Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 690/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2519
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk,, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Suszec na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 24 lutego 2023 r. nr NPII.4131.1.158.2023 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr LII/469/2023 Rady Gminy Suszec z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXI/176/2020 Rady Gminy Suszec z dnia 9 lipca 2020 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Suszec - jako sprzecznej z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r., poz. 2519), zwanej dalej u.c.p.g., w związku z art. 11 ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1549), zwanej dalej ustawą nowelizującą, w związku z art. 7 Konstytucji RP.

Tą zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałą nadano nowe brzmienie § 8 ust. 7 i 8 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Suszec (załącznik do uchwały Nr XXI/176/2020 Rady Gminy Suszec z dnia 9 lipca 2020 r. - Dz. Urz. Woj. ŚI. z 2020 r. poz. 5618 z późn. zm.), zwanego dalej regulaminem.

Przed dokonaniem powyższej nowelizacji, zapisy § 8 ust. 7 i 8 regulaminu obowiązywały w brzmieniu:

§ 8 ust. 7: "Nieczystości ciekłych zgromadzonych w zbiornikach bezodpływowych należy pozbywać się z częstotliwością adekwatną do ilości zużytej wody i pojemności zbiornika bezodpływowego w sposób uniemożliwiający przepełnienie zbiornika i gwarantujący ochronę środowiska przed zanieczyszczeniem, jednak nie rzadziej niż raz na pół roku".

§ 8 ust. 8: "Osadów ściekowych zgromadzonych w zbiornikach przydomowych oczyszczalni ścieków należy pozbywać się z częstotliwością określoną w instrukcji ich eksploatacji".

Po nowelizacji zapisy te otrzymały następujące brzmienie:

§ 8 ust. 7: "Nieczystości ciekłych gromadzonych przejściowo w zbiornikach bezodpływowych należy pozbywać się z częstotliwością adekwatną do ilości zużytej wody i pojemności zbiornika bezodpływowego w sposób uniemożliwiający przepełnienie zbiornika i gwarantujący ochronę środowiska przed zanieczyszczeniem, jednak nie rzadziej niż raz na pół roku";

§ 8 ust. 8: "Nieczystości ciekłych gromadzonych przejściowo w osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków należy pozbywać się z częstotliwością określoną w instrukcji ich eksploatacji".

Obowiązek dokonania zmiany regulaminu wynikał z art. 11 ustawy nowelizującej. Zgodnie z tym przepisem, rady gmin w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy zobowiązane zostały do dostosowania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy do zmian z niej wynikających. Zmianą, która spowodowała konieczność nowelizacji regulaminu była zmiana dokonana na mocy art. 2 pkt 1 lit. a) ustawy nowelizującej, wprowadzająca nową definicję "nieczystości ciekłych" poprzez objęcie tym pojęciem również ścieków gromadzonych przejściowo w osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał na treść art. 4 ust. 2 pkt 3 u.p.c.g., który nakłada na organ stanowiący gminy obowiązek określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W ocenie organu nadzoru dokonana kwestionowaną uchwałą nowelizacja regulaminu nie stanowi pełnej realizacji upoważnienia zawartego w ustawie. W istocie bowiem nie określono częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych gromadzonych w osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków. Przyjęcie przez Radę, że częstotliwość opróżniania osadników określa wyłącznie instrukcja ich eksploatacji jest niewystarczające i niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.p.c.g. Prawidłowa realizacja upoważnienia ustawowego w omawianym zakresie wymaga jasnego określenia częstotliwości pozbywania się m.in. nieczystości ciekłych, tak by adresat uchwały nie miał wątpliwości co do treści przedmiotowej normy.

Ponadto w ocenie organu nadzoru, realizacja upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.p.c.g. w zakresie sposobu i częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, wymaga kompleksowego uregulowania przedmiotowej materii zarówno w odniesieniu do zbiorników bezodpływowych jak również wobec osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków. Wobec tego pominięcie przez Radę określenia w sposób jasny częstotliwości opróżniania osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków należy zakwalifikować jako niedostosowanie przepisów regulaminu do zmian wynikających z ustawy nowelizującej.

W konsekwencji Wojewoda uznał, że konieczne jest stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości. Pozostawienie w obrocie prawnym regulacji dotyczących sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości bez pełnego uregulowania kwestii częstotliwości wykonywania tych czynności, powoduje, że przepis zmieniający nie spełnia swojej funkcji w zakresie dostosowania regulaminu do znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W świetle powyższego, w ocenie organu nadzoru, Rada Gminy istotnie naruszyła przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 u.p.c.g. w związku z art. 11 ustawy nowelizującej, w związku z art. 7 Konstytucji RP.

Organ nadzoru zwrócił ponadto uwagę, że wymienienie w § 1 kwestionowanej uchwały (we wprowadzeniu do wyliczenia) aktu zmieniającego uchwałę Nr XXI/176/2020, w której dokonywane są zmiany, jest zbędne i wprowadza chaos prawny.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Gmina Suszec zarzuciła naruszenie:

1. art. 4 ust. 2 pkt 3 u.p.c.g. poprzez stwierdzenie, że regulacja zawarta w kwestionowanej uchwale nie stanowi pełnej realizacji upoważnienia zawartego w tym przepisie, gdy tymczasem Rada Gminy określiła precyzyjnie częstotliwość pozbywania się nieczystości ciekłych poprzez odesłanie do instrukcji obsługi poszczególnych przydomowych oczyszczalni ścieków, które jednoznacznie określają z jaką częstotliwością dla danej oczyszczalni należy pozbywać się nieczystości ciekłych gromadzonych w osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków;

2. art. 91 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40), zwanej dalej u.s.g., poprzez brak wykazania i uzasadnienia dla twierdzenia, że Gmina nie zrealizowała w pełni upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.p.c.g.;

3. art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości, podczas, gdy organ nadzoru wskazuje na wadliwość jedynie § 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały, i do tego powinno ograniczyć się rozstrzygniecie nadzorcze;

4. art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione stwierdzenie naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa przez Radę Gminy poprzez ocenę, że regulacja § 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, prowadzące do skutków, jakie nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, gdy tymczasem organ nadzoru nie wykazał i nie uzasadnił, że doszło do naruszenia prawa i to w stopniu istotnym;

5. art. 165 ust. 2 oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady sądowej ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego;

6. art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez przesłanie Gminie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały w dniu 22 lutego 2023 r. i przesłanie samego rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu 24 lutego 2023 r. przez co organ nadzoru uniemożliwił Gminie czynny udział w postępowaniu nadzorczym, pozbawiając Gminę prawa do rzetelnego i realnego odniesienia się do zarzutów z zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego.

Wskazując na powyższe skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w całości.

Skarżąca obszernie przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Wskazała m.in., że organ nadzoru w swoich rozważaniach pominął kwestię merytorycznej niemożności jednoznacznego określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych w osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków z uwagi na fakt zróżnicowania częstotliwości tego pozbywania się uzależnionego od rodzaju przydomowej oczyszczalni, jej cech konstrukcyjnych, technicznych, wielkości, ładunku docierającego do oczyszczalni, ilości osób wytwarząjących nieczystości ciekłe, temperatury otoczenia. Czynniki te uwzględnione są dla konkretnej przydomowej oczyszczalni ścieków, szczególnie dla częstotliwości usuwania nieczystości ciekłych, a częstotliwość ich usuwania uzależniona jest od wszystkich wskazanych wyżej czynników.

W ocenie skarżącej odwołanie się w przedmiotowej uchwale do instrukcji obsługi nie pozbawia tej normy charakteru generalnego i abstrakcyjnego, gdyż nakazuje nieograniczonemu kręgowi adresatów (wszyscy posiadacze i przyszli posiadacze przydomowych oczyszczalni ścieków) stosować się do tego zapisu.

Z kolei brak odniesienia do wymogów technologicznych, technicznych, eksploatacyjnych wskazanych w instrukcjach obsługi i tym samym określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków w instrukcjach obsługi i wskazanie w uchwale w sposób jednoznaczny, np.: że częstotliwość ta ma być nie rzadsza niż raz na kwartał, doprowadzić może do sytuacji, w której w przydomowych instalacjach, w których zgodnie z instrukcją obsługi usuwanie nieczystości odbywać się ma jeden raz na rok lub jeden raz na 3 lata, może doprowadzić do nieprawidłowego działania oczyszczalni lub nawet całkowitego zaprzestania jej funkcjonowania i w konsekwencji do zanieczyszczania środowiska. Takie określenie częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków, niezgodne z instrukcją obsługi danej domowej oczyszczalni ścieków może doprowadzić do jej zniszczenia i szkody w majątku jej właściciela.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, a odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi przytoczył na poparcie swojego stanowiska wybrane orzeczenia sądów administracyjnych.

Dodatkowo, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 10 k.p.a., organ nadzoru wskazał, że prawo organu nadzoru do zastosowania względem organu jednostki samorządu terytorialnego środka nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wynika z art. 91 u.s.g. Przepisy tej ustawy nie określają, jakie czynności procesowe obowiązany jest podjąć organ nadzoru. Obowiązek wszczęcia postępowania wynika z treści art. 91 ust. 2 i 5 u.s.g., W ocenie organu nadzoru odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w tym wypadku polega na obowiązku powiadomienia organu jednostki samorządu terytorialnego o wszczętym postępowaniu. Formalne wszczęcie postępowania nadzorczego, ze względu na jego specyfikę, następuje dopiero po dokonaniu przez organ nadzoru oceny zgodności aktu organu gminy z prawem, czyli po przeprowadzeniu wszelkich czynności wyjaśniających. Dopiero, gdy organ nadzoru uzna, że istnieje podstawa do zakwestionowania uchwały, wszczyna postępowanie nadzorcze. Ponadto zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy wykaże się, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych wpływających na wynik sprawy.

Na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2023 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej zwróciła uwagę, że art. 4 u.p.c.g. nakłada obowiązek określenia w regulaminie zasad, m.in. w zakresie częstotliwości pozbywania się nieczystości, co nie oznacza, że częstotliwość ta ma być określona w jednostkach czasu. Ponadto żaden przepis prawa nie wskazuje sposobu, w jaki należałoby tę częstotliwość określić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu.

Na wstępie zauważyć przyjdzie, że rozpoznając skargę na rozstrzygniecie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, rozstrzygając m.in. to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały. Przedmiotem oceny Sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo. Kontrola Sądu ma zatem charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność.

W pierwszej jednak kolejności odnieść się przyjdzie do zarzutu natury formalnej, tj. do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 10 k.p.a. Wskazać tutaj przyjdzie, że postępowanie nadzorcze nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 5 u.s.g., w postępowaniu nadzorczym przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że m.in. przepis art. 10 k.p.a. znajdzie w postępowaniu nadzorczym jedynie odpowiednie zastosowanie. Celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena zgodności z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi uchwały lub zarządzenia organu gminy, a nie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Te bowiem, co do zasady, nie mają zastosowania w procedurze podejmowania uchwały lub wydawania zarządzenia. Zgodzić się należy z organem nadzoru, że ewentualne naruszenie art. 10 k.p.a. w procedurze nadzorczej można by brać pod uwagę jedynie w przypadku, gdy takie naruszenie miałoby lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Ze stanowiska organu nadzoru wynika jednak dalej idący wniosek, a mianowicie taki, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania skierowane do organu jednostki samorządu terytorialnego, ma wyłącznie na celu uczynienie zadość wymogom formalnym. Takie stanowisko, jakkolwiek dopuszczalne, to zdaniem Sądu prowadzi do konkluzji, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego skierowane z niewielkim wyprzedzeniem w stosunku do momentu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, jest całkowicie zbędne i stanowi fikcję wypełnienia przez organ nadzoru obowiązków procesowych. Skoro tak, to logicznym i racjonalnym następstwem takiego toku rozumowania winno być pominięcie tej czynności procesowej. Przy takim rozumieniu odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu nadzorczym, komentowany zarzut jest nieuzasadniony.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że istota sporu pomiędzy Gminą a organem nadzoru sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy określenie w przedmiotowej uchwale częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych poprzez odesłanie do instrukcji eksploatacji urządzeń służących do ich gromadzenia, stanowi wypełnienie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.

Rozstrzygając tę zasadniczą kwestię przypomnieć przyjdzie zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana aktem prawa miejscowego wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Kwestionowana przez organ nadzoru uchwała jest aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Ten sam przepis stanowi delegację ustawową dla podjęcia takiej uchwały. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy. To właśnie z tego ostatnio wymienionego przepisu wynika, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.). Komentowany przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w tym przepisie elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny.

W ocenie Sądu, Rada Gminy uchwalając zmiany w regulaminie dopuściła się pominięcia uchwałodawczego polegającego na nieokreśleniu częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Wskazać bowiem należy, że postanowienie znowelizowanego § 8 ust. 8 regulaminu wskazujące, że nieczystości ciekłych gromadzonych przejściowo w osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków należy pozbywać się z częstotliwością określoną w instrukcji ich eksploatacji - nie stanowi o wypełnieniu przez Radę normy kompetencyjnej. Regulacja ta nie jest wystarczająca, gdyż w istocie nie określa żadnej częstotliwości, natomiast regulamin winien określać w jakich minimalnych odstępach czasowych należy pozbywać się nieczystości ciekłych (jak często). Taka regulacja nie realizuje zatem upoważnienia do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z nieruchomości, gdyż instrukcja obsługi, która nie jest aktem prawnym, nie może zastępować powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa miejscowego w zakresie częstotliwości opróżniania tych zbiorników. Ponadto, posiadacze oczyszczalni przydomowych mogą nie dysponować instrukcjami ich eksploatacji i opróżniać je z osadów ściekowych według swego uznania.

Dodać przyjdzie, że powyższe rozważania i ocena prawna wpisują się w utrwaloną i jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych przy jednoczesnym braku akceptacji przeciwnych poglądów (por. m.in. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 123/19; z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 461/20; WSA w Łodzi z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 404/15; z dnia 28 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 199/21; WSA w Warszawie z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 913/21; z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 281/21; z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 275/21; WSA w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 368/21; WSA w Gdańsku z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 285/20; z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 371/20).

Skład obecnie orzekający nie znalazł dostatecznych powodów do podważenia tego stanowiska, co musiało doprowadzić do uznania, że zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 3 u.p.c.g. poprzez stwierdzenie, że regulacja zawarta w kwestionowanej uchwale nie stanowi pełnej realizacji upoważnienia zawartego w tym przepisie, jak również zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 oraz ust. 3 u.s.g. poprzez brak wykazania i uzasadnienia dla twierdzenia, że gmina nie zrealizowała w pełni upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.p.c.g. - okazały się nieusprawiedliwione.

Odnosząc się kolejno do pozostałych zarzutów skargi wskazać przyjdzie, co następuje:

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości, podczas, gdy organ nadzoru wskazuje na wadliwość jedynie § 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że prawidłowa realizacja upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.p.c.g. w zakresie sposobu i częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, wymaga kompleksowego uregulowania zarówno w odniesieniu do zbiorników bezodpływowych jak również wobec osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków. Pominięcie określenia częstotliwości opróżniania osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków stanowi zatem niedostosowanie regulaminu do zmian wynikających z ustawy nowelizującej. W konsekwencji zasadnie uznał organ nadzoru, że konieczne jest stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości.

Za nieusprawiedliwiony należało też uznać zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione stwierdzenie naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa przez Radę Gminy, poprzez ocenę, że regulacja § 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, prowadzące do skutków, jakie nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, gdy tymczasem organ nadzoru nie wykazał i nie uzasadnił, że doszło do naruszenia prawa i to w stopniu istotnym. Tak skonstruowany zarzut mógłby zostać uznany za zasadny jedynie w sytuacji, gdyby Sąd nie przychylił się do stanowiska, że § 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.p.c.g. Skoro jednak w ocenie Sądu doszło do takiego naruszenia, to konsekwencją musiało być uznanie, że uchybienie to stanowi istotne naruszenie prawa. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że brak wymaganego przez ustawę obligatoryjnego elementu, jaki musi się znaleźć w treści uchwalonego aktu prawa miejscowego oznacza istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności takiego aktu. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w art. 4 ust. 2 u.p.c.g., ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17).

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 165 ust. 2 oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady sądowej ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Z kolei zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Konstytucyjna zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi podstawową i immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także publicznoprawnej. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (w tym organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności. Z tak przyznaną samodzielnością w zakresie wykonywania zadań publicznych musi być oczywiście powiązana ochrona owej samodzielności, która realizuje się poprzez konstytucyjną gwarancję ochrony sądowej samorządu. W niniejszej sprawie zasada ta nie została naruszona. Rozstrzygnięcie nadzorcze oparte zostało wyłącznie o kryterium legalności i tylko w oparciu o to kryterium nastąpiła ingerencja organu nadzoru w prawodawczą działalność gminy. Natomiast ochrona sądowa jest właśnie realizowana w niniejszym postępowaniu, jednakże opiera się ona również wyłącznie na kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r., poz. 2492).

Odnosząc się na koniec do wskazywanego na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej zakresu regulacji art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który jak słusznie zauważono nakazuje określenie zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących m.in. częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych, nie zmienia w niczym dokonanej przez Sąd oceny. Zwrócić bowiem przyjdzie uwagę, że powołany przepis wymaga, aby owe zasady były szczegółowe. Tym bardziej zatem trudno byłoby uznać, że proste odesłanie do instrukcji eksploatacji, bez skonkretyzowania jakichkolwiek innych kryteriów, stanowić miałoby określenie szczegółowych zasad, o których mowa w komentowanym przepisie.

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, co musiało skutkować jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259).

Na marginesie dostrzec przyjdzie, choć pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy, że wobec postępu technicznego i coraz bardziej zaawansowanych technologii stosowanych w produkcji i eksploatacji przydomowych oczyszczalni ścieków, delegacja ustawowa cedująca na gminy obowiązek określenia w regulaminie częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych w opisany wyżej sposób, jest archaiczna i nieadekwatna do stosowanych obecnie w budownictwie rozwiązań. Nie trudno bowiem wyobrazić sobie, że w konkretnych przypadkach sztywna regulacja określająca obowiązek pozbywania się nieczystości we wskazanych interwałach czasowych, może być nie tylko sprzeczna z zaleceniami producenta urządzenia, ale wręcz może prowadzić do uszkodzenia instalacji względnie do osiągnięcia efektu przeciwnego do tego, jakiemu instalacje te mają służyć. Tego rodzaju argumenty, jakkolwiek słuszne i zasadne z punktu widzenia współczesnych technologii i interesu użytkowników, to nie dają jednak sądowi administracyjnemu podstaw do dokonywania wykładni wbrew prawu, ani tym bardziej do tworzenia norm, które z przepisów prawa nie wynikają.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl