Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1968/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 oraz 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4926/21 w sprawie ze skargi B. J. na decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie pomocy w ramach "Programu dla szkół" oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4926/21 po rozpoznaniu skargi B. J. (dalej "skarżąca") uchylił decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 9 września 2021 r. nr PDS/CE/19/09/2021 oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia 23 lipca 2021 r., nr PDS/Drc/LU/000023/07/2021.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy w ramach "Programu dla szkół" z tytułu udostępniania dzieciom w szkołach podstawowych owoców i warzyw oraz mleka i przetworów mlecznych w II semestrze roku szkolnego 2020/2021 na kwotę 123 954,92 zł w ramach komponentu owocowo-warzywnego i 147 820,30 zł w ramach komponentu mlecznego. W dniach 16 czerwca – 21 czerwca 2021 r. w Zespole Placówek Oświatowych w R. została przeprowadzona kontrola, mająca na celu sprawdzenie prawidłowości realizacji programu i jakości dostarczanych porcji owocowo – warzywnych oraz mlecznych. Decyzją z 23 lipca 2021 r. Dyrektor OT KOWR przyznał skarżącej pomoc w części, w ramach "Programu dla szkół", w której, uwzględniając ww. wyniki kontroli, w kwocie 123 422,97 zł w ramach komponentu owocowo – warzywnego i w kwocie 147 820,30 zł w ramach komponentu mlecznego oraz odmówił przyznania pomocy w kwocie 531,95 zł w ramach komponentu owocowo – warzywnego. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z 9 września 2021 r. Dyrektor Generalny KOWR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora OT KOWR z 23 lipca 2021 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 sierpnia 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu zadań realizowanych przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa związanych z wdrożeniem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej programu dla szkół (Dz.U. z 2020 r., poz. 1511, z późn. zm.), dalej "rozporządzenie MRiRW", owoce i warzywa są udostępniane dzieciom, o których mowa w § 5 ust. 3 pkt 1 i w § 8 ust. 3 pkt 1, zgodnie z warunkami i wymaganiami określonymi w załączniku nr 1. Sposób udostępniania owoców i warzyw do rozporządzenia. Organ odwoławczy wskazał na wyniki kontroli przeprowadzonej na miejscu i wyjaśnił, że skarżąca nie dostarczyła porcji pomidorków spełniających określone wymagania wagowe, naruszając powinność wynikającą z rozporządzenia. Organ podał, że tylko 35 pomidorów (58,3%) miało wymaganą wagę, tj. min. 90g. W związku z tym, że 41,7% zważonych pomidorków nie spełniało wymagań określonych w ww. rozporządzeniu organ odwoławczy uznał, że pomoc w kwocie 438,44 PLN, obliczona w następujący sposób: 572 porcje pomidorków x stawka pomocy netto za jedną porcję wynosząca 0,73 PLN x 5% stawka VAT, nie może zostać przyznana.

Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4926/21 uchylił decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 9 września 2021 r. nr PDS/CE/19/09/2021 oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia 23 lipca 2021 r., nr PDS/Drc/LU/000023/07/2021. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że szczegółowe zasady i tryb przyznawania pomocy finansowej z tytułu realizacji działań w ramach programu dla szkół reguluje rozporządzenie, wydane na podstawie art. 38x ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 185). W ocenie Sądu I instancji organy rozstrzygające sprawę niniejszą dokonały pomniejszenia przyznanej pomocy o iloczyn liczby wszystkich porcji warzyw znajdujących się na stanie szkoły w dniu kontroli (a więc także tych porcji co do których nie stwierdzono nieprawidłowości) i stawki pomocy netto za jedną porcję oraz stawki VAT. Sposób, w jaki organy dokonały pomniejszenia przyznania pomocy jest dowolny i nie znajduje umocowania w przepisach prawa, które nie przewidują wykluczenia z przyznania pomocy wszystkich porcji warzyw znajdujących się w szkole w dniu kontroli, jeżeli nieprawidłowości stwierdzono tylko w części porcji. Zdaniem Sądu I instancji, organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił też w oparciu o jaką podstawę prawną dokonał pomniejszenia w ten sposób przyznanej pomocy.

Następnie organ działając na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2022 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 4926/21.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, mając na względzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1) Naruszenie prawa materialnego w zakresie podstawy wyrażonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, tj. § 11 ust. 2 rozporządzenia MRiRW, poprzez błędną wykładnię ww. przepisu polegającą na przyjęciu, iż określa on mechanizm przyznania kwoty pomocy pomniejszonej wyłącznie o wartość porcji co do których nie stwierdzono nieprawidłowości, przy czym Sąd w ww. zakresie błędnie zinterpretował porcje co do których nie stwierdzono nieprawidłowości, gdyż zwrot ten, a w konsekwencji i cały przepis § 11 ust. 2 rozporządzenia MRiRW winien być odczytywany z uwzględnieniem treści innych przepisów rozporządzenia, w zakresie odesłania do przepisów unijnych, które wskazują na mechanizm kwalifikacji uznania za porcje poszczególnych produktów z uwzględnieniem tolerancji 10 % liczby lub wagi produktów w każdej partii niespełniających minimalnych wymagań jakości. W rezultacie w wyniku błędnej wykładni dokonanej przez Sąd I instancji, w kwestionowanym wyroku Sąd zarzucił, iż organ nie zastosował § 11 ust. 2 rozporządzenia MRiRW, a w efekcie dokonał nieprawidłowego rozliczenia, które w ocenie Sądu miało niekorzystny wpływ na przyznaną kwotę pomocy.

2) Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej "k.p.a.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na mylnym przyjęciu, że organ administracji publicznej naruszył ww. przepisy, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ nie dokonał wszystkich ustaleń faktycznych niezbędnych do zastosowania § 11 ust. 2 rozporządzenia MRiRW, a w szczególności wskazanych w tym przepisie wartości liczbowych służących do wyliczenia przyznanej pomocy w wysokości pomniejszonej, tymczasem organ dokonał ustaleń faktycznych jak też prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, które pozwoliły na dokonanie wyliczeń i pomniejszenia przyznanej pomocy na podstawie przepisów prawa w tym także uregulowań unijnych.

3) Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu wyroku w zakresie stwierdzonych przez Sąd I instancji uchybień organu administracji publicznej zasadom obowiązującym w postępowaniu administracyjnym, poprzez naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 i 80 k.p.a. bez odniesienia ich do przeprowadzonego przez organ I i II instancji postępowania dowodowego, pozbawiając tym samym organ możliwości ustalenia przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji uchylając z tego powodu decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 9 września 2021 r. nr PDS/CE/19/09/2021 oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora OT KOWR w Lublinie z dnia 23 lipca 2021 r. nr PDS/Drc/LU/000023/07/2021 o przyznaniu pomocy w części.

4) Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na określeniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wiążących wskazań dla organu co do dalszego postępowania, tj. uzupełnienia ustaleń faktycznych, które pozwolą na zastosowanie przepisów § 11 ust. 2 rozporządzenia MRiRW w zakresie zastosowanych rozliczeń, podczas, gdy organ dokonał wszelkich niezbędnych ustaleń bazujących m.in. na wynikach kontroli zawartych w raportach nr LUB/WRRR/21/2021/DEL i LUB/WRRR/24/2021/DEL, a także własnych ustaleniach, które doprowadziły do prawidłowego sposobu wyliczenia pomniejszenia kwoty przyznanej pomocy.

5) Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi skarżącej, podczas gdy w świetle okoliczności sprawy oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie było podstaw do uwzględniania skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł o:

a) uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4926/21 i oddalenie skargi na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.,

ewentualnie - uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4926/21 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a.,

b) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym,

c) zasądzenie na rzecz Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca w terminie wynikającym z tego przepisu nie zażądała jej przeprowadzenia.

W związku z treścią zarzutów skargi należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez kasatora naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały.

W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

W związku ze związaniem granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony ani tym bardziej zobowiązany do modyfikowania czy też uzupełniania za strony wadliwie skonstruowanych zarzutów skargi kasacyjnej. Nie może także domniemywać ich pełnej treści czy postaci, jak również intencji stron, które przyświecały im przy ich formułowaniu.

W przedmiotowej sprawie, w której nie stwierdzono nieważności postępowania ani podstaw do umorzenia postępowania czy też odrzucenia skargi, formułując zarzuty skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, które w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię.

Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Przechodząc do oceny podniesionych przez kasatora zarzutów, dotyczących naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania ich zasadności.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do najbardziej ogólnego zarzutu skargi kasacyjnej podkreśla, że wbrew stanowisku kasatora, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie wykazano niespełnienia formalnych warunków, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia, którą zaskarżony wyrok zawiera. W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd I instancji przyjęty, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., o sygn. akt II FPS 8/09). Wbrew wywodom przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny, jaki przyjął za podstawę rozstrzygnięcia i uzasadnił swoje stanowisko co do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania, odnosząc się w niezbędnym zakresie do zarzutów skargi. Sąd I instancji wskazał na braki zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanej podstawy prawnej i jego niepełnego uzasadniania, co skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o niezgodności z prawem zaskarżonych decyzji, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Z uwagi na fakt, iż pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, dotyczą tożsamego zagadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna je łącznie. Spór w tej sprawie koncentruje się wokół tego, czy Sąd I instancji słusznie uznał, że organ wydając zaskarżone decyzje przeprowadził w sposób właściwy postępowanie wyjaśniające, prawidłowo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie i końcowo w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami odmówił skarżącej przyznania pomocy w części w ramach "Programu dla szkół".

Na wstępie Naczelny Sad Administracyjny wskazuje, a co nie budzi wątpliwości, że szczegółowe zasady i tryb przyznawania pomocy finansowej z tytułu realizacji działań w ramach programu dla szkół reguluje rozporządzenie MRiRW, wydane na podstawie art. 38x ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 185) oraz załącznik nr 1 do tego rozporządzenia. Nie budzi wątpliwości również, że przepisy te powinny być stosowane przy uwzględnieniu art. 74 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz.Urz.UE.L nr 347, str. 671), zwane dalej "rozporządzeniem nr 1308/2013" oraz załącznik nr 1 część A pkt 3 do rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2019/428 z dnia 12 lipca 2018 r. zmieniające rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 543/2011 w zakresie norm handlowych w sektorze owoców i warzyw (Dz.Urz.UE.L 2019 Nr 75, str. 1), dalej "rozporządzenie w zakresie norm handlowych".

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zadaniem Sądu I instancji było dokonanie oceny zaskarżonej decyzji zarówno przez pryzmat zachowania przez organ administracji wszystkich wymogów proceduralnych, jak i prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego i wbrew zarzutom skargi kasacyjnej z tych obowiązków wywiązał się w pełni.

W tym miejscu przypomnieć zatem należy zasadniczą dla oceny prawidłowości działania organu administracji regułę ogólną wynikającą z art. 7 k.p.a., zgodnie z którą prowadząc postępowanie w indywidualnej sprawie organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i mają za zadanie podejmować wszelkie kroki mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przy jednoczesnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania. Rozwinięciem zasady prawdy obiektywnej jest art. 77 § 1 tej ustawy, w którym nałożono na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy rozstrzygnięciu sprawy. Konsekwentnie, niezrealizowanie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. i brak właściwego uzasadnienia decyzji, narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do jej uchylenia przez sąd. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. Motywy, jakimi kierowano się przy wydaniu decyzji, muszą wprost wynikać z decyzji, umożliwiając sądowi administracyjnemu kontrolę prawidłowości działań organu, które doprowadziły do jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2019 r. sygn. II OSK 2322/17, tamże).

Stosując te zasady do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że trafna była ocena Sądu I instancji. Doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania przejawiającego się w wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji z powodu braku precyzyjnego wskazania podstawy prawnej w oparciu o którą dokonały pomniejszenia przyznanej pomocy o iloczyn liczby wszystkich porcji warzyw znajdujących się na stanie szkoły w dniu kontroli (a więc także tych porcji co do których nie stwierdzono nieprawidłowości) i stawki pomocy netto za jedną porcję oraz stawki VAT. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który wskazał, że sposób, w jaki organy dokonały pomniejszenia przyznania pomocy jest dowolny. Organy nie wskazały również przepisów, w oparciu o które przyjęły takie rozwiązanie.

Należy bowiem podkreślić, że organ przeprowadził w dwóch szkołach kontrolę i w trakcie których dokonał kontroli kilkudziesięciu porcji pomidorów. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że sposób wyliczenia zaprezentowany przez organ nie znajduje oparcia, w szczególności w przepisach rozporządzenia MRiRW. Badaniem objęto wyrywkowo porcje pomidorów, wskazując, że nie spełniają one minimalnej masy 90g. Poszczególne wskazane przez organ porcje pomidorków mają masę mniejszą niż 90g., jednakże okoliczność ta nie odnosi się do całej partii odpowiednio 122 i 572 porcji, które stanowią całe partie. Ponadto do oceny wydania zgodności z obowiązującymi przepisami zaskarżonych decyzji, niezbędne jest skonfrontowanie poczynionych przez organ ustaleń z załącznikiem nr 1 część A pkt 3 rozporządzenia w zakresie norm handlowych, który wskazuje na obowiązek zastosowania przez organ 10 % tolerancji w odniesieniu do liczby lub wagi produktów w każdej partii niespełniających minimalnych wymagań jakości. Na obowiązek zastosowania tych przepisów organ sam wskazuje. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dokonał tego w sposób prawidłowy. Po pierwsze ani decyzja I ani II instancji nie wskazuje przepisów unijnych jako podstawy rozstrzygnięcia. Po drugie nie zostają ona uwzględniona przez organ na żadnym etapie prezentowanych wyliczeń matematycznych dotyczących zakresu pomocy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ poddając kontroli pomidorki pod względem wagi każdej porcji, nie zastosował się do tego przepisu, bowiem nie użył tolerancji 10 % w każdej partii niespełniającej minimalnych wymagań jakości.

Należy bowiem podkreślić, co organ sam przyznaje, że np. w trakcie kontroli w przeprowadzonej w Szkole Podstawowej nr 14 im. [...] w dniach 7-16 czerwca 2021 r., zważono 60 z 572 porcji pomidorków znajdujących się na stanie szkoły w dniu kontroli. Po zważeniu, 35 porcji (58,3%) miało wymaganą wagę, tj. min. 90g, a pozostałe 25 porcji ważyło: 81,5g, 88,5g, 83,5g, 89,5g, 70,5g, 84,5g, 82,5g, 76,5g, 88,5g, 89,5g, 87,5g, 89,5g, 87,5g, 85,5g, 88,5g, 87,5g, 86,5g, 89,5g, 81,5g, 77,5g, 87,5g, 84,5g, 87,5g, 86,5g, 81,5g. Organ uznał, że skoro 41,7% zważonych pomidorków (25 porcji) nie spełniało wymagań określonych w rozporządzeniu MRiRW, pomoc nie może zostać przyznana za całą partie obejmującą 572 porcje. Przyjmując sposób obliczania przyjęty przez organ oraz stosując podstawowe zasady matematyki, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że nie wszystkie 25 porcji wskazane przez organ jako nieprawidłowe spełniły wymóg tolerancji 10% o których mowa w załączniku nr 1 część A pkt 3 rozporządzenia w zakresie norm handlowych. Masa 90g pomniejszona o 10% stanowiła wartość 81g. Tym samym porcje o masie wyższej, wbrew stanowisku organu, spełniły wymóg rozporządzenia MRiRW. Zatem w stosunku do tych porcji nie został przekroczony dopuszczalny margines błędu. Co istotne, w badaniu tym poddano ważeniu 60 porcji pomidorów, co stanowi 10,5% całej partii a tylko 25 sztuk (z 572 w partii) nie spełniało w ocenie organu masy 90g, co stanowi 4,4% partii. Ponadto dla pełnej analizy sprawy organ nie zważył łącznie całej partii pomidorów, co mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy również w zakresie spełnienia wymogu o którym mowa w załączniku nr 1 część A pkt 3 rozporządzenia w zakresie norm handlowych. Okoliczności tych, organ w żaden sposób nie poddał analizie, jak również nie wyjaśnił w oparciu o jakie argumenty tak mała ilość pomidorów nie spełniających kryterium wagi stanowiła podstawę do odmowy przyznania pomocy odnośnie całej partii.

Organ, co prawda przedstawił matematyczny sposób wyliczenia nieprzyznanej pomocy, nie wskazał przy tym jednak podstawy prawnej takiego działania. Ponadto do ich wyliczenia jako podstawę przyjął ilość porcji w całej partii, a nie ilość porcji nie spełniających parametru masy, nie wskazując przy tym podstawy prawnej przyjęcia takiego rozwiązania. Pomimo znajomości przepisów, co wynika z treści skargi kasacyjnej, nie zastosował załącznika nr 1 część A pkt 3 rozporządzenia w zakresie norm handlowych, z których wynika obowiązek zastosowania 10 % tolerancji w odniesieniu do liczby lub wagi produktów w każdej partii niespełniających minimalnych wymagań jakości. Rację ma zatem Sąd I instancji, który wskazał, że obowiązujące przepisy nie przewidują wykluczenia z przyznania pomocy wszystkich porcji warzyw znajdujących się w szkole w dniu kontroli, jeżeli nieprawidłowości stwierdzono tylko w części porcji. Wbrew twierdzeniom kasatora, uzasadnienie zaskarżonej decyzji powinno być odzwierciedleniem prawidłowo dokonanych ustaleń faktycznych. Nie ulega zatem wątpliwości, że obowiązkiem organu było precyzyjne wskazanie podstawy wydania zaskarżonych decyzji. Tego obowiązku uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie wypełnia. Wbrew obowiązkom nałożonym przez przepisy prawa, kasator próbę wyjaśnienia przepisów podjął dopiero w skardze kasacyjnej, zamiast w swojej decyzji. Takie postępowanie jest niezgodne z wyżej wskazanym art. 107 § 3 k.p.a., bowiem decyzje nie spełniają standardów zawartych w tym przepisie, w szczególności nie zawierają wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Na okoliczność niepełnego przytoczenia podstaw prawnych swojej decyzji wskazuje w skardze kasacyjnej jej autor. Z okolicznością tą nie sposób się nie zgodzić, bowiem pomija ona istotne dla rozstrzygnięcia sprawy przepisy. Co wymaga podkreślenia decyzja organu odwoławczego nie odnosi się również do wyjaśniania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy zwłaszcza, że skarżąca już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podnosiła zarzuty odnośnie sposobu przeprowadzenia ważenia, jak również okoliczność dużej rozbieżności wagowej poszczególnych porcji pomidorów, których niektóre przekraczały 180g. Zasadnie zatem Sąd I instancji zakwestionował rozstrzygnięcie organu i uchylił decyzje obu instancji.

Reasumując, w świetle powołanych wyżej argumentów należy uznać, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok nie dopuścił się zarzucanych przez kasatora uchybień, co czyni skargę kasacyjną niezasadną. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.