Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 101/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 1-4a i pkt 8, art. 52 par. 2, art. 111 par. 2, art. 149 par. 1, par. 1a i par. 2, art. 154 par. 6, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 170, art. 200, art. 205, art. 286 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skarg S. M. i U. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie wybudowania i oddania do użytkowania budynku handlowego 1. stwierdza, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie ze skarg U. Z. w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w kwocie 6000 (sześć tysięcy) złotych; 4. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. sumy pieniężne: a) na rzecz S. M. w kwocie 3000 (trzy tysiące) złotych; b) na rzecz U. Z. w kwocie 3000 (trzy tysiące) złotych; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. tytułem zwrotu kosztów postępowania: a) na rzecz S. M. kwotę złotych 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć i 95/100); b) na rzecz U. Z. kwotę złotych 200 (dwieście). LS


UZASADNIENIE

S. M. i U. Z. w odrębnych skargach zaskarżyli do sądu administracyjnego bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej, wszczętej zawiadomieniem z dnia 10 marca 2010r., a dotyczącej legalności wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego położonego w B., przy ul. A 4h. Skarga S. M. z dnia 5 lutego 2016 roku na bezczynność organu została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Łd 101/16, natomiast skargi U. Z. z dnia 15 grudnia 2015 roku na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania zostały zarejestrowane odpowiednio pod sygn. akt II SAB/Łd 110/16 i II SAB/Łd 127/16. Wszystkie trzy skargi zostały przekazane przez organ do sądu w dniu 11 maja 2016 roku.

W motywach skarg skarżący przedstawili stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że inicjatorem postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania ww. budynku jest S. M., a zawiadomieniem z dnia 11 marca 2010r. organ wszczął postępowanie, jednocześnie wyznaczając termin oględzin obiektu. organ

Z uwagi na podejmowanie w sprawie czynności pozornych, S. M. złożył w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." - zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do organu wyższego stopnia. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r., nr [...], organ wojewódzki wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 6 kwietnia 2012r. Termin ten upłynął bezskutecznie.

Wobec dalszej bezczynności, S. M. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu powiatowego. Po przekazaniu tej skargi do sądu, organ powiatowy wydał decyzję z [...], dlatego S. M. cofnął skargę. Decyzja organu powiatowego została uchylona w postępowaniu odwoławczym decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...], nr [...].

Po kolejnym okresie bezczynności S. M. w dniu 30 września 2013r. wniósł kolejne zażalenie na bezczynność, a organ drugiej instancji postanowieniem z [...], nr [...], wyznaczył organowi powiatowemu termin załatwienia sprawy do dnia 20 grudnia 2013r. Ponieważ termin ten nie został zachowany, S. M. w dniu 23 grudnia 2013r. złożył kolejną skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu powiatowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014r., sygn. akt II SAB/Łd 14/14 zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z dnia 1 września 2014r., wobec niepodejmowania przez organ żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, S. M. wezwał organ do wykonania wyroku WSA w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2014r., sygn. akt II SAB/Łd 14/14. Wezwanie zostało przez organ zignorowane, dlatego S. M. wniósł do Sądu o wymierzenie grzywny za niewykonanie ww. wyroku. Sąd wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Łd 1013/14 wymierzył organowi grzywnę za niewykonanie wyroku.

W dniu 24 kwietnia 2015r. S. M. złożył, za pośrednictwem organu, kolejne zażalenie na bezczynność, a w dniu 29 kwietnia 2015r. zażalenie na przewlekłość postępowania. Organ wyższego stopnia odnosząc się do obu zażaleń w piśmie z dnia 16 czerwca 2015r. napisał, że nie znajduje podstaw do ingerencji w sprawie, albowiem skarżący wykorzystał już drogę zażaleniową na bezczynność, zażaleniem z dnia 20 września 2013r. W odpowiedzi na powyższe stanowisko organu wyższego stopnia S. M. wyjaśnił, że zażalenie z dnia 20 września 2013r. dotyczyło wyłącznie bezczynności organu powiatowego, a nie obejmowało przewlekłego prowadzenia postępowania.

W dniu 26 sierpnia 2015r. zażalenie na bezczynność złożyła U. Z., a organ drugiej instancji postanowieniem z [...], nr [...], wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 14 grudnia 2015r. uznając, że organ powiatowy prowadzi postępowanie w sposób bezczynny i przewlekły, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wobec bezskutecznego upływu terminu dodatkowego, skarżący skierowali do sądu administracyjnego opisane na wstępie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Skarżący podnieśli, że z przedstawionego toku postępowania wynika, że organ powiatowy postępowanie prowadzi pozornie od roku 2010, kilkakrotnie kierując zawiadomienia o zakończeniu postępowania. Podejmowane w toku postępowania czynności były sporadyczne, pozorne, inicjowane zawsze na skutek wnoszonych przez strony środków zaskarżenia. Okresy, w których w sprawie organ nie dokonywał żadnych czynności są wielomiesięczne, a nawet ponad roczne. Po uchyleniu w dniu [...] października 2012r. jedynej decyzji wydanej w okresie 5 lat prowadzenia postępowania, organ faktycznie zaprzestał prowadzenia postępowania. Ostatnią czynnością organu było zawiadomienie z dnia 4 lutego 2014r. o zakończeniu postępowania dowodowego, ale organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie.

Zdaniem skarżących, nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę. Bezczynność i przewlekłość postępowania w tej sprawie, polegająca na uchylaniu się organu od wydania decyzji, podejmowania pozornych czynności w długich odstępach czasu, oprócz tego, że powoduje niezałatwienie sprawy z wszelkimi tego konsekwencjami negatywnymi dla strony, pozbawia również stronę skarżącą możliwości złożenia środków odwoławczych, a w dalszej konsekwencji wniesienia skargi do sądu, co godzi już w konstytucyjne wolności i prawa człowieka i obywatela. Czynności pozorowane, utrzymujące postępowanie w toku i zastępujące merytoryczne rozstrzygnięcie, które organ od lat podejmuje, mają na celu omijanie (mimo czynności dyscyplinujących organu wyższego stopnia) wydania decyzji. Organ powiatowy ignoruje nie tylko prawa skarżących, ale i orzeczenia organu odwoławczego wyznaczające kolejne terminy załatwienia sprawy. Nie reaguje również na wyroki sądowe w przedmiocie bezczynności. Nie odnoszą też żadnego skutku nałożone na organ w tylu sprawach grzywny.

Na tej podstawie U. Z. w swoich skargach wniosła o zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez sąd terminie aktu administracyjnego, a także o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto skarżąca wniosła o wymierzenie organowi w trybie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a." – grzywny w wysokości uwzględniającej stopień bezczynności i przewlekłości, a także o przyznanie w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości do uznania sądu.

Skarżąca wniosła również o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Tożsame żądania zawarł w swojej skardze S. M. za wyjątkiem wniosku o zobowiązanie organu do wydania aktu, wobec treści prawomocnego wyroku w sprawie II SAB/Łd 14/14, sama zaś skarga obejmuje zarzut bezczynności w okresie od doręczenia organowi tego prawomocnego orzeczenia.

Natomiast w zakresie zasądzenia od organu sumy pieniężnej skarżący zażądał kwoty nie niższej niż 5.000 zł.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przyznał, że w dniu 10 marca 2010r. otrzymał wniosek obojga skarżących o wszczęcie postępowania. Przytoczył stan faktyczny sprawy. W dniu 12 kwietnia 2010r. przeprowadzono oględziny, które pozwoliły ustalić, iż obiekt został wybudowany w systemie tradycyjnym murowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a użytkowany jest na podstawie potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia użytkowania budynku pawilonu handlowo – usługowego z dnia 1 lutego 1992r. Organ przyznał okoliczności związane z zażaleniami składanymi przez skarżących w trybie art. 37 k.p.a. oraz przytoczył orzeczenia WSA w Łodzi, wydane w związku ze skargami S. M. i powołane w skardze.

Organ wskazał też na zgłaszane przez skarżącego wnioski o zbadanie kolejnych elementów budowy, w tym sprawy dotyczącej piwnic pod budynkiem handlowo – usługowym przy ul. A 4h i 4i w B. oraz kwestii prawidłowości wykonanych rur wentylacyjnych oraz kabli energetycznych i telefonicznych na budynku ściany północnej (wnioski z 4 lutego 2011r.).

Odnosząc się do skarg Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania, jego przewlekłości jest niezależne od organu. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne oraz częste wezwania pracowników organu jako świadków w postępowaniach prowadzonych przez organy ścigania utrudniają prawidłowe jego funkcjonowanie. Szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje, iż organ staje przed wyborem mniejszego zła wybierając kontrole gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi narażając się tym samym na bezczynność czy przewlekłość w mniej ważnych sprawach. Aktualnie organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołanego z dniem 31 marca 2016r. oraz dwóch inspektorów, którzy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km2.

Pismami z dnia 13 października 2016r. skarżący wnieśli o przyznanie im, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości nie niższej niż 10.000 zł dla każdego z nich i w każdej ze spraw. Skarżący umotywowali swoje żądanie dotychczasowym zachowaniem organu administracji.

W dniu 27 października 2016r. S. M. złożył wniosek o zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego w postaci wpisu od skargi oraz kosztów dojazdu do sądu na rozprawę.

Na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a. połączyć sprawę niniejszą o sygn. akt II SAB/Łd 101/16 ze sprawami o sygn. akt: II SAB/Łd 110/16 i II SAB/Łd 127/16 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalej sprawę prowadzić pod sygn. akt II SAB/Łd 101/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu administracji publicznej i na przewlekłość postępowania w przypadkach niepodejmowania przez ten organ nakazanych prawem aktów lub czynności, w tym - w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 - 4a oraz pkt 8 P.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje go do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego lub dokonania czynności, stwierdza, że organ ten dopuścił się bezczynności czy przewlekłości postępowania i jednocześnie ustala, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a.).

Warunkiem wniesienia skargi zarówno na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uprzednie złożenie do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie - art. 37 § 1 K.p.a. w zw. z art. 52 § 2 P.p.s.a.

Wyczerpanie trybu zaskarżenia przed wniesieniem skarg, rozpoznawanych w niniejszej sprawie, jest bezsporne. S. M. w dniu 24 kwietnia 2015r. złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. na bezczynność organu. Natomiast U. Z. wniosła własne zażalenie na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. w dniu 26 sierpnia 2015r. i obejmowało ono zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Jak wynika z uzasadnień skarg bezspornie dotyczą one tego samego postępowania administracyjnego, prowadzonego przez PINB w B. od 11 marca 2010r. w sprawie prawidłowości wybudowania i przystąpienie do użytkowania budynku handlowego, położnego w B. przy ul. A 4h. Wniesione skargi należało zatem połączyć na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Za takim trybem prowadzenia spraw przemawiają względy ekonomiki procesowej, związane przede wszystkim z przedmiotem postępowania.

Połączenie spraw jest uzasadnione ze względu na przedmiot, jak i podmioty składające skargę. Połączeniu temu nie sprzeciwia się przyjęta przez ustawodawcę w art. 149 § 1 P.p.s.a. konstrukcja skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Umieszczenie obydwu instytucji w jednym przepisie wskazuje na możliwość jednoczesnego, łącznego rozpoznania skargi zawierającej zarówno zarzut bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Oceniając zasadność zarówno skargi na bezczynność postępowania, jak i na jego przewlekłe prowadzenie sąd bada bowiem te same elementy tej samej sprawy administracyjnej - sprawność przebiegu postępowania i prawidłowość jego toku.

Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia, pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Inaczej niż w przypadku przewlekłości postępowania, w przypadku bezczynności badaniu zasadniczo nie podlega sposób procedowania, a jego efekt (czy jego brak) w postaci rozstrzygnięcia (braku) sprawy.

Jako przewlekłe sąd oceni postępowanie wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa; gdy organ podejmuje czynności nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy, gdy postępowanie trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z powyższych definicji obydwu kategorii wadliwości postępowania wynika, że w jednej sprawie możliwe jest ustalenie, że organ nie tylko przewlekle prowadzi postępowanie, ale też - tak wadliwie procedując - dopuszcza się bezczynności.

Zatem nie tylko nie ma przeszkód, ale wręcz celowym wydaje się połączenie spraw, gdy odrębnymi skargami zaskarżono bezczynność i przewlekłość w tej samej sprawie administracyjnej.

Ponadto przedmiot postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w danym okresie czasu, a więc i zakres rozpoznania przez sąd pozostaje bez zmian, niezależnie od liczby osób składających skargę i niezależnie, czy zarzuty zostały zgłoszone w jednej, czy kilku skargach. Istotą wyroku w sprawie prowadzonej ze skargi w trybie art. 149 P.p.s.a. jest przesądzenie, czy w danej sprawie miała miejsce bezczynność lub przewlekłość postępowania, czy miała ona cechy rażącego naruszenia prawa i zobowiązanie organu do wydania aktu (zakończenia postępowania administracyjnego).

W związku z powyższym celowym było połączenie skarg na bezczynność, wniesionych odrębnie przez S. M. i U. Z. w tej samej sprawie administracyjnej, w której oboje są stronami postępowania administracyjnego oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Należy jednak podkreślić, że połączenie w trybie art. 111 § 2 P.p.s.a. sprawy ze skargi na przewlekłość postępowania i skarg na bezczynność organu ma charakter techniczno-organizacyjny i nie wpływa na ich odrębność. Tak więc zarzut bezczynności i przewlekłości podlega samodzielnej ocenie. Połączenie nie pozbawia również prawa do oceny żądań każdej z osób wnoszących skargę, a łączne rozpoznanie sprawy nie oznacza, że sąd jest zwolniony od indywidualnego rozpatrzenia podnoszonych w każdej ze skarg zarzutów. Na marginesie jedynie należy zauważyć niemal identyczne sformułowania skarg i przedstawionych zarzutów w niniejszych sprawach, co pozwala na ich łączne omówienie.

Ocenę zasadności skarg rozpocząć należy od przypomnienia, że postępowanie organu nadzoru budowlanego w sprawie prawidłowości wybudowania i przystąpienia do użytkowania budynku handlowego, położonego w B., przy ul. A 4h było już dwukrotnie przedmiotem rozważań sądu, który w wyroku z dnia 9 kwietnia 2014r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 14/14 stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał do wydania aktu w sprawie wszczętej z urzędu w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Natomiast w wyroku z dnia 5 listopada 2015r., sygn. akt II SAB/Łd 151/15, sąd oceniają przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie uznał, że ma ona charakter rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie sąd uznał, że zobowiązanie organu do wydania aktu prawomocnym wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014r., spowodowało wyczerpanie możliwości ponownego rozstrzygania w tej kwestii. Dodatkowo zaznaczyć należy, że sąd kontrolował także wykonanie przez organ obowiązku załatwienia sprawy, nałożonego prawomocnym wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014r. Obowiązek tego organ nie wypełnił, co skutkowało wymierzeniem grzywny za niewykonanie wyroku (wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Łd 1013/14).

Z powyższego wynika zatem, że termin do wydania aktu biegł od dnia 12 czerwca 2014r., bowiem w tym dniu akta wraz odpisem prawomocnego wyroku z dnia 9 kwietnia 2014r. zostały zwrócone organowi, a stosownie do art. 286 § 2 P.p.s.a. zakreślony przez sąd termin biegnie od zwrotu organowi akt.

Skutki prawomocnego wyroku z dnia 9 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Łd 14/14, mają zatem istotny wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej, bowiem wobec uprzedniego nałożenia na organ obowiązku wydania aktu, sąd umorzył postępowanie w zakresie żądania zobowiązania organu do załatwienia sprawy jako bezprzedmiotowe, co uczynił na podstawie art. 161 §1 pkt 3 P.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Istota skargi w sprawie na bezczynność i przewlekłość postępowania sprowadza się bowiem do tego, że raz nałożone zobowiązanie do załatwienia sprawy (wydania aktu) pozostaje w mocy do czasu jego wykonania, to jest wydania orzeczenia kończącego postępowanie.

Natomiast prawomocne orzeczenie o bezczynności czy przewlekłym prowadzeniu postępowania nie zwalnia sądu z obowiązku zbadania, czy po wydaniu wyroku w sprawie bezczynności, czy przewlekłości postępowania organ w dalszym ciągu nie popełnia uchybień, kwalifikujących się jako bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania.

Należy zatem przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie sąd prawomocnymi wyrokami oceniał bezczynność organu w okresie od dnia 10 marca 2010r. do dnia 9 kwietnia 2014r. (tj. do dnia wydania wyroku WSA w Łodzi, o sygn. akt II SAB/Łd 14/14), a następnie od dnia 12 czerwca 2014r. (tj. od dnia otrzymania prawomocnego wyroku z dnia 9 kwietnia 2014r.) do dnia 13 stycznia 2015r. tj. do daty wyrokowania w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1013/14 ze skargi S. M. na niewykonanie wyroku z dnia 9 kwietnia 2014r.

Jak już wspomniano, orzeczenia zapadłe w cytowanych wyżej sprawach są wiążące dla organu i sądu w kolejnych postępowaniach w ramach tej same sprawy (art. 170 P.p.s.a.). Z nadesłanych do sądu akt administracyjnych wynika, że od daty doręczenia prawomocnego wyroku z dnia 9 kwietnia 2014r., tj. od dnia 12 czerwca 2014r. organ nie podjął żadnej czynność zmierzającej do wydania aktu, do którego był zobowiązany przez sąd w ww. wyroku. W aktach administracyjnych nie ma bowiem żadnego śladu świadczącego o podjęciu przez organ jakichkolwiek kroków zmierzających do zakończenia postępowania i załatwienia sprawy. Okres, w którym nie podejmowano żadnych działań, zmierzających efektywnie do zakończenia postępowania, bez wątpienia dowodzi bezczynności.

Z tych samych powodów należy uznać za uzasadniony zarzut przewlekłość postępowania, która w niniejszej sprawie również była już badana przez sąd od dnia jego wszczęcia do dnia wydania w dniu 5 listopada 2015r. wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 151/15.

Zarzut bezczynności i przewlekłości postępowania uzasadnia również fakt uwzględniania przez organ wyższego stopnia zażaleń składanych na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. i wyznaczania organowi I instancji kolejnych terminów na załatwienie sprawy, które i tak nie były przez niego dochowane. Organ nie zmienił swojego lekceważącego podejścia do sprawy nawet po dwukrotnym wymierzeniu mu grzywien za opieszałość przez sąd.

Podkreślenia także wymaga to, że organ tak naprawdę nie zaprzecza ani bezczynności, ani przewlekłości postępowania wskazując, że powodem takiego stanu rzeczy są trudności kadrowe. W ocenie składu orzekającego wyjaśnienia te nie mogą odnieść skutku. Dla zasadności skargi na bezczynność postępowania nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013r., sygn. akt: I SAB/Wa 243/13 oraz z dnia 12 września 2013r., sygn. akt: I SAB/Wa 364/13, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem htt://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko należy zająć wobec przewlekłego prowadzenia postępowania.

Powyższe uprawnia do stwierdzenia, że bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a., wobec faktu, iż organ uchybił podstawowym terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a także dlatego, że stan swej bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania organ utrzymywał, pomimo wyraźnego wskazania w tym względzie organu wyższego stopnia, a także stanowiska zajętego we wcześniejszych wyrokach WSA.

W zaistniałej sytuacji, zdaniem sądu, zasadnym było wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a..

Jednocześnie sąd uznał za zasadne wymierzenie grzywny w kwocie 6.000 zł, biorąc pod uwagę z jednej strony fakt brak jakiegokolwiek działania organu na przestrzeni ponad 2 lat i niezakończenie postępowania pomimo zobowiązania w tym zakresie nałożonego na organ prawomocnym wyrokiem tutejszego sądu, z drugiej okoliczność, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. był już karany grzywnami za niewykonanie wyroku i przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej spawie. Niestety grzywny wymierzane w niskiej wysokości nie odniosły skutku. Nie znaleziono przy tym podstaw do osobnego orzekania w sprawie grzywien z tytułu bezczynności i przewlekłości postępowania. Grzywna pełni przede wszystkim funkcję prewencyjną i ma przeciwdziałać bezczynności czy przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez organ. Jej wymierzenie odnosi się do konkretnego postępowania administracyjnego, brak zatem uzasadnienia dla jednoczesnego kilkukrotnego orzekania grzywien w tej samej spawie. Okoliczność natomiast, że organ pozostaje w bezczynności i przewlekle prowadzi postępowanie ma wpływ na określenie jej wysokości. Okres bezczynności, podlegający ocenie w przedmiotowej sprawie wynosi zatem 19 miesięcy (od dnia 23 marca 2015r. do daty orzekania), okres przewlekłości postępowania natomiast 9 miesięcy (od dnia 14 stycznia 2015r. do daty orzekania). W ocenie sądu, kwota 6.000 zł stanowić będzie adekwatną dolegliwość dla organu z tak z tytułu analizowanej bezczynności jak i przewlekłości postępowania (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 1030/15 i z dnia 10 lutego 2015r., sygn. akt II OSK 2095/14 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)

Na podstawie tego samego przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd – w punkcie 4. wyroku - przyznał na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężne w wysokości po 3.000 zł. Nie znaleziono przy tym podstaw do odrębnego orzekania o kwotach z tytułu bezczynności i przewlekłości postępowania, biorąc pod uwagę charakter przyznawanej kwoty pieniężnej, mającej pełnić rolę rekompensacyjną w ramach konkretnego postępowania (por. uzasadnianie do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – druk nr 1633). Ustalona przez sąd wysokość jest następstwem niemożności uzyskania przez skarżących zakończenia postępowania w rozsądnym terminie, nawet pomimo trzech wyroków, które winny zobligować organ do efektywnego zakończenia sprawy. Sąd wziął ponadto pod uwagę fakt niereagowania organu na zalecenia organu wyższego stopnia, który kilkakrotnie zakreślał PINB termin do załatwienia sprawy. Przy tym w realiach rozpoznawanej sprawy, w szczególności uwzględniając oceniany w niniejszym postępowaniu okres bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, sąd uznał za słuszne uwzględnienie żądań do wysokości równowartości połowy wymierzonej organowi grzywny. Z treści art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że sąd może przyznać na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Ten przepis z kolei stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W każdej sprawie sąd zobligowany jest do indywidualnej oceny sytuacji i zasadności żądania skarżącego w tym zakresie, niemniej wskazać należy, że brzmienie wskazanych przepisów nie sprzeciwia się zachowaniu przyjętej przez sąd proporcji między wymierzoną grzywną a sumą pieniężna przyznaną na rzecz skarżących.

Na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. zasądzono na rzecz każdego ze skarżących koszty postępowania, które stanowią równowartość uiszczonych wpisów sądowych od skarg, a w stosunku do S. M. także kwotę 96,95 zł, stanowiącą koszt dojazdu skarżącego na rozprawę.

JK