Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 921/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 14 ust. 1 pkt 1, art. 17, art. 23 pkt 8 lit. e
journal: Dz.U. 2017 poz 730
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim.
article: art. 5, art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 712
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej  t.j.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Patrycja Kołtan- Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 586/20 w sprawie ze skargi G. w K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 1 lipca 2020 r. nr NPII.4131.1.610.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie utworzenia spółki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Zgromadzenie Górnośląsko – Zagłębiowskiej Metropolii z siedzibą w Katowicach (dalej: Zgromadzenie GZM) na wniosek Zarządu Górnośląsko – Zagłębiowskiej Metropolii podjęło 26 maja 2020 r. uchwałę nr XXV/185/2020 o utworzeniu spółki: G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 23 pkt 8 lit. e ustawy z dnia 9 marca 2017 roku o związku metropolitalnym w województwie śląskim (Dz. U. z 2017 r., poz. 730, dalej: u.z.m.w.ś. lub ustawa metropolitalna) i art. 9 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 712, ze zm., dalej: u.g.k.). W uchwale wskazano, że podstawowym celem działalności spółki jest organizacja i przygotowanie procesu inwestycyjnego zmierzającego do budowy i uruchomienia instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych oraz że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 1 lipca 2020 r., nr NPII.4131.1.610.2020, Wojewoda Śląski stwierdził nieważność ww. uchwały z 26 maja 2020 r. w całości – jako niezgodnej z art. 12 ust. 1 u.z.m.w.ś. w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP). W ocenie organu nadzoru wskazane w podstawie prawnej przepisy nie dają kompetencji Zgromadzeniu GZM do podjęcia uchwały w przedmiocie utworzenia spółki: G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: Spółka), której podstawowym celem działalności jest organizacja i przygotowanie procesu inwestycyjnego zmierzającego do budowy i uruchomienia instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych.

Zdaniem organu nadzoru z przepisu art. 12 ust. 1 u.z.m.w.ś. nie budzi wątpliwości, że ustawodawca w katalogu zadań własnych związku metropolitalnego nie wymienił zadania obejmującego przygotowanie procesu inwestycyjnego zmierzającego do budowy i uruchomienia instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych. Zadanie to nie może być w szczególności wywodzone z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.z.m.w.ś., gdyż zadania związku powinny być wyrażone w ustawie wprost – tak, jak ma to miejsce np. w art. 12 ust. 1 pkt 4 – metropolitalne przewozy pasażerskie. Tym samym domniemanie kompetencji związku metropolitalnego, wywodzone ewentualnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.z.m.w.ś., dotknięte jest istotnym naruszeniem zasady legalizmu, wynikającej z art. 7 Konstytucji RP.

Organ nadzoru wskazał również, że zadania będące przedmiotem działania powołanej spółki nie stały się przedmiotem stosownych porozumień, które mogłyby być realizowane na podstawie art. 12 ust. 2 u.z.m.w.ś.

Organ nadzoru podkreślił, że Zgromadzenie musi posiadać nie tylko ustawowo określoną kompetencję do działania w danym zakresie, ale również treść jego postanowienia musi być zgodna z odpowiednimi normami prawa materialnego zawartymi w ustawie (lub porozumieniu), w tym przypadku z przepisami kompetencyjnymi, ustalającymi zakres działania związku metropolitalnego, a dalej ustalającymi zakres (przedmiot) działania powołanej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą: G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Tym samym, zdaniem organu nadzoru, niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Odwołując się do art. 7 Konstytucji RP organ wskazał, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada: "co nie jest prawem dozwolone jest zakazane". Organom jednostek samorządu terytorialnego wolno bowiem jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa i mogą działać tylko tam i tylko o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia.

Zdaniem organu nadzoru, w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości kompetencja ogólna Zgromadzenia GZM do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych związku metropolitalnego dotyczących tworzenia spółek prawa handlowego lub spółdzielni i przystępowania do nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji. Przedmiot działania powołanej spółki prawa handlowego musi być jednak w pełni tożsamy z zadaniem (lub zadaniami) własnym związku metropolitalnego lub realizowanymi na podstawie porozumienia. Już bowiem przywołany w podstawie prawnej uchwały art. 5 u.g.k. wskazuje, że przepisy ustawy stosuje się odpowiednio do wykonywania zadań, o których mowa w art. 1, przez związki międzygminne, związki powiatów, związki powiatowo-gminne (związki komunalne), przez związki metropolitalne, przez miasto stołeczne Warszawę oraz w ramach porozumień komunalnych. Jednocześnie ustawodawca w treści art. 1 ust. 1 u.g.k. rozstrzyga wprost, że ustawa określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. W kwestionowanej uchwale nie chodzi natomiast o realizację zadania własnego związku metropolitalnego, co równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 586/20, oddalił skargę Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii w Katowicach na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 1 lipca 2020 r.

Sąd wskazał jako podstawę prawną art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), a także powołał się na treść art. 17 ust. 1 u.z.m.w.ś. uznając, że Wojewoda Śląski był uprawniony do oceny legalności uchwały, a związek metropolitalny był uprawniony do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu skierowania rozstrzygnięcia nadzorczego do Zgromadzenia GZM, a nie samej GZM –

Sąd odwołując się do art. 86 ust. 3 zdanie 2 u.s.w. wskazał, że stroną w postępowaniu nadzorczym jest każdorazowo organ metropolii, który podjął kontrolowany akt, bowiem podstawą wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uchwała lub zarządzenie organu, który je podjął lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Zaskarżony akt nadzoru dotyczy interesu prawnego metropolii, którą na podstawie art. 31 u.z.m.w.ś. reprezentuje organ wykonawczy, czyli zarząd i żaden przepis tej ustawy nie przewiduje, by metropolia mogła być reprezentowana przez jej organ stanowiący. Podmiotem praw i obowiązków jest metropolia jako zrzeszenie gmin, a nie jej organy, lecz organy metropolii nie mogą być traktowane jako podmiot od niej niezależny, bowiem działa ona przez swoje organy. Zgodnie z art. 86 ust. 3 u.s.w. skargę może wnieść tylko metropolia.

Czym innym jest natomiast zdolność sądowa i procesowa. Tą posiada ZGM reprezentowana przez Przewodniczącego Zarządu. W związku z powyższym Sąd uznał, że zarzuty skargi dotyczące skierowania rozstrzygnięcia nadzorczego do niewłaściwego adresata są nieuzasadnione.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd odwołując się do definicji zawartych w u.z.m.w.ś. stwierdził, że powstanie związku metropolitalnego w województwie śląskim nie zmieniło podstawowych zasad działania samorządu terytorialnego w sensie ustrojowo-organizacyjnym. Metropolia jest zrzeszeniem gmin, a ustawa o związku metropolitalnym nie ingeruje w sposób działania jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, jak również nie wpływa na definicję wspólnoty gminnej oraz nie tworzy z mocy prawa odrębnej "metropolitalnej" wspólnoty samorządowej. Utworzenie związku metropolitalnego w województwie śląskim nie zmieniło dotychczasowej konstrukcji zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji - związek metropolitalny w województwie śląskim z mocy prawa nie przejmuje zadań gmin tworzących ten związek.

Sąd wskazał, że przedmiotem zakwestionowanej przez wojewodę uchwały było utworzeniu przez związek metropolitalny spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, której zadaniem byłoby wybudowanie spalarni śmieci i wyposażenie jej w kapitał zakładowy. W ocenie Sądu, budowa instalacji do termicznego przetwarzania odpadów jako elementu realizacji obowiązku gminy utrzymania porządku i czystości na obszarze wchodzącym w skład tej gminy, w tym obowiązku zagospodarowania odpadów komunalnych w gminie, jest zadaniem własnym gminy, a nie GZM. Obowiązki gminy w zakresie gospodarki odpadami zostały szczegółowo uregulowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, jak i w ustawie o odpadach. W tych regulacjach nie ma miejsce na funkcjonowanie podmiotu w postaci metropolii zrzeszającej gminy. W konsekwencji błędny jest pogląd skarżącej, że w pojęciu rozwoju społeczno-gospodarczego obszaru metropolii mieści się także budowa instalacji do termicznego przetwarzania odpadów - spalarni śmieci.

Sąd uznał także, że Statut GZM, w szczególności § 4, który w istocie powiela art. 12 u.z.m.w.ś. oraz § 6, nie dają podstawy do przyznania GZM kompetencji w zakresie gospodarowania odpadami. Budowa spalarni wpisuje się wprawdzie w realizację zadania publicznego w zakresie rozwoju gospodarczego przeprowadzaną w formie zawierania porozumień, o których także mowa w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, jednak porozumienia w tej materii skarżąca nie zawarła. Tym samym, skarżąca nie uzyskała kompetencji do budowy spalarni odpadów komunalnych. Zdaniem Sądu rację ma więc organ nadzoru, że skoro skarżąca nie posiada takiej kompetencji, to nie może dla jej realizacji powoływać spółki celowej, której zadaniem byłoby przygotowanie inwestycji w postaci budowy spalarni śmieci.

Sąd podzielił opinię organ nadzoru, że z art. 23 pkt 8 lit. e u.z.m.w.ś. wynika, że Zgromadzenie GZM posiada kompetencję do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych związku metropolitalnego dotyczących tworzenia spółek prawa handlowego lub spółdzielni i przystępowania do nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji, jednak przedmiot działania powołanej spółki prawa handlowego musi służyć realizacji zadania własnego związku metropolitalnego lub realizacji zadania wynikającego z zawartego porozumienia. W związku z powyższym, za prawidłowe uznał Sąd stanowisko organu nadzoru, że z uwagi na cel powołania spółki, kwestionowana uchwała wykroczyła poza zakres posiadanych przez skarżącą kompetencji, tym samym naruszyła art. 7 Konstytucji RP.

III.

Górnośląska-Zagłębiowska Metropolia w Katowicach złożyła skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzającego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości - na podstawie art. 188 p.p.s.a. Ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż nie zachodzą podstawy do wydania wyroku reformatoryjnego, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 12 ust. 1 u.z.m.w.ś., poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż Metropolia nie ma kompetencji do realizacji zadań na poziomie regionalnym w oparciu o zasady gospodarki o obiegu zamkniętym bez zawierania porozumień z gminą, pomimo tego, iż jest to pojęcie szersze niż pojęcie gospodarki odpadami komunalnymi w wymiarze lokalnym i z treści przepisu wynika, iż związek metropolitalny wykonuje zadania publiczne m.in. w zakresie rozwoju gospodarczego obszaru związku metropolitalnego, a jedynie celem realizacji zadań określonych w art. 12 ust. 2 oraz ust. 3 u.z.m.w.ś. zobowiązany jest do zawierania porozumień,

b) art. 3 ust. 1 u.z.m.w.ś., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż postanowienia Statutu Związku Metropolitalnego Górnośląsko - Zagłębiowskiej Metropolii (dalej: Statut), nie dają podstawy do przyznania Metropolii kompetencji w zakresie gospodarowania odpadami, podczas gdy zgodnie z tymże przepisem statut stanowi o ustroju związku metropolitalnego, a z jego treści wynika że związek metropolitalny ma możliwość wykonywania zadań publicznych w zakresie rozwoju społecznego i gospodarczego obszaru związku metropolitalnego poprzez m.in. podejmowanie przedsięwzięć o znaczeniu ponadlokalnym, służących zwiększaniu atrakcyjności inwestycyjnej, a także podnoszeniu jakości życia, a zatem także przedsięwzięć polegających na przygotowaniu procesu inwestycyjnego zmierzającego do budowy i uruchomienia instalacji mającej za zadanie przekształcanie odpadów na poziomie ponadlokalnym,

c) art. 12 ust. 2 u.z.m.w.ś., przez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że celem powołania do życia Spółki, której zadaniem miała być organizacja i przygotowanie procesu inwestycyjnego zmierzającego do budowy i uruchomienia instalacji termicznego przekształcenia odpadów komunalnych z obszaru całej Metropolii, wymagało zawarcia porozumienia przez GZM z poszczególnymi gminami, podczas gdy tego typu działania wpisują się w katalog zadań własnych GZM wskazanych w art. 12 ust. 1 u.z.m.w.ś.;

d) art. 14 ust. 1 pkt 1 u.z.m.w.ś. przez jego błędną wykładnię i pominięcie, że na mocy tego przepisu GZM - w celu realizacji zadań wskazanych w art. 12 ust. 1 u.z.m.w.ś. - może tworzyć jednostki organizacyjne, w tym również spółki prawa handlowego, do których zalicza się Spółkę, która miała być powołana w drodze podjęcia uchwały w celu zorganizowania i przygotowania inwestycji polegającej na budowie instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych

e) art. 7 Konstytucji RP, błędne niezastosowanie polegające skutkujące przyjęciem, że podjęta przez Zgromadzenie GZM uchwała wykroczyła poza zakres posiadanych przez skarżącą kompetencji, podczas gdy uprawnienie do podjęcia uchwały przez Zgromadzenie GZM wynikało z przepisów art. 12 ust. 1 i art. 14 ust. 1 pkt 1 u.z.m.w.ś. - jako że miało niewładczy charakter, a tym samym nastąpiło na podstawie i w granicach prawa,

f) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) przez jego błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, iż przygotowanie procesu inwestycyjnego mającego na celu budowę instalacji do przekształcania odpadów na poziomie ponadlokalnym stanowi zadanie własne gminy, podczas gdy w zakres działania gminy wchodzą jedynie zadania na szczeblu lokalnym, a decyzje zgromadzenia Związku jako decyzje uprawnionych przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego tworzących Metropolię już są urzeczywistnieniem ponadregionalnych działań,

g) art. 3 ust. 2 pkt. 2 lit. a w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U z 2000 r. poz. 1439; dalej: u.p.cz.gm.) poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do przejęcia, że utworzenie Spółki mającej na celu przygotowanie procesu inwestycyjnego zmierzającego do budowy i uruchomienia instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych na obszarze zrzeszonych w związku gmin, tj. na szczeblu ponadlokalnym, należy do zadań własnych gminy.

IV.

Wojewoda Śląski złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Spór w tej sprawie koncentruje się na zagadnieniu zakresu kompetencji związku metropolitalnego. W skardze kasacyjnej zarzucono mianowicie Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię przepisów ustawy metropolitalnej (art. 12 ust. 1, 14 ust. 1 pkt 1 i art. 3 ust. 1 u.z.m.w.ś.) oraz ustawy o samorządzie gminnym (art. 6 ust. 1 u.s.g.) i ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 3 ust. 4 u.u.p.c.w.g.) poprzez uznanie, że metropolia nie ma kompetencji do realizacji zadania, które było przedmiotem zakwestionowanej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych zarzutów skargi kasacyjnej. W takim kształcie ustrojowym i kompetencyjnym, o jakim zdecydował ustawodawca w obecnie obowiązującej ustawie metropolitalnej, nie jest dopuszczalne tego typu działanie, jakie sporną uchwałą Zgromadzenia Związku próbowała podjąć Górnośląsko-Zagłębiowska Metropolia. Związkowi metropolitalnemu, jakkolwiek w ogólnym założeniu rzeczywiście mającemu mieć wymiar ponadregionalny, nie przyznano ustawowo tego rodzaju kompetencji, jakiej dotyczy sporna uchwała, kompetencji administracyjnej nie wolno zaś domniemywać.

Kompetencji tej nie stanowią przepisy powołane jako w spornej uchwale jako podstawa prawna, tj. art. 23 pkt 8 lit. e u.z.m.w.ś. oraz art. 9 ust. 1 u.g.k. w zw. z art. 5 u.g.k. Art. 23 pkt 8 lit. e u.z.m.w.ś. stanowi, że do wyłącznej właściwości zgromadzenia należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych związku metropolitalnego dotyczących tworzenia spółek prawa handlowego lub spółdzielni i przystępowania do nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 u.g.k. jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek.

Art. 9 ust. 1 u.g.k. przewiduje, że jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek, natomiast z art. 5 u.g.k. wynika, że "Przepisy ustawy stosuje się odpowiednio do wykonywania zadań, o których mowa w art. 1, przez związki międzygminne, związki powiatów, związki powiatowo-gminne (związki komunalne), przez związki metropolitalne, przez miasto stołeczne Warszawę oraz w ramach porozumień komunalnych."

Zdaniem NSA przytoczone przepisy nie mogły stanowić podstawy prawnej podjętej uchwały, w art. 1 u.g.k. przewidziano bowiem, że "Ustawa określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej." Wskazane zatem jako podstawa prawna uchwały przepisy ustawy o gospodarce komunalnej mogłyby stanowić postawę prawną tej uchwały, gdyby zadanie objęte uchwałą było zadaniem własnym Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii.

Zadania związku metropolitalnego ustawodawca ustalił w przepisie art. 12 ust. 1 u.z.m.w.ś. wskazując, że związek metropolitalny wykonuje zadania publiczne w określonym zakresie, wskazanym w pkt 1 – 6 u.z.m.w.ś., w tym m.in. w zakresie rozwoju społecznego i gospodarczego obszaru związku metropolitalnego (art. 12 ust. 1 pkt 2 u.z.m.w.ś.). W katalogu tych zadań nie mieści się jednak zadanie będące przedmiotem zaskarżonej uchwały. Nie można bowiem podzielić argumentacji skargi kasacyjnej, że zadanie objęte sporną uchwałą stanowi realizację normy kompetencyjnej dotyczącej rozwoju gospodarczego o charakterze ponadregionalnym, zasadnie bowiem uznał organ nadzoru, że zadanie przewidziane w spornej uchwale jest zadaniem gminy (gmin) związanym z gospodarką odpadami.

Gospodarka odpadami należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 7 ust. 3 u.s.g. do zadań własnych gminy polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty należą sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. W art. 3 ust. 1 u.p.cz.gm. przewidziano, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, zaś w art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.cz.gm. przewidziano, że "Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: (...) zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami, lub wspólnych ze związkiem metropolitalnym: (...) instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym instalacji komunalnych, o których mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach". Mieści się w tym spalarnia śmieci, zdefiniowana w art. 3 ust. 1 pkt 26 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (j.t. Dz. U. z 2023 poz. 1587).

Zadanie własne gminy (gmin) nie może zostać przejęte przez inny podmiot, jeśli nie ma do tego stosownego umocowania w ustawie lub zawartym z gminą (gminami) porozumieniu. Z art. 12 ust. 2 u.z.m.w.ś. wynika bowiem wyraźnie, że związek metropolitalny może realizować zadania publiczne należące do zakresu działania gminy, powiatu lub samorządu województwa lub koordynować realizację tych zadań na podstawie porozumienia zawartego z jednostką samorządu terytorialnego lub ze związkiem jednostek samorządu terytorialnego.

Te ustawowe zasady podziału kompetencji nie mogą zostać naruszone (zmienione) poprzez akty podustawowe, w tym przez uchwałę zgromadzenia związku metropolitalnego, nie jest zatem zasadna argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się Statutu związku metropolitalnego Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii (pkt b petitum skargi kasacyjnej). Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej – statut związku metropolitalnego nie może "dawać podstaw do przyznania Metropolii kompetencji w zakresie gospodarowania odpadami". Kompetencji nie można również domniemywać.

Mając na uwadze treść norm konstytucyjnych dotyczących zagwarantowanego konstytucyjnie jednostkom samorządu terytorialnego statusu prawnego (w szczególności art. 15, art. 16 oraz art. 163 - 166 Konstytucji RP) i norm ustaw samorządowych (w szczególności art. 6, art. 7 art. 9 i art. 10 u.s.g.) i zestawiając to z ustawą metropolitalną, należy podzielić pogląd wyrażony w tej sprawie przez organ nadzoru i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji dotyczący charakteru prawnego związku metropolitalnego. Związek metropolitalny jest mianowicie jedynie zrzeszeniem gmin i nie może przejmować kompetencji, które z mocy ustawy przyznano zdecentralizowanym jednostkom samorządu terytorialnego. Jednostki te mają szczególną pozycję ustrojową, z przyznanymi im, jako zadania własne, zadaniami publicznymi służącymi zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Ustawa metropolitalna tego nie zmienia, przyznaje ona bowiem związkowi metropolitalnemu odrębne zadania (metropolitalne), nie pozbawiając gmin wchodzących w skład związku ich dotychczasowych zadań.

Określona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalności wymaga od administracji działania na podstawie i w granicach prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta przez Zgromadzenie GZM uchwała tego wymogu nie spełnia. Treść zaskarżonej uchwały zmierza do zaprojektowania, a więc w przyszłości do powstania inwestycji o charakterze wprawdzie ponadregionalnym, ale służącej każdej z gmin będących członkami metropolii do realizacji ich własnych zadań. Prowadzi to zatem do niezgodnego z zasadą legalności "przejęcia" zadania gmin w zakresie gospodarki odpadami przez podmiot do tego nieupoważniony ustawą ani porozumieniem. Z Konstytucji wynika domniemanie kompetencji na rzecz samorządu terytorialnego, i to w pierwszej kolejności samorządu szczebla gminnego, co stanowi realizację przewidzianej w preambule do Konstytucji RP zasady pomocniczości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przejęcie przez związek metropolitalny zadań poszczególnych gmin naruszałoby te konstytucyjne zasady. Samo zrzeszenie się gmin w ramach związku metropolitalnego nie oznacza bowiem przeniesienia na związek kompetencji tych gmin.

Mając zatem powyższe na uwadze, zdaniem NSA niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy metropolitalnej, w związku z art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 3 ust. 4 u.cz.p.g. (pkt a-d oraz pkt g petitum skargi kasacyjnej).

Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku pozytywnie wskazywać co się kryje pod stwierdzeniem ustawy metropolitalnej, że związek metropolitalny wykonuje zadania publiczne m.in. w zakresie rozwoju gospodarczego obszaru metropolitalnego. Dla rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, tj. dla prawidłowego przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonego aktu nadzoru w niniejszej sprawie wystarczające było, że Sąd prawidłowo stwierdził, że przedmiotowa uchwała naruszała przepisy kompetencyjne, a zatem była działaniem pozbawionym podstawy prawnej.

Zdaniem NSA nie jest również zasadna argumentacja skarżącego kasacyjnie, że przyjęty w tej sprawie przez organ nadzoru i Sąd pierwszej instancji pogląd oznaczałby niemożliwość realizacji planowanej inwestycji, gdyż gminy tworzące związek metropolitalny nie miałyby żadnej innej podstawy do wydatkowania na tym etapie swoich środków finansowych na tę długotrwałą i kosztowną procedurę planowania i rozwoju. NSA podkreśla, że obecna regulacja prawna przewiduje mechanizmy, które pozwoliłyby na tego rodzaju wspólne działanie inwestycyjne jednostek samorządu terytorialnego w postaci związków i porozumień komunalnych.

Zgodnie z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne - jednostek samorządu terytorialnego, które służą zaspokojeniu potrzeb członków konkretnej wspólnoty samorządowej i są wykonywane bezpośrednio na rzecz mieszkańców. Adresatem zadań metropolitalnych nie są gminy tworzące związek metropolitalny w województwie śląskim. Skoro zatem w art. 12 ust. 1 u.z.m.w.ś. określającym zakres kompetencji metropolii nie przewidziano kompetencji związanych z gospodarką odpadami czy utrzymaniem czystości w gminie, te bowiem należą do gmin (art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.), a także nie doszło do zawarcia porozumienia o którym mowa w art. 12 ust. 2 u.z.m.w.ś. - trafnie Sąd w ślad za organem nadzoru uznał, że zaskarżona uchwała naruszała art. 7 Konstytucji RP. Podniesione zatem w punktach e i f petitum skargi kasacyjnej zarzuty także okazały się niezasadne.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.