Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 732/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Op 331/19 w sprawie ze skargi H.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 4 lipca 2019r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, po wznowieniu postępowania, w sprawie wydania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Op 331/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 4 lipca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 18 marca 2019 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Starosty [...] z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie przyznania H. S. uprawnień do kierowania pojazdami kategorii [...] (nr [...]) została wydana z naruszeniem prawa, przy czym decyzja ta nie mogła zostać uchylona, gdyż od jej doręczenia upłynęło 10 lat.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, H. S. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu - na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa tj. art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz.2096 ze zm.) - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na uznaniu, że były przesłanki do wznowienia postępowania z w/w przepisu.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty [...] z dnia 18 marca 2019 r. nr [...] wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Gliwicach wnosił o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności (pomimo wątpliwości jednego z członków składu orzekającego w Sądzie pierwszej instancji, podniesionych w zdaniu odrębnym), w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutu kasacyjnego, przytoczonego w w/w skardze.

Zarzut ten, wprawdzie zdaniem skarżącego został oparty na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania, w istocie rzeczy – jako zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. - był oparty jedynie o przesłankę, o której mowa w art. 174 pkt 2 k.p.a. Jak z powyższego zatem wynika, a co było w tej sprawie istotne, w skardze kasacyjnej nie zostały zakwestionowane żadne ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu administracyjnym a następnie zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki. Okoliczność ta skutkowała zaś tym, że ustalenia te były wiążące w postępowaniu kasacyjnym.

Ze wspomnianych ustaleń faktycznych wynikało, że pismem z dnia 3 grudnia 2018 r., Prokurator Okręgowy w Gliwicach wniósł sprzeciw od ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 18 lipca 2006 r., stwierdzającej uzyskanie przez H. S. uprawnień do kierowania pojazdami kategorii [...]. Jako podstawę wniesionego sprzeciwu wymieniono art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu sprzeciwu Prokurator przy tym wskazał, że zaistniały podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego przedmiotową decyzją, gdyż w toku postępowania karnego, prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w Gliwicach (sygn. akt [...]) ustalono, iż H. S. uzyskał uprawnienia do kierowania pojazdami kat. [...] na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 18 lipca 2006 r., wydanej w oparciu o poświadczający nieprawdę dokument, w postaci zaświadczenia z dnia 20 czerwca 2006 r. nr [...], wydanego przez Kierownika Ośrodków Szkolenia Kierowców TOM, o odbyciu w okresie od dnia 16 maja 2006 r. do dnia 20 czerwca 2006 r. przez H. S. szkolenia teoretycznego w wymiarze 20 godzin na prawo jazdy kat. [...], którego - jak sam zeznał - nie przeszedł. Wobec czego, jak wskazał Prokurator, wydanie prawa jazdy nastąpiło w tym przypadku niezgodnie z prawem, w oparciu o potwierdzający nieprawdę dokument (fałszywy dowód), którym H. S. świadomie się posłużył i który miał istotne znaczenie dla załatwienia sprawy administracyjnej – a co stanowiło przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 i 2 k.p.a. Jednocześnie Prokurator wskazał, że śledztwo w tej sprawie zostało umorzone postanowieniem z dnia 30 maja 2017 r. z powodu przedawnienia karalności.

Następstwem tego, Starosta [...], postanowieniem z dnia 4 lutego 2019 r., wznowił - z urzędu - postępowanie w sprawie wydania uprawnień do kierowania pojazdami na rzecz H. S. zakończone opisaną wyżej własną ostateczną decyzją z dnia 18 lipca 2006 r., a po jego przeprowadzeniu, decyzją z dnia 18 marca 2019 r., stwierdził, że jego decyzja z dnia 18 lipca 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdził, że decyzja ta nie mogła zostać uchylona, gdyż od jej doręczenia upłynęło 10 lat.

Decyzja Starosty [...] została następnie utrzymana decyzją z dnia 4 lipca 2019 r Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu.

Rozpatrując skargę H. S. na w/w decyzję Kolegium, Sąd Wojewódzki uznał, że decyzje, wydane przez organy obu instancji - w zakresie rozstrzygnięcia - odpowiadały prawu. Podkreślił jednocześnie, że w rozpoznawanej sprawie sprzeciw prokuratorski oparty został na dwóch przesłankach, wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a które następnie zostały przywołane również w podstawie prawnej postanowienia Starosty [...] z dnia 4 lutego 2019 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Wprawdzie obie w/w podstawy wznowienia zostały przez organy niejako utożsamione, to jednak dotyczyły one odmiennych (różnych) okoliczności faktycznych.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w niniejszej sprawie nie znajdowała zastosowania przesłanka z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem nie zachodziła w tym przypadku sytuacja, w której można było mówić o wydaniu decyzji w wyniku przestępstwa. Wydanie decyzji w wyniku przestępstwa oznaczało bowiem popełnienie czynu karalnego skierowanego wobec funkcjonariusza publicznego, lub jeśli funkcjonariusz publiczny uczestniczył w czynie karalnym, w wyniku którego została wydana decyzja. Taka sytuacja zaś nie zachodziła w niniejszej sprawie.

Natomiast podstawy wznowienia postępowania w tym przypadku – w ocenie Sądu Wojewódzkiego - należało ewidentnie upatrywać w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Bezsporne bowiem było w sprawie, że H. S. w postępowaniu prowadzonym przez Starostę Strzeleckiego i zakończonym jego ostateczną decyzją z dnia 18 lipca 2006 r. w przedmiocie wydania uprawnień do kierowania pojazdami kategorii [...] przedstawił zaświadczenie z dnia 20 czerwca 2006 r. nr [...] o ukończeniu kursu przygotowującego do egzaminu na prawo jazdy, wystawione przez K. C. - kierownika Ośrodka Szkolenia Kierowców [...] z siedzibą w [...]. Bezspornie przy tym dowód ten był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Bezsporne i przyznane przez H. S. w postępowaniu przygotowawczym przed Prokuratorem Okręgowym w Gliwicach było również to, że nie odbył on szkolenia teoretycznego w ramach kursu przygotowującego do egzaminu na prawo jazdy, natomiast kierownik Ośrodka Szkolenia Kierowców [...] wystawił mu zaświadczenie potwierdzające odbycie 20 godzin szkolenia teoretycznego.

Jednocześnie Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że dokument uznaje się za fałszywy, gdy istnieją wątpliwości co do tego czy został on wystawiony przez właściwą osobę lub instytucję, czy treść dokumentu jest zgodna z rzeczywistością oraz czy jego treść nie została w jakikolwiek sposób zmieniona w stosunku do pierwotnej treści, nadanej przez wystawcę dokumentu. Ponadto Sąd I instancji podkreślił w tym miejscu, że jakkolwiek postępowania administracyjne i karne są niezależnymi od siebie postępowaniami funkcjonującymi w różnych płaszczyznach materialnoprawnych, to jednak nie można wykluczyć wzajemnych powiązań w zakresie postępowania dowodowego. Wprawdzie w niniejszej sprawie nie doszło do wyrokowania przez sąd powszechny, to jednak w toku postępowania karnego została stwierdzona fałszywość dokumentów, jakimi posłużono się w postępowaniu administracyjnym a umorzenie postępowania prokuratorskiego stało się konieczne tylko ze względu na przedawnienie karalności czynu, a nie z uwagi na niestwierdzenie fałszu dokumentów. Nieosiągnięcie celu postępowania karnego (ukaranie sprawcy) ze względu na przedawnienie karalności nie oznaczało jednak, że w postępowaniu administracyjnym nie można było wykorzystać dowodów zebranych uprzednio w postępowaniu przed innymi organami, co eliminowałoby konieczność ich powtórnego przeprowadzenia przez organ administracji publicznej. W rozpoznawanym stanie faktycznym sprawy dopuszczenie się czynu zabronionego, w postaci fałszerstwa dowodu, było zaś niewątpliwe. Brakowało tylko możliwości ukarania sprawcy tego czynu, a co nie powinno wpływać na niemożność uznania, że nie było podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. tylko ze względu na to, iż w sprawie nie zostało wydane prawomocne orzeczenie sądu. Ostatecznie Sąd podkreślił, że orzeczenie prokuratorskie stało się prawomocne pod względem procesowym, zatem wskazane byłoby uznanie ich za prawomocne orzeczenie innego organu - w rozumieniu art. 145 § 2 k.p.a. Podobny przy tym pogląd został zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2011 r. (sygn. akt I OSK 1109/10, CBOSA), w którym jako orzeczenie innego organu zostało właśnie potraktowane postanowienie o umorzeniu postępowania przygotowawczego (z powodu niewykrycia sprawcy) jako przypadek stwierdzenia przez organ uprawniony faktu zaistnienia przestępstwa, przy jednoczesnym wskazaniu przeszkody natury faktycznej, uniemożliwiającej skierowanie sprawy na drogę sądową. Stanowisko takie wyraził także Sąd Wojewódzki w Gliwicach w wyroku z dnia 15 października 2019 r. (sygn. akt II SA/Gl 733/19), uznając, że prawomocne postanowienie prokuratora o umorzeniu śledztwa z powodu przedawnienia jest orzeczeniem organu innego niż sąd, stwierdzającym sfałszowanie dowodu.

Z tym stanowiskiem nie zgadzał się skarżący, który w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosił, że (cyt.): "Wznowione postępowanie w przedmiotowej sprawie oparte zostało o postanowienia art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., z którego jasno wynika, iż warunkiem wznowienia postępowania w oparciu o wspomniany przepis jest:

* wystąpienie fałszywego dowodu,

* sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu i

* fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy".

Tymczasem – jak twierdził autor skargi kasacyjnej - żaden z tych warunków w nie został w tym przypadku spełniony, o czym miała świadczy dokumentacja związana z prowadzonym przez Prokuratora postępowaniem. Podstawowym dowodem fałszerstwa było tylko bowiem przesłuchanie skarżącego na okoliczność odbywania szkolenia na prawo jazdy kat. [...], w trakcie którego - jak zapisano w protokole – przyznał on, że nie odbył wymaganego szkolenia teoretycznego prawo jazdy kategorii [...], jednak zeznanie skarżącego nie zostało skonfrontowane ani z zeznaniami K.C. (organizatora szkolenia), ani też innymi kursantami odbywającymi w tym czasie takie szkolenie. Przy tak przeprowadzonym postępowaniu i poczynionych w taki sposób ustaleniach trudno zaś było uznać je za w pełni wiarygodne, zwłaszcza w sytuacji gdy postępowanie zostało umorzone i nie było kolejnej możliwości weryfikacji poczynionych ustaleń dowodowych w dalszym toku postępowania sądowego do którego nie doszło. W związku z tym – jak podsumował autor skargi kasacyjnej - (cyt.): "Przyjmowanie w takiej sytuacji bezkrytycznie za pewne i niepodważalne poczynione przez Prokuratora ustalenia jako dowody jest dyskusyjne".

Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe.

Jak wynika przy tym z wyżej przytoczonego fragmentu uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor nie kwestionował, że w przypadku wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o w/w przepis, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. W rozpoznawanej sprawie takim orzeczeniem było zaś bezspornie prawomocne postanowienie Prokuratora Okręgowego w Gliwicach z dnia 30 maja 2017 r. o umorzeniu śledztwa prowadzonego pod sygnaturą akt [...] m. in wobec H. S. z powodu przedawnienia karalności zarzucanego mu czynu. W takiej więc sytuacji nie można było mówić, że Sąd Wojewódzki albo organy naruszyły art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Rozumienie tego przepisu zarówno przez Sąd Wojewódzki, orzekające organy, Prokuratora oraz przez skarżącego było takie samo i było ono trafne.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynikało natomiast, że jej autor poddawał w wątpliwość prawidłowość przeprowadzenia w tym przypadku postępowania dowodowego oraz prawidłowość dokonanych w nim ustaleń faktycznych. Wynikało zaś z nich, że dowody, na podstawie których została wydana decyzja, która kończyła postępowanie, obecnie wznowione, nie wystarczały do tego, aby można było na ich podstawie stwierdzić zaistnienie faktu fałszerstwa. W szczególności bowiem autor skargi kasacyjnej zwracał uwagę, że zeznanie skarżącego nie zostało w tej materii skonfrontowane ani z zeznaniami K. C. (organizatora szkolenia), ani też innymi kursantami odbywającymi w tym czasie takie szkolenie.

Tego rodzaju argumentacji nie towarzyszył jednak żaden zarzut procesowy, który mógłby być oparciem dla zarzutu związanego z nieprawidłowym przeprowadzeniem postępowania dowodowego czy błędnymi (niedostatecznymi) ustaleniami faktycznymi. Samo zarzucenie Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia tylko art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. było w tym przypadku całkowicie niewystarczające.

W świetle zatem powyższego, należało uznać, że skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona, a to skutkowało tym, że Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.