Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 38/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77par. 1 80 i 107 par. 3 k.p.a. (Dz. U. 2021 r, poz. 735)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28b - 28g
journal: Dz.U. 2024 poz 1151
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
article: art. 35 ust. 1 i 20 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. C. i S. A. Z. [...] s.c. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 42/21 w sprawie ze skargi Z. C. i S. A. Z. [...] s.c. w S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 listopada 2020 r. nr WIN-II.7840.4.104.2020 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 15 czerwca 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 42/21, oddalił skargę Z. Spółki cywilnej w S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 6 listopada 2020 r., nr WIN-II.7840.4.104.2020, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Olsztyna z 8 lipca 2020 r., nr II-250/2020, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą I.P., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą: F., pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejących budynków magazynowo-biurowych oraz budowę nowych budynków magazynowych wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w O., na działkach [...], [...], [...], [...] obręb [...].

Ze wskazanych rozstrzygnięć wynika, że organy administracji architektoniczno-budowlanej, a za nimi Sąd pierwszej instancji przyjęły, że inwestycja objęta wnioskiem jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej Z. Spółka cywilna w S., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyli podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

- art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję i w konsekwencji zaakceptowanie niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało błędnymi ustaleniami poprzez:

a) nałożenie warunków wynikających z protokołu narady koordynacyjnej w sprawie nr GGN.6630.384.2019, a zatem w innym postępowaniu i co do innego projektu;

b) oparcie decyzji na oświadczeniach projektantów o zgodności wcześniejszego projektu z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, podczas gdy każda istotna zmiana, w tym zmiana zagospodarowania terenu wymaga uzyskania nowych uzgodnień z projektantami;

c) wadliwe ustalenie, że mur oporowy będący częścią ław fundamentowych jest osobną budowlą nie wpływającą na inwestycję i warunki posadowienia budynku, podczas gdy ława muru oporowego wchodzi pod stopy fundamentowe hali i oczywiste jest oddziaływanie tych stóp na ławę ściany oporowej;

d) wadliwe ustalenie, że planowana inwestycja nie wpływa na stosunki wodne na działce i na działkach sąsiednich, podczas gdy posadowienie muru oporowego wzdłuż granicy działki w odległości ok. 3 m od niej powoduje, że woda opadowa z pasa pomiędzy granicą a murem ma ograniczony swobodny odpływ. Tworzy się pewnego rodzaju rów, którym będzie płynęła woda i może znaleźć swoje ujście na sąsiedniej działce;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 374), zwanej dalej specustawą koronawirusową, poprzez wszczęcie postępowania pomimo równolegle toczącego się postępowania UA.6740.28.2020;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, pomimo, że decyzja została wydana w dniu 8 lipca 2020 r., tzn. w okresie, w którym Prezydent Miasta wyznaczył stronie (do dnia 13 lipca 2020 r.) czas na zapoznanie się z aktami i złożenie wniosków dowodowych, które strona złożyła, jednakże nie mogła już zapoznać się ze stanowiskiem inwestora - poprzez naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), zwanej dalej rozporządzeniem w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że ustalając zacienienie nie należy brać pod uwagę możliwości zabudowy działki sąsiedniej i uznanie, że pierwszeństwo w zabudowie może ograniczyć zabudowę sąsiedzką.

W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 188 p.p.s.a., w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz orzeczenie zgodnie z jej wnioskami. Ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych (na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.), a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. P. wniosła o jej uchylenie szczegółowo odnosząc się do poszczególnych zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zakres prowadzonego przez organy postępowania, a tym samym zakres kognicji Sądu a quo wyznaczony treścią zaskarżonej decyzji objął weryfikację legalności zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejących budynków magazynowo - biurowych oraz budowę nowych budynków magazynowych wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w O., na działkach [...], [...], [...], [...] obręb [...].

Oprotestowując powyższą inwestycję skarżący kasacyjnie jako właściciele działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji sformułowali zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo te wymienione jako ostatnie. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze kasacyjnej - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Za niezasadne uznać należy zarzuty kasacyjne naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a, które łącznie odnoszą się do wadliwego oddalenia skargi będącej wynikiem wadliwej kontroli legalności decyzji organu odwoławczego, która podjęta została w oparciu o nieprawidłowo przeprowadzoną ocenę materiału dowodowego, w toku której nie ustalono i nie oceniono istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych związanych z treścią projektu budowlanego w zakresie danych będących przedmiotem narady koordynacyjnej (sieci i uzbrojenie terenu), odnoszących się do muru oporowego oraz jego wpływu na stosunki wodne na gruntach sąsiednich oraz dotyczących oświadczeń projektantów co do zgodności projektu z prawem.

Rozpoczynając tę cześć rozważań należy zwrócić uwagę, że przywołany przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. ma jedynie charakter ustrojowy, skoro wynika z niego, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących kasacyjnie, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Sąd administracyjny dopuściłby się naruszenia przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a., gdyby przedmiotem swojej działalności uczynił coś innego niż "działalność administracji publicznej", względnie też zastosował środek nieokreślony w p.p.s.a. Oddalając skargę Sąd Wojewódzki nie uchybił wskazanym wyżej przepisom.

Co zaś tyczy się objętego podstawą kasacyjną art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. to wskazać należy, że ma on charakter tzw. wynikowy (blankietowy), odnosi się wyłącznie do określenia formy wyrokowania w przypadku uwzględnienia skargi, gdy za przedmiot miała ona decyzję lub postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, a sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem naruszenie wskazanego przepisu tylko wtedy będzie trafne, gdyby zasadne okazały się inne zarzuty skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Zauważyć należy, że sądowa kontrola działania organów w zakresie postępowania wyjaśniającego wyraża się w ocenie przez Sąd, czy organy w konkretnych realiach sprawy nie uchybiły przepisom postępowania, co oznacza ocenę pod względem legalności. Sąd administracyjny nie tyle dokonuje własnych ustaleń niezbędnych do wydania aktu stosowania prawa, co ocenia, czy organy zgodnie z przepisami postępowania zebrały materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny. Przede wszystkim chodzi tu o kontrolę, czy w procesie obejmującym dokonywanie ustaleń faktycznych organowi nie można przypisać dowolności. Chodzi o zweryfikowanie, czy ustalenia mają pokrycie w kompletnym i należycie zgromadzonym oraz w sposób wyczerpujący zbadanym materiale (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), ocenionym zgodnie z regułami prawidłowego rozumowania w całokształcie materiału konkretnej sprawy (art. 80 k.p.a.). Innymi słowy, w ramach oceny legalności badaniu podlega skonkretyzowany w realiach sprawy sposób, w jaki organy zgromadziły i zbadały materiał sprawy, a także, czy zaistniały warunki do wydania decyzji o określonej treści i kierunku rozstrzygnięcia.

Zakres koniecznych ustaleń faktycznych w sprawie jest zdeterminowany prawem materialnym, albowiem decyzja administracyjna stanowi formę, w której dokonują się akty stosowania prawa materialnego w wyniku rozpatrzenia konkretnej sprawy. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.), podniesiony do rangi zasady ogólnej postępowania administracyjnego, jest zatem obowiązkiem zrelatywizowanym do określonych norm prawa materialnego, które określają zakres relewantnych do jego stosowania ustaleń faktycznych. Kontrola prawidłowości zakresu ustaleń faktycznych niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dokonuje się w konsekwencji w odniesieniu do określonych norm prawa materialnego, które mogłyby mieć w sprawie zastosowanie. Powyższe oznacza, że, o ile zawsze pozostaje aktualny generalny obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to w ramach kontroli legalności działania administracji przez sądy skarga może być uwzględniona zgodnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy naruszenie tego obowiązku dokładności i uchybienie w ten sposób przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tych uwarunkowaniach prawnych Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty procesowe za nieusprawiedliwione, albowiem organ odwoławczy w stopniu niezbędnym wyjaśnił okoliczności faktyczne i prawne istotne dla wydania rozstrzygnięcia, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, uzupełnionego w postępowaniu odwoławczym, dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy pozwolenia na budowę w administracyjnym toku instancji, którego specyfika polega na ponownym kompleksowym stosowaniu prawa administracyjnego a nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy był zobowiązany do ponownego całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przekazanej wraz z odwołaniem przez organ pierwszej instancji. W procesie tym organ odwoławczy uwzględnił zarzuty odwołania odnosząc się do nich w sposób jasno odzwierciedlający jego stanowisko w sprawie znajdujące poparcie w materiale aktowym.

Na tle tych ustaleń i ocen, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji i oddalił skargę. Skoro Sąd a quo nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. podjął rozstrzygnięcie zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd normy prawnej.

Przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in.: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 1), zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2), kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 3), wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 4).

W granicach wyznaczonych wyżej przywołanymi przepisami organy dokonały prawidłowych i niezbędnych ustaleń pozwalających na weryfikację zgodności z prawem inwestycji objętej wnioskiem. Prawidłowości tych ustaleń nie zdołał podważyć żaden z postawionych zarzutów procesowych.

Zarzutem procesowym nałożenia warunków wynikających z protokołu narady koordynacyjnej przeprowadzonej w innej sprawie o nr [...], dotyczącej innego projektu, skarżący kasacyjnie w istocie zmierzali do podważenia ustaleń i błędnego zaakceptowania przez organy architktoniczno – budowlane oraz Sąd a quo projektu zagospodarowania terenu, określającego m.in. układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, opartego o wyniki ustaleń z narady koordynacyjnej, która nie dotyczyła przedmiotowej inwestycji. Tak sformułowany zarzut nie podważył prawidłowości ustaleń i ocen w zakresie weryfikacji projektu zagospodarowania terenu w aspekcie wymogów co do przebiegu sieci i uzbrojenia. Z dokumentacji projektowej zgromadzonej w niniejszej sprawie wynika, że ustalenia z narady koordynacyjnej odnosiły się do pierwotnego projektu zagospodarowania terenu obejmującego inwestycję polegającą na przebudowie i rozbudowie istniejących budynków magazynowo – biurowych oraz budowie nowych budynków magazynowych z infrastrukturą techniczną, w tym budynku magazynu oznaczonego nr 1, z którego realizacji w zaskarżonej decyzji zrezygnowano. Pozostaje to jednak bez wpływu na ocenę rzetelności ustaleń i wniosków poczynionych przez organy w zakresie sieci i uzbrojenia przedmiotowej inwestycji z kilku względów. Otóż, jak wynika z wyjaśnień inwestora, odzwierciedlonych w aktach sprawy, przebieg sieci uzbrojenia terenu i przyłączy do budynków objętych aktualnym projektem zagospodarowania nie uległ zmianie w stosunku do pierwotnego projektu, którego ustalenia co do sieci i uzbrojenia zostały uzgodnione w toku narady koordynacyjnej.

Poza tym, z przepisów art. 28b-28g ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1151), zwanej dalej p.g.k., nie wynika, aby wyniki narady koordynacyjnej miały charakter wiążący dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 28b ust. 1 p.g.k. sytuowanie projektowanych sieci uzbrojenia terenu na obszarach miast oraz w pasach drogowych na terenie istniejącej lub projektowanej zwartej zabudowy obszarów wiejskich koordynuje się na naradach koordynacyjnych organizowanych przez starostę. Celem narady koordynacyjnej jest wsparcie projektanta i inwestora w działaniach związanych z właściwym usytuowaniem projektowanej sieci i wyeliminowaniem ewentualnych zagrożeń wynikających z nieodpowiedniego usytuowania tych sieci. Przedmiotem narady jest wyłącznie usytuowanie projektowanej sieci uzbrojenia terenu w kontekście stanu faktycznego oraz obowiązujących przepisów prawa oraz norm technicznych. Z analizy przepisów rozdziału 5 p.g.k. wynika, że uczestnicy narady koordynacyjnej nie wydają wiążącej opinii dotyczącej dokumentacji projektowej. Podstawowym zadaniem organów architektoniczno – budowlanych jest zbadanie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a ustaleń i oceny w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły.

Nie potwierdziły się również zarzuty dotyczące braku wymaganego przepisami Prawa budowlanego oświadczenia projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Dokumentacja projektowa dostępna w toku kontroli sądowoadministracyjnej nie rodzi żadnych wątpliwości co do tego, że odrębnie do pierwotnego projektu, jak i do projektu aktualnie zatwierdzonego, projektanci, w trybie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, złożyli oświadczenia o sporządzeniu każdego projektu, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Objęcie każdego z dwóch projektów odrębnymi oświadczeniami potwierdza dokumentacja projektowa, z której wynika, że dwa oświadczenia różnią się nazwiskiem projektanta branży konstrukcyjnej konstrukcji stalowej hali – w pierwszej wersji projektu była to mgr inż. A.F., a w drugiej – inż. P.C.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zastrzeżeń skarżących odnośnie niedostatków ustaleń odnoszących się do muru oporowego oraz wpływu jego posadowienia na stosunki wodne na gruntach sąsiednich. Otóż w pierwszej kolejności wskazać należy na trafność argumentacji organu odwoławczego, zaakceptowanej przez Sąd a quo, który zaakcentował odpowiedzialność projektanta za przyjęte rozwiązania konstrukcyjne, obejmujące również posadowienie muru oporowego jako budowli służącej zabezpieczeniu przed osuwaniem się gruntu i naporem wód powierzchniowych. W świetle treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organ architektoniczno – budowlany nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu budowlanego, a jego ocenie pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, podlega tylko projekt zagospodarowania działki lub terenu. Ograniczenie zakresu oceny projektu architektoniczno - budowlanego nastąpiło m.in. w rezultacie zmiany Prawa budowlanego dokonanego ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.). Na mocy art. 1 pkt 28 lit. b powołanej ustawy z 27 marca 2003 r. do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę, zgodnie z którą odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno - budowlanego ponosi wyłącznie projektant oraz - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu - sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). W tym zakresie projekt budowlany przewidujący mur oporowy od strony granicy z działką skarżących kasacyjnie stanowi rozwiązanie projektowe, za które odpowiedzialność ponoszą projektanci potwierdzając to stosownym oświadczeniem. Z kolei z punktu widzenia wymogów warunków technicznych zagospodarowania terenu umiejscowienie muru oporowego, który stanowi odrębną od projektowanych obiektów magazynowych budowlę (co potwierdza projekt budowlany t. 2 s. 277, s. 365-369), jest irrelewantne, albowiem rozporządzenie nie kreuje żadnych wymogów w zakresie odległości tego rodzaju budowli od granic działki budowlanej. Natomiast kwestia prawidłowego uzbrojenia terenu inwestycji w zakresie wymagań stawianych przez przepisy techniczno – budowlane, w tym zwłaszcza co do odprowadzenia wód opadowych, została przez orzekające organy zweryfikowana prawidłowo, co trafnie potwierdził Sąd Wojewódzki. Przewidziane w projekcie zagospodarowania terenu rozwiązania w postaci odprowadzania wód opadowych do kanalizacji deszczowej są zgodne z wymogami § 28 rozporządzenia, a zarzuty skarżących kasacyjnie opierają się wyłącznie na hipotetycznych przewidywaniach odnośnie zdarzeń przyszłych i niepewnych, w sytuacji wystąpienia których prawo przewiduje odpowiednią ochronę. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby zastosowane w projekcie rozwiązanie miało celowo zmierzać do kierowania wód opadowych na działkę skarżących.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., którego skarżący nietrafnie upatrywali w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji bez zapoznania się z ich stanowiskiem w sprawie wyrażonym w piśmie z dnia 13 lipca 2020 r. O ile analiza chronologii czynności procesowych podejmowanych w niniejszej sprawie potwierdza, że organ pierwszej instancji przed upływem terminu wyznaczonego stronom na ustosunkowanie wydał decyzję, czym naruszył art. 10 § 1 k.p.a., o tyle naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko tego rodzaju uchybienie mogłoby zagrozić bytowi prawnemu zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy może doprowadzić do uchylenia decyzji, gdy okazało, że w razie braku popełnienia tych uchybień najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Materiał zgromadzony w kontrolowanym postępowaniu nie potwierdza takiej zależności, albowiem skarżący kasacyjnie w terminie wnieśli odwołanie, którego treść pokrywała się z treścią nieuwzględnionego pisma. Skarżący mieli możliwość przedstawienia argumentacji i dowodów podważających stanowisko organu pierwszej instancji, które organ odwoławczy zobligowany byłby rozpatrzeć jako organ ponownie rozpoznający sprawę w jej całokształcie. Poza tym już w toku postępowania pierwszoinstancyjnego skarżący w piśmie z 29 maja 2020 r. obszernie wyjaśnili stawiane zarzuty oraz dołączyli analizę nasłonecznienia i przesłaniania projektowanymi magazynami działki skarżących i przyszłej zabudowy wielomieszkaniowej przez nich planowanej. Skarżący zapoznali się z odpowiedzią inwestora w tym zakresie z 15 czerwca 2020 r.

Wbrew zarzutom skarżących kasacyjnie w niniejszej sprawie nie zachodziła sytuacja procedowania wniosku o pozwolenie na budowę dla terenu objętego już decyzją o pozwoleniu na budowę według innego projektu, w innej sprawie. W tym zakresie Sąd a quo za organami zasadnie wyjaśnił, że pierwszy wniosek inwestora z 10 stycznia 2020 r., obejmujący projekt przebudowy i budowy budynków magazynowych, w tym budynku nr 1, rozstrzygnięty został decyzją o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę z 17 marca 2020 r., która ze względów na przepisy specustawy koronawirusowej, uostateczniła się już po wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie wnioskiem z 20 kwietnia 2020 r., który nie obejmował projektu tożsamego z poprzednim (zrezygnowano z budowy magazynu nr 1). Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę w kontrolowanym postępowaniu wydana została w momencie, gdy decyzja z 17 marca 2020 r. o odmowie pozwolenia na budowę była już ostateczna. Z tego wynika, że zaskarżoną decyzją nie załatwiono sprawy tożsamej ze sprawą już poprzednio rozstrzygniętą decyzją administracyjną. Wobec tego zarzuty naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 15zzs specustawy koronawirusowej okazały się niezasadne.

Przechodząc do oceny naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów § 13 rozporządzenia w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Przede wszystkim należy podkreślić, że, wbrew zarzutom kasacyjnym, ani orzekające organy, ani Sąd a quo, nie dopuściły do wykluczenia zabudowy na działce skarżących kasacyjnie w związku z realizacją zabudowy objętej procedowanym wnioskiem. Wręcz przeciwnie Wojewoda stanął na stanowisku, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego należy interpretować w taki sposób, że w wyniku realizacji inwestycji nie może dojść do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzech, w szczególności w zakresie naruszenia norm Prawa budowlanego i rozporządzenia, poprzez całkowite uniemożliwienie zabudowy sąsiedniej nieruchomości w sposób zgodny z prawem.

Weryfikując przedmiotową inwestycję w oparciu o dokumentację projektową, uwzględniając położenie projektowanych magazynów względem granicy działki skarżących kasacyjnie nr [...], zgodne z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia oraz nadanie ścianie granicznej wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 120, stwierdzono, że nie doszło do sytuacji, w której niezabudowana działka skarżących kasacyjnie nie będzie mogła być zabudowana w przyszłości. Przy tym Wojewoda trafnie przyjął, że o ile weryfikacja poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich winna następować z uwzględnieniem przepisów dotyczących przesłaniania i zacieniania określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia, o tyle obejmować ona może wyłącznie zabudowę planowaną i jej wpływ na zabudowę istniejącą w sąsiedztwie. Takiej wykładni wskazanych przepisów nie można odmówić prawidłowości.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Z kolei w myśl § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m – dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m. Wskazanego przepisu nie można było jednak w niniejszej sprawie zastosować, skoro na działkach sąsiednich należących do skarżących kasacyjnie nie znajduje się jakakolwiek zabudowa, a ich plany inwestycyjne nie są skonkretyzowane w taki sposób, który wymagałby uwzględnienia w toku weryfikacji inwestycji na działce objętej wnioskiem. Poszanowanie interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym odnosi się do interesów "uzasadnionych", czyli tych, których obowiązek ochrony wynika z ukształtowanych przepisami (normatywnie) uprawnień. Hipotetyczna koncepcja zabudowy, niepotwierdzona przez uprawniony organ administracji architektoniczno - budowlanej i przez niego niezaakceptowana, nie może stanowić przesłanki weryfikacji czy blokowania praw inwestora realizowanych zgodnie z prawem. W takiej sytuacji granicę prawnie chronionych interesów właściciela działki niezabudowanej wyznaczają przepisy prawa, w tym Prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli obowiązuje, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Wówczas tylko te regulacje stanowią punkt odniesienia przy ocenie inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Sąd wojewódzki trafnie zauważył, że nie sposób odnosić szczegółowych rozwiązań projektowanego przedsięwzięcia do zabudowy jeszcze nieistniejącej, zastrzegając się przy tym, że każdy inwestor planując zabudowę musi uwzględniać zabudowę już istniejącą w sąsiedztwie. Organy zajęły prawidłowe stanowisko, że przepisy § 13 rozporządzenia mogą mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy. Wynika to wprost z treści tego przepisu, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Bez tego koniecznego elementu nie można zatem wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku". Zastrzeżeniem obejmuje się wyłącznie sytuację, gdy planowana zabudowa dotyczy obiektu przesłaniającego o wysokości powyżej 35 m, gdyż wówczas taka planowana inwestycja powinna uwzględniać zacienianie potencjalnej zabudowy na działce sąsiedniej, co do realizacji której istnieje także wyłącznie ogólny zamiar właściciela (por. wyroki NSA z 25 czerwca 2009 r., II OSK 1277/08, z 17 listopada 2023 r., II OSK 470/21). Taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Budynki magazynowe objęte zatwierdzonym projektem budowlanym są znacznie niższe. W przedmiotowej sprawie ocena zacieniania odnośnie hipotetycznych budynków na działce skarżących nie stanowiła koniecznego elementu analizy, a symulacje przedstawione w tym zakresie przez skarżących kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego, oparte o koncepcję projektową budowy pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, której decyzją z dnia 8 października 2019 r. odmówiono ustalenia warunków zabudowy, są bezwartościowe przy ocenie uzasadnionych interesów skarżących.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo, że działka skarżących kasacyjnie nie jest zabudowana i nie było możliwe przeprowadzenie analizy, o której mowa w § 13 rozporządzenia, organy w niezbędnym zakresie rozważyły interesy skarżących jako właścicieli działki niezbudowanej pod kątem ich możliwości inwestycyjnych. Uwzględniono przy tym projektowane położenie budynków magazynowych w stosunku do granicy działki skarżących, zgodne z wymogami rozporządzenia, ich parametry, w tym wysokość oraz zaprojektowanie ścian graniczących z działką skarżących nr [...] jako ścian oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 120. Nadto, wzięto pod uwagę, że przedstawiane przez skarżących plany inwestycyjne obejmujące budowę pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...] (przed podziałem) w uwarunkowaniach architektoniczno – budowlanych okolicy nie odzwierciedlają realnych możliwości inwestycyjnych, ze względu na przekroczenie dopuszczalnego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Zasadnie zatem organy przyjęły, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie ingeruje w istotny sposób w zabudowę działki skarżących, a przede wszystkim nie uniemożliwi im jej zabudowy zgodnie z przeznaczeniem. Stanowisko to nie jest wyrazem przyznania prymatu interesom aktualnego inwestora, ale wynikiem wyważania jego interesów z interesami skarżących kasacyjnie jako właścicieli działki sąsiedniej. Każdy z nich ma prawo do zabudowy własnej działki w zgodzie z przepisami. Wbrew zarzutom skarżących kasacyjnie, planowana inwestycja nie ma takiego negatywnego wpływu na możliwość zabudowy ich działki, który uzasadniałby twierdzenie o pozbawieniu ich prawa do zabudowy.

W konsekwencji trafnie stwierdzono, że interes prawny skarżących nie zostanie naruszony w stopniu, który stanowiłyby przeszkodę do udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Podkreślić przy tym należy, że deklarowane plany inwestycyjne skarżących o charakterze mieszkaniowym, po pierwsze różnią się od zabudowy objętej procedowanym wnioskiem, a po drugie determinują w związku z tym określone rozwiązania wynikające z konieczności zadośćuczynienia wymogom warunków technicznych, w tym zachowanie odległości budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę granicy działki sąsiedniej. W tej sytuacji nawet jeśli planowana zabudowa wpłynie na zagospodarowanie działek sąsiednich, co należy uznać za następstwo wszystkich procesów inwestycyjnych, to nie w taki sposób, aby wykluczyć całkowicie możliwość zabudowy ich działki. Dla stwierdzenia zaprojektowania inwestycji z poszanowaniem interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, konieczne jest bowiem stwierdzenie, że osoba trzecia będzie mogła skorzystać ze swoich praw do zabudowy jak inwestor, a więc zgodnie z przepisami prawa powszechnego. Nie jest natomiast konieczne zagwarantowanie zrealizowania na działce sąsiedniej przyszłej, hipotetycznej koncepcji właściciela, niemającej prawnie wiążącej formy, a wymagane jest jedynie zapewnienie, że na działce sąsiedniej, mimo uwarunkowań związanych z procedowaną zabudową, będą możliwe do zrealizowania warunki dla zabudowy wynikające z obowiązujących przepisów. Ten warunek został w niniejszej sprawie prawidłowo zweryfikowany.

Z tych przyczyn brak jest podstaw do uznania, że w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji zostanie naruszony słuszny interes skarżących kasacyjnie, o czym prawidłowo orzekły organy, a co słusznie zaakceptował Sąd a quo.

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.