Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 805/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 4a, art. 26a ust. 1a1 pkt 3, art. 47
journal: Dz.U. 2021 poz 573
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - t.j.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 899/19 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 21 lutego 2019 r. nr DRP.WPAV.411.4377.2019.SS; L.dz. 13127.01X1669E8 w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz J. S. 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 899/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania skargi J. S. (dalej powoływany także jako skarżący) uchylił decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej powoływany jako Prezes PFRON, organ) z dnia 21 lutego 2019 r. w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Prezes PEFRON w ramach przeprowadzonego postępowania ustalił, na podstawie danych uzyskanych z ZUS, że skarżący za okres sprawozdawczy dotyczący grudnia 2017 opłacił po terminie składki na FUZ w kwocie 1.364,67 zł oraz składki na FP oraz FGŚP w kwocie 1.002,74 zł. Składki zostały opłacone 15 lutego 2018 r. Powyższe, zdaniem organu, z uwagi na uchybienie terminu przekraczające 14 dni do opłacania należnych składek wynikających z u.s.u.s., skutkuje tym, że skarżącemu w świetle art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.; dalej: "ustawa o rehabilitacji") nie przysługuje miesięczne dofinansowanie od wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych, dlatego też koniecznym było wydanie decyzji nakazującej zwrot wypłaconego za grudzień 2017 r. dofinansowania. Zdaniem organu koszty pracy, zgodnie z art. 2 ust. 4a ustawy o rehabilitacji oznaczają wynagrodzenia brutto wszystkich pracowników zatrudnionych w firmie skarżącego.

Organ zaznaczył, że informacje przekazane przez ZUS stanowią dowód w postaci dokumentu urzędowego, który korzysta z domniemania prawdziwości (autentyczności dokumentu) oraz zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, wobec czego staje się najbardziej wiarogodnym środkiem dowodowym, na którym Prezes PFRON się oparł.

Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący i złożył skargę do WSA w Warszawie, kwestionując ustalenia organu odnośnie terminowości opłacania składek, bowiem jego zdaniem nie ma on zaległości w ZUS a zatem brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję podkreślił, że spór sprowadza się do oceny, czy skarżący opłacał należności składkowe w terminach określonych w u.s.u.s.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1. Miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, zwane dalej "miesięcznym dofinansowaniem", przysługuje w kwocie: 1) 1.800 zł - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do znacznego stopnia niepełnosprawności; 2) 1.125 zł - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności; 3) 450 zł - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do lekkiego stopnia niepełnosprawności.

Zdaniem sądu pierwszej instancji przepisy krajowe należy interpretować z uwzględnieniem przepisów unijnych, a z tych, w szczególności rozporządzenia 651/2014 wynika, że za koszty kwalifikowane uznaje się koszty płacy w pracownika niepełnosprawnego. Tym samym przepisy dotyczące dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jednoznacznie wiążą koszty płacy z zatrudnieniem konkretnego pracownika niepełnosprawnego, a nie wszystkich pracowników, w tym pracowników pełnosprawnych. Oznacza to, że nieterminowe pokrywanie przez pracodawców miesięcznych kosztów płacy, o którym mowa w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji odnosi się wyłącznie do kosztów płacy pracownika niepełnosprawnego, a nie pracowników ogółem. Sąd pierwszej instancji wskazał, że rola Prezesa PFRON jest ograniczona do kontroli działalności pracodawcy w zakresie odnoszącym się tylko do osób niepełnosprawnych, a nie w całej rozciągłości, która nie ma wpływu na wynagrodzenie osób niepełnosprawnych.

Zdaniem sądu pierwszej instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności informacje przekazane przez ZUS, z których wynika jedynie, że skarżący nie opłacił w terminie składek na określone ubezpieczenia i fundusze społeczne bez rozgraniczenia czy odnosi się to zatrudnionych osób niepełnosprawnych czy też pozostałych, w świetle jednoznacznych twierdzeń skarżącego, popartych określonymi deklaracjami ZUS DRA wskazującymi, że nie posiada zaległości wobec pracowników niepełnosprawnych, był niewystarczający do wydania decyzji nakazującej zwrot wypłaconego dofinansowania. W ocenie WSA, skoro pracodawca uzyskuje dofinansowanie do wynagrodzenia konkretnego pracownika niepełnosprawnego, to w decyzji organ winien odnosić wszelkie nieprawidłowości, które ustalił do tego konkretnego pracownika niepełnosprawnego, a nie globalnie w sposób uniemożliwiający kontrolę ze strony sądu (a także uniemożliwiający polemikę ze strony skarżącego). W decyzji zabrakło konkretnych danych odnoszących się do konkretnych niepełnosprawnych pracowników, którym wg organu skarżący (pracodawca) nie pokrył kosztów płacy (należności składkowych) we wskazanych w przepisach terminie.

Z uwagi na powyższe WSA uznał, że w sprawie organ naruszył przepisy materialne (art. 2 ust. 4a w zw. z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji), gdyż dokonał nieprawidłowej wykładni pojęcia koszty płacy, a także naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Prezes PEFRON zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj.

- art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji polegające na przyjęciu, że definicja legalna kosztów płacy sformułowana w tym przepisie dotyczy wyłączne pracowników będących osobami niepełnosprawnymi, w konsekwencji przyjęcia, że obowiązek terminowego poniesienia kosztów płacy określony w art. 26a ust. 1a1 pkt 3, stanowiący warunek uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych dotyczy terminowego poniesienia kosztów płacy wyłącznie osób niepełnosprawnych podczas gdy definicja legalna pojęcia kosztów płacy, o której mowa w art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji nie zawiera żadnego ograniczenia w tym zakresie, a obowiązek terminowego poniesienia kosztów płacy, określony w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 (rozumiany jako warunek uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych) dotyczy poniesienia terminowego kosztów płacy wszystkich pracowników zatrudnionych u danego pracodawcy ubiegającego się o to dofinansowanie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, tj. braku uzasadnienia prawnego w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej i wyjaśnienia toku rozumowania sądu, które pozwoliłoby zrozumieć adresatom, dlaczego sąd uznał, że Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest obowiązany do samodzielnych ustaleń związanych z zakresem działalności kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie ustalenia terminów i wysokości ponoszenia przez pracodawcę kosztów płacy w stosunku do obowiązkowych składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe i obowiązkowych składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na użytek postępowania o udzielenie miesięcznego dofinansowania pracodawcy do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON, co nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, natomiast w przypadku zastosowania się organu do poglądu sądu może doprowadzić do załatwienia sprawy niezgodnie z obowiązującym prawem;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego uznania, że w postępowaniu prowadzonym w celu ustalenia czy strona zgodnie z prawem uzyskała dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych organ nie zebrał wszystkich niezbędnych dowodów i nie dokonał na ich podstawie ustalenia, czy strona poniosła koszty płacy pracowników niepełnosprawnych z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, bowiem gdyby sąd (zgodnie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego oraz przepisami prawa) przyjął że organ w niniejszej sprawie w istocie zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i w świetle obowiązujących przepisów w sposób prawidłowy poczynił te ustalenia, to w konsekwencji oddaliłby skargę;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe, lakoniczne i niespójne - wewnętrznie sprzeczne, bez wskazania zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienia przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez wskazanie na braki w postępowaniu dowodowym polegające na przyjęciu za podstawę w rozpoznaniu sprawy przez organ wyłącznie dokumentu urzędowego i powołanie się na nieustalenie okoliczności istotnych w sprawie, a następnie - bez wyjaśnienia podstaw takiego wnioskowania i bez wskazania na treści jakich przepisów oparł się sąd - wskazanie, w sposób wiążący organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że organ ustali i jeśli taki fakt będzie miał miejsce przedstawi informację o niedopłacie za sporne miesiące na indywidualnym koncie ZUS każdej osoby niepełnosprawnej, podczas gdy wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, natomiast w przypadku zastosowania się organu do poglądu sądu może doprowadzić do załatwienia sprawy niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Wskazując na powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, wszystkie orzeczenia wskazane w uzasadnieniu dostępne w bazie CBOSA). Jednakże w niniejszej sprawie, z uwagi na istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie zaszła konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy przepisów art. 2 pkt 4a i art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji w zakresie odnoszącym się do pojęcia kosztów pracy. Zdaniem organu, należało przyjąć, że są to koszty płacy ogółem, zaś zdaniem sądu pierwszej instancji, są to koszty płacy pracowników niepełnosprawnych. To błędne przyjęcie miało zdaniem sądu pierwszej instancji wpływ na wadliwość przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, które ograniczone zostały do wykazania nieprawidłowości w ogólności, a nie zostały zorientowane i ukierunkowane na wykazanie nieprawidłowości w odniesieniu do pracowników niepełnosprawnych.

Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już w bardzo podobnych pod względem prawnym i faktycznym sprawach (por. wyrok z 17 czerwca 2020 r., I GSK 354/20, a także wyroki z: 9 grudnia 2020 r., I GSK 965/20, dnia 17 grudnia 2020 r., I GSK 1342/20, 8 grudnia 2021 r., I GSK 975/21, 24 lutego 2022 r., I GSK 1240/21). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w tych wyrokach. Wobec zbliżonych zarzutów skargi kasacyjnej organu wniesionej w rozpoznawanej sprawie i ich uzasadnienia, zasadnym będzie posłużenie się argumentami prawnymi zawartymi w uzasadnieniach powołanych wyroków.

Kontrolowana przez sąd pierwszej instancji decyzja wydana została w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków z PFRON. Tym samym, zważywszy na jej przedmiot, podstawę jej wydania stanowił m.in. art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, z którego wynika, że środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie przesłanką wydania zaskarżonej decyzji nie było, ani wykorzystanie środków Funduszu niezgodnie z przeznaczeniem, ani też pobranie ich w nadmiernej wysokości, lecz stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości, to obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków było ustalenie podlegającej zwrotowi kwoty środków Funduszu w relacji do nieprawidłowości stwierdzonych w odniesieniu do nich, a więc w odniesieniu do środków przyznanych. Tylko bowiem środki przyznane podlegają zwrotowi. Tym samym, za oczywiste trzeba uznać, że w świetle przywołanego przepisu prawa nie chodzi o jakiekolwiek nieprawidłowości, lecz tylko o takie, które pozostają w bezpośrednim i funkcjonalnym związku z przyznanym pracodawcy wsparciem.

Powyższe znajduje swoje uzasadnienie w tym argumencie natury ogólnej, że ustawa o rehabilitacji dotyczy, jak wynika to z jej art. 1, osób niepełnosprawnych. Jednym zaś z celów tej ustawy jest aktywizacja osób niepełnosprawnych na rynku pracy, która jest realizowana, między innymi, poprzez tworzenie różnego rodzaju mechanizmów ukierunkowanych na realizację tego celu, przy czym jednym z takich mechanizmów jest ten, o którym stanowi art. 26a, a mianowicie dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. Z ust. 1 art. 26a wynika, że pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego - w kwocie determinowanej stopniem niepełnosprawności pracownika - o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1. Wymienione dofinansowanie nie przysługuje natomiast pracodawcy w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w art. 26a ust. 1a i ust. 1a1 pkt 1 - 3, a jego przyznanie mimo zaistnienia tych sytuacji lub zaistnienia ich (lub ujawnienia zaistnienia) po jego przyznaniu, stanowi podstawę wydania decyzji, o której mowa w przywołanym już powyżej art. 49e ust. 1, a mianowicie decyzji zobowiązującej do zwrotu środków Funduszu.

Przyjąć zatem należy, że za podlegającą zwrotowi "kwotę środków Funduszu ustaloną w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości", o której mowa w art. 49e ust. 1 przywołanej ustawy, należy uznać kwotę środków, która jakkolwiek została przyznana i wypłacona, to jednak pracodawca - jako beneficjent tych środków - naruszył obowiązki, o których mowa w pkt 3 ust. 1a1 art. 26a, a mianowicie poniósł miesięczne koszty płacy z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Potwierdza to więc wniosek, że nie chodzi o jakąkolwiek nieprawidłowość, lecz tylko o taką, która pozostaje w bezpośrednim i funkcjonalnym związku z przyznanym pracodawcy wsparciem finansowym w postaci dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, którego przyznanie skorelowane zostało z nałożonymi na pracodawcę obowiązkami, których naruszenie stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu przywołanej regulacji. Co więcej, za uzasadniony trzeba uznać również wniosek, że warunkiem korzystania przez pracodawcę z dofinansowania do wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, stanowiącym jednocześnie warunek skuteczności działania mechanizmu aktywizowania osób niepełnosprawnych jest to, aby właśnie koszty płacy, o których mowa w przywołanym przepisie prawa, a więc koszty płacy właśnie z zatrudnianiem pracownika niepełnosprawnego, były terminowo ponoszone przez pracodawcę, jako beneficjenta wsparcia. Ta więc okoliczność - nie zaś okoliczności eksponowane przez skarżący kasacyjnie organ, które co istotne, nie stanowią również przesłanki przyznania dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, albowiem przesłanki te zdeterminowane zostały celami i przedmiotem regulacji ustawy o rehabilitacji - ma prawnie relewantne znaczenie z punktu widzenia przywołanych powyżej celów ustawy, ich realizacji oraz efektywności ustanowionych nią mechanizmów aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych, w tym polegających na dofinansowaniu do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, a także kontroli prawidłowości ich funkcjonowania z wykorzystaniem środków Funduszu, który jest przecież, a trzeba to podkreślić, funduszem celowym, którego środki przeznaczane są na działania, o których mowa w art. 47 ustawy o rehabilitacji.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, zasadności przedstawionych wniosków nie podważa to, że koszty płacy, o których mowa w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, to wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Solidarnościowy (art. 2 pkt 4a ustawy). Fakt, że na gruncie przywołanej definicji ustawodawca nie stanowi o "kosztach płacy pracownika niepełnosprawnego", w żadnym stopniu nie dowodzi istnienia konsekwencji wskazywanych przez skarżący kasacyjnie organ, a mianowicie konsekwencji, które miałyby wyrażać się w tym, że to każda nieprawidłowość, w tym nieprawidłowość odnosząca się do uchybienia przez pracodawcę terminom ponoszenia kosztów płacy w ogólności - a więc niezależnie od tego, czy odnosi się to tylko do pracowników niepełnosprawnych - stanowi podstawę podjęcie decyzji zobowiązującej do zwrotu środków Funduszu. Należy podkreślić, że jeżeli pojęcie kosztów płacy zostało zdefiniowane na gruncie art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji, zaś przedmiot regulacji tej ustawy - jak wynika to z jej art. 1 - dotyczy osób niepełnosprawnych, przez co tym samym został ograniczony do precyzyjnie określonych nią spraw tych osób, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wymieniona definicja ma charakter definicji projektującej ustanawiającej regułę znaczeniową odnośnie do rozumienia pojęcia kosztów płacy w przywołanej ustawie oraz - co istotne - dla potrzeb jej stosowania. Jeżeli więc - co ponownie trzeba podkreślić - przywołana ustawa dotyczy osób niepełnosprawnych, to siłą rzeczy, dla potrzeb jej stosowania koszty płacy należy rozumieć, jako koszty płacy pracownika niepełnosprawnego.

W świetle przedstawionych argumentów, podejście sądu pierwszej instancji do rozumienia pojęcia kosztów płacy, o których mowa w art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji, którym ustawodawca operuje również na gruncie jej art. 26a ust. 1a1 pkt 3, było prawidłowe. Uwzględniając językowe, systemowe oraz funkcjonalne reguły wykładni tekstu prawnego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że koszty płacy, o których mowa w przywołanych przepisach prawa, to koszty płacy pracownika niepełnosprawnego. Tym samym nie zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem sąd pierwszej instancji dokonał ich prawidłowej wykładni.

Odnosząc się do zarzutów procesowych, to również one nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji uznając, że prawne znaczenie w sprawie ma terminowość ponoszenia przez pracodawcę kosztów płacy osoby niepełnosprawnej , słusznie wskazał, że ta kwestia nie została przez Prezesa PRFON ustalona w sprawie. Organ oparł się na zbiorczej informacji z ZUS o nieterminowym opłaceniu składek za grudzień 2017 r., ale z akt sprawy nie wynika, czy te nieterminowe składki dotyczy zwykłych pracowników czy też osób niepełnosprawnych. Dodatkowo wskazać należy, że stwierdzona nieprawidłowość wynikała z późniejszej korekty deklaracji w marcu 2018 r. co również powinno zostać uwzględnione przez organ. Zalecenie zatem, aby organ uzyskał informacje z ZUS czy skarżący terminowo opłacał składki za osoby niepełnosprawne, w oparciu m.in. o indywidualne konta pracowników było jak najbardziej słuszne i zasadne. Błędnie przyjmuje organ, że to on samodzielnie musi ustalać powyższe okoliczności – powinien to zrobić na podstawie informacji uzyskanych z ZUS, ale aby je uzyskać to powinien wystąpić o nadesłanie precyzyjnych informacji dotyczących konkretnych osób niepełnosprawnych a nie zbiorczo informacji o terminowości opłacania składek przez skarżącego.

W konsekwencji powyższego, za uzasadnione trzeba uznać stanowisko sądu pierwszej instancji również w tym zakresie, w jakim zakwestionował on prawidłowość ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, co oznacza, że za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało również uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazujące na brak uzasadnienia prawnego w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej i wyjaśnienia toku rozumowania sądu oraz ogólnikowość lakoniczność i niespójność sporządzonego uzasadnienia. Przypomnieć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Żadna ze wskazanych okoliczności nie zaistniała w niniejszej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymaganiom stawianym przez art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniu środka odwoławczego, sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazując powody, dla których ocenił prezentowaną przez organy wykładnię prawa jako nieprawidłową, a poczynione ustalenia – za niewystarczające. Motywy wyroku są jasne i zrozumiałe i skutkiem zastosowania się do zaleceń sądu z pewnością nie będzie wydanie decyzji naruszającej prawo. Przeciwnie – wykonanie wyroku wywołać powinno stan zgodności z prawem. Nie doszło zatem do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że nie można skutecznie kwestionować prawidłowości merytorycznej rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania w wysokości 1800 zł obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącego, sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. § 2 pkt 4 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).