Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2176/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 65 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1889/21 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 4 października 2021 r. nr N-V.7581.1.19.2021 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 15 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1889/21 oddalił skargę A. A. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 4 października 2021 r. nr N-V.7581.1.19.2021 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":

1. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że decyzja Prezydenta Miasta X. z 28 kwietnia 2021 r. została poprzedzona rokowaniami przeprowadzonymi przez osoby posiadające stosowne umocowanie do działania w imieniu podmiotu występującego o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości;

2. art. 65 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", polegające na nieuzasadnionym uznaniu, że pełnomocnictwa udzielone I. F. i D. B. umocowywały do składania, w ramach przeprowadzonych rokowań, jakichkolwiek propozycji finansowych właścicielom nieruchomości;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, wyrażającą się w uznaniu, że doszło do przeprowadzenia wymaganych, w świetle art. 124 ust. 3 u.g.n., rokowań przez podmiot domagający się ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w sytuacji gdy pełnomocnictwa osób biorących udział w tych rokowaniach w imieniu B. S.A. z siedzibą w Y. posiadały ograniczenia dotyczące zaciągania zobowiązań finansowych w imieniu mocodawcy.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przeprowadzenie rokowań jest niezbędne do uzyskania zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Z przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. wynika wymóg przeprowadzenia rokowań przez osobę lub jednostkę organizacyjną zamierzającą wystąpić z wnioskiem o zezwolenie z art. 124 ust. 1 u.g.n. Tym samym, podmiot występujący z wnioskiem o wydanie zezwolenia jest tożsamy z podmiotem przeprowadzającym rokowania. Jeżeli podmiotem tym jest osoba prawna, to osoba działająca w imieniu musi posiadać stosowne pełnomocnictwa do działania w imieniu tej osoby prawnej. Na poparcie tego stanowiska wnoszący skargę kasacyjną przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Op 448/21.

W niniejszej sprawie wniosek został złożony przez B. S.A. z siedzibą w Y. (powoływaną dalej również jako "Spółka"). W związku z tym, rokowania powinny zostać przeprowadzone również w imieniu tej Spółki. Dlatego też, analizie powinno podlegać pełnomocnictwo wystawione I. F. przez Spółkę, a nie przez wykonawcę zadania, to jest "C. S.A.", powoływanej dalej również jako "Wykonawca". Udzielone przez Spółkę pełnomocnictwo dla I. F. uprawniało do wszystkich niezbędnych czynności formalno-prawnych związanych z opracowaniem dokumentacji projektowej oraz przygotowaniem kompletnej dokumentacji prawnej dla zadania inwestycyjnego, a także do podpisywania w imieniu Spółki umów cywilnoprawnych i porozumień dotyczących zgód na udostępnienie nieruchomości w celu budowy urządzeń energetycznych, wykonywania remontów i napraw i ich późniejszej eksploatacji oraz podpisywania i złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, pełnomocnictwo obejmowało umocowanie do złożenia wniosków o udostępnienie nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. Jednocześnie, w pełnomocnictwie wskazano, że pełnomocnik nie może zaciągać w imieniu Spółki zobowiązań finansowych. Podobne ograniczenie znalazło się w pełnomocnictwie udzielonym D. B. i A. R.

Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, pełnomocnicy nie byli upoważnieni do składania jakichkolwiek propozycji finansowych związanych z udostępnieniem nieruchomości przez właściciela w celu realizacji inwestycji, której dotyczyło pełnomocnictwo. Skoro pełnomocnik nie był upoważniony do zaciągania zobowiązań w imieniu Spółki, to nie mógł jej reprezentować podczas rokowań, w których strony negocjowały kwestie związane z wynagrodzeniem za udostępnienie nieruchomości. Sąd I instancji w sposób nieuzasadniony posłużył się art. 65 § 1 K.c. wskazując, że zastrzeżenie w pełnomocnictwie nie dotyczyło obszaru związanego z uzyskaniem służebności przesyłu na działce w drodze rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Dlatego też, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, skoro rokowania nie odbyły się w sposób prawidłowy, to Sąd I instancji niezasadnie przyjął, że w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie decyzji co do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wniesiono dwie odpowiedzi na skargę kasacyjną.

B. S.A. z siedzibą w Y. w odpowiedzi wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi podtrzymano stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę z 19 maja 2022 r.

Spółka podkreśliła, że C. S.A. z siedzibą w Z., jako wykonawca inwestycji, jest zobowiązana między innymi do uzyskania na rzecz Spółki (inwestora) niezbędnego prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, to jest odpowiednich zgód (w formie aktów notarialnych ustanowienia służebności przesyłu lub decyzji administracyjnych o ograniczeniu praw rzeczowych, w tym decyzji wydanych na podstawie u.g.n.) właścicieli, użytkowników, zarządców działek. Wykonawca, udzielając dodatkowych pełnomocnictw do realizacji ww. inwestycji, nie zawarł wyłączenia możliwości zaciągania zobowiązań finansowych w ramach realizacji tej inwestycji.

W odpowiedzi, B. B. poparła stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Wskazane podstawy kasacyjne determinują kierunek i zakres kontroli sądu II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do jakiegokolwiek korygowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych. Z własnej inicjatywy nie może zatem podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych uchybień niż podniesione w skardze kasacyjnej. Związanie NSA podstawami kasacyjnymi wymaga prawidłowego ich określenia przez samego autora skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, B. S.A. z siedzibą w Y. we wniosku z 17 września 2020 r. zwróciła się o udzielenie zezwolenia na zajęcie nieruchomości położonej w X., obręb [...], oznaczonej jako działka ewid. nr [...] o pow. 0,5571 ha, której właścicielami są A. A. oraz B. B., dla której Sąd Rejonowy w X. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w związku z planowaną realizacją inwestycji celu publicznego pod nazwą: "Budowa dwutorowej napowietrzno - kablowej linii 110 kV relacji X. – [...] do istniejącej linii X. – [...]".

W dniu 21 lipca 2019 r. Spółka (inwestor) przeprowadziła z właścicielami nieruchomości rozmowy, z których sporządzono protokół nr 57/2019, z którego wynika, że właściciele nie wyrazili zgody na ustanowienie służebności oraz na wpis służebności do księgi wieczystej. Strony prowadziły też korespondencję celem ustalenia wysokości odszkodowania.

Prezydent Miasta X. decyzją z 28 kwietnia 2021 r. nr G.6821.72.2020.W ograniczył sposób korzystania z ww. nieruchomości przez udzielenie Spółce zezwolenia na wykonanie prac budowlanych związanych z budową sieci energetycznej 110 kV w pasie niezbędnym do trwałego urządzenia elementów planowanej inwestycji. Ponadto wskazał, że obowiązek udostępnienia ww. nieruchomości celem wykonania przedmiotowej inwestycji oraz czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, podlega egzekucji administracyjnej. W decyzji Prezydent zobowiązał również inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu czynności na przedmiotowej działce związanych z inwestycją, jak i zobowiązał (w przypadku braku możliwości przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego) do zapłaty odszkodowania właścicielowi nieruchomości. Na koniec wskazał, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Wojewoda Podkarpacki, po rozpatrzeniu odwołania A. A., decyzją z 4 października 2021 r. nr nr N-V.7581.1.19.2021 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji, a także uznał za zasadną argumentację prawną wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie rokowania zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. Dokumenty dołączone do wniosku wskazują, że przeprowadzone w sprawie rokowania spełniają wymóg wyrażony w art. 124 ust. 3 u.g.n. Wojewoda nie podzielił stanowiska skarżącego, że rokowania były prowadzone dla pozoru lub przez nieuprawniony podmiot. Wskazał, że w aktach sprawy znajdują się pełnomocnictwa dla I. F. i D. B., z których wynika, że pełnomocnik jest zobowiązany, a zarazem uprawniony w ramach zawartej umowy z B. S.A. i określonego w niej wynagrodzenia ryczałtowego, do przeprowadzenia wszystkich niezbędnych czynności formalnoprawnych, związanych z opracowaniem kompletnej dokumentacji prawnej dla ww. zadania inwestycyjnego. Zdaniem organu II instancji, udzielone pełnomocnictwa były ważne i wydano je celem reprezentowania B. S.A. z siedzibą w Y., w celu przeprowadzenia m.in. rokowań w rozumieniu art. 124 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi A. A., uznał, że jest ona niezasadna.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jednak z uzasadnienia tych zarzutów wynika, że istota zagadnienia kwestionowanego przez stronę sprowadza się do przyjęcia przez organy i Sąd I instancji, że rokowania zostały przeprowadzone przez osoby posiadające stosowne umocowanie do działania w imieniu podmiotu występującego o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, co tym samym świadczyło – w ocenie strony skarżącej – że decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., nie została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonymi rokowaniami.

W pierwszej kolejności odnosząc się do sposobu sformułowania powyższych zarzutów naruszenia prawa materialnego, konieczne jest zwrócenie uwagi, że analiza argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu tych zarzutów wskazuje, że autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz naruszenie art. 65 § 1 K.c. – bez wskazania formy ich naruszenia. Istota sformułowanych zarzutów i ich uzasadnienie wskazują zaś, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącego kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji dokonanej przez organy administracyjne oceny pełnomocnictw, którymi dysponowały osoby prowadzące rokowania w sprawie. Zarzuty te dotyczą zatem oceny ustalonych okoliczności sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego nie dotyczą błędnej wykładni powołanych przepisów, bądź niewłaściwego ich zastosowania, lecz zmierzają do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska o prawidłowej ocenie organów, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że w sprawie zostały przeprowadzone skuteczne rokowania, co stanowi wymóg udzielenia zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

W rzeczywistości zatem zarzuty te zmierzają do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. Argumentacja skarżącego kasacyjnie wprost odnosi się do oceny okoliczności sprawy i elementów stanu faktycznego. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2328/11, wyrok NSA z 14 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2173/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, wyroki NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię jest nieadekwatny w rozpoznawanej sprawie, a zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, przy czym w skardze kasacyjnej zostały podniesione również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, do czego Naczelny Sąd Administracyjne odniesienie się poniżej.

Nie została zatem podważona, dokonana przez Sąd I instancji, wykładnia prawa materialnego art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., która – co warte odnotowania - nie jest rozbieżna z wykładnią prezentowaną przez skarżącego kasacyjnie.

Przypomnieć więc trzeba, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n.: "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.".

W myśl zaś art. 124 ust. 3 u.g.n.: "Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.".

Sąd I instancji uznał, że postępowanie dowodowe prowadzone przez organ na podstawie art. 124 u.g.n., sprowadza się do ustalenia konieczności realizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z treścią aktów planistycznych (tj. miejscowego planu zagospodarowania terenu lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego), oraz ustalenia faktu poprzedzenia wniosku o zezwolenie rokowaniami prowadzonymi z właścicielami nieruchomości, zakończonymi niepowodzeniem. Sąd I instancji wskazał też jasno, że powołane przepisy u.g.n. zostały przez organy obu instancji zinterpretowane i zastosowane w sposób prawidłowy, a zatem przyjął, że art. 124 ust. 1 u.g.n. może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki w nim wskazane, tj. cel ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości musi być celem publicznym, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości musi nastąpić zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także brak jest zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie inwestycji. Jeśli zaś chodzi o przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że przepis ten nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów, ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje inwestor. Na gruncie ww. przepisu istotne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany, przy czym już samo zwrócenie się do właściciela nieruchomości z prośbą o jej udostępnienie jest wystarczające do uznania, że rokowania miały miejsce.

W sytuacji, w której nie zakwestionowano poprawności wykładni przepisów prawa materialnego, a ich niewłaściwego zastosowania skarżący kasacyjnie upatruje jako konsekwencji niewłaściwej oceny stanu faktycznego, rozstrzygająca jest kwestia oceny zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. W realiach niniejszej sprawy trafność tego zarzutu oznaczałaby jednocześnie zasadność niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, z kolei niezasadność powyższego zarzutu naruszenia przepisów postępowania byłaby równoznaczna z niezasadnością zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a., konieczne jest jeszcze zwrócenie uwagi, że został on sformułowany w sposób niedokładny. Przepis ten składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (paragrafów), zaś w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II FSK 557/07; 7 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2019/12; 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12; 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1573/12; 27 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 218/11; 8 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2496/10; 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10).

Przechodząc do rozpoznania zarzutu procesowego, przypomnieć trzeba, że zarzut ten skarżący kasacyjnie sprowadza do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji i organów wskazującego, że w sprawie miały miejsce skuteczne rokowania, które poprzedziły złożenie wniosku o wydanie na rzecz Spółki zezwolenia. Przy czym skarżący kasacyjnie, w zakresie wykazywania nieprawidłowości rokowań przeprowadzonych w sprawie, podał w dalszej części uzasadnienia, że analizie powinno podlegać pełnomocnictwo wystawione I. F. przez Spółkę, a nie przez wykonawcę zadania, to jest "C. S.A." (według KRS powinno być "C. S.A."). Spółka była bowiem reprezentowana przez I. F. na podstawie pełnomocnictwa z 20 września 2017 r. o nr. 156/60/2017, a z treści tego pełnomocnictwa wynika, że nie mogła ona zaciągać w imieniu B. S.A. zobowiązań finansowych. Nie jest przy tym sporne w sprawie, że do wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości załączono pełnomocnictwa substytucyjne do reprezentowania Spółki udzielone przez pełnomocnika Spółki J. D., D. B., a także I. F.

Gdyby poprzestać na tych dokumentach, to trzeba by było przyznać rację skarżącemu kasacyjnie. Dla uznania bowiem, że rokowania odbyły się istotna jest ich formalna poprawność. I tak, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, powołując się na wyrok WSA w Opolu z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Op 448/21, tylko prawidłowa ocena poprawności formalnej rokowań pozwala uznać, że ta część stanu faktycznego rozpoznawanej przez organy sprawy została ustalona prawidłowo. Jeżeli rokowania od strony formalnej przebiegały nieprawidłowo, wówczas nie można uznać, że się odbyły, a w konsekwencji, że został spełniony jeden z podstawowych warunków rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Jednym z podstawowych wymogów formalnych rokowań jest należyta reprezentacja uczestniczących w nich stron (właściwe umocowanie osób reprezentujących strony). Przedmiotem rokowań jest ustalenie wszystkich istotnych elementów przyszłej umowy w zakresie dysponowania przez inwestora nieruchomością. Jednym z tych istotnych elementów jest niewątpliwie wysokość wynagrodzenia lub odszkodowania, które inwestor zobowiązuje się wypłacić właścicielowi nieruchomości. Jeżeli zatem w zamyśle docelowo rokowania mają lub mogą się zakończyć osiągnięciem porozumienia także w zakresie wysokości wynagrodzenia lub odszkodowania, a wynik tych negocjacji jest dla inwestora wiążący, to po jego stronie już w momencie osiągnięcia konsensusu powstaje zobowiązanie (dochodzi do zaciągnięcia zobowiązania). Z tych względów osoba lub osoby reprezentujące w toku rokowań inwestora powinny legitymować się stosownym umocowaniem, to znaczy umocowaniem do zaciągania zobowiązań finansowych w imieniu mocodawcy.

W rozpoznawanej sprawie jednak, na podstawie znajdującej się w aktach sprawy umowy z 10 lipca 2017 r., zawartej pomiędzy B. S.A. a Spółką C. S.A., dotyczącej uzyskania na rzecz Spółki niezbędnego prawa do dysponowania nieruchomościami dla zadania: Projekt dwutorowej linii 110 kV X. – [...] do istniejącej linii X. – [...], Wykonawca zobowiązał się do uzyskania na własny koszt i na rzecz zamawiającej Spółki prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie służebności przesyłu. Prawidłowo Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądowym kwestia wykazania prawa do prowadzenia rokowań w imieniu wnioskodawcy postępowania nie budzi wątpliwości. Nie jest sporne, że w toku postępowania, Prezydent Miasta X. przeprowadził dowód z pełnomocnictw udzielonych przez C. S.A. J. D., D. B., I. F. (I. F. z 5 sierpnia 2019 r.) oraz A. R. Na mocy tych pełnomocnictw wyżej wskazani uzyskali prawo do dokonywania w imieniu Wykonawcy czynności związanych z przygotowaniem i realizacją przedmiotowej inwestycji, a w szczególności do przeprowadzenia rokowań i ustalenia warunków i podpisywania z osobami fizycznymi i prawnymi umów, mających na celu udostępnienie nieruchomości do wykonywania prac objętych zadaniem inwestycyjnym oraz prowadzenia rokowań w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie bez znaczenia w sprawie jest okoliczność, że zgodnie z umową z 10 lipca 2017 r., to Spółka C. S.A. zobowiązana była do wypłaty wynagrodzenia za udostępnienie nieruchomości.

Wobec tego, należało zgodzić się z Sądem I instancji, że stanowisko organu, jak i wyprowadzona przez niego ocena znajdujących się w sprawie pełnomocnictw udzielonych I. F. oraz D. B., jest prawidłowa. Zawarte w dokumentach pełnomocnictwa zdanie o tym, że pełnomocnik nie może zaciągać w imieniu B. S.A. zobowiązań finansowych, nie oznacza że ww. osoby nie mogły prowadzić rokowań, ponieważ jednocześnie, na mocy pełnomocnictwa udzielonego przez Wykonawcę zadania publicznego (Spółkę C. S.A.), były do tego uprawnione. W tej sytuacji uprawnione pozostaje stwierdzenie Sądu I instancji, że zgodnie z art. 65 § 1 K.c. opisany wyżej fragment pełnomocnictwa nie dotyczył obszaru związanego z uzyskaniem służebności przesyłu na działce na drodze rokowań, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Z tych powodów skład orzekający uznał, że zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. nie był uzasadniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia przez B. S.A. z siedzibą w Y. odpowiedzi na skargę kasacyjną (niezależnie od tego, że odpowiedź wniesiono po terminie, który upłynął 23 września 2023 r., a odpowiedź nadano 29 września 2023 r.), gdyż B. S.A. w postępowaniu sądowym występuje w charakterze uczestnika, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 P.p.s.a.).