Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1652/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Asesor WSA Maciej Kurasz (sprawozdawca), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2006 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2006 r. [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej - "Prezes ZUS") działając na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - powoływanej dalej jako u.s.u.s w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanowił odmówić umorzenia A.K. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, za okres od października 2000 r. do stycznia 2002 r. w łącznej kwocie 10.248,98 zł.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzeczeniem z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2336/04 wydanym w przedmiotowej sprawie stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] października 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2004 r. w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy za okres od października 2000 r. do stycznia 2002 r. Powodem stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji organu odwoławczego było naruszenie przepisów postępowania określających właściwość rzeczową organu wydającego decyzję w drugiej instancji.

Na powyższe orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt II GSK 342/05 NSA oddalił skargę kasacyjną.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku skarżącego o umorzenie zaległości składkowych, w którym wskazywał on na powody powstania zadłużenia oraz powoływał się trudną sytuację finansową wynikłą z prowadzonej działalności gospodarczej, która przynosiła straty i była nieopłacalna, Prezes ZUS decyzją z dnia [...] marca 2006 r. odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za ww. okres, wraz z kosztami upomnienia w łącznej kwocie 10.248,98 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż żadna z przesłanek z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. dotycząca całkowitej nieściągalności nie została spełniona. Wyjaśniono, że obecnie wobec skarżącego toczy się postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego oraz nie stwierdzono braku majątku, z którego możliwe byłoby zaspokojenie wierzytelności ZUS.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono również, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie zadłużenia określone przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - powoływane dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r." Wskazano także, że mimo tego, iż skarżący został poinformowany o możliwości dostarczenia dodatkowych dokumentów, które uzasadniałyby ponowny wniosek o umorzenie skarżący, nie dostarczył żadnych nowych dokumentów. Prezes ZUS podsumowując uzasadnienie wydanej decyzji stwierdził, że skarżący nie wykazał w złożonym wniosku, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacić zaległości wobec ZUS, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Podkreślił ponadto, iż osoba decydująca się na rozpoczęcie działalności gospodarczej musi być przygotowana na ponoszenie ryzyka, bowiem system ubezpieczeń społecznych nie przewiduje możliwości nie opłacania składek w przypadku nie osiągania dochodów z działalności gospodarczej lub osiągania w niskiej wysokości.

Na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosząc o unieważnienie skarżonej decyzji; zarzucił Prezesowi ZUS naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej jako Kpa, poprzez wydanie decyzji w związku odwołaniem skarżącego przez organ niewłaściwy tj. Prezesa ZUS, co stanowi zdaniem pełnomocnika o nieważności zaskarżonej decyzji. Podniósł ponadto zarzut przedawnienia należności z tytułu ww. składek oraz odsetek, gdyż upłynął 5 letni termin przedawnienia.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, iż na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248), przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. otrzymał nowe brzmienie zgodnie z którym od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Ministra. Wskazano także, że do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Prezes ZUS podkreślił, że w świetle powyższych regulacji zaskarżona decyzja Prezesa ZUS została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Organ administracji nie zgodził się również z zarzutem przedawnienia należności, bowiem zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat. Wyjaśnił, iż całość zadłużenia została objęta tytułami wykonawczymi z dnia [...] sierpnia 2003 r. wydanymi przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na innych powodach niż wskazane w skardze.

W ocenie Sądu zarzuty wskazane przez pełnomocnika skarżącego, co do wydania decyzji przez organ niewłaściwy w sprawie, w świetle nowelizacji przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. należy uznać za całkowicie nietrafione. Jednakże pomimo braku zasadności zarzutów skargi stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego, w szczególności przepisów dotyczących reguł orzekania w postępowaniu administracyjnym.

Należy wskazać, że postępowanie poprzedzające wydanie przez Prezesa ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy Kpa, o czym stanowi przepis art. 123 u.s.u.s. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od decyzji Prezesa ZUS prowadzonego w ramach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 Kpa w związku art. 83 ust. 4 u.s.u.s.).

W zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2006 r., Prezes ZUS rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powołując w sentencji orzeczenia wyłącznie przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. odmówił umorzenia należności powstałej z tytułu nieuregulowania składek w części finansowej przez płatnika.

Zgodnie z przepisem art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Zacytowany przepis ustala procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących m.in. odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W ocenie Sądu przepis ten nie może być samoistną podstawą prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Mając na uwadze powołane powyżej przepisy Kpa oraz przepisy u.s.u.s. należy stwierdzić, że sentencja decyzji organu odwoławczego powinna zawierać jedno z rozstrzygnięć wskazanych w dyspozycji przepisu art. 138 § 1 Kpa.

Stosownie do tego przepisu, w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 ww. ustawy) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy.

Organ odwoławczy w ramach przepisu art. 138 § 1 Kpa może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 Kpa).

Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 Kpa jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 Kpa jest niezgodne z prawem. Ponadto należy wskazać, iż organ wydający decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez ten organ.

W przytoczonym przepisie Kpa nie przewidziano bowiem możliwości rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy bez odniesienia się do sposobu rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy, widząc oczywiste wady prawne decyzji wydanej w pierwszej instancji, powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, lub też w przypadku akceptacji sposobu załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji utrzymać w wydaną przez ten organ decyzję w mocy.

W ocenie Sądu decyzja Prezesa ZUS rażąco naruszała przepisy określające podstawowe reguły orzekania, w szczególności art. 138 § 1 Kpa.

Powyższa wadliwość powołanej decyzji sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd kwestii, które odnoszą się do meritum sprawy, czyli sprawy umorzenia należności. Sąd podkreśla, że wycofanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza jednak, że wniosek skarżącego o umorzenie należności powstałej z tytułu niezapłaconych składek ubezpieczeniowych jest zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym.

Ponadto na uwagę zasługuje także to, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia w sprawie zasad umorzenia z dnia 31 lipca 2003 r., oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje zatem Prezesowi ZUS. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu wydającego decyzję do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności.

O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów dotyczących możliwości umorzenia należności względem ZUS rozstrzyga organ administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do wyłącznie do kompetencji Prezesa ZUS. Sąd nie jest zatem władny uwzględnić wniosku skarżącego o umorzenie zaległych składek.

Sąd bowiem nie jest kolejnym organem odwoławczym, zobligowanym do rozpatrzenia sprawy co do istoty. Pozycja prawna Sądu administracyjnego sprowadza się do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonych aktów administracyjnych.

Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego obejmuje zbadanie, czy wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności sprawy mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi, oraz czy decyzje administracyjne wydane w sprawie były zgodne z przepisami prawa materialnego.

Mając na względzie rażące naruszenie przez Prezesa ZUS przepisów dotyczących reguł orzekania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Skarżący był zwolniony z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., a o zasądzenie innych kosztów postępowania pełnomocnik skarżącego nie wnosił. Brak było zatem podstaw do orzekania w tym przedmiocie.