Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 495/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Działalność gospodarcza
Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 6,  art. 8, art. 9, art. 31, art. 134, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1479/22 w sprawie ze skargi A. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 13 maja 2022 r. nr POD.503.85.2020.WF.3 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. w W. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 czerwca 2023r., sygn. akt V SA/Wa 1479/22 oddalił skargę A. w W. (dalej: Izba, OIA, skarżąca) na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z 13 maja 2022 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania Izby od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: MWIF, organ I instancji) z 2 grudnia 2016 r. o udzieleniu T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, uczestnik) zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w G. przy ul. [...] (dalej: Apteka).

Z powyższym orzeczeniem WSA nie zgodziła się Izba i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), i zaskarżyła wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) wspomnianemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 134 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 oraz w zw. z art.6, art. 8 oraz art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1977 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), polegające na wadliwym wykonaniu kontroli sądowej zaskarżonego aktu administracyjnego poprzez niezbadanie i nieocenienie jego legalności i działania organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej w kontekście przesłanek uzasadniających uznanie za niedopuszczalne odwołania i w związku z powyższym:

b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 6, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego, mimo zaistnienia podstaw do jego uchylenia, a w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo tego, że organ administracji działający w niniejszej sprawie na skutek swoich działań i błędnych pouczeń doprowadził w istocie rzeczy do pozbawienia organizacji społecznej jej uprawnień wynikających z faktu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku motywów, jakimi Sąd I instancji się kierował przy rozstrzyganiu sprawy, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów strony zawartych w skardze.

Zdaniem OIA istotność wpływu naruszenia wymienionych powyżej przepisów na wynik sprawy przejawiała się w tym, że Izba na skutek bezprawnego działania organów IF, zaakceptowanego przez WSA w zaskarżonym wyroku, została w istocie rzeczy pozbawiona uprawnień związanych z dopuszczeniem do udziału na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia spółce zezwolenia na prowadzenie Apteki w postaci możliwości złożenia odwołania od decyzji udzielającej tego zezwolenia. Zaakceptowanie przez Sąd I instancji niezgodnego z prawem działania organów IF w przedmiotowej sprawie w istocie rzeczy pozbawia organizację społeczną uprawnień związanych z dopuszczeniem do udziału w postępowaniu głównym na prawach strony, w tym w zakresie wniesienia odwołania do wydanego w postępowaniu głównym rozstrzygnięcia.

W oparciu o powyższe zarzuty Izba wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi OIA poprzez jej uwzględnienie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Izba przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Główny Inspektor Farmaceutyczny w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o jej oddalenie, zasądzenie od OIA zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że Izba w skardze kasacyjnej oraz organ – GIF w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie żądali przeprowadzenia rozprawy, a spółka nie zajęła stanowiska co do skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Według art. 193 zd. drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazać trzeba, że stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza więc odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ww. ustawy. Wobec powyższego NSA odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej, wymaga przypomnienia, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Skargę kasacyjną, w granicach której NSA podejmuje czynności, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Oceniając skargę kasacyjną Izby w granicach wyżej przedstawionych, zdaniem NSA, należało uznać ją za niezasadną.

Należy zauważyć, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty zostały oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a.. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu prawa, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji. Związek ten, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z potrzebą co najmniej uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, że następstwa zarzucanych uchybień przepisów postępowania były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok ten byłby inny. Zatem, nie każde naruszenie przepisów postępowania, nawet gdyby miało być uznane za uzasadnione, może skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedstawione uwagi wprowadzające nie są bez znaczenia dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej i ich bezzasadności.

Odnosząc się do zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez WSA art. 134 § 1 p.p.s.a., zgłoszony w pkt a) petitum skargi. Przepis ten stanowi: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd I instancji. Natomiast granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 289/21; 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18; 8 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1961/21; opubl., podobnie jak dalej cytowane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji, zdaniem NSA, rozpoznając skargę, orzekał w granicach sprawy, gdyż oceniał wydane na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie GIF z 13 maja 2022 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania Izby (postanowieniem GIF z 3 lutego 2020r. dopuszczonej, na mocy art. 31 § 1 pkt 2 i § 2, § 3 k.p.a., do udziału na prawach strony w sprawie o udzielenie ww. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, po rozpatrzeniu jej wniosku z 28 listopada 2016 r.) od decyzji MWIF z 2 grudnia 2016 r. udzielającej wspomnianego zezwolenia na prowadzenie Apteki.

Dodać należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyroki NSA z: 2 lipca 2015r. sygn. akt I OSK 450/15; 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 735/19; 9 listopada 2022r., sygn. akt I OSK 109/22) ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09; 25 marca 2011r. sygn. akt I FSK 1862/09; 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem (a nie innej sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), rozpoznając jej istotę. Nie naruszył zatem art. 134 § 1 p.p.s.a.

W konsekwencji nie naruszył także art. 3 § 1 p.p.s.a. (Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.) oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. (§ 1- sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej; § 2-kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), które mogłyby stanowić podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdyby np. sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności bądź zastosował środek nieznany p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie wskazuje, aby takie okoliczności w sprawie wystąpiły.

Jak już wyjaśniono, Sąd kasacyjny nie dopatrzył się, aby Sąd I instancji, rozpoznając skargę, nie orzekał w granicach sprawy.

Sporne natomiast było, czy wobec złożenia przez OIA (28 listopada 2016 r.), w trakcie postępowania o udzielenie spółce ww. zezwolenia, wniosku o dopuszczenie Izby do udziału w tymże postępowaniu i w efekcie dopuszczenia OIA do udziału w tymże postępowaniu na prawach strony (3 lutego 2020 r.), ale już po wydaniu decyzji-zezwolenia (2 grudnia 2016 r.), od którego spółka (będąca jedyną stroną postępowania) nie składała odwołania, organ II instancji prawidłowo wydał na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie (13 maja 2022 r.) stwierdzające niedopuszczalność odwołania Izby (wniesionego 27 lutego 2020 r.) od omawianego zezwolenia z 2 grudnia 2016 r., czy też powinien merytorycznie rozpatrzyć to odwołanie. W uzasadnieniu postanowienia z 3 lutego 2020 r. dopuszczającego Izbę do udziału na prawach strony w postępowaniu o udzielenie ww. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, zakończonego wówczas ostateczną decyzją z 2 grudnia 2016 r., GIF zauważył niejako "na marginesie", że "wskutek wydania przedmiotowego postanowienia decyzja wydana w postępowaniu o udzielenie zezwolenia utraci cechę ostateczności i podlegać będzie doręczeniu Izbie stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a.". To stwierdzenie GIF, zdaniem Izby, wywołało opisane skutki, a jej odwołanie od decyzji MWIF zostało złożone w prawidłowym trybie i powinno podlegać merytorycznej kontroli, a nie być załatwione postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Taki sposób załatwienia przez GIF odwołania Izby naruszył – jej zdaniem – art. 134 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. w związku z ogólnymi zasadami k.p.a., wyrażonymi w art. 6, art. 8, art. 9 i pozbawił skarżącą kasacyjnie OIA uprawnień wynikających z faktu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony. Z kolei Sąd I instancji, akceptując stanowisko organu odwoławczego, w opinii OIA miał naruszyć art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Stanowiska Izby nie można podzielić.

Należy wyjaśnić, że Izba została dopuszczona przez GIF do udziału w postępowaniu o udzielenie spornego zezwolenia w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. (organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu). Na mocy art. 31 § 3 k.p.a. organizacja społeczna (dopuszczona do udziału) uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, mimo że OIA wystąpiła z żądaniem dopuszczenia do udziału w trakcie postępowania o udzielenie zezwolenia, to dopiero z chwilą doręczenia postanowienia GIF o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia, uzyskała prawa strony, w myśl art. 31 § 3 k.p.a., co nie było kwestionowane (por. P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el.2022, Komentarz do art. 31 k.p.a., t. 5, A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt- Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2023, komentarz do art. 31 k.p.a., t. 19 i powołane tam orzecznictwo). Izba odebrała postanowienie GIF o dopuszczeniu do udziału na prawach strony w lutym 2020 r. Natomiast w obrocie od 2 grudnia 2016 r. pozostawało sporne zezwolenie, które w dacie dopuszczenia Izby do udziału na prawach strony, było już ostateczne. Zatem w chwili składania przez Izbę odwołania, postępowanie w sprawie zezwolenia na prowadzenie Apteki, które OIA chciała podważyć, już się nie toczyło. Podkreślił ten fakt w kwestionowanym postanowieniu GIF, a następnie WSA w zaskarżonym wyroku, podzielającym stanowisko organu (tak też wyrok NSA z: 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3420/21 i powołane w nim orzecznictwo).

Działanie organów Inspekcji Farmaceutycznej, skutkujące dopuszczeniem Izby na prawach strony do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, po ponad trzech latach od złożenia przez OIA wniosku oraz wydania tego zezwolenia, od którego nie składano wcześniej odwołania, nie mogło skutkować utratą przez zezwolenie "cechy ostateczności" (por. wyroki NSA z: 23 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1203/20 i II OSK 1204/20; 10 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 265/18; cyt. o sygn. III OSK 3420/21; A. Wróbel, tamże, t. 20). Nie mogło tej, istotnej okoliczności zmienić wyjaśnienie GIF zawarte w postanowieniu z 3 lutego 2020 r., gdyż odnosiło się do decyzji, która w tej dacie już była ostateczna. Co istotniejsze, organ odwoławczy zawarł wspomnianą informację w postanowieniu o dopuszczeniu Izby do udziału w sprawie, które miało charakter wpadkowy względem głównego postępowania, tj. dotyczącego udzielenia zezwolenia, a zakończonego na etapie MWIF w 2016 r. Czynności związane z doręczeniem decyzji –zezwolenia, już wówczas ostatecznej, podejmował organ I instancji, który zresztą, jak wynikałoby z pisma z 13 lutego 2020 r., nie podzielał stanowiska GIF. Zatem opinia GIF, a nie pouczenie, o uchyleniu cechy ostateczności decyzji, zawarta w postanowieniu z 3 lutego 2020 r. była co najmniej przedwczesna, a na pewno nieuprawniona, bo wydana w postępowaniu incydentalnym, co zresztą potwierdziło późniejsze, kontrolowane postanowienie GIF z 13 maja 2022 r. Opinia GIF w postanowieniu z 3 lutego 2020r. naruszała przede wszystkim zasadę trwałości ostatecznych decyzji, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. (Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych), co dostrzegł sam organ, rozpatrując odwołanie i wydając postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a., a następnie słusznie zaakceptował WSA. Stanowisko GIF ujęte w postanowieniu z 3 lutego 2020 r. otwierałoby drogę do wzruszenia ww. zezwolenia w zwykłym trybie odwoławczym, gdy tymczasem, zgodnie z powołaną wyżej zasadą, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych dopuszczalne jest jedynie w określonych w k.p.a. lub ustawach szczególnych trybach nadzwyczajnych. Ponadto stwarzałoby ciągłą, w istocie nieograniczoną czasowo, niepewność dla wnioskodawcy "głównego" postępowania.

Wymaga zauważenia, że autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł tej zasady i jej istotności, w ogóle nie odnosząc się do niej w złożonym środku odwoławczym.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, opierając się na stanowiskach doktryny i orzecznictwa, że termin do wniesienia odwołania przez stronę, która bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, jest liczony od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu, lub od dnia ustnego ogłoszenia decyzji. Jeżeli w postępowaniu brały udział dwie strony lub więcej, to termin ten jest liczony od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron. Natomiast stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. A. Wróbel, tamże, komentarz do art. 129 k.p.a., t. 4,6 i powołane tam orzecznictwo; P. M. Przybysz, tamże komentarz do art. 129 k.p.a., t. 7 i przywołane tam orzecznictwo). Sytuacja analogiczna wystąpiła w postępowaniu o wydanie spornego zezwolenia, gdyż Izba nie była w dacie jego wydania jeszcze dopuszczona do udziału w tym postępowaniu.

Również ważną okolicznością przemawiającą za słusznością stanowiska WSA i GIF zawartego w zaskarżonym postanowieniu było to, że Izba nie była stroną w postępowaniu o udzielenie zezwolenia, a uczestniczyłaby w nim na prawach strony, bo przemawiał za tym interes społeczny (art. 31 § 1 i § 3 k.p.a.), któremu trudno przypisywać wyższą rangę, aniżeli własnemu interesowi strony. Status prawny organizacji społecznej dopuszczonej do udziału w postępowaniu wyznaczany jest przez przysługujące stronie prawo procesowe, może ona jedynie wykorzystać uprawnienia procesowe, z których korzysta strona postępowania (por. wyroki NSA z: 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2370/16, 14 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1363/07; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji oczekiwanej przez Izbę organizacja społeczna miałaby zatem więcej uprawnień niż strona, która nie brała udziału w postępowaniu i której w takiej sytuacji nie przysługiwałoby skuteczne odwołanie, a tylko wniosek o wznowienie postępowania. Natomiast organizacja dopuszczona do udziału mogłaby składać odwołania od decyzji, które podlegałyby merytorycznemu rozpatrzeniu, gdyby zaakceptować stanowisko skarżącej kasacyjnie Izby (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 2370/16). Taka sytuacja mogłaby prowadzić do nierównego traktowania stron postępowania, na niekorzyść strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co zaprzeczałoby zasadzie praworządności, wyrażonej w art. 6 k.p.a. (Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa), jak i zasadzie z art. 8 § 1 k.p.a. (Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania). Zmienność stanowisk GIF w kwestii uprawnień przysługujących Izbie po dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu, w tym wcześniejsze nieuprawnione, wydane przez organ, przed którym nie toczyło postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia, mogłaby być uznana także za naruszającą zasadę z art. 8 k.p.a., co prowadziłoby z kolei do naruszenia zasady legalizmu. Przywołany przez skarżącą kasacyjnie wyrok NSA z 18 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 263/19 dotyczył zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany. W niniejszej sprawie nie wystąpiła opisywana zmienność poglądów organu wyrażona w różnych decyzjach, bo jak zaznaczono, opinia GIF w postanowieniu z 3 lutego 2020 r. była co najmniej przedwczesna.

Nie można podzielić obaw Izby, że organizacja społeczna rozstrzygnięciem organu, jak kontrolowane przez WSA postanowienie GIF stwierdzające niedopuszczalność odwołania, zostaje pozbawiona uprawnień związanych z dopuszczeniem do udziału w sprawie, gdyż może wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie odpowiednio stosowanego art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., po spełnieniu pozostałych przesłanek warunkujących uruchomienie tego nadzwyczajnego trybu (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 2370/16 i powołane w nim orzecznictwo). Zresztą w petitum skargi kasacyjnej przez wpływ na wynik sprawy Izba podnosiła pozbawienie możliwości złożenia odwołania od decyzji MWIF z 2 grudnia 2016 r., a dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wspomniała także o pozbawieniu uprawnienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., choć, jak informowała, podjęła czynności zmierzające do wznowienia postępowania zakończonego decyzją MWIF z 2 grudnia 2016 r. W tej sytuacji trudno mówić o pozbawieniu OIA tego ostatniego uprawnienia.

Zatem nieuzasadnione jest twierdzenie Izby, że wskutek zmiany stanowiska GIF, została pozbawiona uprawnień związanych z dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu głównym, tj. o wydanie zezwolenia.

W kontekście powyższego nie można mówić o istotnym, że mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, naruszeniu zasady z art. 9 k.p.a. (Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.). Organ odwoławczy udzielił skarżącej Izbie wskazówek co do postępowania, które się jeszcze nie toczyło. Przy tym Izba nie korzystała z instrumentów procedury, które powinny wpływać na przyspieszenie załatwienia spraw, np. ponaglenia w sytuacji długich okresów niepodejmowania działań przez organ, co można odczytywać jako zbyt małą dbałość o interesy samorządu, z czego nie zwalniała Izby zasada z art. 9 k.p.a.

Dlatego niezasadne okazały się zarzuty sformułowane w pkt a) i b) petitum skargi kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., sformułowany w pkt c) petitum skargi kasacyjnej. Powołany wyżej przepis określa niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010, Nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie NSA nie stwierdził, aby wystąpił którykolwiek z tych przypadków.

Według Sądu kasacyjnego uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Należy podnieść, że w wyrokach z 5 kwietnia 2022 r. o sygn. akt II GSK 241/22 i II GSK 248/22 oraz 27 stycznia 2023 r. o sygn.: II GSK 561/22, II GSK 562/22 i II GSK 1190/22 Naczelny Sąd Administracyjny zajął w tożsamych stanach, przy tożsamych zarzutach skarg kasacyjnych analogiczne stanowisko i aktualnie nie znalazł podstaw do jego weryfikacji.

Konkludując, zdaniem NSA, w opisanej sytuacji złożenie przez Izbę odwołania od ostatecznej decyzji MWIF – zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej było niedopuszczalne i stanowiło przesłankę zastosowania art. 134 k.p.a., a w konsekwencji prawidłowego wydania przez GIF postanowienia w dniu 13 maja 2023r.

Wobec powyższego skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.

O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz.1965). Koszty te wynoszą 360 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika organu, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji, za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a. (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).