Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 35/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 1 pkt 8, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 9 listopada 2022 r. nr SKO/41/GP-41/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z 09.11.2022 r. (nr SKO/41/GP-41/2022) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: SKO lub Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Prokuratury Regionalnej we W. (dalej: Prokurator Regionalny), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. (dalej: organ I instancji) z 28.06.2022 r. (nr 57/2022), którą ustalano warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą w granicach części działki nr [...], położonej w L.

Decyzję powyższą wydano w następujących okolicznościach:

Pismem z 08.03.2022 r. M. K. wniósł o wydane decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą, przewidzianej do realizacji na części działki nr [...], we wsi L.

Organ I instancji przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz przesłał projekt decyzji do uzgodnienia organom, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. W trakcie w ten sposób prowadzonego postępowania stanowisko w sprawie przedstawił Zastępca Dyrektora Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych Oddział J., który w piśmie z 15.04.2022 r. wskazał, że działka nr [...] w L. była już przedmiotem analiz dokonanych przez ten podmiot w roku 2021 ze względu na jej położenie na obszarze [...] Parku Krajobrazowego - teren chroniony przed zabudową i lokalizacją elementów niekorzystnie wpływających na krajobraz, strefa ochronna F2 (utrzymanie terenów rolniczych w ich dotychczasowym użytkowaniu) oraz obszar Natura 2000 R. - siedlisko 6510 niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie. Wskazano, że sprawa wówczas dotyczyła budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą, na którą Wójt Gminy K. udzielił pozytywnej zgody - decyzja nr 47/2021. Zauważając, że aktualnie procedowany wniosek dotyczy dalszej zabudowy działki nr [...], w postaci kolejnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą tego samego wnioskodawcy, podkreślono, że Dolnośląski Zespołu Parków Krajobrazowych podtrzymuje wcześniej wyrażone stanowisko dotyczące tej działki, w którym negatywnie ustosunkował się co do działań odnośnie jej zagospodarowania.

Po zawiadomieniu o prawie zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do całości postępowania dowodowego oraz zgłoszenia uwag i żądań w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, pismem z 14.05.2022 r. udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Rejonowej delegowany do Prokuratury Regionalnej.

Decyzją z 28.06.2022 r. (nr 57/2022) organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą w granicach części działki nr [...], położonej w L. W punktach 1-3 decyzji ustalono szczegółowe warunki zabudowy, w tym wymagania w zakresie ochrony środowiska wynikające: z obowiązujących ustaleń planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego zatwierdzonego - uchwałą nr XVI/329/11 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z 07.11.2011 r. (Dz. U. Woj. Doln. 2011, Nr 250, poz. 4507, z 06.12.2011 r.), ponieważ działka znajduje się w granicach otuliny [...] Parku Krajobrazowego (pkt 2 ppkt 2 lit. b) oraz obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych innych form ochrony przyrody, o których mowa w przepisach o ochronie przyrody - działka znajduje się w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Siedlisk R. [...] oraz [...] Parku Krajobrazowego. W tym zakresie organ I instancji zastrzegł, że nie ustala szczególnych warunków w zakresie ochrony środowiska (pkt 2 ppkt 2 lit. d). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że planowane przedsięwzięcie, związane jest z budową budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej i nie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei w ramach dokonanych uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu nie zajął w terminie prawem przewidzianym i tym samym uznano, że doszło do milczącego uzgodnienie projektu decyzji - zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. - w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody tj. Obszaru Specjalnej Ochrony Siedlisk R. [...] oraz [...] Parku Krajobrazowego.

Odwołanie od opisanej decyzji wniósł Prokurator Prokuratury Regionalnej we W. Prokurator zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 4 pkt a i b u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji wbrew zasadom kształtowania ładu przestrzennego, w tym przeciwdziałaniu rozpraszaniu zabudowy i zachowaniu walorów krajobrazowych terenu; 2) art. 61 ust. 1 pkt 2 – pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji, podczas gdy "terenem" w rozumieniu tego przepisu jest obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji, a tym samym terenem nie może być fragment działki ewidencyjnej; 3) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji niezgodnej z odrębnymi przepisami, które organ pominął, a w szczególności: a) art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219) – dalej: p.o.ś., przez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji, ograniczeń wynikających z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody: parku krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000, szczegółowo określonych w § 3 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z 07.11.2007 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2007 r. Nr 277, poz. 3386), uchwale Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z 27.10.2011 r. nr XVI/329/11 w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2011 r. Nr 250, poz. 4507), zarządzeniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z 23.09.2016 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 R. [...] z 11.07.2014r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2016 r., poz. 4337); b) art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 03.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.) – dalej: u.o.o.ś. w zw. z § 3 pkt 55 b tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.) poprzez wydanie decyzji bez wcześniejszego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; c) art. 96 ust. 1 u.o.o.ś, przez nierozważenie przed wydaniem decyzji czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000; d) art. 33 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 ustawy z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.) – dalej: u.o.p., poprzez nieuwzględnienie zakazu podejmowania działań mogących znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych dla których wyznaczono obszar Natura 2000 oraz pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Prokurator zarzucił również organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 § 1 k.p.a., poprzez niedochowanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w prowadzonym postępowaniu i rozstrzygnięcie tej sprawy bez podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego, dotyczącego lokalizacji planowanej inwestycji na terenie [...] Parku Krajobrazowego i obszarze Natura 2000, w tym braku ustalenia czy inwestycja wymaga wcześniejszego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie rozważenia czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a w konsekwencji niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i wydanie decyzji z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, co godziło w zasadę zaufania do władzy publicznej.

Przywołaną na wstępie decyzją z 09.11.2022 r. SKO w Jeleniej Górze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. W uzasadnieniu decyzji SKO zrelacjonowało przebieg postępowania uruchomionego wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnych dla części działki nr [...], obejmującej użytki klasy RV i PsIV, ustalonych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oznaczonymi na mapie stanowiącej załącznik graficzny zaskarżonej decyzji. Powołując się na dane z ewidencji gruntów Kolegium wskazało, że w skład działki nr [...], wchodzą grunty oznaczone jako PsIV o powierzchni 0,19 ha, PsV o powierzchni 0,12 ha i RV o powierzchni 0,19 ha. Powierzchnia całkowita działki nr [...] wynosi 0,50 ha. Odnosząc się do dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej organ II instancji stwierdził, że ani art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. mający odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), ani art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., nie wykluczają ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. W tych przepisach jest mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Tym samym ustawodawca odróżnia pojęcia "teren" od pojęcia "działka", gdyż np. przy określeniu wielkości analizowanego obszaru, w § 3 rozporządzenia ministra, posługuje się zwrotem "działka". Ponadto w rozporządzeniu wykonawczym także wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki i terenu. Pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są, więc pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, wbrew odmiennemu stanowisku Prokuratora Regionalnego, za usprawiedliwiony Kolegium uznało wniosek, że treść przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Pogląd taki wyraził także NSA w wyrokach z: 23.04.2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19; 24.05.2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16 i z 17.07.2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18. Jednocześnie Kolegium przyznało, że w tej materii w orzecznictwie sądowym nie występuje jednolitość.

Za prawidłowe uznało Kolegium wyznaczenie obszaru analizowanego oraz dokonaną na tej postawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Oceniając spełnienie tych warunków w zakresie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), Kolegium zauważyło, że w wynikach analizy organ ograniczył się do wskazania odpowiedzi: "Tak" na to zagadnienie, tym niemniej już w samej decyzji (pkt 2 ppkt 6) wskazał przepisy odrębne dotyczące warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, tj. przepisy ustawy Prawo wodne. Również w punkcie 2 ppkt 2 lit. d) decyzji organ wskazując warunki wynikające z obowiązujących planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, innych form ochrony przyrody, o których mowa w przepisach o ochronie przyrody, wskazując, że działka znajduje się w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Siedlisk R. [...] oraz [...] Parku Krajobrazowego - podał, że nie ustala się szczególnych warunków w tym zakresie.

Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana po uzyskaniu uzgodnień właściwych organów (art. 53 ust. 4 i ust. 5 u.p.z.p.).

Mając na względzie okoliczność, że działka nr [...] jest położona na obszarze natura 2000 R., po przywołaniu treści art. 96 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 97 ust. 1 u.o.o.ś., a także powołaniu się na wybrane tezy wyroku NSA z 31.03.2016 r. (sygn. akt II OSK 1861/14), Kolegium stwierdziło, że mając na uwadze, że RDOS uzgodnił zaskarżona decyzję w sposób milczący, a także treść tej decyzji (pkt 2 ppkt 2 lit. d i uzasadnienie) należało uznać, że organ I instancji rozważył przed wydaniem decyzji kwestię, czy planowana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i uznał, że planowana inwestycja nie będzie stanowić działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000.

W ocenie Kolegium rozważona w sprawie została także kwestia, czy inwestycja będąca przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy stanowi inwestycję wymienioną w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10.09.2019 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z treści § 3 pkt 55b tego aktu wynika, że przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko jest zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. W przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji, zasadnie, w ocenie Kolegium, uznał, że planowany budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z infrastrukturą nie przekroczy wskazanego w rozporządzeniu obszaru (tj. 0,5 ha). Powierzchnia całej działki wynosi 0,5 ha, a zamierzenie inwestycyjne ma być zrealizowanej na jej części. Zatem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy nie jest w tym przypadku wymagana. Dalej zauważyło, że w uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał, że planowane przedsięwzięcie, związane jest z zabudową mieszkaniową i nie zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym Kolegium uznało za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 96 ust. 1 u.o.o.ś. w zw. z § 3 pkt 55 b) tiret pierwsze rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, podobnie jak zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 1) i 3) u.o.p., przez nieuwzględnienie zakazu podejmowania działań mogących znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, dla których wyznaczono obszar Natura 2000 oraz pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami, a także zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy Prawo Ochrony Środowiska w związku z postanowieniami Planu Ochrony [...] Parku Krajobrazowego.

W wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skardze na opisane rozstrzygnięcie Prokurator Prokuratury Regionalnej we W. zarzucił SKO w Jeleniej Górze naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a oraz lit. b u.p.z.p., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla części działki ewidencyjnej wbrew zasadom kształtowania ładu przestrzennego, a w tym przeciwdziałaniu rozpraszaniu zabudowy i zachowaniu walorów krajobrazowych terenu; 2) art. 61 ust. 1 pkt 2 – 4 u.p.z.p., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla części działki ewidencyjnej, podczas gdy "terenem" w rozumieniu tego przepisu jest obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji, a tym samym terenem tym nie może być fragment działki ewidencyjnej; 3) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji niezgodnej z przepisami odrębnymi, które organ pominął, w szczególności z: a) art. 73 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., przez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji, ograniczeń wynikających z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody: parku krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000, szczegółowo określonych w: § 3 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z 07.11.2007 r. w sprawie Rudawskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2007, Nr 277, poz. 3386); uchwale Nr XVI/329/11 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z 27.10.2011 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Rudawskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Doln. z 2011, Nr 250, poz. 4507); zarządzeniu RDOŚ we Wrocławiu z 23.09.2016 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Rudawy Janowickie [...] z 11.07.2014 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2016 r., poz. 4337); b) art. 96 ust. 1 u.o.o.ś., przez nierozważenie przed wydaniem decyzji czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000; c) art. 33 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 u.o.p., przez nieuwzględnienie zakazu podejmowania działań mogących znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, dla których wyznaczono obszar Natura 2000 oraz pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Prokurator dopatrzył się także naruszenia przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 i art. 8, art. 77 § 1 oraz 80 § 1 k.p.a. polegające na niedochowaniu przez Wójta obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i rozstrzygnięcie tej sprawy, bez podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego, dotyczącego lokalizacji planowanej inwestycji na terenie [...] Parku Krajobrazowego i obszarze Natura 2000, w tym nie ustalenia czy inwestycja wymaga wcześniejszego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie rozważenia czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a w konsekwencji niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i wydanie decyzji z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, co godziło w zasadę zaufania do władzy publicznej.

Przy tak postawionych zarzutach skargi jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu wywiedzionej skargi Prokurator podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu, wskazując na rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Prokurator ponownie zwrócił uwagę na okoliczności związane ze zlokalizowaniem działki nr [...] we wsi L. na terenie [...] Parku Krajobrazowego w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Siedlisk R. [...], gdzie znajduje się cenne siedlisko przyrodnicze Natura 2000 — 6510 niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie. Prokurator zarzucił Kolegium brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy, która stoi w sprzeczności z przepisami prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Powołując się na treść art. 1 ust. 4 u.p.z.p. wskazał, że zabudowa działki zlokalizowanej na terenie parku krajobrazowego chronionym przed zabudową, w znaczny sposób zaburzy istniejący ład przestrzenny i walory krajobrazowe terenu. Poza naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p., zdaniem Prokuratora, decyzja o warunkach zabudowy narusza art. 61 ust. 1 pkt 2 - 4 u.p.z.p., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Prokurator nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, jakoby decyzja ustalająca warunki zabudowy mogła być wydana dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej. W samej judykaturze dominuje odmienny pogląd, m.in. wyrażony przez NSA w wyrokach z: 17.11.2017 r., sygn. akt II OSK 3439/18 oraz z 03.08.2021r., sygn. akt II OSK 1351/21. Dlatego odmienne stanowisko przyjęte przez Kolegium miało decydujące znaczenie dla nieprawidłowego uznania, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w sposób rażący. W przekonaniu Prokuratora wnioskodawca działał także w sposób intencjonalny. Doprowadziło to do rażącego naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Mógł na to wskazywać fakt, że ten sam inwestor rok wcześniej wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla innej części tej samej działki – dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą. Wójt Gminy wówczas także wydał decyzję zgodną z wnioskiem inwestora, która została zaskarżona przez Prokuratora w trybie nadzwyczajnym, następnie z jego skargi toczy się postępowanie sądowe w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 775/22.

Odnosząc się do zarzutu obrazy art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Prokurator wskazał, że SKO nie dostrzegło rażącego naruszenia tego przepisu wprowadzającego warunek zgodności decyzji ustalającej warunku zabudowy z przepisami odrębnymi. W jego ocenie, w rozpoznawanej sprawie, decyzja Wójta jest sprzeczna z przepisami: ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także ustawy o ochronie przyrody oraz wydanych na ich podstawie aktów prawnych.

Uzasadniając zarzut wydania decyzji niezgodnej z art. 73 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. wskazano, że zgodnie z tym przepisem w decyzji o warunkach zabudowy, uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia, w trybie ustawy o ochronie przyrody, m.in. parku krajobrazowego. W § 3 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z 07.11.2007 r. w sprawie Rudawskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2007, Nr 277, poz. 3386) sformułowano zakazy mające na celu zachowanie i ochronę wartości przyrodniczych, historycznych, kulturowych i krajobrazowych. Uszczegółowieniem ograniczeń wynikających z ustanowień na terenie planowanej inwestycji parku krajobrazowego, są postanowienia Planu Ochrony Rudawskiego Parku Krajobrazowego, uchwalonego uchwałą Nr XVI/329/11 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z 27.10.2011 r. (Dz. U. Woj. Doln. z 2011, Nr 250, poz. 4507). Plan ten zawiera koncepcję ochrony zasobów, tworów i składników przyrody oraz wartości kulturowych, a także eliminacji lub ograniczania istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych wraz wskazuje zadania ochronne, z podaniem ich rodzaju, zakresu i lokalizacji. Jego zapisy odnoszą się do zachowania wartości korzystnych dla interesu społecznego i interesu ludności zamieszkałej w tym rejonie. Zgodnie ze wskazanym planem, działka nr [...] jest położona na terenie chronionym przed zabudową i lokalizacją elementów niekorzystnie wpływających na krajobraz. Według ewidencji gruntów działka została sklasyfikowana jako grunty orne oraz pastwiska trwałe klasy IV oraz V i znajduje się w strefie funkcjonalnej F2 w obszarze ochrony ekosystemów nieleśnych (03). Strefa F2 obejmuje tereny pozostające w użytkowaniu rolnym (pola, łąki, pastwiska), nieużytki rolne, zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz tereny rozproszonej zabudowy (samotnie i wsie samotnicze obejmujące izolowane pojedyncze zabudowania lub grupy 2-5 zabudowań położonych względem siebie w odległości nie większej niż 100 m, przysiółki w postaci zwartych zespołów zabudowy). Jednocześnie zgodnie z planem ochrony na tym obszarze (F2-03) preferowane kierunki zagospodarowania to: utrzymanie gruntów w dotychczasowym użytkowaniu z dopuszczeniem kontrolowanego, udostępnienia obszaru dla zabudowy siedliskowej i innych form użytkowania terenu (np. dla celów turystycznych, wypoczynkowych i edukacyjnych). Plan ochrony ocenia, że do podstawowych istniejących i potencjalnych zagrożeń dla wartości przyrodniczych i walorów krajobrazowych oraz kulturowych należy ograniczenie powierzchni terenów otwartych w wyniku presji systemu osadniczego, a także zanikanie tradycyjnego, mozaikowego krajobrazu rolniczego na skutek zmian w strukturze i sposobie użytkowania gruntów. Sposobem eliminacji zagrożeń jest zachowanie istniejącej struktury użytkowania terenów otwartych, w tym proporcji terenów zabudowanych i otwartych. Powołane postanowienia planu ochrony parku jako powszechnie obowiązującego źródła prawa nie mogą być całkowicie pomijane przy planowaniu inwestycji lokalizowanych na terenie parku krajobrazowego. Jest to dokument planistyczny, zawierający koncepcję ochrony zasobów, tworów i składników przyrody oraz wartości kulturowych, a także eliminacji lub ograniczania istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz wskazuje zadania ochronne z podaniem rodzaju, zakresu i lokalizacji, a tym samym organy gminy miały możliwość podejmowania kroków prawnych w procesie tworzenia planu. Strona skarżąca wskazała, że tym samym rolą organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy było ustalenie czy w sprawie nie znajdują zastosowania zakazy lub ograniczenia wynikające nie tylko z powołanych wyżej przepisów ale także z zasad ochrony obszarów Natura 2000.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 96 ust. 1 u.o.o.ś. Prokurator podkreślił, że organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Do takich decyzji należą także decyzje o warunkach zabudowy (art. 96 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.i.ś). Zaznaczono, że Wójt Gminy, wbrew tej regulacji, nie poczynił żadnych ustaleń przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Przywołując treść art. 33 ust. 1 u.o.p. Prokurator zauważył, że RDOŚ korzystając z delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 5 u.o.p., wydając zarządzenie z 23.09.2016 r. zmieniające zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 R. [...], określił istniejące i potencjalne zagrożenia dla siedliska 6510. W opisie wskazano m.in.: "Brak użytkowania może skutkować sukcesją wtórną. Ponadto, z uwagi na niski potencjał gospodarczy łąk, potencjalnie możliwe jest ich zalesienie oraz przeznaczanie pod zabudowę. Działanie takie, nawet w przypadku, gdy nie obejmie całego płatu siedliska, skutkować może jego fragmentacją." W dalszej części przywołanego zarządzenia organ administracji środowiskowej wskazał, że jako cel działań ochronnych ustanowiono m.in.: "Zachowanie części płatów siedliska w niepogorszonym stanie ochrony". Wśród obligatoryjnych działań ochronnych, które należy wdrożyć m.in. w obrębie wsi L., wymieniono: "Zachowanie siedliska przyrodniczego i siedlisk gatunków stanowiących przedmioty ochrony, położonych na trwałych użytkach zielonych." Działania fakultatywne to: "Użytkowanie zgodnie z wymogami odpowiedniego pakietu ukierunkowanego na ochronę siedliska przyrodniczego 6510 lub 6520 w ramach obowiązującego PROW." Prokurator podkreślił przy tym, że dla wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy wystarczające było ustalenie potencjalnego ryzyka wystąpienia znaczącego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, co jest podyktowane treścią zasady przezorności.

W dalszej części skargi jej autor zwrócił uwagę, że lokalizacja inwestycji powinna wyznaczać organowi administracyjnemu szczególne cele w zakresie ochrony przyrody, stosowanie określonych w przepisach szczególnych zakazów i dbałość o zapewnienie celów tam wyznaczonych. Podmiot powołany z mocy ustawy do ochrony przyrody na terenie parku jest jednocześnie uprawniony do podejmowania wszelkich działań zmierzających do wykonania tych zadań. Takim podmiotem jest organ I instancji oraz Marszałek Województwa, wskazani w ustawie o ochronie przyrody jako organy ochrony przyrody. To tym samym nakładało (i wciąż nakłada) na Wójta szczególny obowiązek dbałości o przyrodę w zakresie planowania i lokalizacji budownictwa, a także uzgadniania wszystkich planowanych inwestycji na terenie gminy i obszaru parku krajobrazowego z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących zapisów dotyczących tych wspólnych miejsc.

Zdaniem Prokuratora, niepełne ustalenie stanu prawnego i faktycznego oraz brak uzupełnienia zebranego materiału dowodowego w zakresie wskazywanym m.in. w negatywnej opinii wyrażonej przez Dolnośląski Zespół Parków Krajobrazowych, doprowadził do błędnego uznania, że w sprawie zrealizowane zostały przesłanki konieczne do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ zaniechał czynności, które umożliwiłyby prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w sprawie, a następnie rzetelną ocenę co do istnienia przesłanek uzasadniających wydanie odpowiedniej decyzji. Tym samym skoro doszło do wydania decyzji w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony wbrew normom art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 § 1 k.p.a., to powyższe stanowiło rażące naruszenie prawa.

SKO w Jeleniej Górze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości wszystkie argumenty i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 20.02.2023 r. uczestnik postępowania M. K. oświadczył m.in., że ze względu na trudne warunki mieszkaniowe uzyskanie przez niego zgody na budowę jest ważne, aby mógł rozpocząć budowę domu i tym sposobem zapewnić rodzinie godne warunki mieszkaniowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. z 28.06.2022 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą, przewidzianą do realizacji na części działki nr [...] we wsi L.

Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że decyzja Kolegium nie odpowiada prawu. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zasadny okazał się zarzuty skargi dotyczący naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 § 1 k.p.a. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Sądowi wiadomym jest z urzędu, że inwestor wystąpił z co najmniej dwoma wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla tożsamych inwestycji na działce nr [...]. Jak wynika z akt zawisłej przed tut. Sądem sprawy o sygn. akt II SA/Wr 775/22, decyzją z 05.07.2021 r. (nr 47/2021) Wójt Gminy K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą przewidzianą do realizacji na działce nr [...] we wsi L. Obecnie inwestor uzyskał warunki zabudowy na budowę kolejnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą. W przypadku każdej z tych decyzji, zakreślony na załączniku graficznym teren zainwestowania nie obejmuje całości działki nr [...]. Jednocześnie wydzielone tereny zainwestowania częściowo na siebie zachodzą. W przypadku zaskarżonej decyzji zaznaczony liniami rozgraniczającymi teren zainwestowania obejmuje środkową część działki nr [...]. Tożsame są przy tym warunki obsługi w zakresie komunikacji oraz parametr wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (0,19-0,25).

Wskazany przez inwestora sposobu zagospodarowania terenu, który nie obejmuje całej działki lecz wydzieloną liniami rozgraniczającymi jej części, implikuje szereg zagadnień, które stanowią oś sporu w rozpatrywanej sprawie. Właściwe ich rozpatrzenie wymaga przede wszystkim poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych dotyczących tego, czy objęte wnioskiem inwestora z 08.03.2022 r. zamierzenie inwestycyjne polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą, stanowi kontynuację procesu inwestycyjnego, który polega na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianych do realizacji na tej samej działce ewidencyjnej w oparciu o wydane na wniosek inwestora warunki zabudowy ustalone w ostatecznej decyzji z 05.07.2021 r., nr 47/2021. O tym, że oba zamierzenia inwestycyjne, lub ewentualnie jeszcze inne, o których Sąd nie ma wiedzy, mogą pozostawać ze sobą w powiązaniu, świadczyć może tożsamość wnioskodawcy, ich jednorodny charakter, wspólna droga wewnętrzna, która stanowi komunikacyjne połączenie obu inwestycji z drogą publiczną, czy też odmiennie określona nieprzekraczalna linia zabudowy.

W świetle zarzutów odwołania obowiązkiem Kolegium było dokonanie szczegółowych ustaleń na temat całości skonkretyzowanych przez inwestora zamierzeń inwestycyjnych wobec działki nr [...]. Ustalenie powyższych okoliczności faktycznych wymaga od Kolegium przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających, np. dotyczących wystąpienia przez inwestora o zgody wymagane przepisami prawa budowlanego. Dopiero wówczas będzie możliwym właściwe odniesienie się do zarzutów Prokuratora, który przede wszystkim wskazuje na naruszenie przepisów u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla części działki ewidencyjnej, podczas gdy "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p. jest obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji a tym samym terenem tym nie może być fragment działki. Ponadto Prokurator wskazuje na intencjonalny zamysł inwestora, który poprzez uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla poszczególnych części działki nr [...], uniknął obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla całości planowanego przedsięwzięcia. Nadto strona podniosła zarzut braku należytego rozważenia przed wydaniem decyzji czy przedsięwzięcie, rozpatrywane jako całość, a więc budowa w sumie trzech budynków mieszkalnych, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

Nie przesadzając w żadnym stopniu kierunku przyszłego rozstrzygnięcia, a jednocześnie dostrzegając w stanowisku Kolegium istotne mankamenty, obowiązkiem Sądu było odnieść się do spornych pomiędzy stronami zagadnień.

Pierwsze z nich dotyczy możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej. W zaskarżonej decyzji Kolegium, powołując się na regulację wynikającą z art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. uznało, że nie jest wykluczona możliwość ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazuje się, że w tych przepisach mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem Kolegium, argumentów wskazujących, że ustawodawca odróżnia pojęcie "terenu" i "działki", dostarcza również treść rozporządzenia z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjmując na tej podstawie, że pojęcie działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznania sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi, to według Kolegium, wbrew zarzutom odwołania, usprawiedliwiony jest wniosek, że treść przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Z takich powodów Kolegium uznało za dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr [...], obejmującej użytki klas RIVb i PsIV. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na brak jednolitego podejścia do tego zagadnienia w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W ocenie Sądu, stanowisko przedstawione przez Kolegium jest dalece niewystarczające, albowiem nie odnosi się do sedna zagadnienia, które pojawia się w sprawie. Po pierwsze dlatego, że argument dotyczący niejednolitego stanowisko orzecznictwa sądowego byłyby o tyle zasadny, gdyby kontrolowana decyzja dotyczyła odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak jak w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 775/22). Inny jest jednak przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę.

Po drugie, zgadzając się w jednym ze stanowiskiem Kolegium, że w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. co do zasady nie jest niemożliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej, to jednak należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że taka sytuacji musi jednak wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy (tak NSA w wyroku z 04.11.2021 r., sygn. akt II OSK 1212/19). Zdaniem NSA wyrażonym w powołanym wyroku, zdefiniowanie pojęcia terenu jest zawsze zdeterminowane okolicznościami konkretnej sprawy. Te szczególne uwarunkowania to w szczególności: uwarunkowania normatywne, kiedy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (por. wyroki NSA z 03.12.2019 r., sygn. akt II OSK 177/18, 02.03.2021 r., sygn. akt II OSK 270/21, z 03.08.2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21); wynikające z ochrony gruntów rolnych i leśnych, kiedy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek części działki ewidencyjnej nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część jest wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 24.05.2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; z 23.04.2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, z 19.02.2021 r., sygn. akt II OSK 2976/20); uwarunkowania urbanistyczne, kiedy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy, przykładowo, kiedy ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu stanowiącego fragment zabudowanej już działki ewidencyjnej. Przy tym przyjęcie takiego rozwiązania musi być szczegółowo uzasadnione w analizie.

W realiach niniejszej sprawy Kolegium nie wskazało na takie szczególne uwarunkowania. Powołało się natomiast na ogólną tezę dotyczącą dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu odpowiadającego części działki ewidencyjnej, co jak wynika z powołanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie jest wystarczające. Należycie umotywowane w tym zakresie stanowisko Kolegium wymagało - w świetle zarzutów przedstawionych w odwołaniu, poczynienia rozważań na temat całości skonkretyzowanego przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego wobec działki nr [...] i dopiero na tej odstawie dokonania właściwej oceny, zwłaszcza biorąc pod uwagę zarzut, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Należy mieć na uwadze, że planowane zamierzenie inwestycyjne, rozpatrywane jako całość, doprowadzić może do intensyfikacji zabudowy, co jest szczególnie istotne jeśli się uwzględni okoliczność, że w przypadku każdej z decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla działki nr [...], parametr wielkości powierzchni zabudowy nie został określony w odniesieniu tylko do całej działki ale także do terenu. W takim przypadku pożądanym byłoby rozważenie wskazania w decyzji maksymalnego procentowego wskaźnika zabudowy dla całej działki, co ograniczy możliwość obejścia przepisów prawa.

W analizowanym aspekcie sprawy obowiązkiem Kolegium było również odnieść się do całkowicie pominiętego w zaskarżonej decyzji zarzutu dotyczącego naruszenia art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a u.p.z.p. poprzez dopuszczenie zabudowy poza istniejącym układem osadniczym, na terenie parku krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000, co może w znaczy sposób zaburzyć istniejący ład przestrzenny i walory krajobrazowe terenu. W kontekście tak sformułowanego zarzutu skargi Sąd nie podważa w żadnym stopniu tego, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową, co oznacza, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 12.10.2010 r., sygn. II OSK 1542/09). Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Stwierdzając zatem, że przepis art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy, tym niemniej Kolegium nie mogło pomiąć tego przepisu przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W art. 1 u.p.z.p. określono m.in. zakres i sposoby postępowania w sprawach ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Gdy mowa jest o ładzie przestrzennym należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ustalenie warunków zabudowy musi zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wymogów określonych w rozporządzeniu i nie może sprowadzać się jedynie do zacytowania ustaleń decyzji organu I instancji i wskazania, że parametry inwestycji zostały ustalone prawidłowo w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną. Podkreślenia wymaga, że Sąd nie może zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania odwoławczego. Zadaniem Sądu jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii przez organ nierozważonych. Zarzuty sformułowane w niniejszej skardze kierowane są w zasadzie do rozstrzygnięcia organu I instancji, a więc w tym przypadku Sąd musiałby w przeważającej części zastąpić organ II instancji w rozpoznaniu tych zarzutów i dokonaniu oceny faktycznej i prawnej sprawy, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną art. 15 k.p.a.

Odnosząc się do kolejnej spornej w sprawie kwestii, która dotyczy prawidłowości stwierdzenia przez Kolegium w zaskarżonej decyzji, że planowana inwestycja spełnia warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., to jest zgodności z przepisami odrębnym, w tym konkretnym przypadku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) - dalej rozporządzenie z 2019r., to przede wszystkim należy podtrzymać stanowisko Sądu, które dotyczyło konieczności poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych w kwestii całości zamierzeń inwestycyjnych dotyczących działki nr [...].

Niezależnie do tego jest w sprawie bezspornym, że działka nr [...] znajduje się na terenie [...] Parku Krajobrazowego - teren chroniony przed zabudową i lokalizacją elementów niekorzystnie wpływających na krajobraz, strefa ochronna F2 (utrzymanie terenów rolniczych w ich dotychczasowym użytkowaniu) oraz na obszarze Natura 2000 R. - siedlisko 6510 niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie. Są to formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 u.o.p. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze powołanego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą: nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. W sprawie kluczowe znaczenie nabiera zatem kwestia oceny osiągnięcia przez planowaną zabudowę progu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b rozporządzenia z 2019 r. i na tej podstawie zakwalifikowania jej do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z akt sprawy wynika, że powierzchnia całkowita działki nr [...] wynosi dokładnie 0,50 ha. Z kolei inwestor domaga się ustalenia warunków zabudowy tylko dla części tej działki (użytki klas RV i PsIV), wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji na mapie stanowiącej załącznik graficznych do decyzji. Mogłoby się zatem wydawać, że skoro planowany budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z infrastrukturą, przy przyjętym w decyzji parametrze powierzchni zabudowy (0,19 do 0,25), nie przekroczy wskazanego w rozporządzeniu obszaru (0,50 ha), to Kolegium prawidłowo stwierdziło, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy nie jest w tym przypadku wymagana. W ocenie Sądu, takie stanowisko jest co najmniej przedwczesne. Po pierwsze dlatego, że abstrahuje ono zupełnie od wcześniej uzyskanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na budowę dwóch domów jednorodzinnych wraz z infrastrukturą. Obowiązkiem Kolegium było zatem sprawdzenie, czy w takim przypadku nie znajdzie zastosowania § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2019 r., zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Po drugie należy pamiętać, że zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2019 r. użyty przez ustawodawcę termin "powierzchnia zabudowy" oznacza powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. W orzecznictwie sądowoadmimistracyjnym warunek ten odnosi się do powierzchni terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją konkretnego przedsięwzięcia, przez co za powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia należy uznać całą powierzchnię, która ulegać ma zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia, obejmującą m.in. powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów, inne tereny utwardzone oraz obszary, na których zostanie usunięta roślinność pierwotnie tam występująca (por. wyrok NSA z 10.01.2018 r., sygn. II OSK 1165/17). W realiach rozpatrywanej sprawy ten ostatni element powinien być przedmiotem szczególnych rozważań, ponieważ mamy do czynienia terenem o szczególnym znaczeniu przyrodniczym - niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie.

W analizowanym w tym miejscu aspekcie sprawy budzi również poważane wątpliwości zakres wniosku o ustalenie warunków zabudowy ze względu na zaproponowany sposób skomunikowania z drogą publiczną. Z wniosku z 08.03.2022r. wynika, że komunikacja z drogą publiczną - droga powiatowa nr [...], stanowiącą działkę drogową nr [...], odbywać się będzie poprzez drogę gminną wewnętrzną, będącą działką nr [...]. Przyjdzie jednak zauważyć, że rozgraniczony na załączniku graficznym do decyzji nr 57/2022 teren inwestycji nie przylega do działki nr [...]. Wynika z tego, że obsługa komunikacyjna będzie odbywać się również przez część działki nr [...], która nie została zaznaczona jako teren zainwestowania. Powyższa okoliczność wymaga wyjaśnienia i ewentualnego skorygowania.

Dla wyjaśnienia rozpatrywanego w tym miejscu zagadnienia najistotniejszym jednak pozostaje kwestia dotycząca pośredniego dostępu do drogi publicznej – poprzez działkę nr [...]. Jak wskazuje się w decyzji Burmistrza Gminy K. z 05.07.2021 r., nr 47/2021 r. - działka nr [...] jest drogą gruntową nieurządzoną i w zakresie dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej organ ten nie odniósł się do parametrów technicznych istniejącej drogi wewnętrznej, ani do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W orzeczeniach Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się, że celu dyrektywy w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko "nie wolno omijać poprzez dzielenie przedsięwzięć, a nieuwzględnienie ich łącznego rezultatu nie może skutkować w praktyce wyłączeniem ich w całości z obowiązku poddania ocenie, podczas gdy rozpatrywane łącznie mogą wywierać znaczące skutki na środowisko naturalne" (zob. np. wyrok TS z 10.12.2009 r., C-205/08, Umweltanwalt von Kärnten v. Kärntner Landesregierung, ECLI:EU:C:2009:767, pkt 53-54, 58; wyrok TS z dnia 21.03.2013 r., C-244/12, Salzburger Flughafen GmbH v. Umweltsenat, ECLI:EU:C:2013:203, pkt 37. Uwzględniając zatem wzajemne powiazania funkcjonalne związane z zabudową działki nr [...], w tym dotyczące zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą działkę nr [...], w ocenie Sądu, stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2019 r., w sprawie należało rozważyć zasadność zsumowania nie tylko powierzchni zabudowy rozumianej jako powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w obrębie działki nr [...], ale także takim działaniem należało objąć działkę nr [...] (infrastruktura towarzysząca zabudowie mieszkaniowej), o ile, co wymaga dodatkowego sprawdzenia, działka nr [...] znajduje się na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Nie można przy tym zapominać, że stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś. przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19.12.2017 r., sygn. akt II OSK 713/16 wskazał, że z treści art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś. jednoznacznie wynika, że z punktu widzenia obowiązku przeprowadzania ocen oddziaływania na środowisko pojęcie przedsięwzięcia ma szeroki zakres znaczeniowy, obejmując wszelkie "zamierzenia budowlane lub inne ingerencje w środowisko", polegające na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, przy czym przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Z tych też względów w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że Kolegium nie rozpatrzyło wszystkich powiązań technologicznych i funkcjonalnych związanych z realizacja planowanego inwestycji. Kolegium zatem przedwcześnie i bez dokładnej analizy przyjęło, że inwestor przed wystąpieniem z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie powinien uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Stanowisko Sądu w żadnym stopniu nie przesądza przy tym o konieczności uzyskania takiej decyzji, a jedynie kwestionuje argumentację Kolegium, która miała służyć uzasadnieniu braku takiej potrzeby. Stanowisko organu nie zostało poparte przekonywującą argumentacją, że nie mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi przyjdzie zauważyć, że w niniejszej sprawie w związku z lokalizacją inwestycji na obszarze Natura 2000 R. [...] projekt decyzji został przekazany do uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Organ ten uzgodnił projekt decyzji co do zgodności z przepisami regulującymi ochronę przyrody w sposób milczący, co było wiążące dla organu wydającego rozstrzygnięcie (tak też NSA w wyroku z 29.08.2022 r., sygn. akt II OSK 2676/19). Z art. 53 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wynika jednoznacznie kompetencja organu ochrony środowiska do uzgadniania decyzji w zakresie problematyki ochrony przyrody, a nie organu wydającego decyzję w postępowaniu głównym. Przyjdzie również zauważyć, że z powołanych w skardze regulacji prawnych dotyczących obszaru chronionego krajobrazu nie wynika całkowity zakaz lokalizowania obiektów budowlanych na terenie działki nr [...]. Respektując restrykcyjny charakter przepisów dotyczących ochrony przyrody, które mają za celu ochronę przyrody, tym niemniej w okolicznościach badanej sprawy ani rozporządzenie Wojewody Dolnośląskiego z 07.11.2007 r. w sprawie Rudawskiego Parku Krajobrazowego ani uchwała Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z 27.10.2011 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Rudawskiego Parku Krajobrazowego nie wprowadzają dla spornego terenu zakazu budowania nowych obiektów budowlanych. Podstawę do ustanowienia takiego zakazu w tych aktach prawnych zawiera art. 23 ust. 2 w zawiązku z art. 24 ust. 1 u.o.p. Ponadto z przedłożonych akt sprawy nie wynika aby dla spornego terenu została wyznaczona strefa ochrony krajobrazu, o której mowa w art. 23a ust. 1 pkt 1 u.o.p. i tym samym obowiązywał z mocy art. 24 ust. 1a pkt 2 lit. a u.o.p. zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych. Nadto, jak zasadnie wskazał WSA we Wrocławiu w prawomocnym wyroku z 27.09.2022 r., sygn. akt II SA/Wr 299/22, przepis § 3 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z 07.11.2007 r. nie zabrania (co do zasady) zabudowy nieruchomości na terenach nim objętych.

Prawidłowość przedstawionego w tym miejscu stanowiska Kolegium nie miała jednak wpływu na ocenę całość zaskarżonej decyzji. Dlatego należało stwierdzić, że sprawa nie została należycie rozpatrzona przez organ odwoławczy, a to pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 7, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zaistniałe zaniechane organu ocenić należy, jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że wnikliwa analiza sprawy, spowodowywałaby inne rozstrzygnięcie. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe i dopiero na tej podstawie rozpatrzeć wniesione odwołanie, przedstawiając w tym zakresie własną pogłębioną ocenę.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.