Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 517/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 136 ust 7
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Piotr Fronc (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 lutego 2023 r. znak WS-VI.7534.3.104.2022.BP w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 24 lutego 2023 r. nr WS-YI.7534.3.104.2022.BP, po rozpatrzeniu odwołania J. M., utrzymano w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 9 czerwca 2022 r. znak: GN.II.6821.1.9.2022.BL w przedmiocie umorzenia postępowania.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z 9 czerwca 2022 r. Starosta Krakowski, po rozpatrzeniu wniosku J. M., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. P. m. K., jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pismo wszczynające niniejsze postępowanie zostało opatrzone przez wnioskodawcę datą 9 sierpnia 2021 r., a wpłynęło do Zarządu Dróg Miasta Krakowa w dniu 13 sierpnia 2021 r., czyli po upływie terminu określonego w art. 136 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., póz. 1899 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) w związku z art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, po którym uprawnienie do żądania zwrotu wygasło.

Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji kwestionując datowanie decyzji i wniósł o ustalenie kiedy fizycznie została ona wydana. Następnie odwołujący się wskazał, że nie doręczono w sprawie żadnego dokumentu zawiadamiającego o wszczęciu postępowania przed organem wyznaczonym do rozpoznania sprawy i w ten sposób pozbawiono stronę czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Dalej przedstawiono argumentację przemawiającą za koniecznością wydania merytorycznej decyzji o odmowie zwrotu, gdyż zdaniem skarżącego organ był zobowiązany zbadać czy doszło do realizacji celu wywłaszczenia.

Dodatkowo zdaniem skarżącego nie ma jednolitej interpretacji czy i kiedy zawieszenie terminów - w związku z wejściem w życie tzw. tarczy antykryzysowej - zakończyło swój bieg.

Kolejno w odwołaniu wskazano, że pełnomocnik wnioskodawcy złożył wniosek o uzupełnienie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, który został pominięty i zwrócono uwagę na braki materiału dowodowego, który zdaniem skarżącego winien być uzupełniony.

Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że choć objętej roszczeniem zwrotowym działce przysługuje status nieruchomości wywłaszczonej, to Starosta prawidłowo stwierdził, że upłynął termin do złożenia wniosku o jej zwrot, wynikający z art. 136 ust. 7 u.g.n.

Wojewoda wyjaśnił, że termin ten co do zasady mijał w dniu 14 maja 2020 r., jednak z uwagi na zawieszenie biegu terminów z dniem 31 marca 2020 r. wynikające z ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), w przedmiotowej sprawie upłynął w dniu 7 lipca 2020 r., a zatem przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości, które nastąpiło 10 sierpnia 2021 r.

W tym stanie rzeczy uprawnienie do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości wygasło, co oznacza brak jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego, pociągającego za sobą konieczność umorzenia postępowania.

Odpowiadając na zarzuty odwołania Wojewoda zapewnił, że nie ma wątpliwości odnośnie datowania zaskarżonej decyzji, która pomimo wydania w dniu 9 czerwca 2022 r. została wysłana w dniu 13 czerwca 2022 r. W formie elektronicznej decyzja została doręczona Prezydentowi Miasta Krakowa właśnie 9 czerwca 2022 r., o czym świadczy Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia.

Odnosząc się do zarzutu pozbawienia skarżącego czynnego udziału w każdym stadium postępowania poprzez brak zawiadomienia przez Starostę Krakowskiego o wszczęciu postępowania przed organem wyznaczonym do rozpoznania sprawy, zwrócono uwagę, że Starosta nie wszczynał żadnego nowego postępowania, a jedynie prowadził dalej postępowanie wszczęte formalnie przez Prezydenta Miasta Krakowa.

Nie sposób również zgodzić się z zarzutem odwołania, że przesłankę upływu ustawowego terminu na wystąpienie z wnioskiem o zwrot można zastosować tylko w przypadku, gdy organ jednoznacznie i jednocześnie stwierdza, że nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, gdyż z treści art. 136 ust. 7 u.g.n. wprost wynika, iż wygaśnięcie uprawnienia do zwrotu uzależnione jest tylko od upływu okresu 20 lat od dnia uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej (zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości).

Skoro w świetle art. 136 ust. 7 u.g.n. roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wygasło, merytoryczne rozważanie zasadności zwrotu byłoby bezprzedmiotowe.

J. M. złożył skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie w całości, nakazanie dalszego prowadzenia sprawy celem merytorycznego jej rozstrzygnięcia oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

W uzasadnieniu podniesiono argumentację zawartą wcześniej w odwołaniu. W szczególności polemizowano z prawidłowością umorzenia postępowania i zarzucano brak zbadania kwestii merytorycznych, tj. cel wywłaszczenia i zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zdaniem autora skargi organ pomylił bezprzedmiotowość postępowania z bezzasadnością sprawy. Ponadto zarzucono, że Wojewoda błędnie obliczył upływ terminu do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wskazany przez niego dzień 7 lipca 2020 r. przypadał na szczyt obostrzeń epidemicznych i jest oderwany od stanu faktycznego.

Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 poz. 259; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja umarzająca postępowanie, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2022 r. poz.2000 ze zm.). Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W niniejszej sprawie strony spierały się o to, czy z uwagi na upływ terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – który strona skarżąca również podważała – postępowanie stało się faktycznie bezprzedmiotowe, czy też organ winien najpierw zbadać merytoryczne przesłanki zasadności zwrotu, a następnie ewentualnie odmówić zwrotu z uwagi na upływ terminu.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że okolicznością bezsporną jest fakt, że objęta wnioskiem nieruchomość była przedmiotem wywłaszczenia. Skarb Państwa nabył ją bowiem w dniu 27 października 1977 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, na podstawie umowy sprzedaży, z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został natomiast złożony w dniu 10 sierpnia 2021 r.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III ustawy (regulującego kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Możliwość złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest jednak nieograniczona czasowo. Zgodnie z art. 136 ust. 7 u.g.n. uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3 (...). Powyższy przepis został dodany ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801), która weszła w życie 14 maja 2019 roku. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej, w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 1 u.g.n., upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

W związku z brzmieniem zacytowanego powyżej przepisu, termin na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa w 1977 r. upływał, co do zasady, 14 maja 2020 r.

Jednakże 31 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), którą dodano w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, m.in. przepis art. 15zzr, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (w dniu wejścia w życie ww. ustawy obowiązywał na terenie kraju stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19).

Biorąc pod uwagę, że regulacja ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi niewątpliwie przepis prawa administracyjnego (choć wywierający skutki cywilnoprawne), zaś termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest terminem zawitym, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, przyjąć należy iż ww. regulacja odnosi się do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości.

Dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji kluczowa jest kwestia, z jaką datą nastąpiło zawieszenie wskazanego terminu. Organy obu instancji w kontrolowanym postępowaniu przyjęły, że nastąpiło to z dniem 31 marca 2020 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę z 2 marca 2020 r. Podkreślić jednak należy, że stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 433) i obowiązywał już wcześniej – od dnia 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2022 r., sygn. I OSK 1223/21: "skoro zatem norma zawarta w art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. odsyła do "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19" z tą okolicznością wiążąc skutek w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, to przyjąć należy, że od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu tych terminów. Fakt wejścia w życie powyższej regulacji z dniem 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", a zwłaszcza brak podstaw do twierdzenia, że doszło do sytuacji działania prawa wstecz w sposób niezgodny z zasadami demokratycznego państwa prawnego. W polskim porządku prawnym obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów - Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Istotnie, na co właściwie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zasada niedziałania prawa wstecz (lex reto non agit) jest fundamentalną zasadą porządku prawnego, chroniącą bezpieczeństwo prawne i wymagającą bezwzględnego i jednolitego przestrzegania. Należy jednak stwierdzić, że zasada ta nie ma charakteru absolutnego i można od niej wyjątkowo odstępować, z usprawiedliwionych względów. Przepisy działające wstecz można bowiem wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jeżeli:

1) nie są to przepisy prawa karnego ani regulacje zakładające podporządkowanie jednostki państwu (np. prawo daninowe);

2) mają one rangę ustawową;

3) ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) dla realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych;

4) spełniona jest zasada proporcjonalności, tzn. racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki;

5) nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, a przeciwnie - poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej;

6) problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz.

Podsumowując, działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (por. M. Makowski, Terminy prawa administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego według specustawy koronawirusowej, LEX/el. 2020 i powołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia językowa art. 15zzr ust. 1 prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu przedawnienia zarówno w odniesieniu do uchylonego już i wyraźnie wymienionego w treści przepisu stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego stanu epidemii. Przyjęcie wykładni gdzie ograniczono by moc obowiązującego przepisu art. 15zzr do okresu od jego wejścia w życie (31 marca 2020 r.), stanowiłoby zaprzeczenie racjonalności ustawodawcy.

Jak trafnie zauważa się w orzecznictwie, wykładnia językowa przepisu art. 15zzr prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do stanu zagrożenia epidemicznego, jak i stanu epidemii - obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Przyjęcie wykładni przeciwnej, tj. ograniczenie mocy obowiązującej przepisu art. 15zzr ustawy do okresu od jego wejścia w życie do uchylenia, tzn. z wyłączeniem okresu stanu zagrożenia epidemicznego - stanowiłoby wyraz zaprzeczenia zasadzie racjonalności ustawodawcy. Wynik takiej wykładni prowadzi bowiem do sytuacji, w której uchwalony przepis w chwili jego wejścia w życie jest już częściowo niewykonalny i nie znajduje zastosowania. Racjonalność ustawodawcy, który w sposób jawny proceduje projekt ustawy zawierający w swej treści odniesienie do stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie uchwala ten projekt w niezmienionej wersji, mimo że stan ten został już zniesiony, przemawia za uznaniem że ustawodawca, który dał uprzednio obywatelom swego rodzaju promesę ochrony prawnej na czas stanu zagrożenia epidemicznego, mimo zniesienia tego stanu - ochronę tę wprowadza z mocą wsteczną. Przemawia to za przyjęciem, że intencją ustawodawcy było nadanie przepisowi art. 15zzr ustawy charakteru retroaktywnego (tak wyr. WSA w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2020 r., I SA/Łd 319/20). Na uwadze należy mieć fakt, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 z późn. zm.), przepisy art. 4 (dotyczące vacatio legis) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że stanowienie norm z mocą wsteczną, uznaje się za niedopuszczalne, jeśli podmioty, których te normy dotyczą, nie mogły racjonalnie przewidzieć tego rodzaju decyzji, a nadzwyczajne okoliczności czy dobra, podlegające ochronie konstytucyjnej, decyzji takiej nie usprawiedliwiają. Wyjątkowo jednak, w razie zaistnienia usprawiedliwionych względów Trybunał Konstytucyjny dopuszcza nadanie normom prawnym możliwości oddziaływania na sytuacje zastane, jeżeli zaistniały ważkie powody, a zainteresowane podmioty miały podstawy, by oczekiwać uchwalenia takich norm (wyrok TK z 27 lutego 2002 r., K 47/01, wyrok TK z 5 listopada 2002 r., P 7/01, Lex/El).

Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi zatem na stanowisku, że chociaż powołany przepis art. 15zzr ust. 1 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej". Analogiczny pogląd w kwestii daty, od której nastąpiło zawieszenie biegu terminów w związku z epidemią prezentowany był wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć pogląd przeciwny (taki jak w zaskarżonej decyzji) również jest prezentowany przez niektóre składy NSA.

Należy zatem przyjąć, że bieg terminu do złożenia przez skarżących wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został zawieszony w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Przerwa w biegu terminu wynosiła 71 dni. Doliczenie 71 dni od dnia 24 maja 2020 r. wskazuje, że termin, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego bieg rozpoczął się 14 maja 2019 r., zakończył się w dniu 2 sierpnia 2020 r. z uwagi na jego zawieszenie w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.

Pomimo tego, że organy dokonały obliczeń terminu w sposób odmienny, przyjmując za początek jego zawieszenia dzień 31 marca 2020 r., to uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia, wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie został bowiem złożony przed 2 sierpnia 2020 r.

Wbrew zarzutom i argumentom podniesionym w skardze, w tym dniu nie było już żadnych podstaw prawnych do dalszego zawieszenia terminu bez względu na to, czy w tym okresie obowiązywały jeszcze inne obostrzenia epidemiologiczne oraz bez względu na faktyczny stan zagrożenia wywołanego wirusem. Terminy administracyjne wynikają ze ścisłych regulacji ustawowych, a ich zawieszenie nastąpiło wyłącznie na podstawie opisanych powyżej przepisów wchodzących w skład tzw. tarczy antycovidowej i obowiązywało w wynikającym z tych przepisów okresie. Wznowienie biegu zawieszonych terminów z dniem 24 maja 2020 r. nie stanowi pogwałcenia praw konstytucyjnych obywateli.

Wobec ustalenia, że termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości bezsprzecznie upłynął przed zgłoszeniem przez skarżącego żądania, należy rozstrzygnąć kolejną sporną kwestię, czy upływ 12-to miesięcznego terminu skutkował bezprzedmiotowością postępowania i uzasadniał jego umorzenie.

Bezprzedmiotowość postępowania - jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1242/17). Brak istnienia jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, wobec niemożności wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, skutkuje bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, o której mowa w przepisie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 507/20). Z kolei w wyroku z 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1848/18 NSA wyjaśnił, że: "istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu), a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej".

W kontekście powyższej wykładni należy zgodzić się z organami, które uznały, że upływ terminu przewidzianego w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 4 kwietnia 2019 r., miał ten skutek, że żądanie zwrotu stało się bezprzedmiotowe. Oznacza to konieczność umorzenia postępowania, o czym wprost stanowi art. 105 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego w takiej sytuacji organ nie ma żadnych podstaw, aby wchodzić w meritum sprawy, w tym przypadku, aby analizować cel wywłaszczenia, fakt jego realizacji oraz to, czy wywłaszczona nieruchomość została na ten cel spożytkowana, czy też stała się w tym zakresie zbędna. Rozstrzygnięcie ma w tym przypadku charakter stricte formalny, dlatego oczekiwanie skarżącego na merytoryczne rozpatrzenie jego wniosku nie mogło spotkać się z aprobatą organów ani Sądu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.