Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 586/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art 64 e  , art 151 a par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Z. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 marca 2023 r., nr SKO.ZP/415/55/2023, w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 8 marca 2023 r. znak SKO.ZP/415/55/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (SKO) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 20 grudnia 2022 r., nr 160/2022, znak: GD-07.6725.5.25.2020, w sprawie ustalenia Z. B. (skarżący, strona) opłaty planistycznej w wysokości [...] zł w związku ze zbyciem w drodze umowy objętej aktem notarialnym z 27 grudnia 2019 r. Repertorium A [...] nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,7443 ha obr. [...] jedn. Ewid. N. H. i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta Krakowa opisaną wyżej decyzją wydaną w oparciu o art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 4 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz.503 t.j. ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p) ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku ze zbyciem wyżej ww. nieruchomości. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że spełniony został zasadniczy warunek naliczenia opłaty planistycznej, w związku ze zbyciem ww. nieruchomości, która w przeważającej, zachodniej części podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łuczanowice II - części A, B, C", zatwierdzonego uchwałą Nr XVI/339/19 Rady Miasta Krakowa z 22 maja 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 3 czerwca 2019 r. poz. 4271), obowiązującego od 18 czerwca 2019 r. Zgodnie z jego postanowieniami nieruchomość znajdowała się w terenie zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi, oznaczonym na rysunku planu symbolem U.6. Wschodnia część nieruchomości podlegała natomiast ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadów-Węgrzynowice'', zatwierdzonego uchwałą Nr CXV/1552/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 8 grudnia 2010 r. Nr 654, poz. 5421), obowiązującego od 8 stycznia 2011 r. (ze zmianami wynikającymi z prawomocnego od 15 stycznia 2013 r. wyroku WSA w Krakowie z 24 maja 2012 r. sygn. akt 11 SA/Kr 407/12), zgodnie z którym znajduje się w terenie drogi publicznej - dojazdowej oznaczonym na rysunku planu symbolem KDD. Z kolei, bezpośrednio przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łuczanowice II - części A, B, C", tj. przed 18 czerwca 2019 r., wyżej opisana zachodnia części przedmiotowej nieruchomości podlegała ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadów-Węgrzynowice", zatwierdzonego uchwałą Nr CXV/1552/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 8 grudnia 2010 r. Nr 654, póz. 5421), obowiązującego od 8 stycznia 2011 r. ( ze zmianami wynikającymi z prawomocnego od 15 stycznia 2013 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 407/12), zgodnie z którym znajdowała się w terenie rolniczym oznaczonym na rysunku planu symbolem R oraz terenie zabudowy produkcyjno- usługowej oznaczonym na rysunku planu symbolem PU. Organ przyjął, że uchwalenie na części tej nieruchomości - w miejsce miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadów- Węgrzynowice" - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łuczanowice II - części A, B, C" należy traktować jako zmianę planu miejscowego. Dalej organ wskazał na wysokości stawek służące naliczeniu opłaty planistycznej obowiązujące na podstawie ww. uchwał, które winny mieć zastosowanie dla ww. części nieruchomości.

Organ uwzględnił, że ww. umowa sprzedaży nastąpiła po upływie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadów-Węgrzynowice" stał się obowiązujący oraz przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łuczanowice II - części A, B, C" stał się obowiązujący, dlatego zgodnie z brzmienia art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 i art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości l w zakresie jej części podlegającej ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łuczanowice II - części A, B, C" istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) - w zakresie którym jest wydawana niniejsza decyzja.

Organ wyjaśnił, że wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia bądź zmiany ww. planu miejscowego został ustalony na podstawie dowodu w postaci sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Przedłożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z 18 października 2022 r. został poddany szczegółowej analizie mającej na celu zbadanie prawidłowości jego wykonania pod kątem możliwości uznania go za dowód w prowadzonym postępowaniu. Organ stwierdził, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, w sposób rzetelny, a wszystkie kwestie mające wpływ na rozpatrzenie sprawy zostały uwzględnione.

W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na konieczny do rozstrzygnięcia zakres sprawy, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 §1 k.p.a. tj. naruszenia zasady prawdy obiektywnej poprzez niewystarczające rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji błędne przyjęcie zaistnienia przesłanki wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 16 i 17, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115. Póz. 741 z późn. zmianami, dalej jako "u.g.n.") poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przy ocenie operatu szacunkowego przedłożonego w sprawie i niewłaściwe przyjęcie, że operat ten jest sporządzony prawidłowo i zgodnie z prawem oraz zasadami logiki, a jako taki może stanowić dowód wzrostu wartości nieruchomości dający podstawę do ustalenia opłaty planistycznej, podczas gdy zawiera on szereg uchybień mających wpływ na dokonaną wycenę nieruchomości, tj. niewłaściwe określenie zakresu wyceny, niewłaściwy dobór nieruchomości podobnych, błędne sformułowanie celu wyceny, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwej wyceny nieruchomości przed zmianą planu miejscowego i po jej dokonaniu;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy w sprawie nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania terenu;

- art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wobec ustalenia opłaty planistycznej na podstawie wzrostu wartości nieruchomości pomimo niewłaściwego ustalenia wpływu na wartość rynkową zmiany w Nowym Planie przeznaczenia części nieruchomości z zabudowy produkcyjno-usługowej na usługową.

W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania I instancji w całości.

Rzeczoznawca majątkowy Ł. G. w odpowiedzi na odwołanie wyjaśnił, że obie wartości rynkowe prawa własności nieruchomości określone zostały zgodnie z tymi przepisami. Podkreślił, że podstawą określonych w operacie wartości szacowanej nieruchomości były transakcje nieruchomościami o najwyższym walorze podobieństwa do kompleksu działek nr [...] obr. [...] N. H., zawieranych w warunkach wolnorynkowych. Opisał sposób ustalania cech rynkowych, jak i sposób określania wag poszczególnych cech rynkowych ich wartości. Wskazał na definicję nieruchomości podobnej oraz przybliżył proces wyceny nieruchomości podobnych (w rozumieniu przepisów rozporządzenia, nie oznaczają one nieruchomości identycznych). Odnosząc się do wyceny szacowanej nieruchomości wg. zapisów aktualnego planu, rzeczoznawca wyjaśnił przyczyny odrzucenia z utworzonej bazy nieruchomości podobnych nieruchomości C1 i C2, tj. wskazując na niedostateczne podobieństwo w zakresie przeznaczenia oraz znaczące różnice w zakresie cech "kształt działki" i "uwarunkowania planistyczne'' Wskazał, że różnice miedzy tymi działkami, a wycenianym kompleksem były skrajne , natomiast transakcje C3 i C5 różniły się od szacowanej nieruchomości cechą "parametry inwestycyjne działki" i "ograniczenia" w mniejszym stopniu, co dokładnie opisał. Podał też przyczyny odrzucenia nieruchomości C4, ze względu na różnice w zakresie czterech cen rynkowych. W odniesieniu do wyceny nieruchomości wg. jej stanu określonego dawnym planem (dla obszaru "Wadów-Węgrzynowice" rzeczoznawca ustosunkował się do zarzutu odwołania dot. nieuwzględnienia w wycenie, że stary plan przewidywał możliwość wykorzystywania nieruchomości pod działalność produkcyjno-usługową, a nie tylko usługową, (jak to wskazuje nowy plan). Rzeczoznawca wyjaśnił, że analiza potencjału inwestycyjnego w ramach przeznaczenia produkcyjno-usługowego oraz usługowego wykazała brak istotnego zróżnicowania w zakresie najcenniejszych możliwych kierunków rozwoju kompleksu nieruchomości. W trakcie badania preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości o charakterze inwestycyjnym ustalono, że możliwość lokowania zabudowy usługowej stanowi główną determinantę cenotwórczą na przyjętym do analizy rynku lokalnym. Innymi słowy na lokalnym rynku nieruchomości porównawczych przeznaczenie usługowe będzie uznane za optymalny sposób wykorzystania nieruchomości, czyli najkorzystniejszy, maksymalnie produktywny, dający najwyższą wartość. Zaznaczył również, że badanie cenności przeznaczeń odnosi się ściśle do zawężonego, przyjętego do analizy lokalnego rynku nieruchomości i nie może być analogicznie przenoszone na obraz całego rynku nieruchomości, jako całości. Powielił też wcześniejsze wskazania operatu, że rozbieżności dotyczące procentowego udziału możliwego do zabudowy gabarytowej skorygowano za pomocą cechy "parametry inwestycyjne działki".

W uzupełnieniu do odwołania strona wskazała, że na przedmiotowej nieruchomości przed zmianą planu istniała możliwość posadowienia budynku zbieżnego z przeznaczeniem ujęty w aktualnym planie tj. zbieżnego w tym sensie, że o tożsamym lub szerszym możliwym przeznaczeniu. Budynek wzniesiony zgodnie z postanowieniami dawnego planu mógł również posiadać funkcje produkcyjne, a w czasie obowiązywania nowego planu nie ma takiej możliwości.

SKO w badanej obecnie decyzji kasatoryjnej (opisanej na wstępie) wskazał na zasadność wszczęcia przedmiotowego postępowania w związku z zaistnieniem przesłanek do ustalenia renty planistycznej. Nieruchomość skarżącego zbyta została przed upływem 5 lat od dnia, w którym m.p.z.p. "Łuczanowice II - części A, B, C" stał się obowiązujący, a po upływie 5 lat od dnia, w którym m.p.z.p. "Wadów-Węgrzynowice" stał się obowiązujący. Zasadnie zatem organ I instancji ustalił opłatę, stosownie do art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy, jednie w odniesieniu do tej części nieruchomości, która podlega ustaleniom obowiązującego od 18 czerwca 2019 r. planu "Łuczanowice II - cześć A, B,C". W odniesieniu do pozostałej, niewielkiej części działki objętej ww. planem dla obszaru "Wadów -Węgrzynowice" nie można ustalać opłaty planistycznej, ze względu na upływ terminu przedawnienia. Reasumując, opłata ta ustalana jest w związku ze zmianą miejscowego planu miejscowego jaka nastąpiła w następstwie uchwalenia nowy plan dla obszaru "Łuczanowice II - cześć A, B,C", w miejsce planu dla obszarów Wadów - Węgrzynowice - uchwały zatwierdzającej nowy plan dla obszaru "Łuczanowice II - cześć A, B,C". Nowy plan wyeliminował dotychczas obowiązując do 17 czerwca 2019 r. plan ( przy czym, jedynie na części przedmiotowej nieruchomości). Jak wynika z zapisów ww. planów, ta cześć przedmiotowej nieruchomości, która objęta jest ww. zmianą planów , wg. zapisów nowych planu "Łuczanowice II - część A,B,C" posiadała przeznaczenie UG.6 - pod zabudowę usługową tj. w. ok. 98 % . Wedle zapisów dawnego planu tj. dla obszaru Wadów - Węgrzynowice - ww. działka w tej przedmiotowej, zmienianej części miała przeznaczenie mieszane: tj. R - tereny rolnicze (na powierzchni 0,3232 ha ) - tj. w ok 71 %, oraz PU - tereny zabudowy produkcyjno-usługowej z obiektami biurowymi - tj. 27 %.

Oceniając operat szacunkowy Kolegium powzięło jednak wątpliwości co do prawidłowości jego ustaleń i w konsekwencji możliwości jego wykorzystania jako dowodu w sprawie. Złożone przez rzeczoznawcę dodatkowe wyjaśnienia, choć stanowią pożądane dodatkowe uzasadnienie, dla wskazanych tam założeń operatu, nie usuwają wszystkich błędów, jakie dostrzegło Kolegium oceniając badany materiał dowodowy. Rzeczoznawca majątkowy przyjął metodę wyceny nieruchomości podejściem porównawczym, metodą korygowania parami.

Za prawidłowe Kolegium uznało:

- uwzględnienie poziomu cen z dnia sprzedaży nieruchomości oraz stanu nieruchomości na dzień wejścia w życie nowego planu miejscowego;

- wycenę działki nr [...] w powiązaniu z działką nr [...], które są ze sobą funkcjonalnie i gospodarczo powiązane ze względu na ich wzajemne bezpośrednie sąsiedztwo i zagospodarowanie zespołem budynków;

- to, że ustalając stan ww. nieruchomości (jej cechy fizyczne i prawne), w szczególności jej przeznaczenie planistyczne, uwzględniono też prawidłowo, że obok przeznaczenia, które uległo zmianie w związku z uchwaleniem w stosunku do części tej nieruchomości (w 98 %) zapisów nowego planu "Łuczanowice II - część A, B, C" , przedmiotowa nieruchomości na pozostałej swej powierzchni (w 2 %) posiada przeznaczenie drogowe - w oparciu o obowiązujący w dalszym ciągu, nie uchylony ww. nowym planem - plan miejscowy dla obszaru "Wadów - Węgrzynowice";

- co do zasady, Kolegium nie miało zastrzeżeń co do sposobu ustalania stanu prawnego oraz stanu faktycznego nieruchomości, dokonanego w odniesieniu do takich cech jak otoczenie nieruchomości, rodzaj nieruchomości, kształt i konfiguracja terenu, sposób zagospodarowania ww. nieruchomości, jej uzbrojenie, dojazd od nieruchomości, ograniczenia fizyczne (jak np. przebieg nad działką napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia, położenie części działki w strefie nadzoru archeologicznego). Ponadto uwzględniono obciążenia prawne (fakt ustanowienia hipoteki). Jak wynika z operatu, także z dodatkowych wyjaśnień rzeczoznawcy, również pod kątem ww. cech nieruchomości rzeczoznawca poszukiwał działek podobnych i porównawczych, a następnie dokonywał stosownych korekt, ewentualnie odrzucał działki zbyt mało podobne do szacowanej.

Jednakże Kolegium uznało, że uwzględnione w operacie do analizy działki nie spełniają wszystkich wymogów podobieństwa, zwłaszcza tych kluczowych:

- w związku z tym, że w wyniku wejścia w życie nowego planu, wyceniana nieruchomość zmieniła przeznaczenie z mieszanego (tj. w 71 % działki - R, a w 27% na PU) na przeznaczenie - w zasadzie jednorodne ( w 98 % - U6) - rzeczoznawca winien utworzyć i zbadać rynek nieruchomościami o przeznaczenia podobnych przedmiotowo i strukturalnie do ww. dwóch stanów nieruchomości. Rzeczoznawca winien utworzyć dwie odrębne bazy transakcji nieruchomościami podobnymi, z czego jedna wina obejmować nieruchomości, które posiadały tożsamą (lub wykazującą znaczne podobieństwo) strukturę przeznaczenia jak przedmiotowa nieruchomość na datę przed wejściem w życie ww. nowego planu, zaś druga powinna obejmować nieruchomości tożsame (lub bardzo zbliżone) strukturą przeznaczenia, co szacowana nieruchomość po wejściu w życie nowego planu;

- badając podobieństwo nieruchomości pod względem ich przeznaczeń rzeczoznawca powinien także określić, czy występuje ewentualne podobieństwo również w zakresie przeznaczeń dopuszczalnych oraz warunków w zakresie ukształtowania ich zabudowy i czy ewentualne różnice w tym zakresie mają wpływ na cenność działek. To również winno znaleźć wyraz w analizie. Brak przeprowadzenia wyceny wedle tych zasad prowadzi do naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy, wprowadzającego wymóg ustalenia, że wzrost wartości nieruchomości jest tylko i wyłącznie wynikiem dokonanych zmian w planie oraz metody porównawczej opisywanej w art. 153 u.g.n. W przedmiotowej sprawie, operat nie spełnia wyżej wymogów;

- rzeczoznawca uznał możliwość uznania za podobne do szacowanej nieruchomości (która w 98% posiada przeznaczenie U.6, a jedynie w 2% -KKD) także nieruchomości o przeznaczeniu mieszanym (tj. częściowo przeznaczonymi pod zabudowę usługową, częściowo przeznaczone pod tereny nieinwestycyjnie), poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że w jego ocenie, 20% udział innego przeznaczenia niż pod zabudowę usługową - jako nieznaczny, nie wpływa na wartości nieruchomości, a nie wskazał jakie uwarunkowania badanego rynku o tym zdecydowały. Z kolei z dalszej wypowiedzi rzeczoznawcy, wskazującej na "rozbieżności dotyczące procentowanego udziału możliwego do zabudowy gabarytowej skorygowano cechą "parametry inwestycyjne działki", wnioskować można, że obok działek o pomijalnym (wg. rzeczoznawcy) udziale innego przeznaczenia niż usługowe (do 20%), uwzględnił inne nieruchomości posiadające w znaczący sposób inną strukturę przeznaczenia mieszanego, która wymagała już dalszej korekty w ramach ww. cechy. Również, wyłonione na podstawie tej analizy tzw. podobne nieruchomości (C1-C6) ujęte w bazie (tabela k. 26-27 operatu) nie zostały scharakteryzowane pod względem struktury ich przeznaczeń. To uniemożliwia weryfikację podobieństwa nieruchomości pod tym kątem, względem szacowanej. Jednocześnie rzeczoznawca nie wskazał na przyczyny niemożności wyłonienia w badanym rynku grupy przynajmniej trzech nieruchomości podobnych do szacowanej, tj. o podobnym jednorodnym przeznaczeniu usługowym, ani tez nie wykazał, czy w związku z tym podjął próby znalezienia takich nieruchomości na sąsiednich, podobnych rynkach tj. którymi rządzą podobne uwarunkowania obrotu nieruchomościami;

- rzeczoznawca nie ocenił i nie porównał możliwości inwestycyjnych przedmiotowej nieruchomości o przeznaczeniu U.6 (wraz z jego przeznaczeniem dopuszczalnym oraz warunkami w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu), z możliwościami zagospodarowania działek tzw. podobnych, posiadających także możliwość zabudowy obiektami przemysłu wysokich technologii i rzemiosła. Rzeczoznawca nie wykazał w operacie, że istnieje możliwość zrównania tych szczegółowych przeznaczeń, a tym samym, i ich cenności z punktu widzenia potencjalnych nabywców. Bez dokładnego wyjaśnienia tych kwestii, niewystarczające w tym zakresie pozostaje gradacja cechy "uwarunkowania planistyczne" (jak w tabeli - k. 29),

- istotne wady posiada także analiza rynku, a następnie wycena przedmiotowej nieruchomości wg. jej przeznaczenia określonego dawnym planem miejscowym obszaru "Wadów-Węgrzynowice" (k. 29 i następne operatu). Jak wynika z tej analizy rzeczoznawca nie opisał dostatecznie nieruchomości, które były tu przedmiotem badania i nie wykazał, czy istotnie posiadały one przeznaczenie mieszane o podobnej strukturze, co szacowana nieruchomość - kompleks nieruchomości- (tj. tylko w około 26% w terenach zabudowy produkcyjno-usługowej, zaś w 73% - w terenie rolnych i w niewielkim , pomijalnym wręcz udziale 1%- terenów komunikacyjny). Żadna z tzw. nieruchomości podobnych o mieszanym przeznaczeniu nie została konkretnie scharakteryzowana (np. poprzez procentowy udział poszczególnych przeznaczeń). W szczególności nie znajduje uzasadnienia w wynikach analizy dopuszczona możliwość uwzględnienia w tej wycenie, także nieruchomości o jednorodnym przeznaczeniu usługowym lub w przeważającej jego części, pomimo tego, że szacowana nieruchomość, w stosunkowo niewielkim udziale (1/4 jej części) posiada takie przeznaczenie. Zwrócić uwagę należy, że wszystkie trzy nieruchomości tzw. najbardziej podobne, porównawcze (C3, C4 i C5) posiadają przeznaczenie usługowe na przeważającej powierzchni, nie wykazano jednak, jaki jest udział tego przeznaczenia i tym samym czy są w tym zakresie podobne. Ceny tych działek, z uwagi na ich dalsze wykorzystanie w wycenie, mają natomiast zasadnicze znaczenie w kształtowaniu wartości szacowanej nieruchomości, dlatego ich podobieństwo pod tym kątem nie powinno budzić wątpliwości. Niewystarczające przy tym pozostaje ogólnikowe, nie poparte żadnymi konkretnymi ustaleniami powołanie się na "niewielką ilości transakcji o bardzo podobnym do szacowanej działki przeznaczeniu mieszanym", jako przyczyny takiego poszerzenia bazy nieruchomości. Wobec tak znacznego odstępstwa pod względem przeznaczeń, niewystarczająca pozostają próba korekty tych znaczących różnic w ramach cechy "parametry inwestycyjne działki" poprzez zastosowanie współczynników korygujących. Jednocześnie rzeczoznawca opierając się na ww. dowolnych założeniach, w sposób nieuprawniony posłużył się tą samą bazą nieruchomości, wykorzystaną już przy wycenie nieruchomości wg. aktualnego planu. Spośród tej samej bazy wybrał następnie trzy nieruchomości porównawcze (C3, C4, C5), których cześć była już postawą ustalania wartości nieruchomości wg. obowiązującego planu. W konsekwencji rzeczoznawca uznał, że te same nieruchomości są dostatecznie podobne zarówno do nieruchomości wg. jej przeznaczenia z nowego planu, jak i wg. jej przeznaczenia z dawnego planu, co rodzi jednak istotne wątpliwości co do poprawności tego założenia, biorąc pod uwagę zaistniałą zmianę struktury przeznaczeń nieruchomości, w związku z przedmiotową zmianą planu miejscowego.

Powyższe wady operatu, nawet przy uwzględnieniu dodatkowych wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego, dyskwalifikują prawidłowość wyceny, bowiem nie można stwierdzić po jej analizie, że, istotnie, wykorzystane w niej działki, spełniają wymóg podobieństwa. W toku ponownego rozpoznania sprawy, koniecznym pozostaje więc raz jeszcze przeprowadzić postępowanie dowodowe - przy uwzględnieniu wyżej opisanych zaleceń. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że zakres postępowania wyjaśniającego jest znaczny i wykracza poza możliwość uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym na podstawie art.136 k.p.a. Koniecznym pozostaje bowiem sporządzenie nowego operatu szacunkowego lub skorygowanie operatu zalegającego w aktach sprawy w ww. obszarach, dokonanie jego rzetelnej i kompleksowej oceny przez organ I instancji oraz przedstawienie wyników tych badań w uzasadnieniu decyzji.

W sprzeciwie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

art. 136 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy pomimo, iż wszystkie strony złożyły taki wniosek w odwołaniu;

art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 §2b poprzez jego niezastosowanie pomimo, że organ odwoławczy był zobligowany do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 k.p.a. oraz nie miał uprawnienia do zastosowania art. 138 § 2 w sytuacji, gdy strony złożyły zgodny wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy;

3. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, pomimo zgodnego wniosku stron złożonego w odwołaniu o przeprowadzenie przez Organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, o którym mowa w art. 136 § 2 i 3 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U z 2023, poz. 259, dalej jako p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.) Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze zawężoną przez ustawodawcę granicę rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, wskazać należy, że organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego" wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające.

W badanej sprawie zaszły ww. przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jednocześnie, charakter i zakres decyzji kasacyjnej powoduje, że ocena sądu nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne.

Podstawę materialnoprawną wydania decyzji ustalającej tzw. rentę planistyczną wyznaczającą przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności zgodnie z art. 36 ust. 4 tej ustawy jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W myśl art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.), o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 150 ust. 5 u.g.n. kreślenia wartości wymienionych w ust. 1 pkt 1 i 2 oraz w art. 161 dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Zgodnie zaś z art. 151 u.g.n.

wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Z kolei zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Z przytoczonych przepisów wynika, że kwota wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem m.p.z.p. wynika z operatu szacunkowego sporządzonego przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, w oparciu o które szacunek jest dokonywane. Nie oznacza to jednak, że decyzja taka zależy wyłącznie od stanowiska rzeczoznawcy. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód w sprawie, który poddawany jest wnikliwej ocenie organów administracji w zakresie, w jakim nie są wymagane wiadomości specjalne. Takim zakresem może być ocena np. podobieństwa nieruchomości.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ II instancji szczegółowo wyliczył wady operatu oraz ich wpływ na wynik sprawy. Pojawiły się wręcz sformułowania wskazujące na "dowolność wyceny", a to w związku z posłużeniem się tą samą bazą nieruchomości, wykorzystaną już przy wycenie nieruchomości wg. aktualnego planu. Spośród tej samej bazy wybrano bowiem trzy nieruchomości porównawcze (C3, C4, C5), których cześć była już postawą ustalania wartości nieruchomości wg. obowiązującego planu. W konsekwencji rzeczoznawca uznał, że te same nieruchomości są dostatecznie podobne zarówno do nieruchomości wg. jej przeznaczenia z nowego planu, jak i wg. jej przeznaczenia z dawnego planu, co rodziło jednak istotne wątpliwości organu II instancji co do poprawności tego założenia, biorąc pod uwagę zaistniałą zmianę struktury przeznaczeń nieruchomości, w związku z przedmiotową zmianą planu miejscowego.

Powyższe wady operatu, nawet przy uwzględnieniu dodatkowych wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego, dyskwalifikują prawidłowość wyceny. Stanowisko organu Sąd podziela. Co za tym idzie, nie jest możliwe ich uzupełnienie w ramach postępowania odwoławczego. Podobieństwo nieruchomości to bowiem fundamentalne założenie rzutujące na prawidłowość całej wyceny.

Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że organ drugiej instancji nie dysponował wystraczającym materiałem do wydania decyzji merytorycznej, bowiem braki postępowania w pierwszej instancji są tego rodzaju, że nie mogą zostać uzupełnione przez organ odwoławczy, nawet w trybie zlecenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego organowi I instancji, ponieważ wymagałoby to przeprowadzenia postępowania dowodowego właściwe w całości, skoro ustalenie renty planistycznej następuje w oparciu o operat szacunkowy, którego wadliwość w znacznym zakresie została przez organ II instancji wykazana (t.j. wadliwość wykluczająca li tylko możliwość złożenia wyjaśnień przez rzeczoznawcę majątkowego).

Dlatego też, wbrew stanowisku wnoszącego sprzeciw, nie było możliwe wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, wydanie orzeczenia reformatoryjnego czy rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W kwestii naruszenia art. 138 §2b w zw. z art. 136 § 2 i 3 k.p.a. wyjaśnia się, co następuje. Niewątpliwie art. 138 § 2 k.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.

W tym stanie sprawy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.