Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2359/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141, 183, 184, 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, 7, 7a, 21, 27, 64, 77, 80, 81a, 107, 126, 156
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 7, 18, 27, 29, 33
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 369/21 w sprawie ze skargi X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 8 stycznia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 369/21, oddalił skargę X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 8 stycznia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.

Zaskarżonym postanowieniem Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB), po rozpoznaniu zażalenia X Sp. z o.o., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pińczowie (PINB) z dnia 23 listopada 2020 r. znak: [...], oddalające zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wyjaśnił, że w wyniku prowadzonego postępowania PINB decyzją z dnia 18 lipca 2018 r. znak: [...] nakazał Spółce rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, użytkowanego jako budynek magazynowy o wymiarach 6,66 x 22,80 m na działce nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...]. ŚWINB decyzją z dnia 13 września 2018 r. znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. Natomiast WSA w Kielcach postanowieniem z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 686/18 odrzucił skargę Spółki na decyzję ŚWINB z dnia 13 września 2018 r. Jak wskazał organ odwoławczy, PINB upomnieniem z dnia 28 maja 2020 r. wezwał Spółkę do wykonania ciążącego na niej obowiązku rozbiórki, po czym wszczął postępowanie egzekucyjne, wystawiając tytuł wykonawczy z dnia 5 października 2020 r. znak: [...]. W tym samym dniu PINB nałożył na Spółkę grzywnę w celu przymuszenia. Spółka wraz z wniesieniem zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, które jest przedmiotem odrębnego postępowania, wniosła zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Rozpoznając zażalenie na postanowienie PINB oddalające zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, ŚWINB wskazał na art. 29 § 1, art. 27 §1 i 2 oraz art. 33 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427, ze zm., dalej: u.p.e.a.). Organ odwoławczy nie stwierdził nieprawidłowości w zakresie wystawionego tytułu wykonawczego. Wskazał, że zgłoszony przez Spółkę zarzut dotyczy braku wykonalności obowiązku określonego w tytule egzekucyjnym, albowiem przedmiotowy obiektu budowlany znajduje się na dwóch działkach, a sentencja decyzji dotyczy wyłącznie jednej działki. Zarzut, zdaniem organu drugiej instancji, mieści się w przesłankach z art. 33 § 2 u.p.e.a., niemniej nie jest zasadny. ŚWINB decyzją z dnia 13 września 2018 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 18 lipca 2018 r. znak: [...] i decyzja ta nadal posiada walor decyzji ostatecznej i podlega wykonaniu. Obowiązek wynikający z decyzji PINB jest wykonalny w sensie faktycznym i prawnym. Sformułowana treść decyzji nakazującej rozbiórkę pozwala na zidentyfikowanie obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce. Wynika z decyzji, że rozbiórce podlega cały obiekt budowlany, a nie wyłącznie jego część, pomimo, że w decyzji nie została wskazana działka nr ewid. [...]. Odnosząc się natomiast do kwestii braku akt administracyjnych przez organ pierwszej instancji ŚWINB wskazał, że nie stanowi to przeszkody do rozpoznania sprawy, bowiem organ nadzoru budowlanego jest w posiadaniu niezbędnych dokumentów do prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Skargą X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 15, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.; art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 15, art. 7a, art. 81a § 1 i art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu zgodzić należy się z oceną organu egzekucyjnego, ale też samej Spółki, że podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku na podstawie art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a. W niniejszej sprawie zobowiązana Spółka podnosi, że obowiązek określony w tytule wykonawczym nie może zostać wykonany, albowiem obiekt budowlany, którego dotyczy obowiązek rozbiórki, znajduje się na dwóch działkach, a sentencja decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego dotyczy wyłącznie jednej działki. Sąd wskazał, że tytuł wykonawczy wystawiony został w oparciu o ostateczną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pińczowie z dnia 18 lipca 2018 r. znak: [...] nakazującą X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] rozbiórkę wybudowanego obiektu budowlanego użytkowanego jako budynek magazynowy o wymiarach 6,66 x 22,80 m na działce nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zobowiązany kwestionuje możliwość wykonania powyższego obowiązku z uwagi na okoliczność, że przedmiotowy budynek magazynowy znajduje się częściowo na działce nr ewid. [...] - pozostającej w zarządzie Świętokrzyskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach.

Sąd wyjaśnił, że zarówno z akt sprawy, ale też ze stanowiska strony skarżącej wynika, że obowiązek rozbiórki ww. obiektu budowlanego nie został wykonany. Spółka poprzez zgłoszony zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej kwestionuje bowiem prawidłowość nałożenia na nią opisanego wyżej obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Sąd, tak jak organ egzekucyjny, nie miał więc podstaw do badania zgodności z prawem egzekwowanego obowiązku nałożonego na skarżącą. Skarżącej Spółce przysługiwało bowiem wniesienie odwołania od decyzji PINB, co uczyniła, ale organ II instancji ww. decyzję z dnia 18 lipca 2018 r. nakładającą obowiązek rozbiórki utrzymał w mocy, a skarga złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach przez Spółkę została prawomocnie odrzucona postanowieniem Sądu z dnia 14 grudnia 2018 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 686/18 z powodu wniesienia skargi po terminie. W związku z tym zasadność argumentacji strony związana z prawidłowością rozstrzygnięcia zawartego w decyzji orzekającej rozbiórkę nie mogła być poddana weryfikacji w postępowaniu egzekucyjnym.

Sąd zauważył ubocznie, że okoliczność posadowienia przedmiotowego obiektu budowlanego na dwóch działkach ewidencyjnych znana była organom nadzoru budowlanego, co wynika z uzasadnienia decyzji wydanej w drugiej instancji przez ŚWINB z dnia 13 września 2018 r. znak: [...], który to organ nie zakwestionował sposobu sformułowania nakazanego Spółce obowiązku rozbiórki. Z uzasadnienia tej decyzji wynika także, że przedstawiciel Świętokrzyskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych do protokołu kontroli wniósł żądanie rozbiórki przedmiotowego obiektu oraz przywrócenia skarp rzeki [...] do stanu poprzedniego. Przedmiotowy budynek magazynowy znajduje się na terenie działki stanowiącej koryto rzeki [...] wraz ze skarpami. Zdaniem Sądu zastrzeżenie to jest istotne z punktu widzenia podstawy faktycznej oddalonego zaskarżonym postanowieniem zarzutu. Zarzut ten oparty jest na ocenie zobowiązanego o braku możliwości wykonania obowiązku określonego tytułem egzekucyjnym właśnie z uwagi na położenie części budynku na działce, do której skarżąca Spółka nie ma tytułu prawnego, co ma czynić nakaz rozbiórki obiektu niewykonalnym. Sąd wskazał, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego powinna wynikać z przeszkód o charakterze nieusuwalnym, a także mieć zobiektywizowaną postać. Nie stanowią bowiem o niemożności realizacji obowiązku względy ekonomiczne i finansowe, jakie wiążą się z podjęciem przez podmiot zobowiązany egzekwowanego obowiązku, czy też niezadowolenie adresatów decyzji podlegającej wykonaniu lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Obowiązek jest ponadto faktycznie możliwy do wykonania, gdy osiągnięcie rezultatu przewidzianego w egzekwowanej decyzji jest osiągalne przy uwzględnieniu aktualnego stanu wiedzy i techniki. Prawną niewykonalność obowiązku łączyć należy natomiast z ustaleniem istnienia prawnych zakazów lub nakazów przeciwdziałających możliwości wywiązania się w sposób dobrowolny przez podmiot zobowiązany z nałożonego obowiązku. Źródłem powyższego nakazu lub zakazu mogłyby być akty indywidualne kształtujące sytuację osobistą podmiotu zobowiązanego lub przepisy prawa także innych gałęzi niż prawo administracyjne (prawo cywilne, prawo karne), które stan wykonania obowiązku lub zachowanie zobowiązanego wywołujące tenże stan postrzegałyby jako sprzeczne z treścią normy prawnej. Niewykonalność decyzji administracyjnej, a więc stan braku prawnych lub faktycznych możliwości jej dobrowolnego lub przymusowego wykonania uprawnień lub obowiązków wynikających z jej osnowy, nie może być domniemywany lub rozważany jedynie jako prawdopodobny. Ciężar udowodnienia istnienia niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym obciąża stronę wnoszącą zarzuty. Takich okoliczności skarżąca Spółka w toku postępowania w ocenie Sądu nie wykazała. Okoliczności forsowane przez skarżącą jak brak tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] dla wykonania przedmiotowego obowiązku o charakterze niepieniężnym co do zasady nie stanowią przeszkody do wykonania obowiązku określonego w decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Na utrudnienia zgłoszone przez właściciela (lub zarządcę) działki nr [...] nie wskazuje żaden z dowodów przedstawionych w sprawie. Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika raczej, wobec oświadczenia przedstawiciela Świętokrzyskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, że właściciel działki nr ewid. [...] domagał się rozbiórki obiektu. Poza skarżącą Spółką żadna strona postępowania administracyjnego, w którym wydana została decyzja określająca nakaz rozbiórki, nie złożyła ani odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę, ani też skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w drugiej instancji utrzymującą ten nakaz w mocy.

Sąd wyjaśnił, że w razie powstania określonych zagrożeń lub niebezpieczeństw związanych z nieprawidłowym wykonywaniem treści decyzji zobowiązany lub inne zainteresowane podmioty mają możliwość występowania do właściwych organów o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zapewnia osobom spoza kręgu stron postępowania środki służące zwalczaniu niezgodnie z prawem prowadzonej egzekucji np. poprzez wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego – art. 23 § 6 u.p.e.a., czy poprzez skargę na bezczynność wierzyciela - art. 6 § 1a u.p.e.a., bądź żądanie przewidziane w art. 38 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, kto, nie będąc zobowiązanym, rości sobie prawa do rzeczy lub prawa majątkowego, z którego prowadzi się egzekucję administracyjną, może wystąpić do organu egzekucyjnego - w terminie czternastu dni od dnia uzyskania wiadomości o czynności egzekucyjnej skierowanej do tej rzeczy lub tego prawa - z żądaniem ich wyłączenia spod egzekucji, przedstawiając lub powołując dowody na poparcie swego żądania. Przywołane regulacje umożliwiają podmiotom innym niż zobowiązany podjęcie konkretnych środków prawnych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sytuacji, gdy postępowanie to, ich zdaniem, narusza przepisy prawa. W związku z powyższym w ocenie Sądu zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym objętego kontrolowanym tytułem wykonawczym należało ocenić jako chybiony, skoro nie zostało wykazane w toku postępowania egzekucyjnego, aby właściciel (podmiot zarządzający) działką nr ewid. [...] sprzeciwił się wykonaniu tego obowiązku.

Sąd uznał, że usytuowanie przedmiotowego budynku na dwóch działkach ewidencyjnych, z których każda ma innego właściciela i sformułowanie sentencji decyzji nakazującej rozbiórkę nie uwzględniającej takiego położenia budynku nie stanowią okoliczności, które co do zasady powodują niewykonalność określonego w tej sprawie tytułem wykonawczym obowiązku. W oparciu o treść decyzji nakładającej na Spółkę obowiązek rozbiórki Sąd nie stwierdził bowiem, aby nie było wiadome, którego budynku dotyczy ten obowiązek oraz że chodzi o rozbiórkę budynku w całości. Okoliczności sprawy – znane przecież zobowiązanej spółce – nie powinny wzbudzić takich wątpliwości, zwłaszcza wobec wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej wydanego nakazu przez organ odwoławczy, a przecież dopiero po wydaniu decyzji w drugiej instancji na skutek wniesionego odwołania obowiązek ten mógł podlegać egzekucji administracyjnej. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zapewnia osobom spoza kręgu stron postępowania środki służące zwalczaniu niezgodnie z prawem prowadzonej egzekucji, o których Sąd wskazał powyżej (art. 23 § 6, art. 6 § 1a, czy art. 38 § 1 u.p.e.a.). Dlatego zdaniem Sądu sama obawa skarżącej spółki, że może pojawić się trudność w wykonaniu obowiązku rozbiórki budynku nie jest wystarczająca do uwzględnienia zgłoszonego zarzutu.

Odnośnie zarzutu skargi związanego z powtórzeniem w uzasadnieniu postanowienia rozważań prawnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartych w decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, Sąd wyjaśnił, że nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia prawa wymagającego uchylenia zaskarżonego postanowienia czy postanowienia organu pierwszej instancji. Wskazał, że powołanie się w uzasadnieniu postanowienia (czy decyzji) na ustalenia, wnioski, opinie innych organów administracji, jeżeli dotyczą istoty sprawy i są adekwatne do okoliczności faktycznych sprawy, nie uważa się za naruszenie prawa procesowego, jeżeli ustalenia te, wnioski, opinie organ traktuje jako własne i służą wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Ponadto zdaniem Sądu skarżący nie wskazał, jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogło mieć nieodniesienie przez organ odwoławczy do zarzutu zażalenia w tym zakresie. Sąd z urzędu takiego wpływu się nie dopatrzył.

W kwestii zarzutu nierozstrzygnięcia wątpliwości co do stanu faktycznego i treści normy prawnej na korzyść skarżącej Sąd ocenił go jako niezasadny, skoro w sprawie nie wystąpiły tego rodzaju wątpliwości. Organ II instancji nie był wobec tego zobowiązany do wyjaśnienia tych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdzając, że zarzuty skargi są niezasadne, a nadto z urzędu nie znajdując podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, oddalił skargę.

Skargą kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 145 i 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 29 § 1 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień 18 lipca 2018 r.), poprzez nietrafne przyjęte, iż możliwe jest wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę skierowanej do inwestora, który nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, na której w części posadowiony jest obiekt podlegający rozbiórce, w przypadku, w którym decyzja stanowiąca tytuł wykonawczy nie obejmuje sentencją nieruchomości (działki gruntu) niebędącej własności inwestora,

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przez uznanie, iż organy obydwu instancji rozpoznały istotę sprawy i poczyniły własne ustalenia faktyczne oraz dokonały oceny prawnej decyzji, choć ani organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykazały z jakich powodów pogląd prawny i ustalenia faktyczne poczynione w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej miałyby zastosowane w niniejszej sprawie,

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 a § 1 k.p.a. w zw. za art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, iż Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 8 stycznia 2020 r. nie rozważył zarzutu naruszenia tych przepisów (z zażalenia), a nadto poprzez nierozważenie czy podnoszone przez skarżącego wątpliwości dotyczące zakazu orzeczonego obowiązku rozbiórki powinny być przez organ dostrzeżone i czy mają one charakter wątpliwości, które winny być rozstrzygnięte na korzyść skarżącego.

Mając na uwadze powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych bądź złożonego na rozprawie spisu kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Natomiast skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że przepisy u.p.e.a. przyznają zobowiązanemu prawo wniesienia do organu egzekucyjnego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym uznaje się za podstawowy środek ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna (por. E. Komorowski, Zarzuty w egzekucji administracyjnej [w:] System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 509). Zobowiązany może zgłosić zarzut inicjujący postępowanie, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie o jego dopuszczalności, a następnie zasadności bądź bezzasadności, przy czym zobowiązany może wnieść zarzut tylko z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 33 § 2 pkt 1-6 u.p.e.a. Nie jest możliwe podnoszenie przez zobowiązanego z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., nowego zarzutu na dalszych etapach postępowania służącego jego rozpatrzeniu. Również wskazanie innych przyczyn, niż wymienione w art. 33 § 2 u.p.e.a., nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzucanych postępowaniu egzekucyjnemu uchybień w trybie rozpoznania ich jako zarzutu. Zasada powyższa, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, musi być rozumiana jako uznanie, że konsekwencją przyjęcia przez ustawodawcę, iż podstawą zarzutu mogą być wyłącznie ściśle wyliczone w przepisach prawa okoliczności, jest niedopuszczalność poddawania tychże okoliczności wykładni rozszerzającej, która prowadziłaby do nadawania podstawom zarzutu znaczenia niekorespondującego z funkcjami, jakie w założeniu powinny być im przypisane na gruncie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Stosowanie tego wymagania jest konieczne w celu zabezpieczenia, by zarzut nie był wykorzystywany jako środek służący przedłużaniu postępowania, w tym kontestowaniu obowiązku w związku z podnoszeniem okoliczności mających wykazać jego niezasadność. Zapewnienie zobowiązanemu należnej ochrony jego praw w toku postępowania egzekucyjnego jest podstawowym obowiązkiem organu egzekucyjnego, jednakże nie może to prowadzić do podważenia istoty obowiązku administracyjnoprawnego dochodzonego w drodze stosowania egzekucji administracyjnej.

Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie nietrafnie przyjęto, iż możliwe jest wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pińczowie z dnia 18 lipca 2018 r. znak: [...] nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego użytkowanego jako budynek magazynowy, skierowanej do inwestora, który nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, na której części posadowiony jest ten obiekt, w przypadku, w którym ww. decyzja stanowiąca tytuł wykonawczy nie obejmuje sentencją nieruchomości niebędącej własnością inwestora. Ze stanowiskiem tym w okolicznościach tej sprawy nie można się zgodzić.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, orzekające w sprawie organy dokonując oceny zasadności podniesionego w postępowaniu egzekucyjnym, opartego na art. 33 § 2 pkt 6 lit. c p.p.s.a. zarzutu braku wykonalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym związanego z obiektywną niemożliwością jego wykonania, słusznie uznały, że tytuł ten spełnia wymagania określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. i stwierdziły dopuszczalność przedmiotowej egzekucji (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Zwrócenia uwagi wymaga, że kwestia faktycznej i prawnej możliwości wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, stanowiącej w niniejszej sprawie podstawę prawną obowiązku objętego tytułem wykonawczym z 5 października 2020 r. znak: [...], była przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego w postępowaniu wszczętym wnioskiem X sp. z o.o. o stwierdzenie nieważności decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 września 2018 r., znak: [...], utrzymującej w mocy ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pińczowie z dnia 18 lipca 2018 r. znak: [...], opartym na podstawie prawnej z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Rozpatrując powyższy wniosek Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 31 sierpnia 2020 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji ŚWINB z 13 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 31/21, oddalił skargę X sp. z o.o. na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wyrok ten jest prawomocny w związku z oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wniesionej od niego skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 23 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2456/21.

Podzielając w pełni w niniejszej sprawie wyrażone w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko co do możliwości wykonania przedmiotowego nakazu rozbiórki wskazać należy, że nie można – tak jak to czyni strona skarżąca - mówić o niewykonalności decyzji organu powiatowego nakazującej rozbiórkę nieobejmującej sentencją jednej z nieruchomości, na której w części posadowiony jest obiekt podlegający rozbiórce w sytuacji, gdy obowiązek dotyczy ściśle określonego obiektu budowlanego, którego tożsamość w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości. Ponadto o niewykonalności przedmiotowego nakazu nie świadczy również okoliczność nieposiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości nr [...], na której częściowo posadowiony jest przedmiotowy obiekt budowlany. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności zobowiązanym do dokonania rozbiórki jest inwestor. Kluczowa rola inwestora w procesie budowlanym, skutkuje przyjęciem odpowiedzialności za legalność jego przebiegu i sprawia, że to właśnie inwestor powinien być adresatem decyzji. Jeżeli inwestor jest sprawcą samowoli budowlanej, to ten podmiot powinien również usunąć skutki owej samowoli. Jak słusznie podniesiono w ww. wyroku, w orzecznictwie dopuszcza się także nałożenie nakazu rozbiórki na inwestora, który nie posiada tytułu prawnego do terenu nieruchomości, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, a nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby nieuzasadnionym narażeniem go na koszty, dolegliwą procedurę i stanowiłoby nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. W sytuacji braku sprzeciwu właściciela nieruchomości, na której samowolnie zrealizowano część obiektu budowlanego (co przecież ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w której przedstawiciel zarządcy działki nr [...] sam wniósł o rozbiórkę spornego obiektu i przywrócenie ww. nieruchomości do stanu poprzedniego), wykonanie jego rozbiórki wymaga wyłącznie podjęcia czynności zabezpieczenia przed szkodą, czy stanem zagrożenia bezpieczeństwa mienia, co z kolei wymaga od podmiotu obciążonego obowiązkiem podjęcia czynności zabezpieczenia robót rozbiórkowych. Nie można w tych okolicznościach w niniejszej sprawie skutecznie podnosić zarzutu braku wykonalności określonego w tytule wykonawczym obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Z tych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 i 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 29 § 1 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana w niniejszej sprawie ocena materiału dowodowego została dokonana prawidłowo i nie nosi cech dowolności. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, które zasadnie zostały zaakceptowane jako prawidłowe przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Słusznie też Sąd ten nie dopatrzył się po stronie organów naruszenia ww. przepisów w związku z powołaniem się na okoliczności stanowiące podstawę orzekania w sprawie z wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 września 2018 r., znak: [...]. Należy w tym zakresie w pełni podzielić wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, zgodnie z którym powołanie się na ustalenia, wnioski czy opinie innych organów administracji dotyczące istoty sprawy i adekwatne do okoliczności faktycznych sprawy rozpatrywanej obecnie, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania jeżeli ustalenia te organ traktuje jako własne i służą one wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia, co niewątpliwie miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu związanego z naruszeniem art. 7a k.p.a. Powołany przepis stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, stan prawny oraz stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ, a ocenę tę prawidłowo zaaprobował orzekający w sprawie Sąd pierwszej instancji. Należy dodać, że wątpliwości, o jakich mowa w art. 7a § 1 k.p.a. muszą wystąpić po stronie organu, względnie sądu administracyjnego, a nie u adresata rozstrzygnięcia. W sprawie nie zaistniały wątpliwości co do treści normy prawnej oraz niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Organ administracji w sposób wnikliwy, szczegółowy i wyczerpujący wyjaśnił też z jakich przyczyn nie uwzględnił stanowiska strony skarżącej co do braku możliwości wykonania przedmiotowego nakazu rozbiórki. Tym samym w sprawie nie uchybiono podniesionym w skardze kasacyjnej przepisom art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 a § 1 k.p.a. w zw. za art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przedstawione wyżej rozważania wskazują, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.