Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 400/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 64e § 1, 2, 3, art. 64c § 6a, art. 64c § 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Tomasz Smoleń, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 31 lipca 2018 r., nr 1801-IEW.4268.4.2018 w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: wierzyciel/ZUS /skarżący) jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej: DIAS) z 31 lipca 2018 r. nr 1801-IEW.4268.4.2018 w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, pismem z 28 października 2013 r., zwrócił się do organu egzekucyjnego - Naczelnika Urzędu Skarbowego o wszczęcie egzekucji z nieruchomości należącej do dłużnika P. sp. z o.o. w likwidacji.

Ponieważ czynności egzekucyjne nie doprowadziły do wyegzekwowania należności objętych tytułami egzekucyjnymi organ egzekucyjny, postanowieniem z 3 listopada 2017 r. nr 1820-SEE.711.1631.2017, umorzył postępowanie egzekucyjne, które było prowadzone na podstawie 102 tytułów wykonawczych.

Organ egzekucyjny, zawiadomieniem z 4 grudnia 2017 r. nr

1820-SEE.711.1711.2017 o wysokości kosztów egzekucyjnych obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. W zawiadomieniu poinformowano wierzyciela o dokonanych czynnościach egzekucyjnych, od których naliczono koszty egzekucyjne, wskazując podstawę prawną, datę wykonania czynności, kwotę kosztów egzekucyjnych oraz poinformowano o możliwości wystąpienia, w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia, z wnioskiem o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. Wniosku takiego nie zgłoszono.

ZUS, wnioskiem z 19 grudnia 2017 r. nr 350400/71/693/2017-REDke, zwrócił się o umorzenie, na podstawie art. 64e § 1, 2, 3 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), kosztów postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem z 20 lutego 2018 r. organ egzekucyjny odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych.

ZUS wniósł zażalenie na to postanowienie.

DIAS postanowieniem z 31 lipca 2018 r. - utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego.

W uzasadnieniu organ odwoławczy odnosząc się do zażalenia wskazał, że koszty postępowania egzekucyjnego, co do zasady obciążają zobowiązanego (art. 64c § 1 zdanie drugie u.p.e.a.). Zasada ta jest w pewnych wypadkach ograniczona, a ograniczenia te wynikają wprost z przepisów ustawy. Stosownie do art. 64c § 4 u.p.e.a. wierzyciel pokrywa koszty, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Wskazał, że dyspozycja art. 64e u.p.e.a. przewiduje możliwość umorzenia kosztów egzekucyjnych, stanowiąc w § 2, że koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli: stwierdzono nieściągalność po stronie zobowiązanego lub gdy wykaże on, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej; za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny; ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 64e § 3 u.p.e.a. koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w przypadkach określonych w § 2 pkt 1, jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione. Organ odwoławczy podkreślił, że ZUS nie kwestionował wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego, natomiast we wniosku zaakcentował, że za umorzeniem kosztów egzekucyjnych przemawia ważny interes publiczny związany z funkcją publiczną i społeczną jaką pełni.

W ocenie DIAS organ egzekucyjny rozważył i prawidłowo ocenił, czy w sprawie zachodzą przesłanki, których wystąpienie może prowadzić do umorzenia kosztów egzekucyjnych, którymi obciążono wierzyciela. Prawidłowo stwierdził, że przesłanka nieściągalności dochodzonego obowiązku od zobowiązanego (art. 64e § 2 pkt 1 zdanie pierwsze u.p.e.a.) nie ma zastosowania wobec wystąpienia z wnioskiem o umorzenie kosztów egzekucyjnych wierzyciela; z tej samej przyczyny podstawy do uwzględnienia wniosku nie może stanowić przesłanka z art. 64e § 2 pkt 1, zdanie drugie u.p.e.a.. DIAS podzielił również stanowisko organu egzekucyjnego, że ważny interes publiczny, który z perspektywy art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. mógłby stanowić podstawę umorzenia, ale tylko wówczas kiedy występowałyby okoliczności o szczególnym charakterze. Dodał, że w analizowanym stanie faktycznym nie wystąpiła również przesłanka, o której mowa w art. 64e § 2 pkt 3 u.p.e.a. tj. przesłanka niewspółmierności poniesionych wydatków egzekucyjnych w stosunku do ściągnięcia tylko kosztów egzekucyjnych.

Odnosząc się z kolei do art. 64e § 3 u.p.e.a., który stanowi, że koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone, jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione, DIAS stwierdził, w okolicznościach faktycznych sprawy brak jest podstaw do przyjęcia takiej tezy. Podkreślił, że w zakresie kosztów egzekucyjnych pozycja ZUS nie różni się od pozycji innych wierzycieli i w związku z tym powinien liczyć się z możliwością, że zostanie obciążony kosztami prowadzonej na jego rzecz egzekucji, bez względu na jej wynik.

Organ odwoławczy w nawiązaniu do stanowiska wierzyciela o niewspółmierności kosztów egzekucyjnych wobec niewyegzekwowania zaległości zobowiązanego oraz w odniesieniu do rodzajów podejmowanych przez organ egzekucyjny czynności, wspieranego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, podkreślił, że postępowanie w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych nie jest postępowaniem, w którym dokonuje się weryfikacji wysokości powstałych kosztów egzekucyjnych. Zaznaczył, że ZUS mógł kwestionować wysokość tych kosztów w trybie art. 64c § 6a i 7 u.p.e.a.. Niezależnie od tego organ zauważył, że wysokość opłaty za czynności egzekucyjne w postaci zajęcia nieruchomości ustalona została prawidłowo. Wskazał, że brak przesłanek z art. 64e § 2 i 3 u.p.e.a. uniemożliwia udzielenia wnioskowanej ulgi w formie umorzenia kosztów egzekucyjnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisane wyżej postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 31 lipca 2018 r. wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działający poprzez pełnomocnika – radcę prawnego.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na bieg sprawy, jak i z naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 64c § 6a i 7 u.p.e.a. w związku z art. 68 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1269 ze zm.; dalej: ustawa o administracji podatkowej) poprzez ich zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy przepisy te, ze względu na złożenie wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji miały miejsce w 2013 r., nie miały w sprawie zastosowania,

2. art. 64c § 7 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2015 r., w związku z art. 68 ustawy o administracji podatkowej poprzez jego niezastosowanie w sprawie i niewydanie z urzędu postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela, choć obowiązek taki wynikał z tych przepisów prawa, gdyż postępowanie wszczęto wnioskiem z 2013 r. i nie zakończone zostało do dnia 31 grudnia 2015 r.,

3. art. 9, art. 61a i art. 156 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") poprzez błędne potraktowanie wniosku wierzyciela z dnia 19 grudnia 2017 r. jako wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych, w sytuacji gdy wniosek ten został złożony w terminie do żądania wydania postanowienia o kosztach i tak należało go potraktować i poprzez niezałatwienie tego wniosku do dnia dzisiejszego. W tych okolicznościach postanowienie o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych zawiera wadę, powodującą jej nieważność,

4. art. 124, 126 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., ze względu na brak w sentencji postanowienia, podstawy prawnej w zakresie przepisów merytorycznych decydujących o treści rozstrzygnięcia,

5. art. 6, 7, 8, 9, 124 i 126 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia przyczyny odstąpienia od długoletniej praktyki organu w zakresie umarzania kosztów egzekucyjnych nałożonych na wierzyciela – ZUS Oddział w [...] Inspektorat w postępowaniu egzekucyjnym i niepoinformowaniu o zmianie praktyki wierzyciela,

6. art. 79a K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie,

7. art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie i niezastosowanie maksymalnej wysokości kosztów egzekucyjnych w egzekucji z nieruchomości w kwocie [...] zł, które to naruszenie organ w postępowaniu o umorzenie kosztów powinien wziąć pod uwagę z urzędu, gdyż błędne naliczenie kosztów stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością w tej części rozstrzygnięcia organu,

8. art. 64e § 2 pkt 2 i § 3 u.p.e.a. poprzez uznanie że nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia kosztów egzekucyjnych bez prowadzenia w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego, wyjaśniającego, w sytuacji gdy ZUS wykazał spełnienie warunków umorzenia kosztów, odmowa organu egzekucyjnego jest całkowicie dowolna,

9. art. 64 § 2 u.p.e.a. poprzez brak podstaw do dokonania jakichkolwiek opłat ze względu na niedochowanie warunku przewidzianego tym przepisem prawa.

Wywodząc powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości bądź uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 20 lutego 2017 r. i umorzenie postępowania w sprawie umorzenia naliczonych kosztów egzekucyjnych (jako przedwczesnego) ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 20 lutego 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi egzekucyjnemu, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z 15 stycznia 2019 r., I SA/Rz 932/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z 20 lutego 2018 r.

Od ww. wyroku DIAS wniósł skargę kasacyjną. Po jej rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 28 kwietnia 2023 r., I GSK 625/19, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok nie uwzględnił kwestii związanej ze zmianą treści przepisów art. 64c u.p.e.a. w tym zmianą brzmienia § 7 i dodania § 6a. Według Sądu II instancji, organ I instancji oparł swoje rozważania o art. 64c § 7 u.p.e.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej z dniem 1 stycznia 2016 r. pomijając nowe regulacje. Powyższe doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że w sprawie naruszone zostały przepisy procesowe, bowiem nie zostało z urzędu wydane przez organ egzekucyjny postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych. To doprowadziło Sąd do błędnego twierdzenia, że w sprawie doszło do przedwczesnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku wierzyciela o umorzenie kosztów egzekucyjnych. W związku z powyższym NSA uznało, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 64c § 7 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2016 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu iż ww. przepis w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2016 r. ma zastosowanie w sprawie. W rezultacie wskazanych naruszeń Sąd I instancji dokonał błędnej oceny działań organu, zarzucając nieuzasadnione naruszenie przepisów proceduralnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje:

Rozpoznając sprawę po uchyleniu wydanego w sprawie uprzednio wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania - sąd I instancji, na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) związany jest dokonaną przez NSA oceną prawną oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania. Wykładnia prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu NSA wiążą w sprawie nie tylko sąd I instancji, lecz także organ którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem.

NSA uchylając wydany uprzednio w sprawie wyrok WSA wskazał, że od 1 stycznia 2016 r. ustawodawca zmienił tryb orzekania w sprawie kosztów egzekucyjnych. Zmiana została wprowadzona przez art. 39 pkt 14 lit. b) ustawy z 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz. U. poz. 1269, ze zm.).

Według art. 64c § 6a u.p.e.a. (obowiązującym od 1 stycznia 2016 r.) organ egzekucyjny zawiadamia wierzyciela o wysokości kosztów egzekucyjnych w terminie miesiąca od dnia doręczenia wierzycielowi ostatecznego postanowienia umarzającego postępowanie egzekucyjne, jeżeli koszty egzekucyjne obciążają wierzyciela. W takim przypadku (jeżeli koszty obciążają wierzyciela) zgodnie z obowiązującym od 1 stycznia 2016 r. art. 64c § 7 u.p.e.a. organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na wniosek wierzyciela złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że organ egzekucyjny jest w zakresie wydania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych związany żądaniem strony. Powyższa zasada działania na wniosek strony wynika bezpośrednio z zapisów ww. przepisu.

We wcześniejszym stanie prawnym zgodnie z poprzednią treścią art. 64c § 7 u.p.e.a. organ egzekucyjny wydawał postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążały wierzyciela. NSA zwrócił uwagę, że zasadnicza różnica w stosunku do stanu prawnego obowiązującego od 1 stycznia 2016 r. w przypadku kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela, polegała na braku zawiadomienia wierzyciela o wysokości kosztów egzekucyjnych oraz na możliwości wydania z urzędu postanowienia o kosztach obciążających wierzyciela.

W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało zakończone postanowieniem z 3 listopada 2017 r., o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, które było prowadzone na podstawie 102 tytułów wykonawczych.

Następnie organ egzekucyjny, zawiadomieniem z 4 grudnia 2017 r., o wysokości kosztów egzekucyjnych obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. W zawiadomieniu poinformowano wierzyciela o dokonanych czynnościach egzekucyjnych, od których naliczono koszty egzekucyjne, wskazując podstawę prawną, datę wykonania czynności, kwotę kosztów egzekucyjnych oraz poinformowano o możliwości wystąpienia, w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia z wnioskiem o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. Wniosku takiego nie zgłoszono.

Z kolei ZUS wnioskiem z 19 grudnia 2017 r., zwrócił się o umorzenie, na podstawie art. 64e § 1, 2, 3 u.p.e.a., kosztów postępowania egzekucyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższy stan sprawy i chronologicznie podejmowanymi czynnościami przez strony postepowania, w ślad za wiążącym wskazaniem NSA w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, że organ egzekucyjny prawidłowo zrealizował normę z art. 64c § 6a i 7 u.p.e.a. obowiązującą od 1 stycznia 2016 r. W związku z brakiem stosownego wniosku wierzyciela, złożonego w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych, nie miał podstaw do wydania z urzędu postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych.

NSA przesądził, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 64c, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2016 r. Wskazał, że możliwość zastosowania w tej sprawie przepisów obowiązujących do końca 2015 r. nie przewidują przepisy przejściowe zawarte w ustawie o administracji podatkowej. Zgodnie zaś z właściwą dla przepisów proceduralnych regułą bezpośredniego stosowania przepisów ustawy nowej, do postępowania w sprawie kosztów egzekucyjnych prowadzonego na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a. stosuje się przepisy obowiązujące po zakończeniu postępowania egzekucyjnego na skutek umorzenia tego postępowania.

NSA podzielił pogląd przedstawiony przykładowo w wyroku NSA z 20 lutego 2018 r., II FSK 1890/17 oraz z 25 maja 2021 r., I GSK 1782/18, że art. 68 ustawy z 2015 r. o administracji podatkowej dotyczy zainicjowanych procesów "wpadkowych" w toku postępowania egzekucyjnego rozpoczętych przed dniem wejścia w życie nowelizującej ustawy. Zatem ma on zastosowanie wyłącznie do spraw, w których toczy się w dalszym ciągu postępowanie "główne", które do dnia wejścia w życie nowelizacji nie zostało ukończone. Z tego powodu nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 64c § 7 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do końca 2015 r., gdy po umorzeniu postępowania egzekucyjnego brak było toczącego się postępowania wszczętego skargą lub innym wnioskiem strony skarżącej.

Powyższe oznacza zatem, że w przypadku konieczności orzekania o kosztach egzekucyjnych po umorzeniu postępowania egzekucyjnego, niezależnie od tego kiedy to postępowanie egzekucyjne było wszczęte, zastosowanie znajdują przepisy art. 64c § 6a pkt 2 i art. 64c § 7 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2016 r.

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że kwestia istnienia oraz wysokości kosztów egzekucyjnych, które obciążają wierzyciela nie może być przedmiotem kontroli dokonywanej w tej sprawie przez sąd administracyjny.

Naczelnik US zawiadomieniem z 4 grudnia 2017 r., o wysokości kosztów egzekucyjnych obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Zawiadomienie to doręczone skarżącemu i poinformowano go o prawie wystąpienia, w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia z wnioskiem o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. Skarżący z tego prawa nie skorzystał. Tym samym obecnie Sąd nie ma podstaw prawnych do oceny, czy wysokość kosztów egzekucyjnych, w stosunku do podjętych czynności egzekucyjnych i nakładu pracy organu egzekucyjnego została przez Naczelnika US prawidłowo ustalona. Nie ma również żadnych podstaw do sprawdzania powodów dla których organ egzekucyjny nie miarkował tych kosztów egzekucyjnych. Strona mając wątpliwości, co do określonej przez organ kwoty kosztów egzekucyjnych mogła wystąpić ze stosownym wnioskiem o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych.

Zatem w postępowaniu w przedmiocie wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych nie bada się istnienia oraz wysokości tych kosztów, gdyż umorzyć można jedynie należności, które istnieją. Sąd zauważa również, że złożenie przez ZUS wniosku o umorzenie należności z tytułu kosztów egzekucyjnych winno nastąpić dopiero wówczas, gdy zgadza się on z kwotą tych kosztów, a jedynie z różnych względów nie jest w skłonny tych kosztów pokryć. Tym samym podnoszona przez stronę w zażaleniu kwestia wysokości kosztów egzekucyjnych, poparta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 (art. 64 § 6 u.p.e.a. na mocy ww. wyroku, częściowo został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji z dniem 16 sierpnia 2016 r., w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej), czy też kwestia kosztów, które w ocenie strony nie znajdują odzwierciedlenia w faktycznie poniesionych przez organ egzekucyjny nakładach pracy - nie miała zasadniczego znaczenia w tym postępowaniu.

Jak wynika z akt sprawy, organ rozpatrywał wniosek ZUS o umorzenie kosztów egzekucyjnych w kontekście dwóch podstaw prawnych, a mianowicie art. 64e § 2 pkt 2 i § 3 u.p.e.a.

I tak art. 64e § 1 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne.

Natomiast w myśl art. 64e § 2 u.p.e.a. koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli:

1) stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej;

2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny;

3) ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne.

W art. 64 § 3 u.p.e.a. wskazano dodatkowo, że koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w przypadkach określonych w § 2 pkt 1, jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione.

Przybliżając specyfikę postępowania zainicjowanego wnioskiem wierzyciela o udzielenie ulgi, podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie o umorzeniu kosztów egzekucyjnych ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak pozostawienia DIAS pełnej swobody w zakresie wyboru rozstrzygnięcia w omawianym przedmiocie. Granice luzu administracyjnego dopuszczalnego przy podjęciu decyzji (postanowienia) uznaniowej, tj. posiadanej przez organ swobody wyboru rodzaju rozstrzygnięcia, wyznaczone są bowiem ściśle przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć zarzutu dowolności decyzji (postanowienia), organ musi wyjaśnić przyczyny z powodu których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia. Wyjaśnienie to musi przy tym nastąpić z uwzględnieniem zarówno ważnego interesu publicznego, jak i nawiązywać do uzasadnienia gospodarczego. Organ zatem obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania postanowienia o charakterze uznaniowym. W przypadku decyzji (postanowień) uznaniowych szczególne znaczenie ma wyrażona w art. 11 K.p.a. zasada przekonywania, która sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja (postanowienie) wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innego rozstrzygnięcia było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji (postanowienia), np. odstąpi od uzasadnienia rozstrzygnięcia. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego aktu.

W związku z takim charakterem postepowania o udzielenie ulgi, przypadku badania legalności decyzji (postanowień) uznaniowych, kompetencje sądu są znacznie ograniczone. Kontrola sądu administracyjnego dotyczy w istocie przestrzegania przez organ podejmujący rozstrzygnięcie dyrektyw wyboru między możliwościami zawartymi w powołanej w decyzji (postanowieniu) normie uznaniowej. Rola sądu ogranicza się więc do zbadania, czy postępowanie przebiegło prawidłowo, czy strona była należycie informowana o przysługującej jej prawach i obowiązkach, czy organ należycie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Ponadto sąd bada, czy zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na właściwych podstawach prawnych oraz czy zawiera wyczerpujące i właściwie skonstruowane uzasadnienie. Sprawy o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego, w których dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacenia kosztów egzekucyjnych naruszają zasadę równego traktowania wierzycieli. Rozważenie zatem interesów wierzyciela i interesu publicznego, powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu postanowienia, spełniającego wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie sądową.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy i rzetelny, a także dokonały wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dały wyraz w uzasadnieniu postanowień, spełniających wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. i nie przekraczając przy tym granic uznania.

Skarżący wskazał, że za uwzględnieniem wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych przemawia, po pierwsze, jej status jako jednostki sektora finansów publicznych, co powoduje, że umorzenie uzasadnione jest ważnym interesem publicznym. Nadto podkreślił, że ze względu na finansowanie ZUS dotacjami z budżetu państwa, obciążanie strony kosztami egzekucyjnymi będzie tożsame z obciążeniem budżetu państwa, co z kolei powoduje, że obciążanej jej kosztami jest gospodarczo nieuzasadnione.

Mając powyższe na względzie Sąd wyjaśnia, że istotnie ZUS jest jednostką sektora finansów publicznych, jednakże z tego tytułu stronie nie przysługują w zakresie umorzenia kosztów egzekucyjnych jakiekolwiek dodatkowe uprawnienia, przewidziane przepisami prawa, inne niż pozostałym wierzycielom.

Zgodnie bowiem z art. 64c § 4d u.p.e.a. nie obciąża się kosztami egzekucyjnymi oraz kwotą, o której mowa w § 2 (dotyczy zwrotu wydatków, jeśli tytuł wykonawczy ma wady uniemożliwiające przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego), wierzyciela będącego naczelnikiem urzędu skarbowego, ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, ministrem właściwym do spraw instytucji finansowych albo ministrem właściwym do spraw budżetu, jeżeli organem egzekucyjnym prowadzącym postępowanie był naczelnik urzędu skarbowego. Wydatki egzekucyjne poniesione przez organ egzekucyjny są pokrywane z budżetu państwa.

Zatem w powołanym przepisie u.p.e.a., ani też w innych przepisach nie ma zwolnienia od kosztów egzekucyjnych czy to jednostek sektora finansów publicznych, czy to wprost ZUS. Słusznie zatem DIAS stwierdził, że ustawodawca nie traktuje takich podmiotów jak ZUS (jednostek sektora finansów publicznych), w sposób szczególny, gdyż gdyby tak było to, to niewątpliwie znalazłoby to wyraz w zwolnieniu tych jednostek z ponoszenia kosztów związanych z egzekucją. Ustawodawca nie wprowadził ani przedmiotowych, ani podmiotowych zwolnień lub innych regulacji, które zdjęłyby z ZUS będącego państwową jednostką prawną - obowiązek ponoszenia kosztów egzekucji administracyjnej. Tym samym zasadnie DIAS stwierdził, że przesłanką umorzenia kosztów egzekucyjnych nie może być fakt specyficznej pozycji w aparacie państwowym wierzyciela, jakim jest ZUS. Sama okoliczność, że wierzyciel jest organem administracji rządowej, finansowanym ze Skarbu Państwa nie może być postrzegany jako wystąpienie ważnego interesu publicznego. Skoro wierzyciel przekazał tytuły wykonawcze do realizacji przez inny organ egzekucyjny, to powinien liczyć się, że może zostać obciążony kosztami prowadzonej na jego rzecz egzekucji. Oznacza to, że ZUS, tak jak inni wierzyciele ponosi ryzyko obciążenia kosztami egzekucyjnymi nieściągniętymi od zobowiązanego. Uznanie bowiem, że za umorzeniem kosztów egzekucyjnych przypadających od ZUS przemawia ważny interes publiczny statuowałoby pozanormatywne nieobciążanie kosztami egzekucyjnymi w każdej analogicznej sprawie z udziałem ZUS.

W orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie "ważnego interesu publicznego" powinno być ocenione z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa. Interes ten nie może być zatem utożsamiony z subiektywnym przekonaniem strony o zasadności umorzenia kosztów. Interes publiczny musi być przy tym tego rodzaju, aby można było określić go przymiotnikiem "ważny". Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego (t. 5, s. 540, PWN) termin ważny należy rozumieć jako mający duże znaczenie lub wpływ na coś. Tym samym, ważny interes, to interes szczególny, wyjątkowy i tym samym nie może ta przesłanka odnosić się do statusu przysługującego poszczególnym wierzycielom, którymi przecież w przypadku egzekucji administracyjnej są przede wszystkim podmioty finansowane ze środków publicznych i wykonujące zadania publiczne.

Nie jest relewantny dla oceny sprawy argument, że konieczność poniesienia przez ZUS kosztów egzekucyjnych spowoduje w rzeczywistości obciążenie budżetu państwa, gdyż działalność strony jest finansowana dotacjami z budżetu państwa.

Należy zauważyć, że ZUS jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. Siedzibą Zakładu jest miasto stołeczne Warszawa (art. 66 ust. 1 ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1230 ze zm.; dalej: u.s.u.s.). W zakresie prowadzonej działalności, Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej (art. 66 ust. 4 u.s.u.s.).

Wypłaty świadczeń z ubezpieczeń społecznych są finansowane ze środków zgromadzonych w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 54 pkt 1 u.s.u.s.). Przychody Funduszu Ubezpieczeń Społecznych pochodzą w pierwszym rzędzie ze składek na ubezpieczenia społeczne (art. 52 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s.). Istotną dla każdego świadczeniobiorcy okolicznością jest to, że wypłata świadczeń z ubezpieczeń społecznych jest gwarantowana przez państwo. Znajduje to swój wyraz m.in. w tym, iż jednym ze źródeł przychodów Funduszu Ubezpieczeń Społecznych są dotacje z budżetu państwa (art. 52 ust. 1 pkt 8 u.s.u.s.).

W tym miejscu wypada wspomnieć, że ZUS (a dokładniej dyrektorzy oddziałów ZUS posiadający status organów egzekucyjnych) działając jako organ egzekucyjny nalicza koszty egzekucyjne i obciąża nimi zobowiązanych, w wyniku czego uzyskuje środki finansowe na prowadzenie postępowań egzekucyjnych. Wydatki na ich prowadzenie nie muszą więc obciążać Skarbu Państwa. ZUS zatem, jak każdy inny wierzyciel musi ponosić ryzyko obciążenia kosztami egzekucyjnymi nie ściągniętymi od zobowiązanego.

Prawidłowo organ II instancji wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo i poglądy doktryny, że wystąpienie przesłanki gospodarczego uzasadnienia w obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi odnosi się do sytuacji finansowej wierzyciela, ale skoro umorzenie jest instytucją nadzwyczajną, to należy to utożsamiać z sytuacją, gdy wierzyciel znajduje się w takiej pozycji finansowej, która uniemożliwia zapłatę należności, a jej wyegzekwowanie może doprowadzić do trudnych do odwrócenia skutków. Przy czym wykazanie przesłanki znacznego uszczerbku ciąży na wnioskującym o umorzenie kosztów egzekucyjnych.

Dotacje podmiotowe, na które wskazuje strona, są zatem zgodnie z powołanym przepisem jednym ze źródeł przychodów ZUS. Z powyższego wynika, że obciążenie ZUS kosztami egzekucji nie musi automatycznie spowodować konieczności poniesienia odpowiednio powiększonych wydatków przez Skarb Państwa, sfinansowanych z budżetu państwa. Prowadzi on bowiem, jako osoba prawna, samodzielną gospodarkę finansową i poza dotacjami z budżetu państwa finansowana jest z innych jeszcze źródeł.

Skarżący nie wykazał ponadto, że zapłata kosztów egzekucyjnych spowoduje powstanie uszczerbku o charakterze istotnym, znacznym, szczególnie dotkliwym i doprowadzi do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków finansowych wierzyciela. Nie można zatem podzielić twierdzenia skarżącego, że obciążenie go kosztami egzekucyjnymi, ze względu na finansowanie wydatków ZUS z budżetu państwa, czy też specyficzny charakter ZUS jest gospodarczo nieuzasadnione.

W konsekwencji powyższego Sąd podziela stanowisko organów, że status skarżącego, jako jednostki sektora finansów publicznych, nie mógł zostać uznany za wystarczający do stwierdzenia, że w sprawie spełniona została przesłanka "ważnego interesu publicznego" pozwalająca na umorzenie w całości przypadających na rzecz organu egzekucyjnego kosztów egzekucyjnych. Okoliczność, że status ten nie został uwzględniony przez organy orzekające jako przesłanka umorzenia kosztów egzekucyjnych nie stanowi naruszenia art. 64e § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. (por.np. wyrok NSA z 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 319/08). Zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 64e § 3 u.p.e.a., zgodnie z którym to przepisem koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w przypadkach określonych w § 2 pkt 1, jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione. Jeszcze raz powtórzyć należy, że wystąpienie przesłanki braku gospodarczego uzasadnienia w obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi odnosi się do sytuacji finansowej wierzyciela, ale skoro umorzenie jest instytucją nadzwyczajną, to należy to utożsamiać z sytuacją, gdy wierzyciel znajduje się w wyjątkowo złej takiej kondycji finansowej, co powinien wykazać.

Zdaniem Sądu zarzut braku należytej oceny przesłanki wynikającej z art. 64e § 3 u.p.e.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć, że skarżący jako organ w swej działalności opiera się na stosowaniu przepisów prawa, w szczególności prawa administracyjnego. Dlatego też organ egzekucyjny w oparciu o wskazaną we wniosku podstawę prawną żądania oraz zawartą w nim argumentację dotyczącą przesłanki ważnego interesu publicznego, prawidłowo dokonał oceny wniosku uznając, że w świetle przedstawionych okoliczności przesłanka ważnego interesu publicznego nie występuje.

W ocenie Sądu organy w sposób dostateczny nakreśliły okoliczności oraz uzasadniły motywy jakimi kierowały się podejmując rozstrzygnięcia, a przy tym wystarczająco szczegółowo odniosły się do przesłanek determinujących na gruncie przedmiotowej sprawy niezasadność wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych.

W tej sytuacji nie mogą znaleźć uznania zarzuty naruszenia przepisów art. 64e § 2 pkt 2 i § 3 u.p.e.a.

W ocenie Sądu organy obu instancji wnikliwie rozpatrzyły, czy zaistniały wskazane przez Skarżącego przesłanki umorzenia koszów egzekucyjnych. Pamiętać przy tym należy, ze postępowanie określone w art. 64e § 1 u.p.e.a., wszczynane jest na wniosek strony, zatem organ związany jest wnioskiem. Oznacza to, iż nie może z urzędu oceniać przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych we wniosku niewymienionych (por. wyrok NSA z 17 listopada 2016 r., II GSK 2958/16). Działając w ramach swojego uznania organy nie naruszyły też zasady swobodnej oceny dowodów.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia procedury administracyjnej należy uznać je za całkowicie niezasadne. W sprawie bowiem uwzględniono informacje podane przez stronę we wniosku i w toku postępowania, zebrano w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, dokonano jego oceny, wyjaśniono wszystkie okoliczności sprawy, nie pominięto żadnego dowodu przedłożonego przez ZUS, ustosunkowano się do jego sytuacji finansowej oraz poddano analizie przedstawione argumenty. Także uzasadnienie postanowienia nie uchybia art. 107 § 1 i 3 K.p.a., gdyż w jego uzasadnieniu przywołano treść przepisów oraz sposób ich rozumienia, a także wskazano okoliczności uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Wobec powyższego w sprawie nie zostały naruszone przepisy statuujące podstawowe zasady postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 8, 9 i 107 § 3 K.p.a. oraz wynikające z nich obowiązki organu administracji.

Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa a skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Mając to na względzie, Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.