Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1226/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 377/21 w sprawie ze skargi K.N. na decyzję Dyrektora [...] z dnia 22 kwietnia 2021 r. nr L.dz.1322.RP.11.2021.AD w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 377/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.N., uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...], którego następcą prawnym jest Gmina [...] z dnia 22 kwietnia 2021 r., nr L.dz.1322.RP.11.2021.AD w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

K.N. wnioskiem z dnia 24 marca 2021 r. zwrócił się do [...] Zakładu [...], który uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia 29 stycznia 2021 r., Nr [...] miał zostać zlikwidowany z dniem 30 kwietnia 2021 r., o udostępnienie informacji publicznej w zakresie skanów:

1. umów zlecenia, o dzieło lub innej umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy/ przez/ na rzecz Zakładu, a Kancelarią Radcy Prawnego [...] - począwszy od 1 grudnia 2018 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na informację publiczną;

2. rachunków wystawionych przez Kancelarię Radcy Prawnego na rzecz/ dla Zakładu - począwszy od 1 grudnia 2018 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na informację publiczną;

3. faktur wystawionych przez Kancelarię Radcy Prawnego na rzecz/ dla Zakładu - począwszy od 1 grudnia 2018 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na informację publiczną;

4. zamówień wystawionych przez Zakład na rzecz/ dla/ Kancelarii Radcy Prawnego- począwszy od 1 grudnia 2018 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na informację publiczną.

Podmiot zobowiązany pismem z dnia 2 kwietnia 2021 r., stwierdzając, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, wezwał wnioskodawcę do wskazania w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych.

Strona w piśmie z dnia 8 kwietnia 2021 r. wskazała, że żądane dokumenty stanowią informację publiczną prostą, która nie wymaga skomplikowanych analiz czy innych czasochłonnych czynności. Stąd też złożone żądanie nie wymagało wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

Podmiot zobowiązany decyzją z dnia 22 kwietnia 2021 r., powołując się na art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej u.d.i.p.), odmówił udostępnienia informacji publicznej w całości.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wniosek nie może być rozpatrzony pozytywnie z uwagi na to, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, gdyż radca prawny nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a także z uwagi na nadużywanie prawa do informacji publicznej do prywatnych i zawodowych celów.

Odnosząc się do pierwszej przyczyny odmowy wskazano, że z grona osób pełniących funkcje publiczne należy wykluczyć osoby, zajmujące stanowiska usługowe i techniczne. Właśnie taką osobą (w strukturze organu/spółki/podmiotu) jest radca prawny. Jego rolą jest jedynie świadczenie usługi w postaci pomocy prawnej (umowa oświadczenie usług - art. 734 k.c. w zw. art. 751 k.c.). Usługa ta polega na obowiązku radcy prawnego stosownego wykonywania analizy danego stanu prawnego (sprawdzaniu zgodności), a nie na podejmowaniu stosownych rozstrzygnięć materialno-prawnych. Rolą radcy prawnego jest doradztwo prawne osobom, które podejmują rozstrzygnięcia administracyjne, a nie podejmowanie tych rozstrzygnięć - także rola ta ma charakter wyłącznie usługowy (doradczy). Pomoc prawna świadczona przez radcę prawnego ma na celu ochronę prawną interesów podmiotów, na których rzecz jest wykonywana. Pomocą prawną jest w szczególności udzielanie porad i konsultacji prawnych, opinii prawnych, zastępstwo prawne i procesowe. Radca prawny nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy - czym innym jest podjęcie decyzji (rola organu), a czym innym jest czuwanie nad prawidłową, prawną konstrukcją decyzji (rola radcy prawnego). Tymczasem osobą pełniącą funkcję publiczną lub mającą związek z pełnieniem takiej funkcji to każdy, kto pełni funkcje w organach władzy publicznej lub w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeśli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zdaniem Zakładu, ponieważ radca prawny taką osobą nie jest, to już z samego tego względu zaistniała przesłanka do odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Odnośnie zaś przyjętej drugiej podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej podano, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez wnioskodawcę nie ze względu na troskę o dobro publiczne (czemu przede wszystkim ma służyć prawo do informacji publicznej), ale ze względu na chęć osiągnięcia własnych celów. Żądane informacje wykorzystywane są jedynie do redagowania materiałów prasowych na prywatnej stronie wnioskodawcy w sposób oszczerczy w stosunku do osób związanych w jakikolwiek sposób z Gminą [...].

Skargę na powyższą decyzję złożył wnioskodawca.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie poza sporem jest, że żądana informacja w postaci skanu dokumentów (umów cywilnych oraz faktur i rachunków) miała charakter informacji publicznej, zaś organ, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jako jednostka organizacyjna Gminy [...] powołana do wykonywania jej zadań w zakresie gospodarki komunalnej i mieszkaniowej.

Przedmiotem sporu jest natomiast kwestia czy organ zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej, powołując się z jednej strony na ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej (tutaj radcę prawnego świadczącego usługi prawne), a z drugiej na przyjęciu, że mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Podstawową przesłanką, która umożliwia zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest ocena, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nie. Z przepisu tego wynika, że jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji organ nie może odmówić udzielenia informacji publicznej powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei ustalenie, że żądana informacja publiczna dotyczy osoby niepełniącej funkcji publicznej umożliwia wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zostało zdefiniowane pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną, czy też mającej związek z pełnieniem takiej funkcji. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną, przyjmuje się posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym albo majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje także każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Stanowisko to koresponduje z poglądem zaprezentowanym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK - A 2006/3/30), w którym stwierdzono, że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa dostępu do informacji publicznej. Nie może więc budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więzami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu cytowanego przepisu jest nie tylko osoba działająca w sferze imperium, ale również osoba, które wywiera wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoba pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów. Z katalogu osób pełniących funkcje publiczne Trybunał wykluczył zaś wyłącznie te podmioty, które zajmują stanowiska o charakterze usługowym i technicznym. Tak więc osoba sprawująca obsługę prawną jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, niezależnie od tego czy wykonuje ją w charakterze pracownika tej jednostki, czy też jej zleceniobiorcy, ma rzeczywisty związek z realizowaniem zadań publicznych i nie zajmuje jedynie stanowiska pomocniczego. Głównym przedmiotem działalności Zakładu, do czasu jego likwidacji, było świadczenie usług w zakresie gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, a więc bez wątpienia były to czynności zaspokajające potrzeby lokalnej społeczności. Zakres uprawnień przysługujących osobie wykonującej obsługę prawną instytucji zajmującej się tym obszarem działań, polegający na specjalistycznym doradztwie prawnym, warunkującym i niejednokrotnie poprzedzającym sam proces decyzyjny, ma zatem istotny wpływ na kształtowanie treści zadań wykonywanych w sferze publicznej. Stąd też dane na temat wynagrodzenia takiej osoby, czy też środków przeznaczonych na realizację umowy z nią zawartej, nie podlegają ochronie prawnej przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Niezależnie od powyższego stanowisko na problem ten należy spojrzeć także z nieco innej perspektywy, bazującej na samym pojęciu informacji publicznej. Jak wynika bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W szczególności taki walor będą zaś posiadały informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Stąd też jakiekolwiek zadysponowanie tym majątkiem będzie stanowiło informację publiczną, niezależnie nawet od przeznaczenia wydatkowanych środków publicznych i celu jaki mają one zaspokoić. To nie przeznaczenie środków publicznych decyduje bowiem o tym, czy konkretna informacja ma walor informacji publicznej. Już bowiem sam fakt ich wydatkowania sprawia, że informacje na ten temat mają publiczny charakter i winny podlegać ujawnieniu w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy to w szczególności umów cywilnoprawnych zawieranych z podmiotami trzecimi i obejmujących m.in. kwestię obsługi prawnej danej instytucji publicznej.

W okolicznościach faktycznych sprawy na kwestię ujawnienia danych finansowych pochodzących z zawartej umowy na obsługę prawną należało zatem spojrzeć nie tyle z punktu widzenia danych dotyczących konkretnej osoby fizycznej, co z perspektywy środków publicznych wydatkowych z majątku komunalnego. Wówczas problem ochrony prywatności osoby fizycznej nie będzie miał istotnego znaczenia przy udostępnieniu żądanych skanów umów i faktur, stanowiących informację publiczną.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, na uwzględnienie nie zasługiwało twierdzenie organu, że wnioskowane informacje publiczne służą jedynie prywatnemu celowi i stanowią nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej.

Nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów. Zasadniczo w doktrynie prawniczej oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście: 1. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2. wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3. wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często może dochodzić do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. W każdym zatem indywidualnym przypadku zachowanie skarżącego wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić płynące wobec niego wartości, a przede wszystkim nadrzędne zasady. W tych rozważaniach nie można również zapominać o konieczności zapewnienia równowagi pomiędzy korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane, gdyż niewątpliwie nadużywanie prawa do informacji może ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać instytucjonalne funkcjonowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Zdaniem WSA we Wrocławiu, organ nie dokonał wystarczającej analizy wskazanych powyżej okoliczności mogących świadczyć o celowym działaniu skarżącego, które stanowiłoby o nadużyciu prawa do informacji publicznej. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez wnioskodawcę nie ze względu na troskę o dobro publiczne, ale ze względu na chęć osiągnięcia własnych celów, gdyż "przedmiotowe informacje wykorzystywane są jedynie do redagowania materiałów prasowych na prywatnej stronie wnioskodawcy w sposób oszczerczy w stosunku do osób związanych w jakikolwiek sposób z Gminą [...]", jednakże argumentacja za tym stanowiskiem ograniczyła się do wskazania, że "wnioskodawca wystąpił w roku 2019 do organu gminy i do jego jednostek z kilkudziesięcioma wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, zawierających łącznie ok. 130 indywidualnych zapytań w różnych sprawach. Ich cechą wspólną jest to, że dotyczą różnych tematów i w większości dla udzielenia na nie odpowiedzi konieczny jest duży nakład pracy poświęcony na analizę obszernej dokumentacji, wyszukanie konkretnych informacji i sporządzenia kopii w formie wskazanej we wniosku". W sytuacji, gdy w kontrolowanej decyzji nie odniesiono się do konkretnych czynności wnioskodawcy skierowanych bezpośrednio do Zakładu, u których podstaw nie legła dbałość o interes publiczny, lecz wywołanie dolegliwości u adresata tego wniosku, to trudno jest przyjąć, że mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji, tym bardziej, że organ w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do kwestii, czy żądane informacje miały charakter przetworzony, czy też były to informacje proste. Kwestia ta została jedynie poruszona w odpowiedzi na skargę, która z oczywistych względów nie stanowi części składowej zaskarżonej decyzji i nie może konwalidować jej braków.

Jedynie na marginesie rozważań Sąd wspomniał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednakże w toku stosowania przepisów tej ustawy, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd stanowiący, że informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających jednak wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień, angażujących znaczny wysiłek intelektualny zasobów kadrowych podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Proces przetwarzania informacji prostych prowadzić musi przy tym do wyodrębnienia informacji publicznej o nowej treści, co oznacza że wytworzona informacja – w momencie złożenia wniosku – jeszcze nie istniała i powstała wyłącznie z inicjatywy osoby domagającej się jej udostępnienia.

W dniu 11 kwietnia 2022 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł organ zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia zgodnego z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 2 ustawy o radcach prawnych w związku z art. 734 k.c. (w związku z art. 751 k.c.) - poprzez ich niezastosowanie co doprowadziło do nieprawidłowej konstatacji Sądu pierwszej instancji co do wskazania, iż radca prawny nie świadczy usług na rzecz podmiotu (usługi pomocy prawnej), lecz pełni funkcje publiczne - w sytuacji gdy zadaniem radcy prawnego, zarówno ustawowym, jak i umownym, jest jedynie świadczenie stosownej usługi (a nie wykonywanie funkcji publicznych);

2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wskazaniu, iż żądane dokumenty nie stanowią określonej tajemnicy przedsiębiorcy – w sytuacji gdy dokumenty te są zaliczane do takiego rodzaju tajemnicy, a strony umowy nie zrezygnowały ze stosowania tej tajemnicy (uchylenia tej tajemnicy);

3. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - poprzez jego błędną wykładnię i wskazanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszła konieczność tzw. anonimizacji dokumentów i w konsekwencji nie doszło do przetworzenia informacji

✓ w sytuacji gdy zaszła konieczność anonimizacji danych osób (pracowników, współpracowników) występujących na żądanych dokumentach (fakturach, umowach);

✓ przetworzenia informacji, a wnioskodawca nie udowodnił i nie wykazał, iż przeznaczy przedmiotowej informacji do potrzeb innych niż własne (prywatne).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie wskazać należy, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Jako bezzasadne ocenić należy zarzuty naruszenia art. 2 ustawy o radcach prawnych w związku z art. 734 k.c. (w zw. z art. 751 k.c.) poprzez ich niezastosowanie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne, w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a., formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). Nawet jednak, gdyby uznać, że w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, to jedynie z tym zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10). Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie stosował, ani też nie dokonywał wykładni art. 2 ustawy o radcach prawnych w związku z art. 734 k.c. (w zw. z art. 751 k.c.). Co istotne, przeprowadzona kontrola sądu administracyjnego dotyczyła wniosku o udostępnienie informacji publicznej, która jest realizowana na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołany art. 2 ustawy o radcach prawnych, który stanowi, że pomoc prawna świadczona przez radcę prawnego ma na celu ochronę prawną interesów podmiotów, na których rzecz jest wykonywana, w żaden sposób nie odnosi się bezpośrednio do udostępniania informacji publicznej, czy też nie modyfikuje sposobu lub zakresu jej udostępniania w stosunku do regulacji zawartej w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wskazaniu, iż żądane dokumenty nie stanowią określonej tajemnicy przedsiębiorcy - w sytuacji gdy dokumenty te są zaliczane do takiego rodzaju tajemnicy, a strony umowy nie zrezygnowały ze stosowania tej tajemnicy (uchylenia tej tajemnicy). Po pierwsze, zaskarżona decyzja nie powołuje w podstawie prawnej art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dopiero w jej uzasadnieniu organ, powołując się na ten przepis, odmówił udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem ze względu "na prywatność osoby fizycznej, gdyż radca prawny nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a także z uwagi na nadużywanie prawa do informacji publicznej do prywatnych i zawodowych celów". I w takim też zakresie, tj. do przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji. W najmniejszym zakresie, w uzasadnieniu ww. decyzji, organ nie powoływał się na przesłankę tajemnicy przedsiębiorcy. Również Sąd pierwszej instancji nie wykładał, ani nawet nie stosował art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w kontekście przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku. Tym bardziej nie czynił tego w odniesieniu do z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a więc nie sposób zarzucić WSA we Wrocławiu, że naruszył ten przepis w jakiejkolwiek przewidzianej przez art. 174 pkt 1 P.p.s.a. postaci.

Po drugie, podniesiony zarzut zarzuca naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - poprzez ich błędną wykładnię. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niestety skarga kasacyjna i jej uzasadnienie nie czynią zadość tym wymogom, tj. jej autor nie wskazał na czym polega błędna wykładnia powołanych przepisów dokonana przez Sąd pierwszej instancji, ani też nie przedstawił swojej interpretacji tych przepisów w kontekście "tajemnicy przedsiębiorcy", jako przesłanki odnowy udostępnienia informacji publicznej. De facto autor skargi kasacyjnej nie zarzuca błędnej wykładni tych przepisów, lecz ich błędne zastosowanie, odwołując się do tego, że "żądane dokumenty nie stanowią określonej tajemnicy przedsiębiorcy - w sytuacji gdy dokumenty te są zaliczane do takiego rodzaju tajemnicy, a strony umowy nie zrezygnowały z stosowania tej tajemnicy (uchylenia tej tajemnicy)". Zatem strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje zastosowanej interpretacji powołanych przepisów, lecz odwołuje się do przyjętego i zastosowanego w sprawie stanu faktycznego. Jednak w skardze kasacyjnej nie zastała podniesiona ta postać (tj. niewłaściwe zastosowanie) naruszenia prawa w ramach powołanej podstawy kasacyjnej. Co więcej, zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie został podniesiony zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego, a więc stan faktyczny sprawy i jego ocena przyjęta przez Sąd pierwszej instancji nie została skutecznie zakwestionowana.

Po trzecie, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1108/14; wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 125/11; postanowienie SN z 25 czerwca 2004 r. sygn. akt V KK 74/04). Pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną nie należy ograniczać tylko do funkcjonariuszy publicznych. Obejmuje ono każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną, nie jest więc tożsame z pojęciem funkcjonariusza publicznego zdefiniowanego w kodeksie karnym czy też w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r. I OSK 1871/15). Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" i "osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznych" ma na gruncie u.d.i.p., znaczenie autonomiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako zasadę zakłada udostępnienie informacji, odmowę zaś jako wyjątek. W kontekście tej zasady odczytywać należy ww. pojęcia. To zaś prowadzi do wniosku, że odnoszące się do umów o świadczenie tej pomocy (opłacanej z finansów publicznych), zastrzeżenie "tajemnicy przedsiębiorcy", nie stanowi przeszkody w udostępnieniu tych umów jako informacji publicznej. W kontekście jawności gospodarowania finansami publicznymi (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.), nie można uznać za skuteczne zawarte w umowach zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy. Ewentualne klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa (wyrok SN z 8 listopada 2012 r., sygn. I CSK 190/12). Nadto na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Artykuł 6 ustawy o radcach prawny stanowi, że zawód radcy prawnego polega na świadczeniu pomocy prawnej, a w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i urzędami. Z kolei w myśl art. 12 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, radca prawny podczas i w związku z wykonywaniem czynności zawodowych korzysta z ochrony prawnej przysługującej sędziemu i prokuratorowi. Mając na uwadze powyższe czynności z zakresu pomocy prawnej, wykonywanie ich w ramach umów przez radcę prawnego wykonującego zawód w kancelarii radcy prawnego nie sposób zaliczyć do czynności wyłącznie usługowych. Radca prawny w ramach umów zawartych z jednostką samorządu terytorialnego świadczy pomoc prawną zgodnie z ustawą o radcach prawnych, opiniuje, doradza, udziela wyjaśnień w zakresie obowiązującego stanu prawnego, zastępuje w postępowaniu sądowym, a to właśnie świadczy o jego kompetencjach i wpływie na ostateczne załatwienie sprawy. Dlatego w ramach zawartej z jednostką organizacyjną umowy radca prawny ma istotny, realny i skonkretyzowany wpływ na zarządzanie sprawami takiego podmiotu odnoszącymi się do sfery publicznej. Zasadne jest więc traktowanie go jako osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznych, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zatem prawo dostępu do informacji publicznej w takim przypadku nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (zob. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2015 r., sygn. I OSK 2409/14, z 8 października 2018 r., sygn. I OSK 2400/16, z 11 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 1038/17).

Wreszcie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Otóż jak już to wskazano wyżej podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa oraz jak zdaniem skarżącego kasacyjnie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa. Niestety skarga kasacyjna i jej uzasadnienie nie czynią zadość tym wymogom, tj. jej autor nie wskazał na czym polega błędna wykładnia powołanego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji (który nie dokonywał wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ani go nie stosował), ani też nie przedstawił swojej interpretacji, lecz odwołał się do jego błędnego zastosowania poprzez konieczność tzw. anonimizacji dokumentów i w konsekwencji do przetworzenia informacji. Zwrócić także należy uwagę, że sama anonimizacja dokumentów nie wiąże się bezpośrednio z żądaniem udostępnienia tzw. informacji przetworzonej, nadto w sprawie organ zaskarżoną decyzją nie odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej z tego powodu.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.