Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 706/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 136 § 1, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 80 art. 81 oraz art. 81a § 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 965/22 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 czerwca 2022 r. znak WS-VI.7534.3.9.2022.BK w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 października 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 965/22 po rozpoznaniu skargi S.S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 czerwca 2022 r., znak: WS-VI.7534.3.9.2022.BK w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 7 grudnia 2021 r. w zakresie punktu 4 o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr A (pkt 1), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 2) oraz zasądził na rzecz skarżącego S.S. od Wojewody Małopolskiego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego wyłącznie co do części utrzymującej w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 7 grudnia 2021r. (tj. w zakresie pkt 4 o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr A) i oddalenie skargi w pozostałym zakresie (pkt II wyroku Sądu I instancji) w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów było sprzeczne z przepisami prawa w zakresie w jakim Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli sądowej sposobu wykładni przepisów przez organ administracji tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801), w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. a w konsekwencji uznanie, iż organ odwoławczy dokonał ich prawidłowej wykładni i zastosowania wskazanych przepisów.

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego wyłącznie co do części utrzymującej w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 7 grudnia 2021r (tj. w zakresie pkt 4 o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr A) i oddalenie skargi w pozostałym zakresie (pkt II wyroku Sądu I instancji) w sytuacji gdy Sąd I instancji wprost zarzuca organom, iż brak jest wykazania przesłanek negatywnych dla orzeczenia o zwrocie nieruchomości jednocześnie pomijając, zarzuty skarżącego co do braku prawidłowego postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na orzeczenie o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka o nr B obr [...] j. ewid. [...] w [...] czyli naruszeniu art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 oraz art. 81a § 2 pkt 1 k.p.a.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że nie zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania K.U. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 925 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w analizowanej sprawie nie występuje. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Zaakcentować, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa domniemywania i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi, więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych, opartych na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., także wskazanie jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd nie może zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne.

Złożona skarga kasacyjna została sformułowana w sposób niejednoznaczny i nieprecyzyjny, bowiem "na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a." zarzucono Sądowi I instancji "naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego" w dwóch punktach formułując zarzuty naruszenia "art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a." w powiązaniu z szeregiem innych przepisów.

W złożonej od zaskarżonego wyroku skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa materialnego może dotyczyć błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Kwestia błędnej wykładni sprowadza się do podważenia interpretacji przepisu prawa materialnego, treści ustalonej przez sąd normy prawnej, co powinno mieć miejsce przez zakwestionowanie zastosowanych dyrektyw interpretacyjnych i wskazanie prawidłowego rozumienia przepisu. Natomiast kwestia niewłaściwego zastosowania dotyczy etapu kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, wadliwość w tym zakresie może być pochodną błędnej wykładni lub wadliwych ustaleń faktycznych, bądź też obu tych przypadków łącznie. Zarzuty rozpatrywanej skargi kasacyjnej nie precyzują naruszonych dyrektyw interpretacyjnych konkretnego przepisu, a prawidłowość rozumienia przesłanek przyjęta przez Sąd Wojewódzki nie została zakwestionowana. Odnosząc się natomiast do kwestii błędnego zastosowania należy wskazać, że jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej zasadności, skarżący kasacyjnie upatruje w wadliwym w jego ocenie przyznaniu statusu strony postępowania K.U. W przekonaniu skarżącego skoro K.U. nie złożył w terminie wniosku zwrotowego, to zaskarżona decyzja nie powinna rozstrzygać o jego prawach i obowiązkach. Tymczasem, jest on adresatem zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji. W istocie obydwa zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte tożsamej argumentacji. Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga również zastrzeżenia, że skarga kasacyjna, formułując zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów "k.p.a.", jednocześnie nie definiuje użytego skrótu. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał.

Niezasadnie skarga kasacyjna stawia zarzut naruszenia wskazanych przepisów postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że właścicielem wywłaszczonej działki była Z.U. Wniosek zwrotowy złożyły jej spadkobierczynie w osobach M.M. oraz A.Ł. W toku zainicjowanego tym wnioskiem postępowania administracyjnego A.Ł. zmarła, a w jej miejsce wstąpił jej syn – K.U. Prawdą jest, że w decyzji pierwszoinstancyjnej Starosta wskazuje, że została ona wydana po rozpoznaniu wniosku "M.M. oraz K.U.". Sformułowanie to stanowiło jedynie pewne uproszczenie redakcyjne, bowiem jak wskazuje ten sam Starosta w uzasadnieniu tej samej decyzji, z wnioskiem inicjującym postępowanie w sprawie, dnia 16 października 2018 r. wystąpiły M.M. i A.Ł. (po której spadek odziedziczył syn K.U.). Jakkolwiek, zatem organ opisuje że K.U. złożył wniosek zwrotowy 3 czerwca 2020 r., to nie ma wątpliwości że postępowanie zakończone zaskarżonymi decyzjami było prowadzone na wniosek z dnia 16 października 2018 r., a udział K.U. w tym postępowania, spowodowany był śmiercią A.Ł., której jest on następcą prawnym. Tak przyjął Sąd I instancji i ustalenie to pozostaje niekwestionowane. Nie ma sporu, co do skuteczności wniosku M.M. oraz A.Ł., ani co do tego, że zainicjował on postępowanie administracyjne. Zgodnie natomiast z treścią art. 30 § 4 k.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, na miejsce dotychczasowej strony, wstępują jej następcy prawni. Przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n., z takim wnioskiem może wystąpić właściciel lub jego spadkobierca. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż A.Ł. (jedna z wnioskodawczyń postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości) zmarła w toku postępowania, a zatem była jego stroną. Prawidłowo zatem organ ustalił krąg następców prawnych po niej i jedynego jej następcę prawnego uczynił adresatem wydanej decyzji. Skoro natomiast K.U. wstąpił do zainicjowanego w 2018 r. postępowania administracyjnego, jako następca prawny wnioskodawczyni, to nie mógł oczekiwanego efektu przynieść zarzut dotyczący spóźnionego złożenia przez niego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Wziąwszy pod uwagę sposób zredagowania zarzutów skargi kasacyjnej i treść jej uzasadnienia wskazać trzeba, że w istocie skarżący usiłuje sferę ustaleń faktycznych zwalczać poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego. Tymczasem, zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego nie może zostać skutecznie wykazana na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy. Za nieprzystającą do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy uznać argumentację odwołującą się do wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. SK 26/14 oraz z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. SK 39/15. W pierwszym przypadku Trybunał orzekł, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. W drugim przypadku Trybunał zajął stanowisko w sprawie nieuzasadnionego zróżnicowania traktowania właścicieli pozbawionych własności nieruchomości na cele publiczne. Z jednej strony chodziło o tych, którzy odmówili sprzedaży i zostali wywłaszczeni decyzją administracyjną, a z drugiej – o właścicieli, którzy w wyniku przymusowych rokowań (poprzedzających i tak nieuchronne wywłaszczenie) zgodzili się na "umowne" przeniesienie własności. Ani zarzuty skargi kasacyjnej, ani istota tej sprawy nie dotyczą tak zdefiniowanych problemów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Brak było podstawy prawnej do uwzględniania wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W postępowaniu przed NSA ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, strona która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 p.p.s.a.). Natomiast ustawodawca nie uregulował podstawy prawnej dla zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestników postępowania kasacyjnego.