Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 558/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1, art. 119 pkt 2, art. 120
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 15 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2490
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 31 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Warcie z dnia 28 marca 2022 roku Nr XXXIX/286/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych i szkoleniach lub ćwiczeniach dla strażaków ratowników OSP stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 28 marca 2022 r. Rada Miejska w Warcie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), dalej u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2490), dalej u.o.s.p., podjęła uchwałę Nr XXXIX/286/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych i szkoleniach lub ćwiczeniach dla strażaków ratowników OSP. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 21 kwietnia 2022 r., pod poz. 2176 i weszła w życie w dniu 6 maja 2022 r.

Zgodnie z § 1 uchwały, ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakowi ratownikowi Ochotniczej Straży Pożarnej mającej siedzibę na terenie Gminy Warta, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia:

1) w kwocie 18,00 złotych za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej;

2) w kwocie 8,00 złotych za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu.

W myśl § 3 uchwały, traci moc uchwała Nr XXXVIII/212/17 Rady Gminy i Miasta w Warcie z dnia 23 stycznia 2017 r. w sprawie wysokości ekwiwalentu dla członków ochotniczych straży pożarnych (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 13 lutego 2017 r., poz. 761).

W dniu 16 sierpnia 2022 r. Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Warcie z dnia 28 marca 2022 r., Nr XXXIX/286/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych i szkoleniach lub ćwiczeniach dla strażaków ratowników OSP. Zaskarżając powyższą uchwałę w całości zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

1) art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 2 u.o.s.p. i w konsekwencji naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na wyjściu poza granice upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację ustawy upoważniającej, poprzez ustalenie w § 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za "każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej oraz za "każdą rozpoczętą godzinę udziału szkoleniu lub ćwiczeniu" , w miejsce przewidzianego przez przepis ustawy upoważniającej, parametru każdej rozpoczętej godziny, naliczanej od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej;

2) art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 57 u.o.s.p. w zw. z § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.) i w konsekwencji naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez uchylenie w § 3 mocy obowiązującej uchwały Nr XXXVIII/212/17 Rady Gminy i Miasta w Warcie z dnia 23 stycznia 2017 r. w sprawie wysokości ekwiwalentu dla członków ochotniczych straży pożarnych, w sytuacji gdy wskazany akt prawny derogowany został ustawą upoważniającą z dniem 1 stycznia 2022 r.;

3) art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie nadania podjętej uchwale mocy wstecznej obowiązywania od 1 stycznia 2022 r., skutkujące pozbawieniem podstawy prawnej do ekwiwalentu przysługującego uprawnionym na podstawie art. 15 ust. 1 u.o.s.p., w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 5 maja 2022 r., co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP.

W oparciu o postawione zarzuty Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że w § 1 zaskarżonej uchwały rada miejska określiła wysokość ekwiwalentu "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej oraz "za każdą rozpoczętą godzinę udziału szkoleniu lub ćwiczeniu". Tymczasem art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wprost stanowi, że ekwiwalent pieniężny przysługujący strażakowi ratownikowi OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu ma być naliczany za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Wprowadzenie modyfikacji regulacji ustawowych jest niedopuszczalne i niezgodne z zasadami legislacji. Wykroczenie przez organ administracji poza granice normy kompetencyjnej należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu.

Zaskarżona uchwała derogowała, wydaną w oparciu o art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej uchwałę Nr XXXVIII/212/17 Rady Gminy i Miasta w Warcie z dnia 23 stycznia 2017 r. w sprawie wysokości ekwiwalentu dla członków ochotniczych straży pożarnych.

Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych, nie zawiera jednak przepisów przejściowych dotyczących ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków ochotniczych straży pożarnych, które utrzymywałyby w mocy przepisy prawa miejscowego, uchwalone pod rządami ustawy poprzednio obowiązującej w tej materii. Art. 57 ustawy stanowi, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 r., z wyjątkiem art. 44, który wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2022 r.

Zgodnie z § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Oznacza to, zdaniem Prokuratora, że w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały, uchwała przez nią derogowana nie obowiązywała już od dnia 1 stycznia 2022 r. Przepis § 3 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza więc prawo, ponieważ sugeruje, że uchwała Nr XXXVIII/212/17 z dnia 23 stycznia 2017 r. została przez nią uchylona, a co bardziej istotne, że obowiązywała do czasu podjęcia i wejścia w życie zaskarżonej uchwały.

Prokurator nadmienił również, że zgodnie z art. 48 u.o.s.p., uchwały o których mowa w art. 15 ust. 2, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Uwzględniając zatem datę wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 2022 r. ustawodawca wskazał organom termin 6 miesięcy, w jakim ma nastąpić uchwalenie aktów prawa miejscowego, które określą wysokość danego ekwiwalentu. Ustawodawca kształtując w ten sposób przepisy końcowe, niejako narzucił odejście od zasady zakazu retroakcji i konieczność skorzystania z wyjątku przewidzianego w art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jedyną możliwością legalizacji przysługującego prawa do ekwiwalentu na okres, w którym nie istniały przepisy regulujące kwestie prawa do ekwiwalentu było nadanie uchwalanemu prawu miejscowemu mocy wstecznej od daty wejścia w życie ustawy upoważniającej, czyli od dnia 1 stycznia 2022 r.

Zdaniem Prokuratora nie ma żadnych argumentów, które pozwoliłyby na przyjęcie, że do czasu w wejścia w życie zaskarżonej uchwały istniały inne podstawy określające wysokość ekwiwalentu, a zwłaszcza, że można było w tym okresie stosować art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, w sytuacji gdy akt ten został derogowany, a wraz z nim wydane na jego podstawie akty prawa miejscowego.

Delegacja do wydania aktu prawnego w oparciu o art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. została więc wykonana przez radę miejską w sposób wadliwy, a w zasadzie nie została wykonana dla określonego przedziału czasowego. Rada miejska określiła wysokość ekwiwalentu i jednocześnie ukształtowała przepis określający moment wejścia w życie w taki sposób, że pozbawiła podstawy prawnej do otrzymania przez uprawnionych ekwiwalentu w okresie od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 5 maja 2022r.

Powyższe uchybienia, zdaniem Prokuratora skutkują koniecznością wyeliminowania w całości zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Warcie nie zgodziła się z zarzutem przedstawionym w pkt 1 petitum skargi. Organ podejmując zaskarżoną uchwałę nie wykroczył poza granice upoważnienia ustawowego i zgodnie z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. ustalił wysokość ekwiwalentu należnego strażakom ratownikom OSP za każdą rozpoczętą godzinę udziału w  działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Definicja rozpoczętej godziny wynika z treści art. 15 ust. 2 u.s.o.p. i nie można jej rozumieć inaczej, niż każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki OSP. Brak tego doprecyzowania w uchwale nie jest błędem, a jedynie brakiem powielenia treści zawartych w ustawie.

Za częściowo zasadne rada miejska uznała zarzuty zawarte w pkt 2 i 3 petitum skargi wskazując, że intencją Rady Miejskiej w Warcie było objęcie stawkami ekwiwalentu ustalonymi w uchwale udziału we wszystkich działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, ćwiczeniach lub szkoleniach mających miejsce od dnia 1 stycznia 2022 r. i tak też uchwała jest stosowana w praktyce, to jednak treść może faktycznie budzić wątpliwość co do zakresu czasowego jej stosowania. W ocenie rady miejskiej stwierdzenie nieważności § 3 uchwały nie miałoby negatywnych konsekwencji dla bytu uchwały jako całości, o tyle inny skutek odniosłoby wyeliminowanie § 4 na mocy którego uchwała weszła w życie dopiero z upływem 14 dni od jej opublikowania, pozostawiając w istocie nieuregulowanym okres od 1 stycznia 2022 r. do 5 maja 2022. Z uwagi na fakt, że rada miejska nie ma możliwości uchylenia uchwały ex tunc w ramach autokontroli, zaskarżona uchwała winna być unieważniona przez sąd. Rada miejska wskazała również, że podejmie nową uchwałę w przedmiotowym zakresie niezwłocznie po unieważnieniu zaskarżonej uchwały przez sąd ewentualnie rozważy podjęcie nowej uchwały na najbliższej sesji uchylając poprzednią uchwałę ex nunc w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Warcie z dnia 28 marca 2022 r., Nr XXXIX/286/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych i szkoleniach lub ćwiczeniach dla strażaków ratowników OSP.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, radzie miejskiej przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (miasta). W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, Lex nr 597353).

Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08, z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, dostępne cbois.nsa.gov.pl). Innymi słowy, stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu, bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Nie oznacza to jednak, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady narusza prawo jednak nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba tych powtórzeń, a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak z zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Dokonana przez sąd kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że jest ona dotknięta istotnymi naruszeniami prawa wskazanymi w skardze.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2490), dalej u.o.s.p. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.s,o.p., strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu postawionego w skardze, zdaniem sądu trafnie wskazał Prokurator, że art. 15 ust. 2 u.o.s.p., uprawnia radę gminy (miasta) do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W § 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały przyznano natomiast ekwiwalent "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej" oraz "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu". Nie budzi zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając (modyfikując) wprowadzoną omówionym przepisem zasadę. Zaskarżona uchwała odmiennie bowiem reguluje sposób naliczania ekwiwalentu a mianowicie "za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu" a nie "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", jak stanowi ustawa.

Należy podkreślić, że uchwała podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie określa konkretnej kwoty ekwiwalentu, jaką otrzymuje strażak ratownik OSP w związku z uczestnictwem w konkretnym działaniu ratowniczym. Wysokość tej kwoty uzależniona jest od liczonego w godzinach przedziału czasu, jaki strażak ratownik OSP poświęcił na uczestnictwo w działaniu ratowniczym. Art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega expressis verbis, że wysokość ekwiwalentu nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwale ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2588/22).

Nie budzi zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej). Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co jak już wyżej wskazano, z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły, literalny. Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 230/11; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 484/18).

Odnosząc się do drugiego zarzutu zawartego w skardze należy wskazać, że ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych uregulowana była w art. 28 ust. 1-6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 869 ze zm.), dalej u.o.p. W art. 28 ust. 1 u.o.p., zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Miejska w Warcie wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, podejmując uchwałę Nr XXXVIII/212/17 z dnia 23 stycznia 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu dla członków ochotniczych straży pożarnych.

Zgodnie z art. 48 u.o.s.p., uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Jednocześnie u.o.s.p. nie zawiera przepisów przejściowych, które dawałyby podstawę do utrzymania w mocy uchwał w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków ochotniczej straży pożarnej, podejmowanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, tj. art. 28 u.o.p., który został uchylony na podstawie art. 38 pkt 12 u.o.s.p. z dniem 1 stycznia 2022 r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy (art. 57 u.o.s.p.). Wobec braku w ustawie przepisów przejściowych należało uznać, że akty prawa miejscowego wydane na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, utraciły moc z dniem wejścia w życie u.o.s.p., tj. z dniem 31 grudnia 2021 r. Skoro w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, poprzednia uchwała już nie obowiązywała, to regulacja zawarta w § 3 zaskarżonej uchwały, dotycząca uchylenia wcześniejszej uchwały jest nieprawidłowa, ponieważ uchyla akt już nieobowiązujący.

Wskazać w tym miejscu również należy, że zgodnie z § 32 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Powyższą regulację na podstawie § 143 cyt. rozporządzenia stosuje się odpowiednio także do aktów prawa miejscowego.

W konsekwencji przyjąć należy, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych strażakom ochotniczej straży pożarnej, utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania art. 28 ust. 1 u.o.p.). Skoro zatem wymieniona w § 3 uchwała nie obowiązywała już w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, to nie było ani podstaw prawnych, ani faktycznych do przyjmowania, że traci ona moc. Tym samym, § 3 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza prawo, ponieważ sugeruje, że uchwała Nr XXXVIII/212/17 z dnia 23 stycznia 2017 r. obowiązywała do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały, podczas gdy utraciła moc z dniem wejścia w życie ustawy u.o.s.p., czyli z dniem 1 stycznia 2022 r. Powyższe uchybienie skutkuje koniecznością wyeliminowania § 3 zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyrokach; WSA w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 692/22, WSA w Poznaniu z dnia 26 września 2023 r., sygn. akt III SA/Po 484/23, z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt III SA/Po 507/23, WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 457/23.

Odnosząc się do trzeciego zarzutu zawartego w skardze, sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że ustawodawca, wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu.

Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo strażaków do ekwiwalentu, także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość, należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, by prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy. Pozwala na to art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zgodnie z którym przepisy art. 4 (wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

W rozpatrywanej sprawie mamy bowiem do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP na mocy art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Nie jest takim środkiem przyjęcie nie mającej podstaw prawnych fikcji mocy obowiązującej poprzednich aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu, które derogowane zostały wraz z przepisami zawierającymi delegację ustawową do ich uchwalenia.

Należy zatem stwierdzić, że zaskarżona uchwała wadliwie wskazuje datę swego wejścia w życie, tj. 6 maja 2022 r., ponieważ datą tą powinien być dzień 1 stycznia 2022 r., tj. data wejścia w życie u.o.s.p., zawierającej nowe przepisy regulujące uprawnienie strażaków OSP do ekwiwalentu. Sąd podzielił pogląd Prokuratora, że rada miejska nie wykonała delegacji ustawowej, ponieważ w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 5 maja 2022 r. brak jest przepisów regulujących kwestię wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych. Powyższa wada ma charakter istotny i dotyczy wszystkich regulacji zaskarżonej uchwały.

Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy naruszył wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., co stanowi istotne naruszenie prawa i skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

bg