Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 28/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 10,  art. 17 ust. 11
journal: Dz.U. 2018 poz 151
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 328/20 w sprawie ze skargi D.B. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 28 listopada 2019 r. nr MDO.051.129.2018(2) w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 23 lipca 2018 r. znak: SO-III.756.32.2018.DM; 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz D.B. 920 (dziewięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ egzekucyjny") postanowieniem z 17 kwietnia 2018 r., nałożył na D. B. (dalej: "skarżąca"), grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniego syna S. B., urodzonego 22 września 2017 r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia 6 marca 2018 r., nr 1/2018, wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Dworze Gdańskim (dalej: "PPIS") i wezwał do jej uiszczenia w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania postanowienia. Jednocześnie Wojewoda wezwał skarżącą do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania postanowienia oraz obciążył skarżącą opłatą w wysokości 68 zł za czynności egzekucyjne.

Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2018 r. PPIS jako wierzyciel, rozpoznał wniesione przez skarżącą zarzuty uznając je za nieuzasadnione. Wojewoda postanowieniem z dnia 23 lipca 2018 r. oddalił zarzuty skarżącej.

Minister Zdrowia postanowieniem z dnia 28 listopada 2019 r., znak MDO.051.129.2018 (2), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z dnia 23 lipca 2018 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ ocenił, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. polegającego na zaszczepieniu małoletniego dziecka, było prowadzone w sposób prawidłowy. Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym Minister wskazał, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2018 r., poz. 151 ze zm., dalej: u.z.z.z.ch.) oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (dalej: rozporządzenie MZ z 2011 r.). Zgodnie z rozporządzeniem, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę - w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane. Minister podkreślił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.z.ch, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice).

Odnośnie zarzutu prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, Minister wskazał, że organem podejmującym czynności egzekucyjne w rozumieniu ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314, ze zm., dalej: "u.p.e.a.") jest Wojewoda Pomorski, nie Powiatowy Inspektor Sanitarny. Minister Zdrowia podkreślił, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. Katalog środków egzekucyjnych jest określony w art. 1a pkt. 12 lit. b u.p.e.a. - grzywna w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwym ze środków. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 u.p.e.a. we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej, to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej jest istotne w sprawie, gdyż nałożona na zobowiązanych grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się zobowiązanych od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. Organ odwoławczy podkreślił, że wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 328/20, oddalił skargę D. B. na postanowienie Ministra Zdrowia z 28 listopada 2019 r. znak MDO.051.129.2018 (2) w przedmiocie zarzutów.

W ocenie Sądu, postanowienie Ministra odpowiada prawu, bowiem organ ponownie zarzuty te poddał ocenie biorąc pod uwagę tryb uregulowany w art. 34 u.p.e.a. Sąd wskazał, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. W postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie treść tych zarzutów, przy czym - zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 u.p.e.a.

Minister Zdrowia dostrzegł zarzuty zgłoszone przez zobowiązaną, ale też uwzględnił, że wierzyciel uznał wszystkie te zarzuty za nieuzasadnione, a wobec tego w zakresie zarzutu dotyczącego wymagalności obowiązku stanowisko to było dla organu egzekucyjnego wiążące. Rozpoznając sprawę organ II instancji odniósł się także i do kwestii go "wiążących", wobec treści podniesionych w rozpatrywanym środku zaskarżenia, co też znalazło wyraz w uzasadnieniu postanowienia tego organu, z konkluzją o braku podstaw do uwzględnienia zgłoszonych przez skarżącą zarzutów.

Sąd podzielił powyższe ustalenia i argumentację organu odwoławczego wskazując, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.z.ch. osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W myśl art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 u.z.z.z.ch. minister właściwy do spraw zdrowia określa, w drodze rozporządzenia: m.in. wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym - uwzględniając dane epidemiologiczne dotyczące zachorowań, aktualną wiedzę medyczną oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia. Przepis ten stanowi podstawę obowiązywania rozporządzenia MZ z 2011 r., w którym ustalono zakres obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem kto i w jakich sytuacjach oraz w jakim okresie życia podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie. Główny Inspektor Sanitarny na podstawie art. 17 ust. 11 u.z.z.z.ch. ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Zgodnie z takim programem PPIS w Nowym Dworze Gdańskim domagał się od skarżącej poddania jej syna szczepieniom ochronnym przewidzianym w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.z.ch.

Sąd zwrócił uwagę, że art. 87 Konstytucji RP nie wymienia "komunikatu" jako jednej z postaci źródeł powszechnie obowiązującego prawa, nie powoduje to jednak braku mocy obowiązującej takiego aktu. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości dopuszczalność posługiwania się przez organ aktami wykonawczymi do ustawy, czyli tzw. prawodawstwem delegowanym oraz aktami stosowania prawa, które wskazują określone organizacyjne lub techniczne okoliczności wykonywania obowiązków prawnych. Odwołując się do orzecznictwa Sąd stwierdził, że program szczepień zawiera szczegółowe wskazania dotyczące wykonywania szczepień dostatecznie precyzyjnie określone w przepisie upoważniającym.

Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego RP. Odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z 19 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2539/15, wskazał, że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu ma silną podbudowę w przepisach Konstytucji RP, a przede wszystkim w art. 31 ust. 3. Związek pomiędzy szczepieniami ochronnymi a ochroną zdrowia ogółu społeczeństwa jest oczywisty, przede wszystkim chronione powinny być inne osoby narażone poprzez nieszczepienie na rozprzestrzenianie się chorób zakaźnych. Rozwiązanie to nie jest niekonstytucyjne. W ustawie przewidziane bowiem zostały reguły postępowania w sposób wystarczający zabezpieczające osoby, co do których mogą istnieć wątpliwości co do potrzeby ich uodpornienia.

Podsumowując Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza. Sąd ocenił za wystarczające i kompletne ustalenia organu do wydania rozstrzygnięcia, uznał również, że organ wyprowadził prawidłowe wnioski przyjmując, że w tym stanie faktycznym zasadne jest oddalenie zgłoszonych przez skarżącą zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

III.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w konsekwencji o umorzenie postępowania. Wystąpiła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

a) art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483) w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2008 Nr 234 poz. 1570) w zw. z art 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w i administracji (t.j. Dz. U.2019.0.1438) poprzez jego naruszenie i niewłaściwe zastosowanie i wymaganie przeprowadzenia obowiązku szczepiennego u dziecka zgodnie z komunikatem Głównego Inspektora Sanitarnego, który to akt nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa,

b) art. 17 ust. 10 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2008 Nr 234 poz. 1570) w zw. z § 3 pkt 1 do 12 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. 2018 poz. 753) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obowiązek szczepienny dziecka w zakresie terminu wykonania szczepienia - nie wynika z tych aktów, a z komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego,

c) art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zarzutu co do prowadzonej egzekucji, w sytuacji gdy obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym nie jest prawidłowo uregulowany i w konsekwencji wadliwa regulacja nie może być podstawą prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów.

IV.

Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są zasadne, dlatego została ona uwzględniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznawana we wskazanych powyżej granicach skarga kasacyjna dotyczy wyroku WSA w Warszawie, którym Sąd uznał za zgodne z prawem postanowienie Ministra Zdrowia w przedmiocie zgłoszonych przez skarżącą zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, na podstawie tytułu wykonawczego dotyczącego obowiązku niepieniężnego, wystawionego z powodu uchylania się od poddania małoletniego syna skarżącej obowiązkowym szczepieniom ochronnym, któremu Wojewoda nadał klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. Zgłoszony przez skarżącą zarzut dotyczył braku wymagalności obowiązku przeprowadzenia szczepień ochronnych u małoletniego. Skarżąca podnosiła bowiem, że Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego o Programie Szczepień Ochronnych na dany rok nie jest źródłem prawa wymienionym w art. 87 Konstytucji RP, zatem jest on wiążący tylko dla poszczególnych jednostek podległych GIS, a nie dla pozostałych osób. Zarzut dotyczył zatem jednej z okoliczności, o których jest mowa w art. 33 u.p.e.a., czyli zarzucał nieistnienie obowiązku przeprowadzenia szczepień ochronnych wobec braku ich wymagalności. Wskazano bowiem, że ta wymagalność wynika nie ze źródła prawa, które w rozumieniu Rozdziału 3 Konstytucji RP jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, lecz z Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego o programie szczepień ochronnych, a więc aktu, który nie ma charakteru źródła prawa powszechnie obowiązującego. W tym zarzucie kwestionowano więc prawidłowość podstawy prawnej dla egzekwowanego obowiązku.

Zarzut ten, wobec jego nieuwzględnienia przez rozpoznające zarzut organy i następnie przez WSA, jest podnoszony również w skardze kasacyjnej. Skarżąca zarzuca mianowicie w skardze kasacyjnej naruszenie w rozpoznawanej sprawie – regulacjami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (art. 17 ust. 11 u.z.z.z.ch.) – Konstytucji RP, poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, że może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek, w ustalonych okresach, co jest sprzeczne z art. 87 Konstytucji. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, naruszono art. 17 ust. 10 pkt 1 i 2 u.z.z.z.ch. w zw. z § 3 pkt 1-12 rozporządzenia MZ z 2011 r. poprzez uznanie, że obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego w zakresie terminu wykonania szczepienia wynika nie z tych aktów, lecz z Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, i tym samym uchybiono art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zarzutu co do prowadzonej egzekucji w sytuacji, gdy obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym nie jest prawidłowo uregulowany, a wadliwa regulacja nie może być podstawą prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji.

W związku z tak postawionymi zarzutami skargi kasacyjnej należy zauważyć, że normy prawne objęte tymi zarzutami były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 9 maja 2023r., sygn. akt 81/19, stwierdził, że art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, ze zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że wyrok nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, w związku z czym za konieczne uznano zapewnienie stosownych ram realizacji tego obowiązku i z tych przyczyn określono termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów - po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Ponieważ wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw z dnia 12 maja 2023 r. (Dz.U. 2023 r. poz. 909), termin zawarty w klauzuli odroczenia wejścia w życie skutku derogacyjnego, upłynął z dniem 12 listopada 2023r.

Kwestionując zgodność z Konstytucją Programu Szczepień Ochronnych wydawanego przez GIS w formie komunikatu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że Komunikat wskazuje wiek dziecka, w którym należy poddać je obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu przeciwko konkretnej chorobie/konkretnym chorobom. Osiągnięcie przez dziecko konkretnego wieku aktualizuje obowiązek poddania go szczepieniom ochronnym. Trybunał odwołał się w tej kwestii do § 5 rozporządzenia, który przewidywał, że obowiązkowe szczepienia ochronne są przeprowadzane zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok. Trybunał uznał zatem, że Komunikat GIS wskazuje termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek. Z tego względu nie można uznać, że Program Szczepień Ochronnych na dany rok nie wprowadza nowości normatywnej. Nie sprecyzowano tych kwestii ani w ustawie o zwalczaniu chorób zakaźnych, ani w rozporządzeniu z 2011 r. Trybunał zwrócił również uwagę, że w zamierzeniu ustawodawcy komunikat GIS ma mieć jedynie charakter techniczny i zawierać reguły instrumentalne kierowane do podmiotów organizacyjnie podległych GIS, jak i personelu medycznego. Trybunał podkreślił, że sprecyzowanie zakresu obowiązku jednostki w drodze rozporządzenia jest dopuszczalne, o ile istnieje stosowna delegacja ustawowa, tj. spełnione są przesłanki określone w art. 92 Konstytucji. Uznał jednak, że w sprawie Komunikatu nastąpiła niezamierzona i nieprawidłowa subdelegacja kompetencji - termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek wskazuje GIS w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, a minister właściwy do spraw zdrowia nakazuje przeprowadzać obowiązkowe szczepienia ochronne zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych. Z kolei art. 17 ust. 11 u.z.z.z.ch. wskazuje, że komunikat GIS ma uwzględniać przepisy rozporządzenia. Konkludując Trybunał stwierdził, że w zamierzeniu ustawodawcy komunikat GIS ma mieć jedynie charakter techniczny i zawierać reguły instrumentalne kierowane do podmiotów organizacyjnie podległych GIS, jak i personelu medycznego. Podkreślił, że uszczegółowienie obowiązku szczepień ochronnych adresowanego do jednostki ma być wyłącznie unormowane rozporządzeniem, jednak w rzeczywistości komunikat GIS wywiera równocześnie skutek w sferze kształtowania praw jednostki. Taka dwutorowość zdaniem Trybunału nie jest dopuszczalna na poziomie komunikatu. Powinna ona wystąpić na poziomie rozporządzenia, będącego podstawą dla GIS do sformułowania reguł instrumentalnych, jak i doprecyzowania obowiązku ciążącego na jednostce. Zestawienie związkowe przepisów będących przedmiotem kontroli pozwalała zatem na taką rekonstrukcję normy, aby wydać wyrok zakresowy, albowiem niekonstytucyjność uwidacznia się dopiero przy łącznym ujęciu tych przepisów (pkt 3 uzasadnienia prawnego cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego).

Ponadto odwołując się do wartości demokratycznego państwa prawnego, wynikających z art. 2 Konstytucji, zwłaszcza zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak i wymogu ustawowej formy ograniczenia wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji – Trybunał Konstytucyjny wskazał, że intensywność ingerencji w prawo podmiotowe musi być kontrolowalna przez obywatela, tj. wynikać z prawa powszechnie obowiązującego. Poddanie jednostki obowiązkowi szczepień ochronnych, czy też - w realiach niniejszej sprawy - ponoszenie odpowiedzialności za jego niezrealizowanie przez osobę, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią, stanowi istotną ingerencję w prawa podmiotowe (art. 47 Konstytucji). W wypadku niezrealizowania ciążącego na jednostce obowiązku musi ona liczyć się z poważnymi konsekwencjami. Z tego względu musi być w stanie precyzyjnie ustalić treść ciążącego na niej obowiązku. Niedopuszczalna jest sytuacja, gdy jego treść jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji. W rezultacie - termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych powinny być - w ślad za źródłem powszechnie obowiązującego prawa - wskazane w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, jednakże komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy.

Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, że stwierdzenie niezgodności art. 17 ust. 11 u.z.z.z.ch. w zw. z § 5 rozporządzenia MZ z 2011 r. w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez GIS w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 87 Konstytucji, powoduje konieczność dostosowania stanu prawnego przez właściwy organ władzy publicznej.

Trybunał wskazał także, że jest świadomy, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może ulegać potrzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wiedzy medycznej, zasugerował jednak dostosowanie stanu prawnego w pierwszej kolejności przez zmianę rozporządzenia. Minister właściwy do spraw zdrowia może bowiem rozważyć określenie, w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 17 ust. 10 u.z.z.z.ch. terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w szczególności czy takie rozwiązanie mieści się w zakresie spraw przekazanych do uregulowania w art. 17 ust. 10 pkt 2 u.z.z.z.ch., tj. określenia wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Powinno to umożliwić osiągnięcie efektu dwutorowej spójności normatywnej. Po pierwsze, w sposób konstytucyjnie dopuszczalny, w drodze rozporządzenia, w pełni sprecyzowany zostałby ustawowy obowiązek szczepień ochronnych ciążący na jednostce, która mogłaby ponosić odpowiedzialność w wypadku braku jego realizacji. Po drugie, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wydawany przez GIS w formie komunikatu, miałby wtedy czysto techniczny charakter. Minister właściwy do spraw zdrowia może rozważyć ponadto sugestię, aby określić termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w formie załącznika do rozporządzenia (pkt 4 uzasadnienia cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje także, że omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego został wykonany przez prawodawcę, w dniu 27 września 2023 r. wydane bowiem zostało rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2077).

Wobec tego, że przepisy będące podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć rozpoznawanych w niniejszym postępowaniu okazały się niezgodne z Konstytucją RP, zasadne były podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego opierające się twierdzeniu o nieistnieniu obowiązku niepieniężnego. W rezultacie należy uznać, że słusznie skarżąca kwestionowała możliwość prowadzenia egzekucji, trafnie też podważając prawidłowość tytułu wykonawczego.

Skoro zatem wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany z uwzględnieniem niekonstytucyjnego brzmienia przepisów, podlegał on uchyleniu jako naruszający przepisy prawa materialnego, tak samo jak poddane kontroli sądowoadministracyjnej postanowienia organów. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a i 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz obu wydanych w sprawie postanowień (pkt 1-2 sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie ponownego orzekania w tej sprawie.

O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) oraz art. 205 p.p.s.a. Zasądzona kwota 920 zł stanowi zwrot wpisu od skargi w wysokości 100 zł oraz wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, a także wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, który występował przed sądem pierwszej instancji oraz sporządził i wniósł skargę kasacyjną, w wysokości 480 zł za pierwszą instancję oraz 240 zł za drugą instancję.