Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 511/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 9 lipca 2024 r. nr 17/342/2024 w sprawie odwołania Dyrektora Samodzielnego Publicznego Psychiatrycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej im. dr Stanisława Deresza w Choroszczy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Zarządu Województwa Podlaskiego na rzecz skarżącego K. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr 17/342/2024 z dnia 9 lipca 2024 r. Zarząd Województwa Podlaskiego odwołał K. S. ze stanowiska Dyrektora Samodzielnego Publicznego Psychiatrycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej im. dr Stanisława Deresza w Choroszczy. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 566, dalej: u.s.w.), art. 70 § 1 i § 2 oraz art. 1671 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1465 z późn. zm.) w związku z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2024 r. nr 799). Treść uchwały zawiera kilka paragrafów, w tym m.in.: § 1 ust. 1 o odwołaniu Dyrektora z dniem 9 lipca 2024 r. i ust. 2 wskazujący, że odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem stosunku pracy z zachowaniem 1-miesięcznego okresu wypowiedzenia, który upływa z dniem 31 sierpnia 2024 r.; § 2 o udzieleniu odwołanemu Dyrektorowi urlopu wypoczynkowego w okresie wypowiedzenia od 10 lipca do 30 sierpnia 2024 r., § 3 zawierający pouczenie o prawie wniesienia odwołania do Sądu Rejonowego – Sądu Pracy w Białymstoku w terminie 21 dni od doręczenia uchwały.

Skargę na powyższą uchwałę wywiódł K. S.. Wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 41 ust. 2 pkt 6 w rozumieniu art. 82 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.w. przez podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem przepisów polegającym na jej nieuzasadnieniu oraz niezapewnieniu skarżącemu czynnego udziału i uniemożliwienie wzięcia udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, zapoznania się z zebranymi w toku tych czynności wyjaśniających dokumentami, czy też uzupełnienia materiału dowodowego,

b) art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r. przez uniemożliwienie wysłuchania skarżącego przez Zarząd Województwa Podlaskiego i złożenia wyjaśnień, podczas gdy ww. akty prawne statuują zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz stanowią o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień, co uniemożliwia kontrolę uchwały,

2) naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącemu wzięcia udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, zapoznania się z zebranymi dokumentami, czy możliwości uzupełnienia materiału dowodowego, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący, który przed podjęciem zaskarżonej uchwały pozostawał na stanowisku Dyrektora Szpitala w stosunku pracy na podstawie powołania, podkreślił że uchwała nie została w żaden sposób uzasadniona. Jej podjęcie nie poprzedziło postępowanie wyjaśniające lub konsultacja ze skarżącym bądź innymi podmiotami związanymi ze szpitalem lub samorządem województwa, w tym Radą Społeczną Szpitala. Skarżącemu nie zostały przedstawione lub tym bardziej wyjaśnione powody odwołania, a organ ograniczył się wyłącznie do podjęcia uchwały oraz jej wręczenia skarżącemu, co miało miejsce w dniu jej podjęcia. Skarżący nie został wezwany (zawiadomiony) i nie uczestniczył w posiedzeniu Zarządu, na którym podjęto uchwałę. Podjęcie kwestionowanej uchwały było dla niego zaskoczeniem, zwłaszcza że przed dniem odwołania sumiennie i starannie wykonywał obowiązki, pozostawał w stałym kontakcie z przedstawicielami organów samorządu województwa, w tym Zarządem Województwa i nie dawano mu do zrozumienia, że organ jest niezadowolony z jego pracy lub planuje jego odwołanie.

Zdaniem skarżącego nie budzi wątpliwości jego legitymacja skargowa w sprawie niniejszej na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. oraz jej oparcie na przepisach Kodeksu pracy. Wskazał, że zaskarżona uchwała jest podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, a jej skutki bezpośrednio go dotknęły, ponieważ doszło do rozwiązania stosunku pracy ze szpitalem. Okoliczność, że organ posiadał ustawowe kompetencje do podjęcia uchwały nie oznacza, że nie można żądać jej kontroli przez sąd administracyjny. W ocenie skarżącego nie może być też tolerowana sytuacja, w której akt organu samorządu województwa o odwołaniu dyrektora samodzielnej placówki zdrowotnej jest podejmowany w sposób dowolny (arbitralny), budzący wątpliwości co do transparentności i prawidłowości procedury odwołania, w szczególności bez wskazania jakichkolwiek motywów odwołania z zajmowanego stanowiska. Uchwała musiała zostać podjęta także z zachowaniem prawa do czynnego udziału w jej podjęciu przez zainteresowanego. Skarżący podkreślił znaczenie konstytucyjnej zasady państwa prawnego, do którego to państwa i jego prawa jednostka powinna działać w zaufaniu, w poczuciu stabilności i bezpieczeństwa prawnego. Działania organów państwa nie powinny być dokonywane w sposób dowolny, bez stosownego uzasadnienia, a także w sposób, który pozbawia obywatela (podmiot prawa) możliwości udziału w postępowaniu, którego efektem są decyzje (akty) organów wpływające na jego interes prawny. Przepis art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji nakazuje, aby zainteresowany miał zagwarantowaną możliwość wypowiedzenia się w toku postępowania, jeżeli decyzja (akt) podjęta w toku postępowania wpływa na jego interes. Co więcej ww. artykuł wręcz wprost wskazuje, że jednostka taka powinna mieć możliwość zajmowania stanowiska na piśmie lub ustnie. Tymczasem brak jakiegokolwiek uzasadnienia uchwały i niezapewnienie skarżącemu udziału w czynnościach poprzedzających jej podjęcie wskazują na zaniechanie Zarządu Województwa w zakresie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego mającego być podstawą uchwały. Zdaniem skarżącego konieczność zachowania gwarancji procesowych wynikających z przepisów k.p.a., także w sprawach dotyczących zatrudniania i zwalniania kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych, potwierdził NSA w sprawie II OSK 494/20.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że uchwałą Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 23 czerwca 2022 r. nr 276/5124/2022 K. S. został powołany na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Publicznego Psychiatrycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej im. dr Stanisława Deresza w Choroszczy na okres 6 lat, tj. od 1 lipca 2022 r. do 30 czerwca 2028 r. Zaskarżoną uchwałą został odwołany z zajmowanego stanowiska. Uchwała o odwołaniu nie jest decyzją administracyjną i w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. Ma ona charakter jednostronnego aktu kierownictwa wewnętrznego podejmowanego w związku ze stosunkiem zależności służbowej występującej pomiędzy organem prowadzącym a dyrektorem podległej placówki. Jest jednostronną czynnością prawną organu, która do swojej ważności wymaga jedynie formy pisemnej (art. 70 §11 k.p.). W nawiązaniu do treści art. 70 § 1 k.p. organ podkreślił, że zasadą stosunku pracy nawiązanego na podstawie powołania jest brak stabilizacji i możliwość odwołania pracownika w każdym czasie - niezwłocznie lub w określonym terminie - przez organ, który go powołał, co dotyczy także pracownika zatrudnionego na czas określony. Nie zgodził się organ z zarzutem braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Wskazał na pisemne uzasadnienie projektu uchwały zawierające wskazanie podstawy prawnej odwołania, co jest w przedmiotowym przypadku wystarczające, gdyż żaden przepis prawa, tj. kodeksu pracy ani ustawy szczególnej (tj. ustawy o działalności leczniczej) nie nakłada na organ odwołujący wymogu wskazania szczegółowej przyczyny odwołania stanowiącej uzasadnienie odwołania. Alternatywnie organ wskazał, że nawet jeśli przyjąć, iż uchwały zarządu - jak ta zaskarżona - powinny być uzasadnione, to brak uzasadnienia powinien być potraktowany jako nieistotne naruszenie prawa. W sytuacji bowiem, gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały), a podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy (tak jak w przedmiotowej sprawie) wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast w sytuacji, w której organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnorodnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia. Organ wskazał, że w orzeczeniu Sądu Najwyższego z 27 kwietnia 2010 r., II PK 314/09 wskazano, że w przypadku odwołania pracownika za wypowiedzeniem organ podejmujący taką aktywność nie ma obowiązku ujawniania przyczyn odwołania. Dlatego należy przyjąć, że wobec braku obowiązku podania przyczyn odwołania ze skutkiem wypowiedzenia, formułowanie tychże przyczyn w treści samego uzasadnienia do projektu przedmiotowej uchwały było zbędne, bowiem cała istotna treść uchwały została w niej zawarta. Stąd też, stosując wykładnię per analogiam, jeżeli przepisy Kodeksu pracy pozwalają na odwołanie (ze skutkiem wypowiedzenia) pracownika zatrudnionego na podstawie powołania w każdym czasie i bez podawania przyczyn, to organ składający oświadczenie o odwołaniu nie ma obowiązku uprzedniej "sygnalizacji" nieprawidłowości w realizacji obowiązków pracowniczych, co więcej, takich wątpliwości może w ogóle nie być. Do odwołania może dojść z każdej przyczyny.

Nawiązując do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji organ wskazał, że wymieniony Kodeks to akt niewiążący, mający charakter zaleceń. Kodeks stanowi konkretyzację obywatelskiego "prawa do dobrej administracji" wobec administracji unijnej i administracji narodowych, wyrażonego w art. 41 Karty Praw Podstawowych i odnosi się do postępowania administracyjnego. Co prawda prawo do dobrej administracji może stanowić pewien wzorzec postępowania, jednak nie jest ono źródłem powszechnie obowiązującego prawa w Polsce.

Niezasadnie również, zdaniem organu, zarzucono naruszenie przepisów k.p.a. Mają one zastosowanie wyłącznie w sytuacjach opisanych w art. 1 k.p.a. Zaskarżona uchwała ma charakter jednostronnego aktu kierownictwa wewnętrznego podejmowanego w związku ze stosunkiem zależności służbowej występującej pomiędzy organem prowadzącym a dyrektorem podległej mu placówki. Nie została podjęta w postępowaniu prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

W trakcie postępowania przed sądem zarządzeniami z 10 i 11 października 2024 r. wezwano organ do nadesłania dokumentów w postaci protokołu z posiedzenia Zarządu Województwa Podlaskiego z 9 lipca 2024 r., na którym podjęto zaskarżoną uchwałę oraz wszystkich dokumentów wytworzonych na potrzeby procedury odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Szpitala, w szczególności wniosku o odwołanie, jego uzasadnienia i sporządzonych w sprawie opinii prawnych.

Przy piśmie z 11 października 2024 r. pełnomocnik organu nadesłał dokumenty z informacją, że opinii prawnych nie sporządzano.

Podczas rozprawy przed sądem w dniu 15 października 2024 r. umożliwiono pełnomocnikowi skarżącego i skarżącemu zapoznanie się z nadesłanymi dokumentami. Strony zajęły następujące stanowiska:

- pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom organu skarżący nie został zapoznany z projektem uzasadnienia zaskarżonej uchwały, gdyż brak na to dowodu. Uchwałę otrzymał dopiero po jej podjęciu i wówczas mógł się z nią zapoznać. Okazane przez sąd dokumenty również nie wskazują na sporządzenie prawidłowego uzasadnienia uchwały. Z kolei odwoływanie się do przepisów prawa pracy jest irrelewantne w sprawie, a podana przez organ podstawa prawna uchwały nie zawiera obligatoryjnej podstawy odwołania skarżącego ze stanowiska. Powodów odwołania nie podano również w odpowiedzi na skargę. Na pytanie sądu pełnomocnik wyjaśnił, że uchwałę zaskarżono do sądu pracy w formule roszczenia odszkodowawczego i skarżący oczekuje na pierwszy termin rozprawy. Dodał, że gdyby w uchwale była podana przyczyna odwołania, skargi "by nie było";

- skarżący wskazał, że nie domyśla się przyczyn odwołania, bowiem nie były mu komunikowane powody niezadowolenia z jego pracy;

- pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Na pytanie sądu wyjaśnił, że o obowiązku podjęcia zaskarżonej uchwały o odwołaniu kierownika jednostki organizacyjnej samorządowej świadczy treść art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. W tym przypadku organ mógł podjąć uchwałę o odwołaniu. Pełnomocnik wskazał, że nie zna przyczyn odwołania, ale też nie musiały być podane w odwołaniu. W jego ocenie też projekt uzasadnienia uchwały spełnia wymagania § 137 ust. 1 pkt 1 Regulaminu organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego. Celem wydania zaskarżonej uchwały było odwołanie dyrektora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uchwała o odwołaniu skarżącego z funkcji Dyrektora Szpitala podlega kontroli sądowoadministracyjnej z punktu widzenia legalności. Jest bowiem aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zasadnicze znaczenie dla kwalifikacji aktu z ww. podstawy prawnej ma więc to, czy został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego i czy sprawa, w której został podjęty, jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Podstawą prawną zaskarżonej uchwały jest m.in. przepis art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2024 r., poz. 566 z późn. zm.), dalej: u.s.w., zgodnie z którym do zadań zarządu województwa należy w szczególności kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Jest to przepis ustrojowy, wskazujący jedną z form realizacji funkcji wykonawczej przez zarząd województwa (ustrojowy organ samorządu województwa), którą jest decydowanie o składzie osobowym kierownictwa wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Uchwała podjęta na tej podstawie, mimo że niewątpliwie ma charakter jednostkowy i personalny oraz wywołuje skutki prawne w sferze prawa pracy (o czym świadczy wskazanie w jej podstawie prawnej m.in. także art. 70 § 1 i 2 oraz art. 1671 Kodeksu pracy), ma jednak przede wszystkim charakter publicznoprawny. Jest bowiem sposobem wykonywania funkcji publicznoprawnej przez zarząd województwa. W konsekwencji, jak wyżej wskazano, jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej podlega kognicji sądów administracyjnych z punktu widzenia legalności. Kontrola ta nie obejmuje natomiast prawidłowości zastosowania przepisów prawa pracy. Jednoczesne wywoływanie przez akt z zakresu administracji publicznej skutków w sferze prawa prywatnego ani nie niweczy publicznoprawnego charakteru tego aktu, ani nie rozszerza kompetencji sądu administracyjnego do kontroli legalności działalności administracji publicznej poza zakres szczegółowo w ustawie określony.

Przesłanki zaskarżalności tego typu aktów sformułowano w art. 90 i art. 91 u.s.w. Stosownie do treści art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do treści art. 91 ust. 1 u.s.w. przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Z regulacji tych należy wyprowadzić, że do sądu administracyjnego można zaskarżyć akt (czynność prawną) organu samorządu województwa będący przepisem prawa miejscowego (art. 91 ust. 1 u.s.w.), ale też można zaskarżyć czynność prawną niebędącą przepisem prawa miejscowego, której podjęcie narusza prawa osób trzecich, jeśli osoby te wykażą naruszenie ich uprawnienia lub interesu prawnego (art. 91 ust. 1 u.s.w.).

Nie budzi zatem wątpliwości sądu administracyjnego legitymacja skargowa K. S. w sprawie niniejszej. Istnieje bowiem ścisły związek między zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Postanowienia zaskarżonej uchwały dotyczą skarżącego w sposób bezpośredni i oczywisty, zmieniają jego dotychczasową sytuację prawną przez pozbawienie stanowiska i uprawnień z nim związanych. Występuje zatem naruszenie interesu prawnego skarżącego. To zaś, czy naruszenie miało miejsce w granicach prawa jest przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej.

Stosownie do treści art. 82 ust. 1 u.s.w. uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna, z tym że jak stanowi ust. 5 tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie wypracowano stanowisko, zgodnie z którym tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Istotne czyli prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, a które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Są nimi np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu, brak podstawy prawnej dla wydania aktu o określonej treści, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (zob.: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1 - 2, s. 101 - 103). Tym samym za nieistotne naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu. W konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz miało wpływ na jej treść.

W związku z powyższymi regulacjami pozostaje również art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5), stwierdza ich nieważność w całości lub w części.

Zdaniem sądu zaskarżona uchwała jest dotknięta istotnymi naruszeniami prawa uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności w całości.

Jak wyżej wskazano została ona podjęta na podstawie dwóch przepisów określających publicznoprawne ramy jej legalności, tj. art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., wedle którego do zadań zarządu województwa należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych województwa oraz art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2024 r. nr 799), zgodnie z którym w przypadku podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami podmiot tworzący nawiązuje z kierownikiem stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną.

Przyznać trzeba, że w żadnym z tych przepisów ustawodawca nie zawarł materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej wprost przesłanki zwalniania (odwoływania) kierowników jednostek organizacyjnych województwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że odmiennie ustawodawca uczynił przykładowo w odniesieniu do podstaw powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury (vide: art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej) lub dyrektora szkoły (vide: art. 66 ustawy z dnia 7 września 1991 r. Prawo oświatowe). Trzeba jednak pamiętać, na co zwrócił uwagę WSA we Wrocławiu w wyroku z 10 lutego 2021 r. w sprawie IV SA/Wr 152/20, że "podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów, w tym także częstokroć z aktów prawnych o różnej randze. Normy prawne rekonstruuje się zawsze z całokształtu przepisów prawnych. Rozstrzygnięcie sporu wymaga więc przeanalizowania treści podstaw prawnych do wydania kwestionowanej uchwały" (orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem tej analizy jest odkodowanie normy prawnej, z punktu widzenia której można dokonać kontroli legalności zaskarżonego do sądu aktu prawnego.

O ile nie ulega wątpliwości, że bezpośrednimi podstawami prawnymi podjęcia zaskarżonej uchwały są przepisy art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. oraz art. 46 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej, o tyle nie można zapominać, że sąd w sprawie niniejszej - kontrolując legalność uchwały o odwołaniu skarżącego ze stanowiska kierownika wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej - kontroluje jednocześnie legalność realizacji zadań publicznoprawnych przez organ województwa. Podstawy realizacji tych zadań są tymczasem znacznie szersze niż wyłącznie ustawa o samorządzie województwa i ustawa o działalności leczniczej. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują bowiem – przez swoje organy – nałożone na nie zadania w sferze publicznej. W wykonywaniu tych zadań jednostki te są samodzielne (posiadają osobowość prawną, mają zagwarantowaną ochronę sądową i samodzielność finansową, co wynika z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a w przypadku województwa samorządowego także z art. 6 u.s.w.). Samodzielność tę mogą jednak realizować wyłącznie w ramach zasady praworządności, gdyż "ochrona sądowa samodzielności jednostki samorządu terytorialnego nie obejmuje działań bezprawnych" (szerzej vide wyrok z 3 września 2013 r., I OSK 1084/13). Z tego względu właśnie legalność działalności administracji publicznej stanowi kryterium kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U z 2024 r., poz. 1267 z późn. zm.). Inaczej rzecz ujmując należy wskazać, że o ile "jednostka korzysta ze swych praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest jej godność i wolność", to ochrona samodzielności jednostki samorządu terytorialnego ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych (vide postanowienie TK z 23 lutego 2005 r., Ts 35/04, OTK ZU 2005, nr 1B, poz. 26). W konsekwencji organy samorządowe realizować mogą kompetencje publiczne (imperium) wyłącznie "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP). W takich też ramach samorząd województwa powinien wykonywać zadania w zakresie promocji i ochrony zdrowia (art. 14 pkt 2 u.s.w.), w tym zadania z zakresu kierowania, koordynowania i kontrolowania działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudniania i zwalniania kierowników tych jednostek (art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w.). O ile zatem niesformułowanie przez ustawodawcę materialnoprawnych przesłanek odwołania kierownika tej wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej (ani w art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., ani w art. 46 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej) świadczy o działaniu organu w ramach pewnej swobody (uznania administracyjnego), o tyle ponieważ jej wykonywanie stanowi wykonywania zadań publicznych (kompetencji władczej) – nie może być dowolne i arbitralne. Innymi słowy skoro organ samorządu województwa realizuje na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. tzw. imperium, powinien to czynić wyłącznie w ramach zasad obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z wymogami legalności i praworządności (art. 7 Konstytucji RP – na podstawie i w granicach prawa). Skoro zaś nadzór nad samorządem terytorialnym jest sprawowany przez sąd administracyjny z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP), a podstawą działania organów są w istocie normy prawne a nie przepisy prawne, to normą prawną w odniesieniu do której sąd ma obowiązek skontrolować zaskarżoną w sprawie niniejszej uchwałę - jest norma odwołująca się do obowiązku działania organu samorządu województwa na zasadzie transparentności, jawności życia publicznego, zakomunikowania jednostce powodów podjęcia wobec niej określonego działania władczego. Prowadzi to do sformułowania obowiązku prawnego uzasadniania uchwał z zakresu administracji publicznej, zwłaszcza gdy mają one uznaniowy i negatywny w skutkach dla jednostek charakter prawny. W konsekwencji do aktów prawnych istotnie naruszających prawo w rozumieniu art. 82 ust. 1 i 5 u.s.w. należy zaliczyć takie uznaniowe akty pochodzące od organów administracji publicznej, których treść nie pozwala na przyjęcie, że są wynikiem analizy i rozważenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, które budzą wątpliwości jako akty dowolne z uwagi na brak uzasadnienia, których powodów podjęcia nie da się wyprowadzić (odkodować) z żadnego materiału dowodowego, w tym z dokumentów wytworzonych w trakcie procedury podejmowania aktu. Eliminacja z obrotu prawnego takich aktów organów samorządowych jest obowiązkiem sądu administracyjnego. Jak wskazał NSA w wyroku z 8 grudnia 2020 r. w sprawie II OSK 494/20 "W innym przypadku w obrocie prawnym pozostawałyby akty wydane w sposób woluntarystyczny, niepoddający się kontroli, co pozostawałoby w jawnej sprzeczności z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności. Dlatego tak ważnym elementem aktu prawnego, (w tym również uchwały jednostki samorządu terytorialnego) jest jego uzasadnienie. Sporządzenie uzasadnienia umożliwia kontrolę stosowania prawa, przez co wymusza na organie administracji publicznej również swego rodzaju dyscyplinę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia – poprzez wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się przy jego podejmowaniu. Poprawnie sporządzone uzasadnienie uchwały pozwala zatem na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przekonanie to dotyczy zarówno podmiotów dokonujących kontroli, jak i adresatów".

Zdaniem więc sądu, norma prawna zobowiązująca organy samorządu terytorialnego do uzasadniania uchwał uznaniowych, w tym podejmowanych na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., istnieje i wynika z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także z kryterium weryfikacji sądowej tych uchwał, tj. kryterium legalności (art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Mimo więc, że przepis art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. literalnie odczytywany nie zawiera wymogu sporządzenia uzasadnienia uchwały o odwołaniu kierownika samorządowej wojewódzkiej jednostki organizacyjnej, to obowiązek jego sporządzenia należy wyprowadzić z obowiązku przestrzegania standardów demokratycznego państwa prawa wyżej omówionych.

Sąd zwraca uwagę, że ten sposób rozumowania (sprowadzający się do konieczności spełniania przez administrację publiczną określonych standardów działania) potwierdzają także wewnętrzne regulacje Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego w Białymstoku, tj. Regulamin Organizacyjny tego Urzędu stanowiący załącznik do uchwały Nr 349/6672/2023 Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 22 czerwca 2023 r. W Rozdziale 6 Regulaminu zawierającym "Zasady opracowywania projektów aktów prawnych wydawanych przez Marszałka, Zarząd oraz Sejmik" wskazano bowiem, że projekty aktów prawnych podejmowanych przez organy województwa przygotowuje dyrektor departamentu właściwego merytorycznie z uwagi na przedmiot aktu prawnego (§ 133), a do projektu aktu prawnego dołącza się wymagane prawem opinie oraz uzasadnienie obejmujące przedstawienie istniejącego stanu w dziedzinie objętej unormowaniem z wyjaśnieniem potrzeb i celu wydania aktu (§ 137 ust. 1 Regulaminu). Niewątpliwie ww. Regulamin nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Jest aktem kierownictwa wewnętrznego, zatem jego treść nie może wyznaczać standardów prawnych i decydować o legalności aktu, który poddano procedurze w nim uregulowanej. Jednak mimo to sąd zwraca uwagę na tę wewnętrzną regulację, gdyż potwierdza ona, że kreując wewnętrzne wymagania organizacyjne organy administracji publicznej mają świadomość standardów prawnych i wymagań formułowanych na poziomie konstytucyjnym i ustawowym wobec administracji publicznej. Wymóg transparentności działania administracji publicznej wynikający z zasady demokratycznego państwa prawa i zasady legalności (art. 2 i 7 Konstytucji RP) znajduje odzwierciedlenie w obowiązku przedstawienia Zarządowi Województwa Podlaskiego projektu aktu prawnego z uzasadnieniem obejmującym wyjaśnienie potrzeb i celu wydania aktu. Tym samym standardy konstytucyjne mają wpływ na tworzenie standardów wewnętrznych, w ramach struktury organizacyjnej i zasad działania organów. Standardy te mają na celu eliminowanie "czystej" arbitralności, a ich niedochowanie nie może być akceptowane.

Zdaniem sądu kontrolowana uchwała nie zawierając uzasadnienia, nie zachowuje standardów legalności działania wymaganych od organów administracji publicznej, przez co istotnie narusza prawo i podlega stwierdzeniu nieważności. Nie tylko bowiem sama uchwała nie zawiera żadnych motywów, ale też – jak wynika z przedstawionych sądowi dokumentów – procedura prowadząca do jej podjęcia nie pozwala na odkodowanie motywów uchwały. Wraz ze skargą przesłano sądowi wyłącznie treść uchwały (bez uzasadnienia) oraz odpowiedź na skargę wywodząc, że "przedmiotowa uchwała o odwołaniu zawiera pisemne uzasadnienie do jej projektu" (s. 3 odpowiedzi na skargę). Sąd zażądał więc dokumentów obrazujących procedurę prowadzącą do podjęcia uchwały, tj. uregulowaną we wspomnianym wyżej Regulaminie organizacyjnym. Dokumenty przysłano przy piśmie z 11 października 2024 r., jednak ich treść nie potwierdza stanowiska organu. Co prawda zostało sporządzone uzasadnienie projektu uchwały stanowiące załącznik do wniosku o jej podjęcie, ale poza wskazaniem w nim na zamiar podjęcia uchwały, zacytowanie art. 70 § 1 k.p., wskazanie kiedy skarżący został powołany na stanowisko Dyrektora, ile przysługuje mu urlopu wypoczynkowego oraz ile urlopu wykorzystał - nie zawiera ono żadnych innych treści. Nawet więc gdyby przedstawiono dowód doręczenia skarżącemu tego uzasadnienia, nie sposób byłoby przyjąć, że wymóg wskazania motywów podjęcia uchwały został spełniony. Uzasadnienie czy to decyzji administracyjnej, czy innego niż decyzja aktu z zakresu administracji publicznej pełni rolę wyjaśnienia motywów działania organu oraz ma na celu przekonanie adresata decyzji (aktu) do stanowiska autora aktu. Jeśli jest to, jak w sprawie niniejszej, akt odwołania ze stanowiska, to należy wymagać od jego uzasadnienia co najmniej ogólnego wskazania okoliczności, z powodu których odwołanie nastąpiło. Skoro zaś akt podjęty na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. jest aktem z zakresu administracji publicznej, realizacją kompetencji władczej Zarządu Województwa jako ustrojowego organu województwa samorządowego, a działalność organów administracji publicznej podlega kontroli pod względem legalności, to uzasadnienie – oprócz funkcji poznawczej – ma też umożliwić sądowi administracyjnemu realizację funkcji weryfikacyjnej, kontrolnej. Sprowadzać się ona będzie do sprawdzenia czy skarżony organ był właściwy do podjęcia aktu (uchwały), czy zastosował właściwą procedurę (w przypadku organu kolegialnego czy było quorum i uzyskano wymaganą większość), a także czy wykonywanie administracji publicznej nie nastąpiło w sposób arbitralny i woluntarystyczny. Testu opartego na ww. wymaganiach zaskarżona uchwała nie wypełniła.

Nie sposób podzielić stanowiska organu, że skoro w rozpoznawanym przypadku "organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały), a podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, to brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej" (s. 4 odpowiedzi na skargę). Niezrozumiałe jest twierdzenie o obowiązku podjęcia aktu o odwołaniu w sprawie niniejszej, gdyż żadne argumenty na tę okoliczność nie zostały wskazane. O obowiązku podjęcia aktu nie stanowi w tym konkretnym przypadku przepis prawa, bowiem nie wynika to z art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., ani z art. 46 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej, ani z art. 70 § 1 k.p. O istnieniu tego obowiązku nie świadczy sam fakt istnienia publicznoprawnej kompetencji zarządu województwa do odwołania kierownika samorządowej wojewódzkiej jednostki organizacyjnej. Nie świadczy też to, że kompetencja ta współegzystuje z prywatnoprawną podstawą do odwołania pracownika zatrudnionego na podstawie powołania wynikającą z art. 70 § 1 k.p. (w którym znajduje się zapis "może być w każdym czasie – niezwłocznie lub w określonym terminie – odwołany ze stanowiska"). Nie ma znaczenia w sprawie niniejszej argument o wypracowanym w orzecznictwie sądów powszechnych stanowisku, zgodnie z którym w przypadku pracownika zatrudnionego na podstawie powołania – jego odwołanie ze skutkiem wypowiedzenia nie wymaga podania podstawy prawnej tego działania (organ powołuje się na wyrok SN z 27 kwietnia 2010 r., II PK 314/09). Zwrócić należy uwagę, że sąd administracyjny kontroluje wykonywanie władzy publicznej w formie aktów z zakresu administracji publicznej, natomiast nie kontroluje prawidłowości zastosowania przepisów z zakresu prawa pracy. Jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 10 lutego 2022 r. w sprawie IV SA/Wr 473/21 "Sąd nie neguje charakteru stosunku prawnego wspartego na powołaniu i wynikających z niego skutków, jednakże w tej sprawie istotne jest, że jedną ze stron tego stosunku prawnego jest podmiot będący organem administracji, co wymusza stosowanie względem niego wyższych standardów niż obowiązujące w relacjach prywatnoprawnych. Działania te winny być transparentne, wsparte na przepisach prawa i wywodzonych z nich normach, z poszanowaniem praw obywateli. Wynika to z powołanych zasad konstytucyjnych i wyprowadzanych z nich norm postępowania". Stanowisko to sąd w sprawie niniejszej w pełni podziela dodając do niego, że sąd administracyjny nie "wkracza w sferę decyzyjną organu administracji, nie bada także zasadności przesłanek, którymi kierował się organ podejmując uchwałę. Zastrzeżenia dotyczą wyłącznie strony formalnoprawnej, zatem właściwego przeprowadzenia procesu administracyjnego, wskazania dowodów, na których się wsparto oraz właściwego uzasadnienia podjętego stanowiska". Tych elementów wyznaczających standardy działania administracji publicznej w sprawie niniejszej zabrakło.

Sąd przy tym nie neguje, że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały mógłby w pewnych okolicznościach być rozważany jako nieistotne naruszenie prawa. Chodzi o sytuacje, w których z procedury poprzedzającej podjęcie uchwały, z wytworzonych w jej trakcie dokumentów wynikałyby argumenty prowadzące, zdaniem organu, do odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora. Przykładowo można by rozważać nieistotne naruszenie prawa, gdyby wniosek o podjęcie zaskarżonej uchwały zawierał uzasadnienie wskazujące na potrzebę i cel jej podjęcia (czyli de facto argumenty za odwołaniem skarżącego) – zgodnie z wymaganiami § 137 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego. Podobne stanowisko zajął m.in. WSA we Wrocławiu w sprawie IV SA/Wa 152/20 wskazując, że już fakt sporządzenia takiego uzasadnienia do projektu uchwały ("taksatywnie wyliczającego przyczyny i okoliczności z powodu których organ skorzystał ze swych władczych kompetencji"), nawet wobec faktu niedoręczenia go skarżącemu odwołanemu ze stanowiska, umożliwiając kontrolę sądową wyklucza wystąpienie istotnego naruszenia prawa. Należy to stanowisko podzielić, jednak nie ma ono zastosowania w sprawie niniejszej z powodu braku wskazania jakichkolwiek motywów podjęcia zaskarżonej uchwały.

Odnośnie zarzutów naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz naruszenia art. 2 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 16 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (dalej: KDPA) wskazać należy, że literalnie rzecz ujmując nie mogą one odnieść skutku. Dzieje się tak z uwagi na niestosowanie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały przepisów k.p.a. regulującego postępowanie administracyjne jurysdykcyjne w indywidualnej sprawie (art. 1 k.p.a.) oraz brak mocy obowiązującej art. 16 KDPA (przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r.). Powyższe zarzuty skargi są natomiast trafne z punktu widzenia standardów dobrej praktyki administracyjnej. O ile jednak, w ocenie sądu, obowiązującym i znajdującym oparcie w przepisach konstytucyjnych standardem jest transparentność działania administracji publicznej, z której należy wywieść wskazanie motywów podjęcia określonych działań/aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego (w tym wypadku można mówić o obowiązującej normie prawnej, akceptowanej przez orzecznictwo sądowe i stanowiącej dorobek tego orzecznictwa), o tyle wymogi zapewnienia udziału w posiedzeniu organu kolegialnego, obowiązku zakomunikowania stronie zamiarów organu czy wysłuchania i złożenia przez stronę wyjaśnień na piśmie (art. 16 ust. 2 KDPA) – muszą być formułowany ostrożnie i w każdej indywidualnej sprawie rozważone odrębnie.

W przypadku zaskarżonej uchwały nie mamy do czynienia z typową procedurą administracyjną prowadzącą do podjęcia decyzji administracyjnej. Żaden obowiązujący i mający zastosowanie w sprawie przepis prawa administracyjnego nie gwarantuje też skarżącemu prawa do wysłuchania. Nadto, mimo że sąd administracyjny nie kontroluje sposobu zastosowania przez organy przepisów art. 70 § 1 i 2 k.p., to jednak nie sposób nie dostrzec, że przepisy Kodeksu pracy także nie przewidują konieczności wysłuchania przed odwołaniem pracownika zatrudnionego na podstawie powołania, czy uprzedniego "sygnalizowania" takiemu pracownikowi zastrzeżeń do realizacji przez niego obowiązków pracowniczych (do odwołania może dojść "w każdym czasie"). Dlatego jeszcze raz należy wskazać, że kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały ma brak jej uzasadnienia i brak możliwości jego odtworzenia na podstawie przedstawionych sądowi dokumentów, co świadczy o istotnym naruszeniu art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. prowadzącym do stwierdzenia jej nieważności w całości. Natomiast ewentualne zrealizowanie przez organy udziału skarżącego w czynnościach prowadzących do podjęcia uchwały (w posiedzeniu Zarządu Województwa, zapewnienie prawa do wysłuchania, ewentualne doręczenie wniosku o podjęcie uchwały wraz z uzasadnieniem zawierającym powody jego złożenia) miałoby, w ocenie sądu, znaczenie dla kwalifikacji braku uzasadnienia uchwały jako istotnego bądź nieistotnego naruszenia prawa. Gdyby bowiem wyżej wymienione czynności podjęto przed przyjęciem zaskarżonej uchwały (nieposiadającej uzasadnienia), można by rozważać, czy narusza ona prawo w sposób istotny i czy rzeczywiście niemożliwa jest jej weryfikacja z punktu widzenia legalności (tj. wymogu wskazania motywów odwołania skarżącego). Jest to jednak w sprawie niniejszej sytuacja hipotetyczna, gdyż brak jest możliwości odkodowania motywów zaskarżonej uchwały z czynności poprzedzających jej podjęcie.

Mając powyższe na uwadze, z uwagi na istotne naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. należało orzec o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.). W skład zasądzonych kosztów wchodzą następujące kwoty: 300 zł wpis od skargi, 480 zł wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego oraz 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa.