Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 604/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Miejskiej w Sulmierzycach z dnia 27 kwietnia 2016 r. Nr XVIII/120/2016 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Sulmierzyce stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2; § 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3; § 5 pkt 3 i pkt 5 Załącznika Nr 1 do uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Sulmierzycach dnia 27 kwietnia 2016 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.) podjęła uchwałę Nr XVIII/120/2016 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Sulmierzyce.

Prokurator Okręgowy w O. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższa uchwałę Rady Miejskiej w Sulmierzycach z dnia 27 kwietnia 2016r. Nr XVIII/120/2016 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Sulmierzyce.

Uchwale powyższej zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego:

- art. 4 ust. 2 pkt l lit c ustawy z dnia 13 września 1996r.o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019r., poz. 2325) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w §2 nakazu niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń , w tym z chodnika wzdłuż nieruchomości oraz wskazanie sposobu oczyszczania ze śniegu i lodu, a także rodzaju i terminu usunięcia, materiału użytego do likwidacji śliskości chodnika;

- art. 4 ust. 2 pkt 1 d ustawy z dnia 13 września 1996r.o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i ograniczenie w § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 regulaminu możliwości naprawy samochodów poza warsztatami samochodowymi do napraw "drobnych" i nie stwarzających uciążliwości "dla właścicieli sąsiednich nieruchomości";

- art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i zobowiązanie w § 5 ust. 1, osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie, do posiadania odpowiednich pomieszczeń;

- art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i zobowiązanie w § 5 ust. 3, osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie, do niedopuszczenia do powstania uciążliwości w postaci hałasu czy odoru.

Wskazując na powyższe uchybienia, w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności §2, § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz § 5 ust. 3 i ust. 5 zaskarżonego załącznika do uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta S. wniósł o jej uwzględnienie w zakresie przedstawionych zarzutów.

Organ wskazał, że dokonując analizy przedmiotowej skargi, zawarte w niej zarzuty uznaje za uzasadnione i zobowiązał się do zmiany Regulaminu i dostosowania jego treści do wymogów wynikających z przepisów prawa do [...] czerwca 2020r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miejskiej w Sulmierzycach Nr XVIII/120/2016 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Sulmierzyce. Regulamin utrzymania czystości i porządku stanowi Załącznik Nr 1 do powyższej uchwały (zwany dalej "Załącznikiem do Uchwały", "Regulaminem").

Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Skargę na przedmiotową Uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a P.p.s.a. można zatem wnieść w każdym czasie, wobec tego i Prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 §3 P.p.s.a. Skarga prokuratora jest także wolna od kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

W petitum skargi Prokurator wskazał wyraźnie, że zaskarża Uchwałę w części i wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień Załącznika nr 1 do Uchwały:

- § 2,

- § 3 ust. 2 pkt 2 i 3,

- § 5 ust. 3 i 5.

Przy czym sprecyzować należy prawidłowe oznaczenia jednostek redakcyjnych zaskarżonych postanowień z tymi jakie zostały wyraźnie wskazane w Załączniku do Uchwały na § 5 pkt 3 i 5.

Mając powyższe na względzie, Sąd tylko w zaskarżonej przez Prokuratora części poddał zaskarżoną Uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego Regulaminu wskazać należy, że wprowadzając sankcję nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a), jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r., poz. 446 w brzmieniu z dnia podjęcia Uchwały, dalej "u.s.g."), zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest niewątpliwie dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Istotne znaczenie ma również zawarty w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39).

Zgodnie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały, dalej "u.u.c.p.g.") regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że wyliczenie wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.p.c.g. ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA w Krakowie z 22 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 756/08 oraz we Wrocławiu z 30 grudnia 2009 r., II SA/Wr 470/09, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Rada Miejska w niniejszej sprawie mogła, więc dokonać regulacji przedmiotowego zagadnienia tylko w takim zakresie, w jakim została do tego wyraźnie upoważniona (por. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 756/08; we Wrocławiu z 30 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 470/09, dostępne CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g.) nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach (z zastrzeżeniem wyjątków dotyczących powołania definicji in extenso), ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa.

W § 2 Załącznika nr 1 do Uchwały organ uchwałodawczy gminy wprowadził w stosunku do właścicieli nieruchomości następujące obowiązki: "Właściciele nieruchomości, w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, zobowiązani są do niezwłocznego oczyszczania ze śniegu, lodu, i usunięcia śliskości nawierzchni chodnika oraz usuwania błota i innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości. Obowiązek oczyszczania ze śniegu i lodu winien być realizowany przez odgarnięcie w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i podjęcie działań w celu usunięcia lub co najmniej ograniczenia śliskości chodnika: piasek użyty do tych celów należy usunąć po ustaniu przyczyny jego zastosowania.

Słusznie podnosi skarżący, że postanowienia zawarte w wyżej wskazanej części Załącznika do zaskarżonej Uchwały w sposób istotny naruszają art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.p.c.g. (w skardze omyłkowo wskazano lit c). Niezgodne z prawem jest rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej części, według którego właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątania błota, śniegu, lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego w określony sposób, ponieważ delegacja ustawowa art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g. ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zatem Regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określania sposobu jego wykonania (odgarnianie), a także poprzez wskazanie czasokresu (niezwłocznie) w jakim zanieczyszczenia mają być uprzątnięte.

Nadto przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.p.c.g. precyzyjnie reguluje zakres obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie ich nieruchomości, wśród których brak jest uregulowań, które wskazywałyby sposób uprzątnięcia nieruchomości z błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń, a także obowiązków w przedmiocie usunięcia lub ograniczenia śliskości chodnika, mimo że w tym przypadku Rada ograniczyła się jedynie do wskazania celu, jaki ma być osiągnięty przez właścicieli nieruchomości, a mianowicie niespowodowanie zakłóceń ruchu pieszych i pojazdów. Jakkolwiek regulacja § 2 Załącznika obarczona jest wadą istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 lit b u.u.p.c.g. skutkującą stwierdzeniem nieważności tego postanowienia w całości.

Zasadny okazał się zarzut odnoszący się do postanowienia § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 Załącznika do Uchwały. Powyższe postanowienia Załącznika do Uchwały brzmią w ten sposób, że:

§ 3 ust. 3 pkt 2 - "Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem:

2) iż naprawa pojazdów samochodowych dotyczy drobnych napraw,

3) iż naprawa pojazdów samochodowych nie stwarza uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko w tym emisji hałasu lub spalin.

Zasadnie podnosi skarżący, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.u.p.c.g. (w dacie podjęcia Uchwały zagadnienie dotyczące naprawy pojazdów uregulowane było w art. 4 ust. 2 pkt 2 lit c u.u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 2 lit d, jak wskazał w skardze Prokurator) organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdu samochodowego poza warsztatami naprawczymi do "drobnych" i "nie stwarzających uciążliwości" dla właścicieli sąsiednich nieruchomości w tym emisji hałasu lub spalin".

Użycie nieostrych sformułowań: "drobne", "nie stwarzający uciążliwości" przeczy zasadzie pewności i określoności prawa. Zgodnie z § 6 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, akty prawa miejscowego winny być formułowane dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów. Posługiwanie się pojęciami nieostrymi narusza wskazane wyżej zasady tworzenia aktów prawnych. Zakwestionowana regulacja ogranicza zakres przedmiotowy dozwolonych zachowań w nieuzasadniony sposób, mogą one być ograniczane jedynie przepisami o randze ustawowej. Takim ograniczeniem jest w szczególności art. 144 k.c., natomiast nie może nim być przepis regulaminowy, w dodatku posługujący się niedookreślonym pojęciem (np. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 85/19, CBOSA).

Sąd podziela stanowisko Skarżącego, że to postanowienie w istotnym stopniu narusza prawo. Jednakże istoty tej wadliwości Sąd upatruje przede wszystkim w nieuprawnionym ograniczeniu możliwości dokonywania napraw pojazdów poza warsztatami naprawczymi jedynie do naprawa drobnych, co stanowi pojęcie nieostre i wieloznaczne. Celem spornej regulacji było, jak można zakładać zapobieżenie "zakłóceniu czystości i porządku poprzez dokonywanie napraw poza warsztatami".

Nadto wskazać należy, że postanowienie Regulaminu nakładające obowiązek dołożenia starań, by naprawa pojazdów nie stwarzała uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływani na środowisko, narusza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 lit c u.u.c.p.g., wkracza zarazem w materię ustawową regulowaną tzw. prawem sąsiedzkim - art. 144 k.c. Co więcej wskazuje na zaostrzenie obowiązków osób dokonujących napraw pojazdów, skoro z art. 144 k.c. wynika, że zakazane są immisje uciążliwe ponad przeciętną miarę, a z zaskarżonego postanowienia Załącznika do Uchwały wynika, że niedopuszczalne są wszelkie uciążliwości. Sąd podziela także stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 k.c. stanowiącego, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości ponad przeciętna miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, a tak można odczytywać przyjęte sformułowanie postanowienia. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić nieważność § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 Załącznika do Uchwały.

Powyższe uwagi odnieść należy także do § 5 pkt 5 Załącznika do Uchwały skoro osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej zobowiązane są do niedopuszczenia do powstawania wobec innych osób zamieszkujących na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich uciążliwości takich jak hałas, odór. W tym zakresie Rada także przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.p.c.g. zobowiązując do powstrzymania się od uciążliwości oraz dokonała niedozwolonej interpretacji przepisu prawa powszechnie obowiązującego art. 144 k.c. rozszerzając zakaz immisji wszelkiego rodzaju, mimo, że art. 144 k.c. stanowi o zakazie immisji ponad przeciętną miarę. Stwierdzić zatem należy nieważność § 5 pkt 5 Załącznika do Uchwały.

Prokurator podniósł zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i zobowiązanie w § 5 pkt 3 Załącznika Nr 1 osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie, do zapewnienia zwierzętom gospodarskim odpowiednich pomieszczeń gospodarskich.

W ocenie Sądu stanowisko Prokuratora jest w pełni uzasadnione. W pierwszej kolejności należy wskazać, że na podstawie art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019, poz. 122 – dalej również jako: u.o.z.) kto utrzymuje zwierzęta gospodarskie jest obowiązany do zapewnienia im opieki i właściwych warunków bytowania. Warunki chowu lub hodowli zwierząt nie mogą powodować urazów i uszkodzeń ciała lub innych cierpień (ust. 2). Stosownie do art. 12 ust. 5 u.o.z. obsada zwierząt ponad ustalone normy powierzchni dla danego gatunku, wieku i stanu fizjologicznego jest zabroniona. Z art. 12 ust. 7 u.o.z. wynika natomiast, że wymagania określone w rozporządzeniach wykonawczych mają na względzie zapewnienie zwierzętom gospodarskim właściwych warunków bytowania i opieki oraz wpływ tych warunków na zdrowie i dobrostan zwierząt. Jak akcentuje się w judykaturze powyższe zasady są zbieżne z zasadami wynikającymi z uregulowań międzynarodowych, w tym z Europejskiej konwencji o ochronie zwierząt hodowlanych i gospodarskich, sporządzonej w Strasburgu dnia 10 marca 1976 r. i ratyfikowanej przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 28 grudnia 2007 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 Konwencji swoboda ruchu właściwa zwierzęciu - wziąwszy pod uwagę jego gatunek i zgodnie z posiadanym doświadczeniem i wiedzą naukową, nie może być ograniczona w sposób powodujący niepotrzebne cierpienia lub urazy i uszkodzenia ciała. Jeżeli zwierzę jest stale lub często trzymane na uwięzi lub w zamknięciu, należy mu zapewnić przestrzeń odpowiednią do jego potrzeb fizjologicznych i etologicznych, zgodnie z posiadanym doświadczeniem i wiedzą naukową (ust. 2) - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. II SA/Gd 364/19, dostępne CBOSA. Nie ulega zatem wątpliwości, że w § 5 pkt 3 Regulaminu, Rada Miasta bez upoważnienia ustawodawcy uregulowała zagadnienia, które podlegają regulacji aktów wyższej rangi, czym w sposób istotny naruszyła prawo.

Z tych też względów zasadnie Prokurator podniósł zarzut naruszenia w § 5 pkt 3 Regulaminu przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g.

Mając powyższe na uwadze, że Rada Miasta powołując zaskarżoną Uchwałę w części obejmującej § 2; § 3 ust. 2 pkt 2 i 3; § 5 pkt 2 i 5 Załącznika Nr 1 do tej Uchwały naruszyła prawo w stopniu istotnym, skutkiem powyższego Sąd – działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. – stwierdził nieważność Regulaminu w zaskarżonej części, jak orzekł w wyroku.