Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1721/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 PAR 1 134 par 1, 141 par 4, 145 par 1 pkt 1 lit s, 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 43/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 43/22 oddalił skargę Stowarzyszenia N. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 9 listopada 2021 r. nr SKO.409.RÓ 2411.102.2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 23 grudnia 2019 r. Stowarzyszenie N. (dalej: "Stowarzyszenie", "skarżący") zwróciło się do Prezydenta Miasta Stalowej Woli (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie: "Jakie koszty poniosła Gmina Stalowa Wola w ramach zorganizowanego w dniu 7 lipca 2019 roku koncertu pt. Lato Muzyka Zabawa - Wakacyjna trasa Dwójki".

Decyzją z dnia 31 maja 2021 r. Prezydent Miasta Stalowej Woli, działając na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176, zwana dalej: "u.d.i.p."), art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1913, zwana dalej: "u.z.n.k.") oraz art. 104 i 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: "k.p.a.") odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej z uwagi na fakt ochrony informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: "TVP S.A." lub "TVP").

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta Stalowej Woli podał, że w dniu 21 lutego 2020 r., pismem nr ORG-1.1431.2.2020, została udzielona odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie skanów faktur VAT poszczególnych kosztów poniesionych przez Gminę na organizację wydarzenia, z pominięciem kosztu poniesionego w związku z wykonaniem umowy z TVP S.A., ze względu na zastrzeżenie zapisów umowy klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa. W tym zakresie organ I instancji trzykrotnie wydawał decyzję odmowną: w dniu 13 maja 2020 r., w dniu 5 października 2020 r. oraz w dniu 8 lutego 2021 r., ponieważ wydane decyzje były następnie uchylane, w wyniku wnoszonych od nich odwołań, decyzjami Kolegium kolejno: z dnia 23 czerwca 2020 r., z dnia 30 października 2020 r. oraz z dnia 15 marca 2021 r.

Następnie Prezydent wskazał, że Stowarzyszenie posiada już dane dotyczące poszczególnych kosztów wydarzenia w postaci faktur VAT, a zatem upublicznienie całościowego kosztu spowodowałoby ujawnienie kwoty objętej tajemnicą przedsiębiorcy, co byłoby sprzeczne z zasadą uczciwej konkurencji, ponieważ TVP nie posiada tożsamych informacji o innych konkurencyjnych stacjach medialnych. Organ wskazał, że pytanie o koszt wydarzenia jako sumy poszczególnych kosztów jest de facto pytaniem o koszt współpracy z TVP i jest to zabieg celowy, który ma doprowadzić do ujawnienia kwoty objętej klauzulą poufności.

Organ zaznaczył, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego. Ograniczenie w tym zakresie wynika z art. 5 u.d.i.p., który w ust. 2 wyłącza jawność informacji publicznej w sytuacji, gdy chodzi o tajemnicę przedsiębiorcy. W ocenie Prezydenta treść umowy zawartej przez Gminę z Telewizją Polską S.A. jak najbardziej spełnia przesłanki takiej tajemnicy. Dane w niej zawarte posiadają bowiem wartość gospodarczą. Organ podkreślił, że informacje o kosztach współpracy stanowią dla TVP istotną wartość ekonomiczną, która ma swe źródło nie tylko w korzystnych warunkach, dających przewagę nad konkurencją. Zostały one bowiem przygotowane w oparciu o doświadczenie TVP w innych transakcjach i prowadzone własne analizy prawne, zawierają oryginalne, nie występujące na rynku rozwiązania biznesowe, uwzględniające specyfikę rynku branży medialnej, rozrywkowej i promocyjnej. Prezydent uznał, że ujawnienie żądanych informacji mogłoby wpłynąć na prowadzoną przez TVP politykę marketingową, jak również spowodować, że konkurencyjne stacje telewizyjne mogłyby uzyskać wiedzę na temat pozyskiwania klienta, warunków finansowania i realizacji polityki strategicznej firmy.

Organ zwrócił ponadto uwagę, że w trakcie postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpatrzył skargę Stowarzyszenia na decyzję Kolegium z dnia 20 marca 2020 r., nr SKO.409.RÓ.512.21.2020 utrzymującą w mocy decyzję odmowną Prezydenta, która dotyczyła podobnej sprawy, tj. kosztów poniesionych przez Gminę w związku z organizacją wydarzenia i wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt Il SA/Rz 593/20 oddalił wniesioną skargę. W ocenie organu fakt ten winien być uwzględniony przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy.

Organ wskazał, że w takiej sytuacji, związany wspomnianą klauzulą, nie może rozpoznać sprawy inaczej, niż poprzez wydanie decyzji odmownej. Jednostkowe koszty są jawne i są w posiadaniu wnioskodawcy, czego organ Il instancji w decyzji kasatoryjnej nie wziął pod uwagę. Organ I instancji stwierdził, że SKO nie może zobowiązać go do udostępnienia informacji publicznej we wskazanym zakresie, a badając prawidłowość wydanej decyzji w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p. nie dostrzega, że organ nie może w inny sposób rozpoznać sprawy, niż odmówić udostępnienia wnioskowanych danych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Od powyższej decyzji Stowarzyszenie wniosło odwołanie.

W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z dnia 9 listopada 2021 r. nr SKO.409.RÓ 2411.102.2021, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p., utrzymało rozstrzygnięcie w mocy organu I instancji.

Na powyższą decyzję Stowarzyszenie N. z siedzibą w S. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Stowarzyszenia uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że osią sporu w niniejszej sprawie jest, czy zasadna była odmowa podania całej kwoty wydatkowanej na organizację wzmiankowanej imprezy, co prowadziłoby w prosty sposób do ujawnienia kwoty zapłaconej TVP S.A., na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa. Definicja legalna pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" została zawarta w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę tę rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W świetle tego przepisu określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji.

Zdaniem Sądu I instancji na tajemnicę przedsiębiorcy składają się więc dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji.

Tak więc uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 13 listopada 2018 r. IV SA/Gl 783/18). Nie jest wystarczające jedynie oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą, konieczne jest bowiem wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Organ w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 czerwca 2018 r., IV SAB/Po 32/18). Przesłanki nieudzielenia informacji publicznej muszą być przez podmiot obowiązany omówione i wyjaśnione. Dopiero taka argumentacja, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek ograniczenia prawa dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 192/13).

W ocenie Sądu I instancji w decyzji organu I instancji spełniono powyższe wymagania, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu zasadnie utrzymało tę decyzję w mocy, podzielając przedstawioną argumentację.

W ocenie Sądu I instancji Prezydent w uzasadnieniu swojej decyzji wykazał i uzasadnił zaistnienie zarówno elementu formalnego, jak i materialnego tajemnicy przedsiębiorcy. Zasadnie podał, że TVP S.A. jest wprawdzie telewizją publiczną, ale nie można pomijać faktu, że jest też spółką prawa handlowego, funkcjonującą na konkurencyjnym rynku. TVP S.A. jest nadawcą i producentem programów telewizyjnych i prowadzi działalność gospodarczą w tym zakresie, jest uczestnikiem gry rynkowej, a na tym samym rynku funkcjonują też inni przedsiębiorcy o tożsamym przedmiocie działalności, którzy mogą być zainteresowani uzyskaniem takich informacji. Wobec tego uzasadnione jest twierdzenie, że istnienie na rynku podmiotów konkurencyjnych otwiera kwestię istnienia ryzyka naruszenia interesów gospodarczych TVP S.A. ze strony tych podmiotów.

Nie może budzić wątpliwości, że wysokość wynagrodzenia wynikającego z umowy dotyczącej organizacji koncertu, o którego koszty pytało Stowarzyszenie, ma wymierną wartość gospodarczą. Udostępnienie tego rodzaju danych w trybie dostępu do informacji publicznej (czyli potencjalnie wszystkim), w tym jej konkurentom, niewątpliwie może spowodować negatywne konsekwencje dla tego przedsiębiorcy. Z jego punktu widzenia uzyskanie wiedzy na ten temat przez inne podmioty może zostać wykorzystane w konkurencyjnej działalności i skutkować dla nich lepszą pozycją negocjacyjną. Prezydent wykazał przy tym że TVP S.A. jako przedsiębiorca podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności wnioskowanych umów.

Na konkurencyjnym rynku telewizyjnym niewątpliwie informacja dotycząca wysokości wynagrodzenia wypłaconego TVP S.A. przez gminę posiada wartość gospodarczą. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, dla uznania, że informacja ma wartość gospodarczą, wystarczające uznaje się istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu.

W ocenie Sądu I instancji nie można wykluczyć, że ujawnienie wynagrodzenia za objęte umową usługi TVP S.A. związane z organizacją imprezy masowej, której kosztów dotyczył wniosek strony skarżącej, mogłoby zostać wykorzystane przez konkurencyjne telewizje w sposób, o którym mowa w piśmie z dnia 29 kwietnia 2020 r., a więc w sposób zagrażający interesom gospodarczym TVP S.A. Mogłoby to mieć także przełożenie na pozycję negocjacyjną tego podmiotu w przyszłości. Jak wcześniej wskazano, TVP S.A., mimo że jest telewizją publiczną, to jednocześnie prowadzi przecież działalność gospodarczą. W wyroku z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2810/13, NSA wskazał, że objęcie tajnością ceny transakcji zastrzeżonej wprawdzie przez przedsiębiorcę publicznego, ale działającego na konkurencyjnym rynku mediów, uzasadnia odmowę udzielenia informacji publicznej.

Zdaniem WSA w Rzeszowie zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że w tej sytuacji (ujawnienie wszystkich innych kosztów organizacji imprezy) podanie pełnej kwoty wydatkowanej przez Gminę w związku z powyższą imprezą przez prosty rachunek doprowadziłoby do ujawnienia kwoty zapłaconej TVP S.A. z tego tytułu.

Sąd I instancji podkreślił, że z przepisu art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305) wynika, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Ponieważ w niniejszej sprawie wykazano, że przedsiębiorca – spółka prawa handlowego – TVP S.A. podjęła niezbędne działania w celu zachowania tajemnicy co do informacji posiadających wymierną wartość gospodarczą, należało uznać, że zachodziły przesłanki wyłączenia jawności gospodarowania środkami publicznymi.

W ocenie Sądu I instancji odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć należy, że poprzednie decyzje Prezydenta wprost odnosiły się do kwoty, na jaką zawarto umowę z TVP S.A., co wytknęło SKO, a decyzją z 31 marca 2021 r. odmówiono udostępnienia informacji publicznej w zakresie kosztów, jakie poniosła Gmina w ramach zorganizowanego w dniu 7 lipca 2019 r. koncertu pt. "Lato Muzyka Zabawa – wakacyjna trasa Dwójki". Rozstrzygnięcia takie są różne, stąd bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Zresztą przepisy te nie mogą wpływać na merytoryczną ocenę stanowiska organów, zwłaszcza w sytuacji, gdy wcześniejsze decyzje nie były przedmiotem sądowej kontroli. Odmówiono udostępnienia takiej informacji, gdyż we wcześniej przedstawionych okolicznościach podano wszystkie pozostałe poniesione koszty związane z tą imprezą, a podanie całej kwoty prowadziłoby do naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy – TVP S.A., a przy tym wykazano podstawy do ochrony takiej tajemnicy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że nie doszło także do naruszenia pozostałych wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego. Wykazano bowiem przesłanki odmowy udostepnienia informacji publicznej przewidziane w art. 5 ust 1 u.d.i.p., który zastosowano prawidłowo. Zaskarżone decyzje nie naruszają także przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż prawo dostępu do informacji publicznej nie jest prawem absolutnym, a wykazane zostało, że zachodzą ustawowe przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia żądanej informacji.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie znalazł podstaw uzasadniających uwzględnienie skargi, dlatego ją oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Stowarzyszenie N. z siedzibą w S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Rzeszowie, że:

a. "Osią sporu w niniejszej sprawie jest czy zasadna była odmowa podania całej kwoty wydatkowanej na organizację wzmiankowanej imprezy, co prowadziłoby w prosty sposób do ujawnienia kwoty zapłaconej TVP S.A. na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.", podczas gdy sama treść wniosku nie prowadzi w prosty sposób do ujawnienia kwoty zapłaconej TVP S.A., skoro Stowarzyszenie zwróciło się o udostępnienie informacji o kosztach, które poniosła gmina na organizację ww. imprezy, zatem istotą sporu nie jest kwestia ujawnienia kwoty zapłaconej TVP S.A.,

b. "poprzednie decyzje Prezydenta wprost odnosiły się do kwoty na jaką zawarto umowę z TVP S.A. co wytknęło SKO, a decyzją z 31 marca 2021 r. odmówiono udostępnienia informacji publicznej w zakresie kosztów, jakie poniosła Gmina w ramach zorganizowanego w dniu 7 lipca 2019 r. koncertu pt. «Lato Muzyka Zabawa - wakacyjna trasa Dwójki»", podczas gdy decyzja z 8 lutego 2021 r. (ORG-IX. 1431.2.2020), do której odniosło się SKO w Tarnobrzegu w decyzji z 15 marca 2021 r., zawierała analogiczne rozstrzygnięcie do zaskarżanej decyzji Prezydenta Miasta Stalowa Wola z 31 maja 2021 r.

- wskazane uchybienia mają bezpośredni wpływ na wynik sprawy, gdyż ich konsekwencją było przyjęcie przez WSA w Rzeszowie, że nie są zasadne postawione w skardze zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej,

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 8 § 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Rzeszowie uchybień przepisów postępowania w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, tj. art. 8 § 1 w zw. z art. 8 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na odstąpieniu, bez uzasadnionej przyczyny, od dotychczasowej praktyki rozpatrywania złożonych w sprawie odwołań od decyzji organu I instancji, choć decyzja organu I instancji nie różni się w zakresie stanu faktycznego i prawnego od decyzji Prezydenta Miasta Stalowa Wola z 8 lutego 2021 r., która została uchylona przez decyzję SKO w Tarnobrzegu z 15 marca 2021 r.

- wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem WSA w Rzeszowie powinien był uchylić zaskarżoną decyzję SKO w Tarnobrzegu i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Stalowa Wola, skoro kolejne rozstrzygnięcie organu I instancji (decyzja Prezydenta Miasta Stalowa Wola z 31 maja 2021 r.) nie różniło się, pod kątem stanu faktycznego i prawnego, od poprzedniej decyzji, którą organ odwoławczy uchylił,

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Rzeszowie uchybień przepisów postępowania w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, tj.: art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać j rozpatrzyć cały materiał dowodowy, poprzez:

a. błędne zastosowanie, polegające na niedostrzeżeniu w zaskarżanej decyzji, że powodem odmowy udostępnienia informacji publicznej stała się ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, tj. TVP S.A., podczas gdy przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji w zakresie informacji o tym, "jakie koszty poniosła Gmina Stalowa Wola w ramach zorganizowanego w dniu 7 lipca 2019 roku koncertu pt. Lato Muzyka Zabawa - Wakacyjna trasa Dwójki",

- wskazane uchybienie miało istotne znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż gdyby WSA w Rzeszowie prawidłowo ustalił przedmiot żądania informacyjnego, to powinien dojść do przekonania, że gdyby wniosek został prawidłowo zrealizowany (przekazana informacja o łącznej kwocie kosztów gminy), to nie byłoby potrzeby ochrony tajemnicy przedsiębiorcy TVP S.A.,

b. błędne zastosowanie, polegające na lakonicznym uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia co do meritum sprawy (tj. spełnienia przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy),

- wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA w Rzeszowie kompleksowo przenalizował okoliczności sprawy, to powinien dojść do przekonania, że ani w decyzji Prezydent Miasta Stalowa Wola, ani SKO w Tarnobrzegu nie przedstawiono argumentów dostatecznie przemawiających za tym, że żądana przez Stowarzyszenie informacja ma wartość gospodarczą, w związku z czym zaskarżona decyzja SKO w Tarnobrzegu, jaki i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Stalowa Wola, powinny zostać uchylone.

naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 ust 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten określa materialne przesłanki ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na ograniczenie prawa do informacji w sytuacji braku realnej konieczności ochrony dóbr prawnych, wymienionych we wskazanym przepisie,

2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim dopuszcza on ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym zaakceptowaniu przez WSA w Rzeszowie stanowiska SKO w Tarnobrzegu, które nie dostrzegło wadliwości odmowy udostępnienia przez Prezydenta Miasta Stalowa Wola informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, tj. TVP SA, podczas gdy przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o tym, "jakie koszty poniosła Gmina Stalowa Wola w ramach zorganizowanego w dniu 7 lipca 2019 roku koncertu pt. Lato Muzyka Zabawa - Wakacyjna trasa Dwójki",

3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji, w zakresie w jakim przepis ten dopuszcza ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnice przedsiębiorcy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że w sprawie zaktualizowała się przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorcy.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych, a także zrzekło się rozpatrzenia skargi na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez organ, adekwatnie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy jednak przybliżyć zagadnienia natury ogólnej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Co prawda wniosek o udostępnienie informacji bezpośrednio wskazuje na żądanie wskazania kosztów poniesionych przez Gminę Stalowa Wola w ramach zorganizowanego w dniu 7 lipca 2019 r. koncertu pt. Lato Muzyka Zabawa – Wakacyjna trasa Dwójki, jednakże z odpowiedzi na wniosek udzielonej w dniu 21 lutego 2020 r. wynika, że jedna ze składowych informacji polegałaby na wskazaniu kosztu poniesionego w związku z wykonaniem umowy z TVP S.A., zapisy której to umowy zostały zastrzeżone klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa. Powyższa okoliczność nie była kwestionowana przez stronę skarżącą. W odpowiedzi na wniosek poinformowano wnioskodawcę o kosztach poniesionych przez Gminę Stalowa Wola na organizację wydarzenia, z pominięciem kosztu poniesionego w związku z wykonaniem umowy z TVP S.A.

Nie jest zasadny pierwszy ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, opierający się na naruszeniu art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Niewątpliwie wskazanie ogólnej kwoty stanowiącej koszty poniesione przez Gminę Stalowa Wola w ramach zorganizowanego w dniu 7 lipca 2019 r. koncertu pt. Lato Muzyka Zabawa – Wakacyjna trasa Dwójki w sytuacji, gdy wnioskodawca uzyskał już wcześniej informację o kosztach poniesionych w związku z tym wydarzeniem, w postaci udostępnienia faktur, z pominięciem danych związanych z wykonaniem umowy z TVP S.A., pozwoliłoby na ustalenie tych ostatnich kosztów poprzez przeprowadzenie prostej operacji rachunkowej.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, sformułowane w ramach obu podstaw kasacyjnych, koncentrują się wokół zarzutu błędnego uznania, iż została spełniona przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorcy.

Trafne jest stanowisko, iż Telewizja Polska S.A. jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i wykonuje działalność gospodarczą, mimo obowiązków publicznoprawnych zapisanych w ustawie z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (dalej: "u.r.t.").

Zgodnie z art. 4 pkt 27 u.r.t. przedsiębiorcą jest przedsiębiorca w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Z kolei zgodnie z tą ostatnią ustawą przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą (art. 4 ust. 1). Telewizja Polska S.A. jest osobą prawną (zob. art. 26 ust. 2 i 4 u.r.t.), której działalność nie została wyłączona spod regulacji ustawowej (art. 6 ust. 1 Prawa przedsiębiorców). Ponadto, spółki publiczne radiofonii i telewizji, oprócz przychodów, które mogą przeznaczać wyłącznie na realizację misji publicznej, o której mowa w art. 21 ust. 1 u.r.t. (abonament, dotacje budżetowe), mają też przychody pochodzące z innych źródeł (zob. art. 31 ust. 1, 2 i 4 u.r.t.), które mogą przeznaczać także na pozostałą (oprócz misyjnej - art. 21 ust. 1 u.r.t.) działalność (zob. art. 31a ust. 1 u.r.t.). Na tle powyższych regulacji nie ma zatem żadnych powodów, aby Telewizji Polskiej S.A. nie uznawać za przedsiębiorcę w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Na tę ocenę nie mogą mieć wpływu poglądy wypowiadane w orzecznictwie na tle regulacji podatkowych, w tym zasad rozliczania podatku VAT przez spółki publicznej radiofonii i telewizji, gdyż źródłem tych poglądów były stricte regulacje podatkowe.

Następnie zauważyć należy, że tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji (u.z.n.k.) i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (zob. np. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r. I OSK 511/13). Aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 u.z.n.k., jako tajemnica przedsiębiorstwa, musi spełniać dwie przesłanki: formalną i materialną. Pierwsza jest spełniona, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Spełnienie tej formalnej przesłanki w niniejszej sprawie nie jest sporne. Ponadto musi zostać spełniona przesłanka materialna, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy, muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. Przyjmuje się, że "w niektórych okolicznościach informacjami objętymi tajemnicą przedsiębiorcy mogą też być informacje, których ujawnienie mogłoby mieć istotny wpływ na jego sytuację ekonomiczną i konkurencyjność, jakkolwiek nie muszą one mieć same w sobie wartości gospodarczej" (zob. wyrok NSA z 17.01.2020 r. I OSK 3514/18, LEX nr 2777300).

W niniejszej sprawie ujawnienie kwoty, jaką Gmina Stalowa Wola poniosła w związku z organizacją koncertu pt. Lato Muzyka Zabawa - Wakacyjna trasa Dwójki, w ramach zawartej umowy, mogłoby w różnoraki sposób wpłynąć na sytuację ekonomiczną Telewizji Polskiej S.A. oraz jej konkurencyjność. Zauważyć należy, że był to jeden z wielu tego typu koncertów promujących określone inwestycje samorządowe, same miasta lub jubileusze z nimi związane i ujawnienie stawek, jakie Telewizja Polska S.A. oferuje w takich sytuacjach, mogłoby ograniczyć jej pole negocjacji z innymi podmiotami (w tym samorządami), będącymi w innej sytuacji ekonomicznej, a ponadto mogłoby ułatwić innym podmiotom telewizyjnym, konkurującym na tej samej płaszczyźnie przekazu (np. na polu rozrywki) walkę o podmioty współfinansujące podobne koncerty. Nawet jeśli dana aktywność TVP S.A. mieści się w ramach misji, o której mowa w art. 21 ust. 1 u.r.t., nie oznacza to, że telewizja publiczna na ten cel nie może pozyskiwać przychodów z innych źródeł, poza abonamentem lub dotacją budżetową, a tym samym konkurować ekonomicznie z innymi podmiotami na rynku telewizyjnym.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela pogląd, że "Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, umożliwiając wprowadzanie ustawami generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń prawa do informacji, lecz również do sądów, które - na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy - są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji. Zastosowanie ww. regulacji konstytucyjnej w procesie stosowania przepisów u.d.i.p. może - w okolicznościach konkretnej sprawy - prowadzić do wniosku, że określona treść (dokument, pismo) stanowi co prawda informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, ale ze względu na wskazane w Konstytucji ograniczenie nie podlega udostępnieniu. Może tu chodzić o informacje, których udostępnianie godziłoby w ochronę tych wartości konstytucyjnych, wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji, do których nie znajduje bezpośredniego zastosowania ograniczenie ustawowe, zawarte w art. 5 u.d.i.p." (zob. wyrok NSA z 11.01.2018 r. I OSK 549/16, LEX nr 2444330). Skoro w tej sprawie ograniczenie dostępu do informacji publicznej mogło znaleźć oparcie bezpośrednio w normie ustawowej realizującej przesłanki ograniczenia wynikające z normy konstytucyjnej (art. 61 ust. 3), to nie było potrzeby sięgania dodatkowo do zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji, jeśli sama norma ustawowa nie jest kwestionowana w kontekście wzorców konstytucyjnych.

Wszystkie powyższe aspekty (w tym zagadnienia uznane wyżej za istotne dla rozstrzygnięcia), wynikające z norm materialnych, zostały prawidłowo ocenione przez organy i Sąd I instancji. W takiej sytuacji zastrzeżenia co do lakoniczności argumentów podniesionych przez organy obydwu instancji w zakresie wyjaśnienia materialnych przesłanek tajemnicy przedsiębiorcy, nawet jeśli uznać je częściowo za zasadne, nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Na marginesie należy zaznaczyć, że rozstrzygnięcie w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 593/20 jest prawomocne, natomiast sprawa o sygn. II SAB/Rz 28/20 miała inny przedmiot – bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Nie są zasadne także zarzuty naruszenia prawa procesowego sformułowane w punkcie 2) skargi kasacyjnej. Każda ze spraw inicjowanych kolejnymi wnioskami strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej powodowała wykreowanie odmiennego stanu faktycznego. W niniejszej sprawie należało wziąć pod uwagę to, jakich informacji podmiot zobowiązany wcześniej udzielił stronie skarżącej w kontekście żądania objętego wnioskiem inicjującym niniejsze postępowanie.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.