Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 145/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 8, art. 151 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 65 ust. 1 pkt 2, ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 35ust. 1 pkt 1 , ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant Specjalista Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi K. S. i M. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 6 grudnia 2022 r. nr 308/2022 znak: GPB-III.7721.241.2022 AD w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-I.1562.2022, z dnia 24 sierpnia 2022 roku; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego solidarnie na rzecz skarżących K. S. i M. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał


UZASADNIENIE

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 6 grudnia 2022 r., nr 308/2022 - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") - po rozpatrzeniu odwołania K. i M. S., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 24 sierpnia 2022 r., nr DPRG-UA.L 1562.2022 uchylającą ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 maja 2019 r., nr DAR-UA-I.l 135.2019, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono K. i M. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami: wodociągową, elektryczną, gazu, kanalizacji sanitarnej do szczelnego zbiornika na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], na działce [...], obr. [...] oraz odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Jak wynika z akt administracyjnych, Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 27 maja 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. i M. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami: wodociągową, elektryczną, gazu, kanalizacji sanitarnej do szczelnego zbiornika na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], na działce [...], obr. [...].

Decyzja została wydana w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 lipca 2009 r., nr V.RUB-148/09, przeniesioną decyzją z dnia 4 grudnia 2018 r., nr DAR-UA-IX.2158.2018 na rzecz K. i M. S. oraz zmienioną ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 11 grudnia 2018 r., nr DAR-UA-IX.2230.2018 o warunkach zabudowy dla inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 29 września 2020 r., nr SKO.4150.211-212.2020 uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 10 czerwca 2020 r., nr DAR- UAIX.832.2020 o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 11 grudnia 2018 r., nr DAR-UA-IX.2230.2018 o zmianie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 lipca 2009 r., nr V.RUB-148/09 o warunkach zabudowy dla inwestycji oraz uchyliło decyzję tego organu nr DAR-UAIX.2230.2018 o zmianie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 lipca 2009 r., nr V.RUB- 148/09 i orzekło co do istoty, poprzez odmowę zmiany decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr V.RUB- 148/09 z dnia 28 lipca 2009 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji.

W związku z uchyleniem decyzji o warunkach zabudowy Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z dnia 27 stycznia 2021 r., nr DPRG-UA-I.152.2021 wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 maja 2019 r. o pozwoleniu na budowę.

Następnie Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2021 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości dotyczących projektu budowlanego, poprzez doprowadzenie go do zgodności z decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 lipca 2009 r. o warunkach zabudowy, w zakresie lokalizacji budynku względem obowiązującej linii zabudowy, w terminie do dnia 23 lipca 2021 r. Na wniosek inwestorów termin był dwukrotnie przesuwany, ostatecznie do dnia 28 kwietnia 2022 r. W odpowiedzi na postanowienie pełnomocnik inwestorów przedłożył projekt budowlany z nową lokalizacją budynku.

W trakcie postępowania, w dniu 7 lipca 2022 r. na terenie objętym wnioskiem zaczął obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: [...],[...] i [...] - północnej części osiedla [...], przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi nr [...] z dnia 11 maja 2022 r. (opublikowany w dniu 22 czerwca 2022 r. w Dzienniku Urzędowym Woj. Łódzkiego pod poz. 3687).

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 24 sierpnia 2022 r. uchylił własną ostateczną decyzję z dnia 27 maja 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K. i M. S. pozwolenia na budowę oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia K. i M. S. pozwolenia na budowę dla inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. i M. S. wskazali, iż w ich odczuciu nastąpiło zdecydowane przekroczenie terminów na wydanie decyzji. Niezastosowanie ustawowego terminu 65 dni na rozpatrzenie złożonej dokumentacji projektowej spowodowało, że złożona dokumentacja stała się niezgodna z ustalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja została wydana dopiero 24 sierpnia 2022 r., czyli 53 dni po terminie (upływającym dnia 2 lipca 2022 r.).

Wojewoda Łódzki, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz cytując treść art. 7, art. 145 i art. 147 k.p.a. wyjaśnił, że Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z dnia 27 stycznia 2021 r. wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 maja 2019 r. o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji wskazał, iż zaszła przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr SKO.4150.211-212.2020 z dnia 29 września 2020 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 10 czerwca 2010 r. o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 11 grudnia 2018 r. o zmianie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 lipca 2009 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z poddaszem użytkowym i z garażem dla samochodu osobowego, przyłącza energetycznego i wodociągowego, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub przydomowej oczyszczalni ścieków o przepustowości do 5 m3 oraz zjazdu indywidualnego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działce nr [...], obr. [...] oraz uchyliło decyzję organu I instancji o zmianie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 lipca 2009 r. i orzekło co do istoty poprzez odmowę zmiany ww. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 lipca 2009 r. Decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 18 grudnia 2018 r. o zmianie decyzji z dnia 28 lipca 2009 r. o warunkach zabudowy stanowiła podstawę wydania przez Prezydenta Miasta Łodzi decyzji z dnia 27 maja 2019 r. o pozwoleniu na budowę.

W wyniku ponownej analizy materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, iż dokumentacja projektowa jest niezgodna z zapisami pozostającej w obiegu prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 lipca 2009 r. w zakresie lokalizacji budynku względem obowiązującej linii zabudowy. W związku z tym Prezydent Miasta Łodzi nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości poprzez doprowadzenie do zgodności z ww. decyzją o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na postanowienie w dniu 21 kwietnia 2022 r. inwestor przedłożył nowy projekt budowlany z nową lokalizacją obiektu.

W trakcie toczącego się postępowania przed organem I instancji, w dniu 7 lipca 2022 r. dla obszaru, na którym zlokalizowana jest inwestycja wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia 11 maja 2022 r. Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: [...],[...] i [...] (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2022 r. poz. 3687). Wobec tego, teren planowanej inwestycji, tj. działka nr [...] w obrębie [...], położony w Ł., przy ul. [...], znajduje się na terenie objętym ww. planem.

Jak zwrócił uwagę organ, do dnia wydania niniejszej decyzji nie została wydana decyzja stwierdzająca wygaśnięcie ww. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 lipca 2009 r. o warunkach zabudowy. Przepisem nakazującym wygaszenie decyzji jest art. 65 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503; dalej jako: "u.p.z.p."), z uwagi na to, że dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy oraz wobec braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę planowanej inwestycji.

Z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że pozwolenie na budowę musi być zgodne z planem miejscowym, zaś z decyzją o warunkach zabudowy tylko wtedy, gdy brak jest planu miejscowego. Przepis ten jest podstawą sformułowania zasady prymatu planu miejscowego przed decyzją warunkach zabudowy, przy czym hierarchiczna wyższość planu miejscowego nad decyzją o warunkach zabudowy uzasadniona jest także tym, iż plan zawiera przepisy powszechnie obowiązujące. Unormowanie to stanowi podstawę rozstrzygnięcia konfliktu pomiędzy ustaleniami planu i decyzją o warunkach zabudowy w przypadku, gdy ustalenia obu tych aktów są inne, a decyzja o warunkach zabudowy formalnie obowiązuje, gdyż nie stwierdzono jej wygaśnięcia na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Jeżeli plan miejscowy obowiązuje, to decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy jej ustalenia są takie same, jak planu miejscowego oraz niezależnie od tego, czy stwierdzono jej wygaśnięcie". Ponadto, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter czysto formalny. Pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie plan miejscowy, co do zasady nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. Stosownie bowiem do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, a dopiero w przypadku jego braku - z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jedynie wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, wyłącza stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w związku z uchwaleniem planu miejscowego dla terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). W sytuacji, w której inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, na podstawie której nie uzyskał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a w międzyczasie uchwalony został plan miejscowy, decyzja o warunkach zabudowy stała się bezprzedmiotowa, gdyż nie może ona od tego momentu stanowić podstawy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja o warunkach zabudowy może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę tylko wtedy, gdy plan nie obowiązuje. Jeżeli więc plan miejscowy obowiązuje, to decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy jej ustalenia są takie same, jak planu miejscowego oraz niezależnie od tego, czy stwierdzono jej wygaśniecie na podstawie art. 65 u.p.z.p. Pozostawienie decyzji o warunkach zabudowy w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie plan miejscowy, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. Wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy, gdy decyzje te są sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego, jest zabiegiem porządkującym.

Jak wskazał Wojewoda, inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 3.1 R/Zn. Dla tego terenu ustalono przeznaczenie podstawowe - tereny rolne, zieleń o charakterze naturalnym. Jako przeznaczenie uzupełniające przewidziano: lasy, zalesienia, wody powierzchniowe, infrastruktura techniczna, komunikacja pieszo-rowerowa (§ 20 ust. 1 pkt 1 i 2 planu). Ponadto zgodnie z ustaleniami ww. planu zakazuje się lokalizacji budynków, z wyłączeniem obiektów infrastruktury technicznej, zaś dopuszczalny jest wyłącznie remont i przebudowa oraz rozbudowa i nadbudowa istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej i zagrodowej (§ 20 ust. 3 pkt 3 i 4 planu).

Na tej podstawie Wojewoda zauważył, iż planowana inwestycja jest niezgodna z obowiązującym planem miejscowym. Wezwanie strony do doprowadzenia do zgodności z ustaleniami planu niczego nie wniesie do sprawy, gdyż plan zakazuje lokalizacji budynków.

W przypadku wznowienia postępowania właściwy organ orzeka już według stanu prawnego i faktycznego z daty wydania nowej decyzji w sprawie. Tym samym, organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie w sprawie wznowienia postępowania mógł poddać ponownej analizie dokumentację projektową pod względem wymagań wskazanych w art. 35 Prawa budowlanego. W tym zakresie konieczne stało się ponowne zbadanie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego.

W treści odwołania, inwestor wskazał, iż rozpoczął roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy pismem z dnia 16 listopada 2022 r. wezwał inwestora o wskazanie czy na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 maja 2019 r. zostały rozpoczęte roboty budowlane i na jakim są etapie oraz przedłożenie kopii dziennika budowy. W dniu 1 grudnia 2022 r. wpłynęła odpowiedź inwestora. W przedłożonym dzienniku budowy znajduje się wpis z dnia 9 maja 2020 r., iż "trwają prace odchwaszczające i ręczne usuwanie czarnoziemu". W ocenie organu odwoławczego, na terenie inwestycji przeprowadzono tylko roboty przygotowawcze.

Jak wskazał organ, gdy ustalenia planu miejscowego w sposób odmienny od wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu, organ zobowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym, w ocenie Wojewody Łódzkiego, Prezydent Miasta Łodzi zasadnie uznał, że niemożliwe jest wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przekroczenia terminów organ odwoławczy podzielił stanowisko odwołujących, że w okresie od 22 kwietnia do 23 sierpnia 2022 r. organ I instancji pozostawał w bezczynności. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W sprawie nie ma zawiadomienia o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia sprawy, nie było również wniosku stron o ponaglenie organu.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze K. S. i M. S. wskazali na naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. na skutek braku odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów odwołania, w tym w szczególności do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 65 ust. 2 u.p.z.p., gdy tymczasem zgodnie z powołaną normą organ zobowiązany jest odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania;

b) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 75 i art. 76 § 1 k.p.a., co nastąpiło poprzez wydanie decyzji w sposób dowolny i oderwany od okoliczności sprawy, w tym w szczególności:

- bez uwzględnienia, że fakt uchylenia decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy (decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 11 grudnia 2018 r.) nie spowodował uchylenia decyzji o warunkach zabudowy (decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 lipca 2009 r.) i decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 maja 2019 r.), które to decyzje obowiązywały na dzień wejścia w życie planu miejscowego (7 lipca 2022 r.) i na dzień wszczęcia postępowania wznowieniowego (a decyzja o pozwoleniu na budowę była ostateczna),

-do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie została wydana o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy;

- decyzja o pozwoleniu na budowę do dnia wydania zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego była ostateczna (wbrew stanowisku organu), bowiem nie istniał żaden stan faktyczny czy prawny, który spowodował wcześniej uchylenie tej decyzji (Wojewoda Łódzki "stworzył sobie" stan prawny, jakoby decyzja o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna, nie wskazując jednak co miałoby spowodować, że ta decyzja miałaby utracić walor ostateczności).

Ponadto autorzy skargi wskazali na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 65 ust. 2 u.p.z.p. i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w wyniku wadliwego stwierdzenia, że organ winien rozpatrywać dokumentację projektową pod kątem jej zgodności z planem miejscowym, gdy tymczasem w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o warunkach zabudowy, w oparciu o którą (do dnia wydania zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego) była wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, a zatem to w oparciu o zapisy decyzji o warunkach zabudowy organ winien weryfikować dokumentację projektową.

Opierając się na wskazanych zarzutach skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

W motywach skargi jej autorzy wskazali, że podstawowym błędem organu jest stanowisko, jakoby w sprawie nie istniała ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (do wydania decyzji przez Wojewodę Łódzkiego), a zatem dokumentacja projektowa musi być rzekomo oceniona po kątem zgodności z planem miejscowym. Stanowisko to jest błędne, bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę (tj. decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 maja 2019 r.) do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie była uchylona, a zatem miała walor decyzji ostatecznej. Ponadto, nie powstał żaden stan prawny ani faktyczny, który (do dnia wydania zaskarżonej decyzji) skutkowałby uchyleniem ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę. Uchylenie decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy (decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 11 grudnia 2018 r.) nie spowodowało uchylenia decyzji o warunkach zabudowy (decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 lipca 2009 r.), ani tym bardziej decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 maja 2019 r.). Również, fakt wszczęcia postępowania wznowieniowego (dotyczącego decyzji o pozwolenie na budowę) nie oznaczało automatycznie pozbawienia tej decyzji waloru ostateczności. Postępowanie w sprawie wznowienia jest dwuetapowe. Najpierw organ zobowiązany jest ustalić, czy zachodzą podstawy wznowienia, a w razie uznania, że tak, organ wznawia postępowanie, a dopiero w dalszych ciągu ocenia merytoryczną zasadność przyczyn wznowienia. Tymczasem, w sprawie organ całkowicie pomieszał kolejność czynności i rażąco naruszył procedury. Organ wszczął postępowanie w celu oceny ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i od razu założył, że ta decyzja nie jest już ostateczna. Podczas gdy, dopiero wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania otwiera drogę do rozpoznania zasadności podnoszonych twierdzeń. Nie można dokonywać interpretacji przesłanek do wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu.

Jak podkreślili skarżący, Wojewoda Łódzki nawet nie próbował wyjaśnić co miałoby spowodować, że decyzja o pozwoleniu na budowę rzekomo utraciła walor ostateczności podczas gdy jest to kluczowa w sprawie okoliczność, bowiem wobec ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę, dokumentacja projektowa powinna być oceniana pod kątem zgodności z decyzją o warunkach zabudowy (decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 lipca 2009 r.), co wynika z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Tym bardziej, że - co słusznie zauważył Wojewoda - nie stwierdzono wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Organ w tym zakresie ponownie więc stwarza sobie fikcję prawną, ponieważ uznaje jakby decyzji o warunkach zabudowy nie było w ogóle. Wskazane uchybienia organu są rażące i przesądzają o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji.

W konkluzji skargi jej autorzy wskazali, że organ w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Organ odwoławczy tymczasem ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do nich. Natomiast uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym art. 15 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Oznacza to, że nie wystarczy by sąd administracyjny stwierdził samo naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania, lecz nadto, konieczne jest stwierdzenie takiego naruszenia przepisów prawa, które miało lub mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Muszą zatem wystąpić łącznie dwie przesłanki by doszło do uwzględnienia skargi, po pierwsze - sąd musi stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, a po drugie - wspomniane naruszenia odpowiednio mają lub mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy (na końcowe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy). Dopiero wówczas, gdy wystąpią te przesłanki łącznie, zachodzi konieczność wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Ponadto należy podkreślić, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydane przez Wojewodę, jak i Prezydenta Miasta rozstrzygnięcia uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu nakazującym ich uchylenie. Uwzględnienie skargi nastąpiło jednak z innych przyczyn niż podniesione w zarzutach skargi.

W sprawie nie ulega wątpliwości, iż Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 27 maja 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącym - K. i M. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami: wodociągową, elektryczną, gazu, kanalizacji sanitarnej do szczelnego zbiornika na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], na działce nr ewid. [...], obr. [...]. Następnie, w związku z uchyleniem decyzji o warunkach zabudowy Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z dnia 27 stycznia 2021 r., nr DPRG-UA-I.152.2021 wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 maja 2019 r. o pozwoleniu na budowę. Po czym, Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2021 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości dotyczących projektu budowlanego, poprzez doprowadzenie go do zgodności z decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 lipca 2009 r. o warunkach zabudowy, w zakresie lokalizacji budynku względem obowiązującej linii zabudowy, w terminie do dnia 23 lipca 2021 r. Na wniosek inwestorów termin był dwukrotnie przesuwany, ostatecznie do dnia 28 kwietnia 2022 r. W odpowiedzi na postanowienie pełnomocnik inwestorów przedłożył projekt budowlany z nową lokalizacją budynku.

W toku postępowania wznowieniowego, w dniu 7 lipca 2022 r. na terenie objętym inwestycją zaczął obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: [...],[...] i [...] - północnej części osiedla [...], przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi nr [...] z dnia 11 maja 2022 r. (opublikowany w dniu 22 czerwca 2022 r. w Dzienniku Urzędowym Woj. Łódzkiego pod poz. 3687).

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 24 sierpnia 2022 r. uchylił własną ostateczną decyzję z dnia 27 maja 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącym pozwolenia na budowę oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę dla inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania skarżących, Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 6 grudnia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 24 sierpnia 2022 r.

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego).

W orzecznictwie wskazuje się, że negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Gd 634/17; wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. II OSK 215/14; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 606/18).

Z argumentacji organów obu instancji wynika, że powodem uchylenia, w toku postępowania wznowieniowego, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę był fakt, że planowana inwestycja jest niezgodna z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto - w ocenie organów - wezwanie inwestorów do doprowadzenia planowanej inwestycji do zgodności z ustaleniami planu miejscowego niczego nie wniesie do sprawy, bowiem plan na terenie inwestycji zakazuje lokalizacji nowych budynków mieszkalnych dopuszczając jedynie remont i przebudowę oraz rozbudowę i nadbudowę istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej i zagrodowej (§ 20 ust. 3 pkt 3 i 4 planu miejscowego).

W pierwszej kolejności należy dostrzec, iż w dacie orzekania przez organy obu instancji decyzja o warunkach zabudowy wydana dla planowanej inwestycji (czyli decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 lipca 2009 r. przeniesiona na rzecz skarżących decyzją z dnia 4 grudnia 2018 r.) była ostateczna i pozostawała w obrocie prawnym, czego organy administracji architektoniczno-budowlanej orzekając w sprawie nie mogły pominąć. Jak wynika z akt administracyjnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 29 września 2020 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 10 czerwca 2020 r. o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 11 grudnia 2018 r. o zmianie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 lipca 2009 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji oraz uchyliło decyzję tego organu o zmianie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 lipca 2009 r., i orzekło co do istoty, poprzez odmowę zmiany decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 lipca 2009 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji. Z powyższego wynika, że z obrotu prawnego wyeliminowana została w sposób ostateczny jedynie decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dania 11 grudnia 2018 r. zmieniająca decyzję tegoż organu o warunkach zabudowy. Jednak decyzja o warunkach zabudowy (tj. decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 lipca 2009 r. przeniesiona na rzecz skarżących decyzją z dnia 4 grudnia 2018 r.) jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym, zatem jest wiążąca dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Treści tej decyzji ani Prezydent Miasta Łodzi, ani Wojewoda Łódzki nie mogą orzekając w sprawie pominąć.

Ponadto, w ocenie składu orzekającego, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym § 20 ust. 3 pkt 1 tegoż planu przewidujący zakaz lokalizacji budynków, z wyłączeniem obiektów infrastruktury technicznej, w przypadku skarżących nie dyskwalifikowały uzyskanego przez nich pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z treścią § 4 ust. 1 pkt 27 planu miejscowego pod pojęciem zabudowy istniejącej należy rozumieć również budynki posiadające w dacie wejścia w życie planu miejscowego prawo do realizacji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarówno Prezydent Miasta Łodzi, jak i Wojewoda ograniczyli się jedynie do zastosowania § 20 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego, pomijając treść § 4 ust. 1 pkt 27 tegoż planu.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęły uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi Nr [...] z dnia 11 maja 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: [...],[...] i [...] - północnej części osiedla [...], wszedł w życie w dniu 7 lipca 2022 r. Plan wchodził w życie - na podstawie § 28 uchwały - po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Powołana uchwała została opublikowana w dzienniku urzędowym województwa w dniu 22 czerwca 2022 r.

Tymczasem, decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu 27 maja 2019 r., a stała się ostateczna i prawomocna z dniem 29 maja 2019 r. (na skutek oświadczenia pełnomocnika inwestorów z dnia 29 maja 2019 r. o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania na podstawie art. 127a § 1 k.p.a.). Prezydent Miasta Łodzi wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę na mocy postanowienia z dnia 27 stycznia 2021 r., ale do dnia 7 lipca 2022 r. nie zakończył postępowania wznowieniowego. Decyzja kończąca postępowanie wznowieniowe, czyli decyzja Prezydenta Miasta Łodzi została wydana w dniu 24 sierpnia 2022 r.

Reasumując, w ocenie Sądu, w sprawie doszło do naruszenia w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 20 ust. 3 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 27 planu miejscowego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania należy wyjaśnić, że w sprawie istotnie doszło do naruszenia przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. na skutek braku odniesienia się przez Wojewodę Łódzkiego do zarzutów odwołania, w tym w szczególności do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 65 ust. 2 u.p.z.p., gdy tymczasem zgodnie z powołaną normą organ zobowiązany jest odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania. Jednak - w ocenie składu orzekającego - wskazane naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. nie miało jednak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Niewątpliwie organy w sprawie nie uwzględniły okoliczności, że uchylenie decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy (decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 11 grudnia 2018 r.) nie spowodował uchylenia decyzji o warunkach zabudowy (decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 lipca 2009 r.) i decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 maja 2019 r.), które to decyzje obowiązywały na dzień wejścia w życie planu miejscowego (czyli na dzień 7 lipca 2022 r.) i na dzień wszczęcia postępowania wznowieniowego (a decyzja o pozwoleniu na budowę była ostateczna). Nie bez znaczenia w sprawie jest okoliczność, że do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie została wydana decyzja o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy, a decyzja o pozwoleniu na budowę do dnia wydania zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego była ostateczna.

W sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 65 ust. 2 u.p.z.p. i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w wyniku wadliwego stwierdzenia, że organ winien rozpatrywać dokumentację projektową pod kątem jej zgodności z planem miejscowym, gdy tymczasem w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o warunkach zabudowy, w oparciu o którą (do dnia wydania zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego) była wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, a zatem to w oparciu o zapisy decyzji o warunkach zabudowy organ winien weryfikować dokumentację projektową.

Z opisanych powodów Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 pkt 1 lit. a w zw. z art.134 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

O zwrocie kosztów Sąd postanowił jak w punkcie drugim wyroku czyniąc to na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 680 zł złożył się uiszczony przez skarżących wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz. U. poz. 1800 ze zm.).

W toku ponownie prowadzonego postępowania organy administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązane będą zakończyć wznowione na mocy postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 stycznia 2021 r. postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę uwzględniając stanowisko zaprezentowane w przedmiotowej sprawie.

dc