Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 262/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 14 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2114
law: Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 58, art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Jarosław Szaro /spr./, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2023 r. spraw ze skarg M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 13 marca 2023 r. – nr 9009-2023-000155 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 rok, – nr 9009-2023-000156 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2021 rok, – nr 9009-2023-000157 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2021 rok oddala skargi.


UZASADNIENIE

M. sp. z o.o. z/s w R. (dalej: Skarżąca, Wnioskodawca, Beneficjent) poddała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z 13 marca 2023 r.:

1) nr 9009-2023-000155 (znak 0183-6400-0183-00009583/21) w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 (sygn. akt I SA/Rz 262/23),

2) nr 9009-2023-000156 (znak 0183-65120-0183-00003592/21) w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2021 (sygn. akt I SA/Rz 263/23),

3) nr 9009-2023-000157 (znak 0183-65100-0183-00000058/17/21) w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2021 (sygn. akt I SA/Rz 264/23).

Utrzymano nimi w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z 18 października 2022 r.:

1) nr 0183-2022-005837 o odmowie przyznania Spółce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 (jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej) (sygn. I SA/Rz 262/23),

2) nr 0183-2022-005838 o odmowie przyznania Spółce płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW: typ specyficzny strefa II (podgórskie)) na rok 2021 (sygn. I SA/Rz 263/23),

3) nr 0183-2022-005836 o odmowie przyznania Spółce płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2021 do wariantu 5.5 (sygn. I SA/Rz 264/23).

Wymienione sprawy Sąd, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") połączył na rozprawie 29 sierpnia 2023 r. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ponieważ pozostawały ze sobą w związku.

Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że Spółka ubiegała się o ww. płatności na rok 2021. Do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zgłoszono obszar 275,37 ha, do płatności ONW: typ specyficzny strefa II (podgórskie) obszar o pow. 275,35 ha, a do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW w ramach pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariantu 5.5 (półnaturalne łąki świeże na obszarze Natura 2000), grunty o pow. 230,99 ha. Grunty te nie stanowiły własności Spółki, były przez nią dzierżawione od A. O., posiadającej w tej spółce udziały, na okres 5 lat za czynsz w wysokości [...] zł rocznie. Powodem podjętych, negatywnych dla niej, rozstrzygnięć było ustalenie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, o których mowa w art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, a także art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UH) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Za warunki takie uznaje się m.in. sztuczny podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, dokonany w celu zawyżenia przysługującej pojedynczemu rolnikowi kwoty płatności, w szczególności poprzez tworzenie wielu spółek powiązanych ze sobą osobowo i kapitałowo dla uzyskania płatności w odniesieniu do gruntów, które faktycznie są w posiadaniu jednego podmiotu lub są przedmiotem współposiadania, w celu uzyskania pomocy przekraczającej maksymalne pułapy przeznaczone dla jednego beneficjenta, ubieganie się o przyznanie pomocy na podjęcie lub rozwinięcie działalności gospodarczej na podstawie tego samego kodu PKD, przez współmałżonków lub inne podmioty powiązane osobowo łub kapitałowo, występowanie oddzielnie o przyznanie płatności przez podmioty będące faktycznie współposiadaczami gruntów, dokonywanie zakupów od podmiotów powiązanych kapitałowo lub osobowo, posługiwanie się przez podmioty tym samym numerem rachunku bankowego. Sztuczne warunki tworzone w celu uzyskania korzyści finansowej poprzez uniknięcie zastosowania modulacji i stawek degresywnych z tytułu płatności oraz w celu uzyskania korzyści sprzecznych z założeniami programów pozostają w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego, w tym narusza art. 4 ust, 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich.

Weryfikacja danych rejestrowych z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego danych odnoszących się do spółek z ograniczoną odpowiedzialnością: B., C., E., N., M., E1, E2, G. w S., wykazała, że podmioty te są powiązane poprzez ustalone osoby fizyczne, których łączą więzy rodzinne, w tym pokrewieństwa lub powinowactwa. A.O. pozostaje w związku małżeńskim z M. O., drugim udziałowcem spółki M.. W roku 2021 r. A.O. ubiegała się o płatności bezpośrednie do pow. 332,45 ha, płatności ONW do pow. 299,58 ha oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne do pow. 283,16 ha do wariantu 4.5 i pow. 38,10 ha do wariantu 5.5. M. O. ubiegał się natomiast o płatności bezpośrednie do pow. 35,68 ha i płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne do pow. 14,94 ha do wariantu 14,94 ha i pow. 16,09 ha wariantu 5.5. O płatności ubiegały się także inne osoby powiązane z wymienionymi spółkami, w tym: A1.O., J. O., W. O. Część gruntów stanowiących własność M. O. została zgłoszona do dopłat na rok 2021 przez inne podmioty, w tym A. O., a sam zgłosił do płatności grunty dzierżawione. A. O. zgłosiła do dopłat na rok 2021 działki stanowiące jej własność oraz dzierżawione, a część działek, których jest właścicielką do dopłat nie zgłosiła, lecz wydzierżawiła i zostały one zgłoszone do dopłat przez inne podmioty.

Organ zaznaczył, że wprawdzie istnieje prawna swoboda dysponowania nieruchomościami, ale w okolicznościach sprawy stwierdzono zamysł sztucznego podziału gospodarstwa celem uzyskania korzyści wynikających z obejścia limitów kwotowych oraz zasad degresywności. Działki były swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami i powiązanymi osobami fizycznymi. Przeniesienie posiadania działek miało charakter pozorny i stanowiło jedynie formalny tytuł do pozornego wydzielenia gruntów o areale gwarantującym uzyskanie dopłat dzięki zawiązanym spółkom. Analiza powiązań osobowych doprowadziła organ do wniosku, że określona grupa osób fizycznych, poprzez ukształtowanie struktury własnościowo-zarządczej w spółkach prawa handlowego, ma rzeczywisty wpływ na kształtowanie przez te podmioty stosunków cywilnoprawnych. Korzystając z tego, w wyniku zawartych umów dzierżawy, dokonano podziału gospodarstw osób zasiadających z zarządach spółek, celem uzyskania korzyści wynikających z obejścia zasad degresywności i uniknięcia zastosowania modulacji oraz uzyskania korzyści sprzecznych z założeniami programu. Głównym przychodem Spółki były dopłaty, a jej działalność ograniczała się do minimum czynności. Takie działanie, jak ustalone, jest sprzeczne z celami prawa wspólnotowego i narusza art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Wymienione podmioty zarządzane przez te same osoby (M. O., A. O. i A1. O.) tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo.

Warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami prawodawstwa sektorowego dotyczącego rozwoju obszarów wiejskich. Cele takie określone zostały w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Obejmują m.in. poprawę konkurencyjności rolnictwa. Celem wsparcia jest zwiększanie konkurencyjności pojedynczego gospodarstwa, a ponadto zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Wprowadzenie mechanizmów modulacji i degresywności płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw. Sztuczny podział gospodarstwa przez sztucznie wykreowane spółki narusza tak pojmowaną konkurencyjność. Uwagę na te kwestie zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2017 r. II GSK 1518/15. Jak natomiast wskazano w wyroku NSA z 14 listopada 2014 r. II GSK 2576/14, do oceny "stworzenia sztucznych warunków" nie można ograniczać się do oceny działań jednego podmiotu, samego beneficjenta, ale konieczne jest poddanie ocenie działań podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne.

Wyjaśniono, że za stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności uważa się sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, manipulowanie nimi, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby "w normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Obejmuje to m.in. sztuczny podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, dokonany w celu zawyżenia przysługującej pojedynczemu rolnikowi kwoty płatności, ponad kwotę maksymalnego pułapu przeznaczonego dla pojedynczego beneficjenta w związku z ominięciem limitu powierzchni i degresywności stawek płatności. Ograniczenia w płatnościach bezpośrednich wynikają z art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W płatnościach ONW ograniczenia takie wynikają z § 3 ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2014-2020. W płatnościach R-Ś-K wynikają one z § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

Z podanych względów, na podstawie art. 60 rozporządzenia (UE) 1306/2013 i art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, odmówiono przyznania wnioskowanych płatności. Spółka z ustalonymi podmiotami uczestniczyła w stworzeniu sztucznych warunków przez dokonanie podziału jednego gospodarstwa rolnego i ograniczenie działalności do zarejestrowania spółek, podpisania umów dzierżawy i rozdysponowywania gruntami w taki, sposób, aby przez pozorowanie prowadzenia działalności rolniczej uzyskać płatności do zadeklarowanych gruntów w maksymalnej możliwej kwocie.

W odwołaniach Spółka nie zgodziła się z oceną organu, aby jej działanie wiązało się ze stworzeniem "sztucznych warunków", w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności. Błędnie zastosowano przepisy odnoszące się do tej problematyki. Faktycznie realizuje bowiem swoje uprawnienia jako rolnik w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem. Zgromadzony materiał dowodowy jest niepełny i został wadliwie oceniony, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."), ponieważ nie zawiera opisu podstaw faktycznych i prawnych ich wydania, w tym nie zaprezentowano w nich sposobu wykładni odnośnych przepisów prawa na tle konkretnej sprawy. Organ nie wykazał, aby działaniem Spółki było wyłącznie uzyskiwanie korzyści sprzecznych z systemem płatności. Od wielu lat uprawia grunty rolne, posiada maszyny, korzysta z usług doradców rolnośrodowiskowych, ponosi koszty funkcjonowania. Tymczasem ze stanowiska organu pierwszej instancji wynika wręcz zakaz swobodnego dysponowania własnością nieruchomości.

Opisanymi na wstępie decyzjami Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji utrzymał decyzje organu I instancji w mocy, podzielając w całości ustalenia faktyczne i ich ocenę wyrażoną w uzasadnieniach.

Organ odwoławczy podniósł, że na organach właściwych w sprawach dopłat ciąży obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie, w ramach ustalonego systemu zarządzania i kontroli. Obejmuje ona również, z mocy art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz art. 60 rozporządzenia (UE) 1306/2013, ocenę czy nie zostały stworzone przez określoną grupę beneficjentów sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Odnośnie do Spółki wykazano, że nie jest ona samodzielnym podmiotem, a utworzona została i funkcjonuje w celu pozyskania płatności do gruntów rolnych w kwotach większych, niż faktycznie możliwe byłyby do uzyskania przez osoby kreujące sztuczne warunki poprzez utworzenie odrębnych podmiotów w postaci spółek prawa handlowego. Wykazano powiązania Spółki z M. O. i A. O., która wydzierżawiła Spółce grunty zgłoszone do dopłat, choć sama także składała wnioski o płatności tego samego rodzaju. Zgromadzone dowody wskazują, że te dwa gospodarstwa stanowią wspólnie większą inwestycję jednego podmiotu ze względu na jednakowość prowadzonej działalności gospodarczej oraz powiązania kapitałowe i osobowe. Spółki powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo prowadzone przez osoby powiązane rodzinnie lub służbowo. Uzasadnienie degresywności (przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów powierzchni gospodarstwa i degresywnych stawek płatności) wynika z realizacji zasady równoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stworzony mechanizm umożliwił Spółce obejście tej zasady i w efekcie otrzymanie środków finansowych w wysokości większej niż w sytuacji, gdyby został złożony jeden wniosek. W wyniku zawartych umów dzierżawy dokonano podziału gospodarstwa osób będących w zarządzie spółek, celem uzyskania korzyści wynikających z obejścia limitów kwotowych oraz zasad degresywności. Rozproszenie gruntów mogących stanowić zorganizowaną całość, należących i zarządzanych pośrednio lub bezpośrednio przez te samej osoby (M. O., A. O. i A1. O.), potwierdza cel takiego działania. A. O. zmniejszyła areał swojego gospodarstwa poprzez wydzierżawienie gruntów, dzielą jedno gospodarstwo na mniejsze w taki sposób, aby ominąć limity przyznawanych płatności. Pozwoliło to jej uzyskać wyższe płatności, niż gdyby swoim wnioskiem objęła całe posiadane gospodarstwo.

Podniesiono, że zgodnie z przepisami o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w przypadku stosowania współczynnika korygującego każda płatność bezpośrednia jest zmniejszana proporcjonalnie do udziału tej płatności w całkowitej kwocie wszystkich płatności bezpośrednich. Odnośnie do płatności ONW przepisy określają kryteria wielkości gospodarstwa i zasady przyznawania płatności poprzez ich zmniejszanie wraz ze wzrostem powierzchni gospodarstwa. Natomiast celem płatności R-Ś-K jest rekompensowanie rolnikom utraty dochodów i ponoszenia dodatkowych wydatków w związku z gospodarowaniem na określonych terenach, a system dopłat preferuje mniejsze gospodarstwa, co wyraża się w degresywnym systemie stawek płatności (stawki ulegają zmniejszeniu wraz ze wzrostem areału gospodarstwa).

W świetle powyższego uznano, że odmowa przyznania wnioskowanych płatności była prawidłowa.

W skargach, domagając się uchylenia wydanych decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucono naruszenie:

1) art. 5, 6, 7 ust. 1 i 2, 8 oraz 24 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z treścią rozporządzenia (UE) 1306/2013 w zw. z art. 18 ust. 6 akapit 2. i 3. rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, poprzez ich błędne zastosowanie w drodze utrzymania w mocy decyzji organu I instancji poprzez błędne uznanie przez organ odwoławczy, że działanie w zakresie wniosku objętego postępowaniem dokonane ze strony Spółki miało na celu "stworzenie sztucznych warunków" w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności, podczas gdy faktycznie Spółka w pełni realizowała swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem,

2) § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, poprzez błędne zastosowanie i dowolne ustalenie, że nie spełnia warunków do przyznania płatności za rok 2021, podczas gdy wykładania wspólnotowa przepisów materialnych wskazuje, że należy Jej się płatność w ramach pomocy obszarowej, jak i płatności w ramach pomocy rolnośrodowiskowej,

3) § 2 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w zw. z treścią rozporządzenia (UE) 1306/2013 w zw. z art. 18 ust. 6 akapit drugi i trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, poprzez błędne zastosowanie i błędne uznanie, że Jej działanie w zakresie wniosku miało na celu stworzenie "sztucznych warunków" w celu uzyskania wsparcia w zakresie wnioskowanych płatności, podczas gdy faktycznie w pełni realizowała swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem i realizował cele WPR i cele PROW w ramach realizacji programu rolno-środowisko-klimatycznego i prowadzenia gospodarstwa rolnego na obszarach z ograniczeniami naturalnymi innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW),

4) art. 64 ust. 2 oraz art. 77 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, kiedy organy dopuściły się nieprawidłowości podczas ustalania przesłanek zastosowania art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, jak również błędnie oceniły materiał dowodowy,

5) art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 poprzez błędną wykładnię i niezasadne zastosowanie na skutek błędnego uznania, że doszło do stworzenia przez Skarżącą "sztucznych warunków" poprzez rzekome utworzenie w latach ubiegłych powiązanych ze sobą spółek, tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych i poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, stwarzając pozory prowadzenia działalności rolniczej na gruntach, w celu zawyżenia przysługującej Jej, jako rolnikowi, kwoty płatności, podczas gdy w rzeczywistości podmioty te utworzono przed datą wprowadzenia degresywnych płatności i nie miał miejsca podział gospodarstwa, ale obejmowanie nowych gruntów w wyniku zakupu oraz dzierżawy od osób fizycznych i prawnych, a ponadto Jej działania nie stoją w sprzeczności z celami systemu wsparcia unijnego,

6) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w sytuacji, gdy w świetle zebranego materiału dowodowego przepis ten nie ma zastosowania, wobec bezpodstawnego zakwestionowania prowadzenia przez Nią działalności rolniczej na tej podstawie, że korzysta z usług zewnętrznych, dzierżawi grunty rolne i od czasu rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej zwiększa areał swojego gospodarstwa, podczas gdy te elementy nie decydują o statusie użytkownika gruntów rolnych,

7) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania Spółce wnioskowanych płatności w całości, podczas gdy nie stworzyła ona sztucznie warunków w celu uzyskania korzyści pozostających w sprzeczności z celami systemów wsparcia bezpośredniego,

8) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków skutkuje odmową przyznania płatności objętych wnioskiem w całości, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków powinno skutkować odmową przyznania płatności w zakresie wynikającym ze stworzenia sztucznych warunków (korzyści sprzecznej z systemami wsparcia bezpośredniego), a nie odmową przyznania wszelkich płatności (także należnych bez stworzenia sztucznych warunków),

9) art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji,

10) art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności pominięcie okoliczności wynikających z postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Rzeszowie z 7 grudnia 2021 r., postanowienia Sądu Okręgowego w Rzeszowie z dnia 2 czerwca 2022 r. i postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Rzeszowie z dnia 27 grudnia 2022 r., zgodnie z którym A1. O., W. O., J. O., A. O. i M. O., nie stwarzali sztucznych warunków mających na celu uzyskanie nienależnych im płatności, co miało skutek w drodze zlekceważenia zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu strony, co zaś przejawiło się w drodze błędnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności wielokrotnych wyjaśnień Skarżącej przedkładanych na skutek wezwań organu I instancji, a co końcowo doprowadziło do błędnego uznania przez organy, że Spółka miała na celu stworzenie "sztucznych warunków'’ w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności, podczas gdy faktycznie w pełni realizowała swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem tyczącym się niniejszego postępowania,

11) art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego zamiast oceny swobodnej, bez wskazań doświadczenia życiowego i z pominięciem oczywistych dowodów, co miało skutek w drodze zlekceważenia zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu strony, co zaś przejawiło się w drodze błędnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności wielokrotnych wyjaśnień Skarżącej przedkładanych na skutek wezwań organu I instancji, a co końcowo doprowadziło do błędnego uznania przez organy, że Spółka miała na celu stworzenie "sztucznych warunków" w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności, podczas gdy faktycznie w pełni realizowała swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem tyczącym się niniejszego postępowania,

12) art. 107 § 1 w zw. z art. 144 oraz art. 9 i 10 K.p.a. poprzez brak opisania w uzasadnieniu decyzji podstaw faktycznych i prawnych jej wydania, w szczególności poprzez pominięcie uzasadnienia podstawy wydania decyzji z uwagi na zawarcie w jej treści niepełnej, fragmentarycznej oceny prawnej bez wskazania sposobu rozumowania stosownych przepisów na tle stanu faktycznego ustalonego w sprawie,

13) art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zw. z § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. (Dz. U. poz. 364), rozporządzenia (UE) 1306/2013 w zw. z art. 18 ust. 6 akapit 2. i 3. rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2013, poprzez ich błędne zastosowanie i wydanie decyzji o odmowie przyznania płatności ONW oraz płatności R-Ś-K na skutek błędnego przyjęcia, że działanie Spółki miało na celu "stworzenie sztucznych warunków" w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności, podczas gdy faktycznie w pełni realizowała swoje uprawnienia jako rolnik w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko organów jest błędne, "kuriozalne" i może doprowadzić prowadzone gospodarstwo do upadku. Organy nie wykazały, że działalność Spółki była nastawiona wyłącznie na uzyskanie płatności w kwocie wyższej niż przysługiwałaby w przypadku złożenia jednego wniosku, a nie przejawem działania nastawionego na cel gospodarczy spółek. Nie wykazano też, z jakimi celami wsparcia bezpośredniego korzyść ta pozostaje sprzeczna. Spółka od wielu lat prowadzi gospodarstwo rolne, posiada sprzęt rolniczy, korzysta z usług doradców rolnośrodowiskowych. Samodzielnie wykonywała szereg zabiegów agrotechnicznych, zlecając innym podmiotom tylko niektóre z powodu braku specjalistycznego sprzętu. Spełnia więc wszelkie przesłanki definicji rolnika, o której mowa w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013. Spełniła wszystkie warunki do otrzymania wnioskowanych płatności. Wszystkie dotychczasowe kontrole wykazywały natomiast prowadzenie działalności rolniczej. Z kolei jeżeli chodzi o same przepisy dotyczące "sztucznych warunków", to dany podmiot powinien być pozbawiony tylko bezprawnie uzyskanej korzyści (nadwyżki wsparcia), a nie pomocy w całości. Przede wszystkim nie zgadza się jednak z tym, że jej działalność miała być nastawiona wyłącznie na zysk z płatności. Całe swoje gospodarstwo przeznaczyła na program rolnośrodowiskowy, przez co nie może już prowadzić konwencjonalnej produkcji rolnej. Tak więc wnioskowane płatności nie stanowią dla niej korzyści, lecz raczej rekompensatę za to poświęcenie. Koszty jej działalności nie są pozorne. Nie można było przy tej ocenie pominąć, że określone osoby, w szczególności prezes Spółki, został uwolniony od zarzutu stworzenia sztucznych warunków mających na celu uzyskanie nienależnych płatności od Agencji, ponieważ postępowanie przygotowawcze zostało umorzone.

W odpowiedzi na skargi Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawach. Podniósł organ, że postępowanie przed organami Agencji dotyczyły innego zagadnienia, niż postępowanie karne, a kwestia zbadania stworzenia "sztucznych warunków" w celu uzyskania płatności należy do organów Agencji, a nie organów ścigania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi okazały się niezasadne.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola nie wykazała, aby zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa, o jakim mowa w przepisach art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej określanej skrótem "P.p.s.a."), wymagającym zastosowania środków w nich określonych w postaci uchylenia decyzji lub stwierdzenia ich nieważności. Organy nie ustrzegły się jednak pewnych drobnych błędów natury proceduralnej, choć nie mogły one mieć istotnego wpływu na końcowy wynik sprawy.

Z niespornych okoliczności faktycznych sprawy wynikało, że Spółka wystąpiła z wnioskiem o przyznanie ww. płatności. Wniosek spełniał warunki formalne. Spółka była zarejestrowana w krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, o którym mowa w ustawie z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, a także posiadała określoną powierzchnię gruntów i rodzaj działki rolnej (zob. art. 7 i art. 8 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020; § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020). Organy uznały jednak, że Spółka wraz z innymi podmiotami działała w ramach "stworzonych sztucznie warunków" w celu uzyskania płatności w nieuzasadnionej wysokości, czym naruszono cele prawodawstwa sektorowego - wspólnej polityki rolnej. Skarżąca ze stanowiskiem tym się nie zgadzała. W jej ocenie organy wadliwie przyjęły "stworzenie sztucznych warunków" do uzyskania płatności i nie miały podstaw prawnych do pozbawienia jej całych kwot płatności, a ewentualnie tylko w części, ponad sumę płatności, która przypadałaby jej bez stworzenia sztucznych warunków.

Powołaną przez organy podstawę prawną odmowy przyznania płatności stanowił art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, zawarty w Tytule V – Systemy kontroli oraz kary, Rozdziale I – Zasady ogólne. Stanowi on odpowiednik wcześniejszej regulacji o tożsamym wydźwięku normatywnym, zawartej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011, który był błędnie powoływany w podstawach prawnych rozstrzygnięć decyzji, zapewne przez niedopatrzenie. Jeszcze wcześniej regulacja taka była skodyfikowana w art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001, a uprzednio w art. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 z 17 maja 1999 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej. Posiada zatem długą historię regulacyjną. W uzasadnieniach decyzji przywołano natomiast obie wymienione jednostki redakcyjne, tj. ww. art. 60 oraz art. 4 ust. 8. Podobnie wadliwe było odwołanie się do rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 w zakresie wskazania celów wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, ponieważ aktualnie obowiązującym aktem prawnym w tym zakresie jest rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2013 (zob. art. 1). Tyle że wspieranie konkurencyjności rolnictwa nadal jest jednym z podstawowych celów ogólnych Wspólnej Polityki Rolnej, które wymienione było w obu aktach prawnych. Uchybienia te nie mogły zatem spowodować uchylenia decyzji. Dostrzeżone przez Sąd wadliwości nie mogły zostać ocenione jako podstawa uchylenia decyzji, ponieważ w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. niezbędne jest ustalenie, że dane naruszenie przepisów postępowania może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego w kontrolowanych sprawach nie stwierdzono. Niemniej, organy powinny baczniej zwracać uwagę na aktualność przywoływanych aktów prawnych, ponieważ wymaga tego realizacja zasad praworządności i przekonywania.

Zgodnie z art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Trafnie organy wskazały, że dane warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Określone elementy stanów faktycznych mogą formalnie odpowiadać przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale ocena danego stanu faktycznego z szerszej perspektywy, w szczególności przy uwzględnieniu zamierzonej koordynacji działań, ujawnia cel stworzonej manipulacji. Takie rozumienie "sztuczności" występuje także w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2022 r. sygn. I GSK 2852/18).

Regulacja art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 znajduje zastosowanie do środków określonych w rozporządzeniu 1307/2013 (zob. motyw 4). Nakazuje on pozbawienie podmiotów uczestniczących w stworzeniu sztucznych warunków, wszystkich płatności, o które się ubiegają w danym roku, a nie tylko w pewnej części (ponad liniowe ograniczenie wysokości płatności, o którym mowa w art. 11 ust. 4 rozporządzenia 1307/2013, które dotyczy innej sytuacji, niż wynikające z kontrolowanych decyzji). Tylko rozumienie tego uregulowania w znaczeniu wynikającym z literalnego postanowienia o pozbawieniu "jakichkolwiek korzyści", jako pozbawieniu wszystkich płatności, o które dane podmioty się ubiegały na dany rok, pozwala na realizację celu powołanej przez organy regulacji, którym jest przeciwdziałanie nadużyciom i wykorzystywaniu systemu płatności obszarowych w ramach WPR do celów sprzecznych z celami prawodawstwa pomocowego z zakresu wspólnej polityki rolnej. Wykładnia art. 60 rozporządzenia 1306/2013, tak jak wcześniej art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011, wskazuje na konieczność zastosowania sankcji wykluczenia, jako środka administracyjnego, odnośnie do wszystkich płatności na dany rok, a nie korzyści pozyskanej dodatkowo na skutek stworzenia sztucznych warunków. Proponowane przez Spółkę rozumienie przepisów stanowiłoby bowiem zachętę do podejmowania niedozwolonych działań, skoro płatności w podstawowej wysokości i tak musiałyby zostać przyznane, przez co faktycznie nie dochodziłoby do zastosowania ww. środka administracyjnego w postaci sankcji rozumianej jako dolegliwość pozbawienia producenta rolnego pomocy finansowej, będącej konsekwencją naruszenia prawodawstwa pomocowego, nadużycia prawa i obejścia przepisów limitujących wysokość możliwego do uzyskania przez rolnika wsparcia. Rozwiązanie to nie narusza zasady proporcjonalności, którą w okolicznościach kontrolowanych spraw należało oceniać przez pryzmat w szczególności celów WPR, które dążą do zapewnienia wsparcia dochodowego w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, w szczególności poprzez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie (zob. art. 39 ust. 1 lit. b) Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Rozwinięcie tych celów i priorytetów prezentowane jest w rozporządzeniu 1305/2013, w którym jest mowa m.in. o zrównoważonym rozwoju obszarów wiejskich, zwiększaniu rentowności gospodarstw, konkurencyjności rolnictwa, ograniczaniu ubóstwa i promowaniu rozwoju gospodarczego obszarów wiejskich, w tym zakładania i rozwoju małych przedsiębiorstw.

Podkreślenia wymaga, że przepisy unijne zobowiązują państwa członkowskie UE do ustanowienia efektywnego systemu zarządzania, kontroli i ochrony interesów finansowych Unii, a także ustanowienia skutecznych systemów zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii (zob. art. 58 rozporządzenia (UE) 1306/2013). W razie stwierdzenia, że warunki wymagane do uzyskania korzyści z sektorowego prawodawstwa rolnego zostały sztucznie stworzone i pozostają w sprzeczności z celami tego prawodawstwa, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z tego prawodawstwa. W wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, podtrzymanym w wyroku z 7 kwietnia 2022 r. w sprawie C-176/20, odnośnie do rozumienia wyrażenia "sztucznego stworzenia warunków" i przesłanek stosowania tej regulacji wskazano, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania. O elemencie subiektywnym świadczą m.in. identyczność projektu, więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami. Sąd odsyłający powinien upewnić się, że z całości elementów obiektywnych sprawy głównej wynika, że podstawowym celem wybranych sposobów realizacji rozpatrywanych projektów inwestycyjnych jest wypłata pomocy z systemu wsparcia przy wykluczeniu jakiegokolwiek innego uzasadnienia powiązanego z celami wspomnianego systemu.

W przekonaniu Sądu poczynione przez organy ustalenia faktyczne zostały następnie prawidłowo ocenione, w granicach zasady swobodnej oceny dowodów. Zostało wykazane i uargumentowane, w tym w sposób odpowiadający przytoczonym wyżej wskazaniom Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, że grupa podmiotów powiązana w sposób opisany w decyzjach, w szczególności z A. O. i M. O., stworzyła sztuczne warunki pozwalające uzyskać im płatności w kwocie wyższej, aniżeli uzyskaliby sami, gdyby zgłosili pozostające w ich posiadaniu działki rolne do tych płatności w ramach własnych gospodarstw z uwagi na limity obszarowe i zmniejszenia płatności dla dużych gospodarstw rolnych, o których mowa w decyzjach i we wstępnej części niniejszego uzasadnienia. Spółka w tym mechanizmie, mającym służyć maksymalizacji korzyści płynących z systemów wsparcia obszarowego, uczestniczyła świadomie, będąc zarządzaną przez jedną z ww. osób (M. O.), a wyposażoną w grunty przez drugą (A. O.) na podstawie umowy dzierżawy. Została w tym mechanizmie wykorzystana w sposób instrumentalny. Jak podkreślały organy, stworzenie sztucznych warunków polegało na utworzeniu przez wąską grupę osób spółek powiązanych osobowo i kapitałowo, na które przeniesiono posiadanie części gruntów od wspólników, którzy także osobiście ubiegali się o tożsame płatności. Poprzez opisane w decyzjach działania doprowadzono do rozdrobnienia areału gruntów, nad którymi cały czas wymienione osoby fizyczne zachowywały kontrolę. Dokładnie w decyzjach opisano zależności i powiązania między poszczególnymi spółkami i osobami fizycznymi.

Sąd podzielił stanowisko organów, że podziału gospodarstw A. O. i M. O. (małżonków) oraz A1. O. na mniejsze dokonano w taki sposób, aby ominąć limity przyznawanych płatności (obszarowe lub kwotowe) i finalnie uzyskać wyższe należności z tytułu dopłat, niż gdyby całość posiadanych gruntów zgłosili oni do dopłat w ramach zgłoszonych przez nich osobiście wniosków. Posłużenie się w tym celu m.in. spółką M. pozwoliło na zrealizowanie tego zamiaru. Organy jednoznacznie wykazały, w jakich okolicznościach doszłoby do uzyskania wyższych płatności określonego rodzaju. Wskazano w decyzjach potencjalne korzyści, które mogły zostać uzyskane poprzez złożenie wniosków o przyznanie płatności przez każdy z wymienionych podmiotów. Dokonana przez organy szczegółowa analiza powiązań pomiędzy poszczególnymi podmiotami, wśród których znajdują się osoba zarządzająca Skarżącą i wyposażająca ją w grunty, oraz łączące je więzi osobowe i kapitałowe, pozwoliła na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów, polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia rolnictwa. Sąd podzielił stanowisko organów, że nie było innego uzasadnienia dla zgłoszenia części gruntów należących do A. O. przez spółkę M., a w każdym razie Skarżąca żadnych takich powodów nie wskazała. Celem tym było uzyskanie korzyści polegających na otrzymaniu zawyżonych płatności. Wszak Spółka nie posiadała na podstawie tytułu własności żadnych gruntów, wszystkie zgłoszone do dopłat dzierżawiła za czynsz relatywnie dużej wartości, choć powinna była ona te grunty (działki rolne) zgłosić w swoich wnioskach, stosownie do art. 72 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (UE) 1306/2013. Istotne do oceny są także inne sprawy poddane kontroli tut. Sądu, w których w charakterze skarżących występuje inne podmioty wymienione w decyzjach, a całościowy obraz stworzonego mechanizmu nie pozostawiał w przekonaniu Sądu wątpliwości co do przesłanek, którymi kierowali się małżonkowie O. To z kolei uprawniało organy do powołania się na regulację art. 60 rozporządzenia 1306/13 i odmowę przyznania wnioskowanych płatności, ponieważ takie działanie zasadnie uznano za stanowiące nadużycie wsparcia w ramach WPR. Pomimo formalnego spełnienia warunków do uzyskania płatności cele WPR nie zostałyby osiągnięte, a wolą wnioskodawcy było uzyskanie korzyści z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania.

Organy w dostateczny sposób wyjaśniły również powody, dla których podjęte działania związane z zawiązaniem Spółki oraz wydzierżawieniem jej gruntów naruszało przepisy limitujące wnioskowane płatności. Wskazać należy, że współczynnik korygujący, o którym mowa w art. 26 rozporządzenia 1306/2013, na gruncie płatności bezpośrednich, ma zastosowanie do płatności bezpośrednich przekraczających 2.000 EUR (art. 8 rozporządzenia 1307/2013). Spółka zgłosiła do płatności wyłącznie grunty należące do A. O., która w ramach swojego wniosku taki pułap płatności osiągnęła. W ten sposób Spółka mogła uzyskać dopłaty do ww. limitu bez ograniczenia, czego nie mogłaby już uczynić wydzierżawiająca, ponieważ dysponowała gospodarstwem o zdecydowanie większym areale. Płatność dodatkowa (redystrybucyjna), o której mowa w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach (...), przysługuje maksymalnie do pow. 27 ha. Tak więc również w tym przypadku zauważalna jest wymierna korzyść, ponieważ Spółka mogła uzyskać taką płatność niezależnie od takiej samej płatności uzyskanej przez wydzierżawiającą. Rolnicy nie powinni zaś dzielić swoich gospodarstw w celu uzyskania tej płatności (por. art. 41 ust. 7 rozporządzenia 1307/2013). Odnośnie do płatności ONW przyznawane są one zasadniczo do obszaru nie większego niż 75 ha, przy czym stawki płatności ulegają zmniejszeniu wraz ze wzrostem powierzchni gospodarstwa (§ 2 ust. 3 i § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r.). Płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna do zobowiązań w ramach pakietu/wariantu 5.5 także podlega limitowaniu (§ 16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r.).

Jak już wskazano, cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich aktualnie określają przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013. W myśl art. 4 ust. 1, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. Jak wywiedziono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2017 r. II GSK 1518/15, którego tezy Sąd w składzie rozpoznającym skargi podziela, cel, jakim jest wspieranie konkurencyjności, należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem indywidualnym wsparcia jest zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej, np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Ocena taka wymaga ustalenia, czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego, czy wsparcie danego przedsiębiorcy ponad ustalony limit (nadmierna koncentracja pomocy w jednym ręku) nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku. Idea zrównoważonego rozwoju sprzeciwia się koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach, a jej realizacji mają służyć przepisy o degresywnych stawkach płatności. Ograniczenia kwot wsparcia oraz ograniczenia powierzchni upraw, do których przysługują płatności, miały zapewnić konkurencyjność i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw. Cele takie, poza rozporządzeniem 1305/2013, wynikają także z motywów rozporządzenia 1307/2013, w których wskazano, że więksi beneficjenci, korzystający z efektu skali, nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu; nie należy przyznawać żadnych korzyści rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki w celu uniknięcia jego skutków (motyw 13).

W świetle powyższego Sąd podzielił stanowisko organów, że działanie Spółki i innych wymienionych w decyzjach podmiotów, o których Sąd posiada wiedzę z urzędu z innych rozpoznawanych spraw, wyczerpało znamiona "stworzenia sztucznych warunków" służących obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów rolnych, które było sprzeczne z celami pomocy finansowej w ramach WPR, w tym określonymi w art. 4 ust. 1 rozporządzenia 1305/2013. Nie było zresztą kwestionowane przez Spółkę, że opisane w decyzjach zależności kapitałowe i osobowe między wymienionymi spółkami (B., C., E., N., M., E1, E2, G. w S.) i osobami fizycznymi (w szczególności A. O. i M. O.) faktycznie istniały i że podmioty te były zaangażowane w podobne projekty gospodarcze. Jak zaś podkreśliły organy, działalność Spółki ma wymiar minimalny, zwłaszcza w kontekście majątku, w jaki została wyposażona, oraz jakie realizuje działalności rolnicze, a istotne były także odwołania do wysokości czynszu dzierżawnego i jego beneficjentki oraz dochodów Spółki z wnioskowanych płatności. W stanowisku Spółki próżno doszukiwać się informacji na temat korzyści ekonomicznych łączących się z jej utworzeniem i działalnością, utworzeniem formalnie odrębnego gospodarstwa rolnego. Działanie Spółki stanowiło także nieprawidłowość w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, ponieważ poprzez naruszenie przepisów prawa wspólnotowego mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie UE. Dlatego uzasadnione było sięgnięcie przez organy po środki administracyjne, o których mowa w art. 60 rozporządzenia 1306/2013, które były konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa wspólnotowego, w tym określone w art. 4 ust. 3 w zw. z art. 7 rozporządzenia Rady nr 2988/95. Akt ten wskazuje, że środki administracyjne wprowadza się w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa wspólnotowego. Muszą one być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Wspólnot.

W kwestii zarzutów związanych z naruszeniem przepisów postępowania dowodowego zaznaczyć należy w szczególności, że przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. organy naruszyć nie mogły, ponieważ nie znajdowały one w kontrolowanych sprawach zastosowania (por. też wyrok NSA z 10 listopada 2021 r. sygn. I GSK 779/21), jako że powołane ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zawierają szczególne regulacje odnoszące się do postępowania wyjaśniającego (zob. art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Nie można było zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, że organy dokonały niepełnych ustaleń faktycznych i błędnie oceniły zgromadzony materiał dowodowy, a decyzje zostały nieprawidłowo uzasadnione. W postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie, organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, udziela stronom wyłącznie na ich żądanie. Ocena okoliczności faktycznych zaprezentowana w decyzjach nie nosi znamion dowolności. Jawi się jako wynik pogłębionych analiz, w szczególności odnoszących się do powiązań personalnych i kapitałowych wymienionych w decyzjach podmiotów oraz wykorzystywania przez nie gruntów niektórych z nich, w szczególności małżonków O. Decyzje spełniają formalne wymagania określone w K.p.a., a uzasadnienia odpowiadają wymaganiom art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargi oddalił jako niezasadne.