Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 362/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 oraz art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant starszy referent Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 29 stycznia 2024 r. nr WINB.WOA.7721.470.2023.KC w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej realizacji obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 17 listopada 2023 r., nr [...]; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 listopada 2023 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w W., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 – dalej zwanej k.p.a.) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie samowolnej budowy - rozbudowy sieci wodociągowej, zlokalizowanej w T.- odcinek od ul. [...] do ul. [...] przebiegającą przez działki 1,2,3,4.

W odwołaniu o tej decyzji Gmina G. (dalej zwana skarżącą) podniosła zarzuty naruszenia:

1) art. 7, art. 77 §1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające, na braku wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego, dokonaniu błędnych ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym sprawy, a to poprzez:

- pominięcie, że w sprawie wybudowano nowe odcinki sieci wodociągowej, a nie wykonano wyłącznie przyłącza do budynków,

- pominięcie, że bez budowy nowych odcinków sieci wodociągowej wykonanie przyłączy byłoby niemożliwe,

- zaniechanie ustalenia, na jakiej podstawie posadowiono na nieruchomościach rurociąg fi 63PE, jakie jest jego przeznaczenie, projektowana długość.

- błędne przyjęcie, że wykonano wyłącznie urządzenia budowlane do budynków podczas gdy nowe odcinki sieci pełnią funkcje nie tylko dla pojedynczego budynku,

2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak pełnego uzasadnienia wydanej decyzji, brak wyjaśnienia pełnych i prawidłowych podstaw prawnych, brak odniesienia do całości stanu faktycznego, brak precyzyjnego określenia przedmiotu postępowania, co utrudnia kontrolę instancyjną wydanego rozstrzygnięcia.

3) art. 2 pkt 9, art. 29 ust. 1 pkt 2, art 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682, ze zm. – dalej w skrócie PrBud) oraz art. 2 pkt 6, 7, 16 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 537, ze zm. – dalej zwanej u.z.z.w.) w zw. z art. 442 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (obecnie: t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1087 – dalej w skrócie p.w.) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na:

- pominięciu, że w sprawie doszło do budowy nowych odcinków sieci wodociągowej,

- zaniechaniu ustalenia, czy dopełniono obowiązków dla budowy sieci wodociągowej,

- bezpodstawnym umorzeniu postępowania.

W oparciu o te zarzuty skarżąca wystąpiła o uchylenie powyższej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca zwróciła uwagę, że ww. decyzja koncentruje się na kwestii wykonania przyłączy do 3 budynków, pomija natomiast istotę problemu, którym jest w sprawie budowa rurociągu zlokalizowanego w T.- odcinek od ul. [...] do ul. [...]

Skarżąca podkreśliła, że bez wykonania rurociągu - a więc budowy nowych odcinków sieci wodociągowej - wykonywanie jakichkolwiek przyłączy nie miałoby sensu. Nie sposób także zakładać, że rurociąg mógł służyć wyłącznie potrzebom jednego budynku, czy jednego obiektu budowlanego. Skarżąca przywołała ustawowe definicje z art. 2 pkt 7 i pkt 16 u.z.z.w.

Zdaniem skarżącej organ I instancji przyjął błędne założenie jakoby wykonane urządzenia mogły być kwalifikowane jak przyłącza, gdyż wpierw nastąpiła budowa nowego odcinka sieci, do której wykonano przyłącza.

Według skarżącej umorzenie postępowania w opisanym stanie faktycznym jest o tyle bezpodstawne i niebezpieczne, o ile pozwala przedsiębiorstwom zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz spółkom wodociągowym na rozbudowę własnych sieci w sposób niekontrolowany, to jest bez obowiązku zgłoszenia, wypełnienia związanych z tym norm.

Nadto, skarżąca wytknęła organowi brak pełnego i przejrzystego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Katowicach (ŚWINB) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazał, że wykonane roboty budowlane należy zakwalifikować jako budowę przyłączy, o których mowa w art. 29a PrBud, będących urządzeniami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa Budowlanego. W rezultacie nie zachodziły podstawy do wydania, którejś z decyzji z art. 51 ust.1 p.b., a postępowanie należało umorzyć.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca ponowiła zarzuty i argumentację prezentowaną w odwołaniu, dodatkowo podnosząc zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i zastosowanie, a to poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż w sprawie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w sytuacji, w której organ nie ustalił w pełni stanu faktycznego sprawy oraz zobowiązany był wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Skarżąca wniosła zatem o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja ŚWINB, utrzymująca w mocy decyzję PINB o umorzeniu postępowania administracyjnego. Postępowanie to było prowadzone w sprawie samowolnej budowy - rozbudowy sieci wodociągowej, zlokalizowanej w T. - odcinek od ul. [...] do ul. [...] przebiegającą przez działki 1,2,3,4.

Organy obu instancji uznały, że w odniesieniu do tego postępowania zachodzi bezprzedmiotowość, skutkująca koniecznością jego umorzenia.

Organy ustaliły, że wskazane powyżej roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa, lecz częściowo na działce należącej do Gminy G., co do której inwestorzy nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak ze względu na zawarte w art. 29a ust. 2 PrBud odesłanie do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, organy przyjęły, że kwestia ta nie podlega badaniu na gruncie PrBud, i nie może stanowić przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 PrBud. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że według organów, stanowiące przedmiot postępowania prowadzonego przez PINB roboty budowlane stanowiły realizację przyłącza w trybie art. 29a PrBud. Okoliczność ta zaś wykluczała weryfikację przez organy nadzoru budowlanego prawidłowości podjętych w tym względzie czynności. Innymi słowy czynności te są poza kontrolą tych organów. Jednocześnie według organów skarżąca gmina ma możliwość, z uwagi na wykonanie robót na jej działkach, dochodzenia swoich praw na drodze cywilnej. Z tych względów ŚWINB uznał za niecelowe dalsze prowadzenie procedury naprawczej. Ze względu bowiem na brak naruszenia przepisów prawa nie ma podstaw do nakładania na stronę obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 PrBud. Skoro zaś na gruncie prawa budowlanego, nie ma podstaw do wydania jakichkolwiek nakazów bądź zakazów, to postępowanie jako bezprzedmiotowe zostało umorzone.

Z powyższym stanowiskiem organów nie zgadza się skarżąca gmina, podnosząc, że przedmiotem robót, których dotyczyło umorzone postępowanie, była budowa wodociągu, a nie przyłączy wodociągowych. Istota sporu pomiędzy ŚWINB a stroną skarżącą sprowadza się zatem do tego czy wykonane w realiach rozpoznawanej sprawy roboty powinny być zakwalifikowane wyłącznie jako budowa przyłącza wodociągowego, jak chciałyby organy, czy też sieci wodociągowej, jak z kolei uważa skarżąca gmina.

Dla rozstrzygnięcia zarysowanego dotychczas sporu istotne znaczenie ma to, jak należy rozumieć pojęcie przyłącza wodociągowego. Na gruncie PrBud pojęcie przyłączy wodociągowych nie zostało zdefiniowane. Wyjaśnienia jak rozumieć to pojęcie należy więc poszukiwać w przepisach odrębnych tj. w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (obecnie t.j. Dz.U. z 2024, poz. 757. Stosownie do art. 2 pkt 6 tej ustawy przyłączem wodociągowym jest odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym. Jest to element, który spaja bądź - gdy działka jest niezabudowana - ma spajać ze sobą w przyszłości dwie odrębne całości, tj. sieć z instalacją wewnętrzną na nieruchomości inwestora. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2023 r. sygn. II OSK 1202/22 przyłącze wodociągowe ma charakter indywidualny. Jest to odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości "odbiorcy usług" wraz z zaworem za wodomierzem. W świetle tej definicji zgromadzony dotychczas przez organy materiał dowodowy na pewno nie pozwalał uznać za przyłącze wodociągowe przewodu wodociągowego zrealizowanego na terenie działki stanowiącej własność skarżącej gminy tj. działki nr 4 w pasie drogowym ul. [...]. Chodzi o odcinek widoczny na załączniku graficznym do protokołu z czynności kontrolnych (karta 9 akt administracyjnych organu I instancji). Przebiega on od punktu na wysokości budynku przy ul. [...] do mniej więcej końca pasa drogowego ul. [...] (po terenie działki nr 4). Z protokołu z czynności kontrolnych nie wynika, aby odcinek ten służył do zaopatrywania w wodę którejkolwiek z trzech nieruchomości, do których miały zostać wykonane przyłącza wodociągowe tj. nieruchomości pod adresami: ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Z tego względu materiał dowodowy jakim dysponowały organy nie dawał wystarczających podstaw do tego aby przyjąć, że w realiach rozpoznawanej sprawy roboty budowlane, których dotyczyło prowadzone przez PINB postępowanie polegały wyłącznie na wykonaniu przyłączy wodociągowych.

Mając na względzie przedstawione powyżej ustalenia oraz definicję przyłącza wodociągowego, w ocenie Sądu, organ I instancji nie miał podstaw do tego, aby opisany wyżej odcinek przebiegający przez teren działki nr 4 zakwalifikować jako przyłącze wodociągowe realizowane na podstawie art. 29a PrBud, stanowiące urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 PrBud. Tym samym wbrew stanowisku PINB w sprawie nie zachodziła wskazana bezprzedmiotowość postępowania. Brak było zatem podstaw do jego umorzenia. Oznacza to, że do wydania przez PINB decyzji z dnia 17 listopada 2023 r. o umorzeniu postępowania doszło z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. mającym istotnym wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgromadzony materiał dowodowy nie był wystarczający do dokonania przez organy oceny charakteru odcinka przewodu wodociągowego przebiegającego przez działkę nr 3 i 2, a mającego swój początek w okolicach naroża działki nr 5 przy ul. [...]. We wspomnianym protokole z czynności kontrolnych jest mowa o "głównym przewodzie fi 63". Jednocześnie w protokole tym wskazano, że do tego "głównego przewodu" przyłączone są trzy nieruchomości, a do każdej z nich biegnie oddzielne przyłącze (jak wynika z notatki służbowej z dnia 28 lipca 2022 r. – karta 29 – ich średnica to fi 32 wobec fi 60 dla "głównego odcinka"). Nie wiadomo jednak dokładnie, w których miejscach owego "głównego przewodu" dokonano przyłączenia poszczególnych nieruchomości. Bez tego wskazania nie sposób zaś ocenić, czy i w jakim zakresie przewód wodociągowy przebiegających przez teren działek nr 3 i 2, a mający swój początek w okolicach naroża działki nr 5 przy ul. [...] ma charakter "indywidulany" czy też "wspólny". Innymi słowy ze względu na brak precyzyjnych ustaleń obecnie nie można rozstrzygnąć, czy i ewentualnie w jakim zakresie przewody wodociągowe znajdujące się na terenie działek nr 3 i 2 stanowią przyłącza wodociągowe. Oznacza to, że o ile w odniesieniu do opisanego wyżej odcinka znajdującego się na terenie działki stanowiącej własność skarżącej gminy bez wątpienia nie może być mowy o jego zakwalifikowaniu jako przyłącza wodociągowego, to w odniesieniu przewodów wodociągowych znajdujących się na terenie działek nr 3 i 2 Sąd nie może obecnie przesądzić o ich kwalifikacji. Opisane zaś braki w materiale dowodowym świadczą o naruszeniu przez organy nie tylko art. 105 § 1 k.p.a. ale także o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego, Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.