Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2095/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 § 1 i 6 oraz § 7
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Marian Wolanin Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2023r. sygn. akt I SA/Wa 2335/22 w sprawie ze skargi J. P. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 143/14 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2335/22, po rozpoznaniu skargi J. P. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 143/14, w pkt 1. wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 10 000 zł; w pkt 2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3. przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz J. P. sumę pieniężną w wysokości 2000 zł; w pkt 4. zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz J. P. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Prezydent m.st. Warszawy, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o oddalenie skargi w całości – na podstawie art. 188 p.p.s.a. Ewentualnie, w przypadku uznania legitymacji czynnej skarżącego do wniesienia skargi, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, w którym Sąd: a) rozpozna skargę w zakresie wysokości grzywny za bezczynność organu, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności dotyczących postępowania administracyjnego, w tym w szczególności tego, że zostało ono zakończone przez organ wydaniem decyzji z dnia 16 stycznia 2023 r.; b) oddali skargę w zakresie zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 154 § 1 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 – dalej: "u.g.n.") oraz art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945r., Nr 50, poz. 279 – dalej: "dekret"), poprzez uwzględnienie skargi J. P. przy zaniechaniu przez Sąd meriti zbadania, czy skarżący J. P. posiadał legitymację czynną do złożenia skargi na bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie art. 215 u.g.n. na wniosek B. W. z dnia 30 kwietnia 1991 r. i poprzez błędne uznanie a priori, że legitymację tę osoba ta posiada;

2. art. 154 § 1 p.p.s.a., poprzez wymierzenie grzywny od organu na rzecz skarżącego w wysokości 10.000 zł, co było konsekwencją błędnego uznania przez Sąd meriti, że kwota ta jest współmierna do okresu zaistniałej zwłoki w wykonaniu wyroku, przy czym sąd ten pominął przy miarkowaniu wysokości grzywny okoliczność, że w dniu 16 stycznia 2023 r. Prezydent m.st. Warszawa zakończył postępowanie wydając decyzję nr 29/SD/2023, a do tego czasu podejmował na bieżąco czynności w sprawie;

3. art. 154 § 7 p.p.s.a., poprzez zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej 2.000 zł, przy czym Sąd I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż jej wymiar jest współmierny do okresu zaistniałej zwłoki, przy pominięciu zindywidualizowanego charakteru tego środka tj. m.in. faktu, że skarżący występuje jako strona w postępowaniu od sierpnia 2022 r., a wysokości sumy pieniężnej nie można uzasadniać wymiarem krzywdy doznanej przez jego poprzedników prawnych – przy czym skarżący nie wykazał wymiaru krzywdy, czy konkretnych dolegliwości spowodowanych przewlekłością w sprawie, które miałyby wystąpić po jego stronie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd winien zweryfikować, czy osoba występująca ze skargą ma interes prawny w jej złożeniu i w uzyskaniu orzeczenia, które zobowiąże organ administracji do rozpoznania konkretnej sprawy. Podkreślono, że nie można nie wiązać – w szczególności w sprawach ze skargi na bezczynność organu – interesu prawnego do złożenia skargi ze statusem strony w postępowaniu administracyjnym.

Skarżący podał, że organ administracyjny w decyzji z dnia 16 stycznia 2023 r. o umorzeniu postępowania wskazywał, że J. P. i jego poprzednicy prawni nie byli stronami postępowania administracyjnego. Osoby te wywodziły bowiem swój interes prawny z aktu notarialnego – umowy sprzedaży nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie z dnia 28 listopada 1946 r. Podano, że w związku z treścią art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945r., Nr 50, poz. 279), wszelkie nieruchomości na terenie m.st. Warszawy (w tym przedmiotowa nieruchomość) od dnia wejścia w życie tego aktu, tj. od dnia 21 listopada 1945 r. stanowiły własność gminy m.st. Warszawy i jedynym podmiotem dysponującym możliwością ich sprzedaży była właśnie gmina m.st. Warszawy. Każde zatem rozporządzenie nieruchomościami dokonane przez przedwojennych właścicieli było z mocy prawa bezwzględnie nieważne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie ma przy tym wątpliwości co do charakteru zawartej umowy i zamiaru stron – ich celem było przeniesienie własności nieruchomości, nie zaś sprzedaż roszczeń i praw do niej.

Skarżący kasacyjnie Prezydent wskazał, że nawet gdyby uznać, iż umowa ta stanowiła w istocie przeniesienie jedynie praw i roszczeń wynikających z dekretu, to w tym zakresie, w kwestii interesu prawnego J. P. organ oparł się na kształtującej się linii orzeczniczej – przede wszystkim uznał za uzasadnione stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 czerwca 2022 r. (sygn. akt I OPS 1/22), a następnie w wyroku z dnia 29 sierpnia 2022 r.(sygn. akt I OSK 2034/20). Z orzeczeń tych wynika, że strony umowy nabycia praw i roszczeń z dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie mają interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na jego podstawie, czy też na podstawie przepisów o odszkodowaniu. Wynika to z wykładni art. 7 ust. 1 tego dekretu, który wprost wskazuje, że o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) nieruchomości przejętej przez gminę m.st. Warszawy na podstawie art. 1 tego dekretu, może wystąpić poprzedni właściciel lub jego następcy prawni, a prawo to może otrzymać jedynie poprzedni właściciel. Skarżący kasacyjnie podał, że w ww. uchwale oraz wyroku NSA wskazano, że strony umowy cywilnoprawnej – a z takiej właśnie umowy poprzednicy prawni J. P. wywodzili swój interes prawny w sprawie – nie mogą oczekiwać, bez istnienia ku temu normy prawa materialnego, że wskutek tej umowy nastąpi podmiotowa zmiana uprawnienia przyznanego w dekrecie warszawskim, czy innych przepisach opartych o uprawnienia z tego dekretu.

Na wypadek, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał powyższej argumentacji i przyjął, że skarżący posiadał legitymację do wystąpienia ze skargą w niniejszej sprawie, skarżący kasacyjnie organ wskazał, że zasądzona przez Sąd I instancji w skarżonym wyroku grzywna jest niewspółmierna do okoliczności sprawy.

Wskazano, że Prezydent m.st. Warszawy, po wniesieniu skargi a przed wydaniem wyroku Sądu I instancji, wydał w dniu 16 stycznia 2023 r. decyzję kończącą postępowanie administracyjne. Co prawda Sąd meriti odnotował tę okoliczność, jednak nie miała ona przełożenia na treść wyroku. Podniesiono, że w orzecznictwie podkreśla się, iż każda kwota grzywny wymaga precyzyjnego wyjaśnienia i umotywowania. W ocenie składającego skargę kasacyjną, takiego umotywowania zabrakło w zaskarżonym wyroku.

W odniesieniu do przyznania sumy pieniężnej, podniesiono, że jako uzasadnienie jej przyznania wskazano znaczną zwłokę w załatwieniu sprawy oraz fakt, iż zakończenia przez organ przedmiotowego postępowania nie dożyła zmarła w dniu 13 października 2020 r. A. G.. Tymczasem, jak wskazuje orzecznictwo, suma pieniężna ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwych działań organu. Co więcej, wyrok zasądzający sumę pieniężną winien być zindywidualizowany, a kwota sumy pieniężnej zależeć od okoliczności sprawy.

Wskazano, że ze skargą na niewykonanie wyroku Sądu wystąpił J. P. – osoba dziedzicząca testamentowo po zmarłej A. G. Nabycie spadku zostało stwierdzone prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Południe z dnia 7 czerwca 2022 roku (sygn. akt II Ns 705/21). Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że poza okolicznością śmierci swojej poprzedniczki prawnej i długością postępowania, J. P. nie wskazał w skardze na żadne indywidualne okoliczności czy dolegliwości, które uzasadniałyby uznanie, że doznał krzywdy w wyniku prowadzonego przez organ postępowania. Podkreślono, że doznana krzywda nie wchodzi w skład masy spadkowej, nie podlega dziedziczeniu (art. 922 § 2 K.c.). Zwrócono uwagę, że J. P.. nie wskazał, aby jego poprzedniczka A. G. należała do jego rodziny, co chociaż w minimalnym stopniu wskazywałoby na jakąkolwiek krzywdę poniesioną przez niego w związku z koniecznością obserwowania wysiłków krewnego podejmowanych celem zakończenia sprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W odniesieniu do zarzutu braku legitymacji skargowej J. P. należy odróżnić legitymację procesową od legitymacji materialnoprawnej. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi – Południe w Warszawie II Wydział Cywilny, sygn. akt II Ns 705/21, J. P. nabył z dobrodziejstwem inwentarza spadek po zmarłej w dniu 13 października 2020 r. A. G. – na podstawie testamentu notarialnego. Jako spadkobierca A. G. wniósł skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 143/14, która została rozstrzygnięta zaskarżonym wyrokiem. W tej sytuacji w znaczeniu procesowym skarżący ma legitymację skargową.

W odniesieniu do zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że niewłaściwe zastosowanie przepisu to stan braku adekwatności między ustalonym stanem faktycznym, a przesłankami zastosowania tego przepisu. W przypadku regulacji art. 154 § 1 i 6 oraz § 7 p.p.s.a. sytuacja jest o tyle skomplikowana, że ustawodawca, przewidując nałożenie grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku i możliwość przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, nie określił przesłanek miarkowania ich wysokości, wskazując jedynie ich maksymalną dopuszczalną wysokość. Nie została określona ani wysokość minimalna, ani też nie wskazano wprost jakichkolwiek kryteriów, jakimi powinien w takich przypadkach kierować się sąd administracyjny. Określenie wysokości zarówno grzywny, jak i sumy pieniężnej zostało pozostawione w każdym z indywidualnych przypadków do uznania sądu i uzależnione od okoliczności z tym przypadkiem związanych. Z tego względu należy wyjaśnić, że ograniczoną skuteczność może mieć w sprawach tego rodzaju powoływanie się na kwoty grzywien i sum pieniężnych zasądzonych w innych przypadkach. Każdorazowo powinny one być bowiem zindywidualizowane i zależą od oceny okoliczności sprawy. Rolą sądu jest natomiast uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wziął pod uwagę to, że organ przez ponad osiem lat nie wykonywał wyroku z dnia 23 maja 2014 r. co oznacza, że bezczynność przybiera postać kwalifikowaną. Organ bowiem rażąco naruszył prawo, w tym przede wszystkim naruszył w ten sposób przepisy art. 153 i art. 286 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 i art. 35 K.p.a. W ocenie Sądu I Instancji nie sposób usprawiedliwić tak znacznej zwłoki w wykonaniu prawomocnego wyroku skomplikowanym charakterem zawisłej przed nim sprawy administracyjnej, niekompletnością materiału dowodowego, potrzebą ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania czy ilością analogicznych spraw rozpatrywanych przez organ.

Wobec tego Sąd stwierdził, że tak znaczna zwłoka w wykonaniu prawomocnego wyroku i jej rażący charakter czynią zasadnym wymierzenie organowi z tytułu niewykonywania prawomocnego wyroku grzywny w wysokości 10000 zł, który to wymiar grzywny jest współmierny do okresu zaistniałej zwłoki w wykonaniu wspomnianego wyroku.

Z akt sprawy wynika, że A. W., pismem z dnia 10 lutego 2014r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku poprzednika prawnego skarżącej (męża B. W.) z dnia 30 kwietnia 1991 r. o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2014r., sygn. akt I SAB/Wa 143/14, zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok stał się prawomocny od dnia 2 sierpnia 2014 r. a do organu wpłynął wraz z aktami sprawy w dniu 8 września 2014 r. Dwumiesięczny termin wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie upłynął w dniu 10 listopada 2014 r. (poniedziałek).

Pomimo upływu 2 miesięcznego terminu do rozpoznania wniosku organ nie zakończył postępowania. Nie podjął też żadnych widocznych czynności zmierzających do jego zakończenia wskazując, że trwa analiza zgromadzonych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lipca 2015r., sygn. akt 519/15, po rozpoznaniu skargi A. G. na niewykonanie przez Prezydenta m. st. Warszawy w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 143/14, wymierzył Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 1000 zł i zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącej A. G. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

A. G. zmarła w dniu 13 października 2020 r., a spadek po niej nabył J. P., który – z powodu trwającej nadal bezczynności organu – w dniu 19 sierpnia 2022 r. złożył do WSA w Warszawie kolejną skargę na niewykonanie przez Prezydenta m. st. Warszawy wyroku z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 143/14.

Należy w tym miejscu zauważyć, że od wydania kolejnego wyroku w sprawie tj. wyroku z dnia 17 lipca 2015 r., sygn. akt 519/15, wymierzającego organowi grzywnę do dnia wniesienia kolejnej skargi (z dnia 19 sierpnia 2022 r.) upłynęło bezskutecznie kolejne 7 lat. Zaś, jak wynika z akt, organ dopiero w dniu 16 stycznia 2023 r. wydał decyzję w sprawie umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe – czyli po wniesieniu skargi upłynęło kolejne prawie pół roku. W efekcie, od wydania pierwotnego wyroku z dnia 23 maja 2014 r., do wydania decyzji w sprawie (16 stycznia 2023 r.) minęło ponad osiem lat.

Podkreślić w tym miejscu wypada, że wyznaczenie przez Sąd w wyroku terminu do załatwienia sprawy nie oznacza, że po jego upływie, bez względu na okoliczności, zachodzi stan bezczynności w wykonaniu wyroku. Tak jak w przypadku kodeksowych terminów do załatwienia sprawy, zaistnienie okoliczności uzasadniających przedłużenie terminu, daje możliwość organowi prowadzenia postępowania bez automatycznego narażania się na odpowiedzialność z powodu naruszenia wyznaczonego terminu. W toku postępowania mogą bowiem zaistnieć sytuacje, które usprawiedliwiają przedłużenie postępowania. Jednak z akt niniejszej sprawy nie wynikają żadne okoliczności usprawiedliwiające stwierdzoną w sprawie bezczynność. Uprawnione jest zatem przyjęcie, że zwłoka w wykonaniu wyroku łączy się z bagatelizowaniem wyznaczonego przez Sąd terminu.

Wobec tego, za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej, że wymierzona przez Sąd I instancji grzywna nie jest współmierna do okresu zaistniałej zwłoki.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego zasądzonej sumy pieniężnej, należy podkreślić, że jednym z czynników mających wpływ na wysokość sumy pieniężnej, związanym ze stopniem poczucia bezsilności strony, jest długość okresu, przez jaki organ nie wykonuje prawomocnego wyroku i wydawanie kolejnych wyroków w trybie art. 154 p.p.s.a. Ten środek prawny, oprócz funkcji dyscyplinującej i represyjnej względem organu, pełni także funkcję kompensacyjną względem strony postępowania, będąc swoistym zadośćuczynieniem za krzywdę wywołaną wadliwym działaniem administracji publicznej. Przesłanką jej przyznania, ale także określenia wysokości, jest skala uciążliwości wywołanych bezczynnością organu, poczucia bezsilności wywołanej odwlekaniem załatwienia sprawy. Przy czym, wysokości sumy pieniężnej nie uzasadnia się w niniejszej sprawie wymiarem krzywdy doznanej przez poprzedników prawnych J. P., co podnoszono w skardze kasacyjnej, lecz doznanej przez niego samego. W skardze kasacyjnej wskazywano, że skarżący występuje jako strona w niniejszym postępowaniu od sierpnia 2022 r. Jednakże zauważyć należy, że spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, co nastąpiło 13 października 2020 r. i z tą też datą spadkobierca wstąpił w prawa spadkodawcy ( art. 922 § 1 k.c.). Ponadto postanowienie stwierdzające nabycie spadku zostało wydane 7 czerwca 2022 r. ( k. 428 akt), zaś decyzję w sprawie organ wydał dopiero w dniu 16 stycznia 2023 r. W tych okolicznościach sprawy przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł spełnia cel, dla którego środek ten został ustanowiony.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.