Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1500/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z/s w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1883/23 w sprawie ze sprzeciwu [...] S.A. z/s w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 12 września 2023 r., nr SKO.401.ZP.1957.182.2023 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. prostuje komparycję i punkt drugi sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1883/23 w ten sposób, że nazwę "PKN [...] S.A." zastępuje nazwą "[...] S.A."; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1883/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił sprzeciw [...] S.A. z/s w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 12 września 2023 r., nr SKO.401.ZP.1957.182.2023, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

a) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a. w związku z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977) przez ich niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do wadliwego przyjęcia przez WSA w Rzeszowie, że organ I Instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie ustalenia istnienia interesu prawnego po stronie J. C.-C., wskutek czego WSA w Rzeszowie naruszył art. 151a § 2 P.p.s.a., błędnie przyjmując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu miało podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., pomimo tego, że organ I Instancji wyraźnie przyjął, że ponadnormatywne, negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na działki [...] (tj. działki należącej do J. C.-C.) nie występuje, a co za tym idzie działka ta nie znajduje się obszarze oddziaływania inwestycji.

b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 133 § 1 i art. 138 P.p.s.a., poprzez błędne oznaczenie strony skarżącej (tj. błędne oznaczenie w sentencji wyroku skarżącej spółki), pomimo prawidłowego jej oznaczenia w sprzeciwie od decyzji SKO w Tarnobrzegu z dnia 12 września 2023 r., co spowodowało, że w istocie wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. akt: II SA/Rz 1883/23 nie można traktować jako orzeczenia wydanego wskutek wniesienia sprzeciwu przez spółkę [...] S.A., od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 12 września 2023 r., nr SKO.401.ZP.1957.182.2023.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "P.p.s.a.", skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zasadność zarzutu naruszenia przepisu art. 151a § 2 P.p.s.a. jest uzależniona od tego, czy organ odwoławczy miał podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Skuteczność zarzutu zależy od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Należy zatem najpierw poddać analizie zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (patrz: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSA i wsa 2020/2/95).

Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji stwierdzając, że ustalenie stron postępowania dotyczącego warunków zabudowy musi być oparte o reguły przepisu art. 28 K.p.a. Uznał, że stroną postępowania będzie wnioskodawca – podmiot planujący realizację przedsięwzięcia oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której takie przedsięwzięcie ma być realizowane. Stronami postępowania będą również, co do zasady, właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowane przedsięwzięcie, ale również właściciele lub użytkownicy innych nieruchomości, na które oddziaływać będzie planowana inwestycja.

Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego, konieczne jest w niniejszej sprawie ustalenie, czy i w jakim zakresie oddziaływanie planowanej inwestycji wykracza poza teren inwestora i obejmuje swoim zasięgiem działki będące współwłasnością skarżącej. Należy to ustalić w stopniu pozwalającym na stwierdzenie interesu prawnego skarżącej w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy.

Tak więc w niniejszej sprawie ocenę zasadności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. warunkuje ocena materialnoprawna – wykładnia art. 28 K.p.a. w związku z art. 6 ust. 2, art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy: Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.".

Analizując kwestię posiadania przymiotu strony przez właścicieli nieruchomości usytuowanych w pobliżu nieruchomości objętej planowaną inwestycją odnotować na potrzeby niniejszej sprawy można, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Natomiast w myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Zauważyć jeszcze trzeba, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w decyzji o warunkach zabudowy określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Interesy osób trzecich są więc zabezpieczane już na etapie ustalania warunków zabudowy.

Skoro decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, a organ nie może odmówić wydania decyzji, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56), to należy przyjąć, że wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich określane w decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1), na podstawie art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. muszą wynikać z aktów powszechnie obowiązującego prawa.

W sytuacji, w której organ pierwszej instancji ustalił, że działka ew. nr [...] obręb 12 Tarnobrzeg, stanowiąca własność m.in. wnioskującej o wznowienie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, znajduje się na obszarze, na którym będzie oddziaływać przedsięwzięcie, w interesie prawnym wnioskodawczyni będzie uczestniczenie w postępowaniu, w którym będzie badane, czy ustalone warunki zabudowy są, w odniesieniu do niej, zgodne z zastrzeżeniem 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Pamiętać trzeba, że co prawda wnioskodawczyni J. C.-C. nie brała udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, ale posiadanie przez nią legitymacji strony było przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach wznowienia postępowania. Na skutek szczególnego wymogu badania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., polegającego na konieczności wznowienia postępowania i prowadzenia postępowania w zakresie zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., po uprzednim wznowieniu, nie ma podstaw do przyjęcia, że odmowa przyznania wnioskodawczyni statusu strony oznaczała konieczność wydania decyzji kasacyjnej. Podkreślić należy, że to na etapie procedury uruchomionej postanowieniem o wznowieniu, możliwe jest zbadanie merytoryczne, czy wnioskującej przysługiwał status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (patrz m.in. Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany", LEX/el.2024, pkt I.4 do art. 149).

Dla dalszych rozważań konieczne jest wskazanie od razu, że w świetle art. 28 K.p.a., posiadanie statusu strony jest uwarunkowane posiadaniem interesu prawnego. Nie jest to wymóg tożsamy z naruszeniem interesu prawnego, tak jak np. w przypadku legitymacji procesowej unormowanej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Organ odwoławczy trafnie zauważył, że o posiadaniu przez wnioskodawczynię interesu prawnego decyduje to, czy jej nieruchomość objęta jest oddziaływaniem planowanej inwestycji. Skoro organ pierwszej instancji ocenił, że nieruchomość, której współwłaścicielka jest J. C.-C. znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, to okoliczność ta może przemawiać za koniecznością uznania jej za stronę postępowania dotyczącego warunków zabudowy.

Ponadto, jakkolwiek nie ma tożsamości między posiadaniem interesu prawnego w postępowaniu środowiskowym oraz w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, należy uwzględnić i rozważyć przyczyny, dla których J. C.-C. została uznana za stronę przez Prezydenta Miasta Tarnobrzeg, który wydał decyzję z dnia 25 listopada 2020 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Według SKO i Sądu pierwszej instancji, organ pierwszej instancji powinien samodzielnie ustalić, czy obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do działek należących do inwestora czy obejmuje także działkę odwołującej, a więc czy nieruchomość wnioskodawczyni znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, a co za tym idzie, czy wnioskodawczyni może zostać uznana za stronę postępowania w sprawie o warunki zabudowy.

Jest to stanowisko prawidłowe. Zaaprobować należy także ocenę, według której, organ pierwszej instancji nie przeprowadził w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość wnioskodawczyni wymaganego własnego postępowania dowodowego. Oparcie się na uzasadnieniu decyzji środowiskowej oraz Karcie przedsięwzięcia nie było wystarczające. Z dokumentów tych, w odniesieniu do niniejszej sprawy, wynika przecież nie tyle obszar oddziaływania planowanej inwestycji, ile to, że jak to ujął organ pierwszej instancji, "ponadnormatywne negatywne oddziaływania pochodzące od przedsięwzięcia, po jego zrealizowaniu, nie dotyczą działki nr ew. [...] obręb Tarnobrzeg".

Powyższe uwagi pozwalają na przyjęcie, że organ odwoławczy był uprawniony do uznania, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Po pierwsze bowiem, organ nie przeprowadził wyczerpującego, własnego postępowania wyjaśniającego co do zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość wnioskodawczyni. Podkreślić zaś należy, że okoliczność faktyczno-prawna posiadania przez wnioskodawczynię interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy była z jej udziałem badana po raz pierwszy, co jest oczywiste biorąc pod uwagę podstawę wznowienia. W zakresie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie ma więc podstaw do formułowania tezy o ograniczeniu postępowania wyjaśniającego z uwagi na nadzwyczajny charakter tego postępowania.

Po drugie, stwierdzenie przez organ pierwszej instancji braku posiadania przez skarżącą interesu prawnego, z uwagi na brak negatywnego ponadnormatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość wnioskodawczyni, jest zagadnieniem nie tylko procesowym.

Ewentualne ustalenie w trybie wznowieniowym posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony i ziszczenie się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oznacza brak podstaw do wydania decyzji opartej na art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Wówczas, w zależności od dalszych ustaleń, w zakresie istnienia lub braku naruszeń prawa, wydawana jest decyzja oparta na art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 w związku z art. 146 K.p.a.

Nie jest zasadny zarzut braku odniesienia się do zarzutów sprzeciwu. Nie podniesiono przecież zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Niezależnie od tego wskazać można, że utrwalony jest pogląd, według którego, obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze (w niniejszej sprawie zawartych w sprzeciwie) oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi zatem szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 930/22).

Sąd pierwszej instancji przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją uzasadnił, odnosząc się do zagadnień podniesionych w sprzeciwie, opartych w znacznym stopniu na treści decyzji środowiskowej i Karty informacyjnej przedsięwzięcia. Jak wynika z poprzedzających rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi nie były zasadne.

Użycie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwrotu o złożeniu "wniosku o lokalizację inwestycji", jakkolwiek w niniejszej sprawie nie odpowiada treści decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 i nast. u.p.z.p., nie stanowiło uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy nastąpiła zmiana nazwy inwestora. W postępowaniu wznowieniowym powinna być używana nazwa [...] S.A. Na podstawie art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a. należało zatem sprostować komparycję i punkt 2 zaskarżonego wyroku poprzez zstąpienie nazwy " [...] S.A." nazwą "[...] S.A.". Jest oczywiste, że uchybienie podlegające rektyfikacji nie ma charakteru naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.