Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 489/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 9a
journal: Dz.U. 2014 poz 40
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
article: art. 15, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: sekretarz sądowy Elżbieta Polody po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi L. G. i E. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 marca 2023 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. , działając na podstawie art. 104 oraz art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "K.p.a."), odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej z dnia 8 października 2010 r., znak [...], nakazującej L. G. i E. G. rozbiórkę altany na działce nr [...] zlokalizowanej w S. na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "X".

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że pismem z dnia 1 września 2022 r., uzupełnionym pismem z dnia 1 grudnia 2022 r., L. i E. G. wnieśli o stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 8 października 2010 r., znak [...], nakazującej rozbiórkę altany na działce nr [...] położonej w S. na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "X", w trybie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 528; dalej: "ustawa nowelizująca"), z uwagi na zmniejszenie powierzchni zabudowy przedmiotowego obiektu.

Dalej organ I instancji wskazał, że analiza art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej oraz art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40; dalej: "u.r.o.d.") w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą wskazuje, że podstawą do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 8 października 2010 r. może być wyłącznie stwierdzenie, że przedmiotowa altana w obecnym (zmienionym od daty wydania decyzji rozbiórkowej) kształcie posiada powierzchnię zabudowy do 35 m2 oraz taras, werandę lub ganek, o łącznej powierzchni nie przekraczającej 12 m2.

Na na podstawie kontroli przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. w dniu 1 grudnia 2022 r. stwierdzono, że wymiary altany mierzone powyższej odsadzki ścian zewnętrznych drugiej kondygnacji wynoszą: 5,69 x 6,45 m - 0,8 x 2,48 m, co daje powierzchnię zabudowy wynoszącą 33,42 m2, natomiast wymiary tarasu mierzone powyższej odsadzki ścian zewnętrznych drugiej kondygnacji wynoszą 5,70 x 2,36 m, co daje powierzchnię zabudowy wynoszącą 13,45 m2. Sposób pomiaru powierzchni altany oraz kwalifikacja prawna poszczególnych jej elementów uwzględnia przy tym wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po [...], oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK [...]. Skoro natomiast powierzchnia tarasu przedmiotowej altany przekracza dopuszczalną powierzchnię określoną w art. 2 pkt 9a u.r.o.d., brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie procedury przewidzianej w art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej.

W odwołaniu z dnia 18 kwietnia 2023 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego L. G. i E. G. wnieśli o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji PINB o nakazie rozbiórki altany, uwzględnienie już rozpoczętej termomodernizacji altany od strony balkonu/tarasu i zalegalizowanie obiektu budowlanego w całości łącznie z balkonem. Zaskarżonej decyzji zarzucili bezzasadne, wadliwie i sprzeczne ze stanem faktycznym użycie określenia taras w odniesieniu do fragmentu zabudowy jako oczywistej omyłki pisarskiej - winno być balkon, a także wadliwe i bezzasadne zaliczanie balkonu do zabudowy altany na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej.

W uzasadnieniu odwołujący wskazali, że na podstawie protokołu kontroli z dnia 1 grudnia 2022 r. powierzchnia zabudowy balkonu wynosi 13,45 m2 i jako taka nie podlega wliczeniu do powierzchni altany. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, powierzchnię zabudowy budynku pomniejsza się o powierzchnię części zewnętrznych budynku, takich jak: tarasy naziemne i podparte słupami, gzymsy oraz balkony. Ponadto powierzchnia zabudowy została już dostosowana do wymogów, a sama wielkość balkonu na dzień dzisiejszy wynosi 11,95 m2 (po wykonaniu termomodernizacji), wobec czego jest inna od wskazanej w kwestionowanej decyzji PINB.

Następnie odwołujący podkreślili, że pierwotny taras opisany w wyrokach sądów administracyjnych już niczym nie przypomina tarasu, albowiem obiekt ten został przebudowany w całości na balkon. W wyniku przeprowadzonych przez organ oględzin uczestnicy czynności zgodnie ustalili, że obiekt przylegający do altany jest balkonem. Na dowód tego porozumienia wszystkie strony w sprawie nr [...] podpisały protokół z kontroli w dniu 1 grudnia 2022 r. nie wnosząc żadnych zastrzeżeń. Wszelkie ingerencje do podpisanego tekstu pozostają bezprawne i nieskuteczne. Wobec faktu, że sporna część altany nie jest tarasem tylko balkonem, nie można go wliczać do powierzchni zabudowy altany. Co przy tym istotne, ponieważ podczas kontroli wszyscy jednogłośnie wyrazili zgodę na balkon, Inspektorzy PINB nie odjęli powierzchni konstrukcyjnych balkonu, takich jak filary i wieńce wieńczące balkon, które wystają poza przyziemną część balkonu oraz wystającą poza dolną część balustrady balkonu. Powierzchnie te łącznie rzutowane tworzą elementy ozdobne. Gzymsy o łącznej powierzchni 1,50 m2 należałoby odjąć od wyliczonej przez PINB powierzchni zabudowy balkonu, albowiem zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, powierzchnię zabudowy budynku pomniejsza się o powierzchnię części zewnętrznych budynku, takich jak: tarasy naziemne i podparte słupami, gzymsy oraz balkony.

Następnie odwołujący podkreślili, że w razie uznania przez organ odwoławczy balkonu za taras odwołujący wnoszą o uwzględnienie wykonanej już termomodernizacji ściany altany od strony balkonu, która zmniejszyła powierzchnię balkonu z dotychczasowej pow. 13,45 m2 o 1,48 m2, a więc do zgodnej z art. 2 pkt 9a u.r.o.d.

Końcowo odwołujący podkreślili, że organ I instancji nie ustosunkował się do pisma z dnia 1 grudnia 2022 r. pt. "Uzupełnienie wniosku z dnia 1 września 2022 r. o stwierdzenie wygaśnięcia ostatecznej decyzji", a zwłaszcza nie podjął żadnych kroków w celu wygaszenia decyzji rozbiórkowej w trybie art. 36a ust. 5 pkt 2a oraz pkt 3 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), która zaczęła obowiązywać od dnia 19 września 2020 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 maja 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest wyłącznie ocena prawidłowości wydanej przez organ I instancji decyzji z dnia 31 marca 2023 r., którą odmówiono stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 8 października 2010 r., nakazującej L. i E. G. wykonanie rozbiórki altany na działce nr [...], zlokalizowanej w S., na terenie PZD ROD "X". Wspomniana decyzja o nakazie rozbiórki wydana została z uwagi na stwierdzone wówczas przekroczenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy altany, jako że powierzchnia ta wynosiła 53,4 m2, a zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, aby altana nie wymagała pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia, jej powierzchnia mogła wynosić maksymalnie 35 m2. Prawidłowość nakazu rozbiórki, w tym sposobu obliczenia powierzchni zabudowy altany (tj. z wliczeniem powierzchni tarasu i zadaszonych schodów) potwierdził kolejno organ odwoławczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Mimo późniejszych prób podejmowanych przez L. i E. G., decyzja o nakazie rozbiórki nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybach nadzwyczajnych.

Powyższe oznacza, że od chwili wydania decyzji ostatecznej, tj. od 29 sierpnia 2011 r. na inwestorach ciążył nakaz całkowitej rozbiórki altany, który nie został wykonany. Jednakże, w wyniku zmiany przepisów w dniu 30 kwietnia 2015 r., pojawiła się możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o nakazie rozbiórki. Ustawą z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 528), zmienione zostały bowiem przepisy dotyczące altan działkowych uregulowane w Prawie budowlanym oraz w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. W art. 2 u.r.o.d. dodano pkt 9a, definiujący altanę działkową jako "wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2". Natomiast w Prawie budowlanym zmieniono brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 4 w ten sposób, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa "altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40)". Na gruncie przedmiotowej sprawy istotne jest przy tym, że – odmiennie niż miało to miejsce na gruncie obowiązujących wcześniej przepisów – do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2.

W art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej wskazano przy tym, że w przypadku, gdy ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu (tj. spełniającego wymagania definicji altany działkowej), wydana przed dniem wejścia w życie tejże ustawy (tj. przed 30 kwietnia 2015 r.), nie została jeszcze wykonana, właściwy organ nadzoru budowlanego, który wydał tę decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśniecie. To właśnie ta kwestia rozważana jest w niniejszym postępowaniu. Jak bowiem wynika z powyższego, nowelizacja umożliwia stwierdzenie wygaśnięcia niewykonanej decyzji o nakazie rozbiórki altany działkowej, pod warunkiem spełnienia przez nią wymagań określonych w ustanowionej definicji altany działkowej. Oznacza to, że dla stwierdzenia wygaśnięcia nakazu rozbiórki konieczne jest jednoznaczne ustalenie, że przedmiotowa altana działkowa spełnia wskazane kryteria, tj. ma wysokość do 5 m (dach stromy) i powierzchnię zabudowy do 35 m2 w swojej głównej części i do 12 m2 łącznie dla tarasu, werandy, ganku.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji stwierdził, że obiekt będący przedmiotem postępowania nie spełnia wymagań, o których mowa w ustawowej definicji z art. 2 pkt 9a u.r.o.d., a tym samym nie może legalnie istnieć. Organ odwoławczy podziela to stanowisko, albowiem podczas kontroli w dniu 1 grudnia 2022 r. pracownicy PINB dokonali pomiarów altany i ustalili, że powierzchnia altany wynosi 33,42 m2, a tarasu 13,45 m2. Pracownicy organu dokonali pomiarów altany mając przy tym na uwadze zapadłe już w sprawie wyroki sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie obiekt budowlany usytuowany na działce nr [...] na terenie ROD "X" nie spełnia więc wymagań, które zostały określone dla altan w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych w związku z przekroczeniem wymiarów. Wykonane wcześniej roboty budowlane nie doprowadziły niniejszego obiektu do stanu zgodnego z przepisami ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych oraz ustawy Prawo budowlane.

Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzuty dotyczące terminologii i błędnego uznania balkonu za taras nie mogą być uwzględniane, albowiem w trakcie wieloletniego postępowania zostało przesądzone, że inwestor zrealizował taras (co potwierdzają zapadłe w sprawie orzeczenia sądowe).

W skardze z dnia 21 czerwca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. G. i E. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zmianę decyzji PINB o nakazie rozbiórki altany poprzez uwzględnienie już rozpoczętej termomodernizacji altany od strony balkonu/tarasu i zalegalizowanie obiektu budowlanego w całości łącznie z balkonem, ustosunkowanie się przez PINB do pisma z dnia 01.12.2022 r., analizę zawartego w tym piśmie wniosku o uchylenie przedmiotowej decyzji w trybie art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. a oraz pkt 3 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), umorzenie postępowania egzekucyjnego w związku z wykonaniem obowiązku nakazu rozbiórki, tj. doprowadzenia spornego obiektu (balkonu) do 11,95 m2 powierzchni zabudowy.

W uzasadnieniu skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 31 lipca 2023 r. L. G. i E. G. podtrzymali skargę, jednocześnie wnosząc o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów, przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron, przeprowadzenie dowodu z przesłuchania wymienionych w tym piśmie świadków, nakazanie PINB lub organowi pełniącemu nadzór przeprowadzenie kontroli balkonu/tarasu oraz orzeczenie o kosztach postępowania w oparciu o normy przypisane. Jednocześnie skarżący powtórzyli wnioski sformułowane w skardze oraz wnieśli o stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej WINB na podstawie art. 159 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 1, 2, 5, 6 i 7 K.p.a., względnie zawieszenie z urzędu postępowania WINB (znak: [...]) z dnia 19 maja 2023 r. w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wnieśli również o umorzenie w całości lub zawieszenie z urzędu wszystkich spraw prowadzonych przez PINB i WINB dotyczących budowy obiektu budowlanego (altany z balkonem).

W uzasadnieniu skarżący powtórzyli dotychczasową argumentację, w tym w szczególności, że zaraz po kontroli PINB powierzchnia zabudowy balkonu została zmniejszona (mimo że balkonów nie wlicza się do zabudowy) i jest zgodna z art. 2 pkt 9a u.r.o.d., albowiem na dzień dzisiejszy wynosi 11,75 m2. Podnieśli także zarzuty co do toczącego się w stosunku do nich postępowania egzekucyjnego.

W kolejnych pismach procesowych L. G. i E. G. wnieśli na podstawie art. 278 Kodeksu postępowania cywilnego o powołanie biegłego sądowego rzeczoznawcy budowlanego celem dokonania pomiarów spornego obiektu, podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko i wniosek o przeprowadzenie dowodu z załączonych do akt dokumentów, w tym wniosku skarżących z dnia 1 lutego 2017 r. o uchylenie decyzji rozbiórkowej.

Na rozprawie w dniu 17 października 2024 r. pełnomocnik skarżących wniósł i wywiódł jak w skardze oraz w kolejnych pismach procesowych.

Przedstawiciel uczestnika PZD ROD "X" wniósł o oddalenie skargi i podkreślił, że jego zdaniem altana skarżących nadal ma większe wymiary niż dopuszczone przez prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontroli Sądu poddano decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2023 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 31 marca 2023 r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej z dnia 8 października 2010 r. nakazującej L. i E. G. wykonanie rozbiórki altany na działce nr [...], zlokalizowanej w S., na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "X".

Na wstępie Sąd podkreśla, że stan prawny sprawy jest bezsporny i został w sposób wyczerpujący opisany w przytoczonej w niniejszym uzasadnieniu treści zaskarżonej decyzji, co czyni zbędnym powtarzanie go w części rozważeniowej. Poza sporem pozostaje bowiem, że skarżący od chwili wydania ostatecznej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 sierpnia 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę, byli zobowiązani rozebrać wykonaną w warunkach samowoli budowlanej sporną altanę. Kilkuletnie uchylanie się przez skarżących od wykonania nałożonego na nich obowiązku wraz z przewlekłością organów w kwestii wyegzekwowania jego wykonania spowodowało jednak, że zanim decyzja o nakazie rozbiórki została wykonana, w 2015 r. zmieniły się przepisy prawne, co otworzyło skarżącym możliwość ubiegania się o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej. Warunkiem do wygaśnięcia tej decyzji jest jednak, aby sporna altana posiadała wymiary nie większe niż wskazane w art. 2 pkt 9a u.r.o.d., tj. aby jej maksymalna powierzchnia zabudowy nie przekraczała 35 m2, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2, a wysokość nie przekraczała 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich.

W rozpoznawanej sprawie sporne jest natomiast, czy przedmiotowa altana w obecnym kształcie spełnia wymogi wskazane w art. 2 pkt 9a u.r.o.d. O ile przy tym Sąd nie ma zastrzeżeń do pomiarów dokonanych przez organ I instancji podczas kontroli dokonanej w dniu 1 grudnia 2022 r., o tyle decyzja organu odwoławczego nie mogła ostać się w obrocie prawnym z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11 i art. 15 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Druga instancja postępowania administracyjnego to także instancja merytoryczna, co wynika z treści art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości lub części - i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Przyznanie przez ustawodawcę organowi odwoławczemu uprawnień reformatoryjnych oznacza, że organ ten ma obowiązek oceny nie tylko ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, ale również rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie. Podkreślić ponadto należy, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę, a nie odwołanie. Zasada dwuinstancyjności oznacza, że w wyniku złożenia odwołania lub zażalenia sprawa administracyjna będzie w całości przedmiotem postępowania przed organem drugiej instancji. Rodzi to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Zasada ta nie wyklucza przy tym dokonania odmiennej oceny materiału dowodowego zgromadzonego już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ odwoławczy nie jest bowiem organem stricte kontrolującym prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale samodzielnie, w oparciu o już zgromadzone (ewentualnie uzupełnione) dowody, ponownie rozstrzyga sprawę. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy oznacza zatem dokonanie ponownych ustaleń faktycznych, a nie tylko przyjęcie tych, które wynikają z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Uzasadnienie decyzji powinno być przy tym elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Powinno odnosić się do istotnych elementów spornych, dowodów zarówno zebranych przez organ jak i przedłożonych przez stronę. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Należyte uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Należyte uzasadnienie decyzji służy także realizacji zasady zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron. Odesłanie do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie zastępuje oceny, którą winien dokonać ponownie organ odwoławczy. Zasada dwuinstancyjnego postępowania tworzy obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 1561/09 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Innymi słowy, wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma zatem charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Podstawowym celem zasady przekonywania zawartej w art. 11 K.p.a. jest bowiem wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie pozwala stwierdzić, iż organ odwoławczy po raz drugi rozpatrzył sprawę merytorycznie. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym organ odwoławczy rozpatrując odwołanie skarżących nie wywiązał się z obowiązków orzeczniczych wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady przekonywania.

Podkreślić należy, że organ odwoławczy przytoczył ustalenia poczynione przez organ I instancji podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 1 grudnia 2022 r. i na tej podstawie uznał, że decyzja organu I instancji powinna zostać utrzymana w mocy. Organ II instancji całkowicie zignorował jednak treść złożonego przez skarżących odwołania, z którego wynika, że w okresie od dnia wydania decyzji przez organ I instancji do dnia złożenia odwołania skarżący wykonali prace budowlane modyfikujące ich zdaniem ustaloną przez organ I instancji powierzchnię zabudowy spornej altany, w szczególności tarasu. Co prawda organ odwoławczy wskazał, że "zatem wykonane wcześniej roboty budowlane nie doprowadziły niniejszego obiektu do stanu zgodnego z przepisami ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych oraz ustawy Prawo budowlane", to z uwagi na brak przeprowadzenia ponownej kontroli przyjąć należy, że odnosił się do robót budowlanych wykonanych przed kontrolą w dniu 1 grudnia 2022 r. Tymczasem w odwołaniu skarżący podnieśli, że "zabudowa została już dostosowana do wymogów, a sama wielkość balkonu na dzień dzisiejszy wynosi 11,95 m2, jest zatem nieadekwatna do wykazanej w spornej decyzji PINB" (str. [...] odwołania). W petitum odwołania skarżący wskazali też, że wnoszą "o zmianę decyzji PINB o nakazie rozbiórki altany poprzez uwzględnienie już rozpoczętej termomodernizacji altany od strony balkonu/tarasu" (str. [...] odwołania). Na str. [...] odwołania skarżący wskazali także, że "jeszcze przed wykonaniem termomodernizacji altany" i dalej "po konfrontacji telefonicznej z M. M. dokonano dostosowania obiektu do wymogów prawnych". Na str. [...] odwołania wskazali także, że "w razie uznania przez WINB balkonu za taras odwołujący wnoszą o zakwalifikowanie wykonanej już termomodernizacji ściany altany od strony balkonu, która zmniejszyła powierzchnię balkonu 13,45 m2 o 1,48 m2 do zgodnej z art. 2 pkt 9a u.r.o.d.".

Pomimo tej treści odwołania organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Za organem I instancji bezrefleksyjnie wskazał wymiary spornej altany wynikające z protokołu kontroli dokonanej w dniu 1 grudnia 2022 r. Zdaniem Sądu takie postępowanie organu odwoławczego jest niedopuszczalne i niezgodne z zasadami rzetelnej i sprawnej administracji. Zacytowane fragmenty odwołania wskazują jednoznacznie, że wygląd spornego obiektu mógł zostać zmieniony, wobec czego obowiązkiem organu odwoławczego było zweryfikowanie tej okoliczności w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. Skarżący potwierdzili przy tym dokonanie prac przy obiekcie także w piśmie procesowym z dnia 31 lipca 2023 r. przedłożonym na etapie postępowania sądowego.

Zdaniem Sądu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie L. G. i E. G. nie wywiązał się z obowiązków orzeczniczych wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady przekonywania. Podkreślenia wymaga to, że mimo sformułowania przez stronę skarżącą konkretnych zastrzeżeń co do aktualnych wymiarów altany (a więc wskazujących w istocie na zmianę stanu faktycznego sprawy), organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji nie odniósł się do nich, ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń nijak nie przystających do standardów dobrej administracji. O ile organ drugiej instancji nie ma prawa poprzestać na kontroli orzeczenia i nie ma prawa ograniczyć się do zbadania zasadności odwołania (przedmiotem postępowania dla niego jest bowiem dana sprawa, a nie środek zaskarżenia), to nie może on zarzutów strony pominąć milczeniem. Dwuinstancyjność oznacza bowiem, że organ odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 107 § 3 K.p.a. wymaga od organu wyższego stopnia odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, które faktycznie mogą mieć wpływ na ocenę sprawy. Uzasadnienie decyzji wydanej na skutek odwołania przez organ drugiej instancji winno przekonywać, że realizując obowiązek powtórnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy wzięto pod uwagę argumentację wyrażoną w odwołaniu. Zasada przekonywania wyrażona w art. 11 K.p.a. nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

Reasumując, zdaniem Sądu sytuacja, w której organ odwoławczy w zasadzie nie zajmuje własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie, nie dokonuje własnych ocen i ogranicza się do kontroli zaskarżonej decyzji bez szczegółowego uzasadnienia i odniesienia się do zarzutów odwołania prowadzi wprost do naruszenia zasady wynikającej z art. 15 K.p.a. oraz pozostaje w sprzeczności z regułami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 11 K.p.a. Rozpoznając odwołanie skarżących [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działał niestarannie, co nie daje gwarancji zachowania standardów działania administracji i publicznej wyrażonych w powołanych wcześniej art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a. Zauważenia przy tym wymaga, że w rozpoznawanej sprawie kluczowe stało się właśnie odniesienie do zarzutów odwołania, skoro skarżący wskazali na zmianę stanu faktycznego sprawy, tj. dokonanie robót budowlanych już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, które ich zdaniem zmieniają parametry spornej altany.

Odnosząc się do pozostałych wniosków i zarzutów skargi, a także wniosków zawartych w kolejnych pismach procesowych skarżących Sąd wskazuje w pierwszej kolejności, że porównanie zdjęć z kontroli dokonanej w dniu 1 grudnia 2022 r., ze zdjęciami dokonanymi podczas kontroli w dniu 2 marca 2016 r. wskazuje, że sporna część altany jest niewątpliwie tarasem (a nie balkonem), co zostało przesądzone w prawomocnym wyroku z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po [...]. W wyroku tym zostało także przesądzone w jaki sposób organy powinny dokonywać pomiarów, wobec czego wszelkie argumenty skarżących podważające tę ocenę pozostają bezskuteczne. Zauważenia przy tym wymaga, że skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK [...] i Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "wbrew wywodom skarżących kasacyjnie, uprzednio w sposób wiążący przesądzono, że przedmiotowy gzyms między I i II kondygnacją altany ma wpływ – i to decydujący – na ustalenie powierzchni zabudowy altany."

Bezzasadnie także skarżący przywołują art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, albowiem reguluje on przypadki odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdy tymczasem skarżący dokonali budowy altany w warunkach samowoli budowlanej, co doprowadziło do wydania decyzji rozbiórkowej. Na gruncie rozpatrywanej sprawy znaczenie ma wyłącznie to, czy sporny obiekt spełnia warunki wskazane w art. 2 ust. 9a u.r.o.d., a w konsekwencji, czy decyzja rozbiórkowa może zostać wygaszona na wniosek strony.

Dalej, pozbawione podstawy prawnej są złożone przez skarżących wnioski o przesłuchanie stron, przesłuchanie świadków i powołanie biegłego. Na mocy art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów. Sąd administracyjny nie jest kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym i nie orzeka merytorycznie (nie załatwia sprawy administracyjnej). Obowiązkiem Sądu jest wyłącznie kontrola działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Wszelkie wnioski skarżących kierowane do Sądu na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (o zawieszenie postępowania administracyjnego, umorzenie postępowania egzekucyjnego, czy też stwierdzenie nieważności decyzji) powinny być kierowane do właściwych organów administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2023 r., nr [...], albowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11, art. 15 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy zastosuje się do wskazówek zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności organ odwoławczy w ramach art. 136 K.p.a. samodzielnie lub przy pomocy organu I instancji ustali aktualne, rzeczywiste wymiary spornej altany. Sposób dokonania obliczeń powinien zostać w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśniony w protokole kontroli, przy wzięciu pod uwagę tych zaleceń sądów zawartych w wiążących wyrokach w sprawach II SA/Po [...] i II OSK [...], które nie zdezaktualizowały się wobec zmiany stanu prawnego i wyglądu spornej altany na przestrzeni lat.

W dalszej kolejności obowiązkiem organu odwoławczego będzie nie tylko skontrolowanie decyzji organu I instancji, lecz ponownie rozpatrzenie sprawy co do jej istoty, tj. dokonanie ustaleń i rozważań prawnych odnośnie zaistniałego stanu faktycznego i zapadłego rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu odwoławczego będzie także szczegółowe odniesienie się do zarzutów odwołania tak, aby strona z uzasadnienia decyzji mogła jednoznacznie wywieźć, które z tych zarzutów organ odwoławczy uznał za zasadne lub niezasadne i dlaczego, przy tym argumentacja musi odnosić się do brzmienia konkretnych przepisów zestawionych z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 200 zł tytułem wpisu od skargi, kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).