Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1446/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, sędzia WSA Łukasz Trochym, , Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 31 marca 2022 r. nr KKU-191/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją nr KKU-216/20 z 31 marca 2022 r. - po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. z siedzibą w W. - utrzymała w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego nr 1 z 18 sierpnia 2020 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę S. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., prawo własności nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Małopolski zawiadomieniem z 24 czerwca 2008 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę S. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej S. - miasto, obręb nr [...] S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,0344 ha, dla której Sąd Rejonowy w W. [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych siedzibą w S. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...].

Podniósł, że stosownie do art. 17 a ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. dalej jako ustawa z dnia 10 maja 1990 r. lub ustawa komunalizacyjna) od 1 stycznia 2006 r. jest on zobowiązany do wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego, gdy zajdzie prawdopodobieństwo, że grunt Skarbu Państwa stał się mieniem komunalnym w dniu 27 maja 1990 r.

Następnie Wojewoda Małopolski decyzją nr 1 z 18 sierpnia 2020 r. stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej S. - miasto, obręb nr [...] S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,0344 ha, dla której Sąd Rejonowy w W. [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych siedzibą w S. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...].

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że z zaświadczenia Starosty K. z 3 września 2008 r. wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. w rejestrze ewidencji gruntów obrębu S. figurowała działka nr [...] o pow. 0,1582 ha z wpisem Skarbu Państwa jako właściciela oraz Dyrekcji Okręgowej K. w K. jako władającego. Następnie z działki tej - na skutek kolejnego podziału - została wydzielona działka nr [...] o powierzchni 0,0344 ha.

Dodał, że działka nr [...] objęta jest wnioskiem P. S.A. o wydanie decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego tej działki.

Wskazał, iż z uwagi na wpis w ewidencji P. jako władającego nieruchomością w dacie 27 maja 1990 r. oraz wniosek uwłaszczeniowy - należało zbadać, czy przedsiębiorstwu państwowemu P. w dacie 27 maja 1990 r. przysługiwało prawo zarządu do działki nr [...], ustanowione w formie prawem przewidzianej.

Tymczasem spółka P. na potwierdzenie przysługującego jej poprzednikowi prawnemu prawa zarządu do wyżej wymienionej działki przedłożyła decyzję Naczelnika Miasta i Gminy S. z 26 lutego 1990 r. o ustaleniu dla [...] Dyrekcji Okręgowej K. w K. opłaty rocznej za zarząd gruntem oznaczonym m.in. jako działka nr [...], z podziału której powstała działka będąca przedmiotem niniejszej decyzji.

Dodatkowo, pismem z 18 czerwca 2020 r. P. S.A. poinformowały, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia 24 listopada 1969 r. jest dokumentem potwierdzający prawo zarządu do nieruchomości oznaczonej m. in. jako działka nr [...]. Zgodnie z tą decyzją wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 22 poz. 159 z

1969 r.) oraz § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z 31 maja 1962 r. w sprawie przekazania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 35 poz. 159 ze zm.), przekazano w użytkowanie Okręgowej Dyrekcji K. w K. teren państwowy oznaczony jako parcele I. kat. [...], [...], [...], [...] i [...] położony w S.

Ponieważ jednak w ww. decyzji nie jest wymieniona działka nr [...] powstała z pgr. I. kat. [...] - dlatego też Wojewoda uznał, że decyzja ta nie dotyczy przedmiotowej nieruchomości.

Dodatkowo powołał się na pismo Urzędu Miasta i Gminy w S. z 25 sierpnia 2008 r. z którego wynika, że nie dysponuje on dokumentami potwierdzającymi istnienie w dacie 27 maja 1990 r. prawa zarządu P. do przedmiotowej nieruchomości.

Również Starostwo Powiatowe w K. w piśmie z 30 stycznia 2017 r. poinformowało, że nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi istnienie w dacie 27 maja 1990 r. prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości.

W związku z powyższym organ stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż przed dniem 27 maja 1990 r. nie zostało ustanowione w formie prawem przewidzianej prawo zarządu P. do przedmiotowego gruntu, a więc należał on do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, którym był Naczelnik Miasta i Gminy S.

Odwołanie od decyzji Wojewody Małopolskiego wniosła spółka P. S.A. z siedzibą w W. - wnosząc o jej zmianę poprzez orzeczenie o odmowie stwierdzenia komunalizacji, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po rozpoznaniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 31 marca 2022 r. nr KKU-216/20 utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego nr 1 z 18 sierpnia 2020 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę S. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wskazała, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Zatem decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r.

Tym samym obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Komisja zaznaczyła, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa

Zatem kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Przy czym dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do".

W związku z tym Komisja powołała stosowne regulacje prawne odnoszące się do przedmiotowej kwestii oraz szereg orzeczeń sądów administracyjnych - podkreślając, że z przeprowadzonego postępowania nie wynika, żeby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki P. S.A. - a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Natomiast faktyczne władanie mieniem przez przedsiębiorstwo państwowe "P." bądź przez jego poprzedników prawnych - nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

Komisja zaznaczyła, że zarząd, to prawna forma władania, która uprawnia do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Nawet faktyczne władanie nieruchomością odpowiada bowiem przesłance wymienionej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej.

Aby zaś przeciwstawić się komunalizacji mienia - podmiot faktycznie mieniem tym władający musi w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niego w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym na infrastrukturę [...]) wymaga przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd).

Tymczasem z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika istnienie dokumentów potwierdzających - na dzień 27 maja 1990 r. - prawo zarządu do ww. nieruchomości jakiemukolwiek podmiotowi.

Dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie może też stanowić decyzja o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd gruntem - z uwagi na fakt, iż opłaty związane z prawem korzystania z gruntu stanowiącego w dacie wymierzania opłaty własność Skarbu Państwa powinny być pochodną od ustalonego w sposób prawem przewidziany tytułu prawnego do gruntu. W tej kwestii wielokrotnie już wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc, że samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu nie stwarzało podmiotowi zobowiązanemu do ich ponoszenia tytułu prawnego w postaci użytkowania lub zarządu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 2240/98 oraz z 5 sierpnia 1998 r. sygn. akt I SA 1988/97).

Także decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z 24 listopada 1969 r.(wydana na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z 31 maja 1962 r. w sprawie przekazania terenów w miastach i osiedlach), którą przekazano w użytkowanie Okręgowej Dyrekcji K. w K. teren państwowy oznaczony jako parcele I. kat. [...], [...], [...], [...] i [...] położony w S. - nie jest dokumentem potwierdzającym prawo zarządu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Jak wynika z treści tej decyzji obejmuje ona kilka działek, jednakże nie została w niej wymieniona działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania, ani działka z podziału której działka nr [...] powstała.

Dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie mogą również stanowić zapisy w ewidencji gruntów, z uwagi na fakt, iż mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny. Inaczej bowiem niż plan zagospodarowania przestrzennego, który określa przeznaczenie danego terenu, ewidencja gruntów zawiera jedynie informacje o faktycznym rodzaju użytku gruntowego. W konsekwencji, wpis w ewidencji gruntów może być uznany jedynie za środek dowodowy, a nie za przesłankę prawną. Organy ewidencji rejestrują jedynie stany faktyczne i prawne ustalone w innym trybie przez inne organy orzekające. W tym znaczeniu zapisy w ewidencji gruntów mają charakter wtórny.

Następnie Komisja podniosła, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Siedmiu Sędziów z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, Lex nr 2230353 uznał, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

W dalszej części uzasadnienia podkreśliła, iż prawo zarządu P. do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie - co potwierdza ukształtowana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym P[...], jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa P[...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację [...], mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

Natomiast P. nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301) - w którym brak jest przedsiębiorstwa państwowego P.

P. w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przy czym fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.

Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość była wyłączona z komunalizacji na rzecz właściwej gminy - Gminy S., w trybie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S. A. w W. - zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało decydujący wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia w tej sprawie, a w szczególności:

1. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez błędne zastosowanie tych przepisów w związku z błędnym uznaniem, iż nieruchomość ta w dacie 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego;

2. art. 4 i art. 6 ust. 1 Rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PP "P." poprzez brak zastosowania prowadzący do błędnego uznania, iż nieruchomości przeznaczone do użytku [...] nabyte z mocy prawa przez P. podlegają komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r.;

3. art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 84, poz. 948 ze zmian) poprzez brak zastosowania, w związku z pominięciem przesłanki posiadania nieruchomości przez PP P. z dniem 27 maja 1990 r.

Ponadto zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza również przepisy postępowania, a to:

1. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 oraz 138 § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający słuszny interes skarżącej, a ponadto dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że spełnione zostały przesłanki komunalizacji wyrażone w ww. art. 5 ust. 1 ustawy;

2. art. 7, 75 § 1, 77 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne pominięcie w postępowaniu dowodowym posiadania przez skarżącą nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., pomimo, iż jest to przesłanka wyłączająca komunalizację mienia w sytuacji ustalenia w postępowaniu dowodowym braku dokumentów o ustanowionym zarządzie;

3. art. 15 i art. 107 § 2 k.p.a.

Przy czym powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie - podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w skardze stwierdziła, że nie znajdują one uzasadnienia, stanowiąc w istocie polemikę z argumentami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i jako takie nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 31 marca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 18 sierpnia 2020 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę S. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej S. - miasto, obręb nr [...] S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,0344 ha.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej jako ustawa z dnia 10 maja 1990 r. lub ustawa komunalizacyjna.

Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma zaś stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie w/w ustawy.

Organy obu instancji orzekające w sprawie uznały, że objęta postępowaniem nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Natomiast skarżącej spółce P. nie przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu - bowiem nie legitymowała się ona dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) tych nieruchomości.

Zdaniem Sądu przedstawione stanowisko organów jest prawidłowe.

Przy czym w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że stanowiąca przedmiot postępowania nieruchomość stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Spór dotyczy natomiast tego, czy w tej dacie przedsiębiorstwo P. dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez P. było jedynie władztwem faktycznym.

Odnosząc się do powyższego należy zauważyć, że kwestia dotycząca sporu pomiędzy spółką P., a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia - na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - wielokrotnie była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych.

W wydawanych orzeczeniach wielokrotnie wyjaśniano, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń. Jak podkreślano, jeżeli P. nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej - to nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności P. Akty prawne regulujące status skarżącej spółki, jak również akty ustawowe i wykonawcze na podstawie których przeprowadzono postępowanie nacjonalizacyjne [...], mają bowiem charakter przepisów ogólnych - a co za tym idzie nie mogły regulować stanu prawnego poszczególnych nieruchomości. Stanowisko powyższe potwierdza rozliczne i ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych. Wyjaśniano również, że P. nie są przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

W licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał m.in., że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. NSA wielokrotnie też wskazywał, że niezasadne jest stanowisko P., że pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" a nie "posiadać" - jednoznacznie wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Podkreślono, iż w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę [...], jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym.

Wielokrotnie też wskazywał, że od samego początku swego istnienia P. miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa P. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "P.", który to przepis nakazywał P. m.in. inwentaryzację majątku.

Jak wskazał NSA w wyroku z 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2132/17 - aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ww. ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, Naczelny Sąd Administracyjny podjął dwie uchwały: z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17.

W jednobrzmiących tezach tych uchwał NSA przyjął, że: "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja

1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)".

W uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 NSA dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa P. nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której P. uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości."

We wskazanych uchwałach przyjęto również, iż analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia P., w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że P. nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów [...].

W uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach - nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania P. zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji P. w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa P. Jak podkreślono, ustawa z 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo P. do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że P. S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było P., bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo P. S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "P. P. S.A." (P[...] P[...]) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. - Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (w art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii [...].

Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

W uchwale z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. I OPS 5/17 podkreślono, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "P." doprowadziła do wygaśnięcia zarządu P. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu P., uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa P. za sprawującego zarząd mieniem [...]. Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę sygn. akt I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie [...] w zarząd P..

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, iż ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. skarżąca Spółka P. nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości - co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji.

Nie może bowiem budzić wątpliwości, że dla P. nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała.

Także ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłaty za korzystanie z gruntu państwowego, ani pod rządami ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ani ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie tworzyło po stronie podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania, czy zarządu.

Skarżąca spółka nie dysponuje również żadnym innym dokumentem (umową, protokołem zdawczo-odbiorczym), który ustanawiałby zarząd czy użytkowanie. Jak wskazano wyżej tytułu do spornej nieruchomości nie potwierdzają też ww. przepisy ogólne. Tym samym stwierdzić należy, że P. władało spornymi nieruchomościami wyłącznie w sposób faktyczny.

Zatem brak tytułu prawnego P. w dniu 27 maja 1990 r. do przedmiotowej nieruchomości jednoznacznie wskazuje, że nieruchomość należała wówczas - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W związku z tym w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.

Ponadto - wbrew zawartej w skardze argumentacji - w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".

Z treści powołanych przepisów wprost bowiem wynika, że nie dotyczą one nieruchomości, które podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r. (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 526/08, Lex nr 535242). Także w wyroku z 12 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 677/16, Lex nr 2715673, NSA trafnie stwierdził, że data wskazana w art. 34, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego, określona została jako data późniejsza w stosunku do 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez P. na podstawie ustawy komercjalizacyjnej z 8 września 2000 r. nie powodowało, że w dnu 27 maja 1990 r. nabywane grunty nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r.

W niniejszej sprawie nie miał zastosowanie także art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - wyłączający spod komunalizacji mienie służące wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.

P. w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przy czym fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.

Ponadto przedsiębiorstwo państwowe P. nie zostało umieszczone w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301).

Podsumowując Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie materialnoprawne przesłanki warunkujące komunalizację spornej nieruchomości. Dlatego też zarzuty skargi - dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zbudowane na kwestionowaniu "należenia" spornej nieruchomości w dniu 27 maja

1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego oraz tezie o przynależeniu jej wówczas (w ramach zarządu) do P. - należy uznać za niezasadne. Zaskarżona decyzja nie narusza powołanych w skardze przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Organy obu instancji wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły całokształt materiału dowodowego i dokonały prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, szczegółowo i wyczerpująco wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz przekonująco uzasadniły swoje decyzje - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.