Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 292/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 3 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. D. G. i A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 466/07 w sprawie ze skargi R. D. G. i A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobytą bez koncesji kopalinę 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznawania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B., 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących R. D. G. i A. G. kwotę 34 077 (słownie: trzydzieści cztery tysiące i siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...] udzielił A.S. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "D. I". Decyzją Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] koncesja została przeniesiona na rzecz R.D.G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P.W. "G.-K." w Ł..

Starosta Ł. decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] ustalił R.G. opłatę eksploatacyjną w wys. 5.735.310 zł za wydobytą kopalinę – kruszywo naturalne bez wymaganej koncesji z położonych na gruntach wsi D. działek nr: 791, 793, 794,795, 798 i 799 stanowiących własność R.G. i A.G..

Po rozpatrzeniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty Ł..

Uzasadniając swoją decyzję SKO wskazało, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie o całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego. Kolegium nie podzieliło zarzutu naruszenia art. 85a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie, ponieważ zgodnie z ust. 1 cyt. przepisu, w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu działalność gospodarczą, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. W ocenie SKO powyższy przepis obliguje właściwy organ (Starostę Ł.) do ustalenia prowadzącemu bezprawną działalność podwyższonej opłaty eksploatacyjnej. Opłata ta dotyczy kopaliny, na której wydobycie przedsiębiorca uzyskał wymagane prawem zezwolenie (koncesję).

Odnosząc się do podniesionych przez stronę zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, SKO wskazało, że organ I instancji ustalił stan faktyczny sprawy administracyjnej zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej oraz prawidłowo zastosował przepisy prawa do poczynionych ustaleń. Organ I instancji dopuścił przedstawione przez stronę dowody (informacje kwartalne obrazujące ilość wydobytej kopaliny i operat ewidencyjny nr 2 złoża kruszywa naturalnego – piasku i żwiru "D.I" sporządzonego przez uprawnionego geologa R.J. na dzień 31 grudnia 2005 r.) i na nich oparł swoje rozstrzygnięcie, a skarżący w trakcie postępowania nie korygował tych danych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 466/07 oddalił skargę R.D.G. i A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobytą bez koncesji kopalinę.

Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji uznał ją za prawidłową i stwierdził, że ustalenia faktyczne, jak i rozważania prawne organów obu instancji są słuszne. WSA wskazał, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że skarżący w 2005 r. wydobył 325.064 ton kruszywa naturalnego, a ilość wydobytego kruszywa nie była kwestionowana. Skarżący jedynie kwestionował wielkość wydobycia kruszywa naturalnego z obszaru, na którym posiadał koncesję, poprzez wskazanie, że zasoby geologiczne złoża "D.I" wynoszą 2.651.140 ton na dzień 31 grudnia 2005 r., a więc więcej niż łączne zadeklarowane wydobycie w roku 2005 r.

Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje, że wyeksploatowane w 2005 r. zasoby piasków i piasków ze żwirem ze złoża "D.I" wynoszą 150.207 ton, co wynika wprost z przedłożonego przez skarżącego operatu ewidencyjnego. Znajduje to potwierdzenie w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. skierowanym do Zarządu Województwa P. w B. informującym o wydobyciu kruszywa w 2005 r. ze złoża "D.I" pole I i II (posiadającego koncesję) oraz z udokumentowanego złoża "D. II" i "D. III", na które koncesja jeszcze nie została wydana. Okoliczność późniejszego ubiegania się o udzielenie koncesji na "D. II" i "D. III" nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ stosownie do regulacji zawartych w dziale I rozdziału 3 Prawa geologicznego i górniczego, osoba prowadząca działalność gospodarczą w zakresie wydobycia kopaliny w dacie rozpoczęcia wydobycia musi się legitymować posiadaną koncesją.

Sąd nie podzielił więc zarzutu skarżącego, że SKO nie wyjaśniło z jakiego złoża pochodzi wydobyte kruszywo oraz czy to wydobycie pochodziło z innych złóż, na które skarżący nie posiadał koncesji ("D. II" i "D. III"). Sąd podał, że przedłożony wraz ze skargą operat ewidencyjny zasobów geologicznych złoża kruszywa naturalnego "D.I" na 2005 r. sporządzony przez geologa M.M. odmiennie ustalający wielkość wydobycia tego złoża, nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie SKO, ponieważ stan faktyczny nie uległ zmianie i był identyczny jak stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji I instancji. Dokonanie przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli decyzji pod względem zgodności z prawem możliwe jest tylko na podstawie stanu prawnego i faktycznego, który istniał w dniu wydania zaskarżonego aktu, a nie w dniu orzekania przez Sąd. W związku z powyższym, zdaniem WSA, nie można w niniejszej sprawie stwierdzić, że organy wydające decyzje naruszyły prawo, ponieważ orzekały na podstawie wszystkich okoliczności znanych im w dacie wydawania decyzji.

Sąd podkreślił ponadto, że przedłożony wraz ze skargą operat nie mógł podlegać ocenie Sądu, ponieważ zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd orzeka na podstawie "akt sprawy" organu administracyjnego, którego działanie zostało zaskarżone do tego sądu. Podstawą orzekania jest więc cały materiał faktyczny i dowodowy zgromadzony w aktach sprawy w postępowaniach w obu instancjach.

Sąd zaznaczył, że opłata eksploatacyjna określona w art. 84 Prawa geologicznego i górniczego odnosi się do kopalin, których wydobycie odbywa się na podstawie koncesji. Zaś w niniejszej sprawie skarżący w dacie wydobycia kopaliny ze złoża "D.II" i " D.III" nie legitymował się jeszcze koncesją. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, zasadnie, stosownie do art. 85a ust. 2 pkt 1b Prawa geologicznego i górniczego − uznano właściwość Starosty, a nie organu koncesyjnego i zgodnie z art. 85a ust. 1 omawianej ustawy naliczono opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania, dla podmiotu wydobywającego kopaliny bez wymaganej koncesji.

R. i A.G. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. lub o zmianę zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Jako podstawy kasacyjne skarżący wskazali naruszenie prawa materialnego /art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a./, tj.:

− art. 85a ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego − w wyniku niewłaściwego zastosowania − poprzez zawyżone wyliczenie podwyższonej opłaty eksploatacyjnej w wyniku przyjęcia, że zasoby koncesjonowanego złoża "D.I" wynoszą jedynie 150.207 ton. Natomiast zadeklarowane wydobycie ponad tą wielkość o 174.857 ton kruszywa, jest wydobyciem z niekoncesjonowanego złoża, w wyniku czego zdaniem Sądu I instancji możliwe było wymierzenie podwyższonej opłaty eksploatacyjnej w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla tego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny. Ze sporządzonego przez geologa M.M. operatu ewidencyjnego, dołączonego do skargi na decyzję SKO, wynika bezspornie, że wydobycie kopaliny z koncesjonowanego złoża "D. I" wyniosło w roku 2005 co najmniej 237.885 ton, a nie 150.207 ton. Tym samym zawyża to podstawę wymiaru opłaty eksploatacyjnej o co najmniej 87.678 ton, a samą opłatę eksploatacyjną o co najmniej 2.875.838,40 zł;

− art. 85a ust. 2 pkt.1 lit. b/ Prawa geologicznego i górniczego w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku zaakceptowania przez Sąd I instancji wydania decyzji przez niewłaściwy rzeczowo organ, tj. starostę, gdy tymczasem organem właściwym winien być inny organ koncesyjny, zgodnie z art. 85a ust. 2 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego, którego to przepisu nie zastosowano. Zdaniem skarżących nie następowało wydobycie kopaliny ze złoża, na które nie posiadali oni koncesji. W tej sytuacji Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym powinien uchylić decyzję, stwierdzając nieważność decyzji w całości lub w części z racji przesłanek określonych w art.156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości;

− art. 84 ust.10a w zw. z ust. 9 w zw. z ust. 10 Prawa geologicznego i górniczego poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu − w wyniku niezapewnienia udziału na prawach strony Gminie M. w toczącym się postępowaniu przed Sądem. Zgodnie z cytowanymi powyżej przepisami, w razie niedopełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku wniesienia opłaty eksploatacyjnej lub niezłożenia informacji, o której mowa w ust. 9, albo w razie złożenia informacji nasuwającej zastrzeżenia, organ koncesyjny na podstawie własnych ustaleń wydaje decyzję, w której określa wysokość należnej opłaty, stosując stawkę obowiązującą w okresie rozliczeniowym, którego dotyczy ustalona opłata. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji, o której mowa w ust. 10, gmina może uczestniczyć na prawach strony. Pozbawienie gminy możliwości skorzystania z przysługujących jej praw strony w toczącym się procesie w sprawie zgodności z prawem decyzji, która dotyczy także interesu prawnego gminy powoduje, że strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw przed Sądem. Świadczy o tym także fakt, iż w wyroku nie czyni się jakiejkolwiek wzmianki o uczestnictwie gminy jako strony w toczącym się postępowaniu. W związku z powyższym, zdaniem skarżących, zachodzi nieważność postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., dlatego, zdaniem skarżących, wyrok Sądu I instancji winien zostać uchylony zgodnie z art. 186 p.p.s.a.

Skarżący wskazali także naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

− art. 133 § 1 p.p.s.a. w wyniku niezasadnego przyjęcia, iż dokumenty znajdujące się w aktach sprawy dowodzą, iż skarżący wydobyli kopalinę w wysokości 174.857 ton ze złoża, na które nie posiadali koncesji i że to właściwy organ dokonał wymiaru opłaty eksploatacyjnej z tytułu takiego wydobycia, co ma wynikać m.in. z informacji kwartalnych dotyczących opłat eksploatacyjnych, operatu ewidencyjnego nr 2 sporządzonego przez geologa R.J. oraz pisma z dnia [...] lipca 2006 r. do Zarządu Województwa P. o wydobyciu w 2005 r. kruszywa ze złoża "D. I" pole I i pole II, na które posiadali koncesję oraz z udokumentowanego złoża "D. II" i "D. III", na które koncesja nie została jeszcze wydana, gdy tymczasem na podstawie analizy tych dokumentów nie można stwierdzić, jaka część z wydobytej kopaliny w wysokości 174.857 ton pochodzi ze złoża, na które skarżący nie posiadali ówcześnie koncesji. Ma to istotny wpływ na wynik sprawy, zarówno co do właściwości organu wydającego decyzję w sprawie (Starosta jest organem właściwym tylko w sprawach wymiaru opłat eksploatacyjnych dotyczących wydobycia bez koncesji), jak i co do podstawy wymiaru i wysokości opłaty eksploatacyjnej za wydobycie bez koncesji, ponieważ za wydobycie ze złoża objętego koncesją opłata jest 80 razy mniejsza niż z tytułu wydobycia bez koncesji;

− 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c., art. 233 k.p.c., art. 245 k.p.c. w wyniku faktycznego pominięcia i błędnej oceny, że przedłożony dopiero ze skargą operat ewidencyjny sporządzony przez geologa M.M. (sporządzony zgodnie z art. 72 ust. 1 i 5 Prawa geologicznego i górniczego) − ustalający wyższą wielkość wydobycia ze złoża koncesjonowanego niż wynikało z operatu geologa R. J. nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie i jest zbędny, gdy tymczasem w toku postępowania skarżący nie zgadzali się konsekwentnie z ustaleniami organów co do wielkości wydobycia ze złoża koncesjonowanego, wnosząc w odwołaniu od decyzji Starosty oraz w skardze na decyzję SKO o określenie wielkości wydobycia przez biegłego ze złóż, na które skarżący posiadali koncesje i ze złóż na które nie było udzielonej ówcześnie koncesji. Ponadto samo stwierdzenie strony, w którym przyznaje wydobycie kopaliny ze złoża bez koncesji nie określa wielkości tego wydobycia, a przez to uniemożliwia sprawdzenie poprawności wyliczonej opłaty eksploatacyjnej w trybie art. 85a ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego. Wielkość wydobycia ze złoża koncesjonowanego, na które skarżący się powołują, określa pominięty przez Sąd operat ewidencyjny sporządzony przez geologa M.M.(art. 106 § 3 p.p.s.a.).

− art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a w wyniku oddalenia skargi z racji pominięcia przez Sąd operatu ewidencyjnego zasobów geologicznych złoża kruszywa naturalnego "D.I" za 2005 r., sporządzonego przez geologa M.M. (106 § 3) oraz oparcia rozstrzygnięcia o dowody zgromadzone w trakcie postępowania administracyjnego, które nie umożliwiały oddalenia skargi, tj.: informacje kwartalne dotyczące opłat eksploatacyjnych, operatu ewidencyjnego nr 2 oraz pisma do Zarządu Województwa P. o wydobyciu w 2005 r. kruszywa, co stanowi inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotny wpływ na wynik sprawy przejawia się poprzez przyjęcie zaniżonych wyliczeń wydobycia kopaliny z terenów, na które skarżący posiadali koncesje, co spowodowało zawyżenie opłat eksploatacyjnych wymierzonych na podstawie art. 85a ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego.

− art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. z uwagi na sprzeczność podstawy prawnej rozstrzygnięcia z jej wyjaśnieniem zawartym w uzasadnieniu wyroku − co powoduje, iż przyczyny oddalenia skargi nie są wystarczająco usprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z oparciem niniejszej skargi kasacyjnej na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., rozpoznania w pierwszej kolejności wymagają podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy skargi kasacyjnej nie oparto na drugiej podstawie lub dopiero, gdy podstawa ta okaże się "nieusprawiedliwiona" (art. 184 p.p.s.a.). Tylko poprawnie ocenione przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne oraz prawidłowe proceduralnie postępowanie sądowoadministracyjne, pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W przypadku postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, strona wnosząca skargę kasacyjną obowiązana jest nie tylko dokładnie wskazać naruszony przepis, ale również wykazać, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania dają podstawy do przyjęcia, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., gdyż Sąd zaakceptował ustalenia i ocenę tych ustaleń dokonanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., mimo iż w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego i nie rozpatrzono wszechstronnie całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, iż skarżący w dacie wydobycia kopaliny ze złoża "D. II" i "D. III" nie legitymował się jeszcze koncesją na wydobywanie kopaliny z tych złóż, a zatem stosownie do art. 85a ust. 2 pkt 1b Prawa geologicznego i górniczego − organem właściwym do naliczenia opłat eksploatacyjnych był starosta.

Z faktu jednak, że skarżący wydobywał kopaliny z powyższych złóż bez uprzedniej koncesji wcale nie wynika, iż wydobycie kopaliny z tych złóż odbywało się bez wymaganej koncesji, skoro skarżący posiadał już koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża "D. I" i dlatego w pierwszej kolejności wymagało rozważenia, czy wydobywanie kopaliny ze złóż "D. II" i "D. III" nie następowało z rażącym naruszeniem koncesji w rozumieniu art. 85a ust. 1 − Prawa geologicznego i górniczego.

Do ustalenia tej ostatniej okoliczności niezbędne było zbadanie jakie warunki i wymagania zawierała udzielona skarżącemu koncesja na wydobywanie kopaliny ze złoża "D. I". Tymczasem w aktach sprawy brak jest zarówno decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] lutego 2001 r. o udzieleniu A. S. koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "D.I", jak i decyzji Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2002 r. o przeniesieniu tej koncesji na rzecz skarżącego. Te braki uniemożliwiają zatem sprawdzenie jakie były rzeczywiste warunki tej koncesji.

Nie ulega jednak wątpliwości, iż w świetle art. 22 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego koncesja powinna określać przestrzeń, w granicach której ma być prowadzona ta działalność, a w myśl art. 25 ust. 1 tego Prawa koncesja na wydobywanie kopalin powinna ponadto wyznaczać granice obszaru i terenu górniczego oraz określać zasoby złoża kopaliny możliwe do wydobycia, a także minimalny stopień ich wykorzystania.

Stąd też zachodziła potrzeba rozważenia, czy skarżący wydobywając kopalinę ze złóż "D. II i "D. III" naruszył granice obszaru i przestrzeni, w granicach której miała być prowadzona działalność w ramach udzielonej koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "D. I". Naruszenie granic obszaru, w ramach których miała być prowadzona działalność na podstawie udzielonej koncesji stanowiłoby więc wydobywanie kopaliny z naruszeniem jej warunków, a nie wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji, skoro skarżący posiadał już koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża "D. I".

Zauważyć ponadto należy, iż Sąd I instancji powołując się na oświadczenie skarżącego złożone na rozprawie (k. 43 akt sądowych), iż dopiero w lipcu 2006 r. udzielono mu koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "D. II" i "D. III", nie ocenił, czy koncesja ta była "nową" koncesją, czy też koncesją zmieniającą dotychczasową koncesję na wydobycie kopaliny ze złoża "D. I". Stąd też będzie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dowodu z tej koncesji. (Koncesji tej brak jest w aktach sprawy).

Przy ocenie czy wydobywanie kopaliny odbywało się z naruszeniem koncesji, czy też bez koncesji pomocne mogą też okazać się ustalenia zawarte w postanowieniu Prokuratora Rejonowego w Ł. z dnia 27 września 2005 r., sygn. 2Ds 1390/05 o odmowie wszczęcia dochodzenia, w którym stwierdzono m.in., iż (...) Świadek zeznał, iż w momencie wydobycia na ww. działce znajdowało się stare wyrobisko. Powyższy fakt wprowadził go w błędne przekonanie, że wskazany tereny jest objęty koncesją na wydobycie. Nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, iż działkę 798 od działki 801 − objętej koncesją − oddzielają dwie równolegle położone działki o numerach 799 i 800, których łączna szerokość wynosi ok. 30 metrów. Świadek zeznał, iż rozpoczęcie wydobycia z działki 798 było wynikiem pomyłki. Z dostarczonej przez R.D.G. dokumentacji wynikało, iż ww. złożył wniosek do Urzędu Gminy w M. o ujęcie w swym planie zagospodarowania przestrzennego działek 795−800 jako przeznaczonych pod rozbudowę istniejącego zakładu przerobu kruszywa naturalnego. Jednocześnie R.D.G. podjął starania o rozszerzenie koncesji na ww. działki".

Ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy skarżący wydobywał kopalinę bez wymaganej koncesji, czy też z rażącym naruszeniem jej warunków w rozumieniu art. 85a ust. 1 ustawy − Prawo geologiczne i górnicze ma istotne znaczenie w sprawie, skoro organem właściwym do ustalenia opłat w przypadku wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji jest starosta (art. 85a ust. 2 pkt 1a ustawy), a w przypadku wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji do wydania decyzji w sprawie opłat właściwy jest organ koncesyjny (art. 85a ust. 2 pkt 2 ustawy). Poza tym do wymierzenia opłaty, o jakiej mowa w art. 85a ust. 1 ustawy − Prawo geologiczne i górnicze wystarczającą przesłanką jest samo wydobywanie kopaliny bez koncesji, a w przypadku naruszenia warunków koncesji niezbędne jest ustalenie, iż to naruszenie miało charakter rażący. O tym czy naruszenie warunków koncesji ma charakter "rażący" powinny bez wątpienie decydować okoliczności konkretnego przypadku i tylko wyjątkowe i niezwykle naganne zachowanie przedsiębiorcy powinno pociągać za sobą sięgnięcie do opłat, o których mowa w art. 85a ust. 1 ustawy − Prawo geologiczne i górnicze.

Skarżący wskazując na naruszenie przepisów postępowania podał również, że w postępowaniu przed Sądem I instancji wnosił bezskutecznie o dopuszczenie dowodu z operatu ewidencyjnego zasobów geologicznych kruszywa naturalnego "D. I" za 2005 r. sporządzonego przez geologa M.M.. Dokument ten w jego ocenie bezspornie wskazuje, że wydobycie kopaliny z tego złoża w 2005 r. wyniosło co najmniej 237.885 ton, a nie 150.207 ton, jak to wynika z operatu sporządzonego przez geologa R. J., który to operat stanowił podstawę do wymierzenia skarżącemu opłaty eksploatacyjnej. Sąd I instancji nie dopuścił tego dowodu uznając, iż przedłożony dopiero w skardze do Sądu operat geologa M. M. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji, przy czym nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, skoro sam skarżący w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. potwierdził, że doszło do wydobycia kopaliny z terenów, na które nie była jeszcze udzielona koncesja. Zdaniem skarżącego takie postępowanie Sądu I instancji stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ związku z art. 106 § 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do tego zarzutu, najpierw należy zauważyć, że sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed właściwymi organami. Uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone tylko do dowodu z dokumentu, może być przeprowadzone przez sąd jedynie wówczas, gdy powstanie konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ich wyjaśnienie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne tylko wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu.

Przenosząc te rozważania ogólne do oceny zasadności omawianego zarzutu należy stwierdzić, że przeprowadzenie wspomnianego uzupełniającego postępowania dowodowego przyczyniłoby się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do wielkości wydobycia kopaliny ze złoża "D.I", a w konsekwencji miałoby to wpływ na wysokość wymierzonej skarżącemu opłaty eksploatacyjnej. Sąd I instancji przyjmując, iż przeprowadzenie powyższego dowodu nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie podał, że "strona skarżąca sama w toku postępowania administracyjnego potwierdziła, iż doszło do wydobycia kopaliny z terenów, na które nie była jeszcze udzielona koncesja". Z faktu jednak potwierdzenia tej okoliczności przez skarżącego wcale nie wynika, że skarżący potwierdzał wielkość wydobycia kopaliny ze złoża objętego koncesją. Wprost przeciwnie, w toku postępowania administracyjnego wielkość tego wydobycia kwestionował, a w odwołaniu do SKO w Ł. domagał się powołania na tę okoliczność dowodu z opinii biegłego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutu strony skarżącej, iż Sąd I instancji pozbawił Gminę M. możności obrony swych praw, gdyż nie zawiadomił ją o toczącym się postępowaniu. Zauważyć bowiem należy, w świetle art. 84 ust. 10a ustawy − Prawo geologiczne i górnicze gmina może uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji, o której mowa w ust. 10. Użycie w tym przepisie określenia "może" oznacza, że udział gminy w postępowaniu ma charakter fakultatywny i jest uzależniony od woli samej gminy, a zatem Sąd nie miał obowiązku zawiadomienia jej z urzędu o terminie rozprawy. Poza tym gmina może uczestniczyć na prawach strony w sprawach o wydanie decyzji, o której mowa w art. 84 ust. 10 ustawy − Prawo geologiczne i górnicze, a w niniejszej sprawie decyzja została wydana na podstawie art. 85a ust. 1.

Nie zachodzi potrzeba ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, gdyż − jak to już stwierdzono na wstępie niniejszych rozważań − tylko poprawnie ocenione przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne oraz prawidłowe proceduralnie postępowanie sądowoadministracyjne pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, a w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.