Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 959/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 234 ust. 1, 2, 3 i 5
journal: Dz.U. 2023 poz 1478
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2024 r. sprawy ze skargi D. M. (M.), M. M., A. R. (R.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 8 maja 2024 r. nr SKO. V 428/42/2024 w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Z. z dnia 5 stycznia 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżących solidarnie 831 (osiemset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Burmistrz Z. (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia 5 stycznia 2024 roku, znak [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej: k.p.a.) oraz art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1087 z późn. zm.; dalej: p.w.), odmówił wydania decyzji w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie w obrębie działki o numerze ewid. [...] w Gminie P. (obręb: [...]) z powodu niestwierdzenia zmiany stosunków wodnych.

W treści uzasadnienia wskazano m. in., że woda spływa ze zlewni po naturalnym ukształtowaniu terenu, które nie uległo zmianie, a w związku z tym nie zmienił się kierunek odpływu wód powierzchniowych. Jednocześnie już w poprzednich postępowaniach ustalono, że zjazd z ulicy istniał w 2013 roku, a do 2018 roku wnioskodawca nie zgłaszał zalewania posesji. W tym czasie nie wykonano zmiany nawierzchni zjazdu, co mogłoby wpływać na prędkość spływu wód powierzchniowych z przedmiotowego terenu. Nie wskazano żadnych konkretnych szkód.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. P., który nie zgodził się z podjętą przez organ I instancji decyzją. Z odwołania wynika, że prowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne miało charakter niepełny, a w jego toku nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych. Każda z poprzednich decyzji organu obarczona była wadami wymagającymi uchylenia orzeczenia przez SKO. W trzech poprzednich decyzjach Burmistrz stwierdzał naruszenie stosunków wodnych, jednakże w decyzji z dnia 5 stycznia 2024 roku nie stwierdza już naruszenia stosunków wodnych. Nie wyjaśniono dlaczego zalewanie jego działki, będące następstwem nasypów i intensyfikacji korzystania z działek sąsiednich, ma mu rzekomo nie przeszkadzać i uzasadniać brak wydania nakazów adekwatnych do warunków terenowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej (dalej: SKO) decyzją z dnia 8 maja 2024 roku, nr SKO. V 428/42/2024, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.:

1) uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o obowiązku wykonania przez S. W. urządzeń zapobiegającym szkodom, poprzez wykonanie odwodnienia szczelinowego monolitycznego na styku zjazdu z drogi, tj. ulicy [...] w C. o następujących parametrach technicznych:

- długość - na całej szerokości zjazdu;

- szerokość zewnętrzna min. 292 mm;

- średnica wewnętrzna min. 150 mm;

- wysokość min. 305 mm.

Korytka szczelinowe należy posadowić na ławie z betonu cementowego zgodnie z zaleceniami producenta. Wody wyłapane przez przedmiotowe odwodnienie należy zagospodarować na działce, z której są odprowadzane, np. poprzez wykonanie studni chłonnej.

2) obowiązek, o którym mowa w pkt. 1, należy wykonać w terminie do dnia 30 września 2024 r.

W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło m. in, że w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana stosunków wodnych, polegająca na wykonaniu zjazdu z drogi dojazdowej bez stosownych uzgodnień, co spowodowało w konsekwencji zalewanie sąsiednich posesji. Zjazd nie jest wyposażony w żadne urządzenia odwadniające. Po jego wybudowaniu zdecydowanie zwiększyło się natężenie spływu wód powierzchniowych w stronę sąsiednich ulic. W dniu 24 kwietnia 2019 roku przeprowadzona została wizja terenowa, która potwierdziła ww. fakty. SKO stwierdziło, że materiał dowodowy jest nadal niepełny (pomimo kilkukrotnego uchylania decyzji ze wskazaniem na konieczność powołania biegłego w sprawie), co uniemożliwiało podjęcie decyzji. W związku z powyższym zlecono organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego, poprzez ustalenie technicznych parametrów urządzeń zapobiegających szkodom. Pismem z dnia 2 kwietnia 2024 r. organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy i nadesłał proponowane parametry techniczne odwodnienia.

Skargę na powyższą decyzję poprzez pełnomocnika złożyli D. M., M. M. i A. R., żądając uchylenia decyzji SKO i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie:

1) art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w niniejszej sprawie - adresatem zaskarżonej decyzji jest S. W., tymczasem na dzień wydania decyzji przez SKO prawo własności ww. nieruchomości nie należało do niej, wobec czego nie mogła być stroną przedmiotowego postępowania ani adresatką obowiązku nałożonego przez SKO w drodze zaskarżonej decyzji. Stwierdzona wadliwość decyzji SKO jest kwalifikowaną wadą prawną skutkującą jej nieważnością na mocy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2) art, 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 234 ust. 1 i 3 p.w., poprzez stwierdzenie naruszenia stosunków wodnych i wydanie decyzji merytorycznej przez SKO, pomimo braku pełnego materiału dowodowego, na mocy którego można byłoby stwierdzić, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki umożliwiające wydanie decyzji o nakazie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom – w sprawie prowadzonej na mocy art. 234 ust. 3 p.w. konieczne jest powołanie biegłego ds. hydrogeologii, czego w niniejszej sprawie zaniechano (mimo iż strony składały taki wniosek); żaden z organów nie dysponował wiadomościami specjalnymi pozwalającymi na ocenę, czy w sprawie doszło do zmiany stosunków wodnych szkodzących gruntom sąsiednim, a dodatkowo, jakie urządzenia konieczne są do zapobiegnięcia takim szkodom;

3) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżących o zakończeniu zbierania materiału dowodowego przez SKO, skutkujące ograniczeniem możliwości czynnego uczestnictwa w postępowaniu, w szczególności odniesienia się do wskazówek organu I instancji co do parametrów odwodnienia, które rzekomo miałoby zapobiegać powstawaniu szkód na gruncie.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że: po pierwsze, decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu, niebędącego stroną (od 10 stycznia 2022 r. własność nieruchomości obciążonej obowiązkiem należy do skarżących); po drugie, w sprawie nie wykazano ani zmiany stosunków wodnych ani szkody; po trzecie, organy procedowały z pominięciem opinii biegłego, pomimo iż biegły w takiej sprawie jest niezbędny. Ani strony, ani organy nie posiadają fachowej wiedzy pozwalającej im na ocenę wszystkich przesłanek istotnych z punktu widzenia art. 234 p.w. Nie mają również kompetencji do oceny, jakie urządzenia należy wykonać na gruncie. Ta kwestia także powinna być objęta opinią biegłego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie uprzednio wyrażone stanowisko w przedmiotowej sprawie. Podano, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 p.w. przepisy ustawy dotyczące właścicieli stosuje się odpowiednio do posiadaczy samoistnych oraz użytkowników wieczystych, a w przypadku eksploatacji instalacji – do prowadzącego instalację. Stąd też adresatka decyzji nie musi być właścicielką działki, aby stać się adresatką decyzji wydanej na podstawie art. 234 ust.3 p.w.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

Art. 234 ust. 1 p.w. stwierdza, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie.

Przepis ten ma brzmienie podobne, choć nie identyczne, do poprzednio obowiązującego art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 z późn. zm.).

Jednocześnie art. 234 ust. 2 i 3 p.w. wskazuje, że na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.

Wykładnia art. 234 ust. 5 p.w., szczególnie w obliczu braku odmiennych przepisów przejściowych, prowadzi do wniosku, że do postępowania w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie), wszczętego po 1 stycznia 2018 r., również w sytuacji, gdy szkoda nastąpiła przed tą datą, należy stosować przepisy w nowym brzmieniu (wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2024 r., III OSK 2839/22).

W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 234 ust. 3 p.w. jest eliminacja szkodliwego oddziaływania na grunty, do którego doszło na skutek zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim. Niewątpliwie ustalenie opisanego związku przyczynowo-skutkowego wymaga odpowiedniej wiedzy specjalistycznej z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, a także ewentualnie - przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń, co wykracza z reguły poza wiedzę pracowników organu, dlatego też w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych na gruncie najczęściej niezbędne jest dopuszczenie opinii biegłego (np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 kwietnia 2024 r., II SA/Rz 155/24).

Taką też potrzebę widziało w swych poprzednich decyzjach SKO. Organ I instancji nie wykonywał jednak w pełni zaleceń organu II instancji, przez co ten w trybie art. 136 k.p.a. zmuszony był uzupełnić dostępną dokumentację już na etapie postępowania odwoławczego.

Otrzymana odpowiedź nie może być jednak uznana za satysfakcjonującą. W piśmie z 2 kwietnia 2024 r. Zastępca Burmistrza M. wskazuje jakie są parametry proponowanego odwodnienia. Pisze jednocześnie, że podaje je "(...) opierając się na doświadczeniu oraz wiedzy technicznej pracowników Referatu ds. Dróg Publicznych (...)".

Nie zostało jednak wykazane, jakie kwalifikacje posiadają ww. bliżej niezidentyfikowane osoby, bowiem wiedza z zakresu dróg publicznych nie ma bezpośredniego przełożenia na postępowania dotyczące naruszenia stosunków wodnych.

Zatem oparcie decyzji na tego rodzaju dokumencie, co do którego strony nie miały możliwości rzeczowo ustosunkować się, nie może być przez Sąd zaakceptowane.

SKO oparło swą decyzję m. in. na podstawie oględzin miejsca odbytych w 2019 roku. Od tego momentu minęło kilka lat, zatem nie można stwierdzić, by dane te były aktualne w dniu wydawania decyzji. Sytuacja w terenie może być bowiem zmienna.

Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Ocena, wobec którego podmiotu powinna być wydana decyzja może nastąpić po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych. Na tym etapie byłoby to przedwczesne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Konieczne będzie uaktualnienie danych dotyczących sytuacji w terenie i zasięgnięcie opinii biegłego, posiadającego wiedzę specjalną z zakresu stosunków wodnych. Jeśli miałyby zostać nałożone obowiązki na konkretną osobę, należy ustalić kto miałby stać się adresatem decyzji i rzeczowo kwestię tą uzasadnić, mając na uwadze także podnoszone w skardze zmiany w sytuacji własnościowej nieruchomości.

Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to braki w materiale dowodowym.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (300 zł) i koszty zastępstwa procesowego (531 zł, wraz z opłatami skarbowymi od pełnomocnictw po 17 złotych od osoby), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.