Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 768/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 56 , 53 ust. 3 pkt 1, art. 54 pkt 2 , art. 52 ust. 2 pkt 2 lit.c
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 124 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
journal: Dz.U. 2019 poz 2448
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 667/21 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 18 stycznia 2021 r., nr SKO.415/442/2020 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 667/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA w Rzeszowie") po rozpoznaniu skargi A. K. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 18 stycznia 2021 r. nr SKO.415/442/2020, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Iwierzyce (dalej: "Wójt") z 26 października 2020 r. nr BID.6733.32.2019/1.2020.MF oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta z 26 października 2020 r., którą na wniosek P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "inwestor", "spółka", "skarżący kasacyjnie") ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce nr [...] w W., Gmina I..

2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

2.1. W dniu 8 listopada 2019 r. inwestor zwrócił się do Wójta z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w I..

2.2. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wójt decyzją z 26 października 2020 r. ustalił na wniosek spółki lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, m.in. że zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi i brak jest podstaw do wydania decyzji odmownej. Planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Projektowana stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi. Spełnia określone w przepisach wymogi, w tym w zakresie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych – co wynika także z przedłożonej przez inwestora – na wezwanie organu – opinii. Projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi podmiotami.

2.3. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta z 26 października 2020 r. Kolegium wskazało w szczególności, że okoliczność, iż dla działki nr [...] i nr [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego nie stanowiło przeszkody dla wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839; dalej: "rozporządzenie RM"), projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcie nie osiąga progów określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia i nie ma konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W kwestii zarzutu braku uwzględnienia kumulacji oddziaływania poszczególnych planowanych anten sektorowych na poszczególnych azymutach i pomiędzy tymi azymutami, wyjaśniło, że w odległościach wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM, liczonych od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności, zatem brak było podstaw do żądania od inwestora decyzji środowiskowej. Zaznaczono, że z opinii sporządzonej na zlecenie Wójta jednoznacznie wynika, że lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą, nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu obwiązujących przepisów prawa. Nie będzie także zachodzić kumulacja oddziaływań z uwagi na brak w sąsiedztwie urządzeń nadawczych innych operatorów. SKO zauważyło, że Wójt dokonał szczegółowego opisu planowanej inwestycji w pkt 3.2. decyzji oraz analizy tak planowanej inwestycji pod kątem przepisów regulujących kwestie oddziaływania na środowisko.

2.4. W skardze na decyzję z 18 stycznia 2021 r. podniesiono, m.in. że dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania.

2.5. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

2.6. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 25 listopada 2021 r. WSA w Rzeszowie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie sądu pierwszej instancji w toku postępowania nie wyjaśniono kwestii zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, w szczególności art. 121-124 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.; dalej: "p.o.ś") oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448; dalej: "rozporządzenie z 17 grudnia 2019 r."). Wyjaśniono, że powołane przepisy określają limity poziomów pól elektromagnetycznych (zróżnicowane dla: terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności) oraz zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne oraz ich dopuszczalne wartości. Zdaniem sądu pierwszej instancji nieprzedstawienie danych pozwalających prawidłowo określić generowane przez inwestycję poziomy pól elektromagnetycznych, ich częstotliwości oraz parametry fizyczne obliguje organ do wydania decyzji negatywnej w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dodatkowo zaznaczono, że art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm.; dalej: "ustawa ocenowa") nakładają na organ prowadzący postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego przeprowadzenie analizy i rozważenie czy planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym czy wymagane jest uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem WSA w Rzeszowie organy nie przedstawiły żadnych szczegółowych informacji, nawiązujących do parametrów technicznych planowanego przedsięwzięcia i pozwalających na weryfikację zajętego stanowiska. W tym zakresie sąd pierwszej instancji jako słuszne uznał zarzuty skarżącego o braku uwzględnienia maksymalnych mocy sumarycznych tiltów anten, o braku podania mocy EIRP i braku uzasadnienia stanowiska o braku potrzeby uwzględnienia kumulacji anten. Zdaniem sądu pierwszej instancji dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może zawsze/potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Wskazano, że celem opinii sporządzonej przez Instytut Energetyki Instytut Badawczy Pracownia Oddziaływań Środowiskowych i Ochrony Przeciwpożarowej na zlecenie Wójta było wykazanie, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej spełnia wymagania w zakresie dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Zdaniem WSA w Rzeszowie opinia ta nie zawiera żadnych szczegółowych informacji nawiązujących do parametrów technicznych poszczególnych anten sektorowych, jak i planowanego przedsięwzięcia jako całości. Wyjaśniono, że przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności uwzględnić należy zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie (tilt). Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga więc uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. W ocenie sądu pierwszej instancji przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wyjaśniono, że organ winien ocenić, czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich. Podsumowując, zdaniem WSA w Rzeszowie obowiązkiem inwestora jest dostarczenie wszelkich danych niezbędnych do rozstrzygnięcia, czy w sprawie o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zachodzi konieczność uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Bowiem, decyzja ta ma charakter rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wskazano, że organ może oprzeć się na złożonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia, ale pod warunkiem, że dokona jej właściwej oceny i wypowie się, czy kwalifikacja ta jest sporządzona przez właściwe osoby, czy zawiera fachowe i przekonywujące uzasadnienie, czy są dostatecznie wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów rozporządzenie RM, w tym takie kwestie jak azymuty, możliwość pochylenia anteny, tzw. tilt, możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania (na skutek działania ludzi i sił natury) bądź przyjęte zabezpieczenia (rozwiązania techniczne) przed możliwą ingerencją ludzi i działaniem sił natury (np. silne wiatry), odległość na jaką urządzenie może emitować pola elektromagnetyczne (równoważna moc promieniowana izotropowo) uwzględniając dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku. Na zakończenie podniesiono, że materiał zgromadzony w aktach sprawy powinien dać odpowiedź na pytanie, czy w sprawie może znaleźć zastosowanie § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM i w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji winny znaleźć się stosowne ustalenia i rozważania.

3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka zaskarżając go w całości, zarzucając:

I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez sąd I instancji, że organy administracji I i II instancji nie przeprowadziły we własnym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie ustaliły tegoż stanu faktycznego, w toku postępowania nie wyjaśniono istotnej kwestii zgodności planowanej inwestycji z przepisami, dotyczącymi ochrona środowiska, w szczególności art. 121-124 p.o.ś oraz rozporządzenia z 17 grudnia 2019 r., a także jakoby nie dokonały weryfikacji czy projektowana inwestycja nie stanowi ani przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie na środowisko oddziaływać i tym samym niezasadne przyjęcie, iż organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, co wynikało z pominięcia konkluzji wynikających z treści dowodów zalegających w aktach sprawy w postaci Opinii dotyczącej oddziaływania planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o nr [...] przygotowanej przez Instytut Energetyki Instytut Badawczy Pracownia Oddziaływań Środowiskowych i Ochrony Przeciwprzepięciowej z dnia 25 września 2020 r. oraz Kwalifikacji Przedsięwzięcia i Analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej przez sąd I instancji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. poprzez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadą polegającą na naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wyjaśnienia, dlaczego zdaniem sądu I instancji analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy organów została dokonana w sposób niepełny, a także dlaczego w ocenie sądu I instancji opieranie się na przedłożonej przez inwestora dokumentacji, w której uwzględniono m.in. maksymalne moce nadajników, maksymalne pochylenie osi głównej wiązki (tilt), ukształtowanie terenu i istniejącą zabudowę jest niewystarczające, a wydanie przez organ I i II instancji zaskarżonej decyzji co najmniej przedwczesne. Ponadto sąd I instancji nie wyjaśnia co rozumie przez określenie: "maksymalnych mocy sumarycznych tiltów anten", w kontekście czego organ I i II instancji miał uwzględnić owe moce i czym przede wszystkim one są. A także, dlaczego sąd I instancji uważa, iż organ I i II instancji nie ustalił samodzielnie kwestii czy inwestycja spółki wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oraz niewyjaśnienie dlaczego i na podstawie jakich konkretnie przepisów należy uznać, że w celu określenia "miejsca dostępnego dla ludności" należy brać pod uwagę stan projektowany, przyszły zagospodarowania;

5) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137; dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, co polegało na zastosowaniu normy art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a., a co za tym idzie uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organy administracyjne rozstrzygając sprawę nie uchybiły przepisom prawa procesowego, a sąd ją uchyla opierając się przesłankach z przepisów prawa nie wynikających, co przejawia się brakiem wyjaśnienia przez sąd w uzasadnieniu przyczyn dlaczego zdaniem sądu analiza poprzedzająca wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została dokonana w sposób niepełny, a w toku postępowania nie wyjaśniono istotnej kwestii zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, w szczególności art. 121-124 p.o.ś. oraz rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2019 r., podczas gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, że organ dokonał szczegółowej analizy czy rozpatrywane przedsięwzięcie będzie spełniać wymagania określone ww. przepisami;

II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego:

6) art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 52 ust. 3 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy ocenowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM poprzez zastosowanie przez sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w sytuacji, gdy organy przy wydawaniu kontrolowanych przez sąd decyzji nie naruszyły ww. przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

7) art. 71 ust. 2 ustawy ocenowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM, polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie jest inwestycją mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do tych kategorii, a co za tym idzie błędne przyjęcie, iż wymaga ono uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

8) § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM w zw. z art. 124 ust. 2 p.o.ś. przez błędną wykładnię normy, polegającej na przyjęciu, iż przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca w wyżej wspomnianych normach prawnych należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa, a nie aktualny stan zagospodarowania terenu oraz błędne przyjęcie, że niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jaki całego przedsięwzięcia, w tym ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny a także przyjęcia parametrów maksymalnych zamiast parametrów które wskazuje inwestor;

9) art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej w związku z naruszeniem § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM, polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że w stanie faktycznym sąd I instancji wskazuje, że przepisy te mają zastosowanie do niniejszej sprawy przez co zaliczono inwestycję skarżącej do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do takiego; WSA w Rzeszowie zdaje się również nie zauważać, że postępowanie o którym mowa w art. 71 ust. 1 ustawy ocenowej nie dotyczy każdego przedsięwzięcia, a jedynie takiego którego parametry zdefiniowane są treścią rozporządzenia RM, a co za tym idzie aby możliwe było przeprowadzenie postępowania, o którym mowa np. w art. 63 ustawy ocenowej uprzednio należy zakwalifikować daną inwestycję do tego typu przedsięwzięć, w przedmiotowej sprawie inwestycja skarżącej, z uwagi na parametry techniczne tegoż przedsięwzięcia nie należy do kategorii przedsięwzięć wskazanych w przepisach rozporządzenia RM;

10) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w materiale dowodowym brak jest wystarczającej ilość danych o inwestycji charakteryzujących jej parametry techniczne, a także wpływu na środowisko, podczas gdy skarżąca przedstawiła dokumentację w postaci "Kwalifikacji przedsięwzięcia" i "Analizy oddziaływania pól elektromagnetycznych", a także została wydana w sprawie opinia Instytutu Energetyki Instytutu Badawczego Pracowni Oddziaływań Środowiskowych i Ochrony Przeciwprzepięciowej a także poprzez wadliwe zastosowanie, gdyż zgodnie z powołanym przepisem to inwestor we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, określa charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko, w konsekwencji czego organ winien jest badać analizowane przedsięwzięcie pod kątem założeń technicznych, wskazanych przez inwestora do wykorzystania, a zatem żądanie sądu I instancji m.in. w zakresie wskazania maksymalnych możliwości technicznych mocy anten, nie ma poparcia w przepisach prawa;

11) art. 121 oraz 122 ust. 1 p.o.ś. w zw. z rozporządzeniem z 17 grudnia 2019 r. poprzez błędną wykładnie art. 121 oraz 122 ust. 1 p.o.ś oraz niezastosowanie aktualnej treści rozporządzenia z 17 grudnia 2019 r., która zastąpiła uchylone z dniem 1 stycznia 2020 r. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów;

12) art. 124 ust. 2 p.o.ś. w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy ocenowej, poprzez błędną wykładnie i tym samym przyjęcie, iż weryfikacja przez organ zgodności kontrolowanej decyzji była nieprawidłowa, albowiem w błędny sposób rozumiał on miejsca dostępne dla ludności i nie zweryfikował inwestycji pod kątem potencjalnego stanu zagospodarowania i zabudowy.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasynie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1.Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 44/22, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Rzeszowie uwzględniając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA).

4.4. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Jeżeli chodzi o art. 1 § 2 p.u.s.a., to przepis ten ma charakter ustrojowy, wskazuje mianowicie kryterium, jakim kierują się sądy administracyjne sprawując wymiar sprawiedliwości, tj. zgodność z prawem. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w sytuacji, w której sąd administracyjny dokonując kontroli aktu administracyjnego zastosował inne kryterium tej kontroli niż zgodność z prawem. Poprzez zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. nie można natomiast podważać trafności ocen prawnych wyrażonych w zaskarżonym wyroku co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2194/20, CBOSA). Podobnie, nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 3 p.p.s.a. Przepis ten w § 1 w sposób ogólny wskazuje na zakres kognicji sądów administracyjnych, tj. sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej, a także stosowane przez te sądy środki, tj. poprzez odesłanie w tej kwestii do ustawy. Stąd też naruszenie tego przepisu może mieć miejsce tylko w sytuacji, w której sąd administracyjny rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. Powołując się na zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast zwalczać skutecznie w skardze kasacyjnej ocen sformułowanych przez sąd pierwszej instancji co do legalności zaskarżonego aktu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 405/22 oraz wyrok NSA z 10 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1373/22 - CBOSA). To samo odnosi się do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., który to przepis wskazuje tylko, że kognicja sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne.

4.5. Zasadne okazały się natomiast zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przy czym zasadność tych zarzutów była tylko konsekwencją naruszenia przez WSA w Rzeszowie przepisów prawa materialnego. Na skutek bowiem wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego Sąd ten nieprawidłowo uznał, że zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania przez Kolegium decyzji co do istoty.

4.6. Zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

4.7. Przede wszystkim w skardze kasacyjnej zasadnie zwrócono uwagę na naruszenie art. 56 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Innymi słowy, ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym takich jak ład przestrzenny, ochrona środowiska, prawo własności czy też walory ekonomiczne przestrzeni, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odwołać należy się tu również do art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. W tym kontekście należy podkreślić, że odwołanie do przepisów odrębnych jest zawarte również w art. 54 pkt 2 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji), regulującym obligatoryjne elementy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym kontekście należy stwierdzić, że w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą się znaleźć, poza wskazaniem rodzaju inwestycji oraz liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, tylko takie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, które wynikają z przepisów odrębnych. Również w kontekście wymogu zgodności decyzji z przepisami odrębnymi należy odczytywać obowiązek przedstawienia we wniosku charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko (zob. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit.c u.p.z.p.). Te charakterystyczne parametry techniczne inwestycji, które powinny być zawarte we wniosku oraz następnie w osnowie decyzji, w odniesieniu do stacji bazowej telefonii komórkowej obejmują m.in. wysokość wieży, ilość, rodzaj i moc anten, ich tilty oraz azymuty.

4.8. W świetle stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji Kolegium brak było przepisów odrębnych z zakresu ochrony środowiska, które zobowiązywałyby inwestora do wskazywania we wniosku, a następnie organ do analizy, maksymalnych mocy anten, analizowania możliwych tiltów oraz azymutów co do tych anten, jak również prowadzenia analiz co do ewentualnej kumulacji oddziaływań poszczególnych anten. Kwestie te zostały wyjaśnione w sposób szczegółowy w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, CBOSA). Uchwała ta wprost odnosiła się co prawda do przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), ale przepisy tego rozporządzenia, w kwestii ewentualnej kumulacji oddziaływań anten, zawierały postanowienia zbieżne ze znajdującymi zastosowanie w sprawie przepisami rozporządzenia RM (por. np. wyrok NSA z 23 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2826/22, CBOSA). Nawet jednak przyjmując, że w świetle art. 269 p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP moc wiążąca przywołanej uchwały w sprawie III OPS 1/22 rozciąga się tylko na sprawy, gdzie zastosowanie miały przepisy rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela argumentację zawartą w tej uchwale na zasadzie imperio rationis (siły argumentów). Tylko uzupełniająco w tym kontekście należy zauważyć, że na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071), uchylone zostały m.in. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM, dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych. Podobnie, podzielić należy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, zgodnie z którym nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu anten do gruntu niż wskazuje to inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Warto dodać, że podobny pogląd wyrażono już w wyroku NSA z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3455/21 (CBOSA) oraz wyroku NSA z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1887/19 (CBOSA). W drugim z powołanych orzeczeń stwierdzono, że pozwolenie wydaje się dla inwestycji o określonych parametrach. Gdyby okazało się, że inwestor dokonał modyfikacji parametrów stacji bazowej, to sytuację taką należałoby rozpatrywać w kategorii odstępstwa od udzielonego pozwolenia. Nie można natomiast oczekiwać, żeby inwestor odnosił się do parametrów inwestycji, której nie zamierza realizować. Ten kierunek wykładni został podtrzymany m.in. w wyroku NSA z 24 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 370/20; wyroku NSA z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1445/21; wyroku NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2784/20; wyroku NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1508/21; wyroku NSA z 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2222/21; wyroku NSA z 17 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1406/23; wyroku NSA z 11 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2582/21; wyroku NSA z 6 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 238/22; wyroku NSA z 27 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 340/22 – CBOSA. Takie też stanowisko wyrażono w piśmiennictwie (zob. np. G. Dobrowolski, Prawne podstawy budowy stacji bazowych telefonii komórkowej. Pomiędzy prawodawcą a sądem, w: Sądownictwo administracyjne w umacnianiu państwa prawa. Księga z okazji 100-lecia sądownictwa administracyjnego w województwie śląskim, pod red. A. Matana i A. Nity, Warszawa 2022, s. 111). Należy równocześnie podkreślić, że wykładnia przyjęta w niniejszym wyroku nie oznacza, że inwestor jest uprawniony do samowolnej zmiany parametrów technicznych danej wieży telekomunikacyjnej wskazanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3828/19, CBOSA). Taka ewentualna zmiana co do rodzaju lub parametrów anten (w tym mocy, tiltu lub azymutu), wykraczająca poza wskazane obecnie parametry (jednoznacznie określone w punkcie 3.2. osnowy decyzji organu pierwszej instancji), będzie mogła być kontrolowana i kwestionowana w odrębnych postępowaniach pod kątem przestrzegania przez inwestora norm prawnych w tym zakresie. Równocześnie jednak należy wskazać, że w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a.), opartym na zasadzie domniemania działania stron w dobrej wierze (praesumptio boni viri), sąd administracyjny nie może z góry zakładać, że inwestor w przyszłości dopuści się naruszenia prawa.

4.9. W skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono również naruszenie art. 124 ust. 2 p.o.ś. Otóż uszło uwadze WSA w Rzeszowie, że przepis ten został zmieniony przez art. 8 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1815). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym od 25 października 2019 r., przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Tymczasem na s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku odwołano się do poprzedniego brzmienia tego przepisu, na tle którego wskazywano również na znaczenie nie tylko istniejącego stanu zagospodarowania, ale również stanu potencjalnego, wynikającego z obowiązujących planów miejscowych lub decyzji o warunkach zabudowy. Już z tego powodu odwoływanie się do decyzji o warunkach zabudowy dla działek o nr ewid. [...] i nr [...] nie mogło mieć znaczenia prawnego.

4.10. Zasadnie wskazano również w skardze kasacyjnej na naruszenie rozporządzenia z 17 grudnia 2019 r. w zw. z art. 80 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, aby zaistniały podstawy do podważenia wiarygodności m.in. analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej ze stycznia 2020 r. Z analizy tej, sporządzonej przez osoby mające wykształcenie techniczne, wynika jednoznacznie, że nie dojdzie do przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Tym samym, nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja narusza przepisy odrębne z zakresu ochrony środowiska.

4.11. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

4.12. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. mając na uwadze rozbieżności, jakie ujawniły się w orzecznictwie, w okresie sprzed podjęcia uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 7 listopada 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/22) w odniesieniu do kwestii kumulacji oddziaływań poszczególnych anten oraz kwestii potrzeby uwzględniania nie tylko parametrów inwestycji wskazanych we wniosku i decyzji, ale również potencjalnych mocy lub nachyleń poszczególnych anten.