Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1676/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i w części przekazano sprawę WSA do ponownego rozpoznania oraz w części oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4a ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) i pkt 14
journal: Dz.U. 2015 poz 128
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 174
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2217/22 w sprawie ze skargi Skarb Państwa - Prezes Rady Ministrów na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 29 sierpnia 2017 r. nr DLB/DLB_WL1/704/1/5/2017/MG w przedmiocie uznania Skarbu Państwa za podmiot dominujący wobec [...] S.A. 1. uchyla zaskarżony wyrok odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w punktach 1, 3, 4, 5 i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Skarbu Państwa – Ministra Aktywów Państwowych na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) pismem z 8 sierpnia 2016r. zawiadomiła Skarb Państwa (dalej: SP, Skarżący) oraz [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej: Bank) o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie uznania SP za podmiot dominujący wobec Banku, w związku z możliwością wywierania znaczącego wpływu na Bank za pośrednictwem [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) z uwagi na posiadanie uprawnień do wykonywania prawa głosu ze znaczącego pakietu akcji na Walnym Zgromadzeniu Akcjonariuszy (dalej: WZA) Banku oraz z uwagi na rozproszony charakter akcjonariatu tego Banku.

Poza tym zawiadomieniem, wszystkie pozostałe pisma w toku postępowania administracyjnego, w tym decyzje administracyjne były kierowane i doręczane wyłącznie reprezentantom SP, zaś pism tych nie doręczano Bankowi.

KNF decyzją z 6 grudnia 2016 r. (nr DLB/WKS/704/15/7/2016/PP), działając na podstawie art. 4a ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) i pkt 14 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2015 r., poz. 128 ze zm.; dalej: u.pr.bank.) oraz art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z 21 lipca 2006r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 174 ze zm.; dalej: ustawa o nadzorze), uznała SP za podmiot dominujący wobec Banku w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b i pkt 14 u.pr.bank.

W uzasadnieniu KNF powołała się m.in. na informacje wskazujące na faktyczne wykonywanie przez SP większości głosów na WZA Spółki i uprzywilejowaną pozycję SP jako akcjonariusza Spółki (wynikającą z postanowień statutu Spółki, a polegającą m.in. na ograniczeniu prawa głosu innych akcjonariuszy, i możliwości kształtowania składu rady nadzorczej Spółki). Ponadto KNF przedstawiła argumentację (opierającą się na wynikach głosowań na WZA Banku), zgodnie z którą Spółka wraz z 3 innymi podmiotami (zarządzanymi przez Towarzystwo Funduszy Inwestycyjnych będące podmiotem zależnym Spółki) faktycznie wykonywała większość głosów na WZA Banku, co miało mieć również związek z rozproszonym akcjonariatem Banku i niską frekwencją akcjonariuszy na WZA Banku.

SP złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

KNF decyzją z 29 sierpnia 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., art. 11 ust. 1 i 5 ustawy o nadzorze i art. 4a ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) i pkt 14 u.pr.bank., utrzymała w mocy decyzję z 6 grudnia 2016 r.

KNF uznała, że w warunkach rozproszonego akcjonariatu i niskiej frekwencji akcjonariuszy na WZA Spółki Skarb Państwa (pomimo posiadania udziału w kapitale i ogólnej liczby głosów na tym WZA na poziomie 34,1875%) wywierał znaczący wpływ na Spółkę, w szczególności przez udział w podejmowaniu uchwał na WZA Spółki, w tym uchwał wyznaczających kierunki polityki finansowej i operacyjnej. Ponadto SP posiadał uprzywilejowaną pozycję jako akcjonariusz Spółki, co wynikało z postanowień statutowych Spółki, w tym w zakresie kształtowania składu osobowego organów Spółki (rada nadzorcza, zarząd). Z kolei Spółka - w warunkach rozproszonego akcjonariatu i niskiej frekwencji akcjonariuszy na WZA Banku - pomimo posiadania udziału w kapitale i ogólnej liczny głosów na WZA Banku na poziomie 29,22%, wywierała znaczący wpływ na Bank przez udział w podejmowaniu uchwał na WZA Banku. W konkluzji KNF uznała, że SP wywiera znaczący wpływ na Bank w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) i pkt 14 u.pr.bank.

Na poparcie swojego stanowiska KNF powołała się również na dodatkowe fakty, które zaistniały po dniu wydania poprzedniej decyzji (tj. w okresie od 6 grudnia 2016 r. do 29 sierpnia 2017 r.), związane z wynikami głosowań na nadzwyczajnych WZA Spółki (na których SP dysponował ponad 50% głosów) oraz na WZA Banku (na których Spółka wraz z podmiotami zależnymi, a czasem także innymi instytucjami, w których podmiotem dominującym jest SP, decydowała m.in. o odwołaniu o powołaniu członka zarządu Banku, decydowała o rozpatrzeniu i zatwierdzeniu sprawozdań finansowych Banku oraz sprawozdań zarządu i rady nadzorczej o podziale zysku netto, udzieleniu absolutorium członkom zarządu i rady nadzorczej, czy zmianach regulaminu WZA Banku.

SP, zastępowany przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej (dalej zwaną: "Prokuratoria Generalna"), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję KNF z 29 sierpnia 2017 r.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 września 2018r. sygn.. akt VI SA/Wa 2226/17 oddalił skargę SP.

III.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 125/19, uchylił zaskarżony wyrok z 12 września 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie z powodu nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na okoliczność, o której mowa w art. 183 § 1 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), czyli pozbawienie strony możności obrony swych praw.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu administracyjnym miał w tej sprawie Bank, który nabył uprawnienia uczestnika postępowania administracyjnego od momentu zawiadomienia go o wszczęciu tego postępowania, lecz później nie otrzymał już żadnych pism i decyzji wydanych przez KNF. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Bank jako uczestnik postępowania administracyjnego toczącego się przed KNF z mocy art. 33 § 1 p.p.s.a. z urzędu już od momentu wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego (tj. od daty złożenia skargi przez SP) powinien brać udział w tym postępowaniu jako uczestnik postępowania na prawach strony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA nie ustalił w sposób prawidłowy kręgu uczestników postępowania, nie zapewnił ochrony ich praw, gdyż nie doręczył Bankowi odpisu skargi i odpowiedzi na skargę, ani nie zawiadomił o terminach rozpraw, pomimo że na interes prawny Banku zwracał uwagę pełnomocnik skarżącego na rozprawie 10 kwietnia 2018 r. W konsekwencji Bank został pozbawiony przez Sąd możności obrony swoich praw w postępowaniu sądowym, choćby przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma znaczenia fakt wydania 12 kwietnia 2018 r. (a więc w toku postępowania sądowoadministracyjnego) przez KNF decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie uznania SP za podmiot dominujący jako bezprzedmiotowego w zakresie, w jakim prowadzone było wobec Banku.

IV.

W piśmie z 14 listopada 2022 r. pełnomocnik Skarżącego poinformował, że aktualnie reprezentantem SP w postępowaniu jest Minister Aktywów Państwowych.

V.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doręczył uczestnikowi postępowania (Bankowi) odpis skargi, odpowiedzi na skargę oraz pism procesowych stron, a także zawiadomił Bank o terminie rozprawy.

VI.

W rozprawie w dniu 19 kwietnia 2023 r. wzięli udział pełnomocnicy SP oraz KNF, którzy podtrzymali swoje stanowiska prezentowane dotychczas w sprawie. Bank nie wziął udziału w rozprawie, mimo prawidłowego zawiadomienia.

VII.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 kwietnia 2023r., sygn. akt VI SA/Wa 2217/22, po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z 29 sierpnia 2017 r., nr DLB/DLB_WL1/704/1/5/2017/MG, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z 12 kwietnia 2018 r. nr DLB-DLB1.702.9.2018, umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz Skarbu Państwa oraz Prokuratorii Generalnej Rzeczpospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z 6 grudnia 2016 r. zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego, natomiast decyzja KNF z 12 kwietnia 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Sąd odnosząc się do kwestii statusu Banku w postępowaniu sądowoadministracyjnym i administracyjnym wskazał, że zgodnie z orzeczeniem NSA Bank miał status uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na interes prawny. Sąd ponownie rozpoznając sprawę zapewnił Bankowi możliwość czynnego udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, doręczając pisma procesowe i zawiadamiając o terminie rozprawy. Zdaniem WSA sposób procedowania przez KNF sprawił, że Bank bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, które dotyczyło jego interesu prawnego. Tym samym w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże Sąd wskazał, że Bank – mimo umożliwienia mu udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym – nie wyraził takiego stanowiska. W konsekwencji Sąd nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a, czyli uchylić zaskarżonej decyzji z powodu stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem nie było w tym zakresie wniosku Banku.

Uzasadniając merytoryczne powody uchylenia decyzji KNF Sąd wskazał na mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) u.pr.bank., co z kolei skutkowało wadliwym przyjęciem, że przepis ten mógł mieć w tej sprawie zastosowanie. Sąd wskazał, że przywołany przepis definiuje podmiot dominujący jako podmiot, który w ocenie KNF może w inny (niż w definicji, do której odsyła art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. a u.pr.bank.) sposób wywierać znaczący wpływ na inny podmiot. W ocenie Sądu, trafne jest stanowisko prezentowane przez Prokuratorię Generalną, że definicja podmiotu dominującego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) u.pr.bank. nie może być odnoszona do Skarbu Państwa. Takie rozumienie analizowanego przepisu wynika z reguł wykładni historycznej, celowościowej i systemowej wewnętrznej.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku KNF, twierdzenie o językowej jednoznaczności przepisów definiujących "podmiot dominujący" nie czyni niezasadnym sięgania do pozostałych reguł wykładni normy prawnej – WSA odwołał się do orzeczenia NSA z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1534/18 oraz orzeczenia z 10 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 817/21. Sąd wskazał, że unormowanie zawarte obecnie w art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) u.pr.bank. zostało wprowadzone do polskiego porządku prawnego na mocy art. 1 pkt 2 lit b) ustawy z 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo bankowe oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 1195). Z uzasadnienia projektu tej ustawy jednoznacznie wynika, że głównym celem wprowadzanych zmian była implementacja do polskiego systemu prawnego dotychczas w nim nie ujętych postanowień zawartych w regulacjach Unii Europejskiej. Sąd wskazał, że wprowadzana tą ustawą definicja "podmiotu dominującego" (dodany art. 4 pkt 8 u.pr.bank.) miała odpowiadać analogicznej definicji "przedsiębiorstwa dominującego" zawartej w art. 1 ust. 12 obowiązującej wówczas dyrektywy 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 marca 2000 r. odnoszącej się do podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe (Dz. Urz. UE L 126 z 26 maja 2000 r., s. 1 ze zm.). Z kolei przywołana definicja z prawa unijnego jednoznacznie kwestię "dominacji" czy "dominującego wpływu" odnosi (przez odesłanie do stosownej definicji z art. 1 i 2 dyrektywy 83/349/EWG – obecnie zastąpionej przez dyrektywę 2013/34/UE) do przedsiębiorstw albo do jednostek, które w jednostkach od siebie zależnych mają większość głosów bądź będąc akcjonariuszami lub udziałowcami tych jednostek zależnych – mają prawo powoływania większości członków organu zarządzającego, prawo do wywierania dominującego wpływu lub na podstawie umowy z innymi akcjonariuszami/udziałowcami sprawują samodzielną kontrolę nad większością praw głosu jednostki zależnej.

Sąd zwrócił uwagę, że wskazane definicje z aktów prawnych Unii Europejskiej używają wspomnianych pojęć "przedsiębiorstwo" lub "jednostka" odnośnie do podmiotów gospodarczych, na co wskazuje np. odwołanie się w pkt 1 preambuły dyrektywy 2000/12/WE do stosownych postanowień odnoszących się do zakazu dyskryminacji w odniesieniu do przedsiębiorczości, czy też określania jednostkami dominującymi w dyrektywie 83/349/EWG tych jednostek, od których prawo krajowe ma wymagać sporządzania skonsolidowanego sprawozdania finansowego, przy czym takie sprawozdania są sporządzane w grupach kapitałowych, które z kolei składają się z podmiotów gospodarczych. Sąd zwrócił uwagę, że dyrektywa 2000/12/WE już nie obowiązuje, jednak omawiane jej unormowania zostały powtórzone w kolejnych unijnych aktach normatywnych dotyczących tych samych zagadnień, to jest: art. 4 pkt 12 dyrektywy 2006/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe (Dz. Urz. UE L 177 z 30 czerwca 2006 r., s. 1 ze zm.), art. 3 ust. 1 pkt 14 dyrektywy 2013/36/UE, art. 4 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia nr 575/2013.

W ocenie Sądu, Skarb Państwa nie może być tak rozumianym "podmiotem dominującym", bowiem nie jest podmiotem gospodarczym, do funkcjonowania którego odnoszą się wskazane akty prawa unijnego.

Według Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zastosowanie reguł wykładni systemowej wewnętrznej musi zatem uwzględniać inne przepisy ustawy Prawo bankowe, które odnoszą się do "podmiotów dominujących".

WSA uznał, że KNF wydając zaskarżoną decyzję naruszyła przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając stwierdzenie nieważności decyzji KNF z 12 kwietnia 2018 r. Sąd wskazał, że ta decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest z rażącym naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a., gdyż została wydana po terminie wskazanym w art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz nie uwzględniała skargi w całości, co jednoznacznie wynika z jej sentencji. Tym samym decyzja ta nie może pozostać w obrocie prawnym.

Uzasadniając umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. WSA wskazał, że skoro postępowanie administracyjne toczyło się w przedmiocie uznania SP za "podmiot dominujący" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) u.pr.bank., a prawidłowa wykładnia tego przepisu wyklucza możliwość przyjęcia, że SP może być podmiotem dominującym, o który mowa w tym przepisie, to zbędne jest dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie po wyeliminowaniu decyzji KNF z obrotu prawnego.

WSA za zbędne uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów postawionych w skardze, a zmierzających do wykazania, że brak było podstaw faktycznych do przyjęcia, że SP przez Spółkę wywierał znaczący wpływ na Bank. Skoro SP nie mógł występować w charakterze podmiotu dominującego wobec Banku, to ocena relacji między SP a Spółką oraz między Spółką a Bankiem nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że postępowanie administracyjne w tej sprawie nie dotyczyło stosunku dominacji Spółki (jako ewentualnego podmiotu dominującego) względem Banku (jako ewentualnego podmiotu zależnego Spółki).

VIII.

Komisja Nadzoru Finansowego złożyła skargę kasacyjną od powyżej opisanego wyroku Sądu pierwszej instancji wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Z ostrożności procesowej na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądów Komisji dotyczących pozostawienia w obrocie decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z 12 kwietnia 2018 r. (nr DLB-DLBl.702.9.2018), na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. KNF wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1, 3, 4 i 5 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Ewentualnie w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, KNF wniosła na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie istoty sprawy, a w konsekwencji: oddalenie skargi na decyzję z dnia 29 sierpnia 2017r.

Ewentualnie z ostrożności procesowej na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądów Komisji dotyczących pozostawienia w obrocie decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z 12 kwietnia 2018 r. (nr DLB-DLB 1.702.9.2018) w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. KNF wniosła o uchylenie pkt 1, 3, 4 i 5 zaskarżonego wyroku i rozpoznanie istoty sprawy, a w konsekwencji: oddalenie skargi na decyzję z dnia 29 sierpnia 2017r.

KNF na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

KNF wniosła na podstawie art. 106 § 2 p.p.s.a. o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zapytania do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej następującej treści: "Czy art. 4 ust. 1 pkt 15 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Dz. Urz. UE L 176, s. 1 ze zm., dalej: rozporządzenie 575/2013) w zw. z art. 22 ust. 1 i 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/34/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie rocznych sprawozdań finansowych, skonsolidowanych sprawozdań finansowych i powiązanych sprawozdań niektórych rodzajów jednostek, zmieniająca dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/43/WE oraz uchylająca dyrektywy Rady 78/660/EWG i 83/349/EWG (Dz. Urz. UE L 182/19 ze zm., dalej: dyrektywa 2013/34) stoi na przeszkodzie wykładni sądowej przepisów krajowych umożliwiających uznanie Skarbu Państwa za podmiot dominujący lub przyjęciu krajowego uregulowania pozwalającego organowi nadzoru uznać Skarb Państwa za podmiot dominujący uwagi na wywieranie na podmiot znaczącego wpływu.

Nadto, z ostrożności procesowej KNF wniosła na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny, iż kwestia możliwości uznania Skarbu Państwa za podmiot dominujący na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b w zw. z art. 4 ust, 1 pkt 14 u.pr.bank. stanowi zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości prawne, o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie ogólnikowego uzasadnienia oraz zaniechanie przedstawienia w uzasadnieniu wyroku w sposób wyczerpujący, rzetelny i logiczny przesłanek, których wystąpienie uprawniało WSA w Warszawie do stwierdzenia, że art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b u.pr.bank. nie pozwala na uznanie Skarbu Państwa za podmiot dominujący. Chodzi tu zwłaszcza o następujące wadliwości uzasadnienia:

1.1. WSA w Warszawie odwołał się do pojęcia przedsiębiorstwa dominującego na tle art. 1 pkt 12 nie obowiązującej Dyrektywy 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 marca 2000 r. odnoszącej się do podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe (Dz. Urz. UE L 126, 26.05.2000, s. 1 ze zm., dalej: dyrektywa 2000/12) oraz art. 1 i 2 Siódmej Dyrektywy Rady z dnia 13 czerwca 1983 r. wydanej na podstawie art. 54 ust. 3 lit. g) Traktatu w sprawie skonsolidowanych sprawozdań finansowych (83/349/EWG) (Dz.U. L 193, 18.7.1983, s.1, dalej: dyrektywa 83/349) - obecnie zastąpionej przez dyrektywę 2013/34 i przyjął, że ww. pojęcie odnosi się do podmiotów gospodarczych w związku z tym, że art. 4 ust. 1 lit. b u.pr.bank. został wprowadzony celem implementacji do polskiego porządku prawnego dotychczas w nim nie ujętych postanowień zawartych w regulacjach Unii Europejskiej, przyjmując równocześnie, że powołane powyżej unormowania zostały powtórzone w art. 4 pkt 12 Dyrektywy 2006/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe (Dz.U. L 177, 30.6.2006, s.1, dalej: dyrektywa 2006/48), art. 3 ust. 1 pkt 14 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniająca dyrektywę 2002/87/WE i uchylająca dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49AVE (Dz. Urz. UE L 176/338 ze zm., dalej: dyrektywa 2013/36) oraz art. 4 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia 575/2013, WSA w Warszawie nie uzasadnił jednak tego stanowiska w świetle całego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 8, które posługuje się zarówno kryterium jednostki dominującej odwołując się do rozporządzenia 575/2013 w literze a) oraz pojęciem "podmiotu" w literze b) odwołując się w tym zakresie do oceny dokonywanej przez Komisję. W swoim wywodzie WSA w Warszawie pominął również fakt, że pojęcie przedsiębiorcy/podmiotu gospodarczego w rozumieniu prawa europejskiego i orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości może mieć inne znaczenie niż formalne znaczenie tego terminu w prawie polskim. Poprawna wykładnia powołanych wyżej przepisów prawa doprowadziłaby WSA w Warszawie do uznania, że Skarb Państwa mieści się w pojęciu przedsiębiorcy (tj. "podmiotu gospodarczego" s. 14-15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) w rozumieniu prawa europejskiego bądź dostrzegłby, że prawo europejskie nie sprzeciwia się krajowemu uregulowaniu pozwalającemu uznać Skarb Państwa za podmiot dominujący w oparciu o decyzję uznaniową Komisji tj. przyjęciu przez Polskę regulacji zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 14 u.pr.bank.;

1.2. przedstawiając swoje daleko idące stanowisko, WSA w Warszawie nie odniósł się do powszechnie znanej wieloletniej praktyki Komisji wynikającej z publikowanych przez Komisję , w którym informowano o wydaniu licznych decyzji, w których Skarb Państwa zarówno Rzeczpospolitej Polskiej jak i innych Państw występował jako podmiot dominujący. Gdyby WSA w Warszawie dostrzegł i odniósł się do ww. wieloletniej praktyki, to w ocenie Komisji musiałby zauważyć, że jego próba powołania się na brak praktycznej możliwości zastosowania Prawa bankowego do sytuacji Skarbu Państwa - występującego jako podmiot dominujący jest wątpliwa. W tej sytuacji WSA w Warszawie musiałby bardziej zgłębić się w treść przepisów i dokonać powtórnej oceny swojej argumentacji wskutek czego mógł łatwo uniknąć błędu popełnionego przy interpretacji art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b u.pr.bank. i co za tym idzie musiałby ostatecznie rozstrzygnąć sprawę poprzez odniesienie się do jej przedmiotu (kwestii czy był wywierany wpływ), wobec czego utrzymałby zaskarżone decyzje w mocy;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. 2022, poz. 2492; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 oraz § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b u.pr poprzez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez WSA w Warszawie polegające na tym, że ograniczając rozpoznanie sprawy poprzez przyjęcie błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b u.pr.bank. WSA w Warszawie pominął ocenę przedmiotu postępowania i nie dokonał w ramach prowadzonego postępowania samodzielnej weryfikacji okoliczności faktycznych i prawnych odnoszących się do meritum sporu pomiędzy stronami, którym jest ustalenie, czy Skarb Państwa wywiera za pośrednictwem [...] S.A. znaczący wpływ na [...] w sposób określony w art. 4 ust. 1 pkt 14 u.pr.bank., tj. poprzez zdolność udziału w podejmowaniu decyzji w zakresie wyznaczania kierunków polityki finansowej i operacyjnej, w tym również dotyczącej podziału zysku lub pokrycia straty finansowej [...]. Dodatkowo zaskarżony wyrok WSA w Warszawie uznając bowiem, że Skarb Państwa w ogóle nie może być podmiotem dominującym (tj. ,,Skarb Państwa nie może być tak rozumianym podmiotem dominującym. Nie jest bowiem podmiotem gospodarczym, do funkcjonowania których odnoszą się wskazane akty prawa unijnego'', s. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) de facto zablokował możliwość wszczęcia jakiegokolwiek tego typu postępowania względem jakiegokolwiek Skarbu Państwa w przyszłości i poddał w wątpliwość wieloletnią komunikowaną powszechnie praktykę, w której to Skarb Państwa (RP oraz innych państw) jako podmioty zawiadamiające wnioskowały o wydanie szeregu różnego rodzaju decyzji wynikających z art. 25 i następnych ustawy Prawo bankowe i odnoszących się do możliwości posiadania przezeń cechy bycia podmiotem dominującym (przykłady decyzji wskazano na stronach 22-23 uzasadnienia niniejszej skargi). Gdyby WSA w Warszawie przyjął, że Skarb Państwa mieści się w pojęciu przedsiębiorcy (tj. "podmiotu gospodarczego" s. 14-15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) w rozumieniu prawa europejskiego bądź dostrzegłby, że prawo europejskie nie sprzeciwia się krajowemu uregulowaniu pozwalającemu uznać Skarb Państwa za podmiot dominujący w oparciu o decyzję uznaniową Komisji tj. przyjęciu przez Polskę regulacji zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 14 u.pr.bank. nie popełniłby ww. błędów, tj. dokonałby oceny w ramach prowadzonego postępowania samodzielnej weryfikacji okoliczności faktycznych i prawnych odnoszących się do meritum sprawy, a w konsekwencji ustalając, że Skarb Państwa wywiera za pośrednictwem [...] S.A. znaczący wpływ na [...] w sposób określony w art. 4 ust. 1 pkt 14 u.pr.bank. powinien był utrzymać w mocy zaskarżone decyzje;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b u.pr.bank. polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów proceduralnych w związku z błędną wykładnią art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b u.pr.bank. poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji w sytuacji, w której WSA w Warszawie interpretując art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b u.pr.bank. błędnie przyjął, że Skarb Państwa nie może być podmiotem dominującym w rozumieniu prawa europejskiego oraz nie rozważył czy decyzja Komisji uznająca Skarb Państwa za podmiot dominujący może stanowić podstawę tego uznania, tj. czy prawo europejskie które implementuje art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b u.pr.bank. sprzeciwia się przyjęciu tego rodzaju rozwiązania. Innymi słowy skutkiem błędnej wykładni WSA w Warszawie zastosował przepisy proceduralne uchylające zaskarżone decyzje ze względu na niemożność uznania Skarbu Państwa za podmiot dominujący w ogóle zamiast rozpoznać merytorycznie czy ustalenia Komisji dokonane w postępowaniu pozwalały uznać Skarb Państwa za podmiot dominujący względem [...]. W ocenie Komisji, w sytuacji braku błędu WSA w Warszawie rozpoznając merytorycznie sprawę powinien był utrzymać w mocy zaskarżone decyzje;

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 3 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b u.pr.bank. polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów proceduralnych w związku z błędną wykładnią z art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b u.pr.bank. poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji i związane z powyższym umorzenie pierwotnie prowadzonego postępowania w sytuacji, w której WSA w Warszawie interpretując art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b u.pr.bank. błędnie przyjął, że Skarb Państwa nie może być podmiotem dominującym w rozumieniu prawa europejskiego oraz nie rozważył czy decyzja Komisji uznająca Skarb Państwa za podmiot dominujący może stanowić podstawę tego uznania, tj. czy prawo europejskie które implementuje art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b u.pr.bank. sprzeciwia się przyjęciu tego rodzaju rozwiązania. Innymi słowy skutkiem błędnej wykładni WSA w Warszawie zastosował przepisy proceduralne uchylające zaskarżone decyzje ze względu na brak możliwości uznania Skarbu Państwa za podmiot dominujący w ogóle i w konsekwencji umorzył pierwotnie prowadzone postępowanie w tej sprawie zamiast rozpoznać merytorycznie czy ustalenia Komisji dokonane w postępowaniu pozwalały uznać Skarb Państwa za podmiot dominujący względem [...]. W ocenie Komisji, w sytuacji braku błędu WSA w Warszawie rozpoznając merytorycznie sprawę nie tylko powinien był utrzymać w mocy zaskarżone decyzje ale nawet w razie dokonania ewentualnego ustalenia, że w toku wydawania zaskarżonych decyzji popełniono błędy np. natury formalnej mające wpływ na wynik sprawy, ewentualne uchylenie zaskarżonych decyzji nie powinno było skutkować umorzeniem pierwotnego postępowania. Zaskarżony wyrok WSA w Warszawie uznając bowiem, że Skarb Państwa w ogóle nie może być podmiotem dominującym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b u.pr.bank. de facto zablokował możliwość wszczęcia jakiegokolwiek tego typu postępowania względem Skarbu Państwa w tym zakresie w przyszłości.

5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu w świetle zawartego w wyroku uzasadnienia. WSA w Warszawie przedstawiając w wyroku z 28 kwietnia 2023 r. merytoryczne stanowisko zgodnie z którym Skarb Państwa nie miał pierwotnej zdolności bycia uznanym za podmiot dominujący, de facto uznał prowadzone postępowanie za obarczone wadą bezprzedmiotowości już w momencie jego wszczęcia. W tym kontekście późniejsze uzasadnienie pkt 2 wyroku z 28 kwietnia 2023 r. w zakresie uchylenia decyzji z 12 kwietnia 2018 r., w którym WSA w Warszawie skoncentrował się na kwestii możliwości uwzględnienia skargi, jest zupełnie niespójne z wcześniejszym ustaleniem Sądu, że postępowanie w ogóle nie powinno być wszczęte (skoro Skarb Państwa pierwotnie, w ocenie WSA w Warszawie, nie mógł zostać uznany za podmiot dominujący w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b u.pr.bank.), a tym samym jego umorzenie wobec [...] S.A. mogło być faktycznie zasadne. Organ nadzoru nie podziela merytorycznej oceny WSA w Warszawie odnośnie braku możliwości uznania Skarbu Państwa za podmiot dominujący i przyjmuje w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z 24 maja 2022r. o sygn. akt II GSK 125/19, zdając sobie w pełni sprawę z problematycznego statusu prawnego decyzji z 12 kwietnia 2018 r., ale chciał wskazać że gdyby WSA w Warszawie w sposób konsekwentny stosował swoje własne ustalenia i oceny zawarte w zaskarżonym wyroku to nie powinien był uchylać decyzji z 12 kwietnia 2018 r. umarzającej postępowanie względem [...];

6. art. 190 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza zakres wykładni prawa zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 125/19.

Na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1. art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b u.pr.bank. w związku art. 4 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia 575/2013 oraz art. 22 ust. 1 i 2 dyrektywy 2013/34 oraz w związku z art. 3 ust. 1 pkt 14 i art. 22 ust. 1 dyrektywy 2013/36, przez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy wprowadzane w celu jej wykonania, tj. rozporządzenia 575/2013, dyrektywy 2013/34 oraz dyrektywy 2013/36 nie pozwalają na uznanie Skarbu Państwa za podmiot dominujący w związku z przyjęciem, że Skarb Państwa nie jest podmiotem gospodarczym, do funkcjonowania których odnoszą się wskazane przepisy prawa unijnego, chociaż te przepisy prawa unijnego, a w konsekwencji również art. 4 ust. 1 pkt 8 lit b u.pr.bank. posługują się szerokim pojęciem podmiotu w żaden sposób nie odsyłając do innych aktów prawnych ani nie odnosząc się do pojęcia przedsiębiorcy oraz nie zastrzegają pojęcia podmiotu dominującego dla podmiotów gospodarczych;

2. art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b i pkt 14 u.pr.bank. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Skarb Państwa nie jest podmiotem dominującym wobec [...] S.A., w sytuacji, gdy przepisy prawa unijnego - art. 4 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia 575/2013, art. 22 ust. 1 i 2 dyrektywy 2013/34 oraz art. 3 ust. 1 pkt 14 i art. 22 ust. 1 dyrektywy 2013/36 nie zastrzegają pojęcia podmiotu dominującego dla działalności przedsiębiorstw, co jednocześnie nie wyłącza zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. a) i b) u.pr.bank. w stosunku do Skarbu Państwa.

KNF wskazała, że gdyby WSA w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni powołanego wyżej przepisu prawa materialnego, to doszedłby do konkluzji, że Komisja nie naruszyła art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. w odniesieniu do decyzji z dnia 29 sierpnia 2017 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzji z dnia 6 grudnia 2016 r. powinien był oddalić skargę.

IX.

Skarb Państwa - Minister Aktywów Państwowych zastępowany przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej w odpowiedzi na skargę kasacyjną – pismem z 21 lipca 2023 r. wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od KNF na rzecz Skarbu Państwa zwrotu kosztów postępowania oraz oddalenie wniosku KNF o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o rozpoznanie pytania, a także o oddalenie wniosku KNF o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

X.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 12 grudnia 2023 r. KNF złożyła pismo z 12 grudnia 2023 r. z podsumowaniem stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej z dnia 23 czerwca 2023 r. wskazując, że KNF w całości podtrzymuje zarzuty, wnioski i twierdzenia sformułowane w skardze kasacyjnej oraz oponuje przeciwko stanowisku przyjętemu przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa w piśmie z 21 lipca 2023 r.

XI.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna częściowo zasługiwała na uwzględnienie, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok odnośnie do rozstrzygnięcia zawartego w punktach 1, 3, 4, 5 zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu w Warszawie. W pozostałym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.

Rozpoznając skargę w granicach podniesionych w niej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że uchylając wymienione powyżej punkty zaskarżonego wyroku wprawdzie w tej części skargę kasacyjną uwzględnił, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty uznał za zasadne.

W szczególności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia artykułu 141 § 4 p.p.s.a. sformułowany w taki sposób, jak to miało miejsce w tej skardze kasacyjnej.

Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby stanowić podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej, jedynie gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało któregoś z przewidzianych w tym przepisie obligatoryjnych elementów uzasadnienia wyroku sądu. Tego jednak formułując zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie nie zarzuca. Zarówno z treści samego zarzutu, jak i z jego uzasadnienia wynika bowiem, że jest to w istocie zarzut błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Skarżący kasacyjnie wskazuje bowiem na wadliwość uzasadnienia wyroku polegającą na braku przesłanek prawnych uprawniających Sąd do stwierdzenia, że art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b u.pr.bank. nie pozwala na uznanie Skarbu Państwa za podmiot dominujący, a następnie - odwołując się do przepisów prawa materialnego – skarżący kasacyjnie polemizując z poglądem prawnym Sądu wskazuje, że ich poprawna wykładnia doprowadziłaby Sąd do uznania, że Skarb Państwa mieści się w pojęciu podmiotu gospodarczego a w konsekwencji może być uznany za podmiot dominujący (punkt I.1. petitum skargi kasacyjnej).

Tak sformułowany zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować jedynie "techniczną" kompletność uzasadnienia, ale nie prawidłowość merytoryczną wyroku sądu lub kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia organu. Kwestionowanie przez skarżącego kasacyjnie oceny prawnej sądu pierwszej instancji wyrażonej w wyroku nie może bowiem być skuteczne w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut błędnej - bo niepełnej - wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji.

Nawiązując na wstępie do argumentów ogólnych dotyczących zasad wykładni prawa podniesionych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że clara non sunt interpretanda, jak również że w rozpoznawanej sprawie mieliśmy do czynienia z taką sytuacją, że wobec jasności przepisów nie było potrzeby przeprowadzenia ich wykładni. Dokonanie bowiem oceny, tak jak to zrobiła w tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie, że językowe znaczenie tych przepisów jest jasne, już oznacza, że dokonana została wykładnia językowa tych przepisów. Nie jest zatem tak, że "nie dokonuje się wykładni tego, co jasne". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego omnia sunt interpretanda, wykładni należy bowiem dokonywać zawsze, gdyż każdy przypadek: jasny i niejasny, łatwy i trudny, jest przypadkiem interpretacyjnym, nie ma bowiem prawa przed wykładnią. Także zatem przepisy, które wskazuje strona skarżąca kasacyjnie, powinny podlegać wykładni, tyle że strona skarżąca kasacyjnie chciałaby zatrzymać się jedynie na poziomie wykładni literalnej, nie przechodząc do innych rodzajów wykładni.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla takiego podejścia nie ma uzasadnienia w tej konkretnej sprawie i zasadnie Sąd pierwszej instancji odwołał się do innych metod wykładni, w szczególności próbując dokonywać wykładni systemowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zrobił to jednak w sposób nieprawidłowy, co trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej. Wykładnia, której dokonał Sąd pierwszej instancji była bowiem niewystarczająca.

Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni przepisu art. 4 u.pr.bank., skupił się na kwestiach proceduralnych związanych z trudnościami w stosowaniu przepisów w odniesieniu do Skarbu Państwa i na sformułowaniu, które jest w art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. a u.pr.bank., chociaż odwoływał się do art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b u.pr.bank., i w ten sposób przeszedł do przepisów unijnych. Ten sposób wykładni i argumentacja Sądu pierwszej instancji były w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niepełne i niedostateczne. Trafnie wprawdzie Sąd pierwszej instancji uznał potrzebę wyjścia poza wykładnię literalną tych przepisów, jednak nieprawidłowo to zrealizował. Przeprowadzona wykładnia nie pozwalała na wysunięcie takich wniosków, jakie w tej sprawie Sąd w pierwszej instancji wysunął.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na uzasadnienie poglądu, że brak jest możliwości uznania Skarbu Państwa za podmiot dominujący wskazał dwa argumenty: po pierwsze, że doprowadziłoby to do naruszenia prawa unijnego, bo nie takie jest rozumienie tego przepisu w prawie unijnym i po drugie - że nie jest to możliwie z przyczyn czysto technicznych/procesowych.

Analiza Sądu przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ma jednak charakter na tyle ogólny, że wysunięte przez Sąd wnioski należy uznać za przedwczesne. Nie sposób bowiem prawidłowo ocenić przeprowadzonej przez Sąd wykładni, jeśli ma ona tak zasadnicze braki.

Sąd nie dokonał bowiem w istocie nawet prawidłowej wykładni literalnej art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. a i b u.pr.bank. Brak w uzasadnieniu wyroku jakichkolwiek rozważań dotyczących rozróżnienia terminologicznego pomiędzy punktem a i b tego przepisu (jednostka dominująca, podmiot wywierający znaczący wpływ na inny podmiot) oraz konsekwencji z tego wynikających. Sąd zdaje się wręcz nie dostrzegać, że ustawodawca przewiduje w dwóch oddzielnych punktach dwa różnie zdefiniowane podmioty mogące być uznane za dominujące w rozumieniu ustawy.

Podkreślenia przy tym wymaga, że art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. a u.pr.bank. odwołuje się wprost do przepisów unijnych, natomiast art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b u.pr.bank. do tych przepisów unijnych wprost i wyraźnie nie odsyła. Na to jednak Sąd pierwszej instancji w ogóle nie zwrócił uwagi, nie dokonał analizy i oceny tego i nie wyprowadził z tego żadnych wniosków.

Pomijając zatem całkowicie art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b u.pr.bank., Sąd pierwszej instancji odwołał się wprawdzie do przepisów prawa unijnego, które, jego zdaniem, zostały implementowane do polskiej ustawy Prawo bankowe. Jednakże przy takim - jak się wydaje - oczywistym w tej sprawie podejściu czyli konieczności uwzględnienia prawa unijnego, niezbędne było systemowe odwołanie się do tych pojęć, które są stosowane w prawie Unii Europejskiej. Tego jednak Sąd - w ocenie NSA – nie zrobił w sposób wystarczający. Powołując się bowiem na pojęcia przedsiębiorcy i jednostki, do których nawiązuje i których używa prawo unijne, nie wyciągnął z tego wniosków w oparciu o wszystkie konieczne do stosowania przepisy unijne, co trafnie zarzuca skarga kasacyjna. Nie uwzględnił także poglądów orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE w tym zakresie. Niezauważone zatem zostało przez Sąd to, że w prawie Unii Europejskiej wyraźnie widoczne jest szerokie pojęcie przedsiębiorcy, co przeczyłoby tezie wysuniętej przez Sąd. Nie ma też wniosków Sądu dotyczących sposobu rozumienia pojęcia "jednostka". Wprawdzie Sąd się do tego pojęcia odwołał, ale także nie przeprowadził należytej jego analizy i nie wyciągnął z tego miarodajnych wniosków.

A zatem Sąd sformułował pogląd że przyjęcie, iż pojęciem podmiotu dominującego można byłoby objąć także Skarb Państwa, doprowadziłoby do naruszenia prawa unijnego, bo nie takie jest rozumienie tego przepisu w prawie unijnym, nie uzasadnił tego jednak wystarczająco. Słusznie także zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, że taki pogląd Sądu wymagał również ustalenia, czy prawo polskie pozwalało przyjąć rozwiązania dalej idące niż ta definicja, do której odwołuje się Sąd w przyjętym przez siebie rozumieniu tego pojęcia. Tego jednak w zaskarżonym wyroku nie ma.

Przeprowadzona zatem przez Sąd wykładnia literalna i systemowa była niewystarczająca.

Pozostałe rodzaje wykładni tj. wykładnia funkcjonalna i celowościowa, zostały zaś przez Sąd całkowicie pominięte. Wykładnia przepisów prawa powinna obejmować nie tylko wykładnię literalną, ale także pozostałe rodzaje wykładni. Dopiero bowiem tak uzyskany rezultat pozwala na prawidłowe odkodowanie treści norm prawych zawartych w przepisach.

W zaskarżonym wyroku brakuje przeprowadzenia przez Sąd prawidłowej wykładni funkcjonalnej i celowościowej. W rozpoznawanej sprawie Sąd w ogóle nie odwołał się do istoty instytucji, która została do polskiego prawa na skutek wdrażania (implementowania) do polskiego prawa wprowadzona, czyli do istoty podmiotu dominującego i wywierania przez podmiot dominujący znaczącego wpływu na inny podmiot, do celu wprowadzenia tej instytucji i skutków jakie rodzi zaliczenie danego podmiotu do tej kategorii i skutków jakie ma to wywoływać. Wykładnia prawa nie może ograniczać się jedynie do bardzo ogólnego odwołania się do wybiórczo wskazanych przepisów prawa unijnego i koncentrować się na trudnościach praktycznych, które w procedurze mogą wystąpić w sytuacji, gdy Skarb Państwa zostanie uznany za podmiot dominujący.

Przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozumowanie Sądu nie jest wystarczające. Sąd nie przeprowadził prawidłowej wykładni literalnej i systemowej, a także nie wziął pod uwagę celu regulacji prawnej i funkcji, które ta regulacja prawna ma wywołać. A to są elementy wykładni niezbędne do tego, by dojść do prawidłowego rezultatu wykładni, a zatem by prawidłowo odkodować znaczenie pojęć użytych przez prawodawcę w przepisach stanowiących postawę prawną rozstrzygnięcia.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że błąd w wykładni dokonanej przez Sąd pierwszej instancji polegał na niewzięciu pod uwagę wszystkich niezbędnych aspektów tej wykładni, przez co wnioski wyprowadzone z niej przez Sąd pierwszej instancji należy uznać za przedwczesne.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wobec powyższych braków stanowiska Sąd pierwszej instancji, niedopuszczalne bo przedwczesne byłoby przesądzenie przez sąd kasacyjny tego czy Skarb Państwa może być uznany za podmiot dominujący, doszłoby bowiem w ten sposób do pozbawienia stron jednej instancji sądowej. NSA nie powinien zastępować Sądu pierwszej instancji w przeprowadzeniu kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji, jego rolą jest bowiem kontrola rozstrzygnięcia sądu, a nie organu.

Z tego powodu NSA uznał, że sprawa – w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punktach 1, 3, 4, 5 zaskarżonego wyroku - powinna powrócić do Sądu pierwszej instancji, by ten dokonał prawidłowej kompleksowej wykładni przepisów prawa stanowiących w tej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia, uwzględniającej powyższą ocenę i wskazania, a następnie na podstawie wyników tej wykładni ponownie rozpoznał skargę.

Z tych powodów, wobec braku stanowiska Sądu które mogłoby zostać poddane kontroli sądu kasacyjnego, za przedwczesne uznał NSA także dokonanie oceny zasadności złożonych w tej sprawie wniosków o skierowanie pytanie prawnego do TSUE i o skierowanie sprawy do rozpoznania przez skład 7 sędziów NSA na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, NSA orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 185 p.p.s.a.

Oddalając w punkcie 2 sentencji wyroku skargę kasacyjną "w pozostałym zakresie", czyli w odniesieniu do tej części wyroku, która dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji KNF z 12 kwietnia 2018 r. o umorzeniu postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a., działając zgodnie z wolą alternatywną strony skarżącej kasacyjnie wyrażoną w jednym z alternatywnych wniosków skargi kasacyjnej, w którym wniesiono o nieuwzględnienie w tej części skargi kasacyjnej, "na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądów Komisji dotyczących pozostawienia w obrocie decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 12 kwietnia 2018 r. (...)".

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji stwierdzające nieważność tej decyzji było prawidłowe, pomimo błędnego jego uzasadnienia. Sporną decyzją z 12 kwietnia 2018 r. KNF umorzyła postępowanie administracyjne w sprawie uznania Skarbu Państwa Rzeczypospolitej Polskiej za podmiot dominujący wobec [...] S.A. w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b i pkt 14 ustawy Prawo bankowe jako bezprzedmiotowe w zakresie, w jakim prowadzone było wobec [...]. Podkreślenia wymaga jednak, że decyzja ta została wydana już po ostatecznym zakończeniu postępowania w tej sprawie, bowiem wcześniej decyzją z 27 sierpnia 2017 r. KNF utrzymała w mocy decyzję KNF z 6 grudnia 2016 r. uznającą Skarb Państwa Rzeczypospolitej Polskiej za podmiot dominujący wobec [...] S.A. w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b i pkt 14 ustawy Prawo bankowe. Decyzja ta była decyzją ostateczną, rozstrzygającą sprawę uznania Skarbu Państwa Rzeczypospolitej Polskiej za podmiot dominujący wobec [..] Banku S.A. Wydając zatem sporną decyzję z 12 kwietnia 2018 r., KNF umorzyła postępowanie, które już od dłuższego czasu nie istniało, zostało bowiem zakończone wydaniem ostatecznej decyzji. Mając to na uwadze należy zatem uznać, że wydanie decyzji z 12 kwietnia 2018 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 105 k.p.a., co stanowi przesłankę uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 k.p.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzona na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kwota 460 zł stanowi zwrot kosztów postępowania z tytułu uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, który był obecny na rozprawie przed NSA i reprezentował organ przed sądem pierwszej instancji (360 zł).