Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 862/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 8 par 1 , art 50 par 1 , art 53 par 3 w zw.  zart 3 par 2 pkt 5 , art 147 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 11 i art 11 a
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
article: art 8
journal: Dz.U. 1994 nr 124 poz 607
law: Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi W. M. na Uchwałę nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie: przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy R. w roku 2018. skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXIV/181/18 Rady Gminy Racławice z dnia 28 marca 2018 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Racławice w roku 2018. Wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zakresie : § 4, § 5, § 7, § 10 załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda zwrócił uwagę, że rada gminy zgodnie z normą art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1840 z późn. zm.) wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5. Wątpliwości nie budzi przy tym obowiązek wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii w sposób konkretny i precyzyjny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2016r., sygn. akt. II SA/Kr 398/16).

Rada Gminy Racławice w § 4 załącznika nr 1 do uchwały Nr XXIV/181/2018 postanowiła, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Racławice w 2018 roku realizowany będzie przez odławianie z terenu Gminy Racławice bezdomnych, zabłąkanych, porzuconych przez człowieka bezdomnych zwierząt i umieszczanie w schronisku, z którym Gmina ma podpisaną umowę. Powyższy zapis § 4 w ocenie Strony Skarżącej narusza art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt. Zadanie gminy polegające na odławianiu bezdomnych zwierząt powinno być w programie określone konkretnie, a nie w formie deklaracji. Sformułowanie "z którym Gmina zawarła umowę ", oznacza, że nawet konkretne określenie schroniska pozostaje w sferze deklaracji, ponieważ zorganizowanie odławiania zwierząt uzależnione jest od zawarcia stosownej umowy. Nie wskazano konkretnego podmiotu który będzie wypełniał powyższy obowiązek. Nie zmienia tego samo podpisanie umowy na rok 2018, bowiem takowa zawsze może zostać wzruszona na gruncie regulacji prawa cywilnego.

W § 5 programu postanowiono o opiece nad wolno żyjącymi kotami w tym o ich dokarmianiu. Przepis ten nie zawiera treści normatywnej, będąc jedynie deklaracją, nie konkretyzuje w wystarczający sposób zadań gminy w tym zakresie. Nie określono konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, ani nie określono listy społecznych opiekunów kotów wolnożyjących oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. W uchwale oprócz innych form opieki nad kotami należało określić sposób rozdysponowania zakupionej karmy (kto, gdzie i kiedy będzie dokarmiał koty). Norma artykułu 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt nakłada na gminę obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolnożyjące oraz określenie list społecznych opiekunów kotów, jak i miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt czego Gmina nie uczyniła.

W § 7 programu znalazło się wskazanie, że program realizowany będzie przez poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt bezdomnych. Zapis ten w ocenie Strony Skarżącej jest zbyt ogólny i nieokreślający rodzaju działań mających na celu poszukiwanie nowych właścicieli przez niesprecyzowane bliżej schronisko.

W § 10 programu, zapewniono całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Wskazanie, iż całodobową opiekę weterynaryjną zapewnia gabinet weterynaryjny nie uszczegóławia w żaden sposób regulacji zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy. Za niewystarczające należy uznać określenie podmiotu poprzez użycie wyłącznie nazwy podmiotu. Podmiot ten powinien być wymieniony konkretnie poprzez wskazanie konkretnego gabinetu weterynaryjnego, konkretnego lekarza weterynarii (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. Akt. II SA/kr 1144/17).

Kwestionowana uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny, a powyżej podniesione argumenty czynią zasadnym wniesienie niniejszej skargi w zakresie określonym sentencją niniejszej skargi.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Racławice wniósł o jej oddalenie.

W kwestii zarzutu nieważności § 4 Programu wyjaśniono, że sformułowanie "z którym Gmina zawarła umowę" oznacza, że gmina ma zawartą umowę ze schroniskiem. Jeżeli miała by to być deklaracja, w Programie byłby zapis "z którym Gmina zawrze umowę". O fakcie zawarcia umowy ze schroniskiem jest również mowa w § 3 Programu, zgodnie z którym "Zapewnienie bezdomnym zwierzętom domowym miejsca w schronisku, z którym Gmina zawarła umowę na zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom. Zgłoszenia o zwierzętach przebywających na terenie Gminy, co do których istnieje przypuszczenie, że są bezdomne, przyjmowane będą w Urzędzie, który w pierwszej kolejności podejmie działania zmierzające do ustalenia właściciela bądź opiekuna zwierzęcia, a w przypadku niemożności ustalenia właściciela lub opiekuna podejmie działania zmierzające do odłowienia zwierzęcia i umieszczenia go w schronisku zlokalizowanym w Racławicach 91."

Ponieważ w § 3 Programu jest mowa o konkretnym schronisku - nie powtarzano tego zapisu w kolejnym § 4. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Strony Skarżącej, że zapis, zgodnie z którym odławianie bezdomnych zwierząt przeprowadzane będzie przez schronisko, z którym Gmina zawarła umowę na zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom stanowi jedynie deklarację.

W kwestii opieki nad wolno żyjącymi kotami (§ 5 Programu) przypomniano, że z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt wynika, że program obejmuje opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Rada gminy ma obowiązek skonkretyzowania tego postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w w/w artykule. Realizując dyspozycję przedmiotowego przepisu w § 5 Programu wskazano, m.in. że sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi realizowane jest poprzez: ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, w miarę możliwości zapewnienie im miejsca schronienia, w szczególności w okresie zimowym, dokarmianie oraz zapewnienie wody pitnej w sytuacji, gdy brak tych działań może spowodować poważne, negatywne skutki dla zdrowia zwierząt. Wbrew twierdzeniom Strony Skarżącej, z ustawy nie wynika obowiązek wskazania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, określenia listy społecznych opiekunów kotów wolnożyjących oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt (w tym sposobu rozdysponowania zakupionej karmy - kto, gdzie i kiedy będzie dokarmiał koty).

Jedynie na marginesie należy wskazać, ze Strona Skarżąca nie bierze pod uwagą specyfiki terenu Gminy Racławice, która jest terenem wiejskim a fakt występowania kotów wolnożyjących jest marginalny. Można stwierdzić, że wszystkie koty przebywająca na naszym terenie mają opiekunów /właścicieli, a sposób ich utrzymywania polega na tym, że praktycznie całą dobę są poza budynkami. Sposób ustalania miejsc gdzie przebywają koty wolnożyjące poprzez "zatrudnianie" kogoś aby śledził zwierzęta i stwierdzał, czy są to koty wolnożyjące czy nie, jest absurdalny. Ewentualną kwestię wolno żyjących kotów są w stanie stwierdzić jedynie mieszkańcy, którzy poprzez obserwację swoich podwórek i przebywających tam zwierząt. W razie stwierdzenia przebywania kotów, których nie są właścicielami - informują o tym gminę (zgodnie z art. 9a ustawy o ochronie zwierząt). Ponadto sposób karmienia kotów przez ich opiekunów (pokarm wystawiany jest na zewnątrz budynków mieszkalnych, w budynkach lub pomieszczeniach gospodarczych, czy wręcz na podwórku) sprzyja ewentualnemu pożywieniu się przez inne wolno żyjące koty. Również w zimie budynki gospodarcze służą za schronienie nie tylko kotom pochodzącym z konkretnej posesji. Trudno też jest z góry przewidzieć gdzie i kiedy będą dokarmiane koty - ponieważ nie wiadomo, gdzie i kiedy zostanie stwierdzony przypadek występowania kotów wolno żyjących (podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 28 września 2017 r. II SA/Go 722/17). Miejsce, częstotliwość i sposób rozdysponowania karmy jest czynnością jedynie organizacyjną uzależnioną od danego stanu faktycznego, która nie wymaga regulacji w Programie. Działania określone w Programie muszą być związane z opieką nad wolno żyjącymi kotami, z poszanowaniem natury tej kategorii zwierząt. Ponadto art. 11 ust.4 ustawy o ochronie zwierząt jest zapisem dającym organizacjom możliwość zapewniania opieki zwierzętom bezdomnym a nie obowiązek samorządów do zlecenia im takiego zadania.

Strona skarżąca wskazała, że w Programie znalazło się wskazanie, że program realizowany będzie przez poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt bezdomnych. Zapis ten w ocenie strony skarżącej jest zbyt ogólny i nieokreślający rodzaju działań mających na celu poszukiwanie nowych właścicieli przez niesprecyzowane bliżej schronisko. W § 7 Programu, została podana informacja, że na stronie internetowej schroniska - www.schroniskopsiepole.wordpress.com umieszczane będą informacje o schwytaniu bezdomnego zwierzęcia i o możliwości adopcji bezdomnych zwierząt przyjętych do Schroniska z terenu Gminy Racławice. Z powyższego zapisu jednoznacznie wynika poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt.

Strona skarżąca wskazała, że za niewystarczające należy uznać określenie podmiotu poprzez użycie wyłącznie nazwy podmiotu, ponieważ podmiot ten powinien być wymieniony konkretnie poprzez wskazanie konkretnego gabinetu weterynaryjnego i konkretnego lekarza weterynarii – powołując się przy tym na wyrok WSA w Krakowie w sprawie o sygn. II SA/Kr 1144/17. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu, jak również zapewnieniu opieki nad zwierzętami uczestniczącymi w zdarzeniach drogowych, właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań, w związku z czym uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt winna zawierać wskazanie podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W zakresie zapewnienia miejsce bezdomnym zwierzętom z terenu gminy w schronisku - wymóg ten może być realnie spełniony wyłącznie w ten sposób, że w programie powinno być wskazane konkretne schronisko dla zwierząt.

W Programie jest zapisane, że w przypadku zdarzeń drogowych na terenie gminy Racławice z udziałem zwierząt bezdomnych, całodobową opiekę weterynaryjną w roku 2018 zapewnia gabinet weterynaryjny w Racławicach 91. Jako strona umowa wpisany jest właściciel danego gabinetu weterynaryjnego, który zatrudnia różnych lekarzy (którzy w ciągu roku mogą się zmieniać). W przypadku podawania nazwiska konkretnego lekarza w programie i jego zmiany w ciągu roku niezbędnym byłoby zmienianie uchwały.

Podsumowując strona skarżąca formułując zarzuty zawarte w skardze oparła się tylko na częściowych - wyrywkowych zapisach Programu, a ponadto narzuca własną interpretację przepisów ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, a w myśl art. 85 tej ustawy nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Powyższe regulacje wskazują zatem, że wyłącznym kryterium nadzoru jest kryterium legalności, nie może zaś nim być np. kryterium celowości.

Skoro zatem w uchwalonym Programie zawarto wszystkie obligatoryjne - w myśl art. 11a ust 2 i 5 ustawy o ochronie zwierząt - jego elementy, konkretyzując przy tym podmioty realizujące zadania gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to podniesione w skardze zastrzeżenia nie uprawniają strony skarżącej do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr XXIV/181/2018 Rady Gminy Racławice z dnia 28 marca 2018 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie gminy Racławice w roku 2018. Program uchwalony został w postaci załącznika do uchwały.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). –określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art.11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1840 z późn. zm.).Stanowi on, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1).

Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. (ust.2).

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust.3).

Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust.4).

Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5).

Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Zaskarżona uchwała zawiera wszystkie wyżej wymienione elementy obligatoryjne, jak zatem słusznie zauważa w skardze Wojewoda, kwestią sporną może być nie tyle to, czy zaskarżona uchwała zawiera obligatoryjne elementy, ile to, czy regulacje w nich zawarte są wystarczająco szczegółowe i precyzyjne.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Kryterium legalności stanowi oczywiście podstawowe kryterium oceny aktów z zakresu administracji publicznej. Konstytucja jednak wprost wskazuje, że orzekanie o zgodności uchwał organów samorządu dokonywane być powinno w zgodności z ustawami, które – co oczywiste – dotyczą zagadnień objętych daną regulacją lub mają z nimi związek. Taką ustawą jest oprócz powoływanej ustawy o ochronie zwierząt, ale także i art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), która mając status identyczny jak ratyfikowane przez Sejm umowy międzynarodowej, stanowi element polskiego porządku prawnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ww. Karty, wszelka kontrola organów samorządu terytorialnego powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola lokalnych wspólnot samorządowych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wyrażona w powołanym art. 8 ust. 3 Karty zasada proporcjonalności nakazuje, aby dokonując oceny stopnia naruszenia prawa, organy wykonujące taką kontrolę badały zakres i stopień naruszenia proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli (czyli wykorzystaniem instrumentów nadzorczych) a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wskazane wyżej kryterium proporcjonalności doprecyzowuje stosowanie kryterium legalności. Nie każde naruszenie prawa skutkuje unieważnieniem uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego.

W skardze zarzucono, że § 4 Programu narusza art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt, bo zadanie gminy polegające na odławianiu bezdomnych zwierząt powinno być w programie określone konkretnie, a nie w formie deklaracji, a nie wskazano konkretnego podmiotu który będzie wypełniał powyższy obowiązek.

Nie jest to zarzut uzasadniony. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi stanowi pewną legislacyjną całość i jako całość musi być odczytywany łącznie. W § 4 tego programu wskazano, że odłowione zwierzęta umieszczane będą w schronisku, z którym gmina zawarła umowę, bez konkretnego wskazania o które schronisko chodzi, jednak w § 3 wskazano: "Zgłoszenia o zwierzętach przebywających na terenie Gminy, co do których istnieje przypuszczenie, że są bezdomne, przyjmowane będą w Urzędzie, który w pierwszej kolejności podejmie działania zmierzające do ustalenia właściciela bądź opiekuna zwierzęcia, a w przypadku niemożności ustalenia właściciela lub opiekuna podejmie działania zmierzające do odłowienia zwierzęcia i umieszczenia go w schronisku zlokalizowanym w Racławicach 91".

Jest to zdaniem sądu dostatecznie jasna informacja o podmiocie realizującym zadanie.

Podobne uwagi można sformułować wobec zarzutu Wojewody dotyczącego § 7 programu, dotyczącego poszukiwania nowych właścicieli dla zwierząt bezdomnych. Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy, obowiązkowym punktem programu jest zawarcie w nim zadania własnego gminy polegającego na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt, i zadanie takie opisane zostało w § 7 programu. Będzie ono polegało na umieszczaniu na stronie internetowej schroniska - www.schroniskopsiepole.wordpress.com informacji o schwytaniu bezdomnego zwierzęcia i o możliwości jego adopcji. Brak jest podstaw do kwestionowania takiego a nie innego, przyjętego przez gminę, sposobu realizacji tego konkretnego zadania, gdyż ocena taka nie odbywałaby się w ramach kryterium legalności ale celowości, co jak wskazano jest niedopuszczalne.

Nie jest uzasadniony zarzut zbytniej ogólnikowości § 5 programu, a w szczególności twierdzenie, że: "norma artykułu 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt nakłada na gminę obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolnożyjące oraz określenie list społecznych opiekunów kotów, jak i miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt czego Gmina nie uczyniła." Jest wręcz przeciwnie. Zdaniem Sądu szczegóły biologiczno-techniczne zabiegów i czynności, które składają się na "zapewnienie opieki kotom wolno żyjącym" nie powinny być regulowane przez organ uchwałodawczy gminy, gdyż w tej mierze należy kierować się wskazaniami wiedzy weterynaryjnej, zasadami ustawy o ochronie zwierząt oraz przepisami szczególnymi. Jest oczywistym, że opieka nad bezdomnymi zwierzętami (w tym wolnożyjącymi kotami) priorytetowo obejmuje dokarmianie i - w koniecznych przypadkach- leczenie. Powiązane z powinnością upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego wynikające z art. 11a ustawy ma charakter ogólny – ustawodawca wskazał jedynie określone kwestie, które mają być uregulowane uchwałą rady gminy, nie determinując konkretnych rozwiązań normatywnych ani nawet stopnia ich szczegółowości. Miejsca w których przebywają koty wolnożyjące z natury rzeczy mogą być zmienne i ustalanie ich w uchwale jest bezcelowe. Podobnie lista opiekunów społecznych ( o ile tacy w ogóle w gminie się znajdą) może ulegać zmianie, a wymienianie ich z mienia i nazwiska w akcie prawa miejscowego nie znajduje ani podstawy prawnej ani logicznego uzasadnienia, jak również ostatecznie prowadziłaby do nieuprawnionego ujawnienia danych osobowych. Zapis programu w tym zakresie jest zdaniem Sądu wystarczający.

Nie jest też uzasadniony zarzut dotyczący § 10 programu, zgodnie z którym, w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bezdomnych całodobową opiekę weterynaryjną w roku 2018 zapewnia gabinet weterynaryjny w Racławicach 91.

Zdaniem Sądu podanie dokładnego adresu gabinetu ( bez wymienienia jego nazwy własnej jak chce tego skarżący Wojewoda) jest dostatecznie precyzyjnym wskazaniem podmiotu, który opiekę te ma zapewnić i spełnia funkcje informacyjne programu.

Na koniec wskazać należy, że w uchwale wskazano w sposób identyfikowalny schronisko dla bezdomnych zwierząt, w tym zajmujące się wyłapywaniem bezdomnych zwierząt oraz gabinet weterynaryjny leczący zwierzęta, które uległy zdarzeniom drogowym, oraz konkretne gospodarstwo rolne dla zwierząt gospodarskich - czyli podmioty przy udziale których program będzie przez Gminę realizowany. Określono na jego realizacje środki finansowe oraz podzielono je na poszczególne zadania. Wszystkie te postanowienia wskazują na to, że problem zapobiegania bezdomności zwierząt i opieki nad nimi jest w gminie należycie rozpoznany i zidentyfikowany, a szczegółowa treść programu kładzie nacisk na te obszary koniecznych działań, które wymagają największej uwagi. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 6).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a w szczególności nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.