Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 452/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 października 2021r., sygn. akt III SA/Gd 710/21 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2021r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza C. z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz M.P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 października 2021 r. III SA/Gd 710/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. P. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (Kolegium) z [...] maja 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Burmistrz C. (Burmistrz) decyzją z [...] kwietnia 2021 r. wydaną m.in. na podstawie art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako: "u.ś.r."), odmówił przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem – S. P.

Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było ustalenie, że nie został spełniony warunek wynikający z art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem niepełnosprawność S. P. nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska, że podstawą dla odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może być powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki w wieku powyżej 25 roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.) . Kolegium wyjaśniło, że przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, zgodnie z którym art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Kolegium nie znalazło jednak podstaw do przyznania świadczenia z uwagi stan faktyczny sprawy. Wyjaśniło, że nie neguje faktu sprawowania opieki i pomocy udzielanej przez Skarżącą osobie niepełnosprawnej. Jednakże w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie wówczas, gdy opiekun osoby niepełnosprawnej zmuszony jest zrezygnować z pracy zarobkowej albo też do niepodejmowania jej z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją opiekuna osoby niepełnosprawnej z pracy zarobkowej i jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki.

W ocenie Kolegium Skarżąca nie była zmuszona do rezygnacji z pracy zarobkowej w związku z objęciem opieki nad ojcem, o czym świadczy jej wieloletnia bierność zawodowa. Oceny tej nie zmienia, że strona korzysta też z zasiłku stałego: sama jest niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym. Kolegium podkreśliło, że bierność zawodowa strony stanowiła wybór wobec własnej niepełnosprawności, a sytuacja ta uległa zmianie w związku z ubieganiem się o świadczenie pielęgnacyjne. Nie sposób też przyjąć, wobec braku doświadczenia zawodowego, jak też długich przerw w zatrudnieniu w związku z własnym stopniem niepełnosprawności, aby Skarżąca mogła podjąć obecnie zatrudnienie, chociażby dorywczo.

Kolegium dodało, że ani z wywiadu środowiskowego, ani też z oświadczenia Skarżącej w żaden sposób nie wynika, aby opieka nad niepełnosprawnym ojcem wykluczała podjęcie zatrudnienia. Sposób sprawowania opieki opisany przez Skarżącą nie może być uznany za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności, mimo potrzeb osoby niepełnosprawnej. W większości chodzi o typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Z ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji bezspornie wynika, że zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez Skarżącą nad ojcem, w świetle zasad doświadczenia życiowego, jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasowym, pomimo niewątpliwie złego stanu zdrowia ojca. Przygotowywanie posiłków, zakupy, sprzątanie, pranie, prasowanie to zwyczajne, codzienne czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a pomoc w czynnościach higienicznych, czy wspólne z osobą niepełnosprawną wizyty u lekarza to z kolei pomoc świadczona często osobie starszej, czy chorej mimo nawet pozostawania w zatrudnieniu.

Z uwagi na powyższe Kolegium doszło do przekonania, że Skarżąca nie jest osobą, która w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Podkreśliło, że odróżnić należy brak zatrudnienia i jego nie podejmowania od konieczności rezygnacji z powodu konieczności podjęcia opieki nad ojcem, którego stan zdrowia pogorszył się w ostatnim czasie.

Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podnosząc, że jej ojciec już w Szkole Podstawowej, Szkole Rzemiosł Budowlanych, Technikum Budowlanym odczuwał, że jest chory. Wskazywały to badania lekarskie przeprowadzane okresowo w tych szkołach. Jedynym dokumentem, jaki może przedłożyć obecnie (po przeszło pięćdziesięciu latach) jest książeczka wojskowa ojca. Na stronie 4 książeczki podano (data 16 kwietnia 1966 r.), że Komisja Wojskowa orzekła, że jej ojciec jest zdolny do służby wojskowej - kategoria C, udzielając odroczenia ze względu na odbywanie nauki. Komisja Lekarska dostrzegła zmiany w stanie zdrowia (kłucie w klatce piersiowej). Po prześledzeniu wszystkich badań Wojskowej Komisji Lekarskiej z książeczki wojskowej stwierdzić można, że jej ojciec był chory, odczuwał dolegliwości sercowe, podczas nauki w szkole. Choroba rozwinęła się w wojsku, skutkiem czego, ojciec został przed terminem zwolniony do cywila. Warunkiem przyznania świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki. Taka sytuacja miała miejsce u jej ojca. Choroba zaistniała przed służbą wojskową w latach szkolnych.

Niezależnie od powyższego Skarżąca podniosła, że zachorowała jako dziecko na tarczyce. Z rodzicami jeździła do lekarza specjalisty przez kilka lat. Do tej pory choruje na tarczycę. Tarczyca się powiększa, powoduje powstanie nowych chorób. Kiedy miała kilkanaście lat zdiagnozowano u niej skoliozę kręgosłupa - przepuklinę. Przy najmniejszym obciążeniu powoduje nieznośne bóle. Miała szczęcie, że trafiła na dobrego terapeutę, który przez kilka miesięcy, z przerwami, leczył ją, stosując różne ćwiczenia. Nauczył ją ćwiczeń, które sama wykonuje w domu. Nie ma dzieci, nie wyszła za mąż. Może, w chwili obecnej, jedynie opiekować się chorym ojcem. Poszukiwała pracy, jednak bez rezultatu. Obecnie ma zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215 zł oraz zasiłek stały w wysokości 548 zł. Dodała, że gdyby nawet była zdrowa, to miałaby kłopoty ze znalezieniem pracy. W jej małym miasteczku trudno jest o pracę. Będąc zdrową łatwiej byłoby jej znaleźć pracę poza miejscowością, w której mieszka. Obecnie złożyła wniosek w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na osobę niepełnosprawną - ojcem.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. przywołał brzmienie z art. 17 ust. 1, ust. 1b oraz ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że organ pierwszej instancji błędnie zastosował przepis art. 17 ust. 1b ustawy, bowiem wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, przymiot konstytucyjności utraciło przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Odnosząc się do kwestii możliwości domagania się, przez osobę posiadającą ustalone prawo do zasiłku stałego, przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., Sąd uznał, że stanowisko organu pierwszej instancji w tym zakresie jest błędne. Powołując się na stanowisko wyrażane obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśnił, że (wyrok WSA w Olsztynie z 19 października 2021 r., II SA/Ol 725/21, wyroki NSA z z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19; z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19 i z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20) zwrócił uwagę na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Podkreślił, że wyłącznie literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Podsumowując wyjaśnił, że całkowite wykluczenie opiekunów, którym przyznano zasiłek stały, z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych wskazuje na sprzeczność z konstytucyjną zasadą równości. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku należy, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji, gdy osoba uprawniona do świadczenia pobiera zasiłek stały i nie chce zrezygnować z jego pobierania.

Pomimo tego Sąd uznał zaskarżone decyzje za zgodne z prawej wskazując, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wyjaśnił, że z art. 17 ust. 1 ustawy wynika jednoznacznie, że osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.

Wskazał, że jak wynika z akt sprawy, Skarżąca złożyła 9 kwietnia 2021 r. wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem – S. P. Ojciec skarżącej (ur. [...] czerwca 1947 r.), który jest wdowcem, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie z dnia [...] marca 2021 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C., wydane na stałe). Skarżąca nie pracuje, ostatnie jej zatrudnienie ustało 31 maja 2005 r. (zatrudniona była od 1 grudnia 2004 r. do 31 maja 2005 r. w Firmie [...] "R." K. R., w wymiarze ¼ etatu, na stanowisku sprzedawca, stosunek pracy ustał z powodu likwidacji miejsca pracy). Od 1 listopada 2010 r. do 17 lutego 2013 r. Skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – R. P. Nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna. S. P. (zgodnie z ustaleniami wywiadu środowiskowego, który został przeprowadzony telefonicznie 12 kwietnia 2021 r.) mieszka ze Skarżącą, wspólnie prowadzą gospodarstwo domowe. S. P. wymaga stałej pomocy osób trzecich. Ma problemy z poruszaniem - zwapnienie kolanowe, problemy z jelitem grubym oraz problemy z pamięcią. Dodatkowo choruje na problemy psychiczne – depresją. Skarżąca sprawuje opiekę nad ojcem. Pierze, sprząta, robi zakupy i wszelkie bieżące opłaty, załatwia sprawy urzędowe, przygotowuje posiłki i je podaje, dozuje i podaje lekarstwa, aplikuje maść (kilka razy dziennie w celu zapobiegania dalszemu rozwojowi zwapnienia kolana), codziennie ćwiczy z ojcem, pilnuje wizyt lekarskich, jeździ z ojcem na wizyty lekarskie, zmienia regularnie pościel, pomaga ojcu przy codziennych czynnościach związanych z higieną (pomoc przy ubiorze, myciu, przebraniu), zapewnia ojcu kontakt z otoczeniem i rodziną. W oświadczeniu z 9 kwietnia 2021 r. Skarżąca wskazała, że jej ojciec wymaga pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. W nocy ojciec budzi się dwa-trzy razy, aby skorzystać z toalety. Potrzebuje przy tej czynności pomocy (ból kolan nie pozwala mu na samodzielne dojście do toalety). Ojciec uskarża się na kołatanie oraz mocne i szybkie bicie serca, momentami jego zatrzymanie. Po rozmowie z nią się uspokaja, kładzie się spać. Ma problemy z pamięcią. Zdarzają się sytuacje niebezpieczne dla domowników. Dostaje zawrotów głowy. Uskarża się (parę razy w miesiącu) na bóle kręgosłupa w związku z dyskopatią. Uskarża się na bóle kolan. Ma problemy z chodzeniem, nawet o kulach. Wpada w otępienie. Nie chce z nikim rozmawiać, jest smutny. Takie stany zdarzają się bardzo często. Trzeba go pilnować, aby brał lekarstwa, ponieważ myli dawki lub w ogóle ich nie bierze. Ma problemy z chorobą oczu i jelitem grubym.

Mając na uwadze powyższe Sąd nie podzielił stanowiska Kolegium odnośnie braku podstaw przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na rozmiar i zakres koniecznej opieki nad ojcem. Kolegium wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że czynności mające dotyczyć opieki, mieszczą się w większości w zwykłych czynnościach podejmowanych często przez dorosłe osoby wobec rodziców lub dziadków. Przygotowywanie posiłków, zakupy, sprzątanie, pranie, prasowanie to zwyczajne, codzienne czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a pomoc w czynnościach higienicznych, czy wizyty u lekarza, to z kolei pomoc świadczona często osobie starszej, czy chorej mimo nawet pozostawania w zatrudnieniu.

Sąd wyjaśnił, że z takim stanowiskiem w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie sposób się zgodzić. Podkreślił, że "konieczność sprawowania opieki" oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem, zaś "konieczność udzielania pomocy" oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Cały zakres wymienionych czynności składa się na sprawowanie opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W zakres opieki wchodzą zatem czynności samoobsługowe, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może - co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania w środowisku (np. przygotowanie posiłków czy podanie lekarstw). Taki zakres opieki wynika nie tylko z zasad doświadczenia życiowego ale przede wszystkim z § 29 ust. 1 rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (tekst jednolity.: Dz. U. 2018 r., poz. 2027 ze zm.).

Sąd podkreślił, że przy ocenie możliwości "samodzielnej egzystencji" należy przede wszystkim brać pod uwagę całokształt schorzeń, na które osoba wymagająca opieki cierpi i z uwagi na ich charakter oraz związane z tym potrzeby niepełnosprawnego (leczenie czy rehabilitację) dokonać wszechstronnej oceny jego rzeczywistych możliwości samodzielnego sprostania podstawowym czynnościom związanym z prawidłowym funkcjonowaniem w środowisku.

Z orzeczenia o niepełnosprawności wynika konieczność sprawowania opieki/pomocy nad S. P. (ojcem Skarżącej) w związku ze znacznie ograniczoną możliwością jego samodzielnej egzystencji, a Skarżąca - co wynika m.in. z ustaleń dokonanych w ramach wywiadu środowiskowego - wykonuje wskazane czynności, którymi są m.in.: przygotowywanie ubrań oraz pomoc przy ubieraniu się, pomoc w codziennej higienie, przygotowywanie i podawanie lekarstw, odbywanie wizyt lekarskich, zapewnienie kontaktu z otoczeniem i rodziną, aplikacja maści, wykonywanie ćwiczeń. Z treści wywiadu środowiskowego wynika też, że część zajęć skarżącej związanych z opieką nad ojcem jest jednocześnie związana z prowadzeniem gospodarstwa domowego (Skarżąca przygotowuje ojcu posiłki i je podaje, dba o czystość w pomieszczeniach, robi zakupy).

Sąd zaznaczył, że Skarżąca w oświadczeniu z dnia 9 kwietnia 2021 r., opisując stan zdrowia S. P., podnosiła że jej ojciec ma zawroty głowy, ma problemy z pamięcią, jest otępiały, zdarzają się sytuacje niebezpieczne dla domowników. Ponadto ma problemu z chodzeniem, nawet przy pomocy kul.

Mając powyższe na uwadze postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organy - wbrew ocenie dokonanej przez organ odwoławczy - nie dawało w ocenie Sądu pierwszej instancji wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że zakres sprawowanej opieki nad ojcem, nie jest na tyle znaczny, aby stanowiła ona przeszkodę w podjęciu przez Skarżącą zatrudnienia. Z materiału dowodowego nie wynikają bowiem jakiekolwiek ustalenia dotyczące, ile dane czynności - które są niezbędne przy opiece - zajmują skarżącej. Nie wynika również, czy S. P., z uwagi na swoje dolegliwości (zwłaszcza związane z problemami psychicznymi) jest na tyle samodzielny, aby pozostać w domu sam - na czas wykonywania pracy zarobkowej przez córkę.

Sąd zwrócił uwagę; że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, a "długotrwała" zaś w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19). Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19).

Jednakże, mając na uwadze wskazany powyżej stan faktyczny sprawy oraz treść wyjaśnień złożonych przez Skarżącą na etapie postępowania sądowego, trudno uznać w ocenie Sądu, że Skarżąca obecnie nie podejmuje zatrudnienia lub pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad ojcem. Sąd przychylił się zatem do stanowiska Kolegium, że w rozpatrywanej sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości, że Skarżąca chciałaby podjąć aktywność zawodową lecz jej nie podejmuje z uwagi na sprawowanie opieki. Ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało 31 maja 2005 r. Oznacza to, że Skarżąca nie pracuje od ponad 16 lat. Co prawda z akt sprawy wynika, że Skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, jednakże miało to miejsce w okresie od 1 listopada 2010 r. do 17 lutego 2013 r. Ponadto sama Skarżąca przyznała w uzasadnieniu skargi, że nie podejmuje zatrudnienia ze względu na swój stan zdrowia. Jedyne co może robić, to opiekować się chorym ojcem.

Sąd wyjaśnił że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to jest zatem skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca.

Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/1). A zatem zaprzestanie aktywności zawodowej (lub jej niepodejmowanie) przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19).

Konkludując, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że opisana w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Brak jest bowiem bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem a niepodejmowaniem lub rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego ( art. 174 § 1 p.p.s.a ) to jest błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r tj. z dnia 9 grudnia 2019 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 111) - poprzez dowolne zinterpretowanie tej normy i na zasadzie dowolności odniesienie jej do stanu faktycznego sprawy, poprzez dowolne uznanie, że brak jest bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą.

2) co było wynikiem niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności kwestii braku możliwości jej świadczenia,

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 § 2 ) p.p.s.a , tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w aktach materiału dowodowego przemawiającego za tym, że Skarżąca zmuszona była stanem faktycznym, t.j. niepełnosprawnością matki R. P. a następnie ojca S. P. (co najmniej od 2015 r. ) sprawować bezpośrednią opiekę , wykluczającą jakąkolwiek formę zatrudnienia,

4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 § 2 ) p.p.s.a tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w skarżonym orzeczeniu WSA w Gdańsku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez stwierdzenie, ze zaprzestanie i niepodejmowanie aktywności zawodowej skarżącej nie było spowodowane koniecznością sprawowania wieloletniej bezpośredniej opieki nad rodzicami a innymi przyczynami.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 21 października 2021 r. r., sygn. akt III SA/Gd 710/21 oddalającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w S. z dnia 27 maja 2021 r., nr SKO.421.503.2021r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na jej rzecz strony na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Zarzuty objęte punktem 3 i 4 skargi kasacyjnej to jest zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się zasadne.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę uznając, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem przez Skarżącą opieki nad ojcem a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia. Co istotne, Sąd nie podzielił stanowiska organu drugiej instancji, że rozmiar sprawowanej przez Skarżącą opieki nad ojcem nie wyklucza podjęcia zatrudnienia, uznając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że zakres opieki sprawowanej nad ojcem nie jest na tyle znaczny by stanowiła ona przeszkodę w podjęciu przez Skarżącą zatrudnienia. Sąd podkreślił natomiast, że jak przyznała sama Skarżąca w uzasadnieniu skargi, nie podejmuje ona zatrudnienia ze względu na swój stan zdrowia, jedyne co może robić to opiekować się chorym ojcem.

Sąd kasacyjny wskazuje, że przedstawiając stan faktyczny sprawy, w tym zarzuty Skarżącej, Sąd pierwszej instancji zacytował część uzasadnienia skargi, z której wynika, że Skarżąca "dodała, że gdyby nawet była zdrowa, to miałaby kłopoty ze znalezieniem pracy. W jej małym miasteczku trudno jest o pracę. Będąc zdrową łatwiej byłoby jej znaleźć pracę poza miejscowością, w której mieszka." Następnie Sąd przywołał w uzasadnieniu zawarte w skardze zdanie : "Jedyne co mogę w tej chwili to opiekować się chorym ojcem".

Tymczasem w skardze zawarte zostały również następujące wyjaśnienia Skarżącej : "A co dotyczy pracy to w okresie niepodejmowania pracy co naskładałam podań, życiorysów. Odpowiedź otrzymywałam wszędzie tę samą. Pani czeka jak rozpatrzymy podanie to panią powiadomimy. Jak się okazywało na miejsce przyjmowany był kto inny."

Oznacza to, że przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., pominął bowiem istotną dla rozstrzygnięcia sprawy część wyjaśnień Skarżącej.

Stanowisko Sądu, co do braku związku przyczynowego pomiędzy opieką nad ojcem a niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą wywiedzione zostało jedynie z części jej wypowiedzi zawartej w skardze. Sąd pierwszej instancji pominął tę część wypowiedzi Skarżącej, w której opisywała ona czynności podejmowanie w celu znalezienia pracy. Przywołany powyżej fragment wyjaśnień zawartych w skardze wskazuje jasno, że Skarżąca podejmowała próby podjęcia zatrudnienia. W świetle powyższych wyjaśnień Skarżącej stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do braku związku przyczynowego pomiędzy opieką nad ojcem a nie podejmowaniem zatrudnienia uznać należy za wadliwe i dokonane z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. to jest z pominięciem części akt sprawy.

Zasady jest również zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt. 4 u.ś.r. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w jego ocenie za uznaniem, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy opieką sprawowaną przez Skarżącą nad ojcem a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia przemawia również jej dotychczasowa bierność zawodowa, to jest fakt, że ostatnie zatrudnienie Skarżącej ustało w 2005 r.

Odnosząc się do tego stanowiska Sąd kasacyjny przypomina, że stosownie do art. art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji [...].

Z przepisu tego wynika zatem, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy lub jej niepodejmowanie z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.

Jak słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2022 r. I OSK 85/22 organy stosujące (wykonujące) ustawę o świadczeniach rodzinnych nie są uprawnione w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uzależniać przyznania albo odmowy przyznania tego świadczenia od przesłanek (warunków, wymogów), które nie zostały ustanowione w prawie materialnym, tj. w u.ś.r. Obowiązkiem organów wykonujących ustawę o świadczeniach rodzinnych jest zbadanie zgodnie z wymogami k.p.a. zarówno pozytywnych jak i negatywnych warunków w zakresie załatwianej sprawy, ale – tylko – ustanowionych przez normodawcę w treści ustawy oraz następnie wydanie odpowiedniej treści decyzji administracyjnej. Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wynika, że dla przyznania świadczenia wystarczające jest by osoba ubiegająca się o świadczenie nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną.

Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę podziela w pełni pogląd wyrażony w wyroku NSA z 9 sierpnia 2023 r. I OSK 1655/22, w którym za wadliwe uznano stanowisko organu, że wobec faktu, iż skarżący od 1985 r. jest osobą stale bezrobotną, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności jego brata datuje się od 28 lipca 2020 r., to nie ma bezpośredniego i ścisłego związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad jego bratem. NSA w cytowanym wyroku zwrócił uwagę, że to dzień od którego datuje się stopień niepełnosprawności, jest miarodajny dla oceny możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia. To bowiem od tej daty konieczne jest udzielanie osobie niepełnosprawnej wsparcia w codziennej egzystencji. Wobec tego, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia niepodejmowania przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zatrudnienia w okresie przed ww. datą.

Innymi słowy, dla oceny, czy podmiot ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego niepodejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką co do zasady decydujący jest stan istniejący w dacie powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że odwołanie się przez ustawodawcę do pojęcia niepodejmowania zatrudnienia oznacza, że o świadczenie mogą ubiegać się osoby, które nie pozostają w zatrudnieniu, przy czym uwzględniając brzmienie art. art. 17 ust. 6 u.ś.r. czynić to mogą również osoby zarejestrowane w powiatowym urzędzie pracy jako poszukujące pracy lub posiadające status bezrobotnego. Zatem w przypadku osób niepodejmujących pracy decydujący jest zakres sprawowanej przez nie opieki. W zależności bowiem od zakresu sprawowanej opieki możliwe jest ustalenie, czy dana osoba nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki.

Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie braku wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że zakres opieki sprawowanej nad ojcem nie jest na tyle znaczny, by wykluczał on podjęcie zatrudnienia.

Objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy uchylał się spod kontroli sądu kasacyjnego. Skarga kasacyjna rozpoznawana jest w granicach podniesionych w niej zarzutów. Zakwestionowanie ustaleń faktycznych poczynionych przez organy i przyjętych przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania wymaga wskazania przez autora skargi kasacyjnej jakie przepisy postępowania naruszyły organy dokonując tychże ustaleń, a których to naruszeń nie dostrzegł sąd pierwszej instancji i powiązania ich ze stosownymi przepisami ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takiego skonkretyzowania zabrakło w rozpatrywanej skardze kasacyjnej.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.

Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią przedstawioną w niniejszym wyroku wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jak również dokonaną przez Sąd kasacyjny ocenę zawartych w skardze oświadczeń Skarżącej, co do prób podjęcia przez nią zatrudnienia. Organy uwzględnią również zawartą w wyroku Sądu pierwszej instancji a podzieloną przez Sąd kasacyjny ocenę wadliwości dokonanych przez nie ustaleń, co do zakresu opieki sprawowanej przez Skarżącą nad ojcem i dokonają ponownych ustaleń uwzględniając wskazania zawarte w tym zakresie w uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego.

Końcowo Sąd kasacyjny wskazuje, że podziela również przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którą przepis ten w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku należy, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji, gdy osoba uprawniona do świadczenia pobiera zasiłek stały i nie chce zrezygnować z jego pobierania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a i w związku z art. 193 p.p.s.a.