Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 17/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1 i 1f, art. 22 ust. 1 i art. 23
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Pomorskiego do rozpoznania odwołania skarżącej M. M. od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 30 czerwca 2023 r., nr PNS.6833.14.2023.JZ, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej M. M. sumę pieniężną w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych, 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej M. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z 5 kwietnia 2023 r. Prezydent Miasta Gdyni (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 11 ust. 1, art. 11f ust. 1-3, art. 11g ust. 1 pkt 1, art. 11, art. 12 ust. 1, 2 i 4 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 162) - dalej: "specustawa drogowa", zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa ulicy [...] z wiaduktem kolejowym nad układem drogowym" (dalej: "decyzja ZRID").

Decyzją z 30 czerwca 2023 r. Prezydent, na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1 i 1f, art. 22 ust. 1 i art. 23 specustawy drogowej, ustalił odszkodowanie w kwocie 466.424,40 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Miasta Gdyni prawa własności objętej decyzją ZRID działki nr [...] o powierzchni 0,300 ha położonej w G., obręb [...] P. (pkt 1), przyznał odszkodowanie na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości, tj. M. M. (dalej: "Strona", "Skarżąca") (pkt 2), zobowiązał Prezydenta, jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego Miasta Gdyni, do zapłaty ww. odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ZRID stanie się ostateczna (pkt 3).

Pismem z 25 lipca 2023 r. Strona wniosła od powyższej decyzji odwołanie, które wpłynęło do Wojewody Pomorskiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") w dniu 9 sierpnia 2023 r.

Pismem z 8 września 2023 r. Wojewoda, na podstawie art. 36 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", zawiadomił Stronę, że w związku z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, m.in. pozyskania zaświadczenia o przeznaczeniu planistycznym przedmiotu wyceny, nie było możliwe rozpatrzenie odwołania od decyzji Prezydenta z 30 czerwca 2023 r. Nowy termin załatwienia sprawy organ odwoławczy wyznaczył do 12 stycznia 2024 r.

Pismem z 8 września 2023 r. Wojewoda wystąpił do Prezydenta o wskazanie,

w formie zaświadczenia wydanego w trybie art. 217 § 1 k.p.a., jakie przeznaczenie

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (a w przypadku braku planu - w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) miała działka nr [...] na dzień 5 kwietnia 2023 r. Ponadto organ odwoławczy zwrócił się do organu pierwszej instancji o przedłożenie oryginału bądź uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kopii oświadczenia Strony z 4 maja 2023 r. o wydaniu przedmiotowej nieruchomości, bowiem w aktach sprawy znajduje się jedynie niepoświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia tego dokumentu.

Pismem z tego samego dnia Wojewoda wystąpił do Prezydenta o przedłożenie oryginału bądź uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kopii decyzji ZRID wraz z klauzulą ostateczności, bowiem w aktach sprawy znajduje się jedynie niepoświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia ww. dokumentu.

W dniu 19 września 2023 r. Prezydent przekazał Wojewodzie oryginał oświadczenia Strony o wydaniu nieruchomości (pismo z 4 maja 2023 r.), informując jednocześnie, że nie jest możliwe przesłanie oryginału ani potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji ZRID, gdyż jej oryginał znajduje się u Wojewody z uwagi na złożone odwołanie (decyzja nie jest ostateczna).

W dniu 20 września 2023 r. Prezydent przekazał Wojewodzie zaświadczenie dotyczące przeznaczenia planistycznego działki nr [...] obręb [...] - P.

Decyzją z 22 listopada 2023 r. Wojewoda uchylił w części decyzję Prezydenta

z 5 kwietnia 2023 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa ulicy [...] z wiaduktem kolejowym nad układem drogowym".

Pismem z 1 grudnia 2023 r. (data wpływu: 11 grudnia 2023 r.) Strona wniosła do Wojewody ponaglenie na bezczynność w sprawie, które organ odwoławczy przekazał Ministrowi Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister") pismem z 15 grudnia 2023 r.

Postanowieniem z 28 grudnia 2023 r. Minister uznał, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta z 30 czerwca 2023 r.

Pismem z 12 stycznia 2024 r. Wojewoda, na podstawie art. 36 k.p.a., zawiadomił Stronę, że ze względu na stan faktyczny i prawny sprawy, który jest szczególnie skomplikowany, co determinuje konieczność dodatkowej kompleksowej jego analizy, nie było możliwe rozpatrzenie odwołania od decyzji Prezydenta z 30 czerwca 2023 r. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono do 29 marca 2024 r.

W dniu 12 lutego 2024 r. M. M. złożyła skargę na bezczynność

i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie dotyczącej rozpatrzenia jej odwołania od decyzji Prezydenta z 30 czerwca 2023 r. zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie:

1. art. 130 ust. 2, art. 134 oraz art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2023 r, poz. 344 ze zm.) w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak podejmowania przez Wojewodę czynności zmierzających do zakończenia postępowania i ustalenia należnego Skarżącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości;

2. art. 8 i art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prostoty i szybkości postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w związku z brakiem wydania rozstrzygnięcia w sprawie w ustawowym terminie;

3. art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez brak poszanowania przez organ odwoławczy prawa Skarżącej do uzyskania słusznego odszkodowania za wywłaszczenie w rozsądnym czasie i bez zbędnej zwłoki.

Stawiając powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody do zakończenia postępowania w określonym przez Sąd terminie; 2) stwierdzenie, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie Skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł; 4) zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że odwołanie od decyzji Prezydenta z 30 czerwca 2023 r. dotyczyło wyłącznie kwestii związanej z nieprawidłowym obliczeniem prowizji dla Skarżącej za terminowe wydanie nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. W związku z tym, zadaniem Wojewody było i jest jedynie rozważenie, czy Prezydent w sposób prawidłowy powiększył kwotę odszkodowania o 5% w związku z tzw. wydaniem nieruchomości, czy też - jak wykazywała Skarżąca - dokonał tego w sposób nieprawidłowy. Zdaniem strony skarżącej w toku postępowania odwoławczego nie zachodzi konieczność pozyskania dodatkowego materiału dowodowego, analizy sporządzonego operatu szacunkowego jak również rozpatrywania kwestii związanych z wyceną. Można wręcz powiedzieć, że sprawa ma charakter oczywisty.

Strona skarżąca przyznała, że w pewnych przypadkach rozpatrzenie odwołania w terminie miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.) może nastręczać trudności, nie sposób jednak przyjąć, że postępowanie to może się przedłużać o kolejne miesiące i to bez żadnego racjonalnego uzasadnienia. Zwłaszcza, że w przedmiotowej sprawie postępowanie odwoławcze trwa już 6 miesięcy i do dnia wniesienia skargi nie została wydana decyzja.

Zwrócono uwagę, że w toku postępowania odwoławczego Skarżąca dwukrotnie otrzymała od Wojewody pismo o konieczności przedłużenia postępowania. W pierwszym z nich (z 8 września 2023 r.) wskazano na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o zaświadczenie o przeznaczeniu planistycznym przedmiotu wyceny, zaś w drugim (z 12 stycznia 2024 r.) organ odwoławczy wskazał, że sprawa zostaje przedłużona do 29 marca 2024 r. z uwagi na szczególnie skomplikowany stan faktyczny i prawny sprawy. Natomiast Minister w postanowieniu z 28 grudnia 2023 r. wskazał m.in., że organ nie jest uprawniony do wydania decyzji w sytuacji, gdy nie zgromadzono w sprawie całego materiału dowodowego i nie zbadano wszystkich okoliczności, mających istotne znaczenie sprawie. Dalej Minister stwierdził, że skoro Skarżąca była informowana o konieczności przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, to brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności czy też przewlekłości działania Wojewody.

W ocenie Strony z powyższych pism można wysnuć wniosek, że z odwołaniem na tym etapie nikt jeszcze się nie zapoznał. Skarżąca nie ma bowiem pojęcia, co ma na myśli zarówno Wojewoda, jak i Minister pisząc o konieczności zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Cały materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia jest już bowiem w posiadaniu organu odwoławczego. Zdaniem Skarżącej sprawa nie ma "szczególnie skomplikowanego charakteru" (jak wskazał Wojewoda w piśmie z 12 stycznia 2024 r.), gdyż samo odwołanie sprowadza się wyłącznie do analizy niewielkiego "wycinka" postępowania dotyczącego prawidłowości powiększenia odszkodowania o 5% w związku

z wydaniem wywłaszczonej nieruchomości w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji.

Wszystkie powyższe działania prowadzą do tego, że Strona, pomimo pozbawienia jej blisko 10 miesięcy temu własności nieruchomości zabudowanej (w której mieszkała wraz z rodziną), do dnia dzisiejszego nie otrzymała pełnej kwoty odszkodowania, która umożliwiłaby jej oraz rodzinie zakup i remont nowego lokalu mieszkalnego. Do tej pory, z uwagi na złożone odwołanie, Skarżąca mogła bowiem wnioskować wyłącznie o zaliczkę na poczet odszkodowania w wysokości 70% kwoty wnikającej z decyzji.

Pismem z 27 lutego 2024 r. Wojewoda, na podstawie art. 10 k.p.a., poinformował o możliwości wypowiedzenia się przez strony co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ odwoławczy poinformował ponadto, że w aktach sprawy zgromadzono oryginał oświadczenia o wydaniu nieruchomości z 4 maja 2023 r., zaświadczenie Prezydenta z 15 września 2023 r. o przeznaczeniu planistycznym działki nr [...], uwierzytelnioną za zgodność z oryginałem decyzję ZRID oraz decyzję Wojewody z 22 listopada 2023 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej z uwagi na konieczność analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy, po uprzednim uzupełnieniu materiału dowodowego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że każde postępowanie administracyjne wiąże się z koniecznością wnikliwej analizy, często bardzo obszernego materiału dowodowego, a odwołania rozpatrywane są według kolejności wpływu. Z uwagi na dużą liczbę postępowań czas potrzebny na ich zakończenie uległ wydłużeniu, co uniemożliwia zachowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.). Wskazano, że Wydział Nieruchomości i Skarbu Państwa Oddział Orzecznictwa prowadzi postępowania o dużym ciężarze gatunkowym pod względem zawiłości stanu faktycznego i prawnego. Sprawy są skomplikowane merytorycznie, wymagają obszernej wiedzy, doświadczenia oraz dużego nakładu pracy.

Wojewoda podkreślił, że wyrażona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości postępowania nie jest przesłanką bezwzględną i dominującą, bowiem występuje w koniunkcji z wnikliwością działania organu, co oznacza, że organ ma prowadzić postępowanie przestrzegając obu dyrektyw (tj. szybkości i wnikliwości) w równej mierze, co nie pozwala, aby dominujące znaczenie przypisać szybkości postępowania. Niedopuszczalne jest bowiem, aby stało się to kosztem wnikliwego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy.

Zdaniem organu odwoławczego nie można również tracić z pola widzenia,

że zasada wyrażona w art. 12 k.p.a. jest jedną z kilku dyrektyw prowadzenia postępowania, nie mającą przy tym nadrzędnego charakteru nad innymi zasadami ogólnymi. Podkreślono, że organy nie mogą, w imię zasady szybkości postępowania, zrezygnować z obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), stania na straży praworządności, czy realizacji zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.). Czas trwania postępowania nie jest zatem wiodącą przesłanką, prowadzącą wprost do uznania jego przewlekłości.

Końcowo Wojewoda zwrócił uwagę, że w trakcie postępowania strony były informowane o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie. Organ odwoławczy zapewnił, że dołoży wszelkich starań, aby postępowanie zostało zakończone w terminie wskazanym w piśmie z 12 stycznia 2024 r.

Pismem z 28 marca 2024 r. Wojewoda, na podstawie art. 10 k.p.a., ponownie zawiadomił o możliwości wypowiedzenia się przez strony co do zebranych dowodów

i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ odwoławczy poinformował, że w aktach sprawy zgromadzono ponadto pismo Prezydenta z 14 marca 2024 r. wskazujące datę rozpoczęcia robót budowlanych oraz datę wydania nieruchomości zabudowanej i gruntu, do którego dołączono kopię protokołu wydania nieruchomości.

Decyzją z 15 kwietnia 2024 r. Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta z 30 czerwca 2023 r. w części pkt 3 i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Prezydenta do wypłaty ustalonego odszkodowania, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, zaś w pozostałym zakresie (pkt 1 i 2) utrzymał ją w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi M. M. zwalcza bezczynność Wojewody Pomorskiego w zakresie rozpatrzenia jej odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 30 czerwca 2023 r. ustalającej odszkodowanie z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Miasta Gdyni prawa własności objętej decyzją ZRID działki nr [...] o powierzchni 0,300 ha położonej w G., obręb [...] P.

Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi należy wskazać, że pismem z 1 grudnia 2023 r. Strona wniosła do Wojewody ponaglenie na bezczynność w niniejszej sprawie. Tym samym Skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W związku z czym przedmiotowy środek zaskarżenia należy uznać za dopuszczalny.

Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2).

Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a.). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (zob. wyrok NSA z 25 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1467/18, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, obojętne jest, czy przekroczenie przez organ ustawowego terminu odnoszącego się do podjęcia lub wykonania czynności jest zawinione, czy też niezawinione (zob. wyrok NSA z 29 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2635/18). Przedmiotem kontroli w postępowaniu zainicjowanym złożeniem skargi na bezczynność jest zatem ocena, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej - czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione.

Należy również podkreślić, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że do dnia wniesienia skargi odwołanie Skarżącej od decyzji Prezydenta z 30 czerwca 2023 r. nie zostało rozpoznane, jednakże 15 kwietnia 2024 r. organ odwoławczy wydał decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzję w części pkt 3 i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Prezydenta do wypłaty ustalonego odszkodowania, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, zaś w pozostałym zakresie (pkt 1 i 2) utrzymał ją w mocy.

Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się więc w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organ odwoławczy wydał decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę, że przed rozpoznaniem skargi Wojewoda rozpoznał odwołanie Skarżącej z 25 lipca 2023 r. w przewidzianej prawem formie, bowiem wydał decyzję, to niniejsze postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu odwoławczego do rozpatrzenia odwołania Skarżącej podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009/4/63) art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem pomimo tego, że w dniu wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w bezczynności, wobec rozpoznania odwołania Skarżącej przed rozpoznaniem skargi zdezaktualizowała się przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. nakazania organowi odwoławczemu rozpoznania odwołania.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł

o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania odwołania Skarżącej od decyzji Prezydenta z 30 czerwca 2023 r. (pkt 1 wyroku).

Niezależnie od powyższego Sąd doszedł do wniosku, że organ odwoławczy dopuścił się bezczynności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sprawa zainicjowana odwołaniem Strony z 25 lipca 2023 r. nie została załatwiona w terminie określonym

w art. 35 § 3 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, odwołanie od decyzji Prezydenta z 30 czerwca 2023 r. wpłynęło do Wojewody 9 sierpnia 2023 r. Od tego momentu Wojewoda miał ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie odwoławcze w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Pierwszą czynność w sprawie odzwierciedloną w aktach Wojewoda podjął po miesiącu od wpływu odwołania (8 września 2023 r.) informując Skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 12 stycznia 2024 r. w związku z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego (m.in. pozyskania zaświadczenia o przeznaczeniu planistycznym przedmiotu wyceny). Po otrzymaniu od Prezydenta oświadczenia Strony o wydaniu nieruchomości (co miało miejsce 19 września 2023 r.) oraz zaświadczenia dotyczącego przeznaczenia planistycznego działki nr [...], obręb [...] – P. (co nastąpiło 20 września 2023 r.) organ odwoławczy przez kolejne prawie trzy miesiące nie podjął żadnej czynności procesowej. Po wpływie do Wojewody ponaglenia (11 grudnia 2023 r.) organ odwoławczy przekazał je Ministrowi Rozwoju i Technologii, a po zwrocie akt sprawy (29 grudnia 2023 r.) Wojewoda pismem z 12 stycznia 2024 r. poinformował Skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 29 marca 2024 r. "ze względu na stan faktyczny i prawny sprawy, który jest szczególnie skomplikowany, co determinuje konieczność dodatkowej kompleksowej jego analizy". W dniu 15 kwietnia 2024 r., a więc po ponad ośmiu miesiącach od otrzymania odwołania, Wojewoda wydał decyzję uchylającą w części decyzję Prezydenta z 30 czerwca 2023 r.

Opisana powyżej chronologia poszczególnych czynności prowadzi do wniosku, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., o czym Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku.

Z mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20). Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu na przeprowadzenie postępowania oraz podejmowanie czynności nieefektywnych i ewidentna "zła wola" organu w zakresie realizacji swoich ustawowych obowiązków (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 8 września 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 112/20). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., jest zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W piśmiennictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 808-812).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazać bowiem należy, że organ odwoławczy nie tylko nie załatwił sprawy

w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., ale wielokrotnie go przekroczył. Należy zauważyć, że dopiero po miesiącu od wpływu odwołania Wojewoda podjął pierwsze czynności w sprawie. Również po otrzymaniu od Prezydenta żądanych dokumentów organ odwoławczy przez kolejne trzy miesiące był bezczynny. Podobnie po zwrocie akt przez Ministra aktywność organu odwoławczego ograniczyła się do poinformowania Skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie. Usprawiedliwieniem dla utrzymującego się stanu bezczynności Wojewody w rozpoznaniu odwołania Skarżącej nie może być wskazywana w odpowiedzi na skargę duża liczba prowadzonych postępowań, jak również stopień skomplikowania spraw wymagający obszernej wiedzy, doświadczenia oraz dużego nakładu pracy. Kwestie te stanowią sprawy wewnętrzne organu odwoławczego i nie mogą mieć wpływu na wykonywanie przez niego obowiązków ustawowych, w szczególności nie mogą ograniczać obywateli w realizacji ich praw podmiotowych. Pracę organu administracji publicznej należy tak organizować, aby zapewnić sprawne i skuteczne załatwianie spraw administracyjnych bez szkody dla obywateli.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że działania Wojewody

w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem Skarżącej nie były podejmowane sprawnie i efektywnie. Wojewoda nie rozpatrzył odwołania Strony w terminie, czym naruszył postanowienia przepisów art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz korespondujące z nimi art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Oceniając prowadzone postępowanie Sąd nie tylko badał przekroczenie terminów ustawowych, lecz rozważył także, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie i w tym zakresie uznał, że było to w granicach możliwości organu odwoławczego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak punkcie 2 wyroku.

Powyższa ocena skutkowała przyznaniem od Wojewody na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Należy zauważyć, że jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie popadał w stan bezczynności. Sąd może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdy, straty itd.), jakiego skarżący doznał na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt III OSK 1029/21). Przyznanie stronie sumy pieniężnej ma wprawdzie również (jak wymierzenie grzywny) w pewnym zakresie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, tj. dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie kwota 2.000 zł będzie stanowić dla Skarżącej rekompensatę za uszczerbek, jakiej doznała na skutek nieefektywnego procedowania przez organ odwoławczy jej sprawy, a przy tym będzie ona spełniać również funkcję represyjno-prewencyjną dla organu administracji publicznej, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i swoich obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 3 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł, na którą składa się wpis sądowy od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).