Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 810/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi W. o. w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Mogilnie z dnia 21 grudnia 2022 r. nr XLII/465/22 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. z dnia [...] maja 2023 r. W. o. w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w M. w rejonie ul. [...] i ul. [...], gmina M., zaskarżając ją w części opisanej w jej § 1 ust. 2, to jest w części odnoszącej się do załącznika graficznego nr [...] do uchwały co do terenu oznaczonego na planie symbolem MW położonego przy ul. [...] w M., w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego nr [...] przy tejże ulicy (teren zaznaczony w załączniku graficznym do uchwały kolorem brązowym) w zakresie jego przeznaczenia w całości pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną i w tym zakresie wniosła o jej uchylenie.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie dyspozycji przepisów art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadnienie dla legitymacji uprawniającej do złożenia skargi skarżąca wywodzi z okoliczności, że spółka jest właścicielem nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego planem, w tym również w części, o której zmianę przeznaczenia wnosi, jednocześnie zaś jest również właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętym planem, oznaczonym symbolem P/U. W. N. Sp. z o. o. jest właścicielem działek nr: 1884/6, 1884/7.

Skarżąca spółka prowadzi na terenie nieruchomości, której jest właścicielem działalność usługowo - produkcyjną, która wiąże się z uciążliwością dla terenów sąsiedzkich. Działalność polega przede wszystkim na obróbce i przetwórstwie metali, w tym również ich składowaniu. Tego rodzaju działalność wiąże się z uciążliwościami odorowymi, hałasu dla otoczenia, przy czym nie można wykluczyć również powstania innych dolegliwości dla terenów sąsiednich, związanych np. z ruchem pojazdów, pracowników, w różnych porach dnia. Zakład produkcyjny prowadzi swoją działalność w godzinach pomiędzy 6.00 a 22.00. Okresowo działalność prowadzona jest również w dni wolne od pracy, była prowadzona również w trybie ciągłym, w okresie, kiedy skarżąca prowadziła działalność w zakresie produkcji pelletu ze słomy. W chwili obecnej okresowo ta działalność nie jest prowadzona, jednak zakład produkcyjny do produkcji pelletu nadal istnieje i działalność taka może być ponownie prowadzona.

Jak podniosła strona skarżąca, działalność produkcyjno - usługowa na tym terenie prowadzona jest na przestrzeni wielu lat, tereny sąsiednie (za wyjątkiem budynku mieszkalnego ul. [...]) są również wykorzystywane jako tereny usługowe, handlowe lub produkcyjne. Istniejąca obecnie na terenie nieruchomości ul. [...] zabudowa mieszkalna wielorodzinna jest dość oddalona od granicy działek spółki, dodatkowo na terenie niezabudowanym pomiędzy istniejącym budynkiem, a nieruchomością istnieje zieleń w pewnym stopniu pozwalająca na zniwelowanie skutków uciążliwego sąsiedztwa. Przewidziana natomiast w planie zabudowa będzie bezpośrednio graniczyła z terenem przemysłowym, istniejącą halą produkcyjną.

Lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej w tych okolicznościach, zdaniem skarżącej spółki w sposób naturalny może przełożyć się na powstawanie konfliktów spowodowanych wzajemnym oddziaływaniem immisji z nieruchomości, a konieczność ograniczenia immisji z nieruchomości objętych planem wyłącznie do terenu własnej nieruchomości jest sprzeczna z zasadami doświadczenia życiowego i niemożliwa w praktyce do wykonania.

Strona skarżąca wskazała, że zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tereny przewidziane w planie pod różne sposoby zagospodarowania, w szczególności zaś tereny mieszkaniowe i produkcyjne winny być od siebie wyraźnie oddzielone. Najbardziej zatem właściwym w tych okolicznościach byłoby powstanie pasa zieleni na terenie przewidzianym obecnie w planie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Zieleń ta stanowiłaby naturalną i potrzebną barierę pomiędzy terenami o różnym przeznaczeniu. Tymczasem projektuje się w tym miejscu kolejną intensywną zabudowę mieszkaniową, nie przewidując jednocześnie jakichkolwiek rozgraniczeń pomiędzy terenami o zgoła odmiennym przeznaczeniu.

Konsekwencją kwestionowanych zapisów planu jest możliwość posadowienia budynków mieszkalnych na terenie objętym przedmiotem skargi bezpośrednio przy granicy z nieruchomością skarżącej. Ta z kolei nieruchomość (skarżącej) przeznaczona jest pod zabudowę oznaczoną symbolem P/U, czyli przemysłowo usługową z funkcją handlową. Obecnie i na przestrzeni wielu ostatnich lat teren nieruchomości skarżącej wykorzystywany jest na prowadzenie zakładu przetwórstwa stali, produkcji wyrobów stalowych. Z prowadzeniem działalności produkcyjnej wiążą się różnego rodzaju uciążliwości dla otoczenia, w tym przede wszystkim hałas, uciążliwości odorowe, zapylenie powietrza i nie jest możliwe ograniczenie ich oddziaływania wyłącznie do obrębu nieruchomości, w której działalność jest prowadzona. Równocześnie zaś obecnie teren sąsiedni, na którym posadowiony jest budynek mieszkalny jest oddalony od terenu produkcyjnego, nadto, oba tereny dzieli pas zieleni, wykorzystywany jako tereny rekreacyjne i na parkowanie samochodów.

Co do przewidzianej na terenie objętym symbolem MW zabudowy to przewidziano w planie następujące uwarunkowania:

. intensywność zabudowy aż do 3,6, przy czym ze względu na to, że oblicza się ją jako stosunek powierzchni zabudowy mieszkalnej do powierzchni całego terenu, w praktyce oznacza, że całą działkę można zabudować budynkami co najmniej 4 kondygnacyjnymi,

. wymagany udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie jedynie 10%, z kolei powoduje możliwość zabudowania i zabetonowania praktycznie całej powierzchni nieruchomości,

. dopuszczono wymóg posadowienia jedynie jednego miejsca parkingowego na dwa mieszkania, co oznacza, że wiele samochodów będzie pozbawionych możliwości parkowania na terenie objętym planem i zmuszeni będą ich posiadacze parkować na terenach sąsiednich, które nie są do tego w ogóle przystosowane,

a takie uregulowania planu we wskazanej wyżej części, w przekonaniu skarżącej spółki są sprzeczne z przepisami prawa i z tego powodu zasadnym jest żądanie ich zmiany w tej części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Strona przeciwna wskazała, że kwestią sporną podniesioną w skardze są tereny położone w granicy administracyjnej miasta, stanowiące własność różnych podmiotów i użytkowane w zgoła odmienny sposób. Funkcja mieszkaniowa wielorodzinna zaspokaja potrzeby mieszkaniowe, funkcja produkcyjno-usługowa stwarza miejsca pracy i przyczynia się do rozwoju gospodarczego. Dwie jakże równoważne potrzeby, z których każda ma znaczenie miastotwórcze. Organ dokonując ustaleń dla poszczególnych terenów objętych planem musi dostosować przeznaczenie każdego terenu do złożonych uwarunkowań służących realizacji ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju danego obszaru. Różnicowanie usług na poszczególnych terenach jest uzasadnione ich zapotrzebowaniem występującym w poszczególnych jednostkach urbanistycznych. Podkreślić bowiem należy, że gmina uchwalając plan miejscowy, powinna przyjmować ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę działań w tej materii.

Ponadto podniesiono, że organ odpowiedzialny za kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), chcąc stać na straży ładu przestrzennego oraz poszanowania własności wszystkich mieszkańców gminy musi dążyć do stanowienia czytelnego prawa miejscowego z jasno określonym sposobem i warunkami zagospodarowania przestrzennego terenu objętego opracowaniem, ale również w odniesieniu do terenów znajdujących się w sąsiedztwie, obszarów wolnych od zabudowy ale również tych, które są już zainwestowane. Takim przypadkiem są występujące i funkcjonujące obok siebie od wielu lat zabudowa produkcyjna (teren oznaczony na rysunku planu 3P/U) i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (8MW), które w rzeczywistości służą poprawie jakości życia mieszkańców Gminy, a to jest jednym z podstawowych celów zasady zrównoważonego rozwoju. Na terenie oznaczonym symbolem 8MW przewidziano strefę zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Oprócz istniejących w tym miejscu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych dopuszcza się również budowę nowych budynków wielorodzinnych i garażowych. Jest to zgodne z dotychczasowym zagospodarowaniem tego miejsca oraz projektowaną inwestycją Krajowego Zasobu Nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu oddzielenia różnych sposobów zagospodarowania, organ wskazał na nieprawdziwość tezy o konieczności powstania pasa zieleni na terenie przewidzianym obecnie w planie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Plan ustala zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu na terenie już istniejącej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, nie przewiduje kolejnego terenu "intensywnej zabudowy mieszkaniowej", a po drugie, analogicznie mieszkańcy istniejących bloków mogliby kwestionować i również wskazywać, że "projektuje się w tym miejscu kolejną intensywną zabudowę produkcyjną, nie przewidując jednocześnie jakichkolwiek rozgraniczeń pomiędzy terenami o zgoła odmiennym przeznaczeniu." Po trzecie zaś, organ nie znajduje uzasadnienia, dlaczego - w ocenie skarżącej, pas zieleni miałyby znaleźć się akurat po stronie terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i pomniejszyć przydatność terenu skoro, w jego ocenie, to istniejąca działalność produkcyjna generuje ponadprzeciętną uciążliwość.

Strona przeciwna podkreśliła, iż ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Rada Miasta ustanawiając prawo miejscowe uwzględniła interesy wszystkich stron z poszanowaniem obowiązującego prawa (w tym własności) i jasno określiła warunki - rozwój inwestycyjny na już zabudowanej nieruchomości co nie może odbywać się kosztem ograniczenia korzystania z sąsiednich zabudowanych nieruchomości. Wobec powyższego, w przedmiotowej uchwale wprowadzono nakaz wprowadzenia zieleni izolacyjnej wzdłuż granicy z terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej jako ustalenie szczegółowe zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej (§ 10 ust. 2 pkt 6 uchwały). Skarżący wielokrotnie wskazywał na wysoką uciążliwość istniejącego zakładu, choć nie jest to przedmiotem sprawy, to prowadzenie działalności również uwarunkowane jest uzyskaniem różnych zgód i pozwoleń, także w zakresie ochrony środowiska, niezależnie od ustaleń planu.

Kolejnym budzącym sprzeciw Skarżącej, jest zapis § 6 ust. 3 pkt 4 uchwały: dopuszcza się lokalizowanie budynków przy granicy z nieruchomościami sąsiednimi. W opinii Skarżącej "Konsekwencją tego zapisu jest możliwość posadowienia budynków mieszkalnych na terenie objętym przedmiotem skargi bezpośrednio przy granicy z nieruchomością skarżącej", jednak zdaniem organu przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zapis stanowi "dopuszczenie", co oznacza, że spełnione muszą być wszystkie inne ustalenia planu (w tym zawarte w § 6. ust 4 uchwały Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz kształtowania krajobrazu, np.: dopuszczalne poziomy natężenia pola elektrycznego, pola magnetycznego oraz wartość progowa poziomu hałasu według przeznaczenia terenu, budynki należy skutecznie zabezpieczać przed hałasem i drganiami) oraz przepisy odrębne w szczególności z zakresu prawa budowlanego wraz z aktami wykonawczymi.

Zdaniem strony przeciwnej, na terenie oznaczonym symbolem 3P/U już istnieje zabudowa zlokalizowana przy granicy działki. Zapis dopuszczenia zabudowy na granicy z działką sąsiednią pozwala na lokalizację budynków przy granicy, szczególnie w sytuacji, kiedy w skład nieruchomości jednego właściciela wchodzi kilka działek budowlanych lub na przykład, kiedy działki położone są w terenach o takim samym przeznaczeniu.

Odnosząc się do kolejnego kwestionowanego zapisu organ administracji wskazał, że Skarżąca błędnie przytacza w uzasadnieniu, iż "Zgodnie z § 10 ust 2 pkt 2 uchwały: dopuszcza się inwestycje mogące znacząco oddziaływać na środowisko (...)".Strona przeciwna podkreśliła, iż zgodnie z ustaleniami planu (§6 ust. 4 pkt 6 uchwały) na całym terenie objętym planem obowiązuje zakaz lokalizacji inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko z wyłączeniem inwestycji celu publicznego, zgodnych z przepisami odrębnymi. Natomiast inwestycje mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 6 ust. 4 pkt 5 uchwały) dopuszczono wyłącznie na terenach produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej (dla których obowiązują ustalenia szczegółowe wskazane w wymienionym przez Skarżącą § 10 uchwały) oraz gdy stanowią inwestycje celu publicznego. Ponadto, w ustaleniach szczegółowych w § 10 ust 2 wskazano, iż "uciążliwość prowadzonej działalności nie może naruszać wymogów ochrony środowiska, działalność nie może emitować do gruntu, powietrza, wód podziemnych i powierzchniowych substancji o stężeniach przekraczających normy, w przypadku klasyfikacji inwestycji, jako mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy stosować wymogi przepisów odrębnych".

Strona przeciwna podkreśliła również, iż w trakcie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadzone było postępowanie oceny oddziaływania na środowisko w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. z 2023r., poz. 1094 ze zm.) - w tym, B. M. zawiadomił o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wystąpił do właściwych organów o ustalenie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko do projektu ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zaopiniował projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Żaden z zapisów w projekcie planu oraz w prognozie oddziaływania na środowisko nie został zakwestionowany przez właściwe - ze względu na zakres kompetencji organy.

W związku z powyższym, w ocenie organu administracji zarzut Skarżącej odnoszący się do naruszenia dyspozycji przepisów art. 1 ust. 2 pkt 3, pkt 5 u.p.z.p. jest bezzasadny, bowiem w planie zagospodarowania przestrzennego zostały uwzględnione wszelkie wymagania związane z ochroną środowiska, które szczegółowo reguluje m.in. § 6 ust. 4 uchwały. Ponadto, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08 cyt.: "zapisy planu (...) winny określać jedynie przeznaczenie terenu (np. pod zabudowę produkcyjną, usługową itp.). (...) Zapis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., co do obowiązku określenia w planie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających teren o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania nie oznacza, że plan winien określać sposób użytkowania budynków posadowionych na określonym terenie". Tym samym zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz pkt3, w ocenie strony przeciwnej jest nieuzasadniony, bowiem w § 9 uchwały szczegółowo zostało opisane przeznaczenie terenu wraz z zasadami ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, o których mowa powyżej.

Skarżąca spółka kwestionuje również przyjęte zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem MW, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnej. Strona przeciwna wyjaśniła, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych organu. Rada Miejska uchwalając plan miejscowy, wykonuje kompetencje gminy do samodzielnego oraz zgodnego z interesami wspólnoty samorządowej, zapewnienia ładu przestrzennego. Władztwo planistyczne gminy stanowi jedną z konstytucyjnych zasad samodzielności gminy (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 402/20).

Wskazano, że nie ma w obecnym porządku prawnym przepisu mówiącego, ile miejsc parkingowych należy przewidzieć na jeden lokal mieszkalny. Przepis § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) przewiduje jedynie, że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 1). Liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 2).

W orzecznictwie sądów administracyjnych również dominuje pogląd, iż w obowiązującym systemie prawnym nie ma żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 399/16). Tym samym przyjęcie uchwałą modelu przyznawania jednego miejsca parkingowego na dwa mieszkania, zdaniem strony przeciwnej jest w istocie możliwe, bowiem model ten nie został wykluczony przez wskazany przepis rozporządzenia.

Organ administracji stwierdził również, iż tryb i zakres sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2023r., poz. 977 ze zm.).

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w M. w rejonie ul. [...] i ul. [...], gmina M. Rada Miasta zobowiązała Burmistrza do przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ww. ustawą, w postępowaniu został zapewniony udział społeczeństwa poprzez kolejno:

. obwieszczenie Burmistrza o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w M. w dniach od [...]-02-2021 r. do [...]-03-2021 r.;

. ogłoszenie Burmistrza o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w lokalnej prasie "P. i Z. M." w dniu [...]-02-2021 r. oraz BIP w dniu [...]-01-2022 r.;

. obwieszczenie Burmistrza o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w M. w dniach od [...].09.2022 r. do [...].11.2022 r.;

. ogłoszenie Burmistrza o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu w lokalnej prasie "Pałuki i Ziemia M." w dniu [...].09.2022 r. oraz stronie BIP [...].09.2022 r.

Na podstawie art. 17 pkt 9 u.p.z.p. oraz podjętej przez Radę Miasta uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w M. w rejonie ul. [...] i ul. [...], B. M. zawiadomił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Obwieszczenie ukazało się na stronie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy M., tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w M. oraz w prasie. W obwieszczeniu zawarto informacje szczegółowe na temat: wyłożenia projektu, dyskusji publicznej, składania uwag. Zgodnie z art. 8c u.p.z.p. dopuszczono składanie uwag za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej na adres: gmina@mogilno.pl. [...] ww. planu wyłożony był do publicznego wglądu w dniach od [...] września 2022 r. do [...] października 2022 r. w siedzibie Urzędu Miejskiego w M. w Urzędzie Miejskim w M.. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz prognoza oddziaływania na środowisko dostępne były również w ww. terminie w wersji elektronicznej na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w M.. W dniu [...] października 2022 r. w siedzibie Urzędu Miejskiego, odbyła się publiczna dyskusja nad przyjętymi w ww. projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozwiązaniami, w trakcie której sporządzono wymagany przepisami protokół. Dnia [...] listopada 2022 r. minął termin składania uwag do ww. projektu.

W związku z powyższym, zdaniem strony przeciwnej należy uznać, iż przeprowadzone konsultacje dawały wystarczającą możliwość wypowiedzenia się i przeprowadzania dyskusji nad postanowieniami planu i skarżąca mogła w określonych wyżej terminach zapoznać się z projektem miejscowego planu.

Po przeprowadzeniu ww. procedury planistycznej - zgodnie z przepisami u.p.z.p, plan miejscowy uchwaliła rada miejska, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Reasumując organ administracji stwierdził, iż każda uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego i ustanawia obowiązujące na terenie objętym planem przepisy prawa miejscowego dotyczące przeznaczenia i sposobu zagospodarowania poszczególnych terenów oraz określa konieczne dla osiągnięcia zamierzonych celów nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia. Oznacza to, iż każdy właściciel (inwestor), w ramach danego przeznaczenia terenu z jasno określonymi zasadami zagospodarowania obowiązującymi na obszarze objętym planem, będzie mógł realizować własne plany inwestycyjne.

Strona przeciwna podkreśliła, iż uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w M. w rejonie ul. [...] i ul. [...] w żadnym zakresie i w żadnym czasie nie ogranicza możliwości sposobu zagospodarowania własności oraz nie obniża wartości żadnej z nieruchomości. Daje za to, nie tylko możliwość rozwoju i realizacji nowych celów w dynamicznym czasie transformacji gospodarczej, ale także (a może przede wszystkim) prowadzenie działalności na stabilnym fundamencie prawa miejscowego.

W związku z powyższym, w ocenie organu, skoro przepisy u.p.z.p. umożliwiają jednostkom samorządu terytorialnego ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu jako zadania własne gminy, przytoczone przez Skarżącą zarzuty należy uznać za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Skarga na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ( m.p.z.p.) może zostać wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej powoływana jako u.s.g.). Zgodnie z tą regulacją każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z treści przywołanego art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że warunkiem koniecznym do przeprowadzenia przez sąd administracyjny merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały jest nie tylko wywiedzenie przez stronę skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, ale w dalszej kolejności wywiedzenie, że interes ten został zaskarżoną uchwałą naruszony.

Zaskarżona uchwała obejmuje swoim zakresem terytorialnym m.in. nieruchomość stanowiącą własność skarżącej (działki nr1884/6, 1884/7 ). Należy zatem przyjąć, że z tego punktu widzenia istnieje w niniejszej sprawie interes prawny skarżącej a fakt jego naruszenia w kontekście złożonych zarzutów wymaga oceny.

Zgodnie z art. 53 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

Spełniono zatem wymogi formalne.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.), istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą stronie mającej tytuł prawny do nieruchomości objętej zapisami planu miejscowego. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem strony skarżącej.

W tym kontekście trzeba dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) strony skarżącej, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W konsekwencji, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów, jeżeli uchybienia te naruszają interes prawny skarżącego.

Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania m.p.z.p., rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.

W świetle zatem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego.

Strona skarżąca, jako właściciel nieruchomości położonej w obszarze zaskarżonego planu miejscowego ma legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących tej nieruchomości. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego prawa, wobec czego przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego strony jest spełniona. Zakres możliwości realizowania tego prawa, determinuje przy tym interes prawny strony skarżącej oraz naruszenie tego interesu.

Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalna jest ingerencja gminy w prawo własności przysługujące właścicielom terenów objętych zapisami planu, jednak uprawnienie to podlegać będzie różnym obostrzeniom z uwagi, przede wszystkim na konstytucyjny charakter ochrony tego prawa (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ingerencja w sferę prawa własności, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Gmina w tym zakresie, dysponując zespołem uprawnień, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie może jednak ich nadużywać. Prawnie wadliwymi będą bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień tj. regulacji wprowadzanych arbitralnie, bez uzasadnionych wyższymi celami potrzeb (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2004 r. II OSK 456/04). Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne tj. możliwe do zrealizowania i nie ograniczające nadmiernie chronionych konstytucyjnie praw obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 83/10). Z tego też względu, ingerencja w prawo własności osób, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznych i prywatnych, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. II OSK 1665/12). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r. II OSK 224/17, skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r. II OSK 1708/09).

W rozpoznawanej sprawie takiej ingerencji w wykonywanie prawa własności nie ma. W zaskarżonej części planu skarżąca głównie odnosi się nie do warunków wykonywania własności na działkach należących do niej lecz do oznaczonego na planie symbolem MW, terenu położonego przy ul. [...] w M., w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego nr [...] przy tejże ulicy (teren zaznaczony w załączniku graficznym do uchwały kolorem brązowym) w zakresie jego przeznaczenia w całości pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną. Skarżąca jest właścicielem działek o funkcji przemysłowej tj. nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego planem, w tym również w części, o której zmianę przeznaczenia wnosi, jednocześnie jest również właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętym planem, oznaczonym symbolem P/U. W. N. Sp. z o. o. jest właścicielem działek nr: 1884/6, 1884/7. Właścicielami omawianych terenów są osoby prawne. Nie może być zatem mowy o ochronie indywidualnych interesów obywateli lecz innych podmiotów prawa. Wskazując natomiast na charakter zarzutów, w ocenie Sądu, nie występuje sytuacja ograniczenia prawa własności w sensie prawnym. Należy podkreślić, że to skarżąca zajmująca działki o przeznaczeniu produkcyjnym przede wszystkim generuje negatywne oddziaływania na działki sąsiednie, zatem to na niej spoczywają obowiązki minimalizacji skutków w postaci odpowiedniego wykonywania działalności i nie ma podstaw, by skutecznie ograniczać możliwość swobodnego zagospodarowania działki przeznaczonej pod zabudowę wielorodzinną, przez ograniczenie wykorzystania terenu w celu przeznaczenia go pod zieleń lub inne rozwiązania separujące obie przestrzenie. Z uwagi na kwestionowaną funkcję jednostki MW, zastrzeżenia skarżącej nie dotyczą negatywnego oddziaływania na jej nieruchomości, gdyż takie nie występują lecz skarżąca upatruje wadliwości aktu przez konieczność powstrzymywania się przez skarżącą od powodowania negatywnego oddziaływania na grunty sąsiedzkie i ograniczenia wynikające z zapisów § 10 ust. 2 uchwały.

W takim ujęciu skarżąca nie wykazuje naruszenia planem jej interesu prawnego.

W ocenie sądu Rada Gminy uchwalając przedmiotową uchwałę w odniesieniu do obszaru działek skarżącej ani nie naruszyła jej interesu ani nie przekroczyła granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Jak podkreślono, skarżąca nie kwestionuje ustaleń dotyczących jej nieruchomości lecz ustalenia odnoszące się do funkcji zagospodarowania terenu sąsiedniego, a w zasadzie konsekwencji z tego wynikających. W takich warunkach trudno zakwalifikować ustalenia planu jako naruszające jakiekolwiek normy w odniesieniu do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Ustalenie dotyczące funkcji mieszkalnej na działce sąsiedniej nie wpływa na możliwości wykonywania prawa własności przez skarżącą.

Dodać też należy, że w ustawie środowiskowej nie przewidziano możliwości wprowadzenia przez gminę w planie miejscowym, na określonym terenie, zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że nawet w celu eliminowania konfliktów społecznych gmina nie została upoważniona w drodze ustawy do stanowienia powyższego zakazu, a zatem sprzeciw (konflikt przestrzenny) społeczności lokalnej nie stanowi podstawy do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z takich możliwości korzysta skarżąca. Realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wynika z § 10 ust. 4 pkt 5 z włączeniami określonymi w § 10 uchwały i możliwa jest na warunkach określonych m.in. w ustawie środowiskowej i to przy udziale społeczności lokalnej (społeczeństwa) w ochronie środowiska, w tym powietrza.

W tych warunkach, w ocenie Sądu, twierdzenia skargi nie dowodzą naruszenia kwestionowanymi postanowieniami planu interesu prawnego skarżącej. Kwestionowanie sposobu zagospodarowania działek sąsiednich uzasadnione mogłoby być przez ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek skarżącej ale taka sytuacja nie występuje. To skarżąca domaga się ograniczenia w swobodzie zagospodarowania działki sąsiedniej z uwagi na negatywne oddziaływanie jej nieruchomości na działki sąsiednie. Jest to oczekiwanie nieuzasadnione na gruncie obowiązujących przepisów, a ponadto, jeśli z działki skarżącej są lub mogą być generowane negatywne oddziaływania na grunt sąsiedni, to na skarżącej leży odpowiedzialność i konieczność zapewnienia niezakłóconego korzystania z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli. Jeśli zagospodarowanie działki sąsiedniej jest neutralne dla realizacji praw skarżącej to nie ma żadnego uzasadnienia do ograniczenia wykonywania prawa własności przez jej właściciela. Niewątpliwie uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego różnych funkcji zagospodarowania przestrzennego dla sąsiadujących bezpośrednio jednostek planistycznych nie służy budowie harmonijnego zagospodarowania przestrzeni i z zasady łączy się z wystąpieniem (w razie realizacji tego postanowienia planu) pewnych negatywnych oddziaływań, to jednak uwzględniając dotychczasowy zróżnicowany sposób zagospodarowania terenu objętego planem nie kwalifikuje się to do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. W przypadku, gdy stan zastany obejmuje już zróżnicowaną funkcję zabudowy nie można stwierdzić, że teren objęty planem przewidujący zróżnicowane funkcje zabudowy kwalifikuje się w konsekwencji do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu.

W oparciu o te racje konkretny wymiar potencjalnych oddziaływań nie wskazuje na naruszenie interesu prawnego skarżącej, rozumianego jako obiektywny fakt wkroczenia przez postanowienia planu w sposób wykonywania prawa własności należących do skarżącej nieruchomości.

Będąca przedmiotem skargi uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego została uchwalona na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej powoływana jako u.p.z.p.).

Podkreślić należy, że kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

W przepisie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. chodzi o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W związku z tym należy uwzględniać, że nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały. Chodzi tu o wady rażące, oczywiste, kiedy działanie organu lub zaniechanie jest wyraźnie sprzeczne z przepisem prawa. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem sądu, taka sytuacja nie występuje. Nie doszło też do nadużycia władztwa planistycznego ani nie naruszono zasady proporcjonalności. Stąd, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi dotyczące określenia funkcji jednostek planistycznych i konsekwencji z tego wynikających na gruncie innych przepisów, w tym budowlanych.

Mając na względzie przedstawione dotychczas rozważania Sąd nie miał podstaw do tego, aby uznać, że zaskarżona uchwała obarczona jest istotnym naruszeniem prawa. Wobec powyższego, wniosek o stwierdzenie jej nieważności nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78; z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2).

Należy również podkreślić, że gdyby nawet doszło do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, nie przesądza jeszcze o zasadności wniesionej skargi. Wykazanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę rady gminy stanowi warunek konieczny, ale niewystarczający do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Brak jest bowiem podstaw do uwzględnienia skargi, gdy naruszony został co prawda interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach wyznaczonych obowiązującym prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11 oraz z dnia 6 września 2011r., II OSK 1208/11, dostępne w Centralnej Bzie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę rady gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Wobec braku podstaw do spełnienia przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanej części planu, sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił