Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 226/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 9 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. M. i K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt I SA/Po 366/21 w sprawie ze skargi G. M. i K. B. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 23 września 2021 r. oddalił skargę G. M. i K. B. (Skarżące) na decyzję Wojewody W.(Wojewoda) z [...] lutego 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Skarżące zaskarżyły powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj :

1) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), poprzez uznanie, że powołane wyżej przepisy nie stanową podstawy do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości należącej do spadkodawcy Skarżących;

2) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wzw. z art. 91 ust. 1 i art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez uznanie za prawidłowe umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą bez odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 11 ustawy i dnia 22 maja z 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138 ze zm., dalej również "t.b.d.j"), z powodu braku podstawy prawnej, pomimo istnienia takich podstaw oraz braku bezprzedmiotowości postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n., art. 21 ust 2 Konstytucji RP w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w związku z naruszeniem przez Organ II instancji wskazanych wyżej przepisów prawa, w szczególności pomimo braku podstaw do uznania postępowania jako bezprzedmiotowego, wobec faktu, że przytoczone wyżej przepisy prawa materialnego stanowiły, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podstawę do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oraz pomimo tego, że postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe jedynie wtedy, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej.

Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji Wojewody z [...] lutego 2021 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z [...] września 2020 r., i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sprawie niniejszej przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi bądź to samoistną podstawę do ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt przejęty na własność Państwa w trybie art. 11 t.b.d.j., czyli bez odszkodowania, bądź to podstawę procesową, a wówczas podstawę materialną będą stanowić przepisy Konstytucji RP (art. 21 ust. 2 w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 91 ust 2 w zw. z art. 241 ust. 1 w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W rozwinięciu stanowiska przywołały argumentację zawartą w wyrokach NSA z 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 713/13, 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 91/14, 9 stycznia 2015 r. sygn, akt I OSK 2754/13, 17 września 2015 r., sygn. akt I OSK 90/14, 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1962/14 oraz z 7 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 908/16, 21 lipca 2020 r. svgn. akt I OSK 3326/19, 26 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2031/19.

Skarżące podkreśliły, że organy władzy publicznej obowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.), a zarówno Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak i Protokół Nr 1 do tej Konwencji, jako ratyfikowane umowy międzynarodowe, na podstawie art. 91 ust. 1 Konstytucji RP stanowią nie tylko część krajowego porządku prawnego, lecz podlegają stosowaniu wprost (art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP), także w sprawach dotyczących ograniczania i pozbawiania praw do nieruchomości wynikających z Działu III u.g.n. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 673/10).

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

W piśmie procesowym z [...] stycznia 2023 r. Skarżące podtrzymały dotychczasowe stanowisko powołując się dodatkowo na wyrok NSA z 16 marca 2021 r. I OSK 2665/20 i zawartą w nim argumentację.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed ustosunkowaniem się zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu.

Skarżące wystąpiły o przyznanie odszkodowania za nieruchomość twierdząc, że jej prawo własności zostało odjęte bez odszkodowania ich poprzednikowi prawnemu w trybie art. w trybie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 31 poz. 138 ze zm. – dalej jako: "u.t.d.b.") na podstawie decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z [...] lutego 1968 r. (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu nr 6, poz. 83). Organy obu instancji uznały, że obowiązująca na dzień wywłaszczenia u.t.d.b. nie przewidywała ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Wynika to wprost z art. 11 powołanej ustawy. W konsekwencji brak jest podstaw do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm. – dalej jako: "u.g.n.").

Stanowisko organów obu instancji podzielił Sąd Wojewódzki.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, tym niemniej skoro w obu podstawach kasacyjnych wskazano na naruszenie tych samych przepisów prawa materialnego, w postaci: art. 105 § 1 k.p.a., art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2, art. 91ust. 1 i 2 oraz art. 241 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, dodając jedynie do zarzutów procesowych zarzut oparty na art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a więc na przepisie mającym charakter jedynie wynikowy (a nadto nie stosowanym w tym przypadku w ogóle przez Sąd Wojewódzki), to powyższe uzasadniało łączne odniesienie się przez skład orzekający do wszystkich, wspomnianych wyżej zarzutów kasacyjnych.

Skład orzekający w niniejszej sprawie pragnie wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 11 t.b.d.j., z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych.

Jak z powyższego zatem wynika, przepisy ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych bezspornie nie przewidywały w analizowanym przypadku ustalenia i wypłaty odszkodowania dla właściciela podlegającego podziałowi gruntu.

Ponadto, wskazywany przez Skarżące przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W związku z tym, Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że skoro w aktualnym porządku prawnym nie było podstaw prawnych do wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie art. 11 u.t.d.b. (a z uwagi na odmienność regulacji nie mógł jej stanowić art. 98 ust. 3 u.g.n., co wyjaśnił w uzasadnieniu Sąd Wojewódzki), to - tym samym - brak było podstaw do wydania w analizowanym stanie faktycznym merytorycznego rozstrzygnięcia o wniosku strony.

Jak słusznie bowiem zauważył Sąd Wojewódzki, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma charakter jedynie procesowy. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o gospodarce nieruchomościami, nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. W uzasadnieniu zaś jej projektu podkreślono (cyt.): "że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (zmiana 76 do art. 129) - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421.

W związku z tym początkowo w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym kwestią sporną pozostawało przede wszystkim to, czy przepis ten ma również zastosowanie do stanów faktycznych, zaistniałych przed dniem jego wejścia w życie. W ostatnich latach przeważył jednak pogląd, przemawiający za taką możliwością a skład orzekający pogląd ten również podziela. Powyższe – ja słusznie zaznaczył Sąd Wojewódzki - nie oznacza jednak, że omawiany przepis może stanowić samodzielną podstawę do wydawania aktualnie merytorycznej decyzji o ustaleniu odszkodowania w każdym przypadku, w którym w okresie obowiązywania poprzedniego ustroju społeczno-politycznego doszło do pozbawienia byłego właściciela nieruchomości jej własności bez zrekompensowania mu w jakikolwiek sposób powstałej z tego tytułu szkody. Wykładnia sądowa przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może bowiem polegać na nadawaniu mu aż tak odmiennej treści od tej, jaką nadał mu ustawodawca. Z tego więc powodu skład orzekający podzielił pogląd Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym, dla zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest by pozbawienie prawa własności do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania nastąpiło mimo, że obowiązujące w tym czasie przepisy przewidywały jednak obowiązek przyznania stosownego odszkodowania. Dodać też trzeba, że taki obowiązek musi również wynikać z przepisów, które obecnie obowiązują. W każdym zatem przypadku – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2019 r. (sygn. akt I OSK 2472/17, LEX nr 2752694) należy m. in. ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości pod cel publiczny. W sytuacji więc, gdy utrata własności nieruchomości następowała na podstawie przepisu, który przewidywał przejęcie jej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (por. również: wyroki NSA z dnia: 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 624/11, 19 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2472/17, 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2011/20, 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1895/20, z 24 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 41107/18, 8 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 4632/21, 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 807/21, 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/21, 7 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 864/19, 9 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 2800/19 i 18 stycznia 2023 sygn. akt I OSK 2823/19).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga – na co zwrócił uwagę również Sąd pierwszej instancji - że tego rodzaju pogląd został wyrażony w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20 (opubl.ONSAiWSA 2021/3/36). W uzasadnieniu w/w uchwały skład poszerzony stwierdził bowiem, że (cyt.): "dyspozycją art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest objęta wyłącznie taka sytuacja, gdy nastąpiło pozbawienie właściciela praw do nieruchomości, bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". Przedstawiony wyżej pogląd – zdaniem składu orzekającego - należało zatem obecnie traktować jako dominujący w orzecznictwie.

Biorąc powyższe pod uwagę, a przede wszystkim fakt, iż w aktualnym porządku prawnym nie było podstaw prawnych do wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za grunty odstąpione bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na cele wymienione w art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, skład orzekający uznał, że nie można było twierdzić, iż istniała materialnoprawna podstawa do wydania w tym przypadku decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania.

W związku z tym niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące obrazy art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Nieusprawiedliwione okazały się również zarzuty, które odnosiły się do przepisów konstytucyjnych oraz do art. 1 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Przepisy Konstytucji RP są przepisami o charakterze wyjątkowo ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy, mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, iż organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz, że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. Z tych powodów, w ocenie składu orzekającego, brak było podstaw do przyjęcia tezy, jakoby przepisy Konstytucji RP z 1997 r. mogły być zastosowane do stanu prawnego, wytworzonego przez nieobowiązujący już akt prawny, który pochodził z okresu, w którym w Polsce panował tzw. "ustrój socjalistyczny" oraz by przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP mógł być w takiej sytuacji samodzielną podstawą dla konkretnego uprawnienia majątkowego danej osoby. Podstawą takiego uprawnienia mógłby by być bowiem jedynie obecnie obowiązujący przepis ustawowy.

Zasadnie również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki, odwołał się w omawianym zakresie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r. (sygn. akt SK 56/12), a w którym Trybunał stwierdził, że naprawienie niesprawiedliwości wynikających z decyzji wywłaszczeniowych, wydanych w okresie komunistycznym jest możliwe jedynie w wyniku ingerencji ustawodawcy. Przepisy obecnie obowiązującej Konstytucji nie mogą być bowiem traktowane jako remedium na brak działań ustawodawcy w tym zakresie.

Natomiast przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, abstrahując już od faktu, iż sama Konwencja w stosunku do Polski weszła w życie dopiero w dniu 19 stycznia 1993 r., wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym - jak przyjmuje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia a nie prawo do jego nabywania ( vide: np. orzeczenie ETPCz z dnia 13 czerwca 1979 r. w sprawie Marckx vs Belgia, wyrok ETPCz z dnia 23 listopada 2000 r. nr 25701/94 Król Grecji vs Grecja ). Z tych powodów niezasadne było także odwoływanie się w zarzutach kasacyjnych do regulacji konstytucyjnych, zawartych w art. 91 ust. 1 i 2 oraz w art. 241 ust. 1 Konstytucji RP, a które dotyczyły zasad obowiązywania na obszarze Polski ratyfikowanych umów międzynarodowych.

Biorąc zatem powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do treści art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę podniesionych w niej zarzutów.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.