Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2009/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7,10,77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29, art. 92a ust 1-3
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R J od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 970/15 w sprawie ze skargi R J na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015 r. nr BP.[..] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R J na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę R J (dalej: Skarżący), na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD), z dnia [..] maja 2015r., wydaną w przedmiocie kary pieniężnej, za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., GITD utrzymał w mocy, decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji), z dnia [..] kwietnia 2014 r., wydaną w przedmiocie nałożenia na Skarżącego, kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł.

W dniach od 10 lutego 2014 r. do 17 lutego 2014 r,. przeprowadzono u Skarżącego kontrolę, której przedmiotem była zgodność wykonywania działalności gospodarczej, w zakresie przestrzegania obowiązków i warunków przewozu drogowego, określonych w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym ( t.j. Dz.U. 2013 poz. 1414 ze zm. dalej: u.t.d.). Zakres kontroli obejmował okres od dnia 1 kwietnia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.

Z analizy przedstawionych zapisów, z karty kierowcy R J oraz tachografu cyfrowego zainstalowanego w pojeździe, o nr rej. [..] wynikało, że kierowca w dniu 15 października 2013 r. r. o godzinie 1232, rozpoczął nowy dzienny okres prowadzenia pojazdu, inicjując tym samym początek nowego 24-godzinnego okresu rozliczeniowego. Odpoczynek w tym dniu, trwał 8 godzin i 43 minuty, wobec czego wymagany odpoczynek dzienny został skrócony o 17 minut, w stosunku do normy 9-godzinnej. Powyższe naruszenie skutkowało nałożeniem na stronę kary pieniężnej w wysokości 100 zł.

Skarżący nie okazał również do kontroli, danych z karty kierowcy, za dzień 20 lipca 2013 r. oraz za dni, od 23 grudnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., a także danych z tachografu cyfrowego zamontowanego w pojeździe, za okresy od 11 kwietnia do 14 kwietnia 2013 r. oraz od 10 do 31 grudnia 2013 r., łącznie za 36 dni. Kara pieniężna za to naruszenie została nałożona w wysokości 18.000 zł., stosownie do zał. nr 3 lp 6.3.7. u.t.d.

Podczas kontroli w przedsiębiorstwie, udostępniono również niepełne dane o okresach aktywności kierowcy. Ustalono, że nie okazano danych o okresach aktywności kierowcy w dniach: 15 lipca 2013 r. od godziny 800 do godziny 2400, 16 lipca 2013 r. od godziny 0000 do godziny 826, 19 lipca 2013 r. od godziny 755 do godziny 2400, 21 lipca 2013 r. od godziny 0000 do godziny 800 oraz grudnia 2013 r. od godziny 1530 do godziny 2400. Udostępnienie niepełnych danych o okresach aktywności obejmowało zatem 5 dni, wobec czego kara za powyższe naruszenie wynosiła 1.500 zł., stosownie do załącznika nr 3 lp.6.3.9 u.t.d.

Organ wskazał również, że w toku kontroli ustalono, że pomiędzy dniem 1 kwietnia 2013 r. i 1 czerwca 2013 r., a także pomiędzy 10 września 2013 r. a 21 października 2013 r., a zatem w okresach przekraczających 28 dni, nie dokonano odczytu z karty kierowcy. Kara pieniężna za powyższe naruszenie wynosi 500 zł. Stosownie do lp. 6.3.11. załącznika nr 3 do u.t.d.,

W toku kontroli ustalono także, że nie dokonano odczytu z tachografu cyfrowego przez okres dłuższy niż 90 dni tj. pomiędzy dniem 1 kwietnia 2013 r. i 16 lipca 2013 r. W związku z tym została nałożona kara pieniężna w wysokości 500 zł., stosownie do lp. 6.3.12. załącznika nr 3 u.t.d., za naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję GITD, z dnia [..] maja 2015 r., Skarżący wniósł o ich uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił, naruszenie:

1. art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. 2013 poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z Ip. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, poprzez niezbadanie sprawy pod względem faktycznym i prawnym, rozpatrzenie sprawy na podstawie niekompletnego i niewystarczającego materiału dowodowego, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uchylanie się organu I instancji i organu odwoławczego od ustalenia całokształtu okoliczności faktycznych, dotyczących braku okazania danych,

2. art. 15 ust. 3 i 4 rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 i 165/2014, poprzez brak ustalenia istotnych stanów faktycznych potwierdzających okazanie niepełnych danych cyfrowych,

3. przepisów prawa materialnego, przez niewystarczające ustalenia faktyczne i błędną wykładnię przepisów rozporządzenia nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 ( Dz.Urz. UE L 1 , dalej: rozporządzenie nr 561/2006) oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu z lp. 6.3.9. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym,

4. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., albowiem zasadnicza kwestia spełnienia przesłanek ustawowych prowadzących do ukarania z lp. 6.3.7. i 6.3.9. załącznika nr 3 do u.t.d. nie została zbadana wystarczająco wnikliwie

5. zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek i środków dowodowych, którymi organy kierowały się przy załatwieniu sprawy,

6. art. 15 k.p.a., przez brak niezbędnego postępowania dowodowego w toku ponownego postępowania odwoławczego,

7. przepisów prawa materialnego, przez niewystarczające ustalenia faktyczne i błędną wykładnię przepisów rozporządzenia nr 561/2006 oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu lp. 6.3.7. i 6.3.9. załącznika nr 3 u.t.d.,

8. zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a., tj. zasady praworządności i działania na podstawie przepisów prawa, zasady dążenia do prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej i zasady udzielania informacji,

9. przepisu art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, stanowiącej o obowiązku dokonania oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a w następstwie tego dokonanie błędnego przypisania przedsiębiorcy materialnoprawnej podstawy odpowiedzialności, podczas gdy ocena materiału dowodowego dokonana przez organ I instancji, w oparciu o który wydano decyzję, wskazywała na wątpliwości dotyczące przypisania przedsiębiorcy stwierdzonych naruszeń, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

10. norm kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, poprzez brak staranności organu w podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

11. art. 8 k.p.a., tj. zasady zaufania do organów państwa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób zakładający dokonanie przez stronę zarzucanych jej naruszeń, poprzez arbitralne nieuznawanie dowodów i wyjaśnień, bez oceny okoliczności branych pod uwagę podczas analizy przesłanek, w szczególności z odmową możliwego zastosowania art. 92b i 92c u.t.d., podczas, gdy materiał dowodowy wskazywał na możliwość zastosowania względem skarżącego wymienionych powyżej przepisów.

Sąd I instancji wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015r. oddalił powyższą skargę.

W uzasadnieniu wskazał, iż organy prawidłowo stwierdziły naruszenia określone w załączniku nr 3 do u.t.d., w pozycjach: lp. 5.3. (skrócenie dziennego czasu odpoczynku), lp. 6.3.7. (nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień), l.p. 6.3.9. (udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy – za każdy dzień, lp. 6.3.11. (naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę) i lp. 6.3.12. (naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego – za każdy pojazd

Uznał, iż GITD zasadnie przyjął, że kierowca w dniu 15 października 2013 r. skrócił wymagany odpoczynek dzienny o 17 minut, w stosunku do normy 9-godzinnej, nie okazując żadnego dokumentu uzasadniającego odstępstwo od przestrzegania przepisów dotyczących maksymalnych okresów prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków, a więc niezgodnie z art. 8 ust. 1 - 4 i 8 rozporządzenia nr 561/2006.

Wskazał również, ze organy transportu drogowego zobowiązały Skarżącego do przedłożenia dokumentów, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy m.in. wykresówek za objęty kontrolą okres oraz dokumentacji potwierdzającej nieprowadzenie pojazdów za okres objęty kontrolą lub innych dokumentów to potwierdzających. Skarżący do czasu zakończenia kontroli nie przedłożył wszystkich objętych kontrolą dokumentów, tj. wykresówek za wszystkie dni pracy oraz dokumentów nieprowadzenia pojazdów. Inne dokumenty przedstawił natomiast wybiórczo, już po przeprowadzeniu kontroli, a należało je przedłożyć, zgodnie z art. 92a ust. 3 i 6 u.t.d. oraz lp. 6.3.7. załącznika nr 3 u.t.d., w toku kontroli, która zakończyła się w tej sprawie protokołem kontroli z dnia 17 lutego 2014 r., podpisanym przez Skarżącego, bez wnoszenia jakichkolwiek uwag.

Podkreślił przy tym, iż Skarżący udostępnił zaświadczenia o działalności gospodarczej, z których wynika, że kierowca przebywał na urlopie lub odpoczywał w ramach dziennego okresu odpoczynku, już po sporządzeniu protokołu kontroli, która to czynność definitywnie zakończyła kontrolę w przedsiębiorstwie.

W toku kontroli zasadnie również ustalono, że nie dokonano odczytu z tachografu cyfrowego przez okres dłuższy niż 90 dni, to jest pomiędzy dniem 1 kwietnia 2013 r. i 16 lipca 2013 r. co jest niezgodne z art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz.U. Nr 159, poz. 1128 z późn. zm.),

Wskazał, iż Skarżący twierdził, że powinno go objąć zwolnienie przewidziane w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o czasie pracy kierowców, a dotyczące sytuacji wykonywania przewozu pojazdami używanymi lub wynajmowanymi bez kierowcy, przez przedsiębiorstwa rolnicze, ogrodnicze, leśne, gospodarstwa rolne lub rybackie, do przewozu rzeczy w ramach własnej działalności gospodarczej, w promieniu do 100 km od bazy przedsiębiorstwa. Jednakże, zgodnie z art. 4 lit. p rozporządzenia nr 561/2006, "przedsiębiorstwo transportowe" oznacza osobę fizyczną, osobę prawną lub związek lub grupę osób nieposiadającą osobowości prawnej, niezależnie od tego, czy działa zarobkowo, lub jednostkę państwową, niezależnie od tego, czy posiada ona osobowość prawną, czy też podlega organowi posiadającemu osobowość prawną, która zarobkowo lub na potrzeby własne wykonuje przewozy drogowe.

Tym samym Skarżący będąc rolnikiem i wykonując nawet przewóz drogowy na potrzeby własne jest traktowany jak "przedsiębiorstwo transportowe" ze wszystkimi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Nadto, Skarżący zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 561/2006, a dotyczące sytuacji wykonywania przewozu pojazdami używanymi lub wynajmowanymi bez kierowcy przez przedsiębiorstwa rolnicze, ogrodnicze, leśne, gospodarstwa rolne lub rybackie do przewozu rzeczy, w ramach własnej działalności gospodarczej, w promieniu do 100 km od bazy przedsiębiorstwa, nie przedstawił żadnych dowodów, które mogłyby potwierdzić wykonywanie przewozu w ramach zwolnienia z obowiązku używania tachografu m.in. umowy użyczenia pojazdów będących w jego posiadaniu innym przedsiębiorcom lub osobom fizycznym, ani innych dokumentów potwierdzających jego wyjaśnienia w tym zakresie

Natomiast przedsiębiorca oraz osoby, którym ewentualnie użyczał pojazdów (w tym przypadku jego brat), winny okazać dokumenty przewozowe, faktury, rachunki za paliwo zużyte w trakcie przewozów do gospodarstw rolnych. Z wyjaśnień strony nie wynika też, na ją odległość, od bazy przedsiębiorstwa, były wykonywane przewozy. Nie można było zatem uznać, aby wymienione w decyzji przewozy tymi pojazdami wykonywane były w ramach zwolnienia z art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

Sąd I instancji podkreślił, iż organy zgromadziły w sposób należyty pełny materiał dowodowy i dokonały jego kompleksowej oceny. Dokonanie tej oceny niezgodnie z oczekiwaniami Skarżącego, nie może natomiast stanowić naruszenia powołanych w skardze przepisów Nie doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów wyłączających odpowiedzialność dokonującego naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, tym bardziej w sytuacji, jeżeli zachodzi tożsamość podmiotowa przedsiębiorcy i kierującego pojazdem.

Podkreślił, iż w art. 92a ust. 1 u.t.d. ustalono odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy, za naruszenie przepisów określających warunki i obowiązki tego przewozu, określając jednocześnie granice wysokości kary za naruszenia w tym zakresie. Odpowiedzialność przewidziana w tym przepisie, nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy, do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych zawarty został w załączniku nr 3 do ustawy.

Powyższe oznacza, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego, organ co do zasady, zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku do ustawy i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 2 i 3 u.t.d. Natomiast okoliczności wyłączenia odpowiedzialności podmiotu z odpowiedzialności, w okolicznościach faktycznych tej sprawy nie zostały one wykazane.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 13 ust. 1 lit b rozporządzenia nr 561/2006, poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że Skarżący nie był zwolniony z obowiązku stosowania tachografu, ze względu na wykonywanie przejazdów na gospodarstwie rolnym,

2. załącznika nr 3 u.t.d. ( lp.5.3, 6.3.7, 6.3.9., 6.3.11, 6.3.12), poprzez wadliwe zastosowanie, w sytuacji gdy ustalenia faktyczne, jak i całe wybiórczo przeprowadzone postępowanie dowodowe, nie pozwalało na ich subsumcję.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 lit c) p.p.s.a, w związku z niewłaściwą kontrolą legalności działalności administracji publicznej, przejawiającą się w nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, w sytuacji naruszenia przez organ administracji art. 9 i 10 k.p.a., co polegało na nie udzieleniu stronie wyczerpujących informacji, na temat zasad prowadzenia postępowania dowodowego, jak i konsekwencji z tego wynikających dla strony,

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 lit c) p.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej przejawiającą się w nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postepowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności podnoszonych przez Skarżącego, jak również podstaw jego odpowiedzialności, w szczególności gdy ocena materiału dowodowego dokonanego przez organy administracji, w oparciu o który wydano decyzję wskazywała na wątpliwości dotyczące przypisania przedsiębiorcy stwierdzonych naruszeń, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 lit c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej przejawiająca się w nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, w sytuacji naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie i ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy podkreślić więc, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych, pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznacza to, że brak jest możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie ( wyrok NSA z dnia 06.04.2005 r., sygn. FSK 692/04,niepubl., oraz w wyrok NSA z dnia 13.10. 2004 r., sygn., FSK 548/04, niepubl.). W związku z tym, konieczne jest rozpatrzenie w pierwszej kolejności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, ponieważ od ich zasadności zależy skuteczność zarzutów błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Skarżący zarzucił, w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania naruszenie art. 145 ust. 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art.. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 kp.a., przez niepodjęcie niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności podnoszonych przez Skarżącego, jak również podstaw odpowiedzialności Skarżącego. Skarżący bowiem wskazywał, iż jego pojazdy były wykorzystywane w celach związanych z profilem rolniczym firmy, a w okresach za które nie okazano danych, mogły mieć miejsce przejazdy pojazdów, które należało zaliczyć do przypadków związanych z działalnością rolniczą, o której mowa w art. 13 ust. 1 lit b rozporządzenia 561/2006. Koniecznym było więc, prowadzenie postępowania celem ustalenia z jakiego rodzaju przewozem kontrolujący mieli do czynienia. Zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego i ustalenia stanu faktycznego narusza jego zdaniem art. 7 i art. 77 k.p.a. Wskazał również, że organ nie udzielił wyczerpujących informacji na temat zasad prowadzenia postępowania dowodowego i konsekwencji z tego wynikających, czym naruszył art. 9 i 10 k.p.a. (zarzuty określone w punkcie II.1 i 2)

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 92c) u.t.d., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem, nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

W art. 13 rozporządzenia 561/2006 przewidziano, że o ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1, a więc ujednoliceniu warunków konkurencji pomiędzy poszczególnymi rodzajami transportu lądowego, zwłaszcza w odniesieniu do sektora transportu drogowego oraz w poprawy warunków pracy i bezpieczeństwa drogowego, każde Państwo Członkowskie może wprowadzić wyjątki od przepisów art. 5-9 i uzależnić te wyjątki od spełnienia indywidualnych warunków na swoim terytorium lub, w porozumieniu z zainteresowanymi Państwami, na terytorium innego Państwa Członkowskiego, mające zastosowanie do przewozów wykonywanych zgodnie z art. 13 ust. 1 lit. a-p rozporządzenia nr 561/2006.

W związku z powyższym uregulowaniem, w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 204r.o czasie pracy kierowców (t.j. Dz.U. 2012r poz. 1155 ze zm., dalej: ustawa o czasie pracy kierowców), wyłączono ze stosowania, art. 5-9 tego rozporządzenia, kategorie pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006

Skarżący twierdził, że powinno go objąć zwolnienie przewidziane w art. 13 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 561/2006, dotyczące sytuacji wykonywania przewozu pojazdami używanymi lub wynajmowanymi bez kierowcy, przez przedsiębiorstwa rolnicze, ogrodnicze, leśne, gospodarstwa rolne lub rybackie, do przewozu rzeczy w ramach własnej działalności gospodarczej, w promieniu do 100 km od bazy przedsiębiorstwa.

W tym kontekście wskazany zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć należy, że twierdzenia podnoszone przez Skarżącego sprowadzają się twierdzenia, że przewozy były dokonywane na rzecz gospodarstwa rolnego.

Podkreślić należy, że ciężar wykazania okoliczności objętych hipotezą art. 29 u.t.d.. oraz art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 561/2006 obciąża przedsiębiorcę, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów i to jemu znane są okoliczności, które pozwoliłoby zastosować w/w wyłączenie (wyrok NSA z dnia 18 października 2016r., II GSK 711/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 listopada 2017r. III SA/Po 617/17).

Zauważyć również należy, że w postępowaniu administracyjnym, to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia (art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.), jednakże na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków i leży w interesie Skarżącego, a tylko jej udział gwarantuje pozyskanie niektórych z dowodów. Nieudowodnienie bowiem konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej (zob. wyrok NSA z 5 marca 20105 r., sygn. akt II GSK 188/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że to przedsiębiorca prowadzi dokumentację działalności i to on - jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą - powinien posiadać pełną dokumentację związaną z tą działalnością. Skarżący nie może zasadnie oczekiwać, że organ administracji publicznej dysponując już określonym materiałem dowodowym, pozwalającym na ustalenie okoliczności istotnych w sprawie, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zebranego materiału dowodowego.

Tak więc, o ile na organie ciążył obowiązek udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przez Skarżącego przepisów o transporcie drogowym, to bez przedstawienia przez Skarżącego dowodów mogących podważać ustalenia organu, nie było możliwe przyjęcie twierdzeń, co do braku podstaw uznania odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedsiębiorca nie przedstawił umowy użyczenia pojazdów będących w jego posiadaniu innym przedsiębiorcom lub osobom fizycznym, ani innych dokumentów potwierdzających jego wyjaśnienia w tym zakresie. Z wyjaśnień Skarżącego nie wynika też, na jaką odległość były wykonywane przewozy od bazy przedsiębiorstwa. Nie można było zatem uznać, aby wymienione w decyzji przewozy tymi pojazdami wykonywane były w ramach zwolnienia określonego w art. 29 u.t.d. w zw. z art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) nr 561/2006, bowiem Skarżący nie wskazał żadnych konkretów odnośnie kwestionowanych przewozów, ogólnie tylko wskazując, że przewóz był wykonywany na rzecz gospodarstwa rolnego.

Nie zasadne są również zarzuty nie udzielenia wyczerpujących informacji, co do zasad prowadzenia postępowania dowodowego. Jak wynika bowiem z akt sprawy, Skarżący był wzywany (dnia 13 stycznia 2014r.) do przedstawienia dokumentów i zaświadczeń związanych z prowadzeniem pojazdów, w tym również na potrzeby własne. Wskazane wezwanie w sposób bardzo szeroki określało rodzaj wymaganych dokumentów do których złożenia został zobowiązany Skarżący, zawierając otwarte katalogi dokumentów, poprzez przykładowe ich wskazanie. Natomiast, nie sposób wymagać od organu, aby wezwanie obejmowało wszystkie dokumenty które mogłyby być potencjalnie wymagane w toku prowadzonego postępowania, bowiem tylko przedsiębiorca jest w stanie określić, ze względu na sposób i profil prowadzonej działalności, jakie dokumenty mogą być konieczne dla wykazania zasadności wywodzonych twierdzeń. Również w toku postępowania Skarżący ograniczał się, mimo wezwania, do stwierdzenia, iż pojazd był używany w gospodarstwie rolnym, nie przedstawiając w tym względzie żadnych wniosków dowodowych. Podkreślić przy tym należy, że art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też obowiązku doradztwa. Nie może być też utożsamiany z obowiązkiem zastępowania aktywności Skarżącego w gromadzeniu i wyborze materiału dowodowego, a także doradzania o optymalnym sposobie postępowania. Zauważyć również należy, iż protokół kontroli został podpisany przez Skarżącego bez zastrzeżeń, również co do kwestii podnoszonych w zarzucie.

Zaskarżona decyzja nie narusza także przepisów art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z wypracowanym orzecznictwem sądów administracyjnych dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r., II OSK 2787/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 września 2016 r., II SA/BD 787/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2015 r., IV SA/Po 612/15, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 lipca 2014 r., II SA/Ol 407/14 - www.cbois.nsa.gov.pl). Skarżący nie uzasadnił bliżej powyższego zarzutu i nie wykazał również, iż niezrealizowanie przysługującego mu uprawnienia, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a., przed wydaniem zaskarżonej decyzji, uniemożliwiło mu podjęcie konkretnej czynności procesowej, czy też realizacji przysługujących mu uprawnień, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących nie przedstawienia podczas kontroli niepełnych danych o okresach wykresówek, danych z karty kierowcy i danych z urządzenia rejestrującego. Skarżący poza podniesieniem zastrzeżeń, w formie wyżej wskazanej, ograniczył się jedynie do wskazania, iż opis tych naruszeń był dowolny, zgromadzone dowody były niewystarczające i niezgodne ze stanem faktycznych, a uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie wykazuje na czym naruszenia polegały. W tym stanie rzeczy, wobec braku określenia na czym konkretnie wskazane naruszenia polegały, zrzuty te nie mogły być poddane ocenie.

Nie uzasadniony okazał się również zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., a więc naruszenia zasady dwuinstancyjności. Skarżący w ramach tego zarzutu wskazał, iż winien mieć on zagwarantowaną możliwość ponownego rozstrzygnięcia sprawy, by dwukrotnie oceniono zgromadzone dowody i przeanalizowano argumenty i w konsekwencji, by wydano rozstrzygnięcie uwzględniające interes publiczny i słuszny interes strony. Zdaniem Skarżącego rozstrzygnięcie organu II instancji wiernie i automatycznie powtórzyło argumentację organu I instancji, nie wnosząc wiele do argumentacji organu I instancji.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą już, decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji.

Jak wynika natomiast z uzasadnienia decyzji GITD, zawiera ono ocenę stanu faktycznego, w świetle obowiązującego prawa, wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Należycie zostało również uzasadnione, rozumienie przepisów mających zastosowanie w sprawie i przyczyn dla których należy je zastosować do ustalonego stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu wskazano również na istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, które GITD uznał za udowodnione. Natomiast, to, że argumentacja GITD jest zbieżna z oceną dokonaną przez organ I instancji, nie oznacza że naruszony został art. 15 k.p.a. Ponowna ocena została bowiem dokonana przez GITD na podstawie dotychczasowego materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, wobec braku aktywności ze strony Skarżącego.

Nie uzasadnione okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie art. 13 ust. 1 lit b rozporządzenia nr 561/2006, polegające na błędnym przyjęciu, że Skarżący nie był zwolniony z obowiązku stosowania tachografu, ze względu na wykonywanie przejazdów na gospodarstwie rolnym, oraz załącznika nr 3 u.t.d. ( lp.5.3, 6.3.7, 6.3.9., 6.3.11, 6.3.12), poprzez wadliwe zastosowanie, w sytuacji gdy ustalenia faktyczne jak i całe wybiórczo przeprowadzone postępowanie dowodowe, nie pozwalało na ich subsumcję.

Skarżący w skardze kasacyjnej nie zawarł argumentacji odnoszącej się do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego.

Zauważyć również należy, że art. 13 rozporządzenia nr 561/2006 zawiera upoważnienie dla Państw Członkowskich do wprowadzenia wyjątków od przepisów art. 5 - 9 tego rozporządzenia, które mogą mieć zastosowanie również do przypadku określonego w art. 13 ust. 1 pkt b tego rozporządzenia, a więc do przewozów pojazdami używanymi lub wynajmowanymi bez kierowcy przez przedsiębiorstwa rolnicze, ogrodnicze, leśne, gospodarstwa rolne lub rybackie do przewozu rzeczy w ramach własnej działalności gospodarczej w promieniu do 100 km od bazy przedsiębiorstwa. Jednakże, przepis ten nie stanowi bezpośredniej podstawy zwolnienia od stosowania art. 5 – 9 tego rozporządzenia. Stosowne w tym względzie przepisy, zawiera ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców (Dz.U.2012.1155 ze zm.), których Skarżący w sformułowanym zarzucie nie wskazał.

Nadto, zarzucając naruszenie załącznika nr 3 lp. 5.3, 6.3.7, 6.3.9, 6.3.11, i 6.3.12, nie powiązał wskazanych tam naruszeń z odpowiednimi przepisami u.t.d. które stanowią podstawę odpowiedzialności Skarżącego, a załącznik nr. 3 w odpowiednich pozycjach określa jedynie wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia.

Natomiast, zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, a więc winien być wskazany konkretny przepis prawa i określony sposób jego naruszenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien formułować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Warunki te nie są spełnione, w sytuacji gdy zarzuty skargi kasacyjnej wymuszają domyślanie się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być bowiem wskazany wyraźnie (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96 oraz postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04; z dnia 1 września 2004 r., FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005 r., FSK 2302/04).

Dodać należy, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że Skarżący nie może skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w sytuacji, gdy zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się nieskuteczne, a tym samy nie zostały skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie.

Wobec uznania zarzutów skargi kasacyjnej za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, zgodnie z art. 184 p.p.s.a., o kosztach orzekając stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). zasądzając od Skarżącego na rzecz GITD zwrot kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie 3.600 zł.