Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 960/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1197/21 w sprawie ze skargi A.J. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia 8 czerwca 2021 r. nr 503/2021 w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie 2. zasądza od A.J. na rzecz Zarządu Powiatu [...] kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 listopada 2021 r. (sygn. akt II SA/Rz 1197/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi A.J. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z 8 czerwca 2021 r. w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądził od Zarządu Powiatu [...] na rzecz skarżącego kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że zaskarżoną uchwałą rozwiązano ze skarżącym jako Dyrektorem Samodzielnego Publicznego Pogotowia Ratunkowego w [...], umowę o pracę zawartą 24 listopada 1998 r., bez zachowania okresu wypowiedzenia, zaś jako podstawę rozwiązania umowy o pracę wskazano art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy, tj. ciężkie naruszenie przez pracownika podstawowych obowiązków pracowniczych, polegające na wykonywaniu dodatkowego zatrudnienia bez zgody podmiotu tworzącego Podniesiono, że w podstawie prawnej uchwały powołano art. 32 ust. 2 pkt 5 z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 920; dalej jako: u.s.p.), art. 30 § 1 pkt 3, w zw. z art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy oraz art. 46 ust. 3, art. 47 ust. 3, art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2020 poz. 295; dalej jako: u.d.l.).

W skardze na tę uchwałę skarżący zarzucił naruszenie przepisów Konstytucji RP, u.s.p., oraz Kodeksu pracy, a także przepisów k.p.a., wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie.

WSA uwzględniając skargę wskazał, że zaskarżona uchwała o rozwiązaniu umowy o pracę z kierownikiem jednostki organizacyjnej powiatu dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, albowiem art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. stanowi wyraz działalności powiatu w ramach powierzonego mu przez u.s.p. zadania publicznego. Ponadto skarżący jest podmiotem uprawnionym do złożenia skargi, bowiem w związku z uchwałą Zarządu Powiatu został on pozbawiony stanowiska dyrektora pogotowia oraz został z nim rozwiązany stosunek pracy. Wskazano, że nie ma znaczenia to, że skutek zaskarżonego aktu występuje również w sferze związanej z prawem pracy, gdyż sąd administracyjny i sąd pracy badają uchwałę stosując różne unormowania prawne, a zatem biorąc pod uwagę różne kryteria jej oceny. Podniesiono, że wprawdzie postępowanie przed organem samorządu powiatu, kończące się podjęciem uchwały, nie jest regulowane przepisami k.p.a., ale nie oznacza to, że organ może w takim postępowaniu działać dowolnie. W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej obowiązuje bowiem zasada praworządności. Ponadto art. 16 ust. 1 rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 6 września 2001 r. zatwierdzającej Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej stanowi, że w przypadkach, w których ma zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów jednostki, osoba ta ma prawo przed podjęciem decyzji przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 tego Kodeksu w odniesieniu do każdej decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, podaje się powody, na których została ona oparta. W związku z tym niektóre z rozwiązań, o których mowa w k.p.a., wyprowadza się z reguł konstytucyjnych i tzw. zasad dobrej praktyki administracyjnej. Podniesiono, że powołane reguły nie zostały zachowane przez organ, gdyż przed podjęciem uchwały, którą odwołano zgodę na podjęcie dodatkowego zatrudnienia przez skarżącego, nie umożliwiono mu wypowiedzenia się, w związku z czym nie miał on możliwości jakiegokolwiek ustosunkowania się do stanowiska organu, w tym przedłożenia stosownych dokumentów na potwierdzenie swojej argumentacji. Ponadto podniesiono, że przed podjęciem uchwały z 17 marca 2021 r., ani w samej uchwale organ nie wyznaczył skarżącemu jakiegokolwiek terminu na zaprzestanie wykonywania przez niego dodatkowego zatrudnienia, a także nie określił rygoru związanego z brakiem zastosowania się do tego wezwania. Podano także, że zarówno przed podjęciem uchwały z 17 marca 2021 r., jak i zaskarżonej uchwały z 8 czerwca 2021 r. organ nie przeanalizował umowy łączącej skarżącego z innym pracodawcą, a w związku z tym nie miał wiedzy, na jaki okres umowa ta została zawarta i jakie przewidziano w niej zasady jej rozwiązania. W ocenie WSA tego rodzaju postępowanie jest niedopuszczalne, bowiem nie uwzględnia tego, że skarżący mógł nie posiadać możliwości szybkiego podjęcia czynności, których od niego oczekiwano, gdyż złamałby nie tylko reguły prawne, ale także zasady uczciwego postępowania wobec swojego pracodawcy, jak i wobec pacjentów. Podniesiono także, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 8 czerwca 2021 r., a zatem w okresie, kiedy skarżący od dłuższego już czasu, tj. od maja 2021 r. nie świadczył pracy na rzecz innego podmiotu, a zatem nie istniała sytuacja, która stanowiła podstawę wydania kwestionowanej uchwały. WSA wskazał także na zbyt ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego aktu, które - zdaniem Sądu I instancji - nie zawiera szerszej argumentacji odnośnie do przyczyny rozwiązania umowy o pracę, zwłaszcza w kontekście uznania jej za ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych i nie odnosi się do stanowiska skarżącego przedstawionego w piśmie z 27 maja 2021 r. WSA uznał, że takie postępowanie organu daje podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż świadczy o jego dowolności, co nie pogłębia zaufania obywatela do podmiotów wykonujących zadania publiczne. Zdaniem WSA przed podjęciem uchwały organ winien zapewnić jej adresatowi możliwość czynnego uczestnictwa w podejmowanych czynnościach i poddać analizie wszystkie istotne dla sprawy fakty.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Zarząd Powiatu [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to:

- art. 1 § 2 p.p.s.a. w ten sposób, że przy rozpoznawaniu skargi WSA przyjął do oceny zaskarżonej uchwały inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem, albowiem w istocie Sąd dokonał merytorycznej oceny przyczyn i okoliczności rozwiązania ze skarżącym umowy o pracę, wchodząc tym samym w kognicję sądu pracy, podczas gdy kontrola sprawowana przez sąd administracyjny dokonywana jest pod kątem legalności;

- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 16 ust. 1 i art. 18 ust. 1 rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 6 września 2001 r. zatwierdzającej Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej poprzez przyjęcie, że Zarząd Powiatu naruszył zasady sprawiedliwości społecznej, nie działał na podstawie prawa, nie umożliwił skarżącemu przed podjęciem zaskarżonej uchwały wypowiedzenia się i przedstawienia swojej opinii, nie wskazał w uzasadnieniu uchwały istotnych faktów i podstawy prawnej podjętej decyzji, w sytuacji kiedy organ działał w granicach prawa, umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się oraz przedstawił uzasadnienie faktyczne i prawne swojej decyzji;

- art. 79 ust. 1 u.s.p. poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo i należało orzec jej nieważność, w sytuacji kiedy przy podejmowaniu uchwały nie doszło do naruszenia prawa, a już na pewno do istotnego naruszenia prawa powodującego nieważność uchwały. Uchwała została wydana w granicach kompetencji organu powiatu wynikających z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., a zrealizowanie tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny. Przy jej podjęciu nie naruszono przepisów regulujących procedurę jej podejmowania, zaś jej postanowienia nie naruszają prawa. Uchwała spełnia warunki formalne, w tym zawiera wymaganą treść oraz uzasadnienie przyczyny rozwiązania umowy o pracę ze skarżącym, a było nią wykonywanie po 1 kwietnia 2021 r. dodatkowego zatrudnienia przez skarżącego bez zgody podmiotu tworzącego. Uzasadnienie uchwały nie było sporządzone ogólnikowo, wskazano w nim konkretną przyczynę rozwiązania umowy, natomiast ocena prawna postępowania skarżącego wynika z treści art. 47 ust. 3 u.d.l. i trudno było w tym zakresie szeroko rozprawiać na temat złamania przez skarżącego nakazu ustanowionego ustawą. Ocena, czy wskazany przez organ powód rozwiązania umowy o pracę stanowi ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych należy do kognicji sądu pracy. Z uwagi na charakter personalny uchwały przed podjęciem uchwały umożliwiono skarżącemu złożenie wyjaśnień, wypowiedzenie się i przedstawienie dodatkowych dowodów;

- art. 47 ust.3 u.d.l. poprzez przyjęcie, że cofnięcie przez podmiot tworzący zgody na wykonywanie dodatkowego zatrudnienia przez dyrektora podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą wymaga wyznaczenia dyrektorowi terminu na zaprzestanie wykonywania przez niego dodatkowego zatrudnienia oraz wskazania rygoru związanego z brakiem zastosowania się do tego wezwania, a także wymagało przeanalizowania przez Zarząd Powiatu umowy łączącej skarżącego z Samodzielnym Publicznym Gminnym Zakładem Opieki Zdrowotnej w [...], aby ustalić na jaki okres umowa była zawarta i jakie przewidziano w niej zasady jej rozwiązania, aby w ten sposób uwzględnić jakie skarżący mógł posiadać możliwości szybkiego podjęcia czynności, których od niego oczekiwano, podczas gdy w/w przepis nie uzależnia wyrażenia bądź cofnięcia zgody przez podmiot tworzący na wykonywanie dodatkowego zatrudnienia przez dyrektora podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą od spełnienia jakichkolwiek warunków, a zwłaszcza od wyznaczania dyrektorowi terminu w tym zakresie, zwłaszcza w sytuacji kiedy skarżący nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń do treści uchwały o cofnięciu zgody, od uprzedniego przeprowadzenia przez podmiot tworzący postępowania wyjaśniającego w zakresie warunków umowy na dodatkowe zatrudnienie, od uprzedniego wysłuchania skarżącego, gdyż przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania przy podejmowaniu uchwał organów powiatu, a nie była to uchwała o charakterze personalnym;

- art. 47 ust. 3 u.d.l. poprzez przyjęcie, że podjęcie zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu wymagało uprzedniego przeanalizowania przez Zarząd Powiatu umowy łączącej skarżącego z Samodzielnym Publicznym Gminnym Zakładem Opieki Zdrowotnej, aby ustalić na jaki okres umowa była zawarta i jakie przewidziano w niej zasady jej rozwiązania, aby w ten sposób uwzględnić, jakie skarżący mógł posiadać możliwości szybkiego podjęcia czynności, których od niego oczekiwano, podczas gdy obowiązek taki nie wynika z żadnego przepisu prawa, a przepis art 47 ust.3 u.d.l. nie uzależnia cofnięcia zgody przez podmiot tworzący na wykonywanie dodatkowego zatrudnienia przez dyrektora podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą od spełnienia jakichkolwiek warunków, a zwłaszcza od wyznaczania dyrektorowi terminu w tym zakresie, od uprzedniego przeprowadzenia przez podmiot tworzący postępowania wyjaśniającego w zakresie warunków umowy na dodatkowe zatrudnienie;

- art. 47 ust. 3 u.d.l. poprzez przyjęcie, że skoro skarżący od dłuższego czasu tj. od maja 2021 r. nie świadczył pracy na rzecz SPG ZOZ z powodu choroby, to nie istniała sytuacja, która stanowiła podstawę do rozwiązania z nim w dniu 8 czerwca 2021r. umowy o pracę przez Zarząd Powiatu, podczas gdy w/w przepis wyraźnie stanowi, że dyrektor może podejmować dodatkowe zatrudnienie tylko za zgodą podmiotu tworzącego co oznacza, że skarżący w okresie od 1 kwietnia do 27 maja 2021 r. podejmował dodatkowe zatrudnienie bez zgody podmiotu tworzącego, przy czym, od 1 kwietnia 2021 r. do 4 maja 2021 r. świadczył pracę faktycznie, a okoliczność, że od 5 maja 2021 r. dyrektor nie świadczył pracy w SPG ZOZ z powodu choroby, nie ma żadnego znaczenia dla oceny skutków niezastosowania się skarżącego do zakazu podejmowania dodatkowego zatrudnienia od dnia 1 kwietnia 2021 r.

II. przepisów postępowania, a to:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie wyroku tj. niewskazanie konkretnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz powoływanie się w uzasadnieniu wyroku na uchwałę Zarządu Powiatu S., podczas gdy przedmiotem zaskarżenia była uchwała Zarządu Powiatu K.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, oświadczając że skarżący kasacyjnie organ zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sądowoadministracyjna kontrola pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały winna zmierzać do ustalenia, czy uchwała spełnia warunki formalne, a więc czy została podjęta przez właściwy organ, w wymaganej formie i czy zawiera wymaganą treść. Natomiast WSA dokonał merytorycznej oceny przyczyn i okoliczności rozwiązania umowy o pracę, a taka ocena nie wchodzi w zakres kryterium zgodności z prawem, lecz objęta jest kognicją sądu pracy. Podano, że wyrok został wydany z naruszeniem art. 79 ust. 1 u.s.p., gdyż zaskarżona uchwała spełnia wszystkie wymagane przepisami prawa warunki formalne, została podjęta przez uprawniony organ, w wymaganej formie, oraz zawiera wymaganą treść i jako akt o charakterze personalnym zawiera uzasadnienie, a tym samym nie zawiera wad skutkujących jej nieważnością. Podniesiono, że skarżący, przed podjęciem decyzji o rozwiązaniu z nim umowy o pracę, miał możliwość przedstawienia swojego stanowiska na piśmie (osobiste stawiennictwo nie było możliwe z uwagi na niezdolność skarżącego do pracy z powodu choroby ) i skarżący skorzystał z tej możliwości, przedstawiając swoje stanowisko w formie pisemnej, lecz nie popierając go żadnymi dodatkowymi dowodami. W ocenie skarżącego kasacyjnie ustalenie, czy wskazana w rozwiązaniu umowy przyczyna zaistniała, czy była prawdziwa, jakie okoliczności towarzyszyły podjęciu takiej decyzji przez podmiot tworzący, a także ewentualna analiza umowy łączącej skarżącego z dodatkowym pracodawcą oraz ustalenie, czy złamanie nakazu określonego w art. 47 ust.3 u.d.l. można zakwalifikować jako ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych należy do kompetencji sądu pracy. Zarzucono, że uchwała Zarządu Powiatu z 17 marca 2021 r. w sprawie cofnięcia zgody na wykonywanie dodatkowego zatrudnienia przez skarżącego nie jest przedmiotem zaskarżenia. Jednakże organ, mimo braku wyraźnego obowiązku, uzasadnił cofnięcie zgody na dodatkową pracę, które miało merytoryczne uzasadnienie. Zakwestionowano pogląd WSA, że przy podejmowaniu uchwały z 17 marca 2021 r. koniecznym było umożliwienie skarżącemu wypowiedzenie się, czy też wyznaczenie terminu na zaprzestanie wykonywania dodatkowego zatrudnienia oraz wskazanie rygoru związanego z brakiem zastosowania się do tego wezwania, gdyż takie stanowisko WSA nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa. Podano, że skarżący nie podnosił kwestii braku możliwości szybkiego rozwiązania umowy z SPG ZOZ, a fakty wskazują, że skarżący nie miał zamiaru zastosować się do postanowień uchwały, albowiem przez prawie 2 miesiące nie podjął żadnych działań zmierzających do wypowiedzenia umowy z dodatkowym pracodawcą. Wyjaśniono ponadto, że podmiot tworzący nie ma prawa zgłębiać treści umowy łączącej skarżącego z innym pracodawcą, ani żądać jej udostępnienia, gdyż jest to prywatna sprawa skarżącego i podlega ochronie. Jeśli skarżący chce być kierownikiem podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą powinien wszelkie umowy dodatkowe dostosować do umowy podstawowej, a nie odwrotnie. Zarzucono ponadto, że w uzasadnieniu wyroku WSA nie wskazał konkretnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a ponadto trzykrotnie powołał się w uzasadnieniu na uchwałę Zarządu Powiatu S., co świadczy o tym że Sąd bezkrytycznie powiela argumenty, które zastosował przy ocenie uchwały innego organu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.J. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania procesowego wg norm przepisanych, oświadczając że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna jest zasadna.

Strona skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 p.p.s.a, czyli naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie wyroku polegające na niewskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego) zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Uzasadnienie wyroku winno zatem odzwierciedlać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. W związku z tym powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (por. np. wyroki NSA z: 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1804/21; z 25 stycznia 2023 r., sygn. akt III FSK 1558/21; z 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 908/22). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga zatem, aby Sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (lub - alternatywnie - stwierdził takie naruszenie). Wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia (por. też wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1708/20).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie spełnia powyższych wymogów. Należy podkreślić, że przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest uchwała zarządu powiatu. Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Jest to jednak przepis o charakterze ogólnym i wymaga każdorazowo ustalenia przez sąd administracyjny, naruszenia jakich konkretnie przepisów szczególnych dopuścił się organ, podejmując zaskarżoną uchwałę. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przedmiotem dużej części swoich rozważań WSA uczynił uchwałę z 17 marca 2021 r., która w ogóle nie była przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Co więcej z uzasadnienia wyroku WSA wynika, że powodem stwierdzenia nieważności uchwały z 8 czerwca 2021 r., będącej przedmiotem skargi, były nie tyle uchybienia związane z jej wydaniem, co uchybienia, do których - zdaniem WSA - doszło przy podejmowaniu przez Zarząd Powiatu uchwały z 17 marca 2021 r. Sąd I instancji nie podał jednak, na jakiej podstawie prawnej dokonał takiej kontroli i nie wskazał przepisu prawa, która upoważniałaby WSA do badania także innej uchwały niż ta, która była przedmiotem zaskarżenia. Słusznie także podnosi skarżący kasacyjnie organ, że WSA nie wskazał, na jakiej podstawie prawnej uznał, że przed podjęciem uchwały organ powinien wyznaczyć skarżącemu termin do zaprzestania wykonywania dodatkowego zatrudnienia oraz określić rygor związany z brakiem zastosowania się do tego wezwania, a ponadto że powinien przeanalizować umowę łączącą skarżącego z innym pracodawcą pod kątem możliwości jej rozwiązania. Należy przy tym zauważyć, że wprawdzie WSA, powołując się na reguły konstytucyjne i zasady dobrej praktyki administracyjnej podał, że niektóre z rozwiązań, o których mowa w k.p.a., stosuje się także w przypadku uchwał. Jednakże nawet przy uwzględnieniu takiego stanowiska, które faktycznie prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie sposób określić, które z przepisów k.p.a. doprowadziły WSA do wniosku, że organ był zobowiązany do podjęcia wskazanych wyżej czynności, zwłaszcza że część z nich odnosiła się do uchwały z 17 marca 2021 r., która – jak podano wyżej – nie była przedmiotem zaskarżenia. Przy czym stanowisko WSA jest o tyle niezrozumiałe, że z akt sprawy wynika, że umowa łącząca skarżącego z innym podmiotem była umową zlecenia, a nie umową o pracę i de facto została rozwiązana w tym samym dniu, w którym skarżący zwrócił się o jej rozwiązanie na mocy porozumienia stron. WSA w swoich rozważaniach do kwestii tej w ogóle się nie odniósł. Wskazać także należy, że Sąd I instancji uznał, że istotną okolicznością w przedmiotowej sprawie jest fakt, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały skarżący już nie świadczył pracy na rzecz innego podmiotu. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jak i ze skargi kasacyjnej wynika, że podstawą jej podjęcia była okoliczność, że skarżący nie zastosował się niezwłocznie do uchwały cofającej zgodę na dodatkowe zatrudnienie, lecz przez ponad 2 miesiące nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozwiązania umowy z innym podmiotem. Także ta okoliczność nie stała się przedmiotem rozważań WSA.

W tej sytuacji nie jest możliwa kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku, gdyż jego uzasadnienie nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie przedstawił argumentacji pozwalającej na ocenę prawidłowości zajętego stanowiska, a zwłaszcza nie wyjaśnił podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Należało zatem uznać, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to co najmniej przedwczesne byłoby wyrażanie przez NSA stanowiska co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14; wyrok NSA z 9 czerwca 2015 r., sygn. akt I GSK 465/15; wyrok NSA z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1880/19).

Wobec powyższego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowaniach kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.