Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1911/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 786/20 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 18 listopada 2020 r. znak: IF-VII.7840.3.44.2019/2020.AA-2 w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2021 r., II SA/Lu786/20, oddalił skargę M. N. na decyzję Wojewody Lubelskiego (dalej Wojewoda) z dnia 18 listopada 2020 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Zaskarżoną decyzją Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania L. B. od decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 12 sierpnia 2020 r., odmawiającej uchylenia w trybie wznowienia postępowania decyzji z dnia 11 czerwca 2019 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. N. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (stajni) z poddaszem usługowym, z instalacjami zewnętrznymi: energetyczną, gazową, wodociągową i kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym zbiornikiem ścieków, zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] położonych w S., uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz uchylił decyzję organu I instancji z dnia 11 czerwca 2019 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę ww. inwestycji i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę tej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. N.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił wniesioną skargę.

Sąd stwierdził, że organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

W ocenie Sądu, w sprawie spełniona została przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Decyzja z dnia 11 czerwca 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wydana została bowiem przed uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Sądu, o ile uzyskanie decyzji środowiskowej jest wymagane dla planowanego przedsięwzięcia, to musi zostać ona wydana przed udzieleniem pozwolenia na budowę. Brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyklucza możliwość wydania zgodnej z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile jest ona wymagana dla realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu, skoro Wojewoda prawidłowo ustalił, że z dokumentów dotyczących wydanych pozwoleń na budowę wynika, że już zrealizowane na tym terenie przedsięwzięcia wraz z inwestycją objętą pozwoleniem na budowę z dnia 11 czerwca 2019 r. przekraczają poziom 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), to oczywiste jest, że zamierzenie to należało zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd podkreślił, że budynki z boksami dla koni objęte pozwoleniami na budowę z dnia 5 września 2000 r. i 25 sierpnia 2010 r. oraz kwestionowanym pozwoleniem z dnia 11 czerwca 2019 r. położone są na tym samym terenie. Budynki te skarżący wykorzystuje w ramach prowadzonej działalności gospodarczej "Stajni P.", co wynika nie tylko z wyjaśnień L. B., ale także z kolejnych pism skarżącego, który deklarował w nich, że przeniesie konie ze starej stajni. Wprost i w sposób wiążący inwestor okoliczności te zadeklarował w projekcie budowlanym złożonym dla kwestionowanego przedsięwzięcia, gdzie w projekcie zagospodarowania terenu wskazano, że inwestor posiada już dwa budynki z boksami przeznaczonymi dla koni. Powyższe pozwalało organowi II instancji na uznanie, że w sprawie miał zastosowanie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t.Dz.U.2016.71; dalej "rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r."). Wbrew zarzutom skargi Sąd stwierdził, iż trafnie Wojewoda przyjął, że ustalenia liczby dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) powinno się dokonywać w oparciu o maksymalną możliwą obsadę inwentarza. Do wniosków takich prowadzi odwołanie się do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Zwrócić należy bowiem uwagę, że w analogicznej w swej treści regulacji dotyczącej chowu lub hodowli zwierząt jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, tj. w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., mowa jest wprost o tym, że za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza. Przyjęcie przy ustalaniu liczby dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) maksymalnej możliwej obsady inwentarza pozostaje przy tym jedynym realnym i miarodajnym rozwiązaniem, które gwarantuje możność ustalenia rzeczywistych i możliwych do wystąpienia negatywnych skutków oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność.

Sąd podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została w ramach postępowania wznowieniowego, a nie postępowania zwykłego. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może stanowić przyczyny do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. Organ orzekający w tym trybie nadzwyczajnym nie może ponownie rozpoznać sprawy w jej całokształcie, jak w postępowaniu zwykłym. W przypadku wystąpienia przesłanki wznowienia organ powinien ocenić wpływ stwierdzonej wadliwości procesowej na wydane rozstrzygnięcie. Wojewoda ustalił, że decyzja z dnia 11 czerwca 2019 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dotknięta była określonymi wadami, w tym z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., w związku z czym uchylił decyzję organu I instancji oraz decyzję z dnia 11 czerwca 2019 r. Organ odwoławczy ocenił przy tym w jakim zakresie stwierdzona wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej. Trafnie też stwierdził, że brak uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej wykluczał możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co obligowało go do rozstrzygnięcia o istocie sprawy poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Wzgląd na wskazaną wyżej istotę i zakres postępowania wznowieniowego wykluczał przy tym możność prowadzenia w ramach takiego postępowania uzupełniającego mającego na celu uzyskanie przez inwestora decyzji środowiskowej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. N., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.:

1. art. 35 ust. 5 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333; dalej p.b.) poprzez ustalenie, iż w przedmiotowej sprawie dopuszczalne było wydanie decyzji merytorycznej o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę przez Wojewodę bez uprzedniego wezwania przez ten organ M. N. do złożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczącej części planowanej inwestycji,

2. art. 34 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 35 ust. 3 p.b. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej u.i.o.ś.), polegające na przyjęciu, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach musi być sporządzona przed projektem budowlanym i nie jest możliwe jej sporządzenie na obecnym etapie inwestycji,

3. art. 35 ust. 5 p.b., poprzez ustalenie, iż nie zachodzi potrzeba wydania odrębnego rozstrzygnięcia dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego,

4. art. 35 ust. 4 p.b., polegającą na przyjęciu, iż prawidłowo odmówiono pozwolenia na budowę obiektu, co do którego nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

5. art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś., poprzez przyjęcie, iż należało uzyskać decyzję środowiskową oraz przyjęcie, że Wójt Gminy N. nie posiada uprawnień do oceny, czy inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku nieprawidłowego przyjęcia, iż w toku postępowania wznowieniowego nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania uzupełniającego mającego na celu uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

2. art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w wyniku błędnego przyjęcia, że art. 64 § 2 k.p.a. stanowi podstawę prawną wezwania do uzupełnienia braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i bezprawne ograniczenie terminu na jej złożenie do 7 dni,

3. art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wadliwa i sprzeczna z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., była osnowa zaskarżonej decyzji z 18 listopada 2020 r.,

4. art. 151 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w wyroku z 15 kwietnia 2021 r. zakresu oddalenia skargi,

5. art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy Wojewoda naruszył wynikające z art. 8 i art. 7a k.p.a. zasady zaufania do organów władzy publicznej oraz rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administrtacyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że w rozpatrywanej sprawie wymagane było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowy obiekt budowlany nie był bowiem obiektem, co do którego nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wynika to jednoznacznie z ustaleń prawidłowo poczynionych przez Wojewodę, słusznie zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Zarzut naruszenia art. 35 ust. 4 p.b. nie jest w tych okolicznościach uzasadniony.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, WSA zasadnie też zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że w sytuacji, gdy konieczne było uzyskanie decyzji środowiskowej przed wydaniem pozwolenia na budowę, a decyzji takiej nie uzyskano, to należało odmówić pozwolenia na budowę.

Rozważając powyższą kwestię Sąd I instancji należycie odniósł się do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i trafnie wskazał, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w art. 71 ust. 1 u.i.o.ś. oraz sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Brak zatem decyzji środowiskowej stanowił uzasadnioną podstawę od odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że brak decyzji środowiskowej mógł zostać uzupełniony po wznowieniu postępowania, bez potrzeby uchylania udzielonego pozwolenia na budowę. Takie bowiem działanie stanowiłoby w istocie obejście prawa.

Podkreślić należy, że - jak trafnie stwierdził Wojewoda - ustalenia liczby dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) powinno się dokonywać w oparciu o maksymalną możliwą obsadę inwentarza. W prawidłowo ustalonych przez organ odwoławczy i Sąd I instancji realiach niniejszej sprawy powodowało to konieczność uzyskania decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. WSA zasadnie w tej sytuacji uznał, że jeżeli uzyskanie decyzji środowiskowej jest wymagane dla planowanego przedsięwzięcia, to musi zostać ona wydana przed udzieleniem pozwolenia na budowę. Brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyklucza możliwość wydania zgodnej z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile jest ona wymagana dla realizacji przedsięwzięcia.

W pełni podzielając powyższe stanowiska Sądu I instancji i organu odwoławczego, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 35 ust. 5 pkt 1 i ust. 3 p.b.; art. 34 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 35 ust. 3 p.b. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 71 ust. 1 u.i.o.ś.; art. 35 ust. 5 p.b. oraz art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś.

W konsekwencji stwierdzić należy, że Sąd I instancji przeprowadził prawidłowo kontrolę zaskarżonej decyzji i słusznie oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę. Niezasadne są więc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również w powiązaniu z art. 64 § 2 k.p.a., z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w powiązaniu z art. 8 i art. 7a k.p.a.

Jeżeli natomiast chodzi o zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. "poprzez brak wskazania w wyroku z 15 kwietnia 2021 r. zakresu oddalenia skargi", to w realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości fakt, że skarga ta została oddalona w całości.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.