Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1011/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51, art. 57
journal: Dz.U. 1977 nr 32 poz 140
law: Ustawa z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin.
article: art. 7, art. 28, art. 32, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skarg M. Z. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. Z. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. M. kwotę 300 ( trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53 z późn zm.), Starosta Z. odmówił M. Z. zwrotu działki nr [...] o pow. 0,08 ha, położonej w S., gm. A..

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wnioskodawczyni M. Z. działała w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz J. G., Z. P., J. S., P. S., B. S., K. S., E. S., E. N., Z. K., J. M., H. S., E. A. Z., R. S., C. S., R. S., S. M. oraz W. S..

W toku postępowania organ ustalił, że Naczelnik Gminy A. decyzją z dnia [...] października 1980 r., nr [...], wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, po rozpatrzeniu wniosku F. S., orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego bez budynków, położonego we wsi S.. W skład tego gospodarstwa wchodziła m.in. działka nr [...] o pow. 0,08 ha.

Z wnioskiem o jej zwrot wystąpili wskazani wyżej spadkobiercy F. S., ustaleni na podstawie postanowień Sądu Rejonowego w Z.: z dnia [...] sierpnia 2011 r., sygn. akt I Ns 726/11, z dnia [...] maja 1998 r., sygn. akt I Ns 631/98 oraz z dnia [...] kwietnia 1998 r., sygn. akt I Ns 506/98 oraz na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] lutego 2012 r., Rep. A nr [...].

Obecnie działka nr [...] stanowi własność Gminy A. , co potwierdza decyzja komunalizacyjna Wojewody L. z dnia [...] października 2011 r., nr [...]. Podczas oględzin przedmiotowej działki ustalono, że jest ona porośnięta trawą i znajdują się na niej pozostałości fundamentów budynków.

W ocenie organu pierwszej instancji obecnie działka nr [...] nie jest zabudowana budynkami, nie spełnia zatem wszystkich przesłanek uzasadniających jej zwrot, wynikających z treści art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym.

Odwołania od tej decyzji wniosły J. M. i M. Z..

J. M. potwierdziła, że na przedmiotowej działce pozostały tylko fragmenty fundamentów dawnych budynków. Wyjaśniła, że budynek mieszkalny został wybudowany jeszcze przez ojca ich dziadka M. S. urodzonego 5 grudnia 1867 r., dlatego – zdaniem odwołującej – nie dziwi, że po tak długim okresie nie zachowały się nawet jego fragmenty. Dom był drewniany i kryty strzechą. Zachował się jedynie fragment fundamentu po oborze wybudowanej przez jej ciotkę już po wojnie. Obora ta wykonana była z materiałów lichej jakości i uległa zniszczeniu. Wśród rodzinnych pamiątek zachowało się zdjęcie domu mieszkalnego. Ponadto wyjaśniła, że o zwrot przedmiotowej działki w imieniu wszystkich spadkobierców wystąpiła M. Z., córka nieżyjącego brata odwołującej S. S..

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że przepis art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym określa podmiotowe i przedmiotowe przesłanki uzyskania prawa własności gruntu, które muszą być spełnione łącznie.

W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie własności działki nr [...] złożyła – zdaniem organu – jednie M. Z.. Pozostali spadkobiercy byłej właścicielki F. S. nie złożyli takiego wniosku, ale upoważnili wnioskodawczynię do reprezentowania ich przed Starostą Z. w tej sprawie. Z treści odwołania J. M. wynika, że wszyscy spadkobiercy ubiegają się o zwrot działki nr [...], ale nie jest to równoznaczne ze złożeniem wniosku w tej sprawie. Brak takiego wniosku i pełnomocnictwa dla M. Z. do reprezentowania ich przed organem odwoławczym powoduje, że Kolegium nie mogło uznać, iż skutecznie złożyli oni wniosek o przyznanie im własności tej działki. Jeżeli własność przysługuje niepodzielnie wielu osobom, to wystosowany na podstawie art. 6 powołanej wyżej ustawy wniosek powinien zostać podpisany przez wszystkie uprawnione osoby.

W ocenie Kolegium bierna postawa pozostałych osób uprawnionych powoduje, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku i przyznanie działki nr [...] na własność. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki podmiotowe zwrotu działki na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. Ponadto – w ocenie organu odwoławczego – nie została też spełniona przesłanka przedmiotowa, czyli istnienie budynku na działce objętej wnioskiem, w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Przepis art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. przyznaje bowiem roszczenie każdemu właścicielowi budynków, bez względu na to kiedy i jak je nabył, o ile budynki te znajdują się na działce wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. Niespełnienie przesłanki istnienia na działce gruntu budynków skutkuje wydaniem decyzji odmawiającej nieodpłatne przyznanie własności działki pod budynkami.

Dodatkowo organ podkreślił, że J. M. w sposób jednoznaczny potwierdziła, iż ustalenia organu pierwszej instancji, że na przedmiotowej działce znajdują się tylko pozostałości fundamentów po budynkach, są zgodne ze stanem faktycznym. Ponadto zachował się jedynie fragment fundamentu po oborze wybudowanej po wojnie. Również skarżąca M. Z. potwierdziła, że budynki zostały rozebrane do fundamentów, a więc w dacie złożenia wniosku w niniejszej sprawie budynki te w ogóle nie istniały. W takiej sytuacji nie można więc wyznaczyć powierzchni gruntu niezbędnej do korzystania z nieistniejących budynków.

Skargi na powyższą decyzję wniosły zarówno M. Z. jak i J. M..

Skarżąca J. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podnosząc argumenty analogiczne jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżąca M. Z. zaskarżyła tę decyzję w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 6 powołanej ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. w związku z art. 140 i następnymi Kodeksu cywilnego;

2) naruszenie zasad postępowania, w szczególności przepisów: art. 7, art. 8 oraz art. 28 i art. 35 k.p.a. w związku z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym;

W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji Starosty Z. z dnia [...] kwietnia 2012 r., a także zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca potwierdziła prawidłowość ustaleń Kolegium co do faktu, że w dacie wydania decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości rolnej w zamian za świadczenia emerytalne, w granicach działki o nr [...] powstało odrębne prawo własności budynków trwale posadowionych na tej działce na rzecz F. S. oraz służebność przysługująca jej do gruntu w ramach użytkowania przedmiotowych budynków. W chwili wszczęcia przedmiotowego postępowania na terenie działki nr [...] znajduje się mienie F. S. w postaci fundamentów budynków nadających się do zagospodarowania. Skarżąca zarzuciła Kolegium błędną wykładnię art. 6 ustawy z 24 lutego 1989 r., sprzeczną z celem tej ustawy. W ocenie skarżącej, pojęcie "właściciel budynków znajdujących się na działce gruntu" oznacza właściciela nie tylko w osobie rolnika, który przekazał gospodarstwo rolne Państwu, ale także jego następców prawnych.

Według skarżącej pod pojęciem "budynku znajdującego się na działce gruntu" należy rozumieć każdą rozpoczętą budowę bez względu na stadium tej budowy, o ile stanowi on odrębny przedmiot własności. Skarżąca powołała się na orzecznictwo sądowe, z którego jej zdaniem wynika, że odrębna własność budynku oznacza, iż jak długo istnieje jakikolwiek substrat tej odrębnej własności, tak długo istnieje prawo własności (wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 października 2011 r., sygn. II SA/Lu 589/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z 30 stycznia 2009 r., sygn. SA/Łd 658/08).

Z uwagi na to, że obie skargi dotyczyły tej samej decyzji, na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. Sąd postanowił połączyć obie sprawy (sygn. II SA/Lu 741/12 i sygn. II SA/Lu 742/12) do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i prowadzić je pod sygn. akt II SA/Lu 741/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 741/12, oddalił skargi J. M. i M. Z..

Z przeprowadzonej oceny wynikało, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu, chociaż nie wszystkie podniesione przez organ drugiej instancji argumenty zasługiwały na aprobatę. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że z wnioskiem o zwrot nieruchomości muszą wystąpić wszyscy współwłaściciele lub ich spadkobiercy, a brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji o zwrocie przejętej nieruchomości. Jednakże jest to brak usuwalny i organ administracji jest zobligowany wezwać składającego wniosek o jego uzupełnienie, czego nie dostrzegło Kolegium. Uzupełnienie wniosku może polegać na podpisaniu wniosku przez wszystkich byłych współwłaścicieli lub spadkobierców albo też upoważnieniu jednego z nich do występowania w imieniu pozostałych. Dopiero nieuzupełnienie tego braku uzasadnia wydanie decyzji odmownej. Brak wezwania odwołujących się do uzupełnienia wniosku, mimo że organ pierwszej instancji przyjął, iż wniosek pochodzi od wszystkich spadkobierców F. S. i pomimo wskazania w odwołaniu J. M., że wniosek pochodzi od wszystkich spadkobierców, stanowi niewątpliwie uchybienie przepisom postępowania administracyjnego oraz przepisom prawa materialnego. Tym niemniej, nie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem wobec niespełnienia przesłanki przedmiotowej zwrotu nieruchomości określonej w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Jednocześnie wyjaśniono, że nieodpłatne przekazanie na własność działki gruntu, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r., możliwe jest w stosunku do gruntów zabudowanych. Świadczy o tym literalna wykładnia tego przepisu, w którym ustawodawca posłużył się sformułowaniem "właściciele budynków znajdujących się na działce gruntu (...)". Zatem wydanie decyzji o nieodpłatnym przekazaniu działki gruntu następuje jedynie wówczas, gdy organ ustali, że w dniu orzekania na działce tej znajduje się budynek w rozumieniu w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi odrębny przedmiot własności. Dla zastosowania trybu przewidzianego w art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym nie wystarczy zatem, że na działce znajdują się pozostałości po budynkach w postaci resztek fundamentów. Konieczne jest, aby w dniu orzekania o przyznaniu własności działki istniał na niej choćby jeden budynek, nawet jeżeli wymaga remontu, bądź częściowej odbudowy. Tymczasem z akt sprawy wynika, że na działce nr [...] istnieje jedynie pozostałość fundamentu obory, co potwierdziły obie skarżące. W takich okolicznościach należało zgodzić się z organami, iż na przedmiotowej działce nie znajduje się żaden budynek, ani też jakikolwiek substrat budynku, który mógłby stanowić przedmiot odrębnej własności. W takim stanie rzeczy, wobec niespełnienia warunków określonych w art. 6 ustawy organy zasadnie odmówiły spadkobiercom F. S. zwrotu działki nr [...] położonej w miejscowości S..

Jednocześnie zwrócono uwagę, podzielając stanowisko organów, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym oraz na podstawie art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników – to dwa odrębne postępowania, stąd wynik jednego z nich nie wpływa na wynik drugiego.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez M. Z. i J. M., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt. II OSK 589/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania z uwagi na nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że M. Z. składając do Starosty Z. wniosek na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, załączyła pełnomocnictwa pozostałych spadkobierców F. S., a także wszelkie niezbędne postanowienia spadkowe celem wykazania następstwa prawnego po nieżyjących spadkobiercach F. S.. Ponadto Starosta Z. jako organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 19 stycznia 2012 r. poinformował stronę o konieczności złożenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K. K. (siostrze zmarłej F. S.) i wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 6 wymienionej ustawy muszą brać udział wszyscy spadkobiercy właściciela przejętego gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na to pismo M. Z. przedłożyła poświadczenie dziedziczenia po K. K.. Skoro więc M. Z. załączyła do wniosku pełnomocnictwa od spadkobierców F. S., to jest oczywiste, że uczyniła to również w ich imieniu. Błędnie natomiast organ odwoławczy uznał, że wniosek złożyła wyłącznie M. Z.. Nie budzi zaś wątpliwości, że w postępowaniu przed organem odwoławczym ostatecznie brały udział wyłącznie M. Z. i J. M..

Z tego powodu również przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie nie brały udziału osoby będące stronami postępowania toczącego się przed Starostą Z., przez co zostali pozbawieni możliwości obrony swoich praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zarządzeniem z dnia 21 stycznia 2015 r. na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a. ustalono, że uczestnikami postępowania są spadkobiercy F. S., zm. dnia 14 września 1984 r., do których poza skarżącymi J. M. i M. Z. należą: H. S., R. S., J. G., Z. P., Z. K., E. N., J. S., B. S., K. S., P. S., E. S., S. M., W. S. (zarządzenie – k. 133).

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny

w L., zważył co następuje:

Skargi M. Z. i J. M. zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego prawo narusza.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja SKO w Z. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Z. o odmowie zwrotu spadkobiercom F. S. działki nr [...] o pow. 0,08 ha, położonej w miejscowości S., przejętej na własność Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy A. z dnia [...] października 1980 r., nr [...] (k. 2 akt administracyjnych), która wydana została po rozpatrzeniu wniosku F. S. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140).

Wskazana decyzja o przejęciu nieruchomości na własność Państwa wydana została m.in. na podstawie art. 51 ust. 1 tej ustawy, według którego, z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu rolnik może wyłączyć budynki lub niektóre z nich oraz inwentarz żywy i martwy. Budynki wyłączone przez rolnika stanowią odrębny przedmiot własności. Z odrębną własnością tych budynków związana jest służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z budynków (art. 51 ust. 2 ustawy).

Powołana ustawa z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, uchylona została ustawą z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 268 z późn. zm.). Od dnia 1 stycznia 1983 r., zgodnie z art. 57 ust. 1 tej ustawy, z gospodarstwa rolnego przekazywanego Państwu wyłączeniu podlegały zatem już nie same budynki, lecz własność działki gruntu, na której zostały one wzniesione.

Wymieniona wyżej ustawa została zmieniona ustawą z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53 z późn. zm., dalej jako "ustawa").

Zgodnie z art. 6 wskazanej ostatnio ustawy, właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego.

Tym samym celem tego uregulowania było zwrócenie właścicielom budynków, działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a zatem wygaszenie odrębnej od gruntu własności budynków. Z ugruntowanego orzecznictwa sądowego wynika, że prawo do nieodpłatnego nabycia na własność działki gruntu, na której wzniesione zostały budynki, przysługuje każdemu aktualnemu właścicielowi budynków, niezależnie od tego, czy jest on tą osobą, która przekazała gospodarstwo rolne Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., czy też jego spadkobiercą (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1136/05, Lex Nr 267149).

Oznacza to, że legitymacja czynna do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości przysługuje łącznie wszystkim następcom prawnym osoby, która przekazała gospodarstwo rolne Państwu. Z wnioskiem o nieodpłatne nabycie nieruchomości winni wystąpić zatem wszyscy następcy prawni F. S.. W ocenie Kolegium rozpatrującego sprawę w II instancji – nie zostało to spełnione. Organ zakwestionował bowiem legitymację M. Z. do udziału w niniejszej sprawie we własnym imieniu, podnosząc iż organ I instancji nie ustalił, z czego wynika jej interes prawny. Organ podniósł również, że na podstawie odwołania J. M. można wnosić, iż wszyscy spadkobiercy F. S. ubiegają się zwrot działki nr [...], ale nie jest to równoznaczne ze złożeniem wniosku w tej sprawie, bowiem wniosek o przyznanie własności działki nr [...] złożyła jednie M. Z.. Jeżeli własność przysługuje kilkunastu osobom niepodzielnie, to wniosek składany na podstawie art. 6 ustawy powinien zostać podpisany przez wszystkie osoby uprawnione.

Tymczasem jak wynika z niewadliwych ustaleń organu I instancji, znajdujących potwierdzenie w aktach sprawy, to M. Z. pismem z dnia 24 października 2011 r. działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. G., Z. P., J. S., P. S., B. S., K. S., E. S., E. N., Z. K., J. M., H. S., A. Z., R. S., C. S., R. S., S. M. oraz W. S. – wystąpiła do Starosty Z. o zwrot działki pod budynkami, oznaczonej nr [...], położonej w S., gm. A. (k. 22 akt administracyjnych sprawy). Do wniosku zostały dołączone pełnomocnictwa udzielone jej przez wszystkie wymienione osoby do reprezentowania ich przed Starostą Z. w sprawie o zwrot działki o nr [...] pod budynkami, położnej w S. gm. A. (k. 5-21 akt administracyjnych sprawy).

Należało przy tym uwzględnić ustalenia organu I instancji, że wymienione osoby są spadkobiercami F. S., co wynika z postanowień Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] sierpnia 2011 r., sygn. akt I Ns 726/11, z dnia [...] maja 1998 r., sygn. I Ns 631/98 oraz z dnia [...] kwietnia 1998 r., sygn. I Ns 506/98, jak również z aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] lutego 2012 r., Rep. A Nr [...].

Skoro zatem działka objęta wnioskiem o zwrot stanowi własność Gminy A. na podstawie decyzji Wojewody L. z dnia [...] października 2011 r. znak: [...](k. 66 akt administracyjnych), to nawet w sytuacji, w której z wnioskiem wystąpiłyby osoby nie będące następcami prawnymi F. S., nie zmienia to faktu, iż pośród nich znajdują się wszyscy jej spadkobiercy, którzy są uprawnieni do działania w toczącym się postępowaniu jako jego strony.

Rozpoznając sprawę w II instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło w konsekwencji przepis art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz 267 z późn. zm., dalej jako "k.p.a."), poprzez pominięcie jako stron postępowania spadkobierców F. S., która przekazała na własność Państwa gospodarstwo rolne w skład którego wchodziła m.in. działka nr [...], położona w miejscowości S., gm. A..

Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie stoi na stanowisku, że status strony w postępowaniu administracyjnym wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiającego prawa i obowiązki. Miarodajny w niniejszej sprawie jest więc przepis art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, który właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przyznaje roszczenie o nieodpłatne nabycie na własność działki gruntu, na której te budynki zostały wzniesione, w związku z art. 922 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. – Kodeks cywilny (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.).

Kolegium naruszyło także przepis art. 32 k.p.a. poprzez przyjęcie, że M. Z. złożyła wniosek wyłącznie w swoim imieniu i stwierdzenie, że pozostali spadkodawcy takiego wniosku nie złożyli. Wskazany przepis stanowi, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Tymczasem złożenie wniosku w trybie art. 6 ustawy, nie jest czynnością wymagającą od wnioskodawcy osobistego działania, z czego wynika, że dla skutecznego złożenia wniosku wystarczające jest należyte umocowanie pełnomocnika. Ustanowienie przez stronę pełnomocnika nie oznacza, że wynikające dla niej z przepisów prawa materialnego uprawnienia, bądź obowiązki, dotyczą pełnomocnika. Wymogiem skutecznego pełnomocnictwa jest określenie jego zakresu, to znaczy jakich czynności, w jakim postępowaniu i przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swojego mocodawcy. Z treści zaś udzielonych M. Z. pełnomocnictw jasno wynika, że została upoważniona przez mocodawców do reprezentowania ich przed Starostą Z. w sprawie o zwrot działki o numerze 2109 pod budynkami, położnej w S., gm. A..

Reasumując należało stwierdzić, co wynika z rozstrzygnięcia orzekającego w niniejszej sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ II instancji nie dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 28 k.p.a. i art. 32 k.p.a., a w konsekwencji doszło też do niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, a więc naruszenia także przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe rozważania na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") obowiązany był do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy winien uwzględnić wskazane okoliczności (art. 153 p.p.s.a.) i po ewentualnym uzupełnieniu ustaleń faktycznych i dokonaniu stosownej oceny okoliczności faktycznych sprawy, należy merytorycznie rozważyć zasadność żądania zwrotu objętej wnioskiem uprawnionych nieruchomości.

Rozstrzygnięcia o kosztach postępowania uzasadnione są przepisami art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II wyroku) oraz art. 200 p.p.s.a. (pkt III wyroku).