Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 393/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art 7  iart 138 par 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu skarżącego M. P. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 30 stycznia 2024r. znak WI-I.7840.8.34.2020.MO o uchyleniu decyzji Starosty Myślenickiego z dnia 17 września 2020r. znak AB.6740.429.2020.JS wydanej w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia z dnia 30 stycznia 2024 r. znak: WI-I.7840.8.34.2020.MO organ orzekł o uchyleniu decyzji wydanej przez Starostę Myślenickiego z dnia 17 września 2020 r. znak: AB.6740.429.2020.JS odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę " budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, gazową, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania i ciepłej wody oraz wewnętrzny układ komunikacyjny, mur oporowy, przewidywanej do realizacji na działce nr [...] w miejscowości G., gmina M.".

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Na wniosek inwestora M. P. Starosta Myślenicki decyzją z dnia 17 września 2020 r. znak: AB.6740.429.2020.JS orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, gazową, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania i ciepłej wody oraz wewnętrzny układ komunikacyjny, mur oporowy, przewidywanej do realizacji na działce nr [...] w miejscowości G., gmina M."

Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor M. P. ( będący jednocześnie skarżącym w niniejszym postępowaniu sądowym), zarzucając naruszenie szeregu przepisów proceduralnych oraz materialnych, tj:.

a) art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 176 §1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 - dalej zwana: p.b.) poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w przypadku zgodności zamierzenia budowlanego w pełnym zakresie w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w tym w zakresie obsługi komunikacyjnej zamierzenia inwestycyjnego, co stanowi bezsprzeczne naruszenie przepisów ustawy, jak również przepisów wykonawczych, oraz zapisów prawa miejscowego,

b) art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, z której nie wynika jakie okoliczności skłoniły organ I instancji do uznania, że projekt jest niezgodny z postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym dlaczego Starosta Myślenicki odrzucił wyjaśnienia, dowody złożone przez Inwestora w ramach odpowiedzi na wezwanie do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, co bezsprzecznie stanowi naruszenie zasady zaufania do działań podejmowanych przez organy władzy publicznej, jak również naruszenie przepisu stanowiącego o wymogach jakie winna spełniać decyzja administracyjna.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Starosty Myślenickiego i wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu odwołania wskazał, że weryfikacja zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przebiega w sposób dwuetapowy, gdyż w pierwszej kolejności winna nastąpić ocena czy plan zawiera postanowienia nie budzące wątpliwości oraz czy inwestycja jest zgodna z tymi postanowieniami, a dopiero w dalszej kolejności w przypadku przyjęcia, że postanowienia aktu prawa miejscowego mogą budzić wątpliwości - zasadnym byłoby przeprowadzenie interpretacji niejasnych określeń na korzyść Inwestora.

Na skutek wniesionego w ustawowym terminie odwołania, zostało wszczęte postępowanie odwoławcze.

Wojewoda Małopolski, pismem z 31 maja 2021 r., znak: Wl-1.7840.8.34.2020.MO, wezwał pełnomocnika Inwestora o przedłożenie dowodów potwierdzających zgodność projektu budowlanego z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G., uchwalonego uchwałą nr 93/XIV/2003 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 29 września 2003 r. (DZ.U. Woj. Małopolskiego z 13 listopada 2003 r., poz. 388), ( dalej mpzp) w zakresie § 4 ust. 3 pkt 7. Odnosząc się do powyższego pełnomocnik 17 czerwca 2021 r. złożył wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania administracyjnego znak: W1-1.7840.8.34.2020.MO.

Wojewoda Małopolski postanowieniem z 29 czerwca 2021 r., znak; WI-L7840.8.34.2020.MO, zawiesił prowadzone postępowanie odwoławcze na podstawie art. 98 § 1 kpa i art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 Pb, dotyczące odwołania od decyzji Starosty Myślenickiego z 17 września 2020 r., znak: AB.6740.429.2020.JS. Pełnomocnik złożył 8 listopada 2023 r. i 3 stycznia 2024 r. wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego znak: Wl-1.7840.8.34.220.MO, przez Wojewodę Małopolskiego. W ww. piśmie wskazał, cyt.: Składając przedmiotowy wniosek należy wskazać, że rzeczowe postępowanie administracyjne zostało zawieszone przez Wojewodę Małopolskiego postanowieniem z dnia 29 czerwca 2021 r. znak: Wl-iJ040.8.34.2020MO na wniosek Inwestora. Celowość złożenia przedmiotowego wniosku zdaniem Mocodawcy wynikała z konieczności podjęcia działań względem niezgodnych z prawem zapisów miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego (...). Według Inwestora zapisy § 4 ust. 3 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi Głogoczów przyjętego uchwałą nr 93/XIV/2003 r. Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 29 września 2003 r., w sposób niedopuszczalny, sprzeczny z obowiązującymi przepisami, nadmiernie ograniczają prawo własności nieruchomości , uzależniając możliwość pozyskania pozwolenia na budowę od ukształtowania przez Inwestora drogi dojazdowej w postaci ulicy dojazdowej lub drogi wewnętrznej (pieszo-jezdna), z racjonalnym powiązaniem z układem komunikacji lokalnej, który ma zostać zrealizowany wszakże na nieruchomościach nie stanowiących własność Inwestora (...). W związku ze skierowaniem sprawy na drogę postępowania sądowoadministracyjnego został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrok z dnia 14 czerwca 2022 r w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 189/22, stwierdzający nieważność zaskarżonej uchwały w części, to jest w zakresie § 4 ust. 3 pkt 7. Ww. wyrok został zaskarżony przez Gminę Myślenice do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 11 października 2023 r., sygn. akt II OSK 2432/22, oddalił skargę kasacyjną. W ww. wyroku NSA wskazano cyt.: W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko Sadu I instancji, że rozwiązania przyjęte w § 4 ust. 3 pkt 7 zaskarżonej uchwały wykraczają poza granicę tego władztwa i naruszając interes prawny skarżącego, prowadzą równocześnie do naruszenia porządku prawnego obowiązującego w dacie jej podejmowania. Do takiego naruszenia doszło przede wszystkim przez ograniczenie możliwości dopuszczenia obsługi komunikacyjnej "na zasadzie służebności przejazdu" wyłączenie przez jedną działkę. Norma wynikająca z § 4 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały stanowi niedopuszczalne wprowadzenie aktem prawa miejscowego uregulowania szczególnego wobec generalnej normy wynikającej z art. 145 k.c., a dotyczącej ustanowienia służebności drogowej. Ustalenie przyjęte w

§ 4 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały oznacza bowiem, że ustanowienie służebności w celu uzyskania dostępu z nieruchomości do drogi publicznej nie jest wystarczające do obsługi komunikacyjnej "na zasadzie służebności przejazdu", ponieważ wymieniony wyżej przepis nakłada nieznane regulacji ustawowej ograniczenie w zakresie zorganizowania obsługi komunikacyjnej działki, polegające na wykorzystaniu prawnej instytucji służebności jedynie w odniesieniu do jednej działki. W konsekwencji ustanowienia służebności na więcej niż jednej działce w celu umożliwienia obsługi komunikacyjnej, przyjęte ustalenie uniemożliwia realizację na nieruchomości władnącej inwestycji zgodnej z jej przeznaczeniem określonym w zaskarżonej uchwale. Słusznie również podniósł Sąd I instancji, że wynikająca ze zdania drugiego w § 4 ust. 3 pkt 7 planu miejscowego dyspozycja ukształtowania ulicy dojazdowe lub wewnętrznej (pieszo-jezdnej) "z racjonalnym powiązaniem z układem komunikacji lokalnej" jest niewykonalna przez podmioty prywatne, albowiem te nie dysponują kompetencjami do kształtowania ulic dojazdowych lub wewnętrznych. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p., to w gestii organów gminy należało ustalanie linii rozgraniczających ulice (do których zaliczało się pod rządami u.z.p. również drogi wewnętrzne), place oraz drogi publiczne. Na marginesie jedynie wypada dodać, że wyżej wymieniony obowiązek dopełniony wymogiem racjonalnego powiązania "z układem komunikacji lokalnej" dalece odbiega od zasad należytej legislacji oraz konstytucyjnej zasady określoności stanowionego prawa.

Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu odwołania i analizie zgromadzonego

materiału dowodowego w sprawie, stwierdził co następuje.

Zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej określony został w art. 35 ust. 1 Pb. Organ administracji może podjąć działania korygujące, tylko w przypadku stwierdzenia naruszeń określonych w tym przepisie.

Jak wynika z art. 35 ust. 1 Pb: Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę

lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji

architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt Ib, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w

art. 20 ust 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane

uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu -

lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa wart. 12 ust 7;

5) (....).

Organ wskazał, że art. 35 ust. 1 Pb określa zakres obowiązków organu w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Na tej podstawie organ zobowiązany jest do dokonania szeregu czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w granicach określonych w tym przepisie. Podkreślić należy, że postanowienie wydawane w trybie art. 35 ust. 3 Pb nie jest postanowieniem zaskarżalnym, tym bardziej więc organ administracji powinien dołożyć wszelkich starań, aby jego treść eliminowała wszelkie wątpliwości, co do poprawności nałożonych tym postanowieniem obowiązków. Postanowienie wydawane w trybie art. 35 ust. 3 Pb ma na celu umożliwienie inwestorowi usunięcia nieprawidłowości w celu uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji . Jak wynika z materiału dowodowego, decyzja organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę została wydana w trybie art. 35 ust. 3 Pb. Dyspozycja tego artykułu jednoznacznie stanowi, że w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Pb, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając także termin do ich usunięcia. Następnie, po bezskutecznym upływie powyższego terminu wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z analizy przedłożonych dokumentów w sprawie, odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji została wydana przez organ I instancji wobec braku połączenia wnioskowanej inwestycji z drogą publiczną, zgodnie z zapisem mpzp (§ 4 ust. 3 pkt 7). W wyniku przeprowadzonych postępowań sądowych i końcowego prawomocnego wyroku WSA, który stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, tj. mpzp w ww. zakresie, w niniejszej sprawie należy wskazać brak aktualności decydującego i spornego ustalenia. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb, organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. W przedmiotowej sprawie teren, na którym usytuowana jest w całości wnioskowana inwestycja określono symbolem M83 - teren z podstawowym przeznaczeniem dla zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej: pozostała część terenu znajduje się w liniach rozgraniczających teren RP- teren użytków rolnych z wykluczeniem zabudowy innej niż zagrodowa. W trakcie prowadzenia przedmiotowego postępowania, organ ustalił na podstawie dostępnych informacji (mapy.geoportal.gov.pl), iż działka inwestycyjna nr [...], zlokalizowana w miejscowości G., została podzielona na działki o numerach; [...],[...],[...],[...] - zatem działka, na której zaplanowano wnioskowaną inwestycję zmieniła parametry urbanistyczne w zakresie między innymi

przebiegu granic i powierzchni. Organ pismem z 19 stycznia 2024 r., znak: Wl-1.7840.8.34.2020.MO, zwrócił się do organu I instancji o przekazanie aktualnych informacji w tym zakresie. Jak wynika z analizy uzyskanych informacji od Starostwa

Powiatowego w Myślenicach nastąpiła zmiana stanu prawnego nieruchomości objętej

przedmiotową inwestycją - działki nr [...], tj. nastąpił podział tej działki na działki nr:

[...], [...]. [...] i [...]. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że Inwestor jest właścicielem działek nr: [...] i [...] oraz współwłaścicielem działki nr [...] (KW nr [...]). Przedmiotowa inwestycja została zlokalizowana po podziale działki inwestycyjnej nr [...] na działce nr [...], przy czym jej powierzchnia i przebieg granic nie są tożsama z działką inwestycyjną wskazaną w projekcie budowlanym, obejmującym wnioskowaną inwestycję . Zmianie uległo również określone w projekcie usytuowanie wjazdu i układu komunikacyjnego inwestycji.

Organ stwierdził się, że wniosek o pozwolenie na budowę oraz załączniki do tego wniosku wymagają zmiany i uzupełnienia w zakresie terenu Inwestycji, którym dysponuje Inwestor na cele budowlane. Wskazano na brak zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami art. 34 ust. 3 Pb, ze względu na sporządzenie projektu zagospodarowania działki na nieaktualnej już mapie do celów projektowych. Bowiem, powyższe nieprawidłowości wskazują na brak zgodności projektu budowlanego z przepisami, tj. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2020,1609): Część rysunkową projektu zagospodarowania działki lub terenu sporządza się na aktualnej mapie do celów projektowych, lub jej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Stanowi to zatem naruszenie art. 35 Pb, W ocenie organu odwoławczego, zakres koniecznych do wprowadzenie w projekcie zmian, w celu doprowadzenia do jego zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest znaczny. Zmieniony materiał dowodowy wymagać będzie ponownej weryfikacji przez organ I instancji.

Po analizie dokumentacji w przedmiotowej sprawie, Wojewoda wyjaśnił, iż organ I instancji w zaskarżonym, wydanym rozstrzygnięciu nie wskazał, czy zaprojektowane

rozwiązania projektowe przedmiotowej inwestycji spełniają wymagania ustaleń mpzp

(w pozostałym zakresie niż ww. § 4 ust. 3 pkt 7). Wskazano, iż brak ustaleń zgodności projektu z mpzp przez organ I instancji uniemożliwia działanie organu II instancji w tym zakresie, z powodu naruszenia zasady dwuinstancyjności, przewidzianej w art. 15 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy na nowo rozpoznaje sprawę administracyjną w jej całokształcie i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta, co oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze.

Ponadto wskazano, iż zgodnie z częścią opisową projektu zagospodarowania terenu teren przedmiotowej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej powiatowej (dz. nr [...]) poprzez istniejącą wewnętrzną drogę dojazdową o nawierzchni żwirowej usytuowaną na dz. nr [...], [...], [...] i [...] mającą bezpośrednie połączenie z drogą powiatową poprzez istniejący indywidualny zjazd z tej drogi. W trakcie postępowania odwoławczego przedłożono postanowienie Sądu Rejonowego w Myślenicach I Wydział Cywilny z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I Ns 248/19, w którym postanowiono cyt.: /. ustanowić służebność drogi koniecznej polegającą na prawie przejazdu, przechodu i przegonu, prowadzącą do drogi publicznej oznaczonej jako dz. [...] położonej w G. , pasem o szerokości 4,0 m istniejącą drogą gruntową po nieruchomościach położonych w G. , oznaczonych jako: dz. [...], dz. [...] i dz. [...] objętych KW [...] -na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości położonej w G. oznaczonej jako dz. [...], objętej KW [...] (...),

II. ustanowić służebność drogi koniecznej polegającą na prawie przejazdu, przechodu i przegonu, prowadzącą do drogi publicznej oznaczonej jako dz. [...] położonej w G. , pasem o szerokości 4,0 m istniejącą drogą gruntową po nieruchomościach położonych w G. , oznaczonych jako:

a. dz. [...] objętej KW [...]

b. dz. [...] objętej KW [...]

c. dz. [...] odpowiadającej pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr.

[...], pgr. [...], pgr. [...] objętym KW [...]

- na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości położonej w G. oznaczonej jako dz. [...], objętej KW [...]

Wobec powyższego organ stwierdził, iż obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji została zaprojektowana poprzez służebność drogi wewnętrznej połączonej

z drogą publiczną nr [...]. W/w działki (ze służebnością drogi koniecznej): nr [...] zostały podzielone na działki nr: [...], [...], [...] i [...] (informacja z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej).

Zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2020. poz 1609): Cześć rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu określa: układ komunikacji wewnętrznej terenu przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający w szczególności układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, a w zależności od potrzeb - przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary.

Natomiast, zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225.t.j.), zwanym dalej wt: Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowei, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m.

W części opisowej projektu zagospodarowania terenu wskazano, iż dostęp do drogi publicznej będzie realizowany przez ww. służebności drogi wewnętrznej (co opisano powyżej). W części rysunkowej tego projektu nie przedstawiono układu komunikacji wewnętrznej względem istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej z uwzględnieniem dokonanego podziału działek nr: [...] i [...] oraz przebiegu drogi dojazdowej, spełniającej ww. wymóg w zakresie szerokości.

Nadto organ wskazał, iż w projekcie budowlanym, projektant określił, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany. Organ I instancji, w prowadzonym przez siebie postępowaniu administracyjnym, przymiot strony przyznał tylko Inwestorowi oraz właścicielowi dz. nr [...] (teren zajęty pod inwestycję). W ocenie organu II instancji, ustalony przez organ I instancji krąg stron jest nieprawidłowy. Uzasadniając powyższe stanowisko organ wskazał, iż krąg stron postępowania administracyjnego, w sprawie pozwolenia na budowę, reguluje art. 28 ust. 2 Pb Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt. 20 Pb: Ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Przy ocenie czy danej osobie przysługuje przymiot strony - po ustaleniu, że na terenie należących do niej działek, inwestor nie zaplanował żadnych działań związanych z realizacją inwestycji, mając na względzie treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pb, prawidłowym jest dokonanie analizy, czy działki te znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pb, należą m.in. przepisy wt oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Odrębnymi przepisami w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pb mogą też być ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jak stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2023.997 ze zm.) - jest aktem prawa miejscowego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu jest obowiązkiem projektanta, który sporządzając projekt budowlany (w części projektu zagospodarowania terenu) określa obszar oddziaływania obiektu wraz ze wskazaniem zastosowanych przepisów prawa oraz przedstawieniem zasięgu obszaru oddziaływania obiektu w formie graficznej lub opisowej. Wyznaczenie to nie wiąże jednak organu administracji architektoniczno-budowlanej, do którego finalnie należy ustalenie kręgu stron postępowania i skierowanie do nich decyzji, stosownie do art. 28 Pb i art. 28 kpa. W orzecznictwie sądowym (por. wyrok WSA w Krakowie z 1 października 2020 r., sygn. akt: II SA/Kr 772/20 i z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt; II SA/Kr 862/22) wielokrotnie wskazywano, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania analiza oddziaływania oznaczonej inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się do badania, czy przyjęte rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm. Trzeba bowiem przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na Inwestora określone obowiązki związane z zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zabudowie działek sąsiednich, to właściciele takich nieruchomości mają status strony. Natomiast okoliczność, czy wykonywanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 Pb. W orzecznictwie przyjmuje się też, że bez znaczenia jest, czy zachodzi tutaj sąsiedztwo bezpośrednie. Oddziaływanie obiektu może obejmować również dalsze nieruchomości. Istotne jest natomiast, aby było powiązane oddziaływania planowanego obiektu z przepisami odrębnymi (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007

r., II OSK 208/06, wyrok WSA w Krakowie z 8 października 2020 r., sygn. akt: II SA/Kr 774/20). Jak wynika z rysunku projektu zagospodarowania terenu (Z-02) przyłącz kanalizacji sanitarnej, usytuowany na działce sąsiedniej nr [...], zostanie zrealizowany na podstawie odrębnego postępowania administracyjnego. Zatem, w przedmiotowej sprawie przesłanką uzasadniającą nieprawidłowo ustalony krąg stron postępowania pierwszoinstancyjnego jest fakt, iż w sprawie pozwolenia na budowę, nie można procedować w sprawie samego budynku (jako bryły) w oderwaniu od sieci i przyłączy, umożliwiających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, albowiem są to zagadnienia pozostające ze sobą w związku. W tym zakresie istotnym pozostaje fakt, iż zarówno sieci, przyłącza, będą podlegać budowie (a co za tym idzie nie są obiektami istniejącymi, do których może nastąpić dowiązanie projektowanego obiektu), choć jak wynika z założeń projektowych, roboty w tym zakresie zostaną zrealizowane w ramach odrębnych postępowań administracyjnych. Uzasadniając powyższe wskazać należy na treść art. 33 ust. 1 Pb: Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 Pb, ustawodawca dopuścił zatem etapowanie inwestycji, a więc w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że budynek przeznaczony na pobyt ludzi nie przestaje być takim budynkiem, nawet jeżeli nie jest podłączony do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej. Przykładowo wskazać wypada, że tak jak awaria sieci wodociągowej, bądź kanalizacyjnej nie pozbawia tego budynku samodzielności w funkcjonowaniu zgodnie z jego przeznaczeniem, tak i późniejsze przyłączenie budynku do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej, nie sprawia, że przed przyłączeniem obiekt ten nie jest obiektem mogącym samodzielnie funkcjonować jako budynek przeznaczony na pobyt ludzi. Możliwość samodzielnego funkcjonowania obiektu zgodnie ze swoim przeznaczeniem nie oznacza gotowości do jego eksploatowania i to w pełnym zakresie. Brak jest przepisów prawa, które obligowałyby inwestora do jednoczesnego wystąpienia o pozwolenie na budowę zarówno budynków jak i sieci uzbrojenia terenu czy też zjazdów. Te elementy zagospodarowania terenu mogą zostać przez niego zrealizowane w odrębnej procedurze administracyjnej. Przepisy nakładają jednak na Inwestora obowiązek zaprojektowania tych elementów i ich wskazania na projekcie zagospodarowania terenu nawet, gdy w ramach danego wniosku nie żąda pozwolenia na ich budowę. Ich przedstawienie w projekcie uznaje się za wystarczające do oceny czy dany obiekt może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Inną kwestią jest natomiast oddanie obiektu do użytkowania bez realizacji uzbrojenia terenu czy zjazdów. Kwestia ta będzie poddana ocenie organu nadzoru budowlanego. Przez samodzielność budynku należy rozumieć sytuację, w której będzie on stanowić odrębną całość zdolną do samodzielnego funkcjonowania w przyszłości, a nie to, że

obiekt ten jest gotowy do eksploatacji bezpośrednio po zakończeniu jego budowy. Realizacja urządzeń budowlanych oraz odpowiednie zagospodarowanie terenów przyległych ma znaczenie przy udzielaniu pozwolenia na użytkowanie budynku, zgodnie z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. akt: II OSK 908/20; wyrok WSA w Krakowie z 4 listopada 2020 r., sygn. akt: II SA/Kr 915/20).

W przedmiotowej sprawie analiza projektu budowlanego i akt administracyjnych organu I instancji wykazuje, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obejmuje wyłącznie inwestycję kubaturową oraz instalacje, natomiast poza jego zakresem pozostają sieci i przyłącza. Przy czym podkreślić należy, iż zgodnie z art. 33 ust. 1 Pb, na rysunku projektu zagospodarowania terenu (dalej: PZT) należy pokazać wszystkie obiekty i urządzenia, bez których obiekt objęty wnioskiem nie może funkcjonować. Jednocześnie, jeśli Pb dopuszcza realizację danego obiektu/urządzenia na podstawie zgłoszenia (tzw. uproszczonego trybu) - jak przyłącza czy sieci (art. 29 ust. 1 pkt 2 i pkt 23 Pb) - organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają prawa zmuszać inwestora do objęcia ich wnioskiem, pod warunkiem jednak pokazania ich przebiegu/lokalizacji na PZT oraz szczegółowego opisania w legendzie, jakim uproszczonym trybem będą realizowane. W takiej sytuacji, inwestycja nie może być oddana do użytkowania bez zrealizowania wszystkich obiektów/urządzeń pokazanych i opisanych na zatwierdzonym PZT. Jednocześnie, tutejszy organ zwraca uwagę, że czym innym jest etapowanie inwestycji na podstawie art. 33 ust. 1 Pb (tj. podział inwestycji na kilka niezależnych pozwoleń na budowę - obiektów mogących samodzielnie funkcjonować), a czym innym realizowanie zamierzenia budowlanego w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę budynku oraz odrębne zgłoszenia wybranych obiektów/urządzeń pokazanych na PZT (które mogą - z woli ustawodawcy - być realizowane uproszczonym trybem zgłoszeniowym).

Nadto organ odwoławczy stwierdził, iż działka objęta wnioskiem nie posiada faktycznego (o szerokości minimum 3,0 m) dostępu do drogi publicznej. Działki nr [...], [...], [...], [...], [...], będące połączeniem terenu inwestycyjnego z drogą publiczną, nie stanowią własności Inwestora. Zatem po stronie Inwestora oraz organu I instancji (w ponownie prowadzonym postępowaniu) leży wykazanie, czy projekt zagospodarowania terenu, w części dotyczącej układu komunikacyjnego, nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich (pozostałych właścicieli ww. nieruchomości), w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb, np. nie zakłóca korzystania z tej działki przez wszystkich jej właścicieli, czy też nie utrudnia dostępu do innych nieruchomości gruntowych. Prawo własności wskazanej nieruchomości przesądza o tym, że właściciele tych działek mają interes prawny, a przyjęte w zaskarżonym akcie

rozwiązania, jak wykazano powyżej, niewątpliwie ingerują w ich sferę prawną. Zatem stwierdzić należy, iż w obszarze oddziaływania obiektu znajdują się również działki: od strony północno-zachodniej sąsiednia nr [...], na której ma być realizowane przyłącze kanalizacji sanitarnej, będące obiektem/urządzeniem, bez którego przedmiotowy obiekt nie może funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Przy czym podkreślenia wymaga, że pomimo nie objęcia wnioskiem ww. obiektów/urządzeń, taki obszar oddziaływania wynika wprost z definicji tego obszaru, art. 3 pkt. 20 Pb: Ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Skoro na PZT- zgodnie z prawem - muszą być pokazane wszystkie obiekty/urządzenia nie objęte wnioskiem ale konieczne, aby przedmiotowy budynek mógł samodzielnie funkcjonować (na etapie oddania go do użytkowania) – to właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy działek, na których zaplanowano lokalizację obiektów/urządzeń nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę (wyłączonych z wniosku), mają prawo brać udział w postępowaniu, z uwagi na zaplanowane na ich działkach obiekty/urządzenia konieczne do funkcjonowania przedmiotowego budynku (choć nie zatwierdzane w tym momencie). Inaczej jest przy etapowaniu inwestycji, bo wtedy mamy do czynienia z kilkoma niezależnymi obiektami, z których każdy musi samodzielnie funkcjonować - zatem w ocenie organu, przy etapowaniu, obszar oddziaływania wyznaczany jest wyłącznie w stosunku do danego etapu. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi etapowanie, w ścisłym rozumieniu art. 33 ust. 1 Pb, a jedynie z realizacją obiektu/urządzenia (pokazanego na PZT) według uproszczonej procedury zgłoszenia.

Przedstawione okoliczności przesądzają w ocenie Wojewody, że konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Powyższe wyklucza także dalsze działania organu odwoławczego w trybie art. 136 § 1 kpa. Prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w cytowanym powyżej art. 136 § 1 kpa, byłoby niepotrzebnym przedłużaniem postępowania, bez wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Organ II instancji wskazał również wytyczne dla organu I instancji , którymi winien się on kierować przy ponownie prowadzonym postępowaniu .

W sprzeciwie złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. P. zarzucił naruszenie art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775) poprzez uchylenie decyzji wydanej przez organ I instancji, a to pomimo, że wszelkie wątpliwości podnoszone przez Wojewodę Małopolskiego takie jak aktualizacja dokumentacji projektowej, czy wątpliwości dotyczące potrzeby - a zasadniczo braku potrzeby rozszerzenia kręgu stron postępowania, czy kwestie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej mogły zostać wyjaśnione w ramach sprawy prowadzonej przed organem II instancji w ramach instytucji przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. co nie nastąpiło z niezrozumiałych dla skarżącego względów, gdyż całą pewnością zakres postępowania wyjaśniającego nie był tak znaczący, aby ponownie kierować sprawę do rozpatrzenia przez Starostę Myślenickiego.

Uwzględniając zakres podniesionych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wydanej przez Wojewodę Małopolskiego w dniu 30 stycznia 2024 r. znak: WI-I.7840.8.34.2020.MO w całości, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, iż Wojewoda Małopolski wydał w dniu 30 stycznia 2024 r. decyzję administracyjną znak: Wł-I.7840.8.34.2020.MO stanowiącą o uchyleniu w całości decyzji Starosty Myślenickiego z dnia 17 września 2020 r. znak: AB.6740.429.2020.JS stanowiącą o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, gazową, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania i ciepłej wody oraz wewnętrzny układ komunikacyjny, mur oporowy, przewidywanej do realizacji na działce nr [...] w miejscowości G., gmina M." oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda Małopolski podkreślił co następuje: 1) jak wynika z analizy przedłożonych dokumentów w sprawie, odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji została wydana przez organ I instancji wobec braku połączenia wnioskowanej inwestycji zgodnie z zapisem miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego, 2) w wyniku przeprowadzonych postępowań sądowych i końcowego prawomocnego wyroku WSA, który stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ww. zakresie w niniejszej sprawie należy wskazać na brak aktualności decydującego i spornego ustalenia, 3) przedmiotowa inwestycja została zlokalizowana po podziale działki inwestycyjnej nr [...] na działce nr [...], przy czym jej powierzchnia i przebieg granic nie są tożsame z działką wskazaną w projekcie budowlanym, obejmującym wnioskowaną inwestycję, 4) zmianie uległo również określone w projekcie usytuowanie wjazdu i układu komunikacyjnego inwestycji, a więc wymagają zmiany i uzupełnienia w zakresie terenu inwestycji, którym dysponuje inwestor na cele budowlane, 5) w ocenie organu odwoławczego zakres koniecznych do wprowadzenia w projekcie zmian, w celu doprowadzenia do jego zgodności z przepisami, w tym technicznobudowlanymi oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest znaczny, 6) zmieniony materiał dowodowy wymagać będzie ponownej weryfikacji przez organ I instancji, 7) w trakcie postępowania odwoławczego przedłożono postanowienie Sądu Rejonowego w Myślenicach I Wydział Cywilny z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt I NS 248/19 w zakresie służebności drogi koniecznej, 8) należy stwierdzić, że obsługa przedmiotowej inwestycji została zaprojektowana poprzez służebność drogi wewnętrznej połączonej z drogą publiczną nr [...], stąd należy zaznaczyć, że działki nr [...] zostały podzielone na działki nr [...],[...],[...] i [...] w części rysunkowej tego projektu nie przedstawiono układu komunikacji wewnętrznej względem istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej z uwzględnieniem dokonanego podziału działek nr [...] i [...] oraz przebiegu drogi dojazdowej, spełniającej ww. wymóg w zakresie szerokości, 10) w projekcie budowlanym projektant określił, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce na której został zaprojektowany, stąd organ I instancji w prowadzonym przez siebie postępowaniu administracyjnym przymiot strony przyznał tylko Inwestorowi - teren zajęty pod inwestycję, 11) wyznaczenie obszaru oddziaływania przez projektanta nie wiąże jednak organu administracji architektoniczno-budowlanej, do którego finalnie należy ustalenie kręgu stron postępowania, a następnie skierowania do nich decyzji, 13) przyłącz kanalizacji sanitarnej, usytuowany na działce sąsiedniej nr [...] zostanie zrealizowany na podstawie odrębnego postępowania administracyjnego, 14) brak jest przepisów prawa, które obligowałyby inwestora do jednoczesnego wystąpienia o pozwolenie na budowę zarówno budynków jak i sieci uzbrojenia terenu, czy też zjazdów, 15) w przedmiotowej sprawie analiza projektu budowlanego i akt administracyjnych organu I instancji wskazuje, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obejmuje wyłącznie inwestycję kubaturową oraz instalacje, natomiast poza zakresem pozostają sieci i przyłącza, 16) nadto należy stwierdzić, iż działka objęta wnioskiem nie posiada faktycznego dostępu do drogi publicznej, gdyż działki nr [...] [...], [...] [...] i [...] będące połączeniem terenu inwestycji z drogą publiczną nie stanowią własności inwestora. W ocenie organu przedstawione okoliczności przesądzają, że konieczne jest uchylenie decyzji organu I instancji i uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak zastosować się do art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji wskazał, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji będzie obowiązany przyjąć, że właścicielom działek nr [...], [...], [...] [...] i [...] przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowania i rozpatrzeć sprawę z ich udziałem. Organ dokona ponownej analizy projektu podziału działki inwestycyjnej nr [...] oraz zweryfikuje stan faktyczny wnioskowanego układu komunikacyjnego działki inwestycyjnej z drogą publiczną.

W ocenie wnoszącego sprzeciw z zaskarżoną decyzją nie sposób się zgodzić z uwagi na zarzuty podniesione na wstępie sprzeciwu Skarżący wskazał, iż decyzja Wojewody Małopolskiego została wydana na podstawie art. 138 § 2 k,p,a. zgodnie z którym to przepisem: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Na gruncie wskazanej regulacji ustawowej ukształtowało się następujące stanowisko przedstawicieli piśmiennictwa, jak i judykatury: "Organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 tej ustawy. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 ww. ustawy poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 ww. ustawy będzie niewystarczające ". Z art. 138 § 2 zd. 1 KPA wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wtedy, gdy zaskarżona decyzja "została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" Uwzględniając powyższe skarżący wskazał, że wątpliwości budzi fakt, aby w sprawie zaistniał zakres okoliczności niezbędnych do wyjaśnienia określany mianem istotnych, który dodatkowo nie może zostać uzupełniony na etapie postępowania prowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego decyzji wydanej przez Wojewodę Małopolskiego należy zdaniem skarżącego zarzucić to, iż organ II instancji nie skorzystał z instytucji przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. pomimo że takowa możliwość istniała w sprawie. Co szczególnie ważne na tle wskazanej regulacji ustawowej ukształtowało się następujące stanowisko judykatury: "Stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 KPA (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego). Uwzględniając powyższe należy wskazać, że wszelkie wątpliwości podnoszone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego mogły zostać usunięte na etapie postępowania odwoławczego przez ów organ, gdyż: 1) dokumentacja projektowa mogła zostać zaktualizowana na etapie postępowania prowadzonego przed organem II instancji, 2) nie można zgodzić się aby krąg stron postępowania w sprawie podlegał rozszerzeniu zgodnie z twierdzeniami Wojewody Małopolskiego, gdyż o kręgu stron winien decydować zakres postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, a nie zakres innych późniejszych do przeprowadzenia postępowań odnoszących się chociażby do koniecznych do realizacji przyłączy, 3) nie można zgodzić się, aby istniały jakiekolwiek uzasadnione wątpliwości w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, skoro skarżący przedłożył do akt postępowania orzeczenie sądowe stanowiące o ustanowieniu służebności drogi koniecznej, co oznacza że dostęp do drogi istnieje, a dodatkowo został on prawnie zagwarantowany. Powyższe czyni w ocenie skarżącego sprzeciw uzasadnionym w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwanej dalej kpa) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa.

Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 kpa Z mocy art. 136 § 4 kpa - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 kpa następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z omawianego przepisu, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej.

Podnieść również należy, że w świetle art. 138 § 2 kpa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie.

W ocenie Sądu zaskarżona sprzeciwem decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa, Wojewoda wykazał bowiem wszystkie przesłanki do zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego w konkretnych okolicznościach sprawy. W obszernie przytoczonym wyżej uzasadnieniu decyzji organu II instancji organ szeroko i szczegółowo wskazał na szereg nieprawidłowości i nieścisłości, które wymagają wyjaśnienia i analizy, a które legły u podstaw wydanej decyzji kasatoryjnej. Sąd argumenty te na gruncie rozpoznawanej sprawy w całości podziela, a ich ponowne pełne powoływanie w tym miejscu jest zbędne i niecelowe. Jedynie skrótowo wskazać należy , iż organ odwoławczy zanalizował przyjęty w postępowaniu obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, który jest kluczowym i wyjściowym ustaleniem w każdej decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Wyznacza on bowiem strony postępowania i wskazuje, które działki muszą być uwzględnione przy badaniu wpływu inwestycji na możliwości ich zabudowy. Jednocześnie właścicielom tych działek zapewniony jest udział w postępowaniu i realizacja wszelkich związanych z nim praw procesowych, począwszy od składania wniosków, możliwości wglądu w kompletne akta sprawy, a skończywszy na składaniu środków zaskarżenia.

Ustalenie zatem przez organ odwoławczy, że w toku postępowania przed organem I instancji pewne uprawnione podmioty nie brały udziału w postępowaniu, poprzez ich nieuwzględnienie w kręgu stron postępowania, automatycznie wiąże się z koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji. Taka wada postępowania nie może być sanowana w toku postępowania odwoławczego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, każda ze stron ma prawo do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy dwóch instancji, tymczasem w przedmiotowej sprawie są podmioty, które na tą chwilę prawa tego zostały pozbawione. Usunięcie tego uchybienia może nastąpić wyłącznie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania – tym razem z uwzględnieniem wszystkich osób, którym przysługuje przymiot strony postępowania. Powyższe znajduje uzasadnienie w orzecznictwie, w którym wyjaśniono, że "w sytuacji, gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, istnieje konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy przez organ I instancji, który powinien ocenić prawidłowość kwestionowanej decyzji. Orzekając merytorycznie w tej sytuacji, organ odwoławczy naraziłby się na uzasadniony zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a." (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 391/24).

Bezzasadne jest wyrażone w skardze oczekiwanie, aby w tej sytuacji Wojewoda na etapie postępowania odwoławczego rozpatrzył merytorycznie sprawę. Jest to niemożliwe z kilku powodów. Po pierwsze, nastąpiłoby to z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, o której mowa była powyżej. Osoby bezpodstawnie wykluczone z kręgu stron postępowania pozbawione byłyby możliwości dwukrotnego rozpoznania ich sprawy. Decyzja odwoławcza byłaby bowiem dla nich pierwszym i jedynym etapem administracyjnym.

Po drugie, z uwagi na wskazane przez Wojewodę braki materiału dowodowego i zakres okoliczności wymagających dodatkowego wyjaśnienia, uzupełnienia i analizy (konieczność ustalenia prawidłowego zakresu oddziaływania inwestycji i w efekcie prawidłowego kręgu stron postępowania, konieczność ponownej analizy projektu w zakresie jego zgodności z ustaleniami mpzp, którego częściową nieważność stwierdził Sąd Administracyjny, konieczność przedstawienia projektu na aktualnych mapach z zaznaczeniem sieci i przyłączy i jego analiza, przy uwzględnieniu dokonanego podziału działki inwestycyjnej nr [...] oraz uwzględnieniu nowego stanu prawnego związanego z ustanowieniem służebności drogi koniecznej w kontekście wnioskowanego układu komunikacyjnego działki inwestycyjnej z drogą publiczną) - dalece wykraczają w badanej sprawie poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego o jakim mowa w 136 kpa. Zgodzić się należy z organem II instancji, że postępowanie organu I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu czyniącym sprawę niewyjaśnioną w całości, albowiem w sprawie zachodzi sytuacja, w której mamy do czynienia z brakiem prawidłowego ustalenia przez organ prowadzący postępowanie kręgu stron tego postępowania i pominięciem stron, które powinny brać udział w tym postępowaniu (art. 28 Pb, art. 10 i 15 kpa) oraz brakiem dokonania oceny materiału dowodowego (art. 7, 77 i 80 kpa).

W świetle powyższego oddaleniu podlegał zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa, ponieważ organ odwoławczy miał wszelkie podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji, a rozstrzygnięcie merytoryczne godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.