Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 168/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151 w zw. z art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. J. na uchwałę Rady Miejskiej Stronia Śląskiego z dnia 28 marca 2019 r. nr VII/40/19 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie działki oznaczonej nr 1, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Rady Miejskiej Stronia Śląskiego na rzecz skarżącej 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 29 października 2021 r. A. J. zaskarżyła uchwałę Nr VII/40/19 Rady Miejskiej we Stroniu Śląskim z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. i J. - obszar 2 i wniosła o:

stwierdzenie nieważności planu miejscowego w zakresie w jakim obejmuje on działkę nr [...], obręb S. , będącą jej współwłasnością (ujawnioną w księdze wieczystej [...]) oraz działki nr [...]i nr [...], obręb S. , obciążone służebnością przychodu i dojazdu (ujawnionej w księdze wieczystej [...] );

ewentualnie, jeżeli Sąd uzna za zasadne, o stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały;

o skierowanie opisanej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez rozprawy;

zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła istotne naruszenie:

1) art. 20 ust. 1, w związku z art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ wbrew tym przepisom plan miejscowy, we wskazanym w skardze zakresie, w odniesieniu do działki skarżącej [...] oraz działek nr [...]i nr [...], wykluczył bądź zmodyfikował kierunki ich zagospodarowania przewidziane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stronie Śląskie w ten sposób, że z katalogu ich przeznaczenia:

- podstawowego, wykluczył przeznaczenie terenu pod samodzielne obiekty usługowe związane z obsługą ruchu turystycznego, w tym: hotele, pensjonaty, obiekty handlowe i gastronomiczne;

- dopuszczającego, wykluczył przeznaczenie terenu pod samodzielne obiekty usługowe związane z obsługą ruchu turystycznego: pensjonaty, małe hotele, schroniska i obiekty mieszkalno-usługowe świadczące usługi dla rekreantów;

- uzupełniającego, wykluczył przeznaczenie terenu pod komunikację wewnętrzną, place i parkingi oraz niezbędne urządzenia z zakresu infrastruktury, w szczególności na działkach nr [...]i nr [...] jako obciążonych służebnością przechodu i dojazdu na rzecz działki nr [...];

- podstawowego i dopuszczającego, wykluczył przeznaczenie terenu pod alternatywne, rozłączne, samodzielne funkcje zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinnej i wielorodzinnej) albo zabudowy usługowej [w tym: hotele (także małe), pensjonaty, obiekty handlowe i gastronomiczne, schroniska i obiekty mieszkalno-usługowe świadczące usługi dla rekreantów, wprowadzając w ich miejsce nieprzewidziane w Studium i nieuwzględniające dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenów wsi S. , przeznaczenie pod ,zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z zabudową usługową, z dopuszczeniem zabudowy letniskowej", w którym zabudowa usługowa jest zabudową uzupełniającą realizowaną łącznie, razem z zabudową mieszkaniową jednorodzinną;

- podstawowego i dopuszczającego, wykluczył parametry i wskaźniki zabudowy, co najmniej równie korzystne jak wprowadzone dla nieruchomości podobnych oznaczonych w Planie miejscowym jako tereny 1U i 2U, bezpośrednio sąsiadujących z działką skarżącej, należących wg Studium do tej samej trzeciej Strefy obsługi ruchu turystycznego, o tym samym w Studium przeznaczeniu podstawowym "MTU";

2) art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, w zw. z § 4 ust. 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej "rozporządzeniem"), ponieważ na jego mocy plan miejscowy, winien określać układ komunikacyjny wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, jak też warunki ich powiązań z układem zewnętrznym, a także wskaźniki w zakresie komunikacji, co jednak nie zostało dopuszczone w tym planie miejscowym, w odniesieniu do działki skarżącej nr [...] oraz działek nr [...]i nr [...] jako obciążonych służebnością przechodu i dojazdu na rzecz działki nr [...], leżących w granicach obszaru 3MU;

3) art. 2 i art. 8 Konstytucji RP tj. wynikającej z niego zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym zasady poprawnej legislacji oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy ponieważ plan miejscowy zawiera wzajemnie sprzeczne, wykluczające się postanowienia w zakresie przeznaczenia terenu, bo według § 2 pkt 4 planu miejscowego zabudowa usługowa jest przeznaczeniem uzupełniającym, towarzyszącym zabudowie podstawowej jaka jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i może być realizowane tylko razem, wspólnie, łącznie z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, zaś w § 11 ust. 2 pkt 1 lit. a) planu miejscowego wprowadzono wysokość zabudowy do 15 m tylko dla budynków usługowych, co sugeruje dopuszczalność ich samodzielnej lokalizacji, w efekcie przeznaczenie podstawowe terenu 1MU, 2MU, 3MU,4MU, 5MU i 6MU, w tym terenu 3MU na którym jest położona działka skarżącej, może być różnie rozumiane rodząc niepewność jaki jest obowiązujący stan w zakresie prawa zabudowy jego nieruchomości;

4) art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy i zał. nr 1 do rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112) ponieważ Plan miejscowy określając zasady ochrony środowiska dopuszcza wyższe poziomy hałasu dla terenów 1MU, 2MU, 3MU, 4MU, 5MU, 6MU, jak dla zabudowy mieszkaniowo - usługowej, gdy tymczasem dla przewidzianej w tym miejscu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczalne poziomy hałasu są niższe i tego rodzaju określenie zasad ochrony środowiska przed hałasem na wyższym poziomie pozostaje w kolizji z przeznaczeniem podstawowym terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną;

5) art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1, art. 64 in fine Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez naruszenie władztwa planistycznego i zasady równego, proporcjonalnego traktowania podmiotów znajdujących się w tożsamej sytuacji, a polegające na odmiennym, uprzywilejowanym ukształtowaniu sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości podobnych, oznaczonych w Planie miejscowym jako tereny 1U i 2U, należących wg studium do tej samej trzeciej Strefy obsługi ruchu turystycznego, o tym samym w Studium przeznaczeniu "MTU", co tereny IMU, 2MU, 3MU,4MU, 5MU i 6MU, w tym terenu 3MU na którym jest położona działka skarżącej;

6) art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. ł, art. 64 in fine Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 11 oraz art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- bo żaden z przepisów ustawy nie upoważnił rady gminy do określenia w planie miejscowym, w stosunku do wybranych nieruchomości, które w dniu uchwalenia planu były zabudowane budynkami i budowlami, zasad kształtowania zabudowy lub zagospodarowania terenu w zakresie linii zabudowy i parametrów zabudowy lub zagospodarowania, przez odesłanie do klauzul generalnych: "z zachowaniem dotychczasowej linii zabudowy" oraz "z zachowaniem parametrów dotychczasowych";

- bo na terenach objętych planem miejscowym mogą być realizowane nowe przedsięwzięcia powodujące zmianę zagospodarowania terenu, w tym "przebudowa, rozbudowa oraz odbudowa" tylko na podstawie postanowień planu miejscowego określających planowane lub tymczasowe przeznaczenie terenu, a nie na podstawie klauzul generalnych: "z zachowaniem dotychczasowej linii zabudowy" oraz "z zachowaniem parametrów dotychczasowych"',

- bo odesłanie do stosowania pozaprawnych klauzul generalnych: "z zachowaniem dotychczasowej linii zabudowy" oraz "z zachowaniem parametrów dotychczasowych" dyskryminuje skarżącą w zakresie prawa zabudowy jej działki nr [...] oraz korzystania z działek nr [...]i nr [...] obciążonych służebnością przychodu i dojazdu, bo wyklucza ich zagospodarowanie z zastosowaniem odesłania do nieskonkretyzowanych w planie miejscowym klauzul generalnych;

7) § 7 pkt 1 rozporządzenia poprzez zamieszczenie na załączniku graficznym planu miejscowego nieczytelnego wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, bez możliwości odczytania granic opracowania, bez informacji w oparciu o jaką uchwałę i z którego roku pochodzi studium, do którego odsyła plan miejscowy, w odniesieniu do działki skarżącej nr [...] oraz działek nr [...]i nr [...] obciążonych służebnością przechodu i dojazdu;

8) art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zamieszczenie w treści uchwały stwierdzenia, że uchwalany plan miejscowy nie narusza aktualnych ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stronie Śląskie, bez podania numeru uchwały, daty przyjęcia studium, na które powołuje się Rada Miejska w Stroniu Śląskim, także w odniesieniu do działki skarżącej nr [...] oraz działek nr [...]i nr [...] obciążonych służebnością przechodu i dojazdu;

9) art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez sporządzenie projektu planu miejscowego w skali 1:2000 bez wskazania okoliczności szczególnych uzasadniających przyczynę odstąpienia od zastosowania wymaganej skali, co powoduje, że rysunek planu jest nieczytelny tak, że powoduje wątpliwości interpretacyjne w odniesieniu do przeznaczenia terenów objętych tym planem w odniesieniu do działki skarżącej nr [...] oraz działek nr [...]i nr [...] obciążonych służebnością przechodu i dojazdu oraz uniemożliwia odczytanie granic tych działek;

10) art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 50 Prawa wodnego, § 4 pkt 3 lit. a) rozporządzenia, bo na rysunku planu miejscowego nie zaznaczono liniami rozgraniczającymi teren objęty ochroną, zajęty przez wody powierzchniowe - strumień Potok [...] i jego dopływu w działkach nr [...]i nr [...], jako teren Ws, a jedynie niewiążącą, niebieską, przerywaną linią, zaznaczono tzw. "Orientacyjny przebieg cieku wodnego Potok [...]", i w tym zakresie tereny zajęte przez powierzchniowe wody płynące przeznaczono w Planie miejscowym pod zabudowę, jako teren 2U, co wpłynie negatywnie na prawo skarżącej do powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych przepływającego w sąsiedztwie jego nieruchomości Potoku [...], ale także umożliwi zmianę funkcjonowania obecnego układu wodnego i stanu wód na gruncie w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, co może wpłynąć negatywnie na teren działki skarżącej nr [...] jako położoną niżej.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że z mocy przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia terenów pod określone funkcje, określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy i dokonuje tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust, 1, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ww. ustawy). To uprawnienie gminy - doktrynalnie określane jako władztwo planistyczne - nie oznacza jednak dowolności przyjętych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju.

W ocenie organu plan miejscowy nie wyklucza sytuowania samodzielnych obiektów mieszkaniowych, mieszkaniowo - usługowych oraz usługowych, ustalenia w zakresie wysokości zabudowy zostały sformułowane w następujący sposób:

Wysokość zabudowy:

- do: 15 m dla budynków usługowych i mieszkaniowo - usługowych;

- 15 m dla budowli;

- 10 m dla mieszkaniowych i letniskowych;

- 6 m dla budynków gospodarczych i garaży.

Zatem w granicach terenu 3MU dopuszcza się sytuowanie budynków usługowych i mieszkaniowo - usługowych, mieszkaniowych i letniskowych, gospodarczych i garaży samodzielnie - wolnostojących.

Organ podniósł, że układ komunikacyjny został określony w ustaleniach §10 planu miejscowego, w następujący sposób:

§ 10.1. Ustala się lokalizację dróg publicznych:

1) klasy głównej - KDG;

2) klasy dojazdowej - KDD.

2. Ustala się lokalizację dróg wewnętrznych - KDW.

3. Ustala się lokalizację publicznego ciągu pieszo-jezdnego - KDP.

4. Ustala się lokalizację publicznego ciągu pieszo-rowerowego - KP.

5. Szczegółowe ustalenia dotyczące dróg, ciągów pieszo-jezdnych oraz ciągów pieszo-rowerowych,

o których mowa w ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 sformułowano w ustaleniach Działu II.

6. Obsługa komunikacyjna terenów w obszarze objętym planem z przyległych dróg publicznych, dróg

wewnętrznych oraz ciągów pieszo-jezdnych na zasadach określonych w przepisach odrębnych.

7. W zakresie minimalnej liczby miejsc do parkowania oraz sposobu ich realizacji ustala się;

1) miejsca postojowe dla samochodów należy realizować jako terenowe miejsca postojowe w formie

parkingów lub jako miejsca postojowe w budynkach;

2) dla działek przeznaczonych pod zabudowę dopuszcza się kompensację miejsc postojowych poza terenem

objętym inwestycją;

3) ustala się obowiązek realizacji miejsc postojowych dla samochodów w liczbie:

a) co najmniej 1 stanowisko postojowe na 1 mieszkanie,

b) co najmniej 1 stanowisko postojowe na 1 budynek letniskowy,

c) co najmniej 0,5 stanowiska postojowego na 1 miejsce pracy na jednej zmianie,

d) co najmniej 1 stanowisko postojowe na każde rozpoczęte 40 m

powierzchni użytkowej usług;

4) liczba stanowisk postojowych przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę

parkingową nie może być mniejsza niż;

a) 1 stanowisko, - jeżeli liczba stanowisk wynosi 6-15,

b) 2 stanowiska, - jeżeli liczba stanowisk wynosi 16-40,

c) 3 stanowiska, - jeżeli liczba stanowisk wynosi 41-100,

d) 4% ogólnej liczby stanowisk, jeżeli liczba stanowisk wynosi więcej niż 100.

Ponadto zdaniem organu:

- parametry w zakresie ochrony przed hałasem ustalono odpowiednio do przeznaczenia terenu,

- parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone odpowiednio do przeznaczenia terenu, a także do istniejących form zagospodarowania terenu. Ustalenie wskaźników zagospodarowania terenu nie może naruszać ustaleń studium, czyli nie może ich przekraczać, co zostało uwzględnione w ustaleniach planu miejscowego,

- linie zabudowy zostały określone na rysunku planu miejscowego oraz opisane w ustaleniach szczegółowych dla terenów,

- wyrys ze studium umieszczony na rysunku planu miejscowego jest czytelny natomiast granice obszaru objętego planem miejscowym oznaczono linią przerywaną w kolorze niebieskim,

- przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu nie określają obowiązku przywoływania numeru uchwały zatwierdzającej studium,

- rysunek planu miejscowego został sporządzony w skali 1:2000 ponieważ dopuszcza to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- przebieg cieku wodnego [...] został określony na rysunku planu miejscowego na podstawie przeprowadzonej inwentaryzacji urbanistycznej i na dzień uchwalenia planu miejscowego był zgodny ze stanem faktycznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559; dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2a p.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Skarga uregulowana w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym stanowi środek ochrony realnego własnego interesu prawnego i realnych własnych uprawnień przez rzeczywistym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej.

Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gmina realizuje jedno ze swoich zadań własnych określonych w art. 7 u.s.g., do których należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1656/15). Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Warto tu także podkreślić, że w świetle art. 20 ust. 1 ustawy "plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały". Przepisy powyższe w sposób jasny ustalają relacje, pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy a planem miejscowym.

Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza ono podstawowe kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia tych ustaleń. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest związanie planowania miejscowego przez ustalenia studium, którego stopień może być - w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy albo słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień m.p.z.p., ale nie mogą być między sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu m.p.z.p. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 2021 wyd. 12, Legalis).

Jak wcześniej wspomniano, stosownie do dyspozycji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. W rozstrzyganej sprawie Sądu uznaje, iż skarżąca skutecznie wykazała swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowego planu w zakresie w jakim określa on przeznaczenie działki [...] oraz działek nr [...]i nr [...].

Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej Stronie Śląskie z dnia 25 listopada 2013 r. Nr XXVII/292/13 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Stronie Śląskie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Stronie Śląskie części obrębu wsi S. działka będąca współwłasnością skarżącej, oznaczona numerem [...], znajduje się na obszarze oznaczonym MTU. Dla tego obszaru ustala się przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowo-usługowa. W granicach tych obszarów jako kontynuację istniejącej zabudowy mieszkalno - pensjonatowej dopuszcza się na wolnych niezabudowanych działkach realizację pensjonatów, małych hoteli, schronisk i obiektów mieszkalno-usługowych świadczących usługi dla rekreantów. Jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza się realizację komunikacji wewnętrznej, placów i parkingów oraz niezbędnych urządzeń z zakresu infrastruktury. Wysokość projektowanej zabudowy nie może przekraczać 15 m.

Zaskarżony plan "umieszcza" zaś nieruchomość skarżącej w jednostce 2MU. Zgodnie z § 11 uchwały ustala się w tych jednostkach przeznaczenie: teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej". Jak wynika zaś ze "słowniczka" uchwały (§ 2) pod pojęciem zabudowy mieszkaniowo-usługowej należy rozumieć "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z zabudową usługową, z dopuszczeniem zabudowy letniskowej".

Już proste porównanie treści studium i planu pozwala na stwierdzenie, iż w zakresie przeznaczenia nieruchomości wyznaczają one inne zakresy. Studium dopuszcza bowiem lokalizację na nieruchomości samodzielnych obiektów usługowych związanych z obsługą ruchu turystycznego, w tym: hoteli, pensjonatów, obiektów handlowych i gastronomicznych. Plan zaś takiej możliwości nie przewiduje. Wyraźnie bowiem stanowi, że na obszarze planu (MU) dopuszcza się zabudowę mieszkaniowo-usługową, którą zgodnie z 2 § planu jest wyłącznie "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z zabudową usługową, z dopuszczeniem zabudowy letniskowej". Ma więc rację skarżąca, że wbrew ustaleniom studium zaskarżony plan miejscowy wykluczył możliwość lokalizacji na jej działce samodzielnej zabudowy usługowej. W konsekwencji zarzut skargi oznaczony nr 1 (ale również 4) należy uznać za zasadny, co już uzasadnia stwierdzenie nieważności planu w odniesieniu do nieruchomości, której współwłaścicielką jest skarżąca.

Należy zgodzić się również zgodzić ze skarżącą, iż zaskarżona uchwała, we wspomnianym zakresie narusza również zasady poprawnej legislacji (zarzut oznaczony nr 3). W § 11 ust. 2 pkt 1 lit. a) planu miejscowego wprowadzono wysokość zabudowy do 15 m tylko dla budynków usługowych. Faktycznie sugeruje to, iż taka zabudowa jest w jednostkach MU dopuszczalna, co stoi zaś w sprzeczności z definicją zabudowy mieszkaniowo-usługowej.

W konsekwencji należy również uznać, iż w sprawie doszło również do naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w rozpatrywanym zakresie zaskarżony plan narusza ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy.

Nieco inaczej sytuacja wygląda w przypadku działek oznaczonych numerami [...]i [...], obręb S. , które są obciążone służebnością przychodu i dojazdu do działki [...] (ujawnionej w księdze wieczystej [...]). Tu Sąd badając zarzut naruszenia prawa skarżącej nie może abstrahować od treści tego prawa. Jest to jedynie prawo służebności przechodu i dojazdu do działki [...]. W ocenie Sądu w tym zakresie nie doszło do naruszenia jakichkolwiek praw skarżącej. Przeznaczenie działek nr [...]i [...] w żaden sposób nie wpłynie na istniejące uprawnienia. Te wynikają z przepisów prawa prywatnego i tylko w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego mogą zostać zniesione bądź zmodyfikowane.

Sąd nie będzie odnosił się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących przeznaczenia nieruchomości, której współwłaścicielką jest skarżąca, gdyż wyżej wymienione okoliczności uzasadniły stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w odniesieniu do tej działki.

Reasumując, wobec naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie objętym skargą na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części zaskarżonej, uwzględniając tym samym skargę w znacznej części, oddalając ją w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a

Orzeczenie o kosztach wynika z treści art. 200 p.p.s.a.