Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2833/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 1946 nr 39 poz 233
law: Dekret z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy  rolnej
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 141 § 4, art. 134 § 1, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej A.R. i A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1989/19 w sprawie ze skargi A. B., A. R., A. i L. N. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 23 lipca 2019 r. nr DO3.6611.42.2018.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 grudnia 2019 r. I SA/Wa 1989/19, oddalił skargę A. B.-W., A.R., A. de V. i L. N.-W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 23 lipca 2019 r. nr DO3.6611.42.2018.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. R. i A. de V.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:

I. prawa materialnego:

1) art. 28 k.p.a. oraz art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że skarżący a priori mają interes prawny w sprawie nieważnościowej, legitymujący ich do zainicjowania i przeprowadzenia w dwóch instancjach postępowania będącego przedmiotem kontroli Sądu I instancji, mimo że stanowisko to - w świetle kategorycznego stwierdzenia Sądu I instancji o nabyciu przez Skarb Państwa własności nieruchomości będącej przedmiotem decyzji zwykłej na podstawie art. 2 ust 1 lit e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (co Skarżący kwestionują, ale wskazują, że skoro Sąd I instancji przyjął takie ustalenie, to konsekwentnie winien był uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie) - jest błędne, albowiem nie ma interesu prawnego w sprawie nieważnościowej osoba, która nie była stroną postępowania zwykłego, a zarazem nie miała tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji zwykłej, w dacie jej wydania;

2) art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 - dalej: Dekret) w zw. z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.) poprzez błędną wykładnie i uznanie, że ww. przepis Dekretu zawiera domniemanie jego stosowania względem nieruchomości takich jak objęta decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym, zainicjowanym przez Skarżących, mimo że przepis ten nie odnosi się do nieruchomości o takiej specyfice, jak przedmiotowa nieruchomość (tak co do jej wielkości, podziału na mniejsze nieruchomości [parcele] oraz rodzaju gruntów), przez co - wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie mógł mieć zastosowania w sprawie, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie zostało nigdy wydane zaświadczenie w trybie art. 1 ust. 1 ww. dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych, potwierdzające objęcie przedmiotowej nieruchomości działaniem art. 2 ust 1 lit e Dekretu, mimo wezwania Skarbu Państwa przez właściwy Sąd wieczysto-księgowy do jego przedłożenia (por. wyrok NSA I OSK 826/17 omówiony w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej);

3) art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. poprzez odmowę ich zastosowania, skutkującą oddaleniem skargi, w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne sprawy, w której zapadła skarżona decyzja, wskazują na zasadność stwierdzenia wydania kontrolowanej nieważnościowo decyzji z rażącym naruszeniem prawa, albowiem dowody sprawy wykazują, iż poprzednik prawny Skarżących nie utracił prawa własności nieruchomości objętej tą decyzją, zaś Skarb Państwa nie miał do niej tytułu prawnego w dacie jej wydania, co przesądza o rażącym naruszeniu prawa;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi oraz brak uchylenia zaskarżonej decyzji co nastąpiło w następstwie braku kontroli zaskarżonej do Sądu decyzji pod kątem naruszenia przez tę decyzję:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegającego na braku zbadania, czy Skarżącym przysługuje interes prawny w sprawie nieważnościowej oraz przyjęciu istnienia tego interesu w sposób aprioryczny, co skutkowało wydaniem orzeczenia merytorycznego, mimo że przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia - z którymi Skarżący się nie zgadzają - dotyczące utraty przez poprzednika prawnego Skarżących tytułu własności nieruchomości objętej kontrolowaną decyzją zwykłą, przed datą jej wydania, eliminują możliwość przypisania Skarżącym przymiotu strony;

- art. 97 § 1 pkt 4, art.100 § 1 i 138 § 2 k.p.a. polegającego na braku uchylenia decyzji organu I instancji celem zawieszenia postępowania z urzędu i wezwania Skarżących do przedstawienia właściwego orzeczenia rozstrzygającego kwestię prejudycjalną przysługiwania im (ich poprzednikom prawnym) tytułu własności nieruchomości będącej przedmiotem kontrolowanej nieważnościowo decyzji w dacie jej wydania;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz pominięcie dowodów wskazujących, że w sprawie nie występują obiektywne wątpliwości, co do braku utraty przez A. B., a zarazem braku nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości będącej przedmiotem kontrolowanej decyzji na podstawie art. 2 ust 1 lit e Dekretu, które uzasadniałyby konieczność przesądzenia tej kwestii odrębnym orzeczeniem zapadłym w postępowaniu

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia, w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia, dlaczego Skarżący posiadali interes prawny, pozwalający na merytoryczne rozpoznanie w dwóch instancjach wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zwykłej, choć - zdaniem Sądu I instancji, z czym Skarżący się nie zgadzają - utracili oni tytuł własności do nieruchomości będącej przedmiotem tej decyzji, jeszcze przed datą jej wydania, mimo że wykazanie tego tytułu w powyższej dacie warunkowało istnienie interesu prawnego Skarżących w sprawie nieważnościowej, a to powoduje, iż przyjęty przez Sąd I instancji (a kwestionowany przez Skarżących) pogląd o utracie przez nich prawa własności przedmiotowej nieruchomości pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem Sądu I instancji akceptującym prawidłowość merytorycznego rozpoznania sprawy, mimo braku w tym interesu prawnego;

3) art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945, nr 10, poz. 510) poprzez wydanie rozstrzygnięcia przekraczającego granice sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji, z jednoczesnym dokonaniem ustaleń faktycznych poza zakresem wyznaczonym potrzebą weryfikacji zaskarżonej decyzji i stanowcze stwierdzenie, że nieruchomość objęta decyzją kontrolowaną na wniosek Skarżących w postępowaniu nieważnościowym stała się własnością Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust 1 lit e Dekretu, mimo że kontrolowana przez Sąd I instancji sprawa nie dotyczyła i dotyczyć nie mogła ustaleń w tym zakresie, a jej rozstrzygnięcie zapadło na innej podstawie faktycznej i prawnej, nie obejmującej ustaleń powyższej kwestii;

4) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że nieruchomość objęta kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją stała się własnością Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust 1 lit e Dekretu, podczas gdy przyjęte przez Sąd I instancji założenie nie znajduje swego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, nie podlegając również żadnym ustaleniom w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem kontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji, co powoduje w konsekwencji, że stanowisko Sądu I instancji – w omawianym zakresie - jest dowolne i jako takie narusza ww. przepisy, prowadząc w konsekwencji do nieuzasadnionego oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, lub w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Uczestnik postępowania, Skarb Państwa – Prezydent m.st. Warszawy, w piśmie procesowym z 10 lipca 2020 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Przypomnieć należy, że przedmiotowa sprawa toczyła się w nadzwyczajnym trybie postępowania - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ma to o tyle znaczenie, że nie każde naruszenie prawa będące podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie nadzwyczajnym. W niniejszym postępowaniu administracyjnym nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. i w związku z tym interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia takich decyzji musi być ścisła i nierozszerzająca.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Mając na uwadze, że będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowym zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Z utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska wynika, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Czyli inaczej ujmując wadą w postaci rażącego naruszenia prawa musi być obarczona sama decyzja, a nadto wada ta musi istnieć w momencie wydawania decyzji. Zatem wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2023 r. III OSK 2683/21).

Decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 11 sierpnia 1964 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, w związku z art. 8, 53 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego nie dotyczą przepisów powołanych ustaw, natomiast odnoszą się do naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej, art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., art. 28 k.p.a., a więc koncentrują się wokół kwestii braku praw właścicielskich Skarbu Państwa w dacie wydawania decyzji z 1964 r. ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego działek stanowiących grunt rolny, a pochodzących z księgi hipotecznej "[...] i część folwarku S.".

Odnosząc się do powyższych zarzutów, wskazać należy, że nieruchomości ziemskie, określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa w całości, bez żadnego wynagrodzenia, z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret wszedł w życie z dniem ogłoszenia, tj. 13 września 1944 r. i z tym dniem następowało z mocy prawa przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Przejście prawa własności na podstawie dekretu PKWN następowało z mocy prawa, było nabyciem o charakterze pierwotnym. Istotną, a można rzec wprost fundamentalną cechą tej regulacji jest, że pozbawienie własności w trybie dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie następuje w drodze indywidualnego aktu (decyzji) stosowania prawa, nie był również wydawany akt (decyzja) o charakterze deklaratoryjnym, potwierdzający nabycie prawa własności. Skarb Państwa uzyskiwał prawo własności nieruchomości ziemskich o których mowa w art. 2 ust.1 lit. e dekretu bez potrzeby podejmowania jakiejś czynności prawnej, a w szczególności uzyskania orzeczenia (decyzji) określonego organu.

Mając jednak na uwadze, że w praktyce mogły powstać wątpliwości co do tego, czy dana nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu, w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przewidziano możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Rozporządzenie, w tym jego § 5 - jako akt wykonawczy do dekretu - nie może być interpretowane sprzecznie z samym dekretem ani też w oderwaniu od niego, gdyż służy jego wykonaniu. Tym samym postępowanie, o którym mowa w § 5 rozporządzenia, a które wszczynane jest na wniosek strony, stanowi administracyjną drogę prawną za pomocą której można żądać ustalenia w drodze decyzji administracyjnej, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie art.2 ust.1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Czyli indywidualny akt stosowania prawa jakim jest decyzja administracyjna wydawana na podstawie § 5 rozporządzenia jest środkiem prawnym, z którego można skorzystać wówczas, gdy dekret o reformie rolnej został nieprawidłowo zastosowany.

Natomiast stosownie do art. 1 ust. 1 i ust. 3 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b, lit. c, lit. d, lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jest zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych wyżej przepisów. Wpisy przewidziane w ust. 1, 2 i 3 następują na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego. Przyjęcie, że podstawą wpisu prawa własności w księgach hipotecznych (gruntowych) jest zaświadczenie, jest wynikiem regulacji materialnoprawnej zawartej w dekrecie o reformie rolnej, zgodnie z którą nabycie prawa własności przez Skarb Państwa nastąpiło z mocy prawa bez wydawania decyzji potwierdzającej ten fakt.

Z kolei stosownie do art. 18 ust. 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57 poz. 319 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zaznaczyć również należy, że wpis prawa własności do księgi wieczystej miał i ma charakter deklaratoryjny. Tym samym Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy wydając w dniu 11 sierpnia 1964 r. decyzje o ustanowieniu na rzecz M. D. prawa użytkowania wieczystego wskazanych działek, które wywodziły się z [...] i części folwarku S., co do których w księdze wieczystej prawo własności wpisane było na rzecz Skarbu Państwa, a wpis ten był objęty domniemaniem, że prawo jawne z księgi wieczystej wpisane jest zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, działało zgodnie z prawem. Niespornym jest również, że po wydaniu decyzji z 1964 r. nieruchomość będąca jej przedmiotem została wydzielona z księgi głównej [...] i część folwarku [...] do odrębnej księgi wieczystej Nr [...]. W dziale II księgi wieczystej Nr [...] jako właściciela wpisano Skarb Państwa, a w dniu 2 grudnia 1966 r. jako użytkownika wieczystego ujawniono M. D.

Zagadnieniem spornym jest ocena skutków prawnych powstałych w wyniku wydania przez Sąd Najwyższy, na skutek rewizji nadzwyczajnej, postanowienia z 18 stycznia 1995 r., którym uchylono postanowienie z 31 sierpnia 1959 r. dotyczące wpisu Skarbu Państwa w miejsce A. B. w księdze wieczystej hip. [...] i część folwarku S.. W konsekwencji postanowieniem z 2 stycznia 1996 r. Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa w związku z nieuzupełnieniem przez Urząd Rejonowy braku formalnego (tj. do wniosku nie dołączono zaświadczenia) odmówił dokonania wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości opisanej w księdze głównej oznaczonej jako hip. [...] i część folwarku [...]. Zaznaczyć przy tym należy, że ocena powyższych skutków prawnych dokonywana jest wyłącznie z punktu widzenia przedmiotu niniejszego postępowania i na potrzeby niniejszego postępowania, którym jest postępowanie nadzorcze dotyczące decyzji z 1964 r.

Jak wskazywano już wcześniej, na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości następowało z mocy prawa na dzień wejścia dekretu w życie, czyli 13 września 1944 r., bez wydawania indywidualnych aktów stosowania prawa. Był to zatem odmienny tryb nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa od tych trybów, w których nabycie prawa własności przez Skarb Państwa następowało na podstawie innych aktów prawnych np. nacjonalizacyjnych, wywłaszczeniowych, ale podstawę prawną nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa stanowiła decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów nacjonalizacyjnych lub wywłaszczeniowych. Do nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa mogło również dojść na podstawie orzeczenia sądowego (np. wyniku zasiedzenia, spadkobrania). To wydane w tych przypadkach indywidualne akty stosowania prawa, decyzje nacjonalizacyjne, wywłaszczeniowe, orzeczenia sądowe stanowiły podstawę prawną nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa, były również podstawą wpisu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości. W takich przypadkach do wzruszenia nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa może dojść w drodze nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, np. stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, czy decyzji wywłaszczeniowej, czy też podjętego w stosownym trybie orzeczenia sądowego uchylającego dotychczasowe orzeczenie, np. o zasiedzeniu, czy spadkobraniu.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie z uwagi na to, że nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej następowało z mocy prawa bez wydawania decyzji administracyjnej, mamy inną sytuację prawną. Ta odmienność sytuacji prawnej dotyczy nie tylko nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu o reformie rolnej, ale również sposobu w jaki można wzruszyć nabycie prawa własności przez Skarb Państwa jeżeli nastąpiło to z naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, przy czym to naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e może dotyczyć zarówno całej nieruchomości jak również poszczególnych działek wchodzących w skład nieruchomości. Tym sposobem jest wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, przedmiotem którego jest ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej. Wydanie decyzji, w której organ stwierdza, że dana nieruchomość nie podpada pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej prowadzi do wzruszenia nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa. Jednak w rozpoznawanej sprawie, dotyczącej nieruchomości, na której na podstawie decyzji z 11 sierpnia 1964 r. zostało ustanowione użytkowanie wieczyste, nie została wydana decyzja na podstawie § 5 rozporządzenia, ani takie postępowanie nie zostało wszczęte. Mając zatem na uwadze, że na podstawie dekretu o reformie rolnej nabycie prawa własności przez Skarb Państwa następowało z mocy prawa, bez wydawania decyzji administracyjnej, natomiast w przypadku sporu, czy wątpliwości, ówczesne organy uprawnione zostały do orzekania na wniosek strony, czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej, zrozumiałe jest dlaczego zaświadczenie ówczesnego organu stanowiące podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa, samo nie będąc decyzją administracyjną, nie może ostatecznie przesądzić, czy dana nieruchomość podlega przejęciu na cele reformy rolnej. Stąd też z samego postanowienia sądu o wykreśleniu z głównej księgi wieczystej dotyczącej [...] i części folwarku S., Skarbu Państwa i odmowie jego wpisu z przyczyn formalnych (nieprzedłożenie zaświadczenia) nie można w sposób pewny i ostateczny stwierdzić, że doszło do wzruszenia nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej, mając dodatkowo na uwadze, że wpis prawa własności w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny.

Tym samym wniosek spadkobierców A. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 11 sierpnia 1964 r. mógł być rozpoznany z uwzględnieniem tych szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych, które zostały przedstawione wyżej. Odnosząc się do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii dotyczącej posiadania statusu strony przez spadkobierców A. B. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 1964 r. i zarzuceniu Sądowi I instancji niekonsekwencji w tej kwestii wyrażającej się w przyznaniu wnioskodawcom statusu strony, a równocześnie stwierdzeniu, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości należało do Skarbu Państwa wskazać należy, co następuje. W myśl art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy zatem upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przyjmuje się więc, że prawo strony służy także innym podmiotom, które wykażą taki przymiot, w szczególności tym, które roszczą sobie prawo do gruntu objętego dotychczasową decyzją (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2011 r. I OSK 1716/10).

W rozpoznawanej sprawie istnienie interesu prawnego wnioskodawców w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z 1964 r. można wywodzić z postanowienia Sądu Najwyższego z 18 stycznia 1995 r., którym uchylono postanowienie z 31 sierpnia 1959 r. dotyczące wpisu Skarbu Państwa w miejsce A. B. w księdze wieczystej hip. [...] i część folwarku S. oraz postanowienia z 2 stycznia 1996 r. Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa, którym odmówiono w związku z nie uzupełnieniem przez Urząd Rejonowy braku formalnego (do wniosku nie dołączono zaświadczenia) dokonania wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości opisanej w księdze głównej oznaczonej jako hip. [...] i część folwarku S. W takich okolicznościach wnioskodawcy występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 1964 r. mogli wskazywać na istnienie związku między sytuacją prawną wynikającą z wydanych postanowień, a ich sytuacją prawną wynikającą z obowiązującego aktu stosowania prawa, tj. decyzji z 1964 r. Natomiast o tym, czy taki związek istnieje, jaki jest jego charakter, czy ma on wpływ na ocenę w trybie nieważnościowym decyzji z 1964 r. rozstrzygnięcie nastąpiło w prowadzonym postępowaniu.

Przechodząc z kolei do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o reformie rolnej oraz dotyczącego naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia przekraczającego granice sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji wyrażające się w stwierdzeniu, że nieruchomość objęta kontrolowaną decyzją w postępowaniu nieważnościowym stała się własnością Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, podczas gdy kontrolowana decyzja nie dotyczyła i dotyczyć nie mogła ustaleń w tym zakresie, należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., z treści którego wynika, że sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Ponadto, zawarte w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie, że nieruchomość będąca przedmiotem decyzji z 1964 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nabyta została przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, co uzasadniało odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, uczynione zostało wyłącznie na poczet niniejszego postępowania nieważnościowego. Stwierdzenie to oparte zostało na treści art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz wynikającym z dekretu o reformie nabyciu z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości, a także bezspornej okoliczności, iż w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji z 1964 r. nie została wydana decyzja o niepodpadaniu pod dekret o reformie rolnej na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Należy wyraźnie zaznaczyć, że powyższe stwierdzenie Sądu nie wkracza, ani nie czyni przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej, jak również nie ma merytorycznego wpływu na sprawę prowadzoną na podstawie § 5 rozporządzenia, gdyby do takiej sprawy doszło. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd I instancji orzekł w granicach danej sprawy, dokonał bowiem oceny zgodności z prawem objętej skargą decyzji. Sąd przeprowadził analizę przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i odniósł je do stanu faktycznego, ustosunkowując się w niezbędnym zakresie do zarzutów skargi, rozpoznając tym samym istotę sprawy, co nie daje podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. jak również art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w których z jednej strony skarżący zarzucają naruszenie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i 138 § 2 k.p.a. polegającego na braku uchylenia decyzji organu I instancji celem zawieszenia postępowania z urzędu i wezwania skarżących do przedstawienia właściwego orzeczenia rozstrzygającego kwestię prejudycjalną przysługiwania im (ich poprzednikom prawnym) tytułu własności nieruchomości będącej przedmiotem kontrolowanej nieważnościowo decyzji w dacie jej wydania. A z drugiej strony zarzuca naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz pominięcie dowodów wskazujących, że w sprawie nie występują obiektywne wątpliwości, co do braku utraty przez A. B., a zarazem braku nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości będącej przedmiotem kontrolowanej decyzji na podstawie art. 2 ust 1 lit. e dekretu, które uzasadniałyby konieczność przesądzenia tej kwestii odrębnym orzeczeniem zapadłym w postępowaniu prejudycjalnym względem decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji. Odnosząc się do powyższych zarzutów przede wszystkim wskazać należy, że w okolicznościach sprawy brak podstawy prawnej do zawieszenia przez organ postępowania z urzędu celem wezwania skarżącego do przedstawienia właściwego orzeczenia rozstrzygającego kwestie wstępną (prejudycjalną) tytułu własności nieruchomości.

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie, należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę, organ administracji bądź sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Nie chodzi o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu lub sądu. W rozpoznawanej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z 1964 r. kwestia zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) w powyższym rozumieniu nie wystąpiła, organ mógł zatem prowadzić postępowanie nadzorcze i wydać decyzję w tym postępowaniu, natomiast kwestią wtórną jest treść tej decyzji. Gdyby następnie okazało się, że okoliczności faktyczne lub prawne, będące podstawą rozstrzygnięcia, uległy zmianie, istnieją odpowiednie tryby weryfikacji ostatecznych decyzji w takiej sytuacji. Na dzień rozstrzygania przez organ nadzoru w niniejszej sprawie, okoliczności ustalone przez organ nadzoru i zaakceptowane przez Sąd I instancji nie zostały podważone.

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego naruszenia z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skutecznie podniesiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera bowiem wszystkie elementy w nim wymienione, jak również pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.