Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 343/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 27 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2023 roku sprawy ze skargi X. s.c. M. E. & D. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 15 lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 15 lutego 2023 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. E. i D. E., prowadzących działalność gospodarczą pod firmą X. s.c. M. E. & D. E. (dalej: "strony"), od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz") z 26 maja 2022 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

Aktem notarialnym rep. A nr [...], sporządzonym 20 stycznia 2022 r., strony sprzedały działkę położoną w miejscowości N., oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...], o pow. 1,8887 ha, dla której Sąd Rejonowy w G. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] Wskazana działka w dacie aktu notarialnego objęta była ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego parku przemysłowego w N. , uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z 25 czerwca 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 14 lipca 2020 r., poz. 5854), w którym przeznaczona została na tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej, oznaczone w tekście i na rysunku planu symbolem [...]

Powołany rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy z 8 marca 2022 r., określając wzrost wartości części nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego planu miejscowego na kwotę [...]zł.

Strony pismem z 30 marca 2022 r. wniosły zastrzeżenia do operatu szacunkowego i zwróciły się o umorzenie postępowania. W piśmie z 21 kwietnia 2022 r. rzeczoznawca majątkowy odniósł się do uwag stron.

Burmistrz decyzją z 26 maja 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a."), w pkt 1. ustalił jednorazową opłatę planistyczną w wysokości [...] zł wskazując, że zobowiązane do jej uiszczenia są strony w związku ze wzrostem wartości na skutek uchwalenia powyższego planu miejscowego i sprzedażą wskazanej nieruchomości położonej w miejscowości N., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w pkt 2. stwierdził, że uiszczenie opłaty powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna na podane konto Urzędu Miasta i Gminy [...].

Kolegium, wydając wskazaną na wstępie decyzję, stwierdziło, że w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki do naliczenia jednorazowej opłaty planistycznej. Przedmiotowa działka wprawdzie nie zmieniła swojego przeznaczenia w planie miejscowym, jednak planem tym wprowadzono zmiany w zapisach urbanistycznych, którymi zmieniono minimalne powierzchnie działek możliwych do wydzielenia i ustalono maksymalne powierzchnie zabudowy działek, co spowodowało większe możliwości inwestycyjne na danym obszarze i pozytywne skutki finansowe dla właściciela nieruchomości (możliwość sprzedaży większej liczby działek pod zagospodarowanie), co z kolei ma wpływ na wzrost wartości nieruchomości. Dowodem na wzrost wartości nieruchomości po wprowadzeniu planu jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego z 8 marca 2022 r.

W dalszej kolejności organ II instancji spostrzegł, że wartość nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego wzrosła o kwotę [...]zł. Wartość ta przed uchwaleniem planu miejscowego wynosiła [...] zł, zaś po jego uchwaleniu [...] zł. Opłata jednorazowa stanowi 30% wzrostu wartości nieruchomości, co daje kwotę [...]zł.

Organ odwoławczy uznał, że opisane powyżej uwarunkowania urbanistyczne, nie mogą być obojętne dla wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, choćby pod względem większych możliwości dla przyszłych inwestorów.

Na skutek uchwalenia planu miejscowego nieruchomość przeznaczona została pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej (symbol [...]). Przeznaczenie wiodące nieruchomości nie zmieniło się. Jednak nowy plan miejscowy wprowadził zmiany w zakresie ustaleń szczegółowych. Mianowicie zmianie uległ zakres i możliwość zainwestowania nieruchomości. Minimalna powierzchnia działek możliwych do wydzielenia zmniejszyła się do 2.500 m2. Nowy plan określił maksymalną powierzchnię zabudowy do 80%, czego nie przewidywał plan poprzedni.

Biegły dokonał wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Prawidłowo określił zakres i przedmiot wyceny. Wyceny dokonuje się według stanu w dniu wejścia w życie planu. W operacie wskazano przeznaczenie nieruchomości przed wejściem w życie, jak i po wejściu w życie planu miejscowego. Rzeczoznawca dokonał analizy rynku nieruchomości, obliczył wartość nieruchomości przed i po wprowadzeniu planu, jak również uzasadnił wynik wyceny. Zachowano trend czasowy. Grunty przyjęte do porównania zostały szczegółowo opisane pod względem uwarunkowań urbanistycznych. W oparciu o analizę tych zapisów dokonano podziału danych transakcyjnych na dwie bazy o uwarunkowaniach najbardziej zbliżonych do stanów urbanistycznych wycenianej nieruchomości zgodnych z zapisami poprzednio obowiązującego planu z 2005 r. i planu nowego z 2020 r. Biegły wyjaśnił, że nieruchomości podobne nie oznaczają jednorodnych. Wszystkie dokonane wybory zostały opisane, uargumentowane i uzasadnione. Wszystkie uwagi stron zostały przez biegłego wyjaśnione w sposób zrozumiały. Uwag tych biegły nie podzielił uznając za niesłuszne twierdzenie, iż zmiana szczegółowych parametrów nie mająca związku ze zmianą przeznaczenia terenu nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości. Zmniejszenie minimalnych powierzchni działek możliwych do wydzielenia i ustalenie maksymalnej powierzchni zabudowy powoduje polepszenie warunków inwestycyjnych, co dodatnio wpływa na wartość nieruchomości. Ponadto, wyjaśnił, co zresztą wynika z nowego planu, że w porównaniu z zapisami poprzednio obowiązującego planu dopuszczono przeznaczenie usługowe samoistne.

Zdaniem Kolegium operat został sporządzony prawidłowo, przez odpowiednią osobę, zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 555, dalej: "rozporządzenie RM"). Wycena rzeczoznawcy poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii i należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Dobrane transakcje z rynku lokalnego i gmin sąsiednich nie budzą wątpliwości. Przedstawiony operat szacunkowy stanowi dowód na wzrost wartości nieruchomości po wprowadzeniu w życie planu miejscowego. Pomimo, że po wprowadzeniu planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości nie uległo zasadniczej zmianie, to zasadniczej zmianie uległy możliwości inwestycyjne, szczególnie w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy oraz minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek. Z 2 ha w 2001 r., przez 1 ha w roku 2005, do 2.500 m2 w roku 2020. Zmiana ta pozwala potencjalnemu inwestorowi przeprowadzić bardziej korzystny podział gruntu, zintensyfikować zabudowę obszaru nieruchomości, co wpłynie na opłacalność podejmowanej inwestycji. Ustalenie maksymalnej powierzchni zabudowy także zwiększa opłacalność ewentualnej inwestycji na przedmiotowym obszarze. Powyższe dowodzi, że po wprowadzeniu nowego planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła.

SKO wskazało na koniec, że aby skutecznie zakwestionować sporządzony operat szacunkowy strona powinna albo przedstawić swój operat (kontroperat), albo zaskarżyć sporządzony operat do stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych, celem sprawdzenia jego poprawności. Wyliczeń strony nie można wziąć pod uwagę, gdyż nie stanowią one operatu sporządzonego przez specjalistę, to jest rzeczoznawcę majątkowego, a odwołujący nie wykazał, że ma konieczne do tego uprawnienia. Uwagi nakreślone na kopii operatu nie zostały uwzględnione przez organ II instancji

W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego w postaci:

1) art. 36 ust. 4 i art. 37 u.p.z.p., przez ich błędne zastosowanie, w sytuacji gdy nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości,

2) art. 107 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: "u.g.n."), przez jego błędne zastosowanie,

3) § 4 i 5 rozporządzenia RM;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w postaci przesłuchania strony, co doprowadziło do błędnego uznania, że strona nie posiada uprawnień do kwestionowania opinii rzeczoznawcy,

2) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 2 K.p.a. przez nieuwzględnienie wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z wyliczeń strony, jak również niezwrócenie się do rzeczoznawcy o informacje, co do błędnego opisu nieruchomości, o którym mowa była w odwołaniu,

3) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczności wymagające wiadomości specjalnych, mając na uwadze zarzuty strony,

4) art. 7 w zw. z art. 89 K.p.a. przez brak przeprowadzenia rozprawy, pomimo że zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłego,

5) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez brak podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że:

a) strona nie posiada uprawnień do kwestionowania operatu szacunkowego, podczas gdy wnikliwe przeprowadzenie postępowania, w szczególności przesłuchanie strony doprowadziłoby do ustalenia, że strona posiada wiadomości specjalne w zakresie wyceny nieruchomości,

b) art. 10 § 1 w zw. z art. 73 K.p.a. przez uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

Jednocześnie skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci świadectwa ukończenia studiów podyplomowych w zakresie wyceny nieruchomości oraz zaświadczenia, że M. E. uzyskała kwalifikacje do uznania spełnienia warunku, o którym mowa w art. 177 ust. 1 pkt 4 u.g.n.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Na rozprawie przed tut. Sądem, która odbyła się 27 września 2023 r., pełnomocnik skarżących wniósł i wywiódł jak w skardze, a ponadto oświadczył, że podtrzymuje zawarty tam wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów potwierdzających, że skarżąca M. E. posiada kwalifikacje zawodowe rzeczoznawcy majątkowego, których omyłkowo nie dołączono do skargi.

Sąd postanowił dopuścić dowód z przedłożonych kserokopii zaświadczenia i świadectwa ukończenia studiów podyplomowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 15 lutego 2023 r., nr [...], nie narusza ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") stanowiłby podstawę jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 36 ust. 4 tej ustawy jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Jak przewiduje art. 37 ust. 1 u.p.z.p. – w zakresie istotnym dla rozpoznania sprawy – wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p. przewidziano, że roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Z przywołanych przepisów wynika, że ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wymaga kumulatywnego wystąpienia następujących przesłanek: 1) uchwalenia albo zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) zbycia nieruchomości przez jej właściciela lub użytkownika wieczystego przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie tego planu miejscowego albo jego zmiany, 3) wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem albo zmianą planu miejscowego, 4) określenia w planie miejscowym stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

W realiach rozpatrywanego przypadku poza sporem pozostaje, że uchwałą Rady Miasta i Gminy [...] z 25 czerwca 2020 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 14 lipca 2020 r., poz. 5854) przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego parku przemysłowego w N., w którym ustalono stawkę służącą naliczeniu jednorazowych opłat, o jakich mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w wysokości 30%. Nie jest także sporne, że aktem notarialnym rep. A nr [...], sporządzonym 20 stycznia 2022 r., skarżący sprzedali objętą postanowieniami tego planu nieruchomość – działkę położoną w miejscowości N., oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...], o pow. 1,8887 ha, dla której Sąd Rejonowy w G. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]

Odnosząc się do podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów Sąd w pierwszej kolejności zauważa, że zastrzeżeń nie budzi sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy z 8 marca 2022 r. określający wartość podanej powyżej nieruchomości celem ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej. W operacie tym rzeczoznawca majątkowy wykazał wzrost wartości tej nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego planu miejscowego na kwotę [...]zł.

W myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Jak wynika z art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Organ administracji publicznej bada sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat pod względem jego zgodności ze stosowanymi przepisami oraz ocenia jego kompletność, logiczność i zupełność, jak i aktualność. Granice badania operatu szacunkowego zakreślają jedynie wiadomości specjalne, którymi dysponuje biegły. W tym bowiem zakresie organ nie jest władny ingerować w wybory rzeczoznawcy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Powinien zawierać również precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (zob. np. wyroki NSA z 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06, z 13 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 374/07, z 28 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1973/15, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Zakwestionowanie operatu przez organ administracji publicznej lub sąd jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy jego sporządzeniu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (zob. np. wyroku NSA z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1358/12, z 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1815/12, z 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15, z 24 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 947/21, CBOSA).

Przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak i standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a ponadto wymagają dołożenia należytej staranności. Choć opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2028/19, CBOSA).

Merytoryczna weryfikacja operatów szacunkowych możliwa jest jedynie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na zasadach określonych w art. 157 ust. 1 u.g.n.

Reasumując dotychczasowe uwagi, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych przypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Jeśli natomiast strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n.

Podzielić trzeba stanowisko organów, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest prawidłowy pod względem formalnym i mógł stanowić podstawę ustalenia kwestionowanej przez skarżących jednorazowej opłaty planistycznej. W operacie tym wykazano, że zmiana warunków zagospodarowania działki nr [...], jaka wprowadzona została nowo przyjętym planem miejscowym, spowodowała wzrost jej wartości. We wnioskach końcowych operatu rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił także, w jaki sposób wprowadzone w planie warunki wpływają na rentowność ewentualnych inwestycji podejmowanych na analizowanym obszarze, a tym samym wpływają dodatnio na wartość rynkową gruntu. Rzeczoznawca w piśmie z 21 kwietnia 2022 r. odniósł się również do podniesionej przez skarżących argumentacji, która nota bene stanowi zasadniczą część podnoszonych przed tut. Sądem zarzutów. Organy zasadnie uznały, że operat z 8 marca 2022 r. sporządzony został prawidłowo, przez odpowiednią osobę, zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia RM. Prawidłowo przedstawiono w nim sposób dokonania wyceny. Rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości przy zastosowaniu metody porównywania parami, co dokładnie opisał w operacie.

Spostrzec trzeba, że jako główny czynnik kreujący wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy uznał obniżenie w nowym planie miejscowym minimalnych wielkości działek w przypadku podziału gruntów, co znajduje potwierdzenie nie tylko w operacie szacunkowym, lecz także w piśmie z 21 kwietnia 2022 r. W porównaniu do poprzednio obowiązującego planu miejscowego doszło do zmiany minimalnej powierzchni działek, które mogą zostać wydzielone z 1 ha na 2.500 m2. Jako w pełni logiczne ocenić trzeba wyjaśnienia biegłego, w których wykazał on wpływ takiej zmiany na opłacalność podejmowanych inwestycji, poprzez możliwość przeprowadzenia bardziej korzystnego podziału gruntu i zintensyfikowanie zabudowy nieruchomości. Wskazał także na obowiązującą zasadę rynkową, zgodnie z którą im mniejsza powierzchnia nieruchomości tym wyższa cena jednostkowa.

Do problematyki tej odniósł się w piśmie z 8 marca 2022 r. w odpowiedzi na argumentację skarżących. Wyjaśnienia rzeczoznawcy w tym względzie nie budzą żadnych wątpliwości i nie sposób ich podważyć jedynie subiektywnym przekonaniem skarżących jakoby wspomniana ostatnio zasada rynkowa miała nie obowiązywać w przypadku nieruchomości przemysłowych.

Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zauważa, że organy administracji publicznej błędnie uznały, że czynnikiem wpływającym na wartość przedmiotowej nieruchomości – co wynikać ma z operatu szacunkowego – miałaby być także maksymalna powierzchnia zabudowy, która w nowym planie miejscowym została określona na 80% powierzchni działki.

Wyjaśniając powyższą okoliczność wskazać bowiem należy, iż rzeczoznawca majątkowy na kwestię tę zwrócił uwagę w operacie szacunkowym przy okazji wskazania przesłanek naliczenia opłaty planistycznej, wskazując, że poprzedni plan miejscowy nie ustalał maksymalnej powierzchni zabudowy i wskazując na s. [...]-[...] operatu, że zmiana dopuszczalnej intensywności wykorzystania powierzchni nieruchomości pod zabudowę może stanowić jeden ze wskaźników wpływających na zmianę wartości nieruchomości.

Szczegółowa analiza sporządzonego operatu szacunkowego prowadzi jednak do wniosku, iż ostatecznie czynnik ten nie miał charakteru decydującego o wzroście wartości przedmiotowej nieruchomości, o czym świadczy charakterystyka uwzględnionych do porównania nieruchomości i dokonana przez biegłego ocena ich atrybutów. Zauważyć bowiem trzeba, iż wprawdzie na s.[...]-[...] operatu wskaźnik dopuszczalnej powierzchni zabudowy jest wskazany jako jedne z potencjalnie istotnych wskaźników mogących wpływać na wartość nieruchomości, to jednak porównanie nieruchomości podobnych wziętych pod uwagę przez rzeczoznawcę wskazuje, iż kryterium to okazało się w realiach konkretnej sprawy bez znaczenia albowiem .zarówno w tabeli nr 1 dotyczącej określenia wartości nieruchomości po rządami starego planu (s. [...] i następne operatu), jak i w tabeli nr 2 dotyczącej określenia wartości nieruchomości po rządami nowego planu (s. [...] i następne operatu) uwzględniono nieruchomości o takiej samej lub podobnej dopuszczalnej powierzchni zabudowy.

Znalazło to zresztą potwierdzenie w wielokrotnie już wspomnianym tu piśmie z 21 kwietnia 2022 r., w którym rzeczoznawca wprost stwierdził, podsumowując czynione w tym względzie w operacie uwagi, że nie był to czynnik kreujący wzrost wartości nieruchomości.

Czynione w tym względzie przez skarżących uwagi zdają się wynikać z niezrozumienia stanowiska biegłego i uznane być muszą za pozostające bez znaczenia dla oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Wprawdzie w opozycji do stanowiska skarżących organy podkreślały znaczenie powyższego czynnika dla wzrostu wartości nieruchomości, jednak związane z tym naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., również uznane być musi jako pozostające bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego odmiennej oceny wagi atrybutu "stan otoczenia" dla wycenianej nieruchomości i nieruchomości podobnej przyjętej do porównania, którą według skarżących stanowi działka nr [...], co podniesione zostało na etapie postępowania odwoławczego, zauważyć trzeba, że rzeczoznawca majątkowy na str. [...] i [...] operatu wyjaśnił na jakiej podstawie ustalił wagę tego atrybutu dla wskazanej działki oraz działki wycenianej. Rzeczoznawca majątkowy podał, że nieruchomość przyjęta do porównania, którą ma być działka nr [...], położona jest na obrzeżach strefy aktywizacji gospodarczej, w sąsiedztwie głównie gruntów niezabudowanych, użytkowanych rolniczo, gdy tymczasem nieruchomość wyceniana, a więc działka nr [...], znajduje się w strefie aktywizacji gospodarczej o średnim poziomie zurbanizowania, w sąsiedztwie obiektów produkcyjno-magazynowych i gruntów niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę na aktywizację gospodarczą. Biegły wyjaśnił w konsekwencji przyczyny, dla których zróżnicował wskazany powyżej atrybut, zaś ocena prawidłowości takiego różnicowania stanowi wiedzę specjalną, którą dysponuje biegły rzeczoznawca. Sąd nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości nie może rozważać prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wyboru cech różnicujących wartość nieruchomości (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2028/19).

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, a więc alternatywną wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą z art. 157 ust. 1 u.g.n. Skarżący natomiast ani nie przedstawili kontroperatu, ani nie wnieśli o kontrolę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Ugruntowane jest przy tym stanowisko, że o ocenę unormowaną w art.157 ust. 1 u.g.n. może wystąpić każdy, gdyż przepis ten nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych (np. wyroki NSA z 19 października 2021 r., sygn. akt I OSK 578/21, z 8 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 633/21, z 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 494/21, CBOSA).

Od razu podnieść trzeba, że bez znaczenia w tym względzie pozostaje, że skarżąca M. E. ma posiadać kwalifikacje do uzyskania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości w postaci ukończenia studiów podyplomowych w zakresie wyceny nieruchomości, co w ocenie skarżących pozwala na przyjęcie spełnienia warunku, o którym mowa w art. 177 ust. 1 pkt 4 u.g.n. Na rozprawie przed tut. Sądem przedstawiona została kserokopia świadectwa z 27 czerwca 2009 r. ukończenia studiów podyplomowych przez M. E. w zakresie wyceny nieruchomości z wynikiem pozytywnym, a także zaświadczenia kierownika studiów podyplomowych z 27 czerwca 2009 r., które na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a. dopuszczono jako dowód.

Nie zmienia to jednak tego, że skarżąca M. E. występuje w sprawie w charakterze strony, nie zaś rzeczoznawcy majątkowego.

Nadto skarżąca nie wykazuje nawet, aby rzeczoznawcą majątkowym faktycznie była, a wskazuje wyłącznie na spełnienie jednej z przesłanek pozwalających na uzyskanie w tym względzie uprawnień zawodowych.

Powyższe oznacza, że w sprawie nie przedstawiono kontroperatu, a sporządzonego w niej operatu szacunkowego nie poddano kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Jakiekolwiek twierdzenia, w których skarżący zmierzają do zakwestionowania merytorycznej poprawności sporządzonego operatu, uznać w konsekwencji trzeba jedynie za stanowisko stron w sprawie, którego nie poparto przy tym żadnymi miarodajnymi dowodami.

Odnosząc się w tym miejscu do pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazać jeszcze trzeba, iż skarżący nie zwracali się o przesłuchanie w toku postępowania administracyjnego, jak też o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Zauważyć należy, że z treści art. 86 K.p.a. wynika, iż dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym, pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ miał jakiekolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, co uzasadniałoby przesłuchania strony postępowania. Głównym dowodem w sprawie był bowiem operat szacunkowy. Z podobnych przyczyn chybiony jest zarzut nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Dysponując opinią biegłego, która w sposób jednoznaczny potwierdzała wzrost wartości nieruchomości, nie przeprowadzenie rozprawy nie stanowi naruszenia art. 89 § 1 K.p.a. Organy prawidłowo uznały, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, pozwala na wydanie rozstrzygnięcia i nie wymaga czynienia dodatkowych ustaleń.

Chybiony jest także zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Organ I instancji przed wydaniem decyzji wezwał autora operatu szacunkowego z 8 marca 2022 r. do odniesienia się do uwag i zarzutów podnoszonych przez strony do sporządzonego operatu. Z kolei w odwołaniu skarżący powtórzyli większość z podnoszonych wcześniej zarzutów, do których nawiązał już biegły. Strony uchylają się przy tym od przedłożenia kontroperatu lub zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia kwestionowanego operatu. Brak więc było podstaw do domagania się przeprowadzenia kolejnego dowodu z opinii biegłego.

Skarżący nie wyjaśnili ponadto w jaki sposób organ odwoławczy naruszył art. 10 § 1 w zw. z art. 73 K.p.a. Zauważyć należy, iż Kolegium swoje rozstrzygniecie oparło na tym samym materiale dowodowym co organ I instancji, a skarżący mieli możliwość zapoznać się z tym materiałem przed wydaniem decyzji przez Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy zostanie wykazane, że to uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżący nie wskazali jakie czynności zamierzali dokonać przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Wobec dotychczasowych uwag za niezasadne uznać trzeba podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 107 u.g.n. i § 4 i 5 rozporządzenia RM. Tut. Sąd doszukał się wprawdzie naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., choć z innych przyczyn niż zostało to przedstawione w skardze, bowiem naruszenie to sprowadza się do częściowej błędnej oceny operatu szacunkowego przez organy administracji publicznej, to naruszenie to pozostaje jednak bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie znalazły z kolei żadnego potwierdzenia zarzuty naruszenia art. 10 § 1, art. 73, art. 75 § 1, art. 78, art. 84 § 1, czy art. 89 K.p.a.

Wreszcie za nietrafny uznać trzeba podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 u.p.z.p. Zdaniem skarżących wskutek uchwalenia nowego planu miejscowego nie doszło do zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, co stanowić ma jeden z koniecznych warunków dla możliwości ustalenia kwestionowanej jednorazowej opłaty.

Przesłanką dopuszczalności ustalenia opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego jest wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem albo zmianą planu, co wprost wynika z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten nie ogranicza dopuszczalności ustalenia opłaty tylko do zmiany przeznaczenia nieruchomości. W przypadku uchwalenia bądź zmiany planu modyfikacji może ulec bowiem nie samo przeznaczenie nieruchomości, ale poszczególne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wartość nieruchomości według jej statusu planistycznego (urbanistycznego) kształtowana jest przez dużo więcej elementów aniżeli tylko samo przeznaczenie. W przypadku gruntów przeznaczonych pod zabudowę kluczowe znaczenie dla wartości ma analiza chłonności inwestycyjnej gruntów. Zmiana takich parametrów planistycznych jak nieprzekraczalne linie zabudowy, wysokość budynków, liczba kondygnacji budynków, intensywność zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna, ilość miejsc parkingowych, zasady podziału nieruchomości może wpłynąć na wzrost wartości nieruchomości (por. wyroki NSA z 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2500/18, z 24 marca 2022 r. o sygn. akt II OSK 947/21, CBOSA). Przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. nakazuje uwzględniać przeznaczenia terenu przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia albo zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jak wskazano powyżej przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości nie można pomijać innych uwarunkowań dla danego obszaru, które zostały wprowadzone lub zmienione, a które realnie wpływają na zmianę wartości danej nieruchomości. Ograniczenie się do ścisłego pojmowania "przeznaczenia" nieruchomości stałoby w sprzeczności z ratio legis opłaty ustalonej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Nie można wobec tego zgodzić się z tymi twierdzeniami skarżących, że z uwagi na to, iż przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości nie uległo zmianie i nadal była ona przewidziana pod składowanie-magazynowanie, wykluczone było skorzystanie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu doszło zresztą do zmiany przeznaczenia działki skarżących w starym i nowym planie miejscowym poprzez dopuszczenie samodzielnej działalności usługowej, jak i poprzez zastąpienie skomplikowanych, przewidujących podstawowe i warunkowe dopuszczalne przeznaczenie i obwarowanych szeregiem przedmiotowych ograniczeń zapisów starego planu (zwłaszcza § 14 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 starego m.p.z.p.), znacznie bardziej liberalnymi regulacjami nowego planu (§ 8 ust. 1 pkt 1 aktualnego planu) oraz poprzez dopuszczenie w aktualnym planie lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 5 ust. 4 aktualnego planu).

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż nawet uznając w ślad za skarżącymi, że przeznaczenie tej nieruchomości - w dosłownym rozumieniu tego pojęcia - nie zmieniło się, to niewątpliwie doszło do zmiany szczegółowych ustaleń dotyczących możliwości jej zagospodarowania, poprzez zmniejszenie minimalnej powierzchni działek, które mogą zostać wydzielone z 1 ha na 2.500 m2, o czym mowa była powyżej, a co jak wykazano w operacie szacunkowym doprowadziło do określonego tam wzrostu jej wartości.

W kontrolowanej sprawie wykazany został wzrost wartości nieruchomości w zawiązku ze zmianą w nowym planie miejscowym minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek. Zatem podnoszona w skardze okoliczność, że przeznaczenie nieruchomości w ogóle się nie zmieniło nie ma znaczenia dla dopuszczalności ustalenia opłaty na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Wobec tego zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 u.p.z.p. okazał się bezzasadny.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalono.