Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2878/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 174, art. 134 § 1, art. 3 § 2 pkt. 8, art. 149 § 1, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt. 1 i 5
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 347/14 w sprawie ze skargi J.G. na bezczynność [...] S.A. w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 maja 2013 r. o udzielenie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 347/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J.G. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 maja 2013 r. o udzielenie informacji publicznej w punkcie 1. zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku skarżącego J.G. z dnia 29 maja 2013 r. o udzielenie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3. zasądził od [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz skarżącego J.G. kwotę 357 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wnioskiem z dnia 29 maja 2013 r. J.G. wezwał [...] S.A. z siedzibą w Warszawie do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu, dotyczącej posadowionych urządzeń telekomunikacyjnych na nieruchomości, położonej w miejscowości Gierczyce, nr ew. działki A, Obręb Gierczyce, gmina Bochnia, powiat bocheński, województwo małopolskie, dla której w Sądzie Rejonowym w Bochni V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta [...].

Skarżący zwrócił się również, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń usytuowanych na ww. działkach.

Pismem z dnia 19 lipca 2013 r. Spółka poinformowała Skarżącego, iż na przedmiotowej nieruchomości przez ponad 30 lat zlokalizowane są w sposób widoczny i trwały urządzenia teletechniczne. Fakt ten spowodował, że doszło do zasiedzenia służebności. Stało się to z mocy samego prawa przez upływ czasu oraz korzystanie z widocznego i trwałego urządzenia przez operatora publicznego, tym samym brak jest podstaw do żądania wynagrodzenia przez właściciela nieruchomości.

Wnioskodawca pismem z dnia 22 sierpnia 2013 r. ponowił swój wniosek o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej kserokopii decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych, stanowiących własność [...] S.A., posadowionych na nieruchomości należącej do Skarżącego, w tym protokołów odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami.

Pismem z 16 września 2013 r. Spółka poinformowała Skarżącego, że nie jest zobligowana do udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazała, że jest całkowicie prywatnym podmiotem gospodarczym, prowadzącym działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie gospodarczej, nie wykonuje zadań publicznych, a tym samym nie należy do kategorii podmiotów, o których mowa w art. 4 u.d.i.p.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2014 r. J.G. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w Warszawie (do dnia 31 grudnia 2013 r. działająca pod nazwą [...] S.A. z siedzibą w Warszawie) w zakresie rozpoznania jego wniosku z dnia 29 maja 2013 r., wnosząc o stwierdzenie bezczynności Spółki oraz o zobowiązanie jej do udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie i w żądanej formie, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. z siedzibą w Warszawie wniosła o odrzucenie skargi, argumentując, że nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p. Wskazała, że jest prywatnym podmiotem gospodarczym, prowadzącym działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie gospodarczej i nie wykonuje zadań publicznych. Nie zalicza się również do osób prawnych, w których Skarb Państwa lub inne podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze zm.). Skarb Państwa nie jest również akcjonariuszem Spółki. Nie ulega zatem wątpliwości, że w stosunku do [...] S.A. nie mają zastosowania postanowienia ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym nie można uznać, że Spółka dopuściła się bezczynności w zakresie udostępniania Skarżącemu informacji publicznej poprzez niewydanie stosownej decyzji administracyjnej. Okoliczność powyższa czyni wniesioną skargę bezskuteczną i przemawia za jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę na bezczynność Spółki. Sąd stwierdził, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Spółki o odrzucenie skargi, bowiem nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy, wskazał, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym powyższej ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ww. ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Odnośnie zakresu podmiotowego ustawy Sąd wskazał na treść przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca stworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który to katalog nie jest zamkniętym, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W pkt 5 omawianego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Telekomunikacja to dziedzina techniki i nauki zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności. Legalna definicja, zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.), określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Sąd wskazał, iż pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym". W sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów określonych tą ustawą. Jednocześnie Sąd wskazał, iż ustawa Prawo telekomunikacyjne przez publiczną sieć telekomunikacyjną rozumie sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników dla inicjowania i odbierania, bezpośrednio lub pośrednio, połączeń krajowych lub krajowych i międzynarodowych za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej. Sąd stwierdził, że Spółka, aczkolwiek jest podmiotem prywatnym - co nie jest sporne między stronami, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Sąd uznał, że Spółka, będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego wykonuje bardzo istotne zadania, umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjął, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. znajdującej się w jego posiadaniu. Jednocześnie zgodził się ze stanowiskiem, zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że Spółka nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (poświadczona za zgodność z oryginałem kopia wyciągu ze skonsolidowanego sprawozdania finansowego [...] S.A. sporządzonego na dzień 31 grudnia 2012 r.). Nie był to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym jest bowiem realizacja zadań publicznych. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie został zrealizowany zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spełniony został również jej zakres przedmiotowy, bowiem żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Sąd przytaczając treść art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. stwierdził, że żądane przez skarżącego informacje w postaci kserokopii wszystkich ewentualnych decyzji administracyjnych i dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych, wskazanych we wniosku z 29 maja 2013 r., usytuowanych na działce opisanej we wniosku, stanowią informacje publiczne. Skarżący domaga się bowiem udostępnienia "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p., a także innych dokumentów związanych z procesem inwestycyjnym urządzeń telekomunikacyjnych. Należy także mieć na względzie fakt, iż zobowiązana Spółka była w przeszłości przedsiębiorstwem państwowym. Inwestycje, jakie wtedy realizowała, były niewątpliwie wykonywane ze środków państwowych, co dodatkowo świadczyłoby o tym, że wnioskowana informacja dotyczy sfery publicznej. Inną kwestią jest natomiast dostęp do danych osobowych w nich zawartych, bądź objętych tajemnicą służbową lub państwową lub też tajemnicą przedsiębiorstwa, lecz rozważania w tym zakresie na tym etapie postępowania są przedwczesne. Sąd zaznaczył, iż w sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 5 u.d.i.p., Spółka powinna odmówić ich udostępniania. Odmowa ta – stosownie do art. 16 u.d.i.p. – winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji pozwala wdrożyć kontrolę administracyjną i sądową. Natomiast odmowa udostępnienia żądanych dokumentów w drodze pisma nie stanowi udzielenia informacji publicznej, nie znosi stanu bezczynności. W konkluzji Sąd stwierdził, że skoro [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek skarżącego z dnia 29 maja 2013 r. dotyczył takich właśnie informacji, to w sytuacji, gdy Spółka dysponuje żądanymi informacjami - nawet jeśli sama ich nie wytworzyła - powinna je zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, udostępnić skarżącemu, ewentualnie wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że istnieją podstawy do takiej odmowy z powodu ograniczeń, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p., poza organami administracji publicznej, również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p. Natomiast w sytuacji, gdyby Spółka nie dysponowała objętymi wnioskiem informacjami, winna o tym fakcie pisemnie powiadomić skarżącego, mając na względzie, że taka informacja nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Wobec powyższego, Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej "p.p.s.a."), zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego z 29 maja 2013 r., który to wniosek nie został dotychczas rozpoznany. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wynikało z błędnego przekonania, że żądane przez skarżącego informacje nie posiadają waloru informacji publicznej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. z siedzibą w Warszawie. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 4 ust. 1 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i jego błędną wykładnię, a w szczególności poprzez uznanie, że świadczenie usług telekomunikacyjnych, w tym przez [...] S.A. jest wykonywaniem zadań publicznych i skutkiem tego uznaniem [...] S.A. jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. W uzasadnieniu tej podstawy kasacyjnej podano, iż w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są oprócz organów władzy także te podmioty, które wykonują zadania publiczne. Sąd I instancji nie wskazał jednoznacznie na jakiej podstawie uznał [...] S.A. jako podmiot obowiązany do udzielania informacji publicznej (czy obowiązek ten Sąd upatruje w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, czy obowiązek ten wypływa z generalnej normy art. 4 ust. i zgodnie z którą "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej (...) inne podmioty wykonujące zadania publiczne...") wskazując jednocześnie, że jako przedsiębiorca prywatny ze względu na rodzaj prowadzonej działalności oraz fakt, iż kwestia łączności jest istotna publicznie wykonuje zadania publiczne. Sąd szeroko analizował pojęcie telekomunikacji w rozumieniu usługi łączności i w aspekcie doniosłości tej usługi ale w kontekście przypisania temuż kategorii zadania publicznego. Skutkiem błędnej wykładni było uznanie tejże usługi jako wykonywania zadania publicznego i zobowiązania [...] S.A. do udzielania odpowiedzi na wniosek strony przeciwnej. Oznacza to, zdaniem [...] S.A., że wykładnia taka winna prowadzić do ustalenia szerszego kręgu podmiotów zobowiązanych w tym także prywatnych mniejszych niż [...], ale działających w całym spektrum usług telekomunikacyjnych jako podmiotów zobowiązanych. Zdaniem skarżącego wypacza to sens i ratio legis tej ustawy. Nakłada tym samym i w sposób nieuprawniony obowiązek na niewłaściwe podmioty. Nadto narusza zasady konkurencji na rynku telekomunikacyjnym i pewność obrotu wobec braku kryterium, w jakim przypadku podmiot ma już na tyle duży potencjał, że kwalifikuje się jako podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy i kiedy traci ten status;

- naruszenie przepisów prawa telekomunikacyjnego poprzez przyjęcie, że zwroty zawarte w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo Telekomunikacyjne takie jak np. "publiczne dostępna usługa telekomunikacyjna "(Dz.U. 171 poz. 1800 ze zmianami) ma stanowić potwierdzenie wykonywania przez [...] S.A. zadań publicznych, a samą [...] S.A. stawia na pozycji podmiotu realizującego cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przykładowe wyliczenie celów publicznych zawartych w tej ustawie, jest tożsame z zadaniami publicznymi nałożonymi na [...] S.A.;

oraz naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do [...] S.A. (poprzednia nazwa [...] S.A.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 149 § 1 i art. 153 p.p.s.a. przez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych oraz nietrafnej oceny prawnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz [...] S.A. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270, ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu, a która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa ich rozwijać, czy też doprecyzowywać. Ponadto, podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny tegoż Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. W doktrynie, jak i orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest przy tym jednolite stanowisko, które podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, co do tego, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna, to jest taka, która umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę zawartych w niej zarzutów winna zawierać zarówno powołanie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2004 r., w sprawie FSK 208/04, Lex 135375).

Rozpoznając skargę kasacyjną w wyznaczonych wyżej granicach należy wskazać, iż nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednakże w niniejszej sprawie z zestawienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz z treści jej uzasadnienia wynika, że sformułowane w środku odwoławczym zarzuty powinny być rozpoznane łącznie. Zmierzają one bowiem w istocie do wykazania, że [...] S.A. nie podlega reżimowi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, podkreślając, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W tym miejscu wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać merytorycznej oceny drugiego zarzutu skargi kasacyjnej tj. zarzutu naruszenia przepisów Prawa telekomunikacyjnego z uwagi na brak wskazania konkretnej normy prawnej, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. Nie spełnia przedstawionego na wstępie warunku zarzut naruszenia przepisów wyżej wymienionej ustawy w ogólności.

Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej, przesądzającym o zakresie przedmiotowym i podmiotowym obowiązku udzielenia informacji publicznej jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782). Zgodnie z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej "Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: 1) organy władzy publicznej (...); 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". Zakres podmiotów pod względem charakteru ustrojowego obejmuje nie tylko podmioty publicznoprawne, ale też podmioty prywatnoprawne. Choć skarżąca kasacyjnie Spółka nie jest podmiotem, o którym w zdaniu drugim art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (brak pozycji dominującej Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego) to należało ocenić czy [...] S.A. wykonuje zadania publiczne i jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W doktrynie określa się zadania publiczne jako te, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizują interes społeczny. Realizacja tych zadań, co do zasady, należy do organów władzy publicznej czy to państwowej, czy samorządowej. Współcześnie zauważa się jednak rozszerzanie zakresu współistnienia podmiotów administracji publicznej i podmiotów niepublicznych i wynikający z niego współudział tych podmiotów w realizacji zadań publicznych. Takie zjawisko w nauce prawa definiowane jest jako prywatyzacja zadań publicznych. Prywatyzacja zadań publicznych polega na m.in. przeniesieniu zadań tradycyjnie przynależnych podmiotom publicznym na rzecz podmiotów prawa prywatnego. W sytuacji takiego przekazania zadań publicznych, nie tracą one charakteru publicznego, dopóki państwo lub samorząd terytorialny nie wyzbywa się odpowiedzialności za prawidłowe wykonanie tych zadań. Samo przekazanie podmiotom niepublicznym wykonywania zadań publicznych nie sprawia, że charakter tych zadań ulega zmianie. Tylko, gdy państwo całkowicie rezygnuje z zajmowania się niektórymi sprawami i odpowiedzialności za ich wykonanie, zadania te tracą charakter publiczny (por. S Biernat , "Prywatyzacja zadań publicznych", Warszawa-Kraków, 1994 r., str. 29).

W związku z tym inny jest sposób poszukiwania podstawy prawnej determinującej charakter wykonywanych zadań przez podmioty niepubliczne niż w przypadku wykonywania takich zadań przez organy władzy publicznej. Zmiana charakteru zadań tradycyjnie pojmowanych jako prywatne i wykonywanych przez podmioty prywatne, jeżeli następuje po raz pierwszy może się dokonać wyłącznie na podstawie wyraźnej normy prawnej. Natomiast w przypadku zadań, które tradycyjnie były zadaniami publicznymi, o ich publicznym charakterze świadczą te przepisy, które wskazują na oddziaływanie państwa oraz podmiotów publicznych na realizację takich zadań.

Kryterium przesądzającym jest zatem nie charakter prawny organu, czy kwalifikacja podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, a kryterium przedmiotowe – wykonywanie zadań publicznych. Stanowi o tym expressis verbis art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej: "inne podmioty wykonujące zadania publiczne", precyzując w art. 4 ust. 1 pkt 5 "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne". Przesądza zatem charakter prawny wykonywanych przez podmiot zadań. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i inne ustawy materialnego prawa administracyjnego nie definiują pojęcia "zadania publiczne", choć zawierają enumeratywne wyliczenia zadań, które zaliczone są do zadań publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęte jest stanowisko, w myśl którego, jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa mają charakter zadań publicznych. Takie ujęcie "zadań publicznych" zostało w orzecznictwie sądowym wypracowane na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do przedsiębiorstwa energetycznego (wyrok NSA z 1 października 2014 r. I OSK 403/14). Zadania [...] S.A., jak i jej następcy prawnego [...] S.A. (jak i inne podmioty działające w tym przedmiotowym zakresie, co wyłącza błędną kwalifikację w uzasadnieniu do podmiotu dominującego [...]) są zbliżone pod względem ich charakteru do zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa energetyczne. [...] S.A., a następnie [...] Polska S.A. jest podmiotem działającym na rynku telekomunikacyjnym i wykonuje czynności podlegające regulacji przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2014 r. poz. 243). Zgodnie z art. 1 ust. 1 działalnością telekomunikacyjną jest świadczenie usług telekomunikacyjnych, dostarczanie sieci telekomunikacyjnych lub świadczenie usług towarzyszących. Według art. 2 pkt 27 przedsiębiorca telekomunikacyjny wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących. Przedsiębiorca telekomunikacyjny jest zatem zarówno dostawcą usług, jak i operatorem co oznacza, że prowadzi pełną działalność w tej materii. Świadcząc usługi w tym zakresie czyni to na użytek publiczny, dysponując siecią telekomunikacyjną wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych i powszechnych usług telekomunikacyjnych, telefonicznych (art. 2 pkt 29, 30, 31 ustawy Prawo telekomunikacyjne). Według art. 2 pkt 42 ustawy Prawo telekomunikacyjne, telekomunikacja to nadawanie, odbiór lub transmisja informacji, niezależnie od ich rodzaju. Zadania te [...] S.A. wykonuje na zasadach powszechności.

Zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do przyjęcia, że przykładowe wyliczenie w tym przepisie celów publicznych jest tożsame z pojęciem wykonywania zadań publicznych.

Zgodnie z powołanym przepisem, celem publicznym w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcia "zadanie publiczne" i "cel publiczny" mogą występować jako pojęcia autonomiczne, co nie oznacza jednak, jak wskazuje wnosząca skargę kasacyjną, że są one od siebie niezależne. Kategorie spraw, które zdaniem ustawodawcy mogą być realizowane jako cel publiczny - w myśl art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w tej mierze korzystać z instytucji wywłaszczenia – należą niewątpliwie do zadań publicznych. Natomiast nie każde zadanie publiczne pozwala na realizację celu publicznego w rozumieniu przepisów tej ustawy. W art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano tak istotne z punktu widzenia interesu publicznego dziedziny należące do zadań publicznych, że ustawodawca określił je jako cel publiczny zezwalający władzy publicznej na ograniczenie prawa własności jednostki (wywłaszczenie). Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że inwestycją celu publicznego w rozumieniu powyższego przepisu jest m. in. budowa urządzeń łączności publicznej takich jak stacje bazowe telefonii komórkowej. Zatem przedsiębiorcy telekomunikacyjni prowadzący przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie łączności publicznej korzystają, w świetle wspomnianych przepisów prawa, ze szczególnych, korzystniejszych unormowań z uwagi na to, że ich działanie zmierza do realizacji celu publicznego. Okoliczności te nie tylko świadczą o właściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale dodatkowo wzmacniają tezę o publicznym charakterze określonych zadań przedsiębiorcy telekomunikacyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane wyżej argumenty przemawiają bezsprzecznie o tym, że państwo przekazując zadania telekomunikacyjne podmiotom prywatnym nie zrezygnowało z możliwości wpływania na tę sferę, a w konsekwencji, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, zadania z zakresu telekomunikacji nie straciły charakteru publicznego.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej zaskarżony wyrok nie stanowi przejawu nierównego traktowania skarżącej kasacyjnie Spółki względem innych podmiotów gospodarczych działających na rynku usług telekomunikacyjnych, z uwagi na wielkość jej potencjału. Wyrok Sądu I instancji nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżąca kasacyjnie Spółka traktowana jest odmiennie od innych podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne. Skarga skierowana do Sądu I instancji w przedmiocie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej dotyczyła konkretnego podmiotu prawnego [...] S.A. Tylko tym żądaniem mógł zajmować się zatem Sąd będąc związanym granicami sprawy zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Dodatkowe okoliczności dotyczące specyfiki funkcjonowania skarżącej Spółki miały na celu wsparcie argumentów przemawiających za publicznym charakterem realizowanych przez nią zadań. Nie były to okoliczności przeważające, miały one także jedynie wzmocnić stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak wspomniano na wstępie, są w istocie konsekwencją zarzutów naruszenia prawa materialnego. Niemniej jednak należy powtórzyć, że Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż doszło do bezczynności [...] S.A. w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej (nieprzesądzając o wyniku tego postępowania). Stąd też Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz prawidłowo zastosował art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązując Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego J.G. z dnia 29 maja 2013 r.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. W niniejszej sprawie sytuacja opisana w tym przepisie nie miała miejsca, gdyż w sprawie Sąd pierwszej instancji nie był związany żadnym wcześniejszym orzeczeniem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.