Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1365/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 6 lit. b
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 886/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [....] sierpnia 2022 r. nr [....] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [....] czerwca 2022 r. znak [....], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1227 (tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 15 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 886/22 oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza K. z [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną – S. na działkach nr: [...] i [...] położonych w obr. S., gm. K..

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

1.2. Decyzją z [...] czerwca 2022 r. Burmistrz K. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ wskazał na brak odpowiedniego uzbrojenia terenu oraz na brak zgody na przeznaczenie gruntu leśnego na cel nieleśny, a także na niedołączenie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzji środowiskowej.

1.3. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Kolegium ww. decyzją z [...] sierpnia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wyjaśnił, że terenem inwestycji w rozumieniu przepisów upzp jest teren jednej lub kilku działek ewidencyjnych, co w niniejszej sprawie wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego jedynie fragmenty działek ewidencyjnych. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z danymi ewidencji gruntów i budynków, grunty działki nr [...] to częściowo również lasy (LsV — 0,12 ha). Przywołując treść art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej upzp) organ wskazał, że w związku z tym ustalenie warunków zabudowy dla całych działek ewidencyjnych nr: [...] i [...] w obr. S. umożliwiłoby wprowadzenie zabudowy na przedmiotowy teren bez uzyskania odpowiedniej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co naruszałoby przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm., dalej uogrl). Natomiast stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi okoliczność, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto Kolegium stwierdziło, że w tym przypadku jest to powierzchnia większa niż 1,0 ha, co oznacza, iż planowaną inwestycję należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), dla którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji środowiskowej. Skoro skarżąca wezwana do przedłożenia takiej decyzji, nie załączyła jej we wskazanym terminie, organ I instancji musiał wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, co wynika wprost z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.).

1.4. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniosła zarzuty naruszenia: art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp; art. 7 ust. 1 i 2 uogrl w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 7a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej Kpa).

1.5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

1.6. Powołanym na wstępie wyrokiem z 15 lutego 2023 r. Sąd I instancji powyższą skargę oddalił. Sąd Wojewódzki stwierdził, że ustalenie warunków zabudowy co do zasady nie może być dokonywane w odniesieniu do części działki, chociaż należy to uznać za dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy (co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie). W konsekwencji, w ocenie Sądu, skarżąca powinna wskazać jako teren inwestycji całość działki. Sąd Wojewódzki podzielił także stanowisko organów obu instancji, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy terenem inwestycji są całe działki nr [...] i [...] w ich ewidencyjnych granicach. Część działki nr [...] zgodnie z ewidencją gruntów obejmuje grunty leśne LsVI o powierzchni 0,12 ha, objęte ochroną w rozumieniu przepisów uogrl. Wobec powyższych unormowań rację mają organy twierdząc, że występowanie na terenie spornej nieruchomości gruntów leśnych oznacza, iż grunt ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Stanowi to negatywną przesłankę uniemożliwiającą ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej przez stronę skarżącą inwestycji. Jeżeli sporna działka jest terenem leśnym, to nie ma znaczenia na potrzeby ustalenia warunków zabudowy kwestia wielkości rzeczywistego zalesienia tej działki, bowiem dopóki taki wpis będzie znajdował się w ewidencji gruntów, dopóty organy w procedurze ustalania warunków zabudowy będą zobowiązane do respektowania jej przeznaczenia jako teren leśny. Sąd I instancji uznał natomiast, że oświadczenie PGE z 24 marca 2021 r. jest wystarczającym dokumentem na tym etapie postępowania, o możliwości podłączenia do sieci, ponieważ nie istnieje obowiązek dołączenia do wniosku umowy.

2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) art. 61 upzp poprzez jego nie zastosowanie oraz nie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku, gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem;

b) art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 pkt 3 (winno być art. 54 ust. 1 pkt 3) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt upzp poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę;

c) art. 7 ust. 1 i 2 uogrl w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

d) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenie na cele nie rolne, co doprowadziło do naruszenia prawa własności;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej Ppsa) poprzez przyjęcie, że organ w toku postępowania administracyjnego nie naruszył prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, które polegało na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie w sytuacji gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć, a nadto przyjęciu, że strona planuje uzyskać decyzję na gruntach leśnych LsVI o powierzchni 0,12 ha, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi - co z kolei skutkowało oddaleniem skargi;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez jego niezastosowanie pomimo podstaw ku jego zastosowaniu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi;

c) art. 151 Ppsa poprzez jego zastosowanie mimo braku podstaw ku temu.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

3.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy skarga kasacyjna, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

3.3. Kluczową dla sprawy okolicznością jest kwestia dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej i wykładni art. 52 ust. 2 pkt 1,art. 59 ust. 1 oraz art. 54 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 upzp. W tym zakresie stwierdzić należy, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986) wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 upzp było dopuszczalne, ale musiało wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy (wyroki NSA z: 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 603/21; 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1212/19). Za takie szczególne uwarunkowania uznaje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w szczególności sytuację, kiedy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek część działki ewidencyjnej nie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część była wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp (por. wyroki NSA z: 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1634/16, 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19, 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2976/20, 15 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 698/21, 2 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1272/23). Takie podejście jest głęboko racjonalne, skoro bowiem nie jest planowana jakakolwiek zabudowa czy zmiana sposobu zagospodarowania na części działki ewidencyjnej stanowiącej użytek leśny albo rolny, to dyskusja o wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne albo nierolnicze tego pozostałego terenu jest bezprzedmiotowa. Przepisy art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 uogr nie mogą być interpretowane w ten sposób, że wynika z nich zakaz zabudowy części działek ewidencyjnych, jeżeli ta część w ogóle nie podlega pod zakres art. 7 uogr - przykładowo użytki RV, z uwagi na charakter użytku na pozostałej części działki ewidencyjnej. Okoliczność ta miała decydujące znacznie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, bowiem z uwagi na wnioskowanie o ustalenie warunków zabudowy tylko dla terenu niestanowiącego użytku LsV - działki nr [...], nie wystąpiła przeszkoda do wydania decyzji dla części działki. Ponadto dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla części działki może być usprawiedliwiona uwarunkowaniami urbanistycznymi, w sytuacji kiedy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp, a teren można jednoznacznie wyodrębnić na załączniku graficznym (wyroki NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1082/21, z 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1899/23). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów upzp, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

3.4. Dodatkowo art. 59 ust. 1 oraz art. 61 upzp trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu i realizacji zasady "efektywność energetyczna przede wszystkim". Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Na marginesie należy zaznaczyć, że kontynuacja tego podejścia ma miejsce również w dyrektywie 2023/2413 z 18 października 2023 r. zmieniającej dyrektywę (UE) 2018/2001, rozporządzenie (UE) 2018/1999 i dyrektywę 98/70/WE w odniesieniu do promowania energii ze źródeł odnawialnych oraz uchylającej dyrektywę Rady (UE) 2015/652.

3.5. Tym samym oczywistą rzeczą jest dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej. W związku z tym zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 upzp jest usprawiedliwiony.

3.6. W konsekwencji zasadności tego kluczowego zarzutu, usprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 uogrl w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów leśnych, skoro teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany.

3.7. W związku z zasadnością powyższych zarzutów prawa materialnego bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które są bezpośrednio powiązane z naruszeniem norm prawa materialnego. Ponadto nie zostały naruszone normy konstytucyjne wskazane w skardze kasacyjnej, które nie były w niniejszej sprawie w ogóle stosowane tak bezpośrednio jak i pośrednio. Natomiast zarzut naruszenia art. 61 upzp został sformułowany zbyt ogólnie.

3.8. W związku z powyższym konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji z uwagi na bezpodstawną odmowę ustalenia warunków zabudowy wynikającą z dokonania błędnej wykładni powołanych przepisów upzp. Ponadto skarżąca nie miała obowiązku załączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie jest elektrownia fotowoltaiczna. W przypadku zabudowy systemami fotowoltaicznymi kryterium decydującym o obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej jest powierzchnia zabudowy rozumiana jako powierzchnia faktycznie zajęta pod zabudowę, przeznaczona do faktycznego przekształcenia (a ta według deklaracji spółki wynosi 0,49 ha).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrz K. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 Ppsa.