Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 458/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4 i art. 37
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 149 - 157
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2024 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2024 r. znak SKO.ZP/415/435/2023 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga W. C. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2024r., nr SKO.ZP/415/435/2023, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Burmistrz Gminy A. decyzją z dnia 25 lipca 2023 r., nr [...], orzekł o ustaleniu w stosunku do skarżącego - zbywcy nieruchomości gruntowych położonych w miejscowości N., gmina A. - oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. oraz miejscowości G., K. , N. , P. i R. w wysokości: 62.816,60 zł (dla nieruchomości gruntowej oznaczonej nr [...]) oraz 59.261,00 zł (dla nieruchomości gruntowej oznaczonej nr [...]). Podstawę prawną wydanej decyzji stanowiły przepisy: art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., u.p.z.p.), Uchwały Nr XIII/106/2015 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 16 listopada 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. oraz miejscowości G., K. , N. , P. i R. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2015 r., poz. 8366), art. 149 - 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., u.g.n.).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Rada Miejska w Alwerni Uchwałą nr XIII/106/2015 z dnia 16 listopada 2015 r. zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta A. oraz miejscowości G., K. , N. , P. i R. (nowy plan). W niniejszym planie działka nr [...] znajduje się częściowo, ok. 0,1000 ha, w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych na rysunku planu symbolem (06MN), częściowo, ok. 0,41 ha, w terenach zabudowy usługowo -produkcyjnej oznaczonych na rysunku planu symbolem (02U/P), pozostała część działki znajduje się w terenach dróg publicznych klasy funkcjonalno-technicznej zbiorczej oznaczonych na rysunku planu symbolem (03KD-Z), natomiast działka oznaczona nr [...] znajduje się częściowo, ok. 0,1100 ha, w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych na rysunku planu symbolem (06MN), częściowo, ok. 0,36 ha, w terenach zabudowy usługowo-produkcyjnej oznaczonych na rysunku planu symbolem (02U/P), pozostała część działki znajduje się w terenach dróg publicznych klasy funkcjonalno-technicznej zbiorczej oznaczonych na rysunku planu symbolem (03KD-Z).

W poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym miasto A. oraz sołectwa G. , K. , N. , P. , R. , zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w Alwerni Nr XXVIII/218/2005 z dnia 2 lutego 2005 r. (stary plan) działka nr [...] znajdowała się częściowo, ok. 0,02 ha, w terenach zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych na rysunku planu symbolem (4.MRJ.05), częściowo, ok. 0,02 ha, w terenach dróg zbiorczych oznaczonych na rysunku planu symbolem (KZ), pozostała część działki znajdowała się w terenach zieleni nieurządzonej oznaczonych na rysunku planu symbolem (4.ZN.02). Natomiast działka oznaczona nr [...] znajdowała się częściowo, ok. 0,06 ha, w terenach zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych na rysunku planu symbolem (4.MRJ.05), częściowo, ok. 0,01 ha, w terenach dróg zbiorczych oznaczonych na rysunku planu symbolem (KZ), pozostała część działki znajdowała się w terenach zieleni nieurządzonej oznaczonych na rysunku planu symbolem (4.ZN.02).

Organ wskazał, że w § 17 nowego planu ustalono wysokość stawki procentowej jednorazowej opłaty, tj. 20% wzrostu wartości nieruchomości.

Dnia 6 grudnia 2018 r. zostało z urzędu wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, ponieważ zaszły okoliczności, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a mianowicie zbycie nieruchomości w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Nieruchomości gruntowe oznaczone nr [...] oraz [...] położone w miejscowości N. zostały zbyte 22 listopada 2018 r.

Organ opisał przebieg postępowania w sprawie, wskazując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło poprzednio wydane decyzje organu I instancji. W dniach 8.02.2021 r., 20.04.2022 r. oraz 1.07.2022 r. Burmistrz Gminy A. zwrócił się do firmy S. o zajęcie stanowiska w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. 26 września 2022 r. firma S. przedłożyła w tutejszym urzędzie korektę operatów szacunkowych. W opracowanej korekcie operatu szacunkowego wartość nieruchomości nr [...] obręb N. na dzień jej sprzedaży wyniosła: przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - 80 208 zł, po uchwaleniu aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - 394 291 zł. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł 314 083 zł. W związku z powyższym wysokość opłaty planistycznej przy zastosowaniu stawki procentowej w wysokości 20 % wynosi 62 816,60 zł. W opracowanej korekcie operatu szacunkowego wartość nieruchomości nr [...] na dzień jej sprzedaży wyniosła przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego planu - 75 668 zł, po uchwaleniu aktualnie obowiązującego planu - 371 973 zł. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł 296 305 zł. W związku z powyższym wysokość opłaty planistycznej przy zastosowaniu stawki procentowej w wysokości 20 % wynosi 59 261 zł.

W dalszej części uzasadnienia powołano przepisy mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Organ odniósł się do zarzutu, który kilkakrotnie był przez stronę zgłaszany, a dotyczył zmniejszenia wartości nieruchomości ze względu na posadowienie na nich linii energetycznej wysokiego napięcia, wskazując iż rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości nie pominął tego faktu i zastosował współczynnik Kz na poziomie 0,95 z uwagi na fakt, iż przez fragment działki przebiega napowietrzna linia wysokiego napięcia 110 kV. W związku z tym, iż skarżący zarzucał nieścisłości i błędy w doborze i opisie przyjętych do analizy przez rzeczoznawcę transakcji, rzeczoznawca dokonał weryfikacji wskazanych błędów, jak też dokonał stosownych wyjaśnień w korekcie operatu.

W ocenie organu operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny oraz zgodnie z Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny. Zawiera wszystkie elementy, o których mowa w § 56 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Skarżący w odwołaniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez niewykazanie przez organ I instancji, że wzrost wartości rynkowej nieruchomości nastąpił w związku z uchwaleniem planu lub jego zmianą, czyli wykazanie związku przyczynowego, podczas gdy w niniejszej sprawie nie wykazano takiego związku, gdyż nie uwzględniono innych przyczyn wzrostu wartości nieruchomości, chociażby upływ czasu oraz faktyczne jego wykorzystanie przed zmianą planu i wzrost wartości nieruchomości także i z tych przyczyny, podczas

gdy organ I instancji opierając się na operatach szacunkowych dotyczących niniejszej sprawy, przyjął błędnie, że wzrost wartości nieruchomości został spowodowany wyłącznie zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, co dyskwalifikuje sporządzone operaty szacunkowe, a także nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania dowodowego. Nadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, a to: art. 7, 77 i 80 k.p.a., art. 79 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w razie uznania, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy na istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że organ nie zastosował się do wskazówek zawartych w poprzednich decyzjach SKO w Krakowie, które uchylały decyzję Burmistrza Gminy A. i kierowały do ponownego rozpatrzenia sprawę. Podniesiono, iż w zaskarżonej decyzji istnieje korekta co do wartości sprzedanych nieruchomości, jednakże dalej w sposób nienależyty została dokonana wycena wzrostu wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, który dokonywał oględzin nieruchomości bez udziału skarżącego. Zaznaczono, że już we wcześniejszych odwołaniach skarżący wnosił o powołanie innego biegłego rzeczoznawcy z uwagi na okoliczność, iż rzeczoznawcy działający pod firmą S. w sposób permanentny dostają zlecenia przez organ I instancji w zakresie szacowania wartości nieruchomości, co podważa zaufanie skarżącego do rzetelności operatów.

SKO decyzją jak na wstępie utrzymało w mocy opisaną powyżej decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazało na przepisy u.p.z.p. dotyczące renty planistycznej, a to art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 i 4. Potwierdziło również, że zbycie nieruchomości nastąpiło w terminie 5 lat od wejścia w życie nowego planu.

Odnosząc się do oceny operatu szacunkowego, SKO wyjaśniło, że po uchyleniu przez ten organ decyzją z 4 stycznia 2021 r. poprzednio wydanej przez Burmistrza decyzji ustalającej rentę planistyczną, P. W. sporządziła korekty operatu szacunkowego. Ponieważ w dacie rozpoznawania odwołania, operaty szacunkowe straciły aktualność, organ odwoławczy zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowej o potwierdzenie aktualności operatów szacunkowych wykonanych w dniu 19 września 2022 r. W dniu 8 grudnia 2023 r. do SKO wpłynęła klauzula aktualizacyjna sporządzonych operatów. Zgodnie z przedłożoną klauzulą zarówno operat szacunkowy dla działki nr [...], jak i dla działki [...], może nadal być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony. Rzeczoznawca wskazała, że od daty sporządzenia operatu szacunkowego nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., a określona wartość rynkowa prawa własności nieruchomości gruntowej jest nadal aktualna.

Przechodząc do oceny operatu szacunkowego, Kolegium wskazało, że zgodnie z korektą operatu, działka nr [...] o pow. 0,5300 ha, przed zmianą planu miała wartość 80 208 zł, natomiast po zmianie planu - 394 291 zł. Natomiast działka nr [...], o pow. 0,5000 ha, przed zmianą planu miała wartość 75 668 zł, po zmianie planu - 371 973 zł. Zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody dokonuje rzeczoznawca. Rzeczoznawca majątkowa P. W., uwzględniając cel, zakres i przedmiot wyceny oraz dostępność danych, dokonała wyboru podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania przyjętej metody wyceny, zwłaszcza, że wyboru dokonuje rzeczoznawca. Dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia przed zmianą planu, rzeczoznawca majątkowa stworzyła bazę 7 transakcji nieruchomościami o charakterze mieszanym, a do dalszych obliczeń przyjęto 3 nieruchomości podobne. Były to transakcje nieruchomościami położonymi w miejscowościach: A. , B. i G. . Rzeczoznawca majątkowa podkreśliła, że nieruchomości przyjęte do porównania są podobne ze względu na położenie (obszar gminy A.), stan prawny (nieruchomości gruntowe niezabudowane będące przedmiotem prawa własności), przeznaczenie (działki o przeznaczeniu mieszanym, tj. rolno-budowlane), sposób korzystania (grunty niezbudowane) oraz inne cech wpływające na ich wartość. Podkreśliła przy tym w operacie, że biegły dysponuje specjalistyczną wiedzą i doświadczeniem zawodowym. W zakresie jego wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań, jak również zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analizy, które również stanowią wiedzę specjalistyczną o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. Zaznaczyła, że wszystkie przyjęte do porównania nieruchomości mają przeznaczenie mieszane, gdzie część bez prawa zabudowy (tereny trwałych użytków zielonych, tereny rolnicze) stanowi przeważającą cześć w ogólnym przeznaczeniu działki.

W dalszej części operatu rzeczoznawca majątkowa ustaliła cechy nieruchomości mające wpływ na jej wartość oraz stany cech. Cechami tymi były: lokalizacja i otoczenie, uzbrojenie terenu, kształt działki i rzeźba terenu, dojazd, dostępność komunikacyjna, wielkość działki, przeznaczenie działki w m.p.z.p. Po dokonaniu przeliczeń ustalono cenę 1m2 wycenianej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia w poprzednio obowiązującym planie na kwotę 15,93 zł. Ponadto zastosowano współczynnik Kz na poziomie 0,95 z uwagi na fakt, iż przez fragment działki przebiega napowietrzna linia wysokiego napięcia 110 kV. Ostatecznie wartość działki nr [...] wyniosła 80 208 zł.

Dokonując natomiast wyceny działki przy uwzględnieniu przeznaczenia działki w obecnie obowiązującym planie, rzeczoznawca majątkowa utworzyła bazę 7 transakcji, a do dalszych obliczeń przyjęła 3 nieruchomości. Były to transakcje nieruchomościami położonymi w miejscowościach: T. , B. i Z. . Rzeczoznawca majątkowa podkreśliła, że nieruchomości przyjęte do porównania są podobne ze względu na położenie (obszar powiatu chrzanowskiego i oświęcimskiego), stan prawny (nieruchomości gruntowe niezabudowane będące przedmiotem prawa własności), przeznaczenie (działki o przeznaczeniu mieszkalno-usługowym i usługowym), sposób korzystania (grunty niezbudowane) oraz inne cech wpływające na ich wartość. W dalszej części operatu rzeczoznawca majątkowa ustaliła cechy nieruchomości mające wpływ na jej wartość oraz stany cech. Cechami tymi były: lokalizacja i otoczenie, uzbrojenie terenu, kształt działki i rzeźba terenu, dojazd, dostępność komunikacyjna, wielkość działki, przeznaczenie działki w m.p.z.p. Po dokonaniu przeliczeń ustalono cenę 1m2 wycenianej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia w obecnie obowiązującym planie na kwotę 78,31 zł. Ponadto zastosowano współczynnik Kz na poziomie 0,95 z uwagi na fakt, iż przez fragment działki przebiega napowietrzna linia wysokiego napięcia 110 kV. Ostatecznie wartość działki nr [...] wyniosła 394 291 zł.

Odnosząc się do wartości działki nr [...], Kolegium wskazuje, że w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka ta znajduje się częściowo, ok. 0,1100 ha, w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (06MN), częściowo, ok. 0,36 ha, w terenach zabudowy usługowo-produkcyjnej (02U/P), pozostała część działki znajduje się w terenach dróg publicznych klasy funkcjonalno-technicznej zbiorczej (03KD-Z). Natomiast w poprzednio obowiązującym planie znajdowała się częściowo, ok. 0,06 ha, w terenach zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej (4.MRJ.05), częściowo, ok. 0,01 ha, w terenach dróg zbiorczych (KZ), pozostała część działki znajdowała się w terenach zieleni nieurządzonej (4.ZN.02).

Wycena działki nr [...] została dokonana w podobny sposób do wyceny działki nr [...]. Zgodnie ze sporządzonym operatem wartość działki nr [...] przy uwzględnieniu przeznaczenia w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego wynosi 75 668 zł, natomiast przy uwzględnieniu przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie - 371 973 zł.

Kolegium dało wiarę ustaleniom zawartym w operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego przy uwzględnieniu wiadomości specjalnych z zakresu szacowania nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, że sporządzony operat posiada wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione. W ocenie Kolegium udowodniono, że nastąpił wzrost wartości wycenianej nieruchomości spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Różnica wartości wynosi w przypadku działki nr [...] - 314 083 zł, co przy 20% stawce procentowej obowiązującej zgodnie z Uchwałą daje kwotę 62 816,60 zł należnej opłaty planistycznej. Natomiast w przypadku działki nr [...] różnica wynosi 296 305 zł, tak więc należna opłata wynosi 59 261 zł.

Ponadto Kolegium podkreśla, że jako organ administracyjny nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie dysponuje bowiem posiadanymi przez niego wiadomościami specjalnymi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono naruszenie:

1/ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik w sprawie a to:

a/ art. 36 ust.4 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i nie wykazanie wyłącznego związku przyczynowego pomiędzy uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości nieruchomości o numerach działek [...] i [...], podczas gdy skarżący informował iż poczynił nakłady na nieruchomość we własnym zakresie (pismo z 11 marca 2019 r., co powinno zostać uwzględnione w operacie szacunkowym przedmiotowych nieruchomości,

b/ art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt. 16 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez uznanie operaty zostały sporządzone w sposób prawidłowy podczas gdy wycena nieruchomości metodą porównawczą porównuje je do nieruchomości, które mają inne przeznaczenie niż porównywane nieruchomości o przeznaczeniu mieszanym tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, terenach zabudowy usługowo - produkcyjnej i dróg publicznych klasy funkcjonalno - technicznej zbiorczej,

2/ postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to:

a/ naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez

brak dążenia przez organ do zebrania całościowego materiału dowodowego w sprawie a tym samym nie dążenia do prawdy materialnej co w konsekwencji doprowadziło iż organ orzekł na niepełnym zebranym materiale dowodowym,

b/ naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 79 k.p.a, poprzez uniemożliwienie skarżącemu możliwości zadawania pytań rzeczoznawcy przed jak i po

sporządzeniu operatów szacunkowych.

c/ naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego wydanej decyzji z określeniem faktów, które zostały udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodów których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

d/naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie skarżącemu możliwości udziału w oględzinach nieruchomości z biegłym rzeczoznawcą przed wydaniem operatów szacunkowych oraz braku możliwości zadawania pytań biegłemu.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. - Dz. U. z 2023r., poz. 1634, zwanej dalej: "p.p.s.a.") lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem udziału we własności nieruchomości zlokalizowanej w granicach nowo uchwalonego planu w czasie nie przekraczającym 5 lat od jego uchwalenia.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 2739 ze zm.) – dalej jako "u.p.z.p.", jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W myśl art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Z powyższych regulacji, wynika że dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest wykazanie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości, która następnie została zbyta w okresie 5 lat od dnia uchwalenia tego planu. Musi zatem istnieć związek przyczynowy między uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 20 czerwca 2007 roku, sygn. II OSK 919/06 i WSA w Krakowie z dnia 29 października 2021 roku, sygn. II SA/Kr 778/21).

W piśmiennictwie wskazuje się, że ustawodawca poprzez m.in. opłaty planistyczne chce realizować zasadę dobra wspólnego mającą oparcie w art. 1 art. 82 i art. 84 Konstytucji RP. Ustawodawca zakłada, że gmina poniosła znaczne koszty związane z procedurą uchwalenia czy zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli zatem dochodzi do zbycia nieruchomości we wskazanym okresie, chcąc zrekompensować poniesione wydatki, przystępuje do procedury ustalenia opłaty planistycznej (K. Sulczewska, Opłata planistyczna oraz opłata adiacencka – uzasadnienie aksjologiczne i analiza porównawcza, Studia Prawno-Ekonomiczne t. XCII, 2014, s. 141). W piśmiennictwie wskazuje się również, że opłaty tego typu "umożliwiają troszczenie się o dobro wspólne, pozwalając pozyskiwać środki na osiąganie przez ogół społeczeństwa wartości zbiorowej. Uwzględniając indywidualne interesy lub prawa jednostek, czynią możliwym podnoszenie ogólnego poziomu życia i zorganizowania oraz zabezpieczanie realizacji podstawowych uprawnień całej społeczności. Opłaty te są jednak zarazem pozbawionym przymiotu powszechności majątkowym ciężarem dla poszczególnych jednostek, ciężarem ponoszonym na rzecz tej społeczności."

Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości jest przy tym elementem stanu faktycznego niezbędnym przy ustalaniu opłaty planistycznej. W związku z tym operat szacunkowy stanowi dowód, który organ administracji zobowiązany jest ocenić, ustalając za jego pomocą, czy z uchwaleniem planu związany jest wzrost wartości konkretnej nieruchomości. Z kolei sąd administracyjny rozstrzygając sprawę kontroluje prawidłowość ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ. Jednocześnie brak prawidłowych ustaleń odnoszących się do wzrostu wartości nieruchomości oznacza, iż nie można uznać, że zaistniały wszystkie przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 25 września 2007 roku, sygn. II OSK 1244/06).

Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) – dalej jako "u.g.n." (art. 149-159). Wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustala się w oparciu o operat szacunkowy.

Operat szacunkowy winien spełniać przy tym wymogi formalne określone aktach wykonawczych w sprawie wyceny nieruchomości. Uprzednio były one określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U.2021, poz. 555, z późn. zm.) – dalej jako "rozpWyc", oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości oraz wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i prawidłowym ustaleniu współczynników korygujących. Wspomniany akt prawny utracił wprawdzie moc dnia 9 września 2023 r. na podstawie art. 1 pkt 29, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2021 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021, poz. 1561), jednakże zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 159 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 159 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, jednak nie dłużej niż przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, oraz mogą być zmieniane na podstawie art. 159 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Z kolei w myśl art. 10 ust. 2 ustawy zmieniającej standardy zawodowe ustalone oraz ogłoszone na podstawie art. 175 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Natomiast z dniem 9 września 2023 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 poz. 1832). W myśl § 85 nowego rozporządzenia do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, które w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony pod rządami uprzednio obowiązującego rozporządzenia z 2004 r. , t.j. 19 września 2022 r.

Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i co do zasady, podlega ocenie organu stosownie do przepisu art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz.775 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.". Tym niemniej ocena operatu szacunkowego dokonywana jest w ograniczonym zakresie i może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, a podważanie ustaleń wynikających z operatu nastąpić może jedynie kwestii oczywistej wadliwości operatu. W żadnym razie jednak kontrola ta nie może dotyczyć zakresu wiedzy specjalnej, jaką dysponuje rzeczoznawca majątkowy i którą wyraża w operacie. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne zatem wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego (por. uzasadnienia do wyroków NSA: z dnia z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. I OSK 2269/16, z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. I OSK 2023/17, z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 3367/18, z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 557/19, z dnia 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 384/19).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.

Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi pozostają bez wpływu na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie badano wpływ uchwalenia m.p.z.p. na wartość działki nr [...] o pow. 0, 50 ha położonej w N. , gmina A., objętej KW nr [...] oraz działki nr [...] o pow. 0, 53 ha położonej w N. , gmina A., objętej KW nr [...]

Poza sporem pozostaje, że Rada Miejska w Alwerni Uchwałą nr XIII/106/2015 z dnia 16 listopada 2015 r. zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta A. oraz miejscowości G., K. , N. , P. i R. (nowy plan). W niniejszym planie działka nr [...] znajduje się częściowo, ok. 0,1000 ha, w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych na rysunku planu symbolem (06MN), częściowo, ok. 0,41 ha, w terenach zabudowy usługowo -produkcyjnej oznaczonych na rysunku planu symbolem (02U/P), pozostała część działki znajduje się w terenach dróg publicznych klasy funkcjonalno-technicznej zbiorczej oznaczonych na rysunku planu symbolem (03KD-Z), natomiast działka oznaczona nr [...] znajduje się częściowo, ok. 0,1100 ha, w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych na rysunku planu symbolem (06MN), częściowo, ok. 0,36 ha, w terenach zabudowy usługowo-produkcyjnej oznaczonych na rysunku planu symbolem (02U/P), pozostała część działki znajduje się w terenach dróg publicznych klasy funkcjonalno-technicznej zbiorczej oznaczonych na rysunku planu symbolem (03KD-Z).

W poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym miasto A. oraz sołectwa G. , K. , N. , P. , R. , zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w Alwerni Nr [...] z dnia 2 lutego 2005 r. (stary plan) działka nr [...] znajdowała się częściowo, ok. 0,02 ha, w terenach zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych na rysunku planu symbolem (4.MRJ.05), częściowo, ok. 0,02 ha, w terenach dróg zbiorczych oznaczonych na rysunku planu symbolem (KZ), pozostała część działki znajdowała się w terenach zieleni nieurządzonej oznaczonych na rysunku planu symbolem (4.ZN.02). Natomiast działka oznaczona nr [...] znajdowała się częściowo, ok. 0,06 ha, w terenach zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych na rysunku planu symbolem (4.MRJ.05), częściowo, ok. 0,01 ha, w terenach dróg zbiorczych oznaczonych na rysunku planu symbolem (KZ), pozostała część działki znajdowała się w terenach zieleni nieurządzonej oznaczonych na rysunku planu symbolem (4.ZN.02).

Już samo zestawienie przeznaczenia działek w starym i nowym planie pokazuje, że wartość obu nieruchomości z pewnością wzrosła wskutek wejścia w życie nowego planu, skoro pojawiły się możliwości przeznaczenia działki na cele inwestycyjne w zdecydowanie większym zakresie niż pod rządami starego planu.

Ponadto doszło do zbycia przedmiotowych nieruchomości na podstawie umowy z dnia 22 listopada 2018 r. zawartej w formie aktu notarialnego nr Rep. A [...]. (k. 271 i n. administracyjnych akt sprawy). Nieruchomości zostały zbyte, zaś postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (data wejścia w życie planu: 5 stycznia 2016 r., data zbycia nieruchomości 22 listopada 2018 r., data wszczęcia postępowania 6 grudnia 2018 r., k. 269 administracyjnych akt sprawy).

Natomiast okolicznością sporną jest kwota wzrostu wartości nieruchomości, a w konsekwencji powiązana z nią wysokość opłaty planistycznej.

Opłata planistyczna została ustalona na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego P. W., nr [...], opatrzonych datą 19 września 2022 r. Ponieważ w dacie orzekania przez organ II instancji operaty utraciły ważności organ odwoławczy zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie ważności operatów szacunkowych zgodnie z obowiązującymi przepisami u.g.n. (k. 482 administracyjnych akt sprawy).W odpowiedzi na wezwanie rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność operatów z 19 września 2022 r. (k. 497).

Dokonując badania operatów szacunkowych dla działki [...] i działki [...] sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego podkreślić przy tym należy, że Sąd nie może wkraczać w zakres wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy, ale może oceniać to, co nie wymaga wiedzy specjalistycznej i jest przedmiotem definicji legalnych, jak pojęcie nieruchomości podobnych. Wybór metody i sposobu wyceny pozostaje w gestii rzeczoznawcy majątkowego.

W każdym operacie znalazły się informacje opisujące stan wycenianych nieruchomości, ich lokalizację, stan zagospodarowania i stan techniczno-użytkowego na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. 354 i 399 administracyjnych akt sprawy).

Wyceny przedmiotowych nieruchomości dokonano metodą porównywania parami. Szczegółowo przedstawiono przeznaczenie planistyczne obu nieruchomości w starym i w nowym planie (k. 345-351oraz k. 390-396 administracyjnych akt sprawy). Dla każdej z wycenianych nieruchomości opisano lokalny rynek nieruchomości gruntowych, który stanowi istotny kontekst wyceny (k. 343-345 k. 388-390 administracyjnych akt sprawy).

Następnie rzeczoznawca majątkowy utworzył zbiór nieruchomości podobnych do wycenianych, uwzględnił te, które w najwyższym stopni spełniają wymóg podobieństwa, dokonał ich opisu, a następnie porównania ich z nieruchomością wycenianą, przyjmując określone cechy istotne z punktu widzenia wyceny (cechy cenotwórcze) oraz wagi tych cech, czyli ich udział w kształtowaniu ceny nieruchomości (k. 381-383, k. 372-376 oraz k. 336-338 i k. 327-331).

W ocenie Sądu przyjęte do porównania nieruchomości zarówno dla działki [...], jak i działki [...], spełniają kryterium podobieństwa.

Operat jest staranny, czytelny, opatrzony licznymi uwagami wyjaśniającymi istotne dla wyceny okoliczności i uwarunkowania (k. 344, 342, 340, 385,387).

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

Odnosząc się do kwestii braku uwzględnienia poczynionych przez skarżącego nakładów na nieruchomość wskazać należy, że cel wyceny (wzrost wartości wskutek uchwalenia nowego m.p.z.p.) wyklucza możliwość uwzględniania takich okoliczności, jak poniesione nakłady.

Odnosząc się do zarzutów w zakresie podobieństwa nieruchomości podkreślenia wymaga, że jak wskazano powyżej, nieruchomości "podobne" to nie nieruchomości "identyczne". Zresztą zwykle trudno jest znaleźć kilka identycznych nieruchomości, które w określonym czasie były przedmiotem obrotu. Dlatego to rzeczoznawca majątkowy, kierując się wiedzą i doświadczeniem zawodowym dokonuje analizy rynku, bada, jakie cechy nieruchomości na danym rynku lokalnym miały charakter cenotwórczy, w jakim zakresie, a następnie w tym kontekście dokonuje doboru bazy transakcji. W ocenie Sądu warunek podobieństwa został zachowany. Tam gdzie istniały pewne różnice rzeczoznawca dokonał poprawek kwotowych. Przede wszystkim istotne jest to, że do porównania przyjęto nieruchomości zasadniczo o przeznaczeniu mieszanym, co jest istotną cechą nieruchomości wycenianych. Inaczej bowiem wygląda obrót nieruchomościami o przeznaczeniu jednorodnym, a inaczej o przeznaczeniu mieszanym.

Sąd nie stwierdził okoliczności faktycznych, które nie zostały ustalone, a miałyby wpływ na wynik sprawy. Także bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność, że skarżący - jak podnosi - nie miał możliwości zadawania pytań rzeczoznawcy majątkowemu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zapewniono skarżącemu możliwość czynnego udziału w postępowaniu zarówno w I, jak i II instancji zgodnie z art. 10 k.p.a. (k. 467, k. 498 administracyjnych akt sprawy), co dawało również możliwość zwracania się z pytaniami do rzeczoznawcy.

Wbrew twierdzeniom skarżącego w opisie nieruchomości uwzględniono ograniczenia w postaci przebiegających po działkach linii napowietrznych (k. 399 oraz k. 354). Na tę okoliczność zwracały także uwagę organy administracji publicznej w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć i w odpowiedzi na zarzuty strony postepowania.

Jeśli chodzi o zarzuty odnośnie do operatu szacunkowego tut. Sąd wypowiedział się na jego temat w możliwym dopuszczalnym zakresie powyżej, uznając, że nie budzi on zastrzeżeń.

W tym stanie sprawy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a