Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 810/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7a, art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7, art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: §4 ust. 1, §15
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
article: § 4, § 207, § 208, § 237
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 84, art. 107 § 1 pkt 3 i 6 oraz § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skarg A. P., E. P., M. J. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia hali garażowej do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], znak [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących: A. P. kwotę [...]zł ([...] złotych), E. P. kwotę [...]zł ([...] złotych), M. J. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z [...] lipca 2021 r., [...], po rozpatrzeniu odwołań: E. P. (dalej: E.P.), M. J. (dalej: M.J.) i A. P. (dalej: A.P.) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: PINB) z [...] maja 2021 r., [...], nakazującej inwestorom – E.P., A.P. i M.J. – doprowadzenie hali garażowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P. (dalej: hala) do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę przegród wykonanych w obrębie miejsc postojowych nr [...], przy czym nakaz powinien być wykonany przez E.P. w obrębie miejsca postojowego nr [...], A.P. w obrębie miejsca postojowego nr [...], a W. J. w obrębie miejsca postojowego nr [...] – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z [...] lipca 2020 r. mieszkańcy budynku mieszkalnego wielorodzinnego ul. [...] w P. (dalej: sąsiedzi) powiadomili PINB o zabudowaniu trzech miejsc postojowych w hali garażowej ww. budynku i wytworzeniu w ten sposób tzw. komórek lokatorskich. Z pisma wynikało, że zabudowa powstała w 2019 r. i spowodowała zagrożenie pożarowe. Do pisma dołączone opinię techniczną sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego, która zawierała dokumentację fotograficzną sporządzoną podczas oględzin [...] października 2019 r. Widoczne są ażurowe przegrody wykonane z metalowych paneli ogrodzeniowych. Jedno ze zdjęć przedstawia wnętrze zabudowanego miejsca postojowego nr [...] i widoczne są na nim meble, wykładziny podłogowe, kartony, opakowania z tworzyw sztucznych. Zdaniem rzeczoznawcy zabudowanie miejsc postojowych i wykorzystywanie ich do przechowywania różnego rodzaju materiałów doprowadziło do zmiany sposobu użytkowania części hali garażowej i spowodowało zagrożenie pożarowe.

Po uprzednim zawiadomieniu pismem z [...] sierpnia 2020 r., PINB [...] września 2020 r. przeprowadził czynności kontrolne przedmiotowej nieruchomości, w trakcie której potwierdzono wykonanie zabudowy miejsc postojowych. Dwa z miejsc wykorzystywane były do celów gospodarczych (przechowywanie różnego rodzaju przedmiotów i materiałów). Ustalono, że budynek jest użytkowany na podstawie decyzji PINB o pozwoleniu na użytkowanie z [...] września 2017 r., [...]. Wynika z niej, że budynek został wybudowany w sposób zgodny z decyzją PINB z [...] lipca 2017 r., [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Wspomniany projekt przewidywał w hali garażowej budynku 30 miejsc postojowych dla samochodów osobowych.

Ponadto w odpowiedzi na pismo PINB z [...] listopada 2020 r., A. o. (dalej: Zarządca) przesłał kopię aktu notarialnego z [...] października 2017 r. o powierzeniu Zarządcy zarządu nieruchomością wspólną.

Pismem z [...] grudnia 2020 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów techniczno-budowlanych przy przebudowie hali.

Pismem z tego samego dnia zwrócił się do Zarządcy o adresy użytkowników miejsc postojowych [...] i wskazanie na jakich zasadach osoby te użytkują ww. miejsca. Zarządca w odpowiedzi z [...] stycznia 2021 r. poinformował o właścicielach miejsc postojowych.

Dnia [...] stycznia 2021 r. do PINB wpłynęły uwagi Państwowej Straży Pożarnej (dalej: PSP) w zakresie ochrony przeciwpożarowej w obrębie hali.

Pismami z [...] marca 2021 r. oraz [...] marca 2021 r. PINB powiadomił ustalone strony o wszczęciu dnia [...] grudnia 2020 r. postępowania w sprawie naruszenia przepisów techniczno-budowlanych przy przebudowie hali. Ponadto pismami z tych dni poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dowodów.

Decyzją z [...] maja 2021 r., [...], PINB nakazał inwestorom – E.P., A.P. i M.J. – doprowadzenie hali do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę przegród wykonanych w obrębie miejsc postojowych nr [...]. Wskazał, że nakaz powinien być wykonany przez E.P. w obrębie miejsca postojowego nr [...], A.P. – nr [...] i W. J. w obrębie miejsca postojowego nr [...].

Uzasadniając decyzję organ przytoczył art. 3 pkt 7a, art. 28 ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.). Zaznaczył, że doszło do zmiany parametrów użytkowych poprzez zmianę ilości miejsc postojowych i zmianę powierzchni przeznaczonej do parkowania samochodów. Oddzielanie stanowisk postojowych w zamkniętych garażach podziemnych jest niedopuszczalne z uwagi na obowiązujące przepisy przeciwpożarowe, jak i wygradzanie takich miejsc w celu wykorzystywania do innych celów niż parkowanie samochodów. Odniósł się także m.in. do § 4 ust. 1 i § 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 07 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719 ze zm., dalej: rozporządzenie MSWiA), a także § 207 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej: rozporządzenie MI). Końcowo przytoczył obszerne fragmenty wyroku WSA w Poznaniu z 06 czerwca 2018 r., IV SA/Po 1064/17.

W odwołaniach od powyższej decyzji E.P., A.P. i M.J. zarzucili w szczególności błędne przyjęcie, że dokonane posadowienie ażurowych przegród stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. i doszło do zmiany ilości miejsc postojowych i zmiany powierzchni przeznaczonej do parkowania samochodów, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8 w zw. z art. 88 K.P.A., w szczególności przez brak ustalenia, czy oddzielenie ażurowymi ściankami ma wpływ na zachowanie wymogów przeciwpożarowych.

Wskazaną we wstępie decyzją z [...] lipca 2021 r. WINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdził zwłaszcza, że wykonane roboty trafnie zostały zakwalifikowane jako przebudowa (art. 3 pkt 7a P.b.) – doszło bowiem do zmiany parametrów użytkowych miejsc postojowych i zmniejszenia wielkości miejsc postojowych o szerokość ogrodzeń. Projekt budowlany zamienny nie przewidywał trwałych odgrodzeń poszczególnych miejsc postojowych. Hala nie jest zespołem osobnych pomieszczeń garażowych, nie jest również przystosowana do składowania różnych rzeczy, lecz przeznaczona jest do parkowania i przechowywania samochodów. Roboty budowlane nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia do odpowiedniego organu, jednak winny być ocenione przez organy nadzoru budowlanego pod kątem możliwości spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, a także wykonania w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 P.b.). Jak wynika z opinii technicznej – miejsca postojowe dla samochodów osobowych narażone są wystąpienie zagrożenia ludzi i mienia spowodowane np. wywołaniem ognia od zapalenia składowanych materiałów palnych. Ryzyko wystąpienia zagrożenia pożarowego potwierdziła także opinia Komendy Powiatowej PSP wyrażona w piśmie z 22 października 2020 r. Wskazano w niej także, że przeprowadzone czynności kontrolno-rozpoznawcze z zakresu ochrony przeciwpożarowej w obrębie hali wskazały, że stanowiska postojowe w hali niewydzielone ścianami wewnętrznymi stanowią jedną przestrzeń komunikacyjną służącą m.in. do celów ewakuacji. Organ odwołał się także do art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r. nr 178, poz. 1380 ze zm., dalej: u.o.p.), § 4 ust. 1 i § 15 rozporządzenia MSWiA oraz § 207 rozporządzenia MI. W niniejszej sprawie zasadne było wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 57 P.b. W sprawie nie ma konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. Zarówno z ekspertyzy jak i opinii PSP wynika, że na miejscach postojowych składowane są materiały łatwopalne, a przegrody będą utrudniać czynności ewakuacyjne. Taki sposób użytkowania hali narusza zasady bezpieczeństwa i wpływa na zmianę warunków dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Końcowo organ przytoczył art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.P.A. uznając, że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający.

W skardze na powyższą decyzję skarżący, reprezentowani przez tożsamego adwokata, w jednakowo brzmiących skargach wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości (ew. w zakresie dotyczącym miejsca dotyczącego określonej strony skarżącej) oraz analogicznie decyzji organu I instancji i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. Zarzucili "wyrokowi" naruszenie przepisów:

I. prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 7a P.b. poprzez błędne przyjęcie, iż dokonane w stanie faktycznym sprawy posadowienie ażurowych przegród pomiędzy miejscami postojowymi stanowi przebudowę w rozumieniu powołanego przepisu, a to w szczególności poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do "zmiany ilości miejsc postojowych i zmiany powierzchni przeznaczonej do parkowania samochodów";

II. postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8 kpa, w każdym wypadku w zw. z art. 77 kpa poprzez brak należytego zbadania oraz ustalenia okoliczności sprawy, w tym w szczególności poprzez:

a) brak należytego ustalenia czy oddzielenie miejsc postojowych poprzez ustawienie ażurowych ścianek ma w okolicznościach przedmiotowej sprawy wpływ na zachowanie wymogów przeciwpożarowych,

b) nieuwzględnienie ustaleń dokonanych przez Komendę Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w P. i wyrażonych w Protokole ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia [...] października 2020 roku, a w konsekwencji uznanie, że usadowienie przegród ażurowych na miejscach postojowych powoduje ograniczenie ewakuacji, podczas gdy wnioski zawarte w tym Protokole wyrażają stanowisko przeciwne;

III. postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 84 kpa w zw. z art. 7 i 77 kpa poprzez niezwrócenie się do biegłego o wydanie opinii, podczas gdy dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawidłowego załatwienia niniejszej sprawy konieczne było uzyskanie wiadomości specjalnych z zakresu zabezpieczeń pożarowych.

W uzasadnieniu rozwinięto argumentację zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, jednakże z przyczyn innych niż w niej wskazane.

Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.).

Zgodnie z treścią tych przepisów przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1), przy czym przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 P.b.)

W myśl wskazanego art. 50 ust. 1, a dokładnie – jego pkt 2 – w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżących, organy prawidłowo zakwalifikowały wykonane roboty jako przebudowę. Zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

W przywoływanym przez organy wyroku z 06 czerwca 2018 r., IV SA/Po 1064/17, WSA w Poznaniu wskazał, że w świetle art. 3 pkt 7a P.b. niewątpliwie doszło do zmiany parametrów użytkowych poprzez odgrodzenie poszczególnych stanowisk postojowych od pozostałej części garażowej.

Nie sposób nie dostrzec analogii do sytuacji, która stanowiła przedmiot rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 16 stycznia 2020 r., II OSK 459/18. Sąd wskazał w nim, że roboty budowlane w postaci wykonania przegrody oddzielającej część korytarza stanowią przebudowę budynku. Z legalnej definicji przebudowy wynika, że przebudową są też takie roboty budowlane, które nie tylko zmieniają parametry techniczne obiektu budowlanego, ale które powodują także zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem. Wskazuje na to użyty w art. 3 pkt 7a P.b. zwrot dotyczący zmiany parametrów użytkowych. Takim parametrem użytkowym jest niewątpliwie układ pomieszczeń w obiekcie budowlanym. Parametrem takim jest również układ korytarza w budynku wielorodzinnym, stąd też wydzielenie części korytarza na odrębne pomieszczenie, połączone ze zmianą sposobu korzystania z tej części korytarza, powoduje zarazem zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem, co należy kwalifikować jako przebudowę. Zmiana w zakresie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej stanowi również zmianę w zakresie warunków technicznych.

W przywołanym wyroku WSA w Poznaniu, IV SA/Po 1064/17, Sąd wskazał, że pojęcia miejsca przeznaczonego do przebywania ludzi w rozumieniu § 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r., nr 109, poz. 719, dalej: rozporządzenie MSWiA) nie można utożsamiać z pojęciem pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie: Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., dalej: rozporządzenie MI). Pomieszczenie to przestrzeń wydzielona przegrodami, miejsce zaś to pewien obszar w przestrzeni bez odniesienia do wydzielenia go w jakikolwiek sposób. Zakres pojęciowy terminu użytego w rozporządzeniu w sprawie ochrony przeciwpożarowej (podobnie zresztą jak we wcześniej obowiązujących rozporządzeniach w tej materii: z 21.04.2006 r. – Dz.U. z 2006 r., poz.563, z 16.06.2003 r. – Dz. U. z 2003 r., poz.1138, z 3.11.1992 r. – Dz. U. z 1992 r., poz. 460) jest więc szerszy.

Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN (wydanie internetowe, dostępne pod adresem: sjp.pwn.pl) "pomieszczenie" oznacza "budynek lub wydzielona jego część, mające określone przeznaczenie"; "garaż" to natomiast "pomieszczenie przeznaczone do przechowywania samochodów".

Jak wynika z akt sprawy, w tym dokumentacji zdjęciowej, miejsca postojowe w przedmiotowej "hali garażowej" zostały przekształcone, de facto, w tzw. komórki lokatorskie, w których składowane były różnego rodzaju przedmioty, w tym łatwopalne – kartony, wykładziny, etc. Niewątpliwie zatem doszło do zmiany sposobu korzystania z tych części nieruchomości. Z doświadczenia życiowego wynika także, że wprowadzone zmiany mogły mieć także wpływ na korzystanie z sąsiednich miejsc postojowych – nieco inaczej przedstawia się chociażby kwestia otwierania drzwi aut zaparkowanych równolegle na miejscach postojowych, a aut parkowanych równolegle do ściany (przegrody), czy manewrowanie w trakcie parkowania. Rację ma także organ wskazując, że wydzielone miejsca postojowe – nawet przy założeniu ich dotychczasowego, prawidłowego sposobu użytkowania – doprowadziło do zmniejszenia ich wielkości o szerokość ogrodzeń posadowionych na podłodze hali – wydzielonego miejsca postojowego.

Zasadnie także WSA w Poznaniu odniósł się w przytaczanym wyroku do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (obecnie: Dz.U. z 2021 r. poz. 869 ze zm.), zgodnie z którym właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany do przestrzegania przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych (pkt 1) oraz do zapewnienia osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji (pkt 4). Obowiązki te zostały doprecyzowane w rozporządzeniu MSWiA. Określono w nim, że w obiektach oraz na terenach przyległych do nich zabronione jest wykonywanie określonych czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnianie prowadzenia działań ratowniczych lub ewakuacji (§ 4 ust. 1), w tym lokalizowanie elementów wystroju wnętrz, instalacji i urządzeń w sposób zmniejszający wymiary drogi ewakuacyjnej, poniżej wartości wymaganych przepisami techniczno-budowlanymi (§ 4 ust. 1 pkt 16) oraz uniemożliwianie lub ograniczenie dostępu do gaśnic i urządzeń przeciwpożarowych lub wejść ewakuacyjnych albo okien dla ekip ratowniczych (§ 4 ust. 1 pkt 18 lit a i c ). Natomiast w § 15 rozporządzenia MSWiA zastrzeżono, że z każdego miejsca w obiekcie, przeznaczonego na pobyt ludzi, zapewnia się odpowiednie warunki ewakuacji, umożliwiające szybkie i bezpieczne opuszczanie strefy zagrożonej lub objętej pożarem, dostosowanie do liczby i stanu sprawności osób przebywających w obiekcie oraz jego funkcji, konstrukcji i wymiarów, a także zastosowanie technicznych środków zabezpieczenia przeciwpożarowego, polegających m.in. na: zapewnieniu dostatecznej liczby, wysokości i szerokości wyjść ewakuacyjnych (pkt 1), zachowaniu dopuszczalnej długości, wysokości i szerokości przejść oraz dojść ewakuacyjnych (pkt 2), zapewnieniu bezpiecznej pożarowo obudowy i wydzieleń dróg ewakuacyjnych oraz pomieszczeń (pkt 3). Ponadto w ust. 2 wskazano, że odpowiednie warunki ewakuacji określają przepisy techniczno-budowlane. W konsekwencji Sąd podzielił konstatację organów administracji, że z każdego miejsca budynku mieszkalnego, w tym z hali garażowej winna być zapewniona możliwość ewakuacji w razie zagrożenia pożarowego - § 207 i 208 rozporządzenia MI.

Wbrew zarzutom pełnomocnika skarżących organ odniósł się do stanowiska Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w P. z [...] października 2020 r. wskazując, że niekontrolowanie materiałów palnych w garażu, może wpłynąć na zmianę gęstości obciążenia ogniowego (przyjętą na etapie projektowania inwestycji, a także spowodować wstąpienie zagrożenia pożarowego, wpływającego na utrudnienia w ewakuacji osób z omawianej części budynku; nadto, że w przypadku gdy stanowiska postojowe w podziemnej hali garażowej nie zostały wydzielone ścianami wewnętrznymi, stanowią one jedną przestrzeń komunikacyjną służącą między innymi do celów ewakuacji (§ 237 rozporządzenia MI).

Organ zaznaczył także, że jak wynika z ekspertyzy rzeczoznawcy (przedłożonej przez sąsiadów) oraz stanowiska Państwowej Straży Pożarnej przedmiotowe zabudowy miejsc postojowych powodują ograniczenie ewakuacji, ponadto są sprzeczne z przepisami przeciwpożarowymi, zatem nie ma potrzeby wskazywania jak i czy zabudowa koliduje z drogami ewakuacyjnymi oraz jak usadowione przegrody będą utrudniać czynności ewakuacyjne.

W odniesieniu do zarzutu skarżących o braku powołania biegłego (art. 84 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego; Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.P.A.) Sąd zauważa, że w orzecznictwie NSA podkreślane jest uprawnienie, a nie obowiązek organu w tym zakresie. W wyroku z 01 grudnia 2020 r., II OSK 1571/18, NSA wskazał, że przepis art. 84 § 1 K.P.A. stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na podstawie zacytowanego artykułu nie jest obowiązkiem organu, a uprawnieniem. Organ administracji ma swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych. Zarówno powiatowy, jak i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest organem wyspecjalizowanym z zakresu prawa budowlanego. Jeżeli skarżący chciał z takiej opinii fachowców skorzystać mógł sam (na swój koszt) zlecić sporządzenie opinii biegłym.

Analogiczne stanowisko prezentowane jest m.in. w wyrokach z 04 marca 2021 r., II OSK 115/20, z 11 maja 2021 r., II GSK 946/18, z 04 listopada 2021 r., II OSK 462/21.

Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie skarżący gołosłownie przeciwstawiają się zarówno opinii prywatnej rzeczoznawcy, przedłożonej przez sąsiadów, jak i pozyskanemu przez organy stanowisku Straży Pożarnej.

Z powyższych względów stwierdzić trzeba, że zarzuty skarżących były niezasadne.

Decyzje należało jednak wyeliminować z obrotu prawnego z innych względów, mając na uwadze w szczególności regulacje art. 52 ust. 1 P.b. oraz art. 107 § 1 pkt 3 i 6 oraz § 3 K.P.A.

W myśl pierwszego z przywołanych przepisów obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

Jak natomiast stanowi art. 107 K.P.A., decyzja zawiera oznaczenie strony lub stron (§ 1 pkt 3) i uzasadnienie faktyczne i prawne (§ 1 pkt 6), przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3).

W niniejszej sprawie organy nie wskazały jasno, kogo uznały za stronę postępowania, tym bardziej, że w piśmie z [...] grudnia 2020 r. kierowanym do sąsiadów stwierdzili, że stronami postępowania są inwestorzy przebudowy oraz wspólnota mieszkaniowa, zaś sąsiedzi zostaną zawiadomieni o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. W sentencji organy "nakazały inwestorom – E.P., A.P. i M.J. – doprowadzenie hali garażowej [...] do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę przegród", przy czym "nakaz powinien być wykonany: przez E.P. w obrębie miejsca postojowego nr [...], A.P. w obrębie miejsca postojowego nr [...], W. J. w obrębie miejsca postojowego nr [...]".

Jedynie marginalnie Sąd zaznacza, że "bądź" to spójnik wyrażający możliwą wymienność części zdań lub zdań równorzędnych (zob. Słownik Języka Polskiego PWN, wydanie internetowe). Przypomnieć należy, że w myśl art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ergo organ nadzoru budowlanego może nakazać albo rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Tak samo organ nie może nakazać rozbiórki obiektu przez jego doprowadzenie do stanu poprzedniego.

O ile organ I instancji wskazał w końcowym fragmencie uzasadnienia decyzji, że jej adresaci (co do sposobu ustalenia których Sąd ma zastrzeżenia) posiadają tytuły prawne umożliwiające wykonanie decyzji wynikające z posiadania udziałów we własności lokalu niemieszkalnego (hali garażowej), z prawem do wyłącznego korzystania ze wskazanych w aktach notarialnych nabycia nieruchomości miejsc postojowych, o tyle rozważań w zakresie określenia stron organ odwoławczy nie poczynił w ogóle. Sąd podziela przy tym stanowisko, że art. 52 P.b. należy tak interpretować i stosować, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Dlatego w sytuacji, gdy inwestor nie posiada uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane albo jeżeli dane inwestora nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy powinny obciążyć właściciela nieruchomości obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki (zob. wyrok NSA z 23 września 2021 r., II OSK 1113/19). Z decyzji jednak nie wynika, by organy poczyniły jakiekolwiek ustalenia w kierunku stwierdzenia, kto jest inwestorem, a po drugie – jeśli skarżący nie są wyłącznymi właścicielami miejsc postojowych, lecz jedynie współwłaścicielami z prawem do wyłącznego korzystania – dlaczego o toczącym się postępowaniu nie zostali zawiadomieni pozostali współwłaściciele.

Należy przy tym wziąć także pod uwagę, że pozostali współwłaściciele mogliby przedstawić stanowisko w sprawie. Można także niebezpodstawnie założyć, że akceptacja przez organy i Sąd status quo w postaci przebudowy przedmiotowych miejsc postojowych mogłaby stanowić asumpt dla (współ)właścicieli pozostałych miejsc postojowych do podjęcia analogicznych działań. Zdaniem Sądu nie sposób byłoby wtedy wskazać na jakiej podstawie organy miałyby dokonywać oceny, która przebudowa mieściłaby się jeszcze w granicach prawa, a która już poza tymi granicami – czy według kolejności dokonania inwestycji (do i od którego momentu?), położenia miejsca postojowego czy według innych cech.

Ponadto nie jest dla Sądu jasne, w jaki sposób organy przewidziały ew. egzekucję zaskarżonych decyzji. Wszak jedną decyzją, utrzymaną następnie przez organ odwoławczy, nałożono obowiązek w zakresie de facto trzech odrębnych inwestycji poczynionych, najprawdopodobniej, przez trzech odrębnych inwestorów, na trzy odrębne podmioty.

Mocno wątpliwa jest przy tym właśnie liczba podmiotów, na które nałożono obowiązek, co umknęło uwadze zarówno organów, jak i pełnomocnika skarżących. Otóż obowiązek nałożono na E.P., A.P. i M. J., ale jego wykonanie powierzono E.P., A.P. i W. J.. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że o wszczęciu postępowania w sprawie informowany był także m.in. K. J., a dopiero później – M. .

Z uwagi na powyższe uchybienia, które miały istotny wpływ na wynik sprawy – konieczne było uchylenie obu decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organy wezmą pod uwagę powyższe rozważania.

Mając to na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji.

O kosztach postępowania (pkt II sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.