Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1840/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 225/22 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od B. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz Gminy B. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. P. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (Kolegium) z [...] października 2019 r. w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. (Prezydent) z [...] sierpnia 2019 r. i zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Prezydent decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. wydaną w wyniku wznowienia postępowania odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z [...] maja 2016 r., w części orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...], składającej się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...] ujawnionej w księdze wieczystej [...], stanowiących własność Z. i Z. małżeństwa K., z czterema nieruchomościami oznaczonymi numerami ewidencyjnymi: [...] (ulica [...]) ujawnioną w księdze wieczystej [...] jako własność Skarbu Państwa, użytkownik Gmina B.; [...] ujawnioną w księdze wieczystej [...] jako własność Gminy B.; [...] ujawnioną w. księdze wieczystej [...] jako własność M. i L. małż. Ś.; [...] ujawnioną w księdze wieczystej [...] jako współwłasność K. C. w 3/4 części oraz J. C. w 1/4 części.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał m.in. art. 151 § 1 pkt 1, w związku z art. 145 § 1 pkt 3, 4, 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a.").

W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzją własną z [...] maja 2016 r. orzekł o rozgraniczeniu działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...] z czterema wyżej wymienionymi działkami nr ewid. [...], [...], [...], [...], a także z działkami nr ewid.: [...] ujawnioną w księdze wieczystej [...] jako współwłasność K. C. (w 1/2 części) oraz J. C. (1/2 części) w punkcie granicznym wspólnym dla działek [...], [...], [...], [...] oraz [...] ujawnioną w księdze wieczystej [...] jako własność Skarżącej.

W ocenie organu, w części dotyczącej rozgraniczenia działek nr [...], [...], [...] z działkami nr [...], [...], [...] i [...] wniosek o wznowienie postępowania pochodził od osoby nieposiadającej przymiotu strony, czyli Skarżącej, bowiem w powyższym zakresie postępowanie dotyczące przebiegu granic nie dotyczy jej interesu prawnego i nie przysługuje jej tytuł prawny do żadnej z wymienionych działek.

Wyjaśnił, że w części orzekająca o ustaleniu granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] oraz działką nr [...] w punkcie granicznym numer [...] wspólnym z działkami numer [...], [...], [...], [...] oraz w punkcie granicznym numer [...] wspólnym z działkami numer [...], [...], [...] -decyzja nie uzyskała przymiotu ostateczności, tracąc swój byt w obrocie prawnym. Natomiast w pozostałej części decyzja ta stała się ostateczna.

Wyjaśnił dalej, że postanowieniem z 26 czerwca 2019 r. w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 345/18 z dnia 8 października 2018 r. wznowić postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej w pozostałej części ostateczną decyzją z [...] maja 2016 r. orzekającą o rozgraniczeniu nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...].

Organ podał, że we wniosku o wznowienie postępowania Skarżąca podniosła, że :

1. organ nie uznał jej za stronę odnośnie ustalenia punktu wspólnego nr [...], pomiędzy działkami nr [...], [...], a jej działką nr [...], przez co naruszył art 28 k.p.a. i jako strona pozbawiona została udziału w sprawie (bez własnej winy), dlatego ma prawo do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2. w punkcie granicznym nr [...], została wydana decyzja rozgraniczeniowa w oparciu o oświadczenie strony (Gminy), której nie było na gruncie, a decyzja bez udziału stron nie może być wydana na zgodne oświadczenia stron, a to stanowi rażące naruszenie prawa. Zatem jeśli geodeta dokonał ustalenia granicy uznając, że jest to trójgranica, a sprawa ta nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia sądu powszechnego, to przysługuje jej prawo żądania wszczęcia postępowania jako osobie mającej interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a.;

3. decyzje wydał organ (gmina była stroną postępowania z racji sąsiedztwa), który podlegał wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.;

4. w tej sprawie naruszono § 8 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości poprzez zaniechanie procedury badania ksiąg wieczystych przez geodetę;

5. prowadzący postępowanie organ nie uznał jako dowodu w sprawie umowy sprzedaży z [...] kwietnia 1989 r. dokumentującej wiedzę w zakresie przebiegu punktów i linii granicznych, złożonej w kancelarii [...] maja 2016 r.;

6. prowadzący sprawę Sąd Rejonowy w B. nie rozpatruje sprawy punktu wspólnego oznaczonego numerem [...], który jest punktem wspólnym dla działek numer [...], [...], [...], [...].

Organ odnosząc się do wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] maja 2016 r. - w części orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...] - nie stwierdził istnienia przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., tj. naruszenia przez organ art. 28 k.p.a. (poprzez nieprzyznanie jej przymiotu strony oraz niemożność uczestnictwa w postępowaniu), w sytuacji gdy aktywnie uczestniczyła w czynnościach na gruncie, składała szereg pism w trakcie prowadzonego postępowania, a następnie po wydaniu decyzji rozgraniczeniowej skierowała sprawę do rozpatrzenia przez sąd.

Odnosząc się do wskazanych we wniosku przesłanek z art. 145 § 1 pkt. 3 i pkt. 5 k.p.a. stwierdził, że te przesłanki nie zachodzą, brak było bowiem podstaw do wyłączenia Prezydenta z powołaniem się na art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. gdyż prezydent jest organem gminy, a nie pracownikiem organu (przywołana przez Skarżącą przesłanka z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Wyłączenie organu reguluje natomiast przepis art. 25 k.p.a., który dotyczy innych sytuacji niż wskazana przez Skarżącą. W odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ wskazał, że w świetle materiału dowodowego przygotowanego przez geodetę brak było materiałów odpowiadających technicznym standardom geodezyjno-kartograficznym, dlatego koniecznym było oparcie się o oświadczenia stron. Samo zaś postępowanie prowadzone było na podstawie i w granicach prawa.

Kolegium decyzją z [...] października 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, utrzymało w mocy decyzję z [...] sierpnia 2019 r., zgadzając się ze stwierdzeniem, że wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od osoby, która nie ma przymiotu strony w postępowaniu.

Kolegium wyjaśniło, że postanowienie organu I instancji z [...] czerwca 2019 r. zawierało dwa punkty. W pierwszym punkcie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania, w zakresie w jakim decyzja rozgraniczeniowa utraciła moc ze względu na skierowanie części sprawy rozgraniczenia, na żądanie skarżącej, do sądu powszechnego. Natomiast w punkcie 2 orzeczono o wznowieniu postępowania w zakresie w jakim decyzja rozgraniczeniowa stała ostateczna. W odniesieniu do punktu 1 powyższego postanowienia Skarżąca wniosła pisma, które Kolegium uznało za zażalenie wniesione po terminie.

W następstwie wznowienia postępowania w zakresie, w jakim decyzja rozgraniczeniowa stała ostateczna Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo odmówił uchylenia tej części decyzji. Według Kolegium Skarżąca nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, których dotyczy pozostająca w obrocie prawnym część decyzji rozgraniczeniowej, a kwestie dotyczące nieruchomości Skarżącej rozstrzygnięte zostaną przez sąd powszechny, gdyż w tej część decyzja rozgraniczeniowa wobec skierowania sprawy do sądu powszechnego utraciła byt prawny. W konsekwencji, w ocenie Kolegium, wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od osoby, nie posiadającej przymiotu strony postępowania. Ponadto, skoro Skarżąca stroną nie jest, to nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przy czym na marginesie sprawy zasygnalizowało, że i tak Skarżąca brała udział w tamtym postępowaniu. Kolegium odniosło się także do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. uznając, że sporna decyzja nie została wydana przez pracownika lub organ podlegający wyłączeniu. Natomiast odnosząc się do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stwierdziło, że Skarżąca nie wskazała żadnych nowych okoliczności faktycznych ani dowodów. Stronami postępowania wznowieniowego mogą być wyłącznie właściciele nieruchomości, których dotyczy treść decyzji z dnia [...] maja 2016 r. - w części odnoszącej się do działek [...], [...], [...] oraz działek [...], [...], [...], [...]. Skoro Skarżąca nie posiada tytułu prawnego wobec nieruchomości, których dotyczy pozostająca w obrocie prawnym część decyzji rozgraniczeniowej, a kwestie dotyczące nieruchomości Skarżącej rozstrzygnięte zostaną przez sąd powszechny, gdyż w tej część decyzja rozgraniczeniowa wobec skierowania sprawy do sądu powszechnego, utraciła byt prawny.

Skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję zarzucając jej: - naruszenie art. 24 § 1 pkt. 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji przez Kolegium z [...] października 2019 r. w składzie przewodniczącego składu i członka składu orzekającego, którzy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a., podlegali wyłączeniu, ponieważ w przedmiotowej sprawie brali udział w wydaniu postanowienia Kolegium z [...] marca 2018 r. uchylonego następnie, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 8 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 345/18; - niewłaściwe rozpoznanie sprawy przez Kolegium, poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a., a także brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji; - naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990, dalej w skrócie: "ustawa") i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na pominięciu skarżącej jako strony do punktu wspólnego trójgranicy [...] i nieuchyleniu przez Kolegium decyzji organu I instancji; - naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia i postanowienia z dnia [...] czerwca 2019 r. i odmowę wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego rozgraniczenia z działką drogową w punkcie [...] oraz w punkcie wspólnym nr [...] dla działki nr [...], [...], [...] oraz [...]; - naruszenie "prawa refleksowego" gdyż wykonywanie prawa podmiotowego przez właścicieli działki nr [...] oraz przez Gminę B. (Gmina) prowadzi do naruszenia nie obojętnych dla interesów skarżącej norm prawnych; - naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 228 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na tym, że organ I Instancji, nie ustalił prawidłowo wszystkich stron postępowania, gdyż starosta nie może być dysponentem w imieniu Skarbu Państwa nieruchomości, która z mocy prawa stała się własnością Gminy, tj. działki nr [...]; - nie ustosunkowanie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów odwołania; - naruszenie art. 24 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie, co do której Gmina ma interes prawny jako władający drogą [...] i niezastosowanie art. 26 § 3 kpa, które powinno nastąpić w niniejszych okolicznościach poprzez wyłączenie organu I instancji przez Kolegium i wyznaczenie innego organu do prowadzenia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dodatkowym piśmie z [...] sierpnia 2020 r. Skarżąca zarzuciła m.in. pominięcie dokumentów z podziału działki nr [...], działki nr [...] oraz [...], załączyła zaświadczenie ze Starostwa Powiatowego z dnia [...] grudnia 2017 r., metrykę działki drogowej nr [...] i powołała się na decyzję komunalizacyjną z dnia [...] lipca 2019 r. działki nr [...] oraz złożyła dodatkowe dokumenty na poparcie zasadności swojego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1592/19, uchylił decyzję Kolegium z [...] października 2019 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z [...] sierpnia 2019 r., oraz zasądził na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

W wyniku wniesienia skargi kasacyjnej od powyższego wyroku przez Kolegium Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 259/21 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Na rozprawie przeprowadzonej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach 4 kwietnia 2022 r. Skarżąca podtrzymała zarzuty skargi. Zaznaczyła jeszcze raz, że Sąd Rejonowy w B. nie rozpatruje sprawy punktu stycznego graniczącego z drogą [...] pomiędzy jej działką a działką jej sąsiadów K. Natomiast pełnomocnik uczestnika postępowania - Gminy B. wniósł o oddalenie skargi.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołał się na zasadę związania wynikającą z art. 190 p.p.s.a. i wyjaśnił, że pozostając związany oceną prawną sądu II instancji, uznał, iż w świetle wskazanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Wskazał, że istotą sporu jest odpowiedź na pytanie, czy stroną wznowionego postępowania rozgraniczeniowego może być podmiot nie legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości nie mającej wspólnej granicy z nieruchomościami objętymi rozgraniczeniem.

Sąd przywołał stanowisko wrażone w wyroku NSA dotyczące przymiotu strony w postępowaniu rozgraniczeniowym i wyjaśnił, że w realiach niniejszej sprawy jest okolicznością bezsporną, że Skarżąca nie ma tytułu prawnego do tych z nieruchomości podlegających rozgraniczeniu ostateczną decyzją Prezydenta z [...] maja 2016 r., co do których organ odmówił uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości ze względów podmiotowych - braku legitymacji procesowej skarżącej, tj. działek nr: [...], [...], [...] (własność Z. i Z. K.) rozgraniczanych z działkami nr [...] (własność Skarbu Państwa), nr [...] (własność Gminy B.), nr [...] (własność M. L. Ś.), nr [...] (współwłasność K. J. C.).

Skarżąca jest właścicielką działki nr [...], a postępowanie w zakresie rozgraniczenia tej działki z działką nr [...] toczy się przed Sądem Rejonowym w B. (sygn. akt: I Ns [...]), w związku z żądaniem przez Skarżącą przekazania sprawy w tym zakresie do sądu po wydaniu decyzji z [...] maja 2016 r. Natomiast nie jest właścicielką żadnej z nieruchomości rozgraniczanych decyzją Prezydenta z [...] maja 2016 r., w zakresie objętym wnioskiem o wznowienie postępowania. Jednakże w kontekście oceny całokształtu materiału dowodowego Sąd podkreślił, że ustalenie przebiegu granicy pomiędzy nienależącymi do skarżącej działkami nr [...] i [...] a działką nr [...] nie pozostaje bez wpływu na przebieg granicy tej ostatniej działki z działką Skarżącej. Rozgraniczenie pomiędzy działką nr [...] a działką Skarżącej nie stanowiło przedmiotu postępowania prowadzonego przez organ I instancji, to jednak granica ta stanowi przedłużenie granicy pomiędzy działkami nr [...] nr [...] a działką nr [...]. Ponadto, przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] oddziałuje na położenie punktu [...] tzw. trójgranicy z działką Skarżącej. Wszystkie te względy powodują, że decyzja z dnia [...] maja 2016 r. - w części orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...] w sposób bezpośredni oddziałuje również na sytuację prawną Skarżącej jako właściciela działki nr [...]. Skoro tak, to stanowisko organów, według którego w odniesieniu do tej decyzji skarżącej nie przysługuje przymiot strony nie mogło zostać uznane za prawidłowe. Skarżąca jest stroną postępowania zakończonego wydaniem spornej decyzji rozgraniczeniowej również w tej części, w której decyzja ta stała się ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym.

Organy negując posiadanie przez Skarżącą statusu strony postępowania zakończonego rozgraniczeniem nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...] naruszyły zarówno art. 28 k.p.a., jak i art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Jakkolwiek bowiem podjęły próbę rozstrzygnięcia, czy w sprawie zachodzą poszczególne przesłanki wznowieniowe, to jednak rozstrzygnięcia tych kwestii zostały w dużej mierze zdeterminowane stanowiskiem, że skarżąca nie jest stroną postępowania zakończonego wskazaną powyżej decyzją rozgraniczeniową. Jedynie stanowisko organów dotyczące przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd uznał za prawidłowe.

W konsekwencji Sąd nakazał organom w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy przeprowadzenie postępowania dotyczącego poszczególnych przesłanek wznowienia, opierając się przede wszystkim na wiążącej ocenie prawnej dotyczącej tego, że Skarżącej przysługuje status strony we wznowionym postępowania, a także na ocenie prawnej wynikającej z rozważań Sądu. W zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. nakazał organowi wzięcie pod uwagę, zbadanie i ocenę dowodów oraz okoliczności powołanych przez Skarżącą w piśmie z [...] sierpnia 2020 r., skierowanym do Sądu, oraz wezwanie Skarżącą do przedstawienia dowodów i okoliczności, o których jej zdaniem nie wiedział organ wydając decyzję rozgraniczeniową, a które już istniały w dacie jej wydania i jednocześnie miały istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Powyższy wyrok został zaskarżoną w całości skargami kasacyjnymi przez Kolegium oraz przez Gminę.

Kolegium zarzuciło Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć (i miało) istotny wpływ na wynik sprawy a to:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 190 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a. oraz art. 28 i art 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. - zwana dalej "k.p.a.") polegające na naruszeniu zasady związania sądu zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2022 r, sygn. akt i OSK 259/21 oceną, co polegało na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, źe Skarżąca ma status strony postępowania administracyjnego władnej do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta z [...] maja 2016 r. podczas gdy Sąd I instancji zgodnie ze wskazaniami wyroku NSA z dnia 11 lutego 2022 r, sygn. akt I OSK 259/21 powinien był przyjąć, że w realiach sprawy rozgraniczenie nieruchomości, do których Skarżąca nie ma tytułu prawnego, nie wiąże się z określeniem zakresu prawa własności Skarżącej, a zatem nie istnieją podstawy uznania jej interesu prawnego w stopniu uzasadniającym legitymację Skarżącej do żądania wznowienia postępowania administracyjnego, którego dotyczyła decyzja Prezydenta z [...] maja 2016 r. a tym samym że Skarżąca nie posiada statusu strony postępowania, przez co skargę na decyzję Kolegium z [...] października 2019 r. powinna zostać oddalona

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w tym, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie wykazał, w jaki sposób w realiach rozpoznawanej sprawy rozgraniczenie nieruchomości, do których Skarżąca nie ma tytułu prawnego wiąże się z określeniem zakresu prawa własności Skarżącej, nie ocenił tak istotnych w sprawie dokumentów jak treść wniosku Skarżącej z [...] czerwca 2016 r. skierowanego do Sądu Rejonowego w B. a dotyczącego decyzji Prezydenta z [...] maja 2016 r., bez wyraźnego sprecyzowania przez skarżącą zakresu przekazania sprawy do sądu, nie ocenił dokumentów, z których wynika zakres rozpoznania sprawy przez sąd powszechny, w tym zwłaszcza postanowienia Sądu Okręgowego w Katowicach III Wydział Cywilny Odwoławczy 20 marca 2019 r., sygn, akt: III Ca 666/18, na który powoływała się Skarżąca w swojej skardze do Sądu I instancji a przez to Sąd I instancji nie wykonał zaleceń Sądu II instancji, co do konieczności oceny legitymacji Skarżącej (jako właścicielki nieruchomości oznaczonej nr działki [...]) w kontekście podstaw do wznowienia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości składających się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...] z działkami [...], [...], [...],[...] na tle art. 28 k.p.a. i art. 147 k.p.a.

Z uwagi na powyższe Kolegium wniosło na podstawie art 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Kolegium a na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie (Kolegium) kosztów postępowania według norm przepisanych

Gmina w skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. -naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art, 7, 28, 77 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) polegający na błędnym przyjęciu przez Sąd i instancji, iż Organy I i II instancji w postępowaniu administracyjnym nieprawidłowo ustaliły krąg stron postępowania w sprawie o rozgraniczenie, odmawiając Skarżącej tego przymiotu, w sytuacji, w której sprawa o rozgraniczenie dotyczy działek, które nie sąsiadują z działką Skarżącej, a kwestia tzw. "trójgranicy" rozpatrywana była przez Sąd powszechny.

Mając na uwadze powyższy zarzut, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi Skarżącej.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne Skarżąca wniosła o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargami kasacyjnymi wyroku.

Obie skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy.

Skarga kasacyjna Kolegium uzasadniona jest w zakresie w jakim zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 190 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zakresu związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz pominięcie zawartych w nim wytycznych.

Sąd kasacyjny obecnie rozpoznający sprawę wskazuje, że zgodnie z wyrokiem NSA z 11 lutego 2022 r. Sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę zobligowany był do oceny legitymacji Skarżącej do wznowienia postępowania w sprawie rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości na tle art. 28 k.p.a. i wyjaśnienia w realiach niniejszej sprawy w czym upatruje – jeśli podtrzyma swoje stanowisko – takiej relacji pomiędzy interesem prawnym Skarżącej a postępowaniem w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z [...] maja 2016 r. w zakresie, w jakim decyzja to orzeka o rozgraniczeniu działek nr: [...], [...], [...] z działkami nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], która uzasadnia przyjęcie legitymacji Skarżącej do zainicjowania tego postępowania.

Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd pierwszej instancji ograniczył się tymczasem do zacytowania rozważań NSA zawartych w wyroku z 11 lutego 2022 r. I OSK 259/ dotyczących przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym w tym w postępowaniu rozgraniczeniowym. Uzasadnienie Sądu Wojewódzkiego w części prawnej poczynając od słów "(...) jest ta sama sprawa administracyjna (..)" na stronie 8 uzasadnienia do słów "(..) współwłasność K. C. (...)" na stornie 11 stanowi powtórzenie rozważań NSA.

Stanowisko wyrażone w kolejnym akapicie na stronie 11 od słów " Jednakże (..)" do słów "(..) Sąd uznał za prawidłowe" stanowi dosłowne powtórzenie argumentacji zawartej w wyroku WSA w Gliwicach z 26 sierpnia 2020 r. II SA/GL 1592/19, uchylonego przywołanym wyrokiem NSA. W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację NSA co do zakresu związania wyrokiem WSA w Gliwicach z r. II SA/GL 337/17, rozważył instytucję wznowienia postępowania, wyjaśnił jak należy rozumieć wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., za niezasadne uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. oraz wyłączył możliwość podważania w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia o uchybieniu przez Skarżącą terminowi do wniesienia zażalenia na punkt 1 postanowienia Kolegium z [...] sierpnia 2019 r.

Następnie od słów "Negując" na stronie 14 uzasadnienia do słów "(..) w realiach rozpoznawanej sprawy" Sąd powtórzył argumentację przywołaną na stronie 12 uzasadnienia a stanowiącą powtórzenie argumentacji zawartej w uchylonym wyroku WSA w Gliwicach.

Tymczasem rozważania te uznane zostały za niewystarczające przez NSA dla uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wprost w swoim wyroku "Arbitralne stwierdzenie Sądu o tym, że ustalenie przebiegu granicy pomiędzy nienależącymi do skarżącej działkami nr [...] i [...] a działką nr [...] "nie pozostaje bez wpływu na przebieg granicy tej ostatniej działki z działką skarżącej" nie pozwala przyjąć, że w sprawie prawidłowo zostały zastosowane normy będące podstawą określania statusu stron w postępowaniu w sprawach o rozgraniczenie nieruchomości, w tym przede wszystkim norma wynikająca z art. 28 k.p.a. (jako przepisu o charakterze po części procesowym, gdy określa pojęcie strony postępowania, a po części materialnym, gdy nawiązuje do materialnoprawnej kategorii interesu prawnego) na tle analizowanych wyżej unormowań ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i w kontekście oceny całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Sąd I instancji stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powinien był przy tym wykazać, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzestanie przez Sąd I instancji na konstatacji, że ustalenie przebiegu granicy pomiędzy nienależącymi do skarżącej działkami nr [...] i [...] a działką nr [...] "nie pozostaje bez wpływu na przebieg granicy tej ostatniej działki z działką skarżącej" nie pozwala na przyjęcie, że istniała podstawa do uchylenie decyzji obydwu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (...) jak wyżej wskazano dla ustalenia legitymacji procesowej nie wystarcza jakikolwiek związek pomiędzy interesem prawnym określonego podmiotu a postępowaniem toczącym się w konkretnej sprawie. Sąd I instancji poprzestając na stwierdzeniach, że "jakkolwiek rozgraniczenie pomiędzy działką nr [...] a działką skarżącej nie stanowiło przedmiotu postępowania prowadzonego przez organ I instancji, to jednak granica ta stanowi przedłużenie granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] a działką nr [...]. Ponadto przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] oddziałuje na położenie punktu [...] tzw. trójgranicy z działką skarżącej" i na tej podstawie przyjmując, że "decyzja z dnia [...] maja 2016 r. w części orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...] w sposób bezpośredni oddziałuje również na sytuację prawną skarżącej jako właściciela działki nr [...]" nie wykazał, w jaki sposób w realiach tej sprawy rozgraniczenie nieruchomości, do których skarżąca nie ma tytułu prawnego wiąże się z określeniem zakresu prawa własności skarżącej."

Jak słusznie wskazało Kolegium w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku wiążącym zarówno Sąd pierwszej instancji jak i Sąd kasacyjny rozpoznający obecnie sprawę, podkreślił, że Sąd pierwszej instancji "(...) nie ocenił tak istotnych w sprawie dokumentów jak treść wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2016 r. skierowanego do Sądu Rejonowego w B. a dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] bez wyraźnego sprecyzowania przez skarżącą zakresu przekazania sprawy do sądu, oraz dokumentów, z których wynika zakres rozpoznania sprawy przez sąd powszechny, w tym zwłaszcza postanowienia Sądu Okręgowego w Katowicach III Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt: III Ca 666/18, na który powoływała się skarżąca w swojej skardze do Sądu I instancji, a z którego wynika, że z zakresu rozgraniczenia objętego decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], przedmiotem postępowania sądowego było rozgraniczenie wyłącznie nieruchomości należącej do skarżącej z innymi nieruchomościami, a w zakresie, w którym postępowanie rozgraniczeniowe, w którym zapadła decyzja z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], nie dotyczyło nieruchomości skarżącej, postępowanie sądowe nie było prowadzone. Sąd powszechny rozpoznawał zatem sprawę, w której wydano decyzję z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], w zakresie interesu prawnego skarżącej. Okoliczność ta nie pozostaje bez znaczenia dla oceny, czy postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, którego dotyczyła decyzja z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], poza zakresem przejętym do rozpoznania przez sąd powszechny, mogło dotyczyć interesu prawnego w stopniu uzasadniającym legitymację skarżącej do żądania wznowienia postępowania administracyjnego."

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. (przywołanym zresztą przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu) "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Pojęcie wykładni prawa w rozumieniu cyt. przepisu oznacza, że nie może sąd rozpoznający sprawę po raz kolejny formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania (por. stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 lipca 2017 r. II OSK 2213/16).

Dla odczytania zakresu związania wyrokiem Sądu drugiej instancji uchylającym wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania istotne znaczenie ma również art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak podkreśla się w doktrynie przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowany odpowiednio, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia orzeczenia w całości lub w części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zawarcie wskazań co do dalszego postępowania, gdyby okazało się, że sąd ten nie dokonał wykładni przepisów prawa lub dokonana wykładnia przepisów prawa była niewystarczająca do zapewnienia prawidłowego przebiegu postępowania toczącego się po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania (.B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 190.

W niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę odstąpił od wytycznych zawartych w wyroku NSA z 11 lutego 2022 r., to jest nie dokonał oceny wskazanych przez Sąd kasacyjny dokumentów. Identycznie jak Sąd Wojewódzki w wyroku z 26 sierpnia 2020 r. zaniechał wyjaśnienia z jakich przyczyn uważa, że istnieje związek prawnym pomiędzy interesem prawnym Skarżącej a postępowaniem rozgraniczeniowym dotyczącym działek, co do której nie przysługuje jej prawo własności i z którymi nie graniczy stanowiąca jej własność działka [...]. Sąd kasacyjny jeszcze raz podkreśla w tym miejscu, że argumentacja dotycząca wpływu granicy pomiędzy działkami, które nie stanowią własności Skarżącej na położenie punktu [...] uznana została przez NSA w wyroku z 11 lutego 2022 r. za niewystarczającą dla uznania, że Skarżącej przysługuje przymiot strony.

Sąd kasacyjny rozpoznający obecnie sprawę podkreśla, że z wyroku z 11 lutego 2022 r. wyraźnie wynika, że co do zasady, rozgraniczenie nieruchomości nie będących własnością danego podmiotu ani też niegraniczących z nimi nie wpływa na jego sytuację prawną. NSA nie wykluczył zaistnienia sytuacji szczególnych, w których katalog stron może kształtować się odmiennie, podkreślił jednak, że stwierdzenie takiej sytuacji szczególnej wymaga przedstawienia dokładnego uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę takiego uzasadnienia nie przedstawił.

Za zasadne należało zatem uznać zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Kolegium a dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 190 p.p.s.a. i 141 § 1 p.p.s.a. i 28 k.p.a. poprzez zaniechanie wykonania wytycznych zawartych w wyroku Sądu kasacyjnego co do wykazania w jaki sposób w realiach rozpoznawanej sprawy rozgraniczenie nieruchomości, do których Skarżąca nie ma tytułu prawnego wiąże się z określeniem zakresu przysługującego jej prawa własności Skarżącej, zaniechanie dokonania oceny przywołanych przez NSA dokumentów to jest wniosku Skarżącej z [...] czerwca 2016 r. skierowanego do Sądu Rejonowego w B. postanowienia Sądu Okręgowego w Katowicach III Wydział Cywilny Odwoławczy 20 marca 2019 r., sygn. akt: III Ca 666/18, co oznaczało nie wykonanie wytycznych i nie wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn przyjęcia, że Skarżącej przysługuje legitymacja do żądania wznowienia postępowania w zakresie wskazanym

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej Kolegium zmierzające do wykazania, że w wyroku z 11 lutego 2022 r. przesądzone zostało, że Skarżącej nie przysługuje przymiot strony uprawnionej do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z [...] maja 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku przedstawił jak należy rozumieć pojęcie strony w postępowaniu rozgraniczeniowym, w tym w postępowaniu wywołanym wnioskiem o wznowienie postępowania rozgraniczeniowego nakazał jednak dokonanie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA oceny, czy w świetle przedstawionej przezeń wykładni oraz po dokonaniu oceny wskazanych przezeń dokumentów Skarżącej przymiot strony przysługuje.

Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 170 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. i 147 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznający sprawę nie może być uznany za inny sąd w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. Związanie Sądu pierwszej instancji wyrokiem NSA wynikało z art. 190 p.p.s.a. nie zaś z art. 147 k.p.a. Artykuł 147 k.p.a nie stanowił podstawy orzekania dla organów, Sąd pierwszej instancji nie dokonywał również kontroli prawidłowości jego zastosowania przez organy.

Skarga kasacyjna Gminy okazała się zasadna w zakresie w jakim zarzuca Sądowi pierwszej instancji zaniechanie dokonania oceny przywołanych w wyroku NSA dokumentów oraz zakresu rozpoznania sprawy przez Sąd powszechny i jego wpływu na możliwość przyznania Skarżącej statusu strony w postępowaniu rozgraniczeniowym, to jest w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 80 oraz art. 28 k.p.a.

Zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. uchylał się spod kontroli sądu kasacyjnego z uwagi na jego wadliwie sformułowanie. Jak już wskazano, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, co wynika z zakresu jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd kasacyjny rozpoznaje bowiem sprawę w granicach zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą, nie ma możliwości uzupełniania czy też domniemywania, jakie są w jej ocenie wadliwości orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Dlatego tak ważne jest prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, poprzez wskazanie konkretnych przepisów, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. W przypadku przepisów składających się z kilku jednostek redakcyjnych konieczne jest wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej (ustępu, paragrafu czy też punktu). W rozpoznawanej sprawie warunek ten nie został spełniony w odniesieniu do przywołanego jako wzorzec kontroli art. 77 k.p.a. Artykuł ten zawiera cztery paragrafy regulujące odmienne obowiązki organu. Gminę nie wskazała konkretnej jednostki redakcyjnej art. 77 k.p.a., która według niej została naruszona w konsekwencji zatem zarzut w części dotyczącej tego przepisu uchylał się spod kontroli Sądu kasacyjnego.

W konsekwencji, uznając, że obie skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd pierwszej instancji wykona wytyczne wynikające z wyroku NSA z 11 lutego 2022 r. I OSK 259/21.

Sąd odstąpił od zasądzenia od Skarżącej na rzecz Kolegium oraz Gminy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że zachodzi szczególny przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a.