Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1930/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art6 i 7 kpa, art 101 ust 1, art 106 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Piotr Borowiecki (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi C. M. na rozkaz personalny Komendanta [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozkazem personalnym z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Komendant [...] Policji - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania C. M. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie ustalenia procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] lipca 2016 r. na poziomie 24% - uchylił w/w rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w L. w części dotyczącej daty ustalenia procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na poziomie 24% i określił tą datę na dzień [...] czerwca 2016 r., jednocześnie utrzymując w mocy w pozostałe części sporny rozkaz personalny organu pierwszej instancji mocy.

Zaskarżony rozkaz personalny Komendanta [...] Policji został wydany w następującym stanie faktycznym.

Raportem z dnia [...] października 2012 r., który wpłynął do organu w dniu 15 października 2012 r., skarżący C. M. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w L. o zaliczenie do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od dnia [...] sierpnia 1991 r. do dnia [...] lipca 1995 r. Do raportu skarżący załączył stosowne dokumenty, które - w jego ocenie - potwierdzać miały stosowne uprawnienia do zwiększenia wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego Komendant Powiatowy Policji w L. rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 101 ust. 1 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287., poz. 1687 ze zm.), art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 - 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), odmówił skarżącemu przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] sierpnia 1991 r. do dnia [...] lipca 1995 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący wnioskodawca w latach 1990-1995 uczestniczył w zajęciach szkolnych w Technikum [...] w M. W tej sytuacji, organ pierwszej instancji uznał, że nauka w szkole ponadpodstawowej oraz związane z nią obowiązki wymagane od uczniów wykluczają stałą pracę w gospodarstwie rolnym, albowiem oprócz czasu potrzebnego na naukę, skarżący potrzebował także czasu na odpoczynek. W konsekwencji, organ uznał zatem, że nie sposób przyjąć, iż mając tyle obowiązków, młody człowiek mógłby jeszcze świadczyć pracę o charakterze stałym. Jednocześnie, organ pierwszej instancji uznał, że nie oznacza to, że skarżący wnioskodawca nie pomagał rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa, niemniej przyjąć należy, że pomoc ta nie mogła mieć charakteru stałego z uwagi na inne zajęcia w tym czasie, jakim była nauka w szkole ponadpodstawowej.

Ponadto, Komendant Powiatowy Policji w L., powołując się na art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy - stwierdził, że pojęcie "domownika", w rozumieniu powołanego przepisu, powiązane jest ze stałym świadczeniem pracy, a nie dorywczą choć systematyczną pomocą. Dlatego też, zdaniem organu pierwszej instancji, strona skarżąca nie udowodniła stałej pracy w gospodarstwie rolnym we wnioskowanym okresie.

Komendant Powiatowy Policji w L. zauważył jednocześnie, że w aktach osobowych znajduje się między innymi podanie skarżącego o przyjęcie do służby w Policji oraz kwestionariusz osobowy zawierający jego życiorys. Organ wskazał, że w żadnym z tych dokumentów nie ma wzmianki o pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, co może świadczyć, że skarżący nie identyfikował się ze stałą pracą na roli. W związku z powyższym, organ stwierdził, że trudno uznać, iż spełnione zostało kryterium stałej pracy w gospodarstwie rolnym, bowiem stałą pracą nie jest doraźna pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci, jako członków rodziny rolnika. Komendant Powiatowy Policji w L. uznał, że nauka w szkole średniej w innej miejscowości od miejsca zamieszkania, odbywana w systemie dziennym, uniemożliwia podjęcie stałej pracy w gospodarstwie rolnym w rozmiarze pozwalającym na jej zaliczenie do okresu zatrudnienia. Zdaniem organu, stała praca w gospodarstwie rolnym wymaga pewnego psychicznego nastawienia, polegającego na wiązaniu się w pewnym okresie czasu z gospodarstwem rolnym. Organ pierwszej instancji zauważył ponadto, że skarżący, zgodnie ze znajdującymi się w aktach osobowych dokumentami, niedługo po zakończeniu pobierania nauki w szkole ponadpodstawowej zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, co jednoznacznie wskazuje na fakt, iż nie wiązał się z gospodarstwem rolnym, a jedynie w okresie zamieszkiwania wraz z rodzicami, pomagał im przy pewnych pracach.

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącego od powyższej decyzji, Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy sporną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie spełnił warunku polegającego na wykonywaniu stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Organ odwoławczy uznał, że czas spędzony przez niego w szkole oraz potrzebny na dojazd, zajmował ok. 5,5 godziny dziennie, nie licząc odpoczynku, co wyklucza możliwość uznania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców za stałą. W ocenie organu odwoławczego, skarżący nie identyfikował się ze stałą pracą na roli i pracy takiej nie świadczył, albowiem - jak sam oświadczył - zaraz po ukończeniu szkoły ponadpodstawowej wyprowadził się od rodziców. Zdaniem organu odwoławczego, stała praca w gospodarstwie rolnym wymaga natomiast pewnego psychicznego nastawienia, polegającego się na wiązaniu w pewnym okresie z gospodarstwem rolnym i nieszukaniu stałego zatrudnienia poza nim.

W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez skarżącego na powyższy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 571/13, uchylił zarówno zaskarżony rozkaz personalny, jak i utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] listopada 2012 r.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że kluczowe znaczenie dla rozpoznania sprawy ma dokonanie wykładni przepisów wskazujących na możliwość wliczania okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do wysługi lat funkcjonariusza Policji.

Powołując się m.in. na art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), WSA w Warszawie wskazał, że aby zaliczyć skarżącemu do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, wnioskowany przez niego okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, należało ustalić, czy w podanych okresach wnioskodawca miał ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem w gospodarstwie domowym lub zamieszkiwał na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracował w tym gospodarstwie, nie będąc związanym z rolnikiem stosunkiem pracy. Sąd wskazał, że innych przesłanek, niż wyżej wymienione, skarżący spełniać nie musi, bowiem nie wymienia ich zarówno przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, jak i art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, definiujący pojęcie "domownika".

Mając na względzie powyższe, WSA w Warszawie uznał, że organy Policji obu instancji błędnie zinterpretowały przepis art. 6 pkt 2 lit. c ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, przyjmując wadliwie, że sam fakt kształcenia się osoby pozostającej z rolnikiem w gospodarstwie rolnym w szkole ponadpodstawowej, wyklucza wykonywanie pracy o charakterze stałym w tym gospodarstwie, bezzasadnie odmawiając wiarygodności zeznaniom świadków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyjaśniając pojęcie "wykonywania pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, w tym na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt II UK 42/2006, w którym wskazano na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy gospodarstwie rolnym", jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie. Sądu uznał, że mając na względzie cel i funkcje omawianej ustawy, ustanowienie obowiązku ubezpieczenia społecznego domownika dotyczy osób niebędących posiadaczami gospodarstwa rolnego, a powiązanych z gospodarstwem rolnym tylko szczególnym stosunkiem, cechującym domownika. Nieodzowne jest zatem, w ocenie Sądu, sięgnięcie do specjalnego znaczenia jego roli w społeczno-gospodarczych stosunkach wiejskich, której specyfikę uwypukla porównanie określenia domownika w art. 6 pkt 2 i definicji rolnika sformułowanej w art. 6 pkt 1 ustawy. Sąd stwierdził, że zestawienie tych przepisów pokazuje, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Mając to na względzie, WSA w Warszawie zaaprobował stanowisko, że wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu.

W ocenie WSA w Warszawie, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie, albowiem domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym, jak rolnik, i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. WSA w Warszawie stwierdził, że na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje zresztą już sam fakt rozróżnienia przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy definicji "rolnika" i "domownika". Sąd uznał, że gdyby zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. W konsekwencji WSA w Warszawie stwierdził, iż nie można zatem przyjąć, że skoro osoba mająca status domownika, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru stałego.

Dokonując wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę na fakt, że omawiana definicja "domownika" może być wykorzystywana zarówno dla celów ubezpieczeniowych, jak też uzyskania uprawnień pracowniczych, w tym - jak w rozpoznawanej sprawie - określonych profitów finansowych, poprzez możliwość podwyższenia dodatku za wysługę lat. Sąd zauważył, że w pierwszej grupie spraw chodzi o zapewnienie ubezpieczenia społecznego szerszej grupie osób współpracujących z rolnikiem przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Z kolei w drugiej grupie spraw, chodzi o domownika, który ubiega się o zaliczenie okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego czy stażu służby, co niewątpliwie - zdaniem Sądu - powinno mieć w takim przypadku wpływ na mniej rygorystyczny sposób odkodowania znaczenia pojęcia "wykonywania przez domownika pracy o charakterze stałym", w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Sąd uznał, że zaliczenie funkcjonariuszowi Policji do stażu służby, przypadającego po dniu 31 grudnia 1982 r. okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, nie wywołuje żadnych konsekwencji w zakresie uprawnień emerytalnych. Tak więc, jak wskazał WSA w Warszawie, porównanie ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy z regulacją emerytalną dotyczącą funkcjonariuszy Policji, przynosi efekt w postaci rozróżnienia statusu domownika, jako osoby wykonującej pracę w gospodarstwie oraz domownika, jako osoby podlegającej ubezpieczeniu społecznemu rolników. W tej sytuacji, WSA w Warszawie uznał, że nie ma podstaw, przy braku wyraźnego odesłania w tym zakresie, do utożsamiania obu konstrukcji podmiotowych z zakresu prawa pracy i prawa ubezpieczeń społecznych.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarżący spełnia przesłanki do uznania go za domownika, w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w konsekwencji, okres jego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, od dnia [...] sierpnia 1991 r. do dnia [...] lipca 1995 r., powinien zostać przez organ zaliczony do stażu służby (wysługi lat), skoro skarżący w okresie tym w gospodarstwie tym pracował. Sąd zauważył, że szkoła, do której uczęszczał skarżący, znajdowała się niedaleko gospodarstwa rolnego jego rodziców, zatem fakt pobierania w niej nauki przez skarżącego nie mógł wpływać negatywnie na udzielaną rodzicom pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa, zważywszy, że świadkowie zgodnie zeznają, iż zainteresowany pracę tę wykonywał.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant [...] Policji, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej wniesionej przez Komendanta [...] Policji, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1824/14, oddalił skargę kasacyjną organu odwoławczego.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzucając organom Policji obu instancji naruszenie prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni pojęcia "domownik", zdefiniowanego w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że kluczowym zagadnieniem w sprawie było zatem ustalenie, czy skarżący C. M., ubiegając się o ustalenie wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, spełnia wymogi ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

Powołując się na przepis art. 6 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., zawierający definicję domownika, NSA stwierdził, że z konstrukcji cytowanego przepisu wynika, że wszystkie przesłanki definiujące domownika muszą być spełnione łącznie. NSA zauważył jednocześnie, że ustawodawca nie zawarł w tym przepisie wymogu, aby praca w gospodarstwie rolnym miała stanowić główne źródło utrzymania. NSA wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym nie wyklucza jeszcze innych form aktywności domownika, gdyż przepisy cyt. ustawy nie przewidują wymogu, aby praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jedyne zajęcie domownika. W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w wyroku z dnia 20 listopada 2013 r., że samo kształcenie się w dziennej, wieczorowej czy też zaocznej szkole ponadpodstawowej nie eliminuje możliwości zakwalifikowania pracy wykonywanej w gospodarstwie rolnym, jako pracy stałej. Zdaniem NSA, o świadczeniu stałej pracy w gospodarstwie rolnym z pewnością nie może być mowy jedynie wówczas, gdy osoba bliska rolnikowi pobiera naukę w szkole znajdującej się w znacznej odległości od miejsca położenia gospodarstwa, co może wiązać się z późnymi powrotami do domu albo koniecznością zamieszkania w internacie, akademiku, itp. W związku z tym, jak uznał NSA, samo łączenie nauki w szkole ponadpodstawowej z pracą w gospodarstwie rolnym nie stanowi zatem przeszkody do zaliczenia okresu pracy wykonywanej w gospodarstwie do pracowniczego stażu, o ile zostanie wykazane, że stała praca rzeczywiście w gospodarstwie rolnym była wykonywana.

Jednakże, zdaniem NSA, dla oceny, czy praca w gospodarstwie rolnym miała charakter stały nie wystarczy tylko ustalenie, że osoba bliska rolnikowi wykonywała, czy też mogła wykonywać jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne związane z produkcją rolną. W omawianym zakresie chodzi wyłącznie o stałą pracę, a nie o jakąkolwiek pomoc świadczoną na rzecz rolnika. Według NSA, o możliwości zakwalifikowania pomocy, jako stałej pracy i o obowiązku zaliczenia okresu wykonywania takich czynności do stażu służby (pracy), decydować musi również zakres pomocy świadczonej przez domownika. NSA uznał, że nie ma racjonalnych przesłanek do tak liberalnego traktowania osób bliskich rolnika, by nawet drobne prace wykonywane przez domownika w gospodarstwie rolnym bezwzględnie uznawać za stałą pracę w omawianym znaczeniu. W ocenie NSA, stanowiłoby to nadmierne uprzywilejowanie osób świadczących jakąkolwiek pomoc w gospodarstwie rolnym w stosunku do pracowników (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1997 r., sygn. akt II UKN 318/97, LEX nr 33101 oraz z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II CSK 37/10, LEX nr 852536, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1234/13, LEX nr 1578853). NSA stwierdził, że w warunkach wiejskich dzieci rolnika na ogół pomagają swym rodzicom, czy też dziadkom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Nie oznacza to jednak, jak wskazał NSA, że każde z nich może w przyszłości skorzystać z omawianego przywileju, albowiem gdyby taki był cel przedmiotowych regulacji, to określone profity pracownicze ustawodawca połączyłby nie ze stałą pracą w gospodarstwie, lecz z samym zamieszkiwaniem na terenie gospodarstwa rolnego.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zatem, że organ Policji, rozstrzygając, czy w danej sprawie osoba bliska rolnika faktycznie wykonywała stałą pracę w gospodarstwie rolnym, powinien przeanalizować przebieg pracy wnioskodawcy w gospodarstwie oraz ustalić, jaki był charakter gospodarstwa, ile osób faktycznie świadczyło w nim pomoc na rzecz rolnika oraz jakie konkretnie czynności w gospodarstwie wykonywał wnioskodawca. Zdaniem NSA, dopiero po dokonaniu takich ustaleń możliwa jest ocena, czy pomoc domownika świadczona była w zakresie znaczącym dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego, a jeżeli tak, to czy była wykonywana w takim rozmiarze przez cały rok, czy tylko w pewnych okresach, a także, czy z uwagi na profil gospodarstwa, stopień zmechanizowania gospodarstwa i liczbę członków rodziny rolnika rzeczywiście w całym wnioskowanym okresie zachodziła potrzeba wykonywania pracy o deklarowanym przez wnioskodawcę charakterze i rozmiarze. NSA uznał, że w przypadku osoby, która miała stale pracować w gospodarstwie rolnym i jednocześnie w tym samym okresie pobierać naukę w szkole znajdującej się w innej miejscowości, niż miejsce położenia gospodarstwa rolnego, na ogół celowym także jest ustalenie, ile faktycznie czasu uczeń musiał poświęcić na dojazd do szkoły i ze szkoły. Oczywistym bowiem jest, jak wskazał NSA, że niejednokrotnie z uwagi na rzadkie połączenia komunikacyjne czas dojazdu do innej miejscowości był znacznie dłuższy niż sama podróż publicznymi środkami transportu. NSA uznał, że takie ustalenia mogą być również pomocne przy ocenie charakteru pracy, którą uczeń mógł wykonywać w gospodarstwie rolnym po powrocie ze szkoły.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał ponadto, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Komendanta [...] Policji zawartym w skardze kasacyjnej, że do zaliczenia okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., zachodzi również konieczność wykazania faktu uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne domownika, albowiem - jak zauważył NSA - w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. ustawodawca nie zamieścił warunku podlegania ubezpieczeniu społecznemu i opłacania składek na to ubezpieczenie. W tym zakresie skład NSA orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 650/10, w którym przyjęto, że analiza ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. wskazuje, iż to właśnie podleganie ubezpieczeniu społecznemu i w jego konsekwencji opłacanie składek odniesione zostało m.in. do domowników gospodarstwa rolnego, pracujących w tym gospodarstwie (art. 1 ust. 1 ustawy). To zatem dla podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu i opłacania z tego tytułu składek w ramach powołanej ustawy, należy najpierw spełniać ustawowe kryterium bycia domownikiem wykonującym pracę w gospodarstwie rolnym. Zdaniem NSA, pojęcie "domownika" zostało w powołanej ustawie zdefiniowane na potrzeby ustalenia obowiązku podlegania ubezpieczeniu społecznemu i nie obejmuje obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. NSA zauważył, że do takiego właśnie rozumienia tego pojęcia ustawodawca odesłał w art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 lipca 1990 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 244/10 i z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt I OSK 240/12). W konsekwencji, NSA uznał zatem, że gdy chodzi o prawo do świadczeń gwarantowanych ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r., dla wykładni pojęcia domownika niewątpliwe niezbędne będzie odwołanie się do innych przepisów tej ustawy, w tym np. do art. 5a, który określa warunki dalszego podlegania przez domownika ubezpieczeniu, w sytuacji rozpoczęcia prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Według NSA, takiej sytuacji dotyczy powołany w skardze kasacyjnej wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt II UK 42/06, którego przedmiotem było rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej wyłączenia z ubezpieczenia społecznego domownika rolnika z uwagi na podjęcie przez niego pozarolniczej działalności gospodarczej. Nie oznacza to jednak, jak uznał NSA, automatycznego zastosowania wymogów ustanowionych dla celów świadczeń z ubezpieczenia społecznego do spraw związanych z zaliczaniem okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do wysługi lat, od której zależy wysokość uposażenia zasadniczego policjanta, w sytuacji, kiedy przepisy na podstawie których zaliczenie to następuje, takiego odesłania nie zawierają.

Badając ponownie sprawę, po wpływie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego do Komendy Powiatowej Policji w L. wraz z aktami sprawy, pismem z dnia [...] maja 2016 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do skarżącego C. M. o udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące m. in. konkretnie wykonywanych w gospodarstwie rolnym czynności, czasu poświęconego na dojazd do szkoły i powrót, ilości osób pracujących w gospodarstwie rolnym, zajęć zarobkowych wykonywanych we wnioskowanym okresie, urządzeń i maszyn rolniczych wykorzystywanych do pracy w gospodarstwie.

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. skarżący poinformował Komendanta Powiatowego Policji w L., że w latach 1991 - 1995 w gospodarstwie rolnym poza nim pracowali jeszcze rodzice. Ponadto, z informacji skarżącego wynikało, że jego ojciec pracował jako zaopatrzeniowiec, matka zaś była główną księgową. Siostra miała 4 lata - zatem nie pomagała w gospodarstwie, natomiast czasami w drobnych pracach pomagał 13-letni brat. Skarżący wskazał ponadto, że do szkoły dojeżdżał około 30 - 40 minut autobusem, zaś dojazd samochodem zajmował około 15 minut. Z informacji skarżącego wynikało jednocześnie, iż we wnioskowanym okresie nie podejmował on dodatkowych zajęć zarobkowych, poza pracą w gospodarstwie rolnym. W okresie tym ukończył jedynie kurs prawa jazdy. Skarżący wskazał ponadto, że w gospodarstwie hodowano średnio: około 8 sztuk bydła rogatego, około 40 sztuk trzody chlewnej, około 40 sztuk drobiu, 1 konia. Uprawiano jednocześnie zboże i ziemniaki. Skarżący poinformował również, że jego rodzice dysponowali maszynami rolniczymi, w tym: ciągnikiem, pługiem, broną, kultywatorem, wałem, kosiarką, kopaczką, sadzarką, a także obsypnikiem. Z informacji skarżącego wynikało, że urządzenia były wykorzystywane do bieżących prac polowych, zaś prawo jazdy na ciągnik posiadał tylko skarżący.

Ponadto, w toku postępowania wyjaśniającego Komendant Powiatowy Policji w L. pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. wystąpił do Zespołu Szkół im. [...] w M. z prośbą o udzielenie informacji na temat ilości godzin lekcyjnych, na które uczęszczał skarżący C. M. w latach 1990 - 1995, będąc uczniem Technikum [...] Zespołu Szkół Zawodowych w M.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. Dyrektor Zespołu Szkół im. [...] w M. poinformował organ pierwszej instancji, że średnia realizowanych godzin na jeden dzień nauki, określonych programem nauczania przewidzianego dla technikum, wyniosła 6 godzin dziennie. Jednocześnie, dyrektor wskazał, że z uwagi na zniszczenie planów lekcyjnych nie jest możliwe podanie ilości godzin lekcyjnych w rozbiciu na poszczególne dni tygodnia.

Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. wystąpiono do skarżącego C. M. informując, o prawie do czynnego udziału w postępowaniu, zgodnie z art 10 k.p.a., w tym i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w sprawie. Stronie zakreślono 7 - dniowy termin na skorzystanie z przysługujących uprawnień, liczony od dnia doręczenia przedmiotowego zawiadomienia.

W dniu [...] lipca 2016 r. skarżący, poinformowany o możliwości wypowiedzenia się co do dodatkowo zebranych dowodów - wskazał, iż nadal żąda zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym w okresie od dnia [...] sierpnia 1991 r. do dnia [...] lipca 1995 r.

W wyniku ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Komendant Powiatowy Policji w L. - działając na podstawie art. 101 ust. 1 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego - rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. ustalił skarżącemu C. M. procentową wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] lipca 2016 r. na poziomie 24%.

Na podstawie wskazanej decyzji organ pierwszej instancji zaliczył skarżącemu na dzień [...] lutego 1998 r., tj. na dzień przyjęcia do służby w Policji do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego następujące okresy:

- w Policji -1 dzień,

- w Wojsku Polskim - 1 rok i 3 miesiące,

- pobieranie zasiłku dla bezrobotnych - 8 miesięcy i 10 dni,

- okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców - 3 lata, 10 miesięcy i 16 dni.

Łącznie organ pierwszej instancji przyjął: 5 lat, 9 miesięcy i 28 dni.

W konsekwencji, Komendant Powiatowy Policji w L. ustalił zatem, że na dzień [...] lipca 2016 r. skarżącemu przysługuje wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 24%.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. skarżący wniósł od powyższej decyzji organu pierwszej instancji odwołanie do Komendanta [...] Policji.

Wnosząc o zmianę spornego rozkazu personalnego, poprzez ustalenie wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień złożenia wniosku, tj. na dzień [...] października 2012 r. lub na dzień wydania rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w L., tj. na [...] listopada 2012 r., skarżący wskazał w uzasadnieniu odwołania, że w okresie od dnia odmowy zaliczenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] listopada 2012 r. do dnia [...] lipca 2016 r. nie uległy zmianie ani przepisy prawa regulujące rozpatrywaną kwestię, ani też stan faktyczny sprawy, jak również nie zostały ujawnione żadne nowe okoliczności mające wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, skarżący uznał zatem, że określenie procentowej wysokości wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat na dzień [...] lipca 2016 r. jest nieprawidłowe i bezpodstawne. Skarżący stwierdził jednocześnie, że nie może ponosić ujemnych konsekwencji decyzji administracyjnych wydanych w jego sprawie przez organy Policji, w których wyrażono odmienne poglądy od prezentowanych przez sądy administracyjne odnośnie kwestii zaliczania do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym.

W wyniku rozpoznania odwołania strony skarżącej, Komendant [...] Policji - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - rozkazem personalnym z dnia [...] września 2016 r., nr [...], uchylił w/w rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w części dotyczącej daty ustalenia procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na poziomie 24% i określił tą datę na dzień [...] czerwca 2016 r., jednocześnie utrzymując w mocy w pozostałe części sporny rozkaz personalny organu pierwszej instancji mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na brzmienie przepisów § 5 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. - stwierdził, że początkowa wysługa lat ustalana jest na dzień przyjęcia do służby, natomiast procentowy wzrost uposażenia z tytułu zmiany wysługi ewentualnie przysługiwać będzie policjantowi od dnia złożenia całości dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat, ponieważ zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, o czym stanowi art. 106 ust. 1 ustawy o Policji. Komendant [...] Policji uznał, że z powołanych wyżej regulacji wynika, że policjant ma możliwość zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem dotychczas nieudokumentowanych okresów, a może mieć to miejsce na przykład w sytuacji, gdy przy przyjęciu do służby funkcjonariusz nie dysponował dokumentami potwierdzającymi okresy podlegające wliczeniu do wysługi. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, w przypadku, gdy policjant posiada roszczenie o ustalenie nabycia prawa, a w konsekwencji roszczenie o jego realizację - z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia. Według organu odwoławczego, obowiązek ten istnieje potencjalnie i warunkowo. Uruchomienie przez policjanta jego prawa następuje poprzez złożenie wniosku, a następnie wydanie stosownej decyzji administracyjnej.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 823/13, Komendant [...] Policji stwierdził, że decyzja ustalająca lub zmieniająca wysługę lat ma charakter konstytutywny, co oznacza, że uprawnienie to nie powstaje z mocy prawa, ale na podstawie decyzji administracyjnej, która wywołuje skutki ex nunc, a nie ex tunc. Organ odwoławczy wskazał, że art. 106 ustawy o Policji umiejscowiony jest w rozdziale 9 zatytułowanym "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", a więc znajduje zastosowanie przy ustalaniu terminu prawa do zmiany (wzrostu) uposażenia z powodu zaliczenia do płatnej wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów pracy w gospodarstwie rolnym. Zdaniem organu odwoławczego, funkcjonariusz Policji, składając dokumenty poświadczające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 - 5 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., wszczyna postępowanie zmierzające do sprawdzenia ustalonej już funkcjonariuszowi wysługi lat. Organ odwoławczy zauważył, że postępowanie to polega na weryfikacji dostarczonych dokumentów oraz na przeprowadzeniu przez organ dodatkowego postępowania dowodowego. Zgodnie z § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia, wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia funkcjonariusza do służby, jednocześnie § 5 ust. 4 rozporządzenia określa, że termin nabycia prawa wzrostu do uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w tym rozporządzeniu. Zdaniem organu odwoławczego, ustawodawca w odmienny sposób określił więc kwestie terminu, od którego należy liczyć okres wysługi lat oraz terminu, od którego należy się policjantowi wyższe wynagrodzenie z tytułu wzrostu wysługi lat. Pierwszy z tych terminów rozpoczyna bieg od momentu, w którym został nawiązany stosunek służbowy. Z kolei bieg terminu, od którego możliwe jest podwyższenie uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, jest określony w art. 106 ust. 1 ustawy o Policji. Według organu odwoławczego, przepis ten wskazuje, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Okoliczność jest więc zdarzeniem mającym znaczenie dla sytuacji w przyszłości. Organ odwoławczy zauważył, że podkreśla to przepis art. 106 ust. 1 cyt. ustawy, akcentując, że okoliczności muszą uzasadniać zmianę. Tym samym, zdaniem Komendanta [...] Policji, zdarzenie powodujące zmianę, jeśli jest zasadnie umotywowane, powoduje skutki na przyszłość. W tej sytuacji, organ odwoławczy - powołując się na wspomniany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 823/13 - uznał, że rozstrzygnięcie co do zmiany uposażenia nie może więc tworzyć skutków w przeszłości.

Uwzględniając powyższy wywód Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy stwierdził, że brak było podstaw do ustalenia skarżącemu C. M. prawa do wzrostu uposażenia z tytułu zmiany wysługi lat na żądany przez stronę termin - od dnia [...] października 2012 r., tj. od dnia złożenia wniosku o zmianę wysługi lat, albowiem wniosek ten nie był udokumentowany w sposób wystarczający do uwzględnienia żądania strony i wydania decyzji ustalającej procentowy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, z uwzględnieniem okresu pracy w gospodarstwie rolnym. Komendant [...] Policji stwierdził jednocześnie, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co w konsekwencji oznacza, że dopiero po jego wnikliwej i wszechstronnej analizie organ podjąć może stosowne rozstrzygnięcie (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Mając powyższe na względzie, Komendant [...] Policji uznał, że organ pierwszej instancji błędnie określił datę wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] lipca 2016 r., tj. na dzień wpływu do Komendy Powiatowej Policji w L. pisma skarżącego zawierającego informację o podtrzymaniu żądania zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym. Zdaniem organu odwoławczego, wskazana informacja nie wnosi bowiem nic istotnego do zebranego materiału dowodowego, od którego wnikliwej analizy zależy rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Komendant [...] Policji uznał, że dokumentem umożliwiającym podjęcie decyzji w sprawie jest natomiast pismo Dyrektora Zespołu Szkół im. [...] w M. z dnia [...] czerwca 2016 r., które wpłynęło do Komendy Powiatowej Policji w L. w dniu [...] czerwca 2016 r. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, od tej daty należało określić skarżącemu policjantowi prawo do zwiększonego uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Komendant [...]Policji wskazał zatem, że z uwagi na treść art. 106 ust. 1 ustawy o Policji oraz fakt, że dokument umożliwiający rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wpłynął do jednostki Policji dopiero w dniu [...] czerwca 2016 r., należało skarżącemu policjantowi ustalić prawo do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego od wskazanego powyżej dnia.

W piśmie z dnia 18 października 2016 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu odwoławczego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2016 r.

Wnosząc o zmianę zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji poprzez ustalenie procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień złożenia wniosku, tj. na dzień [...] października 2012 r. lub na dzień wydania pierwszego rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w L., tj. na dzień [...] listopada 2012 r., skarżący w całości podtrzymał argumentację przytoczoną w uzasadnieniu odwołania wniesionego od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w L..

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy w zaskarżonym rozkazie personalnym praktycznie ograniczył się wyłącznie do przedstawienia stanu faktycznego związanego z dotychczasowym postępowaniem zainicjowanym wnioskiem skarżącego o należne mu świadczenia. Zdaniem skarżącego, brak jest natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego ustosunkowania się przez organ odwoławczy do złożonego przez stronę skarżącą odwołania i przytoczonych w nim argumentów wskazujących na jego zasadność.

Skarżący zgodził się ze stwierdzeniem, iż wniosek, jaki złożył, winien być udokumentowany w sposób wystarczający do uwzględnienia jego żądania i wydania decyzji. Skoro zatem, jak podniósł skarżący, wniosek jego nie był wystarczający, to po jego złożeniu nic nie stało na przeszkodzie, aby organ Policji pierwszej instancji zażądał jego uzupełnienia o dokumenty niezbędne do wydania decyzji, a nie zwracał się z takim żądaniem dopiero po prawie czteroletnim okresie od jego złożenia. Skarżący, wyrażając swoją wątpliwość, uznał, że po złożeniu przez niego wniosku organ przed wydaniem pierwszego rozkazu personalnego winien był wystąpić do Zespołu Szkół im. [...] w M. o udzielenie informacji na temat ilości godzin lekcyjnych, na które uczęszczał skarżący, chodząc do szkoły, skoro ta okoliczność była sporna, a tymczasem uczynił to dopiero w dniu [...] czerwca 2016 r.

W ocenie skarżącego, problem jednak w tej sprawie nie był związany z brakiem stosownych dokumentów, lecz z odmienną interpretacją przepisów przez organy Policji obu instancji wydające sporne rozkazy personalne, które uznały, że wniosek skarżącego nie jest zasadny. Zatem, jak uznał skarżący, przedłużające się postępowanie nie było wynikiem przyczyn formalnych (brak stosownych dokumentów), lecz wynikiem odmiennej interpretacji przepisów prawa i stanu faktycznego przez organy wydające sporne rozkazy personalne.

Skarżący uznał, że skoro organ wydający rozkaz personalny zażądałby po złożeniu wniosku dokumentu umożliwiającego rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy, to skarżący złożyłby go niezwłocznie po skierowaniu wezwania lub w wyznaczonym przez organ terminie. Zdaniem skarżącego, złożenie zatem dokumentu, tj. pisma Dyrektora Zespołu Szkół im. [...] w M. w dniu [...] czerwca 2016 r. nie jest wynikiem opieszałości ze strony skarżącego, który rzekomo miałby uniemożliwić swoim zachowaniem merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz związane jest z tym, iż dopiero po upływie prawie 4 lat organ Policji wydający rozkaz zażądał złożenia owego dokumentu. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, nie może on ponosić ujemnych konsekwencji finansowych z tego tytułu, albowiem termin wydania stosownego rozkazu personalnego uwzględniającego jego wniosek nie był przez skarżącego zawiniony.

Mając powyższe na względzie, skarżący uznał, że przyjęcie zatem przez organ odwoławczy daty [...] czerwca 2016 r. jest całkowicie niezrozumiałe i bezpodstawne.

W konsekwencji, skarżący uznał, że - wbrew stanowisku organu odwoławczego - termin, od którego należy liczyć jego prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz nabycia prawa do nagrody jubileuszowej, winien biec od daty złożenia wniosku lub daty wydania w sprawie pierwszego rozkazu personalnego.

W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi, organ odwoławczy zauważył, iż po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2016 r. organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę, uzupełnił postępowanie dowodowe w sposób konieczny do rozpatrzenia sprawy wynikający z uzasadnienia tego wyroku. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie dowodowe zakończyło się dopiero w lipcu 2016 r. Komendant [...] Policji uznał więc, że skoro decyzje administracyjne mają moc ex nunc, to stwierdzić należy, iż pogląd skarżącego sprowadzający się do konieczności ustalenia daty wzrostu uposażenia zasadniczego na dzień złożenia wniosku lub wydania pierwszej decyzji w sprawie - nie jest zasadny. Zdaniem Komendanta [...] Policji, organ ustala datę uprawnienia na dzień, w którym zostały przeprowadzone wszystkie dowody stanowiące podstawę wydania decyzji. Organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji, wykonując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 571/13, uzupełnił postępowanie dowodowe zgodnie z wskazaniami tego Sądu zawartymi w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku. Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że skarżący, stawiając zarzut nieprzyznania mu wzrostu uposażenia od dnia złożenia raportu, nie bierze pod uwagę treści przepisu art. 120 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Organ odwoławczy zauważył, że data wymagalności roszczenia jest uzależniona od jego charakteru, a więc od tego, czy jest to roszczenie terminowe, czy też bezterminowe. Zdaniem Komendanta [...] Policji, przedmiotowe roszczenie ma charakter bezterminowego, którego wymagalność jest uzależniona od podjęcia przez uprawnionego czynności - złożenia wniosku o ustalenie wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat i dokumentów potwierdzających przesłanki do tego ustalenia. Powołując się na wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I ACa 1212/13, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt V CSK 421/13 oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt I ACa 1749/14, organ odwoławczy podkreślił, że przy roszczeniach bezterminowych datą wymagalności, zgodnie z art. 455 k.c., jest data wezwania do spełnienia roszczenia, które powinno być spełnione niezwłocznie. Organ wskazał, że zgodnie ze zdaniem drugim art. 120 k.c., jeżeli wymagalność roszczenia zależy od podjęcia określonej czynności przez uprawnionego, bieg terminu rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stałoby się wymagalne, gdyby uprawniony podjął czynność w najwcześniej możliwym terminie. W tej sytuacji, Komendant [...] Policji stwierdził, że skoro skarżący złożył wniosek - raport o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym w dniu [...] października 2012 r., zaś ostatni dokument potwierdzający okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2016 r., to ten dzień organ uznał jako termin, od którego należy dokonać wzrostu uposażenia zasadniczego skarżącego i ten dzień został wskazany w decyzji - rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. wydanym przez Komendanta Powiatowego Policji w L.. W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że data [...] lipca 2016 r. jest więc datą wymagalności roszczenia i od tej daty biegnie termin przedawnienia.

Mając na względzie powyższe, Komendant [...] Policji uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - obie sporne decyzje nie naruszają prawa, zawierając obszerne uzasadnienia.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 28 czerwca 2017 r. pełnomocnik Komendanta [...] Policji, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, wskazał jednocześnie, że w odpowiedzi na skargę wdarła się pomyłka co do daty, od której przysługuje wzrost uposażenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga C. M. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2016 r., nr [...], a także poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] sierpnia 2016 r. wydany w sprawie ustalenia procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat - naruszają przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy Policji obu instancji, określając w sposób nieprawidłowy datę ustalenia procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na poziomie 24%, dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

Tym samym, Sąd uznał, że organy Policji obu instancji, wydając wspomniane rozkazy personalne w przedmiocie ustalenia procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat - dopuściły się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Przechodząc do oceny legalności obu spornych decyzji administracyjnych, na wstępie należy bardzo wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Zgodnie z treścią przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. Policji, wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat.

Przepis § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. wskazuje szczegółowo, jakie okresy służby zalicza się do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego.

§ 4 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia stanowi, że do wspomnianej wysługi lat zalicza się inne okresy, niż wskazane w punktach 1-4 (a więc m.in. inne niż okresy służby w Policji), jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego.

Za odrębne przepisy, w rozumieniu cyt. powyżej § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., uważa się przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

Przepis § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. stanowi, że dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 - 5, policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr.

Z kolei, w świetle § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia, wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w § 5 ust. 1 (vide: § 5 ust. 3 cyt. rozporządzenia).

Przepis art. 106 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, iż zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę.

Mając na względzie powyższe przepisy, uznać należy, iż początkowa wysługa lat ustalana jest na dzień przyjęcia do służby, natomiast procentowy wzrost uposażenia z tytułu zmiany wysługi ewentualnie przysługiwać będzie policjantowi od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę.

Przepis § 5 ust 4 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. stanowi, że termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat we wskazanym trybie, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu.

W tym miejscu, zdaniem Sądu, należy zauważyć, że ustawodawca w odmienny sposób określił kwestie terminu, od którego należy liczyć okres wysługi lat oraz terminu, od którego należy się policjantowi wyższe wynagrodzenie z tytułu wzrostu wysługi lat. Pierwszy z tych terminów rozpoczyna bieg od momentu, w którym został nawiązany stosunek służbowy. Z kolei bieg terminu, od którego możliwe jest podwyższenie uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, jest określony w art. 106 ust. 1 ustawy o Policji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r., wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 823/13, powołując się na brzmienie art. 106 ust. 1 ustawy o Policji - uznał, że zgodnie z literalnym brzmieniem słowo "okoliczność" oznacza "wszystko co towarzyszy jakieś sytuacji lub zdarzeniu, zwykle mające wpływ na późniejsze wydarzenie" (por. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom K-Ó, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1231). Zdaniem NSA, okoliczność jest więc zdarzeniem mającym znaczenie dla sytuacji w przyszłości, co - w ocenie NSA - podkreśla przepis art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, który akcentuje, że okoliczności muszą uzasadniać zmianę. Tym samym, jak uznał NSA, zdarzenie powodujące zmianę, jeśli jest zasadnie umotywowane, powoduje skutki na przyszłość. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął we wskazanym orzeczeniu z dnia 1 kwietnia 2014 r., iż rozstrzygnięcie co do zmiany uposażenia nie może więc tworzyć skutków w przeszłości. W związku z tym, NSA przyjął zatem, że skoro postępowanie w sprawie weryfikacji ustalonej już policjantowi wysługi lat zostało wszczęte w określonym dniu, to zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy o Policji dopiero z tym dniem powstały okoliczności uzasadniające zmianę uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Według NSA, wcześniej organ nie mógł zmienić wysokości uposażenia, ponieważ nie posiadał wiedzy o zdarzeniach powodujących zmianę.

Mając na względzie powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 823/13, skład WSA w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż organy Policji obu instancji, wydając sporne rozkazy personalne dotyczące skarżącego - naruszyły w sposób ewidentny normę prawną wyrażona w przepisie art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, albowiem w sposób nieprawidłowy określiły datę ustalenia procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na poziomie 24%.

Zdaniem Sądu, Komend Powiatowy Policji w L., rozstrzygając w dniu [...] sierpnia 2016 r. jako organ pierwszej instancji, błędnie określił datę wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] lipca 2016 r., tj. na dzień wpływu do Komendy Powiatowej Policji w L. pisma skarżącego zawierającego informację o podtrzymaniu żądania zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, zaś Komendant [...] Policji, działając jako organ odwoławczy, w sposób nieuprawniony przyjął w zaskarżonym rozkazie personalnym z dnia [...] września 2016 r., że datą, od której należało określić skarżącemu policjantowi prawo do zwiększonego uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, winna być data [...] czerwca 2016 r., w której wpłynęło do Komendy Powiatowej Policji w L. pismo Dyrektora Zespołu Szkół im. [...] w M. z dnia [...] czerwca 2016 r., stanowiące dokument umożliwiający podjęcie decyzji w sprawie administracyjnej zainicjowanej raportem skarżącego z dnia [...] października 2012 r.

W ocenie Sądu, organy Policji obu instancji, ustalając powyższe daty wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, w sposób nieuprawniony - wbrew treści przepisu art. 106 ust. 1 ustawy o Policji - przyjęły, że owym terminem, od którego należy liczyć uposażenie po zmianie okoliczności wpływających na jego zmianę, są daty ostatecznego uzupełnienia materiału dowodowego istotnego dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, gdy tymczasem, należy przyjąć, iż w świetle art. 106 ust. 1 cyt. ustawy, okoliczności uzasadniające zmianę uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat powstały z dniem wszczęcia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem (raportem) skarżącego z dnia [...] października 2012 r., w którym skarżący zwrócił się do organu o zaliczenie do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym jego rodziców.

Niezależnie od powyższego, Sąd uznał jednocześnie, że uzasadniając zaskarżony rozkaz personalny, organ odwoławczy w sposób bardzo ogólnikowy ustosunkował się do zarzutów strony skarżącej, co w konsekwencji świadczy dodatkowo o naruszeniu przez ten organ również normy prawnej przewidzianej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji związany jest niewątpliwie z koniecznością stosowania przez organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa.

Tymczasem, uzasadnienie zaskarżonej decyzji (rozkazu personalnego) organu odwoławczego w sposób niepełny odnosi się do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów dotyczących bezpodstawnego określenia przez organ pierwszej instancji daty ustalenia wzrostu uposażenia, podczas, gdy na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu argumentów strony, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uznać, że wydając sporne decyzje, organy obu instancji dopuściły się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisie art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a., oraz art. 7 Konstytucji RP.

Jednocześnie, Sąd uznał, że organy administracji publicznej, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się również naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa i stosowanego przez nie prawa.

Zdaniem Sądu, należy wyraźnie podkreślić, iż w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83).

W ocenie Sądu, przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi m.in. pozbawienie strony jej uprawnień, bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady wyrażone w Konstytucji RP.

W niniejszej sprawie, organy Policji obu instancji, wydając sporne decyzje administracyjne w przedmiocie zwiększenia wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat za okres pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym, dopuściły się jednak istotnej obrazy wskazanych powyżej norm prawnych i tym samym przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. zasady praworządności.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.