Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1119/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8 § 1, art. 24, art. 25, art. 26 § 3, art. 27, art. 31 § 1 pkt 1 i 2, art. 31 § 2, art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 119 pkt 3, art. 120, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c)
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 679
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2024 r. sprawy ze skargi S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 23 maja 2024 r. nr SKO.II/426/43/2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w związku z zamieszczeniem banneru wyborczego oraz odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia 4 kwietnia 2024 r, nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta B (dalej: organ I instancji) postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2024 r., znak: [...], działając na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. – dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia "[...]" (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący):

1) odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w związku z zamieszczeniem banneru wyborczego na ogrodzeniu obok Kościoła pw. [...] na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny: [...], w stosunku do:

1. K. B. – kandydatki do Rady Miasta B;

2. Miejskiego Zarząd Dróg;

2) odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu.

W uzasadnieniu podano m. in., że cele statutowe Wnioskodawcy nie uzasadniają żądania wszczęcia postępowania. Ze Statutu Stowarzyszenia nie wynika, by jego cele były zbieżne z tematyką, którą organizacja podejmuje we wniosku. Zagadnienia związane z umieszczaniem materiałów wyborczych lub reklam w przestrzeni publicznej nie należą do zasadniczych kierunków jej działania. W statucie Wnioskodawcy nie skonkretyzowano w sposób wystarczający celów organizacji, które byłby faktycznie powiązane z przedmiotem wniosku. Cele polegające na "działalności na rzecz zwiększania świadomości prawnej oraz na rzecz przestrzegania prawa" są na tyle abstrakcyjnie i szeroko określone, że nie sposób przedmiotowo przypisać ich do jakiejkolwiek kategorii spraw. Co więcej, wszczęcie postępowania oraz udział organizacji społecznej nie są w tym przypadku uzasadnione interesem społecznym.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie, zaskarżając je w całości. Zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 7a § 1 k.p.a. w związku z naruszeniem:

1. art. 31 §1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędną interpretację przepisu skutkującą odmową wszczęcia postępowania administracyjnego w stosunku do podmiotów wskazanych we wniosku;

2. art. 61 §1 k.p.a., poprzez brak wszczęcia postępowania administracyjnego w stosunku do podmiotów wskazanych we wniosku;

3. art. 80 §1 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia bez oceny całokształtu materiału dowodowego;

4. art. 107 §1 pkt 6 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia prawnego dla odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

5. § 29 w zw. z § 12 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., Nr [...], w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia [...] roku, poz. [...]), poprzez ich niezastosowanie;

6. art. 37d ust. 1-8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm. – dalej: u.p.z.p), poprzez ich niezastosowanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej (dalej: SKO) postanowieniem z dnia 23 maja 2024 roku, znak: SKO.II/426/43/2024, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że określone w Statucie cele, jak słusznie wskazał organ I instancji, nie uzasadniają żądania wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w związku z zamieszczeniem banneru wyborczego w miejscu publicznym. Kwestie związane z umieszczaniem materiałów wyborczych lub reklam w przestrzeni publicznej nie należą do zasadniczych celów i kierunków działania Stowarzyszenia. Nie wykazało ono nadto, by za jego udziałem w postępowaniu przemawiał interes społeczny.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosło Stowarzyszenie, zaskarżając je w całości. Zarzucono naruszenie art. 6, 7 i 7a § 1 k.p.a. w związku z:

1) art. 31 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez błędną interpretację w zakresie uznania, iż wniosek strony skarżącej nie jest uzasadniony jej celami statutowymi;

2) art. 31 §1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 80 oraz art. 81 k.p.a., poprzez błędną interpretację w zakresie uznania, iż wniosek strony skarżącej nie jest uzasadniony interesem społecznym;

3) art. 31 §1 pkt 1 w zw. z § 29 i § 12 ww. uchwały, w zw. z art. 37d ust. 1-8 u.p.z.p.

W oparciu o powyżej sformułowane zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi, uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia SKO oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że Stowarzyszenie jest organizacją społeczną (w tym organizacją pożytku publicznego), a sprawa dotyczy innej osoby. Podmiot skarżący we wniosku informował, że działa jako czynnik społeczny, a jego udział w postępowaniu uzasadniony jest celami statutowymi. Ma bowiem działać na rzecz zwiększania świadomości prawnej oraz przestrzegania prawa. SKO przed wydaniem postanowienia nie poinformowało strony skarżącej o zakończeniu zbierania dowodów w sprawie, stąd też nie miała ona możliwości wypowiedzenia się na temat kompletności materiału dowodowego, a ten zawiera braki. Przedmiotowe bannery dotyczą zarówno J. K., jako ówczesnego kandydata na Prezydenta Miasta, jak i osób kandydujących na radnych z ramienia Komitetu Wyborczego Wyborców J. K.. Organ l instancji nie wskazał żadnej podstawy prawnej, na mocy której nie wszczął wnioskowanych postępowań administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie uprzednio wyrażone stanowisko w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

W świetle art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. § 2 przywołanej regulacji stanowi, że "Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie."

W piśmiennictwie przyjmuje się, że jeżeli żądanie organizacji społecznej nie jest uzasadnione, organ wydaje postanowienie odmowne "w jednej z dwóch postaci": 1) o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej lub 2) o odmowie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu (G. Łaszczyca [w:] C. Martysz, A. Matan, G. Łaszczyca, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Warszawa 2010, art. 31, LEX-el., teza 11).

Oba opisane przypadki stanowią odrębne instytucje procesowe i wzajemnie się wykluczają. Roszczenie o wszczęcie postępowania oznacza żądanie jego zainicjowania, a więc stan, w którym żadne postępowanie nie toczy się. Domaganie się dopuszczenia do udziału w postępowaniu oznacza z kolei, że jest ono już prowadzone, a organizacja społeczna oczekuje umożliwienia włączenia się w jego bieg. Zarówno wykładnia logiczna jak i systemowa przywołanego przepisu wyklucza jednoczesne stosowanie obu możliwości.

Tymczasem organ I instancji zarówno odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie jw., jak i odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu. W swej istocie jest to rozstrzygnięcie sprzeczne wewnętrznie, bowiem skoro organ nie wszczął postępowania, stąd nie mógł odmówić dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, którego nie było. Odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu – co należy powtórzyć – może bowiem dotyczyć sytuacji, kiedy postępowanie toczy się, jednak organ uznaje, że udział organizacji nie jest uzasadniony jej celami statutowymi lub gdy nie przemawia za tym interes społeczny.

Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę na daleko idące wątpliwości względem dopuszczalności prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta B..

Zgodnie z treścią art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Dla niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma pojęcie bezstronności, które pozostaje w bezpośrednim związku z regulacjami dotyczącymi wyłączenia pracownika oraz organu od udziału w postępowaniu w sprawie w sytuacjach, gdy zachodzą zastrzeżenia odnośnie do zachowania obiektywizmu. Zarazem przywołany przepis zawiera normę zaliczaną do zasad ogólnych postępowania administracyjnego, co oznacza, że obejmuje swoim zakresem każdy aspekt tego postępowania i powinien stanowić punkt odniesienia dla wykładni pozostałych przepisów.

Przypomnieć należy, że przedmiotem niniejszego postępowania była sprawa zawieszenia i eksponowania w miejscu publicznym banneru wyborczego osoby kandydującej do Rady Miejskiej w B., ubiegającej się o ten mandat z ramienia Komitetu Wyborczego Wyborców J. K.. Przypomnieć również przyjdzie, że J. K. został wybrany Prezydentem Miasta B..

Tymczasem sprawę rozpoznał w I instancji organ, którego piastunem jest osoba bezpośrednio zainteresowana wynikiem postępowania, bowiem dotyczyła ona jej komitetu wyborczego. Już sam ten fakt stawia pod znakiem zapytania bezstronność organu, co w świetle przywołanego wyżej art. 8 § 1 k.p.a. powinno stanowić asumpt do rozważenia czy z punktu widzenia zachowania zasady zaufania do organu administracji publicznej tego rodzaju sytuacja jest w ogóle dopuszczalna.

W orzecznictwie sądów administracyjnych niekiedy prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym pojęcie "pracownika organu" w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. nie obejmuje swoim zakresem piastuna funkcji monokratycznego organu administracji publicznej. W tym przypadku nie działa on bowiem w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja zasadniczo oparta jest na obowiązku i które to kompetencje nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ (wyrok WSA w Opolu 30 listopada 2023 r., sygn. II SA/Op 263/23).

Sąd orzekający na gruncie niniejszej sprawy nie podziela tego stanowiska, bowiem jego akceptacja w istocie prowadziłaby do podważenia nakazu prowadzenia postępowania w sposób bezstronny. Nie ulega wątpliwości, że w demokratycznym państwie prawnym piastun organu nie może rozstrzygać spraw, które go dotyczą (nemo iudex in causa sua), a więc takich, gdzie da się wykazać związek pomiędzy wynikiem postępowania a sferą przynależnych mu praw lub obowiązków.

Zagadnienie to odnotowano w orzecznictwie, gdzie przyjęto, iż osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu (art. 24 k.p.a.). Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można natomiast stosować w przypadku, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej, jako osoby fizycznej, dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., I OSK 1539/18, wyrok NSA z 7 marca 2013 r., I OSK 1186/12).

Biorąc pod uwagę to, że sprawa, której przedmiotem jest kwestionowanie prawidłowości prezentacji bannerów wyborczych była i jest związana z komitetem wyborczym, a przez to z osobą kandydata na Prezydenta Miasta, który w następstwie wyborów został piastunem organu, trudno uznać dopuszczalną sytuację, kiedy o postępowaniu w sprawie legalności tychże bannerów decydowała osoba, która na nich widniała lub widnieli inni członkowie jej komitetu wyborczego, a przez to miała bezpośredni interes w tym, aby bannery te były widoczne i skuteczne w walce wyborczej.

Uwzględniając powyższe uwagi oraz mając na uwadze dyrektywę zachowania przez organ bezstronności, jeżeli piastun organu nie może rozpoznać sprawy administracyjnej, w której jest stroną, wyłączenie piastuna organu musi skutkować wyłączeniem organu (zob. art. 26 § 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Wskazać także należy, że Prezydent Miasta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej m. in. na Miejski Zarząd Dróg (MZD), czyli jednostkę gminną. Z danych ogólnodostępnych, w tym ze Statutu (uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., Nr [...], w sprawie nadania Statutu Miejskiemu Zarządowi Dróg w B.; Dz. Urz. Woj. Śląskiego z [...] r., Nr [...], poz. [...] ze zm.), wynika, że MZD działa jako samorządowy zakład budżetowy w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 679) i nie posiada osobowości prawnej. Przy jego pomocy Prezydent Miasta wykonuje obowiązki zarządcy dróg. Działalność MZD jest zatem w istocie działalnością Prezydenta Miasta, który orzekł tu w zakresie go dotyczącym.

Wydanie rozstrzygnięcia przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 §1 pkt 3 k.p.a.

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.