Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 523/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust 1, ust. 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 3 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2023 roku sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 20 marca 2023 r. nr KO.4110.10.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia 10 stycznia 2023 roku, nr 2/2023, znak:AB.6730.55.2022. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach na rzecz skarżącej K.C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 marca 2023 r., znak KO.4110.10.2023 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) – dalej: k.p.a.; art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 503) – dalej: u.p.z.p.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia 10 stycznia 2023 r., nr 2/2023 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-garażowego w S. przy u. [...], działka o nr ew. [...].

Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla w/w inwestycji R.C. (inwestor) wystąpił w dniu 17 czerwca 2022 r. Z treści wniosku wynika, iż planowane przez inwestora przedsięwzięcie polega na budowie budynku usługowego (obsługi komunikacji samochodowej) o powierzchni zabudowy pomiędzy 125 a 145 m2. Wskazane przez wnioskodawcę parametry planowanej inwestycji kształtują się następująco: szerokość elewacji frontowej 16-19 m, liczba kondygnacji naziemnych -1, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki 3,5-4,5 m, wysokość głównej kalenicy 5-5,5 m, dach jednospadowy o kącie nachylenia 8-120. Wniosek obejmuje część działki ewidencyjnej nr [...], która aktualnie pełni funkcję zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z przedstawionymi informacjami teren inwestycji posiada istniejąca infrastrukturę techniczną, w tym między innymi przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne, przyłącze energetyczne, indywidualne źródło ciepła.

Pismem z dnia 27 lipca 2022 r. inwestor zmodyfikował przedmiotowy wniosek oświadczając, że w części planowanego budynku, bliższej istniejącej zabudowy mieszkalnej planuje urządzenie odrębnego lokalu przeznaczonego pod działalność gospodarczą (biuro rachunkowe), w drugiej zaś części garaż dla pojazdów samochodowych stanowiących jego własność. Z uwagi na powyższe wnosił o zmianę zakresu planowanej inwestycji z budynku usługowego na budynek usługowo-garażowy.

Decyzją z dnia 19 września 2022 r. Prezydent Miasta Skierniewice ustalił, na wniosek inwestora, warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podjęcie decyzji poprzedziło sporządzenie przez podmiot uprawniony analizy urbanistycznej. Z treści powyższej analizy wynika, iż obejmuje ona obszar analizowany, wyznaczony w odległości 50 m od granic działki objętej wnioskiem. Ustalono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa handlowo-usługowa. Z uwagi na fakt, iż inwestor wnioskuje o ustalenie warunków zabudowy dla budynku usługowo-garażowego, z analizy wyłączono zabudowę mieszkaniową. W oparciu o tak sporządzoną analizę organ I instancji uznał, iż spełnione zostały łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., warunkujące ustalenie warunków zabudowy zgodnych z żądaniem wnioskodawcy.

W następstwie rozpatrzenia odwołania K.C., współwłaściciela nieruchomości sąsiedniej o nr ew. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach decyzją z dnia 21 listopada 2022 r., znak KO.4110.43.2022 uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazując na przesłanki podjętego rozstrzygnięcia Kolegium zakwestionowało sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczną, w zakresie w jakim pomija ona istniejącą w obszarze analizowanym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto Kolegium podzieliło stawiane przez odwołującą zarzuty, co do wadliwego wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku inwestora Prezydent Miasta Skierniewice wskazaną na wstępie decyzją z dnia 10 stycznia 2023 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w następujący sposób: 1. obowiązująca linia zabudowy – nieprzekraczalna według oznaczenia na załączniku graficznym (załącznik nr 2) wykonanym na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000; 2. wielkość powierzchni zabudowy – do 313 m2 łącznie dla zabudowy istniejącej i projektowanej; 3. szerokość elewacji frontowej – od 6,9 do 19 m; 4. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 5,5 m;5. geometria dachu – dach jednospadowy o maksymalnym kącie nachylenia do 120. Ponadto organ określił zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, jak również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wydanie powyższej decyzji poprzedzone zostało analizą urbanistyczną obszaru wyznaczonego w odległości 50 m od granic działki objętej wnioskiem inwestora, w wyniku której ustalono, iż istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa handlowo-usługowa pozwala na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Kwestionując zasadność powyższego rozstrzygnięcia K.C. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach, w którym wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucała naruszenie:

1. art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez brak określenia motywów, w oparciu, o które określone zostały warunki i zasady zagospodarowania wymienione w pkt 1 załącznika nr 1 do decyzji, co skutkowało brakiem możliwości zapoznania si odwołującej z tokiem rozumowania organu;

2. § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie linii zabudowy jedynie w stosunku do granicy frontowej terenu inwestycji (przylegającej do drogi publicznej), z pominięciem pozostałych granic terenu;

3. § 4pkt 1 w/w rozporządzenia poprzez brak wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, a ograniczenie się jedynie do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, co skutkuje stwierdzeniem, że kwestionowane rozstrzygnięcie nie zawiera jednego z obligatoryjnych elementów;

4. § 5 pkt 1 w/w rozporządzenia poprzez wadliwe wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy, to jest w stosunku do całości działki, a nie w stosunku do terenu planowanej inwestycji;

5. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez brak zbadania, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji przedmiotowej inwestycji;

6. art. 7 § 1 k.p.a. poprzez wydanie w oparciu o nieaktualny stan faktyczny, nieuwzględniający tej okoliczności, że w połowie roku 2022 wnioskodawca na terenie planowanej inwestycji budynek, prawdopodobnie garaż;

7. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji analizy urbanistycznej jako dowodu, na którym oparł podejmowane rozstrzygnięcie.

Zaskarżoną przedmiotową skargą decyzją z dnia 20 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy u.p.z.p., w szczególności na art. 59 ust. 1 ustawy stanowiący podstawę prawną ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej oraz art. 61 ust. 1 ustawy określający warunki, których łączne spełnienie uzależnia możliwość podjęcia powyżej wskazanej decyzji. Podkreśliło, że zainicjowana wnioskiem inwestora z dnia 17 czerwca 2022 r. sprawa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji była już przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez Kolegium, które decyzją z dnia 21 listopada 2022 r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji z uwagi na stwierdzone uchybienia. Dalej wskazało, że w toku ponownie prowadzonego postępowania przed organem I instancji sporządzona została nowa analiza urbanistyczna obejmująca swym zakresem obszar wyznaczony zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w minimalnej przewidzianej prawem odległości 50 m od granic działki objętej wnioskiem, z uwagi na fakt, iż trzykrotność frontu działki, w rozumieniu powołanego przepisu wynosi 36m (3x12m). W wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, że na działkach objętych granicami wyznaczonego obszaru analizowanego występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa handlowo-usługowa, dla której planowana inwestycja stanowi kontynuację zastanej funkcji. Tym samym w sprawie spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a określone decyzją parametry zabudowy ustalone zostały zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stanowią średnie wartości parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Ponadto organ wskazał, iż w sprawie spełnione zostały pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest: działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji przedsięwzięcia (pkt 3), działka zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymaga zgody na zmianę jej przeznaczenia na cele nie rolne i nieleśne (pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5), zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (pkt 6).

Dalej odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, iż obowiązująca linia zabudowy, określana także jako nieprzekraczalna, wyznaczana jest w stosunku do dróg, nie zaś w stosunku do każdej z granic terenu inwestycji. Tym samym w rozpoznawanej sprawie ustalona linia zabudowy została wyznaczona zgodnie z zasadami określonymi w § 4 w/w rozporządzenia. Wbrew stanowisku skarżącej, w sposób prawidłowy wyznaczono również wskaźnik wielkości nowej zabudowy oraz określono zasady odprowadzania ścieków bytowych i ogrzewania planowanego do realizacji budynku. Natomiast, co do podnoszonej w odwołaniu okoliczności wybudowania przez wnioskodawcę nowego budynku na objętej wnioskiem działce nie ma bezpośredniego przełożenia na obligatoryjne warunki zabudowy ustalone w kwestionowanej decyzji.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.C. zarzucała naruszenie:

- art. 7 k.p.a. poprzez podjęcie kwestionowanej decyzji w oparciu o nieaktualne ustalenia faktyczne, to jest pominięcie okoliczności wybudowania na przedmiotowej działce, w połowie 2022 r. nowego budynku prawdopodobnie garażu;

- art. 78 w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżącej, zwartego w treści wniesionego odwołania, na okoliczność wybudowania nowego budynku;

- art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wystąpienia do organu I instancji w celu ustalenia wpływu nowo wybudowanego budynku na wyniki sporządzonej analizy urbanistycznej i samodzielne rozstrzygnięcie w tym zakresie, co w istocie stanowiło rozpatrzenie sprawy w jednej instancji;

- art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez brak określenia dowodów i motywów, na podstawie których określone zostały warunki i zasady zagospodarowania, wymienione w pkt 1 załącznika nr 1 do decyzji z dnia 10 stycznia 2023 r.;

- § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez zaniechanie wyznaczenia linii zabudowy w stosunku do każdej z granic działki objętej wnioskiem inwestora, co ma znaczenie ze względu na sposób określenia w treści analizy elewacji frontowej, jako każdorazowo tej części budynku, w której znajdują się drzwi wejściowe, co zadaniem skarżącej spowodowało w istocie pojawienie się większej liczby "granic frontowych";

- § 5 pkt 1 w/w rozporządzenia poprzez wadliwe ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy, bez uwzględnienia, iż działka objęta wnioskiem stanowi również tereny rolne, nie podlegające zabudowie;

- art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak zbadania, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego.

Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wniosła nadto o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 lub pkt 3 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Kolegium wnosiło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga K.C. została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej: p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. (art. 120 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym wniosła zarówno strona skarżąca, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach. Pozostałe strony postępowania poinformowane o treści zgłoszonych żądań, w przewidzianym prawie terminie nie żądały przeprowadzenia rozprawy

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

W rozpoznawanej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi K.C. uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 20 marca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia 10 stycznia 2023 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-garażowego w S. przy u. [...], działka o nr ew. [...].

Materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 997 ze zm.) – dalej: u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 r.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalanie zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że objęta zaskarżoną decyzją inwestycja położna jest na terenie, na którym brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym stosownie do powołanego wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie, na wniosek uczestnika postępowania – R.C. (inwestor), warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało wydania decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 61 u.p.z.p.

Stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Z kolei stosownie do treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej, której autorem, tak jak w przypadku projektu decyzji o warunkach zabudowy, musi być osoba posiadająca szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury. Powyższe założenie, co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, daje gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego, zgodnie z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z 29 września 2021 r., II SA/Łd 254/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza architektoniczno-urbanistyczna w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ma kardynalne znaczenie, bowiem jest podstawą do wyznaczenia parametrów i wskaźników nowej zabudowy, stanowi zatem podstawę do wszelkich działań organu w celu wyznaczenia warunków nowej zabudowy (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 czerwca 2023 r., II SA/Kr 612/23; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie należy podkreślić, że sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy, na którym spoczywa, wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Organ ma obowiązek poddania tego dowodu weryfikacji. Nie może, co do zasady, wkraczać w merytoryczną zasadność analizy, w zakresie w jakim przedstawia ona oceny oparte o wiadomości specjalne. Bada natomiast kompletność opinii, jej poprawność metodologiczną i to, czy ocena końcowa jest logicznym następstwem zebranego materiału faktograficznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2023 r., VII SA/Wa 2092/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza urbanistyczna, autorstwa J.W., legitymującej się dyplomem ukończenia studiów wyższych w zakresie gospodarki przestrzennej, a więc podmiotu uprawnionego w rozumieniu art. 5 pkt 4 u.p.z.p. nie odpowiada wymogom prawem przewidzianym. Treść załączonego do akt sprawy dokumentu analizy sprowadza się w zasadzie do lakonicznego stwierdzenia, że w granicach obszaru analizowanego, co należy podkreślić wyznaczonych zgodnie z powołanym wyżej art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (uwaga Sądu), występuje zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa oraz zabudowa usługowo-handlowa, o cechach zabudowy przyulicznej, wolnostojącej, niskiej, co spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Numery działek ewidencyjnych oraz parametry istniejącej na nich zabudowy zostały ujęte w formie tabeli w treści sporządzonej analizy. Stwierdzono nadto, że zapewniony jest dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd z ul. [...], wskazano na możliwość dostawy mediów w zakresie przyłączy wodociągowo-kanalizacyjnego i energetycznego oraz wskazano na nieukształtowane linie zabudowy. W oparciu o powyższe, w wynikach analizy stwierdzono, iż planowana do realizacji inwestycja stanowi kontynuacje funkcji zabudowy, wskazując w tym zakresie, cyt. "zabudowa usługowa", oraz ustalono parametry i wskaźniki nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym przyjęte wartości, poza przebiegiem linii zabudowy oraz geometrii kąta nachylenia dachu planowanego budynku, zdaniem Sądu ustalone zostały w sposób niezgodny z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. poz.164.poz. 1588 ze zm.), które odwołuje się do średnich wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym. Uwypuklenia w tym miejscu wymaga również kwestia wewnętrznej sprzeczność treści sporządzonej analizy, w której z jednej strony jej autor wskazuje, że cyt.: "inwestor wnioskuje o budynek usługowo-garażowy, dlatego ze szczegółowej analizy wyłączono zabudowę mieszkaniową", z drugiej zaś cyt. "numery ewidencyjne działek na których została przeprowadzona analiza zabudowy i zagospodarowania terenu wymienione zostały w tabeli". W powołanej tabeli wskazano zarówno istniejącą w obszarze analizowanym zabudowę mieszkaniową, jaki usługową, co zresztą było zgodne z zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach zawartymi w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej z dnia 21 listopada 2022 r. Zauważyć również należy, że porównanie treści załączonej do akt sprawy poprzednio sporządzonej analizy urbanistycznej, poprzedzającej podjęcie decyzji Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia 19 września 2022 r., następnie uchylonej w/w decyzją Kolegium z dnia 21 listopada 2022 r. z treścią analizy urbanistycznej sporządzonej na potrzeby ponownie prowadzonego postępowania, wbrew stanowisku organu odwoławczego nie pozwala na stwierdzenie, że w sprawie została sporządzona "nowa analiza". Treść obu dokumentów, pomijając uzupełnienie tabeli o dane parametrów budynków mieszkalnych zlokalizowanych w granicach obszaru analizowanego, pozostaje tożsama. Ponadto sporządzona analiza urbanistyczna nie odnosi się do wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. pomimo, że taki obowiązek wprost wynika z treści art. 61 ust. 5a ustawy.

Powyższe uchybienia nie zostały dostrzeżone przez procedujące w sprawie organy obu instancji, które oparły podjęte przez siebie rozstrzygnięcia o wyniki wskazanej wyżej analizy urbanistycznej. Tym samym wydane w sprawie decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, na wniosek z dnia 17 czerwca 2022 r., podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w ocenie Sądu uznać należy, za co najmniej przedwczesne.

Za powyższym stwierdzeniem przemawia również podnoszona przez skarżącą, a zbagatelizowana przez organ odwoławczy kwestia wybudowania przez inwestora, na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nowego budynku, jak przypuszcza skarżąca – garażu. W tym zakresie wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego wskazanego we wniosku, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Kwestia zagospodarowania określonej przestrzeni jest bowiem etapem wstępnym, poprzedzającym stosownych robót budowlanych, co może nastąpić po uzyskaniu decyzji, czy też dokonaniu zgłoszenia na kolejnym etapie regulowanym przepisami p.b. Dla tych ostatnich (inwestycji zrealizowanych lub będących w toku realizacji), wyjątkowo dopuszcza się możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji nałożenia na inwestora przez właściwy organ nadzoru budowlanego, obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, w trybie określonym w Rozdziale 5a p.b. (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2021 r., II OSK 2665/18; wyrok WSA w Gdańsku z 9 marca 2022 r., II SA/Gd 646/21; wyrok WSA w Łodzi z 30 stycznia 2018 r., II SA/Łd 921/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że złożenie przez uczestnika postępowania wniosku z dnia 17 czerwca 2022 r. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie stanowiło realizacji obowiązku nałożonego, w drodze postanowienia, przez właściwy miejscowo organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Organ odwoławczy zobowiązany był jednak do zweryfikowania informacji skarżącej, gdyż ewentualne stwierdzenie rozpoczęcia realizacji inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przed uzyskaniem ostatecznej decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, skutkowałoby koniecznością umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Stąd też w ocenie Sądu za zasadne uznać należało zarzuty skargi, co do niewystarczającego ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i wadliwej oceny całokształtu materiału dowodowego (art. 7, art. 80 k.p.a.). Przy czym podkreślić w tym miejscu należy, iż wbrew stanowisku skarżącej, brak wyjaśnienia powyższej kwestii, nie może być postrzegany jako naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Reasumując Sąd stwierdza, iż zarówno kwestionowana skargą decyzja, jaki i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podjęte zostały z naruszeniem prawa, tak materialnego, jak i procesowego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy w stopniu obligującym Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Rozpatrując ponownie wniosek z dnia 17 czerwca 2022 r. organy administracji zobowiązane będą do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności, co do konieczności przeprowadzenia prawidłowej analizy urbanistycznej, zgodnej z zakresem określonym prawem, której wyniki poddane zostaną ocenie organu planistycznego, pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek, warunkujących ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Jednocześnie z uwagi na stwierdzoną wadliwość sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, co czyni przyjęte przez procedujące w sprawie organy stanowisko, co do możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, za co najmniej przedwczesne, Sąd na tym etapie postępowania nie odnosił się do stawianych przez skarżącą zarzutów dotyczących wadliwego ustalenia parametrów dla przedmiotowej zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzająca ją decyzją organu I instancji. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

IB