Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2000/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 278/19 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 31 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia z udostępnienia informacji zawartych w zbiorczym zestawieniu danych o odpadach 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w P. (dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 31 stycznia 2019 r. w przedmiocie wyłączenia z udostępnienia informacji zawartych w zbiorczym zestawieniu danych o odpadach.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 19 marca 2018 r. spółka złożyła do Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego roczne sprawozdanie o rodzaju i masie przyjętych do przetwarzania i przetworzonych zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz osiągniętych poziomach recyklingu za 2017 r. Jednocześnie spółka złożyła wniosek o zastrzeżenie w całości informacji zawartych we wskazanym sprawozdaniu podając, że dane te stanowią informację o wartości handlowej i tajemnicę przedsiębiorstwa.

Decyzją z 5 października 2018 r. organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku o wyłączenie z udostępniania informacji zawartych w rocznym sprawozdaniu. Organ I instancji uznał, że dane zawarte w sprawozdaniu nie zawierają informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, a ich udostępnienie osobom trzecim w żaden sposób nie pogorszy pozycji konkurencyjnej spółki.

Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z 31 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa).

Przytaczając definicję pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa" zawartą w ustawie z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2018 r., poz. 419, dalej: u.z.n.k.) organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że dane zawarte przez spółkę w sprawozdaniu stanowią objęte tajemnicą przedsiębiorstwa informacje o wartości handlowej. Nie można przyjąć, że na podstawie objętych wnioskiem danych możliwe jest ustalenie mocy produkcyjnych spółki, strategii jej działania czy też rentowności prowadzonej działalności.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

Oddalając skargę Sąd I instancji przedstawił poglądy doktryny i orzecznictwa odnoszące się do pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa". Na tej podstawie Sąd I instancji przyjął, że dla ochrony tajemnicy przedsiębiorcy z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. nie jest wystarczające jedynie spełnienie przesłanki formalnej w postaci podjęcia działań przez przedsiębiorcę mających na celu zachowanie informacji w poufności. Określone informacje mogą zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy, jeżeli ze swojej istoty dotyczą kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa. Informacja ta musi mieć zatem charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej informacji posiadającej wartość gospodarczą, ponieważ wykładnia językowa art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wiąże tajemnicę przedsiębiorcy z jej wartością gospodarczą. Wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji lub oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Do tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. zalicza się wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i przemysłowych, patentowanych wynalazków, informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników, poufne know-how o charakterze produkcyjnym i handlowym. Nie można natomiast uznać za tajemnicę przedsiębiorstwa informacji, które mogą być uzyskane przez podmiot zainteresowany w zwykłej i dozwolonej formie.

W dziale 1 sprawozdania zawarte są informacje dotyczące spółki, jak: firma, adres siedziby, numer rejestrowy, NIP, REGON. Są to dane ogólnodostępne, które każdy zainteresowany może z łatwością odnaleźć w Rejestrze Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Dane te nie mają charakteru technicznego, technologicznego czy też organizacyjnego. W dziale 2 złożonego sprawozdania (dane o przetwarzanych zużytych bateriach lub zużytych akumulatorach) spółka zawarła informacje na temat wyrażonej w kilogramach masy zużytych baterii i zużytych akumulatorów przyjętych do przetwarzania, masy przetworzonych zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz osiągniętego poziomu recyklingu (wyrażonego w procentach). Dane zawarte w tym dziale sprawozdania mają wyłącznie charakter liczbowy. Nie wskazują na zastosowaną technologię przetwarzania zużytych baterii i akumulatorów. Na podstawie powyższych danych nie można wyprowadzić wniosków na temat form i metod działania lub cyklu produkcyjnego prowadzonego w ramach działalności spółki. Zawarte w dziale 2 sprawozdania informacje nie pozwalają też na ustalenie kontrahentów spółki, źródeł zaopatrzenia i zbytu oraz danych na temat tzw. "know-how" związanego z prowadzoną przez spółkę działalnością. Tym samym również danych zawartych w dziale 2 przedłożonego przez spółkę sprawozdania nie można uznać za objęte tajemnicą przedsiębiorstwa informacje o wartości handlowej.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska spółki, że na podstawie objętych wnioskiem danych możliwe jest ustalenie mocy produkcyjnych spółki, strategii jej działania czy też rentowności prowadzonej działalności. Z zawartych w sprawozdaniu informacji nie wynika, czy spółka we wskazanym okresie w pełni wykorzystywała swój potencjał produkcyjny. Na podstawie tych informacji, nie można również wyprowadzić wniosków co do możliwości wykorzystania przez spółkę potencjału produkcyjnego w przyszłości. W sprawozdaniu tym nie ma również żadnych danych dotyczących kosztów prowadzonej działalności (w tym między innymi kosztów zakupu surowców, kosztów prowadzonej działalności lub ceny sprzedawanych produktów), stąd też na ich podstawie nie można poczynić ustaleń co do rentowności prowadzonej przez spółkę działalności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.

Spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, przez niezastosowanie art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy środowiskowej. W ocenie spółki, co najmniej żądanie zastrzeżenia informacji określonych w dziale 2, 4, 5 i 7 rocznego sprawozdania, które zawierają dane liczbowe będące tajemnicą przedsiębiorstwa jest konieczne, bowiem ujawnienie powyższych danych liczbowych, co najmniej w stopniu potencjalnym zagraża uzasadnionym interesom gospodarczym (handlowym) spółki. Na podstawie wnioskowanych do zastrzeżenia danych możliwe jest określenie zrealizowanych mocy produkcyjnych, zapasów odpadów ołowionośnych, ustalenie struktury przekazanych odpadów w ogólnej działalności skarżącego i manipulowanie cenami ołowiu rafinowanego oraz cen zużytych akumulatorów, stąd skarżący podjął działania w celu ich nieujawnienia.

Po drugie, art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez błędną interpretację polegającą na zawężającym przyjęciu, że informacje zawarte w zbiorczym zestawieniu muszą nosić przymiot informacji o charakterze technicznym czy też technologicznym lub też muszą wskazywać na zastosowaną technikę przetwarzania, źródła zaopatrzenia i zbytu, "know-how". Spółka wskazała, że treścią tego przepisu objęte ochroną są również "inne informacje posiadające wartość gospodarczą", które nie są powszechnie znane, a podmiot podjął działania w zakresie ich nieujawnienia, bowiem kategoria "inne" ma charakter katalogu otwartego.

Spółka zarzuciła także naruszenie przepisów prawa procesowego tj. tj.: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.)

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie właściwemu Sądowi do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka wniosła o rozpatrzenie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały częściowo błędnie sformułowane. Spółka zarzuciła zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego spółka zarzuciła naruszenie art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. Powołane normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami materialnego prawa administracyjnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku.

Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na gruncie tak wyrażonej zasady oficjalności, w orzecznictwie sądowadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uznany za usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne i oczywiste, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10). Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd I instancji nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd I instancji nie może więc wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2023 r., I OSK 109/22). W konsekwencji w ramach tylko zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów postępowania obowiązujących ten organ. Nie można również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2020 r., I OSK 109/22).

W tej sprawie w ramach zarzutów procesowych spółka kwestionuje stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz pominięcie istotnych z punktu widzenia spółki okoliczności sprawy. Z powyższych względów tak sformułowane zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. Ponadto wbrew stanowisku spółki Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił szczegółowo powody, dla których uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną Sądu I instancji wyrażoną w tym zakresie.

Istotne znaczenie w tej sprawie ma zatem zarzut podnoszący naruszenie art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy środowiskowej oraz art. 11 ust. 2 u.z.n.k., przy czym zarzuty te zostały lakonicznie uzasadnione na dwóch ostatnich stronach skargi kasacyjnej. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć ochronę informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli osoby te złożyły wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania, zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej. Jak już wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną Sądu I instancji wyrażoną w tym zakresie. Ocena ta została szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i brak jest podstaw do jej powielania w tym miejscu. Wskazać jedynie należy, że dane informacje mogą zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy, jeżeli ze swojej istoty dotyczą kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa. Do tajemnicy przedsiębiorstwa, o której stanowi art. 11 ust. 2 u.z.n.k. zalicza się wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i przemysłowych, patentowanych wynalazków, informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników, poufne know-how o charakterze produkcyjnym i handlowym. Nie można natomiast uznać za tajemnicę przedsiębiorstwa informacji, które mogą być uzyskane przez podmiot zainteresowany w zwykłej i dozwolonej formie. Już tylko z tego powodu nie można objąć wyłączeniem na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy środowiskowej działu I sprawozdania, który zawiera dane identyfikujące spółkę. Natomiast w kolejnych działach sprawozdania spółka zawarła dane o charakterze liczbowym. Jak wyjaśnił organ odwoławczy i na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, w dziale 2 sprawozdania zawarto zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilościach wytworzonych w związku z prowadzoną działalnością odpadów, przy czym dane te wyrażone zostały w sposób ilościowy w megagramach. Z kolei w dziale 4 sprawozdania, zawarto zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilościach zebranych odpadów, a zawarte w tej części zestawienia dane dotyczące ilości zebranych odpadów wyrażone zostały w sposób ilościowy w megagramach. Natomiast w objętej wnioskiem tabeli A działu 5 sprawozdania, zawarto zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilościach odpadów przetwarzanych w instalacjach lub urządzeniach. Ilości ujętych w tej części sprawozdania odpadów wyrażone zostały w megagramach. Ponadto dział 7 sprawozdania zawiera zbiorcze zestawienie danych o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, z wyłączeniem składowisk odpadów oraz spalarni i współspalarni odpadów. Ponadto, w zestawieniu tym nie zawarto jakichkolwiek szczegółowych informacji technicznych, czy też technologicznych dotyczących prowadzonego w ramach działalności spółki odzysku lub unieszkodliwiania odpadów.

Spółka podnosi, że na podstawie tych danych liczbowych może dojść do "spekulacji" na rynku baterii i akumulatorów, co negatywnie wpłynie na konkurencyjność spółki. Spółka pomija jednak, że rynek baterii i akumulatorów jest rynkiem regulowanym, z czego między innymi wynika obowiązek składania przedmiotowych sprawozdań. Oznacza to, że również spółka dysponuje dostępem do sprawozdań innych podmiotów prowadzących tego rodzaju działalność i na tej podstawie również może prowadzić działania zmierzające do kształtowania polityki cenowej. Wszystkie podmioty na tym rynku są zatem w podobnej sytuacji, a z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że spółka zmierza w istocie do zachowania w tajemnicy swoich możliwości produkcyjnych i zapewnienia sobie w ten sposób jak największej rentowności, co o ile jest zrozumiałe z punktu widzenia obrotu gospodarczego, o tyle nie może stanowić podstawy do odmowy udostępnienia danych, które z woli ustawodawcy powinny być powszechnie dostępne z powodu ochrony środowiska. Oznacza to, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego również nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.