Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 828/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienia
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4,5, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7,8,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Starosta postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2013 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej z garażami i pomieszczeniami gospodarczymi w każdym z nich oraz z niezbędną infrastrukturą techniczną towarzyszącą w ramach tworzenia nowego siedliska rolnego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...]. Starosta wskazał, że w jego ocenie zamierzenie inwestycyjne nie posiada cech zabudowy zagrodowej tworzącej gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2003 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.), co wynika z charakteru planowanej inwestycji. Gospodarstwo rolne to grunty rolne wraz z budynkami mieszkalnymi, innymi budynkami i urządzeniami, służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, co oznacza, że elementy te mają stanowić zorganizowaną całość gospodarczą służącą produkcji rolnej. Analiza urbanistyczna dołączona do projektu decyzji o warunkach zabudowy nie wykazała powiązania funkcjonalnego z innymi elementami zabudowy charakterystycznymi dla zabudowy zagrodowej ani z posiadanym przez właściciela działki siedliskiem na działce nr [...], co uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu decyzji w ramach tworzenia nowego siedliska. Organ I instancji wskazał, że przeznaczenie części działki o klasie RIII na planowany cel może nastąpić po uzyskaniu zgody na zmianę przeznaczenia tej części gruntu na cele nierolnicze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 15 maja 2013 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia właściciela działki nr [...], uchyliło postanowienie organu I instancji i uzgodniło pozytywnie projekt decyzji Wójta Gminy dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że w przypadku braku planu miejscowego, realizacja inwestycji polegającej na zmianie zagospodarowania terenu, wymaga uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Projekt decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 53 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) – dalej "u.p.z.p." uzgadniany jest w trybie art. 106 K.p.a. z właściwymi organami, w tym z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Uzasadnienie postanowienia wydanego w tym trybie winno odnosić się do kwestii merytorycznych, a odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie konkretnego przepisu prawa, w tym przypadku na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wydane w I instancji postanowienie, zdaniem SKO, nie odnosiło się do kwestii merytorycznych, które uzasadniałyby odmowę uzgodnienia projektu decyzji. Kolegium zauważyło, że kwalifikacja planowanej inwestycji należy do organu ustalającego warunki zabudowy, a nie do organu uzgadniającego projekt decyzji. Organ właściwy do uzgodnienia, powinien interpretować przepis art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Ochrona gruntów rolnych polega przede wszystkim na ograniczeniu przeznaczania ich na cele nierolnicze. Przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wymagającego zgody organów wymienionych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 tej ustawy). Plan miejscowy jest wyłączną drogą do zmiany przeznaczenia działki rolnej na inne cele. Natomiast w przypadku, gdy brak zgody nie jest wymagany, możliwa jest zmiana przeznaczenia gruntu w drodze decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że uzyskanie zgody nie dotyczy gruntów klasy I-III w przypadku, gdy zwarty obszar tych gruntów projektowany do przeznaczenia nierolniczego nie przekracza 0,5 ha. Zatem, jeżeli ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie wymaga od pewnych klas gruntów rolnych aby zmiana ich przeznaczenia następowała po uzyskaniu zgody właściwego organu, należy uznać, że spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W tej sytuacji organowi właściwemu do uzgodnienia projektu decyzji nie wolno odmówić uzgodnienia. Przedsięwzięcie ma być realizowane na gruntach klasy RIIIb, a zwarty obszar gruntów przeznaczonych do takiego przeznaczenia (nierolniczego) nie przekracza 0,5 ha, co oznacza, ze zgoda na zmianę przeznaczenia nie była wymagana. Organ odwoławczy wyjaśnił, że użyte w art. 7 ust. 2 ww. ustawy określenie "zwarty obszar projektowany" oznacza obszar działki na której ma być realizowana inwestycja. Zdaniem SKO Starosta naruszył wyrażoną w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. zasadę polegającą na wolności zagospodarowania posiadanego terenu, odmawiając inwestorowi zagospodarowania działki wyłącznie w oparciu o błędne przekonanie, jakoby wniosek wymagał zgody ministra.

W dniu 16 lipca 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. postanowienie wniósł Prokurator Rejonowy, domagając się jego uchylenia. W ocenie Prokuratora stanowisko SKO zaprezentowane w postanowieniu jest błędne, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi, w tym z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ochrona takich gruntów polega przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczania ich na inne cele. Tymczasem zaskarżone postanowienie nie respektuje zasad ogólnych ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1). Takie stanowisko SKO może doprowadzić do nieuzasadnionego pozbawiania powiatu koszalińskiego terenów do produkcji rolnej. Powoduje także, że udział Starosty w postępowaniach dotyczących warunków zabudowy, w zakresie ochrony gruntów rolnych, staje się zbyteczny. Stanowisko SKO sprowadza się bowiem do tego, że dla gruntów rolnych w stosunku do których ustawodawca dopuszcza podział na działki o pow. 0,3 ha, wszystkie uzgodnienia w przedmiocie zmiany przeznaczenia powinny być pozytywne. Przy czym Starosta powinien odnosić się tylko do przestrzeni projektowanej działki a nie zwartego obszaru gruntów rolnych, co przy areałach wszystkich działek przeznaczonych po zabudowę, mniejszych niż 0,5 ha sprawia, że ochrona kompleksów glebowych gruntów klas III jest niemożliwa, mimo tego, że są to gleby najwyższej na terenie powiatu koszalińskiego klasy bonitacyjnej. Takie stanowisko Kolegium dopuszcza możliwość tworzenia jako zabudowy siedliskowej, czyli rolnej, kompleksu budynków mieszkalnych. Pozwala to posiadaczowi gruntu na budowanie na gruntach rolnych, bez zmiany ich przeznaczenia i niezależnie od klasy bonitacyjnej gruntu, wielu siedlisk. Działka siedliskowa to działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Ale samo siedlisko nie jest gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem bazę i zaplecze dla gospodarstwa rolnego. Budowa zagrodowa (siedliskowa) ma stanowić zaplecze mieszkalne i techniczne gospodarstwa rolnego. Starosta jest organem właściwym w zakresie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy (art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), do starosty należy też prowadzenie ewidencji gruntów (art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Dane zawarte w ewidencji stanowią podstawę planowania gospodarczego, przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Właściwe organy, sądy i notariusze przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych z których wynikają zmiany w danych objętych ewidencją gruntów i budynków (art. 21 ust. 1 i art. 23 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Starosta jest zatem organem wyposażonym w odpowiednia wiedzę urzędową i posiada narzędzia pozwalające na wykonywanie zadań w zakresie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy. SKO przyjęło zawężającą wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uznając, że jeżeli grunt rolny nie przekracza 0,5 ha, to zmiana jego przeznaczenia na inny cel nie wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, nie wymaga też uchwalenia planu miejscowego. Z uwagi na brzmienie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. niezrozumiałe jest stwierdzenie, że skoro projektem decyzji objęte są grunty rolne klas I-III o pow. do 0,5 ha, to projekt takiej decyzji nie wymaga uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych. Rozdział 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a szczególnie art. 7 tej ustawy określa wyjątkowy tryb przeznaczania na cele nierolnicze najbardziej urodzajnych gruntów rolnych. Stanowisko SKO wyrażone w zaskarżonym postanowieniu narusza zasady ogólne K.p.a. (art. 7 i 8), nie uwzględnia ochrony interesu społecznego i wywołuje skutki ekonomiczne uzasadniające wniesienie skargi. Prokurator wyjaśnił, że o wniesienie skargi zwrócił się do niego Starosta wskazując, że postanowienie to pozbawia go możliwości skutecznej ochrony gruntów rolnych klasy III stanowiących działki o pow. mniejszej niż 0,5 ha, mimo że są to gleby najwyższej na terenie powiatu klasy bonitacyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreśliło, że z obowiązującego do dnia 26 maja 2013 r. brzmienia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyraźnie wynikało, że zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia nie wymagały grunty rolne klasy I-III, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczania nie przekraczał 0,5 ha.

Na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte, dodatkowo uzupełnia skargę o zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. przez niewłaściwą interpretację zwartego obszaru gruntów rolnych projektowanych do przeznaczenia nierolniczego. Prokurator podkreślił, że osoba która złożyła wniosek o wydanie warunków zabudowy posiadała grunty rolne wysokiej klasie bonitacyjnej o pow. 1,3 ha, które podzieliła na mniejsze działki, w tym działkę nr [...] stanowiącą przedmiot wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W rozpoznawanej sprawie G.K., będący właścicielem gruntów rolnych o pow. [...] ha położonych w obrębie ewidencyjnym [...], zwrócił się z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami i pomieszczeniami gospodarczymi w każdym i towarzyszącą infrastrukturą w ramach tworzenia nowego siedliska rolnego na działce nr [...]. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskodawca posiada już dwa budynki mieszkalne położone na innych działkach wchodzących w skład jego gospodarstwa rolnego, oraz jeden budynek o funkcji produkcyjnej, usługowej i gospodarczej dla rolnictwa, uzyskał także decyzję o warunkach zabudowy dotyczącą budowy budynku garażowo-gospodarczego. Mimo tego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki dla budowy kolejnych czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, na działce nr [...] wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, dotyczy tworzenia nowego siedliska rolnego. Stanowisko to nie zasługuje na aprobatę.

Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt. 1-5. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a także, gdy decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Decyzję wydaje się po uzgodnieniu m. in. z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Organem właściwym w sprawach gruntów rolnych i leśnych jest starosta (art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Starosta przed uzgodnieniem projektu decyzji bada, czy zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem nie narusza ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Celem uzgodnienia jest ochrona rolnego charakteru gruntów, czemu ma służyć ustalenie, iż planowana inwestycja będzie służyć rolnemu wykorzystaniu terenu i da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu. Starosta uznał, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem, narusza ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ nie posiada znamion budowy zagrodowej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego. Tymczasem ochrona gruntów rolnych polega na ograniczeniu przeznaczania ich na cele nierolnicze. Przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze ustawa rozumie ustalenie innego niż rolniczy sposobu ich użytkowania (art. 4 pkt. 6) i stanowi, że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty przeznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki (art. 6 ust. 1). Co do zasady przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymaga zgody właściwego organu i dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1). W dacie wydania zaskarżonego postanowienia, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowiła, że przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Jeżeli zatem zwarty obszar gruntu rolnego projektowany do zmiany przeznaczenia, nie przekracza 0,5 ha, zgoda nie jest wymagana. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozumienia zwrotu "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia". W ocenie SKO obszarem tym jest działka geodezyjna której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Sąd nie podziela tej oceny. Kryterium obszarowe o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnosi się nie tylko do powierzchni działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych w skład którego dana działka wchodzi. O ile wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki lub działek albo ich części stanowiących użytki rolne klas I-III, położonych w zwartym kompleksie użytków rolnych klas I-III, ich przeznaczenie na cele nierolnicze może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy. Uznanie, że kryteria obszarowe o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy dotyczą tylko terenu działki (względnie działek albo ich części) objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy niweczy skutki mechanizmów ochrony gruntów rolnych tam, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Umożliwia on bowiem dokonywanie w sposób nieograniczony zmian przeznaczenia takich gruntów, wbrew regulacjom art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez wydawanie szeregu indywidualnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Ponadto, stanowisko SKO zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony organ ten uznał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budowy czterech budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej dotyczy budowy nowego siedliska rolnego, co oznacza, że przeznaczenie gruntu nie ulega zmianie, ponieważ grunt pod budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej, nadal pozostaje gruntem rolnym (art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Z drugiej strony organ ten uznał, że następuje zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, ale ponieważ jest to grunt o powierzchni nie przekraczającej 0,5 ha, nie było konieczności uchwalenia planu miejscowego ani uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Nie jest możliwe tworzenie nowego siedliska rolnego na gruncie przeznaczonym na inne cele, w niniejszej sprawie na cele budownictwa mieszkaniowego.

W tej sytuacji skarga Prokuratora Rejonowego okazała się uzasadniona, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ww. ustawy i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Z tej przyczyny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Rozpoznając ponownie zażalenie G.K. SKO wyda rozstrzygniecie w oparciu o aktualne brzmienie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy która w chwili obecnej nie zawiera kryteriów obszarowych przy przeznaczaniu na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III.