Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 334/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 64e
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. Sp. k. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 września 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 397/23 w sprawie ze sprzeciwu A. Sp. z o.o. Sp. k. w L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz A. Sp. z o.o. Sp. k. w L. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 września 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 397/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił sprzeciw A. Sp. z o.o. Sp. k. w L. (spółka, skarżąca, strona) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (SKO, organ odwoławczy) z dnia [...] czerwca 2023 r. w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd Wojewódzki orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] lutego 2023 r. Zarząd Dróg i Mostów w Lublinie przeprowadził kontrolę terenową pasów drogowych. Podczas kontroli dokonano pomiaru powierzchni reklam i dokonano analizy miejsca usytuowania reklam. Wyniki pomiarów przedstawiono w protokole kontroli pasa drogowego z dnia 8 lutego 2023 r. Stwierdzono, że reklamy umieszczone zostały bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. wydaną z wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 24.898 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej: ulicy Z. (działka nr ewid. [...] – obr. [...], ark. [...]) w związku z ekspozycją 4 reklam jednostronnych o łącznej powierzchni reklamowej 48,00 m2. Reklamy umieszczone zostały w obrębie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi na ich ekspozycję. Naliczenie kary nastąpiło za stwierdzony i udokumentowany czas ekspozycji reklam, tj. od dnia 8 lutego 2023 r. do dnia 22 lutego 2023 r. (15 dni). Organ I instancji przedstawił sposób obliczania kary i wyznaczył termin na jej uregulowanie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że w postępowaniu administracyjnym konieczne jest ustalenie podmiotu, który dopuścił się naruszenia. Według organu I instancji podmiotem, który dopuścił się zajęcia pasa drogowego jest spółka A. Sp. z o.o. Sp.k., wpisana w Krajowym Rejestrze Sądowym pod numerem 0000723505 i w stosunku do tej spółki wydana została zaskarżona decyzja. Natomiast organ odwoławczy zauważył, że w Krajowym Rejestrze Sądowym zarejestrowane są dwie spółki o tej samej nazwie, działające w różnych formach prawnych (Sp. z o.o. i Sp. z o.o. Sp. k.). Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa, na którą nałożono karę pieniężną, wpisana została w KRS pod numerem 0000724194, czyli innym numerem niż wskazany w sentencji decyzji. Z kolei Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest wpisana pod numerem 0000723505, który odpowiada numerowi wskazanemu w sentencji decyzji, lecz nie należy do spółki obciążonej karą. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w stosunku do A. Sp. z o.o. (pismo z dnia 8 lutego 2023 r.), natomiast decyzja skierowana została do spółki A. Sp. z o.o. Sp. k. W ocenie organu II instancji powyższe rozbieżności nie pozwalają stwierdzić, który podmiot dopuścił się naruszenia w postaci zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, w stosunku do którego powinno toczyć się postępowanie i zostać wydana decyzja nakładająca karę pieniężną. Organ podkreślił, że ustalenie strony postępowania jest kluczowe i nie może pozostawać w sferze domysłów, ponieważ kara pieniężna może być nałożona tylko na podmiot, który dopuścił się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Organ odwoławczy stwierdził również, że organ I instancji nie rozważył możliwości zastosowania art. 189f k.p.a., a zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Wobec powyższego zalecił ponowne rozpatrzenie sprawy w celu poczynienia niebudzących wątpliwości ustaleń w zakresie podmiotu, który dopuścił się przedmiotowego naruszenia oraz rozważenia możliwości odstąpienia od wymierzenia kary (art. 189f k.p.a.) i wydania decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, zawierającej uzasadnienie odpowiadające wymogom obowiązującego prawa.

W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżona decyzja organu I instancji winna zostać uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania jedynie z powodu niepoczynienia przez organ I instancji "niebudzących wątpliwości ustaleń w zakresie podmiotu, który dopuścił się naruszenia" oraz niezastosowania art. 189f k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2023 r. narusza również:

a) art. 6, art, 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a., poprzez niewykazanie przebiegu granic pasa drogowego, brak powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

b) art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) poprzez uznanie, iż doszło do zajęcia pasa drogowego przez reklamę w sytuacji, w której brak jest jednoznacznego ustalenia przebiegu granic pasa drogowego;

2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] oraz nieumorzenie postępowania w sprawie.

Zdaniem skarżącej zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do ustaleń w zakresie zajętości pasa drogowego. Przez to wyjaśnienia wymaga, czy urządzenia reklamowe istotnie znajdują się w przestrzeni pasa drogowego, a nie na nieruchomości stanowiącej własność prywatną, a zatem poza pasem drogowym.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił sprzeciw.

Na wstępnie WSA podkreślił, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest natomiast środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się więc jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem wówczas władny odnosić się do meritum sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma rzeczywiście istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji o charakterze kasacyjnym stanowił przede wszystkim brak jednoznacznego stanowiska w kontekście prawidłowości ustalenia podmiotu, który dopuścił się zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Sąd zgodził się również ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w sprawie należały dokonać oceny istnienia przesłanek określonych w art. 189f k.p.a. Wobec powyższego zasadnie uznano, że organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając mu mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że ogranicza on w sprawie wywołanej sprzeciwem kontrolę sądu wyłącznie do oceny tych przesłanek, które organ odwoławczy uznał za podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bez konieczności analizy innych przesłanek podniesionych przez stronę, co doprowadziło de facto do zawężenia koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy przy ponownym jej rozpatrzeniu.

W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprzeciwu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Organ odwoławczy nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając jednak z urzędu nieważność postępowania sądowego. W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono przyczyn nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., oraz podstaw do zastosowania art. 189 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. W związku z powyższym sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach skargi kasacyjnej. Wobec zaskarżenia wyroku Sądu pierwszej instancji w całości zasadnicze znaczenie dla zakresu kontroli kasacyjnej miały podniesione w skardze zarzuty rozumiane jako skonkretyzowane postawy kasacyjne, o których mowa w art. 174 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że ogranicza on w sprawie wywołanej sprzeciwem kontrolę sądu wyłącznie do oceny tych przesłanek, które organ odwoławczy uznał za podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bez konieczności analizy innych przesłanek podniesionych przez stronę, "co doprowadziło de facto do zawężenia koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy przy ponownym jej rozpatrzeniu".

Przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny weryfikacja zasadności powyższego zarzutu prowadzi do wniosku, że zasługuje on na uwzględnienie, albowiem Sąd pierwszej instancji wadliwe wykonał kompetencję kontrolną, o której mowa w art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

Jakkolwiek sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ocenia "jedynie" zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 134 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym zakresem zaskarżenia oraz podniesionymi zarzutami i wnioskami, co oznacza, że uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia i poza granicami zaskarżenia. Ocena zachowania przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wymaga jednak w pierwszej kolejności sięgnięcia do treści podlegających konkretyzacji norm materialnoprawnych w celu wyznaczenia obszaru relewantnych prawnie faktów sprawy, co nie podważa zasady, że w świetle art. 64e p.p.s.a. płaszczyzna oceny wykonania kompetencji procesowej przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. dominuje w procesie kontroli legalności tego rodzaju decyzji. Jeżeli zatem zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, to kontrola legalności stosowania tego przepisu musi obejmować nie tylko zagadnienia stanu faktycznego sprawy, lecz także zagadnienia prawne, które determinują obszar relewantnych faktów sprawy. Obszar ten wyznaczają normy prawa materialnego (lub także procesowego), które podlegają konkretyzacji w danej sprawie administracyjnej lub weryfikacyjnej (np. w sprawie wznowienia postępowania). Trafnie zatem zauważono w orzecznictwie, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, a przepis art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, ONSAiWSA 2020, nr 2, poz. 19; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., I OSK 2045/18, LEX nr 2530928; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r., I OSK 4191/18, LEX nr 2624691).

W procesie kontroli legalności wydania decyzji kasatoryjnej trzeba ponadto uwzględnić (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r., II SA/Rz 523/20, LEX nr 3045325), że pełna wykładnia art. 64e p.p.s.a. wymaga odwołania się do merytorycznego i funkcjonalnego związku tego przepisu z art. 138 § 2 i art. 138 § 2a k.p.a. Istnienie tego rodzaju związku oznacza, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw bada nie tylko istnienie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz także sposób wykonania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2a k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w art. 138 § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Naruszenie art. 138 § 2a k.p.a. ma zatem miejsce także wtedy, gdy organ odwoławczy – uprzedzając rozważania i oceny prawne organu pierwszej instancji lub je uzupełniając – wyraża pogląd interpretacyjny lub oceny prawne, które w ocenie sądu administracyjnego są błędne i które z racji przyjęcia formy wytycznych dla organu pierwszej instancji mogą przeniknąć do dalszego postępowania, skutkując wydaniem wadliwych decyzji w kolejnym toku instancji.

Kontrola legalnościowa decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jest zatem względnie szeroka, wymagając od sądu administracyjnego oceny zachowania przez organ odwoławczy przesłanek kompetencyjnych do wydania decyzji kasatoryjnej w świetle prawidłowo zrekonstruowanych norm merytorycznych (najczęściej materialnoprawnych), które mogą podlegać zastosowaniu w sprawie, co nie podważa założenia, że sąd administracyjny orzekający w sprawie ze sprzeciwu nie jest uprawniony do wyrażania ocen prawnych co do sposobu zastosowania prawa materialnego lub treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc zaprezentowane powyżej stanowisko do rozważań prawnych kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd ten dokonał wadliwej (niepełnej) w świetle art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2-2a k.p.a. kontroli legalności decyzji kasatoryjnej, pozostawiając poza zakresem oceny prawnej podnoszone w sprzeciwie zarzuty dotyczące wadliwego uznania przez organ odwoławczy, że okoliczności dotyczące przebiegu granic pasa drogowego (działka nr 2, ark. 5, ul. Zwycięska, Lublin) zostały w sposób wystarczający wyjaśnione i prawidłowo ustalone. Okoliczności te zostały wprawdzie poddane ogólnej kwalifikacji w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji (s. 2-3), jednak organ odwoławczy – poza przywołaniem materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji – uchylił się od oceny legalności procesowej ustaleń faktycznych w tym zakresie, pomimo iż strona wnosząca sprzeciw wyraźnie sygnalizowała w odwołaniu (zob. s. 2-4), że granice pasa drogowego oraz miejsca położenia urządzeń reklamowych zostały naniesione na kopię mapy zasadniczej (k. 7 akt sprawy) "odręcznie", bez wskazania koniecznych wymiarów samego pasa oraz spornych urządzeń, a także bez podania źródła ustalenia granic i przebiegu pasa drogowego drogi miejskiej. Zarzuty w tym zakresie zostały następnie powtórzone w sprzeciwie, jednak Sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska w tym zakresie, prezentując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wąskie (czysto formalne) podejście interpretacyjne na tle art. 64e p.p.s.a. Podejście to, jak już wskazano, jest błędne, a zatem proces kontroli legalnościowej zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasatoryjnej wymaga powtórzenia.

Dokonując ponownej kontroli ww. decyzji i oceniając zachowanie przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2-2a k.p.a., w świetle miarodajnej regulacji materialnoprawnej, Sąd pierwszej instancji powinien mieć na względzie, że organy orzekające w sprawach nakładania kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; u.d.p.) są zobowiązane – co zostało wyraźnie podkreślone w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 692/23, LEX nr 3683546 – do uwzględnienia, że z jednej strony funkcjonuje ewidencja gruntów i budynków, która w zakresie gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; u.p.g.k.), z drugiej zaś strony granice pasa drogowego rozumiane jako linie rozgraniczające grunt, w którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; u.d.p.), nie muszą pokrywać się z granicami geodezyjnymi działek ewidencyjnych oznaczonych jako drogi (szczególnie w odniesieniu do pasów drogowych wyznaczanych kilkadziesiąt lat temu), co oznacza, że bez przedłożenia dokumentów stanowiących podstawę ustalenia powyższych linii rozgraniczających nie jest dopuszczalne przyjmowanie jakichkolwiek domniemań lub założeń, iż linie te pokrywają się z granicami tego rodzaju działek ewidencyjnych. Wniosek ten jest uzasadniony także w świetle art. 21 ust. 1 u.p.g.k. Przepis ten ogranicza zakres danych z ewidencji gruntów i budynków jako danych źródłowych jedynie do spraw związanych z planowaniem gospodarczym i przestrzennym, wymiarem podatków i świadczeń, oznaczaniem nieruchomości w księgach wieczystych, statystyką publiczną, gospodarką nieruchomościami oraz ewidencją gospodarstw rolnych. Dane te nie są zatem rozstrzygające jako wyłączna podstawa wyznaczenia granic pasa drogowego w sprawach nałożenia kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego. Nie jest również wystarczające samo odwołanie się do treści Załącznika Nr 1 do aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który określając zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych w lp. 19.1 stanowi jedynie, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, niewchodzące w skład gruntów, o których mowa w lp. 22. Z przepisu tego nie wynika bowiem, że granice ewidencyjne działki oznaczonej jako "droga" pokrywają się ściśle z granicami pasa drogowego. W związku z powyższym, weryfikacja przebiegu linii rozgraniczających pas drogowy powinna się odbywać co do zasady w świetle dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej oraz założenia lub aktualizacji odpowiedniej ewidencji drogowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawowe znaczenie w tym zakresie przypisuje się najczęściej książce drogi, stanowiącej część ewidencji dróg publicznych i której wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (zob. np. wyroki NSA z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt: II GSK 203/21, II GSK 120/21, II GSK 80/21; wyroki NSA z dnia z dnia 12 maja 2023 r., sygn. akt: II GSK 1097/21, II GSK 849/21, II GSK 838/21, II GSK 431/21, II GSK 992/21, II GSK 955/21; wyroki NSA z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt: II GSK 1800/21 i II GSK 1044/21), aczkolwiek dane wynikające z tego rodzaju dokumentu muszą zostać – w razie potrzeby – powiązane z odpowiednim materiałem geodezyjnym lub kartograficznym z okresu ustalenia i wyznaczenia w terenie linii rozgraniczających pas drogowy w związku z realizacją inwestycji drogowej (np. mapy załącznikowe do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pozwolenia na budowę lub pozwolenia na użytkowanie; mapy będące podstawą geodezyjnego wyznaczenia obiektu budowlanego w terenie lub geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej), jeżeli nie można w sposób pewny ustalić granic pasa drogowego odpowiadających jego parametrom technicznym (szerokości i powierzchni) ujawnionym w książce drogi (zob. zawarte w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia z dnia 16 lutego 2005 r. objaśnienia do tabeli 8 książki drogi – parametry techniczne odcinka drogi: w kolumnie 35 /pas drogowy/ podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga /ulica/ oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska).

W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 w zw. z art. 64b § 1, art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kwoty 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.