Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 336/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi P. S.A. w B. na uchwałę Rady Miejskiej Łomży z dnia 16 grudnia 2020 r. nr 327/XXXII/20 zmieniająca uchwałę w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, dla których zarządcą jest Prezydent Miasta Łomża oraz określenia warunków i zasad korzystania z przystanków i dworców oddala skargę


UZASADNIENIE

W sprawie niniejszej zaskarżona została uchwała Rady Miejskiej Łomży z 16 grudnia 2020 r. nr 327/XXXII/20 zmieniająca uchwałę w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, dla których zarządcą jest Prezydent Miasta Łomża oraz określenia warunków i zasad korzystania z przystanków i dworców (Dz. Urz. Woj. Podl. z 18 grudnia 2020 r. pozycja 5381).

Uchwałę podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 26 lutego 2020 r. Rada Miejska Łomży podjęła uchwałę nr 227/XXI/20 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, dla których zarządcą jest Prezydent Miasta Łomża oraz określenia warunków i zasad korzystania z przystanków i dworców. Uchwałę opublikowano w Dz. Urz. Woj. Podl. z 2020 r. pod pozycją 1203. W § 1 uchwały wskazano, że określa się przystanki komunikacyjne oraz dworce, zgodnie z wykazem będącym załącznikiem nr 1 do uchwały, stanowiące własność Miasta Łomża, udostępniane operatorom i przewoźnikom wykonującym regularne przewozy osób w publicznym transporcie zbiorowym. W § 2 uchwały zaznaczono, że określa się warunki i zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych i dworców przez operatorów i przewoźników wykonujących przewozy osób w publicznym transporcie zbiorowym, stanowiące załącznik nr 2 do uchwały.

W dniu 26 sierpnia 2020 r. Rada Miejska Łomży podjęła uchwałę nr 290/XXVIII/20 zmieniającą uchwałę w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, dla których zarządcą jest Prezydent Miasta Łomża oraz określenia warunków i zasad korzystania z przystanków i dworców. Uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Podl. z 2020 r. pod pozycją 3682.

W dniu 16 grudnia 2020 r. Rada Miejska Łomży podjęła uchwałę zaskarżoną w sprawie niniejszej. W § 1 uchwały wskazano, że w uchwale nr 227/XXI/20 Rady Miejskiej Łomży z 26 lutego 2020 r. zmienia się załącznik nr 1, który otrzymuje brzmienie nadane w załączniku do niniejszej uchwały. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 15 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (dalej: u.p.t.z.).

Skargę na ww. uchwałę z 16 grudnia 2020 r. wywiodła do sądu administracyjnego P. S.A. w B. (dalej: skarżąca). Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z. polegające na zmianie uchwały Rady Miejskiej Łomży z 26 lutego 2020 r. nr 227/XXI/20, w wyniku której przewoźnicy inni niż przewoźnik miejski (M. w Ł.Sp. z o.o.) zostali pozbawieni bez żadnego kryterium możliwości korzystania z dziewięciu przystanków komunikacyjnych będących własnością Miasta Łomża.

Zdaniem skarżącej, w uchwale nr 227/XXI/20 dla wszystkich przewoźników było przeznaczonych 21 przystanków i dworzec. Następnie Rada Miejska dokonała zmiany uchwały z lutego 2020 r. w ten sposób, że dla wszystkich przewoźników przeznaczono łącznie 14 przystanków i dworzec. W konsekwencji skarżąca jako przewoźnik straciła prawo do korzystania z 9 przystanków, do których miała prawo na mocy pierwotnej uchwały z 26 lutego 2020 r. (przystanki te wymieniła z nazwy w punktach 1-9). Skarżąca zaznaczyła, że jednocześnie na mocy zaskarżonej uchwały wszyscy przewoźnicy zyskali dwa dodatkowe przystanki. Sumarycznie liczba przystanków zmniejszyła się o 7, jednak dwa dodatkowe przystanki dotyczą w istocie tego samego miejsca co wcześniej przyznane i nie stanowią żadnej odczuwalnej zmiany dla przewoźników. Dlatego Spółka wskazała, że w istocie straciła prawo do korzystania z dziewięciu przystanków.

Zdaniem skarżącej potrzeba zmiany uchwały z 26 lutego 2020 r. polegająca na ograniczeniu możliwości korzystania przez wszystkich przewoźników z określonych przystanków nie została w żaden sposób uzasadniona. Z druku 530 z 8 grudnia 2020 r. wynika, że zmiana uchwały przystankowej wynika z tego, że zostało oddane do użytku Centrum Przesiadkowo-Komunikacyjne, co pozwala na obsługę pasażerów i przewoźników w sposób bezpieczny i komfortowy, bez potrzeby korzystania z przystanków przeznaczonych dla komunikacji miejskiej. Nie wykazano jednak związku przyczynowo-skutkowego między oddaniem do dyspozycji Centrum Przesiadkowego a koniecznością ograniczenia przystanków dla wszystkich przewoźników. Skarżąca zwróciła uwagę na spór pomiędzy Radą Miejską Łomży a sąsiadującymi z miastem Łomża gminami w związku ze skarżoną uchwałą, w który zaangażowana jest również skarżąca. Gminy sąsiadujące z miastem Łomża zakończyły z końcem 2020 r. współpracę z Miastem dotyczącą organizowania publicznego transportu zbiorowego. Od roku 2021 świadczenie usług przewozu osób dla mieszkańców tych gmin rozpoczęła skarżąca. Powyższe było wynikiem braku porozumienia Miasta Łomża z sąsiadującymi gminami w zakresie finansowania publicznego transportu zbiorowego.

Skarżąca przywołała treść art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 u.p.t.z. i wywiodła, że rada miasta posiada kompetencje do określenia przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania z nich, to jest określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Jednak określenie warunków w tym konkretnym przypadku oznacza wskazanie czynników, od których uzależnione jest korzystanie z przystanków (np. wymóg posiadania stosownej umowy). Natomiast określenie zasad oznacza wprowadzenie pewnego sposobu postępowania przez określone podmioty w danych okolicznościach, określenie adresatów norm i reguł postępowania w przypadku korzystania przez nich z udostępnionych przystanków. Rada miasta ma obowiązek ściśle trzymać się ram wyznaczonych zarówno przez ustawę jak i naturę materii, którą w ramach danego upoważnienia ustawowo reguluje. Wykluczona jest całkowita dowolność, tj. oderwana od celów jakim służy sama ustawa. Skarżąca powołała art. 1 ust. 1 u.p.t.z. oraz definicję przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym i przewozu o charakterze użyteczności publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 14 i 12 u.p.t.z.). Na tej podstawie wywiodła, że jednostka samorządu terytorialnego będąca właścicielem przystanków przy określeniu przystanków udostępnianych przewoźnikom powinna kierować się dobrem lokalnej społeczności, nie ograniczając jedynie zakresu tego pojęcia do społeczności danego miasta. Powinna uwzględniać potrzeby mieszkańców, w tym te wynikające z zapewnienia lokalnego transportu zbiorowego (art. 7 ust. 1 pkt 4 u.s.g.), a w konsekwencji uwzględniać potrzeby mieszkańców do korzystania z konkretnych przystanków - ważnych z punktu widzenia mieszkańców (pasażerów), takich jak przy szpitalach, szkołach czy urzędach. Różnicowanie dostępu do konkretnych przystanków nie powinno iść tak daleko, aby czyniło iluzorycznym albo mocno utrudnionym zapewnienie i realizację lokalnego transportu zbiorowego. O ile mieszkańcy nie mieliby problemu z rozpoczęciem podróży, o tyle lokalny transport zbiorowy powinien dążyć do eliminacji takich sytuacji i poprawy dostępności mieszkańców do ważnych dla nich punktów.

Skarżąca wskazała, że z dziewięciu przystanków do korzystania z których utraciła prawo, o przywrócenie trzech apelują mieszkańcy sąsiadujących miejscowości. W ocenie skarżącej podjęcie przedmiotowej uchwały stanowiło "rewanż" za zakończenie współpracy sąsiadujących gmin z miejskim przewoźnikiem. Ponadto komunikacja miejska w Łomży jest darmowa dla mieszkańców miasta - stąd też świadczenie płatnych usług przez skarżącą nie może być w żaden sposób zagrożeniem dla istnienia i funkcjonowania miejskiego przewoźnika. Skarżąca świadczy usługi na rzecz mieszkańców sąsiadujących z Łomżą miejscowości a nie na rzecz mieszkańców miasta.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewystąpienie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej (wskazał na postanowienie WSA w Białymstoku z 28 marca 2023 r. o odrzuceniu skargi Spółki na uchwałę Rady Miejskiej Łomży z 31 marca 2021 r. nr 370/XXXVI/21), ewentualnie oddalenie skargi. Wywiódł, że zgodnie z art. 78 u.p.t.z. skarżąca może wciąż korzystać z uprawnień wynikających z zezwoleń wydanych na rok 2020. Przeczy to stwierdzeniu, że kwestionowana uchwała pozbawiła skarżącą uprawnień. Zatwierdzone rozkłady jazdy w roku 2020 zezwalają na zatrzymywanie się na wszystkich przystankach w nich wymienionych, pomimo że Rada wprowadziła zmiany w uchwale określającej przystanki komunikacyjne i dworce dla których zarządcą jest Prezydent Miasta Łomża oraz określające warunki i zasady korzystania z tych przystanków i dworców. Organ podkreślił, że przez zarządzanie przystankami należy rozumieć możliwość swobodnego dysponowania mieniem, stosownie do potrzeb i aktualnej sytuacji transportowej. Uchwała zmniejszyła liczbę przystanków komunikacyjnych na terenie miasta udostępnianych wszystkim przewoźnikom. Zmiana ograniczająca dostępność nie jest zabroniona, nie zmuszała żadnego z przewoźników do nagłego zaprzestania korzystania z przystanków. Podjęta uchwała nie działała wstecz. Pomimo jej podjęcia posiadane przez przewoźników zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób uzyskane przed wejściem uchwały w życie nie straciły swojej ważności i przewozy mogły być nadal realizowane zgodnie z zatwierdzonymi wcześniej rozkładami jazdy. Dopiero kolejne zmiany rozkładów jazdy, następujące po wejściu uchwały w życie, wymagały uwzględnienia mniejszej liczby dostępnych przystanków.

Organ jako przyczynę zmian wskazał oddanie do użytku we wrześniu 2020 r. Centrum Przesiadkowo-Komunikacyjnego (CPK). Stąd wynikła chęć skupienia w obrębie CPK wszystkich linii komunikacji pozamiejskiej celem umożliwienia podróżnym przesiadek. Udostępnianie wszystkim przewoźnikom przystanków komunikacyjnych w centrum powodowało dublowanie się funkcji transportowych komunikacji miejskiej z komunikacją pozamiejską. Kolejną przyczyną dla podjęcia decyzji o ograniczeniach był także wyraźnie zauważalny spadek zapotrzebowania na usługi publicznego transportu zbiorowego. W 2016 r. liczba kursów w rozkładzie jazdy wyniosła 234, w 2019 r. - 183 a w 2020 r. - 182. Aktualnie w rozkładzie dworca jest 199 odprawianych kursów. Zachodzi więc odwracanie tendencji lub jej wyhamowanie. Trzecim powodem wprowadzenia ograniczeń są aspekty ekologiczne. O emisyjności pojazdów decyduje ich wiek i stan techniczny, a nie jest tajemnicą wiek taboru P..

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że Miasto Łomża ma obowiązek organizacji transportu publicznego dla swoich mieszkańców na swoim terenie i robi to skutecznie za pomocą swojego operatora, a przewozy realizowane przez skarżącą są dla Miasta Łomża przewozami komercyjnymi. Ponadto po zerwaniu porozumień międzygminnych skarżąca nie była jedyną Spółką, która przejęła realizację tych połączeń. Jednak żaden z pozostałych przewoźników nie składał skarg z powodu ograniczenia liczby dostępnych przystanków.

Organ zauważył, że skarżąca wskazała, iż zerwanie porozumień międzygminnych miało przyczyny finansowe i może pełnić te same funkcje taniej. Zdaniem organu niższy koszt może wynikać z istnienia dotacji z Funduszu Rozwoju Przewozów Autobusowych wypłacanych dla przewoźników na nowe linie komunikacyjne o charakterze użyteczności publicznej. Jednocześnie, P. twierdzi, że nie będzie konkurencją dla M., które z podobnych dotacji nie może skorzystać. Dotacje z ww. Funduszu nie dotyczą komunikacji miejskiej. Przy tym nawet linia pozamiejska obsługiwana przez operatora komunikacji miejskiej takiego jak M. w Ł., nadal jest traktowana jako linia komunikacji miejskiej i nie podlega możliwości ubiegania się o dotację. Potwierdzeniem, że skarżąca nie odniosła zauważalnych strat w wyniku wprowadzenia w życie skarżonej uchwały jest liczba figurujących w rozkładzie jady dworca kursów wykonywanych przez skarżącą. Ponadto to głównie oddział łomżyński korzysta z przystanków komunikacyjnych na terenie miasta przy realizacji kursów podmiejskich. Organ stwierdził wyraźny wzrost liczby wykonywanych przez skarżącą kursów, który nastąpił jeszcze przed wejściem w życie spornej uchwały i utrzymuje się do dziś.

W trakcie rozprawy w dniu 22 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę. Wskazał, że jeśli chodzi o posiadane przez Spółkę zezwolenia, to po wejściu w życie zaskarżonej uchwały Spółka "nic nie musiała zmieniać", ponieważ obowiązuje art. 78 u.p.t.z. i wydane zezwolenia są ważne do 31 grudnia 2023 r. Wejście w życie uchwały ogólnie ogranicza działalność Spółki. Pełnomocnik nie był w stanie powiedzieć, czy wejście w życie zaskarżonej uchwały spowodowało ograniczenie linii komunikacyjnych obsługiwanych przez Spółkę, czy wpłynęło na jej rentowność. Według jego wiedzy Spółka prawdopodobnie zrezygnowała z tworzenia nowych linii komunikacyjnych. Z przystanków, których liczbę zmniejszono Spółka korzystała i jako operator, i jako przewoźnik komercyjny, "raczej jako przewoźnik komercyjny".

Pełnomocnik organu podtrzymał wniosek o odrzucenie skargi. Wyjaśnił, że jeśli chodzi o zakres korzystania z przystanków to nie ma różnicy między uchwałą zaskarżoną w sprawie niniejszej a uchwałą z 31 marca 2021 r., co do której sąd odrzucił skargę w sprawie II SA/Bk 67/23. Jeśli przewoźnik posiada zezwolenie na określoną linię komunikacyjną to może korzystać ze wszystkich przystanków w tym zezwoleniu wskazanych. W momencie, w którym Spółka chciałaby zmienić przebieg linii komunikacyjnej bądź uzyskać zezwolenie na nową linię komunikacyjną, musiałaby się dostosować do treści zaskarżonej uchwały. Organ nie uniemożliwił korzystania z przystanków, na które Spółka miała zezwolenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 z późn. zm.), dalej: u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym zaskarżenia uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego na tej podstawie (a więc warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi) jest wykazanie naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Skarga może więc zostać uwzględniona nie tyle wówczas, gdy do tego naruszenia dojdzie (bo to stanowi zaledwie jej warunek formalny), ale gdy naruszenie stanowi uchybienie przepisom powszechnie obowiązującego prawa. Niewykazanie naruszenia interesu prawnego stanowi podstawę odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), a niewykazanie że zaistniałe naruszenie uchybia przepisom prawa powszechnie obowiązującego – powoduje oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przy czym zauważyć należy, że jeśli stwierdzenie braku wystąpienia naruszenia prawa lub interesu prawnego nastąpi po przeprowadzeniu analizy z uwzględnieniem argumentów natury merytorycznej -powinno to prowadzić do oddalenia skargi a nie do odrzucenia skargi.

W sprawie niniejszej nie było między stronami sporu o charakter zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Stanowi ona akt skierowany do nieograniczonej liczby podmiotów (każdego potencjalnego przewoźnika działającego na terenie miasta Łomża), których prawa i obowiązki reguluje w sposób generalny (abstrakcyjny). Z uwagi właśnie na jej skierowanie do przewoźników działających na terenie miasta Łomża – adresatem uchwały jest również skarżąca Spółka, która od roku 2021 realizuje usługę przewozu dla mieszkańców gmin sąsiadujących z miastem Łomża.

Zdaniem sądu sytuacja w sprawie niniejszej, wbrew stanowisku organu, różni się jednak od sytuacji jaka miała miejsce w sprawie II SA/Bk 67/23, w której postanowieniem z 28 marca 2023 r. tutejszy sąd odrzucił skargę P. Spółka z o.o. w B. na uchwałę Rady Miasta Łomża z 31 marca 2021 r. nr 370/XXXVI/21 – z uwagi na oczywisty brak naruszenia interesu prawnego Spółki.

Nie ulega wątpliwości, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą polegającą na świadczeniu usług przewozu dla mieszkańców gmin sąsiadujących z miastem Łomża i zgodnie z zaskarżoną obecnie uchwałą z 16 grudnia 2020 r. uprawniona jest do korzystania z 14 przystanków komunikacyjnych, których właścicielem jest Miasto Łomża. A zatem jako przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób w publicznym transporcie zbiorowym na wyżej wskazanym terenie należy do grona adresatów uchwał mających za przedmiot liczbę i zakres oraz sposób korzystania z tych przystanków. Jak trafnie wskazał sąd w sprawie II SA/Bk 67/23, w takim stanie prawnym źródłem interesu prawnego skarżącej mogło być wyłącznie pozbawienie jej możliwości korzystania z przystanków komunikacyjnych, do których korzystania miałaby wcześniej uprawnienia. Inaczej rzecz ujmując, tylko uniemożliwienie skarżącej korzystania z przystanków, co do których posiadała uprawnienie stanowiłoby naruszenie jej interesu prawnego. Jednak w sprawie II SA/Bk 67/23 ustalono, że nie doszło do takiego pozbawienia, bowiem zaskarżona w tamtej sprawie uchwała z 31 marca 2021 r. nr 370/XXXVI/21 nie tylko nie zmniejszała liczby przystanków dostępnych przewoźnikom takim jak skarżąca Spółka, ale zwiększała liczbę przystanków komunikacji miejskiej na terenie miasta i miała na celu uporządkowanie tej kwestii bez zmniejszania liczby przystanków dostępnych dla wszystkich przewoźników, pozostawiając nadal ich liczbę 14 plus dworzec. W takiej sytuacji (braku ingerencji w liczbę dostępnych również dla skarżącej przystanków) nie wystąpił warunek formalny skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. polegający na naruszeniu interesu prawnego Spółki.

Z nieco odmienną sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej (co zostało już dostrzeżone i wskazane przez sąd w sprawie II SA/Bk 67/23, który sformułował pewne wnioski dotyczące ewentualnego zaskarżenia uchwały z 16 grudnia 2020 r.). Zaskarżoną w sprawie niniejszej uchwałą z 16 grudnia 2020 r. liczbę przystanków zmniejszono. Wynika to z następującej analizy: uchwała nr 227/XXI/20 z 26 lutego 2020 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców ... była trzykrotnie zmieniana, a mianowicie uchwałą: nr 290/XXVII/20 z 28 sierpnia 2020 r., nr 327/XXXII/20 z 16 grudnia 2020 r. oraz nr 370/XXXVI/21 z 31 marca 2021 r.; pierwotnie uchwała z 26 lutego 2020 r. zawierała 21 przystanków komunikacyjnych i dworzec jako dostępne wszystkim przewoźnikom; zmiana tej uchwały, która miała miejsce na podstawie uchwały z 28 sierpnia 2020 r. nie zmieniła liczby tych przystanków (nadal było ich 21 plus dworzec); zmiana liczby omawianych przystanków przez zmniejszenie ich ilości z 21 do 14 (faktycznie dla skarżącej liczbowo nastąpiło zmniejszenie ilości przystanków o 7) nastąpiła uchwałą z 16 grudnia 2020 r.

Uchwała ta dotyczy zatem interesu prawnego skarżącej i nie można przyjąć oczywistego braku naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a kwestionowanym w skardze aktem. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że interes prawny powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim materialnego. Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach prawa materialnego administracyjnego, ale również wynikać może z norm prawa cywilnego - regulacji dotyczących prawa własności i innych praw rzeczowych. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. W takim wypadku uchwała musi naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka wspólnoty samorządowej. Źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (akt stosowania prawa). Nie można przy tym źródła interesu prawnego naruszonego zaskarżoną uchwałą wyprowadzać z samej skarżonej uchwały. Interes prawny musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Zaskarżona uchwała musi taki interes naruszać, powodując następstwo w postaci ograniczenia czy też pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków.

Nie budzi przy tym wątpliwości w orzecznictwie, że ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę. Zgodnie przyjmuje się, że to skarżący musi wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Jest on obligowany wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając go pewnych uprawnień czy też uniemożliwiając ich realizację. Przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. przesądza zmiana sytuacji prawnej skarżącego wywołana kwestionowaną uchwałą (por. wyroki NSA: z 14 marca 2002 r. sygn. II SA 2503/01; z 20 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1305/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Od omawianego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny. Sprowadza się on do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w uchwale ustaleniami, jednak poprzez regulacje uchwały nie dochodzi do naruszenia normy prawnej dotyczącej jego sytuacji prawnej.

W sprawie niniejszej pełnomocnik organu przyznał na rozprawie, że choć zezwolenia posiadane przez Spółkę na mocy art. 78 ust. 1 u.p.t.z. obowiązują do 31 grudnia 2023 r., ale Spółka musiałaby dostosować się do treści zaskarżonej uchwały "gdyby chciała zmienić przebieg linii komunikacyjnych" lub uzyskać zezwolenie na nową linię. Jak wskazał pełnomocnik skarżącej na rozprawie, do 31 grudnia 2023 r. Spółka w zasadzie może korzystać z dotychczasowych zezwoleń na określone linie komunikacyjne; po wejściu w życie uchwały Spółka "nic nie musiała zmieniać" ale uchwała "wpłynęła na jej działalność ogólnie" i "Spółka prawdopodobnie zrezygnowała z tworzenia nowych linii komunikacyjnych".

Trudno w takiej sytuacji przyjąć, że mamy do czynienia z oczywistym brakiem naruszenia interesu prawnego skarżącej prowadzącym do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Wywodzenie naruszenia interesu prawnego z tego, że Spółka nie może swobodnie kształtować przebiegu linii komunikacyjnych, na które posiada zezwolenia i nie może ich przedłużyć w dotychczasowym, identycznym kształcie – znajduje uzasadnienie. Można powiedzieć, że zaskarżona uchwała wpływa niekorzystnie na sytuację Spółki w ten sposób, iż jakakolwiek ingerencja w dotychczasowe zezwolenia uzasadniałaby konieczność dostosowania się do treści uchwały. Nie jest to więc sytuacja identyczna z tą jaka wystąpiła w sprawie II SA/Bk 67/23, w której zaskarżoną uchwałą nie doszło nawet do zmniejszenia liczby przystanków, a więc pozostawała ona w zasadzie neutralna dla działalności Spółki.

Opisane wyżej naruszenie, choć nie pozwala na odrzucenie skargi, nie prowadzi też jednak do uwzględnienia skargi. Przy powziętych ustaleniach wyżej opisanych zbadać bowiem należało, czy doszło do wykazania obiektywnego charakteru naruszenia, tj. tego, że oprócz ingerowania w indywidualną sytuację prawną skarżącej – uchwała czyni to w sposób niezgodny z prawem. Zdaniem sądu, ta okoliczność nie została wykazana w sposób niewątpliwy i umożliwiający uwzględnienie skargi. Nie da się z akt sprawy i stanowisk stron wyprowadzić wystąpienia naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z. (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały – Dz. U. z 2020 r., poz. 1944 z późn. zm.) organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Jest to przepis kompetencyjny uprawniający jednostkę samorządu terytorialnego jako zarządcę lub właściciela przystanków komunikacyjnych i dworców do organizowania publicznego transportu zbiorowego m.in. przez określenie tych przystanków i dworców, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Skarżąca nie kwestionuje przy tym co do zasady kompetencji także do zmniejszenia liczby udostępnionych przystanków i dworców ale podważa arbitralność z jaką, w jej ocenie, nastąpiło to w zaskarżonej uchwale – podjętej zdaniem Spółki bez uzasadnienia. Zarzut ten jest nieskuteczny.

Jednostka samorządu terytorialnego na podstawie normy wynikającej z art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z. uprawniona jest do zróżnicowania dostępności przystanków w zależności od podmiotu. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że "przewozy realizowane przez P. są dla Miasta Łomżą przewozami o charakterze komercyjnym". Pełnomocnik skarżącej na rozprawie przed sądem stwierdził, że z przystanków "odebranych" Spółka korzystała "raczej jako przewoźnik komercyjny". W sprawie niniejszej skarżący upatruje naruszenia w niewskazaniu kryterium możliwości korzystania z dziewięciu przystanków, z których przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały miała prawo korzystać.

Wskazać trzeba, że ww. przepis nie gwarantuje przewoźnikom komercyjnym określonej liczby przystanków, z których mogliby korzystać. Także zmiana liczby przystanków dokonana w zaskarżonej uchwale nie odbyła się, wbrew twierdzeniom Spółki, w sposób arbitralny. Organ przytoczył w odpowiedzi na skargę co najmniej trzy argumenty przemawiające za zmianą: otwarcie nowego Centrum Przesiadkowo-Komunikacyjnego, postawienie na transportu bardziej ekologiczny na terenie miasta oraz zmniejszenie zapotrzebowania na transport pozamiejski w dacie podejmowania uchwały (stan epidemii). Zmiana dotyczy też wszystkich przewoźników pozamiejskich tak samo (bez różnicowania w zależności od podmiotu czy innych kryteriów). Nadto wynika z odpowiedzi na skargę, że Miasto Łomża jako organizator transportu publicznego (art. 4 pkt 9 u.p.t.z.) ma obowiązek organizacji transportu publicznego dla swoich mieszkańców na terenie miasta i poza jego interesem jest dbanie o interesy przewoźników pozamiejskich (odrębnie dotowanych). Trudno więc przyjąć, że zaskarżona uchwała została podjęta arbitralnie. Została podjęta w granicach władztwa przysługującego operatorowi transportu publicznego do jego zorganizowania i nie można w okolicznościach sprawy niniejszej czynić zarzutu jednostce samorządu terytorialnego z tego, że dba o publiczny transport zbiorowy w mieście. Tym bardziej, że skorzystanie z przepisu art. 16 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z. jest też sposobem na zarządzanie przystankami czyli określa możliwość swobodnego dysponowania mieniem gminy (miasta) stosownie do potrzeb i aktualnej sytuacji transportowej.

Niezależnie od powyższego wskazać należy odnośnie zarzutu arbitralności sformułowanego w skardze, że obowiązek uzasadniania uchwał (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzony może być z ogólnych zasad ustrojowych, takich jak zasada zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). Niewątpliwie istotną regułą legislacyjną jest statuowany w §131 ust. 1 w związku z §143 Zasad Techniki Prawodawczej, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi pochodną generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). Jest to szczególnie istotne przy aktach wydawanych na podstawie przepisów zawierających pojęcia niedookreślone, ocenne czy też odwołujące się do pojęć nienormatywnych. Brak sporządzenia uzasadnienia może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08). Brak uzasadnienia uchwały można jednak uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza gdy organ szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści (por. wyroki NSA w sprawach I OSK1797/19 i ww. wyrok o sygn. akt III OSK 3740/21, CBOSA). I z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Odpowiedź na skargę zawiera wyjaśnienie motywów podjęcia zaskarżonej uchwały, których skarżąca Spółka nie podważyła.

Reasumując, nie ma podstaw do przyjęcia, że oczywiście nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej skutkującego odrzuceniem skargi, bowiem naruszenie wystąpiło. Innymi słowy, nie było podstawy do odrzucenia skargi z uwagi na oczywisty brak legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 58 §1 pkt 5a p.p.s.a Jednocześnie uchwała została podjęta bez istotnego naruszenia prawa, bowiem Spółka nie wykazała w jaki sposób jej sytuacja uległa tak diametralnej zmianie w sensie prawnym, iż nie jest możliwe zaakceptowanie treści uchwały z punktu widzenia obiektywnego porządku prawnego. Natomiast motywy podjęcia uchwały dają się wyprowadzić z odpowiedzi na skargę i – jak wskazał pełnomocnik skarżącej na s. 3 skargi powołując się na druk 530 z 8 grudnia 2020 r. – były znane Spółce jeszcze przed jej podjęciem.

W tym stanie rzeczy sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.