Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 908/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 140
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 66 § 1, art. 67 § 5, art. 75 § 1, art. 134 § 1, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.P. i Stowarzyszenia "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2581/20 w sprawie ze skargi T.P. i Stowarzyszenia "[...]" w W. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 czerwca 2021 r. oddalił skargę T.P. i Stowarzyszenia "[...]" w W. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący. Zaskarżyli to rozstrzygnięcie w całości, wnieśli o jego uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506), dalej: usg, w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, dalej: kc, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP przez:

– jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżącym nie przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie, a zaskarżona uchwała nie uszczupliła żadnych praw skarżących, podczas gdy interes prawny skarżących wynika z określonych norm prawa materialnego, tj. art. 140 kc, art. 21 ust. 1 i art. 63 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a chronione konstytucyjnie prawo własności skarżących zostało naruszone zaskarżoną uchwałą przez ograniczenie uprawnień skarżących do korzystania i dysponowania nieruchomością zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, tj. na cele rolne, zaś realizacja postanowień uchwały wywoła negatywne skutki w postaci zaburzenia stosunków wodnych, skażenia gleb, na których skarżący kasacyjnie prowadzą uprawy rolne oraz trwałego zanieczyszczenia wód wykorzystywanych do nawadniania pól uprawnych, a to na skutek zlokalizowania składowiska odpadów na działkach objętych zaskarżoną uchwałą, na których znajduje się, rozległy zbiornik wodny, do którego woda napływa samoczynnie także w okresach całkowitej suszy na skutek pełnej łączności hydraulicznej wód w zbiorniku z wodami podziemnymi albo występowania wód o charakterze źródliskowym – co jest przedmiotem ustaleń czynionych w toku prowadzonych postępowań administracyjnych;

– przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że samo podjęcie uchwały nie doprowadziło do naruszenia interesu skarżących, bowiem do wniesienia skargi nie legitymuje stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, podczas gdy samo przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 usg, które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności, stanowi naruszenie interesu prawnego i nie jest konieczne wykonanie planowanej inwestycji, a w konsekwencji praktycznie nieodwracalne zanieczyszczenie środowiska gruntowo-wodnego i degradacja ekosystemu, bowiem oddziaływanie na prawa i obowiązki nie musi urzeczywistniać się w chwili podjęcia uchwały, wystarczające jest bowiem stworzenie takiego stanu prawnego, że realizacja postanowień uchwały dotknąć może podmiot negatywnymi skutkami w razie spełnienia się okoliczności faktycznych regulowanych uchwałą;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez zaniechanie rozważenia całokształtu stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, w szczególności zaniechanie uwzględnienia, że:

– przed dniem wniesienia skargi w niniejszej sprawie S. sp. z o.o. rozpoczęła prace związane z inwestycją (następnie wstrzymane wobec wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt: II OSK 2109/17, uchylającego pozwolenie na budowę składowiska odpadów i interwencji Policji), na skutek których doszło do zaburzenia naturalnego środowiska tychże terenów, w tym dotyczącego wód podziemnych, co powoduje, że uchwała naruszyła przysługujące skarżącym prawo podmiotowe – prawo własności;

– skarżący wskazali, do jakich konkretnie naruszeń ich prawem chronionego własnego interesu lub uprawnienia doprowadził zaskarżony akt, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem, że żadne prawo podmiotowe skarżących nie zostało naruszone kwestionowaną uchwałą, wobec czego skarżącym nie przysługuje legitymacja skargowa, podczas gdy ze stanu faktycznego przedstawionego przez skarżących oraz z przedłożonych dokumentów (w tym pochodzących z prowadzonych postępowań administracyjnych) jednoznacznie wynika, że zaskarżona uchwała powoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości polegające w szczególności na braku możliwości prowadzenia upraw rolnych na skutek skażenia i pogorszenia stanu wód gruntowych wykorzystywanych do nawadniania pól uprawnych oraz na skutek zanieczyszczenia gleb i pogorszenia ich jakości i ich degradacji;

b) art. 67 § 5 ppsa w zw. z art. 75 § 1 ppsa przez zaniechanie doręczenia pełnomocnikowi skarżących odpisu pisma uczestnika postępowania S. sp. z o.o. z 28 maja 2021 r., co skutkowało naruszeniem zasady równości stron i uniemożliwieniem skarżącym zapoznania się z dokumentami złożonymi przez uczestnika wraz z przedmiotowym pismem, a także zajęcia stanowiska co do prawdziwości, kompletności i rzetelności złożonych dokumentów, zaś w przypadku wniesienia pisma z dnia 28 maja 2021 r. przez profesjonalnego pełnomocnika art. 66 § 1 ppsa przez zaniechanie zwrócenia pisma uczestnika i dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do ww. pisma, podczas gdy nie zostało ono prawidłowo doręczone bezpośrednio pełnomocnikowi skarżących, co skutkowało naruszeniem zasady równości stron i uniemożliwieniem skarżącym zapoznania się z dokumentami złożonymi przez uczestnika wraz z przedmiotowym pismem, a także zajęcia stanowiska co do prawdziwości, kompletności i rzetelności złożonych dokumentów.

Dodatkowo skarżący kasacyjnie wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów koncepcji budowy składowiska – 3 załączników do wniosku o decyzję środowiskową na okoliczność wpływu inwestycji posadowionej na działce przylegającej do nieruchomości skarżących, a tym samym legitymacji skargowej skarżących, wydruku księgi wieczystej nr [...] i wydruku księgi wieczystej nr [...] oraz mapy z Hydroportalu na okoliczność legitymacji skargowej T.P. i Stowarzyszenia "[...]".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania, S. sp. z o.o. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy K. wyraziła zgodę na wydzierżawienie na okres powyżej 3 lat wymienionych w tej uchwale nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego gminy K. i gminy P. z odstąpieniem od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy. Zgodnie z treścią uchwały nieruchomości te zostaną wykorzystane zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr 143/XXVIII/2005 Rady Gminy Płoniawy-Bramura z dnia 9 sierpnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 205 poz. 6730 ze zmianami) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Płoniawy-Bramura zmienionego uchwałą nr 38/VIl/2011 Rady Gminy Płoniawy-Bramura z dnia 18 maja 2011 r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Płoniawy-Bramura.

Skarżący opierają swoje zarzuty dotyczące zaskarżonej uchwały na fakcie przeznaczenia spornych działek na potrzeby składowiska odpadów, co ma naruszyć stosunki wodne, prowadząc do skażenia wód wykorzystywanych do nawadniania upraw oraz zagrozić uprawom ekologicznym prowadzonym na nieruchomościach znajdujących się w pobliżu spornych działek wymienionych w treści uchwały. Z faktu oddziaływania planowanej inwestycji na należące do nich nieruchomości skarżący kasacyjnie wywodzą swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy K. i to wokół tej problematyki skupiają się wywody skarżących.

Oceniając przesłankę wystąpienia po stronie skarżącej interesu prawnego trzeba zaznaczyć, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Rzeczą zatem strony skarżącej jest wykazanie, że kwestionowana uchwała naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 205/09).

Natomiast aby skarga mogła zostać uwzględniona należy wykazać, że po stronie organu stanowiącego gminy doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony. Przy czym, na co także zwraca uwagę orzecznictwo, ów interes musi być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny (zob. wyroki NSA z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/12, z 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14).

Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać to, że istnieje związek pomiędzy skarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną, oraz to, że uchwała wpływa na jego sferę materialnoprawną ograniczając lub pozbawiając go uprawnień (zob. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114).

Należy podnieść, że o określonym przeznaczeniu nieruchomości wskazanych w zaskarżonej uchwale nie decyduje ta uchwała, ale uchwały ustanawiające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obejmujące te nieruchomości tj. uchwała nr 143/XXVIII/2005 Rady Gminy Płoniawy-Bramura z dnia 9 sierpnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Płoniawy-Bramura oraz zmieniająca ją uchwała nr 38/VIl/2011 Rady Gminy Płoniawy-Bramura z dnia 18 maja 2011 r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Płoniawy-Bramura.

Stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał dotyczących wydzierżawiania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata. Jednocześnie, zgodnie z treścią art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawarcie umów dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata następuje w drodze przetargu, jednakowoż rada gminy może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Ocenić zatem należy, że kwestionowana uchwała stanowi jedynie realizację ustawowego uprawnienia rady gminy.

Argumentacja skarżących dotycząca wpływu planowanej inwestycji (składowiska odpadów) może świadczyć o istnieniu interesu prawnego w zaskarżeniu uchwał określających sposób wykorzystania spornych nieruchomości, tj. uchwał w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie może natomiast stanowić o istnieniu interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, której przedmiotem jest wyrażenie zgody na wydzierżawienie spornych nieruchomości bez zastosowania trybu przetargowego, co prawidłowo zostało wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny powziął co prawda (z urzędu) informację, iż postanowieniem z dnia 15 lutego 2023 r., wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1591/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T. P. i Stowarzyszenia "[...]" w W. na uchwałę Rady Gminy Płoniawy-Bramura w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Płoniawy-Bramura. Orzeczenie to pozbawione jest jednak waloru prawomocności. Uprawomocnienie się tego postanowienia oznaczać będzie, że i w tym zakresie nie doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących.

W świetle powyższych wywodów, z uwagi na niewykazanie przez skarżących w toku postępowania interesu prawnego do zaskarżenia uchwały w przedmiocie oddania w dzierżawę nieruchomości przeznaczonych na utworzenie składowiska odpadów, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 101 ust. 1 usg w zw. z art. 140 kc, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz naruszenia art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie niezasadne było przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów wskazanych w skardze kasacyjnej. Dowody te miały bowiem na celu wskazanie, że planowane składowisko odpadów oddziałuje na nieruchomości skarżących, co wskazuje na istnienie po ich stronie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Jak wywiedziono to powyżej, tak skonstruowana argumentacja wskazuje na istnienie interesu prawnego do zaskarżenia uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie uchwały w przedmiocie oddania spornych działek w dzierżawę. Oznacza to, że przeprowadzenie wnioskowanych dowodów uzupełniających nie prowadziłoby do rozwiania wątpliwości w zakresie możliwości zaskarżenia uchwały z 29 sierpnia 2018 r. i w sposób niezasadny prowadziłoby do przedłużenia się postępowania, co jest niedopuszczalne na gruncie art. 106 § 3 ppsa.

Ponadto, zgodnie z przepisem art. 106 § 3 ppsa, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 ppsa, stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 ppsa.

Co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu. Ogólnie zauważyć należy, że uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez WSA. Naczelny Sąd Administracyjny mógłby w takiej sytuacji przypisać naruszenie prawa WSA z przyczyn temu sądowi nieznanych. Podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 ppsa, zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza zatem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 ppsa. Odmienne zapatrywanie byłoby ewidentnie sprzeczne z treścią art. 183 § 1 ppsa.

Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących niedoręczenia skarżącym kasacyjnie odpisu pisma uczestnika postępowania z 28 maja 2021 r. i dopuszczeniu dowodu z dokumentów załączonych do tego pisma wskazać należy, że uczestnik ten reprezentowany był przez pełnomocnika niebędącego pełnomocnikiem wymienionym w art. 66 § 1 ppsa, w związku z czym pismo to nie było objęte obowiązkiem bezpośredniego doręczenia pomiędzy pełnomocnikami stron postępowania sądowoadministracyjnego.

Wskazać też należy, że wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 15 czerwca 2021 r. dopuścił dowód z dokumentacji załączonej do przedmiotowego pisma, ale nie dokumenty te nie miały wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnotować bowiem należy, że dokumenty dopuszczone w ramach tego dowodu dotyczyły prawidłowości planowanej inwestycji i braku negatywnego jej wpływu na pobliskie nieruchomości. Tymczasem jak wskazano powyżej, oddalenie skargi nastąpiło z powodu niewykazania przez skarżących ich interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie oddania spornego terenu w dzierżawę. Oznacza to, że brak doręczenia odpisów pisma uczestnika postępowania z 28 maja 2021 r. w trybie wyznaczonym przepisami art. 67 § 5 i art. 75 § 1 ppsa nie miał wpływu na wynik postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.