Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1679/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 1 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1460/21 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr SKO.PS/4110/578/2021 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1460/21 oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (SKO) z 31 sierpnia 2021 r. nr SKO.PS/4110/578/2021 w przedmiocie zasiłku celowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c k.p.a. (powinno być "p.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi z uwagi na uznanie, że organ II instancji orzekł zgodnie z regułami określonymi przez prawo materialne i procesowe oraz prawidłowo ustalił wysokość zasiłków przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego w sprawie, zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, podczas gdy postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a organ wydał decyzje w oparciu o niewłaściwą ocenę stanu faktycznego, a nadto nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący motywów decyzji, co z kolei doprowadziło do nieprawidłowego wniosku, iż wysokość przyznanych zasiłków nie narusza zasad przyznawania prawa pomocy określonych w ustawie o pomocy społecznej.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o przyznanie kosztów pomocy prawnej z urzędu, oświadczając że nie zostały one uiszczone w całości ani w części. Ponadto złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie wskazał, że nie zgadza się z wyrokiem, wydanym - w jego ocenie - na podstawie błędnych ustaleń faktycznych i przy naruszeniu prawa procesowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, sąd powinien skontrolować prawidłowość przeprowadzonego postępowania w kontekście zgodności z zasadami określonymi w art. 2 k.p.a. Ponadto, skarżący podkreślił, że jest osobą niepełnosprawną, schorowaną, utrzymującą się z pomocy finansowej pochodzącej z opieki społecznej. Trudne położenie finansowe nie jest przez niego zawinione. Nie ma możliwości zaspokojenia swoich potrzeb i pokonania złej sytuacji finansowej. W ocenie skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien był rzetelnie wyjaśnić kwestię wysokości przyznanego skarżącemu kasacyjnie świadczenia, czego ostatecznie nie uczynił.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1654 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Dlatego też przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, pomimo tego, że jako ich podstawę prawną wskazano przepisy art. 174 pkt 1 (naruszenie prawa materialnego) i pkt 2 (naruszenie przepisów postępowania) p.p.s.a., dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów postępowania, gdyż w skardze kasacyjnej wymieniono jako naruszone przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a Oznacza to, że skarga kasacyjna w istocie została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a tj. naruszeniu przepisów postępowania.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów w pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. został wadliwie skonstruowany. Przepis ten składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (paragrafów), zaś w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10; te i przywołane niżej orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA). Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jego ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. To samo odnosi się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., który składa się z dwóch paragrafów. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. To autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Należy to do jego obowiązków, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21). Wadliwość skargi kasacyjnej w tej części powoduje brak możliwości odniesienia się do sformułowanych w ten sposób zarzutów.

Zarzut naruszenia art. 77, art. 11 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. także jest niezasadny. Naruszenie przez Sąd tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź stwierdzając te błędy prawne, niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza – jak zdaje się tego oczekiwać skarżący - nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ dowodów i prowadzenia postępowania w nieskończoność, bowiem zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądza o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne pod kątem przestrzegania powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i słusznie przyjął, że organ administracyjny w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i na podstawie analizy tego materiału dokonał wszechstronnej oceny ustalonych okoliczności, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a, określaną jako zasada przekonywania. Na takie uznanie pozwala analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy. Organ pomocowy przeprowadził dowody na okoliczność sytuacji finansowej i zdrowotnej skarżącego tj. w dniu 5 lipca 2021 r. zostało od skarżącego odebrane w trybie art. 75 § 2 k.p.a. oświadczenie o jego sytuacji majątkowej i zdrowotnej oraz został przeprowadzony z nim wywiad środowiskowy. Z ustaleń organów wynika, że skarżący kasacyjnie prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepracującą, cierpi na wiele schorzeń, źródłem jego utrzymania są środki otrzymywane z pomocy społecznej. Ustalono także, że za miesiąc czerwiec 2021 r. dochód skarżącego wyniósł 673 zł czyli nie przekroczył kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, które w dacie wydawania decyzji SKO z 31 sierpnia 2021 r. wynosiło 701 zł. Nadto skarżący jest objęty opieką pomocy społecznej i na bieżąco korzysta ze świadczeń, co również znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Powyższe ustalenia zaważyły na takim, a nie innym określeniu wysokości przyznanej skarżącemu pomocy finansowej.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż objęta programem rządowym pomoc przewidziana w uchwale Rady Ministrów nr 140 z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M. P. z 2018 r. poz. 1007), realizowana jest trybie przewidzianym w przepisach ustawy i należy ją utożsamiać z zasiłkiem celowym, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. , poz. 1507 ze zm. dalej: "u.p.s."). W świetle tej ostatniej regulacji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Pozostaje to w spójności z treścią przepisów wspomnianej uchwały Rady Ministrów, z której wynika m.in., iż program na szczeblu gminy realizują samorządowe jednostki organizacyjne pomocy społecznej przy udziale właściwych jednostek organizacyjnych gminy, a do zadań gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) należy przyznawanie pomocy za pośrednictwem kierowników ośrodków pomocy społecznej. Z kolei treść art. 39 u.p.s. wyraźnie wskazuje, iż decyzja w powyższym zakresie zapada w ramach uznania administracyjnego. Wskazuje na to zwrot "może" odnoszący się do uprawnienia organu administracji. Wyjaśnić należy, że kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem zgodności z prawem. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1457/09). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Nie można tym samym podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie o konieczności wskazania, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Natomiast okoliczność, że strona nie godzi się z wnioskami prawidłowo wyciągniętymi z oceny dowodów zebranych w sprawie nie znaczy, iż dowody te nie zostały wyczerpująco rozpatrzone, w zgodzie z zasadami logicznego rozumowania, a powyższa analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie została wyjaśniona w sposób wyczerpujący.

Trafnie również wskazał Sąd pierwszej instancji, że organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb. Powszechnie przecież jest wiadomo, że organy pomocowe, dysponując ograniczoną pulą środków finansowych, mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Organy prawidłowo zatem uznały, a Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował, że ustalone okoliczności uzasadniały przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia w kwocie 155 zł jednorazowo od 1 grudnia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r.

Nie można zatem podzielić zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11 i art. 80 k.p.a.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a. Zatem wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.