Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1218/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 29
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant starszy referent Monika Kostecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 maja 2023 r., nr SKO.Dr./4122/52/2023 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi powiatowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego P. W. kwotę 680,00 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 19 maja 2023 r., znak SKO.Dr./4122/52/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego z dnia 14 lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy wydania P. W. (dalej: "skarżący") zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego (według przepisów obowiązujących do 20 września 2022 r. zjazdu publicznego) z drogi powiatowej nr [...] A. – R. – T. (działka drogowa [...]) do działki nr [...] położonej w miejscowości R., w obrębie której planowana jest budowa budynku produkcyjno-usługowego. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a."), art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 1693, dalej: "u.d.p.") w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4, § 77, § 78, § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 1518, dalej: "rozporządzenie").

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 30 czerwca 2016 r. Zarząd Dróg Powiatu Krakowskiego zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr ([...]) [...] K A.-R. –T. (działka drogowa nr [...]) na działkę [...] w m. R. – zgodnie z parametrami technicznymi określonymi na planie sytuacyjnym w przedstawionym projekcie budowalnym. Wskazano, że decyzja wygasa jeżeli w ciągu trzech lat zjazd nie zostanie wybudowany.

Wnioskiem z dnia 25 marca 2021 r. skarżący wystąpił do Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego o wydanie opinii w przedmiocie możliwości lokalizacji zjazdu z drogi powiatowej nr [...] K dz. nr [...] w miejscowości R., gmina K. do nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Skarżący oświadczył, że jest właścicielem nieruchomości, jest ona wykorzystywana na cele: nieużytek rolny, a skarżący planuje wykorzystać ją na zagospodarowanie pod usługę komercyjną.

Pismem z dnia 27 kwietnia 2021 r. Zarząd Dróg Powiatu Krakowskiego poinformował skarżącego, że opinia dotycząca możliwości lokalizacji zjazdu publicznego może być wydana po dostarczeniu do organu: aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500; mapy ewidencyjnej gruntów lub mapy zasadniczej w skali 1:500/1:1000 (z numerami ewidencyjnymi działek); doprecyzowaniu rodzaju planowanej inwestycji w obrębie wnioskowanej działki; analizy obsługi komunikacyjnej obejmującej projektowaną częstość dojazdu, uwzględniającej wymiary i korytarze ruchu wyznaczone przez skrajne elementy - pojazd o największych gabarytach, dla różnych kątów skrętu, obejmującej prognozowaną ilość i rodzaj pojazdów z uwzględnieniem pojazdu do wywozu nieczystości oraz wozu straży pożarnej; przedstawieniu planu zagospodarowania działki obejmującego lokalizację budynków, miejsc postojowych, placów, dróg dojazdowych, korytarzy ruchu dla wszystkich kierunków (wyjazd i wjazd) z projektowanego zjazdu, a także przy założeniu jednoczesnego wyjazdu i wyjazdu samochodu osobowego i technicznego (powyżej 3,5 tony); wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wnioskowanej działki odnośnie jej przeznaczenia; aktualnej dokumentacji zdjęciowej wykonanej na wysokości działki nr [...] w obrębie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...].

Pismem z dnia 22 marca 2022 r. skarżący dołączył żądane dokumenty. Wyjaśnił, że planuje budowę zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – stolarni produkującej drewniane wiązary dachowe oraz szkieletowe domy drewniane, uzupełnieniem będzie usługa związana ze sprzedażą produktów. Skarżący planuje wykonanie utwardzenia przed budynkiem, stanowiącego zarówno strefę dojazdu, jak i funkcję drogi przeciwpożarowej z placem manewrowym, miejsca postojowe planuje wykonać od zachodniej strony działki, równolegle do pasa jezdni. Planowana lokalizacja zjazdu nie będzie zagrażała bezpieczeństwu z uwagi na dobrą widoczność, dodatkowym elementem zwiększającym bezpieczeństwo jest bezpośrednie sąsiedztwo projektowanego zjazdu do obwodu autostradowego A4 zlokalizowanego naprzeciwko. Pochylenie zjazdu dostosowane do niwelety drogi, pozostające w zgodzie z obowiązującymi przepisami, nachylenie tożsame do istniejącego zjazdu vis-a-vis inwestycji.

Z pisma z dnia 13 lipca 2022 r. S. S.A. wynika, że zjazd planowany jest w obszarze węzła autostradowego "R.", istniejące pochylenie podłużne drogi powiatowej [...] na odcinku od wiaduktu drogowego do końca projektowanego zjazdu przekracza 4%. Z uwagi na powyższe okoliczności S. S.A. negatywnie opiniuje przedmiotową lokalizację zjazdu publicznego z drogi powiatowej nr [...] w G. na działkę [...] jedn. ewid. A. na obszarze węzła autostradowego "R.". Dodatkowo wskazano, że droga znajdująca się w obrębie działki nr [...] w R. znajduje się w obszarze oddziaływania węzła autostradowego w pasie drogowym autostrady A4 K. – K1. Jest sporadycznie używana przez służby utrzymania autostrady oraz jako dojazd do obiektów Wodociągów K. Jest ona ulicą leżącą w ciągu autostrady, co oznacza, że jest ona drogą publiczną.

Pismem z dnia 21 lipca 2022 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie poinformowała Zarząd Dróg Powiatu Krakowskiego, że projektowany zjazd znajduje się pomiędzy skrzyżowaniem łącznic autostradowych z drogą powiatową nr [...], tablice kierunkowe znajdują się za przedmiotowym skrzyżowaniem, a zatem należy uznać, ze projektowany zjazd jest zlokalizowany na obszarze węzła autostradowego "R.". Dodatkowo wskazano, że istniejące pochylenie podłużne drogi powiatowej [...] na odcinku od wiaduktu drogowego do końca projektowanego zjazdu przekracza 4%. Zgodnie z powyższym lokalizacja zjazdu publicznego w obszarze oddziaływania węzła jest niedopuszczalna. Z uwagi na powyższe Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad negatywnie zaopiniowała lokalizację zjazdu publicznego z drogi powiatowej nr [...] w obszarze węzła autostradowego "R".

Pismem z dnia 24 sierpnia 2022 r. Zarząd Dróg Powiatu Krakowskiego poinformował skarżącego, że wyda zgodę na planowany zjazd po uzyskaniu przez skarżącego pisemnej zgody na odstępstwo od zapisów § 113 ust. 7 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Wniosek do Ministra Transportu o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych składa właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, którym w zakresie dróg powiatowych jest Starosta. W analizowanej sprawie, wnioskowana lokalizacja zjazdu znajduje się pomiędzy skrzyżowaniem łącznic autostradowych z drogą powiatową nr [...]. Spadek podłużny drogi powiatowej nr [...] (działka [...]) w rejonie włączenia planowanego zjazdu do drogi powiatowej wynosi ok 5,81 %. Średnie natężenie ruchu mierzone w 2017 r. wyniosło 4483 pojazdy na dobę (średnie natężenie ruchu). Z uwagi na otwarcie północnej części przebudowanego węzła, należy mieć na uwadze, że może on być zaniżony w stosunku do aktualnego.

Pismem z dnia 13 października 2022 r. skarżący zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego z prośbą o uzgodnienie projektu technicznego zjazdu publicznego z drogi powiatowej do działki nr [...] w miejscowości R.

Pismem z dnia 15 listopada 2022 r. Zarząd Dróg Powiatu Krakowskiego zwrócił się z wnioskiem do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w związku ze zmianą przepisów o opinię proponowanych rozwiązań związanych z lokalizacją zjazdu do działki nr [...] w m. R. z drogi powiatowej nr [...] w bliskim sąsiedztwie wiaduktu nad autostradą oraz skrzyżowania z drogą przebiegającą w obrębie działki nr [...] świetle obowiązujących przepisów rozporządzenia.

Pismem z dnia 21 listopada 2022 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie wskazała, że podtrzymuje dotychczas wyrażone stanowisko w kwestii projektowanego zjazdu. Podniosła, że zjazdu nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Podniesiono, że obsługa komunikacyjna przedmiotowego terenu została ustalona w MPZP gminy Krzeszowice, wyznaczono drogę publiczną klasy lokalnej oznaczoną w planie symbolem KDL. Przedmiotowa działka ma zapewnioną obsługę komunikacyjną przez drogę niższej kategorii, poza obszarem węzła autostradowego. Podkreślono, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają charakter powszechnie obowiązujący na obszarze obowiązywania.

Z pisma z dnia 24 stycznia 2023 r. wynika, że pomiar natężenia ruchu drogowego na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości R. w dniach 13 stycznia oraz 16 stycznia 2023 r. wykazał, że średnie dobowe natężenie ruchu drogowego wynosi 2779 pojazdu na dobę.

Pismem z dnia 26 stycznia 2023 r. skarżący został zawiadomiony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie oraz możliwości wypowiedzenia się w terminie 7 dni od daty odebrania zawiadomienia.

Decyzją z dnia 14 lutego 2023 r. Zarząd Dróg Powiatu Krakowskiego nie zezwolił skarżącemu na lokalizację zjazdu zwykłego (według przepisów obowiązujących do 20 września 2022 r. zjazdu publicznego) z drogi powiatowej nr [...] A. – R.- T. (działka drogowa [...]) do działki [...] położonej w miejscowości R., w obrębie której planowana jest budowa budynku produkcyjno-usługowego oraz budowa stolarni produkcyjnej przede wszystkim drewnianych wiązarów dachowych oraz szkieletowych domów drewnianych, zgodnie z lokalizacją jak w załączniku graficznym. W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonując analizy akt sprawy wziął pod uwagę następujące okoliczności:

- zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte w § 19 ust. 7 pkt 12 uchwalonego uchwałą nr XLIV/572/2018 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 28 czerwca 2018 r. w sprawie aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym obsługa terenów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie dróg krajowej i wojewódzkiej oznaczonych w planie symbolem KGDP, KDG1, KDG2 w zakresie nowych terenów przeznaczonych do zabudowy powinna się dobywać za pośrednictwem dróg klas zbiorczych, lokalnych, dojazdowych oraz bezpośrednio z drogi głównej pospiesznej i głównej, zgodnie z przepisami odrębnymi;

- graniczenie działki nr [...] z działką [...], która przeznaczona jest pod drogę będącą we władaniu Urzędu Miejskiego w K. będącą drogą łączącą drogę powiatową nr [...] K. ul. D. – T. – R. (działka drogowa nr [...]). Zgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego droga [...] jest drogą klasy lokalnej oznaczonej symbolem KDL (§ 19 ust. 1 pkt 1 ppk d), która z kolei łączy się z drogą powiatową nr [...] A. – R. –T. (działka drogowa [...]), która jest drogą klasy zbiorczej oznaczonej symbolem KDZ (§ 19 ust. 1 pkt 1 ppk c), a tym samym istnieje możliwość zapewnienia dojazdu do działki nr [...] z drogi niższej klasy;

- lokalizację zjazdu w obrębie oddziaływania skrzyżowania [...] z drogą przebiegającą w obrębie działki nr [...];

- zapisy § 55 ust. 2 rozporządzenia zgodnie z którym: "zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu, w szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków";

- stanowisko zarządcy drogi wyższej kategorii wyrażone w piśmie z dnia 21 lipca 2022 r. oraz 28 listopada 2022 r.;

- zapisy art. 29 ust. 4 u.d.p. zarządca drogi może odmówić zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dla dróg publicznych;

- dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu działek położonych przy drodze powiatowej [...] znajdujących się w obszarze węzła autostradowego R.;

- konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i płynności w ruchu drogowym na drodze powiatowej między skrzyżowaniem łącznic autostradowych z drogą powiatową nr [...], zasadnym jest aby dojazd do planowanej inwestycji w obrębie działki nr [...] w m. R. odbywał się w oparciu o drogi niższych klas. Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli w swobodnym korzystaniu z własności. Interes skarżącego jest zaspokojony przez możliwość dojazdu do działki nr [...] położonej w mieście R. przez drogę przebiegającą w obrębie działki nr [...].

W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak równego traktowania i wydanie bez uzasadnionej przyczyny odmiennego rozstrzygnięcia niż w przypadku decyzji organu z dnia 30 czerwca 2016 r., pomimo tego, że poprzednia decyzja została wydana w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

- naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów w zakresie ustalenia, czy droga przebiegająca przez działkę [...] jest drogą publiczną;

- naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów w zakresie ustalenia, czy dojazd do działki [...] możliwy jest z drogi przebiegającej w obrębie działki nr [...], a w szczególności niezbadanie, czy spadek podłużny drogi przebiegającej w obrębie działki [...] umożliwia zlokalizowanie tam zjazdu biorąc pod uwagę przejezdność samochodu ciężarowego o długości 16,5 m;

- naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia ustaleń w zakresie obecnego bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego w lokalizacji zjazdu, oraz jaki ma wpływ na bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego zlokalizowanie zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżącego;

- naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nadanie zbyt dużego znaczenia stanowisku zarządcy drogi wyższej kategorii i uzależnienie wydania decyzji od tego stanowiska, podczas gdy nie jest ono wiążące w sprawie, a organ powinien kierować się interesem społecznym i słusznym interesem strony, w szczególności, gdy stanowisko zarządcy drogi jest sprzeczne z poprzednim wydanym w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w treści decyzji jak obecnie wygląda bezpieczeństwo ruchu drogowego drogi powiatowej pomiędzy skrzyżowaniem łącznic autostradowych z drogą powiatową nr [...] oraz niewyjaśnienie przez organ, dlaczego lokalizacja zjazdu wpłynie na pogorszenie tego bezpieczeństwa;

- naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 2 ust. 2 u.d.p. (w brzmieniu sprzed 21.09.2022 r.) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że droga przebiegająca w obrębie działki nr [...] jest drogą publiczną z uwagi na to, że leży w ciągu autostrady A4, podczas gdy lokalizacja omawianej drogi w ciągu autostrady A4 nie może stanowić podstaw do uznania jej za drogę publiczną, ponieważ status drogi publicznej jest zdeterminowany formalnym zaliczeniem w trybie przewidzianym w ustawie;

- naruszenie art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 55 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i uznanie, że lokalizacja zjazdu mieści się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu, a jego wybudowanie wpłynie na pogorszenie bezpieczeństwa i płynności ruchu, podczas gdy organ nie ustalił, czy droga przebiegająca w obrębie działki jest drogą publiczną, a więc nie jest pewne, czy lokalizacja zjazdu mieści się w oddziaływaniu skrzyżowania, ponadto z uwagi na fakt, że droga przebiegająca w obrębie działki jest drogą nieczynną, służącą jedynie służbom technicznym autostrady, a zatem nie jest to miejsce, które zagraża bezpieczeństwu ruchu, lokalizacja zjazdu nie wpływałaby na bezpieczeństwo i płynność ruchu.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i uchylenie decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że poprzedni właściciel działki uzyskał zgodę od organu na lokalizację zjazdu umiejscowionego w taki sposób, jak we wniosku skarżącego.

Decyzją z dnia 19 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie było możliwe branie pod uwagę decyzji z 2016 r. ponieważ została ona wydana w odmiennym stanie faktycznym – nie istniał wówczas węzeł autostradowy "R.". Kolegium zauważyło, że o uzyskaniu przez drogę na działce nr [...] statusu drogi publicznej, decydują względy faktyczne i prawne, brak któregokolwiek z tych elementów wyklucza przyjęcie, że mamy do czynienia z drogą publiczną, a drogą wewnętrzną. Jednakże istnienie połączenia z drogą powiatową nr [...], tym samym stanowi jedną z przyczyn odmowy ustalenia wnioskowanego zjazdu. Organ podniósł, że projektowany zjazd ma się znajdować na spadku podłużnym drogi powiatowej nr [...], tj. w rejonie włączenia planowanego zjazdu do drogi powiatowej spadek wynosi 5,81%. Mając zatem na uwadze, że droga nr [...] stanowi obecnie element węzła "R." i włączona została do systemów rozjazdów, niewątpliwie wzmógł się ruch pojazdów w obu kierunkach. Organ wskazał, że od strony północnej w odległości 300 metrów od działki znajduje się rondo stanowiące element wjazdu na autostradę A4, a dobowy pomiar natężenia ruchu wskazał ilość 2779 pojazdów na dobę. Zdaniem Kolegium, trafne jest stanowisko organu I instancji, że konieczne jest uwzględnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika z niego, że działka skarżącego posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę lokalną [...], która z kolei posiada dostęp do działki drogowej [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Tym samym, pomimo iż z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika wprost zakaz lokalizacji zjazdów w stanie faktycznym sprawy, to jednak nieruchomość posiada możliwość skomunikowania po drodze wewnętrznej. Organ zwrócił uwagę na negatywne opinie S. S.A. z dnia 13 lipca 2022 r. oraz GDDIK z dnia 21 lipca 2022 r. wskazujące na znajdowanie się zjazdu w obszarze oddziaływania węzła R. Kolegium podkreśliło, że wyrażenie zgody skarżącemu na lokalizację zjazdu oznaczałoby, że na odcinku około 100 m istniałyby trzy zjazdy ogólnodostępne, co wpłynęłoby na bezpieczeństwo ruchu. Zdaniem Kolegium z uwagi na zaistnienie negatywnych przesłanek nie było możliwe wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i 6 oraz § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania polegające na nieustosunkowaniu się do zarzutów skarżącego oraz sporządzenie uzasadnienia decyzji ograniczającego się do przytoczenia argumentacji stron i ostatecznie poparcia argumentacji Zarządu Dróg, bez konkretnego rozstrzygnięcia zarzutów skarżącego oraz ustosunkowania się do wniosków przez niego zgłoszonych;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu I Instancji, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji, która wpływa na brak równego traktowania, bowiem w obrębie węzła "R." zlokalizowane są inne zjazdy, co do których mogą istnieć wątpliwości dotyczące ich wpływu na bezpieczeństwo ruchu (m.in. z uwagi na małą odległość od ronda, jak również zlokalizowanie ich bezpośrednio w obrębie łącznicy stacji paliw);

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu I Instancji w związku z nieustaleniem, czy droga przebiegająca w obrębie działki nr [...] jest drogą publiczną;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu I Instancji w związku nieustaleniem, czy dojazd do działki nr [...] faktycznie jest możliwy przez działkę nr [...], a w szczególności: (1) niezbadanie, czy spadek podłużny drogi przebiegającej w obrębie działki nr [...] umożliwia zlokalizowanie tam zjazdu biorąc pod uwagę przejezdność dla samochodu ciężarowego długości 16,5m, (2) niewzięcie pod uwagę, że działka nr [...] nie posiada uregulowanego stanu prawnego oraz tego, że przez tę działkę (na niewielkiej głębokości) poprowadzony jest przewód gazowy (wzdłuż działki nr [...]), a jej szerokość (ok. 3,5 m) uniemożliwia skręt pojazdów na działkę [...];

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia przez decyzji organu I Instancji w związku z niedokonaniem przez Zarząd Dróg ustaleń w zakresie obecnego bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego w lokalizacji zjazdu oraz tego, jaki wpływ na to bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, miałoby stworzenie zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżącego;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu I Instancji w związku z niewzięciem pod uwagę przez Zarząd Dróg faktu, że droga przebiegająca w obrębie działki nr 79 jest drogą nieczynną, służącą niezwykle rzadko jedynie służbom technicznym autostrady, a wiec nie jest to miejsce, które zagraża bezpieczeństwu ruchu;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu I Instancji w związku z zaniechaniem przez Zarząd Dróg zwrócenia się do biegłego oraz nieuzupełnienie tej kwestii przez organ, pomimo tego, że określenie wpływu lokalizacji zjazdu na bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego drogi powiatowej pomiędzy skrzyżowaniem łącznic autostradowych z drogą powiatową nr [...] wymaga wiadomości specjalnych;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu I Instancji w związku z nieuwzględnieniem przez Zarząd Dróg w treści tej decyzji jak obecnie wygląda bezpieczeństwo ruchu drogowego drogi powiatowej pomiędzy skrzyżowaniem łącznic autostradowych z drogą powiatową nr [...] oraz niewyjaśnienie dlaczego lokalizacja zjazdu wpłynie na pogorszenie tego bezpieczeństwa;

- naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 2 ust. 2 u.d.p. (w brzmieniu sprzed 21 września 2022 roku) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że droga przebiegająca w obrębie działki nr [...] jest drogą publiczną z uwagi na to, że leży w ciągu autostrady A4, podczas gdy lokalizacja omawianej drogi w ciągu autostrady A4 nie może stanowić podstawy do uznawania jej za drogę publiczną, gdyż status drogi publicznej zdeterminowany jest formalnym zaliczeniem w trybie przewidzianym w tej ustawie;

- naruszenie art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z art. § 55 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i uznanie, że lokalizacja zjazdu mieści się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu, a jego wybudowanie wpłynie na pogorszenie bezpieczeństwa i płynności ruchu, podczas gdy organy nie ustaliły, czy droga przebiegająca w obrębie działki nr [...] jest drogą publiczną, a więc nie jest pewne, czy lokalizacja zjazdu mieści się w oddziaływaniu skrzyżowania. Ponadto, nawet gdyby tak było, to z uwagi na to, że droga przebiegająca w obrębie działki nr [...] jest drogą nieczynną, służącą niezwykle rzadko jedynie służbom technicznym autostrady, a wiec nie jest to miejsce, które zagraża bezpieczeństwu ruchu, lokalizacja zjazdu nie wpływałaby na bezpieczeństwo i płynność ruchu.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie nie doszło do takiej zmiany stanu faktycznego, ani stanu prawnego, która uzasadniałaby wydanie decyzji odmiennej niż w 2016 r. (decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu). Skarżący wskazał, że już wówczas projektowany był węzeł R., a zatem niewątpliwie był uwzględniany przez organ przy wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż Sąd nie podzielił wszystkich podniesionych w niej zarzutów. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie poddają się kontroli Sądu, ponieważ nie dokonano w nich kluczowych ustaleń związanych ze stanem prawnym i faktycznym niniejszej sprawy.

W niniejszej sprawie kluczową okolicznością, którą organy powinny były uwzględnić jest fakt, że w toku postępowania doszło do zmiany rozporządzenia, w taki sposób, że zostały złagodzone warunki udzielania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Co więcej, zgodnie z obowiązującymi przepisami przejściowymi w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu zastosowanie znajdowały przepisy art. 29 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją.

W niniejszej sprawie, organy nie ustaliły jednoznacznie charakteru prawnego drogi nr [...], którego ustalenie determinuje kolejne ustalenia związane z lokalizacją zjazdu w obszarze skrzyżowania, nie zostało jednoznacznie ustalone (a zabrany w sprawie materiał dowodowy nie daje odpowiedzi w tej kwestii), czy projektowany zjazd znajduje się w obszarze węzła R., czy jedynie w obszarze oddziaływania tego węzła. Ustalenie tych okoliczności ma kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, ponieważ lokalizacja zjazdu w obszarze węzła lub skrzyżowania stanowić może samoistną podstawę odmowy lokalizacji zjazdu, w aktualnym stanie prawnym nie może natomiast stanowić przesłanki odmowy lokalizacja zjazdu w obszarze oddziaływania węzła lub skrzyżowania. W dalszej kolejności należy wskazać, że organ II instancji uzasadniając odmowę zezwolenia na lokalizację zjazdu, zwrócił uwagę na jego lokalizację w niedalekiej odległości od wiaduktu na autostradą A4, a także na związany z tym spadek drogi. Równocześnie, nie zawarł w decyzji ustaleń, czy zaproponowane w projekcie niwelety zjazdu wpływają na bezpieczeństwo jego lokalizacji. Organ nie ustalił też prędkości z jaką pojazdy poruszają się na tym odcinku. W rezultacie, brak jest w sprawie wystarczających ustaleń w zakresie wpływu lokalizacji zjazdu na bezpieczeństwo ruchu. Zwrócić należy uwagę, że na drodze powiatowej [...] zaprojektowano i wykonano kilka zjazdów, organ powinien więc szczegółowo wyjaśnić, a jakiej przyczyny nie może wyrazić zgody na lokalizację zjazdu skarżącego. Zdaniem Sądu argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji, że istnienie kilku zjazdów z drogi publicznej wyklucza lokalizację kolejnego, jest niezgodna z przepisami prawa.

Na wstępie należy wskazać, że organy I, ani II instancji nie określiły w sposób jednoznaczny stanu prawnego sprawy. Organu I instancji zwrócił uwagę na wejście w życie (po złożeniu wniosku, a przed wydaniem decyzji) rozporządzenia z 2022 r., jednakże już w treści zaskarżonej decyzji odwołał się do postanowień poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), w tym w szczególności odwołując się do obszaru oddziaływania skrzyżowania, przewidzianego w uprzednio obowiązującym rozporządzeniu. W decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wskazano, że lokalizacja zjazdu będzie zagrażała bezpieczeństwu ruchu drogowego w rejonie węzła autostrady A4 "R." oraz, że organ wziął pod uwagę okoliczność oddziaływania zjazdu na istniejący węzeł "R.".

Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.d.p. oraz rozporządzenia.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) przed rozpoczęciem robót budowlanych: a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zjazdu - o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego jest wymagany (ust. 3). Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (ust. 3a). Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (ust. 4). Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany (ust. 5).

Jak stanowi § 54 ust. 1 rozporządzenia połączenie jezdni z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym projektuje się jako jedno- lub dwukierunkowy zjazd. W trudnych warunkach dopuszcza się oddzielne zaprojektowanie części zjazdu przeznaczonej wyłącznie do ruchu pieszych lub osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch (dojście) i części zjazdu przeznaczonej do ruchu pojazdów (ust. 2). Połączenie jezdni z inną częścią drogi usytuowaną w jej pasie drogowym projektuje się jako jednokierunkowy wyjazd lub wjazd. Dopuszcza się usytuowanie wyjazdu i wjazdu obok siebie, pod warunkiem rozdzielenia wyspą kanalizującą ruch (ust. 3). Zjazd, wyjazd lub wjazd projektuje się jako: 1) zwykły ‒ przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch; 2) techniczny ‒ przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów obsługi drogi oraz wyjątkowo ‒ do ruchu pojazdów służb ratowniczych; 3) awaryjny ‒ przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów służb ratowniczych oraz wyjątkowo ‒ do ruchu pojazdów obsługi drogi (ust. 4). Na zjeździe, wyjeździe lub wjeździe technicznym lub awaryjnym projektuje się urządzenie uniemożliwiające ruch pojazdów, dla których nie jest on przeznaczony, oraz umożliwiające sprawny przejazd pojazdów służb ratowniczych (ust. 5).

Zgodnie z § 55 ust. 1 rozporządzenia, zjazdu zwykłego nie projektuje się z: 1) jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach; 2) jezdni łącznicy lub jezdni zbierająco-rozprowadzającej, z wyjątkiem jezdni zbierająco-rozprowadzającej w trudnych warunkach. Zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków (ust. 2). Na zjeździe, wyjeździe lub wjeździe zwykłym na drodze zamiejskiej: 1) o jednej dwukierunkowej jezdni głównej, na której miarodajne natężenie ruchu pojazdów wynosi więcej niż 800 pojazdów na godzinę, dopuszcza się wyłącznie obsługę ruchu w kierunku zgodnym z kierunkiem pasa, przy którym jest usytuowany; 2) o dwóch jezdniach głównych, dopuszcza się wyłącznie obsługę ruchu z jezdni, przy której jest usytuowany (ust. 3).

Odnosząc się do kwestii stanu prawnego sprawy obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, należy wskazać, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.d.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy, która weszła w życie z dniem 21 września 2022 r. na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz 1768), a którą dokonano nowelizacji m.in.: art. 29 ust. 4 u.d.p. Zgodnie z art. 28 ww. ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie postępowanie wszczęto przed tą datą, a zatem zastosowanie znajduje art. 29 ust. 4 u.d.p., zgodnie z którym ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu może dojść zatem ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone były w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124, dalej: "uprzednio obowiązujące rozporządzenie"). W dniu 24 czerwca 2022 r. zostało wydane rozporządzenie, które weszło w życie 21 września 2022 r., czyli przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie, w przepisach rozporządzenia brak jest przepisów przejściowych, które określałyby, które przepisy należy stosować do spraw wszczętych w czasie obowiązywania uprzednio obowiązującego rozporządzenia, a nie zakończonych przed wejściem w życie nowego rozporządzenia. Należy zatem przyjąć zasadę bezpośredniego stosowania prawa nowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2023 r., VI SA/Wa 8163/22).

Zwrócić należy uwagę, że w rozporządzeniu inaczej uregulowano kwestię projektowania zjazdów. Zgodnie z § 113 ust. 7 pkt 1 uprzednio obwiązującego rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogły być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Z kolei zgodnie z § 3 pkt 9b poprzednio obowiązującego rozporządzenia, przez obszar oddziaływania skrzyżowania - rozumiano obszar skrzyżowania powiększony o wyznaczone indywidualnie odcinki, na których występuje zwalnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem, jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obszarze skrzyżowania. Natomiast zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Jednocześnie zgodnie z § 4 pkt 13 rozporządzenia obszar skrzyżowania to wspólna część łączących się dróg wraz z wlotami i wylotami.

Zaznaczyć należy, że w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji pojawiają się odwołania do terminologii uprzednio obowiązującego rozporządzenia (oddziaływanie zjazdu, w obrębie oddziaływania skrzyżowania). Tymczasem, brak było podstaw prawnych do zastosowania uprzednio obowiązującego rozporządzenia i zawartych w nim warunków lokalizacji zjazdów.

Decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 4 u.d.p. jest decyzją uznaniową, a zatem kontrola jej legalności jest dokonywana przez Sąd w ograniczonym zakresie. W toku kontroli Sąd weryfikuje, czy organy dokonały wszechstronnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, a także czy rozważyły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, dokonały ważenia interesu skarżącego oraz interesu publicznego. Jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, polega ona na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 27.10.2020 r., I OSK 1011/20). Kontrolując legalność aktu, Sąd ocenia, czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2429/14). Decyzja uznaniowa nie może nosić cech dowolności, ale musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Podkreślić należy, że w sprawach o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, organ obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001 r., II SA 770/00). Organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi przy tym przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący to uzasadnić. Zarządca drogi rozpatrując wniosek dotyczący lokalizacji nowego zjazdu jest zobowiązany rozważyć, w jaki sposób wykonanie zjazdu oddziałuje na płynność ruchu pojazdów i czy lokalizacja tego zjazdu będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Pogląd, iż zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu, jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06; wyrok NSA z 13 lutego 2001 r., II SA 770/00; wyrok NSA z 31 marca 1999 r., II SA 188/99; wyrok NSA z 15 lipca 1998 r., II SA 705/98).

Zdaniem Sądu przed wydaniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie dokonano kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych i prawnych. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wbrew zarzutom podnoszonym przez skarżącego, organ II instancji nie ustalił charakteru drogi nr [...]. W decyzji organu I instancji przyjęto, że zjazd zaplanowany został w "obrębie oddziaływania skrzyżowania", a w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nie znalazło się jednoznaczne stawisko w zakresie charakteru tej drogi, ani stwierdzenie, czy planowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, czy też w obszarze skrzyżowania. Trzeba podkreślić, że charakter drogi miał kluczowe znaczenie dla oceny, czy projektowany zjazd znajduje się w obszarze skrzyżowania. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 10 u.d.p. skrzyżowanie - część drogi publicznej będącą połączeniem dróg publicznych albo jezdni jednej drogi publicznej w jednym poziomie. Ustalenie, że zjazd skarżącego projektowany jest w obszarze skrzyżowania, mógł stanowić samodzielną podstawę odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu (por. § 55 ust. 2 rozporządzenia). Jeśli zostałoby ustalone, że droga nr [...] nie ma charakteru drogi publicznej, wówczas konieczne byłyby ustalenia, na które zwracał uwagę skarżący, a związane w szczególności z natężeniem ruchu na drodze i oceną wpływu lokalizacji zjazdu na płynność i bezpieczeństwo ruchu.

Zgodnie z aktualnie obowiązującym rozporządzeniem niedopuszczalne jest zlokalizowanie zjazdu w obszarze węzła. Z przedłożonych do akt opinii S. oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wynika, że projektowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania węzła R. Zdaniem Sądu, ani w decyzji organu I, ani II instancji nie ustalono, czy projektowany zjazd znajduje się w obszarze węzła R., czy tylko w obszarze jego oddziaływania. W decyzji organu I instancji wskazano jedynie, że organ wziął pod uwagę dotychczasowy sposób zagospodarowania działek położonych przy drodze powiatowej nr [...] znajdujących się w obszarze węzła autostradowego "R.". Z kolei, w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podniosło, że droga nr [...] stanowi element węzła drogowego "R.". Zwrócić należy uwagę, że rozporządzenie zawiera definicje obszaru węzła oraz obszaru skrzyżowania. Zgodnie z punktem 12 obszar skrzyżowania oznacza wspólną część łączących się dróg wraz z wlotami i wylotami; natomiast zgodnie z punktem 13 obszar węzła to obszar obejmujący odcinki łączących się dróg wraz z łącznicami lub jezdniami zbierająco-rozprowadzającymi; do obszaru węzła wlicza się obszary skrzyżowań stanowiących elementy tego węzła. Trzeba wskazać równocześnie, że zgodnie z § 4 pkt 6 jezdnia zbierająco-rozprowadzająca - jezdnię w obszarze węzła lub poza obszarem węzła na drodze klasy A lub S, której celem jest ograniczenie liczby wyjazdów z jezdni głównej, wjazdów na jezdnię główną oraz eliminacja z jezdni głównej przeplatania się potoków ruchu.

Biorąc pod uwagę brak jednoznacznych dokumentów w aktach sprawy Sąd nie jest w stanie zweryfikować stwierdzeń zawartych w zaskarżonych decyzjach, w świetle których projektowany zjazd jest w "obszarze oddziaływania węzła", znajduje się "w węźle drogowym". Okoliczności te powinny być ustalone w sposób niebudzący wątpliwości, ponieważ stwierdzenie, że zjazd został zaprojektowany w obszarze węzła może stanowić samoistną podstawę odmowy lokalizacji zjazdu (§ 55 ust. 2 rozporządzenia). Co więcej, w toku postępowania doszło do zmiany przepisów, a w rezultacie ich złagodzenia. W konsekwencji, organ I i II instancji powinny dokonać wnikliwej oceny stanowiska zarządcy drogi, wskazującego na lokalizację zjazdu w obszarze oddziaływania węzła R. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy organ ustaliłby, że zjazd został zlokalizowany w obszarze oddziaływania węzła, a nie w obszarze węzła, ustalenie nie mogłoby stanowić samoistnej przesłanki odmowy lokalizacji zjazdu.

W zaskarżonej decyzji, ani decyzji organu I instancji nie znalazło się odniesienie do przedstawionego projektu zjazdu (k. 74-98), ani ocena, czy zaprojektowane niwelety wpływają na bezpieczeństwo zjazdu, z uwagi na bliską obecność wiaduktu. Nie dokonano również oceny wpływu lokalizacji zjazdu na bezpieczeństwo ruchu z uwzględnieniem ruchu pojazdów (który zgodnie z dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy jest niski (k. 52), a także w odniesieniu do dopuszczalnej prędkości obowiązującej na wiadukcie. Równocześnie, Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie jest wystarczającą podstawą wydania decyzji odmownej powołanie się na statystyczne dane ruchu pojazdów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 366/21). Podkreślić ponadto należy, że organ ma możliwość określenia parametrów technicznych zjazdu w zezwoleniu na jego lokalizację, w sposób poprawiający bezpieczeństwo ruchu.

Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji, mimo podnoszonych w tym zakresie zarzutów przez skarżącego, nie dokonano ustaleń, czy rzeczywiście działka skarżącego może mieć zapewniony dojazd z innej drogi. Zauważyć należy, że dołączone do akt dokumenty nie pozwalają ustalić, czy od strony działki nr [...] rzeczywiście istnieje urządzona droga, a także czy może ona zapewnić obsługę planowanej inwestycji. Podkreślić jednak należy, że ustalenie możliwości dojazdu do nieruchomości skarżącego inną drogą nie może to stanowić samodzielnej podstawy odmowy lokalizacji zjazdu, ponieważ przepisy rozporządzenia nie przewidują takiej przesłanki. Może być ona natomiast uwzględniana jako element ważenia interesu indywidualnego skarżącego z interesem publicznym. Co więcej, podkreślić należy, że również ustawowo uregulowano, że kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. W przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 981/21).

W toku postępowania skarżący podnosił, że powinno mu być udzielone zezwolenie na lokalizację zajazdu również z uwagi na fakt, że udzielono już kilka zezwoleń na zjazdy z drogi powiatowej numer [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazało, że z uwagi na istnienie już kilku zjazdów z tej samej drogi, nie jest dopuszczalne udzielenie zgody na lokalizację kolejnego. W ocenie Sądu niedopuszczalna jest odmowa lokalizacji zjazdu z powołaniem się na uprzednio udzielone zezwolenia, ponieważ takie uzasadnienie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości. Co więcej, organ miał obowiązek odnieść się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących naruszenia zasady równości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2020 r., I OSK 2932/19). Sąd podziela pogląd wyrażony w powołanym orzeczeniu, że w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności faktyczne, jak również okoliczności w zakresie naruszenia zasady równości. Brak ustaleń organu w zakresie okoliczności odnoszących się do ewentualnego podobieństwa sytuacji skarżącego i właścicieli sąsiadujących działek, a w konsekwencji brak przeprowadzenia w okolicznościach sprawy testu równości (zob. wyrok TK z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12) nie pozwalał potwierdzić legalności zaskarżonej decyzji. Co prawda udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu do nieruchomości jednego podmiotu, nie przesądza o konieczności wydania takiej samej decyzji w stosunku do innego podmiotu. Jednakże w przypadku zgody na lokalizację zjazdu na przedmiotowym odcinku drogi i jego wykonanie, wydaje się, że kolejne decyzje wydawane w tej materii mają niejako "przetarty szlak", z uwagi właśnie na równe traktowanie podmiotów oraz poniekąd już rozpatrzone kwestie bezpieczeństwa w ruchu drogowym na danym odcinku drogi (zob. wyrok NSA z 26 marca 2019 r., I OSK 1372/17, wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., I OSK 1786/12).

Podkreślić należy, że organ ma możliwość odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, mimo uprzedniego wydania decyzji zezwalających w stosunku do innych podmiotów, ale jest zobligowany do szczegółowego wyjaśnienia przyczyn odmowy, w tym wskazania, czym różnią się okoliczności, w których wydano zezwolenie, od okoliczności istniejących w sprawie skarżącego, a w rezultacie szczegółowego wyjaśnienia, że odmowa zgody na lokalizację zajazdu w odniesieniu do skarżącego nie stanowi naruszenia zasady równości. Tymczasem, tego rodzaju rozważania nie znalazły się ani w decyzji organu I instancji, ani zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie.

Sąd nie podzielił podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przez organy przepisu art. 84 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Zdaniem skarżącego określenie wpływu lokalizacji zjazdu na bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego drogi powiatowej wymaga wiadomości specjalnych. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu co do zasady nie wymaga zasięgania opinii biegłego, organ dokując wszechstronnych ustaleń faktycznych (w szczególności określonych w rozporządzeniu) oraz odwołując się do przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie może wydać rozstrzygnięcie w oparciu o zebrany i wszechstronnie rozważony materiał dowodowy sprawy.

Zdaniem Sądu nie ma racji skarżący wskazując, że brak było przesłanek uzasadniających wydanie odmiennej decyzji niż decyzja o lokalizacji zjazdu z 2016 r. W czasie wydawania decyzji węzeł R. był dopiero w sferze projektów, a zatem nie stanowił stanu faktycznego, który uwzględniać powinny organy. W obecnym stanie faktycznym inwestycja została już zakończona i oddana do użytku, a zatem stanowi element, który organ ma obowiązek uwzględnić przy ocenie dopuszczalności lokalizacji zjazdu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali stan prawny i stan faktyczny sprawy, wyjaśni charakter prawny drogi nr [...], położenie projektowanego zjazdu w obszarze lub obszarze oddziaływania skrzyżowania oraz zjazdu, oceni ewentualny wpływ na bezpieczeństwo ruchu lokalizacji projektowanego zjazdu z uwzględnieniem natężenia ruchu pojazdów, prędkości pojazdów, a także z uwzględnieniem zasady równości i okoliczności istnienia innych zjazdów z drogi powiatowej. Przy ocenie możliwości lokalizacji zjazdu uwzględni również interes skarżącego oraz interes publiczny.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj. Dz. U. z 2023, poz. 1964) zasądzając na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie kwotę 680 zł (punkt II wyroku).