Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 51/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Starszy referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 6 listopada 2023 r. nr SKO.II/426/87/2023 w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 12 maja 2023 r. T. w U. (dalej: "inwestor") zwróciło się do Burmistrza Miasta U. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy ośrodka opieki dziennej i całodobowej dla osób z niepełnosprawnościami, na działce nr ewidencyjny 1, położonej w U., obręb [...].

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2023 r., nr [...], Burmistrz Miasta U. (dalej: "organ I instancji") ustalił inwestorowi warunki zabudowy dla budynku zamieszkania zbiorowego (pkt 1) oraz określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, w tym w szczególności: linie zabudowy - jako przedłużenie linii zabudowy wyznaczonej przez budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr 2; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - pomiędzy 12,4 % a 23,6 %; udział powierzchni biologicznie czynnej - min. 45 % udziału; szerokość elewacji frontowej- pomiędzy 15,1 m a 31 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej- w przypadku budynków posiadających dachy dwu i wielospadowe, za wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przyjmuje się wysokość elewacji widoczną od frontu działki, liczoną od średniego poziomu rodzimego terenu (na szerokości elewacji frontowej przedmiotowego budynku) do najwyżej usytuowanej kalenicy, a w przypadku dachów płaskich i jednospadowych do najwyżej położonej górnej krawędzi dachu lub attyki - pomiędzy 8 a 10,5 m - w przypadku zastosowania dachu płaskiego dopuszcza się maksymalnie trzy kondygnacje nadziemne; geometria dachu - dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych pomiędzy 15 a 45 stopni lub dach płaski o kącie 15 stopni (pkt 2). Kolejno ustalił kwestie dotyczące: ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zdrowia ludzi; ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej; zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej; wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich; granic i sposobu zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów; oddziaływania istniejących sieci; linii rozgraniczających teren inwestycji. Organ I instancji wywiódł, że przeprowadzona na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: "u.p.z.p."), analiza urbanistyczna pozwoliła udzielić inwestorowi warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Pismem z dnia 29 września 2023 r. W. C. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika (syna – M. C.), złożył odwołanie od powyższej decyzji. Zauważył, że nieruchomość inwestora jest otoczona niezabudowanymi działkami lub działkami o dużo mniejszym wskaźniku zabudowy, stąd też realizacja planowanej inwestycji zaburzyłaby istniejący w tym obszarze ład architektoniczny (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna a nie usługowa), jak również nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Sama gminna droga wewnętrzna jest wąska i nie zapewnia odpowiedniej obsługi komunikacyjnej oraz brak jest analizy jej przydatności w kontekście pełnienia funkcji drogi przeciwpożarowej. Jednocześnie wskaźnik zabudowy w zakresie szerokości i wysokości elewacji frontowej ustalony został powyżej średniej z obszaru analizowanego oraz brak jest stosownych uzgodnień z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia 6 listopada 2023 r., nr SKO.II/426/87/2023, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zreferowało stan faktyczny sprawy oraz przywołało treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów odwołania podało, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą (u.p.z.p.), do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Organ I instancji uznał, że w niniejszej sprawie teren planowanej inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...] i ul. [...], poprzez gminną drogę wewnętrzną. Bez znaczenia natomiast dla ustalenia warunków zabudowy jest okoliczność, czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi o odpowiednich parametrach technicznych, czy też np. za pomocą drogi w ogóle nieutwardzonej. W kontekście regulacji prawnych dotyczących ochrony prawa własności i zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, przepisy odnoszące się do kwestii kontynuacji funkcji należy zatem interpretować w sposób szeroki. Sam art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności odpowiedniego dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy już istniejącej. Celem tej regulacji jest zatem ochrona ładu przestrzennego, a nie drastyczne ograniczenie zabudowy powstającej na terenie pozbawionym planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Z uwagi na funkcjonującą na przedmiotowym obszarze, oprócz zabudowy mieszkaniowej, zabudowę usługową, czyli Ośrodek [...] i Ochotniczą Straż Pożarną oraz Przedszkole, zdaniem Kolegium możliwa jest realizacja na tym terenie wnioskowanego przez inwestora zamierzenia. Natomiast w odniesieniu do pozostałych zarzutów odwołania podało, iż przepisy § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie"), określają sposoby ustalenia cech urbanistyczno-architektonicznych dla nowej zabudowy. Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dodatkowo, § 5 ust. 2 rozporządzenia zawiera klauzulę pozwalającą określić przedmiotowy parametr w odmienny niż powyższy sposób wtedy, gdy wynikać to będzie z analizy przestrzennej. Kolegium kolejno przywołało wskaźniki powierzchni zabudowy i zaznaczyło, że przyjęcie wskaźnika większego niż średnia dla planowanej inwestycji wynika z faktu, że w ramach obszaru analizy znajdują się nieruchomości o funkcji tożsamej z wnioskowaną oraz współczynniku wyższym niż średni parametr i zbliżonym do wnioskowanego. Ustalony przedział wartości powiela wartości występujące już na obszarze analizy przestrzennej i nie przekracza ani wartości minimalnej, ani maksymalnej, w związku z tym przyjęte ustalenie nie zaburzy ładu przestrzennego. Stwierdziło, że przepisy rozporządzenia nie nakazują przyjęcia średniego wskaźnika wielkości zabudowy jako bezwzględnie wiążącego, gdyż przewidują także szczególną klauzulę pozwalającą na odstępstwo od reguły. W kontekście pozostałych zarzutów podkreśliło, iż parametry projektowanego obiektu powinny być ustalone w sposób konkretny, przy czym za dopuszczalne uznać należy także oznaczenie wymogów, poprzez wskazanie wartości granicznych ("od...do"). W konsekwencji dopuszczalne stało się ustalenie wysokości nowej zabudowy na poziomie od 8 m do 10,5 m, bowiem liczone jest od poziomu średniej z obszaru analizy (8 m) do wartości stanowiącej wysokość budynku usługowego, usytuowanego w obszarze analizy przestrzennej. Tak samo uznało, że szerokość elewacji frontowej jest zgodna z treścią § 6 rozporządzenia. Dodało, że niedopuszczalne jest przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, albowiem inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji, co jednak nie oznacza, że otrzyma pozwolenie budowlane, co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku uzgodnienia z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Kolegium podkreśliło, iż art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p. dodany został przez art. 1 pkt 51 lit. c) tiret pierwszy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) i obowiązuje od dnia 24 września 2023 r., zatem już po wydaniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 15 grudnia 2023 r. skarżący złożył skargę na decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie, jak również decyzji organu I instancji oraz zwrot uiszczonego wpisu. Zarzucił im naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest okoliczność, czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi o odpowiednich parametrach technicznych;

- art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że niejasne pojęcie "sąsiedztwo" należy interpretować na korzyść uprawnień inwestora, jako właściciela działki, na której ma być wybudowany obiekt budowlany;

- art. 1 ust. 2 u.p.z.p., poprzez dopuszczenie realizacji zamierzenia budowlanego, naruszającego wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe;

- § 5 - 7 rozporządzenia, poprzez dopuszczenie wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, w inny sposób, niż to wynika z analizy przestrzennej, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę z dnia 11 stycznia 2024 r. Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Pismem z dnia 8 marca 2024 r. inwestor wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie (k. 65). Zaznaczył, że na działce nr 3 w bliskim sąsiedztwie do działki nr 4 znajduje się działający od 2018 r. Ośrodek [...] (ul. [...]) oraz Przedszkole nr [...] (działka nr 5 ul. [...]). Z kolei, na działce nr 6 przy ul. [...], mieści się budynek Ochotniczej Straży Pożarnej. W nieco dalszej odległości znajduje się Szkoła Podstawowa nr [...] (ul. [...]) oraz galeria handlowa. Natomiast działka skarżącego o nr 7 jest wąska i ma około 12 m szerokości oraz graniczy z działką 5, na której zbudowany jest budynek Przedszkola oraz mieści się siedziba S.. Stąd też, w ocenie inwestora, planowana inwestycja nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego i ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium z dnia 6 listopada 2023r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 31 sierpnia 2023 r.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej w skrócie, jak dotychczas: "u.p.z.p.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 z późn. zm., dalej powoływanego w skrócie, jak dotychczas: "rozporządzenie").

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenia - w drodze decyzji - warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dla terenu, którego dotyczy zamierzona zmiana zagospodarowania brak jest planu miejscowego.

Decyzja o warunkach zabudowy, stosownie do treści art. 6 ust. 2 u.p.z.p., uprawnia w granicach określonych omawianą ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestycyjnym do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Na mocy art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p., o treści obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Zgodnie ze wspomnianymi już regulacjami rozporządzenia w zakresie wyznaczania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy (§ 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1-4), dopuszcza się określenie innych wskaźników niż te wynikające z przeprowadzonej analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Jednak nie można w tym zakresie przyjąć dowolności w ocenie nieruchomości znajdującym się na analizowanym obszarze.

W tym miejscu podkreślić należy, że działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są oparte na zasadzie praworządności, zawartej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (obecnie t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") oraz w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem (procesowym, materialnym, ustrojowym) każdej czynności organu, w tym czynności orzeczniczej podejmowanej zgodnie z normami kompetencyjnymi zawartymi w przepisach prawa. Nadto, zawarte w normach procesowych zasady ogólne postępowania administracyjnego nakazują, aby organ administracji publicznej rozpoznający sprawę - i w efekcie wydający decyzję - prowadził postępowanie w taki sposób, aby budzić zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Winien więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak też wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Powinien również mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania. Znajdują one też odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym (art. 140 k.p.a.). Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 138, art. 136 i art. 140 k.p.a.

Decyzja organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji.

Wniesienie odwołania powoduje przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten ostatni organ.

Powyższe rozważania są konieczne z uwagi na naruszenie w rozpatrywanej sprawie omówionych powyżej zasad, co doprowadziło do nieuzasadnionego i przedwczesnego przyjęcia przez organy obu instancji, że w sprawie spełnione zostały wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślić należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zatem treść pkt 1 powyższej regulacji nie pozostawia w ocenie Sądu wątpliwości co do tego, że analiza, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. musi się odnosić do porównania objętej wnioskiem inwestycji, w stosunku do zagospodarowania innych nieruchomości położonych w obszarze analizowanym, przy uwzględnieniu wskazań co do zakresu i sposobu przeprowadzenia takiej analizy, wynikających z przepisów rozporządzenia.

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji.

W ocenie składu orzekającego sporządzona dla potrzeb niniejszego postępowania analiza nie jest dokonana w sposób kompletny i wystarczający oraz nie spełnia wymagań, określonych w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów (...), oraz przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza nie pozwala na ustalenie, czy w stosunku do planowanej inwestycji spełnione zostały warunki, o których mowa w powołanym przepisie. Jakkolwiek w pkt I analizy, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji, stwierdzono, że powyższe warunki zostały spełnione, to jednak brak jest rozważań, jakimi kryteriami kierowano się przyjmując możliwość dokonania odstępstw od średnich parametrów istniejących już na tym obszarze zabudowań. Przepisy rozporządzenia (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4) dopuszczają inne wyznaczenie wskazanych parametrów, jednakże uzależniają taką możliwość od zaistnienia sytuacji, która musi wynikać ma z analizy.

W rozpatrywanej analizie przyjęto, że średnia powierzchnia zabudowy wynosi 12,4 % przy powierzchni zabudowy w obszarze oddziaływania 2,2- 25,2 %. Zaznaczono, że ustala się w tym zakresie warunki zabudowy między 12,4 % a 23,6 %, co jest zgodne z wnioskiem inwestora. Z kolei, w zakresie szerokości elewacji frontowej zaznaczono, że średni wskaźnik wynosi 15,1 m, z tolerancją 20% od 12,1 m do 18,2 m, a planowana inwestycja ma posiadać elewacje frontową o szerokości 30-50 m. Podano przy tym, że w sąsiedztwie znajduje się jeden budynek o szerokości 31 m i wobec tego wywiedziono, że planowana inwestycja może mieć szerokość od 15,1 m do 31 m. Jeśli natomiast chodzi o wysokość elewacji frontowej, to m.in. podano, że średnia na analizowanym obszarze wynosi 8 m, przy rozpiętości od 4 m do 10,5 m, natomiast inwestor określa tą wysokość między 10 m a 13 m. Zatem wobec faktu, że w sąsiedztwie znajdują się budynki o wysokości między 9 a 10,5 m, dopuszczalnym będzie posadowienie budynku o wysokości elewacji frontowej od 8 do 10,5 m.

Wyjaśnić także przyjdzie, że w każdym z powyższych przypadków powołano się na jednostkowe przypadki odstępstw bez wskazania choćby odległości takiej nieruchomości od planowanej inwestycji oraz bez rozważenia czy nie dojdzie do naruszenia ładu przestrzennego. Nie wykazano, dlaczego takie odstępstwa od średniej są dopuszczalne w odniesieniu do projektowanej przez inwestora zabudowy. Organom całkowicie przy tym umknęło to, czy planowana inwestycja nie będzie stanowić dominanty obszaru analizowanego. Uzasadnienie dla zastosowania rozwiązań wyjątkowych, a za takie należy uznać odstępstwa przewidziane w powołanych przepisach rozporządzenia, musi wskazywać co zadecydowało o możliwości ich zastosowania w kontekście istniejącego zagospodarowania terenu.

Rolą urbanisty lub architekta sporządzających analizę na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jest wykazanie, że możliwe odstępstwa pozostają w zgodzie z zastanym w terenie ładem przestrzennym i porządkiem urbanistycznym.

W tym stanie faktycznym możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik, nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez autora analizy i rozważone przez organ I instancji. Dopuszcza się bowiem odstępstwa od przewidzianych parametrów, jeżeli wynika to z analizy. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "wynika z analizy" traktować należy jako, skierowaną do jej autora, dyspozycję należytego uzasadnienia dla dokonania odstępstwa od uzyskanych, średnich wyników, ale nie jako przyzwolenie do ograniczenia się do powołania w tej analizie podstawy prawnej zastosowanego odstępstwa (por. wyrok Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 221/21; w Kielcach z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 294/21 i w Białymstoku z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 275/21). Odstępstwo od średniego parametru powinno być uzasadnione przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Zastosowanie odstępstwa powinno wynikać z przekonujących argumentów, a nie tylko ze wskazań liczbowych wartości dla powierzchni zabudowanych działek z analizowanego terenu. Zaprezentowane stanowisko zostało zawarte również w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1781/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 565/22; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 803/21). Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1515/17, w myśl którego z przepisów rozporządzenia wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich, zawsze do wartości innych, niż średnie występujących w obszarze analizowanym, przy uwzględnieniu, że naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

W art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawarto definicje tego ładu i przyjęto, że należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Jednym z aspektów tej ochrony jest zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), która wyraża się w wymogu kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Zakłada ona konieczność dostosowania nowej zabudowy pod względem cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie planowanych obiektów) do warunków istniejących na danym obszarze. Specyfika analizy urbanistycznej wymaga oparcia się na wiedzy urbanistycznej, co umożliwia posługiwanie się w analizie pojęciami z tej dziedziny wiedzy oraz uzyskanie konkluzji pozwalających stwierdzić, czy planowane przedsięwzięcie inwestycyjne pozostaje w zgodzie z zasadą ochrony ładu przestrzennego. Ochrona ładu przestrzennego nie ma charakteru absolutnego i nie oznacza całkowitej unifikacji w zagospodarowaniu nieruchomości. Możliwe jest dokonywanie pewnych modyfikacji, zmiana parametrów planowanej inwestycji bądź też, w wyjątkowych okolicznościach, również jej charakteru, o ile tylko da się to w należyty sposób uzasadnić okolicznościami danej konkretnej sprawy. Temu właśnie służą, przewidziane w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 2 rozporządzenia możliwości odstąpienia od wyników analizy. Jednakże należy wykazać, że istnieją uzasadnione przesłanki dla takiego zabiegu, oraz że nie naruszy to wspomnianej zasady ochrony ładu przestrzennego.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że choć w bliższej lub dalszej odległości od planowanej inwestycji znajduje się np. budynek straży pożarnej, przedszkola czy szkoły, to jednak trudno od razu przyjąć założenie, że planowana inwestycja nie zaburzy ładu przestrzennego, tym bardziej, iż istnieją istotne wątpliwości co do sporządzonej analizy w zakresie jej uzasadnienia.

Zasadny okazał się także zarzut dotyczący uzgodnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych z organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wskazać przyjdzie, że na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) dodano do art. 53 ust. 4 u.p.z.p. pkt 2a. Zgodnie z ta regulacją decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej - pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Na mocy art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przepis ten stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy terenu.

Z kolei, na mocy art. 78 ustawy zmieniającej nowe regulacje co do zasady weszły w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy, zatem przepisy te "złapały w locie" toczące się z wniosku inwestora postępowanie i należy wobec nich stosować te przepisy. Decyzja organu I instancji została wydana 31 sierpnia 2023 r., a więc przed dniem 24 września 2023 r., kiedy to weszła w życie powyższa regulacja. Jednakże w tym czasie jednak toczyło się już postępowanie odwoławcze, dlatego Kolegium, na podstawie art. 136 k.p.a., powinno uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie. Natomiast potwierdzenia nie znajduje zarzut skargi dotyczący braku dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, gdyż przedmiotowa działka posiada go poprzez drogę wewnętrzną gminną, co w świetle obowiązujących przepisów prawa jest wystarczające.

Nadmienić przyjdzie, że decyzja ustalająca warunki zabudowy wydawana jest dla określonego terenu inwestycji (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., obejmującego jedną lub więcej działek ewidencyjnych, to oznacza to, iż ewentualny, późniejszy podział działek ewidencyjnych wchodzących w skład terenu inwestycji nie ma wpływu na treść rozstrzygnięć zawartych w decyzji ustalającej warunki zabudowy, które odnoszą się nie do poszczególnych działek, lecz terenu inwestycji jako całości (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK 684/20).

W ocenie składu orzekającego każde odstępstwo od ogólnej zasady, nawet jeżeli dopuszcza je konkretny przepis prawa, wymaga wyczerpującego i wszechstronnego uzasadnienia, natomiast wyjątki od przyjętych zasad powinny być interpretowane zawężająco. To bowiem analiza ma wykazać, czy odstępstwo jest dopuszczalne i dlaczego do niego doszło, jak również, czy nie narusza istniejącego ładu przestrzennego.

Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na uwadze wywiedzione wyżej okoliczności i wyrażoną ich ocenę prawną. Ponownie przeprowadzona analiza powinna uwzględniać zagospodarowanie terenu na działkach sąsiednich, a w przypadku odstąpienia od średnich wskaźników uzasadniać te odstępstwa, zgodnie z powołanymi przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia, przy uwzględnieniu ogólnych zasad zagospodarowania terenu wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 5 i 9 oraz ust. 3 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 oraz art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 i 2 sentencji.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.