Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 673/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] Ł. z dnia [...] marca 2023 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] kwietnia 2023r. nr [...], działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. zwanej dalej jako : "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, zwanej dalej "kpa"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ł. z dnia [...] marca 2023r. (znak: [...].), o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego M. K. ( dalej jako: " skarżąca") z tytułu opieki nad matką H. B.

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji uznał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje skarżącej z dwóch powodów. Po pierwsze matka skarżącej, mimo że jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie spełnia warunków art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Po drugie skarżąca posiada ustalone prawo do emerytury, które stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym zarzuciła naruszenie :

- art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwagi na nie uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014., sygn. akt K38/13 oraz

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. , poprzez uznanie, że prawo do emerytury przekreśla możliwość ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o świadczenie pielęgnacyjne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania. W decyzji utrzymującej w mocy orzeczenie organu I instancji organ odwoławczy za bezsporne uznał to, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] czerwca 2020r. Nr [...] , z którego wnika, że posiada ona trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji na czas nieokreślony oraz, że niepełnosprawność istniej od 30 marca 2020r.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na wyrok z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/ 13, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kolegium wyraziło pogląd, że zasadne jest uwzględnienie stanowiska sądów administracyjnych, dotyczące stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy. Jako przykład organ podał wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r. (I OSK 1614/16, CBOSA), w którym wskazano, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Natomiast w ocenie organu odwoławczego przeszkodę do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego stanowi przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. , ponieważ skarżąca jako osoba sprawująca opiekę, posiada uprawnienie do emerytury. Organ odwoławczy podał, że w aktach organu I instancji znajduje się decyzja Z-cy Dyrektora ZUS Oddział w T. z dnia [...] marca 2022r. o waloryzacji emerytury skarżącej. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W ocenie organu odwoławczego soba mająca ustalone prawo do emerytury nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego niezależnie od tego, czy kwota otrzymywanej emerytury jest wyższa czy niższa od aktualnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego. W oparciu o powyższe organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej.

Kolegium wskazało w uzasadnieniu decyzji, że dostrzega, że posiadane uprawnienie emerytalne stawia stronę w gorszej pozycji względem innych osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi członkami rodziny, posiadającymi uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy uważa, że nie może odstąpić od zasady legalizmu. Dodał, że dopuszczenie możliwości wykładni celowościowej, niezgodnej z wykładnią językową, de facto kreowałoby prawo do świadczeń rodzinnych, a nie taka jest rola organów stosujących prawo. Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że racjonalny ustawodawca świadomie utworzył katalog negatywnych przesłanek prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, aby nie zostawiać organom uprawnienia do uznaniowego ustalania prawa do świadczeń, których przesłanki przyznania zostały określone w ustawie. Dalej organ wyjaśnił, że świadczenie emerytalne, choć w tym przypadku niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych.

Ponadto organ, odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego odwołał się do wykładni prokonstytucyjnej. Uważa, że nie można nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem. Stosowanie prawa nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy .

Kolegium podzieliło prezentowany w części orzecznictwa pogląd, że w ramach szeroko rozumianego prawa zabezpieczenia społecznego funkcjonuje m.in. system ubezpieczenia społecznego oraz system świadczeń rodzinnych. Odmienne są m.in. przesłanki przyznawania świadczeń z poszczególnych systemów. Emerytura przyznana w pierwszym systemie powiązana jest z takimi zdarzeniami jak np. uzyskanie określonego okresu ubezpieczenia i dożycie określonego wieku. Świadczenie pielęgnacyjne ma natomiast w założeniu w części zrekompensować danej osobie brak dochodu z pracy zarobkowej, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, niemogącym samodzielnie egzystować. Organ odwoławczy podał, że brak jest regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury), kompensowania wysokości emerytury do kwoty świadczenia pielęgnacyjnego (jako świadczenia o wyższej wysokości), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia oraz regulacji wskazującej, czy organ jest związany żądaniem strony w zakresie wnioskowanego świadczenia (jako najkorzystniejszego), czy też, że to organ z urzędu ocenia, które za świadczeń jest dla wnioskodawcy najbardziej korzystne. Brak jest również regulacji prawnych uprawniających do przejścia z emerytury na świadczenie pielęgnacyjne. Nie ma natomiast przeszkód prawnych, aby ze świadczenia pielęgnacyjnego przejść na emeryturę, gdy osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego osiągnie ustawowo określony wiek emerytalny i wymagany okres ubezpieczenia, ponieważ za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne opłacane są składki na ubezpieczenia. Rozwiązanie wydaje się uzasadnione biorąc pod uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy oraz ponoszącej zwiększone wydatki na opiekę nad osobą niepełnosprawną. Organ zwrócił uwagę, że osoby zatrudnione na część etatu, osiągające niskie dochody, również nie posiadają prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, choć mogą sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w znacznym wymiarze.

Zdaniem organu w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść analizowanego przepisu jest jasna, a wynik wykładni systemowej i funkcjonalnej nie zaprzecza jego jednoznaczności językowej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Ten cel nie może być zrealizowany w sytuacji gdy dana osoba ma ustalone prawo do emerytury. Na poparcie stanowiska organ powołał wyroki NSA z lat 2016-2020.

Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] kwietnia 2023r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

Skarżąca w skardze powtórzyła zarzuty odwołania, tj. naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwagi na nie uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014., sygn. akt K38/13 oraz naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez uznanie, że emerytura stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie skarżącej moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie może rzutować negatywnie na prawo opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca uważa również, że fakt pobierania przez nią emerytury w niższej wysokości od świadczenia pielęgnacyjnego nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia. Uważa, że powinna mieć możliwość dokonania wyboru pomiędzy wykluczającymi się świadczeniami. Na poparcie stanowiska skarżąca powołała orzecznictwo sądów administracyjnych. W ocenie skarżącej organy wadliwie zastosowały wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego zamiast rozprawy zdalnej, jeżeli nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W niniejszej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem wyznaczył termin posiedzenia niejawnego. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Następnie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634- dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi administracyjnemu na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd stwierdził, że naruszają one przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W następstwie wydania decyzji przez SKO, istota sporu w sprawie zawisłej przed Sądem sprowadzała się wyłącznie do oceny legalności odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., mimo że strona skarżąca w skardze ponownie zarzuciła naruszenie przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ odwoławczy na skutek wniesionego odwołania prawidłowo zakwestionował jednak odmowę przyznania skarżącej świadczenia przez Burmistrza Miasta i Gminy Ł. w oparciu o przesłankę określoną w art. 17 ust. 1b u.ś.r., związaną z momentem powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, przedstawiając w tym zakresie obszerną argumentację i konwalidując tym samym wadliwość decyzji organu I instancji w tej części. Sąd w całości podziela i przyjmuje jako swoje stanowisko SKO wyrażone w tej kwestii na gruncie zaskarżonej decyzji.

Przechodząc natomiast do spornej w sprawie kwestii, związanej z przesłanką negatywną, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Sąd wskazuje, że zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym ((pkt 1 lit. a).

W niniejszej sprawie Skarżąca wystąpiła o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką, która legitymuje się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] czerwca 2020r. Nr akt [...], z którego wnika, że posiada ona trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji na czas nieokreślony. Niepełnosprawność istniej od 30 marca 2020r.

Poza tym w aktach organu I instancji, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, znajduje się decyzja Z-cy Dyrektora ZUS Oddział w T. z dnia [...] marca 2022r. o waloryzacji emerytury skarżącej. Tym samym bezsporne jest w przedmiotowej sprawie, że Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mając ustalone prawo do emerytury .

Ocena legalności zaskarżonej decyzji SKO wymaga więc odniesienia się do kwestii czy skarżącej może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na wyłączającą przesłankę pobierania świadczenia przewidzianą w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do przewidzianych w tym przepisie świadczeń, w tym prawo do emerytury czy renty.

Problem prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym aktualnie w orzecznictwie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. W analizowanym przypadku potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej wynika zaś m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość emerytury czy innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł, a następnie było waloryzowane i w momencie złożenia wniosku przez Skarżącą wynosiło 2458,00 zł , zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 1 listopada 2022 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2023 (M.P.2022.1070). Natomiast zgodnie z treścią decyzji ZUS o waloryzacji emerytury z dnia [...] marca 2023r. r. skarżąca posiada prawo do zwaloryzowanej emerytury od 1 marca 1022r. w wysokości [...] zł. Oznacza to ,że świadczenie pielęgnacyjne jest zdecydowanie wyższe od przysługującego Skarżącej świadczenia emerytalnego do wypłaty, które po potrąceniach wynosi [...] zł.

W ocenie Sądu intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę czy rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury/renty opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Sąd opowiada się za poglądami wyrażonymi w wyrokach NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 702/21; z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1080/21 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Sąd stwierdza, że w obecnych realiach pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wobec tego, jeżeli w rozpatrywanej sprawie skarżąca w momencie wniesienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, to tym samym uznać należy, że SKO niezasadnie zastosowało w sprawie wyłącznie literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i w konsekwencji odmówiło z tej przyczyny skarżącej ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia, co w ocenie Sądu w okolicznościach sprawy stanowi o wadliwości wydanych decyzji. Wobec tego, skoro w rozpatrywanej sprawie skarżąca w momencie wniesienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do emerytury wypłacanej jej w wysokości [...] zł miesięcznie, tj. w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, które na dzień złożenia wniosku przysługiwało w kwocie 2458,00 zł miesięcznie, to tym samym uznać należy, że SKO niezasadnie zastosowało w sprawie wyłącznie literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i w konsekwencji odmówiło jedynie z tej przyczyny skarżącej ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia, co w ocenie Sądu w okolicznościach sprawy stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji.

Wskazać należy jednocześnie na dostrzeżone przez NSA m.in. w wyrokach z dnia 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19 – dostępny jw.), 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20 – dostępny jw.) oraz 24 listopada 2020 r. (sygn. akt I OSK 1416/20 – dostępny jw.) trudności odnośnie niejednokrotnie przyjmowanego dotychczas przez sądy administracyjne sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. W ww. wyrokach NSA wskazano w szczególności, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby bowiem dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe. Ponadto wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 – dostępny jw.).

Wobec powyższego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko NSA wyrażone w ww. wyrokach, przemawiające za koniecznością przyjęcia rozwiązania polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń.

Wyjaśnić należy zarazem, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1251), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. czy art. 95 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela jednak stanowisko, wyrażone w tym zakresie w powołanych wyrokach NSA, zgodnie z którym uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. W tym przypadku swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Przy czym ustawodawca nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. (posiadania prawa do emerytury), która w tym wypadku wiązana być musi nie z samym prawem, ale z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 , wyrok NSA z 12 lipca 2023 r., I OSK 1095/22, LEX nr 3604842. – dostępny jw.).

W związku z powyższym należy wskazać, że organ, rozpatrujący wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - mając na uwadze wolę strony wyrażoną w tym wniosku pobierania świadczenia pielęgnacyjnego - winien ją poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, tj. w tym przypadku decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r., czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto zgodnie z art. 79a kpa, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony.

W realiach niniejszej sprawy organy zaniechały poinformowania skarżącej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie oraz nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co – w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia - umożliwiłoby ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego, odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu wyłącznie o okoliczność pobierania emerytury, uznać należy za przedwczesną, z uwagi na pominięcie uprzedniego wezwania skarżącej do złożenia wymaganych dokumentów.

Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r., wezwanie nie powinno być do strony kierowane. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na to, że w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej / niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna / niepodejmowania przez niego pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w cyt. przepisie. Ocena tego warunku wymaga zweryfikowania przez organy obiektywnej zdolności strony do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz ustalenie, że z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką, nie ma ona takiej możliwości. W przedmiotowej sprawie organy nie poczyniły jednak w tym zakresie ustaleń.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.