Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 423/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 387/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 14 grudnia 2020 r., nr 154 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlopy wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 387/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z 14 grudnia 2020 r., nr 154, w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z 14 października 2020 r.,

nr 197/2020/WF/E.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 19 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Pismem z 31 grudnia 2018 r. poinformowano skarżącego o braku stosownych regulacji prawnych, mogących stanowić podstawę do odmiennego niż dotychczasowy sposób ustalania wysokości wskazanego ekwiwalentu. Jednocześnie dodano, że rozpoznanie wniosku nastąpi po wprowadzeniu odpowiednich przepisów prawa.

Decyzją z 14 października 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku odmówił wnioskodawcy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Decyzją z 14 grudnia 2020 r., nr 154, Komendant Główny Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze. zm.; zwanej dalej k.p.a.),

po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy ww. decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku. W uzasadnieniu wskazał, że 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610; dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach").

Z ustawy tej wynika, że od 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed 6 listopada 2018 r.

Komendant stwierdził, że jak wynika z akt sprawy skarżący został zwolniony ze służby w Policji 30 kwietnia 2002 r. W związku z tym wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, natomiast sprawa o wypłatę tego ekwiwalentu w wyższej wysokości została wszczęta po 5 listopada 2018 r. W aktualnym stanie faktycznym i prawnym wnioskodawcy nie przysługuje prawo do wypłaty omawianego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają do niego zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru tego ekwiwalentu. Dodatkowo organ wyjaśnił, że kwestia wypłaty ustawowych odsetek nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej, a zatem nie może w tym przedmiocie zostać wydana decyzja administracyjna.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że z dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610 ze zm.; dalej "ustawa o Policji") (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie.

Sąd przytoczył art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Zdaniem sądu nie do zaakceptowania jest stanowisko organów orzekających w sprawie, które dokonały literalnej wykładni art. 9 ust. 1 omawianej ustawy, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po wspomnianej wyżej dacie. Zdaniem sądu zasady, o których mowa w ww. art. 9 ust. 1 ustawy, oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, iż należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału. Sąd stwierdził, że orzekające w niniejszej sprawie organy Policji naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do żądania zasądzenia ustawowych odsetek, sąd wskazał, że brak jest ku temu podstaw prawnych.

Sąd pierwszej instancji nakazał organom, aby rozpoznając sprawę ponownie wzięły pod uwagę, że obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go wg. zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie ilość dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Wydaje się racjonalnym posłużenie się w tym względzie aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Rozpatrując wniosek skarżącego z 19 listopada 2018 r. organ dokona ponownego ustalenia skarżącemu wysokości przysługującego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wg podanych powyżej zasad i określi różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą.

Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze. zm.; dalej "p.p.s.a."), uchylił decyzje organów Policji obu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł KGP, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Organ wniósł także o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. art. 9 ust. 1 zdanie 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez błędną wykładnię i przyjęcie - wbrew jednoznacznemu brzmieniu ww. przepisu - że: "zasady, o których mowa w ww. art. 9 ust. 1 oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115 ustawy o Policji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15", co narusza art. 7 Konstytucji RP.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a poprzez:

a) bezpodstawne przyjęcie, iż uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę do wydawania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych co narusza wprost art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., a także art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

b) nierozważenie w uzasadnieniu wyroku wszystkich istotnych aspektów sprawy tj:

pominięcie kwestii braku legalnej definicji "dnia roboczego" w odniesieniu do policjantów, w tym pełniących służbę w zmianowym rozkładzie pracy, co uniemożliwia wykonanie wyroku;

c) sformułowanie uzasadnienia wyroku niezgodnego z sentencją orzeczenia, co czyni wyrok w sprawie niewykonalnym - tylko bowiem orzeczenie wydane w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a może zawierać szczegółowe wskazówki co do załatwienia sprawy.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a w związku z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i art. 8 Konstytucji RP, art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. i 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez uznanie, że organ powinien bezpośrednio stosować Konstytucję RP, pomimo że art. 66 ust. 2 Konstytucji RP nie jest możliwy do zastosowania wprost;

3) art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a i w związku z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP poprzez bezzasadne uchylenie prawidłowej decyzji Komendanta Głównego Policji z 14 grudnia 2020 r. nr 154 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowy i dodatkowy oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z 14 października 2020 r. nr 197/2020/WF/E, pomimo że organ zastosował się do treści art. 9 ust. 1 zdanie 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zaś podnoszone w ramach art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazania co do dalszego postępowania organu pozostają w sprzeczności z treścią ww. przepisu ustawy;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a w zw. 145 § 1 pkt 1), 3) p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137; dalej "p.u.s.a.") poprzez wykroczenie poza kompetencje kontrolne sądu administracyjnego i brak oceny prawnej czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy co narusza art. 184 Konstytucji RP i art. 188 Konstytucji RP.

5) art. 128 § 1 p.p.s.a i art. 128 pkt 4 p.p.s.a. poprzez podjęcie zawieszonego postępowania, pomimo że nie ustały przesłanki zawieszania postępowania.

W osobiście sporządzonej odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Nie zażądał przeprowadzenia w sprawie rozprawy.

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić, wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie organu o zawieszenie niniejszego postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że sprawa o sygn. akt P 7/21, zainicjowana pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 15 lutego 2024 r. została umorzona. Brak jest zatem podstaw do rozważania zawieszenia niniejszego postępowania sądowego. Z tej też przyczyny już w tym miejscu można zaznaczyć, że zarzut skargi kasacyjnej oznaczony II.5 nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem ewentualne naruszenie wskazanych w nim (nieprecyzyjnie) przepisów nie mogło mieć z ww. powodu żadnego wpływu na wynik sprawy.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do zanegowania interpretacyjnych skutków prawnych wejścia w życie wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018 r. poz. 2102). Przechodząc do meritum, na wstępie wskazać należy, że od dnia opublikowania ww. wyroku TK, czyli od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21, LEX nr 3146689). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK, czy też zaistniałego po tej dacie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania. W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (ONSAiWSA 2010 r., nr 5, poz. 81), NSA wyraził pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja, stanowiąca podmiotowe konstytucyjne prawo uprawnionego, stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału (por. wyroki TK z 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, publ. OTK ZU-A 2002 Nr 1, poz. 4 oraz z 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, publ. OTK ZU-A 2006 Nr 8, poz. 101). Celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP i nie można modyfikować momentu ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej.

Po wydaniu wyroku TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Przepis art. 1 pkt 16 tej ustawy nadał następujące brzmienie art. 115a ustawy o Policji: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy

o szczególnych rozwiązaniach zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Otóż przepis art. 115a w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Warstwa językowa przepisu art. 9 ust. 1 cyt. ustawy, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie prowadzi do jednego i niewątpliwego znaczenia tego przepisu. Możliwe jest dokonanie przynajmniej dwóch interpretacji tego przepisu, przy czym obu sprzecznych względem siebie. Według pierwszej, możliwe byłoby przyjęcie, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Według drugiej - ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres po dniu 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym po dniu 6 listopada 2018 r.

Nie do zaakceptowania jest dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy ubiegają się o ekwiwalent za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. Aprobata dla pierwszego rodzaju ustalenia znaczenia przepisu art. 9 ust. 1 cyt. ustawy oznaczałaby również przyzwolenie na naruszania podstawowych zasad i aksjologii Konstytucji przez samego ustawodawcę. Przyjęcie takiego założenia jest niemożliwe ze względu na przyjęte rozwiązania formalnoprawne w Konstytucji, zasadę racjonalności ustawodawcy, a także wynik wykładni celowościowej wypływający z materiałów towarzyszący procesowi ustawodawczemu dotyczącemu przepisu art. 9 ust. 1 cyt. ustawy.

Skład orzekający w przedmiotowej sprawie aprobuje prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 115a ustawy o Policji, za którą opowiedział się w szczególności jej autor, tj. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej (zob. stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21), a wielokrotnie dokonywaną przez sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Należy zatem uznać, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Zabieg taki implicite prowadzi do wtórnej niekonstytucyjności, czyli powtarzania przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych (zakresu normowania) już raz uznanych za niekonstytucyjne. Takie rozumienie jest niemożliwe do przyjęcia, gdyż pozostaje w sprzeczność ze znaczeniem do którego prowadzi zastosowanie reguł wykładni systemowo-aksjologicznej, a także wykładni funkcjonalno-celowościowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego narzędzia interpretacji prawa pozwalały na dokonanie wykładni zgodnej z Konstytucją, a ewentualne poglądy co do wtórnej niekonstytucyjności przepisu art. 9 ust. 1 cyt. ustawy są nieuprawnione.

Dalej wskazać należy, że wyrok Trybunału pełni funkcję prejudykatu dla składu orzekającego, który związany jest nie tylko sentencją rozstrzygnięcia, lecz także jego uzasadnieniem. Uzasadnienie zawiera argumentację wskazującą przyczynę niekonstytucyjności ustawowej normy prawnej, a także przewidywane skutki wyroku dla obrotu prawnego. Ponadto, co jest istotne, Trybunał ustala przede wszystkim znaczenie zaskarżonego przepisu, a w szczególności jego zakres podmiotowy i przedmiotowy, lokując go w określonym otoczeniu normatywnym (por. D. Lis-Staranowicz, M. Kopacz, Wtórna niekonstytucyjność przepisów ustawowych w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Przegląd Sejmowy" 2022 r., nr 6, s. 128-131; K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, "Przegląd Prawa Konstytucyjnego" 2018 r. nr 2 (42), s. 21). Z tych przyczyn wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organy Policji, słusznie Sąd pierwszej instancji ocenił jako błędną.

W doktrynie wskazuje się, że stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. Orzeczenie Trybunału w kwestii niekonstytucyjności przesądza bowiem o konieczności zastosowania in concreto tzw. supernormy intertemporalnej, która wyłącza stosowanie "zwykłych" norm intertemporalnych i decyduje o stosowaniu w orzeczeniu zapadającym po wyroku TK prawa ukształtowanego tym wyrokiem. W przypadku tej ostatniej stosuje się "normalny" reżim intertemporalny, podczas gdy przy derogacji pierwszego typu stosować go nie wolno (por. K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, "Państwo i Prawo" 2008 r. nr 5, s. 23-37). Derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowane w Konstytucji RP, wyłącza ogólny reżim intertemporalny obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę. Do jej przełamania nie wystarczy zwykła regulacja ustawowa, jaką w tym przypadku potencjalnie mógłby stanowić art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Oznacza to, że racjonalny ustawodawca, tworząc przepisy przejściowe, powinien je konstruować w taki sposób, aby uwzględniać skutki wyroku Trybunału.

Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz NSA, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie ww. wyroku TK. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie ww. przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej (odmowa przyznania następuje zaś w drodze decyzji, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie), a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji za okres sprzed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa).

Reasumując, uznać należy, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres sprzed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, iż przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Taki sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu będzie zgodny z treścią przepisu art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji. Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą.

Z tych względów zarzuty pierwszy (tj. I.) skargi kasacyjnej uznać należy za pozbawiony uzasadnionych podstaw.

Zarzuty naruszenia prawa procesowego są nieuzasadnione. Filarem konstrukcyjnym zarzutów pierwszego, trzeciego i czwartego jest naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zarzucie II.1. i 3. błędnie wskazano, że chodzi o art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a., lecz treść skargi pozwala przyjąć, że chodzi o art. 141 § 4 p.p.s.a.). Zarzut pierwszy w swej istocie sprowadza się do kwestionowania przyjętej wykładni przepisów prawa materialnego (podpunkt a), braku rozważenia określonego problemu materialnoprawnego w treści uzasadnienia (podpunkt b) oraz sformułowania uzasadnienia niezgodnie z sentencją orzeczenia (podpunkt c). Zarzut trzeci za swój przedmiot ma brak akceptacji dla wykładni i zastosowania przepisu art. 9 ust. 2 cyt. ustawy. Z kolei zarzut drugi jest złożony z szeregu przepisów, a istota ich naruszenia, wedle woli autor skargi kasacyjnej, sprowadza się do wykroczenia przez sąd administracyjny poza kompetencje kontrolne sądu administracyjnego i brak oceny prawnej czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa był prawidłowy.

Odnosząc się zbiorczo do obu zarzutów wskazać należy, że artykuł 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku:

a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego,

b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz

c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA).

Podkreślenia wymaga, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I GSK 1329/15). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił swoje stanowisko prawne, wskazując na argumenty natury prawnej, które jego zdaniem nie pozwalają na podzielenie stanowiska organów obu instancji.

Ze względu na zawartość normatywną przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. i jego w gruncie rzeczy techniczny charakter odnoszący się do etapu po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego i wydaniu wyroku za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, gdyż względy chronologiczne wskazują, że czynności te miały miejsce przed wydaniem wyroku, naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nastąpić może już po wydaniu wyroku – na etapie sporządzania jego pisemnego uzasadnienia.

Nie mogło dojść do naruszenia przepisu art. 145a § 1 p.p.s.a., gdyż sąd pierwszej instancji odmówił jego zastosowania w tej sprawie, wskazując powody swego stanowiska.

Podobnie ocenić należy zarzut II. 2 i 3 skargi kasacyjnej, które w swej konstrukcji oparte zostały o m.in. zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut 2. i 3., jak wskazuje ich treść wiążą się z brakiem akceptacji dla przyjętej wykładni prawa materialnego, jak również decyzji walidacyjnej Sądu pierwszej instancji, tj. rekonstrukcji podstawy materialnej rozstrzygnięcia. Ze wskazanych uprzednio przyczyn nie jest możliwe posłużenie się normą formalną, stosowaną już wydaniu wyroku dla wzruszenia czynności samego wyrokowania. Z tych przyczyn zarzuty II.1-3 nie znajdują uzasadnienia.

Przechodząc do zarzutu II. 4. podkreślić należy, że przywołane w zarzucie przepisy dotyczą dwóch odrębnych zagadnień, nie pozostających ze sobą w związkach wynikania i odnoszących się do różnych etapów postępowania przed sądem administracyjnym. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do sporządzenia uzasadnienia wyroku, co jest czynnością wtórną i następczą względem samego wyrokowania. Etap ten nie pozostaje w związku z prawidłowością skorzystania z kompetencji kontrolnych przez sąd administracyjny, a dotyczy jedynie czynności uzasadnienia z realizacji tej kompetencji orzeczniczej. To wyrokowania ma za przedmiot wykorzystanie kompetencji kontrolnych przypisanych sądowi administracyjnemu. Z tych względów łączenie tych dwóch różnych etapów procesu sądowej kontroli decyzji administracyjnej w ramach jednego zarzutu jawi się jako wątpliwe. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny odniesienie się odrębnie do każdego z zarzutów naruszenia poszczególnych przepisów.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. aktualne pozostają uwagi poczynione powyżej, a w szczególności konkluzja, iż naruszenie tego przepisu pozostaje bez związku z ewentualnymi naruszeniami przepisów dokonanymi na etapie wyrokowania, gdyż sporządzenie uzasadnienia pozostaje ze względów chronologicznych czynnością następczą względem orzekania w sprawie.

Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma więc tylko charakter ustrojowy. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. wskazuje na decyzje administracyjne jako akty podlegające kontroli sądowoadministracyjnej. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. mają charakter ustrojowy i normują zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako takie co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Każdy z nich może być skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07). Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013r., II OSK 533/12). Sąd pierwszej instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli, jak zarzucił w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12).

Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. regulują kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego. Art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. dotyczy kompetencji w zakresie uchylania decyzji lub postanowienia. Jest to przepis wewnętrznie rozbudowany, gdyż zawiera dodatkowo trzy podpunktu wyrażone w literach od a do c.

W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odniesieniu do jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych pomniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionego zarzutu skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje on konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. W związku z tym zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. określa także kompetencje orzeczniczą sądu administracyjnego w zakresie stwierdzania wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem przepisów prawa. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest nie tylko wskazanie naruszonego przepisu, lecz także wskazanie sposobu jego naruszenia (tj. przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) oraz uzasadnienie zarzutu, sprowadzające się do skonkretyzowanego wskazania w jaki sposób na gruncie danej sprawy sądowoadministracyjnej doszło do naruszenia danego przepisu. Tylko w ten sposób stwarza się Sądowi drugiej instancji możliwości merytorycznego odniesienia do postawionego zarzut. Skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia, co oznacza, iż zarzut ten nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony.

Konstrukcja zarzutu wskazuje, iż naruszenie powyżej określonych przepisów miała w swych następstwach doprowadzić do naruszenia przepisów art. 184 i 188 pkt 1 Konstytucji RP. Bezzasadność naruszenia zarzutów wskazanych powyżej, czyni a limine tym samym możliwość stwierdzenia naruszenia przepisów art. 184 i 188 pkt 1 Konstytucji RP. Z tych względów zarzut naruszenia prawa procesowego należało uznać za nieuzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.