Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1508/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 145/20 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 23 grudnia 2019 r. nr WI-I.7840.3.117.2019.BG w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 145/20, oddalił skargę K. W. na decyzję Wojewody [...] z 23 grudnia 2019 r., nr WI-I.7840.3.117.2019.BG w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta [...] decyzją z 7 maja 2019 r., nr AB.6740.VIII.21.2019.14, po rozpoznaniu wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "inwestor", "Spółka") z 4 marca 2019 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na wieży kratowej o wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t. wraz z instalacją elektryczną, na działce nr [...] w S., gm. C.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli Z. J. oraz K. W..

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z 23 grudnia 2019 r., nr WI-I.7840.3.117.2019.BG utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem inwestycji ma być wieża typu BOT-E3/54 o wysokości trzonu 54 m oraz wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t. (włącznie z betonowym cokołem i kotwą fundamentową wystającymi ponad poziom terenu oraz odgromnikiem), stanowiąca konstrukcję nośną dla 3 anten sektorowych (2 typu A704517RO na azymutach 335° i 80° oraz 1 typu ADU4518R7 na azymucie 215°) oraz 2 anten radioliniowych wraz z urządzeniami pomocniczymi. Na terenie planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inwestor do projektu budowlanego załączył decyzję Wójta Gminy C. z 24 stycznia 2018 r., nr IKS.6733.13.2017 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, którą ustalono dla Spółki na terenie działki inwestycyjnej lokalizację wolnostojącego masztu antenowego o wysokości całkowitej konstrukcji do 62 m n.p.t. oraz montaż anten, radiolinii i urządzeń sterujących.

Z kolei w załączniku do projektu budowlanego pod nazwą "Analiza występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m²" inwestor uwzględnił wpływ inwestycji na środowisko. Przedstawiono tam tabelarycznie parametry techniczne i maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach oddziaływań wyższych od dopuszczalnych oraz sumaryczne moce EIRP promieniowane izotopowo dla anten stacji. Na rysunkach przedstawiono widok w płaszczyźnie poziomej przewidywanych obszarów występowania pól elektromagnetycznych o poziomach oddziaływań wyższych niż dopuszczalne dla ww. anten. Przedstawiono też widoki w płaszczyźnie pionowej. Rysunki uwzględniają maksymalne pochylenia wiązki (tilty) anten sektorowych, ukształtowanie terenu oraz odpowiednie zwymiarowanie. Analiza uwzględnia skumulowane oddziaływania wszystkich projektowanych anten, przy czym na każdym azymucie projektowana jest jedna antena sektorowa. Obliczony przez inwestora skumulowany (to jest z uwzględnieniem zasady superpozycji), zasięg występowania pól elektromagnetycznych o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny dla anten sektorowych przy maksymalnym pochyleniu wiązki sięga do wysokości 48,1 m na azymucie 335°, 47,1 m przy azymucie 80° oraz 47,8 m na azymucie 215°. Obszary występowania ww. pól są zlokalizowane w przestrzeni ponad kilkoma sąsiednimi działkami wzdłuż osi głównych wiązek; przy czym nie są one zlokalizowane w miejscach, które mogą być uznane jako dostępne dla ludności, znajdują się bowiem w odległości wynoszącej co najmniej 47,1 m ponad gruntem.

Zdaniem Wojewody analiza powyższych wyników emisji pola elektromagnetycznego od planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej wykazała, że w miejscach dostępnych dla ludności nie zostaną przekroczone standardy jakości środowiska ustanowione w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. nr 192, poz. 1883), dalej jako rozporządzenie w sprawie poziomów pól elektromagnetycznych. Obowiązujące na azymucie 335° i azymucie 215º, w tym przypadku dla działki nr [...], miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego określają maksymalne wysokości zabudowy 9-12 m, tymczasem obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych nad tymi strefami (jedynymi, nad którymi przewidywane są omawiane przekroczenia) wystąpią na wysokości powyżej 43,4 m n.p.t. Zatem w obszarze występowania ponadnormatywnych wartości pól poziomów elektromagnetycznych nie ma miejsc dostępnych dla ludności, zarówno w aktualnym brzmieniu przepisu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219), dalej jako p.o.ś., jak i przed zmianą.

Wojewoda dokonał też oceny inwestycji w kontekście przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), dalej jako: rozporządzenie w sprawie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, i uznał, że wobec przewidywanego przez inwestora usytuowania anten przy maksymalnym pochyleniu wiązki anten sektorowych, w odległości 70 m (granicznej wg rozporządzenia dla pojedynczej anteny), w osiach głównych wiązek promieniowania nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Za słuszny uznał więc wynikający z "Kwalifikacji przedsięwzięcia" wniosek dotyczący niezaliczenia przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe powoduje z kolei, że stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), dalej jako: u.u.i.o.ś., inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Tak więc w ocenie organu odwoławczego budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej nie będzie stanowić ograniczenia w możliwości zainwestowania działek sąsiednich.

Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniach Wojewoda wskazał, że w decyzji Wójta Gminy C. z 24 stycznia 2018 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zawarto jakichkolwiek warunków dotyczących konkretnej ilości, mocy, pochyleń wszystkich anten, w tym radioliniowych. Ponadto zgodnie z obowiązującymi przepisami nie każda planowana inwestycja - budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast potencjalne, niezgodne z prawem zachowania inwestora w przyszłości, nie mogą być podstawą do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podniósł także, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie dokonuje się ustaleń co do maksymalnej mocy EIRP oraz maksymalnych tiltów anten, jak również organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawiony do kontrolowania i kwestionowania technicznych rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym.

Wojewoda [...] stwierdził zatem, że przedstawiony projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i spełnia określone prawem wymagania, dlatego też organ administracji architektoniczno-budowlanej stosownie do art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji, która nie narusza przewidzianych prawem kryteriów oddziaływania.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z 23 grudnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła K. W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazanym na wstępie wyrokiem z 3 lutego 2021 r. oddalił skargę, uznając, że wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że z uwagi na fakt, iż niniejsze postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem z 4 marca 2019 r. i do dnia 25 września 2019 r. nie zostało zakończone, to materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm. – dalej jako: ustawa - Prawo budowlane), w brzmieniu obowiązującym od dnia 25 października 2019 r. (art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2019 r. poz. 1815). A zatem zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub odmowy udzielenia takiej zgody jest więc ściśle sformalizowane i opiera się na analizie przedłożonego przez inwestora projektu budowalnego, który musi spełniać określone wymogi. Jednym z nich, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, jest zgodność rozwiązań projektowych z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.u.i.o.ś. Sąd wskazał zatem, że rolą organów administracji architektoniczno-budowlanej jest ocena czy inwestor ma, wynikający z przepisów o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przy czym oceny przedsięwzięcia w postaci budowy stacji bazowej, w ramach której następuje montaż anten sektorowych dokonuje się w oparciu o przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), które określają przesłanki decydujące o ich kwalifikacji odpowiednio jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź jako przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Analizując powyższe rozporządzenie oraz powołując się na dostępne orzecznictwo, Sąd pierwszej instancji zauważył, że tego rodzaju przedsięwzięcia, dotyczące więcej niż jednej anteny wymagają co do zasady rozważenia możliwości kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. W związku z tym ochrona przed ponadnormatywnym polem elektromagnetycznym zakłada konieczność przeanalizowania, czy ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek może spowodować, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Ponadto, właściwe określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia umożliwia dalsze stwierdzenie, że w miejscach dostępnych dla ludności spełnione zostały określone przepisami prawa standardy jakości środowiska w zakresie ochrony ludności i środowiska przed polami elektromagnetycznymi. W § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie określone zostało, że przy określaniu usytuowania antenowych konstrukcji wsporczych należy kierować się względami technologicznymi oraz wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi w szczególności ochrony przed polem elektromagnetycznym z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku. Z kolei w tabeli 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, którego treść ma zastosowanie w niniejszej sprawie, określono zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektroenergetycznych na środowisko, dla miejsc dostępnych dla ludności oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych, dla miejsc dostępnych dla ludności. Dla przedmiotowej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej pracującej w zakresie częstotliwości od 300 MHz do 300 GHz, dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych charakteryzowane są m.in. przez wartość średniej gęstości mocy pola elektromagnetycznego równą 0,1 W/m².

W oparciu o powyższe rozważania Sąd pierwszej instancji wskazał, że promieniowanie elektromagnetyczne o wartościach przekraczających 0,1 W/m² może wystąpić wyłącznie w przestrzeni niedostępnej dla ludności, natomiast stwierdzenie wystąpienia miejsc dostępnych dla ludności w osi głównej wiązki promieniowania, gdzie promieniowanie elektromagnetyczne przekracza przewidziane prawem normy, stanowi przeszkodę do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji powodującej takie przekroczenia. Jednak prawidłowa ocena w tym zakresie jest możliwa wyłącznie wtedy, gdy w projekcie uwzględniona zostanie kumulacja wiązek promieniowania, a więc wyjaśnione zostanie czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie na poszczególnych azymutach lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, które w otoczeniu inwestycji już funkcjonują.

Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że dokumentacja projektowa została sporządzona w sposób, który pozwalał na dokonanie oceny, czy w miejscach dostępnych dla ludności spełnione zostały standardy jakości środowiska. Ocena ta wykazała, że poziom pól elektromagnetycznych mieści się w granicach wyznaczonych przepisami standardów, a w obszarach pól o poziomach oddziaływania wyższych nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. W załączonej do projektu "Analizie występowania obszaru pól elektromagnetycznego o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m²" przedstawiono bowiem w formie tabeli parametry techniczne i maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach oddziaływań wyższych od dopuszczalnych oraz sumaryczne moce EIRP promieniowane izotopowo dla anten stacji bazowej. Natomiast przewidywane obszary występowania pól elektromagnetycznych o poziomach oddziaływań wyższych niż dopuszczalne dla projektowanych anten uwidoczniono na rysunkach, które przedstawiają widoki w płaszczyźnie pionowej. Co szczególnie istotne, rysunki te uwzględniają maksymalne pochylenia wiązki (tilty) anten sektorowych, ukształtowanie terenu oraz odpowiednie zwymiarowanie, a także uwzględniają skumulowane oddziaływania wszystkich projektowanych anten. Z kolei skumulowany zasięg występowania pól elektromagnetycznych o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny, tj. większym lub równym wartości 0,1 W/m² dla anten sektorowych przy maksymalnym pochyleniu wiązki sięga do wysokości 48,1 m na azymucie 335°, 47,1 m przy azymucie 80° oraz 47,8 m na azymucie 215°. Z przedłożonych rysunków wynika także, że obszary występowania ww. pól są zlokalizowane w przestrzeni ponad kilkoma sąsiednimi działkami wzdłuż osi głównych wiązek, jednakże nie są one zlokalizowane w miejscach, które mogą być uznane jako dostępne dla ludności. Znajdują się bowiem w odległości wynoszącej co najmniej 47,1 m ponad gruntem.

Sąd pierwszej instancji analizując ww. dane zauważył, że od dnia 25 października 2019 r. zmianie uległa treść przepisu art. 124 ust. 2 p.o.ś., który wskazuje, jakie miejsca należy uznawać za "miejsca dostępne dla ludności". I tak od powyższej daty, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Przepis ten jednoznacznie wskazuje więc na stan istniejący, a nie przyszły. Natomiast poprzednio obowiązujący przepis nie zawierał zastrzeżenia "według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości", co spowodowało, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że ocena czy dane miejsce jest miejscem dostępnym dla ludności powinna objąć zarówno aktualną możliwość dostępu ludności, jak i taką możliwość w przyszłości, zgodną z dopuszczalnym zagospodarowaniem, co wymagało analizy obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku brak planu - pozostających w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Mając to na uwadze, Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż tereny sąsiadujące z planowaną inwestycją nie są obecnie zagospodarowane jakąkolwiek zabudową, co oznacza, że nie występują tam miejsca dostępne dla ludności na wysokości, na której stwierdzono obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych, tj. 43,4 m n.p.t. Ponadto z ustaleń Wojewody wynika też, że na azymucie 335° obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" we wsi S. Gmina C., ustalony uchwałą Rady Gminy C. z dnia 3 września 2010 r. nr [...], natomiast na azymucie 215° obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] w S. gmina C., ustalony uchwałą Rady Gminy C. z dnia 3 września 2010 r. nr [...], obejmujący m.in. działkę skarżącej nr [...]. Ustalenia ww. planów przewidują dla terenów sąsiadujących z inwestycją maksymalną wysokość zabudowy od 9-12 m, w tym dla działki skarżącej maksymalna 10 m (maksymalnie dwie kondygnacje nadziemne). A zatem mając na uwadze wysokość, na jakiej stwierdzono przekroczenie poziomów pól elektromagnetycznych Sąd stwierdził, że w obszarze tym nie ma miejsc dostępnych dla ludności, nawet przy zastosowaniu poprzedniej definicji miejsc dostępnych dla ludności nakazującej badanie przyszłego, dopuszczonego prawem miejscowym sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. W ramach bowiem zwykłego, codziennego korzystania z terenu, bez potrzeby użycia sprzętu technicznego, człowiek ma dostęp do miejsc znajdujących się nie wyżej niż 2 m nad poziomem terenu. Tak więc jeżeli na terenie znajduje się, lub może się znaleźć, zabudowa, to należy założyć, że bez potrzeby użycia sprzętu technicznego, człowiek będzie miał dostęp do miejsc znajdujących się nie wyżej niż 2 m nad budynkiem stanowiącym (bądź mogącym w przyszłości stanowić - stan prawny obowiązujący do dnia 25 października 2019 r.), taką zabudowę.

Oceniając z kolei w kontekście przepisów rozporządzenia z 10 września 2019 r. kwestię czy przedmiotowa inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko, Sąd stwierdził, że Wojewoda prawidłowo uwzględnił w tym zakresie, że równoważna moc promieniowania izotropowo (EIRP) poszczególnych anten wynosi 1000≤EIRP<2000 W, a na każdym azymucie przewiduje się zawieszenie tylko jednej anteny. Odnosząc następnie powyższe parametry do odległości środka elektrycznego anten od miejsc dostępnych dla ludności Sąd uznał, że ze względu na projektowane zawieszenie anten i przy uwzględnieniu maksymalnego pochylenia wiązki, w odległości 70 m nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności we wskazanym wyżej brzmieniu. Ponadto Sąd wskazał, że w przedłożonym projekcie budowlanym jednoznacznie wskazano, że zaprojektowany sposób montażu anten uniemożliwia ich późniejsze inne pochylenie, niż zaprojektowane i poddane ocenie organu (vide: s. 26 projektu budowlanego). Tak więc w ocenie Sądu organ nie miał podstaw do poddania w wątpliwość wskazanego zakresu pochyleń wiązek promieniowa anten, który stał się podstawą ustaleń odnośnie spełnienia standardów jakości środowiska i kwalifikacji przedsięwzięcia jako nie mającego negatywnego znacznego wpływu na to środowisko. W konsekwencji Sąd uznał, że organy, na podstawie dokumentacji projektowej i danych wskazanych przez inwestora, prawidłowo stwierdziły, że projektowana budowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nie było wymagane uzyskanie przez inwestora decyzji środowiskowej.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, inwestor spełnił wszystkie przesłanki, od których ustawodawca uzależnił zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji związanej z budową stacji bazowej telefonii komórkowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. W.. Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej zwanej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organy oby instancji prawidłowo dokonały analizy dokumentacji przedłożonej przez inwestora w sytuacji, w której nie ustaliły maksymalnych mocy oraz pochyleń anten na podstawie ich kart katalogowych. Podkreśliła też, że wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz przedmiotowe pozwolenie na budowę nie mają jakiegokolwiek znaczenia, jeżeli w dniu wydania wyroku moc EIRP obiektu wynosiła ponad 96 000 W, co wymagało ustalenia, dlaczego inwestor deklarował moce kilka razy niższe niż rzekomo planował i czy od samego początku był przygotowany do tego;

2) art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a – d w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 lit. a – g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. poz. 1397), poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nieuwzględnienie maksymalnych mocy, tiltów anten, ponieważ bezspornym jest, że moc EIRP obiektu została wielokrotnie zaniżona;

3) § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462), poprzez odstąpienie od sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ww. przepisami i tym samym nieudowodnienie, że obiekt nie będzie stanowił zagrożenia dla ludzi, zwierząt, roślin, czyli dla środowiska;

4) art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez zastosowanie przepisów ww. rozporządzenia w sytuacji, w której powinny być stosowane przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że brak weryfikacji dokumentacji inwestora pod kątem maksymalnych mocy anten oraz pochyleń czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym, gdyż na dzień wydawania wyroku moc EIRP obiektu była wyższa o ponad 90 000 W od deklarowanego przez inwestora, co wynika z załączonego do skargi kasacyjnej zgłoszenia Spółki z 23 lipca 2020 r. Tak więc zdaniem skarżącej kasacyjnie tylko analizowanie faktycznego zamiaru inwestora ma sens przy wydawaniu decyzji poprzedzających pozwolenie na użytkowanie, ponieważ tylko to pozwoli zapobiec wielokrotnej zmianie parametrów technicznych oraz użytkowych obiektu bez stosownych pozwoleń. Na potwierdzenie swoich twierdzeń skarżąca kasacyjnie przywołała szereg wyroków NSA z okresu 2018 – 2020 r., wskazujących na konieczność ustalenia przy oddziaływaniu pola elektromagnetycznego maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt).

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło [...] Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedzibą w R. wskazując na zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, gdyż w sprawie bezsporne jest, że inwestor zwiększył moc EIRP obiektu o prawie 90 000 W, a tym samym inwestor od samego początku planował obejście przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Z kolei zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Do oceny prawidłowości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przedmiotowej sprawie nie miała znaczenia analiza kart katalogowych planowanych do zainstalowania anten pod kątem ich maksymalnych odchyleń i mocy promieniowania. Ustalenie na ich podstawie maksymalnej mocy czy maksymalnego kąta pochylenia anteny nie prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej inwestycji takie maksymalne wartości będą miały zastosowanie. Organy rozpoznając wniosek o pozwolenia na budowę są związane parametrami planowanej inwestycji określonymi we wniosku i załączonej do niego dokumentacji. Techniczna możliwość pracy anteny w maksymalnym zakresie i przy maksymalnej mocy nie oznacza, że organ powinien brać takie parametry przy ocenie inwestycji, która jak wynika z dokumentacji technicznej nie będzie funkcjonować w maksymalnych ustawieniach. Skoro inwestor zakłada dla niniejszej inwestycji tilt anteny w zakresie od 0˚ do 6˚, to badanie obszaru oddziaływania zestawu zainstalowanych anten w pozostałym zakresie oznaczałoby badanie parametrów innej inwestycji a nie tej konkretnej. Na potwierdzenie powyższego przywołać należy też uchwałę NSA z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, w uzasadnieniu której wprost wypowiedziano stwierdzenie, wedle którego nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten, niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej, a podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Takie stanowisko prezentowały orzekające w sprawie organy i takie stanowisko oddalając skargę, zaaprobował Sąd pierwszej instancji. W rezultacie nieskuteczne są zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie konieczności uwzględnienia innych parametrów zamierzonej inwestycji, niż wskazane w projekcie budowlanym, nie jest także skuteczne uzasadnienie do takiego twierdzenia ograniczające się do przywołania fragmentów orzeczeń sądowych zapadłych przed podjęciem uchwały III OPS 1/22. Ponadto zaznaczyć także należy, że w sentencji ww. uchwały wprost rozstrzygnięto, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Tym samym powoływanie się przez Sąd pierwszej instancji na konieczność uwzględnienia w projekcie kumulacji wiązek promieniowania było chybione, niemniej jednak jak wskazał Sąd, inwestor w załączonej do projektu analizie oraz załączonych rysunkach przedstawił skumulowane oddziaływania wszystkich projektowanych anten.

Jednocześnie podkreślić należy, że każda zmiana parametrów pracy anten tej stacji bazowej telefonii komórkowej będzie mogła być oceniana w przyszłości w ramach odrębnego postępowania o zmianę pozwolenia na budowę, pozwolenie na rozbudowę czy przebudowę stacji bazowej. W niniejszej sprawie ocenić należało więc inwestycję biorąc pod uwagę wyłącznie parametry określone we wniosku o pozwolenie na budowę, a nie przy wszelkich potencjalnie możliwych ustawieniach anten i ich mocy. Tym samym załączone do skargi kasacyjnej zgłoszenie Spółki z 23 lipca 2020 r. dotyczące "aktualizacji danych instalacji po wprowadzeniu zmiany nieistotnej" nie mogło mieć wpływu na prawidłowość wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym na prawidłowość orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Zgłoszenie to, jak wskazuje data jego złożenia, zostało złożone przez Spółkę już po wydaniu decyzji przez organy obu instancji. Niewątpliwie realizacja inwestycji w sposób odmienny aniżeli przyjęty w zatwierdzonym projekcie budowlanym stanowi odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast kontrola zgodności z projektem budowlanym realizacji jak i sposobu użytkowania inwestycji, leży w gestii organu nadzoru budowlanego. Z kolei oceny poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku i obserwacji zmian dokonuje się w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska, a okresowe badania poziomów tych pól prowadzi Główny Inspektor Ochrony Środowiska, zgodnie z art. 123 p.o.ś. Ponadto z przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych dotyczących Systemu Informacyjnego o Instalacjach Wytwarzających Promieniowanie Elektromagnetyczne wynika, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska – a nie organy administracji architektoniczno-budowlanej – kontroluje potencjalne zmiany, w tym przekroczenia generowane przez powstały obiekt, zarówno w zakresie, w jakim byłyby generowane przy prawidłowym, jak i nieprawidłowym (niezgodnym z pozwoleniem na budowę), użytkowaniu stacji bazowej telefonii komórkowej. Z powyższego wynika zatem, że organy wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, nie były uprawnione do analizowania innych danych niż przedstawione w projekcie, co za tym idzie podnoszonego faktycznego zamiaru inwestora, skoro podczas następczej kontroli inwestycji, której wyniki – w razie stwierdzenia niezgodności wykonanego obiektu z projektem, także w zakresie odnośnych parametrów – mogą być podstawą stosownych działań.

W związku z powyższym organy przyjęły określone w dokumentacji projektowej kierunki ustawienia anten (azymuty) i przyjęły dla ich pracy zakres pochylenia (tilt od 0˚ do 6˚) oraz maksymalne moce promieniowania izotopowego (EIRP) obliczone dla poszczególnych anten: 1984W, 1984W, 1974W. Dla tak określonych warunków wykazano, że instalacje te nie odpowiadają instalacjom wskazanym w § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia z 2010 r. a tym samym nie można ich zakwalifikować jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Skutkiem tego są to tzw. przedsięwzięcia podprogowe niespełniające warunków ww. rozporządzenia i dlatego nie wymagały przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko. Oczywiście, jak wskazano powyżej, nie oznacza to braku jakiejkolwiek ochrony osób trzecich bowiem także taka stacja bazowa będzie mogła być oceniana pod względem dochowania norm emitowanego do środowiska pola elektromagnetycznego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie zakresu i sposobu prowadzenia okresowych badań poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 221, poz. 1645).

Wobec powyższego stan faktyczny w sprawie został przez organy ustalony prawidłowo na podstawie właściwych dokumentów, z których jednoznacznie wynikało, że oddziaływanie tej inwestycji na miejsca przeznaczone na pobyt ludzi nie występuje bowiem wiązki emitowanego przez anteny pola elekromagnetycznego o wartościach szkodliwych dla zdrowia i życia człowieka w okolicznościach sprawy nie występują w nich. Nie można przyjąć, że wiązka pola elektromagnetycznego przebiegająca na wysokości ponad 43,40 m w odległości 70 m od środka elektrycznego dla poszczególnych osi wiązek przy ewentualnej maksymalnej zabudowie przewidzianej dla tego terenu wynoszącej 12 m wysokości znajduje się w miejscu przewidzianym dla pobytu ludzi. Przy czym podkreślić należy, że w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę tereny sąsiadujące z planowaną inwestycją nie były zagospodarowane jakąkolwiek zabudową.

Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że w realiach sprawy zasięg występowania pól elektromagnetycznych o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny, tj. większym lub równym wartości 0,1 W/m² dla anten sektorowych przy maksymalnym pochyleniu wiązki sięga do wysokości 48,1 m na azymucie 335°, 47,1 m na azymucie 80° oraz 47,8 m na azymucie 215°. Prawidłowo uwzględniono też, że równoważna moc promieniowania izotropowo (EIRP) poszczególnych anten wynosi 1000≤EIRP<2000 W, a na każdym azymucie przewiduje się zawieszenie tylko jednej anteny. Sąd zasadnie podzielił ustalenia Wojewody, że ludność nie będzie miała fizycznego dostępu do obszaru, dla którego przekroczony jest dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, skoro miejsca takie znajdują się w odległości wynoszącej co najmniej 47,1 m ponad gruntem. Skutkiem tego przyjąć należało, że dopuszczalne jest bez ograniczeń przebywanie ludzi na poziomie terenu objętego zasięgiem oddziaływania inwestycji, a także w ewentualnych możliwych do powstania w przyszłości okolicznych budynkach. Tym samym zasadnie Sąd stwierdził, że projektowana stacja bazowa nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania na działkach sąsiednich, znajdujących się w zasięgu jej oddziaływania, w tym na działce skarżącej. Przywołane ustalenia znajdują potwierdzenie w aktach sprawy (w Kwalifikacji przedsięwzięcia, Analizie występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m², Obszarze oddziaływania inwestycji i projekcie budowlanym) i nie zostały podważone przez skarżącą, czy uczestników postępowania. W realiach przedmiotowej sprawy podzielić należy zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że projektowana budowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nie było wymagane uzyskanie przez inwestora decyzji środowiskowej.

Mając powyższe na uwadze NSA za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd wymogów uzasadnienia wyroku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz 3 § 1 tej ustawy w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika prawidłowość ustaleń faktycznych organów przyjętych także przez Sąd i motywy jakimi kierował się Sąd uznając owe ustalenia faktyczne organów i ich ocenę przez te organy za właściwe i wystarczające dla uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę była niewadliwa.

Zdaniem NSA, nie doszło także do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zasady przezorności z art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska czy też art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 a-g (w skardze kasacyjnej omyłkowo podano: § 3 ust. 8 pkt 1 a-g) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ocenę Sądu oddziaływania inwestycji przy parametrach pracy stacji bazowej przedstawionych we wniosku o pozwolenia na budowę. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że ocenić należałoby oddziaływanie inwestycji przy maksymalnych a nie minimalnych możliwych mocach oraz pochyleniu anten. Oczekiwanie to nie mogło być podstawą do oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko bowiem wypaczałoby jej rzeczywisty obraz. Nie można bowiem przyjąć, że ocena taka powinna być prowadzona wedle innych parametrów niż wynika to z projektu budowlanego i załączonej do niego dokumentacji.

Za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia przez Sąd § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Nie można bowiem stwierdzić, że organy lub Sąd nie skontrolowały opisu technicznego zawartego w projekcie budowlanym w tej sprawie w zakresie wskazanym w tym przepisie. Opis techniczny charakteryzuje inwestycję pod względem wpływu tej inwestycji na środowisko. Właśnie opis techniczny tj. kwalifikacja przedsięwzięcia i analiza występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m² stanowi o przebiegu i zakresie wiązki pola elektromagnetycznego anten skierowanych na dany azymut i o określonym nachyleniu. Z analizy ustaleń kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, że zasadnicze parametry anten decydujące o ich szkodliwości dla środowiska w tym życia i zdrowia człowieka nie miały negatywnego wpływu na środowisko. W okolicznościach sprawy dołączona do projektu budowlanego kwalifikacja przedsięwzięcia oraz ww. analiza wykazuje, że negatywny wpływ na środowisko, w tym życie człowieka nie występuje, gdyż zasięg niebezpiecznego oddziaływania pól elektroenergetycznych o natężeniu przekraczającym 0,1W/m² nie obejmuje miejsc przeznaczonych na pobyt ludzi. Okazany dokument spełnia wymagania części telekomunikacyjnej projektu bo dane w nim zawarte zawierają szczegółową analizę oddziaływania pól elektromagnetycznych wraz z rysunkami przekrojów pionowych i poziomych terenów. Co prawda nie ma tam wskazania na występujące w okolicznościach faktycznych sprawy ewentualne miejsca dostępne dla ludności, to Sąd w uzasadnieniu wyroku przeprowadził analizę, z której jednoznacznie wynika, że miejsca te występują poza zasięgiem negatywnego oddziaływania pola elektromagnetycznego emitowanego przez anteny planowane do zainstalowania w przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Z powyższego wynika, że wystarczające dla oceny szkodliwości inwestycji dla środowiska były dane zawarte w projekcie budowalnym (w tym w kwalifikacji przedsięwzięcia i analizie) i oświadczenie inwestora o maksymalnym pochyleniu i mocy planowanych do zainstalowania anten. Ustalenie zasiągu i mocy maksymalnej tych anten na podstawie danych katalogowych anten lub oświadczenia inwestora nie było konieczne bowiem inwestor we wniosku o pozwolenie na budowę oraz w projekcie budowlanym jednoznacznie określił parametry planowanej do realizacji inwestycji.

Ponadto za niemający wpływu na wynik sprawy uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez zastosowanie przepisów ww. rozporządzenia w sytuacji, w której powinny być stosowane przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jak wynika z akt sprawy zarówno inwestor w projekcie budowlanym i załączonych do niego załącznikach, tj. kwalifikacji przedsięwzięcia, a także organ pierwszej instancji w wydanej w sprawie decyzji, dokonali odpowiednich ustaleń w zakresie kwestii szkodliwego oddziaływania inwestycji na zdrowie i życie ludzi oraz środowisko stosując się do zasad kwalifikacji wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wprawdzie Wojewoda [...] powołał się w zaskarżonej decyzji na obowiązujące w dacie jej wydawania rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to jednak okoliczność ta nie ma wpływu na prawidłowość wyroku Sądu pierwszej instancji, gdyż treść przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 a-d i § 3 ust. 1 pkt 8 a-g jest tożsama w obu rozporządzeniach. Zgodnie zatem z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) wątpliwości nie budzi fakt, że sporne przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia z 2010 r.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.