Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1842/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: pkt 5
journal: Dz.U. 2014 poz 1169
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie  poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1174/21 w sprawie ze skargi T. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 28 maja 2021 r., nr SKO.4170.11.1082.2021 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1174/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę T. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: organ, SKO, Kolegium) z 28 maja 2021 r., nr SKO.4170.11.1082.2021 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedsięwzięcia.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się T. w O. (dalej: skarżący kasacyjnie, Stowarzyszenie) i opierając skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247; dalej: u.o.o.ś.; u.i.o.ś.) w zw. z pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. z 2014 r., poz. 1169; dalej: rozporządzenie) poprzez niewłaściwą interpretację pojęcia "największej ilości określonego odpadu lub odpadów, która może być przetworzona w jednostce czasu w normalnych warunkach pracy instalacji".

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie skarżącego określenie przez uczestnika M. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: uczestnik postępowania) godzinowej zdolności przetwarzania na poziomie 2,95 Mh/h przy rocznej wydajności 25.824 Mg, stanowi obejście prawa w zakresie zgodności parametrów, w tym emisji, planowanej instalacji z wymogami wynikającymi z najlepszej dostępnej techniki. Skarżący kasacyjnie zauważył, że istotnym z tego punktu widzenia jest pominięta przez Sąd I instancji okoliczność, iż godzinowa, czy dobowa wydajność instalacji w świetle art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach nie jest istotna, lecz ważnym jest rodzaj i masa odpadów przewidywanych do przetworzenia i powstających w wyniku przetwarzania w okresie roku. Podobnie w świetle norm dotyczących sprawozdawczości, to właśnie roczna suma odpadów (wagowo) poddana przetworzeniu jest relewantna prawnie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie prowadzi się analizy i nawet kontroli w aspekcie spełniania godzinnych, czy dobowych parametrów wydajności instalacji. Już podczas eksploatacji instalacji nie ma znaczenia dla organów nadzorczych (marszałek województwa) i organów kontroli (inspekcji ochrony środowiska), w jaką ilość dni instalacja przetworzy ilość odpadów określoną w zezwoleniu. Jeśli nie ma to wpływu na poprawność procesu technologicznego, kwestia ta zupełnie nie poddaje się kontroli, a tym samym i egzekucji. Zatem, w ocenie skarżącego kasacyjnie, z punktu widzenia art. 86c u.o.o.ś. pozostawienie w obrocie tej decyzji jest rażącym naruszeniem prawa.

Następnie skarżący kasacyjnie zauważył, że postępowanie w sprawie określenia warunków środowiskowych przedsięwzięcia, siłą rzeczy opiera się na pewnych planach i prognozach, jednakże nie zwalnia to organów prowadzących je z racjonalnej oceny założeń wnioskodawcy i precyzyjnego określenia warunków środowiskowych w taki sposób, aby można było poddać je egzekucji. Decyzja środowiskowa ma kluczowe znaczenie dla określenia granicznych parametrów przedsięwzięcia, w ramach których będzie prowadzony dalszy proces inwestycyjny. Wskazano, że w niniejszej sprawie organ określając roczną wydajność instalacji w tej decyzji środowiskowej, w istocie rozstrzyga o tym, o jaką ilość odpadów do przetworzenia rocznie, inwestor będzie mógł się ubiegać w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że organ wyznaczył tę granicę na pułapie 25 842 Mg, nie wprowadzając zastrzeżenia, że każda godzina przerwy w pracy instalacji, pomniejsza tą ilość o 2,95 ton, co więcej, nie ma warunków prawnych i technicznych do nałożenia takiego obostrzenia w decyzji środowiskowej. Zatem w świetle kwestionowanej decyzji instalacja będzie miała uprawnienie do przetworzenia 25 842 Mg, niezależnie od ilości przepracowanych godzin w ciągu danego roku. Biorąc więc pod uwagę twierdzenia uczestnika o tym, że w pierwszych latach eksploatacji, czas pracy w ciągu roku na poziomie 8760 godzin, nawet teoretycznie nie jest możliwy do osiągnięcia, z uwagi na obowiązkowe przeglądy gwarancyjne, instalacja ma stworzone warunki prawne do pracy z wydajnością większą niż 3 tony na godzinę, a więc w warunkach, jakie wymagają stosowania najlepszych dostępnych technik. Pominięcie tego aspektu instalacji, w ocenie skarżącego kasacyjnie, znacznie ogranicza gwarancje niekorzystnego wpływu na środowisko. Najlepsze dostępne techniki (BAT) w znaczący sposób podnoszą standardy ochrony środowiska i monitoringu zanieczyszczeń, czyniąc eksploatację instalacji znacznie bardziej bezpieczną.

W ocenie skarżącego kasacyjnie pominięcie porównania proponowanej przez uczestnika technologii z najlepszymi dostępnymi technikami naruszyło gwarancyjny charakter art. 66 ust. 5 u.o.o.ś. dla społeczeństwa, dlatego dokonując wykładni pojęcia największej ilości określonego odpadu lub odpadów, która może być przetworzona w jednostce czasu w normalnych warunkach pracy instalacji, należy dokonywać w kontekście prawnych regulacji rozporządzenia, a nie z odwołaniem do technicznych, czy praktycznych aspektów. Tym niemniej, zdaniem autora skargi kasacyjnej, już sama wykładnia językowa tego zapisu dość jasno sugeruje maksymalne obciążenie instalacji w warunkach normalnej pracy, a więc nie podczas rozruchów, testów, czy awarii. Ta jednak największa ilość odpadów musi pozostać w korelacji z masą odpadów, jaka może być przetworzona w ciągu roku w instalacji, gdyż nie ma warunków do kontroli i egzekwowania godzinowego obciążenia spalarni. Podkreślono również, że nie jest rolą organów administracyjnych oceniać techniczne możliwości korzystania ze środowiska, tylko określenie prawnych uwarunkowań takiej działalności.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji stracił z pola widzenia tę charakterystykę, wdając się w ustalenia faktyczne, do czynienia których nie był uprawiony w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, albowiem brak jest w aktach postępowania administracyjnego dokumentacji techniczno-ruchowej konkretnej instalacji, którą zamierza uruchomić uczestnik. Dopiero bowiem taka dokumentacja uprawiałaby do ustalenia, że zmniejszenie w danym roku maksymalnego czasu pracy (8.760 h) dla instalacji o określonej decyzją wydajności godzinowej (2,95 Mg/h) - spowoduje odpowiednie zmniejszenie ilości odpadów spalanych w ciągu roku, a nie tak jak zarzuca skarżący - zmianę ustalonej w decyzji środowiskowej godzinowej wydajności instalacji.

Konkludując wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie wyłożył pkt 5 rozporządzenia, niesłusznie uznając, że kwestionowane decyzje pozostają w zgodzie z prawem. Określenie godzinowej wydajności instalacji w decyzji środowiskowej nie ma przełożenia na obowiązki, czy uprawnienia inwestora, dopiero roczna masa odpadów jest prawnie relewantna.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania M. sp. z o.o. z siedzibą w K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego, to jest art. 66 ust. 5 u.i.o.ś. w zw. z pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. z 2014 r., poz. 1169; dalej: rozporządzenie) "poprzez niewłaściwą interpretację pojęcia "największej ilości określonego odpadu lub odpadów, która może być przetworzona w jednostce czasu w normalnych warunkach pracy instalacji".

Z powyższego zarzutu skargi kasacyjnej wynika więc, że Stowarzyszenie zarzuca błędną wykładnię powyższego pojęcia dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zdaniem skarżącego kasacyjnie określenie przez inwestora godzinowej zdolności przetwarzania na poziomie 2,95 Mh/h przy rocznej wydajności 25.824 Mg stanowi obejście prawa w zakresie zgodności parametrów, w tym emisji, planowanej instalacji z wymogami wynikającymi z najlepszej dostępnej techniki. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, z punktu widzenia art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach godzinowa, czy dobowa wydajność instalacji nie jest istotna, lecz ważnym jest rodzaj i masa odpadów przewidywanych do przetworzenia w okresie roku. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie prowadzi się analizy i kontroli w aspekcie godzinowych, czy dobowych parametrów wydajności instalacji.

Stowarzyszenie wywiodło, że skoro w przedmiotowej sprawie organ wyznaczył granicę na pułapie 25 842 Mg rocznie, nie wprowadzając zastrzeżenia, że każda godzina przerwy w pracy instalacji pomniejsza tę ilość o 2,95 ton, to oznacza, że instalacja będzie miała uprawnienia do przetworzenia 25 842 Mg niezależnie od ilości przepracowanych godzin w ciągu roku.

Odnosząc się do powyższych argumentów zauważyć należy, że zgodnie z art. 66 ust. 5 u.i.o.ś. "Jeżeli planowane przedsięwzięcie jest związane z użyciem instalacji objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać porównanie proponowanej techniki z najlepszymi dostępnymi technikami".

Natomiast punkt 5 załącznika do rozporządzenia stanowi, że instalacje w gospodarce odpadami: (.....)

2) do termicznego przekształcania odpadów:

a) innych niż niebezpieczne o zdolności przetwarzania5) ponad 3 tony na godzinę,

b) niebezpiecznych o zdolności przetwarzania5) ponad 10 ton na dobę;

3) dla odpadów innych niż niebezpieczne z wyłączeniem działań realizowanych podczas oczyszczania ścieków komunalnych: (....)

c) do odzysku lub unieszkodliwiania z wykorzystaniem fermentacji beztlenowej o zdolności przetwarzania5) nie mniejszej niż 100 ton na dobę.

Indeks górny5) jest zdefiniowany w rozporządzeniu w następujący sposób: "Największa ilość określonego odpadu lub odpadów, która może być przetworzona w jednostce czasu w normalnych warunkach pracy instalacji".

Powyższe wskazuje na niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób prawidłowy dokonał bowiem wykładni pojęcia "największej ilości określonego odpadu lub odpadów, która może być przetworzona w jednostce czasu w normalnych warunkach pracy". Tą jednostką czasu zgodnie z rozporządzeniem jest godzina, a nie jak sugeruje skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie rok.

Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z przywołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy o opadach: "W zezwoleniu na przetwarzanie odpadów określa się: (...)

2) rodzaj i masę odpadów przewidywanych do przetworzenia i powstających w wyniku przetwarzania w okresie roku".

Jednakże należy zwrócić uwagę, że analiza powyższego przepisu nie może być dokonywana w oderwaniu od art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy od odpadach, który stanowi, że w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów określa się miejsce i dopuszczoną metodę lub metody przetwarzania odpadów, ze wskazaniem procesu przetwarzania zgodnie z załącznikami nr 1 i 2 do ustawy, oraz opis procesu technologicznego z podaniem rocznej mocy przerobowej instalacji lub urządzenia, a w uzasadnionych przypadkach, w szczególności w przypadku instalacji do termicznego przekształcania odpadów - także godzinowej mocy przerobowej.

Z powyższego przepisu wynika więc, że z uwagi na charakter instalacji – instalacja do termicznego przekształcania odpadów – konieczne jest, aby zezwolenie odnosiło się nie tylko do rocznej mocy przerobowej, ale także określało godzinową moc przerobową instalacji.

Odnosząc się do wywodów skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, że parametry godzinowej mocy przerobowej nie podlegają kontroli, czy weryfikacji, należy zwrócić uwagę na art. 42 ust. 2 pkt 6 ustawy o odpadach, zgodnie z którym wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów musi zawierać przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania odpadów, ze szczególnym uwzględnieniem kwalifikacji zawodowych lub przeszkolenia pracowników oraz liczby i jakości posiadanych instalacji i urządzeń odpowiadających wymaganiom ochrony środowiska. Zgodnie zaś z art. 42 ust. 2 pkt 8 ustawy o odpadach wniosek ten musi także zawierać opis czynności podejmowanych w ramach monitorowania i kontroli działalności objętej zezwoleniem.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania.