Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 938/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 81
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Gd 1372/15 w sprawie ze skargi I. B. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od I. B.na rzecz Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1372/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA) oddalił skargę I. B. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 r.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżąca 14 maja 2012 r. złożyła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z wniosek o przyznanie płatności na 2012 r., wnosząc o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o powierzchni 825,91 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do działek rolnych o powierzchni 797,49 ha oraz o płatność do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (ST) do działek rolnych o powierzchni 264,81 ha. Skarżąca 18 czerwca 2012 r. złożyła zmianę do wniosku, która polegała m.in. na zmianie rośliny uprawianej w plonie głównym na działce rolnej H, tym samym rezygnacji z działki rolnej H1, podziale działki rolnej P/P1 o powierzchni 136,16 ha na działki rolne P/P1/P2, PA/PA1 i PB odpowiednio o powierzchni 98,66 ha, 18,50 ha oraz 19,00 ha. W rezultacie powierzchnie działek rolnych do których skarżąca ubiega się o płatności przedstawiała się: JPO - 825,91 ha; UPO - 771,90 ha; ST - 227,31 ha.

Kierownik ARiMR decyzją z [...] listopada 2013 r. przyznał skarżącej płatności w łącznej wysokości 704.501,69 zł.

Dyrektor ARiMR decyzją z [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy ww. decyzję.

WSA – wyniku rozpoznania skargi skarżącej – wyrokiem z 27 lipca 2014 r., I SA/Gd 435/14, uchylił decyzję Dyrektora ARiMR, uznając za zasadny zarzut dotyczący niewyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie. Organy uznały bowiem, że przedłożona przez skarżącą opinia rzeczoznawcy z 8 marca 2013 r., nie stanowiła dowodu, co stanowiło naruszenie art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.). Organ zaniechał porównania opinii rzeczoznawcy i wyników kontroli, dostrzegając jedynie rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a opisaną przez opiniującego. WSA nakazał organowi poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną PB – 19 ha, a wskazaną w odwołaniu 15,73 ha.

Decyzją z [...] listopada 2014 r. Dyrektor ARiMR uchylił decyzję Kierownika ARiMR z [...] listopada 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kierownik ARiMR, po uzupełnieniu materiału dowodowego o wyjaśnienia skarżącej oraz zeznania W. M. i A. Z., decyzją z [...] marca 2015 r. przyznał skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 704.501,69 zł, w tym: JPO - 539.257,36 zł pomniejszone o 43.572,21 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości; UPO - 69101,87 zł pomniejszone o 88.257,06 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz zastosowaną modulację płatności; ST – 96.142,46 zł pomniejszone o 37.824,77 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

W zakresie JPO organ ustalił, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana 825,91 ha, była większa od powierzchni stwierdzonej 796,15 ha, ustalonej w oparciu o raport z czynności kontrolnych oraz system informacji geograficznej. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 3,738%, zatem w oparciu o art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L 2009 r. Nr 316, poz. 1; dalej: rozporządzenie 1122/2009), początkowa kwota wnioskowanych płatności została pomniejszona o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną, o 43.572,21 zł.

W odniesieniu do UPO do powierzchni grupy upraw podstawowych organ wskazał, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana do płatności, tj. 771,90 ha, była większa od powierzchni stwierdzonej, tj. 742,96 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 3,8952 %. W rezultacie, w oparciu o art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia 1122/2009 płatność została pomniejszona o 12.258,98 zł. Kwota UPO w dalszej kolejności została pomniejszona ze względu na zastosowaną modulację płatności w myśl art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z 24 lipca 2012 r. zatwierdzającej przyznanie krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich w Polsce za rok 2012.

Odnosząc się do płatności ST organ wskazał, że powierzchnia zadeklarowana wynosiła 227,31 ha a powierzchnia stwierdzona na podstawie raportu z czynności kontrolnych 199,19 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 14,1172 %, zatem w oparciu o art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia 1122/2009, początkowa kwota płatności została pomniejszona o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną - 37.824,77 zł.

Ponadto kierując się wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA, organ odniósł się do zarzutu braku dokonania pomiaru części powierzchni działki rolnej P/P1/P, usytuowanej za przesmykiem zakrzaczeń o pow. 15,73 ha. Wyjaśnił, że wbrew zarzutom inspektorzy realizujący czynności kontrolne dokonali pomierzenia działki rolnej PB (to część wskazana w odwołaniu jako niepomierzona), co potwierdzają szkice odzwierciedlające położenia sporządzone przez inspektora. Co prawda czynności kontrolne zostały przeprowadzone przy okrywie śnieżnej, jednak wykonane w ich trakcie pomiary dotyczyły powierzchni działek rolnych, stąd zalegająca warstwa śniegu nie miała wpływu na prawidłowe wyznaczenie tych powierzchni.

Odnosząc się do opinii rzeczoznawcy organ wskazał na szereg rozbieżności między zawartymi w niej danymi a deklaracją skarżącej zawartą we wniosku. Ponadto, biorąc pod uwagę zeznania rzeczoznawczy, że nie dokonywał on pomiaru upraw, a powierzchnie wskazał według oświadczenia właścicielki, Kierownik ARiMR za bardziej wiarygodny uznał dowód w postaci raportu z czynności kontrolnych, w toku których rzeczywiście zmierzono powierzchnię gruntów użytkowanych rolniczo.

Dyrektor ARiMR decyzję z [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR z [...] marca 2015 r. uznając ustalony stan faktyczny sprawy i zastosowanie przepisów prawa za prawidłowe.

W skardze do WSA skarżąca podniosła, że organ nieprawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów oraz nie zastosował się do stanowiska wyrażonego w wyroku WSA. Jej zdaniem zaleganie na polach grubych warstw śniegu wyklucza możliwość wiarygodnego zweryfikowania rzeczywistego przedmiotu upraw i faktycznej powierzchni użytkowanej rolniczo.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę.

WSA na wstępie przypomniał, że sprawa ta była już oceniana przez sąd administracyjny, który wyrokiem z 23 lipca 2014 r. I SA/Gd 435/14. nakazał organowi ustosunkowanie się do zarzutu dotyczącego możliwości dokonania kontroli w sytuacji zaśnieżenia gruntów i dokonanie oceny dowodu w postaci opinii rzeczoznawcy przedłożonej przez skarżącą. Zgodnie zaś z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W ocenie WSA organ ponownie rozpatrując sprawę wykonał zalecenia zawarte w prawomocnym wyroku i wywiązał się z obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych.

Wynika to z tego, że ustalenie co do niezgodności pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych do płatności a powierzchnią stwierdzoną, oparte zostało przede wszystkim na raporcie z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie rolnym skarżącej z [...] kwietnia 2013 r. Skarżąca zarzuciła, że dowód ten nie może być uznany za miarodajny, gdyż w dacie dokonywania kontroli grunty pokryte były śniegiem. WSA stwierdził, że zarzut ten byłby być może uzasadniony, gdyby kontrola dotyczyła oceny stanu gleby czy upraw, dotyczyła ona jednak powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, którego stwierdzenie nie wymagało dokonania odśnieżania. Jak wyjaśnił organ, zalegająca warstwa śniegu powoduje kontrast pomiędzy polami użytkowanymi rolniczo, a tymi nieużytkowanymi rolniczo na zasadzie "czarne na białym". "Białe" to obszary użytkowane rolniczo, w pełni i równomiernie pokryte okrywą śnieżną, natomiast "czarne", to grunty nieużytkowane rolniczo, na których rosną drzewa i krzewy. Z płatności wykluczono jedynie obszary porośnięte drzewami oraz krzewami, które były wyraźnie widoczne mimo śniegu. Powyższe znajduje potwierdzenie w materiale fotograficznym załączonym do raportu z czynności kontrolnych. Okrywa śnieżna znajdująca się na gruncie nie uniemożliwiła inspektorom dokonania pomiaru powierzchni działek użytkowanych rolniczo, co oznacza, że dowód w postaci raportu z czynności kontrolnych wraz ze szkicem i materiałem graficznym jest dowodem wiarygodnym, w oparciu o którym organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych.

WSA dodał, że wiarygodności raportu z czynności kontrolnych, w szczególności w odniesieniu do powierzchni działek użytkowanych rolniczo, nie podważa opinia rzeczoznawcy sporządzona na zlecenie skarżącej. Jak bowiem wynika z zeznań autora tej opinii, nie dokonywał on pomiaru działek, a powierzchnie działek podane w opinii wskazał według oświadczenia właścicielki. Słuszny jest zatem wniosek organów, że bardziej wiarygodnym materiałem dowodowym w zakresie powierzchni upraw jest raport z czynności kontrolnych, w trakcie których rzeczywiście zmierzono powierzchnię gruntów użytkowanych rolniczo. Ocenie tej nie sposób zarzucić dowolności. Z art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: o.p.) wynika, że organ podatkowy obowiązany jest rozpatrywać nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności, w konsekwencji dać wiarę jednym dowodom a innym wiary odmówić po wszechstronnym rozpatrzeniu. Ocena dowodów jakiej dokonały w tym zakresie organy nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka korzystała ona z ochrony przewidzianej w art. 191 o.p. Rozumowanie, w wyniku którego organ ustalił istnienie okoliczności faktycznych jest zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, stąd też WSA nie miał podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń.

WSA za chybiony uznał zarzut dotyczący braku pomierzenia części powierzchni działki P/P1/P2. Wskazał, że 18 czerwca 2012 r. skarżąca zmieniła swój wniosek, dzieląc działkę rolną P/P1/P2 pierwotnie zadeklarowaną na obszarze 136,16 ha na P/P1/P2 o obszarze 98,66 ha (do płatności JPO, UPO, ST), PA/PA1 o obszarze 18,50 ha (do płatności JPO, UPO) oraz działkę PB o obszarze 19,00 (do płatności JPO). Tę ostatnią działkę skarżąca wskazała jako niepomierzoną. Zarzut ten jest jednak bezzasadny. Jak wynika ze szkiców sporządzonych przez inspektora odzwierciedlających położenie działki rolnej PB, została ona poddana pomiarowi. Pomiar ten obejmował grunt użytkowany rolniczo na łącznym obszarze 18,61 ha, zmierzony został jednak w dwóch częściach, tj. 13,32 ha oraz 5,29 ha. Oba te obszary zostały uznane za kwalifikujące się do płatności.

W konsekwencji WSA uznała, że stan faktyczny sprawy w zakresie powierzchni gruntów użytkowanych przez skarżącą rolniczo w 2012 r. ustalony został prawidłowo. Wynika z niego, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych do płatności była większa od powierzchni stwierdzonych. Prawidłowo zatem organ dokonał pomniejszenia płatności. W rezultacie WSA oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej skarżąca wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a) art. 1 k.p.a. poprzez analizę zaskarżonej decyzji (poprawności przeprowadzonego postępowania administracyjnego) przez pryzmat przepisów Ordynacji podatkowej (m.in. art. 191) a nie przez pryzmat k.p.a.;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ administracji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz dokonał jego swobodnej oceny, gdy tymczasem zebrany materiał nie pozwalał na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, a jego ocena była dowolna.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności podkreślono, że zaleganie na polach grubych warstw śniegu wyklucza możliwość wiarygodnego zweryfikowania rzeczywistego przedmiotu upraw jak również faktycznej powierzchni jaka miałaby być rolniczo użytkowana. Jak dokonać pomiaru działek, jeżeli nie ma nawet punktów odniesienia, bo wszystkie znajdują się pod grubą warstwą śniegu.

Dyrektor ARiMR nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak pod rozwagę nieważność postępowania, tj. okoliczności enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w tej sprawie nie występują.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem jest ponadto przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, ale i na czym naruszenie to polega. Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należy zaś wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Kasacja nieodpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyroki NSA z 11 września 2012 r., II OSK 151/12; z 16 listopada 2011 r., II FSK 861/10; dostępne na: www.orzeczenia. nsa.gov.pl; pozostałe cytowane tamże). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (p. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).

Przytoczenie powyższych uwag było niezbędne, zważywszy na konstrukcję i uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została sformułowana jedynie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i zawiera dwa zarzuty: naruszenie art. 1 k.p.a. poprzez analizę zaskarżonej decyzji przez pryzmat przepisów Ordynacji podatkowej (m.in. art. 191) zamiast Kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz dokonał jego swobodnej oceny.

Odnosząc się do całości wymienionych zarzutów, wskazać należy, że w postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie o ile regulacje szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 3 § 2 tej ustawy – w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, (...) organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

W myśl art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Porównanie ww. regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego wskazuje, że inaczej ustawodawca postrzega zasadę prawdy materialnej w sprawach dotyczących m.in. płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej. W przeciwieństwie do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania, gdyż drugi z wymienionych przepisów został w całości zastąpiony przez art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach zawierający odmienną niż Kodeksu postępowania administracyjnego regulację dotyczącą rozpatrzenia materiału dowodowego z wyłączeniem jego zbierania z urzędu (por. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., II GSK 192/10). Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego oceny przez sądy administracyjne przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego wynika, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o płatnościach organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, gdyż to na stronie ciąży obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Wobec bowiem zobowiązania strony do przedstawienia wszystkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (p. wyroki NSA: z 25 października 2011 r., II GSK 1075/10; z 7 marca 2012 r., II GSK 88/11). W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania.

Zatem zarzutem naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie może być skutecznie kwestionowana prawidłowość zgromadzenia materiału dowodowego. Natomiast zgromadzony materiał dowodowy winien być rozpatrzony wyczerpująco, a dowody podlegają ocenie w granicach prawem przewidzianej swobody, na zasadzie określonej w art. 80 k.p.a. (p. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., II GSK 1849/16).

W tym miejscu wskazać należy, że WSA powołując w uzasadnieniu wyroku przepis art. 191 o.p. i wyrażoną w nim zasadę swobodnej oceny dowodów, popełnił oczywisty błąd. Nie oznacza to jednak – jak podnosi skarżąca kasacyjnie – że ocena przeprowadzonej kontroli sądowej w sprawie zaskarżonej decyzji nastąpiła przez pryzmat przepisów Ordynacji podatkowej. Jak wyżej wskazano sama zasada swobodnej oceny dowodów wywodzi się z zasad postępowania Kodeksu postępowania administracyjnego i wyrażona została w art. 80 k.p.a. W związku z tym uznać należy, że ta nieprawidłowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzutem naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. skarżąca kasacyjnie nie mogła skutecznie podważać prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez WSA przy wyrokowaniu, a dokonanych przez organy. Pomijając już fakt, że art. 77 k.p.a. składa się z czterech paragrafów, a przytaczając ten przepis w podstawie kasacyjnej nie podano zawartej w nim konkretnej jednostki redakcyjnej. Co przy tym istotne, nie wskazano w skardze kasacyjnej jako naruszonego art. 80 k.p.a., a ten przepis mógł jedynie stanowić podstawę do kwestionowania zaakceptowanej przez WSA oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, przeprowadzonej przez organy obu instancji. Nie wskazano w ogóle jako naruszonego art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, który stanowi podstawę do kwestionowania tego, czy organy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy.

Ponadto uzasadnienie skargi kasacyjnej kwestionując możliwość wiarygodnego zweryfikowania faktycznej powierzchni jaka miałaby być rolniczo użytkowana z uwagi na zaleganie na polach grubych warstw śniegu, zupełnie nie odnosi się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W którym WSA dokładnie wyjaśnił, że była możliwość przeprowadzenia wiarygodnych pomiarów powierzchni zgłoszonych do płatności działek w tych warunkach pogodowych. WSA stwierdził bowiem, że zalegająca warstwa śniegu powoduje kontrast pomiędzy polami użytkowanymi rolniczo, a tymi nieużytkowanymi rolniczo na zasadzie "czarne na białym". "Białe" to obszary użytkowane rolniczo, w pełni i równomiernie pokryte okrywą śnieżną, natomiast "czarne", to grunty nieużytkowane rolniczo, na których rosną drzewa i krzewy. Z płatności wykluczono jedynie obszary porośnięte drzewami oraz krzewami, które były wyraźnie widoczne mimo śniegu. Powyższe znajduje potwierdzenie w materiale fotograficznym załączonym do raportu z czynności kontrolnych. Okrywa śnieżna znajdująca się na gruncie nie uniemożliwiła inspektorom dokonania pomiaru powierzchni działek użytkowanych rolniczo, co oznacza, że dowód w postaci raportu z czynności kontrolnych wraz ze szkicem i materiałem graficznym jest dowodem wiarygodnym, w oparciu o którym organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych.

Dodać należy, że w ramach określonego w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymogu uzasadnienia podstaw kasacyjnych obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest uprawdopodobnienie istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej odnoszące się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tego rodzaju argumentacji nie zawiera.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).