Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 317/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: § 2 ust. 1; § 15 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
article: art. 153; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor WSA Agnieszka Kosowska po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. G. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W. G. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w E. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w sprawie przyznania W. G. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu [...] maja 2017 r. W. G. (dalej też jako "skarżący") złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w B. P. wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017. We wniosku zadeklarował określone działki oraz ich powierzchnię w ramach poszczególnych wariantów: wariant: 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki - [...] ha; wariant: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne - [...] ha. Ponadto skarżący ubiegał się o przyznanie kosztów transakcyjnych w ramach pakietu 4. W dniach [...] czerwca 2017 r. i [...] czerwca 2017 r. dokonał zmian w złożonym wniosku.

Ostatecznie działki rolne do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej zostały zadeklarowane w ramach następujących wariantów:

- wariant: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne – [...] ha;

- wariant: 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki – [...] ha;

- wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne [...] ha.

Łączna powierzchnia deklarowana do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej wyniosła [...] ha.

Sprawa niniejsza była wielokrotnie rozpoznawana przez organy obu instancji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P. przyznał skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2017 w łącznej wysokości [...] zł, w tym: w wariancie: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości [...] zł; w wariancie: 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki w wysokości [...] zł; w wariancie: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości [...] zł. Przyznał również kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej w łącznej wysokości [...] zł. Jednocześnie ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym stanowiący powierzchnię dla wariantu: 4.8 - [...] ha; dla wariantu: 5.4 - [...] ha; dla wariantu: 4.4 - [...] ha.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt [...] uchylił wskazaną wyżej decyzję organu odwoławczego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2020 r. Wskazał, że szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 uregulowane zostały w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo[?]klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 ze zm.), wydanym na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (aktualna publikacja: Dz.U.2021, poz. 2137).

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił szczegółowo powierzchnię działek, które zostały wykluczone z płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej.

Odnosząc się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawartych w wyroku z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt [...], w zakresie wniosku o dokonanie pomiarów wszystkich zakwestionowanych co do powierzchni działek, organ odwoławczy powołał się na pismo Kierownika Biura Kontroli na Miejscu ARiMR z dnia [...] marca 2021 r. i wyjaśnił, że nie uwzględniono prośby dotyczącej manualnego skierowania sprawy z 2017 r. i 2018 r. do kontroli na miejscu, bowiem weryfikacja upraw i powierzchni na dzień kontroli w 2019 r., czyli po zakończeniu okresu wegetacji roślin byłaby niezasadna. Przeprowadzona kontrola na miejscu potwierdziłaby bowiem jedynie powierzchnię działek i użytków zielonych w roku bieżącym, a nie gruntów rolnych w roku gospodarczym 2017 oraz trwałych użytków zielonych. Brak było zatem konieczności przeprowadzenia kontroli na miejscu.

Jednocześnie wyjaśnił, że powierzchnia MKO dla przedmiotowych działek została określona na podstawie ortofotomapy sporządzonej ze zdjęć wykonanych w dniu [...] sierpnia 2017 r. oraz wizytacji terenowej przeprowadzonej w dniach od [...] sierpnia 2016 r. do [...] września 2016 r., a także wizytacji terenowej przeprowadzonej w gospodarstwie rolnika w dniach [...] lipca 2019 r. Wyniki ponownej weryfikacji Maksymalnego Kwalifikowalnego Obszaru (MKO), jak i Maksymalnego Kwalifikowalnego Obszaru wyznaczonego dla Trwałych Użytków Zielonych (MKO TUZ) potwierdziły prawidłowość ustaleń organu I instancji odnośnie wskazanych działek.

Podkreślił, że rozstrzygnięcie zostało oparte na wynikach przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku w oparciu o dane GIS tj.: poprawność wyznaczenia wektorowych granic odniesienia dla przedmiotowej działki ewidencyjnej w powiązaniu z obrazem ortofotomapy (mając na uwadze widoczne granice użytkowania, analizę powierzchni sąsiednich działek ewidencyjnych) oraz poprawność wyznaczenia pól zagospodarowania na ortofotomapie. Kontrola administracyjna wniosku w oparciu o dane systemu LPiS uzupełniona została o dane wynikające z przeprowadzonych w dniach [...] lipca 2019 r. oględzin działek referencyjnych w zakresie weryfikacji powierzchni MKO. Kontrola na miejscu miała doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia, czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie. Czynności kontrolne polegają na pomiarze powierzchni działek rolnych w oparciu o ortofotomapę (cyfrowe odwzorowanie terenu wykonane na podstawie zobrazowań satelitarnych) oraz przeprowadzeniu wywiadu terenowego. W trakcie wywiadu terenowego sprawdza się rodzaj uprawy/grupy upraw, jaka występuje na kontrolowanej działce rolnej, wykonywane jest zdjęcie działki rolnej i ewentualne dokonywane są pomiary tych granic, których nie można było pomierzyć ba ortofotomapie, ponieważ były zbyt małe lub słabo widoczne (np. w cieniu drzew).

Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach wariantu: 4.4 i powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej/kontroli na miejscu wyniosła [...] % (różnica [...] ha : pow. stwierdzona [...] ha x 100 %). Zgodnie zaś z art. 19 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/20141 w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, a różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru stwierdzonego, pomoc przyznaje się do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Różnica między powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną) a powierzchnią stwierdzoną wyniosła [...] ha. Powierzchnia zakwalifikowana do przyznania płatności w ramach wariantu: 4.4 wyniosła w tych okolicznościach [...] ha [[...] ha - (2 x [...] ha)], w stawce określonej w załączniku nr 6 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, tj. [...] zł. Kwota zmniejszenia wyniosła natomiast [...] zł. (2 x [...] ha) x stawka [...] zł = [...] zł.

Biorąc pod uwagę powyższe płatność do wariantu: 4.4 razem z kwotą kosztów transakcyjnych została określona na kwotę [...]zł.

Odnośnie płatności do wariantu: 4.8 ustalono, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności wynosiła [...] ha. Powierzchnia stwierdzona w ramach tego wariantu wyniosła natomiast [...] ha. Szczegółowo określono działki, których powierzchnia – zdaniem organu została zawyżona.

W wyniku porównania powierzchni działek rolnych zadeklarowanych we wniosku z maksymalnym kwalifikowalnym obszarem (MKO) działek ewidencyjnych, w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego wykonany został ponowny pomiar powierzchni działek, mający na celu ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej (TUZ - Trwałych Użytków Zielonych) do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej.

W tym celu Wydział ds. GIS Biura Kontroli wydał w dniach: [...] listopada 2019 r., [...] stycznia 2020 r. i [...] stycznia 2020 r. informacje na temat wartości MKO TUZ. Z powyższych informacji wynika, że powierzchnia MKO dla przedmiotowych działek została określona na podstawie ortofotomapy sporządzonej ze zdjęć wykonanych w dniu [...] sierpnia 2017 r. oraz kontroli terenowej przeprowadzonej w dniach od [...] sierpnia do [...] września 2016 r., a także wizytacji terenowej przeprowadzonej w gospodarstwie rolnika w dniach od [...] do [...] lipca 2019 r. Ponowna weryfikacja Maksymalnego Kwalifikowalnego Obszaru (MKO) jak i Maksymalnego Kwalifikowalnego Obszaru wyznaczonego dla Trwałych Użytków Zielonych (MKO TUZ) potwierdziła prawidłowość ustaleń odnośnie wskazanych działek.

Procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach wariantu: 4.8 a powierzchnią stwierdzoną wynosi [...] % (różnica [...] ha : pow. stwierdzona [...] ha x 100%). Zgodnie z art. 19 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/20141, w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, a różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru stwierdzonego, pomoc przyznaje się do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Różnica między powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną) a powierzchnią stwierdzoną wynosi [...] ha. Mając to na uwadze, ustalono powierzchnię zakwalifikowaną do przyznania płatności w ramach wariantu: 4.8 na kwotę [...]ha [[...] ha - ([...] ha)], przy stawce określonej w załączniku nr 6 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, tj. [...] zł. Kwota zmniejszenia wyniosła [...] zł ([...] ha) x stawka [...] zł = [...] zł.

Płatność w wariancie: 4.8 przyznana została w tych okolicznościach w wysokości [...] zł ([...] ha x stawka [...] zł).

W przypadku płatności do wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne ustalono, że zarówno powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności, jak i powierzchnia stwierdzona wynosi [...] ha. Stawka płatności do [...] ha w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne określona została w załączniku nr 6 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego i wynosi [...] zł.

Powołując się na treść § 18 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego przyznano kwotę kosztów transakcyjnych w wysokości [...] zł.

W myśl § 2 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego oraz w związku z art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r., poz. 217), przyznane zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne będzie realizowane przez okres 5 lat od dnia 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej.

Organ po raz kolejny powtórzył, że rozstrzygnięcie zostało oparte na wynikach przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku w oparciu o system LPiS oraz oględziny działek. Przeprowadzając kontrolę administracyjną wniosku ocenił dostępne dane GIS tj.: poprawność wyznaczenia wektorowych granic odniesienia dla przedmiotowej działki ewidencyjnej w powiązaniu z obrazem ortofotomapy (mając na uwadze widoczne granice użytkowania, analizę powierzchni sąsiednich działek ewidencyjnych) oraz poprawność wyznaczenia pól zagospodarowania na ortofotomapie. Pomiar został wykonany na podstawie ortofotomapy (będącej elementem systemu LPIS), która stanowi podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni, powstała ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej. Ortofotomapy cyfrowe podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego) i gromadzone są w C. O. D. G. i K.. Stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. W przypadku pomiaru na ortofotomapie nie występuje błąd tolerancji pomiaru, skutkiem czego pomiar ten jest bardziej dokładny niż pomiar wykonany w terenie za pomocą GPS. Ortofotomapy działek ewidencyjnych prezentują w sposób rzeczywisty i czytelny stan pokrycia oraz zagospodarowania terenu. Przy ustalaniu maksymalnej powierzchni kwalifikowanej odlicza się powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze. Wszystkie prace wykonywane na potrzeby systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) są zatwierdzane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia geodezyjne.

Maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej nie obejmuje wszystkich gruntów położonych na danej działce, a jedynie stanowią go grunty rolne spełniające określone kryteria. Jest to różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek podania faktycznie użytkowanej powierzchni uprawnionej do płatności. Podstawowym zadaniem kontroli administracyjnej wniosku jest weryfikacja powierzchni i gatunków upraw deklarowanych przez wnioskodawców w danym roku gospodarczym. Ustaleń dokonanych w sprawie nie może podważyć ocena zawarta w odwołaniu w sytuacji, gdy skarżący nie przedstawił żadnych przekonujących dowodów, czy argumentów przemawiających za słusznością własnego stanowiska. Samo twierdzenie strony nie stanowi przeciwdowodu w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego.

W nawiązaniu do treści odwołania, organ podkreślił różnicę pomiędzy Maksymalnym Kwalifikowalnym Obszarem dla Trwałych Użytków Zielonych (MKO TUZ) a Maksymalnym Kwalifikowalnym Obszarem dla Jednolitej Płatności Obszarowej (MKO JPO). Wyznaczając Maksymalny Kwalifikowalny Obszar dla Trwałych Użytków Zielonych (MKO TUZ) bierze się pod uwagę ortofotomapy, odzwierciedlające stan pokrycia, powierzchnię trwałych użytków zielonych także z lat poprzednich, pamiętając o tym, że trwałe użytki zielone (TUZ) - oznaczają grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej. Dane będące w posiadaniu organu, pozwoliły na właściwe określenie powierzchni działek kwalifikujących się do płatności, dlatego odwołanie skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie.

W. G. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając naruszenie:

1) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 78 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie wskazań sądu, wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, sygn. akt [...] dotyczących:

a) nierozpoznania wniosku dowodowego strony oraz wniosku organu I instancji z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie przeprowadzenia kontroli na miejscu;

b) niedokonania oceny zastrzeżeń skarżącego wniesionych do raportu (k. 8 uzasadnienia decyzji);

c) odmienne określenie przez organ łącznej powierzchni MKO TUZ: w 2017 r. przyjęto powierzchnię [...] ha, zaś w 2018 r. - [...] ha i niewyjaśnienie, dlaczego występują takie różnice powierzchni, co stanowi o dowolnej i pozbawionej logiki ocenie stanu faktycznego;

2) 153 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji podstaw faktycznych dotyczących ustalenia zmniejszonej powierzchni kwalifikowanej (poprzez wskazanie konkretnie, co zdaniem organu znajdowało się w roku gospodarczym 2017 na powierzchni wykluczonej i z jakich powodów nie jest możliwe uznanie tego obszaru za kwalifikowany, przy jednoczesnym pominięciu wskazania przez organ, które z posiadanych danych tj. czy ortofotomapa sporządzona ze zdjęć wykonanych w dniu [...] sierpnia 2017 r., czy wynik wizytacji przeprowadzanej w dniach [...] sierpnia do [...] września 2016 r., czy też wyniki kontroli terenowej przeprowadzonej w niepełnym zakresie w dniach [...] lipca 2019 r.) doprowadziły do ustalenia powierzchni MKO TZU dotyczącej stanu wegetacji w 2017 r. przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia - zważywszy, że wyniki pochodzące ze wskazanych danych różnią się między sobą, a jednocześnie w ocenie organu nie jest również możliwe następcze ustalenie na podstawie wyników kontroli terenowej, co znajdowało się na powierzchni wykluczonej;

3) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) i art. 11 k.p.a. skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie powierzchni działek, gdyż w toku oględzin przeprowadzonych w dniach [...] lipca 2019 r. nie dokonano pomiarów terenowych wszystkich działek, których powierzchnie zostały zakwestionowane przez organ, pomimo zgłoszonego w tym przedmiocie wniosku skarżącego i złożenia przez niego zastrzeżenia do protokołu odnośnie takiego działania, a w konsekwencji nienależyte zbadanie rzeczywistych powierzchni i MKO TUZ działek o nr [...] pomimo inicjatywy dowodowej strony w tym zakresie.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący domagał się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w obu instancjach stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415, z późn. zm. – dalej jako "rozporządzenie z dnia 18 marca 2015 r."), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (aktualnie tekst jednolity: Dz. U z 2021 r., poz.2137 – dalej jako "ustawa z dnia 20 lutego 2015 r.").

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 marca 2015 r., płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 1 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013. str. 487. z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013", jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny (...); 2) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31. 07. 2014 r., str. 1), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu; 3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów, określone w rozporządzeniu.

Zgodnie z § 15 ust. 3 w/w rozporządzenia, przy ustalaniu wysokości płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Istotę sporu stanowiła kwestia legalności przyznania skarżącemu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2017 w pomniejszonej wysokości, a zatem czy istotnie zaistniały nieprawidłowości skutkujące zmniejszeniem płatności, czy też nie.

Przypomnieć należy, że poprzednia decyzja organu II instancji z dnia [...] maja 2020 r. była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt [...] uchylił ją.

W uzasadnieniu wskazanego wyroku sąd stwierdził, że organ II instancji nie wyjaśnił, dlaczego ograniczył zakres kontroli na miejscu i pominął niektóre działki, skoro instrument ten służy – jak wskazano w decyzji – uzupełnieniu kontroli administracyjnych poprzez jednoznaczne zweryfikowanie i ustalenie, czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj upraw odpowiadają stanowi faktycznemu. "W sytuacji, gdy skarżący (...) wskazywał na nieprawidłowości w powierzchniach przyjmowanych przez organ I instancji w wydawanych decyzjach, zgłosił zastrzeżenie do protokołu kontroli na miejscu oraz wniosek o rozszerzenie czynności pomiarowych na pozostałe działki, rzeczą organu odwoławczego było szczegółowe rozważenie tego zagadnienia".

Sąd zarzucił również, że nie rozstrzygnięto w żadnej formie wniosku organu I instancji z dnia [...] października 2019 r. o przeprowadzenie kontroli na miejscu, w związku z potrzebą weryfikacji powierzchni zobowiązania rolno–środowiskowo–klimatycznego i ekologicznego. Do pisma wystosowanego w tym przedmiocie do Dyrektora L. Oddziału ARiMR dołączono zestawienie wszystkich działek ewidencyjnych deklarowanych przez skarżącego.

Sąd zauważył, że organ drugiej instancji zobligowany jest do ponownego wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym także szczegółowego odniesienia się do zarzutów i argumentów zawartych w złożonym przez stronę odwołaniu. Tymczasem organ odwoławczy nie uczynił tego.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej jako: "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawne uległy zmianie.

Organ odwoławczy, odnosząc się do pominiętego wniosku organu I instancji o kontrolę na miejscu oraz wniosku dowodowego skarżącego o dokonanie pomiarów wszystkich zakwestionowanych co do powierzchni działek organ, powołał się na pismo Kierownika Biura Kontroli na Miejscu ARiMR z dnia [...] marca 2021 r. Jednocześnie trafnie stwierdził, że nie uwzględniono prośby organu I instancji o manualne skierowanie sprawy z roku 2017 i 2018 do kontroli na miejscu, bowiem głównym celem kontroli byłaby weryfikacja upraw i powierzchni w roku 2019 (po zakończeniu okresu wegetacji roślin), a zatem kontrola byłaby niezasadna.

Organ II instancji nie zrealizował jednak w pełni wytycznych, bowiem nie wyjaśnił sprawy w należyty sposób, zaś zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądu. Badając legalność tej decyzji, w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na to, że jej uzasadnienie, aczkolwiek obszerne tekstowo (28 stron), paradoksalnie zawiera mało merytorycznej treści. Przesadna, wręcz fotograficzna drobiazgowość w opisywaniu przebiegu postępowania, z przywoływaniem nieistotnych kwestii, w dodatku zawierająca kilkakrotne powtórzenia, utrudnia lekturę tekstu i czyni istotę problemu nieprzejrzystą. Organ odwoławczy ma inklinacje do wielokrotnego, zbędnego cytowania pism, przepisów oraz fragmentów orzeczeń.

W punkcie wyjścia trzeba przypomnieć, że skarżący podjął się realizacji następujących zobowiązań:

- wariant: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne;

- wariant: 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki;

- wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne.

Przy czym – jak się wydaje, uszło uwadze organom orzekającym to, że zobowiązanie dotyczące wariantu: 4.8 zostało podjęte w dniu [...] marca 2016 r., natomiast zobowiązania w pozostałych wariantach skarżący podjął rok później, w dniu [...] marca 2017 r. Ta zasadnicza kwestia umknęła z pola widzenia organów decyzyjnych, bowiem w pierwszych dwóch decyzjach Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P. przyjmował, że zobowiązanie w ramach wariantu 4.8 zostało podjęte w dniu [...] marca 2017 r. (zob. decyzje: z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...]). Dopiero w kolejnych decyzjach organu I instancji (z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] i z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...]) ustalono, że rzeczone zobowiązanie podjęto w dniu [...] marca 2016 r.

W świetle § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 18 marca 2015 r. zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne obejmuje użytki rolne (...), lub obszar gruntów niebędących użytkami rolnymi, na których występują typy siedlisk przyrodniczych lub siedliska lęgowe ptaków (...), zwanych dalej "obszarami przyrodniczymi" zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach danego pakietu lub danego wariantu. Co do zasady również – wielkość obszaru objętego zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym oraz miejsce realizacji tego zobowiązania nie podlegają zmianie w trakcie jego realizacji (§ 6 ust. 1 rozporządzenia).

W związku z powyższym, powierzchnia zobowiązania podjętego w dniu [...] marca 2016 r. w ramach wariantu: 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki powinna stanowić punkt wyjścia dla rozstrzygnięcia wniosków kontynuacyjnych za kolejne lata, z uwagi na zakres podjętego pięcioletniego zobowiązania. Stwierdzenie to odnosi się również do zobowiązania podjętego w dniu [...] marca 2017 r. dotyczącego wariantów: 4.4 i 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie prezentuje stanowisko, że faktyczna powierzchnia realizacji zobowiązania, wykazana w pierwszym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, stanowi punkt odniesienia dla oceny realizacji tego zobowiązania w latach następnych.

Z ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P. z dnia [...] czerwca 2017 r. (k. 989-983 akt administracyjnych) wynika, że organ ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym na powierzchnię [...] ha. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w dniu [...] czerwca 2016 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2016 w ramach wariantu: 4.8 i zadeklarował powierzchnię gruntów ([...] ha), na której miało być realizowane owo zobowiązanie. W dniu [...] czerwca 2016 r. wycofał część działek rolnych o powierzchni [...] ha ([...] ha – [...] ha = [...] ha). Organ powołał się w powyższej decyzji na ustalenia dotyczące powierzchni realizowanego zobowiązania, które zostały dokonane podczas kontroli na miejscu, przeprowadzonej w okresie [...] sierpnia 2016 r. – [...] września 2016 r.

Z akt sprawy wynika tymczasem, że organ I instancji prezentował labilne i niezrozumiałe stanowisko, które przejawiało się w przyjmowaniu różnych wartości Maksymalnego Kwalifikowalnego Obszaru (MKO) i ustaleniem różniącego się od siebie obszaru objętego zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w ramach wariantu 4.8 w kolejnych decyzjach: 1) w decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. przyjęto powierzchnię [...] ha; 2) w decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. przyjęto powierzchnię [...] ha; 3) w decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. przyjęto powierzchnię [...] ha; 4) w decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. przyjęto powierzchnię [...] ha.

Organ I instancji nie odniósł się w tym zakresie do pierwszego roku gospodarczego dla zobowiązania w ramach wariantu 4.8, podjętego bezspornie w dniu [...] marca 2016 r. Słusznie zatem powyższą okoliczność podnosił skarżący w odwołaniu (k. 569). Natomiast organ II instancji w ogóle nie rozważał tych kwestii.

Jednocześnie trzeba zwrócić uwagę na ewidentną sprzeczność między decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P. dotyczącą przyznania płatności za rok 2017, a decyzją dotyczącą przyznania płatności za rok 2018, w zakresie omawianego wariantu 4.8. Otóż w decyzji z dnia [...] lutego 2020, nr [...] ustalono MKO TUZ na powierzchnię [...] ha, natomiast w decyzji z tego samego dnia, nr [...], powierzchnię MKO TUZ ustalono na [...] ha.

Również w zakresie wariantu 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne organ I instancji zaprezentował stanowisko, które świadczy o nieprofesjonalnie przeprowadzonym postępowaniu. W trzech pierwszych decyzjach (z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...]; z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] i z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...]) uznano, że skarżący w ogóle nie realizował tego zobowiązania. Dopiero w ostatniej decyzji z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] organ przyjął, że powierzchnia tego zobowiązania wynosi [...] ha.

Wbrew wytycznym zawartym w wyroku z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt [...], w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazał, w oparciu o jakie konkretnie dowody poczynił ustalenia, co do powierzchni poszczególnych działek. Stanowi to naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i wynikającego z tego przepisu wymogu, zgodnie z którym powołując się na fakty, jakie organ uznał za udowodnione należy wskazać dowód, na którym się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto organ odwoławczy wyjaśniając motywy, którymi kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji podał, że ustaleń dokonano "na podstawie ortofotomapy sporządzonej ze zdjęć wykonanych w dniu [...].2017 r. oraz kontroli terenowej przeprowadzonej w dniach [...].2016 r., a także wizytacji terenowej przeprowadzonej w gospodarstwie rolnika w dniach [...].2019 r.". Nie można powoływać się na wszystkie wskazane dowody niejako "hurtowo", bo przecież nie są one tożsame i wynikają z nich odmienne dane.

Jak już wcześniej wyjaśniono, organ powinien jednoznacznie stwierdzić, na podstawie jakich dowodów poczynił określone ustalenia. Decyzja powinna być jasno i przekonująco uzasadniona, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie istotne okoliczności zostały wszechstronnie rozważone i poddane ocenie. Z decyzji musi również wynikać, że organ odniósł się do argumentów podnoszonych przez stronę.

Zwrócić należy uwagę również i na to, że przedstawione sądowi akta są niekompletne. Nie dołączono pierwszego wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 oraz odwołań wnoszonych przez skarżącego od wydawanych wcześniej decyzji pierwszoinstancyjnych. W aktach jest jedynie odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P. z dnia [...] lutego 2020 r. Nie pozwala to na analizę stanowiska skarżącego, a przede wszystkim na skontrolowanie prawidłowości procedowania organów obu instancji w przedmiotowej sprawie.

Przy ponownym rozpoznawaniu odwołania organ II instancji dostosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a po uzupełnieniu akt administracyjnych wyda stosowną do poczynionych ustaleń decyzję.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 p.p.s.a.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosowny wniosek został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, zaś skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.