Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 23/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ art. 149 § 1a ustawy  PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz pkt 5 lit. d
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Prezesa Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych Sp. z o.o. w S. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych Sp. z o.o. w S. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosku W. S. z dnia 22 stycznia 2024 r.; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie wymierza organowi grzywny; 5. zasądza od Prezesa Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych Sp. z o.o. w S. na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W. S. (dalej jako: "skarżący") zwrócił się z wnioskiem z 22 stycznia 2024 r., skierowanym drogą elektroniczną, do Prezesa Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych Sp. z o.o. z siedzibą w S. w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), o: przesłanie mu drogą elektroniczną skanu umowy z aneksami o wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie budynku świetlicy wiejskiej w W., zawartych z inwestorem i podwykonawcą; udzielenie informacji w jakim zakresie powierzono wykonanie ww. robót podwykonawcy firmie A. i czy byli inni podwykonawcy; ponadto skarżący zadał pytanie na jakiej podstawie, w jakim trybie doszło do wyboru podwykonawcy (podwykonawców) oraz jakie wynagrodzenie z tego tytułu zapłacono podwykonawcy (podwykonawcom); zwrócił się z prośbą o przesłanie mu wszystkich umów z aneksami z podwykonawcą (podwykonawcami) oraz kopii wystawionych przez nich faktur VAT, jak również kopii faktur VAT wystawionych przez PUK Gminie Siemiatycze z tytułu powierzonych prac jako wykonawcy głównemu; skarżący zapytał także, ile wynosiło opóźnienie w realizacji przedmiotowego zamówienia i czym było spowodowane; czy opóźnienie wynikało z winy zamawiającego czy wykonawcy oraz czy PUK zapłacił podwykonawcy z tego tytułu jakieś kary umowne, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości.

W odpowiedzi na zadane wyżej pytanie, pismem z 5 lutego 2024 r., nr PUKSPZOOW 2/05/02/2024, Prezes PUK wskazał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i nie mogą zostać udostępnione.

Z uwagi na powyższe skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku ze skargą na bezczynność Prezesa PUK Sp. z o.o., polegającą na nieudostępnieniu mu przez organ żądanej informacji publicznej.

Skarżący podkreślił, że adresatem wniosku był komunalna spółka prawa handlowego, utworzona przez Gminę Siemiatycze, która jest jej jedynym udziałowcem, w celu realizacji zadań własnych gminy. Żądana przez niego informacja dotyczyła spraw publicznych, tj. kwestii związanej z realizowaną przez PUK Sp. z o.o. inwestycją gminną ze środków publicznych.

Mając na uwadze tak sformułowane stanowisko, skarżący wniósł o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem; nałożenie na organ grzywny; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1-2 u.d.i.p.).

Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Zasadniczo przyjmuje się więc, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2008 r., II SAB/Wa 28/08; powoływane orzeczenia dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie stosownych czynności (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 4 lutego 2013 r., II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy wprawdzie zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie skarżący sformułował szereg pytań skierowanych do Prezesa PUK Sp. z o.o. dotyczących przebiegu inwestycji gminnej – robót budowlanych; żądania dotyczyły przekazania informacji związanych m.in. z zawieranymi umowami, wyborem i udziałem podwykonawców, rozliczeń oraz ewentualnych opóźnień w realizacji inwestycji.

Trzeba zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

Konstrukcja art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. skłania do sformułowania wniosku, według którego przepis ten zawiera dwie przesłanki przesądzające o zobowiązaniu podmiotu do udzielenia informacji publicznej, przy czym przesłanki te nie muszą być spełnione kumulatywnie, o czym świadczy użycie spójnika "lub". Wystarczającym więc do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym. Spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z przywołanym przepisem takim zobowiązanym podmiotem będzie również osoba prawna, w której Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Tym samym literalna wykładnia przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazuje na to, że przesłanka dysponowania majątkiem publicznym stanowi samoistną podstawę zobowiązującą podmiot dysponujący takim majątkiem do udostępnienia informacji publicznej (wyrok WSA w Szczecinie z 22 lipca 2021 r., II SAB/Sz 21/21). Według ugruntowanego już stanowiska reprezentowanego w orzecznictwie celem takiej regulacji było zobowiązanie do udzielenie informacji publicznej wszystkich podmiotów gospodarczych, nad którymi kontrolę sprawują Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a więc zarówno te zorganizowane w formie np. państwowych osób prawnych, jak i spółek handlowych kontrolowanych przez państwo (por.: wyrok WSA w Gdańsku z 13 listopada 2018 r., II SAB/Gd 87/18; wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., III OSK 2667/21).

Wyjaśnić przy tym trzeba, że art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wiąże pozycję dominującą Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) ze strukturą kapitałową spółki, a nie z rynkiem, na którym spółka działa. Odesłanie do rozumienia pozycji dominującej w świetle przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oznacza jedynie określenie wielkości udziałów Skarbu Państwa (j.s.t.) w spółce, która skutkuje uznaniem Skarbu Państwa (j.s.t.) za posiadającego pozycję dominującą w spółce (wyrok WSA w Warszawie z 27 października 2017 r., II SAB/Wa 218/17). Jak wynika bowiem z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2021 r. poz. 275), przez pozycję dominująca rozumie się pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%.

W opinii sądu, wbrew twierdzeniom organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, Prezes PUK Sp. z o.o. jest zobowiązany, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej. PUK jest bowiem jednoosobową spółką komunalną, która powołana została w celu wykonania zadań własnych Gminy Siemiatycze o charakterze użyteczności publicznej, a Gmina Siemiatycze obejmuje i pokrywa 100% udziałów (zob.: Uchwała Nr XV/157/2020 Rady Gminy Siemiatycze z dnia 18 czerwca 2020 r. w sprawie wyrażenia woli utworzenia jednoosobowej spółki pod nazwą "Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Sp. z o.o.", BIP Gminy Siemiatycze).

Idąc zatem dalej, wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki NSA z: 12 grudnia 2006 r., I OSK 123/06; 30 września 2015 r., I OSK 2093/14).

Należy zauważyć jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

W świetle powyższego, skład orzekający stwierdził, że nie może budzić wątpliwości to, iż informacje objęte wnioskiem skarżącego stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Żądana informacja - w postaci m.in. zawartych przez tę spółkę z podmiotami zewnętrznymi umów czy prowadzonych inwestycji wykonywanych w ramach zadań własnych gminy - ma charakter informacji publicznej, a to na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz pkt 5 lit. d u.d.i.p. Ustawodawca nałożył bowiem obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015).

Sąd zauważa przy tym, że z porównania odpowiedzi na wniosek skarżącego (pismo z 5 lutego 2024 r.), jak i odpowiedzi na skargę, nie można wysnuć w jednoznaczny sposób dlaczego Prezes PUK uznał, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną. Pismo z 5 lutego 2024 r. ograniczało się do lakonicznego stwierdzenia w tej materii, natomiast w odpowiedzi na skargę Prezes wskazał, że "odpowiedź na wniosek (...) nie zawiera treści lekceważących, a jedynie interpretację przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej", dalej powołując się na art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i stwierdzając, że przepis ten "nie dotyczy spółek prawa handlowego, do których zalicza się PUK". Wskazać wobec tego wypada, że już z pisma z 5 lutego 2024 r. powinno jednoznacznie wynikać, dlaczego Prezes nie uznał wnioskowanej informacji za publiczną – np. czy powodem jest to, że jego zdaniem nie jest organem zobowiązanym, o którym mowa w przepisach u.d.i.p. Wnioskodawca winien mieć możliwość weryfikacji stanowiska organu i poznania jego motywów. Tymczasem taka, jak się okazuje błędna, argumentacja, została zaprezentowana dopiero w odpowiedzi na skargę, do tego w formie utrudniającej kontrolę wyrażonego stanowiska, gdyż zasadniczo ograniczającej się do powołania orzecznictwa i treści przepisów. Prezes PUK relatywnie skupił się na zanegowaniu zakresu podmiotowego rozpatrywanej sprawy, całkowicie pomijając przy tym aspekt przedmiotowy.

Zważywszy jednak, że w sprawie w rzeczywistości spełniony został warunek odnoszący się zarówno do zakresu podmiotowego, jak i przedmiotowego u.d.i.p., uznać należy, że przedmiotowy wniosek skarżącego podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami tej ustawy.. Tym samym, jeśli nie ma wątpliwości co do tego, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, to obowiązkiem Prezesa PUK Sp. z o.o. było udostępnienie skarżącemu żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić przy tym należy, że rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje albo w formie czynności materialno-technicznej w przypadku udzielenia informacji, albo - w razie odmowy jej udzielenia - w formie decyzji. W takim więc wypadku dopiero brak podjęcia przez zobowiązany organ, dysponujący wnioskowaną informacją publiczną, któregokolwiek z działań wymienionych wyżej, tworzyłby stan bezczynności organu.

Podsumowując, należy stwierdzić, że Prezes PUK Sp. z o.o. w S. jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), zaś informacje, których udzielenia żądał skarżący, stanowią informację publiczną (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz pkt 5 lit. d u.d.i.p.). Z tego też powodu, skoro w sprawie zaistniały warunki podmiotowy i przedmiotowy z u.d.i.p., to organ, wskazując, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, pozostawał na dzień złożenia skargi w bezczynności i stan ten trwa nadal (pkt 2 sentencji wyroku). Z tego względu sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Prezesa PUK do załatwienia wniosku skarżącego z 22 stycznia 2024 r. o udzielenie mu żądanej informacji publicznej w trybie przepisów u.d.i.p. (pkt 1 sentencji wyroku).

Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, sąd uznał z kolei, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Skład orzekający stwierdził zatem, że bezczynność organu w realiach niniejszej sprawy nie była rażąca, gdyż stanowiła efekt jedynie błędnych założeń co do tego, czy wnioskowane informacje stanowią informację publiczną oraz czy Prezes PUK S p. z o.o. jest organem zobowiązanym do udzielenie takiej informacji.

W powyższych okolicznościach sąd nie uznał za zasadne wymierzania organowi grzywny (pkt 4 sentencji wyroku). Stosownie do treści art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W zaistniałym, opisanym wyżej, stanie faktycznym sąd nie widzi podstaw ani potrzeby wdrożenia działań prewencyjno-represyjnych względem organu.

Mając więc na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie, obejmującą zwrot uiszczonego przez niego wpisu od skargi (pkt 5 sentencji wyroku).