Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1538/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi B.G. , K.G., K.G., K.G. oraz M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuznania zastrzeżeń do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących: B.G. , K.G., K.G., K.G. oraz M.G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez B. G., K. G., K. G., K. G. i M. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2017r. ([...]) - wydana po rozpatrzeniu odwołania powyższych osób - o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 roku, nie uznającej zastrzeżeń do projektu Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu i Inwentaryzacji Stanu Lasu dla lasów stanowiących własność osób fizycznych [...] na okres od 1 stycznia 2015 roku do 31 grudnia 2024 roku, w części dotyczącej wyłączenia działki oznaczonej nr [...] z obrębu [...].

Stan sprawy jest następujący.

Skarżący B. G., K. G., K. G., K. G., M. G., współwłaściciele działki oznaczonej nr [...] z obrębu [...], w dniu 17 września 2014 roku wnieśli zastrzeżenia do uproszczonego planu urządzenia lasu, wskazując, iż przedmiotowa działka przeznaczona jest w studium pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z pozostawieniem 80% powierzchni biologicznie czynnej, znajduje się w otoczeniu działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi oraz do działki doprowadzona jest infrastruktura. Ponadto dołączono do akt sprawy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. zezwalającą na przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną przedmiotowej nieruchomości. Podniesiono też, że toczy się postępowanie w zakresie klasyfikacji gruntów tej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Prezydent [...] nie uznał zastrzeżeń do projektu Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu i Inwentaryzacji Stanu Lasu. Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący podnosząc w zasadzie tę samą argumentację, która została zaprezentowana w zastrzeżeniach.

Rozpatrując sprawę Kolegium przytoczyło przepisy art. 7 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz. U. 2017 r., poz. 788 t.j., dalej ustawa o lasach) oraz § 7 ust. 1 pkt 1-5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz. U. 2012 r., poz. 1302). Uproszczony plan urządzenia lasu wymaga zatem m.in. ustaleń co do powierzchni drzewostanów i gruntów w określonej sytuacji faktycznej, istotnej dla wykonania podstawowych zadań gospodarki leśnej.

Z analizowanego projektu uproszczonego planu urządzenia lasu i inwentaryzacji stanu lasu wynika, iż działka oznaczona nr [...] stanowi las, w którym gatunkiem głównym drzewostanu jest brzoza brodawkowata w wieku 50 lat. Planowane zadania w zakresie gospodarki leśnej określono na cięcia pielęgnacyjne późne stabilizujące.

Kolegium dalej stwierdziło, że o tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach decyduje, co do zasady, wpis w ewidencji gruntów, co potwierdza przytoczone orzecznictwo.

Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że przedmiotowa działka oznaczona jest symbolem Lz-PsV, czyli grunty zadrzewione i zakrzewione. Ponadto w wypisie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] przyjętym uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 roku wskazano, że obszar, w którym położona jest przedmiotowa nieruchomość oznaczony jest symbolem (M3).12 - teren rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na gruntach leśnych, dla którego minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej to 80%. Z załączonej z kolei do akt sprawy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 roku wynika, że maksymalna powierzchnia do wyłączenia z produkcji leśnej - do 20% powierzchni działki, jednak nie więcej niż 400m2, przy czym decyzja ta orzeka o wyrażeniu zgody na przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa na cele inwestycyjne.

W dalszym ciągu rozważań Kolegium przytoczyło art. 19 ust. 2 ustawy o lasach. Na zakończenie zawarło teoretyczne rozważania co do braku podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, konkludując, że z ustawy o lasach nie wynika aby postępowanie w sprawie klasyfikacji gruntów stanowiło zagadnienie wstępne w stosunku do rozstrzygnięcia zastrzeżeń do planu uproszczonego.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do WSA w Warszawie B. G., K. G., K. G., K. G., M. G., współwłaściciele działki oznaczonej nr [...] z obrębu [...].

Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarżący podnieśli naruszenie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez oparcie się na decyzji klasyfikacyjnej z 1976r. klasyfikującej grunt jako użytek leśny LsV mimo, że [...] kwietnia 2017r. Prezydent [...] orzekł o ustaleniu V klasy użytku rolnego na gruncie zadrzewionym i zakrzewionym o symbolu Lzr-RV, co doprowadziło do nieuznania zastrzeżeń do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu. Dalej naruszenie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez nieuznanie, że decyzja ustalająca klasyfikację gruntu będzie stanowiła podstawę do ustalenia czy sporna działka powinna zostać włączona do planu urządzenia lasu.

Poza powyższymi zarzucono też naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez niedokonanie w dacie złożenia przedmiotowych zastrzeżeń (17 września 2014r.) jakiejkolwiek oceny faktu prowadzenia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej klasyfikację gruntów.

W uzasadnieniu skargi jako decydujące znaczenie dla sprawy skarżący wskazują fakt, że została wydana decyzja przez Prezydenta [...] w dniu [...] kwietnia 2017r. orzekająca o ustaleniu V klasy dla użytku rolnego na gruncie zadrzewionym i zakrzewionym o symbolu Lzr-RV na działce nr [...]. Decyzja ta jest ostateczna. Oznacza to, że sporna działka nie może zostać objęta planem uproszczonym lasu. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o lasach o tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu powołanego przepisu decyduje co do zasady wpis w ewidencji gruntów i budynków.

Zdaniem skarżących skoro została wydana decyzja ustająca klasę użytku z której wynika, że działka nie jest lasem, to zaistniały podstawy do uchylenia niniejszej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu gdyż Kolegium naruszyło przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie chodzi o normy art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Realizując tę zasadę, przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności , każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji, a zatem jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Oznacza to konieczność poczynienia ustaleń faktycznych bądź wyraźnego zaakceptowania tych dokonanych przez organ I instancji. Jeśli natomiast organ odwoławczy dokonuje odmiennego przyjęcia stanu faktycznego, niż poczynił to organ I instancji musi wykazać na jakiej podstawie taki odmienny stan przyjął.

Rzecz dotyczy fundamentalnej dla sprawy kwestii prawnej czy sporna działka stanowi las w rozumieniu przepisów ustawy o lasach, bowiem uproszczony plan urządzenia lasu sporządza się dla lasów. Jak stanowi art. 19 ust. 2 ustawy o lasach uproszczony plan urządzenia lasu sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Następną kwestią już o charakterze procesowym o skutku materialnym było ustalenie rodzaju użytku na działce skarżących. Mianowicie Prezydent [...] uznał, że działka obejmuje użytek lasy – symbol Ls. Natomiast Kolegium na potrzeby postępowania przyjęło, że z wypisu z rejestru gruntów wynika, że przedmiotowa działka jest oznaczona symbolem Lz-PsV czyli grunty zadrzewione i zakrzewione. Z kolei ze znajdującej się w aktach decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...], powoływanej przez skarżących, wynika że działka ta to jeszcze inny użytek, a mianowicie Lzr – grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych. Z załączonego (k.152 akt adm.) zawiadomienia o zmianie danych w ewidencji gruntów i budynków z dnia 31 maja 2017r. w zakresie aktualizacji użytków wynika z kolei, że wykreślono użytek lasy LsV i wpisano w to miejsce grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych LzrV. Jako podstawę wpisu podano wspomnianą decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] oraz operat geodezyjny z dnia [...] listopada 2016r. Skoro z ewidencji wynika, że dotychczas działka miała charakter leśny jako las – Ls i dopiero wskutek wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] utraciła ten charakter – nie jest wiadomym na jakiej podstawie i wedle jakich zapisów ewidencji gruntów i budynków Kolegium przyjęło, że na działce nr [...] znajduje się użytek Lz. Tymczasem, co słusznie eksponuje skarga, rodzaj użytku na gruncie ma zasadnicze, choć nie decydujące znaczenie, dla przyjęcia czy dany grunt może zostać objęty uproszczonym planem urządzenia lasu. Przyznaje ten pogląd Kolegium twierdząc, że o tym czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach decyduje co do zasady zapis w ewidencji gruntów. Jednakże zdaniem Sądu zapis w ewidencji nie determinuje w każdym wypadku, że dany grunt widniejący w ewidencji jako Ls stanowi las w rozumieniu ustawy o lasach.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o lasach lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony. Dla ustalenia, że grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej; art. 3 pkt 1 lit. a), bądź jednej z pozostałych przesłanek - z lit. b (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego) lub lit. c (grunt wpisany do rejestru zabytków). Z punktu widzenia rozumienia pojęcia lasu istotne jest, czy spełnia on kryteria określone w art. 3 pkt 1 lit. a-c) ustawy o lasach. Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 308/14, z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 215/12, z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1983/11). Zatem tylko w takim rozumieniu las będzie podlegał uproszczonym planom urządzenia lasu.

Oznacza to sytuację, że nie w każdym wypadku grunt zakwalifikowany w ewidencji gruntów jako użytek gruntowy Ls będzie lasem w rozumieniu ustawy o lasach, gdyż konieczne jest jednocześnie spełnienie owych kryteriów: przyrodniczego, przestrzennego i przeznaczenia.

Z drugiej strony jedynie użytek opisany w ewidencji jako Ls w ewidencji stanowi las podlegający uproszczonemu planowi urządzenia. Zdaniem Sądu skoro w celu zakwalifikowania lasu na potrzeby stosowania ustawy o lasach orzecznictwo sięga także do ewidencji gruntów i budynków koniecznym jest wyjaśnienie na gruncie tych przepisów rozumienia kwestii użytków gruntowych. Jak stanowi § 67 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016r., poz.1034 ze zm.) użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się m.in. grunty rolne i leśne. Z kolei § 68 ust. 2 przewiduje, że grunty leśne dzielą się na lasy oznaczone symbolem Ls oraz grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem Lz. Z kolei jeśli chodzi o grunty leśne to obejmują one m.in. grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, oznaczone symbolem – Lzr (ust. 1 pkt 1 ppkt h)). Jeśli chodzi o zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych to określa to załącznik nr 6 do rozporządzenia (§ 68 ust. 6 rozporządzenia). Z tabeli tego załącznika poz. 10 Lasy –Ls wynika, że do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991r. o lasach. Natomiast pod poz. 11 znalazły się grunty zadrzewione i zakrzewione gdzie w punktach załącznik nr 6 wymienia grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze niż 0,1000 ha, a także inne grunty. Załącznik ten zatem kwalifikuje wyraźnie jako lasy w rozumieniu ustawy o lasach jedynie użytki oznaczone symbolem Ls. Oznacza to, że jedynie takie użytki mogą zostać objęte uproszczonym planem urządzenia lasu, przy spełnieniu jednoczesnym kryterium obszaru i przeznaczenia (warunki z art. 3 ustawy o lasach). Stąd tak istotne było ustalenie stanu faktycznego poprzez wykazanie przez Kolegium w pierwszej kolejności rodzaju użytku gruntowego znajdującego się na spornej działce. W dalszej natomiast wymogów wynikających z art. 3 ustawy o lasach.

Tymczasem Kolegium nie dotknęło istoty sprawy. Stwierdziło jedynie, że w ewidencji gruntów działka wpisana jest jako użytek Lz-Ps. Przytoczyło ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, które to dokumenty pozostają bez znaczenia dla sprawy. Następnie rozważyło kwestię braku przesłanek do zawieszenia postępowania ze względu na toczące się postępowanie w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntu. Tak przeprowadzone postępowanie narusza przepisy procesowe bezspornie i oczywiście. Rolą bowiem Kolegium było poczynienie ustaleń faktycznych niezbędnych do oceny zasadności objęcia działki skarżących uproszczonym planem urządzenia lasu.

Gdyby natomiast okazały się odpowiadające stanowi rzeczywistemu ustalenia Kolegium odmienne od przyjętych przez Prezydenta [...], że działka ta stanowi grunty zadrzewione i zakrzewione (niezależnie czy będzie to symbol Lzr czy Lz) to działka taka nie może zostać objęta uproszczonym planem urządzenia lasu, gdyż takie użytki nie są kwalifikowane jako las w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. Konieczne jest bowiem systemowe interpretowanie stosowanych norm, skoro rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków odsyła wprost przy rozumieniu użytku gruntowego Ls do ustawy o lasach.

Sąd nie wypowiada się co do prawidłowości ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. o ustaleniu V klasy dla użytku rolnego na działce nr [...], gdyż pozostaje to poza zakresem orzekania w niniejszym postępowaniu. Zwraca jedynie uwagę, że jeżeli jest prowadzone postępowanie w przedmiocie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntu brak podstaw prawnych, aby w ramach tego postępowania dokonać zmiany rodzaju użytku gruntowego (tak wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012r., sygn. akt I OSK 355/11).

Uznając, że zaskarżona decyzja zapadła bez prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz z naruszeniem zasad sporządzania uzasadnień do decyzji administracyjnych, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżony akt na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.