Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 613/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi H.B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 22 czerwca 2023 r. nr WG-VI.7534.35.2023.PŁK w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną decyzją z 22 czerwca 2023 r. nr WG-VI.7534.35.2023.PŁK Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Białostockiego z 24 stycznia 2023 r. nr GKNII.6821.51.2022, w której:

I. orzeczono o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w obrębie geodezyjnym P., gm. Ł., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3261 ha, stanowiącej własność H.B. przez udzielenie Polskiej Spółce Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: inwestor) zezwolenia na wejście w teren wyżej wymienionej nieruchomości w celu przeprowadzenia inwestycji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia PE DN40;

II. określono obszar zajęcia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]:

a) na czas budowy gazociągu średniego ciśnienia PE DN40, w wielkości 40 m2, tj. pasa gruntu o szerokości 2 m, po 1 m od osi ww. urządzenia przemysłowego - zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji;

b) celem dalszej eksploatacji gazociągu średniego ciśnienia PE DN40 po jego wybudowaniu, w wielkości 20 m2, tj. pasa gruntu o szerokości 1 m, po 0,50 m od osi ww. urządzenia przesyłowego - zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji;

III. wskazano, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości opisanej w pkt I polega w szczególności na uprawnieniu inwestora do wstępu na nieruchomość w celu:

a) wykonania w obszarze wymienionym w pkt II ppkt a) prac budowlano - montażowych oraz innych czynności związanych z budową gazociągu średniego ciśnienia DN40;

b) wykonania w obszarze wymienionym w pkt II ppkt b) czynności związanych z dalszą eksploatacją, w tym konserwacją i usuwaniem awarii ww. urządzenia przesyłowego;

IV. zobowiązano inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu budowy, o której mowa w pkt III ppkt a), a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby to nadmierne trudności lub koszty, zobowiązano inwestora do zapłaty odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych szkód. Wskazano, że jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu;

V. wskazano, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek Starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

II. Wnioskiem z 3 października 2022 r. inwestor zwrócił się do Starosty o wydanie – na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) - decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości nr [...] położonej w obrębie P. gm. Ł. stanowiącej własność H.B. Ograniczenie miało polegać na posadowieniu przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, tj. gazociągu średniego ciśnienia PE DN40 o długości 20 m w pasie gruntu o szerokości 1 m, przez co miałoby dojść do zajęcia nieruchomości o powierzchni 20 m2. Inwestor wniósł również o zobowiązanie właściciela do udostępnienia nieruchomości na czas niezbędny do wykonania prac budowlano-montażowych związanych z posadowieniem urządzeń przesyłowych. Inwestor dołączył załącznik graficzny obrazujący obszar zajęcia oraz korespondencję kierowaną do właściciela nieruchomości zawierającą prośbę o udzielenie zgody na jej udostępnienie (wynika z niej, że przesyłano pisma z 28 grudnia 2021 r. i z 24 maja 2022 r., w tym projekt umowy zobowiązującej do ustanowienia służebności przesyłu na rzecz przedsiębiorcy realizującego inwestycję; na zapytanie właściciel działki nr [...] nie udzielił odpowiedzi).

W piśmie z 16 listopada 2022 r. inwestor sprecyzował, że powierzchnia niezbędna na zrealizowanie budowy gazociągu średniego ciśnienia to teren o wielkości 40m2.

W trakcie postępowania wszczętego ww. wnioskiem inwestor ponowił próbę rokowań wysyłając dwukrotnie do właściciela działki pisma (z 7 i 19 października 2022 r.) zawierające prośbę o wyrażenie zgody na wybudowanie opisanego wyżej gazociągu, w tym ponownie przesyłał wzór umowy zobowiązującej do ustanowienia służebności przesyłu. Na tak kierowane zapytania właściciel udzielił odpowiedzi w piśmie z 7 grudnia 2022 r. Wskazał, że nie zgadza się na wykonanie projektu i budowę linii gazowej na swojej działce. Oświadczył, że nie jest zainteresowany wykonaniem przyłącza gazowego do swojej posesji ani też nie chce mieć sieci gazowej w pobliżu domu.

III. Decyzją z 24 stycznia 2023 r. Starosta, na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 3, 4 i ust. 6-7 u.g.n., orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (decyzja zawiera punkty I-V jak wskazano na wstępie). Zdaniem organu pierwszej instancji zostały spełnione ustawowe przesłanki orzeczenia o ograniczeniu, bowiem inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, stanowi cel publiczny o znaczeniu co najmniej lokalnym, rokowania okazały się nieskuteczne, a wskazana przez inwestora powierzchnia do zajęcia jest uzasadniona. Odnosząc się szczegółowo do poszczególnych przesłanek art. 124 ust. 1 u.g.n. Starosta wywiódł, że gazociąg jest urządzeniem przesyłowym, który ma być poprowadzony nie tylko przez działkę nr [...] ale też przez działki nr [...] i [...]. W rezultacie dostęp do infrastruktury gazowej uzyska większa liczba odbiorców, co potwierdza co najmniej lokalny charakter inwestycji i skutkowało uznaniem inwestycji za cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Z kolei korespondencja dołączona do wniosku przez inwestora wskazuje, że podjął próbę uzyskania zgody właściciela na przeprowadzenia infrastruktury w drodze rokowań, które okazały się nieskuteczne. Podobną próbę inwestor podjął już w trakcie postępowania, również bezskutecznie. Propozycja inwestora o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości w trybie ustanowienia służebności przesyłu wyczerpuje znamiona rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Niewyrażenie zgody na budowę gazociągu i niepodpisanie umowy zobowiązującej do ustanowienia służebności przesyłu determinuje wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości bez konieczności badania przyczyn braku zgody właściciela działki. Starosta zbadał również treść planów miejscowych obowiązujących na obszarze działki nr [...](uchwały nr XXXII/310/97 Rady Miejskiej w Ł. z 22 maja 1997 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy Ł. oraz uchwały nr XXXII/309/13 Rady Miejskiej w Ł. z 22 lutego 2013 r. w sprawie zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ł.). Po analizie m.in. załącznika mapowego do wniosku inwestora, załączników graficznych do uchwał w sprawie planów miejscowych, a także na podstawie pisma Burmistrza Ł. z 19 października 2022 r. (stanowiącego odpowiedź na zapytanie o przeznaczenie działki według obowiązującego planu miejscowego) Starosta ustalił, że ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...] ma dotyczyć tej jej części, która położona jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym (z uwzględnieniem jego zmiany w 2013 r.) symbolem MR, tj. pod zabudowę zagrodową, w ramach której dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej i usługi nieuciążliwe; nadto na powyższym terenie dopuszcza się lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej, zaopatrzenie w energię cieplną w oparciu o rozwiązania indywidualne oraz zapisano dążenie do upowszechnienia ekologicznych nośników energii, do których zaliczono gaz ziemny. Z kolei po analizie § 27 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 3 planu miejscowego z 1997 r. i położenia działki nr [...] w dolinie rzecznej otuliny Narwiańskiego Parku Narodowego na obszarze przyległym do zabudowań – Starosta wykluczył konieczność uzgadniania inwestycji z dyrekcją ww. Parku.

Rozważając wskazany we wniosku inwestora obszar zajęcia na czas budowy gazociągu (40 m2, tj. na długości 20 m2 po 1 m z każdej strony osi gazociągu) organ pierwszej instancji wskazał, że nie jest jego rolą weryfikowanie zasadności przyjętych przez inwestora rozwiązań w zakresie miejsca oraz sposobu realizacji inwestycji, w tym również powierzchni zajęcia nieruchomości. Z racji braku norm w tym zakres obszar zajętości wskazuje inwestor. W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu, obszar ten należycie uzasadniono, jest on obszarem standardowym wskazywanym na potrzeby wykonania takich przedsięwzięć. Odnośnie obszaru podlegającego zajęciu na czas eksploatacji gazociągu (po 0,5 m od osi nitki gazociągu na długości około 20 m) Starosta wskazał, że za prawidłowością przemawia regulacja § 10 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. (Dz. U. poz. 640) i konieczność zapewnienia dalszego funkcjonowania gazociągu, w tym wykonywania

prac konserwacyjnych, związanych z usuwaniem awarii.

IV. Odwołanie wniósł H.B. Zarzucił inwestorowi stosowanie "nakazu i bezpośredniego przymusu" w celu podpisania przez niego umowy. Ponadto wskazał m.in., że inwestor jako prywatna firma chce na siłę i bezprawnie korzystać z nieruchomości stanowiącej jego własność, co nosi znamiona bezprawia. Przedmiotowa inwestycja powinna przebiegać przez drogę gminną oznaczoną jako działka nr [...]. W przypadku ustanowienia ograniczenia na jego działce będzie się domagał odszkodowania za jej zajęcie i użytkowanie.

V. W postępowaniu odwoławczym Wojewoda Podlaski przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 k.p.a. W jego trakcie:

- uzyskał stanowisko Dyrektora Narwiańskiego Parku Narodowego (pismo z 29 marca 2023 r.), zdaniem którego realizacja inwestycji powinna zostać z nim uzgodniona; w ramach tego uzgodnienia poinformował, że gazociąg nie powinien mieć negatywnego wpływu na ochronę przyrody Parku, w związku z czym brak jest podstaw do wydania negatywnej opinii lub odmowy uzgodnienia;

- dwukrotnie zwracał się do inwestora w efekcie zapytań nadsyłanych przez właściciela działki nr [...], tj. (-) na skutek pisma z 18 kwietnia 2023 r. Wojewoda w piśmie z 20 kwietnia 2023 r. zwrócił się do inwestora o wyjaśnienie przesłanek faktycznych i prawnych uzasadniających nieodpłatne wywłaszczenie części działki wywołane realizacją spornej inwestycji. W piśmie z 2 maja 2023 r. inwestor wskazał, że projektowana sieć gazowa na działce nr [...] stanowi część zamierzenia inwestycyjnego polegającego na gazyfikacji miejscowości P., gm. Ł.; zakres inwestycji obejmuje ponad 5 km sieci gazowej zaprojektowanej celem przyłączenia podmiotów, z którymi inwestor zawarł umowy o przyłączenie. Realizacja przedmiotowej inwestycji służącej zasileniu w gaz nieruchomości jest działaniem o oznaczeniu lokalnym (gminnym). Inwestor załączył grafikę obrazującą przebieg zamierzenia inwestycyjnego na działkach sąsiednich względem działki nr [...]; (-) na skutek pisma z 12 maja 2023 r. Wojewoda w piśmie z 19 maja 2023 r. zwrócił się do inwestora o przedstawienie perspektywicznego projektu przebiegu sieci gazowej uzasadniającego poprowadzenie sieci przez działkę nr [...]. W odpowiedzi z 25 maja 2023 r. inwestor wyjaśnił, że przez działkę nr [...] przebiega droga dojazdowa do działki nr [...], zatem ten obszar działki nr [...] jest wyłączony z użytkowania na cele inne niż drogowe. Dodatkowo przez działkę przebiega także sieć wodociągowa i kanalizacyjna służąca zasileniu budynków posadowionych na działkach nr [...], [...] i [...]. Wyjaśnił, że przez działkę nr [...] nie przebiega sieć gazowa, z której istnieje możliwość zasilenia w paliwo gazowe nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], ale znajduje się przyłącze gazowe zakończone punktem redukcyjno-pomiarowym. Infrastruktura ta służy do zasilenia indywidualnego odbiorcy i nie ma możliwości poprowadzenia od niej jakiejkolwiek dodatkowej sieci gazowej celem zasilenia innych okolicznych działek. Inwestor zaznaczył, że posiada zgody właścicieli wszystkich okolicznych działek na posadowienie sieci gazowej. Dołączył mapę z perspektywicznym projektem sieci gazowej.

Zaskarżoną decyzją z 22 czerwca 2023 r. Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyjaśnił przesłanki orzekania na podstawie art. 124 u.g.n. podkreślając wyjątkowy charakter ograniczenia, który musi być uzasadniony realizacją inwestycji celu publicznego. Stwierdził, że te warunki w sprawie zostały spełnione. Inwestycja w postaci budowy gazociągu średniego ciśnienia PE DN40 jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. i takiej kwalifikacji nie stoi na przeszkodzie fakt, że nie będzie służyła wszystkim odbiorcom ani nawet większości odbiorców z terytorium gminy. Budowa gazociągu dotyczy większej liczby działek, a nie jedynie objętej wnioskiem w przedmiotowej sprawie. W rezultacie jego wykonania możliwość dostępu do infrastruktury gazowej uzyska większa liczba odbiorców, co potwierdza co najmniej lokalny charakter projektowanej inwestycji. Inwestor posiada zgody na posadowienie sieci gazowej właścicieli wszystkich okolicznych działek. Wojewoda dodał, że realizowanie sieci gazowej mieści się w zadaniach własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym).

Zdaniem Wojewody inwestor podjął próbę prowadzenia rokowań z właścicielem działki nr [...], co potwierdza załączona korespondencja, w tym: projekt umowy o ustanowienie służebności wraz z mapą z zaznaczonym zakresem służebności, a także dowody wysłania ww. dokumentów listem poleconym wraz z pismami przewodnimi. Na wystosowane przez inwestora zapytania właściciel działki nie udzielił odpowiedzi. Taka sytuacja uprawniała inwestora do uznania rokowań za zakończone bezskutecznie i wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Wojewoda ustalił również zgodność inwestycji z rozwiązaniami planistycznymi, do którego to wniosku doszedł po analizie treści § 9 ust. 2 pkt 2 ppkt a, ust. 3 pkt 4 i §6 pkt 9 planu miejscowego z 1997 r.

Organ drugiej instancji uznał jednak za wadliwe stanowisko Starosty o braku potrzeby uzgadniania przebiegu planowanej inwestycji z Dyrekcją Narwiańskiego Parku Narodowego w sytuacji, gdy działka nr [...] leży na terenie otuliny tego Parku. Dlatego w trybie art. 136 k.p.a. uzyskał pozytywne stanowisko Dyrektora Narwiańskiego Parku Narodowego (§ 27 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego z 1997 r.).

Odnosząc się do kwestii obszaru zajęcia organ drugiej instancji zaznaczył, że inwestor jasno sprecyzował i wyjaśnił obszar zajęcia gruntu na czas budowy oraz niezbędny zakres uszczuplenia władztwa właściciela. Wskazana powierzchnia zajęcia na czas budowy inwestycji i po jej przeprowadzeniu, służąca dalszemu funkcjonowaniu gazociągu, jest uzasadniona i konieczna. Umożliwi usuwanie awarii i prace konserwacyjne wymagające dostępu po obu stronach nitki gazociągu. Pas o szerokości 1 m stanowi również strefę kontrolną projektowanego gazociągu i jet to minimalna powierzchnia umożliwiająca inwestorowi utrzymanie urządzenia w należytym stanie. Wojewoda zauważył, że konkretyzacja obszaru ograniczenia praw do nieruchomości, w przedmiotowej sprawie nastąpiła w pkt II skarżonej decyzji oraz załączniku graficznym stanowiącym integralną cześć decyzji.

Organ odwoławczy wskazał także, że brak jest dowodów na przymuszanie właściciela działki nr [...] do wyrażenia zgody na poprowadzenie urządzenia przesyłowego. Podkreślił, że właściciel miał możliwość zaproponowania zmiany w zapisach przedstawionej umowy, czego nie uczynił. Z kolei po przeanalizowaniu map znajdujących się w aktach sprawy oraz po sprawdzeniu na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Ł. - Systemu Informacji Przestrzennej organ wskazał, że w obrębie P. nie stwierdzono nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zajętej pod drogę gminną, która została wskazana przez skarżącego jako potencjalny przebieg planowanej inwestycji. Dodatkowo inwestor wyjaśniał, że koncepcja trasy planowanej sieci gazowej średniego ciśnienia była na etapie projektowym szeroko rozpatrywana, a przyjęty wariant uznano za jedyny możliwy.

VI. Skargę do sądu administracyjnego wywiódł H.B.. Zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 6 ust 2 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że inwestor domagając się ograniczenia własności skarżącego w trybie administracyjnym realizuje inwestycje celu publicznego o lokalnym znaczeniu, w sytuacji gdy jest to cel stricte prywatny nieuzasadniający trybu administracyjnego zmierzającego do ingerencji w jego prywatne mienie;

b) art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. 1993 Nr. 61, poz. 284) przez nierzetelne pominięcie oraz oparcie ograniczenia przez organ pierwszej instancji na praktyce pochodzącej z minionego ustroju, która nie przystaje do obecnych standardów europejskiej kultury prawnej;

c) art. 21 ust. 1 w zw. z art. 45 Konstytucji RP przez niesprawiedliwe uznanie, że wnioskodawca będący monopolistą przesyłowym wykazał, że ingerencja w mienie skarżącego będącego stroną słabszą jest zgodna z zasadą legalizmu chroniącą własność prywatną przed ingerencją ze strony podmiotów silniejszych;

2) przepisów postępowania, tj.:

a) art 81a k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu w sprawie, gdzie przedmiotem postępowania było odjęcie prawa własności i to w sytuacji, gdy wnioskodawca ma do dyspozycji działkę gminą nr [...], przez którą biegnie już sieć wodociągowa z P. do P1. i która umożliwia bezkolizyjne podłączenie do sieci gazowej właściciela działki nr [...] z pominięciem działki skarżącego;

b) art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. przez arbitralne uznanie, że wnioskodawca domagając się ingerencji administracyjnej w przysługujące skarżącemu prawa własności wykazał, że realizuje inwestycję celu publicznego o lokalnym charakterze, w sytuacji gdy okoliczność ta nie wynika z akt sprawy, zaś organ kontrolny zaniechał podjąć stanowczych działań zmierzających do wyegzekwowania wobec wnioskodawcy perspektywicznego projektu rozbudowy linii gazowej uzasadniającej jego wniosek.

Skarżący zarzucił niekompletność dokumentacji złożonej do wniosku inwestora, z której nie wynikał zamiar realizacji inwestycji celu publicznego o lokalnym znaczeniu. Podkreślił, że już w odwołaniu wskazywał na możliwość poprowadzenia inwestycji wzdłuż drogi gminnej nr [...] (prawidłowy numer [...]), przez którą biegnie już sieć wodociągowa do miejscowości P1.. Wojewoda tę okoliczność zbagatelizował. Zdaniem skarżącego dopuszczalne i możliwe jest bezpośrednie stosowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych przepisów ustawy zasadniczej, szczególnie, gdy służy to pełniejszej, szerszej i bardziej skutecznej ochronie praw obywateli przed działalnością podmiotów silniejszych mających pozycję monopolisty przesyłowego w kraju.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

VII. Stanowisko sprawie sformułował również uczestnik postępowania w piśmie z 29 września 2023 r. (k. 37).

Podczas rozprawy w dniu 19 października 2023 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że zarzut poprowadzenia sieci gazowej przez działkę skarżącego wyłącznie celem zaopatrzenia w gaz działki nr [...] wyprowadza z faktu już istniejącego przebiegu sieci wzdłuż działek nr [...], [...], [...] do granic działki nr [...] oraz jej zaprojektowania wzdłuż linii granic działek nr [...], [...], [...], [...] i [...]. W jego ocenie, do działki nr [...], która jest obecnie działką rolną, można by w przyszłości tę sieć poprowadzić od działki nr [...]. Z kolei skarżący wskazał, że obawia się sieci gazowej. Pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że właściciele działek sąsiednich "z reguły zgadzali się na zawarcie umowy służebności przesyłu na wybudowanie gazociągu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

VIII. Skarga podlega oddaleniu.

Spór o legalność dotyczy w sprawie niniejszej decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, tj. decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej: u.g.n., który zezwala staroście, wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej, na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości m.in. urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody, ograniczenie jest zgodne z planem miejscowym, a wystąpienie z wnioskiem o orzeczenie ograniczenia poprzedzone było rokowaniami z właścicielem o uzyskanie zgody na wykonanie prac, które nie zakończyły się zawarciem porozumienia. Zdaniem sądu, powyższe regulacje zostały należycie zinterpretowane i zastosowane przez organy obydwu instancji, zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a motywy decyzji wyczerpująco wyłożono, bez naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. W szczególności wyjaśniono publiczny charakter przedsięwzięcia sporny między organem a skarżącym.

IX. Nie ulega wątpliwości, że budowa gazociągu średniego ciśnienia taka jak w sprawie niniejszej stanowi inwestycję celu publicznego: po pierwsze dlatego, że budowa i utrzymanie urządzeń przesyłowych gazu zostały wprost wymienione wśród celów publicznych w art. 6 pkt 2 u.g.n., po wtóre dlatego, że – wbrew stanowisku skarżącego – mamy do czynienia z inwestycją urzeczywistniającą potrzeby wspólnoty lokalnej na poziomie gminnym w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a nie wyłącznie mającą na celu doprowadzenie gazociągu do jednej działki. Wskazać trzeba, że "w myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty ustawodawca zaliczył do zadań własnych gminy, wśród których w pkt 3 wymienił zaopatrzenie w gaz. Tym samym realizowanie sieci gazowej jest działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym). Okoliczność, że dostarczanie gazu należy, jak to już zostało wyżej wskazane, do zadań własnych gminy ma wpływ na ocenę znaczenia określonej we wniosku inwestycji jako inwestycji celu publicznego, ponieważ pozwala na uświadomienie sobie jakie są priorytety w zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej. Planowana inwestycja niezależnie od tego ilu nieruchomościom umożliwi podłączenie do sieci gazowej należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Jeżeli zatem planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy gazu, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 upzp w zw. z art. 6 pkt 2 ugn (por. wyroki NSA: z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 264/11, z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 442/19)" – vide wyrok NSA w sprawie II OSK 838/21, orzeczenia.nsa.gov.pl. Podkreślenia wymaga dodatkowo to twierdzenie sądu kasacyjnego zawarte w ww. wyroku, że "Inaczej sytuacja kształtowałaby się jeżeli przedmiotem wniosku byłaby wyłącznie realizacja przyłącza", jednak z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Sporne przedsięwzięcie, z uwagi na realizację którego nastąpiło ograniczenie korzystania z nieruchomości skarżącego, inwestor określił jako gazyfikację miejscowości P., gmina Ł. Co najmniej lokalny charakter tej inwestycji, obejmujący zasięg większy niż tylko działka skarżącego i działki najbliżej sąsiadujące, potwierdza szereg dokumentów przedłożonych przez inwestora: począwszy od załącznika nr 4 dołączonego do pisma z 24 maja 2022 r. (kierowanego do skarżącego przed wszczęciem postępowania a stanowiącego zapytanie o udzielenie zgody na ograniczenie), przez załączniki do wniosku obrazujące przebieg inwestycji wzdłuż drogi stanowiącej działkę nr [...] biegnącą przy granicach działek nr [...], [...], [...], [...] (takie poprowadzenie nitki gazociągu ma umożliwić w przyszłości doprowadzenie gazociągu do działek nr [...] i [...]), następnie przez dokumenty załączone na etapie odwoławczym – obrazujące etapowanie inwestycji na obszarze miejscowości P. (znajdujące się w kopercie przy piśmie z 2 maja 2023 r., w tym grafika obrazująca etapowanie) oraz graficzne przedstawienie perspektywy gazyfikacji ww. miejscowości, który to etap znajduje się w projektowaniu (grafiki załączone do pisma inwestora z 25 maja 2023 r.). Całokształt tych dokumentów obrazuje i czyni wiarygodnym stanowisko inwestora o zamiarze zrealizowania sieci gazowej docelowo obejmującej miejscowości P. i P1., o długości około 5 km. Realizacja takiej sieci jest realizacją inwestycji liniowej, którą należy rozpatrywać w całokształcie i której fragmenty mogą funkcjonować wyłącznie we wzajemnym powiązaniu. Sukcesywne rozszerzanie sieci dystrybucyjnej do kolejnych odbiorców, odbywające się etapami a nie w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego, nie podważa kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym i nie przesądza, że jest to inwestycja służąca wyłącznie jednej nieruchomości. Nie znajduje tym samym potwierdzenia stanowisko skarżącego, iż mamy do czynienia z inwestycją, której celem jest doprowadzenie gazociągu wyłącznie do działki nr [...].

X. Zdaniem sądu, nie narusza prawa ocena organu o istnieniu zgodności orzeczonego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym (art. 124 ust. 1 u.g.n.).

Jak wynika z akt na obszarze, na którym położona jest działka skarżącego, obowiązują dwie uchwały planistyczne: uchwała nr XXXII/310/97 Rady Miejskiej w Ł. z 22 maja 1997 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy Ł. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 1997 r. nr 12, poz. 45) oraz uchwała nr XXXII/309/13 Rady Miejskiej w Ł. z 22 lutego 2013 r. w sprawie zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ł. (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 1519). Trzon regulacji dotyczących działki skarżącego, mimo zmian planistycznych wprowadzonych uchwałą modyfikującą z 2013 r., znajduje się nadal w uchwale z 1997 r. (analiza tekstu i załączników graficznych do uchwały zmieniającej uprawnia do wniosku, że jej celem – w zakresie odnoszącym się do dotychczasowych ustaleń planistycznych obowiązujących dla działki skarżącego - było co do zasady dopuszczenie możliwości zabudowy jednorodzinnej wśród zabudowy zagrodowej i określenie warunków lokalizacji zabudowy jednorodzinnej - § 5 pkt 1, § 6 pkt 3; zmiany graficzne dotyczące obszaru P. uwidocznione na załączniku nr 6 do uchwały z 2013 r. nie objęły działki skarżącego – vide pismo Burmistrza Ł. nr P.6724.2.224.2022 z 19 października 2022 r. oraz § 7 ust. 3 uchwały z 2013 r., a także rozważania na s. 6 i 7 decyzji organu pierwszej instancji, które znajdują potwierdzenie w treści ww. uchwał i ich załączników graficznych).

Działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym (z 1997 r. ze zmianami w 2013 r.) symbolami MR – przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa zagrodowa (§ 3 ust. 1 pkt 1 lit. b uchwały z 1997 r.) i R – przeznaczenie podstawowe: tereny rolne (§ 3 ust. 1 pkt 1 lit. "e"), z tym że fragment działki zamierzony przez inwestora do realizacji gazociągu położony jest w całości na obszarze MR (vide rysunek planu na k. 106 akt adm. pierwszej instancji). Zgodnie z §9 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. "a" uchwały z 1997 r. na terenie MR dopuszcza się lokalizację urządzeń lokalnych infrastruktury technicznej, a stosownie do ust. 3 pkt 4 – zaopatrzenie w energię cieplną – dopuszczono rozwiązania indywidualne ("należy dążyć do upowszechnienia ekologicznych nośników energii cieplnej"). Z kolei zgodnie z § 6 pkt 8 i 9 tej uchwały, przez urządzenia infrastruktury technicznej należy rozumieć urządzenia z zakresu gazownictwa, a przez ekologiczne nośniki energii cieplnej należy rozumieć gaz ziemny.

Z powyższego wynika więc, że rozwiązania planistyczne dopuszczają na terenie działki skarżącego lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej w postaci gazociągu będącego nośnikiem ekologicznego źródła ciepła. Istotnie, nie przewidziano w planie miejscowym z 1997 r. ani w planie miejscowym zmieniającym z 2013 r. konkretnego przebiegu gazociągu, jednak nie stanowi to wady uniemożliwiającej wydanie decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. Sąd w sprawie niniejszej podziela bowiem to stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym nie w każdym przypadku dla spełnienia przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym (art. 124 ust. 1 u.g.n.) konieczne jest zaznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Rygorystyczne podejście do kwestii wyrysowania konkretnego przebiegu linii np. gazowej w planie miejscowym nie znajdowało umocowania ani w przepisach obowiązujących w dacie uchwalania planu miejscowego z 1997 r., ani w dacie uchwalania planu z 2013 r. Wywody organów obydwu instancji w tym zakresie należy uznać za trafne z tym zastrzeżeniem, że wymagają uzupełnienia o wskazanie na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym z daty uchwalania planu z 22 maja 1997 r. (Dz. U. nr 89 poz. 415) Zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy z 1994 r. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalało się, w zależności od potrzeb, zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury. Z regulacji tej nie wynikała konieczność wrysowania w planie konkretnego przebiegu nitki inwestycji liniowej infrastrukturalnej a jedynie wyznaczenie "zasad obsługi" oraz "linii rozgraniczających terenów tej infrastruktury". A jeśli tak, to wskazanie w planie z 1997 r. dopuszczalnego przeznaczenia na terenach o symbolu MR – pod "urządzenia lokalne infrastruktury technicznej" należy uznać za dopuszczające tę infrastrukturę w stopniu wystarczającym, pozostawiającym możliwość ustalenia konkretnego jej przebiegu (przez organ orzekający o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości) według pewnego marginesu swobody (w liniach rozgraniczających ustanowionych dla tego obszaru o przeznaczeniu podstawowym, na którym dopuszczalna jest lokalizacja infrastruktury).

Podobnie orzecznictwo wypowiada się odnośnie regulacji ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazuje się bowiem, że wymóg przewidzenia konkretnego przebiegu sieci nie wynika z treści art. 15 ust. 3 pkt 4a tej ustawy, w szczególności z ust. 2 pkt 10, w którym jest mowa jedynie o zasadach modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej a nie o dokładnym wskazaniu o jakie i dokładnie gdzie inwestycje infrastrukturalne chodzi. W konsekwencji istnieje dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie jej przebiegu. Podkreśla się, że im bardziej ogólne postanowienia planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 u.g.n. (vide wyroki w sprawach o sygn. akt I OSK 624/17, I OSK 452/18 czy I OSK 1150/21 oraz powołana tam literatura i orzecznictwo).

W konsekwencji zgodność przebiegu inwestycji z planem miejscowym w sprawie niniejszej nie podlega zakwestionowaniu. Mimo więc że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji w sposób jednoznaczny nie określał przebiegu nowej linii gazowej, nie mogło to stanowić przeszkody by przyjąć, że sporne rozstrzygnięcie jest zgodne z postanowieniami tego aktu, w tym z regulacjami bezpośrednio odnoszącymi się do infrastruktury technicznej. Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 1150/21, "pewna elastyczność w zapisach planu co do położenia inwestycji celu publicznego jest również niezbędna z uwagi na wymagania techniczne dotyczące jej posadowienia", przy czym jak dalej wywodził - dotyczy to zwłaszcza sieci podziemnych lokalizowanych z reguły w miejscach, w których przebiegają również inne linie przesyłowe, w szczególności wodociągowe, kanalizacyjne i elektroenergetyczne.

XI. Bezskutecznie również skarżący zarzuca, że kwestionowana decyzja w sposób arbitralny, niedopuszczalny, niekonstytucyjny i nadmierny prowadzi do ograniczenia jego prawa własności.

1. Prawo własności nie jest prawem absolutnym. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Niewątpliwie decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowią rodzaj wywłaszczenia, bowiem ze swej istoty naruszają interes właściciela nieruchomości ograniczając sposób korzystania z niej. Są to decyzje ograniczające prawo własności, których wydawanie ustawodawca dopuścił w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Przepisy art. 124 u.g.n. muszą być zatem interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest formułowanie jakichkolwiek innych niż określone w u.g.n. przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (zamiast wielu vide np. wyrok w sprawie II SA/Bk 701/21).

Warunki dopuszczalnego konstytucyjnie wywłaszczenia zostały jednak w sprawie spełnione na skutek orzeczenia ograniczającego kwestionowanego przez skarżącego. Niewątpliwie sporny gazociąg jest inwestycją celu publicznego (art. 6 pkt 2 u.g.n.) o charakterze lokalnym – gminnym (art. 2 pkt 5 u.p.z.p.), mającą zapewnić dostęp do gazu ziemnego społeczności lokalnej, zamierzoną dla co najmniej dwóch miejscowości P. i P1. (pozostaje więc w interesie społeczności lokalnej). Ma charakter liniowy co determinuje jego przebieg. Zakres ingerencji w prawo własności skarżącego został ustalony precyzyjnie, nie nadmiernie i w ocenie sądu nie uchybia warunkowi proporcjonalności (niezbędności). Trafnie organ zwrócił uwagę, że skoro nie istnieją przepisy prawa ściśle określające wielkość ograniczenia niezbędnego do realizacji i późniejszej eksploatacji inwestycji w postaci gazociągu średniego ciśnienia, to należało sięgnąć do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 640 z późn. zm.). Uregulowano w nim wielkość strefy kontrolowanej gazociągów. Zgodnie z § 2 pkt 30 rozporządzenia strefą tą jest obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. Ograniczenia obowiązujące w strefach kontrolowanych wyznaczono w § 10 rozporządzenia, natomiast z jego ustępu 6 pkt 1 wynika, że strefa kontrolowana 1 m wyznaczana jest dla gazociągów o najmniejszym ciśnieniu roboczym do 0,5 MPa włącznie.

Wielkości zawnioskowane przez inwestora precyzujące zakres ograniczenia, do których przychylił się organ, nie budzą więc wątpliwości w świetle powyższych regulacji. Oczywiste jest nadto, że wykonanie gazociągu wymaga – w czasie realizacji robót – większego pasa gruntu (1m po obu stronach nitki na długości 20 m), a jego eksploatacja mniejszego – wskazane 0,5 m po obu stronach nitki o tej samej długości. Ograniczenie orzeczono w decyzji przy zachowaniu tych parametrów i nie istnieją powody, by treść decyzji w tym zakresie skutecznie podważać. Dodatkowo z akt wynika, że nitka gazociągu została poprowadzona w drodze dojazdowej stanowiącej działkę nr [...], której przedłużeniem jest fragment działki skarżącego i w której to drodze – jak twierdzi inwestor i organ – znajduje się sieć wodociągowa i kanalizacyjna do działek nr [...], [...], [...]. Nadto, sieć gazowa została zamierzona jako sieć podziemna, której wykonanie ograniczy sposób korzystania z nieruchomości skarżącego na długości około 20 m i szerokości 1 m w miejscu, gdzie i tak znajduje się droga dojazdowa. Nie może być zatem mowy o nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącego.

Dodatkowym argumentem za legalnością wydanej decyzji quasi-wywłaszczeniowej jest i to, że w jej punkcie IV zobowiązano inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeśli będzie to niemożliwe bądź znacznie utrudnione – do zapłaty odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych szkód (zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n.). Spełnione więc zostały przesłanki konstytucyjne wywłaszczenia na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

2. Wyjaśnione zostały również wątpliwości odnośnie możliwości poprowadzenia sieci gazowej do działki nr [...] (a także nr [...] i [...]) z działki nr [...] (wątpliwości zgłaszane w piśmie strony z 12 maja 2023 r.). Inwestor wskazał, że na działce nr [...] znajduje się wyłącznie przyłącze gazowe zakończone punktem redukcyjno-pomiarowym służące zasileniu indywidualnego odbiorcy, wykluczające możliwość wyprowadzenia dodatkowej nitki gazowej służącej zasileniu innych okolicznych działek (pismo z 25 maja 2023 r.).

3. Trafnie natomiast zarzuca skarżący, że Wojewoda nie dość dokładnie odniósł się do zarzutu odwołania dotyczącego możliwości poprowadzenia linii gazowej działką drogową nr [...] - stwierdzając brak takowej działki zajętej pod drogę gminną. Jak wynika z akt sprawy oraz z udostępnionych danych geodezyjnych (mapy.geoportal.gov.pl) na spornym obszarze P. występuje działka nr [...] będąca drogą (biegnąca prostopadle do drogi na działce nr [...] i wzdłuż działki nr [...]). Jak wynika z perspektywicznego przebiegu projektowanej sieci gazowej docelowo sieć ta będzie również poprowadzona przez tę działkę drogową o nr [...] i sieć ta będzie zamykała kwartał obejmujący działki nr [...], [...], [...], [...], [...]-[...] oraz [...] (vide załącznik graficzny do pisma inwestora z 25 maja 2023 r.). Dowodzi to, że koncepcja poprowadzenia sieci gazowej w sąsiedztwie działki skarżącego nr [...] nie jest koncepcją obejmującą jedną działkę, ale ma na celu gazyfikację w szerszej perspektywie przestrzennej, uwzględniającej rozwój budownictwa na terenach dotychczas niezagospodarowanych. W tych okolicznościach wyłącznie sprzeciw skarżącego, na którego działce zaprojektowano fragment sieci gazowej stanowiący element znacznie większej całości, nie może doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego z uwagi na jej nadmierną ingerencję w prawo własności. Takiej bowiem sąd nie stwierdza.

4. Nie narusza prawa ustalenie organów o przeprowadzeniu rokowań, które nie zakończyły się zawarciem porozumienia (art. 124 ust. 3 u.g.n.).

Utrwalone jest w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym w przepisie art. 124 ust. 3 u.g.n. nie przewidziano żadnych szczególnych wymagań co do trybu i formy rokowań poza wymaganiem, aby się faktycznie odbyły. W istocie więc o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Istotne jest, aby obowiązek zainicjowania rokowań został dochowany, natomiast mogą się one zakończyć w dowolnym czasie, tzn. w tym momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. W konsekwencji przyjmuje się, że jeżeli strony poinformują się o wzajemnych stanowiskach i uznają propozycję drugiej strony za "nie do przyjęcia", istnieje możliwość zakończenia rokowań. Także więc gdy druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom, a jednocześnie nie przedstawia własnych, jednoznacznych oczekiwań wobec inwestora, ten ostatni ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces rokowań nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (vide np. wyroki w sprawach I OSK 970/17, I OSK 534/20).

Istotne jest również i to wypracowane w orzecznictwie stanowisko, podzielane przez sąd rozpoznający sprawę niniejszą, zgodnie z którym organ - a za nim i sąd - ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron. Okoliczność więc, że w rokowaniach nie została zaproponowana konkretna suma pieniężna, bądź inwestor zaproponował właścicielowi warunki, które są dla niego niekorzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie podlega weryfikacji w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Po wszczęciu tego postępowania organ nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie przyczyn braku zgody stron prowadzących rokowania. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ w omawianym wyżej zakresie powinno sprowadzać się wyłącznie do ustalenia faktu istnienia rokowań (na podstawie przedłożonych przez inwestora dokumentów – vide art. 124 ust. 3 zdanie ostatnie u.g.n.) oraz ich negatywnego wyniku, tj. braku zgody ze strony właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Nie podlega więc kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 358/21, podobnie kwestie takie jak dobra albo zła wiara inwestora czy też ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi dotyczący nieprzeprowadzenia rokowań nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Nie ulega wątpliwości, a wynika to z akt administracyjnych sprawy (do wniosku dołączono dokumenty z przeprowadzonych rokowań), że inwestor dwukrotnie przedstawił skarżącemu stanowisko, w formie pisemnej oraz dwukrotnie nie otrzymał odpowiedzi. Inwestor dowiódł, że pisma do adresata dotarły (zwrotne potwierdzenia odbioru pokwitowane osobiście przez skarżącego, k. 7 i 13 akt adm. pierwszej instancji). W obydwu wystąpieniach wskazano na co ma być wyrażona ewentualna zgoda (wybudowanie sieci gazowej jak w załącznikach graficznych dołączonych do pisma), wskazano zakres ograniczenia, poinformowano o obowiązku inwestora doprowadzenia nieruchomości do stanu pierwotnego ewentualnie wypłacie odszkodowania. Do obydwu pism dołączono projekt umowy o ustanowienie służebności przesyłu oraz załącznik do niej obrazujący przebieg inwestycji przez działkę skarżącego. Z załącznika wynikało, że fragment, o który chodzi inwestorowi w pismach jest elementem większej całości, bowiem biegnie co najmniej przez działki nr [...], [...] i [...] aż do działki nr [...] i dalej. W treści pism zaś wskazano, że jest to element inwestycji celu publicznego "związanej z rozbudową i budową sieci gazowej na terenie miejscowości Ł., P, P1.". Nie ulega wątpliwości, że brak odpowiedzi inwestor prawidłowo zinterpretował jako brak zgody na proponowanie ograniczenie.

Zdaniem sądu, przedstawiona korespondencja wypełnia dostatecznie wymagania przeprowadzenia rokowań. Inwestor podjął próbę uzyskania zgody właściciela nieruchomości, wskazał na jakich warunkach miałaby ona zostać udzielona (vide treść umowy przesyłu). Właściciel znał więc stanowisko inwestora, mógł ustosunkować się do propozycji, w tym miał również możliwość zaproponowania własnego stanowiska. Dwukrotny brak reakcji właściciela uzasadniał odstąpienie przez inwestora od podejmowania kolejnych prób zawarcia porozumienia. Już wówczas więc warunek niedojścia rokowań do skutku był spełniony. Mimo to próby zawarcia porozumienia zostały podjęte jeszcze w postępowaniu administracyjnym (pisma z 7 i 19 października 2022 r.). Tym razem skarżący udzielił odpowiedzi w piśmie z 7 grudnia 2022 r. jednoznacznie wyrażając sprzeciw wobec inwestycji. Potwierdza to, że brak jego odpowiedzi na etapie administracyjnym na próbę podjęcia rokowań przez inwestora tenże prawidłowo zakwalifikował jako brak zgody uzasadniający przyjęcie, że rokowania nie doprowadziły do zawarcia porozumienia.

Podkreślić wypada, że inwestor nie ma obowiązku przedstawiania propozycji dopasowujących się do oczekiwań właściciela nieruchomości bądź ponawiania prób zawarcia porozumienia przy braku reakcji właściciela na przedstawione propozycje.

W ocenie sądu, zaproponowanie w ramach rokowań z art. 124 ust. 3 u.g.n. ustanowienia służebności przesyłu spełnia też przesłankę przeprowadzenia rokowań wymaganych tą regulacją. Podkreślić trzeba, że celem rokowań z art. 124 ust. 3 u.g.n. jest uzyskanie przez inwestora trwałego tytułu prawnego do nieruchomości, a taki tytuł stanowi służebność przesyłu. Sąd podziela te poglądy formułowane w orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którymi nie spełniałaby warunku przeprowadzenia rokowań wymiana stanowisk między inwestorem przesyłowym a właścicielem nieruchomości dotycząca wyrażenia zgody właściciela na jedynie czasowe ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, nieobejmujące tolerowania trwałego istnienia urządzeń przesyłowych w przyszłości (vide np. wyrok NSA w sprawie I OSK 2409/19). Istotne znaczenie w sprawie niniejszej ma więc to, że rokowania prowadzono w tożsamym celu jaki realizuje wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., a zatem w celu uzyskania tytułu prawnego do trwałego korzystania z nieruchomości. Nie ma wątpliwości, że zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i służebność przesyłu są instytucjami prawa różnymi pod wieloma względami. Istotne jest jednak to, że osiągnięcie celu rokowań w postaci ustanowienia służebności przesyłu sprawia, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. staje się zbyteczne (vide NSA w sprawie I OSK 1062/20). Reasumując, zaproponowanie stronie przeciwnej zawarcia umowy służebności przesyłu (w której zamieszczono opis praw i obowiązków każdej ze stron), przy braku wprowadzenia w przepisie art. 124 ust. 3 u.g.n. szczegółowych wymogów czy reguł co do formy i treści rokowań, a następnie brak zgody właściciela nieruchomości na taką formę ograniczenia sposobu korzystania - stanowi okoliczność uzasadniają przyjęcie, że rokowania miały miejsce.

5. Nie doszło do naruszenia art. 81a § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Zdaniem sądu nie wystąpiły "niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego" w sprawie niniejszej, dotyczące niepoprowadzenia gazociągu przez działkę nr [...]. Oprócz argumentów wyżej już sformułowanych wskazać trzeba, że organ orzekający o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie ma swobody w ustaleniu przebiegu inwestycji celu publicznego, której usytuowanie wynika z wcześniejszych zdarzeń prawnych wiążących w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Nie spełnia też w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki "niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego" sytuacja, w której to wyłącznie właściciel nieruchomości zgłasza wątpliwości co do przebiegu inwestycji przez jego działkę przy braku informacji o wyrażaniu takiego sprzeciwu przez inne osoby, przez które działki gazociąg ma przebiegać. "Niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego" to wątpliwości nie subiektywne ale wynikające z okoliczności obiektywnych. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej, w której skarżący zgłasza wątpliwości generalnie co do przebiegu inwestycji, który przedmiotem negocjacji być nie może.

6. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, w którym sformułowano prawo do rzetelnego procesu sądowego, prawo do sądu. Niezależnie od tego, że zarzut ten jest kierowany odnośnie postępowania organu administracyjnego, to nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż w istocie zarzuca organom "postępowanie rodem z minionego ustroju". Wydaje się, że skarżący w ten sposób podjął próbę zaakcentowania arbitralności wydanej decyzji, podobnie jak w zarzucie kolejnym – naruszenia art. 21 ust. 1 w związku z art. 45 Konstytucji RP zwracającym uwagę na pozycję inwestora jako monopolisty. Istotnie, jak w każdej sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości występuje nierówność stron polegająca na tym, że wnioskodawca inwestycji działa w interesie publicznym, który w takich przypadkach ma pierwszeństwo przed interesem prywatnym właściciela. Pierwszeństwo to jest jednak obwarowane warunkami wynikającymi z art. 124 u.g.n., tj. tym, że inwestycja musi być inwestycją celu publicznego, musi być przewidziana w planie miejscowym lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, spełniać warunek proporcjonalności ingerencji oraz musi być zagwarantowane przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego lub jeśli to niemożliwe lub znacznie utrudnione – wypłata odszkodowania. Jak wyżej wskazano, wszystkie te warunki w sprawie zostały spełnione, co czyni zarzut arbitralności nieskutecznym.

7. Organy obydwu instancji zgromadziły niezbędny do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, który w całokształcie oceniły. Podkreślenia wymaga "czujność" organu odwoławczego, który – jako zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie – dokonał we własnym zakresie prawidłowej wykładni § 27 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego z 1997 r. i uzyskał uzgodnienie Dyrektora Narwiańskiego Parku Narodowego (pismo z 29 marca 2023 r.). Działanie to nie przekroczyło granic postępowania wyjaśniającego uzupełniającego dopuszczalnego na zasadzie art. 136 k.p.a. Doprowadziło to do uzupełnienia materiału dowodowego o brakujący element i wyeliminowało ostatnią kwestię mogącą stanowić o wadliwości wydanych decyzji. Z tych powodów również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. okazał się bezskuteczny.

XII. Reasumując, zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane prawem, w tym orzeka ograniczenie na rzecz wnioskodawcy i w odniesieniu do sprecyzowanej inwestycji oraz konkretnego przedmiotu ograniczenia. Precyzuje, że chodzi o ograniczenie celem wykonania inwestycji a później jej eksploatacji, określa szczegółowo zakres ograniczenia w fazie realizacji i eksploatacji, zawiera zobowiązanie inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego ewentualnie wypłaty odszkodowania (art. 124 ust. 1, 2 i 4 u.g.n.). Została też wydana w postępowaniu, w którym ustalono kluczowe dla rozstrzygnięcia okoliczności dotyczące charakteru inwestycji, przeprowadzenia rokowań (art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.). Decyzja zawiera załącznik graficzny obrazujący przebieg inwestycji i zakres ograniczenia. Została również szczegółowo uzasadniona, zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a., w tym odniesiono się do zastrzeżeń zgłaszanych przez stronę, której umożliwiono wypowiedzenie się w sprawie w obydwu instancjach administracyjnych. Niezgodność wyniku postępowania z oczekiwaniami strony nie oznacza automatycznie niezgodności decyzji z prawem. Jak to już zostało wcześniej wyjaśnione, decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ze swej istoty naruszają interes własny strony (właściciela nieruchomości), ograniczając sposób korzystania z nieruchomości w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizację inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi.

Z wyżej wskazanych względów skarga została oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.).