Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2110/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 174, art. 176
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2082
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Kr 366/19 w sprawie ze skargi G. K. na czynność Burmistrza Miasta Sucha Beskidzka w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji dla przedszkola niepublicznego w części przypadającej dla uczniów niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. K. na rzecz Burmistrza Miasta Sucha Beskidzka 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA lub Sąd I instancji), wyrokiem z 15 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Kr 366/19 oddalił skargę G. K. (dalej: skarżąca) na czynność Burmistrza Miasta Sucha Beskidzka (dalej: organ lub Burmistrz), w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji za 2018 r. dla przedszkola niepublicznego w części przypadającej dla uczniów niepełnosprawnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 3 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2082 ze zm., dalej: u.f.z.o.) w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2017 roku w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2018 wraz z załącznikiem - Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2018 poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że Burmistrz ustalił w sposób prawidłowy dotację dla skarżącej za rok 2018 w zakresie przypadającym na uczniów niepełnosprawnych, podczas gdy Burmistrz dokonał błędnego ustalenia kwoty dotacji i wypłacił skarżącej dotację w zaniżonej wysokości, na skutek nieprzyznania skarżącej dotacji na uczniów niepełnosprawnych w wieku 6 lat i więcej, pomimo że dotacja w wyżej wskazanym zakresie przysługiwała skarżącej;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a poprzez jego błędne zastosowanie i nieprawidłowe oddalenie skargi skarżącej na czynność Burmistrza związaną z ustaleniem dotacji dla P. za rok 2018, w sytuacji gdy podniesione przez skarżącą okoliczności oraz przedstawiona argumentacja uzasadniały uwzględnienie złożonej w niniejszej sprawie skargi oraz stwierdzenie w zaskarżonym zakresie bezskuteczności zaskarżonej czynności.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę kasacyjną oparto o obie podstawy.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia wszystkich wskazanych wymogów.

Istota sporu w sprawie dotyczy sposobu obliczenia dotacji dla przedszkola niepublicznego w części przypadającej na uczniów niepełnosprawnych. Skarżąca kasacyjnie dokonując prezentacji – prawidłowej jej zdaniem – wykładni art. 17 ust. 3 u.f.z.o. wskazuje, że w świetle dyspozycji tego przepisu należna jej dotacja w części przypadającej na uczniów niepełnosprawnych powinna stanowić kwotę wynikającą nie tylko z wagi określającej określony rodzaj niepełnosprawności, lecz również wagi P43 (przypisanej dla dzieci, które ukończyły 6 lat lub więcej w roku bazowym w przedszkolach – waga nie obejmuje dzieci przeliczanych wagą P58, tj. odbywających tzw. domowe nauczanie).

Autor skargi kasacyjnej powołuje się na bezsporność faktu, iż gmina "na uczniów niepełnosprawnych w wieku 6 lat lub więcej otrzymała w ramach części oświatowej subwencji ogólnej kwotę wynikającą nie tylko z wagi określającej odpowiedni rodzaj niepełnosprawności (...), lecz również wynikającą z wagi P43= 0,750" (s. 6 skargi kasacyjnej). Przywołując załącznik do rozporządzenia MEN przytacza poszczególne wagi na zadania pozaszkolne (P43 - P46, P55, P57-P61), twierdząc następnie, że "z powyższego wynika, że w 2018 roku kwota przewidziana w części oświatowej subwencji ogólnej na ucznia w wieku 6 lat i więcej, będącego uczniem niepełnosprawnym (...) jest iloczynem standardu finansowego A w 2018 roku, wskaźnika korygującego Di właściwego dla gminy w 2018 roku oraz sumy wag właściwych dla takiego ucznia w 2018 roku" i zarzucając WSA, że ten "w żaden sposób do powyższych okoliczności się nie odnosi i nie wskazuje, dlaczego (...) dotacja ma nie być wypłacana przy uwzględnieniu wagi P43" (s. 9 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Po czym następuje prezentacja własnych wyliczeń.

Odnosząc się do powyższego, w kontekście wcześniejszych uwag w przedmiocie wymogów jakim odpowiadać ma skarga kasacyjna, w pierwszej kolejności wskazania wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny – wobec związania granicami skargi kasacyjnej – nie będzie się odnosił do twierdzeń o brakach argumentacji Sądu I instancji, gdyż nie sformułowano zarzutu w tym zakresie. Przedmiotem oceny nie będą także zawarte w skardze kasacyjnej wyliczenia, przede wszystkim z tego względu, że dotyczą one hipotetycznej (zgodnej z oczekiwaniami skarżącej kasacyjnie) sytuacji faktycznej. W dokonywanej ocenie zarzutów nie może być także uwzględniona przywoływana (ewentualna) bezsporność faktu otrzymania przez gminę subwencji na ucznia niepełnosprawnego w wieku 6 lat lub więcej w wysokości wyliczonej wedle wskazań zawartych w skardze kasacyjnej, gdyż: po pierwsze - okoliczność tego rodzaju nie była przedmiotem ustaleń WSA, a po drugie – brak jest ewentualnych zarzutów pod adresem Sądu I instancji w tym względzie.

Przystępując w takim stanie do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, przywołać należy dyspozycję art. 17 ust. 3 u.f.z.o. Zgodnie z nim niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 – odpowiednio pkt 33 oraz pkt 34 u.f.z.o. zawarte są definicje ucznia oraz ucznia niepełnosprawnego. I tak, ilekroć mowa jest o: uczniu - należy przez to rozumieć także słuchacza szkoły dla dorosłych oraz dziecko korzystające z wychowania przedszkolnego (pkt 33); uczniu niepełnosprawnym - należy przez to rozumieć ucznia posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane ze względu na niepełnosprawność, o którym mowa w art. 127 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (pkt 34). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ustalenia WSA, że z powyższych regulacji wynika, iż ustawodawca rozróżnił pojęcia "ucznia" oraz "ucznia niepełnosprawnego". Także redakcja art. 17 ust. 3 u.f.z.o. wskazuje na to, że terminy te mają rozłączny zakres pojęciowy, a kwota dotacji przyznawana na daną kategorię ucznia wyliczana jest odrębnie. I tak, w odniesieniu do "ucznia/ów" dotacja dla przedszkola niepublicznego, niebędącego przedszkolem specjalnym i nie spełniającego warunków z art. 17 ust. 1, wynosi 75 % kwoty podstawowej dotacji dla przedszkoli. W przypadku zaś "ucznia/ów niepełnosprawnego/ych" ma być to kwota nie niższa niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.

Z treści art. 17 ust. 3 u.f.z.o. w żadnej razie nie wynika aby należna przedszkolu dotacja przypadająca na ucznia niepełnosprawnego miała być sumą dotacji na "ucznia" i na "ucznia niepełnosprawnego". Zatem z regulacji ustawowej nie da się wywieść uwzględniania w kwocie dotacji ustalanej na ucznia niepełnosprawnego także kwoty należnej na ucznia.

Rację ma skarżąca kasacyjnie wskazując, że wskazany przepis u.f.z.o. w odniesieniu do dotacji należnej na ucznia niepełnosprawnego odnosi się wprost do wysokości kwoty przewidzianej na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Tyle tylko, że w skardze kasacyjnej (jej uzasadnieniu) – w oparciu jedynie o powołanie wskazanych wag przypisanych różnym uszczegółowionym (w stosunku do kategorii ustawowych) kategoriom uczniów – poprzestano na przytaczanym wcześniej twierdzeniu, że część subwencji ogólnej jest iloczynem standardu A, wskaźnika Di oraz sumy wag, na poparcie którego skarżąca kasacyjnie, powołując się na art. 17 ust. 3 u.f.z.o. (a nie na stosowne regulacje rozporządzenia), wskazuje ogólnie jakie wagi brane są pod uwagę przy podziale subwencji oświatowej (w tym w zależności od lokalizacji przedszkola). Brak jest jednak przywołania konkretnej podstawy prawnej (w formie stosownego i adekwatnego do sprawy wzoru/algorytmu) oraz ustalonych normatywnie zasad dochodzenia do obliczeń. W tej mierze zauważyć należy, że załącznik powołanego w zarzucie materialnym rozporządzenia MEN zawiera ustalenia ponad 10 wzorów obliczeń. Nie jest rolą Sądu kasacyjnego domyślanie się lub samodzielne ustalanie o jaką podstawę/podstawy obliczenia w sprawie chodzi. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawia także na czym polegała błędna wykładnia przyjęta przez Sąd I instancji, jak i nie wykazuje – w formie spójnego, całościowego wywodu, tj. odnoszącego się do unormowania znajdującego zastosowanie w sprawie – jaka wykładnia jest prawidłowa. Nie przywołując normatywnych zasad obliczania subwencji, skupia się na wybranych elementach/wagach, które są jednym z elementów branych pod uwagę przy wyliczeniach subwencji dla gmin.

W takim stanie zarzut naruszenia prawa materialnego był niezasadny. Błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co - aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony - wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co równocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi, słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowa (zob. wyrok NSA z 10 lipca 2023 r., II GSK 1702/22 i powołane w nim orzeczenia).

Na rozpoznanie z przyczyn formalnych nie zasługiwał jedyny zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci błędnego zastosowania art. 151 p.p.s.a. Wskazać należy, iż przepis ten ma charakter wynikowy. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionego wyżej przepisu ogólnego (blankietowego) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Dopiero ewentualne naruszenie przepisów powiązanych z ww. uregulowaniem (co nie miało miejsca w sprawie) decyduje o ewentualnej zasadności takich zarzutów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).