Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1131/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 3 par 1 , art. 145 par 1 , art. 134 par 1, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 3, art. 22 ust. 2, 2a, 2c,
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (przywoływane dalej jako Kolegium lub organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania A. i W. S. (dalej przywoływani jako Skarżący), orzekło o utrzymaniu z mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2021 r. Nr [...], w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi gminnej - ul. S. w K. (działka nr [...], obr. [...]), poprzez zlokalizowanie obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem, o powierzchni [...] m2, za okres od dnia 24 października 2020 r. do dnia [...] lutego 2021 r.

Jak wyjaśniło Kolegium, decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. Prezydent Miasta K. wymierzył Skarżącym karę pieniężną za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego w wysokości [...] zł. Podstawą obliczenia powyższej kary było stwierdzenie, że między Gminą Miasto K. a Skarżącymi w dniu [...] marca 2017 r. podpisana została umowa ustanowienia odpłatnej służebności gruntu (dla zajętej części nieruchomości), na czas określony do dnia [...] marca 2020 r. Organ wyjaśnił też, że Skarżący wystąpili w dniu [...] października 2019 r. o ustanowienie służebności gruntowej na kolejne 36 miesięcy. Do dnia, w którym podczas oględzin pasa drogowego stwierdzono jego dalsze zajęcie po upływie terminu, na który ustanowiona była służebność, to jest do [...] lutego 2021 r., służebność na dalszy okres nie została ustanowiona.

Za okres po upływie terminu służebności, od dnia [...] marca 2020 r. do [...] października 2020 r. wydane zostały dwie decyzje nakładające na Skarżących karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Ponieważ po tym okresie nadal pas drogowy był zajęty bez zezwolenia, Prezydent Miasta K. wydał wskazaną na wstępie decyzję.

Nie zgadzając się z powyższym, Skarżący złożyli odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy z zaleceniami do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucali naruszenie prawa miejscowego, to jest uchwał Rady Miasta K. w sprawie ustanowienia odpłatnej służebności gruntowej, a także naruszenie zasady zaufania obywateli do organów. Stwierdzili w szczególności, że uchwały te nie przewidywały ram czasowych dla zgody na ustanowienie służebności i mają charakter uchwał bezterminowych. Kwestionowali także stanowisko organu, że uchwały nie są prawotwórcze a taki charakter miały umowy ustanowienia służebności, które ustanawiały to prawo na czas oznaczony. Powoływali się także na prawa nabyte na podstawie powyższych uchwał. Stwierdzili, że w latach 2013 i 2017 otrzymali wiążące zapewnienie, że przedmiotowe zajęcie pasa drogowego nie będzie stanowiło przyczynku do zmian w strukturze powierzchni posadowionego obiektu. Działania organu torpedujące pierwotną zgodę dotyczącą prolongaty służebności godzą w ich prawa nabyte i stanowią naruszenie zasady zaufania a nakładanie wysokich kar godzi w podstawy materialne przedsiębiorstwa, ze wszystkimi konsekwencjami w czasie pandemii.

Kolegium rozpatrując powyższe odwołanie, po przywołaniu stosownych przepisów ustawy o drogach publicznych wskazało, że umieszczenie w pasie drogowym obiektów i urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi, lub innego rodzaju zajęcie na prawach wyłączności przestrzeni pasa drogowego, winno być poprzedzone uzyskaniem dla tego celu stosownego odpłatnego zezwolenia. W przeciwnym razie zarządca drogi obowiązany jest wymierzyć zajmującemu pas drogowy bez zezwolenia, karę pieniężną. Wymierzenie kary pieniężnej następuje po stwierdzeniu obiektywnych przesłanek wynikających z wyżej przywołanych przepisów, do których należy przede wszystkim okoliczność umieszczenia w pasie drogowym elementów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam czy też zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w innych celach, a także brak zezwolenia zarządcy drogi na to umieszczenie bądź zajęcie.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz zachodzącego w sprawie stanu faktycznego i prawnego stwierdził, że ustalenia organu pierwszej instancji dokonane zostały w sposób prawidłowy. Zgromadzone dowody potwierdzają zajęcie pasa drogowego, brak zezwolenia na to zajęcie i nieobowiązywanie umowy ustanawiającej służebność gruntową dotyczącą tego terenu. W protokole z oględzin pasa drogowego z dnia [...] lutego 2021 r. wskazano, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego wynosi [...] m2, co wynika z dokonanego przez upoważnionego geodetę obmiaru. Mapka z dokładnym obrysem budynku zajmującego częściowo pas drogowy została załączona do protokołu. Załączono także zdjęcia potwierdzające zajęcie pasa. Prawidłowo ustalono okres, w którym zajęcie miało miejsce, to jest od ostatniego dnia okresu, którego dotyczyła poprzednio wydana decyzja nakładająca karę, do dnia stwierdzenia dalszego zajęcia podczas oględzin pasa drogowego ([...] lutego 2021 r.).

Kolegium stwierdziło też, iż obliczając wysokość kary odpowiadającej dziesięciokrotności opłaty, organ I instancji prawidłowo zastosował stawkę wynikającą z § 4 pkt 1 lit. "a" i "b" uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta K. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem utrzymaniem i ochroną dróg, uwzględniając wysokość stawek obowiązujących w okresie, którego decyzja dotyczy. Uznano też, że na wymierzenie kary za zajęcie pasa bez zezwolenia w tym okresie nie ma wpływu postępowanie zainicjowane przez strony przed sądem powszechnym, dotyczące ustanowienia służebności gruntowej. Służebność ta bowiem nie może być ustanowiona na okres przed wytoczeniem powództwa. Pozew jest datowany na [...] marca 2021 r., a zatem służebność nie może być ustanowiona na okres, którego dotyczy zaskarżona decyzja.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących praw skarżących mających wynikać z uchwał Rady Miasta K. nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. oraz uchwały nr [...] z 5 stycznia 2017 r., w sprawie ustanowienia odpłatnej służebności gruntowej organ odwoławczy stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie a wskazane przez odwołujących się uchwały nie mają charakteru aktów prawa miejscowego, ponieważ nie zawierają norm prawnych generalnych i abstrakcyjnych, adresowanych do pewnej grupy społecznej. Przedmiotowe uchwały były skierowane do organu wykonawczego, jakim jest Prezydent Miasta K. i dawały mu legitymację do podjęcia dalszych działań, to jest zawarcia umowy ustanowienia służebności gruntowej. Rada gminy jako organ stanowiący, jest organem właściwym do wyrażenia zgody na zbycie lub obciążenie nieruchomości stanowiącej własność gminy, natomiast organem wykonawczym w tym zakresie jest Prezydent Miasta. Zgoda taka może być wyrażona tylko i wyłącznie w formie uchwały i w takiej też formie została wyrażona. Przyjęto również, iż uchwały nie tworzyły dla Skarżących żadnych praw, a zatem nie mogą oni powoływać się na prawa nabyte.

Kolegium podkreśliło, że dotychczas służebność była ustanawiana na czas określony, co nie dawało Skarżącym podstaw do uzyskania pewności, że będzie ona ustanowiona na kolejne okresy. Brak zaś zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego i ustanowienia na rzecz Skarżących się służebności.

Pismem z [...] października 2021 r. Skarżący wywiedli skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu:

1. Naruszenie przepisów prawa, wskutek utrzymania w mocy decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, pomimo, że właścicielka nieruchomości, Gmina Miasto K., wyraziła zgodę w formie Uchwały Rady Miasta K. nr [...], z dnia [...] kwietnia 2013 r, na ustanowienie odpłatnej służebności gruntowej, na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości zabudowanej, oznaczonej nr [...] w obrębie miasta K., w celu użytkowania części działki nr [...], w obrębie [...] powierzchni [...] m2 , na potrzeby istniejącej na niej zabudowy - części budynku usługowego,

2. Naruszenie zasady zaufania obywateli do organów wskutek

- zaakceptowania jako zgodnej z prawem, decyzji Prezydenta Miasta K., w której nie respektowano uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r.,

- zatajeniu lub pominięciu faktu, iż organa samorządowe zobowiązały się do dokonania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sankcjonujących zabudowę na działce nr [...] obr. [...] a następnie sprzedaż zajętej części nieruchomości na rzecz właściciela budynku znajdującego się na działce.

Wnieśli także o przeprowadzenie dowodów z pisma Urzędu Miasta K. z dnia [...] lipca 2013 oraz z aktu notarialnego z [...] kwietnia 2014 r. ustanawiającego służebność.

Wskazując na powyższe domagali się o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi Skarżący oświadczyli, iż podczas remontu, nieświadomie dla jego właścicieli, została zajęta część działki gruntu, która jak się później okazało stanowi pas drogowy ul. S. .

Uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2013 r w sprawie ustanowienia odpłatnej służebności gruntowej, Rada Miasta K. uchwaliła:

"§1. Wyraża się zgodę na ustanowienie odpłatnej służebności gruntowej, na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości zabudowanej, oznaczonej nr [...] w obrębie [...] Miasta K., w celu użytkowania części działki nr [...] w obrębie [...], o powierzchni [...] m2, na potrzeby istniejącej na niej zabudowy - części budynku usługowego, położonego przy ul. R.

§2.Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta K.".

Rada Miasta K. uchwałę o podobnej treści podjęła także w 2017 r.

W wykonaniu powyższych uchwał Rady Miasta, Prezydent Miasta K., reprezentując Gminę K. zawierał m.in w dniu [...] sierpnia 2013 r. porozumienie ze Skarbem Państwa - reprezentowanym przez Starostę K. oraz Skarżącymi, w sprawie ustanowienia służebności gruntowej, na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości , składającej się z działki gruntu o nr [...] , której celem było umożliwienie przez Skarb Państwa właściwego użytkowania przez Skarżących działki niezbędnej do korzystania z istniejącej na niej zabudowy - części budynku usługowego.

Natomiast w piśmie Urzędu Miasta K. z dnia [...] lipca 2013 r, skierowanym do Skarżących, wyjaśniono czas służebności określonej na 36 miesięcy w ten sposób, że okres ten pozwoli na dokonanie przez Radę Miasta K. zmian w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sankcjonujących zabudowę na przedmiotowej działce, a następnie sprzedaż zajętej części nieruchomości na rzecz właściciela budynku.

Zdaniem Skarżących, właścicielka nieruchomości tj. Rada Miasta K. wyraziła zgodę na ustanowienie służebności, natomiast Prezydent Miasta K. oraz Samorządowe kolegium Odwoławcze, w ferowanych aktach administracyjnych, nie rozważyły jaki charakter prawny ma to oświadczenie tj. Uchwała Rady Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Jak wywiedli Skarżący, zważywszy, że Prezydentowi Miasta K. poruczono "wykonanie uchwały", zatem nie może budzić wątpliwości, iż wszelkie działania Prezydenta [...] w tej sprawie nie mają charakteru konstytutywnego.

Skarżący uważają, iż Rada Miasta udzielając zgody na ustanowienie odpłatnej bezterminowej służebności, tym samym wyraziła zgodę na zajmowanie pasa drogowego, bowiem zawiera się ona w zgodzie na ustanowienie służebności. Kryterium weryfikacyjne stanowi fakt, iż na potrzeby służebności, przez kolejne sześć lat nie zachodziła potrzeba i nie udzielano odrębnej zgody na zajęcie pasa drogowego.

Skarżący zarzucili też wadliwość ustalenia organu I instancji oraz odwoławczego, jakoby służebność funkcjonować miała tylko w określonym czasie 36 miesięcy. Organy obydwu instancji nie dostrzegły lub pominęły to, iż zgoła inny cel przyświecał ustanowieniu tej okresowej służebności ustanowionej zgodnie z zasadą ad majori in minus.

Wreszcie Skarżący oświadczyli, iż nawet jeśli przyjąć - za organem II instancji - iż powyższa uchwała nie jest prawem miejscowym, to ponad wszelką wątpliwość, na podstawie tej uchwały nabyli określone prawa, w konsekwencji, skoro przez sześć lat "per facta conkludencja", mieli zgodę na zajęcie pasa drogowego, to wobec nie zaistnienia żadnych szczególnych okoliczności prawnych, tej zgody nie utracili.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. o nałożeniu na Skarżących kary pieniężnej za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi gminnej.

W badanej sprawie jest bezspornym, iż Skarżący są właścicielami przyległego do pasa drogowego budynku, który zlokalizowany jest na działce numer [...] obr. [...] przy ul. R. [...]. W budynku znajduje się restauracja. W wyniku rozbudowy powyższego obiektu stanowiącego własność Skarżących zajęty został pas drogowy - drogi publicznej kategorii gminnej. Dobudowany obiekt budowlany zajmujący pas drogowy jest nie tylko trwale związanym z gruntem, ale też trwale związanym z budynkiem, w którym znajduje się restauracja. Tworzy on funkcjonalną, techniczno-użytkową całość z restauracją.

Nie jest także sporne, iż [...] stycznia 2014 r. pomiędzy Gminą Miasto K., a Skarżącymi została zawarta w formie aktu notarialnego umowa, na mocy której ustanowiono na czas określony - do dnia [...] stycznia 2017 r. - odpłatną służebność gruntową w zakresie korzystania z zajętego gruntu w pasie drogowym. Następnie zaś,

w dniu [...] marca 2017 r. podpisana została pomiędzy tymi samymi stronami kolejna umowa dotycząca odpłatnej służebności gruntowej na okres do [...] marca 2020 r. Powyższe umowy były zawierane odpowiednio na podstawie uchwał Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.

Z akt sprawy wynika także, iż [...] października 2019 r. Skarżący wystąpili o ustanowienie odpłatnej służebności gruntowej na czas określony tj. 36 miesięcy ostatecznie jednak Rada Miasta K. nie podjęła uchwały w powyższym przedmiocie, natomiast Skarżący zostali poinformowani przez gminę, że termin służebności upływa z dniem [...] marca 2020 r. w związku z czym obiekt powinien być usunięty ze stanowiącej własność Gminy Miasto K. działki.

Zatem nie jest sporne, iż Skarżący w okresie objętym zaskarżoną decyzją zajmowali opisany w niej grunt znajdujący się w pasie drogowym. Stoją oni jednak na stanowisku, iż brak jest podstaw do obciążania ich karą z tego tytułu, albowiem Gmina Miasto K. wyraziła stosowną zgodę - w formie Uchwały Rady Miasta K. nr [...], z dnia [...] kwietnia 2013 r. - na ustanowienie odpłatnej służebności gruntowej. Swoje stanowisko Skarżący popierają też pismem Urzędu Miasta K. z dnia [...] lipca 2013 r., w którym wyjaśniono przyczyny zawarcia ówczesnej umowy dotyczącej służebności na okres 36 miesięcy w ten sposób wskazując, iż jest to okres, który pozwoli na dokonanie przez Radę Miasta zmian w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego celem sprzedaży zajętej części nieruchomości na rzecz właścicieli budynku.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.).

I tak, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

W myśl art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenia wymaga prowadzenie robót w pasie drogowym, umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, czy obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczanie reklam, a także zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w innych celach (art. 40 ust. 2 ustawy).

Natomiast stosownie do art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 ustawy). Wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustala w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, dla dróg, których zarządcą jest ta jednostka samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8 ustawy).

W myśl zaś art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Oceniając charakter uchwał, z których Skarżący wywodzą swoje prawo do zajmowania gruntu stanowiącego własność gminy a znajdującego się w pasie drogowym należy zauważyć, iż zostały one podjęte przez Radę Miasta K. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559). Zgodnie z powyższym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Oceniając charakter wydanej na powyższej podstawie uchwały, w kontekście argumentacji skargi, należy wyjaśnić, iż przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym stanowi uprawnienie dla rady gminy do podjęcia uchwały o określonej treści, mianowicie uchwały w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu. Uchwała taka ma zatem niewątpliwie charakter generalny, chociaż jej adresatem jest - co do zasady - organ wykonawczy gminy lub podporządkowane mu struktury organizacyjne.

Powyższy przepis zastrzega na rzecz rady gminy wymóg, by zawarcie kolejnej umowy lub kolejne obciążenie nieruchomości na czas oznaczony do 3 lat dokonywane było przez organ wykonawczy gminy w oparciu o akt pochodzący od rady (podobnie Wyrok WSA w Gdańsku z 23 maja 2019 r., sygn. akt. III SA/Gd 235/19)

Mając na względzie eksponowany przez Skarżących zapis §2 uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2013 r., zgodnie z którym wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta K., warto zważyć też na art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym.

Z zestawienia tych przepisów wynika jednoznacznie, że zasadą jest, iż gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta, natomiast uprawnieniem rady gminy jest określenie zasad gospodarowania majątkiem gminy w szczególności w pewnych albowiem w pewnych okolicznościach obciążenie nieruchomości gminnej wymaga podjęcia stosownej uchwały upoważniającej organ wykonawczy gminy do takiego działania.

Warto też w tym miejscu zauważyć, iż właścicielem nieruchomości gminnych nie jest jak twierdzą Skarżący Rada Gminy lecz gmina jako osoba prawna. Owa gmina jest reprezentowana za zewnątrz w sposób przewidziany prawem, co w realiach niniejszej sprawy oznacza, iż zawarcie umowy służebności należy do uprawnień organu wykonawczego gminy, przy czym dla ich skuteczności wymagana jest zgoda organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

Cel podjęcia wskazywanych przez Skarżących uchwał wynika z ich tytułu oraz treści §1 w którym Rada "wyraziła zgodę" na ustanowienie odpłatnej służebności gruntowej, na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości zabudowanej na potrzeby istniejącej na niej zabudowy - części budynku. Taka treść uchwał nie daje podstaw do przyjmowania, iż na tej tylko podstawie właściciel nieruchomości nr [...] ma prawo do zajęcia części pasa drogowego.

Przedmiotowa uchwała jedynie uprawniła organ wykonawczy gminy do zawarcia ze Skarżącymi umowy służebności i nie ma ona charakteru aktu samodzielnie kształtującego ich prawa i obowiązki. Powyższa uchwała znalazła swój wyraz w zawartej na jej podstawie umowie służebności z dnia [...] stycznia 2014 r. a przyjętej na czas określony (36 miesięcy). Dopiero po zawarciu umowy z organem wykonawczym gminy, Skarżący mogli wykazać w okresie jej obowiązywania, istnienie podstawy do zajęcia pasa drogowego.

Natomiast pismo dołączone przez Skarżących do skargi, datowane na [...] lipca 2013 r., ma charakter informacyjny, przedstawiający stanowisko organu gminy w toku zawierania umowy służebności. Argumentacja w nim zawarta musiała zresztą zostać przez Skarżących przyjęta, skoro zawarli oni umowę z gminą na czas określony.

Zatem wbrew twierdzeniom skargi ani opisana wyżej uchwała, ani tym bardziej pismo informacyjne nie dają podstaw do przyjmowania, iż Skarżący nabyli prawo do korzystania z zajętego pasa drogi publicznej na innych zasadach niż określone w kolejnych umowach zawieranych z organem wykonawczym.

Wobec twierdzeń Skarżących, iż na podstawie uchwały nr [...], z dnia [...] kwietnia 2013 r. uzyskali oni zgodę Rady Miejskiej na ustanowienie odpłatnej służebności gruntowej bez ograniczeń czasowych, należy dostrzegać, iż ostateczne wykonanie owej zgody należało do organu wykonawczego gminy. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnia rady gminy do wskazywania organowi wykonawczemu gminy konkretnych działań (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt. II SA/Ol 394/21). Jednocześnie jak zwraca się uwagę w orzecznictwie do organu wykonawczego gminy należy bieżące gospodarowanie mieniem gminy, natomiast organ stanowiący gminy decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw. Dlatego rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to o naruszeniu konstytucyjnej zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące por. wyrok WSA w Opolu z 10 października 2019 r., sygn. akt. II SA/Op 254/19).

Jednocześnie nie sposób nie dostrzegać, iż nawet jeśli przyjąć, że na mocy uchwały z 2013 r. organ wykonawczy gminy nie był ograniczony okresem na jaki może zawrzeć ze skarżącymi umowę dotycząca ustanowienia służebności gruntowej, o tyle w kolejnej uchwale Rady Miasta - nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. - wyraźnie określono, iż umowa ustanowienia odpłatnej służebności winna zostać zawarta na czas określony 36 miesięcy (tak §1 uchwały). Przy czym jak trafnie zauważa się w orzecznictwie, uprawnienie właścicielskie gminy o prawie decydowania o obciążeniu nieruchomości, o ile nie zostały zawarte w tym zakresie umowy cywilnoprawne, może być w każdym czasie zmienione (podobnie wyrok WSA w Rzeszowie z 3 marca 2020 r., sygn. akt. II SA/Rz 1372/19.)

Wobec powyższego organy administracji prawidłowo uznały, że po wygaśnięciu ostatniej z umów w przedmiocie ustanowienia służebności gruntowej, Skarżący nie dysponują zgodą na zajęcie pasa drogowego a stwierdzenie dalszego zajmowania pasa drogowego obliguje je do wymierzenia stosownej kary z tego tytułu.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady zaufania obywateli do organów, albowiem organy administracji działały w ramach swoich uprawnień i obowiązków, do który należy z jednej strony obowiązek dbałości o mienie komunalne z drugiej zaś obowiązek egzekwowania kar od podmiotów zajmujących w nieuprawniony sposób pas drogowy. Okres od nieuprawnionego wkroczenia przez Skarżących na obszar pasa drogowego (tj. od roku 2008 – 2009 w którym dokonano rozbudowy lokalu) był wystarczający na doprowadzenie należącej do nich budowli do stanu, w której nie będzie ona ingerowała w prawo własności gminy. Nie sposób też nie dostrzegać, iż organ gminy informował Skarżących o kończącym się okresie, w którym mogli oni na podstawie służebności korzystać z zajętego terenu gminnego. Zatem zajmując w dalszym ciągu obszar pasa drogowego bez tytułu prawnego do zajętego gruntu oraz bez uzyskania od zarządcy drogi stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego winni byli liczyć się ze skutkiem takiego działania w postaci obciążenia karą z tego tytułu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji.

Cytowane w uzasadnieniu wyroku sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie www. orzeczenia.nsa.gov.pl.