Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 465/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze sprzeciwu A. K. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 21 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 września 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w K., wykonanie kompleksowego remontu dachu budynku przy ul. [...] w K. nad mieszkaniem nr[...], polegającego na zerwaniu papy, wzmocnieniu lub wymianie uszkodzonych krokwi i murłat z jednoczesną wymianą zdegradowanych desek pokrycia, pokryciu papą, w terminie do 31 grudnia 2022 r. Jednocześnie, na podstawie art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (wówczas: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.), organ zakazał użytkowania mieszkania nr [...] do czasu wykonania określonych wyżej robót.

Na skutek wniesionego przez zobowiązaną Wspólnotę odwołania od powyższej decyzji, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy obszernie zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania. Wyjaśnił cele i zasady związane ze stosowaniem art. 66 Prawa budowlanego, powołując przy tym wybrane orzeczenia sądów administracyjnych.

Organ odwoławczy mając na uwadze całość zebranego materiału dowodowego, doszedł do wniosku, iż aktualny stan przedmiotowego dachu spowodowany jest w głównej mierze wykonanymi robotami budowlanymi związanymi z adaptacją strychu na lokale mieszkalne realizowanymi przez indywidualnego inwestora, w wyniku których uszkodzone zostały elementy więźby dachu oraz elementy drewnianego poszycia w obrębie wykonanych "okien płacowych". Co za tym idzie, zdaniem organu w sprawie zastosowanie winny znaleźć przepisy Prawa budowlanego dotyczące postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, a konkretnie art. 50 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, nie zaś, jak przyjął organ I instancji, przepisy art. 66 tej ustawy.

W sprzeciwie od powyższej decyzji, obecnie skarżąca A. K.– właścicielka lokalu nr[...], zarzuciła:

1. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

2. naruszenie art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak wystarczającego rozważenia przez organ II instancji całokształtu sprawy przejawiający się pominięciem przy wydaniu zaskarżonej decyzji, iż organ I instancji wnikliwie rozpatrzył materiał dowodowy w postaci wniosków z oględzin przeprowadzonych w dniu 22 czerwca 2022 r. i przyjęciu, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odpowiedzialnością Wspólnoty Mieszkaniowej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego;

3. naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ II instancji, że organ I instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, podczas gdy z wyczerpująco zgromadzonego i właściwie rozpatrzonego przez organ I instancji materiału dowodowego jednoznacznie i bezsprzecznie wynika, iż zachodzą przesłanki do zastosowania art. 66 Prawa budowlanego i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji;

4. naruszenie art. 76 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż stan dachu nad lokalem mieszkalnym nr [...] nie został ustalony w decyzji organu I instancji, podczas gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji stwierdził zawilgocenia oraz zły stan techniczny dachu, za który odpowiedzialna jest Wspólnota Mieszkaniowa.

Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a ponadto o wymierzenie Wspólnocie Mieszkaniowej grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 "PostAdmU". Wniosła też o zasądzenie od Wspólnoty Mieszkaniowej na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych przez siebie zarzutów.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć wypadnie na wstępie, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Powyższe oznacza, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej, został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wówczas, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu (por.: wyrok NSA z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 1190/21).

Konsekwencją powołanych wyżej uregulowań jest to, że sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest więc w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 350/23).

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane pismem Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. z dnia 12 maja 2022 r., w którym zgłoszono szkody konstrukcji dachu w budynku mieszkalnym, spowodowane wadliwą, zdaniem Wspólnoty, adaptacją strychu na lokale mieszkalne. Skarżąca jako obecna właścicielka lokalu mieszkalnego nr [...] zgłosiła Wspólnocie problemy z przeciekającym sufitem, a następnie wyraziła zgodę na dokonanie oględzin lokalu wraz z rzeczoznawcą budowlanym. Zasadniczym dowodem, w oparciu o który poczyniono ustalenia w przedmiotowej sprawie jest opinia biegłego inż. B. S. z lutego 2022 r. Wynika z niej, że stwierdzone uszkodzenia stropu i więźby dachowej są wypadkową wieku budynku, zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń oraz sposobu wykonania prac adaptacyjno-remontowych. Ustalenia te zostały następnie potwierdzone w toku oględzin, przeprowadzonych przez organ w dniu 22 czerwca 2022 r.

Decyzja organu I instancji, wydana w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nałożyła dwa obowiązki – Wspólnotę Mieszkaniową zobligowano do wykonania kompleksowego remontu dachu nad mieszkaniem nr[...] , a właścicielce tego mieszkania zakazano użytkowania tego lokalu do czasu realizacji obowiązków nałożonych na Wspólnotę Mieszkaniową. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na błędne zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zamiast art. 50 – 51 tej ustawy, a obowiązki dotyczące wykonania określonych prac winny być, zdaniem organu odwoławczego, nałożone na właścicielkę mieszkania nr[...].

W ocenie Sądu organ odwoławczy w sposób niewłaściwy zastosował art. 138 § 2 k.p.a., albowiem zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na poczynienie takich konstatacji, do których doszedł organ odwoławczy.

Zauważyć przyjdzie, że organy obu instancji całkowicie pominęły wątek stanu technicznego całego dachu budynku, koncentrując się wyłącznie na jego fragmencie nad lokalem mieszkalnym nr[...]. Tymczasem ze wskazanej wcześniej opinii biegłego jednoznacznie wynika, iż zaistniałe uszkodzenia nad lokalem nr[...]są konsekwencją nie tylko przeprowadzonych prac adaptacyjnych lecz również stanu technicznego całego dachu, spowodowanego przede wszystkim jego wiekiem oraz zużyciem zastosowanych materiałów, którego degradacja została wspomnianymi pracami przyspieszona. Żaden z organów nie zadał sobie trudu zbadania, czy ograniczenie prac restytucyjnych wyłącznie do obszaru dachu nad lokalem nr [...] w ogóle jest możliwe i jaki wypływ będzie to miało na pozostałą część dachu a w dalszej perspektywie na konieczność przeprowadzenia potencjalnych prac modernizacyjnych i zabezpieczających. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że kwestia ta wymaga ponownego pochylenia się nad niespornymi okolicznościami i rozważenia, w oparciu o jakie przepisy powinno być prowadzone postępowanie. Ujawnione okoliczności nakazują bowiem zachowanie daleko idącej powściągliwości odnośnie kategorycznego formułowania zaleceń względem stosowania określonej podstawy prawnej, jako że kwestią otwartą w tej sytuacji jest ustalenie zakresu ewentualnych działań zapobiegających pogorszeniu stanu technicznego całego dachu.

Sygnalizowane zastrzeżenia nie pozwalają również na kategoryczne wskazanie, kto powinien być adresatem takiej decyzji, a stwierdzenie organu odwoławczego, że nie jest on właściwy do rozstrzygania sporów cywilnych nie zdejmuje zeń obowiązku takiego ukształtowania podmiotowej strony stosunku prawnego, aby obowiązki wynikające z wydanej decyzji były możliwe do wykonania. W innym przypadku mogłoby się okazać, że takie rozstrzygnięcie obarczone jest kwalifikowaną wadą prawna opisaną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Słusznie bowiem podnosi skarżąca w swoim sprzeciwie, że dach stanowi część wspólną nieruchomości, a Sąd ze swej strony zauważa, że zakres potencjalnych działań ingerował będzie w prawo własności należącego do niej lokalu. Tym samym bez dokładnego wyjaśnienia wspomnianych okoliczności nie da się sformułować jednoznacznych wniosków i na ich podstawie wydać decyzji określającej ciążące na stronie (stronach) powinności.

Reasumując poczynione uwagi należało stwierdzić, że decyzja wydana przez organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. oparta została na pobieżnym i niewystarczającym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, co oznacza, że organ ów zobligowany będzie do ponownego przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego z uwzględnieniem uwag poczynionych w niniejszym orzeczeniu. Rozważy przy tym, czy zgromadzony w sprawie materiał jest wystarczający dla ostatecznego załatwienia sprawy, czy też w grę wchodzić może skorzystanie z art. 136 k.p.a. Poczyni zatem takie działania, których celem będzie w pierwszej kolejności wydanie decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.

Mając wszystko powyższe na względzie, na podstawie art. 151a § 1 w związku z art. 64d § 1 i art. 64e p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis od sprzeciwu.

Odnosząc się do pozostałych wniosków zawartych w sprzeciwie, wyjaśnić przyjdzie, że brak było podstaw prawnych do wymierzenia grzywny Wspólnocie Mieszkaniowej. Po pierwsze Wspólnota nie jest stroną w niniejszym postępowaniu sądowym, a to z uwagi na regulację z art. 64b § 3 w zw. z art. 33 p.p.s.a. Po drugie, zgodnie z art. 151a § 1 in fine p.p.s.a., sąd uwzględniając sprzeciw może co prawda wymierzyć grzywnę – ale jedynie organowi. Również jeżeli chodzi o koszty niniejszego postępowania, to zgodnie z powołanym już art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania przysługuje stronie skarżącej jedynie od organu.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl