Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1386/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Sawa sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi U. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 marca 2022 r. nr DAP-WN-727-107/2021/WWP w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku U. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 14 marca 2022 r. nr DAP-WN-727-107/2021/WWP utrzymał w mocy swoją decyzję z 11 października 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-401/2020/DP umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody S. z 6 grudnia 1991 r. nr G.II.7224-2-38/60/91 stwierdzającej nabycie przez Gminę G. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki nr: [...], [...], [...], [...], .

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda S. decyzją z 6 grudnia 1991 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", stwierdził nabycie przez Gminę G. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki nr: [...], [...], [...], [...], , zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 1, stanowiącej integralną część decyzji.

U. S. wystąpiła z wnioskiem z 23 października 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody S. z 6 grudnia 1991 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 11 października 2021 r. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody S. z 6 grudnia 1991 r.

U. S. nie zgadzając się z podjętą przez Ministra SWiA decyzją z 11 października 2021 r. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 14 marca 2022 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z 11 października 2021 r. W uzasadnieniu wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżąca legitymuje się tytułem prawnym w postaci prawa własności do działek nr: [...], [...], [...], [...], objętych decyzją komunalizacyjną Wojewody S. z 6 grudnia 1991 r.

Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca, ani nie dysponowała na 27 maja 1990 r., ani nie dysponuje obecnie, żadnym tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...], [...], , położonej w P. , objętej zaskarżoną decyzją Wojewody S. z 6 grudnia 1991 r.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów Minister podkreślił, że działki nr: [...], [...], [...], [...], , objęte decyzją komunalizacyjną Wojewody S. z 6 grudnia 1991 r., nie odpowiadają działkom nr: [...], [...], [...], [...], , położonym w obrębie [...] (gmina G. ), które zostały wskazane w umowie darowizny z [...] lutego 2001 r. Rep. [...].

Wobec powyższych okoliczności stwierdził, że skarżąca nie może być uznana za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej.

Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z14 marca 2022 r. U. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa polegające na przyjęciu, że U. S. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją komunalizacyjną, ponieważ na 27 maja 1990 r. U. S. nie legitymowała się tytułem prawnym do nieruchomości składającej z działek nr: [...], [...], [...], [...], położonej w obrębie [...] , Gmina G. , podczas gdy z ustaleń Ministra nie wynika, by przed tym dniem owe działki stanowiły własność jakiegokolwiek podmiotu publicznego, a w konsekwencji należy założyć, że na 27 maja 1990 r. nadal stanowiły własność U. S. wraz z działkami nr: [...], [...], [...],, [...],, z których nieruchomość obejmująca działki nr: [...], [...], [...], [...], została wyodrębniona, b) art. 105 § 1 kpa polegające na umorzeniu postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody S. z 6 grudnia 1991 r. wobec przyjęcia, że wnioskująca o stwierdzenie jej nieważności nie posiada legitymacji procesowej strony, podczas gdy ustalenie to zostało poczynione na niepełnym, bo nie obejmującym dowodu potwierdzającego, że wywłaszczenie działek nr: [...], [...], [...], rzeczywiście nastąpiło, materiale dowodowym, c) art. 28 kpa polegające na przyjęciu, że U. S. nie posiada statusu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody S. z 6 grudnia 1991 r. bowiem nie posiada interesu prawnego w tym postępowaniu, gdyż na 27 maja 1990 r. nie miała tytułu prawnego do nieruchomości składającej się z działek nr: [...], [...], [...], [...], , podczas gdy ustalenie to oparte zostało na niekompletnym materiale dowodowym, niezwierającym dokumentu potwierdzającego, że nieruchomość ta została wywłaszczona, d) art. 157 § 2 kpa polegające na odstąpieniu - w przypadku stwierdzenia, że strona nie posiada legitymacji procesowej strony - od dokonania z urzędu weryfikacji zgodności z prawem decyzji Wojewody S. z 6 grudnia 1991 r., podczas gdy przepis ten daje podstawę do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, jakim jest stwierdzenie nieważności, nie tylko z inicjatywy strony ale też z urzędu, a decyzja wskazywana przez skarżącą wydana została z wyraźnym, a więc mającym cechy rażącego naruszeniem prawa - art. 5 ust. 1 ustawy, e) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. art. 5 ust. 1 ustawy polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody S. z 6 grudnia 1991 r., ze względu na to, że na 27 maja 1990 r. U. S. nie legitymowała się tytułem prawnym do nieruchomości składającej się ze skomunalizowanych działek, podczas gdy z przepisu tego jednoznacznie wynika, że mienie, które na 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, założonych przez nie przedsiębiorstw państwowych oraz podporządkowanych im zakładów i innych jednostek organizacyjnych, mogło przejść z mocy prawa na własność gminy, a z ustaleń poczynionych przez Ministra nie wynika, by przesłanka ta została spełniona, co oznacza, że decyzja Wojewody S. z 6 grudnia 1991 r. wydana została z rażącym naruszeniem tego przepisu. Nadto Minister nie odniósł się - nie ustalił faktu - że przedmiotowa droga stanowiąca działki nr: [...], [...], [...], [...], nigdy nie miała urządzonej księgi wieczystej oraz, że droga ta była drogą wewnętrzną, w okresie przed scaleniem i po scaleniu nie pozostawała w zarządzie Okręgowej Dyrekcji Dróg Publicznych w B. , a zgodnie z ustawą o scaleniu gruntów z dnia 31 lipca 1923 r., jako droga niestanowiąca własności publicznej i niewywłaszczona, nie podlegała formalnemu rozgraniczeniu i jako taka została jedynie uwidoczniona na planie scaleniowym z zachowaniem wymiarów ustawowych. Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że treść skargi nie wskazuje na nowe, nieznane organowi w dacie podejmowania rozstrzygnięcia okoliczności, które byłyby w rzetelny sposób udowodnione. Ponadto organ podtrzymał argumentację zawartą w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Sąd zauważa, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które inicjowane jest na wniosek danego podmiotu, pierwszoplanowe znaczenie ma ustalenie, czy wnioskodawca jest czynnie legitymowany do uruchomienia postępowania nadzorczego. Zgodnie bowiem z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zatem brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy nie pozwala organowi nadzoru na procedowanie w trybie wnioskowym, co do istoty sprawy.

W niniejszej sprawie wniosek U. S. o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji Wojewody Bielskiego z 6 grudnia 1991 r., wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy, stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Gminę G. , z mocy prawa, własności nieruchomości, oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...], [...], , położonej w obrębie ewidencyjnym [...] , Gmina G. .

Wobec tego, że komunalizacja dotyczy przekształceń własnościowych jakie zaszły 27 maja 1990 r. pomiędzy Skarbem Państwa, a gminami, stroną postępowania komunalizacyjnego – zgodnie z art. 28 kpa – jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Ponadto, stroną takiego postępowania może być wyłącznie podmiot, który wykazał, że miał wówczas tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, który to tytuł wykluczał jej komunalizację.

Te same zasady dotyczą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Tylko bowiem podmiot, który wykaże, że 27 maja 1990 r. służył mu do nieruchomości tytuł prawnorzeczowy wykluczający jej skomunalizowanie, może skutecznie żądać przeprowadzenia postępowania nieważnościowego, co do istoty sprawy.

Poza tym krąg stron w postępowaniu nieważnościowym może być szerszy, niż w postępowaniu komunalizacyjnym. W postępowaniu nieważnościowym mogą bowiem wziąć udział podmioty, o których mowa w art. 11 i 12 ustawy (jeżeli były pominięte w postępowaniu komunalizacyjnym). Stroną może być też osoba, której dotykają skutki prawne jakie wywołuje wydanie decyzji komunalizacyjnej (np. nabywca nieruchomości uprzednio skomunalizowanej, który nabył ją od gminy i który może powoływać się na to, że decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, ponieważ po jej wydaniu nastąpił obrót cywilnoprawny nieruchomością na rzecz tegoż nabywcy).

Trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister SWiA, że U. S. nie należy do wskazywanych wyżej kategorii podmiotów.

Przedłożona przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym przy piśmie z 25 stycznia 2021 r. umowa darowizny z [...] lutego 2001 r. Rep. [...] i przy piśmie z 29 września 2021 r. kserokopia fragmentu mapy (nieopatrzona żadną klauzulą lub podpisem urzędowym) nie dowodzą tego, że 27 maja 1990 r. lub też po tej dacie, U. S. lub wskazywani przez wnioskodawczynię jej poprzednicy prawni (H. S. , J. S. , P. S. ) legitymowali się tytułem własności do gruntów oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...], [...], czy wcześniej tytułem własności do działek nr [...] i [...].

Treść wniosku o stwierdzenie nieważności, treść pisma skarżącej z 29 września 2021 r., treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i treść umowy darowizny wskazują na to, że U. S. upatruje swoje prawo własności w dacie komunalizacji z mocy samego prawa (27 maja 1990 r.) do gruntów oznaczonych jako działki nr: [...],,[...], [...], [...] w tym, że zostały one zaplanowane do wydzielenia z pierwotnej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (będącej gospodarstwem rolnym), której właścicielem był jej poprzednik prawny P. S. . Skarżąca twierdzi, że nieruchomość ta uległa podziałowi m.in. na działki nr: [...], [...], [...], [...], (nieruchomości rolne), których właścicielami byli jej poprzednicy prawni - J. S. i P. S. , a z których to działek (stanowiących drogę wewnętrzną, z której odbywał się dojazd do działek przodków U. S. ) zostały wyodrębnione działki nr: [...], [...], [...], [...], , które (działki skomunalizowane) nadal stanowią własność U. S. i jej rodziny.

Tymczasem te argumenty pozostają w sprzeczności ze stanowiskiem Starosty S. (organu służby geodezyjnej i kartograficznej), który w piśmie z 17 lutego 2021 r. wskazał, że skomunalizowane nieruchomości oznaczone jako działki nr: [...], [...], [...], [...], nie odpowiadają działkom nr: [...], [...], [...], [...]. Starosta wskazał, że działki nr [...] i [...] już przez II Wojną Światową stanowiły drogi. Działki nr: [...], [...] zostały wydzielone z działki nr [...] w 1971 r., gdy nastąpiło ich wywłaszczenie pod pas drogowy drogi [...] . W dacie wydania decyzji komunalizacyjnej istniała natomiast działka nr [...] .

Rację ma Minister twierdząc, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nieważnościowego musi wykazać, że komunalizacja dokonująca się 27 maja 1990 r. naruszyła wówczas prawa rzeczowe (tytuł prawnorzeczowy) stojące na przeszkodzie komunalizacji nieruchomości na rzecz gminy. Wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek wykazania interesu prawnego (por. wyrok NSA z 24 października 2013 r. sygn. akt I OSK 2579/12).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, aby komunalizacja stwierdzona decyzją Wojewody S. z 6 grudnia 1991 r. naruszała prawo własności poprzedników prawnych wnioskodawcy lub też prawo własności samej skarżącej, jakie służyłoby im 27 maja 1990 r. do nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...], [...].

Wobec tego przejście przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do fazy merytorycznej kontroli legalności wspomnianej decyzji komunalizacyjnej w postępowaniu nieważnościowym nie mogło nastąpić.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że administracyjne postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie jest miejscem do regulowania zadawnionych, spornych stosunków własnościowych, istniejących pomiędzy Skarbem Państwa, a osobami fizycznymi. Postępowanie to nie służy także regulacji sporów granicznych istniejących pomiędzy podmiotem publicznoprawnym, a osobami fizycznymi.

Aby doszło do przełamania zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa) i oceny legalności decyzji komunalizacyjnej w postępowaniu nieważnościowym na wniosek określonego podmiotu osoba wina przedłożyć konkretne dowody, z których jasno wynika, że skomunalizowane grunty 27 maja 1990 r. stanowiły własność prywatną wnioskodawcy lub jego poprzedników prawnych. Jeżeli dowody własności, np. umowy cywilnoprawne, prawomocne orzeczenia sądowe, ostateczne decyzje administracyjne, zaświadczenia o stanie prawnym nieruchomości (w zadawnionych stosunkach własnościowych często wymagające dodatkowo wsparcia określonego rodzaju pracą geodezyjną wykonaną przez geodetę na zlecenie wnioskodawcy) dokumentują przysługiwanie wnioskodawcy (jego poprzednikom prawnym) prawa własności do skomunalizowanej nieruchomości, to wówczas są podstawy do wszczęcia na wniosek strony przez organ nadzoru postępowania nieważnościowego i procedowania, co do istoty sprawy.

W innych przypadkach (dowody przedłożone przez wnioskodawcę są: niepełne, niespójne, niejasne, nieaktualne) wnioskodawca nie może wykazać swego interesu prawnego do wszczęcia postępowania nieważnościowego.

W takiej sytuacji organ nadzoru, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, winien zastosować art. 105 § 1 kpa i umorzyć postępowanie nieważnościowe, jako bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych, skoro okazało się, że wnioskodawca nie miał legitymacji do bycia stroną postępowania nieważnościowego, w rozumieniu art. 28 i art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy, co też Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w niniejszej sprawie prawidłowo uczynił i dlatego były podstawy do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Zdaniem Sądu eksponowana w niniejszej sprawie przez skarżącą kwestia przysługiwania bądź nieprzysługiwania Skarbowi Państwa 27 maja 1990 r. prawa własności do nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...], [...], oraz zagadnienie administrowania tymi gruntami przez zarząd drogi – Okręgową Dyrekcję Dróg Publicznych w B. nie mogły być wyjaśniane i oceniane na etapie badania, czy wnioskodawcy przysługuje tytuł prawny do skomunalizowanych gruntów. Te okoliczności stałyby się aktualne dopiero po przejściu przez organ nadzoru do rozpatrzenia sprawy nieważnościowej, co do jej istoty, w oparciu o przesłanki nieważności z art. 156 § 1 kpa.

Sądowej kontroli nie podlega to, że organ nadzoru nie zdecydował się na wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego. Stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego nie następuje w formie postanowienia, a składającemu takie żądanie nie przysługują żadne środki procesowe zmierzające do zmuszenia organu do podjęcia żądanych przez niego działań. Wszczęcie postępowania z urzędu - w tym w przedmiocie stwierdzenia nieważności - jest prawem organu i żaden z przepisów kpa nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2747/18).

Mając powyższe na uwadze i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.