Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 388/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędziowie Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca) Sędzia WSA Andrzej Nikiforów po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi V. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 23 maja 2024 r. nr SKO/RŚ-423/96/2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 23 czerwca 2023 r. V. G. (dalej: skarżąca) zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką (M. G.).

Decyzją z 1 sierpnia 2023 r. (GOPS.SR.4702.34.2023) działający z upoważnienia Wójta Gminy Kunice, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kunicach (dalej: organ I instancji) odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1b u.ś.r., w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Od niniejszej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, po rozpoznaniu którego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO), decyzją z 3 stycznia 2024 r. (SKO/RŚ-423/403/2023), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując zakres okoliczności faktycznych wymagających dodatkowego wyjaśnienia (w tym przedłożenia przez skarżącą zaświadczenia od okulisty, z którego będzie wynikało jaki jest stan narządu wzroku u jej matki, przesłuchania rodzeństwa skarżącej celem ustalenia jakiej opieki wymaga ich matka, w jakich czynnościach samoobsługowych jest samodzielna, a w jakich nie, czy mogą oni osobiście realizować obowiązki opieki, czy też partycypować w opiece przez pomoc finansową (...)).

Po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, organ I instancji decyzją z 8 kwietnia 2024 r. (GOPS.SR.4702.32.2024.MM) ponownie odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1b u.ś.r., w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji, SKO zaskarżoną decyzją z 23 maja 2024 r. (SKO/RŚ-423/96/2024) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało na wyrok TK z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13) zgodnie z którym art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i podkreśliło, że wskazany przez sądy administracyjne sposób wykładni tegoż przepisu nakazuje aby w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, ocenę spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dokonywać z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności, osoby wymagającej opieki. Dlatego też, SKO przystąpiło do rozważenia, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jak też, czy wystąpiły negatywne przesłanki z art. 17 ust. 5 u.ś.r., bądź też inne okoliczności wyłączające prawo do tego świadczenia.

Dalej, SKO po szczegółowym przywołaniu ustaleń z wywiadu środowiskowego oraz przywołaniu zapisów godzinowego planu dnia skarżącej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką stwierdziło (w szczególności), że większość wskazanych przez skarżącą czynności opiekuńczych nad matką nie wymaga jej całodobowej bądź nawet stałej w ciągu dnia obecności (pomoc we wstaniu z łóżka, w porannej toalecie, przygotowanie ubrania, ubieranie, przygotowanie i podanie posiłków, podanie leków etc). Niektóre z nich nie muszą być też wykonywane codziennie (zakupy, wizyty lekarskie, wykupienie recept, załatwianie spraw urzędowych etc.). Część czynności jak np.: pomoc przy kąpieli, obcinanie paznokci, podanie leków, smarowanie ciała maściami, ubieranie, przygotowanie i podawanie posiłków, wyjście na spacer stanowią tego rodzaju czynności, które nie wymagają stałej obecności opiekuna (np. podanie leków, pomoc w ubieraniu), natomiast kąpiel, czy inne czynności (obcinanie paznokci, włosów), czy spacer - mogą być realizowane o każdej porze, a nie wyłącznie rano. Inne czynności opiekuńcze takie jak: zakupy, załatwianie spraw urzędowych, wizyty lekarskich, realizacja recept, sprzątanie, pranie, etc. zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym, również i w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują. SKO podkreśliło, że osoby pracujące również prowadzą własne gospodarstwa domowe, robią zakupy, sprzątają mieszkanie, czy też udają się do lekarzy, wykupują lekarstwa, opiekują się członkami rodziny etc. A wykonywanie tych czynności w żaden sposób nie wyklucza ich z aktywności zawodowej, społecznej, czy też rodzinnej. Zdaniem SKO takie czynności jak: robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, regularne podawanie leków, pranie, sprzątanie, pomaganie w codziennej higienie, umawianie wizyt lekarskich, realizowanie recept, regulowanie opłat związanych z utrzymaniem domu, oraz załatwianie wszelkich spraw urzędowych, należą do codziennych czynności wykonywanych w każdej rodzinie i nie muszą być wykonywane w sposób ciągły. Tego typu pomoc zasadniczo sprowadza się zatem do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego i nie ma znamion opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.r.ś. (wyrok WSA w Krakowie z 27 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1420/21; Lex nr 3315630).

SKO podniosło również, iż przesłuchane w charakterze świadka siostry skarżącej zeznały, że zakres czynności jakie wykonuje w związku z opieką nad ich matką to: utrzymanie higieny, przygotowanie posiłków, dbanie o czystość w domu i w otoczeniu, umawianie wizyt lekarskich, realizowanie recept, pilnowanie w przyjmowaniu leków, pomoc w toalecie i ogólnie pomoc w czynnościach dnia codziennego. Skarżąca podniosła zaś, że jej mama utraciła wzrok, w związku z tym zawsze musi być potrzebna asekuracja (ankieta z 19 lipca 2023 r.), natomiast w ankiecie z 8 lutego 2024 r. wskazała, że jej mama "na stałe nosi okulary". Z zaświadczeń lekarskich wynika, że są to okulary korekcyjne. Specjalista C. potwierdził, że matka skarżącej ma ograniczone pole widzenia "widzenie lunetowe", co zdaniem SKO nie jest jednak równoznaczne z utratą wzroku czy ostrością wzroku. SKO uznało, że nie jest w związku z tym wiarygodne oświadczenie skarżącej, że jej mama, z uwagi na stan narządu wzroku wymaga asekuracji i prowadzenia do toalety. SKO analizowało również aspekt samodzielności matki związany z chodzeniem. Jedna z córek (R. B.) zeznała do protokołu, że zna stan zdrowia matki (...), jej matka ma problemy z chodzeniem, protezy biodrowe (...). Fakt wykonania endoprotezy potwierdza Karta Informacyjna z Leczenia Szpitalnego z 15 czerwca 2023 r., w której jednak nie podano daty wykonania endoprotezy, niemniej jednak z wcześniejszej Karty Informacyjnej z Leczenia Szpitalnego z 2021 r. wynika, że M. G. była konsultowana kardiologicznie w związku z planowanym zabiegiem endoprotezoplastyki prawego stawu biodrowego. Z zeznań świadka wynika, że M. G. ma problemy z poruszaniem się, ale nie tego typu aby przemieszczała się wyłącznie przy pomocy córki ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Tymczasem, SKO wskazało, że jak wynika z informacji umieszczonych na portalu Internetowym Centrum Fizjoterapeuty endoproteza stawu biodrowego służy odtworzeniu powierzchni stawu biodrowego, zniesienie bólu i umożliwieniu choremu normalnego funkcjonowania. Podobnie, skarżąca nie udokumentowała medycznie, że jej matka na stałe ma problemy z podnoszeniem rąk. W dacie sporządzania wywiadu środowiskowego tj. 19 lipca 2023 r. wskazała, że matka jest po implantacji rozrusznika serca, co istotnie potwierdza Karta Informacyjna Leczenia Szpitalnego z 15 czerwca 2023 r. Z epikryzy m.in. wynika, że pacjentkę wypisano w stanie dobrym, z raną po zabiegu w toku gojenia przez rychłozrost z zaleceniem zakazu obciążania lewej kończyny górnej przez okres 4 tygodni. Skarżąca podała więc do ankiety z 19 lutego 2023 r., że "na ten moment mama samodzielnie może zjeść posiłek, który ona przygotuje". Jak wynika z informacji dostępnych na stronach Internetowych wkrótce po takiej operacji, stosownie z zaleceniami lekarskimi, pacjenci powracają do swoich rutynowych, codziennych zajęć. Mogą wykonywać prace w ogrodzie i w domu, a także jeździć samochodem, możliwe jest także kąpanie się, pływanie, etc.

SKO uznało także, iż nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną przez nią opieką. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca ur. [...] r. (52 lat), ma staż pracy wynoszący 7 lat 2 miesiące i 2 dni. Z jej oświadczenia złożonego do akt z datą 5 czerwca 2023 r., wynika, że podejmowała zatrudnienie jako siostra PCK, sprzątała posesje, a w latach 2006 - 2011 zbierała maliny, była opiekunem osób starszych. Skarżąca wskazała w tym oświadczeniu, że do 2009 r. zajmowała się opieką nad synem (według wywiadu środowiskowego sporządzonego w 2023 r., jej syn ma 14 lat). Od 2011 r. jej mama zaczęła tracić wzrok i od tego czasu pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy (...). Z akt wynika, że skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne (decyzja z 24 listopada 2011 r.), a według zaświadczenia z 24 stycznia 2023 r. z GOPS w Kunicach, od 1 lipca 2013 r. pobiera zasiłek dla opiekuna. Ponieważ decyzje o przyznaniu powyższych świadczeń były korzystne dla skarżącej, to też nie były przedmiotem kontroli w toku instancji. Jednakże, w ocenie SKO, aktualnie nie można przyjąć automatycznie, że warunek, w tym przypadku niepodejmowania zatrudnienia przez osobę sprawującą opiekę, nie będzie weryfikowany w sytuacji wystąpienia z nowym wnioskiem dotyczącym innego świadczenia w kontekście zakresu opieki. Reasumując, SKO stwierdziło, że ustalenia jakie zostały poczynione w związku z wnioskiem skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie wymuszają niepodejmowania przez nią zatrudnienia. SKO podkreśliło, że przeprowadzający wywiad środowiskowy pracownik socjalny nie negował faktu konieczności opieki nad matką skarżącej, która według jego oceny, nie jest w stanie sama funkcjonować i SKO także nie kwestionuje, iż matka skarżącej wymaga opieki, lecz czynności jakie wykonuje skarżącą w związku z tą opieką, z rozpisaniem na godziny, wskazują także, że nie musi ona być dyspozycyjna cały dzień. Nie wykonuje ona czynności stricte pielęgnacyjnych wobec matki, a przedstawiona dokumentacja medyczna nie wskazuje, aby jej matka nie mogła pozostać przez kilka godzin sama w domu umożliwiając opiekunowi pracę zarobkową. SKO podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane w sytuacji, gdy czas poświęcony na czynności opiekuńcze nie absorbuje przy należytej jego organizacji zdecydowanej większości dnia. Nie zachodzi bowiem wówczas wymagana ustawą przesłanka przyznania świadczenia, jaką jest konieczność rezygnacji z pracy lub niepodejmowanie pracy z uwagi na wymóg sprawowania koniecznej i wymaganej z uwagi na specyfikę niepełnosprawności opieki.

Co także istotne, na podstawie akt sprawy ustalono, że skarżąca nie zamieszkuje tylko z matką legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, ale także z nieletnim synem (14 lat), nad którymi sprawuje opiekę, tak więc wykonując codzienne czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, zaspakaja potrzeby nie tylko wyłącznie matki ale też własnej rodziny. Nie można więc zdaniem SKO przyjąć, iż opieka nad matką ma charakter stały lub długotrwały i jest wyłączną okolicznością, całkowicie eliminującą skarżąca z podjęcia pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Od niniejszej decyzji skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7 k.p.a., 8 § 1 k.p.a., 77 k.p.a., 78 § 1 k.p.a., 80 k.p.a, 107 § 3 k.p.a., 108 k.p.a poprzez brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego, przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy, niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji;

- art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i wskazanie, że zakres opieki sprawowanej przez wnioskodawcę nad matką nie wymusza niepodejmowania przez nią zatrudnienia, bowiem nie musi być dyspozycyjna przez cały dzień.

Z treści uzasadnienia skargi wynika natomiast (w szczególności), że SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnosi się do informacji znalezionych w Internecie, czy to w odniesieniu do rekonwalescencji po implantacji rozrusznika serca, czy w odniesieniu do endoprotezy stawu biodrowego. Wskazując natomiast na fakt, że matka skarżącej ma ograniczone pole widzenia "widzenie lunetowe", SKO wyprowadziło wnioski, że nie jest to równoznaczne z utratą wzroku czy ostrością wzroku, co dowodzi, że tych informacji nie sprawdziło w Internecie. Tymczasem jak wynika (chociażby) z artykułu "Jaskra" zamieszonego na stronie internetowej medycyna praktyczna dla pacjentów "W końcowym stadium jaskry pole widzenia zacieśnia się tak, że obraz jest widziany jak "przez dziurkę od klucza" (tzw. widzenie lunetowe; ryc. 2.). Gdy zanika nawet widzenie centralne, oko jest praktycznie ślepe, postrzegając jedynie ruch i światło padające od strony skroniowej. Z czasem dochodzi do całkowitej ślepoty.". Zatem, w ocenie skarżącej twierdzenie SKO, że oświadczenie skarżącej, zgodnie z którym jej matka, z uwagi na stan narządu wzroku wymaga asekuracji i prowadzenia do toalety, było niewiarygodne, jest sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. SKO wskazało również, że jak wynika z informacji dostępnych na stronach Internetowych, nie podając źródeł tychże informacji, wkrótce po takiej operacji (tj. implantacji rozrusznika serca), stosownie z zaleceniami lekarskimi, pacjenci powracają do swoich rutynowych, codziennych zajęć, mogą wykonywać prace w ogrodzie i w domu, a także jeździć samochodem, możliwe jest także kąpanie się, pływanie, etc., podczas gdy zdaniem skarżącej - co jest wręcz oczywiste - brak samodzielności jej matki wynika również z innych przyczyn, a wskazywanie na możliwość wykonywania czynności, które nie są czynnościami powszechnie wykonywanymi w wieku 80 lat, przez osoby cierpiące na liczne schorzenia, jest wręcz niezrozumiały i nieadekwatny do stanu sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Podkreślić nadto należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Badając rozpoznawaną sprawę, w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji nastąpiła z powodu negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Z kolei SKO utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wprawdzie nie podzieliło poglądu organu I instancji dotyczącego art. 17 ust. 1b u.ś.r. lecz uznało, że w sprawie nie istnieje związek przyczynowo skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżąca zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad matką.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji podnieść należy, że SKO prawidłowo wskazało na brak możliwości zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w zakresie, w jakim uzależnia się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności w stopniu znacznym jest niezgodny z Konstytucją RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 stwierdził bowiem, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim uzależnia się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności podopiecznego. Jest to tzw. wyrok zakresowy, w którym co prawda Trybunał Konstytucyjny nie deroguje, tj. nie eliminuje z obrotu prawnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, jednakże w zakresie, w jakim orzeczono jego niekonstytucyjność nie może stać się podstawą prawną w procesie stosowania prawa (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 42). Pomimo powyższego organ I instancji (dwukrotnie) – mimo wskazań SKO w powyższym zakresie – nieprawidłowo oparł swoje odmowne rozstrzygnięcie właśnie (jedynie) na tej przesłance.

Ocenie Sądu pozostała zatem możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia z pominięciem ww. kryterium, lecz przy konieczności zbadania innych przesłanek wynikających z art. 17 u.ś.r. W sprawie, poza sporem pozostaje, iż matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wskazującym na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W świetle art. 17 ust. ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie ulega również wątpliwości, że skarżąca, należy do kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

Istota sporu w sprawie sprowadza się zatem do oceny, czy w okolicznościach sprawy skarżąca spełnia określoną w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłankę przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego tj. czy występuje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, czy też rzeczywiście nie spełnia tej przesłanki, tak jak to stwierdziło SKO.

Materialnoprawną podstawę do przyznania (bądź odmowy przyznania) świadczenia pielęgnacyjnego stanowi art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390, dalej: u.ś.r.) w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Zgodnie więc z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zatem rezygnacja z zatrudnienia lub niepodejmowanie zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym nie każda rezygnacja z zatrudnienia/niepodejmowanie zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Jednocześnie opieka ta musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

W treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca nie zawęził jednak charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wskazał, aby opieka ta musiała być opieką stałą, wykonywaną bez przerwy, przez 24 godziny na dobę. Nie wskazał nawet na obowiązek zamieszkiwania opiekuna ze swoim podopiecznym. Przyjmuje się zatem, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują na konieczność sprawowania opieki ustawicznej nad osobą niepełnosprawną. Powinna ona być sprawowana codziennie, a opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy (zob. P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17 oraz przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Sprawowanie opieki, w powyższym rozumieniu tego pojęcia, nie musi zatem oznaczać, że podopieczny nie może podejmować aktywności adekwatnych dla swego stanu zdrowia, w szczególności, że nie może mieć "czasu dla siebie". Podejmowanie aktywności nie podważa sprawowanej opieki, która winna być odpowiednią do charakteru istniejącej niepełnosprawności, potwierdzonej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika bowiem charakter i zakres stwierdzonej niepełnosprawności i orzeczeniem tym pozostają związane organy orzekające o świadczeniu pielęgnacyjnym. Skutki naruszenia sprawności organizmu osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności oznaczają całkowitą zależność osoby od otoczenia. Zakres sprawowanej opieki nad taką osobą oznacza pielęgnację dotyczącą higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem (§ 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2021 r., poz. 857)). Jednocześnie sprawowanie opieki w myśl przepisów ustawy nie musi polegać na opiekowaniu się osobą – wyłącznie – leżącą. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby (wyrok WSA w Gdańsku z 10 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 996/21, wyrok WSA w Lublinie z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 795/20, CBOSA). Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności nie wyklucza jednak możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad tą osobą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21, CBOSA).

Ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym opiekun wystąpił o przyznanie świadczenia. Istotne jest zatem to, czy na dzień złożenia wniosku (w sprawie 23 czerwca 2023 r.), a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, opiekun spełniał przesłanki przyznania oczekiwanego świadczenia, w tym, przesłankę niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Istotne jest zatem, czy obecnie skarżąca spełnia, z uwagi na faktyczną opiekę, którą sprawuje nad matką, przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a więc czy aktualnie skarżąca jest potencjalnie gotowa do pracy i czy rozmiar faktycznie sprawowanej nad matką opieki uniemożliwia jej podjęcie aktywności zawodowej w jakimkolwiek zakresie. Kluczowym jest zatem przesądzenie, czy istniejące uwarunkowania zdrowotne niepełnosprawnej matki były tego rodzaju, że zakres opieki jaki osoba ta wymagała, wykluczał możliwość podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna. Ten natomiast aspekt sprawy wymaga z kolei zbadania skali i charakteru nieodzownej opieki, jaka realizowana jest przez skarżącą względem niepełnosprawnej matki.

W sprawie bezspornym jest, że z treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z 19 sierpnia 2011 r. – w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – matka skarżącej chorowała na choroby kwalifikowane jako 04-O (choroby narządu wzroku, w tym wrodzone lub nabyte wady narządu wzroku powodujące ograniczenie jego sprawności, prowadzące do obniżenia ostrości wzroku

w oku lepszym do 0,3 według Snellena po wyrównaniu wady wzroku szkłami korekcyjnymi lub ograniczenie pola widzenia do przestrzeni zawartej w granicach 30 stopni), które stały się podstawą wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem na konieczność długotrwałej opieki lub pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji na stałe. Niepełnosprawność istnieje u matki skarżącej już od 18 listopada 2003 r. Przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono już zatem jej sprawność psychofizyczną i stwierdzono brak zdolności do samodzielnego zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych. Okoliczność, że matka skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji wynika zatem z orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności, a więc wyspecjalizowanej w zakresie oceny niepełnosprawności jednostki orzeczniczej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 44 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Pojęcie niezdolności do samodzielnej egzystencji należy zaś odnieść do osób, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie, bez pomocy innych osób, podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy).

Orzeczenie o niepełnosprawności wydane w trybie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. przepis § 1 nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Co do zasady, nie jest zatem wykluczona możliwość ustalenia, że w rzeczywistości, mimo stwierdzonych dolegliwości matki skarżącej, opieka nad nią nie musi być sprawowana w sposób ciągły lub długotrwały, gdyż jak wskazał organ z uwagi na czynności wykonywane w związku z opieką nad matką "skarżąca nie musi być dyspozycyjna cały dzień". Niemniej jednak, zdaniem Sądu, organ może dokonać takiej oceny - jedynie po przeprowadzeniu w tym zakresie rzetelnego postępowania dowodowego opartego na prawidłowo zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym - którego wyniki dadzą rzeczywistą podstawę do dokonania takich ustaleń, a przyjętemu stanowisku organ winien dać wyraz w uzasadnieniu. Uzasadnienie faktyczne jest obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej i powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a.). Nadto, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej winien stać na straży praworządności i podejmować kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie – organ wydając zaskarżoną decyzję – uchybił powyższym wymogom. Stanowisko organu kwestionujące w istocie treść orzeczenia o niepełnosprawności zostało bowiem dokonane po pierwsze wbrew ustaleniom poczynionym przez pracownika socjalnego w trakcie wywiadu środowiskowego i zawartym w nim informacjom, a po wtóre choć wprawdzie uwzględniło zgromadzony w sprawie materiale dowodowym (uzupełnionym na wniosek SKO przez organ I instancji o dokumentację lekarza okulisty oraz przesłuchania rodzeństwa skarżącej), to jednak oparte zostało na "samodzielnych ustaleniach organu", polegających zdaniem Sądu na nieuprawnionej i niekorzystnej dla skarżącej interpretacji przez organ nieposiadający specjalistycznej wiedzy w tym zakresie dokumentacji medycznej matki skarżącej.

Z treści przeprowadzonego przez pracownika wywiadu środowiskowego z 19 lipca 2023 r. wynika bowiem, że stan mamy skarżącej pogorszył się od zeszłego roku. W czerwcu 2023 r. trafiła na oddział kardiologiczny, gdzie założono jej rozrusznik serca. Matka skarżącej cierpi na wiele schorzeń tj. niewydolność serca i krążenia, nadciśnienie tętnicze, cukrzyca, kamica pęcherzyka żółciowego, torbiele nerek, hipercholesterolemię, gastropatię, ma problemy z widzeniem. Obecnie stan po implantacji stymulatora serca. Nie może nic sama zrobić. Nie może podnieść rąk do góry. Skarżąca pomaga mamie we wszystkich czynnościach. Pomaga jej się ubrać, umyć, uczesać, podtrzymuje podczas poruszania się za pomocą balkonika. Z powodu utraty pola widzenia, matka skarżącej już prawie nic nie widzi, ma nawet problem ze spożyciem samodzielnie posiłków (zupę jeszcze zje samodzielnie). Skarżąca wykonuje wszystkie czynności w domu: sprząta, sporządza posiłki, robi zakupy, wykupuje mamie leki, podaje leki, umawia mamę na wizyty lekarskie oraz badania i ją zawozi. Skarżąca w ciągu nocy wstaje kilkakrotnie do mamy i zaprowadza do toalety. Generalnie matka skarżącej nie jest w stanie funkcjonować bez córki. Z wniosków końcowych pracownika socjalnego (pkt d formularza) wynika natomiast wprost, że skarżąca opiekuje się matką, pomaga jej we wszystkich czynnościach. Z uwagi na stan zdrowia matka skarżącej nie jest sama funkcjonować. Ponadto skarżąca nie pracuje, mieszka z matką i jest jedyną osobą, która może zajmować się matką. Ostatecznie w opinii pracownika socjalnego "skarżąca sprawuje bezpośrednią i całodobową opiekę nad matką". Tymczasem w zaskarżonej decyzji SKO podniosło, że "nie kwestionuje, że matka skarżącej wymaga opieki", lecz w jego ocenie czynności jakie wykonuje skarżąca w związku z tą opieką wskazują, że nie musi ona być dyspozycyjna cały dzień. Nie wykonuje ona nadto czynności stricte pielęgnacyjnych wobec matki, a przedstawiona dokumentacja medyczna nie wskazuje, aby jej matka nie mogła pozostać przez kilka godzin sama w domu umożliwiając opiekunowi pracę zarobkową. Wnioski te pozostają zatem w sprzeczności z ustaleniami pracownika socjalnego poczynionymi w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego z których wynika, że "matka skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować", zaś "skarżąca sprawuje bezpośrednią i całodobową opiekę nad matką".

Poza tym w zaskarżonej decyzji SKO odnosząc się do treści zaświadczenia Specjalisty C., który potwierdził, że matka skarżącej ma ograniczone pole widzenia "widzenie lunetowe" dokonał samodzielnej interpretacji tegoż zapisu uznając, że "nie jest to równoznaczne z utratą wzroku, czy ostrością wzroku", w konsekwencji czego przyjął za niewiarygodne twierdzenia skarżącej jakoby mama "z uwagi na stan narządu wzroku wymagała asekuracji i prowadzenia do toalety". Tymczasem – jak słusznie zostało to podniesione w skardze – widzenie lunetowate to objaw chorób oczu (takich jak jaskra, retinopatia barwnikowa, czy zwyrodnienie barwnikowe) gdzie pole widzenia jest bardzo zawężone, a chory widzi świat jak przez dziurkę od klucza, czy przez tubę i w końcowym stadium choroby może wystąpić "całkowity brak widzenia" w chorym oku. Poza tym również te ustalenia pozostają w sprzeczności z ustaleniami pracownika socjalnego poczynionymi podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, z których wynika, że matka skarżącej "z powodu utraty pola widzenia, już prawie nic nie widzi". Pozostają również w sprzeczności z treścią zaświadczenia lekarza specjalisty [...] (indywidualna Specjalistyczna Opieka Lekarska) z 22 lutego 2024 r., z którego wynika, że u skarżącej stwierdzono nie tylko stan po operacji zaćmy oka lewego, zaćma w oku prawym, lecz stwierdzono właśnie "zwyrodnienie barwnikowe siatkówki obu oczu", które stanowi przyczynę widzenia lunetowego i może prowadzić – wbrew twierdzeniom SKO – do "całkowitego braku widzenia".

Dalej SKO – z uwagi na zgłaszane problemy w poruszaniu się matki skarżącej z uwagi na wstawioną endoprotezę – dokonując analizy "aspektu samodzielności matki skarżącej związanego z chodzeniem" stwierdziło, w oparciu o "informacje zamieszczone na portalu Internetowym Centrum Fizjoterapeuty", że "endoproteza stawu biodrowego służy odtworzeniu powierzchni stawu biodrowego, zniesienia bólu i umożliwi choremu normalne funkcjonowanie". Ustalenia SKO pozostają jednak (również w tym zakresie) w sprzeczności z ustaleniami poczynionymi przez pracownika socjalnego w trakcie wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że skarżąca "podtrzymuje matkę podczas poruszania się za pomocą balkonika", "skarżąca w ciągu nocy wstaje kilkakrotnie do mamy i zaprowadza do toalety".

Za niewiarygodne SKO uznało także twierdzenie skarżącej (o którym mowa również w wywiadzie środowiskowym) w zakresie zgłaszanych problemów matki z podnoszeniem rąk do góry uniemożliwiających jej czesanie się, mycie, czy też przebieranie. SKO wskazało bowiem, że matka skarżącej jest po implantacji rozrusznika serca (co potwierdza karta informacyjna leczenia szpitalnego z 15 czerwca 2023 r.), niemniej jednak SKO podkreśliło, że z informacji dostępnych na stronach Internetowych "wkrótce po takiej operacji, stosownie z zaleceniami lekarskimi, pacjenci powracają do swoich rutynowych, codziennych zajęć. Mogą wykonywać prace w ogrodzie i w domu, a także jeździć samochodem, możliwe jest także kąpanie się, pływanie e.t.c.". Tym samym, SKO również w tym zakresie poczyniło ustalenia sprzeczne, bo odbiegające od tych poczynionych w trakcie wywiadu środowiskowego. Poza tym trudno nie przyznać racji skarżącej, iż brak samodzielności jej matki wynika z innych przyczyn wskazanych chociażby w orzeczeniu o niepełnosprawności jako choroby 04-O (a zatem nie tylko tych związanych z implantacją rozrusznika serca), a wskazywanie przez SKO na możliwość wykonywania innych czynności (jazda samochodem, pływanie, prace w ogrodzie), które nie są czynnościami powszechnie wykonywanymi w wieku 80 lat (a tym bardziej przez niepełnosprawną w stopniu znacznym matkę skarżącej cierpiącą na liczne choroby), jest co najmniej niezrozumiałe i kompletnie nieadekwatne do stanu sprawy zważywszy na stan zdrowotny w którym faktycznie pozostaje matka skarżącej.

Wreszcie w zaskarżonej decyzji SKO (dwukrotnie, bo w zakresie operacji endoprotezoplastyki prawego stawu biodrowego oraz w zakresie problemów z podnoszeniem rąk do góry) zarzuciło skarżącej nieudokumentowanie ww. okoliczności wystarczającą dokumentacją medyczną, lecz pomimo braku tej dokumentacji i bez uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie, wydało niekorzystną dla skarżącej decyzję. Podczas gdy, z treści art. 80 k.p.a wynika, że organ administracji publicznej dokonuje oceny materiału dowodowego dopiero po jego prawidłowym zgromadzeniu. Proceduralnym warunkiem prawidłowości oceny wyników postępowania dowodowego jest bowiem zgromadzenie i przeprowadzenie dowodów zgodnie z przepisami k.p.a.. Nie ulega bowiem wątpliwości, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, iż ocena wyników postępowania dowodowego będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym (wyrok SN z 23.11.1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995/7, poz. 83). Niedopuszczalne jest również – w ramach swobodnej oceny dowodów – dokonywanie przez SKO jako organ, który nie posiada specjalistycznej wiedzy medycznej uprawniającej do samodzielnego analizowania (interpretowania) postawionych przez lekarzy diagnoz schorzeń występujących u matki skarżącej. W konsekwencji powyższego, Sąd uznał, że SKO naruszyło nie tylko art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., lecz przede wszystkim art. 80 k.p.a. A dokonana przez SKO ocena (oparta na nieuprawnionym interpretowaniu dokumentacji medycznej na podstawie informacji pobranych ze stron internetowych i co istotne poczyniona w oderwaniu od wieku matki skarżącej (jako osoby wymagającej opieki) i aktualnego jej stanu zdrowia, jest co najmniej przedwczesna i jako tak nie może prowadzić do konstatacji, że skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku i po uzupełnieniu brakującego organowi materiału dowodowego w sprawie (o którym SKO wspomniało w treści zaskarżonej decyzji) ponownie ocenią wniosek skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego będąc na podstawie art. 153 p.p.s.a. związanym dokonaną oceną prawną i wykładnią prawa. Oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, co nieprawidłowo i dwukrotnie zostało poczynione przez organ I instancji.

Końcowo wskazać należy, że z treści pisma Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kunicach z 24 stycznia 2023 r. wynika, że skarżąca w okresie od 1 października 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. pobierała już świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, zaś od 1 lipca 2023 r. – do nadal pobiera zasiłek dla opiekuna. Informacja ta istotna w sprawie, gdyż po pierwsze dowodzi ona okoliczności, że matka skarżącej już od 2011 r. jest osobą wymagającą stałej opieki córki. A po wtóre, w tej sytuacji (pobieranie przez skarżącą zasiłku dla opiekuna) zauważenia przez organy wymaga okoliczność, iż samo spełnienie pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest wystarczające do uwzględnienia wniosku. Do przyznania tego świadczenia niezbędne jest bowiem także, aby w sprawie nie zmaterializowały się ustawowe przesłanki blokujące. Do przesłanek tych należy zaliczyć m.in. wymóg, aby w przypadku pobierania świadczenia pielęgnacyjnego nie doszło do kumulacji tego świadczenia z innymi, wyraźnie wskazanymi świadczeniami, do których należy właśnie m.in. zasiłek dla opiekuna (art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r.). Wówczas organy winny pamiętać, że w celu uniknięcia kumulacji świadczeń i umożliwienia pobierania osobie zainteresowanej korzystniejszego ekonomicznej dla niej świadczenia ustawodawca przewidział w art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. możliwość wyboru pobieranego świadczenia. Zauważyć jednakże należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrzeczenie się (wybór świadczenia) nie może być dokonany hipotetycznie, czy pod warunkiem, ale musi przybrać postać wyraźną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2024 r., I OSK 1162/23). Innymi słowy skarżąca winna dokonać wyboru świadczenia, o czym jest mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., i złożyć w tym zakresie stosowne oświadczenie. Stosownie zaś do art. 9 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. – w ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organów będzie zatem podjęcie (również w tym zakresie) czynności wyjaśniających i wezwanie skarżącej do przedstawienia stanowiska co do wybieranego przez nią świadczenia. Takie stanowisko – oświadczenie skarżącej o rezygnacji z otrzymywanego dotychczas świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego – określi bowiem jednoznacznie, czy w przypadku spełnienia przez nią określonych w art. 17 u.ś.r. wymogów, jej wolą będzie wybór świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.