Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 538/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2-3.
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 4 października 2017 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez firmę A S.A. z siedzibą w [...], jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 października 2017 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z 4 sierpnia 2017 r., nr [...], nakładające na skarżącą Spółkę obowiązek przedstawienia wymienionych dokumentów, w zakreślonym przez organ terminie.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Na skutek interwencji Ogólnopolskiego Stowarzyszenia A (zwanego dalej Stowarzyszeniem), co do nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku przy ul. [...] [...] w [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej: PINB) w dniu 2 czerwca 2016 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonania ww. stacji bazowej telefonii komórkowej sieci A oraz B. Podczas oględzin w dniu 27 czerwca 2016 r. przedstawiciel Spółdzielni Mieszkaniowej przedłożył organowi do wglądu: kserokopie dokumentacji projektowej stacji bazowej C Sp. z o.o. rozbudowy z 6 lutego 2007 r., sprawozdanie z badań nr [...] z pomiaru pól elektromagnetycznych z 27 stycznia 2015 r. oraz sprawozdanie do celów BHP. W trakcie oględzin PINB w Opolu stwierdził, że na dachu budynku wielorodzinnego ([...]-kondygnacyjnego) zamontowane są 3 maszty, na których zamocowane są anteny sektorowe. Wysokość masztu wznosi około 5 m. Ustalono też, że powyższa stacja bazowa użytkowana jest przez A S.A. [poprzednia nazwa C Spółka Akcyjna z siedzibą w [...]] a nie "B", dlatego organ zmienił przedmiot postępowania w zawiadomieniu z dnia 4 lipca 2016 r. na: "wykonanie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci spółki A, zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] [...] w [...]."

Również Wydział Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...] - przy piśmie z dnia 6 lipca 2016 r. - przekazał PINB do wglądu akta dot. pozwolenia na budowę z dnia 10 grudnia 2003 r., nr [...], dla C sp. z o.o. w [...], [...], dla inwestycji polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej "sytemu [...]" nr [...] [...] wraz z linią zasilającą w [...] przy ul. [...] [...], nr działki a i b oraz zawiadomienie inwestora o zamierzonym przystąpieniu do wykonania robót budowlanych na podstawie uzyskanego pozwolenia.

Natomiast pełnomocnik Spółki doręczył PINB w dniu 5 sierpnia 2016 r. kopię dokumentacji techniczno-formalnej instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym: dziennik budowy nr[...], wydany 24 listopada 2000 r.; dokumentację podwykonawczą; decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 stycznia 2002 r., nr [...], udzielająca C sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie; projekt budowlany rozbudowy stacji bazowej C Sp. z o.o. - wersja A z 6 lutego 2007 r.; projekt budowlany rozbudowy stacji bazowej C Sp. z o.o. - wersja B z 23 listopada 2007 r.; decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 sierpnia 2007 r., nr [...], określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Przebudowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci C nr [...]" zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] [...]; raport oddziaływania na środowisko z października 2006 r.; zgłoszenie zamiaru przebudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci C nr [...] z dnia 12 grudnia 2007 r.; projekt budowlany - rozbudowa D Stacji bazowej z 23 października 2013 r.

Również Prezydent Miasta [...] pismem z 26 sierpnia 2016 r., nr [...] , udzielił PINB odpowiedzi w zakresie prowadzonych postępowań środowiskowych oraz zgłoszeń eksploatacyjnych dla przedmiotowej stacji.

Pismem z dnia 31 sierpnia 2016 r. PINB w Opolu zawiadomił strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy - art. 10 § 1 K.p.a.

Decyzją z dnia 14 października 2016 r., nr [...], PINB w Opolu umorzył postępowanie w sprawie wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej sieci A, zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia, OWINB decyzją z dnia 3 lutego 2017 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że umorzenie postępowania nie było prawidłowe, bez dokładnego podjęcia czynności wyjaśniających, polegających na sprawdzeniu dokładnego stanu faktycznego, w tym odniesienia się do poszczególnych etapów umieszczania lub też instalacji urządzeń na przedmiotowej stacji bazowej oraz dokonania odpowiedniej kwalifikacji inwestycji, również pod względem jej oddziaływania na środowisko.

W odpowiedzi na wystąpienia PINB, Prezydent Miasta [...] w piśmie z dnia 21 marca 2017 r. wskazał na obowiązujące przepisy w zakresie promieniowania stacji oraz udzielił informacji co do badań pól elektromagnetycznych, których źródłem jest stacja, a dokładnie do poszczególnych anten sektorowych stacji bazowych. Także [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] udzielił PINB odpowiedzi w kwestii pomiarów poziomu pół elektromagnetycznych. W tej materii wyjaśnień udzielił również [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, podając, że posiada dokumentację, w tym analizę wyników pomiarów w odniesieniu do przedmiotowej stacji.

Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2017 r., nr [...], PINB w Opolu, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z pózn. zm. - zwanej dalej: ustawa p.b.) oraz art. 123 § 1 K.p.a. nałożył na skarżącą Spółkę (w sprawie wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej sieci spółki A, zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] w [...]), obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 października 2017 r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy p.b., tj: 1) zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku obowiązującego braku planu zagospodarowania przestrzennego; 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy p.b. (aktualnym na dzień opracowania projektu); 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu organ przedstawił chronologicznie podejmowane działania w tej sprawie, a następnie uznał, że rodzaj i charakter robót budowlanych oraz prac instalacyjnych wykracza poza zakres hipotezy normy zawartej w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy p.b. Podkreślił, że nie ograniczają się one jedynie do instalowania urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na istniejącej stacji komórkowej. Organ stwierdził, że wykonane roboty mają znamiona rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy p.b., a co za tym idzie - wymagały pozwolenia na budowę. Wobec tego, zdaniem organu, zasadnym jest w tej sprawie przeprowadzenie procesu legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy p.b.

Pismem z dnia 16 sierpnia 2017 r. Spółka wniosła zażalenie na ww. postanowienie, wskazując na naruszenie przez organ przepisów art. 48 ust. 2 i 3 ustawy p.b. poprzez przyjęcie, że miała miejsce samowola budowlana. W zażaleniu wniesiono o uchylenie postanowienia, gdyż w ocenie Spółki, wykonane przez inwestora prace dotyczą modyfikacji istniejącego obiektu budowlanego, dla których nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu zażalenia akcentowano, że inwestor posiada aktualne sprawozdanie z pomiarów pól elektronmagnetycznych w środowisku w otoczeniu instalacji. Wyniki zostały przekazane wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska i państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu, który nie stwierdził naruszenia standardów korzystania ze środowiska, przez wydanie decyzji nakładających określone w nich obowiązki dostosowawcze.

Opolski Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej: OWINB), przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia 4 października 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB w Opolu. OWINB stwierdził, że zażalenie Spółki nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie jest prawidłowe. W uzasadnieniu organ odwoławczy odnotował, że inwestor uzyskał w 2002 r. pozwolenie na budowę i w oparciu o nie wybudował stację bazową, a następnie w 2007 r. dokonał rozbudowy, w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia budowlanego. Jednakże, jak podkreślił organ, istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy roboty budowlane polegające na rozbudowie stacji bazowej w 2007 r. oraz kolejnych latach (2014, 2015, 2016), wybudowanej na podstawie pozwolenia budowlanego dopuszczonej do użytkowania zgodnie z przepisami prawa, stanowią "instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych" w znaczeniu przyjętym w art. 29 ust. 2 pkt. 15 ustawy p.b., czy też mają inny charakter, a w szczególności czy noszą znamiona rozbudowy, jako jednej z postaci budowy wg art. 3 pkt. 6 ustawy p.b. Organ wywiódł, że jeśli roboty mieszczą się w zakresie hipotezy art. 29 ust. 2 pkt. 15 ustawy p.b., to nie wymagają one uzyskania pozwolenia budowlanego (art. 29 ust. 2) ani też zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt. 2). Natomiast uznanie ich za rozbudowę powoduje konieczność wystąpienia o udzielenie pozwolenia budowlanego oraz poddania się procedurze dla niego przewidzianej (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29). Za ustaleniami organu pierwszej instancji OWINB przyjął, że rodzaj i charakter robót budowlanych oraz prac instalacyjnych wykracza poza zakres hipotezy normy zawartej w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy p.b. Podkreślił, że nie ograniczają się one wyłącznie do instalowania urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na istniejącej stacji komórkowej. Wykonane roboty mają bowiem znamiona rozbudowy, w związku z czym wymagały pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że zasadnym jest przeprowadzenie procesu legalizacji (art. 48 ust. 2 i 3 ustawy p.b.). Poza montażem trzech projektowanych anten sektorowych [...] z grupy [...] (oraz trzech opcjonalnych anten sektorowych [...]) i sześciu projektowanych anten radioliniowych z grupy [...] oraz konstrukcji wsporczych niezbędnych do ich mocowania, zmiany mocy nadawania istniejącej anteny radioliniowej z grupy [...], montażem projektowanej nakładki stalowej na istniejącej ramie, montażem projektowanego podestu obsługowego, montażem barierki oraz ustawieniem projektowanych urządzeń technicznych /2x [...]/ na projektowanej nakładce oraz przeprowadzeniem trasy kablowej, obejmowały także demontaż istniejących anten sektorowych, demontaż istniejącego podestu obsługowego wraz z barierką ramy przewidzianej pod [...]. Dlatego, w ocenie organu, należy stwierdzić, że w związku z wykonanymi robotami budowlanymi nastąpiła zmiana parametrów stacji bazowej telefonii komórkowej i powinna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa obiektu, nie może zaś być uznana za montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym. Zdaniem organu, nie ulega również wątpliwości, iż stacja bazowa telefonii komórkowej jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit b ustawy p.b., tj. budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, której budowa wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowisko to ma również potwierdzenie w przepisach § 3 pkt 2, pkt 9 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. nr 219, poz. 1864). Ponadto, także w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, obejmująca wykonanie konstrukcji wsporczej (masztu, nośnika) umieszczonej na fundamencie i wykonania na nim instalacji urządzeń antenowych, wiąże się z realizacją obiektu budowlanego (budowli); nie stanowi instalowania (montażu) urządzeń na obiekcie, nie jest zatem objęte dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy p.b. i w związku z tym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wywiódł, że ponieważ w niniejszej sprawie nastąpiła rozbudowa obiektu budowlanego, stąd konieczność przeprowadzenia niniejszego postępowania. W przekonaniu OWINB, roboty stanowiące przedmiot postępowania w tej sprawie nie były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ przytoczył regulację wynikającą z art. 29 ust. 3 ustawy p.b. i stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie należy zakwalifikować stację bazową, jako przedsięwzięcie zaliczające się do mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco wpływać na środowisko. Dlatego organ był zobligowany do prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ustawy p.b. W związku z powyższym, zaskarżonym postanowieniem nałożono cyt. obowiązki, a zatem organ dał inwestorowi możliwość zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższe postanowienie Spółka - reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia norm prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik postępowania oraz prawa materialnego, tj.:

1) art. 6, art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez dowolne ustalenie, że:

- inwestycja polegająca na instalowaniu (montażu) urządzeń na obiekcie stanowi rozbudowę obiektu budowlanego,

- stacja bazowa telefonii komórkowej jest przedsięwzięciem zaliczanym do mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco wpływać na środowisko;

2) art. 48 ust. 2 i 3 ustawy p.b. poprzez przyjęcie, że miała miejsce samowola budowlana w zakresie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku przy ul. [...] w [...], podczas gdy doszło do modyfikacji istniejącego obiektu budowlanego, dla których to prac nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę;

3) art. 29 ust. 2 pkt. 15 ustawy p.b. poprzez przyjęcie, że modyfikacje stacji bazowej w 2007 r. oraz w kolejnych latach (2014, 2015, 2016), wybudowanej na podstawie pozwolenia budowlanego i dopuszczonej do użytkowania zgodnie z przepisami prawa, "stanowią nie stanowią" instalowania urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych;

4) art. 3 pkt. 6 ustawy p.b. poprzez uznanie, że doszło do rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej;

5) art. 29 ust. 3 ustawy p.b. poprzez przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie stacja bazowa telefonii komórkowej jest przedsięwzięciem zaliczanym do mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco wpływać na środowisko;

6) § 2 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła, że obydwa postanowienia są wadliwe i podlegają one uchyleniu, jako sprzeczne z ustaleniami i ww. przepisami prawa. Skarżąca uznała, że na podstawie art. 29 ust. 2 pkt. 15 ustawy p.b. instalacja stacji bazowej jest wprost wyłączona spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w przypadku, gdy jej wysokość nie przekracza 3 m - na podstawie art. 30 pkt. 3 lit. a tej ustawy także zwolniona od obowiązku dokonywania zgłoszenia. Ponieważ skarżąca dokonała jedynie modyfikacji istniejącego obiektu budowlanego, dlatego do tych prac nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie miała miejsca ingerencja w elementy konstrukcyjne budynku, na którym mają być one zrealizowane, a zatem w następstwie takich robót nie dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych budynku. Ponadto, sposób montażu (umieszczenia, przymocowania) antenowych konstrukcji wsporczych na budynkach pozostaje bez znaczenia dla oceny, czy urządzenie to jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt. 15 ustawy p.b. oraz objęte trybem zgłoszenia robót. "Instalowanie", które jest "montowaniem urządzenia technicznego" (por: Słownik języka polskiego pod redakcją prof. S. Dubisza tom 1, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003, s. 1221) może polegać zarówno na połączeniu różnych elementów w jedną całość użytkową, umożliwiającą wykorzystanie konstrukcji zgodnie z jej przeznaczeniem, jak i zamontowaniu całej konstrukcji na jakimś obiekcie budowlanym. Jest to czynność techniczna realizowana w wyniku prowadzonych robót budowlanych. Nieuzasadnione jest twierdzenie, iż wymóg uzyskania pozwolenia na budowę ma wynikać ze sposobu montażu masztu antenowego opartego na konstrukcji wsporczej, anten i montażu innych elementów niezbędnych do zainstalowania oraz funkcjonowania stacji bazowej. Urządzenie techniczne stanowi jedną całość i zalicza się do niego wszystkie elementy składające się na to urządzenie, innymi słowy jest to zespół elementów służących jednemu celowi. Natomiast wszelkie wątpliwości dotyczące inwestycji i jej kwalifikacji powinny być rozstrzygane zgodnie z interesem strony. Stosownie do art. 6 K.p.a., w pierwszej kolejności należało przeprowadzić prawidłowe ustalenia faktyczne. Natomiast, gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, zgodnie z art. 7a § 1 K.p.a. Nawet jeśli zasada ta nie miałaby bezpośredniego zastosowania do rozpatrywanej sprawy, interpretowanie wątpliwości na rzecz strony mogło być wyprowadzone już z obecnych przepisów K.p.a. (choćby art. 7 i art. 8) oraz Konstytucji RP (m.in. art. 2, art. 23 i art. 31 ust. 3). Zdaniem skarżącej, bezzasadne jest twierdzenie, że stacja bazowa telefonii komórkowej zlokalizowana na dachu budynku przy ul. [...] w [...] jest przedsięwzięciem zaliczanym do mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco wpływać na środowisko, bowiem brak podstaw do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy p.b. Analiza ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć (...), prowadzi do wniosku, że nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżąca dodała, że posiada aktualne sprawozdanie z pomiarów pól elektromagnetycznych w środowisku w otoczeniu instalacji. Wyniki pomiarów zostały przekazane wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska i państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu, które to organy nie stwierdziły naruszenia standardów korzystania ze środowiska. W świetle powyższego, w ocenie skarżącej, rozstrzygnięcie sprawy nie zostało umotywowane dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, co stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nawiązując do swojego stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z tego względu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 października 2017 r.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, że postanowienia te nie naruszają prawa. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do przedmiotu kontroli, przypomnieć należy, że zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy nałożony na skarżącą Spółkę obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zwanej nadal ustawą p.b.

Od razu też dostrzec trzeba, że okolicznością bezsporną w tej sprawie jest fakt, iż dla inwestycji polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej "sytemu [...] GSM" nr [...] [...] wraz z linią zasilającą w [...] przy ul. [...], nr działki a i b, inwestor (C sp. z o.o. w [...], [...]) uzyskał pozwolenie na budowę. Zatem, jak strony zgodnie podnoszą, przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej (obecnie sieci spółki A) została legalnie wybudowana. Stąd też, przedmiotem postępowania w kontrolowanej sprawie - co należy podkreślić - nie jest wybudowanie w roku 2002 stacji bazowej telefonii komórkowej, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę.

Natomiast, jak już wyżej wskazano, przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ocena zaskarżonego postanowienia, wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy p.b, którym nałożono na skarżącą Spółkę obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 tej ustawy, tj.: 1) zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku obowiązującego braku planu zagospodarowania przestrzennego; 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego (aktualnym na dzień opracowania projektu); 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W niniejszym przypadku, wydanie kwestionowanego przez skarżącą postanowienia nastąpiło po dokonaniu przez organ oceny kolejnych robót budowlanych związanych z ww. stacją bazowej telefonii komórkowej.

Kluczowe znaczenie w tej sprawie ma bowiem fakt, iż w 2007 r. inwestor dokonał rozbudowy spornej stacji w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia budowlanego. Podobnie, także w kolejnych latach (2014, 2015, 2016) inwestor dokonywał zgłoszeń robót budowlanych związanych z tą stacją i na niej te roboty wykonał.

Jednakże dla dalszych rozważań niezbędnym staje się zaakcentować, że w przypadku robót budowlanych polegających na wykonaniu stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 3 pkt 1 ustawy p.b. obiektem budowlanym jest m.in. budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem. Z kolei, zgodnie z art. 3 pkt 3 tej ustawy, przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym między innymi wolno stojące maszty antenowe. Wyliczenie budowli zamieszczone w tym przepisie nie stanowi jednak katalogu zamkniętego, a ma charakter jedynie przykładowy.

Opisana wyżej stacja bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku przy ul. [...] w [...], stanowi odrębny od tego budynku obiekt budowlany. Skoro zrealizowana budowla stanowi całość techniczno-użytkową, zatem wymagała pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy p.b., stąd jej wykonanie w 2002 r. nastąpiło legalnie, na podstawie pozwolenia budowlanego. Natomiast kolejne roboty budowlane i poszczególne etapy prac budowlanych na tym obiekcie (stacji) były dokonywane wyłącznie w ramach zgłoszenia, na zasadzie art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy p.b. Dlatego też, zasadnie organ dokonał oceny i ustalenia w kwestii czy roboty budowlane, polegające na rozbudowie stacji bazowej w 2007 r. oraz w kolejnych latach (2014, 2015, 2016) stanowią "instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych" w znaczeniu przyjętym w art. 29 ust. 2 pkt. 15 ustawy p.b., czy też mają inny charakter, w szczególności - czy noszą znamiona rozbudowy, jako jednej z postaci budowy wg. art. 3 pkt. 6 ustawy p.b. Najogólniej rzecz ujmując, jeśli roboty mieszczą się w zakresie hipotezy art. 29 ust. 2 pkt. 15 ustawy p.b., to nie wymagają one uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 tej ustawy), ani też zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt. 2). Natomiast w przypadku uznania ich za rozbudowę, występuje konieczność uzyskania pozwolenia budowlanego oraz poddania się procedurze dla niego przewidzianej (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ustawy p.b.).

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji zgodnie ustaliły, przy czynnym udziale strony skarżącej, że rodzaj i charakter robót budowlanych oraz prac instalacyjnych, dokonywanych w ww. okresach, wykracza poza zakres objęty regulacją art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy p.b. Nie ograniczają się one wyłącznie do instalowania urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na istniejącej stacji komórkowej. W oparciu o materiał dokumentacyjny, w tym protokół z oględzin, organy stwierdziły, że wykonane roboty mają znamiona rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy p.b., a co za tym idzie - wymagały pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, po dokonanej analizie i ocenie wykonanych robót, organy prawidłowo uznały, iż w realiach tej sprawy zasadnym jest przeprowadzenie procesu legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy p.b. Jak wykazano, poza montażem trzech projektowanych anten sektorowych [...] z grupy [...] (oraz trzech opcjonalnych anten sektorowych [...]) i sześciu projektowanych anten radioliniowych z grupy [...] oraz konstrukcji wsporczych niezbędnych do ich mocowania, zmiany mocy nadawania istniejącej anteny radioliniowej z grupy [...], montażem projektowanej nakładki stalowej na istniejącej ramie, montażem projektowanego podestu obsługowego, montażem barierki praz ustawieniem projektowanych urządzeń technicznych /2x [...]/ na projektowanej nakładce oraz przeprowadzeniem trasy kablowej, roboty te obejmowały także demontaż istniejących anten sektorowych, demontaż istniejącego podestu obsługowego wraz z barierką ramy przewidzianej pod [...]. Równocześnie organ podał, że w związku z wykonanymi robotami budowlanymi nastąpiła zmiana parametrów stacji bazowej telefonii komórkowej, stąd powinna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa obiektu, a zatem nie może być uznana za montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym. Odnotować jedynie można w tym miejscu, że ewentualna zmiana parametrów obiektu winna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r.,sygn. akt II OSK 2145/10, LEX nr 112311). Jeśli zatem zdemontowanie niektórych znajdujących się na wieży anten i zamontowanie na niej nowych (także dodatkowych), skutkowało zmianą parametrów użytkowych stacji bazowej telefonii komórkowej, to działanie takie będzie spełniać wymogi przebudowy obiektu budowlanego. Skoro przebudowa jest jedną z postaci robót budowlanych (art. 3 pkt 7 ustawy p.b.), to te zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, chyba, że przepis szczególny inaczej rozstrzyga to zagadnienie. Wyłączenie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę musiałoby jednoznacznie wynikać z przepisu prawa. Inaczej mówiąc, przepis musiałby wprost wskazywać, że na roboty inne niż montaż urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na istniejącym obiekcie budowlanym (rozbudowa czy przebudowa), nie wymaga pozwolenia na budowę. Tymczasem z przywoływanych wyżej przepisów ustawy p.b. wynika, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy wyłącznie działania polegającego na instalowaniu na obiektach budowlanych antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych.

W ocenie Sądu, trafnie w zaskarżonym akcie wykazano, że w tej sprawie istniała konieczność przeprowadzenia procesu legalizacji robót budowlanych, na które inwestor nie posiadał pozwolenia, lecz realizował je na zasadzie zgłoszenia. Wykonywanie nowych robót budowlanych, które zostały opisane i wyszczególnione przez organ, skutkowało zmianą dotychczasowych parametrów stacji bazowej telefonii komórkowej, a zatem należało uznać, że zmiana ta wymagała pozwolenia na budowę i tym samym wszczęte przed organem powiatowym postępowanie należało zakończyć wydaniem zaskarżonego postanowienia. Warunkiem wydania postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy p.b. jest bowiem m.in. stwierdzenie w sposób pewny dopuszczenia się samowoli budowlanej, czyli rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy p.b.

Dodatkowo dostrzec też trzeba, że w myśl art. 29 ust. 3 ustawy p.b., pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, należy zakwalifikować przedmiotową stację bazowej telefonii komórkowej jako przedsięwzięcie zaliczające się do mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco wpływać na środowisko. Ponadto, również podnoszone zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 77 K.p.a., dotyczące nieodpowiedniego ustalenia stanu faktycznego, są niezasadne. Organy nadzoru budowlanego, poza materiałem zebranym w postępowaniu w pierwszym etapie, dodatkowo pozyskały dowody w tym postępowaniu legalizacyjnym, co świadczy o wyczerpującym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, w jakim było to niezbędne dla wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy p.b. Ocena zebranego materiału dowodowego dokonana została prawidłowo, jest logiczna, ale nie dowolna, a zatem nie naruszono też art. 80 K.p.a. W konsekwencji organy nadzoru budowlanego nie naruszyły prawa materialnego - art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy p.b.

Z powyższych względów Sąd, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, wobec niestwierdzenia naruszenia prawa, orzekł o jej oddaleniu, w myśl art. 151 P.p.s.a.