Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1398/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, 4, ust. 3, ust. 4, ust. 7 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1986
law: Ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 2 pkt 13, pkt 22
journal: Dz.U. 2017 poz 1148
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr SKO.415/194/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr RZP.6730.1.202.2021.KG; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej P. sp. z o.o. w W. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 7 kwietnia 2022 r. nr RZP.6730.1.202.2021.KG Wójt Gminy [...], działając na wniosek P. Sp. z o.o. w W. (dalej w skrócie: "Spółka") odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa farmy fotowoltaicznej" na części działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości H.

Uzasadniając wydaną decyzję organ podał, że wnioskowaną inwestycję należy zakwalifikować do zabudowy produkcyjnej. Zdaniem organu farma fotowoltaiczna w skład której wchodzą zarówno panele fotowoltaiczne jak i urządzenia niezbędne do przesyłania wyprodukowanej energii jest instalacją produkcyjną, która przetwarza energię słoneczną na energię elektryczną, produkuje prąd przeznaczony na sprzedaż. W skład takiego obiektu wchodzą urządzenia służące do wytworzenia energii elektrycznej oraz infrastruktura techniczna w postaci urządzeń do przesyłu i dystrybucji wytworzonego produktu (prądu).

W ocenie organu teren objęty wnioskiem nie spełnia łącznie wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 – dalej "u.p.z.p."). Przeprowadzona analiza wykazała, że nie został spełniony warunek określony w pkt 1 ww. przepisu. W sprawie nie znajduje zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Przeprowadzając analizę urbanistyczną wzięto pod uwagę wszystkie warunki art. 61 ust. 1, w tym pkt 1 i 2 z pominięciem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Organ stwierdził, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Organ wskazał, że w obszarze analizowanym znajdują się tereny o przeznaczeniu głównie rolnym i leśnym oraz rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa. W analizowanym obszarze brak jest zabudowy urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, mogącej stanowić kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej dla wnioskowanej inwestycji. Budowa farmy fotowoltaicznej nie jest zgodna z funkcją otoczenia. Tego typu zabudowa jest uciążliwa dla najbliższego sąsiedztwa. Jej dopuszczenie wprowadziłoby chaos i dysharmonię w istniejącym zagospodarowaniu najbliższych terenów. Lokalizacja wnioskowanej inwestycji mogłaby zahamować rozwój mieszkalnictwa w najbliższym sąsiedztwie (np. ustanowienie strefy ochronnej).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka wnioskując o jej uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej "k.p.a.") poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a zwłaszcza faktu, że w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, że interes społeczny przemawia za uchyleniem decyzji Wójta, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa, w szczególności z uwzględnieniem ciągłego zapotrzebowania na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi, takich jak powszechność, brak negatywnego oddziaływania na środowisko, brak negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi i otaczającej fauny oraz flory, redukcja zużycia paliw kopalnych, zmniejszenie emisji zanieczyszczeń do środowiska, wykorzystanie terenów uznanych za nieużytki, brak negatywnego odziaływania na krajobraz.

Spółka wskazała także na naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy, podczas gdy z treści normy wprost wynika, że w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, jaką jest farma fotowoltaiczna, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2, tj. spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr SKO.415/194/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium nie uwzględniło odwołania i podzieliło stanowisko organu I instancji o braku spełnienia przez planowaną inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wskazało, że organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalając, że w analizowanym obszarze znajdują się tereny o przeznaczeniu głównie rolnym i leśnym oraz rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa. W obszarze tym brak jest zabudowy dla której planowana inwestycja może stanowić kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej dla wnioskowanej inwestycji.

W ocenie Kolegium odwołująca się strona niezasadnie powołała się na zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zastosowanie tego przepisu nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten stanowi, że regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Odnośnie zastosowania tego przepisu Kolegium podzieliło stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 794/16, stwierdzające, że "wykładnia pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej użytego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie może opierać się na wykorzystaniu wprost pojęć funkcjonujących w systemie prawa, ale poza przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rezultat wykładni w tym zakresie powinien przede wszystkim pozostawać w zgodzie z systemem norm ustrojowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz z celem ustanowienia zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenia od tej reguły. Wymóg kontynuacji funkcji sformułowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje na nakaz kontynuacji funkcji, nie tylko w zakresie zabudowy, ale także w zagospodarowaniu terenu, w obszarze analizowanym. Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Elektrownia słoneczna, tj. wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego instalacja fotowoltaiczna, o mocy przekraczającej 500 kW, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy".

Zdaniem Kolegium organ I instancji wydał decyzji w oparciu o prawidłowo i wyczerpująco zebrany materiał dowodowy oraz w wyniku prawidłowej wykładni przepisów prawa

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła P. Sp. z o.o. z/s w W. domagając się uchylenia wyżej opisanej decyzji Kolegium wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz wnosząc o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego, zwłaszcza faktu, ze w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa.

Spółka zarzuciła nadto zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 art. 61 u.p.z.p., podczas gdy z treści art. 61 ust. 3 wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, jaką jest farma fotowoltaiczna, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2, tj. spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej.

Strona skarżąca podtrzymała w całości argumentację odwołania. Wywiodła, że zaprezentowana przez organ wykładnia zaprezentowana przez organ w kontekście obowiązku spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. w rezultacie praktycznie uniemożliwi budowę przedsięwzięć związanych z odnawialnymi źródłami energii, a także jest sprzeczna z prawem unijnym (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2018/2001 w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych).

Zamierzenie inwestycyjne poczynione przez inwestora w postaci Budowy farmy fotowoltaicznej - elektrowni o mocy elektrycznej do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu na części działek o nr ew. [...], położonej w miejscowości H., jest - w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii - instalacją odnawialnego źródła energii, na co wskazał organ. W świetle tego, powoływanie się przez organ na orzecznictwo rzekomo potwierdzające zawarte stanowisko w sprawie, jest nietrafione, gdyż przytoczone w uzasadnieniu decyzji orzeczenia, związane były z wykładnią definicji urządzeń infrastruktury technicznej, co wobec rozszerzenia przez ustawodawcę kategorii przedsięwzięć korzystających ze zwolnienia z warunku dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej, o instalację odnawialnego źródła energii, w chwili obecnej nie jest konieczne.

Zdaniem skarżącej brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, co w rezultacie prowadzi do wniosku, że wyjątek wskazany w powyższej normie, ma zastosowanie także dla planowanej inwestycji, jako elektrowni fotowoltaicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm.) - dalej: P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z dnia 16 sierpnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 7 kwietnia 2022 r. o odmowie dla skarżącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa farmy fotowoltaicznej" na części działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości H.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. w tekście jako u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, w tekście jako rozporządzenie MI) – wszystkie te przepisy w brzmieniu poprzedzającym zmiany z 3 stycznia 2022 r. W tym miejscu należy odnotować, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 7 grudnia 2021 r., a więc w sprawie znajdują zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym przed 3 stycznia 2022 r. Z tym dniem uległa zmianie treść art. 61 u.p.z.p., jak również został uchylony § 3 rozporządzenia, jednakże należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986) do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto zgodnie z rozporządzeniem § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z powyższych względów w niniejszej sprawie należy stosować przepisy obowiązujące przed 3 stycznia 2022 r., pomimo że decyzje obu instancji wydane zostały w nowym stanie prawnym.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zasadę, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – zob. art. 4 ust. 2 i art. 59 u.p.z.p. – czyli, jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że inwestor (osoba, która zamierza dokonać zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych), w przypadku braku m.p.z.p., w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Teren inwestycji określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zasadnie przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p.

Sąd akceptuje stanowisko organów, zbieżne z wynikami przeprowadzonej analizy funkcji, iż terenem inwestycji jest część działki ewidencyjnej nr [...]. Oznaczony został on na kopii mapy ewidencyjnej dołączonej do sprecyzowanego wniosku literami ABCDEGH.

Jasno wynika to także z analizy urbanistycznej części tekstowej i graficznej. Biorąc pod uwagę, że przedmiotowy wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej Sąd wyraża pogląd, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Mając na uwadze pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2022 r. (sygn. II OSK 712/21- CBOSA), który skład orzekający w tej sprawie podziela wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust 2 w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Natomiast – w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. - przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka". Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może nowelizacja art. 61 u.p.z.p., która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. Polega na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca, jak wyjaśnił NSA w powołanym wyroku, konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Ponadto rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399). uchylono § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: " na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami: "frontu terenu".

Zatem, skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki/działek, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony.

W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą. Odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działek ewidencyjnych, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Sąd zwraca uwagę, że przepisy u.p.z.p. nie dają podstaw do utożsamienia pojęcia "terenu" z pojęciem "działki ewidencyjnej" (zob. np. wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; z 23 maja 2020 r., II OSK 1693/19 – CBOSA). Wskazać należy, że w orzecznictwie dopuszcza się ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt II OSK 1549/21, publ. – CBOSA). W okolicznościach rozstrzyganej sprawy SKO takiego naruszenia nie wykazało.

Nie jest w tym kontekście przekonujący argument, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się konkretnego położenia nieruchomości, tylko określa się warunki zabudowy dla całej działki.

Analiza sprawy przeprowadzona w niniejszym postępowaniu doprowadziła do konkluzji o naruszeniu przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik tej sprawy, dlatego też wydane decyzje tj. tak I, jak i II instancji zostały uchylone.

Powodem, dla którego Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia dla Skarżącej Spółki warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "Budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...] obręb H., gmina [...]" było ustalenie, że inwestycja ta nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, który w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest niezbędny do uwzględnienia wniosku w takim przedmiocie. Stanowisko powyższe podzieliło SKO w Rzeszowie.

Jak stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Jednym z nich (przewidzianym w pkt 1) jest, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Innym wymogiem jest z kolei to, by teren miał dostęp do drogi publicznej (pkt 2).

Jednocześnie, należy zwrócić uwagę na art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wedle którego zacytowanych wyżej dwóch warunków wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie stosuje się do szczegółowo wymienionych obiektów, a są nimi: linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, a także instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o odnawialnych źródłach energii. Tym samym, prawodawca przewidział sytuacje, kiedy nie jest konieczne łączne spełnienie wymogów wynikających z brzmienia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. by uwzględnić wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy.

Inwestycja, której dotyczy sprawa polega na budowie farmy fotowoltaicznej, składającej się z zespołu paneli fotowoltaicznych do 2500 sztuk, usytuowanych w rzędach o łącznej mocy do 1 MW, a zatem infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z energii słonecznej. Stanowi więc niewątpliwie instalację odnawialnego źródła energii, które art. 2 pkt 13 ustawy oze definiuje jako instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego

- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Samo zaś odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów (art. 2 pkt 22 ustawy oze).

Rozpoznające sprawę Wójt i Kolegium uznały, że zawartego w powołanym art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyjątku nie należy jednakże odczytywać bez powiązania z innymi regulacjami, których uwzględnienie skutkuje niemożnością jego zastosowania.

Uznając pogląd przedstawiony przez Organy za nieprawidłowy należy w pierwszej kolejności zauważyć, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zostało wprowadzone na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524), który to przepis do katalogu odstępstw od obowiązku zachowania wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. dodał instalację odnawialnego źródła energii. Nowela ta weszła w życie 29 sierpnia 2019 r. i jak wynika z uzasadnienia jej projektu (VIII.3656), stanowiła odpowiedź na rozbieżności, które pojawiły się w judykaturze odnośnie do tego, czy instalację odnawialnego źródła energii można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. a w związku z tym, czy do takiej instalacji stosuje się wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa w przypadku wniosku o ustalenie warunków zabudowy terenu. Wobec więc wątpliwości w tym zakresie zdecydowano się na rozszerzenie katalogu zawartego w powołanym przepisie. W uzasadnieniu projektu noweli podniesiono także kwestię potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii jako przeżywającej dynamiczny rozwój. Wskazano, że przy ustalaniu warunków zabudowy dla tego rodzaju instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej.

W związku z powyższą zmianą podkreślić trzeba, że brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jasne, jednoznaczne i kategoryczne, a co za tym idzie, nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu, a wynikających czy to np. z mocy takiej instalacji czy też z treści innych przepisów. Innymi słowy, skoro z gramatycznego punktu widzenia treść powołanego unormowania jest czytelna i w sposób klarowny przesądza, że nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. do instalacji odnawialnych źródeł energii, to nie można poprzez próbę dokonania innej jego wykładni zmieniać de facto jego treść i to w diametralny sposób. Przeczyłoby to bowiem jasno wyrażonej woli prawodawcy. Nie sposób więc posiłkować się przy odkodowywaniu brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. treścią powołanych przez Organy art. 10 ust. 2a u.p.z.p. czy art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., na co zasadnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2022 r. (sygn. II OSK 1482/21).

Pierwszy z powołanych przepisów tj. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wskazuje, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Z kolei, wedle art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w planie miejscowym określa się granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Zdaniem Wójta, powyższe regulacje świadczą o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Wójt zaznaczył, że nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wszystkich wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organy, oprócz odwołania się do wskazanych art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. zwróciły jeszcze uwagę na cel ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który należy mieć na względzie przy interpretacji jej zapisów, a który wyrażony jest w art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ustawa określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Według zaś art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Odnosząc się do tej argumentacji należy podnieść za NSA (vide: powołany wyżej wyrok sygn. II OSK 1482/21), że z przedstawionych art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika tylko tyle, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby ich dopuszczalna lokalizacja została później wprowadzona w planie miejscowym, jeśli zostanie on uchwalony. Dotyczą więc tzw. lokalnego porządku planistycznego i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych tj. studium i planu miejscowego, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Brak zatem rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Innymi słowy, okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy. Związane jest to z wewnętrznym charakterem studium, którego ustalenia, w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Samo studium nie jest natomiast aktem prawa miejscowego, o czym wprost stanowi art. 9 ust. 5 u.p.z.p. i czego skutkiem jest z kolei to, iż jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Pomimo więc, że tak art. 61 ust. 3, jak i art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. znajdują się w tym samym akcie prawnym, to ze względu na odmienny charakter i znaczenie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu oraz studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zasadne, by rekonstruować treść pierwszej z powołanych regulacji przy uwzględnieniu dwóch następnych. Brak jest ich systemowego powiązania. Studium stanowi akt planowania przestrzennego, którego zapisy znajdują następnie odbicie w planie miejscowym. Z kolei, decyzja o warunkach zabudowy określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w sytuacji, kiedy brak jest uchwalonego planu miejscowego, a jej treść warunkowana jest spełnieniem wymogów określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawartymi w rozdziale 5 tego aktu, jak i wymogów wynikających z różnego rodzaju przepisów odrębnych.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 20 grudnia 2022 r. (sygn. akt II OSK 2461/22), dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez odwołanie się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie można uznać za zastosowanie systemowej metody wykładni prawa. Systemową wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy oprzeć na przepisach określających zasady ustalania warunków zabudowy ujętych w rozdziale 5 u.p.z.p. oraz norm konstytucyjnych zawierających gwarancje wolności zabudowy. Analiza art. 61 ust. 3 u.p.z.p., dokonana z perspektywy tych unormowań, potwierdza rezultat uzyskany przy użyciu językowej metody wykładni. Skoro bowiem ustawodawca w zbiorze przepisów obejmujących przesłanki ustalania warunków zabudowy nie dokonuje rozróżnień z punktu widzenia mocy instalacji odnawialnych źródeł energii, to w myśl reguły lege non distinguente, organy stosujące te przepisy oraz sądy kontrolujące ich stosowanie również nie powinny tego czynić. Ponadto, NSA zauważył, że wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w wyniku której dochodzi do wyłączenia instalacji odnawialnego źródła energii o mocy powyżej 500 kW spod regulacji tego przepisu, należy uznać za wykładnię dokonaną z naruszeniem zasady wolności zabudowy, wywodzonej z norm konstytucyjnych (art. 2, art. 21, art. 31, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), których systemowe powiązanie z przepisami u.p.z.p. prowadzi do jej urzeczywistnienia w procesie stosowania prawa.

Jeśli zaś chodzi o regulacje o charakterze ogólnym, które wyrażają cel całej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. wskazane wyżej art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz w art. 1 ust. 2 pkt 1 tego aktu, to należy zauważyć, że mogą mieć one przy wykładni innych regulacji znaczenie jedynie uzupełniające, a zatem nie mogą w żadnym razie przesądzać o nadaniu danemu przepisowi innego brzmienia niż to wynikające wprost z jego treści. Wskazuje na to art. 56 u.p.z.p., który odnosi się do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale stosowany jest z mocy art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., także do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z nim, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Ponadto, w myśl tego ostatniego unormowania, przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe pokazuje wyłącznie subsydiarny charakter wskazanych ogólnych regulacji w przypadku prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

W orzecznictwie sądowym zwraca się wreszcie uwagę, że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy więc krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób bowiem uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, to jest zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery (tak wskazany już wyrok NSA z 22.10.2022 r. II OSK 1482/21).

Na kwestię interesu społecznego wyrażającego się w dynamicznym rozwoju odnawialnych źródeł energii celem zaspokojenia ciągłego zapotrzebowania na energię elektryczną zwróciła także uwagę skarżąca Spółka przedstawiając szereg zalet tego typu źródeł energii przesądzających o ich wyższości nad źródłami konwencjonalnymi.

Reasumując, skoro zatem wykładnia językowa przepisów art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 2 pkt 13 u.o.z.e. nie pozostawia wątpliwości w zakresie klasyfikowania instalacji, jaką jest farma fotowoltaiczna jako instalacji odnawialnego źródła energii, to warunki zabudowy dla tego rodzaju inwestycji nie muszą być ustalane z uwzględnieniem wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Stanowisko takie jest prezentowane aktualnie w licznym orzecznictwie sądowym, które Sąd w składzie niniejszym podziela. Zwraca się w nim głównie uwagę na zmianę brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., dokonaną przez art. 4 pkt 2 cytowanej już ustawy z dnia 19 lipca 2019r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, podkreślając przy tym jego jednoznaczność (np. wyroki NSA: z 11.01.2023 r. II OSK 2619/22, z 17.01.2023 r. II OSK 2706/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 9.12.2022 r. II SA/Rz 1423/22).

Tym samym, nie było w warunkach rozpoznawanej sprawy właściwe przeprowadzenie analizy urbanistycznej pod względem spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, a następnie uzależnienie od pozytywnych ustaleń w tym zakresie dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji. Błędne stanowisko Organów, będące konsekwencją nieprawidłowej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. skutkowało więc koniecznością wyeliminowania wydanych przez te Organy decyzji z obrotu prawnego, o czym orzeczono w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.