Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 195/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg "A" z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. i "B" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2023 r., nr SKO Gd/5547/23 w przedmiocie usunięcia odpadów oddala skargi.


UZASADNIENIE

M. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 21 grudnia 2023 r., w przedmiocie usunięcia odpadów. Skargę na tę samą decyzję wniosła również M2 Sp. z o.o., a sprawę z jej skargi postanowieniem z 17 maja 2024 r. połączono ze sprawą ze skargi M Sp. z o.o. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, prowadząc połączone sprawy pod sygnaturą akt II SA/Gd 195/24. Z kolei skarga F. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 21 grudnia 2023 r., została postanowieniem z 30 kwietnia 2024 r. odrzucona.

Skargi zostały wniesione w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta Gdańska decyzją z 17 sierpnia 2023 r. nakazał "M.J. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą F. Sp. z o.o.", usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania - z działki nr [...] obręb [...], położonej w G. przy ul. [...]. Do odpadów tych zaliczono zmieszane odpady opakowaniowe, zużyte opony, zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne, niż wymienione w 17 01, drewno, szkło, tworzywa sztuczne, odpadową papę, kable inne, niż wymienione w 17 04 10, materiały izolacyjne inne, niż wymienione w 17 06 01 i 17 06 03, tekstylia, farby, tusze, farby drukarskie, kleje, lepiszcze i żywice inne, niż wymienione w 20 01 27, niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady wielkogabarytowe. Adresat decyzji został zobowiązany do zebrania odpadów oraz wywiezienia ich do podmiotu posiadającego zezwolenie na gospodarowanie danego rodzaju odpadami, potwierdzenie wywiezienia odpadów poprzez uzyskanie kart przekazania odpadów oraz pisemnego zgłoszenia wykonania obowiązku i dostarczenia kart przekazania odpadów do organu – w ciągu 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podczas oględzin przeprowadzonych z udziałem przedstawiciela M2 Sp. z o.o. stwierdzono, że na terenie działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w G. magazynowane są różnego rodzaju odpady, głównie poremontowe i budowlane, bez wymaganego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41 ust 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach.

Organ ustalił, że właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym terenu jest M2 Sp. z o.o. Działka nr [...] jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nr 1301 - uchwała nr LIII/1627/2002 Rady Miasta Gdańska z dnia 26 września 2002 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Przeróbka w mieście Gdańsku, teren działki [...] obręb [...] objęty jest strefą produkcyjno-usługowo-składową 013-41.

Zgodnie z oświadczeniem Prezesa F. Sp. z o.o. – najemcy przedmiotowej nieruchomości - spółka przejęła odpady od poprzedniego dzierżawcy i zobowiązała się do ich usunięcia. Przedstawiciel Spółki telefonicznie oświadczył, że prace mają rozpocząć się w dniu 28 marca 2022 r., jednak podczas kontroli w dniu 29 marca 2022 r. przez Straż Miejską z udziałem pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Gdańsku, po której ustalono, że dalsze działania w sprawie prowadzić będzie Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Gdańsku, stwierdzono, że odpady nie zostały usunięte. Nieusunięcie odpadów stwierdzono ponownie w dniu 27 czerwca 2022 r.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Gdańsku przekazał organowi pierwszej instancji protokół z oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną z 6 lipca 2022 r. Stwierdzono wówczas, że "We wnętrzu hali o powierzchni 288 m2 1/3 powierzchni zajmują odpady w postaci: tworzyw sztucznych, butelek z tworzyw sztucznych, papieru, wełny mineralnej, styropianu, odpadów pochodzących z demontażu pojazdów, odpadów sieciowych, odpadów wielkogabarytowych, odpadów poremontowych (folie malarskie, rurki PCV, kable, płyty OSB, pustaki) puszki, kable, opakowania po farbach, lina okrętowa, (...) Plac naprzeciw wejścia oraz wzdłuż ogrodzenia po prawej stronie wypełniony jest odpadami w postaci: odpady poremontowe, tworzywa sztuczne, złom, papa, styropian, drewno, stolarka okienna, opony, opakowania po farbach, wielkogabarytowe (np. materace), opady pochodzące z demontażu pojazdów (dywaniki, podsufitki, kable, tworzywa sztuczne), opony, butelki szklane, płyty OSB, tektury, gumy, odpady zielone, kable, tekstylia, palety, puszki po olejach."

W dniu 24 czerwca 2022 r., Wiceprezes Zarządu M2- Sp. z o.o. A. B. zwrócił się pisemnie do organu o pilne wydanie decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów, M. J. z firmy F. Sp. z o.o., do usunięcia odpadów z nielegalnego składowiska na działce nr [...] obręb [...] w G. W piśmie tym wyjaśniono, że M. J. wynajął od M. Sp. z o.o. w lutym 2022 r. działkę. Skarżąca Spółka, w związku z zaobserwowaniem nagromadzenia odpadów, próbowała bezskutecznie podjąć kontakt z M.J. W maju 2022 r. udało się dostarczyć M. J. wypowiedzenie umowy najmu - zastano go pod adresem ul. [...] w G.

Pismem z 8 lipca 2022 r. Prezydent Miasta wezwał "M. J. F. Sp. z o.o." do uprzątnięcia terenu działki [...] w terminie 30 dni od daty otrzymania pisma oraz pisemnego powiadomienia Urzędu o przeprowadzonych działaniach. Korespondencja została odebrana osobiście przez M. J. w dniu 26 lipca 2022 r. Pismem z 12 sierpnia 2022 r., F. Sp. z o. o. poinformowała, że odpady zgromadzone na terenie działki [...] obręb [...] w G. nie zostały zgromadzone przez Spółkę, zatem spółka nie poczuwa się ona do ich usunięcia.

Prezydent Miasta zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu w dniu 26 sierpnia 2022 r. postępowania administracyjnego w sprawie nakazania usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania – z terenu działki nr [...] obręb [...] w G., przy ul. [...] oraz o terminie oględzin wyznaczonym na 21 września 2022 r.

W dniu 21 września 2022 r. odbyły się oględziny działki nr [...] obręb [...] w G. przy ul. [...], na które stawili się przedstawiciele firmy M. Sp. z o.o. oraz M2 Sp. z o.o., a także M. R. - pracownik ochrony firmy J. oraz przedstawiciele Wydziału Środowiska Urzędu Miejskiego w Gdańsku. W trakcie oględzin ustalono: "Po lewej stronie od wjazdu znajdują się bezpośrednio na utwardzonym gruncie bloki betonowe, płyty chodnikowe, blachy, kostka, brukowa, otoczone odpadami w postaci styropianu, tworzyw sztucznych, drewna. ... pod wiatą pojemniki plastikowe oraz dwa big-bagi wypełnione butelkami z tworzyw sztucznych - jeden w całości, drugi w połowie. Wszystko otoczone odpadami z tworzyw sztucznych, papieru i wełny mineralnej. Wewnątrz hali o powierzchni 288 m2 1/3 powierzchni zajmują odpady w postaci: tworzyw sztucznych, tektury, wełny mineralnej, styropianu, odpadów pochodzących z demontażu pojazdów, odpadów zielonych, odpadów wielkogabarytowych, odpadów poremontowych (folie malarskie, rurki PCV, kable, pręty zbrojeniowe, pustaki, puszki, kable, opakowania po farbach, lina okrętowa, pojemnik), obok wejścia pręty. Plac naprzeciw wejścia oraz wzdłuż ogrodzenia po prawej stronie wypełniony jest odpadami w postaci: odpady poremontowe, tworzywa sztuczne, złom, papa, styropian, drewno, stolarka okienna, opony, butelki szklane, płyty OSB, tektury, gumy, odpady zielone, kable, tekstylia, palety, butelki po olejach."

W dniu 9 grudnia 2022 r. organ przeprowadził kolejne oględziny terenu działki [...]., obręb [...] w G., podczas których nie stwierdzono żadnych działań mających na celu usunięcie odpadów. Ilość odpadów na terenie działki wizualnie zmniejszyła się.

W dniu 3 stycznia 2023 r. przesłuchano W. T., byłego najemcę działki [...] obręb [...] w G. i ustalono, że nie jest on posiadaczem odpadów obecnie zgormadzonych na terenie działki. W momencie przekazywania terenu nowemu najemcy na działce nie było odpadów, przy wejściu znajdowały się jedynie bloczki betonowe.

W dniu 4 stycznia 2023 r. przesłuchano Prezesa Zarządu M. Sp. z o.o. oraz Wiceprezesa Zarządu M2 Sp. z o.o. Ustalono, że w momencie przekazania terenu nowemu najemcy nie było na nim odpadów. Odpady mogły zostać zwiezione na teren posesji w dniach 17 lutego 2022 r. do 17 marca 2022 r. M. R. - pracownik ochrony, oświadczył że odpady zostały zwiezione w ciągu 7 dni na początku lutego 2022 r. Terenem działki [...], obręb [....] w G. zarządzał M. J. - w sytuacjach awaryjnych M. R. miał telefonować bezpośrednio do M. J. - tak uzgodniono podczas przekazania terenu dzierżawy.

Prezydent Miasta wskazał następnie, że dwukrotnie wzywał M. J., Prezesa Zarządu Spółki F. sp. z o.o., do osobistego złożenia wyjaśnień w siedzibie organu, jednak nie stawił się on we wskazanym terminie. Podczas oględzin przeprowadzonych 15 czerwca 2023 r., ustalono że: "Po lewej stronie od wjazdu znajdują się bezpośrednio na utwardzonym gruncie: bloki betonowe, płyty chodnikowe, kostka brukowa, otoczone odpadami w postaci styropianu, drewna, tworzyw sztucznych oraz dwie opony (duże). Dookoła wiaty z blachy falistej znajdują się odpady w postaci plastiku, styropianu, elementów samochodowych i inne odpady komunalne. Po prawej, od drugiego przy hali, znajdują się odpady: wełna mineralna, styropian, tworzywa sztuczne. Na placu naprzeciwko hali znajdują się odpady: poremontowe, tworzywa sztuczne, złom, papa, styropian, drewno, stolarka okienna, opony, opakowania po farbach, wielkogabarytowe np. materace, odpady pochodzące z demontażu pojazdów (dywaniki, podsufitki, kable, tworzywa sztuczne), opony, butelki szklane, płyty OSB, tektura, gumy, odpady zielone, kable, tekstylia, palety, butelki po olejach. Zgromadzone odpady zostały w grudniu 2022 r. podgarnięte na jedną hałdę w celu umożliwienia dojazdu do hali. Według właściciela terenu (...) ilość odpadów zgromadzonych na placu to zgodnie z szacunkami PWIOŚ około 6000 ton."

Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ stwierdził, że posiadaczom odpadów jest "M. J. prowadzący działalność pod nazwą F. Sp. z o.o.", w związku z czym to on jest zobowiązany do ich usunięcia. Rodzaje odpadów określono na podstawie ustaleń kontroli prowadzonej przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w okresie od 29 marca 2022 r. do 27 lipca 2022 r. oraz na podstawie oględzin terenu przeprowadzonych przez organ, a sposób usunięcia odpadów określono zgodnie z przepisami rozdziału 9 ustawy o odpadach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołań M2 Sp. z o.o. i M. Sp. z o.o., decyzją z 21 grudnia 2023 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 17 sierpnia 2023 roku w części: "nakazać posiadaczowi odpadów - Panu M. J. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą F. Sp. z o.o. " i w tym zakresie orzekło: "nakazać posiadaczowi odpadów – F. Sp. z o.o. Kolegium stwierdziło też, że w pozostałym zakresie decyzja organu pierwszej instancji pozostaje bez zmian.

Kolegium wskazało, że w toku całego postępowania organ pierwszej instancji kierował korespondencję do F. Sp. z o.o. Jak wynika z dokumentów, m.in. umowy z 1 lutego 2022 r., Spółka ta wynajęła działkę nr [...]. Z KRS Spółki wynika, że prezesem jej zarządu jest M. J. Zawierając umowę najmu reprezentował on Spółkę. W toku postępowania nie ustalono, że M. J. działał we własnym imieniu, a nie jako prezes zarządu Spółki. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 26 sierpnia 2022 r. zostało skierowane do Spółki F. Sp. z o.o. W związku z tym stroną, postępowania i adresatem obowiązku wskazanego w sentencji decyzji powinna być Spółka F. Sp. z o.o.

Kolegium wskazało dalej, że umową z 1 lutego 2022 r. M. Sp. z o.o. – użytkownik wieczysty nieruchomości, wynajęła Spółce F., działkę nr [...]. Z treści umowy oraz protokołu zdawczo - odbiorczego z 7 lutego 2022 r. wynika, że w chwili przejęcia działki przez firmę F. nie znajdowały się na niej odpady. Pismem z 28 maja 2022 r. Spółka M. wypowiedziała Spółce F. umowę najmu z powodu m.in. wykorzystania terenu działki niezgodnie z umową i przepisami, poprzez gromadzenie na jej terenie odpadów. W toku postępowania ustalono, iż Spółka F. nie posiadała zezwoleń na magazynowanie czy przetwarzanie odpadów na działce nr [...]. W dniu 16 marca 2022 r. pracownicy Straży Miejskiej stwierdzili, iż na nieruchomości na ul. [...] znajduje się wysypisko śmieci (odpady zmieszane, gabarytowe, budowlane). Potwierdzono to podczas następnych kontroli dokonanych przez Straż Miejską m.in. 24 marca 2022 roku i 28 marca 2022 r. W związku z tym odpady na nieruchomości zostały przywiezione, gdy władającym terenem była Spółka F. Kolegium podkreśliło, że zawierając umowę najmu opisano stan nieruchomości i nie wskazano tam, iż na działce znajdują się odpady, w umowie nie ma też zapisów, iż Spółka F. zobowiązuje się uprzątnąć teren z odpadów zwiezionych przez poprzedniego najemcę. O podmiocie zobowiązanym do usunięcia odpadów przesądził także Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ w Gdańsku V Wydział Gospodarczy z 23 marca 2023 roku, sygn. akt. V GC 731/22 utrzymując w mocy wyrok zaoczny dotyczący wydania nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż "(...) W ocenie sądu, pozwana nadal włada nieruchomością skoro pozostaje w posiadaniu kluczy do bramy, co istotniejsze, skoro przechowuje na nieruchomości odpady, które tam zwiozła (...)". Także świadek M. R. stwierdził, że odpady zwożone na działkę byty wtedy, gdy działką władała Spółka F., którą reprezentował M. J. Spółka F. nie przedstawiła żadnych dowodów, które wskazywać by mogły, że to nie ona nawiozła na działkę nr [...] odpady.

W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił fakt składowania odpadów na działce nr [...]. W ocenie SKO, organ pierwszej instancji w sentencji decyzji, mimo prowadzenia postępowania wobec F. Sp. z o.o., omyłkowo błędnie wskazał adresata obowiązku. Kolegium wyjaśniło też w odniesieniu do treści odwołań, że postępowania prowadzone na podstawie art. 26 i 26a ustawy o odpadach to całkowicie odmienne postępowania, o odmiennych przesłankach ich wszczęcia, a także odmiennych trybach i adresatach obowiązku usunięcia odpadów. Tak więc okoliczność, że toczy się już postępowanie na podstawie art. 26 ustawy o odpadach nie stanowi przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 26a ustawy o odpadach.

M. Sp. z o.o. oraz M2 Sp. z o.o., w jednobrzmiących skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 grudnia 2023 r., zarzuciły organowi:

Łączne rozpoznanie odwołania z odwołaniem innego podmiotu pod jedną sygnaturą;

Naruszenie art. 127 § 1 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia poza granicami sprawy objętej odwołaniem w sytuacji, gdy strona postępowania administracyjnego zakwestionowała w odwołaniu jedynie część, a nie całość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Przedmiotem odwołania nie był bowiem podmiot, do którego skierowano decyzję. Decyzja Kolegium w konsekwencji faworyzuje stronę przeciwną, albowiem bezzasadnie zwalnia ją z obowiązku nałożonego przez organ pierwszej instancji. Tymczasem odwołanie dotyczyło tego, że decyzja Urzędu Miasta oparta była na art. 26 ustawy o odpadach i nie spełniała wymogów art. 7 k.p.a.

Naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się, albowiem wskazana przez Kolegium Spółka F. nie prowadzi działalności i w istocie jest spółką martwą, a wyegzekwowanie jakiegokolwiek nakazu byłoby bezskuteczne.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o:

Uchylenie zaskarżonej decyzji organu w całości, w tym w szczególności w zakresie podmiotu, do którego decyzja jest skierowana;

Zobowiązanie Kolegium do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w zakresie podstawy prawnej wydania decyzji organu pierwszej instancji z 17 sierpnia 2023 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zmianę podstawy skierowania do M. J. nakazu usunięcia odpadów na podstawie art. 26a ustawy o odpadach.

W odpowiedzi na skargi wniesiono o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi podlegają oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza norma prawa materialnego, z której wynika obowiązek albo uprawnienie określonego podmiotu. Nałożenie takiego obowiązku albo udzielenie uprawnienia, wymaga wydania przez właściwy organ administracji stosownej decyzji w tym zakresie. Organ taki, z mocy ustawy jest zobowiązany albo uprawniony nałożenia na określony podmiot obowiązków albo udzielenia temu podmiotowi uprawnień, w okolicznościach opisanych hipotezie normy prawnej, będącej podstawą rozstrzygania. W niniejszej sprawie, taką norma prawna wynika z art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 i 2 wskazanego przepisu, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Zastrzeżenie wskazane w art. 26a ustawy o odpadach dotyczy sytuacji, gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi (ust. 1).

W świetle stanowiska skarżących Spółek, w pierwszej kolejności należy odnieść się prawidłowości kwalifikacji prawnej zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. W ocenie bowiem Skarżących, podstawą rozstrzygnięcia w sprawie powinien być art. 26a ustawy o odpadach. Postępowanie z art. 26 i art. 26a ustawy o odpadach, są postępowaniami prowadzonymi na podstawie odmiennych przepisów prawa, różnych przesłankach stosowania oraz odmiennym zakresie podmiotowym. Treść obu tych norm prawnych prowadzi do wniosku, że decyzja wydana na podstawie art. 26 ustawy o odpadach, nie wyklucza wydania także decyzji na podstawie art. 26a tejże ustawy. Celem normy art. 26 jest wykluczenie składowania odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych, natomiast regulacja art. 26a, dotyczy ochrony życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. Ustawodawca określił w art. 26a extraordynaryjny tryb usunięcia odpadów, mający zastosowanie w sytuacji, gdy zagrożenie płynące z ich składowania powoduje konieczność ich niezwłocznego usunięcia. Chociaż w obu postępowaniach treść nałożonego obowiązku zawiera nakaz usunięcia odpadów, to przyczyny jego nałożenia są różne. To na działającym z urzędu organie administracji spoczywa obowiązek zastosowania skutecznego narzędzia prawnego prowadzącego do usunięcia odpadów, adekwatnego do zaistniałej w dacie orzekania sytuacji.

W przedmiotowej sprawie, w dacie orzekania przez organy administracji niewątpliwym było, że działka nr [...] nie jest przeznaczona na składowanie odpadów. Okoliczność ta była podstawą do wszczęcia przez Prezydenta Miasta postępowania na podstawie art. 26 ustawy o odpadach i takie też postępowanie prowadzono, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji. Jako, że zakres postępowania administracyjnego wyznaczany jest materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia zakażonej decyzji, to ocena zasadności zastosowania art. 26a leży poza zakresem niniejszego postępowania. Kontroli podlega bowiem jedynie zasadność i prawidłowość zastosowania art. 26 ustawy o odpadach, oceniana w świetle prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, że zarówno postępowanie z art. 26, jak i z art. 26a ustawy o odpadach, są postępowaniami wszczynanymi z urzędu, co oznacza, że strona nie ma prawnej możliwości doprowadzenia o ich wszczęcia. Leży to bowiem wyłącznie w gestii organu administracji, w ramach przewidzianych ustawą kompetencji. W konsekwencji, zarzuty skargi dotyczące zastosowania błędnej podstawy prawnej mógłby być uzasadnione wyłącznie, w sytuacji naruszenia przez organy administracji art. 26 ustawy o odpadach, jednakże nie mogą odnieść skutku w stosunku do normy prawnej nie będącej podstawą wydawanej decyzji. Sąd rozstrzygając sprawę w granicach skargi wyznaczonych przez podstawę prawną zaskarżonej decyzji, nie może dokonać oceny zasadności zastosowania bądź niezastosowania normy prawa materialnego, niebędącej podstawą orzekania przez organy administracji. Taka możliwość ujawni się dopiero w ramach ewentualnego zaskarżenia decyzji wydanej na podstawie takiego przepisu, w tym wypadku art. 26a ustawy o odpadach. To na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zastosowania adekwatnych do okoliczności sprawy narzędzi prawnych, jednakże w postępowaniach wszczynanych wyłącznie z urzędu, brak reakcji organu administracji nie implikuje uprawnienia podmiotów mających interes prawny w rozstrzygnięciu, do żądania wszczęcia postępowania.

W realiach przedmiotowej sprawy, stan faktyczny sprawy uzasadniał wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 26 ustawy o odpadach, ze względu na zaistniałe okoliczności (przesłanki), w postaci składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Odpady te pomimo deklaracji Spółki nie zostały usunięte, co implikowało administracyjny nakaz ich usunięcia, stosownie do art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Ocena ta jest zgodna ze stanowiskiem Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który pismem z 26 czerwca 2022 r. skierował właśnie w tej sprawie informację do Prezydenta Miasta Gdańska, wyraźnie wskazując, że jego ustalenia dotyczą okoliczności składowania odpadów w miejscu do tego nie przeznaczonym. Przesłanki te potwierdzono również m.in. kolejnymi oględzinami nieruchomości.

W świetle powyższego przejść należy do kontroli prawidłowości określenia adresata decyzji. Zgodnie z art. 26 ustawy o odpadach, decyzję kieruje się do posiadacza odpadów. Przez posiadacza odpadów rozumie się, rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach).

W sprawie bezspornym było, że odpady zgromadzono w okresie, gdy władającym nieruchomością była F. Spółka z o.o. Podstawą władania sporną działką była umowa najmu z 1 lutego 2022 r. Z treści umowy oraz protokołu zdawczo - odbiorczego z 7 lutego 2022 r. wynika, że w chwili przejęcia działki przez firmę F. sp. z o.o. nie znajdowały się na niej odpady. Podstawą wypowiedzenia umowy najmu Spółce F., poza zaległościami w płatnościach czynszu było wykorzystanie terenu działki niezgodnie z umową i z przepisami, poprzez gromadzenie na jej terenie odpadów. Taką też argumentację podała Skarżąca M. sp. z o.o., w pozwie przeciwko F. sp. z o.o. o wydanie nieruchomości. Zaznaczyć przy tym należy, że żądanie wydania nieruchomości kierowane jest do podmiotu faktycznie władającego nieruchomością. Fakt posiadania spornej działki w dacie zgromadzenia odpadów potwierdza także Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ w Gdańsku V Wydział Gospodarczy w wyroku z 23 marca 2023 roku, sygn. akt. V GC 731/22 i jego pisemnym uzasadnieniu. Także świadek - pracownik ochrony - oświadczył, że odpady zostały zwiezione w ciągu 7 dni na początku lutego 2022 r., czyli w okresie od przekazania nieruchomości F. sp. z o.o.

Nie ulega zatem wątpliwości, że władającym nieruchomością w czasie zwiezienia odpadów była F. sp. z o.o. Nie miały, co do tego wątpliwości również skarżące Spółki, w czasie istnienia stosunku zobowiązaniowego. Spółka M2 kierowała swoje roszczenia do F. sp. z o.o., a nie jej prezesa jako osoby fizycznej. Podobnie prowadzone były postępowania administracyjne Prezydenta Miasta, Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, czy też Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz dalsza korespondencja kierowane było do F. sp. z o.o., a nie do M. J. – jako osoby fizycznej. Finalnie, oznaczenie adresata decyzji Prezydenta Miasta okazało się błędne, ponieważ nie było zgodne z oznaczeniem firmy Spółki w Krajowym Rejestrze Sądowym. Okoliczności prowadzonego przez Prezydenta Miasta postępowania administracyjnego, w tym zebrany materiał dowodowy, nie pozostawiają jednak wątpliwości że adresatem decyzji, jako władającym nieruchomością była F. sp. z o.o. Błędne oznaczenie adresata, nie jest tożsame ze skierowaniem decyzji do podmiotu niewłaściwego, w sytuacji gdy sposób błędnego zapisu, na tle akt sprawy jasno wskazuje, na kogo organ administracji nałożył określony obowiązek - na spółkę z o.o. Kolegium, rozpoznając odwołanie zobligowane było do skorygowania błędnego zapisu, niemniej w obocznościach sprawy nie sposób, tak jak wywodzą skarżące Spółki, uznać tego za zmianę adresata decyzji.

Przyjętej oceny nie może zmienić argumentacja skarżących Spółek, wskazująca, że F. sp. z o.o. jest "spółką martwą", że jest elementem zorganizowanej grupy przestępczej, że zamiary jej prezesa od początku sprowadzały się do oszukania skarżących, a egzekucja nałożonego obowiązku nie będzie skuteczna. Po pierwsze, przepisy ustawy o odpadach nie odnoszą się do tego rodzaju okoliczności, zatem nie mogą być podstawą orzekania przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 26 ustawy o odpadach. Po drugie, zauważyć należy, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, wpis spółki w Krajowym Rejestrze Sądowym nie budził wątpliwości. Także inne organy administracji nie miały wątpliwości w sprawie, kto jest podmiotem odpowiedzialnym za składowanie odpadów, kierując korespondencję oraz wydane decyzji do Spółki z o.o. Spekulacje na temat wykonania bądź niewykonania nałożonego obowiązku, nie mogą mieć wpływu na określenie jego adresata, chyba że przepis prawa tak stanowi. Ewentualne konsekwencje wykonywania zawartej umowy dla skarżącej M. sp. z o.o., są wynikiem stosunku zobowiązaniowego stron umowy. Niewłaściwe wykonanie cywilnego zobowiązania lub dopuszczenie się deliktu należą do sfery prawa cywilnego, a spory w tym zakresie rozstrzygają sądy powszechne. Nawet przy założeniu, że M. J. posłużył się spółką jedynie do zgromadzenia odpadów, to nie można uznać że spółka ta nie była prawidłowo utworzoną osobą prawną, będącą podmiotem odpowiedzialnym za swoje zobowiązania. Organy administracji nie były zobowiązane do badania rzetelności działania kontrahenta skarżących Spółek, a jedynie do ustalenia kto jest rzeczywistym posiadaczem odpadów. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z art. 26 ust. 3 b ustawy o odpadach, jeżeli po wydaniu ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 2, właściwy organ stwierdzi, że za gospodarowanie odpadami odpowiedzialny jest również inny posiadacz odpadów, może wydać decyzję o nałożeniu obowiązku wykonania ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 2, przez tego posiadacza odpadów. Odpowiedzialność posiadaczy odpadów za wykonanie decyzji jest solidarna. Oznacza to, że obciążenie obowiązkiem usunięcia odpadów F. Sp. z o.o., nie zamyka drogi do nałożenia tego obowiązku także na M. J., jeżeli okoliczności sprawy uzasadnią takie rozstrzygnięcie. Skarżące Spółki kwestionowały podmiotu władającego nieruchomością, do czasu wydania spornej decyzji. Nawet skierowane przez M2 Sp. z o.o. zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, dotyczyła działalności F. Sp. z o.o.

W aktach sprawy, na dzień wydawania zaskarżonej decyzji brak było dostatecznych dowodów uzasadniających przyjęcie, że to M.J. był w istocie posiadaczem zgromadzonych odpadów. W takim przypadku, z uwagi na treść art. 26 ust. 3b ustawy o odpadach, racjonalnym było nakazanie usunięcia odpadów Spółce. Nie obierało to bowiem organowi możliwości dokonywania dalszych ustaleń, celem ustalenia zasadności nałożenia rzecznego obowiązku, także na inny podmiot, a jednocześnie nie powodowało zbędnego przedłużania postępowania w sprawie. W tej części, zarzuty skargi nie są trafne, ponieważ wydana decyzja nie zamyka, wbrew stanowisku skarżących Spółek, prawnej możliwości nałożenia obowiązku usunięcia odpadów także na M. J. lub innych osób – w zależności od poczynionych ustaleń.

Niezrozumiałym jest jednocześnie, z jakiego powodu zobligowani do zachowania należytej staranności przedsiębiorcy (skarżące Spółki), nie zweryfikowały rzetelności F. sp. z o.o. przed zawarciem umowy najmu, w szczególności, że były w stanie zrobić to już po jej zawarciu. Zaznaczyć również trzeba, że postępowanie prowadzące do nałożenia obowiązku, a postępowanie prowadzące do jego wykonania (egzekucji) to dwa odrębne postępowania administracyjne. Rozstrzygając w ramach art. 26 ustawy o odpadach, organ nie może brać pod uwagę okoliczności mogących mieć wpływy na ewentualne przyszłe postępowanie egzekucyjne, ponieważ brak ku temu podstawy prawnej. Choćby z tego tylko powodu, argumentacja skarżących Spółek w tym zakresie, nie prowadziła do uwzględnienia skargi.

Powyższe rozważania prowadzą również do wniosku, że wydane przez organy obu instancji decyzje administracyjne nie naruszają interesu prawnego skarżących Spółek. Podmiotem obowiązanym wedle art. 26 ustawy o odpadach był w tej sprawie F. sp. z o.o. Bezspornym było, że to nie skarżące Spółki są podmiotami zobowiązanymi do usunięcia odpadów (posiadaczami odpadów), zatem nałożony decyzją obowiązek na inny podmiot, nie ma wypływu na zakres obowiązków skarżących Spółek wynikających z przepisów prawa. Nie ponoszą w związku z wydaną decyzją odpowiedzialności za cudze działania. Przeciwnie, ustalania poczynione przez Prezydenta Miasta pozwoliły w istocie na obalenie utożsamienia posiadacza z właścicielem (w tym przypadku użytkownikiem wieczystym) i w konsekwencji skierowanie decyzji do najemcy, a nie M2 sp. z o.o.

Niezasadnym był także zarzut Skarżących dotyczący dokonania rozstrzygnięcia przez SKO poza zakresem zaskarżenia i z naruszeniem zasady zakazu reformationis in peius. Otóż w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta obie skarżące Spółki domagały się jedynie wskazania, także w uzasadnieniu - odmiennej od przyjętej podstawy prawnej decyzji art. 26a zamiast art. 26 ustawy o odpadach. Odwołujące się Spółki nie kwestionowały samego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, w tym adresata decyzji. Jako że sprawa dotyczyła decyzji wydanej na podstawie art. 26 ustawy o odpadach, Kolegium odmówiło zmiany podstawy prawnej decyzji, wskazując że nie jest to możliwe z racji tego, że postępowanie z art. 26a jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. Jednocześnie SKO dokonało zmiany oznaczenia adresata obowiązku nałożonego decyzją Prezydenta Miasta. Jako, że jak już uprzednio wyjaśniano, zmiana ta nie polegała na zmianie adresata decyzji z osoby fizycznej na osobę prawną, a jedynie na prawidłowym oznaczeniu firmy Sp. z o.o., to nie doszło tym samym do zmiany podmiotu zobowiązanego, w stosunku do wskazanego w decyzji organu pierwszej instancji. Nie powstały zatem skutki prawne powodujące zmianę w prawach lub obowiązkach skarżących Spółek. Na marginesie dodać można jedynie, że zmiana ta mógłby by być równie dobrze dokonana po uprawomocnieniu się decyzji, w trybie art. 113 k.p.a., na przykład na etapie postępowania egzekucyjnego. Skoro rozstrzygnięcie SKO nie ma wpływu na sytuację prawną skarżących Spółek, to nie można uznać, że doszło do rozstrzygnięcia na ich niekorzyść.

Za równie bezzasadny uznać należało zarzut dotyczący rozpoznania odwołania wraz z odwołaniem innego podmiotu po jedną sygnaturą. W tym zakresie należy podzielić wyrażony w judykaturze pogląd, że przepis art. 138 § 1 k.p.a. in principio jest jasny: "Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze". Z cytowanego przepisu jasno wynika, skoro ustawodawca posłużył się określnikiem w formie liczby pojedynczej ("...wydaje decyzję w której..."), że wniesienie odwołania od jednej decyzji organu pierwszej instancji powinno skutkować – w przypadku uznania przez organ odwoławczy, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia uchybienia terminu lub stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. - wydaniem jednej decyzji, nawet w przypadku, gdy odwołanie pochodzi od więcej niż jednego podmiotu, a w ocenie organu odwoławczego status tych odwołujących się w aspekcie stron postępowania ma zróżnicowany charakter. Innymi słowy, brak jest - w świetle treści art. 138 § 1 k.p.a. in principio - podstaw do kwestionowania stanowiska, że nie jest uprawnione wydanie przez organ odwoławczy jednej decyzji w odniesieniu do zróżnicowanych podmiotowo odwołań od tej samej decyzji organu pierwszej instancji (zob. Wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r., II OSK 1203/19, opublikowany na orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym bardziej w sytuacji braku zróżnicowania podmiotowego odwołujących, ich odwołania rozstrzyga się jedną decyzją administracyjną. Rozstrzygnięcie przez SKO, wniesionych przez skarżące Spółki odwołań od decyzji Prezydenta Miasta, jedną decyzją administracyjną było działaniem prawidłowym.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), skargi oddalił.