Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1794/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1.
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151.
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2023 r. sprawy ze skargi R. S., S. G. na uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia 25 maja 2005 r. nr 545/XXXV/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Rybnika (dalej – Rada Miasta, organ uchwałodawczy) w dniu 25 maja 2005 r. podjęła uchwałę nr 545/XXXV/2005 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnika (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2005 r. Nr 79, poz. 2145 z późn. zm. – dalej uchwała, plan).

W skardze z dnia 16 listopada 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik R. S. i S. G. (dalej – Strony, Skarżący) zakwestionował powyższą uchwałę Rady Miasta z dnia 25 maja 2005 r. nr 545/XXXV/2005 w części dotyczącej § 13 ust. 2 oraz § 5 ust. 1 pkt 15 i ust. 2 pkt 14 w odniesieniu do działki nr 1, dla której Sąd Rejonowy w R. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Podniesiono w niej, że akt ten narusza interes prawny Skarżących z uwagi na fakt, iż wydany została przy nadużyciu władztwa planistycznego, zasady proporcjonalności oraz zasady równości obywateli wobec prawa, naruszając przepisy prawa powszechnie obowiązującego, tj.:

1) art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7, art. 3 ust. 1 oraz 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.) poprzez bezpodstawne ograniczenie zaskarżoną uchwałą prawa własności Skarżących sprowadzające się do wyeliminowania na terenie objętym skargą wznoszenia wszelkiej zabudowy, w tym zabudowy zagrodowej (siedliska rolnika);

2) art. 140 k.c. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2409 z późn. zm. – u.o.g.r.l.) poprzez bezpodstawne ograniczenie zaskarżoną uchwałą możliwości korzystania z gruntu w sposób zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem;

3) art. 72 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm. – dalej u.p.o.ś.) poprzez ustanowienie na terenie objętym niniejszą skargą zakazu zabudowy, w tym również zabudowy zagrodowej, podczas gdy tak rygorystyczne ograniczenie sposobu zagospodarowania działki nr 1 nie znajduje uzasadnienia w sporządzonym na potrzeby uchwały opracowaniu ekofizjograficznym;

4) art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne ograniczenie zaskarżoną uchwałą prawa własności Skarżących oraz ukształtowanie postanowień zaskarżonej uchwały w sposób sprzeczny z zasadą równości obywateli wobec prawa.

Wobec tych zarzutów pełnomocnik Stron wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakreślonej części oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto w skardze zawarto żądanie przeprowadzenia dowodu z dokumentów wskazanych w treści skargi.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podniesiono, że nabycie działki już po uchwaleniu planu miejscowego nie pozbawia Skarżących prawa do jego kwestionowania (m.in. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 718/16). Następnie wskazano, że działka nr 1 znajduje się w obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem R (tereny rolne). Na tych terenach wprowadzono zakaz zabudowy, który wyrażony został w § 5 ust. 1 pkt 15 i ust. 2 pkt 14 oraz § 13 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 uchwały. Wskazano przy tym, że R. S. prowadzi na tej działce gospodarstwo rolne zajmujące się uprawą [...], co potwierdzono zaświadczeniami Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia 10 sierpnia 2018 r. oraz 1 grudnia 2020 r. Dla zwiększenia efektywności upraw i optymalizacji kosztów prowadzonej produkcji rolnej zamierza on przeznaczyć część działki pod siedlisko i budynek gospodarczy. Miałoby to umożliwić mu przechowywanie sprzętu, szybki transport zbiorów do pomieszczenia kontrolowanego klimatu (chłodni), a także wykonanie tuneli foliowych.

Interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wywiedziono z przysługującego Skarżącym prawa własności do wspomnianej działki, jak również naruszenia ich uprawnień do swobodnego zagospodarowania należącego do nich gruntu.

Uzasadniając samo już żądanie stwierdzenia nieważności zakreślonej części uchwały wskazano, że wprowadzenie zakazu zabudowy na terenach rolnych obejmującego również zabudowę zagrodową związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego stanowi o nadużyciu władztwa planistycznego, zasady proporcjonalności oraz równości obywateli wobec prawa. Podkreślono, że władztwo planistyczne nie ma charakteru nieograniczonego. Możliwa jest bowiem ingerencja w prawo własności jedynie w przypadku wyważenia proporcjonalnie interesu publicznego z uprawnieniami właścicielskimi. Zdaniem pełnomocnika, w niniejszej sprawie celami mogącymi uzasadniać ustanowienie zakazu wszelkiej zabudowy na gruntach rolnych jest ich ochrona zgodna z dyspozycją art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. W kontekście tego uregulowania, jak zauważa pełnomocnik, nie znajduje umocowania stanowisko zabraniające zagospodarowania gruntów na cele służące wykorzystywaniu tych gruntów zgodnie z ich przeznaczeniem, a za taki cel należy uznać zabudowę zagrodową, co wynika z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. (grunty pod takimi budynkami pozostają rolnymi). Zwrócono uwagę na różnicę pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną a zabudową zagrodową. Ta ostatnia bowiem ma służyć prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a nie zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych. W dalszej części uzasadnienia skargi stwierdzono, że ewentualny zakaz zabudowy zagrodowej mógłby być podyktowany wyłącznie w odniesieniu do gruntów, czy obszarów o szczególnym znaczeniu rolnym (jakość gleb), przyrodniczym czy ekologicznym. W opinii pełnomocnika Skarżących, działka nr 1 nie cechuje się żadnymi tego typu walorami, co potwierdza opracowanie ekofizjograficzne sporządzone dla miasta Rybnika.

Naruszenie zasady równego traktowania wobec prawa uzasadniono tym, że na niektórych terenach rolnych utworzono tzw. tereny zespołów i obiektów produkcji i przetwórstwa rolniczego oraz upraw sadowniczych i plantacji roślin (RP). W ich obszarze dopuszczając zabudowę zagrodową. Zwrócono uwagę, że w odległości ok. 350 m od działki Skarżących zlokalizowane są dwie działki o nr 2 i 3, dla których w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przewidziano zakaz zabudowy, podczas gdy w skarżonym planie miejscowym znalazły się one w obszarze oznaczonym symbolem RP.

Końcowo w skardze podniesiono, że fakt przekroczenia władztwa planistycznego potwierdza uchwała Rady Miasta Rybnika z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnika, która odstępuje od zakazu zabudowy zagrodowej na terenach rolnych.

W odpowiedzi na skargę z dnia 7 grudnia 2022 r. pełnomocnik Rady Miasta wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.

Argumentując wniosek o odrzucenie skargi podniesiono, że Skarżący nabywając nieruchomość we wrześniu 2014 r. posiadali świadomość jej przeznaczenia w miejscowym planie. Miała ona korzystną cenę, ponieważ nie była zabudowana w dacie sprzedaży. Jak zaznaczył pełnomocnik Rady Miasta, potwierdza to okoliczność wystąpienia przez Skarżących z wnioskami z dnia 28 października 2014 r. o zmianę planu miejscowego oraz Studium dla działki nr 1, w których zaproponowano wydzielenie części terenu o powierzchni 1.500 m2 i przekształcenie jej w działkę budowlaną, ewentualnie przekształcenie całości pod zabudowę jednorodzinną. Następnie wbrew uregulowaniom planu miejscowego wznieśli na niej budynek mieszkalny i gospodarczy, do rozbiórki których zostali zobowiązani przez organ nadzoru budowlanego. W efekcie, zdaniem pełnomocnika organu uchwałodawczego, Skarżący nie mają legitymacji skargowej, gdyż dysponują jedynie interesem faktycznym, którym jest legalizacja istniejącej zabudowy i realizacja własnych planów inwestycyjnych.

Przechodząc do uzasadnienia niezasadności zarzutów Skarżących wyjaśniono, że działka nr 1 znajduje się w terenie rolniczym o symbolu TR oraz w niewielkim fragmencie w terenie publicznych ciągów pieszojezdnych o symbolu TKDX. Powołując się na § 5 ust. 1 pkt 15 i ust. 2 pkt 14 uchwały wskazano, że działka ta nie jest przeznaczona pod zabudowę, brak na niej również możliwości lokalizowania zabudowy zagrodowej. Wyrażono przy tym stanowisko, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom w przypadkach określonych ustawą. Takie uprawnienie zostało wskazane w art. 3 u.p.z.p. nazywane władztwem planistycznym. Według pełnomocnika organu, w ramach tego uprawnienia w odniesieniu do nieruchomości rolnych nie istnieje konieczność dopuszczenia zabudowy na wszystkich działkach. Elementem bowiem kształtowania zagospodarowania nieruchomości rolnych może być wyłączenie nieruchomości spod zabudowy celem pozostawienia ich wyłącznie pod uprawy. Co istotne wyrazem wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego w ramach sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą, było wydzielenie terenów o symbolu RP, tj. zespołów i obiektów produkcji i przetwórstwa rolniczego, oraz upraw sadowniczych i plantacji roślin. Na terenach tych przy spełnieniu określonych warunków dopuszczono lokalizowanie domów mieszkalnych dla osób prowadzących gospodarstwo rolne. Zwrócono ponadto uwagę, że poprzednio obowiązującym planie miejscowym działka znajdowała się w strefie ekologicznej zieleni wysokiej (W11 E1 sektor 6), gdzie zabroniona była jakakolwiek zabudowa. Również w Studium, które było podstawą dla obowiązującego planu miejscowego, działka nr 1 znajduje się w obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej wskazanych do wyłączenia z zabudowy.

W odpowiedzi na skargę podniesiono również, że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości Skarżących znajdują się tereny rolnicze oraz tereny zieleni łęgowej i niskiej. Nie zgodzono się ze stanowiskiem o bliskim sąsiedztwie w odniesieniu do terenów położonego aż 350 m od działki Skarżących. Wyrażono także stanowisko, że opracowanie ekofizjograficzne nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie dokumentem sporządzanym na potrzeby planistyczne (charakteryzuje poszczególne elementy przyrodnicze i ich wzajemne powiązania), a tym samym nie determinuje przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym. Podkreślono ponadto, że zaskarżony akt prawa miejscowego został uchwalony z zachowaniem procedury wymaganej prawem, a jego legalność znajduje swe uzasadnienie w braku zastrzeżeń ze strony Wojewody, któremu został on przekazany do kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Rybnika z dnia 25 maja 2005 r. nr 545/XXXV/2005 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnika.

Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z poźn. zm. – dalej p.p.s.a.) - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do badania zasadności skargi wyjaśnić należy, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona uchwała została wydana przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji, tj. przed 1 czerwca 2017 r.

Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Z kolei w myśl art. 53 § 2 tej ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu sprzed nowelizacji – dalej u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z wymienionych powyżej przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie, że: 1) zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniej bezskutecznie wezwano gminę do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, 3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu, skarga w niniejszej sprawie została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (organ uchwałodawczy nie udzielił odpowiedzi na wezwanie). Dlatego też stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. skarga została złożona z zachowaniem 60-dniowego terminu liczonego od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie nadano placówce pocztowej w dniu 24 października 2022 r., natomiast skarga została nadana u operatora pocztowego w dniu 16 listopada 2022 r.).

Podmiot, który zaskarża uchwałę do sądu i domaga się stwierdzenia jej nieważności, musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą, co wynika z powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1355/91, Lex nr 26058).

Zatem skargę w oparciu o ten przepis szczególny może wnieść ten, kto wykaże, że jego indywidualny interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Interes prawny osoby, która wnosi skargę w tym trybie wynikać niewątpliwie musi z przepisu prawa materialnego kształtującego sytuację prawną osoby skarżącej. Interes prawny takiej osoby uwidacznia się w tym, że osoba ta działa bezpośrednio, we własnym imieniu i posiada roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" posiada więc charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia, czy zachodzi związek między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego w przypadku uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie wykazać może podmiot będący właścicielem działek znajdujących się w obszarze objętym miejscowym planem.

W badanej sprawie poza sporem jest, że Skarżący są współwłaścicielami działki o nr 1, która objęta została uregulowaniami Planu. Posiadają oni zatem interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Fakt nabycia nieruchomości już w czasie obowiązywania skarżonego planu miejscowego pozostaje bez znaczenia dla istnienia interesu prawnego Skarżących. Sam fakt zbycia nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz jedynie przejście tych uprawnień w ślad za prawem własności, z tym że warunkiem dopuszczalności takiej skargi jest to, aby dotychczasowy właściciel (poprzedni właściciel) nie "skonsumował" wcześniej uprawnienia z art. 101 ust. 1 u.s.g. w odniesieniu do tej samej uchwały. Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności (zob. wyroki NSA: z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 3005/12, Lex nr 1519357; z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 718/16, Lex nr 2508388; z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1399/21, Lex nr 3248531). Również bez znaczenia dla tego zagadnienia pozostaje ubieganie się przez Strony o zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak również planu miejscowego, dla umożliwienia lokowania budynków chociażby na części działki nr 1. Odnieść to należy także do posadowienia na niej nielegalnie budynku mieszkalnego i gospodarczego. Powyższe okoliczności nie zmieniają postaci rzeczy, że Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości objętej planem miejscowy, co determinuje ich legitymację do kwestionowania przedmiotowego aktu prawa miejscowego.

Przechodząc do dalszych rozważań stwierdzić należy, iż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy mogą być tylko istotne naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 412/11).

Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie bowiem do treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.

Skarżący domagają się stwierdzenia w części nieważności uchwały uzasadniając to przekroczeniem przez Radę Miasta władztwa planistycznego wyrażającego się we wprowadzeniu zakazu realizacji jakiejkolwiek zabudowy na terenach rolnych, w tym także zagrodowej. W związku z tym wnoszą o wyeliminowanie z obrotu prawnego § 13 ust. 2 oraz § 5 ust. 1 pkt 15 i ust. 2 pkt 14 uchwały.

Przystępując do oceny negowanej uchwały koniecznym jest zbadanie zgodności planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zajmując się tym zagadnieniem wskazać przyjdzie, że założenia planistyczne gminy zostały określone przez Radę Miasta Rybnika w uchwale z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Rybnika (z póżn. zm. - załącznikiem do tej uchwały jest ujednolicony tekst Studium oraz jego rysunek). Wynika z niej – co nie jest kwestionowane przez Skarżących - że działka nr 1 znajduje się w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej wskazanym do wyłączenia z zabudowy. Sformułowanie to prowadzi do jednoznacznych wniosków, że na tych terenach zamierzeniem organu uchwałodawczego było wprowadzenie bezwzględnego zakazu lokalizowania obiektów kubaturowych. Zamysł ten został następnie przeniesiony do planu miejscowego. Otóż działka nr 1 zlokalizowana została na terenach rolnych oznaczonych symbolem R. W myśl § 5 ust. 1 pkt 15 uchwały dla terenów rolnych (R) ustalono następujące przeznaczenia i użytkowania dopuszczalne: a) drogi gospodarcze, ścieżki rowerowe, b) sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, c) zadrzewienia śródpolne. Natomiast w § 5 ust. 2 pkt 14 uchwały określono zakazy dla tego rodzaju terenów zabraniając przeznaczenia i użytkowania w postaci: a) wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów stanowiących elementy infrastruktury sieciowej, b) zalesienia, c) dróg o trwałej nawierzchni, placów utwardzonych, parkingów, d) eksploatacji surowców, e) podnoszenie i obniżanie poziomu gruntów o charakterze trwałym. Zestawienie postanowień Studium z przepisami planu miejscowego pozwala na stwierdzenie, że ten ostatni akt pozostaje w zgodzie z tym pierwszym.

Samo stwierdzenie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium nie oznacza, że plan miejscowy nie może być kontrolowany pod względem przekroczenia granic władztwa planistycznego obejmującego ocenę stopnia i zakresu ingerencji w prawo własności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 541/18, Lex nr 3019720). Niemniej jednak trudno nie dostrzec, że kwestionowany miejscowy plan realizuje cel wynikający ze Studium przewidziany dla terenu rolnego, w postaci zachowania istniejącego sposobu użytkowania. Sam teren działki nie charakteryzuje się glebami przyrodniczo cennymi, na co zwracał uwagę pełnomocnik Skarżących i co wynika ze sporządzonego na potrzeby procedury planistycznej opracowania ekofizjograficznego. Ponadto ich klasa bonitacyjna nie należy do najwyższych, co z kolei udokumentowano uproszczonym wypisem z rejestru gruntów. Wskazuje on, że na łączną powierzchnię działki wynoszącą 2.3700 ha przypadają: grunty orne klasy V (RV) – 1.0900 ha i klasy VI (RVI) – 0,2140 ha, a także pastwiska trwałe klasy V (PsV) – 1.0660 ha.

Uważna lektura wspomnianego już wcześniej opracowania ekofizjograficznego, a w szczególności załączników do niego pozwala na stwierdzenie, że działka nr [...] znajduje się na terenach wymagających ochrony z innych powodów. Otóż znajduje się w obszarze o wartościach geomorfologicznych rangi reginalnej, graniczących bezpośrednio terenami o wartości krajowej (geomorfologia - nauka o formach rzeźby powierzchni Ziemi oraz procesach je tworzących i przekształcających). Nie sposób również nie zauważyć, że nieruchomość Skarżących zlokalizowana jest na obszarze bardzo korzystnych warunków topoklimatycznych (topoklimat inaczej mezoklimat, klimat lokalny – klimat kształtowany przez warunki miejscowe, takie jak: ukształtowanie terenu, roślinność, stosunki wodne i zagospodarowanie przestrzenne), które stanowią jedynie 5,6% powierzchni miasta. Własność Skarżących znajduje się także w granicach Parku Krajobrazowego – [...]. Ustalenia te pozwalają na przyjęcie, że działka nr [...] stanowi jedną z nieruchomości gruntowych składającą się na utworzenie przestrzenni wyłączonych z procesu urbanizacji w celu zachowania walorów przyrodniczych tego obszaru, o których była mowa wcześniej.

Z powyższych względów stanąć należy na stanowisku, że w rozpatrywanym przypadku nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego, w tym prawa własności, a także nie można zarzucić organowi uchybienia zasadzie proporcjonalności. Przedstawione okoliczności uzasadniają bowiem utrzymanie w tym obszarze wolnych przestrzeni, co łączy się z koniecznością wprowadzenia zakazu lokalizowania zabudowy, w tym także zagrodowej. Przemawiają za tym wartości przyrodnicze, które nie łączą się klasą bonitacyjną tych gruntów, ale przejawiają się w unikatowych warunkach topoklimatycznych i geomorfologicznych, które zaburzać mogą wszelkie przejawy urbanizacji tych obszarów.

W skardze wskazano, że w niedalekiej odległości w kierunku północnym od własności Stron znajdują się dwie działki o nr 2 i 3, które oznaczone zostały w planie miejscowym symbolem RP, podczas gdy w Studium zaklasyfikowane zostały do obszaru rolniczej przestrzeni produkcyjnej wskazanym do wyłączenia z zabudowy. W myśl § 5 ust. 1 pkt 11 uchwały na terenach RP przewidziano możliwość budowy obiektów związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, jak również budynków mieszkalnych. Nie oznacza to, że doszło do wykroczenia przeciwko zasadzie równości wobec prawa. Podnieść przyjdzie przede wszystkim, że jest to jedyny przypadek odstępstwa od ustalonego dla tej części miasta modelu zagospodarowania przestrzennego polegającego na zakazie lokowania wszelkiej zabudowy. Wprowadzanie dalszych wyjątków od ogólnej zasady prowadziłoby w rzeczywistości do faktycznego podziału właścicieli nieruchomości na tych, którzy w pełni mogą realizować swoje uprawnienia właścicielskie oraz tych, których prawa są ograniczone. Ponadto podkreślić należy, że właściciel działek o nr 2 i 3 w trakcie procedury planistycznej wystąpił z wnioskiem o zakwalifikowanie ich do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co częściowo zostało przez organ uwzględnione (Dokumentacja prac planistycznych część II - k. 60, pismo Prezydenta Miasta Rybnika z dnia 29 grudnia 2003 r. – k. 83). Z kolei wniosek ówczesnego właściciela działki nr 1 o zaliczeniu jej do terenów pod zabudowę nie został uwzględniony (Dokumentacja prac planistycznych część II - k. 60, pismo Prezydenta Miasta Rybnika z dnia 29 grudnia 2003 r. – k. 87). Na rozprawie pełnomocnik organu wyjaśnił dodatkowo, iż wskazywane przez Skarżących działki w poprzednio obowiązującym planie znajdowały się w obszarze, na którym dopuszczona była zabudowa. Dlatego też utrzymano taką możliwość dla uniknięcia roszczeń odszkodowawczych.

Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi okazały się nie zasadne, a tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd postanowił nie uwzględnić części wniosków dowodowych zawartych w skardze dotyczących: zaświadczeń Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (pozostają bez znaczenia dla sprawy), wydruków z [...] systemu informacji przestrzennej (nie posiadają one przymiotu dokumentu), jak również wniosków dowodowych organu, które pozostają bez znaczenia dla rozstrzyganej sprawy.