Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1219/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 151, art. 174, art. 183, art. 184, art. 189, art. 207
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 156, art. 157
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 84
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędzia NSA (del.) Jerzy Stankowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 556/20 w sprawie ze skargi E. P., R. K., Z. H., M.B., H. K. i A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 maja 2020 r. nr [...][...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 556/20, oddalił skargi E. P., R. K., Z. H., M. T., H. K. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 27 listopada 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3, 4, 6, 7, 11 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, orzekł:

1. o obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty w wysokości po 9.724,60 zł przez: E. P., R. K., Z. H., M. T., H. K. i A. P. na rzecz Gminy Miasta [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] w rejonie ulicy [...], obejmującej działki nr [...] o pow. 2025 m², nr [...] o pow. 1332 m², nr [...] o pow. 1041 m² nr [...] o pow. 1018 m², nr [...] o pow. 957 m², nr [...] o pow. 966 m², nr [...] o pow. 846 m², obręb [...] w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], rejon ulicy [...] w mieście [...] zatwierdzoną uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. (Dziennik Urzędowy Woj. [...] poz. [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.);

2. o tym, że E. P., R. K., Z. H., M. T., H. K. i A. P. są zobowiązani do wpłacenia kwot, o których mowa w pkt 1 na wskazany rachunek Urzędu Miejskiego w [...], w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja staje się ostateczna a w przypadku nieuiszczenia w wyznaczonym terminie powyższej opłaty Gminie Miasta [...] należą się odsetki wynikające z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, decyzją z dnia 13 maja 2020r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, dalej: u.p.z.p.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Kolegium przedstawiło stan faktyczny i prawny działki [...], wskazując, że działka ta o pow. 2025 m² położona jest w [...] przy ul. [...]. Jej kształt jest regularny, zbliżony do prostokąta, ukształtowanie terenu lekko zróżnicowane; teren działki jest niezabudowany i niezagospodarowany. Działka jest położona w sąsiedztwie zbiornika retencyjnego "[...]" oraz terenów niezabudowanych a także w trakcie zabudowy (zabudowa mieszkaniowa), w dalszym sąsiedztwie przebiega al. [...] (jedna z głównych ulic miasta). Od dnia 8 kwietnia 2003 r. nieruchomość objęta ta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 5 grudnia 2002 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] rejon ulicy [...] i [...] w mieście [...], który to plan przewidywał dla tej nieruchomości przeznaczenie pod tereny zabudowy usługowej. Od dnia 6 stycznia 2017 r. nieruchomość objęta jest z kolei miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2016r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], rejon ulicy [...] w mieście [...], który to plan przewiduje dla tej nieruchomości przeznaczenie pod tereny zabudowy mieszkaniowo – usługowej. Aktem notarialnym z dnia 20 lipca 2017 r., Rep. A nr [...], działka ta została sprzedana. Jednocześnie, Kolegium przedstawiło stan faktyczny i prawny działek nr [...] - [...], wskazując, że: działka nr [...] ma powierzchnię 1332 m², działka nr [...] ma powierzchnię 1041 m², działka nr [...] ma powierzchnię 1018 m², działka nr [...] ma powierzchnię 957 m², działka nr [...] ma powierzchnię 966 m², działka nr [...] ma powierzchnię 846 m². Działki te położone są w [...] przy ul. [...]. Mają one kształt regularny, zbliżony do prostokąta, teren działek jest stosunkowo płaski. Na dzień 6 stycznia 2017 r. działki były niezabudowane i niezagospodarowane a obecnie stanowią teren budowy osiedla mieszkaniowego. Działki leżą w sąsiedztwie zbiornika retencyjnego "[...]" oraz terenów niezabudowanych i w trakcie zabudowy (zabudowa mieszkaniowa). W dalszym sąsiedztwie przebiega al. [...]. Od dnia 8 kwietnia 2003 r. nieruchomość ta objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 5 grudnia 2002 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] rejon ulicy [...] i [...] w mieście [...], który to plan przewidywał dla działki nr [...] przeznaczenie pod zieleń dostępną, a dla działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] przeznaczenie pod usługi oraz drogi i ulice lokalne i dojazdowe oraz publiczne ciągi pieszo – jezdne. Od dnia 6 stycznia 2017 r. nieruchomość ta objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], rejon ulicy [...] w mieście [...], który to plan przewiduje dla działki nr [...] przeznaczenie pod tereny ulic dojazdowych i lokalnych oraz tereny zieleni urządzonej a dla działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] przeznaczenie pod tereny zabudowy mieszkaniowo – usługowej. Aktem notarialnym z dnia 2 stycznia 2018 r., Rep. A nr [...], nieruchomość ta została sprzedana.

Następnie Kolegium wskazało, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany stały się obowiązujące. Plan wszedł w życie w dniu 6 stycznia 2017 r. a zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone stronom w dniu 13 września 2019 r. Jednocześnie Kolegium oceniło, że sporządzone dla potrzeb niniejszej sprawy przez rzeczoznawcę majątkowego S. K. operaty szacunkowe z dnia 28 września 2019 r. stanowią wiarygodny dowód wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], rejon ulicy [...] w mieście [...]. Zdaniem Kolegium, sposób przeprowadzenia wyceny działki nr [...] według przeznaczenia pod tereny usług i według przeznaczenia pod tereny mieszkaniowo - usługowe nie budzi wątpliwości. Przyjęte do porównania nieruchomości nie budzą zastrzeżeń odnośnie podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Wszystkie zlokalizowane są w [...], na terenie dzielnic podobnych do dzielnicy [...], przeznaczeniem odpowiadają nieruchomości wycenianej. Nieruchomość wyceniana została prawidłowo opisana i oceniona w kontekście cech wpływających na wartość nieruchomości, tzn. uwzględniono zarówno jej zalety, jak i ograniczenia. Różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami porównawczymi zostały skorygowane za pomocą stosownych współczynników. Obliczenie wyniku końcowego szacowania zostało przeprowadzone prawidłowo. W ocenie Kolegium, procedura szacowania nieruchomości stanowiącej działkę została przeprowadzona zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Kolegium zauważyło przy tym, że oszacowany przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości spowodowany zmianą przeznaczenia wyniósł około 5%. Wzrost ten, w ocenie Kolegium, uznać należy za prawdopodobny, gdyż doświadczenie organu przy rozpatrywaniu spraw podobnych, wskazuje, że zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym z terenu usług na teren mieszkaniowo – usługowy powoduje z reguły wzrost wartości nieruchomości, chociaż nie wzrost skokowy. Zwiększenie wartości działki nr [...] o 5% na skutek zmiany przeznaczenia w planie miejscowym uznać należy zatem za efekt zgodny z tendencjami na rynku nieruchomości.

Również, w ocenie Kolegium, wycena działki nr [...] według przeznaczenia pod tereny zieleni dostępnej oraz pod tereny zieleni i tereny drogowe została przeprowadzona prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa. Nieruchomości porównawcze zostały dobrane w sposób nie budzący zastrzeżeń. Zlokalizowane są bowiem na terenach porównywalnych do lokalizacji nieruchomości wycenianej i w dniu sprzedaży miały analogiczne przeznaczenie, co nieruchomość wyceniana. Również przyporządkowanie nieruchomości wycenianej ocen cech wpływających na wartość zostało przeprowadzone właściwie, stosownie do stanu nieruchomości. Obliczenia wyników końcowych są prawidłowe, zgodne z przyjętymi wcześniej danymi. W przypadku działki nr [...] wzrost wartości spowodowany uchwaleniem nowego planu dotyczył tylko części tej nieruchomości, której przeznaczenie uległo zmianie z terenów zieleni na tereny dróg. Wzrost wartości nieruchomości jest w takim wypadku jak najbardziej prawdopodobny. Na rynku nieruchomości obserwuje się bowiem tendencję, zgodnie z którą nieruchomości o przeznaczeniu pod komunikację osiągają ceny wyższe aniżeli nieruchomości przeznaczone pod zieleń.

Także, w ocenie Kolegium, wycena działek nr [...] – [...] według przeznaczenia pod tereny usługowe oraz drogi i ulice lokalne i dojazdowe oraz publiczne ciągi pieszo – jezdne a także pod tereny mieszkaniowo – usługowe została przeprowadzona prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa. Dobór transakcji porównawczych nie budzi zastrzeżeń – są one podobne do działek wycenianych pod względem lokalizacji, powierzchni i mają analogiczne przeznaczenie, co działki wyceniane. Rzeczoznawca majątkowy przypisał wycenianym działkom oceny cech adekwatne do ich stanu, uwzględniając zarówno zalety, jak i ograniczenia w zagospodarowaniu działek. Stosownie do tych ocen zastosowano odpowiednie współczynniki korygujące. Obliczenia wyników końcowych są prawidłowe. Oszacowana wartość działek jest jak najbardziej prawdopodobna, albowiem, zmiana przeznaczenia nieruchomości z terenu usług na teren mieszkaniowo - usługowy powoduje z reguły wzrost wartości nieruchomości, przy czym nie jest to wzrost znaczący. W rozpatrywanej sprawie wyniósł on około 5%, co w ocenie Kolegium, uznać należy za efekt zgodny z tendencjami występującymi na rynku nieruchomości.

Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że sporządzone w niniejszej sprawie operaty szacunkowe bezspornie dowodzą wzrostu wartości działek nr [...] i [...] - [...] spowodowanego zmianą przeznaczenia. Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło, że opłata w niniejszej sprawie ustalona została w prawidłowej wysokości. Ustalony w operatach szacunkowych wzrost wartości w przypadku działek nr [...], [...] - [...] wyniósł 194.492 zł. Przy zastosowaniu stawki 30% opłata wynosi zatem 58.347,60 zł. Ponieważ skarżący mieli udziały w wysokości 1/6 we własności działek, opłata od każdego z nich należna jest w wysokości 9.724,60 zł.

Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu, Kolegium wskazało, że niewątpliwie do oczywistego wzrostu wartości nieruchomości dochodzi w przypadku zmiany jej przeznaczenia z rolnego na "komercyjne". W niniejszej sprawie zmiana przeznaczenia polegała na zastąpieniu funkcji "usługi" na funkcję "mieszkaniowo - usługową" oraz funkcji "zieleń" na funkcję "drogi". Wykorzystane przez rzeczoznawcę majątkowego dane rynkowe bezspornie dowodzą, że opisana wyżej zmiana przeznaczenia również skutkuje wzrostem wartości nieruchomości, choć nie tak dużym jak w przypadku zmiany terenu rolnego w teren inwestycyjny. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że przesłanka naliczenia opłaty polegająca na wzroście wartości nieruchomości spowodowanym zmianą przeznaczenia została w niniejszej sprawie spełniona. Ponadto, zbiornik retencyjny "[...]", nie leży w obrębie przedmiotowych działek. Znajduje się on w ich bezpośrednim sąsiedztwie. Okoliczność ta została uwzględniona przez rzeczoznawcę majątkowego poprzez zastosowanie odpowiednich ocen cechy "sąsiedztwo i otoczenie". Nadto, przeznaczenie nieruchomości pod tereny komunikacji, jak to nastąpiło w przypadku działki nr [...], nie może skutkować odstąpieniem od naliczenia opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Brak jest bowiem podstawy prawnej do takiego działania. Podobnie rzecz ma się ze wspomnianą przez skarżących prospołeczną postawą wykazaną w trakcie prac nad planem miejscowym. Naliczenie opłaty planistycznej uzależnione jest od wzrostu wartości nieruchomości oraz od innych przesłanek, o jakich była mowa na wstępie niniejszej decyzji.

Skargą E. P., R. K., Z. H., M. T., H. K. i A. P. zaskarżyli powyższą decyzję zarzucając, że zmiana dokonana planem polegała głównie na zastąpieniu funkcji usługowej z zakresu U33 na funkcję mieszaną: mieszkaniowo – usługową, co nie skutkuje tak wysokim wzrostem wartości nieruchomości. Wyliczony wzrost wartości nieruchomości byłby uzasadniony w przypadku zmiany z funkcji rolnej na komercyjną. Ponadto, zdaniem skarżących, opłaty zostały im naliczone niesłusznie, ponieważ Prezydent powinien uwzględnić ich prospołeczną postawę przy uchwalaniu obowiązującego wcześniej planu z dnia 5 grudnia 2002 r., który na dużej części ich nieruchomości ustalił zbiornik retencyjny oraz komunikację publiczną.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że podjęte w sprawie decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie wszystkie określone w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki zostały spełnione. Niesporne bowiem jest, że w dniu 6 stycznia 2017 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...], rejon ulicy [...] w mieście [...], zatwierdzony uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], opublikowany w Dz. Urz. Woj. [...] z 2016 r., który ustalił stawkę procentową, służącą do naliczenia jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., na poziomie 30%. Plan ten objął swymi ustaleniami działkę nr [...], położoną w [...] przy ul. [...], której prawo własności skarżący zbyli w dniu 20 lipca 2017 r. a także działki nr [...] – [...], położone w [...] przy ul. [...], których prawo własności skarżący zbyli w dniu 2 stycznia 2018 r. Jednocześnie, Prezydent Miasta [...] w dniu 13 stycznia 2019 r. zawiadomił skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania w niniejszej sprawie. Zauważyć przy tym należy, że dla zachowania 5-letniego terminu do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wystarczające jest właśnie samo wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie. Ponadto, w ocenie Sądu, ze sporządzonych przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego dla potrzeb niniejszej sprawy operatów szacunkowych z dnia 28 września 2019 r. wynika, że w związku z uchwaleniem przez Radę Miasta [...] w dniu [...] listopada 2016 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], rejon ulicy [...] w mieście [...], nastąpił wzrost wartości działek nr [...] oraz [...] – [...] w porównaniu z ich wartością, wynikającą z ich przeznaczenia, obowiązującego przed wejściem w życie tego planu a więc ustalonego na podstawie uchwały Rady Miasta [...] z dnia 5 grudnia 2002 r., nr III/28/2002, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], rejon ulicy [...] i [...] w mieście [...].

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że to operat szacunkowy sporządzany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego jest podstawowym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 37 ust. 11 u.p.z.p. odsyła bowiem w zakresie zasad określania wartości nieruchomości do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n. Zgodnie zaś z treścią art. 7 i art. 150 ust. 5 u.g.n. określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Stosownie przy tym do treści art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Z kolei, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.). Operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega jednakże ocenie organu administracji. Zdaniem Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy prawidłowo i precyzyjnie oceniły wartość dowodową operatów szacunkowych sporządzonych w dniu 28 września 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego a dokonana ocena nie nosi cech dowolności. Dokonując tej oceny, organy słusznie uwzględniły, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że dla spełnienia wskazanych powyżej wymogów konieczne jest, aby rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących. Sporządzone dla potrzeb niniejszej sprawy operaty spełniają bowiem wymogi określone w art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Sąd wskazał, że ze znajdujących się w aktach sprawy operatów wynika, że wartość nieruchomości stanowiącej działki nr [...] oraz [...] – [...] rzeczoznawca określił na dzień ich sprzedaży, tj. odpowiednio na dzień 20 lipca 2017 r. i na dzień 2 stycznia 2018 r. a stan nieruchomości rzeczoznawca określił na dzień wejścia w życie planu z dnia [...] listopada 2016 r., tj. na dzień 6 stycznia 2017 r. Wartość opłaty rzeczoznawca określił zaś jako różnicę wartości nieruchomości przy uwzględnianiu przeznaczenia obowiązującego po uchwaleniu planu w 2016 r. a ich wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed tą zmianą, a więc według planu z 2002 r. Do określenia wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej a do określenia wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej działki nr [...] – [...] rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami i metodę korygowania ceny średniej. Wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości dokonał rzeczoznawca uwzględniając cel wyceny, charakter nieruchomości oraz przepisy prawne. Rzeczoznawca wyjaśnił, że przyjęta przez niego przy wycenie działki nr [...] procedura szacowania metodą korygowania ceny średniej wymaga wykonania następujących czynności: 1. utworzenia zbioru nieruchomości podobnych; 2. aktualizacji cen transakcyjnych na datę wyceny; 3. ustalenia cech rynkowych wpływających na zróżnicowanie cen; 4. oceny wielkości wpływu cech rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych; 5. ustalenia zakresu skali ocen dla każdej z przyjętych cech rynkowych; 6. charakterystyki wycenianej nieruchomości z przedstawieniem jej ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych; 7. obliczenia ceny średniej ze zbioru cen transakcyjnych, stanowiącego podstawę wyceny oraz ustalenie ceny minimalnej i ceny maksymalnej; 8. podania charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej i nieruchomości o cenie maksymalnej, z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych; 9. obliczenia dolnej granicy i górnej granicy sumy współczynników korygujących oraz obliczenia zakresów współczynników korygujących dla poszczególnych cech rynkowych; 10. określenia wielkości współczynników korygujących, wynikających z ocen wycenianej nieruchomości z uwzględnieniem określonych granic i położenia ceny średniej w przedziale; 11. obliczenia wartości jednostkowej wycenianej nieruchomości; 12. określenia wartości wycenianej nieruchomości na podstawie iloczynu wartości jednostkowej i liczby jednostek porównawczych. Z kolei, przyjęta przez rzeczoznawcę przy wycenie działek nr [...] – [...] procedura szacowania metodą porównywania parami wymaga wykonania następujących czynności: 1. utworzenia zbioru nieruchomości podobnych; 2. aktualizacji cen transakcyjnych na datę wyceny; 3. ustalenia cech rynkowych wpływających na zróżnicowanie cen; 4. oceny wielkości wpływu cech rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych; 5. ustalenia zakresu skali ocen dla każdej z przyjętych cech rynkowych; 6. wyboru do porównania z utworzonego zbioru nieruchomości co najmniej trzech nieruchomości najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, z ich niezbędną charakterystyką; 7. charakterystyki wycenianej nieruchomości z przedstawieniem jej ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych; 8. przeprowadzenia porównania nieruchomości wycenianej kolejno z nieruchomościami wybranymi do wyceny i określenie wielkości poprawek wynikających z różnicy ocen nieruchomości wycenianej i nieruchomości wybranych do porównań; 9. obliczenia skorygowanej ceny transakcyjnej każdej nieruchomości przyjętej do porównań przy użyciu określonych poprawek; 10. obliczenia wartości jednostkowej wycenianej nieruchomości jako średniej arytmetycznej z cen transakcyjnych skorygowanych, uzyskanych z porównań w poszczególnych parach lub średniej ważonej, jeśli wiarygodność otrzymanych wyników jest zróżnicowana; 11. określenia wartości wycenianej nieruchomości na podstawie iloczynu wartości jednostkowej i liczby jednostek porównawczych. Tak przedstawione metodologie działań przy sporządzaniu operatów szacunkowych w sprawie zostały wdrożone przez rzeczoznawcę majątkowego i znalazły odzwierciedlenie w ich treści.

W operacie szacunkowym dotyczącym wyceny działki nr [...] rzeczoznawca przedstawił na wstępie stan faktyczny i prawny tej działki, wskazując, że działka ta ma powierzchnię 2025 m², położona jest w [...] przy ul. [...]. Jej kształt jest regularny, zbliżony do prostokąta, ukształtowanie terenu lekko zróżnicowane; teren działki jest niezabudowany i niezagospodarowany. Działka jest położona w sąsiedztwie zbiornika retencyjnego "[...]" oraz terenów niezabudowanych a także w trakcie zabudowy (zabudowa mieszkaniowa), w dalszym sąsiedztwie przebiega al. [...] (jedna z głównych ulic miasta). Wyceniając działkę nr [...] według przeznaczenia przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. pod tereny usług, do porównania rzeczoznawca wybrał 11 nieruchomości sprzedanych w okresie od stycznia 2014 r. do grudnia 2016 r. Wszystkie nieruchomości porównawcze zlokalizowane są w [...], na terenie dzielnic podobnych do dzielnicy [...] ([...] ,[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Ich powierzchnia zawierała się w przedziale od 212 do 37.744 m², przy czym 6 nieruchomości porównawczych ma powierzchnię poniżej 10.000 m², a 5 - powyżej 10.000 m². Ceny wyniosły od 228 zł/m² do 488 zł/m². Cena średnia wyniosła 338 zł/m². Cen nie korygowano z uwagi na upływ czasu. Zdaniem rzeczoznawcy majątkowego ceny nieruchomości zależały od następujących cech: położenie na rynku (35%), sąsiedztwo i otoczenie (15%), powierzchnia działki (20%), kształt działki i warunki zagospodarowania (20%) oraz dojazd (10%). Położenie na rynku działki nr [...] oceniono jako dobre (jest to ocena pośrednia w przyjętej skali i oznacza, że nieruchomość ma dobry dostęp do centrum miasta, a popyt na nieruchomości jest umiarkowany). Sąsiedztwo i otoczenie działki oceniono jako średnie (jest to najniższa ocena w przyjętej skali i oznacza, że usługi znajdują się w większej odległości, występują utrudnienia w prowadzeniu funkcji, sąsiedztwo jest uciążliwe, dostęp do usług podstawowych i przystanków komunikacji miejskiej jest utrudniony). Powierzchnię działki oceniono jako małą (jest to najwyższa ocena w przyjętej skali i oznacza powierzchnię poniżej 3000 m²). Kształt działki i warunki zagospodarowania oceniono jako średnio korzystne (jest to pośrednia ocena w przyjętej skali i oznacza działkę o kształcie regularnym lub częściowo niekorzystnym, wymagającą niewielkich nakładów na rekultywację terenu, mogą wystąpić utrudnienia wynikające z warunków glebowych lub uwarunkowań planistycznych lub służebność gruntowa przejazdu i przechodu). Dojazd do działki został oceniony jako dobry (jest to ocena pośrednia w przyjętej skali i oznacza dojazd drogą utwardzoną). W konsekwencji, wartość jednostkową działki oszacowano na 365 zł/m², zaś jej wartość całkowitą – na 739.125 zł.

Z kolei, wyceniając działkę nr [...] według przeznaczenia po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. pod tereny mieszkaniowo — usługowe, do porównania rzeczoznawca wybrał 14 nieruchomości sprzedanych w okresie od grudnia 2015 r. do lipca 2017 r. Wszystkie nieruchomości porównawcze zlokalizowane są w [...], na terenie dzielnicy [...] i dzielnic podobnych do dzielnicy [...], tzn. [...], [...], [...], [...]. Ich powierzchnie zawierają się w przedziale od 614 do 4165 m² przy czym 9 nieruchomości porównawczych ma powierzchnię powyżej 1000 m², a 5 - poniżej 1000 m². Ceny wyniosły od 265 zł/m² do 544 zł/m². Cena średnia wyniosła 373 zł/m². Cen nie aktualizowano z uwagi na upływ czasu. Zdaniem rzeczoznawcy majątkowego ceny nieruchomości zależały od następujących cech: położenie na rynku (35%), sąsiedztwo i otoczenie (15%), powierzchnia działki (20%), kształt działki i warunki zagospodarowania (20%) oraz dojazdu (10%). Położenie na rynku działki nr [...] ocenione zostało jako dobre (z dobrym dostępem do centrum miasta o umiarkowanym wzroście popytu na nieruchomości), sąsiedztwo działki ocenione zostało jako średnie (dostępność usług w dalszej odległości od nieruchomości, występują utrudnienia w prowadzeniu funkcji, uciążliwe sąsiedztwo, utrudniony dostęp do usług podstawowych i przystanków komunikacji miejskiej), powierzchnia działki oceniona została jako średnia (powierzchnia od 1000 do 3000 m²), kształt działki i warunki zagospodarowania ocenione zostały jako średnio korzystne (działka o kształcie regularnym lub częściowo niekorzystnym, wymaga niewielkich nakładów na rekultywację terenu, mogą wystąpić utrudnienia wynikające z warunków glebowych lub uwarunkowań planistycznych, lub służebność gruntowa przejazdu i przechodu) a dojazd do działki oceniony został jako dobry (droga utwardzona). Cena jednostkowa działki oszacowana została na 384 zł/m2 zaś wartość całkowita - na 777.600 zł.

W operacie szacunkowym dotyczącym wyceny działek nr [...] – [...] rzeczoznawca również przedstawił na wstępie stan faktyczny i prawny tych działek wskazując, że: działka nr [...] ma powierzchnię 1332 m², działka nr [...] ma powierzchnię 1041 m², działka nr [...] ma powierzchnię 1018 m², działka nr [...] ma powierzchnię 957 m², działka nr [...] ma powierzchnię 966 m², działka nr [...] ma powierzchnię 846 m². Działki te położone są w [...] przy ul. [...]. Mają one kształt regularny, zbliżony do prostokąta, teren działek jest stosunkowo płaski. Na dzień 6 stycznia 2017 r. działki były niezabudowane i niezagospodarowane, obecnie stanowią teren budowy osiedla mieszkaniowego. Działki leżą w sąsiedztwie zbiornika retencyjnego "[...]" oraz terenów niezabudowanych i w trakcie zabudowy (zabudowa mieszkaniowa). W dalszym sąsiedztwie przebiega al. [...].

Wyceniając działkę nr [...] według przeznaczenia przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. według przeznaczenia pod tereny zieleni do porównania rzeczoznawca wybrał 4 nieruchomości sprzedane w okresie od czerwca 2016 r. do czerwca 2017 r. Nieruchomości porównawcze zlokalizowane są w [...], na terenie dzielnic [...], [...], [...]. Jedna nieruchomość porównawcza zlokalizowana jest w [...] w dzielnicy [...]. Rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że powierzchnia nie różnicowała cen tych nieruchomości. Ceny wyniosły od 50 zł/m² do 106,94 zł/m². Cen nie aktualizowano z uwagi na upływ czasu. Zdaniem rzeczoznawcy majątkowego ceny nieruchomości zależały od następujących cech: lokalizacja i stan otoczenia (45%), ukształtowanie terenu (30%), dojazd (25%). Lokalizację i stan otoczenia działki nr [...] uznano za dobry (jest to ocena pośrednia w przyjętej skali i oznacza nieruchomość o dobrym położeniu na terenie dzielnicy lub/i dobrym położeniu względem istniejącej zabudowy). Ukształtowanie terenu działki uznano za dobre (jest to pośrednia ocena w przyjętej skali i oznacza teren o niewielkich spadkach i nieznaczne utrudnienia w zagospodarowaniu działki). Dojazd do działki został uznany za dobry (jest to pośrednia ocena w przyjętej skali i oznacza dojazd drogą utwardzoną). Wartość jednostkową nieruchomości oszacowano na 107 zł/m, zaś wartość całkowitą - na 142.524 zł.

Z kolei, dokonując wyceny działki nr [...] według przeznaczenia po zmianie planu, tj. według przeznaczenia pod tereny zieleni i tereny drogowe rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że część działki przeznaczona pod tereny zieleni (657 m²) nie zmieniła swojej wartości na skutek uchwalenia nowego planu. W związku z tym wartość jednostkowa działki, w jej części przeznaczonej po tereny zieleni, w dalszym ciągu wynosi 107 zł/m². Wartość części działki [...] przeznaczonej pod tereny zielone wynosi natomiast 70.299 zł. Do wyceny części działki przeznaczonej pod tereny dróg (675 m²) wykorzystano 3 nieruchomości sprzedane w okresie grudzień 2015 - sierpień 2017 r. Zlokalizowane są w [...], na terenie dzielnic [...], [...], [...]. Rzeczoznawca stwierdził, że powierzchnia tych nieruchomości nie miała wpływu na ich cenę. Ceny sprzedanych nieruchomości wyniosły od 220 zł/m² do 300 zł/m². Cen nie aktualizowano z uwagi na upływ czasu. Zdaniem rzeczoznawcy ceny nieruchomości zależały od: lokalizacji i otoczenia (40%), kształtu i warunków zagospodarowania (30%), użytkowania działki. Lokalizacja i otoczenie działki [...] uznane zostało za dobre (jest to pośrednia ocena w przyjętej skali i oznacza dobre położenie w dzielnicy lub/i dobre położenie względem istniejącego układu drogowego. Kształt działki i warunki zagospodarowania nieruchomości uznane zostały za średnio korzystne (jest to pośrednia ocena w przyjętej skali i oznacza działkę o kształcie nieregularnym, wymagane są niewielkie nakłady na rekultywację terenu, możliwe utrudnienia wynikające z warunków glebowych lub uwarunkowań planistycznych. Użytkowanie działki uznane zostało za teren niezagospodarowany (jest to najniższa ocena w przyjętej skali). Wartość jednostkową działki nr [...] w jej części przeznaczonej pod drogi oszacowano na 238 zł/m² zaś wartość całkowitą części tej działki przeznaczoną pod drogi - na 160.650 zł.

Wyceniając działki nr [...] – [...] według przeznaczenia przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. według przeznaczenia pod tereny zabudowy usługowej oraz tereny komunikacji rzeczoznawca majątkowy przyjął, że działki [...] - [...] są przeznaczone pod tereny usług, bowiem jest to funkcja dla nich przeważająca. Jako nieruchomości porównawcze przyjęto działki sprzedane w okresie listopad 2016 r. - listopad 2017 r. Zlokalizowane były w [...], na terenie dzielnic porównywalnych z dzielnicą [...], tzn. w [...], [...] i [...]. Powierzchnia nieruchomości przyjętych do porównania zawierała się w przedziale 288 - 1015 m². Ceny nieruchomości porównawczych wyniosły od 222 zł/m² do 519 zł/m². Cen nie aktualizowano z uwagi na upływ czasu. W ocenie rzeczoznawcy ceny nieruchomości zależały od: położenia na rynku (35%), sąsiedztwa i możliwości inwestycyjnych (15%), powierzchni (20%), kształtu i warunków zagospodarowania (20%) oraz dojazdu (10%). Położenie na rynku działek nr [...]-[...] ocenione zostało jako dobre (jest to ocena pośrednia w przyjętej skali i oznacza położenie z dobrym dostępem do centrum miasta, teren o umiarkowanym popycie na nieruchomości). Sąsiedztwo działek ocenione zostało jako średnie (jest to najniższa ocena w przyjętej skali i oznacza usługi w dalszej odległości od nieruchomości, utrudnienia w prowadzeniu funkcji, uciążliwe sąsiedztwo, utrudniony dostęp do usług podstawowych i przystanków komunikacji miejskiej). Powierzchnia działek oceniona została jako mała (jest to najwyższa ocena w przyjętej skali i oznacza powierzchnię poniżej 1500 m²). Kształt i warunki zagospodarowania działek ocenione zostały jako średnio korzystne (jest to ocena pośrednia w przyjętej skali i oznacza działkę o kształcie regularnym lub częściowo niekorzystnym, wymaga niewielkich nakładów na rekultywację terenu, możliwe utrudnienia wynikające z warunków glebowych lub uwarunkowań planistycznych lub służebność gruntowa przejazdu i przechodu). Dojazd do działek został oceniony jako średni (jest to najniższa ocena w przyjętej skali i oznacza ograniczenia w dostępie do nieruchomości, np. ulica jednokierunkowa, zła nawierzchnia, lub dojazd odbywa się przez działki przyległe jako odpowiednia służebność lub droga gruntowa). Wartość jednostkowa każdej z działek oszacowano na 369 zł/m2 zaś wartość całkowitą działek - na 1.781.532 zł.

Z kolei, przy wycenie działek nr [...] - [...] według przeznaczenia po zmianie planu, tj. według przeznaczenia pod tereny mieszkaniowo – usługowe jako nieruchomości porównawcze wybrano 12 nieruchomości sprzedanych w okresie od maja 2016 do grudnia 2017 r. W dniu sprzedaży były one niezabudowane i przeznaczone pod tereny mieszkaniowo - usługowe. Zlokalizowane są w [...], na terenie dzielnic porównywalnych z dzielnicą [...], tzn. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Powierzchnia nieruchomości porównawczych wyniosła od 574 m² do 2737 m². Ich ceny wyniosły od 286 zł/m² do 544 zł/m². Cena średnia wyniosła 412 zł/m². Cen nie aktualizowano z uwagi na upływ czasu. W ocenie rzeczoznawcy ceny zależały od położenia na rynku (35%), sąsiedztwa i otoczenia (15%), powierzchni (20%), kształtu i warunków zagospodarowania (20%) oraz dojazdu (10%). Położenie na rynku działek nr [...] - [...] ocenione zostało jako dobre (jest to ocena pośrednia w przyjętej skali i oznacza położenie z dobrym dostępem do centrum miasta, teren o umiarkowanym popycie na nieruchomości). Sąsiedztwo działek ocenione zostało jako średnie (jest to najniższa ocena w przyjętej skali i oznacza usługi w dalszej odległości od nieruchomości, utrudnienia w prowadzeniu funkcji, uciążliwe sąsiedztwo, utrudniony dostęp do usług podstawowych i przystanków komunikacji miejskiej). Powierzchnia działek oceniona została jako średnia (jest to pośrednia ocena w przyjętej skali i oznacza powierzchnię od 750 do 1500 m²). Kształt i warunki zagospodarowania działek ocenione zostały jako średnio korzystne (jest to ocena pośrednia w przyjętej skali i oznacza działkę o kształcie regularnym lub częściowo niekorzystnym, wymaga niewielkich nakładów na rekultywację terenu, możliwe utrudnienia wynikające z warunków glebowych lub uwarunkowań planistycznych lub służebność gruntowa przejazdu i przechodu). Dojazd do działek został oceniony jako średni (jest to najniższa ocena w przyjętej skali i oznacza ograniczenia w dostępie do nieruchomości, np. ulica jednokierunkowa, zła nawierzchnia, lub dojazd odbywa się przez działki przyległe jako odpowiednia służebność lub droga gruntowa). Cenę jednostkową działek nr [...] - [...] oszacowano na 383 zł/m² zaś wartość całkowitą tych działek oszacowano na 1.849.124 zł.

W ten też sposób, w ocenie Sądu, rzeczoznawca w sposób kompletny i całkowity spełnił wymagania przeprowadzenia wyceny nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami a także metodą korygowania ceny średniej. Jak wynika bowiem z treści art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stanowi, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 4). Zgodnie zaś z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nie budziło wątpliwości Sądu, że wybrane przez rzeczoznawcę do analizy nieruchomości stanowią nieruchomości podobne do wycenianej, co potwierdza przedstawione przez rzeczoznawcę uzasadnienie ich wyboru. Na marginesie Sąd zauważył, że "inną cechą" cenotwórczą, w myśl wskazanej definicji z art. 4 pkt 16 jest – w szczególności – powierzchnia nieruchomości gruntowej. Zaznaczył również, że różnice w powierzchni czy położeniu nieruchomości (znaczne oddalenie, inny rodzaj terenów) czy innych cechach nieruchomości porównywanych nie oznaczają automatycznie, że nieruchomości te nie mogą być podobne. Wykonane wyceny obrazują zaś w sposób nie budzący wątpliwości, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] listopada 2016 r. wzrosła wartość nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...] – [...]. Powyższe obligowało zaś w ocenie Sądu orzekające w sprawie organy do skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Z kolei inne okoliczności podnoszone przez skarżących nie mogły mieć wpływu na naliczenie tej opłaty, co słusznie wyjaśniło Kolegium, a które to tłumaczenie Sąd w pełni akceptuje.

Jednocześnie Sąd zaznaczył, że w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez sąd ze szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Zgodnie natomiast z treścią art. 157 ust. 1 u.g.n. o ocenę operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. Nie można jednak w ocenie Sądu przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ w sytuacji, gdy strona kwestionuje operat. Nie można też oczekiwać od organu by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu. Sąd podkreślił, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Wobec tego zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Z kolei szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Metodyka szacowania nieruchomości nie może być bowiem przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu.

Z uwagi na powyższe Sąd nie znalazł podstaw do podważenia kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wskazał, że nałożony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego zobowiązuje organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Jednakże to sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest niezbędnym i podstawowym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. Przepis art. 156 ust. 1 u.g.n. stanowi bowiem, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Dlatego też, uznać zdaniem Sądu należało, że orzekające w sprawie organy, stosownie do wymogu art. 80 k.p.a. istotną w niniejszej sprawie okoliczność oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej-p.p.s.a.)-oddalił wniesioną skargę.

Skargą kasacyjną R. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7 i 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji, pomimo że została ona wydana z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz niepełnej i nierzetelnej analizie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności operatu szacunkowego z dnia 28 września 2019 r. sporządzonego przez H. J. - rzeczoznawcę majątkowego, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzonych dla rejonu ul. [...] w [...] poprzez niewłaściwą ocenę tych dowodów i uznanie, iż wartość nieruchomości zbytej przez skarżącą zwiększyła się w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niedokonanie weryfikacji rzeczywistych przyczyn ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości, w tym poprzez ustalenie czynników rynkowych, wzrostu cen, wzrostu popytu na zakup nieruchomości na rynku gdańskim (tendencje wzrostu, przyczyny podwyżki cen nieruchomości na rynku wtórnym), jak również niedokonanie oceny rzeczywistego momentu wzrostu wartości nieruchomości oraz koniunkcji czasowej zaistnienia sytuacji powiązania wzrostu wartości nieruchomości z obowiązkiem uiszczenia jednorazowej opłaty za zbycie tej nieruchomości, a także niedokonanie przez organ oceny związku ewentualnej podwyżki z wprowadzeniem zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego (warunek sine qua non);

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7 i 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji, pomimo że została ona wydana z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasad swobodnej oceny dowodów poprzez oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach poczynionych niemalże w całości o treść operatu szacunkowego, pomimo iż wycena dokonana przez rzeczoznawcę budzi wątpliwości w zakresie doboru nieruchomości podobnych, kryteriów dokonania wyceny poszczególnych czynników wpływających na wartość ogólną nieruchomości, ustalenie w stosunku do nieruchomości, będących podstawą określenia wartości opłaty jednorazowej cen jednostkowych w górnych granicach "widełek" określonych każdorazowo przez rzeczoznawcę, pomimo przypisania tym działkom ocen najniższych lub średnich we wszystkich kategoriach podlegających ocenie;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7 i 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji, pomimo że została ona wydana z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasad swobodnej oceny dowodów poprzez pominięcie przez organ (którego decyzję WSA utrzymał w mocy oddalając rozpoznawaną skargę) faktu, że dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości wynikające z postanowień planu obowiązującego do czasu uchwalenia planu nowego lub jego zmiany było niemal tożsame z przeznaczeniem w nowo uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia obciążenie skarżącej opłatą jednorazową.

II. przepisów prawa materialnego, w postaci:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1,3,4,6,7, 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U, z 2021 r. poz. 741) - dalej również jako u.p.z.p. - poprzez brak uchylenia decyzji pomimo, że została ona wydana z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, wskutek czego skarżąca została obciążona obowiązkiem uiszczenia jednorazowej opłaty w wysokości 9.724,60 zł, pomimo braku zaistnienia związku pomiędzy zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a zwiększeniem wartości nieruchomości (o ile rzeczywiście ona wystąpiła) oraz niezbadaniem przez organ istnienia koniunkcji czasowej zaistnienia sytuacji powiązania wzrostu wartości nieruchomości z obowiązkiem uiszczenia jednorazowej opłaty za zbycie tej nieruchomości;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak uchylenia decyzji pomimo, że została ona wydana z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, wskutek czego skarżąca została obciążona obowiązkiem uiszczenia jednorazowej opłaty w wysokości 9.724,60 zł, pomimo faktu, że operat szacunkowy, którego treść winna wzbudzić wątpliwości organów administracji w toku postępowania administracyjnego nie został skierowany przez te organy w celu dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpatrzenie niniejszej sprawy na rozprawie i uchylenie wyroku Sądu I instancji z dnia 3 marca 2021 r. II SA/Gd 556/20 w całości, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a, w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniósł o jej oddalenie jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw i zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Wniesiony środek odwoławczy do Naczelnego Sądu Administracyjnego oparty został na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przy czym zwrócić należy uwagę, iż zarzuty naruszenia prawa materialnego oznaczone w petitum kasacji jako II. nie zostały sformułowane w sposób odpowiadający wymogom z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W zarzutach tych podniesiono bowiem, iż oznaczone tam przepisy a to art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1,3,4,6,7,11 u.p.z.p. oraz art. 157 ust. 1 u.g.n. powiązane z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszone zostały, cytat: "poprzez brak uchylenia decyzji pomimo, że została ona wydana z naruszeniem ww. przepisów"-koniec cytatu.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego - iż sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Co do zasady nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano skutecznie równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości- patrz wyrok NSA z dnia 31 października 2023 r. I GSK 1258/20. Skarga kasacyjna nie została jednak prawidłowo sformułowana w ramach tego zarzutu, skoro nie wskazano czy zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni przepisów czy też niewłaściwego ich zastosowania, co niewątpliwie utrudnia rozpoznanie wniesionego środka odwoławczego.

Niemniej jednak pomimo tej wadliwości należało rozpoznać wniesioną skargę kasacyjną w formie przedstawionej przez pełnomocnika skarżącej albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować - patrz wyrok NSA z 14 września 2023 r. II OSK 3075/20.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w przedmiocie nałożenia na skarżących w tym i R. K. obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty w wysokości po 9.724,60 zł na rzecz Gminy Miasta [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] w rejonie ulicy [...], obejmującej działki nr [...] o pow. 2025 m², nr [...] o pow. 1332 m², nr [...] o pow. 1041 m² nr [...] o pow. 1018 m², nr [...] o pow. 957 m², nr [...] o pow. 966 m², nr [...] o pow. 846 m², obręb [...] w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], rejon ulicy [...] w mieście [...], zatwierdzoną uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. (Dziennik Urzędowy Woj. [...] poz. [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.), słusznie stosując konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi z art. 151 p.p.s.a. jako nie zasługującej na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu odwoławczego w realiach tej sprawy nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. gdyż w ramach dokonywanej kontroli legalności kwestionowanej decyzji nie ujawniono aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy czy przepisów postępowania, jeżeli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na uznanie stanowiska Sądu pierwszej instancji za wadliwe czy też błędne, stąd też wniesiona skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Nie są usprawiedliwione zarzuty kasacji dotyczące naruszenia przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 oraz 80 k.pa (zarzut I. pkt 1, 2 i 3 ) przez brak uchylenia decyzji, pomimo że została ona wydana z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasad swobodnej oceny dowodów poprzez oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach poczynionych niemalże w całości o treść operatu szacunkowego, pomimo iż wycena dokonana przez rzeczoznawcę budzi wątpliwości w zakresie doboru nieruchomości podobnych, kryteriów dokonania wyceny poszczególnych czynników wpływających na wartość ogólną nieruchomości, nierzetelnej analizie zgromadzonego materiału dowodowego w tym w szczególności operatu szacunkowego z 28 września 2019 r. "jak wskazano sporządzonego przez H. J." i uznanie, że wartość nie-ruchomości zbytej przez skarżącą zwiększyła się w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie dokonując weryfikacji rzeczywistych przyczyn ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości, czy też pominięcia okoliczności, że dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości wynikające z obowiązującego planu było niemalże tożsame z przeznaczeniem w nowym planie.

Podkreślić należy, iż przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest zagadnienie ustalenia dla stron postępowania, w tym skarżącej R. K., jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w trybie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust.1, 3, 4, 6 ,7 i 11 u.p.z.p. Skarżąca, co jest niesporne w realiach tej sprawy była współwłaścicielką w 1/6 części z pozostałymi skarżącymi przed Sądem pierwszej instancji nieruchomości położonej w [...] w rejonie ulicy [...], obejmującej działki nr [...] o pow. 2025 m², nr [...] o pow. 1332 m², nr [...] o pow. 1041 m² nr [...] o pow. 1018 m², nr [...] o pow. 957 m², nr [...] o pow. 966 m², nr [...] o pow. 846 m², obręb [...].

W dniu 6 stycznia 2017 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...], rejon ul. [...] zatwierdzony uchwałą Rady Miasta z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], opublikowany w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] poz. [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., który ustalił stawkę procentową służącą do naliczenia jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., na poziomie 30%. Plan ten objął swymi ustaleniami działkę nr [...], położoną w [...] przy ul. [...], której prawo własności skarżący zbyli w dniu 20 lipca 2017 r. a także działki nr [...]-[...], położone w [...] przy ul. [...], których prawo własności skarżący zbyli w dniu 2 stycznia 2018 r.

Z akt sprawy wynika, iż uprzednio na tym obszarze obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] rejon ul. [...] i [...] w mieście [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z 5 grudnia 2002 r. nr [...] (Dziennik Urzędowy Woj. [...] nr [...], poz. [...] z dnia 24 marca 2003 r.), który przeznaczał działki: nr [...] pod usługi (strefa [...]), nr [...] pod zieleń dostępną –park dzielnicowy, ciek wodny ([...]), nr [...] - [...] pod usługi –centrum dzielnicowe, usługi sportu i rekreacji, turystyki, funkcja mieszkalna integralnie związana z prowadzoną działalnością usługową (strefa [...]) oraz w niewielkim fragmencie pod ulicę dojazdową (strefa [...]). Aktualny przepis prawa miejscowego z [...] listopada 2016 r. nr [...], przeznaczył działkę nr [...] pod tereny zabudowy mieszkaniowo – usługowej z dopuszczeniem parkingów i garaży dla samochodów osobowych innych niż na potrzeby inwestycji, małych hurtowni do 200 m², mieszkań integralnie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Z kolei plan ten działkę nr [...] przeznaczył pod teren ulicy dojazdowej ul. [...] i odcinki ulicy projektowanej, teren ulicy projektowanej oraz teren zieleni urządzonej, zaś działki nr [...] -[...] pod zabudowę mieszkaniowo-usługową z dopuszczeniem parkingów i garaży dla samochodów osobowych innych niż na potrzeby inwestycji, małych hurtowni do 200 m² pow. użytkowej, mieszkań integralnie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Zgodnie z art. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Istota obowiązku uregulowanego w powyższym przepisie sprowadza się zatem do uiszczenia przez właściciela opłaty w razie wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ratio legis wprowadzenia przez ustawodawcę opłaty na rzecz gminy z tego tytułu stanowi więc swoistą partycypację tej jednostki samorządu terytorialnego w zyskach, jakie przynosi zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą ustaleń zawartych w planie miejscowym.

W sprawie określenia opłaty planistycznej konieczne jest zatem ustalenie, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu.

Kluczowym zagadnieniem, wymagającym rozstrzygnięcia na potrzeby ewentualnego nałożenia omawianej opłaty, jest więc ustalenie okoliczności wzrostu wartości danej nieruchomości wskutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej kolejności konkretyzacji wymaga rozmiar tego wzrostu. W tym zakresie podstawowego znaczenia nabiera regulacja prawna przewidziana przepisem art. 37 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. W myśl tego przepisu, obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Tym samym w myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie: (1) nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego; (2) miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu; (3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą; (4) w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny. W niniejszej sprawie ww. przesłanki zostały spełnione, więc zasadne było, co do zasady naliczenie stosownej jednorazowej opłaty.

Zatem podstawową kwestią dla możliwości ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w tej sprawie było to, czy zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego rzeczywiście wpływa na zmianę wartości nieruchomości zbytych przez skarżących w dniu 20 lipca 2017 r. i 2 stycznia 2018 r.

Ciężar dowodowy wykazania owego wzrostu spoczywa na organie administracji. Podstawowym dowodem w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest zatem operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych.

W myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednak uwagę, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Zatem to autor operatu a nie sąd, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji - patrz wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r. I OSK 2028/19.

Odnosząc te rozważania do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, zaznaczyć należy, iż w realiach tej sprawy podstawowe znaczenie dla określenia wymiaru jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miały dwa sporządzone 28 września 2019 r. operaty szacunkowe opracowane przez rzeczoznawcę majątkowego S. K. a nie jak błędnie wskazano w kasacji H. J.. Jeden z nich dotyczył działki nr [...] zaś drugi odnosił się do pozostałych działek nr [...]-[...].

Oceniając tak zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w tym wskazane wyżej dwa operaty szacunkowe, zdaniem Sądu odwoławczego uznać należy, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, co zasadnie przyznał Sąd pierwszej instancji, spełniają one wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Poza tym opierają się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W ocenie NSA operaty szacunkowe opracowane w tej sprawie zawierają dane niezbędne dla oceny jego rzetelności jak również wskazują okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Dodatkowo zamieszczono w nich informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Zatem opracowane w sprawie dwa operaty szacunkowe, zdaniem NSA, zasadnie stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, iż w niniejszej sprawie organy prawidłowo i precyzyjnie oceniły wartość dowodową operatów szacunkowych sporządzonych w dniu 28 września 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego a dokonana ocena nie nosi cech dowolności. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można przyjąć w realiach tej sprawy, że przedmiotowe operaty budzą wątpliwości wskazane w kasacji, skoro spełniały one wymogi o których wyżej mowa (rzeczowy, logiczny i spójny, wyliczenia poprawne), to w konsekwencji zostały słusznie przyjęte jako podstawa rozstrzygnięcia.

Jak już wyżej zaznaczono zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. (por. np. wyroki NSA z 21 stycznia 2014 r. I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. I OSK 721/15 i z 24 marca 2022 r. II OSK 947/21). Takich wad nie zawierają opracowane w tej sprawie operaty, zatem brak było podstaw do ich zanegowania zarówno przez organy administracji jak i Sąd administracyjny. Organy administracji w takiej sytuacji nie prowadzą bowiem własnych ustaleń, co do np. trendów na rynku nieruchomości, czy czynników od których zależy wartość nieruchomości jak i rzeczywistych przyczyn ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości, co podniesiono w kasacji. Brak istotnych wątpliwości co do wartości przedstawionych operatów szacunkowych prowadzi do uznania ich za wiarygodne. Z kolei Sąd, nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości, nie może dokonywać rozważań dotyczących prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wyboru cech różnicujących wartość nieruchomości. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej oparcia rozstrzygnięcia w tej sprawie "niemalże w całości o treść operatu szacunkowego" a w konsekwencji zakwestionowania tego dowodu nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie jest niesporne, że skarżący (w tym skarżąca kasacyjnie) mieli możliwość oceny (weryfikacji) operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu na mocy art. 157 u.g.n., z czego jednak nie skorzystali. Poza tym nie można podzielić stanowiska skarżącej, że sporządzona wycena (czy też wyceny) budzi wątpliwości, bowiem aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n., o czym była wyżej mowa. Żaden z tych przypadków nie zaistniał w tej sprawie, a więc nie ma żadnych podstaw do kwestionowania prawidłowości przedmiotowych operatów szacunkowych z 28 września 2019 r.

Ponadto w sposób niesporny ze sporządzonych przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego dla potrzeb niniejszej sprawy operatów szacunkowych z dnia 28 września 2019 r. wynika, że w związku z uchwaleniem przez Radę Miasta w dniu [...] listopada 2016 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] rejon ul. [...], nastąpił wzrost wartości działek nr [...] i [...]-[...] w porównaniu z ich wartością wynikającą z ich przeznaczenia, obowiązującego przed wejściem w życie tego planu a więc ustalonego na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia 5 grudnia 2002 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] rejon ul. [...] i [...] w [...]. Przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku obszerne rozważania Sądu pierwszej instancji w tym zakresie w pełni zasługują na aprobatę NSA i przyjmowane są przez Sąd odwoławczy jako własne. Zdaniem NSA prawidłowo oceniono wartości działek przed zmianą jak i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: w tym działkę nr [...] z 739 125 zł a po zmianie 777.600 zł, działkę nr [...] z 142, 524 zł a po uchwaleniu planu 230 949 zł , zaś działki nr [...]-[...] z 1,781.532 zł a po uchwaleniu 1 849 124 zł, co daje różnicę ogółem o 194 492 zł a stosując stawkę 30 % wysokość jednorazowej opłaty wynosi 58 347. 60 zł podzielona na 6 osób a zatem na każdego przypada kwota ujawniona w sprawie - 9 724, 60 zł.

Należy jednoznacznie w tym miejscu podnieść, iż sam fakt porównania przeznaczenia nieruchomości skarżących zarówno przed jak i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, iż nie mamy do czynienia z tożsamymi rozwiązaniami planistycznymi. Nawet skarżąca w kasacji wskazuje na występujące jednak różnice. Na stronie 7 kasacji podniesiono, że "zmiany te są nieznaczne". Zmiany te, zdaniem NSA, są natomiast istotne, wpływające na możliwości zwiększenia zurbanizowania działek skarżących; są na tyle ważne, że pozwoliły na zbycie z zyskiem tych nieruchomości, czego skarżąca (skarżący) nie czyniła przy poprzednim planie. Zatem zarzut skargi kasacyjnej, że przeznaczenie działek w istocie jest niemalże tożsame z dotychczasowym przeznaczeniem, co uniemożliwiało obciążenie skarżącej opłatą jednorazową, jest całkowicie niezasadny. Odmienne stanowisko skarżącej w tym zakresie stanowi jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami dokonanymi w tej sprawie, co wyżej wykazano.

Brak uwzględnienia przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzasadnia również przyjęcie stanowisk, iż w realiach tej sprawy nie doszło do naruszenia powołanych w kasacji przepisów prawa materialnego art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1,3, 4, 6, 7 i 11 u.p.z.p. czy też art. 157 ust. 1 u.g.n., albowiem prawidłowość ich zastosowania nie budzi wątpliwości NSA.

Zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle tego przepisu przesłanką dopuszczalności ustalenia opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego jest wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem albo zmianą planu. Przepis ten nie ogranicza dopuszczalności ustalenia opłaty tylko do zmiany przeznaczenia nieruchomości choć i ta zaistniała w niniejszej sprawie. W przypadku zmiany planu modyfikacji może ulec bowiem nie samo przeznaczenie nieruchomości, ale poszczególne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wartość nieruchomości według jej statusu planistycznego (urbanistycznego) kształtowana jest przez dużo więcej elementów aniżeli tylko samo przeznaczenie. Kluczowe znaczenie może dotyczyć chłonności inwestycyjnej gruntów wskazujące na to ile finalnie metrów powierzchni użytkowej lokali może zostać zrealizowane. Różne czynniki związane ze zmianą także parametrów planistycznych jak intensywność zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna czy ilość miejsc parkingowych może wpłynąć na wzrost wartości nieruchomości. W realiach tej sprawy bowiem wynika, że działki nr [...] jak i nr [...]-[...] przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniowo-usługową zawierającą zabudowę mieszkaniową intensywną MW24, czego wcześniej nie było, usługową U33 z dopuszczeniem parkingów i garaży dla samochodów osobowych innych niż na potrzeby inwestycji czego także nie było, zmienił się również status działki nr [...] pod infrastrukturę drogową, czego wcześniej nie było, zatem w tych okolicznościach zaistniały przesłanki do obligatoryjnego ustalenia jednorazowej opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po uchwaleniu nowego prawa miejscowego, który zmienił status nieruchomości skarżących w sposób odmienny od dotychczasowego. Wykazany w sprawie oczywisty wzrost wartości dotyczył nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu i był związany z przyjęciem nowych rozwiązań planistycznych. To zaś nie pozwala przyjąć za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1, 3, 4, 6, 7 i 11 u.p.z.p.

Podobnie nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 u.g.n. Rozwiązanie zawarte w ww. przepisie, który stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, nie wyłącza uprawnienia organu do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Co do zasady w trakcie postępowania dokonały tego zarówno organy administracji orzekające w sprawie jak i Sąd pierwszej instancji kontrolujący legalność zaskarżonej decyzji i w tym zakresie nie doszło do naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. Skoro w toku postępowania organy administracji nie powzięły jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości sporządzonych operatów szacunkowych, dokonanej wyceny, stąd też nie zaistniały jakiekolwiek przesłanki uzasadniające zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie stosownych wyjaśnień czy o opinię w sprawie wyceny nieruchomości. Istotne jest również, że strona wyrażając zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzonego operatu, może także sama wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie sporządzonego na zlecenie organu operatu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Natomiast samodzielne zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale jak wyżej wskazano w sytuacjach wyjątkowych (np. doszło do naruszenia przepisów prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, braki w zakresie wymaganych prawem elementów czy niejasności, które dyskwalifikują jego wartość dowodową). Zatem w niniejszej sprawie nie można skutecznie powoływać się na naruszenie ww. normy prawa materialnego.

Tym samym zauważyć należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 sentencji wyroku).

Orzeczenie o kosztach postepowania kasacyjnego zapadło na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 207 § 2 p.p.s.a. w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Sąd drugiej instancji uznał, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. i na podstawie tego przepisu orzekł, że odstępuje od zasądzenia od skarżącej kasacyjnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 sentencji wyroku).

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.