Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 354/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 16 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Przemęt z dnia 11 kwietnia 2014 r. nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na rzecz skarżącego [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 354/17

Uzasadnienie

Wójt Gminy Przemęt decyzją z dnia 10.09.2013r. nr [...], znak [...]odmówił ustalenia warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na: budowie wiaty, budynku gospodarczego z toaletą i budynku magazynowego (w ramach legalizacji samowoli budowlanej) oraz budowie budynku letniskowego rekreacji indywidualnej na działce o nr ew. [...] w m. Przemęt.

W toku tego postępowania [...] (dalej skarżący) wniósł o: przeprowadzenie w sprawie rozprawy administracyjnej, o dopuszczenie i przeprowadzenie w sprawie dowodów z zeznań świadków - właścicieli działek sąsiednich, o jego wysłuchanie w charakterze strony oraz o ewentualne przeprowadzenie opinii biegłego z zakresu architektury, planowania przestrzennego i warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Skarżący wyjaśnił, że rozprawa administracyjna winna zostać przeprowadzona na okoliczność ustalenia warunków zabudowy zagospodarowania terenu działki o numerze [...] położonej w Przemęcie w szczególności co do funkcji przeznaczenia faktycznego nieruchomości skarżącego i sąsiednich, położonych w obszarze będącym przedmiotem analizy, a należących do świadków.

Wójt nie znalazł podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej wskazując, iż powinna ona służyć usprawnieniu prowadzonego postępowania, a także kiedy rozstrzygnięcie nie może nastąpić wyłącznie w ramach tzw. postępowania gabinetowego, na podstawie dokumentów zgromadzonych przez organ orzekający w sprawie. Organ uznał, iż przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie usprawni przeprowadzenia postępowania administracyjnego, ani go nie przyspieszy. Również zeznania świadków oraz zeznania wnioskodawcy w charakterze strony jak również dopuszczenie i przeprowadzenie opinii biegłego nic nie wyjaśnią w sprawie.

Wójt nie podzielił poglądu, że żaden z przepisów prawa nie zabrania przyjmowania istniejących już budowli i budynków, nawet takich, co do których prowadzone są dopiero postępowania legalizacyjne, jako punktu odniesienia dla ustalenia dobrego sąsiedztwa. Z akt sprawy wynika, że w obszarze analizowanym nie ma żadnej działki, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Istniejąca na działkach sąsiednich zabudowa jest niezgodna z przepisami prawa, wybudowana bez pozwoleń na budowę, wobec czego stanowi samowolę budowlaną. W odniesieniu do większości tych obiektów toczy się postępowanie w sprawie nielegalnej zabudowy lub wydane są już decyzje nakazujące ich rozbiórkę. Przyjęcie innego stanowiska prowadziłoby do obejścia prawa i mogłoby doprowadzić do powstania obiektów budowlanych w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która wymagania dotyczące nowej zabudowy określałaby na podstawie zabudowy pozbawionej cech legalności, co z kolei stanowiłoby zaprzeczenie zasady zagwarantowania ładu przestrzennego i poszanowania istniejącego porządku prawnego. Odmienna praktyka prowadziłaby do obejścia przepisów prawa dotyczących obowiązku realizacji zabudowy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym organ przyjął, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Od decyzji tej w ustawowym terminie odwołanie wniósł [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzją z dnia 31.12.2013r. nr [...] uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że w pełni podziela stanowisko Wójta, iż obiekty powstałe w warunkach stwierdzonej samowoli budowlanej bez wymaganych pozwoleń nie mogą stanowić dobrego sąsiedztwa dla inwestycji w stosunku do której mają być ustalone warunki zabudowy.

Kolegium wskazało jednak, iż w aktach sprawy brak jest informacji od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczących prowadzonych i zakończonych postępowań w sprawie samowoli budowlanej na działkach w obszarze analizowanym, a zgromadzone informacje dotyczą innych działek oraz iż brak jest w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż wniosek o powołanie biegłego dla oceny zgodności zamierzeń skarżącego z funkcją terenu oraz ładem przestrzennym jest chybiony, w związku z tym, iż ustawodawca przewidział w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy udział osób posiadających odpowiednie kwalifikacje i wiadomości specjalne.

Ponadto Kolegium wskazało, iż wielkość obszaru analizowanego jest wielkością minimalną i przepisy nie pozwalają na jej zmniejszenie. Pozwalają natomiast w uzasadnionych wypadkach na jej powiększenie oraz wskazało, iż sposób ustalenia granic obszaru analizowanego powinien wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji.

Wójt Gminy Przemęt – po ponownym przeprowadzeniu postępowania - decyzją z dnia 11.04.2014r. nr [...]. znak [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 11 kwietnia 2013 r. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty, budynku gospodarczego z toaletą, budynku magazynowego oraz budynku letniskowego (rekreacji indywidualnej) na działce o nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości Przemęt, zgodnie z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie [...] z dnia 31 grudnia 2013 r., po stwierdzeniu, że teren i rodzaj inwestycji nie spełniają wymogów art. 61 u.p.z.p. odmówił ustalenia warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na: budowie wiaty, budynku gospodarczego z toaletą i budynku magazynowego (w ramach legalizacji samowoli budowlanej) oraz budowie budynku letniskowego rekreacji indywidualnej na działce o nr ew. [...] w m. Przemęt.

W uzasadnieniu tej decyzji Wójt wskazał, że - zgodnie z zaleceniami SKO - zwrócił się w pierwszej kolejności do Starostwa Powiatowego w Wolsztynie do Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami o wykonanie kopii mapy katastralnej w skali 1:1000 wskazując obszar terenu objętego zleceniem. Po uzyskaniu mapy katastralnej aktualnej na dzień 11.02.2014 r., po ustaleniu numerów ewidencyjnych działek i ich właścicieli objętych obszarem analizy organ uzyskał informację od Starostwa Powiatowego, że dla wskazanych działek nie zostały wydane pozwolenia na budowę dla jakichkolwiek inwestycji. Państwowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Wolsztynie poinformował w stosunku do jakich działek prowadzone są postępowania administracyjne w przedmiocie samowoli budowlanej.

Przeprowadzono ponowną wizję w terenie w obszarze analizowanym w celu skonfrontowania danych z PINB w Wolsztynie ze stanem zabudowy.

Organ ustalił, że na spornym terenie nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uchwała Rady Gminy Przemęt nr XIV/117/03 z dnia 03-12-2003 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie wsi Przemęt została uchylona uchwałą Rady Gminy Przemęt XXXIV/308/2005 z dnia 05.10.2005 r. Uchwałę, uważa się więc za obowiązującą i w związku z tym dla obszaru objętego wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę wiaty, budynku gospodarczego z toaletą oraz budynku magazynowego, parterowych, o konstrukcji drewnianej z dachami krytymi papą nie związanych trwale z gruntem w ramach legalizacji samowoli budowlanej. Ponadto wniósł o budowę nowego obiektu: budynku letniskowego rekreacji indywidualnej.

Obiekt budowlany posiadający wszystkie cechy budynku opisane w definicji zawartej w art. 3 ust. 2 p.b., a nie posiadający fundamentów należy zaliczyć do budowli, a nie budynków. Zarówno jednak budynki, jak i budowle zdefiniowane w art. 3 ust. 3 p.b. zaliczają się do obiektów budowlanych i są z mocy art. 28 p.b. objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, chyba że na podstawie art. 29 zostały wyłączone z tego obowiązku. Ponadto wprowadzenie jakiejkolwiek zabudowy na działkę rolną powoduje zmianę sposobu jej zagospodarowania, a taka zmiana wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

W związku z tym, zgodnie z art. 59 ust.1 u.p.z.p. planowana inwestycja wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Organ ponownie przeprowadził analizę urbanistyczną.

Zgodnie z §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U nr 164 poz. 1588) wyznaczono wokół działki nr [...] obszar analizowany i przeprowadzono w nim analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p. Analizowany obszar został wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszej niż 50 m. Ograniczono obszar analizy do wielkości równoodległej od działki wnioskodawców powiększając obszar z jednej strony do granicy "osiedla" utrzymując nadal wielkość obszaru analizowanego dużo większą od minimalnego warunku (trzy szerokości działki i 50m) wynikającego z rozporządzenia jak wyżej. Co do zasadności objęcia analizą całego obszaru osiedla, organ odrzucił taką konieczność, gdyż obszar ten, jak wykazały postępowania w podobnych sprawach z terenu tego osiedla, cały zabudowany jest samowolnie wybudowanymi obiektami i objęcie tego terenu analizą nie wpłynęłoby na zmianę decyzji. Organ podkreślił ponownie, iż nie wydał ani jednej decyzji o warunkach zabudowy dla terenu całego układu oraz nie jest i nie był w posiadaniu planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru, który przeznaczałby ten teren na tereny rekreacji indywidualnej;

Na podstawie przeprowadzonej wizji, dokumentacji fotograficznej, analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu oraz analizy akt sprawy ustalono, że działka nr [...] jest własnością skarżącego. Działka ta stanowi grunt rolny RV, położona jest na terenie rolniczym poza zabudową najbliższe działki w sąsiedztwie mają przeznaczenie rolne. Działka skarżącego, jak i działki sąsiednie są zabudowane obiektami, co do których toczy się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Wolsztynie. Jest ona zabudowana jest budynkiem wiaty, budynkiem gospodarczym z toaletą oraz magazynkiem na narzędzia, parterowymi. Konstrukcja budynków jest drewniana, nie związana z gruntem, teren działki jest ogrodzony. Teren lokalizacji inwestycji położony jest w obrębie obszarów chronionych: Przemęckiego Parku Krajobrazowego, obszaru Natura 2000 "Pojezierze Sławskie" oraz obszaru Przemęcko-Wschowskiego i kompleksu leśnego Włoszakowice;

Na podstawie wizji i pisma PINB w Wolsztynie Wójt ustalił zagospodarowanie działek sąsiednich:

[...]niezabudowana;

[...]organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę;

[...]organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę;

[...]organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę;

[...]organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę;

[...]organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę;

[...]organ wszczął postępowanie administracyjne, działka zabudowana budynkiem letniskowym;

[...]niezabudowana;

[...]niezabudowana;

[...]niezabudowana;

[...]na działce znajduje się przyczepa kempingowa, wiata, ustęp suchy, studnia, ogrodzenie bez pozwoleń na budowę;

[...]na działce znajduje się wiata, ustęp suchy, ogrodzenie bez pozwolenia na budowę;

[...]niezabudowana;

[...]niezabudowana;

[...]niezabudowana;

[...]organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę;

[...] organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę;

[...] organ umorzył postępowanie administracyjne, inwestor wykonał rozbiórkę;

[...] organ umorzył postępowanie administracyjne, inwestor wykonał rozbiórkę;

[...] na działce znajduje się przyczepa kempingowa, ustęp suchy, ogrodzenie bez wymaganych decyzji;

[...]organ prowadzi postępowanie administracyjne,

[...]działki wnioskodawcy;

[...] niezabudowana;

[...] niezabudowana;

[...] niezabudowana;

[...] niezabudowana;

[...] niezabudowana;

[...]niezabudowana; organ umorzył postępowanie administracyjne, inwestor wykonał rozbiórki;

[...] niezabudowana;

[...] organ wszczął postępowanie administracyjne,

[...] wydano decyzje rozbiórkowe, organ prowadzi postępowanie egzekucyjne;

[...] organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę;

[...]organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę;

[...] organ prowadzi postępowanie administracyjne,

[...] organ prowadzi postępowanie administracyjne,

[...] organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę;

[...]organ wszczął postępowanie administracyjne,

[...]organ wszczął postępowanie administracyjne,

[...] działka ogrodzona, studnia;

[...] organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę [...]działka niezabudowana;

[...] organ wszczął postępowanie administracyjne,

[...] organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę;

[...] organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę

[...] organ wszczął postępowanie administracyjne,

[...] organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę;

[...] organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę;

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) Co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz zagospodarowania terenu. Warunek ten nie został spełniony, gdyż na działkach sąsiednich w całym obszarze analizowanym brakuje jakiejkolwiek zabudowy podobnej do wnioskowanej przez inwestora. Zabudowa istniejąca postawiona jest niezgodnie z przepisami prawa bez pozwoleń na budowę i stanowi samowolę budowlaną podlegającą przepisom art. 48 i art. 49b p.b. Nie może stanowić podstawy ustalenia wymagań dla nowej zabudowy.

Wójt Gminy Przemęt nie wydał ani jednej decyzji o warunkach zabudowy dla terenu całego układu oraz nie jest i nie był w posiadaniu planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru, który przeznaczałby ten teren na tereny rekreacji indywidualnej. W związku z tym, organ upoważniony do wydawania pozwoleń na budowę nie mógł wydać prawomocnych decyzji pozwolenia na budowę obiektów budowlanych na terenie całego układu przestrzennego, co potwierdza pismo z dnia 19-02-2014 r. (data wpływu 20-02-2014 r.) iż nie zostały wydane pozwolenia na budowę jakichkolwiek inwestycji.

W Przemęcie na znacznym obszarze doszło do niekontrolowanej samowolnej budowy całego kompleksu domków letniskowych. Organy nadzoru budowlanego prowadziły i prowadzą co najmniej kilkanaście postępowań w sprawie samowoli budowlanej na tym terenie, a kilka postępowań zostało już zakończonych wydaniem nakazu rozbiórki.

2) Teren ma dostęp do drogi publicznej – warunek został spełniony, działka poprzez drogę wewnętrzną ma dostęp do drogi gminnej.

3) Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (31.12.2003 r.) - warunek został spełniony, gdyż teren działki nr ew. [...], nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów. Zgodnie z informacją z rejestru gruntów w skład działki wchodzą użytki (grunty orne RV), których zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) przeznaczenie na cele nierolne nie wymaga uzyskania zgody.

4) Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do zamierzenia budowlanego - warunek został spełniony, obiekty nie wymagają uzbrojenia.

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi – warunek został spełniony; teren pod inwestycję leży na terenie obszarów chronionych: Przemęckiego Parku Krajobrazowego, obszaru Natura 2000 "Pojezierze Sławskie" oraz Przemęcko-Wschowskiego i kompleksu leśnego Włoszakowice. Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 324/09 WSA w Poznaniu, na podstawie art. 147§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego nr 168/06 z dnia 31 lipca 2006 r. w sprawie Przemęckiego Parku Krajobrazowego. W związku z tym powołane wyżej rozporządzenie, a więc także zawarte w nim ograniczenia nie obowiązują. Decyzja jest więc zgodna z przepisami odrębnymi.

W związku z powyższym w ocenie Wójta inwestycja nie spełnia warunku art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków. Dlatego zaistniały przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odstąpiono od wysyłania projektu decyzji do uzgodnień, ponieważ obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych, to jest ustalających warunki zabudowy. Tylko wówczas organ uzgadniający może dokonać oceny czy rodzaj planowanej inwestycji nie godzi w interesy, które organ uzgadniający w ramach przyznanych mu uprawnień ma chronić. Tylko decyzja pozytywna ingeruje w zastany stan rzeczy, (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2007 r., IV SA/Wa 538/07);

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł [...].

Przyznał, iż w sprawie bezspornym jest, iż w obszarze analizowanym nie istnieje legalna zabudowa. Niespornym jest także, iż analizowany obszar nie był objęty planem zagospodarowania przestrzennego w dacie rozstrzygania sprawy.

Okoliczności te jednak, zdaniem skarżącego nie mogą stanowić przeszkody do ustalenia warunków nowej zabudowy, zapoczątkowującej "dobrosąsiedztwo", zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Legalność dokonanej zabudowy pozostaje bowiem bez znaczenia dla ustalenia dobrego sąsiedztwa. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2167/2011 wskazał, że "Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stawia wyłącznie wymóg istnienia zabudowy, a nie jej legalności. Zabudowa zaś istnieje do czasu jej faktycznego wyburzenia w drodze rozbiórki lub z innego powodu. Fakt samowolnego charakteru zabudowy nie jest zatem żadną istotną okolicznością z punktu widzenia przesłanek wznowienia. Nie można twierdzić, iż "sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu" oznacza sposób legalny". Dlatego ustalenie warunku dobrego sąsiedztwa jest możliwe w oparciu o istniejącą, nawet nie zalegalizowaną dotąd, zabudowę.

Odmowa wydania warunków zabudowy uniemożliwia skarżącemu jakiekolwiek wykorzystanie nieruchomości na cele inne niż rolnicze, a tym samym stanowi istotne, nie wynikające z uzasadnionego interesu Gminy, interesu publicznego czy też interesu osób trzecich, ograniczenie prawa własności i tym samym stanowi naruszenie zasad konstytucyjnych, w tym zwłaszcza prawa prawo wynikające z art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz prowadzi do pozaustawowego ograniczenia prawa własności.

Wobec braku jakiejkolwiek zabudowy narzucającej ład urbanistyczno-architektoniczny na terenie objętym analizą, organ I Instancji nie miał podstaw do wydania skarżącemu decyzji odmownej w zakresie warunków zabudowy należącej doń nieruchomości. Taka interpretacja przepisu w praktyce uniemożliwiłaby rozpoczęcie jakiejkolwiek zabudowy na terenach, gdzie dotąd nie istniała zabudowa mogąca stanowić "dobrosąsiedztwo".

Zarzucono, że w toku postępowania nie przeprowadzono żadnego z wnioskowanych przez skarżącego dowodu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 16.06.2014r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z normą prawną zawartą w art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, oraz na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w pkt od 1 do 5 tegoż artykułu.

Bezspornym jest, iż Wójt Gminy Przemęt jako organ wydający decyzje o warunkach zabudowy nie wydał ani jednej decyzji o warunkach zabudowy dla terenu działek objętych terenem analizowanym.

SKO w Lesznie uznało, iż Wójt Gminy Przemęt zasadnie przyjął w wyniku przeprowadzonej analizy, że nie są spełnione łącznie wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie spełniono warunku dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak wynika bowiem z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym nie ma żadnej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Istniejąca na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym zabudowa jest niezgodna z przepisami prawa, wybudowana bez pozwoleń na budowę, wobec tego stanowi samowolę budowlaną. Wobec większości z tych obiektów toczy się postępowanie w sprawie nielegalnej zabudowy lub wydane są już decyzje nakazujące ich rozbiórkę.

Wyjaśniono, iż obiekty wzniesione bez wymaganych pozwoleń i zatwierdzonego projektu budowlanego nie mogą stanowić podstawy ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Zabudowa powstała w warunkach stwierdzonej samowoli budowlanej nie może stanowić tzw. dobrego sąsiedztwa dla działki, w stosunku do której mają być ustalone warunki zabudowy. Analiza warunków tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) możliwa jest wyłącznie w oparciu o "legalną" zabudowę. Kolegium podkreśliło, iż przyjęcie innego stanowiska prowadziłoby do obejścia prawa i mogłoby doprowadzić do powstania obiektów budowlanych, w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która wymagania dotyczące nowej zabudowy określałaby na podstawie zabudowy pozbawionej cech legalności, co z kolei stanowiłoby zaprzeczenie zasady zagwarantowania ładu przestrzennego i poszanowania istniejącego porządku prawnego.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazano, iż funkcja i faktyczne przeznaczenie nieruchomości położonych w obszarze analizowanym są znane a stanowisko właścicieli nieruchomości sąsiednich w kwestii zagospodarowania własnych działek jak i przedmiotowej działki nie ma znaczenia w sprawie. W związku z czym prawidłowo organ pierwszej instancji przyjął, iż rozprawa administracyjna nie zapewniłaby przyśpieszenia lub uproszczenia postępowania w rozumieniu art. 89 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynikające z wadliwego przyjęcia, iż brak jest spełnienia przez skarżącego kryterium tzw. "dobrosąsiedztwa";

2) naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy przez brak zastosowania w toku rozstrzygania sprawy art. 6 ust. 2 u.p.z.p.;

3) naruszenia przepisu art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez sprzeczne z gwarantowaną tymże aktem ochroną prawa własności ograniczenie w korzystaniu z tego prawa,

4) naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, a sprowadzające się do braku zapewnienia udziału w sprawie w charakterze strony właścicielom nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącego, którzy posiadają interes prawny w ustaleniu warunków zabudowy przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu. Podkreślono, iż ustalenie warunku dobrego sąsiedztwa jest możliwe w oparciu o istniejącą, nawet nie zalegalizowaną dotąd, zabudowę.

Dodatkowo wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z 30 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 2089/2012 wyjaśnił, że: "Nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia dla odmowy udzielenia warunków zabudowy, brak legalnej zabudowy na minimalnym obszarze analizowanym. W takiej nowiem sytuacji organ winien jest rozważyć powiększenie obszaru analizowanego ponad wymagane minimum. Pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. W poszukiwaniu wzorca rozwiązań architektoniczno-urbanistycznych dla planowanego zamierzenia organ zobowiązany będzie niejednokrotnie znacznie poszerzyć analizowany obszar określony jedynie minimalną wartością."

Wobec powyższego, przy braku wzorca, mogącego stanowić odniesienie dla ustalenia rozwiązań architektoniczno-urbanistycznych dla zabudowy proponowanej przez skarżącego, organy obu instancji obowiązane były odpowiednio zwiększyć analizowany obszar aż do granic napotkanej zabudowy, która to stanowić winna wówczas punkt odniesienia dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zaniechanie Kolegium w tym względzie doprowadziło do odmowy wydania decyzji na skutek nadmiernie formalistycznego, nie uwzględniającego w wystarczającym zakresie interesu społecznego, nieproporcjonalnie podkreślającego interes publiczny rozstrzygnięcia godzącego w prawo własności skarżącego, ale także i naruszającego zasadę wynikającą z art. 6 ust. 2 u.p.z.p.

W treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2010 r., sygn. II OSK 860/2009 podkreślono, że większą wagę w toku wydania decyzji o warunkach zabudowy, niż do rygorystycznego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., "należy przywiązywać do wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasady polegającej na prawie do zabudowy, przedkładając formalistyczne podejście do stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w zakresie podobieństwa zabudowy i kontynuacji funkcji."

Odmienny pogląd nie uwzględniający w ogóle normy wynikającej z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., prowadzić musi do ograniczenia przysługującego odwołującemu się prawa własności nieruchomości.

Prawo własności winno decydować o możliwości zagospodarowania, w tym i zabudowy, nieruchomości w sposób uwzględniający maksymalnie wolność i wybór właściciela, do momentu kolizji interesu właściciela z przepisami prawa, interesem społecznym lub interesem osób trzecich.

W szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, np. w wyroku WSA w Warszawie z 12 maja 2011 r., sygn. VIII SA/Wa 1157/2010 czy też w wyroku WSA w Poznaniu z 28 września 2011 r., sygn. IV SA/Po 694/2011, wskazuje się, iż ratio legis wprowadzenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przewidującego tzw. "dobrosąsiedztwo" jest szeroko rozumiana ochrona ładu przestrzennego wyrażająca się z dostosowaniu zabudowy nowopowstającej do zabudowy już istniejącej na danym obszarze, przy braku szerszej regulacji w postaci planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec braku jakiejkolwiek zabudowy narzucającej ład urbanistyczno-architektoniczny na terenie objętym analizą, organ I Instancji, w ocenie skarżącego nie miał podstaw do wydania skarżącemu decyzji odmownej w zakresie warunków zabudowy należącej doń nieruchomości.

W obliczu braku jakiegokolwiek punktu odniesienia w zakresie tzw. "dobrosąsiedztwa" należy bowiem umożliwić stworzenie tego "dobrosąsiedztwa" w kształcie zgodnym z wymogami architektoniczno-urbanistycznymi zgodnymi z przeznaczeniem terenu i oczekiwaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na tym terenie. Odmienna interpretacja przepisu w praktyce uniemożliwiłaby rozpoczęcie jakiejkolwiek zabudowy na terenach, gdzie dotąd nie istniała zabudowa mogąca stanowić "dobrosąsiedztwo".

W toku prowadzonego postępowania organ odwoławczy nie wysłuchał ani wnioskodawcy, ani też tym bardziej właścicieli sąsiednich nieruchomości, co do ich stanowiska w sprawie. Nie zbadał zatem w żadnej mierze ich indywidualnego interesu, który winien mieć przemożny wpływ na treść wydanej decyzji, bowiem ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości skarżącego rzutować będzie na ustalenie takich warunków dla nieruchomości sąsiednich. Co do zasady osoby te winny posiadać status strony postępowania. W orzecznictwie bowiem utarty jest pogląd (vide chociażby wyrok WSA w Poznaniu z 15 listopada 2011 r., sygn. II SA/Po 789/2011), iż w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, bezspornie interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., mają właściciele nieruchomości znajdujących się w całym analizowanym obszarze, nie tylko nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością skarżącego.

Wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 984/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi [...] uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 16 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Przemęt z dnia 11 kwietnia 2014 r., nr [...] oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez nieustalenie stron postępowania. Wyjaśniono, że u.p.z.p. nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy terenu, co oznacza, że ma zastosowanie przepis art. 28 k.p.a. Stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, ale również innej działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stronami postępowania są właściciele tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie miała oddziaływanie. Oddziaływanie może rozciągać się na nieruchomości sąsiednie, lecz również na nieruchomości położone dalej, nie graniczące bezpośrednio z terenem inwestycji. W każdej zatem konkretnej sprawie organ wydający decyzję ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy - a jeśli tak to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie i jego charakter planowanej inwestycji. W świetle powyższego WSA stwierdził, że w każdej sprawie należy określić działki sąsiednie i ustalić strony postępowania. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie (wyrok WSA w Krakowie z 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1224/13). Brak ustalenia, kto jest stroną postępowania administracyjnego, jest naruszeniem art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wydanym na skutek skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie wyrokiem z dnia 15.02.2015r. o sygn. II OSK 1417/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że usprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którym zakwestionowano uzasadnienie zaskarżonego wyroku, jako nie odpowiadające wzorcowi ustawowemu.

W rozpoznawanej sprawie WSA nie przedstawił "stanu sprawy", który był zwalczany przed tym Sądem poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego objęte punktami 1 - 3 skargi. Przypomniano, że w skardze sformułowano cztery zarzuty: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., 2) naruszenia prawa materialnego przez brak zastosowania art. 6 ust. 2 u.p.z.p., 3) naruszenie art. 64 w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. W czwartym zarzucie wskazano na naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez brak zapewnienia udziału w sprawie w charakterze stron postępowania właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącego, którzy to właściciele mają wręcz prawny interes w ustaleniu warunków zabudowy nieruchomości stanowiącej w przyszłości "dobrosąsiedztwo" dla ich nieruchomości. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pomija zarzuty 1 – 3 skargi, skupiając się wyłącznie na kwestii procesowej, podniesionej w czwartym zarzucie skargi.

Tymczasem udział stron w postępowaniu nie stanowi elementu stanu faktycznego sprawy. Jest to zagadnienie procesowe, zaś pominięcie strony w postępowaniu jest przesłanką do jego wznowienia. W sposób jednoznaczny zagadnienie to rozstrzyga przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który wadę postępowania polegającą na tym, że strona bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu, kwalifikuje jako podstawę wznowienia. Podkreślono, że ta podstawa wznowieniowa może być podnoszona jedynie przez stronę, której to dotyczy, a nie przez innego uczestnika postępowania (zob. np. wyrok NSA 13 sierpnia 2013 r., sygn. II OSK 779/12).

Natomiast stan faktyczny sprawy określa przepis prawa materialnego, na podstawie którego wnioskodawca domaga się przyznania określonego uprawnienia. W rozpoznawanej sprawie przepisem takim jest przede wszystkim art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który wyznacza zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do wydania decyzji w tym przedmiocie. To w wyniku postępowania wyjaśniającego koniecznego do wydania decyzji organ ustala stan faktyczny, będący "stanem sprawy"; stanowi on część uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, która jest wymagana przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska odnośnie do "stanu sprawy", o jakim mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., co zarzut naruszenia omawianego przepisu czyni skutecznym.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA uwzględni poczynione wyżej uwagi, zaś kwestię procesową, jaką jest brak udziału stron rozważy w ostatniej kolejności mając przy tym na uwadze, że przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, a więc rozstrzygnięcie, które co do zasady nie narusza interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit.d, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Będzie miał przy tym na uwadze, że na istnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może powoływać się jedynie podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu. Natomiast inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazano.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 16.06.2014r. nr [...]utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Przemęt z dnia 11.04.2014r. nr [...]. znak [...]odmawiającą ustalenia warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na: budowie wiaty, budynku gospodarczego z toaletą i budynku magazynowego (w ramach legalizacji samowoli budowlanej) oraz budowie budynku letniskowego rekreacji indywidualnej na działce o nr ew. [...] w m. Przemęt.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15.02.2017 r. wydanym pod sygn. II OSK 1417/17 uchylił wyrok tut. Sądu z dnia 19.03.2015 r. wydany pod sygn. IV SA/Po 984/14 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając ponownie niniejszą sprawę na podstawie art. 190 p.p.s.a. pozostawał związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku NSA.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd któremu przekazana została sprawa, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Norma zawarta w tym przepisie w sposób zasadniczy wpłynęła na rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszym postępowaniu. Wykładnia prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko sąd, lecz także organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także strony postępowania.

Artykuł 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) NSA oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604).

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobligowany był do przyjęcia i zastosowania wykładni prawa dokonanej przez NSA we wspomnianym już wyroku NSA z dnia 15.02.2017 r. o sygn. II OSK 1417/17.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 199, ze zm., zwana dalej u.p.z.p.), a w szczególności przepis art.61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Wymagania, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej także rozporządzeniem MI).

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W pkt 1 w/w przepisu określono tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji. Zachowanie tego elementu oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest bowiem dopuszczenie do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako uzupełnienie już istniejących sposobów użytkowania, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

W orzecznictwie podkreśla się, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna ) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI.

Pojęcie "kontynuacja funkcji" jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Stąd też wywnioskować można, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13).

Tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia MI. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

W orzecznictwie przyjmuje się, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2012r.,w sprawie sygn. akt II OSK 10/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy zatem rozumieć szeroko (sensu largo), zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008r., w sprawie sygn. akt II OSK 58/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z treści art. 61 u.p.z.p. jasno wynika, że wprowadzone przez ustawodawcę pojęcie działki sąsiedniej zabudowanej w sposób określony w ustawie dla potrzeb decyzji o warunkach zabudowy stanowi swoistego rodzaju tamę, granicę dla zabudowy terenów, dla których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por.: Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str.493-495). Oczywiście tak rozumiana działka sąsiednia może mieć charakter działki graniczącej bezpośrednio z terenem zamierzonej inwestycji (sąsiedztwo w znaczeniu wąskim) lub może znajdować się w pewnej odległości, w zasięgu wzroku, pozwalającym na realizację przesłanek art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (znaczenie sąsiedztwa w ujęciu szerokim).

W orzecznictwie sądowym, jak i w nauce prawa administracyjnego, mocno osadzony jest pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy je odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 657/06). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie.

Należy przy tym podkreślić, że w każdym przypadku należy się kierować ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Celem art. 61 u.p.z.p. jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego.

Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia MI. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Zwrócić również należy uwagę, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określają przepisy rozporządzenia, które stanowi, iż przez pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Natomiast mówiąc o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu – należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Z kolei obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (art. 2 pkt 4 rozporządzenia).

W myśl § 3 w/w rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego.

Przepis § 3 w/w rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie wskazuje się, że dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji, albowiem gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. (zob. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 518/10, dostępny w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W § 4-8 ww. rozporządzenia określono sposób ustalania poszczególnych wskaźników dla nowej zabudowy.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy Przemęt odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wcześniej inwestycji.

Jak już wspomniano w myśl art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., aby została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kwestią sporną w kontrolowanej sprawie było to, czy warunek ten został spełniony.

Sąd orzekający stwierdził prawidłowe wytyczenie przez Wójta obszaru analizowanego i sporządzenie analizy. Wprawdzie – w świetle treści § 3 ust. 2 rozporządzenia MI - co do zasady istnieje możliwość poszerzenia granic obszaru analizowanego, lecz jedynie w uzasadnionych przypadkach. Taki przypadek w ocenie Sądu nie występuje w kontrolowanej sprawie. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów, że niedopuszczalne jest poszerzanie granic obszaru analizowanego jedynie w celu objęcia nim zabudowy umożliwiającej zabudowy umożliwiającej wydanie pozytywnej decyzji dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Innymi słowy niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które tylko zmierza do poszukiwania obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Trafne jest stanowisko organów, że bezzasadne jest objęcie analizą całego obszaru osiedla, w sytuacji, gdy obszar ten cały zabudowany jest samowolnie wybudowanymi obiektami i objęcie tego terenu analizą nie wpłynęłoby na zmianę decyzji.

Organ I instancji prawidłowo, zgodnie z §3 rozporządzenia MI wyznaczył wokół działki nr [...] obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p. Analizowany obszar został wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszej niż 50 m. Jak wynika z mapy ograniczono obszar analizowany z jednej strony jednocześnie znacznie powiększając go z pozostałych stron i utrzymując wielkość obszaru analizowanego dużo większą od minimalnego warunku (trzy szerokości działki i 50m) wynikającego z rozporządzenia jak wyżej. Ograniczenie obszaru analizowanego z jednej strony jest w ocenie Sądu orzekającego uzasadnione, gdyż z tej strony działka nr [...] przylega bezpośrednio do drogi wewnętrznej za którą bezpośrednio znajduje się jezioro. Oczywistym jest, że obejmowanie obszarem analizowanym jeziora nie byłoby działaniem racjonalnym i zmierzającym do dokonania prawidłowej analizy.

W odniesieniu do zarzutów skarżącego należy wskazać, że niewątpliwie z unormowania zawartego w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna, gdyż normuje ono jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ może zatem objąć analizą obszar większy niż wskazany w tym przepisie, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak wskazały organy na znacznym obszarze doszło do niekontrolowanej samowolnej budowy całego kompleksu domków letniskowych, powiększenie obszaru analizowanego nie miało więc wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a nawet mogłoby zostać poczytane jako działanie na korzyść skarżącego zmierzające do poszukiwania dalej zlokalizowanej zabudowy legalnej.

Zaznaczyć należy, iż sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego nie stanowi sztywnej zasady, ważne jest jedynie, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsze niż 50 m, co jest minimum (vide: wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 171/11). Uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może wskazywać na celowość, lub wręcz wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanego zamierzenia z obiektami lub inwestycjami już istniejącymi w sąsiedztwie (vide: wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1936/13).

Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie miejsca nie miała. W obszarze analizowanym występują tereny niezabudowane oraz zabudowane w wyniku nielegalnej samowoli budowlanej. Teren inwestycji położony jest pośród terenów rolniczych. Powiększanie obszaru analizowanego stanowiłoby więc "poszukiwanie" w bliżej nie sprecyzowanej odległości od terenu analizowanego działki, która mogłaby stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji i stanowiłaby jedynie uzasadnienia dla uwzględnienia interesu inwestora co jest niedopuszczalne w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa.(por. wyrok tut. Sądu wydany pod sygn. II SA/Po 330/15)

Reasumując, Sąd nie dostrzegł takich uchybień w wyznaczeniu tego obszaru, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Odnośnie mapy, na której wyznaczono obszar analizowany stwierdzić należy, iż odpowiada ona wymogom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w odpowiedniej skali 1:1000.

Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej. Jak słusznie wskazało Kolegium w myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przez dostęp do drogi publicznej należy więc rozumieć albo bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej pośredni, tj. poprzez drogę wewnętrzną. Warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. został więc spełniony.

Spełnione są również przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p., gdyż projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a przepisy odrębne nie sprzeciwiają się wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Jak już wspomniano podstawowym problemem w niniejszej sprawie było ustalenie, czy w obszarze analizowanym występuje co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W tym zakresie istotna była odpowiedź na pytanie, czy ocena występowania kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu może być dokonana w oparciu o zabudowę stanowiącą samowolę budowlaną, a więc nielegalną.

W ocenie skarżącego nie jest istotne, czy zabudowa w obszarze analizowanym jest legalna, czy też nie. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2167/2011 wskazał, że "Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stawia wyłącznie wymóg istnienia zabudowy, a nie jej legalności. Zabudowa zaś istnieje do czasu jej faktycznego wyburzenia w drodze rozbiórki lub z innego powodu. Fakt samowolnego charakteru zabudowy nie jest zatem żadną istotną okolicznością z punktu widzenia przesłanek wznowienia. Nie można twierdzić, iż "sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu" oznacza sposób legalny".

Sąd orzekający nie aprobuje powyższego stanowiska w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że powyższy pogląd wyrażony został na kanwie odmiennego stanu faktycznego, którego przedmiotem było postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nadzwyczajnym jakim jest postępowanie wznowieniowe. Już sam ten fakt powodował, że powyższy pogląd nie mógł znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie.

Jednocześnie Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony także w uzasadnieniu powyższego wyroku, zgodnie z którym organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami Prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Samowola budowlana powinna być prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Dopiero wtedy strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy może powoływać się na nielegalność zabudowy na działce sąsiedniej. (tak również NSA w wyroku z dnia 16.01.2007r. o sygn. II OSK 172/06 (publ. CBOSA)

Jednocześnie NSA w swym wyroku o sygn. II OSK 2167/2011 trafnie wskazał, że skoro samowola budowlana na działce sąsiedniej została stwierdzona decyzją ostateczną, to działka taka nie może być brana pod uwagę przy ustalaniu zasady dobrego sąsiedztwa.

Zgodzić się też trzeba z wyrokiem NSA z dnia 13.12.2013r., sygn. II OSK 1744/12, publ. Lex nr 1744/12, gdzie słusznie wskazano, iż sformułowanie "zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie zabudowy legalnej, co oznacza, że organ orzekając o warunkach zabudowy powinien w obszarze analizowanym uwzględnić jedynie legalnie wzniesione obiekty.

Przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek istnienia zabudowy w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy dotyczy zabudowy legalnej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1672/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2931/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc, przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia systemowa i celowościowa. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.p.z.p., celem uregulowania przewidzianego w art. 61 u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego. Organ orzekając o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględniać legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie do których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm., dalej p.b.), bądź obiekty w stosunku do których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 p.b.

W aprobowaną przez Sąd orzekający linię orzecznictwa wpisują się także wyroki WSA w Gdańsku z dnia 06.10.2010r., o sygn. II SA/Gd 405/10, z dnia 11.01.2011r. o sygn. II SA/Gd 1/11, z dnia 20.04.2011r. o sygn. II SA/Gd 184/11 i z dnia 18.11.2015r. o sygn. II SA/Gd 357/15 (publ. CBOSA) Co istotne orzeczenia te zostały wydane na podstawie stanu faktycznego bardzo zbliżonego do stanu faktycznego występującego w niniejszej sprawie.

We wskazanych wyżej orzeczeniach trafnie przyjęto, że do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna, znajdująca się w obszarze analizowanym. Przy dokonywaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przyjąć należało, że są to działki niezabudowane.

Sam fakt wybudowania obiektu na danym terenie nie świadczy o jego powstaniu zgodnie z prawem i możliwości jego uwzględnienia w analizie. Organ orzekając o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględnić legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 1-4 p.b. oraz obiekty odnośnie których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 p.b.

W świetle powyższego stanowisko skarżącego, że nie tylko legalna zabudowa działek sąsiednich może stanowić punkt odniesienia przy ustalaniu warunków zabudowy, nie jest słuszne i nie zasługuje na aprobatę. Organy obu instancji trafnie przyjęły, że orzekając o warunkach zabudowy mogą w analizie uwzględnić jedynie legalnie istniejące obiekty.

Jednak zdaniem Sądu, organy nie dokonały prawidłowych i pełnych ustaleń w zakresie legalności zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. Umknęło bowiem ich uwadze, że oceny legalności zabudowy mogą dokonywać jedynie organy nadzoru budowlanego. Samowola budowlana powinna być prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Dopiero wówczas możliwe jest prawidłowe ustalenie, że określone działki zabudowane są nielegalnie.

Przede wszystkim Wójt przedwcześnie uznał bowiem, że w analizowanym obszarze brak jest terenów z legalną zabudową rekreacyjną, które posiadałyby dostęp do tej samej drogi publicznej co działka inwestora. Z akt administracyjnych wynika, że w sąsiedztwie działki nr [...] występuje zabudowa gospodarcza i letniskowa o zróżnicowanych formach.

Wójt Gminy Przemęt w toku postępowania stwierdził, że nie wydawał decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działek objętych obszarem analizowanym. Uzyskał także zawartą w piśmie z dnia 19.02.2014r. informację ze Starostwa Powiatowego w Wolsztynie, że dla działek wskazanych w piśmie Wójta z dnia 10.02.2014r., a więc objętych obszarem analizowanym, nie zostały wydane pozwolenia na budowę jakichkolwiek inwestycji. Co istotne, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wolsztynie (a więc organ posiadający kompetencje do oceny legalności zabudowy) pismem z dnia 28.02.2014r. poinformował, że w zakresie dotyczącym działek nr:

- [...]organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę;

- [...] organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę;

- [...]organ umorzył postępowanie administracyjne, inwestor wykonał rozbiórkę;

- [...] organ nadzoru wydał decyzje rozbiórkowe;

- [...] niezabudowana; organ umorzył postępowanie administracyjne, inwestor wykonał rozbiórki;

- [...] organ wszczął postępowanie administracyjne,

- [...] wydano decyzje rozbiórkowe, organ prowadzi postępowanie egzekucyjne;

- [...]organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę;

- [...] organ prowadzi postępowanie administracyjne,

- [...] organ prowadzi postępowanie administracyjne,

- [...] organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę;

- [...]działka niezabudowana;

- [...] organ wszczął postępowanie administracyjne,

W ocenie Sądu informacje te nie stanowią jednak wystarczającego materiału do dokonania ustalenia, czy działki położone na obszarze analizowanym można uznać za zabudowane zgodnie z obowiązującym porządkiem normatywnym. Powyższa informacja PINB w Wolsztynie nie obejmuje bowiem wszystkich działek objętych obszarem analizowanym. Organ I instancji nie wiadomo na podstawie jakich dowodów przyjął bowiem, że w zakresie dotyczącym działek :

- [...]niezabudowana;

- [...] organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę;

- [...]organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę;

- [...]organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę;

- [...]organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę;

- [...]organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę;

- [...]organ wszczął postępowanie administracyjne, działka zabudowana budynkiem letniskowym;

- [...]niezabudowana;

- [...]niezabudowana;

- [...]niezabudowana;

- [...]na działce znajduje się przyczepa kempingowa, wiata, ustęp suchy, studnia, ogrodzenie bez pozwoleń na budowę;

- [...]na działce znajduje się wiata, ustęp suchy, ogrodzenie bez pozwolenia na budowę;

- [...]niezabudowana;

- [...]niezabudowana;

- [...]niezabudowana;

- [...]organ umorzył postępowanie administracyjne, inwestor wykonał rozbiórkę;

- [...]organ prowadzi postępowanie administracyjne,

- [...],[...] działki wnioskodawcy;

- [...]niezabudowana;

- [...] niezabudowana;

- [...] niezabudowana;

- [...] niezabudowana;

- [...] niezabudowana;

- [...]niezabudowana;

- [...] organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę;

- [...]organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę;

- [...] organ wszczął postępowanie administracyjne,

- [...] organ wszczął postępowanie administracyjne,

- [...] działka ogrodzona, studnia;

- [...] organ wszczął postępowanie administracyjne,

- [...] organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę;

-[...] organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę

- [...] organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę;

- [...]organ prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę;

występuje samowola budowlana. Organy administracji nie uzyskały od organów nadzoru budowlanego żadnej informacji dotyczącej powyższych działek.

Ponadto z powyższego wynika, że wobec części w/w działek organ nadzoru budowlanego wszczął postępowania administracyjne. Nie wiadomo jakie, a także czy i w jaki sposób zakończone. Wobec części w/w działek wskazano, że organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie administracyjne, wydano decyzje na rozbiórkę. Nie wiadomo, czy owe decyzję nakazujące rozbiórkę są ostateczne. Pamiętać należy, że to właśnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wolsztynie jest organem właściwym do oceny, czy zabudowa na działkach położonych w obszarze analizowanym jest legalna, czy też nie.

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. W procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu orzekającego organ I instancji wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe naruszając normy określone w art.7, art.77 § 1 i 80 k.p.a. Nie wyjaśnił bowiem prawidłowo tego, czy zabudowa na działkach położonych w obszarze analizowanym jest legalna, czy też nielegalna. Przy czym niewystarczające jest tu stanowisko skarżącego przyznającego nielegalność tej zabudowy. Nie jest on bowiem podmiotem uprawnionym do dokonania takiej oceny. Mogą to uczynić jedynie organy nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy winien był w tej sytuacji decyzję tę na podstawie art.138 § 2 k.p.a. uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wskazane wyżej uchybienia procesowe, jakich dopuściły się organy obu instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe w sposób wskazany wyżej, a w szczególności uzyskać od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wolsztynie, czy na działkach położonych w obszarze analizowanym znajduje się legalna zabudowa, a jeżeli tak to jaka. W razie uzyskania informacji pozytywnej powinien ocenić, czy spełniona jest zasada dobrego sąsiedztwa unormowana w art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Powinien także wówczas ustalić krąg stron postępowania mając na uwadze, że u.p.z.p. nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy terenu, co oznacza, że ma zastosowanie przepis art. 28 k.p.a. Tak więc stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, ale również innej działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. na które planowana inwestycja będzie miała oddziaływanie.

W razie ustalenia, że w obszarze analizowanym brak jest legalnej zabudowy organ I instancji uwzględni, że decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, jest rozstrzygnięciem, które co do zasady nie narusza interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit.d, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).