Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 919/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1,3, art.130 ust. 1,2, art. 132 ust. 1a,3, art.97 par. 1 pkt 4,
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 104, 138 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 7, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 25 par. 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej W. na decyzję Wojewody Z. z [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta [...], decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a." oraz art. 98 ust. 1, ust. 3, art.130 ust. 1 i 2, art.132 ust. 1a i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej "u.g.n.", po rozpatrzeniu wniosku z dnia 13 lutego 2017 r., ustalił na rzecz E. odszkodowanie, w łącznej wysokości [...] zł, za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej numerami działek [...], [...], o łącznej powierzchni [...] ha, położonych w obrębie [...] W. na os. M. M., zapisanych w księdze wieczystej [...] oraz za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej numerami działek [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonych w obrębie [...] W. na os. M. M., zapisanych w księdze wieczystej [...], które z mocy prawa przeszły na własność Gminy Miejskiej W. Wskazał też, że odszkodowanie zapłaci jednorazowo Gmina Miejska W. .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołując się na art. 98 u.g.n. wyjaśnił, że przesłankami uzasadniającymi decyzyjne ustalenie wysokości odszkodowania są uznanie, że działki gruntu przejęte i wydzielone zostały pod drogi publiczne oraz brak uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a właściwym organem.

Badając spełnienie tych przesłanek organ ustalił, że Burmistrz Miasta W. decyzjami z dnia [...] r. nr [...] oraz nr [...] zatwierdził podział nieruchomości położonej w obrębie [...] W., oznaczonej numerami działek [...], [...] oraz [...], [...], [...], [...], [...]. Powstałe w wyniku podziału nieruchomości oznaczone numerami działek [...], [...], [...], [...], [...] zgodnie z ww. decyzjami zostały wydzielone z przeznaczeniem pod tereny dróg publicznych dojazdowych ([...] zaś projekt podziału został pozytywnie zaopiniowany postanowieniami Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. stwierdziło, że decyzja Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r. oraz postanowienie z dnia [...] r. (dot. dz. [...] i [...]) zostały wydane z naruszeniem prawa, gdyż w nowo wydzielonej działce nr [...] zawiera się obszar będący według planu zagospodarowania przestrzennego w części drogą wewnętrzną, a w części drogą publiczną. Przy czym Kolegium orzekło, że nie stwierdza się nieważności wskazanej decyzji, ponieważ wywarła ona nieodwracalne skutki prawne.

Pismem z dnia 26 czerwca 2017 r. Gmina Miejska W. wniosła o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy podziału działki nr [...], jednakże organ nie uwzględnił ww. wniosku. Natomiast podjęte przez Gminę Miejską W. działania, zmierzające do wydzielenia z działki nr [...] części stanowiącej drogi wewnętrzne, zakończyły się wynikiem negatywnym, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 października 2017 r. stwierdził nieważność decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta W. w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...].

Kolejnym wnioskiem z dnia 22 marca 2018 r. G. W. zwróciła się o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w W. w zakresie zniesienia współwłasności działki nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] r., odmawiając zawieszenia postępowania stwierdzono, że sprawa o zniesienie współwłasności działki nr [...] nie stanowi kwestii prejudycjalnej w postępowaniu o ustalenie odszkodowania.

Mając powyższe ustalenia na uwadze organ uznał, że w sprawie została spełniona pierwsza z przesłanek uzasadniających decyzyjne ustalenie wysokości odszkodowania, czyli przejście z mocy prawa na rzecz Gminy Miejskiej W. prawa własności nieruchomości oznaczonych numerami działek [...], [...], [...], [...], [...] wydzielonych pod drogi publiczne na wniosek użytkownika wieczystego.

Zdaniem organu, w sprawie zaistniała również druga przesłanka, albowiem zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na bezskuteczność uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy Gminą Miejską W. , a Spółką.

Przechodząc do kwestii wysokości należnego odszkodowania organ zaznaczył, że operatami szacunkowymi z dnia 14 grudnia 2017 r. rzeczoznawca majątkowy Z. F. określił wartość przedmiotowych nieruchomości, jednakże z uwagi na to, że pełnomocnik E. przedłożył zastrzeżenia do sporządzonych operatów szacunkowych, rzeczoznawca majątkowy w dniu 26 lutego 2018 r. złożył wyjaśnienia i przedłożył nowe operaty szacunkowe z dnia 6 lutego 2018 r. uwzględniające część uwag. Podkreślił, że pełnomocnik Spółki przedłożył rzeczoznawcy majątkowemu i organowi oświadczenie o stanie zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości według stanu na dzień wydania decyzji podziałowych oraz poinformował, że nie posiada jakichkolwiek dokumentów księgowych potwierdzających poniesienie nakładów na działki wydzielone pod drogi publiczne, jednakże wszelkie nakłady poniesione na przedmiotowych nieruchomościach zostały poczynione przed dniem wydania decyzji podziałowych. Ustosunkowując się do zarzutów Gminy w zakresie braku dowodów by ówczesny użytkownik wieczysty uzyskał stosowne pozwolenia na budowę dróg i ich utwardzenie organ wskazał, że przed dniem 17 grudnia 2009 r. ówcześni użytkownicy wieczyści (osoby fizyczne) występowały o wydanie pozwolenia na budowę osiedla mieszkaniowego "M. M.". Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym projektowane były w przedmiotowej lokalizacji ulice i drogi manewrowe objęte tym pozwoleniem. Z załącznika tego wynika również, że na terenie objętym budową znajduje się sieć dróg, posiadająca nawierzchnię z płyt prefabrykowanych drogowych. Po dniu 17 grudnia 2009 r. ówczesny użytkownik wieczysty nie występował do Starosty [...] o wydanie pozwoleń na budowę, przebudowę, rozbudowę lub inne prace wymagające pozwolenia lub zgłoszenia na przedmiotowych nieruchomościach, zaś Wydział Architektury i Budownictwa nie posiada w swoich zasobach informacji umożliwiających ustalenie stanu zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości (drogi) według stanu na dzień 17 grudnia 2009 r.

W ocenie organu, operaty zawierają wszystkie elementy, o których mowa w § 56 i 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i mogą być wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone. Dane dotyczące nieruchomości szacowanych zostały przyjęte prawidłowo (numery działek, powierzchnie, numery ksiąg wieczystych, właściciel). Operaty zostały podpisane, opatrzone datą i pieczęcią rzeczoznawcy majątkowego. Rzeczoznawca majątkowy w prawidłowy sposób zastosował art. 130 ust. 1 u.g.n. określając wartość nieruchomości według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, a nadto ustosunkował się do wszystkich zarzutów i uwag stron postępowania i wniósł w tym zakresie stosowne zmiany i poprawki w operatach szacunkowych. Strony postępowania nie wniosły uwag i zastrzeżeń do nowych operatów szacunkowych jak i nie zgłosiły również zastrzeżeń do zebranego materiału dowodowego stanowiącego dla rzeczoznawcy majątkowego podstawę do określenia wartości nakładów i stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania przedmiotowych decyzji podziałowych. Skoro zatem wykonane operaty szacunkowe posiadają wartość dowodową dla potrzeb ustalenia w niniejszym postępowaniu wysokości odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości, a określona nimi wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej numerami działek [...], [...], [...] wynosi [...] zł, zaś nieruchomości oznaczonej numerami działek [...] i [...] -[...] zł, to łączna wysokość odszkodowania stanowi kwotę [...]zł .

Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożyła Gmina Miejska W. zarzucając:

- wadliwe uznanie, że ustalenie odszkodowania winno obejmować w całości działkę nr [...], skoro w związku z decyzją podziałową z [...] r., na własność Gminy Miejskiej W. przeszła tylko części działki o pow. [...] ha i to w stosunku do tej części wygasło przysługujące E. prawo użytkowania wieczystego, natomiast w pozostałej części o pow. [...] ha działka nr [...] w dalszym ciągu stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym E. ., albowiem zgodnie z przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest to teren dróg wewnętrznych,

- naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec nie zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed Sądem Rejonowym w W. pod sygn. akt [...],

- ustalenie odszkodowania w oparciu o nieprawidłowo sporządzone operaty szacunkowe,

- naruszenie zasad postępowania dowodowego w zakresie ustalenia stanu przedmiotowych nieruchomości na dzień wydania decyzji podziałowych,

- naruszenie przepisów o wyłączeniu organu w sytuacji, gdy nieruchomości będące przedmiotem postępowania do chwili ich wywłaszczenia stanowiły własność Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę W. , któremu to przysługuje uprawienie do żądania od skarżącej odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości.

Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a oraz art. 9a u.g.n., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z [...] r. w całości i orzekł w punkcie pierwszym o ustaleniu odszkodowania na rzecz E. w kwocie [...]zł za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego przysługującego do nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta W., oznaczonych jako działki:

- nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy Miejskiej W. w związku z decyzją podziałową Burmistrza Miasta W. z [...] r. nr [...],

- nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy Miejskiej W. w związku z decyzją podziałową Burmistrza Miasta W. z [...] r. nr [...];

zaś w punkcie drugim o zobowiązaniu do wypłaty ustalonego odszkodowania w pkt 1 Burmistrza [...] w terminie 14 dni od wydania niniejszej decyzji.

W motywach rozstrzygnięcia organ dokonując analizy przesłanek z art. 98 u.g.n. zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż z dniem uzyskania ostateczności przez decyzje Burmistrza Miasta W. z [...] r, działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] położone w obrębie [...] miasta W., stały się własnością Gminy Miejskiej W. a przysługujące E. prawo użytkowania wieczystego wygasło. Natomiast kwestią sporną jest przejście, na własność Gminy Miejskiej W. części działki nr [...].

Odnosząc się do powyższego organ stwierdził, że skutkiem prawnorzeczowym ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta W. z [...] r. nr [...] jest nie tylko przejście na własność Gminy Miejskiej W. i wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego przysługującego E. działki nr [...], ale także działki nr [...] w całości. Z decyzji bowiem jasno i precyzyjnie wynika, że działka nr [...], oznaczona symbolem [...] została przeznaczona pod drogę publiczną dojazdową i stanowi obecnie drogę gminną, a taka z kolei winna stanowić własność gminy. Organ dostrzegając, że decyzja podziałowa została wydana z naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podkreślił, że jednakże decyzja ta jest ostateczna i wywołuje wszelkie skutki prawne w niej określone. Zwrócił uwagę, że także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w prawomocnym wyroku z 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 995/17 wskazał, że decyzja podziałowa Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r. nr [...] jest decyzją ostateczną i podlega wykonaniu, a z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna na rzecz Gminy Miejskiej W. przeszła własność działki o nr ewid. [...], obręb [...], w W., zaś prawo użytkowania wieczystego Spółki do tej działki wygasło.

Zdaniem organu, również proces negocjacji w przedmiotowej sprawie zakończył się wynikiem negatywnym, a przedłożona do akt sprawy dokumentacja jest wystarczającym dowodem na brak porozumienia stron w sprawie ustalenia odszkodowania. W omawianym przypadku dotychczasowy użytkownik wieczysty przedmiotowych działek (E. zrezygnował z próby osiągnięcia z Gminą Miejską W. porozumienia w trybie cywilnoprawnym. Nie widząc możliwości wypracowywania, w drodze negocjacji, warunków realizacji odszkodowania, Spółka wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o ustalenie wysokości odszkodowania w trybie administracyjnym.

W tej sytuacji organ przyjął, że w niniejszej sprawie bezsprzecznie zostały spełnione przesłanki art. 98 u.g.n., a w konsekwencji Starosta [...] słusznie ustalił należne odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Organ wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości stanowiły operaty szacunkowe z 6 lutego 2018 r., sporządzone na zlecenie organu I instancji przez rzeczoznawcę majątkowego Z. F., zaś zastosowanie tu miał § 36 ust. 4 rozporządzenia jako dotyczący nieruchomości, które na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości były już przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. przeznaczenie to wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Wałcz uchwalonym uchwałą nr V/sXXVI/239/08 Rady Miejskiej w Wałczu z 23 grudnia 2008 r. działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] przeznaczone zostały pod drogę publiczną dojazdową (KDD), natomiast działka nr [...] w części pod drogę publiczną dojazdową (KDD) a w części pod drogę wewnętrzną (KDW).

Według Wojewody, rzeczoznawca określając wartość przedmiotowych nieruchomości poprawnie ustalił stan nieruchomości i zastosował prawidłową normę materialnoprawną. W celu określenia wartości przedmiotowych nieruchomości rzeczoznawca posłużył się podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca przeanalizował rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi, przyjmując do wyceny transakcje drogowe z prawem własności gruntu z rynku regionalnego, z okresu od 2015 r. do dnia wyceny. Rzeczoznawca ustalił, że na badanym rynku zasadniczy wpływ na wysokość ceny mają takie cechy, jak: położenie i lokalizacja (40%), sąsiedztwo (30%), uzbrojenie (20%) i powierzchnia (10%).Ustalił także wartość prawa własności przedmiotowych działek, prawa użytkowania wieczystego, budowli znajdujących się na tych działkach jak i wartość trawnika dla działek nr [...] i nr [...].

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że operaty szacunkowe z dnia 6 lutego 2018 r. zostały w części dotyczącej ustalenia wartości prawa użytkowania wieczystego i wartości budowli znajdujących się na przedmiotowych działkach sporządzone zgodnie z zasadami ustalonymi u.g.n. oraz w przepisach rozporządzenia. W operacie przedstawiono sposób dokonania wyceny nieruchomości tzn. określono przedmiot, zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalnoprawne oraz źródła danych o nieruchomościach, ustalono daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, opisano stan nieruchomości, wskazano przeznaczenie nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazano rodzaj określonej wartości, wybór podejścia i metody, przedstawiono obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny.

Organ uznając zarzuty podniesione względem operatu szacunkowego za bezpodstawne podkreślił, że zarzuty te są tożsame z uwagami jakie Burmistrz wniósł do operatów szacunkowych sporządzonych 14 grudnia 2017 r., a tymczasem nowe operaty uwzględniają uwagę strony w kwestii cechy rynkowej powierzchni. Natomiast w odniesieniu do przyjętej oceny cechy uzbrojenia, nieuwzględnienia w wycenie transakcji sprzedaży dróg z terenu miasta W. z roku 2014 i 2015, nieodrzucenia transakcji skrajnych wymienionych w pozycji nr [...] i [...] znacząco odbiegających od pozostałych cen transakcyjnych, błędnego przyjęcia oceny cechy położenie i lokalizacji nieruchomości, zaniżenia stopnia zużycia budowli - organ podzielił pogląd rzeczoznawcy majątkowego wyrażony w odpowiedzi na zarzuty Burmistrza Miasta W. w piśmie z 6 lutego 2018 r.

W kwestii wpływu służebności przejazdu i przechodu wpisanej w księdze wieczystej nr [...] na wysokość odszkodowania organ zaznaczył, że obciążenia te względem działki nr [...] powstały na podstawie oświadczeń o ustanowieniu ograniczonego prawa w dniach 28 kwietnia 2015 r. i 22 czerwca 2015 r., a zatem jako nieistniejące na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości nie mogły być przez rzeczoznawcę uwzględnione. Natomiast mając na uwadze, że w księdze wieczystej nr [...] na dzień wydania decyzji podziałowej była wpisana bezpłatna i nieograniczona czasowo służebność przejścia i przejazdu przez działkę nr [...], z podziału której powstała działka nr [...], w wyniku przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, uzyskano wyjaśnienia od rzeczoznawcy, że ww. ograniczone prawa rzeczowe nie mają wpływu na określone wartości nieruchomości z uwagi na przeznaczenie nieruchomości przed podziałem.

Za chybiony organ uznał zarzut Burmistrza Miasta W. dotyczący naruszenia zasad postępowania dowodowego, wskazując, że obie strony postępowania miały możliwość odniesienia się do ustalonego przez rzeczoznawcę w operatach szacunkowych stanu przedmiotowych nieruchomości, a w trakcie prowadzonego postępowania Gmina Miejska W. nie wnosiła uwag w zakresie istnienia ujętych przez rzeczoznawcę w operacie budowli na przedmiotowych działkach w dniu wydania decyzji podziałowych. Co istotne uczyniła to dopiero w odwołaniu, jednakże nie sprecyzowała, która z budowli nie istniała, a także nie przedłożyła na tę okoliczność żadnych dowodów. Przy czym Wojewoda zaakcentował, że odszkodowanie należy się za obiekty budowlane istniejące w dniu wydania decyzji podziałowej, nawet jeśli wybudowane zostały niezgodnie z prawem, np. bez pozwolenia na budowę.

Dalej powołując się na przepisy Kodeksu cywilnego organ wywiódł, że dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu przysługuje odszkodowanie odpowiadające wartości wygasłego prawa użytkowania wieczystego gruntu i wartości prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na przejętych działkach. Zgodnie z zasadą superficies solo cedit nasadzenia roślinne stanowią własność właściciela gruntu, a nie użytkownika wieczystego. Z tych też przyczyn Wojewoda uznał, że bezpodstawnie organ I instancji ustalił odszkodowanie na rzecz Spółki E. za trawnik znajdujący się na działce nr [...], wobec czego uchylił decyzję Starosty [...] w całości i orzekł co do istoty, pomniejszając wysokość ustalonego przez organ odszkodowania o kwotę [...]zł (wartość trawnika).

Następnie organ zaakcentował, że Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Starostę W. , również przysługuje roszczenie odszkodowawcze od nowego właściciela nieruchomości. Odszkodowanie bowiem ma służyć zrekompensowaniu utraty praw przysługujących do nieruchomości, w tym przede wszystkim praw rzeczowych, a do tego rodzaju praw należy przede wszystkim prawo własności. Tym nie mniej okoliczność, że Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może wystąpić z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za utracone przez Skarb Państwa prawo własności nie prowadzi, zdaniem organu odwoławczego, do zaistnienia przesłanek wyłączenia go od załatwienia przedmiotowej sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego. W przedmiotowym postępowaniu Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, pełni rolę organu administracji publicznej I instancji, a organ (podobnie i osoby pełniące funkcję organu) nie może zostać wyłączony z innych przyczyn niż wymienione w art. 25 k.p.a., nawet jeżeli mogą zachodzić wątpliwości co do jego bezstronności.

Wojewoda, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że zakończenie przed Sądem Rejonowym w W. sprawy o zniesienie współwłasności działki nr [...] nie stanowi kwestii prejudycjalnej, która uzasadniałaby zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie.

W końcowej części uzasadnienia organ podkreślił, że wydana przez Starostę W. przedmiotowa decyzja zawiera błąd co do ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty ustalonego odszkodowania, który spowodował naruszenie art. 132 ust. 5 u.g.n. Wobec czego błąd ten w ramach sanacji naprawiono, orzekając w rozstrzygnięciu niniejszej decyzji o zobowiązaniu do wypłaty ustalonego odszkodowania Burmistrza Miasta W., a nie jak to uczynił Starosta W. Gminę Miejską W. .

Gmina Miejska W. , reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca decyzji tej zarzuciła:

- naruszenie art. 98 w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 56 i 58 § 1 i 3 kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, iż decyzja z dnia [...] r. zatwierdzająca podział nieruchomości wywołała skutek rzeczowy w postaci nabycia z mocy prawa przez Gminę Miejską W. prawa własności całej działki [...] pomimo tego, iż zgodnie z obowiązującym w dniu wydania decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jedynie część tej działki przeznaczona została na drogi publiczne,

- naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż wszczęcie przez skarżącą przed sądem powszechnym postępowania w przedmiocie zniesienia współwłasności działki nr [...] nie ma prejudycjalnego znaczenia dla postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za tę nieruchomość,

- naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia stanu nieruchomości stanowiących przedmiot postępowania w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział; poprzez oparcie ustaleń w tym przedmiocie na oświadczeniu strony postępowania tj. spółki E. która pomimo tego iż powinna posiadać stosowne dowody na okoliczność tego kiedy zostały poniesione nakłady na nieruchomość uwzględnione w operacie szacunkowym, nie przedstawiła ich w postępowaniu przed organami obu instancji; poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu w postaci przesłuchania na ww. okoliczności osób, które były właścicielami działek przyległych do wycenianych nieruchomości drogowych i które przez te nieruchomości w dniu wydania decyzji podziałowej miały zapewniony przejazd; poprzez niepodjęcie z urzędu inicjatywy dowodowej w postaci zwrócenia się do właściwego organu o informację kiedy zostały rozpoczęte i zakończone roboty budowlane, budowa drogi, na działkach stanowiących przedmiot niniejszego postępowania,

- niewyłączenie organu Starosty [...] od rozpoznania sprawy w I instancji pomimo istnienia podstaw do uznania, iż organ może być zainteresowany wynikiem sprawy jako dysponent mienia Skarbu Państwa wycenianego w tym postępowaniu.

Strona uzasadniając swoje stanowisko w sprawie podniosła, że przejście z mocy prawa na gminę prawa własności nieruchomości powstałych w wyniku zatwierdzenia projektu podziału następuje tylko w takich granicach w jakich nieruchomości stanowiące przedmiot postępowania podziałowego zostały przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne gminne. Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości była sprzeczna, w części dotyczącej wydzielenia działki nr [...] w zakresie w jakim nieruchomość ta została przeznaczona na teren dróg wewnętrznych, z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta, w ocenie strony, spowodowała skutek rzeczowy, jedynie co do tej części działki [...], która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona pod publiczne drogi dojazdowe. W pozostałym zaś zakresie, obejmującym wyznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, drogi dojazdowe wewnętrzne skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności tej części działki [...] na Gminę Miejską W. nie nastąpił, a z chwilą uzyskania przez decyzję podziałowa ostateczności, działka gruntu nr [...] stała się przedmiotem współwłasności Gminy i spółki.

Argumentując zarzut naruszenia art. 97§ 1 pkt 4 k.p.a. skarżąca wskazała, że wynik postępowania dotyczącego zniesienia współwłasności toczącego się pod sygn. akt [...] ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, gdyż w postępowaniu tym sąd powszechny ustali, czy w wyniku dokonanego podziału nieruchomości w trybie administracyjnym Gmina Miejska W. nabyła ex lege prawo własności w stosunku do całej działki [...], czy też do tej jej części, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zastała przeznaczona pod drogę publiczną.

Ponadto skarżąca stwierdziła, że organ I instancji winien był poczynić własne starania w celu ustalenia stanu zagospodarowania nieruchomości na podstawie innych źródeł dowodowych, aniżeli oświadczenie wnioskodawcy. Natomiast mając na uwadze, że Staroście przysługuje uprawnienie do żądania od skarżącej odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, stwierdziła, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do wyłączenia organu I instancji z urzędu, gdyż taka sytuacja rodzi wątpliwość, czy organ, który sam jest zainteresowany uzyskaniem jak najwyższej sumy odszkodowania, zachowuje w takim postępowaniu obiektywizm wymagany dla załatwienia sprawy bez szkody dla żadnej ze stron.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej nieuwzględnienie. Również E. w piśmie z dnia 26 października 2018 r. domagała się oddalenia skargi.

Na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. pełnomocnik skarżącej popierając skargę dodatkowo wyjaśnił, powołując się na wyrok WSA w Rzeszowie II SA/Rz 1203/17, że roszczenie odszkodowawcze w ogóle nie powstało, ponieważ decyzja podziałowa nie orzeka o przejściu z mocy prawa działki na rzecz podmiotu publicznego, ani nie zawiera w podstawie prawnej art. 98 ust. 1 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa, a zarzuty w niej podniesione okazały się niezasadne.

Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja, którą organ ustalił na rzecz E. odszkodowanie za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną. W ocenie skarżącej brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za tę część działki oznaczonej numerem [...], która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie stanowi drogi publicznej. W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, ta część nieruchomości nie przeszła na własność gminy.

Wyjaśnić zatem należy, że stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Skutek przejścia własności na rzecz wskazanych w treści przepisu jednostek następuje z mocy prawa. Należy się zgodzić ze skarżącą, że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu pod drogę publiczną, która z mocy prawa przechodzi na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Z decyzji podziałowej musi więc wynikać, że wydzielona pod drogę działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie pod drogę wewnętrzną, która, choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1705/13, dostępnym w CBOSA na stronie www.orzeczenia .nsa.gov.pl).

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, w decyzji podziałowej z dnia [...] r. wskazano podlegające podziałowi działki, wskazując jednocześnie w uzasadnieniu, że działki oznaczone numerami [...] i [...] zostały przeznaczone pod drogi dojazdowe publiczne o symbolu [...]. Wbrew wywodom skarżącej decyzja podziałowa określiła zatem przeznaczenie działki nr [...].

W świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów, nie ulega wątpliwości, że decyzja podziałowa została wydana z naruszeniem prawa, bowiem zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jedynie część tej działki była przeznaczona pod drogę publiczną. Wynika to również z ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]., którą organ ten odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na fakt, iż decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, potwierdzając jednocześnie, że akt ten został wydany z naruszeniem prawa. Decyzja Kolegium z dnia [...] r. jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym.

W tym stanie rzeczy rozważenia wymagało, jaki skutki prawne dla stron postępowania rodzi odmowa stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z jednoczesnym uznaniem, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W ocenie sądu, pozostawienie w obrocie prawnym decyzji podziałowej oznacza, że decyzja podziałowa wywołała skutki prawne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., otwierając jednocześnie możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu wadliwego rozstrzygnięcia. To z kolei wywołuje doniosłe z punktu widzenia niniejszej sprawy skutki, bowiem z jednej strony oznacza, że gmina stała się właścicielką całej działki oznaczonej nr [...], z drugiej – daje możliwość ubiegania się o ustalenie odszkodowania podmiotowi, który został wywłaszczony, również z tego fragmentu działki, który docelowo nie był przeznaczony pod drogę publiczną.

Nie ma racji skarżąca wywodząc, że roszczenie odszkodowawcze w niniejszej sprawie nie powstało, ponieważ z decyzji podziałowej nie wynika jakie było przeznaczenie spornej działki. W sentencji decyzji podziałowej wymieniono bowiem numery działek powstałych na skutek podziału ze wskazaniem ich powierzchni, a w uzasadnieniu dokładnie określono ich przeznaczenie. Gdyby przyjąć za zasadny tok rozumowania skarżącej, to wówczas należałoby przyjąć, że również ten fragment działki nr [...], co do którego gmina nie kwestionuje, że stanowi drogę publiczną, nie przeszedłby na jej własność, a ostatecznie brak byłoby podstaw do ustalenia odszkodowania w ogóle.

Podsumowując ten wątek sprawy wskazać również należy na przywoływany przez uczestniczkę postępowania wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 995/17, w którym sąd ten wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje, iż decyzja podziałowa jest ostateczna i podlega wykonaniu, co w konsekwencji oznacza, że właścicielem działki oznaczonej nr [...], z dniem, w którym stała się ona ostateczna, stała się Gmina Miejska W. . Jakkolwiek sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest związany tym rozstrzygnięciem w znaczeniu, jakie pojęciu temu nadaje art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", jednak nie może stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu tego orzeczenia pominąć.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem w świetle przytoczonych okoliczności nie było podstaw do zawieszenia postępowania. Wbrew wywodom skarżącej, toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie podziału nieruchomości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. O przejściu prawa własności na rzecz skarżącej decyduje spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., które w badanej sprawie miało miejsce. Zatem toczące się przed sądem powszechnym postępowanie nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego rozstrzygnięcie mogłoby w jakikolwiek sposób rzutować na wynik sprawy toczącej się przed tym sądem.

Sąd nie podzielił również podnoszonego przez stronę skarżącą zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., bowiem jak trafnie wskazał biegły, w dacie, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna, właścicielem spornej nieruchomości stała się Gmina Miejska W. , w której interesie było ustalenie stanu przejmowanych nieruchomości i jego udokumentowanie. W toku postępowania skarżąca miała możliwość uczestniczenia w oględzinach działki i przedłożenia własnych dowodów, potwierdzających stan przejętej działki, czego nie uczyniła. Nie przedłożyła również żadnych innych dowodów, z których wynikałoby, że stan działki w dacie jej przejęcia był inny aniżeli przyjęty przez biegłego. Za niezasadne sąd uznał domaganie się przesłuchania właścicieli nieruchomości sąsiednich, bowiem dowód ten przeprowadzony po upływie tak długiego czasu od dnia przejęcia nieruchomości miałby wątpliwą wartość.

Wbrew twierdzeniom skarżącej strona postępowania również posiada inicjatywę dowodową stosownie do art. 7 k.p.a., a zatem w przypadku kwestionowania ustaleń biegłego w tym zakresie powinna przedstawić dowody, z których wynikałoby, że stan drogi w dacie jej przejęcia był inny, aniżeli wynika to z operatu.

Organy obu instancji dokonały wnikliwej i prawidłowej, zdaniem sądu, oceny operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, przyjmując, że dokument ten spełnia wymagania, o których mowa w art. 154 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.,. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a w konsekwencji uznając, że może on stanowić istotny dowód w procesie ustalania wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie.

Końcowo wskazać należy, że nie doszło również do naruszenia przepisów o wyłączeniu organu od rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 25 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych:

1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3;

2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3.

W realiach niniejszej sprawy przesłanki te nie zachodzą, a starosta ustalając wysokość odszkodowania działa nie jako reprezentant Skarbu Państwa, ale jako organ administracji publicznej.

W tym stanie rzeczy sąd, uznając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.