Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1960/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 27 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
article: art. 28, art. 61a § 1 i 2, art. 123, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) sędzia NSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 551/19 w sprawie ze skargi DD na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od DD na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 lipca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 551/19 uwzględnił skargę DD (dalej: strona, skarżąca) i uchylił zaskarżone postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 28 stycznia 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie z 30 listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie z 28 maja 2018 r. dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Z akt sprawy wynika, że JD 31 maja 2017 r. wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2017 r., co spowodowało, iż 7 listopada 2017 r. na rachunek przez niego wskazany wpłynęła kwota 143 940,28 zł. Następnie – w dniu 23 marca 2018 r. – do Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie wpłynęła kopia skróconego odpisu aktu zgonu rolnika; wynikało z niej, że JD zmarł 25 września 2017 r. Organ ten decyzją z 28 maja 2018 r. – stosownie do art. 105 § 1 kpa – umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z 31 maja 2017 r.

W dniu 22 października 2018 r. do Organu wpłynął wniosek DD o stwierdzenie nieważności ww. decyzji jednak Dyrektor Podkarpackiego OR ARiMR w Rzeszowie postanowieniem z 30 listopada 2018 r. wydanym na podstawie art. 61a § 1 i 2 w zw. z art. 28 oraz art. 123 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył treść art. 27 § 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz.U.2018.1312 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach) regulującego kwestią wstąpienia spadkobierców w postępowanie po zmarłym wnioskodawcy i stwierdził, że skarżąca nie skorzystała ze swoich uprawnień, gdyż na wstąpienie do postępowania miała 7 miesięcy od otwarcia spadku. Do postępowania winna przystąpić w okresie od daty śmierci JD, tj. od 25 września 2017 r. do 25 kwietnia 2018 r. Skarżąca nie złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie stosownych dokumentów w zakresie wstąpienia na miejsce spadkodawcy do toczącego się postępowania. Wobec czego organ odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W wyniku rozpoznania zażalenia Prezes ARiMR zaskarżonym postanowieniem podzielił stanowisko organu I instancji. Stwierdził, że skarżąca nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją z 28 maja 2018 r., nie posiada bowiem ona numeru identyfikacyjnego (posiadał go zmarły). Podkreślił, że współmałżonek rolnika nie ma statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej. Ponownie także przywołał treść art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, a także wyjaśnił, że termin 7 miesięczny jest terminem nieprzywracanym.

W ocenie organu odwoławczego DD nie była stroną postępowania zarówno w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na podstawie wniosku złożonego przez JD, a zatem nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR w Rzeszowie z 28 maja 2018 r. Dlatego też wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności tej decyzji jest niedopuszczalny z przyczyn podmiotowych. Skutkiem tego prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego.

Skarżąca nie zgodziła się z powyższym postanowieniem i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że konsekwencją odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jest przyjęcie przez obie strony postępowania, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie z 28 maja 2018 r. jest decyzją ostateczną, a więc decyzją która weszła do obiegu prawnego, a nadto dostrzegł, że przedmiotowa decyzja nie została doręczona i została pozostawiona w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. W judykaturze – zdaniem Sądu I instancji – występują dwa nurty, które określają ten status decyzji. Jeden wskazuje na to, że decyzja niedoręczona (w sposób również zastępczy) jest decyzją nieistniejącą, gdyż nie weszła do obrotu prawnego i organ nie jest związany taką decyzją (art. 110 kpa stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej) – ten nurt podzielił sąd rozpoznający sprawę, ale wówczas sprawa jest niezakończona i organ ma obowiązek wydać decyzję na spadkobierców zmarłego. I drugi nurt, reprezentowany przez organy administracyjne wskazuje, że taką decyzją organ jest związany od daty wydania oraz pozostawienia w aktach ze skutkiem doręczenia i wówczas posiada ona przymiot ostateczności. Na potrzeby tej sprawy Sąd I instancji przyjął, że decyzja Kierownika Biura ARiMR z 18 maja 2018 r. weszła do obrotu i jest decyzją ostateczną, gdyż w przeciwnym razie organ nie mógłby uzasadniać odmowy wszczęcia postępowania brakiem przymiotu strony po stronie skarżącej.

W ocenie Sądu I instancji, o czym będzie szerzej mowa niżej, organy administracyjne nie mogą wydawać decyzji na osoby zmarłe i w takim wypadku mają obowiązek wydać decyzję na spadkobierców osoby zmarłej. Organ w wypadku dowiedzenia się o śmierci wnioskodawcy winien ustalić krąg spadkobierców i wydać decyzję na tych spadkobierców. Decyzja taka wejdzie do obrotu prawnego i może zostać skontrolowana najpierw przez organ wyższej instancji, a następnie przez sąd. W sprawie nic nie stało na przeszkodzie, aby po ustaleniu kręgu spadkobierców i np. upływie 7 miesięcy od otwarcia spadku wydać decyzję (na spadkobierców i ją im doręczyć) o treści wskazanej w decyzji Kierownika Biura ARiMR z 28 maja 2018 r. i motywować ją w taki sposób jak czynią to obecnie organy upływem terminu 7 miesięcznego na wstąpienie do toczącego się postępowania. Niedopuszczalne natomiast jest wydanie decyzji na zmarłego, której to decyzji nie doręcza się spadkobiercom i która to decyzja nie będzie mogła podlegać kontroli instancyjnej, a następnie również kontroli sądowoadministracyjnej.

Sąd I instancji wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Przesłankami pozwalającymi na stwierdzenie nieważności aktu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest wydanie aktu bez podstawy prawnej oraz wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd podzielił stanowisko skarżącej wskazujące, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym jest dotknięta jedną z wad nieważnościowych, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, tj. wadą wymienioną w pkt 2 ww. przepisu – rażącego naruszenia prawa z uwzględnieniem omówionej powyżej wykładni tego pojęcia, a nadto zauważył, iż od dawna i jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, że skierowanie decyzji administracyjnej (innego aktu administracyjnego) do strony zmarłej, a więc do osoby, która w danym momencie nie miała już w istocie przymiotu strony postępowania, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak się bowiem trafnie podkreśla w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec niej decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter "strony" przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem najpóźniej z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań ani wydawać orzeczeń. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że decyzja taka jest obarczona wadą nieważności i jako taka powinna bezwzględnie zostać usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych.

Powyższe winno stanowić podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w Rzeszowie z 28 maja 2018 r. Jednakże organ nadzoru miał także podstawę do wszczęcia postępowania również na żądanie strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest bowiem pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych może nastąpić tylko wówczas, gdy oczywistym jest, że osoba która występuje z żądaniem wszczęcia postępowania nie może być uznana za stronę tego postępowania. Tak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3484/15.

Nawiązując do treści uchwały siedmiu sędziów NSA z 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12. Sad I instancji wskazał, że na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji status producenta rolnego przysługuje małżonkom wspólnie prowadzącym działalność rolniczą, a zatem należałoby przyjąć, że w przypadku małżonków prowadzących wspólnie działalność rolniczą producentem rolnym nie jest, ani każdy z małżonków z osobna, ani też małżonek wpisany do ewidencji producentów rolnych, albowiem małżonków tych należy traktować jako grupę osób fizycznych, w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 608) i stanowiących na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (art. 3 pkt 3).

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 11 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1373/12 – kanwą której również było zagadnienie prawne rozstrzygnięte przywołaną uchwałą w tym jego aspekcie, który odnosił się do statusu małżonków jako producenta rolnego – tak długo więc, jak trwa małżeństwo i małżonkowie wspólnie prowadzą działalność rolniczą, posiadają oni status producenta rolnego, i to niezależnie od tego, że wpis do ewidencji producentów obejmuje tylko jednego spośród małżonków. Numer identyfikacyjny nadany temu małżonkowi, co do którego współmałżonek wyraził zgodę, identyfikuje bowiem tylko producenta rolnego - małżonków. Natomiast z chwilą ustania małżeństwa przez śmierć jednego z małżonków, ustaje także byt prawny tego producenta rolnego.

W sytuacji zatem, gdy w rozumieniu przywołanych powyżej przepisów oraz wskazanego kierunku ich interpretacji producentem rolnym (rolnikiem) byli obydwoje małżonkowie, jako grupa osób, to postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich zainicjowane wnioskiem tegoż producenta, wobec ustania jego bytu prawnego w związku ze śmiercią jednego z małżonków, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji administracyjnej w sprawie jej przyznania, nie mogło być (automatycznie) kontynuowane z udziałem żyjącego małżonka, jako strony tego postępowania.

Przedmiotowe postępowanie, w zakresie wyznaczonym pierwotnie złożonym wnioskiem, mogło być natomiast kontynuowane w sytuacji, gdyby żyjący małżonek, jako następca prawny producenta rolnego, którym byli obydwoje małżonkowie i którego byt prawny – wraz ze śmiercią jednego z nich – ustał, skutecznie wstąpił do tego toczącego się postępowania w miejsce (dotychczasowego) wnioskodawcy.

W ocenie Sądu I instancji postępowanie w sprawie płatności bezpośrednich dotyczy gospodarstwa rolnego (przedsiębiorstwa), a to bezspornie stanowi składnik masy spadkowej. Wobec tego w przypadku śmierci strony do udziału w postępowaniu należało wezwać spadkobierców. Powyższe twierdzenie znajduje również potwierdzenie w krajowych przepisach. Mianowicie zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o płatnościach w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do dnia doręczenia decyzji w sprawie o przyznanie tych płatności, płatności bezpośrednie przysługują jego spadkobiercy, jeżeli: 1) grunty, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych, były w posiadaniu rolnika lub jego spadkobiercy w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek; 2) zwierzęta, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności związanych do zwierząt, były w posiadaniu rolnika lub jego spadkobiercy przez okres, w jakim posiadanie zwierząt jest warunkiem przyznania tych płatności; 3) spełnia on warunki do przyznania danej płatności. Tym samym organ miał obowiązek zakończyć pierwotne postępowanie administracyjne w udziałem spadkobierców zmarłego wydając na tych spadkobierców decyzję administracyjną. Sąd I instancji nie przesądził o wyniku merytorycznego postępowania z wniosku zmarłego, gdyż należy mieć na uwadze także dalsze regulacje np. odnoszące się do terminu złożenia wniosku o wstąpienie do postępowania w miejsce zmarłego. Jednakże w tej sprawie i na tym etapie postępowania nie chodzi o możliwość przyznania płatności skarżącej, a jedynie o możliwość wszczęcia postępowania z jej udziałem. W ocenie Sądu organ miał obowiązek potraktować skarżącą jako stronę postępowania i rozstrzygnąć jej wniosek o stwierdzenie nieważności merytorycznie, a nie formalnie, nie przyznając jej statusu strony.

Powyższe okoliczności uzasadniają pogląd, iż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez dokonanie wadliwej oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do wskazywanych we wniosku o stwierdzenie nieważności przepisów prawa materialnego.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1, art. 177 § 1 w zw. z art. 176 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.259 ze zm., dalej: Ppsa) – wniósł Prezes ARiMR, a zaskarżając wyrok w całości wniósł alternatywnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub rozpoznanie sprawy przez oddalenie skargi wniesionej przez stronę. Zażądał też zasądzenia zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucano na podstawie:

I. art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 134 § 1 Ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu, że organ wydając zaskarżone postanowienie dokonał błędnej oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, podczas gdy organ odmówił wszczęcia postępowania z przyczyn formalnych, a zatem nie dokonywał oceny przesłanek nieważności decyzji zawartych w art. 156 kpa;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 61a kpa poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że ustalenie interesu prawnego strony nie jest oczywiste i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy brak przymiotu strony skarżącej jest oczywisty i wynika wprost z nieistnienia przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę interesu prawnego bez potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, a zatem została spełniona przesłanka odmowy wszczęcia postępowania;

II. art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 28 i art. 30 § 4 kpa w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach oraz art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U.2017.1853 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że płatność bezpośrednia podlega dziedziczeniu wraz z gospodarstwem rolnym, którego dotyczy, co uzasadniało interes prawny spadkobierców do udziału w postępowaniu, podczas gdy ekspektatywa płatności nie należy do spadku, a zatem nie można z samego faktu dziedziczenia gospodarstwa rolnego wywodzić interesu prawnego do udziału w postępowaniu.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi.

W odpowiedzi na skargę zażądano jej oddalenia, a także zasądzenia od Organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 Ppsa, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd II instancji związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotem oceny w zaskarżonym wyroku była niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 28 maja 2018 r. o umorzeniu postępowania prowadzonego z wniosku JD, który zmarł w okresie pomiędzy złożeniem wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017, a wydaniem decyzji w sprawie przyznania wnioskowanej płatności. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR umorzył postępowanie ze względu na fakt, iż w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku nie wpłynął do organu wniosek transferowy na podstawie którego spadkobierca rolnika wstępuje na jego miejsce do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności.

Wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 28 maja 2018 r. złożyła żona zmarłego wnioskodawcy będąca, co jest niesporne, z mocy ustawy jego spadkobierczynią wespół z dwiema córkami (po 1/3 udziału każda z nich). Według organu, który zaskarżonym do WSA postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa oraz art. 123 § 1 kpa, § 7 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2015.364 ze zm.), art. 27 ust. 1 ustawy o płatnościach, bowiem według organu wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony a tym samym nie ma ona uprawnienia do wszczęcia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezentowany jest pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych oznacza, że wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. W większości przypadków będzie to oznaczać, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa lub wprawdzie jest stroną, ale nie ma zdolności do czynności prawnych.

Zgodnie z art. 61a § 1 kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Z kolei zgodnie z definicją strony, zawartą art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania, lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jeżeli zatem osoba fizyczna chce dołączyć do postępowania i działać jako strona, to obowiązkiem jej jest wykazanie posiadania interesu prawnego.

W tej sprawie podmiotem, który wyraził chęć udziału w postępowaniu jako strona jest spadkobierczyni zmarłej strony (wnioskodawcy).

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne przypomnieć, że w prawie administracyjnym nie występuje generalna zasada następstwa prawnego w odniesieniu do praw i obowiązków regulowanych normami tego prawa. Oznacza to, że prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym nie podlegają następstwu prawnemu, w tym np. dziedziczeniu na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Przejście tych praw i obowiązków na następców prawnych, którzy są jednocześnie następcami prawnymi - w tym dziedziczącymi spadkobiercami w rozumieniu prawa cywilnego - mogą przewidywać wyłącznie przepisy szczególne z zakresu szeroko rozumianego prawa administracyjnego.

W tej sprawie takimi przepisami są regulacje zawarte w art. 27 ustawy o płatnościach, w sprawach dotyczących przyznania pomocy w razie śmierci wnioskodawcy.

Wskazana regulacja zawiera materialnoprawną konstrukcję następstwa prawnego oraz procesową konstrukcję wstąpienia spadkobiercy będącego jednocześnie następcą prawnym do postępowania wszczętego na wniosek zmarłej strony. Prawo do wnioskowanej płatności jest prawem o charakterze publicznoprawnym, kształtowanym decyzją administracyjną, nie może być więc przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Jest ściśle związane z działalnością rolniczą, służy realizacji określonych celów dotyczących gospodarstwa rolnego. Stąd też, przeniesienie tego prawa na inny podmiot możliwe jest tylko w tych przypadkach, w których przepisy dotyczące tej płatności przewidują taką możliwość.

Wskazany wyżej przepis ponad wszelką wątpliwość reguluje uprawnienie spadkobiercy, a nie jego obowiązek. Powyższe oznacza, że nieskorzystanie z tego prawa poprzez złożenie stosownego wniosku w normatywnie zakreślonym terminie materialnoprawnym, czyli w przeciągu 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku powoduje wygaśnięcie tego prawa.

W tym miejscu należy udzielić odpowiedzi na pytane, czy Wnioskodawczyni przysługiwał w tej sprawie interes prawny. Interes prawny to interes danej osoby wynikający z nałożonego obowiązku prawnego lub udzielonego prawa (także wynikającego z ustawy), którego wykazanie stanowi podstawową przesłankę umożliwiającą żądanie czynności od organu lub udziału w postępowaniu. Swoją podstawę zawsze musi znajdować w przepisach prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie – o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej.

Zastrzec należy, że interes prawny zawsze musi wynikać z normy prawa materialnego. W konsekwencji to prawodawca kształtuje konstrukcję interesu prawnego.

Analiza postanowień wymienionych wyżej przepisów dotyczących przedmiotowej płatności prowadzi do wniosku, że wnioskodawczyni, jako spadkobierca, mogła zasadnie wywodzić swój interes prawny z ww. regulacji. Tym niemniej nie można tracić z pola widzenia, że uprawnienie wynikające z tych przepisów jest ograniczone w czasie. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że interes prawny wynikający z wymienionych regulacji może mieć charakter epizodyczny. Jeżeli bowiem spadkobierca nie złoży wniosku transferowego w określonym przez prawo terminie nie staje się on następcą prawnym i w konsekwencji nie wstępuje do toczącego się postępowania. W takim przypadku z upływem ostatniego dnia tego terminu traci jednocześnie interes prawny. Powyższe prowadzi do wniosku że spadkobierca, który w terminie nie złożył wniosku (transferowego) i nie stał się następcą prawnym, nie ma interesu prawnego i nie może skutecznie kwestionować decyzji wydanej w postępowaniu już po upływie terminu określonego w tych przepisach - mianowicie po upływie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Po tym terminie, z wymienionych wyżej przepisów dotyczących wzmiankowanej płatności nie można już wywodzić interesu prawnego spadkobiercy, który - co należy podkreślić - nie jest następcą prawnym w zakresie tej płatności. Mając powyższe na uwadze za zasadne należy uznać zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego w których organ podnosi, że zakres przepisów regulujących omawianą płatność, a w szczególności wskazanego w nich terminu na złożenie wniosku transferowego, jest przesłanką ustalenia podmiotowości strony w niniejszym postępowaniu dotyczącym wniosku skarżącej (spadkobierczyni) o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania prowadzonego z wniosku JD.

Podsumowując, brak przymiotu strony w odniesieniu do DD był oczywisty i wynikał wprost z ustalonych okoliczności sprawy. Zatem, wbrew poglądowi Sądu I instancji, nie było potrzeby prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego. W efekcie, prawidłowo organ uczynił odmawiając wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 28 maja 2018 r.

Trafnie autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa ponieważ przesłanka rażącego naruszenia prawa nie podlegała w tej sprawie ocenie a to ze względu na odmowę wszczęcia postępowania wyłącznie z przyczyn formalnych.

Usprawiedliwiony jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego błędne zastosowanie. Umknęło bowiem Sądowi I instancji, że płatność bezpośrednia nie podlega dziedziczeniu na zasadach ogólnych – o czym była wyżej mowa.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota rozpoznawanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 Ppsa. w zw. z art. 151 Ppsa. uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 460 zł orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265).