Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 140/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 listopada 2022 r., znak SKO.PW/4171/124/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 28 listopada 2022r. znak SKO.PW/4171/124/2022, po rozpatrzeniu wniosku M. W., reprezentowanej przez radcę prawnego, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 10 sierpnia 2020 r. SKO.PW/4171/44/2020, uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 26 maja 2020 r., nr WS-08.6331.6.2019.WM stwierdzającą, że na działce nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obr. 19 Krowodrza nie nastąpiły zmiany stanu wody polegające na zmianie kierunku odpływu wód opadowych i roztopowych szkodliwie oddziałujące na działki nr [...] i [...] oraz stwierdzającą brak podstaw do wydania nakazu przywrócenia terenu działek w częściach stanowiących drogę dojazdową do stanu poprzedniego bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z 26 maja 2020 r. nr WS-08.06331.6.2019.WM Prezydent Miasta Krakowa nie stwierdził naruszenia stosunków wodnych.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 10 sierpnia 2020 r. znak SKO.PW/4171/44/2020, a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję z 4 maja 2022 r. nr WS-08.6331.6.2019.WM, którą:

1) orzekł, że na działce nr [...], [...], [...] i [...] nastąpiły zmiany stanu wody, polegające na zmianie kierunku odpływu wód opadowych i roztopowych, szkodliwie oddziałujące na działki nr [...] i [...],

2) orzekł, że na działkach [...], [...], [...], [...], [...] nie nastąpiły zmiany stanu wody, polegające na zmianie kierunku odpływu wód opadowych i roztopowych, szkodliwie oddziałujące na działki nr [...] i [...],

3) nakazał właścicielom działek [...], [...], [...], [...] i [...] przywrócenie stanu poprzedniego do dnia 30 września 2022 r.;

4) odmówił wydania właścicielom działek [...], [...], [...], [...], [...] nakazu przywrócenia stanu poprzedniego bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

M. W. złożyła odwołanie od tej decyzji.

W toku prowadzonego postępowania odwoławczego skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji I instancji oraz decyzji Kolegium z 10 sierpnia 2020 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej "K.p.a.".

Wnioskodawczyni wytknęła organowi rozbieżność pomiędzy treścią protokołu posiedzenia Kolegium z 10 sierpnia 2020 r., z którego wynika, że Kolegium zadecydowało o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 26 maja 2020 r., a treścią decyzji Kolegium wydanej na tym posiedzeniu, którą uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Zdaniem wnioskodawczyni powyższa wada powoduje nieważność całego postępowania, bowiem skoro z protokołu posiedzenia organu wynika, że wynik głosowania w sprawie przesądzał o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, nie było podstaw do jej uchylenia ani do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji.

W związku z powyższym wnioskodawczyni twierdzi, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności zarówno decyzji Prezydenta z 4 maja 2022 r., jak również decyzji Kolegium z 10 sierpnia 2020 r. i ponownego rozpatrzenia sprawy.

Opisaną na wstępie decyzją z 28 listopada 2022 r., znak SKO.PW/4171/124/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z 10 sierpnia 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji z 28 listopada 2022 r. Kolegium wskazało, że zbadało, czy objęta postępowaniem decyzja jest dotknięta którąkolwiek z przesłanek z art. 156 K.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą istotną, która powoduje, że decyzja administracyjna nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych określonej w art. 16 § 1 K.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Kolegium przywołało i wyjaśniło treść art. 156 K.p.a. podkreślając, że nadzwyczajne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie może stać się "postępowaniem trzecioinstancyjnym".

SKO przyznało, że skarżąca trafnie zauważyła, iż w aktach sprawy znajduje się protokół z posiedzenia niejawnego Kolegium z 10 sierpnia 2020 r., z którego wynika, iż skład orzekający Kolegium zagłosował za utrzymaniem w mocy decyzji Prezydenta z 26 maja 2020 r., nr WS-08.6331.6.2019.WM.

Powyższa niespójność treści protokołu z narady z posiedzenia niejawnego i wydanej decyzji jest niewątpliwa i może być uznana za naruszenie prawa, tj. art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. W aktach sprawy powinien znaleźć się protokół z narady, który powinien być tożsamy z treścią decyzji.

Jednakże to naruszenie prawa pozostaje bez wpływu na ważność decyzji z 10 sierpnia 2020 r., nr SKO.PW/4171/44/2020, która wydana została zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego.

Kolegium w pełni podzieliło pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 26 listopada 2013 r., sygn. II SAB/Op 67/13, że protokół zawierający stanowisko zespołu orzekającego podpisany przez poszczególnych jego członków nie jest tożsamy z formalnym wydaniem decyzji w rozumieniu art. 104 w zw. z art. 107 K.p.a. Nie sposób przyjąć, że protokół z narady posiada moc wiążącą.

Mając na uwadze powyższy pogląd Kolegium stwierdziło, że w aktach sprawy znajduje się egzemplarz decyzji z 10 sierpnia 2020 r., znak SKO.PW/4171/44/2020, na którym znajdują się własnoręczne podpisy członków składu orzekającego. I właśnie to rozstrzygnięcie zawarte w ww. decyzji, a nie to, które jest zaprotokołowane w notatce z posiedzenia niejawnego z 10 sierpnia 2020 r., jest wiążące w sprawie. Protokół z narady z 10 sierpnia 2020 r. nie ma mocy wiążącej i skład orzekający może zmienić swoje stanowisko i orzec odmiennie, niż zostało to wcześniej wyrażone podczas głosowania na posiedzeniu niejawnym.

W związku z powyższym, rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z 10 sierpnia 2020 r., znak SKO.PW/4171/44/2020 związane jest zarówno Kolegium, jak i Prezydent, czyli organy rozpatrujące sprawę dotyczącą naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla działek nr [...] i [...].

Zdaniem Kolegium, decyzja z 10 sierpnia 2020 r., znak SKO.PW/4171/44/2020 nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, natomiast zgodnie z art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne i spełnia wymogi określone w tej ustawie. Kolegium prawidłowo ustaliło stan faktyczny sprawy, dokonało wnikliwej oceny materiału dowodowego i uznało, że zachodzi konieczność uzupełnienia tego materiału, w szczególności poprzez sporządzenie opinii biegłego.

Zachodziły więc podstawy do uchylenia w trybie odwoławczym nieostatecznej decyzji Prezydenta z 26 maja 2020, nr WS-08.6331.6.2019.WM i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Kolegium spełnia także wszystkie wymogi formalne, które zostały ustanowione przez K.p.a. Uzasadnienie decyzji zawiera też wszystkie niezbędne elementy. Prawidłowo została również doręczona stronom postępowania i tym samym skutecznie weszła do obrotu prawnego. To oznacza, że w sprawie nie zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności tej decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Powyższe wyjaśnienia prowadzą też do wniosku, że kwestionowana decyzja nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni, kwestionowana decyzja nie zawiera też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, zatem nie zachodzi w sprawie przesłanka do stwierdzenia nieważności tej decyzji określona w art. 156 § 1 pkt. 7 K.p.a. Zdaniem Kolegium, w samej treści tejże decyzji nie można też znaleźć okoliczności, które by się mieściły w granicach przedmiotowych zakreślonych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1, 2, 4-6 K.p.a.

Podsumowując powyższe rozważania Kolegium stwierdziło, że żaden z zarzutów podniesionych przez stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności nie potwierdził się, w szczególności, że kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 i pkt 7 K.p.a. Również analiza całości materiałów sprawy, a w szczególności samej kwestionowanej decyzji, przeprowadzona przez Kolegium, nie wykazała konieczności wyeliminowania kwestionowanej decyzji SKO z obrotu prawnego.

Od opisanej na wstępie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 28 listopada 2022 r. M. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła naruszenie:

a) art. 158 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 oraz 7 K.p.a. poprzez błędną ocenę, że decyzja I instancji nie jest dotknięta wadą nieważności, w sytuacji, gdy z protokołu z posiedzenia niejawnego SKO odbytego 10 sierpnia 2020 r. w sprawie znak SKO.PW/4171/44/2020 wynika, że decyzja Prezydenta z 26 maja 2020 r., nr WS-08.6331.6.2019.WM została utrzymana w mocy, natomiast z treści wydanej następczo decyzji I instancji wynika, że została ona uchylona w całości;

b) art. 7, art. "77 ust. 2", art. 107 § 3 oraz art. 11 K.p.a., poprzez uzasadnienie przez Kolegium zaskarżonej decyzji w sposób lakoniczny, ogólnikowy, bez szczegółowego odniesienia się do istoty sprawy oraz brak rzetelnego uzasadnienia odmowy uwzględnienia w sprawie przytoczonych przez skarżącą podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a ponadto o stwierdzenie nieważności decyzji I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, czego domagała się skarżąca, zawarte są w art. 156 § 1 K.p.a., przy czym żądanie oparte było na przesłankach zawartych w pkt 3 i 7 tego przepisu, który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco lub zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zaznaczyć należy, jak słusznie wskazało Kolegium, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jako postępowanie nadzwyczajne służy wyłącznie ocenie, czy przy wydaniu decyzji nie doszło do nadzwyczajnych, tzw. kwalifikowanych naruszeń prawa, które uzasadniają podważenie mocy decyzji ostatecznej. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest zatem ocena, czy decyzja została wydana w sytuacjach wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2020 r., sygn. I OSK 1405/19). Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest przy tym ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją, albowiem decyzja, o której mowa w art. 158 § 1 K.p.a., jakkolwiek jest decyzją wydaną w sprawie administracyjnej, to jednak sprawy tej nie rozstrzyga (por. wyrok NSA z 30 listopada 2022 r., sygn. II GSK 935/19).

Jeżeli chodzi o analizowane w przedmiotowej sprawie przesłanki, to zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (tzw. res iudicata) następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość spraw zaś będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Tożsamość musi zatem dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego sprawy.

W niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, by zalegający w aktach protokół z posiedzenia niejawnego Kolegium z 10 sierpnia 2020 r., z którego wynika, iż skład orzekający Kolegium zagłosował za utrzymaniem w mocy decyzji Prezydenta z 26 maja 2020 r., nr WS-08.6331.6.2019.WM, można było uznać za uprzednie merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy decyzją ostateczną.

Choć zatem niewątpliwie wskazaną niespójność treści protokołu z narady z posiedzenia niejawnego i wydanej decyzji należy uznać za naruszenie prawa, tj. art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570), a w aktach sprawy powinien znaleźć się protokół z narady, który jest tożsamy z treścią decyzji, to wskazane naruszenie prawa nie wypełnia przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Należy dodać, że rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności ma nieostry charakter, jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., sygn. I OSK 363/11).

Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 2 marca 2011 r., sygn. II OSK 2226/10, Lex nr 824448). W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że nie ma przepisów szczególnych, które przesądzałyby o tym, że kwestionowana decyzja Kolegium z 10 sierpnia 2020 r. jest nieważna, a zatem nie zachodzi wskazywana przez skarżącą przesłanka nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Analiza okoliczności sprawy prowadzi również do wniosku, że Kolegium wydając decyzję z 10 sierpnia 2020 r., nie działało bez podstawy prawnej, nie orzekało w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawie, którą załatwiono milcząco, nie działało również z rażącym naruszeniem prawa. Nie naruszono również przepisów o właściwości, decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą.

Przepisy prawa administracyjnego z pewnością zawierały podstawę do zbadania przez organ odwoławczy, czy organ I instancji we właściwy sposób przeprowadził postępowanie i zgromadził materiał dowodowy celem ustalenia, czy doszło do naruszenia stosunków wodnych.

Samo przekonanie skarżącej o tym, że decyzja uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieważna, nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa ze strony organu odwoławczego.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że Kolegium zasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z 10 sierpnia 2020 r. z uwagi na brak ku temu przesłanek tak wskazanych przez skarżącą, jak i innych przesłanek, wymienionych w art. 156 K.p.a., zbadanych przez organ z urzędu.

Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 7, art. 77 §, art. 107 § 3 oraz art. 11 K.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji wystarczająco szczegółowo odnosi się do istoty sprawy oraz przytoczonych przez skarżącą podstaw stwierdzenia jej nieważności.

W tym stanie rzeczy Sąd, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.