Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 122/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 100c, art. 100d
journal: Dz.U. 2023 poz 103
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
article: art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 37, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 207, art.  210 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
article: art. 149 par. 1, par. 1b, par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi R. A. H. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do wydania decyzji w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt stały w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego R. A. H. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 4 czerwca 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła wniesiona przez R. A. H. - obywatela Stanów Zjednoczonych Ameryki (dalej zwanego także: "skarżącym", "wnioskodawcą" lub "stroną") skarga na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały.

W skardze zarzucono organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniesiono o:

1. zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;

2. przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., obecnie t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały został złożony w dniu 7 września 2023 r. Skarżący złożył następnie ponaglenie do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Do dnia wniesienia skargi organ nie rozpoznał wniosku.

Skarżący zaznaczył, że decyzja powinna zostać wydana w terminie 60 dni. W skardze zwrócono uwagę, że w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia.

W ocenie skarżącego, bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, a termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony.

Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżący wskazał, że sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niezasadnej z uwagi na obowiązujące w okresie prowadzonego postępowania administracyjnego przepisy art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt b, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 103), powoływana dalej jako "ustawa pomocowa" lub "specustawa ukraińska". Alternatywnie - w przypadku uznania przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności - Wojewoda Pomorski wniósł o uznanie, iż do bezczynności nie doszło z rażącym naruszeniem prawa, niewymierzanie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., oraz o niezasądzanie od organu na rzecz skarżącego wnioskowanej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności przedstawił przebieg postępowania, wskazując, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały do Wojewody Pomorskiego złożony został w dniu 7 września 2023 r. osobiście. Pracownik organu dokonał od razu sprawdzenia danych cudzoziemca w systemie "POBYT", sprawdzenia poprawności wniosku, pobrał odciski linii papilarnych i potwierdził fakt okazania oryginału dokumentu paszportowego, jak również potwierdził fakt złożenia przez cudzoziemca wniosku w jego paszporcie.

W dniu 17 stycznia 2024 r., zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 207 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, Wojewoda Pomorski zwrócił się Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku, Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku oraz Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa publicznego. Organy nie udzieliły odpowiedzi w terminie 30 dni, co stosownie do art. 207 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach uznaje się za potwierdzenie, że wymóg uzyskania informacji został spełniony.

Stosownie do obowiązku wynikającego z art. 197 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach, w dniu 31 października 2023 r. dokonano sprawdzenia danych cudzoziemca w bazie osób niepożądanych na terytorium RP i w Systemie Informacyjnym Schengen.

W dniu 19 marca 2024 r. wpłynęło ponaglenie strony. Pismem z dnia 6 maja 2024 r. wezwano stronę do przedstawienia dokumentów potwierdzających, że przynajmniej jedno z rodziców lub dziadków albo oboje pradziadków było narodowości polskiej.

Organ przedstawił argumentację, uzasadniającą oddalenie skargi, podnosząc, że zgodnie z art. 100c ust. 1 ustawy pomocowej w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (pkt 1 lit. a), stały (pkt 1 lit. b) w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stosownie do jego ust. 3, w okresie, o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie stosuje się. Natomiast art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy pomocowej określił, że organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Stosownie do art. 100c ust. 4 ustawy pomocowej, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Z kolei przepis art. 100d ustawy pomocowej wyznaczył nowy okres spoczywania terminów do dnia 24 sierpnia 2023 r, a kolejne jego nowelizacje przedłużyły ten okres do 30 czerwca 2024 r.

O wejściu w życie ww. przepisów i zawieszeniu biegu terminów w sprawach wyszczególnionych w art. 100c ustawy pomocowej oficjalny komunikat zamieścił na swojej stronie internetowej Szef Urzędu ds. Cudzoziemców. W informacji tej wskazano m.in., że "zawieszenie biegu terminów wprowadzono w związku ze znaczącym dodatkowym obciążeniem urzędów wojewódzkich w kontekście obecnego masowego napływu cudzoziemców z terytorium Ukrainy i zjawisk temu towarzyszących. Celem regulacji jest umożliwienie dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej wyjątkowej sytuacji migracyjnej. Postępowania w urzędach wojewódzkich będą dalej prowadzone w sposób możliwie najbardziej sprawny. Przepisy dotyczące zawieszenia biegu terminów wprowadziła ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Ustawa wprowadza podstawę prawną (art.100c) dla zawieszenia w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. biegu terminów załatwiania następujących spraw administracyjnych w postępowaniach prowadzonych przez urzędy wojewódzkie: udzielenia oraz cofnięcia zezwolenia na pobyt czasowy, zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokości kwalifikacji, udzielenia oraz cofnięcia zezwolenia na pobyt stały, udzielenia oraz cofnięcia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Zgodnie z powyższym przepisem, wojewoda nie ma obowiązku informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, a także nie będzie przekazywał do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponagleń składanych na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowań w ww. sprawach przez organy I instancji. Wprowadzone rozwiązanie dotyczy wszystkich cudzoziemców, niezależnie od posiadanego obywatelstwa".

Organ przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, w którym sąd przyjął, że przepisy art. 100c i 100d ustawy pomocowej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców, niezalenie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną na Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej.

W kwestii okresu oczekiwania na rozstrzygnięcie organ podniósł, że mając na uwadze ilość spraw dotyczących cudzoziemców, rozstrzyganych w dniu złożeniu wniosku do Wojewody Pomorskiego, możliwości kadrowe urzędu i kolejność wpływu spraw, nie sposób uznać, że urząd mógł procedować szybciej. Na dzień 15 grudnia 2023 r. organ rozpatrywał 41 310 wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt, dysponując 22 pracownikami merytorycznymi, co bezspornie wpływa na szybkość procedowania. Na jednego pracownika przypada bowiem średnio 1 877 spraw.

W kwestii dochodzonej przez skarżącego sumy pieniężnej organ wskazał, iż nie przedstawiono argumentów na poparcie podniesionych argumentów i orzeczeniem jej we wskazanej wysokości. W ocenie organu, suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. poza rolą dyscyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie. Strona, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, powinna nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością, bądź bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca sytuacja unikania załatwienia sprawy. Podkreślił, że w związku z ustawą pomocową organ nie musi zawiadamiać strony o niezałatwieniu spawy w terminie, a w przypadku zaniechań obejmujących, okres do którego odnosi się ustawa pomocowa nie wymierza się organowi grzywny, ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie skarżący zarzucił Wojewodzie Pomorskiemu bezczynność w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Skarżący spełnił powyższy wymóg, gdyż poprzedził skargę ponagleniem złożonym do właściwego organu. Ponaglenie uznać należało za skuteczne z uwagi na to, że wprawdzie nie było podpisane, lecz organ pomimo obciążającego go obowiązku nie wezwał pełnomocnika strony skarżącej o uzupełnienie tego braku. Tym samym formalna przesłanka dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie została spełniona.

Z uwagi na prezentowane przez organ stanowisko, już na wstępie należy rozważyć kwestię zastosowania w stosunku skarżącego przepisów art. 100c i 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.

Skarżący jest obywatelem USA, który przybył do Polski bez związku z agresją rosyjską na Ukrainę.

Specustawa ukraińska w art. 1 szczegółowo definiuje przedmiot swej regulacji w następujący sposób:

1. Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

3. Ustawa określa również:

1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy;

3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy;

4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny;

5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy;

7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie;

8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1;

9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych z dnia 12 marca 2022 r.

Ustawa o pomocy weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy). Następnie na mocy art.1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca", wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że:

1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,

3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewiduje norma art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r.

Na mocy art. 12 pkt 4 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1088) w art. 100d ustawy pomocowej ustawodawca dokonał kolejnej zmiany, w związku z którą termin uprzednio określony jako do 24 sierpnia 2023 r. został ponownie wydłużony do dnia 4 marca 2024 r. Regulacja ta weszła w życie w dniu 27 czerwca 2023 r. Po raz kolejny, termin stosowania omawianej regulacji został przedłużony do dnia 30 czerwca 2024 r. ustawą z dnia 9 lutego 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 232), która weszła w życie 22 lutego 2024 r.

Sąd wyraża przekonanie, że powyższe regulacje nie znajdują zastosowania do sytuacji skarżącego, ponieważ nie jest on obywatelem Ukrainy i nie przybył z jej terytorium w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku znane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane między innymi w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, zgodnie z którym przepisy art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy.

W tym miejscu należy zacytować argumenty uzasadniające, zdaniem NSA powyższe stanowisko, na które powoływał się też organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Wskazano zatem w uzasadnieniu wyroku, że "(...) analiza procesu stanowienia prawa w Polsce, szczególnie w ostatnich latach, pokazuje, że nie zawsze stanowione prawo odpowiada standardom określonym w Zasadach techniki prawodawczej. Nie jest bowiem rzadkością sytuacja, gdy dokonane jedną nowelizacją zmiany dotyczą wielu ustaw i różnych kwestii, spośród których przynajmniej część z nich nie ma bezpośredniego związku z głównym celem wyartykułowanym w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej. Stan ten nie pozostaje obojętny dla procesu wykładni przepisów prawa. Z należytą rozwagą należy zatem przy wykładni przepisów, szczególnie tych wprowadzonych do porządku prawnego w drodze nowelizacji ustawy, stosować – przy metodzie wykładni systemowej – dyrektywę nakazującą uwzględnianie wewnętrznej systematyki aktu normatywnego, opartą o (nie zawsze zrealizowane w praktyce) założenie, że prawodawca sytuując przepisy w ramach aktu czyni to w sposób celowy i przemyślany, z czego wynikają określone relacje między przepisami zamieszczonymi w poszczególnych częściach aktu normatywnego. [...] analiza literalna brzmienia art. 100c (oraz art. 100d) specustawy ukraińskiej powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym.

Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały niewątpliwie uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. brak jest jednak wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c (analogicznie także uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z 13 stycznia 2023 r. nie zawiera wyjaśnień dotyczących wprowadzenia art. 100d). Istotnego argumentu odnośnie do zakresu podmiotowego stosowania tego przepisu dostarczają inne dokumenty obrazujące przebieg procesu legislacyjnego dotyczącego nowelizacji z 8 kwietnia 2022 r. Podkreślić należy, że dokumenty, które zostały sporządzone podczas przebiegu procesu legislacyjnego, mogą mieć znaczenie pomocnicze dla poparcia wyniku wykładni przeprowadzonej zgodnie ze stosowanymi regułami wykładni, w tym przede wszystkim z wykładnią językową, a także systemową (wyrok NSA z 14 września 2022 r., III FSK 723/22; CBOSA).

Przepis art. 100c został dodany do ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. podczas prac w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych po pierwszym czytaniu. Już podczas prac w Komisji wyrażono wątpliwość, czy art. 100c ma dotyczyć wszystkich cudzoziemców, którzy do 31 grudnia 2022 r. będą składać wnioski pobytowe. W ocenie Biura Legislacyjnego ponieważ specustawa ukraińska dotyczy obywateli Ukrainy, pomocy im w związku z konfliktem zbrojnym, to tworzenie rozwiązań generalnych dotyczących szerszego katalogu nie powinno mieć miejsca w tej ustawie. W toku posiedzenia wyjaśnione zostało, że omawiana zmiana ma jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna bardzo trudna sytuacja wojewodów, którzy mieli bardzo dużo zadań w związku w przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających do naszego kraju i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw – nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zawieszenie terminów miało dać im możliwość rozpatrzenia w normalnych terminach toczących się spraw. Ostatecznie na Komisji zaakceptowano rozwiązanie polegające na dodaniu do specustawy ukraińskiej przepisu art. 100c (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z dnia 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych).

Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że celem wnioskodawcy (a był to rządowy projekt ustawy nowelizującej specustawę ukraińską – druk nr 2147) było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych specustawą ukraińską. Potrzeba dokonania zmiany w tym zakresie, tj. wstrzymania biegu terminów na załatwienie określonej kategorii spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodów i uchylenia skutków z tym związanych, wynikała z pilnej konieczności rozwiązania istniejącego już wcześniej problemu. Jako okoliczność notoryjną (znaną Sądowi z urzędu z szeregu podobnych spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, ale też podnoszoną w przestrzeni publicznej – m.in. w wystąpieniach Rzecznika Praw Obywatelskich) uznać należy utrzymujący się długi (kilku-, kilkunastomiesięczny, a nawet kilkuletni) czas oczekiwania na wydanie przez wojewodów rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców. Zasadniczą przyczyną długotrwałości postępowań był istotny, wręcz lawinowy wzrost liczby wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w ostatnich kilku latach, przy równoczesnym braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów, na co nałożyły się dodatkowo trudności organizacyjne związane z wybuchem pandemii COVID-19. Przyjazd do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi, spośród których część zapewne również będzie chciała złożyć wnioski o zezwolenie na pobyt, jak i nałożenie na wojewodów dodatkowych obowiązków spowodowało ryzyko paraliżu urzędów wojewódzkich uniemożliwiającego terminowe załatwianie spraw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego problem interpretacyjny co do zakresu podmiotowego stosowania art. 100c specustawy ukraińskiej, a także art. 100d tej ustawy, można rozwiązać poprzez zastosowanie wykładni językowej oraz systemowej, bez odwoływania się do wykładni opartej na analizie umiejscowienia przepisów w specustawie ukraińskiej. Jako prawidłowe zatem należy ocenić argumenty Sądu pierwszej instancji prowadzące do takiej wykładni przepisów art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej, zgodnie z którą mają one zastosowanie do wszystkich cudzoziemców [...]. Przede wszystkim w analizowanych przepisach mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej.

Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art.100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu.

W końcu, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie.

Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji specustawy ukraińskiej, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d nie należy kierować się wewnętrzną systematyką specustawy ukraińskiej oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy ukraińskiej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d, których celem dodania do specustawy w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wyżej wskazane przepisy stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie. Przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z powyższą argumentacją zgodzić się nie może i nie dostrzega podstaw do zmiany utrwalonej i w pełni jednolitej linii swego dotychczasowego orzecznictwa.

Zdaniem Sądu, zgodna z Konstytucją RP wykładnia językowa i systemowa przepisów zawartych w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej pozwala na stwierdzenie, że nie są przedmiotem tych regulacji uprawnienia i obowiązki innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa.

Uzasadnienie regulacji zawartych w specustawie ukraińskiej jest oczywiste i wiąże się z rosyjską agresją na terytorium Ukrainy, toczącą się tam wojną i koniecznością szczególnego uregulowania zasad pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli tego kraju którzy znaleźli się w Polsce w związku z wojną. Ma ona zatem ściśle określony w przepisach zawartych w art. 1 krąg podmiotowy i przedmiotowy. Także wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów dotyczących postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępowanie takie jest bowiem unormowane w innej ustawie, a mianowicie w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, w stosunku do której specustawa ukraińska ma charakter szczególny.

Podkreślić należy przede wszystkim, że w ustawie zmieniającej wprowadzono szereg zmian do różnych ustaw, a w tym do ustawy o cudzoziemcach (art. 17 ustawy zmieniającej). Gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy była zmiana sytuacji prawnej wszystkich cudzoziemców w sposób przewidziany w art. 100c specustawy ukraińskiej, wprowadziłby taką zmianę nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, lecz do zmienianej tym samym aktem prawnym ustawy o cudzoziemcach, kompleksowo regulującej kwestie związane ze statusem prawnym wszystkich cudzoziemców.

Skoro zmiana ustawy o cudzoziemcach nie została dokonana ustawą zmieniającą poprzez dodanie przepisu odpowiadającego treścią art. 100c specustawy ukraińskiej, to brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej szczególnego przepisu art. 100 c specustawy na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Argumentację tę odnieść należy także do wprowadzonego następnie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Wprowadzająca ten przepis ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 185) również wprowadzała zmiany w wielu różnych ustawach - w tym zarówno w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, jak i w ustawie o cudzoziemcach.

Należy także zwrócić uwagę na to, że ustawowym pojęciem cudzoziemca objęci są oczywiście także obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Skoro w specustawie o jednoznacznie określonym podmiotowym zakresie regulacji, dotyczącym wyłącznie szczególnej grupy cudzoziemców używa się pojęcia "cudzoziemiec", bez dodatkowego określenia zakresu tego pojęcia, to jego znaczenie należy odnosić wyłącznie do osób, których praw i obowiązków ustawa ta wprost, zgodnie z jej art. 1 dotyczy. Gdyby miało być inaczej, racjonalny ustawodawca regulację odpowiadającą treściowo art. 100c lub 100d specustawy zawarłby w ustawie o cudzoziemcach, lub w samej specustawie ukraińskiej wskazałby, że powyższe regulacje odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, bez względu na czas przybycia i obywatelstwo. Ustawodawca mógłby taki cel osiągnąć także odsyłając wyraźnie do ustawy o cudzoziemcach, czego jednak nie uczynił.

Argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczona powyżej, przypisuje zasadnicze znaczenie wykładni opartej na stanowisku Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (sprzecznym zresztą, jak wskazuje NSA, z opinią Biura Legislacyjnego Sejmu). Utożsamienia takiego stanowiska komisji sejmowej z wolą ustawodawcy nie można jednak zaakceptować. Należy bowiem przyjąć, że ustawodawca, zwłaszcza przyjmując niejednoznaczne i wymagające wykładni regulacje prawne nie kieruje się wyłącznie stanowiskiem komisji sejmowej (kwestionowanym przez sejmowych legislatorów), lecz przede wszystkim oceną, czy uchwalana ustawa jest zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

W tym miejscu należy przywołać istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przepisy Konstytucji.

Art. 2

Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Art. 7

Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Art. 31 ust. 3

Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Art. 37

1. Kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji.

2. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa.

Art. 45 ust. 1

Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Art. 77 ust. 2

Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku trafnie zidentyfikował przyczynę wprowadzenia regulacji art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej jako trudności wojewodów w załatwianiu narastającej liczby spraw przy braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów.

W polskim systemie prawnym od dawna środkiem ochrony jednostki wobec bezczynności organów administracji jest skarga do sądu administracyjnego. Stanowi ona realizację przysługującego z mocy art. 45 Konstytucji prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Istota regulacji zawartych w art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d specustawy ukraińskiej sprowadza się do czasowej eliminacji możliwości realizacji powyższego prawa przez osoby, których regulacje te dotyczą. Skoro bowiem "nie stosuje się przepisów o bezczynności organów" to znaczy, że wyłącza się możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji prowadzącego postępowanie. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu analizowanego wyżej wyroku wskazał, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to jednak "niestosowanie przepisów o bezczynności organów" przesądza w sposób nie budzący wątpliwości rozstrzygnięcie sądu o oddaleniu skargi, co czyni ochronę sądową czysto iluzoryczną. Budzi to istotne wątpliwości z punktu widzenia zgodności takiej regulacji z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Gdyby jednak przyjąć, że takie ograniczenie prawa do sądu jest dopuszczalne, to należałoby rozważyć, czy dokonane zostało zgodnie z zasadą proporcjonalności.

Tezę taką można zaakceptować jedynie w przypadku przyjęcia, że zgodnie z art. 1 specustawy ukraińskiej przepisy art. 100c i 100d tej ustawy dotyczą obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z agresją rosyjską z 24 lutego 2022 r. Obywatele ci stanowią liczną grupę osób, której przybycie na terytorium RP stanowiło wydarzenie nieprzewidywalne, zarówno co do skali jak i gwałtowności. W sposób oczywisty właściwe organy nie były w stanie w zaistniałej sytuacji załatwić w ustawowych terminach wszystkich spraw zainicjowanych przez obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z agresją rosyjską z 24 lutego 2022 r. Regulacje specustawy ukraińskiej zawierają rozwiązania niwelujące negatywne skutki możliwych opóźnień w załatwianiu wniosków tej grupy osób i pozwalające osobom tym na legalny pobyt, pracę i prowadzenie działalności gospodarczej w Polsce (m.in. regulacje zawarte w art. 2 i 23 specustawy). Można zatem stwierdzić, że obywatele Ukrainy, przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z agresją rosyjską z 24 lutego 2022 r. wskutek tego, że są beneficjentami ułatwień wynikających ze specustawy ukraińskiej nie odczuwają istotnych skutków opóźnień w działaniu organów załatwiających ich wnioski.

Nie da się tego jednak powiedzieć o obywatelach innych państw, którzy nie korzystają z ułatwień wynikających ze specustawy ukraińskiej. Opóźnienia w realizacji ich uprawnień wynikające z zastosowania do nich przepisów specustawy ukraińskiej nie są rekompensowane w drodze regulacji szczególnych. Przy czym, w odniesieniu do cudzoziemców, którzy złożyli swe wnioski przed wejściem w życie specustawy zastosowanie przepisów jej art. 100c i 100d unicestwiałoby uzasadnioną ekspektatywę załatwienia ich wniosków w racjonalnym terminie.

Należy w tym miejscu wskazać, że powszechnie znana jest okoliczność, że jeszcze długo przed agresją rosyjską na Ukrainę w działaniu wojewodów w sprawach cudzoziemców występowały poważne trudności, związane z niedostateczną obsadą kadrową właściwych urzędów, całkowicie nieadekwatną do liczby cudzoziemców przybywających do Polski. W sprawach tych występowały już wówczas istotne opóźnienia. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu, niedostateczna obsada kadrowa stanowią poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów.

Podkreślenia wymaga, że odniesienie regulacji art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ustawy do wszystkich cudzoziemców prowadziłoby do realizacji modelu "rozwiązywania" problemu bezczynności i przewlekłości postępowań w określonej kategorii postępowań nie poprzez naprawę struktury organów administracji, zorganizowanych w sposób nieodpowiadający aktualnym potrzebom i od dawna nieprzystosowanych kadrowo do obsługi przybywających do Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemców i nie przez ewentualne uproszczenie procedur, lecz przez odebranie cudzoziemcom przysługujących im dotychczas środków prawnych.

Nie sposób uznać tego rodzaju regulacji za zgodną z zasadą Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa prawnego, wynikającą z art. 2 Konstytucji. Zaakceptowanie takiego sposobu "rozwiązywania" problemów poszczególnych organów administracji borykających się z narastającą ilością spraw może doprowadzić do utrwalania się ich niewydolności, skoro najprostszym i najtańszym wyjściem z ich trudnej sytuacji okazuje się być czasowe wprawdzie, lecz przedłużane sukcesywnie pozbawianie osób uprawnionych przysługującego im dotychczas środka ochrony w postaci skutecznej skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu.

Interpretacja art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej odnosząca te przepisy do wszystkich spraw cudzoziemców wydaje się zatem prowadzić do unikania przez Państwo negatywnych skutków długoletnich zaniedbań w organizacji administracji właściwej w sprawach cudzoziemców niejako przy okazji wprowadzenia szczególnych regulacji dotyczących skutków rosyjskiej agresji na Ukrainę.

Skoro zatem, wbrew stanowisku organu, w sprawie nie występowały przeszkody uniemożliwiające sądowi merytoryczne rozpoznanie sprawy i ocenę, czy doszło do bezczynności, należy przejść do tej części rozważań.

Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.

Przedmiotem skargi na bezczynność jest zatem brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ma na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu.

Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane lub dokonane.

Przepisy ustawy o cudzoziemcach z dnia 12 grudnia 2013 r. (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.) – dalej jako "u.c.", zawierają właśnie takie szczególne uregulowania, m.in. w sprawach czasu trwania postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały.

Stosownie bowiem do treści art. 210 ust. 1 u.c., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi takiego zezwolenia wydaje się w terminie 6 miesięcy, przy czym termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a.

Przywołane przepisy regulują w sposób ścisły terminy załatwienia wniosku o udzielenie zgody na pobyt stały, wydłużając ten termin do 6 miesięcy od dnia spełnienia wymogów określonych w art. 210 ust. 2 u.c.

Postępowanie w sprawie dotyczy udzielenia skarżącemu (tj. obywatelowi USA przybyłemu na terytorium RP po wybuchu wojny na Ukrainie) zezwolenia na pobyt stały na podstawie wniosku złożonego w dniu 7 września 2023 r. Z akt sprawy wynika, że w tej dacie sprawdzono dane skarżącego w systemie "POBYT", pobrano odciski palców, odnotowano fakt okazania przez niego oryginału dokumentu paszportowego. W aktach odnotowano, że wniosek nie zawiera braków formalnych, a organ pismem z dnia 5 października 2023 r. wystąpił – stosownie do art. 207 ust. 1 u.c. – do Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej, Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku oraz do Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku - o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Zaznaczenia wymaga, że zgodnie z art. 207 ust. 4-7 u.c. komendanci wskazanych organów przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku, a jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, przy czym w takim przypadku organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę o przedłużeniu terminu, natomiast jeżeli wskazane służby nie przekażą informacji w ww. terminach, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony.

W rozpoznawanej sprawie żadna z ww. służb nie przekazały Wojewodzie Pomorskiemu informacji dotyczących skarżącego, o których mowa w art. 207 ust. 1 u.c., ani też nie wnosiły o przedłużenie 30-dniowego terminu na przekazanie tych informacji.

W tym okresie organ nie wzywał skarżącego o przedłożenie jakichkolwiek jeszcze innych dokumentów, dopiero w dniu 6 maja 2024 r., już po złożeniu przez skarżącego ponaglenia, wezwano jego pełnomocnika do złożenia dodatkowych dokumentów. Poinformowano jednocześnie pełnomocnika skarżącego, że nieusunięcie wymienionych braków w terminie spowoduje rozpatrzenie wniosku na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Uwzględniając powyższe, należy przyjąć, że 6-miesięczny termin do załatwienia niniejszej sprawy rozpoczął swój bieg w dniu 8 września 2023 r., a tym samym upłynął z dniem 7 marca 2024 r. W ustawowym terminie sprawa nie została załatwiona przez wydanie decyzji. Brak w aktach administracyjnych jakichkolwiek informacji o podejmowaniu przez organ innych czynności niż przyjęcie wniosku, wystąpienie do kompetentnych organów o nadesłanie informacji oraz sporządzenie i wysłanie wezwania z dnia 6 maja 2024 r. Skarga została złożona do sądu administracyjnego w dniu 7 maja 2024 r., a zatem po upływie ustawowego terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy. Wszystkie rutynowe czynności w postępowaniu tego rodzaju zostały przez organ wykonane wcześniej. Mając zatem powyższe na uwadze należało stwierdzić, że organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności.

W konsekwencji, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy Sąd ocenił jednocześnie, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

Orzekając w zakresie uregulowanym przywołanym przepisem Sąd uznał, że z uwagi na termin 6 - miesięczny na rozpoznania wniosku (do dnia 7 marca 2024 r.) bezczynność organu w rozpatrzeniu sprawy nie miała charakteru ciężkiego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Aby opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach mogło być uznane za rażące naruszenie prawa powinno być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13).

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Sądowi pozostawiono również ocenę czy okoliczności sprawy wskazują także na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu.

W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., główną funkcją jej wymierzenia jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Wskazana grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność organu czy przewlekłość prowadzonego przez niego postępowania, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza jednak funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub uniemożliwienie stronie otrzymania istotnego dla niej rozstrzygnięcia w zakresie jej praw i obowiązków o charakterze administracyjnym.

Z kolei uprawnienie sądu administracyjnego do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i przyznanie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód ewentualnie poniesionych przez stronę. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2021 r. sygn. akt II SAB/Go 17/21 oraz we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 505/20).

W realiach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd uznał, że nie zachodzą szczególne okoliczności, wskazujące na konieczność nałożenia na organ grzywny czy też przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.

Do zwłoki organu w załatwieniu sprawy przyczyniła się błędna – w ocenie tutejszego Sądu - wykładnia przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, a w szczególności art. 100c i art. 100d tej ustawy. Zwrócić jednak uwagę należy przy tym, co także zostało powyżej zaprezentowane, że kwestia wykładni ww. przepisów jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W zaistniałej sytuacji brak zatem było - w ocenie Sądu – stwierdzenia uzasadnionych podstaw do wymierzenia w niniejszej sprawie organowi grzywny lub przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.

Sąd uznał, że brak jest również okoliczności przemawiających za przyznaniem skarżącemu wnioskowanej przez niego sumy pieniężnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 3094/19) wyjaśnił, że "wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją". Skarżący w uzasadnieniu omawianego wniosku zawartego w skardze – wbrew informacjom podanym w odpowiedzi na skargę - nie podał jakichkolwiek konkretnych okoliczności wskazujących na fakt poniesienia przez niego uszczerbku, straty czy krzywdy, które byłyby wynikiem bezczynności organu, a które wymagałyby zrekompensowania.

Zdaniem Sądu oczekiwanie na wydanie decyzji w niniejszej sprawie nie powinno rodzić po stronie skarżącego szczególnie negatywnych skutków w jego codziennym życiu, a przynajmniej takiej natury, która uzasadniałyby kierowane do Sądu żądanie przyznania mu sumy pieniężnej i to w połowie maksymalnej wysokości. Wobec powyższego Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd - w zakresie żądania wymierzenia grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej – skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadną oddalił, o czym orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie 4. sentencji wyroku.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).