Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 152/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
658
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Spółki Wodnej " [...]" z siedzibą w P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę P. w przedmiocie ustalenia świadczeń na rzecz spółki wodnej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty P. do wydania aktu, II. stwierdza, że Starosta P. dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Spółki Wodnej "[...] z siedzibą w P[...] z dnia [...] listopada 2018 r. w zakresie ustalenia świadczeń od właściciela działki nr ew. [...]; III. stwierdza, że bezczynność Starosty P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Starosty P. na rzecz Spółki Wodnej "[...]" z siedzibą w P.kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Spółka Wodna "Z." z siedzibą w P. wniosła w dniu 28 czerwca 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę P. w przedmiocie rozpoznania wniosku Spółki z dnia [...] listopada 2018 r. dotyczącego ustalenia świadczeń na rzecz Spółki od właścicieli nieruchomości odnoszących korzyści z urządzeń Spółki, tj. m.in. właścicieli nieruchomości położonych w P. przy ul. [...] nr działki [...], obręb [...]należącej do E. H.-S..

Stan faktyczny i prawny tej sprawy przedstawia się w sposób następujący:

W dniu [...] listopada 2018 r. Spółka Wodna Z." z siedzibą w P. złożyła wniosek do Starosty P. o wydanie decyzji na podstawie art. 454 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) ustalającej wysokość świadczeń dla osoby fizycznej niebędącej członkiem spółki wodnej odnoszącej korzyści z urządzeń spółki wodnej w odniesieniu do właścicieli nieruchomości położonych w P. przy ul. [...] nr działki [...], obręb [...]należącej do E. H.-S. oraz przy ul. [...], nr działki [...], obręb [...], należącej do E. B..

Działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., Starosta P., pismem z dnia [...] listopada 2018 r., wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku poprzez m.in. wykazanie w dokumentacji i na mapie, że została spełniona przesłanka odnoszenia korzyści z urządzeń spółki przez właścicieli wskazanych działek, przedstawienie kosztorysu kosztów poniesionych na przebudowę rowu, przedłożenia mapy identyfikującej rów odwadniający z naniesionymi działkami odnoszącymi korzyści z tego rowu, wykazu takich działek, wskazania kwoty poniesionych przez spółkę kosztów na 1 ha zmeliorowanego gruntu w danym rejonie, protokołu odbioru robót w terminie 14 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Spółka złożyła odpowiedź na to wezwanie w dniu [...]listopada 2018 r., załączając część dokumentów, w tym 3 faktury VAT, protokół odbioru oraz pismo z dnia [...]października 2013 r. E. H.-S. i A. i E. B..

Starosta P. wszczął dwa odrębne postępowania administracyjne z wniosku Spółki z dnia [...] listopada 2018 r. dotyczące właścicieli działki nr [...]oraz właścicieli działki [...] ([...]).

Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Starosta P. zawiadomił E. H.-S. i D.S.oraz Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia świadczeń na rzecz Spółki Wodnej "Z.". Pismem z tego samego dnia Starosta zwrócił się do Nadzoru Wodnego w [...] o nadesłanie mapy z naniesionymi urządzeniami melioracyjnymi dla wymienionych działek. W piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. E. H.-S. wskazała, że złoży dodatkowe materiały w tej sprawie do dnia [...] stycznia 2019 r. W dniu [...] stycznia 2019 r. Starosta P. otrzymał od Nadzoru Wodnego w [...] skany map.

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Starosta zawiadomił strony na podstawie art. 96b § 1 k.p.a. o możliwości przeprowadzenia mediacji oraz zwrócił się do stron o wyrażenie zgody na przeprowadzenie mediacji, wybranie mediatora w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia. W piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. Spółka złożyła prośbę o uściślenie zakresu spraw, które mają być objęte mediacją. W piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. adresowanym do Spółki, Starosta wskazał, że mediacja ma na celu polubowne załatwienie sprawy nałożenia świadczeń pieniężnych na mieszkańców na rzecz Spółki.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. Starosta poinformował strony, że w związku z brakiem odpowiedzi stron na pismo zawiadamiające o możliwości przeprowadzenia mediacji, postępowanie będzie kontynuowane na podstawie art. 104 k.p.a. Jednocześnie organ poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Zawiadomienia te zostały doręczone stronom w dniu [...] maja 2019 r. (E. H.-S.) i 22 maja 2019 r. (Spółka Wodna). W piśmie z dnia [...] maja 2019 r. E. H.-S. oświadczyła, że zapoznała się z aktami sprawy i oświadczyła, że złoży dodatkowe materiały i uwagi do dnia upływu wyznaczonego 7-dniowego terminu. W piśmie z dnia [...] maja 2019 r. (nadanym pocztą elektroniczną w dniu [...] maja 2019 r.) E. H.-S. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, wskazując na brak korzyści odniesionych z urządzeń spółki i wnosząc o umorzenie postępowania w sprawie.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Starosta P. umorzył postępowanie w sprawie nałożenia na E. H.-S. i D.S.świadczeń na rzecz spółki wodnej. Decyzja ta została doręczona stronom w dniu [...] czerwca 2019 r. W dniu [...] czerwca 2019 r. wpłynęło do organu I instancji odwołanie Spółki od tej decyzji. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. organ I instancji przekazał odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., o czym poinformował strony. Pismem z dnia [...]listopada 2019 r. (doręczonym [...] listopada 2019 r.) Kolegium zwróciło Staroście akta sprawy celem ich uporządkowania i załączenia metryki akt. Organ I instancji przekazał uporządkowane akta w dniu 5 grudnia 2019 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Kolegium uchyliło decyzję Starosty P. z dnia [...] maja 2019 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że w tej sprawie nie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania. Kolegium wskazało na konieczność wydania przez organ I instancji merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 454 Prawa wodnego w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Akta sprawy zostały zwrócone do organu I instancji [...] lutego 2020 r. (znak sprawy [...]).

Pismem z dnia [...] marca 2020 r. Starosta poinformował strony postępowania, że ponownie rozpatruje sprawę i zawiadomił o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem kolejnej decyzji. Strony otrzymały to zawiadomienie w dniu [...] kwietnia 2020 r. (p. S.) i [...] kwietnia 2020 r. (Spółka Wodna). W dniu [...]maja 2020 r. Przewodniczący Spółki Wodnej zapoznał się z aktami sprawy. W piśmie z dnia [...] maja 2020 r. Spółka Wodna wniosła ponownie o wydanie decyzji na podstawie art. 454 ust. 3 w zw. z art. 210 ust. 1 Prawa wodnego.

Decyzją z dnia [...]czerwca 2020 r. Starosta P. nr [...] orzekł o nienałożeniu na E. H.-S. i D.S.świadczeń na rzecz spółki wodnej. Odwołanie od tej decyzji w dniu [...] czerwca 2020 r. wniosła Spółka Wodna. Akta sprawy zostały przekazane do Kolegium w dniu [...] lipca 2020 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Starosty P. z dnia [...] czerwca 2020 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy polecił organowi I instancji wyjaśnienie czy budowa i konserwacja rowu nr [...] i przebudowa rowu [...] nastąpiła na wyłączny wniosek właścicieli działek, czy też stanowiła realizację zadań spółki wodnej przewidzianych w art. 441 Prawa wodnego. Kolegium wskazało, że w tej sprawie konieczne jest wyjaśnienie czy właściciele wskazanych działek odnoszą korzyści z działań spółki wodnej związanych z przebudową rowu. Kolegium wskazało, że w aktach sprawy brak jest dokumentów wykazujących, iż część kosztów budowy rowu zostało pokrytych z dotacji z budżetu Miasta P.. Organ powinien też ustalić czy ewentualne korzyści odnoszone przez właścicieli działek wynikają z przebudowy rowu [...] czy z konserwacji rowu [...]. Kolegium wskazało, iż organ pominął wyjaśnienia spółki zawarte w piśmie z dnia [...]listopada 2018 r., lecz okoliczności wskazane w piśmie Starosty z dnia [...] listopada 2018 r. będą mogły być ustalane w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego. Akta sprawy zostały zwrócone z organowi I instancji w dniu [...] listopada 2020 r.

W dniu [...]stycznia 2021 r. Starosta P. wystosował pismo do Spółki Wodnej Z. wzywające do uzupełnienia dokumentacji poprzez wskazanie na mapie granic strefy oddziaływania urządzeń spółki na przedmiotową działkę, wskazanie w jaki sposób właściciele działki odnoszą korzyści z urządzeń wodnych spółki, wskazanie szczegółowych danych dotyczących urządzenia melioracyjnego (rodzaj, długość, nazwa), terminów wykonanych w ostatnich latach napraw tego urządzania, przedstawienie protokołu z wykonanych prac wraz z rozliczeniem kosztów oraz wskazanie powodu wykonania prac, przedstawienie zgłoszenia wykonania robót, ewentualnej korespondencji ze stronami, wykazanie kosztów ponoszonych na utrzymanie urządzenia wodnego w terminie 14 dni, gdyż wyjaśnienia te są niezbędne dla dalszego prowadzenia postępowania. W dniu [...]lutego 2021 r. Spółka Wodna Z. wystosowała odpowiedź na to wezwanie, wskazując, iż przesłała już wszystkie dostępne jej informacje i dokumenty dotyczące prowadzonych prac. W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. Starosta P. ponownie zwrócił się do Spółki o nadesłanie dokumentów w tej sprawie w terminie 7 dni, wskazując, iż bez dokumentów przedstawionych przez Spółkę nie jest możliwe wydanie decyzji zgodnie z jej wnioskiem. Spółka złożyła odpowiedź na pismo w dniu [...]marca 2021 r., w której podała, że wszystkie dokumenty zostały już w tej sprawie przekazane organowi.

W piśmie z dnia [...]lutego 2021 r. Spółka Wodna wniosła skargę na bezczynność Starosty i przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ potraktował tę skargę jako ponaglenie i przekazał je w dniu [...]lutego 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. Spółka wniosła również skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania z dnia [...]maja 2021 r., która została przekazana do Kolegium w dniu [...]maja 2021 r. Postanowieniem z dnia [...]maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że Starosta Powiatu P. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązało organ do zakończenia sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia przekazania akt oraz orzekło, że Starosta nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy. Akta zostały zwrócone organowi I instancji [...]czerwca 2021 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. Starosta P. zawiadomił strony o rozprawie administracyjnej w dniu 1 lipca 2021 r. W piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. Spółka przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.

W dniu [...] lipca 2021 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w której nie wzięli udziału przedstawiciele Spółki Wodnej. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. organ poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

W dniu [...] lipca 2021 r. Starosta P. wydał decyzję o nienałożeniu na E. H.-S. i D.S.świadczeń na rzecz spółki wodnej.

W dniu 28 czerwca 2021 r. Spółka Wodna "Z." z siedzibą w P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę P. w przedmiocie rozpoznania wniosku Spółki z dnia [...] listopada 2018 r. Spółka wskazała, że Starosta do dnia wniesienia skargi nie wydał decyzji na wniosek Spółki złożony [...] listopada 2018 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 454 Prawa wodnego w sprawach nr [...] i [...]. Spółka wskazała, że postępowanie trwa 3 lata, co uzasadnia stwierdzenie, że jest to oczywista przewlekłość w załatwianiu sprawy. Spółka opisała przebieg postępowania oraz wskazała, że - w jej ocenie - sprawa nie ma trudnego charakteru.

Spółka wskazała, że wysyłanie kolejnych wezwań o udostępnienie danych z mapy melioracji (rodzaj, długość, nazwa lub numer urządzenia) będących przyczyną bezczynności i przewlekłości postępowania koliduje z faktami zawartymi w treści decyzji Starosty P. nr [...]z [...] listopada 2017 r. w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzeń wodnych na terenie działalności Spółki Wodnej ..Z.", w której to decyzji są wyraźnie zidentyfikowane przez Starostę P. urządzenia melioracji wodnych tj. zostały podane ich oznaczenia, numery, nazwy czy średnica i nawet położenie.

Spółka Wodna podkreśliła, że bez podstawy prawnej skierowano do niej wezwanie do podania informacji z ewidencji, która, jak jasno wynika z art. 196 Prawa wodnego, nie jest prowadzona przez spółkę wodną. Spółka wodna, zgodnie z brzmieniem art. 210 ustawy, nie jest też właściwym ministrem czy to do spraw gospodarki wodnej czy rozwoju wsi by ustalać granice korzystnych oddziaływań urządzeń wodnych na przedmiotowych działkach. Organ nie powinien był wzywać spółki do przedstawienia pozwoleń czy zgłoszeń robót budowlanych, które są w posiadaniu Starosty. Niezrozumiałe są też powody orzeczenia przez Kolegium bezczynności, ale bez orzeczenia przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, w którym Starosta wzywa spółkę wodną do przedstawiania również informacji dotyczących terminów przeprowadzanych prac konserwacyjnych urządzeń wodnych, ich wartości, tematów rozmów z właścicielami działek, na których znajdują się konserwowane urządzenia wodne oraz podania rodzaju i wysokości świadczeń, co jest niezbędne do podjęcia decyzji przez Starostę P..

Spółka Wodna "Z." podniosła, że wymienione w wezwaniach informacje dotyczące wykonanych prac i rozliczeń kosztów, na podstawie art. 462 Prawa wodnego są przekazywane Staroście P. regularnie każdego roku w postaci sprawozdania z wykorzystania przydzielonej przez Starostę P. dotacji na konserwację urządzeń melioracji wodnych oraz w formie uchwał walnego zgromadzenia członków spółki wodnej w sprawach zatwierdzenia sprawozdania finansowego z działalności za poprzedni rok, planu prac konserwacyjnych urządzeń melioracji wodnych ich rodzaju, nazwy, średnicy, długości, wartości i terminów wykonania prac. Spółka nie ma prawnego obowiązku zastępowana Starosty w wykonywaniu procesów decyzyjnych, wynikających z obowiązujących norm prawnych, jasno określających zakres kompetencji organu publicznego.

Spółka zakwestionowała też potrzebę prowadzenia w tej sprawie mediacji.

Spółka wskazała, że Starosta P., wbrew jasnym zapisom art. 454 Prawa wodnego, ustalił w toku postępowania, że właściciele przedmiotowych gruntów korzystają z urządzeń wodnych i podjął decyzje nr [...]i [...] z [...] czerwca 2020 r., które wskutek złożonego odwołania zostały uchylone przez SKO decyzjami [...]i [...] z [...] listopada 2020 r., uznając, że na osoby korzystające z urządzeń wodnych nie będą nakładane jakiejkolwiek świadczenia. Nielogiczne jest stwierdzanie braku przewlekłości postępowania oraz niestwierdzenie rażącego naruszenia przepisów prawa w odniesieniu do decyzji podejmowanych wbrew brzmieniu przepisów obowiązującego prawa.

Bezczynność i przewlekłość rozpatrywania sprawy z rażącym naruszeniem prawa powoduje dla Spółki wymierne straty, ponieważ brak należnych świadczeń od osób korzystających z urządzeń melioracji wodnych wpływa na wielkość udziału własnego, a tym samym ogranicza wielkość przyznawanych dotacji przez organy państwa na prace przy utrzymaniu urządzeń melioracji wodnych, w których to dotacjach wymagany udział własny jest na ściśle określonym poziomie procentowym. W niniejszej sprawie szacowana utrata korzyści to ok. 2 tys. zł, co stanowi istotną kwotę w porównaniu z planowanymi przychodami w budżecie z tytułu składki w wysokości 8 tys. zł. Istotny w sprawie jest fakt, że przyznanie dotacji uzależnione jest też od współczynnika ściągalności opłat na rzecz spółki wodnej. Im mniej osób uiszcza opłaty, tym gorszy jest ten wskaźnik. Im bardziej przedłuża się proces wydawania decyzji przez starostę, tym więcej osób uchyla się od wnoszenia opłat, bo brak jest jakichkolwiek sankcji z tytułu egzekwowania prawa. Przekroczenie wartości 50% wskaźnika ściągalności opłat prowadzi do pozbawienia spółki wodnej prawa do ubiegania się o dotacje o sumarycznej wartości ok. 600% wyższych od wartości zebranych składek. W rezultacie przewlekłe postępowanie Starosty P. w przedmiotowych sprawach negatywnie upływa na sytuację finansową spółki wodnej i w rezultacie zmierza do uniemożliwienia działalności spółki wodnej określonej w obowiązującym prawie i w statucie zatwierdzonym przez Starostę P..

Spółka wniosła o stwierdzenie bezczynności Starosty P. i przewlekłości w rozpatrywaniu spraw z rażącym naruszeniem prawa oraz o przyznanie jej o zadośćuczynienia finansowego.

W odpowiedzi na skargę Starosta P. wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania w sprawie. Odnosząc się do stawianych w skardze zarzutów wskazał, że nie jest prawdą jest, że organ nie podjął działań przez cały okres prowadzenia postępowania, gdyż trzykrotnie kończył postępowania, wydając decyzje w sprawie [...] i [...]. W odniesieniu do zarzutów Spółki wskazał, że nie jest organem, który prowadzi ewidencję rurociągów drenarskich. Organem właściwym, który ma wszystkie mapy melioracyjne jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Nadzór Wodny w [...]. Starosta P. mógł zidentyfikować przedmiotowy rów wyłącznie dzięki mapie, którą otrzymał od Nadzoru Wodnego w [...] i szczątkowych danych zebranych w trakcie postępowania. Zgodnie z art. 462 Prawa wodnego Starosta otrzymuje uchwały z walnego zgromadzenia Spółki Wodnej. Sama uchwała nie jest rozliczeniem wykonanych prac ani informacją dotyczącą wykonywanych poszczególnych robót i ich kosztów. W sprawozdaniu finansowym dołączonym do uchwały sprawozdawczej wpisana jest suma dotacji otrzymanych od organów, bez rozliczenia na konkretne zadania. Na podstawie przedłożonych uchwał nie jest możliwe wyliczenie kosztów utrzymania i konserwacji urządzeń wodnych proporcjonalnie dla poszczególnych osób. Organ podkreślił, że po przeprowadzonej rozprawie, ustalono, że w ocenie mieszkańców wątpliwości budzi fakt, czy Spółka Wodna Z. faktycznie wykonuje prace naprawcze oraz konserwację urządzeń melioracyjnych w rejonie wskazanych nieruchomości. Mieszkańcy stwierdzili, że gdyby rzeczywiście miało to miejsce, prace byłyby zauważone przez mieszkańców, co skutkowałoby wpłatami do Spółki Wodnej lub zapisaniem się do członkostwa w Spółce Wodnej.

Starosta nie zgodził się ze stwierdzeniem Spółki, że postępowanie jest pozorne. Organ w tych sprawach trzykrotnie kończył postępowanie, wydając decyzje. Pomimo trzykrotnego zakończenia sprawy Spółka Wodna odwołuje się i wnosi skargi, nie odpowiadając jednocześnie merytorycznie na wezwania Starosty i nie dostarcza wnioskowanych przez starostę dokumentów.

Organ wskazał ponadto, że dotacje dla spółek wodnych, jakich udziela Zarząd Powiatu P. uzależnione były od wkładu własnego w wysokości 10 % dla danego przedsięwzięcia. Jest to kwota na tyle niska, że każda spółka mogła otrzymać dotację. Zgodnie ze sprawozdaniem finansowym Spółki za 2019 r. przychody z tytułu składek członkowskich wyniosły 15 361 zł, co w stanowi inną kwotę niż wskazana w skardze 8 000 zł. Wyliczenie wysokości świadczeń dla poszczególnych osób na podstawie uchwał i sprawozdań spółki, co według strony skarżącej powinien uczynić Starosta, w ocenie organu, byłoby nieprawidłowe. Starosta wskazał, że w żaden sposób nie ogranicza działalności Spółki, ponieważ wpłaty składek członkowskich nie są uzależnione od długości postępowania.

W związku z tym, że wniosek Spółki Wodnej "Z." z dnia [...] listopada 2018 r. dotyczył wydania decyzji na podstawie art. 454 ust. 1 i 3 ustawy z dnia [...]lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) dotyczącej wysokości świadczeń dla osoby fizycznej niebędącej członkiem spółki wodnej odnoszącej korzyści z urządzeń spółki wodnej dla właścicieli nieruchomości położonych w P. przy ul. [...] nr działki [...], obręb [...]należącej do E. H.-S. oraz przy ul. [...], nr działki [...], obręb [...], należącej do E. B. i Starosta P. prowadził dwa odrębne postępowania administracyjne na podstawie tego wniosku dotyczące właścicieli działki nr [...] ([...], następnie [...]) oraz właścicieli działki [...] ([...], następnie [...]) Sąd uznał, że skarga dotyczy bezczynności organu i przewlekłości w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych. Postępowanie sądowe w tej sprawie dotyczy bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia wysokości świadczeń dla osoby fizycznej niebędącej członkiem spółki wodnej odnoszącej korzyści z urządzeń spółki wodnej dla właścicieli nieruchomości położonych w P. przy ul. [...] nr działki [...], obręb [...]należącej do E. H.-S. i D. S., zakończonego decyzją Starosty P. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]. Natomiast skarga w zakresie ustalenia świadczeń od właścicieli działki nr [...], zakończona decyzją Starosty P. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]została zarejestrowana pod sygn. akt VII SAB/Wa 255/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4.

Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżąca Spółka wniosła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. pismem z dnia [...]maja 2021 r. (pismo zatytułowane "Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania"). Skarga została wniesiona w dniu [...]czerwca 2021 r., a więc po wniesieniu ponaglenia, a przed zakończeniem postępowania w sprawie (decyzja organu I instancji została wydana[...]lipca 2021 r.). W związku z tym stwierdzić należy, iż skarżąca Spółka skutecznie wniosła skargę, co pozwalało Sądowi poddać ją merytorycznej ocenie w kontekście przesłanek bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego.

Przechodząc do rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności w załatwieniu sprawy Sąd wyjaśnia, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma bowiem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, tj. nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Przy czym, celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę na bezczynność, bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest więc wyjaśnienie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie sprawy na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy organ uczynił to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne jego opóźnienie jest usprawiedliwione.

Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek Spółki Wodnej "Z." z dnia [...] listopada 2018 r. Do dnia wniesienia skargi organ wydał dwie decyzje w tej sprawie: z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia na E. H.-S. i D.S.świadczeń na rzecz spółki wodnej oraz z dnia [...] czerwca 2020 r. Starosta P. nr [...] o odmowie nałożenia na E. H.-S. i D.S.świadczeń na rzecz spółki wodnej. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Starosty P. z dnia [...] czerwca 2020 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Akta sprawy zostały zwrócone organowi I instancji w dniu [...]listopada 2020 r. Od tej daty organ I instancji obowiązany był do ponownego prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w czasie trwania postępowania w tej sprawie) do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Od dnia [...]listopada 2020 r. do dnia wydania kolejnej decyzji w sprawie przez Starostę P. w dniu [...] lipca 2021 r. upłynęło 7 miesięcy i 21 dni. Organ przekroczył więc miesięczny termin na załatwienie sprawy o ponad 6 miesięcy. Przy czym organ nie zastosował się do obowiązku zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie organ administracji publicznej podania przyczyn zwłoki oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Starosta P. po zwrocie akt, w dniu 27 stycznia 2021 r. wystosował pismo do Spółki Wodnej "Z." wzywające do uzupełnienia dokumentacji koniecznej do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 14 dni. W dniu [...]lutego 2021 r. Spółka Wodna złożyła odpowiedź na to wezwanie, wskazując, iż przesłała już wszystkie dostępne jej informacje i dokumenty dotyczące prowadzonych prac. W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. Starosta P. ponownie zwrócił się do Spółki o nadesłanie dokumentów w tej sprawie w terminie 7 dni, wskazując, iż bez dokumentów przedstawionych przez Spółkę nie jest możliwe wydanie decyzji zgodnie z jej wnioskiem. Spółka złożyła odpowiedź na pismo w dniu [...]marca 2021 r., w której podała, że wszystkie dokumenty zostały już w tej sprawie przekazane organowi. Okresy oczekiwania na odpowiedź Spółki (14 i 22 dni) nie wliczają się więc do terminu załatwienia sprawy. Spółka złożyła ponadto skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania z dnia [...]lutego 2021 r., którą organ przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jako ponaglenie w dniu [...]lutego 2021 r. i oczekiwał na zwrot akt do dnia [...] czerwca 2021 r. W ocenie Sądu, okoliczność wysłania akt administracyjnych z ponagleniem organowi wyższego stopnia nie ma wpływu na bieg terminu na załatwienie sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że w takiej sytuacji bowiem, odmiennie niż to ma miejsce w sytuacji wniesienia odwołania, organ nie traci kompetencji do orzekania w sprawie i może podejmować niezbędne czynności procesowe, dysponując uprzednio sporządzonymi kopiami akt sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2021 r., II SAB/Gd 108/20). Kolejne czynności w sprawie zostały podjęte dopiero w dniu [...] czerwca 2021 r., kiedy to Starosta P. zawiadomił strony o rozprawie administracyjnej w dniu [...]lipca 2021 r. Po przeprowadzeniu tej rozprawy, organ wydał decyzję w tej sprawie w dniu [...] lipca 2021 r.

W okolicznościach tej sprawy Sąd uznał zatem, iż organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku Spółki Wodnej "Z." z dnia [...] listopada 2018 r. w zakresie ustalenia świadczeń od właściciela działki nr ew. [...] (pkt II wyroku) po wydaniu decyzji kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dniu [...] listopada 2021 r., gdyż przekroczył terminy załatwienia spraw określone w art. 35 k.p.a. (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela pogląd, który rażące naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 879/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się także, że kwalifikacja naruszenia jako rażącego naruszenia prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1776/17). W okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać należy, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązków organu do szybkiego załatwienia sprawy. Stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie czas przekroczenia terminu załatwienia sprawy przez organ I instancji nie był wyjątkowo długi i nie miało miejsce świadome lekceważenie przez organ przepisów prawa związanych z szybkością prowadzenia postępowania. Organ starał się uzyskać od wnioskodawcy dokumenty konieczne dla załatwienia wniosku strony zgodnie z jej żądaniem, wystosowując do strony dwa wezwania z dnia [...]stycznia i [...] lutego 2021 r. Dążył również do wyjaśnienia sprawy, wyznaczając rozprawę administracyjną w dniu [...] lipca 2021 r. Organ wydał ponadto decyzję w terminie, który został wyznaczony przez Samorządowe Kolegium Administracyjne w W. postanowieniem z dnia [...]maja 2021 r. (termin miesiąca od dnia zwrotu akt, który nastąpił w dniu [...]czerwca 2021 r.). W związku z powyższym Sąd uznał, że bezczynność Starosty P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku).

W odniesieniu do żądania skargi stwierdzenia przewlekłości postępowania wskazać należy, iż przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób dłuższy niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jest to prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępne CBOSA).

Sąd uznał, że w tej sprawie nie zachodziła przewlekłość postępowania, gdyż organ podejmował czynności w rozsądnych odstępach czasu, a podejmowane czynności procesowe były uzasadnione okolicznościami sprawy. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w tej sprawie prowadzone było na podstawie art. 454 ust. 1 Prawa wodnego, który stanowi, że jeżeli osoby fizyczne lub prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki wodnej lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka wodna została utworzona, są obowiązane do ponoszenia świadczeń na rzecz tej spółki. Świadczenia, o których mowa w ust. 1, mogą mieć charakter należności pieniężnych lub obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 454 ust. 2), a ich wysokość i rodzaj oraz terminy ich spełnienia ustala, w drodze decyzji, starosta (art. 454 ust. 3 Prawa wodnego). Przepisy Prawa wodnego nie wskazują, jakie dokumenty powinny zostać załączone do wniosku spółki wodnej o wydanie decyzji w trybie art. 454 ust. 3 Prawa wodnego.

Po wpływie wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. organ wezwał stronę skarżącą na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez m.in. wykazanie w dokumentacji i na mapie, że została spełniona przesłanka odnoszenia korzyści z urządzeń spółki przez właścicieli wskazanych działek, przedstawienie zestawienia kosztów poniesionych na przebudowę rowu, przedłożenia mapy identyfikującej rów odwadniający z naniesionymi działkami odnoszącymi korzyści z tego rowu, wykazu takich działek, wskazania kwoty poniesionych przez spółkę kosztów na 1 ha zmeliorowanego gruntu w danym rejonie, protokołu odbioru robót w terminie 14 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Spółka złożyła odpowiedź na to wezwanie w dniu [...]listopada 2018 r., załączając część dokumentów, w tym 3 faktury VAT, protokół odbioru oraz pismo z dnia [...]października 2013 r. E. H.-S. i A. i E. B.. W ocenie Sądu, skierowanie tego wezwania do wnioskodawcy było zasadne, aczkolwiek nie można uznać, że brak tych dokumentów stanowił brak formalny wniosku, który uzasadniał pozostawienie wniosku bez rozpoznania, raczej niewykonanie przez wnioskodawcę tego wezwania skutkować powinno wydaniem decyzji odmownej. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Starosta P. zawiadomił E. H.-S. i D.S.oraz Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie. Pismem z tego samego dnia Starosta zwrócił się do Nadzoru Wodnego w [...] o nadesłanie mapy z naniesionymi urządzeniami melioracyjnymi dla wymienionych działek. Urzędnicy Starostwa przeprowadzili również wizję w terenie, załączając dokumentację fotograficzną do akt sprawy. W piśmie z dnia [...]grudnia 2018 r. E. H.-S. wskazała, że złoży dodatkowe materiały w tej sprawie do dnia 3 stycznia 2019 r. W dniu [...]stycznia 2019 r. Starosta P. otrzymał od Nadzoru Wodnego w [...] skany map. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom Spółki, nie można uznać, że całkowicie bezpodstawna była próba organu podjęcia mediacji w tej sprawie. Zgodnie z art. 96a § 1 k.p.a. w toku postępowania może być przeprowadzona mediacja, jeżeli pozwala na to charakter sprawy. Celem mediacji jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz dokonanie ustaleń dotyczących jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, w tym przez wydanie decyzji lub zawarcie ugody (art. 96a § 3 k.p.a.). Pismem z dnia [...]lutego 2019 r. Starosta zawiadomił strony na podstawie art. 96b § 1 k.p.a. o możliwości przeprowadzenia mediacji oraz zwrócił się do stron o wyrażenie zgody na przeprowadzenie mediacji, wybranie mediatora w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia. W piśmie z dnia [...]lutego 2019 r. Spółka złożyła prośbę o uściślenie zakresu spraw, które mają być objęte mediacją. W piśmie z dnia [...]lutego 2019 r. adresowanym do Spółki, Starosta wskazał, że mediacja ma na celu polubowne załatwienie sprawy nałożenia świadczeń pieniężnych na mieszkańców na rzecz Spółki. W związku z tym, że strony nie wyraziły zgody na mediację, organ - w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. - poinformował strony, że postępowanie będzie kontynuowane na podstawie art. 104 k.p.a. Okresów trwania mediacji nie wlicza się do terminów załatwienia spraw (art. 35 § 5 k.p.a.). Wprawdzie ta sprawa nie została skierowana do mediacji (art. 96d § 1 k.p.a.) z uwagi na brak zgody stron, lecz próba doprowadzenia przez organ do wyjaśnienia okoliczności faktycznych z udziałem stron w toku mediacji nie była bezpodstawna, jak twierdzi strona skarżąca.

Po zawiadomieniu stron [...] kwietnia 2019 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożeniu przez E. H.-S. swojego stanowiska w sprawie, decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Starosta P. umorzył postępowanie. W związku z wniesieniem przez Spółkę Wodną odwołania od tej decyzji akta sprawy od [...] czerwca 2019 r. do [...] lutego 2020 r. (8 miesięcy) pozostawały w dyspozycji organu odwoławczego. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Kolegium uchyliło decyzję Starosty P. z dnia [...] maja 2019 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało na konieczność rozpoznania wniosku w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 454 Prawa wodnego. W związku z tym, pismem z dnia [...] marca 2020 r. Starosta poinformował strony postępowania, że ponownie rozpatruje sprawę i zawiadomił o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem kolejnej decyzji w terminie 7 dni. Strony otrzymały to zawiadomienie w dniu [...] kwietnia 2020 r. (p. S.) i [...] kwietnia 2020 r. (Spółka Wodna). W dniu [...]maja 2020 r. Przewodniczący Spółki Wodnej zapoznał się z aktami sprawy. W piśmie z dnia [...] maja 2020 r. Spółka Wodna wniosła ponownie o wydanie decyzji na podstawie art. 454 ust. 3 w zw. z art. 210 ust. 1 Prawa wodnego.

W tym miejscu wskazać należy, że na mocy art. 15 zzs ust. 10 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanym nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 568), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Przepis został uchylony na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz. U. 2020. 875) i od dnia [...] maja 2020 r. zaczął znowu bieg termin dla rozpoznania sprawy. W związku z tym okresu od dnia od 14 marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r. nie wlicza się do czasu bezczynności organu. Po zakończeniu się tego okresu, decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Starosta P. nr [...] orzekł o odmowie nałożenia na E. H.-S. i D.S.świadczeń na rzecz spółki wodnej. Odwołanie od tej decyzji w dniu [...] czerwca 2020 r. wniosła Spółka Wodna. Akta sprawy zostały przekazane do Kolegium w dniu [...] lipca 2020 r. i pozostawały tam do dnia [...]listopada 2020 r. (ponad 4 miesiące).

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Starosty P. z dnia [...] czerwca 2020 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy polecił organowi I instancji wyjaśnienie czy budowa i konserwacja rowu nr [...] i przebudowa rowu [...] nastąpiła na wyłączny wniosek właścicieli działek, czy też stanowiła realizację zadań spółki wodnej przewidzianych w art. 441 Prawa wodnego. Kolegium wskazało, że w tej sprawie konieczne jest wyjaśnienie czy właściciele wskazanych działek odnoszą korzyści z działań spółki wodnej związanych z przebudową rowu. Organ powinien też ustalić czy ewentualne korzyści odnoszone przez właścicieli działek wynikają z przebudowy rowu [...] czy z konserwacji rowu [...]. W związku z tymi wytycznymi zawartymi w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, Starosta P. wystosował do Spółki pisma z dnia [...]stycznia 2021 r., a następnie z dnia [...] lutego 2021 r. wzywające do uzupełnienia dokumentacji poprzez wskazanie na mapie granic strefy oddziaływania urządzeń spółki na przedmiotową działkę, wskazanie w jaki sposób właściciele działki odnoszą korzyści z urządzeń wodnych spółki, wskazanie szczegółowych danych dotyczących urządzenia melioracyjnego (rodzaj, długość, nazwa), terminów wykonanych w ostatnich latach napraw tego urządzania, przedstawienie protokołu z wykonanych prac wraz z rozliczeniem kosztów oraz wskazanie powodu wykonania prac, przedstawienie zgłoszenia wykonania robót, ewentualnej korespondencji ze stronami, wykazanie kosztów ponoszonych na utrzymanie urządzenia wodnego w terminie 14 dni, gdyż wyjaśnienia te są niezbędne dla dalszego prowadzenia postępowania. Zdaniem Sądu, powyższe wezwania nie były bezpodstawne, jak twierdzi skarżąca Spółka, zwłaszcza, że wyjaśnienie okoliczności związanych z tym czy właściciele wskazanych działek odnoszą korzyści z działań spółki wodnej związanych z przebudową rowu, polecił organowi I instancji organ odwoławczy. Kolegium wskazało bowiem w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2020 r., że oczywistym jest, że ciężar dowodu w zakresie wykazania jakie korzyści ponoszą mieszkańcy korzystający z urządzeń Spółki oraz kosztów ponoszonych na utrzymanie urządzeń melioracyjnych spoczywa na wnioskodawcy, który dysponuje dokumentacją w tym zakresie. Natomiast – jak wynika z treści pism Spółki składanych w toku postępowania – odmawiała ona współpracy z organem w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wprawdzie rację ma skarżąca Spółka, że organ bezpodstawnie wezwał ją do złożenia dokumentów potwierdzających szczegółowe dane dotyczących urządzenia melioracyjnego, protokołu z wykonanych prac wraz z rozliczeniem kosztów czy zgłoszenia wykonania robót, gdyż dokumenty te znajdowały się w aktach sprawy lub były dostępne organowi z urzędu. Jednak część wezwania z dnia [...]stycznia 2021 r. i [...] lutego 2021 r. była zasadna, w związku z ciążącym na wnioskodawcy obowiązkiem dokonania ustalenia, czy i w jaki sposób właściciele działki odnoszą korzyści z urządzeń wodnych spółki. Starosta wskazał ponadto w odpowiedzi na skargę, że same uchwały z walnego zgromadzenia Spółki Wodnej nie są rozliczeniem wykonanych prac ani informacją dotyczącą wykonywanych poszczególnych robót i ich kosztów. W sprawozdaniu finansowym dołączonym do uchwały sprawozdawczej wpisana jest suma dotacji otrzymanych od organów, bez rozliczenia na konkretne zadania. Na podstawie przedłożonych uchwał nie jest możliwe wyliczenie kosztów utrzymania i konserwacji urządzeń wodnych proporcjonalnie dla poszczególnych osób.

W związku z powyższym, Sąd uznał, że nie można w tej sprawie stwierdzić, że Starosta P. prowadził postępowanie w sposób przewlekły, wykonując czynności pozorne, mające na celu przedłużenie postępowania. Organ trzykrotnie wydał decyzję w sprawie ([...] maja 2019 r., [...] czerwca 2020 r. i [...] lipca 2021 r.). Wprawdzie postępowanie w tej sprawie toczyło się do dnia wydania przez organ decyzji z [...] lipca 2021 r. ponad 2 lata i 7 miesięcy, lecz związane to jest również z dwukrotnie prowadzonym w tej sprawie postępowaniem przez organ odwoławczy (łącznie około 12 miesięcy) oraz brakiem dostarczenia organowi przez skarżącą Spółkę dokumentów koniecznych do załatwienia wniosku zgodnie z żądaniem Spółki. Z akt sprawy wynika, że organ podejmował wiele czynności w celu załatwienia wniosku zgodnie z żądaniem Spółki i dokonania ustaleń czy właściciele nieruchomości wskazaniach przez Spółkę korzystają z urządzeń wodnych Spółki Wodnej i czy mogli w związku z tym uzyskać korzyści i w jakiej wysokości. Ustalenie przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 454 ust. 3 Prawa wodnego jest dość skomplikowane i dla dokonania ustaleń w tym zakresie konieczna była współpraca wnioskodawcy, który odmawiał wykonania wezwań do dostarczenia informacji i dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Żądanie skargi w tej sprawie obejmowało orzeczenie o zadośćuczynieniu finansowym na rzecz spółki. W uzasadnieniu tego żądania spółka wskazała, że brak ustalenia świadczeń od właścicieli nieruchomości na rzecz spółki wodnej ograniczy wpływy do budżetu Spółki oraz będzie miał wpływ na przyznawane Spółce dotacje. Zdaniem Sądu, nie wystąpiła w tej sprawie podstawa do uwzględnienia żądania przyznania skarżącej Spółce sumy pieniężnej. Suma pieniężna ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie uszczerbku, jakiego strona ta doznała na skutek bezczynności organu administracji lub jego przewlekłości (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17). Sąd uznał, że w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, które przymawiałyby za przyznaniem skarżącej Spółce sumy pieniężnej. Spółka wskazała, że utraciła korzyści z dotacji w wysokości około 2000 zł w związku z prowadzonym postępowaniem. Argumentacja spółki w tym zakresie jest niejasna i niepoparta żadnymi dowodami, została też zakwestionowana przez organ, który wskazał, że dotacje dla spółek wodnych, jakich udziela Zarząd Powiatu P. uzależnione były od wkładu własnego w wysokości 10 % dla danego przedsięwzięcia. Jest to kwota na tyle niska, że każda spółka mogła otrzymać dotację.

Zdaniem Sądu, z uwagi na to że organ pozostawał w tej sprawie w bezczynności, która nie miała charakteru rażącego, brak było podstaw do wymierzenia organowi z tego tytułu grzywny.

Sąd ponadto umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu jako bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), gdyż w dniu [...] lipca 2021 r. organ wydał decyzję w tej sprawie (pkt I wyroku).

Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt II i III sentencji. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt V wyroku).

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.