Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 166/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w z.w z art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Małgorzata Roleder, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 5 lutego 2024 r. nr 409.4/B-5/7/24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże z dnia 19 grudnia 2023 r. nr IPG.6730.159.2023, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz skarżącej J. W. kwotę 500,00 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 lutego 2024 r. nr 409.4/B-5/7/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, po rozpatrzeniu odwołania J. W., będącej jednocześnie Inwestorem (zwanej dalej "Skarżącą" lub Inwestorem") oraz B. i J. K. od decyzji Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże z dnia 19 grudnia 2023 r., znak: IPG.6730.159.2023 ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, parterowych z poddaszami użytkowymi wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, na działce nr ew. gr. [...], w miejscowości [...], obręb geod. [...], gm. D., orzekło:

1. zaskarżoną decyzję organu I instancji uchylić w części dotyczącej określenia inwestycji polegającej na budowie do trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, parterowych z poddaszami użytkowymi wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, na działce nr ew. gr. [...], w miejscowości [...], obręb geod. [...], gm. D.;

2. ustalić warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, parterowych z poddaszami użytkowymi wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, na działce nr ew. gr. [...], w miejscowości [...], obręb geod. [...], gm. D.,

3. w pozostałej części utrzymało decyzję w mocy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem złożonym w dniu 21.08.2023 r., uzupełnionym w dniu 05.09.2023 r. J. W. wystąpiła do Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, parterowych z poddaszami użytkowymi wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, na terenie inwestycji obejmującym działkę o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], obręb geod. [...], gm. D. Analizując treść wniosku ustalono, że teren wskazany pod zabudowę znajduje się na obszarze, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy, a zatem - zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - realizacja planowanego zamierzenia budowlanego wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.

W związku z powyższym, organ I instancji przeprowadził analizę wymaganą przepisami art. 61 ust. 5a oraz art. 53 ust. 3, w łączności z art. 64 ust. 1, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że spełnione są wszystkie warunki określone przepisami art. 61 ust. 1 tej ustawy. Ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dokonano na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 z 2003 r. z późn. zm). Następnie sporządzony został projekt decyzji ustalający warunki zabudowy zgodnie z wynikami przeprowadzonej analizy oraz uwzględniający wymagania określone w przepisach odrębnych. Wnioskami z dnia 20.11.2023 r. projekt został wysłany do uzgodnienia do organów wyszczególnionych w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. do Starosty Powiatu Białostockiego i do Dyrektora Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie, jako organów właściwych w sprawach ochrony gruntów rolnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne.

W toku postępowania do organu I instancji wpłynęło również pismo Pani B. K. oraz A. K. z zastrzeżeniami dotyczącymi inwestycji. Organ I instancji podkreślił jednakże, że decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga konkretnej lokalizacji inwestycji na działce a jedynie określa główne parametry, na podstawie których powstanie projekt budowlany.

Ponadto w toku postępowania tj. w dniu 11.12.2023 r. do organu wpłynęła zmiana wniosku inwestorki w zakresie zmniejszenia liczby projektowanych budynków z trzech do dwóch oraz zmianę wnioskowanego terenu zabudowy na 180m2. Wnioskodawczym po zapoznaniu się z projektem decyzji wniosła także o zmianę ustaleń dotyczących szerokości elewacji frontowych projektowanych budynków. Odnosząc się do zmiany wniosku organ podkreślił, że decyzja nie narzuca konieczności realizacji trzech budynków i na jej podstawie można zrealizować dwa budynki. W odpowiedzi na prośbę o zmianę ustaleń określonych w projekcie decyzji organ zaakcentował, że nie ma możliwości dokonania zmian w tym zakresie. Parametry z decyzji nie wynikają z wniosku inwestora, a określane są na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika także z treści samej decyzji i jej załączników.

Mając powyższe na uwadze decyzją Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże z dnia 19 grudnia 2023 r., znak: IPG.6730.159.2023 ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, parterowych z poddaszami użytkowymi wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, na działce nr ew. gr. [...], w miejscowości [...], obręb geod. [...], gm. D., określając warunki i parametry tej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. W. – inwestor podnosząc, iż ustalenia w niej ujęte zostały sporządzone niezgodnie ze stanem faktycznym oraz prawnym, gdyż w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji w sposób całkowity pominął złożony przez nią dnia 8 grudnia 2023 r. wniosek , w którym koryguje zakres inwestycji, z trzech do dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, co w konsekwencji powoduje naruszenie prawa. Dodatkowo, odwołująca zakwestionowała ustalony dla działki dopuszczalny wskaźnik wielkości zabudowy, gdyż w jej ocenie w sytuacji, w której na działce sąsiadującej wskaźnik ten wynosi 22 %, ustalenie ww. parametru dla jej działki o wartości 12,4 % jest krzywdzące, niesprawiedliwe i świadczy o stronniczym traktowaniu przez organ I instancji innych właścicieli działek usytuowanych na tym terenie.

Odwołanie wnieśli także B. i J. K., którzy podnieśli, iż nowa inwestycja w ich ocenie będzie usytuowana zbyt blisko od granicy działki, której są właścicielami, co będzie w sposób znaczący ograniczać dostęp światła do ich posesji i domu, wprowadzenie się do planowanych do realizacji dwóch domów zwiększy jednocześnie ilość mieszkańców, samochodów co również wpłynie na hałas na tym terenie. Zastrzeżenia dotyczyły także wód opadowych, które w ich ocenie pod wpływem realizacji planowanej inwestycji hipotetycznie mogą zalewać ich działkę.

Decyzją z dnia 5 lutego 2024 r. nr 409.4/B-5/7/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło decyzję organu I instancji w zakresie określenia inwestycji "do trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych" orzekając w tym zakresie o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zgodnie z modyfikacją wniosku przez inwestora w dniu 8 grudnia 2023 r., w pozostałej części utrzymując w mocy decyzję.

W uzasadnieniu swego stanowiska Kolegium wskazało, że ustalenie warunków zabudowy następuje zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. na wniosek inwestora. W takim przypadku tylko strona określa przedmiot swego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania, a organ, nie może samowolnie zawężać ani rozszerzać zamierzeń, jakie planuje zrealizować wnioskodawca. Takie prawo posiada bowiem jedynie Inwestor, który w omawianym przypadku w sposób jednoznaczny pismem z dnia 8 grudnia 2023 r. dokonał zmiany zakresu inwestycji zmniejszając liczbę planowanych do realizacji budynków z trzech na dwa, co organ I instancji ostatecznie pominął wydając zaskarżoną decyzję. Powyższe skutkowało zmianą decyzji w tym zakresie.

Natomiast co do pozostałych zarzutów organ odwoławczy pokreślił, że po dokonaniu szczegółowej analizy zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie podzieliło stanowiska odwołujących i nie znalazło podstaw do wyeliminowana z obrotu prawnego decyzji w pozostałym zakresie.

Po zacytowaniu treści regulacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, iż od dnia 24 września 2023 r. w obrocie prawnym funkcjonuje nowa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (zwana dalej "ustawą zmieniającą"). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzja ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Wniosek inwestora wpłynął do organu I instancji dnia 21 sierpnia 2023 r., tj. przed wejściem w życie nowej regulacji prawnej, a zatem zastosowanie mają przepisy ustawy sprzed nowelizacji. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki dające podstawę do ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. i określenia treści tych warunków była zdaniem organu, wskazana w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, mająca kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść opracowanej dokumentacji i wnioski ze sporządzonej analizy (nazywanej w praktyce i w tej decyzji skrótowo "analizą" lub "analizą architektoniczno-urbanistyczną") są głównymi elementami materiału dowodowego, pozwalającymi stwierdzić, czy prawidłowo określone zostały wymagania dla planowanej zabudowy.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, granicę obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z ww. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w odległości 87 metrów w każdym kierunku od granic działki inwestycyjnej (tj. w odległości trzykrotności szerokości frontu działki, który wynosił 29 m) i oznaczono w części graficznej analizy kolorem zielonym, co należało uznać za dokonane w sposób prawidłowy. Z dokonanej analizy terenu wynikało, że na ww. obszarze znajduje się zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna (dz. nr ew. gr. [...]), zaś pozostałe działki (z wyłączeniem pasów drogowych) stanowią grunty rolne. Sposób zagospodarowania terenu w granicach obszaru analizowanego został ukazany w części graficznej analizy. W oparciu tak ustalany teren analizy oraz parametry poszczególnych zabudowań na nim znajdujących się (załącznik graficzny do opisu terenu, str. 45 akt sprawy) – zdaniem organu odwoławczego - w sposób prawidłowy, w oparciu o § 4 oraz § 6-8 rozporządzenia, określono warunki oraz wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla nowej zabudowy, tj. nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 8,0 m od linii rozgraniczającej drogi wewnętrznej numer geod. działki [...], szerokość elewacji frontowych projektowanych budynków - 11,3 m z tolerancją do 20%, geometrię dachów projektowanych budynków, jako dachy dwuspadowe (z możliwością zastosowania przenikania brył dachów dwuspadowych) lub naczółkowe o kątach nachylenia głównych połaci dachowych zawierających się w przedziale od 35° do 45°, kalenicę na wysokości do 9,0 m, a dolne krawędzie okapów na wysokości do 3,7 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, jak również główne kalenice równoległe lub prostopadłe do elewacji frontowych, a także powierzchnię biologicznie czynną - co najmniej 50% powierzchni terenu inwestycji. W sposób prawidłowy w ocenie organu II instancji, zgodnie z treścią § 5 rozporządzenia ustalono także wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - do 12,4%, z czym w zarzutach podniesionych w odwołaniu nie zgodziła się inwestorka.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ustawodawca dopuszcza wprawdzie wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Jednakże uzasadnienie dla takiego działania musi wynikać wprost ze sporządzonej analizy. Z analizy sporządzonej na potrzeby rozpatrzenia wniosku Inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem nie wynikało natomiast, iż wystąpiły uzasadnione przesłanki, zarówno faktyczne jak też prawne, w oparciu o które miałoby uzasadnienie zastosowanie odstępstwa od ogólnej zasady ujętej treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia, co w konsekwencji powoduje, iż ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu do 12,4% (jako średnia ww. parametru) było prawidłowe, a zarzut skarżącej w tym zakresie uznano za nieuzasadniony. Kolegium podniosło również, iż ilość planowanych do realizacji budynków nie wpływa na wartość ustalanego przez organy wskaźnika powierzchni dla nowej zabudowy, który zgodnie z ww. § 5 ust. 1 rozporządzenia ustala się dla terenu inwestycyjnego, w oparciu o średnią wartość tego parametru występującego na terenie objętym analizą.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Kolegium, poza ustaleniem zakresu inwestycji niezgodnego z wnioskiem Inwestora, w pozostałej części decyzja Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże z dnia 19 grudnia 2023 r. została podjęta zgodnie z prawem.

Odnosząc się natomiast do zarzutów B. i J. K., Kolegium wskazało, iż skarżona decyzja zawiera warunek, z którego wynika, iż inwestor powinien realizować planowane przedsięwzięcie budowalne zgodnie z art. 234 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne tj. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Natomiast pozostałe podnoszone w odwołaniu zarzuty nie stanowiły przedmiotu niniejszego postępowania, a są elementem kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, jak uzyskanie pozwolenia na budowę.

Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję wywiodła inwestorka J. W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, choć zawierała ona liczne uchybienia;

b) art.138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem zaistniały podstawy uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania;

c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i błędne uznanie, że organ I instancji właściwie przyjął parametry dla projektowanej inwestycji w trakcie ustalania warunków zabudowy;

d) art. 7 § 1 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości, co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich;

e) art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organy do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

f) § 9 ust. 1-3 rozporządzenia oraz art. 107 § 1-3 k.p.a. poprzez zaakceptowanie wadliwego sporządzenia decyzji I instancji w postaci niewystarczającego przedstawienia wyników analizy w treści samej decyzji, wadliwego sporządzenia wyników analizy, co uniemożliwiało prawidłowe odniesienie się do wyników analizy oraz zweryfikowanie ustaleń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a tym bardziej uznanie decyzji za prawidłową.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji bądź ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że dokumentacja z przeprowadzonej analizy terenu nie zawiera informacji pozwalających na zrozumienie, w jaki sposób i dlaczego organ I instancji określił parametry, wskaźniki i cechy zabudowy przedmiotowej działki, w szczególności przede wszystkim w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy. Nie wskazano faktycznego sposobu użytkowania zabudowanych nieruchomości, odnosząc się jedynie do działki nr [...], która została określona jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Zdaniem skarżącej, działkę ozn. nr ew. [...]charakteryzuje parametr w wysokości około 20% - działka ma powierzchnię 1125m2 a zabudowany nią budynek mieszkalny ok. 232m2. Z prostego rachunku wynika zatem, że stosunek wynosi ok. 20%. Działkę ozn. nr ew. [...] charakteryzuje parametr w wysokości ok. 17% - działka ma powierzchnię 902m2 a zabudowany nią budynek mieszkalny ok.152m2.. Obie zatem działki (dz. ozn nr ew.: [...]i [...]) charakteryzuje parametr wyższy od rzekomej średniej, co stawia pod znakiem zapytania rzetelność przeprowadzonej analizy. W jej ocenie organ I instancji nie wykazał w jaki sposób doszedł do wniosku, że tak ustalone parametry dla przedmiotowego budynku ze szczególnym uwzględnieniem ww. wskaźników nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego. Tok rozumowania organów prowadzący do takich wniosków, powinien wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego, bowiem kierowanie się wyłącznie średnią arytmetyczną może prowadzić do naruszenia praw właściciela do zabudowy własnej nieruchomości. Ponadto organ I instancji wyznaczył linię zabudowy w odległości 8 m od linii rozgraniczającej z drogą wewnętrzną (dz. ozn. nr ew.: [...]) na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, nie wyjaśniając, dlaczego ustalił wskazaną linię zabudowy w powyższy sposób, a w szczególności tego, w jaki sposób ustalona decyzją linia zabudowy wynika z przeprowadzonej analizy terenu.

Zdaniem skarżącej, organ I instancji w żaden sposób nie wykazał braku możliwości ustalenia innych wskaźników w przedmiotowej sprawie, mimo że wskaźniki te zostały odmienne ustalone dla dwóch działek tj. [...]i [...] i są one wyższe od średniej.

Podsumowując, skarżąca wskazała, że nie przeprowadzono szczegółowej analizy wskaźnika powierzchni zabudowy, jak również pominięto możliwość zastosowania odstępstwa od średnich parametrów, całkowicie wadliwie, w tym bezprawnie ustalono linię zabudowy od drogi niespełniającej kryteriów drogi publicznej. Brak podjęcia przez organ powyższych czynności skutkował pobieżną analizą urbanistyczno-architektoniczną i naruszył zasadniczy cel planowania przestrzennego, czyli uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego. W tym kontekście jako nieuprawnione - ocenia skarżąca - postępowanie organu I instancji, który określił parametry inwestycji poprzez dowolne, arbitralne ustalenia. Natomiast Kolegium zupełnie pominęło wskazane okoliczności i praktycznie w ogóle nie przeprowadziło postępowania dowodowego, nie odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu. W jej ocenie efektem naruszenia tych przepisów postępowania są błędne ustalenia faktyczne i wadliwe rozstrzygnięcie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz powielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, że skarżąca treścią odwołania nie kwestionowała wyników sporządzonej analizy w zakresie wskazanych w niej wartości parametrów ustalonych dla występującej na terenie objętym analizą zabudowy istniejącej, a Kolegium nie znalazło podstaw prawnych ani faktycznych do ich kwestionowania. W oparciu zatem o zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy, tj. o dane dotyczące wartości dopuszczalnej powierzchni zabudowy na działkach sąsiednich, oparte o całokształt wyników sporządzonej analizy, organ odwoławczy uznał, iż ustalona treścią kwestionowanej decyzji dopuszczalna powierzchnia zabudowy dla działki inwestycyjnej jest ustalona w sposób prawidłowy, tj. o wartości do 12,4%, zgodnie z treścią § 5 rozporządzenia, jako średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego (dane dotyczące wartości powierzchni zabudowy działek usytuowanych na terenie analizowanym znajdują się w aktach sprawy organu I instancji na str. 45). Treścią skarżonej decyzji Kolegium podkreśliło, iż ustawodawca dopuszcza wprawdzie wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jednakże uzasadnienie dla takiego działania musi wynikać wprost ze sporządzonej analizy, czego Kolegium prowadząc analizę zebranego materiału dowodowego, w tym wyników z przeprowadzonej analizy funkcji i zagospodarowania terenu takiego argumentu nie odnalazło. Natomiast linia zabudowy, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, wyznaczono w odległości 8 m, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy usytuowanej na działce sąsiedniej (nr [...]), co wynika z wyników sporządzonej analizy (str. 48 akt sprawy organu I instancji).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja SKO z dnia 5 lutego 2024 r., częściowo zmieniająca decyzję Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże z dnia 19 grudnia 2024 r. w części dotyczącej określenia inwestycji polegającej na budowie do trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych poprzez wskazane inwestycji jako budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych parterowych z poddaszami użytkowymi wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, na działce nr ew. gr. [...], w miejscowości [...], obręb geod. [...], gm. Dobrzyniewo Duże, zgodnie z dokonaną zmianą wniosku przez inwestora pismem z dnia 8 grudnia 2023 r. oraz utrzymującą zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że w przedmiotowej sprawie słusznie organy uznały, że zastosowanie ma ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 - zwana dalej u.p.z.p.), w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą zmieniającą wskazaną przez organ odwoławczy, z uwagi na datę złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w dniu 21 sierpnia 2023 r. oraz treść art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej (Dz.U. 2023 r. poz. 1688). Zasadnie również SKO zmieniło zaskarżoną decyzję organu I instancji w zakresie określenia inwestycji tj. do trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na dwa budynki zgodnie z wnioskiem inwestorki, która w dniu 8 grudnia 2023 r. dokonała modyfikacji tego wniosku. Bezsporne jest bowiem, że to treść wniosku determinuje zakres obowiązków spoczywających na organie, a zatem organ taką modyfikacją wnioskodawcy jest związany.

Przechodząc do meritum wskazać należy, że co do zasady określenie sposobów zagospodarowania terenu i warunków zabudowy inwestycji następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (vide: art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.). Ustalenia w ww. decyzji wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku gdy projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim ustawowym warunkom, organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego załatwienia wniosku. Jeżeli natomiast inwestycja nie spełnia choćby jednego z ustawowych warunków, na organie ciąży obowiązek odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. m.in. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308). Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ nie ma w tym względzie dowolności, a ustalenia decyzji są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane (por. wyrok WSA w Gdańsku z 27 lutego 2020 r., II SA/Rz 728/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").

Ponadto przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że art. 6 ust. 2 u.p.z.p. uprawnia każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestycyjnym do jego zagospodarowania, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Przepis powyższy wyraża zasadę swobody inwestowania na własnym gruncie. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o dopuszczalnym w świetle państwowego porządku planistycznego, sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zasadniczo sprowadzają się do konieczności kontynuacji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie terenu inwestycji w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego dla inwestycji uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), odpowiadającej ochronie gruntów rolnych i leśnych zgodności charakteru zabudowy z charakterem gruntów (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności planowanej zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

Wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wymóg kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem, nazwany został zasadą dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do funkcji i cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W wyroku z dnia 24.02.2005 r. (sygn. IV SA/Wa 950/04, CBOSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że regulacja powyższa ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do istniejącej w sąsiedztwie funkcji (rodzaju) zabudowy oraz cech i parametrów zabudowy o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, na terenie sąsiadującym z terenem inwestycji, dostępnym z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, musi znajdować się co najmniej jeden obiekt podobny do planowanego, pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji zarówno funkcji zabudowy (rodzaju zabudowy), jak i parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (vide: definicja "dobrego sąsiedztwa" według brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji były zgodne co do tego, że skarżąca spełniła określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zdefiniowane wyżej, zasady dobrego sąsiedztwa, podobnie jak i pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Co do zasady zatem inwestorka otrzymała decyzję pozytywną, niemniej z uwagi na parametry inwestycji określone w decyzji, zakwestionowała zaskarżone rozstrzygnięcia.

Na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora.

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W orzecznictwie sądowym utrwalone są również poglądy na temat roli, znaczenia i standardów, jakim powinna odpowiadać analiza urbanistyczno-architektoniczna. Poglądy te Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela i przyjmuje jako własne. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2021 r., II SA/Po 80/21). Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik, nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym, powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 listopada 2021 r., II SA/Gl 803/21). Organ właściwy do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy określa wymogi nowej zabudowy, biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonej analizy, a w szczególności średnie wskaźniki wskazanych wymogów dla obszaru analizowanego. Jednocześnie rozporządzenie dozwala na pewne odstępstwa od średniej, m.in. co do wielkości powierzchni zabudowy (§ 5 ust. 2) oraz szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 2), jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. II SA/Gl 77/20).

Szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 i z 2021 r. poz. 2399, dalej jako rozporządzenie).

W pierwszej kolejności tut. Sąd podziela zarzuty skarżącej, a zarazem inwestorki dotyczące wadliwości sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, poprzez przedwczesność niektórych wyciągniętych wniosków, a przekładających się w zasadzie na nie ustaleniu, w sposób wyczerpujący stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Znajdujący się w aktach sprawy dokument budzi wątpliwości co do jego przejrzystości i spójności. Z dokonanej przez organy analizy terenu wynikało, że na ww. obszarze znajduje się zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna (dz. nr ew. gr. [...] – nie wynika to ani z analizy, ani z decyzji organu I instancji), zaś pozostałe działki (z wyłączeniem pasów drogowych) stanowią grunty rolne. W oparciu o ustalany teren analizy oraz parametry poszczególnych zabudowań na nim znajdujących się (załącznik graficzny do opisu terenu, str. 45 akt sprawy) – zdaniem organu odwoławczego - w sposób prawidłowy, w oparciu o § 4 oraz § 6-8 rozporządzenia, określono warunki oraz wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla nowej zabudowy, tj. nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 8,0 m od linii rozgraniczającej drogi wewnętrznej numer geod. działki [...], szerokość elewacji frontowych projektowanych budynków - 11,3 m z tolerancją do 20%, geometrię dachów projektowanych budynków, jako dachy dwuspadowe (z możliwością zastosowania przenikania brył dachów dwuspadowych) lub naczółkowe o kątach nachylenia głównych połaci dachowych zawierających się w przedziale od 35° do 45°, kalenicę na wysokości do 9,0 m, a dolne krawędzie okapów na wysokości do 3,7 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, jak również główne kalenice równoległe lub prostopadłe do elewacji frontowych, a także powierzchnię biologicznie czynną - co najmniej 50% powierzchni terenu inwestycji. W sposób prawidłowy w ocenie organu II instancji, zgodnie z treścią § 5 rozporządzenia ustalono także wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - do 12,4%, z czym w zarzutach podniesionych w odwołaniu nie zgodziła się inwestorka.

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy zawierającej część tekstową i graficzną. Niniejsza decyzja zawarta na k. 72 - 68 akt organu I instancji zawiera trzy załączniki: załącznik nr 1 - część graficzną decyzji k.70, załącznik nr 2 – wyniki analizy – część tekstowa k.69, załącznik nr 3 – wyniki analizy – część graficzna k.68. Analizując te załączniki nie sposób ustalić na podstawie jakich parametrów zostały określone funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki analizy funkcji i cech zabudowy w obszarze otaczającym teren inwestycji (część tekstowa) w pkt 6 w zakresie sposobu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy zawierają jedynie wnioski, ale nie zawierają żadnych parametrów, czy też przeliczeń co do innych nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. Takie ustalenia zostały zawarte w "opisie działki wskazanej pod inwestycję oraz terenu otaczającego" i załączniku do opisu na k. 46 i 45 akt organu I instancji. Podkreślić jednakże należy, że nie stanowią one załączników do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co stanowi naruszenie § 9 rozporządzenia.

Przechodząc dalej wskazać należy, że nawet gdyby przyjąć, że w/w opis działki wraz z załącznikiem (nie stanowiące integralnej części decyzji), mogły stanowić podstawę oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, to przypomnieć jednak należy, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, granicę obszaru analizowanego wyznaczono mając na uwadze treść art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w odległości 87 metrów w każdym kierunku od granic działki inwestycyjnej (tj. w odległości trzykrotności szerokości frontu działki, który wynosił 29 m i oznaczono w części graficznej analizy kolorem zielonym, co SKO uznało za prawidłowe. Zgodnie z w/w przepisem przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W przedmiotowej sprawie natomiast ani z wniosku, ani z analizy tekstowej czy też graficznej, nie wynika co jest frontem terenu w przedmiotowej sprawie. Mamy bowiem do czynienia z sytuacją, kiedy działka nr [...] objęta wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną o nr geod. [...] oraz przez działkę o numerze geod. [...] na podstawie ustanowionej służebności gruntowej polegającej na prawie przejścia i przejazdu, co w sposób jednoznaczny wynika z aktu notarialnego przedłożonego na wezwanie organu przez skarżącą (k. 17-21 akt organu I instancji). Skarżąca w tym zakresie w pierwotnym wniosku wskazała, że działka ma pośredni dostęp do drogi publicznej przez (drogę wewnętrzną, ale wskazano obie działki nr [...] oraz [...]), co uzasadniałoby przyjęcie, że część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, stanowi zaledwie niewielką część działki skarżącej przylegającej do działki nr [...], a zatem szerokość frontu działki nie mogła stanowić 29 m (wskazana szerokość działki inwestycyjnej od strony służebności działki nr [...]). Podkreślić przy tym należy, że organ I instancji w tym zakresie wezwał skarżącą do wyjaśnienia m.in. treści podanej w punkcie 8.1 części tekstowej wniosku (k. 15-14 akt organu I instancji). W odpowiedzi skarżąca wskazała, że koryguje zapis w punkcie 8.1 z zaznaczenia "pośredni (droga wewnętrzna) na zaznaczenie "pośredni (droga wewnętrzna" oraz "pośredni (służebność)", wyjaśniając, że działka o nr geod. [...] stanowi służebność dojścia i dojazdu do drogi wewnętrznej o nr geod. [...] oraz drogi wewnętrznej o nr [...], zaś najbliższą drogę publiczną stanowi ulica [...]. W tych okolicznościach budzi uzasadnione wątpliwości, co stanowi front działki (z której odbywa się główny wjazd na działkę), szczególnie w sytuacji gdy droga wewnętrzna o nr geod. [...] przylega do części nieruchomości skarżącej oraz styka się z działką nr geod. [...] stanowiącą służebność. Kwestia ta powinna być jednoznacznie ustalona albowiem ustalenie szerokości frontu terenu przekłada się na ustalenia dotyczące obszaru analizowania określonego w art. 61 ust. 5 a u.p.z.p.

Ponadto kwestia ta przekłada się na § 4 ust. 1 rozporządzenia, w którym wskazano, że obowiązująca linia nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W tym zakresie w decyzji wskazano, że nieprzekraczalna linia zabudowy wynosi 8 metrów od linii rozgraniczającej drogę wewnętrzną nr geod. [...] jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, co wskazuje, że front działki został przyjęty nie od strony drogi stanowiącej służebność. Powstaje zatem pytanie, z której strony nieruchomości winna zostać ustalona linia zabudowy.

W wyroku NSA z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 674/16 wskazano, że "W przepisach § 4 ust. 1-4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) jest mowa o linii zabudowy w liczbie pojedynczej. Nie oznacza to jednak, że kierując się wykładnią gramatyczną, należy uznać te przepisy jako formułujące zakaz ustalenia więcej, niż jednej linii zabudowy. Ustalenie tego wymogu nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. (...) Potrzeba ustalenie dwóch linii zabudowy, występuje nie tylko wtedy gdy działka graniczy z kilkoma pasami dróg publicznych. Podobna jest sytuacja, w której szereg działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest zabudowanych w ten sposób, że nawet uwzględniając rozproszenie istniejącej zabudowy, da się wyróżnić dwa szeregi zabudowy: w pierwszym szeregu występuje zabudowa położona bliżej drogi publicznej, a w drugim szeregu istnieje zabudowa oddalona od tej drogi. Wówczas jedna linia zabudowy dla nowej zabudowy usytuowanej w oddaleniu od drogi publicznej, nawiązująca do "drugiego szeregu" zabudowy, wyznacza linię zabudowy od drogi publicznej. Może jednak wystąpić potrzeba uwzględnienia ograniczeń w lokalizacji nowej zabudowy, od strony przeciwnej w stosunku do drogi publicznej." (CBOSA).

Sąd podziela tą argumentację uznając, że w przedmiotowej sprawie wymaga szczegółowego wyjaśnienia, co przede wszystkim stanowi front działki tj. z której strony będzie odbywał się główny wjazd na działkę, a także prawidłowe ustalenie linii zabudowy, w kontekście zarówno tego, że nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej z dwóch stron, a także w kontekście głównych wjazdów nieruchomości sąsiednich (frontów nieruchomości), co pośrednio może przełożyć się na prawidłowe ustalenie linii zabudowy. Brak powyższych ustaleń de facto prowadzi do tego, że dalsze skontrolowanie pozostałych parametrów sposobu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy dokonanych przez organ jest przedwczesne.

Mając na uwadze jednak drugi z głównych zarzutów skargi, a mianowicie ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na poziomie do 12,4%, w oparciu o średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego należy wskazać, że w sytuacji gdy z analizy tekstowej czy tej graficznej, a nawet "opisu działki wraz załącznikiem graficznym" znajdujących się na k. 46 i 45, nie można ustalić jaka jest wielkość powierzchni zabudowy na nieruchomościach sąsiednich, to nie można również zweryfikować tego parametru. Wprawdzie organ odręcznie wskazuje na wskaźnik zabudowy tych działek, podnosząc w piśmie przewodnim do odwołania, że dane te obliczono na podstawie ewidencji gruntów i budynków, ale w aktach sprawy nie ma żadnych wypisów, wyciągów z tej ewidencji potwierdzających stanowisko organów.

Niejednoznaczność w tym zakresie skutkowała wskazaniem przez skarżącą, że skoro działkę ozn. nr ew. [...]charakteryzuje parametr w wysokości około 20% - działka ma powierzchnię 1125m2 a zabudowany nią budynek mieszkalny ok. 232m2, to z prostego rachunku wynika, że stosunek wynosi ok. 20% (wcześniej podawała że około 22%). Działkę ozn. nr ew. [...] charakteryzuje parametr w wysokości ok. 17% - działka ma powierzchnię 902m2 a zabudowany nią budynek mieszkalny ok.152m2.. Na tej podstawie wywnioskowała, że obie zatem działki (dz. ozn nr ew.: [...]i [...]) charakteryzuje parametr wyższy od średniej wskazanej przez organ, co stawia pod znakiem zapytania rzetelność przeprowadzonej analizy. Zdaniem Sądu słusznie podnosi skarżąca, że organ I instancji nie wykazał w jaki sposób doszedł do wniosku, że tak ustalone parametry dla przedmiotowego budynku ze szczególnym uwzględnieniem ww. wskaźników nie zakłóciło istniejącego ładu przestrzennego. Tok rozumowania organów prowadzący do takich wniosków, powinien wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego, bowiem kierowanie się wyłącznie średnią arytmetyczną może prowadzić do naruszenia praw właściciela do zabudowy własnej nieruchomości.

Sąd zatem podziela zarzuty skarżącej, co do ustalonej przez organ wielkości powierzchni zabudowy, tym bardziej, gdy na nieruchomości sąsiedniej (nr [...]) z działką inwestycyjną znajduje się budynek znacznie odbiegający od średniej wielkości zabudowy pozostałych budynków. W tych okolicznościach należy zatem uznać, że nawet gdyby średnia powierzchni zabudowy wyliczona przez organ I instancji na analizowanym obszarze była prawidłowa i znajdująca odzwierciedlenie w danych z ewidencji budynków, to uzasadnionym jawi się co najmniej rozważenia § 5 ust. 2 rozporządzenia w zakresie dopuszczenia wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynikałoby to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5 a u.p.z.p. Nie można zatem w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy uznawać – jak to czyni – SKO, że nie zachodzi możliwość dopuszczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy bo wynika to z analizy, w sytuacji gdy na nieruchomości sąsiedniej taki wskaźnik został odmiennie ustalony. W tych okolicznościach wymaga to szczegółowego uzasadnienia, czego w sprawie zabrakło. Rozstrzygnięcie takie jest nie tylko niezrozumiałe (nieuzasadnione), ale także nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Utrwalonym poglądem w orzecznictwie sądowym jest, by wskaźniki i parametry nowej zabudowy były wyznaczane w sposób konkretny, w przedziale "od-do". Wyjątkowe zatem okoliczności mogłyby przemawiać za odstąpieniem konkretnego wyznaczenia wskaźników lub parametrów nowej zabudowy. W przedmiotowej sprawie brak jakiegokolwiek odniesienia do takich uwarunkowań. Praktyka bowiem wydawania odmiennych rozstrzygnięć w zbliżonych stanach faktycznych powoduje, że taka praktyka pozostaje w sprzeczności z ogólnymi zasadami postepowania administracyjnego wyrażonymi w art. 8 i art. 9 k.p.a. Organy powinny mieć na względzie te zasady ponownie rozpatrując sprawę, a wszelkie odstępstwa od utrwalonej praktyki orzeczniczej powinny zostać szczegółowo uzasadnione.

Podkreślić należy, że warunkiem koniecznym przyjęcia prawidłowych wskaźników zabudowy w postaci: wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, jak również wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a tym samym obligatoryjnym elementem analizy urbanistycznej, jest uprzednie ustalenie średniego wskaźnika dla tych parametrów na obszarze analizowanym (vide: § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia). Dla potrzeb zachowania ładu przestrzennego, powinny one być wyliczane na podstawie parametrów całej zabudowy znajdującej na obszarze analizowanym (także o rożnych funkcjach), a nie tylko na podstawie parametrów zabudowy o tej samej funkcji. W związku zaś z tym, że wyliczenie średnich wartości ww. parametrów istniejącej zabudowy, musi poddawać się weryfikacji, konieczne jest ustalenie parametrów każdej z zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizowanym, a następnie na tej podstawie ustalenie wskaźnika średniego dla całego obszaru analizowanego, który musi być wynikiem działania matematycznego. Działania te i ustalenia mają na uwadze zasadniczo zachowanie ładu przestrzennego i kontynuację dotychczasowych cech i warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 20 października 2021 r., II SA/Gd 140/21, CBOSA). Stanowią one niezbędny punkt wyjścia do ustalenia konkretnych i zindywidualizowanych parametrów nowej zabudowy, co może już odbywać się przez odniesienie do zabudowy o tożsamej funkcji. Wskutek takiego działania, może natomiast okazać się, że parametry nowej zabudowy będą odbiegały od wartości średnich. Odstępstwo to musi być jednak każdorazowo urbanistycznie usprawiedliwione. Sąd podziela w tym względzie stanowisko przyjęte w wyroku NSA z 9 marca 20117 r. (II OSK 1732/15, CBOSA), w którym wskazano, że dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć w szczególności analiza właśnie tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu). O ile zatem analiza urbanistyczna obejmować będzie pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w obszarze analizowanym, to jednak konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbywać się przez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji.

Na marginesie należy przy tym zauważyć, że w decyzji określono również minimalną procentową wartość wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, mimo, że w analizie urbanistycznej (także w opisie działki na k. 46 organu I instancji) nie zaprezentowano żadnych danych dotyczących tej wartości, a co więcej w ogóle o niej nie wspomniano. Nie stanowiła ona zatem przedmiotu analizy, a tym samym, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uznać należy, że wartość ta została ustalona w zaskarżonej decyzji w sposób zupełnie dowolny, a tym samym sprzeczny z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

Ponownie rozpatrując sprawę należy w pierwszej kolejności wyjaśnić kwestię, która część nieruchomości objętej wnioskiem stanowi front terenu, z którego będzie odbywał się główny wjazd, co pozwoli prawidłowo ustalić obszar analizowany. Organy winny również rozważyć, czy w sytuacji zmiany wniosku w zakresie ilości projektowanych budynków z 3 na 2 (modyfikacja z 8 grudnia 2023 r.) konieczne jest uszczegółowienie pierwotnego wniosku w zakresie parametrów inwestycji, w tym dołączenie nowego załącznika w zakresie określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu wskazanego na k. 6 akt organu I instancji. Następnie należy sporządzić nową, prawidłową i spójną analizę (która będzie stanowiła załączniki do decyzji) uwzględniającą wszystkie istotne uwarunkowania urbanistyczne i architektoniczne, wskazać w niej działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a następnie konsekwentnie w oparciu o ten sam zbiór działek sąsiednich ustalić cechy, wskaźniki i parametry nowej zabudowy. Ustalenia te muszą być weryfikowalne dla stron postępowania. Te ostatnie należy wskazać w sposób konkretny, a ewentualne odstępstwa od zasad ogólnych ich wyznaczenia powinny być szczegółowo uzasadnione przez odniesienie się do konkretnych uwarunkowań urbanistycznych i architektonicznych w terenie. Wszak sporządzenie projektu decyzji powierza się osobie z odpowiednimi kompetencjami. Ustalając cechy, wskaźniki i parametry nowej zabudowy organ powinien kierować się zasadami wyrażonymi w art. 8 i 9 k.p.a, w kontekście także zabudowy na nieruchomościach sąsiednich.

Mając bowiem na względzie konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy, sąd zwraca uwagę na istotność prawidłowego sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z punktu widzenia należytego załatwienia kontrolowanej sprawy, z prawidłowym uwzględnienie istniejącej zabudowy. Ratio legis regulacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Rzeczona analiza jest podstawowym narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jest to zatem dokument w zasadniczej mierze przesądzający o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, niejako determinujący treść wydawanej decyzji. Skoro więc analiza jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jednocześnie istotny materiał dowodowy, powinna ona być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor. Parametry wyznaczone w wyniku analizy oraz sprecyzowane na jej podstawie wnioski, powinny zaś wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na zastanym stanie faktycznym (tj. na istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości) oraz z mapy zasadniczej, na którą powinny zostać naniesione funkcje poszczególnych działek sąsiednich oraz istotne wskaźniki ich zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania.

Jak wykazała kontrola sądowa, analiza sporządzona na potrzeby przedmiotowej sprawy, nie odpowiada ww. warunkom w zakresie analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W konsekwencji oparcie na niej zaskarżonej decyzji, stanowiło istotne naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które – ze względu na finalny brak rozpatrzenia przez organy istoty sprawy, miało istotny wpływ na jej wynik.

Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekając o tym w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego od SKO na rzecz skarżącej w łącznej wysokości 500 zł (wpis sądowy), orzeczono w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a.

Skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – z uwagi na wniosek strony o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, przy braku wniosku pozostałych stron o przeprowadzenie rozprawy.