Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 292/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 64a,  art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2,  art. 28,  art. 136,  art. 15
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 28 ust. 2,  art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: par. 12,  par. 271,  par. 209 ust. 1 pkt 1,  ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lipca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu A[...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 24 kwietnia 2023 r. znak IF-O.7840.564.2021.KMB-2 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę szeregu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2023 r. Nr [...], podjętą po rozpatrzeniu odwołania J. B., Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; zwana dalej "K.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682; zwana dalej "Pr.bud."), uchylił w całości decyzję Starosty Karkonoskiego z dnia [...] 2021 r. Nr [...], którą zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę zespołu domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i budynku wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, realizowanej w trzech etapach na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] D. oraz projekt architektoniczno-budowlany szeregu nr 1, 2 i 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z wiatami garażowymi i murami oporowymi i infrastrukturą techniczną (Etap I) i udzielono A. C. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (zwana dalej "inwestorem") pozwolenia na budowę na przeprowadzenie robót budowlanych w zakresie: budowa szeregu nr 1, 2 i 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (12 budynków), dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z wiatami garażowymi, murami oporowymi i infrastrukturą techniczną – I Etap inwestycji w ramach budowy zespołu domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i budynku wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] D., oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zasadniczą kwestią, którą należy ustalić w niniejszej decyzji, jest status prawny odwołującego się, tzn. to, czy przysługuje mu - czy nie - status strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Powołując się na przepisy art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pr.bud., Wojewoda wskazał, że określenie obszaru oddziaływania inwestycji należy do obowiązków projektanta, zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 20 ust. 1 pkt 1c Pr.bud. Natomiast strony postępowania ustala organ administracji architektoniczno-budowlanej prowadzący postępowanie. Projektant stwierdził (projekt zagospodarowania terenu, s. 23 ust. 8), że obszar oddziaływania inwestycji zawiera się w granicach nieruchomości stanowiących teren inwestycji (z wyłączeniem działki nr [...]), tj. działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Jak wynika z dokumentacji projektowej oraz akt sprawy, teren inwestycji to działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], w przybliżeniu prostokątne, usytuowane są w jednym szeregu (w przybliżeniu) wzdłuż osi północ-południe i przylegają do siebie dłuższymi bokami. Działka nr [...] ma kształt sugerujący przeznaczenie na drogę. Biegnie wzdłuż wschodnich boków działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i kończy się przy granicy z działką nr [...]. Wszystkie działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] są gruntami klasy IV i V, łąkami i pastwiskami. Tylko część działki nr [...] to grunty orne klasy IVb. Wszystkie te działki należą do inwestora. Działka nr [...] to działka drogowa należąca do Gminy Jeżów Sudecki, przylegająca od południa do działki nr [...]. Działka nr [...], której właścicielem jest odwołujący, położona jest na wschód od terenu inwestycji - graniczy bezpośrednio z działkami nr [...] i [...]. Działka nr [...] to grunty klas IV-VI, łąki, pastwiska i grunty orne. Na działce tej brak jest zabudowy w pobliżu terenu inwestycji. Zabudowania na tej działce zlokalizowane są w jej południowo-wschodniej części, nie bliżej niż 180 m od wschodniej granicy terenu inwestycji (pomiar własny). Wszystkie te działki, tj. teren inwestycji oraz działka nr [...], usytuowane są na zboczu wzgórza, przy czym najwyżej położone są tereny północne (działka nr [...]), najniżej - tereny południowe (działka nr [...]). Zarówno obszar inwestycji, jak i działka odwołującego, objęte są uchwałą Rady Gminy Jeżów Sudecki z dnia 28 grudnia 2005 r. Nr XXXV/208/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jeżów Sudecki (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2006r. Nr 37, poz. 574; zwanej dalej "plan miejscowy") i położone są na terenie oznaczonym symbolem 15 MN. Jest to teren zabudowy mieszkaniowej, której wysokość nie może przekroczyć 9 m (§ 22 ust. 1 planu miejscowego). Jak ponadto podkreślił Wojewoda, zakwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy inwestycji, która ma być wykonana w trzech etapach. Projekt zagospodarowania terenu, stosownie do przepisu art. 33 ust. 1 Pr.bud., przedstawia całe zamierzenie budowlane, natomiast projekt architektoniczno-budowlany, jedynie etap I. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu (projekt zagospodarowania terenu, s. 27-28, rys. PZT i rys. PZT/1), projektowana zabudowa to pięć budynków mieszkalnych lub zespół budynków tworzących architektonicznie jedną bryłę, z których jeden to budynek wielorodzinny, a pozostałe to budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej. Ponadto, projektuje się komunikację wewnętrzną (podjazdy, chodniki) oraz parkingi: jeden naziemny niezadaszony dla 8 samochodów osobowych, dwa zadaszone naziemne dla samochodów osobowych po 8 miejsc postojowych każdy, oraz budynek garażowy ("wbity w zbocze") z sześcioma miejscami postojowymi. Etap I obejmuje budowę trzech zespołów zabudowy szeregowej oraz trzech parkingów naziemnych. Z projektu zagospodarowania terenu (projekt zagospodarowania terenu, s. 27-28, rys. PZT i rys. PZT/1) wynika także, że zabudowa mieszkaniowa oddalona będzie o nie mniej niż 6,82 m od granicy z działką nr [...] (zabudowa na działce nr [...]). Projektowany budynek garażu podziemnego (ukrytego w skarpie), odległy będzie o nie mniej niż 4,1 m od granicy z działką nr [...] (garaż G5). Jego wschodnia ściana boczna będzie zagłębiona w gruncie. Miejsca postojowe odległe będą o nie mniej niż 5,5 m od granicy z działką nr [...] (miejsca postojowe W/2 i W/3).

Jak wykazano powyżej, istniejąca na działce nr [...] zabudowa usytuowana jest tak daleko, że nie jest możliwe oddziaływanie projektowanej inwestycji na te obiekty. Objęte niniejszym pozwoleniem na budowę budynki (zabudowa szeregowa, jednorodzinna) będą miały wysokość nie większą niż 9 m. Zważywszy, że ich odległość od granicy z działką nr [...] jest nie mniejsza niż 6 m, przy lokalizacji ewentualnej zabudowy na działce nr [...] w odległości 4 m od granicy z terenem inwestycji, nie jest możliwe przesłanianie przez nie potencjalnej zabudowy gdyż wysokość budynków (9 m) jest mniejsza niż odległość od ewentualnych obiektów przesłanianych (6 + 4 = 10 m). Odległość 4 m od granicy z działką sąsiednią wymagana jest przepisem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; zwane dalej "rozp.war.tech."). Bliżej sytuować można jedynie ściany bez otworów okiennych, a wtedy przesłanianie nie będzie miało miejsca. Natomiast w przypadku planowania zabudowy na działce nr 123, przyszły inwestor (projektant) ma obowiązek zanalizować inwestycję pod kątem przesłaniania istniejącej zabudowy. Projektowana zabudowa nie wpływa także na ograniczenie dostępu światła słonecznego do ewentualnej zabudowy na działce nr 123. Jak wykazano powyżej, teren inwestycji usytuowany jest po zachodniej (a nawet: północno-zachodniej) stronie działki odwołującego. Wobec powyższego, zacienienie tej działki może się pojawić dopiero w godzinach popołudniowych. Zważywszy, że zgodnie z przepisem § 60 ust. 1 rozp.war.tech. pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 800-1600, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 700-1700, nie ma możliwości, aby projektowana zabudowa nadmiernie ograniczała nasłonecznienie ewentualnej zabudowy na działce nr [...]. Projektant przedłożył rysunek poglądowy, z którego wynika, że cienie pochodzące od projektowanej zabudowy pojawią się w dniu równonocy (20 kwietnia) na działce nr [...] dość płytko przy jej zachodniej granicy dopiero po godzinie 16. Przepisy dotyczące odległości ze względów przeciwpożarowych nie znajdują zastosowania w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działce nr [...], bowiem usytuowana jest ona w dużej odległości od granicy z terenem inwestycji, a brak danych o innych obiektach podlegających szczególnej ochronie ze względów przeciwpożarowych.

Jeżeli chodzi o potencjalną zabudowę działki nr [...], organ nadmienił, że - jak wynika z przepisu § 271 ust. 1 rozp.war.tech. - odległość między dwoma budynkami charakteryzowanymi kategorią zagrożenia ludzi (§ 209 ust. 1 pkt 1 rozp.war.tech.) winna być nie mniejsza niż 8 m w przypadku, gdy żadna z najbliżej siebie położonych ścian zewnętrznych nie jest ścianą oddzielenia pożarowego. W projekcie brak danych, czy ściany wschodnie wszystkich przewidzianych projektem zagospodarowania terenu budynków mieszkalnych są ścianami oddzielenia pożarowego. Co do zasady ewentualna zabudowa działki nr [...], usytuowana zgodnie z przepisami, winna być odległa od projektowanej zabudowy o nie mniej niż 9 m (6 m + 3 m, gdyby usytuować budynek na działce nr [...] ścianą bez okien w stronę zachodniego sąsiada w odległości minimalnej, czyli 3 m od zachodniej granicy działki), wymagana przepisami techniczno-budowlanymi odległość budynków mieszkalnych od ewentualnej zabudowy na działce nr [...] zawsze będzie zachowana. Tym niemniej, w przypadku zabudowy jednorodzinnej (a taka też jest dopuszczalna na terenie 15 MN) dopuszcza się sytuowanie budynków gospodarczych w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Ponadto, w przypadku obiektów garażowych, które zaliczają się do kategorii PM (§ 209 ust. 3 rozp.war.tech.), minimalne odległości pomiędzy obiektami określone przepisem § 271 ust. 1 rozp.war.tech., mogą być jeszcze większe (nawet 15 m i 20 m). Odległości te określone są dla przypadków, gdy żadna ze ścian nie jest ścianą oddzielenia pożarowego. W związku z powyższym nie można uznać, że projektowana na terenie inwestycji zabudowa nie będzie miała wpływu na (potencjalną) zabudowę działki nr [...].

Poza ww. budynkami mieszkalnymi na działce zaprojektowano także garaż oznaczony symbolem G/5. Będzie to budynek zagłębiony w zboczu w taki sposób, że tylko jedna ściana - południowa, z bramami wjazdowymi - będzie odsłonięta. Pozostałe będą się stykać z gruntem. Ponadto, ściana wschodnia oraz strop będą przegrodami oddzielenia pożarowego z klasą odporności ogniowej REI 240 (rysunek nr A-09 z projektu garażu G/5 przysłany mailem z dnia 12 września 2022 r.), co oznacza najwyższą klasę odporności ogniowej "A" (§ 216 ust. 1 rozp.war.tech.). Odległość ściany wschodniej tego garażu od granicy z działką nr [...], jest równa 4,06 m. Ponieważ ściana ta jest ścianą oddzielenia pożarowego, znajduje zastosowanie przepis § 271 ust. 10 rozp.war.tech., zgodnie z którym, inny budynek może być usytuowany w dowolnej odległości od takiej ściany (oddzielenia pożarowego). Wynika z powyższego, że niezależnie od rodzaju ewentualnej zabudowy na działce nr [...] - zgodnej jednak z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego - oraz jej odległości od granicy z terenem inwestycji, spełnione będą przepisy § 271 rozp.war.tech. Zatem ten aspekt nie wpływa na objęcie działki nr [...] obszarem oddziaływania planowanej inwestycji.

Na terenie inwestycji przewidziano 3 parkingi naziemne po 8 miejsc dla samochodów osobowych każdy, w tym 1 otwarty i 2 zadaszone. W myśl przepisu § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a rozp.war.tech., odległość stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od: placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska, nie może być mniejsza niż 7 m. Jak wspomniano powyżej, najbliżej zlokalizowany na działce nr [...] budynek winien być odległy o 3 m od granicy tej działki, zatem od usytuowanych na terenie inwestycji miejsc parkingowych odległy będzie o nie mniej niż 8,5 m. Wynika z powyższego, że usytuowanie tych miejsc nie będzie miało wpływu na ewentualną zabudowę na działce nr [...], a więc także ten aspekt nie skutkuje objęciem działki nr [...] obszarem oddziaływania omawianej inwestycji.

Odnosząc się do twierdzeń odwołującego, który uzasadniając swoje stanowisko, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, wskazał, na użytkowanie jej jako rolniczej i możliwość obniżenia plonów oraz, że planowana inwestycja emitować będzie szkodliwe dla środowiska związki, hałas, zanieczyszczenia; że błędnie zaprojektowano odprowadzanie wód opadowych i ścieków; że nastąpi niszczenie gleby itd.; że wszystko to może spowodować, iż przenikną one [wymienione powyżej oddziaływania] na teren innych nieruchomości i utrudnią korzystanie z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt IIOSK 472/10), a ponadto ograniczą zabudowę tego terenu, Wojewoda wskazał, że z definicji obszaru oddziaływania zawartej w art. 3 pkt 20 Pr.bud. wynika, iż aspektu wpływu inwestycji na rolnicze użytkowanie terenów nie bierze się pod uwagę. Zauważył również, że odwołujący powołuje się na wyrok z 2011 r., który wydany został w innym stanie prawnym - inna obowiązywała wówczas definicja obszaru oddziaływania obiektu.

Podsumowując powyższe rozważania, Wojewoda stwierdził, że wprawdzie przy obecnym stanie zagospodarowania, projektowana inwestycja nie oddziałuje na istniejącą zabudowę działki nr [...], jednakże - w przypadku projektowania takowej w pobliżu zachodniej granicy tej działki (czyli granicy z terenem inwestycji) - niezbędne będzie określenie oddziaływania tej zabudowy na obecnie projektowaną inwestycję, przede wszystkim w zakresie ewentualnego przesłaniania i zacieniania (§ 13 i § 60 rozp.war.tech.) bowiem projektowana zabudowa mieszkaniowa będzie miała otwory okienne w elewacjach szczytowych (projekt architektoniczno-budowlany, s. 24, rys. A-08, s. 34, rys. A-18, s. 44 rys. A-28), oraz spełnienia wymagań ochrony przeciwpożarowej (Dział VI rozp.war.tech.). Tym sposobem planowana inwestycja oddziałuje na zabudowę (potencjalną) działki nr [...], a zatem działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania omawianej inwestycji. W tym stanie rzeczy, posiadacz tytułu prawnego do tej nieruchomości winien być stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Organ pierwszej instancji powinien mieć także na względzie, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wiąże się z tytułem prawnym do nieruchomości, który może zostać przeniesiony na inny podmiot. Powyższe ustalenia Wojewody nie zwalniają więc organu pierwszej instancji z obowiązku weryfikacji w ponownie prowadzonym postępowaniu, czy krąg stron nie uległ zmianie.

Wobec pominięcia strony postępowania, organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jednocześnie wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji winien zweryfikować krąg stron postępowania w oparciu o przedstawione powyżej uwagi. Należy także zweryfikować zarzuty odwołującego dotyczące gospodarki wodami opadowymi w planowanej inwestycji i ewentualnego zagrożenia zalewania jego działki tymi wodami.

Sprzeciw na powyższą decyzję wniósł inwestor, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 lit. c Pr.bud. oraz § 19 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret trzeci planu miejscowego a także § 209 ust. 3 w zw. z § 271 ust. 1 rozp.war.tech. polegające na uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia wobec uznania, że z uwagi na wskazane przepisy. ustalony obszar oddziaływania inwestycji determinujący zakres stron postępowania w niniejszym postępowaniu, obejmuje również działkę nr [...], bowiem projektowana na terenie inwestycji zabudowa będzie miała wpływ na potencjalną zabudowę działki nr [...], podczas gdy przepisy rozp.war.tech. oraz planu miejscowego zostały w niniejszej sprawie przytoczone wybiórczo, nie uwzględniając, że ograniczenia w zabudowie działki nr [...] nie wynikają z faktu realizacji przedmiotowej inwestycji, a w konsekwencji w sprawie nie było podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Mając na względzie podniesiony zarzut w pierwszej kolejności, na podstawie art. 64b § 5 P.p.s.a. strona wniosła o uwzględnienie sprzeciwu w całości i w związku z tym, uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w przypadku zaś nieuwzględnienia sprzeciwu i przekazania sprawy do rozpoznania – o uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji w całości i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz wnoszącego sprzeciw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W ocenie skarżącego stanowisko organu, że z uwagi na określone w planie miejscowym możliwości zagospodarowania terenu, odwołujący powinien był zostać uznany za stronę postępowania, jest nieprawidłowe i nie uwzględnia wszystkich uregulowań prawnych związanych z zasadami zabudowy odnoszącymi się do działki nr [...]. Jedyne zastrzeżenie, jakie zostało poczynione przez organ drugiej instancji, a które przesądziło o uznaniu odwołującego za stronę, to kwestia zachowania odpowiednich odległości między obiektami, które mogą powstać w przyszłości na działce nr [...] zgodnie z planem miejscowym. W § 19 ust. 2 pkt 1 lit b tiret trzeci planu miejscowego – jak wskazała strona – dopuszcza się lokalizację budynków gospodarczych i garaży przy granicy działki. Określa się następujące zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, parametry i wskaźniki kształtowania i modernizacji zabudowy oraz zagospodarowania terenu: 1) dla terenów oznaczonych symbolami RM, MN i MW: w zakresie lokalizacji nowej zabudowy: dopuszcza się lokalizację budynków gospodarczych i garażu bezpośrednio przy granicy działki (nie dotyczy granic z drogami lub ciągami pieszo-jezdnymi). Niemniej jednak, wbrew temu co stwierdził organ, przepis planu miejscowego nie stanowi o możliwości lokalizacji tego typu budynków w odległości mniejszej niż 3 m (w treści całego planu ani razu nie pada takie sformułowanie), lecz o lokalizacji bezpośrednio przy granicy działki. Nie są to sformułowania równoznaczne, a mają diametralne znaczenie dla oceny możliwości realizacji zabudowy na działce nr [...] i ustalonego obszaru oddziaływania inwestycji będącej przedmiotem postępowania. Organ nie wziął pod uwagę, że przepisy techniczno-budowlane przewidują określone wymogi związane z faktem dopuszczenia lokalizowania obiektów bezpośrednio przy granicy działki i pominął ten fakt, jak i pełną treść § 19 ust. 2 pkt 1 lit b tiret trzeci planu miejscowego, w której wyraźnie wskazano, że lokalizacja budynków gospodarczych i garaży bezpośrednio przy granicy działki jest dopuszczalna, o ile nie narusza to ustalonych planem nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz nie stoi w sprzeczności z przepisami odrębnymi, a w szczególności dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej. W tym kontekście strona wskazała, że ewentualne usytuowanie budynku gospodarczego bądź garażu bezpośrednio przy granicy działki będzie musiało sprostać wymogowi określonemu w § 272 ust. 3 rozp.war.tech., w którym wskazano, że budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Natomiast jak wskazał sam organ w dalszej treści decyzji, w sytuacji, gdy ściana jest ścianą oddzielenia pożarowego, znajduje zastosowanie przepis § 271 ust. 10 i 12 rozp.war.tech., zgodnie z którym, inny budynek może być usytuowany w dowolnej odległości od takiej ściany (oddzielenia przeciwpożarowego). Tym samym, dopuszczenie w planie miejscowym możliwości sytuowania obiektów bezpośrednio na granicy działki rodzi dla właściciela działki nr [...] ograniczenia w zagospodarowaniu wynikające z przepisów prawa dotyczących ochrony przeciwpożarowej, a nie z faktu określonego usytuowania budynków w ramach inwestycji, której dotyczy niniejsze postępowanie.

Podobnie strona nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że w przypadku realizacji obiektów garażowych stanowiących kategorię PM minimalne odległości między obiektami wynikające z § 271 ust. 1 rozp.war.tech. mogą wynosić nawet 15 m i 20 m. Budynki, które mają zostać zrealizowane w ramach planowanej inwestycji, to budynki, które zalicza się do budynków kategorii ZL. Natomiast budynki garażowe, które dopuszcza się w planie miejscowym to obiekty kategorii PM, dla których maksymalna gęstość obciążenia ogniowego strefy pożarowej PM wynosi Q < 1000. Wynika to z charakterystyki tego typu obiektów. Maksymalna gęstość obciążenia ogniowego strefy pożarowej PM o wartości 1000 < Q < 4000 lub Q > 4000, dla których odległości od budynków wynoszą kolejno 15 i 20 m, do których odnosił się organ drugiej instancji, jest typowa dla magazynów i obiektów produkcyjnych a nie garaży. Miejscowy plan nie dopuszcza możliwości realizacji na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej magazynów lub obiektów produkcyjnych. Stanowisko organu jest zatem błędne, ponieważ nie jest zgodne z faktycznymi możliwościami zabudowy działki nr [...], na której, w ramach obowiązujących przepisów, nie mogą powstać obiekty o maksymalnej gęstości obciążenia ogniowego strefy pożarowej PM o wartości 1000 < Q < 4000 lub Q > 4000. Tym samym, budynek garażowy, który można byłoby zrealizować na działce nr [...], zgodnie § 271 ust. 1 rozp.war.tech. musiałby zachować odległość 8 m od budynków zrealizowanych w ramach inwestycji. Taka odległość zostanie zachowana, bowiem obiekty realizowane w ramach inwestycji będą znajdować się 6 m od granicy z działką nr [...], natomiast zgodnie z przepisami prawa, minimalna odległość od granicy z działką, która będzie obowiązywać przy nowej zabudowie na działce nr [...], wynosi 3 m, tym samym między budynkami zostanie zachowana odległość 9 m, która jest wystarczająca. To samo z resztą stwierdził organ, analizując możliwość realizacji budynków zabudowy mieszkaniowej na działce nr [...].

Na koniec, z ostrożności, strona odniosła się także do podsumowania zawartego w treści uzasadnienia decyzji (s. 7 akapit trzeci). Akapit ten został napisany w sposób niezrozumiały i niejednoznaczny. Pierwszą wątpliwość rodzi sformułowanie "takowa zabudowa" - należy przypuszczać, że dotyczy ono potencjalnej zabudowy działki nr [...], bowiem we wcześniejszej treści decyzji organ jednoznacznie przesądził, że kwestia przesłaniania i zacieniania nie daje podstaw do stwierdzenia ograniczeń w istniejącej i potencjalnej zabudowie działki nr [...] (s. 5 decyzji). Tymczasem w tym fragmencie decyzji, organ wskazuje na konieczność uwzględnienia § 13 i 60 rozp.war.tech. oraz przepisów przeciwpożarowych. Skarżący odczytuje ten fragment decyzji w ten sposób, że fakt, iż działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji wynika również z okoliczności, że w przyszłości, w przypadku realizowania zabudowy na działce nr [...], projektowana obecnie inwestycja znajdzie się w obszarze oddziaływania inwestycji na działce nr [...]. W ocenie strony skarżącej fakt, że w przyszłości być może obecnie realizowana inwestycja znajdzie się w strefie oddziaływania obiektu, który być może zostanie kiedyś wybudowany na działce nr [...], nie daje podstaw do stwierdzenia, że obecnie rodzi to ograniczenia w potencjalnej zabudowie działki nr [...]. Przyszłe, potencjalne postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę na działce nr [...] jest postępowaniem zupełnie niezależnym od obecnie prowadzonego postępowania. Fakt, iż obecnie zostanie zrealizowana zabudowa, która być może w przyszłości sprawi, że zabudowa będzie w obszarze oddziaływania inwestycji na działce nr [...], nie determinuje obszaru oddziaływania, a tym samym stron postępowania w sprawie. Konieczność określenia oddziaływania potencjalnej, przyszłej zabudowy na obecnie projektowaną inwestycję nie stanowi zresztą realnego i obiektywnego ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, które mogłoby determinować zakres oddziaływania obiektu.

Podsumowując zatem, należy uznać – w ocenie strony skarżącej - że organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania, uchylając decyzję i przekazując ją do ponownego rozpatrzenia, ponieważ błędnie uznał, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, która jest przedmiotem postępowania. Wynika to z faktu, że organ nieprawidłowo zastosował przepisy prawa poprzez niedokładne przytoczenie treści zapisów planu miejscowego, nieuwzględnienie wymogów ochrony przeciwpożarowej związanej z sytuowaniem budynków bezpośrednio przy granicy działki oraz nieprawidłowym zakwalifikowaniem garażu jako obiektu o maksymalnej gęstości obciążenia ogniowego strefy pożarowej PM większej bądź równej niż 4000. Prawidłowa analiza obowiązujących w tej materii przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że inwestycja będąca przedmiotem postępowania nie wprowadza ograniczeń ani co do istniejącej ani też w stosunku do potencjalnej zabudowy. Tym samym działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a jej właściciel nie powinien był zostać uznany za stronę postępowania, natomiast decyzja organu pierwszej instancji powinna zostać utrzymana w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Specyficzny zakres sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej istnieje w sprawach ze sprzeciwu, o którym mowa w art. 64a P.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw, sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a., sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., to jest, do odstąpienia przez organ drugiej instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem w celu dokonania niezbędnych ustaleń, istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Sąd kontrolując taką decyzję, nie powinien więc wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw w tak zakreślonych ramach kognicji, w ocenie Sądu, nie zasługiwał on na uwzględnienie.

Przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie przywołanego przepisu uwarunkowane jest zatem wystąpieniem łącznie dwóch przesłanek procesowych. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaakcentowania też wymaga, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 728). Co za tym idzie, w ramach badania przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie.

Przenosząc przytoczoną wyżej regulację prawną i poczynione na jej tle rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy trafnie odkodował opisane wyżej przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, wskazując tak na wadliwości w postępowaniu dowodowym mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, wymagający zgodnie z zasadą dwuinstancyjności procedowania organu pierwszoinstancyjnego we wskazanym przez ten organ zakresie. Zaznaczyć dodatkowo należy, że art. 138 § 2 K.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Co jednak istotne, zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 K.p.a. Należy również zaznaczyć, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Jak wskazuje się w doktrynie, w art. 138 § 2 K.p.a. konstytuującym pierwszą z przesłanek jego zastosowania (wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania) chodzi o naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (J. P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a., [w] Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011, [red.] M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231). Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 K.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności.

Jak wynika zatem z powyższych rozważań, organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie powołanego wyżej przepisu art. 138 § 2 K.p.a., jedynie gdy w sposób niewątpliwy stwierdzi, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe, oraz jednocześnie ustali, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Taka sytuacja miała niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie – organ pierwszej instancji nie ustalił bowiem w sposób prawidłowy kręgu stron prowadzonego postępowania, czym naruszył przepisy postępowania, a ustaleń w tym zakresie nie mógł poczynić organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Jak słusznie stwierdził Wojewoda w zaskarżonej decyzji, przepis art. 136 § 1 K.p.a. wskazuje jedynie na możliwość uzupełnienia dowodów, nie może zatem prowadzić do zastępowania organu pierwszej instancji w jego obowiązkach polegających na zgromadzeniu i wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego celem należytego ustalenia stanu faktycznego. Organ drugiej instancji nie może przeprowadzić postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Przyjęcie odmiennego stanowiska naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1705/17). Jak również słusznie podkreślił Wojewoda, ustalenie właściwego kręgu stron postępowania administracyjnego nie może nastąpić dopiero w postępowaniu odwoławczym na skutek uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ drugiej instancji w trybie art. 136 K.p.a. Strony, które dopiero w postępowaniu odwoławczym zyskałyby taki status, pozbawione byłyby możliwości obrony swych praw już przed organem pierwszej instancji, co stanowiłoby oczywiste złamanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyroki: NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 194/11; WSA w Poznaniu z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1185/17). Ustalenie dopiero na poziomie postępowania przed organem drugiej instancji poprawnego kręgu stron, które winne od początku uczestniczyć w postępowaniu, umożliwienie im dopiero wówczas udziału w postępowaniu i wyjaśnienie dopiero wówczas okoliczności faktycznych, od których zależeć może przyjęcie od początku właściwego trybu postępowania oznaczałoby w konsekwencji, iż organ drugiej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające co najmniej w znacznej części.

Za kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność faktyczną warunkującą przedmiot i zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego należy bez wątpienia uznać ustalenie kręgu stron postępowania. Wpływ na stwierdzenie, że organ pierwszej instancji pominął strony postępowania (odwołującego się), miały przeanalizowane przez Wojewodę następujące okoliczności prawne i faktyczne.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na przepisy K.p.a. oraz Pr.bud. odnoszące się do pojęcia "strony". I tak, zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie zaś do art. 28 ust. 2 Pr.bud., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znaj dujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało natomiast zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Pr.bud., zgodnie z którym ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Z powyższej regulacji wynika, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji każdorazowo należy ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zabudowie danego terenu, i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Jak wskazuje się w doktrynie "wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia obszaru w otoczeniu obiektu budowlanego (ustawodawca użył pojęcia nieostrego, niewyraźnego i niedookreślonego), przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa (przepisy z zakresu materialnego prawa administracyjnego), które, co najważniejsze, wprowadzają określonego rodzaju ograniczenia w zakresie zabudowy tego terenu. Konieczne jest przy tym, by oddziaływanie inwestycji było indywidualne, konkretne, aktualne i sprawdzalne obiektywnie, a jego istnienie znajdowało potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (tzw. oddziaływanie kwalifikowane). Od tak rozumianego oddziaływania należy bowiem odróżnić oddziaływanie faktyczne, czyli oddziaływanie, które nie może być poparte żadnym przepisem prawa. Ponadto, trzeba zaakcentować, że prawnie relewantne ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości nie są tożsame z ewentualnymi uciążliwościami wygenerowanymi przez realizację spornej inwestycji (mowa tu o kurzu, hałasie, wzmożonym ruchu pieszych i samochodów, sposobie obsługi komunikacyjnej projektowanego zamierzenia, spalinach, zniszczeniu nawierzchni drogi publicznej itp., w tym samym procesie realizacji inwestycji, a także kwestiach związanych z ewentualnym zmniejszeniem walorów użytkowych, obniżeniem wartości nieruchomości, czy odczuciach estetycznych, a więc oddziaływaniu opartym na przypuszczeniach, stanach hipotetycznych). Ponadto, na fakt znajdowania się nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu nie zawsze wpływ będzie miał sam charakter inwestycji i mającej być w niej wykonywanej funkcji, ponieważ te kwestie w ogólności już były przedmiotem oceny, ale na innym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, a mianowicie planowania przestrzennego, które zadecydowało o przeznaczeniu terenu, na którym jest realizowana inwestycja (M. Bursztynowicz, Komentarz do Lex). Słusznie również organ drugiej instancji zauważył, że po zmianie Pr.bud. (ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 471 ze zm.), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., przy określaniu obszaru oddziaływania inwestycji, brane są pod uwagę ograniczenia w zabudowie terenu (a nie "ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu"). Jak wynika z powyższego, istotne są zatem jedynie takie oddziaływania, które wpływają - lub mogą wpływać - na zabudowę. Ponieważ ustawodawca nie określił, czy chodzi o istniejącą zabudowę, czy hipotetyczną (możliwą w przyszłości), należy rozpatrzyć oba aspekty tego pojęcia. Przy czym, pojęcie to należy rozumieć szeroko zgodnie z sugestią zawartą w uzasadnieniu projektu nowelizacji Pr.bud. z 2020 r., tj. w projekcie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 ze zm.). Zgodnie z nią przedmiotowe ograniczenia (a więc ograniczenia, o których mowa w art. 3 pkt 20 Pr.bud.) odnoszą się do możliwości zabudowy danej działki bądź nieruchomości zarówno budynkami, jak również innymi obiektami budowlanymi.

Powyższe uwagi już pozwalają na uznanie za niesłuszne twierdzenia strony skarżącej, iż "fakt, że w przyszłości być może obecnie realizowana inwestycja znajdzie się w strefie oddziaływania obiektu, który być może zostanie kiedyś wybudowany na działce nr [...], nie daje podstaw do stwierdzenia, że obecnie rodzi to ograniczenia w potencjalnej zabudowie działki nr [...]". Przyszłe, potencjalne postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji, która miałaby być realizowana na działce nr [...], jest wprawdzie postępowaniem odrębnym, ale nie niezależnym – w kontekście definicji "obszaru oddziaływania obiektu" - od obecnie prowadzonego postępowania. Zrealizowanie badanej w rozpoznawanej sprawie inwestycji może bowiem doprowadzić do ograniczenia w zabudowie działki nr [...], a to ma wpływ na określenie obszaru oddziaływania tej inwestycji i kręgu stron obecnie kontrolowanego postępowania.

Po wnikliwym przeanalizowaniu zakresu planowanej inwestycji, istniejącej i potencjalnej zabudowy działki nr [...] należącej do odwołującego oraz ich wzajemnego oddziaływania, organ odwoławczy słusznie w konkluzji uznał, że wprawdzie przy obecnym stanie zagospodarowania projektowana inwestycja nie oddziałuje na istniejącą zabudowę działki nr [...], jednakże - w przypadku projektowania takiej w pobliżu zachodniej granicy tej działki (czyli przy granicy z terenem planowanej w niniejszej sprawie inwestycji) - niezbędne będzie określenie oddziaływania tej zabudowy na obecnie projektowaną inwestycję, przede wszystkim w zakresie ewentualnego przesłaniania i zacieniania (§ 13 i § 60 rozp.war.tech.), bowiem projektowana zabudowa mieszkaniowa będzie miała otwory okienne w elewacjach szczytowych (projekt architektoniczno-budowlany, s. 24, rys. A-08, s. 34, rys. A-18, s. 44 rys. A-28), oraz spełnienia wymagań ochrony przeciwpożarowej (Dział VI rozp.war.tech.). Wskazując na możliwość w przyszłości planowania zabudowy na działce nr [...], organ słusznie zauważył, że przyszły projektant będzie miał obowiązek przeanalizować projektowaną przez siebie inwestycję pod kątem przesłaniania już istniejącej (a więc obecnie projektowanej) zabudowy. W tym zakresie organ zwrócił uwagę na dopuszczenie na terenie 15 MN sytuowania budynków gospodarczych, których odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie powinna być mniejsza niż 3 m. W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu skargi, że Wojewoda nie uwzględnił dokładnego brzmienia obowiązujących przepisów prawa kształtujących zabudowę. Ten zarzut, w ocenie Sądu, jest nieuzasadniony, bowiem organ drugiej instancji w żadnym miejscu nie stwierdził (jak sugeruje strona skarżąca), że to przepis planu miejscowego stanowi o możliwości lokalizacji budynków gospodarczych i garaży w odległości mniejszej niż 3 m. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje się jedynie na możliwość usytuowania budynków gospodarczych w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, bo tak należy odczytać sfomułowanie - w kontekście rozważań całego akapitu trzeciego na s. 6 decyzji i przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 3 rozp.war.tech. - "w przypadku zabudowy (a taka też jest dopuszczalna na terenie 15 MN) jednorodzinnej dopuszcza się sytuowanie budynków gospodarczych w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną". To w konkluzji doprowadziło do wniosku, że projektowana inwestycja będzie miała wpływ na potencjalną zabudowę działki nr [...]. Tym samym, stwierdzenia strony skarżącej, że organ nie wziął pod uwagę, że przepisy techniczno-budowlane przewidują określone wymogi związane z faktem dopuszczenia lokalizowania obiektów bezpośrednio przy granicy działki, oraz, że pominął pełną treść § 19 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret trzeci planu miejscowego, są nieuprawnione.

Ponadto, zdaniem organu drugiej instancji, w przypadku obiektów garażowych, które zaliczają się do kategorii PM (§ 209 ust. 3 rozp.war.tech.), minimalne odległości pomiędzy obiektami określone przepisem § 271 ust. 1 rozp.war.tech. mogą być jeszcze większe, bo nawet 15 m i 20 m. Odległości te określone są dla przypadków, gdy żadna ze ścian nie jest ścianą oddzielenia pożarowego. W związku z powyższym – jak dalej wskazał Wojewoda - nie można uznać, że projektowana na terenie inwestycji zabudowa nie będzie miała wpływu na potencjalną zabudowę działki nr [...]. W odniesieniu do powyższych twierdzeń również zostały postawione przez stronę skarżącą zarzuty. Sąd za niezrozumiałe uznał brak akceptacji strony dla stwierdzenia, "że w przypadku realizacji obiektów garażowych stanowiących kategorię PM minimalne odległości między obiektami wynikające z § 271 ust. 1 rozp.war.tech. mogą wynosić nawet 15 m i 20 m" – organ w tym zakresie wyraźnie wskazał na przepis (§ 209 ust. 3 rozp.war.tech.), zgodnie z którym wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków oraz części budynków stanowiących odrębne strefy pożarowe, określanych jako PM, odnoszą się również do garaży. Strona skarżąca zdaje się pomijać całkowicie ten zapis rozp.war.tech., co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego zarzutu, że stanowisko organu jest niezgodne z faktycznymi możliwościami zabudowy działki nr [...], na której, w ramach obowiązujących przepisów, nie mogą powstać obiekty o maksymalnej gęstości obciążenia ogniowego strefy pożarowej PM o wartości 1000 < Q < 4000 lub Q > 4000, oraz błędnego stwierdzenia, że budynek garażowy, który można byłoby zrealizować na działce nr [...], zgodnie § 271 ust. 1 rozp.war.tech., musiałby zachować odległość 8 m od budynków zrealizowanych w ramach inwestycji. Z § 209 ust. 3 rozp.war.tech. wynika bowiem, że do garaży odnosi się wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków oraz części budynków stanowiących odrębne strefy pożarowe, określanych jako PM, a więc również wymagania odległościowe, o których mowa w § 271 ust. 1 rozp.war.tech. Przepis powyższy nie oznacza jednak, że garaż, który spełnia te wymagania, "staje się" magazynem lub obiektem produkcyjnym, których lokalizacja na terenie 15 MN nie jest dopuszczona. Tym samym, choć słuszne są twierdzenia strony skarżącej, że budynki, które mają zostać zrealizowane w ramach planowanej inwestycji, to budynki, które zalicza się do budynków kategorii ZL, oraz, że miejscowy plan nie dopuszcza możliwości realizacji na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej magazynów lub obiektów produkcyjnych, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Uwzględniając powyższe rozważania, stwierdzić wypada, że planowana inwestycja oddziałuje na potencjalną zabudowę działki nr [...], a zatem działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Tym samym właściciel tej nieruchomości winien był zostać uznany przez organ pierwszej instancji za stronę prowadzonego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę postępowania.

Wskazane powyżej okoliczności już dowodzą prawidłowości podjętej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzji o charakterze kasacyjnym. To zaś prowadzi do wniosku, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest rozstrzygnięciem zgodnym z przepisami prawa. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym Sąd nie mógł uwzględnić zarzutu skargi naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 lit. c Pr.bud. oraz § 19 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret trzeci planu miejscowego a także § 209 ust. 3 w zw. z § 271 ust. 1 rozp.war.tech.

Stąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu sprzeciwu.