Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1284/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skargi M. P., A. R., E. D., G. B. i M. Z. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr 6/DP-WOPIV/2023 w przedmiocie umorzenia z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 24 kwietnia 2023 r., Nr 6/DP - WOPIV/801.1.2023.JM, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej: "kpa", po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 24 lutego 2023 r. (data wpływu: 1 marca 2023 r.), złożonego przez adwokata Pana P. B., reprezentującego M. P., E. D., G. B., A. R. oraz M. Z., Minister Klimatu i Środowiska utrzymał ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył orzeczenia Ministra Przemysłu Drzewnego i Papierniczego z dnia 28 października 1953 r., nr: [...] w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa "Fabryka [...] w [...]" oraz orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 12 lutego 1984 r., nr 22, ogłoszonego w Monitorze Polskim z dnia 30 kwietnia 1948 r., Nr 44, poz. 222, l.p. 123, w oparciu o które przedsiębiorstwo wskazane w pkt 1 przeszło na własność państwa.

Organ stwierdził podstawy do umorzenia tego postępowania z uwagi na wejście w życie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2021, poz.1491), dalej "ustawa zmieniająca". Ponowienie rozpoznając sprawę Minister Klimatu i Środowiska podzielił swe wcześniejsze ustalenia ci do stanu faktycznego sprawy.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, uznał je za niezasadne.

Wskazał, że wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji nacjonalizacyjnych, nastąpiło z dniem 30 sierpnia 2021 r. (data wpływu wniosku). Orzeczenie nr 22 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 12 lutego 1948r. zostało ogłoszone w Monitorze Polskim w dniu 30 kwietnia 1948 r., a więc pomiędzy ogłoszeniem lub doręczeniem ww. decyzji administracyjnej a wszczęciem postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności upłynął okres ponad 73 lat. Protokół zdawczo-odbiorczy przedsiębiorstwa Fabryka [...] wraz z orzeczeniem Ministra Przemysłu Drzewnego i Papierniczego z dnia 28 października 1953 r. został przesłany do Ministerstwa Finansów wraz z pismem z dnia 8 stycznia 1963 r., zatem pomiędzy ogłoszeniem lub doręczeniem ww. decyzji administracyjnej, a wszczęciem postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności upłynął okres ponad 58 lat.

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji nacjonalizacyjnych w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej kpa, tj. w dniu 16 września 2021 r., pozostawało w toku.

Organ dokonał powyższych ustaleń na podstawie materiału dowodowego, w szczególności na podstawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych i załączonych do niego dokumentów, a także dokumentów zgromadzonych w aktach Archiwum Akt Nowych w zespole archiwalnym nr [...], sygn. akt: [...], w których znajdują się m.in. orzeczenie Ministra Przemysłu Drzewnego i Papierniczego z dnia 28 października 1953 r. oraz orzeczenie nr 22 Ministra Przemysłu i Handlu z 12

lutego 1948 r. Żadna ze stron postępowania nie kwestionowała powyższych dokumentów, ani ustaleń faktycznych poczynionych przez organ.

W świetle powyższego Minister Klimatu i Środowiska nie podzielił zarzutów dot. naruszenia art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa.

Podobnie organ ocenił zarzut naruszenia art. 8 kpa wskazując, że nie doszło do naruszenia przy rozpoznawaniu sprawy przepisów prawa. Zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy mają wyłącznie charakter ogólny, nie wskazują jakie przepisy zostały naruszone. Nie wskazano także na wadliwość uzasadnienia. Tak sformułowany zarzut nie poddaje się weryfikacji.

Organ, wydając decyzję I instancji, działał na podstawie i w granicach prawa, z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego i prawa materialnego.

Pełnomocnik Skarżących zarzucił naruszenie art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz bezpieczeństwa prawnego jednostki.

W odpowiedzi na ten zarzut Minister wskazał, że zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do treści art. 8 ust. 2 Konstytucji przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.

Przepis art. 2 Konstytucji był naruszany przez art. 156 § 2 kpa w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą kpa. Zostało to stwierdzone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt: P 46/13). Ustawa zmieniająca kpa miała natomiast na celu usunięcie właśnie kolizji pomiędzy art. 156 § 2 kpa, a art. 2 Konstytucji.

Pełnomocnik Skarżących, wskazując, że skutki ww. nowelizacji w rzeczywistości pogarszają sytuację jednostek, nie uwzględnił występowania w obrocie prawnym innych podmiotów (niż Skarżący) oraz potrzeby ukształtowania pewności prawnej również dla innych podmiotów. Elementem takiej pewności prawnej oraz zaufania obywateli do państwa jest przyjęcie przez ustawodawcę definitywnej cezury czasowej, z upływem której zastane stosunki prawne ulegną petryfikacji właśnie ze względu na wartość, jaką jest zaufanie do państwa i pewności prawa. Nie można natomiast powiedzieć, że utrzymywanie nieograniczonej w czasie niepewności co do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, co powoduje niepewność innych uczestników obrotu, daje się pogodzić z zasadą zaufania do państwa i pewności prawa. Stąd zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji uznano za chybiony.

Decyzja nie naruszyła także zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji. W polskim prawoznawstwie występują trzy formy stosowania przepisów Konstytucji: samoistne stosowanie przepisów Konstytucji, które polega na tym, że organ władzy publicznej opiera swe rozstrzygnięcie wyłącznie na przepisie Konstytucji. Z takim stosowaniem Konstytucji mamy do czynienia w przypadku Trybunału Konstytucyjnego. Może być ona realizowana przez organy naczelne, np. Prezydenta lub rząd. Wyjątkowo samoistnie stosować Konstytucję mogą sądy; współstosowanie Konstytucji i innych aktów normatywnych, w szczególności ustaw - forma ta może przybierać różne postaci. Przede wszystkim polega na dokonywaniu wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją. Wykładnia ta w wersji ekstensywnej polega na odrzuceniu takiego rezultatu wykładni ustawy, który jest niezgodny z Konstytucją. W wersji intensywnej chodzi o wybór rezultatu wykładni przepisów ustawy, który w największym stopniu jest zharmonizowany z Konstytucją. W doktrynie prawa konstytucyjnego mowa jest także o współstosowaniu modyfikującym, gdy przepis Konstytucji modyfikuje zakres normowania lub zastosowania ustawy. Współstosowanie Konstytucji i ustaw najczęściej występuje w sądowym stosowaniu prawa.

Stwierdzenie konfliktu norm Konstytucji i innych aktów normatywnych - ta forma bezpośredniego stosowania Konstytucji wiąże się z dyskusją o dopuszczalności odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu ustawy przez sąd. Organ nie mógł stosować Konstytucji w sposób samoistny, gdyż nie zawiera ona takiej normy generalno-abstrakcyjnej, która pozwalałby na wydanie konkretnej i indywidualnej decyzji z pominięciem przepisów ustawy. Podobnie organ, nie będąc sądem, nie był uprawniony do stwierdzenia konfliktu norm Konstytucji z innymi aktami prawnymi i do odmowy ich stosowania, niezależnie od tego, iż organ konfliktu takiego nie dopatrzył się.

Organ zastosował przepisy art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej kpa w sposób zgodny z Konstytucją, dokonał tym samym współstosowania Konstytucji i ustawy zmieniającej kpa. W dalszej kolejności przytoczono wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r.(sygn. akt: P 46/13), w którym Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. "Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie [byłby] wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. W szczególności występuje to w razie powołania się na (...) otwartą i nieostrą przesłankę (wadę) rażącego naruszenie prawa (...)".

W konkluzji swego wyroku Trybunał podniósł, że stabilizacja stanów faktycznych, po upływie określonego czasu, leży w interesie porządku publicznego. Ponadto, zważywszy na tło faktyczne sprawy o sygn. akt: P 46/13, podkreślił, że z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. "W ten sposób, wobec braku ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, w tym z urzędu, ryzyko wadliwego działania administracji może zostać w sposób nieograniczony przeniesione na adresata wadliwej decyzji".

Organ podzielił wyżej powołany pogląd i w jego duchu dokonał współstosowania zarówno Konstytucji jak i art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej kpa. Pełnomocnik Skarżących zarzucił naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do EKPCz poprzez bezprawne wywłaszczenie poprzednika prawnego Skarżących z objętej postępowaniem nieruchomości z naruszeniem prawa krajowego obowiązującego w dacie wywłaszczenia (nacjonalizacji) oraz poprzez wytworzenie stanu niepewności Skarżących, za które odpowiedzialne są władze RP.

Powyższy zarzut organ uznał za chybiony gdyż decyzja nie stanowiła, jak twierdzi pełnomocnik Skarżących, podstawy wywłaszczenia poprzednika prawnego Skarżących. Fabryka [...] w [...] przeszła na własność Państwa na podstawie decyzji nacjonalizacyjnych, a mianowicie orzeczenia Ministra Przemysłu Drzewnego i Papierniczego z dnia 28 października 1953 r. oraz decyzji Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 12 lutego 1948 r.

Decyzja I instancji nie wykreowała nowego stanu prawnego. Do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnych doszło bowiem z mocy prawa z dniem wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej kpa, zaś decyzja I instancji stwierdziła jedynie istniejący stan prawny. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. Z tego względu chybiony jest zarzut, iż wskutek jej wydania poprzednik prawny Skarżących został bezprawnie wywłaszczony.

Odnosząc się zaś do twierdzenia pełnomocnika Skarżących, iż decyzja I instancji wytworzyła ich stan niepewności organ wskazał że ww. decyzja zakończyła właśnie stan niepewności prawnej, stwierdzając umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnych z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.

Pełnomocnik Skarżących zarzucił, że organ naruszył art 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie i nie zawieszenie postępowania do czasu zakończenia sprawy o sygn. akt: K 2/22 prowadzonej obecnie przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej kpa, a który stanowił w niniejszej sprawie podstawę do stwierdzenia umorzenia postępowania - w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgody z Konstytucją RP.

Wniosek o zawieszenie postępowania zawarty we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Przemysłu Drzewnego i Papierniczego z dnia 28 października 1953 r. w ogóle nie dotyczył postępowania prowadzonego przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. akt: K 2/22, ale postępowania prowadzonego przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi pod sygn. akt: [...]. Wniosek o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia sprawy prowadzonej przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. akt: K 2/22 pojawił się dopiero na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i został on przez organ rozpoznany w drodze postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania.

Niezależnie jednak od błędnego sformułowania ww. zarzutu przez pełnomocnika Skarżących organ zauważył, że rozstrzygniecie w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania winno przybrać formę postanowienia (art. 123 § 1 kpa). W okolicznościach niniejszej sprawy organ na str. 4 pkt 10 zdanie drugie decyzji I instancji wskazał wprawdzie, iż podjęte przez niego czynności sprawy zmierzały m.in. do rozstrzygnięcia wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 4 pkt 4 kpa, jednakże organ nie rozstrzygnął tego wniosku. Niezależnie od tego, jakie rozstrzygnięcie zapadłoby w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania, strona ma możliwość zaskarżenia takiego postanowienia albo w formie zażalenia (w przypadku zawieszenia postępowania - art 101 § 3 kpa) albo w formie odwołania od decyzji (w przypadku odmowy zawieszenia postępowania - art 142 kpa). Brak wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia powoduje brak substratu zaskarżenia, a tym samym uniemożliwia stronie ochronę jej praw. Z tych względów organ uznał, że organ, wydając decyzję I instancji dopuścił się naruszenia art 123 § 1 kpa. Brak rozpoznania przez organ wniosku o zawieszenie postępowania pozostawał bez wpływu na wydane przez organ rozstrzygnięcie. Do umorzenia postępowania wszczętego na podstawie wniosku o stwierdzenie nieważności doszło bowiem z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Zatem, niezależnie od sposobu załatwienia ww. wniosku o zawieszenie postępowania, organ nie mógłby wydać decyzji innej treści. Z powyższych względów organ uznał, że brak rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania nie stanowi uchybienia, które powodowałoby konieczność uchylenia decyzji I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli Skarżący.

Powyższej decyzji zarzucili naruszenie przepisów, które miało wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, a mianowicie:

-art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich błędną wykładnię i utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sytuacji kiedy powołana na wstępie norma nie znajduje zastosowania w spraw o stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, natomiast w sprawie tej zastosowanie winny znaleźć przepisy art. 156 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 158 § 2 kpa;

-naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej- poprzez niewłaściwą wykładnię nowelizacji kpa dokonaną przez organ II instancji z pominięciem treści uzasadnienia ustawy nowelizującej kpa i powołanego w tym uzasadnieniu wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 stanowiącego ratio legis dokonanej zmiany, z którego to uzasadnienia wynika, że intencją ustawodawcy było wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności orzeczeń wyłącznie w stosunku do orzeczeń, które przyznają stronie prawo lub ekspektatywę jego uzyskania;

-naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 oraz § 2 kpa w zw. z art. 158 § 2 kpa poprzez ich niezastosowanie i bezzasadne przyjęcie, iż nie istnieją przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wydania zaskarżonych orzeczeń z naruszeniem prawa oraz utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy w sprawach o wyżej wskazanym przedmiocie nie znajduje zastosowania nowelizacja kpa z dnia 11 sierpnia 2021 roku;

-naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa w zw. z art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 roku o przejęciu na własność państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U.R.P. Nr 3, poz. 17) oraz § 75 a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 roku w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność państwa (Dz. U.R.P. Nr 16, poz. 62) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i nie stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Przemysłu Drzewnego i Papierniczego z dnia 28 października 1953 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa "Fabryka [...] w [...]" oraz orzeczenia nr 22 Ministra Przemysłu i Handlu z 12 lutego 1948r. pomimo, iż przedmiotowe orzeczenia zostały wydane z rażącym naruszeniem powołanych na wstępie przepisów, w szczególności z pominięciem treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 1946 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność państwa (Dz.U.R.P. Nr 17, poz.114 ze zm.), które winno znaleźć zastosowanie w sprawie oraz dodatkowo z uchybieniem terminu wskazanego w § 66 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 1946 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność państwa (Dz.U.R.P. Nr 17, poz.114 ze zm.);

-naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 i 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 roku o przejęciu na własność państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U.R.P. Nr 3, poz. 17) oraz § 65 ust. 1 pkt. a i § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 roku w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność państwa (Dz.U. R.P. Nr 16, poz. 62) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i nie stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa orzeczenia nr 22 Ministra Przemysłu i Handlu z 12 lutego 1948 r" pomimo, iż brak było podstaw do wydania przedmiotowego orzeczenia w oparciu o powołane przepisy, albowiem w oparciu o powołane przepisy w ogóle nie prowadzono postępowania w sprawie przejęcia nieruchomości Skarżących;

-naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa w zw. z § 75 a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 roku w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność państwa (Dz.U. R.P. Nr 16, poz. 62) poprzez niewłaściwe zastosowanie i nie stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Przemysłu Drzewnego i Papierniczego z dnia 28 października 1953 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa "Fabryka [...] w [...]", pomimo, że protokół zdawczo - odbiorczy z dnia 16 grudnia 1950 r. stanowiący integralną część orzeczenia nie spełniał wymagań określonych w § 75 ust. 1, a zatem orzeczenie w sprawie zatwierdzenia protokołu nie powinno zostać wydane;

-naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa w zw. z art. 26 § 1 w zw. z art. 34 oraz art. 40 § 1 pkt. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy (Dz. U. Nr 57, poz. 502) poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Przemysłu Drzewnego i Papierniczego z dnia 28 października 1953 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa "Fabryka [...] w [...]", pomimo, że w dniu 5 maja 1939 r. firma przedsiębiorstwa wygasła, a zatem brak było dowodów na to, że przedsiębiorstwo pod tą nazwą funkcjonuje i że mogło być ono przejęte na własność Skarbu Państwa w latach 40-tych XX w.,

-naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa i art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa w zw. z art. 158 § 2 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, pomimo, iż działki, na których przejęte przedsiębiorstwo miało być położone były podwójnie hipotekowane, a przedmiotowa nieruchomość nie została przejęta przez państwo na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r.. Nr 3, poz. 13);

-naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w zw. z art. 61 § 1 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, pomimo, iż Skarżący domagali się stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, a co za tym idzie istniała podstawa do wydania merytorycznej decyzji w powołanym przedmiocie;

naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 kpa poprzez zaniechanie ustalenia w postępowaniu administracyjnym rzeczywistego stanu prawnego działek ewidencyjnych o następujących numerach: nr [...] o powierzchni 3,0029 ha, nr [...] o powierzchni 0,1499 ha, nr [...] o powierzchni 0,2467 ha, nr [...] o powierzchni 0,4051 ha i nr [...] o pow. 3,2072 ha, obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] - miasto, powiat [...] na dzień wydania kwestionowanych orzeczeń, a także brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak ustosunkowania się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów zawartych w odwołaniu, a także nieprzeprowadzenie niezbędnych czynności dowodowych;

-naruszenie art. 8 § 1 i 2 kpa poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej na skutek dokonania wykładni przepisów sprzecznej z Konstytucją RP, oraz z celem ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego;

-naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa w zw. art. 1 Protokołu nr 1 do EKPCz poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, pomimo, iż istniały podstawy do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, które to naruszenie prowadzi do utraty możliwości uzyskania przez Skarżących odszkodowania za bezprawne wywłaszczenie ich poprzednika prawnego Skarżących z naruszeniem prawa krajowego obowiązującego w dacie wywłaszczenia (nacjonalizacji) oraz poprzez wytworzenie stanu niepewności i Skarżących z powodu przeszkód, za które odpowiedzialne są władze RP;

-naruszenie art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji naruszającej zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz bezpieczeństwa prawnego jednostki;;

-naruszenie art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwą wykładnię nowelizacji kpa, która wykroczyła poza standard konstytucyjny wskazany w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 (co dotyczy to przede wszystkim reguł intertemporalnych sformułowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021r. - nowelizującej), których treść i konsekwencje dla toczących się postępowań zostały wyłożone w braku poszanowania dla zasady zaufania obywatela do państwa;

-naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej- poprzez niewłaściwą wykładnię nowelizacji kpa dokonaną przez organ II instancji wykraczającą poza standard konstytucyjny wskazany w wyroku z 12 maja 2015r., sygn. P 46/13 (co dotyczy to przede wszystkim reguł intertemporalnych sformułowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021r. - nowelizującej), której treść i konsekwencje dla toczących się postępowań zostały wyłożone w braku poszanowania dla zasady zaufania obywatela do państwa stanowionego przez nie prawa, równości wobec prawa, ochrony własności oraz prawa do wynagrodzenia szkody;

-naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego postanowieniem z dnia 19.04.2023r. do czasu rozpoznania wniosku Rzecznika Spraw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego (nr IV.7004.24.2021.MC) w sprawie stwierdzenia, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r. poz. 1491) jest niezgodny z art. 2,45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt K 2/22.

Wniesiono o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), dalej "kpa", która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 kpa. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta do art. 158 dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, mając na względzie rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (wyrok T. K. z 15 maja 2000 r., SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110).

Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi to o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z tej zasady.

Na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Norma ta jest jasna i nie wymaga wykładni innej niż gramatyczna. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok NSA z 18 maja 2023 r., I OSK 2173/22) wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015, sygn. akt P46/13 był wyrokiem o pominięciu ustawodawcy i był podstawą wyroków sądów administracyjnych w których przyjmowały one, że wywołał on skutek również przy braku reakcji ustawodawca na jego treść. (por. NSA wyrok z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17). W wyroku tym jasno stwierdzono, że uznanie art. 156§ 2 kpa za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 120 lat od wydania tej decyzji stwarza możliwość zastosowania art. 156 § 2 kpa. W konsekwencji zatem takiego stanu prawnego, zastosowania w ustawie zmieniającej mechanizmu do umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wynikiem takiego rozumienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Można tu przywołać skutki zasiedzenia (art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego, przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty – art. 243 k.c., przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych – 3 lata od dnia w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę – art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego, 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat od naruszenia – art.- 189g § 1 kpa czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Przepisów tych nie stosuje się z mocy art. 105 tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1) i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (§ 2). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na max. 30 lat. Regulacje te wskazują co do zasady czy to na przesłankę ustania karalności czy to nie możliwość dochodzenia roszczeń po upływie określonego czasu.

Skarżący powołują się na naruszenie przez organ, wyrażonej w art. 2 Konstytucji R.P zasady demokratycznego państwa prawa, zasady pewności prawa i zaufania obywateli do organów państwa, zasadę ochrony interesów strony w toku postępowania ochrony własności, zasadę proporcjonalności, zasadę równości wobec prawa Odnosząc się do tych norm konstytucyjnych należy wskazać, że w art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej zmiany a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście służyły wskazywanym celom i były niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku TK 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu, w takim zakresie, zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Już więc co najmniej od tej daty istniało duże prawdopodobieństwo ograniczenia w czasie możliwości stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych.

W tej sprawie kwestionowane orzeczenia zostały wydane 28 października 1953 r. i 30 kwietnia 1948 r. Postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte 30 sierpnia 2021 r. a więc po upływie ponad 70 lat od daty wejścia orzeczeń do obrotu prawnego. Strona skarżąca tego nie kwestionuje.

Tym samym wszczęcie oraz dalsze prowadzenie postępowania w świetle powołanego wyżej przepisu art. 158 § 3 kpa jest w obecnym stanie prawnym niedopuszczalne.

Odnosząc się do zasady lex retro non agit oczywiście co do zasady ma ona zastosowanie w prawie. Jednakże na gruncie wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku TK P 46/13 zasada musiała ulec ograniczeniu. Wyrokiem tym jasno bowiem wskazano na konieczność ograniczenia w czasie możliwości wzruszania orzeczeń ostatecznych. Sąd odrzuca zatem zarzuty skargi oparte na przywołanych w skardze przepisach Konstytucji, w tym zwłaszcza jej art. 2. W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68). Argumentację w zakresie ważenia równorzędnych norm konstytucyjnych zawiera uzasadnienie wyroku TK z 12 maja 2016 r.

Gdy chodzi o trzydziestoletni termin przedawnienia "roszczeń administracyjnych" Sąd w tym składzie nie ma wątpliwości co do tego, że ww. regulacja była niezbędna w realiach coraz bardziej powszechnego negowania prawidłowości orzeczeń administracyjnych nawet z połowy ubiegłego wieku często przy wykorzystywaniu przez strony kwestii braku dokumentacji mającej podlegać merytorycznej ocenie. Powoływanie się po 70-ciu latach na brak dokumentów– stanowi nadużycie prawa.

Zwrócić jeszcze należy uwagę na inny aspekt sprawy. W tego rodzaju sprawach skarżący powołują się często na niemożność dochodzenia swych praw z uwagi na panujący po II wojnie światowej reżim polityczny w Polsce i datę wprowadzenia sądownictwa administracyjnego. Co najmniej od 4 czerwca 1989 r. nie było żadnych przeszkód natury prawnej aby Skarżący podjęli inicjatywę i złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia. W tej dacie doszło do pierwszych wolnych wyborów parlamentarnych w Polsce i data ta uznawana jest jako data upadku komunizmu w Polsce, który mógł być postrzegany jako przeszkoda do domagania się realizacji praw na drodze postępowania sądowego czy administracyjnego. Mimo tego Skarżący dopiero po trzydziestu kilku latach od tej daty wystąpili na drogę administracyjną. Inaczej mówiąc Skarżący mimo możliwości jaką dawały im przepisy prawa nie wykorzystali możliwości ubiegania się w rozsądnym czasie o stwierdzenie nieważności orzeczeń. Nie doszło także do zawieszenia biegu terminów ponieważ sądownictwo powszechne i sądownictwo sądowadministracyjne istniało jeszcze przed II wojną światową. Na gruncie obcych porządków prawnych wykształciło się wiele modeli sądownictwa administracyjnego. W Polsce, sądownictwo administracyjne powstało w 1922 roku jako Najwyższy Trybunał Administracyjny, działający do 1939 roku. Po II wojnie światowej sądownictwo administracyjne przywrócono dopiero ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - było ono jednoszczeblowe, ale NSA działał także przez ośrodki zamiejscowe. Obecna struktura sądów administracyjnych jest efektem reformy z 2002 roku, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2004 roku. Oznacza to, że co najmniej od 31 stycznia 1980 r. istniała kontrola aktów administracyjnych przez sąd administracyjny. Trudno w takich okolicznościach przyjmować tezę o braku możliwości dochodzenia swych roszczeń czy to w postępowaniu administracyjnym czy przed sądem powszechnym a w konsekwencji zarzuty dotyczące naruszenia norm unijnych wskazywanych w skardze.

Odnosząc się natomiast do kwestii wykładni przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organu, zdaniem Sądu, organ dokonał jej niewadliwie przyjmując, za wyrokiem T.K. 46/13, że wolą Trybunału a w jego następstwie wolą ustawodawcy (choć znacznie spóźnioną) było zamknięcie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji, które zapadły po upływie 30 lat od daty ich ogłoszenia lub doręczenia. Sąd przy tym nie podziela koncepcji Skarżących z której wynika, że przepisy zmieniające dotyczą wyłącznie spraw o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Koncepcja ta wadliwie zakłada, że mogą być wszczęte i prowadzone dwa odrębne postępowania: jedno o stwierdzenie nieważności drugie i stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Ustawodawca w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego w art. 156 ustanowił tryb do stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej. W § 2 natomiast wskazano, że w przypadku gdy od doręczenia decyzji lub jej ogłoszenia upłynęło 10 lat albo gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne nie ma możliwości stwierdzenia nieważności ale wydania decyzji z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym obowiązującym z mocą wsteczną. Organ ma obowiązek oceny w takiej sytuacji czy jest możliwość powrotu do stanu prawnego sprzed wydania badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Gdy stwierdzi brak takiej możliwości pozostaje mu jedynie możliwość stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Ocena skutków decyzji jest elementem postępowania nieważnościowego, co oznacza, że składa się na ocenę skutków prawnych tego postępowania. Organ w pierwszej kolejności stwierdza, czy decyzja zawiera wady o jakich mowa w art. 156 § 1 kpa a w drugiej kolejności (po stwierdzeniu ich zaistnienia) ocenia czy istnieje możliwość powrotu do stanu prawnego z dnia wydania badanej w trybie nieważnościowym decyzji. Tym samym zarzuty skargi co do konieczności prowadzenia postępowania pod kątem istnienia wyłącznie podstaw do stwierdzenia wydania decyzji/orzeczenia z naruszeniem prawa nie są trafne.

Sąd pozostawia poza kontrolą wszelkie zarzuty skargi skierowane do orzeczeń których dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności (zarzut nr. 4, 5, 6, 7, 8 skargi).

Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania ma charakter procesowy, co oznacza, że organ poza kwestiami dotyczącym ich wydania, daty ogłoszenia czy doręczenia, daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, nie ma kompetencji do merytorycznego jego rozpoznania. Nie ocenia zatem czy orzeczenia te były rażąco wadliwe.

Odnosząc się do podnoszonej przez Skarżących kwestii braku możliwości zastosowania ustawy zmieniającej do realiów tej sprawy, z uwagi na treść wyroku TK 46/13, Sąd tej koncepcji nie podziela (zarzuty nr 1, 2,3 skargi). Istotnie w wyroku T.K. stwierdzono, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wbrew temu co wskazują Skarżący, nawet gdyby przyjąć, że art. 2 ustawy zmieniającej zapadł z naruszeniem zasady zaufania obywatela do Państwa, to z powodów wskazanych wyżej przez Sąd, to nie Sąd ale Trybunał Konstytucyjny ma kompetencję do orzekania w przedmiocie niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją R.P:

Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a kpa. Jak na razie zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.

Odnosząc się do nie rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania, Sąd w pełni akceptuje i przyjmuje jak własne wywody organu w tym zakresie. Umorzenie następuje z mocy prawa a kwestia dotycząca rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia potwierdzającego jedynie skutek jak zaistniał z mocy prawa.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.