Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 384/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 154 art. 155
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka -Kuligowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 lipca 2015r. sprawy ze skargi J. G. –K., M. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargi.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 27.02.2014 r. J.G. reprezentowana przez r.pr. A.W. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. o uchylenie na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej k.p.a.) ewentualnie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] wydanej w sprawie nakazującej rozbiórkę rozbudowanej części budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy u [...], działka nr [...] obręb [...] wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę w terminie do dnia 30 lipca 1996 r., podając w uzasadnieniu, iż wnioskodawczyni nabywając przedmiotową nieruchomość w dniu 26.08.2011 r. weszła w prawa i obowiązki swoich poprzedników prawnych stając się stroną oraz osobą mającą interes prawny w złożeniu ww. wniosku, a także iż za uwzględnieniem jej wniosku przemawia interes społeczny i słuszny interes wnioskodawczyni. J.G. podniosła, iż nabywając nieruchomość nie miała wiedzy, iż budynek na nim posadowiony winien zostać rozebrany, a poniosła na nieruchomość znaczne nakłady, nadto wiedzę o istnieniu decyzji nakazującej rozbiórkę uzyskała dopiero 2 lata po jej nabyciu z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5.07.2013 r. Wnioskodawczyni zwróciła uwagę, iż mimo, że budynek został wzniesiony bez pozwolenia na budowę, to pozostaje w całkowitej zgodzie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i jest sprawny technicznie. Wnioskodawczyni podkreśliła również, iż stała się ofiarą nieuczciwego sprzedawcy, zainwestowała w nieruchomość oszczędności życia, a ze względu na złą sytuację materialną sprzedawcy nieruchomości nie może mieć nadziei na zwrot zainwestowanych w nieruchomość środków pieniężnych.

Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

w Powiecie Grodzkim S. odmówił uchylenia ww. decyzji nakazującej rozbiórkę, wskazując w uzasadnieniu, iż decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nakazująca rozbiórkę rozbudowanej części budynku po odwołaniu się przez ówczesnego właściciela nieruchomości M.G., została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...], a skarga M.G. w ww. sprawie została prawomocnie oddalona w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie wyrokiem z dnia 8.05.1997 r., sygn. akt: SA/Sz 516/96. Organ I instancji wskazał również, iż w związku z tym, że decyzja nakazująca rozbiórki rozbudowanej części domu stała się prawomocna i pozostaje w obrocie prawnym, postępowanie legalizacyjne zainicjowane wnioskiem M.G. w dniu 10.01.2008r. zostało umorzone, natomiast decyzja o umorzeniu została utrzymana w mocy przez organ II instancji, a skarga M.G. została oddalona wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 11 lipca 2012 r, sygn. akt: II SA/Sz 289/12. Organ I instancji podniósł, iż zgodnie z art. 154§1 k.p.a. decyzja ostateczna na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawiają za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, natomiast w myśl art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ I instancji, zwrócił uwagę, iż uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialno – prawnym przewidzi "pewien luz decyzyjny" i tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny bądź słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji, tymczasem w świetle art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, (zwanej dalej Prawem budowlanym) wzruszenie ostatecznej decyzji w trybie art. 154 bądź 155 k.p.a., czego domaga się strona, byłoby sprzeczne z prawem. Podkreślono powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13.01.2012 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1679/11, iż uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 48 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy, co więcej doszłoby do podważenia zasady praworządności rozumianej jako postępowanie zgodne z obowiązującymi przepisami, gdyż ewentualna zmiana decyzji rozbiórkowej w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłaby w istocie do powrotu do stanu niezgodnego z prawem. Nadto, organ I instancji wskazał, iż "słuszny interes" to taki, który nie narusza prawa, nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem.

Odwołanie od ww. decyzji złożył pełnomocnik J.G. zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucono naruszenie

art. 154 oraz art. 155 k.p.a. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z dnia 7.07.

1994 r. w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z dnia 24.10.1974 r. poprzez uznanie, że art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z dnia 24.10.1974 r. jest przepisem materialno – prawnym, który nie przewiduje "luzu decyzyjnego" i w konsekwencji uznanie, iż w sprawie brak jest podstaw do wzruszenia decyzji rozbiórkowej z dnia [...] naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z dnia 24.10.1974 r.

w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7.07.1994 r. poprzez ich niezastosowanie, skoro przedmiotowa rozbudowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z 1994 r. tj. przed dniem 1.1.1995 r., a w każdym razie nie powinien mieć zastosowania przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., co wynika

z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. poprzez odstąpienie od zastosowania prawidłowej podstawy prawnej i rozpatrywanie sprawy

w oparciu o wadliwą podstawę prawną, w tym przywołaną w decyzji z dnia [...].

Decyzją z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, w uzasadnieniu podając, iż brak jest prawnych możliwości wzruszenia w trybie art. 154 i 155 k.p.a. decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...]. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5.09.2014 r. sygn. akt: II OSK 602/13 organ II instancji podniósł, iż nie jest dopuszczalne dokonywanie zmiany decyzji o nakazie rozbiórki wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jak i decyzji o nakazie rozbiórki wydanej w oparciu o przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Organ II instancji zwrócił uwagę, iż postępowanie prowadzone w oparciu o art. 154 i 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, tymczasem skarżąca de facto nie żąda zmiany lub uchylenia określonej decyzji, lecz zmiany trybu postępowania i weryfikacji dokonanych uprzednio ustaleń stanu faktycznego, co całkowicie wykracza poza ramy zarówno postępowania, o którym mowa w art. 154 k.p.a., jak i w art. 155 k.p.a.

Skargą z dnia 24.02.2015 r. J.G. reprezentowana przez r.pr. A.W. zaskarżyła decyzję organu II instancji, zarzucając jej naruszenie art. 154 oraz art. 155 k.p.a. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7.07.1994 r. w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24.10.1974 r. poprzez uznanie, że decyzja z dnia [...] nakazująca M.G. rozbiórkę nie zalicza się do tzw. decyzji uznaniowych możliwych do uchylenia w trybie art. 154 i art. 155 k.p.a., podczas gdy decyzja z dnia [...] mimo wadliwie powołanej w jej treści podstawy prawnej z powołaniem się na art. 48 ustawy z dnia 1994 r. zalicza się do decyzji uznaniowych możliwych do uchylenia w trybie art. 154 oraz 155 k.p.a. jako że w sprawie w której została wydana nie zachodziły żadne przesłanki obligujące organ do wydania nakazu rozbiórki w trybie, o którym mowa w art. 37 b ust. 1 ustawy Prawa budowlanego z 1974 r. bowiem rozbudowa została dokonana zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego i nie została uznana za stanowiącą niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia ani też powodującą pogorszenia warunków zdrowotnych czy też użytkowych dla otoczenia, przy czym rozbudowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z 1994 r., naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie w oparciu o przypadkowe orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane w odmiennych stanach faktycznych i w konsekwencji nieuzasadnione uznanie, iż decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...], mimo wadliwie przywołanej podstawy prawnej nie zalicza się do kategorii decyzji uznaniowych, a nadto naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez odstąpienie od uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób wymagany prawem,

w szczególności poprzez odstąpienie od wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej uznania, że przedmiotowa decyzja nakazująca rozbiórkę w zakresie rozbudowy domu przy ul. [...] jest "decyzją związaną". Skarżąca wniosła

o uchylenie decyzji organu I i II instancji, a także o wstrzymanie wykonania decyzji rozbiórkowej.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko.

Decyzję organu II instancji zaskarżył również M.G. W skardze z dnia 1.03.2015 r. wniósł o zmianę wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt: II SA/Sz 289/12 na podstawie art. 368 pkt 3 ustawy Kodeks postępowania cywilnego (zwanej dalej k.p.c.) oraz uchylenie decyzji rozbiórkowej z 1996 r. w zw. z art. 5 ustawy Kodeks cywilny (zwanej dalej k.c.). W uzasadnieniu podniósł, iż budowa została zakończona w stanie surowym w 1994 r. przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994, a zatem w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., co wynika z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, a nie art. 48 Prawa budowlanego. W piśmie z dnia 7.07.2015 r. M.G. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji i zalegalizowanie rozbudowy domu przy ul. [...]. W uzasadnieniu podniósł poza argumentami wskazanymi w skardze, iż w skutek decyzji rozbiórkowej nakłady poczynione przez skarżącego na rozbudowanie części budynku nie zostały rozliczone w postępowaniu o dział spadku. Skarżący wskazywał również na konieczność wyeliminowania w obrotu prawnego decyzji na podstawie art. 5 k.c. jak również na podstawie art. 368 pkt 3 k.p.c., jako że decyzja Prezydenta Miasta S. z 1996 r. jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. Nadto, skarżący wskazał, iż obecnie rozbiórka byłaby aktem barbarzyństwa urzędników państwowych i w niczyim interesie leży rozbiórka obiektu zamieszkałego i sprawnego technicznie.

Na rozprawie w dniu 29 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Szczecinie na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwaną dalej p.p.s.a.) postanowił połączyć sprawę ze skargi J.G. ze sprawą o sygn. akt: II SA/Sz 385/15 ze skargi M.G. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Pełnomocnik skarżącej poparł jej skargę. Skarżący M.G. poparł swoją skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując iż swój interes prawny wywodzi z faktu, iż rozbudowywał przedmiotowy budynek i obawia się konsekwencji wynikających z ewentualnej rozbiórki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu.

Na wstępie odnotować należy, że wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości. Powyższe oznacza,

że przed przystąpieniem do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia sąd zobowiązany był do ustalenia, czy złożona skarga odpowiadała wymogom formalnoprawnym oraz czy strona która ją złożyła posiadała legitymację procesową do jej wniesienia. W świetle bowiem art. 50 p.p.s.a. i art. 28 k.p.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym badanie charakteru strony pod względem materialnym wyprzedza badanie charakteru strony pod względem procesowym.

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. "Uprawnionymi do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, organizacja społeczna w zakresie swej działalności statutowej, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do § 2 uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z regulacji tej wynika, więc iż uprawnionym do wniesienia skargi do sądu jest taki podmiot, który wykaże się "interesem prawnym", bądź taki, który - mimo jego braku - został wskazany cytowanym przepisem jako podmiot spełniający funkcję ochrony porządku prawnego. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na akt lub czynność organu administracji publicznej oznacza, że akt ten lub czynność musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z 3 czerwca

1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89).

Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczne z ustaleniem przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). W postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego; zaś w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Innymi słowy, osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację,

w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma z racji interesu prawnego strona postępowania administracyjnego. Fakt dopuszczenia przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes nadanej osoby jako "interes prawny" .

Przenosząc powyższe na grunt niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego przypomnieć należy, iż jego przedmiot stanowi decyzja z dnia [...][...] w S., który utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. Adresatem decyzji organu I instancji jest J.G.– obecna właścicielka nieruchomości przy ul. [...].

Tymczasem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła zarówno J.G., jak również M.G., który nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do ww. nieruchomości, co więcej, zgodnie z jego oświadczeniem, od 5 lat w niej już nie mieszka. Z dokumentów załączonych do akt wynika, iż adresatem decyzji rozbiórkowej z [...] był M.G., lecz postanowieniem z dnia 11 grudnia 2001 r. w przedmiocie działu spadku po F.G., Sąd Rejonowy w S. nakazał M.G., aby w terminie do dnia 31.12.2002 r, opuścił nieruchomość przy ul. [...], przyznając jego udział do 1/8 w prawie własności do nieruchomości na rzecz brata – J.G., z obowiązkiem spłaty skarżącego. Apelacja M.G. została oddalona postanowieniem Sądu Okręgowego w S. z dnia 21.05.2002 r. Nieruchomość w dniu 26.08.2011 r. nabyła J.G..

W związku z powyższym, mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania, Sąd doszedł do wniosku, iż skarżący M.G. w tym postępowaniu nie miał legitymacji do złożenia skargi ze względu na brak interesu prawnego.

Reasumując, zaakcentować należy ponownie, iż o tym, czy dana osoba ma

w danej konkretnej sprawie przymiot strony przesądza każdorazowo przepis prawa materialnego i od wykazania związku między chronionym prawnie interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależniona jest także legitymacja do złożenia skargi. Pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że musi istnieć norma prawna przewidująca

w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji administracyjnej ustalającej prawo lub obowiązek tego podmiotu lub możliwość podjęcia przez organ określonej czynności. Co więcej

z interesem prawnym mamy do czynienia wtedy, gdy istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu, a normą prawnomaterialną, na której budowany jest taki interes. W ocenie Sądu, okoliczności wskazane przez skarżącego nie potwierdzają istnienia tej cechy, a zatem jego skarga została oddalona.

W skardze na decyzję organu II instancji J.G. domagała się uchylenia decyzji organu I i II instancji zarzucając naruszenie art. 154 i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 154§1 k.p.a. decyzja ostateczna na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawiają za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, natomiast w myśl

art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być

w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Na wstępie należy wskazać, iż w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane jedynie decyzje ostateczne, konstytutywne, (a nie deklaratoryjne tj. takie, które stwierdzają ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa, co nastąpiło wcześniej przed wydaniem decyzji), niedotknięte wadami wymienionymi w art. 145 § 1 bądź art. 156 § 1 k.p.a., mające charakter uznaniowy, przy jednoczesnym spełnieniu warunków określonych w przepisach art. 154 § 1 lub art. 155 k.p.a. (wyr. NSA z 21.4.2006 r.,

II OSK 770/05).

Nadto, przepisy art. 154 i 155 k.p.a. nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawnych. Tego rodzaju karą, chociaż z natury rzeczy różną od kar pieniężnych, jest nakaz rozbiórki będący sankcją administracyjną za naruszenie przepisów prawa budowlanego

(tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21.04.2006 w sprawie II OSK 779/05 oraz w wyroku z dnia 25.05.2006 r. w sprawie II OSK 862/05). Nadto, należy zauważyć, iż decyzje orzekające kary administracyjne, są z reguły decyzjami deklaratoryjnymi, bowiem stwierdzają fakt naruszenia prawa, który miał miejsce wcześniej i orzekają o sankcji, za konkretne naruszenie prawa.

W konsekwencji należało przyjąć, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie może być zmieniona ani w trybie art. 154 ani w trybie art. 155 k.p.a. Słuszny interes strony nie może pozostawać w sprzeczności z jasno brzmiącym przepisem prawa budowlanego. Innymi słowy: kolizja interesu społecznego lub interesu strony z przepisem prawa wyklucza możliwość zastosowania art. 154 i art. 155 k.p.a. Inna wykładnia tych przepisów prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony, powyższa wykładnia stoi w sprzeczności z zasada praworządności uregulowaną w art. 6 k.p.a..

Nie może zniknąć z pola widzenia, iż istotą postępowania w wymienionych powyżej trybach jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałaby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 i 155 Kodeksu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Przy czym prowadzone na podstawie tego przepisu postępowanie nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 586/06). Zastosowanie trybów nadzwyczajnych nie może bowiem prowadzić do rozpatrzenia sprawy w "trzeciej" instancji, nie może też prowadzić do obejścia przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 154 i art. 155 k.p.a.) jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne.

Przewidziana w art. 154 i 155 k.p.a. możliwość zmiany decyzji ostatecznej odnosi się zatem jedynie do sytuacji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy administracyjnej organ administracji publicznej mógł był podjąć różne wariantowe rozstrzygnięcia. Tryby te służą tym samym jedynie do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Nie może natomiast służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą byłoby niedopuszczalne. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 i 155 k.p.a. nie jest więc możliwe w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego.

W niniejszej sprawie zatem organy obydwu instancji prawidłowo uznały,

że art. 154 i 155 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę. Decyzja taka nie jest bowiem zależna od uznania administracyjnego. Uwzględnienie o uchylenie takiej decyzji ze względu na interes strony prowadziłoby bowiem do sprzeczności z jednoznacznie wyrażoną wolą ustawodawcy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2007 r.,

II OSK 352/06). Decyzja nakazująca rozbiórkę jest bowiem w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji w trybie art. 154 bądź art. 155 k.p.a. prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem, co spowodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej ustawowej regulacji.

Postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 k.p.a (podobnie jak na podstawie art. 154 tego Kodeksu) nie może prowadzić do kontroli i weryfikacji wszystkich decyzji ostatecznych. Trzeba dodać, iż w niniejszym przypadku decyzja, o zmianę lub uchylenie której wystąpiła skarżąca została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 8.05.

1997 r., sygn. akt: SA/Sz 516/96 uznana za zgodną z prawem, wobec oddalenia skargi M.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] utrzymującą w mocy przedmiotową decyzją, czyli decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowanej części budynku przy ul. [...].

Odnośnie art. 155 k.p.a. należy podnieść, iż zmiana decyzji może nastąpić tylko

w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek w przepisie tym określonych. Jednym

z tych przesłanek jest brak przepisów szczególnych, które sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji. Skoro przedmiotem wniosku o uchylenie decyzji była decyzja o nakazie rozbiórki rozbudowanej części budynku, to należało zbadać, czy przeciwko jego uwzględnieniu nie przemawiają przepisy Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu takim przepisem szczególnym jest przepis art. 48 Prawa budowlanego, na podstawie którego nakazano rozbiórkę przedmiotowego obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten stanowi negatywną przesłankę sprzeciwiającą się zastosowaniu dyspozycji art. 155 k.p.a., tj. zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę rozbudowanej części budynku. Przepis ten nie może bowiem mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego nazywane są deliktami, a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2006 r., sygn. II OSK 862/05). Uwzględnienie wniosku ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny powodowałoby przekreślenie restrykcyjnego przepisu art. 48 Prawa budowlanego i pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Decyzja wydana w sprawie likwidacji samowoli budowlanej to decyzja, którą organ ma obowiązek wydać w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda na zmianę lub uchylenie takiej decyzji żadnych okolicznościach nie może skutkować zmianą lub uchyleniem takiej decyzji.

O szczególnym charakterze art. 48 Prawa budowlanego, jako sprzeciwiającemu się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 888/97. Podkreślić należy, iż decyzja nakazująca rozbiórkę jest w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłoby w rezultacie do powrotu stanu niezgodności z prawem, co spowodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne

z podstawowym celem tej ustawowej regulacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1165/05).

Skarżąca podnosiła, iż w decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] błędnie została wskazana podstawa prawna i do sprawy winny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. Zdaniem Sądu, stanowisko skarżącej nie znalazło potwierdzenia ani w decyzjach organów obu instancji jak i Sądu – nakazujących rozbiórkę z art. 48 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Podsumowując, przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) sprzeciwia się uchyleniu przedmiotowej decyzji. Jak bowiem zasadnie wskazano w orzecznictwie sądowadministracyjnym utrwalił się pogląd, iż nie można zweryfikować decyzji, które usuwają stan niezgodności z prawem.

Nie może też zniknąć z pola widzenia, iż podstawy uchylenia decyzji wskazywane przez skarżącą stanowią de facto odmienną ocenę tego samego stanu faktycznego, a postępowanie w trybie art. 154 i 155 k.p.a. nie może prowadzić do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa ani przez organ odwoławczy ani przez organ I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę