Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 605/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Specjalista Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 maja 2024 r. nr UP-318/2024 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

K. P. (dalej skarżąca, wnioskodawca, zobowiązana) zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej organ, ZUS) z wnioskiem o umorzenie odsetek za zwłokę powstałych w związku z nie uiszczaniem należności z tytułu składek, powołując się na swoją trudną sytuację finansową.

ZUS decyzją z dnia 19 lutego 2024 r. odmówił umorzenia odsetek w łącznej kwocie 20 733,00 zł, naliczonych na dzień 11 grudnia 2023 r., przypadających od zaległych składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, w tym: w kwocie 13.865,00 zł od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres 08/2013-07/2015, w kwocie 5.733,00 zł od nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 08/2013-07/2015 oraz w kwocie 1.135,00 zł od niepłaconych składek na Fundusz Pracy za okres 08/2013-07/2015.

Na skutek wniosku skarżącej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ZUS decyzją z dnia 7 maja 2024 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej k.p.a., w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 497), zwanej dalej u.s.u.s., utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 19 lutego 2024 r. nr [...] o odmowie umorzenia odsetek od nieopłaconych składek, wskazując, że swoje rozstrzygnięcie oparł na analizie zebranych w trakcie prowadzonego postępowania dokumentów.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych po przeprowadzonym postępowaniu w sprawie umorzenia decyzją z 19 lutego 2024 r. nr [...] odmówił umorzenia należności z tytułu składek, ponieważ nie wystąpiła jego zdaniem, w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 3 u.s.u.s., Wskazał, że stosunku do wnioskodawcy nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c, u.s.u.s. nie zachodzą w stosunku do jej zadłużenia. Z przyczyn oczywistych nie ma również zdaniem organu, zastosowanie art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s., zobowiązanie znacznie przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust.3 pkt 4a u.s.u.s. nie ma w sytuacji wnioskodawcy zastosowania.

Organ wskazał, że wnioskodawca zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej. Obecnie jest zatrudniona na umowę o pracę i osiąga z tego tytułu dochód. Jest właścicielem nieruchomości (nr [...]). Wobec niej nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne. Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Brak jest zatem podstaw do uznania, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Na tej podstawie wykluczeniu podlegają przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s.

Na podstawie analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy ZUS nie znalazł podstaw do umorzenia należności w oparciu o zapisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365), dalej rozporządzenie. W ocenie Zakładu okoliczności w nim wymienione (pkt 1 - 3) nie zachodzą. Przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w stosunku do wnioskodawcy nie zachodzi, ponieważ nie prowadzi ona działalności gospodarczej.

Okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w stosunku do niej również nie zachodzą, ponieważ nie udowodniła, że nie może uzyskiwać dochodów ze względu na własny stan zdrowia lub w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Wystąpienie przesłanki dotyczącej sytuacji zdrowotnej uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości osiągania dochodu umożliwiającego spłatę zadłużenia. Do akt sprawy nie przedstawiła żadnej dokumentacji potwierdzającej całkowitą i trwałą niezdolność do pracy orzeczoną na stałe.

Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, zdaniem organu, że stan zdrowia wnioskodawcy lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny uniemożliwia uzyskiwanie dochodu pozwalającego na spłatę należności względem ZUS.

Organ wskazał, że rozważył na podstawie posiadanych informacji możliwość umorzenia należności z uwagi na trudną sytuację finansową, która w przypadku konieczności opłacenia przez wnioskodawcę zadłużenia pozbawiałaby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). W ocenie ZUS brak jest podstaw do uznania, że sytuacja materialno-bytowa wnioskodawcy uniemożliwia spłatę powstałego zobowiązania. Organ podkreślił, że dysponuje ona dochodem w postaci wynagrodzenia z tytułu umowy o pracę, a zatem dysponuje środkami niezbędnymi do podjęcia spłaty zadłużenia. Istotne jest także, że wnosząc o umorzenie należności zadeklarowała spłatę należności głównej w miesięcznych ratach w wysokości 500,00 zł. Określiła więc tym samym własne możliwości płatnicze. Umorzenie należności na obecnym etapie byłoby więc zdaniem organu przedwczesne. Organ wskazał, że skorzystanie z prawa umorzenia zobowiązań wobec ZUS uzasadnione jest wówczas, gdy faktycznie nie ma szansy na odzyskanie tych należności. Zakład dostrzegł możliwość wyegzekwowania należności z tytułu składek, chociażby niewielkimi kwotami np. w formie układu ratalnego, bez uszczerbku dla sytuacji materialnej, zatem podjęcie decyzji o umorzeniu należności zdaniem organu byłoby nieuzasadnione.

12 marca 2024 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie odsetek wykazanych w decyzji ZUS z 19 lutego 2024 r. nr [...]. Zobowiązana poinformowała, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej a art. 28 ust. 3a u.s.u.s. pozwala na umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Podkreśliła, ze mieszka samotnie i pracuje na umowie o pracę z wynagrodzeniem 2970 zł netto. Jest więc osobą ubogą, nie otrzymuje żadnego wsparcia od państwa. Dodała, że należność główną chce spłacić, odsetki to dodatkowe wynagrodzenie a ich kwota wynosi tyle co należność główna. Podkreśliła na koniec, ze nie posiada żadnych oszczędności.

Po zapoznaniu się z treścią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz biorąc pod uwagę analizę całości materiału dowodowego i jednocześnie ustosunkowując się do argumentów wnioskodawczyni ZUS wskazał, że oparł rozstrzygnięcie na wnikliwej analizie wszystkich zebranych w trakcie prowadzonego postępowania dokumentów oraz dostępnych informacji, także uwzględnionych w decyzji ZUS z 19 lutego 2023 r. nr [...].

Organ podał, że do rozpoznania sprawy skorzystano z danych wygenerowanych z systemu informatycznego ZUS oraz rejestrów centralnych: Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Centralnej Ewidencji Pojazdów i Bazy Danych Ksiąg Wieczystych. Organ wskazał ustalone na ich podstawie okoliczności: do 31 grudnia 2016 r. zobowiązana prowadziła działalność gospodarczą, jest zgłoszona do ubezpieczeń społecznych jako pracownik w pełnym wymiarze czasu pracy z podstawą wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne za styczeń 2024 r. w wysokości 4.260,00 zł tj. 3.204,11 zł netto, a za luty i marzec 2024 r. w wysokości 4.242,00 zł tj. 3.191,98 zł netto. Średniomiesięczny dochód zobowiązanej za ostatnie trzy miesiące wynosi zatem 3.196,02 zł netto. Organ wskazał ponadto, że zobowiązana nie widnieje jako właścicielka żadnego pojazdu, jest właścicielką lokalu mieszkalnego o powierzchni 27,2 m2 położonego w C. przy ulicy [...] dla którego Sąd Rejonowy w C. prowadzi Księgę Wieczystą o numerze [...]. Podkreślił ponadto, że 8 marca 2024 r. zawarła z ZUS umowę nr [...] o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek; wywiązuje się z zawartej umowy - pierwszą ratę w wysokości 510,00 zł wpłaciła 19 marca 2024 r, a drugą również w wysokości zł wpłaciła 17 kwietnia 2024 r.

ZUS zweryfikował zadłużenie w zakresie ewentualnego przedawnienia i stwierdził, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Wskazał, że czynności mające wpływ na zawieszenie biegu przedawnienia zostały wyjaśnione w decyzji ZUS z 19 lutego 2024 r. i pozostają aktualne.

Organ przedstawił następnie zawartą w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, regulację dotyczącą umarzania należności z tytułu składek i wyjaśnił dlaczego w przypadku skarżącej nie zachodzi żadna z przesłanek umożliwiających umorzenie należności składkowych. Wskazał, że jeśli chodzi o przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. to nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo upadłościowe. Nie nastąpiło również zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy - Prawo upadłościowe. ZUS podał, że nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., gdyż zobowiązana zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, jednak nie można uznać, że nie posiada żadnego majątku, z którego można prowadzić postępowanie egzekucyjne, ponieważ jest właścicielką lokalu mieszkalnego o numerze [...]. Zdaniem organu w sprawie nie zachodzi także przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s., ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie skarżąca wnosi przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi, Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku z którego można prowadzić egzekucję. Przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi, nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne - Dyrektor Oddziału ZUS nie prowadzi w stosunku do zobowiązanej postępowania egzekucyjnego, nie zostało jednak spełnione kryterium braku majątku, ponieważ jest ona właścicielką lokalu mieszkalnego o numerze [...], ponadto 8 marca 2024 r. zawarła z ZUS umowę o rozłożenie zadłużenia na raty.

Podkreślono, cytując orzecznictwo NSA, że dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych, wykluczone jest zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Umorzenie składek w takiej sytuacji byłoby sprzeczne z interesem publicznym. ZUS podał, że z uwagi na fakt, że wobec skarżącej nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Następnie ZUS wyjaśnił, że wobec braku całkowitej nieściągalności może umorzyć należności jeśli stwierdzi, że z powodu sytuacji rodzinnej i stanu majątkowego dłużnik nie może opłacić należności ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Umorzeniem z tego powodu można objąć należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Możliwość ta wynika z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i wydanego na jej podstawie rozporządzenia. Organ przedstawił te szczególne przypadki umorzenia określone w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Podał, że w stosunku do skarżącej nie ma zastosowania przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, gdyż skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych należności lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych, z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste. Organ podkreślił także, że skarżąca prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Pracuje na podstawie umowy o pracę i uzyskuje z tego tytułu średniomiesięczny dochód w wysokości 3.196,02 zł netto. Organ rozpatrując przesłankę, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ustalił, że skarżąca nie powołała się na swój stan zdrowia. Nie udokumentowała, że sprawuje opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Pobiera wynagrodzenie, które stanowi stałe źródło dochodu a jej sytuacja nie nosi znamion ubóstwa. Organ wskazał, że zobowiązana wykazała w oświadczeniu, że ponosi łączne miesięczne wydatki w wysokości 2.800,00 zł. We wniosku o umorzenie z kolei wykazała wydatki rzędu 2.600,00 zł. Biorąc pod uwagę wysokość uzyskiwanych przez zobowiązaną dochodów organ uznał, że posiada ona wystarczające środki na pokrycie wykazanych wydatków. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że wskazane przez nią wydatki nie są nadzwyczajnymi kosztami jakie musi ona ponosić. Nie można też uznać, zdaniem organu, że opłaty za energię, gaz czy wodę są to nadzwyczajne czy nieprzewidziane wydatki, lecz są to wydatki ponoszone przez ogół społeczeństwa. Końcowo organ wskazał, że podniesione przez zobowiązaną okoliczności w istotny sposób nie odróżniają się od realiów finansowych osób, które również borykają się z trudnościami finansowymi.

W skierowanej do WSA w Gliwicach skardze na decyzję ZUS z dnia 18 czerwca 2024 r. skarżąca, wniosła o jej uchylenie ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego starannego rozpoznania przez organ. Podkreśliła, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych posiada możliwość umorzenia odsetek za zwłokę ze względu na trudną sytuację materialną a właśnie w takiej sytuacji jej zdaniem się znajduje. Przytaczając regulację art. 28 ust. 3a oraz art. 28 ust. 2 a także powołując się na rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne określa szczegółowe zasady umarzania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek wskazała, że mieszka samotnie i pracuje na umowie o pracę z wynagrodzeniem minimalnym wynoszącym 2.970,00 zł netto. Podkreśliła, ze wydatki związane z jej utrzymaniem oraz utrzymaniem mieszkania, w którym zamieszkuje są wysokie, dając miesięcznie kwotę 2.600,00 zł. W związku z powyższym wskazała, że chcąc spłacać raty w układzie ratalnym, nie jest możliwe jeszcze dodatkowo regulowanie odsetek za zwłokę. Dodała, że z tytułu układu ratalnego płaci obecnie 500 zł.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części.

Poruszając się w tak zakreślonych ramach kontroli zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Jedną z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W myśl ust. 3 art. 28 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

- dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

- sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 1520 ze zm.);

- nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz.2651);

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

- wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

- ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

- naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

- jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W przedmiotowej sprawie zastosowanie miał także przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, zgodnie z którym ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

- gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

- poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

- przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającej opłacenie należności.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie umorzenia "należności z tytułu składek" (a więc zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s.: składek oraz odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych i kosztów upomnienia), unormowane w przywołanych powyżej przepisach art. 28 u.s.u.s., dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia. W każdym przypadku przy rozpatrzeniu wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek (w tym odsetek) niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. W świetle powyższego uznać trzeba, że tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygniecie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc poprzez umorzenie należności lub odmowę jej umorzenia. Od tych bowiem ustaleń uzależniona jest późniejsza treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia bowiem prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ich umorzenie i powoduje konieczność umorzenia powyższego postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość. Wskazane ustalenia są więc konieczne niezależnie od tego, czy strona się na nie powołuje. Organy powinny dać temu wyraz w uzasadnieniach swoich decyzji. Zatem przystępując do rozpatrzenia wniosku strony o umorzenie odsetek od należności organy obowiązane były w pierwszej kolejności ustalić, czy są one wymagalne i przedstawić to szczegółowo w uzasadnieniach rozstrzygnięć.

Problem przedawnienia należności z tytułu składek regulują przepisy art. 24 ust. 4-6 u.s.u.s. Przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 6 u.s.u.s. bieg przedawnienia terminów określonych w ust. 4 i 5 ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy.

Z dniem 1 stycznia 2003 r. art. 24 ust. 4 u.s.u.s. został zmieniony przez art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. nr 241 poz. 2074 ze zm.). Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Ustawa zmieniająca nie zawierała wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. - 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu, a nie jak dotychczas przedawnieniu 5-letniemu. Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. nr 232 poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy z dnia 16 września 2011 r., do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu (por: Sąd Apelacyjny w K. w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt [...]).

Rozpatrując zagadnienie przedawnienia należności składkowych organy powinny mieć w polu widzenia powyższe ramy prawne.

Tymczasem organ odwoławczy nie przeprowadził w uzasadnieniu decyzji wyczerpującej analizy w oparciu o przedstawione przepisy kwestii przedawnienia zaległych należności Skarżącej, uznając jedynie za aktualne konstatacje poczynione w tym zakresie przez organ I instancji. Tymczasem organ I instancji jedynie enigmatycznie wskazał na okoliczności, które jego zdaniem spowodowały, że nie doszło do przedawnienia należności objętych wnioskiem, jednak swoich twierdzeń nie poparł żadnymi dowodami źródłowymi.

W tej sytuacji organ powinien w pierwszej kolejności ocenić ustalenia organu I instancji i w okolicznościach sprawy rozważania te poszerzyć, odnosząc do szczegółowych okoliczności sprawy z powołaniem na dokumenty źródłowe, które ewentualnie uwiarygodniły by fakt wymagalności zaległych należności o których umorzenie Skarżąca występowała. W aktach sprawy brak jest bowiem takich dokumentów. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy zdaniem organu w danej sprawie zachodzi jedna z przesłanek z art. 24 u.s.u.s. skutkująca zawieszaniem czy przerwaniem biegu przedawnienia należności z tytułu zaległych składek winien tą przesłankę wykazać stosownym dowodem dołączając go do akt sprawy.

Tymczasem organ II instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu, a czynności mające wpływ na zawieszenie biegu przedawnienia zostały wyjaśnione w decyzji organu I instancji i pozostają aktualne. Nie dokonał zatem własnych ustaleń odnośnie kwestii przedawnienia składek i nie zajął własnego stanowiska w tym przedmiocie co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego {Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.).

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na tym, że każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji może być w wyniku odwołania (czy też tak jak w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) również rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie, oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie II instancji, którego przedmiotem nie jest weryfikacja, a ponowne rozpoznanie sprawy. Organ II instancji obowiązany jest ponownie rozpoznać i orzec w sprawie rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, a zatem nie może on się ograniczyć tylko do kontroli wydanej prze ten organ decyzji.

Podkreślić ponadto trzeba, że utrzymanie w mocy decyzji nie oznacza, iż organ II instancji nie musi przeprowadzić postępowania odwoławczego, polegającego na zbadaniu sprawy i podjęciu ponownego rozstrzygnięcia. Sformułowanie "utrzymanie w mocy" jest określeniem, które wskazuje jedynie formalnie na utrzymanie w mocy bytu decyzji organu I instancji, ale i oznacza zarazem, że treść rozstrzygnięcia organu II instancji, choć tożsama z rozstrzygnięciem organu I instancji, stanowi wynik przeprowadzonego samodzielnie przez organ wyższego stopnia postępowania.

Co więcej, dwuinstancyjność postępowania wymusza na organie II instancji odniesienie się w uzasadnieniu wydanej decyzji, nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w ocenianym rozstrzygnięciu organu I instancji. Nie może być tak, że odesłanie do uzasadnienia decyzji organu I instancji, zastępuje w tym przypadku ocenę, którą winien dokonać ponownie organ II instancji. Tworzy to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa.

Jak to już zostało powyżej wskazane, w realiach przedmiotowej sprawy, organ II instancji nie zbadał kwestii przedawnienia składek, a jedynie ograniczył się do odesłania do uzasadnienia decyzji organu I instancji. Należy w tym miejscu podkreślić, że do dnia orzekania w sprawie nie dostarczono żadnych dokumentów, na które powoływał się organ I instancji co do kwestii przedawnienia.

Powyższe uchybienia organu odwoławczego uniemożliwiają Sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonych decyzji w zakresie tego, czy należności przynajmniej w dacie wydania tych decyzji nie uległy choćby częściowemu przedawnieniu.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (vide - wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt: II FSK 1665/06 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://cbosa.nsa.gov.pl). Przypomnieć trzeba, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (por. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2331/12).

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2623/17, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt I GSK 463/13,). Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organ administracji.

Warunkiem wydania przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest zatem, aby sąd orzekał w sprawie nie dysponując całością akt administracyjnych, a w konsekwencji nie zapoznawszy się ze wszystkimi dokumentami sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że nadesłane przez organ akta sprawy, z uwagi na swoje braki, uniemożliwiają Sądowi przeprowadzenie oceny prawidłowości dokonanych przez ten organ ustaleń a także ocenę czy zasadnie utrzymana została w mocy decyzja wydana w I instancji. Wymaga podkreślenia, że Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W konsekwencji brak pełnego materiału dowodowego uniemożliwia Sądowi nie tylko kontrolę zaskarżonej decyzji, ale również uniemożliwia zbadanie zasadności zarzutów skargi. Wskazać trzeba, że obowiązkiem organu jest przekazanie Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych akt administracyjnych, rolą Sądu nie jest bowiem poszukiwanie akt w celu ich skompletowania. Niedopuszczalne jest, aby Sąd orzekał nie dysponując zebranymi i powoływanymi przez organy dokumentami, a w konsekwencji nie zapoznawszy się z nimi. Zdaniem Sądu analiza przekazanych przez organ akt administracyjnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przedmiotowe akta nie zawierają dokumentów źródłowych stanowiących podstawę dokonanych przez organy ustaleń odnośnie braku przedawnienia składek.

Nieudokumentowanie okoliczności wpływających na bieg terminu przedawnienia należności składkowych stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z treści tych przepisów wynika, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Wniosek dotyczący okoliczności faktycznych (w tym przypadku zakłócających bieg terminu przedawnienia) powinien być zatem oparty na dowodach zdobytych przez organ i sprawdzonych przezeń.

Podsumowując należy wskazać, że w świetle powyższych okoliczności organy zobowiązane były do przedstawienia w uzasadnieniach swoich decyzji stosowne analizy odnośnie kwestii przedawnienia poszczególnych składek oraz załączenia do akt administracyjnych niezbędnej dokumentacji, na podstawie której ustaliły, że należności z tytułu składek ciążących na skarżącym nie uległy przedawnieniu.

Wykazane powyżej nieprawidłowości postępowania, zakończonego zaskarżoną decyzją, obligowały Sąd do jej wyeliminowania z porządku prawnego. Należy przy tym zauważyć, że niniejszy wyrok nie przesądza kwestii umorzenia należności, gdyż wskazane braki akt sprawy uniemożliwiają Sądowi odniesienie się do twierdzeń organu o braku spełnienia przez Skarżącego przesłanek umorzenia należności z tytułu składek.

Na podstawie art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ w pierwszej kolejności powinien poddać analizie kwestię przedawnienia należności objętych wnioskiem. W tym zakresie powinien mieć na uwadze regulacje prawne wskazane przez Sąd w uzasadnieniu. Po wtóre, powinien udokumentować wszystkie okoliczności, na które będzie się powoływać w związku z instytucją zawieszenia czy przerwania biegu terminu przedawnienia należności. Dopiero po ustaleniu, że pozostały one nieprzedawnione organ odwoławczy powinien ocenić zasadność i prawidłowość decyzji wydanej w I instancji a następnie ocenić wniosek Skarżącej o umorzenie odsetek od zaległych składek w świetle przepisów art. 28 u.s.u.s. W przeciwnym wypadku winien umorzyć postępowanie w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek w odpowiednim zakresie.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., orzekł - jak w sentencji wyroku.