Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 91/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a."),

1. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku usługowo - handlowo - mieszkalnego zabudowanego na działkach nr [...] i [...] położonych w J.,

2. nałożył na inwestora W. F. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] stycznia 2021 r.:

a) zaświadczenia właściwego organu tj. Burmistrza J. o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji Burmistrza J. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego, tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego (spełniającego wymogi art. 34 ustawy) obejmującego rozbudowę budynku usługowo - handlowo -mieszkalnego zabudowanego na działkach nr [...] i [...] położonych w J., wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz z zaświadczeniami, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego aktualnymi na dzień opracowania projektu, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2020 r. przeprowadził kontrolę na działce nr [...], podczas której ustalono, że nieruchomość jest zabudowana trzykondygnacyjnym budynkiem mieszkalno-handlowym, wybudowanym według oświadczenia inwestora w 2015 r. Obiekt zlokalizowany jest w odległości od 2,85 m do 3,02 m od ogrodzenia z działką nr [...]. W połaci dachowej, od strony działki nr [...], znajdują się okna dachowe. W tylnej elewacji budynku wykonano taras o wymiarach 4,343 m x 3,30 m. Na parterze budynku znajduje się pomieszczenie handlowe z chemią gospodarczą o wymiarach 7,75 m x 4,59 m oraz pomieszczenie gospodarcze (chłodziarki, magazyn produktów). Na I piętrze znajduje się część lokalu mieszkalnego, tj. pokój, a na II piętrze garderoba. Pomieszczenia te wchodzą w skład jednego z dwóch lokali mieszczących się w budynku mieszkalno- handlowo-usługowym położonym na działkach nr [...] i [...] (powstałych w wyniku podziału działki [...]), zrealizowanym na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2004 r., znak [...], nr [...] ze zm. W trakcie kontroli pomieszczenia były użytkowane. Inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających legalność budowy tej części obiektu. Szczegóły obiektu ujęto w dokumentacji fotograficznej.

Ponieważ kontrolowana część obiektu zrealizowanego na działce [...] stanowi nierozerwalną część obiektu zrealizowanego na działkach nr [...] i [...], w dniach [...] lutego 2020 r. i [...] marca 2020 r. dokonano ponownie czynności kontrolnych na wskazanych nieruchomościach. Czynności przeprowadzono jedynie w zakresie I i II piętra budynku, z uwagi na brak dostępu do parteru budynku. Ustalono, że działki nr [...] i [...] (powstałe w wyniku podziału działki nr [...]) są zabudowane budynkiem usługowo-handlowo-mieszkalnym, zrealizowanym na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...]. Na wniosek inwestora decyzja została zmieniona decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w zakresie budowy stałej wewnętrznej instalacji gazowej oraz decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. inwestor wystąpił do PINB w J. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w części obejmującej parter budynku oraz część I i II piętra (mieszkanie). Do wniosku dołączono oświadczenie kierownika budowy o wykonaniu budowy bez istotnych odstąpień, a nieistotne odstąpienia uwidoczniono na kopii rysunku wchodzącego w skład zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...] udzielono pozwolenia na użytkowanie w żądanym zakresie tj. obejmującym pomieszczenia o nr [...] do [...] (parter), nr [...], nr [...] do [...] (I piętro), nr [...] do [...] (II piętro). Z posiadanych dokumentów nie wynika, aby inwestor dotychczas wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w pozostałym zakresie, czyli w zakresie pomieszczeń o nr [...] do [...] i nr [...] do [...]. Jak przy tym ustalono w trakcie kontroli, do budynku (w bryle objętej wskazanym pozwoleniem na budowę) "dobudowano" część obiektu o wymiarach [...] i wysokości do gzymsu [...] m.

Dalej organ I instancji wskazał, że w pomieszczeniach o nr [...] do [...] zmieniono rozkład pomieszczeń wydzielając w kondygnacji I piętra lokal zakładu fryzjersko-kosmetycznego, w tym solarium, oraz klatkę schodową prowadzącą do wejścia do lokalu mieszkalnego zlokalizowanego na II piętrze w pomieszczeniach oznaczonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym nr [...] do [...]. W lokalu zakładu fryzjersko-kosmetycznego wydzielono pomieszczenia: solarium, wc, zabiegów kosmetycznych, pomieszczenie gospodarcze oraz część przeznaczoną na usługi fryzjerskie. W trakcie kontroli roboty budowlane były zakończone, a lokal był użytkowany. W pomieszczeniach o nr [...] do [...] (II piętro) zmieniono rozkład pomieszczeń wydzielając lokal mieszkalny, w skład którego wchodzą następujące pomieszczenia: salon z aneksem kuchennym, ubikacja z łazienką, garderoba, sypialnia. Roboty budowlane były zakończone. Pomieszczenia o nr [...], nr [...] do [...] (I piętro) oraz nr [...] do [...] (II piętro) tworzą dwupoziomowy lokal mieszkalny, zrealizowany bez istotnych odstąpień. W związku z "dobudową" części budynku od strony działki nr [...] w pomieszczeniu nr [...] otwór drzwiowy, który zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym prowadził na balkon, aktualnie tworzy komunikację (wejście) do pomieszczenia pokoju w dobudowanej części obiektu. W pomieszczeniu oznaczonym nr [...] zamiast otworu okiennego wykonano otwór drzwiowy o wymiarach [...] m x [...] m prowadzący do pomieszczenia garderoby w dobudowanej części obiektu. Ustalono również, że rozebrano część balkonu wraz ze schodami wejściowymi do lokalu mieszkalnego na I i II piętrze. W tym miejscu wykonano "dobudowę" części obiektu. Do części balkonu zlokalizowanego na wysokości I piętra (w elewacji tylnej) dobudowano schody o szerokości [...] m, wysokość balustrady [...] m o konstrukcji metalowej, prowadzące do lokalu fryzjerskiego na I piętrze budynku. W pomieszczeniach oznaczonych według zatwierdzonego projektu budowlanego nr [...] do 1.07 oraz nr [...] do [...] zmieniono układ i rozkład ścian działowych. Aktualnie ta część budynku użytkowana jest jako restauracja - pizzeria. Pomieszczenia tworzą lokal składający się z sali konsumpcji, wc damskiego, wc męskiego, kuchni z zapleczem: myjni, pomieszczenia sanitarnego z wc, kuchni z częścią do wypieku i stołami roboczymi. Część pomieszczeń roboczych restauracji (np. magazyn, chłodnie) znajduje się w dobudowanej części obiektu.

Wobec faktu, że inwestor nie okazał żadnych dokumentów potwierdzających legalność zrealizowanych robót budowlanych, nadto nie okazał dokumentów odzwierciedlających przebieg robót na przedmiotowej budowie (dziennika budowy) po przystąpieniu do użytkowania części budynku, organ I instancji uznał, że – w związku z przepisami ustawy Prawo budowlane – zachodzi konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sprawie legalności robót budowlanych polegających na "rozbudowie" budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] w J.. Organ wskazał, że odrębnie zostanie rozpatrzona sprawa legalności przebudowy ze zmianą sposobu użytkowania parteru budynku z przeznaczeniem na restaurację – pizzerię, a także legalności użytkowania I i II piętra części budynku użytkowanych jak zakład fryzjersko - kosmetyczny i mieszkanie (prawa część budynku).

Prowadząc czynności wyjaśniające organ I instancji, posiłkując się danymi z dostępnych źródeł internetowych, ustalił, że roboty budowlane przy przedmiotowej rozbudowie rozpoczęto w 2014 r., a zakończono w 2015 r. Jak ustalono, inwestor nie legitymuje się dokumentem potwierdzającym legalność przedmiotowej dobudowy (rozbudowy). Przepisy obowiązujące w dacie realizacji robót budowlanych polegających na przedmiotowej rozbudowie nakładały natomiast na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

W konsekwencji organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do przeprowadzenia procedury naprawczej przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego – w sprawie z uwagi na przepisy przejściowe do ustawy Prawo budowlane tj. art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), znalazły zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w wersji dotychczasowej tj. w brzmieniu obowiązującym do dnia [...].09.2020 r.

Jak ustalono, nieruchomość, na której zrealizowano inwestycję aktualnie przeznaczona jest pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami (Uchwała Rady Miejskiej w J. nr [...] z dnia [...] października 2019 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Konstytucji 3 Maja na obszarze miasta J.). Jednocześnie dla terenu działki [...], w wyniku podziału której powstała działka nr [...], Burmistrz J. decyzją z dnia [...] marca 2003 r., znak [...], wydał warunki zabudowy dla budowy budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego – w decyzji tej wskazano, że tereny nieruchomości przeznaczone są pod zabudowę usługowo-mieszkaniową z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z tego względu uznano, że zrealizowana rozbudowa, jako dobudowa do budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego, z kontynuacją użytkowania rozbudowy jako lokalu handlowo-usługowo-mieszkalnego, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego na mocy art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego należało wstrzymać prowadzenie robót przy przedmiotowej budowie oraz nałożyć obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych przepisem art. 48 ust. 3.

Zdaniem organu I instancji w sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego. Organ nie mógł zakwalifikować omawianej dobudowy jako istotnego odstąpienia od udzielonego przez Starostę [...] pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], znak [...] ze zmianami i od zatwierdzonego tymi decyzjami projektami budowlanymi. Po pierwsze, udzielone pozwolenie na budowę obejmowało budowę budynku mieszkalno-handlowo-usługowego w bryle o wymiarach [...] m x [...] m. Zatwierdzony projekt budowlany wraz ze zmianami nie przewidywał robót budowlanych polegających na budowie tej części obiektu - w żadnych ze zmian nie projektowano rozbudowy obiektu w tej części nieruchomości. Zatem skoro ta dobudowa nie była objęta udzielonym pozwoleniem (projekt tego nie zakładał), w tym również żadnym z pozwoleń obejmujących zmiany w trakcie budowy, w tym także w wydanym już po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, to nie sposób uznać, że zmianą istotną w stosunku do projektu jest wykonanie robót budowlanych polegających na dobudowie do wskazanego obiektu części o wymiarach [...] (powierzchnia zabudowy [...]). Po drugie, inwestor zakończył już budowę budynku mieszkalno-handlowo-usługowego zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2004 r. ze zm. i uzyskał pozwolenie na jego użytkowanie. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku w żądanym zakresie, tj. w części parteru oraz I i II piętra w części mieszkalnej - obejmującym pomieszczenia o nr [...] do [...] (parter), nr [...], nr [...] do [...] (I piętro), nr [...] do [...] (II piętro), przy czym pomieszczenia na I i II piętrze to jeden lokal mieszkalny dwupoziomowy. Udzielone pozwolenie obejmowało zatem cały budynek z wyjątkiem pomieszczeń w części I i II piętra o nr [...] do [...] oraz nr [...] do [...] (według oznaczeń w projekcie o sygn. [...]) przeznaczonych jako pomieszczenia biurowe dwupoziomowe na wynajem.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w 2014 r. inwestor przystąpił do wykonania robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku, przy czym w 2015 r. wykonano już fundamenty, ściany zewnętrzne, stropy, konstrukcję dachową, położono pokrycie dachowe (co obrazuje dokumentacja fotograficzna z ogólnodostępnych źródeł internetowych). Datę prowadzenia przedmiotowej rozbudowy potwierdza również pismo Geodety Powiatowego, Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w J. z dnia [...] września 2020 r., z którego wynika, że informacje o obiekcie w budowie pojawiły się na mapie do celów projektowych datowanej na dzień [...] marca 2014 r. Według oświadczenia inwestora prace przy obiekcie (rozbudowie) zakończono około [...] czy [...] lat wstecz (ok. [...] r.) i od około 2016 r. obiekt (w tej części) jest użytkowany. Jednakże inwestor dopiero w 2016 r. (jak oświadczył w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r.) zlecił wykonanie projektu budowlanego. Powyższe zdaniem organu I instancji potwierdza, że sporna rozbudowa została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej.

W zażaleniu z dnia [...] października 2020 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. F. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu inwestor wskazał, że organ I instancji pominął w swoich rozważaniach, iż roboty budowlane objęte decyzją z dnia [...] października 2013 r. zatwierdzającą zamienny projekt budowlany (znak sprawy: [...]) zakończone zostały w części I piętra w dniu [...] grudnia 2017 r., a w części II piętra w dniu [...] grudnia 2019 r. Oznacza to, że w czasie wykonywania przez inwestora rozbudowy budynku w dalszym ciągu trwały roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę w innej części budynku, związanej funkcjonalnie z przedmiotowa rozbudową. Inwestor podniósł, że rozbudowa budynku miała miejsce w związku z już prowadzonymi pracami, które odbywały się na podstawie pozwolenia na budowę i jedynie przez niedopatrzenie projektanta nie uzyskano decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego w zakresie rozbudowy. Uzasadnia to stwierdzenie, że wszystkie prace budowlane odbywały się w ramach tej samej inwestycji i były ze sobą nierozerwalnie związane. Świadczy też o tym fakt, że przedmiotowa dobudowa służy do obsługi już zrealizowanego obiektu budowlanego (np. znajduje się tam magazyn i chłodnie), co oznacza, że nie posiada ona samodzielnej funkcji i stanowi integralną część legalnie wybudowanego budynku. Zdaniem inwestora organ I instancji błędnie zastosował więc art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego zamiast procedury postępowania naprawczego określonej w art. 51 tej ustawy. Rozbudowa budynku położonego na działkach nr [...] i [...] stanowi integralną część wybudowanego legalnie budynku, która nie jest konstrukcyjnie samodzielna, co oznacza, że jej realizacja stanowiła istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 123 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i orzekł o wykonaniu nałożonych obowiązków w terminie do dnia [...] marca 2021 r., a pozostałą część postanowienia organu I instancji utrzymał w mocy.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie kluczowe było ustalenie, czy inwestor dokonał budowy obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej poprzez budowę całkowicie nowej części budynku po formalnym zakończeniu robót budowlanych w tej części obiektu (oddaniu tej części do użytkowania), czy też inwestor zrealizował rozbudowę jako kontynuację budowy realizowanej na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], po raz kolejny zatwierdzającej projekt zamienny (zmieniającej wcześniejsze decyzje z zachowaniem warunków określonych w decyzji znak: [...] z dnia [...].02.2004 r., decyzji z dnia [...].12.2009 r., znak: [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak [...]). Ostatnia zmiana obejmowała przebudowę będącej w budowie części usługowo -handlowej I piętra na zakład fryzjersko-kosmetyczny wraz z dobudową schodów zewnętrznych oraz zmianą sposobu użytkowania oraz przebudową części II piętra na cele mieszkaniowe. Nie obejmowała rozbudowy i przebudowy parteru.

Zdaniem organu odwoławczego należało podzielić stanowisko organu I instancji, że sporne roboty budowlane w postaci rozbudowy nie mogą zostać zakwalifikowane jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zauważenia bowiem wymaga, że w dniu [...] lutego 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...], udzielił W. F. pozwolenia na użytkowanie parteru oraz części mieszkalnej I i II piętra budynku usługowo-handlowo-mieszkaniowego, stanowiącego część inwestycji pod nazwą budowa budynku usługowo -handlowo-mieszkaniowego przy ul. [...] w J.. Decyzja ta nie obejmowała pomieszczeń na I i II piętrze, w których inwestor dokonywał przebudowy na pomieszczenia biurowe (od nr [...] do [...] - I piętro oraz od nr [...] do [...] - II piętro). Innymi słowy, rozbudowę prowadzono już po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części obiektu. Inwestor wykonał trzykondygnacyjną dobudowę do budynku, o wym. w rzucie [...] od strony tej części budowlanego, która została oddana do użytkowania wskazaną decyzją PINB. Na parterze w części dobudowanej dostępnej z lokalu użytkowanego jako pizzeria, znajduje się magazyn oraz chłodnie. Na pierwszym piętrze znajduje się dodatkowy pokój dostępny z mieszkania oddanego do użytkowania, na poddaszu znajduje się garderoba dostępna także z tego lokalu mieszkalnego. Ponieważ obiekt rozbudowano od strony część oddanej wcześniej do użytkowania, a pomieszczenia znajdujące się rozbudowanej części służą do polepszenia użytkowania pomieszczeń już wcześniej legalnie użytkowanych (usługa w parterze oraz mieszkanie dwupoziomowe na I i II piętrze), nie można mówić o kontynuacji budowy na podstawie wydanych wcześniej pozwoleń na budowę. Innymi słowy nie sposób uznać, by wykonanie takiej rozbudowy można by traktować jako istotnego odstępstwa do decyzji z dnia 2013 r. Zatem w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 48 Prawa budowlanego.

W skardze z dnia [...] stycznia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. F. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., art. 8 § 1 w zw. z art. 7a § 1 K.p.a., art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, a także art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty zawarte w zażaleniu. Podkreślił, że sam fakt uzyskania pozwolenia na użytkowanie części budynku znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie zrealizowanej dobudowy nie uprawnia organów administracji do władczego przesądzenia, że dobudowa ta była realizowana bez związku z pozostałymi pracami prowadzonymi na budynku. Wykonane roboty budowlane w postaci rozbudowy będącego w budowie obiektu budowlanego (albowiem jego część nie została oddana do użytkowania), w istocie stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, a próba zakwalifikowania ich przez organy nadzoru budowlanego jako samowoli budowlanej, realizowanej w oderwaniu od dotychczas wykonanych robót budowlanych, jest nieuprawniona. Zrealizowana rozbudowa jest integralną częścią budynku i stanowi modyfikację zatwierdzonego projektu budowlanego, co do którego nie uzyskano decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, co uzasadnia przeprowadzenie względem zrealizowanej rozbudowy postępowania naprawczego z art. 51 Prawa budowlanego, zamiast postępowania legalizacyjnego z art. 48 i n. Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Spór w sprawie koncentruje się wokół prawidłowości zakwalifikowania przez organy rozstrzygające w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w J. jako samowoli budowlanej, co w konsekwencji oznacza wdrożenie trybu legalizacyjnego z art. 48 i nast. Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego sporne prace zostały bowiem wykonane w ramach istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], wobec czego organy rozstrzygające w sprawie winny prowadzić postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 Prawa budowanego.

W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że objęte niniejszym postępowaniem roboty budowlane polegają na wykonaniu trzykondygnacyjnej dobudowy do budynku od strony działki nr [...], o wym. 4,59 m x 15,04 m i wysokości do gzymsu 7,04 m (jak wskazano w protokole kontroli z dnia [...] lutego 2020 r., k. 58 akt adm. organu I instancji, zob. też szkic sytuacyjny na k. 12 akt adm. organu I instancji i k. dokumentację fotograficzną na k. 13 i 14 akt adm. organu I instancji, a także szkice sytuacyjne na k. 38 i 39 akt adm. organu I instancji). Na parterze w części dobudowanej znajduje się magazyn oraz chłodnie dostępne z lokalu użytkowanego jako pizzeria (por. rzut sytuacyjny, k. 42 akt adm. organu I instancji), a także pomieszczenie handlowe z chemią gospodarczą, do którego wchodzi się osobnym wejściem z zewnątrz budynku (k. 12 akt adm. organu I instancji). Na pierwszym piętrze w części dobudowanej znajduje się dodatkowy pokój (por. rzut sytuacyjny, k. 41 akt adm. organu I instancji), natomiast na II piętrze (poddaszu) w części dobudowanej mieści się garderoba (por. rzut sytuacyjny, k. 43 akt adm. organu I instancji). Obydwa pomieszczenia wchodzą w skład dwupoziomowego mieszkania znajdującego się na I i II piętrze.

Jak przy tym wynika z akt sprawy, budynek mieszkalno-usługowo-handlowy na działkach nr [...] i [...] (powstałych w wyniku podziału działki nr [...] – decyzja Burmistrza J. z dnia [...] marca 2008 r., k. nienumerowana akt organu I instancji) w pierwotnej wersji – wynikającej z projektu budowlanego opracowanego przez R. N. w grudniu 2003 r. – został zrealizowany na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. F. pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego na działce nr [...] (k. nienumerowane akt adm. organu I instancji). Na wniosek inwestora wymieniona wyżej decyzja została zmieniona decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w zakresie budowy stałej wewnętrznej instalacji gazowej (k. nienumerowane akt adm. organu I instancji), a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w zakresie zmiany sposobu użytkowania oraz przebudowy mieszkalnej części budynku na pomieszczenia usługowe (k. nienumerowane akt adm. organu I instancji). Finalnie decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Starosta J. zmienił decyzję własną z dnia [...] lutego 2003 r. oraz zmiany do tego pozwolenia na budowę i udzielił (po zmianie) W. F. pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego na dz. nr [...] i [...] położonych w J. i zatwierdził zamienny projekt budowlany opracowany przez R. N. we wrześniu 2013 r., z zachowaniem warunków określonych w decyzji z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...], z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] i z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]. Projekt obejmował przebudowę części usługowo-handlowej II piętra (poddasza) na cele mieszkalne wraz z dobudową schodów zewnętrznych – jako zmiany w trakcie budowy (k. nienumerowane akt adm. organu I instancji). Zatwierdzone wymienionymi decyzjami projekty budowlane nie obejmują rozbudowy budynku o sporną część, tzw. dobudowy od strony działki nr [...].

Z akt sprawy wynika także, że roboty budowlane polegające na rozbudowaniu budynku w części spornej rozpoczęły się w 2014 r. Z pisma Geodety Powiatowego, Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w J. z dnia [...] września 2020 r. wynika, że informacje o obiekcie w budowie pojawiły się na mapie do celów projektowych datowanej na dzień [...] marca 2014 r. (k. 116 - 118 akt adm. organu I instancji). W aktach sprawy znajdują się także wydruki zdjęć satelitarnych dla działek nr [...] i [...] pozyskane z Google Earth, obrazujące stan na dzień [...] października 2013 r. (stan przed dokonaniem dobudowy), stan na dzień [...] marca 2014 r. (stan w trakcie robót budowlanych) oraz stan na dzień [...] listopada 2015 r. (stan po dokonaniu rozbudowy - wykonano fundamenty, ściany zewnętrzne, stropy, konstrukcję dachową, położono pokrycie dachowe) (k. 94-96 akt adm. organu I instancji). Powyższe potwierdza oświadczenia inwestora złożone podczas kontroli z dnia [...] marca 2020 r., że dobudowę rozpoczęto w 2014 r. i zrealizowano ją w 2015 r. Stąd też za sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym należało uznać złożone przez inwestora w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. oświadczenie, że rozbudowa rozpoczęła się w 2016 r. i została ukończona w 2017 r. (k. 106 akt adm. organu I instancji).

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu w sporze należało przyznać rację organom nadzoru budowlanego, które w zgodzie z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 § i art. 80 K.p.a. zebrały i oceniły materiał dowodowy, słusznie dochodząc do wniosku, że sporna część obiektu budowlanego powstała w warunkach samowoli budowlanej, co obligowało Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wdrożenia trybu legalizacji przewidzianego w art. 48 i nast. Prawa budowlanego.

Jak słusznie wskazały organy rozstrzygające w sprawie, w realiach rozpoznawanej sprawy istotne jest bowiem, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. inwestor wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w części obejmującej parter budynku oraz część I i II piętra (mieszkanie). Do wniosku dołączono oświadczenie kierownika budowy o wykonaniu budowy bez istotnych odstąpień, a nieistotne odstąpienia uwidoczniono na kopii rysunku wchodzącego w skład zatwierdzonego projektu budowlanego. W konsekwencji, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...], udzielono skarżącemu pozwolenia na użytkowanie w żądanym zakresie tj. obejmującym pomieszczenia oznaczone w projekcie budowlanym numerami od [...] do [...] (parter), nr [...], od nr [...] do nr [...] (I piętro) oraz od nr [...] do nr [...] (II piętro) (według oznaczeń w projekcie o sygn. [...]).

Co przy tym istotne, sporna rozbudowa budynku ("dobudówka"), jest funkcjonalnie powiązana właśnie z tą częścią budynku. Jak już powyżej wskazano, na parterze w części dobudowanej dostępnej z lokalu użytkowanego jako restauracja (pizzeria) znajduje się magazyn oraz chłodnie, a także pomieszczenie handlowe z chemią gospodarczą, do którego prowadzi osobne wejście z zewnątrz (k. 12 i 13 akt adm. organu I instancji; rzut sytuacyjny, k. 42 akt adm. organu I instancji). Na pierwszym piętrze w części dobudowanej znajduje się dodatkowy pokój (por. rzut sytuacyjny, k. 41 akt adm. organu I instancji), natomiast na II piętrze (poddaszu) w części dobudowanej mieści się garderoba (por. rzut sytuacyjny, k. 43 akt adm. organu I instancji). Obydwa pomieszczenia przynależą do dwupoziomowego mieszkania położonego na I i II piętrze.

W protokole kontroli z dnia [...] lutego 2020 r. wskazano, że w dniu [...] marca 2020 r. dokonano kontroli w zakresie parteru budynku. Część budynku, w której zgodnie w zatwierdzonym projektem budowlanym znajdowały się pomieszczeniach oznaczone nr [...] do [...] oraz [...] do [...], aktualnie użytkowana jest jako restauracja (pizzeria) [...]. Część pomieszczeń roboczych (chłodnie, magazyn) znajduje się w "dobudowanej" części obiektu (k. 51 akt adm. organu I instancji). Pomieszczenia oznaczone w zatwierdzonym projekcie budowanym numerami [...], od [...] do [...] (na I piętrze) oraz od [...] do [...] (na II piętrze) tworzą dwupoziomowy lokal mieszkalny. W związku z "dobudową" części budynku od strony działki nr [...] w pomieszczeniu nr [...] otwór drzwiowy, który zgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym prowadził na balkon, aktualnie tworzy komunikację (wejście) do pomieszczenia (pokoju) w "dobudowanej" części obiektu. W pomieszczeniu oznaczonym nr [...] zamiast otworu okiennego wykonano otwór drzwiowy prowadzący do pomieszczenia garderoby w "dobudowanej" części budynku. Ustalono również, że rozebrano część balkonu wraz ze schodami wejściowymi do lokalu mieszkalnego na I i II piętrze. W tym miejscu wykonano "dobudowę" części obiektu (k. 53 i 54 akt adm. organu I instancji).

W realiach rozpoznawanej sprawy brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że spore roboty budowlane zostały wykonane jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, i to nawet jeśli skarżący w czasie prowadzenia tych robót budowlanych prowadził także roboty budowlane na podstawie zamiennego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. Prace budowlane wykonywane na podstawie wskazanej decyzji dotyczyły bowiem odrębnej części budynku, tj. części usługowo-handlowej I piętra i polegały na przebudowie tej części na zakład fryzjersko-kosmetyczny wraz z dobudową schodów zewnętrznych oraz zmianie sposobu użytkowania oraz przebudowie części mieszkalnej II piętra (tj. dot. mieszkania na II piętrze, a nie mieszkania dwupoziomowego na piętrach I i II). Z rzutów dołączonych do projektu zamiennego z września 2013 r. wynika, że roboty budowlane miały odbywać się wyłącznie w częściach, które nie przylegają w ogóle do dobudowanej części budynku. Część, w której znajdowało się mieszkanie dwupoziomowe miało pozostać bez zmian. Na parterze budynku nie miały być realizowane jakiekolwiek roboty budowlane (k. nienumerowane akt adm. organu I instancji). Projekt nie przewidywał w żadnej mierze zwiększenia kubatury budynku (mapa sytuacyjna, k. nienumerowana akt adm. organu I instancji). Pomieszczenia znajdujące się w części dobudowanej są przy tym funkcjonalnie powiązane z częścią budynku, co do której decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...] udzielono skarżącemu pozwolenia na użytkowanie, a nie z częścią budynku, w której znajduje się zakład fryzjersko-kosmetyczny (na I piętrze) oraz mieszkanie (na II piętrze).

Reasumując, zdaniem Sądu organy rozstrzygające w sprawie zasadnie uznały, że sporne roboty budowlane powstały w ramach samowoli budowlanej, co obligowało organ I instancji do wdrożenia procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] września 2020 r. Na dokonanie spornej rozbudowy skarżący zarówno w dacie rozpoczęcia robót budowlanych, jak i obecnie, winien legitymować się pozwoleniem na budowę (rozbudowa odbyła się w zakresie przegród zewnętrznych i elementów konstrukcyjnych).

Stosownie do art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2). Jeżeli jednak budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3). W konsekwencji zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę.

Na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.