Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2337/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 w zw zart. 6 ust. 2 art. 31 ust. 3 art. 15 ust 2 pkt 2 i 5 art. 20 ust. 1 art. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 402/15 w sprawie ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakrzówek-Zielna" 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od M. M. na rzecz Miasta Krakowa kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. M. (dalej również jako "skarżąca") na uchwałę nr [...] Rady Miasta Krakowa (dalej również jako "uchwała") z [...] września 2012 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Z.".

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Uchwałą z [...] września 2012 r. nr [...] Rada Miasta Krakowa uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Z.".

Powyższą uchwałę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. M. Skarżąca zarzuciła przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r. 647; dalej u.p.z.p.), art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej k.c.), art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587; dalej "rozporządzenie"), art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jest współwłaścicielką działki nr [...] obr. [...] P. w Krakowie, znajdującej się na terenie zieleni oznaczonym w planie miejscowym symbolem ZP.3. Zgodnie z § 16 planu, jako przeznaczenie podstawowe terenów zieleni ZP.3 ustalono prywatne ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym. W wyznaczonym terenie dopuszczono lokalizację elementów niezbędnych dla jego urządzenia i funkcjonowania, m.in.: obiekty małej architektury, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej służącej realizacji przeznaczenia, dojścia, dojazdy, a także lokalizację budynków gospodarczych o maksymalnej powierzchni zabudowy 30 m2 i wysokości zabudowy do 3,5 m. Na terenie tym nie dopuszczono realizacji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, a jedynie dopuszczono utrzymanie istniejącej zabudowy jednorodzinnej z możliwością rozbudowy i nadbudowy przy zachowaniu parametrów określonych w § 16 ust. 5 oraz remontów i przebudowy. W ocenie skarżącej powyższe ustalenia w sposób rażący naruszają jej interes prawny poprzez nieuzasadnione wyłączenie możliwości zabudowy jej działki.

W dniu [...] grudnia 2014 r. skarżąca, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wystosowała do Rady Miasta Krakowa wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, które do dnia złożenia skargi nie zostało uwzględnione.

Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca podała, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do przeznaczenia działki nr [...] pod prywatne ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym. Teren ten leży w bliskim sąsiedztwie obszarów zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, zlokalizowanymi przy ul. Z., co uzasadnia określenie przeznaczenia tego terenu jako terenu budowlanego. Za przeznaczeniem terenu działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową przemawia dobry dostęp komunikacyjny do niej oraz brak ważnych uwarunkowań przyrodniczych mogących wskazywać na zasadność jej wyłączenia spod zabudowy. Powyższe – zdaniem skarżącej – przemawia za uznaniem, że brak jest jakichkolwiek uwarunkowań urbanistycznych i przestrzennych, które przemawiałyby za rozszerzeniem terenu zieleni na całość działki nr [...]. Działka ta zlokalizowana jest w bliskim sąsiedztwie terenów zabudowanych i wyłącznie takie jej przeznaczenie byłoby zgodne z określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadami kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej przez gminę, a w szczególności z obowiązkiem uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego.

W ocenie skarżącej, zawarte w planie zasady są określone w sposób niezwykle ogólny, nieprecyzyjny oraz niejasny, co może uniemożliwić lub istotnie utrudnić stosowanie przedmiotowych zasad w praktyce. W szczególności dotyczy to nakazów: "dostosowania skali i formy małej architektury do charakteru wnętrz urbanistycznych" (§ 7 pkt 4 planu), "kształtowania wysokiej jakości formy architektonicznej" (§ 7 pkt 6 planu), "stosowania wysokiej jakości materiałów wykończeniowych" (§ 7 pkt 7 planu), czy też nakazu kształtowania przestrzeni publicznych jako "przestrzeni o wysokich walorach poprzez stosowanie eleganckiej formy architektonicznej i materiałów wysokiej jakości" (§10 pkt 1 planu).

Skarżąca zakwestionowała również prawidłowość ustaleń planu w zakresie dotyczącym układu dróg wchodzących w skład systemu komunikacji. Jej zastrzeżenia wzbudził przede wszystkim fakt określenia w planie ul. Z. (na odcinku od ul. Z. do dużego osiedla domów jednorodzinnych zlokalizowanego powyżej terenu objętego planem) jako drogi wewnętrznej powszechnie dostępnej (KDW.1).

Skarżąca wskazała także na okoliczność rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Krakowa w nieprawidłowy sposób zgłoszonych na etapie procedury planistycznej uwag do projektu planu. Zarzuciła, że Rada Miasta Krakowa nie poddała ocenie i głosowaniu uwag jakie do projektu uchwały zostały w trakcie trwania procedury planistycznej złożone. W uchwale z dnia [...] września 2012 r. nie ma bowiem jakiegokolwiek stwierdzenia wskazującego na poddanie zgłoszonych uwag pod rozpatrzenie przez Radę. W uchwale tej podano jedynie, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, niebędące ustaleniami planu, stanowi Załącznik nr 2 do uchwały.

Mając powyższe na uwadze skarżąca stwierdziła, że w ramach procedury planistycznej zakończonej podjęciem skarżonej uchwały Prezydent Miasta Krakowa oraz Rada Miasta Krakowa nie dopełniły podstawowych obowiązków wynikających z przepisów prawa, naruszając przy tym w sposób rażący uprawnienia skarżącej.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi.

W treści odpowiedzi wskazano, że ustalenia skarżonego miejscowego planu dla terenu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] wynikają z wiążących organy gminy ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Zgodnie z nimi działka ta znajduje się na terenie, dla którego ustalono główny kierunek zagospodarowania terenu pod tereny zieleni publicznej (ZP).

W oparciu o ustalenia Studium został wyznaczony w planie miejscowym teren zieleni ZP.3, przeznaczony pod prywatne ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym (§ 16 ust. 2 planu). Wśród warunków zabudowy i zagospodarowania tego terenu wskazano utrzymanie istniejącej zabudowy jednorodzinnej z możliwością rozbudowy i nadbudowy na warunkach określonych planem.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa własności skarżącej wskazano na art. 140 k.c. oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że ustalenia miejscowego planu kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to, iż uregulowania zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z gruntu przez właściciela. Zmiana lub ustalenie zakresu korzystania z nieruchomości poprzez ustalenie jego przeznaczenia w miejscowym planie jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości.

Odnosząc się od pozostałych zarzutów skargi podniesiono, że zarzuty skarżącej dotyczą ustaleń planu miejscowego wyrwanych z kontekstu całości uchwały. Pojęcie ładu przestrzennego według ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza takie kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Nie zgodzono się z zarzutami skarżącej w zakresie przepisów ogólnych zaskarżonej uchwały. Wskazano, że przepisy kwestionowane przez skarżącą nie dotyczą jej nieruchomości, gdyż działka nr [...], położona w wyznaczonym terenie ZP.3 jako niezabudowana, nie może zostać zabudowana, gdyż uchwała dopuszcza jedynie rozbudowę i nadbudowę oraz remont i przebudowę istniejących obiektów.

W zakresie ustaleń dotyczących komunikacji również nie zgodzono się z zarzutami skarżącej, gdyż ustalenia planu zawarte w § 13 dotyczą zasad przebudowy, rozbudowy i budowy układu komunikacyjnego, a w § 19 - to ustalenia szczegółowe dla terenu komunikacji KDW.1.

Organ nie zgodził się też z zarzutem wadliwego rozpatrzenia przez Radę Miasta Krakowa wniesionych uwag do projektu planu, szeroko przedstawiając proces rozstrzygania nieuwzględnionych uwag opracowany w oparciu o wzór stanowiący załącznik nr 9 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę podniósł, że rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu miejscowego. W sprawie tej sama skarżąca przyznaje, że teren działki nr [...] według ustaleń Studium znajduje się w granicach obszaru oznaczonego symbolem ZP (tereny zieleni publicznej). Zgodność treści planu miejscowego ze Studium nie budziła zatem wątpliwości Sądu, gdyż ustalenia skarżonego planu dla terenu działki nr [...] wynikały z wiążących organy gminy ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Zdaniem Sądu – wbrew stanowisku skarżącej – wskazywana w Studium dopuszczalność korygowania granic terenów przeznaczonych do zagospodarowania stanowi jedynie możliwość, a nie przymus dla organu planistycznego, który w niniejszej sprawie wyjaśnił, dlaczego taka korekta w zaskarżonym planie nie miała miejsca w odniesieniu do działki skarżącej, biorąc pod uwagę wskazane w Studium warunki takiej korekty. Obszar objęty ustaloną planem strefą ochrony krajobrazu stanowi przedpole widoku na Klasztor Zmartwychwstańców w pierwszym planie i na panoramę Krakowa w dalszych planach z punktu widokowego na Skale Twardowskiego na Zakrzówku, stanowiącego jeden z najlepszych punktów widokowych w Krakowie. Obszar ten dotychczas użytkowany rolniczo, stanowi płaskie pole pozbawione zadrzewień i zakrzewień i jest przedpolem dla wybitnie wartościowych widoków panoramy Krakowa. Dodatkowo wskazano na ustalenia Studium, w którym obszar objęty granicami skarżonego planu znajduje się w strefie ochrony i kształtowania krajobrazu. Została ona utworzona w celu ochrony obszarów, które ze względu na konieczność zachowania najcenniejszych widoków i panoram na sylwetę Krakowa wymagają szczególnie starannego kształtowania przestrzeni. Dlatego Sąd podzielił stanowisko organu, iż celowe jest zachowanie obszaru objętego wyznaczoną w planie strefą jako wolnego od zabudowy i zieleni wysokiej, która mogłaby zakłócić percepcję widoku. Odnosząc się do argumentów skarżącej dotyczących istnienia zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej jej współwłasność, Sąd podał, że nie stanowi to wystarczającego argumentu dla przeznaczenia jej nieruchomości pod zabudowę. Przy sporządzaniu planów nie mają bowiem zastosowania przepisy ustawy oparte o zasadę kontynuacji zabudowy, stosowane przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Sporządzanie planu podejmuje się m.in. w celu ustalenia granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy a terenami, które nie powinny być zabudowane i gdzie zasada kontynuacji zabudowy nie powinna być stosowana.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. poprzez: nieuprawnione ograniczenie skarżącej jako współwłaścicielki działki nr [...] w możliwości korzystania z należącej do niej nieruchomości, nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości oraz przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, Sąd wskazał, że należy wyważyć znaczenie interesu prywatnego z interesem publicznym, bo żaden z nich a priori nie zyskał prymatu.

W opinii Sądu I instancji, wprowadzone zaskarżoną uchwałą regulacje nie naruszają zasady równości wobec prawa, gdyż zostały wprowadzone na całym terenie oznaczonym symbolem ZP.3., a tym samym obciążają w stopniu równym także innych właścicieli działek położonych w tym obszarze. Plan zagospodarowania przestrzennego może ograniczać prawo własności, oby tylko w granicach tego prawa właściciel gruntu mógł z niego korzystać i nim rozporządzać. Sąd podkreślił, że prawo własności nie oznacza całkowitej swobody w dowolnym zagospodarowaniu nieruchomości. Skarżąca nie została pozbawiona wszystkich uprawnień właścicielskich. Może ona nadal korzystać i rozporządzać nieruchomością w zakresie przewidzianym przez plan. Nadto ustalenia planu w zakresie kwestionowanym przez skarżącą nie mają charakteru dowolnego i są zgodne z wymaganiami Studium.

Odnosząc się do zarzutu skargi w części odnoszącej się do rozwiązań i parametrów systemu drogowego Sąd stwierdził, że nie jest on zasadny, gdyż skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego. Co do zarzutu wyznaczenia w planie drogi wewnętrznej podano, że skarżąca kwestionuje samą zasadę (dopuszczalność) zawarcia w planie regulacji odnoszącej się do powyższej kategorii dróg. Zdaniem Sądu, sytuacja prawna skarżącej nie została naruszona przez regulację planu polegającą na wyznaczeniu ul. Z. (na odcinku od ul. Z. do osiedla domów jednorodzinnych) jako droga wewnętrzna powszechnie dostępna - KDW.1. Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca jest współwłaścicielką działki nr [...] i ma prawny i faktyczny dostęp do swojej działki ul. Z., a więc nie można zarzucić radzie gminy, że uchwalając plan nie zapewniła nieruchomości skarżącej obsługi komunikacyjnej. Z tego samego powodu nie można uznać, że narusza interes prawny skarżącej to, że rada gminy nie określiła w planie ul. Z. (na odcinku od ul. Z. do osiedla domów jednorodzinnych) jako drogi publicznej. Sąd podkreślił, że rozpoznając skargę na akt planistyczny nie jest uprawniony do badania celowości przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań.

W ocenie Sądu I instancji, również zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 2 rozporządzenia, poprzez nieprawidłowe (zbyt ogólne i niejasne) określenie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a także naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia, poprzez zbyt ogólne i nieprecyzyjne określenie w tekście planu ustaleń dotyczących wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, nie zasługiwały na aprobatę. Sąd podzielił stanowisko organu, że zapis dotyczący przestrzeni publicznych, wykorzystujący określenia takie jak: dostosowanie, wysoka jakość, elegancka forma, nie jest niezrozumiały, czy niejasny. W § 7 zaskarżonej uchwały zostały określone zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, jakimi należy się kierować przy ewentualnym zagospodarowywaniu obszaru. Sąd podzielił stanowisko organu, że "jakość" stanowi pojęcie określające stopień doskonałości. W planie przyjęto zasadę "wysokiej jakości", czyli m.in. trwałości, estetyki, funkcjonalności. Jakkolwiek określone w § 7 nakazy i zakazy cechują się ogólnikowością i odnoszą się do subiektywnej oceny, to jednak w Rozdziale III – ustalenia szczegółowe, w tym w § 16 dotyczącym terenu zieleni ZP.3, (który należy czytać razem z ustaleniami ogólnymi) wskazano szczegółowe warunki zagospodarowania tego terenu, zgodne z przytoczonymi wcześniej ogólnymi zasadami kształtowania ładu przestrzennego oraz ustalono precyzyjne wskaźniki i parametry. Poszczególne ustalenia planistyczne należy wykładać funkcjonalnie, łącząc ustalenia ogólne i ustalenia szczegółowe, z uwzględnieniem przepisów odrębnych oraz wytycznych zawartych na rysunku planu. W takim przypadku nakaz stosowania wysokiej jakości formy architektonicznej jest zweryfikowany za pomocą zawartych w § 16 wskaźników. Sąd podkreślił przy tym, że wskazane ustalenie nie obejmuje nieruchomości skarżącej i w żaden sposób nie narusza jej interesu prawnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia procedury planistycznej w zakresie głosowania nad uwagami, Sąd I instancji uznał go za niezasadny. Zdaniem Sądu głosowanie uwag miało miejsce i było zgodne z przepisem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Tymczasem w kontrolowanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż projekt zaskarżonej uchwały poddany został głosowaniu w wersji zaproponowanej przez Prezydenta Miasta Krakowa, a więc także z załącznikiem nr 2 dotyczącym sposobu rozpatrzenia uwag. W sprawie nie odbyło się odrębne głosowanie nad zgłoszonymi uwagami do projektu planu, lecz nie wpłynęło to na kształt przyjętych ustaleń planistycznych.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła M. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 31 Konstytucji RP, poprzez błędne przyjęcie, że uchwalając skarżony plan gmina nie naruszyła przysługującego jej władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości skarżącej,

- art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, że wyłączenie możliwości zabudowy nieruchomości należącej do skarżącej nie stanowi nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości;

- art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 2 rozporządzenia, poprzez uznanie, że w zaskarżonym planie w sposób prawidłowy zostały określone zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

- art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia, poprzez uznanie, że w zaskarżonym planie w sposób prawidłowy zostały określone w tekście planu ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia, poprzez uznanie, że w zaskarżonym planie sposób prawidłowy określono parametry dróg wchodzących w skład systemu komunikacji oraz poprzez uznanie, że dopuszczalne jest wyznaczenie na rysunku planu przebiegu dróg wewnętrznych;

- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie Rada Miasta Krakowa w sposób prawidłowy rozpatrzyła uwagi wniesione do projektu planu;

- art. 28 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 2, 5 i 10, art. 20 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w sposób istotny trybu sporządzania planu, a tym samym, że w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części;

- art. 28 w zw. z art. 3 ust. 1, 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w niniejszej sprawie zasad sporządzania planu z uwagi na wyłączenie działki skarżącej spod zabudowy w sytuacji, gdy nie było to konieczne dla ochrony wskazywanych wartości ani nie było konieczne z uwagi na treść obowiązującego studium;

b) przepisów postępowania, to jest:

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 28, art. 15 ust. 2 pkt 8 i 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 2, 5 i 9 rozporządzenia, poprzez oddalenie skargi na uchwałę naruszającą wskazane przepisy prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Mając na uwadze treść zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności rozważyć trzeba zasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego, bowiem zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na uchwałę naruszającą – zdaniem skarżącej kasacyjnie – wskazane przepisy prawa materialnego, jest uzależniony od oceny zarzutów prawnomaterialnych. Należy przy tym mieć na uwadze treść przepisów obowiązujących w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, to jest w dniu [...] września 2012 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 31 Konstytucji RP, poprzez błędne przyjęcie, że uchwalając skarżony plan gmina nie naruszyła przysługującego jej władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości skarżącej, wskazać należy, że przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Stosownie do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, przy czym w myśl ust. 2 tego artykułu, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Zarzut ten wiąże się z zarzutami naruszenia art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 28 w zw. z art. 3 ust. 1, 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami ustawy zasadniczej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3).

W opinii skarżącej kasacyjnie, uchwalając skarżony plan gmina naruszyła przysługujące jej władztwo planistyczne w odniesieniu do nieruchomości skarżącej, poprzez błędne uznanie, że wyłączenie możliwości zabudowy nieruchomości należącej do skarżącej nie stanowi nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości. Niewłaściwie przy tym zastosowała wskazane przepisy błędnie uznając, że organy planistyczne nie naruszyły zasad sporządzania planu z uwagi na wyłączenie działki skarżącej spod zabudowy w sytuacji, gdy nie było to konieczne dla ochrony wskazywanych wartości ani nie było konieczne z uwagi na treść obowiązującego studium.

Zarzuty te nie są zasadne i stanowią jedynie dokonaną przez skarżącą kasacyjnie krytyczną ocenę działania gminy. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wskazywana w studium dopuszczalność korygowania granic terenów przeznaczonych do zagospodarowania stanowiła jedynie możliwość, a nie przymus dla organu planistycznego, który wyjaśnił, dlaczego taka korekta w zaskarżonym planie nie miała miejsca. Podkreślić należy, że gmina mając możliwość dokonania korekty granic nie miała obowiązku tak czynić. Skoro więc w studium przewidziano określone przeznaczenie dla danego obszaru, to przyjmując takie przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego organ nie miał potrzeby ustosunkowywania się do niedokonania korekt granic tego terenu. Wskazana zaś przyczyna zakazu zabudowy, którą stanowiło ustalenie w planie strefy ochrony krajobrazu, mieściła się w przyznanym radzie prawie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. W niniejszej sprawie nie przekroczono granic władztwa planistycznego i nie zmienia tego fakt późniejszego przeznaczenia w studium tego terenu pod zabudowę jednorodzinną. Zarówno zakaz zabudowy danego terenu, jak i jego przeznaczenie pod zabudowę mieści w uprawnieniu gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 2 i pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że zawarte w tych unormowaniach ustalenia nie obejmują nieruchomości skarżącej i w żaden sposób nie naruszają jej interesu prawnego. Zarzuty te nie mogły zatem zostać uwzględnione.

Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia, dotyczący określenia parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji i wyznaczenia przebiegu dróg wewnętrznych. Nieruchomość skarżącej kasacyjnie ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, a wskazane w planie parametry drogi w żaden sposób nie naruszają interesu prawnego skarżącej. Zauważyć wypada, że gdyby droga ta miała mieć inne parametry niż wskazane w planie, to nie można wykluczyć, że wówczas konieczna byłaby ingerencja w prawo własności przylegających do niej nieruchomości, np. w celu jej poszerzenia. Dopiero w takiej sytuacji, gdyby projektowane parametry drogi prowadziły do ingerencji w nieruchomość skarżącej kasacyjnie, doszłoby do naruszenia jej interesu prawnego. W realiach rozpatrywanej sprawy do ingerencji takiej nie doszło, co sprawia, że interes prawny skarżącej kasacyjnie nie jest naruszony. Zarzut ten więc również nie miał usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie Rada Miasta Krakowa w sposób prawidłowy rozpatrzyła uwagi wniesione do projektu planu, zauważyć wypada, że stosownie do tego przepisu plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Mając na uwadze treść tego unormowania stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, nie ma konieczności indywidualnego rozpatrywania zgłoszonych uwag. Zgodzić się zatem trzeba z Sądem I instancji, że chociaż w sprawie tej nie odbyło się odrębne głosowanie nad zgłoszonymi uwagami do projektu planu, to nie wpłynęło to na kształt przyjętych ustaleń planistycznych.

W myśl art. 28 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (ust. 1). Jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi (ust. 2).

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, w rozpatrywanej sprawie organy planistyczne nie naruszyły w sposób istotny trybu sporządzania planu, a więc nie doszło do naruszenia art. 28 u.p.z.p. Zarzuty naruszenia tego przepisu w powiązaniu ze wskazywanymi w skardze kasacyjnej przepisami nie znajdują więc usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie podlegały uwzględnieniu.

W konsekwencji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na zaskarżoną uchwałę nie jest uzasadniony, bowiem uchwała ta nie została podjęta z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnych przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.