Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2690/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Agencja Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 6 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 133
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1715/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 5 czerwca 2019 r. nr BP-DZ.4301.15.2019/2 w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia 11 kwietnia 2019 r. nr OW-DZ.402.9.2019/7; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz M. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zarządza zwrócić M. K. ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej; 4. zarządza zwrócić M. K. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem nienależnie uiszczonej opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku z uzasadnieniem.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1715/19, oddalił skargę M. K. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 5 czerwca 2019 r. nr BP-DZ.4301.15.2019/2 w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie o wypłatę odprawy mieszkaniowej.

Wnioskodawca był żołnierzem w służbie kontraktowej i pełnił ją w Centrum Szkolenia Żandarmerii Wojskowej w Mińsku Mazowieckim od 1 lutego 2017 r. do 31 stycznia 2019 r. Z zawodowej służby wojskowej został zwolniony 31 stycznia 2019 r. z uprawnieniami do emerytury wojskowej. Uprzednio, od 16 maja 1995 r. do 31 stycznia 2017 r., pełnił służbę w Policji. W ramach tej służby na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie nr 3136/98 z dnia 2 lipca 1998 r. otrzymał pomoc finansową na budowę domu.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie decyzją z dnia 11 kwietnia 2019 r. nr OW-DZ.402.9.2019/7 odmówił przyznania skarżącemu odprawy mieszkaniowej, wskazując jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia art. 47 w związku z art. 23 ust. 2 pkt 1 i art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2356); dalej: "ustawy o zakwaterowaniu".

Prezes Agencji Mienia Wojskowego; dalej: "Prezes AMW", po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 5 czerwca 2019 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając ww. rozstrzygnięcie, organ wskazał na treść art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu, zgodnie z którym odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi służby kontraktowej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej (...), jednak gdy żołnierz otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 z późn. zm.), odprawa nie przysługuje (art. 23 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu).

Organ podniósł, że cel i sens zarówno ustawy o zakwaterowaniu, jak i ustawy o Policji, stanowi podstawę uznania, że realizacja uprawnień mieszkaniowych przez Państwo na rzecz czy to żołnierza, czy to policjanta w formie określonej tymi przepisami, następuje tylko raz. Fakt fluktuacji, który jest zjawiskiem pożądanym, gdyż stanowi element rozszerzenia bazy naboru do zawodowej służby wojskowej oraz uwzględnia dorobek służbowy funkcjonariuszy służb mundurowych, nie powoduje ponownego nabycia uprawnień mieszkaniowych, czy też uznania, że taka pomoc nie została udzielona. Fakt otrzymania pomocy finansowej przez żołnierza, który był funkcjonariuszem, jak skarżący, nie może zostać pominięty, gdyż w istocie byłoby to obejście ww. reguły. Innymi słowy przyjęcie odmiennego stanowiska, jak żąda skarżący, doprowadziłoby w konsekwencji do sytuacji, w której żołnierz, jak w niniejszej sprawie, będąc funkcjonariuszem przez 21 lat oraz służąc 2 lata w wojsku - korzystałby dwukrotnie z zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych.

Organ, powołując się na specyfikę sprawy, uznał, że żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.), nie jest uprawniony do otrzymania innej formy wsparcia finansowego ze Skarbu Państwa, tak samo jak żołnierz, który był policjantem i otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Policji.

Na tej podstawie Prezes AMW uznał, że w sprawie istnieje podstawa do odkodowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu z zastosowaniem wykładni celowościowej, historycznej i systemowej i z tej przyczyny skarżący nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa, na ten sam cel, obecnie w formie odprawy mieszkaniowej. Dlatego ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, o co wnosi, powodowałby zaprzeczenie istoty ww. norm prawnych, wspólnych dla służb mundurowych.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, zaskarżając ją w całości wniósł o uchylenie tej decyzji jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji zauważył, że skarżący w 1998 r., jako funkcjonariusz Policji w służbie stałej, otrzymał pomoc finansową wypłaconą na podstawie art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30 poz. 179) oraz na podstawie zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (M.P. Nr 76, poz. 709). Nie ulega zatem wątpliwości, że wypłacając skarżącemu pomoc finansową w kwocie 11.920,00 zł Państwo udzieliło mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu.

Następnie Sąd podał, że choć w dacie nabycia tego świadczenia skarżący nie pełnił zawodowej służby wojskowej, to okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na ocenę kontrolowanej decyzji. Decydujące znaczenie ma - zgodnie z treścią art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu – sam fakt otrzymania pomocy finansowej. Samo uzyskanie pomocy finansowej, skutkuje tym, że organ nie może pozytywnie rozpatrzyć wniosku żołnierza o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Tym samym organy obu instancji prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka negatywna, określona w art. 23 ust. 9 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie w każdej sytuacji, w której z pomocą Państwa zrealizowane zostało prawo do zakwaterowania.

Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawodawca w art. 21 ustawy o zakwaterowaniu określił zarówno sposoby realizacji prawa żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jak i przesłanki negatywne, których spełnienie wyłącza dopuszczalność realizacji tego prawa zarówno w formie przydziału kwatery, jak i w formie zastępczej, odprawy mieszkaniowej. Kategoryczny jednak sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji przepisów, dotyczących prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych, pozwala na wniosek, że takie wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, może zostać wykorzystane tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ww. ustawy było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne.

Sąd nie znalazł podstaw, by za zasadne uznać zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przez organy Agencji Mienia Wojskowego, w toku prowadzonego postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, przepisów procesowych oraz przepisów ustawy o zakwaterowaniu, w stopniu wpływającym na wydane rozstrzygnięcie. Organy orzekające w sprawie nie uchybiły kodeksowym zasadom ogólnym (art. 6, art. 8, art. 7a § 1 k.p.a.), ponieważ w ramach rzetelnie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, kierując się potrzebą dokładnego wyjaśnienia istoty sprawy, organy zebrały cały materiał dowodowy i go wszechstronnie oceniły, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, które, zdaniem Sądu, spełnia wymagania przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji podzielił dokonaną przez Prezesa AMW, wykładnię mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy o zakwaterowaniu przyjmując, iż nie do zaakceptowania jest stanowisko skarżącego, że w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej, możliwe jest otrzymanie pomocy Państwa, w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w formie przydziału kwatery, czy odprawy mieszkaniowej niezależnie od wcześniej już uzyskanej pomocy w formie pomocy finansowej wypłaconej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu w ramach pełnienia służby w innej niż siły zbrojne formacji mundurowej. Taka interpretacja przepisów art. 23 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organów I i II instancji pomimo, iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem w/w przepisów postępowania administracyjnego poprzez niewyczerpujące przeanalizowanie materiału dowodowego w sprawie oraz wydanie rozstrzygnięcia bez dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego, a także z uwagi na nienależyte uzasadnienie decyzji, zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń nie znajdujących uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwiało dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

2) art. 50 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania wszystkich sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów, skierowanych przeciwko zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nie dokonanie należytej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz nie rozważenie wszystkich okoliczności sprawy, mających wpływ na jej rozstrzygnięcie, co w konsekwencji bardzo utrudnia, a wręcz uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżonego wyroku;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia i oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, na podstawie których ten stan ustalono, a ograniczenie się wyłącznie do parafrazy przyjętego przez organy administracji publicznej stanu faktycznego oraz lakonicznego i niewystarczającego wskazania przez Sąd jakie okoliczności przesądziły o wydaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Ponadto skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 47 w zw. z art. 23 ust. 2 pkt 1 i art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a) i lit. b) ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej przez zaakceptowanie wydania na ich podstawie decyzji o odmowie przyznania odprawy mieszkaniowej w związku ze zwolnieniem ze służby wojskowej, w sytuacji gdy skarżący spełnia wszystkie warunki pozwalające na przyznanie takiego świadczenia wskazane w powołanych przepisach;

2) art. 21 ust 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej poprzez niezasadną jego wykładnię i przyjęcie, że wyklucza ona skorzystania przez byłego policjanta, który pełniąc służbę w Policji otrzymał dofinansowanie mieszkaniowe, z uprawnień do otrzymania odprawy mieszkaniowej, podczas gdy wykładnia językowa (która ma pierwszeństwo przed wykładnią systemową i celowościową) przeczy powyższemu założeniu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania w przedmiotowej sprawie również art. 23 ust. 9 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm obowiązujących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W świetle art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Sąd I instancji nie naruszył również art. 134 § 1 P.p.s.a. z treści którego wynika, że sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wobec tak wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu zasady oficjalności, w orzecznictwie sądowadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. może być uznany za usprawiedliwiony wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny ( por. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10 ). Natomiast rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym ( por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 , sygn. akt II GSK 2027/13 ). Dokonując oceny zasadności wskazanego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu przedstawionych argumentów, brak jest podstaw, aby przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała którakolwiek z wymienionych powyżej sytuacji, która mogłaby zostać zakwalifikowana, jako naruszenie wskazanego powyżej przepisu P.p.s.a. Sąd I instancji orzekł "w granicach danej sprawy", dokonał bowiem oceny zgodności z prawem objętej skargą decyzji. Sąd przeprowadził analizę przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i odniósł je do stanu faktycznego, ustosunkowując się w niezbędnym zakresie do zarzutów skargi, rozpoznając tym samym istotę sprawy, co nie daje podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a.

Niezasadne są również zarzuty oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a., które zmierzały do wykazania, iż organy błędnie przeprowadziły postępowanie dowodowe w sprawie. Podkreślenia wymaga, że kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542-543 nb 1, 2). Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (B. Adamiak - op. cit., s. 85 nb 8). O zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 946/15, CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy wykładni prawa dokonanej przez organ, zbędne było prowadzenie jeszcze innych ustaleń faktycznych oraz czynności dowodowych niż ta, że skarżący uprzednio pełniąc służbę w Policji, otrzymał pomoc finansową na budowę domu. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia w/w przepisów postępowania, które to naruszenia mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż stan faktyczny w istocie nie jest sporny. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji było zaś dokładne i czytelne.

Za usprawiedliwiony uznać za to należy zarzut naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżącemu – zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej żołnierzowi służby kontraktowej, który pełniąc uprzednio służbę w Policji, na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie otrzymał pomoc finansową na budowę domu na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji – przysługuje prawo do otrzymania odprawy mieszkaniowej.

Zasadnym wydaje się wskazanie, że podobnie określony problem prawny dotyczący wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w szeregu sprawach m.in. w wyrokach z: 9 lutego 2021 r. III OSK 3338/21; 1 czerwca 2021 r. III OSK 3501/21; 7 października 2021 r. III OSK 4247/21 i argumentację w tych orzeczeniach przedstawioną Sąd w tym składzie podziela. Tym samym uznaje wykładnię tego przepisu (art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy) dokonaną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za błędną.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w niniejszej sprawie, organ odmawiając skarżącemu przyznania odprawy mieszkaniowej, powołał się na przepis art. 23 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu.

Stosownie do art. 23 ust. 9 pkt 1 ww. ustawy odprawa mieszkaniowa nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu oraz osobom, o których mowa w ust. 3, jeżeli żołnierz skorzystał z uprawnień w przypadkach określonych w ust. 6 i art. 21 ust. 6

Po pierwsze, w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP enumeratywnie wyliczono, kiedy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania. W pkt 4 tego ustępu wskazano, że prawo do zakwaterowania nie przysługuje, jeżeli żołnierz lub jego małżonek, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Niewątpliwie chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego udzieloną na podstawie innych ustaw. W konsekwencji stwierdzić należy, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Ogólnie rzecz ujmując, żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP.

Po drugie, w demokratycznym państwie prawa organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy chodziło w tym przepisie o pomoc finansową wypłaconą obecnemu żołnierzowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc np. funkcjonariuszom Policji, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tyko tę ustawę). Nie jest zadaniem Sądu dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Podkreślić jednak należy, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była już wielokrotnie nowelizowana. Jednak racjonalny ustawodawca, który niewątpliwie ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało ono zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię. Zatem zawarty w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego do chwili obecnej nie został poszerzony lub zmieniony poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który pełnił służbę w innej formacji mundurowej i uzyskał tam pomoc finansową. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach.

Stanowisko Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy wedle jego brzmienia w stosunku do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc finansową na cele mieszkaniowe na innej podstawie prawnej niż wymieniona w tym przepisie, narusza wartości konstytucyjne równości i sprawiedliwości społecznej - jest nieprawidłowe. Organ odwoławczy naruszenie zasady konstytucyjnej, określonych w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, upatruje w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia Państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby. Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy. Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2014 r., sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W ramach prawnie relewantnej cechy - bycia żołnierzem - każdy z podmiotów jest równy wobec prawa. Każdy żołnierz w zakresie prawem przepisanym ma możliwość ubiegania się o prawo do zakwaterowania na takich samych zasadach. W rozpoznawanej sprawie skarżący zmieniał formację - przeszedł z Policji do Sił Zbrojnych. Nie zachodzi zatem przypadek żołnierza, który po raz drugi chce skorzystać z prawa do świadczenia mieszkaniowego w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów. Nie ma zatem mowy o jakimkolwiek uprzywilejowaniu (szczególnym traktowaniu) żołnierzy, którzy przeszli z innych formacji mundurowych w stosunku do innych żołnierzy (o ich dyskryminacji).

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP – jest zasadny, gdyż organ dokonując wykładni rozszerzającej tego przepisu, zastosował go wbrew jego jednoznacznemu brzmieniu. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. Z przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika wprost obowiązek ustalenia przez organ konkretnych przesłanek: czy funkcjonariusz otrzymał wypłaconą pomoc finansową w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej, otrzymał ją do 31 grudnia 1995 r. i otrzymał ją na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, których zaistnienie oznacza, że funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania. W rozpoznawanej sprawie organ, wbrew wynikającej z art. 7 Konstytucji zasadzie praworządności, stosując wykładnię rozszerzającą przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, swoje rozstrzygnięcie oparł na przesłankach niewynikających z analizowanego przepisu. Przepis ten, przy uwzględnieniu przedstawianej wyżej jego wykładni, nie znajdował w przedmiotowej sprawie zastosowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Zgodnie z art. 188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2019 r.

O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze, że sprawa rozpoznawana w niniejszym postępowaniu należy do spraw ze stosunków pracy i stosunków służbowych, o których mowa w art. 239 pkt 1 lit. d) p.p.s.a., uiszczona przez stronę skarżącą tytułem wpisu sądowego od skargi kwota 200 zł oraz opłata od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w kwocie 100 zł, jako nienależne podlegają zwrotowi z urzędu (art. 225 P.p.s.a.).