Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1049/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 19, art. 190
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 29, art. 34
journal: Dz.U. 2022 poz 2082
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
article: art. 92a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1327
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - t.j.
article: art. 123 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 900
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: § 68 ust. 1, § 70 ust. 1, § 74
journal: Dz.U. 2017 poz 1606
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych,  młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych,  specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie  uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 1029/23 w sprawie ze skargi S. w R. na czynność Zarządu Powiatu Nowosądeckiego w przedmiocie przyznania i wypłaty dotacji oświatowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności Zarządu Powiatu Nowosądeckiego; 3. zasądza od Zarządu Powiatu Nowosądeckiego na rzecz S. w R. 1 377 (jeden tysiąc trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 21 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 1029/23 oddalił skargę S. w R. (dalej: S. lub skarżąca) na czynność Zarządu Powiatu Nowosądeckiego (dalej: Zarząd lub organ) w przedmiocie przyznania i wypłaty dotacji oświatowej za sierpień 2022 r.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca zwróciła się do Zarządu o udzielenie i wypłatę dotacji w związku z prowadzeniem D. w R. za sierpień 2022 r.

S., po odmowie przyznania i wypłaty dotacji za sierpień 2022 r., wniosło do WSA skargę na wskazaną czynność Zarządu.

Postanowieniem z 31 marca 2023 r. (sygn. akt I SA/Kr 1175/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę na podstawie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznając, że czynności wypłaty dotacji, jako mającej jedynie charakter rachunkowo-księgowy a nie władczy, nie da się przyporządkować do żadnej z kategorii aktów lub czynności, o jakich mowa w art. 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną skarżącej i postanowieniem z 22 września 2023 r. uchylił zaskarżone postanowienie (sygn. akt I GSK 999/23). Sąd kasacyjny uznał, że zaskarżona czynność odmowy przyznania i wypłaty dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 47 u.f.z.o. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako taka poddana jest kognicji sądów administracyjnych. NSA zauważył przy tym jednak, że wyrażona w tej sprawie ocena sądu I instancji ma charakter merytoryczny, nie zaś formalny, bo sąd dokonał oceny zasadności żądania strony skarżącej w świetle odnośnych przepisów prawa materialnego, co na tym etapie postępowania było przedwczesne.

Sąd I instancji oddalając skargę wyrokiem z 21 grudnia 2023 r. stwierdził, że szczegółowe określenie celu i zadań domów wczasów dziecięcych nastąpiło w przepisach obowiązującego w spornym okresie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz. U. poz. 1606, ze zm.; dalej: rozporządzenie MEN). Wskazał też, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2022 r. zdecydowano się na wprowadzenie definicji wychowanka.

Zdaniem Sądu I instancji domy wczasów dziecięcych mają za zadanie organizować i prowadzić kształcenia dzieci i młodzieży, to w ich zakresie leży przede wszystkim zapewnienie realizacji obowiązku nauki i obowiązku szkolnego przez ich wychowanków, co stanowi konieczny element pobytu dzieci w placówce. Towarzyszy temu również wsparcie fizyczne i psychiczne rozwoju wychowanka oraz wzmocnienie jego ogólnej kondycji psychofizycznej – również przez kształtowanie zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych.

W tym stanie rzeczy WSA uznał, że jedynie prowadzenie określonego rodzaju zajęć edukacyjnych w szkole, w której realizowany jest obowiązek nauki lub obowiązek szkolny, przesądza o uzyskaniu przez ucznia statusu wychowanka domu wczasów dziecięcych w rozumieniu § 70 ust. 1 rozporządzenia MEN. Natomiast skoro zajęcia edukacyjne mogą być prowadzone w wymiarze instytucjonalnym jedynie w ścisłym okresie regulowanym przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie organizacji roku szkolnego, uwzględniającym w szczególności terminy rozpoczynania i kończenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych, a także przerw świątecznych i ferii szkolnych, uczniów przebywających w tych okresach w domach wczasów dziecięcych nie można uznać za wychowanków, z których pobytami wiąże się uzyskanie dotacji.

Sąd I instancji wskazał przy tym, że w okresie ferii zimowych i letnich mogą być organizowane pobyty w ramach wypoczynku dzieci i młodzieży, o którym mowa w art. 92a i następnych ustawy o systemie oświaty. Jeśli pobyt dzieci i młodzieży został zorganizowany w okresie wolnym od zajęć dydaktyczno-wychowawczych, tj. w okresie ferii letnich lub zimowych, a dodatkowo został wzbogacony o zajęcia edukacyjne wspierające lub uzupełniające kształcenie, uczestnikom tego pobytu nie będzie przysługiwało miano wychowanków. Oznacza to tym samym, że tego rodzaju pobyty nie będą dotowane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło S., w której zaskarżyło orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

1. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1400, ze zm.; dalej: u.f.z.o.) w związku z art. 70 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – poprzez jego błędną wykładnię, która polegała na przyjęciu, że warunki udziału władz publicznych w finansowaniu działalności niepublicznych domów wczasów dziecięcych (dalej: DWD), które ma uregulować ustawa, może determinować akt rangi podustawowej, w postaci rozporządzenia MEN, choć nie jest to materia delegowana organowi upoważnionemu do jego wydania, skutkiem czego było pozbawienie skarżącej prawa do dotacji;

2) § 68 ust. 1 rozporządzenia MEN poprzez jego błędną wykładnię, która polegała na przyjęciu, że podstawowym celem funkcjonowania DWD jako placówek jest organizowanie i prowadzenie kształcenia dzieci i młodzieży lub uzupełnianie tego kształcenia w istocie wyłącznie w formie nauki szkolnej oraz w czasie trwania zajęć w roku szkolnym;

3) § 70 ust. 1 rozporządzenia MEN przez jego błędną wykładnię, która polegała na przyjęciu, że sam fakt przebywania przez dzieci i młodzież w domu wczasów dziecięcych w czasie ferii letnich (odpowiednio w czasie ferii zimowych lub przerw w nauce) jest równoważny z korzystaniem z pobytu w DWD w ramach wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2022 r. poz. 2230, ze zm.; dalej: u.s.o.);

4) tytułu rozdziału 5 oraz art. 35 i 109 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900, ze zm.; dalej: u.p.o.) przez ich niewłaściwe zastosowanie do kwestii, które nie pozostawały w żadnym prawnie relewantnym związku zarówno z działalnością DWD jako tzw. placówki nieferyjnej (prowadzącej działalność przez cały rok szkolny), jak i podstawą prawną ubiegania się przez skarżącą o dotację, tj. art. 29 ust. 2 u.f.z.o.;

5) przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie organizacji roku szkolnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1211; dalej: rozporządzenie w sprawie organizacji roku szkolnego) w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 6 u.p.o. i w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP – poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów do zagadnień, które wykraczają poza materię przekazaną do uregulowania w rozporządzeniu i na tej podstawie uznanie, że "skoro zajęcia edukacyjne mogą być prowadzone w wymiarze instytucjonalnym jedynie w ścisłym okresie regulowanym przepisami rozporządzenia", to domy wczasów dziecięcych nie mogą prowadzić działalności podlegającej dotowaniu poza okresami zajęć w roku szkolnym;

6) § 73 ust. 1 rozporządzenia MEN – poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wychowanek DWD w związku z tym przepisem musi w czasie pobytu w placówce uczestniczyć w zajęciach szkolnych, gdy tymczasem chodzi tu jedynie o instrumentalną gwarancję realizacji obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki w czasie zajęć w roku szkolnym, a skutkiem tego było niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do kwestii wykraczających poza hipotezę normy prawnej;

7) § 74 rozporządzenia MEN przez jego niewłaściwe niezastosowanie (pominięcie) i brak rozważenia, iż zgodnie z rozporządzeniem w sprawie placówek, dom wczasów dziecięcych prowadzi działalność przez cały rok kalendarzowy jako placówka, w której nie są przewidziane ferie szkolne, a zatem w związku z § 68 ust. 1 rozporządzenia MEN prowadzi działalność statutową, która powinna podlegać dotowaniu, również w okresie ferii letnich (wakacji).

2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 19 w zw. z art. 21 p.p.s.a. — poprzez rozpoznanie sprawy i wydanie zaskarżonego kasacyjnie wyroku pod przewodnictwem sędziego WSA Bogusława Wolasa, z którego udziałem WSA w Krakowie wydał postanowienie z 31.03.2023 r., I SA/Kr 1093/22 (uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 8.12.2023 r., I GSK 1347/23), przez co tenże sędzia zademonstrował z góry swoje negatywne stanowisko co do istoty sprawy i nie był już zdolny do bezstronnego osądzenia kolejnej sprawy tej samej skarżącej w tożsamych okolicznościach, a więc powinien był, nawet bez wniosku strony, złożyć oświadczenie o wyłączeniu i wstrzymać się od udziału w rozpoznaniu sprawy;

2) art. 190 p.p.s.a., poprzez wykładnię sprzeczną z przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 września 2023 r., I GSK 999/23, co doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do ponownego zinterpretowania w niniejszej sprawie prawa materialnego w sposób, który już został uznany za nieprawidłowy w wiążącym go orzeczeniu NSA.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Alternatywnie wniesiono o orzeczenie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., co do istoty sprawy, poprzez stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności organu i uznanie, na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. uprawnienia strony skarżącej do wypłaty na jej rzecz dotacji za miesiąc sierpień 2022 r. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych obliczonymi na podstawie art. 48 ust. 1 u.f.z.o. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie wszystkie ze sformułowanych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty spełniają te wymogi, ponieważ w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w pkt 4) petitum skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie "tytułu rozdziału 5 (...) Prawo oświatowe, a w pkt 5) "przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie organizacji roku szkolnego".

W odniesieniu do tak istotnej wady konstrukcyjnej wskazanych zarzutów należy wskazać, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym o wysoce sformalizowanym charakterze, objętym m.in. z tego względu tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych - doradców podatkowych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., I GSK 2774/18; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane tamże).

Niezasadne są zarzuty o charakterze procesowym.

W ramach pierwszego z nich skarżący kasacyjnie twierdzi, że sprawa została rozpoznana z udziałem sędziego, który wydał postanowienie z 31 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 1093/22 (uchylone przez NSA), co skutkowało tym, że nie był on zdolny do bezstronnego osądzenia kolejnej sprawy tego samego skarżącego w tożsamych okolicznościach.

Zgodnie z art. 19 p.p.s.a. niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wskazywane przez skarżącego kasacyjnie okoliczności nie stanowią żadnej z określonych art. 19 p.p.s.a. przesłanek wyłączenia sędziego od orzekania w tej sprawie. Przesłanki wyłączenia sędziego nie może stanowić okoliczność, że sędzia brał udział w rozpoznawaniu innych spraw skarżącego wyrażając przy tym określone poglądy prawne. Wykonywanie przez sędziów funkcji orzeczniczych - które z mocy regulacji konstytucyjnych (art. 184 Konstytucji RP) i ustawowych (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych) w przypadku sędziów sądów administracyjnych polega na kontroli zgodności z prawem działalności administracji - zawsze wiąże się z określoną oceną prawną tychże działań organów administracji publicznej, a więc wyrażeniem konkretnego poglądu prawnego w danej sprawie. Przyjęcie, że sędzia podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy tylko z tego względu, że dokonał oceny prawnej w innych sprawach - nawet między tymi samymi stronami postępowania - byłoby naruszeniem zasady niezawisłości sędziowskiej i prowadziłoby do paraliżu sądownictwa, gdyż z istoty sądowego rozstrzygania spraw wynika, że przynajmniej dla jednej ze stron postępowania określone orzeczenie sądowe lub wyrażony w nim pogląd jest niekorzystne, co uprawniałoby tę niezadowoloną z rozstrzygnięcia stronę do żądania wyłączenia sędziego, który ją podjął od rozpoznania każdej kolejnej sprawy, w której występowałby ten sam lub zbliżony problem prawny (v. np.: wyrok NSA z 11 sierpnia 2022 r., I GSK 2754/18; por. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2015 r., II GZ 339/10). Wobec tego ustalenia bezskuteczny jest zarzut naruszenia art. 21 p.p.s.a.

Bezskuteczność zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. wynika z zakresu tegoż unormowania. Znajduje ono bowiem zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a zatem gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim wypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez którą należy rozumieć ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Wykładnią prawa związany jest również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Z przepisu art. 190 p.p.s.a. wynika związanie wykładnią prawa tylko przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, a nie przy podejmowaniu każdego rozstrzygnięcia w sprawie tożsamej.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 190 p.p.s.a., ponieważ WSA w Krakowie rozpatrujący sprawę zawarł w zaskarżonym wyroku oceny, które jego zdaniem sprzeczne były ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w postanowieniu z 22 września 2023 r. uchylającym postanowienie WSA o odrzuceniu skargi. Zdaniem skarżącej kasacyjnie z uzasadnienia wskazanego postanowienia NSA wynika prawidłowy sposób rozumienia art. 29 u.f.z.o. Skarżąca podkreśliła, że WSA nie może uznać się za związany wyłącznie wynikiem sprawy (uchyleniem postanowienia o odrzuceniu skargi).

Jak już wskazano wyżej, z art. 190 p.p.s.a. wynika związanie wykładnią prawa tylko przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - a nie, jak oczekuje tego skarżąca kasacyjnie, również przy podejmowaniu każdego innego rozstrzygnięcia w sprawie, czyli tak jak w tym przypadku postanowienia w przedmiocie uchylenia postanowienia o odrzuceniu skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny za częściowo niezasadny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że pojęcie "wychowanka", na którego zgodnie z art. 29 ust. 1 u.f.z.o., niepubliczna placówka otrzymuje dotację, nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, natomiast na gruncie języka potocznego pojęcie to jest semantycznie wieloznaczne i niedookreślone. Z tych względów wybór jednego z możliwych znaczeń ustalonych w drodze dyrektyw wykładni językowej wymagał potwierdzenia i zharmonizowania z wynikiem wykładni systemowej. Dlatego zasadnie Sąd I instancji odwołał się do przepisów rozporządzenia MEN. Jakkolwiek z drugiej strony, WSA - w ramach szeroko przez siebie rozumianej wykładni systemowej - sięgnął do przepisów, które nie powinny być stosowane i wykładane w niniejszej sprawie. Chodzi tu głównie o skupienie się przez Sąd I instancji na pojęciu "kształcenia" i na tej podstawie uwzględnienie przepisów, które dotyczą obowiązku szkolnego, organizacji roku szkolnego itd.

Jeśli chodzi o definicję "wychowanka" to lektura treści art. 123 ust. 1 pkt 1 u.p.o. (Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określi, w drodze rozporządzenia rodzaje i szczegółowe zasady działania placówek publicznych, o których mowa w art. 2 pkt 3, 7 i 8) może prima facie sugerować, że dokonano przekroczenia upoważnienia ustawowego. Jednakże zauważyć należy, że w myśl brzmienia powołanego wyżej upoważnienia ustawowego, Minister miał określić zasady funkcjonowania m.in. domów wczasów dziecięcych (DWD). W tych ramach mieści się treść § 68 rozporządzenia MEN, w której określone zostały zasadnicze cele funkcjonowania DWD, czyli kształcenie lub wspomaganie kształcenia, cele te zaś determinują merytoryczną możliwość uznania za wychowanka, o którym mowa w § 70 rozporządzenia MEN.

Przechodząc do pozostałych zarzutów prawa materialnego, wskazać należy, że uwzględnienie istoty sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, dotyczącego przyznania dotacji oświatowej w okresie letnich wakacji oraz komplementarny ich charakter, uzasadniało ich łączne rozpoznanie.

Jak wynika z art. 29 ust. 1 u.f.z.o., niepubliczne placówki, o których mowa w art. 2 pkt 7 i 8 u.p.o., otrzymują na każdego wychowanka dotację z budżetu powiatu w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego wychowanka w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu. W art. 29 ust. 2 u.f.z.o. przewidziano, że wysokość dotacji, o której mowa w ust. 1, dla niepublicznych placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, będących domami wczasów dziecięcych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie 123 ust. 1 pkt 1 u.p.o. jest ustalana jako iloczyn kwoty przewidzianej na takiego wychowanka w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu oraz liczby dni pobytu tego wychowanka w tej placówce pomniejszonej o jeden dzień i podzielonej przez liczbę dni w roku budżetowym. W sprawie niespornym jest, że prowadzony przez S. w R., jest niepubliczną placówką edukacyjną, o której mowa w tych przepisach, czyli S. uprawnione jest, po spełnieniu warunków przewidzianych przepisami prawa do otrzymania dotacji.

Sposób przekazania dotacji został przewidziany w art. 34 ust. 1 u.f.z.o., zgodnie z którym dotacje, o których mowa m.in. w art. 29, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 u.p.o., lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Zgodnie z art. 34 ust. 2 u.f.z.o. dotacje, o których mowa m.in. w art. 29, są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 u.p.o..

Z art. 29 ust. 1 u.f.z.o. wynika, że dotacja oświatowa jest wypłacana na wychowanka. Warunkiem wypłaty dotacji jest zatem wykazanie w deklaracji osób rzeczywiście będących wychowankami DWD. W art. 29 ust. 2 u.f.z.o. wskazano, że dotacja ta przyznawana jest na wychowanka przebywającego w DWD, a funkcjonowanie takiego domu zostało zdefiniowane w przepisach rozporządzenia MEN z 21 grudnia 2021 r., które wydane zostało na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 1 u.p.o. Jak wynika z § 68 tego rozporządzenia, dom wczasów dziecięcych jest placówką przeznaczoną do okresowego pobytu dzieci i młodzieży w celu organizowania i prowadzenia kształcenia dzieci i młodzieży lub wspierania i uzupełniania tego kształcenia, połączonego z jednoczesnym wspieraniem ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnieniem ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowaniem zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych (ust. 1). Dom wczasów dziecięcych prowadzi działalność dla uczniów szkół podstawowych dla dzieci i młodzieży, liceów ogólnokształcących dla dzieci i młodzieży, techników, branżowych szkół I stopnia oraz szkół specjalnych przysposabiających do pracy (ust. 2).

Pojęcie "wychowanka" - wobec przytoczonej treści § 68 (a w szczególności jego ust. 1) rozporządzenia MEN - zostało zdefiniowane w § 70 ust. 1 tegoż rozporządzenia, w którym wskazano, że wychowankami domu wczasów dziecięcych są dzieci i młodzież przebywające w domu wczasów dziecięcych w celu, o którym mowa w § 68 ust. 1, i niekorzystające z pobytu w domu wczasów dziecięcych w ramach: 1) wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t u.s.o.; 2) krajoznawstwa i turystyki, organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż dom wczasów dziecięcych, w którym przebywają. Okres pobytu wychowanka w domu wczasów dziecięcych nie może być krótszy niż 5 dni i dłuższy niż 12 tygodni (ust. 2).

Z przytoczonej definicji DWD nie wynika, aby placówka taka nie mogła działać także w okresach wakacji lub ferii. Dla otrzymania dotacji warunkiem koniecznym jest, aby w placówce była realizowana działalność o której mowa w § 68 ust. 1 rozporządzenia MEN. Funkcjonowanie domów wczasów dziecięcych także w okresach wakacyjnych lub ferii potwierdza dyspozycja § 74 rozporządzenia MEN, w którym wyraźnie przewidziano, że dom wczasów dziecięcych prowadzi działalność przez cały rok kalendarzowy, akcentując jednocześnie, że w organizacji pracy domu wczasów dziecięcych nie przewiduje się ferii szkolnych. Oznacza to, że realizacja zadań, dla których powołano DWD trwa przez cały rok. Świadczy o tym zwrot normatywny "prowadzi działalność", który to powinien być odnoszony do takiej działalności dla której utworzono DWD, czyli działalności przewidzianej w § 68 ust. 1 rozporządzenia MEN. Przepis § 74 rozporządzenia MEN wyraźnie akcentuje, że realizacja zadań, dla których przewidziano utworzenie DWD nie jest ograniczona jedynie do okresu roku szkolnego, lecz wykracza poza jego ramy.

Podstawowym celem utworzenia DWD, zgodnie z § 68 rozporządzenia MEN, jest organizowanie i prowadzenie kształcenia dzieci lub młodzieży lub wspierania i uzupełniania tego kształcenia. Przewidziano zatem dwa obszary zadań dla realizacji których funkcjonują DWD. Pierwszym z nich jest organizowanie i prowadzenie kształcenia, zaś drugim - wspieranie i uzupełnianie tego kształcenia. W przepisie tym mamy do czynienia z alternatywą zwykłą (o czym świadczy użyty spójnik "lub"). To zaś oznacza, że prowadzone w DWD zajęcia będą realizowały cel, dla którego zostały powołane i tym samym będzie im przysługiwała dotacja, jeżeli będzie realizowany co najmniej jeden obszar, o którym mowa w powyższym przepisie. Wystarczającym będzie wobec tego, że w DWD prowadzone będą zajęcia mające na celu wspieranie i uzupełnianie kształcenia. Prowadzenie zajęć w tym obszarze nie jest uzależnione od trwania roku szkolnego. Każdy uczeń może skorzystać z takiej formy dokształcania w dowolnie wybranym przez siebie terminie (bądź wybranym przez rodziców). Nie wymaga szerszego uzasadnienia, gdyż jest oczywistym, że brak jest zakazu uzupełniania swojej wiedzy poza rokiem szkolnym. Jeżeli jakiś uczeń zamierza uzupełnić swoje kształcenie w okresie wakacji lub ferii, czyli w czasie wolnym od zajęć szkolnych może to uczynić, zaś DWD swoją ofertą umożliwiają takie działanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oba te cele, tj. zarówno kształcenie (jego organizowanie i prowadzenie), jak też wspieranie i uzupełnianie kształcenia, podlegają dotowaniu w myśl art. 29 ust. 1 i 2 u.f.z.o.

Z tych też powodów nie do zaakceptowania jest ocena Sądu I instancji sprowadzająca się do tego, że w okresie wakacji lub ferii, DWD nie realizują celów dla których zostały powołane.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska Sądu I instancji w zakresie definicji wychowanka DWD.

Przesłanką pozytywną uznania dzieci i młodzieży za "wychowanków" w rozumieniu przepisu § 70 ust. 1 rozporządzenia MEN jest przebywanie w DWD w jednym z celów określonym w § 68 ust. 1 rozporządzenia MEN. Jeżeli zatem cele te są realizowane, przebywające w DWD dzieci i młodzież będzie uznana za "wychowanków". Jednocześnie w punktach 1 i 2 omawianego przepisu wskazano na dwie przesłanki negatywne, które nie pozwalają uznać takich osób za "wychowanków". Pierwszą z nich jest pobyt w DWD w ramach wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t u.s.o. Drugą zaś, przebywanie w ramach krajoznawstwa i turystyki organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż DWD, w którym przebywają. Wyłączenia te korespondują i są konsekwencją określonych w § 68 ust. 1 rozporządzenia MEN celów funkcjonowania takich placówek.

Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że w sprawie zaistniała pierwsza z przesłanek negatywnych, która uniemożliwia wypłatę dotacji. Definicja "wypoczynku" zawarta została w art. 92a ust. 1 u.s.o., w którym wskazano, że ilekroć jest mowa o wypoczynku należy przez to rozumieć wypoczynek organizowany dla dzieci i młodzieży w celach rekreacyjnych lub regeneracji sił fizycznych i psychicznych, połączony ze szkoleniem lub pogłębianiem wiedzy, rozwijaniem zainteresowań, uzdolnień lub kompetencji społecznych dzieci i młodzieży, trwający nieprzerwanie co najmniej 2 dni, w czasie ferii letnich i zimowych oraz wiosennej i zimowej przerwy świątecznej, w kraju lub za granicą, w szczególności w formie kolonii, półkolonii, zimowiska, obozu i biwaku. Jedynie na tym przepisie skupił się organ i a priori uznał, że sam pobyt w DWD w okresie wakacji i ferii stanowi w istocie wypoczynek dzieci i młodzieży, a zatem uczniowie przebywający w domu wczasów dziecięcych w tym okresie nie mogą być subwencjonowani i dotowani jako wychowankowie tego domu. Stwierdzenie takie wyraźnie wskazuje na przyjęcie poglądu, że w okresie wakacji lub ferii, uczniowie nie mogą się kształcić, bądź też uzupełniać swojego kształcenia. Jak już zostało to wcześniej wskazane, pogląd taki jest błędny.

Przede wszystkim jednak błędne było ograniczenie się jedynie do definicji wypoczynku przewidzianej w art. 92a ust. 1 u.s.o., pomijając dalsze regulacje odnoszące się do "wypoczynku", zaś przede wszystkim warunki jakie muszą być spełnione aby pobyt uczniów mógł zostać za taki wypoczynek uznany, co zostało uregulowane w dalszych przepisach tej ustawy, tj. art. 92b -92t. Podkreślić należy, że w § 70 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MEN, znalazło się wyraźne odesłanie do wypoczynku o którym mowa w art. 92a-92t u.s.o., nie zaś jedynie do art. 92a ust. 1. Oznacza to, że jedynie w przypadku, gdy spełnione będą przesłanki wskazane w tych przepisach, będzie można uznać, że mamy do czynienia z "wypoczynkiem", co może uzasadniać odmowę wypłaty dotacji. Nie ma w tym miejscu konieczności powoływania wszystkich warunków, które muszą zostać spełnione, aby można było mówić o wypoczynku, uregulowanym powyższymi przepisami. Przepisy je określające są znacznie rozbudowane i zawierają szczegółowe dane, które organizator wypoczynku jest zobowiązany spełnić. Wskazać jedynie można, że wypoczynek, trwający powyżej trzech dni musi być zgłoszony właściwemu kuratorowi oświaty (art. 92d u.s.o.), czy też powinna zostać założona karta kwalifikacyjna (art. 92k u.s.o.).

Pobyt dzieci i młodzieży w DWD nie może być z założenia uznany za wypoczynek w rozumieniu wyżej powołanych przepisów, jeżeli nie zostaną spełnione wszystkie przesłanki ustawowe.

Odmowa przyznania dotacji mogłaby nastąpić jedynie wówczas, gdyby organ ustalił, że S. udostępnia swój obiekt, ewentualnie pracowników, celem zapewnienia wypoczynku, w rozumieniu art. 92a – 92t u.s.o. (niewystarczające jest jedynie powołanie się na art. 92a ust. 1), dla osób przebywających w DWD. A zatem Zarząd nie mógł odmówić wypłaty dotacji opierając się jedynie na z góry przyjętym, aczkolwiek błędnym założeniu, że w czasie wakacji lub ferii, uczniowie mogą jedynie wypoczywać i tym samym nie mogą być realizowane cele, dla których utworzone zostały DWD.

Z tych wszystkich powodów, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądów zaprezentowanych w zaskarżonym wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 146 § 1 oraz art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej, opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku, wpis od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).