Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 303/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 13zi ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 187
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 310/22 w sprawie ze skargi A w Ł. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia 4 maja 2022 r. nr 9003-2022-000230 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 października 2022 r., sygn. III SA/Lu 310/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej WSA w Lublinie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Koła Gospodyń Wiejskich w L. (dalej zwanego KGW) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia 4 maja 2022 r., nr 9003-2022-000230, w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej, przedmiotową skargę oddalił.

W stanie faktycznym sprawy KGW złożyło w dniu 30 sierpnia 2021 r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na realizację, w terminie do 30 września 2021 r., inicjatyw dotyczących organizacji wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19. We wniosku wskazano T. jako miejsce wydarzenia planowanego na dzień 5 września 2021 r.

W dniu 15 września 2021 r. do organu I instancji wpłynęło sprawozdanie KGW wraz z załącznikami z realizacji wydarzenia zorganizowanego w dniu 5 września 2021 r.

W dniu 8 listopada 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poinformował o braku akceptacji powyższego sprawozdania. Organ I instancji w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że w tym samym dniu (5 września 2021 r.) i w tym samym miejscu (T.) chęć zorganizowania wydarzenia mającego celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID zgłosił również inny podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy. W sytuacji zaś, gdy kilku współorganizatorów (kilka kół gospodyń wiejskich) realizuje de facto wspólne wydarzenie w jednym miejscu i czasie i jednym punkcie szczepień, nawet jeżeli koła wskażą odrębne aktywności, warunki przyznania pomocy nie zostają spełnione.

Następnie zawiadomieniem z dnia 22 listopada 2021 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej pomocy finansowej.

Decyzją z 9 lutego 2022 r. organ I instancji ustalił KGW kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej dla kół gospodyń wiejskich na realizację w terminie do 30 września 2021 r. inicjatyw dotyczących organizacji wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19 w wysokości 8 000 zł.

Decyzją z 4 maja 2022 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR po rozpatrzeniu odwołania KGW, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności prowadzone jest na podstawie art. 29 ust. 1, ust. 1c i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1505, ze zm.). Wyjaśnił, że płatności nienależne to należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy, również wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nieprawidłowej wysokości. Są to wszystkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika. Ustalenie, że dokonano wypłaty płatności z uchybieniem któregokolwiek z warunków jej przyznania, oznacza nieprawidłowe wydatkowanie kwot pomocy, których zwrotu, jako płatności nienależnej należy dochodzić.

W ocenie organu odwoławczego zorganizowanie przez dwa koła gospodyń wiejskich w tym samym miejscu i w tym samym czasie jednego wydarzenia narusza § 13zi ust. 1 pkt 1 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. poz. 187 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem).

Zdaniem organu odwoławczego, aby uzyskać dofinansowanie, KGW musiało być organizatorem wydarzenia i spełnić wszystkie niezbędne wymogi wynikające z przepisów prawa. W sytuacji, gdy kilku współorganizatorów (kilka kół gospodyń wiejskich) realizuje de facto wspólne wydarzenie w jednym miejscu i czasie oraz w jednym wspólnym punkcie szczepień, to nawet jeżeli koła wskażą osobno realizację aktywności, nie zostaną spełnione warunki przyznania pomocy finansowej na postawie powołanego rozporządzenia. W takiej sytuacji pomoc w wysokości 8000 zł podlega zwrotowi.

Organ odwoławczy zauważył również, że wspólna organizacja jednego wydarzenia, w jednym miejscu i czasie oraz stworzenie możliwości zaszczepienia się w jednym punkcie szczepień nie zapewnia w sposób efektywny i racjonalny realizacji celu określonego w § 13zi ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, jakim jest wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień.

Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle przepisu art. 44 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, z późn. zm., dalej zwanej u.f.p.), wspólne organizowanie wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19 należało uznać za niewystarczające, nieefektywne oraz nieuzasadnione.

WSA w Lublinie, po rozpoznaniu skargi KGW, przedmiotową skargę oddalił.

Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy w związku ze współorganizacją przez dwa koła gospodyń wiejskich, w tym samym miejscu i czasie wydarzenia, w ramach którego zapewniono możliwość szczepienia przeciwko COVID-19 w jednym punkcie szczepień przez 5 godzin, skarżące KGW było podmiotem uprawnionym do otrzymania pomocy finansowej, przewidzianej w § 13zi rozporządzenia, a w konsekwencji, czy przyznana skarżącemu kołu pomoc stanowi płatność nienależną. Ocena ta wymaga dokonania wykładni przepisu § 13zi rozporządzenia. Zatem dokonując wykładni § 13zi tego rozporządzenia, należy w pierwszej kolejności dokonać wykładni językowej, jednakże przy uwzględnieniu wykładni systemowej i celowościowej, mając przy tym na uwadze założenia leżące u podstaw wprowadzenia przepisów rozporządzenia.

W tym aspekcie WSA w Lublinie podkreślił, że celem wprowadzonej z dniem 23 lipca 2021 r. regulacji - przepisu § 13zi rozporządzenia - było zwiększenie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19 dla społeczności wiejskiej poprzez skierowanie wsparcia finansowego do ściśle określnego podmiotu – koła gospodyń wiejskich. Taka formuła przepisu nie nasuwa wątpliwości co do intencji prawodawcy, zwłaszcza jeśli uwzględni się treść § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że Agencja ma udzielać pomocy na realizację zadań wynikających z polityki państwa. Strategia państwa w zakresie szczepień przeciw COVID-19 przedstawiona została w dokumencie Narodowy Program Szczepień z grudnia 2020 r., według którego jednym z istotnych celów zaprezentowanych w programie jest powszechność i dostępności szczepień.

Sąd I instancji podkreślił, że analiza § 13zi ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że podmiotem, do którego adresowana jest pomoc finansowa na realizację wydarzenia w nim wymienionego jest pojedyncze koło gospodyń wiejskich. Koło to zobowiązane jest zorganizować wydarzenie, w trakcie którego zapewniona będzie lokalnej społeczności możliwość szczepienia przeciwko COVID-19 przez co najmniej 5 godzin dziennie.

Przepis § 13zi ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie zawiera definicji "lokalnej społeczności". Należy zatem ustalić znaczenie tego określenia w języku polskim. Według "Słownika języka polskiego", Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1981 r., "społeczność" to "ludzie poszczególnych środowisk zawodowych, społecznych, środowisko" (tom III, str. 296), a "lokalny" oznacza "właściwy danemu miejscu, ograniczony do danego miejsca; miejscowy" (tom II, str. 51).

Na gruncie § 13zi ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, pojęcie "lokalna społeczność" odnosi się do społeczność wsi, w której działa koło gospodyń wiejskich. Potwierdza to ustawa o kołach gospodyń wiejskich. W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy, na terenie jednej wsi może mieć siedzibę tylko jedno koło gospodyń wiejskich, z tym że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy terenem działalności koła gospodyń wiejskich może być jedna bądź więcej wsi (tu decydują postanowienia statutu).

WSA w Lublinie podkreślił, że założeniem prawodawcy było ułatwienie dostępu do szczepień małym, lokalnym społecznościom, co osiągnąć można było przez skierowanie pomocy do kół gospodyń wiejskich, działających na terenie poszczególnych wsi. Jest przy tym oczywiste, że każde koło, które zamierzało ubiegać się o pomoc, zobowiązane było do zorganizowania wydarzenia w takim miejscu i czasie, by cel przepisów rozporządzenia został osiągnięty. Nie ulega więc wątpliwości, że każde koło, które pomoc otrzymało, powinno było – poza licznymi atrakcjami – zapewnić punkt szczepień dla miejscowej społeczności z terenu swojego działania. Tylko w ten sposób osiągnięty mógł być cel wydarzenia, finansowanego ze środków publicznych, czyli wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19.

W świetle powyższego a także treści § 13zi ust. 10 pkt 6 rozporządzenia podzielić należy stanowisko organu, że w sytuacji gdy kilka kół gospodyń wiejskich realizuje wspólne wydarzenie w jednym miejscu i czasie oraz w jednym wspólnym punkcie szczepień, to nawet jeżeli każde z kół wskaże osobno realizację 3 aktywności, o których mowa § 13zi ust. 12 rozporządzenia, co jest tylko jednym z warunków uzyskania pomocy, nie można mówić, że został zrealizowany cel wsparcia lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19. Nie można bowiem uznać, że jedno wspólne zdarzenie dostatecznie promuje szczepienia przeciwko COVID-19 i zwiększa dostępność do szczepień dla lokalnej społeczności, a zatem, że zostały spełnione wszystkie przesłanki uzasadniające przyznanie pomocy. Skoro KGW podało we wniosku, że jest organizatorem wydarzenia, to oznacza, że to ono samodzielnie, a więc odrębnie od innych podmiotów również ubiegających się o pomoc, zobowiązało się do zorganizowania konkretnego wydarzenia, a nie do jego współzorganizowania, czy uczestnictwa w nim.

Sąd dodał również, że na odmienną ocenę poczynionych przez organ ustaleń nie ma wpływu również okoliczność zawarcia przez każde z kół oddzielnej umowy o zapewnieniu usług medycznych w zakresie wykonywania szczepień, skoro - co sądowi wiadome jest z urzędu - w każdej z tych umów możliwość zaszczepienia się przewidziana została w tym samym przedziale czasowym (od godz. 12:00 do godz. 17:00). Tymczasem każde z kół, które otrzymało pomoc zobowiązane było do zapewnienia niezależnie od siebie 5 godzinnego dostępu do szczepień.

WSA w Lublinie podkreślił także, że spełnienia celu wsparcia lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19, nie można - wbrew stanowisku skargi – utożsamiać z efektami wydarzenia, a więc z liczbą zaszczepionych osób.

Celem przyznania pomocy było wsparcie danej społeczności w zakresie dostępności do szczepień, a więc najogólniej mówiąc dotarcie z możliwością zaszczepienia do jak największej liczby mieszkańców poszczególnych wsi, na terenie których działają koła gospodyń wiejskich, gdyż mieszkańcy terenów wiejskich nie mają tak dogodnych warunków dostępu i możliwości wyboru punktu szczepień, jak mieszkańcy miast.

Powyższe stanowisko potwierdzają przepisy § 13zi ust. 1 oraz ust. 13 i 14 rozporządzenia, zgodnie z którymi istniała możliwość wypłaty premii i premii dodatkowej obok podstawowej pomocy finansowej w wysokości 8 000 zł, jeżeli zostały spełnione przesłanki ich wypłaty określone w ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 14. Podkreślić należy, że przepis § 13zi ust. 13 rozporządzenia nie określa, jaka liczba osób powinna być zaszczepiona, by podstawowa kwota wsparcia (8000 zł) została przyznana. Natomiast w przypadku premii i premii dodatkowej, wskazano liczby zaszczepionych i warunki wypłaty premii. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazywała przesłanek do wypłaty premii, w szczególności zaszczepienia co najmniej 100 osób. Dlatego też niezasadne jest czynienie zarzutu organom, co do braku ustaleń w zakresie liczby zaszczepionych osób przy podstawowej formie wsparcia. Tylko ubocznie zauważyć należy, że jak wynika z informacji organu, w trakcie wydarzenia w T. zaszczepione zostały 4 osoby.

WSA w Lublinie stwierdził, że obowiązek ustalenia, czy środki publiczne zostały rozdysponowane w sposób prawidłowy wynika z przepisu art. 29 ustawy o ARiMR oraz § 13zi ust. 22 rozporządzenia w sprawie niektórych zadań, zgodnie z którym pomoc finansowa na realizację wydarzeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1, podlega zwrotowi na rachunek Agencji w całości w przypadku:

1) niezorganizowania wydarzenia przez koło gospodyń wiejskich lub

2) nieprzedłożenia w terminie sprawozdania, o którym mowa w ust. 16, lub

3) gdy sprawozdanie nie zawiera wszystkich elementów określonych w ust. 17, lub

4) gdy koło gospodyń wiejskich nie przedłoży dokumentów określonych w ust. 18, lub

5) gdy koło gospodyń wiejskich nie udokumentuje realizacji co najmniej trzech aktywności, o których mowa w ust. 12.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że nie było błędem organów odwołanie się do argumentu, że taka forma organizacji wydarzenia jak w T. nie mogła zrealizować celu określonego w § 13zi ust.1 pkt 1 rozporządzenia, tj. zwiększenia dostępności do szczepień przeciwko COVID-19 dla lokalnej społeczności poprzez zwielokrotnienie wydarzeń, organizowanych odrębnie przez poszczególne koła gospodyń wiejskich, w czasie których można się zaszczepić bez większego wysiłku, bez potrzeby poszukiwania punktu szczepień i ustalania terminu.

W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko organów, że zaistniała podstawa do zwrotu pobranych nienależnie środków publicznych, o jakiej mowa w § 13zi ust. 22 pkt 1 rozporządzenia w sprawie niektórych zadań Agencji, w sytuacji gdy strona skarżąca samodzielnie danego wydarzenia nie zorganizowała.

Wspólne organizowanie wydarzenia przez kilka kół gospodyń wiejskich w tym samym miejscu (stadion gminny w T.) i w tym samym czasie (jeden punkt szczepień czynny od godz.12:00 do godz. 17:00) jest niewystarczające do realizacji celu, jakim jest wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19. Trafnie również zauważa organ odwoławczy, że wspólne organizowanie wydarzenia, z uwagi na cel jakiemu takie wydarzenie miało służyć, pozostaje w sprzeczności z zasadami wydatkowania środków publicznych, zwłaszcza z zasadą celowości i efektywności (zob. art. 44 ust. 3 pkt. 1 u.f.p.). Celowość dokonywania wydatków oznacza optymalizację zastosowanych metod i środków, ich adekwatności dla osiągnięcia założonych celów oraz przyjętych kryteriów oceny realizacji celów i zadań. Efektywność oznacza zaś maksymalizację rezultatu działania.

Nie ma również znaczenia okoliczność, że skarżące KGW poniosło koszt zorganizowania części atrakcji w ramach wydarzenia w T. oraz że niektóre atrakcje dostępne były w innym czasie niż atrakcje przygotowane przez KGW, skoro nie zostały spełnione warunki przyznania pomocy. Było to jedno wspólnie organizowane wydarzenie, w czasie którego zapewniono tylko jeden punkt szczepień czynny przez 5 godzin.

WSA w Lublinie stwierdził ponadto, że organy zrealizowały obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.) Podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie, działając w granicach swobodnej oceny dowodów. Ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie, w świetle mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, jest prawidłowa i znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji czyni zadość wymogom art. 107 § 3 K.p.a. i jest wyczerpujące.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej RPO), zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) RPO zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

- § 13zi ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organizacja wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19 w tym samym miejscu i czasie przez dwa koła gospodyń wiejskich nie stanowi realizacji zadania w tym przepisie w tym przepisie określonego, polegającego na wsparciu lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o ARMiR w związku z § 13zi ust. 1 i ust. 22 pkt 1 rozporządzenia i wydania przez organ decyzji o obowiązku zwrotu całej kwoty pomocy finansowej jako przyznanej nienależnie.

Na tej podstawie RPO wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że z wydarzenia niewątpliwie mogli skorzystać członkowie lokalnej społeczności z terenu objętego działalnością KGW. Jak wynika bowiem z treści sprawozdania z realizacji wydarzenia, zorganizowanego w terminie do 30 września 2021 r. i mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19, przedstawionego przez KGW w niniejszej sprawie, w celu przeprowadzenia kampanii informacyjnej wykonano plakat, który został umieszczony na profilu Facebook KGW, na stronie internetowej ww.[...].pl oraz wywieszony na tablicach ogłoszeń w poszczególnych sołectwach gminy T. Fakt, że wydarzenie to nie zostało zorganizowane na terenie wsi L. nie oznacza, że jej mieszkańcy nie mogli z niego skorzystać. Nie sposób więc uznać, że nie doszło do realizacji celu w postaci zwiększenia dostępności szczepień przeciwko COVID-19 dla lokalnej społeczności. Zorganizowanie w tym samym miejscu czasie analogicznego wydarzenia przez inne koło gospodyń wiejskich nie mogło samo w sobie udaremnić realizacji tego celu.

Zdaniem RPO taka wykładania przepisów budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. W doktrynie prawa wskazuje się, że zasada ta "pokrywa się treścią z wypracowaną na tle europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez Europejski Trybunał Praw Człowieka zasadą przewidywalności prawa. Dotyczy ona nie tylko prawa przez państwo stanowionego, ale także sankcjonowanego w trybie przepisanym w Konstytucji, co odnosi się do prawa międzynarodowego, ponadnarodowego, a po części i lokalnego, adresowana jest do władz państwowych, a nie państwa w najszerszym tego słowa znaczeniu"'. Wskazuje się, że "zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, nazywana także zasadą lojalności państwa względem obywateli, ściśle wiąże się z bezpieczeństwem prawnym jednostki. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek, prawny.

RPO podkreślił, że przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia prowadzi do prowadzi więc do irracjonalnej sytuacji, w której pomimo faktycznego zorganizowania wydarzeń promujących szczepienia i poniesienia przez oba KGW kosztów na ich organizację, zostało ono zobowiązane do zwrotu całości środków, jednocześnie prowadzi do błędnego wniosku, że w niniejszej sprawie doszło do nienależnego przyznania pomocy finansowej ze środków publicznych na podstawie art. 29 ustawy o ARiMR.

RPO zaznaczył także, że przepis § 13zi ust. 1 rozporządzenia w sprawie zakresu zadań nie zawiera natomiast wytycznych dotyczących miejsca organizacji tego wydarzenia. Za błędną należy uznać więc wykładnię tego przepisu nieuznającą możliwości organizacji wydarzenia promującego szczepienia na terenie pobliskiej miejscowości w obrębie tej samej gminy. Takie wydarzenie niewątpliwie jest bowiem dostępne dla lokalnej społeczności.

Wskazany wyżej przepis nie zawierał również regulacji dotyczącej odrębności czasowej organizowanych wydarzeń. Kierownik BP ARiMR w T1. dysponował także informacją o planowanym zorganizowaniu wydarzeń promujących szczepienia w tym samym miejscu i czasie przez KGW oraz inny podmiot w chwili wydania decyzji o przyznaniu płatności. W myśl wskazanej więc wyżej zasady lojalności, obejmującej także proces stosowania prawa, KGW w L. zasadnie mogło więc przewidywać, że zrealizowanie wydarzenia zgodnie z treścią złożonego wniosku nie będzie skutkować zakwalifikowaniem wydanej pomocy finansowej jako przyznanej niezależnie.

Końcowo RPO zaznaczył, że promocja szczepień bezsprzecznie została zorganizowana, a to było podstawowym celem stawianym przez ustawodawcę podmiotom ubiegającym się o finansowanie. W takiej sytuacji nie byłoby zatem możliwe uznanie, że nie doszło do realizacji celu określonego w § 13zi ust.1 pkt 1 rozporządzenia, tj. zwiększenia dostępności do szczepień przeciwko COyID-19 dla lokalnej społeczności.

Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie.

Organ podkreślił, że mając na uwadze zasady celowości, oszczędności, efektywności i skuteczności określone w ww. przepisie § 13zi ust. 1 rozporządzenia wspólne organizowanie wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COylD-19 należy uznać za nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.

RPO w swojej skardze kasacyjnie podniósł wyłącznie jeden zarzut, dotyczący właśnie naruszenia przez WSA w Lublinie przepisów prawa materialnego, poprzez dopuszczenie się błędnej wykładni § 13zi ust. 1 rozporządzenia w sprawie zakresu zadań. Błąd w tym zakresie miał polegać na przyjęciu że organizacja wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19 w tym samym miejscu i czasie przez dwa koła gospodyń wiejskich nie stanowi realizacji zadania w tym przepisie określonego, polegającego na wsparciu lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień. Skarżący kasacyjnie stanął przy tym na stanowisku, że opisana wyżej nieprawidłowość w zakresie wykładni wskazanego w zarzucie przepisu doprowadziła do wadliwego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. z § 13zi ust. 1 i ust. 22 rozporządzenia.

Odnosząc się do przedmiotowego zarzutu stwierdzić należy, że jest on zasadny. Zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia § 13zi ust. 1 rozporządzenia, tj. jej rezultaty, pozostają bowiem nie do pogodzenia z wynikami jego językowej interpretacji, jak również interpretacji systemowej i funkcjonalnej, do których to przede wszystkim odwołuje się WSA w Lublinie.

W tym miejscu należy podkreślić, że całkowite odrzucenie rezultatów wykładni językowej, co do zasady, może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych sytuacjach i znajduje usprawiedliwienie jedynie wówczas, gdy jej wynik niweczy podstawowe założenia racjonalności ustawodawcy.

W tym zakresie zauważyć bowiem należy, że spośród uznanych i powszechnie akceptowanych metod wykładni, właśnie wykładnia językowa ma podstawowe i pierwszorzędne znaczenie. Odstąpienie od jej stosowania może mieć miejsce jedynie w przypadkach uzasadnionych z punktu widzenia przyjętych przez ustawodawcę założeń, dotyczących konkretnego aktu prawnego.

WSA w Lublinie w niniejszej sprawie w zasadzie pominął rezultaty wykładni językowej § 13zi ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przyjmując, że pomoc finansowa na realizację wydarzenia w nim wymienionego adresowana jest do indywidualnego koła gospodyń wiejskich, które samodzielnie realizuje określone w nim zadanie dotyczące zwiększenia dostępności szczepień. Literalne brzmienie tego przepisu nie pozwala jednak na tego rodzaju stwierdzenie. O ile więc zarówno organy jak i Sąd I instancji nie kwestionują tego faktu, to jednak stoją na stanowisku, że za takim jego rozumieniem przemawiają rezultaty wykładni systemowej i funkcjonalnej. Do tego jednak również brak jest podstaw.

Celem udzielenia kołom gospodyń wiejskich wsparcia, o którym mowa w § 13zi ust. 1 rozporządzenia, była bowiem realizacja, w terminie do dnia 30 września 2021 r., inicjatyw dotyczących organizacji wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19, zwanego dalej "wydarzeniem", na które wstęp jest bezpłatny i które nie może trwać dłużej niż 3 dni. Cel ten został określony w sposób jednoznaczny i klarowny i sprowadzał się on do zwiększenia dostępności lokalnej społeczności do szczepień przeciwko COVID-19. Metodą prowadzącą do jego osiągniecia, w założeniu prawodawcy, był organizacja co najmniej trzech wydarzeń, spośród tych jakie zostały wymienione w katalogu zawartym w § 13zi ust. 12 rozporządzenia.

Z całokształtu przepisów rozporządzenia, w szczególności jego § 13zi ust. 1 i ust. 12 wynika, że każde koło gospodyń, które pomoc otrzymało, powinno było – poza licznymi atrakcjami – zapewnić punkt szczepień dla miejscowej społeczności z terenu swojego działania. Prawodawca nie wprowadził jednak dodatkowych wymogów, z których wynikałoby, że bezwzględnie wyłączona została możliwość działań promujących szczepienia w jednym miejscu i czasie przez co najmniej dwa uprawnione do uzyskania wsparcia podmioty.

Wymogu tego rodzaju, adresowanego do poszczególnych kół gospodyń wiejskich, nie sposób również wywieść z rezultatów wykładni funkcjonalnej § 13zi ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Realizowanie bowiem przez więcej niż jedno koło gospodyń wiejskich przedsięwzięć promujących szczepienia, wyodrębnionych organizacyjnie, choć wykonywanych w tym samym miejscu i czasie, samo w sobie nie sprawia, że cel wsparcia zostaje przez to zniweczony.

W omawianym aspekcie zauważyć należy, że WSA w Lublinie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie można uznać, że jedno wspólne zdarzenie dostatecznie promuje szczepienia przeciwko COVID-19 i zwiększa dostępność do szczepień dla lokalnej społeczności. Z takim stwierdzeniem nie można się jednak zgodzić, gdyż po pierwsze jest ono gołosłowne, jako że Sąd I instancji nie wyjaśnił bowiem z czego konkretnie wywiódł tego rodzaju wniosek. Po drugie zaś zauważyć należy, że WSA w Lublinie, wskazując na brak dostatecznej promocji szczepienia przez wspólne działanie kół gospodyń wiejskich, dokonuje niejako stopniowania możliwego do uzyskania efektu promocyjnego. W rozpatrywanym przypadku wskazuje zaś nie tyle na brak samej promocji szczepienia, poprzez analizowane działania, ale na brak dostatecznego (wymaganego) jej stopnia. Tymczasem przepis § 13zi ust. 1 pkt 1 rozporządzenia mówi generalnie i ogólnie o wsparciu lokalnej społeczności w dostępności do szczepień, bez wskazania wymaganego efektu tych działań, czy też stopnia, bądź zaawansowania podejmowanych działań promocyjnych.

Na marginesie nieniniejszych rozważań dodać jedynie należy, że skoro prawodawca, w zakresie form możliwego do uzyskania wsparcia, nie zawarł dostatecznie precyzyjnych wymogów odnośnie sposobu realizacji działań promocyjnych w zakresie szczepień, to nie można uzupełniać ich katalogu a następnie ich uszczegóławiać w drodze rozszerzającej wykładni przepisów, w tym wypadku § 13zi ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, nieznajdującej racjonalnego uzasadnienia w całokształcie regulacji tego aktu. Do tego brak jest zaś podstaw w regulacjach rozporządzenia, jak również innych aktów, na których przepisy powołał się Sąd I instancji.

Podobnie zaznaczyć należy, że trafnie skarżący kasacyjnie wskazał, że "zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, nazywana także zasadą lojalności państwa względem obywateli, ściśle wiąże się z bezpieczeństwem prawnym jednostki. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (wyr. TK z 7.2.2001 r., K 27/00, OTK 2001, Nr 2, poz. 29). (...). W tym więc kontekście egzekwowanie od stron wymogów niewynikających z przepisów stanowiących podstawę wsparcia godziłoby w zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa.

Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji weźmie pod uwagę wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wykładni § 13zi ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oraz odniesie się w sposób jednoznaczny i kompleksowy do całokształtu okoliczności sprawy. W tym zakresie dokona oceny spełnienia przez złożone przez KGW sprawozdanie wymogów jakie w tym względzie wynikają z przepisów rozporządzenia. Rozważy także czy w sprawie zaistniały inne niż wynikające z zakwestionowanej wykładni § 13zu ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przesłanki do ustalenia KGW kwoty nienależnie pobranych płatności.