Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 544/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 201 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1070
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
article: art. 286 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 25 ust. 6a i 6f
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.S. prowadzącego działalność gospodarcza pod firmą H.S. "A." Firma Handlowo-Usługowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 830/21 w sprawie ze skargi H.S. prowadzącego działalność gospodarcza pod firmą H.S. "A." Firma Handlowo-Usługowa na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyeliminowania naruszeń 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od H.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą H.S. "A." Firma Handlowo-Usługowa na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez H.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą H.S. "A." Firma Handlowo-Usługowa (powoływanego dalej również jako "skarżący") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (powoływanego dalej również jako "Sąd I instancji", "WSA") z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 830/21, którym oddalono w całości skargę ww. skarżącego na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (powoływanego dalej również jako "WWIOŚ", "organ") z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie wyeliminowania naruszeń.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

i prawne:

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, po przeprowadzeniu w dniach [...] czerwca 2021 r. kontroli działalności gospodarczej prowadzonej przez H.S. pn. H.S. "A." Firma Handlowo-Usługowa z siedzibą w P. na terenie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. C., gm. W. – kwatera nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070), skierował do ww. zarządzenie pokontrolne z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], w którym nakazał stronie:

1. Na bieżąco rzetelnie prowadzić ilościową i jakościową ewidencję odpadów, zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów dla wszystkich zbieranych odpadów.

2. Niezwłocznie zapewnić WWIOŚ dostępność obrazu z wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny oraz objąć monitoringiem całą powierzchnię kwatery nr [...] składowiska odpadów w miejscowości C.

3. Rzetelnie sporządzać roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami (korekta za rok 2019: dostosować do wymagań prawnych kolejne sprawozdania: zgodnie z ustawowym terminem).

4. Rzetelnie sporządzać zbiorcze zestawienia o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat i przekazywać Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego (korekta za 2019 rok, 2020: niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych, kolejne raporty: zgodnie z ustawowym terminem).

5. Podjąć działania w celu uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innego podmiotu ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego i w zakresie odprowadzania wód gruntowych z drenażu podfoliowego do rowu melioracyjnego i dalej do cieku S. (niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych).

Jednocześnie organ zobowiązał stronę do przesłania, w terminie do 30 września 2021 r., pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń.

Na powyższe zarządzenie H.S., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając mu naruszenie:

1) art. 7 w związku z art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przyjęcie ustalenia, że to skarżący w związku z funkcjonowaniem składowiska odpadów C. powinien legitymować się pozwoleniem wodnoprawnym dotyczącym wprowadzania ścieków przemysłowych do kanalizacji innych podmiotów, gdy ścieki są wprowadzane przez Gminę W. do urządzeń kanalizacyjnych stanowiących własność tej Gminy, a tym samym skarżący nie musi legitymować się wskazanym pozwoleniem,

2) art. 7 w związku z art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przyjęcie ustalenia, że skarżący powinien przekazać dane dostępowe do wizyjnego systemu kontroli ponieważ składuje na składowisku C. odpady palne, w sytuacji gdy organ nie dokonał żadnych badań odpadów pod kątem ustalenia, czy są to odpady palne, a zatem nie mógł uznać, aby istniał obowiązek przekazywania danych dostępowych do wizyjnego systemu kontroli,

3) art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach przez błędną wykładnię i przyjęcie, że obowiązek wizyjnego systemu kontroli istnieje pomimo wygaśnięcia decyzji na przetwarzanie odpadów, gdy obowiązek ten może dotyczyć tylko podmiotu przetwarzającego odpady na podstawie ważnej decyzji,

4) art. 286 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 7 ust. 3 ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wielkość emisji ustala się w oderwaniu od możliwości i obowiązku prowadzenia pomiarów, podczas gdy wielkość emisji można ustalić tylko na podstawie pomiarów obowiązkowych i możliwych do wykonania.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia.

Skarżący podniósł, że nie ma on obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, bo nie jest wytwórcą ścieków. Ścieki nie są wprowadzane do kanalizacji innego podmiotu, gdyż Gmina W. jest wytwórcą ścieków i właścicielem kanalizacji. Nie jest również zobowiązany do przekazywania danych dostępowych wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów, bo na kwaterze nr [...] składowiska odpadów w C., w okresie od dnia [...] września 2019 r. do dnia [...] marca 2020 r., nie składował odpadów palnych, o których mowa w art. 25 ust. 6f ustawy o odpadach. W jego ocenie inspektor błędnie przyjął, że odpady o kodach 20 02 03; 20 03 03 oraz 20 03 99 są odpadami palnymi. Ustalenie tych kodów nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia, czy są to odpady, o których mowa w art. 25 ust. 6f ustawy o odpadach. Inspektor powinien dokonać badania składu odpadów. Poza tym na kwaterze nr [...] nie składowano odpadów o kodzie 20 02 03. Nadto wymóg prowadzenia wizyjnego systemu kontroli łączyć należy tylko z posiadaniem ważnej decyzji na przetwarzanie odpadów.

Za niezasadne skarżący uznał też zalecenie pokontrolne organu dotyczące uwzględniania emisji gazów wydobywających się ze składowiska odpadów dla celów ustalenia opłaty za korzystanie ze środowiska. Wskazał, że niemożliwe jest bowiem zmierzenie tych gazów, gdyż ich ilości są nieznaczne. Skoro zatem nie można wykonać pomiaru, to nie można oczekiwać, że strona samodzielnie ustali wielkość emisji na potrzeby ustalenia opłaty za korzystanie ze środowiska.

W odpowiedzi na skargę WWIOŚ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podnoszonych zarzutów wyjaśnił, że skarżący jest zarządcą składowiska odpadów w C. oraz użytkownikiem terenu, na którym ono się znajduje. To skarżący złożył wniosek o wyrażenie zgody na zamknięcie składowiska. Przeprowadzona kontrola dotyczyła działalności prowadzonej przez skarżącego. Chociaż właścicielem składowiska w C., a także oczyszczalni ścieków M., jest Gmina W., to jednak skarżący posiada tytuł prawny do nieruchomości, na której znajduje się składowisko oraz zawarł umowę o zarządzanie składowiskiem odpadów. Organ podkreślił, że faza eksploatacyjna prowadzenia składowiska kończy się z dniem zakończenie rekultywacji. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt zakończenia działalności w zakresie przyjmowania odpadów na kwaterę nr [...] składowiska. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje także okoliczność, że z dniem [...] marca 2020 r. (z punkt II decyzji wynika, że z dniem [...] czerwca 2020 r.) utraciła ważność decyzja Starosty G. z dnia [...] czerwca 2016 r. ([...]) udzielająca skarżącemu zezwolenia na przetwarzanie odpadów na kwaterze nr [...] składowiska C.. Przedstawiona natomiast podczas kontroli ewidencja odpadów (załącznik nr 13 do protokołu kontroli) w sposób jednoznaczny potwierdza, iż skarżący przyjmował odpady o kodzie 20 02 03.

Ponadto w ocenie organu, emisję gazów ze składowiska odpadów nawet tę

w ilościach minimalnych, czy występującą poniżej granicy oznaczalności,

a zagospodarowywaną poprzez spalanie w pochodniach, należy uwzględniać

w zestawieniach o zakresie korzystania ze środowiska na potrzeby systemu opłat za korzystanie ze środowiska.

Wyrokiem z dnia z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 830/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H.S. w całości.

W motywach uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydawane jest ono w oparciu o wyniki kontroli i stwierdza istnienie po stronie kontrolowanego określonego obowiązku w ten sposób, że zawiera ocenę braku wykonania lub niewłaściwego wykonywania obowiązków prawnych. Celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli, i zwrócenie - w sposób urzędowy - właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Badanie legalności zarządzenia pokontrolnego wiąże się z koniecznością sprawdzenia, czy istniały podstawy do stwierdzenia naruszeń. To rodzi potrzebę oceny, czy organ przyjął prawidłowe wzorce materialnoprawne (dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego), a dalej, czy potwierdzony wynikami kontroli stan faktyczny uzasadniał dokonanie stwierdzenia o braku realizacji lub nieprawidłowej realizacji obowiązków prawnych przez kontrolowanego.

Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego Sąd I instancji wyjaśnił, że w wyniku oceny legalności zarządzenia pokontrolnego sąd może uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury bądź organ nałożył na dany podmiot obowiązki, które nie miały podstawy w treści obowiązujących przepisów prawa. Uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może mieć na celu "prawidłowego" ustalenia stanu faktycznego. WSA zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie objęta skargą kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070). Organ ten podjął działanie w prawem przewidzianej formie, skierował je do właściwego podmiotu (art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska) w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w trybie określonym w art. 9a ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z art. 146 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 779 z późn. zm.). Zalecenia pokontrolne znajdują oparcie w wynikach kontroli oraz zostały precyzyjnie i jednoznacznie określone.

Sąd I instancji podkreślił, że analiza dokumentów włączonych do akt sprawy wskazuje, że H.S., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A." Firma Handlowo-Usługowa wystąpił do Marszalka Województwa Wielkopolskiego z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie wyrażenia zgody na zamknięcie kwatery nr [...] składowiska odpadów C. Właścicielem terenu składowiska jest Gmina i Miasto W. Skarżący na podstawie umów zawieranych z Gminą W. był podmiotem zarządzającym składowiskiem odpadów w całym okresie objętym kontrolą oraz posiadał w tym okresie tytuł prawny do dysponowania nieruchomością, na której znajduje się składowisko (umowa użyczenia). Skarżący nie przedłożył dowodu na podnoszone twierdzenia, że Zakład Gospodarki Komunalnej w W., na mocy umowy podwykonawstwa z dnia [...] grudnia 2020 r., prowadzi obsługę techniczną składowiska odpadów w C. Starosta G. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. (nr [...]) udzielił skarżącemu, na czas określony do dnia [...] czerwca 2020 r., zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów na kwaterze nr [...] składowiska odpadów C. Z treści rozstrzygnięcia (punkt I oraz punkt IV) wynika, że zezwolenie dotyczy przetwarzania odpadów o kodach 20 02 03; 20 03 03 oraz 20 03 99 oraz, że zezwolenie nie zwalnia z obowiązku uzyskania innych wymaganych prawem decyzji i zezwoleń. Marszałek Województwa Wielkopolskiego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku H.S., zatwierdził opracowaną przez wnioskodawcę instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne oraz zatwierdził wysokość i formę zabezpieczenia roszczeń z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku oraz szkód w środowisku w związku z prowadzeniem składowiska odpadów. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zarządzający składowiskiem obowiązany jest utrzymywać zatwierdzone zabezpieczenie przez okres zarządzania składowiskiem. Zwrot zabezpieczenia możliwy jest na wniosek zarządzającego po wygaśnięciu decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. W instrukcji prowadzenia składowiska (punkt 4.1, Tabela Nr 1) wskazano, że w procesie unieszkodliwiania D-5 na kwaterze numer [...] będą przetwarzane także odpady o kodach 20 02 03; 20 03 03 oraz 20 03 99. W ramach prowadzonych czynności kontrolnych, na podstawie okazanej ewidencji odpadów, ujawniono i udokumentowano w aktach sprawy, że w okresie od stycznia do września 2019 r. skarżący unieszkodliwił na kwaterze nr [...] składowiska odpadów w C. odpady o kodzie 20 02 03 w ilości 46,3 Mg. W karcie charakterystyki odpadów (załącznik nr 13) wpisano, że są to odpady pochodzące z pielęgnacji ogrodów i parków, w tym cmentarzy nie ulegające biodegradacji zawierające odpady szkła, tworzyw sztucznych i metali. Zarządzający składowiskiem nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska (odcieki składowiskowe), które za pomocą drenów odprowadzone są do studni zbiorczej, przepompowywane poprzez kolektor do gminnej kanalizacji i dalej do oczyszczalni ścieków M., którą administruje Zakład Gospodarki Komunalnej w W. Zarządzający składowiskiem nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód. Z dniem [...] sierpnia 2020 r. utraciła ważność decyzja Starosty G. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] udzielająca Zakładowi Gospodarki Komunalnej w W. pozwolenia na szczególne korzystanie z wód w zakresie odwadniania kwater składowiska, czyli odprowadzania wód gruntowych z drenażu podfoliowego do rowu melioracyjnego i dalej do cieku S.

Zdaniem Sądu I instancji treść kwestionowanego zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, a także w treści administracyjnych aktów indywidualnych kierowanych do skarżącego (pozwolenie na przetwarzanie odpadów, zatwierdzenie instrukcji składowiska oraz wysokości i formy zabezpieczenia roszczeń). Skarżący jest podmiotem, któremu Gmina W. powierzyła wykonywanie praw i obowiązków zarządzającego gminnym składowiskiem odpadów w rozumieniu art. 136 ustawy o odpadach. Skarżący posiada tytuł prawny do całej nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem tego składowiska, w okresie obejmującym fazę eksploatacyjną i poeksploatacyjną (art. 124 ust. 1 ustawy o odpadach). Zatem, w ocenie Sądu I instancji, to skarżący jako zarządzający składowiskiem odpadów w C. ponosi odpowiedzialność za całokształt działalności składowiska odpadów i jest obowiązany do realizacji wszystkich obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów i decyzji, o których mowa w art. 128 (art. 135 ust. 1 ustawy o odpadach). Sąd I instancji podkreślił, że składowisko odpadów prowadzi zarządzający składowiskiem odpadów, a prowadzenie składowiska odpadów obejmuje wszystkie działania podejmowane w fazie eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej dotyczące funkcjonowania składowiska odpadów, w tym monitoring składowiska odpadów (art. 124 ust. 3 ustawy o odpadach). Faza eksploatacyjna to okres od dnia uzyskania pierwszej ostatecznej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów do dnia zakończenia rekultywacji składowiska odpadów (art. 123 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach). Dzień zakończenia rekultywacji składowiska odpadów jest równocześnie dniem zamknięcia tego składowiska (art. 123 ust. 2 ustawy o odpadach). To zarządzający składowiskiem odpadów utrzymuje i prowadzi składowisko odpadów w sposób zapewniający właściwe funkcjonowanie urządzeń technicznych stanowiących wyposażenie składowiska odpadów oraz zachowanie wymagań sanitarnych, bezpieczeństwa i higieny pracy, przeciwpożarowych, a także wymagań ochrony środowiska, zgodnie z instrukcją prowadzenia składowiska odpadów i decyzją zatwierdzającą tę instrukcję (art. 135 ust. 2 ustawy o odpadach).

Jednocześnie Sąd I instancji nie podzielił zapatrywań skarżącego, że przepisy prawa nie określają podmiotowego zakresu obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, które ma obejmować wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego. Wskazał, że zgodnie z art. 391 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 624 z późn. zm.) wskazany powyżej obowiązek spoczywa na "wytwórcy ścieków przemysłowych". Zdaniem Sądu I instancji organ trafnie przyjął, że wytwórcą ścieków jest podmiot, u którego w procesach technologicznych powstają ścieki. W okolicznościach kontrolowanej sprawy tym podmiotem jest skarżący. Podmiot prowadzący składowisko odpadów (zarządzający składowiskiem odpadów) jest wytwórcą ścieków w postaci odcieków z tego składowiska, bo o tym przesądzają bezwzględnie wiążące przepisy prawa stanowiące obowiązkach zarządzającego składowiskiem odpadów, a w okolicznościach kontrolowanej sprawy, także indywidualne akty administracyjne wydawane na wniosek i adresowane do skarżącego oraz zawarte przez skarżącego umowy. Stąd okolicznością bez znaczenie w sprawie jest fakt, że Gmina W. pozostaje właścicielem gruntu użyczonego skarżącemu na prowadzenie składowiska odpadów oraz właścicielem urządzeń kanalizacyjnych, do których odcieki składowiskowe są wprowadzane.

Z uwagi na powyższe, jak podkreślił Sąd I instancji, skarżony organ trafnie przyjął, że na skarżącym jako na podmiocie prowadzącym składowisko odpadów, spoczywa obowiązek posiadania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, które w kontrolowanej sprawie obejmuje odwadnianie kwater składowiska w zakresie odprowadzania wód gruntowych z drenażu podfoliowego (art. 389 pkt 2 w związku z art. 34 pkt 1 ustawy Prawo wodne). Z chwilą, gdy skarżący stał się zarządzającym składowiskiem odpadów (tj. 27 stycznia 2014 r.) powinno nastąpić przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Zakładowi Gospodarki Komunalne w W. w trybie art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.).

W ocenie WSA nie ma usprawiedliwionych podstaw ocena skarżącego, że ocena istnienia obowiązku przekazania WWIOŚ danych dostępowych do wizyjnego systemu kontroli dokonana została z naruszeniu przepisów prawa. W treści bowiem art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach jednoznacznie wskazuje się, że zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany do prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca składowania odpadów na warunkach określonych w art. 25 ust. 6f ustawy o odpadach. Zatem w przypadku składowania następujących odpadów palnych zarządzający składowiskiem odpadów ma obowiązek zapewnić wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska właściwemu ze względu na lokalizację miejsca składowania odpadów dostępność obrazu z wizyjnego systemu kontroli tego miejsca w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny.

Sąd I instancji stwierdził, że wbrew argumentacji powołanej w treści skargi podstawą ustalenia istnienia obowiązku określonego w art. 25 ust. 6f ustawy o odpadach nie były jedynie kody odpadów wskazane w pozwoleniu na ich przetwarzanie, czy też kody wskazane w decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Fakt przyjmowania i składowania odpadów łatwopalnych potwierdza sporządzona przez skarżącego podstawowa charakterystyka odpadów o kodzie 20 02 03. Skoro dokumentacja sporządzana przez zarządzającego składowiskiem dowodzi przyjmowania odpadów palnych w rozumieniu art. 25 6f ustawy o odpadach, to całkowicie nieuzasadnione jest, w ocenie Sądu I instancji oczekiwanie, że stwierdzenie obowiązku udostępnienia organowi danych dostępowych do wizyjnego systemu kontroli, będzie poprzedzone określeniem składu morfologicznego odpadów w oparciu o wiedzę ekspercką. W ocenie Sądu I instancji przedstawione wyniki kontroli są w tym zakresie całkowicie wystarczające.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że skarżony organ zgodnie z prawem uznaje, że takie okoliczności, jak zaprzestanie przyjmowania odpadów, czy wygaśnięcie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na kwaterze nr [...] składowiska w C. (decyzja Starosty G. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]), są indyferentne dla obowiązku udostępnienia organowi danych dostępowych do wizyjnego systemu kontroli. Ustawodawca nakłada przedmiotowy obowiązek na zarządzającego składowiskiem w sytuacji składowania odpadów palnych wyliczonych art. 25 ust. 6f pkt 1-8 ustawy o odpadach. Natomiast skoro skarżący nie utracił statusu zarządzającego składowiskiem odpadów, na którym składowane są odpady palne w rozumieniu art. 25 ust. 6f pkt 1-8 ustawy o odpadach, to nie może być, zdaniem Sądu I instancji mowy o ustaniu obowiązku prowadzenia wizyjnego systemu kontroli, czy też ustaniu obowiązku zapewnienia organowi dostępu do tego systemu.

WSA nie zgodził się również z zarzutem naruszenia przez organ art. 286 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1219 z późn. zm.) w związku z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1077 z późn. zm.). Wyjaśnił, że stwierdzone naruszenie dotyczyło obowiązków prawnych w zakresie sprawozdawczości na potrzeby ustalania opłat za korzystanie ze środowiska. Nieprawidłowo realizowany obowiązek prawny dotyczył braku ujawnienia emisji gazów składowiskowych w zbiorczym zestawieniu informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat. Sąd I instancji podzielił stanowisko, że brak ujawnienia organom właściwym do rozstrzygania spraw w przedmiocie opłat za korzystanie ze środowiska oczywistej dla składowisk odpadów emisji gazów składowiskowych, nawet wówczas, gdy ma ona miejsce w ilościach minimalnych, czy poniżej granic oznaczalności, stanowi o nierzetelnym sporządzeniu zestawienia. Kwestie dotyczące naliczenia opłaty środowiskowej wykraczają poza granice sprawy załatwionej skarżonym zarządzeniem pokontrolnym. Sąd wskazuje jednak, że organ przekazał do akt sprawy informację skarżącego z dnia [...] września 2021 r. o podjętych i zrealizowanych działaniach służących wyeliminowaniu naruszeń stwierdzonych w skarżonym zarządzeniu pokontrolnym. W punkcie 4 pisma skarżący zawarł informację o złożeniu korekty zestawienia o zakresie korzystania ze środowiska oraz uiszczeniu kwoty 7 zł, jako różnicy w opłatach wynikającej z tej korekty.

Od powyższego wyroku H.S. wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu, wskazując na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania polegające na:

I. niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi na zarządzenie pokontrolne w sytuacji, w której zarządzenie pokontrolne wydane zostało z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z niepodjęciem czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przyjęcie, że to skarżący, w związku z działalnością składowiska odpadów w C., powinien legitymować się pozwoleniem wodnoprawnym, gdyż wprowadza ścieki przemysłowe do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów, podczas, gdy ścieki te są wprowadzane przez Gminę W. do jej własnych urządzeń kanalizacyjnych, a tym samym skarżący nie musi się legitymować takim pozwoleniem; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w zarządzeniu pokontrolnym skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

II. niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi na zarządzenie pokontrolne, w sytuacji, w której zarządzenie pokontrolne wydane zostało z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. (z powodów wskazanych w punkcie I powyżej).; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w zarządzeniu pokontrolnym skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

III. niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi na zarządzenie pokontrolne w sytuacji, w której zarządzenie pokontrolne wydane zostało z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przyjęcie, że skarżący powinien przekazać dane dostępowe do wizyjnego system kontroli ponieważ składuje na składowisku odpadów w C. odpady palne, podczas, gdy nie dokonano żadnych badań tych odpadów pod kątem ustalenia, czy są to odpady palne, a tym samym nie można uznać, aby istniał obowiązek przekazania tych danych; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w zarządzeniu pokontrolnym skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

IV. niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi na zarządzenie pokontrolne, w sytuacji, w której zarządzenie pokontrolne wydane zostało z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. (z powodów wskazanych w punkcie II powyżej).; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw}% ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w zarządzeniu pokontrolnym skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

Wskazując natomiast art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił:

I. błędną wykładnię przepisów prawa materialnego - art. 25 ust. 6a ustawy odpadach przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że obowiązek prowadzenia wizyjnego system kontroli istnieje pomimo wygaśnięcia decyzji na przetwarzanie odpadów podczas, gdy obowiązek ten może dotyczyć tylko podmiotu przetwarzającego odpady na podstawie ważnej decyzji;

II. art. 286 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1077) przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wielkość emisji ustala się w oderwaniu od możliwości i obowiązku prowadzenia pomiarów, podczas, gdy wielkość emisji można ustalić tylko na podstawie pomiarów obowiązkowych i możliwych do wykonania.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty rozwinięto.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 7 lutego 2022 r. WIOŚ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym w szczególności kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) - powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 403/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 7318/21). Zaznaczyć jednak trzeba, że nawet wadliwe przyporządkowanie zarzutu do podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej. W świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz.1), zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, Naczelny Sąd Administracyjny może - korzystając z przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednostek redakcyjnych tekstu prawnego – spróbować samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1091/21 oraz powołane tam orzecznictwo).

W rozpoznawanej sprawie skarżący podnosi zarzuty oparte na obu z ww. podstaw prawnych.

Skarżący zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane z uchybieniem ww. przepisom k.p.a. bowiem organ nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podniósł, że w zarządzeniu pokontrolnym organ wskazał, że skarżący nie posiada pozwolenia na wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do urządzeń kanalizacyjnych innego podmiotu jednakże nie wskazał przepisu, z którego wynikałby zakres podmiotowy dotyczący obowiązku. Inspektor przytacza co prawda art. 389 pkt 2 ustawy Prawo wodne, jednak – zdaniem skarżącego – z przepisu tego nie wynika na kim spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia. Odwołując się do treści art. 391 ustawy Prawo wodne skarżący twierdzi, że w niniejszej sprawie wytwórcą ścieków przemysłowych jest podmiot, który faktycznie zajmuje się obsługą składowiska odpadów w C., a podmiotem tym jest – zgodnie z umową podwykonawstwa – Zakład Gospodarki Komunalnej w W., tj. nie mająca osobowości prawnej jednostka organizacyjna Gminy W.. Nadto skarżący wskazuje, że organ błędnie przyjął, że odpady składowane na kwaterze nr [...] są odpadami palnymi. Ustalenie kodów odpadów nie jest bowiem do takiego twierdzenia wystarczające. Zdaniem skarżącego organ powinien dokonać badania składu odpadów za pośrednictwem biegłego.

Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy na szczególny charakter aktu jakim jest zarządzenie pokontrolne. Jest ono bowiem władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. (w jego brzmieniu mającym zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy) na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Natomiast zgodnie z ust. 2 art. 12 u.i.o.ś. kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z ww. przepisu, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a u.o.i.ś. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może na nich ciążyć na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2011 r., nr 3, s. 93).

Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa.

Postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Jednak prawnie skuteczne jest zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1239/21). Kontrola sądu rozpoznającego skargę na zarządzenie pokontrolne ma na celu zbadanie, czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść nakazów skierowanych do kontrolowanego odpowiada ustaleniom poczynionym w trakcie kontroli i utrwalonym w protokole kontroli oraz czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1727/21).

Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 935/21).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że skarżący bezpodstawnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie ww. przepisów postępowania. Skoro bowiem w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania przepisy k.p.a. trudno zarzucić Sądowi I instancji, że nie dostrzegł ich uchybienia przez organ w kontrolowanym postępowaniu.

W motywach uzasadnienia ww. uchybień, dotyczących ustaleń co do podmiotu, na którym ciąży obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego skarżący wprawdzie odwołuje się do wykładni art. 391 ustawy Prawo wodne niemniej jednak nie formułuje żadnego zarzutu na podstawie ww. przepisu. Nie kwestionuje też, co do zasady, oceny tej okoliczności przez Sąd I instancji. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny – jak już na wstępie wyjaśniono – nie może formułować zarzutów za stronę.

Skarżący wskazuje wprawdzie, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie przedłożył umowy z dnia 20 grudnia 2020 r. Skarżący podkreśla przy tym, że umowa ta znajdowała się w aktach postępowania i z niej wywodzi, że to Zakład Gospodarki Komunalnej w W. jest podmiotem korzystającym z wód w związku z prowadzeniem składowiska. Jednakże w uzasadnieniu wyroku WSA próżno szukać takiej uwagi. Sąd I instancji wskazał jedynie, że skarżący nie przedłożył dowodu na podnoszone twierdzenia, że Zakład Gospodarki Komunalnej w W., na mocy umowy podwykonawstwa z dnia [...] grudnia 2020 r., prowadzi obsługę techniczną składowiska odpadów w C. Stwierdził też, że skarżący na podstawie umów zawieranych z Gminą W. był podmiotem zarządzającym składowiskiem odpadów w całym okresie objętym kontrolą oraz posiadał w tym okresie tytuł prawny do dysponowania nieruchomością, na której znajduje się składowisko (umowa użyczenia). Powyższe znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Wnioskowi temu nie przeczy też wskazywana przez skarżącego umowa z [...] grudnia 2020 r., która – wbrew twierdzeniom skarżącego – została przez Sąd I instancji oceniona, a oceny tej skarżący w żaden sposób nie podważył.

Podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zgodnie z którym prowadzenie przez skarżącego składowiska odpadów jako jego zarządca w zakresie przetwarzania odpadów obejmuje wszelkie działania podejmowane zarówno w fazie eksploatacyjnej jak i poeksploatacyjnej dotyczące jego funkcjonowania (art. 124 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach). Jego obowiązki dotyczą utrzymania i prowadzenia składowiska odpadów w sposób zapewniający między innymi właściwe funkcjonowanie urządzeń technicznych stanowiących jego wyposażenie, zachowanie wymagań sanitarnych, bezpieczeństwa i higieny pracy, przeciwpożarowych, a także wymagań środowiska zgodnie z instrukcją prowadzenia składowiska odpadów i decyzją zatwierdzającą tą instrukcję co wynika z treści art. 135 ust. 2 ustawy o odpadach. Jednym z tych obowiązków jest uzyskanie wymaganych pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód, które ma obejmować wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego. Organ trafnie wskazał, że wytwórcą ścieków jest podmiot, u którego w procesach technologicznych powstają ścieki. W okolicznościach przedmiotowej sprawy tym podmiotem jest skarżący kasacyjnie jako podmiot prowadzący składowisko odpadów. Podzielić należy także stanowisko organu zgodnie z którym na skarżącym ciążył obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, które w kontrolowanej sprawie obejmowało odwadnianie kwater składowiska w zakresie odprowadzania wód gruntowych z drenażu podfoliowego, co wynika z treści art. 389 pkt 2 w zw. z art. 34 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Takiego pozwolenia wodnoprawnego strona skarżąca w dniu przeprowadzania kontroli nie posiadała. Poprzednie udzielone Zakładowi Gospodarki Komunalnej w W. przez Starostę G. dnia [...] września 2010 r., było ważne do [...] sierpnia 2020 r.. Nadmienić należy, że z chwila gdy strona skarżąca uzyskała status zarządzającego składowiskiem odpadów tj. z dniem [...] stycznia 2014 r., kiedy to została zawarta umowa z Gminą W. zgodnie z art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne nastąpiło przejęcie praw o obowiązków wynikających z tego pozwolenia.

Przechodząc do analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego wskazać należy, że zgodnie z art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach posiadacz odpadów obowiązany do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów lub pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów, prowadzący magazynowanie odpadów, z wyjątkiem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a, lub zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany do prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów, zgodnie z ust. 6b-6f. 6h i 6i oraz przepisami wydanymi na podstawie ust. 8a.

Natomiast w ust. 6f art. 25 ustawy o odpadach wskazano, że w przypadku magazynowania lub składowania następujących odpadów palnych:

1) paliwo alternatywne oraz odpady przeznaczone bezpośrednio do produkcji takiego paliwa,

2) papier oraz tektura,

3) tekstylia,

4) odpady wielkogabarytowe, z wyłączeniem odpadów metali,

5) tworzywa sztuczne, w tym folia, oraz opony i inne odpady z gumy, 6) drewno i odpady drewnopochodne,

7) odpady pochodzące z przetwarzania odpadów komunalnych, z wyłączeniem odpadów pochodzących z termicznego przetwarzania odpadów, 8) odpady wielomateriałowe złożone z materiałów, o których mowa w pkt 2, 3, 5 lub 6

- posiadacz odpadów obowiązany do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów lub pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów, prowadzący magazynowanie odpadów lub zarządzający składowiskiem odpadów zapewnia wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska właściwemu ze względu na lokalizację miejsca magazynowania lub składowania odpadów dostępność obrazu z wizyjnego systemu kontroli tego miejsca w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny.

Już sama lektura tych przepisów wskazuje, że zupełnie chybiona jest i sprzeczna z literalną wykładnią ww. norm prawnych jest argumentacja skarżącego, że wymóg prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca składowania odpadów należy łączyć tylko z posiadaniem ważnej decyzji na przetwarzanie odpadów.

Z art. 25 ust. 6a w zw. z ust. 6f ustawy o odpadach wynika, że podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska obrazu z wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów palnych jest m.in. posiadacz odpadów obowiązany do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów (a zatem podmiot, który obowiązany jest do uzyskania takiego zezwolenia, bez znaczenia jest natomiast to czy już je posiada) lub zarządzający składowiskiem odpadów.

Skarżący zawarł z Gminą i Miastem W. umowę na zarządzanie składowiskiem odpadów. Nadto na składowisku tym – jak wynika z protokołu kontroli - zgromadzoną są odpady palne. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji fakt przyjmowania i składowania odpadów łatwopalnych potwierdza sporządzona przez skarżącego podstawowa charakterystyka odpadów o kodzie 20 02 03. Podkreślić przy tym trzeba, że zarządzenie pokontrolne zostało wydane przez organ wyspecjalizowany w zakresie kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w tym postępowania z odpadami, a WSA nie był uprawniony do wkraczania w merytoryczne ustalenia przeprowadzonej kontroli (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 5434/21).

Sąd I instancji trafnie zatem stwierdził, że skoro skarżący nie utracił statusu zarządzającego składowiskiem odpadów, na którym składowane są odpady palne w rozumieniu art. 25 ust. 6f pkt 1-8 ustawy o odpadach, to nie może być mowy o ustaniu obowiązku prowadzenia wizyjnego systemu kontroli, czy też ustaniu obowiązku zapewnienia organowi dostępu do tego systemu.

Wobec powyższego chybiony jest zarzut jakoby Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach.

Nadto skarżący bezpodstawnie zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 286 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji poprzez przyjęcie, że wielkość emisji ustala się w oderwaniu od możliwości i obowiązku prowadzenia pomiarów, podczas gdy wielkość emisji można ustalić tylko na podstawie pomiarów obowiązkowych i możliwych do wykonania.

Zgodnie z art. 286 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska podmiot korzystający ze środowiska w terminie, o którym mowa w art. 285 ust. 2, przedkłada marszałkowi województwa:

1) wykaz zawierający wykorzystane do ustalenia wysokości opłat informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska, w szczególności o:

a) rodzajach substancji wprowadzonych do powietrza i wielkości emisji - w przypadku wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza,

b) wielkości emisji gazów cieplarnianych objętych systemem handlu uprawnieniami do emisji i liczbie uprawnień do emisji - w przypadku wydania uprawnień do emisji,

c) rodzajach i ilości składowanych odpadów - w przypadku składowania odpadów

- oraz o wysokości należnych opłat,

2) wykaz zawierający zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat

- z zastrzeżeniem art. 289 ust. 1.

W ust. 3 omawianego przepisu wskazano, że wykazy, o których mowa w ust. 1, są sporządzane na podstawie:

1) raportu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, lub

2) informacji, o której mowa w art. 64b ust. 8 ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, z uwzględnieniem zmian tej informacji, lub informacji, o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, lub

3) dokumentów ewidencji odpadów, o której mowa w art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Z powyższego przepisu wynika, że jednym z dokumentów, na podstawie którego sporządzany jest wykaz zawierający wykorzystane do ustalenia wysokości opłat informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska jest raport, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji. Zgodnie z ust. 3 ww. ustawy wielkości emisji zawarte w raporcie, o którym mowa w ust. 1, ustala się na podstawie prowadzonych pomiarów lub na podstawie informacji o wielkości produkcji, zużyciu paliw lub surowców i odpowiadających tym wielkościom wskaźników emisji.

Natomiast w art. 289 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska określono, że nie wnosi się opłat z tytułu tych rodzajów korzystania ze środowiska spośród wymienionych w art. 273 ust. 1, których roczna wysokość wnoszona na rachunek urzędu marszałkowskiego nie przekracza 800 zł. W przypadku gdy roczna wysokość opłaty z tytułu każdego z rodzajów korzystania ze środowiska spośród wymienionych w art. 273 ust. 1 nie przekracza 100 zł, nie przedkłada się także wykazów, o których mowa w art. 286 ust. 1.

Z kontrolowanego przez Sąd I instancji zarządzenia pokontrolnego wynika, że skarżący z uwagi na powstającą emisję gazów lub pyłów do powietrza w latach 2019-2021 korzystał ze środowiska w zakresie: spalania paliw w silnikach pojazdów samochodowych, pojazdów wolnobieżnych, maszynach, spalania węgla kamiennego w kotle, spalania w pochodni gazu składowiskowego i nieselektywnego składowania odpadów. Za powyżej wymienione rodzaje korzystania ze środowiska podmiot zobowiązany był do naliczenia wysokości należnej opłaty. Podmiot przedstawił podczas kontroli informacje o zakresie korzystania ze środowiska za 2019 r. i 2020r., które nie uwzględniało spalania w pochodni gazu składowiskowego. Na składowiskach odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne ma miejsce emisja gazów składowiskowych (metan, dwutlenek węgla, tlen), nawet w ilościach minimalnych, poniżej granicy oznaczaIności. Na składowisku w C. gaz ten jest zagospodarowywany poprzez spalanie w pochodniach. Zatem podmiot kontrolowany zobowiązany był do uwzględnienia w systemie opłat tego rodzaju emisji gazów. W opłatach za korzystanie ze środowiska za 2019r., 2020r. emisja gazów składowiskowych do powietrza nie została uwzględniona. Powyższe świadczy o nierzetelnym sporządzeniu zbiorczego zestawienia danych o zakresie korzystania ze środowiska za 2019r. i 2020r. w zakresie nie uwzględnienia w opłatach emisji gazów składowiskowych do środowiska.

W tej sytuacji stwierdzenie Sądu I instancji, że brak ujawnienia organom właściwym do rozstrzygania spraw w przedmiocie opłat za korzystanie ze środowiska oczywistej dla składowisk odpadów emisji gazów składowiskowych, nawet wówczas, gdy ma ona miejsce w ilościach minimalnych, czy poniżej granic oznaczalności, stanowi o nierzetelnym sporządzeniu zestawienia, nie świadczy o błędnej wykładni art. 286 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji.

Sąd I instancji nie dokonywał ustaleń odnośnie naliczenia opłaty środowiskowej wskazał jedynie, że kwestie dotyczące naliczenia opłaty środowiskowej wykraczają poza granice sprawy załatwionej skarżonym zarządzeniem pokontrolnym.

W istocie w zarządzeniu pokontrolnym organ wskazał, że wyliczona wysokość opłat wynosiła powyżej 800 zł, w związku z powyższym kontrolowany podmiot zgodnie z art. 289 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska był zobowiązany do wnoszenia opłaty oraz przedkładania wykazu Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego. Jednakże skarżący wniosku tego w żaden sposób nie podważył, nie podniósł zarzutów kasacyjnych - jak chociażby dotyczących błędnej wykładni czy wadliwego zastosowania w sprawie art. 289 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska – pozwalających na szersze odniesienie się do ww. kwestii.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił (pkt 1 wyroku). O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie dla reprezentującego organ pełnomocnika, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit.b) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) w kwocie 360 zł, obejmujące sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.