Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 872/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Bydgoszczy decyzją z 19 stycznia 2022 r. nr WZR-III.6220.20.2021.MM, na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2021 r. poz. 2373 – dalej "u.i.o.ś.") odmówił E. Sp. z o.o. w W. (także: skarżącej, Spółki) ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych w Bydgoszczy na działce o nr ew. [...] obręb [...] z powodu niezgodności z przepisami § 6 i § 7 pkt 1 i 2 w związku z § 9 ust. 3 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 i § 2 ust. 2 oraz § 16 pkt 13 obowiązującego na terenie objętym inwestycją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Łęgnowo - Park Technologiczny w Bydgoszczy" uchwalonego uchwałą Nr LIV/1093/05 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 28 września 2005 r. (Dz.Urz.Woj. Kuj.-Pom. z 2005 r. Nr 123, poz. 2090 – dalej "MPZP").

Po rozpoznaniu odwołania Spółki od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z 6 maja 2022 r. (znak SKO-4220/14/2022), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Bydgoszczy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał przede wszystkim, że przywołane w zaskarżonej decyzji przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy regulacje MPZP, w kontekście prezentowanego przez organ uzasadnienia tych niezgodności, nie przesądzają na obecnym etapie postępowania o tym, iż planowana inwestycja jest z MPZP niezgodna, nie jest to sprzeczność niewątpliwa. Organ odwoławczy zauważył, że wątpliwości w zakresie zgodności planowanej inwestycji z MPZP zaistniały już

w poszczególnych jednostkach wewnętrznych działających w ramach organu.

Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do sprzeczności planowanej inwestycji z § 16 pkt 13 MPZP, albowiem "zasady obsługi", o których mowa w tym przepisie, dotyczą reguł postępowania z odpadami i postanowienia te nie powinny być interpretowane w ten sposób, że to obsługa w zakresie gospodarki odpadami miałaby być dokonywana przez instalacje ujęte w dokumentach, do których odwołuje się WPGO. W ocenie SKO wszelkie rozważania odnoszące się do szczegółowych postanowień i zakresu obowiązywania WPGO, w którym aktualne pozostają ustalenia wynikające z Planu gospodarki odpadami dla miasta Bydgoszczy pozostają zatem bez wpływu na ocenę zgodności inwestycji z MPZP, gdyż w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, takiej zgodności się nie bada.

Organ odwoławczy wskazał, że w pierwszej kolejności należy dokonać oceny, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia jest dopuszczalna w świetle postanowień

§ 6 i § 7 MPZP, czy inwestycja spełnia wymogi zastosowania nowoczesnych technologii, charakteryzujących się niskimi uciążliwościami dla środowiska, w rozumieniu § 2 ust. 1 m.p.z.p. w odniesieniu do innych spalarni odpadów niebezpiecznych. Za gołosłowne uznał przyjęte przez organ I instancji założenia, że w związku z planowaną inwestycją istnieje ryzyko uciążliwości, naruszania standardów emisyjnych i awarii przemysłowych. Wskazał też, że MPZP nie zabrania lokalizowania w obszarze A35P zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii.

W ocenie SKO Prezydent Miasta Bydgoszczy dokonał oceny zgodności przedsięwzięcia z naruszeniem art. 80 k.p.a., gdyż nie znajduje ona oparcia w materiale dowodowym sprawy. Organ nie rozpatrzył również w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. nie odniósł się do argumentacji opinii wskazujących na zgodność inwestycji z MPZP. Wskazał, że z żadnych postanowień MPZP nie wynika wprost bezpośredni zakaz termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych na obszarze A35P, jak to wskazano chociażby w stosunku do składowania wszelkich odpadów, które nie są wykorzystywane powtórnie w procesach technologicznych zakładów znajdujących się w obszarze planu, lub zawierają substancje stwarzające szczególne zagrożenie dla środowiska (§ 9 pkt 5 MPZP). W MPZP nie zawarto również postanowień o zakazie lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak to uczyniono w innych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Po rozpoznaniu sprzeciwu od ww. decyzji, wniesionego przez Stowarzyszenie [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 24 stycznia 2023 r. o sygn. II SA/Bd 546/22 uchylił decyzję SKO. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w sposób nieuzasadniony wydał rozstrzygnięcie kasacyjne w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., albowiem stan sprawy pozwalał na ocenę zasadności odmowy wydania warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na rozstrzygnięcie spornego zagadnienia przez SKO. Sąd dokonał oceny powyższego przy uwzględnieniu przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie, wskazując po pierwsze, że sposoby zagospodarowania i zabudowy terenu inne niż te, które przewiduje plan miejscowy, są niedopuszczalne, a po drugie – że o ile gospodarka odpadami nie musi być prowadzona wyłącznie na terenach oznaczonych w planie miejscowym literą "O" (wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1553/16), to spalanie odpadów, jako szczególna forma "gospodarowania odpadami", tj. pojęcia węższego, zgodnie z ustawą o odpadach, od "gospodarki odpadami", winna odbywać się na terenach oznaczonych w planie symbolem "O". W przedmiotowej sprawie natomiast nie dość, że chodzi właśnie o spalarnię odpadów, to dotyczy ona odpadów niebezpiecznych, która miałaby zostać zlokalizowana w obszarze, w którym funkcjonują już dwie spalarnie i największe w Europie składowisko trujących odpadów składowanych bezpośrednio w ziemi, do której cały czas przenikają w niekontrolowany sposób bardzo toksyczne związki, jak też występują migrujące toksyczne chmury, co grozi w każdej chwili katastrofą ekologiczną w skali trudnej do przewidzenia, a co stanowi fakt powszechnie znany. Sąd wyjaśnił, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje stanowisko NSA wyrażone w powołanym przez SKO wyroku z 23 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1848/10, albowiem wyrok ten rozstrzygał inne kwestie niż te, których dotyczy spór w sprawie niniejszej. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z § 9 ust. 5 MPZP dla terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów obowiązuje zakaz składowania wszelkich odpadów, które nie są wykorzystywane powtórnie w procesach technologicznych zakładów znajdujących się w obszarze planu, lub zawierają substancje stwarzające szczególne zagrożenie dla środowiska. Zauważył, że jakkolwiek celem postulowanej działalności inwestora nie jest nominalnie składowanie odpadów, tylko ich termiczne przekształcanie, to jednak z istoty wymogów technologicznych planowanej inwestycji wynika, że dojdzie do magazynowania odpadów, a co potwierdza raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Sąd wskazał, że rzeczą organu będzie dokonanie wykładni przepisu § 9 ust. 5 MPZP, poprzez rozstrzygnięcie, czy przetrzymywanie przez planowane przedsięwzięcie odpadów jest ich składowaniem w rozumieniu tego przepisu uchwały. Niezbędnym będzie też dokonanie wykładni przepisu § 7 MPZP w zakresie rozstrzygnięcia, czy planowane przedsięwzięcie spełnia któreś z kryteriów przeznaczenia terenu A35P, a w przypadku ustalenia, że przedsięwzięcie to w istocie stanowi obiekt infrastruktury technicznej z zakresu gospodarki odpadami, oznaczać to będzie brak możliwości jego lokalizacji i zbędne będą dalsze rozważania, czy został spełniony warunek wykorzystania nowoczesnych technologii, który odnosi się do zabudowy produkcyjnej.

Jako pozostające w zakresie możliwości organu odwoławczego Sąd uznał dokonanie analizy prawnej dotyczącej dopuszczalności realizacji inwestycji w świetle

§ 9 pkt 7 MPZP. W kontekście § 7 pkt 1 MPZP Sąd stwierdził, że konieczność zastosowania nowoczesnych technologii na terenie A35P odnosi się jedynie do zabudowy produkcyjnej, toteż przesądzenie, że planowana inwestycja do takiej zabudowy nie odnosi się, czynić będzie zbędnym analizowanie zagadnienia nowoczesnych technologii.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 22 maja 2023 r. (znak SKO-4220/3/2023), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 19 stycznia 2022 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na związanie stanowiskiem wyrażonym w wyroku o sygn. II SA/Bd 546/22, wskazując, że z uwagi na charakter wyroku uwzgledniającego sprzeciw od decyzji, nie był związany dokonana przez WSA w ww. wyroku oceną dotyczącą zgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami MPZP Organ odwoławczy zauważył brak jednolitego stanowiska co do zgodności zamierzonej inwestycji z regulacjami MPZP w poszczególnych jednostkach wewnętrznych organu I instancji, przywołując poszczególne pisma przedstawicieli tych jednostek. Stwierdził za ww. wyrokiem, że kwestie sposobu pozyskiwania przez organ I instancji opinii wewnętrznych od poszczególnych jednostek pozostają bez znaczenia dla wyniku sprawy.

Organ odwoławczy podtrzymał wyrażone w decyzji z 6 maja 2022 r. stanowisko co do zgodności planowanej inwestycji z § 16 pkt 13 MPZP, zgodnie z którym "zasady obsługi", o których mowa w tym przepisie dotyczą reguł postępowania z odpadami i postanowienia te nie powinny być interpretowane w ten sposób, że to obsługa w zakresie gospodarki odpadami miałaby być dokonywana przez instalacje ujęte w dokumentach , do których odwołuje się MPZP Zdaniem organu odwoławczego, wymóg odnoszący się do zasad obsługi w zakresie gospodarki odpadami stałymi, która ma się odbywać zgodnie z programem ochrony środowiska i planem gospodarki odpadami dla miasta Bydgoszczy oraz zgodnie z przepisami odrębnymi został wskazany przy określeniu obowiązujących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Organ stwierdził, że stanowisko organu I instancji oraz Sądu, który wskazywał na brak prawnej definicji pojęcia "obsługi" w rozumieniu § 16 pkt 13 MPZP, to brak jest podstaw by wyłączyć znaczenie Wojewódzkiego planu gospodarki odpadami dla oceny możliwości zrealizowania postulowanej inwestycji, stanowi nadinterpretację regulacji MPZP. W konsekwencji Kolegium stwierdziło brak podstaw do dokonywania oceny treści Wojewódzkiego planu gospodarki odpadami Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2016-2022 z perspektywą na lata 2023-2028 i dokonywania jego wykładni, czy stoi on na przeszkodzie lokalizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach takiej zgodności się bowiem nie bada.

Odnosząc się do treści § 7 MPZP organ odwoławczy stwierdził, że brak wyznaczenia na obszarze m.p.z.p. terenu oznaczonego literą "O" nie przesądza o braku możliwości zlokalizowania na terenie oznaczonym A35P inwestycji z zakresu gospodarki odpadami, albowiem organ I instancji dopuszczał funkcjonowanie na tym obszarze inwestycji przetwarzających odpady, m.in. instalację do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych należącą do Spółki E. , czy też Zakład Termicznego Przetwarzania Odpadów Komunalnych prowadzony przez Międzygminny Kompleks Unieszkodliwiania Odpadów P. sp. z o.o. w B., funkcjonujący w obszarze A59P, który ma w planie miejscowym analogiczne ustalenia jak teren A35P. Organ wskazał na dokument z 16 grudnia 2008 r. potwierdzający stanowisko Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Bydgoszczy opiniującej tę inwestycja jako zgodną z przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazując, że projekt wskazuje zastosowanie bardzo zaawansowanych technologicznie procesów odzyskiwania energii pochodzącej ze spalania odpadów komunalnych, dzięki czemu będzie możliwa produkcja energii cieplnej i elektrycznej. Potraktowano wówczas te inwestycję jako specyficzny rodzaj zakładu produkcyjnego uznając, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami MPZP. Dla tej inwestycji Prezydent Miasta Bydgoszczy 13 lipca 2009 r. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, po stwierdzeniu jej zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Ostatecznie NSA wyrokiem z 23 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1848/10 uchylił wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 31 maja 2010 r. sygn. II SA/Bd 1046/09 i oddalił skargi złożone na decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy powyższą decyzje organu I instancji.

SKO dostrzegło, że przedmiotowa inwestycja jest odmienną od wcześniej powołanej, lecz w jego ocenie nie ma to decydującego znaczenia dla możliwości jej realizacji na terenie A35P, skoro w orzecznictwie dopuszcza się lokowanie instalacji przetwarzających odpady poza obszarami o symbolu "O", a brak jest przepisów szczególnych odnoszących się do instalacji przetwarzających odpady termicznie.

Kolegium zwróciło uwagę, że w procesie termicznego przekształcania wytwarzana będzie energia w różnych postaciach, co pozwala uznać, że proces stosowany w instalacji będzie procesem produkcyjnym, który mieści się w przeznaczeniu terenu określonym w § 7 pkt 1 MPZP.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja jest niezgodna z § 9 pkt 3 MPZP, albowiem mimo że będzie w niej wykorzystywana nowoczesna technologia, to nie charakteryzuje się ona niską uciążliwością dla środowiska. Inwestycja niezgodna jest nadto z § 9 pkt 4 MPZP, albowiem jej realizacja powodować będzie uciążliwości dla osiedli mieszkaniowych znajdujących się w sąsiedztwie. SKO poczyniło jednocześnie wywód negujący stanowisko organu I instancji w zakresie ewentualnych uciążliwości odorowych planowanej instalacji, przywołując założenia technologiczne wykazane w raporcie dotyczące magazynowania odpadów oraz filtracji związków odorowych. Planowana inwestycja nie jest sprzeczna według SKO z § 9 pkt 7 MPZP, albowiem MPZP nie zabrania lokalizowania na obszarze A35P inwestycji o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii, planowana inwestycja nie zalicza się też do zakładów zwiększonego ryzyka wystąpienia poważnej awarii zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 r. w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych. Organ przywołał założenia technologiczne wykazane w raporcie służące przeciwdziałaniu wystąpienia awarii instancji. Stwierdził, że w planowanej inwestycji będzie dochodziło wyłącznie do magazynowania, a nie składowania odpadów, co nie jest sprzeczne z § 9 ust. 5 MPZP

W podsumowaniu organ stwierdził, że z uwagi na sprzeczność zamierzonej inwestycji z MPZP w zakresie jego § 9 pkt 3 i pkt 4.

E. sp. z o.o. z siedzibą w W. w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzuciła naruszenie:

1) art. 80 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., poprzez wybiórczą i dowolną ocenę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, skutkującą przyjęciem, że wytwarzanie odpadów poprocesowych i ścieków powstających z mycia pojemników na odpady powoduje, że przedsięwzięcie jest sprzeczne z § 9 pkt 3 m.p.z.p., podczas gdy:

a) z raportu oraz wskazań SKO wynika, że w instalacji spółki będą stosowane nowoczesne technologie,

b) wytwarzanie odpadów oraz ścieków nie podważa okoliczności, że stosowana w niech technologia charakteryzuje się niską uciążliwością dla środowiska oraz niską emisyjnością,

c) odpady i ścieki są wytwarzane w związku z działalnością niemal wszystkich zakładów przemysłowych,

d) stosowana technologia zapewnia, że proces termicznego przetwarzania odpadów będzie cechować się niską uciążliwością dla środowiska, co wynika m.in. z obowiązku stosowania przez spalarnie odpadów najlepszych dostępnych technik (BAT) oraz nałożenia na nie restrykcyjnych norm dotyczących dopuszczalnych poziomów emisji do środowiska.

2) art. 80 w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., poprzez wybiórczą i dowolną ocenę raportu skutkującą przyjęciem, że instalacja będzie powodować uciążliwości dla osiedli mieszkaniowych znajdujących się w sąsiedztwie MPZP, w postaci pogorszenia jakości powietrza, a więc że przedsięwzięcie jest sprzeczne z § 9 ust. 4 MPZP, podczas gdy z raportu jednoznacznie wynika, że działalność instalacji nie będzie prowadziła do przekroczenia jakichkolwiek standardów emisyjnych, a odległość instalacji od osiedli mieszkaniowych, jak i niski poziom zakładanych emisji do powietrza, uzasadnia tezę, iż inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na ludzi,

3) art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 KC w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uniemożliwienie spółce, której przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, lokalizowania na niej zgodnej z prawem, potrzebnej gospodarczo i ekologicznie instalacji,

4) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy na terenach objętych analogicznym przeznaczeniem, co tereny przeznaczone pod inwestycję spółki, funkcjonują już instalacje przetwarzające odpady, w tym dwie spalarnie odpadów, a wkrótce zacznie działać instalacja do zescalania żużli i popiołów, co do których nie stwierdzono, jakoby były niezgodne z ustaleniami MPZP.

Na tej podstawie skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów administracji obydwu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że brak jest podstaw do ograniczania możliwości realizacji instalacji termicznie przetwarzającej odpady jedynie do terenów oznaczonych w MPZP symbolem "O". Na potwierdzenie powyższego skarżąca przywołała poglądy orzecznictwa, wskazując, że pogląd WSA wyrażony w wyroku II SA/Bd 546/22 jest w tym zakresie nieprawidłowy. W ocenie skarżącej zamierzony przez nią zakład należy kwalifikować jako inwestycję o charakterze produkcyjnym, skoro skutkiem spalania odpadów będzie wytwarzanie energii, jej funkcja odpowiadać więc będzie przeznaczeniu terenów określonych w planie symbolem "P". Wskazał, że bezpodstawne są twierdzenia organu I instancji, że zamierzona inwestycja jest niezgodna z § 16 pkt 13 MPZP, skoro stanowi on o "zasadach obsługi w zakresie gospodarki odpadami", przez co należy rozumieć reguły postępowania z odpadami i tylko w tym zakresie odwołują się do powołanych przez Prezydenta programu ochrony środowiska oraz WPGO – skarżąca w tym zakresie poparła stanowisko SKO i wytknęła nadinterpretację tego przepisu dokonaną przez WSA w wyroku II SA/Bd 546/22. Spółka podniosła brak sprzeczności inwestycji z § 9 pkt 3 MPZP, albowiem instalacja będzie działać przy zastosowaniu nowoczesnych technologii, a jej uciążliwość związana z emisją spalin jest znacznie mniejsza niż w przypadku elektrociepłowni konwencjonalnych, co opisane zostało w raporcie. W ocenie Spółki, nieuprawnione jest zrównywanie pojęć "składowania" i magazynowania odpadów, co – jak wskazała – wynika z błędnego poglądu WSA zawartego w wyroku II SA/Bd 546/22, albowiem składowanie odbywać musi się w składowisku odpadów, a zamierzona inwestycja nie jest składowiskiem w rozumieniu ustawy o odpadach. Spółka poparła stanowisko SKO co do braku sprzeczności inwestycji z § 9 pkt 7 MPZP, tj. w zakresie naruszenia zasady ograniczania ryzyka wystąpienia poważnych awarii oraz ich skutków. Wskazała, że działalność zakładu nie będzie powodować uciążliwości odorowych z uwagi na zastosowanie opisanych w raporcie technologii zapobiegających przedostawaniu się odorów do powietrza. Wytwarzanie odpadów poprocesowych w postaci żużli i popiołów wynikać będzie z podstawowego celu spalarni odpadów niebezpiecznych, przy czym każda działalność przemysłowa wiąże się z wytwarzaniem jakiegoś rodzaju odpadów, których dopiero nieprawidłowe składowanie (co nie będzie miało miejsca w tym przypadku) może powodować uciążliwości dla środowiska. Spółka przywołała, że na analizowanym terenie funkcjonuje już szereg inwestycji związanych przetwarzaniem odpadów, w tym dwie spalarnie (jedna prowadzona przez E. sp. z o.o.). Kolejna zaś inwestycja służąca zescalaniu żużli i popiołów i zlokalizowana na terenie o zasadniczo analogicznych jak w przypadku A35P uwarunkowaniach planistycznych, w najbliższej przyszłości rozpocznie działalność. Dalej przywołano, że teza organu o nadmiernej uciążliwości inwestycji dla osiedli mieszkaniowych znajdujących się w sąsiedztwie planu nie została uzasadniona, zwłaszcza, że wniosek przeciwny wypływa z informacji zawartych w raporcie. Spółka wskazała, że odmowa wydania uwarunkowań środowiskowych dla jej inwestycji ze wskazanych przez SKO, w sytuacji wydania tych uwarunkowań dla innych, bardziej uciążliwych i zlokalizowanych bliżej osiedli inwestycji, stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 25 sierpnia 2023 r. Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu – "Opinii dotyczącej oddziaływania na ludzi i środowisko planowanej instalacji termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych firmy E. sp. z o. o. i dopuszczalności jej realizacji na terenie Bydgoskiego Parku Technologicznego Łęgnowo w Bydgoszczy" na okoliczność stosowania w zamierzonej instalacji nowoczesnych technologii charakteryzujących się niską uciążliwością dla środowiska oraz potwierdzenia, że zamierzona instalacja nie będzie powodowała uciążliwości dla osiedli mieszkaniowych znajdujących się w sąsiedztwie planu. Spółka podtrzymała w piśmie argumentację skargi.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 16 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżącej powtórzył argumentację skargi co do braku niezgodności inwestycji z MPZP oraz w zakresie naruszenia zasady równości wobec prawa w związku z przewidywanym rozpoczęciem działania instalacji przetwarzania odpadów o większej uciążliwości dla środowiska, a także funkcjonowaniem innych zakładów przetwarzania odpadów medycznych, w tym niebezpiecznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, dokonywanej na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej "p.p.s.a.") oraz ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 maja 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 19 stycznia 2022 r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych na działce o nr ew. [...], obręb [...], w B..

Zważyć na wstępie należy, że zaskarżona decyzja jest kolejną decyzją organu odwoławczego w niniejszej sprawie, bowiem uprzednia decyzja z 6 maja 2022 r. którą organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania - została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z dnia 24 stycznia 2023 r. (sygn. II SA/Bd 546/22), uwzględniającym sprzeciw od niej wniesiony przez [...].

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że ani organ, ani sąd orzekając ponownie w sprawie nie może nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych we wcześniejszym orzeczeniu sądu.

Zgodzić należy się z organem odwoławczym oraz strona skarżącą co do tego, że orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego ma szczególny charakter i zakres (art. 64e i art. 151a p.p.s.a.). Częściowo błędne jest jednak stanowisko skarżącej i organu co do zakresu sądowej kontroli legalności w takich sprawach, a w konsekwencji związania wydanym w tym postępowaniu prawomocnym wyrokiem. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które powinny przeprowadzić organy administracji w sprawie wyznaczają wszakże przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie.

Zasadnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przepis art. 64e p.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. To zaś oznacza, iż sąd administracyjny - dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej - nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji i "uciekać" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Przepis art. 64e p.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie oznacza jednak braku kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. - zob. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., sygn. II OSK 132/19 (ONSAiWSA 2020/2/19). W kontekście zwrócić należy uwagę, że przepisy Rozdziału 3a - "Sprzeciw od decyzji" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miały na celu przyspieszenie postępowania, a nie tworzenie fikcji kontroli legalności decyzji i doprowadzenie do przewlekłości postępowania.

Oczywiście nie można jednocześnie pominąć tego, że art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Tym samym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy jak również Sąd są związane oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w ww. wyroku WSA w Bydgoszczy z 24 stycznia 2023 r. (sygn. II SA/Bd 546/22) w powyżej określonym zakresie. Związanie to przede wszystkim dotyczy oceny, że stan sprawy w dacie wydania przez Kolegium decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, jak również wskazane w uzasadnieniu tej decyzji argumenty, nie uzasadniały takiego rozstrzygnięcia. Wiążące są jednak również wskazania sądu, oparte na wykładni mających w sprawie zastosowanie przepisów materialnoprawnych, co do koniecznych do wyjaśnienia i rozważenia elementów stanu faktycznego danej sprawy i kierunku ewentualnego uzupełnienia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej.

Materialnoprawną podstawę decyzji organów administracji publicznej rozstrzygających przedmiotową sprawę stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (w dacie wydania skarżonej decyzji tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm. "u.i.o.ś.).

W myśl art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy, przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Niesporne w sprawie pozostaje, że planowane przez E. sp. z o.o. z siedzibą w W. przedsięwzięcie polegające na budowie instalacji do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych (spalarni) na terenie działki nr [...] obręb [...] w B. stanowi przedsięwzięcie, dla którego wymagane jest uzyskanie przedmiotowej decyzji. Taka kwalifikacja wynika z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839, dalej "rozporządzenie"), zgodnie z którym przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko są instalacje do przetwarzania w rozumieniu at. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, odpadów niebezpiecznych (w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji terenowej odpadów niebezpiecznych).

Planowane przedsięwzięcie należy zatem do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obligatoryjny. Zgodnie z przepisem art. 71 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Wnioskodawca w przedłożonym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, dalej nazywanym "Raportem" określił zakres przedsięwzięcia, który obejmuje budowę m.in.:

- budynku rozładunku odpadów, w którym zlokalizowany będzie magazyn na odpady,

- głównego budynku instalacji termicznego przekształcania, w którym przewiduje się instalację podstawowych urządzeń: pieca obrotowego z niezbędną infrastrukturą, komory dopalania, kotła do odzysku ciepła, turbiny i generatora, systemu oczyszczania i monitoringu spalin, układu odżużlania pieca,

- magazynu wszelkiego rodzaju odpadów przechowywanych głównie na paletach,

- magazynu odpadów przechowywanych w kontenerach,

- chłodni wentylatorowej (powietrznej),

- budynku rozdrabniarki odpadów (wraz z instalacją doprowadzającą azot i magazynem dla tej substancji,

- budynku rozdzielni elektrycznej i sterowni,

- budynku socjalno-biurowego wraz z laboratorium (opcjonalnie),

- zbiorników naziemnych magazynowych na odpady ciekłe,

- zbiorników na reagenty do systemu oczyszczania spalin,

- zbiornika na odpady poprocesowe - popioły z systemu oczyszczania spalin,

- zbiorników do mieszania odpadów ciekłych,

- dwupłaszczowego zbiornika o pojemności 10 m3 na olej opałowy lekki, który będzie wyposażony w przewód odpowietrzający, przewód napełniający, przewód zasilający z zaworem ssawnym i zaworem zwrotnym (stopowym dwukulowym), sygnalizator poziomu napełnienia oraz wskaźnik poziomu oleju,

- komina odprowadzającego spaliny o wysokości około 44 m,

- zbiornika lub zbiorników p. poz. o pojemności około 100 m ,

- parkingów, dróg i placów manewrowych,

- ogrodzenia oraz niezbędnych instalacji energetycznych, wodno-kanalizacyjnych, sterowania.

Maksymalną roczną przepustowość instalacji oszacowano na poziomie 28 000 Mg odpadów na rok.

W myśl art. 80 ww. ustawy, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Podkreślić należy, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter związany, co oznacza że odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie.

Okoliczność negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, sama w sobie, nie stanowi podstawy do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia. Co więcej zauważyć należy, że negatywne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko stanowi typową i nieodłączną cechę przedsięwzięć, co do których wydawana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Także sama nieodwracalność, czy też trwałość negatywnego oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, nie jest okolicznością, która uzasadnia wydanie decyzji odmownej. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa bowiem wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko i wymagania, jakie powinny być spełnione, aby minimalizować skutki negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Oczywiście optymalnym byłoby, aby określając warunki realizacji przedsięwzięcia w ogóle wyeliminować negatywny wpływ inwestycji na środowisko. Jest to jednakże postulat trudny, czy wręcz niemożliwy do zrealizowania, w związku z czym typowy cel decyzji środowiskowej polega na takim ukształtowaniu planowanego przedsięwzięcia, aby przedsięwzięcie w możliwie najmniejszym stopniu pogorszyło lub wpłynęło na stan otoczenia.

Stosownie jednak do treści art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – właściwy organ zobowiązany jest orzec o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym kontekście podkreślić należy, że przepisu tego jako ograniczającego uprawnienia inwestora nie można interpretować rozszerzająco, zatem zgodność lokalizacji przedsięwzięcia, w rozumieniu tego przepisu to zgodność wyłącznie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie postanowieniami jakiegokolwiek innego aktu z zakresu kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, zgodnie z którym nie stanowi naruszenia art. 22 Konstytucji RP zgodna z prawem odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia będąca konsekwencją zastosowania art. 80 ust. 2 ustawy z 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Nie stanowi to również w żadnym wypadku ograniczenia prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Tak NSA m.in. w wyrokach z 20 maja 2020 r. sygn. II OSK 2379/19, 28 września 2022 r. sygn. III OSK 1902/21. Jednocześnie oznacza to, że w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązkiem organu jest wydanie decyzji odmownej w sprawie środowiskowych uwarunkowań, a procedowanie co do meritum, w sprawie potrzeby ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia niezgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, staje się zbędne i niecelowe (por. wyroki NSA z 4 kwietnia 2023 r. sygn. III OSK 2045/21, z 9 maja 2023 r. sygn. III OSK 2111/21).

Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia jest postępowaniem wnioskowym. Dokonując oceny wniosku z punktu widzenia zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organy opierają się przede wszystkim na złożonej przez inwestora karcie informacyjnej przedsięwzięcia. To ten dokument stanowi kluczowy dowód w sprawie i to ten dokument musi zostać oceniony w kontekście konkretnych przepisów i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyroki NSA z 23 marca 2021 r., sygn. III OSK 163/21, z 27 kwietnia 2022 r. sygn. III OSK 4842/21). Istotne pozostają również zapisy raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ocena zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego winna być dokonywana już na etapie wstępnym postępowania.

W konsekwencji powyższych regulacji, stwierdzenie przez organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej niezgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może budzić wątpliwości, a jeżeli takie by wystąpiły, to organ powinien podjąć wszelkie niezbędne działania zmierzające do ich usunięcia. Wskazał na to organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Decyzja w tej sprawie wymaga wszechstronnego uzasadnienia i odniesienia do konkretnych ustaleń obowiązującego na danym terenie planu miejscowego. W oceni Sądu obowiązku tego organ jednak nie dochował co najmniej w kilku aspektach niniejszej sprawy.

Skarżąca E. sp. z o.o. z siedzibą w W. 9 marca 2021 r. wniosła do Prezydenta Miasta Bydgoszczy o wydanie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego pn.: "Budowa linii do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych w Bydgoszczy na działce o nr ewid.[...] obręb [...]". Odnotować należy, że na sąsiedniej działce powiązana Spółka E. sp. z o.o. w B. prowadzi już zakład termicznego przekształcania odpadów (spalarnię odpadów).

Niesporne w sprawie pozostaje, że dla terenu na którym skarżąca planuje wybudować "linię do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych" obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Łęgnowo - Park Technologiczny w Bydgoszczy" uchwalony uchwałą Rady Miasta Bydgoszczy nr LIV/1093/05 z dnia 28 września 2005 r. (Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom z 2005 r. Nr 123, poz. 2090 z późn.zm., "MPZP"), teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze oznaczonym w tym planie symbolem "A35P".

W rozdziale 3 m.p.z.p. określono ogóle ustalenia dla terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oznaczonych symbolem literowy "P". I tak w odniesieniu do wszystkich terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, stosuje się ogólne ustalenia przeznaczone dla tych terenów, o ile ich nie zmieniają (lub uzupełniają) szczegółowe ustalenia planu (§ 6). Plan ten obejmuje między innymi tereny wchodzące w skład Bydgoskiego Parku Przemysłowego. W myśl § 120 pkt 1 MPZP między innymi dla terenu A35P nie określono szczegółowych ustaleń. W tym miejscu wskazać zatem należy, że taki sposób ogólnego określenia przez prawodawcę lokalnego ustaleń planu dla terenów o zbieżnej funkcji, wskazuje zasadniczo na kierunek wykładni przepisów planu względem oceny zgodności lokalizacji podobnych przedsięwzięć o podobnym charakterze i funkcji z ustaleniami tego aktu prawa miejscowego. Nadmienić wypada, że w dacie uchwalania przedmiotowego aktu planistycznego obejmował on teren o powierzchni około 823,9 ha (§ 1 ust. 1). Na dzień orzekania przez organy z pewnością obszar ten uległ zmniejszeniu, na co wskazuje treść opublikowanych w Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. późniejszych uchwał częściowo uchylających ww. MPZP.

Zgodnie z § 7 MPZP, dla terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów ustala się:

1) przeznaczenie podstawowe: a) zabudowa produkcyjna z preferencją działalności wykorzystującej nowoczesne technologie, b) zabudowa składowa i magazynowa,

c) zabudowa biurowa i socjalna, d) budynki i budowle związane z transportem samochodowym, w tym parkingi dla samochodów ciężarowych;

2) przeznaczenie uzupełniające: a) zabudowa administracyjna, b) zabudowa usługowa, c) budynki i budowle infrastruktury technicznej, d) bocznice kolejowe wraz z zabudową towarzyszącą związaną z obsługą bocznic oraz z załadunkiem i rozładunkiem towarów, e) drogi związane z komunikacją wewnętrzną, f) zieleń urządzona.

W myśl § 9 MPZP, na terenach, o których mowa w § 6, obowiązują następujące zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego:

1) przed lokalizacją inwestycji należy wykonać badania gleby, ziemi i wód podziemnych oraz, o ile zaistnieje taka konieczność, przywrócić je do stanu odpowiadającego aktualnie obowiązującym standardom;

2) po zakończeniu realizacji inwestycji naruszoną rzeźbę terenu należy harmonijnie powiązać z otoczeniem;

3) obowiązuje zasada stosowania nowoczesnych technologii, charakteryzujących się niskimi uciążliwościami dla środowiska;

4) obowiązuje zakaz lokalizacji funkcji powodujących uciążliwości dla osiedli mieszkaniowych znajdujących się w sąsiedztwie planu;

5) obowiązuje zakaz składowania wszelkich odpadów, które nie są wykorzystywane powtórnie w procesach technologicznych zakładów znajdujących się w obszarze planu, lub zawierają substancje stwarzające szczególne zagrożenie dla środowiska;

6) wysokiej jakości wody podziemne powinny służyć, zgodnie z przepisami odrębnymi, przede wszystkim do celów konsumpcyjnych, a wprowadzane technologie powinny uwzględniać minimalizowanie wykorzystania tych wód;

7) obowiązuje zasada ograniczania ryzyka wystąpienia poważnych awarii oraz ich skutków dla ludzi i środowiska, zgodnie z przepisami odrębnymi; (...)

Z kolei po myśli § 15 pkt 1 MPZP, w ramach szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu na terenach o symbolu "P", obowiązuje zakaz lokalizacji składowisk wszelkich odpadów, które nie są wykorzystywane powtórnie w procesach technologicznych zakładów znajdujących się w obszarze planu, lub zawierają substancje stwarzające szczególne zagrożenie dla środowiska. W § 16 MPZP określono dla tych terenów zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym w pkt 13 zasady obsługi w zakresie gospodarki odpadami stałymi: "zgodnie z programem ochrony środowiska i planem gospodarki odpadami dla miasta Bydgoszczy oraz zgodnie z przepisami odrębnymi."

Wskazaną na wstępie części historycznej uzasadnienia decyzją z 19 stycznia 2022 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy, na podstawie art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla objętego wnioskiem skarżącej Spółki przedsięwzięcia, z uwagi na stwierdzoną niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Łęgnowo - Park Technologiczny w Bydgoszczy" przyjętego uchwałą nr LIV/1093/05 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 28 września 2005 r. Niezgodność tę organ I instancji upatruje w braku zgodności z regulacjami:

1) § 16 pkt 13 MPZP, bowiem zgodnie ze sporządzanym równolegle do MPZP, Planem gospodarki odpadami dla miasta Bydgoszczy na lata 2005-2012, przyjętym uchwałą Nr LVI/1108/05 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 26 października 2005 r., na terenie miasta nie przewidywano lokalizacji inwestycji związanych z utylizacją odpadów niebezpiecznych. Plan gospodarki odpadami na poziomie gminy został wycofany z porządku prawnego. Kontynuację stanowi Wojewódzki plan gospodarki odpadami województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2016-2022 z perspektywą na lata 2023-2028, w którym aktualne pozostają ustalenia wynikające z Planu gospodarki odpadami dla miasta Bydgoszczy. W okresie tworzenia m.p.z.p. (w 2005 roku) nie było intencją uchwałodawcy, aby lokować na terenie miasta nowe spalarnie odpadów niebezpiecznych. Nadto, zgodnie z regulacjami Planu gospodarki odpadami województwa kujawsko-pomorskiego na lata 2016-2022 z perspektywą na lata 2023-2028 przyjętego uchwałą Nr XXXII/545/17 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 29 maja 2017 r., w województwie nie ma potrzeby realizacji spalarni odpadów niebezpiecznych;

2) § 6 i § 7 pkt 1 i 2 MPZP, określającymi przeznaczenie terenu w związku z § 9 ust. 3 i z § 2 ust. 1 pkt 2 (definicja pojęcia "działalność wykorzystująca nowoczesne technologie") oraz § 2 ust. 2 MPZP (pojęcia niezdefiniowane w planie należy rozumieć zgodnie z ogólnie obowiązującymi przepisami prawa). Zdaniem organu, spalarni odpadów niebezpiecznych nie można zakwalifikować do żadnego ze wskazanych MPZP przeznaczeń, nie jest to zabudowa produkcyjna, składowa, magazynowa, biurowa i socjalna, ani związana z transportem samochodowym. Uwzględniając definicję pojęcia "działalność wykorzystująca nowoczesne technologie", nie można uznać, że spalarnia stanowi obiekt o funkcji produkcji, ani że jest to obiekt charakteryzujący się wysoką wartością dodaną wytwarzanych produktów;

3) § 9 MPZP, ustalającymi zasady ochrony środowiska oraz wprowadzającymi zasadę ograniczania ryzyka wystąpienia poważnych awarii oraz ich skutków dla ludzi.

Prezydent podkreślił, że ocena zgodności planowanego zamierzenia z planem miejscowym wymaga sięgnięcia do zasad wykładni językowej, systemowej, czy też celowościowej. Obowiązujące w dniu uchwalania MPZP. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy", uchwalone uchwałą Nr XLVI/980/05 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 27 kwietnia 2005 r., jak i przyjęta w 2009 r. kolejna edycja tego dokumentu, wskazywały na potrzebę ograniczania uciążliwości dla środowiska i nie przewidywały lokowania takich przedsięwzięć jak zakłady termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych. Celem regulacji zawartych w obowiązującym planie miejscowym, było ograniczanie istniejących, oraz niedopuszczanie do powstawania nowych uciążliwości, o czym świadczą postanowienia zawarte w § 9 MPZP, takie jak określone w pkt 3, 4 i 7.

W świetle powyższego organ I instancji za całkowicie sprzeczną z wykładnią celowościową uznał realizację przedsięwzięcia, które zgodnie z postanowieniami § 2 ust 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zaliczone jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Rozpatrując sprawę ponownie na skutek odwołania skarżącej Spółki, po uchyleniu decyzji kasacyjnej wyrokiem tutejszego Sądu z 24 stycznia 2023 r. uwzględniającego sprzeciw organizacji społecznej uczestniczącej w postępowaniu na prawach strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w znacznej części zakwestionowało argumentację faktyczną i prawną organu I instancji, przychylając się do stanowiska odwołującej się Spółki w aspekcie oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnienie skarżonej decyzji w znacznym stopniu skonstruowane jest w sposób polemiczny zarówno do stanowiska organu I instancji, jak i Sądu.

W powołanym wyroku z 24 stycznia 2023 r. sygn. II SA/Bd 546/22 zostało przesądzone, że organ odwoławczy nie wykazał dostatecznie zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a podnoszone okoliczności w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego umożliwiały merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez ten organ.

Sąd zwrócił uwagę na rozróżnienie przeznaczenia w m.p.z.p., podjętym w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587) terenów o symbolu "P" i "O", które zgodnie z załącznikiem do tego rozporządzenia oznaczają przeznaczenie odpowiednio terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów ("P"), oraz terenów gospodarowania odpadami ("O"). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1553/16 Sąd wskazał, że nie można automatycznie przyjąć, że gospodarka odpadami może być prowadzona wyłącznie na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolem "O". Sąd nie wykluczył zatem co do zasady możliwości lokalizacji instalacji do termicznego przekształcania odpadów na terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na prowadzenie działalności produkcyjnej, magazynowej i składowej (o symbolu "P"). Podkreślił jednocześnie konieczność odniesienia powyższego do indywidualnych okoliczności przedmiotowej sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem wskazanych przepisów obowiązującego MPZP "Łęgnowo – Park Technologiczny", specyfiki tego obszaru miasta Bydgoszczy oraz charakteru planowanego przedsięwzięcia – tj. spalarni odpadów niebezpiecznych. Zdaniem Sądu, nie każdy teren przeznaczony dla prowadzenia działalności gospodarczej będzie nadawał się dla tego typu działalności, co może dotyczyć uwarunkowań związanych np. z siłą i kierunkiem wiatrów, czy też zastaną już infrastrukturą, która emituje zanieczyszczenia do środowiska. Przedmiotowe przedsięwzięcie ma być bowiem zlokalizowane w obszarze, w którym funkcjonują już dwie spalarnie odpadów i największe w Europie składowisko trujących odpadów składowanych bezpośrednio w ziemi, do której cały czas przenikają w niekontrolowany sposób bardzo toksyczne związki, jak też występują migrujące toksyczne chmury, co grozi w każdej chwili katastrofą ekologiczną w skali trudnej do przewidzenia, co stanowi fakt powszechnie znany (vide: https://instytutsprawobywatelskich.pl/bydgoszcz-z-najwieksza-bomba-ekologiczna-w-europie/). Co istotne Sąd wskazał, że powyższe okoliczności należy wziąć pod uwagę dokonując wykładni przepisów m.p.z.p.

Odnosząc się nadto do stanowiska organu odwoławczego, że możliwość lokalizacji przedmiotowej inwestycji została już przesądzona wyrokiem NSA z 23 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1848/10, WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku z 23 stycznia 2023 r. stwierdził, że zagadnienie to nie było sporne w tamtej w sprawie i nie było przedmiotem oceny NSA w tym wyroku. Nadto postępowanie to dotyczyło sytuacji, w której na omawianym obszarze MPZP, nie funkcjonowała spalarnia odpadów. Wyrokiem z 23 stycznia 2023 r. zostało zatem w niniejszej sprawie prawomocnie przesądzone, że nie można opierając się na ww. wyroku NSA wprost i automatycznie uznać, że przesądził on o braku sprzeczności z przepisami MPZP planowanego obecnie przez skarżącą Spółkę przedsięwzięcia.

Rozpatrując sprawę ponownie SKO stwierdziło, że realizacja przedmiotowej inwestycji jest dopuszczalna na terenie opisanym w planie symbolem "P", skoro w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r. o sygn. II OSK 1553/16) dopuszcza się lokalizowanie inwestycji z zakresu gospodarki odpadami również na terenach nieopisanych symbolem "O". Na przedmiotowym obszarze dopuszczono funkcjonowanie innych zakładów przetwarzających odpady, a sam zakład zamierzony przez skarżącą spółkę będzie w ocenie SKO swego rodzaju zakładem produkcyjnym (w wyniku spalania powstawać ma energia elektryczna oraz ciepło). Organ odwoławczy stwierdził, że specyfika zamierzonej inwestycji, jako odmiennej od powołanych istniejących już zakładów, bo polegająca na budowie linii do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych o określonych, odmiennych parametrach, nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności jej lokalizacji na terenie A35P, skoro w orzecznictwie, jak wskazano, dopuszczalna jest lokalizacja zakładów przetwarzających odpady poza obszarami opisanymi symbolem "O", a brak jest przepisów szczególnych odnoszących się do instalacji termicznie przetwarzających odpady. Zdaniem Kolegium w tym zakresie planowana inwestycja nie jest sprzeczna z MPZP.

Nadto organ odwoławczy w polemice do ww. wyroku ponownie powołał się na okoliczności związane z wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 13 lipca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu Termicznego Przekształcania Odpadów Komunalnych, po stwierdzeniu zgodności tej inwestycji z ustaleniami MPZP, utrzymanej w mocy decyzją SKO w Bydgoszczy z 29 września 2009r. Organ odwoławczy ponownie wskazał, że decyzje te podlegały kontroli sądów administracyjnych, i ostatecznie NSA wyrokiem z 32 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1848/10, uchylił wyrok WSA w Bydgoszczy z 31 maja 2010 r. sygn. II SA/Bd 1046/09 (uchylający decyzje organów administracji) i oddalił skargi na decyzję Kolegium. Zdaniem SKO potwierdzono tym samym, że w ww. obszarze o przywoływanych ustaleniach dopuszczalne jest co do zasady, lokalizowanie spalarni odpadów jako zakładu produkcyjnego, a więc zgodnego z ustaleniami MPZP. Gdyby istniała niezgodność realizacji takiej inwestycji na terenach obiektów produkcyjnych, to można z dużym prawdopodobieństwem uznać, że na tamtym etapie tę niezgodność dostrzegłby już Wojewódzki Sąd Administracyjny, który nie jest związany zarzutami skargi.

Jak wcześniej wskazano na obecnym etapie postępowania, w związku z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasadnicze znaczenie ma ocena, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy dostosowało się do ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 546/22 uwzględnianego sprzeciw od uprzedniej decyzji tego organu wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., z uwzględnieniem art. 64e i art. 151a te oceny prawne i wskazania mają charakter wiążący, zarówno dla organu administracji, jak i sądu, które nie mogą obecnie formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, a także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zważył, że stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie uwzględnia powyższych wskazań i oceny prawnej zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z 23 stycznia 2023 r. w sprawie II SA/Bd 546/22, a częściowo zdaje się je wręcz kontestować, podobnie jak strona skarżąca.

W ww. wyroku wprost wskazano konieczność rozważenia zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia związanego z przetwarzaniem odpadów z ustaleniami m.p.z.p. dla terenu oznaczonego symbolem A35P - w kontekście szczególnego charakteru tej instalacji, z uwagi nie tylko na technologię przetwarzania (termiczne przekształcanie odpadów - spalarnia), ale i rodzaj spalanych odpadów (odpady niebezpieczne). Nie jest bowiem przesądzające w niniejszym przypadku o możliwości lub braku możliwości realizacji inwestycji tego rodzaju jedynie to, że w orzecznictwie dopuszcza się realizację inwestycji z zakresu gospodarki odpadami na terenach innych niż oznaczonych jako "O". Obowiązkiem organu odwoławczego było rozważenie, czy parametry inwestycji opisane w karcie informacyjnej przedsięwzięcia i raporcie jej oddziaływania na środowisko, nie stanowią przeszkody dla prostego przyjęcia, że skoro co do zasady możliwa jest lokalizacja tego typu instalacji na terenach innych niż oznaczone wprost symbolem "O" w planie miejscowym, to inwestycja ta pozostaje zgodna z ustaleniami dla terenu obiektów produkcyjnych, składów i magazynów o symbolu A35P. Powyższe należało ocenić również w kontekście parametrów funkcjonujących już w sąsiedztwie zakładów zarówno pod względem tego, jakimi parametrami charakteryzują się te zakłady (mniej, równie, czy bardziej uciążliwe), jak i w aspekcie ewentualnych kumulacji oddziaływań zakładów istniejących oraz zakładu zamierzonego przez skarżącą spółkę. Ma to szczególne znaczenie uwzględniając chociażby okoliczność, że jak wskazuje skarżąca na sąsiedniej nieruchomości E. sp. z o.o. w Bydgoszczy prowadzi już zakład termicznego przekształcania odpadów także niebezpiecznych. Jak wynika z § 8 pkt 1 MPZP na terenach, o symbolu P, dopuszcza się możliwość łączenia terenów dla realizacji jednej inwestycji pod warunkiem zachowania ciągłości połączeń infrastrukturalnych i komunikacyjnych, w tym zachowania układu podstawowego, z uwzględnieniem praw nabytych innych podmiotów.

Sama skarżąca wskazuje, że planowana na działce nr [...] obręb 1. w B. (na terenie Bydgoskiego Parku Przemysłowo -Technologicznego Łęgnowo) instalacja termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych o wydajności ok. 28 000 Mg/rok, ma uzupełnić istniejącą od lat 80 XX-wieku na terenie sąsiedniej działki instalację termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne o wydajności ok. 8 000 Mg/rok. Z akt sprawy wynika, że chodzi zatem o 3,5 krotne zwiększenie przepustowości obecnej instalacji, rozważana była inwestycja polegająca na rozbudowie i przebudowie istniejącego zakładu prowadzonego przez E. sp. z o.o. w B., również należąca do Grupy E. .

Zgodnie z art. 3 pkt 13 u.i.o.ś. jako przedsięwzięcie należy rozumieć zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.

Organy administracji a w szczególności organ odwoławczy w toku postępowania administracyjnego nie dokonał oceny, czy przedsięwzięcia te, to jest są ze sobą powiązane technologicznie, i w jaki sposób, a co za tym idzie, czy sprawa dotyczy odrębnego przedsięwzięcia, czy też jest to jedno przedsięwzięcie powiązane technologicznie z prowadzonym na sąsiedniej nieruchomości przedsięwzięciem. Już sama nazwa przedsięwzięcia budzi wątpliwości bowiem wskazuje, że nie jest planowany odrębny zakład termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych, a jedynie linia do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych, co sugeruje wprost powiązanie z sąsiednia instalacją. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w zakresie powiązań technologicznych istniejących, jak i planowanego przedsięwzięcia mogą mieć istotne znaczenie przy ocenie zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami MPZP.

Wbrew zresztą wytycznym wyroku II SA/Bd 546/22 organ odwoławczy uznał, że odmienność przedmiotowego przedsięwzięcia od już zrealizowanych na obszarze obowiązywania planu nie ma znaczenia. Zarówno w świetle ww. wyroku jak i oceny Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę – stanowisko to jest dowolne i dotknięte istotną wadą prawną zarówno w aspekcie proceduralnym, jak i materialnoprawnym.

Po pierwsze ponownie za ww. wyrokiem w sprawie II SA/Bd 546/22 należy podkreślić, że sam fakt prawomocności decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 13 lipca 2009 r. ustalającej (na wniosek Międzygminnego Kompleksu Unieszkodliwiania Odpadów P. sp. z o.o. w Bydgoszczy) środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu Termicznego Przekształcania Odpadów Komunalnych (w skrócie "ZTPOK"), zlokalizowanego w Bydgoskim Parku Przemysłowym na działce nr [...], obręb [...] w B. - w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy nie oznacza, że na każdym "obszarze o przywoływanych ustaleniach dopuszczalne jest co do zasady, lokalizowanie spalarni odpadów jako zakładu produkcyjnego, a więc zgodnego z ustaleniami m.p.z.p." – jak twierdzi SKO.

Stanowisko to, nie tylko sprzeczne z oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku, lecz zupełnie pomija oczywistą zmianę stanu faktycznego i prawnego, która nastąpiła do dnia wydania skarżonej w tej sprawie decyzji SKO z 22 maja 2023 r., zatem przez okres kilkunastu lat. Powyższe postępowanie było prowadzone na postawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska w brzmieniu sprzed 15 listopada 2008 r., w związku z art. 153 ust. 1 u.i.o.ś. Nadto, w odniesieniu do wykładni autentycznej i historycznej ustaleń obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można również pominąć obowiązującego w tamtym czasie (a przywoływanego m.in. w decyzji organu I instancji) programu ochrony środowiska i Planu gospodarki odpadami dla miasta Bydgoszczy na lata 2005 - 2012, do którego odwoływał się prawodawca lokalny w przepisie § 16 pkt 13 w zw. z § 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Łęgnowo – Park Technologiczny w Bydgoszczy" odnośnie zasad obsługi w zakresie gospodarki odpadami stałymi. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w dniu wydania zarówno decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 19 stycznia 2022 r. jak również zaskarżonej decyzji Kolegium z 22 maja 2023 r. stan faktyczny i prawny, był inny niż w dacie uchwalenia przez Radę Miasta Bydgoszczy m.p.z.p. ( tj. 28 września 2005 r.), jak również w dniu 13 lipca 2009 r. (decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla spalarni odpadów komunalnych). Organ nie wskazał argumentów pozwalających na utożsamianie sytuacji prawnej istniejącej w niniejszej sprawie, z sytuacja prawną w jakiej wydano ww. decyzję z 13 lipca 2019 r.

Także charakter i funkcja związana z realizacją zadań własnych gminy wynikających z obowiązku zapewnienia unieszkodliwiania odpadów komunalnych, nie uprawnia do odnoszenia powyższego przedsięwzięcia do oceny zgodności z MPZP obecnie planowanego przedsięwzięcia - polegającego do budowie linii do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych o charakterze raczej przemysłowym.

Należy w tym miejscu podkreślić, że organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania administracyjnego stać na straży praworządności z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 6 i 7 k.p.a.). Zasada legalności działania organów administracji wymaga uwzględnienia stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydawania decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną. Wobec tego każda indywidualna decyzja winna odnosić się do sytuacji faktycznej i stanu prawnego aktualnego na datę orzekania. Odnosi się to również do oceny czy lokalizacja konkretnego planowanego przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonywanej w ramach postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań.

Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że orzekając w niniejszej sprawie w zakresie zgodności planowanego przez skarżącą przedsięwzięcia z MPZP, ani organy administracji, ani też sąd administracyjny nie mogą dokonywać ponownej oceny zgodności lokalizacji innej inwestycji (np. ZTPOK), na innym tereniee z ustaleniami nawet tego samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (który pierwotnie obejmował wcale niejednorodny obszar ponad 800 ha.)

Niewystarczające są w tej sprawie wskazania Prezydenta Miasta Bydgoszczy na wolę organu planistycznego gminy w chwili podejmowania uchwały (2005), skoro oceniana winna być zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego dla danego terenu planu miejscowego w dacie orzekania przez organy (w 2022 r. a przy wydaniu skarżonej decyzji w maju 2023r.) Wykładnia autentyczna

i historyczna tekstu prawnego jest oczywiście istotna. Nie można na niej jednak poprzestać, interpretując ustalenia planu miejscowego po kilkunastu latach jego obowiązywania oraz licznych jego zmianach, chociażby co do obszaru tego planu, oraz możliwych zmianach zagospodarowania terenów sąsiadujących z terenem objętym aktualnie tym planem miejscowym. W rozpoznawanej sprawie dotyczy to w szczególności zweryfikowania aktualnej odległości terenów osiedli mieszkaniowych, sąsiadujący z terenem MPZP (w aktualnych jego granicach) od terenu planowanego przedsięwzięcia i zakresu jego potencjalnych szkodliwych oddziaływań właśnie na te tereny.

Organ odwoławczy nie poczynił w tym zakresie ustaleń wystarczających dla rozstrzygnięcia sprawy i własnych ocen, opierając swoje stanowisko na ogólnikowych stwierdzeniach, które nie zostały odniesione do zgromadzonego materiału dowodowego i aktualnego stanu faktycznego i prawnego w tej sprawie. Wykładnia treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego nie może tymczasem abstrahować od okoliczności danej sprawy. Orzeczenie o odmowie wydania inwestorowi decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na niezgodność lokalizacji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., wymaga uwzględnienia przy tej ocenie wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy i uwarunkowań we wzajemnych ich relacjach, przy zachowaniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu stron postępowania administracyjnego, w szczególności przy interesach spornych.

W niniejszej sprawie takiej szczegółowej analizy organów administracji zabrakło. O ile częściowo zasadna jest krytyczna ocena uzasadnienia decyzji organu I instancji wyrażona zasadniczo przez organ odwoławczy, to jednocześnie ten organ również zbyt ogólnikowo odniósł się do okoliczności sprawy i nie przeprowadził uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, celem ustalenia rzeczywistego aktualnego stanu faktycznego - niezbędnego dla wszechstronnej oceny ww. zagadnienia, z obowiązkiem odniesienia się do zarzutów i stanowiska inwestora jak i innych stron podnoszonych w toku całego postępowania odwoławczego. Taki obowiązek wynikał dla organu odwoławczego z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), i przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 i art. 138 k.p.a.

O ile bowiem prawomocnym wyrokiem przesądzony został brak podstaw do wydania uprzednio przez SKO decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., bowiem wskazywane przez organ odwoławczy okoliczności nie dawały ku temu podstaw, nie wykluczało to przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a.

Analiza treści planu miejscowego Łęgnowo - Park Technologiczny w Bydgoszczy uchwalonego uchwałą z 28 września 2005 r. dostępnej w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie wskazuje, aby dla terenu A35P lub innego terenu objętego tym planem prawodawca lokalny wprowadził zakaz lokalizacji spalarni odpadów. Zarówno organ odwoławczy, jak i strona skarżąca wskazują, że na innych terenach oznaczonych symbolem "P" o analogicznych ustaleniach w MPZP Prezydent Miasta Bydgoszczy co najmniej od 2009 r. uznawał już za zgodną z ustaleniami tego planu lokalizację zarówno spalarni odpadów, jak i innych przedsięwzięć o znaczącej uciążliwości, w tym również w zakresie gospodarki odpadami stałymi. Są to jednak informacje zbyt ogólne i niewystarczające dla przeprowadzenia oceny tego, czy lokalizacja planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie "linii do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych w Bydgoszczy na działce o nr ewid.[...] obręb [...] w B. – pozostaje w zgodnie z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podobnie, co zasadnie zarzuca strona skarżąca, stanowisko SKO co do niezgodności planowanej inwestycji z przepisami § 9 pkt 3 i 4 MPZP nie jest rzetelnie wyjaśnione i uzasadnione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Nie odnosi się do analizy konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Nie poddaje się tym samym realnej możliwości oceny jego zgodności z prawem ani przez strony postępowania, ani sąd administracyjny.

W konsekwencji już z tych powodów należało stwierdzić, że rozpatrując ponownie niniejszą sprawę SKO w Bydgoszczy nie tylko nie uwzględniło prawidłowo wiążących je wskazań i oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku tutejszego Sądu, lecz nadto wydało skarżoną decyzję z takim naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz norm prawa materialnego (w tym m.p.z.p.), które uzasadniało uchylenie skarżonej decyzji, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W niniejszej sprawie jak wskazano, przedmiot oceny organów administracji stanowiło to, czy lokalizacja planowanego przez skarżącą Spółkę przedsięwzięcia, należącego do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej – jest zgodna z ustaleniami obowiązującego na terenie planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, po myśli art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. skutkuje bowiem obligatoryjnym orzeczeniem o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego podlega wykładni jak każdy inny akt prawa powszechnie obowiązującego, a uprawnionymi do dokonywania wykładni prawa są organy administracji publicznej i sądy administracyjne. W konsekwencji przy jego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy stosować takie same reguły wykładni jakie znajdują zastosowanie przy innych źródłach prawa powszechnie obowiązującego(por. wyroki NSA z 22 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3020/12, z 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1739/14). Zatem w sytuacji, gdy rezultaty uzyskane na podstawie wykładni językowej są niewystarczające do kwalifikacji faktów oraz ustalenia normatywnych konsekwencji tej kwalifikacji, dopuszczalnym jest stosowanie innych reguł wykładni prawa (celowościowej, funkcjonalnej). Należy zwrócić uwagę na potrzebę stosowania przepisów miejscowego planu zgodnie z wykładnią systemową, zapewniającą spójność i brak sprzeczności systemu prawa oraz komplementarność regulacji prawnych w danym zakresie. Tak jak w przypadku wykładni innych przepisów prawa, należy bowiem zakładać, że prawodawca jest prawodawcą racjonalnym (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1804/19). Sama wykładnia natomiast nie może dokonywać się w oderwaniu od regulacji innych aktów prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 440/20, wyrok WSA w Szczecinie z 14 października 2021 r. sygn, II SA/Sz 344/21).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela również pogląd wielokrotnie wyrażony w orzecznictwie, że przy wykładni treści planu co do przeznaczenia terenu konieczne jest sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej (zob. wyroki NSA z 11 lipca 2018 r. sygn. II OSK 2011/16, z 18 września 2018 r. sygn. II OSK 2408/16 – dostępne jw.). Zarazem jednak w postępowaniu administracyjnym, które kończy się wydaniem ostatecznej decyzji środowiskowej, a poddanym następnie kontroli sądu administracyjnego, sąd nie może jednocześnie badać ustaleń planu miejscowego w zakresie, który wykracza poza dyspozycję art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej (patrz np. wyrok NSA z 28 marca 2017 r. sygn. II OSK 1898/15, dostępny jw.).

Prezydent Miasta Bydgoszczy decyzją z 19 stycznia 2022 r. odmówił wydania decyzji środowiskowej dla budowy linii do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych na ww. działce stwierdzając niezgodność przedsięwzięcia z ustaleniami ww. MPZP z przepisami § 16 pkt 13, § 6, § 7 pkt 1 i 2 w zw. z § 9 pkt 3, pkt 4 i pkt 7.

Rozstrzygając sprawę na skutek odwołania inwestora zarzucającego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez organ I instancji ww. przepisów planu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z 22 maja 2023 r. dokonało zasadniczo odmiennej wykładni przepisów MPZP, w tym w zakresie regulacji § 16 pkt 13, § 6, § 7 MPZP uznając zasadność zarzutów odwołania. Organ odwoławczy podzielił jednak stanowisko organu I instancji co do stwierdzenia, że lokalizacja inwestycji pozostaje niezgodna z ustaleniami § 9 pkt 3 i 4 MPZP. Stanowiło to podstawę dla utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Z analizy akt administracyjnych sprawy oraz treści uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy zlecił organowi I instancji lub przeprowadził we własnym zakresie postępowanie w celu uzupełnienia materiału dowodowego w szczególności co do określenia obecnych granic terenu objętego MPZP "Łęgnowo – Bydgoski Park Technologiczny" i usytuowania w nim terenu oznaczonego symbolem A35P oraz działki nr [...]. Wobec treści przepisów planu miejscowego konieczne jest również zweryfikowanie, na podstawie dokumentacji planistycznej i ewentualnie innej dostępnej organowi I instancji, w jakiej odległości, i w jakim usytuowaniu wobec tej działki znajdują się obecnie tereny osiedli mieszkaniowych. Wobec treści cytowanych przepisów MPZP już tylko brak możliwości zweryfikowania tych podstawowych okoliczności, czyni przedwczesną ocenę organu odwoławczego co do zgodności/niezgodności lokalizacji spornej instalacji z ustaleniami tego planu miejscowego.

Ponownie więc wskazać przyjdzie, że sporne przedsięwzięcie planowane jest na działce nr [...] obręb [...], która położona jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Łęgnowo - Park Technologiczny w Bydgoszczy symbolem A35P tj. terenie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Dla terenów "P" (§ 6), w szczególności ww. terenu w m.p.z.p. określono następujące ustalenia (§ 7):

1) przeznaczenie podstawowe: a) zabudowa produkcyjna z preferencją działalności wykorzystującej nowoczesne technologie, b) zabudowa składowa i magazynowa, c) zabudowa biurowa i socjalna, d) budynki i budowle związane z transportem samochodowym, w tym parkingi dla samochodów ciężarowych;

2) przeznaczenie uzupełniające: a) zabudowa administracyjna, b) zabudowa usługowa, c) budynki i budowle infrastruktury technicznej, d) bocznice kolejowe wraz z zabudową towarzyszącą związaną z obsługą bocznic oraz z załadunkiem i rozładunkiem towarów, e) drogi związane z komunikacją wewnętrzną, f) zieleń urządzona.

Istotne i sporne w sprawie ustalenia co do zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustalono między innymi, na tym terenie określono w § 9 MPZP

Zakaz lokalizacji składowisk wszelkich odpadów, które nie są wykorzystywane powtórnie w procesach technologicznych zakładów znajdujących się w obszarze planu, lub zawierają substancje stwarzające szczególne zagrożenie dla środowiska potwierdza

§ 15 pkt 1. W myśl przepisu § 16 pkt 13 MPZP obsługa w zakresie gospodarki odpadami stałymi powinna odbywać się "zgodnie z programem ochrony środowiska i planem gospodarki odpadami dla miasta Bydgoszczy oraz zgodnie z przepisami odrębnymi."

Należy mieć na względzie, że plan miejscowy "Łęgnowo - Park Technologiczny" w Bydgoszczy przy uchwaleniu obejmował teren ponad 800 ha, a teren jego nie był jednorodny, wyodrębniono w nim np. strefę "Parku Przemysłowego", oraz strefy A i B miedzy innymi z uwagi na skażenia terenu jak i konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ujęć wód i pobliskich osiedli mieszkaniowych.

Jak wynika z analizy przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wspartych wykładnią historyczną i autentyczną organu pierwszej instancji, priorytetem dla zabudowy i zagospodarowania na spornym terenie było ograniczenie funkcji produkcji magazynów i składów (wraz z funkcją uzupełniającą) dla sąsiednich osiedli mieszkaniowych. Wskazuje na to chociażby uszczegółowienie dla przeznaczenia podstawowego zabudowy produkcyjnej z preferencją "działalności wykorzystującej nowoczesne technologie". To pojęcie, zostało zdefiniowane w § 2 ust. 1 pkt 2, jako produkcyjna lub usługowa działalność gospodarcza charakteryzująca się wysoką wartością dodaną wytwarzanych produktów lub świadczonych usług oraz znacznym udziałem wysoko wykwalifikowanej kadry pracowniczej o profilu techniczno-inżynieryjnym, obejmującą w szczególności laboratoria badawcze, instytucje finansowe i ubezpieczeniowe, jednostki projektowe i konsultingowe, instytucje gospodarcze, środki masowej komunikacji i łączności, a także te, których powyższe grupy nie dotyczą bezpośrednio, ale mają charakter ich obsługi. Nie budzi zatem wątpliwości, że spalarnia odpadów czyli instalacja z zakresu gospodarowania odpadami nie należy do tego profilu działalności produkcyjnej, a tym bardziej usługowej. Pojęcia tego nie można bowiem odnosić do samego stosowania nowoczesnych rozwiązań technologicznych przy termicznym przekształcaniu odpadów niebezpiecznych na skalę przemysłową, także z odzyskiem energii.

Jednocześnie jednak treści przepisu § 7 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 MPZP nie można odczytywać w taki sposób, że samoistnie wyklucza on możliwość lokalizacji obiektów produkcyjnych innych, niż określone jako preferowane.

Wbrew wskazaniom zawartym w uprzednim wyroku WSA, organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę nie rozważył szczegółowo i nie wyjaśnił w skarżonej decyzji, dlaczego konkretne planowane przedsięwzięcie z uwagi na jego specyficzną funkcję i charakter uznał za zabudowę produkcyjną, o jakiej mowa w § 7 pkt 1 lit. a MPZP. Podkreślenia wymaga, że prawodawca lokalny zarówno w ramach przeznaczenia podstawowego, jak i uzupełniającego wskazał obiekty o różnym przeznaczeniu, a aby mówić o zgodności lokalizacji obiektu z tymi ustaleniami to w pierwszej kolejności należy jednoznacznie ustalić, że planowane przedsięwzięcie kwalifikuje się do którejkolwiek z tych kategorii.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że nie jest wystarczające wskazanie, że przedsięwzięcie polegające na termicznym przekształceniu i energetycznym wykorzystaniu odpadów z odzyskiem wytworzonej energii można zaliczyć do działalności produkcyjnej. Jest to bowiem stwierdzenie zbyt ogólne i nie odnosi się wprost do okolicznościach faktycznych tej sprawy. Poprzestanie na analogii do zlokalizowanej w 2009 r. spalarni odpadów komunalnych na terenie o innym symbolu objętym tym samym miejscowym planem, jest wadliwe, nie tylko z uwagi na odmienny stan prawny i faktyczny lecz również brak rzeczywistego porównania cech, funkcji i oddziaływania na środowisko instalacji służącej do termicznego przekształcania zupełnie innej kategorii prawnej odpadów. W ocenie Sądu, zabrakło w uzasadnianiu skarżonej decyzji w tej kwestii takiej wykładni treści planu co do przeznaczenia spornego terenu, która uwzględniałaby wskazane wyżej dyrektywy, czyli uwzględnienia kontekstu systemowego, funkcji ocenianej regulacji prawnej i chociażby przepisów dotyczących funkcji i działania instalacji do termicznego przekształcania odpadów, w szczególności odpadów niebezpiecznych.

Dla prawidłowej i kompleksowej wykładni przytoczonych ustaleń MPZP, w szczególności tego czy planowane przedsięwzięcie można zaliczyć do obiektu produkcyjnego, infrastruktury technicznej czy raczej przemysłowego konieczne jest bowiem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w tym zawartych w niej definicji ustawowych takich pojęć jak "odzyska energii", "termiczne przekształcanie odpadów", spalarnia odpadów". Jak już wskazano, przedmiotowe przedsięwzięcie nazwane we wniosku "budową linii do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych" stanowi bowiem instalację służącą gospodarowaniu odpadami, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.

Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach, przetwarzanie odpadów to "procesy odzysku lub unieszkodliwiania odpadów", w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Pojęcie "odzysk odpadów" oznacza jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 pkt 14 ustawy o odpadach). Z kolei "unieszkodliwianie odpadów", to proces niebędący odzyskiem, "nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii" (art. 3 pkt 30 u.o.).

Z uwagi na definicję odzysku odpadów niejednokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest on traktowany jako rodzaj działalności produkcyjnej. Skoro bowiem ma on na celu "zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji" lub przygotowanie odpadów "do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce", skutkiem odzysku jest jakiś "produkt". Końcowy fragment definicji unieszkodliwiania odpadów - "nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii" - ma dla dalszych rozważań kluczowe znaczenie i wymaga zaakcentowania. Z woli ustawodawcy, nawet jeśli w toku unieszkodliwiania odpadów powstanie energia, proces ten nie stanie się odzyskiem odpadów, lecz pozostanie ich unieszkodliwianiem.

Jednym z rodzajów odzysku odpadów jest odzysk energii, który polega na tym, że w wyniku termicznego przekształcania odpadów następuje odzyskanie energii (art. 3 pkt 15 ustawy). Termiczne przekształcanie odpadów to spalanie odpadów przez ich utlenianie albo inne procesy termicznego przetwarzania odpadów, w tym piroliza, zgazowanie i proces plazmowy, o ile substancje powstające podczas tych procesów są następnie spalane (art. 3 pkt 29). Zgodnie z art. 155 ust. 1 u.o., termiczne przekształcanie odpadów prowadzi się wyłącznie w spalarniach odpadów lub we współspalarniach odpadów.

W sensie normatywnym zatem instalacja termicznego przekształcania odpadów przez ich spalanie, będzie spalarnią lub współspalarnią odpadów, przy czym mogą są to przedsięwzięcia o prawnie odmiennym charakterze i funkcji.

Według art. 3 ust. 1 pkt 26 u.o., spalarnia odpadów to zakład lub jego część przeznaczone do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem lub bez odzysku wytwarzanej energii cieplnej, obejmujące instalacje i urządzenia służące do prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów, wraz z oczyszczaniem gazów odlotowych i wprowadzaniem ich do powietrza, kontrolą, sterowaniem i monitorowaniem procesów oraz instalacjami związanymi z przyjmowaniem, wstępnym przetwarzaniem i magazynowaniem odpadów dostarczonych do termicznego przekształcania oraz instalacjami związanymi z magazynowaniem i przetwarzaniem substancji otrzymanych w wyniku spalania i oczyszczania gazów odlotowych. Jeżeli współspalanie odpadów odbywa się w taki sposób, że głównym celem tej instalacji nie jest wytwarzanie energii, tylko termiczne przekształcenie odpadów, to instalacja jest uważana za spalarnię odpadów.

Stosownie natomiast do art. 3 ust. 1 pkt 31 u.o., współspalarnia odpadów to zakład lub jego część, "których głównym przedmiotem działalności jest wytwarzanie energii lub produktów", w których wraz z paliwami są przekształcane termicznie odpady w celu odzyskania zawartej w nich energii lub w celu ich unieszkodliwiania, obejmujące instalacje i urządzenia służące do prowadzenia procesu termicznego przekształcania, wraz z oczyszczaniem gazów odlotowych i wprowadzaniem ich do atmosfery, kontrolą, sterowaniem i monitorowaniem procesów, instalacjami związanymi z przyjmowaniem, wstępnym przetwarzaniem i magazynowaniem odpadów dostarczonych do termicznego przekształcania oraz instalacjami związanymi z magazynowaniem i przetwarzaniem substancji otrzymanych w wyniku spalania i oczyszczania gazów odlotowych.

Wskazać dalej należy, że zgodnie art. 158 ust. 1 ww. ustawy, termiczne przekształcanie:

1) odpadów niebezpiecznych,

2) stałych odpadów komunalnych

stanowi proces unieszkodliwiania D10, wymieniony w załączniku nr 2 do ustawy.

Z kolei termiczne przekształcanie, w celu odzysku energii:

1) odpadów opakowaniowych,

2) odpadów innych niż niebezpieczne,

3) stałych odpadów komunalnych w spalarniach odpadów przeznaczonych do przetwarzania stałych odpadów komunalnych, których efektywność energetyczna jest co najmniej równa wartościom określonym w załączniku nr 1 do ustawy

4) odpadów, o których mowa w art. 163

- stanowi proces odzysku R1, wymieniony w załączniku nr 1 do ustawy (art. 158 ust. 2).

Z materiału dowodowego sprawy wynika i niespornym pozostaje, że w spornej instalacji będą przeprowadzane oba z tych procesów.

Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.o., zakazuje się odzysku odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych, z wyjątkiem rodzajów odpadów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 94 ust. 2. W sposób szczególny natomiast podkreślenia wymaga, że w myśl art. 95 ust. 2 tej ustawy, zakaźne odpady medyczne lub zakaźne odpady weterynaryjne unieszkodliwia się przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych. Przy czym ustawodawca wprost zakazał unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych we współspalarniach odpadów (art. 95 ust. 3). Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2017 r. sygn. II OSK 651/16, w art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach, odnośnie do zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych ustawodawca przewidział konkretną, ściśle określoną metodę gospodarowania odpadami i to zarówno co do sposobu postępowania (unieszkodliwianie), jak i technologii (spalanie w spalarni odpadów niebezpiecznych).

Nie może budzić wątpliwości, że zarówno zakaźne odpady medyczne, jak i weterynaryjne są źródłem zagrożeń infekcyjnych, co wymaga uwzględnienia tym bardziej z perspektywy zagrożeń epidemicznych. Przepis art. 95 ust. 2 ww. ustawy, ma na celu maksymalne ograniczenie zagrożenia sanitarno-epidemiologicznego związanego z posiadaniem, a także przetwarzaniem odpadów zakaźnych, dlatego unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych powinno odbywać się w ramach jednego procesu technologicznego i winno się sprowadzać do ich termicznego unieszkodliwienia w spalarniach odpadów niebezpiecznych. Inna interpretacja tego przepisu mogłaby spowodować brak możliwości jego egzekwowania przez organy kontrolne obowiązków wynikających z przepisów prawa ochrony środowiska.

Z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że w planowanej instalacji będzie następowało termiczne przekształcanie zarówno odpadów niebezpiecznych, jak i innych niż niebezpieczne, w tym jednak odpadów medycznych i zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych (!) Tym samym nie można pominąć przy ocenie zgodności lokalizacji tego przedsięwzięcia z cytowanymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego okoliczności, że planowana "linia do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych", stanowi w sensie prawnym spalarnię odpadów niebezpiecznych. Kolegium nie uwzględniło powyższych norm przy wykładni przepisów MPZP.

Szczegółowy sposób postępowania z odpadami medycznymi określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r. (Dz.U. poz. 1975), które określa. Dotyczy ono odpadów medycznych (§ 1 pkt 2): zakaźnych o kodach 18 01 02*, 18 01 03*, 18 01 80* i 18 01 82*; niebezpiecznych, innych niż zakaźne, o kodach 18 01 06*, 18 01 08* i 18 01 10*; innych niż niebezpieczne o kodach 18 01 01, 18 01 04, 18 01 07, 18 01 09 i 18 01 81.

Natomiast rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 26 listopada 2021 r. w sprawie unieszkodliwiania oraz magazynowania odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych (Dz.U. poz. 2245) określa z dopuszczalne sposoby unieszkodliwiania i warunki magazynowania odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych oraz warunki prowadzenia procesów unieszkodliwiania odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych, a także sposób monitoringu tych procesów, dla których prowadzenie monitoringu jest konieczne dla zapewnienia prawidłowego prowadzenia tych procesów. Dopuszczalnymi sposobami unieszkodliwiania odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych, nieposiadających właściwości zakaźnych, są: przekształcanie termiczne na lądzie (D10), zwane dalej procesem D10; obróbka fizyczno-chemiczna z wyłączeniem autoklawowania, dezynfekcji termicznej oraz działania mikrofalami, jeżeli technika zastosowana w tej obróbce zapewnia bezpieczne dla środowiska oraz dla życia i zdrowia ludzi unieszkodliwianie odpadów (D9); składowanie na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne (D5) - dla odpadów innych niż niebezpieczne.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia w sprawie unieszkodliwiania oraz magazynowania odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych, warunki prowadzenia procesu D10 i warunki magazynowania odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych, "w tym zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych", określa załącznik nr 2 do rozporządzenia. Stosownie zaś do tego załącznika, proces D10 zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych prowadzi się "w spalarni odpadów niebezpiecznych" w taki sposób, aby temperatura gazów spalinowych, zmierzona blisko ściany wewnętrznej komory spalania lub w innym reprezentatywnym miejscu komory spalania wynikającym ze specyfiki technicznej spalarni odpadów, po ostatnim doprowadzeniu powietrza, nawet w najbardziej niekorzystnych warunkach, została podniesiona w kontrolowany i jednorodny sposób oraz była utrzymywana przez co najmniej 2 sekundy na poziomie nie niższym niż 1100°C. Planowana przez Spółkę w ramach instalacji przetwarzania odpadów medycznych komora dopalania spełnia ten warunek ("Pojemność komory dopalania zapewni minimum 2 sekundy przebywania spalin w temperaturze 1100 °C").

Co istotne, spalarnie odpadów i współspalarnie odpadów do prowadzenia procesu D10 wyposaża się obligatoryjnie "w urządzenia techniczne służące do odzysku energii powstającej w procesie, jeżeli taki odzysk energii jest wykonalny". Stąd definiując unieszkodliwianie odpadów, ustawodawca uznał go za proces niebędący odzyskiem, "nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii" (art. 3 pkt 30 ustawy o odpadach). Skoro bowiem spalarnia musi zostać wyposażona w "urządzenia techniczne służące do odzysku energii powstającej w procesie, jeżeli taki odzysk energii jest wykonalny", nie stanie się przez to instalacją odzysku odpadów. Jest to bowiem tylko "wtórny skutek takiego procesu", przewidziany wprost przez ustawodawcę.

Zostało już prawomocnie przesądzone w tej sprawie, co podziela organ odwoławczy jak i strona skarżąca, że okoliczność zaliczenia planowanego przedsięwzięcia do działalności z zakresu gospodarowania odpadami nie oznacza niedopuszczalności jego realizacji na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie na cele działalności gospodarczej, produkcyjnej czy przemysłowej. Przeciwne stanowisko oznaczałaby bowiem, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem "O", a więc tylko w ściśle określonych i z góry przewidzianych miejscach. Prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej (podobnie NSA w wyroku z 31 stycznia 2017 r., II OSK 1553/16, CBOSA). Jeżeli zatem pozostałe postanowienia planu miejscowego nie wykluczają możliwości realizacji przedsięwzięcia związanego z gospodarowaniem odpadami, to zasadniczo należy dopuścić jego realizację na terenach przeznaczonych na cele działalności produkcyjnej czy przemysłowej.

Organ odwoławczy jak wskazano, dowolnie i przedwcześnie stwierdził jednak, że sam tylko fakt, procesu częściowego odzysku energii przy spalaniu odpadów świadczy o zaliczaniu przedsięwzięcia do obiektów produkcyjnych, i w tym zakresie pozostaje zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Łęgnowo – Park Technologiczny" w Bydgoszczy, na wskazanym terenie o symbolu A35P czyli terenie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów..

Jak wskazano dla terenu tego w m.p.z.p. określono przeznaczenie podstawowe: zabudowy produkcyjnej z preferencją działalności wykorzystującej nowoczesne technologie, zabudowy składowej i magazynowej, zabudowy biurowej i socjalnej oraz budynków i budowli związanych z transportem samochodowym. Zgodnie z § 2 pkt 12 m.p.z.p. jako "przeznaczenie podstawowe" należy rozumieć takie przeznaczenie (ew. jedno z przeznaczeń), które powinno dominować na danym terenie lub działce.

Zważyć przyjdzie, że wykładni przepisów m.p.z.p. należy dokonać w tej sprawie z uwzględnieniem przepisów odrębnych t.j. przepisów ustawy o odpadach jak również wydanych na ich podstawie przepisów wykonawczych, ze szczególnym uwzględnieniem charakteru odpadów, które mają być poddane procesowi termicznego przekształcania (spalania) w planowanej instalacji, a więc odpadów niebezpiecznych, oraz medycznych i weterynaryjnych odpadów zakaźnych. Organ odwoławczy nie poddał jakiejkolwiek ocenie nawet tego, czy wnioskodawca wskazał jaka ilość poszczególnych grup odpadów będzie poddawana spalaniu, a zatem czy można jakkolwiek ustalić stosunek przetwarzanych w instalacji odpadów z planowanej ilości 28 000 Mg/rok. Aby można czynić ewentualne rozważania, jak znaczną część magazynowanych, przetwarzanych odpadów będą stanowić odpady poszczególnych grup, w tym odpady niebezpiecznych, odpady medyczne i weterynaryjne (w tym zakaźne), i odpady innych niż niebezpieczne, i w związku z tym w jakim zakresie będzie możliwy ewentualny odzysk energii, i adekwatny do nich proces przetwarzania tych grup odpadów niezbędne byłoby podanie danych w tym zakresie w raporcie oddziaływania na środowisko. Organ nie ustalił aby przedsięwzięcie miało polegać zasadniczo na produkcji energii, a przy termicznym przekształcaniu odpadów niebezpiecznych, odzysk energii ze spalania jest wyłącznie produktem ubocznym podstawowej działalności jaką jest spalanie odpadów.

Z przedłożonego raportu oceny oddziaływania na środowisko, wraz z uzupełnianiami w szczególności z opisem przebiegu technologicznego oraz wskazanych w załącznikach do raportu (wykaz odpadów przewidzianych do przetworzenia w procesie R1 i w procesie D10 wynika, że w instalacji będą m.in. spalane odpady medyczne i weterynaryjne (narzędzia chirurgiczne i zabiegowe, chemikalia, części ciała i organy, leki itd.), w tym także zakaźne odpady medyczne, na co wprost wskazano w uzupełnieniu raportu z 30 kwietnia 2021 r. (k. 259 i nast. akt adm.).

O ile zatem Kolegium oparło ocenę na wytwarzaniu energii i odzysku energii przy procesie spalania odpadów w ramach ich termicznego przekształcania, to nie mogło pominąć jednocześnie przepisów szczególnych dotyczących postępowania z odpadami przewidzianymi do takiego przekształcania w ramach dwóch odrębnych procesów R1 (proces odzysku) oraz D10 (unieszkodliwiania), a tym bardziej przepisów odnoszących się do postępowania z odpadami medycznymi (czyli odpadami powstające w związku z udzielaniem świadczeń zdrowotnych oraz prowadzeniem badań i doświadczeń naukowych w zakresie medycyny) i weterynaryjnymi, w tym zakaźnymi odpadami medycznymi.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i dokonywaniu wykładni adekwatnych przepisów planu miejscowego organ winien zatem zwrócić szczególną uwagę na fakt, że ustawodawca, mając na uwadze zagrożenie dla zdrowia, środowiska, w sposób odrębny bardziej szczegółowo określił zasady gospodarowania niektórymi rodzajami odpadów, w tym chociażby odpadami medycznymi i odpadami weterynaryjnymi (w tym przepisy art. 3, przepisy rozdziału 3 działu VII ustawy o odpadach: wyrażona w art. 20 tej ustawy zasada bliskości, dotycząca zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych; art. 27 ustawy oraz właściwe rozporządzenia wykonawcze). Organ ustali zatem i oceni czy planowana instalacja, uwzględniając cel i ramy prawne jej funkcjonowania określone przepisami prawa - będzie obiektem produkcyjnym (przede wszystkim odzyskującym energię w procesie termicznego przekształcania odpadów), czy też będzie spalarnią odpadów niebezpiecznych, a pozyskana z tego spalania energia, bez względu na jej ilość będzie jedynie produktem ubocznym tego spalania.

Definicje przytoczone mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, czy planowana przez skarżącego inwestycja jest w faktycznie zakładem produkcyjnym, czy też spalarnią odpadów niebezpiecznych, z której w efekcie może być pozyskana energia lub innego rodzaju odzysk. Przy czym efekt uboczny podstawowej działalności zakładu (unieszkodliwiania odpadów), nie może przesądzać o kategorii przedsięwzięcia

i kwalifikowania go jako zakładu produkcyjnego. Wskazuje na to szczególnie ustawowe rozróżnienie kategorii spalarni odpadów i współspalarni odpadów.

Ponownie podkreślić przyjdzie, że treść planu miejscowego stanowi ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Z tego też względu istotne było ustalenie, czy przedsięwzięcie określone we wniosku wszczynającym postępowanie objęte skargą, zgodne jest z ustaleniami MPZP określającymi przeznaczenie, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla terenu działki nr [...]. Ustalenie tej okoliczności wymagało przede wszystkim określenie charakteru przedsięwzięcia opisanego we wniosku Spółki, karcie informacyjnej przedsięwzięcia, inicjującego postępowanie i Raporcie.

Dokonując oceny zgodności lokalizacji planowanej przez skarżąca Spółkę na ww. nieruchomości "linii do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych", z ustaleniami obowiązującego dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ winien jednak uwzględnić we wzajemnych powiązaniach wszystkie przytaczane odrębnie przepisy MPZP, które tworzą łącznie ustalenia, z którymi zgodna musi być lokalizacja planowanej inwestycji. Z przytoczonych już wcześniej powodów nieprawidłowe jest stanowisko SKO oparte na fragmentarycznym odnoszenia planowanego przedsięwzięcia do wyodrębnionych przepisów w oderwaniu od celu i charakteru obligatoryjnych regulacji planu miejscowego. I tak nie można interpretować przepisu § 16 (w tym pkt 13) MPZP (określającego dla terenów o symbolu "P" obowiązujące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej), od całości normy prawnej kreującej ustalenia planistyczne dla terenu oznaczonego symbolem A35P. Z przepisu tego wynika wprost obowiązek stosowania zasad w zakresie gospodarki odpadami stałymi – zgodnie z programem ochrony środowiska i planem gospodarowania odpadami dla miasta Bydgoszczy oraz zgodnie z przepisami odrębnymi. Przy czym zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 11 MPZP ilekroć mowa w tym akcie o "przepisach odrębnych" – należy przez to rozumieć przepisy ustaw wraz z aktami wykonawczymi oraz ograniczenia w dysponowaniu terenem, wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych.

W powyższym kontekście oczywistym pozostaje, że oceny zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z MPZP, w rozumieniu art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. należy dokonywać uwzględniając przeznaczenie podstawowe opisane konkretnie w § 7 pkt 1 tego planu miejscowego z zachowaniem m.in. zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego określonych m.in. § 9 MPZP, które wskazują konkretnie kierunek wykładni przepisów tego MPZP. Prawodawca lokalny jak wynika z tych przepisów położył znaczący nacisk przy zabudowie i zagospodarowaniu terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów – jednak na ograniczanie ryzyka dalszego pogorszania jakości środowiska, przyrody, w związku ze znanymi już powszechnie istotnymi zagrożeniami, uciążliwościami i stanem środowiska na niektórych obszarach objętych przedmiotowym planem miejscowym (wskazał na to WSA w Bydgoszczy w uprzednio wydanym wyroku). Cel ten ma być osiągnięty w szczególności poprzez: wykonywanie przed lokalizacją inwestycji badań gleby, ziemi i wód podziemnych oraz, o ile zaistnieje taka konieczność, przywrócenie ich do stanu odpowiadającego aktualnym standardom (pkt 1); wprowadzenie zasady stosowania nowoczesnych technologii, przy czym wyłącznie takich, które charakteryzują się niskimi uciążliwościami dla środowiska (pkt 3); a jednocześnie zakazu lokalizacji takich funkcji powodujących jakiekolwiek uciążliwości dla osiedli mieszkaniowych znajdujących się w sąsiedztwie planu (4).

Rozważyć więc należało co należy rozumieć pod pojęciem "uciążliwości", o których mowa w § 9 pkt 4 planu miejscowego. Jako przedwczesne i nieuprawnione należy uznać utożsamianie przez stronę skarżącą pojęcia "uciążliwości" z przekraczaniem "dopuszczalnych norm środowiskowych". Rzeczą bowiem oczywistą jest, że nie jest możliwe wydanie decyzji środowiskowej w sytuacji, kiedy dane przedsięwzięcie jest niezgodne z przepisami ustawowymi zakreślającymi określone normy i wymagania (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2023 r. sygn. III OSK 962/23, CBOSA). Uchwałodawca bowiem określił w MPZP dla tych terenów dalej idący wymóg ochrony dla funkcji mieszkaniowej (osiedli mieszkaniowych) zrealizowanych poza granicami tego planu, niż nieprzekraczanie norm szkodliwego oddziaływania funkcji produkcyjnej składów i magazynów. MPZP wprowadził zakaz lokalizacji wszelkich funkcji powodujących "uciążliwości" dla tych osiedli mieszkaniowych. Kolegium dokonało prawidłowej interpretacji tego pojęcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W tym też celu zakazano składowania wszelkich odpadów, które nie są wykorzystywane powtórnie w procesach technologicznych zakładów znajdujących się w obszarze planu lub zawierają substancje stwarzające szczególne zagrożenie dla środowiska. Odczytując z kolei ten przepis w związku z pozostałymi zakazami, należy wskazać na to, że uchwałodawca dążył tym samym do ograniczenia transportu produktów i substancji szkodliwych poza teren planu miejscowego. Może to wynikać także z obawy przed zwiększaniem uciążliwości powodowanych przez funkcjonowanie planowanych obiektów produkcyjnych, składów i magazynów tego typu, które np. wiązałyby się ze znaczącymi zagrożeniami i uciążliwościami transportu np. znacznej ilości odpadów (zwłaszcza odpadów niebezpiecznych na teren i z terenu planu miejscowego). Konieczne jest zatem uwzględnienie w ocenie zgodności lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia także kwestii przebiegu drogi transportu odpadów niebezpiecznych na teren planowanego zakładu i to nie tylko przez teren objęty MPZP ale także czy przebiegać będzie w pobliżu osiedli mieszkaniowych sąsiadujących z terenem planu, ich ilości uwzględniając wynikające z tego możliwe do oceny uciążliwości dla terenów osiedli mieszkaniowych i np. dane związane z funkcjonującą już spalarnią odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. Jak wynika z akt sprawy planowane przedsięwzięcie ma przetwarzać nawet 3.5 krotnie większą ilość odpadów rocznie. Na wolę uchwałodawcy minimalizowania negatywnych skutków dla środowiska terenów oznaczonych w planie symbolem "P" na terenie Łęgnowo - Park Technologiczny na teren sąsiadujących z tym planem osiedli mieszkaniowych wskazują także pozostałe przepisów § 9 MPZP. Przykładowo wprowadzenie zasady użytkowania wód podziemnych wysokiej jakości głównie do celów konsumpcyjnych, oraz że wprowadzane na tych terenach technologie powinny uwzględniać minimalizowanie wykorzystania tych wód (pkt 6), a przede wszystkim zasady ograniczania ryzyka wystąpienia poważnych awarii oraz ich skutków dla ludzi i środowiska, zgodnie z przepisami odrębnymi (pkt 7). Przy czym przepisy odrębne w tym zakresie to także przepisy ustawy o odpadach i aktów wykonawczych dotyczących spalarni odpadów.

W kontekście powyższego i treści ustaleń planu miejscowego dla terenu A35P jako nieadekwatne do okoliczności sprawy należy uznać wywody skargi opierające się na porównaniu szkodliwości oddziaływania elektrociepłowni i spalarni odpadów.

Ponownie podkreślenia wymaga, że przepis art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej nie uzależnia wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań od niesprzeczności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz od zgodności lokalizacji tego przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego dla konkretnego terenu.

W ocenie Sądu dopiero odniesienie powyższych definicji z ustawy o odpadach do parametrów planowanego przedsięwzięcia pozwoli organowi prawidłowo ocenić czy planowane przedsięwzięcie nazwane przez Skarżąca "linią do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych" stanowić ma odrębną instalację, czy część innego zakładu i czy będzie miało ono charakter działalności produkcyjnej, czy też nie. Ustawodawca rozróżnia bowiem jednoznacznie sytuacje, gdy istotą i główną funkcją przedsięwzięcia jest unieszkodliwianie odpadów (np. spalanie, z odzyskiem lub bez), od takiego, które jedynie pełni funkcję służebną, pomocniczą dla głównej funkcji np. produkcyjnej, czy ochrony zdrowia (np. spalarnia odpadów medycznych przy szpitalach, przychodniach).

Niewystarczające jest zatem stwierdzenie, że w planowanej instalacji będzie również zachodził proces produkcyjny, bowiem ocena zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być abstrakcyjna i jedynie "zbliżona" do przeznaczenia terenu określonego w tym akcie prawa miejscowego. W art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. nie chodzi bowiem o "dopasowanie" jednego z zachodzących w danej instalacji procesów do przepisów planu miejscowego, lecz o zgodność zasadniczej i dominującej funkcji i przeznaczenia całego przedsięwzięcia z ustaleniami tego planu.

Dla właściwej interpretacji przywołanych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec istoty sporu w tej, niebagatelne znaczenie ma również oczywiste rozróżnienie prawne różnych grup i rodzajów odpadów, jak również adekwatnych sposobów postępowania z nimi, unieszkodliwiania, w tym ich termicznego przekształcania.

W art. 3 ust. 1 ww. ustawy zdefiniowano m.in. pojęcia odpadów: komunalnych (pkt 7), medycznych (pkt 8) i weterynaryjnych (pkt 11), obojętnych (pkt 9), itd. Zgodnie natomiast z ust. 4 art. 3, "odpady niebezpieczne" oznaczają odpady wykazujące co najmniej jedną spośród właściwości niebezpiecznych określonych w stosownych przepisach. Z kolei odpady inne niż określone w ust. 4, określa się zbiorczo jako "odpady inne niż niebezpieczne" (ust. 4a). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy, odpady klasyfikuje się przez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów, uwzględniając: 1) źródło ich powstawania; 2) właściwości powodujące, że odpady są odpadami niebezpiecznymi, określone w rozporządzeniu (UE) nr 1357/2014 i w rozporządzeniu (UE) 2017/997, oraz przepisy wydane na podstawie art. 3 ust. 5;

3) składniki odpadów, dla których przekroczenie wartości granicznych stężeń substancji niebezpiecznych może powodować, że odpady są odpadami niebezpiecznymi.

Katalog odpadów z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych, kierując się źródłem powstawania odpadów oraz właściwościami odpadów, określa minister właściwy do spraw klimatu w drodze rozporządzenia (ust. 3).

W myśl art. 6 odpadami niebezpiecznymi są odpady wskazane w katalogu odpadów, określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, jako odpady niebezpieczne, z zastrzeżeniem art. 7.

W rozdziale 4 ustawy określono szczególne zasady postępowania z odpadami niebezpiecznymi.

Nie może bowiem budzić wątpliwości, że tak jak oczywista jest różnica pomiędzy normatywnymi kategoriami pojęć "odpady komunalne", "odpady niebezpieczne" i odpady inne niż niebezpieczne, zdefiniowanymi w ustawie o odpadach, tak również w kontekście treści ww. ustaleń MPZP, nie można w taki sposób jak uczynił to organ odwoławczy, jednolicie oceniać zgodności z ustaleniami planu miejscowego lokalizacji na przedmiotowym terenie dowolnych instalacji do termicznego przekształcania wszelkiego rodzajów odpadów, w szczególności odpadów niebezpiecznych.

Uwzględniając powyższe przepisy oraz wskazania Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie uznaje za prawidłową wykładni przepisu § 9 pkt 7 MPZP zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO z 22 maja 2023 r., co może mieć związek z niezasadnym abstrakcyjnym dopasowywaniem planowanego przedsięwzięcia do poszczególnych przepisów m.p.z.p. W ocenie Sądu, określona w powyższym przepisie "zasada ograniczania ryzyka wystąpienia poważnych awarii oraz ich skutków dla ludzi i środowiska", z odesłaniem przez uchwałodawcę do przepisów odrębnych, nie może być rozumiana wyłącznie jako obowiązek przestrzegania zasad ograniczania ryzyka wystąpienia poważnych awarii oraz ich skutków dla ludzi i środowiska , z godnie z przepisami ustawy -Prawo ochrony środowiska, jak stwierdził to organ odwoławczy (str. 19 uzasadnienia). Prawidłowa interpretacja normy prawnej regulującej ustalenia MPZP dla przedmiotowego terenu nie daje również podstaw do stwierdzenia, że nie zabrania on lokalizowania na obszarze A35P zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnych awarii. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma przy tym znaczenia, dla oceny zgodności lokalizacji planowego przedsięwzięcia z ustaleniami MPZP, twierdzenie organu odwoławczego oraz skarżącej Spółki, że inwestycja ta nie zalicza się do zakładów zwiększonego ryzyka wystąpienia poważnej awarii w myśl postanowień rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii. Po pierwsze bowiem, w § 9 pkt 7 wprowadzono zasadę "ograniczania ryzyka wystąpienia poważnych awarii" oraz ich skutków dla ludzi i środowiska, zgodnie z przepisami odrębnymi, a nie zasadę ograniczania wystąpienia zwiększonego lub dużego ryzyka poważnej awarii przemysłowej, do którego odnosi się ww. rozporządzenie. Po wtóre, nie wynika z treści uzasadnienia decyzji aby organ odwoławczy analizował związki planowanej instalacji z funkcjonującą na sąsiedniej działce spalarnią odpadów niebezpiecznych prowadzoną przez E. sp. z o.o. w Bydgoszczy. Jako przepisy odrębne w tej kwestii należy tu analizować w istocie przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm. dalej "P.o.ś"), jak również ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Definicje legalne pojęć używanych w P.o.ś ustawodawca zawarł w art. 3, wśród nich między innymi odrębne kategorie prawne stanowią pojęcia "poważnej awarii" oraz "poważnej awarii przemysłowej". I tak pod pojęciem "poważnej awarii" należy rozumieć zdarzenie, w szczególności emisję, pożar lub eksplozję, powstałe w trakcie procesu przemysłowego, magazynowania lub transportu, w których występuje jedna lub więcej niebezpiecznych substancji, prowadzące do natychmiastowego powstania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub środowiska lub powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem (pkt 23). "Poważna awaria przemysłowa" oznacza natomiast poważną awarię w zakładzie (pkt 24). Istotne w interpretacji tych pojęć pozostają również zawarte w art. 3 ww. ustawy, definicje także takich pojęć jak: "instalacja (pkt 6), "istotna zmiana instalacji" (pkt 7), "prowadzący instalację" (pkt 31). Zgodnie z pkt 48 art. 3 P.o.ś. ilekroć w ustawie mowa o "zakładzie" - rozumie się przez to jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami; Przy czym "tytuł prawny" oznacza tu prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy (pkt 41).

W pkt 48a ustawodawca odrębnie zdefiniował pojęcie "zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej" - jako zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej lub zakład o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, o których mowa w art. 248 ust. 1.

W myśl art. 248 ust. 1 "P.o.ś." zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, zwanej dalej "awarią przemysłową", w zależności od rodzaju, kategorii i ilości substancji niebezpiecznej znajdującej się w zakładzie uznaje się za zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o zwiększonym ryzyku", albo za zakład o dużym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o dużym ryzyku".

Zdaniem Sądu nie budzi żadnych wątpliwości, że co do zasady budowa spalarni odpadów niebezpiecznych wiąże się ze znaczącym ryzykiem wystąpienia poważnych awarii oraz ich skutków dla ludzi i środowiska, w rozumieniu ww. przepisów. Wynika to wprost także z interpretacji dalszych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, jak również przepisów ustawy o odpadach (). W tym kontekście, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji ponownie oceni spełnienie zasady określonej w § 9 pkt 7 przy planowanej lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia na działce nr [...].

Prawidłowo organ odwoławczy wywiódł, że planowane przedsięwzięcie z uwagi na jego charakter nie narusza zakazu określonego w § 9 pkt 5 MPZP. Przedwczesna i niewystarczająca okazała się jednak ocena Kolegium co do podstaw odmowy wydania decyzji środowiskowej w okolicznościach tej sprawy, z uwagi na niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami MPZP. Jak już bowiem wskazało, organ odwoławczy dokonał częściowo błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, w tym MPZP a nadto niedostatecznie ustalił okoliczności faktyczne konieczne do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie i prawidłowej subsumpcji przepisów prawa.

W tym zakresie niewystarczające okazało się poprzestanie w uzasadnieniu skarżonej decyzji SKO na wskazaniu uchwał zmieniających uchwałę nr LIV/1093/05/14 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 28 września 2005 r. "Łęgnowo - Park Technologiczny" w Bydgoszczy w aspekcie braku w tym planie zakazu lokalizacji spalarni odpadów. Mimo, że organ dostrzegł, że niektóre z tych uchwał pozbawiły mocy częściowo ww. MPZP, nie poczynił w związku z tym ustaleń dotyczących granic obszaru objętego aktualnie przedmiotowym MPZP, odległości terenu planowanego przedsięwzięcia od granic tego planu i co szczególnie istotne od osiedli mieszkaniowych położonych w sąsiedztwie granic tego planu. W tym celu należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy winien zwrócić się do Prezydenta Miasta Bydgoszczy o sporządzenie stosowanej dokumentacji, zarówno w formie graficznej jak i opisowej na podstawie dokumentów będących w posiadaniu tego organów gminy. Bardziej wnikliwie należy także ocenić po pierwsze charakter planowanego przedsięwzięcia i związany z tym rodzaj uciążliwości dla środowiska, w tym dla zdrowia ludzi wynikający zarówno z treści powszechnie obowiązujących przepisów prawa jak i dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy.

Analiza stopnia uciążliwości przedsięwzięcia na środowisko nie może sprowadzać się jedynie do wymienienia rodzaju oraz ilości odpadów, bez uwzględnienia tego, czy ilości i rodzaje odpadów związanych z prowadzeniem zakładu danego rodzaju przekracza standardy właściwe tego typu zakładom, jak oddziaływanie w tym zakresie ocenić należy w kontekście już funkcjonujących na danym terenie przedsięwzięć z zakresu gospodarki odpadami. Rację ma skarżąca, że z rozważań organu odwoławczego w tym zakresie wynika w zasadzie tyle, iż już sam fakt oddziaływania inwestycji na środowisko, w opisany przez SKO sposób, świadczy o oddziaływaniu nadmiernie uciążliwym. Standardem w tym kontekście nie może być, co oczywiste, zerowe oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Ocenę, że oddziaływanie to jest uciążliwe w stopniu wyższym niż niski, należy poprzeć konkretnymi dowodami: analizą ewentualnych progów emisyjności, analizą porównawczą zakładów podobnych, już funkcjonujących, opisem sposobu zagospodarowania powstałych odpadów w oparciu o przedłożony raport. Analizy takiej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak, sama ocena braku spełnienia warunku z § 9 pkt 3 MPZP nosi w tym przypadku znamiona arbitralności.

Nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, zasadnie strona skarżąca wywodzi, że organ nie ustosunkował się do podnoszonych przez nią w toku postępowania zarzutów i dowodów związanych z funkcjonowaniem ( i wydaniem decyzji środowiskowej bez kwestionowania zgodności lokalizacji z ustaleniami MPZP) na terenie objętym takimi samymi ustaleniami planu zarówno spalarni odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych. Skarżąca także w skardze i na rozprawie wskazała wiele przedsięwzięć, które jej zdaniem są co najmniej tak samo uciążliwe, wiążą się z gospodarką odpadami lub uciążliwą produkcją organ nie dokonał przeprowadził w tym zakresie ustaleń i nie dokonał oceny tych argumentów mimo obowiązku wynikającego z zasad ogólnych postępowania określonych w art. 8 k.p.a.

W myśl art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z kolei zgodnie z § 2, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływać ujemnie na kulturę prawną obywateli. Źródłem tej zasady procesowej jest sformułowana art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości, według której wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie do działań organów administracji publicznej wymaga więc stosowania wobec tych samych rodzajowo sytuacji faktycznych i prawnych jednakowej miary ocennej. Za naruszające tę zasadę uznać należy niewątpliwie m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany.

Podkreślić należy, że przepis art. 8 k.p.a. uzyskał takie brzmienie od dnia

1 czerwca 2017 r. na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Zasada z art. 8 § 2 nie ma zatem zastosowania do decyzji wcześniejszych.

Wskazać należy, za orzecznictwem, że nie można powołać się na naruszenie zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sytuacji, kiedy wydana w sprawie decyzja, choćby była odmienna od innej decyzji, wydanej w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, jest jednak prawidłowa i zgodna z prawem. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności ma w tej sytuacji priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej jak decyzje uprzednio wydawane w analogicznych stanach faktycznych i prawnych, bowiem oczekiwanie takie nie jest "słuszne" i "uzasadnione" jako naruszające zasadę praworządności.

Wynikająca z art. 8 § 2 k.p.a. zasada uzasadnionych oczekiwań nie może bowiem być rozumiana jako bezwzględna konieczność wydawania rozstrzygnięć powielających poprzednie rozstrzygnięcia, ponieważ mogłoby to prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Nie może więc pozostawać w oderwaniu od obowiązującego porządku prawnego i być przeciwstawiana obowiązującym przepisom. Postępowanie organu administracji pozostające w sprzeczności z przepisami prawa nie może prowadzić do powstania oczekiwań, których charakter byłby uzasadniony (por. wyroki NSA z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. II OSK 1976/20, z dnia 18 lipca 2023 r. sygn. II OSK 2645/20, CBOSA).

Zasada wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a., nie oznacza zatem, że organ administracji, nawet dostrzegając podobieństwo załatwianej sprawy do spraw załatwianych wcześniej, zawsze musi wydać decyzję analogiczną do decyzji wydanych wcześniej. Jednak organ zobowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko w danej sprawie w kontekście tej zasady (na tle innych przypadków o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym) – co w niniejszej sprawie zarzucała konsekwentnie już w postępowaniu odwoławczym skarżąca Spółka. W skardze (str. 26) E. sp. z o.o. z siedzibą w W. także wskazała na funkcjonujące w obszarze MPZP przedsięwzięcia produkcyjne, handlowe, usługowe jako zakłady przetwarzające odpady, w tym spalarnię odpadów M. sp. z o.o., Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych [...]" sp. z o.o. zajmujące się odbiorem i przetwarzaniem różnego rodzaju odpadów w tym przemysłowych i odpadów kategorii III, czy spalarnia odpadów niebezpiecznych prowadzona przez E. w B.. Jako istotna okoliczność skarżąca Spółka wskazała także wydanie przez organ I instancji [...] października 2021 r. decyzji środowiskowej dla instalacji planowanej przez "E. sp. z o.o. służącej do zescalania żużli i popiołów (tzn. tych samych odpadów, których wytwarzanie zostało przez SKO uznane za sprzeczne z § 9 pkt 3 MPZP). Wydajność tej instalacji ma wynosić 110 t/h dla odpadów stabilizowanych i 35 t/h dla produkcji paliw alternatywnych RDF, łącznie ilość odpadów poddanych przetworzeniu w zakładzie wyniesie 290 000 t/rok. Zdaniem skarżącej nie ma żadnych podstaw by twierdzić, że instalacja spółki E. będzie zgodna z ustaleniami wynikającymi z § 9 pkt 3 MPZP, a budowa ITPO przez E. nie.

Sąd jednak nie może zastępować organów administracji w rozstrzygnięciu tego problemu, gdyż jego rolą nie jest załatwianie spraw za organ, lecz kontrolowanie działalności administracji publicznej w aspekcie zgodności jej działań albo zaniechań z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2019 r., poz. 2167). Tym bardziej, kiedy wady te są istotne z punktu widzenia kierunku (sposobu) rozstrzygnięcia sprawy. Błędy, które wynikają z uzasadnienia kontrolowanych decyzji są istotne, a nawet kluczowe dla kierunku rozpoznania sprawy.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty i argumentacja skargi odnosząca się do braku uciążliwości planowanego przedsięwzięcia w opisanych wyżej aspektach, w tym także w odniesieniu do zasad z § 9 pkt 3 i 4, która ogranicza się do polemiki wobec stanowiska organu. Skarżąca nie wykazała w toku postępowania zwłaszcza tego, że planowana "linia do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych" będzie się charakteryzowała niską uciążliwością dla środowiska. Nie wynika to z pewnością z Raportu oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko, ani z funkcji i charakteru spalarni odpadów niebezpiecznych w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Także analiza wskazująca na nieprzekraczanie norm emisji i stanu jakości powietrza, nie wyczerpuje pojęcia powodowania "uciążliwości", w rozumieniu. przepisów § 9 MPZP . Nadto w MPZP dla terenu A35P nie przewidziano przeznaczenia przemysłowego, lecz jest to teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Nie jest zatem istotne dla oceny zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z tym planem samo tylko wytwarzanie odpadów w procesie produkcji, czy też ich przetwarzanie, lecz bardziej skala przedsięwzięcia, rodzaje i grupy odpadów, ich uciążliwość dla środowiska w tym dla sąsiadujących z planem terenów osiedli mieszkaniowych. Nadto jak wskazał organ, uciążliwość przedsięwzięcia związana jest z emisją różnych substancji, w szczególności gazów odlotowych, ścieków oraz wytwarzanych odpadów. Zdaniem Sądu, na obecnym etapie postępowania z analizy zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika "brak" uciążliwości planowanego przedsięwzięcia dla środowiska, w tym dla osiedli mieszkaniowych.

Odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi na obecnym jej etapie jest przedwczesne.

Z tych powodów wobec naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 136 i art. 138 K.p.a. oraz błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego przyjęte przez organy stanowisko, że lokalizacja projektowanego przedsięwzięcia narusza ustalenia planu miejscowego, co - zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej - uniemożliwia wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, okazała się przedwczesna i prawnie wadliwa. Sąd w tym przypadku nie mógł zastąpić organu w rozstrzygnięciu sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O zwrocie kosztów postępowania, na które złożyła się kwota wpisu od skargi (200 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte nie tylko w niniejszym wyroku ale również w wyroku w sprawie II SA/Bd 546/22. Organ dokona zatem ponownej, wszechstronnej oceny niniejszej sprawy. Obowiązkiem organów będzie również uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a., jak również odniesienie się do całości argumentacji skarżącej spółki, podnoszonej w toku postępowania.