Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1047/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 80, art. 81, art. 82, art. 85
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 138 par. 2, art. 136, art. 15, art. 7, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego M. J. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. S. wystąpił w dniu [...] r. do Wójta Gminy P. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, polegającej na budowie budynku inwentarskiego wraz z magazynem pasz w celu chowu prosiąt do 2 miesięcy w ilości [...] szt., warchlaków od 2 miesięcy w ilości [...] szt. oraz tuczników w ilości [...] szt., na działce nr [...] obręb N., gm. P..

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wójt Gminy P. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, wskazując na: sprzeciw społeczeństwa; odmowę mocy dowodowej raportowi oddziaływania inwestycji na środowisko; ograniczenie przez inwestycję sposobu zagospodarowana nieruchomości sąsiednich; chaotyczność przedstawienia wariantowania realizacji inwestycji; wątpliwe założenie inwestora o pracy wentylatorów w obiekcie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. S..

Decyzją z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji pomijając argumenty zawarte w postanowieniu RDOŚ w S. uzgadniającym środowiskowe uwarunkowania uznał raport za mało miarodajny, bez wskazania przepisów które zostały naruszone. W ocenie Kolegium, organ ponownie rozpoznając sprawę winien rozpatrzyć zatem wszelkie zagrożenia i uciążliwości zamierzonego przedsięwzięcia wobec środowiska z uwzględnieniem szczególnej roli raportu oraz z uwzględnieniem postanowienia uzgadniającego RDOŚ w S..

Decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 66, art. 71, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 80, art. 81, art. 82 oraz art. 85 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (u.o.o.ś.), Wójt Gminy P., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, po raz kolejny odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego wraz z częścią magazynową na działce nr [...] obr. N. , gm. P.. Podstawą odmowy był brak zgody inwestora na lokalizację przedsięwzięcia w innym wariancie aniżeli proponowany przez inwestora, brak w raporcie opracowania racjonalnego wariantu alternatywnego i najkorzystniejszego dla środowiska, pozorny charakter tych wariantów, sprzeciw społeczeństwa. M. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 33–art. 38, art. 59 ust. 1 pkt 1-art. 87 u.o.o.ś. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Według Kolegium, organ I instancji błędnie uznał, że w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 81 ust. 1 u.o.o.ś., wariant alternatywny mogłaby stanowić zmiana lokalizacji planowanej inwestycji w obrębie działki lub istotna zmiana parametrów planowanej inwestycji w obrębie działki, a nadto organ I instancji miał możliwość, po uzupełnieniu raportu, oceny zaproponowanych wariantów i wyboru wariantu do realizacji. Fakt, że inwestycja jest konfliktogenna nie może być podstawą decyzji odmownej. Poza tym brak jest w raporcie analiz emisji odorów, gazów i uciążliwości zapachowej, co organ I instancji pominął w ocenie.

R. L., J. L. i L. N. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 513/16 oddalił skargi. Sąd podkreślił, że uzasadnienie decyzji odmownej organu I instancji powinno zawierać ocenę pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego i argumenty z jakich przyczyn organ nie uwzględnił tego stanowiska oraz rozważania w zakresie wariantów przedsięwzięcia a także kompletną ocenę raportu.

Po wyroku, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 66, art. 71, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 80, art. 81, art. 82 oraz art. 85 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.) ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego wraz z częścią magazynową, na terenie działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w obrębie geodezyjnym N. , gm. P..

Organ I instancji określił warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia i wymagania dotyczące ochrony środowiska oraz wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii, nałożył też obowiązek analizy porealizacyjnej przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu [...] r. M. S. złożył raport o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, który po uzupełnieniach na wezwanie organu, został ostatecznie pozytywnie zaopiniowany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. oraz uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony w S. postanowieniem z dnia [...] r. W dniu [...] r. odbyła się rozprawa administracyjna. Wniesiono uwagi, wnioski i sprzeciwy, które dotyczyły proponowanej lokalizacji inwestycji i wskazywały na braki raportu. W związku z wnioskiem L. N. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia raportu w zakresie wskazanym w art. 66 ust. 1 pkt 5, 6, 7, ust. 2 oraz ust. 6 ustawy. W toku postępowania umożliwiono wnioskodawcy rozważenie i wskazanie innej lokalizacji przedsięwzięcia (poza działkami nr [...]) na nieruchomościach wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, stanowiących jego własność lub współwłasność, jednak odmówił on rozważenia realizacji przedsięwzięcia w innej lokalizacji niż wskazana we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wójt Gminy P. potwierdził zamiar urządzenia drogi dojazdowej do lokalizacji przedsięwzięcia poza terenem działek nr [...] w N. .

Organ I instancji opisał też czynności jakie były podejmowane w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, wskazując, że ze względu na uwagi zawarte w uzasadnieniach decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wezwano inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez m.in.

1. przedstawienie obliczenia udziału niezorganizowanej emisji zanieczyszczeń powietrza w badanym procesie chowu trzody w całkowitej emisji zanieczyszczeń,

2. przedstawienie analizy emisji gazów, jak też odniesienie się do uciążliwości zapachowej związanej z tym procesem oraz wpływem na wartość stężeń dopuszczalnych określonymi normami i jej uciążliwości zapachowej,

3. wskazanie konkretnych, możliwości techniczno-technologicznych, mających zminimalizować emisję odorantów.

Wnioskodawca złożył stosowne wyjaśnienia, które zostały uzupełnione pismem w sprawie, złożonym dnia [...] r.

Na podstawie zgromadzonych dokumentów w sprawie organ I instancji ustalił, że w obrębie budynku chlewni występować będą punkty emisji niezorganizowanej ([...] szt. kominów wentylacji grawitacyjnej; [...] szt. okien uchylnych) oraz 1 punkt emisji zorganizowanej - wentylator. Dodatkowo będzie miała miejsce emisja niezorganizowana związana ze spalaniem paliw w silnikach pojazdów obsługujących fermę. Organ powołał się na wyniki komputerowej symulacji rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu atmosferycznym w związku z eksploatacją inwestycji, obliczenia zasięgu emisji amoniaku, siarkowodoru i pyłu zawieszonego z procesu chowu trzody chlewnej, uwalnianych do atmosfery pojedynczym emitorem punktowym stanowiącym wentylator mechaniczny i wyjaśnienia inwestora. Inwestor w produkcji trzody chlewnej zamierza podawać wyłącznie paszę granulowaną, w związku z powyższym ewentualne emisje substancji pyłowych do powietrza związane z magazynowaniem paszy w silosach należy uznać za pomijalnie małe. Powyższe określono jako jeden z warunków realizacji inwestycji. Z wykonanych obliczeń wynika, że emisje substancji do powietrza nie będą powodować przekroczenia dopuszczalnych wartości, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. Inwestor został zobowiązany do utrzymania budynku chlewni w czystości oraz do zapewnienia odpowiedniej temperatury i wilgotności wewnątrz budynku poprzez sprawny system wentylacji grawitacyjnej. Projektowany budynek nie będzie ogrzewany, co przyczyni się do minimalizacji emisji zanieczyszczeń do powietrza. Ponadto inwestor został zobowiązany do sterowania procesem chowu zwierząt inwentarskich w zakresie optymalnego doboru pasz pod względem zwartości białka, w celu minimalizacji emisji amoniaku do powietrza. Automatyczny system zadawania paszy przyczyni się do ograniczenia wtórnej emisji pyłów do powietrza (pasza zadawana paszociągiem).

Przeanalizowano również wpływ projektowanego przedsięwzięcia na środowisko gruntowo-wodne. Nałożono na inwestora obowiązek stosowania zasady racjonalizacji i minimalizacji zużycia wody na potrzeby technologiczne z wykorzystaniem automatycznego systemu pojenia zwierząt. Ścieki powstające na terenie fermy odprowadzane będą do istniejącego zbiornika bezodpływowego, a następnie wywożone do oczyszczalni ścieków. Inwestor będzie obowiązany do prowadzenia rejestru zużycia pasz i wody, energii elektrycznej, paliw, wytwarzanej gnojowicy, odpadów i ścieków sanitarnych. Mycie poszczególnych sekcji projektowanego budynku inwentarskiego prowadzone będzie czystą wodą przy użyciu myjki wysokociśnieniowej. Dezynfekcja pomieszczeń powinna być prowadzona z użyciem środków biodegradowalnych. Ponadto, w celu ograniczenia emisji amoniaku i siarkowodoru do powietrza, po zakończeniu każdego cyklu produkcyjnego inwestor został zobowiązany do zaszczepiania EM (efektywnymi mikroorganizmami) ścian budynku inwentarskiego oraz okresowo zbiornika z gnojowicą. Inwestor został zobowiązany monitorować szczelność projektowanego zbiornika na gnojowicę.

Organ I instancji wskazał dalej, że z przedłożonego raportu wynika, że najbliższa zabudowa podlegająca ochronie akustycznej zlokalizowana jest w odległości około [...] m na południe oraz około [...] m na północny - zachód od miejsca posadowienia projektowanego budynku inwentarskiego. Faza realizacji inwestycji nie będzie się wiązać z wystąpieniem ponadnormatywnej emisji hałasu do środowiska. Nałożono też na inwestora obowiązek rozładunku paszowozów, załadunku i rozładunku zwierząt oraz eksploatacji paszociągów wyłącznie w porze dziennej. Ponadto na odcinkach kontaktu z zabudową mieszkaniową inwestor został zobowiązany do wprowadzenia zwartych pasów zieleni drzewiastej i krzewiastej. Z przedstawionych obliczeń wynika, że przy spełnieniu założeń przedstawionych w raporcie, jak również warunków określonych w decyzji, poziom hałasu na najbliżej zlokalizowanych terenach podlegających ochronie akustycznej nie przekroczy wartości dopuszczalnej. Ponadto inwestor zadeklarował zamontowanie wentylatorów mechanicznych w kominach wentylacyjnych. Poziom akustyczny pojedynczego wentylatora wynosić będzie maksymalnie do 60 dB. Przedmiotowa inwestycja nie wpisuje się w listę zagrożeń dla ww. obszaru Natura 2000. Z raportu i jego uzupełnień wynika, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie spowoduje naruszenia norm ochrony środowiska i nie pogorszy stanu środowiska naturalnego przy spełnieniu postawionych warunków. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest poza obszarem Głównych Zbiorników Wód Podziemnych.

Organ I instancji wyjaśnił, że uciążliwość odorowa może prowadzić do powstania konfliktów społecznych. Jednakże zapachy, pomimo że mogą być uciążliwe, nie mogą być badane, ponieważ w polskim systemie prawnym nie określono metodyki referencyjnej oraz norm prawnych, które odnosiłyby się do zapachów.

Nadto, ponownie dokonano analizy wariantów przedsięwzięcia, przedstawionych w raporcie, uzupełnieniach do raportu oraz licznych wyjaśnieniach inwestora do raportu i uznano, że wariant przedstawiony przez inwestora, przy spełnieniu wszystkich wymogów zawartych w niniejszej decyzji, jest najbardziej korzystny dla środowiska. Wariant alternatywny musi posiadać cechy wyraźnie odróżniające od wariantu zaproponowanego przez inwestora. Wariantem alternatywnym, różniącym się od przyjętego do realizacji, jest zmiana technologii chowu na technologię opierającą się na systemie ściółkowym chowu. Wariant ten jest wariantem mniej korzystnym dla środowiska, ponieważ wiąże się m.in. ze wzrostem emisji amoniaku i siarkowodoru z płyty obornikowej.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. L. i L. N.. Strony zarzuciły m.in., że inwestycja winna być zlokalizowana w innym miejscu, bowiem jako alternatywne miejsce posadowienia planowanego budynku inwentarskiego wskazano działkę sąsiednią, na której istnieje już hodowla trzody chlewnej, zaś na sąsiedniej działce nr [...] współmałżonka inwestora zamierza posadowić kolejną tuczarnię. Ponadto zarzucono brak w raporcie opisu analizowanych wariantów, w tym racjonalnego wariantu alternatywnego i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art.138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), art. 33-38 i art. 59 ust. 1 pkt 2- art. 95 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, po rozpatrzeniu odwołań, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Na wstępie Kolegium przedstawiło zarzuty podniesione w odwołaniach oraz stan faktyczny sprawy od momentu złożenia wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla spornej inwestycji do wydania decyzji organu I instancji w dniu [...] r., w tym podało treść własnych, wcześniejszych decyzji wydanych w ramach tego postępowania oraz treść uzasadnienia wyroku WSA w Szczecinie z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 513/16.

Kolegium podkreśliło, że oddalając skargę skarżących L. N. i J. L. na decyzję z dnia [...] r. Sąd podzielił stanowisko Kolegium wyrażone w decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Obecny Skład Orzekający dokonał więc oceny decyzji Wójta z dnia [...] r. w oparciu o przepisy art. 80 i art. 82, 85, 62, 66, 33-37 u.o.o.ś. z uwzględnieniem wskazań Sądu wynikających z ww. wyroku i z decyzji Kolegium z dnia [...] r., jak też i z decyzji Kolegium dnia [...] r. (na co wskazał WSA).

Zdaniem Kolegium, art. 81 ust. 1 u.o.o.ś., dopuszcza możliwość podjęcia przez organ inicjatywy wskazania wnioskodawcy realizacji wariantu innego niż proponowany w operacie. Zatem organ I instancji podjął zgodne z prawem działanie, proponując inwestorowi inny wariant, niż warianty wskazane w raporcie, a istotnym też pozostaje, że organ oferuje pomoc w postaci realizacji drogi dojazdowej do nowego miejsca lokalizacji budynku. Ponieważ wnioskodawca nie wyraził zgody na zaproponowany wariant organ winien wydać decyzję zgodną z art. 81 ust. 1 u.o.o.ś. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono, dlaczego organ nie zastosował tego przepisu i jakie przesłanki spowodowały wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla wnioskowanego przedsięwzięcia na działce nr [...], pomimo że Sąd wskazał, iż wariant alternatywny winien wyraźnie odróżniać się od wariantu proponowanego przez inwestora (np. odmienną technologią, odmienną lokalizacją). W ocenie Kolegium, realizacja tożsamego budynku inwentarskiego, o tożsamej technologii, tożsamej obsadzie, na sąsiedniej działce nr [...], w odległości zaledwie [...] m od lokalizacji na działce nr [...] (nie jest to odmienna lokalizacja), nie stanowi wariantu alternatywnego przedsięwzięcia.

Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązkiem organu jest ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie nie wiąże się z nadmiernym zagrożeniem dla środowiska, czy podjęte zostały niezbędne kroki w celu zminimalizowania szkodliwego wpływu przedsięwzięcia na środowisko i czy nie zachodzą określone prawem przesłanki uniemożliwiające podjęcie określonej działalności na terenie inwestycyjnym. Weryfikacja raportu jest obowiązkiem organu wydającego decyzję, który podlega swobodnej ocenie dowodów, zgodnie z art. 80 k.p.a. W ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien wziąć pod uwagę przedstawione argumenty, a w szczególności przeanalizować ponownie podjęte, a niedokończone działanie w oparciu o art. 81 ust. 1 u.o.o.ś.

M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. zarzucając jej naruszenie:

1. art 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art 136 k.p.a. i art. 138 k.p.a. poprzez:

a) niewyjaśnienie w oparciu o jaką podstawę faktyczną i prawną organ II instancji uznał, że pomimo przedstawionych przez wnioskodawcę wariantów lokalizacyjnych i technologicznych, zachodziła potrzeba przedstawienia innego jeszcze wariantu,

b) niewyjaśnienie, dlaczego organ II instancji uznał, że składane wnioskodawcy ustne propozycje rozważenia innych lokalizacji inwestycji, bez szczegółowej analizy możliwości realizacji inwestycji na innych nieruchomościach, stanowiły skonkretyzowane propozycje innego wariantowania lokalizacyjnego,

c) niewyjaśnienie, na jakiej podstawie SKO w K. uznało, że odległość pomiędzy wariantami budowy obiektu na działkach [...] wynosi jedynie [...] metrów,

d) pominięcie tego, że propozycja innego wariantu lokalizacyjnego miała zostać ewentualnie wypracowana przy udziale mieszkańców, do czego w ogóle nie doszło na skutek kłótni,

e) całkowite pominięcie faktu, że organ I instancji analizował przedstawione przez wnioskodawcę warianty, w tym wariant związany ze zmianą technologii produkcji - z rusztowej na ściółkową,

f) błędne uznanie, że organ I instancji nie wyjaśnił wydania decyzji pozytywnej.

2. art 138 § 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji,

3. art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ nie poddał ocenie raportu złożonego przez wnioskodawcę wraz z uzupełnieniami,

4. art. 81 ust. 1 u.o.o.ś. poprzez błędne uznanie, że zachodzą przesłanki do wydania na podstawie wskazanego przepisu decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji i art. 80 ust. 1 u.o.o.ś., poprzez jego niezastosowanie.

Skarżący podkreślił, że organ I instancji wskazał w decyzji, że ponownie dokonano analizy proponowanych przez inwestora wariantów przedsięwzięcia, przedstawionych w raporcie, uzupełnieniach do raportu oraz w licznych wyjaśnieniach do raportu, i uznano że wariant przedstawiony przez inwestora, przy spełnieniu wszystkich wymogów zawartych w decyzji, jest najbardziej korzystny dla środowiska. Organ uznał, że wariantem najbardziej różniącym się od wariantu zaproponowanego przez inwestora byłby wariant związany ze zmianą technologii chowu na ściółkową, który został przez organ oceniony jako mniej korzystny ze względu m.in. na wzrost emisji amoniaku i siarkowodoru cło powietrza. W związku z powyższym, wbrew twierdzeniom organu II instancji, Wójt wydał decyzję zgodną z dyspozycjami art. 68, 71, 77, 79, 80 i 82 ustawy. Organ zapewnił także udział społeczeństwa w postępowaniu i w ocenie wnioskodawcy, wziął pod uwagę zgłaszane uwagi, wybierając wariant na działce [...], a nie [...], dzięki czemu zapewnione zostanie maksymalne odsunięcie inwestycji od zabudowań mieszkalnych, a nadto nałożył obowiązek wykonania analiz porealizacyjnych. W ocenie skarżącego, skoro organ uznał, że przedstawione przez wnioskodawcę warianty dają podstawę do wyodrębnienia wariantów znacząco różniących się pomiędzy sobą i miał możność ich oceny i wyboru wariantu najbardziej korzystnego dla środowiska, to nie było podstaw do uznania, ze istniało uzasadnienie do żądania przedstawiania innych jeszcze wariantów i przyjmowania, że wnioskodawca odmówił takiemu żądaniu, co miałoby w konsekwencji doprowadzić do wydania decyzji odmownej.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi.

Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według wskazanego wyżej kryterium, doprowadziła do uznania, że decyzja ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Podstawę wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przez sąd obejmuje zatem zbadanie, czy w sprawie zachodziły okoliczności przemawiające za zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. Zbudowana w tym przepisie konstrukcja prawna orzeczenia kasacyjnego opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych (u.o.o.ś.) oraz uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co dyskwalifikuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Inaczej wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 k.p.a. Poza tym wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania stanowi nie tylko naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., ale również art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania, którego istotą jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy zobligowany jest więc, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), do ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem I instancji, zbadania wszystkich okoliczności sprawy, jak i odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Przede wszystkim Kolegium nie wskazało w uzasadnieniu decyzji, które przepisy procedury administracyjnej zostały naruszone w postępowaniu przed organem I instancji, w jaki sposób naruszenie tych przepisów wpłynęło na wynik sprawy i dlaczego spowodowało konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ II instancji nie wskazał również wyraźnie, jakie konkretnie ustalenia nie zostały poczynione przez organ I instancji w związku z naruszeniem przepisów postępowania, a są niezbędne do prawidłowego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, a przede wszystkim nie uzasadnił - z jakich przyczyn nie mógł dokonać tych ustaleń samodzielnie w trybie art. 136 k.p.a.

Natomiast organ odwoławczy szczegółowo podał treść uzasadnienia organu I instancji z której wynika stan faktyczny sprawy, w tym tok czynności podejmowanych w trakcie postępowania, zarówno przez organ I instancji, jak i strony postępowania, jednakże uczynił to na zasadzie sprawozdania ze sprawy i z jej rozstrzygnięcia przez organ I instancji, bez własnej analizy zebranych dowodów i oceny ustalonych na ich podstawie okoliczności faktycznych, z której wynikałyby uchybienia i braki postępowania wyjaśniającego i materiału dowodowego.

Wprawdzie organ II instancji wskazał w uzasadnieniu, że dokonał oceny decyzji z dnia [...] r. w kontekście art. 80, 81, 82 i 85 u.o.o.ś, jednakże - zdaniem Sądu – organ ten faktycznie takiej oceny nie przeprowadził, chociażby w takim zakresie, aby z uzasadnienia wynikało, co - według tego organu - wymaga w sprawie ponownego wyjaśnienia dla właściwego i prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącego. Ogólne stwierdzenie organu II instancji, że z decyzji Wójta nie wynika z jakich przyczyn nie zastosował art. 81 ust. 1 u.o.o.ś. i jakie przesłanki kierowały tym organem w momencie pozytywnego rozstrzygnięcia o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy budynku inwentarskiego na działce nr [...] w N. niewątpliwie nie może stanowić uzasadnienia decyzji kasacyjnej.

Ponadto, orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy wskazuje wyłącznie wady proceduralne i określa w jakim zakresie, w części lub całości, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, już bez merytorycznej oceny sprawy, w tym zasadności zastosowania danego przepisu prawa materialnego i jego wykładni.

Tymczasem Kolegium, wypowiedziało się merytorycznie w kwestii wariantów realizacji planowanego przedsięwzięcia wskazując na konieczność zastosowania w sprawie dyspozycji art. 81 ust. 1 u.o.o.ś., zgodnie z wykładnią tego przepisu, którą Kolegium zaprezentowało w uzasadnieniu. Organ II instancji stwierdził, że ww. przepis dopuszcza inicjatywę organu w zakresie wskazania wnioskodawcy realizacji wariantu innego niż proponowany w operacie. Skoro więc wnioskodawca nie wyraził zgody na inny wariant realizacji przedsięwzięcia, w nowej lokalizacji (poza działkami nr [...]) zaproponowany przez Wójta Gminy P. to należało wydać decyzję o odmowie zgody na realizacje przedsięwzięcia na podstawie art. 81 ust. 1 u.o.o.ś. Poza tym, zdaniem tego organu, realizacja inwestycji o takich samych parametrach na sąsiedniej działce nr [...], w odległości 12 m od lokalizacji na działce nr [...] nie stanowi wariantu alternatywnego przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu, powyższe wskazania, jak i końcowe zalecenia organu odwoławczego sformułowane w zakresie: czy planowane przedsięwzięcie nie wiąże się z nadmiernym zagrożeniem dla środowiska, czy podjęte zostały niezbędne kroki w celu zminimalizowania szkodliwego wpływu przedsięwzięcia na środowisko i czy nie zachodzą określone prawem przesłanki uniemożliwiające podjęcie określonej działalności na terenie inwestycyjnym nie odpowiadają wymogom jakie stawia ustawodawca decyzji kasacyjnej w art. 138 § 2 k.p.a. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że takie zalecenia są wewnętrznie sprzeczne. Skoro bowiem Kolegium sugeruje, że organ I instancji winien zastosować art. 81 u.o.o.ś. i odmówić zgody na realizację przedsięwzięcia z uwagi na brak zgody wnioskodawcy na taką realizację w innym wariancie niż wariant przez niego proponowany to nie sposób stwierdzić czemu miałoby służyć ustalanie przez organ I instancji, czy podjęte zostały niezbędne kroki w celu zminimalizowania szkodliwego wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Dodatkowo stanowisko Kolegium w tym względzie należy uznać za niezrozumiałe bowiem z akt sprawy nie wynika by organ I instancji wskazywał inwestorowi jakikolwiek konkretny wariant alternatywny – inny niż proponowany przez inwestora. Nie sposób bowiem za wskazanie takiego wariantu uznać zawarte w piśmie z dnia [...] r. zwrócenie się z prośbą o "rozważenie możliwości zlokalizowania planowanej inwestycji poza terenem działek nr [...] położonych w miejscowości N.".

Tak więc Kolegium nie tylko uchybiło obowiązkowi z art. 138 § 2 k.p.a., ale też w istocie, niezgodnie z dyrektywą z art. 138 § 2 k.p.a., zasugerowało organowi końcowe rozstrzygnięcie sprawy z wniosku skarżącego, w oparciu o art. 81 ust. 1 u.o.o.ś.

W orzecznictwie i literaturze przedmiotu podkreśla się, że organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji i nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia, co oznacza, że organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 19 stycznia 2017 r., II SA/Sz 1237/15, publ. LEX nr 2197235). Wyłącznym bowiem powodem i uzasadnieniem wydania decyzji kasacyjnej może być tylko potrzeba ponownego przeprowadzenia w sprawie w całości lub w części postępowania dowodowego. W tak rozumianych podstawach nie mieści się natomiast wyrażenie poglądów prawnych w przedmiocie prawa materialnego, których uwzględnienie przesądziłoby o określonym sposobie merytorycznego załatwienia sprawy.

Ze względu na powyższe Sąd uznał, że organ II instancji nie uzasadnił w sposób wystarczający i prawidłowy, iż postępowanie odwoławcze należało zakończyć w sposób kasacyjny, a tym samym nie wykazał podstaw do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., co świadczy o naruszeniu ww. przepisu, a w konsekwencji stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności art. 15 k.p.a. i zasad postępowania administracyjnego, o których mowa na wstępie rozważań Sądu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.