Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 673/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Po 106/23 w sprawie ze sprzeciwu [...] od decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Po 106/23 oddalił sprzeciw [...] od decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

[...] – dalej: skarżąca, strona lub wnioskodawczyni - 15 czerwca 2020 r. złożyła za pośrednictwem platformy aplikacyjnej eWniosekPlus wniosek o przyznanie płatności na rok 2020. Strona wskazała do płatności działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha położone na [...] działkach ewidencyjnych. Skarżąca ubiegała się o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie, płatności redystrybucyjnej oraz płatności dla młodych rolników.

Podczas weryfikacji wniosków złożonych w 2020 r. okazało się, że suma powierzchni działek rolnych zadeklarowanych na działce ewidencyjnej o identyfikatorze [...] we wszystkich wnioskach złożonych przez producentów ubiegających się o dopłaty, wraz z powierzchnią gruntów niezgłoszonych do płatności, jest większa od powierzchni tej działki ewidencyjnej uprawnionej do uzyskania płatności. W związku z powyższym organ wystosował do strony wezwanie do złożenia wyjaśnień lub dokumentów. W odpowiedzi skarżąca skorygowała wniosek w zakresie wycofania działki ewidencyjnej nr [...], jak również złożyła oświadczenie, w którym wyjaśniła, że opisywany obszar wskazała do płatności przez pomyłkę. Tożsama sytuacja miała miejsce w przypadku działki ewidencyjnej nr 1320/3 (korekta wniosku i oświadczenie z dnia 4 sierpnia 2020 r.). Natomiast w dniu 5 sierpnia 2020 r. [...] złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Krapkowicach oświadczenie dotyczące wystąpienia w czerwcu i lipcu obfitych opadów deszczu w miejscowościach [...] , które uniemożliwiły stronie nie tylko wjazd na łąki, ale i również ich koszenie. Na potwierdzenie powyższych okoliczności przedłożono oświadczenie [...]. Podczas kolejnych kontroli wniosku strony okazało się, że działki ewidencyjne o numerach [...] zostały zadeklarowane do płatności również przez innych producentów rolnych. Mając powyższe na względzie organ ARiMR wystosował do skarżącej wezwanie do złożenia wyjaśnień. Strona wyjaśniła, że w przypadku działek ewidencyjnych o numerach [...] nie wykonała koszenia z powodu ulewnych deszczy, o czym informowała organ.

Następnie organ wezwał wnioskodawczynię do złożenia wyjaśnień odnośnie działek ewidencyjnych nr [...] . Skarżąca wyjaśniła, że w 2020 r. działka ewidencyjna o numerze [...] nie została skoszona ze względu na ulewne deszcze, a fakt ten został zgłoszony w ARiMR. Natomiast działki ewidencyjne o numerach [...], które stanowiły własność ZWRSP, skarżąca wycofała z wniosku o przyznanie płatności.

Organ zwrócił się z zapytaniem do Urzędu Miejskiego w [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy na terenie wskazanych gmin w 2020 r. występowały lokalne podtopienia gruntów, a także czy do urzędów gmin wpłynęły jakiekolwiek wnioski o szacowanie szkód związanych z następstwem wystąpienia deszczów nawalnych. W odpowiedzi UMiG S. poinformował, że w 2020 r. nie wpłynął żaden wniosek o oszacowanie szkód, a także że nie występowały lokalne podtopienia. Następnie organ wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień odnośnie szeregu kwestii dotyczących posiadania i użytkowania działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, a także przedłożenia materiału dowodowego na potwierdzenie powyższego. W odpowiedzi strona ustosunkowała się do zagadnień zawartych w tym wezwaniu.

Następnie do organu wpłynął raport z czynności kontrolnych wykonanych w gospodarstwie skarżącej. Inspekcja odbyła się w dniach 21 września 2020 r. - 4 lutego 2021 r. Strona nie była obecna podczas kontroli. Organ wystosował do strony wezwanie do złożenia wyjaśnień odnośnie posiadania tytułu prawnego do działek deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na 2020 r., niebędących własnością Skarbu Państwa.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Nowym Tomyślu decyzją z 30 sierpnia 2022 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Orzekając na skutek odwołania strony Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Poznaniu - działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000) - dalej: k.p.a. i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 2157) - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że dowody przedłożone przez strony konfliktu krzyżowego i przywołane w decyzji organu I instancji zostały zebrane w odrębnych postępowaniach wyjaśniających, wobec powyższego dokumenty te nie mogą stanowić materiału dowodowego w opisywanej sprawie. Organ I instancji zamierzając powołanie się na omawiane dokumenty i chcąc włączyć dowody zebrane w innym postępowaniu, powinien był wydać stosowne postanowienie na podstawie art. 77 § 2 k.p.a.

Organ II instancji stwierdził, że stanowisko przedstawione w odwołaniu i piśmie strony z dnia 15 grudnia 2022 r. musi być wzięte pod uwagę podczas ponownej weryfikacji sprawy na etapie przed organem I instancji. Materiał dowodowy, a także wskazana przez organ I instancji przyczyna odmowy przyznania płatności powodują, że organ ten, dokonując ponownej weryfikacji sprawy, powinien ocenić, czy [...] pozoruje prowadzenie działalności rolniczej czy też jest faktycznym i swobodnym posiadaczem gospodarstwa rolnego. W związku z powyższym organ I instancji powinien doprecyzować, jakie zabiegi agrotechniczne i w jakich terminach były wykonywane na spornych gruntach, jaki obejmowały obszar, a także jaki był stan deklarowanych gruntów w 2020 r. Uzyskane oświadczenia organ ARiMR skonfrontuje z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, tj. oświadczeniami o wystąpieniu szkody w uprawach, a także wyjaśnieniami przedstawiciela UMiG Siewierz dotyczącymi lokalnych podtopień. Ponadto organ I instancji, mając na uwadze wyjaśnienia strony dotyczące braku rozdzielności majątkowej [...] , a także dysponując informacjami dostępnymi z urzędu tj. odrębne ubieganie się przez małżonków o płatności w ARiMR], wyjaśni, czy gospodarstwa małżonków są odrębne czy też jest to jedno gospodarstwo rolne wspólnie zarządzane. W tym celu należy włączyć do sprawy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie małżonka strony - [...] , a także pozyskać od [...] wyjaśnienia dotyczące zarówno parku maszynowego, czynności wykonywanych na gruntach, zakresu prac. ewentualnych osób zatrudnionych w jego gospodarstwie, a także zakresu ewentualnej pomocy udzielonej żonie w jej gospodarstwie w 2020 r. Przy tym ze względu na informacje zawarte w systemie ZSZiK dotyczące położenia działek deklarowanych przez małżonków do płatności, należy także wyjaśnić, czy członkowie rodziny deklarujący w tych samych obrębach działki mieli wpływ na prowadzenie gospodarstw rolnych poszczególnych osób, tj. na zakres prac i osób zatrudnianych, parku maszynowego. Wobec powyższego doprecyzowania wymaga także zakres pomocy "rodzinnej" oraz – mając na względzie powierzchnię działek, ich liczbę oraz położenie – kwestia ponoszonych nakładów na gospodarstwa.

W ocenie organu odwoławczego po uzyskaniu szczegółowych wyjaśnień organ I instancji wnikliwie przeanalizuje cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i dopiero po jednoznacznym wyjaśnieniu wszystkich spornych kwestii wyda decyzję administracyjną.

Uzasadniając oddalenie sprzeciwu skarżącej od ww. decyzji WSA w Poznaniu podkreślił, że w odwołaniu strona podniosła szereg zarzutów procesowych, jak naruszenie art. 40 § 2 w związku z art. 33 § 3 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi strony, art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia zgłoszenia działania siły wyższej na części działek objętych deklaracją wniosku; art. 80 k.p.a. poprzez ocenę dowolną, w miejsce swobodnej oceny, dowodów przeprowadzonych w sprawie i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób, który uniemożliwia odtworzenie procesu decyzyjnego organu, w szczególności poprzez brak odniesienia się do zebranych w sprawie dowodów w zestawieniu z obowiązującą regulacją prawną. W konsekwencji, kwestionowała zastosowanie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. i uznanie, że stworzyła w 2020 r. sztuczne warunki do uzyskania wsparcia w postaci płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w przeprowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisami art. 15 i art. 136 k.p.a.

Sąd I instancji podniósł, że organ odwoławczy odpowiednio przedstawił w zaskarżonej decyzji, na czym polegało naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji oraz wskazał na okoliczności mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, których nie wyjaśnił ww. organ, odmawiając przyznania stronie płatności objętych wnioskiem.

Zdaniem WSA, skoro organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu oparł się na materiałach dowodowych przedłożonych przez strony konfliktu krzyżowego, które zostały zebrane w odrębnych postępowaniach wyjaśniających, a nie w przedmiotowej sprawie, to stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. wymagały one dopuszczenia w tym postępowaniu i wydania postanowienia w sprawie przeprowadzenia dowodu. Tym bardziej, że dotyczyły one okoliczności, z których organ wywiódł wnioski niekorzystne dla strony skarżącej i takie też poczynił ustalenia co do pozorowania prowadzenia działalności rolniczej.

W ocenie WSA skarżąca zajmowała stanowisko względem okoliczności wynikających z materiałów wytworzonych lub uzyskanych w innych postępowaniach, jak np. do oświadczeń innych stron konfliktu krzyżowego [w szczególności dotyczących działki nr [...] , objętych tym samym roku gospodarczym również wnioskami innych podmiotów]. W tym zakresie, w toku postępowania utrzymywała, że konkretnych działek nie kosiła w 2020 r. z powodu ulewnych deszczy, jak również wątpi, żeby druga strona kontroli krzyżowej w związku z opadami deszczu, jakie wystąpiły, była wstanie skosić łąki w 2020 r. (patrz oświadczenia strony z dnia 7 października 2020 r. i 30 listopada 2020 r.). To tym bardziej wskazuje na potrzebę formalnego włączenia określonego materiału procesowego w poczet materiału dowodowego niniejszej sprawy i przeprowadzenia z niego dowodu. Niezbędne jest także przeprowadzenie i ocena innych dowodów wskazanych przez organ II instancji.

Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie wystąpiły istotne braki w materiale dowodowym. Wskazywano na to w odwołaniu z w którym odniesiono się do akt sprawy innego podmiotu - [...]. Ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a zatem zastosowanie normy prawa materialnego do stanu faktycznego (subsumcja), przez organ II instancji aktualizuje się wtedy, gdy materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji – przy ewentualnym jego uzupełnieniu na etapie odwoławczym – pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Nie jest tak natomiast wtedy, gdy wydanie takiego rozstrzygnięcia wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części w celu ustalenia prawdy materialnej.

Zdaniem Sądu, skoro organ II instancji dostrzegł zasadnicze uchybienia procesowe na etapie postępowania dowodowego (gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny), których usunięcie przekraczałoby granice uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, to nie mógł merytorycznie rozstrzygnąć sprawy. Organ odwoławczy, na podstawie okoliczności przedstawionych w zaskarżonej decyzji oraz w twierdzeniach strony, uznał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji zawiera istotne braki dowodowe mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Wspomnianych luk nie da się usunąć na etapie odwoławczym, bowiem zakres ustaleń wykracza poza ramy dopuszczalnego w drugiej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego.

Sąd podał, że słusznie organ odwoławczy – mając na względzie podstawową kwestię, na której organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie, tj. kreowanie sztucznych warunków, a także zarzuty odwołania i wnioski pełnomocnika skarżącej – rozstrzygnął, wydając w tej sprawie decyzję kasacyjną. Nie sposób bowiem pominąć tego, że to właśnie informacje zawarte w odwołaniu i wyjaśnieniach pełnomocnika skarżącej (udzielonych na wezwanie organu II instancji) w istotnym stopniu przyczyniły się do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sprawie. Również w aspekcie sygnalizowanego nieuwzględnienia przez organ I instancji pełnomocnictwa udzielonego przez stronę w dniu 15 kwietnia 2022 r.

WSA zauważył, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił to, z jakich powodów uznał, że organ I instancji powinien dokonać ponownego ustalenia okoliczności sprawy i ocenić, czy [...] pozoruje prowadzenie działalności rolniczej czy też jest faktycznym i swobodnym posiadaczem gospodarstwa rolnego. Zalecenia dotyczące doprecyzowania, jakie zabiegi agrotechniczne i w jakich terminach – oraz przez kogo – były wykonywane na spornych gruntach, jaki obejmowały obszar, a także jaki był stan deklarowanych gruntów w 2020 r., a także skonfrontowania oświadczeń stron sporu krzyżowego z materiałem dowodowym zebranym w sprawie są całkowicie zasadne. Służą ustaleniu prawdy obiektywnej. To samo odnosi się do kwestii "rodzinnych" [...], jak i odrębnego ubiegania się przez tych małżonków o płatności i kwestii, czy gospodarstwa małżonków są odrębne czy też jest to jedno gospodarstwo rolne wspólnie zarządzane. Temu ma właśnie służyć włączenie do akt przedmiotowej sprawy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie [...], jak i pozyskanie wyjaśnień od tego osobowego źródła dowodowego w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy. Odpowiednio zostały też naświetlone zagadnienia związane z potrzebą wyjaśnienia kwestii związanych z informacjami zawartymi w systemie ZSZiK co do położenia działek deklarowanych przez małżonków do płatności i innych okoliczności zwianych z tymi działkami i prowadzonymi gospodarstwami rolnymi, w tym zakres pomocy "rodzinnej" i nakładów na gospodarstwa.

W ocenie WSA w sprawie nie zaistniały dostateczne podstawy do wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej (względnie merytoryczno-reformacyjnej) na podstawie art. 138 § 1 [pkt 1 lub 2] k.p.a. Wskazane przez organ II instancji okoliczności faktyczne i prawne stanowiły przeszkodę dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji.

[...]wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchyIenia oraz uchylenia zaskarżonej decyzji. Ewentualnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. W każdym z przypadków skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekła się rozprawy w sprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 151a § 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 dalej: ppsa) w zw. z art. 64e ppsa w zw. z art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 dalej: kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez oddalenie sprzeciwu, a to na skutek uznania, że niewyjaśnienie przez organ I instancji okoliczności;

(I) jakie zabiegi agrotechniczne i w jakich terminach były wykonywane na spornych gruntach przez Skarżącą jaki obejmowały obszar, a także jaki był stan deklarowanych gruntów w 2020 roku;

(II) czy gospodarstwa małżonków [...] są odrębne, czy też jest to jedno gospodarstwo rolne wspólnie zarządzane. W tym celu organ odwoławczy zasugerował włączenie do akt sprawy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie małżonka strony [...] , a także zebrać od [...]wyjaśnienia dotyczące zarówno parku maszynowego, czynności wykonywanych na gruntach, zakresu prac, ewentualnych osób zatrudnionych w jego gospodarstwie;

(III) czy członkowie rodziny deklarujący w tych samych obrębach działki mieli wpływ na prowadzenie gospodarstw rolnych poszczególnych osób tj. zakres pomocy rodzinnej, mając na względzie powierzchnię działek, ich ilość oraz położenie

uzasadniały wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa, podczas gdy nawet bez wyjaśnienia ww. okoliczności możliwe było merytoryczne ustalenie, czy zachodzą podstawy do pozbawienia Skarżącej prawa do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 w oparciu o przesłankę stworzenia sztucznych warunków do uzyskania wsparcia.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 181 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej". Natomiast skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2a p.p.s.a.) i orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio).

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając sprzeciw od decyzji miał obowiązek zgodnie z art. 64e p.p.s.a. ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Obowiązkowi temu uczynił zadość.

Wyznaczając zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych trzeba mieć na uwadze, że według założenia ustawodawcy sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61).

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., II SA/Go 460/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., II SA/Sz 253/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70).

Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi.

Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Należy podkreślić, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz gdy brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.).

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję nie zawęził oceny tylko do kwestii prawidłowości samego rozstrzygnięcia (sentencji), ale zweryfikował przedstawione w uzasadnieniu decyzji przesłanki zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Również nietrafna jest ocena autora skargi kasacyjnej, że ustalone okoliczności których nie zweryfikował organ I instancji dotyczące jakie zabiegi agrotechniczne i w jakich terminach były wykonywane na spornych gruntach przez Skarżącą jaki obejmowały obszar, a także jaki był stan deklarowanych gruntów w 2020 roku oraz tego czy gospodarstwa małżonków [...] są odrębne, czy też jest to jedno gospodarstwo rolne wspólnie zarządzane jak i tego czy członkowie rodziny deklarujący w tych samych obrębach działki mieli wpływ na prowadzenie gospodarstw rolnych poszczególnych osób tj. zakres pomocy rodzinnej, mając na względzie powierzchnię działek, ich ilość oraz położenie, w efekcie czego rzekomo organ odwoławczy nie wskazał kompletnego zakresu sprawy wymagającego wyjaśnienia i mającego istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.

Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że przesłankami podjęcia decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest:

- po pierwsze, stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania;

- po drugie, wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie.

Uwzględniając zebrany w aktach materiał dowodowy, należało zaakceptować ocenę Sądu I instancji, zgodnie z którą w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Mianowicie trafnie WSA przyjął, że w sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (tj. w zakresie dowodowym – art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. jak i art. 80 k.p.a. oraz w zakresie elementów składowych decyzji - art. 107 § 3 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy w sposób prawidłowy wskazał, że brak jest podstaw do orzeczenia merytorycznego w sprawie z uwagi na konieczność przeprowadzenia podstawowych dowodów w fundamentalnych kwestiach dotyczących wyjaśnienia stanu faktycznego Zostały one szczegółowo opisane przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji. Organ odwoławczy jednoznacznie, w uzasadnieniu decyzji, stwierdził okoliczności faktyczne, które powinny zostać ustalone przez organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu dowodowym, którego wyniki będą szczegółowo przeanalizowane przez organ I instancji i ich analiza znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji tego organu. Organ odwoławczy - w płaszczyźnie proceduralnej - w uzasadnieniu decyzji z 5 stycznia 2023 r. wskazał, jakie środki dowodowe powinien przeprowadzić organ I instancji w celu ustalenia stanu faktycznego. Powyższemu celowi będzie służyło ponowne postępowanie dowodowe prowadzone przez organ I instancji, a to w celu realizacji zasady prawdy obiektywnej. Należy zwrócić uwagę na charakter i przedmiot postępowania administracyjnego, którym jest przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Okoliczności te będą miały istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji także dla ponownej oceny stanu faktycznego dokonanej przez organ I instancji, z perspektywy przepisów prawa materialnego.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił szczegółowe uwagi, co do braków postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, że skarżąca kasacyjna zajmowała stanowisko względem okoliczności wynikających z materiałów wytworzonych lub uzyskanych w innych postępowaniach, jak np. do oświadczeń innych stron konfliktu krzyżowego [w szczególności dotyczących działki nr [...], objętych tym samym roku gospodarczym również wnioskami innych podmiotów]. W tym zakresie, w toku postępowania utrzymywała, że konkretnych działek nie kosiła w 2020 r. z powodu ulewnych deszczy, jak również wątpi, żeby druga strona kontroli krzyżowej w związku z opadami deszczu, jakie wystąpiły, była wstanie skosić łąki w 2020 r. (patrz oświadczenia strony z dnia 7 października 2020 r. i 30 listopada 2020 r.). To tym bardziej wskazuje na potrzebę formalnego włączenia określonego materiału procesowego w poczet materiału dowodowego sprawy i przeprowadzenia z niego dowodu. Niezbędne jest także przeprowadzenie i ocena innych dowodów wskazanych przez organ II instancji. Przy tym to właśnie informacje zawarte w odwołaniu i wyjaśnieniach pełnomocnika skarżącej (udzielonych na wezwanie organu II instancji) w istotnym stopniu przyczyniły się do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sprawie. Również w aspekcie sygnalizowanego nieuwzględnienia przez organ I instancji pełnomocnictwa udzielonego przez stronę w dniu 15 kwietnia 2022 r. Podkreślenia wymaga również, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił to, z jakich powodów uznał, że organ I instancji powinien dokonać ponownego ustalenia okoliczności sprawy. Chodzi tu o ocenę, czy [...]pozoruje prowadzenie działalności rolniczej czy też jest faktycznym i swobodnym posiadaczem gospodarstwa rolnego. Zalecenia dotyczące doprecyzowania, jakie zabiegi agrotechniczne i w jakich terminach – oraz przez kogo – były wykonywane na spornych gruntach, jaki obejmowały obszar, a także jaki był stan deklarowanych gruntów w 2020 r., a także skonfrontowania oświadczeń stron sporu krzyżowego z materiałem dowodowym zebranym w sprawie są całkowicie zasadne. Służą ustaleniu prawdy obiektywnej. To samo odnosi się do kwestii "rodzinnych" [...], jak i odrębnego ubiegania się przez tych małżonków o płatności i kwestii, czy gospodarstwa małżonków są odrębne czy też jest to jedno gospodarstwo rolne wspólnie zarządzane. Temu ma właśnie służyć włączenie do akt przedmiotowej sprawy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie [...], jak i pozyskanie wyjaśnień od tego osobowego źródła dowodowego w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy. Odpowiednio zostały też naświetlone zagadnienia związane z potrzebą wyjaśnienia kwestii związanych z informacjami zawartymi w systemie ZSZiK co do położenia działek deklarowanych przez małżonków do płatności i innych okoliczności zwianych z tymi działkami i prowadzonymi gospodarstwami rolnymi, w tym zakres pomocy "rodzinnej" i nakładów na gospodarstwa. Suma powyższych okoliczności, że WSA trafnie skonstatował, że organ odwoławczy poprawie ustalił, iż organ I instancji dopuścił się uchybienia proceduralnego w postaci naruszenia (w zakresie dowodowym) art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na niewypełnieniu obowiązku zgromadzenia i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego oraz w zakresie elementów składowych decyzji - art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie WSA zaznaczył, że stwierdzone uchybienia w zakresie postępowania dowodowego były na tyle istotne, iż nie mogły być usunięte w trybie uzupełniającym przez organ odwoławczy, a tym samym niedopuszczalne było rozstrzyganie merytoryczne sprawy przez ten organ. W ocenie skarżącej kasacyjnie decyzja kasatoryjna została wydana przedwcześnie albowiem organ odwoławczy w zbyt wąskim zakresie wskazał, które okoliczności należy wyjaśnić i wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przeciwnie lektura uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wskazuje, że podjęta decyzja procesowa była słuszna. Podkreślić należy, że organ II instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji określił w sposób precyzyjny, w jaki sposób organ I instancji ma usunąć dostrzeżone uchybienia proceduralne. Organ odwoławczy wskazał wyczerpująco jak powinien być uzupełniony materiał dowodowy celem dokonania istotnych ustaleń identyfikujących zakres ustaleń poczynionych przez organy ARMiR oraz jakie elementy treściowe powinna zawierać decyzja rozstrzygająca w przedmiocie ewentualnej odmowy przyznania płatności. W takim stanie sprawy uprawnione było przyjęcie, że organ II instancji naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 § 2 k.p.a. Tym samym zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji celem ponownego rozpatrzenia sprawy.

WSA weryfikując stanowisko organu odwoławczego stwierdził prawidłowo, że zakres istotnych okoliczności podlegających ustaleniu wykracza poza granice dopuszczalnego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym.

Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast, gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dodać trzeba, że przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Mając na względzie powyższe uwarunkowania należało uznać, że w sprawie wykluczone było uzupełnienie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, skoro wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mogło skutkować potrzebą rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Jego ewentualne ustalenia oraz podjęta w rezultacie decyzja będzie mogła być weryfikowana przez skarżącą kasacyjnie w odwołaniu od wydanej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. W rezultacie nie była dopuszczalna na tym etapie wypowiedź Sądu I instancji co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do ustaleń organów ARMiR oraz – tym bardziej, – co do tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna subsumcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa. Taka, bowiem wypowiedź stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a kreowanie takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność stron, których interesu prawnego jego wynik dotyczy i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie da się pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. Gdyby zakres orzekania miał jednak dotyczyć przepisów prawa materialnego, determinujących rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego, oznaczałoby to kontynuowanie rozwiązań prawnych istniejących w dotychczasowym stanie prawnym, który został przez ustawodawcę w sposób istotny zmieniony. Tymczasem szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej w przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Wobec powyższego należało uznać, że organ odwoławczy zawarł – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej - w uzasadnieniu decyzji wskazówki (wytyczne) adekwatne do stwierdzonych wadliwości proceduralnych, co słusznie zaakceptował Sąd I instancji. Wytyczne te nie były zbyt wąskie. Wskazano, jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z tych wszystkich względów niezasadnie okazały się zarzuty kasacyjne, co do naruszenia art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a., art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.