Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 896/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par 1, art. 80, art. 97 par. 1 i 2, art. 101 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 48 ust. 2 i 3, art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie: Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w Łodzi z dnia 2 sierpnia 2023 roku, nr 148/2023, znak: WOP.7722.104.2023.DB w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania dotyczącego legalności wykonanego stawu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomsku z 14 czerwca 2023 r. nr 29/2023, znak: PINB.7355.27.TF/2017; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w Łodzi na rzecz skarżącego G. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 2 sierpnia 2023 r., nr 148/2023, znak: WOP.7722.104.2023.DB Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu zażalenia G.B., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomsku z 14 czerwca 2023 r., nr 29/2023, znak: PINB.7355/27/TF/2017 o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania dotyczącego legalności wykonania stawu.

Z akt sprawy wynika, że G. B. pismem z 2 grudnia 2016 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomsku (dalej w skrócie "PINB" lub "organ pierwszej instancji") o wydanie wobec G. A. decyzji administracyjnej nakazującej natychmiastową likwidację ponownie wykopanego stawu na działce nr [...] (obręb [...]) S., gmina Ż. oraz nałożenie kary finansowej.

W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych 11 kwietnia 2017 r. na terenie wskazanej nieruchomości organ pierwszej instancji ustalił, że współwłaścicielami działki nr [...] są G.A. oraz M.A. Według oświadczeń obydwu stron w drugiej połowie listopada 2016 r. na przedmiotowej działce G.A. rozpoczął wykonywanie stawu. Staw ma dno ziemne, nie posiada urządzeń napływu lub odpływu. Staw zasilany jest wodami gruntowymi. Wymiary wykonanego dotychczas stawu odzwierciedlono na szkicu. Głębokość stawu pomierzono w ok. 5 miejscach dostępnych z brzegu. Największa mierzona głębokość wyniosła ok. 1,7m. G.A. w dniu kontroli przedłożył zgłoszenie do Starosty Radomszczańskiego z 26 września 2016 r., które zostało przyjęte bez sprzeciwu. Inwestor oświadczył, że staw rozpoczął wykonywać w drugiej połowie listopada 2016 r., celem osuszenia gruntu rolnego. Głębokość wykonanego do tej pory stawu jest mniejsza niż 2m. Staw jest w trakcie realizacji i nie został jeszcze skończony.

Pismem z 21 kwietnia 2017 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania stawu.

Decyzją z 9 czerwca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radomsku, umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy stawu (sprawa PINB 7355/153/TF/2012).

Po rozpatrzeniu odwołania G.B., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z 20 lipca 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Wyrokiem z 18 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 861/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę G.B. na powyższą decyzję.

Wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1661/19 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę kasacyjną G.B. i uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 861/18 oraz decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 lipca 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomsku z 12 kwietnia 2018 r. Uzasadniając wyrok NSA wskazał, że utworzony przez człowieka zbiornik wodny niezależnie od tego czy będzie służył celom hodowlanym, czy innym, to jako powstały w wyniku robót ziemnych będzie budowlą, na wykonanie której co do zasady wymagane jest pozwolenie na budowę, a w drodze wyjątku jedynie zgłoszenie. Wykonane przez skarżącego roboty budowlane spełniały, co najmniej wymogi budowli ziemnej z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Określony rezultat działalności człowieka uznaje się za budowlę, o ile stanowi całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji, przy czym nie jest konieczne, aby budowla była wyposażona w dodatkowe urządzenia czy instalacje. Budowla ziemna jest wykonana w gruncie lub z gruntu, musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. Przedmiotowy staw nie miał charakteru bezcelowo wykopanej dziury w ziemi, ale stanowił całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji, na którą wskazywał inwestor.

Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające organ pierwszej instancji 28 września 2020 r. przeprowadził oględziny działki nr ew. [...], w trakcie których ustalił, że na działce zlokalizowany jest staw o wymiarach 23,70m x 8,80m - po skarpie na zewnątrz, wymiary lustra wody 21,20m x 5,85m. Głębokość stawu 28cm - pomiar wykonany przy brzegu. 26 września 2016 r. G.A. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej budowy stawu o wymiarach 8m x 23m. Zakres robót: wykonanie wykopu, wyrównanie terenu wokół stawu. Zgłoszenie wpłynęło do Starosty Radomszczańskiego 26 września 2016 r. Inwestor rozpoczął roboty przy stawie w 2016 r., a zakończył w II połowie sierpnia, maksymalnie we wrześniu 2017 r. Według informacji inwestora staw służy celom osuszenia terenu gruntów. Nie posiada on żadnych urządzeń odpływu czy dopływu, do jego budowy nie użyto żadnych materiałów budowlanych.

Pismem z 2 października 2020 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy stawu zlokalizowanego na działce nr ew. [...], a następnie decyzją z 25 listopada 2020 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy stawu.

W toku postępowania odwoławczego Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z 13 stycznia 2021 r. uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radomsku postanowieniem z 18 lutego 2021 r., nr 16/2021, znak: PINB.7355/27/TF/2017, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nałożył obowiązek dostarczenia w terminie do 31 lipca 2021 r. wymienionych w nim dokumentów umożliwiających zalegalizowanie stawu.

Rozpatrując zażalenia G.A. i G.B., organ drugiej instancji postanowieniem z 15 kwietnia 2021 r. uchylił w całości postanowienie z 18 lutego 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Pismem z 7 maja 2021 r. PINB wystąpił do Urzędu Gminy w Ż. o udzielenie informacji, czy w aktualnym stanie prawnym istnienie stawu na działce nr ew. [...], obręb S., gmina Ż.:

- jest zgodne z uchwałą Sejmiku Województwa w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu - uchwała nr [...] Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 27 marca 2012 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu,

- czy jest zgodne z ustawą o ochronie przyrody,

- czy działka oznaczona nr ew. [...], obręb S., gmina Ż., na której znajduje się omawiany staw, objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego?

Kolejnym pismem z 7 maja 2021 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Radomsku, Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa z prośbą o udzielenie informacji, czy w aktualnym stanie prawnym istnienie stawu na działce nr ew. [...], obręb S., gmina Ż., jest zgodne z Uchwałą Sejmiku Województwa w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu - uchwała nr [...] Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 27 marca 2012 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz czy jest zgodne z ustawą o ochronie przyrody?

Pismem z 17 maja 2021 r. Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w Radomsku poinformował, iż organem właściwym do odpowiedzi na zadane pytanie jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi w związku z kompetencjami określonymi w ustawie o ochronie przyrody.

W związku z powyższym pismem z 21 maja 2021 r. PINB wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z prośbą o udzielenie informacji, czy w aktualnym stanie prawnym istnienie stawu na działce nr ew. [...], obręb S., gmina Ż.:

- jest zgodne z Uchwałą Sejmiku Województwa w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu - uchwała nr [...] Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 27 marca 2012 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu,

- czy jest zgodne z ustawą o ochronie przyrody?

Pismem z 17 maja 2021 r. Wójt Gminy Ż. poinformował PINB, że nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr ew. [...], obręb S..

W dniu 28 maja 2021 r. wpłynęło do PINB pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi, z treści którego wynika, że zakazy obowiązującego na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu zawarte w § 3 Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 27 marca 2012 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu zostały wprowadzone na podstawie zapisów art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi w procedurze z 2013 r. wyraził swoje stanowisko o przedmiotowej inwestycji w postanowieniu z 9 sierpnia 2013 r., znak: WST-PT.612.449.2013.MM.3 odmawiając uzgodnienia warunków zabudowy z uwagi na fakt, że jej realizacja może naruszać zakaz wymieniony w § 3 ust. 1 pkt 6 w/w uchwały, tj. zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka.

Pismem z 18 czerwca 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi stwierdził, iż uwzględniając stan faktyczny - istniejący staw nie stanowi zagrożenia dla celów ochrony [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i nie wpływa negatywnie na walory przyrodnicze i krajobrazowe przedmiotowego obszaru.

Postanowieniem z 25 czerwca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radomsku, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy stawu zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obr. S., gm. Ż. i wezwał G.A. do wystąpienia w terminie 30 dni do Wójta Gminy Ż. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu ziemnego o wymiarach ok. 23,70m x 8,8m - po skarpie na zewnątrz, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obr. S., gm. Ż..

Wnioskiem z 22 lutego 2022 r. G. B. zwrócił się do organu pierwszej instancji o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego.

Pismem z 6 kwietnia 2022 r. PINB wystąpił do Urzędu Gminy Ż. z zapytaniem, czy G.A. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego stawu.

W odpowiedzi Wójt Gminy Ż. pismem z 14 kwietnia 2022 r. poinformował, że 8 października 2021 r. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla G.A. na budowę stawu rybnego ziemnego o wymiarach 23,70m x 8,8m - po skarpie na zewnątrz, do celów własnych, bez piętrzenia, do 100kg. Od w/w decyzji odwołał się G.B.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z 31 stycznia 2022 r. uchyliło decyzję z 8 października 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wójt Gminy Ż. prowadzi postępowanie administracyjne celem podjęcia dalszych czynności wynikających z rozstrzygnięcia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim.

Postanowieniem z 20 kwietnia 2022 r., organ pierwszej instancji, na podstawie art. 101 § 1 i § 3 k.p.a. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania w przedmiocie legalności budowy stawu zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obr. S., gm. Ż., zawieszonego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu przedłożenia przez G.A. decyzji o warunkach zabudowy dla stawu ziemnego o wymiarach ok. 23,70m x 8,8m - po skarpie na zewnątrz, zlokalizowanego na w/w działce.

W dniu 25 kwietnia 2023 r. do PINB wpłynął ponowny wniosek G.B. o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego.

Pismem z 5 czerwca 2023 r. Wójt Gminy Ż. poinformował, że w związku z wniesieniem odwołania przez G.B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z 15 grudnia 2022 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy Ż. z 9 września 2022 r. Ponadto poinformowano, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi pismem z 13 marca 2023 r. odmówił G.B. uchylenia postanowienia RDOŚ w Łodzi z 30 sierpnia 2022 r., w którym uzgodniono projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu rybnego ziemnego o wymiarach ok. 23,70m x 8,8m - po skarpie na zewnątrz, do celów własnych, bez piętrzenia, do 100 kilogramów karpiowatych na potrzeby własne w ramach rekreacji, na działce nr ew. [...], położonej w obrębie S., gmina Ż.. Obecnie opracowywany jest projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Postanowieniem z 14 czerwca 2023 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radomsku, na podstawie art. 101 § 1 i § 3 k.p.a., odmówił podjęcia zawieszonego postępowania.

W zażaleniu na powyższe postanowienie G.B. stwierdził, że w 2012 r. złożył wniosek o likwidację nielegalnie wybudowanego stawu. Adresatami wniosku był Starosta Radomszczański i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radomsku, które prowadziły odrębne postępowania w sprawie likwidacji stawu poprzez jego zasypanie i wyrównanie terenu. W ocenie strony PINB przekraczając ustawowe uprawnienia nie dokończył postępowania likwidacyjnego lecz wszczął z urzędu nowe odmienne postępowanie próbując legalizować samowolę budowlaną w obszarze chronionym.

Powołanym na wstępie postanowieniem z 2 sierpnia 2023 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 - dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji stwierdził, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w KPA. Podejmowanie postępowania po zawieszeniu zależy od przyczyny zawieszenia. W przypadku obligatoryjnego zawieszenia postępowania, podejmuje się je po ustaniu przyczyny zawieszenia z urzędu, jeżeli było wszczęte w ten sposób, lub na wniosek, jeżeli było ono wszczęte na wniosek strony. Wskazując na art. 97 § 2 k.p.a. ŁWINB podkreślił, że procesową odpowiedzią na wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania są przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego postanowienia: o podjęciu zawieszonego postępowania bądź odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zgodnie z intencją ustawodawcy, strona ma przy tym zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, co wynika wprost z art. 101 § 3 k.p.a. Ocenie podlega wówczas kwestia, czy przyczyny zawieszenia postępowania ustały rzeczywiście, skutkując przyjęciem, że brak jest podstaw do tamowania postępowania i wydania decyzji w sprawie.

Jak stwierdził ŁWINB, G.B. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego. Pismem z 5 czerwca 2023 r. Wójt Gminy Ż. poinformował, iż w związku z wniesieniem odwołania przez G.B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z 15 grudnia 2022 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy Ż. z 9 września 2022 r. Ponadto poinformowano, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi pismem z 13 marca 2023 r. odmówił G.B. uchylenia postanowienia RDOŚ w Łodzi z 30 sierpnia 2022 r., w którym uzgodniono projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu rybnego ziemnego o wymiarach ok. 23,70m x 8,8m - po skarpie na zewnątrz, do celów własnych, bez piętrzenia, do 100 kilogramów karpiowatych na potrzeby własne w ramach rekreacji, na działce nr ew. [...], położonej w obrębie S., gmina Ż.. Obecnie Gmina Ż. jest na etapie opracowywania projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Jak podkreślił organ drugiej instancji w rozpatrywanej sprawie PINB postanowieniem z 18 lutego 2021 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nałożył obowiązek dostarczenia w terminie do 31 lipca 2021 r.:

- zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu, nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzonego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Według ŁWINB, przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. znajdują zastosowanie w wypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, iż dany obiekt budowlany jest w budowie lub został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. W przepisach tych ustawodawca określił warunki, w jakich możliwe jest nakazanie przez organ nadzoru budowlanego wstrzymania prowadzonych samowolnie robót budowlanych oraz wskazał jakiego rodzaju dokumenty są wymagane w celu stwierdzenia możliwości legalizacji danego obiektu. Organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym musi przede wszystkim ustalić czy inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to podstawowy warunek legalizacji. Brak zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprawia, że bezprzedmiotowe jest badanie pozostałych przesłanek legalizacji. Organ wstępnie ocenia zgodność inwestycji z tymi przepisami oraz z przepisami techniczno-budowlanymi jeszcze przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy. W wypadku stwierdzenia, że istnieje możliwość legalizacji inwestycji organ decyduje o nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Pr. bud. Przepisy art. 48 ust. 1-3 Pr. bud. są sformułowane w taki sposób, iż pierwszeństwo ma procedura zmierzająca do legalizacji samowolnie odbudowanego obiektu, a dopiero niewykonanie obowiązków prowadzi do nakazania rozbiórki.

Zdaniem ŁWINB organ pierwszej instancji słusznie zauważył, że w sprawie niniejszej nie została spełniona przesłanka pozwalająca Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Radomsku na podjęcie zawieszonego postępowania, ponieważ nadal zobowiązany nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem z 18 lutego 2021 r. Zdaniem ŁWINB, organ pierwszej instancji prawidłowo w trybie art. 101 § 1 i § 3 k.p.a. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania w przedmiocie legalności budowy stawu. Aktualnie postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji jest w toku. W tej sytuacji ŁWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie PINB z 20 grudnia 2022 r.

Organ drugiej instancji odnosząc się do treści zażalenia stwierdził, że podniesione w nim argumenty nie miały wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. ŁWINB ustosunkowując się do zarzutu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radomsku nie dokończył postępowania likwidacyjnego lecz wszczął z urzędu nowe odmienne postępowanie próbując legalizować samowolę budowlaną w obszarze chronionym wyjaśnił, zarzut tak sformułowany nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radomsku postanowieniem z 18 kwietnia 2013 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej legalności budowy stawu usytuowanego na działce nr [...] w m. S., gm. Ż. znak sprawy PINB 7355/153/TF/2012 i wezwał G.A. o uzyskanie prawomocnej decyzji o legalizacji urządzenia wodnego w zakresie ziemnego stawu usytuowanego na działce nr ew. [...] obręb S., gm. Ż.. Następnie postanowieniem z 29 kwietnia 2014 r., Nr 57/2014, znak: PINB.7355/153/TF/2012 PINB, na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., podjął zawieszone postępowanie w sprawie legalności budowy stawu usytuowanego na działce w m. S., gm. Ż. (działka nr ew. [...], obręb S.). Następnie PINB decyzją z 9 czerwca 2017 r., nr 79/2017, znak: PINB 7355/153/TF/2012, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej legalności budowy stawu na działce w m. S., gm. Ż. nr ew. [...] obręb S. (sprawa PINB 7355/153/TF/2012).

Biorąc powyższe pod uwagę ŁWINB stwierdził, że postępowanie prowadzone pod znakiem: PINB.7355/153/TF/2012, z uwagi na protokolarne potwierdzenie likwidacji stawu, zostało zakończone wydaniem przez PINB decyzji z 9 czerwca 2017 r. Natomiast obecnie po stwierdzeniu ponownego wykonania przez G.A. stawu prowadzone jest nowe postępowanie pod znakiem: PINB.7355/27/TF/2017.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem G.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższe postanowienie ŁWINB, domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji, nakazania organom wykonania wyroku NSA wydanego na gruncie rozpatrywanej sprawy, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W treści skargi jej autor wskazał, że przedmiotem skargi jest również bezczynność powiatowego i wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego w sprawie wykonania wyroku NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1661/19.

Motywując wywiedzioną skargę G.B. obszernie i szczegółowo opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz szczegółowo przytoczył wywody i stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w załączonym do skargi wyroku z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1661/19. Do skargi załączone zostały również kopia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 9 sierpnia 2013 r. o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie urządzenia wodnego - zbiornika osuszającego teren na terenie nieruchomości nr [...] w miejscowości S., zawiadomienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 9 sierpnia 2021 r., postanowienie PINB z 25 czerwca 2021 r., decyzja Wójta Gminy Ż. z 6 września 2016 r. o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu, postanowienie PINB z 14 czerwca 2023 r., postanowienie ŁWINB z 2 sierpnia 2023 r.

Pismem procesowym z 3 października 2023 r. skarżący uzupełnił skargę, wnosząc o wymierzenie organowi grzywny z powodu niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Odpowiadając na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W piśmie z 27 listopada 2023 r. stanowiącym odpowiedź na odpowiedź ŁWINB na skargę, G.B. powtórzył dotychczasową argumentację, przytaczając ponownie motywy uzasadnienia wyroku NSA. Do pisma załączył kopie decyzji Starosty Radomszczańskiego z 22 stycznia 2013 r. nakładającej na G.A. i M.A. jako współwłaścicieli działki nr ew. [...] obowiązek likwidacji urządzenia wodnego - stawu poprzez jego zasypanie i wyrównanie terenu w terminie do 31 maja 2013 r. oraz pisma Starosty Radomszczańskiego z 23 sierpnia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd rozpoznał sprawę niniejszą w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej w skrócie "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonego postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomsku o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania dotyczącego legalności wybudowania stawu doszedł do przekonania, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością usunięcia ich z obrotu prawnego.

W sprawie niniejszej zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania i wobec tego zachodzą podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania, czy też zasadne jest jego dalsze zawieszenie.

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie:

1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105);

2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony;

3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych;

3a) w razie wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego, gdy postępowanie toczyło się z udziałem zarządcy sukcesyjnego, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105);

4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd;

5) na wniosek Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, w przypadku gdy stroną postępowania jest podmiot w restrukturyzacji, o którym mowa w art. 2 pkt 44 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2022 r. poz. 2253).

Stosownie zaś do treści art. 97 § 2 k.p.a. gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony.

Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie (art. 101 § 3 k.p.a.).

W świetle przywołanych wyżej unormowań godzi się wyjaśnić, że zawieszenie postępowania stanowi odstępstwo od zasady ciągłości postępowania oraz godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Podjęcie postępowania może nastąpić tylko wówczas, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, co jednoznacznie wynika z treści art. 97 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż może zdarzyć się sytuacja, że okaże się, iż zawieszenie postępowania było wadliwe i wówczas konieczne jest jego podjęcie. Zwraca się bowiem uwagę, że skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1375/08 - Lex nr 529884 i z 18 grudnia 2020 r. I OSK 1822/20 - Lex nr 3146531).

W rozpatrywanej sprawie postanowieniem z 25 czerwca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radomsku, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy stawu zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obr. S., gm. Ż. i jednocześnie wezwał G.A. do wystąpienia w terminie 30 dni do Wójta Gminy Ż. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu ziemnego o wymiarach ok. 23,70m x 8,8m – po skarpie na zewnątrz, zlokalizowanego na działce nr [...], obr. S., gm. Ż.. Wspomniane postanowienie nie zostało zaskarżone przez którąkolwiek ze stron postępowania, wobec czego uzyskało przymiot ostateczności.

W sprawie niespornym jest również, że skarżący G.B. dwukrotnie wnioskami z 22 lutego 2022 r. i 24 kwietnia 2023 r. zwracał się do organu pierwszej instancji o podjęcie zawieszonego postępowania, ten zaś konsekwentnie postanowieniem z 20 kwietnia 2022 r., które uzyskało przymiot ostateczności, a następnie postanowieniem z 14 czerwca 2023 r. odmawiał podjęcia zawieszonego postępowania, argumentując swoje stanowisko w tym zakresie uprzednio wydanym postanowieniem z 25 czerwca 2021 r. o zawieszeniu postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając zaś zaskarżonym postanowieniem o utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona przesłanka pozwalająca Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Radomsku na podjęcie zawieszonego postępowania, ponieważ zobowiązany nadal nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem z 18 lutego 2021 r., mocą którego organ pierwszej instancji, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nałożył obowiązek dostarczenia w terminie do 31 lipca 2021 r.: zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu, nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzonego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Stanowisko organu odwoławczego jest jednak błędne i nie zasługuje na aprobatę w świetle materiału aktowego sprawy. Uwadze organu drugiej instancji umknął bez wątpienia fakt, że postanowienie PINB w Radomsku z 18 lutego 2021 r., w którym upatruje on przesłanek do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, zostało usunięte z obrotu prawnego mocą ostatecznego postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 kwietnia 2021 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wspomniane rozstrzygnięcie, co potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zostało poddane sądowej kontroli z punktu widzenia jego legalności, wobec czego funkcjonuje ono w obrocie prawnym i wywołuje określone skutki prawne. Co istotne, sam organ zażaleniowy drugiej instancji w motywach zaskarżonego postanowienia (str. 3) dostrzegł co prawda fakt uchylenia postanowieniem z 15 kwietnia 2021 r. rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z 18 lutego 2021 r., niemniej jednak z powyższej okoliczności, wyciągnął wadliwe wnioski, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest zebranie kompletnego materiału dowodowego, który winien zostać poddany wnikliwej analizie i ustalenie na jego podstawie niewadliwego stanu faktycznego sprawy.

Lektura zebranego materiału dowodowego dowodzi również, że w toku prowadzonego ponownie postępowania wyjaśniającego organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, nie wydał powtórnie postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud., mocą którego inwestor zostałby zobowiązany do przedłożenia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle akt sprawy brak jest również podstaw by twierdzić, że organ pierwszej instancji na gruncie rozpatrywanej sprawy skutecznie uruchomił postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i art. 51 Pr. bud. i w toku wspomnianego postępowania decyzją wydaną, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. lub art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, co mogłoby ewentualnie uzasadniać trafność stanowiska organów orzekających o braku podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że w judykaturze sądów administracyjnych kwestia nałożenia na inwestora w toku postępowania naprawczego obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy nie jest postrzegana jednolicie. Na tym tle zarysowały się dwa przeciwne poglądy. Zgodnie z pierwszym stanowiskiem, postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 50 i art. 51 Pr. bud. nie daje podstaw do żądania przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu naprawczym nie jest dopuszczalne stosownie analogii z art. 48 ust. 2 pkt 2 Pr. bud., bowiem przepis ten odnosi się do legalizacji samowoli budowlanej. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo jeżeli przepis szczególny przewiduje taką możliwość (vide: wyroki NSA z: 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2162/16, 20 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 3047/18, 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2665/18, 16 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1451/09, 24 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 561/21, wyrok WSA w Białymstoku z 5 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 250/20 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z drugim poglądem, nie ma jakichkolwiek powodów uzasadniających różnicowanie pozycji inwestora w ten sposób, że w przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę musi on przy braku planu miejscowego legitymować się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy (decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), a w przypadku wykonania inwestycji bez wymaganego pozwolenia kwestia jej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miałaby być pomijana i pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą właściwych organów administracji. Prowadziłoby to do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16). Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego jest sprawdzenie zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami określającymi ład przestrzenny. Tylko wówczas bowiem inwestycja będzie spełniać te same warunki zgodności z prawem co inwestycja zrealizowana od początku na podstawie i zgodnie z pozwoleniem na budowę. Oznacza to, wobec braku miejscowego planu, konieczność zbadania zgodności zrealizowanej inwestycji z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego). Składy orzekające sądów odnosząc się przy tym do argumentu, że obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy żądania dostarczenia ekspertyz i innych dokumentów, co oznacza, że w postępowaniu organy nadzoru budowlanego nie można żądać przedłożenia decyzji lokalizacyjnej (o warunkach zabudowy), podkreślają, że postępowanie naprawcze ma na celu doprowadzenie już wykonanych robót do stanu do stanu zgodnego z prawem. Istota decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie naprawcze jest dwuetapowe. W pierwszym etapie organ wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wydanie takiej decyzji jest uzasadnione, jeśli istnieją możliwości zalegalizowania samowoli. Decyzja wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie legalizuje samowoli i nie rozstrzyga jeszcze o losie samowoli budowlanej. Decyzja legalizująca samowolę budowlaną wydawana jest na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wskazywana zgodność z prawem to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny. W wielu orzeczeniach NSA wyrażone zostało stanowisko, że stan zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego - prawa budowlanego oznacza niewątpliwie zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie naprawcze nie może bowiem stanowić "narzędzia" do obejścia przepisów prawa. Nie można zatem wykluczyć, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 organ nadzoru budowlanego może oceniać wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z miejscowym planem lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, czy lokalizacyjną, chociaż brak tu podobnych przepisów jak w art. 48 ust. 2, ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2 (vide: wyroki NSA z: 14 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 603/07, 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 534/08, 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2477/10, 3 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 755/11, 30 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 857/12, 22 października 2014 r. sygn. akt II OSK 956/13, 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2775/15, 11 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 559/19, 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1139/19, 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1834/17 - dostępne w CBOSA). W wyroku z 5 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 140/20 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pod pojęciem "stanu zgodnego z prawem" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. należy rozumieć nie tylko zgodność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi i przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, ale także zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi, w tym przepisami dotyczącymi ochrony środowiska.

Stanowisko, według którego w postępowaniu naprawczym może być potrzeba zażądania od inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy dla danego obszaru brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prezentowane jest także w piśmiennictwie (por. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wincenciak, Komentarz aktualizowany do art. 51 Prawa budowlanego. Stan prawny: 2018.01.01, LEX).

Wobec powyższego organy przedwcześnie i z naruszeniem art. 97 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. odmówiły podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Stwierdzone wyżej uchybienia organów obu instancji, obligowały Sąd do uchylenia wydanych w sprawie postanowień organów obu instancji.

Kontynuując postępowanie organy winny na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału aktowego, ponownie ocenić i rozważyć czy w stanie faktycznym sprawy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania i wobec tego, czy zachodzą przesłanki do podjęcia zawieszonego postępowania. Wydając odpowiadające przepisom obowiązującego prawa rozstrzygnięcie w tym przedmiocie organ rzetelnie umotywuje swoje stanowisko w tym zakresie.

Dodać w tym miejscu trzeba, że z poczynionych w toku postępowania sądowego ustaleń wynika, że 23 października 2022 r., a więc w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego jeszcze wydanie postanowień organów obu instancji, zmarł współwłaściciel działki nr ew. [...], objętej spornym postępowaniem - M.A. Organy zobowiązane są wobec tego uwzględnić powyższą okoliczność w ponownie prowadzonym postępowaniu i podjąć czynności zmierzające do ustalenia następców prawnych zmarłego celem zapewnienia im możliwości wzięcia w nim udziału.

Ustosunkowując się następnie do zarzutów i wniosków skargi podkreślić trzeba, że postanowieniem z 23 listopada 2023 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SO/Łd 17/23 Sąd oddalił wniosek G.B. o wymierzenie Łódzkiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Łodzi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie w terminie skargi. Następnie zaś Sąd postanowieniem z 30 listopada 2023 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 960/23 odrzucił skargę G.B. o wymierzenie Łódzkiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Łodzi grzywny za niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1661/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonania stawu.

Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że obecnie toczące się postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy stawu, w którym zostały wydane poddane kontroli tutejszego Sądu rozstrzygnięcia organów obu instancji, nie jest kontynuacją postępowania wszczętego w 2012 r., które zostało zakończone zakopaniem stawu przez inwestora G.A., co potwierdzono protokołem oględzin z 28 kwietnia 2014 r. Obecnie toczy się nowe postępowanie administracyjne dotyczące stawu wykopanego przez inwestora w 2016 r. Powoływanie się więc przez skarżącego na wydane wówczas decyzje administracyjne pozostaje bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Ówczesne postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomsku z 9 czerwca 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie legalności budowy stawu na działce w m. S., gm. Ż. nr [...], obręb S. – sprawa PINB 7355/153/TF/2012.

Zbyteczne jest wobec tego wielokrotne przekładanie do akt sprawy wydanych w poprzednio toczącym się postępowaniu decyzji oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1661/19, którym bezwzględnie związane są organy orzekające w toku ponownie prowadzonego postepowania jak i tutejszy Sąd. Wspomniane dokumenty znajdują się w przekazanych wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych aktach administracyjnych sprawy niniejszej i tutejszy Sąd zapoznał się z ich treścią. Podkreślić trzeba, że we wspomnianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, nie nakazał likwidacji stawu. Zwrócił natomiast uwagę na konieczność prawidłowej kwalifikacji prawnej spornego stawu jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr. bud.

Jeśli chodzi o ferowane konsekwentnie w toku całego postępowania żądanie skarżącego dotyczące likwidacji stawu, wyjaśnić trzeba, że o tym czy dojdzie do zakopania stawu, nie decyduje wola skarżącego, ale obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Na gruncie przepisów Prawa budowlanego nakaz rozbiórki jest ostatecznością. Sankcja tego rodzaju może być zastosowana tylko wówczas, gdy w świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest prawnej możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej względnie brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego. Natomiast, jeśli zachodzi prawna możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego bądź naprawczego, w zależności od trybu w jakim organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie, to ewentualny efekt tego postępowania zależy od tego, czy inwestor zainteresowany jest legalizacją samowoli budowlanej.

Dodać w tym miejscu trzeba, że poza zakresem zainteresowania i kontroli Sądu pozostaje również ocena wydanych w odrębnym postępowaniu administracyjnym decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić należy, że uchylenie w toku postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie warunków zabudowy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie kończy postępowania w sprawie warunków zabudowy. Efektem decyzji kasacyjnej Kolegium jest konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie o tym, czy postępowanie o warunkach zabudowy zostało zakończone nie decyduje skarżący.

Jeśli zaś chodzi o załączoną do pisma procesowego G.B. z 27 listopada 2023 r. decyzję Starosty Radomszczańskiego z 22 stycznia 2013 r. oraz pismo z 23 sierpnia 2013 r., to nie dotyczą one prowadzonego obecnie postępowania i pozostają bez istotnego wpływu na jego wynik.

Kończąc rozważania Sąd zwraca uwagę, że ostateczny wynik spornego postępowania dotyczącego legalności wykonania stawu nie jest przesądzony, zaś wydane w jego następstwie ostateczne rozstrzygnięcie może zostać ewentualnie poddane sądowej kontroli pod kątem jego zgodności z przepisami obowiązującego prawa.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota odpowiada równowartości wpisu sądowego od skargi.