Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 504/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1, art. 98a ust. 2, art. 150 ust. 5, art. 156
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 6 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 sierpnia 2024 roku sprawy ze sprzeciwu M. W. i M. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 10 czerwca 2024 roku znak: KO.4116.37.2024 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala sprzeciw. ał


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 10 czerwca 2024 r. znak KO.4116.37.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Skierniewice w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Skierniewice pismem z dnia 3 kwietnia 2024 r. zawiadomił M. i M. małż. W. – właścicieli nieruchomości położonej w S. przy ulicy [...] ozn. nr ew. [...] o pow. 3,0791 ha, o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Decyzją z dnia 18 kwietnia 2024 r. znak: GKK.3134.11.2024 organ I instancji ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S. przy ulicy [...] ozn. nr ew. [...] o pow. 3,0791 ha na skutek jej podziału, w wysokości 87 352,20 zł z obowiązkiem jej wniesienia po upływie 14 dni od dnia gdy decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. i M. małż. W., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania podnieśli, że będący podstawą rozstrzygnięcia operat szacunkowy został sporządzony wbrew art. 98a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.). Odnosząc się do przepisu art. 98 ust. 1 i ust. 2 wskazali, że nie każdy podział nieruchomości skutkuje naliczeniem opłaty. Wyłączenie ustalenia opłaty wskazanej w art. 98a ust.2 powinno w ich opinii znaleźć zastosowanie do części dzielonej nieruchomości - dz. nr [...]. Wskazali, że nie wszystkie działki wydzielone z działki [...] zostały wydzielone w tym samym celu. Działki o nr [...] do [...] zostały wydzielone ze względu na powierzchnię od 608 m2 do 1013 m2 na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta Skierniewice. Natomiast dwie działki tj. [...] i [...] zostały wydzielone jako działki przeznaczone pod rolnictwo, o czym świadczy ich powierzchnia. Działka [...] posiada zabudowę typowo siedliskową, na której znajdują się 2 budynki mieszkalne i przechowalnia owoców, nadto na działce znajduje się zieleń urządzona tj. kilkaset drzew tworzących park wokół domu. Zdaniem odwołujących się wielkość działki [...] oraz znajdująca się na niej zabudowa uniemożliwiają realizację zapisów zawartych w planie miejscowym, a charakter wydzielenia tej działki odpowiada przesłance wskazanej w art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, wydzielenie tej działki zostało dokonane w celu przepisania jej na rzecz syna w przyszłości za opiekę. Natomiast na działce [...] znajduje się zbiornik wodny - staw, rośnie na niej sad jabłoniowy i inne gatunki drzew i krzewów owocowych. Wydzielenie działki nr [...] miało na celu utrzymanie funkcji rolniczej. Plan miejscowy dla tych działek przewiduje przeznaczenie 2.MN.U, a wydzielenie działek nastąpiło niezależnie od ustaleń planu. W ocenie odwołujących się powierzchnia tych działek 1,66 ha została przyjęta do naliczenia opłaty adiacenckiej bez podstawy prawnej. Końcowo odwołujący się zarzucili organowi I instancji przeprowadzenie niepełnych czynności kontrolnych, co przełożyło się na wadliwość zaskarżonej decyzji. Zwrócili przy tym uwagę, że nawet gdyby wydzielenie działki [...] było zbieżne z ustaleniami planu miejscowego, to ze względu na niestandardową powierzchnię autor operatu powinien zastosować współczynnik obniżający jej wartość ze względu na zieleń, która uniemożliwia zagospodarowania jej zgodnie z planem. Nie została uwzględniona ponadto okoliczność, wedle której przygotowanie działki do zabudowy wiązałoby się z wyburzeniem istniejącej zabudowy i usunięciem zadrzewienia. Okoliczność ta została pominięta przez rzeczoznawcę, mimo że wartość zabudowy, która musiałaby być ulec zniszczeniu wyniosłaby według ich oceny ponad 2 mln zł.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 10 czerwca 2024 r. znak KO.4116.37.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ wyjaśnił, że podział nieruchomości, o której mowa w zaskarżonej decyzji, został zatwierdzony decyzją z dnia 22 lutego 2022 r. znak: GKK.6831.8.2022. Decyzja stała się ostateczna z dniem 23 lutego 2022 r. Organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału zawiadomieniem z dnia 3 kwietnia 2024 r. Dodał, że Rada Miejska Skierniewice uchwałą nr [...] z dnia 25 maja 2000 r. ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości w wysokości 20% różnicy wartości nieruchomości przed jej podziałem i po jej podziale. W pierwotnej postaci nieruchomość dzielona stanowiła jedną działkę ewidencyjną o powierzchni 3,0791 ha. W wyniku podziału wydzielono 17 działek ewidencyjnych, w tym jedną z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną. Podstawę stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości stanowił operat szacunkowy z sierpnia 2023 r. autorstwa rzeczoznawczyni majątkowej E.R. Wartość nieruchomości przed podziałem została określona w wysokości 2 523 630,00 zł, a po podziale w wysokości 2 960 391,00 zł. Wzrost wartości nieruchomości określony w operacie szacunkowym wyniósł 436 761 zł. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji opisał podejmowane w sprawie czynności, ocenił pozytywnie operat szacunkowy, nie przeprowadzając jednak jego dokładnej analizy. Zdaniem Kolegium dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem nieruchomości rzeczoznawca majątkowy powinien poszukiwać na rynku transakcyjnym nieruchomości podobnych dla wycenianej nieruchomości przed jej podziałem oraz po dokonaniu podziału. Warunkiem prawidłowej wyceny jest bowiem oparcie się na podobnych nieruchomościach. Z treści art. 4 ust. 16 u.g.n. wynika, że przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Dlatego też, w opinii Kolegium, należy poszukiwać transakcji dotyczących nieruchomości podobnych do wycenianej przed podziałem, a następnie transakcji dotyczących nieruchomości podobnych do nieruchomości po podziale. Dla określenia wartości nieruchomości przed podziałem zostało zastosowane podejście porównawcze, metodą porównywania parami. W ten sam sposób określono wartość nowopowstałych działek ozn. nr ew. [...] i [...], czyli po podziale. Dla określenia wartości nieruchomości po podziale tj. dla działek od nr [...] do nr [...] zostało zastosowane podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej. Jako transakcje nieruchomościami porównawczymi do określenia wartości nieruchomości wycenianej przed podziałem rzeczoznawczyni majątkowa analizowała rynek lokalny, z uwagi jednak na niewielki rynek w okresie dwuletnim takimi nieruchomościami, a nawet w okresie wydłużonym o kolejny rok, obszar analizy transakcjami rozszerzono o miasta podobne do S., w promieniu do 70 km tj. Kutno, Koluszki i Zgierz. Do porównań przyjęto transakcje z terenu miasta Kutna i Koluszek, przy czym powierzchniowo są to nieruchomości wielokrotnie mniejsze od nieruchomości szacowanej. Ceny transakcji nieruchomości kształtowały się od 59,86 zł do 109,97 zł za 1 m2. Wartość nieruchomości wycenianej przed podziałem została określona w podejściu porównawczym metodą porównania parami. Za cechy rynkowe wpływające na wartość nieruchomości rzeczoznawczyni uznała: lokalizację ogólną 10 %, lokalizację szczegółową 30 %, powierzchnię 15 %, kształt działki 10 %, dostęp do infrastruktury technicznej 20 % i drogę dojazdową 15 %. Szacowana nieruchomość w oparciu o cechy rynkowe scharakteryzowana została jako: z lokalizacją ogólną korzystną, lokalizacją szczegółową średnią, powierzchnią powyżej 10000 m2 czyli średnio korzystną, kształtem działki średnio korzystnym, dostępem do infrastruktury pełnym, drogą dojazdową korzystną. Po zastosowaniu poprawek kwotowych wartość nieruchomości przed podziałem została określona w wysokości 91,07 zł za 1 m2 gruntu, jednak ze względu na większą powierzchnię od nieruchomości porównawczych rzeczoznawczyni majątkowa zastosowała współczynnik korygujący k - 0,9, w konsekwencji wartość 1 m2 gruntu przed podziałem została określona w wysokości 81,96 za 1 m2 gruntu i ostatecznie wartość nieruchomości przed podziałem wyniosła 2 523 630 zł. Wartość poszczególnych działek ewidencyjnych powstałych po podziale nieruchomości została również określona w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, poza działkami [...] i [...]. Jako nieruchomości porównawcze rzeczoznawczyni przyjęła 11 transakcji z terenu miasta S. Średnią cenę jednostkową określiła w wysokości 118,88 zł za 1 m2 powierzchni gruntu. Następnie określiła cechy rynkowe i cechom tym przypisała wagi, tj. lokalizacja szczegółowa - 40%, powierzchnia gruntu -15%, kształt nieruchomości 10%, dostęp do infrastruktury technicznej 20% i droga dojazdowa 15%. W tabeli wskazanym cechom rynkowym rzeczoznawczyni majątkowa przypisała oceny: lokalizacji szczegółowej - dobrą, średnią i przeciętną z opisem tej oceny, powierzchni gruntu - przedział do 1000 m2 i powyżej 1000 m2, drodze dojazdowej - korzystną, średnio korzystną, dostępowi do infrastruktury technicznej korzystną, średnio korzystną i niekorzystną, kształtowi nieruchomości korzystną i średnio korzystną. Określając współczynniki korygujące poszczególnym cechom rynkowym i wagom cechy, rzeczoznawczyni określiła zakres współczynników korygujących minimalny i maksymalny. Przy czym biegła w tabeli "ocena rynku" w aspekcie cech rynkowych dla cechy rynkowej "powierzchnia gruntu" określiła przedział "do 1000 m2" i "powyżej 1000 m2" (str. 22), podczas gdy w tabeli na str. 23 (działka [...]) dla cechy rynkowej "powierzchnia gruntu" określona została cecha rynkowa nieruchomości jako "średnio korzystna", w tabelach na str. 24 dla działki [...] "średnio korzystna" i dla pozostałych działek od nr [...] do [...] "korzystna" w sytuacji gdy ocena "średnio korzystna" i "korzystna" dla cechy "powierzchnia gruntu" nie występuje w tabeli na str. 22. Kolegium zwróciło także uwagę, że w tabeli na str. 22 cesze rynkowej "dostęp do infrastruktury technicznej" przypisana została ocena z opisem "korzystna - pełny dostęp do infrastruktury technicznej; "średnio korzystna - niepełny dostęp do infrastruktury technicznej" i "niekorzystna podstawowy dostęp do infrastruktury technicznej (en., el., wod. lub brak jednego z wymienionych). W tabelach z przypisanymi cechami rynkowymi dla działek [...], [...] i pozostałych od [...] do [...] cecha "dostępna infrastruktura techniczna" została określona jako "podstawowa" podczas gdy ta cecha winna być określona tak jak w tabeli na str. 22. Niekonsekwencja rzeczoznawczyni posługiwania się różnymi nazwami cechy rynkowej w tym zakresie, zdaniem Kolegium, wpływa na czytelność operatu. W dalszej kolejności Kolegium odniosło się do stanowiska rzeczoznawczyni w zakresie szacunku działki nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną. Za nieuzasadnione uznało ustalenie, że działka ta wydzielona pod teren komunikacyjny do pozostałych działek, będzie obciążona służebnością gruntową przejścia i przejazdu lub zbywana w formie udziału w drodze dojazdowej, nie generuje wzrostu wartości i w związku z tym, jej wartość określono jako iloczyn ceny jednostkowej przed podziałem i jej powierzchni. Zdaniem Kolegium argumentem za takim wnioskiem jest treść § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym przepis § 36 ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne. Chodzi w szczególności o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepis § 36 w ust. 6 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), określa sposób wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, nakazując odpowiednie stosowanie § 36 ust. 1-4. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę wewnętrzną, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Kolegium podkreśliło, że z powołanego przepisu jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Kolegium stwierdziło, że ustalenie indywidulanie wartości działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną może mieć wpływ na treść decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, gdyż nie jest wykluczone, że ta okoliczność może mieć także wpływ na określenie zbioru nieruchomości porównawczych. Cena nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, odbiega z reguły od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe czy usługowe i jest od nich niższa. Nie oznacza to jednak, że nie mogą one być samodzielnie zagospodarowane. Brak uwzględnienia w procesie określenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną w sposób indywidualny przemawia za koniecznością ponowienia wyceny. Średnia cena jednostkowa dla nieruchomości przed podziałem wynosiła 81,96 zł i jest niższa, niż cena działek po podziale ustalona w kwocie od 110,32 do 118,96 zł, z tym, że jest to cena dla działki o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (str. 25). Przyjęcie w szacowaniu działek po podziale na poziomie sprzed podziału budzi uzasadnione wątpliwości. Powstałe działki [...] i [...] różnią się od nieruchomości pierwotnej nie tylko kształtem ale przede wszystkim powierzchnią. Zdaniem Kolegium wielkość powierzchni nieruchomości ma kluczowe znaczenie dla wyceny. Rzeczoznawczyni przyjęła jednak, że wartość jednostkowa działki [...] i działki [...] jest na poziomie średniej jednostkowej wartości całej nieruchomości sprzed podziału. Jeżeli obowiązek uiszczenia opłaty jest pochodną zmiany tylko jednej cechy cenotwórczej - powierzchni nieruchomości, to konieczne jest uzasadnienie, dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do określenia wartości nowopowstałych działek na poziomie wartości porównywalnym sprzed podziału nieruchomości. Ostatecznie wartość nieruchomości (po zsumowaniu wszystkich nowopowstałych działek) została ustalona w wysokości 2 960 391,00 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołujących się zdaniem Kolegium są one nieuzasadnione. Cała nieruchomość dzielona położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Skierniewice nr XVlII/27/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r., z którego wynika, że przeznaczona jest pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej ozn. symbolem 2.MN,U. Faktyczny sposób wykorzystania części dzielonej nieruchomości w sposób rolniczy, zadrzewiony i zabudowany nie wpływa na wartość nieruchomości. Tylko planistyczne przeznaczenie nieruchomości kształtuje wartość nieruchomości w przypadku określania opłaty adiacenckiej z tytułu podziału. Kolegium przypomniało, że zgodnie art. 98a ust. 1b zdanie 2 u.g.n. stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wzrost wartości wynika z dokonania podziału nieruchomości, którego skutkiem jest wydzielenie działek mogących stanowić odrębne nieruchomości. Za niezasadny Kolegium uznało także zarzut, że opłata adiacencka nie powinna dotyczyć części wydzielonej nieruchomości tj. działki [...], ponieważ jej charakter w ocenie odwołujących odpowiada przesłance wskazanej w art. 95 pkt 7 u.g.n. Z decyzji organu I instancji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości i z samego sposobu podziału nieruchomości, nie wynika bowiem, aby podział był dokonywany w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. Jak wynika z treści art. 98a ust. 2 u.g.n. opłaty adiacenckiej nie ustala się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Podział w niniejszej sprawie został natomiast dokonany zgodnie z ustaleniami planu miejscowego.

W ocenie Kolegium odwołanie jest uzasadnione, lecz z innych przyczyn niż zarzuty wskazane przez odwołujących się. Ustalenie wartości nieruchomości wymaga uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części i to powoduje niemożliwość uzupełnienia go na etapie postępowania odwoławczego, a nadto stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Dlatego też dla prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, konieczne jest ponowne określenie wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale, co z kolei uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej określonej przepisem art. 138 § 2 K.p.a.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli M. W. i M.W., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 98 ust. 1 i 2 i art. 95 pkt 7 u.g.n. poprzez przyjęcie, że ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej mogło nastąpić w oparciu o wycenę dokonaną w odniesieniu do wszystkich działek powstałych po podziale działki [...] podczas, gdy podział w części działek został dokonany niezależnie od ustaleń planu miejscowego;

2. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak zrealizowania obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału. Nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania odwoławczego przejawiło się w pobieżnej ocenie zaskarżonej decyzji w kontekście sformułowanych w odwołaniu zarzutów oraz brakiem należytego uzasadnienia stawianych tez;

3. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji organu I instancji z powodów opisanych w zaskarżonej decyzji oraz wskazanie niewłaściwych okoliczności uzasadniających uchylenie;

4. art. 139 K.p.a. poprzez sformułowanie zaleceń, które będą skutkować w ponownie przeprowadzonym postępowaniu naliczeniem wyższej opłaty adiacenckiej, podczas gdy przepis art. 139 K.p.a. wskazuje, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, ze zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Wnoszący sprzeciw podkreślili w jego uzasadnieniu, że w wyniku wydzielenia 17 różnych działek 14 działek to działki budowlane, 1 działka jest przeznaczona pod drogę dojazdową, 1 działka z istniejącą zabudową rolną o powierzchniach 0,6561 ha (dz. nr [...]) i 1 działka jest rolna o pow. 1,0124 ha (dz. nr [...]). Mimo braku powołania w decyzji podziałowej art. 98a ust. 2 i art. 95 pkt 7 u.g.n., dokonany podział nie ma jednolitego charakteru. Zdaniem wnoszących sprzeciw działki [...] i [...] zostały wydzielone w celu utrzymania charakteru rolnego części dawnej działki [...], o czym świadczy wielkość wydzielonych działek, ustalenie zaś opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem w tym przypadku jest naliczane bez podstawy prawnej. Wnoszący sprzeciw zarzucili Kolegium, że w sposób nieuprawniony zawęziło stosowanie ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uniemożliwienie wydzielenia działek o różnym charakterze w ramach jednej procedury podziałowej na terenie objętym planem miejscowym. Wnoszący sprzeciw stwierdzili, że uchylenie decyzji organu I instancji, lecz z innych przyczyn niż sygnalizowane w odwołaniu stwarza dla nich niekorzystną sytuację. Błędne w ocenie wnoszących sprzeciw jest przyjęcie, że wartość działek po podziale musi wzrosnąć. Zarzucili, że działki [...] jak i [...] posiadają zawyżone cechy w zakresie dostępu do infrastruktury technicznej, zazielenienia uniemożliwiającego inne ich zagospodarowanie, co powoduje, iż są mniej atrakcyjne, na co Kolegium nie zwróciło uwagi. W zakresie wyceny pod drogę wnoszący sprzeciw nie zakwestionowali, że może być ona wyceniana, jednak stwierdzili, że działka drogowa nie jest działką mogącą być przedmiotem obrotu, a więc również wyceny. Działka drogowa ma szerokość 10 m i w przyszłości zostanie przekazana w drodze darowizny na rzecz gminy miejskiej w celu nadania jej statusu drogi publicznej. Wnoszący sprzeciw zarzucili Kolegium niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co doprowadziło do niewłaściwych ustaleń w zakresie zasadności uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, czym doprowadzono do naruszenia przesłanek art. 138 § 2 K.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że konieczność uzupełnienia operatu szacunkowego o wycenę działki gruntu przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, szacunek nieruchomości przed podziałem w oparciu o nieruchomości podobne, również działek powstałych po podziale nr [...] i [...], jednoznaczne przypisanie cech rynkowych nieruchomościom porównawczym zgodne z charakterystyką tych cech, oznacza przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zdaniem Kolegium organ nie może sam usuwać istniejących wątpliwości co do treści operatu, jak również korygować zakresu zawartych w nim ustaleń i samodzielnie ustalać wartość nieruchomości. Zasadnym zatem było wydanie w sprawie decyzji kasacyjnej. Wydanie tej decyzji umożliwi organowi pierwszej instancji usunięcie stwierdzonych wad operatu szacunkowego. Odnosząc się do naruszenia art. 139 K.p.a. organ wskazał, że wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie powoduje konkretyzacji praw i obowiązków strony, gdyż w tej mierze wyłączone jest merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy. Ustalenie praw i obowiązków podmiotu, który złożył odwołanie, nastąpi w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Tym samym zakaz wynikający z art. 139 K.p.a. nie znajduje na ogół zastosowania do decyzji kasacyjnych. Niemniej wyjątek od tej reguły dotyczy przypadku nadużycia art. 138 § 2 K.p.a. przez organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionego sprzeciwu strona skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach, którą uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta Skierniewice w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowego sprzeciwu warto przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a.

Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., II OSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest dokonanie oceny prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, to kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny całkowicie zignorowane (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 1932/19, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy sąd rozpoznający sprzeciw uznał, iż objęta nim decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach nie narusza prawa, a tym samym nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej w skrócie: "u.g.n.".

Zgodnie z art. 98a ust. 1-2 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b). Przepisu ust. 1 nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego (ust. 2).

Zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, która przybiera formę operatu szacunkowego stanowiącego główny dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Oszacowanie wartości nieruchomości wymaga bowiem specjalistycznych umiejętności i powołania biegłego (lub biegłych), który - zgodnie z art. 150 ust. 5 oraz art. 156 u.g.n. - określa wartość nieruchomości w formie operatu szacunkowego, z zachowaniem szczególnej procedury wyceny przewidzianej zarówno w przepisach ustawy, jak również w przepisach wykonawczych. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, do czego jest uprawniona na podstawie art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony. Mimo szczególnego znaczenia jakie ustawodawca nadaje opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę i pozycji rzeczoznawcy (osoba zaufania publicznego) w postępowaniu administracyjnym o ustalenie opłaty adiacenckiej nie oznacza, że sporządzony w ramach tego postępowania operat szacunkowy nie podlega ocenie. W przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 K.p.a. Operat szacunkowy jako dowód z opinii biegłego, podlega zatem procesowej ocenie, która musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 maja 2024 r., sygn. II SA/Gd 866/23, dostępny na www.orzezczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze dotychczas zgromadzony przez organy materiał dowodowy stwierdzić należy, że słusznie Kolegium dostrzegło nieprawidłowe pominięcie przez autorkę operatu szacunkowego przy szacowaniu wartości nieruchomości po podziale działki nr [...], która została wydzielona pod drogę wewnętrzną dojazdową dla działek [...] do [...] . Kolegium szczegółowo uzasadniło swoje stanowisko w tym zakresie i wyjaśnienia te uznać należy za zasadne. Organ I instancji nie uwzględnił bowiem, że wycena powstałej po podziale działki [...] powinna zostać dokonana z uwzględnieniem treści § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555), wg stanu prawnego na dzień sporządzenia operatu, który reguluje ustalenie wartości działek przeznaczonych pod drogi i przewiduje w ust. 6 pkt 5, iż do ustalenia wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1-4 tego rozporządzenia. W operacie należało zatem uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Z treści § 36 ust. 4 cyt. wyżej rozporządzenia wynika, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Tymczasem autor operatu nie dokonał takiego szacowania wartości nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, co mogło mieć wpływ na ustalony wzrost wartości wycenianej nieruchomości.

Ponadto, zasadnie zauważyło Kolegium, że autorka operatu dla cechy rynkowej "powierzchnia gruntu" przypisała niektórym działkom ocenę, której nie zawarła w tabeli na str. 22 pt. Ocena rynku w aspekcie cech rynkowych. Dla tej cechy rynkowej określiła przedział "do 1000 m²" i "powyżej 1000 m²", przy czym dla określenia tej cechy rynkowej w stosunku do poszczególnych działek użyła sformułowania "korzystna" i "średnio korzystna" (tabela na str. 23 i 24). Podobnie przy cesze "dostęp do infrastruktury technicznej" - autorka oceniając tę cechę w odniesieniu do poszczególnych działek użyła sformułowań nieadekwatnych do opisu oceny zawartej w tabeli na str. 22 (np. ocena określona jako "podstawowa" zamiast "podstawowy dostęp do infrastruktury technicznej"). Rację ma tym samym Kolegium, że niekonsekwentne posługiwanie się przez rzeczoznawcę różnymi nazwami ocen cech rynkowych powoduje nieczytelność operatu szacunkowego.

Zdaniem Sądu słusznie uznano ponadto w zaskarżonej decyzji, że wyjaśnienia autora operatu dotyczące zastosowania do działki nr [...] i [...] analizy rynku odnoszącej się do nieruchomości przed podziałem pozostają nazbyt ogólne. Być może założenia autorki operatu są prawidłowe, lecz z uwagi na brak dokładnego wyjaśnienia przyczyn zastosowania tego narzędzia wyceny, wymykają się one kontroli pod względem logiczności i zupełności.

Powyższe braki operatu szacunkowego, które nie zostały usunięte w toku postępowania administracyjnego w drodze udzielanych przez rzeczoznawcę wyjaśnień, czy to w toku rozprawy administracyjnej, czy też w formie pisemnej, uzasadniały uchylenie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzji organu I instancji. Wobec tego w ocenie Sądu zasadnie Kolegium uznało, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w oparciu o które dokonuje się ustaleń okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Z uwagi na to, że operat szacunkowy jest głównym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej, słusznie uznało Kolegium, że sporządzenie nowego operatu nie pozwala na zastosowanie art. 136 K.p.a., bowiem jego zastosowanie w takim stanie faktycznym sprawy mogłoby doprowadzić do naruszenia art. 15 K.p.a. (zasady dwuinstancyjności).

Warto też zaznaczyć, że w aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy tej samej autorki, którego sporządzenie poprzedzało operat, który stał się podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji. Z niewyjaśnionych przyczyn został on oznaczony jako "nie prawidłowy" i wskazywał mniejszy wzrost wartości wycenianej nieruchomości z tytułu podziału (150 298 zł zamiast 436 761 zł). Z treści operatu wynika, że autor operatu dobrał większą ilość transakcji (12 a nie 11) nieruchomościami podobnymi oraz nieco inną grupę nieruchomości podobnych, co z kolei przełożyło się na szacowaną wartość nieruchomości po podziale. Nie wiadomo z jakich powodów operat ten został uznany za nieprawidłowy i nie został uwzględniony w postępowaniu przez organ I instancji.

Nie mają natomiast racji skarżący twierdząc, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 98a ust. 2 ustawy, wedle którego nie stosuje się art. 98a ust. 1 ustawy przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Kolegium, zasadnie uznało, że w sprawie nie mamy do czynienia z podziałem dokonywanym niezależnie od ustaleń planu. Przeprowadzenie tego rodzaju podziału nie wynika bowiem ani z podstawy prawnej ani z treści decyzji podziałowej. Decyzja podziałowa jasno wręcz wskazuje, że celem podziału jest wydzielenie czternastu działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, działki [...] zabudowanej budynkami mieszkalnymi oraz działki nr [...] z przeznaczeniem pod wewnętrzną drogę dojazdową, podczas gdy nieruchomość objęta podziałem przeznaczona jest w m.p.z.p. pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej o symbolu 2 MN,U.

W orzecznictwie podkreśla się, że co do zasady podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 zd. 1 u.g.n.). Natomiast wyjątkowo, niezależnie od ustaleń planu miejscowego można dokonywać podziału na cele określone w art. 95 ust. 1-8 u.g.n. Jeżeli dla obszaru, na którym jest położona nieruchomość gruntowa podlegająca podziałowi, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to organ w pierwszej kolejności jest zobowiązany do ustalenia, czy możliwe jest dokonanie wnioskowanego podziału zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Dopiero negatywny wynik tych ustaleń pozwoli na ocenę, czy wystąpiła jedna z przesłanek wymienionych w art. 95 pkt 1–8 u.g.n., umożliwiająca dokonanie podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Priorytetem winien być bowiem zawsze podział nieruchomości zgodny z ustaleniami obowiązującego na danym terenie planu miejscowego, a organ nie jest związany kwalifikacją prawną wniosku strony (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 marca 2028 r., sygn. II SA/Go 1175/17; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Materiał zgromadzony w sprawie nie wskazuje w żaden sposób na to, aby podział nieruchomości został dokonany niezależnie od ustaleń planu.

Nie mają też racji skarżący zarzucając, że autor operatu nie uwzględnił zadrzewień na nieruchomości objętej podziałem. Zgodnie bowiem z art. 98a ust. 1b u.g.n. ustalając stan nieruchomości przed podziałem i po podziale nie uwzględnia się części składowych nieruchomości, czyli np. nasadzeń.

Nie można również zgodzić się ze skarżącymi, co już zresztą zostało wyżej uzasadnione, że wartość działki wydzielonej pod drogę nie podlega oszacowaniu.

Wobec wszystkich powyższych okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zgodna z prawem. Dostrzeżone przez Kolegium liczne uchybienia w operacie szacunkowym, który legł u podstaw decyzji organu I instancji, wymagają ponownego jego sporządzenia i uzasadniały zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 2 K.p.a. Sporządzenie prawidłowego operatu szacunkowego dopiero przez organ odwoławczy (przy istotnej wadliwości operatu sporządzonego w toku postępowania przed organem I instancji) wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 136 K.p.a., wszak co już zostało wyżej wspomniane, operat szacunkowy w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej jest najważniejszym dowodem określającym wartość nieruchomości. Oznaczałoby to w istocie, że to organ odwoławczy przeprowadziłby faktycznie całe postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, co pozostawałoby w sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami K.p.a.

Nie ulega też wątpliwości, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji płyną także zalecenia dla organu I instancji co do okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 139 K.p.a., to należy zauważyć, że przepis art. 139 K.p.a. faktycznie statuuje na gruncie postępowania administracyjnego zakaz orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się (tzw. zakaz reformationis in peius). Należy mieć jednak na uwadze, że przepis ten nie określa, czy zakaz ten obowiązuje również w ramach postępowania przed organem I instancji toczącego się na skutek uprzedniego wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciły się dwa odmienne poglądy w powyższym zakresie. Zgodnie z jednym z nich ww. zakazu nie stosuje się w postępowaniach toczących się przed organem I instancji w wyniku wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej (tak. np. uchwała (7) sędziów NSA w Warszawie z 4.05.1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998, poz. 79; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17.11.2016 r., VI SA/Wa 1159/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28.09.2016 r., I SA/Gl 881/16; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), natomiast pogląd przeciwny (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Lublinie z 8.05.1987 r., SA/Lu 2597, LEX nr 1699624) zakłada obowiązywanie zakazu reformationis in peius również w postępowaniu przed organem I instancji, który rozpatruje sprawę w wyniku uchylenia przez organ odwoławczy jego dotychczasowej decyzji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest obecnie pogląd, zgodnie z którym zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do postępowania przed organem I instancji toczącego się w wyniku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji tego organu i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia i z tym poglądem Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza. Z powyższego względu ww. zarzut skarżących uznać należy za niezasadny.

Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. i na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. złożony sprzeciw oddalił.