Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 632/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2024 poz 1145
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. K. i M. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 29 marca 2024 r., nr NSP-VIII.7581.1.258.2023.IK w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 31 sierpnia 2023 r., nr GN.683.3.42.dg.2017.IP, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżących H. K. i M. M. solidarnie kwotę 2.036 (dwóch tysięcy trzydziestu sześciu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

H. K. i M. M. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 11 czerwca 1990 r. Wójt Gminy Wejherowo (dalej jako: "Wójt") zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi B., oznaczonej jako działka nr [...], KW [...], stanowiącej własność W. M. i B. M. W pkt 2 sentencji przedmiotowej decyzji zapisano, że działkę nr [....] o pow. 138 m2, stanowiącą drogę dojazdową, przejmuje się na Skarb Państwa bez odszkodowania. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 30 czerwca 1990 r. Decyzja podziałowa została wydana na podstawie art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 74 ze zm.; dalej jako: "u.g.g.").

W piśmie z dnia 25 lipca 2018 r. W. M. i B.M. wystąpili do Starosty Wejherowskiego, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (dalej jako: "Starosta", "organ I instancji") o ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem przez Skarb Państwa własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości B., gmina W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 138 m2, która w związku z prawomocną decyzją Wójta Gminy Wejherowo z dnia 11 czerwca 1990 r. przeszła na własność Skarbu Państwa.

Przy piśmie z dnia 19 września 2019 r. B. M. przekazał Staroście wniosek dowodowy - uwierzytelnioną kserokopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 września 2019 r., w której stwierdzono nieważność decyzji wydanej przez Wójta Gminy Wejherowo z dnia 11 czerwca 1990 r. w części tj. w zakresie orzeczenia o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w miejscowości B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 138 m2, bez odszkodowania (pkt 2 decyzji). Następnie, pismem z dnia 22 stycznia 2020 r. B. M., przesłał do Starosty uwierzytelnioną kserokopię postanowienia Kolegium z dnia 29 listopada 2019 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który został złożony przez Gminę Wejherowo.

W toku postępowania Wójt Gminy Wejherowo - pismem z 6 lipca 2021 r. - poinformował, że nie posiada dokumentów z przeprowadzonych negocjacji w sprawie uzgodnienia wysokości odszkodowania za działkę nr [...].

W dniu 13 sierpnia 2021 r., przesłuchano w charakterze świadka D. R., pełniącego w dniu 11 czerwca 1990 r. funkcję Wójta Gminy Wejherowo, który stwierdził, że nie pamięta sprawy wydzielenia działki nr [...] położonej w B., z wniosku B. i W. M. oraz, że w tamtych latach praktyką były uzgodnienia ustne, nie tak sformalizowane jak obecnie. W dniu 1 grudnia 2021 r. przesłuchano natomiast A. S. (pracującego w dniu 11 czerwca 1990 r. w Urzędzie Gminy na stanowisku Geodety Gminnego), który oświadczył, że nie uczestniczył w rozmowach dotyczących odszkodowania, nie pamięta jakie okoliczności spowodowały, że w decyzji znalazł się zapis o nieodpłatnym przejściu działek na własność Skarbu Państwa. W tamtym czasie były procedury ustalenia odszkodowania za przejmowane grunty, nie pamięta też czy pracownicy Urzędu Gminy Wejherowo byli upoważnieni do rozmów w sprawie odszkodowań, oraz czy pracownicy informowali właścicieli o prawie do odszkodowań.

Z aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A. [...] z dnia 5 listopada 2018 r., wynika że spadek po zmarłej W. M., na podstawie ustawy nabyli: mąż B. M. oraz syn M. M. W dniu 5 kwietnia 2021 r. zmarł B. M. Na mocy aktu poświadczenia dziedziczenia Repertorium A. nr [...] spadkobierczynią została H. K.

Postanowieniem z dnia 7 marca 2022 r. Wójt odmówił wydania zaświadczenia o przeznaczeniu planistycznym działki nr [...], położonej w B., według stanu na dzień 11 czerwca 1990 r. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ planistyczny wyjaśnił, że nie posiada kompletnych materiałów dotyczących przedmiotowego planu, nie ma możliwości odtworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 17 kwietnia 2023 r. rzeczoznawca majątkowy (S. B.) sporządził operat szacunkowy, w którym oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 4.968 zł.

W piśmie z dnia 23 maja 2023 r. strony zakwestionowały wiarygodność operatu szacunkowego wykonanego przez S. B., a następnie, w piśmie z dnia 31 maja 2023 r. strony złożyły uwagi do opinii biegłego wraz z wnioskami dowodowymi.

Starosta Wejherowski, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 31 sierpnia 2023 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 4.968 zł, na rzecz H. K. (spadkobierczyni po B. M.) i M. M. (spadkobiercy po W. M.), zgodnie z przypadającymi im udziałami, za prawo własności działki nr [...] o pow. 138 m2, położonej w B., gmina W., dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...].

Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 29 marca 2024 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności Wojewoda wskazał, że decyzja podziałowa z dnia 11 czerwca 1990 r. została wydana na podstawie art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 74 ze zm.; dalej jako: "u.g.g."). W związku z faktem, że wydzielenie działki nr [...], nastąpiło na mocy decyzji podziałowej wydanej na podstawie art. 12 ust. 5 u.g.g. przy ocenie, czy działka została przeznaczona pod drogę publiczną (tutaj: wydzielona pod budowę ulicy) decyduje spełnienie przesłanek ustalonych w tym przepisie.

Organ zauważył jednocześnie, że na dzień wydania decyzji tj. 11 czerwca 1990 r. obowiązywała ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1989 r., nr 17, poz. 99), która nie nakładała obowiązku ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Zatem dla zgodności podziału nieruchomości, przewidującego m. in. wydzielenie jednej z działek pod drogę nie było konieczne, aby w planie tym taka droga została przewidziana. Obowiązek sporządzania planu dla terenów, na których przewidziano realizację lokalnych celów publicznych wprowadziła dopiero ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Na gruncie art. 12 ust. 5 u.g.g. jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na własność Skarbu Państwa było przeznaczenie tej działki pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne natomiast by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie ustalono, że działka nr [...] obecnie stanowi odcinek ul. S., która jest drogą ogólnodostępną, stanowi dojazd do wydzielonych działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, która łączy się z innymi drogami w miejscowości B. Zdaniem organu można więc uznać, że odcinek ul. S. jest częścią układu komunikacyjnego tej miejscowości. Uchwałą nr XV/178/2012 Rady Gminy Wejherowo z dnia 25 stycznia 2012 (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 7 marca 2012 r. poz. 904), ulica S. w B. została zaliczona do kategorii dróg gminnych.

W dalszej kolejności Wojewoda podniósł, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma treść decyzji podziałowej. Przedmiotowa działka została ujawniona w KW nr [...], w której w dziale II jako właściciel obecnie wpisana jest Gmina W. Działka [...] jest opisana jako droga. W związku z powyższym, zdaniem Wojewody, należy uznać, że zostały spełnione warunki, aby można było ustalić odszkodowanie za działkę nr [...].

Przechodząc do kwestii możliwości orzeczenia w tej sprawie o odszkodowaniu Wojewoda wskazał, że samo odszkodowanie powinno być poprzedzone uzgodnieniami zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej jako: "u.g.n."), wobec czego Starosta przeprowadził postępowanie zmierzające do ustalenia, czy pomiędzy wnioskodawcami a Wójtem doszło do uzgodnienia w kwestii odszkodowania. Przesłuchiwani przez organ I instancji świadkowie: D. R. (były Wójt Gminy Wejherowo) oraz A. S. (geodeta pracujący w dniu wydania decyzji podziałowej w Urzędzie Gminy Wejherowo) stwierdzili, że nie pamiętają sprawy wydzielenia działki nr [...], położonej w B., z wniosku B. i W. M. W ocenie Wojewody, na podstawie analizy zeznań świadków w sprawie, nie można także przyjąć, że kiedykolwiek zostały przeprowadzone rozmowy w sprawie ustalenia odszkodowania lub jego zrzeczenie się, za przejętą działkę nr [...], położoną w B., bowiem osoby przesłuchane w charakterze świadków stwierdziły, że nie pamiętają takich rozmów lub nie mają wiedzy na ten temat.

W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że zostały spełnione warunki wymienione w art. 98 u.g.n., aby ustalić odszkodowanie za działkę nr [...].

Przechodząc do kwestii związanej z ustaleniem wysokości odszkodowania Wojewoda, wskazując na treść przepisu art. 130 ust. 1 i 2, a także art. 156 ust. 1 u.g.n. wyjaśnił, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy S. B. sporządził w dniu 17 kwietnia 2023 r. operat szacunkowy, w którym oszacował wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości na kwotę 4.968 zł. Na stronie 7 operatu szacunkowego biegły wskazał, że na dzień wydania decyzji Wójta z dnia 11 czerwca 1990 r., przedmiotowa część nieruchomości położona była na obszarze, dla którego obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Wejherowo zatwierdzony uchwałą nr XI/51/86 Gminnej Rady Narodowej Wejherowo z dnia 11 lutego 1986 r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z dnia 30 czerwca 1986 r., nr 8). Biegły ustalił ponadto, że "brak jest w zasobach gminy kompletnych materiałów dot. ww. planu. W związku z powyższym nie jest możliwe wskazanie przeznaczenia przedmiotowej części nieruchomości na dzień wydania decyzji Wójta Gminy Wejherowo".

Ustosunkowując się do zarzutu stron, że biegły nie dokonał samodzielnych ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości wycenianej, a wnioski co do rzekomego braku ustalenia przeznaczenia nieruchomości na dzień wywłaszczenia są błędne, Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe ustalenie przeznaczenia planistycznego na podstawie wskazanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - z uwagi na brak w zasobach gminy kompletnych materiałów dotyczących planu. Wbrew stanowisku odwołujących się biegły nie mógł ustalić przeznaczenia przedmiotowej działki w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy Wejherowo z dnia 31 maja 1990 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb podziału pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, albowiem plany realizacyjne nie są instytucją uregulowaną w ustawie o planowaniu przestrzennym, lecz instytucją prawa budowlanego. Natomiast przeznaczenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania zgodnie z art. 154 ust. 1 następuje zgodnie z przeznaczeniem z planem miejscowym. W związku z tym, że nie ma możliwości ustalenia przeznaczenia na podstawie obowiązującego wówczas planu, a działka nr [...] powstała w wyniku podziału, stanowi wąską działkę drogową, biegły prawidłowo określił wartość według celu wywłaszczenia, czyli na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi.

Wojewoda wskazał, że wycena przedmiotowej nieruchomości została przeprowadzona w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 555; dalej jako: "rozporządzenie"), które zgodnie z § 85 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832) ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Następnie, przywołując treść przepisu § 36 ust. 1, ust. 4 oraz ust. 6 pkt 2 rozporządzenia oraz art. 234 ust. 3 i 4 u.g.n. Wojewoda wskazał, że jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zastosowano "zasady korzyści", ponieważ aktualny i alternatywny sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości jest taki sam.

W kwestionowanym operacie szacunkowym biegły, wyceniając wartość gruntu, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Rzeczoznawca majątkowy zbadał wartość nieruchomości dla jej aktualnego sposobu użytkowania, przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami gruntowymi, przeznaczonymi/zajętymi pod tereny dróg lub ulic, z terenu obszaru gminy W., gminy L. oraz gminy S., w okresie od stycznia 2020 r. do dnia wyceny. Rozszerzenie okresu spowodowało, zdaniem biegłego "zebranie odpowiedniej ilości danych potrzebnych do utworzenia bazy porównawczej, stanowiącej transakcje nieruchomościami podobnymi". Autor wyceny zbadał trend czasowy i stwierdził, że "(...) w monitorowanym okresie czasu na obszarze zdefiniowanego rynku lokalnego, nie wystąpił wyraźny trend czasowy zmiany cen. W związku z powyższym uznano, iż różnice cen wynikają z różnicy cech poszczególnych nieruchomości" (vide: strona 12 operatu szacunkowego). W wyniku dokonanej analizy, biegły wskazał wartość jednostkową dla nieruchomości przeznaczonych pod drogę tj. 36,00 zł/m2. Mając powyższe na uwadze, wartość przedmiotowej nieruchomości została oszacowana na poziomie 4.968 zł.

Przechodząc do oceny operatu szacunkowego z dnia 17 kwietnia 2023 r. Wojewoda podniósł, że dokument ten szczegółowo wyjaśnia sposób ustalenia wartości prawa własności przedmiotowej działki, zamieszczono w nim informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości. Wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia są, zdaniem organu, prawidłowe, a przyjęte w wycenie założenia nie budzą zastrzeżeń.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej ustalenia kwoty odszkodowania Wojewoda, przywołując orzecznictwo sadów administracyjnych wskazał, że w przedmiotowej sprawie strony nie skorzystały z prawa złożenia kontroperatu szacunkowego. Strony nie skorzystały ponadto z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Wojewoda podniósł, że wobec braku wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia wyceny przedmiotowej nieruchomości z dnia 17 kwietnia 2023 r. nie zlecił oceny jego prawidłowości organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Reasumując, w ocenie organu odwoławczego powyższy operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego posiadającego wiedzę specjalistyczną, tj. uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności, tym samym dokument ten należy uznać za wiarygodny i mogący stanowić podstawę określenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Ustosunkowując się do zarzutu, że autorem opinii jest S.B., zaś podmiotem odpowiedzialnym za sporządzenie firma "L. " organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca majątkowy S.B. figuruje w Centralnym Rejestrze Rzeczoznawców Majątkowych, a art. 174 ust. 7 u.g.n. wskazuje, że rzeczoznawca majątkowy może wykonywać zawód w ramach stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej u podmiotu prowadzącego działalność w zakresie szacowania nieruchomości, a biegły w taki właśnie sposób wykonuje zawód. Organ podkreślił, że biegły posiada wiedzę specjalistyczną, tj. uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, dlatego subiektywne zdanie strony odwołującej się o błędnie przeprowadzonej wycenie nie świadczy o tym, że operat szacunkowy został sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ podkreślił, że "wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych" - art. 154 ust. 1 u.g.n., w związku z czym organ nie ma podstaw do uznania, że przedmiotowy operat został sporządzony niezgodnie z powyższymi przepisami, a ustalenia poczynione przez biegłego uznać należy za wiarygodne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika zawodowego, zaskarżyli decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 29 marca 2024 r. w części, tj. w zakresie, w jakim na rzecz skarżących ustalono odszkodowanie za pozbawienie prawa własności nieruchomości w wysokości poniżej kwoty 10.000 zł i wnieśli o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji w zaskarżonym zakresie. Wnieśli także o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem wpisu, opłat skarbowych od pełnomocnictw oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także art. 130 ust. 1. art. 134 ust 2 oraz art. 154 ust.112 u.g.n. poprzez uznanie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 17 kwietnia 2023 r. za wiarygodny dowód w sprawie oraz zaakceptowanie dokonania takiej oceny przez Starostę Wejherowskiego, mimo tego, że na potrzeby wyceny biegły przyjął przeznaczenie nieruchomości wycenianej z daty wydania decyzji o wywłaszczeniu wynikające z decyzji podziałowej (pod drogi), a więc będące skutkiem decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Wejherowo zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej Wejherowo nr XI/51/86 z dnia 11 lutego 1986 r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Gdańskiego nr 8 z dna 30 czerwca 1986 r., nieruchomość ta znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, które to uchybienie doprowadzić do znacznego zaniżenia wysokości ustalonego przez biegłego odszkodowania. Ponadto, w operacie nie wskazano, na jakiej podstawie biegły przyjął przeznaczenie nieruchomości wycenianej w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu wynikające z decyzji podziałowej (pod drogi) i nie dokonał on ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości wycenianej w oparciu o: obowiązujący miejscowy pian zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - obowiązujące na danym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w przypadku ich braku w oparciu o faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

W skardze zarzucono także naruszenie: 1) art. 174 ust. 7 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez uznanie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 17 kwietnia 2023 r. za wiarygodny dowód w sprawie oraz zaakceptowanie dokonania takiej oceny przez Starostę Wejherowskiego mimo tego, że w świetle przedstawionych przez biegłego dokumentów niejasnym pozostaje, w jakiej formie prawnej wykonuje on zawód rzeczoznawcy majątkowego; 2) art. 175 ust. 5 u.g.n. poprzez uznanie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 17 kwietnia 2023 r. za wiarygodny dowód w sprawie oraz zaakceptowanie dokonania takiej oceny przez Starostę Wejherowskiego mimo tego, że biegły nie przedstawił polisy ubezpieczeniowej wystawionej dla niego, ani nie przedstawił dokumentu, że łączy go stosunek pracy lub umowa cywilnoprawna z osobą, na którą wystawiona została załączona do operatu polisa ubezpieczeniowa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało to utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji mimo, że ustala ona należne skarżącym odszkodowanie w oparciu o operat szacunkowy na którym organy nie mogły oprzeć rozstrzygnięcia sprawy, z powodu jego wad oraz niekompletności dokonanej przez biegłego analizy, a takie z powodu znamionujących ów dowód uchybień formalnych.

Skarżący zarzucili ponadto naruszenie art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną tj. sprzeczną z zasadami wiedzy oraz doświadczenia życiowego ocenę złożonego jako dowód w sprawie dokumentu urzędowego w postaci decyzji Naczelnika Gminy Wejherowo z dnia 31 maja 1990 r., poprzez przyjęcie, że nie ma możliwości ustalenia przeznaczenia działki [...] wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy w/w dokument potwierdza, iż w dacie wydania tej decyzji działka nr [...], z której następnie wydzielono działkę nr [...], zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Wejherowo, zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej Wejherowo nr KI/51/86 z dnia 11 lutego 1986 r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Gdańskiego nr 8 z dnia 30 czerwca 1988 r. znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a także poprzez zaakceptowanie takiej, błędnej oceny przez organ instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, mimo iż ta ustała należne skarżącym odszkodowanie w oparciu o operat szacunkowy, na którym organy me mogły oprzeć rozstrzygnięcia sprawy, z powodu jego wad.

Ponadto, na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd zasadności powyższych zarzutów, zaskarżonej decyzji skarżący podnieśli także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 86 oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ II instancji z urzędu wszelkich czynności dowodowych niezbędnych do pozyskania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przeznaczenie wywłaszczonej działki w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, mimo, iż jest to akt prawa miejscowego publikowany i archiwizowany nie tylko w zasobach Urzędu Gminy Wejherowo, ale bez wątpienia także w zasobach innych organów lub instytucji. Skarżący wskazali, że nie zwrócono się z zapytaniem do Archiwum Państwowego w Gdańsku i nie przeprowadzono kwerendy zasobów Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku. Nie wyjaśniono także w jaki sposób faktycznie użytkowany był: fragment działki nr [...], z której następnie wydzielono działkę nr [...] na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej. Zarzucili także nie podjęcie próby pozyskania dowodów z zeznań ewentualnych świadków oraz zaniechanie przesłuchanie skarżących celem ustalenia tej okoliczności, a także zaakceptowanie przez Wojewodę powyższych zaniechań zachodzących po stronie organu I instancji, co mogło doprowadzić do błędnych ustaleń w zakresie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, a w konsekwencji do zaniżenia wysokości należnego skarżącym odszkodowania.

Dodatkowo podnieśli zarzut naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 89 § 2 oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ ll instancji dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego, a to mimo złożenia przez skarżących wniosku w tym zakresie oraz wykazania przez pełnomocnika skarżących wad operatu biegłego. Zarzutem objęto także zaakceptowanie przez Wojewodę takich uchybień po stronie organu I instancji, które to naruszenia mogły doprowadzić do dokonania przez organ błędnych ustaleń w zakresie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, a w konsekwencji do zaniżenia wysokości należnego skarżącym odszkodowania.

Skarżący wskazali także na naruszenie art. 8 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący zastrzeżeń podnoszonych - w toku sprawy w stosunku do operatu szacunkowego autorstwa biegłego S. B., zwłaszcza w zakresie: przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej i ograniczeniu uzasadnienia w tym zakresie do bezrefleksyjnego uznania w/w operatu za w pełni wiarygodny dowód w sprawie.

Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa, a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli zaś podczas tej kontroli sąd nie dopatrzy się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c), oddala skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Sądowej kontroli poddano decyzję Wojewody, którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie skarżących prawa własności działki nr [...], położonej w B., gmina W., która na skutek podziału przeszła na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod drogi.

Zdaniem Sądu zarówno zaskarżona do Sądu decyzja organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wymagały uchylenia, gdyż przy ich wydawaniu doszło do naruszenia zarówno przepisów materialnych, jak i błędów proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. wysokość ustalonego odszkodowania.

Kontrolowane decyzje zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.; dalej jako "u.g.n."). W szczególności zastosowanie w niniejszej sprawie miał przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Wprawdzie przedmiotowa działka została wydzielona i przeszła na własność podmiotu publicznego na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 74 ze zm.) lecz w orzecznictwie sądowym ugruntowana jest teza, że regulacja

art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. znajduje zastosowanie także do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie (tj. przed 1 stycznia 1998 r.), o ile uprawnienie do odszkodowania nie zostało wcześniej zrealizowane, w szczególności w drodze decyzji administracyjnej (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 397/21; z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 91/14; z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 908/16; z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 515/19; z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 24/23, wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozpoznając niniejszą sprawę Starosta prawidłowo uznał, że brak było przeszkód do ustalenia przedmiotowego odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Niemniej jednak przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające i dowody, na których oparły się organy obu instancji, zawierały istotne wady i nie mogły prowadzić do prawidłowego ustalenia wysokości tego odszkodowania.

Należy zauważyć, że stosownie do treści art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Operat szacunkowy wpływa zatem bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania należnego wywłaszczonemu, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 555 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie"). Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również operat oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ ma natomiast obowiązek - w ramach prowadzonego postępowania - ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumpcji pod właściwe przepisy prawa. W związku z tym organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."). Należy bowiem zauważyć, że ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, gdyż operat pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a.).

Dowód z opinii biegłego, jako jedyny, nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia jednak organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11). Dlatego też o ile należy zgodzić się, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, to jednak nie sposób uznać, że rolą organu administracji jest wyłącznie ocena sporządzonej wyceny tylko pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki wywodu, bez jakiegokolwiek wkraczania w jego merytoryczną treść. Zakaz wkraczania w merytoryczną zasadność operatu należy rozumieć bowiem w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, a wręcz jest do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny tego rodzaju dowodu, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat - czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (zob. m. in. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05; z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 961/11; z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1611/12; z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 364/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 46/13; WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1682/10 oraz z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 869/08).

Sporządzony w niniejszej sprawie na zlecenie organu operat szacunkowy został wykonany przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Jest to jedno z podejść szacowania umożliwiających określenie wartość rynkowej nieruchomości, które zakłada, że wartość nieruchomości wycenianej odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n.). Podejście to stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Istotą podejścia porównawczego jest istnienie odpowiedniej ilości uprzednio sprzedanych nieruchomości, porównywalnych do nieruchomości mającej być przedmiotem wyceny. Zakres podobieństwa nieruchomości, których ceny brane są pod uwagę w podejściu porównawczym został wyraźnie określony w art. 4 pkt 16 u.g.n. Przepis ten - definiując pojęcie nieruchomości podobnej, wskazuje, że jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma też fakt, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n.). Cechą, do której odwołuje się zarówno art. 4 pkt 16 u.g.n., jak i art. 134 ust. 2 u.g.n., jest "przeznaczenie", a zatem generalne pominięcie tej cechy lub błędne jej określenie dla przedmiotu wyceny, uznać należy za naruszenie prawa podważające prawidłowość dokonanego oszacowania.

Należy przy tym zauważyć, że sposób ustalania przeznaczenia nieruchomości również stanowi kategorię prawną. Jak przewiduje bowiem art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzania omawianego operatu, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, rzeczoznawca majątkowy uwzględnia faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3).

W ocenie Sądu konstrukcja tego przepisu jest jasna i nie wymaga głębszych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalający przeznaczenie nieruchomości. Co istotne, przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2431/14).

Ocena prawidłowości zastosowania tego przepisu przez rzeczoznawcę, w ocenie Sądu, mieści się w kompetencjach organu administracji i nie wkracza w wiedzę specjalną biegłego, gdyż kwestia przyjęcia określonego przeznaczenia nieruchomości wycenianej wynika wprost z ww. przepisu prawa, zaś organ jest władny ocenić operat szacunkowy pod względem formalnym, tj. czy zawiera wymagane prawem elementy. Skoro zaś ustalenie przeznaczenia nieruchomości podlegającej wycenie jest takim elementem, a sposób jego ustalania wynika wprost z przepisu, to ocena organu w tym zakresie nie może zostać uznana za wkraczającą w merytoryczną zawartość opinii rzeczoznawcy.

W okolicznościach niniejszej sprawy, aby dokonać takiej oceny w sposób kompletny i nienaruszający art. 80 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności jednoznacznie ustalić, czy dla ówczesnej działki [...], z której powstała objęta niniejszym postępowaniem działka [...], w dacie wydawania decyzji podziałowej obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż kwestia ta miała kluczowe znaczenie dla prawidłowości zastosowania art. 152 ust. 2 u.g.n. w tej sprawie, a następnie ustalenia zbioru nieruchomości podobnych do wycenianej i w konsekwencji wartości rynkowej wartości nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, że teren działki [...], położonej w B., na dzień wydania decyzji podziałowej tj. na dzień 11 czerwca 1990 r., objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Wejherowo, uchwalonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej Wejherowo nr XI/51/86 z dnia 11 lutego 1986 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Gdańskiego nr 8 z dnia 30 czerwca 1986 r. Fakt ten jest niesporny i znajduje potwierdzenie w postanowieniu Wójta z dnia 7 marca 2022 r. o odmowie wydania zaświadczenia o przeznaczeniu działki, w którym wskazano, że z uwagi na brak w zasobach gminy kompletnych materiałów nie ma możliwości wskazania przeznaczenia przedmiotowych działek.

Wobec powyższego, w operacie sporządzonym na zlecenie organu rzeczoznawca stwierdził, że nie jest możliwe ustalenie planistycznego przeznaczenia przedmiotowej części nieruchomości, w związku z czym jej wartość ustalił zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. drogowym.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie stanowisko biegłego zaakceptowane przez organy administracji jest błędne. Z przepisów u.g.n. nie wynika by rzeczoznawca majątkowy określając przeznaczenie gruntu mógł oprzeć swoje ustalenia wyłącznie na zaświadczeniu czy postanowieniu organu wykonawczego gminy odmawiającym wydania zaświadczenia dotyczącego przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym rzeczoznawca majątkowy dokonując szacowania nieruchomości, ma obowiązek samodzielnego przeanalizowania stanu prawnego nieruchomości przy uwzględnieniu regulacji zawartych w planach miejscowych. W szczególności, dokonanie samodzielnych ustaleń w zakresie przeznaczenia wycenianej nieruchomości jest istotne w sytuacji, gdy zastrzeżenia w tym zakresie zgłasza strona postępowania. Zaakceptowanie zaś przez organy administracji operatu szacunkowego, w którym ustalenia te oparto wyłącznie na postanowieniu organu wykonawczego gminy odmawiającym wydania zaświadczenia z uwagi na brak kompletnych materiałów dotyczących planu narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1684/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 lutego 2020 r., II SA/Gd 553/19).

Należy też zwrócić uwagę, że jak wskazuje treść art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n. to przeznaczenie planistyczne jest przeznaczeniem, które w pierwszej kolejności należy badać, jeżeli nieruchomość takim planem była objęta. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości i nie było kwestionowane, że dla działki nr [...] plan miejscowy obowiązywał, lecz ustalenie jego treści nie jest możliwe ze względu na brak dokumentów planistycznych w gminie.

Zdaniem Sądu, sam brak możliwości odnalezienia dokumentacji w zasobie gminy nie może stanowić automatycznej przesłanki do zastosowania w wycenie innego przeznaczenia wskazanego dalej w art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n., bowiem zgodnie z regułami dowodowymi postępowania administracyjnego, wobec wątpliwości w tym zakresie, zanim organy zaakceptowały ustalenia biegłego i przyjęte przez niego przeznaczenie, powinny zwrócić się do Archiwum Państwowego w Gdańsku - celem wyjaśnienia kwestii planistycznego przeznaczenia nieruchomości, bądź też do innych organów, które mogłyby być w posiadaniu dokumentów planistycznych. Brak takich działań stanowił istotne naruszenie art. 7 k.p.a., albowiem organy nie podjęły wszelkich będących w ich kompetencjach czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji nie była możliwa rzetelna ocena prawidłowości zastosowania przez biegłego regulacji art. 154 ust. 2 u.g.n. i przyjętego przez niego przeznaczenia wycenianych nieruchomości.

Ponadto, należy zauważyć, że biegły w operacie z 17 kwietnia 2023 r. przyjął przeznaczenie nieruchomości, jakie przewidywała decyzja podziałowa, co jest wprost sprzeczne z regulacją § 36 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, który stanowi, że przeznaczenie nieruchomości na cele drogowe przyjmuje się zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji (zezwalającej na realizację inwestycji drogowej lub wydzielającej działki pod drogę – przypis Sądu). Co więcej, w orzecznictwie wskazuje się, że branie pod uwagę przy ustalaniu wartości nieruchomości sposobu użytkowania nieruchomości w chwili dokonywania wywłaszczenia służy uzyskaniu adekwatności odszkodowania do sposobu, w jaki osoby wywłaszczane wykonywały swoje prawo i utraty możliwości wykorzystywania nieruchomości w ten sposób (zakłada się, że sposób ten był najbardziej dla nich użyteczny). Odszkodowanie powinno bowiem odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, dlatego kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinno być ostatecznością (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15).

Tak więc, pomimo dokonanej przez organy oceny operatu szacunkowego z 17 kwietnia 2023 r. co do jego zgodności z przepisami prawa, należy stwierdzić, że wyniki tej oceny okazały się błędne, w związku z czym wycena ta nie mogła stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania.

Sąd nie podziela jednocześnie argumentacji skarżących dotyczącej naruszenia art. 174 u.g.n. W przedmiotowej sprawie operat szacunkowy został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Jak wynika bowiem z treści tego dokumentu, sporządzony został przez S. B., rzeczoznawcę majątkowego, posiadającego uprawnienia zawodowe nr [...], nadane przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w dniu 12 maja 2014 r.

Zgodnie z treścią art. 174 ust. 2 u.g.n., rzeczoznawcą majątkowym jest osoba fizyczna posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, nadane w trybie przepisów rozdziału 4 działu V ustawy. Uprawnienia te nadaje, zgodnie z art. 191 ust. 1 u.g.n., minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, osobom które spełniły wymogi określone w art. 177. Ponadto, minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa prowadzi centralny rejestr rzeczoznawców majątkowych, do którego wpisuje się osoby, którym nadano uprawnienia zawodowe rzeczoznawców majątkowych na podstawie świadectw nadania tych uprawnień (art. 193 ust. 1 i 2 u.g.n.). Weryfikacja przeprowadzona przez Sąd wykazała, że rzeczoznawca majątkowy S. B. jest wpisany do tego rejestru, a więc niewątpliwie posiadał uprawnienia do sporządzenia operatu na zlecenie organu administracji.

Ponadto, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, przepis art. 174 ust. 7 u.g.n. wskazuje jako dopuszczalną formę wykonywania zawodu rzeczoznawcy majątkowego w ramach stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej u podmiotu prowadzącego działalność w zakresie szacowania nieruchomości. Właśnie w ramach takiej umowy z firmą L. został sporządzony przez S. B. – rzeczoznawcę posiadającego odpowiednie uprawnienia sporny operat z 17 kwietnia 2023 r. Do operatu dołączony jest także dokument potwierdzający zawarcie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy prowadzącego działalności za zakresie rzeczoznawstwa majątkowego.

Reasumując, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do ustalenia w drodze administracyjnej odszkodowania za odjęcie prawa własności działki nr [...], która z mocy prawa, na skutek dokonania podziału na gruncie u.g.g., przeszła na własność Skarbu Państwa pod drogi. W związku powyższym konieczne było powołanie rzeczoznawcy majątkowego, który dokona szacowania wartości tych nieruchomości. W niniejszej sprawie taki operat został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, jednakże zawiera kluczową wadę, która eliminuje jego przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy – mianowicie nie ustalono w nim w sposób właściwy przeznaczenia przedmiotowej działki, co świadczy o błędnej ocenie tego dowodu przez organy.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję, albowiem zakres koniecznych do wyjaśnienia kwestii istotnie wpływa na rozstrzygnięcie sprawy i wymaga ponownego procedowania przez organy obu instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.) zasądzając od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących zwrot kwoty 2.036 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się uiszczony wpis od skargi (202 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictw (34 zł) oraz wynagrodzenie adwokata (1.800 zł).

Ponownie prowadząc postępowanie organy, zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności podejmą działania jednoznacznie wyjaśniające planistyczne przeznaczenie działki nr [...] w dacie wydawania decyzji podziałowej.

Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.