Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1950/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 130 ust. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Marek Leszczyński (spr.) Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Socjalnej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] wymierzającą E. P. karę pieniężną w wysokości 40.000 (czterdzieści tysięcy) złotych za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku działającej pod nazwą: P. w L., przy ul. [...] w L.

Decyzja Ministra Pracy i Polityki Socjalnej wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] Wojewoda [...] wymierzył E. P. karę pieniężną w wysokości 40.000 (czterdzieści tysięcy) złotych za prowadzenie bez zezwolenia Wojewody [...] w ramach działalności gospodarczej, placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, pod nazwą P., przy ul. [...] w L.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu 19.03.2009 r. złożony został przez E. P. do Wojewody [...] wniosek o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, przy ul. [...] i [...] w L. W związku z powyższym wezwano ją do uzupełnienia dokumentów. W zakreślonym terminie żądane dokumenty nie zostały złożone, w związku z czym wniosek ten pozostał bez rozpatrzenia.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Wojewoda [...] nałożył na E. P. karę finansową w wysokości 10.000 złotych za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, pod nazwą P., przy ul. [...] w L.

W dniu 16 lutego 2012 r. przeprowadzono w przedmiotowej placówce kontrolę, której przedmiotem był standard usług socjalno-bytowych świadczonych przez placówkę oraz przestrzeganie praw mieszkańców. W jego trakcie stwierdzono szereg uchybień. Z kontroli został sporządzony protokół, podpisany przez inspektorów Wydziału oraz przez M. P. - kierownika placówki. Następnie, pismem z dnia 23.03.2012 r. przekazano M. P. zalecenia pokontrolne. W odpowiedzi na ww. zalecenia, pismem z dnia 15.04.2012 r. E. P. oświadczyła, że w związku z brakiem możliwości dostosowania obecnego budynku do wymogów standardu, rozwiązała umowę najmu z właścicielem i obecnie jest w trakcie poszukiwania nowego lokalu.

Zdaniem organu, jak wynika z powyższego, pomimo uprawomocnienia się decyzji o wymierzeniu grzywny, strona nie zaprzestała prowadzenia przedmiotowej placówki.

W dniu [...].04.2012 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w związku z prowadzeniem bez zezwolenia Wojewody [...] P. w L., przy ul. [...]. W ramach tego postępowania wezwano stronę do złożenia wyjaśnień w sprawie prowadzenia tej działalności bez zezwolenia wojewody. W odpowiedzi E. P. poinformowała, że z dniem 1 maja 2012 r. rozwiązała umowę najmu z właścicielem budynku i obecnie jest w trakcie zakupu budynku, który będzie spełniał wymagania standardu.

Zdaniem organu, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego E. P. od 2008 r. prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku bez zezwolenia Wojewody i strona fakt ten sama potwierdza. Decyzją nr [...] r. z dnia [...].03.2010 r. Wojewoda [...] wymierzył E. P. karę pieniężną za prowadzenie tej działalności. Decyzja ta uprawomocniła się, ale strona nadal nie zaprzestała prowadzenia przedmiotowej działalności. Oświadczenie strony o planowanym przeniesieniu placówki do innego budynku nie oznacza legalności obecnie prowadzonej działalności, a tym bardziej nie legitymizuje strony do dalszego nielegalnego prowadzenia działalności w tym zakresie.

W ocenie organu, na podstawie art. 130 ust. 4 ustawy, podmiot, który po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku nie zaprzestał jej prowadzenia, podlega karze pieniężnej w wysokości 40 000 zł. Działaniem swoim strona wypełniła dyspozycję wskazanego przepisu.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła E. P. Podniosła w nim, że kara, którą jej wymierzono jest niezgodna z nowelizacją ustawy z dnia 31.03.2010 r., a ponadto dwukrotnie przewyższa przychód przedmiotowej placówki. Wskazała ponadto, że budynek nie posiada windy i w związku z tym rozwiązała umowę najmu z jego właścicielem.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Socjalnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362, z późn. zm.), działalność w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody i jest to zgodne z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W celu uzyskania zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności, strona zobowiązana jest do złożenia stosownego wniosku (wraz z wymaganymi dokumentami). Strona złożyła w dniu 19.03.2009 r. przedmiotowy wniosek, który pomimo wezwania, nie został uzupełniony o brakujące dokumenty, wobec czego został pozostawiony bez rozpatrzenia.

Zgodnie z informacją z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej strona od dnia 1 kwietnia 2008 r. (oznaczonego jako data rozpoczęcia działalności gospodarczej) prowadzi działalność gospodarczą oznaczoną jako 87.10.Z Pomoc społeczna z zakwaterowaniem zapewniająca opiekę pielęgniarską 87.30.Z Pomoc społeczna z zakwaterowaniem dla osób w podeszłym wieku i osób niepełnosprawnych, 87.90.Z Pozostała pomoc społeczna z zakwaterowaniem; miejsce wykonywania działalności: ul. [...] (siedziba i adres zakładu głównego) i ul. [...], kod [...].

W dniu 16.02.2012 r. zespół inspektorów Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego, w ramach wykonywania czynności nadzorczo-kontrolnych przeprowadził w placówce o nazwie P., przy ul. [...] w L. kontrolę doraźną, której przedmiotem było zbadanie standardu obowiązujących podstawowych usług świadczonych przez placówkę. Zgodnie z protokołem kontroli w placówce w dniu 16.02.2012 r. przebywało 19 osób w wieku od 58 do 96 lat. Struktura zatrudnienia w przedmiotowej placówce obejmuje: 2 opiekunki, 1 osobę sprzątająca, 1 kucharkę. W ciągu dnia dyżur pełni 1 opiekunka, w nocy opiekę także 1 opiekunka. Właścicielka placówki jest pielęgniarką. W trakcie kontroli stwierdzono również, że placówka nie spełnia niektórych standardów określonych w art. 68 i art. 68a ustawy o pomocy społecznej (między innymi przez istnienie barier architektonicznych w postaci: braku windy, niedostosowania liczby łazienek i toalet w stosunku do liczby mieszkańców, brak wewnętrznej tablicy informacyjnej, brak pokoju dziennego pobytu służącego jako jadalnia, niewłaściwa godzina wydawania ostatniego posiłku). Protokół z kontroli został podpisany przez M. P. (jako kierownika jednostki podlegającej kontroli) syna właścicielki placówki E. P., bez zastrzeżeń. Pismem z dnia 23.03.2012 r. przekazano stronie zalecenia pokontrolne, na które Strona odpowiedziała pismem z dnia 15.04.2012 r. twierdząc, że nie jest w stanie doprowadzić aktualnej siedziby placówki do stanu spełniającego standardy przewidziane w ustawie o pomocy społecznej oraz że wystąpi z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej działalności, jak już przeniesie placówkę do nowego lokalu. W dniu 23.04.2012 r. stronę poinformowano o wszczęciu postępowania w sprawie prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku bez zezwolenia wojewody.

W ocenie organu, rzeczywisty przedmiot prowadzonej działalności prowadzonej przez E. P. przy ul. [...] nie pozostawia żadnych wątpliwości. Sama strona również nie zaprzecza co do rodzaju prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Podjęcie tego typu działalności bez wymaganego zezwolenia zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej skutkuje sankcją w postaci kary administracyjnej. Strona bezsprzecznie prowadzi od dnia 1 kwietnia 2008 r. placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnych, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku i na dzień orzekania organu II instancji nie posiadała przedmiotowego zezwolenia. Za prowadzenie przedmiotowej placówki bez zezwolenia, została już nałożona na stronę kara administracyjna decyzją Wojewody [...] z dnia [...].03.2010 r. Nr [...]. Pomimo uprawomocnienia się tej decyzji, E. P. prowadzonej działalności nie zaprzestała. Dlatego też na stronę została nałożona kara, o której mowa w art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

Zdaniem organu, interpretacja przedmiotowych przepisów wskazanej ustawy dokonana przez stronę jest błędna, bowiem ustawa nie zezwala na jakąkolwiek możliwość zmniejszenia bądź miarkowania kar w tym zakresie. Odnosząc się zaś do kwestii możliwości wydania tzw. "tymczasowego zezwolenia", organ wskazał, że zezwolenie z art. 67 ustawy jest wydawane na czas określony albo nieokreślony zgodnie z wnioskiem podmiotu występującego o zezwolenie. W przypadku braku gwarancji stałego zapewnienia spełniania standardów określonych w art. 68 ustawy, zezwolenie jest wydawane z urzędu na czas określony. Nie ma jednak możliwości wydania zezwolenia podmiotowi, który nie spełnia wszystkich przewidzianych prawem standardów - na dzień wydania decyzji.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. P., w której wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i zarzuciła jej:

1. naruszenie art. 130 ust. 4 w związku z art. 130 ust. 2 i 3 Ustawy z dnia 12 marca

2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 t.j. z późn.zm.) –

dalej: Ustawa o pomocy społecznej, poprzez nieuprawnione przyjęcie przez Ministra

Pracy i Polityki Społecznej - dalej: Minister lub organ, że, zgodnie z literalnym

brzmieniem przepisu art. 130 ust. 4 Ustawy o pomocy społecznej, dopuszczalne jest

wymierzenie kar pieniężnych w wysokości 40.000,00 zł każda, osobno dla każdej

placówki prowadzonej przez podmiot, który pomimo uprawomocnienia się decyzji o

nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki

zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym

lub osobom w podeszłym wieku - dalej: placówka, nie zaprzestał jej prowadzenia;

2. naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., poprzez nie wskazanie

podstawy prawnej skarżonej decyzji, a ograniczenie się jedynie do wskazania, że

decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 130

ust. 4 ustawy, bez podania o jaką ustawę chodzi;

3. naruszenie art. 20 i art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 6 i art. 75 Ustawy z dnia 2

lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. nr 220 poz.

1447 t.j. ze zm.) - dalej: Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez

ograniczenie swobody działalności gospodarczej prowadzonej przez Skarżącą

zezwoleniem wydawanym na podstawie Ustawy o pomocy społecznej, która to

ustawa nie została wymieniona w art. 75 Ustawy o swobodzie działalności

gospodarczej, zawierającym wyczerpujący katalog ustaw, które ograniczają

swobodę działalności gospodarczej potrzebą uzyskania zezwolenia;

4. naruszenie art. 6, 7, 8, 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuprawnione i

krzywdzące dla Skarżącej przyjęcie, że prowadzi ona nielegalnie działalność

polegającą na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom

niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku od dnia 1

kwietnia 2008 r., z pominięciem znanych organowi okoliczności, co do konieczności

pilnego przejęcia pieczy nad placówką de facto porzuconą przez poprzedniego

właściciela;

5. naruszenie art. 22 ust. 10 w związku z art. 130 Ustawy pomocy społecznej,

poprzez nieprawidłową wykładnię celowościową tych przepisów poprzez

pominięcie faktu, że ich zadaniem jest kontrola placówek zapewniających

całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w

podeszłym wieku, w zakresie standardów usług socjalno-bytowych i

przestrzegania praw tych osób oraz doprowadzenie placówek do stanu zgodnego

z aktualnym prawem i poprzez to zapewnienie pensjonariuszom właściwych

warunków pobytu w placówce, a nie doprowadzenie, za pomocą dotkliwych kar

pieniężnych, podmiot prowadzący placówkę do konieczności likwidacji

działalności.

W odpowiedzi na skargę, Minister Pracy i Polityki Socjalnej podtrzymał swoją argumentację i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się zatem do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji i zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło wymierzenia grzywny przewidzianej w art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.). Powołany przepis stanowi, że kto po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku nie zaprzestał jej prowadzenia, podlega karze pieniężnej w wysokości 40.000 zł. Zgodnie zaś z art. 131 ust. 1 tej ustawy karę pieniężną wymierza wojewoda w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego.

Zdaniem Sądu, z treści cytowanych norm wynika, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej toczy się na zasadach i w trybie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i kończy się wydaniem decyzji administracyjnej o wymierzeniu kary. Kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 4 cyt. ustawy wskazuje równocześnie, że przy rozstrzyganiu kwestii nałożenia kary, a także jej wysokości, wojewoda nie ma żadnego luzu decyzyjnego ("podlega karze"). Obowiązek uzyskania na prowadzenie takiej placówki zezwolenia wojewody wynika z art. 67 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W sytuacji więc prowadzenia takiej placówki bez zezwolenia, po wcześniejszym już uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za taką działalność, powołana ustawa przewiduje w art. 130 ust. 4 obligatoryjną karę pieniężną, której wysokość wynosi 40.000 zł. Tak więc, gdy w wyniku przeprowadzonej przez organ kontroli w placówce zostało ustalone, że jest ona prowadzona po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody takiej działalności, organ obowiązany jest wydać decyzję o wymierzeniu obligatoryjnej kary pieniężnej we wskazanej ustawowo wysokości.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny, co potwierdza również sama skarżąca. Wynika z niego, że decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Wojewoda [...] nałożył na E. P. karę finansową w wysokości 10.000 złotych za prowadzenie przedmiotowej działalności i kara ta została przez nią uiszczona. W dacie zaś wydawania zaskarżonej decyzji E. P. prowadziła nadal (rozpoczęła od dnia 1 kwietnia 2008 r.) bez zezwolenia działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku działającej pod nazwą: P. w L., przy ul. [...]. Ustalenia te wynikają nie tylko z przyznania skarżącej, ale przede wszystkim z zebranego w sprawie ,materiału dowodowego w postaci protokołu z dnia 16 lutego 2012 r. sporządzonego przez zespół inspektorów Wydziału na podstawie upoważnienia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].02.2012 r. znak [...] po przeprowadzonej kontroli prowadzącej przez skarżącą placówki, a także z informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, z której wynika, że: strona od dnia 1 kwietnia 2008 r. prowadzi działalność gospodarczą oznaczoną jako 87.10.Z Pomoc społeczna z zakwaterowaniem zapewniająca opiekę pielęgniarską 87.30.Z Pomoc społeczna z zakwaterowaniem dla osób w podeszłym wieku i osób niepełnosprawnych, 87.90.Z Pozostała pomoc społeczna z zakwaterowaniem; miejsce wykonywania działalności: ul. [...] (siedziba i adres zakładu głównego) i ul. [...], kod [...].

Zdaniem Sądu, zanim dokonana zostanie ocena legalności samej decyzji, należy odnieść się w pierwszej kolejności do podniesionego w skardze zarzutu (punkt 3) niekonstytucyjności art. 67 ustawy o pomocy społecznej jako sprzecznego z art. 20 i 22 Konstytucji RP. Sąd uznał, że powołany przepis ustawy o pomocy społecznej nie budzi żadnych wątpliwości co do jego zgodności z powołanymi przepisami Konstytucji. Art. 20 Ustawy Zasadniczej stanowi, że społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych, stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej, jednakże jej art. 22 dopuszcza ograniczenie wolności działalności gospodarczej w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny. Ograniczenie takie musi mieć wyłącznie charakter ustawowy i na dodatek być podyktowane ważnym interesem publicznym. Spełnienie pierwszego warunku jest oczywiste. Trudno też nie dostrzegać interesu publicznego, który podyktował kwestionowane przez wnioskodawcę rozwiązanie prawne. Dążenie ustawodawcy do tego, by działalność domów opieki społecznej podlegała swoistej reglamentacji prawnej, jest jak najbardziej zrozumiałe i uzasadnione. Jeśli to twierdzenie uzupełnić spostrzeżeniem, że celem tym w konkretnym przypadku jest ochrona osób będących w specyficznej sytuacji życiowej i nieraz pozbawionych jakiejkolwiek możliwości działania, to działanie ustawodawcy okazuje się w pełni usprawiedliwione w świetle art. 22 Konstytucji, gdyż zostało podyktowane ważnym interesem publicznym jakim w tym przypadku jest możliwość zapewnienia godnej opieki dla tych osób.

Ocena tego ograniczenia z punktu widzenia art. 22 Konstytucji w znacznej mierze pokrywa się z badaniem, czy ustawodawca - wprowadzając ograniczenie -zachował wymagania art. 31 ust. 3 Konstytucji, czyli zasadę proporcjonalności. Jeżeli bowiem ograniczenie w korzystaniu ze swobody gospodarczej zostało wprowadzone ustawą i u jego podstaw leży ważny interes publiczny, to uzasadnione jest wnioskowanie o adekwatności zastosowanego środka. Zdaniem Sądu zastosowana przez ustawodawcę w tym przypadku metoda jest odpowiednia.

Ponadto zauważyć należy, że wymóg uzyskania zezwolenia właściwego organu na prowadzenie placówek ustawodawca przyjął z troski o poziom usług świadczonych przez te placówki i konieczność ochrony ludzi, którzy wymagają opieki szczególnej i zarazem specyficznej. W akcie normatywnym reguluje więc, wyliczając je w sposób enumeratywny, wymogi, po spełnieniu których wojewoda wydaje wymagane zezwolenie. Decyzja wojewody o wydaniu lub odmowie wydania zezwolenia na prowadzenie całodobowej placówki pomocy społecznej nie jest decyzją uznaniową, zależy bowiem od spełnienia wymogów określonych w ustawie.

Zdaniem Sądu, niezasadny jest zarzut z punktu 1 skargi. Zgodnie z art. 130 ust.3 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku prowadzenia bez zezwolenia przez jeden podmiot więcej niż jednej placówki, o której mowa w ust. 2, karę wymierza się osobno za każdą z placówek. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżąca nie zaprzecza, że prowadzi bez zezwolenia dwie placówki: przy ulicy [...] w L. i przy ulicy [...] w L., oraz, że na mocy odrębnych decyzji administracyjnych wymierzono jej kary w kwotach po 10.000 złotych i że obie decyzję się uprawomocniły i ona je uiściła. Zdaniem skarżącej, ust. 3 art. 130 cyt. ustawy ma jedynie zastosowanie do ust. 2 tego przepisu, nie zaś do ust. 4, a to jej zdaniem oznacza, że w obecnym postępowaniu organy mogły wydać tylko jedną decyzję o wymierzeniu kary w wysokości 40.000 złotych.

W ocenie Sądu, skarżąca nie ma racji. Z literalnego brzmienia ust. 3 art. 130 cyt. ustawy wynika wprost, że odwołuje się on do ust. 2 tej ustawy. Strona skarżąca to przyznaje, ale z faktu tego wyciąga mylne wnioski. Otóż oba te ustępy (2 i 3) należy interpretować w ten sposób, że w przypadku prowadzenia bez zezwolenia przez jeden podmiot więcej niż jednej placówki, o której mowa w ust. 2, karę wymierza się osobno za każdą z placówek. Osobno, zdaniem Sądu, oznacza na podstawie odrębnych decyzji administracyjnych. Tak stało się w tym przypadku. Za prowadzenie działalności bez zezwolenia w placówce przy ulicy [...] w L. na mocy decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. nałożono na skarżącą karę grzywny w wysokości 10.000 złotych, zaś za prowadzenie działalności bez zezwolenia w placówce przy ulicy [...] w L. na mocy decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. nałożono na skarżącą karę grzywny również w wysokości 10.000 złotych.

Jeśli by nawet uznać za dopuszczalne, że organ w przypadku prowadzenia kilku takich placówek przez jeden podmiot wymierzyłby mu osobno kilka kar w jednej decyzji, to nadal mielibyśmy do czynienia z kilkoma karami w rozumieniu ust. 3, a nie jedną karą. Wymierzając bowiem osobno jedną karę za jedną placówkę, drugą karę za drugą placówkę (itd.), siłą rzeczy mamy do czynienia z kilkoma karami. Przy takim rozumieniu ust. 2 i 3 art. 130 cyt. ustawy nie ma wątpliwości interpretacyjnych odnośnie ust. 4 tej ustawy w brzmieniu "kto po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku nie zaprzestał jej prowadzenia, podlega karze pieniężnej w wysokości 40.000 zł". W przepisie tym jest bowiem jednoznacznie mowa o prawomocnej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie placówki. Decyzja dotycząca jednej kary pieniężnej powiązana jest zatem z jedną placówką, a nie placówkami.

Zdaniem Sądu, za przedstawioną powyżej wykładnią art. 130 cyt. ustawy przemawiają jeszcze dodatkowo inne argumenty. Otóż przy prowadzeniu bez zezwolenia kilku placówek przez jeden podmiot nie zawsze musi być tak, że decyzje w zakresie wymierzania kar wydawane są jednocześnie. Zatem interpretacja przepisu przedstawiona przez skarżącą sprowadzałaby się do tego, że kary wymierzane na podstawie różnych decyzji wydawanych w innym czasie traktowane byłyby jako jedna kara. Co gorsze, w przypadku prowadzenia przez jeden podmiot bez zezwolenia, dla przykładu dziesięciu (10) takich placówek i wymierzeniu przez organy (organ) na mocy art. 130 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy dziesięciu (10) kar, każda w kwocie po 20.000 zł., w łącznej kwocie 200.000 zł., działając na mocy ust. 4 cyt. ustawy organ lub organy miałyby możliwość i zarazem obowiązek wymierzenia kary w wysokości 40.000 zł.

Powstaje zatem od razu pytanie, czy celem ustawodawcy w ust. 4 art. 130 cyt. ustawy było zaostrzenie sankcji za prowadzenie działalności gospodarczej opisanej w ust. 2 po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, czy też nie. Dodatkowo, czy w zamyśle ustawodawcy chodziło o nierówne potraktowanie podmiotów prowadzących przedmiotowe placówki, bowiem im więcej podmiot takich placówek by prowadził, tym bardziej byłby uprzywilejowany w postaci relatywnie niższej kary. Relatywizmu tego nie ma nie tylko w ust. 3, ale nie ma go również w ocenie Sądu i w ust. 4 art. 130 tej ustawy. Stąd interpretacja tego przepisu przez stronę skarżącą jest nieprawidłowa.

Niezasadny jest zarzut skarżącej z punktu 2 skargi. Niewątpliwie bowiem, zarówno decyzja organu I instancji zawiera wskazanie podstawy prawnej w postaci art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362), jak również decyzja organu II instancji wskazuje na ten przepis, zaś co nie jest kwestionowane, z uzasadnienia tej decyzji wynika jednoznacznie, że chodzi o przedmiotową ustawę.

Nie można także, zdaniem Sądu, uznać za trafny zarzutu 4 skargi. Organy bowiem wyjaśniły, że konstrukcja art. 130 cyt. ustawy nie daje możliwości, przy wystąpieniu przesłanek tam opisanych, odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej, zmniejszyć jej lub rozłożyć na raty. Nie mają więc na to wpływu okoliczności, w jakich skarżąca rozpoczęła i prowadziła przedmiotową działalność bez zezwolenia.

W tym kontekście za całkowicie bezzasadny należy również uznać zarzut 5 skargi. Do zadań wojewody, zgodnie z art. 22 ust. 10 cyt. ustawy należy kontrola placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w tym prowadzonych na podstawie przepisów o działalności gospodarczej, w zakresie standardów usług socjalno-bytowych i przestrzegania praw tych osób, ale należą także inne zadania, chociażby określone w ust. 3 tego przepisu zadanie w postaci wydawania i cofania zezwoleń lub zezwoleń warunkowych na prowadzenie domów pomocy społecznej oraz wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w tym prowadzonych na podstawie przepisów o działalności gospodarczej. Nie można więc z art. 22 ust. 10 cyt. ustawy wywieść wniosku, że rzeczą wojewody jest skupić się tylko na kontroli wskazanych tam placówek i przez to zaniechać stosowania wymogów przewidzianych w pozostałych ustępach art. 22 ustawy oraz sankcji z art. 130 ustawy. Skarżąca zapomina bowiem, że u podstaw prowadzonej przez nią działalności gospodarczej leży uzyskanie zezwolenia wojewody, bez którego tak naprawdę tej działalności prowadzić nie powinna. Sankcje przewidziane w art. 130 ustawy mają z założenia zmusić osobę prowadzącą taką działalność bez zezwolenia do zalegalizowania tej działalności albo jej zaprzestania.

W ocenie więc Sądu, zarówno zaskarżona decyzja organu odwoławczego - Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, jak również decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały w oparciu o obowiązujące, wyżej wskazane przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a organy administracji orzekając w sprawie, nie naruszyły przepisów prawa.

Mając powyższe pod uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.