Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 650/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze sprzeciwu H. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą H. w P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 650/24

Uzasadnienie

Związek Międzygminny "C. w C. decyzją z 13.10.2022 r., znak [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej k.p.a., w związku z: art. 6q ust.1, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9g pkt 1, art. 3b ust. 1 pkt 1, ust. 1a, ust.1b, art. 9zb ust. 1, art. 9zd ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r., poz. 1297 ze zm.) - dalej u.c.p.g., i art. 53 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 zpóźn. zm.); oraz art. 9zf u.c.p.g., art. 64 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 65 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 z późn. zm.), art. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2361); § 6 ust. 1 pkt 23 Statutu Związku Międzygminnego "C. " (Dz. Urz. Woj. [...]. z 28.04.2022 r., poz. [...])

1. wymierzył Firmie H. , ul [...], [...] karę pieniężną, za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy D. będącej członkiem Związku Międzygminnego "C. w roku 2021, w wysokości [...] zł,

2. karę w wysokości określonej wyżej w pkt 1 nakazał wpłacić na konto Związku Międzygminnego "C. " w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Związek Międzygminny "C. ", zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 23 Statutu Związku Międzygminnego "C. " (Dz. Urz. Woj. [...]. z 28.04.2022 r., poz. [...]) zobowiązany jest do kontroli obowiązków wykonania ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez podmioty, wraz z nakładaniem kar i wykonywaniem czynności w postępowaniu egzekucyjnym.

W myśl art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art.3b ust.1.

Według przepisu art. 3b ust.1 u.c.p.g. gminy są obowiązane osiągnąć za rok 2021 poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej 20% wagowo.

Zarząd Związku dokonał następujących ustaleń i wyliczeń:

I. Skarżący w dniu 31.01.2022 r. (korekty z dnia 25.02.2022 r., 08.03.2022 r., 11.03.2022 r. i 07.09.2022 r.) przedłożył sprawozdanie o odebranych odpadach komunalnych za 2021 r. z którego wynika, iż do recyklingu i przygotowania do ponownego użycia przekazał w 2021 roku odpady komunalne w łącznej ilości 121,0955 Mg.

II. W związku z informacjami z pkt I skarżący uzyskał poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych 10,43% w stosunku do wymaganego poziomu 20% za 2021 r.(art.3b ust.1 u.c.p.g.)

III. Łączna masa odpadów komunalnych potrzebna do osiągnięcia wymaganego poziomu 20% za 2021 r. wynosi 232,4172 Mg.

IV. Łączna masa odpadów komunalnych brakująca do osiągnięcia wymaganego poziomu 20% za 2021 r. wynosi 111,3217 Mg.

Zgodnie z przepisem art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.

Zarząd Związku określił skarżącemu karę pieniężną za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy D. będącej członkiem Związku Międzygminnego "C. " w roku 2021 r., w wysokości [...] zł. Wyliczenie w/w kary: 111,3217 Mg (łączna masa odpadów komunalnych brakująca do osiągnięcia wymaganego poziomu 20% - pkt IV) x [...] zł (stawka jednostkowa zł/Mg za składowanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych w roku 2021) = [...] zł.

H. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą H. w ustawowym terminie wniósł odwołanie od w/w decyzji zarzucając :

1. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik postępowania, tj.:

1) art. 77, 7 i 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, skutkującą błędnym ustaleniem stanu faktycznego i uznaniem, że skarżący nie osiągnął wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, co powoduje, iż zachodzi konieczność wymierzenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł, podczas gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie nie dawał podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym bardziej nałożenia na skarżącego kary pieniężnej z powyższego tytułu;

2) art. 7, 10 § 1 i 77 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, czym naruszono interes skarżącego w rzetelnym i wszechstronnym rozpoznaniu sprawy, co przejawia się w tym, że :

- ustalenia faktyczne w sprawie dokonane zostały jedynie w oparciu o materiały zgromadzone w aktach sprawy, które nie były kompletne, a ich treść nie pozwala na ustalenie na jakiej podstawie została wydana zaskarżona decyzja oraz w jaki sposób i opierając się o jakie dane i informacje została obliczona i nałożona na skarżącego kara pieniężna,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9g pkt 1 w zw. z art. 3b ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że nieosiągnięcie wymaganego przygotowania poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych może stanowić podstawę do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne sprawy nie potwierdzają jakoby skarżący dopuścił się czynów uzasadniających zastosowanie tych przepisów;

2. art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie (a przepisu k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie) skutkujące przyjęciem, że nie było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu, podczas gdy waga naruszenia prawa (o ile w ogóle występuje) jest znikoma, uchybienie to nie nastąpiło z winy skarżącego, nie spowodowało żadnych negatywnych konsekwencji zaś żaden przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wskazuje, że reguł ogólnych wymierzania kar administracyjnych wynikających z przepisów k.p.a. nie stosuje się.

Skarżący wniósł na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w I instancji w całości;

ewentualnie - na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. - o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, albowiem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, a więc kluczowe okoliczności faktyczne, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu odwołania uszczegółowiono argumentację na poparcie wyżej opisanych zarzutów.

Zarzucono, że w aktach sprawy prowadzonych przez organ I instancji znajdowało się na dzień 28 września 2022 r. (dzień przeglądania przez pełnomocnika akt) wyłącznie zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 21 września 2022 r.

Wobec powyższego należy przyjąć, że organ na podstawie tylko tego w/w/ dokumentu wydał decyzję z dnia 13 października 2022 r. ustalającą administracyjną karę pieniężną. Organ nie mógł na podstawie tylko takich dokumentów prawidłowo ustalić, czy w ogóle istnieją przesłanki do nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej, a także dokonać stosownych obliczeń zgodnie z ww. przepisami. Powyższe oznacza, że organ nie zebrał całości materiału dowodowego i nie rozpoznał sprawy kompleksowo, bowiem w aktach sprawy brak jest materiału pozwalającego na prawidłowe obliczenia administracyjnej kary pieniężnej.

Stąd też przyjąć należy, że w przedmiotowej sprawie doszło do nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej pomimo, iż organ nie posiada żadnych dokumentów na podstawie których ustalił karę pieniężną - co w świetle przepisów dotyczących prowadzenia postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne.

Organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. art. 77 i 7 oraz 80 k.p.a., błędnie ustalając stan faktyczny w niniejszej sprawie.

Niezależnie od stawianych decyzji zarzutów proceduralnych, organ błędnie zastosował przepisy prawa materialnego kluczowe dla sprawy. Nawet jeśli przyjąć, że decyzja o wymierzeniu kary ma charakter związany, to brak jest podstaw do przyjęcia, że odpowiedzialność z u.c.p.g. ma charakter absolutny.

Organ I instancji naruszył również przepisy art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9g pkt 1 w zw. z art. 3b ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. poprzez ich błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne sprawy nie potwierdzają jakoby skarżący dopuścił się czynów uzasadniających zastosowanie tego przepisu.

Podkreślono, że podmiot odbierający odpady nie ma żadnego wpływu na to jakiego rodzaju odpady odbiera i w jakiej ilości. Stąd też finalnie nie ma żadnego wpływu na to jaki końcowo osiągnie poziom do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w danym roku.

Organ przy wydawaniu decyzji nie wziął pod uwagę tego, że zachowanie skarżącego nie było zachowaniem intencjonalnym czy wynikającym z zaniedbania. Skarżący nie miał żadnego wpływu na to jaką ilość odpadów odbierze w 2021 r. i w konsekwencji, czy osiągnie wymagany poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu tj. 20%.

W związku z powyższym w sprawie doszło również do naruszenia przepisu art. art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie (a przepisu k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie) skutkujące przyjęciem, że nie było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu, podczas gdy okoliczności sprawy jasno wskazywały na taką okoliczność, przy czym zaznaczyć należy, że uchybienie to:

- nie nastąpiło z winy skarżącego,

- nie spowodowało żadnych negatywnych konsekwencji.

Podkreślono, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych o których mowa w rozdziale 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stosuje się art. 189f k.p.a.

Z ostrożności procesowej, w przypadku uznania przez organ odwoławczy, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania w I instancji w całości, zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 23.04.2024 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy m.in. wyjaśnił, że wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił wzór, na podstawie którego oblicza się poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, to jednak organ nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do dokonania obliczeń. Do akt sprawy nie załączono także żadnych danych ze sprawozdania o odebranych odpadach komunalnych złożonego przez H. za 2021 rok. Na podstawie uzasadnienia decyzji oraz akt sprawy, nie ma więc możliwości weryfikacji przyjętych danych, jak i dokonanych na ich podstawie wyliczeń.

Ponadto, do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm.), stosuje się art. 189f k.p.a. - co jednoznacznie stwierdził Naczelny Sądu Administracyjny w uchwale podjętej 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21.

Wobec powyższego, w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary na podstawie art. 9x ust. 2 u.c.p.g., organ I instancji winien zbadać, czy w indywidualnych okolicznościach danej sprawy zachodzą przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary, o których mowa w art. 189f k.p.a.

W niniejszej sprawie organ I instancji nie zbadał możliwości zastosowania art. 189f k.p.a., tj. nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie ewentualnego zaistnienia określonych w tym przepisie przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tym samym organ I instancji nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W związku z powyższym decyzję organu I instancji należało uchylić w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji powinien zbadać, czy w niniejszej sprawie wystąpiły określone w art. 189f k.p.a. przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Decyzja ponownie wydana w sprawie powinna spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., a materiał dowodowy potwierdzać przyjęte ustalenia faktyczne.

Sprzeciw od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. S. Firma H. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu II instancji na rzecz sprzeciwiającego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przewidzianej przepisami prawa.

Zaskarżonej decyzji, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie albowiem na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, organ odwoławczy miał możliwość zastosowania art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a., tj.:

- uchylić decyzję i umorzyć postępowanie, ewentualnie

- uchylić decyzję i odstąpić od wymierzenia kary.

W uzasadnieniu sprzeciwu zarzucono, że organ II instancji opierał się wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji mimo tego, że SKO w P. sam wskazał, że zebrany przez organ I Instancji materiał dowodowy jest niewystarczający, a co za tym idzie kara wyznaczona przez organ I instancji została ustalona na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Organ II instancji zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. przy uchyleniu zaskarżonej decyzji może orzekać, co do istoty sprawy. W orzecznictwie dominuje teza, że uchylenie decyzji i skierowanie sprawy ponownie do organu I Instancji stanowi wyjątek i może być stosowany przez organ odwoławczy tylko w sytuacji, kiedy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w ramach art. 138 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Poznaniu z 12.06.2024 r., IV SA/Po 287/24, LEX nr 3726236). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie wskazał z jakich powodów sam nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego zgodnie z art. 136 k.p.a. W orzecznictwie przyjęto, że wybierając odstępstwo od wydania decyzji, co do istoty sprawy organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok WSA w Poznaniu z 12.10.2023 r., IV SA/Po 363/23, LEX nr 3620123). W tym samym wyroku WSA w Poznaniu wskazał ponadto, że przy wydawaniu przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. należy uwzględnić: nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania.

W przedmiotowej sprawie SKO w P. zamiast przeprowadzić postępowanie wyjaśniające opierał swoje ustalenia wyłącznie na ustaleniach organu I Instancji. Większość uzasadnienia od decyzji organu II Instancji składało się z cytowanych przepisów mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Co prawda organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. wskazał jakie okoliczności organ I instancji ma brać pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ale zgodnie z cytowanym powyżej wyrokiem WSA istotna jest również zasada szybkości. W przedmiotowej sprawie takie działanie organu odwoławczego nie zostało należycie uzasadnione.

Uwzględniając złożone w sprawie odwołanie, uznając, że materiał dowodowy nie daje podstaw do zastosowania sankcji, SKO w P. powinno uchylić decyzję i umorzyć postępowanie sankcyjne. Tymczasem organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzje organu I instancji, dał ponownie szansę organowi I instancji do tego, by ten zebrał dowody w prowadzonym postępowaniu sankcyjnym, co nie jest zgodne z interesem strony. Nie to było intencją składania odwołania przez skarżącego. SKO w P. miało możliwość merytorycznego wypowiedzenia się w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 635 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

W kontrolowanej sprawie istotne jest to, że Sąd rozpoznawał sprzeciw, a nie skargę. Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935, dalej k.p.a.) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na tym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co uregulowano w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd jego wyrok nie jest zaskarżalny (art.151a § 3 p.p.s.a.).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że w razie wniesienia sprzeciwu przedmiotem kontroli jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec powyższego Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.

Podkreślić należy, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. wyrażenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczne z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Podkreśla się, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna (kasatoryjna) – jest dopuszczony jedynie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14; dostępne w CBOSA).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzega niedostatki uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, który wprost nie wyjaśnił dlaczego wydał decyzję kasatoryjną. Tym niemniej, pomimo tej wadliwości, w ocenie Sądu sama decyzja jest prawidłowa i zawiera trafną argumentację.

Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu II instancji, co do wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne. W świetle treści art.138 § 2 k.p.a. zasadą jest merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, a wyjątkiem od tej zasady jest decyzja kasatoryjna uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę temuż organowi do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy co do zasady winien wyjaśnić dlaczego jest niedopuszczalne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy trafnie wskazał błędy organu I instancji, jednak w przekonywujący sposób nie wyjaśnił dlaczego nie zrealizował obowiązku wydania decyzji merytorycznej. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy jest to oczywiste, choć nie zostało wprost wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Jak trafnie bowiem zarzucono w odwołaniu, a co uwzględnił organ odwoławczy, w aktach administracyjnych organu I instancji przed wydaniem decyzji znajduje się jedynie zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, pełnomocnictwo pełnomocnika skarżącego i jego pismo. Brak jest innych dokumentów, które co do meritum potwierdzałyby zasadność wydania decyzji przez organ I instancji. W istocie więc z akt administracyjnych nie wynika, by organ I instancji przeprowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe.

Jak już wspomniano, użyte w art. 138 § 2 k.p.a. wyrażenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczne z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a.

W realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy w istocie musiałby w całości przeprowadzić postępowanie dowodowe. Wprawdzie Kolegium tego nie wyartykułowało w uzasadnieniu swej decyzji, lecz jest to oczywiste, gdyż akta administracyjne organu I instancji nie zawierają żadnych dokumentów świadczących o przeprowadzeniu jakiegokolwiek postępowania dowodowego.

Tym samym nieprawidłowe byłoby prowadzenie przez Kolegium uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., gdyż nie było czego uzupełniać, ponieważ z akt nie wynika, by organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe. Artykuł 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu jedynie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, a nie do przeprowadzenia całego postępowania dowodowego, co musiałby uczynić organ odwoławczy w kontrolowanej sprawie.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Przy tym ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji.

Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej decyzją drugoinstancyjną co do jej istoty, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji.

Jednak przeprowadzenie przez organ odwoławczy całego postępowania dowodowego naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności określona w art.15 k.p.a., gdyż ograniczyłoby postępowanie administracyjne w istocie do jednej instancji.

Należy wskazać, że wydając decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ ma obowiązek uzasadnienia nie tylko niezastosowania § 1 tego artykułu, tj. nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz także niezastosowania art. 136 § 2-4, tj. nieprzeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Tylko bowiem uzasadnione i umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. otwiera drogę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchybił temu obowiązkowi, gdyż nie uzasadnił i nie umotywował przyczyn dla których niemożliwe było wydanie przezeń decyzji merytorycznej, jednak w świetle akt sprawy przyczyna ta jest tak oczywista, że pomimo tego uchybienia jasnym jest dlaczego organ odwoławczy zmuszony był wydać decyzję kasacyjną. Przyczyną tą jest nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ I instancji w jakiejkolwiek części.

W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy, organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej uchylając zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji i oddalił sprzeciw.