Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 302/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 7, art. 90 ust. 3d
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 621/18 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 27 września 2018 r. nr SKO/41/FP-10/2018 w przedmiocie dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu miasta 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. O. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 621/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 27 września 2018 r. nr SKO/41/FP-10/2018 w przedmiocie uchylenia decyzji i ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu wraz z określeniem terminów naliczania odsetek.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W rozpatrywanej sprawie w wyniku kontroli ujawnione zostały nieprawidłowości w wydatkowaniu dotacji otrzymanej przez Panią A. O. w roku 2014 z budżetu Miasta B. W jej efekcie uznano, że część kwoty udzielonej dotacji wykorzystana została niezgodnie z przeznaczeniem, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie jej zwrotu.

W dniu 13 stycznia 2017 r. Prezydent Miasta B. wydał decyzję, w której ustalił kwotę dotacji przypadającą do zwrotu do budżetu Gminy Miejskiej B. od A. O. jako osoby prowadzącej Przedszkole Niepubliczne A w B. na poziomie 77 169,57 zł.

Na skutek odwołania pełnomocnika skarżącej, Pani mecenas B. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze decyzją z dnia 31 sierpnia 2017 r. w uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał na konieczność wystąpienia do podmiotu zobowiązanego, o wykazanie, w jaki sposób konkretny wydatek miałby być wykorzystany na dofinansowanie zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.

W dniu 6 października 2017 r. Prezydent Miasta B. wszczął powtórne postępowanie administracyjne, a decyzją z dnia 23 maja 2018 r. ustalił ponownie kwotę dotacji przypadającą do zwrotu do budżetu Gminy Miejskiej B. od A. O. jako osoby prowadzącej Przedszkole Niepubliczne A w B. na poziomie 77 169,57 zł. oraz określił termin naliczania odsetek.

Na skutek odwołania, decyzją z dnia 27 września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i ustaliło wysokość dotacji przypadającej do zwrotu na kwotę 61 498,00 zł i określiło terminy naliczania odsetek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 621/18 skargę A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 27 września 2018 r. stwierdził, że istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny, czy organy w uprawniony sposób uznały, że pobrane przez skarżącą środki pieniężne na wynagrodzenie wicedyrektora, były płatnościami nienależnymi i czy rzeczywiście istniały podstawy do orzeczenia o ich zwrocie.

Sąd I instancji stwierdził, że organy, wydając decyzje działały w sposób zgodny z obowiązującym prawem, a tym samym nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm. – powoływanej dalej jako u.o.s.a.), ani standardów proceduralnych, w szczególności przewidzianych na gruncie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. powoływanej dalej jako k.p.a.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zaskarżano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – powoływanej dalej jako p.p.s.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 5 u.o.s.o. oraz w związku z art. 28 k.p.a. polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 27 września 2018 roku oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta B. w sprawie zwrotu dotacji do budżetu miasta z dnia 23 maja 2018 roku w sytuacji, gdy decyzje organów obu instancji skierowane zostać powinny do organu prowadzącego Przedszkole Niepubliczne A A1. O1. nie zaś do skarżącej A. O., która nie jest stroną tego postępowania i na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zniesienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Dodano, że w dniu 31 grudnia 2014 roku A. O. wniosła o zmianę danych w zaświadczeniu w zakresie zmiany organu prowadzącego (zmianę potwierdzała cesja z 31 grudnia 2012 roku zawarta pomiędzy A. O. a A1. O1. oraz zaktualizowany w zakresie organu prowadzącego statut.

Prezydent Miasta B. dokonał w oparciu o treść art. 82 ust. 5 w zw. z art. 5e ustawy o systemie oświaty aktualizacji ewidencji i wydal zaświadczenie nr 1/NP2/SP-8/2015 wskazujące, że od 1 stycznia 2015 roku nastąpiła zmiana organu prowadzącego placówki funkcjonującej pod nazwą Przedszkole Niepubliczne A w B. z siedzibą w B. przy ul. [...]. W zaświadczeniu wskazano nadto, że przedszkole funkcjonuje od dnia 1 października 2011 roku z zastrzeżeniem rozpoczęcia działalności dydaktyczno - wychowawczej od 3 października 2011 r. W dniu 21 stycznia 2015 roku A1. O1. złożył Prezydentowi Miasta B. pismo z załącznikiem rozliczenie dotacji za miesiąc grudzień 2014 oraz ustanowienie dotacji na miesiąc styczeń 2015, które sporządził i podpisał. Cesja przeniosła wszystkie prawa i obowiązki organu prowadzącego, a jego zmiana nie doprowadziła do likwidacji istniejącego przedszkola i powstania nowego podmiotu. Przedszkole zachowało ciągłość, o czym świadczy również zaświadczenie o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, lub do powstania nowego podmiotu. A1. O1. otrzymywał również w 2015 roku dotację w oparciu o wniosek z planowaną liczba dzieci, który został złożony prze poprzedni organ prowadzący A. O.

W ocenienie autorki skargi kasacyjnej, cesja oraz zmiana we wpisie spowodowała przejęcie przez nowy organ prowadzący uprawnień i praw w zakresie prowadzenia placówki, otrzymywania i wydatkowania dotacji. Przekazywanie dotacji w oparciu o wniosek poprzedniego organu prowadzącego dotacji oznacza, ze osobą względem której winno być prowadzone postępowanie administracyjne w roku 2017 nie była A. O., a ówczesny organ prowadzący A1. O1.

Poza powyższym z ostrożności procesowej, w przypadku odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, zarzucono również naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a.) p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 3d, art. 5 ust. 7 i art 84 ust. 2 u.o.s.o., polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że w stanie prawnym obowiązującym od końca 2014 roku stanowisko wicedyrektora powinno być wprost umocowane w statucie przedszkola, a przeciwnie wynagrodzenie za pełnienie tej funkcji nie może być finansowane dotacją mimo, że przepis art. 84 ust. 2 ustawy o systemie oświaty nie nakładał takiego obowiązku, a norma art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty wskazuje, że dotacja mogą być finansowane wydatki bieżące związane z kształceniem wychowaniem i opieką oraz błędne uznanie, że pokrywanie wynagrodzenia organu prowadzącego, który w przedszkolu pełni inną funkcję niż dyrektor nie może być finansowane dotacją, mimo że przepis ten stanowił, że dotacje, o których mowa w art. 90 ust. 3 d ust. la-3b ustawy o systemie oświaty, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca kasacyjnie w odrębnym piśmie procesowym z 22 sierpnia 2023 r. dodatkowo uzupełniła argumentację zawartą w skardze kasacyjnej w przedmiocie pierwszego jej zarzutu (skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane orzeczenia tamże).

Oceniając najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się w istocie do wskazania, że WSA dokonując kontroli decyzji SKO powinien był stwierdzić nieważność decyzji organów, a to z uwagi na to, że były one skierowane do podmiotu niebędącego organem prowadzącym przedszkole, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie mógł on zasługiwać na uwzględnienie już tylko z powodów formalnokonstrukcyjnych.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Z kolei, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że NSA rozpoznając niniejszą sprawę, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadził dowód z uwierzytelnionych przez pełnomocnika dokumentów dołączonych do skargi kasacyjnej w sprawie o sygn. I GSK 302/20 w postaci: zaświadczenia Nr 1/NP2/SP-8/2015 wydanego przez Prezydenta Miasta B. dnia 16 stycznia 2015 r. oraz cesji z 31 grudnia 2014 r. zawartej pomiędzy A. O. a A1. O1..

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela prezentowany w jego orzecznictwie pogląd, że wpis do ewidencji szkół (placówek) niepublicznych (dalej: ewidencja placówek) jest czynnością z zakresu administracji publicznej, a ewidencja ta spełnia doniosłą funkcję zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego, poprzez dostarczenie wszystkim zainteresowanym danych o podmiocie będącym organem prowadzącym, a także o samej szkole lub placówce (wyrok NSA z 8 listopada 2019 r., I GSK 427/18). Niemniej jednak samo wywodzenie, że skoro w dacie wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków dotacyjnych ("decyzji zwrotowej") inna niż wskazana w zaskarżonej decyzji (a także decyzji ją poprzedzającej) osoba fizyczna widniała w ewidencji placówek jako organ prowadzący nie mogło odnieść skutku. Przede wszystkim dlatego, że w ramach tego zarzutu nie podniesiono w ogólne kwestii procesowych dotyczących ustaleń organu w przedmiocie osoby zobowiązanej do dokonania zwrotu dotacji. Ta natomiast kwestia ma znaczenie podstawowe (w sensie: wyjściowe) dla ustalenia adresata decyzji zwrotowej będącego osobą fizyczną. Podkreślenia przy tym wymaga, że decyzja zwrotowa w przedmiocie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem – co jest powszechnie uznawane w judykaturze – jest decyzją deklaratoryjną w rozumieniu art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej (v. np.: wyroki NSA: z 1 czerwca 2023 r., I GSK 1920/19; z 30 stycznia 2020 r., I GSK 278/18). Co za tym idzie, brak podważenia, że zobowiązanie zwrotowe powstało w stosunku do osoby wskazanej w decyzji uniemożliwia w rozpoznawanej sprawie skuteczne kwestionowanie ważności deklaratoryjnej decyzji organu/ów w oparciu jedynie o to, że na dzień decyzji określającej zobowiązanie zwrotowe inna osoba fizyczna widniała w rejestrze placówek jako organ prowadzący przedszkole.

Dla powyższej oceny bez znaczenia pozostaje powoływana w skardze kasacyjnej okoliczność zawarcia umowy cesji pomiędzy osobami fizycznymi. W tym zakresie autorka skargi kasacyjnej wskazywała m.in., że cesja "przeniosła wszystkie prawa i obowiązki dotychczasowego organu prowadzącego przedszkole" (s. 9 skargi kasacyjnej). W odniesieniu do tych twierdzeń Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zobowiązanie zwrotowe (dotacyjne) jest niepodatkową należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym (art. 60 pkt 1 ustawy o finansach publicznych; dalej: u.f.p.), do której - na mocy art. 67 ust. 1 u.f.p. - w sprawach nieuregulowanych stosuje się także odpowiednio przepisy Działu III o.p. Przepisy te regulują m.in. odpowiedzialność osób trzecich, w tym solidarną odpowiedzialność nabywcy przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części ze zbywcą w stosunku do zaległości związanych z prowadzeniem przedsiębiorstwa, a powstałych przed dniem zbycia (art. 112 o.p.). Przedstawiona umowa cesji z pewnością nie może być kwalifikowana jako tego rodzaju umowa. Jest tak zarówno z uwagi na kwestie merytoryczne, jak formalne. Po pierwsze, cesja jako taka dotyczy wierzytelności (art. 509 kodeksu cywilnego; dalej: k.c.), a nie zobowiązań/długu. Po drugie, nawet gdy umowa zawierałaby także elementy charakterystyczne dla innych umów, to z uwagi na jej formę nie mogła być rozważana w sprawie jako umowa zbycia zorganizowanej części przedsiębiorstwa. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 751 § 1 k.c. zbycie lub wydzierżawienie przedsiębiorstwa albo ustanowienie na nim użytkowania powinno być dokonane w formie pisemnej z podpisami notarialnie poświadczonymi.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia prawa materialnego.

Przede wszystkim zauważyć należy, że w sprawie nie sformułowano zarzutu dotyczącego kwestionowania stanu faktycznego, w ramach którego dokonano ustalenia, że: - pełniona przez skarżącą kasacyjnie (będącą organem prowadzącym placówkę) funkcja wicedyrektora nie odpowiadała ustawowej funkcji dyrektora przedszkola, o której mowa w art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a) u.s.o.; - określone ustawowo zadania skarżącej kasacyjnie jako osoby prowadzącej przedszkole niepubliczne, pełniącej jednocześnie funkcję wicedyrektora, były w istocie tożsame, jak również w zdecydowanej większości pokrywały się z zadaniami innych podmiotów funkcjonujących w strukturze organizacyjnej przedszkola.

Skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji dotyczące interpretacji zmian brzmienia art. 90 ust. 3d u.s.o. oraz wskazuje, że na gruncie regulacji przywołanego przepisu oraz art. 5 ust. 7 u.s.o. obowiązujących w 2013 r. wynagrodzenie pobierane przez osobę fizyczną prowadzącą placówkę mogły być finansowane dotacją. Tym bardziej, że wynagrodzenie osoby reprezentującej przedszkole i realizującej wskazywane w skardze kasacyjnej zadania "stanowią zadania, bez których placówka nie może funkcjonować. Są to wydatki bieżące związane z kształceniem, wychowaniem i opieką i mieszczą się w katalogu art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty" (s. 11 skargi kasacyjnej).

W odniesieniu do powyższego, wskazania wymaga, że kwestię przeznaczenia dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego reguluje objęty podstawami skargi kasacyjnej art. 90 ust. 3d u.s.o., który w badanym okresie stanowił, że "Dotacje (...) są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki".

Przepis ten był kilkakrotnie nowelizowany. Ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 827) art. 90 ust. 3d u.s.o. uzyskał z dniem 1 stycznia 2014 r. następującą treść: Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;

2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:

a) książki i inne zbiory biblioteczne,

b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,

c) sprzęt sportowy i rekreacyjny,

d) meble,

e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.

Kolejna zmiana art. 90 ust. 3d u.s.o. została dokonana ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 357) i weszła w życie 31 marca 2015 r. Zgodnie z tą nowelą, w przykładowym wyliczeniu wydatków bieżących szkół, które mogą być pokrywane z dotacji, obok wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej szkołę i pełniącej odpowiednio funkcję dyrektora szkoły, wymieniono sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o.

Natomiast do zadań organu prowadzącego zgodnie z art. 5 ust. 7 u.s.o. należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2 6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (...), i organizacyjnej szkoły lub placówki;

4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Treść art. 90 ust. 3d u.s.o. do 1 stycznia 2014 r. i po tej dacie różni się zatem w sposób zasadniczy. W wielu wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni art. 90 ust. 3d u.s.o. w wersji obowiązującej do 1 stycznia 2014 r., wskazywał jednak, że dotacja oświatowa nie służy finansowaniu działalności organu prowadzącego szkołę (tj. szeroko rozumianej działalności placówki oświatowej), a więc wszystkich ponoszonych przez ten organ wydatków związanych z działalnością szkoły, choćby pośrednio były one związane z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą (por. np. wyroki NSA: z 9 września 2015 r., II GSK 1616/14; z 25 września 2015 r., II GSK 1769/14; czy z 3 marca 2017 r. II GSK 1782/15). A ponadto do wydatków bieżących szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej nie mogą być zaliczane wydatki majątkowe, podobnie również nie mogą być z niej pokryte wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki (por. wyrok NSA z 28 maja 2013 r., II GSK 229/13).

W tym miejscu zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowały się dwa przeciwne stanowiska w odniesieniu do charakteru dokonanych zmian. Pogląd o doprecyzowującym charakterze zmian był wyrażany m.in. w wyrokach z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1355/15 i z 26 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2197/14. Z kolei pogląd o merytorycznym charakterze zmian Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m.in. w wyrokach: z 26 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3590/15, z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2737/15, II GSK 2819/15, z 10 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2522/15, z 8 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 4795/16, z 9 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1616/14, z 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1769/14.

W odniesieniu do realiów rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że – niezależnie od tego czy opisane wyżej nowelizacje art. 90 ust. 3d u.s.o. uznać jako doprecyzowujące czy merytoryczne – postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na ustalone i niezakwestionowane okoliczności faktyczne, o których była już mowa. W tym kontekście dodać należy, że skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji wyłącznie dokonanie błędnej wykładni przepisów.

Otóż rozpoznając kwestię przywoływanych regulacji u.s.o. uprzedniego podkreślenia wymaga, że nie budzi wątpliwości stanowisko, zgodnie z którym dotacja oświatowa nie służy finansowaniu działalności organu prowadzącego szkołę jako takiej, tj. szeroko rozumianej działalności placówki oświatowej (zob. np. wyrok NSA z 29 września 2023 r., I GSK 2206/19).

Przyjmując, że kolejne nowele wskazanych przepisów u.s.o. miały charakter merytoryczny (a nie doprecyzowujący), ewentualne uwzględnianie dyspozycji art. 5 ust. 7 u.s.o. (wskazującego zadania organu prowadzącego), do którego to ówcześnie nie odsyłał art. 90 ust. 3d u.s.o. (nastąpiło to dopiero w wyniku nowelizacji, która weszła w życie z dniem 31 marca 2015 r.) na okoliczność uzasadnienia jakoby wydatki na wynagrodzenie osoby będącej organem prowadzącym mieściły się w dyspozycji tego przepisu byłoby pozbawione podstaw z przyczyn formalnych.

Natomiast w odniesieniu do art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu po dokonanych zmianach (a zatem przyjmując, że nowele miały charakter doprecyzowujący), stanowisko skarżącej kasacyjnie nie jest uzasadnione. Sąd bowiem prawidłowo uznał, że na gruncie ww. regulacji niewystarczające jest pełnienie jakiejkolwiek funkcji kierowniczej w jednostce oświatowej, lecz jedynie takiej, z którą wiąże się bezpośredni wpływ na całościowe funkcjonowanie jednostki, natomiast z faktu posiadania statusu osoby prowadzącej przedszkole nie wynika prawo do pobierania wynagrodzenia finansowanego z dotacji oświatowej. W skardze kasacyjnej podniesiono kwestię interpretacji art. 5 ust. 7 u.s.o. (wskazującego zadania organu prowadzącego) i art. 90 ust. 3d u.s.o. (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie odniesiono się do wskazywanego w jej petitum zarzutu naruszenia art. 84 ust. 2 u.s.o.). W przedmiocie pierwszej regulacji wskazano, że zadania organu prowadzącego są tam wymienione przykładowo. Przepis ten zaś nie określał mechanizmu finansowania, a zakres odpowiedzialności za działalność placówki. Oznacza to, że organ prowadzący odpowiadał za wszelkie zobowiązania placówki. Następnie w kontekście art. 90 ust. 3d u.s.o., w istocie kwestionowano przyjęte w sprawie okoliczności faktyczne i wynikające z nich ustalenie faktyczne, wskazując końcowo, że "z dotacji mogą być finansowane zadania organu prowadzącego", a w sprawie "Skarżąca te właśnie zadania dotacją finansowała, finansując również wynagrodzenie za wykonywanie tychże zadań (...)" (s. 11-12 skargi kasacyjnej).

Rację ma autorka skargi kasacyjnej, że art. 5 ust. 7 u.s.o. nie zawiera enumeratywnego katalogu zadań organu prowadzącego oraz że nie określa on mechanizmu finansowania. Stąd też, uznając przedmiotowo-celowy charakter dotacji oświatowej, dla rozumienia (ustalenia) zakresu wydatków, które mogą być finansowane otrzymaną dotacją należy uwzględnić – zgodnie z art. 90 ust. 3d zd. pierwsze u.s.o. – że wydatki służyć mają realizacji celu w zakresie kształcenia, wychowania i opieki (w tym profilaktyki społecznej). Stąd też właśnie w możliwych do sfinansowania dotacją wydatkach nie będą się mieścić wydatki dotyczące wyłącznie organu prowadzącego lub tylko pośrednio związane z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą. W przedmiocie dalszych twierdzeń skargi kasacyjnej odnoszących się do ocenianego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny nie będzie się do nich odnosił merytorycznie, ponieważ stanowią one polemikę z dokonanymi w sprawie ustaleniami faktycznymi (które, jak już wskazywano, kwestionowane nie były). Zarzut zaś naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, ale wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (aktualnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).