Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 375/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 3, art. 5 ust. 4, art. 7 ust. 4, art. 8 ust. 1, art. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1538
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Dnia 7 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 1 lutego 2023 r. nr LXXII/2132/23 w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej przy ulicach [...] i [...] oraz [...] bez numeru w Ł. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Łodzi na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28 marca 2023 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 1 lutego 2023 r. nr LXXII/2132/23 w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej przy ulicach [...] i [...] oraz [...] bez numeru w L. - w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa tj.:

- art. 5 ust. 3 i ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez błędną interpretację i zastosowanie wykładni rozszerzającej polegającej na uznaniu, że tereny pod inwestycję są terenem produkcyjnym, przez co dopuszczono wyjątek umożliwiający lokalizację inwestycji pomimo sprzeczności ze Studium, w sytuacji, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, że tereny te mają charakter produkcyjny;

- art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ma charakter uznaniowy, w znaczeniu dowolny, podczas gdy podjęcie tego rodzaju uchwały wymaga wzięcia pod uwagę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

- art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez przekroczenie przez Radę Miejską w Łodzi granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, co doprowadziło do złamania naczelnych zasad planowania przestrzennego, tj. zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju;

- art. 17 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 specustawy mieszkaniowej, poprzez brak wprowadzenia odpowiednich rozwiązań komunikacyjnych, w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne wskazują, że zaprojektowana przez inwestora obsługa komunikacyjna polegająca na skierowaniu całego ruchu z zaprojektowanych budynków wyłącznie na ulicę [...] spowoduje nadmierne obciążenie istniejącego układu komunikacyjnego;

- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego i nakazu działania na podstawie i w granicach prawa poprzez brak sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały, co uniemożliwia dokonanie oceny jej legalności.

Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o stwierdzenie uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 7 ust. 4 i art. 8 ust. 1-3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1538). Jak wynika z § 1 uchwały, na rzecz wnioskodawcy B. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w Ł. ustalono lokalizację inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią handlowo-usługowa wraz z garażami podziemnymi i parkingami naziemnymi, ciągami pieszo-jezdnymi, terenami zielonymi i rekreacyjnymi oraz urządzeniami budowlanymi, instalacjami zewnętrznymi wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, ciepła systemowego na nieruchomościach lub ich częściach przy ulicach [...] i [...] oraz [...] bez numeru w Ł., obejmujących działki lub ich części o nr: [...], [...], [...],[...] i [...] w obrębie [...] oraz inwestycji towarzyszącej polegającej na budowie uzbrojenia terenu w zakresie budowy sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej i rozdzielczej sieci ciepłowniczej na działkach lub częściach działek nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], w obrębie [...]. Planowany sposób zagospodarowania terenu obejmuje budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią handlowo-usługową i garażami podziemnymi, dróg dojazdowych i ciągów pieszo-jezdnych z parkingami naziemnymi, placów zabaw, terenów zielonych i rekreacyjnych oraz niezbędnej infrastruktury w dwóch etapach. Wysokość budynków od 13 m do 25 m przy ilości kondygnacji od 4 do 7. Wskaźnik intensywności zabudowy stanowić będzie 0,92. Projektowana powierzchnia biologicznie czynna - minimum 16 238 m 2, co stanowi wskaźnik równy 49,14%. Projektowana ilość mieszkań w bryle budynku od 54 do 98. Obsługa komunikacyjna inwestycji zaplanowana została poprzez 4 zjazdy z ulicy [...], będącej drogą publiczną.

We wniosku podano w jakim zakresie planowana inwestycja nie uwzględnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto, że inwestycja ta jest częściowo sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, jednakże powołując się na art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, dołączył do wniosku dokumenty, które w jego ocenie potwierdzają wcześniejsze produkcyjne wykorzystanie terenu.

Dla terenu wnioskowanej inwestycji obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 9 lutego 2022 r., dotyczącą części obszaru Miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: [...],[...],[...], do terenów kolejowych.

Na terenie Miasta Łodzi obowiązuje uchwała Rady Miejskiej w Łodzi Nr [...] z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie utworzenia Parku [...] ulicy [...] wraz z jej zmianą, przyjętą uchwałą Nr [...] z dnia 31 sierpnia 2016 r. (inwestycja znajduje się poza obszarem Parku [...] ulicy [...]).

Na terenie Miasta Łodzi obowiązuje "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi", przyjęte uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r., zmienione uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi". Uchwałą Nr [...] z dnia 1 lutego 2023 r. Rada Miejska w Łodzi, pomimo licznych zastrzeżeń zawartych w uzasadnieniu do projektu uchwały postanowiła o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

Zdaniem Wojewody Łódzkiego uchwała Rady Miejskiej w Łodzi Nr [...] z dnia 1 lutego 2023 r. istotnie narusza prawo i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Przepis art. 5 ust. 3 i 4 specustawy mieszkaniowej stanowi, że inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane.

W opinii Wojewody w stosunku do nieruchomości, na której ma powstać inwestycja nie została spełniona przesłanka "terenu produkcyjnego". W zakres tego przepisu nie wchodzą tereny, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych - i obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane - jednak są na tych terenach realizowane już inne funkcje (np. usługowe, magazynowe, rekreacyjne). Za taką wykładnią art. 5 ust. 4 ustawy przemawia zasada wykładni prawa exceptiones non sunt extendendae zakazująca rozszerzającej wykładni wyjątków, tymczasem wskazany przepis jest właśnie wyjątkiem od art. 5 ust. 3. Co za tym idzie, wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz zasady ujętej w art. 5 ust. 3 ustawy, a nie wyjątku wprowadzonego ust. 4 tego przepisu. Wojewoda stwierdził, że wolą ustawodawcy było, aby mocą art. 5 ust. 4 "uwolnić" wskazane w tym przepisie kategorie terenów, które nie mogły zostać wykorzystane pod budownictwo mieszkaniowe bez zmiany zapisów studium. W niniejszym stanie faktycznym taka sytuacja jednak nie zachodzi, bowiem zgodnie z zapisami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" nieruchomości objęte uchwałą znajdują się na terenie o symbolu M2 - Strefa Ogólnomiejska, Jednostka Funkcjonalno-Przestrzenna: Tereny zabudowy mieszkaniowej jedno - i wielorodzinnej niskiej, dla których ustalono jako dopuszczalne przeznaczenie - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej do 8 mieszkań w budynku, usługowej. Zatem nie zachodzi tu konieczność zwolnienia terenów z funkcji uniemożliwiającej zabudowę mieszkaniową, bowiem zabudowa mieszkaniowa jest na tym terenie dopuszczona.

Ponadto, w ocenie Wojewody wątpliwości budzi wykazanie przez wnioskodawcę, że tereny, na których realizowana ma być inwestycja były w przeszłości wykorzystywane na cele produkcyjne. We wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji wnioskodawca stwierdził, że teren inwestycji jest placem po byłej działalności produkcyjnej. Jak wynika z wniosku (str. 13): "W 1976 roku rozpoczęto, a w 1981 roku przekazano do eksploatacji na wnioskowanym terenie siedzibę Zakładu Budowlano - Remontowego Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. W roku 1993 Zakład Budowlano - Remontowy zmienił profil działalności i funkcjonował jako niezależny podmiot pod nazwą Zakład Budowlano - Usługowy "[...]. Zakład zajmował się produkcją elementów betonowych (płyty chodnikowe, krawężniki) oraz produkcją roślinną. Produkcja ta odbywała się zarówno na potrzeby własne wykorzystywana np. przy urządzaniu nowych terenów przy blokach budowanych bądź będących w zasobach Spółdzielni, jak i komercyjnie do sprzedaży ogólnodostępnej. Zakład zlokalizowany był na całym terenie inwestycji. (...) Zakład produkcyjny mieścił się na terenie inwestycji do 1998 r., kiedy to teren został sprzedany". Do wniosku dołączono sądowy odpis wniosku z 5 kwietnia 1995 r. Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] o ujawnienie w KW [...] budynków stanowiących własność Spółdzielni: magazyn główny, magazyn materiałów łatwopalnych, budynek biurowy transportu, garaże, betoniarnia, warsztat samochodowy, szklarnia z zapleczem, budynek produkcji pomocniczej z odpylarnią, budynek administracyjny, trafostacja, wraz z mapą stanowiącą szkic zgodny z mapą z ewidencji gruntów dla działki nr [...], na której oznaczono budynki. Przedstawiony przez inwestora wniosek wzbudził wątpliwości Prezydenta Miasta Łodzi, co do spełnienia przesłanki "terenów produkcyjnych".

Jak wynika z uzasadnienia do projektu zaskarżonej uchwały, granice terenu inwestycji nie pokrywają się w całości z granicami działki nr [...], której dotyczył odpis sądowy. Różnica dotyczy działek nr [...] i nr [...], których nie obejmował obszar działki nr [...]. Budynek produkcji pomocniczej z odpylarnią, betoniarnia czy magazyny świadczyłyby o produkcyjnym wykorzystywaniu części terenu, wątpliwości jednak budzi czy działalność prowadzona w szklarni z zapleczem (produkcja roślinna) jest przeznaczeniem, umożliwiającym skorzystanie z wyjątku określonego w art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Ostatecznie, pomimo wskazanych w uzasadnieniu projektu uchwały szeregu wątpliwości, Prezydent Miasta Łodzi stwierdził, że: "o ile nie budzi wątpliwości obecne nieprodukcyjne wykorzystanie całego terenu inwestycji, o tyle jednoznacznie nie zostało wskazane produkcyjne wykorzystanie całego terenu w przeszłości. Ponieważ jednak wątpliwości co do wcześniejszego produkcyjnego wykorzystania terenu dotyczą nie więcej niż 5% terenu inwestycji (około 750 m2), z czego część została zaplanowana jako teren powierzchni biologicznie czynnej a na części, w lokalizacji nieistniejących już szklarni, zlokalizowana została część budynku oznaczonego literą "D " (...), uznano, że zastosowanie może mieć art. 5 ust. 4 specustawy". Pomimo zastrzeżeń wskazywanych w uzasadnieniu do uchwały przez Prezydenta Miasta Łodzi, Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę ustalającą lokalizację przedmiotowej inwestycji, co w ocenie Wojewody prowadzi do nieuprawnionego dokonania rozszerzającej wykładni art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Z brzmienia art. 5 ust. 4 nie wynika bowiem, że jakakolwiek część terenu objętego inwestycją mieszkaniową, może znajdować się poza terenem wykorzystywanym w przeszłości jako tereny produkcyjne.

Biorąc pod uwagę, że - jak wynika ze strony internetowej Spółdzielni [...] w roku 1975 wmurowano kamień węgielny pod pierwszy budynek mieszkalny w osiedlu [...], a w 1976 roku oddano ten budynek do zasiedlenia - nr [...] przy ul. [...], naturalnym wydaje się, że w pobliżu mającego powstać bardzo dużego osiedla mieszkaniowego, Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zajęła znajdujący się w pobliżu teren z przeznaczeniem na magazynowanie materiałów niezbędnych przy budowie, produkcję pomocniczą, garaże na środki transportu, szklarnię związaną z produkcją roślinności wykorzystanej do nasadzeń na powstającym osiedlu. Lata 1976 - 1980 to okres najbardziej dynamicznego rozwoju Spółdzielni i przyrostu zasobów. Na dzień 31 grudnia 1979 roku Spółdzielnia posiadała 465 budynków mieszkalnych i 1.445.984 m2 powierzchni użytkowej mieszkań. Teren przy ulicy [...] był zatem w istocie zapleczem budowy, a nie terenem produkcyjnym. Wykorzystanie tego terenu na cele produkcyjne kwestionują także mieszkańcy ul. [...] i [...], którzy w skierowanym do Wojewody Łódzkiego piśmie z dnia 28 lutego 2023 r. stwierdzają, że nigdy nie był to teren produkcyjny i nie pełnił funkcji przemysłowej. Celem zlokalizowanego tam Zakładu Budowlano - Remontowego Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] było zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych dla dzielnicy [...] i dlatego na tym terenie były magazynowane materiały budowlane, wykończeniowe, wyposażenie pomieszczeń sanitarnych i kuchennych. Znajdował się tam także budynek siedziby Spółdzielni oraz szklarnie, w których uprawiano rośliny i kwiaty do dekoracji osiedla [...], część terenu stanowił teren zielony przeznaczony pod uprawę roślin na potrzeby Spółdzielni.

W ocenie skarżącego, podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Łodzi oparła się wyłącznie na treści wniosku złożonego przez inwestora, pomijając wątpliwości wyrażone przez Prezydenta Miasta Łodzi w uzasadnieniu do projektu uchwały. Zaskarżona uchwała staje się niezgodna również z art. 5 ust. 3 tej ustawy, jest bowiem sprzeczna z obowiązującym na terenie Łodzi Studium w zakresie dopuszczalnych parametrów zabudowy. W "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi", przyjętym uchwałą Nr [...] w zakresie dotyczącym określenia obszaru przestrzeni publicznej oraz obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwałą Nr [...] z dnia 22 grudnia 2021 r. w zakresie dotyczącym określenia obszarów przestrzeni publicznej - projektowanych dróg, przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie o symbolu M2 - Strefa Ogólnomiejska, Jednostka Funkcjonalno-Przestrzenna: Tereny zabudowy mieszkaniowej jedno - i wielorodzinnej niskiej, dla których ustalono jako dopuszczalne przeznaczenie - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej do 8 mieszkań w budynku, usługowej. Obowiązujące Studium miasta Łodzi, dopuszcza na terenie o symbolu M2 maksymalną wysokość zabudowy - nie wyżej niż 12 m, z dopuszczeniem przewyższeń ze względów uzasadnionych kompozycyjnie - nie wyżej niż 20 m. Tymczasem w zaskarżonej uchwale dopuszczono wysokość zabudowy od 13 m do 25 m. W ustaleniach ogólnych studium wskazano, że "w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się korektę przyjętych wartości wysokości nowej zabudowy o maksymalnie 10%", co jednak oznacza, że maksymalna wysokość zabudowy narusza ustalenia polityki przestrzennej miasta. Ponadto, w § 4 analizowanej uchwały określono minimalną liczbę mieszkań - 212 i maksymalną liczbę mieszkań – 406, przewiduje się realizację łącznie 5 budynków mieszkalnych. Powyższe oznacza, że w każdym z budynków przewiduje się realizację ponad 40 mieszkań (przy uwzględnieniu minimalnej liczby 212 mieszkań). Wobec tego liczba mieszkań ustalona w uchwale znacznie przewyższa ustalenia Studium w tym zakresie. Ustalenia te potwierdza zarówno treść wniosku jak i uzasadnienie do projektu uchwały. W uzasadnieniu tym Prezydent Miasta Łodzi stwierdził, że: "Projektowana zabudowa ze względu na gabaryty daleko wykraczające poza ograniczenia określone w mpzp oraz w Studium, narusza wynikającą ze studium strategię rozwoju miasta polegającą na ograniczaniu możliwości rozwoju zabudowy wielorodzinnej poza obszarem Współczesnego Rozwoju Strefy Wielkomiejskiej, wpływając niekorzystnie na warunki życia mieszkańców zabudowy jednorodzinnej w szczególności w rejonie ulicy [...], ze względu na znaczne obciążenie komunikacyjne tej ulicy powodujące wzrost szkodliwych emisji. Realizacja planowanej zabudowy, o wysokości do 25 m, jest mniej korzystna niż postulowane w Studium działania na rzecz poprawy atrakcyjności terenów". W uzasadnieniu tym podkreśla się także, że teren, którego wniosek dotyczy od strony południowej, zachodniej i północnej otoczony jest budynkami jednorodzinnymi z udziałem obiektów usługowych. Są to niewysokie budynki jednokondygnacyjne i dwukondygnacyjne, położone na małych działkach o średniej powierzchni 300 m 2. Od strony wschodniej natomiast, za ul. [...], w odległości ponad 100 m od projektowanych budynków, znajdują się tereny wielkich zespołów mieszkaniowych z przewagą zabudowy wielorodzinnej. W obowiązującym dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, istniejąca zabudowa jednorodzinna wraz z zabudową przewidzianą na terenach niezabudowanych tworzy harmonijną całość, poprzez utworzenie jednostki urbanistycznej 1MN z zabudową jednorodzinną szeregową, wzdłuż ulicy [...], a następnie jednostki 1MWn z zabudową wielorodzinną, o gabarytach nawiązujących do zabudowy jednorodzinnej, z ograniczeniem ilości mieszkań do 8. Określenie w Planie jednostki 1MN oznacza utworzenie wnętrza urbanistycznego ulicy [...] z poszanowaniem wartości historycznej układu ulic w strefie ochrony konserwatorskiej. Kwestia harmonijnego powiązania nowej zabudowy z zabudową istniejącą ma w tym przypadku szczególne znaczenie z uwagi na fakt, że teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z terenem objętym wnioskiem inwestora określony został w Studium jako strefa ochrony konserwatorskiej elementów rozplanowania - strefa C.

W przeciwieństwie do planowanego we wniosku sposobu zagospodarowania terenu, należy stwierdzić, że ustalenia zawarte w mpzp spełniają wymóg zachowania ładu przestrzennego, przy istniejących uwarunkowaniach. Zdaniem Wojewody społeczne cele stanowiące ratio legis specustawy mieszkaniowej nie mogą być realizowane kosztem innych wartości, w tym ładu przestrzennego. Nie sposób też zaakceptować, że realizowanie zabudowy poza systemem funkcjonującym w ramach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, spowoduje powstanie poważnych konfliktów przestrzennych oraz szkody dla mieszkańców i istniejącej zabudowy i infrastruktury komunikacyjnej. Ład przestrzenny powinien umożliwiać właściwe funkcjonowanie życia społecznego. Celem specustawy mieszkaniowej było wprowadzenie ułatwień w realizacji inwestycji mieszkaniowych, ale nie kosztem zakłócenia ładu przestrzennego. Wojewoda podkreślił, że realizacja inwestycji, na którą Rada Miejska w Łodzi wyraziła zgodę oznacza złamanie podstawowych wartości planowania przestrzennego. W strefie, gdzie ma powstać inwestycja struktury przestrzenne są czytelnie ukształtowane od dziesiątków lat i jest to zabudowa jednorodzinna. Obowiązujące w Łodzi Studium dopuszcza na tym terenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną do 8 mieszkań w budynku oraz usługową. Brak zatem przeszkód, aby na terenie tym powstała zabudowa zgodna ze studium, która będzie przecież zaspokajała potrzeby mieszkaniowe gminy, a jednocześnie nie zaburzy ładu przestrzennego.

Co więcej, Wojewoda stwierdził, że zaprojektowana przez inwestora obsługa komunikacyjna, która ma być realizowana poprzez 4 zjazdy z ulicy [...] jest nie do zaakceptowania, biorąc pod uwagę jakość tej drogi i usytuowanie budynków położonych przy ul. [...], które znajdują się tuż przy granicy ulicy. Uwagi dotyczące poprawienia układu komunikacyjnego w tym obszarze były zgłaszane przez mieszkańców podczas wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego uchwałą Nr [...].

Wojewoda stwierdził następnie, że kolejną kwestią, która narusza porządek prawny jest brak uzasadnienia do zaskarżonej uchwały. Wprawdzie żaden przepis ustawy nie nakazuje sporządzenia takiego uzasadnienia, lecz nie ulega wątpliwości, że organy władzy publicznej działające w trybie specustawy nie zostały zwolnione z obowiązku prawidłowego motywowania swoich rozstrzygnięć w tak istotnych sprawach, jak kształtowanie przestrzeni, zarówno z uwagi na interes indywidualny (inwestora), jak i publiczny (społeczności lokalnej, właścicieli sąsiednich nieruchomości). Zdaniem Wojewody Rada musi podać konkretne, merytoryczne argumenty, uzasadniające takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Merytoryczne uzasadnienie motywów jest tym bardziej istotne, gdy dotyczy uchwały uznaniowej jaką niewątpliwie jest uchwała podejmowana na podstawie specustawy mieszkaniowej. Wynika to z tego, że rada gminy "bierze pod uwagę", wskazane w art. 7 ust. 4 przesłanki: "stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy" oraz "wynikające z ustaleń studium potrzeby i możliwości rozwoju gminy". Nie może zatem budzić wątpliwości, że skoro ustawodawca powierzył organowi kolegialnemu gminy ostateczne rozstrzygnięcie co do ustalenia lub nie konkretnej wnioskowanej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej - uchwała tego organu musi wskazywać i wyjaśniać motywy decyzji w indywidualnej sprawie, z uwzględnieniem treści wniosku, procedury uchwałodawczej w tym opinii i uzgodnień oraz lokalnych warunków stanu zagospodarowania i stanu zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych i przesłanek wskazanych przez ustawę. Zdaniem skarżącego, brak uzasadnienia uchwały będącej przedmiotem niniejszej skargi, powoduje istotną wadliwość uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności w całości. Treść uzasadnienia do projektu uchwały zawiera szereg zastrzeżeń dotyczących przedmiotowej inwestycji, zwłaszcza w kontekście spełnienia przesłanek wynikających z art. 5 ust. 3 i ust. 4 specustawy mieszkaniowej. W takiej sytuacji Rada Miejska powinna dokonać głębokiej analizy stanu faktycznego, tymczasem podjęła uchwałę zgodną z wnioskiem inwestora nie argumentując swojego stanowiska w żaden sposób. Również w przekazanej organowi nadzoru dokumentacji brak jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu o takiej treści. Odejście od reguł określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wymaga wykazania, że jest to absolutnie niezbędne - w ocenie rady gminy - w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, występujących na terenie gminy, w kontekście potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Łodzi, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie.

W ocenie organu administracji publicznej treść normatywna przepisu art. 5 ust. 4 ustawy jest jasna i nie wymaga skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Skarżący bezzasadnie odwołuje się do wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, a tym samym usiłuje uzupełnić przepis o treści w nim niewyrażone. Organ nie zgodził się tym samym z sugestią, że "[...] w zakres tego przepisu nie wchodzą tereny, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny [...] produkcyjne [...] - i obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane - jednak są na tych terenach realizowane już inne funkcje (np. usługowe, magazynowe, rekreacyjne) [...]". Organ zaznaczył, że zaskarżona uchwała nie stoi w sprzeczności z uzasadnieniem do projektu ustawy. Inwestycja mieszkaniowa wielorodzinna (od 54 do 98 mieszkań w budynku) ma bowiem wykorzystywać teren, na którym z uwagi na funkcje określone w studium (budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i wielorodzinne do 8 mieszkań w budynku, usługowe) realizacja takiej zabudowy nie jest możliwa. Przy czym teren ten jest wyposażony w niezbędną infrastrukturę i spełnia wymagane standardy urbanistyczne. Inwestycja realizuje również pozostałe założenia ustawy: dotyczy budownictwa mieszkaniowego, pozytywnie wpłynie na likwidację deficytów jakościowych mieszkań w kontekście ich niskiego stanu technicznego, niedostatecznego wyposażenia w instalacje, spełniając przy tym wymogi lokalnych standardów urbanistycznych czy standardów ustawowych, dotyczy terenu zaniedbanego i niezagospodarowanego, ograniczy marnotrawstwo i degradację terenów możliwych do wykorzystania na inwestycje mieszkaniowe. W ramach działań poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały możliwość zastosowania przepisu art. 5 ust. 4 ustawy poddano wnikliwej analizie, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu projektu uchwały. Wnioskodawca przedłożył dokumenty świadczące o wcześniejszym (verba legis "w przeszłości były wykorzystywane") produkcyjnym wykorzystaniu terenu objętego wnioskiem przez Zakład Remontowy Spółdzielni Mieszkaniowej [...], a następnie przez Zakład Budowlano-Usługowy [...], który zajmował się między innymi produkcją elementów betonowych. Przedstawił odpis wniosku spółdzielni z dnia 5 kwietnia 1995 r. o ujawnienie w księdze wieczystej budynków związanych lub służących działalności produkcyjnej, mianowicie magazynu głównego, magazynu materiałów łatwopalnych, budynku biurowego transportu, garaży, betoniarni, warsztatu samochodowego, szklarni z zapleczem, budynku produkcji pomocniczej z odpylarnią, budynku administracyjnego, trafostacji, wraz z mapą stanowiącą szkic zgodny z mapą z ewidencji gruntów dla działki nr [...], na której oznaczono ww. budynki. Uzyskano ponadto z Łódzkiego Ośrodka Geodezji informacje o sposobie użytkowania gruntów objętych wnioskiem (działki nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...]) w latach 1976-1995, to jest wówczas, gdy była tam prowadzona działalność produkcyjna, o której mowa w poprzednim akapicie, rodzaj użytku "[...]" dla działek nr [...] i nr [...] oznacza tereny przemysłowe, natomiast rodzaj użytku "dr" dla działek nr [...] i nr [...] oznacza drogi. Z kolei dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią element krajowego systemu informacji o terenie, mają charakter danych urzędowych i dają możliwość dokonania oceny spełnienia wymogu "poprodukcyjnego charakteru terenu objętego planowanym przedsięwzięciem.

Ponadto, zgromadzone zostały informacje o wcześniejszych ustaleniach dokumentów planistycznych dla tego terenu. W opracowaniu pt. "Prognoza oddziaływania na środowisko ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: [...],[...],[...], do terenów kolejowych" we fragmencie "Zagospodarowanie i sąsiedztwo" czytamy: " - teren poprodukcyjny - teren rozmieszczony pomiędzy ulicami: [...],[...] i [...], o utwardzonej nawierzchni w postaci płyt betonowych". Organ zaznaczył, że zgodnie z planowanym sposobem zagospodarowania (załącznik nr 2 do Uchwały Nr [...]) w granicach działek nr [...] i nr [...] zostanie urządzony teren biologicznie czynny, którego brak sprzeczności z ustaleniami studium (uchwała Nr [...]) jest oczywisty. Teren inwestycji, w tym wspomniane działki, znajduje się w jednostce funkcjonalno-przestrzennej strefy ogólnomiejskiej oznaczonej symbolem "M2" i określonej w karcie jednostki jako teren zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej niskiej. Zgodnie z kartą ustaleń dla tej jednostki powierzchnia biologicznie czynna powinna stanowić min. 25%. Pojęcie "terenów produkcyjnych" nie posiada definicji legalnej. Zbliżonym pojęciem "terenów produkcji" posługuje się rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do których zalicza tereny produkcji przemysłowej, tereny produkcji energii, tereny składów i magazynów oraz tereny przemysłu portowego. Wspomniana wcześniej zabudowa istniejąca na terenie objętym wnioskiem (betoniarnia, budynek produkcji pomocniczej z odpylarnią, magazyny) odpowiada temu pojęciu, co przemawia za jego kwalifikowaniem jako terenu produkcyjnego. Wobec tego zdaniem organu działalność prowadzona w przeszłości na terenie objętym inwestycją uzasadnia zakwalifikowanie tego terenu jako teren produkcyjny w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy. Rada Miejska w Łodzi wzięła ponadto pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ podkreślił, że wniosek został pozytywnie zaopiniowany przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną, składającą się z osób o wykształceniu i doświadczeniu zawodowym związanym bezpośrednio z teorią i praktyką planowania przestrzennego, opiniującą zarówno projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju stanowią podstawowe elementy oceny dokonywanej przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną. Spełniony zatem został wymóg określony w art. 7 ust. 12 pkt 1 ustawy. Zdaniem organu nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy poprzez brak wprowadzenia odpowiednich rozwiązań komunikacyjnych. Przepisy art. 7 ust. 12 i 14 ustawy jasno i jednoznacznie wskazują organy opiniujące i uzgadniające wniosek. W zakresie, w jakim projektowana inwestycja przebiega przez nieruchomości wchodzące w skład pasa drogowego, przylega do nieruchomości wchodzących w skład pasa drogowego lub powoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania pasa drogowego, wniosek podlega uzgodnieniu z zarządcą drogi. W niniejszej sprawie właściwy zarządca drogi nie wypowiedział się w terminie 21 dni od dnia otrzymania wniosku, co zgodnie z art. 7 pkt 15 ustawy uznaje się za uzgodnienie wniosku. Ponadto, inwestor do wniosku dołączył kopię decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 października 2022 r. znak: ZDiT-UU.40122.5.58.2022, zezwalającej na lokalizację 4 zjazdów z ul. [...], z której wynika, że obsługę komunikacyjna planowanej inwestycji zapewni ulica Mechaniczna. Organ wskazał, że z żadnego przepisu nie wynika obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały, jednakże w rozpatrywanym przypadku uzasadnienie zostało sporządzone, co czyni postawiony w tym zakresie zarzut bezprzedmiotowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

I. Skarga jest zasadna.

II. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), cytowanej dalej także w skrócie jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Należy przy tym dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

III. Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu uczyniono Uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi Nr LXXII/2132/23 z dnia 1 lutego 2023 r. sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej przy ulicach [...] i [...] oraz [...] bez numeru w Ł., określaną dalej jako "Uchwała". Podstawę prawną podjęcia Uchwały stanowiły przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.s.g." oraz przepisy art. 7 ust. 4 i art. 8 ust. 1-3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1538), cytowanej dalej w skrócie jako "specustawa mieszkaniowa".

IV. W pierwszej kolejności odnieść należy się do kwestii charakteru prawnego zaskarżonej Uchwały z punktu widzenia art. 3 § 2 P.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że charakter prawny tego aktu nie został wprost określony w przepisach. Jednakże w uzasadnieniu do projektu specustawy mieszkaniowej wskazano, że uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji, jako że nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie będzie automatycznie ingerować w ustalenia planu miejscowego (tak uzasadnienie do projektu specustawy - Druk nr VIII.2667 - https://sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=2667). Uchwała ta przy tym zawiera w sobie zarówno elementy charakterystyczne dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i decyzji o warunkach zabudowy. Uchwała wyznacza ramy inwestycyjne dla konkretnej lokalizacji i oznaczonego adresata. Uchwała ta z uwagi na ww. konkretny charakter nie jest aktem prawa miejscowego. Jak wskazano w orzecznictwie z takiego założenia wychodzi też ustawodawca, skoro w art. 8 ust. 2 specustawy mieszkaniowej stanowi, że uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Gdyby taka uchwała była aktem prawa miejscowego, to nie byłby konieczny przepis nakładający obowiązek jej opublikowania, gdyż taki obowiązek wynika już z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (zob. wyrok NSA z 16.02.2021 r., sygn. akt II OSK 2521/20; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że uchwała w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej należy do aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.

V. Wniesiona do tutejszego Sądu skarga została oparta o art. 93 u.s.g., stosownie do treści którego po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, że wojewoda nie był zatem ograniczonym żądnym terminem do jej wniesienia.

VI. Należy zauważyć, że art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwały organu sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W ustawie nie zdefiniowano jednak obu naruszeń. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22.07.2020 r., sygn. akt II SA/Bd 749/19).

VII. Przechodząc do kontroli zaskarżonej Uchwały należy w pierwszej kolejności wskazać, że art. 5 ust. 1 specustawy mieszkaniowej stanowi, iż inwestycji mieszkaniowych lub inwestycji towarzyszących nie lokalizuje się na terenach podlegających ochronie przed lokalizowaniem lub zabudową na podstawie odrębnych przepisów, chyba że w trybie przepisów przewidujących tę ochronę inwestor uzyska zgodę na lokalizację inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej. Przepis powołanego wyżej ust. 1 stosuje się odpowiednio do otulin form ochrony przyrody, rodzinnych ogrodów działkowych i obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Należy mieć także na uwadze, że stosownie do art. 7 ust. 2 i 3 specustawy mieszkaniowej ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie może obejmować terenów przeznaczonych pod inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym ani terenów wymagających uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych poza granicami administracyjnymi miast na cele nierolnicze, wynikającej z przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W realiach niniejszej sprawy bezsporne jest, że nie ziściły się przesłanki wynikające z ww. przepisów uniemożlwiające podjęcie zaskarżonej Uchwały.

W tym miejscu należy zauważyć, że art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej stanowi, że inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.

Zaskarżona do Sądu Uchwała obejmuje lokalizację inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią handlowo-usługową wraz z garażami podziemnymi i parkingami naziemnymi, ciągami pieszo-jezdnymi, terenami zielonymi i rekreacyjnymi oraz urządzeniami budowlanymi, instalacjami zewnętrznymi wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, ciepła systemowego na nieruchomościach lub ich częściach przy ulicach [...] i [...] oraz [...] bez numeru w Ł., obejmujących działki lub ich części o nr.: [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] oraz inwestycji towarzyszącej polegającej na budowie uzbrojenia terenu w zakresie budowy sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej i rozdzielczej sieci ciepłowniczej na działkach lub częściach działek nr: [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...] i [...], w obrębie [...].

Jak wynika ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" przyjętego uchwałą Nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r., zmienionego następnie uchwałami Nr VI/215/19 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2019 r. oraz Nr LII/1605/21 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 grudnia 2021 r., określanego dalej w skrócie jako "Studium", objęta Uchwałą inwestycja znajduje się na terenie o symbolu M2 - Strefa Ogólnomiejska, Jednostka Funkcjonalno-Przestrzenna: Tereny zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej niskiej. Dopuszczalne przeznaczenie określono jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej do 8 mieszkań w budynku, usługowej. Studium dopuszcza na terenie o symbolu M2 maksymalną wysokość zabudowy - nie wyżej niż 12 m, z dopuszczeniem przewyższeń ze względów uzasadnionych kompozycyjnie - nie wyżej niż 20 m.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Studium podkreślenia - co istotne z punktu widzenia dalszych rozważań - wymaga fakt, iż nie budzi żadnych wątpliwości, że działki na których ma być zrealizowana inwestycja są przeznaczone w Studium to zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej.

Jak wynika z akt sprawy podjęcie kwestionowanej Uchwały poprzedzono przeprowadzeniem procedury uruchomionej na wniosek inwestora złożony do Rady Miejskiej w Łodzi za pośrednictwem Prezydenta Miasta Łodzi zgodnie z art. 7 ust. 1 specustawy mieszkaniowej. W tym miejscu Sąd podkreśla, że analiza akt sprawy nie daje podstaw do sformułowania istotnych zastrzeżeń co do realizacji przez Prezydenta Miasta Łodzi czynności proceduralnych wymaganych przepisami specustawy mieszkaniowej, a w szczególności art. 7 ust. 10, ust. 12-15 i ust. 17.

VIII. Zasadnicza kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do spełniania przesłanek umożliwiających zastosowanie wyjątku określonego w art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, a tym samym możliwości przyjęcia zaskarżonej Uchwały.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że organ uchwałodawczy w podstawach prawnych zaskarżonej Uchwały nie wskazał przepisu art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, jego zastosowanie wynika w zasadzie z uzasadnienia projektu Uchwały oraz odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu, skoro organ uchwałodawczy, co nie jest sporne, przyjął Uchwałę na podstawie art. 5 ust. 4 pkt 1 specustawy mieszkaniowej, zważywszy, że jest to przepis mający charakter wyjątku od zasady, to winien ten przepis w podstawach prawnych Uchwały jednoznacznie wskazać. Powyższe stanowi w ocenie Sądu naruszenie § 139 w związku z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), uchybienie to jako nieistotne nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie Sądu.

Jak wskazano już wyżej zgodnie z art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Natomiast stosownie do art. 5 ust. 4 pkt 1 specustawy mieszkaniowej warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane.

Bezspornym jest, że pojęć użytych w art. 5 ust. 4 pkt 1 specustawy mieszkaniowej nie zdefiniowano. Z tego też względu należy uznać, że rozwiązanie zawarte w ww. przepisie, a przewidujące dopuszczalność wykorzystania na cele inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej określonych terenów, nawet w warunkach sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, musi być traktowane jako wyjątek w stosunku do zasady wynikającej z art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, a tym samym nie budzi żadnych wątpliwości, że norma ta nie podlega wykładni rozszerzającej. W piśmiennictwie słusznie wskazuje się, że za taką wykładnią art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej przemawia również zasada wykładni prawa exceptiones non sunt extendendae zakazująca rozszerzającej wykładni wyjątków (por. A. Lewińska-Karwecka, w: Specustawa mieszkaniowa. Komentarz, pod red. A. Jakubowskiego, Warszawa 2019). Taki zatem kierunek wykładni roztrząsanych przepisów odnosić się winien również do egzegezy pojęć użytych w art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej (por. wyrok NSA z 11.01.2022 r., sygn. akt II OSK 2376/21).

W ocenie Sądu dokonując wykładni nie można poprzestać, wbrew twierdzeniom organu podnoszonym w odpowiedzi na skargę, tylko na wykładni językowej. Nie można też pominąć uzasadnienia projektu specustawy mieszkaniowej, z którego wynika, że przepisy tej ustawy miały na celu umożliwienie lokalizacji inwestycji mieszkaniowych w szczególności tam, gdzie uchwalony plan miejscowy nie zapewnia zaspokojenia obecnych potrzeb mieszkaniowych gminy bowiem jego zmiana jest procesem długotrwałym. W uzasadnieniu tym wskazano także, że w celu wyeliminowania zidentyfikowanych barier zdecydowano się na rozwiązanie pozwalające z jednej strony zachować podstawowe wartości planowania przestrzennego, a z drugiej strony zrealizować zakładane ustawą cele. Punktem wyjścia jest pełne poszanowanie zasady, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni, podejmując decyzję, w formie uchwały, o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Realizacja tej inwestycji będzie możliwa tam, gdzie gmina przewidziała tereny pod budownictwo mieszkaniowe w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto inwestycje będą mogły być realizowane także na terenach, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usługi pocztowe, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane. W ten sposób pod budownictwo mieszkaniowe będą mogły zostać wykorzystane tereny, na których z uwagi na ich funkcje określone w studium nie jest to obecnie możliwe, a tereny te są wyposażone w niezbędną infrastrukturę i spełniają standardy urbanistyczne określone w projekcie (uzasadnienie do projektu specustawy - Druk nr VIII.2667 - https://sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=2667).

Jak jednoznacznie wynika z powołanego wyżej fragmentu uzasadnienia projektu specustawy mieszkaniowej, sam projektodawca zakładał, iż pod budownictwo mieszkaniowe będą mogły być wykorzystane tereny, na których z uwagi na ich funkcje określone w studium nie jest to obecnie możliwe. Mając na uwadze wskazane wyżej ustalenia wynikające ze Studium brak jest jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że z treści obowiązującego obecnie na terenie miasta Łodzi Studium wynika, że tereny objęte planowaną inwestycją są przeznaczone na cele mieszkaniowe, co wskazano już wyżej. Tym samym pojawia się zasadnicze pytanie, o możliwość, a przede wszystkim zasadność zastosowania w realiach niniejszej sprawy wyjątku wynikającego z art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej.

Bezsprzecznie wolą ustawodawcy było, aby mocą art. 5 ust. 4 "uwolnić" wskazane w tym przepisie kategorie terenów, które nie mogły zostać wykorzystane pod budownictwo mieszkaniowe bez zmiany postanowień studium i należy w tym zakresie w pełni podzielić stanowisko skarżącego.

Materiał zgromadzony w sprawie, przede wszystkim treść obowiązującego Studium, a także treść pisma z Urzędu Miasta Łodzi z dnia 19 stycznia 2022 r. – załączonego do skargi, wskazuje, że teren objęty zaskarżoną Uchwałą nie spełnia wymogów wyjątku z art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, a to z tej przyczyny, iż ze Studium wynika, że teren objęty zaskarżoną uchwałą to teren przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną lub wielorodzinną oznaczone symbolami M2, M4. Z ustaleń obowiązującego Studium nie da się zatem wywieść charakteru "produkcyjnego" terenów planowanej inwestycji mieszkaniowej, z tego też względu brak jest podstaw do "uwalniania" na szeroko rozumiane potrzeby mieszkalnictwa terenu objętego Uchwałą na cele mieszkaniowe, skoro Studium na takie cele ten teren już przewiduje (por. Wyrok NSA z 11.01.2022 r., sygn. akt II OSK 2376/21). Dodatkowym argumentem przemawiającym za słusznością tego poglądu jest fakt, że teren obejmujący dz. nr [...], [...], [...], [...], 533/5, określany był już w 1993 r. w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi jako teren o wiodącej funkcji mieszkalnej, co również w ujęciu historycznym potwierdza, że przeznaczenie tego terenu na szeroko rozumiane potrzeby mieszkalnictwa, a tym samym brak potrzeby "uwalniania" tego terenu.

Warto zauważyć, że w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że treść normatywna przepisu art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej jest jasna i nie wymaga skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, a ponadto w ramach działań poprzedzających podjęcie uchwały możliwość zastosowania wskazanego wyżej wyjątku poddano wnikliwej analizie co znalazło wyraz w uzasadnieniu projektu Uchwały.

Odnosząc się argumentów podnoszonych w odpowiedzi na skargę, zdaniem Sądu nie można zgodzić się z stwierdzeniem, że przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty świadczą o wcześniejszym produkcyjnym wykorzystaniu terenu, co uzasadnia zastosowanie wyjątku wynikającego z art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Podniesione przez skarżącego okoliczności, w tym, że Zakład Remontowy Spółdzielni Mieszkaniowej [...], a następnie Zakład Budowlano-Usługowy [...] zajmowały się produkcją elementów betonowych, nie świadczą w ocenie Sądu o tym, że mamy do czynienia z terenem produkcyjnym w rozumieniu art. 5 ust. 4 pkt 1 specustawy mieszkaniowej. Nie świadczy o tym także odpis wniosku rzeczonej spółdzielni z dnia 5 kwietnia 1995 r. o ujawnienie w księdze wieczystej budynków związanych lub służących działalności produkcyjnej, mianowicie magazynu głównego, magazynu materiałów łatwopalnych, budynku biurowego transportu, garaży, betoniarni, warsztatu samochodowego, szklarni z zapleczem, budynku produkcji pomocniczej z odpylarnią, budynku administracyjnego, trafostacji, wraz z mapą stanowiącą szkic zgodny z mapą z ewidencji gruntów dla działki nr [...], na której oznaczono ww. budynki.

W odpowiedzi na skargę, podobnie jak w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały, podniesiono, że z Łódzkiego Ośrodka Geodezji uzyskano informacje o sposobie użytkowania gruntów objętych wnioskiem (działki nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...]) w latach 1976-1995, to jest wówczas, gdy była tam prowadzona działalność produkcyjna. Rodzaj użytku "Ba" dla działek nr [...] i nr [...] oznacza tereny przemysłowe, natomiast rodzaj użytku "dr" dla działek nr [...] i nr [...] oznacza drogi. Odnosząc się do powyższych twierdzeń, abstrahując od ich zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, należy zauważyć, że potwierdzenia tych informacji nie można znaleźć w aktach sprawy.

W dalszej zaś kolejności należy stwierdzić, że – w kontekście podnoszonych przez organ ww. argumentów - zasadnicze wątpliwości w ocenie Sądu budzi możliwość, a przede wszystkim zasadność tak odległego w czasie sięgania wstecz w celu uzasadnienia zastosowania wyjątku wynikającego z art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Przyjmując bowiem taką koncepcję – jaka wynika z odpowiedzi na skargę oraz treści uzasadnienia projektu Uchwały - należałoby dojść do wniosku, że wykorzystanie terenu objętego wnioskiem w nieograniczonym czasowo zakresie w przeszłości, np. na początku XX wieku również uzasadniałoby zastosowanie ww. wyjątku, z czym z oczywistych względów zgodzić się nie można. Poza tym nie można tracić z pola widzenia kwestii zasadniczej, a mianowicie tego, że w Studium, podobnie jak w miejscowym planie z 1993 r., teren objęty przewidzianą w uchwale inwestycją przeznaczony jest na cele mieszkaniowe.

Już tylko na marginesie należy zauważyć, że zasadnicze wątpliwości co do możliwości zastosowania wyjątku z art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej miał sam Prezydent Łodzi. W uzasadnieniu projektu zaskarżonej Uchwały wskazano bowiem, że "o ile nie budzi wątpliwości obecne nieprodukcyjne wykorzystanie całego terenu inwestycji, o tyle jednoznacznie nie zostało wskazane produkcyjne wykorzystanie całego terenu w przeszłości. Ponieważ jednak wątpliwości co do wcześniejszego produkcyjnego wykorzystania terenu dotyczą nie więcej niż 5% terenu inwestycji (około 750 m2), z czego część została zaplanowana jako teren powierzchni biologicznie czynnej a na części, w lokalizacji nieistniejących już szklarni, zlokalizowana została część budynku oznaczonego literą "D " [...], uznano, że zastosowanie może mieć art. 5 ust. 4 specustawy", co słusznie zauważył skarżący. Zdaniem Sądu zgodzić należy się ponadto ze skarżącym, że z przepisów nie wynika, że w przypadku wątpliwości co do wcześniejszego produkcyjnego wykorzystania nawet części terenu objętego planowaną inwestycją, istnieje podstawa do zastosowania ww. wyjątku, tym bardziej że jak już wskazano wyżej wyjątków nie można interpretować rozszerzająco, a uzasadnienie projektu Uchwały w powyższym zakresie nie może zostać uznane za przekonywujące.

Co więcej, w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że inwestycja mieszkaniowa wielorodzinna (od 54 do 98 mieszkań w budynku) ma bowiem wykorzystywać teren, na którym z uwagi na funkcje określone w studium (budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i wielorodzinne do 8 mieszkań w budynku, usługowe) realizacja takiej zabudowy nie jest możliwa. Twierdzenie to wydaje się tylko potwierdzać, że na etapie projektowania Uchwały usilnie poszukiwano uzasadnienia dla zastosowania wyjątku z art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Zdaniem Sądu nie budzi żadnych wątpliwości, że zamierzeniem ustawodawcy było realizowanie inwestycji mieszkaniowych zgodnie z postanowieniami studium. Powyższe zaś twierdzenie jednoznacznie wskazuje na podjęcie uchwały wprost sprzecznej z postanowieniami Studium i przychylenie się do wniosku inwestora.

Mając na uwadze powyższe rozważania w ocenie Sądu brak było jakichkolwiek podstaw do uzasadniających zastosowanie wyjątku z art. 5 ust. 4 pkt 1 specustawy mieszkaniowej, gdyż teren objęty wnioskiem przeznaczony jest w Studium na cele mieszkaniowe i nie spełnia przesłanek wynikających z art. 5 ust. 4 pkt 1 specustawy mieszkaniowej.

IX. Wobec braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie wyjątku z art. 5 ust. 4 ustawy, w sprawie należało rozważyć zastosowania art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, a więc dokonać oceny, czy planowana inwestycja jest niesprzeczna z obowiązującym dla tego terenu Studium. Rację również w tym zakresie należy przyznać Wojewodzie Łódzkiemu, że zaskarżona Uchwała pozostaje w sprzeczności z treścią obowiązującego Studium. Jak wskazano już wyżej przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie o symbolu M2 - Strefa Ogólnomiejska, Jednostka Funkcjonalno-Przestrzenna: Tereny zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej niskiej, dla których ustalono jako dopuszczalne przeznaczenie - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej do 8 mieszkań w budynku, usługowej. Obowiązujące Studium dopuszcza na terenie o symbolu M2 maksymalną wysokość zabudowy - nie wyżej niż 12 m z dopuszczeniem przewyższeń ze względów uzasadnionych kompozycyjnie nie wyżej niż 20 m. Natomiast w zaskarżonej Uchwale dopuszczono wysokość zabudowy od 13 m do 25 m. W ustaleniach ogólnych studium w uzasadnionych przypadkach dopuszczono korektę przyjętych wartości wysokości nowej zabudowy o maksymalnie 10%, ale i tak oznacza to, że maksymalna wysokość zabudowy w zaskarżonej Uchwale narusza zasady polityki przestrzennej miasta. Sprzeczność zachodzi także w zakresie ilości mieszkań. W § 4 Uchwały określono minimalną liczbę mieszkań na poziomie 212 i maksymalną na poziomie 406, przy czym przewiduje się realizację łącznie 5 budynków mieszkalnych. Powyższe nakazuje przyjąć, że średnio w każdym z budynków przewiduje się realizację ponad 40 mieszkań. Wobec tego liczba mieszkań w Uchwale przewyższa ustalenia Studium w tym zakresie, które przewiduje 8 mieszkań w budynku. Uzasadnienie projektu Uchwały wskazuje także, że przekroczona została intensywność dla zabudowy wielorodzinnej określona w Studium.

Powyższe niechybnie oznacza, że treść Uchwały pozostaje w jednoznacznej i ewidentnej sprzeczności z ustaleniami Studium, co stanowi także o naruszeniu art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej. Mając na uwadze ww. rozważania, z których jasno wynika zasadność stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały, odnoszenie się na tym etapie do podnoszonych przez Wojewodę Łódzkiego kwestii związanych z obsługą komunikacyjną wydaje się bezprzedmiotowe.

Mając także na uwadze, że stosownie do postanowień Studium odnoszących się do obszaru MZ, główne cele polityki przestrzennej to podnoszenie jakości życia i zamieszkania, zwiększenie atrakcyjności inwestycyjnej miasta dla budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego i budownictwa wielorodzinnego o niskiej intensywności oraz kształtowanie, porządkowanie i uzupełnianie struktury przestrzennej, to nie można nie zgodzić się z tym, że planowana w Uchwale inwestycja narusza wskazane wyżej zasady.

X. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii konieczności uzasadnienia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na podstawie specustawy mieszkaniowej i podnoszonego w tym zakresie zarzutu w skardze, to wskazać należy, że ustawodawca nie przewidział wymogu uzasadnienia tego rodzaju uchwał. Katalog elementów jakie powinna zawierać taka uchwała określonych w art. 8 ust. 1 specustawy mieszkaniowej ma charakter wyczerpujący i nie wskazano w nim uzasadnienia takiej uchwały (por. Wyrok NSA z 11.01.2022 r., sygn. akt II OSK 2376/21). Wbrew opinii pełnomocnika organu wyrażonej w odpowiedzi na skargę (s. 5 odpowiedzi na skargę), do zaskarżonej uchwały nie sporządzono uzasadnienia, bowiem uchwala została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego bez uzasadnienia. W aktach sprawy znajduje się jedynie uzasadnienie do projektu uchwały jako w istocie uzasadnienie samej uchwały. Z powyższych względów chybione są te wywody skarżącego, jakoby brak uzasadnienia tej uchwały już tylko z tego względu wymagał stwierdzenia jej nieważności.

XI. Przeprowadzona sądowa kontrola legalności zaskarżonej Uchwały doprowadziła Sąd do wniosku, że Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, co było podstawą do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., w tym zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania obejmujące w tym przypadku kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego - wynagrodzenia reprezentującego skarżącego radcy prawnego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).