Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 993/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 24 ust. 1-2, ust. 4, art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 9 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 01 czerwca 2023 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz skarżącej D. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2023 r. D. B. (dalej: "Strona", "Skarżąca") wystąpiła do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem – S. B..

Decyzją z dnia 1 czerwca 2023 r. nr 454-19/23, wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej "K.p.a.") i art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 4, art. 20 ust. 3, art. 32 ust. 1d i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 - dalej "u.ś.r.") Prezydent Miasta K. (dalej: "organ I instancji"), odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji uzasadnił okolicznością niespełnienia kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, wskazanego w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, odwołała się od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie:

- naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

- przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna dorosłej osoby wymagającej opieki, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Mając powyższe na względzie Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z dnia 9 października 2023 r. nr SKO.4111.1855.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że sprawa przyznania Stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na brata była już przedmiotem procedowania organu I instancji. Strona w dniu 28 października 2022 r. złożyła bowiem w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w K. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem. Do wniosku Strona dołączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 3 października 2022 r., znak: [...], wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K., zaliczające jej brata do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia 28 lutego 2019 r. do dnia 31 października 2025 r. Po przeprowadzeniu postępowania, w tym rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz odebrania od strony oświadczeń, organ I instancji decyzją nr [...] z dnia 16 grudnia 2022 r. odmówił Stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, opierając rozstrzygnięcie na podstawie art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji, jednakże czynności tej dokonała z uchybieniem ustawowego terminu, w wyniku czego Kolegium postanowieniem z dnia 25 maja 2023 r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie Kolegium wskutek braku zaskarżenia stało się prawomocne, a tym samym decyzja organu I instancji nr [...] z dnia 16 grudnia 2022 r. pozostaje w obrocie prawnym jako ostateczna.

Organ odwoławczy podał dalej, że wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2023 r. Strona wystąpiła ponownie do tego samego organu I instancji o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, co w ocenie Kolegium wynika z treści wniosku, wywiadu środowiskowego, oświadczeń Strony oraz tożsamego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jej brata, tj. orzeczenia z dnia 3 października 2022 r., znak: [...], wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K., zaliczającego S. B. do znacznego stopnia niepełnosprawności od 28 lutego 2019 r. do 31 października 2025 r.

Zdaniem Kolegium, materiały postępowań organu w przedmiocie rozpatrzenia obu wniosków wskazują jednoznacznie, że o świadczenie pielęgnacyjne aktualnie występuje ta sama Strona - D. B. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem, legitymującym się tożsamym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, zawierającym tożsamy symbol przyczyny niepełnosprawności i te same wskazania. Zakres stwierdzonej przez organ aktualnie opieki Strony nad bratem, z którego wynikają świadczone czynności opiekuńcze, jest zbieżny z zakresem ustalonym w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną organu nr [...] z dnia 16 grudnia 2022 r., opartą na tych samych przesłankach, co obecnie zaskarżona. W obu postępowaniach organ pierwszej instancji nie kwestionował faktu oraz zakresu opieki sprawowanej przez Stronę, natomiast postawą decyzji odmownych było niespełnienie kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, wynikającego z art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W takim stanie rzeczy zachodzi przeszkoda do merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek wniosku Strony z dnia 20 kwietnia 2023 r., albowiem sprawa ustalenia Stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, tj. decyzją organu pierwszej instancji nr [...] z dnia 16 grudnia 2022 r. odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja ta stała się ostateczna w związku z wydaniem postanowienia Kolegium z dnia 25 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia od niej odwołania, które zostało doręczone stronie w dniu 29 maja 2023 r.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, że poprzednio rozstrzygnięta ostatecznie sprawa jest tożsama ze sprawą zainicjowaną ponownym wnioskiem strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w obu sprawach występowały te same podmioty (strona i osoba wymagająca opieki), ten sam przedmiot - ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tożsamy stan prawny (regulacje prawne dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nie uległy zmianie, choć zmienna jest ich wykładnia) oraz niezmieniony stan faktyczny sprawy mający dla jej rozstrzygnięcia istotne znaczenie.

W ocenie Kolegium, organ I instancji nie mógł zatem ponownie merytorycznie orzekać w tej samej sprawie, która została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, pozostającą w obrocie prawnym. Z tego względu zaskarżoną obecnie decyzję należało uchylić w całości i umorzyć postępowanie organu I instancji w całości, gdyż jedynym możliwym ponownym rozstrzygnięciem sprawy tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym jest formalne jej zakończenie przez umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

W skardze na wyżej opisaną decyzję Kolegium z dnia 9 października 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 61 a § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i niewłaściwe przyjęcie, że postępowanie w przedmiotowej sprawie z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. Nadto organ błędnie uznał, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zachodzi powaga rzeczy osądzonej;

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy i uchylenie w całości decyzji nr [...] z dnia 1 czerwca 2023 r. Prezydenta Miasta K. i umorzenie w całości postępowania - co skutkowało wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem jej słusznego interesu;

- art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy pozwalających na ponowne wszczęcie postępowania, co pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem jej słusznego interesu.

Mając powyższe zarzuty na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zdaniem Skarżącej, stanowisko organu jest nieprawidłowe. Skarżąca zaznaczyła, że faktem jest, że wcześniej wytoczyła postępowanie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jego podstawę prawną stanowił art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sytuacji złożenia przez nią w dniu 20 kwietnia 2023 r. kolejnego wniosku wprawdzie mamy do czynienia z wnioskiem o przyznanie tożsamego świadczenia, jednak na inny okres - czego organ nie kwestionuje. Zdaniem Skarżącej przedmiot spraw w istocie rożni się ze względu na odmienne okresy świadczeniowe, które zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych każdorazowo wyznacza data złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. Mając na uwadze powyższe zakres przedmiotowy obu postępowań już z tego względu nie jest tożsamy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a"), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym zgodnie z wnioskiem Stron (stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego uchylająca zapadłą przed organem I instancji decyzję o odmowie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego i umarzająca postępowanie jako bezprzedmiotowe, przy czym bezprzedmiotowość postępowania jest następstwem stwierdzenia przez Kolegium, że będąca przedmiotem wniosku sprawa została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, tj. decyzją organu I instancji z dnia 16 grudnia 2022 r.

W badanej sprawie nie jest sporne, że Skarżąca występowała już wcześniej z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad bratem – S. B., legitymującym się zarówno wówczas, jak i aktualnie, tym samym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 3 października 2022 r. Wówczas, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, organ I instancji decyzją z 16 grudnia 2022 r. odmówił Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja ta stała się ostateczna w związku z wydaniem postanowienia Kolegium z dnia 25 maja 2023 r. nr SKO.4111.287.2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia od niej odwołania, które zostało doręczone stronie w dniu 29 maja 2023 r.

Aktualnie sporne pomiędzy Skarżącą, a organem odwoławczym jest to czy istnienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia z dnia 16 grudnia 2022 r. uniemożliwia przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od innej daty.

W ocenie Kolegium rozpatrywana aktualnie sprawa jest tożsama ze sprawą zainicjowaną poprzednim wnioskiem Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem w obu sprawach występowały te same podmioty (wnioskodawca i osoba wymagająca opieki), ten sam przedmiot - ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tożsamy stan prawny (obowiązywały te same regulacje prawne dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego) oraz niezmieniony stan faktyczny sprawy mający istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.

Zdaniem Skarżącej wprawdzie mamy do czynienia z wnioskiem o przyznanie tożsamego świadczenia, jednak na inny okres.

Rozpatrując powyższe stanowiska stron Sąd wskazuje, że wbrew stwierdzeniu organów w sprawie nie występuje tożsamość sprawy objętej wnioskiem Skarżącej z dnia 20 kwietnia 2023 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem ze sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 16 grudnia 2022 r. odmawiającą Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Wspomniana wyżej decyzja organu I instancji z dnia 16 grudnia 2022 r. została wydana na podstawie wniosku Skarżącej z dnia 28 października 2022 r. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.). Podkreślić należy, że świadczenia rodzinne przyznawane są na określony okres zasiłkowy (art. 24 ust. 1 ww. ustawy), a prawo do tego świadczenia ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 ww. ustawy). Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 ww. ustawy). Z powyższych regulacji wynika, że początek okresu zasiłkowego wyznacza miesiąc, w którym wpłynął wniosek o przyznanie świadczenia.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie z wniosku Skarżącej z dnia 20 kwietnia 2023 r. nie zachodzi tożsamość ze sprawą zakończoną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 16 grudnia 2022 r., ponieważ sprawy te dotyczą dwóch różnych wniosków na inne okresy zasiłkowe. Odmienność tych okresów nie pozwala przyjąć, że w sprawie pozostaje niezmieniony stan faktyczny w stosunku do postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia 16 grudnia 2022 r.

Wyjaśnić również trzeba, że nie tylko treść wniosku o wszczęcie postępowania określa tożsamość sprawy, lecz przede wszystkim to, co było objęte treścią rozstrzygnięcia organu w decyzji administracyjnej (por. w tym zakresie wyrok NSA z 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2170/13). Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że zgodnie z treścią decyzji organu I instancji z dnia 16 grudnia 2022 r., wydanej w sprawie zainicjowanej przez Skarżącą wnioskiem z dnia 28 października 2022 r., odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniona byłą między innymi brakiem spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., z treści którego wynika, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki ma powstać nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Wobec powyższego niewątpliwie sprawa, którą Skarżąca usiłowała po raz kolejny zainicjować wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2023 r. nie mogła być ze sprawą rozstrzygniętą tożsama przedmiotowo. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i organów administracyjnych w ostatnich latach, jednolicie przyjmuje się, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na takiej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. (K 38/13) stwierdził bowiem niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Tożsamość obu ww. spraw jest więc zaburzona nie tylko przez zmianę stanu faktycznego, ale także prawnego.

Słuszny zatem okazał się zarzut Skarżącej o braku tożsamości przedmiotowej sprawy.

Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji winien zatem wszcząć postępowanie i rozpoznać wniosek Skarżącej z dnia 20 kwietnia 2023 r. o ustalenie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem oraz wydać stosowną decyzję merytoryczną.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje obu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.