Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 134/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 2, par. 3 ust. 2 pkt 2,
journal: Dz.U. 2013 poz 864
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu  mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów
article: art. 94 ust. 1, art. 95 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi D. Z na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], Komendant Powiatowy Policji w S., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 j.t. ze zm.), dalej jako "k.p.a.", art. 94 ust. 1 oraz 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), § 2, § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 864; ze zm. – określanego jako "rozporządzenie z dnia 17 października 2001 r.") oraz § 2 pkt 1 oraz § 14 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczególnych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm. – określanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 18 maja 2005 r."), po rozpatrzeniu wniosku, odmówił D. Z. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że D.Z w dniu [...] września 2019 r. wystąpił z wnioskiem do Komendanta Powiatowego Policji

w S. o przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego położonego w S. przy ul. [...]/[...]. Zainteresowany złożył umowę sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego rep. A nr [...] z dnia

[...] stycznia 2019 r., zawiadomienie z Sądu Rejonowego w S. Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] lutego 2019 r. potwierdzające zakup ww. lokalu mieszkalnego, umowę o kredyt konsumencki zawartą w dniu [...] stycznia 2019 r. w S.

z Bankiem [...] z siedzibą w W..

Organ podkreślił, że jednym z uprawnień praw funkcjonariusza Policji jest prawo do lokalu mieszkalnego. Uprawnienie to wynika z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Jeżeli funkcjonariusz, mimo przysługującego mu prawa do lokalu, nie otrzymał lokalu mieszkalnego, to stosownie do art. 94 powołanej ustawy przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.

Negatywną przesłankę przydziału mieszkania określa art. 95 ust.1 pkt 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym nie przydziela się lokalu policjantowi posiadającemu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny albo dom jednorodzinny, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W sytuacji zatem gdy nie można przydzielić funkcjonariuszowi mieszkania na podstawie decyzji administracyjnej, to nie można również przyznać pomocy finansowej, która stanowi zastępczą formę realizacji prawa do lokalu. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99.

W ocenie Komendanta Powiatowego, w dacie wystąpienia z wnioskiem o pomoc finansową D. Z miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe od dnia zakupu lokalu mieszkalnego, tj. od dnia [...] stycznia 2019 r., tym samym nie spełniał kryteriów dla uzyskania pomocy finansowej na zakup lokalu. Nabyty lokal spełniał kryteria normatywne co do powierzchni, gdyż zgodnie z oświadczeniem strony powierzchnia mieszkalna tegoż lokalu wynosi około 16,3 m2, która odpowiada przysługującym policjantowi normom zaludnienia (2 normy), wynikającymi z § 3 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r.

Od powyższej decyzji D. Z wniósł odwołanie, w którym oświadczył, że do tej pory nie otrzymał lokalu mieszkalnego z zasobów Policji i nie korzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, określonej w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Aktualnie mieszka w miejscowości B. przy ul. [...], w domu, do którego tytuł prawny posiada teściowa. Lokal mieszkalny, który nabył znajduje się w miejscowości, w której pełni służbę, w myśl art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji.

W ocenie strony, decyzja Komendanta Powiatowego Policji o odmowie udzielenia pomocy finansowej jest krzywdząca. W wyroku z dnia 20 października 2017 r. (I OSK 206/16), Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że z uchwały NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08, jednoznacznie wynika, iż nabycie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy. Sąd stwierdził, że skoro pomoc finansowa jest świadczeniem udzielanym na wniosek, a nie z urzędu, to dopiero po złożeniu wniosku wraz z dokumentacją jest rozważana kwestia, czy funkcjonariusz spełnia warunki do otrzymania świadczenia.

Wobec powyższego uważa, że w odniesieniu do niego spełniona została przesłanka pozytywna z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji i brak było przesłanki negatywnej z art. 95 ust. 1.

Komendant Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] działając na podstawie art. 104, art. 138 § 1 k.p.a. i art. 94 ust. 1 oraz 97

ust. 5 ustawy o Policji, § 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów,

po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, pomoc ma wiązać się z pojęciem działań mających na celu

w przyszłości doprowadzenie do uzyskania lokalu mieszkalnego, o czym świadczy pojęcie "uzyskanie", a nie czynności już dokonanych związanych z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych policjanta.

Z brzmienia ww. przepisu wynika, że pomoc finansowa jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego i konsekwencją nierealizowania uprawnienia funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego poprzez jego przydział w drodze decyzji administracyjnej z zasobów Policji (art. 88 ust. 1 i 95 ust. 1 ustawy o Policji).

Oba te uprawnienia tj. przydział lokalu oraz pomoc finansowa, powiązane są ze sobą przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Celem tego unormowania jest bowiem stworzenie odpowiednich warunków, w których policjant w służbie stałej będzie mieszkał w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.

W art. 95. ust. 1 pkt 1-4 ww. ustawy zostały wymienione przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Zgodnie z tym przepisem policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, nie przysługuje przydział lokalu mieszkalnego z zasobów Policji, ani też pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji.

Jak słusznie wskazał organ I instancji takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale z dnia 29 marca 1999 r. o sygn. akt

I OPS 1/99. Ponadto stanowisko to jest tożsame z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08.

Bezspornym w sprawie jest, że D. Z w dniu [...] września 2019 r.,

w dacie złożenia wniosku, miał zrealizowane od dnia [...] stycznia 2019 r. prawo do lokalu mieszkalnego położonego w S. przy [...]

o powierzchni mieszkalnej 16,30 m2 odpowiadającemu przysługującym policjantowi normom zaludnienia wynikającymi z § 3 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r.

Bez znaczenia jest natomiast fakt dotyczący zobowiązań kredytowych związanych z uzyskaniem przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Jest to okoliczność której ustawodawca nie przewiduje dla ubiegania się o przyznanie prawa do pomocy finansowej. Argument ten jest argumentem pozaprawnym, który nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Z powyższego przepisu, a także z przytoczonego przez organy orzecznictwa sądowego, zdaniem organu odwoławczego, jednoznacznie wynika, że pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie, nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Dlatego w pełni podtrzymuje stanowisko organu I instancji.

Na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji D. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 94 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji oraz w związku z § 3

ust. 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r., przejawiającą się w błędnym przyjęciu, że możliwość uzyskania pomocy określonej w tym przepisie oceniać należy na dzień złożenia wniosku z pominięciem wykładni celowościowej tego przepisu, która wskazuje, że uzyskanie lokalu oznacza jedynie cel, na który ta pomoc jest przeznaczona, bez ograniczenia czasowego składania wniosku, zaś racjonalny ustawodawca, wskazując wymogi formalne wniosku o pomoc finansową w postaci m.in. dokumentów potwierdzających nabycie prawa własności lokalu, dopuszczał możliwość uzyskania pomocy finansowej, pomimo wcześniejszego nabycia własności lokalu lub domu;

2. obrazę przepisów prawa materialnego to jest art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji poprzez wyrażenie błędnego poglądu prawnego, iż przepis ten przewiduje wygaśnięcie pomocy finansowej na skutek zrealizowania celu, na jaki pomoc jest przeznaczona przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie pomocy finansowej pomimo wcześniejszego nabycia własności lokalu lub domu.

W uzasadnieniu skargi, skarżący, na poparcie zgłoszonych zarzutów, tak jak

w odwołaniu, powołał się na treść wyroku NSA wydanego w dniu 20 października

2017 r. w sprawie I OSK 206/16 oraz wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (III SA/Kr 1697/12), który orzekł, że organ winien mieć

w szczególności na uwadze, że ustawa o Policji, jak też rozporządzenie

z 17 października 2001 r. nie wyklucza uzyskania pomocy finansowej na spłatę kredytu wziętego na cele mieszkaniowe.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. skarżący podtrzymał skargę i wyjaśnił, że złożenie wniosku po zakupie mieszkania stanowiło jego przeoczenie, natomiast pełnomocnik organu wskazał, że złożenie wniosku przed zakupem lokalu otworzyłoby drogę do zbadania, czy skarżący spełnia warunki do przyznania pomocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 – j.t.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na podstawie art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonana przez sąd, według kryterium zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt narusza prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie go

z obiegu prawnego.

Przedmiotem skargi w badanej sprawie jest decyzja odmawiająca przyznania skarżącemu pomocy pieniężnej na uzyskanie lokalu mieszkalnego na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.

Przyczyną odmowy przyznania świadczenia było, czego nie kwestionuje skarżący, złożenie wniosku po dokonaniu zakupu lokalu mieszkalnego. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08 wywodząc, że skoro skarżący na dzień złożenia wniosku miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, to nie ma podstaw do tego, aby jego wniosek uwzględnić.

Na uchwałę NSA powołał się także skarżący podnosząc, że wynika

z niej, iż złożenie wniosku po nabyciu lokalu samo przez się nie wyklucza przyznania pomocy.

Osią sporu w badanej sprawie pozostaje zatem kwestia, czy moment złożenia wniosku ma, a jeżeli tak to na ile, determinujące znaczenie dla jego pozytywnego rozpatrzenia.

Nie ulega wątpliwości w świetle art. 94 ust. 1 ustawy o Policji i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 864 – j.t.), że pomoc o której mowa, jest przyznawana na wniosek. Zatem – co potwierdza przywołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotycząca co prawda funkcjonariuszy służby więziennej, ale z racji tożsamości uregulowań prawnych znajdująca zastosowanie również w sprawach mieszkaniowych policjantów, co do zasady wniosek o przyznanie pomocy powinien zostać złożony przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego. Nabycie lokalu spełniającego normy zaludnienia, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r., w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania, norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2020 r. poz. 947 – j.t.), powoduje bowiem, że potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone i na dzień złożenia wniosku nie spełnia warunków, o których mowa w 94 ust. 1 ustawy o Policji.

Skarżący nie kwestionuje ani tego, że do uzyskania pomocy niezbędne jest złożenie wniosku, ani tego, że wniosek ten powinien zostać złożony przed zakupem lokalu mieszkalnego. Podważa jednak taką wykładnię przepisów ustawy o Policji

i rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, która doprowadziła do pozbawienia go tej pomocy tylko z tego powodu, że zbyt późno złożył wniosek, chociaż spełniał pozostałe określone przepisami kryteria.

Jak wynika z akt postępowania i przedstawionego na rozprawie stanowiska pełnomocnika organu spełnienie przez skarżącego warunków do uzyskania pomocy przed zakupem lokalu nie było badane, bowiem organ skoncentrował się na tym,

że w dacie złożenia wniosku jego potrzeby mieszkaniowe były zaspokojone, a zatem zachodziła negatywna przesłanka, o której mowa w art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, uniemożliwiająca przyznanie pomocy, który stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi, posiadającemu

w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Skoro bowiem skarżący w dacie złożenia wniosku nie spełniał przesłanek do przyznania lokalu w drodze decyzji administracyjnej, to nie mógł zrealizować alternatywnego w stosunku do tego uprawnienia, prawa do uzyskania pomocy pieniężnej na jego zakup.

W ocenie sądu należy się zgodzić z zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt I OSK 206/16 (dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), na którą powołał się również skarżący, celowościową wykładnią przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji,

z której wynika, że "nie sposób podzielić stanowiska, iż zakup lokalu mieszkalnego

w okolicznościach, w których funkcjonariusz spełnia wszelkie warunki do uzyskania pomocy finansowej na jego zakup, przekreśla możliwość uzyskania tej pomocy tylko dlatego, że wcześniej nie został złożony wniosek". NSA w wyroku tym podkreślił,

że § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2001 r., stanowi wręcz potwierdzenie powyższego stanowiska. Skoro bowiem jednym z dokumentów dołączanych do wniosku o udzielenie pomocy może być umowa kupna lokalu sporządzona w formie aktu notarialnego, to znaczy, że ustawodawca dopuszcza możliwość złożenia wniosku już po zakupie mieszkania. Wykładnia ta koresponduje z tezą przywołanej uchwały NSA sygn. akt I OPS 7/08, iż złożenie wniosku po nabyciu lokalu samo przez się nie wyklucza przyznania pomocy.

Nie ulega wątpliwości, że każda sprawa ma charakter indywidualny, co oznacza, że nie można stosować automatyzmu prowadzącego do nieuwzględnienia wniosku tylko z uwagi na termin, w którym został on złożony, bez wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy. To z kolei prowadzi do konkluzji, że rozpoznając wniosek, organ powinien zbadać jak długi okres upłynął pomiędzy nabyciem lokalu i złożeniem wniosku, jakie były przyczyny spóźnionego złożenia wniosku, a przede wszystkim, czy policjant w dacie nabycia lokalu spełniał warunki, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, a także czy nie zachodziły przesłanki negatywne, o których mowa w art. 95 ust. 1 tej ustawy. Dopiero tak poczynione ustalenia mogą stanowić podstawę rozważań organu, czy zbyt późne złożenie wniosku nie prowadzi do nadużycia prawa przez policjanta. W takim przypadku pomoc nie mogłaby bowiem zostać przyznana.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie zatem zobowiązany do uwzględniania powyższych wytycznych.

Z tych względów sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego w S. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.