Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 334/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi "H". S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 11 maja 2023 nr znak: [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 poz. 977 ze zm. dalej u.p.z.p.), podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 poz. 775 dalej k.p.a.) ustalił na rzecz spółki "P". S.A. w P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo-produkcyjnej na działkach nr [...], [...], [...], ark. [...], obręb R., w P. przy ul. [...].

Organ wyjaśnił, że inwestycja polega na budowie hali magazynowo-produkcyjnej na działkach o łącznej powierzchni 5378 m2. Po korekcie wniosku z dnia 17.04.2023 r. budynek ma mieć szerokość elewacji frontowej 42-43 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 8-9 m z dachem płaskim. Planowany budynek o powierzchni zabudowy 2381-2689 m2, będzie stanowić od 44-50% powierzchni terenu inwestycji. Inwestycja ma powstać w miejsce istniejącej hali magazynowej przewidzianej do rozbiórki.

W toku postępowania stwierdzono, iż dla terenu inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. teren, na którym planuje się inwestycję znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MW/U. Jest to teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej. Teren nie jest objęty ochroną konserwatorską.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu objętego wnioskiem, na kopii mapy zasadniczej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wyznaczono obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, tj. 291,0 m (3 x 97 m, licząc od strony działki nr [...]) i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.

Przeprowadzona analiza wykazała, że w wyznaczonym obszarze dominuje zabudowa usługowa (biurowa, handlowa, magazynowa). Występują również zakłady produkcyjne ("S". przy ul. [...] i "F". w rejonie ul. [...], na wschód od terenu inwestycji). Ponadto w obszarze analizowanym występują pojedyncze budynki mieszkalne: budynki wielorodzinne przy ul. [...] i ul. [...], [...], [...] oraz budynki jednorodzinne przy ul. [...], [...], [...], [...] i [...]

W zakresie parametrów zabudowy ustalono, że:

- wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek wynoszą od 3% do 74%, średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 32%;

- szerokości elewacji frontowych budynków mieszczą się w przedziale od 7 m do 265 m, średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 49 m;

- wysokość budynków wynosi od ok. 3 m do ok. 27 m, średnia wysokość to 9,3 m. Hale magazynowe i budynki usługowe w najbliższym otoczeniu planowanej zabudowy mają wysokość w przedziale ok. 7 m -12 m.

- dominują budynki z dachami płaskimi (większość budynków usługowo-produkcyjnych). Natomiast dachy skośne mają jedynie niektóre niskie budynki mieszkalne i usługowe.

- zabudowa usługowa położona w rejonie ul. [...] i [...] usytuowana jest w formie kwartałów wykształconych przez układ dróg wewnętrznych. Przy czym linie zabudowy nie są ukształtowane w sposób regularny (budynki położone są najczęściej w odległości od 5 m do 24 m od granic pasa dróg wewnętrznych). Wzdłuż ul. [...] i [...] zabudowa położona jest najczęściej w odległości od ok. 3 m do ok. 14 m od pasa drogowego.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r. inwestor skorygował wniosek w zakresie funkcji planowanej hali z produkcyjnej na magazynowo-produkcyjną. Jednocześnie wskazał, że w projektowanej hali magazynowej planowana jest kontynuacja działalności zakładu. Przewiduje się funkcję uzupełniająca, tj. produkcję w postaci kompletacji części, montażu elektrycznego i testowego uruchamiania urządzeń oraz składanie gotowych urządzeń technologicznych. Przewidywana produkcja o charakterze nieuciążliwym dla otoczenia i środowiska będzie kontynuacją funkcji istniejącego zakładu.

Zdaniem organu przeprowadzona analiza wykazała, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji i parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Projektowana zabudowa powstająca w miejscu budynku o podobnej funkcji i stanowiąca kontynuację dotychczasowej działalności inwestora, nie jest sprzeczna z funkcją zabudowy usługowo-produkcyjnej na terenach sąsiednich i stanowi jej uzupełnienie.

Parametry dla nowej zabudowy ustalono na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. poz. 1588, dalej: rozporządzenie MI).

W zakresie linii zabudowy, z uwagi na charakter inwestycji powstającej w miejscu istniejącej hali magazynowej (z możliwością jej powiększenia o teren przylegający do sąsiedniej hali) wprowadzono maksymalne linie zabudowy wyznaczone po obrysie istniejących budynków.

Zgodnie z wnioskiem planowana inwestycja łącznie z istniejącymi budynkami będzie stanowić od 44% do 50% terenu inwestycji. Ww. wskaźnik przekracza średni wskaźnik w obszarze analizowanym, który wynosi 32%. Jednakże w sąsiedztwie inwestycji występują działki posiadające podobne lub wyższe wskaźniki zabudowy, w bezpośrednim otoczeniu terenu inwestycji wynoszą one 45%, 46%, 69% i 74%. Ponadto pod względem powierzchni planowana inwestycja nie odbiega od wielkości zabudowy w obszarze analizowanym. Dlatego przeprowadzona analiza wykazała możliwość ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki zgodnie z wnioskiem, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia MI.

Organ wskazał, że szerokość elewacji frontowej (od strony wjazdu na teren inwestycji) wynosić będzie zgodnie z wnioskiem od ok. 42 m do 43 m, co nie przekracza średniej szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym, która wynosi 49 m - zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI.

Ustalono, że wysokość budynku wynosić od 8 m do 9 m, co nie przekracza średniej wysokości w obszarze analizowanym, która wynosi ok. 9,3 m - zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia MI.

W zakresie geometrii dachu stwierdzono, że planowana inwestycja kontynuuje geometrię dachów budynków występujących w obszarze analizowanym, zgodnie z §8 rozporządzenia MI - w sąsiedztwie dominują budynki z dachami płaskimi.

Podsumowując organ wskazał, że przeprowadzona analiza wykazała, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję i parametry zabudowy na sąsiednich działkach zgodnie z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z analizy wynika, że inwestycja spełnia także przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła spółka "H". S.A. zaskarżając decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, względnie orzeczenie co do istoty sprawy, tj. odmowę ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem.

Spółka podniosła następujące zarzuty:

1. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem rozstrzygnięcia umożliwienie mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia i w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości udziału w postępowaniu przez skarżącego oraz nieważności zaskarżonej decyzji;

2. art. 9 w zw. z art. 10 k.p.a. i art. 78 k.p.a. poprzez brak poinformowania skarżącego o możliwości składania wniosków o oględziny nieruchomości i powołanie biegłych oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia i w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości udziału w postępowaniu przez skarżącego oraz nieważności zaskarżonej decyzji;

3. art. 7. art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak kompleksowego przeprowadzenia postępowania dowodowego (zebrania i rozpatrzenia wszelkich dowodów) i tym samym brak podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym szczególnie brak zebrania dowodów, dokonania oględzin nieruchomości i powołania niezbędnych biegłych oraz weryfikacji możliwości realizacji inwestycji i jej wpływu na otoczenie

4. art. 84 w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia opinii biegłych z zakresu budownictwa i biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność obniżenia możliwości inwestycyjnych (realizacji Inwestycji skarżącego) i wartości Nieruchomości a konsekwencji brak zweryfikowania okoliczności wymagających wiedzy wiadomości specjalnych, co miało wpływ na treść decyzji i błędne uznanie, że istnieją przesłanki do ustalenia warunków zabudowy oraz że decyzja nie narusza w sposób nadmierny praw skarżącego;

5. art. 85 § 1 w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia oględzin nieruchomości na okoliczności wskazane w pkt 4 lit. a-f, co miało wpływ na treść decyzji i błędne uznanie, że istnieją przesłanki do ustalenia warunków zabudowy oraz że decyzja nie narusza w sposób nadmierny praw skarżącego;

6. art. 89 § 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia rozprawy z udziałem skarżącego i biegłych oraz z oględzinami nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz ograniczyło prawa skarżącego do obrony.

7. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p., poprzez ustalenie warunków zabudowy nie zapewniających kontynuacji istniejącej zabudowy, zgodnie z postanowieniami Studium oraz z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa (nadmierna ingerencja w prawo własności skarżącego) oraz wydania kilku decyzji o warunkach zabudowy dla jednego obszaru;

8. art. 140 Kodeksu cywilnego - dalej kc. art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji brak odmowy ustalenia warunków zabudowy z powodu naruszenia w sposób nadmierny praw skarżącego do jego nieruchomości.

W odwołaniu rozwinięto powyższe zarzuty kwestionując możliwość ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez "P". inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 31 stycznia 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Kolegium zaistniały przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę hali magazynowo-produkcyjnej, położonej na działkach nr [...], [...], [...], ark. [...], obręb R., położonej w P. przy ul. [...]. W sprawie przeprowadzona analiza wykazała spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Ustalono bowiem, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa usługowa (biurowa, handlowa, magazynowa). Występują również zakłady produkcyjne ("S". i "F". Przy ul. [...] i ul. [...], [...]. [...] znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne, a przy ul. [...], [...], [...], [...] i [...] - budynki mieszkalne jednorodzinne. Ponadto teren inwestycji w chwili obecnej zabudowany halami magazynowymi z częścią biurową (część budynków znajduje się na pozostałym terenie inwestora). Inwestor zaplanował wyburzenie istniejącej już hali magazynowej i budowę nowej hali magazynowo-produkcyjnej, nie nastąpi zatem zasadnicza zmiana dotychczasowej funkcji tego terenu. Wobec tego Kolegium stwierdziło, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcję występującą w obszarze analizowanym.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji co do parametrów inwestycji: wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu,. Kolegium stwierdziło, że wskazane przez inwestora we wniosku parametry inwestycji są możliwe do zrealizowania, bowiem nawiązują do średnich wartości jakie występują w obszarze analizowanym i znajdują swoje oparcie w wynikach analizy. Planowana inwestycja wypełnia również pozostałe wymagania, takie jak:

- teren ma dostęp do drogi publicznej (poprzez służebność gruntową przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] oraz [...]),

- istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych,

- inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

- zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Kolegium odnosząc się do zarzutu odwołania tj. wydania kilku decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu stwierdziło, iż zgodnie z treścią art. 63 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Przepis art. 63 ust. 1 u.p.z.p. dopuszcza w sposób wyraźny możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego samego terenu zarówno kilku wnioskodawcom, jak również jednemu wnioskodawcy, który wystąpił z wnioskiem lub też uzyskał już wcześniej ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla tego terenu. Niemniej jednak warunkiem dopuszczalności wystąpienia z więcej niż jednym wnioskiem przez tego samego wnioskodawcę odnośnie do tego samego terenu jest odmienność planowanych zamierzeń inwestycyjnych. Z taką sytuacją mamy zaś do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż inwestor wystąpił z różnymi wnioskami, dotyczącymi odmiennych inwestycji.

Zdaniem Kolegium niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, bowiem po dokonaniu analizy akt przedmiotowej sprawy ustalono, iż organ I instancji zawiadomił strony zarówno o wszczęciu postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (pismo odebrane przez "H" S.A. w dniu 16 lutego 2023 r.) oraz poinformował strony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do niego (pismo odebrane przez "H" S.A. w dniu 25 kwietnia 2023 r.). Na żadnym etapie prowadzonego postępowania skarżący nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień, brak jest zatem podstaw do stawiania w tej kwestii zarzutów.

Kolegium za niezasadny uznało zarzut braku poinformowania skarżącej o możliwości złożenia wniosku o oględziny i o powołanie biegłego. Strona mogła takie wnioski złożyć, gdyż brała czynny udział w postępowaniu. Niemniej w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy nie powołuje się tego typu dowodów, a wymagane jest aby sporządzenie projektu decyzji zostało powierzone osobie, o której mowa w art. 5 u.p.z.p., albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Wyżej wymieniony wymóg w przedmiotowej sprawie został spełniony.

Kolegium wskazało, iż nie może stanowić przeszkody do wydania decyzji o warunkach zabudowy sam fakt, że realizacja planowanej inwestycji może potencjalnie wpłynąć na obniżenie wartości nieruchomości sąsiedniej. Kwestia ta pozostaje poza zakresem badania i orzekania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, której celem jest ustalenie, czy dane zamierzenie inwestycyjne nie naruszy ładu przestrzennego.

Kolegium wskazało, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Za niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uznać należy zarzuty związane z takimi kwestiami jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń (w tym zarówno wody, jak i powietrza) oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych, a także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. Zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę

Kolegium zauważyło, iż odwołujący jest właścicielem działki nr [...], sąsiadującej z terenem inwestycji i jednocześnie stanowiącej drogę wewnętrzną, na której już w chwili obecnej ustanowiona jest służebność drogowa na rzecz nieruchomości władnącej. Zgodnie z oświadczeniem inwestora planowana inwestycja nie zwiększy dobowego ruchu samochodowego (przewidywana ilość pojazdów: 1 samochód dostawczy na dobę oraz 1 samochód ciężarowy na dobę). W tym więc zakresie planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na prawa "H" S.A., a sposób korzystania z jego nieruchomości nie ulegnie zmianie.

W ocenie Kolegium niezasadny był również zarzut naruszenia postanowień Studium, bowiem teren ten jest przeznaczony m.in. pod zabudowę usługową, czyli taką jaką inwestor chce realizować.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że organ I instancji podjął działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w oparciu o treść art. 77 § 1 k.p.a. oraz dokonał oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Decyzja zawiera elementy wymienione w art. 54 u.p.z.p., zaś jej projekt został sporządzony przez osobę uprawnioną zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Następnie spółka "H" S.A., reprezentowana przez rad. pr. T. W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak kompleksowego przeprowadzenia postępowania dowodowego (zebrania i rozpatrzenia wszelkich dowodów) i tym samym brak podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w szczególności brak zebrania dowodów, dokonania oględzin nieruchomości i powołania biegłych odpowiedniej specjalności, co w konsekwencji doprowadziło do nieustalenia w stanie faktycznym sprawy następujących faktów:

- nieproporcjonalnego naruszenia prawa skarżącego do korzystania ze stanowiącej jego własność, sąsiadującej nieruchomości, położonej przy ul. [...] w P. (dz. nr [...],[...], [...], [...], [...] ark. [...] obr. R. )

- istotnego ograniczenia korzystania z części nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem,

- uciążliwości planowanej Inwestycji dla skarżącego, w tym nieuprawnionego wkroczenia w sferę chronionego prawa skarżącego do korzystania z nieruchomości,

- niezgodności inwestycji ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. (dalej: "Studium"), która to niezgodność polega na budowie hali magazynowo - produkcyjnej w obszarze przeznaczonym do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej,

- istnienia już hali garażowej w lokalizacji wskazanej we wniosku o ustalenie na rzecz uczestnika warunków zabudowy, wskutek czego wniosek ten należy uznać za pozorny,

- wydania kilku decyzji o warunkach zabudowy dla jednego obszaru,

- wpływu Inwestycji na środowisko,

b. art. 84 w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodów z opinii biegłego z zakresu budownictwa oraz biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem wykazania obniżenia możliwości inwestycyjnych (realizacji inwestycji Skarżącego) i spadku wartości należącej do skarżącego nieruchomości, a także faktów wskazanych w pkt. 1 lit. a., co w konsekwencji doprowadziło do nieustalenia tych faktów w stanie faktycznym sprawy i błędnego uznania, że zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy oraz że decyzja w tym przedmiocie nie narusza w sposób nadmierny praw Skarżącego,

c. art. 85 § 1 w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości (zarówno uczestnika, jak i skarżącego) w celu wykazania faktów wskazanych w pkt. 1 lit. a., co w konsekwencji doprowadziło do nieustalenia tych faktów w stanie faktycznym sprawy i błędnego uznania, że zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy oraz że decyzja w tym przedmiocie nie narusza w sposób nadmierny praw Skarżącego,

d. art. 89 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy z udziałem skarżącego i biegłych w połączeniu z oględzinami nieruchomości uczestnika i skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do nieustalenia w stanie faktycznym sprawy faktów, o których mowa w pkt oraz ograniczyło Skarżącego w obronie jego prawnie chronionych interesów,

2. naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy niezapewniających kontynuacji istniejącej zabudowy, wbrew postanowieniom Studium oraz z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa w postaci nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącego, oraz wydanie kilku wzajemnie sprzecznych decyzji o warunkach zabudowy dla jednego obszaru,

b. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym dla przedmiotowej sprawy) poprzez błędne uznanie, że projektowany plan zagospodarowania przestrzennego dla miasta P., przewidujący możliwość zachowania dotychczasowej funkcji dla obszaru planowanego pod Inwestycję, może stanowić podstawę do wydania zaskarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy w Studium obszar ten jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową (MW/U) a plan miejscowy może zostać uchwalony dopiero po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, wobec czego zaskarżona decyzja w swej treści będzie pozostawać sprzeczna z ustaleniami planu i jako taka powinna podlegać wygaśnięciu w trybie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.,

c. art. 140 k.c. w zw. z art. 4 i 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak odmowy ustalenia warunków zabudowy z powodu naruszenia w sposób nadmierny praw skarżącego, które to naruszenie polega na:

- nieproporcjonalnym naruszeniu prawa skarżącego do korzystania ze stanowiącej jego własność nieruchomości,

- istotnym ograniczeniu korzystania z części nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem,

- uciążliwości inwestycji dla skarżącego, w tym nieuprawnionego wkroczenia w sferę chronionego prawa skarżącego do korzystania z nieruchomości,

- niezgodności inwestycji ze Studium poprzez budowę hali magazynowo - produkcyjnej w obszarze przeznaczonym do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej,

- istnieniu już hali garażowej w lokalizacji wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i pozorności tego wniosku,

- wydaniu kilku wzajemnie wykluczających się decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla jednego obszaru,

- braku poddania ocenie wpływu Inwestycji na środowisko.

W skardze rozwinięto stawiane wyżej zarzuty, wskazując że obowiązujące dla tego terenu Studium przewiduje inne przeznaczenie terenu niż dopuszczone skarżoną decyzją. W sytuacji uchwalenia planu miejscowego decyzja o warunkach zabudowy musiałby podlegać wygaszeniu jako sprzeczna z m.p.z.p. Skarżący zarzucił, że organ nie zweryfikował uciążliwości inwestycji i ograniczeń jakie powodować może dla zagospodarowania jego nieruchomości, ponadto nie przeprowadził dowodów z opinii biegłych, oględzin ani rozprawy administracyjnej. Zdaniem skarżącego inwestor mógłby realizować na swojej nieruchomości zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (co dopuszcza obowiązujące Studium). Zarzucono, że lokalizacja Inwestycji istotnie ogranicza prawa skarżącego oraz uniemożliwia realizację planowanej przez niego inwestycji— skarżący nie będzie mógł bowiem zabudować własnej nieruchomości, wskutek czego poniesie znaczącą szkodę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 12 czerwca 2024 r. spółka "P". S.A. wniosła o oddalenie skargi. Uczestniczka podkreśliła, że planowana inwestycja spełniła wszelkie warunki do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie jest brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto wbrew zarzutom skargi "P". uzyskała decyzje o warunkach zabudowy dla dwóch różnych inwestycji –budowy nowej hali oraz alternatywnie przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejącej hali. Planowana inwestycja ma służyć prowadzonej przez "P". działalności gospodarczej i nie ograniczy zabudowy nieruchomości sąsiednich, w tym nieruchomości skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2024 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 11 maja 2023 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo-produkcyjnej na działkach nr [...], [...], [...] (obr. R. ) przy ul. [...] w P..

Spółka "H" S.A., kwestionuje ustalenie na rzecz "P". S.A. warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. Zdaniem skarżącej w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania poprzez brak kompleksowego przeprowadzenia postępowania dowodowego (w zakresie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, przeprowadzenia dowodu z oględzin i opinii biegłego) i zbadania wszystkich okoliczności sprawy związanych m.in. z niezgodnością inwestycji ze Studium, ograniczeniu przez inwestycję praw skarżącej do zagospodarowania jej nieruchomości, uciążliwości inwestycji dla otoczenia i środowiska oraz wydaniu kilku wzajemnie wykluczających się decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W ocenie Sądu podniesione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w tekście jako u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącym podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy, wydanie tej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Należy podkreślić, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową – organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy występuje tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1542/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Weryfikacji przesłanek ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dokonuje się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja (analiza architektoniczno-urbanistyczna). Stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Sporządzona w niniejszej sprawie analiza uwzględniła wskazane wymogi normatywne, w tym ustalone granice obszaru analizowanego odpowiadają wymogom minimalnej odległości przewidzianej w rozporządzeniu. Ustalona szerokość frontu działki inwestycyjnej, od str. działki nr [...] (od strony ul. [...] gdzie odbywać się będzie wjazd), oznaczona na załączniku graficznym do decyzji, wynosi około 97 m, minimalna odległość dla obszaru analizowanego to 291 m (Załącznik Nr [...] do decyzji). Prawidłowo wyznaczono zatem obszar analizowany w tej odległości w każdym kierunku od granicy działki inwestora. Do analizy uwzględniono również działki, które przecina granica obszaru analizowanego.

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem, w celu ustalenia wymogów dla nowej zabudowy, uwzględnia się: obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8).

Analiza urbanistyczna znajdująca się w aktach sprawy (k. [...]-[...]) wykazała, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa usługowa (biurowa, handlowa, magazynowa). W okolicy występują zakłady produkcyjne takie jak "S" i "F". W obszarze analizowanym znalazły się pojedyncze budynki mieszkalne wielorodzinne. Co istotne inwestycja ma powstać na miejscu przeznaczonego do rozbiórki budynku o zbliżonej funkcji i służyć temu samemu przedsiębiorcy do prowadzonej działalności gospodarczej. Spełniona jest zatem przesłanka kontynuacji funkcji – zdaniem Sądu inwestycja niewątpliwie nawiązuje do sposobu zagospodarowania terenu i jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym, architektonicznym i funkcjonalnym.

W tym miejscu odnosząc się do argumentu skarżącej, że inwestycja jest niezgodna z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., wyjaśnić trzeba, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie zawiera norm powszechnie obowiązujących, a tym samym nie wiąże przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyznaczenie parametrów nowej zabudowy w rozpoznawanej sprawie odbyło się po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnego z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W szczególności, w sporządzonej analizie przedstawiono wszystkie istotne dla sprawy uwarunkowania, obejmujące szczegółowy opis zabudowy znajdującej się na działkach położonych w obszarze analizowanym (por. tabela k. [...]-[...]). Określone na tej podstawie parametry inwestycji pozwalają na ocenę, że planowana inwestycja nie naruszy ładu przestrzennego i wkomponowuje się w zabudowę istniejącą na analizowanym obszarze.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia MI obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z akt sprawy wynika, że spełniony jest wymieniony warunek bowiem linia zabudowy pozostanie zgodna z linią istniejącego budynku hali magazynowej (z możliwością jej powiększenia o teren przylegający do sąsiedniej hali) więc uzasadnione było wprowadzenie maksymalnej linii zabudowy wyznaczonej po obrysie istniejących budynków.

Wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki dla planowanej zabudowy wyznaczono zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia MI. Z wniosku wynika, że inwestycja łącznie z istniejącymi budynkami będzie stanowić od 44% do 50% terenu inwestycji. Wartości te przekraczają średnik wskaźnik w obszarze analizowanym, który wynosi 32%. Niemniej jednak wartości te nawiązują do wielkości zabudowy sąsiednich działek (45%, 46%, 69% i 74%), co umożliwiało ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki zgodnie z wnioskiem, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia MI.

Szerokość elewacji frontowej (od strony wjazdu na teren inwestycji) ustalono stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia MI. Parametr ten będzie wynosić zgodnie z wnioskiem od ok. 42 m do 43 m, co nie przekracza średniej szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym.

W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, ustalono ten parametr zgodnie z § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia MI. Wysokość budynku wynosić ma od 8 m do 9 m, co nie przekracza średniej wysokości w obszarze analizowanym, która wynosi ok. 9,3 m.

W zakresie geometrii dachu ustalono, że planowany przez inwestora dach płaski nawiązuje do dachów występujących i dominujących w sąsiedztwie.

Reasumując - wbrew zarzutom skargi objęta wnioskiem inwestycja spełnia warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zarówno co do kontynuacji funkcji, jak i parametrów. Planowana inwestycja nie naruszy ładu przestrzennego i wkomponuje się w zabudowę istniejącą na analizowanym obszarze.

Należało również podzielić stanowisko organów co do spełnienia pozostałych przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p.

Nie ulega wątpliwości, że teren ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...] (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Obsługa komunikacyjna została zaopiniowana przez ZDM w opinii z dnia 28 marca 2023 r. i uwzględniona w decyzji.

Uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji, która ma powstać w miejscu istniejącej już hali i podobnym przeznaczeniu. Brak było także podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Podobnie brak podstaw do uznania, by decyzja nie pozostawała zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Wbrew zarzutom skargi decyzja nie mogła naruszać przepisów Studium, skoro akt ten nie jest brany pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Decyzja nie narusza też przepisów związanych z ochroną środowiska, dla je wydania nie było wymagane uzyskanie przez inwestora decyzji środowiskowej.

Decyzja pozostaje również zgodna z zapisem § 9 rozporządzenia MI, w myśl którego warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust.1).

W tych okolicznościach zasadnie organy oceniły spełnienie przesłanek wymaganych do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej przez "P". S.A. inwestycji. Dokonane przez organy ustalenia były wystarczające w stopniu pozwalającym na wydanie przedmiotowej decyzji. Należy pamiętać, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko ogólne ramy inwestycji i podlega konkretyzacji dopiero na kolejnym etapie tj. ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Podkreślenia wymaga, że z uwagi na istotę decyzji o warunkach zabudowy, w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy nie podlegają ocenie kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Same warunki zabudowy, które w ogóle nie przesądzają o tym, że konkretna inwestycja zostanie zrealizowana, nie mogą być oceniane w kategoriach przyszłych i ewentualnych immisji oraz przyszłego, możliwego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Te okoliczności są przedmiotem badania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie szczegółowych ustaleń projektu i oceny, czy obiekt budowlany spełnia warunki techniczne jak np. zacienienie sąsiednich budynków czy hałas (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022 r., II OSK 613/19, opubl. w CBOSA).

Wreszcie, za niezasadne Sąd uznał zarzuty związane z nieprzeprowadzeniem przez organ dowodów z opinii biegłego, oględzin jak i rozprawy administracyjnej.

Brak było podstaw do powoływania przez organy biegłego, który oceniałby okoliczności związane z obniżeniem możliwości inwestycyjnych i spadku wartości nieruchomości skarżącego, bowiem zagadnienia te na etapie postępowania o wydanie warunków zabudowy nie podlegają ocenie. Ponadto dodać trzeba, że analiza urbanistyczna ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a więc charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego. Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Z uwagi jednak na specjalistyczny charakter analizy, jej zakwestionowanie jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń w danej sprawie, wymaga, co do zasady, wykazania, że zawarte w niej ustalenia są oczywiście błędne lub nielogiczne (por. np. wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1437/21, CBOSA). Strona skarżąca takich wad analizy nie wykazała.

Odnosząc się kolejno do zarzutu braku dokonania oględzin i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, stwierdzić należy, że słusznie stwierdził organ odwoławczy, iż nie było podstaw do podejmowania ww. czynności w sprawie. Stan faktyczny ustalono bowiem w sposób jednoznaczny, a prowadzenie ww. czynności nie doprowadziłoby do przyspieszenia załatwienia sprawy i wyjaśnienia sprzecznych interesów stron. Istniejąca zabudowa i sposób zagospodarowania zostały opisane wystarczająco w analizie.

Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. odpowiadają prawu – w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie zostały naruszone przepisy postępowania, sporządzona analiza urbanistyczna nie budzi wątpliwości co do swojej poprawności, uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia, a planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.).

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów zawodowych, stosownie do art. 119-120 p.p.s.a.