Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1905/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 105 par. 1, art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 14 ust. 3, art. 58
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
article: art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 2 pkt 3, art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 336
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie NSA Anna Robotowska del. WSA Joanna Zabłocka (spr.) Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 30 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Ol 260/11 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011r. sygn.akt I SA/Ol 260/11 oddalił skargę A. F. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w O. z dnia [...] stycznia 2011r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia [...] grudnia 2010r. odmawiającą przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

W złożonym w dniu 13 maja 2010r. wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 A. F. ubiegał się między innymi o przyznanie płatności obszarowej do powierzchni 31,56ha.W związku z wykryciem konfliktu kontroli krzyżowej dla działek ewidencyjnych nr 179/1 i 49/2 położonych w gminie G.,obrębie R. strona wyjaśniła, iż w dniu złożenia wniosku sporne grunty stanowiły jej własność. Poinformowała również, że na ww. grunty przysądzono prawo własności na rzecz nabywcy D. W. S. w dniu 31 maja 2010r., po oddaleniu przez Sąd Okręgowy w E. zażalenia na postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] lutego 2010r. Z kolei Z. G. powołując się na ustną umowę z nabywcą złożył oświadczenie z dnia 30.08.2010r., iż to on użytkuje rolniczo sporne grunty od dnia 15.05.2010r. Potwierdzając tę okoliczność A. F. w piśmie z 15.10.2010r. podał, że przystępując w połowie maja 2010r. do zasiewu tych działek stwierdził, że uprzedził go w działaniach właśnie Z. G.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. odmówił przyznania wnioskowanych płatności obszarowych w związku z tym, że sporne działki nr 179/1 i 49/2 o łącznej powierzchni 7,25 ha były na dzień 31 maja 2010 r. użytkowane przez Z. G., a różnica między powierzchnią działek zadeklarowaną a stwierdzoną wynosiła więcej niż 20%. Organ I instancji powołał się art.7 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r.Nr 170, poz.1051 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach) oraz na art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm., dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009) stanowiący, że jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony , a różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% powierzchni stwierdzonej , w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej. W odniesieniu do uzupełniającej płatności podstawowej powołał się również na §17 rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm., dalej: rozporządzenie). Odnosząc się z kolei do płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych organ wskazał, iż strona zadeklarowała powierzchnię 2,27 ha. Mając jednak na uwadze odmowę przyznania płatności JPO oraz treść art. art. 7 ust. 2b pkt 1 ustawy o płatnościach organ odmówił przyznania ww. płatności. Płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych, stosownie do art.7 ust. 2b pkt 1 ustawy o płatnościach przysługują rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, złożył wniosek o przyznanie płatności obszarowej i płatność taka została mu przyznana.

Jednocześnie organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności do odstąpienia od zastosowania obniżek w myśl art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 stanowiącego o wyjątkach od stosowania obniżek i wykluczeń. Organ wyjaśnił, że wnioskodawca zadeklarował do płatności grunty, których nie był posiadaczem, co sam potwierdził w oświadczeniu z dnia 15 października 2010 roku. W jego ocenie rolnik nie wykazał, iż nie jest winien stwierdzonych nieprawidłowości, dopuścił się natomiast co najmniej niedbalstwa przy wypełnianiu wniosku, gdyż producent rolny nie powinien składać wniosku o przyznanie płatności bez uprzedniego zweryfikowania zgodności ze stanem faktycznym działek, które uprawiał w 2010r.

Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podkreślił, że jednym z warunków przyznania wnioskowanych płatności jest posiadanie zadeklarowanych gruntów na dzień 31.05.2010r. Wskazał, że na tle wyjaśnień wnioskodawcy zawartych w piśmie z 15.10.2010r., iż w połowie maja 2010r. stwierdził on fakt zaorania i obsiania gruntów, to Z, G, był na dzień 31.05.2010r. faktycznym użytkownikiem gruntów, a wykonanie samego wapnowania tego gruntu przez stronę nie stanowi o faktycznym jego użytkowaniu.

Organ odwoławczy wskazał, że wobec stwierdzenia w maju 2010r. o zaoraniu i obsianiu wskazanych gruntów przez inną osobę, odwołujący się winien był niezwłocznie poinformować o powyższym fakcie Kierownika [...] Biura Powiatowego ARiMR i wycofać nieużytkowane przez siebie grunty z wniosku o przyznanie płatności na 2010r. Skoro strona sama nie zgłosiła powyższego faktu, za zasadne organ uznał wykluczenie z płatności.

Organ odwoławczy ocenił, że nie ma także znaczenia, kiedy rolnik dowiedział się o przysądzeniu prawa własności spornych gruntów innej osobie, bowiem decydujące znaczenie ma sprawa faktycznego użytkowania gruntów, nie zaś przysługujący do nich tytuł prawny.

Organ wskazał także, iż podpisując wniosek o przyznanie płatności wnioskodawca zobowiązał się do niezwłocznego informowania organu I instancji na piśmie o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia jego złożenia do dnia przyznania płatności lub pomocy finansowej w stosunku do nieruchomości objętych wnioskiem, a w szczególności, gdy zmiana dotyczy: wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw czy też przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego.

Organ ocenił ponadto, że żądanie przez stronę wycofania części wniosku dotyczącego działek ewidencyjnych nr 179/1 oraz 49/2 nie zasługuje na uwzględnienie, jako sprzeczne z art. 14 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30.11.2009r. Podał, że skoro Kierownik Biura wskazał w wezwaniu których działek dotyczą nieścisłości, to nie ma już na etapie postępowania odwoławczego możliwości wycofania z płatności tych gruntów. Wnioskodawca mógł tego dokonać do dnia poinformowania go o wykrytych w sprawie nieprawidłowościach, czego jednak nie uczynił.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wniosła o uchylenie powyższej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że jeżeli strona na etapie odwołania wycofała wniosek w części, co do powierzchni 7,25 ha, to postępowanie administracyjne stało się w tym zakresie bezprzedmiotowe, zatem organ odwoławczy winien był uchylić decyzję organu I instancji przynajmniej w tym zakresie. W jego ocenie nie stoją temu na przeszkodzie przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 gdyż nie stanowią one wyjątku w zakresie uregulowanym w art. 105 § 1 k.p.a. Art. 14 wskazanego rozporządzenia nie stanowi zaś podstawy do odmowy umorzenia postępowania w razie cofnięcia żądania rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ nie zmienia wyrażonej w art. 61 § 1 k.p.a. zasady skargowości przy rozpatrywaniu spraw administracyjnych. Każdy producent rolny może bowiem wyrazić wolę uzyskania pomocy finansowej, jak też może zrezygnować z jej uzyskania nawet w toku postępowania o przyznanie tej pomocy.

Zarzucił naruszenie art. 336 Kc poprzez uznanie, że inna osoba była w posiadaniu zakwestionowanych gruntów w dacie złożenia wniosku podczas, gdy to skarżący był w ich posiadaniu.

W ocenie skarżącego wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, zabrakło w sprawie czytelnych, klarownych pouczeń i wyjaśnień. Świadczyć ma o tym zachowanie skarżącego, który przedstawił otwarte i prawdziwe wyjaśnienia oraz częściowo cofnął pierwotny wniosek. Podniósł ponadto, że nie bez znaczenia jest, iż rozpoznanie wniosku odbyło się na podstawie nowych przepisów, tj. rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30.11.2009r.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w O. w dniu 02.06.2011r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie dowodu z pisma Sądu Rejonowego w O. z 08.03.2011r. na okoliczność wykazania zasadności zarzutu skargi o błędnej ocenie stanu faktycznego przez organ II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalając skargę wskazał, że:

Nie wszystkie zasady i reguły k.p.a. rozumiane w sposób prezentowany przez skarżącego, są stosowane przy rozpoznawaniu wniosków o płatności ze środków Unii Europejskiej

Zasady i tryb realizacji wnioskowanych przez stronę uprawnień do płatności reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ustawa ta, określając w art.1 zakres regulacji, wskazuje stosowne rozporządzenie Rady (WE) i powołuje się na przepisy Unii Europejskiej wydane w trybie tego rozporządzenia.

Art. 7 ust.1 ustawy określa, że: rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 2b pkt 1 powołanej ustawy, rolnikowi który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o przyznanie tej płatności, przysługuje wsparcie specjalne w formie specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych uprawianych w plonie głównym, do których została przyznana jednolita płatność obszarowa.

Z regulacji zawartych w ustawie wynika zatem, że pomoc przyznawana jest na wniosek, między innymi osoby fizycznej, gdy spełnia ona warunki przyznawania pomocy określone w ustawie, przepisach prawa unijnego i przepisach określonych w aktach wykonawczych, w rozpoznanej sprawie w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 marca 2009r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniająca oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. nr 40, poz.326 ze zm.). Nie oznacza to jednak, że zakres żądania może być w każdym czasie i dowolnie zmieniany przez wnioskodawcę, a konsekwencje prawne takiego działania zależne są wyłącznie od niego, tzn. że częściowe "wycofanie" zgłoszonego obszaru w każdym wypadku obliguje organ Agencji jedynie do umorzenia postępowania w tej części. Prawidłowo w zaskarżonej decyzji organ wskazał na treść art.14 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym, jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie są dozwolone odnośnie do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości. Sąd I instancji podkreślił, że art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach stanowiąc, że do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zastrzega równocześnie pierwszeństwo zasad i warunków określonych przepisami prawa unijnego. Ponadto w ust. 2 art. 3 wprowadzono odstępstwa od zasad ogólnych k.p.a, wskazując m.in., że organ udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a zatem nietrafny jest zarzut, że organ Agencji, do którego skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności był zobowiązany pouczyć go o konsekwencjach nie aktualizowania wniosku w razie zmiany okoliczności. Sąd I instancji wskazał na ograniczone zastosowanie w sprawie art.9 k.p.a. ponieważ organ udziela stronom niezbędnych pouczeń na ich żądanie.

Za niezasadny WSA uznał zarzut błędnych ustaleń faktycznych. Wskazał, że z treści decyzji organów Agencji obu instancji i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie bezsprzecznie wynika, że prawo własności działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi 179/1 i 49/2 o łącznej powierzchni 7,25 ha zostało postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia 5 lutego 2009 r. sygn.akt. I Co 1906/07 przysądzone na rzecz W. S., który je nabył na licytacji w dniu 24.11.2008r. Postanowieniem z dnia 16.11.2009r. ten sam Sąd odjął A. F. zarząd wymienionej nieruchomości i zarządcą ustanowił W. S. Tak więc, o ile słusznym jest twierdzenie, że przeniesienie prawa własności na nabywcę, w przypadku egzekucji z nieruchomości, następuje z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności to niewątpliwym jest, że skarżący już od 16.11.2009r. pozbawiony był zarządu nieruchomością. Zgodnie z art. 935 k.p.c. to na zarządcy nieruchomości ciąży obowiązek dokonywania czynności potrzebnych do prowadzenia prawidłowej gospodarki. Nie sposób przyjąć, w okolicznościach niniejszej sprawy, iż skarżący był pozbawiony świadomości, że od dnia 16 listopada 2009r., to nie na nim ciążył obowiązek dokonywania zabiegów agrotechnicznych na działkach 179/1 i 49/2.

Za błędne WSA uznał stanowisko skarżącego, iż przyjęcie przez Agencję, że to Z. G. był posiadaczem zależnym wymienionych działek narusza pojęcie istoty posiadania. Skoro to posiadanie wynikało z umowy z ustanowionym przez Sąd zarządcą, to nie może być mowy o naruszeniu posiadania skarżącego. Sam skarżący w toku postępowania wyjaśniał, że wskazany wyżej rolnik dokonał zasiewu na wymienionych działkach, o czym skarżący dowiedział się ok. 20 maja 2010r. Zaniedbaniem było w tej sytuacji nie dokonanie zmiany we wniosku złożonym w dniu 13 maja 2010r, niezależnie od oczekiwania na rozpatrzenie zażalenia na postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia 5 lutego 2009r. o przysądzeniu własności na rzecz nabywcy, któremu Sąd udzielił przybicia. W toku postępowania nie budził wątpliwości fakt, że o postanowieniu Sądu Okręgowego w E. z dnia 31.05.2010r o oddaleniu zażalenia skarżący dowiedział się 11 czerwca 2010 r. Kontrola administracyjna, podczas której stwierdzono nieprawidłowości w zakresie działek będących w posiadaniu wnioskodawcy na dzień 31 maja 2010r. została przeprowadzona 16.08.2010r. Nie budzi zatem wątpliwości przedstawiona w zaskarżonej decyzji ocena o braku dbałości ze strony beneficjenta w kwestii rzetelnego przedstawienia we wniosku stanu posiadania gruntów, odnośnie których ubiegał się o płatności. Konsekwencją takiego stanu rzeczy była utrata prawa do wnioskowanych przez stronę płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, zgodnie z dyspozycją powołanego przez organy Agencji art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w zw. z § 17 rozporządzenia.

A. F.zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1/ naruszenie przepisów postępowania przed Sądami administracyjnymi - art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez oddalenie wniosku dowodowego skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu urzędowego w postaci informacji Sądu Rejonowego w O. o dacie otrzymania przez skarżącego postanowienia Sądu Okręgowego w E. w przedmiocie oddalenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie przysądzenia prawa własności, na okoliczność naruszenia przez organ administracji II Instancji przepisów postępowania administracyjnego,

2/ naruszenie przepisów postępowania przed Sądami administracyjnymi - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 i 77 kpa i art. 336 kc, przez nie uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji mimo dowolnych i wadliwych ustaleń faktycznych tego organu przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia w zakresie posiadania przez skarżącego działek Nr 179/1 i 49/2 w dacie zgłoszenia wniosku o przyznanie płatności,

3/ naruszenie przepisów postępowania przed Sądami administracyjnymi - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa , przez nie wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję organu II Instancji, z powodu braku umorzenia postępowania przed tym organem, w związku z częściowym cofnięciem wniosku w zakresie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z działek 179/1 i 49/2,

4/ naruszenie przepisów postępowania przed Sądami administracyjnymi - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7, 8 i 9 kpa i art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2007, Nr 64, poz. 427 ze zm.), poprzez nie pouczenie przez organ administracji A. F. o zasadach udzielania pouczeń o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków w sprawie dotyczącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 oraz nie pouczenie skarżącego o konsekwencjach nie aktualizowania danych podanych we wniosku o przyznanie płatności, związanych z możliwością nieprzyznania płatności w odniesieniu do całego areału gruntów objętych wnioskiem o płatność, w przypadku nieprawidłowości związanych jedynie z częścią areału zgłoszonego do przyznania pomocy.

Rozwijając zarzuty w motywach skargi kasacyjnej, kasator wskazał miedzy innymi, że złożony przed WSA wniosek dowodowy jako wskazujący datę powzięcia przez skarżącego wiedzy o utracie prawa własności działek Nr 179/1 i 49/2 i co za tym idzie samoistnego ich posiadania, wskazywał na dowolność ustaleń organ administracji II instancji w zakresie postaci winy skarżącego w momencie składania wniosku o przyznanie płatności. Podniósł, że w dacie składania wniosku o płatności skarżący wiedział, iż nie została rozstrzygnięta ostatecznie i prawomocnie przez Sąd Okręgowy w E. kwestia przysądzenia prawa własności na rzecz W. S. - ergo właścicielem działek nr 179/1 oraz 49/2 był i nadal jest skarżący A. F.

Zarzucił, że nie poinformowanie skarżącego jako strony postępowania o tym, iż jedynie na żądanie zostaną udzielone mu wyjaśnienia o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, przy jednoczesnym udzieleniu mu części informacji dotyczących jego obowiązków (pouczenia na czwartej strony formularza wniosku), nie jest działaniem budzącym zaufanie do władzy publicznej i narusza art. 7 i 8 kpa.

Zarzucił ponadto, iż strona winna być poinformowana do kiedy (bez stosowania zwrotów niedookreślonych) może bez ponoszenia konsekwencji poinformować o faktach mogących mieć wpływ na nienależne i nadmierne przyznanie płatności lub pomocy finansowej, a także od jakiego momentu informacje pochodzące od strony będą wiązały się z sankcją związaną z możliwością odmowy przyznania płatności i zakresem czasowym tego typu sankcji. Tym samym, skoro skarżący został pouczony o części ciążących na nim obowiązków, to powinien być także pouczony o skutkach niewykonania tych obowiązków - o możliwości nieprzyznania mu płatności w odniesieniu do całego areału gruntów objętych wnioskiem o płatność, w przypadku nieprawidłowości związanych z częścią areału zgłoszonego do przyznania pomocy oraz o możliwym czasowym zakresie takiej sankcji. Tym bardziej, że w naszej kulturze prawnej, normalną sankcją za tego typu uchybienia jest odmowa przyznania świadczenia w zakresie w jakim jest ono niezasadne, a nie odmowa przyznania całego świadczenia na dany rok z możliwością rozciągnięcia sankcji na kolejne lata. Tego typu sankcja jest specyficzna, właściwa dla przepisów prawa Unii Europejskiej, obca naszej kulturze prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów art.145 §1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Ponieważ wskazane przez kasatora, jako przepisy prawa materialnego, przepisy art. 7, 8, 9, 77, 105§1 i 138§1 k.p.a. są przepisami procesowymi, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art.145§1 pkt 1 lit. a) i lit.c) w związku z naruszeniem tych przepisów należy uznać za zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania.

Jako oczywistą omyłkę potraktował Naczelny Sąd Administracyjny wskazanie naruszenia art. 21 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2007, Nr 64, poz. 427 ze zm.), podczas gdy do będących przedmiotem tego postępowania płatności zastosowanie ma ustawa z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz.U. z 2008r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), dalej: ustawa o płatnościach.

Pierwszym z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej jest zarzut naruszenia art.106§3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Stosownie do art.106§3 p.p.s.a. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Przeprowadzenie wnioskowanego przez skarżącego dowodu miało wykazać, że skarżący dnia 11 czerwca 2010 r. dowiedział się o przysądzeniu własności spornych działek nr 179/1 i 49/2 na rzecz D. W. S., który nabył te działki w postępowaniu egzekucyjnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego przez Sąd I instancji. Po pierwsze wskazana we wniosku dowodowym okoliczność została ustalona w postępowaniu administracyjnym i nie była przez organ orzekający kwestionowana. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wskazał, że wiedzę o treści rozstrzygnięcia Sądu w kwestii ustanowienia nowego właściciela działek nr 179/1 i 49/2 powziął w dniu doręczenia jego pełnomocnikowi odpisu postanowienia wydanego dnia 31 maja 2010r. przez Sąd Okręgowy w E., tj. dnia 11 czerwca 2010r. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji nie kwestionował tego faktu.

Po wtóre okoliczność ta nie miała dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia. Fakt uzyskania dnia 11 czerwca 2010r. wiedzy o przysądzeniu własności spornych działek na rzecz nabywcy miał świadczyć o tym, iż składając wniosek o przyznanie płatności, co miało miejsce 13 maja 2010r., skarżący nie ponosił winy za objęcie wnioskiem również spornych działek. Stanowisko skarżącego jest niesłuszne, bowiem uprawnienie do uzyskania jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz płatności uzupełniającej (UPO) nie jest związane z prawem własności (ani posiadaniem samoistnym) działek rolnych, ale z ich posiadaniem związanym z użytkowaniem rolniczym. Warunki, jakie musi spełnić rolnik, aby uzyskać ww. płatności zostały określone w ustawie o płatnościach. Jednym z warunków uzyskania ww. płatności jest, stosownie do art. 7 ust.1 ustawy o płatnościach, posiadanie przez rolnika dnia 31 maja roku, w którym został złożony wiosek o płatności, działek rolnych o określonej powierzchni, które to grunty rolne musza być utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy. Należy wskazać, że pojęcie posiadania w przepisach dotyczących przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie zostało zdefiniowane, a pojęcie posiadania w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe, w związku z czym pojęcie posiadania na gruncie ustawy o płatnościach bezpośrednich należy interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych pojęcie posiadania gruntów rolnych, w rozumieniu ustawy o płatnościach, należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. (por. wyroki: NSA z 13.06.2012 r. syg.akt II GSK 734/11;NSA z 16.05.2012 r. syg.akt II GSK 537/11; WSA w Warszawie z 8.11.2005 r. syg. akt IV SA/Wa 1524/05.).

Za takim rozumieniem pojęcia posiadania gruntów rolnych przemawia to, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Zatem, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy być posiadaczem (samoistnym) działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je również rolniczo użytkować.

Wobec powyższego, w dacie składania wniosku, z punktu widzenia oceny czy wnioskodawca działał w dobrej wierze, istotna była jego wiedza, nie o tym czy przysługuje mu prawo własności spornych działek, ale czy jest ich posiadaczem i rolniczo je użytkuje. W kwestii ustalenia dobrej wiary skarżącego w dacie składania wniosku o płatność istotne znaczenie ma fakt, iż postanowieniem z dnia 16 listopada 2009 r. Sąd w postępowaniu egzekucyjnym odjął zarząd nieruchomością skarżącemu i ustanowił zarządcą W. S., na którym z mocy tego postanowienia ciążył obowiązek dokonywania czynności potrzebnych do prowadzenia prawidłowej gospodarki, czyli uprawiania spornych działek rolnych.

W związku z powyższym należało uznać, że Sąd I instancji nie naruszył art.106§3 p.p.s.a. nie uwzględniając wniosku strony o przeprowadzenie dowodu i zarzut naruszenia tego przepisu jest nieuzasadniony

Kolejnym zarzutem był zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt.1 lit.a w związku z błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem art. 7, 77 k.p.a. i art.336 k.c., które to naruszenie przepisów miało polegać na dowolnych i wadliwych ustaleniach faktycznych w zakresie posiadania przez skarżącego działek nr 179/1 i 49/2 w dacie zgłoszenia wniosku o płatność. Rozwijając zarzut kasator wskazał, że w dacie składania wniosku użytkował on działki jako posiadacz samoistny, co miało się przejawiać wapnowaniem gleby, zakupem nasion gryki oraz przygotowaniem maszyn do orki i siewu. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, co zaakceptował Sąd I instancji. Należy podkreślić, że organy orzekające w sprawie nie ustalały stanu posiadania spornych działek w dniu składania wniosku przez skarżącego, bowiem dla przyznania płatności obszarowych decydujący jest stan posiadania gruntów rolnych nie w dacie złożenia wniosku, ale dnia 31 maja roku, w którym złożono wniosek.

Według daty złożenia wniosku oceniane było tylko to, czy skarżący składając wniosek wykazał się odpowiednią dbałością w wyjaśnieniu, czy w sposób uzasadniony mógł uważać się za posiadacza spornych działek w rozumieniu ustawy o płatnościach. Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż skarżący nie wykazał się dbałością w kwestii rzetelnego przedstawienia stanu posiadania gruntów , bowiem nie sposób przyjąć, że skarżący był pozbawiony świadomości, że od dnia 16 listopada 2009r. to nie na nim ciążył obowiązek dokonywania zabiegów agrotechnicznych na działkach 179/1 i 49/2.

Nieuzasadniony jest zarzut , iż Z. G. nie może być traktowany jako posiadacz spornych działek, ponieważ W. S. jako zarządca nieruchomości nie miał prawa do zawierania jakichkolwiek umów, a więc i umowy najmu/dzierżawy ze Z. G. Ustalenie prawa Z. G. do uprawiania spornych działek nie ma dla tej sprawy znaczenia, ponieważ prawo do płatności przysługuje nie osobie legitymującej się tytułem prawnym do nieruchomości (jako właściciel lub posiadacz zależny) ale osobie, która była ich posiadaczem w rozumieniu przepisów ustawy o płatnościach, co zostało wyżej wyłożone.

Kolejnym zarzutem naruszenia prawa procesowego był zarzut naruszenia art.145§1 pkt 1 lit a) (prawidłowo lit.c) w związku z naruszeniem przepisów art.138§1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.105§1 k.p.a. poprzez niewydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję organu II instancji z powodu braku umorzenia postępowania przed tym organem w związku z częściowym cofnięciem wniosku w zakresie przyznania pomocy finansowej do działek nr 179/1 i 49/2. Przedstawiony wyżej zarzut Naczelny Sąd Administracyjny uznał za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw, bowiem w związku z cofnięciem wniosku w odniesieniu do niektórych działek postępowanie w przedmiocie przyznania płatności nie stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy, skarżący cofnął wniosek o przyznanie płatności do działek nr 179/1 i 49/2 dopiero w odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] grudnia 2011r. odmawiającej przyznania mu wnioskowanych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Stosownie do przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich, pomoc przyznawana jest na wniosek uprawnionego podmiotu. Nie oznacza to jednak, co słusznie zauważył Sąd I instancji, że zakres żądania może być w każdym czasie i dowolnie zmieniany przez wnioskodawcę. Złożenie wniosku o przyznanie płatności powoduje wszczęcie postępowania w sprawie przyznania płatności i powoduje konsekwencje przewidziane w przepisach regulujących takie postępowanie. I tak z art. 14 ust.3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wynika, że jeżeli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki nie są dozwolone odnośnie do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości. Skarżącemu, od momentu powiadomienia go pismem z dnia 27.08.2010 r. przez organ orzekający , o nieprawidłowościach dotyczących działek nr 179/1 i 49/2, nie przysługiwało prawo cofnięcia wniosku w zakresie dotyczącym tych działek. Modyfikacja (więc i cofnięcie wniosku co do części działek) z naruszeniem ww. przepisu art.14 ust.3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 powoduje obowiązek zastosowania przez organ orzekający przepisu art.58 tego rozporządzenia, który stanowi, że jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony, a różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej.

Tak więc cofnięcie wniosku, po powiadomieniu strony o stwierdzonych nieprawidłowościach dotyczących spornych działek nie uczyniło postępowania w przedmiocie przyznania płatności bezprzedmiotowym, ponieważ po stronie organu powstał, wynikający wprost z przytoczonych przepisów, obowiązek wydania orzeczenia uwzględniającego fakt objęcia wnioskiem obszarów rolnych, co do których wnioskodawcy płatności nie przysługiwały.

Zarzut naruszenia przepisu art.145 §1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów art.7, 8, 9 k.p.a. i błędnie wskazanego, jak wyżej wyjaśniono, przepisu art.21 ust.2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuprawniony.

Wskazać należy przede wszystkim, że przepisy art. 7 i 9 k.p.a. nie miały zastosowania w tym postępowaniu administracyjnym, ponieważ stosownie do art. 3 ust.1 ustawy o płatnościach bezpośrednich , do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Takimi przepisami ustawy "stanowiącymi inaczej" są przepisy art.3 ust.2 pkt 1 i 3 stanowiące, że w postępowaniu dotyczącym przyznania pomocy organ , przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i udziela stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Wskazany przepis art. 3 ust.2 pkt 3 ustawy ogranicza wyrażoną w art. 9 k.p.a. zasadę informowania stron postępowania. Z przepisu tego, wbrew twierdzeniu kasatora, nie sposób wyprowadzić wniosku, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek poinformowania strony, iż będzie udzielał jej pouczeń tylko na jej żądanie. Ww. przepisy nie nakładają również na organ prowadzący postępowanie obowiązku pouczania strony o konsekwencjach niewywiązywania się z zobowiązań przyjętych w momencie złożenia wniosku o płatność. Składając wniosek o płatność, wnioskodawca zobowiązał się między innymi do niezwłocznego informowania Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem, w szczególności gdy zmiana ta dotyczy wykorzystania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Obowiązkiem skarżącego było więc poinformowanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o tym , że inna osoba uprawia dwie spośród zgłoszonych przez niego do płatności działek, niezwłocznie po uzyskaniu tej wiedzy. Obowiązku tego skarżący nie dopełnił ani niezwłocznie po uzyskaniu tej wiedzy, ani też później. Dlatego rozważanie prawidłowości pouczenia pod kątem nieostrego określenia terminu, w który strona zobowiązana jest poinformować organ jest w rozpoznanej sprawie bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do zarzutu, niepouczenia skarżącego o skutkach niewykonania obowiązków należy stwierdzić, że również ten zarzut tej jest nieuzasadniony. Strona występując z wnioskiem o przyznanie określonej płatności ma obowiązek wywiązania się ze wszystkich określonych przepisami dotyczącymi tej płatności zobowiązań. Celem pouczenia nie jest umożliwienie stronie dokonania wyboru , które z zobowiązań będzie wykonywać zależnie od konsekwencji jakie pociąga za sobą ich niewykonanie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również aby w sprawie doszło do naruszenia określonej w art.8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników. Nie może być podstawą do uznania, że doszło do naruszenia tego przepisu, fakt dokonania ustaleń i podjęcia rozstrzygnięć niezgodnych z oczekiwaniami strony.

Z wyłożonych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.