Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 114/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1, art. 151 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. Ś. i M. C. na decyzję Wojewody z dnia 14 listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących E. Ś. i M. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. Ś. i M. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 14 listopada 2016r., Nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 września 2016r. o odmowie uchylenia decyzji tego organu z dnia 3 sierpnia 2015r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom H. Ś., M. i M. D., S. i T. S. pozwolenia na roboty budowlane związane z wykonaniem 3 balkonów dla lokali mieszkalnych nr 2, 5 i 8 w budynku przy ul. K., działka nr [..], k.m. [..] w G.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 3 sierpnia 2015r., nr [..], Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom: H. Ś., Państwu M. i M.D. oraz Państwu S. i T. S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie balkonu w lokalach o nr: 2, 5 i 8 pozostających odrębną własnością inwestorów, usytuowanych w budynku położonym przy ul. K. w G., dz. nr [..].

W dniu 14 kwietnia 2016r. E. Ś. i M. C. wystąpili do Prezydenta Miasta z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji i wznowienie postępowania administracyjnego w celu uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 3 sierpnia 2015r. Jako podstawy wznowienia we wniosku wskazano art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.

Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2016r. wydanym na podstawie art. 149 § 1 w zawiązku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Prezydent Miasta wznowił postępowanie administracyjne we wskazanej sprawie podkreślając konieczność rozpatrzenia braku udziału wnioskujących jako strony postępowania w wydanym pozwoleniu na budowę, jak również wyjaśnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożonego w formie oświadczenia przez inwestorów, opartego na kwestionowanej uchwale Nr 7 z dnia 7.05.2015r. Wspólnoty Mieszkaniowej.

Wezwaniem z dnia 9 czerwca 2016r. Prezydent Miasta zobowiązał skarżących do wykazania oddziaływania inwestycji na części nieruchomości pozostające ich odrębną własnością.

Decyzją z dnia 5 września 2016r. Prezydent Miasta odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że stroną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę była Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez członków zarządu, skarżący zaś nie wykazali własnego indywidualnego interesu prawnego, który wymagałby ich bezpośredniego udziału w postępowaniu. Ponadto zaskarżenie uchwały Nr 7 Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 07 maja 2015r. nastąpiło dopiero po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem brak jest nowych okoliczności faktycznych i dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi wydającemu tę decyzję. W zaistniałej sytuacji Prezydent Miasta uznał, że brak jest przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. co w myśl art. 151 § 1 pkt 1 skutkuje odmową uchylenia decyzji dotychczasowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. Ś. i M. C. wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji z dnia 3 sierpnia 2015r. o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu odwołania wyjaśnili, że są właścicielami odrębnych lokali w budynku, a zatem przysługuje im prawo bycia stroną postępowania, co nie wymaga dodatkowych wyjaśnień i wypełnia przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto zdaniem skarżących organ I instancji nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 77 k.p.a. (zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego), na co wskazuje przyjęcie oświadczenia inwestorów o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane bez przedstawienia uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej. To wypełnia okoliczność omówioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Argumentując, podnieśli także kwestię wydania w dniu 21 kwietnia 2016r., sygn. akt I C 212/16, przez Sąd Okręgowy w stosunku do pozwanej Wspólnoty Mieszkaniowej postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia roszczenia powodów E. Ś. i M. C. poprzez wstrzymanie wykonania uchwały wspólnoty Nr 7 z dnia 07.05.2015r. oraz prac budowlanych prowadzonych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 3 sierpnia 2015r. nr [..]. Poinformowali również o prowadzonym postępowaniu sądowym sygn. akt IC 381/14 w przedmiocie wyeliminowania uchwały powołującej Zarząd Wspólnoty, co zdaniem skarżących wskazuje na konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.

Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 14 listopada 2016r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził terminowe wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania. Podkreślił, że współwłaściciele budynku położonego przy ul. K. w myśl ustawy o własności lokali tworzą tzw. dużą wspólnotę mieszkaniową. Zatem ogół właścicieli lokali tworzy, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (tj.: Dz.U. z 2015r. poz. 1892) wspólnotę mieszkaniową kierowaną przez wybrany zarząd. Wojewoda scharakteryzował zasady działania wspólnot i podejmowania decyzji w zakresie czynności przekraczających zwykły zarząd.

Wyjaśnił, że Wspólnota Mieszkaniowa podjęła, w drodze indywidualnego zbierania głosów przez Zarząd, większością głosów – 56,72%, w dniu 7 maja 2015r. uchwałę nr 7 o wyrażeniu zgody na przebudowę części nieruchomości wspólnej, ściany budynku – budowa balkonów dla lokali o nr 2, 5 i 8, zgodnie z przedstawionym projektem budowlanym. Uchwałą tą inwestorzy zostali zobowiązani m.in. do uzyskania pozytywnej opinii technicznej w zakresie dopuszczalności wykonania balkonów, wymaganych prawem pozwoleń oraz pokrycia wszelkich szkód powstałych na skutek realizacji inwestycji. Nadto upoważniała ona inwestorów do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wskazano, że w świetle art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali, co oznacza brak konieczności występowania wielu stron (właścicieli poszczególnych lokali) w sprawach dotyczących wspólnej nieruchomości, gdyż stroną w stosunkach zewnętrznych jest sama wspólnota reprezentowana przez zarząd. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęty jest pogląd, że członek wspólnoty może wykazać swój indywidualny, własny interes prawny podlegający ochronie, który mógłby uzasadnić jego udział w sprawie jako strony postępowania, w której także występuje wspólnota mieszkaniowa jako strona (por. wyrok NSA sygn. akt. IIOSK 2163/11 z dnia 13 marca 2013r.).

Wojewoda podkreślił, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji skarżący zobowiązani zostali do wykazania oddziaływania inwestycji na ich części nieruchomości stanowiące odrębną własność, ale nie wykonali go. Tym samym nie wykazali własnego indywidualnego interesu prawnego podlegającego ochronie, a organ odwoławczy na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie dopatrzył się istnienia takiego interesu, zatem przyjęcie Wspólnoty (reprezentowanej przez dwóch członków zarządu) i inwestorów za strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, nie narusza przepisów zawartych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W zaistniałej sytuacji uznać należy, że nie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. wskazująca na konieczność uchylenia decyzji ostatecznej, z uwagi na brak uczestnictwa strony w przeprowadzonym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do wskazywanej przez skarżących podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegającej według nich na wydaniu przez Sąd Okręgowy postanowienia wstrzymującego wykonanie uchwały nr 7 Wspólnoty w przedmiocie zgody na roboty budowlane, Wojewoda wyjaśnił, że nie stanowi to zasadnej przesłanki wznowienia, albowiem w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodzące się z obowiązującej uchwały nr 7. Wojewoda uznał, że skarżący nie przedstawili nowych dowodów ani nie wskazali nowych okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby konieczność wznowienia postępowania. Powołanie się jedynie na toczące się przed Sądem Okręgowym sygn. akt IC 381/14 postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieistnienia uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej powołującej obecny skład Zarządu, nie przesądza o jej wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Odnosząc się natomiast do postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 21 kwietnia 2016r. sygn. akt I C 212/16, o udzieleniu zabezpieczenia roszczeniu powodów poprzez wstrzymanie wykonania uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej oraz prac budowlanych prowadzonych na podstawie decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta z dnia 3 sierpnia 2015r., podkreślono odmienność obu instytucji. Jakkolwiek postanowienie Sądu wiąże organy administracji publicznej, niemniej zakres rozpoznania określony art. 151 § 1 k.p.a. jest odmienny. W przywołanym przepisie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2, tj. zbadaniu w drodze postępowania istnienia przyczyn wznowienia rzutujących na rozstrzygnięcie istoty sprawy, wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. I45b. Natomiast postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 21 kwietnia 2016r. wstrzymuje uprawnienie wynikające z decyzji z dnia 3 sierpnia 2015r. (prowadzenie prac budowlanych), a nie decyzję wydaną przez organ I instancji, a zatem wiąże Wspólnotę Mieszkaniową i inwestorów.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie art. 127 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu skarżącym udziału w sprawie, pomimo że posiadają interes prawny w przedmiotowym postępowaniu oraz art. 77 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 3 sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu skargi, skarżący w oparciu o orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślili, że w sposób oczywisty posiadają indywidualny interes prawny, i to sprzeczny z interesem części innych właścicieli i osób reprezentujących wspólnotę, podlegający ochronie na podstawie przepisów prawa cywilnego, choćby wynikający z art. 25 ustawy o własności lokali, który daje prawo dochodzenia usunięcia z obrotu prawnego uchwały właścicieli tworzących wspólnotę mieszkaniową, która z powodu jej niezgodności z przepisami prawa lub z umową właścicieli lokali albo jeśli narusza ona zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną lub w inny sposób narusza jego interesy. W przedmiotowej sprawie interes skarżących polega właśnie na wyeliminowaniu dokumentu stanowiącego podstawę wydania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę balkonów.

Wskazali, że umyślne działanie części właścicieli, którzy najprawdopodobniej zostali wprowadzeni w błąd przez Z. B. - członka zarządu wspólnoty, doprowadziło do pogwałcenia praw skarżących, poprzez niepoinformowanie o pokątnym podjęciu zaskarżonej w postępowaniu cywilnym uchwały, o której dowiedzieli się ponad 9 miesięcy później. Działania takie były zapewne podjęte świadomie, celem obejścia prawa, by uzyskać pozwolenie na budowę zanim skarżący dowiedzą się w ogóle o pomyśle budowy balkonów. Wyjaśnili, że mocą wyroku Sądu Okręgowego z dnia 9 listopada 2016 r. IC 381/14, ustalone zostało nieistnienie m.in. uchwały powołującej w skład zarządu wspólnoty Z. B., jak i pozostałych osób, co skutkuje niewłaściwą reprezentacją wspólnoty.

Według skarżących sam fakt zaskarżenia przez właściciela uchwały właścicieli tworzących wspólnotę mieszkaniową z powyższych względów stanowi podstawę istnienia jego interesu prawnego, a zatem prawa do występowania jako strona w postępowaniu administracyjnym, w którym podstawę decyzji stanowi zaskarżony dokument. W konsekwencji, skarżący jako osoby legitymowane do dochodzenia usunięcia z obrotu prawnego dokumentu stanowiącego podstawę posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (więc i samego tego prawa), winni być uznani za strony postępowania administracyjnego.

Nie zgodzili się ze stwierdzeniem Wojewody, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia spornej decyzji. Jest dokładnie odwrotnie, na co niezbicie wskazują przywołane postanowienia Sądu Okręgowego udzielające zabezpieczenia. Nie podzielili również stanowiska organu, że oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej zastępuje dowody istnienia tego prawa i stanowi domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osób składającej takie oświadczenie. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika bowiem, że ze względu na nieprecyzyjną treść uchwały obejmującej zgodę członków wspólnoty na inwestycję na częściach wspólnych prawo inwestorów do dysponowania częściami wspólnymi na cele budowalne obarczone jest błędem.

Skarżący podkreślili, że postanowienie o udzieleniu zabezpieczenia wiąże również organy administracji, co powinno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W świetle przedstawionych wyżej kryteriów badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego sąd uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo.

Przedmiotem kontroli uczyniono decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta o odmowie uchylenia, w trybie wznowienia postępowania, decyzji tego organu z dnia 3 sierpnia 2015r. o pozwoleniu na budowę trzech balkonów dla lokali mieszkalnych nr 2, 5 i 8 w budynku przy ul. K., na działce nr [..] w G. Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wskazanym pozwoleniem na budowę wystąpili członkowie wspólnoty mieszkaniowej budynku przy ul. K., właściciele odrębnego lokalu w tym budynku, którzy powołali się na przesłankę wznowienia określoną w art. 145 § 4 k.p.a. twierdząc, że zostali pozbawieni udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę bez swojej winy, oraz na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazując na postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 21 kwietnia 2016r., w sprawie o sygn. akt I C 212/16, wstrzymujące wykonanie uchwały nr 7 Wspólnoty Mieszkaniowej udzielającej inwestorom zgody na inwestycję na częściach wspólnych budynku. Z tej okoliczności skarżący wywiedli bowiem, że uchwała ta, której legalność podważają w postępowaniu przed sądem powszechnym, jest wadliwa i nie mogła wobec tego stanowić podstawy prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W tych warunkach faktycznych i prawnych organy obu instancji uznały, że skarżący nie wykazali interesu prawnego uzasadniającego ich kompetencję do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, wznowieniowego i weryfikacji decyzji o pozwoleniu na budowę balkonów. To stało się główną przyczyną odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponieważ zaskarżone decyzje podjęte zostały w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę balkonów, rozważania nad zasadniczym problemem w sprawie, a mianowicie kwestią statusu skarżących jako strony, należało poprzedzić wyjaśnieniem natury postępowania wznowieniowego. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Wznowienie postępowania, podobnie jak każdy inny nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności orzeczeń administracyjnych wynikającej z art. 16 k.p.a. i może znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy orzeczenie dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz w art. 145b § 1 k.p.a.

Przepis art. 145 § 1 k.p.a. określa, kiedy wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wszczęte powinno być postępowanie wstępne. W toku postępowania wstępnego, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, organ powinien badać jedynie to, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania określony w art. 148 § 1 k.p.a. Jedynie w sytuacji, gdy wniosek nie wskazuje przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. lub nie został dochowany termin do jego zgłoszenia organ administracji może wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. W pozostałych przypadkach organ winien wznowić postępowanie postanowieniem, zgodnie z art. 149 § 1 i przeprowadzić postępowanie w myśl przepisów art. 150 i 151 k.p.a.

Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ administracji wydaje decyzję w trybie art. 151 § 1 k.p.a., to jest odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, jeżeli brak jest podstaw do jej uchylenia lub uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a i b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 2 k.p.a.). Nie uchyla się jednak decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2016 r. wznowił postępowanie w sprawie z wniosku skarżących na podstawie przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. Następnie przeszedł do etapu weryfikacji interesu prawnego skarżących przesądzającego o ich statusie jako strony. Na tym etapie postępowania interes prawny wnoszącego o wznowienie postępowania podlega właściwej analizie materialnoprawnej, której jednak organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie przeprowadził należycie, nie odzwierciedlił swoich ustaleń w uzasadnieniu, a wskazane uchybienia zaakceptował organ odwoławczy utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Otóż, w ocenie sądu, uwzględniając charakterystykę przedmiotowej inwestycji obejmującej części wspólne budynku wielomieszkaniowego, czynności podjęte przez organ pierwszej instancji w celu weryfikacji interesu prawnego skarżących były niewystarczające i nie mogły dostarczyć niezbędnego materiału dowodowego do wiarygodnej oceny ich statusu jako strony.

Przy tym należy zwrócić uwagę na trudność występującą w niniejszej sprawie związaną ze specyfiką działania właścicieli w ramach wspólnot mieszkaniowych. Skarżący i inwestorzy są bowiem właścicielami odrębnej własności lokali w budynku przy ul. K. w G. i współwłaścicielami jego części wspólnych.

Nie ulega wątpliwości, gdyż znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnym, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni jej członkowie, co wynika z art. 6 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj.: Dz.U. 2015, poz. 1892 ze zm.). Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes prawny. Zatem w sytuacjach, dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty działa wyłącznie ona. Do sytuacji takich należy w szczególności podejmowanie czynności odnoszących się do nieruchomości wspólnej. Oczywiście, z przepisów ustawy o własności lokali, a w szczególności z art. 21 i 22, wynika, że nie we wszystkich sytuacjach za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota, bądź jej zarząd. Czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu wymagają bowiem uchwały wszystkich współwłaścicieli wyrażającej zgodę na jej dokonanie, z czym mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, w której zamierzeniem inwestycyjnym objęto części wspólne budynku.

Konsekwencją jednak powołania wspólnoty mieszkaniowej nie może być pozbawienie właściciela lokalu (lokali) możliwości administracyjnej i sądowej ochrony jego praw w sytuacji, gdy potrzebę tej ochrony opiera na przepisach prawa i gdy tej ochrony nie zapewnia mu właściwy organ wspólnoty. Z orzecznictwa sądów w tym zakresie wynika, że nie jest słuszne stanowisko, zgodnie z którym zawsze i za wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. Działania wspólnoty, reprezentowanej przez zarząd dotyczą co do zasady nieruchomości wspólnej określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Jednocześnie, uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnego właściciela nie są wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie. Ocenie organu powinno zatem podlegać czy właściciel wyodrębnionej nieruchomości lokalowej był w stanie wykazać, iż doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość, poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych. Każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć swój własny interes prawny podlegający ochronie nie tylko w oparciu o przepisy prawa cywilnego, ale także na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 kwietnia 2014 r., LEX nr 1525711).

W wyroku z 7 grudnia 2007 r., II OSK 1648/06 (dostępny na stronie https:orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że jeśli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota.

Interes prawny stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę należy weryfikować w świetle dyspozycji art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 290), zwanej dalej Prawem budowlanym, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Krąg stron w takim postępowaniu określany jest przy zastosowaniu definicji obszaru oddziaływania zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę mamy do czynienia z dokładnym określeniem tego obszaru. Jest to teren, na którym wskutek powstania inwestycji przepisy odrębne, w szczególności techniczno – budowlane, wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu.

Z tego wynika, że konieczna jest analiza, czy inwestycja będzie oddziaływała na sąsiednią nieruchomość (lokale sąsiednie), tak by można było uznać, że właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje (bądź nie przysługuje) interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę bądź w postępowaniu o wznowienie postępowania w tym przedmiocie. Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji, będące podstawą określenia interesu prawnego osób trzecich w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i innych cech charakterystycznych obiektu budowalnego, którego dotyczy inwestycja oraz jej parametrów, z uwzględnieniem treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w tym w przepisach techniczno-budowlanych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.

Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki jej przysługuje (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2013 r., II OSK 1721/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes ten wynikać będzie z przepisów prawa wprowadzających jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji wynikające z jej realizacji w zaprojektowanym kształcie.

W szczególności, źródłem interesu prawnego mogą być normy o charakterze materialnoprawnym spoza prawa budowlanego - jak np. ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 199), czy nawet spoza prawa administracyjnego. Interes prawny może wynikać w takim przypadku z norm prawa cywilnego, a dokładniej z przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego. Powyższe potwierdza zasada określona w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., który stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

W orzecznictwie sądowym ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich wyjaśnia się wskazując, że obejmuje ona w szczególności: 1) zapewnienie dostępu do drogi publicznej, 2) ochronę przed pozbawieniem: a) możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, b) dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, 3) ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, 4) ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 listopada 2011 r., II SA/Łd 745/2011, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z przepisu tego wynika, że niedopuszczalne są bezpośrednie ingerencje w wykonywanie prawa własności przez właściciela, określane w literaturze jako tzw. immisje bezpośrednie. Immisje bezpośrednie polegają na celowym, bezpośrednim kierowaniu określonych substancji (wody, ścieków, pyłów) na inną nieruchomość za pomocą odpowiednich urządzeń (rowy, rury itp.). W wypadku tego rodzaju wpływu właściciel nieruchomości zagrożonej jedynie immisją bezpośrednią będzie posiadać przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Prawo cywilne reguluje również tzw. immisje pośrednie. W myśl art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Immisje pośrednie są w świetle tego przepisu dopuszczalne, o ile nie zakłócają korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad określoną w art. 144 k.c. miarę przeciętną. Objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu o pozwolenie na budowę, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 k.c. Każde zatem, również niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 k.p.a.

Dla oceny interesu prawnego skarżących w niniejszej sprawie organ administracji winien był szczegółowo ustalić okoliczności związane z inwestycją, które w tej określonej sytuacji mogłyby mieć wpływ na lokal skarżących kształtujący ich interes prawny w sprawie. Organ winien był, na podstawie przedłożonego projektu budowlanego oraz okoliczności odnoszących się do lokalu będącego własnością skarżących, w tym jego położenia w budynku przy ul. K., z uwzględnieniem położenia w stosunku do lokali nr 2, 5 i 8, dla których przewidziano dobudowę balkonów, ustalić charakter ewentualnego oddziaływania inwestycji na lokal skarżących. Dopiero takie ustalenia mogłyby stanowić materiał porównawczy dla weryfikacji stanowiska skarżących w zakresie oddziaływania inwestycji na ich lokal. Tymczasem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że brak oświadczenia skarżących co do oddziaływania inwestycji na ich lokal uprawnia go do uznania, że nie mają oni interesu prawnego we wszczęciu postępowania wznowieniowego mającego na celu weryfikację decyzji o pozwoleniu na budowę trzech balkonów. Stanowisko takie organ pierwszej instancji sformułował bez poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych co do położenia lokalu skarżących w budynku przy ul. K., w tym w odniesieniu do części budynku objętej inwestycją oraz charakterystycznych parametrów tej inwestycji, które mogłyby mieć wpływ na korzystanie z lokalu przez skarżących.

Powyższe kwestie pozostały poza nawiasem rozważań organu pierwszej instancji, czego nie naprawił organ odwoławczy w zakresie wyznaczonym dyspozycją art. 136 k.p.a., tym samym przedwcześnie i bez pogłębionej analizy a priori przyjął, że skarżący nie mieli interesu prawnego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę trzech balkonów i nie mają legitymacji do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego celem wzruszenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając na uwadze powyższe, sąd stwierdził, że organy obu instancji nie dokonały w sprawie koniecznych ustaleń faktycznych odnośnie wpływu inwestycji na lokal mieszkalny skarżących, wpływających bezpośrednio na prawidłowość ustaleń w przedmiocie interesu prawnego tych skarżących. Z tego wynika, że ustalanie kręgu stron postępowania wymagać będzie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego w niniejszej sprawie organ nadzoru zaniedbał i w efekcie czego przedwcześnie pozbawił przymiotu strony skarżących. Badanie tej okoliczności powinno się odbywać według zasad ogólnych oraz przepisów z zakresu postępowania dowodowego.

W konsekwencji postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ odwoławczy ocenić należało jako pobieżne, zaś wyprowadzone wnioski za niekonsekwentne i przedwczesne. Kontrolowana decyzja została wydana zatem z naruszeniem art. 28 ust. 2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji zaskarżoną decyzję wydano też z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który zastosowano przedwcześnie. Skutkować to musiało uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

W konsekwencji sąd za wystarczające uznał wyeliminowanie z obrotu prawnego wyłącznie decyzji organu odwoławczego, który przy ponownym rozpoznaniu sprawy dysponować będzie niezbędnymi narzędziami w zakresie postępowania wyjaśniającego do tego, ażeby uchybienia procesowe, które zaważyły na legalności podejmowanego rozstrzygnięcia, usunąć i prawidłowo wyjaśnić kwestie legitymacji skarżących do inicjowania postępowania nadzwyczajnego w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę balkonów. Wobec natomiast natury zidentyfikowanych uchybień sąd za przedwczesne i nieuprawnione uznał odnoszenie się do pozostałych kwestii podnoszonych w skardze. Ocena wskazanych przez skarżących okoliczności powinna zostać dokonana dopiero wówczas, gdy ustalona zostanie prawidłowo kwestia legitymacji skarżących w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie pozwolenia na budowę balkonów.

O kosztach postępowania sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody solidarnie na rzecz E. Ś. i M. C. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi.