Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2171/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1, art. 149 § 1a, art. 141 § 4, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 16 ust. 2, art. 13, art. 16 ust. 2 pkt 1, art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy T. od punktów 2, 3 i 4 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Bk 41/22 w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Bk 41/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie informacji publicznej, umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania Wójta Gminy [...] do rozpoznania, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, odwołania skarżącej J. M. z dnia 29 marca 2022 r. (pkt 1), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2), stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3), a także zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej J. M. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 6 września 2021 r. J. M. (dalej: "skarżąca") wystąpiła drogą elektroniczną do Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w postaci skanu imiennej listy nauczycieli, z podaniem wysokości dodatków motywacyjnych przyznanych w roku szkolnym 2017/2018.

Pismem z dnia 21 września 2021 r. nr [...] Dyrektor Szkoły poinformował, że wniosek zostanie rozpatrzony w terminie do dnia 9 listopada 2021 r.

Decyzją z dnia 8 listopada 2021 r. nr [...] Dyrektor Szkoły Podstawowej w [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej, argumentując odmowę "dużą pracą" związaną z przygotowaniem informacji oraz koniecznością korzystania z archiwum zakładowego.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 6 grudnia 2021 r. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło, że nie budzi wątpliwości, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną oraz że żądana informacja o wynagrodzeniach wraz z podaniem wysokości dodatków motywacyjnych stanowi informację publiczną.

Wnioskiem z dnia 14 grudnia 2021 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej w [...], powołując się na art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 grudnia 2021 r. Zdaniem wnioskodawcy organem wyższego stopnia w stosunku do Dyrektora ww. szkoły jest - zgodnie z art. 17 pkt 3 k.p.a. - Wójt Gminy [...], a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 17 lutego 2022 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji.

Decyzją z dnia 15 marca 2022 r. nr Dyrektor Szkoły Podstawowej w odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej, argumentując to "dużą pracą pedagogiczną" związaną z przygotowaniem informacji oraz niewykazaniem przez skarżącą szczególnej istotności dla interesu publicznego wnioskowanego udostępnienia.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie do Wójta Gminy [...].

Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr [...] Wójt Gminy [...] zawiadomił, że sprawy nie można załatwić w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a., z uwagi na konieczność ustalenia, czy udostępnienie żądanej informacji publicznej nie narusza dobra prawnie chronionego oraz wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 maja 2022 r.

W dniu 29 kwietnia 2022 r. skarżąca złożyła ponaglenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...].

Postanowieniem z dnia 6 maja 2022 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ustosunkował się do ponaglenia. Podniósł, że w związku z tym, że dane, o które wnosi skarżąca, są to dane wrażliwe i dotyczące nauczycieli, dlatego też zaistniała konieczność przedłużenia postępowania w celu zasięgnięcia opinii specjalisty do spraw RODO.

Z notatki urzędowej sporządzonej w dniu 2 czerwca 2022 r. przez Kierownika sekretariatu Wydziału I wynika, że w trakcie rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z pracownikiem Urzędu Gminy [...] ustalono, że w dniu 16 maja 2022 r. wydano decyzję, którą doręczono skarżącej w dniu 17 maja 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości w rozpoznawanej sprawie, że sformułowane żądanie dotyczy informacji publicznej, a organ jest podmiotem zobowiązanym w sprawie niniejszej do udostępnienia informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne, reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego i będący w posiadaniu żądanej informacji publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p."). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W orzecznictwie odwołującym się do art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wskazuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Prawo do informacji publicznej obejmuje przy tym m.in. uprawnienia do uzyskania informacji publicznej lub wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.i.p.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2022 r. wskazał, iż nie można załatwić sprawy na podstawie art. 35 k.p.a., podając nowy termin jej załatwienia. W uzasadnieniu powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego rozwijając w odpowiedzi na skargę przesłanki przedłużenia terminu o brak możliwości wydania wcześniejszej opinii przez inspektora RODO. Organ przedłużając termin działał jednak bez podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. do odwołania od decyzji w zakresie odmowy udzielenia informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a., z tym, że odwołanie rozpoznaje się w terminie 14 dni. Oznacza to, że w zakresie terminu do rozpoznania odwołania wyłączone są przez ustawodawcę przepisy k.p.a., co dotyczy także możliwości przedłużania tego terminu. Powoływany wyżej przepis u.d.i.p. jest kategoryczny i jednoznaczny. Organ ma 14 dni na rozpoznanie odwołania i ani dnia dłużej. W rozpoznawanej sprawie organ tego terminu nie dochował, co więcej, powołując się głównie na wyrok TK oraz "niezdecydowanie" inspektora RODO. Wczytując się w akta sprawy administracyjnej można mieć przeświadczenie, że organ celowo działał w przewlekłości, w istocie nie mając zamiaru udostępnienia tej informacji. Dopiero po wniesieniu skargi do Sądu organ 16 maja 2022 r. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej, co spowodowało konieczność umorzenia przez Sąd postępowania w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności. Należało zatem orzec wprost o wystąpieniu bezczynności i jej charakterze, która – zdaniem sądu – była rażąca (orzeczenia w punkcie 2 i 3 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia np. gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. W sprawie niniejszej organ nie rozpoznał odwołania w terminie, pomimo braku uzasadnionych przyczyn, co było przedmiotem oceny Sądu. Długotrwałość i uporczywość niedziałania organu jest powodem oceny charakteru bezczynności jako rażącego. Okoliczności sprawy wskazują, że zaniechanie było celowe, co musi się spotkać z negatywną oceną. Rolą organu jest zapewnienie takich możliwości technicznych i organizacyjnych, aby ustawowe obowiązki w zakresie dostępu do informacji publicznej były realizowane terminowo.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wójt Gminy [...], zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt 2, 3 i 4 oraz zarzucając mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci:

a) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt (w skardze kasacyjnej niesprecyzowanym) oraz art. 13 u.d.i.p., polegające na uznaniu, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania skarżącej z dnia 29 marca 2022 r., podczas gdy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie można przypisać Wójtowi Gminy [...] bezczynności, gdyż po uprzednim przedłużeniu terminu na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Wójt Gminy [...] udzielił odpowiedzi na złożone odwołanie decyzją z dnia 16 maja 2022 roku,

b) art. 149 § 1 a p.p.s.a., przez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy bezczynność ta nie wynikała ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zasięgnięcia opinii specjalisty z zakresu RODO, zebrania materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. poprzez brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wnikliwej analizy argumentacji organu, jak również pominięcie w uzasadnieniu wyroku przyczyn, dla których Sąd I instancji nie uwzględnił argumentacji organu,

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do stanowiska organu i niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, dlaczego podnoszone wobec zarzutów skarżącej argumenty organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie zostały uwzględnione przez Sąd, który w konsekwencji przyjął bezczynność organu. Sąd nie przedstawił oceny argumentów organu, co może świadczyć o nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

a) art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że maksymalny ustawowy termin do rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni, w sytuacji gdy ustawodawca dopuszcza możliwość wydłużenia tego terminu do maksymalnie 2 miesięcy.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Pismem procesowym uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 21 lipca 2022 r. Wójt Gminy [...] wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania organ skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 2 pkt (niesprecyzowany) i art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902). Naruszenia powyższych przepisów organ skarżący kasacyjnie upatruje w uznaniu, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania skarżącej z dnia 29 marca 2022 r., podczas gdy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie można przypisać Wójtowi Gminy [...] bezczynności, gdyż po uprzednim przedłużeniu terminu na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. udzielił on odpowiedzi na złożone przez skarżącą odwołanie decyzją z dnia 16 maja 2022 r.

Odnosząc się do konstrukcji powyższego zarzutu przypomnieć należy, że przez podstawę kasacyjną rozumiany jest konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 149 § 1 p.p.s.a., jak i art. 13 u.d.i.p. składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych – art. 149 § 1 p.p.s.a. z trzech punktów, w których określono kompetencje sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, art. 13 u.d.i.p. określający termin udostępnienia informacji publicznej składa się z dwóch ustępów, a art. 16 ust. 2 zawiera dwa punkty.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że omawiany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść skutku w realiach niniejszej sprawy. Należy też zauważyć, że naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie dopatruje się w naruszeniu art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez błędną wykładnię, dlatego te zarzuty muszą zostać rozpoznane łącznie.

Zgodnie z przywołanym w treści zarzutu art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.: "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku". Z kolei art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób samodzielny określa termin do rozpoznania odwołania od decyzji, zatem trafnie stwierdził Sąd I instancji, że do tego terminu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania, a tym samym organ pozostawał w bezczynności nie rozpoznając odwołania w ustawowym, 14-to dniowym terminie. Powyższe zarzuty skargi kasacyjnej są zatem bezzasadne.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. przez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy bezczynność ta nie wynikała ze złej woli organu, czy też chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zasięgnięcia opinii specjalisty z zakresu RODO, zebrania materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy również nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organ nie rozpoznał odwołania strony w terminie, a długotrwałość i uporczywość niedziałania organu jest powodem oceny charakteru bezczynności jako rażącego.

Należy przypomnieć, że Dyrektor Szkoły Podstawowej w [...] wydał w dniu 15 marca 2022 r. decyzję nr [...], od której skarżąca wniosła odwołanie w dniu 29 marca 2022 r. Decyzja powyższa została przekazana organowi odwoławczemu w dniu 5 kwietnia 2022 r. (za pismem z 4 kwietnia 2022 r.). Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr [...] zawiadomił skarżącą, że nie można załatwić sprawy w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. z uwagi na konieczność ustalenia, czy udostępnienie żądanej informacji publicznej nie narusza dobra prawnie chronionego i wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 maja 2022 r.

Następnie Wójt Gminy [...] wydał decyzję w postępowaniu odwoławczym w dniu 16 maja 2022 r., a decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu 17 maja 2022 r.

Termin do rozpoznania odwołania wynosił 14 dni, upływał zatem w dniu 19 kwietnia 2022 r. W postanowieniu z 19 kwietnia 2022 r. organ nie wskazał racjonalnych powodów, które mogłyby uzasadniać przedłużenie terminu rozpoznania odwołania. Nie należy do takich przyczyn konieczność rozpoznania odwołania, na którą w istocie wskazał organ we wskazanym postanowieniu. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Taka sytuacja, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ nie był zobligowany do podejmowania jakichkolwiek czynności w celu rozpoznania odwołania, a brak wiedzy organu w zakresie regulacji prawnej, którą winien zastosować, nie może być uznany za okoliczność usprawiedliwiającą opóźnienie w rozpoznaniu odwołania.

Na marginesie trzeba również wskazać, że skarżący kasacyjnie błędnie interpretuje art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym "Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania". W postępowaniu odwoławczym należy załatwić sprawę w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, niezależnie od tego, czy sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego i czy jest szczególnie skomplikowana.

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy treści i uzasadnienia kolejnych dwóch zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: "brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wnikliwej analizy argumentacji organu, jak również pominięcie w uzasadnieniu wyroku przyczyn, dla których Sąd I instancji nie uwzględnił argumentacji organu" oraz art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez: "nie odniesienie się do stanowiska organu i niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, dlaczego podnoszone wobec zarzutów Skarżącej argumenty organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie zostały uwzględnione przez Sąd, który w konsekwencji przyjął bezczynność organu. Sąd nie przedstawił oceny argumentów organu, co może świadczyć o nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli", zauważa ich wzajemne powiązanie, co z kolei pozwala na ich łączne rozpoznanie.

Omawiane zarzuty także okazały się niezasadne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podkreślić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wynika dlaczego w jego ocenie w realiach niniejszej sprawy zaistniały podstawy do stwierdzenia bezczynności adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, a przedstawiony przez Sąd I instancji wywód prawny sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a merytoryczna poprawność wyroku nie mogła być skutecznie podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z treścią przywołanego przepisu: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza zaś, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Prawidłowość tej oceny, jak i rzekome nieodniesienie się do stanowiska organu i podnoszonych przez niego argumentów w odpowiedzi na skargę, nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu. W realiach niniejszej sprawy można jedynie dodać, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji wyczerpująco ocenił stanowisko prezentowane przez organ, nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów podnoszonych w toku postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich argumentów odpowiedzi na skargę i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieskuteczne, a należy mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, to oznacza, że brak skutecznych zarzutów tego rodzaju w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Z kolei - jak już wyżej wskazano - w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., którego upatruje w błędnej wykładni tych przepisów i uznaniu, że maksymalny ustawowy termin do rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni, w sytuacji gdy ustawodawca dopuszcza możliwość wydłużenia tego terminu do maksymalnie 2 miesięcy.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Dodać przy tym należy, że przepisy art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. mają zasadniczo charakter przepisów postępowania, a ewentualna ich treść materialnoprawna przejawia się w kształtowaniu przez te regulacje czasu i sposobu realizowania kompetencji w zakresie udostępniania informacji publicznej.

Raz jeszcze należy podkreślić, że w odniesieniu do terminu rozpoznania odwołania w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej znajduje zastosowanie art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. jako lex specialis, a nie art. 35 § 3 k.p.a. Nawet jednak gdyby wskazana regulacja Kodeksu postępowania administracyjnego znajdowała zastosowanie, to organ błędnie zinterpretował powołany przepis. W postępowaniu odwoławczym obowiązuje bowiem jednolity termin załatwienia sprawy, niezależnie od stopnia jej skomplikowania.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.