Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 671/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 25, art. 26, art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 412
law: Ustawa z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: WSA Bogusław Wolas Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2024 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 13 marca 2024 r. nr 70/OR06/2024 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2023 r. skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z 13 marca 2024 r. nr 70/OR06/2024 Dyrektor Małopolskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Bochni z 12 lutego 2024 r., nr 0099-2024-001209 w przedmiocie płatności bezpośrednich za 2023 r. dla K. Sp. z o.o. w B. (dalej: strona skarżąca, skarżąca spółka) za 2023 r.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 12 maja 2023 r. strona skarżąca złożyła wniosek o przyznanie na 2023 r. podstawowego wsparcia dochodów (dalej jako PWD) i płatności redystrybucyjnej (dalej jako PR). Do płatności PWD i PR zadeklarowano we wniosku łączną powierzchnię 15,89 ha. Obszar zadeklarowany do płatności stanowił trwały użytek zielony i był położony na działkach rolnych A o pow. 5,28 ha (działka ewidencyjna nr [...]), B - 6,69 ha (dz. ewid. nr [...]), C - 1,73 ha (dz. ewid. Nr [...]), D - 1,56 ha (dz. ewid. nr [...]), E - 0,63 ha (dz. ewid. nr [...]).

Decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z 12 lutego 2024 r. odmówiono stronie skarżącej przyznania płatności PWD i PR. Łączną powierzchnię uprawnioną do płatności PWD i PR ustalono na poziomie 13,20 ha. Konsekwencją powyższego było przekroczenie progu 20% przedeklarowania, co stanowiło podstawę odmowy przyznania płatności.

Od powyższej decyzji skarżąca spółka wniosła odwołanie. W odwołaniu zarzucono:

1/ stosowanie odmowy płatności w przypadku przekroczenia progu skutkującego odmową tylko o ok. 5 arów,

2/ brak uwzględnienia zastosowania się do poziomu powierzchni maksymalnej kwalifikowanej,

3/ nieprawidłowe przeliczenie różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a uprawnioną na poziom procentowy,

4/ zastosowanie wyłączeń z powierzchni uprawnionej, nie opartych o wyniki kontroli terenowej.

Zaskarżoną decyzją z 13 marca 2024 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia stwierdzono, że prawidłowe są ustalenia organu I instancji co do gruntów, które nie są uprawnione do płatności. Jak podano tereny nieuprawnione do płatności PWD i PR za 2023 r. znajdowały się na działce rolnej A, B, C, D, E.

Odnośnie charakterystyki zakwestionowanej działki rolnej A stwierdzono, że:

- zgodnie z wnioskiem działka rolna A była położona na działce ewid. nr [...] (zadeklarowano 5,28 ha);

- obszar zadeklarowany zajmował centralną i południową część dz. [...] (bez wąskich pasów przy drodze po zach. granicy działki ewid., wzdłuż południowej, wschodniej granicy dz. eiwd. i 2 zadrzewionych obszarów wewnątrz obszaru deklarowanego) - na północ od działki rolnej A znajduje się szeroka droga gruntowa, a dalej na północ działka rolna C, na zachód od działki rolnej A znajduje się szeroka droga gruntowa, a za nią działka rolna D;

- tereny uznane za nieuprawnione do płatności znajdowały się w wąskich pasach w pobliżu ww. drogi (widoczne na fot. z kontroli nr 100, 102, 99), przy granicy południowej dz. [...] (fot. 110,116,118);

- nieuprawniony do płatności teren to zadrzewienia, zakrzewienia, zachwaszczenia;

- wielkość terenu wykluczonego z płatności wyniosła 0,18 ha (pow. uprawniona wyniosła 5,10).

Odnośnie charakterystyki zakwestionowanej działki rolnej C stwierdzono, że:

- zgodnie z wnioskiem działka rolna C była położona na działce ewid. nr [...] (zadeklarowano 1,73 ha);

- obszar zadeklarowany zajmował północną część działki ewid. nr [...] (od działki rolnej A oddzielała działkę C szeroka droga gruntowa) bez pasów wzdłuż granic tej działki ewid.;

- tereny uznane za nieuprawnione do płatności znajdowały się w wąskich pasach w pn-zach. (fot. 146) i północnej części działki ewid. nr [...] (fot. 139);

- nieuprawniony do płatności teren to zadrzewienia, zakrzewienia, zachwaszczenia oraz teren pozbawiony roślinności;

- wielkość terenu wykluczonego z płatności wyniosła 0,11 ha (pow. uprawniona wyniosła 1,62 ha).

Odnośnie charakterystyki zakwestionowanej działki rolnej D stwierdzono, że:

- zgodnie z wnioskiem działka rolna D była położona na działce ewid. nr [...] (tu zadeklarowano 1,56 ha);

- obszar zadeklarowany zajmował centralną część działki ewid. nr [...] (na wschód położona była działka A, na zachód działka E a na północ działka B);

- tereny uznane za nieuprawnione do płatności znajdowały się tylko w wąskim pasie przy pd- wsch. granicy obszaru zadeklarowanego (przy drodze oddzielającej działkę D i A-fot. 91);

- nieuprawniony do płatności teren to pozbawiony roślinności teren nieużytkowany rolniczo;

- wielkość terenu wykluczonego z płatności wyniosła 0,01 ha (pow. uprawniona wyniosła 1,55 ha).

Odnośnie charakterystyki zakwestionowanej działki rolnej E stwierdzono, że:

- zgodnie z wnioskiem działka rolna E była położona na działce ewid. nr [...] (zadeklarowano 0,63 ha);

- obszar zadeklarowany zajmował zachodnią część działki ewid. nr [...] (bez pasów wzdłuż granic tej działki ewid.) - na wschód znajdowała się działka D a na północ działka B;

- tereny uznane za nieuprawnione do płatności znajdowały się przy zachodniej i pd-zach. granicy obszaru zadeklarowanego (fot. 67-75);

- wielkość terenu wykluczonego z płatności wyniosła 0,35 ha (pow. uprawniona wyniosła 0,28 ha);

Odnośnie charakterystyki zakwestionowanej działki rolnej B stwierdzono, że:

- zgodnie z wnioskiem działka rolna B była położona na działce ewid. nr [...] (zadeklarowano 6,69 ha);

- obszar zadeklarowany zajmował niemal cały obszar działki [...] (wyjątki dot. obszaru przy zach. granicy działki ewid., w jej części pn-zach, pd-zach., pn-wsch i przy południowej granicy działki (przy granicy z dz. rolną D) oraz kilku zadrzewionych obszarów wewnątrz działki);

- tereny uznane za nieuprawnione do płatności znajdowały się w centrum działki (fot. 55-59), w części pn-wsch. (dot. 2-8), przy północnej granicy działki (fot. 11-13, 15), w pn-zachodniej części obszaru zadeklarowanego (fot. 20, 22, 23, 25, 27, 30-36), w pd-zach. części obszaru zadeklarowanego (fot. 36-42), przy składzie drewna w południowej części dz. ewid. (fot. 45- 49, 52);

- nieuprawniony do płatności teren to zadrzewienia, zakrzewienia, zachwaszczenia, teren pozbawiony roślinności;

- wielkość terenu wykluczonego z płatności wyniosła 2,04 ha (pow. uprawniona wyniosła 4,65 ha).

Organ wskazał, że ustalenie różnic między powierzchnią zgłoszoną i uprawnioną, organ I instancji oparł o wyniki kontroli terenowej wykonanej na zakwestionowanych działkach w dniach 5-6.09.2023 r., polegającej na pomiarze pow. uprawnionej urządzeniem GPS oraz danych pochodzących z systemów będących w dyspozycji ARiMR.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo określił obszar spełniający warunki przyznania wnioskowanej pomocy. Prawidłowo przyjęto, że teren zakrzewiony, zachwaszczony, niewykoszony nie jest terenem użytkowanym rolniczo w sposób uprawniający do płatności.

Za niewiarygodne uznano twierdzenia odwołania, że zakwestionowany teren był w 2023 r. użytkowany rolniczo w sposób uprawniający do płatności na obszarze większym niż to stwierdzono podczas kontroli. Zdjęcia z 2023 r. pozyskane w sprawie wskazują na to, że w 2023 r. obszar zadeklarowany do płatności nie kwalifikował się do tych płatności przez cały wymagany okres w 2023 r.

Wskazano też, że ostateczny pomiar powierzchni uprawnionej do wsparcia określa organ rozstrzygający sprawę. Protokół z kontroli jest tylko jednym z dowodów służących takiemu określeniu. Z protokołu tego wynikało, że na działce ewid. nr [...] do płatności kwalifikuje się powierzchnia 8,96 ha, a na działce [...] powierzchnia 5,05 ha, tj. łącznie 14,01 ha. Ostateczna wielkość powierzchni uprawnionej do wsparcia wymagała jednak uwzględnienia (odliczenia z pow. uprawnionej) terenów, które nie mogły być uznane za działki rolne (np. z powodu pow. mniejszej niż 0,10 ha i braku łączności z pozostałym terenem uprawnionym) oraz terenów, które zostały uznane za uprawnione do płatności, ale nie zostały zadeklarowane przez stronę (wyrysowane jako zadeklarowane na załączniku graficznym).

Podkreślono, że nie jest możliwe skompensowanie ewentualnego wykraczania obszaru zadeklarowanego poza maksymalny obszar kwalifikowany (zawyżenia pow. uprawnionej), obszarem MKO, który wykraczałby poza obszar zadeklarowany (zaniżeniem pow. uprawnionej) na tej samej działce ewidencyjnej. Z tego powodu organy ARiMR nie mogły nawet częściowo uzupełnić wykluczeń na działkach [...]i [...] fragmentami tych działek, które mieściły się w MKO ale nie zostały zadeklarowane do płatności za 2023 r.

Jak stwierdzono, efektem wszystkich ww. odliczeń było uznanie, że na działce ewid. nr [...] do płatności kwalifikował się obszar 4,65 ha (dz. rolna B) a na dz. ewid. nr [...] obszar 8,55 ha (5,10 ha w ramach dz. rolnej A, 1,62 ha - C, 1,55 ha - D, 0,28 ha - E). Łącznie dało to 13,20 ha powierzchni uprawnionej przy 15,89 ha powierzchni deklarowanej. Wielkość różnicy między tymi wartościami skutkowała odmową przyznania płatności z uwagi. Niemożliwe było w ocenie organu zignorowanie przekroczenia progu 20%, nawet przy minimalnym jego przekroczeniu. Niemożliwe było również zdaniem organu uznanie, że deklaracja działek dokonana w dobrej wierze czy w oparciu o wartości wstępnie określone przez ARiMR usprawiedliwia wnioskującego i pozwala na zaniechanie stosowania konsekwencji zawyżenia pow. uprawnionej do wsparcia.

Od powyższe decyzji strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1/ naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez:

a/ naruszenie art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 par. 3 k.p.a., polegające na zatajeniu, wyników dowodu z oględzin, które organ przeprowadził we wrześniu 2023r. Organ przeprowadził dowód z oględzin, w ramach którego ustalił powierzchnię gruntów skarżącej podlegających dofinansowaniu wynoszącą 14,01 ha, przy której nie dochodzi do przekroczenia dopuszczalnego procenta gruntów odrzuconych wynoszącego 20% powierzchni objętej dofinansowaniem. W tym zakresie doszło też do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów poprzez bezzasadne pomięcie dowodu z powołanych oględzin,

b/ naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia wszystkich dostępnych i będących w posiadaniu organu dowodów umożliwiających określenie powierzchni gruntów skarżącej objętych wnioskiem o dofinansowanie, w szczególności pominięcie przeprowadzonych we wrześniu 2023 r. oględzin,

c/ naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety w celu wykazania powierzchni gruntów podlegających dofinansowaniu i gruntów odrzuconych w razie rozbieżności pomiędzy oględzinami a pomiarami wykonanymi przy pomocy systemu informatycznego,

d/ naruszenie zasady praworządności, a to art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych wyników pomiarów gruntów zastosowanych przy wydawaniu zaskarżonej decyzji,

2/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędne jego zastosowanie, a to naruszenie § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Wsparcia Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, polegające na zastosowaniu kary administracyjnej pobawienia prawa do dofinansowania, podczas gdy nie zachodzą przesłanki do jej zastosowania, wobec błędów w ustaleniach faktycznych;

3. naruszenie prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie i niewłaściwą i interpretację, polegające na:

a/ naruszeniu art. 85 ust. 3 i 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/201 (zwanego dalej Rozporządzeniem Wspólnotowym), poprzez zastosowanie kary umownej o uciążliwości istotnie większej niż wynikająca z powyższych przepisów wspólnotowych;

b/ naruszenie art. 70 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, i par. 45 Rozporządzenia Ministra poprzez zastosowanie kary administracyjnej polegającej na pobawieniu prawa do dofinansowania, przy braku w powołanym przepisie ustawowym umocowania do ustalania w rozporządzeniu wykonawczym kar administracyjnych,

c/ naruszenie art. 92 Konstytucji RP poprzez zastosowanie par. 46 Rozporządzenia Ministra, w sytuacji, gdy nie istniała delegacja ustawowa do regulowania kar administracyjnych w akcie wykonawczym,

d. naruszenie art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., poprzez zastosowanie niedopuszczalnej kary administracyjnej wobec skarżącego, polegającej na pozbawieniu dofinansowania w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – dalej: "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując badania legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia.

Określając podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia trzeba wskazać, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 261) – dalej: "ustawa o Planie Strategicznym" płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli prowadzi działalność rolniczą, a łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do podstawowego wsparcia dochodów będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.

Zgodnie natomiast z art. 26 cyt. ustawy Płatności bezpośrednie są przyznawane do powierzchni działki rolnej lub jednostki gruntu nierolniczego: 1) położonych na gruncie stanowiącym kwalifikujący się hektar, 2) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, 3) nie większej niż maksymalny kwalifikujący się obszar, o którym mowa w art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia 2022/1172 - chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Warunkiem przyznania pomocy jest prowadzenie na zadeklarowanych obszarach działalności rolniczej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o Planie Strategicznym chodzi o działalność polegającą na utrzymywaniu użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza użycie zwykłych metod rolniczych i zwykłego sprzętu rolniczego.

Z kolei zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2023 r. w sprawie kryteriów uznawania użytków rolnych za pozostające w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy (Dz. U. z 2023 r., poz. 461 ze zm.) grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony co najmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności (w przypadku gruntów ornych i trwałych użytków zielonych) lub zostały na nich przeprowadzone co najmniej dwa zabiegi agrotechniczne, w tym jeden mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności i drugi mający na celu usunięcie obumarłych drzew lub gałęzi, lub cięcie sanitarne suchych i zasychających gałęzi (w przypadku sadów), w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności lub w terminach wynikających z realizowanych przez rolnika zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych.

Zgodnie z § 1 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków uznawania gruntów za kwalifikujące się hektary (Dz. U. z 2023 r., poz. 477 ze zm.) kwalifikujący się hektar to wszelkie użytki rolne gospodarstwa, które w trakcie roku kalendarzowego, na który wnioskuje się o płatności bezpośrednie są wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej. Są to także obszary objęte zobowiązaniami rolno- środowiskowo-klimatycznymi zwolnione z wykonywania na nich standardowych zabiegów agrotechnicznych (np. pasy kwietne, cenne siedliska przyrodnicze), należące go gospodarstwa obszary z elementami krajobrazu wymagającymi zachowania w ramach norm dobrej kultury rolnej oraz elementami krajobrazu nieutrudniającymi swoją wielkością produkcji rolnej, obszary wykorzystywane do osiągnięcia minimalnego udziału powierzchni gruntów ornych przeznaczonych na obszary i elementy nieprodukcyjne (w tym grunty ugorowane), tereny objęte zobowiązaniami związanymi z ich zalesianiem przez rolników. Użytki rolne zadeklarowane do płatności bezpośrednich powinny pozostawać kwalifikującymi się hektarami od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do końca roku kalendarzowego za który wnioskowano o te płatności; jeżeli koniec działalności rolniczej w sezonie następuje w kolejny roku kalendarzowym to grunty, których taka sytuacja dotyczy powinny pozostawać kwalifikującymi się hektarami do dnia zakończenia wykonywania działalności rolniczej, wskazanej we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, na tych użytkach.

Natomiast zgodnie z art. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2022/1172 z dnia 4 maja 2022 r. (Dz. U. UE L. Nr 183 z 2022.07.08, str. 12 z późn. zm.), art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. (Dz. U. UE. L Nr 435 z 2021.12.06, str. 187 ze zm.) i art. 9a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2023 r., poz. 885 ze zm.) maksymalny kwalifikowalny obszar, to określony dla każdej działki ewidencyjnej obszar gruntów kwalifikujących się do przyznania płatności. Wyliczeń takich powierzchni dokonują pracownicy ARiMR w oparciu o wyniki kontroli terenowych, analizę zdjęć terenu oraz dane z rejestrów dot. m.in. gruntów. Wyniki pomiarów maksymalnego kwalifikowalnego obszaru zapisywane są w prowadzonym przez ARiMR Systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) i mają charakter dokumentu urzędowego.

Podstawą przeprowadzania przez ARiMR kontroli informatycznych nakierowanych na wykrywanie rozbieżności między deklaracjami dot. działek zawartymi we wnioskach o płatności, a wyliczeniami maksymalnej powierzchni kwalifikowanej z systemu LPIS, jest art. 29 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 (Dz. Urz. UE L 227 z 2014.07.31, str. 69 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 69 rozporządzenia 2021/2116 rolnikom są udostępniane w formie elektronicznej spersonalizowane formularze wniosków o płatności i wydruki zdjęć lotniczych (ortofotomap umożliwiających wiarygodne pomiary powierzchni i odległości), na których zaznaczono granice i numery działek ewid. deklarowanych w poprzednim roku oraz tabelaryczne zestawienia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (wyliczonego dla działek ewid. zadeklarowanych w roku poprzednim).

Zgodnie z art. 16 rozporządzenia nr 809/2014 ubiegający się o płatności za dany rok jest zobowiązany do podawania danych aktualnych, tj. min. korygowania proponowanych we wniosku spersonalizowanym wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru, jeżeli wobec wcześniejszych lat zaszły jakieś zmiany. Bez względu na ww. obowiązek, ustalenie przez organy ARiMR powierzchni uprawnionych do płatności odbywa się w oparciu o możliwie aktualne źródła danych. Uzyskanie przez ARiMR informacji o zmianach powierzchni uprawnionej do wsparcia może skutkować ponownym rozstrzyganiem spraw (w oparciu o zaktualizowane dane), które już zostały zakończone.

Konsekwencje zawyżenia (przedeklarowania) powierzchni uprawnionej do płatności obszarowej reguluje § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2023 r., poz. 482 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Wsparcia Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków (...)" i art. 51 ustawy o Planie Strategicznym. Jeżeli różnica między powierzchnią gruntów, do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności obszarowych (podstawowe wsparcie dochodów, płatność redystrybucyjna, płatność dla młodych rolników, płatność związana z produkcją do powierzchni upraw, uzupełniająca płatność podstawowa) a obszarem zatwierdzonym do tych płatności więcej niż 20% i nie więcej niż 50% powierzchni obszaru zatwierdzonego do danej płatności, odmawia się przyznania płatności.

Istotny z punktu widzenia niniejszej sprawy jest jeszcze art. 5 ustawy o Planie Strategicznym, zgodnie z którym, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), zwanej dalej "Kodeksem postępowania administracyjnego", chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 66 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym

w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przytoczonych przepisów wynika, że w postępowaniach w przedmiocie płatności bezpośrednich Kodeks postępowania administracyjnego jest stosowany w ograniczonym zakresie, a ciężar dowodu co do okoliczności mających znaczenie dla płatności ciąży na stronie składającej wniosek.

W orzecznictwie ukształtowanym na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, które z uwagi na tożsamość cytowanej regulacji znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, podnosi się, że ustawodawca uczynił wyjątek od tzw. zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m.in. art. 77 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku postępowań z wniosków o przyznanie płatności, obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 k.p.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 lutego 2020 r. I SA/Ol 790/19).

Ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania - i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.

Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje skarżąca, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyr. NSA z 29 marca 2019 r. I GSK 1369/18).

W realiach kontrolowanej sprawy strona skarżąca złożyła wiosek o podstawowe wsparcie dochodów oraz płatność redystrybucyjną na 2023 r. Wniosek dotyczył działki ew. nr [...] i nr [...]. Zadeklarowano łącznie powierzchnię 15,89 ha. Na skutek postępowania weryfikacyjnego wniosku przeprowadzono kontrolę na miejscu, w toku której ustalono powierzchnię uprawnioną na poziomie 14.01 ha. Natomiast dalsze czynności weryfikacyjne doprowadziły ostatecznie do ustalenia powierzchni uprawnionej 13,20 ha, przy 15,89 ha powierzchni zadeklarowanej. Wielkość różnicy między tymi wartościami skutkowała odmową przyznania wnioskowanej płatności z uwagi na przekroczenie 20% - owego progu przedeklarowania (dokładnie o 20,38%).

W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i znajduje oparcie w dokumentacji akt sprawy. Organ szczegółowo zbadał i opisał w treści zaskarżonej decyzji każdą z działek rolnych (od A do E) zadeklarowanych do płatności odnośnie jej położenia i powierzchni zadeklarowanej. Określił również położenie obszarów uznanych za nieuprawnione do płatności oraz przyczynę wykluczenia. Powyższe poparto konkretnymi zdjęciami z kontroli terenowej ze wskazaniem ich numerów, obrazującymi tereny z zadrzewieniami, zakrzewieniami, zachwaszczeniami, czy też pozbawione roślinności i nieużytkowane rolniczo. Ustalając różnice między powierzchnią zadeklarowaną, a uprawnioną do płatności organ oparł się na licznych dowodowych w postaci: wyników kontroli terenowej wykonanej na zakwestionowanych działkach 5-6 września 2023 r., deklaracji strony skarżącej, zdjęć lotniczych z systemu elektronicznego ARiMR, zdjęć lotniczych z programu Google Earth, czy zdjęć satelitarnych z portalu Sentinel. Wszystkie te dowody zostały kompleksowo rozważone, czemu dano wyraz w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu nie znajdują potwierdzenia zarzuty skargi o pominięciu przez organ wyników kontroli terenowej, czy też zatajeniu jej wyników. Z obszaru ustalonego podczas kontroli terenowej na poziomie 14,01 ha organ ostatecznie uznał za powierzchnię uprawnioną do płatności 13,20 ha. Zmierzoną powierzchnię pomniejszono bowiem o zadeklarowane przez skarżącą obszary ale mniejsze niż 0,10 ha oraz o obszary, które nie zostały zadeklarowane przez stronę, a w ramach kontroli zostały zmierzone i ocenione jako uprawnione do płatności. Organ szczegółowo określił (drugi akapit na str. 15 zaskarżonej decyzji), które to były obszary obydwu działek ewidencyjnych, gdzie były umiejscowione i jaką miały powierzchnię z odwołaniem się do konkretnych zdjęć. Ponadto umiejscowienie fotografowanych terenów zostało dokładnie zobrazowane na szkicach graficznych w postaci strzałek (zob. str. 7-9 zaskarżonej decyzji).

Zdaniem Sądu pomniejszenie powierzchni zmierzonej podczas kontroli terenowej było w pełni uprawnione w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, a także wynikało z analizy deklaracji strony oraz charakterystyki zadeklarowanego terenu, stwierdzonej właśnie podczas kontroli terenowej. W świetle bowiem cytowanego wyżej art. 26 ustawy o Planie Strategicznym płatności bezpośrednie są przyznawane do powierzchni działki rolnej lub jednostki gruntu nierolniczego o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Nadto jak wynika z art. 21 ust. 3 i art. 25 ust. 1 rozporządzenia UE nr 2021/2115 przyznaje się je tylko do kwalifikującego się hektara, który został zadeklarowany przez rolnika. Z uwagi na wnioskowy charakter postępowania brak jest odstaw prawnych do uwzględnienia przez organ powierzchni nadającej się do płatności, a nie zadeklarowanej przez wnioskującego. Dodatkowo Sąd zauważa, że zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i przed Sądem skarżąca nie kwestionowała ustaleń dających podstawę do tego rodzaju wyłączeń. Nie twierdziła, że nie występowały obszary mniejsze niż 0,1 ha oraz nadające się do płatności ale niezadeklarowane przez stronę lub też nie znajdowały się w miejscu wskazanym przez organ, czy miały inną powierzchnię. Nie kwestionowała też podstawy prawnej do tego rodzaju wyłączeń.

Nie mógł zostać też uwzględniony zarzut związany z możliwymi błędami pomiarowymi przy stosowaniu systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 68 Rozporządzenia Wspólnotowego. Skarżący wywiódł, że nie jest to jedyne miarodajne źródło oceny powierzchni gruntów, a nadto stosowana skala 1:5000 umożliwia powstanie istotnych błędów pomiarowych, które w niniejszym postepowaniu mogłyby zaważyć na wyniku sprawy albowiem próg 20% przedeklarowania został przekroczony jedynie o 0,38%. Odnosząc się do powyższego Sąd zauważa, że organy nie oparły wyliczeń powierzchni gruntów uprawnionych do dopłat jedynie w oparciu o ww. system ale również o wyniki pomiarów z kontroli terenowej, dokonywanych urządzeniem GPS. Ponadto strona skarżąca nie zarzuca konkretnych błędów pomiarowych ale wskazuje jedynie na ich potencjalną możliwość z uwagi specyfikę sytemu i niewielki jej zdaniem zakres przekroczenia dopuszczalnego 20 % progu.

W tym miejscu Sąd zaznacza, że zgodnie z przywołanym wyżej art. 66 ustawy o Planie Strategicznym, to na stronie skarżącej spoczywa ciężar dowodów, z których wywodzi ona skutki prawne. Tymczasem strona skarżąca w toku całego postępowania nie zgłaszała żadnych wniosków dowodowych, w tym z opinii biegłego geodety, nie przedstawiła pomiarów, które mogłyby zakwestionować te poczynione przez organ, nie kontestowała też ustaleń dotyczących powodów wykluczenia przez organ konkretnych powierzchni w skutek zakrzaczeń, zakrzewień, czy zadrzewień. Sam fakt, że w przypadku strony skarżącej stwierdzono przekroczenie progu 20 % przedeklarowania o 0,38 % nie może świadczyć o nieprawidłowości pomiarów dokonanych przez organ bez dowiedzenia przez skarżącą konkretnych uchybień. Jak to już wyżej wspomniano, w kontrolowanym postępowaniu organ nie ma obowiązku podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje strona skarżąca. Ma jedynie obowiązek wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego w ocenie Sądu dokonał.

Zatem za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy.

Sąd nie dopatrzył się również zasadności zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., który strona skarżąca wywiodła z zatajenia wyników dowodu z oględzin. Sąd nie stwierdził takich nieprawidłowości. Wyniki kontroli przekazano stronie skarżącej przy piśmie z 18 września 2023 r. Ponadto w treści rozstrzygnięcia organ odnosi się do tych wyników, wskazuje wynik pomiarów i uzasadnia z jakich powodów powierzchnia ustalona podczas kontroli terenowej nie mogła być uznana za uprawnioną do płatności. W ocenie Sądu akta sprawy oraz treść zaskarżonej decyzji nie wskazują aby doszło do zatajenia czy pominięcia jakichkolwiek danych czy dowodów.

Odnośnie dołączonej do skargi decyzji z 9 października 2023 r. w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r. Sąd zauważa, że nie może mieć ona wpływu na wynik niniejszej sprawy albowiem została wydana w odrębnym postępowaniu, wykracza poza granice niniejszej sprawy i nie stanowi prejudykatu. Na marginesie jedynie Sąd zauważa, że do płatności za 2022 r. został zadeklarowany inny obszar (16,51 ha) niż w niniejszej sprawie (15,89 ha), a nadto kontrolowano stan zadeklarowanych działek rolnych na 2022 r., który mógł różnić się od stanu istniejącego w 2023 r. Sama strona skarżąca wskazała w odwołaniu (k. 79 a.a.), że teren działek referencyjnych ciągle zarasta. W tym celu co prawda skarżąca zmniejszyła obszar zgłoszony do wsparcia w 2023 r., ale zmniejszenie to było niewystarczające (dla nie przekroczenia progu 20%). Sąd zauważa, że składając wniosek wnioskujący potwierdza, że znane mu są zasady przyznawania płatności. Zatem to rolnik ma wiedzieć jaka powierzchnia kwalifikuje się do płatności i jaką może zadeklarować. To on wie jakie zabiegi agrotechniczne podejmuje w ciągu roku tak aby można było uznać, że na deklarowanym gruncie jest rzeczywiście prowadzona działalność rolnicza. Nie jest w tym przedmiocie rozstrzygająca decyzja określająca obszar uprawniony do wsparcia za poprzedni rok.

Sąd zauważa też – w kontekście art. 51 ust. 3 ustawy o Planie Strategicznym w zw. z art. 59 ust 5 rozporządzenia 2021/2116 - że w toku postępowania przez organami, skarżąca nie wykazywała żadnej inicjatywy aby dowieść w sposób przekonujący właściwy organ, że nie jest winna nieprawidłowości. Organ natomiast nie stwierdził aby nieprawidłowości wykryte w sprawie były wynikiem prawidłowo zgłoszonej siły wyższej, zaistniały przez oczywisty błąd, który byłby możliwy do sprostowania z urzędu, nie mogły być wnioskodawcy znane i wynikały z błędu organów ARiMR, były zupełnie niezawinione przez wnioskodawcę, zostały zgłoszone do ARiMR przed ich wykryciem przez organ, lub też są na tyle nieznaczne, że mogłyby zostać pominięte.

Wobec uznania przez Sąd, że ustalenia faktyczne w sprawie zostały poczynione w sposób prawidłowy brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędne jego zastosowanie, a to § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Wsparcia Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków (...), poprzez bezpodstawne jego zastosowanie. Organy ARiMR nie mogły zignorować nawet niewielkiego przekroczenia ponad 20% zawyżenia powierzchni uprawnionej do wsparcia gdyż nie mają w tej mierze żadnej swobody.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 70 ustawy o Planie Strategicznym oraz § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Wsparcia Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków (...). Rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o delegację zawartą w art. 70 ustawy o Planie strategicznym. Przepis ten wprost upoważniał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania m.in. przepisów regulujących wysokość kar (wyłączając kary administracyjne) związanych z różnymi nieprawidłowościami dotyczącymi płatności i sposób obliczania tych kar.

Sąd nie uznał za zasadny również zarzut skarżącego zmierzający do wykazania, że z uwagi na treść art. 85 ust. 3 i 6 rozporządzenia UE nr 2021/2116 brak było podstaw do odmowy przyznania wparcia albowiem była to kara o uciążliwości istotnie większej niż wynikająca z przepisów wspólnotowych.

Zgodnie z treścią art. 85 ust. 3 i 6 rozporządzenia UE nr 2021/2116, kary administracyjnej nie stosuje się w przypadku gdy niezgodność nie wywiera konsekwencji lub wywiera jedynie nieistotne konsekwencje na osiągnięcie celu danej normy lub danego wymogu (ust. 3). W przypadku gdy ta sama niezgodność utrzymuje się lub powtórzy się jednokrotnie w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych, wartość procentowa zmniejszenia co do zasady wynosi 10 % całkowitej kwoty płatności, o której mowa w ust. 1. Kolejne wystąpienia tej samej niezgodności bez podania przez beneficjenta uzasadnionego powodu uznaje się za przypadki umyślnej niezgodności (ust. 6). Cytowany przepis odnosi się do art. 84 rozporządzenia UE nr 2021/2116, który reguluje system kar administracyjnych w związku z warunkowością.

Również kary administracyjne wspomniane w art. 70 ustawy o Planie Strategicznym dotyczą - zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o Planie Strategicznym i właśnie art. 84 i następnych rozporządzenia 2021/2116 - tejże warunkowości. Chodzi tu o pewne szczególne wymogi z tytułu III rozdział I sekcja 2 rozporządzenia UE nr 2021/2115 i z załącznika III do tego rozporządzenia. Jak trafnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę wymogi dotyczące warunkowości nie są związane z powierzchnią uprawnioną do wsparcia. Z tego powodu obliczanie sankcji przy nieprzestrzeganiu wymogów warunkowości nie może opierać i nie opiera się o porównywanie powierzchni deklarowanych i uznanych za uprawnione.

Natomiast kary regulowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Wsparcia Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków (...), na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej zawartej w art. 70 ustawy o Polanie Strategicznym, to kary zdefiniowane w art. 2 pkt 13 ustawy o Planie Strategicznym, czyli wskazane w art. 59 ust. 1 lit. d rozporządzenia UE nr 2021/2116. Zgodnie z treścią tego przepisu państwa członkowskie przyjmują, w ramach WPR, z poszanowaniem mających zastosowanie systemów zarządzania, wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne oraz podejmują inne środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii, w tym skutecznego stosowania kryteriów kwalifikowalności wydatków określonych w art. 37. Te przepisy i środki odnoszą się w szczególności do: (...) nakładania skutecznych, proporcjonalnych oraz odstraszających kar zgodnie z prawem Unii, a w przypadku braku stosownych przepisów - zgodnie z prawem krajowym oraz, w razie konieczności, wszczynania w tym celu postępowań sądowych.

Chybione zatem były sugestie zawarte w skardze odnośnie nieuprawnionej odmowy przyznania dotacji w nawiązaniu do przepisów art. 85 rozporządzenia UE nr 2021/2116 albowiem przepis ten odnosi się do innego typu kar niż regulowane zastosowanym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Wsparcia Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków (...), tj. kar administracyjnych stosowanych za uchybienia dotyczące wymogów związanych z warunkowością. Nie dotyczą one zawyżeń powierzchni uprawnionej do wsparcia.

Tym samym zarzut niezgodności przepisów ww. rozporządzenia z prawem wspólnotowym, a przez to brak podstaw do odmowy przyznania płatności należy uznać za bezpodstawny.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd nie znalazł też podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 92 i art. 7 Konstytucji RP.

Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że w kontrolowanej sprawie kompleksowo rozważono zebrany w sprawie materiał dowodowy, czemu dano wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a sposób jej uzasadnienia odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. i poddaje się kontroli Sądu. Do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego właściwie również zastosowano przepisy prawa materialnego. W związku z tym Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.