Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 545/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 4, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 2 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 147 § 1 , art. 119 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 8 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Dańczak Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 12 stycznia 2022 roku Nr LI/335/22 w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłaty diet radnym Rady Miejskiej w Działoszynie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. [pic]


UZASADNIENIE

III SA/Łd 545/23

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w Sieradzu, na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 8 § 1 oraz art. 50 § 1 i art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej p.p.s.a., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Działoszynie Nr LI/335/22 z 12 stycznia 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłaty diet radnym Rady Miejskiej w Działoszynie. Zaskarżając ww. uchwałę w całości, zarzucił jej istotne naruszenie art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), polegające na zaniechaniu ogłoszenia zaskarżonej uchwały w sposób przewidziany w ustawie, tj. w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Wskazując na powyższe naruszenie, Prokurator Rejonowy, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40), dalej u.s.g., i art. 147 § 1 p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że działając w oparciu o art. 25 ust. 4, 6, 8 u.s.g. oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu rady gminy (Dz.U. z 2021 r. poz. 1974) Rada Miejska w Działoszynie podjęła 12 stycznia 2022 r. uchwałę Nr LI/335/22 w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłaty diet radnym Rady Miejskiej w Działoszynie.

W przepisach końcowych zaskarżona uchwała derogowała uchwałę wydaną wcześniej w tej materii, tj. uchwałę Nr XLIX/315/21 z 10 grudnia 2021 r. Organ administracji nie wskazał jednak sposobu ogłoszenia uchwalonego aktu prawnego, ani daty jego wejścia w życie.

Kwestia obowiązywania uchwalonego aktu prawnego pojawia się szczątkowo w § 9, derogującym uchwałę poprzedzającą i w takim stanie rzeczy jedyną możliwością jest przyjęcie, że zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia. W bazie danych Dziennika Urzędowego Województwa Łódzkiego zaskarżona uchwała nie występuje. Jedyną publikacją przedmiotowej uchwały było zamieszczenie jej w BIP.

W ocenie Prokuratora takie ukształtowanie przepisów końcowych powoduje, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, oczywiście pomijając zagadnienie braku vacatio legis, wymaganego art. 4 przywołanej ustawy.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z art. 7 Konstytucji RP wynika wymóg aby władza publiczna działała na podstawie i w granicach prawa.

W orzecznictwie sądowym ugruntowana jest ocena, że uchwały podejmowane przez organy samorządowe w oparciu o art. 25 ust. 4 u.s.g. są aktami prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała posiada niezbędne cechy aktu prawa miejscowego, ponieważ zawiera normy abstrakcyjne, diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości, że uchwala ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 9 u.s.g.

Zatem w ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i jego obowiązywanie zależy od ogłoszenia w wymaganej formie. Zgodnie z art. 88 ust 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego i wszelkich aktów normatywnych jest ich ogłoszenie. Ogłoszenie zaś zgodnie z ust. 2 następuje na zasadach określonych w ustawach.

Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Nie ma zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwala powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Zamiast tego, w przepisach końcowych, Rada Miejska w Działoszynie poprzestała zamieszczeniu treści uchwalonego prawa na stronie internetowej w ramach BIP.

Dodatkowo Prokurator Rejonowy w Sieradzu wskazał, że zaskarżona uchwała, wchodząc w życie bez vacatio legis, narusza również art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z tym przepisem akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W przypadku zaskarżonego aktu prawnego brak jest jakichkolwiek okoliczności uzasadniających wyjątki, o których mowa w ust. 2 i 3, czy też w art. 5 przywołanej ustawy.

Prokurator uznał, że tego rodzaju naruszenia prawa należy ocenić jako istotne, bo akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wywołać skutku prawnego. Brak publikacji w przewidzianej formie przekłada się bezpośrednio na ważność całego aktu prawnego. Dlatego uprawniony jest wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Działoszynie wniosła o jej oddalenie.

Organ podniósł, że Rada Miejska w Działoszynie podjęła 10 grudnia 2021 r. pierwotną uchwałę w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłaty diet radnym Rady Miejskiej w Działoszynie (uchwała Nr XLIX/315/21). W dniu 21 grudnia 2021 r. do Urzędu Miasta i Gminy w Działoszynie wpłynęło zawiadomienie Wojewody Łódzkiego o wszczęciu postępowania na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku art. 61 §1 i 4 k.p.a. w celu kontroli legalności uchwały Nr XLIC/315/21. Wątpliwości organu nadzoru budził § 7 ust. 1 ww. uchwały, w którym przyjęto, że "Przewodniczący Rady Miejskiej w Działoszynie za nieusprawiedliwienie nieobecności przez radnego na sesji oraz posiedzeniu komisji stałej może złożyć wniosek o obniżenie w kwocie 50 zł wysokości miesięcznej diety ryczałtowej, o której mowa w § 2 uchwały". Organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych "dieta" jest świadczeniem kompensacyjnym, a nie pracowniczym. Istota tego świadczenia sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji. W związku z czym należy przyjmować, że delegacja ustawowa z art. 25 ust. 4 u.s.g. przewiduje upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł, na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Przewodniczący Rady Miejskiej w Działoszynie 28 grudnia 2021 r. złożył stosowne wyjaśnienia w powyższej sprawie oraz zobowiązał się do wprowadzenia zmian w przedmiotowej uchwale podczas najbliższej sesji Rady Miejskiej w Działoszynie.

W dniu 12 stycznia 2022 r. podczas sesji Rady Miejskiej w Działoszynie została podjęta uchwała Nr LI/335/22 w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłat diet radnym Rady Miejskiej w Działoszynie, uchylająca uchwałę Nr XLIX/315/21 Rady Miejskiej w Działoszynie z 10 grudnia 2021 r., do której organ nadzoru nie wniósł zastrzeżeń. Uchwała Nr LI/335/22 w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłat diet radnym Rady Miejskiej w Działoszynie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy Działoszyn.

Organ podkreślił, że wykładnia prawa co do publikacji w Dzienniku Urzędowym uchwał dotyczących ustalenia wysokości i zasad wypłat diet radnym nie jest jednolita. Przykładem jest rozstrzygnięcie nadzorcze z 14 czerwca 2016 r. Wojewody Wielkopolskiego, który stwierdził nieważność Uchwały Nr 144/XV/16 Rady Miejskiej w Wieleniu z 18 maja 2016 r. w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Miejskiej w Wieleniu ze względu na istotne naruszenie prawa. Wojewoda Wielkopolski w wydanym akcie nadzoru ocenił, czy uchwała w sprawie ustalenia diet dla radnych jest aktem prawa miejscowego i czy w związku z tym podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Rada Miejska w Wieleniu, działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. podjęła uchwałę, w której ustaliła wysokość diet dla radnych. Zgodnie z § 6 przedmiotowej uchwały miała ona wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2016 r. Regulacja ta skłoniła Wojewodę do wydania powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ nadzoru wskazał, że art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych zawiera zamknięty katalog aktów prawnych, które podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wśród nich, w punkcie 2, wymienione są akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy. Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego uchwała Rady Miejskiej w Wieleniu nie mogła być zakwalifikowana do żadnej z kategorii aktów prawnych wymienionych w cyt. przepisie, w szczególności zaś nie było podstaw do uznania jej za akt prawa miejscowego. Wojewoda Wielkopolski w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślił, że warunkiem koniecznym do uznania aktu prawa miejscowego za źródło prawa powszechnie obowiązującego, o którym mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest istnienie co najmniej jednej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie przez wymienienie z nazwy. Z kolei abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w konkretnej sytuacji. Skoro czynności muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się poprzez jednorazowe zastosowanie.

Wojewoda Wielkopolski uznał, że przedmiotowa uchwała nie spełnia żadnego z powyższych kryteriów. Jego zdaniem, z uwagi na brak norm, które byłyby skierowane do nieokreślonej grupy adresatów znajdujących się na zewnątrz administracji i nadających się do wielokrotnego zastosowania, jest to typowy akt kierownictwa wewnętrznego, mający moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego. Przepisy ocenianej uchwały dotyczą bowiem tylko radnych i regulują jedną z kwestii związanych z wykonywaniem przez nich mandatu (diet dla radnych). Adresatem wskazanego aktu nie jest społeczność lokalna gminy, a zatem nieograniczony krąg adresatów. Co więcej, regulując sprawy z zakresu stosunków wewnętrznych w strukturze organizacyjnej gminy, uchwała nie ma żadnego wpływu na sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy. Organ nadzoru podkreślił, że jakkolwiek oceniana uchwała jest aktem normatywnym, to nie może być zakwalifikowana jako akt prawa miejscowego, a jedynie akt o charakterze wewnętrznym. W związku z tym Wojewoda Wielkopolski uznał, że nie podlega ona publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W dalszej części odpowiedzi na skargę wskazano, że także w nowych rozstrzygnięciach nadzorczych przyjmuje się, że tego rodzaju uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, ale jedynie przepisem wewnętrznym, albowiem dotyczy tylko radnych (wewnątrz układu organizacyjnego gminy), a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. Nie wkracza ona w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy (wyrok WSA w Gliwicach z 7 kwietnia 2008 r. IV SA/G1 970/07, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r., II SA/Rz 1701/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 marca 2018 r. II SA/Bd 727/17, wyrok WSA w Opolu z 6 grudnia 2018 r. II SA/Op 351/18, wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2019 r. IV SA/Po 292/19).

Rada Miejska podkreśliła także, że problem publikacji uchwały nie dotyczy tylko i wyłącznie uchwały podjętej przez Radę Miejską w Działoszynie, gdyż większość samorządów z terenu powiatu pajęczańskiego, czy województwa łódzkiego, podjęła uchwały bez zapisów dotyczących publikacji uchwały w dzienniku urzędowym województwa łódzkiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5–6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż zakwestionowana przez Prokuratora Rejonowego w Sieradzu uchwała Rady Miejskiej w Działoszynie z 12 stycznia 2022 r. w sprawie uchwalenia wysokości i zasad wypłaty diet radnym Rady Miejskiej w Działoszynie została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, które to naruszenie skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372ze zm.), dalej: u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.g.).

Natomiast w myśl art. 42 u.s.g. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), dalej u.o.a.n.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. W myśl zaś art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Podkreślenia wymaga, że choć w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Przy czym dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego, wystarczające jest uznanie, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyroki NSA z 20 września 2018 r., II OSK 233/16; z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17; z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18; WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2018 r., V SA/Gl 515/18).

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu jest uchwała Rady Miejskiej w Działoszynie z 12 stycznia 2022 r. w sprawie uchwalenia wysokości diet i zasad wypłaty radnym Rady Miejskiej w Działoszynie. Przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 25 ust. 4 u.s.g., w myśl którego na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21, z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21, z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19, z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16, z 29 stycznia 2015 r., II OSK 3270/14).

Zaskarżona Uchwała Rady Miejskiej w Działoszynie z 12 stycznia 2022 r. zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Co prawda krąg adresatów uchwały nie jest liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił.

Skoro przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 9 uchwały w ogóle nie określono, kiedy uchwała w chodzi w życie Przepis ten stanowi jedynie, że z dniem wejścia w życie niniejszej uchwały traci moc uchwała Nr XLIX/315/21 Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 21 grudnia 2021 r. w sprawie diet dla radnych Rady Miejskiej w Działoszynie. Nie przewidziano natomiast jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązujących, jest ich ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.o.a.n.

Zgodnie zaś z przytaczanym wcześniej art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ powiatu, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe.

Należy podkreślić, że uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyroki NSA z 20 września 2018 r., II OSK 233/16; z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17; z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18; WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2018 r., V SA/Gl 515/18). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. – jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Reasumując, z uwagi na stwierdzone przez Sąd istotne naruszenie prawa polegające na braku opublikowania zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w całości.

Sąd rozpoznał niniejszą skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnień wynikających z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

EC