Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 566/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzenie niejawnym w dniu 7 listopada 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 24 maja 2023 r. nr 400.32/C-1/8/2023 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia Starosty Powiatowego w Hajnówce z dnia 21 lutego 2023 roku numer GK.6821.2.2.2020 oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 16 września 2022 roku numer 400.171/C-14/2/2022.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym postanowieniem z 24 maja 2023 r. znak 400.32/C-1/8/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy postanowienie Starosty Hajnowskiego z 21 lutego 2023 r. znak GK.6821.2.2.2020 o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją ww. Starosty z 13 listopada 2006 r. znak GK.6016- 2/32/06.

Postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

II. Decyzją z 13 listopada 2006 r. Starosta Hajnowski, orzekając na wniosek Z.G., nieodpłatnie przyznał jej na własność działkę nr [...] o powierzchni 0,2999 ha położoną we wsi S. gm. N. Decyzja została wydana na podstawie art. 118 ust. 1, 2a i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Stała się ostateczna 4 grudnia 2006 r.

W piśmie z 30 grudnia 2019 r. O.A. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Starosty z 13 listopada 2006 r. Pismo to poprzedziła kilkoma innymi pismami procesowymi złożonymi w 2019 r. do Starosty, w których nawiązywała do zagadnienia nieodpłatnego przekazania działki.

Następnie w odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji złożyła wyjaśnienia dotyczące zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania (pismo z 10 lutego 2020 r.).

Postanowieniem z 12 marca 2020 r. znak GK.6821.2.2.2020 Starosta odmówił wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 3 k.p.a. – z uwagi na niedochowanie terminu do złożenia żądania wznowienia postępowania oraz niewykazanie wystąpienia podstaw wznowienia.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła wnioskodawczyni.

Postanowieniem z 16 kwietnia 2019 r. znak 400.65/C-21/VI/20 SKO w Białymstoku utrzymało w mocy postanowienie Starosty z 12 marca 2020 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 148 k.p.a.

Skargę na ww. postanowienie Kolegium złożyła do sądu administracyjnego O.A.

Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bk 434/20.

W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wskazało, że postanowieniem z 10 czerwca 2020 r. znak 400.65/C-21/VI/20 zastosowało instytucję autokontroli. Sentencja postanowienia autokontrolnego obejmowała: uwzględnienie skargi w całości, uchylenie postanowienia Kolegium z 16 kwietnia 2020 r. i postanowienia Staroty z 12 marca 2020 r. oraz wznowienie postępowania przed Starostą Hajnowskim w przedmiocie nieodpłatnego przyznania działki na rzecz Z.G. Kolegium oceniło, że jego własne postanowienie z 16 kwietnia 2020 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty zostały wydane w oparciu o błędną ocenę okoliczności sprawy, bowiem istnieją podstawy do wznowienia postępowania na skutek wniosku skarżącej.

Postanowieniem z 6 lipca 2020 r. tutejszy sąd umorzył postępowanie sądowe w sprawie II SA/Bk 434/20 z uwagi na cofnięcie skargi przez O.A., która powołała się na wydanie postanowienia autokontrolnego. Postanowienie sądu umarzające postępowanie stało się ostateczne bez poddania kontroli instancyjnej.

III. W międzyczasie skargę na postanowienie autokontrolne z 10 czerwca 2020 r. złożyła Z.G.

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 836/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił tę skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z.G.

Wyrokiem z 17 lutego 2022 r. w sprawie I OSK 908/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Sąd kasacyjny wywiódł, że nie było podstaw do zastosowania instytucji autokontroli, a w pozostałym zakresie - że niedopuszczalne jest wyjaśnianie kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie dopiero po wznowieniu postępowania, jak również - z uwagi na konieczność zachowania właściwości organów w sprawie o wznowienie postępowania - zakwestionował pogląd o możliwości wznawiania postępowania w instancji odwoławczej po uchyleniu postanowienia pierwszoinstancyjnego o odmowie wznowienia postępowania.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z 14 stycznia 2021 r. o sygnaturze II SA/Bk 208/22 uchylił zaskarżone postanowienie autokontrolne SKO w Białymstoku z 10 czerwca 2020 r.

Sąd wskazał, że organ nie zastosował prawidłowo art. 54 § 3 p.p.s.a., gdyż faktycznie nie wszystkie zarzuty, podstawy prawne i wnioski zawarte w tej skardze zostały uwzględnione. Mimo więc pożądanego przez stronę wyniku końcowego, tj. uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji z 12 marca 2020 r. oraz wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty z 13 listopada 2006 r., całość skargi nie została uwzględniona. Nieuwzględnienie wszystkich zarzutów i wniosków zawartych w skardze nie wypełniło treści normatywnego pojęcia "uwzględnienie skargi w całości". Sąd podkreślił, że w rozstrzygnięciu wydanym na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. uwzględniając skargę organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał w przedmiotowej sprawie ocena taka została zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, gdzie wskazano, że postanowienie nie zostało wydane bez podstawy prawnej, co stanowi o naruszeniu prawa (art. 54 § 3 p.p.s.a). WSA wskazał także, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia autokontrolnego nie wynika, jakie konkretne okoliczności świadczą o zachowaniu terminu do wznowienia postępowania. Także w postanowieniu z 10 czerwca 2020 r. SKO z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i art. 149 § 3 w zw. art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. uchyliło postanowienie Starosty z 12 marca 2020 r. i wznowiło postępowanie w sprawie, podczas gdy zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. wyłącznie właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, a tym organem jest Starosta Hajnowski. Tylko zatem Starosta właściwy był do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania.

Wyrok w sprawie II SA/Bk 208/22 uprawomocnił się 13 sierpnia 2022 r.

V. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowieniem z 16 września 2022 r. nr 400.171/C-14/2/2022 uchyliło w całości zaskarżone postanowienie Starosty z 12 marca 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem SKO zachodzi konieczność ponownego rozpatrzenia zażalenia O.A. na postanowienie Starosty z 12 marca 2020 r., bowiem uprzednio wydane przez SKO w tej sprawie rozstrzygnięcia zostały uchylone.

VI. Po wymianie korespondencji między O.A. jako wnioskodawczynią wznowienia a Starostą – organ ten postanowieniem z 21 lutego 2023 r. nr GK.6821.2.2020 odmówił wznowienia postępowania z wniosku O.A. z 30 grudnia 2019 r. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty z 13 listopada 2006 r. w przedmiocie przyznania nieodpłatnie działki numer [...], położonej we wsi S., gmina N. na rzecz Z.G..

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła wnioskodawczyni.

Zaskarżonym postanowieniem z 24 maja 2023 r. SKO utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

VII. Skargę na ostatnio wskazane postanowienie SKO złożyła O.A.. Zarzuciła:

1. przyjęcie, że nie został zachowany miesięczny termin na złożenie wniosku od dnia dowiedzenia się o wydanej decyzji,

2. zaniechanie przez Starostwo, a za nim SKO zbadania już na wcześniejszym etapie ustalenia w jakiej dacie skarżąca dowiedziała się o decyzji,

3. błędne przyjęcie wniosku z 30 grudnia 2019 r. a nie wniosku z 21 lipca 2019 r. jako wniosku o wznowienie postępowania,

4. wydanie postanowienia przez SKO bez posiadania kompletnej dokumentacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W trakcie postępowania przed sądem doszło do złożenia kilku pism procesowych zarówno przez skarżącą jak i uczestniczkę postępowania Z.G., w których strony doprecyzowały stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

VIII. Skarga podlega uwzględnieniu przez stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie trzech postanowień wymienionych w wyroku, jednak z przyczyn innych niż w niej wskazane.

Kluczowe znaczenie ma sytuacja procesowa jaka wystąpiła w sprawie po wyroku tutejszego sądu z 5 kwietnia 2022 r. w sprawie II SA/Bk 208/22, którym uchylono postanowienie autokontrolne SKO w Białymstoku z 10 czerwca 2020 r. Prawomocne wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia autokontrolnego spowodowało, że ponownie weszło do obrotu prawnego ("odżyło") postanowienie SKO w Białymstoku z 16 kwietnia 2020 r. wydane po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Starosty Hajnowskiego z 12 marca 2020 r., od którego to postanowienia Kolegium skargę do sądu administracyjnego wniosła O.A.. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bk 434/20. W sprawie tej – wobec wydania postanowienia autokontrolnego przez SKO w dniu 10 czerwca 2020 r. – O.A. cofnęła skargę i sąd postanowieniem z 6 lipca 2020 r. postępowanie sądowe z tej skargi umorzył na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Postanowienie to jest prawomocne.

Powstała zatem sytuacja procesowa, w której po uprawomocnieniu się wyroku z 5 kwietnia 2022 r. w sprawie II SA/Bk 208/22 w obrocie prawnym pozostawało postanowienie SKO w Białymstoku z 16 kwietnia 2020 r. wydane po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Starosty Hajnowskiego z 12 marca 2020 r. Są to postanowienia prawomocne. Nie ma bowiem podstaw by przyjąć, że postanowienie autokontrolne skutecznie i nieodwracalnie wyeliminowało z obrotu prawnego postanowienie Kolegium z 16 kwietnia 2020 r. Eliminacja ta nigdy nie posiadała cechy prawomocności, w szczególności nie uzyskała tej cechy na skutek wyroku tutejszego sądu z 14 stycznia 2021 r. w sprawie II SA/Bk 836/20 oddalającego skargę od postanowienia autokontrolnego ani na skutek żadnej innej czynności prawnej czy orzeczenia. Wyrok w sprawie II SA/Bk 836/20 nie stał się nigdy prawomocny, gdyż został uchylony przez NSA wyrokiem z 17 lutego 2022 r. w sprawie I OSK 908/21. Wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia SKO z 16 kwietnia 2020 r. było zatem "zawieszone". Mogłoby wywołać pełnoprawne skutki dopiero z chwilą uprawomocnienia się wyroku w sprawie II SA/Bk 836/20, co – jak wyżej wskazano – nigdy nie nastąpiło.

Z podanych przyczyn po uprawomocnieniu się wyroku sądu z 5 kwietnia 2020 r. w sprawie II SA/Bk 208/22 SKO w Białymstoku nie mogło procedować zażalenia O.A. od postanowienia Starosty Hajnowskiego z 12 marca 2020 r. – co uczyniło postanowieniem z 16 września 2022 r., bowiem pozostawało w obrocie własne postanowienie Kolegium z 16 kwietnia 2020 r.

Ani z wyroku NSA w sprawie I OSK 908/21, ani z wyroku WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 208/22 nie wynikało, że uchylenie postanowienia autokontrolnego wywołuje sytuację konieczności procedowania zażalenia od postanowienia Starosty z 12 marca 2020 r. Podjęcie takiego procedowania, którego efektem było wydanie nie tylko postanowienia SKO z 16 września 2022 r., ale też postanowienia Starosty Hajnowskiego z 21 lutego 2023 r. i kolejnego postanowienia SKO z 24 maja 2023 r. (zaskarżonego w sprawie niniejszej) odbyło się zatem w warunkach nieważności.

IX. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Stosownie do treści art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.

Skoro więc kwestionowane w sprawie niniejszej postanowienia dotyczą kwestii wznowienia postępowania administracyjnego a w istocie odmowy wznowienia postępowania, a na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania przysługuje zażalenie zgodnie z art. 149 § 3 i 4 k.p.a. – to miał w sprawie zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przy zastosowaniu art. 126 k.p.a. Podlegały więc zaskarżone postanowienia ocenie z punktu widzenia tego, czy dotknięte są wadą kwalifikowaną nieważności postępowania wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a.

X. Sąd dostrzega w związku z powyższym skomplikowaną sytuację procesową, w której znalazła się O.A. Na skutek wyroku stwierdzającego nieważność postanowień odmownych w sprawie niniejszej powstała bowiem sytuacja, w której w obrocie prawnym pozostaje postanowienie SKO w Białymstoku z 16 kwietnia 2020 r. i postanowienie Starosty Hajnowskiego z 12 marca 2020 r. o odmowie wznowienia postępowania na skutek wniosku O.A., od których to postanowień wniosła ona skargę a następnie ją cofnęła wobec wydania postanowienia autokontrolnego przez SKO – które nie było prawomocne i ostatecznie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Cofnięcie skargi wywołało umorzenie postępowania sądowego w sprawie II SA/Bk 434/20, które to umorzenie jest prawomocne. Było ono jednak przedwczesne, bowiem nie uwzględniało, że postanowienie autokontrolne przymiotu prawomocności nie posiada. Inaczej rzecz ujmując, umorzenie postępowania sądowego powinno było nastąpić dopiero po ewentualnym uprawomocnieniu się postanowienia autokontrolnego a nie przed tym dniem. Gdyby zatem nie doszło do umorzenia postępowania sądowego – w zaistniałej sytuacji procesowej byłoby możliwe procedowanie skargi O.A. na postanowienie SKO w Białymstoku z 16 kwietnia 2020 r., tj. skargi zarejestrowanej pod sygnaturą II SA/Bk 434/20 bez konieczności podejmowania dodatkowych czynności (skardze byłby nadany bieg). W obecnym stanie prawnym ukształtowanym postanowieniem umarzającym jest to niemożliwe bez wzruszenia tego postanowienia, tj. postanowienia z 6 lipca 2020 r. w sprawie II SA/Bk 434/20. Może to nastąpić wyłącznie na skutek inicjatywy skarżącej.

Dlatego sąd - dostrzegając powyższą sytuację procesową O.A., mając na względzie konieczność realnego zagwarantowania konstytucyjnego prawa do sądu (at. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), które powinno znaleźć wyraz w nadaniu biegu skardze w sprawie II SA/Bk 434/20 oraz uwzględniając, że skarżąca w sprawie II SA/Bk 434/20 nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – stwierdza konieczność pouczenia skarżącej na zasadzie art. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., o możliwości wnioskowania do sądu o uchylenie postanowienia z 6 lipca 2020 r. w sprawie II SA/Bk 434/20 umarzającego postępowanie sądowe – z uwagi na okoliczności opisane w niniejszym uzasadnieniu. Umożliwi to otwarcie drogi sądowej i procedowanie przez sąd na skutek skargi złożonej przez O.A. oraz przeprowadzenie kontroli legalności postanowień Starosty z 12 marca 2020 r. i Kolegium z 16 kwietnia 2020 r. o odmowie wznowienia postępowania. Bez inicjatywy ze strony skarżącej w sprawie II SA/Bk 434/20 nie jest możliwe wzruszenie postanowienia umarzającego postępowanie sądowe w tamtej sprawie.

Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.