Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 446/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 124 uist 1-3, art 124 b ust 1, art 119 ust 1, art 115 , art 114 ust 1 i 2, art 6
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 7,77 par 1, 80  i 107 par 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Dyka-Tarnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] marca 2023 r. E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako inwestor) wystąpiła do Starosty [...] o udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej na działkach oznaczonych numerami [...] i [...], położonych [...], gm. [...], stanowiących realizację strategicznej inwestycji w zakresie sieci dystrybucyjnej, tj. budowę dwutorowej napowietrznej elektroenergetycznej linii 110 kV relacji [...]. Zakres wnioskowanego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości został określony w sposób następujący:

1. Dla działki gruntu nr [...] o pow. 55,9034 ha, to łączna powierzchnia 11.190 m2, na którą składa się: wielokąt (A1-H1) o bokach o wymiarach: A1-B1: 71,80 m; B1-C1: 81,40 m; C1-D1: 29,25 m: D1 – E1: 44,36 m; E1-F1: 14,09 m; F1 -G1: 7,80 m; G1 -H1: 64,26 m; o H1 - A 1: 13,48 m; wielokąt (A2-E2) o bokach o wymiarach o A2-B2: 813,15 m; o B2-C2: 12,03 m; o C2- D2: 808,85 m; o D2-E2: 2,24 m; o E2-A2: 10,48 m. Do założenia i przeprowadzenia na tej działce: sześciu przewodów fazowych i dwóch odgromowych przy odległości skrajnych przewodów od siebie do 9 m, w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85 m do 37 m nad gruntem, w pasie o szerokości od 2 m do 6 m od osi linii i jego powierzchni 11 190 m2, trzech stanowisk słupowych i części jednego stanowiska słupowego wraz fundamentami o wysokości do 37 m każdy, przy powierzchni ich posadowienia nieprzekraczającej 60 m2 każdy.

2. Dla działki gruntu nr [...] o pow. 2,3875 ha, to łączna powierzchnia 636 m2, na którą składa się: wielokąt (A3-D3) o bokach o wymiarach: A3-B3:7,80m; B3-C3: 14,09 m; C3-D3: 16,21 m; D3-A3: 6,30 m.; wielokąt (A4-E4) o bokach o wymiarach: A4-B4: 29,25 m: B4-C4: 32,09 m; C4-D4: 10,48 m; D4-E4: 2,24 m; E4-A4: 64,14 m. Do założenia i przeprowadzenia na tej działce: sześciu przewodów fazowych i dwóch odgromowych przy odległości skrajnych przewodów od siebie do 9 m, w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85 m do 37 m nad gruntem, w pasie o szerokości od 2 m do 6 m od osi linii i jego powierzchni 636 m2, części jednego stanowiska słupowego wraz z fundamentami o wysokości do 37 m, przy powierzchni jego posadowienia nieprzekraczającej 60 m2.

Obszary wnioskowanego ograniczenia zostały oznaczone na załączniku graficznym szrafem koloru czerwonego. Na załączniku tym oznaczono także skrajne przewody (linią koloru niebieskiego) i miejsca lokalizacji stanowisk słupowych.

Decyzją z [...] czerwca 2024 r. znak: [...] Starosta [...], powołując się na art. 124 ust. 2 w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U, z 2023 r., poz. 344 ze zm. – dalej u.g.n.), art. 28f ust. 1 ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 555 ze zm.; dalej jako specustawa przesyłowa) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako k.p.a.), odmówił ograniczenia sposobu korzystania z działek o numerach [...] o pow. 2,3875 ha oraz [...] o pow. 55,9034 ha, położonych w obrębie [...], gm. [...], poprzez zezwolenie E. Sp. z o.o. z/s w [...] na zakładanie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej w postaci budowy dwutorowej napowietrznej elektroenergetycznej linii 110 kV relacji [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że mając na uwadze, iż wezwanie, przez inwestora, do ustanowienia służebności przesyłu wraz z określonym jednorazowym wynagrodzeniem, na koszt inwestora, w wysokości [...] zł nie jest tożsame ze zwróceniem się do właściciela o uzyskanie zgody na wykonanie prac oraz pełnomocnictwo dla R. P. nie zezwalało na zaciąganie zobowiązań finansowych w imieniu Inwestora, należało uznać, iż nie zostały przeprowadzone rokowania w powyższej sprawie, a propozycja zawarcia umowy służebności przesyłu za jednorazowe wynagrodzenie była bezprawna. Ponadto w związku z toczącym się postępowaniem w Sądzie Rejonowym w sprawie ustanowienia służebności przesyłu wraz z ustaleniem wysokości wynagrodzenia w sprawie przedmiotowej inwestycji, w ocenie organu I instancji, należało odmówić ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] oraz [...], ob. [...].

Postanowieniami z dnia [...] czerwca 2024 r. organ I instancji sprostował oczywistą omyłkę w decyzji z dnia [...] czerwca 2024 r. oraz uzupełnił tą decyzję.

Pismem z [...] czerwca 2024 r. inwestor złożył odwołanie od powyższej decyzji i zarzucając naruszenie:

– art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6. k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 124 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 115 ust, 2 u.g.n. - wyrażającego się w dowolnym ustaleniu, że w niniejszej sprawie nie doszło do przeprowadzenia rokowań,

o których mowa w art. 124 ust. 3. u.g.n., gdy tymczasem złożenie wniosku

o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostało poprzedzone wezwaniem właścicielki tych nieruchomości do ustanowienia służebności przesyłu na określonych przez wnioskodawcę warunkach, co w świetle odpowiedniego stosowania do takich rokowań art. 115 ust. 2 u.g.n. świadczy

o wypełnieniu przewidzianego w tym przepisie standardu przewidzianego dla rokowań w sprawach, których przedmiotem jest wywłaszczenie lub ograniczenie prawa własności, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a.

i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 98 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.; dalej jako k.c.) wyrażającego się w dowolnym ustaleniu, że w niniejszej sprawie nie doszło do przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3. u.g.n także przez wzgląd na brak umocowania do takich rokowań ze strony osoby kierującej do właścicielki nieruchomości wezwanie do ustanowienia służebności, pomimo że umocowanie do rokowań mieściło się w pkt [...] załączonego do powyższego wezwania pełnomocnictwa z dnia [...] grudnia 2023 r., a zakwestionowanie przez organ pierwszej instancji istnienia tego umocowania oparte zostało na oczywiście błędnym twierdzeniu, że skoro pełnomocnik nie może co do zasady zaciągać zobowiązań finansowych w imieniu wnioskodawcy, to nie może także prowadzić rokowań,

– art. 124 ust. 1 u.g.n. wyrażające się w błędnej wykładni wskazanego przepisu, według której fakt toczenia równoległego postępowania sądowego

w sprawie o ustanowienie służebności przesyłu w celu przeprowadzenia prac, o których mowa w tym przepisie, stanowi przeszkodę uniemożliwiającą ograniczenie w jego trybie prawa własności nieruchomości, gdy tymczasem

w świetle prawidłowej wykładni przeszkoda taka nie występuje przez wzgląd na brak zależności prejudycjalnej między postępowaniem administracyjnym

a sądowym.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów inwestor wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji przez uwzględnienie opisanego na wstępie wniosku.

W uzasadnieniu odwołania inwestor m.in. wskazał, że stan prawny, który obowiązywał w niniejszym postępowaniu, materię rokowań w kwestii zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. należy rozpatrywać

z uwzględnieniem norm odsyłających znajdujących się w art. 124 ust. 3 u.g.n., a w tym - w szczególności - odesłania do art. 115 ust. 2 u.g.n. Skoro w art. 124 ust. 3 u.g.n. nastąpiło odesłanie, m.in. do art. 115 ust. 2 u.g.n. to znaczy, że wolą ustawodawcy było skonstruowanie minimalnego standardu dla rokowań poprzedzających ewentualne wydanie decyzji ograniczającej własność w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. w sposób odpowiadający standardowi rokowań dotyczących wywłaszczenia klasycznego. W świetle treści przywołanego ostatnio przepisu standard ten polega zaś na wyznaczeniu na piśmie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a także osobie, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe na tej nieruchomości, dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy

w przedmiocie nabycia praw pozwalających inwestorowi zrealizowanie inwestycji celu publicznego..

W ocenie inwestora w niniejszej sprawie wnioskodawca wyczerpał dyspozycję art. 115 ust. 2 u.g.n. przez wezwanie do ustanowienia przez M. B. służebności przesyłu na określonych warunkach. Za całkowicie dowolne, oderwane od treści art. 124 ust. 3 u.g.n. inwestor uznał twierdzenie, jakoby w niniejszej sprawie nie doszło do przeprowadzenia rokowań. M. B. bezspornie nie odpowiedziała na wezwanie wyrażone w piśmie wnioskodawcy z [...] grudnia 2023 r., a przepisany prawem termin dwumiesięczny upłynął przed złożeniem wniosku w niniejszej sprawie. Jakkolwiek zaś rokowania zostały w tym przypadku ograniczone do minimum wyznaczonego przez model ustawowy, to było to rokowania skuteczne z punktu widzenia możliwości wszczęcia procedury "ograniczeniowej", a określenie ich przez organ pierwszej instancji mianem "bezprawnych" nie ma absolutnie żadnego uzasadnienia.

W ocenie inwestora właścicielka nieruchomości nigdy zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. nie wyraziła, co wnioskodawca szczegółowo wyjaśniał w pismach składanych do organu pierwszej instancji

z: [...] kwietnia 2024 r. i [...] maja 2024 r. Natomiast jej oświadczenie w przedmiocie zgody wyrażone w piśmie z [...] lutego 2022 r. (załączonym do pisma wnioskodawcy do organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2024 r.) miało na celu odstąpienie od pierwszej chronologicznie procedury "ograniczeniowej" przed Starostą [...] (znak: [...]) bez rezygnacji z forsowania określonych warunków natury cywilnoprawnej, w tym przede wszystkim warunku wynagrodzenia za korzystanie z jej nieruchomości, uzależniając od nich możliwość wykonania jakichkolwiek robót. Obecna deklaracja wnioskodawczym o aktualności tegoż oświadczenia również w ocenie inwestora nakierowana jest na stworzenie pozoru uzgodnienia wszystkich kwestii mieszczących się w pojęciu "zgody", o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., dla przekonania, że w sprawie nie zostały rzekomo spełnione przesłanki do wydania wnioskowanej decyzji. Choć M. B. tak bardzo swoje oświadczenie o zgodzie eksponuje, to nie miało i nadal nie ma ono charakteru bezwarunkowego, w rezultacie czego inwestycja wnioskodawcy dotychczas nie została na jej nieruchomości zrealizowana. Strony przedstawiają odmienne stanowisko w zakresie kwestii finansowych. Tak też było wcześniej w toku postępowania sądowego przed Sądem Rejonowym (sygn. [...]). Stąd też finalnie konieczne stało się sformułowanie wniosku w niniejszej sprawie. Tymczasem zmieniony omówioną wyżej nowelizacją stan prawny nie pozostawia wątpliwości, że zgoda stanowiąca skutek rokowań ma znaczenie prawne wtedy, gdy jest zgoda na zaprezentowane przez inwestora umowne warunki nabycia prawa koniecznego dla realizacji inwestycji celu publicznego, czego nie można powiedzieć o stanowisku M. B. Warto skądinąd wskazać, że logiczne konsekwencje stanowiska organu pierwszej instancji, odnoszącego się do rzekomego braku skutecznych rokowań, prowadzą do wniosku, że także Starosta [...] nie uznał, by wnioskodawca dysponował zgodą na przeprowadzenie swojej inwestycji, bo dyktowałoby to zupełnie inną treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, skupioną nie tyle na proceduralnej kwestii skuteczności rokowań, ale na materialnoprawnej przeszkodzie w wydaniu pozytywnej decyzji w postaci zgody właścicielki nieruchomości.

Za oczywiście wręcz chybione – zdaniem inwestora – należy uznać uwagi organu pierwszej instancji, jakoby za nieskutecznością rokowań poprzedzających wniosek w niniejszej sprawie przemawiał brak umocowania R. P. do prowadzenia w imieniu wnioskodawcy takich rokowań. Organ pierwszej instancji nie dokonał rozróżnienia miedzy umocowaniem do prowadzenia rokowań, które bezsprzecznie wynika z pkt [...] pełnomocnictwa z dnia [...] grudnia 2023 r. (w aktach sprawy jako załącznik do wniosku) od umocowania do zaciągania zobowiązań finansowych. Fakt, że rzeczone pełnomocnictwo - co do zasady - nie obejmuje tego ostatniego, ma znaczenie przy badaniu czynności prawnych skutkujących powstaniem zobowiązań finansowych. Jest on zaś irrelewantny przy czynnościach, które do takich skutków prawnych nie prowadzą. Tymczasem żadne czynności w ramach rokowań, same w sobie, nie prowadzą do powstania po stronie wnioskodawcy jakichkolwiek zobowiązań finansowych. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, że celem owych rokowań jest powstanie takich zobowiązań w przyszłości.

Odnosząc się do postępowania przed Sądem Rejonowym inwestor podał, iż postępowanie to postanowieniem z [...] lutego 2024 r. (sygn. [...]) zostało nieprawomocnie umorzone przez Sąd Rejonowy, a obecnie oczekuje się na rozpoznanie zażalenia właścicielki nieruchomości na powyższe postanowienie przez Sąd Okręgowy (sygn. akt: [...]), a więc stwierdzenie organu nie odpowiada dokładnie rzeczywistemu stanowi rzeczy. Postępowanie przed Sądem Rejonowym, jako umorzone, w istocie obecnie się nie toczy, a o losie tego postępowania zdecyduje przyszłe orzeczenie Sądu Okręgowego. W ocenie inwestora zdecydowanie bardziej zasadniczy charakter ma sama krytyka oceny, jakoby między niniejszym postępowaniem administracyjnym a opisanym postępowaniem sądowym istniała jakakolwiek zależność. Postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 u.g.n., gdyż przepis art. 3051 k.c. żaden sposób nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu.

Decyzją z [...] lipca 2024 r. nr [...] Wojewoda [...] (organ odwoławczy, organ II instancji Wojewoda), powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz art. 28d w zw. z art. 25 ust. 1 i 4 specustawy przesyłowej uchylił zaskarżoną decyzję w całości, orzekając jednocześnie o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej numerami działek: [...] o powierzchni 2,3875 ha oraz [...] o powierzchni 55,9034 ha, położonych w obrębie [...], gmina [...], przez udzielenie zezwolenia E. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na zakładanie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej w postaci budowy dwutorowej napowietrznej linii 110 kV relacji [...] w postaci 6 przewodów fazowych i 2 odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do 9 m, w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85 m do 37 m nad gruntem oraz dla działki nr [...] budowy 3 stanowisk słupowych i części jednego stanowiska słupowego wraz z fundamentami o wysokości do 37 m każdy, przy powierzchni ich posadowienia nie przekraczającej 60 m2 każdy), natomiast dla działki nr [...] budowy części jednego stanowiska słupowego wraz z fundamentami (o wysokości do 37 m, przy powierzchni jego posadowienia nieprzekraczającej 60 m2). Ponadto organ odwoławczy:

- określił, że całkowita powierzchnia zajęcia to 11 190 m2 dla działki nr [...] oraz 636 m2 dla działki nr [...], wyznaczone pasem zajęcia o szerokości od 2 m do 6 m od osi linii;

- wskazał, że ograniczenie nastąpi zgodnie z 2 załącznikami graficznymi stanowiącymi integralną część niniejszej decyzji.

- orzekł o natychmiastowym wykonaniu decyzji.

W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił przepisy prawne zastosowane

w sprawie, tj. art. 15 k.p.a., art. 124 ust. 1-3 u.g.n., art. 25 ust. 1 i 4 oraz art. 28d specustawy przesyła oraz stwierdził, że rokowania nie oznaczają składania oświadczeń woli, lecz mają charakter przygotowawczy, a ich przedmiotem mogą być wszystkie składniki przyszłej umowy. Zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. wymaga zatem jedynie ustalenia przez organ na podstawie przedłożonych dokumentów, że zostały wyczerpane możliwości uzyskania w drodze rokowań zgody właściciela na wejście inwestora na nieruchomość. Obowiązek przeprowadzenia rokowań, określony w art. 124 ust. 3 u.g.n., należy bowiem pojmować jako konsekwencję zasady ochrony własności i wynikającą z tego powinność podjęcia przez inwestora starań o doprowadzenie do uzyskania zgody właściciela.

Organ II instancji – odwołując się do orzecznictwa - wskazał, że uzgodnienie warunków udostępnienia nieruchomości między inwestorem a właścicielem powinno nastąpić przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Dalej Wojewoda podał co może, a co nie może być przedmiotem kontroli organu jeśli chodzi o rokowania

i stwierdził, że o "przeprowadzeniu rokowań“ w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. można mówić w przypadku, gdy inwestor określił i zaproponował właścicielowi nieruchomości warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 u.g.n. Niemożność uzyskania zgody właściciela ma zaś miejsce, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. W ocenie organu odwoławczego przedstawiona przez inwestora dokumentacja dowodzi, że rokowania w niniejszym przypadku zostały przez niego zainicjowane i prowadzone przez właściwie umocowaną osobę, jednak do porozumienia między stronami nie doszło.

Pismem bowiem z [...] grudnia 2023 r. znak: [...] inwestor wezwał właścicielkę nieruchomości do ustanowienia na koszt inwestora - w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego pisma - służebności przesyłu według załączonych warunków umownych w tym przedmiocie, w celu założenia i przeprowadzenia na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki o numerach [...] o pow. 2,3875 ha oraz [...] o pow. 55,9034 ha, objętych księgą wieczystą o numerze [...], położonych w obrębie [...], gmina [...], przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej.

W piśmie wskazano, że Spółka E. z/s w [...], jako operator systemu dystrybucyjnego jest przedsiębiorstwem użyteczności publicznej i realizuje zadania Państwa, zaopatrując ludność w energię elektryczną. Ponadto wskazano cel budowy elektroenergetycznej linii WN 110 kV relacji [...] oraz na czym będą polegały prace na powyższej nieruchomości związane z planowaną budową. Inwestor podał, iż roboty budowlane wykonywane będą przy użyciu odpowiedniego sprzętu, a ich rozpoczęcie planowane jest na I kwartał 2024 roku. Przewidywany czas trwania prac to około dwóch miesięcy, licząc od dnia rozpoczęcia ich na nieruchomości. Sposób rozmieszczenia przewodów i urządzeń przedstawia załączona mapa. Po zakończeniu robót budowlanych teren zostanie uprzątnięty i uporządkowany. Budowa napowietrznej elektroenergetycznej linii WN 110 kV relacji [...] stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. i zgodna jest - w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości - z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z [...] lutego 2021 r. (Dz. Urz. Woj. z dnia 23 lutego 2021 r., poz. 495). Za ustanowienie służebności przesyłu, zgodnie z załączonymi warunkami umownymi, inwestor zaproponował jednorazowe wynagrodzenie w wysokości [...] zł. Jednocześnie poinformował, że w sytuacji, w której ustanowienie służebności przesyłu w sposób umowny w dwumiesięcznym terminie, o którym mowa na wstępie pisma, okaże się niemożliwe, inwestor wystąpi do właściwego organu o wydanie odpowiedniego zezwolenia na realizację inwestycji (art. 124 ust. 1 u.g.n.). Do pisma załączone zostały warunki umowne wskazane przez inwestora dotyczące ustanowienia służebności przesyłu, szkic sytuacyjny z uwidocznioną służebnością przesyłu, wyciąg z operatu szacunkowego z [...] grudnia 2023 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R. N. (nr uprawnień [...]) oraz pełnomocnictwo z [...] grudnia 2023 r. nr [...] udzielone R. P. przez Dyrektora E. Sp. z o.o. Oddz. Dystrybucji [...] P. N.

Właścicielka nieruchomości na wyżej wymienione pismo inwestora nie odpowiedziała.

Niezależnie od powyższego Wojewoda wskazał, że w Sądzie Rejonowym

Wydział Cywilny pod sygn. [...] akt toczyło się postępowanie w sprawie z wniosku E. Sp. z o.o. z/s w [...] przy udziale M. B. o ustanowienie służebności. Postanowieniem z [...] lutego 2024 r. sąd postępowanie umorzył. Z treści postanowienia wynika, że wnioskodawca cofnął wniosek. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, iż niezależnie od prawa uczestniczki do wniesienia sprzeciwu co do tej czynności, rezygnuje on z żądania ustanowienia służebności przesyłu na jej gruncie. Wnioskodawca wskazał, iż niniejsze postępowanie przestało pełnić funkcję ochronną wobec czyjegokolwiek interesu prawnego, tym bardziej, że żadne urządzenia na nieruchomości uczestniczki nie zostały wybudowane. Wnioskodawca wskazał, iż w momencie składania przez niego wniosku zakładał, iż większość istotnych aspektów sprawy pozostanie bezsporna, a jedynym punktem sporu pozostanie wysokość należnego uczestniczce wynagrodzenia. W trakcie postępowania okazało się jednak, iż zakres spornych kwestii sięga znacznie dalej, a w celu ich usunięcia konieczne będzie powołanie aż czterech biegłych, co wiąże się z przedłużeniem postępowania ponad akceptowalną miarę, w szczególności, że wnioskodawca i uczestniczka nie doszli do porozumienia nawet w kwestii protokolarnego przejęcia terenu jej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych. Na przedmiotowe postanowienie Sądu Rejonowego właścicielka nieruchomości złożyła pismem z [...] kwietnia 2024 r. zażalenie, w którym zaskarżyła je w całości.

Niezależnie od powyższego Wojewoda stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż pismem z [...] lutego 2022 r. właścicielka nieruchomości wyraziła zgodę na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej na nieruchomości stanowiącej jej własność. Sama ten fakt potwierdziła w złożonym do Sądu Rejonowego zażaleniu z [...] kwietnia 2024 r. Dodatkowo w ww. piśmie skarżąca sama zaproponowała ustanowienie służebności przesyłu na drodze sądowej. Prowadzone postępowanie w zakresie ustanowienia służebności przesyłu miało zatem na celu rozstrzygnięcie kwestii finansowych za udostępnienie terenu.

Dalej organ podkreślił, że przez rokowania należy przecież rozumieć wszelkie legalne czynności i działania prowadzące do zawarcia umowy. Rokowania nie oznaczają jednak składania oświadczeń woli, mają jedynie charakter przygotowawczy. Przeprowadzenie rokowań wymaga współdziałania i woli stron do ich przystąpienia. Zatem w ocenie organu odwoławczego nie sposób zgodzić się

z twierdzeniem organu I instancji wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że wezwanie przez inwestora do ustanowienia służebności przesyłu wraz z określonym jednorazowym wynagrodzeniem na koszt inwestora w wysokości [...] zł nie jest tożsame ze zwróceniem się do właściciela o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Kwestia ustanowienia służebności przesyłu jest alternatywnym oraz całkowicie samodzielnym cywilistycznym trybem pozyskania przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości w zakresie posadowienia i lokalizacji niezbędnych urządzeń przesyłowych.

Tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 k.c. to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich (prawomocnego) wyklucza potrzebę uzyskania drugiego. Zarówno rokowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jak i ustanowienia służebności przesyłu mają na celu ten sam cel realizacji planowanej inwestycji. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Organ - a za nim i sąd - ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron. Okoliczność, iż

w rokowaniach nie została zaproponowana konkretna suma pieniężna, nie stanowi

o tym, że takie rokowania się nie odbyły.

Jeśli więc o formie i charakterze rokowań decyduje inwestor, to z powodów,

o jakich była mowa wyżej, nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowieniu służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Nie jest natomiast wystarczająca zgoda właściciela na czasowe zajęcie nieruchomości, która nie obejmuje tolerowania trwałego istnienia urządzeń przesyłowych w przyszłości.

Wojewoda nie zgodził się z organem I instancji, iż toczące się postępowanie

w sprawie o ustanowienie służebności stanowi przesłankę do odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jak wskazano wyżej, inwestor ma do dyspozycji dwa tryby uzyskania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością. Dopiero uzyskanie jednego prawomocnego z nich wyklucza potrzebę uzyskania drugiego.

Analizując akta sprawy wskazujące na aktywność stron w trakcie prowadzonych negocjacji organ odwoławczy poinformował, iż pełnomocnictwa zostały udzielone przed przystąpieniem do określonych czynności. Faktycznie

w udzielonym R. P. przez Dyrektora E. Sp. z o.o. Oddz. Dystrybucji [...] pełnomocnictwu z [...] grudnia 2023 r. zawarty został zapis, że pełnomocnictwo to nie uprawnia do zaciągania w imieniu E. Sp. z o.o. jakichkolwiek zobowiązań finansowych lub o podobnym charakterze. Zapis ten jednak odnosi się do zaciągania zobowiązań w imieniu E. Sp. z o.o. w [...], a nie E. S.A. z siedziba w [...], której pracownikiem jest R. P. Natomiast umowa zobowiązująca do ustanowienia służebności przesyłu, na warunkach wynegocjowanych przez obie strony podpisywana jest np. przez prokurentów spółki, tj. osoby mogące zaciągać zobowiązania finansowe.

Reasumując Wojewoda stwierdził, że inwestor podjął wszelkie działania zmierzające do realizacji zamierzonej inwestycji. Prowadząc rokowania posiadał także stosowne w tym zakresie umocowanie. Właścicielka nieruchomości czynnie uczestniczyła w postępowaniu poprzedzającym ustanowienie służebności na nieruchomości stanowiącej jej własność. Niemniej jednak jej postawa i przedstawiana argumentacja jednoznacznie wskazują, że nie miała ona zamiaru polubownego dojścia do porozumienia z inwestorem w celu realizacji przedmiotowej inwestycji. Dodatkowo brak odpowiedzi na pismo inwestora z [...] grudnia 2023 r. tylko ten fakt potwierdza. Tym samym w ocenie organu odwoławczego stwierdzić należało, że przesłanka dotycząca przeprowadzenia rokowań została spełniona, jednak rokowania zakończone zostały ze skutkiem negatywnym.

Odnośnie zaistnienia przesłanki dotyczącej zgodności inwestycji celu publicznego z dokumentami planistycznymi organ odwoławczy wskazał, że definicja celu publicznego została określona w art. 6 u.g.n. Jednostką realizującą cel publiczny może być także podmiot prywatny, ponieważ z definicji celów publicznych wymienionych w art. 6 u.g.n. nie wynika, by inwestycja mogła być realizowana wyłącznie przez podmiot publiczny. Publiczny charakter inwestycji musi wynikać

z ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo

z warunków określonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawowy wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji

o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do określenia w tych dokumentach planistycznych charakteru celu, dla realizacji którego następuje zajęcie nieruchomości, tj. dla celu publicznego. Ponadto, wymóg zachowania tej zgodności dotyczy również obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego rodzaju inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja

o ograniczeniu sposobu jej korzystania, która to część jest niezbędna według powołanych wyżej dokumentów planistycznych dla posadowienia na nieruchomości tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Dokumenty planistyczne określają bowiem terytorialny zasięg dopuszczalności lokalizacji inwestycji infrastrukturalnej, jako celu publicznego.

Inwestor przedłożył wspomnianym miejscowy plan zagospodarowania wraz

z załącznikiem graficznym. Po zapoznaniu się z zapisami tego planu Wojewoda stwierdził, że zaplanowana inwestycja jest zgodna z jego ustaleniami. Przedmiotowe nieruchomości w miejscu lokalizacji planowanych przewodów kabli i urządzeń znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 7R, 8R, 9R oraz 3E - teren rolniczy, na którym z uwzględnieniem § 11 pkt 4 w zakresie zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu ustala się budowę, przebudowę, rozbudowę, odbudowę, rozbiórkę, remont linii elektroenergetycznej 110 kV oraz urządzeń i obiektów technicznych z nią związanych, w tym słupów, zgodnie z przepisami odrębnymi.

Wojewoda podkreślił ponadto, że przedmiotowa inwestycja jest - zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 4a specustawy przesyłowej - strategiczną inwestycją w zakresie sieci dystrybucyjnej i w związku z tym zastosowanie do niej mają przepisy rozdziału 5a tej

ustawy.

Skargę na decyzję Wojewody [...] wniosła M. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, która zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, art. 11, art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału w sprawie oraz dokonanie błędnych ustaleń, że postępowanie w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu dla inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania, toczące się przed Sądem Rejonowym zostało umorzone, podczas gdy na dzień wydania zaskarżonej decyzji istniało postanowienie Sądu Okręgowego, które uchyliło postanowienie Sądu Rejonowego i nakazało dalsze prowadzenie postępowania przez Sąd Rejonowy w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu, a organ II instancji nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie przed wydaniem decyzji, mimo że skarżąca wskazywała, że wniosła zażalenie na postanowienie o umorzeniu postępowania, podczas gdy ustalenie, czy nadal rozpoznawany jest wniosek inwestora odnośnie ustanowienia służebności przesyłu ma decydujące znaczenie dla ustalenia, jaki tryb postępowania został wybrany przez inwestora.

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, art. 11, art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nieprawidłowe ustalenie, że inwestor przeprowadził rokowania i że dokonał wyboru trybu administracyjnego, podczas gdy to inwestor zainicjował postępowanie sądowe o ustanowienie służebności, które to postępowanie trwa nadal, zatem uznać należy, że inwestor skorzystał z cywilnoprawnej drogi uzyskania uprawnień do nieruchomości.

3. art. 21 ust. 1, art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 i 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw.

z art. 124 ust. 1 i 3, art. 6 oraz art. 112 ust. 3 u.g.n. przez wydanie decyzji powodującej daleko idące, nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącej.

4. art. 21 ust. 1, art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 i 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw.

z art. 124 ust. 1 i 3, art. 6 oraz art. 112 ust. 3 u.g.n. przez ich błędną wykładnię

i uznanie, że możliwe jest częściowe wywłaszczenie w przypadku inwestycji, która nie jest celem publicznym.

5. art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 114 ust. 1 i art. 112 ust. 3 u.g.n. mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez niezasadne uznanie, że została spełniona przesłanka w postaci przeprowadzenia rokowań jako warunku koniecznego, poprzedzającego wszczęcie postępowania o tzw. częściowe wywłaszczenie, podczas gdy rokowania prowadzone były w zakresie ustanowienia służebności, a nie w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na drodze administracyjnoprawnej, a inwestor nie legitymował się stosownym pełnomocnictwem,

6. art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 114 ust. 1 i art. 112 ust. 3 u.g.n. mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez niezasadne uznanie, że została spełniona przesłanka w postaci braku zgody właścicielki jako warunku koniecznego, poprzedzającego wszczęcie postępowania o tzw. częściowe wywłaszczenie, podczas gdy właścicielka wyraziła zgodę na ustanowienie służebności przesyłu

i podtrzymała tę zgodę w toku postępowania,

7. art. 8 i 11 oraz art. 107 § 1, 2 i 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez: niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydania zaskarżonej decyzji, brak odniesienia się do wszystkich okoliczności sprawy, wadliwe sformułowanie uzasadnienia wydanej decyzji z uwagi na jego lakoniczność

i fragmentaryczność oraz fakt, że organ nie wytłumaczył w przekonujący sposób, dlaczego doszedł do takich, a nie innych wniosków, wobec czego nie można uznać, by organ zrealizował nałożony przez ustawodawcę obowiązek wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się załatwiając przedmiotową sprawę oraz zasadę ogólną przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych wraz z opłatą od pełnomocnictwa, a także przeprowadzenie dowodu wskazanego

w treści uzasadnienia niniejszej skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie oraz podał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] inwestor poinformował, że z dniem [...] sierpnia 2024 r. prace na działkach oznaczonych numerami [...] o pow. 2,3875 ha i [...] o pow. 55,9034 ha, położonych w obrębie [...], gm. [...], stanowiących własność M. B. zostały zakończone.

Pismem z dnia [...] września 2024 r. strona skarżąca przesłała w załączeniu protokół z obmiaru oraz zdjęcie i podała, że z dokumentu tego wynika, że skarżąca i inwestor realizują postanowienia zawartego wcześniej porozumienia, bo skarżąca nie blokowała inwestorowi wejścia na jej grunt, ponadto zakres prac, które inwestor chce wykonać, nie koreluje z zakresem częściowego wywłaszczenia, które ustalił organ

II instancji.

Ponadto skarżąca wskazała, że rokowania w przedmiocie ustanowienia służebności jeszcze trwają, skoro Sąd Okręgowy uchylił postanowienie o umorzeniu postępowania. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest to, czy inwestor cofnął wniosek o ustanowienie służebności przesyłu. Zgodnie bowiem z tym, co ustalił organ II instancji, strony doszły do porozumienia, zgodnie z którym skarżąca ustanowi na rzecz inwestora służebność przesyłu w zakresie dostosowanym do potrzeb planowanej przez niego inwestycji, a wysokość wynagrodzenia oraz dokładna treść służebności przesyłu miały zostać ustalone w drodze nieprocesowego postępowania, w oparciu o opinie biegłych, o których przeprowadzenie wnosiły obie strony (każda w innym zakresie, jednak wnioski o dowód z opinii biegłego dotyczyły przecież ustalenia wysokości wynagrodzenia za służebność i jej zakresu w oparciu o projekt budowlany opracowany przez inwestora, a nie - zasadności ustanowienia służebności). Wbrew stanowisku organu inwestor w tym konkretnym przypadku nie może dowolnie zerwać negocjacji, skoro porozumienie wstępne zostało zawarte, a w ramach tego porozumienia kontynuowane postępowanie sądowe ma doprecyzować jego warunki, zgodnie z ustaleniami stron.

Strona dodała, że gdy przedmiotem rokowań pomiędzy właścicielem

a inwestorem jest ustanowienie służebności przesyłu, a strony nie dojdą do porozumienia w przedmiocie ustanowienia służebności, to takich negocjacji nie można uznać za spełnienie warunku opisanego w art. 124 ust. 3 u.g.n., bowiem

w przypadku, gdy strony nie doszły do porozumienia, warunek prowadzenia rokowań jako warunek konieczny wszczęcia postępowania administracyjnego jest spełniony tylko wówczas, gdy przedmiotem rokowań jest ograniczenie sposobu korzystania

z nieruchomości na drodze administracyjnoprawnej.

Pismem z dnia [...] września 2024 r. pełnomocnik uczestnika postępowania (inwestor) odniósł się do zarzutów skargi, wnosząc o oddalenie skargi. Wskazał

w nim między innymi, iż faktem jest, że postanowienie Sądu Rejonowego

o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu zostało uchylone w postępowaniu zażaleniowym postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia [...] czerwca 2024 r. (sygn. akt [...]). Niemniej jednak wnioskodawca mógł liczyć na ograniczenie prawa własności skarżącej w trybie administracyjnym zarówno

w hipotetycznej sytuacji prawomocnego umorzenia postępowania sądowego (oddalenia zażalenia M. B. na postanowienie w tym przedmiocie), jak w mającym miejsce zbiegu postępowania administracyjnego z sądowym wynikającego z uchylenia wskazanego wyżej postanowienia.

Pełnomocnik inwestora uznał za błędną ocenę skarżącej, że raz obrany kierunek działań, a więc złożenie wniosku wszczynającego postępowanie

o ustanowienie służebności przesyłu, wyklucza możliwość wykorzystania alternatywnej wobec niego procedury administracyjnej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Inną jednak kwestią jest zarzut, jakoby wnioskodawca miał nie przeprowadzić w sprawie rokowań. Całość uwag poczynionych w tym zakresie zupełnie pomija obowiązujący w tej materii stan prawny, który zmienił się z dniem 3 września 2023 r. wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy

o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz niektórych innych ustaw. W szczególności, w obecnym brzmieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. stanowi w zdaniu drugim, że do rokowań w sprawie udzielenia zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów

i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio. W świetle tego odesłania wszczęcie postępowania w przedmiocie wspomnianego zezwolenia następuje po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., wyznaczonego na piśmie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a także osobie, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do tej nieruchomości ( art. 115 ust. 2 u.g.n.). To właśnie legło u podstaw wezwania M. B. do ustanowienia służebności przesyłu w trybie umownym na określonych warunkach, wyrażonego w piśmie inwestora z dnia [...] grudnia 2023 r., realizującego wymóg formalny przeprowadzenia rokowań. Zdaniem skarżącej wezwanie to, jako odnoszące się do ustanowienia służebności przesyłu, a nie do wyrażenia zgody,

o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., nie może uchodzić za przejaw rokowań,

o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Niemniej jednak twierdzenie takie bardzo wyraźnie nie wpisuje się w bieżący stan prawny, co trzeba stwierdzić także wobec wspierającego je, a już nieaktualnego, orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Ustawodawca, wspomnianą ustawą nowelizującą, określił standard rokowań obowiązujący inwestora zmierzającego do ograniczenia prawa własności w ten sam sposób, który w poprzednim stanie prawnym dotyczył wyłącznie rokowań poprzedzających klasyczne, wąsko rozumiane wywłaszczenie. O tym, że taki był jego zamiar jednoznacznie świadczy uzasadnienie do projektu wyżej wskazanej ustawy, gdzie wskazano, że "odesłanie do utrwalonych w praktyce procedur stosowanych przy wywłaszczeniach (art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 u.g.n.) pozwoli na zachowanie spójności systemu prawa wywłaszczeniowego oraz zagwarantuje zachowanie kodyfikacji norm wywłaszczeniowych, to jest wywłaszczeń, o których mowa w art. 112, oraz ograniczeń, o których mowa w art. 124 tej ustawy, na takim samym poziomie szczegółowości oraz spójności".

Z kolei pismem z [...] listopada 2024 r. pełnomocnik uczestnika postępowania odniósł się do pisma strony skarżącej z dnia [...] września 2024 r.

i stwierdził, że skoro wezwanie inwestora do ustanowienia służebności przesyłu

w trybie umownym, wskutek zignorowania go przez skarżącą, nie doprowadziło do zawarcia żadnej umowy, to nie można w niniejszej sprawie mówić o zgodzie właścicielki stanowiącej przeszkodę ku ograniczeniu jej prawa własności w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Przeciwnie, w ocenie uczestnika brak tej umowy świadczy

o negatywnym wyniku rokowań.

Na rozprawie sądowej, która odbyła się w dniu [...] listopada 2024 r. pełnomocnicy skarżącej i uczestnika podtrzymali swoje stanowiska zawarte

w powołanych powyżej pismach i zgodnie oświadczyli, że prace budowlane związane z przedmiotową inwestycją zostały wykonane po wydaniu decyzji przez organ II instancji.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. postanowił przeprowadzić dowód zawnioskowany

w treści skargi w postaci postanowienia Sądu Okręgowego sygn. akt [...] z [...] czerwca 2024 r. (k. 21) oraz oddalić wniosek dowodowy zawnioskowany w piśmie procesowym strony skarżącej z [...] września 2024 r., tj. dowód z protokołu z obmiaru z [...] sierpnia 2024 r. wraz ze zdjęciem (k. 70-71).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, przeprowadzonej pod względem legalności, była w niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2024 uchylająca zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekająca jednocześnie o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej numerami działek: [...] o powierzchni 2,3875 ha oraz [...] o powierzchni 55,9034 ha, położonej w obrębie [...], gmina [...], przez udzielenie zezwolenia E. Sp. z o.o. z/s w [...] na zakładanie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej w postaci budowy dwutorowej napowietrznej linii 110 kV relacji [...] w postaci 6 przewodów fazowych i 2 odgromowych, szczegółowo opisana na s. 6 - 7 niniejszego uzasadnienia

Niesporne w kontrolowanej sprawie było to, że budowa powyższej linii napowietrznej stanowiła strategiczną inwestycję w zakresie sieci dystrybucyjnej

w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 4a specustawy przesyłowej, a w związku z tym zastosowanie miały do niej przepisy rozdziału 5a oraz art. 15-17 oraz art. 25 i 26 tej ustawy. Akt ten odsyła m.in. do instytucji przewidzianych w u.g.n., w tym art. 124 tej ustawy, przewidując jednocześnie szereg uregulowań mających na celu przyśpieszenie i uproszczenie postępowań administracyjnych dotyczących budowy sieci dystrybucyjnych. I tak stosownie do art. 28b ust. 2 pkt 2 ustawy specustawy

w postępowaniach w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 119 ust. 1, art. 124 ust. 1 i art. 124b ust. 1 u.g.n.: a) przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się,

b) w przypadkach określonych w art. 97 § 1 pkt 1-3 k.p.a. nie zawiesza się postępowania, c) przepisów art. 30 § 5 i art. 34 k.p.a. nie stosuje się. Decyzję,

o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., wydaje się w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia właściwemu miejscowo staroście kompletnego wniosku o wydanie decyzji o ograniczeniu prawa do nieruchomości (art. 28f ust. 1 specustawy przesyłowej).

W przypadku niewydania decyzji w terminie, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wymierza staroście, w drodze decyzji, co do której przysługuje odwołanie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z tytułu kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa (art. 28f ust. 2 specustawy przesyłowej).

Stosownie do art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania

z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów

i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast w myśl art. 124 ust. 2 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty

z przeprowadzonych rokowań. Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W trakcie prowadzenia rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna (art. 114 ust. 1 u.g.n.). W przypadku wywłaszczania nieruchomości na wniosek jednostki samorządu terytorialnego rokowania, o których mowa w ust. 1, przeprowadzają ich organy wykonawcze (art. 114 ust. 2 u.g.n.). Stosownie natomiast do art. 115 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny (ust. 1); wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1, wyznaczonego na piśmie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a także osobie, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe na tej nieruchomości (ust. 2); z dniem doręczenia zawiadomienia stronom lub z dniem określonym w ogłoszeniu o wszczęciu postępowania, wywieszonym w urzędzie starostwa powiatowego, po upływie terminu, o którym mowa w art. 114 ust. 4 (ust. 3); odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o które wystąpił organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego albo podmiot, który zamierza realizować cel publiczny, następuje w drodze decyzji (ust. 4); przepisu ust. 2 nie stosuje się w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (ust. 5).

Wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej,

a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. Jednocześnie zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyrok NSA z 17 listopada 2009 r., I OSK 85/09, wyrok WSA w Białymstoku

z 12 lutego 2013 r., II SA/Bk 692/12).

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie wymienione powyżej przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1, 2 i 3 u.g.n.

Przede wszystkim nie budzi fakt, że projektowana inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu napowietrznych przewodów linii jest inwestycją celu publicznego. Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest m.in. budowa

i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Inwestycja polegająca na budowie linii energetycznej ma więc status inwestycji celu publicznego, gdyż ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości oraz stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 9 lipca 2014 r., II SA/Go 367/14). Podkreślić należy, iż stanowi ona element sieci zaopatrującej zarówno obiorców indywidualnych, jak

i publicznych w określone źródło energii, zwiększając jej zasięg oraz poprawiając bezpieczeństwo energetyczne, a jej realizacja jest uzasadniona ze względu na interes społeczny oraz gospodarczy. Ma znaczenie dla wspólnoty gminnych położonych na trasie tej linii (tj. gm. [...],[...],[...]), jak i Powiatu [...], prowadząc do zaspokojenia w części potrzeb na energię elektryczną podmiotów funkcjonujących na powyższym terenie. Inwestycja tego rodzaju ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (por. wyrok NSA z 8 marca 2017 r., I OSK 2418/16, wyrok NSA z 5 lipca 2011 r., II OSK 672/11). W orzecznictwie podkreśla się, że oczywistym jest i niewymagającym dowodzenia, wobec postępującego rozwoju cywilizacyjnego i rosnącego uzależnienia społeczeństwa od nieprzerwanych dostaw energii, że energia elektryczna posiada szczególną rolę. Zagadnienia zaspokajania potrzeb energetycznych i gospodarka zasobami energii są w orzecznictwie uznawane za niezwykle ważne i judykatura zalicza tę materię do zadań publicznych (por. wyroki NSA z: 4 kwietnia 2013 r., I OSK 102/13, 26 września 2013 r., I OSK 831/13, 10 października 2013 r., I OSK 1030/13). Wynika to z pierwotnego charakteru energii elektrycznej, w związku z czym nie ma możliwości jej zastąpienia. Takie nośniki jak gaz, czy ciepło mogą zostać zastąpione energią elektryczną, ale nie odwrotnie. Całkowita przerwa w dostawie energii elektrycznej powoduje duże straty ekonomiczne, jak i społeczne. Ponadto przyczynia się do osłabienia poczucia bezpieczeństwa mieszkańców miasta, regionu, czy też całego państwa. Podejmowanie działań zmierzających do minimalizowania ryzyka awarii w oczywisty sposób leży zatem w interesie społecznym (por. wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., I OSK 1834/18).

W kontekście powyższych uwag jawi się jako całkowicie nieuzasadniony zarzut skarżącej, że opisana powyżej inwestycja nie ma charakteru celu publicznego, a w konsekwencji - zdaniem Sądu - nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w pkt 4 skargi. Podkreślić ponadto należy, że z przepisu art. 3 specustawy przesyłowej, stanowiącego, że strategiczne inwestycje w zakresie sieci przesyłowych są celami publicznymi w rozumieniu u.g.n., nie sposób wyprowadzać

a contrario, że budowa innych sieci nie realizuje celu publicznego. Przepis ten jedynie oznacza, że każda inwestycja w nim wymieniona ma takich charakter bez potrzeby wykazywania tej okoliczności.

Niesporne było w niniejszej sprawie, że lokalizacja planowanej inwestycji jest zgodna z ustaleniami wynikającymi z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...]

z 15 lutego 2021 r. nr XXIII. 180.2021, co zostało szczegółowo opisane na stronie 13 niniejszego uzasadnienia.

Zasadnicza oś sporu w niniejszej sprawie koncentrowała się wokół kwestii prawidłowości przeprowadzonych rokowań oraz podnoszonej przez skarżącą okoliczności, że wyraziła zgodę na założenie i przeprowadzenie przewodów

i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej na działkach oznaczonych numerami [...] i [...], stanowiących jej własność.

Wymóg dotyczący przeprowadzenia rokowań, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., nie precyzuje okoliczności, jakie winny w tym przypadku wystąpić. Generalnie przyjmuje się, że rokowania te mają charakter analogiczny do rokowań prowadzonych przy wywłaszczeniu, a to w związku z odesłaniem do przepisów art. 114 i 115 u.g.n. Oznacza to, iż przez rokowania należy w tym przypadku rozumieć wszelkie legalne czynności i działania prowadzące do zawarcia umowy, która umożliwi inwestorowi zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Realizując ten obowiązek inwestor złożył skarżącej propozycję zawarcia umowy służebności przesyłu w piśmie z [...] grudnia 2023 r., podpisanym przez R. P., doręczonym jej w dniu [...] grudnia 2023 r. , a następnie - po upływie terminu wymaganego przez art. 115 ust. 2 u.g.n - zainicjował postępowanie określone w art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż skarżąca nie odpowiedziała na to wezwanie, a to w związku z toczącym postępowaniem sądowym w tym przedmiocie przed Sądem Rejonowym (sygn. akt [...]).

W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone R. P. (k. 221) do podejmowania czynności formalno-prawnych w imieniu inwestora związanych z uzyskaniem decyzji, pozwoleń i zezwoleń niezbędnych do realizacji inwestycji "Budowa powiązań projektowanej stacji 400/110 kV [...] z istniejącą siecią 110kV E. Sp. z o.o. wraz przebudową istniejącej linii 110 kV relacji [...]" (częścią tej inwestycji była budowa wskazana we wniosku – zob. wyjaśnienia z dnia [...] maja 2024 r.

z załącznikiem k. 104-106), w tym "podejmowania kontaktów z właścicielami nieruchomości (...) celem uzyskania zgody na zrealizowanie budowy lub przebudowy sieci elektroenergetycznej znajdującej się na nieruchomościach należących podmiotów lub osób uprawnionych" (pkt 1), jednocześnie zaznaczono w nim, że "pełnomocnictwo nie uprawnia do zaciągania w imieniu lub na rzecz E. sp. z o.o. jakichkolwiek zobowiązań finansowych lub o podobnym charakterze poza wymaganymi przez urzędy opłatami". Jednocześnie do wniosku załączono ciąg pełnomocnictw wraz odpisem z KRS wykazującym umocowanie P. N., który podpisał się pod pełnomocnictwem udzielonym R. P. do działania w imieniu inwestora (k. 222-228, 274-292).

W ocenie Sądu powyższe pełnomocnictwa były wystarczające do prowadzenia rokowań. Rokowania nie oznaczają bowiem składania oświadczeń woli, mają jedynie charakter przygotowawczy. Przeprowadzenie rokowań wymaga współdziałania i woli stron do ich przystąpienia (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj

i E. Mzyk, U.g.n. Komentarz, Warszawa 2008, str. 472 i 455; E. Bończak-Kucharczyk, U.g.n. Komentarz, Warszawa 2023, s. 877-929; wyroki NSA z: 23 marca 2017 r., I OSK 99/17; 12 czerwca 2023 r., I OSK 141/20). Takie też stanowisko było przyjmowane jednolicie w orzecznictwie NSA (por. wyroki NSA: z 20 stycznia 2019 r., I OSK 2864/17, z 18 czerwca 2024 r., I OSK 836/21) oraz wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z 29 czerwca 2016 r., II SA/Go 344/16, z 27 czerwca 2024 r., II SA/Go 145/24, II SA/Go 147/24, wyroki WSA w Poznaniu: z 22 grudnia 2015 r., II SA/Po 984/15, z 28 stycznia 2021 r., II SA/Po 118/20, z 27 lipca 2017 r., II SA/Po 337/17), przy tożsamym brzmieniu pełnomocnictw udzielanych przez tego samego inwestora w innych postępowaniach.

Jednocześnie należy podkreślić, iż w orzecznictwie i piśmiennictwie aktualnie zgodnie się wskazuje, że skoro przed wydaniem decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. konieczne jest przeprowadzenie rokowań, to nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości inwestor może zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowienie służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., o ile dojdzie do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne. Zawarcie umowy służebności przesyłu powodowałoby, że postępowanie prowadzone

w przedmiocie ograniczenia własności nieruchomości przez udzielenie zezwolenia,

o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. stałoby się bezprzedmiotowe Odmowa zawarcia takiej umowy natomiast stanowi wyraz braku woli właściciela dobrowolnego udostępnienia nieruchomości dla realizacji celu publicznego. Służebność jest ograniczonym prawem rzeczowym ustanawianym w trybie przewidzianym przepisami prawa cywilnego, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia. Oba te tytuły prawne łączy jednak to, że na ich podstawie określony podmiot może korzystać z nieruchomości niebędącej jego własnością. Uzyskanie jednego z tych tytułów wyłącza potrzebę uzyskiwania drugiego. Jeżeli przedstawiona przez potencjalnego inwestora propozycja zawarcia umowy ustanowienia służebności nie doprowadziła do zawarcia umowy powstaje potrzeba uzyskania decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości, gdyż rokowania mające na celu zrealizowanie inwestycji na cudzym gruncie nie doprowadziły do oczekiwanego skutku (por. wyroki NSA: z 8 maja 2024 r., I OSK 66/23, wyrok NSA

z 19 stycznia 2024 r. I OSK 2002/22; z 27 lutego 2024 r., I OSK 2091/22,

z 9 listopada 2022 r., I OSK 2190/21, z 19 czerwca 2020 r., I OSK 2409/19, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 14 września 2023 r., II SA/Go 422/23, wyrok WSA

w Białymstoku z 19 października 2023 r., II SA/Bk 613/23, E. Bończak-Kucharczyk, U.g.n. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 124, teza 1.) Powyższe stanowisko – jak słusznie zauważa inwestor - umacnia zmiana art. 124 ust. 3 u.g.n. z dniem 3 września 2023 r., przez dodanie do niego, iż przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 u.g.n. stosuje się odpowiednio.

Zwrócić ponadto należy uwagę należy, iż takie stanowisko zajmowała również skarżąca w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego (zob. pismo

z [...] maja 2024 r. k. 38). Dopiero w skardze do sądu administracyjnego forsowała odmienny pogląd, a mianowicie wskazujący, iż rokowania w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu nie spełniają wymogu rokowań w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n. (k. 12 akt sądowych), którego to poglądu Sąd nie podziela, odwołując się do zaprezentowanej powyżej argumentacji.

Podkreślić przy tym należy, że toczące przed sądem powszechnym z wniosku inwestora postępowanie o ustanowienie służebności pozostawało bez wpływu na kontrolowane postępowanie. Trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 k.c., to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego (por. wyrok NSA z 18 lutego 2016 r., I OSK 2864/15). W związku z tym postępowanie

o ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 u.g.n., gdyż powyższy przepis w żaden sposób nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. Przepis art. 124 u.g.n. samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem instalacji przesyłowych i określa przesłanki takiego ograniczenia. Złożenie wniosku do sądu powszechnego o ustanowienie służebności przez inwestora, nie tamuje możliwości uwzględnienia jego wniosku

w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA z 4 października 2017 r., I OSK 3182/15 oraz z 11 kwietnia 2018 r., I OSK 1154/16, z 26 kwietnia 2018 r., I OSK 3214/15). Stąd też okoliczność, że postanowieniem z [...] czerwca 2024 r. Sąd Okręgowy, sygn. akt [...], uchylił postanowienie Sąd Rejonowego z [...] lutego 2024 r., sygn. akt [...] o umorzeniu powyższego postępowania nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Jednakże należy zaznaczyć, że przebieg powyższego postępowania sądowego stanowi dodatkowy argument przemawiający, że został spełniony warunek z art. 124 ust. 3 u.g.n. przeprowadzenia rokowań, które nie doprowadziły do osiągnięcia porozumienia. Pomimo bowiem upływu dwóch lat zainteresowani nie są w stanie uzgodnić wszystkich istotnych elementów służebności przesyłu; w związku

z tym konieczne było powołanie biegłych. Wprawdzie skarżąca eksponuje fakt, że wyraziła zgodę na ustanowienie służebności przesyłu, jednakże z pism składanych przez zainteresowanych wynika, że sporna jest nie tylko wysokość wynagrodzenia, ale również zakres tej służebności, co skłoniło inwestora do ponownego zainicjowania postępowania przewidzianego w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., zwłaszcza, że jedynie roboty budowlane na działkach skarżącej tamowały zakończenie prac związanych z powstaniem dwutorowej napowietrznej elektroenergetycznej linii 110 kV relacji [...].

Twierdzenia skarżącej, że wyraziła bezwarunkową zgodę na przeprowadzenie spornej linii energetycznej, są jedyne jej deklaracjami czynionymi na użytek kontrolowanego postępowania. W sytuacji bowiem, gdy inwestor zamierzał podjąć roboty budowalne, pełnomocnik skarżącej S. B. uzależnił podpisanie protokołu wydania nieruchomości, od spełnienia szeregu warunków, w tym umowy określającej wysokość odpowiedniego wynagrodzenia, poddając wątpliwość podstawę uzyskania pozwolenia na budowę bez przedkładania odpowiedniego tytułu prawnego do nieruchomości skarżącej (zob. k. 148 - mail z [...] lipca 2023 r.). Przy czym podkreślić należy, że ostateczna decyzja

o pozwoleniu na budowę nie stanowi tytułu, który umożliwiałby inwestorowi przymusowe wejście na teren działek objętych inwestycją. Ograniczenie zaś tego prawa bezpośrednio na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę pozbawiałoby właścicieli nieruchomości możliwości skorzystania z ochrony przewidzianej

w przepisach u.g.n. dla tego rodzaju inwestycji, czy to w formie rokowań (art. 124 ust. 3), czy kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, którą w sytuacji niepowodzenia rokowań organ administracji wydaje na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Sam zatem fakt objęcia nieruchomości decyzją o pozwoleniu na budowę – w świetle treści art. 124 ust. 1 u.g.n. – nie skutkował brakiem podstaw do zastosowania tego przepisu. (por. wyroki NSA: z 12 marca 2024 r., I OSK 2912/20, z 15 grudnia 2016 r. I OSK 1570/16). Wobec powyższego inwestor odstąpił od podejmowania prac budowlanych, które zostały wykonane dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji, co strony zgodnie przyznały na rozprawie. Jest to istotna kwestia, gdyż wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. odnoszącej się do już rozpoczętych lub zakończonych robót budowlanych bądź w stosunku do istniejących urządzeń jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 13 lipca 2021 r., I OSK 2637/20, wyrok NSA

z 22 sierpnia 2017 r., I OSK 2960/15).

W kontekście powyższego należało uznać, że nie doszło do uzgodnienia między stronami istotnych elementów umowy, uprawniających inwestora do przeprowadzenia przewodów i urządzeń opisanych na wstępie na działce skarżącej, a w konsekwencji zaktualizowały się przesłanki, do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie przedmiotem rokowań jest ustalenie wszystkich istotnych elementów przyszłej umowy w zakresie dysponowania przez inwestora nieruchomością. Jednym z tych istotnych elementów jest niewątpliwie wysokość wynagrodzenia lub odszkodowania, które inwestor zobowiązuje się wypłacić właścicielowi nieruchomości (por. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., I OSK 2176/22).

Ustawodawca przewidział trzy tryby zawarcia umowy: złożenie oferty i jej przyjęcie, przetarg oraz negocjacje - noszące na gruncie wcześniej obowiązującego stanu prawnego nazwę rokowań (por. B. Łukańko, Komentarz do art. 66 teza 2 [w:] J. Gudowski (red.), K.c. Komentarz. Tom I. Część ogólna, cz. 2 (art. 56–125), WKP/LEX el. 2021). Przy czym do zawarcia umowy w trybie negocjacji wymaga się uzgodnienia wszystkich elementów, które obejmowały negocjacje (por. wyrok SN

z 11 października 2000 r., III CKN 273/00). Negocjacje są procesem, w którego toku dochodzi do zbliżania się stanowisk w celu ostatecznego ustalenia treści umowy (por. A. Olejniczak, Komentarz do art. 72, nb 2 [w:] K.c.. Komentarz, red.

M. Gutowski, Warszawa 2016,). Polegają one na wzajemnym oddziaływaniu na siebie partnerów negocjacji, przedstawianiu argumentów i dyskusji nad nimi (por.

M. Pyziak-Szafnicka [w:] K.c.. Komentarz. Część ogólna, red. P. Księżak,

M. Pyziak-Szafnicka, Warszawa 2014, komentarz do art. 72, uwaga 2.)

Jednak umowa nie może być uznana za zawartą tak długo, jak długo strony nie uzgodniły postanowień przedmiotowo istotnych. W razie braku takiej umowy, uzgodnienie koniecznych elementów umowy nie jest wystarczającą przesłanką do przyjęcia, iż umowa została zawarta. Zgodnie z art. 72 § 1 k.c. dopiero bowiem uzgodnienie wszystkich postanowień umowy, które były przedmiotem rokowań, stanowi podstawę do uznania, że doszło do jej zawarcia (por. wyrok SN z 15 maja 2014 r., II CSK 450/13).

Podkreślić ponadto należy, iż takie kwestie jak przyczyny nie dojścia do zawarcia umowy, jak również dobra albo zła wiara inwestora, czy też ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (por. wyrok NSA

z 14 lipca 2021 r., I OSK 358/21).

Zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut podniesiony

w pkt 3 skargi. Konstytucja w art. 64 ust. 3 dopuszcza bowiem możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy. Jakkolwiek zatem prawo własności jest prawem rzeczowym, dającym najpełniejsze władztwo nad rzeczą, to nie jest prawem absolutnym. Prawo to podlega ograniczeniom określonym w przepisach ustawowych, w szczególności wynikającym z przepisów u.g.n. Organy odwoławczy prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej, a zatem nie można uznać, by w wyniku wydania zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa własności, z uchybieniem powszechnie obowiązującym przepisom prawa. Ograniczenie prawa własności, o którym mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, powinno następować gdy organ wykaże, że jest to konieczne dla ochrony interesu publicznego. W niniejszej sprawie organ w sposób należyty przyjął, że wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. było działaniem niezbędnym z punktu widzenia ochrony interesu publicznego. Nie było zatem innego sposobu pogodzenia wchodzących w grę wartości.

Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu ze wspomnianego protokołu z obmiaru wraz ze zdjęciem, gdyż nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Zresztą powyższy dowód, dołączony do pisma z [...] września 2024 r., powstał już po wydaniu zaskarżonej decyzji, a sąd administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydawania zaskarżonej decyzji. Podnoszona przez skarżącą kwestia szerszego zajęcia nieruchomości przez inwestora niż ta wynikająca z zaskarżonej decyzji, a mająca wynikać z powyższego protokołu z oczywistych względów nie miała jakiegokolwiek znaczenia dla kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Reasumując w ocenie Sądu Wojewoda dokonał wystarczających ustaleń

i prawidłowej oceny zgromadzonego materiału bez naruszenia przepisów art. 6,

art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto dostatecznie uzasadnił swe rozstrzygnięcia, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu umożliwiającym jego kontrolę sądowoadministracyjną. Przeprowadzona powyżej analiza przepisów nie wykazała również naruszenia przepisów prawa materialnego. Niewątpliwie zatem zasadne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej uwzględniającej opisany na wstępie wniosek na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1, 2 i 3 u.g.n.

Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – oddalił skargę.