Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 847/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 140aa ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1047
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Anna Zapała po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2339/19 w sprawie ze skargi P. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 września 2019 r. nr BP.502.161.2019.1186.ML67177 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od P. R. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2339/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 września 2019 r., nr BP.502.161.2019.1186.ML67177, w przedmiocie kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 czerwca 2019 r. oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 24 kwietnia 2019 r. w miejscowości W. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli samochód ciężarowy marki Renault o nr rej. [...]. Pojazdem kierował P. M., który wykonywał krajowy przejazd drogowy z ładunkiem artykułów spożywczych umieszczonych na paletach (ładunek podzielny) na trasie M. k. K. Przebieg kontroli utrwalono w protokole. Podczas kontroli stwierdzono, że kontrolowany samochód ciężarowy poruszając się po drodze krajowej nr [...] w miejscowości W. przekroczył dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowe oraz dopuszczalną masę całkowitą. Kontrola drogowa nie wykazała przekroczenia innych dopuszczalnych norm.

Decyzją z dnia 27 czerwca 2019 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na P. R. karę pieniężną w wysokości 2000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%.

Decyzją z dnia 16 września 2019 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 czerwca 2019 r. dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 2000 zł, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 140aa ustawy – Prawo o ruchu drogowym za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do treści ust. 3 pkt 1 ww. artykułu karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący przejazd.

W wyniku zmierzenia i zważenia pojazdu organ I instancji stwierdził następujące naruszenia dopuszczalnych norm: rzeczywista masa całkowita pojazdu 21,41 t - przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej o 3,411 - przekroczenie dopuszczalnej wartości o 18,94 %; nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego - 13,52 t (po odjęciu błędu w wysokości 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 2,02 t, - przekroczenie o 17,56 %; - podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

W trakcie kontroli wykorzystano dynamicznych typu SCALEX 14-01-20R o nr fabrycznym 200310. Wagi w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Tarnowie z terminem ważności do dnia 31 maja 2019r. Z treści ww. świadectwa wynika, że waga uzyskała legalizację dla miejsca w miejscowości W., a więc miejsca gdzie przeprowadzono kontrolę. Powyższe dokumenty zostały okazane kontrolowanemu przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Po dokonaniu pomiarów sporządzono protokół kontroli nr WITD.DI.P.W.VI0636/29/l9 z dnia 24 kwietnia 2019 r.

Zdaniem organu II instancji zgromadzony materiał dowodowy odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Z całokształtu materiału dowodowego wynika, że doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 prd. Strona nie dostarczyła także dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia. Przewoźnik, który był jednocześnie załadowcą towaru miał wpływ na powstanie naruszenia, albowiem to on sam zdecydował o ilości ładunku.

W ocenie organu, pomiędzy zachowaniem strony postępowania administracyjnego, a stwierdzonym naruszeniem istnieje normalny i bezpośredni związek przyczynowy. Normalnym zjawiskiem jest takie, które w danym układzie stosunków i warunków, według doświadczenia życiowego, występuje jako typowe. Podmiot wykonujący przejazd przed rozpoczęciem przejazdu powinien zbadać, czy pojazd odpowiada określonym normom. Pojazd po załadunku towaru powinien być pojazdem normatywnym.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem.

Na wstępie podniósł, że zgodnie z art. 2 pkt 35 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, pojazdem nienormatywnym jest pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Stosownie do treści 64ust. 1 pkt 1 prd przejazd pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ. Natomiast w myśl art. 140 aa ust. 1 prd, za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący przejazd (art. 140aa ust. 3).

Podkreślił w związku z powyższym, że zasadą jest zakaz ruchu pojazdów nienormatywnych, a odstępstwem od tej zasady jest możliwość dopuszczenia tych pojazdów do ruchu – po uzyskaniu zezwolenia i na warunkach określonych w tym zezwoleniu.

Sąd wskazał, że kontrolowany w dniu 24 kwietnia 2019 r. pojazd skarżącego był nienormatywny, co potwierdzają wyniki kontroli.

Wobec powyższego, w ustalonym stanie faktycznym organ prawidłowo orzekł o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej jak za brak zezwolenia kategorii VII w wysokości 2000 złotych.

Za bezzasadne Sąd uznał zarzuty skargi, że jako przedsiębiorca dochował należytej staranności, a wyłączną winę za przekroczenia dopuszczalnych norm pojazdu ponosi kierowca.

W ocenie Sądu I instancji na uwzględnienie zasługiwał jednak zarzut dotyczący podwójnego ukarania i braku rozważenia przez organ możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 kpa. Kwestie te nie były przedmiotem rozważań przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dopiero w odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że podstawą do wszczęcia postępowania, a następnie nałożenia kary pieniężnej w sprawie były przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, a nie ustawy o transporcie drogowym podkreślając przy tym, że przepisy art. 140aa i 140ab ustawy Prawo o ruchu drogowym – stanowiące, że za przejazd pojazdów nienormatywnych po drogach publicznych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, właściwe organy nakładają m.in. na podmiot wykonujący przejazd karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej – obowiązują od dnia 19 października 2012 r.

Zgodnie z przepisami prawa w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie dnia 3 września 2018 r., następuje niezależne sankcjonowanie naruszeń dotyczących przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów, ich długości i szerokości, popełnionych przez przewoźników drogowych wykonujących transport drogowy, od sankcjonowania naruszeń przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym w zakresie przejazdu po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami dla tego zezwolenia. Wprowadzenie tej regulacji wynika z konieczności dostosowania przepisów krajowych do wymogów rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i ma to związek z koniecznością kwalifikowania i ewidencjonowania naruszeń określonych w załączniku I do ww. rozporządzenia, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego.

W przypadku stwierdzenia przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym oraz z przekroczeniami w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, długości lub szerokości, wykonywanego przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego, wszczyna się dwa, niezależne postępowania administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Zdaniem organu obie sankcje nie są tożsame. Przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym sankcjonują poruszanie się pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia lub niezgodnie z warunkami tego zezwolenia. Odpowiedzialność z tytułu tego naruszenia ponoszą podmioty określone w art. 140aa ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Natomiast przepisy ustawy o transporcie drogowym sankcjonują naruszenia określone w załączniku I do rozporządzenia 2016/403, za które odpowiadają wyłącznie przewoźnicy drogowi wykonujący przejazd w związku z wykonywaniem transportu drogowego na mocy art. 92a ust. 7 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Są to więc sankcje wynikające z odrębnych przepisów.

W ocenie Sądu I instancji, argumentacja organu należało uznać za błędną, co bezpośrednio miało wpływ rozstrzygnięcie, albowiem organ w zaskarżonej decyzji nie rozważył możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.

Z przywołanego przepisu prawa wynika, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Wskazany przepis określa przesłanki, tryb i formę odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie § 1 wymaga formy decyzji administracyjnej. Jest to decyzja merytoryczna, w której organ administracji publicznej orzeka, że odstępuje od nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej za niedopełnienie określonego ustawowo obowiązku (naruszenie ustawowo określonego zakazu), a spełnienie przesłanek określonych tym przepisem nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania.

Sąd I instancji podniósł, że instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (adresata zakazu).

Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. przyjmuje szerokie rozumienie zakazu ne bis in idem na wzór przyjętego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, obejmującego nie tylko przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego, ale również przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego i innych przepisów prawa publicznego, w tym prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze represyjnym.

Przesłanki zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., które muszą być spełnione łącznie są następujące: 1) uprzednie prawomocne ukaranie, 2) za to samo zachowanie, 3) strony, 4) jedną z kar wymienionych w komentowanym przepisie.

Konieczne jest ponadto wykazanie, że "uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna". Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany, po pierwsze, ocenić, jakie cele spełniają uprzednia kara i aktualna administracyjna kara pieniężna; po drugie, ustalić, które z wchodzących w rachubę celów kary uprzedniej i administracyjnej kary pieniężnej są tożsame; po trzecie, ocenić, czy i w jakim stopniu uprzednio nałożona kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego – czego organ administracji nie podważa – w sprawie występuje tożsamość (identyczność) zachowania będącego przedmiotem postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie przepisów ustawie – Prawo o ruchu drogowym i postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie ustawy o transporcie drogowym. Jak podnosi skarżący to samo zdarzenie tj. wyniki kontroli pojazdu skarżącego przeprowadzonej w dniu 24 kwietnia 2019 r. w miejscowości W. stanowiły podstawę faktyczną wydanych decyzji.

Kolejną przesłanką zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. jest tożsamość osoby. Chodzi o jedną i tę samą osobę, która jest stroną dwóch postępowań zakończonych nałożeniem kar pieniężnych.

Następną przesłanką jest uprzednie ukaranie za to samo zachowanie strony postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ustawodawca wymaga, aby ukaranie administracyjną karą pieniężną było prawomocne.

Sąd I instancji podkreślił, że brzmienie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. jest kategoryczne i nakazuje organowi administracji publicznej, w drodze decyzji, odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz poprzestanie na pouczeniu w przypadku spełnienia określonych w nim przesłanek. Brak zatem miejsca na uznaniowość organu. Dlatego też, w ocenie Sądu, organ powinien ponownie przeanalizować stan sprawy pod kątem możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Organ wniósł także o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 140 aa ust. 1 w zw. z art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1260, dalej – "p.r.d.") oraz w zw. z lp. 7 lit. b załącznika nr 1 do p.r.d. oraz art. 92 a ust. 1 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm., dalej – "u.t.d.") w zw. z lp. 10.2 pkt 3 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez przyjęcie, że wymierzenie kary w drodze odrębnych decyzji wydanych na przepisów ustaw p.r.d. i u.t.d. stanowi podwójne karanie za to samo naruszenie w sytuacji, gdy lp. 10.2 pkt 3 załącznika nr 3 do u.t.d. sankcjonuje przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej, a art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. b p.r.d. sankcjonuje przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia kategorii VII, przy czym konieczność uzyskania tego zezwolenia nie zawsze jest determinowana przekroczeniem dopuszczalnej masy całkowitej, a może wynikać tylko i wyłącznie z przekroczenia dopuszczalnego nacisku na osie, tak jak miało miejsce w niniejszej sprawie, co w konsekwencji wyklucza przyjęcie, że nałożenie kar na podstawie wskazanych przepisów stanowi podwójne karanie za to samo zachowanie;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 189a § 2 pkt 2, art. 189f § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz 2096 ze zm., dalej – "k.p.a.") oraz art. 140aa ust. 4 p.r.d. i art. 92b i 92c u.t.d. przejawiające się błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy powinny w rozpatrywanej sprawie na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy przepis art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. wprost wyłącza stosowanie całego działu IVa k.p.a. w sytuacji uregulowania w odrębnych przepisach przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, zaś przepisy ustawy o transporcie drogowym oraz przepisy prawa o ruchu drogowym przewidują odrębne regulacje w tym zakresie;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji zawartej w uzasadnieniu decyzji oceny organu, co do braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 189 f § 1 pkt 2 k.p.a., a także nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że organ rozważył przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary, o których mowa w art. 140aa ust. 4 p.r.d.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawi e naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia stwierdził, że kontrolowana decyzja nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie – podobnie, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c.) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że u podstaw wniosku odnośnie do braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji legła ocena, że nakładając na stronę karę pieniężną w wysokości 2000 zł za przypisane jej naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia kategorii VII, organ administracji publicznej nie uwzględnił, ani też nie rozważył znaczenia konsekwencji wynikających z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. I to w sytuacji, gdy – jak podniósł Sąd I instancji – w związku z kontrolą drogową przeprowadzoną w dniu 24 kwietnia 2019 r. stanowiącą podstawę wszczęcia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, wobec strony w związku z tym samym zachowaniem zostało również wszczęte postępowanie w sprawie naruszenia przepisów o transporcie drogowym zakończone decyzją wydaną na podstawie ustawy o transporcie drogowym.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek – jak podniesiono na wstępie – nie wszystkie zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa bowiem zarzut z pkt 3) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (stawiany w powiązaniu z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.).

Odnosząc się do tego zarzutu wymaga przede wszystkim przypomnienia – albowiem nie jest to bez znaczenia dla oceny odnośnie do braku jego zasadności – że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn., akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony, czy też skarżącego kasacyjnie organu o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Dlatego – co należy podkreślić wobec konstrukcji oraz uzasadnienia omawianego zarzutu kasacyjnego – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Za uzasadniony należało natomiast uznać zarzut z pkt 2) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut, na gruncie którego skarżący kasacyjnie organ podważa prawidłowość podejścia Sądu I instancji do rozumienia, a w konsekwencji zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów art 189a § 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 140aa ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a także art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym.

Odpowiadając na omawiany zarzut trzeba stwierdzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., na gruncie którego oraz na warunkach nim określonych została ustanowiona instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Jakkolwiek z systematyki wewnętrznej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że przywołany przepis prawa usytuowany został w jej Dziale IVa – "Administracyjne kary pieniężne" – to jednak trzeba stwierdzić, że z tego właśnie powodu wykładnia art. 189f § 1 k.p.a. nie może pomijać potrzeby odwołania się do argumentu z jego wykładni systemowej. Zwłaszcza, że zakres stosowania przepisów tego działu wymienionej ustawy wyznacza jej art. 189a.

Stanowiąc w § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu, w § 2 stanowi jednocześnie, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Z przywołanej regulacji – i abstrahując od § 3 art. 189a k.p.a., który wyłącza stosowanie przepisów wymienionego działu ustawy z określonych nim powodów, innych jeszcze, niż wymienione powyżej – jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych § 2 jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy tego działu nie mają zastosowania. Nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa, a mianowicie, aby zakres normowania przepisów odrębnych pokrywał się z zakresem normowania określonym w przepisach wymienionego działu, co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a k.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021).

Uwzględniając powyższe trzeba więc stwierdzić, że stanowisko Sądu I instancji odnośnie do potrzeby rozważenia oraz uwzględnienia w rozpatrywanej sprawie znaczenia konsekwencji mających wynikać z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być uznane za prawidłowe, podobnie, jak i osadzona na jego gruncie ocena o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem tego przepisu prawa przez jego niezastosowanie.

W rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się bowiem określone art. 189a § 2 k.p.a. przesłanki stosowania instytucji, o której mowa w art. 189f k.p.a.

Z przepisów odrębnych w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine, a mianowicie z art. 140aa ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że ten podmiot: a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia, lub 2) rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna.

Jeżeli z przywołanego przepisu prawa wynika, że w warunkach nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 140aa ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa kp.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to – nota bene podobnie, jak w odniesieniu do art. 92c ustawy o transporcie drogowym, albowiem istota zawartej w nim regulacji jest tożsama – że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a postępowanie wszczęte podlega umarzeniu.

Stosowanie art. 140aa ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana, a – jak podkreślono na wstępie – dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o których mowa w § 2 art. 189 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują to zagadnienie w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny.

Z wszystkich przedstawionych powodów omawiany zarzut kasacyjny należało więc uznać za usprawiedliwiony.

W konsekwencji, za uzasadniony należało więc również uznać zarzut z pkt 1) petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego skarżący kasacyjnie organ poważa prawidłowość stanowiska Sądu I instancji w zakresie, w jakim wynika z niego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady ne bis in idem.

Podejścia Sądu I instancji do spornej w sprawie kwestii, a mianowicie braku możliwości – a zarazem normatywnych podstaw – nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za ujawnione w trakcie kontroli naruszenie na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy – Prawo o ruchy drogowym oraz odrębnie, za odrębne naruszenie na podstawie ustawy o transporcie drogowym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest prawidłowe.

W korespondencji do przedstawionego powyżej rozumienia art. 189a § 2 k,p.a. , w świetle którego przepis art. 189f k.p.a. nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie, trzeba również podnieść, że jakkolwiek stany faktyczne spraw, w których nałożono na stronę skarżącą kary pieniężne były zbliżone (nie zaś tamie same), to jednak przypisane stronie naruszenia podlegały ocenie na podstawie reżimów dwóch różnych ustaw, które znamiona penalizowanych na ich gruncie deliktów opisują jednak w sposób, który powoduje, że w ich świetle naruszenia te – a więc innymi słowy, stanowiące źródło tych naruszeń zachowania, których nie sposób jest przy tym utożsamiać z samą kontrolą drogową, jako zdarzeniem – nie są w sensie ontologicznym, ani też w sensie prawnym jednorodne, o czym trzeba wnioskować również na podstawie przedmiotów regulacji ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym (przedmiotem regulacji pierwszej z nich są: zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu; zasady i warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, a także działalność właściwych organów i podmiotów w tym zakresie; wymagania w stosunku do innych uczestników ruchu niż kierujący pojazdami; zasady i warunki kontroli ruchu drogowego; drugiej zaś, między innymi, zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego oraz międzynarodowego transportu drogowego).

Odrębne, a co za tym idzie różne zakresy normowania tych ustaw – co jasno i wyraźnie wynika z zestawienia ich przepisów – nie mogą pozostawać bez wpływu na wniosek, że ustawy te realizując odrębne cele oraz chronią inne dobra i interesy prawne. Podczas, gdy na gruncie pierwszej z nich, administracyjna kara pieniężna – której wysokość, jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd – jest nakładana za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, to na gruncie drugiej z tych ustaw, karze tej podlega wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że delikt administracyjny przypisany stronie skarżącej w rozpatrywanej sprawie nie był tożsamy deliktowi przypisanemu jej na podstawie ustawy o transporcie drogowym, a co za tym idzie, że nie były to również zachowania tożsame, a więc innymi słowy, że nie było to jedno i to samo zachowanie, z powodu którego stronie zostały przypisane dwa delikty podlegające karze administracyjnej na podstawie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz na podstawie ustawy o transporcie drogowym (zob. w tej mierze również np. wyroki NSA z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt: II GSK 371/21, II GSK 717/21 oraz II GSK 248/21).

W związku z tym więc, że skarga kasacyjnie zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, podważyła zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, wyrok ten podlegał uchyleniu, co jednocześnie, wobec dostatecznego wyjaśnienia sprawy oraz istoty spornej w niej kwestii, uzasadniało wniosek o zaktualizowaniu się określonych przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanek rozpoznania skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W świetle wszystkich przedstawionych argumentów skarga ta – jako niezasadna – podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.