Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2478/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 748/22 w sprawie ze skargi J.J. na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania pkt 1 wniosku z dnia [...] sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 maja 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 748/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. J. (dalej: "skarżący") na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania pkt 1 wniosku z dnia 24 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 24 sierpnia 2022 r. wnioskodawca za pomocą poczty elektronicznej zwrócił się z prośbą do Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, o udostępnienie informacji publicznej. Punkt pierwszy wniosku obejmował żądanie udostępnienia w formie skanów dokumentów zawierających informacje o wysokości wynagrodzeń wypłaconych w ostatnim rozliczonym miesiącu (ze wskazaniem jaki to miesiąc) prezesowi sądu, dyrektorowi sądu, głównemu księgowemu sądu, poszczególnym: sędziom i asystentom sędziego zatrudnionym w WSA w Warszawie (z rozbiciem na poszczególne osoby).

W odpowiedzi z 5 września 2022 r. organ poinformował zainteresowanego, że informacje o które wnosi w powyższym zakresie nie stanowią informacji publicznej.

Pismem z 2 listopada 2022 r. wnioskodawca zaskarżył bezczynność organu, i wniósł o zobowiązanie Prezesa w Warszawie do niezwłocznego rozpoznania pkt 1 wniosku najpóźniej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; orzeczenie o charakterze bezczynności; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania oraz udostępnienie Skarżącemu akt sądowych sprawy w systemie teleinformatycznym Sądu.

Skarżący wskazał na regulacje zawarte w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 - dalej "u.i.d.p."), przemawiające w jego opinii za uznaniem przedmiotu jego żądania za informację publiczną w rozumieniu ustawy, oraz wyrok NSA z 15 grudnia 2021 roku sygn. akt III OSK 4266/21 w którym Sąd uznał, że informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia czy fakultatywne lub uznaniowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podnosząc w uzasadnieniu pisma, że wniosek o udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzeń netto wypłaconych wymienionym z imienia i nazwiska osobom za wskazany miesiąc nie dotyczy in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłaconego konkretnej osobie. Dotyka zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam i nie może być kwalifikowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W ocenie WSA wbrew wywodom zawartym w skardze, organ zasadnie skonstatował, że przedmiotem żądania jest uzyskanie informacji o wypłacanych wynagrodzeniach konkretnym osobom. Jeżeli intencja wnioskodawcy była inna, winien był on ponowić wniosek zmieniając jego treść, nie zaś wnosić skargę na bezczynność wobec stanowiska organu. Gdyby natomiast w rozpatrywanym przypadku pożądane dane stanowiły w istocie informację publiczną, organ nie mógłby odstąpić od ich udostępnienia wyłącznie poprzez przekazanie dokumentów w formie zanonimizowanej.

Przedmiotem żądania, było przekazanie informacji o rzeczywistej wysokości wypłaconych wynagrodzeń dla poszczególnych sędziów, co pozostaje w związku z indywidualną sytuacją danej osoby w określonym miesiącu - np. obniżenie wynagrodzenia, wynikające z przebywania sędziego na zwolnieniu lekarskim, bądź z zastosowania sankcji przewidzianej w art. 109 § 1 pkt 2a lub 2b ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych. Sąd uznał, że w przeciwieństwie do samej informacji o zastosowaniu sankcji dyscyplinarnej określonego rodzaju, widomość o wysokości wypłaconego wynagrodzenia w określonym miesiącu z tytułu pełnienia czynności przez konkretnego sędziego, nie jest wiadomością niosącą informację o sprawowaniu urzędu czy funkcji publicznej w konkretnym czasie, w rozumieniu realizacji zadań orzeczniczych bądź organizacyjnych w sądzie.

Analogicznie, dane o wysokości wynagrodzeń wypłaconych innym osobom objętym pkt 1 wniosku (Dyrektor Sądu, Główny Księgowy, asystenci sędziego) - także nie mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna z uwagi na szerszą uznaniowość w zakresie kształtowania ich płac (tak akt wykonawczy do art. 28 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - widełki dla grup zaszeregowania oraz płac dla grupy, odpowiednio możliwość wypłaty dodatkowego wynagrodzenia, dodatki funkcyjne, specjalne, fundusz premiowy).

Sąd podkreślił, że wysokość wynagrodzenia w określonym miesiącu jest determinowana kompilacją warunków, a więc sytuacją indywidualną pracownika sądu, nie tylko w związku z zakresem wykonywania przezeń zadań publicznych - nie musi pozostawać w związku z zakresem czynności w określonym miesiącu. Wiadomość o wielkości wynagrodzenia konkretnej osoby w jednym miesiącu nie niesie więc informacji w sprawach publicznych.

Powyższy wyrok zaskarżono w całości i zarzucono mu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. a u.d.i.p. poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że informacja, o którą wnioskował skarżący w pkt. 1 wniosku z dnia 24 sierpnia 2022 r. nie stanowi informacji publicznej, w sytuacji gdy dotyczy ona wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne, która jest jawna w odniesieniu do konkretnych osób pełniących funkcje publiczne.

2) z ostrożności procesowej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez stwierdzenie przez Sąd I instancji, że żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej, w sytuacji braku rozważenia zastosowania do wnioskowanej informacji lub jej części ww. przepisu.

3) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13, 14 oraz art. 16 ust. 1 u.i.d.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd I instancji, że Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej i oddalenie skargi, w sytuacji gdy podmiot nie udostępnił Skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji, jak również nie wydał decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej;

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie jej w całości i rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone

w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA).

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Trzeba wyeksponować, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który wyznacza granice kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym reżimie Naczelny Sąd Administracyjny ocenia prawidłowość sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego korygowanie lub uzupełniania zarzutów kasacyjnych, podobnie jak identyfikowanie intencji autora skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy zarzuty zostały sformułowane nieprecyzyjnie.

Uwzględniając podane uwarunkowania systemowe Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zostały skonstruowane wadliwie, a mająca je wspierać argumentacja prezentowana w jej uzasadnieniu nie odnosi się do istoty sprawy.

W punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej nie precyzuje jednak, jaką postać ma zarzucane naruszenie: czy polega na błędnej wykładni, czy też na błędnym zastosowaniu prawa materialnego. Przedmiotowa dystynkcja została wprowadzona art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i odnosi się do różnych etapów stosowania prawa materialnego.

Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego zobowiązuje skarżącego kasacyjnie do wykazania, że sąd pierwszej instancji dopuścił się błędu derywacyjnego, który w schemacie polega na prawidłowym doborze przepisów kształtujących prawnomaterialną podstawę wydanego rozstrzygnięcia (proces walidacji) przy jednoczesnym wadliwym odtworzeniu tej podstawy z uwagi na niepoprawną rekonstrukcję norm prawnych, które się na tę podstawę składają (proces derywacji). Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ma więc charakter wyłącznie normatywny, abstrahujący od okoliczności faktycznych danej sprawy. Jego istota polega na nieprawidłowym odtworzeniu poszczególnych elementów normy prawnej, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia kształtującego treść stosunku administracyjnoprawnego strony. Może więc dotyczyć albo niewłaściwego odtworzenia zakresu stosowania normy, czyli okoliczności faktycznych, w których znajduje zastosowanie (hipoteza normy prawnej), albo wadliwego ustalenia konsekwencji prawnych w sytuacji prawnej podmiotu, który znalazł się w okolicznościach faktycznych aktywujących tę normę (dyspozycja/sankcja normy prawnej). Niezależnie od tego, którego elementu normy prawnej dotyczy zarzut błędnej wykładni, odnosi się on wyłącznie do jej generalno-abstrakcyjnego wzorca, kształtowanego treścią przepisów, z których się ją wywodzi. Okoliczności faktyczne sprawy pozostają w tej przestrzeni ocen prawnych bez znaczenia. Z tego też względu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (a tylko w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania możliwe jest skuteczne kwestionowanie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy) zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych - wyrok NSA z 1 lipca 2022 r., III OSK 1241/21.

Zarzut błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego w ujęciu systemowym polega na wytknięciu, że w okolicznościach sprawy dany przepis prawa materialnego nie miał zastosowania. Zasadniczo podniesienie zarzutu błędnego zastosowania prawa materialnego powinno być skumulowane z zarzutem kwestionującym prawidłowość przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych.

Na gruncie niniejszej sprawy skarżący kasacyjnie nie precyzuje na czym konkretnie polegało naruszenie prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji, co nie pozwalają ustalić, jaką wadliwość w procesie stosowania prawa się mu zarzuca. Naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1

i art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. a u.d.i.p. upatruje w "błędnym uznaniu", że informacja, o którą wnioskowano w pkt. 1 wniosku z dnia 24 sierpnia 2022 r. nie stanowi informacji publicznej, w sytuacji gdy dotyczy ona wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne, która jest jawna w odniesieniu do konkretnych osób pełniących funkcje publiczne. Naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. miało natomiast polegać na "stwierdzeniu przez Sąd I instancji, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, w sytuacji braku rozważenia zastosowania do wnioskowanej informacji lub jej części ww. przepisu." Przywołana treść zarzutów potwierdza, że treść skargi kasacyjnej nie pozwala stwierdzić, jaką postać naruszenia prawa materialnego zarzuca się Sądowi pierwszej instancji.

Brak precyzji o analogicznym charakterze cechuje również uzasadnienie skargi kasacyjnej. Powołano się w nim na liczne orzeczenia sądów administracyjnych,

z których żadne nie odnosi się do uwarunkowań faktyczno-prawnych adekwatnych do rozpoznawanej sprawy.

Należy podać, że Sąd pierwszej instancji potwierdził ocenę prawną organu, że informacje o konkretnym wynagrodzeniu wypłaconym danej osobie fizycznej, identyfikowalnej z imienia i nazwiska nie stanowią informacji publicznej, gdyż odnoszą się do sfery ad personam. WSA przyjął, że pytanie dotyczące wynagrodzenia wypłaconego w danym miesiącu konkretnej osobie, które jest wypadkową takich elementów jak np. różnego rodzaju dodatki, m.in. dodatki stażowe lub funkcyjne (kształtujące wynagrodzenie brutto rozumiane jako wynagrodzenie obejmujące wszystkie jego składniki) oraz np. zindywidualizowane składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz potrącenia dokonywane bez zgody i za zgodą pracownika (kształtujące wynagrodzenie netto), nie jest pytaniem o wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych. Ocena ta była zasadniczym powodem oddalenia wniesionej skargi na bezczynność. W skardze kasacyjnej w ogóle się do tej oceny nie odniesiono i nie przedstawiono żadnych zarzutów, które pozwalałyby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ją skontrolować.

Negatywnie należało zweryfikować zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13, 14 oraz art. 16 ust. 1 u.i.d.p. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie wytyka, że WSA bezpodstawne przyjął, iż Prezes WSA w Warszawie nie pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej i oddalił skargi, w sytuacji nieudostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji i niewydania decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wobec braku skutecznego podważenia przyjętego przez WSA stanowiska, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, powołany zarzut kasacyjny nie mógł wywołać oczekiwanych skutków procesowych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie

art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.