Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 171/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art.60, art.98
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
article: art.141 par.4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.25, art.26, art.28 ust.2
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Spółki z o.o. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 386/12 w sprawie ze skargi D. Spółki z o.o. w D. na decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. Spółki z o.o. w D. na rzecz Zarządu Województwa D. 1.200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę "D." sp. z o.o. w D. na decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu z tytułu dofinansowania projektu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] kwietnia 2009 r. D. Instytucja Pośrednicząca zawarła z "D." sp. z o.o. w D. umowę o dofinansowanie projektu pt. "Wzrost konkurencyjności firmy "D." sp. z o.o. oraz wzrost współpracy B+R, poprzez zakup nowych środków trwałych" (Działanie 1.1 Schemat 1.1.A2 RPO WD). Na podstawie umowy, stronie skarżącej zostało przyznane na realizację projektu dofinansowanie w kwocie [...] zł, co stanowi 50,00 % kwoty całkowitych wydatków kwalifikowanych projektu, w tym środki pochodzące z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (dalej: EFRR) w kwocie [...] zł (stanowiącej 85,00% dofinansowania) oraz środki z budżetu państwa w kwocie [...] zł (stanowiącej nie więcej niż 15,00% dofinansowania).

W dniach [...] – [...] listopada 2011 r., pracownicy D. Instytucji Pośredniczącej przeprowadzili w siedzibie strony skarżącej kontrolę realizacji projektu, w zakresie wywiązywania się z obowiązków informacji i promocji oraz zgodności projektu i poniesionych wydatków z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego oraz postanowieniami zawartej umowy. W wyniku kontroli zakwestionowano jeden z wydatków, objęty fakturą zaliczkową nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. na kwotę [...] euro (po przewalutowaniu odpowiadającą kwocie [...] zł) na zakup centrum obróbczego frezerskiego ze stanowiskiem pomiarowym. W ocenie pracowników dokonujących kontroli, wydatek ten stanowi wydatek niekwalifikowany, bowiem kwota [...] euro została zapłacona wykonawcy w dniu [...] sierpnia 2009 r., to jest przed rozpoczęciem okresu realizacji projektu (czyli przed dniem [...] września 2009 r.).

Po rozpoznaniu wniesionych przez stronę zastrzeżeń do "Informacji pokontrolnej z kontroli rzeczowo - finansowej realizacji projektu", organ podtrzymał wyrażone w niej stanowisko.

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., DIP określiła stronie skarżącej kwotę środków przypadających do zwrotu dla przedmiotowego projektu, w której poinformowano o obowiązku zwrotu dofinansowania w kwocie [...] zł wraz z odsetkami określonymi dla tej kwoty, jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania tych środków do dnia ich zwrotu.

Po rozpoznaniu odwołania strony od powyższej decyzji, rozstrzygnięciem z dnia [...] maja 2012 r. Zarząd Województwa D., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skoro termin realizacji projektu został określony w umowie o dofinansowanie na dzień [...] września 2009 r., a strona skarżąca dokonała zapłaty w ramach zaliczkowej faktury VAT nr [...] dnia [...] sierpnia 2009 r., to naruszyła tym samym postanowienia umowy o dofinansowanie projektu z dnia [...] kwietnia 2009 r., postanowienia Szczegółowego Opisu Priorytetów RPO WD 2007 - 2013 oraz Wytyczne dla Wnioskodawców w ramach RPO WD 2007-2013 dotyczące procedur i zasad ponoszenia wydatków w projekcie, wypełniając tym samym przesłankę z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz.1240 ze zm.). Powyższe powoduje, że poniesiony w projekcie wydatek, zrefundowany stronie w 2010 r. w łącznej wysokości [...] zł, jest wydatkiem niekwalifikowanym, co skutkuje tym samym koniecznością zwrotu tych środków wraz z odsetkami.

Organ podkreślił, że nie kwestionuje faktu, że sporny wydatek jest zaliczką na całość kwoty poniesionej w okresie finansowej realizacji projektu, która wynikała z potrzeby terminowego zabezpieczenia zamówienia. Stwierdził jednak, że zapłata kwoty zaliczki ujętej na fakturze zaliczkowej jest wydatkiem w rozumieniu wskazanych wyżej zapisów: pkt 1.4 i zał. nr 6 lit. H Uszczegółowienia RPO WD, rozdziału 6 podrozdziału 3 pkt 1 - 2 Krajowych Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego dotyczącego kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013. Dlatego też niezasadne jest stwierdzenie, że cały wydatek został poniesiony w okresie realizacji projektu ([...] września 2009 r. – [...] grudnia 2010 r.).

Odnosząc się do zarzutu sprzeczności decyzji określającej kwotę środków przypadających do zwrotu z "duchem" w szczególności art. 158 Traktatu o ustanowieniu Wspólnot Europejskich (zwanego dalej TWE), organ odwoławczy stwierdził, że Traktat ten, w dniu wydawania decyzji przez DIP (w dniu [...] lutego 2012 r.), został zastąpiony Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jako wynik przyjęcia i ratyfikacji tzw. Traktatu Lizbońskiego z dnia 13 grudnia 2007 r. (obowiązującego w Polsce od dnia [...] grudnia 2009 r., to jest od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw). W związku z tym nie mógł on stanowić podstawy do wydawania decyzji DIP.

Odnosząc się do zarzutu, iż DIP nie zakwestionowała przedmiotowej zaliczki rozliczając ją w ramach wniosku o płatność organ odwoławczy stwierdził, iż kwalifikowalność wydatków może być oceniana na każdym etapie realizacji projektu, tj. zarówno, na etapie oceny i wyboru wniosku o dofinansowanie projektu, po podpisaniu umowy o dofinansowanie na etapie weryfikacji wniosku beneficjenta o płatność (pośrednią oraz końcową), jak również na etapie kontroli rzeczowo - finansowej realizacji projektu, a także nawet w okresie trwałości projektu (dla przedsiębiorców - w ciągu 3 lat po zakończeniu finansowej realizacji projektu, zgodnie z art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006).

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie przepisu art. 207 ustawy o finansach publicznych oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez błędną wykładnię, że w stanie faktycznym sprawy, w tym treści umowy i aneksów do umowy, zaistniały przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż strona skarżąca jako początkowy termin realizacji projektu wskazała III kwartał 2009 r. Po uzyskaniu pozytywnej oceny przedłożonego wniosku, strony – skarżąca spółka oraz D. Instytucja Pośrednicząca - postanowiły w zawartej umowie, rozpoczęcie realizacji projektu nastąpi w dniu [...] września 2009 r.

W postanowieniach umowy przewidziano m.in., że warunkiem uznania wydatków za kwalifikowane jest poniesienie ich w okresie realizacji projektu (§ 2 ust. 10). Okres realizacji projektu został zaś zdefiniowany w ust. 1 umowy, w którym postanowiono, że okres realizacji projektu to okres zakreślony pomiędzy dniem rozpoczęcia realizacji projektu a dniem zakończenia rzeczowej realizacji projektu ([...] września 2009 r. do [...] grudnia 2010 r.).

Sąd uznał za uzasadnione stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż wobec określonego w umowie okresu realizacji projektu, którego rozpoczęcie ustalono na dzień [...] września 2009 r., wydatek dokonany przez skarżącą w dniu [...] sierpnia 2009 r., dokonany został poza okresem realizacji projektu, czyli z naruszeniem procedur, co w konsekwencji stało się podstawą żądania zwrotu dofinansowania udzielonego w tym zakresie.

Nie mógł uzyskać aprobaty również zarzut, że sporny wydatek poniesiony został na podstawie faktury zaliczkowej. Zapłata przez skarżącą zaliczki jest wydatkiem w ogólnym znaczeniu tego słowa. Nadto jest wydatkiem w rozumieniu zapisów dokumentów programowych, do stosowania których zobowiązała się umownie skarżąca. W ocenie zapisów umowy oraz przepisów prawa sporny wydatek poniesiony został przez skarżącą w dniu obciążenia rachunku bankowego spółki, tj. w dniu [...] sierpnia 2009 r., a zatem przed rozpoczęciem okresu realizacji projektu. O kwalifikowalności tego wydatku, wbrew zarzutom skargi nie może także przesądzać okres kwalifikowalności wydatków, określony w umowie o dofinansowanie od dnia [...] stycznia 2009 r.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, wydanie zaskarżonej decyzji było logiczną konsekwencją zaistnienia wykazanego uchybienia. Stwierdzając niekwalifikowalnośc wydatków, słusznie organ – kierując się dyspozycją art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12 ustawy o finansach publicznych - uznał, że wydatki te refundowane zostały skarżącemu nienależnie i zażądał ich zwrotu.

Na powyższy wyrok "D." sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:

1) naruszenie art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, poprzez zastosowanie do przypadku opisanego w niniejszej sprawie przepisów:

- ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych,

- Krajowych Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013 z załącznikiem nr 6 lit H, Uszczegółowienia RPO WD, rozdział 6 podrozdziału 3 pkt 1-3

- Wytycznych Programowych IZ RPO WD,

- umowy o dofinansowanie z dnia 24 kwietnia 2009 r., które nie zapewniają przestrzegania dyspozycji normy prawnej wynikającej z art. 98 wymienionego rozporządzenia Rady zobowiązującej do brania pod uwagę charakteru i wagi nieprawidłowości oraz ewentualnych strat finansowych poniesionych przez fundusz;

2) naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez oparcie się na przepisach nie zapewniających wzięcia pod uwagę charakteru i wagi nieprawidłowości ani ewentualnych strat spowodowanych w danym przypadku co jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego;

2. w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

- naruszenie art. 144 § 4 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż strona skarżąca już w odwołaniu z dnia [...].03.2012 od decyzji D. Instytucji Pośredniczącej z dnia [...] lutego 2012 r. określającej kwotę środków przypadających do zwrotu podniosła, iż konieczność wpłaty kwoty [...] euro wynikała z potrzeby terminowego zabezpieczenia zamówienia i de facto dokonana wpłata stanowiła zadatek jako zabezpieczenie wykonania świadczenia, oraz faktu, iż sam organ I instancji rozliczył "zaliczkę" jako wydatkowaną zgodnie z prawem, co czyniło brak podstaw do ubiegania się przez Stronę skarżącą o zmianę terminu początkowego realizacji projektu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa D. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Wobec wyroku Sądu I instancji strona skarżąca kasacyjnie sformułowała bowiem zarówno zarzuty niewłaściwego zastosowania wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Zarządu Województwa D. w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu z tytułu dofinansowania projektu realizowanego przez skarżącą kasacyjnie spółkę stwierdził, że decyzja ta nie narusza prawa. Przy tym, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym szeroko przedstawiono okoliczności stanu prawnego i faktycznego rozpatrywanej sprawy wynika, że istota ujawnionego w niej sporu wiąże się z zaakceptowaniem przez Sąd I instancji, jako prawidłowego, stanowiska instytucji zarządzającej, że poniesiony przez spółkę - na podstawie faktury VAT nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. - wydatek z dnia [...] sierpnia 2009 r. na kwotę [...] euro (po przeliczeniu [...] zł), jest wydatkiem niekwalifikowanym, albowiem poniesiony został w okresie poprzedzającym okres realizacji projektu, tj. okres od [...] września 2009 r. do [...] czerwca 2010 r., który tak właśnie określony został w umowie z dnia [...] kwietnia 2009 r. o dofinansowanie realizacji projektu. W związku z tym, Sąd I instancji stwierdził, że w świetle treści postanowień przywołanej umowy (§ 1 pkt 27, § 2 ust. 10, § 3 ust. 1), a także innych szczegółowych postanowień aktów przyjętych w ramach systemu realizacji programu operacyjnego, instytucja zarządzająca w pełni zasadnie uznała ten wydatek za niekwalifikowany, co w sytuacji, gdy zgodnie z przywołaną umową do wydatku tego procent refundacji wynosił 50 % a beneficjent nie wyraził zgody na pomniejszenie kolejnych płatności o kwotę [...] zł, prawidłowo skutkowało wydaniem, na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, decyzji określającej kwotę środków przypadających do zwrotu.

Z kolei strona skarżąca kasacyjnie wywodziła, że stanowisko Sądu I instancji o zgodności z prawem kontrolowanej decyzji nie jest prawidłowe, przede wszystkim z tego powodu, że poniesienie wydatku z dnia [...] sierpnia 2009 r. wynikało z potrzeby terminowego zabezpieczenia zamówienia, co oznacza, że stanowił on zadatek zabezpieczający wykonanie świadczenia. Podkreślała ponadto, że skoro wydatek ten - po jego poniesieniu - został jednak rozliczony przez organ, jako zgodny z prawem, to nie było podstaw, aby żądać zwrotu kwoty jego refundacji. W tej mierze, strona skarżąca kasacyjnie za nieuzasadnioną uznawała również argumentację organu, który ocenę o braku kwalifikowalności tego wydatku wiązał z zagadnieniem możliwości zmiany przez spółkę terminu początkowego realizacji projektu, z której strona jednak nie skorzystała. Podważając w ten sposób ustalenia faktyczne, które Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie, autor skargi kasacyjnej wywodził również, że orzekano w niej bez uwzględnienia konsekwencji wypływających z treści art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, co skutkowało również naruszeniem art. 2 Konstytucji RP.

W związku z tym, że wobec zaskarżonego wyroku Sądu I instancji postawione zostały zarówno zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w pierwszej kolejności odnieść należy się do merytorycznej oceny zarzutów sformułowanych na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., tj. do zarzutu postawionego w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej. Za oczywistą omyłkę uznać należy przy tym to, że autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenia art. 144 § 4 p.p.s.a. W sytuacji bowiem, gdy w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisu o takiej jednostce redakcyjnej nie ma, a wskazany zarzut autor skargi kasacyjnej adresuje wobec ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie i wiąże z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku przyjąć należy, że zarzucane naruszenie odnosi się do art. 141 § 4 p.p.s.a.

Merytoryczną ocenę tego zarzutu poprzedzić należy, koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Nie może on odnieść skutku oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej przede wszystkim z tego powodu, że Sąd I instancji nie naruszył wymienionego przepisu w sposób, w jaki przedstawione to zostało w samym zarzucie oraz w jego uzasadnieniu. W odniesieniu bowiem do spornej w rozpoznawanej sprawie kwestii wydatku z dnia [...] sierpnia 2009 r. Sąd i instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił nie dość, że zasadnicze elementy stanu faktycznego odnoszące się do tej kwestii, to przede wszystkim rozbudowaną argumentację prawną, która w świetle wymienionych w niej postanowień aktów przyjętych w ramach systemu realizacji programu operacyjnego, w tym rzecz jasna, także w świetle postanowień samej umowy o dofinansowanie projektu skutkowała oceną, że bez naruszenia prawa instytucja zarządzająca wskazany wydatek uznała za niekwalifikowany. Co istotne, stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do wskazanej kwestii odnosiło się również do tego aspektu spornego zagadnienia, który wiązał się z tym argumentem strony skarżącej kasacyjnie, poprzez który zmierzała ona do wykazania, że sporny wydatek miał charakter zaliczki, poniesionej w ramach zakupu ujętego w fakturze końcowej, która wystawiona i zrefundowana została w okresie realizacji projektu (por. s. 17 – 20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Oznacza to, że z punktu widzenia treści art. 141 § 4 p.p.s.a. i określonych tym przepisem elementów, które powinno zawierać uzasadnienia wyroku, Sąd I instancji zajął stanowisko odnośnie do omawianego elementu stanu faktycznego stanowiącego podstawę wyrokowania w sprawie, jak również wyjaśnił w tym zakresie podstawę prawną wydanego w niej rozstrzygnięcia, czemu równocześnie towarzyszyło odniesienie się do postawionych w skardze zarzutów i argumentów skarżącej spółki i wyjaśnienie powodów, dla których nie mogły być one uznane za zasadne. W tym względzie podkreślenia wymaga również, że w sytuacji, gdy w odniesieniu do wskazanej kwestii, spór nie dotyczy samych okoliczności i faktu poniesienia wymienionego wydatku, lecz oceny, że z punktu widzenia postanowień umowy oraz aktów przyjętych w ramach systemu realizacji programu operacyjnego wydatek ten był wydatkiem niekwalifikowanym, omawiany zarzut kasacyjny nie mógł być uznany za usprawiedliwiony również z tego powodu, że w jego uzasadnieniu nie przedstawiono argumentów, które mając stricte prawny charakter mogłyby prowadzić do podważenia przywołanego stanowiska Sądu I instancji. Autor skargi kasacyjnej ograniczył się w tym względzie jedynie do przywoływania art. 2 Traktatu Ustanawiającego Unię Europejską oraz art. 7 k.p.a. i formułowania na ich podstawie bardzo ogólnych twierdzeń i refleksji, które w jego przekonaniu uzasadniać miały stanowisko, że "formalne i nieistotne naruszenie postanowień umowy", niezasadnie skutkowało w rozpatrywanej sprawie określeniem kwoty środków przypadających do zwrotu z tytułu dofinansowania projektu i nałożeniem tym samym "kary" na skarżącą spółkę. Tak uzasadniony zarzut nie podważa jednak skutecznie prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, co w kontekście przywoływanego powyżej przepisu art. 174 pkt 2 i art. 176 p.p.s.a., odnieść należy zwłaszcza do tego elementu konstrukcyjnego zarzutów naruszenia przepisów postępowania, który wiąże się z wpływem zarzucanego ich naruszenia na wynik sprawy.

Uznając ten zarzut za nieusprawiedliwiony przypomnieć należy więc również, że z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, iż zarząd województwa, jako instytucja zarządzająca, jest w odniesieniu do regionalnego programu operacyjnego, odpowiedzialny za jego przygotowanie i realizację (art. 25), a do jego zadań należy, między innymi, jak stanowi art. 26 tej ustawy, nie tylko zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o których mowa w art. 28 ust. 2 (pkt 5) i dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów (pkt 11) – co nie ma charakteru bezwarunkowego - ale również, na co trzeba zwrócić uwagę, monitorowanie postępów w realizacji, ewaluacji programu operacyjnego oraz stopnia osiągania jego celów (pkt 12), a także prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów (pkt 14) oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (pkt 15), a także ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (pkt 15a). W katalogu tych zadań mieści się przede wszystkim wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (pkt 1). Z art. 60 przywołanego sektorowego rozporządzenia unijnego, do którego odsyła ustawa krajowa wynika jednoznacznie, że instytucja zarządzająca odpowiadając za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zobowiązana jest do uwzględniania zasad należytego zarządzania finansami, w tym szczególności, jak wynika z pkt a) przywołanej regulacji unijnej, zapewnienia, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji. W tym też zakresie nie można tracić z pola widzenia konsekwencji wypływających z treści horyzontalnego rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) z dnia 18 grudnia 1995 r. nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Z art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że kontrole administracyjne, środki i kary wprowadza się w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa wspólnotowego, a ponadto, że muszą one być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Wspólnot. Jednocześnie, co należy podkreślić, w ust. 4 art. 2 prawodawca unijny zaznaczył, że z zastrzeżeniem stosowanego prawa wspólnotowego, procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu Państw Członkowskich. Według prawodawcy unijnego, nieprawidłowość zaś, to jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem (art. 1 ust. 2 horyzontalnego rozporządzenia Rady; art. 2 pkt 7 sektorowego rozporządzenia Rady). W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE podkreśla się przy tym, że wskazana nieprawidłowość odnosi się nie tylko do naruszenia prawa unijnego, ale także do naruszenia prawa krajowego.

Z powyższego wynika więc jednoznacznie, że w zakresie odnoszącym się do kontroli realizacji projektu finansowanego (współfinansowanego) ze środków publicznych, instytucji zarządzającej, która jest odpowiedzialna za zarządzanie programem operacyjnym i jego realizację przy uwzględnieniu zasady należytego zarządzania finansami, jest zobowiązana do dochodzenia i żądania ich zwrotu, w sytuacji gdy, wykorzystaniu lub pobraniu tych środków towarzyszyły nieprawidłowości, o których mowa powyżej, i którą w rozpatrywanej sprawie łączyć należy z okolicznością wykorzystania ich z naruszeniem procedur oraz nienależnym pobraniem, co w odniesieniu do drugiej spośród nich wiąże się z tym, że były to środki refundujące wydatek poniesiony przed datą kwalifikowalności. Również z orzecznictwa europejskiego wynika, że beneficjent pomocy finansowanej, z racji jej przyznania i zatwierdzenia, nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane, i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia określone warunki. Budżet unijny pokrywa bowiem jedynie wydatki zgodne z przepisami unijnymi (por. np. wyrok SPI z dnia 22 maja 2007 r., C-500/04; wyrok TS z dnia 19 stycznia 2006 r., C-240/03 P). Wyjaśnienia wymaga również, że cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści, poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych nienależnie lub bezprawnie uzyskanych, nie jest w świetle art. 4 rozporządzenia horyzontalnego karą.

Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy również stawiane w pkt 1 ppkt 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wyjaśnieniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polega na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego - niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd, rozumiane jest, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

Ze sposobu, w jaki postawiony został zarzut naruszenia art. 98 sektorowego rozporządzenia Rady wynika, że autor skargi kasacyjnej odniósł go do wskazanej powyżej jego formy negatywnej.

Zarzut ten nie może jednak odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą kasacyjnie. Przede wszystkim z tego powodu, że podstawę wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji określającej kwotę środków przypadających do zwrotu z tytułu realizacji projektu współstanowił przepis art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W sytuacji, gdy ponadto, z art. 26 ust. 1 pkt 15 i pkt 15a wymienionej ustawy wyraźnie i jednoznacznie wynika, że określone nimi zadania instytucji zarządzającej mają charakter odrębny, a z punktu widzenia tezy o potrzebie stosowania art. 98 rozporządzenia sektorowego i niezasadnym jego pominięciu w rozpatrywanej sprawie, strona skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła, które konkretnie elementy – skutecznie niepodważonych - ustaleń faktycznych odpowiadają i dlaczego hipotezie normy prawnej dekodowanej z tego przepisu, i jednocześnie - co nie mniej istotne z punktu widzenia sposobu w jaki omawiany zarzut został skonstruowany - nie wyjaśniła i nie wykazała, dlaczego elementy tych ustaleń, nie odpowiadają konkretnym hipotezom wzorów zachowania zawartym w konkretnych przepisach ustawy o finansach publicznych oraz w konkretnych postanowieniach Krajowych Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007 – 2013, Wytycznych Programowych IZ RPO WD, a także w umowy o dofinansowanie realizacji projektu, i dlaczego, to nie ma usprawiedliwionych podstaw, aby uznać, że omawiany zarzut jest zasadny. Zarzut błędnego zastosowania (bądź niezastosowania) przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje bowiem w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy.

W związku z tym, że wyrażona w art. 2 ustawy zasadniczej zasada demokratycznego państwa prawnego realizuje w szczególności funkcję dyrektywy interpretacyjnej, co nie oznacza jednocześnie jednak braku możliwości wydobywania z niej pewnych istotnych zasad działania władzy publicznej, to w świetle dotychczas przedstawionych uwag, w tym w sytuacji, gdy zarzut naruszenia art. 2 konstytucji postawiony został w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 98 sektorowego rozporządzenia Rady, zarzut ten również uznać należy za niezasadny.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.