Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 794/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 7 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Katarzyna Radom, Protokolant: Referent Przemysław Pawłowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Milicz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 30 października 2023 r. nr NK-N.4131.83.12.2023.MN w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Miliczu z dnia 28 września 2023 r. nr XCVI/471/2023 w sprawie wniesienia dopłaty do Milickiego Centrum Medycznego spółka z o.o. w Miliczu na pokrycie części straty bilansowej spółki oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Miliczu , powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej: u.s.g.) w związku z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2022 r., poz. 633 ze zm., dalej: u.d.l.) podjęła w dniu 28 września 2023 r. uchwałę nr XCVI/471/2023 w sprawie wniesienia dopłaty do M. spółka z o.o. w M. na pokrycie części straty bilansowej spółki. Wskazaną uchwałą Rada Miejska w Miliczu postanowiła pokryć ze środków budżetu Gminy Milicz część straty bilansowej M. Sp. z o.o. w M., związanej z działalnością oddziałów [...]-[...] oraz [...] na podstawie ich połączonego wyniku finansowego, za okres 2023 i 2024 roku (§ 1 uchwały). Ustalono, że pokrycie straty nastąpi w dwóch ratach: pierwsza w wysokości 500.000,00 złotych, płatna do dnia 30 listopada 2023 r. i odpowiednio do 30 listopada 2024 r. Druga rata płatna będzie w ciągu 30 dni po otrzymaniu zatwierdzonego przez Z. Sp. z o.o. rocznego sprawozdania finansowego spółki za lata 2023 i 2024 (§ 2 uchwały). W powołanej wyżej uchwale ustalono ponadto, że warunkiem przekazania środków finansowych będzie uzyskanie realnej kontroli uprawnionych organów Gminy Milicz nad kształtowaniem i weryfikacją kosztów spółki, w tym przede wszystkim kosztów zarządu i kosztów oddziałów [...]-[...] oraz [...] (§ 3 uchwały).

Wojewoda Dolnośląski (dalej: organ nadzoru), działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięciem nadzorczym nr NK-N.4131.83.12.2023.MN z dnia 30 października 2023 r. stwierdził nieważność przywołanej na wstępie uchwały Rady Miejskiej w Miliczu. W ocenie Wojewody uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem art. 59 ust. 2 u.d.l. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, polegającym na podjęciu uchwały bez podstawy prawnej.

Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru wskazał, że ustawa o działalności leczniczej w art. 4 definiuje pojęcie podmiotu leczniczego rozróżniając, między innymi: 1) przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2023 r. poz. 221 i 641) we wszelkich formach przewidzianych dla wykonywania działalności gospodarczej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej oraz 2) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej - w zakresie, w jakim wykonują działalność leczniczą. Wyraźnego rozróżnienia w zakresie form funkcjonowania poszczególnych podmiotów leczniczych dokonano także w dalszych regulacjach tej ustawy , wskazując w art. 6 ust. 2 u.d.l., że jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie: 1) spółki kapitałowej; 2) jednostki budżetowej; 3) samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. W ustawie o działalności leczniczej poświęcono także cały rozdział regulacjom dotyczącym podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami, w tym samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej.

Według organu nadzoru, ustawa o działalności leczniczej dokonuje wyraźnego rozróżnienia pomiędzy podmiotami leczniczymi działającymi w formie spółki kapitałowej, a podmiotami działającymi w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Przywołany w podstawie prawnej podjętej przez Radę Miejską w Miliczu uchwały art. 59 ust. 2 u.d.l. odnosi się do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Jest to regulacja dotycząca finansowego sposobu funkcjonowania samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, z której wynika, że co do zasady ma on pokrywać we własnym zakresie stratę netto, a dopiero wówczas, gdy nie jest to możliwe, stratę pokrywa podmiot tworzący. Tymczasem, podjęta przez Radę Miejską w Miliczu uchwała, dotycząca wniesienia dopłaty na pokrycie części starty bilansowej, odnosi się do podmiotu leczniczego działającego w formie spółki kapitałowej. M. to spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.

Zdaniem Wojewody ,ze względu na specyfikę podmiotów leczniczych działających w formie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, regulacje dotyczące zasad ich funkcjonowania nie mogą być stosowane w drodze analogii do podmiotów leczniczych działających w innej formie. Inne są bowiem zasady ich tworzenia (art. 50a u.d.l.), zasady prowadzenia gospodarki finansowej (art. 51 i następne u.d.l.), czy zasady likwidacji (art. 60 u.d.l.). Należy mieć na względzie, że przepisy regulujące zasady funkcjonowania spółek kapitałowych zawarte są przede wszystkim w ustawie z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1467 ze zm.), przy czym w przypadku podmiotów leczniczych działających w formie spółek kapitałowych zastosowanie znajdą także regulacje wynikające z przepisów odrębnych, w tym zawarte w ustawie o działalności leczniczej (np. art. 41 u.d.l.). Skoro zatem ustawa o działalności leczniczej zawiera szczególne uregulowania w stosunku do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, stanowiących wyodrębnioną formę działalności podmiotów leczniczych, to – ocenie organu nadzoru - art. 59 ust. 2 u.d.l., odnoszący się wprost do tych właśnie podmiotów, nie daje Radzie Miejskiej w Miliczu kompetencji do podjęcia uchwały w sprawie pokrycia starty bilansowej M. Sp. z o.o.

Wojewoda stwierdził też , że z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. nie wynika również kompetencja do podjęcia przedmiotowej uchwały. Według organu nadzoru , przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający, co oznacza, że kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących konkretnych zagadnień muszą być określone w ustawie szczególnej. Powołany przepis może więc stanowić podstawę prawną rozstrzygania pewnych kwestii tylko łącznie z inną normą prawną o randze ustawowej. Podstawa taka może być zawarta w ustawie o samorządzie gminnym lub w ustawach szczególnych. Jednocześnie ze wskazanych powyżej względów, za taką podstawę prawną nie można uznać art. 59 ust. 2 u.d.l.

Organ nadzoru wskazał, że organy władzy publicznej, do których zaliczane są również organy jednostek samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Z konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Oznacza to, że każde działanie organu władzy publicznej musi znajdować uzasadnienie w przepisie aktu prawnego wyższego rzędu. Do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów, regulujących procedurę, podejmowania uchwał.

Wobec powyższego organ nadzoru skonstatował ,że podjęcie przez organ stanowiący gminy uchwały w sprawie pokrycia starty bilansowej netto spółki kapitałowej w oparciu o przepis art. 59 ust. 2 u.d.l. należy uznać za działanie naruszające prawo w sposób istotny.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której Burmistrz Gminy M. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz obciążenie Wojewody kosztami postępowania w sprawie.

Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego , a mianowicie:

- art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.h u.s.g. polegające na niezastosowaniu ww. przepisu,

- art 7 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 18 ust. 1 u.s.g. w związku z niezastosowaniem ww. przepisu,

- art. 91 ust. 4 u.s.g. polegające na jego niezastosowaniu,

- art. 91 ust. 1 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta jest sprzeczna z prawem.

W uzasadnieniu skargi Burmistrz wskazał, że Spółka M. sp. z o.o. w M. jest spółką , w której Powiat Milicki ma 46.569 udziałów o łącznej wartości 23.284.500,00 złotych, a z kolei Gmina Milicz ma 4 424 udziałów o łącznej wartości 2.212.000,00 złotych. Spółka prowadzi na terenie miasta M. szpital. Motywy podjęcia uchwały, której nieważność stwierdził organ nadzoru , zostały wskazane w jej uzasadnieniu, jak również w treści pisma z dnia 20 października 2023 r. do Wojewody Dolnośląskiego jako organu nadzoru. W tym zakresie strona skarżąca podniosła ,że podjęcie przez Radę Miejską przedmiotowej uchwały było spowodowane działaniem większościowego wspólnika - Powiatu Milickiego, który zmierzał do likwidacji oddziału [...]-[...] oraz oddziału [...] w prowadzonym przez spółkę szpitalu. Działania te zostały podjęte przez większościowego wspólnika pod pretekstem przynoszenia przez te oddziały straty z bieżącej działalności tychże oddziałów. Co istotne wskazane powyżej oddziały nie przynosiły największych strat, albowiem większe generowały m.in. oddziały: chirurgiczny i psychiatryczny.

Dalej Burmistrz zwrócił uwagę na ciąg następujących po sobie zdarzeń. Zgromadzenie Wspólników spółki M. sp. z o.o. w M. w dniu 17 sierpnia

2023 r., zwołane na wniosek Powiatu Milickiego, podjęło uchwałę o likwidacji wskazanych oddziałów, uchwała ta została podjęta głosem większościowego udziałowca tj. Powiatu Milickiego. Uchwały o likwidacji oddziałów Zgromadzenie Wspólników przyjęło pomimo wyraźnego, pisemnego sprzeciwu Gminy Milicz, która była reprezentowana na zgromadzeniu wspólników przez jej Burmistrza. Uchwała ta została podjęta pomimo tego, że Gmina Milicz sformułowała deklarację o możliwości pokrycia części straty spółki, związanej z działalnością wskazanych oddziałów.

W związku z przedłożeniem projektu uchwały Radzie Miejskiej w dniu 25 września 2023 r. odbyło się kolejne zgromadzenie wspólników spółki M. sp. z o.o. w M., które podjęło uchwałę 8/09/2023 w sprawie uchylenia uchwały dotyczącej zakończenia działalności oddziału [...]-[...]. Uchwała ta została podjęta, albowiem mniejszościowy wspólnik, tj. Gmina Milicz zobowiązała się do pokrycia bieżącej straty z działalności generowanej przez oddziały [...]-[...] oraz oddział [...]. W ślad za tą deklaracją Rada Miasta

w Miliczu na sesji w dniu 28 września 2023 r. nr XCVI/471/2023 podjęła uchwałę

w sprawie wniesienia dopłaty do M. spółka z o.o.

w M. na pokrycie części straty bilansowej spółki.

Wyjaśniając podstawy prawnej podjęcia przedmiotowej uchwały strona skarżąca wskazała, że podstawą prawną tej uchwały stanowią przepisy art. 18 ust. 2 pkt. 15 u.s.g. , art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.h oraz art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g. Ponadto wskazano, że podstawą faktyczną podjęcia uchwały i jej warunkowej treści był brak możliwości porozumienia się z większościowym udziałowcem w zakresie dalszego funkcjonowania oddziału [...]-[...] oraz [...] w prowadzonym przez spółkę szpitalu. Organy Gminy Milicz w tej sytuacji, mając na uwadze istotną wagę powyższego problemu dla lokalnej społeczności podjęły wszelkie działania by zapobiec likwidacji tychże oddziałów. Treść uchwały odzwierciedlała więc relacje pomiędzy wspólnikami spółki. Gmina Milicz miała zarzuty do Powiatu Milickiego polegające na braku możliwości kontroli spółki w zakresie kosztów spółki, w tym kosztów poszczególnych oddziałów szpitalnych oraz kosztów zarządu. Z tej przyczyny wsparcie spółki (szpitala) było ukierunkowane na pokrycie określonych kosztów (strat generowanych przez dwa oddziały szpitale) oraz uwarunkowane zostało zagwarantowaniem sobie kontroli nad kosztami spółki

(w szczególności zarządu). Przekazanie środków spółce możliwe byłoby więc jedynie w sytuacji, gdy organy Gminy uzyskałyby realne narzędzia w zakresie kontroli oraz weryfikacji rzeczywistych kosztów funkcjonowania oddziału [...]- [...] oraz [...]. Według strony skarżącej, podstawę prawną § 3 uchwały z dnia 28 września 2023 r. stanowi art. 44 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Strona skarżąca podniosła, że organ nadzoru pomimo takiego obowiązku, zaniechał zbadania, czy Rada Miejska miała uprawnienie do podjęcia kwestionowanej uchwały wynikające z innych przepisów niż przywołane w treści uchwały. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.h u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy tworzenie, likwidacja i reorganizacja przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażanie ich w majątek. Według skarżącej , na gruncie niniejszej sprawy dopłatę, o której mowa w uchwale z dnia 28 września 2023 r. należy traktować jako wyposażenie w majątek spółce w którym udziały posiada gmina.

Jak wskazała dalej strona skarżąca , inną podstawę prawną dla podjętej uchwały stanowi art 7 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 18 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g. do zadań własnych Gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Przepis art. 7 ust. 1 w pkt 5 jako zadania własne gminy wskazuje ochronę zdrowia. Także art. 166 ust. 1 Konstytucji wskazuje, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Zadanie w zakresie ochrony zdrowia na terenie gminy realizowane jest przez działalność spółki M. sp. z o.o. w M., która prowadzi szpital w M. Ustawa, zobowiązując do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, nakłada więc na gminę obowiązek urzeczywistnienia tych zapotrzebowań społecznych lokalnej wspólnoty, które mieszczą się w zakresie działania gminy, są potrzebami powszechnymi lub dominującymi i służą realizacji ogólnych, wspólnych kategorii interesów prawnych tej społeczności.

W ocenie strony skarżącej, podstawą faktyczną uchwały 28 września 2023 r. było zapewnienie realizacji zadań własnych przez Gminę w postaci ochrony zdrowia, w szczególności poprzez umożliwienie mieszkańcom Gminy Milicz dostępu do usług zdrowotnych świadczonych przez oddziały [...] i [...], którym bez tejże pomocy udzielonej spółce w formie dopłaty groziłoby zamknięcie (likwidacja). Brak środków finansowych w spółce prowadzącej szpital oraz brak chęci drugiego wspólnika w przekazanie środków finansowych w szpitalu poprzez dopłaty na podstawie art. 177 Kodeksu spółek handlowych zmusiło gminę do podjęcia tejże uchwały, a podstawą prawną tego wsparcia (dopłaty do spółki) jest art. 7 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 18 ust. 1 u.s.g. Co istotne z samej treści uchwały wynika cel i przeznaczenie przekazania środków, tym samym działanie to objęte jest wskazaną podstawą prawną. Cel ten ma, bez wątpienia, za zadanie zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie ochrony zdrowia w najszerszym możliwym zakresie. Brak realnego działania Gminy spowodowałoby konsekwencje w postaci narażenia zdrowia a nawet i życia mieszkańców gminy, albowiem będzie konieczność przejazdu do odległych ośrodków zdrowia.

Według strony skarżącej art. 18 ust. 1 u.s.g zawiera domniemanie kompetencji rady gminy w publicznych sprawach lokalnych. Stanowi on podstawę dla rozstrzygnięcia wątpliwości co do organu gminy właściwego do realizacji zadań gminy określonych w przepisach prawa materialnego w sytuacji, w której ustawodawca nie wskazał expressis verbis właściwego organu.

Końcowo uzasadniając zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 91 ust. 4 u.s.g. strona skarżąca podniosła ,że do kategorii istotnych naruszeń prawa nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia.

Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko ,że przywołany w podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały przepis art. 59 ust. 2 u.d.i. nie stanowi podstawy prawnej do jej podjęcia.

Z kolei odnosząc się do argumentów skargi organ nadzoru stwierdził, że kwestie związane z funkcjonowaniem spółki, której udziałowcami są jednostki samorządu terytorialnego i której podstawowym zadaniem jest prowadzenie szpitala na terenie gminy związane są z szeroko pojętą ochroną zdrowia. Jednak art. 7 ust. 1 u.s.g. stanowi jedynie ogólną normę zadaniową, a więc określa dziedzinę (zakres) działania organu. Przy czym norma zadaniowa tym różni się od kompetencyjnej, że ta ostatnia przyznaje organowi określone środki działania niezbędne lub konieczne do wykonania zadania. Z art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g. wynika, że jednym z zadań własnych gminy są sprawy ochrony zdrowia, przy czym z tego przepisu nie wynika, aby jakikolwiek organ, czy to stanowiący, czy wykonawczy gminy posiadał kompetencję do wniesienia dopłaty na pokrycie straty spółki, której działalność związana jest z ochroną zdrowia. Jak wywodził dalej organ nadzoru , skoro art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g. zawiera normę zadaniową, to do wykonania tego zadania powinny istnieć inne normy o charakterze kompetencyjnym, które wskazałyby na organ i na sposób oraz formę wykonywania tego zadania.

Według organu nadzoru , z art. 18 ust. 1 u.s.g. wynika, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten określa domniemanie właściwości rady gminy do załatwiania spraw mieszczących się w zakresie działania gminy. Nie mogą to być jednak dowolnie wykreowane przez samorząd gminny zadania publiczne, a jedynie takie które mają charakter zobiektywizowany, to jest znajdują podstawę prawną, lecz brak wyraźnie wskazanego przez ustawodawcę podmiotu władnego do ich realizacji. Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. ma charakter swoistej klauzuli generalnej, wskazującej jedynie właściwość organu. Nie jest to jednak przepis kompetencyjny umożliwiający wydawanie wiążących aktów prawnych. Wydanie aktu normatywnego przez radę gminy musi mieć bowiem odrębną, wyraźną podstawę materialną. Innymi słowy, musi istnieć wyraźny przepis prawa, w świetle którego ustawodawca przesądza, że rada gminy może wydać akt normatywny, który będzie wiązał inne podmioty.

Zdaniem organu nadzoru, przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. jest normą generalną i wyraźnie wskazuje, że rada gminy, podejmując w oparciu o ten przepis uchwały, powinna każdorazowo i dodatkowo wskazać przepis szczególny upoważniający do konkretnego działania. Natomiast ani w uchwale z dnia 28 września 2023 r. ani w skardze nie wskazano konkretnego przepisu, który w powiązaniu ze wskazywanym art. 7 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 18 ust. 1 u.s.g. mógłby stanowić podstawę prawną podjętej uchwały.

Z kolei drugi przepis ze wskazanych w skardze, jako podstawa prawna podjętej uchwały , a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.h u.s.g., odnosi się do gminnych jednostek organizacyjnych. Samorządowe jednostki organizacyjne mogą przybierać różne formy prawne z uwagi na różnorodność ich cech. Szczególnym rodzajem komunalnych jednostek organizacyjnych są komunalne spółki handlowe, wyposażone w zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych, a także możliwość prowadzenia przez nie działalności gospodarczej. Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679 ze zm.) zawiera szczegółowe regulacje dotyczące funkcjonowania spółek z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółek akcyjnych tworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego lub takich, do których gmina przystąpiła. Ustawodawca wyłączył jednak wprost stosowanie tych przepisów wobec samorządowych podmiotów leczniczych działających w formie spółki kapitałowej. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.d.l. jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie spółki kapitałowej. Do spółki kapitałowej, o której mowa w ust. 2 pkt 1 nie stosuje się przepisów o gospodarce komunalnej.

W tej części organ nadzoru powołał się na uzasadnienie do projektu ustawy o działalności leczniczej : "Takie rozwiązanie wynika z dążenia do stworzenia spójnej, kompleksowej, jasnej regulacji dla prowadzenia działalności leczniczej, która opierać ma się na przedmiotowej ustawie i Kodeksie spółek handlowych. W przeciwnym razie istniałyby dwie drogi utworzenia spółki kapitałowej przez jednostkę samorządu terytorialnego: na podstawie ustawy o działalności leczniczej oraz ustawy o gospodarce komunalnej, a spółka utworzona w trybie ustawy o gospodarce komunalnej działałaby częściowo według innych - niż pozostałe spółki (podmioty lecznicze) - przepisów". Z uwagi na powyższe stwierdzono, że do podmiotu leczniczego, działającego w formie spółki kapitałowej utworzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, nie znajdą zastosowania przepisy szczególne właściwe dla innych niż związane z działalnością leczniczą spółek samorządowych. W takim przypadku kwestie związane z funkcjonowaniem spółki, w tym wyposażanie spółki w majątek, regulowane są przepisami ustawy Kodeks spółek handlowych oraz przepisami ustawy o działalności leczniczej. Tym samym – według Wojewody - Rada Miejska nie może w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.h u.s.g. wnieść dopłaty do spółki kapitałowej, będącej podmiotem leczniczym, działającej w oparciu o ustawę o działalności leczniczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie wymaga jedynie przypomnienia, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 20..r. poz.1647). Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r. poz. 1634 ze zm.) (zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola sądowa aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, sprawowana jest również wyłącznie na zasadzie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z prawem. Stanowi o tym także art. 171 ust.1 Konstytucji RP , według którego działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Podobnie przewiduje to art.85 u.s.g., wedle którego nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Natomiast w odniesieniu do zaskarżonego aktu nadzoru zarówno przepis art.148 p.p.s.a. jak również przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie określają podstaw jego uchylenia przez sąd administracyjny. W literaturze przedmiotu przyjmuje się ,że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa , bez względu na jego materialno-prawny lub procesowy charakter.

Analizując zatem pod takim kątem będące przedmiotem sporu rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził , że nie narusza ono przepisów prawa. W punkcie wyjścia rozważań nad zasadnością skargi wypada przytoczyć brzmienie art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g.

Ocena zasadności skargi wymaga zatem udzielania odpowiedzi na pytanie , czy w realiach badanej sprawy Wojewoda Dolnośląski miał podstawy do skorzystania ze swoich uprawnień nadzorczych. Stwierdzenie powyższego wymagało jednak zbadania w pierwszej kolejności zgodności z prawem zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały. W punkcie wyjścia takiego badania ocenie powinna być poddana powołana w tej uchwale podstawa materialno-prawna do wydania uchwały takiej treści, a mianowicie przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 59 ust. 2 u.d.l.

Wypada zatem przytoczyć brzmienie powołanego w zakwestionowanej uchwale przepisu art. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. , zgodnie którym , do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1u.s.g., w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na tle wykładni art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., za utrwalone uznać należy stanowisko, zgodnie z którym przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do stanowienia przez radę gminy aktów prawa miejscowego ani też podejmowania uchwał. Stanowi on jedynie odesłanie do innych regulujących kompetencje rady gminy, ma on charakter organizacyjny (czasami zwany także organizacyjno-ustrojowym) i nie zawiera samodzielnie delegacji do stanowienia jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego ( vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 17stycznia 2019r. sygn. akt II SA/Ke 737/18 , LEX nr 261427) ) .

W tym miejscu Sąd zwraca uwagę ,że wykładnia przepisów i budowanie norm z postanowień prawa , powinno być ścisłe i w jak największym stopniu odpowiadać jego literalnemu brzmieniu i autentycznej treści . Dotyczy to w szczególności norm o charakterze kompetencyjnym. Niedopuszczalne jest więc stosowanie wykładni rozszerzającej lub doszukiwanie się intencji ustawodawcy i stwarzanie na takiej podstawie norm wykraczających poza literalne brzmienie przepisu . Treść przywołanych w uchwale przepisów , dzięki wykładni językowej , pozwala bowiem jednoznacznie skonstruować obowiązująca normę , a ponadto wyraźna jest ratio legis tak ustalonej normy.

Takiej podstawy nie zawiera również wskazany w podstawie prawnej rzeczonej uchwały art. 59 ust.2 u.d.l. , zgodnie z którym podmiot tworzący może pokryć stratę netto za rok obrotowy samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, w kwocie, jaka nie może zostać pokryta zgodnie z ust. 1, jednak nie wyższej niż suma straty netto i kosztów amortyzacji. Z ust.1 art.59 wynika, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa we własnym zakresie stratę netto w sposób określony w art. 57 ust. 2 pkt 1. Cytowany przepis został umieszczony w Rozdziale 3 ustawy o działalności leczniczej ( dotyczącym podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami ) , umieszczonym w Dziale II określającym zasady funkcjonowania podmiotów leczniczych . Przy czym Oddział 1 Rozdziału 3 zawiera przepisy ogólne , zaś Oddział 2 tego rozdziału dotyczy samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej , w którym unormowano między innymi kwestie utworzenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej ( art.50 a ) ,podstawy prowadzenia gospodarki finansowej i zasady gospodarowania przez ten podmiot ( art. 51- 54 ) , fundusze tego podmiotu ( art.56- 57) , podział zysku i pokrywanie strat w tym podmiocie ( art.58-59) .

A zatem już z samej systematyki ustawy o działalności leczniczej wynika, że ustawodawca przewidział, że działalność leczniczą polegającą na udzielaniu świadczeń zdrowotnych mogą prowadzić różnej kategorii podmioty lecznicze. Wprost wynika to z art. 4 ust.1 u.d.l. wskazującego ,że podmiotami leczniczymi między innymi są:

- przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 i 2105 oraz z 2022 r. poz. 24) we wszelkich formach przewidzianych dla wykonywania działalności gospodarczej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej ( pkt1) ,

- samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej ( pkt 2).

Potwierdza to również brzmienie przepisu art.6 ust.2 u.d.l. normującego tworzenie i prowadzenie podmiotów leczniczych . A mianowicie jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie:

1) spółki kapitałowej;

2) jednostki budżetowej;

3) samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej.

Przy czym do spółki kapitałowej, o której mowa w cytowanym wyżej ust. 2 pkt 1 u.d.l. , nie stosuje się przepisów o gospodarce komunalnej , co wynika z ust.4 art.6 u.d.l.

Spajając zatem tę część rozważań , stwierdzić należy ,że ustawa o działalności leczniczej dokonuje wyraźnego rozróżnienia pomiędzy podmiotami leczniczymi działającymi w różnych formach prawnych , a mianowicie w formie spółki kapitałowej ( art. 6 ust.1 pkt1 i ust. 2 pkt 1 u.d.i.) i podmiotami działającymi w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki społecznej ( art. 6 ust.1 pkt 4 i ust. 2 pkt 3 u.d.i.).

W tym miejscu należy też odwołać się do przepisów ogólnych ustawy o działalności leczniczej regulujących zakres przedmiotowy tej ustawy , w których ustawodawca wyraźnie wskazał ,że ustawa ta oprócz zasad wykonywania działalności leczniczej określa między innymi zasady funkcjonowania podmiotów wykonujących działalność leczniczą niebędących przedsiębiorcami ( art.1 pkt 2 u.d.i.). Jednocześnie na użytek tej regulacji w art.2 ust.1 pkt 4 u.d.l. zdefiniowano pojęcie podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą jako podmiotu leczniczego wymienionego w art. 4 ust. 1 pkt 2, 3 i 7 u.d.l. Zagadnieniem statusu prawnego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej zajmował się Sąd Najwyższy , który w wyroku z dnia 14 września 2016r., sygn. II UK 345/15 ( LEX nr 2141227) , uznał ,że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej , o którym mowa w art. 4 ust.1 pkt 2 u.d.l. nie jest przedsiębiorcą ze względów formalnych. Ustawodawca wyraźnie stwierdził, że jest podmiotem leczniczym, jednym z wielu wymienionych w art. 4 u.d.i. , obok przedsiębiorców (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.l. ) i jednocześnie w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.l. wyjaśnił, że użyte w ustawie określenie "podmiot leczniczy niebędący przedsiębiorcą" oznacza podmiot leczniczy wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 2, 3 i 7. A formalnym potwierdzeniem braku przynależności do grupy przedsiębiorców jest wpis do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej .

Wypada też odnotować ,że kwestia statusu prawnego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej był przedmiotem analizy Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 22 lipca 2014r. sygn. III Uk 192/13 , w którym stwierdzono ,że to, że "samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej działają w strukturze przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego (art. 23 ust. 1 pkt 3 lub art. 218 ust. 2 u.d.l.) nie oznacza, że są przedsiębiorcami w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności, skoro "ustrojowe" przepisy ustawy o działalności leczniczej (art. 2 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.l. ) wyraźnie określają (definiują) te podmioty lecznicze (SPZOZ-y) jako niebędące przedsiębiorcami. To, że samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej mogą prowadzić działalność leczniczą polegającą także na typowo "gospodarczym" świadczeniu odpłatnych prywatnych usług leczniczych, poza lub obok świadczeń finansowanym ze środków publicznych Narodowego Funduszu Zdrowia, a w konsekwencji "jurysdykcyjne" przyznanie im podmiotowości prawnej w sferze cywilnego obrotu gospodarczego, nie oznaczają, że w aktualnym stanie prawnym SPZOZ-y są przedsiębiorcami w rozumieniu ustawy z 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, ponieważ taki status prawny wykluczają (negatywnie) przepisy "ustrojowej" ustawy o działalności leczniczej".

Jak wynika z tytułu i postanowień zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały , dotyczyła ona wniesienia dopłaty ze środków budżetu Gminy Milicz do M. spółki z o.o. w M. na pokrycie części straty bilansowej spółki , związanej z działalnością dwóch oddziałów. Z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego ( nr KRS : [...]) , wynika ,ze M. wpisane jest do rejestru przedsiębiorców i stanowi kapitałową spółkę prawa handlowego. Nie ulega zatem wątpliwości ,że M. spółka z o.o. stanowi podmiot leczniczy w formie spółki kapitałowej , o którym mowa w art. 6 ust.2 pkt 1 u.d.i. w zw. z art.2 ust.1 pkt 1 u.d.l. i tym samym nie stosuje się doń przepisów regulujących funkcjonowanie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej ,zawartych w Oddziale 2 Rozdziału 3 Działu II ustawy o działalności leczniczej , w których unormowano między innymi kwestię pokrywanie strat w tym podmiocie ( art.59) .

Trafnie zatem organ nadzoru wywiódł, że skoro ustawa o działalności leczniczej zawiera szczególne uregulowania w stosunku do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, stanowiących wyodrębnioną formę działalności podmiotów leczniczych, to powołany w przedmiotowej uchwale przepis art. 59 ust. 2 u.d.l., odnoszący się wprost do tych właśnie podmiotów, nie stanowił samodzielnej podstawy do przyjęcia ,że wynikają z niego kompetencję dla Rady Gminy do podjęcia uchwały w sprawie pokrycia starty bilansowej podmiotu leczniczego, działającego w formie spółki kapitałowej ( M. sp. z o.o.) Natomiast istnienia upoważnienie ustawowego do stanowienia aktu w żadnym razie nie można domniemywać. Stwierdzenie powyższego uzasadniało wniosek ,że rzeczona uchwała został podjęta z istotnym naruszenie art.59 ust.2 u.d.i. , polegającym na podjęciu uchwały bez podstawy prawnej.

Wprawdzie ma rację strona skarżąca ,kiedy podnosi ,że samo powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przez organ samorządu terytorialnego nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia przez sąd nieważności takiej uchwały albo stwierdzenia jej niezgodności z prawem, mimo że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania uchwały była podstawa prawna do wydania takiej uchwały przez organ, który ją wydał (vide: wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r., OSA 1/99, ONSA 1999/4/109) . Według strony skarżącej podstawą do wydania zaskarżonej uchwały były niepowołane przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h oraz art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g.

W tym miejscu wymaga podkreślenia , że wszelkie zadania administracji publicznej muszą wynikać z przepisów prawa. Zależnie od charakteru czynności podejmowanej przez administrację, podstawa prawna może być mniej lub bardziej szczegółowa. Przy czym dla działań niewładczych wystarczy nawet ogólna norma wskazująca na zadanie określonego organu. ). Katalog zadań własnych gminy obejmuje szereg spraw wskazanych w ustawach szczególnych, do których odsyłają przepisy art. 7 ust. 1 u.s.g. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że każdy z zakresów spraw wymienionych w art. 7 ust. 1 u.s.g. winien być "potwierdzony" i uszczegółowiony w ustawie odrębnej, poświęconej tematycznie sprawom stanowiącym zadania gminy ( zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2012r. sygn. I OSK 843/12 , K. Jaroszyński w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 87, nb 1; s. 89, nb 2 Natomiast wskazanie

przez ustawodawcę w art. 7 ust. 1 u.s.g. na określonego rodzaju zadanie gminy, nie jest tożsame z wyposażeniem organu stanowiącego tej gminy, do określenia formy realizacji takiego zadania. Tak rozumiane zadania gminy nie mogą być utożsamiane z kompetencjami. W państwie praworządnym nie jest możliwe utożsamianie zadań i kompetencji ( vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 listopada 2009r. sygn. IV SA/Gl 327/09 , nr LEX 589404 )

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w judykaturze, wedle którego nie można utożsamiać ze sobą norm o zadaniach i norm określających kompetencje do działań władczych (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 lipca 2005 r. sygn. akt III SA/Kr 318/05 z aprobującą glosą Ł. Strutyńskiego, Samorząd Terytorialny nr 9/2006, s. 64). W judykaturze jednomyślnie przyjmuje się, że przepis art. 7 ust. 1 u.s.g. nie stanowi podstawy do wydawania ani przepisów prawa miejscowego, ani indywidualnych decyzji przez organy gminy (por. wyroki : NSA z dnia 11 października 1991 r., sygn. SA/Wr 1005/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 88, WSA w Warszawie z dnia 8 października 2004 r.,sygn. I SA/Wa 150/04, Lex nr 160845). Powołany przepis jest regulacją prawa ustrojowego, ustala zakres działania organów gminy, jest przepisem określającym w sposób ogólny granice, w jakich ustawy mogą przewidywać kompetencje dla organów gminy do władczego kształtowania oznaczonej kategorii stosunków społecznych (por. wyroki NSA z dnia 13 października 2005 r., sygn. OSK 1932/2004, nr Lex 201367 i SN z dnia 29 czerwca 2005 r. sygn. III CK 655/04,nr Lex 180985).

Wymaga też zaakcentowania ,że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie wyklucza ich podporządkowania prawu. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten stanowi normę zakazującą domniemania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszystkie działania władzy publicznej były oparte na wyraźnej normie kompetencyjnej. Oznacza to, że organ może działać wobec podmiotów stojących na zewnątrz tylko wówczas, gdy prawo wyposaża go w kompetencje uprawniające do takiego działania. Z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. również nie wynika szczególna norma kompetencyjna do ustalenia regulacji przyjętej w omawianej uchwale .Wskazany przepis nie zawiera wyraźnego upoważnienia rangi ustawowej do pokrywania przez organ gminy strat w spółce kapitałowej .

Nie ulega wątpliwości , że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała miała charakter władczy. Słusznie Wojewoda wskazał, że nie ma podstawy prawnej do jej wydania , bowiem brak jest takiej ustawowej delegacji w innych przepisach jak i w ustawie o samorządzie gminnym. Natomiast istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jedną z form takiego istotnego naruszenia przepisów prawa jest wydanie aktu uchwałodawczego z przekroczeniem delegacji ustawowej, czy też, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, bez istnienia takiej ustawowej delegacji. Trafnie zatem organ nadzoru uznał, że oceniana przez niego uchwała z została podjęta z istotnym naruszeniem przepisu ustawowego, a to art.59 ust.2 u.d.l.

Sąd aprobuje również stanowisko organu nadzoru , zaprezentowane na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 7 marca 2024 r. , wedle którego cel i okoliczności faktyczne, które legły u podstaw zakwestionowanej uchwały, jakkolwiek nośne społecznie, z punktu widzenia oceny legalności, pozostają bez znaczenia, bowiem tą kontrolą nie jest objęta celowość wydania uchwały o takiej treści.

Konkludując stwierdzić należy, że organ nadzoru nie naruszył prawa stwierdzając nieważność wskazanej na wstępie uchwały Rady Miejskiej w Miliczu, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalania skargi na podstawie art. 151p.p.s.a.