Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 415/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Nina Beczek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Okręgowej [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie przyznania odszkodowania oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania D. O., A. P. i T. D., od decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2021 r. nr [...] orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za przejętą dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] hip. nr [...] o powierzchni [...] m2, która obecnie wchodzi w skład części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] – decyzją z [...] listopada 2022 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Opisana wyżej nieruchomość, znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Z dniem wejścia w życie dekretu w dniu 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości warszawskich, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, przeszły na własność gminy [...], a od 1950 r. – na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej – na własność Skarbu Państwa.

Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych z [...] września 1948 r. nr [...] przedmiotowa nieruchomość była własnością A. R. na mocy umowy kupna z [...] sierpnia 1939 r.

Wnioskiem z [...] grudnia 2016 r. D. O., A. P. i T. D. wystąpili o przyznanie odszkodowania za wskazaną nieruchomość. Następstwo prawne wnioskodawcy udowodnili przedkładając prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1978 r., sygn. akt [...], na podstawie którego spadek po A. R. zmarłej [...] lipca 1978 r., na mocy testamentu ustnego z [...] lipca 1978 r. nabyli A. R., T. D. i D. O. po 1/3 część spadku każdy z nich. Zgodnie z odpisem skróconym aktu małżeństwa z [...] kwietnia 1978 r. A. R. po zawarciu małżeństwa zmieniła nazwisko na P. Jak wynika z decyzji Urzędu Stanu Cywilnego w B. z [...] listopada 2004 r. postanowiono wpisać do księgi małżeństw akt sporządzony we Francji, z którego wynika, że D. O. zawarła związek małżeński z J. V. Zgodnie z odpisem zupełnym aktu małżeństwa z [...] listopada 2004 r., D. O. po zawarciu związku małżeńskiego z J. V., przyjęła nazwisko V.

Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z [...] lipca 2021 r. orzekł o odmowie przyznania wnioskodawcom odszkodowania za sporną nieruchomość uznając, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z treści art. 215 ust. 2 ugn, warunkująca pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie, tj. budynki znajdujące się na wymienionej działce przeszły na własność państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył treść art. 215 ust. 2 ugn i wyraził pogląd, że odszkodowanie przysługuje tylko za dom, gdyż grunt pod nim przeszedł na własność Państwa bez odszkodowania. Natomiast ustalenie odszkodowania za działkę w trybie powołanego przepisu dotyczy tylko działki niezabudowanej w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., tj. 26 listopada 1945 r. Organ I instancji uznał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. była zabudowana. Jak wskazał, z karty rejestracyjnej nieruchomości położonej przy ul. [...] hip. nr [...] z [...] października 1948 r. wynika, że na ww. gruncie znajdowały się:

budynek frontowy, murowany, jednokondygnacyjny, powierzchnia budynku [...] m2, wysokość budynku 6,5 m - wypalony bez stropów, VI kategoria zniszczeń - budynek wypalony doszczętnie,

oficyna lewa, murowana, jednokondygnacyjna, powierzchnia budynku [...] m2, wysokość 4 m, wypalona bez stropów, VI kategoria zniszczeń - budynek wypalony doszczętnie,

oficyna lewa, murowana, dwukondygnacyjna, powierzchnia budynku [...] m2, wysokość 10 m, wypalona bez stropów, VI kategoria zniszczeń - budynek wypalony doszczętnie,

oficyna poprzeczna, murowana, jednokondygnacyjna, powierzchnia budynku [...] m2, wysokość 4 m, przeznaczenie przy budowie: przem, przeważający charakter użytkowania: przem, stopień użytkowania 1/1, kategoria zniszczeń 1 - budynek nieuszkodzony, rok rozpoczęcia użytkowania budynków po przeprowadzeniu w nim kapitalnych robót budowlanych: 1946 r., charakter wykonanych robót: odbudowany, pow. roboty wykonane na koszt: prywatny,

oficyna prawa, murowana, jednokondygnacyjna, powierzchnia budynku [...] m2, wysokość 4 m, przeznaczenie przy budowie: magaz, przeważający charakter użytkowania: magaz, stopień użytkowania 1/1, kategoria zniszczeń 1 - budynek nieuszkodzony, charakter wykonanych robót: nie,

oficyna prawa, murowana, jednokondygnacyjna, powierzchnia budynku [...] m2, sterczące ruiny, VII kategoria zniszczeń - budynek zniszczony całkowicie.

oficyna prawa, murowana, jednokondygnacyjna, powierzchnia budynku [...] m2, wysokość budynku 4 m, przeznaczenie przy budowie: przem, przeważający charakter użytkowania: przem, stopień użytkowania 1/1, kategoria zniszczeń 1 - budynek nieuszkodzony, rok rozpoczęcia użytkowania budynków po przeprowadzeniu w nim kapitalnych robót budowlanych: 1948 r., charakter wykonanych robót: odbudowany, pow. roboty wykonane na koszt: prywatny,

oficyna prawa, murowana, jednokondygnacyjna, powierzchnia budynku [...] m2, wysokość budynku 4 m, przeznaczenie przy budowie: przem, przeważający charakter użytkowania: przem, stopień użytkowania 1/1, kategoria zniszczeń 1 - budynek nieuszkodzony, rok rozpoczęcia użytkowania budynków po przeprowadzeniu w nim kapitalnych robót budowlanych: 1948 r., charakter wykonanych robót: odbudowany, pow. roboty wykonane na koszt: prywatny,

- budynek frontowy, murowany, jednokondygnacyjny, powierzchnia budynku [...] m2, wysokość budynku 4 m, przeznaczenie przy budowie: przem, przeważający charakter użytkowania: przem, stopień użytkowania 1/1, kategoria zniszczeń 1 - budynek nieuszkodzony, rok rozpoczęcia użytkowania budynków po przeprowadzeniu w nim kapitalnych robót budowlanych: 1946 r., charakter wykonanych robót: odbudowany, pow. roboty wykonane na koszt: prywatny.

Organ I instancji wskazał, że fakt istnienia zabudowań na przedmiotowej nieruchomości potwierdza także:

pismo Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1967 r. skierowane do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej dotyczące przekazania odwołania dawnej właścicielki od orzeczenia PRN, w którym wskazano, że nieruchomość jest zabudowana małym budynkiem 3-lokalowym do rozbiórki,

protokół oględzin obiektu budowlanego w sprawie rozbiórki z [...] lutego 1972 r., z którego wynika, że na nieruchomości położonej przy ul. [...] znajdowały się: warsztat elektromechaniki, zakład cukierniczy, warsztat mechaniki pojazdowej, warsztat stolarski. Wskazano, ponadto, że na terenie znajduje się szereg innych instytucji usługowych,

protokół przejęcia - przekazania dotyczący nieruchomości przy ul. [...] potwierdzający, że na terenie znajdują się budynki parterowe, murowane z cegły,

zarządzenie nr [...] z [...] kwietnia 1972 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] dotyczące wykonania robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] w [...], z którego wynika, że na podstawie protokołu sporządzonego przez Komisję WANBiG stwierdzono, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się obiekt jednokondygnacyjny użytkowny jako warsztaty usługowe oraz magazyny.

Ponadto organ I instancji wskazał, że fakt odbudowy i użytkowania znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości budynków potwierdziła sama dawna właścicielka A. R.. W znajdujących się w aktach sprawy pismach z [...] kwietnia 1970 r., z [...] stycznia 1972 r., [...] lipca 1973 r. A. R. wskazała, że na jej posesji "nie ma 20-tu izb mieszkalnych, a tylko siedem prymitywnych parterowych lokali użytkowych, odbudowanych przeze mnie z gruzów po działaniach wojennych. W budynkach mieszczą się warsztaty i magazyny, dające podstawę egzystencji dwudziestu kilku osobom. Ponadto mieszczą się 3 placówki uspołecznione. Na gruncie nieruchomości stały budynki parterowe, o łącznej liczbie 16 izb. Budynki te były zrujnowane w czasie ostatniej wojny, lecz zostały odbudowane wspólnym wysiłkiem i kosztem moim i męża". Organ podkreślił, że możliwość skorzystania z uprawnienia do odszkodowania, o którym mowa w powołanym przepisie, w odniesieniu do domu jednorodzinnego istnieje wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące warunki: grunt i dom podlegały przepisom dekretu warszawskiego, dom przeszedł na własność Skarbu Państwa po 5 kwietnia 1958 r. oraz był to dom jednorodzinny. Badając przesłanki wymagane do przyznania odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ugn za budynek wskazał, że zabudowania posadowione na spornym gruncie przeszły na własność państwa w dniu 24 października 1967 r., tj. w dniu wydania orzeczenia przez organ II instancji w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego dawnej właścicielce. Tak więc została spełniona jedna z przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania za budynek: budynki przeszły na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. W kwestii ustalania przesłanki dotyczącej tego czy nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania była zabudowana domem jednorodzinnym organ I instancji powołał się na kartę rejestracji z 9 października 1948 r., z której wynika, że na gruncie przedmiotowej nieruchomości znajdowało się dziewięć budynków, z czego trzy zostały doszczętnie wypalone, jeden całkowicie zniszczony, oraz pięć nieuszkodzonych. Odnośnie budynków nieuszkodzonych wskazano, że dwa z nich (nr 4 i 9), których przeznaczenie przy budowie określono jako "przem" (przemysłowe) zostały odbudowane na koszt prywatny i są użytkowane od 1946 r. na cele przemysłowe. Natomiast w kwestii budynków nr 7 i 8 wskazano, że ich przeznaczenie przy budowie określono jako "przem" (przemysłowe), zostały odbudowane na koszt prywatny i są użytkowane od 1948 r. Budynki te są użytkowane na cele przemysłowe. W kwestii budynku nr 5, którego przeznaczenie przy budowie określono jako "magaz" (magazynowe) wskazano, że nie prowadzono w stosunku do niego robót budowlanych oraz że jest on użytkowany jako magazyn. Organ I instancji przytoczył także treść pisma A. R., która wskazała, że na nieruchomości znajdowało się siedem parterowych lokali użytkowych, odbudowanych przez nią z gruzów po działaniach wojennych oraz że w budynkach mieszczą się warsztaty i magazyny. Organ podkreślił, że powyższe oświadczenia dawnej właścicielki potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy: protokół oględzin obiektu budowlanego w sprawie rozbiórki z [...] lutego 1972 r. oraz zarządzenie nr [...] z [...] kwietnia 1972 r., z którego wynika, że na nieruchomości położonej przy ul. [...] znajdowały się: warsztat elektromechaniki, zakład cukierniczy, warsztat mechaniki pojazdowej, warsztat stolarski. Organ podniósł, że okoliczność istnienia na gruncie przedmiotowej nieruchomości powyższych budynków potwierdzają zdjęcia lotnicze pozyskane z Wojskowego Biura Historycznego wykonane w 1953 r. (nr [...]) oraz 1960 (nr [...]). Zdaniem organu I instancji powyższy stan zagospodarowania nieruchomości wskazuje, że nie była ona zabudowana domem jednorodzinnym, co wyklucza możliwość przyznania odszkodowania za budynki na podstawie art. 215 ust. 2 ugn. Organ wskazał także w uzasadnieniu decyzji, że niezależnie od powyższego przedmiotowa nieruchomość nie spełnia również przesłanek pozwalających na przyznanie odszkodowania za działkę, gdyby hipotetycznie uznać przedmiotową nieruchomość za niezabudowaną. W aktach sprawy znajduje się bowiem odwołanie E. H. (posiadającego rzemieślniczy warsztat stolarski w [...] przy ul. [...]) z [...] stycznia 1972 r. od zarządzenia eksmisyjnego, w którym odwołujący się wskazuje, że lokal przy ul. [...] zajmował nieprzerwanie od 1957 r. na podstawie decyzji przydziału z [...] lutego 1957 r. wydanej na prowadzenie warsztatu stolarskiego przez właściwy organ do spraw lokalowych, na czas nieokreślony bez żadnych klauzul ograniczających prawa do lokalu. Do powyższego odwołania załączono odpis decyzji w sprawie przydziału lokalu z dnia [...] lutego 1957 r., z której wynika, że Oddział Kwaterunkowy Dzielnicy [...] przydzielił ww. osobie lokal użytkowy z przeznaczeniem na warsztat stolarski położony przy ul. [...]. Również z pisma wydawnictwa [...] z [...] stycznia 1972 r. wynika, że powyższa instytucja na mocy decyzji Wydziału Kwaterunkowego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1956 r. zajmuje lokal użytkowy stanowiący samodzielną część zabudowań przy ul. [...], przystosowany na magazyn papieru. W ocenie organu I instancji z powyższych dokumentów wynika, że lokale znajdujące się w budynkach posadowionych na gruncie spornej nieruchomości były przydzielane na mocy decyzji organów administracji (Wydziału Kwaterunkowego PRN w [...]). Prezydent na tej podstawie wywiódł wniosek, że to organ, a nie dawna właścicielka, decydowała o tym komu lokale znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości zostaną przydzielone. Ze zgormadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby dawna właścicielka decydowała o przydziale i zagospodarowaniu całej nieruchomości do dnia [...] kwietnia 1958 r. Zdaniem organu I instancji, nie można twierdzić, że dawna właścicielka co najmniej od 1956 r., miała faktyczną możliwość władania całą przedmiotową nieruchomością oraz że mogła nią swobodnie dysponować przed 5 kwietnia 1958 r. Ze gromadzonego materiału dowodowego wynika, że lokale znajdujące się na gruncie nieruchomości objętej wnioskiem były przydzielane na podstawie decyzji administracyjnych. Natomiast ze zgormadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby dawna właścicielka decydowała o przydziale i zagospodarowaniu całej nieruchomości do dnia 5 kwietnia 1958 r. Organ I instancji wskazał ponadto, że dokumenty świadczące o wydzierżawianiu przez dawną właścicielkę na rzecz C. budynków znajdujących się na przedmiotowym gruncie oraz zaświadczenie PRN [...] z [...] kwietnia 1970 r., z którego wynika, że budynki znajdujące się na gruncie nieruchomości będącej przedmiotem postępowania znajdowały się w zarządzie i administracji dotychczasowej właścicielki do czasu realizacji zamierzeń urbanistycznych, nie świadczą o tym, że dawna właścicielka miała faktyczną możliwość władania przedmiotowym gruntem do dnia 5 kwietnia 1958 r., ponieważ była pozbawiona władania przedmiotową nieruchomością wcześniej, na co wskazują wyżej powołane decyzje kwaterunkowe oraz pisma najemców lokali.

Na skutek złożonego od powyższej decyzji odwołania przez D. O., A. P. i T. D., Wojewoda [...] zaskarżoną do Sądu decyzją uchylił powyższą decyzję Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda nie zgodził się z poglądem wyrażonym przez organ I instancji, że odszkodowanie może być przyznane albo za dom jednorodzinny w przypadku, gdy nieruchomość była zabudowana w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. albo za działkę niezabudowaną. Zdaniem Wojewody odszkodowanie przysługuje za działkę wchodzącą w skład nieruchomości warszawskiej niezależnie, czy była ona zabudowana. Organ odwoławczy powołał aktualne stanowisko sądów administracyjnych wyrażone w orzecznictwie i stwierdził, że organ I instancji dokonał błędnej interpretacji art. 215 ust. 2 ugn przez przyjęcie, że przepis ten dotyczy wyłącznie odszkodowania za działkę zabudowaną bądź niezabudowaną. Organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze w przypadku działki zabudowanej powinien badać zarówno przesłanki wynikające z art. 215 ust. 2 ugn warunkujące przyznanie odszkodowanie za budynek, jak i samą działkę gruntu. W ocenie Wojewody organ I instancji winien był zbadać przesłanki określone w art. 215 ust. 2 ugn, tj. czy przedmiotowy budynek kwalifikuje się do uznania go za dom jednorodzinny oraz czy przeszedł na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., jak również czy działka, przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, i poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Tymczasem organ I instancji, mimo wyraźnego stanowiska, że odszkodowanie przysługuje tylko za dom jednorodzinny, gdyż grunt pod nim przeszedł na własność Państwa bez odszkodowania, zbadał przesłanki zarówno przewidziane dla nieruchomości zabudowanej budynkiem, jak i nieruchomości niezabudowanej. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie zbadał w sposób prawidłowy czy w sprawie została spełniona przesłanka w kwestii daty pozbawienia właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością. Zdaniem organu odwoławczego stwierdzenia Prezydenta w tym zakresie są ogólnikowe, przez co decyzja w części uzasadnienia dotyczącego utraty możliwości władania działką gruntu nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 kpa. Prezydent wskazał jedynie, że w dwóch lokalach znajdujących się w budynku usytuowanym przy ul. [...] organ publiczny zakwaterował podmioty prywatne. Stwierdził, że fakt kwaterowania podmiotów prywatnych przez organ publiczny, a nie dawną właścicielkę, potwierdza utratę przez nią możliwości faktycznego władania niezabudowaną częścią przedmiotowej nieruchomości. Organ II instancji podkreślił, że organ I instancji nie wskazał, w jaki sposób powyższy fakt uniemożliwił dawnej właścicielce władanie częścią gruntu, która była niezabudowana budynkami. Zdaniem organu odwoławczego, przydział dwóch lokali, o którym mowa w decyzji Oddziału Kwaterunkowego Dzielnicy [...] z [...] lutego 1957 r. i piśmie wydawnictwa [...] z [...] stycznia 1972 r. odnoszą się jedynie do użytkowania dwóch lokali, a nie samego gruntu. Organ nie pozyskał materiału dowodowego, który by wykluczył w wyniku tegoż przydziału choćby potencjalną możliwość korzystania przez dawną właścicielkę z gruntu spornej nieruchomości. W aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących, aby podmioty publiczne podejmowały przed 5 kwietnia 1958 r. działania faktyczne na gruncie przedmiotowej nieruchomości, które prowadziłyby do pozbawienia dawnej właścicielki realnej możliwości korzystania z gruntu. Z kolei w aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynika, że działania te zostały podjęte dopiero w latach siedemdziesiątych w związku z uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1967 r. nr [...] w sprawie uporządkowania i realizacji obiektów na terenie [...]. Zdaniem Wojewody, zebrany materiał dowodowy wskazuje, że dawna właścicielka zarządzała przedmiotową nieruchomością. Pismem z [...] września 1967 r. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej PRN [...] wyraził zgodę na pozostawienie nieruchomości w zarządzie dawnej właścicielki do czasu realizacji zamierzeń urbanistycznych. Pismem z [...] kwietnia 1970 r. Prezydium Rady Narodowej [...] wskazało, że budynek położony przy ul. [...] znajduje się w zarządzie i administracji dawnej właścicielki A. R. do czasu realizacji zamierzeń urbanistycznych. Z pisma Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1972 r. wynika, że w dniu [...] kwietnia 1972 r. została wydana decyzja w sprawie przekazania w użytkowanie Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] terenu w granicach ulic [...], [...], [...], [...], objętego decyzją lokalizacji inwestycji z [...] sierpnia 1971 r. nr [...]. Częścią tego terenu jest m. in. nieruchomość przy ul. [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa i pozostawiona dawnej właścicielce w użytkowaniu do czasu realizacji zamierzeń urbanistycznych. Z karty rejestracji nieruchomości oraz pism dawnej właścicielki wynika, że zabudowania znajdujące się na przedmiotowym gruncie zostały przez nią odbudowane w latach 1946-1948.

Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, wnioski organu I instancji wynikające ze zgormadzonego materiału dowodowego nie mogą być w obecnym stanie sprawy zaakceptowane, ponieważ nie zostały wszechstronnie rozważone, z uwzględnieniem okoliczności wynikających z innych dowodów, co świadczy o naruszeniu przez organ przepisów art. 11 i art. 107 § 3 i art. 80 kpa. Prezydent w ogóle nie odniósł się do wyszczególnionych wyżej dokumentów. Z kolei powyższe może świadczyć o ewentualnym kierunku poszukiwań nowych dokumentów i dowodów w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. W świetle tak zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzenie organu I instancji, że dokumenty potwierdzające przez dawną właścicielkę zarząd przedmiotową nieruchomością w latach 70-tych nie świadczą o tym, że dawna właścicielka miała faktyczną możliwość władania przedmiotowym gruntem do dnia 5 kwietnia 1958 r., ponieważ była pozbawiona władania przedmiotową nieruchomością wcześniej, na co wskazują powołane decyzje kwaterunkowe, jest przedwczesne. Organ odwoławczy podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że sam fakt powołania się na dokumenty zakwaterowania przez organy publiczne w budynku innych podmiotów niż dawny właściciel, nie może świadczyć o utracie przez dawnego właściciela możliwości władania gruntem. Organ powołując dokumenty kwaterunkowe powinien był wykazać, w jaki sposób fakt przydziału dwóch lokali na rzecz osób prywatnych uniemożliwiło korzystanie przez dawną właścicielkę z pozostałych zabudowań oraz gruntu położonego przy ul. [...].

W ocenie organu odwoławczego koniecznym jest zatem uzupełnienie zebranego materiału dowodowego poprzez wystąpienie do wszystkich instytucji mogących posiadać jakąkolwiek dokumentację lub informacje w tym zakresie, celem precyzyjnego ustalenia rzeczywistego momentu utraty przez poprzednią właścicielkę możliwości faktycznego władania nieruchomością. Przedmiotowa dokumentacja winna bowiem stanowić przesłankę do dokładniejszego zbadania losów przedmiotowej nieruchomości w dacie od wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r. do 5 kwietna 1958 r. oraz do jej odpowiedniego uzupełnienia. W ocenie organu odwoławczego, dokumenty powołane w zakażonej decyzji (decyzja Oddziału Kwaterunkowego Dzielnicy [...] z [...] lutego 1957 r. i pismo wydawnictwa [...] z [...] stycznia 1972 r.) nie dowodzą prawidłowości stanowiska organu I instancji i mogą jedynie stanowić uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie, a nie powinny być podstawą rozstrzygnięcia. Organ II instancji wskazał, że przedstawiony w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stan faktyczny sprawy jest niepełny, a przez to podjęte rozstrzygnięcie nieprzekonujące. W ocenie organu odwoławczego, zebranie niepełnego materiału dowodowego przez organ I instancji spowodowało rażące naruszenie wymogów zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, bowiem organ nie uzyskał dowodu w niniejszym postępowaniu o charakterze obligatoryjnym, jak również oparł się na wadliwej wykładni art. 215 ugn, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia niezgodnego z zasadami postępowania administracyjnego i naruszającego przy tym w sposób rażący treść przepisu art. 215 ust. 2 ugn. Uzasadnienie decyzji Prezydenta w zakresie przesłanki pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. Wojewoda uznał za zbyt ogólnikowe i niejasne, przez co nie spełnia w tym zakresie wymogów określonych wart. 107 § 3 kpa. Dodatkowo wskazał, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie powołał żadnych okoliczności faktycznych sprawy w zakresie przeznaczenia, przed dniem wejścia w życie dekretu, przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne. Ponieważ wskazanych ustaleń zabrakło w kwestionowanej decyzji organu I instancji, nie sposób jest przyjąć, że w minimalnym chociażby stopniu określone zostały istotne elementy stanu faktycznego, a w konsekwencji, że prawidłowo zostały zastosowane powołane w niej przepisy, zwłaszcza w zakresie postępowania dowodowego naruszają art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie okoliczności mających na celu ustalenie spełnienia przesłanek z art. 215 ust. 2 ugn w zakresie odszkodowania przysługującego za grunt. Organ nie podjął się badania przesłanki dotyczącej przeznaczenia nieruchomości niezabudowanej pod budownictwo jednorodzinne, a zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy odnoszący się do daty utraty faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością nie jest jednoznaczny. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie zabrakło informacji potwierdzających podjęcie faktycznych działań na całości przejętej nieruchomości, które uniemożliwiałyby korzystanie z niej, poza częścią gruntu, na których wybudowano budynki. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w zakresie przesłanek dotyczących przyznania odszkodowania za grunt ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskutek niepozyskania kluczowych dokumentów, wpływających zasadniczo na treść rozstrzygnięcia, istnieje, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Prezydenta [...].

Wojewoda wskazał ponadto, że stosownie do postanowień art. 136 kpa organ odwoławczy ma kompetencje tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie byłoby postępowaniem uzupełniającym, co prowadziłoby do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tak znacznym zakresie, że naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa.

Sprzeciw od decyzji Wojewody [...] wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...], żądając jej uchylenia i zarzucając naruszenie art. 138 § 2 kpa polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej w sprawie, w której nie ziściły się przesłanki z tego przepisu i nie wykazano skutecznie ich istnienia, podczas gdy to na organie odwoławczym ciążył obowiązek wykazania, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, bowiem jest to jedna z przesłanek zastosowania art. 138 § 2 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia się przez Wojewodę od załatwienia sprawy co do jej istoty.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw jest niezasadny, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa.

Sąd podkreśla na wstępie, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. W art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ppsa", ustawodawca sprecyzował zakres kontroli sądowej takiej decyzji wskazując, że sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, nie zaś, jak w przypadku skargi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest więc art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a kpa, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 kpa uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 kpa, do czego uprawnia art. 64e ppsa, mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 kpa. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 kpa poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 kpa będzie niewystarczające (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2986/20 – dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd jednocześnie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 kpa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie (zob. m.in. wyroki z dnia: 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21 – dostępne na wyżej wskazanej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Oznacza to, że art. 64e ppsa należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja powołanego art. 138 § 2 kpa. Ponadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 589/17 (dostępny na wskazanej stronie internetowej), tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, co odbierałoby prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy, a mogłoby być zwalczane już wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z kolei w wyroku z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 402/22 (dostępny na wyżej wskazanej stronie internetowej), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. nie dokonując ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.".

Oceniając przedstawione wyżej poglądy na gruncie niniejszej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy skutecznie wykazał konieczność wyjaśnienia, w wielu aspektach, zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zasadnie organ drugiej instancji wskazał w zaskarżonej decyzji na konieczność zbadania czy przedmiotowy budynek kwalifikuje się do uznania go za dom jednorodzinny oraz czy przeszedł na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., jak również czy działka, przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, i poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organ pierwszej instancji nie dokonał ustaleń istotnych okoliczności faktycznych sprawy, które wymagają przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Zasadny jest więc zarzut Wojewody dotyczący konieczności uzupełnienia przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego poprzez wystąpienie do wszystkich instytucji mogących posiadać jakąkolwiek dokumentację lub informacje w tym zakresie, celem precyzyjnego ustalenia rzeczywistego momentu utraty przez poprzednią właścicielkę możliwości faktycznego władania nieruchomością. W sprawie zabrakło informacji potwierdzających podjęcie faktycznych działań co do całości przejętej nieruchomości, które uniemożliwiłyby korzystanie z niej, poza częścią gruntu, na których wybudowano budynki. Organ pierwszej instancji winien dokładnie zbadać losy przedmiotowej nieruchomości od 21 listopada 1945 r. do 5 kwietna 1958 r. oraz do jej odpowiedniego uzupełnienia i dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy. Rację ma też organ odwoławczy, który twierdzi, że dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie został przez organ pierwszej instancji wszechstronnie rozważony, który dodatkowo dokonał wadliwej wykładni art. 215 ust. 2 ugn. Taki stan sprawy nie mógł być podstawą do zaakceptowania przez Wojewodę decyzji organu pierwszej instancji. Sprawa nie mogła być również weryfikowana merytorycznie przez organ odwoławczy, skoro wyszczególnione braki w ustaleniach stanu faktycznego sprawy nie mogły zostać uzupełnione przez organ odwoławczy, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z wymogami wynikającymi z zasady dwuinstancyjności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 786/06, dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych).

W konsekwencji Sąd nie podzielił zarzutu sprzeciwu co do naruszenia przez Wojewodę art. 138 § 2 kpa. Uzupełnienie materiału dowodowego w tak znacznym zakresie, przy niewyjaśnionych istotnych okolicznościach faktycznych sprawy i następnie jego ocena zawarta w merytorycznym rozstrzygnięciu organu odwoławczego, niewątpliwie godziłaby w zasadę dwuinstancyjności postępowania, naruszając tym samym przepis art. 15 kpa. Zdaniem Sądu uzasadnione jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (zgromadzenie materiału dowodowego w zakresie rozpoznania wniosku odszkodowawczego) ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kasacyjna decyzja Wojewody [...] prawa nie narusza, co uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.