Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2967/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i umarza postępowanie przed tym organem; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej H. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 1997 (tysiąc dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2018 r. znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w wyniku rozpoznania odwołania H. sp. z o.o. z siedzibą w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.), dalej: u.o.z.o.z., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] wymierzającą H. sp. z o.o. administracyjną karę pieniężną w wysokości 50 000 złotych (pięćdziesięciu tysięcy złotych) w związku z niewykonaniem zaleceń pokontrolnych [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2015 r. znak: [...] dotyczących usunięcia śmieci, gruzu i opon z terenu parku w miejscowości K., gmina [...], oraz przeprowadzenia podstawowych zabiegów pielęgnacyjnych drzewostanu parku.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W związku ze stwierdzonym pogarszaniem się stanu zachowania zabytkowego dworu i otaczającego go parku w K. gm. [...] - założeniu dworsko-parkowemu z drugiej połowy XIX w. wpisanemu decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] czerwca 1987 r. nr [...] do rejestru zabytków województwa [...] (obecnie: [...]) pod nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków na podstawie art. 40 i art. 119 u.o.z.o.z. 14 października 2015 r. wydał zalecenie pokontrolne znak [...] skierowane do właściciela zabytku (Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział Terenowy w [...]) oraz dzierżawcy – H. sp. z o.o. w K. stwierdzające konieczność podjęcia następujących prac przy zabytku: niezwłoczne zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich; zachowanie i konserwacja elewacji frontowej, zabezpieczenie jej statyki, detalu architektonicznego znajdującego się na elewacji oraz luźnych fragmentów dekoracji, które odpadały ze ściany, zabezpieczenie drzwi frontowych i stolarki okiennej; konieczność uzupełnienia ubytków w ogrodzeniu parku, celem uniemożliwienia dostępu osób postronnych; wykonanie niezbędnych czynności pielęgnacyjnych drzewostanu; uprzątnięcie terenu parku ze śmieci, gruzu i opon; wykonanie ekspertyzy technicznej w zakresie zabezpieczenia konstrukcji przed degradacją i katastrofą budowlaną. Podstawę faktyczną wydania zalecenia pokontrolnego stanowiły ustalenia przeprowadzonej kontroli, w toku której stwierdzono, że budynek dworu jest nieużytkowany i niezabezpieczony przed dostępem osób trzecich i znajduje się w stanie mogącym prowadzić do samoistnego zawalenia, tj. grozi katastrofą budowlaną. W związku z powyższym, w wydanych zaleceniach pokontrolnych organ konserwatorski stwierdził konieczność wykonania przez dzierżawcę do 31 marca 2015 r. prac obejmujących zarówno zabytkowy dwór, jak i otaczający go park.

Pismem z 4 kwietnia 2018 r. znak: [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zawiadomił właściciela oraz dzierżawcę zabytkowego obiektu o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w związku z niewykonaniem zaleceń pokontrolnych dotyczących uporządkowania podszytu parku (usunięcia gruzu, opon oraz innych śmieci) oraz wykonania podstawowych zabiegów pielęgnacyjnych drzewostanu parkowego, a następnie decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 107e, art. 107f i art. 89 pkt 2 u.o.z.o.z., wymierzył H.L sp. z o.o. administracyjną karę pieniężną w wysokości 50 000 złotych z powodu niewykonania zalecenia pokontrolnego z 14 października 2015 r. dotyczącego usunięcia śmieciu, gruzu i opon z terenu parku oraz przeprowadzenia podstawowych zabiegów pielęgnacyjnych drzewostanu.

W odrębnym postępowaniu wszczętym pismem z 30 marca 2018 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2018 r. znak [...], wymierzył H. sp. z o.o. administracyjną karę pieniężną w wysokości 50 000 złotych w związku z niewykonaniem do 28 marca 2018 r. zalecenia pokontrolnego z 14 października 2015 r. w zakresie nałożonego nim na spółkę obowiązku wykonania prac budowlanych polegających na zabezpieczeniu obiektu zabytkowego – dworu w K. przed dalszą degradacją.

W wyniku rozpoznania odwołania H. sp. z o.o. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] września 2018 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podziela stanowisko organu I instancji co zasadności wymierzenia kary pieniężnej w związku z niewykonaniem przez zobowiązaną spółkę zaleceń pokontrolnych dotyczących obszaru parku. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z., na podstawie ustaleń wynikających z kontroli wojewódzki konserwator zabytków może wydać zalecenia pokontrolne kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej. Zgodnie zaś z art. 107e u.o.z.o.z., kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1 tej ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne (art. 107e ust. 2 ww. ustawy). Do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepis art. 189d, wskazujący okoliczności, które przy wymierzaniu kary organ zobowiązany jest brać pod uwagę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w tym zakresie stwierdził, że ukarana spółka wydzierżawia zabytkowy obiekt od 20 lat i przez ten okres nie wykonała jakichkolwiek prac poprawiających stan zabytkowego terenu parku oraz zapobiegających jego degradacji, w szczególności nie wykonała prac określonych w zaleceniach pokontrolnych. Teren zabytkowego parku w okresie dzierżawy strona wykorzystywała na wypas zwierząt hodowlanych oraz przemieszczanie ciężkich maszyn rolniczych. Nakazanych zarządzeniem pokontrolnym prac strona nie wykonała przez okres trzech lat od ich zlecenia, a także po wejściu w życie przepisów o administracyjnych karach pieniężnych, co miało miejsce 1 stycznia 2018 r. Za bezpodstawny Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał zarzut spółki dotyczący wydania przez organ I instancji po raz drugi tej samej decyzji w sprawie, tj. pomimo równoczesnego wydania przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji nakładającej na spółkę karę pieniężną w maksymalnej wysokości za niewykonanie zaleceń pokontrolnych dotyczących zabytkowego budynku dworu. Zdaniem organu odwoławczego, przepisy regulujące wymierzanie kar pieniężnych dopuszczają ich wielokrotne nakładanie (art. 189d pkt 3 k.p.a.). Uwzględniając, że będąca przedmiotem postępowania odwoławczego w tej sprawie decyzja organu I instancji nr [...] dotyczyła parku, zaś decyzja nr [...] budynku dworu, odmienny przedmiot obu decyzji sprzeciwia się uznaniu, że decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...], której dotyczy rozpoznawane przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego odwołanie, jest decyzją wydaną w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2018 r. znak [...] złożyła H. sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 40 i art. 119 w zw. z art. 107e ust. 2 u.o.z.o.z. poprzez:

a) niezasadne przyjęcie, że spółka nie podjęła żadnych działań w celu wykonania zaleceń pokontrolnych w odniesieniu do zespołu parkowo-dworskiego, podczas gdy zostały one częściowo wykonane poprzez usunięcie czterech opon ciągnikowych czy regularne czyszczenie poszycia i wykaszanie trawy, a w pozostałej części były bezprzedmiotowe, gdyż dotyczyły uprzątnięcia opon, które wyznaczały podjazd do dworku przynajmniej od lat 80. ubiegłego wieku oraz uprzątnięcia gruzu, który powstał jedynie w obrębie dworu w wyniku zawalenia jednej ze ścian i nie dotyczył parku; strona wskazała, że organ nie sprawdził wykonania zaleceń po 14 października 2015 r., w szczególności nie przeprowadził oględzin;

b) niezasadne przyjęcie, że podmiotem odpowiedzialnym za niewykonanie zaleceń pokontrolnych jest wyłącznie skarżąca spółka w sytuacji, gdy adresatem zalecenia pokontrolnego był również właściciel - Agencja Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa - Oddział Terenowy w [...] (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa);

c) przyjęcie, że administracyjna kara pieniężna może zostać nałożona dwukrotnie, zarówno w stosunku do rzekomego niewykonania zaleceń dotyczących parku, jak i dworu;

2) przepisów prawa procesowego polegające na:

a) zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 189d k.p.a. w zw. z art. 107e ust. 2 u.o.z.o.z. poprzez przyjęcie, że spółka jest odpowiedzialna za stopniowe zniszczenie zespołu parkowo-dworskiego, co miało wpływ na zasądzenie maksymalnej kary pieniężnej, podczas gdy dla ustalenia tejże okoliczności należało poddać porównaniu stan parku przed objęciem jego w posiadanie przez spółkę ze stanem późniejszym (stan zespołu parkowo-dworskiego przed objęciem w posiadanie przez spółkę wskazywał, że dobro kultury jest zaniedbane i jest ruiną);

b) naruszeniu art. 189d pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107e ust. 2 u.o.z.o.z. poprzez wymierzenie kary administracyjnej w maksymalnej wysokości;

c) przyjęciu, że podstawą wymierzenia kary administracyjnej za rzekome niewykonanie zaleceń pokontrolnych za park i dwór jest art. 189d pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 107e ust. 2 u.o.z.o.z., podczas gdy przepis ten stanowi o możliwości ponownego ukarania jedynie za to samo zachowanie, przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, a decyzje, o których mowa, w ocenie organu dotyczą dwóch odmiennych spraw, przy czym organ nie wykazał, aby wcześniej skarżąca spółka była karana za to samo uchybienie.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, co jest wynikiem wadliwego rozważenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego założeń konstrukcyjnych kształtujących zasady wymierzania na podstawie art. 107e ust. 1 i 2 u.o.z.o.z. administracyjnej kary pieniężnej z powodu niewykonania zalecenia pokontrolnego, a więc zaniechania, które zostało przypisane stronie skarżącej i rodziło z tego względu jej odpowiedzialność z tytułu niezastosowania się do obowiązków z zakresu ochrony zabytków i opiece nad zabytkami.

Przed odniesieniem się do szczegółowych kwestii kształtujących ocenę legalności decyzji z [...] września 2018 r., Sąd zobowiązany jest przypomnieć, że jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma rację bytu tylko w obrębie określonego materialnego stosunku administracyjnoprawnego opartego bezpośrednio na normach prawa przedmiotowego, ilekroć upoważniają one lub zobowiązują administrację publiczną do wydania aktu, który autorytatywnie określa uprawnienia lub obowiązki jednostki, a jednoczenie wskazuje uprawnienia lub obowiązki samej administracji publicznej (por. J. Filipek, Sprawa odmowy wszczęcia i sprawa umorzenia postępowania administracyjnego [w:] Instytucje procesu administracyjnego i sądowoadminstracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. nadzw. dr hab. Ludwikowi Żukowskiemu, Przemyśl – Rzeszów 2009, s. 89). Na gruncie rozpoznawanej sprawy tak określony stosunek prawny organy zidentyfikowały, odnosząc go do normy wynikającej z art. 107e u.o.z.o.z. dodanego do ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dniem 1 stycznia 2018 r. na mocy art. 1 pkt 21 w zw. z art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1595). W myśl art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z., który stanowił materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji, kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne (art. 107e ust. 2 u.o.z.o.z.). Rozważanie, czy na gruncie rozpoznawanej sprawy zaistniały okoliczności faktyczne uprawniające organy konserwatorskie do zastosowania wobec skarżącej spółki normy wynikającej z art. 107e ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. nie może, zdaniem Sądu, pomijać zasad, w oparciu o które powinny być nakładane sankcje administracyjne. W pierwszym rzędzie nie powinien budzić wątpliwości wniosek, że istotą sankcji administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów określonych prawem (por. wyrok TK z 15 stycznia 207 r. sygn. P 19/06, OTK–A 2007/1/2; wyrok TK z 21 marca 2008 r. sygn. SK 75/06, OTK ZU 2008/2/30). Sankcja administracyjna jest definiowana jako nakładany w drodze stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikający ze stosunku administracyjnoprawnego ujemny (niekorzystny) skutek dla podmiotu, który nie stosuje się do obowiązku wynikającego z normy prawnej lub aktu stosowania prawa (por. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 73). Podtyp sankcji administracyjnej stanowi administracyjna kara pieniężna rozumiana jako stosowany przez organ administracji publicznej środek prawny polegający na obciążeniu podmiotu administrowanego dolegliwością finansową w związku z naruszeniem nakazu, zakazu lub obowiązku o charakterze administracyjnym. Kary pieniężne wymierzane są ex post jako konsekwencja zachowania uznanego za delikt administracyjny (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 maja 2016 r. sygn. II GPS 1/16, ONSAiWSA 2016/5/73). Chociaż administracyjna kara pieniężna stanowi jeden z instrumentów sprawowania władztwa administracyjnego, mający zapewnić realizację celów stawianych administracji publicznej, dostrzega się, że kluczową jej funkcją jest odpłata za naruszenie obowiązku, czyli funkcja "represyjna", nietypowa dla systemu prawa administracyjnego w tradycyjnym ujęciu. Kary te stają się wówczas instrumentem szerzej pojętej polityki karania, sama zaś instytucja kary pieniężnej stanowi zagadnienie interdyscyplinarne, wspólne prawu karnemu i administracyjnemu. Interdyscyplinarność mechanizmu karania oznacza, że represyjne sankcje administracyjne należą do szerszej kategorii prawa represyjnego, odpowiadającego autonomicznemu konstytucyjnemu pojęciu "postępowanie karne" występującemu w art. 42 Konstytucji (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 19 października 2015 r. sygn. II OPS 1/15, ONSAiWSA 2016/51/1). W wyroku z 20 czerwca 2017 r. sygn. P 124/15, OTK-A 2017/50 Trybunał Konstytucyjny z tego względu zaakcentował, że niezanegowanie dopuszczalności funkcjonowania w prawie administracyjnym systemu kar finansowych musi wiązać się z istnieniem i przestrzeganiem określonego zespołu gwarancji dających podmiotom administrowanym poczucie bezpieczeństwa prawnego. Należą do nich: konieczność jasnego i precyzyjnego określenia treści obowiązków administracyjnych, których uchybienie jest podstawą wymierzenia kary pieniężnej (zasada określoności czynu objętego sankcją); niedopuszczalność ustanawiania kar pieniężnych z mocą wsteczną (lex retro non agit) ani wstecznego ich zaostrzenia (lex severior retro non agit); zakaz podwójnego (wielokrotnego) wymierzania kar pieniężnych wobec tej samej osoby za ten sam delikt administracyjny, a także nakaz zachowania proporcjonalności reakcji na naruszenie obowiązków administracyjnych (zakaz nadmiernej represyjności).

Przy kontroli rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie istotne jest prawidłowe odczytanie treści przywołanych wyżej wymagań, które pozwalają rozstrzygnięcie nakładające karę pieniężną uznać za zgodne z prawem nie tylko w znaczeniu ścisłym, ale również w aspekcie potwierdzenia jego zgodności z zasadami chroniącymi adresata aktu przed nadużyciem przez organ administracji publicznej ius puniendi. Sąd zauważa, że zastosowanie sankcji prawnej, również w postaci wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, wiąże się każdorazowo z zastosowaniem dwojakiego rodzaju norm – normy sankcjonowanej oraz normy sankcjonującej. Według koncepcji norm sprzężonych, pierwsza kategoria obejmuje normy określające stan faktyczny oraz prawa i obowiązki, jakie mają powstać w związku z jego zaistnieniem, normy sankcjonujące określają natomiast środki przymusu, odpowiedzialność i inne ujemne następstwa za niewywiązywanie się z obowiązków nałożonych na podstawie norm sankcjonowanych (por. M. Kobak, R. Sawuła, Uwagi na tle stosowania sankcji administracyjnej [w:] Sankcje administracyjne, red. M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki, Warszawa 2011, s. 520). Nie może równocześnie budzić wątpliwości poprawność tezy, że warunkiem prawidłowego zastosowania normy sankcjonującej jest m. in. prawidłowe odczytanie przesłanek uruchamiających zastosowanie sankcji. Na gruncie niniejszej sprawy zasadnicze wątpliwości Sądu wzbudza sposób zidentyfikowania przez organy obu instancji przesłanek zastosowywanej w postępowaniu administracyjnym normy sankcjonującej określonej w art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z., a zatem określenie, że niewykonanie przez skarżącą spółkę spoczywającego na niej obowiązku powinno się wiązać z nałożeniem na nią na mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] kary pieniężnej w wysokości 50 000 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że w świetle art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z., normatywną podstawę materialnoprawną nałożenia kary pieniężnej w granicach kwotowych wskazanych tym przepisem stanowi niewykonanie zalecenia pokontrolnego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 omawianej ustawy. Przedmiot sankcjonowanego działania odnoszony jest zatem expressis verbis do braku wykonania zalecenia pokontrolnego, wydanego w oparciu o art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z., nie zaś do niewykonania poszczególnych obowiązków wynikających z zalecenia pokontrolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny jednocześnie stwierdza, że szczególny charakter zastosowanej przez organy instytucji jako regulacji o charakterze represyjnym, która w świetle wskazanych na wstępie założeń ustawodawcy konstrukcyjnie powinna spełniać wymogi odnoszące się do standardu określoności norm prawa karnego, wymusza ścisłą interpretacji przepisów określających warunki jej zastosowania. Skoro przesłanką powstania odpowiedzialności zagrożonej na mocy art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z. administracyjną karą pieniężną jest bezprawność polegająca ma niewykonaniu zalecenia pokontrolnego, to przesłanka ta musi być rozumiana ściśle jako zaniechanie uczynieniu zadość obowiązkowi wykonania zalecania pokontrolnego jako aktu administracyjnego formalnie określającego obowiązki ciążące na jego adresacie ze względu na stan zachowania zabytku. Powyższe uwagi Wojewódzki Sąd Administracyjny czyni w odniesieniu do ustalenia, na co zwróciła uwagę również skarżąca w złożonej skardze, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja organu I instancji (decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2018 r. nr [...]) nie była jedyną decyzją nakładającą na skarżącą spółkę karę pieniężną w trybie art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z. z tytułu niewykonania zalecenia pokontrolnego tego organu z 14 października 2015 r. W obrocie prawnym pozostaje bowiem równocześnie wydana przez tenże organ decyzja z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymana w mocy decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2018 r. znak [...] o wymierzeniu H. sp. z o.o. kary pieniężnej w wysokości 50 000 złotych w związku z niewykonaniem zalecenia pokontrolnego z 14 października 2015 r. w zakresie nałożonego nim na spółkę obowiązku wykonania prac budowlanych polegających na zabezpieczeniu obiektu zabytkowego – dworu w K. przed degradacją. Z urzędu Sądowi jest wiadome, że skarga spółki na decyzję organu odwoławczego wydaną w tej sprawie została oddalona nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 maja 2019 r. VII SA/Wa 2776/18.

W nawiązaniu do powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważa, że możliwość funkcjonalnego wyodrębnienia w ramach obowiązków nałożonych zaleceniem pokontrolnym z 14 października 2015 r. tej grupy obowiązków, która dotyczy prac w obrębie (dworu) pałacu i grupy robót odnoszących się do otaczającego go parku (usunięcie śmieci, gruzu i opon oraz przeprowadzenie podstawowych zabiegów pielęgnacyjnych drzewostanu) nie kreowała uprawnienia do nałożenia na spółkę przez organ konserwatorski na mocy dwóch odrębnych decyzji administracyjnych wydanych w trybie art. 107e u.o.z.o.z. dwóch kar pieniężnych z tytułu niewykonania zalecenia pokontrolnego. Utrzymanie w mocy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzji z [...] września 2018 r. znak [...] oraz decyzji z tego samego dnia znak [...] powinno tym samym być traktowane jako sytuacja równoważna niedopuszczalnemu nałożeniu podwójnej kary, tj. podwójnemu ukaraniu za ten sam delikt administracyjny. Tę ocenę wzmacnia wzgląd na okoliczność, że zastosowany względem skarżącej spółki wymiar kary pieniężnej odpowiadał w obu przypadkach maksymalnemu wymiarowi przewidzianemu w art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z., co powoduje, że nie tylko formalne uwarunkowania łączone z prowadzeniem dwóch odrębnych postępowań i wydaniem dwóch decyzji administracyjnych o nałożeniu kary pieniężnej, ale przede wszystkim materialna dolegliwość zastosowanej represji przemawia za koniecznością przypisania organom orzekającym w rozpoznawanej sprawie błędu wynikającego z niedostrzeżenia, że prowadzenie postępowania zakończonego decyzją z [...] września 2018 r. znak [...] stanowiło działanie równoznaczne z próbą poddania sankcji administracyjnej tego samego czynu.

Oczywiście błędne było odwołanie się przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do treści art. 189d ust. 3 k.p.a. jako podstawy uznania formułowanego w tym zakresie przez skarżącą w odwołaniu zarzutu za niezasadny. Organ nie zwrócił bowiem dostatecznej uwagi na sens normatywny powołanej przez siebie regulacji, zgodnie z którą, wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę między innymi "uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe". W ramach dyrektyw wymiaru kary ustawodawca faktycznie zakłada, że to samo zachowanie może stanowić podstawę różnego rodzaju typów odpowiedzialności, w tym rodzić odpowiedzialność władającego zabytkiem jednocześnie z tytułu popełnienia wykroczenia (art. 119 u.o.z.o.z.) i deliktu administracyjnego. Abstrahując od szczegółowych kwestii wynikających z wymagań jakie zbieg podstaw odpowiedzialności represyjnej i stosowanie zasady ne bis in idem rodzi z punktu widzenia art. 2 Konstytucji (por. wyrok TK z 21 października 2014 r. sygn. P 50/13, OTK-A 2014/9/103), nie może budzić żadnych wątpliwości wniosek, że jedno zachowanie powinno być sankcjonowane w sposób biorący pod uwagę poziom dolegliwości kary już wymierzonej uprzednio, jednakże w ramach innego typu odpowiedzialności. Znaczenie art. 189d ust. 3 k.p.a. nie może zatem być postrzegane jako możliwość zastosowania dwóch administracyjnych kar pieniężnych za "to samo zachowanie". Poprzednie rozważania zamieszczone przez Sąd dają podstawę do stwierdzenia, że "tym samym zachowaniem" w rozumieniu art. 189d ust. 3 k.p.a. jest niewykonanie zalecenia pokontrolnego, jak ujmuje ściśle normę sankcjonowaną art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z., stąd brak jest możliwości "rozszczepienia" odpowiedzialności ciążącej na adresacie zalecenia pokontrolnego na określoną liczbę obowiązków dotyczących zabytku wymienionych w zaleceniu pokontrolnym i odpowiadających im sankcji, które miałyby z tego względu pozostawać ze sobą w zbiegu, jak to ujmuje w sposób nieuprawniony organ w zaskarżonej decyzji.

Wzgląd na okoliczność, iż postępowanie zakończone decyzją ostateczną Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2018 r. znak [...] zostało wszczęte zawiadomieniem z 4 kwietnia 2018 r., a zatem w sytuacji toczącego się już postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w związku z niewykonaniem zalecenia pokontrolnego z 14 października 2015 r. powoduje, że do postępowania tego, w ocenie Sądu, odnieść należy przesłankę bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i organ odwoławczy miała w niniejszej sprawie charakter pierwotny, ponieważ była spowodowana niedopuszczalnością zawiązania materialnego stosunku administracyjnego nakierowanego na ustalenie odpowiedzialności skarżącej spółki, jeżeli w dacie podjęcia takiego postępowania toczyło się już postępowanie, w którym organ zobowiązany był określić podstawy odpowiedzialności H. Sp. z o.o. na podstawie art. 107e ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. wobec niewykonania zalecenia pokontrolnego z 14 października 2015 r. Kierując się tym stanowiskiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny, korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., nie tylko orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] jako naruszających art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., ale również uznał, że na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzeniu powinno podlegać postępowanie, w których uchylone akty zostały wydane, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a.

Forma wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia i ujawnione wyżej względy, które za nim stoją, sprawiają, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje ocena zarzutów powołanych w skardze, które nakierowane były na wykazanie, iż stan zachowania zabytku rozważany łącznie z działaniami podejmowanymi przez spółkę czyniły nietrafnym wydaną decyzję o nałożeniu kary pieniężnej za nieusunięcie śmieci z terenu parku oraz nieprzeprowadzenie podstawowych zabiegów pielęgnacyjnych znajdującego się w nim drzewostanu.

W tych warunkach Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 5 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). W odniesieniu do kosztów zastępstwa procesowego Sąd przyjął, że zwrot kosztów w tym zakresie powinien podlegać koniecznemu miarkowaniu. Ustalając, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 206 p.p.s.a., Sąd wziął pod uwagę charakter sprawy dotyczącej sankcjonowanego działania skarżącej spółki (niewykonanie zalecenia pokontrolnego) i rodzaj wadliwości, która została uznana za powód podważenia prawidłowości objętej skargą decyzji, rozważane łącznie z wkładem pracy pełnomocnika spółki w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Niestawiennictwo na rozprawie poprzedzającej wydanie przedmiotowego wyroku pozwala przyjąć, że czas poświęcony na prowadzenie sprawy odnoszony być powinien zasadniczo do czasu potrzebnego na sporządzenie skargi. W jej treści relewantnym dla rozstrzygnięcia sprawy kwestiom została poświęcona nierozbudowana ocena prawna, stąd Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż zasadne będzie przyznanie pełnomocnikowi strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego w wysokości określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.