Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1006/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 czerwca 2021 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta C. - działając na podstawie art. 3, art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5, art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej jako: "u.ś.r.") oraz rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako: "k.p.a.") - odmówił przyznania P. Z. (zwanej dalej także jako: "strona", "wnioskodawczyni", "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę – E. Z.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 19 listopada 2020 r. (data stempla pocztowego) strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nad osobą niepełnosprawną - matką E. Z.

Decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta C. odmówił P. Z. wnioskowanego świadczenia, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 17 marca 2021 r. (nr [...]) uchyliło w całości tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia do organu I instancji, wskazując że przed ponownym rozpoznaniem sprawy o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ powinien przeprowadzić wywiad środowiskowy ustalając rolę i charakter sprawowanej opieki oraz fakt czy opieka nad osobą niepełnosprawną rzeczywiście pozbawia wnioskodawczynię możliwości podjęcia jakiekolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz fakt rezygnacji z pracy w związku z opieką nad matką.

Organ przywołał art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b oraz ust. 5 u.ś.r. wskazując, że P. Z. jest córką E. Z. - osoby, która wymaga opieki. Wnioskodawczyni nie pozostaje w zatrudnieniu, figuruje w rejestrze osób bezrobotnych Powiatowego Urzędu Pracy w C. Jak wynika z weryfikacji w Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz z danych zawartych w weryfikacji z Urzędu Pracy w C. wnioskodawczyni nie posiada jakiekolwiek stażu pracy, tym samym nie ma mowy, iż zrezygnowała z pracy w celu opieki nad niepełnosprawną matką.

E. Z., matka wnioskodawczyni - jako osoba, która wymaga opieki, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia 25 czerwca 2019 r. (nr [...]), przy czym nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 24 czerwca 2019 roku.

W celu przeprowadzenia wywiadu w środowisku osoby niepełnosprawnej pracownik socjalny w dniu 23 kwietnia 2021 r. udał się do miejsca zamieszkania wnioskodawczyni oraz jej niepełnosprawnej matki, jednakże na miejscu nikogo nie zastał.

Następnie w dniu 26 kwietnia 2021 r. pracownik socjalny w miejscu zamieszkania zastał wyłącznie E. Z., która wykonywała prace ogródkowe. Jak oświadczyła - córka wyjechała z miasta w celu załatwienia spraw prywatnych i pojawi się u matki wieczorem. Na zadawane pytania odpowiadała składnie i logicznie. W ocenie pracownika socjalnego fakt samodzielnego przebywania w miejscu zamieszkania oraz wykonywane prace ogródkowe jednoznacznie świadczą o braku potrzeby całodobowej opieki nad E. Z. oraz nic stoi na przeszkodzie podjęcia jakiekolwiek zatrudnia przez wnioskodawczynię.

Organ stwierdził, że P. Z. spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ponieważ obowiązek alimentacyjny spoczywa na niej, jako córce osoby wymagającej opieki.

Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r., zdaniem organu, nie ma wpływu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), w którym stwierdzono niezgodność art. 17 ust. 1b cyt. ustawy z art. 32 Konstytucji RP. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wskazał wyraźnie, że skutkiem wejścia wyroku w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani "wykreowanie" prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który ma prawo do zmiany istniejących przepisów prawnych. Organ nie posiada prawa, ani możliwości do zmiany przepisów ustawy, a nawet więcej - jest związany do wydawania decyzji administracyjnej na gruncie obowiązujących przepisów. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają bowiem uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Także stanowisko Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej jest jednoznaczne i potwierdza konieczność zróżnicowanego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, póki działania legislacyjne zmierzające do przywrócenia równości wśród tej kategorii świadczeniobiorców wciąż trwają. Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdził, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego wprawdzie orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednakże nie wpłynął on na sytuację osoby wnioskującej, gdyż "musi czekać ma rozwiązania ustawowe" (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2926/14 oraz z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt I OSK 519/14).

Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że w związku z niespełnieniem przesłanek ustawowych zawartych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., faktem niesprawowania całodobowej opieki nad matką i brakiem rezygnacji z zatrudnienia w celu opieki nad matką, wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z dnia 28 lipca 2021 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy po przytoczeniu treści art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b oraz ust. 5 u.ś.r. wskazał, że niepełnosprawność E. Z. (ur. [...] 1959 r.) w stopniu znacznym potwierdzona została orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia 25 czerwca 2019 r. (nr [...]), z którego wynika, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje; znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 24 czerwca 2019 r., natomiast orzeczenie wydano do dnia 30 czerwca 2021 r.

Kolegium – tak jak w decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia – ponownie wyjaśniło, że powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być wiek, w którym wstąpiła niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest bowiem wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną strony oraz ugruntowanej linii orzeczniczej sadów administracyjnych (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 8/19; z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16 oraz z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16).

Niezależnie jednak od deklarowanej opieki - mając na uwadze niewątpliwie wymogi opieki wynikające z ustaleń organu I instancji - Kolegium wskazało, że strona nie wykazała związku przyczynowego między rezygnacją z pracy a objęciem opieką matki. Wskazano, że strona nie posiada żadnego stażu pracy. Wszystko wskazuje też na to, że pomoc świadczona matce z uwagi na jej zakres nie wymaga rezygnacji z aktywności zawodowej, a więc że nie jest spełniona podstawowa przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem Kolegium, stan faktyczny sprawy nie przekonuje do tego, że strona podjęła decyzję o rezygnacji z aktywności zawodowej wyłącznie w związku z deklaracją objęcia opieki nad matką. Do wniosku takiego nie przekonuje wieloletnia bierność zawodowa, jak też wymogi opieka wynikające z oświadczeń strony i ustaleń organu I instancji w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym.

Kolegium dodało, że z zebranego materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, aby opieka nad niepełnosprawną matką sprawowana przez stronę wykluczała podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Sposób sprawowania opieki ustalony w sprawie nie może być uznany za obejmujący czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności. W większości chodzi o typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji bezspornie wynika, że zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez stronę nad matką, w świetle zasad doświadczenia życiowego, jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasowym (w aktach notatka służbowa z dnia 27 kwietnia 2021 r. na okoliczność ustalenia faktu sprawowania opieki nad niepełnosprawną; oświadczenie strony z dnia 11 maja 2021 r. dotyczące opieki nad matką; raport z rejestru osób bezrobotnych dotyczący P. Z. z dnia 13 kwietnia 2021 r. dotyczący sytuacji strony). Zdaniem Kolegium zakres opieki obejmującej kilka godzin dziennie nie wyklucza podjęcia zatrudnienia.

Podsumowując, Kolegium wskazało, że w sprawie nie zostały spełnione przez stronę przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. W myśl tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje określonym w nim osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Spełnienie tych przesłanek ocenia się nie na podstawie samej deklaracji osoby wnoszącej o świadczenie pielęgnacyjne, czy nawet osoby niepełnosprawnej, lecz na podstawie całokształtu okoliczności występujących w danej sprawie.

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy na podstawie zebranych dowodów doszedł do przekonania, że strona nie jest osobą, która w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.

Kolegium podkreśliło, że jakkolwiek E. Z. jest osobą niepełnosprawną, to czynności podejmowane przez stronę mieszczą się w większości w zwykłych czynnościach pomocy świadczonej często przez dorosłe osoby wobec rodziców lub dziadków. Przygotowywanie posiłków, zakupy, sprzątanie, pranie, prasowanie to zwyczajne, codzienne czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a pomoc w czynnościach higienicznych, czy wspólne z osobą niepełnosprawną wizyty u lekarza, to z kolei pomoc świadczona często osobie starszej czy chorej mimo pozostawania przez opiekuna w zatrudnieniu.

Sama ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Te określenia z kolei wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez cześć doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Nie należy jednak rozumieć warunku "stałej" i "długoterminowej" opieki, jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a długoterminowa w sensie rozciągłości w czasie, a wiec musi to być opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest stopniem niepełnosprawności podopiecznego, a wiec koniecznością wykonywania takich czynności, które warunkują jego egzystowanie w warunkach godności człowieka (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 482/20).

Kolegium ponadto wskazało, że w istocie bierność zawodowa strony w przeszłości stanowiła wybór, a sytuacja ta uległa zmianie na potrzeby postępowania, tj. jedynie w związku z ubieganiem się o świadczenie pielęgnacyjne. Nie sposób przyjąć, wobec długiej przerwy w zatrudnieniu, aby strona mogła i miała zamiar podjąć zatrudnienie. Osoba bierna zawodowo w poprzednich latach może oczywiście wykazać, że nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od jego podejmowania z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną.

Jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. (sygn. akt I OSK 1549/19), wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te decydując się na sprawowanie opieki pozbawiają się możliwości uzyskiwania dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej. Z tego powodu brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może zostać automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją z bądź nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy na podstawie zebranych dowodów doszedł do przekonania, że strona nie jest osobą, która w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.

Kolegium zaznaczyło, że w orzeczeniu dotyczącym niepełnosprawności w stopniu znacznym znajdują się - w punkcie 7 - wskazania dotyczące "konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji". Jednakże wydanie takiego orzeczenia nie przesądza z góry, że każdy, zajmujący się osobą legitymującą się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie, ani że wprost uprawnia to do przyjęcia ww. związku przyczynowego.

Końcowo Kolegium wskazało, że w warunkach sprawy świadczenie pielęgnacyjne nie jawi się jako takie, które mogłoby służyć rekompensacie rezygnacji z aktywności zawodowej. Przedmiotowe świadczenie nie stanowi dochodu zastępczego, lecz winno służyć możliwości podjęcia się opieki w związku z rezygnacją z aktywności zawodowej, o czym nie ma mowy w niniejszej sprawie.

P. Z. zaskarżyła powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta C. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W uzasadnieniu skargi wskazano natomiast, że z dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przywołanej normy prawa wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być całodobową. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału skarżąca ze względu na sprawowaną opiekę nie jest w stanie podjąć zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasowym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, i wnosząc o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone przez organy z zachowaniem przepisów prawa procesowego a rozstrzygnięciu podjętemu w zaskarżonej decyzji, tj. odmowie przyznania wnioskowanego przez stronę skarżącą świadczenia, nie można skutecznie postawić zarzutu wydania go z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z powołanego unormowania wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18).

Omawiane świadczenie, co należy podkreślić, nie jest jednak przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, powodowanych koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie wykonuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) z uwagi wyłącznie na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.

W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu było ustalenie związku pomiędzy niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Do oceny w tym zakresie konieczne było stwierdzenie, czy istotnie powodem (celem) rezygnacji - a w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy w istocie nie podejmowania - zatrudnienia przez skarżącą jest konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (tutaj: matką), a jeżeli tak, to rozważenie również tego, czy wymiar faktycznie sprawowanej przez skarżącą i koniecznej w związku ze specyfiką niepełnosprawności jej matki opieki rzeczywiście stoi na przeszkodzie możliwości podjęcia przez nią jakiegokolwiek - choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy - zatrudnienia.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca mieszka wspólnie ze swoim małoletnim dzieckiem (ur. w 2017 r.) oraz z matką - E. Z. (ur. w 1959 r.), legitymującą się orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 30 czerwca 2021 r., przy czym stwierdzono, że nie da się ustalić od kiedy istnieje u niej niepełnosprawność, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 24 maja 2019 r. Symbol przyczyny niepełnosprawności: 02-P - choroby psychiczne (vide: orzeczenie nr [...] Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia 25 czerwca 2019 r., sprostowane postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2019 r.). Z akt sprawy wynika także, że skarżąca (ur. 1994 r.) nigdy nie podejmowała zatrudnienia, jest osobą długotrwale bezrobotną, nie zarejestrowaną aktualnie jako osoba bezrobotna w PUP (ostatnia rejestracja w PUP jako osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku miała miejsce w okresie od 11 czerwca 2019 r. do 16 lipca 2020 r., przyczyna wyrejestrowania: brak gotowości do podjęcia pracy przez okres co najmniej 10 dni - art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - vide: "Raport - Aktualny status osoby" oraz "Raport - Status osoby z ostatniej rejestracji"). Z akt sprawy wynika również, że E. Z. cierpi na depresję, nerwicę, ma problemy z kręgosłupem i pamięcią. Porusza się samodzielnie, nie jest osobą pampersowaną, jest osobą kontaktową, podejmuje się samodzielnie prac fizycznych - prace w ogrodzie. Podczas wizyt pracownika socjalnego, pod adresem zamieszkania, przebywała sama w domu, bez asysty córki - miało to miejsce 22 grudnia 2020 r. oraz 26 kwietnia 2021 r. Córka, według jej oświadczenia, gotuje obiady, sprząta, podaje leki (vide: wywiad z dnia 25 listopada 2020 r.; notatka służbowa z dnia 24 grudnia 2020 r.; notatka służbowa z dnia 27 kwietnia 2021 r.).

W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy zgromadziły a następnie oceniły materiał dowodowy pod kątem istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącą nad matką, w tym faktycznego zakresu tej opieki z uwagi na niepełnosprawność matki, a jednocześnie koniecznością z tego powodu nie podejmowania przez skarżącą aktywności zawodowej, stwierdzając, że w istocie całokształt okoliczności faktycznych sprawy wskazuje, iż nie zachodzi sytuacja, w której można by przyjąć, że skarżąca, bez wątpienia sprawująca opiekę nad swoją matką, nie jest w stanie podjąć żadnej aktywności zawodowej z powodu wykonywania tej opieki. W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko organów, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zasadne jest przyjęcie, iż powodem braku jakiejkolwiek aktywności zawodowej skarżącej nie może być fakt sprawowania przez nią opieki nad matką.

Wskazać należy, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 3 pkt 21 lit. a/ u.ś.r.), to jednak podkreślenia wymaga też to, że nie zawsze osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, będzie wymagać takiej opieki, która pozostawać będzie w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia. Rolą organów jest ustalenie, czy okoliczności danej sprawy - w tym czy osoba, która ubiega się o przyznanie świadczenia i sprawuje opiekę w określonym wymiarze - stanowią rzeczywistą przeszkodę w podjęciu zatrudnienia (wykonywania innej pracy zarobkowej) i faktycznie uniemożliwiają wykonywanie aktywności zawodowej przez opiekuna.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez małą część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20; z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 oraz z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Przyjąć zatem należy, że okoliczności sprawy, pomimo istniejącej niepełnosprawności danego członka rodziny, wskazywać muszą na takie zaabsorbowanie czasu osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, by podjęcie przez nią jakiejkolwiek aktywności zawodowej było niemożliwe (niewykonalne). Istotne jest też to, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, bowiem świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, jednakże powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Zgodzić należy się zatem ze stanowiskiem organu odwoławczego, że brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją bądź z nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Mając powyższe na uwadze nie sposób zatem w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie zgodzić się z organami, że z uwagi na wieloletnią bierność zawodową skarżącej, trudno dać wiarę, że to w istocie sprawowana przez nią opieka nad matką stanowi rzeczywistą przyczynę nie podejmowania przez nią zatrudnienia czy tez nie wykonywania innej pracy zarobkowej.

Należy również zgodzić się z organami, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż sprawowana przez skarżącą opieka nad matką - z uwagi na zakres wykonywania koniecznych czynności wspomagających matkę w jej codziennym funkcjonowaniu - nie spełnia wymogów opieki, o jakiej jest mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego matka skarżącej - E. Z., nie jest osobą leżącą i wymagającą z tego tytułu całkowitej i całodobowej opieki (obejmującej choćby konieczność np. karmienia, pojenia, cewnikowania, pamersowania itp.). Z akt sprawy wynika, że porusza się samodzielnie, podejmuje się prac fizycznych (prace w ogrodzie), jest - pomimo symbolu przyczyny niepełnosprawności 02-P (choroby psychiczne) - osobą kontaktową, pozostającą samodzielnie - bez opieki - w domu. Wykonywane przez skarżącą czynności związane z opieką nad matką nie są czynnościami wykluczającymi podjęcie przez nią zatrudnienia. W zasadzie skarżąca nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych (fizjologicznych), gdyż E. Z. nie będąc osobą leżącą, nie wymaga szczególnej pielęgnacji, tak jak osoba, która nie jest w stanie wykonać samodzielnie żadnych czynności. Z dokonanych ustaleń nie wynika, by matka skarżącej była osobą, która wymaga prowadzenia do toalety, czy wykonywania czynności higienicznych takich jak: podmywanie, wymiana pieluchomajtek. Z okoliczności sprawy wynika, że matka skarżącej w dużej mierze jest osobą samodzielną. Zgodzić należy się więc z organami, że stan matki skarżącej nie stoi na przeszkodzie wykonywaniu przez skarżącą pracy zarobkowej. Podawanie leków, gotowanie obiadów czy sprzątanie nie wykluczają wykonywania pracy zawodowej, gdyż są czynnościami głównie związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego i przy właściwej organizacji (np. wcześniejszym przygotowaniu posiłków i leków) – tym bardziej w sytuacji wspólnego zamieszkiwania opiekuna i podopiecznego - dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej.

W ocenie Sądu, mając na uwadze rozmiar sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką, który jest związany z jej niepełnosprawnością, przyjąć należy, że organy w sposób prawidłowy przyjęły, iż zakres tej opieki jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem aktywności zawodowej przez skarżącą. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika, aby rozmiar opieki wymuszał na skarżącej całkowite niepodejmowanie pracy zarobkowej. Sprawowana opieka nad matką nie uniemożliwia wykonywania pracy zarobkowej, która może być także wykonywana chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Raz jeszcze należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane w sytuacji, gdy czas poświęcony na czynności opiekuńcze nie absorbuje, przy należytej jego organizacji, zdecydowanej większości dnia. Nie zachodzi bowiem wówczas wymagana ustawą przesłanka przyznania świadczenia, jaką jest konieczność rezygnacji z pracy lub niepodejmowanie pracy z uwagi na wymóg sprawowania koniecznej i wymaganej z uwagi na specyfikę niepełnosprawności opieki. W niniejszej sprawie organy prawidłowo zatem oceniły, że zakres realizowanych przez skarżącą czynności opiekuńczych wobec matki, nie wykluczałby możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z kolei z uwagi na niczym nie podważony w postępowaniu fakt - że skarżąca od dawna, tj. jeszcze przed uzyskaniem przez matkę znacznego stopnia niepełnosprawności w 2019 r. pozostawała osobą bierną zawodowo - można było w sposób zasadny uznać, że w istocie powodem wymuszającym faktyczną rezygnację/nie podejmowanie przez skarżącą aktywności zawodowej nie jest konieczność objęcia matki opieką.

Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl