Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 971/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1,3,4
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] marca 2023 r. Wójt Gminy I. ustalił jednorazową opłatę w kwocie [...]zł i zobowiązał do jej uiszczenia M. C. i J. C. (dalej: strona, skarżący) w związku ze sprzedażą niezabudowanych działek nr [...] o pow. 0,0855 ha, nr [...] o pow. 0,0910 ha, nr [...] o pow. 0,0975 ha oraz nr [...] o pow. 0,0944 zł, położonych w obrębie O. , gmina I., których wartość wzrosła po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm. – dalej "u.p.z.p.") zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem albo zmianą planu miejscowego skutkuje pobraniem przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta jednorazowej opłaty ustalonej w tym planie w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, jednak nie wyższym niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Dalej organ wyjaśnił, że dla ustalenia ww. opłaty muszą wystąpić łącznie trzy przesłanki: wzrost wartości nieruchomości, określenie w miejscowym planie stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości oraz zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od wejścia w życie miejscowego planu.

Dalej organ wyjaśnił, że Rada Gminy I. uchwałą z dnia [...] marca 2018 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy I. w części miejscowości O., zgodnie z którym działki nr [...] usytuowane są w terenie oznaczonym symbolem [...] o przeznaczeniu: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, natomiast działki nr [...] usytuowane są w terenie oznaczonym symbolem [...] o przeznaczeniu: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Następnie strona sprzedała ww. działki aktem notarialnym z dnia [...] października 2018 r.

Powyższą uchwałą ustalono stawkę procentową służącą naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30 %. Jak ustalił organ, w poprzednio obowiązującym w latach 1988-2003 miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ww. grunty stanowiły grunty rolne, zaś w okresie późniejszym, gdy nie obowiązywał miejscowy plan, działki te z uwagi na klasę gruntów użytkowane były jako teren rolniczy. Organ podkreślił, że w okresie tym nie została dla ww. gruntów wydana decyzja o warunkach zabudowy. Zmiana przeznaczenia nieruchomości nastąpiła wraz z uchwaleniem miejscowego planu z 2018 r. na mieszkaniową jednorodzinną.

Organ wyjaśnił, że po dogłębnej analizie zebranych dokumentów i materiałów dowodowych, w szczególności wyceny nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego, decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. ustanowił jednorazową opłatę planistyczną w kwocie [...]zł, od której odwołanie wnieśli skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. uchyliło ww. decyzję wskazując, że w dacie wejścia w życie miejscowego planu z 2018 r. nie istniały jeszcze działki nr [...] i [...], na których miejscu w tym czasie znajdowały się działki nr [...] i [...], które później zostały scalone w działki nr [...], a następnie podzielone na obecne działki. Na tej podstawie organ I instancji wystąpił ponownie do rzeczoznawcy o sporządzenie operatu szacunkowego uwzględniającego powyższe uwagi.

Organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] października 2022 r. obliczył wartość rynkową szacowanych działek:

- [...] – [...] zł przed i [...] zł po opracowaniu miejscowego planu;

- [...] – [...] zł przed i [...] zł po opracowaniu miejscowego planu;

- [...] – [...] zł przed i [...] zł po opracowaniu miejscowego planu;

- [...] – [...] zł przed i [...] zł po opracowaniu miejscowego planu.

Opłata planistyczna wyniosła zatem kolejno dla ww. działek: [...] zł, [...] zł, [...] zł oraz [...] zł. Rzeczoznawca wyjaśnił, że do wyceny nieruchomości zastosowano metodę porównania parami w okresie braku miejscowego planu z uwagi na słabo rozwinięty rynek nieruchomości pod tereny rolne o małych powierzchniach oraz metodę korygowania ceny średniej po wejściu w życie miejscowego planu, ponieważ rynek nieruchomości o pow. 800-1300 m2 pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jest bardzo dobrze rozwinięty. W ocenie organu operat szacunkowy spełnił wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 555), a ponadto nie został skutecznie podważony obiektywnym przeciwdowodem.

2. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie organu I instancji narusza:

- art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ponieważ wartość nieruchomości nie wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu, zaś na przedmiotowych działkach jeszcze przed uchwaleniem miejscowego planu można było budować domy mieszkalne po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zaniżenie w operacie szacunkowym i w decyzji wartości nieruchomości za okres przed uchwaleniem miejscowego planu oraz zawyżenie tych wartości za okres po jego uchwaleniu;

- art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej "k.p.a.") poprzez niewystąpienie przez organ do rzeczoznawcy o wyjaśnienie różnicy wartości nieruchomości ustalonych przez rzeczoznawcę w operacie z dnia [...] grudnia 2021 r. oraz w operacie z dnia [...] października 2022 r.

Ponadto skarżący wskazał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1274/15, organ administracji zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, zaś w przypadku wątpliwości lub niejasności powinien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny lub sporządzenia nowego operatu. Zdaniem skarżącego wartość nieruchomości wzrosła jeszcze przed uchwaleniem miejscowego planu, a jego uchwalenie nie miało wpływu na wartość nieruchomości, gdyż na działkach tych można było budować domy mieszkalne po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy jeszcze przed uchwaleniem ww. planu.

3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy poddał analizie i ocenie operat rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem organu przedmiotowy operat może stanowić dowód w sprawie, ponieważ został przeprowadzony w sposób prawidłowy, zostały przyjęte właściwe metody i dane, a ponadto jest przejrzysty, spójny, logiczny i czytelny, co umożliwia zrozumienie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Ponadto organ odwoławczy uznał, że operat szacunkowy spełnia wymogi formalne określone w Rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832), a także opiera się na prawidłowych danych.

W ocenie Kolegium dla wyceny nieruchomości nie miało znaczenia, że działki nr [...] oraz [...] nie istniały przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w ich miejscu przed scaleniem i podziałem znajdowały się działki nr [...] i [...], które odpowiadały położeniem nowo wydzielonym działkom.

Ponadto organ II instancji nie zgodził się ze skarżącym, że działki te miały wyższą wartość jeszcze przed uchwaleniem miejscowego planu, gdyż nie ma dowodu na to, że działki te mogły być bez przeszkód zabudowane. Kolegium podkreśliło, że dla działek tych nie uzyskano decyzji o warunkach zabudowy, natomiast były to grunty rolne klasy chronionej – RIII. W ocenie organu nie miał znaczenia fakt, że uzyskano warunki zabudowy dla sąsiednich działek, gdyż każda sprawa w przedmiocie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygana jest indywidualnie.

Ponadto Kolegium wskazało, że do skutecznego zakwestionowania merytorycznej części operatu niezbędne byłoby przedłożenie kontroperatu sporządzonego przez biegłego specjalistę, czego skarżący w przedmiotowym postępowaniu nie uczynił.

4. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie:

- art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie jednorazowej opłaty, podczas gdy wartość nieruchomości objętych decyzją nie wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a na przedmiotowej działce jeszcze przed uchwaleniem miejscowego planu można było budować domy mieszkalne, po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy oraz stosownych pozwoleń;

- art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zaniżenie w operacie szacunkowym oraz w decyzji wartości nieruchomości za okres przed uchwaleniem miejscowego planu oraz jednoczesne zawyżenie tych wartości za okres po uchwaleniu miejscowego planu;

- art. 7, art. 8 §1 oraz art. 77 k.p.a. poprzez niewystąpienie przez organ do rzeczoznawcy o wyjaśnienie różnicy wartości nieruchomości ustalonych przez rzeczoznawcę w operacie z dnia [...] grudnia 2021 r. oraz w operacie z dnia [...] października 2022 r., a także nieuwzględnienie faktu, że przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwa była zabudowa mieszkaniowa na przedmiotowej nieruchomości wskutek czego nastąpiło zaniżenie wartości nieruchomości według stanu sprzed uchwalenia planu, a organ pomimo zarzutów przedstawionych przez skarżących nie dopuścił dowodu z operatu szacunkowego uwzględniającego tę okoliczność;

- art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm. – dalej "u.g.n.") oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez niewłaściwy dobór nieruchomości do porównania wg. stanu sprzed uchwalenia planu polegający na pominięciu działek z terenów sąsiadujących z przedmiotową działką.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację wspierającą podniesione zarzuty.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

6. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W oparciu o powyższe kryteria Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, nie dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających konieczność jej uchylenia. Zarzuty podniesione przez stronę skarżącą w skardze również nie zasługują na uwzględnienie.

7. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] marca 2023 r. w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej w związku ze sprzedażą niezabudowanych działek nr [...] i [...] położonych w obrębie O. , gmina I., których wartość wzrosła po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż uchwałą Rady Gminy I. nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy I. w części miejscowości O., zgodnie z którym tereny oznaczone symbolami [...] oraz [...] przeznaczono na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na terenach tych znajdowały się działki nr [...] i 204/69, które stanowiły własność skarżącego. Powyższe działki zostały w późniejszym okresie scalone w działki nr [...], a wkrótce potem podzielone na obecne działki o numerach [...]. Następnie działki te zostały przez skarżącego sprzedane aktem notarialnym z dnia [...] października 2018 r.

Jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy administracyjnej, w poprzednio obowiązującym w latach 1988-2003 miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ww. grunty stanowiły grunty rolne, natomiast w okresie późniejszym, gdy nie obowiązywał miejscowy plan, działki te z uwagi na klasę gruntów użytkowane były jako teren rolniczy. Zmiana przeznaczenia nieruchomości nastąpiła wraz z uchwaleniem ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2018 r. na mieszkaniową jednorodzinną. Co istotne, w okresie między 2003 r. a 2018 r. nie została dla ww. gruntów wydana decyzja o warunkach zabudowy.

W tym miejscu wskazania wymaga, iż podstawę materialnoprawną wydanych w tej sprawie decyzji stanowił art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 4 i 11 u.p.z.p. Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

W przepisie § 6 ust. 13 uchwały Rady Gminy I. z dnia [...] marca 2018 r. ustalono, że wysokość stawek procentowych służących naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na terenach przeznaczonych do realizacji celów niepublicznych wynosi 30 %.

Stosownie do treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Stosownie do art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości organ ustala w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Z kolei notariusz, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości, w formie aktu notarialnego, jest zobowiązany przesłać wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta wypis z tego aktu (art. 37 ust. 5). Na tej podstawie, ww. organ ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego (art. 37 ust. 6).

Przepisy powyższe należy zatem rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, a po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W myśl art. 37 ust. 11 u.p.z.p., wartość nieruchomości określa się na podstawie:

1) w sytuacji gdy na skutek uchwalenia planu miejscowego dla terenów dotychczas nieobjętych takim planem albo nieobjętych obowiązującym w dniu uchwalenia tego planu planem miejscowym niemożliwe lub istotnie ograniczone stało się dalsze faktyczne użytkowanie terenu i gruntu w sposób zgodny z mającym miejsce w dniu uchwalenia planu miejscowego faktycznym użytkowaniem - wyłącznie faktycznego użytkowania terenu i gruntu oraz dostępu do istniejących w dniu wejścia w życie planu miejscowego dróg publicznych, sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, elektroenergetycznych, gazowych, ciepłowniczych oraz telekomunikacyjnych;

2) w sytuacji gdy na skutek zmiany planu miejscowego lub uchwalenia planu miejscowego dla terenu objętego obowiązującym w dniu uchwalenia tego planu planem miejscowym, korzystanie z nieruchomości lub jej części w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone - dotychczasowego przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego, który jest zmieniany lub uchylany.

Pamiętać również należy, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej (art. 37 ust. 12 u.p.z.p.).

Zgodnie z treścią art. 7 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n., określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, którzy dokonują wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości, w tym rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832). Zgodnie z § 85 ust. 1 ww. rozporządzenia do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, które w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z uwagi na sporządzenie operatu szacunkowego, na podstawie którego wydano zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje, przed wejściem w życie ww. rozporządzenia, a więc w czasie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), przepisy tegoż będą miały zastosowanie w niniejszej sprawie.

Stosownie do brzmienia § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego.

Rzeczoznawca majątkowy powinien ponadto zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 746/17). Operat szacunkowy jest zatem wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia, bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie nie budzi przy tym wątpliwości, że operat taki, jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie z uwzględnieniem art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Bk 40/17).

8. W tak zakreślonych ramach prawnych przedmiotem sporu objęte zostały przede wszystkim kwestie przydatności jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego, w oparciu o który organy orzekały o ustaleniu opłaty planistycznej. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego sprowadzają się w istocie do błędnego zaakceptowania, w ocenie skarżącego zaniżenia wartości nieruchomości za okres przed uchwaleniem miejscowego planu oraz jednoczesne zawyżenie tych wartości za okres po uchwaleniu miejscowego planu. Zdaniem skarżącego wartość nieruchomości objętych decyzją nie wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ przed wejściem w życie ww. planu możliwa była zabudowa mieszkaniowa na przedmiotowych działkach. Ponadto skarżący zakwestionował dobór nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania z uwagi na pominięcie działek z terenów sąsiadujących z przedmiotową działką.

Co więcej, w ocenie skarżącego organ naruszył przepisy postępowania poprzez niewystąpienie do rzeczoznawcy o wyjaśnienie różnicy wartości nieruchomości ustalonych przez rzeczoznawcę w operacie z dnia [...] grudnia 2021 r. oraz w operacie z dnia [...] października 2022 r.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie sporządził w dniu [...] grudnia 2021 r. pierwszy operat szacunkowy, w którym dla wyceny nieruchomości w stanie przed uchwaleniem miejscowego planu przyjął metodę korygowania ceny średniej, natomiast dla wyceny nieruchomości w stanie po uchwaleniu miejscowego planu przyjął metodę porównywania parami. W wyniku tak przyjętych metod wyceny nieruchomości wartość rynkowa działek nr [...] i [...] wyniosła [...] zł przed uchwaleniem miejscowego planu oraz [...] zł po uchwaleniu miejscowego planu.

W decyzji kasatoryjnej z dnia [...] lipca 2022 r. organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca w ww. operacie nie uzasadnił wyboru wykorzystanych przez siebie metod wyceny nieruchomości. Ponadto w ocenie organu rzeczoznawca nie wyjaśnił dlaczego wycenę nieruchomości przeprowadził dla działek nr [...] i [...], skoro przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki te nie istniały.

W poprawionym operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] października 2022 r. rzeczoznawca majątkowy zmienił metody wyceny i uzasadnił ich zastosowanie. Rzeczoznawca dla wyceny nieruchomości w stanie przed uchwaleniem miejscowego planu przyjął metodę porównania parami, natomiast dla wyceny nieruchomości w stanie po uchwaleniu miejscowego planu przyjął metodę korygowania ceny średniej. W wyniku tak przyjętych metod badania wycena wyniosła dla czterech działek [...] zł przed uchwaleniem miejscowego planu oraz [...] zł po uchwaleniu miejscowego planu. Ponadto rzeczoznawca wyjaśnił, że działki nr [...] i [...], będące przedmiotem sprzedaży przez skarżących, powstały w wyniku scalenia działek nr [...] i [...] do działek nr [...] i ich ponownego podziału. W tym stanie rzeczy rzeczoznawca uznał, że działki będące przedmiotem sprzedaży, odpowiadały położeniem działkom istniejącym przed uchwaleniem miejscowego planu.

Biorąc pod uwagę powyższe, należy zgodzić się z orzekającymi w sprawie organami, że rzeczoznawca majątkowy skorygował błędy i niejasności, które pojawiły się w pierwszym operacie szacunkowym, wobec czego poprawiony operat jest czytelny, logiczny i spójny. Uzasadnione jest stanowisko organów dotyczące przyjęcia wyceny nieruchomości w myśl poprawionego operatu szacunkowego, skoro wycena ta została właściwie uargumentowana.

Wskazać zatem należy, że dla wyceny nieruchomości przedmiotowych działek za okres przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2018 r. rzeczoznawca przyjął podejście porównawcze – metodę porównania parami, z uwagi na słabo rozwinięty rynek nieruchomości przeznaczonych pod tereny rolne o małych powierzchniach (do 1,50 ha). Rzeczoznawca wskazał, że w latach 2017-2018 r. na terenie gminy I. doszło do dziesięciu takich transakcji, z których do porównania wyselekcjonował trzy działki najbardziej zbliżone z przedmiotowymi działkami ze względu na ich powierzchnię, położenie, kształt, bonitację i zdolność produkcyjną gleby, różnorodność rodzajów użytków glebowych, jakość drogi dojazdowej oraz wielkość. Następnie rzeczoznawca dokonał porównania poszczególnych parametrów uwzględniając ich wagę i wynikające z tego względne obniżenie, bądź wzrost wartości tych nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższe dane ustalono średnią wartość 1 ha nieruchomości przyjętych do porównania, która to posłużyła do wyliczenia wartości działek nr [...] i [...].

Dla wyceny nieruchomości dla przedmiotowych działek za okres po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2018 r. rzeczoznawca przyjął podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej, ponieważ rynek nieruchomości o powierzchniach 800-1300 m2 pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jest bardzo dobrze rozwinięty. Rzeczoznawca wskazał, że w latach 2017-2018 r. na terenie gminy I. doszło do czterdziestu pięciu takich transakcji, z których do porównania wybrał czternaście najbardziej zbliżonych z przedmiotowymi działkami ze względu na ich powierzchnię oraz cechy rynkowe takie jak: lokalizacja ogólna, wielkość działki, kształt działki, dojazd i uzbrojenie. Biorąc pod uwagę wartość ww. działek wyliczono ich średnią cenę za 1 m2, na podstawie której określono wartości działek nr [...] i [...] po uchwaleniu miejscowego planu.

Powyższy dobór metod szacowania wartości nieruchomości oraz dokonane na ich podstawie wyliczenia nie budzą wątpliwości Sądu. Argumentacja zaprezentowania przez rzeczoznawcę majątkowego jest spójna i logiczna. W szczególności logiczny jest dobór metody porównania parami w przypadku małej próby porównawczej oraz dobór metody korygowania ceny średniej dla dużej próby porównawczej. Ponadto w ocenie Sądu dobór nieruchomości przyjętych do porównania w operacie szacunkowym był prawidłowy, ponieważ rzeczoznawca wybrał nieruchomości o zbliżonej powierzchni, będące przedmiotem transakcji w gminie, w której położone są nieruchomości nr [...] i [...], w latach 2017-2018, tj. w roku sprzedaży powyższych działek oraz w roku ją poprzedzającym.

Zdaniem Sądu prawidłowo przyjęły organy obu instancji, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego dotyczący zaniżenia w operacie szacunkowym oraz w decyzji wartości nieruchomości za okres przed uchwaleniem miejscowego planu. Należy zauważyć, że działki nr [...] i [...], które później zostały scalone w działki nr [...], a następnie podzielone na obecne działki, według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w latach 1988-2003 położone były na terenie rolnym bez prawa zabudowy. W okresie braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lata 2004-2018) działki te użytkowane były jako teren rolniczy i nie została wydana wobec nich decyzja o warunkach zabudowy. Dopiero wraz z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2018 r. działki nr [...] i [...] powstałe w miejscu działek nr [...] i [...] znalazły się na terenie przeznaczonym do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Żadne dane nie wskazują zatem, aby teren, na którym położone są ww. działki przed uchwaleniem miejscowego planu w 2018 r. służył lub był przeznaczony zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Wobec powyższych okoliczności nie ulega wątpliwości, że wraz z uchwaleniem miejscowego planu w 2018 r. przedmiotowe działki zmieniły swoje przeznaczenie z rolnego na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Niezasadny jest także zarzut skarżącego dotyczący niewystąpienia przez organ do rzeczoznawcy o wyjaśnienie różnicy wartości nieruchomości ustalonych przez rzeczoznawcę w operacie z dnia [...] grudnia 2021 r. oraz w operacie z dnia [...] października 2022 r. Podkreślić trzeba, że operat szacunkowy z dnia [...] października 2022 r. został sporządzony w wyniku uwag wskazanych przez organ odwoławczy w decyzji kasatoryjnej. Rzeczoznawca majątkowy w poprawionym operacie przyjął inne metody wyceny nieruchomości, niż w pierwszym operacie, zatem w ocenie Sądu skorygował on przyjęte pierwotnie błędne założenia. Jak już wskazano powyżej, rzeczoznawca dostatecznie uzasadnił wybór i zastosowanie metod szacowania wartości nieruchomości w poprawionym operacie, dlatego organ administracji uznał, że dokument ten nie pozostawia żadnych wątpliwości, które należałoby wyjaśnić – w tym także co do różnicy wyceny nieruchomości, która powstała między pierwszym i drugim operatem. W ocenie Sądu w świetle ustaleń zawartych w operacie z dnia [...] października 2022 r. nie ma znaczenia jakie wartości nieruchomości wskazano w operacie pierwotnym, gdyż wyliczenia w tym operacie wynikały z doboru niepoprawnych metod szacowania wartości nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że wynik uzyskany nieprawidłowymi metodami badawczymi należało zastąpić prawidłowo uzyskanym wynikiem, co zdaniem Sądu nie wymagało dodatkowych wyjaśnień ze strony rzeczoznawcy majątkowego.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 157 u.g.n. o potrzebie weryfikacji operatu decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu. Zaniechanie wystąpienia o taką ocenę przez organ, gdy strona kwestionuje prawidłowość operatu w opozycji do pozytywnej oceny organu, nie uzasadnia zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe. Jeżeli strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1008/20).

Zarzucając niewiarygodność i błędy sporządzonego w sprawie operatu w zakresie wzrostu wartości nieruchomości, który miał związek z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oprócz zastosowania procedury wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny jego prawidłowości, skarżący mógł także przedłożyć inny operat określający w odmienny sposób, czy w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, co z kolei uzasadniałoby zlecenie przez organ oceny sporządzonego już operatu, w oparciu o przepis art. 157 ust. 4 u.g.n. Skoro tego nie uczynił, brak było dostatecznego uzasadnienia do podważenia prawidłowości operatu stanowiącego podstawę ustalenia w tej sprawie opłaty planistycznej (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2359/20).

Zdaniem Sądu w sprawie tej organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Organy obu instancji słusznie uznały, że operat szacunkowy mógł stanowić dowód na okoliczność ustalenia wartości przedmiotowych nieruchomości, przed oraz po zmianie planu miejscowego. Jest on kompletny i logiczny, spełnia warunki formalne, został oparty na prawidłowych i rzetelnych danych stanowiących podstawę oszacowania oraz zawiera wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków. Został on poddany należytej ocenie organów obu instancji, o czym świadczą przekonujące uzasadnienia zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Wobec powyższego, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 k.p.a.

9. Podsumowując, w sprawie ziściły się wszystkie przesłanki determinujące ustalenie opłaty planistycznej. W sposób nie budzący wątpliwości, przy pomocy dowodu z operatu szacunkowego uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego, stwierdzono wzrost wartości nieruchomości pozostający w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą z dnia [...] marca 2018 r. Zbycie nieruchomości nr [...] i [...] w dniu [...] października 2018 r. nastąpiło w okresie 5 lat od wejścia w życie tego planu, a organ wszczął postępowanie w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący. W uchwale nr [...] Rady Gminy I. ustaliła przy tym stawkę procentową służącą naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu w wysokości 30 %.

10. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

Końcowo wskazania wymaga, że niniejsza sprawa, na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.