Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4886/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1467/20 w sprawie ze skargi G.K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2020 r. nr BP-DZ.412.21.2020/2 w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] z 29 kwietnia 2020 r. nr 326/ŚO/2020, 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie na rzecz G.K. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1467/20, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie z 2 czerwca 2020 r. nr BP-DZ.412.21.2020/2 w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej, na podstawie art. 151 p.p.s.a. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325) dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

G. K. zaskarżył decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie (dalej Prezes AMW) z 2 czerwca 2020 r. nr BP-DZ.412.21.2020/2 utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] z 29 kwietnia 2020 r. nr 326/ŚO/2020 w sprawie orzeczenia o wypłacie st. chor. szt. rez. G. K., odprawy mieszkaniowej. Tą ostatnią decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] uwzględnił 2 normy powierzchni użytkowej podstawowej, tj.: normę na wnioskodawcę oraz normę na córkę żołnierza. W treści uzasadnienia decyzji organ I instancji wskazał, że w sytuacji, gdy żołnierz nie mieszka z którymkolwiek z członków rodziny, nie można uwzględnić tej osoby przy określaniu wysokości odprawy mieszkaniowej. Dlatego też do obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej przyjęto wnioskodawcę oraz córkę, nie uwzględniono natomiast normy na byłą małżonkę, która nie zamieszkuje z wnioskodawcą.

WSA w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2020r., poz.231 ze zm.), odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Następnie Sąd I instancji przywołał treść przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Stanowi on, że odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, odprawę oblicza się i wypłaca według następujących zasad:

1) żołnierzowi zawodowemu, zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, przysługuje odprawa obliczona z uwzględnieniem okresu służby liczonego w pełnych latach, z tym że rozpoczęty rok, w którym następuje zwolnienie ze służby, przyjmuje się jako rok pełny;

2) żołnierzowi zawodowemu zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, jeżeli nie nabył prawa do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy lub któremu przyznano wojskową rentę inwalidzka przed nabyciem prawa do emerytury wojskowej, przysługuje odprawa w wysokości 45% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego;

3) wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Stosownie do treści art. 47 ust. 2 cyt. ustawy, dyrektor oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez Żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w art. 47 ust. 2 pkt 1-4, w tym zaświadczenia o nabyciu uprawnień do emerytury wojskowej.

WSA w Warszawie zauważył, że brzmienie przepisu art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, zostało zmienione z dniem 1 października 2015 r. przez art. 107 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1322), przez zapis określający, iż to żołnierz wskazuje dzień, w odniesieniu do którego należy ustalać liczbę norm przysługujących żołnierzowi niezbędnych do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. Istotą sporu w niniejszej sprawie było ustalenie, czy przy wyliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu należało uwzględnić także byłą małżonkę skarżącego. Toteż za kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy Sąd uznał zinterpretowanie normy prawnej wyrażonej w art. 26 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 47 przywołanej na wstępie ustawy. Organy powyższą normę zinterpretowały odwołując się do wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Natomiast skarżący uważa to za błąd i pozostaje na stanowisku, iż właściwe było poprzestanie na wynikach wykładni gramatycznej owych przepisów. W ocenie Sądu I instancji, potrzeby mieszkaniowe winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, bowiem to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej. W tym zakresie Sąd stwierdził, że użyte w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP pojęcie "małżonka" odnosi się wyłącznie do aktualnego małżonka, a nie jak chce tego skarżący małżonka byłego. Status "małżonki" przysługuje zaś tylko osobie, która faktycznie i aktualnie znajduje się w związku małżeńskim. To z tych przyczyn Sąd I instancji doszedł do przekonania, że odprawa mieszkaniowa winna uwzględniać realny (faktyczny) stan rodzinny żołnierza. To z kolei oznacza, że organ postąpił poprawnie nie uwzględniając przy wyliczeniach byłej żony skarżącego. Gdyby ją bowiem uwzględnił, to naruszyłby w sposób oczywisty normę art. 26 ust. 3 omawianej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego Wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie od uczestnika na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według przedłożonego spisu kosztów na zasadzie art. 203 p.p.s.a. Wystąpił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na zasadzie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:

1. art. 47 ust. 1 pkt 3 oraz art. 47 ust. 5 a także 2. art. 26 ust. 3 pkt 1 oraz art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., polegającą na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dokonał błędnej jego wykładni przez uznanie, że skarżącemu odmówiono wypłaty odprawy mieszkaniowej na byłą żonę M. K. pomimo wskazania okresu, w którym wraz z byłą żoną oraz córką M.K. zamieszkiwał wspólnie i tworzył wspólne gospodarstwo domowe na dzień przez niego wskazany, gdy żadnej z tych przesłanek skutkujących odmowną decyzją nie można skarżącemu przypisać,

2. art. 7, 8, 10, 77, 80, oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.0.256 t.j.) w zw.

z art. 145 § 1 pkt 1 lit c), polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organu administracji publicznej istotnie naruszył przepisy dotyczące właściwej oceny dowodów i zebranego w sprawie materiału dowodowego uznając, że zachodzą wobec skarżącego przesłanki do odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej na wskazanych członków rodzinny we wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej, podczas, gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego nie daje podstaw do odmowy wypłaty odprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł m.in., że wskazał we wniosku o wypłatę odprawę mieszkaniową dzień w którym to wraz z byłą żoną oraz córką tworzył wspólne gospodarstwo domowe, tym samym spełnione były przesłanki do uwzględnienia przysługującej normy na byłą żonę. Stwierdził, że ustawodawca wprowadzając zmiany w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych wprowadził do obiegu prawnego możliwość wskazania terminu, w którym to żołnierz wskazuje okres kiedy przysługuje mu najwyższa liczba norm we wskazanym okresie, natomiast kwoty zostają określone na dzień złożenia wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Ustawodawca wprowadzając taką zmianę miał na celu zniwelowanie odpływu doświadczonej kadry, która ze względów ekonomicznych decydowała się na odejście na emeryturę ze względu na zmianę liczby przysługujących norm np. ze względu na uzyskanie wieku dyskwalifikującego wypłatę odprawy mieszkaniowej przez dzieci żołnierza, zaprzestania pobierania nauki przez dzieci, zawarcia przez nie związku małżeńskiego lub rozwiązania małżeństwa żołnierza, a tym samym utraty przysługujących norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Jako niezasadny jawi się zarzut nr 2) naruszenia "art. 7, 8, 10, 77, 80, oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c", którego skarżący upatruje w niedostrzeżeniu przez Sąd, naruszenia przez organ przepisów dotyczących właściwej oceny dowodów i zebranego w sprawie materiału dowodowego uznając, że zachodzą przesłanki do odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej na byłą żonę skarżącego. W uzasadnieniu tego zarzutu nie wskazano aby organy wadliwie ustaliły stan faktyczny na podstawie, którego nie uwzględniono częściowo wniosku o odprawę mieszkaniową. Kwestia nieuwzględnienia wniosku w zakresie, w którym nie wzięto pod uwagę wszystkich członków rodziny skarżącego jest wynikiem wykładni prawa materialnego dokonanej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd I instancji (jak się okazuje błędnej). Uzasadnienie tego zarzutu wskazuje, że skarżący zmierza do wykazania niewłaściwej wykładni i zastosowania prawa materialnego w niebudzącym wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego stanie faktycznym sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obydwa podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, niezależnie od ich podstaw i normatywnej stylizacji sprowadzają się do zakwestionowania przyjętego przez Sąd pierwszej instancji rozumienia art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, które wyłącza możliwość wskazania przez żołnierza dowolnego dnia miarodajnego do ustalenia jego stanu rodzinnego, jako elementu koniecznego do obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji pogląd jest wadliwy a podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nr 1) naruszenia prawa materialnego tj. art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 1 i 2 u.z.s.z. jest zasadny. W pierwszej kolejności należy wskazać na treść całej regulacji zawierającej problematyczne sformułowanie. I tak, artykuł 47 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanej skargą decyzji (Dz. U. 2018r. poz. 2356 ze zm.) - stanowił: "Odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca według następujących zasad:" W punkcie trzecim tego ustępu wskazano: "wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego". Stosownie zaś do art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu: "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów: (...)".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowość stanowiska skarżącego co do wykładni zawartego w art. 47 ust. 1 pkt 3 zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" potwierdza jednoznacznie analiza zmian ustawodawczych odnoszących się do tego niezbędnego do wyliczenia odprawy mieszkaniowej elementu, tj. "ilości norm". Do 2010 r. przewidziana w ustawie o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa wypłacana była na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji a osobą uprawnioną, a dla ustalenia jej wysokości przyjmowano wartość lokalu stanowiącą "iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę (...), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej, wskaźnika 1,45 i wartości 1 m² powierzchni użytkowej określonej w pkt 3" - por. art. 47 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu w wersji do 30 czerwca 2010 r., Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398). Liczbę norm przyjmowano zatem na dzień zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Ustawą z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z Nr 28, poz. 143) zmieniono treść art. 47 ust. 2 w ten sposób, że uzyskał on następujące brzmienie: "Dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. Wydanie decyzji następuje po przedstawieniu jednego z następujących dokumentów (...)". W ustępie 1 punkcie 3 artykułu 47 przyjęto, że do wyliczenia wysokości odprawy przyjmowana będzie wartość lokalu obliczona jako "iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę (...), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej". Ustanawiając zatem decyzyjny tryb ustalania i przyznawania odprawy ustawodawca wyraźnie wówczas określił, że przy ustalaniu jej wysokości uwzględniana będzie liczba norm należna żołnierzowi z dnia wydania decyzji. Kolejnej nowelizacji ww. przepisu dokonano w związku z powstaniem Agencji Mienia Wojskowego w oparciu o ustawę z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1322). W art. 107 pkt 13 lit. b nadano art. 47 ust. 2 u.z.s.z. następujące brzmienie: "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów (...)". Zauważyć przy tym trzeba, że pierwotny projekt ustawy przedstawiony przez Radę Ministrów nie zawierał przesłanki "oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza" (druk nr 3342 - Sejm VII kadencji - dostępny na stronie internetowej Sejmu RP, pod adresem: sejm.gov.pl), a która została dodana w analizowanym przepisie w toku prac sejmowych (sprawozdanie komisji - druk nr 3554). Jednocześnie w art. 107 pkt 13 lit. a tiret drugie ww. ustawy z 10 lipca 2015 r. zmieniono brzmienie art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z., określając zasady obliczenia i wypłacania odprawy mieszkaniowej przez wskazanie, że składnikiem wartości przysługującego lokalu mieszkalnego są "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza". Powyższe oznacza, że taki zabieg legislacyjny był celowym działaniem ustawodawcy, nakierowanym na doprecyzowanie przepisu i pozostawienie uznaniu żołnierza, na jaki dzień należy przyjąć stan jego rodziny. Opisane wyżej zmiany w określeniu dnia na który należało przyjmować potrzebną do obliczenia odprawy mieszkaniowej liczbę norm należnych żołnierzowi tj. z "dnia zawarcia umowy", "dnia wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej", "okresu zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" jednoznacznie wskazują, że ten ostatni zwrot nie może być rozumiany w istocie w taki sam sposób jak poprzednie, czyli tak jak przyjęły organy w rozpoznawanej sprawie, bo w przeciwnym razie ta ostatnia zmiana nie miałaby żadnego sensu. Oznacza to, że zmiana w 2015 r. była celowa i nieprzypadkowa i miała na celu przyznanie żołnierzowi prawa do wskazania dnia z okresu jego służby w którym liczba norm powierzchniowych była z jego punktu widzenia najkorzystniejsza dla wyliczenia odprawy, a tym samym też powstrzymywała go przed odejściem ze służby jeszcze w tym czasie. Wskazuje na to kolejna zmiana ww. regulacji, która chociaż nie może być podstawą oceny zaskarżonej w sprawie decyzji, to jednak dodatkowo potwierdza powyższy wniosek, że działanie ustawodawcy przez przyznanie żołnierzowi uprawnienia do wskazania dowolnego dnia określającego stan jego rodzinny było działaniem celowym i zamierzonym, a nie przypadkowym niemającym znaczenia. W kolejnej bowiem nowelizacji art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z., ustawodawca do zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" dodał: "niezależnie od ilości norm należnych żołnierzowi w dniu jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej" (art. 713 pkt 5 lit. a ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, Dz. U. z 2022 r. poz. 655). Tym samym w obecnym stanie prawnym ustawodawca usunął wszelkie wątpliwości w tym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że ostatnia zmiana dokonana już po wydaniu decyzji organów i wyroku Sądu pierwszej instancji miała charakter wyłącznie doprecyzowujący, usuwający wcześniejsze wątpliwości co do rozumienia wcześniejszego sformułowania.

Reasumując, wynik wykładni historycznej dowodzi niepoprawności poglądu organów i Sądu pierwszej instancji. Przyjęcie, że odprawa mieszkaniowa służy zaspokojeniu wyłącznie aktualnych na dzień zwolnienia ze służby potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny mogłaby prowadzić do pogorszenia sytuacji faktycznej takiego żołnierza, szczególnie uwzględniając żołnierzy z długim stażem służby, których stan osobowy rodziny zmniejszył się na skutek ukończenia przez dzieci 25 roku życia (por. art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu). Wykładnia literalna art. 47 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP mogłaby zatem służyć promocji dłuższego pozostawania przez żołnierza w służbie wojskowej, uniezależniając ją od takiej okoliczności jak powyżej wskazana. Potwierdza to także regulacja dotycząca ustalania odprawy mieszkaniowej w przypadku śmierci żołnierza zawodowego (art. 47 ust. 3 tej ustawy), która z przyczyn obiektywnych nie może już spełnić powyższego celu.

Akceptacja stanowiska WSA w procesie wykładni art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 1 i 2 u.z.s.z. prowadziłoby faktycznie do uznania zwrotu "w dniu wskazanym przez żołnierza" za zbędny, gdy tymczasem zasady wykładni tekstów prawnych nakazują w pierwszym rzędzie stosować językowe reguły interpretacyjne, gdyż założeniem jest językowa racjonalność prawodawcy, a więc zasada, że każde słowo użyte w tekście prawnym jest potrzebne do zrekonstruowania danej normy (zakaz wykładni per non est). Powyższa reguła interpretacyjna znajduje również swoje zastosowanie w poglądach judykatury. Za niezgodną z założeniem o racjonalności prawodawcy, leżącym u podstaw poprawnej wykładni przepisów prawa, uznał Trybunał Konstytucyjny taką wykładnię, która prowadziłaby do wniosku, że pewien fragment przepisu należałoby uznać za całkowicie zbędny (por. uchwała TK z 14 czerwca 1995 r. sygn. akt W 19/94, OTK 1995/1/23). Również Sąd Najwyższy w postanowieniu z 22 czerwca 1999 r., sygn. akt I KZP 19/99, zauważył, że podstawowe reguły wykładni przepisów prawnych za punkt wyjścia przyjmują założenie - rzecz jasna idealizujące - o racjonalnym prawodawcy, a więc takim ustawodawcy, który tworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny i celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie samo znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań (por. także uchwała SN z 16 marca 2000 r., sygn. akt I KZP 53/99). Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że konstrukcje prawne są tworzone za pomocą słów w ten sposób, że stanowią określoną całość. W konsekwencji nie można ich interpretować nie uwzględniając owej całości, co może również przemawiać za stosowaniem wykładni systemowej (por. uzasadnienie uchwały NSA z 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97, uzasadnienie uchwały z 14 grudnia 1998 r. sygn. akt FPS 19/98 oraz uchwała z 20 marca 2000 r., sygn. akt FPS 14/99, ONSA 2000/3/92). Pogląd ten jest również wyrażany w aktualnym orzecznictwie NSA (por. wyroki z 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 871/12, 15 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1328/13, 13 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 790/17).

Należy odnotować, że przedstawione oceny prawne są zbieżne z jednolitym i stabilnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w analogicznych sprawach – zob. wyroki NSA z 12 marca 2024 r. III OSK 4047/21, 2 czerwca 2022 r., III OSK 5108/21, z 6 września 2023 r., III OSK 1019/22, z 12 października 2022 r., III OSK 5367/21, z 12 października 2022 r., sygn. III OSK 5257/21.

Uwzględniając wskazaną ocenę prawną Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok. Jednocześnie, wobec wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z 2 czerwca 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] z 29 kwietnia 2020 r.

Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. uwzględnią przyjętą w części zważającej niniejszego uzasadnienia wykładnię art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.z.s.z.

O kosztach postępowania sądowego od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.