Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1335/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.6,7,8,77,80,107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.2 . art.3 ,art.4 , art. 11 , art.20  ,art .22
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy określenia osoby zobowiązanej do przeprowadzenia rekultywacji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. F. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 lipca 2014 r., znak [....] , wydaną po rozpoznaniu odwołania J.F. od decyzji Starosty N. z dnia 9 lutego 2010 r., znak [....] , w sprawie odmowy określenia osoby zobowiązanej do przeprowadzenia rekultywacji gruntów oraz ustalenia kierunku i terminu wykonania rekultywacji gruntów dla nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [....] (po podziale [....] ), nr [....] , położonych w obrębie G. , gmina S. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej decyzji powołało przepisy art.138 § 2 w związku z art.7, art. 28, art.77 i art.107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 pkt 1, art. 11 ust. 1 i ust. 1 b, art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1, ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.).

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że uzasadnieniu powołanej wyżej decyzji z dnia 9 lutego 2010 r., znak [....] , organ pierwszej instancji przedstawił przebieg postępowania, w trakcie którego ustalił, iż wnioskiem J.F. objęte zostały nieruchomości oznaczone jako: działka nr [....] - stanowiąca własność P.F. ; działka nr [....] , którą podzielono na działki nr [....] - stanowiącą własność P.F. oraz nr [....] - będącą własnością H.F. i Z.F. ; działka [....] - stanowiąca własność J.F. i D.F. Na podstawie umów dzierżawy oraz oświadczenia współwłaścicieli Zakładu [....] , tj. K.S. , R.S. i M.D. ustalił, że osoby te dzierżawią na cele prowadzenia działalności gospodarczej działki nr [....] i [....] od 1970r. Organ pierwszej instancji przedstawił wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu 28 sierpnia 2009r. na wyżej wymienionych działkach. Mając powyższe na uwadze, jak również uwzględniając wypisy z ewidencji gruntów i kopie mapy ewidencyjnej dotyczące przedmiotowych działek, oraz zgodnie z art. 67 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów, organ pierwszej instancji stwierdził, że działki nr [....] [....] [....] nie należą do grupy użytków rolnych, zatem zgodnie z art. 1 oraz art. 4 pkt 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, część terenu objętego wnioskiem nie podlega szeroko pojętej ochronie w rozumieniu ustawy. Pozostała część terenu objętego wnioskiem, w myśl wykazu sporządzonego przez [....] Biuro [....] Sp. z o.o. z dnia 15 lipca 2008 r., stanowi grunty wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, a zatem zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie podlega obowiązkowi uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej.

Od powyższej decyzji odwołanie w terminie wniósł J.F. , zarzucając iż jest ona niesłuszna. Wskazywał, że teren działek nr [....] i [....] i [....] został zdegradowany przez Zakład [....] w wyniku eksploatacji gliny i jest niezabezpieczony przed osunięciami gruntu na jego działkę nr [....] . Opady atmosferyczne potęgują zagrożenie. Wydana decyzja nie zawiera żadnych ustaleń, jak te problemy rozwiązać. Nadto stwierdził, że teren zagrożony osunięciami występuje na długości ok. 80 m, a brak zabezpieczenia może doprowadzić do tragedii biorąc pod uwagę wysokość zbocza w pionie - od 15m do 17 m, i jego bardzo strome nachylenie.

Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych Zgodnie z treścią art. 1 ustawy, reguluje ona zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Jest to zatem ustawa, która nie normuje całokształtu zagadnień ochrony środowiska, czy też powierzchni ziemi, lecz jest jedynie fragmentem systemu prawnej ochrony środowiska, dotyczącym wyłącznie ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 z późn. zm.) traktuje ochronę gruntów rolnych i leśnych, jako jeden z odrębnych elementów tworzących system ochrony zasobów środowiska i w zakresie szczegółowych zasad tej ochrony wyraźnie odsyła do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 81 ust. 4 pkt 5 ). Powszechna ochrona powierzchni ziemi, polegająca na ochronie wszelkich gruntów niezależnie od ich statusu, została uregulowana w przepisach art. 101, zaś szczególna ochrona gruntów rolnych i leśnych w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. (por. M. Bar, J. Jendrośka, "Prawo ochrony środowiska. Podręcznik", Wrocław 2005, str. 849). Wszelkie postępowania administracyjne toczące się na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mogą się zatem odnosić wyłącznie do gruntów rolnych lub leśnych w rozumieniu tejże ustawy. Nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania i rozstrzyganie na podstawie przepisów ustawy w stosunku do gruntów niezaliczonych do gruntów rolnych lub leśnych. Każdorazowo organ rozstrzygający obowiązany jest zatem do dokonania analizy stanu faktycznego sprawy w celu ustalenia, czy przedmiotem postępowania jest grunt rolny lub leśny.

Wyliczenie gruntów, których ustawa dotyczy zawiera art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jedynie te grunty mogą stanowić przedmiot postępowań toczących się w oparciu o przepisy ustawy. Dotyczy to również postępowania w przedmiocie rekultywacji gruntów.

Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ilekroć w ustawie jest mowa o gruntach bez bliższego określenia - rozumie się przez to grunty rolne i leśne. Skoro ustawodawca nie określił bliżej charakteru gruntów, zatem przyjąć należy, że rekultywacja dotyczyć może wyłącznie gruntów rolnych i leśnych. Wynika to ponadto jednoznacznie z definicji użytych w ustawie pojęć: rekultywacji gruntów, gruntów zdegradowanych oraz gruntów zdewastowanych.

Przez rekultywację gruntów należy rozumieć nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg (art. 4 pkt 18 ustawy). Gruntami zdegradowanymi są grunty, których rolnicza lub leśna wartość użytkowa zmalała, w szczególności w wyniku pogorszenia się warunków przyrodniczych albo wskutek zmian środowiska oraz działalności przemysłowej, a także wadliwej działalności rolniczej (art. 4 pkt 16 ustawy). Z kolei przez grunty zdewastowane rozumieć należy grunty, które utraciły całkowicie wartość użytkową w wyniku przyczyn, o których mowa w pkt 16 (art. 4 pkt 17 ustawy). Degradacja oraz dewastacja gruntów w rozumieniu ustawy oznacza zatem odpowiednio zmniejszenie lub utratę rolniczej lub leśnej wartości użytkowej, z czego wynika, iż grunty podlegające rekultywacji w rozumieniu ustawy należy kwalifikować jako grunty rolne lub leśne.

Kwestionowana decyzja dotyczy odmowy określenia osoby obowiązanej do przeprowadzenia rekultywacji gruntów oraz ustalenia kierunku i terminu wykonania rekultywacji gruntów dla nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr: [....] ( po podziale [....] ), [....] , położonych w obrębie G. , gmina S.

Z materiału znajdującego się w aktach wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało z urzędu, zaś impulsem do tego był wniosek J.F. osoby zainteresowanej rekultywacją gruntu sąsiadującego z jego nieruchomością. Z dołączonych do akt sprawy dokumentów, w szczególności wypisu uproszczonego z rejestru gruntów wynika, że J.F. i D.F. są współwłaścicielami nieruchomości działki nr [....] , właścicielem działek nr [....] i [....] jest P.F. , zaś działki nr [....] H.F. i Z.F. Działki nr [....] i [....] są dzierżawione na cele prowadzenia działalności gospodarczej przez współwłaścicieli Zakładu [....] K.S. R.S. i M.D. Wzdłuż południowych granic tych działek oraz działki [....] przebiega wysoka skarpa, a w centralnej części działki nr [....] hałdowana jest glina. Działka nr [....] , będąca własnością J.F. i D.F. graniczy z wyżej wymienionymi nieruchomościami.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że niezrozumiałym jest objęcie sentencją zaskarżonej decyzji działki nr [....] , na której nie była prowadzona działalność gospodarcza przez współwłaścicieli Zakładu [....] K.S. , R.S. i M.D. , a z którą to działalnością związana jest ewentualna dewastacja albo degradacja gruntów rolnych. Na działce nr [....] wyżej wymienieni nie dokonywali żadnych prac związanych z prowadzoną przez siebie działalnością gospodarczą, a jedynie na działkach nr [....] i [....] , zatem te nieruchomości winny być przedmiotem ewentualnej rekultywacji.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów (rolnych lub leśnych - art. 4 pkt 1 ) obowiązana jest do ich rekultywacji na własny koszt. Z przepisów wynika, że postępowanie w przedmiocie rekultywacji i zagospodarowania gruntów toczy się z urzędu, w razie ustalenia przez właściwy organ istnienia gruntów rolnych lub leśnych zdewastowanych albo zdegradowanych. Ewentualny wniosek osoby zainteresowanej rekultywacją gruntu nie wiąże właściwego organu co do zakresu rozstrzygania, stanowi jedynie sygnał do podjęcia odpowiednich czynności z urzędu. Co za tym idzie, właściwy organ nie jest zwolniony z dokonania ustaleń faktycznych co do kwalifikacji gruntów objętych wnioskiem. W razie ustalenia, że grunt objęty wnioskiem jest gruntem rolnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy, który został zdewastowany albo zdegradowany, właściwy organ jest obowiązany prowadzić z urzędu postępowanie rekultywacyjne na podstawie przepisów ustawy.

Mając powyższe na uwadze podnieść należy, że obowiązkiem, któremu organ pierwszej instancji nie sprostał było prawidłowe ustalenie przedmiotu postępowania i odpowiednie jego odzwierciedlenie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania.

Po prawidłowym ustaleniu przedmiotu postępowania, organ je prowadzący winien ustalić krąg osób mających przymiot stron w postępowaniu. Zasadniczo ocena taka powinna być dokonywana zgodnie z regułami wynikającymi z art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W związku z tym stroną postępowania, zgodnie z ogólnymi regułami w omawianej kategorii spraw byłyby podmioty, na które mogą zostać nałożone obowiązki. Jeżeli natomiast chodzi o inne podmioty, to aby mogły one uczestniczyć w konkretnym postępowaniu jako jego strony, powinny, zgodnie z przedstawionymi zasadami legitymować się własnym interesem prawnym, który zgodnie z ugruntowanymi poglądami powinien mieć charakter obiektywny, wynikający z rzeczywistej potrzeby ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, oraz aktualny, a nie ewentualny (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1106/97, LEX nr 43360). Źródłem takiego interesu, obok przepisów prawa administracyjnego, może być także prawo cywilne, a w szczególności prawa rzeczowe. Należy przy tym zauważyć, że w wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2007r., sygn. akt II OSK 956/06, (publ. CBOSA) NSA stwierdził, iż "... w kwestiach wiążących się z ochroną gruntów należących do określonego właściciela interesu prawnego nie może mieć właściciel nieruchomości sąsiedniej...".

Zważyć należy dalej, że organ pierwszej instancji za podstawę "odmowy" uznał, iż część terenu objętego wnioskiem nie podlega ochronie z uwagi na fakt, że w rozumieniu ustawy nie stanowi gruntu rolnego. Pozostałą zaś część stanowią grunty wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, nie podlegające obowiązkowi uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej.

Ze stwierdzenia, iż gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy), wynika jednoznacznie, że wyłącznie grunty wykazane w ewidencji gruntów jako użytki rolne stanowią grunty rolne w rozumieniu ustawy. Pozostałe kategorie użytków gruntowych, w tym nieużytki, nie zaliczają się do kategorii gruntów rolnych. Zatem tylko grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne mogą podlegać rekultywacji w rozumieniu ustawy oraz grunty leśne - art. 2 ust. 2 ustawy i grunty uznane za rolne na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2-10 ustawy. W stosunku do takich gruntów właściwy organ (zgodnie z art. 5 ustawy jest nim starosta) może wydać decyzję w sprawach rekultywacji (art. 22 ust. 1 ustawy), określając: 1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5; 2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów; 3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; 4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. W sprawach o których mowa wyżej, decyzje wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii m.in. wójta - art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy.

O ile nie ulega wątpliwości, że jedynie grunty wykazane w ewidencji gruntów jako użytki rolne stanowią grunty rolne w rozumieniu ustawy, i w stosunku do takich gruntów właściwy organ może wydać decyzję w sprawach rekultywacji, to organ pierwszej instancji nie uzasadnił, dlaczego uznał, iż grunty, stanowiące użytki rolne, sklasyfikowane jako RIVa i RIVb, nie wymagające uzyskania decyzji zezwalającej na ich wyłączenie z produkcji rolniczej, również nie podlegają rekultywacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwraca uwagę na okoliczność, że obowiązek dokonania ustaleń co do kwalifikacji gruntu spoczywa również na organie opiniującym wydanie decyzji w trybie art. 22 ust. 2 ustawy. Dopiero bowiem po ustaleniu, że sprawa dotyczy gruntu rolnego lub leśnego, wskazanego w art. 2 ustawy, organ ten może wydać opinię w sprawie na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z art. 106 k.p.a. W przeciwnym wypadku brak jest bowiem przedmiotu postępowania uregulowanego przepisami ustawy. Ma tu zatem zastosowanie zasada współdziałania organów określona w art. 106 k.p.a. Zgodnie z § 2 tego przepisu występując do innego organu o zajęcie stanowiska organ załatwiający sprawę zawiadamia o tym strony, ich przedstawicieli lub pełnomocników. Podmioty te mają w postępowaniu przed organem współdziałającym te same uprawnienia procesowe, które służą im w głównym postępowaniu administracyjnym w celu czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym (tak J. Borkowski, w Komentarzu do k.p.a., wydanie Becka z 2005 r., s. 498). Wydane przez organ współdziałający postanowienie może być zaskarżone przez strony zażaleniem (art. 106 § 5 k.p.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwraca również uwagę na fakt, że jeżeli organ stwierdzi brak przesłanek dla nałożenia obowiązku podjęcia działań naprawczych, to winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania, a nie o odmowie określenia osoby obowiązanej do rekultywacji gruntów oraz kierunku i terminu wykonania rekultywacji gruntów, jak to uczynił w zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało następnie przepisy art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a., a także wypowiadane co do ich stosowania poglądy doktryny i orzecznictwa, akcentując obowiązek organu dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, przeprowadzania z urzędu dowodów służące ustaleniu stanu faktycznego. Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów.

Mając na uwadze powyższe przepisy organ rozpatrujący niniejszą sprawę winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności winien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości jaki jest przedmiot niniejszego postępowania. To znaczy, winien stwierdzić, w jakiej części przedmiotowe działki mogą podlegać ochronie przewidzianej w przepisach ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. i w tym celu ustalić, czy znajdują się na nich grunty rolne należące do jednej z kategorii gruntów rolnych i leśnych z art. 2 ustawy, następnie ustalić strony postępowania, a dopiero po dokonaniu takich ustaleń przejść do dalszych ustaleń w sprawie i wydania decyzji w przedmiocie rekultywacji gruntu określonej w art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Niezależnie od tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji winno czynić zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. - zgodnie z którymi, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne — wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uwzględniając wymienione uprzedni okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co stanowi przesłankę wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. W decyzji wskazano,

jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. z dnia 15 lipca 2014 r., znak [....] , J.F. domagał się uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji celem merytorycznego ustosunkowania się do wniosku skarżącego przy ustaleniu, że służy mu przymiot strony postępowania, a zgodnie z art. 94 i 95 Prawa górniczego i geologicznego obowiązek rekultywacji poprzez przywrócenie stanu poprzedniego dotyczy także działki [....] i winien obciążać określonego przedsiębiorcę w każdej sytuacji, która dotyczyłaby nie tylko prowadzenia na wskazanych nieruchomościach sąsiednich wydobycie glin czwartorzędowych bez wymaganej prawem koncesji, naruszyła przepis art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednol. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), ale nadto w sytuacji odpowiedzialności z tytułu czynu niedozwolonego.

Zaskarżając decyzję organu drugiej instancji w całości J.F. zarzucał, że powyższe orzeczenie zostało wydane :

l. z naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy , a to:

1) art. 28, 61, 77 § 1, 80 k.p.a. - poprzez nakazanie badania interesu prawnego skarżącego, pomimo jego wykazania i wszczęcia postępowania na jego wniosek zgodnie z art. 61 k.p.a. W świetle całości materiału dowodowego skarżący ma przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny może być rozumiany wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej skarżący popierał przepisami prawa powszechnie obowiązującego, które winno stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Określenie osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów winno nastąpić tym bardziej, że chodzi o odpowiedzialność za szkody nie tylko w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale także w świetle art. 94 i 95 Prawa górniczego i geologicznego. Kwestionowane zalecenie oznacza niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego w zaskarżonej materii, w tym także na tle art. 140 k.c. kształtującego treść prawa własności w odniesieniu do działki [....] ,odnośnie której organ drugiej instancji skonstatował o braku podstaw do jej rekultywacji, pomimo wykazanych szkód w postaci degradacji terenu, osunięcia się płata ziemi z tejże działki w roku 1997 wraz z ogrodzeniem, zniszczeniem rowu .powstaniem dużej wyrwy w miejscu w którym zbocze się jeszcze nie obsunęło, co wskazuje na istnienie związku między interesem majątkowym, a interesem prawnym, jaki przysługuje skarżącemu na mocy przepisów prawa geologicznego i górniczego, kodeksu cywilnego, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz Konstytucji chroniącej własność i przyrodę. Powyższe stanowi o uprawnieniu do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania i uczestniczenia w nim w charakterze strony. W orzeczeniu zaniechano wszechstronnej, a przede wszystkim obiektywnej analizy nadesłanego przez skarżącego materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie i niezasadne ustalono istnienia wątpliwości co do przysługiwania skarżącemu interesu prawnego we wszczęciu i uczestniczeniu w postępowaniu. Przebieg sprawy potwierdza fakt, iż w tym przypadku wszczęto postępowanie na wniosek skarżącego jako strony. Wniosek nie był tylko "impulsem", gdyż tylko skarżący i wyłącznie jako strona określił przedmiot swego żądania, a nie należało to do sfery ocennej organu administracji;

2) art. 124 § 2k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 i art. 12 k.p.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia, jak również poprzez nieprawidłowe zawarcie w uzasadnieniu postanowienia przypuszczeń i wątpliwości , jakoby przysługujący skarżącemu w sprawie interes majątkowy był jedynie interesem faktycznym a nie interesem prawnym, bez zbadania istnienia przepisów prawa materialnego nadający mu przymiot strony postępowania administracyjnego, które powoływał w swym wniosku oraz w dalszych pismach;

II. z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - poprzez przyjęcie, że powołane przepisy stanowią podstawę swobodnego wyboru przez właściwy organ administracji kierunku orzekanej rekultywacji gruntu, co także stanowi naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 140 k.c. i art. 415 k.c., a także przez pominięcie , iż degradacja gruntu nastąpiła poprzez naruszenie przepisów Prawa górniczego i geologicznego, które przewiduje , że naprawienie szkody powinno nastąpić przez przywrócenie stanu poprzedniego, a jeżeli nie jest możliwe przywrócenie stanu poprzedniego lub koszty tego przywrócenia rażąco przekraczałyby wielkość poniesionej szkody, naprawienie szkody następuje przez zapłatę odszkodowania , przy czym poniesienie nakładów na naprawienie szkody, jako odszkodowanie, ustala się w wysokości odpowiadającej wartości uzasadnionych nakładów, co także uzasadnia naruszenie art. 28 k. p. a., gdyż w przypadku szkód, które są wyrządzone czynem niedozwolonym, a więc z istoty swojej nie wynikają z zobowiązań terminowych dłużnika, odpowiedzialność odszkodowawcza powstaje z chwilą samego zdarzenia wyrządzającego szkodę, co wszak nastąpiło jak wyżej wskazałem.

Powyższe zarzuty skarżący rozwijał w obszernym uzasadnieniu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nie stwierdzenia podstaw do wyeliminowania zaskarżonego aktu administracyjnego z obrotu prawnego sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.

Zaskarżonym aktem jest decyzja kasacyjna organu drugiej instancji.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z brzmienia powyższej regulacji wynika, że ustawodawca wyodrębnia dwie przesłanki upoważniające do wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pierwszą z nich jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), natomiast drugą stanowi uznanie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie podkreśla się przy tym trafnie (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 962/12, zam. zb. LEX nr 1274555 ), iż " użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Nie budzi kontrowersji w doktrynie i orzecznictwie, że regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Przy stosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. należy nadto uwzględnić art. 136 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Nadto, stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie uchybienia zasadom praworządności ( art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ( art. 8 k.p.a.).

Mając na uwadze treść zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty N. z dnia 9 lutego 2010 r., znak [....] , a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania, należy stwierdzić, że rozpoznając po czterech latach odwołanie skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykonało obowiązków wynikających z wyżej powołanych przepisów, które odnoszą się również organ drugiej instancji ( art. 140 k.p.a). Nadto w zaskarżonej decyzji nie wykazało, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania tego rodzaju, że uprawnionym jest uznanie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W szczególności, z materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika jednoznacznie, że pismem Starosty N. z dnia 11 sierpnia 2009 r., znak [....] , doręczonym P.F. , H.F. , Z.F. , J.F. , D.F. i Burmistrzowi Miasta i Gminy S. , zawiadomiono te osoby, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych, dotyczącego działek nr [....] (po podziale [....] ), nr [....] i [....] , położonych w obrębie G. , gmina S. , w trybie art. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( tekst jednol. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266).

Przedmiot postępowania wskazany w powyższym zawiadomieniu był analogiczny do określonego już poprzednio, tj. przed wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 30 czerwca 2009 r., znak [....] , zaś czynności w nim podejmowane na przestrzeni czasu pozostają w związku z wcześniejszym pismem J.F. z dnia 16 października 2008 r. To pismo, nazwane wnioskiem, jest z kolei związane z postanowieniem Starosty N. z dnia 9 października 2008 r., znak [....] , w który zawiadomiono J.F. , że interwencję w sprawie zabezpieczenia skarpy na działce nr [....] i uporządkowania terenu – działki nr [....] , jako dotyczącą wykonania rekultywacji i zagospodarowania terenu, winien złożyć odrębnym pismem do Burmistrza S. Tak właściwość organu miała być ówcześnie wynikiem nieobowiązujących następnie porozumień o wykonywaniu kompetencji, zwieranych przez organy administracji publicznej. Wniosek skarżącego został rozpatrzony decyzją Burmistrza S. z dnia 2 marca 2009 r., znak [....] , o nałożeniu obowiązków w zakresie rekultywacji działek nr [....][....][....] w określonej części każdej z działek, którą to decyzję uchyliło Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. powołaną wyżej decyzją kasacyjną z dnia 30 czerwca 2009 r., znak [....] . . Następnie, postanowieniem z dnia 10 lipca 2009 r., znak [....] , Burmistrz S. przekazał sprawę do rozpatrzenia Staroście N. w związku z wypowiedzeniem porozumienia z dnia 11 marca 1993 r., stanowiącego uprzednio podstawę do wydawania decyzji w sprawie rekultywacji gruntów rolnych i leśnych.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, po dacie zawiadomienia z dnia 11 sierpnia 2009 r., znak [....] , w okresie od dnia 25 listopada 2009 r. za strony postępowania uznawani byli również R.S. , K.,S. i M.D. prowadzący Zakład [....] , którym przyznawano taki status także przed wydaniem decyzji Burmistrza S. z dnia 2 marca 2009 r., znak [....] , oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 30 czerwca 2009 r., znak [....] . Wyżej wymienieni otrzymali bowiem – obok P.F. , H.F. , Z.F. , J.F. , D.F. i Burmistrzem Miasta i Gminy S. - zawiadomienie Starosty N. z dnia 1 lutego 2010 r., znak [....] , w którym poinformowano, że w postępowaniu wszczętym na wniosek J.F. w trybie art. 3,20,22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dotyczącym rekultywacji i zagospodarowania gruntu stanowiącego działki nr [....][....][....] , zebrany został materiał dowodowy, jak również pouczenie o przysługujących uprawnieniach, zgodnie z art. 10 §1 k.p.a. W okresie od dnia 11 sierpnia 2009 r. ( tj. od dnia zawiadomienia o wszczęciu postępowania doręczonego P.F. , H.F. , Z.F. , J.F. , D.F. i Burmistrzowi Miasta) do daty powyższego zawiadomienia z dnia 1 lutego 2010 r., znak [....] , R.S. , K.S. i M.D. brali udział w sprawie, przedstawiając własne stanowisko oraz określone dokumenty. Przy tak określonym już kręgu stron podejmowano w sprawie dalsze czynności, a Starosta N. doręczył decyzję z dnia 9 lutego 2010 r., znak [....] , wszystkim tym podmiotom, za wyjątkiem Burmistrza S.

W sposób analogiczny została doręczona zaskarżona obecnie decyzja kasacyjna, w której zawarto jedynie ogólne wywody dotyczące kręgu stron postępowania w sprawie rekultywacji gruntów rolnych i leśnych. Rozważań tych nie odniesiono do stanu faktycznego sprawy, a także nie poddano analizie zagadnień związanych ze stosowaniem przez organy administracji publicznej regulacji z art. 62 k.p.a. Nadto z decyzji tej nie wynika, by w toku postępowania naruszono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Organ odwoławczy w równie ogólnikowy sposób wyraził swą wątpliwość co do przedmiotu postępowania i objęcia rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji działki nr [....] . O ile zaś organ drugiej instancji uznawał, że wnoszącemu odwołanie J.F. nie przysługuje statusu strony postępowania, to taka ocena winna skutkować wydaniem w sprawie aktu administracyjnego innego, niż decyzja kasacyjna z art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznanie odwołania osoby nieuprawnionej, ze skutkiem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, jest bowiem niedopuszczalne, jako nieuprawniona eliminacja z obrotu prawnego decyzji ostatecznej.

Zważyć należy dalej, że wydana po zgromadzeniu różnych dowodów, decyzja Starosty N. z dnia 9 lutego 2010 r., znak [....] , orzeka o odmowie określenia osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów oraz ustalenie kierunku i terminu wykonania rekultywacji gruntów dla nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr: [....] (po podziale [....] ), nr [....] , położonych w obrębie G. , gmina S. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano przepisy art. 1, art. 2 ust. 1, art.. 3 ust. 1, art. 4 pkt 1, art. 11 ust. 1 i ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednol. Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 z późn. zm.) oraz art. 67 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 21 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów ( Dz. U. Nr 38, poz. 454 ).

Uzasadnienie decyzji zawiera szereg ustaleń bazujących na powołanych dowodach. Dowodów tych nie oceniono, zaś nadto poza jakimikolwiek wskazaniami pozostało szereg innych materiałów, znajdujących się w aktach administracyjnych, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja nie zawiera obszernych wyjaśnień dotyczących wszystkich istotnych przepisów prawa. Stan taki można uznać za naruszenie przepisów art. 7, art. 77 §1 oraz art. 103 §1 i 3 k.p.a. , co nie oznacza jednakże spełnienia przesłanek do wydania w drugiej instancji decyzji kasacyjnej. Zważyć należy bowiem, że w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji wymieniono określone przepisy, zaś również w jej uzasadnieniu występuje nawiązanie do norm uznanych za istotne, z wyjaśnieniem sposobu ich zastosowania. Z uzasadnienia decyzji wynika jednoznacznie zarówno stan prawny będących przedmiotem postępowania działek, ich przeznaczenie ujawnione w ewidencji gruntów, sposób faktycznego korzystania z działek, który był powodem wszczęcia postępowania. Niezależnie od prawidłowości i kompletności ustaleń, które należało poczynić w sprawie po przeprowadzeniu oceny wszelkich zgromadzonych dowodów, z decyzji organu pierwszej instancji wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że odpowiedzialność za skutki działalności gospodarczej prowadzonej na terenie działek nr [....] i nr [....] ponoszą współwłaściciele Zakładu [....] - R.S. , K.S. i M.D. , którzy od 1970 r. dzierżawią te działki od P.F. Przez działki nr [....] , nr [....] , nr [....] wzdłuż ich południowych granic przebiega wysoka skarpa a w centralnej części działki nr [....] hałdowana jest glina. Działka nr [....] , będąca własnością J.F. i D.F. , graniczy z wymienionymi wyżej działkami a górna krawędź skarpy przebiega od 2 m do 6 m od trwałego ogrodzenia stanowiącego granicę między tymi nieruchomościami. Teren hałdowania gliny i część wysokiej skarpy znajdują się w obszarze sklasyfikowanym jako nieużytki (N), które zgodnie z art. 67 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów, nie należą do grupy użytków rolnych, stąd część tego terenu nie podlega ochronie przewidzianej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Pozostała część wysokiej skarpy, która znajduje się na terenie działki nr [....] , zlokalizowana została co prawda na użytku gruntowym, sklasyfikowany jako RIVa, należącym do grupy użytków rolnych, nie mniej jednak w myśl wykazu sporządzonego przez [....] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych Sp. z o.o. z dnia 15 lipca 2008 r., stanowi w tej części grunty wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, stąd nie podlega obowiązkowi uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Organ pierwszej instancji uznaje zatem w tym przypadku, że brak jest podstaw do wydania decyzji o rekultywacji odnośnie użytków rolnych wykorzystywanych na inne cele, co do których nie jest wymagane uzyskanie zgody na wyłączenie z produkcji rolnej.

Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika również, że na spornym terenie właściciele Zakładu [....] nie prowadzą działalności eksploatacyjnej, a jedynie magazynują glinę na potrzeby zakłady ceramicznego, co nie wymaga uzyskania zgody w formie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. W sprawie stwierdzenia zgodności z przepisami prawa budowlanego dla istniejącego na tym terenie" magazynu gliny" toczy się aktualnie postępowania prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, natomiast w piśmie z dnia 23 grudnia 2009 r. Geolog Powiatowy stwierdził, że przeprowadzona w dniu [....] 2008 r. rozprawa i oględziny terenu wykorzystywanego jako magazyn surowca do produkcji oraz podręczny skład materiałów nie wykazały wówczas znamion nielegalnego wydobywania kopalin.

W tym kontekście należy zauważyć, że ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji są znacznie szersze, niż dokonane w zaskarżonej decyzji. Wbrew temu, na co wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze znany jest powód, dla którego Starosta N. decyzją z dnia 9 lutego 2010 r., znak [....] , orzekł o odmowie określenia osoby zobowiązanej do przeprowadzenia rekultywacji gruntów oraz ustalenia kierunku i terminu wykonania rekultywacji gruntów dla nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [....] (po podziale...), nr [....] i [....] , położonych w obrębie G. , gmina Stary S.

Jak już wyżej wskazano na wstępie rozważań, do organu odwoławczego należy przede wszystkim merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, w ramach i przy okazji czego odbywa się kontrola prawidłowości decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Treść zaskarżonej decyzji wskazuje, że w sprawie niniejszej organ odwoławczy nie wykonał swych obowiązków orzeczniczych, podane motywy wydania decyzji kasacyjnej nie spełniają przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., zaś wskazując na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art.107 §1 i 3 k.p.a. organ drugiej instancji sam przepisy te naruszył, w tym nie odpowiedział na zarzuty odwołania .O ile nawet Samorządowe Kolegium Odwoławcze w porównaniu do wypowiedzi organu pierwszej instancji rozbudowało słusznie wyjaśnienia dotyczące relacji przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska z podlagającymi stosowaniu w niniejszej sprawie, oraz omówiło niektóre zagadnienia prawne mające znaczenia dla wydania decyzji w sprawie rekultywacji gruntów, o tyle budzi zastrzeżenia, że wywodach tych nie uwzględniło kwestii ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jako kształtujących wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności, który może rzutować na społeczno-gospodarczego korzystania z gruntów i ich wyłączenia z produkcji rolnej.

Należy zauważyć również, że w aktach administracyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego zalega wniosek J.F. z dnia 2 marca 2010 r., złożony na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. o uzupełnienie decyzji z dnia 9 lutego 2010 r., znak; [....] . O przedmiotowym wniosku nie wspomina się w zaskarżonej decyzji, zaś z przedstawionych akt administracyjnych nie wynika, czy został on rozpoznany.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona niemożliwa.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., zaś rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego orzeczenia po eliminacji występujących uchybień.

Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postepowania zwartego w pkt II. sentencji wyroki stanowi art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.