Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 192/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 10 ust. 1 - 5f
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 1001/21 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Z. na uchwałę Rady Powiatu Z. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia odcinka drogi kategorii powiatowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miejskiej Z. na rzecz Powiatu Z. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA, Sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 6 października 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 1001/21, oddalił skargę Gminy Miejskiej Z. (dalej: strona, skarżąca, gmina) na uchwałę Rady Powiatu Z. (dalej: organ) z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej, odcinka dawnej drogi wojewódzkiej nr [...] o długości [...] m przebiegającej przez miasto Z., powiat z.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rada Powiatu Z. podjęła [...] września 2021 r. uchwałę nr [...], w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej, odcinka dawnej drogi wojewódzkiej nr [...] o długości [...] m przebiegającej przez miasto Z., powiat z. (Dz. Urz. Woj. Doln. poz. [...]). Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały: Dz. U. z 2020 r. poz. 920 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 1526) w związku z art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. obowiązujący w dacie podjęcia uchwały: Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz.1693, dalej - u.d.p.). W § 1 uchwały przewidziano, że pozbawia się kategorii drogi powiatowej, dawny odcinek drogi wojewódzkiej nr [...] w Z. – ul. [...]1: od granicy miasta Z. (droga powiatowa nr [...]) do ul. [...]2 (droga wojewódzka nr [...]), o długości [...] m, określony na mapie poglądowej – załącznik nr 1, stanowiący integralną część uchwały (ust. 1). Odcinek drogi wskazany w ust. 1 zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (ust. 2). W § 2 uchwały powierzono wykonanie uchwały Zarządowi Powiatu Z. Zgodnie z § 3 uchwały, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Gmina Miejska Z., wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5c w związku z art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne zastosowanie, w sytuacji gdy wskazany w uchwale odcinek drogi spełnia nadal definicję drogi powiatowej i taką pozostaje. Kolejno skarżąca podniosła, że uchwała nie zawiera uzasadnienia, w którym należało wykazać, że część drogi będąca przedmiotem uchwały nie spełnia wymogów kategorii drogi powiatowej. Powyższe oznacza zdaniem skarżącej, że organ podjął uchwałę w sposób arbitralny, nie dając możliwości jej merytorycznej kontroli. W żądaniach skargi skarżąca wystąpiła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że istota skargi sprowadza się do podjęcia uchwały o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej części drogi na terenie miasta Z. bez żadnego uzasadnienia. Uzasadnienia takiego nie zawierała również dołączona do pisma z dnia 18 sierpnia 2021 r. uchwała nr [...] Zarządu Powiatu Z. z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie poinformowania Burmistrza Miasta Z. o zamiarze podjęcia uchwały przez Radę Powiatu Z. w sprawie pozbawienia drogi kategorii dróg powiatowych. W ocenie skarżącej planowana do przekazania droga powiatowa spełnia ustawowe kryteria właściwe dla drogi powiatowej ponieważ stanowi połączenie miast będących siedzibą powiatu z. z siedzibami powiatów l. i b. Ponadto znajduje się w ciągu drogi powiatowej nr [...]1 (ul. [...]1).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w ramach realizacji drogi ekspresowej [...] Gmina Miejska Z. zobowiązała się do przejęcia przedmiotowego odcinka drogi (ul. [...]1) oraz odcinka drogi [...] w Z. na odcinku od DW [...] do granicy miasta.

Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu WSA postanowieniem z dnia 12 stycznia 2022 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę w całości. Na wstępie rozważań Sąd ten powołał podstawy prawne znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie. WSA wskazał następnie, że w niniejszej sprawie nie było sporne, że Gminie przysługiwała legitymacja do wniesienia skargi. Kwestionowaną uchwałą Rada Powiatu Z. pozbawiła kategorii drogi powiatowej dawny odcinek drogi wojewódzkiej nr [...] w Z. Podjęcie powyższej uchwały skutkowało zatem tym, że droga ta została ex lege zaliczona do kategorii dróg gminnych, a w konsekwencji stała się własnością Gminy Miejskiej Z., albowiem zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych drogi gminne stanowią własność właściwej gminy. WSA wskazał, że zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza z jednej strony zarówno zwiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jego majątku), ale również automatycznie z tego względu wiąże się z powstaniem nowych obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że spełnione zostały także pozostałe warunki formalne wniesienia skargi. Z art. 53 § 2a p.p.s.a., wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę na wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego można wnieść w każdym czasie. W tym kontekście nie było – zdaniem WSA - sporne, że zaskarżona uchwała stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż jej oddziaływanie skierowane jest bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowane do nieokreślonej liczby oraz kategorii osób i podmiotów. Jest ona aktem zawierającym rozstrzygnięcie generalne – pozbawienie ściśle oznaczonej drogi określonej kategorii i skutkuje nadaniem takiej drodze z mocy prawa kategorii drogi powiatowej. WSA wskazał, że zakwalifikowanie drogi do danej kategorii pociąga za sobą określone skutki prawne, między innymi w postaci przejścia prawa własności i konieczności stosowania określonych przepisów prawa o ruchu drogowym. Oznacza to, że tego rodzaju uchwała wywiera skutki zewnętrzne, bowiem odnosi się do nieograniczonej liczby podmiotów (użytkowników drogi) i wiąże aż do czasu jej zmiany lub uchylenia.

WSA wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił przepisy art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stanowi, że rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5d). Brzmienie ww. przepisów zostało wprowadzone ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870; dalej powoływanej jako ustawa zmieniająca), która w art. 1 ust. 2 dokonała zmiany brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, a w art. 1 ust. 2 wprowadziła po ust. 5 ustępy ust. 5a-5f. Zgodnie ze zmienionym brzmieniem art. 10 ust. 5 u.d.p., odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Stosownie do art. 10 ust. 5a u.d.p., sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art. 10 ust. 5a). Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5b).

WSA wskazał też, że ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych poddana była badaniu przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. KP 2/13, nie zakwestionował zgodności z Konstytucją tej regulacji, przy czym zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc uwzględnia treść tych przepisów. A zatem organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są zarówno wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej, względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, jak również zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. Podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej. W ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe rady mają obowiązek co do zasady stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, tj. muszą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji danej kategorii drogi. Przyjęte rozwiązania powinny umożliwiać osiągnięcie właściwej alokacji odcinków dróg między jednostki samorządowe zgodnie z przyjmowanym konsekwentnie od wielu lat przez ustawodawcę kryterium funkcji i znaczenia drogi w sieci dróg.

WSA stwierdził, mając na uwadze powyższe przepisy prawa oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego, że zastosowanie trybu pozbawiania kategorii drogi powiatowej, określonego w art. 10 ust. 5c-5d ustawy o drogach publicznych, czyli tak jak w niniejszej sprawie, wymagało łącznego spełnienia wyżej opisanych przesłanek. WSA wskazał, że ogólne zasady i kryteria zaliczenia dróg do kategorii dróg powiatowych albo do kategorii dróg gminnych regulują art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Pozbawiając określone drogi kategorii drogi powiatowej rada powiatu winna wykazać zaistnienie powyższych przesłanek określonych przepisami prawa materialnego. Stanowisko w tym zakresie powinno znaleźć się w uzasadnieniu uchwały. Przy czym WSA wskazał, że zasady techniki prawodawczej łączą uzasadnienie z projektem aktu prawnego, a nie podjętym aktem (§ 131 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz.U. z 2016 r., poz. 283). Niedochowanie tej powinności nie może jednak bezwzględnie skutkować stwierdzeniem nieważności aktu.

WSA wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z mechanizmem tzw. kaskadowego przekazywania dróg. Zaskarżona uchwała poprzedzona była uchwałą Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] września 2020 r. w sprawie pozbawienia odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości Z. kategorii dróg wojewódzkich (Dz. Urz. Woj. Doln. poz. [...]). Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jej treścią przedmiotowy odcinek drogi wojewódzkiej nr [...] pozbawiono kategorii dróg wojewódzkich (§ 1) i zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (§ 2). Dołączona do tej uchwały jako załącznik mapa obrazująca położenie i przebieg drogi wskazuje, że uchwała ta dotyczyła odcinka drogi będącego przedmiotem zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie, poza treścią przedmiotowej uchwały, Rada Powiatu przedłożyła Sądowi uzasadnienie projektu tej uchwały. W uzasadnieniu tym przedstawiono argumentację wskazującą na spełnienie przesłanek zastosowania ww. przepisu w tym utraty/braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawania jej za drogę powiatową oraz wykazanie spełnienia przesłanki proporcjonalności. Zdaniem WSA analiza treści uchwały oraz przedstawiona w uzasadnieniu uchwały argumentacja pozwalają przyjąć, że Rada Powiatu kierowała się przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kryteriami wynikającymi z art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jak wynika z argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu projektu uchwały, pozbawiony kategorii drogi powiatowej odcinek drogi nie spełnia definicji drogi kategorii powiatowej, ponieważ nie stanowi połączenia pomiędzy siedzibami powiatów a siedzibami gmin oraz siedzib gmin między sobą. Organ wskazał, że odcinkiem tej drogi odbywa się ruch lokalny; droga ta służy miejscowym, lokalnym potrzebom. Zdaniem Sądu określony w § 1 i załączniku nr 1 uchwały przebieg przedmiotowego odcinka drogi potwierdza, że przebiega on wyłączenie przez teren miasta Z. WSA stwierdził, że w związku z powyższym nie sposób uznać, że łączy on bezpośrednio miejscowości zlokalizowane na obszarze innego powiatu oraz szereg miejscowości będących siedzibami gmin. Sąd ten stoi na stanowisku, że dla oceny prawidłowości kwalifikacji do odpowiedniej kategorii powinno się brać pod uwagę odcinek drogi objęty zaskarżoną uchwałą, a nie uwzględniać cały odcinek dawnej drogi wojewódzkiej nr [...]. Pozbawienie spornego odcinka drogi kategorii powiatowej nie będzie miało wpływu na funkcjonowanie pozostałego odcinka dawnej drogi wojewódzkiej nr [...], który dalej łączy miasto Z. z N. W kwestii argumentów skarżącej dotyczących połączenia przedmiotowego odcinka drogi z drogą powiatową nr [...], Sąd ustalił na podstawie załączników mapowych do zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Sejmiku Województwa, że przedmiotowy odcinek dawnej drogi wojewódzkiej nr [...] usytuowany jest względem drogi powiatowej nr [...] w ten sposób, że tworzą one skrzyżowanie. WSA wskazał, po dokonaniu analizy mapy dołączonej do uchwały Sejmiku Województwa, że droga ta biegnie dalej poza granice miasta. WSA wskazał, że w sytuacji gdy pozbawienie kategorii drogi następuje w trybie tzw. kaskadowego przekazywania dróg, właściwe rady mają obowiązek stosować definicje poszczególnych kategorii dróg publicznych w sposób negatywny. Winny zatem wykazać, że dana droga, w związku z oddaniem do użytkowania nowo wybudowanych odcinków dróg, nie spełnia już definicji dotychczasowej kategorii drogi. Wynika to z faktu, że właściwe rady są kompetentne podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia określonego odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi publicznej następuje ex lege w oparciu o art. 10 ust. 5c zd. drugie ustawy o drogach publicznych. WSA przyjął, że skoro uruchomienie procesu kaskadowej dekategoryzacji nastąpiło według odmiennych podstaw prawnych, to do całego uruchomionego procesu kaskadowej dekategoryzacji dróg publicznych nie znajdują zastosowania ogólne regulacje prawne określające właściwy czas podejmowania uchwał przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego, procedury opiniodawcze oraz moment uzyskiwania mocy obowiązującej przez te uchwały. Kaskadowa dekategoryzacja dróg publicznych następuje według odmiennych reguł proceduralnych oraz temporalnych odnoszących się do momentu wystąpienia skutku przekazania zadań i kompetencji na inny podmiot administracyjny. WSA wskazał, że z charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a-5f ustawy o drogach publicznych, jako lex specialis względem norm określonych w art. 10 ust. 3 ww. ustawy, wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, gdyż następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od 1 stycznia roku następnego. Sąd pierwszej instancji uznał również za dostatecznie wyjaśnioną kwestię przesłanki proporcjonalności stwierdzając, że przedmiotowa uchwała i poprzedzająca ją uchwała Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] września 2020 r. w sprawie pozbawienia odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości Z. kategorii dróg wojewódzkich, dotyczą tego samego odcinka drogi. Zdaniem WSA nie może budzić wątpliwości, że w sytuacji, gdy tożsamy odcinek drogi został wcześniej pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej uchwałą Sejmiku Województwa, to jest on proporcjonalny do odcinka drogi objętego zaskarżoną uchwałą. WSA dokonał analizy postępowania w tym przedmiocie wskazując, ze w sprawie dochowane zostały także pozostałe warunki tj. dotyczące procedury, w tym poinformowania Burmistrza Miasta Z. o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (pismo Wicestarosty Powiatu Z. z dnia [...] sierpnia 2021 r., przekazujące uchwałę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie poinformowania Burmistrza Miasta Z. o zamiarze podjęcia uchwały przez Radę Powiatu Z. w sprawie pozbawienia drogi kategorii dróg powiatowych). Podsumowując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie zostały spełnione przesłanki zastosowania trybu pozbawiania kategorii drogi powiatowej, określonego w art. 10 ust. 5c-5d ustawy o drogach publicznych. W sprawie nie doszło również do istotnego naruszenia procedury podejmowania uchwał, uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Z powyższych względów WSA stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Z., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do treści art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzuconiła naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 10 ust 5c w związku z art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015, poz. 870 - ustawa zmieniająca) poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że droga powiatowa nie spełnia kryteriów drogi powiatowej i pozbawienie kategorii drogi powiatowej odcinka drogi, co do którego nie zachodzą przesłanki do zaliczenia jej do kategorii drogi gminnej.

W związku powyższym skarżąca kasacyjnie Gmina Miejska Z. wniosła o uchylenie wyroku WSA w całości oraz o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu Z. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej, odcinka dawnej drogi wojewódzkiej nr [...] o długości [...] m przebiegającej przez miasto Z[...], powiat z. Ponadto wniosła o orzeczenie o kosztach, w tym o kosztach zastępstwa procesowego.

Powiat Z. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że istota problemu prawnego sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który oceniając zgodność z prawem uchwały Rady Powiatu Z. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej, odcinka dawnej drogi wojewódzkiej nr [...] o długości [...] m przebiegającej przez miasto Z., powiat z. stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Skarga kasacyjna została oparta na jednej podstawie kasacyjnej wymienionej w art.174 pkt 1 p.p.s.a.

W związku z brakiem podważania przez stronę skarżącą kasacyjnie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli judykacyjnej w zakresie wyznaczonym przez stronę skarżącą kasacyjnie. Jest to o tyle istotne, jeśli weźmie się pod uwagę konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, co oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą precyzyjnie wskazywać przepisy, których naruszenie stanowi podstawę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie podstaw kasacyjnych rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego, naruszonych, według skarżącego kasacyjnie, przez sąd pierwszej instancji.

Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje, że do naruszenia prawa materialnego dojść może na skutek błędnej wykładni lub poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Biorąc pod uwagę konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie odnoszącym się do naruszenia prawa materialnego koniecznym jest przypomnienie, że błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny pierwszej instancji, co - aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony - wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa. Natomiast zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego - aby był skuteczny - musi zostać oparty na wykazaniu, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Zarzut skargi kasacyjnej oparty na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w istocie odnosi się do niewłaściwego uznania, że objęty treścią zaskarżonej uchwały odcinek drogi nie utracił charakteru drogi powiatowej, a tym samym nadal spełnia wymogi dla uznania tego odcinka za drogę powiatową, a tym samym niesłuszne jest zaliczenie tego odcinka do kategorii drogi gminnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że art. 10 u.d.p. regulujący kwestię pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii stanowi wyraz założonej przez ustawodawcę alokacji dróg zgodnie z ich funkcją w sieci dróg i zgodnie z podziałem na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne. Ustalone w nim reguły odnoszą się do dwóch odrębnych przypadków, w których dojdzie do potrzeby dekategoryzacji dróg publicznych. Pierwszy przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w art. 10 ust. 1-4 u.d.p., w której stosuje się tryb właściwy do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. W ust. 3 przyjęto, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Jak wskazuje zdanie drugie tego przepisu, pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Drugi przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w art. 10 ust. 5 i nast. u.d.p. Zmiana kategorii dróg regulowana tymi przepisami nastąpi w sytuacji wywołanej zaliczeniem odcinków dróg do drogi wojewódzkiej w związku z wybudowaniem nowej drogi krajowej lub przekazaniem go przez gminy w drodze stosownej uchwały. Powyższe może uruchomić "kaskadowy" mechanizm przekazywania "zbędnych" dróg wojewódzkich przez samorząd województwa powiatowi. W świetle zatem art. 10 ust. 5a u.d.p. sejmik województwa może podjąć uchwałę o pozbawieniu odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nie spełni definicji drogi wojewódzkiej. Zastosowanie ustawowych definicji dróg publicznych przez sejmik wojewódzki powinno prowadzić do wykazania, że dany odcinek drogi nie spełnia definicji drogi wojewódzkiej. Następnie, w myśl art. 10 ust. 5c u.d.p., rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1049/20).

Skarżąca kasacyjnie powiązała naruszenie przez WSA art. 10 ust 5c w związku z art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazać należy, że przepis ten zakreśla warunki dla uznania drogi za drogę powiatową przyjmując, że do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Zgodnie z generalnym podziałem dróg na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne, w majątku gminy powinny pozostać drogi o znaczeniu lokalnym. Do majątku województwa powinny zostać przekazane jedynie drogi o znaczeniu regionalnym lub ponadlokalnym, czyli niespełniające definicji drogi gminnej. Sejmik województwa będzie mógł podjąć uchwałę o pozbawieniu odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nie spełni definicji drogi wojewódzkiej. W takiej sytuacji odcinek ten zostanie zaliczony do kategorii drogi powiatowej, która stanowić powinna połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, ze z treści przepisów art. 10 ust. 5a-5f u.d.p. wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Niewątpliwie wykładnia przepisów art.10 ust. 5a-5f winna być dokonywana z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. Organy stosujące art. 10 ust. 5c, zdanie drugie nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są zarówno wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, jak również zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 u.d.p. definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazuje, że w ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe organy mają obowiązek - co do zasady - stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, tj. muszą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji danej kategorii drogi. Powyższe wynika z faktu, że właściwe organy są kompetentne podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege. W ocenie charakteru drogi istotne jest znaczenie, funkcja podstawowa, jaką komunikacyjnie można przypisać określonej drodze. Z samego faktu, że istnieje możliwość fakultatywnego przedostania się tą drogą do siedziby powiatu, nie sposób wyprowadzić wniosku o utrzymaniu powiatowego charakteru tego odcinka (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1049/20).

Należy podkreślić, że WSA dokonał prawidłowej wykładni przepisów, a ponadto należycie tę wykładnię uzasadnił. Sąd pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że analiza treści uchwały oraz przedstawiona w uzasadnieniu uchwały argumentacja pozwalają przyjąć, że Rada Powiatu kierowała się przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kryteriami wynikającymi z art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jak wynika z argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu projektu uchwały, pozbawiony kategorii drogi powiatowej odcinek drogi nie spełnia definicji drogi kategorii powiatowej, ponieważ nie stanowi połączenia pomiędzy siedzibami powiatów a siedzibami gmin oraz siedzib gmin między sobą. Organ wskazał, że odcinkiem tej drogi odbywa się ruch lokalny, a droga ta służy miejscowym, lokalnym potrzebom. Zdaniem Sądu pierwszej instancji określony w § 1 i załączniku nr 1 uchwały przebieg przedmiotowego odcinka drogi potwierdza, że odcinek ten przebiega wyłączenie przez teren miasta Z. W związku z powyższym nie sposób uznać, że łączy on bezpośrednio miejscowości zlokalizowane na obszarze innego powiatu oraz szereg miejscowości będących siedzibami gmin. WSA w sposób prawidłowy wskazał, że dla oceny prawidłowości kwalifikacji odcinka drogi do odpowiedniej kategorii powinno się brać pod uwagę odcinek drogi objęty zaskarżoną uchwałą, a nie uwzględniać całego odcinka dawnej drogi wojewódzkiej nr [...]. Sąd ten prawidłowo wskazał, że pozbawienie spornego odcinka drogi kategorii powiatowej nie będzie miało wpływu na funkcjonowanie pozostałego odcinka dawnej drogi wojewódzkiej nr [...], który dalej łączy miasto Z. z N. Okoliczności te zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jeszcze raz Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą tylko naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię; nie obejmują natomiast zarzutów o charakterze procesowym, m.in. w zakresie ustaleń stanu faktycznego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a i zasądził od Gminy Miejskiej Z. na rzecz Powiatu Z. kwotę 360 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.