Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1518/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 , art. 156 § 1 pkt 2 , art. 158 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1 i ust. 2, art. 17
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Tarnobrzegu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 20 września 2022 r. nr SKO.409.RÓ.1912.163.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego w [...] (dalej jako: "Prokurator") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 20 września 2022 r. nr SKO.409.RÓ.1912.163.2022 odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji własnej tego organu z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] uchylającej decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ") o odmowie udostępnienia informacji publicznej i zobowiązującej Wójta do udzielenia informacji publicznej. Kwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie sprawy;

Wnioskiem z dnia 11 grudnia 2021 r. M.L. (dalej także: "wnioskodawczyni") zwróciła się do Wójta o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) dziennika budowy wydanego w dniu 20 stycznia 2014 r. dotyczącego inwestycji pn. Droga gminna publiczna położona na działkach w [...]- inwestor Gmina [...];

2) udzielenie informacji dlaczego w ww. dzienniku budowy znajdują się skreślenia jego treści i dlaczego nie ma pod tymi skreśleniami adnotacji ze wskazaniem uzasadnienia ich dokonania i parafki osoby, która dokonała ww. skreśleń;

3) wyjaśnienie dlaczego w dzienniku budowy znajdują się zapiski odnoszące się do nawierzchni drogi, z których wynika, że inwestycję zrealizowano z kruszywa łamanego skoro w rzeczywistości droga posiada nawierzchnie asfaltową, zatem dlaczego w dzienniku nie ma informacji nt. prac związanych z wylaniem na tej drodze nawierzchni z masy bitumicznej;

4) protokołów kontroli z wykonania ww. inwestycji lub też protokołów zdawczo - odbiorczych przekazania ww. inwestycji.

Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...], Wójt odmówił udostępnienia wnioskodawczyni informacji publicznej, stwierdzając, że jej wniosek stanowi przejaw nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się M.L. W odwołaniu, uznając stanowisko Wójta za bezpodstawne i nie znajdujące oparcia w przepisach prawa, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i udzielenie wnioskowanej informacji publicznej.

Na skutek rozpoznania powyższego odwołania, Kolegium decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") w pkt 1, uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta i jednocześnie w pkt 2 decyzji, zobowiązało Wójta do udzielenia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z zachowaniem zasad ograniczeń wynikających określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, natomiast w pkt 3, umorzyło postępowanie pierwszej instancji w zakresie pkt 2 i 3 wniosku.

SKO nie podzieliło stanowiska organu I instancji odnośnie stwierdzenia, że wnioskodawczyni nadużywa prawa do uzyskania informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało między innymi, że nie jest istotne, w jakim celu wnioskodawca składa wniosek o udzielenie informacji publicznej. Organ podkreślił, że z punktu widzenia przepisów, motywy jakie towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania, nie mają żadnego znaczenia. Ustawa nie wymaga ich podawania, a co więcej zabrania nawet podmiotowi, do którego został skierowany wniosek domagania się ich ujawnienia, gdyż od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Wobec powyższego, w dniu 25 kwietnia 2022 r. Wójt wystąpił do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wydanej przez ten organ decyzji z dnia [...] kwietnia 2022 r. Zdaniem Wójta zawarte w pkt 2 decyzji rozstrzygnięcie zobowiązujące organ do udzielenia informacji publicznej jest sprzeczne z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż ustawa nie przewiduje tego rodzaju rozstrzygnięcia. Organ zaznaczył, że w przypadku gdy Kolegium uznało, że zachodzą podstawy do udostępnienia informacji publicznej, powinno uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, formułując wskazania merytoryczne w uzasadnieniu decyzji a nie w jej osnowie.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r. nr [...], Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej tego organu z dnia [...] kwietnia 2022 r., stwierdzając że Wójt działał w tym przypadku jako organ administracji publicznej, a nie jako podmiot, którego własnego interesu prawnego dotyczy sprawa – nie był stroną postępowania, zatem nie mógł wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji.

W dniu 12 maja 2022 r. Wójt zwrócił się do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy.

Na skutek powyższego, postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r., nr [...], SKO utrzymało w mocy poprzednie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, podtrzymując dotychczasową argumentację w tym zakresie.

Następnie w dniu 5 sierpnia 2022 r. do Kolegium wpłynął sprzeciw Prokuratora Okręgowego w [...] od decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...], wniesiony na podstawie art. 184 § 1 i 2 k.p.a., w którym zawnioskował o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji, w związku wystąpieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprzeciwie Prokurator zwracając uwagę na specyfikę postępowania w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej, podniósł, że udzielenie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, natomiast w razie odmowy udzielenia takiej informacji organ wydaje decyzję, która następnie podlega zaskarżeniu w trybie przewidzianym przez przepisy k.p.a. z zastrzeżeniem przewidzianym w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 – zwanej dalej "u.d.i.p."). Prokurator zaznaczył, że w sprawach w tym przedmiocie art. 138 k.p.a. należy stosować odpowiednio do przedmiotu postępowania i jego charakteru. Zdaniem Prokuratora Kolegium nie mogło wydać decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy nie jest władny rozpoznać sprawy co do istoty, gdyż wyrazem takiego rozstrzygnięcia byłoby udostępnienie informacji publicznej żądanej przez stronę, czego organ odwoławczy uczynić nie może. W ocenie Prokuratora decyzja została więc wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem pomimo zastosowania dyspozycji z art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a., organ odwoławczy uchylając decyzję nie orzekł co do istoty sprawy, gdyż wyrazem orzeczenia o takim charakterze nie może być zobowiązanie Wójta do określonego zachowania.

W wyniku rozpoznania powyższego sprzeciwu, decyzją z dnia 20 września 2022 r. nr SKO.409.RÓ.1912.163.2022, SKO, działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...].

W ocenie Kolegium sformułowanie w zaskarżonej decyzji o "zobowiązaniu" organu I instancji nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Zdaniem organu odwoławczego stwierdzone naruszenie nie ma większej wagi aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. SKO zaznaczyło, że stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe tylko, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy, nie budzący wątpliwości przynajmniej jedną z wad prawnych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium przyznało, że o ile "zobowiązanie" organu I instancji do udzielenia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem nie ma oparcia w dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to jednak nie można mówić, że takie "zobowiązanie" rażąco narusza prawo. Organ odwoławczy podkreślił, że w świetle poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Badając sprawę organ nie dostrzegł, aby sformułowanie w zaskarżonej decyzji "zobowiązania" organu I instancji nosiło przywołane wyżej cechy. Kolegium nie podzieliło poglądu Prokuratora o konieczności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 w miejsce art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że w literaturze i orzecznictwie podnosi się "niedostosowanie" przepisów o decyzjach kończących postępowanie odwoławcze w ogólnym postępowaniu administracyjnym z art. 138 k.p.a. do specyfiki postępowania z zakresu dostępu do informacji publicznej. W ocenie Kolegium nie jest wcale oczywiste to czy w sprawach z tego zakresu organ odwoławczy ma uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., czy też uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, co odpowiadałoby dyspozycji z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wskazał organ, wątpliwości wywodzą się z braku jasnego wskazania przez ustawodawcę w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., że do decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., przepisy k.p.a. stosuje się nie "wprost", lecz "odpowiednio". Problem prawny wyłania się wówczas, gdy brak jest przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, a jednocześnie niedopuszczalne jest wydanie decyzji reformatoryjnej.

SKO podkreśliło, że w doktrynie i judykaturze wyraźnie zarysowały się dwa odmienne stanowiska co do stosowania art. 138 k.p.a. Według pierwszego z nich, jeśli nie zachodzą żadne braki w zakresie postępowania dowodowego, a jedynie ma miejsce błędna ocena zebranych dowodów lub błąd w wykładni zastosowanych przepisów prawa, to niezasadne jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sytuacji braku podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej organ powinien uchylić decyzję oraz umorzyć postępowanie pierwszej instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Umorzenie postępowania pierwszej instancji oznacza bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji odmownej, a zatem aktualny pozostaje wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który powinien być rozpatrzony przez organ I instancji. Natomiast wedle drugiego stanowiska, aprobowanego przez Prokuratora, w omawianych okolicznościach organ winien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Kolegium rozwiązanie takie jest kontrowersyjne w obliczu sytuacji, jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdzie Kolegium uznało, że organ I instancji powinien udostępnić wnioskowaną informację publiczną i nie jest potrzebne uzupełnienie postępowania dowodowego przez ten organ.

Konkludując organ wskazał, że nałożenie na Wójta "zobowiązania" miało na celu podkreślenie, że organ I instancji jest związany oceną prawną organu odwoławczego co do niezgodności z prawem własnej decyzji, wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Kolegium zaznaczyło, że wcześniej wbrew kilkukrotnie wyrażanemu przez ten organ stanowisku, organ I instancji nadal odmawiał udostępnienia informacji publicznej, w związku z czym "zobowiązanie" sformułowane w sentencji zaskarżonej decyzji miało na celu zarazem wyeliminować z obrotu jako merytorycznie nieuzasadnioną odmowę udostępnienia informacji publicznej, a również przesądzić w domyśle na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., że nie można było odmówić udostępnienia informacji publicznej. Końcowo SKO zaznaczyło, że sprzeciw Prokuratora, jak i wskazywana w nim postawa stwierdzenia nieważności decyzji nie są wiążące dla organu.

Prokurator zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w części odnoszącej się do zobowiązania organu I instancji do udzielenia informacji publicznej, zarzucając wydanie decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2022 r. z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., poprzez błędne przyjęcie, że Kolegium, jako organ odwoławczy było uprawnione do zobowiązania Wójta do udzielenia informacji publicznej w zakresie objętym pkt 1 i 4 wniosku. W oparciu o tak sformułowany zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jak również decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] w części dotyczącej pkt 2.

Prokurator ponowił swoje stanowisko zaprezentowane w złożonym do Kolegium sprzeciwie. Wskazał, że wbrew twierdzeniom Kolegium, stwierdzonym w niniejszej sprawie rażącym naruszeniem prawa nie było samo zobowiązanie Wójta do określonego działania, lecz sprzeczność jaka nastąpiła pomiędzy tym rozstrzygnięciem, a treścią przepisu art. 138 k.p.a. Zaznaczył, że niezależnie od zasadności decyzji Wójta odmawiającej M.L. udzielenia informacji w trybie u.d.i.p., wymienione decyzje organu odwoławczego należało uznać za wydane z rażącym naruszeniem prawa, co implikowało koniecznością wystąpienia o stwierdzenie ich nieważności.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga Prokuratora okazała się zasadna. Kolegium w sposób wadliwy zastosowało art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a. odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji SKO w Tarnobrzegu z dnia [...] kwietnia 2022r. Na mocy tej decyzji organ odwoławczy:

- w pkt 1 - uchylił decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2022r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej,

- w pkt 2 - zobowiązał Wójta Gminy [...] do udzielenia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z punktu 1 i 4 z zachowaniem zasad ograniczeń określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych,

- w pkt 3 – umorzył postępowanie pierwszej instancji w zakresie pkt 2 i 3 wniosku.

SKO w Tarnobrzegu w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2022r. powołało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Na mocy tego przepisu organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

SKO w Tarnobrzegu w decyzji z [...] kwietnia 2022r., objętej późniejszym sprzeciwem Prokuratora, w istocie zobowiązało więc organ I instancji do dokonania czynności materialno-technicznej, polegającej na udostępnieniu informacji publicznej, uznając, że podstawę prawną dla tego rodzaju rozstrzygnięcia stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Na mocy tego przepisu organ odwoławczy jest natomiast uprawniony, po uchyleniu decyzji I instancji albo do orzeczenia co do istoty sprawy, albo też do umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości.

Należy zwrócić uwagę, że po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie toczy się postępowanie administracyjne, czego konsekwencją jest m.in. brak konieczności ponaglenia przed złożeniem skargi na bezczynność. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. forma decyzji administracyjnej została przewidziana jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o jej udostępnienie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy – przez organ władzy publicznej (wójt jest takim organem). Stosownie zaś do art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;

2) uzasadnienie o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobro, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Przepisy te (o decyzji) odnoszą się do organów władzy publicznej – a takie rozpoznawały wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wydały decyzje, w tym rozpoznały odwołanie od decyzji. Ustawodawca nakazuje stosować je wprost. Nie ma tu sformułowania "odpowiednio", które zostało zamieszczone w art. 17 u.d.i.p. odnoszącym się do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji niebędących organami władzy publicznej (także o odmowie udostępnienia informacji oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji).

Takie unormowania ustawy przesadzają, że przepis art. 138 k.p.a. w odniesieniu do SKO, które rozpoznawało odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji mają zastosowanie wprost a nie odpowiednio. Bez znaczenia w tej sytuacji są dywagacje, jakie rozstrzygnięcie powinno zapaść w wypadku, gdy orzeka organ rozpatrujący odwołanie od decyzji, czy ewentualny spór w doktrynie czy orzecznictwie na tym tle, bo nie ulega wątpliwości, że kontrola prawidłowości zastosowania konkretnego przepisu może być kwestią oceny w razie jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie należało ocenić część decyzji administracyjnej w aspekcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi zaś wątpliwości, że organ drugiej instancji, który nie był adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nie jest jej dysponentem, w wyniku rozpoznania odwołania nie może skorzystać z kompetencji do uchylenia decyzji i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (tak wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., I OSK 2601/16, wszystkie przywołane wyroku dostępne na www.cboisa.nsa.gov.pl). Na tym tle nie ma rozbieżności poglądów. Nie budzi również wątpliwości, że organ odwoławczy, który nie jest w posiadaniu informacji publicznej i adresatem wniosku, nie może jej udostępnić wnioskodawcy w drodze czynności materialno-technicznej. Jednocześnie, nie zgadzając się z decyzją organu pierwszej instancji odmawiającą dostępu do informacji publicznej, organ odwoławczy winien wydać decyzję o treści, która będzie mieścić się w ramach kompetencji orzeczniczych, przewidzianych w art. 138 k.p.a., który to przepis na mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. podlega zastosowaniu w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej z uwzględnieniem specyfiki rozpatrywania takiego wniosku.

Nie ulega też wątpliwości, że art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. nie przewiduje możliwości zobowiązania organu I instancji do dokonania czynności materialno-technicznej. Z przyczyn powyżej wskazanych nie ma sporu w doktrynie czy judykaturze co do tego, że organ odwoławczy orzekając w sprawach o dostępie do informacji publicznej nie może wydać decyzji o charakterze reformatoryjnym i orzec co do istoty sprawy. Załatwienie sprawy oznacza bowiem udostępnienie informacji publicznej, czego organ odwoławczy uczynić nie może. Z tej przyczyny organ rozpoznając odwołanie od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej może skorzystać jedynie z kompetencji kasacyjnych.

Nie mogą być brane pod uwagę okoliczności podniesione przez pełnomocnika organu na rozprawie, dotyczące tego, że w analogicznych sprawach SKO orzekało na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. a organ I instancji następnie wydawał takie same decyzje jak wcześniej, nie uwzględniając wskazań organu odwoławczego. Po pierwsze – dlatego, że w kontrolowanej sprawie tak nie było, a po drugie – strona nie jest w takiej sytuacji bezsilna i może dochodzić swoich praw choćby w drodze skargi na bezczynność organu I instancji, po uchyleniu decyzji tego organu, nie wspominając już o innych możliwościach (tryb nadzorczy lub postępowanie karne).

SKO w Tarnobrzegu w zaskarżonej decyzji argumentowało, że istnieje rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych co do stosowania art. 138 k.p.a., a w konsekwencji, że naruszenia art. 138 k.p.a. w niniejszej sprawie nie można oceniać jako rażące. Kolegium wskazywało, że w judykaturze zarysowały się dwa odmienne stanowiska. Wedle pierwszego z nich należy przy uwzględnieniu odwołania zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Podczas gdy zgodnie z drugim stanowiskiem, stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyłączone a w sytuacji braku podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej organ odwoławczy powinien uchylić decyzję oraz umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jak wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2019 r., I OSK 1344/17, na tle stosowania art. 16 ust. 2 u.d.i.p. powstało pytanie, czy postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem na tyle wyodrębnionym z całego postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, iż może to prowadzić do umorzenia tylko tego postępowania. W tej kwestii wyrażono w piśmiennictwie dwa przeciwstawne poglądy. Tym niemniej w judykaturze za dominujący uznaje się pogląd, że brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi. Zasadnym jest także zwrócenie uwagi, że w aktualnym orzecznictwie i literaturze przedmiotu dominuje stanowisko, że w sytuacji gdy organ odwoławczy oceni, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien zastosować regulację przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji jest wówczas w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmuje się, że jest też związany oceną prawną organu drugiej instancji co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Obliguje to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wolters Kluwer, Warszawa 2016; wyroki NSA z 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1250/14). Naczelny Sąd Administracyjny zajął również odmienne stanowisko w tym zakresie w sprawach dotyczących bezczynności w wyrokach z dnia 21 lipca 2010 r. o sygn. akt I OSK 557/10 i z dnia 9 września 2011 r. sygn. akt I OSK 401/11. Zauważyć trzeba, że w sprawach tych NSA wypowiedział się w kwestii stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko w ograniczonym zakresie, tj. co do możliwości dalszego prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji po wydaniu orzeczenia przez organ drugiej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowiska NSA nie można odnosić natomiast do rozstrzygnięcia takiego, jakie było objęte pkt 2 decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie i próżno szukać poglądów wskazujących na taką możliwość rozstrzygnięcia jak to zrobiło SKO w pkt 2 decyzji z dnia [...] kwietnia 2022 r.

Rację ma Kolegium, że o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w sytuacji, gdy zastosowanie danej normy prawnej budzi istotne wątpliwości w judykaturze a na tle danej kwestii prawnej formułowane są rozbieżne stanowiska co do sposobu zastosowania i wykładni prawa. Jednakże w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że wydając decyzję z [...] kwietnia 2022r. Kolegium nie skorzystało wyłącznie z kompetencji kasacyjnych, wynikających z art. 138 k.p.a. – tj. art. 138 § 2 lub z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa świadczy to, że Kolegium w pkt 2 decyzji z [...] kwietnia 2022 r. zobowiązało organ I instancji do udostępnienia informacji publicznej, a więc do dokonania czynności materialno-technicznej. W decyzji objętej sprzeciwem Prokuratora Kolegium zawarło więc rozstrzygnięcie, które nie zostało przewidziane w art. 138 k.p.a., który określa uprawnienia orzecznicze organu odwoławczego.

Kolegium argumentowało, że nałożenie na organ I instancji zobowiązania miało na celu podkreślenie, że organ I instancji jest związany oceną prawną organu odwoławczego odnośnie do niezgodności z prawem własnej decyzji wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Należy jeszcze raz podkreślić, że nie ma żadnego sporu w doktrynie czy orzecznictwie co do tego, że nie jest dopuszczalne zamieszczanie w sentencji decyzji organu odwoławczego innych jeszcze rozstrzygnięć, czy stwierdzeń, poza przewidzianymi w art. 138 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 926/10).

Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w ww. przepisie (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 138).

Z tej przyczyny należało stwierdzić, że zawarcie w sentencji decyzji rozstrzygnięcia, które nie jest przewidziane w przepisie art. 138 k.p.a., tj. zobowiązania do dokonania czynności materialno-technicznej świadczy o wydaniu decyzji SKO w Tarnobrzegu z [...] kwietnia 2022 r. z rażącym naruszeniem prawa. Sąd ocenił powyższe naruszenie jako oczywiste i nie budzące wątpliwości na gruncie stosowania art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Kolegium dokonało więc w zaskarżonej decyzji z 20 września 2022r. błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. i wadliwie przyjęło, że opisane wyżej naruszenie prawa nie ma charakteru rażącego.

Z tej przyczyny Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z 20 września 2022 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2022 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Organ odwoławczy będzie więc zobowiązany rozpoznać sprzeciw Prokuratora ponownie, z uwzględnieniem oceny prawnej, zawartej w niniejszym orzeczeniu. Zaznaczyć należy, że Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Cała argumentacja Prokuratora, której zasadność podzielił Sąd dotyczy bowiem decyzji z dnia [...] kwietnia 2022 r.

Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego, bowiem prokurator jest zwolniony z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 2 P.p.s.a.