Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 102/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36 par. 1, art. 37
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie zasiłku rodzinnego 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej M. B. z dnia 19 sierpnia 2020 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na D. i L. Z. w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej M. B. sumę pieniężną w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych.


UZASADNIENIE

Skarga M. B. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej z 19 sierpnia 2020 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2020/2021 na dzieci P.W., M. W., L. Z. i D. Z. wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 19 sierpnia 2020 r. skarżąca złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Słupsku wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2020/2021 na dzieci P. W., M. W., L. Z. i D. Z..

Ponieważ ze złożonego wniosku wynikało, że ojcowie dzieci – A. Z. i B. W. przebywają w Niemczech, przy piśmie z 31 grudnia 2020 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Słupsku przekazał powyższy wniosek skarżącej Wojewodzie Pomorskiemu na podstawie art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 220 ze zm.) w celu ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W dniu 8 czerwca 2021 r. Wojewoda Pomorski wystosował do niemieckiej instytucji właściwej do spraw koordynacji świadczeń rodzinnych tzw. "wniosek o ustalenie właściwości".

W piśmie z 11 października 2021 r., skierowanym do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Słupsku, Wojewoda Pomorski wskazał, że w myśl art. 23a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 16 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.), w sprawie dotyczącej wniosku skarżącej mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Jednocześnie, pismem z 11 października 2021 r. Wojewoda Pomorski ponaglił właściwą instytucję niemiecką do udzielenia odpowiedzi na wniosek z 8 czerwca 2021 r.

W dniu 12 października 2021 r. Wojewoda Pomorski wydał, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowienie o zawieszeniu postępowania wszczętego na podstawie wniosku skarżącej z 19 sierpnia 2020 r., wskazując, że dalsze prowadzenie niniejszego postępowania uzależnione jest od uzyskania informacji od niemieckiej instytucji właściwej do spraw koordynacji świadczeń rodzinnych.

Jednocześnie decyzją z 12 października 2021 r. Wojewoda Pomorski przyznał zasiłki rodzinne na P. W. i M.W. na okres od 1.11.2020 do 31.20.2021 wraz z jednorazowymi dodatkami.

W dniu 4 listopada 2021 r. niemiecka instytucja właściwa poinformowała, że w sierpniu 2018 r. został złożony wniosek o wypłatę zasiłku rodzinnego na czworo dzieci, jednakże pozostawiono go bez rozpoznania, z uwagi na niedostarczenie przez skarżącą brakujących dokumentów. A. Z. także złożył w sierpniu 2018 r. wniosek o wypłatę zasiłki na dzieci L. i D., został on jednak odrzucony ze względu na niezamieszkiwanie wspólnie z dziećmi. Przy piśmie tym przekazano do akt dokumenty wystosowane przez instytucję niemiecką do A. Z. i skarżącej.

W piśmie z 14 listopada 2022 r. Wojewoda Pomorski wezwał skarżącą do dostarczenia, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, decyzji przyznającej lub odmawiającej świadczeń za granicą na dzieci L. Z. i D. Z., pod rygorem pozostawienia złożonego przez skarżącą wniosku bez rozpatrzenia. Przesyłka zawierająca powyższe wezwanie, pomimo jej dwukrotnego awizowania, nie została przez skarżącą odebrana, w związku z tym uznano ją za skutecznie doręczoną.

W dniu 21 lutego 2023 r. Wojewoda Pomorski wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania.

Następnie, w piśmie z 21 lutego 2023 r., Wojewoda Pomorski poinformował skarżącą, że jej wniosek z 19 sierpnia 2020 r. w części dotyczącej D. Z. i L. Z., z uwagi na nieuzupełnienie przez skarżącą jego braków formalnych w wymaganym terminie, został pozostawiony bez rozpoznania.

W dniu 20 kwietnia 2023 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie rozpatrzenia jej wniosku z 19 sierpnia 2020 r., podnosząc, że Wojewoda Pomorski do chwili obecnej nie wydał decyzji w sprawie z jej wniosku, bezzasadnie pozostawiając go bez rozpoznania, pomimo, że przedłożyła ona wszystkie wymagane dokumenty. Skarżąca podkreśliła przy tym, że nie prowadzi z ojcem dzieci wspólnego gospodarstwa domowego i jest matką samotnie wychowującą dzieci.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania wynika po pierwsze z niedostarczenia przez skarżącą żądanych dokumentów a po drugie jest wynikiem współpracy z właściwą instytucją niemiecką, która ze względu na niedostarczenie przez skarżącą dodatkowych dokumentów, pozostawiła sprawę bez rozpoznania. Nadto, powołując się na treść art. 3 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L 2009 r., nr 284, str. 1) i art. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L 2004 r., nr 166, str. 1), Wojewoda wskazał, że skoro, pomimo obowiązku współpracy z właściwą instytucją zajmującą się świadczeniami rodzinnymi w Niemczech, skarżąca nie przekazała żądanych informacji, Niemcy nie mogły procedować wniosku a Wojewoda, po potwierdzeniu tych okoliczności przez stronę niemiecką, był zobligowany do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wojewoda podkreślił przy tym, że strona nie ma możliwości wyboru kraju, z którego chciałaby otrzymywać świadczenia, albowiem jest to uregulowane odpowiednimi przepisami. Kolejność pierwszeństwa w wypłacie świadczeń ustalana jest następująco: w pierwszej kolejności świadczenia przyznawane są z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności - z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej - na podstawie miejsca zamieszkania. Ponadto, państwo mające pierwszeństwo wypłaca pełną kwotę świadczeń rodzinnych (po spełnieniu kryteriów przewidzianych w jego ustawodawstwie), natomiast drugie państwo wypłaca dodatek dyferencyjny - różnicę - w przypadku, gdy kwota świadczeń w tym państwie przewyższa kwotę świadczeń w pierwszym państwie. Zasady pierwszeństwa wyznacza art. 68 ust. 1 rozporządzenia 883/2004. Dopiero w sytuacji, gdyby kraj pierwszy do wypłaty świadczenia odmówiłby na podstawie decyzji przyznania świadczenia ze względu np. na przesłanki istniejące w wewnętrznych przepisach krajowych, Polska jako kraj drugi mogłaby przyznać świadczenie w pełnej wysokości w formie dodatku dyferencyjnego. Z tego względu zasadnym było wzywanie skarżącej o decyzję z niemieckiej instytucji właściwej, albowiem tylko otrzymanie decyzji odmownej mogłoby skutkować przyznaniem w Polsce świadczeń skarżącej. Wojewoda podkreślił również, że adresatem decyzji odmawiających przyznania prawa do świadczeń rodzinnych przez instytucję niemiecką winna być skarżąca. W niniejszej sprawie, organ dysponuje decyzjami odmawiającymi przyznanie świadczeń rodzinnych A. Z. w Niemczech, jak również zaświadczeniem z instytucji niemieckiej o niepobieraniu świadczeń w tym kraju. Natomiast, w aktach znajduje się również informacja o pozostawieniu wniosków skarżącej bez rozpoznania w związku z niedostarczeniem brakujących dokumentów, o które była wzywana przez niemiecką instytucję właściwą w dniu 26 sierpnia 2021 r. Zasady koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nakazują aby wnioski o świadczenia były traktowane w sposób tożsamy w każdym państwie. Dotyczy to współpracy z instytucjami właściwymi, zakazu kumulacji świadczeń czy też brania pod uwagę daty złożenia wniosku o świadczenie nieważne czy w kraju pierwszym czy drugim. Z uwagi na powyższe, w ocenie Wojewody, pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania było uzasadnione.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykazała, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna.

We wniesionej skardze skarżąca zarzuca Wojewodzie Pomorskiemu bezczynność w załatwieniu złożonego przez nią, w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Słupsku w dniu 19 sierpnia 2020 r., wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2020 /2021 w części dotyczącej dzieci D. Z. i L. Z..

Procedura rozpatrywania wniosków o przyznanie świadczeń rodzinnych uregulowana została w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która w art. 23 stanowi, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, rodziny zastępczej niezawodowej, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (ust. 1). Wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w ust. 1 (ust. 2).

Przy czym, z uwagi na to, że ze złożonego przez skarżącą wniosku wynikało, że ojciec dzieci – A. Z. przebywa w Niemczech, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Słupsku prawidłowo, przy piśmie z 31 grudnia 2020 r., wniosek skarżącej przekazał Wojewodzie Pomorskiemu.

Zgodnie bowiem z treścią art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku, gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby lub rodzic dziecka przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami, w tym informacjami dotyczącymi sprawy, wojewodzie.

Następnie, Wojewoda Pomorski, jak wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy pisma z 11 października 2021 r., zgodnie z wymogiem art. 23a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalił, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Przepis art. 23a ust. 3 ustawy stanowi bowiem, że w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a także okres, w którym przepisy te mają zastosowanie. W tym celu w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym wojewoda wyjaśnia, czy w danej sytuacji w odniesieniu do rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych członek tej rodziny, który przebywa w państwie członkowskim Unii Europejskiej, EOG lub w Szwajcarii, również jest uprawniony do odpowiadających im świadczeń w tym państwie. Jedynie bowiem w przypadku pozytywnego wyniku postępowania, a więc w sytuacji "konieczności wyeliminowania skutków podlegania odmiennym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw", wojewoda jest organem właściwym do wydania decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych. Gdy wojewoda ustali, że w sytuacji danej rodziny jeden z jej członków, wnioskodawca, uprawniony jest do świadczeń rodzinnych według polskiego ustawodawstwa, a drugi jej członek przebywający w innym państwie Unii Europejskiej, EOG lub w Szwajcarii uprawniony jest do świadczeń według ustawodawstwa tego państwa, to "wystąpią w sprawie niemożliwe do usunięcia odrębności co najmniej dwóch krajowych systemów zabezpieczenia" (zob. K. Małysa – Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX/el 2015).

Z uwagi na powyższe ustalenie, Wojewoda w dalszej kolejności zobowiązany był do zastosowania unijnych przepisów, dotyczących określenia ustawodawstwa mającego zastosowanie w sytuacji kolizji dwóch systemów zabezpieczenia społecznego, tj. przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego a także przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Od chwili przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej - art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 Traktatu akcesyjnego (Dz. U. nr 90, poz. 864 z późn. zm.) Rzeczypospolita Polska, jako państwo członkowskie, jest związana przepisami prawa unijnego w całym dotychczasowym dorobku i jest obowiązana stosować te przepisy. Przy tym, nie można pominąć, że zgodnie z treścią art. 23a ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku, gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 za okres, o którym mowa w ust. 3.

Powołane powyżej rozporządzenia zawierają normy ustanawiające pierwszeństwo organów państwa rodzica i zamieszkiwania dziecka, jak również normy kolizyjne pozwalające uniknąć sytuacji, w której członkowie rodziny uprawnieni do świadczeń rodzinnych przebywający na terytorium różnych państw Wspólnoty będą pobierać świadczenia i w jednym i w drugim państwie zgodnie z kryteriami ustawowymi tych państw (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 577/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Akty te, stanowiąc element porządku prawnego obowiązującego w Polsce, wprowadzają regulacje przeciwdziałające kumulacji świadczeń, tj. pobierania ich na tego samego członka rodziny, w tym samym czasie w różnych krajach, poprzez ustalenie zasad pierwszeństwa ustawodawstwa właściwego przy ich przyznawaniu i zasad zawieszania już ustalonych świadczeń. Pozwalają one ustalić, ustawodawstwu którego państwa podlega osoba pracująca lub prowadząca działalność za granicą. Należy podkreślić, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają pierwszeństwo przed wewnętrznymi przepisami państw członkowskich Unii. Zgodnie bowiem ze sformułowaną w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 ogólną zasadą podlegania ustawodawstwu tylko jednego Państwa Członkowskiego oraz stosownie do art. 68 rozporządzenia nr 883/2004, świadczenia udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo (por. np. wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 541/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się, że celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzenia nr 987/2009 dotyczącego wykonywania rozporządzenia nr 883/2004, jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do przysługujących jej świadczeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 541/16 i z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1481/19 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z treścią art. 68 powołanego rozporządzenia nr 883/2004 i art. 60 rozporządzenia nr 987/2009, w przypadku wystąpienia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jeżeli na podstawie ustawodawstw obu Państw udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny, podstawowym obowiązkiem organu, do którego złożono wniosek o przyznanie świadczenia, jest ustalenie pierwszeństwa państwa do ustalenia i wypłaty świadczenia rodzinnego. W przypadku bowiem zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1.

Z treści art. 68 ust. 1 rozporządzenia 883/2004 wynika przy tym, że w przypadkach, w których na podstawie ustawodawstwa więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny, mają zastosowanie następujące zasady pierwszeństwa:

a) w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów, kolejność pierwszeństwa jest następująca: w pierwszej kolejności prawa udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania;

b) w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z tego samego tytułu, kolejność pierwszeństwa ustalana jest poprzez odniesienie do następujących kryteriów dodatkowych:

i) w przypadku świadczeń uzyskiwanych z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek: miejsce zamieszkania dzieci, pod warunkiem że taka praca jest wykonywana i, dodatkowo, w odpowiednim przypadku, najwyższa kwota świadczeń przewidzianych przez kolidujące ustawodawstwa. W tym ostatnim przypadku koszt świadczeń dzielony jest według kryteriów określonych w rozporządzeniu wykonawczym;

ii) w przypadku świadczeń uzyskiwanych na podstawie otrzymywania emerytur lub rent: miejsce zamieszkania dzieci, pod warunkiem że emerytura lub renta jest wypłacana na podstawie jego ustawodawstwa i, dodatkowo, w odpowiednim przypadku, najdłuższy okres ubezpieczenia lub zamieszkania na podstawie kolidujących ustawodawstw;

iii) w przypadku świadczeń uzyskiwanych na podstawie miejsca zamieszkania: miejsce zamieszkania dzieci.

W doktrynie wyjaśniono jednocześnie, że pod pojęciem tytułu w rozumieniu analizowanej regulacji unijnej należy rozumieć każdą formę aktywności zawodowej bądź okoliczność faktyczną powodującą podleganie rozporządzeniu oraz przyznanie świadczenia rodzinnego. Jak podkreśla się w literaturze chodzi o pracę najemną, wykonywanie pracy na własny rachunek bądź zamieszkanie, jeśli w danym państwie nabycie i realizacja prawa do świadczeń nie wymaga aktywności zawodowej (por. K. Ślebzak, art. 68. w: Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2012 r.).

Przy tym, z przepisów art. 68 powołanego rozporządzenia nr 883/2004 i art. 60 rozporządzenia nr 987/2009 wynika, że jeżeli, wniosek zostanie złożony do instytucji, której ustawodawstwo ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa to instytucja ta zapewnia świadczenia rodzinne zgodnie ze stosowanym przez siebie ustawodawstwem. Przy czym, jeżeli uzna, że na podstawie ustawodawstwa innego państwa członkowskiego może istnieć prawo do dodatku dyferencyjnego zgodnie z art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004, niezwłocznie przekazuje wniosek do instytucji właściwej tego innego państwa członkowskiego oraz informuje o tym zainteresowanego; powiadamia ona ponadto instytucję tego innego państwa członkowskiego o swojej decyzji w sprawie wniosku oraz o kwocie wypłaconych świadczeń rodzinnych.

Z kolei, jeżeli, w instytucji właściwej Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie, złożony zostaje wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych, ale nie z tytułu prawa pierwszeństwa, to instytucja ta niezwłocznie przekazuje taki wniosek instytucji właściwej Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa, informuje zainteresowanego i, bez uszczerbku dla przepisów rozporządzenia wykonawczego dotyczących tymczasowego przyznawania świadczeń, zapewnia, jeżeli to konieczne, dodatek dyferencyjny wspomniany w ust. 2.

Nadto, jeżeli instytucja, w której złożono wniosek, uzna, że zastosowanie ma jej ustawodawstwo, jednak nie na zasadzie pierwszeństwa zgodnie z art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia podstawowego, niezwłocznie podejmuje tymczasową decyzję w sprawie zasad pierwszeństwa, które mają być stosowane, oraz przekazuje wniosek do instytucji innego państwa członkowskiego zgodnie z art. 68 ust. 3 rozporządzenia podstawowego, oraz informuje o tym również wnioskodawcę. Instytucja ta zajmuje stanowisko w sprawie decyzji tymczasowej w terminie dwóch miesięcy. Jeżeli instytucja, której przekazano wniosek, nie zajmie stanowiska w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania wniosku, zastosowanie ma tymczasowa decyzja, o której mowa powyżej, a instytucja ta wypłaca świadczenia przewidziane w obowiązującym ją ustawodawstwie i informuje instytucję, w której złożono wniosek o kwocie wypłaconych świadczeń.

Innymi słowy, z powołanych regulacji wynika, że gdy na podstawie zasad pierwszeństwa według art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 883/2004 ustawodawstwo polskie będzie miało zastosowanie w danej sytuacji, to wojewoda powinien wydać, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzję o ustaleniu prawa i przyznaniu wnioskującemu żądanych świadczeń rodzinnych na podstawie polskiego ustawodawstwa, a więc przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie, jeśli uzna, że na podstawie ustawodawstwa innego państwa członkowskiego może istnieć prawo do dodatku dyferencyjnego zgodnie z art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004, to powinien niezwłocznie przekazać wniosek do instytucji właściwej tego państwa członkowskiego oraz poinformować o tym wnioskodawcę i powiadomić instytucję tego państwa członkowskiego o swojej decyzji w sprawie wniosku oraz o kwocie wypłaconych świadczeń rodzinnych (art. 60 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009).

Z kolei, gdy na podstawie zasad pierwszeństwa według rozporządzenia nr 883/2004 ustawodawstwo innego państwa Unii Europejskiej, EOG lub Szwajcarii będzie miało zastosowanie w danej sytuacji, to wojewoda powinien wydać niezwłocznie decyzję tymczasową w sprawie zasad pierwszeństwa, które mają być stosowane, oraz przekazać wniosek do instytucji drugiego państwa członkowskiego zgodnie z art. 68 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004 i poinformować o tym wnioskodawcę. Wtedy instytucja właściwa drugiego państwa członkowskiego ma 2 miesiące na zajęcie stanowiska w sprawie decyzji tymczasowej. Jeżeli instytucja, której przekazano wniosek nie zajmie stanowiska w terminie 2 miesięcy od daty jego otrzymania, zastosowanie ma tymczasowa decyzja wojewody i na jej podstawie wypłaca się świadczenia rodzinne według ustawodawstwa polskiego, a wojewoda informuje instytucję państwa członkowskiego o kwocie wypłaconych świadczeń (art. 60 ust. 3 rozporządzenia nr 987/2009). W sytuacji zaś, gdy instytucja drugiego państwa zajmie stanowisko w sprawie decyzji tymczasowej, prawa wnioskującego do żądanych świadczeń rodzinnych według polskiego ustawodawstwa podlegają zawieszeniu do wysokości kwoty przewidzianej przez ustawodawstwo tego państwa a wojewoda podejmuje decyzję ewentualnie o ustaleniu prawa i przyznaniu wnioskującemu dodatku dyferencyjnego dla sumy, która przekracza tę kwotę (art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004) (zob. (zob. K. Małysa – Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX/el 2015).

Z powyższego wynika, że Wojewoda po ustaleniu, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego powinien w pierwszej kolejności ustalić, któremu państwo należy się pierwszeństwo w załatwieniu wniosku a następnie wdrożyć odpowiednią do tego procedurę, z których każda, jak wynika z powyżej przedstawionej analizy, wymaga podjęcia odpowiednich aktów przez wojewodę.

W niniejszej zaś sprawie, postępowanie Wojewody Pomorskiego, po ustaleniu, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nie odpowiada powyższym wymogom.

Przede wszystkim, z akt sprawy nie wynika, aby Wojewoda ustalił, które państwo (Polska czy Niemcy) mają pierwszeństwo co do załatwienia wniosku skarżącej. Niewątpliwie, w dniu 8 czerwca 2021 r. Wojewoda wystosował do niemieckiej instytucji właściwej do spraw koordynacji świadczeń rodzinnych tzw. "wniosek o ustalenie właściwości", który, jak wynika z jego treści, miał na celu ustalenie, które państwo ma pierwszeństwo do rozpoznania wniosku skarżącej. W odpowiedzi na powyższy wniosek, udzielonej w dniu 4 listopada 2021 r., niemiecka instytucja właściwa wskazała, że w sierpniu 2018 r. A. Z. złożył wniosek o wypłatę niemieckich świadczeń rodzinnych, jednakże odmówiono mu ich wypłaty ze względu na niezamieszkiwanie wspólnie z dziećmi a złożony przez skarżącą wniosek pozostawiono bez rozpoznania, z uwagi na niedostarczenie przez skarżącą brakujących dokumentów. Przy piśmie przekazano do akt dokumenty wystosowane przez instytucję niemiecką do A. Z. i skarżącej. Z akt sprawy nie wynika jednakże, aby po uzyskaniu tych informacji Wojewoda ustalił, które państwo ma pierwszeństwo w załatwieniu wniosku skarżącej. Z akt sprawy nie wynika również, aby Wojewoda podjął jeszcze inne czynności w celu ustalenia pierwszeństwa państwa.

Nadto, z akt sprawy nie wynika aby Wojewoda wdrożył jakąkolwiek procedurę wynikającą czy to z uznania się za państwo mające pierwszeństwo w rozpoznaniu wniosku skarżącej czy też za państwo, które takiego pierwszeństwa nie ma. W aktach sprawy brak jest dowodów na podjęcie przez Wojewodę działań, które wynikają z powołanych wyżej przepisów rozporządzeń nr 883/2004 i 987/2009 a szczegółowo wyżej opisanych. W aktach brak jest dowodu aby Wojewoda przekazał wniosek skarżącej do rozpoznania instytucji niemieckiej, jak i brak jest dowodu na to, aby sam załatwił wniosek skarżącej.

Czynności takiej nie może bowiem stanowić wystosowane do skarżącej przez Wojewodę w piśmie z 14 listopada 2022 r. wezwanie do dostarczenia, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, decyzji przyznającej lub odmawiającej świadczeń za granicą na dzieci L. Z. i D. Z., pod rygorem pozostawienia złożonego przez skarżącą wniosku bez rozpatrzenia.

Przede wszystkim bowiem, zastosowany przez Wojewodę w powyższym wezwaniu rygor pozostawienia wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego bez rozpoznania, przewidziany został w zakresie wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego jedynie w art. 24a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy czym, zgodnie z treścią ust. 1 tego artykułu w przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku podmiot realizujący świadczenia wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenia do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Nadto, zgodnie z ust. 2 tego artykułu w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Jednakże, decyzje, o które Wojewoda wezwał skarżącą w wystosowanym wezwaniu nie stanowią dokumentów, które są wymagane do złożenia wraz z wnioskiem, jak i ich brak nie świadczy o złożeniu nieprawidłowo wypełnionego wniosku. Przepis art. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób wyczerpujący określa wymogi formalne wniosku, jak i jakie załączniki wniosek powinien zawierać. W przepisie tym nie zostały wyodrębnione decyzje, których domaga się Wojewoda od skarżącej.

Nadto, w świetle przywołanego wyżej art. 68 rozporządzenia 883/2004, brak jest podstaw do uznania, aby decyzje, których żądał Wojewoda od skarżącej mogły posłużyć do ustalenia pierwszeństwa Państwa co do rozpoznania wniosku skarżącej jak i aby były potrzebne w dalszej procedurze rozpoznawania wniosku. Z kolei, w aktach sprawy, znajduje się pismo z dnia 4 listopada 2021 r., w którym instytucja niemiecka przekazała informacje, wskazujące wysokość zasiłków rodzinnych przyznawanych w Niemczech, które to dane są niezbędne w zakresie ustalenia potrzeby przyznania dodatku deferencyjnego.

Co więcej, zgodnie z treścią art. 2 rozporządzenia nr 987/2009 to instytucje niezwłocznie dostarczają lub wymieniają między sobą wszystkie dane niezbędne dla ustanowienia i określenia praw i obowiązków osób, do których ma zastosowanie rozporządzenie podstawowe. Przekazywanie tych danych między państwami członkowskimi odbywa się bezpośrednio pomiędzy samymi instytucjami lub za pośrednictwem instytucji łącznikowych.

Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika, że Wojewoda pozostaje bezczynny w załatwieniu wniosku skarżącej z 19 sierpnia 2020 r.

Niewątpliwe przy tym jest, że zgodnie z treścią art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy k.p.a. Naczelną zaś zasadą postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 k.p.a., stanowi, że organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie przy tym z treścią art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Jednocześnie, w myśl art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

W każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji, mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., mamy do czynienia z bezczynnością organu (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 306/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezczynność, jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2348/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym, dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt nie zostały podjęte. Wniesienie skargi na bezczynność organu uzasadnia zatem samo niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy.

Wojewoda Pomorski zarówno zaś w terminach wynikających z k.p.a., jak i w terminach wynikających z przepisów powołanych rozporządzeń, nie podjął stosownych działań i nie załatwił wniosku skarżącej w żadnej z przewidzianych przepisami prawa formie. Nadto, Wojewoda nie zastosował art. 36 § 1 k.p.a. Zawieszenie przez Wojewodę postępowania w okresie od dnia 12 października 2021 r. do dnia 21 lutego 2023 r. miało zaś już miejsce po upływie terminu do załatwienia sprawy.

Dlatego też, w punkcie 1 wyroku, Sąd zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności.

Sąd podkreśla przy tym, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie wymagała poprzedzenia jej wniesieniem ponaglenia.

Zgodnie bowiem z treścią art. 32 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sprawach o świadczenia rodzinne realizowane w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego przez wojewodę przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się. Przepis ten wprost wyłącza stosowanie instytucji ponaglenia w sprawach o świadczenia rodzinne realizowane w związku z koordynacją systemów ubezpieczenia społecznego. Wyłącza więc stosowanie przepisu regulującego możliwość wniesienia ponaglenia na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w tego typu sprawach. Wyłączenie stosowania ponaglenia, nie wyłącza możliwości skarżenia przewlekłości czy bezczynności postępowania w tego typu sprawach do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Kierując się jednocześnie wymogiem art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność, której dopuścił się Wojewoda Pomorski, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2 wyroku.

Sąd uwzględnił przy tym, że dokonując oceny w powyższym zakresie należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, że naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia. Zatem o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zauważyć zaś należy, że przedmiotowa sprawa została wszczęta na wniosek skarżącej z 19 sierpnia 2020 r. i po przekazaniu tego wniosku Wojewodzie przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Słupsku przy piśmie z 31 grudnia 2020 r. pierwszą czynność w sprawie Wojewoda podjął dopiero w dniu 8 czerwca 2021 r., wystosowując do niemieckiej instytucji wniosek o ustalenie właściwości. Po stwierdzeniu, w piśmie z 11 października 2021 r., że w sprawie zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego Wojewoda zawiesił w sprawie postępowanie, powołując się na potrzebę uzyskania informacji z niemieckiej instytucji właściwej i mimo uzyskania w dniu 4 listopada 2021 r. odpowiedzi na ten wniosek, zawieszone postępowanie podjął dopiero w dniu 21 lutego 2023 r. Nadto, Wojewoda wbrew wymogowi wynikającemu z art. 36 § 1 k.p.a., nie informował skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, o przyczynach zwłoki, jak i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Jednocześnie, uwzględnić należy, że wprowadzenie systemu opartego na koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego miało na celu aby osoby objęte niniejszym rozporządzeniem mogły otrzymywać w odpowiednim czasie od właściwej instytucji odpowiedź na swoje wnioski. Jak wskazano w rozporządzeniu nr 883/2004 odpowiedzi należy udzielać najpóźniej w terminach określonych w ustawodawstwie dotyczącym zabezpieczenia społecznego danego państwa członkowskiego, w przypadku gdy takie terminy w nim obowiązują. Pożądane jest, aby te państwa członkowskie, których ustawodawstwo dotyczące zabezpieczenia społecznego nie przewiduje takich terminów, rozważyły ich przyjęcie oraz udostępnienie ich w razie potrzeby zainteresowanym. Procedury stosowane między instytucjami w celu wzajemnej pomocy w odzyskiwaniu należności z tytułu zabezpieczeń społecznych należy usprawnić tak, aby zapewnić skuteczniejsze odzyskiwanie należności i sprawne funkcjonowanie zasad koordynacji. Skuteczne odzyskiwanie należności jest również sposobem przeciwdziałania nadużyciom i oszustwom oraz ich zwalczania, a także sposobem zapewnienia stabilności systemów zabezpieczeń społecznych. Ustalone okoliczności doprowadziły Sąd do stanowiska, że bezczynność w niniejszej miała charakter kwalifikowany, o czym orzekł w pkt 2 wyroku stwierdzając, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższe zaważyło też na zastosowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu, które jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu. Takie realia prowadzenia postępowania, mimo braku żądania skarżącej w tym zakresie i w sytuacji gdy sprawa dotyczy przyznawania świadczeń rodzinnych, gdzie świadczenia przyznawane są na ustawowe okresy zasiłkowe i wymagana jest w miarę możliwości szybka reakcja kompetentnego organu w postaci przyznania zasiłku świadczenia rodzinnego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, czy innych potrzeb, bądź też odmowy ich przyznania, spowodowała, że Sąd uznał zasadność przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, w celu prewencyjnym, zapobiegającym, by w przyszłości organ administracji nie dopuszczał w tym zakresie do bezczynności i przewlekłego prowadzenia tego rodzaju postępowań. Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie na podstawie 149 § 2 ustawy p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 3 sentencji wyroku.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.