Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2226/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 301 ust. 1 i 2, art. 298 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 300 ust. 1 i 3 oraz art. 309 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 9 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2597/14 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2597/14 oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej. Z uzasadnienia wyroku wynika, że został on wydany w następującym stanie sprawy.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją z dnia [...] 2014 r., ustalił wymiar kary biegnącej od dnia 28 listopada 2013 r. za magazynowanie odpadów z naruszeniem warunków decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...], udzielającej zezwolenia na prowadzenie zbierania i transportu odpadów, w następującej wysokości:

1) 69,48 zł/dobę za magazynowanie odpadów o kodzie 170601 - odpady w postaci materiałów izolacyjnych zawierających azbest,

2) 12.726,95 zł/dobę za magazynowanie odpadów o kodzie 170605 - odpady w postaci materiałów konstrukcyjnych zawierających azbest.

W odwołaniu od tej decyzji Przedsiębiorstwo [...]Spółka z o.o. wniosło o odstąpienie od nałożenia kary i uznanie, że działania Spółki nie naruszyły w sposób rażący i umyślny warunków decyzji Starosty [...]. Spółka przyznała, że teren nigdy nie posiadał stałego ogrodzenia, jednakże wielokrotnie stosowane było ogradzanie i oznakowanie, które jednak systematycznie było niszczone i rozkradane (teren znajduje się w oddaleniu od siedzib ludzkich). Zainstalowane zamknięcie wjazdu na teren magazynowania odpadów spowodowało prawie całkowite wyeliminowanie ingerencji osób nieuprawnionych (podrzucania odpadów, kradzieży piasku). Przedłużający się czas magazynowania odpadów azbestowych, na skutek którego wystąpiły uchybienia wskazane w protokole kontroli, był spowodowany przewlekłością procedur administracyjnych związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę składowiska odpadów azbestowych, które Spółka otrzymała dopiero w październiku 2013 r.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania decyzją z dnia [...] 2014 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniach od 28 listopada do 11 grudnia 2013 r. przeprowadzono kontrolę w Przedsiębiorstwie [...] Spółka z o.o. w wyniku której stwierdzono, że na terenie dzierżawionym od gminy [...] w celu budowy i prowadzenia składowiska odpadów zawierających azbest magazynowane były płyty faliste cementowo-azbestowe oraz rury cementowe. Odpady były rozłożone na długości około 100 m i szerokości około 10 m. Teren ten jednak nie był ogrodzony ani oznakowany. Zgodnie z posiadaną przez Spółkę decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2012 r., udzielającą zezwolenia na prowadzenie zbierania i transportu odpadów, w której określono miejsce i sposób magazynowania odpadów, odpady o kodzie 170601 i o kodzie 170605 mogą być magazynowane czasowo na wydzielonym obszarze działki nr 1000 ogrodzonym i oznakowanym tablicami ostrzegawczymi. Zatem sposób magazynowania przedmiotowych opadów nie był zgodny z określonymi w decyzji warunkami, ponieważ teren magazynowania nie jest ogrodzony, brak jest tablic ostrzegawczych oraz zdarzają się odpady nieopakowane bądź nieułożone na paletach. Organ powołał się na treść art. 298 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm. - zwanej dalej "p.o.ś.") oraz wyjaśnił, że przepisy p.o.ś. w dziale IV Odraczanie, zmniejszanie oraz umarzanie podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych, zawartym w Tytule V Środki finansowo-prawne, wskazują na możliwość - po spełnieniu określonych w nich warunków - odroczenia, a następnie umorzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W skardze złożonej na powyższą decyzję Spółka zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 298 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 300 ust. 4 p.o.ś. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a przejawiające się w wymierzeniu kary biegnącej, w sposób nieodpowiadający przepisom regulującym tę karę, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości decyzji podjętej przez organ administracji;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na podstawie ustaleń protokołu z kontroli, w którym nie opisano dokładnie na czym naruszenia miały polegać, w szczególności zaś jaki miały rozmiar oraz nie odnotowano wszystkich uwag przedstawiciela strony,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie się od działania zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności zbadania twierdzeń przedstawiciela strony odnoszących się do braku zaniedbań przy wykonywaniu decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie zbierania i transportu odpadów,

- art. 301 ust. 1 i 2 p.o.ś., poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia kontroli zmierzającej do zmiany kary, pomimo poinformowania przez Spółkę o niezwłocznym usunięciu naruszeń,

- art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, która w niniejszej sprawie przybrała cechy oceny dowolnej, w szczególności poprzez zignorowanie twierdzeń strony skarżącej odnośnie wypełniania warunków nałożonych decyzją zezwalającą na prowadzenie zbierania i transportu odpadów i automatyczne przyjęcie, że strona skarżąca powinna ponosić odpowiedzialność za stan rzeczy będący skutkiem popełnionego przestępstwa,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia w treści decyzji nakładającej na stronę obowiązek zapłaty kary pieniężnej sposobu jej obliczenia, który dla strony jest zupełnie niezrozumiały i w konsekwencji pozwala na stwierdzenie, iż organy administracji dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia ogólnej zasady informowania stron.

W ocenie skarżącej, organy administracji oparły rozstrzygnięcie jedynie na podstawie ustaleń protokołu z kontroli, w którym nie opisano dokładnie na czym naruszenia miały polegać, w szczególności zaś jaki miały rozmiar oraz nie odnotowano wszystkich uwag przedstawiciela strony. Przede wszystkim organy zaniechały wyjaśnienia okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. faktu prawidłowego wykonywania decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. udzielającej zezwolenia na prowadzenie zbierania i transportu odpadów. Przedstawiciel strony już w trakcie kontroli, jak również w odwołaniu, podnosił, iż brak stosownego ogrodzenia i oznakowania był wynikiem czynników zewnętrznych, na które skarżąca nie miała wpływu, tj. rozkradania i niszczenia.

Skarżąca Spółka podkreśliła, że zobiektywizowany charakter odpowiedzialności administracyjnej był przedmiotem analiz NSA przy podejmowaniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 12 grudnia 2011 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 2/2011, której teza stanowi, że "w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres". W ocenie skarżącej, automatyzm w działaniu organów administracji i brak wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy prowadzi do naruszenia praw strony, jak również godzi w zasadę prawdy materialnej.

Spółka zarzuciła także, iż organ administracji naruszył art. 301 ust. 1 i 2 p.o.ś. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia kontroli zmierzającej do zmiany kary, pomimo poinformowania go o niezwłocznym usunięciu naruszeń. Niezwłocznie bowiem po przeprowadzeniu kontroli przedstawiciel skarżącej (ponownie) doprowadził miejsce składowania odpadów do stanu zgodnego z decyzją Starosty Wieluńskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę zauważył, że postępowanie dotyczące kary biegnącej od dnia 28 listopada 2013 r. za magazynowanie odpadów z naruszeniem warunków decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...], wszczęte zostało w wyniku ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 28 listopada do 11 grudnia 2013 r. przez [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] Delegatura w [...]. W trakcie kontroli stwierdzono, że sposób magazynowania przedmiotowych opadów nie jest zgodny z wymogami określonymi w decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2012 r., ponieważ teren magazynowania nie jest ogrodzony, brak jest tablic ostrzegawczych oraz zdarzają się odpady nieopakowane bądź nieułożone na paletach. Potwierdził to J. B. przyznając, że teren na którym magazynowano odpady niebezpieczne nigdy nie posiadał stałego ogrodzenia.

Z decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. wyraźnie wynikało, że teren magazynowania powinien być ogrodzony i oznakowany tablicami ostrzegawczymi (a więc nie jedynie od czasu do czasu, a stale ze względu na niebezpieczny charakter składowanych odpadów). Przeprowadzona kontrola jednoznacznie wykazała, że warunki te nie były spełnione. Teren nie był ani ogrodzony ani oznakowany. Na ocenę zaistniałej sytuacji i ustalenie podstaw do ustalenia kary biegnącej nie wpływa również fakt, że pozwolenie na budowę składowiska odpadów azbestowych Spółka otrzymała w październiku 2013 r. i uważa, że postępowanie to toczyło się przewlekle. Należy bowiem nadmienić, że sytuacja występująca w rozpatrywanej sprawie zasadniczo różniła się od objętej uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 12 grudnia 2011 r., wydaną w sprawie o sygn. akt II OPS 2/2011. Uchwała ta nie znajdowała zatem zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Sąd nie podzielił przekonania skarżącej, że organy zobowiązane były ustalić stopień zawinienia Spółki za powstałe naruszenia posiadanego zezwolenia. Niewątpliwie więc zachodziły podstawy do zastosowania art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. Żaden przepis ustawy Prawo ochrony środowiska nie wskazuje na subiektywny czynnik zawinienia jako na przesłankę wymierzenia kary pieniężnej. Jakkolwiek więc negatywnej oceny obiektywnej odpowiedzialności represyjnej wielokrotnie dokonywał Trybunał Konstytucyjny, m.in. na gruncie prawa celnego (orzeczenie TK z 1 marca 1994 r., U 7/93, OTK 1994, nr 1, poz. 5) oraz w wyroku z 3 listopada 2004 r., K 18/2003, OTK ZU 2004, nr 10A, poz. 103), to jednak trafny, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, jest pogląd K. Gruszeckiego, wyrażony w Komentarzu do ustawy Prawo ochrony środowiska (do art. 298 tej ustawy), że w obecnym stanie prawnym brak jest kryteriów umożliwiających ocenę zawinienia. Mogą to więc być jedynie postulaty de lege ferenda.

Sąd nadmienił, że organ poinformował skarżącą Spółkę, że przepisy p.o.ś. w dziale IV Odraczanie, zmniejszanie oraz umarzanie podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych, zawartym w Tytule V Środki finansowo-prawne, wskazują na możliwość odroczenia, a następnie umorzenia administracyjnej kary pieniężnej, po spełnieniu określonych w nich warunków.

Za nietrafny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 301 ust. 1 i 2 p.o.ś. poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli zmierzającej do zmiany kary, pomimo poinformowania przez skarżącego o niezwłocznym usunięciu stwierdzonych naruszeń. Kwestia ta nie może być przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Rola tego postępowania sprowadzała się bowiem jedynie do ustalenia wysokości kary biegnącej w związku ze stwierdzonym magazynowaniem odpadów z naruszeniem warunków decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. i wskazania początkowego terminu jej biegu. Dalsze kwestie podnoszone w skardze dotyczą ewentualnych podstaw do wydania kolejnej decyzji o ustaleniu kary biegnącej oraz decyzji o wymierzeniu kary. Z tej ostatniej dopiero będzie wynikało do kiedy należało naliczać tę karę biegnącą i czy zaistniały przesłanki, by informacja strony o usunięciu niezgodności była potraktowania jako wniosek, o którym mowa w art. 301 ust. 2 p.o.ś.

Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały prawidłowo uzasadnione, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., a ustalenia, które stały się podstawą wymierzenia przedmiotowej kary biegnącej były obszernie udokumentowane i wyjaśnione. Z tych przyczyn Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej określanej jako "p.p.s.a.", oddalił skargę.

Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. wniosło skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a. zaskarżając ten wyrok w całości. Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi temu zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 298 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 300 ust. 1 i 4 oraz art. 309 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 2, 31 i 42 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że wymierzenie skarżącej kary biegnącej bez uwzględnienia stopnia zawinienia w powstaniu wykazanych naruszeń jest zgodne z prawem, podczas gdy nakładanie kary administracyjnej o charakterze represyjnym, na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 4 i art. 300 ust. 1 i 4 p.o.ś., w sposób automatyczny i nieuwzględniający stopnia winy ani realnego wpływu naruszeń na środowisko naturalne, narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania do organów państwa w ten sposób, że tryb wymierzenia kary nie przewiduje żadnych okoliczności egzoneracyjnych ani możliwości uwzględnienia kontratypów lub innych usprawiedliwionych okoliczności, jak również przez to, że prowadzi wprost, przez ich "automatyczne" stosowanie, do wymierzenia kary nieproporcjonalnej do wagi naruszonego dobra;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) naruszenie art. 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie decyzji za zgodną z prawem i przyjęcie, że stan sprawy został należycie wyjaśniony, a materiał dowodowy był pełny i wyczerpujący;

b) naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania w zakresie wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i swobodnej oceny stanu faktycznego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, skarżąca kasacyjnie wniosła o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w celu ustalenia, czy art. 298 ust. 1 pkt 4 oraz art. 300 ust. 1 i 4 oraz art. 309 ust. 2 p.o.ś. są zgodne z art. 2, art. 31 i art. 47 Konstytucji RP.

Na podstawie art. 188 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zażądała uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżąca kasacyjnie wniosła także o zasądzenie kosztów sądowych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej strona podniosła, że Sąd Wojewódzki dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez brak uwzględnienia zarzutów skargi w zakresie nieprawidłowości w przeprowadzeniu postępowania dowodowego w toku postępowania administracyjnego, co mogło mieć wpływ na skarżone rozstrzygnięcie. Organy pierwszej i drugiej instancji zaniechały bowiem pełnego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego w celu ustalenia czy i w jakim zakresie teren był ogrodzony przed dokonanymi aktami wandalizmu. Ponadto, nie wzięto pod uwagę wszystkich wyjaśnień złożonych przez prezesa Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. w tym zakresie. Co więcej, nie przeprowadzono w żadnym stopniu analizy rzeczywistego zagrożenia jakie na środowisko naturalne mogły wywierać ujawnione w protokole kontroli zagrożenia.

Materiał dowodowy, który został w sprawie zebrany, nie został oceniony zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. W szczególności wyjaśnienia J. B. - prezesa skarżącej Spółki - w zakresie w jakim przyznał on, że teren składowania przedmiotowych materiałów nigdy nie był ogrodzony trwałym ogrodzeniem zostały błędnie zinterpretowane jako oświadczenie o braku ogrodzenia w ogóle. Tymczasem przedmiotowa działka była ogrodzona za pomocą tyczek i taśmy oraz bramy wjazdowej. Decyzja Starosty [...] nie wskazywała bowiem żadnych szczegółowych parametrów ogrodzenia więc nie można z niej wywodzić, że zgodne z decyzją byłoby jedynie ogrodzenie trwale związane z gruntem. Przyjąć zatem należało, że spełniane były warunki składowania wskazane w decyzji Starosty a incydentalny brak ogrodzenia i oznakowania był wynikiem aktów wandalizmu, za które Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. nie odpowiada. Fakt podpisania przez prezesa Spółki protokołu kontroli bez zawarcia w nim wszystkich zgłaszanych przez niego zastrzeżeń nie zwalnia z obowiązku wyjaśnienia przez organy wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności w celu zachowania zasady prawdy obiektywnej - zwłaszcza, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnoszono i dowodzono zaistnienia tych okoliczności. Co więcej, w toku postępowania administracyjnego pominięto wszelkie dowody mające na celu wykazanie, że ewentualne naruszenia warunków wykonywania decyzji nastąpiły bez winy skarżącej a nadto nie wykazano, że ewentualne naruszenia miały lub mogły mieć jakikolwiek negatywny skutek dla środowiska naturalnego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, mimo istotnego naruszenia przez organy obu instancji przepisów procesowych w tym art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się w sposobie prowadzenia postępowania przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji. W konsekwencji uznać należy, że Sąd administracyjny zaniechał dostatecznej kontroli działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem.

Zarzuty naruszenia art. 298 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 300 ust. 1 i 4 oraz art. 309 ust. 2 p.o.ś. zostały w skardze kasacyjnej podniesiony w aspekcie niekonstytucyjności norm statuujących podstawę do nałożenia kary biegnącej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przepisy te naruszają zasady zawarte w Konstytucji RP w ten sposób, że przewidują absolutną i automatyczną odpowiedzialność o charakterze represyjnym.

Autor skargi kasacyjnej odwołał się do wybranych tez z orzecznictwa sądowego i Trybunału Konstytucyjnego, m.in. przytaczając sentencję wyroku NSA z 20 czerwca 2017 r. (sygn. akt I FSK 966/06), tezy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/16, wyrok WSA w Warszawie z 18 maja 2010, sygn. VII SA/Wa 341/10 oraz poglądy z literatury dotyczące instytucji kar administracyjnych funkcjonujących w polskim prawie administracyjnym (Prawo administracyjne, M. Wierzbowski (red.), J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, wyd. Lexis Nexis, 2011 r., str. 135 i 136; W. Radecki, Kary pieniężne w ochronie środowiska, Bydgoszcz 1996, s. 96).

Podsumowując skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że kara biegnąca przewidziana przez przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska ma bez wątpienia charakter represyjny. Przepisy statuujące przesłanki wymierzenia kary biegnącej w aktualnym brzmieniu powodują, że w ustawie administracyjnej stosowana jest odpowiedzialność absolutna o charakterze penalizującym. Z uwagi na charakter prawnokarny kary biegnącej nie można się zgodzić na to, że podmiot wobec którego stwierdzono naruszenie p.o.ś. ma wyłączoną jakąkolwiek możliwość obrony przed wymierzeniem kary i nie dotyczą go jakiekolwiek gwarancje procesowe. Podmiot taki pozbawiony jest zwłaszcza możliwości wykazania, że dołożył wszelkiej staranności w dochowaniu ustalonych warunków a ich niedochowanie nie było przez niego zawinione. Konstrukcja normatywna przewidująca automatyzm w nakładaniu tego rodzaju sankcji i pozbawiająca podmiot zagrożony karą możliwości powołania się na stopień zawinienia i szkodliwości społecznej, stanowi, zdaniem skarżącej kasacyjnie, naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych - zasady demokratycznego państwa prawa, zasady sprawiedliwości społecznej oraz szeroko rozumianego prawa do obrony. Zatem zasadne wydają się wątpliwości co do konstytucyjności wskazanych w zarzutach przepisów ustawy Prawa ochrony środowiska w takim zakresie w jakim przewidują one absolutną i automatyczną odpowiedzialność za każdego rodzaju naruszenie bez uwzględnienia wagi naruszonego dobra, konsekwencji naruszenia dla środowiska naturalnego czy wreszcie okoliczności łagodzących tę odpowiedzialność z uwagi na rodzaj i stopień zawinienia podmiotu obowiązanego do stosowania przepisów ustawy p.o.ś.

W rozpatrywanym w niniejszej sprawie stanie faktycznym, wobec wystąpienia okoliczności niezależnych od skarżącej, które bezpośrednio spowodowały powstanie stwierdzonego przez organy administracji publicznej naruszenia - kwestia zgodności z Konstytucją przepisów statuujących niezależną od winy ani stopnia narażenia środowiska naturalnego odpowiedzialność wydaje się być kluczowa dla rozpoznania sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a takich Sąd nie dostrzegł w niniejszej sprawie, Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należało zatem ustosunkować się do podniesionych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania przedstawionych w pkt 2 lit. a i b petitum skargi kasacyjnej, które w istocie sprowadzają się do kwestii oddalenia przez Sąd I instancji skargi wobec niedostrzeżenia uchybień organów administracji w zakresie braku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu sprawy oraz przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione zarzuty są nieusprawiedliwione. Okolicznością faktyczną leżącą u podstaw ustalenia wymiaru kary biegnącej było stwierdzenie naruszenia przez skarżącą kasacyjnie Spółkę warunków wynikających z decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2012 r., zezwalającej na prowadzenie zbierania i transportu odpadów, a konkretnie obowiązku magazynowania odpadów na wydzielonym obszarze działki nr 1000, ogrodzonym i oznakowanym tablicami ostrzegawczymi.

Oceniając prawidłowość ustaleń organów administracji w tym aspekcie Sąd Wojewódzki stwierdził, że znajdują one jednoznaczne potwierdzenie w protokole kontroli przeprowadzonej w dniach od 28 listopada do 11 grudnia 2013 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] Delegatura w [...], potwierdzonych wyjaśnieniami Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. J. B. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafność poglądu Sądu I instancji znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym.

W protokole kontroli nr [...]z dnia [...] 2013 r. podano, że teren magazynowania odpadów nie został ogrodzony i nie jest oznakowany. Prezes Zarządu podpisał protokół kontroli nie wnosząc doń zastrzeżeń i uwag. Ustalenia kontroli wynikają z protokołu oględzin, stanowiącego załącznik nr 3 do protokołu kontroli, przeprowadzonych w obecności Prezesa Zarządu Spółki J. B. Z protokołu złożenia ustnej informacji do protokołu kontroli (załącznik nr 4) wynika, iż Prezes Zarządu Spółki J. B. udzielił wyjaśnień, że tablice informacyjne były kradzione lub niszczone przez nieznanych sprawców zaś teren nie był nigdy ogrodzony. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że dysponując takim materiałem dowodowym poczynione przez organy ustalenia stanu faktycznego znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji z przeprowadzonej kontroli, dając podstawy do określenia dla skarżącej kasacyjnie Spółki kary biegnącej za magazynowanie odpadów z naruszeniem warunków wynikających z decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2012 r.

Nie można uznać za przekonującego stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, jakoby przyznanie przez Prezesa Zarządu Spółki, iż teren składowania odpadów nigdy nie był ogrodzony trwałym ogrodzeniem, zostało błędnie zinterpretowane jako oświadczenie o braku ogrodzenia w ogóle. Przede wszystkim w wyjaśnieniach do protokołu kontroli Prezes Spółki nie podał, jak sugeruje to autor skargi kasacyjnej, że teren nigdy nie było ogrodzony trwałym ogrodzeniem, ale przyznał, że "powyższy teren nie był nigdy ogrodzony". Z protokołu oględzin jak i złożonych doń wyjaśnień nie wynika, aby wokół terenu magazynowania odpadów były jakiekolwiek pozostałości istnienia wcześniejszego ogrodzenia, chociażby nietrwale związanego z gruntem.

Skarżąca kasacyjnie formułując zarzut pominięcia przez organy dowodów mających istotne znaczenie w sprawie nie wskazała konkretnie przeprowadzenia jakich to dowodów zaniechano w trakcie postępowania administracyjnego lub jakie dowody zostały w sprawie pominięte.

W tym kontekście zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów należało uznać za niezasadne.

Podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 298 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 300 ust. 1 i 3 oraz art. 309 ust. 2 p.o.ś. w zw. z art. 2, art. 31 i art. 42 Konstytucji RP skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji nieprawidłowe ich zastosowanie polegające na uznaniu, że wymierzenie kary biegnącej bez uwzględnienia stopnia zawinienia w powstaniu wykazanych naruszeń jest zgodne z prawem.

Stosownie do art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś., administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za naruszenie warunków decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów albo decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów, wymaganych przepisami ustawy o odpadach, co do rodzaju i sposobów składowania lub magazynowania odpadów. W myśl art. 300 ust. 1 p.o.ś., po stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia, na podstawie kontroli, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydaje, z zastrzeżeniem art. 307, decyzję ustalającą wymiar kary biegnącej. Według art. 300 ust. 4 p.o.ś., w decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej określa się: 1) wielkość stwierdzonego przekroczenia lub naruszenia odpowiednio w skali doby albo godziny; 2) wymiar kary biegnącej; 3) termin, od którego kara biegnąca będzie naliczana, jako odpowiednio dzień albo pełną godzinę zakończenia wykonania pomiarów, pobrania próbek albo dokonania innych ustaleń stanowiących podstawę stwierdzenia przekroczenia lub naruszenia. Zgodnie z art. 309 ust. 2 p.o.ś., za składowanie odpadów z naruszeniem warunków dotyczących rodzaju i sposobów składowania odpadów, określonych w decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska, lub magazynowanie odpadów z naruszeniem decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów wymierza się karę w wysokości 0,1 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przyjętym stanie faktycznym sprawy organy właściwie zastosowały wyżej wymienione przepisy prawa materialnego.

Po pierwsze, niewątpliwie ustalenie wymiaru kary biegnącej stanowi wyraz odpowiedzialności administracyjnej, która ma charakter obiektywny. Fakt zachowania wypełniającego zawarte w art. 309 ust. 2 p.o.ś. przesłanki odpowiedzialności, a więc naruszającego ten przepis prawa, uzasadnia jego stosowanie wobec podmiotu, który dopuszcza się takiego zachowania. Cechą charakterystyczną sankcji administracyjnej jest założenie stosowania jej automatycznie w stosunku do podmiotu ponoszącego odpowiedzialność obiektywną za naruszenie ustawowych przepisów. Podstawową cechą sankcji administracyjnych jest oparcie ich nie na zasadzie winy, lecz na zasadzie bezprawności, a więc na samym obiektywnym fakcie naruszenia prawa. Ponadto, wysokość kar administracyjnych jest ściśle określona w przepisach prawa, które nie pozostawiają organom administracji wymierzającym te kary uznania co do ich wysokości w konkretnym przypadku (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1108/10). Organ nie miał więc prawnych możliwości miarkowania wysokości kary w zależności od okoliczności danej sprawy, takich jak np. faktyczny stopień narażenia środowiska naturalnego. Przepisy obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie przewidywały przy wymierzaniu kary biegnącej uwzględnienia takich kwestii jak waga i okoliczności naruszenia prawa, czy stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa.

Po drugie, w realiach niniejszej sprawy okoliczność uchybienia przez stronę skarżącą kasacyjnie obowiązkom wynikającym z decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów, w szczególności obowiązkowi ogrodzenia terenu magazynowania odpadów, została udowodniona. Przy tym skarżąca kasacyjnie, pomimo prezentowania stanowiska o konieczności uwzględnienia jej prawa do wykazania, że dołożyła wszelkiej staranności w dotrzymaniu ustalonych warunków i ich niedochowanie nie było przez nią zawinione, nie wykazała aby stwierdzone naruszenie, tj. brak ogrodzenia terenu magazynowania odpadów był przez nią niezawiniony, spowodowany okolicznościami od niej niezależnymi lub którymi nie była w stanie zapobiec. Ze stanowiącego podstawę orzekania stanu faktycznego, którego skarżąca kasacyjnie skutecznie nie zakwestionowała w trakcie postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego, nie wynika, aby teren magazynowania odpadów był kiedykolwiek ogrodzony.

W takim stanie sprawy należało przyjąć, że zawinienie strony skarżącej kasacyjnie, polegające na nierespektowaniu warunków określonych w decyzji Starosty [...] z [...] 2012 r., nie budzi wątpliwości. Przywołanie zatem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wybranych tez z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, nakazujących w odniesieniu do kar administracyjnych uwzględnienie subiektywnego elementu zawinienia, należało uznać w rozpoznawanej sprawie za nieadekwatne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej, ani w żadnym innym. Przesłanką do wystąpienia z pytaniem opartym na art. 193 Konstytucji RP jest nabranie przez Sąd uzasadnionych wątpliwości co do zgodności danego przepisu z Konstytucją RP bądź ratyfikowaną przez Polskę umową międzynarodową w sytuacji, w której odpowiedź na to pytanie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Przy tym to wątpliwości Sądu a nie strony skarżącej mogą uzasadniać przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt I GSK 944/09, wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II GSK 930/10, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1473/13).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.