Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2624/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Instytutu Pamięci Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 149 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt: II SAB/Wa 167/19 w sprawie ze skargi Z. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Z. z siedzibą w W. na rzecz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt: II SAB/Wa 167/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu do rozpatrzenia wniosku, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie, w punkcie czwartym zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 28 listopada 2018 r., Z. zwróciła się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o udostępnienie informacji publicznej dotyczących Oddziałów oraz Delegatur IPN w następującym zakresie:

"1. Udostępnienie wysokości nagród brutto przyznanych w 2017 r. następującym osobom z podaniem imienia, nazwiska, pełnionej funkcji, komórki organizacyjnej IPN oraz nazwy Oddziału/Delegatury IPN: Dyrektorzy (z wyłączeniem prokuratorów IPN), Z-cy Dyrektorów, Naczelnicy (z wyłączeniem prokuratorów IPN);

2. Udostępnienie wysokości nagród brutto przyznanych w 2018 r. następującym osobom z podaniem imienia, nazwiska, pełnionej funkcji, komórki organizacyjnej IPN oraz nazwy Oddziału/Delegatury IPN: Dyrektorzy (z wyłączeniem prokuratorów IPN), Z-cy Dyrektorów, Naczelnicy (z wyłączeniem prokuratorów IPN);

3. Udostępnienie wysokości dodatków specjalnych przyznanych od dnia 1 listopada 2017 r. następującym osobom z podaniem imienia, nazwiska, pełnionej funkcji, komórki organizacyjnej IPN oraz nazwy Oddziału/Delegatury IPN: Dyrektorzy (z wyłączeniem prokuratorów IPN), Z-cy Dyrektorów, Naczelnicy (z wyłączeniem prokuratorów IPN);

4. Udostępnienie wysokości dodatków specjalnych przyznanych od dnia 1 czerwca 2018 r. następującym osobom z podaniem imienia, nazwiska, pełnionej funkcji, komórki organizacyjnej IPN oraz nazwy Oddziału/Delegatury IPN: Dyrektorzy (z włączeniem prokuratorów IPN), Z-cy Dyrektorów, Naczelnicy (z wyłączeniem prokuratorów IPN)".

Z. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 28 listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że do dnia złożenia skargi Prezes IPN nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej.

W odpowiedzi na skargę Prezes Instytutu Pamięci Narodowej, reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niewniesienie ponaglenia względnie o oddalenie skargi, podnosząc, że w sprawach dotyczących udzielenia informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a., a w związku z tym, przed złożeniem skargi jest wymagane wniesienie ponaglenia. W przypadku nie podzielenia przez Sąd powyższej argumentacji, zdaniem organu nie ma podstaw do uwzględnienia skargi. Wprawdzie postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, niemniej jednak ów brak formalizmu nie może, zdaniem organu, oznaczać całkowitej dowolności i braku jakichkolwiek obowiązków po stronie wnioskodawcy, włącznie z możliwością kierowania tego wniosku na dowolnie wybrany przez niego adres. Strona skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej na adres poczty elektronicznej pracownika. Nie był to oficjalnie podany na stronie Instytutu Pamięci Narodowej adres przeznaczony do korespondencji e-mailowej: sekretariat.ipn@ipn.gov.pl, tj. adres poczty elektronicznej IPN. Organ zwrócił przy tym uwagę, że stronie skarżącej był znany adres Instytutu Pamięci Narodowej podany oficjalnie, jako adres do korespondencji e-mailowej na stronie internetowej tego podmiotu, bowiem Przewodniczący skarżącej Z. jest pracownikiem Instytutu Pamięci Narodowej. W tej sytuacji, organ uznał, że strona skarżąca skierowała swój wniosek nie pod właściwy adres, bowiem nie był to adres poczty elektronicznej organu podany do oficjalnej korespondencji, a adres poczty elektronicznej pracownika Instytutu Pamięci Narodowej. Jedynie podany do powszechnej wiadomości adres poczty elektronicznej przez organ rodzi po stronie tego organu zobowiązanie, że wiadomości przesłane na ten adres będą przez niego odbierane. Zatem, jak zauważył organ, tylko wysłanie wniosku na taki adres powoduje, że skarżący może zasadnie zarzucać organowi bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto, Prezes IPN zwrócił uwagę, że przedstawiony e-mail nie jest potwierdzony za zgodność z oryginałem. Biorąc powyższe pod uwagę, Prezes IPN uznał, że nie doszło do skutecznego złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśniając pojęcie bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazał, że obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obszernie realizując obowiązek wyjaśnienia podstaw przyjęcia, że Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, zaś informacje objęte wnioskiem stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd uznał, że podmiot zobowiązany pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku. Nie zgadzając się z argumentacją organu, Sąd wyjaśnił, że wbrew sugestiom organu - skarżąca doręczyła przedmiotowy wniosek na adres poczty elektronicznej nie jakiegoś dowolnego pracownika, który nie jest uprawniony do przyjmowania, czy też składania jakichkolwiek oświadczeń woli w imieniu organu, lecz bezpośrednio do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, a więc osoby kierującej wszelkimi sprawami tej instytucji publicznej. W ocenie Sądu, powyższa sytuacja stanowiła istotną okoliczność, skoro to właśnie Prezes IPN lub osoba przez niego szczegółowo upoważniona, jest jedyną osobą uprawnioną do reprezentowania IPN w zakresie udzielania informacji publicznej. Nie sposób więc przyjąć, iż w niniejszej sprawie doszło do przesłania przez stronę skarżącą wniosku na adres poczty elektronicznej "pracownika Instytutu nieuprawnionego do udostępnienia informacji publicznej w imieniu Instytutu", co zobowiązywało Prezesa IPN do rozpatrzenia tego wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji, Sąd stwierdził, że zarówno na dzień wniesienia skargi, jak i na dzień wydania wyroku w niniejszej sprawie, Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, pozostawał w bezczynności, albowiem - mimo wniesienia skargi - nie rozpoznał wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w formie wskazanej przez skarżącą w jej piśmie z dnia 28 listopada 2018 r.

Sąd uznał, że bezczynność Prezesa NBP (winno być IPN – przyp. NSA) w załatwieniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Brak prawidłowej realizacji obowiązku przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie wynikał z działań, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa. Bezczynność Prezesa IPN nie wynikała z celowego działania tego organu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd nie uznał za zasadne wymierzenie organowi grzywny, biorąc pod uwagę całokształt rozpatrywanej sprawy, w tym również okoliczności związane ze sposobem doręczenia wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego "poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że prywatny adres e-mailowy pracownika Instytutu Pamięci Narodowej J.S. jest serwerem pocztowym adresata, tj. organu, a w konsekwencji uznanie, iż organ zobowiązany jest do udostępnienia informacji, przy jednoczesnym zaprzeczeniu przez organ faktu otrzymania wniosku, jest skutecznym "złożeniem wniosku", a w konsekwencji również zarzut naruszenia art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi",

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie całego zebranego w sprawie materiału i twierdzeń w nim zawartych, w szczególności dotyczących danych adresowych organu,

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wyjaśnienia rozstrzygnięcia w zakresie uznania, iż skierowanie wniosku na prywatny adres maila pracownika organu, który nie jest podawany jako oficjalny adres organu rodzi obowiązek udzielenia odpowiedzi podmiotowi wnioskującemu o udzielenie informacji publicznej;

- art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy skierowanie wniosku na adres pracownika Instytutu Pamięci Narodowej nie obligowało organu do udzielenia odpowiedzi, a w konsekwencji skutkować powinno oddaleniem skargi.

Uzasadniając powyższe stanowisko organ podniósł, że jakkolwiek postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, a na organie administracji publicznej ciąży obowiązek takiej konfiguracji poczty elektronicznej oraz zorganizowania obsługi technicznej poczty elektronicznej organu w sposób zapewniający bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres wniosków, to z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że jedynie prawidłowo nadana przesyłka na oficjalny adres poczty elektronicznej organu korzystać może z domniemania, że dotarła do adresata. Nie budzi wątpliwości, że strona - organizacja związkowa miała prawo złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej, jednak tylko poprzez oficjalną stronę organu, tj. sekretariat.ipn.@ipn.gov.pl., ale z takiej drogi nie skorzystała, przesyłając przedmiotowy wniosek na adres elektroniczny pracownika organu, który to adres nie jest oficjalną stroną skarżącego urzędu wniosek o udzielenie informacji publicznej. Tymczasem skoro adres poczty elektronicznej został opublikowany przez organ na stronie internetowej, to należy przyjąć, iż organ zobowiązuje się do obsługi elektronicznej skrzynki pocztowej w sposób sprawny, umożliwiający skuteczny przepływ informacji, jedynie w sytuacji skierowania korespondencji na ten adres. Skoro nie można uznać, że wniosek został złożony, wobec nie przesłania go na właściwy adres elektroniczny, to nie można też uznać za prawidłowe twierdzenie Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd dysponował sprzecznymi stanowiskami – z jednej strony twierdzeniem skarżącej o prawidłowym nadaniu wniosku, z drugiej strony z negacją tego stanowiska przez organ, który podnosił, że oficjalnym adresem organu wskazywanym do korespondencji e-malowej na stronie internetowej Instytutu Pamięci Narodowej jest podany adres, tj. sekretariat.ipn.@ipn.gov.pl. W konsekwencji Sąd I instancji dysponując tak sprzecznymi stanowiskami nie sprawdził, czy i które stanowisko stron ma odbicie w rzeczywistości. Tymczasem rozstrzygnięcie wydane przez Sąd I instancji winno być poprzedzone ustaleniem, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie został prawidłowo wezwany do jej udostępnienia.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095). Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 529) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 lipca 2021 r., II GSK 1414/18, III FSK 3748/21).

W ramach postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie wskazał w pierwszej kolejności na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całego zebranego w sprawie materiału i twierdzeń w nim zawartych, w szczególności dotyczących danych adresowych organu.

Zarzut ten nie mógł być skuteczny.

Zgodnie z powołanym przepisem, "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania (bądź bezczynności lub przewlekłości działania) organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań bądź bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji rozpoznając skargę orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności organu zobowiązanego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., do jej udzielenia, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sprawie zaistniały podstawy do uznania, że organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku, nie oznacza, że Sąd ten nie orzekał w granicach sprawy zainicjowanej skargą na bezczynność organu. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie uważa, że Sąd nie uwzględnił całości materiału dowodowego lub jego istotną część pominął nie świadczy o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Zastrzeżenia strony skarżącej kasacyjnie, dotyczące prawidłowości ustaleń stanu faktycznego sprawy nie mogły być podstawą zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zauważyć należy, że w istocie Sąd wziął pod uwagę stanowisko organu co do wadliwego skierowania wniosku na nieprawidłowy adres e-mail i odniósł się rzeczowo do podnoszonej w tym zakresie argumentacji. Zarzut nieuwzględnienia zebranego w sprawie materiału i twierdzeń w nim zawartych, w szczególności dotyczących danych adresowych organu nie byłby zatem skuteczny nawet przy jego prawidłowym wsparciu poprzez wskazanie odpowiednich przepisów prawa.

W sprawie nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia rozstrzygnięcia w zakresie uznania, iż skierowanie wniosku na prywatny adres maila pracownika organu, który nie jest podawany jako oficjalny adres organu rodzi obowiązek udzielenia odpowiedzi podmiotowi wnioskującemu o udzielenie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozważania o skuteczności doręczenia wniosku w niniejszej sprawie zawarł na stronach 18-20 uzasadnienia wyroku, wprost wskazując, że skarżąca "doręczyła przedmiotowy wniosek z dnia 28 listopada 2018 r. na adres poczty elektronicznej nie jakiegoś dowolnego pracownika, który nie jest uprawniony do przyjmowania, czy też składania jakichkolwiek oświadczeń woli w imieniu organu, lecz bezpośrednio do samego J.S., czyli osoby, która pełni funkcję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, a więc osoby kierującej wszelkimi sprawami tej instytucji publicznej." (str. 18). Następnie Sąd stwierdził, że "nikt inny, jak właśnie sam Prezes IPN lub osoba przez niego szczegółowo upoważniona, jest jedyną osobą uprawnioną de iure do reprezentowania IPN w zakresie udzielania informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji Sąd uznał, że - wbrew sugestiom organu zawartym w odpowiedzi na skargę - nie sposób przyjąć, iż w niniejszej sprawie doszło do przesłania przez stronę skarżąca wniosku na adres poczty elektronicznej "pracownika Instytutu nieuprawnionego do udostępnienia informacji publicznej w imieniu Instytutu", skoro wniosek został wysłany na adres samego Prezesa IPN. (...) Uznać należy w konsekwencji, iż przesłanie zapytania pocztą elektroniczną na adres e-mail Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej oznacza, że po stronie organu, jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, powstał obowiązek niezwłocznego odbioru, a następnie niezwłocznego rozpatrzenia danego żądania na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji Sąd uznał jednocześnie, że całkowicie błędna jest zastosowana przez organ wykładnia, jakoby przesłanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej drogą elektroniczną na bezpośredni adres poczty elektronicznej (poczty email) Prezesa IPN, należy uznać za nieskuteczne złożenie wniosku podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że - wbrew stanowisku organu - przesłanie przez skarżącą Z. wniosku z dnia 28 listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej było skuteczne, a tym samym zobowiązywało Prezesa IPN do rozpatrzenia tego wniosku w trybie u.d.i.p." (str. 19). "Jeżeli zatem, J.S., jako Prezes IPN, czyli osoba pełniąca funkcję osoby zaufania publicznego, powziął wiadomość o żądaniu strony skarżącej w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to miał obowiązek podjąć niezwłocznie wszelkie możliwe działania w celu właściwego rozpatrzenia wniosku strony skarżącej (...) nie można zgodzić się ze stanowiskiem Prezesa IPN, iż w niniejszej sprawie uzasadnione było wstrzymanie się z rozpatrzeniem wniosku strony skarżącej z dnia 28 listopada 2018 r. z uwagi na rzekomo "nieskuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej" (str.19-20). Przytoczone fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazują wprost, że nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie objętym zarzutem skargi kasacyjnej. Sąd wyjaśnił bowiem podstawy uznania, że wniesienie wniosku było w tej sprawie skuteczne.

Nie zachodziły podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy skierowanie wniosku na adres pracownika Instytutu Pamięci Narodowej nie obligowało organu do udzielenia odpowiedzi.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że skarżący kasacyjnie ograniczył zarzut naruszenia postępowania do przepisu wynikowego, przyznającego Sądowi I instancji kompetencje do oddalenia skargi w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do jej uwzględnienia i zarzucił Sądowi jego niezastosowanie. Tak postawiony zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł być skuteczny. Po pierwsze, przepis ten nie może być samodzielną podstawą kasacyjną i wymaga powiązania go z innymi przepisami, których wadliwe zastosowanie zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji, po drugie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Wprawdzie nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu, o ile strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazałaby przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Tego jednak wymogu nie spełnia omawiany zarzut skargi kasacyjnej.

Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, zarzucając dokonanie błędnej wykładni ww. przepisów i przyjęcie, że "prywatny adres e-mailowy pracownika Instytutu Pamięci Narodowej J.S. jest serwerem pocztowym adresata, tj. organu, a w konsekwencji uznanie, iż organ zobowiązany jest do udostępnienia informacji, przy jednoczesnym zaprzeczeniu przez organ faktu otrzymania wniosku, jest skutecznym "złożeniem wniosku"". Jednocześnie skarżący kasacyjnie wskazał, że w rezultacie doszło do naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a.

Ważne jest zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).

Na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy przyjąć, że przedmiotem zarzutu naruszenia prawa materialnego jest dokonanie wadliwej wykładni przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i..p. w zakresie, w jakim Sąd przyjął, że organ zobowiązany był do zastosowania tego przepisu ze względu na skuteczne złożenie wniosku. Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnił, że przepis ten określając termin realizacji kompetencji podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i gwarantując szybkość realizacji prawa wnioskodawcy do uzyskania informacji publicznej ma aspekty materialnoprawne, a w świetle jego prawidłowej wykładni wniosek, który został (winno być "nie został") skutecznie wysłany należy traktować jako wniosek, który nie został skutecznie złożony w trybie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie wadliwa wykładnia przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. doprowadziła do niezasadnego uwzględnienia skargi, w wyniku wadliwego zastosowania przepisu art. 13 u.d.i.p. w stanie faktycznym sprawy, w którym nie doszło do skutecznego złożenia wniosku, skoro został on wysłany na prywatny adres e-mailowy pracownika, nie zaś na oficjalny adres organu. Nie można bowiem mówić o bezczynności organu w sytuacji, gdy skarżący zwrócił się o udzielenie informacji publicznej na inny niż wskazany oficjalnie adres poczty elektronicznej.

Zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez dokonanie jego wadliwej wykładni a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania należało uznać za trafny w realiach niniejszej sprawy. Jakkolwiek postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej), to ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08). Organ akceptuje przyjmowane w orzecznictwie stanowisko, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15; postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15, CBOSA), a skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; por. też: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14).

Z orzecznictwa wynika domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby bowiem, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też gwarantujące dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji.

Wskazać jednak należy, że dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Dopiero potwierdzenie tego faktu pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., I OSK 1924/16). Tym samym ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie skarżącego (postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15). Po drugie jednak, co wynika także m.in. z powoływanych orzeczeń, warunkiem obciążenia organu odpowiedzialnością za brak reakcji na wniosek jest wysłanie wniosku w sposób prawidłowy – na prawidłowy, oficjalny adres organu. Nie można bowiem czynić organowi zarzutu niewypełnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej bez zbędnej zwłoki skoro nie można ustalić daty, w jakiej rozpoczął biec termin do udzielenia odpowiedzi na wniosek, jeżeli mogą istnieć wątpliwości co do prawidłowości wniesienia wniosku. Wątpliwości takie istnieją w sytuacji, w której wniosek nie wpływa na oficjalny adres organu. Nie można bowiem założyć, że wysłanie wniosku na jakikolwiek adres organu będzie stanowić jego skuteczne wniesienie. Nie sposób bowiem przyjąć, że wszystkie adresy elektroniczne organu mają być, czy będą skonfigurowane w taki sposób, który zapewni gwarancje niezwłocznej reakcji na wniosek. Dodatkowo stanowisko takie doprowadziłoby do sytuacji, w której faktycznie organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie miałby w istocie czternastu dni na udzielenie odpowiedzi, lecz termin ten ulegałby skróceniu i zróżnicowaniu, w zależności od rzeczywistych możliwości, szybkości i prawidłowości podjętych przez pracowników czynności zmierzających do przekazania wniosku do załatwienia. Nie ma racji Sąd I instancji, że można czynić dyferencjację skuteczności zgłoszenia wniosku w zależności od tego, czy adres, na który przesłano wniosek jest adresem mailowym "zwykłego" pracownika, czy pracownika, który pełni funkcję umożliwiającą mu udzielenie odpowiedzi na wniosek. Przesądzający jest fakt, że podmiot, który ma uprawnienia do realizacji wniosku, jest zobowiązany do udzielenia odpowiedzi wyłącznie w przypadku, gdy wniosek taki zostanie skutecznie wniesiony. Oficjalny adres organu jest więc jedynym adresem, na który wpłynąć może wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który powoduje obowiązek jego realizacji. Nie można bowiem organowi czynić zarzutu niezrealizowania wniosku, który został skierowany wadliwie. W niniejszej sprawie bez znaczenia jest zatem okoliczność, że wniosek wpłynął na adres e-mail Prezesa IPN, skoro był to adres, jakkolwiek służbowy, to jednak osobisty. Charakter przeznaczenia takiego adresu e-mail jako adresu właściwego do korespondencji wewnętrznej organu, nie budzi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości. Osobisty adres e-mail pracownika nie może być wykorzystywany jako skrzynka podawcza organu o oficjalnym charakterze. Sąd I instancji nie rozważył w istocie okoliczności, że wpływ wniosku na osobisty adres e-mail - jakiegokolwiek - pracownika organu, powodowałby obowiązek realizacji wniosku, bez uwzględnienia choćby okoliczności nieobecności tego pracownika i braku możliwości przekazania wniosku do jego realizacji organowi, w terminie, w którym organ zobowiązany jest do zastosowania przepisów u.d.i.p. Jakkolwiek zatem postępowanie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma charakter odformalizowany, przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie, że warunkiem realizacji wniosku jest jego wpływ do organu, zaś przez wpływ wniosku należy rozumieć sytuację, w której nie zachodzą wątpliwości, że organ był zobowiązany do załatwienia wniosku. Wymóg złożenia wniosku wypełnia zatem jego nadanie na oficjalny adres organu. Niezależnie zatem od faktu, że skarżący kasacyjnie nie neguje, iż wniosek wpłynął na adres pracownika IPN, który sprawował funkcję Prezesa IPN, organowi nie sposób było zarzucić bezczynności w jego załatwieniu. Wadliwie zatem Sąd przyjął, że z obowiązku dbałości o sprawność działania systemów komunikacji wynikać miałby obowiązek załatwienia błędnie skierowanego wniosku, zakładając - hipotetycznie, że "jeżeli zatem, J.S., jako Prezes IPN, (..) powziął wiadomość o żądaniu strony skarżącej, to miał obowiązek podjąć niezwłocznie wszelkie możliwe działania w celu właściwego rozpatrzenia wniosku".

Podzielić należy pogląd, że jedynie podany do powszechnej wiadomości adres poczty elektronicznej rodzi po stronie tego organu zobowiązanie, że wiadomości przesłane na ten adres będą przez niego odbierane. Zatem tylko wysłanie wniosku na taki adres powoduje, że skarżący może zasadnie zarzucać organowi bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Z powołanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że doszło do naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co skutkowało uznaniem postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego za skuteczny, a w rezultacie uwzględnieniem wniesionej skargi kasacyjnej w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. W toku ponownie prowadzonego postępowania Sąd I instancji uwzględni wskazaną wyżej wykładnię prawa.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.