Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 271/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Opłaty administracyjne
Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2651
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)
article: art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2), art. 272 ust. 1, 2 i 17, art. 274 pkt 2 lit za, art. 300 ust. 1, art. 334 pkt 1) i pkt 2), art. 335 ust. 1 pkt 1)
journal: Dz.U. 2022 poz 2625
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
article: art. 8 § 1, art. 104, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 11, art. 12
journal: Dz.U. 2023 poz 221
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j.)
article: § 5 ust. 1 pkt 27 i 40
journal: Dz.U. 2021 poz 736
law: Rozporządzenie Rady Ministra z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t.j.)
article: art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 1 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Aleksandra Andrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia 8 marca 2023r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w I kwartale 2019 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia 4 stycznia 2023 r. nr [...] II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 4844 (cztery tysiące osiemset czterdzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich (dalej: Dyrektor RZGW) decyzją z 8 marca 2023 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w Ł. (dalej: spółka/Zakład/ZWiK) od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektora ZZ) z 4 stycznia 2023 r. nr [...] określającej spółce opłatę zmienną w wys. 268.472 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia "D." na potrzeby wodociągu komunalnego poprzez studnie nr [...], [...] z ujęcia "D." przy ul. B. [...] w Ł., nr [...], [...], [...] z ujęcia "S.G." przy ul. Z. [...] w Ł., nr [...]i [...] z ujęcia "C." przy ul. K. [...] w Ł., nr [...], [...] z ujęcia "B." przy ul. K. [...] w Ł., nr [...], [...], [...],[...] z ujęcia "G." w m. G. k. R., na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Wojewody z 31 grudnia 2002 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm., dalej: O.p.) w zw. z art. 300 ust. 1 oraz art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2), art. 272 ust. 1 i ust. 2, art. 335 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 334 pkt 1) i pkt 2) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm., dalej: P.w.) oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: K.p.a.).

Powyższe rozstrzygnięcie organu zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wojewoda ww. decyzją z 31 grudnia 2002 r. udzielił ZWiK sp. z o.o. w Ł. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia "D." poprzez studnie nr [...],[...] z ujęcia "D." przy ul. B. [...] w Ł., nr [...] , [...] , [...] z ujęcia "S.G." przy ul. Z. [...] w Ł., nr [...] i [...] z ujęcia "C." przy ul. K. [...] w Ł., nr [...] , [...] z ujęcia "B." przy ul. K. [...] w Ł., nr [...], [...] , [...] , [...] z ujęcia "G." w miejscowości G. k. R., na potrzeby wodociągu komunalnego.

Zakład pismem z 29 kwietnia 2019 r. na podstawie art. 552 ust. 2a i 2b P.w. przekazał ZZ w S. oświadczenia dotyczące korzystania z usług wodnych w I kwartale 2019 r. m.in. w lokalizacji przy ul. B. [...] , ul. Z. [...] , ul. K. [...] , ul. K. [...] w Ł. oraz z ujęcia "G." w m. G. k. R..

W oparciu o powyższe oświadczenie Dyrektor ZZ w S. wydał w stosunku do Zakładu informację z 2 kwietnia 2021 r. ustalającą wysokość opłaty zmiennej w wys. 227.575 zł za usługi wodne polegające na poborze wód podziemnych z ww. ujęć. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 272 ust. 17 P.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502, dalej: rozporządzenie).

W dniach 22-30 czerwca 2022 r. PGW Wody Polskie przeprowadziło na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 ze zm., dalej: P.p.) kontrolę doraźną Zakładu w celu weryfikacji i ustalenia wielkości oraz celu korzystania z wód pobieranych przez Zakład oraz sprawdzenia stopnia stosowania się do wymagań wynikających z przepisów prawa. Ustalono, iż Zakład pobiera wody podziemne również na inne cele aniżeli na potrzeby administracji publicznej, obrony narodowej, obowiązkowego zabezpieczenia społecznego oraz do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Stwierdzono, że Zakład prowadzi również sprzedaż hurtową pobranych wód podziemnych gminom ościennym prawdopodobnie na podstawie porozumień międzygminnych.

W reakcji na powyższe Dyrektor ZZ w S. zwrócił się do Zakładu o złożenie korekt oświadczeń w przedmiocie poboru wód podziemnych za I kwartał 2019 r., które ujmować będą rzeczywistą ilość pobranych wód podziemnych do celu realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz do celu poboru, uzdatniania i dostarczania wody - w terminie 21, pod rygorem określenia wysokości opłaty zmiennej w oparciu o ustalenia z kontroli.

Wobec braku odpowiedzi na wezwanie, ww. decyzją z 4 stycznia 2023 r. Dyrektor ZZ w S. określił Zakładowi wysokość opłaty zmiennej w wys. 268.472 zł za pobór wód podziemnych z ww. ujęć.

Organ I instancji wskazał, iż sam fakt, iż spółka jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm., dalej: u.z.z.w.o.ś.) i że zgodnie z art. 2 pkt 20 i 21 u.z.z.w.o.ś. realizuje zadania polegająca na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków oraz ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że pobiera wodę wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Kontrola wykazała bowiem, że Zakład dokonuje poboru wody również do innych celów.

Organ przyjął, iż zaopatrzenie w wodę podmiotów publicznych oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą nie odpowiada celowi poboru wód wskazanemu w art. 274 pkt 4 P.w., jako że nie polega na dostarczaniu ludności wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, nawet gdy realizowane jest przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach realizacji zadań własnych gminy. Dostarczanie wody podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą stanowi realizację celu wynikającego z art. 274 pkt 2 lit. za P.w., który określa maksymalne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.

W rezultacie organ stwierdził, że wysokość opłaty zmiennej za I kwartał 2019 r. powinna być inna niż wysokość opłaty ustalona w informacji kwartalnej z 2 kwietnia 2021 r. Z uwagi na nieuwzględnienie przez spółkę w oświadczeniu za I kwartał 2019r. wody pobranej do celu poboru, uzdatniania i dostarczania wody organ uznał, że ustalona w informacji kwartalnej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne była zaniżona. Dlatego należało ją ustalić zgodnie z art. 272 ust. 1 i 2 P.w. jako sumę:

1) iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (0,115 zł/1m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (1) i ilości pobranych wód podziemnych (870 140 m3), co stanowi 100 066,10 zł (§ 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia),

2) iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (0,068 za 1m3 pobranych wód podziemnych) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (1) i ilości pobranych wód podziemnych (2 476 553 m3), co stanowi 168.405,60 zł (§ 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia).

Odwołując się Zakład zaskarżył ww. decyzję w części tj. w zakresie kwoty 40.897 zł, domagając się zmiany decyzji w zaskarżonej części, a co za tym idzie określenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód, zgodnie z oświadczeniem spółki tj. w kwocie 227.575 zł. Zarzucono organowi I instancji naruszenie:

- art. 274 pkt 2 lit. za oraz pkt 4 P.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a i § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia, polegające na błędnym przyjęciu, że część wód pobieranych z ujęcia objętego decyzją jest wykorzystywana do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, a nie wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi,

- art. 552 ust. 2 pkt 2 P.w. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione ustalanie podstawy naliczenia opłaty zmiennej oraz art. 552 ust. 2a pkt 2 P.w. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przez organ kwartalnego oświadczenia spółki w toku postępowania, złożonego w celu ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne, gdzie spółka jednoznacznie zadeklarowała pobór wód z ujęcia objętego decyzją tylko i wyłącznie w celu realizacji zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi;

3) art. 272 ust. 2 w związku z art. 274 pkt 4 P.w. przez błędną wykładnię i pominięcie, że wysokość opłaty zmiennej ustalana jest w oparciu o cel poboru określony w pozwoleniu wodnoprawnym i w granicach ilości wody dopuszczonej do poboru w tym pozwoleniu, a nie na cele na jakie woda sprzedana odbiorcom usług jest przez nich wykorzystywana;

4) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem przepisów postępowania dowodowego polegającym na pominięciu oświadczeń, treści pozwolenia wodnoprawnego, a w efekcie określenie opłaty za usługi wodne w sposób dowolny, niezgodny z przepisami;

5) art. 7 i art. 7a § 1 K.p.a. przez ich niezastosowanie, gdyż organ powinien dążyć do prawdy obiektywnej, a w razie wątpliwości co do treści normy prawnej sprawę powinien rozstrzygać na korzyść strony - przez nierozstrzygnięcie na korzyść spółki wątpliwości co do treści norm prawnych podlegających zastosowaniu w sprawie, tj. art. 272 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 274 pkt 4 P.w i w zw. z § 5 ust. 1 pkt 40 i 41 rozporządzenia oraz art. 274 pkt 2 lit. za) P.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) i lit. b) rozporządzenia przez nieprzyjęcie jednego celu poboru wody;

6) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji niezawierającej uzasadnienia faktycznego i prawnego spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.;

7) art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób rażąco naruszający podstawowe zasady procedury administracyjnej tj.: zasadę zaufania do władzy publicznej, zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem postępowania oraz zasadę przekonywania, przez: zaniechanie wskazania i wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, czego materialnym dowodem jest treść zaskarżonej decyzji, z której to spółka nie jest w stanie dowiedzieć się o sposobie wyliczenia przez organ opłaty.

W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania Dyrektor RZGW Wód Polskich utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (jak wskazano na wstępie).

Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że podstawę prawną dla ustalenia w niniejszej sprawie opłaty zmiennej stanowiły przepisy art. 272 ust. 1 P.w. oraz § 5 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (publikator podano wyżej). W świetle tych przepisów wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych wyrażonych w m3. Dyrektor RZGW zaznaczył, że wyrazem realizacji zasady, która uzależnia wysokość opłaty za usługi wodne w zależności od przeznaczenia wody jest zróżnicowanie wysokości górnych jednostkowych stawek opłat za pobór wód w formie opłaty zmiennej, które zostały określone w art. 274 pkt 2-4 P.w. Wysokość ustalonej (i przekazanej w formie informacji) opłaty może być kwestionowana w drodze reklamacji, jednakże złożenie reklamacji nie wstrzymuje wykonania obowiązku wniesienia opłaty (art. 273 P.w.).

Dyrektor RZGW stwierdził, że P.w. i rozporządzenie wprowadziło szeroki katalog celów poboru wód, różnicując wysokość górnych jednostkowych stawek opłat za pobór wód w formie opłaty zmiennej w zależności od celu poboru wody. Przedstawione w art. 274 pkt 2 lit a- zi) P.w. cele poboru wód odpowiadają nomenklaturze przyjętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności, a przepis art. 274 pkt 2 lit. zj) P.w. wprost odwołuje się do PKD. Z zestawienia treści art. 274 pkt 2 lit za) P.w. z art. 2 pkt 21 u.z.z.w.z.o.ś. wynika, że pobór wód do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody harmonizuje z pojęciem zbiorowego zaopatrzenia w wodę, w którym mieści się sekwencja czynności polegających na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody realizowana przez przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne. Określony w art. 274 pkt 2 lit za) P.w. cel odpowiada działalności zaklasyfikowanej w sekcji E dział 36 PKD, pt. pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody oraz został wpisany w dziale 3 Krajowego Rejestru Sądowego PWiK jako przedmiot działalności przedsiębiorcy. Zdaniem organu przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę zaopatrują nie tylko ludność, lecz również podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalności gospodarczą. Wysokość opłaty zmiennej zależy nie tylko od ilości pobranych wód lecz również od celu poboru i związanego z tym zróżnicowania stawek opłat za pobór wód. W związku z tym cel poboru wód należy oceniać w odniesieniu do celu realizowanego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a nie wiązać go ze sposobem wykorzystania wód przez odbiorcę usług. Dlatego też cel poboru wód należy oceniać w odniesieniu do celu realizowanego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a nie wiązać go ze sposobem wykorzystania wód przez odbiorcę usług. Dostarczanie przez takie przedsiębiorstwo wody podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą odpowiada regulacji art. 274 pkt 2 lit za) P.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia, który określa maksymalne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Natomiast pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi odpowiada zakresowi regulacji z art. 274 pkt 4 P.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia. Z przepisów art. 270 ust. 6, art. 272 ust. 1 w zw. z art. 272 pkt 2-4 P.w. wynika, że kryterium różnicującym wysokość stawek opłaty zmiennej jest cel poboru wód, a nie sposób wykorzystania wód przez odbiorów usług.

Dyrektor RZGW uznał, że pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit za) P.w., tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, a pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 P.w., zostało oparte na prawidłowo dokonanej wykładni przepisów P.w., przede wszystkim z uwzględnieniem zasady "zanieczyszczający płaci".

Organ podał, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonując poboru wód w celu realizacji postanowień zawartej umowy hurtowej sprzedaży wody przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu z terenu gminy sąsiedniej nie realizuje zadania z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę, lecz postanowienia zawartej umowy cywilnoprawnej. Z § 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 3 rozporządzenia wynika, że opłaty za usługi wodne oraz koszty zakupionej wody stanowią odrębne składniki ponoszonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne kosztów działalności, które są uwzględniane do ustalania niezbędnych przychodów stanowiących podstawę określania taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Przedsiębiorstwo takie projektując taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, w której określa ceny i stawki opłat dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług uwzględnia w nich koszty zakupionej wody od innego podmiotu. Innymi słowy koszty zakupionej wody znajdują odzwierciedlenie w cenie m3 dostarczanej wody poszczególnym kategoriom odbiorcom usług, w tym również ludności, co czyni bezprzedmiotowym zarzut, że interpretacja doprowadzi do nieuzasadnionego poniesienia wyższej daniny publicznej, różnicuje ona cele poboru wód przez odbiorców usług z uwagi na miejsce ich zamieszkania i fakt przekroczenia wody przez granicę administracyjną miasta, a także, że narusza zakaz subsydiowania skrośnego. Określone w art. 274 pkt 2-4 P.w. cele poboru wód odnoszą się do ustalonego w pozwoleniu wodnoprawnym celu poboru wód, który stanowi obligatoryjny element pozwolenia wodnoprawnego (art. 403 ust. 1 P.w.), w ramach którego podmioty dokonują poboru wód, co jednoznacznie wynika z treści art. 274 pkt 2-4 P.w.

Zdaniem Dyrektora RZGW zasadnie organ I instancji wskazał na doniosły charakter wskazanego elementu pozwolenia wodnoprawnego, skoro zmiana celu i zakresu korzystania z wód może prowadzić do cofnięcia lub ograniczenia bez odszkodowania pozwolenia. Stanowisko to zasadniczo uwzględnia reguły wykładni językowej i systemowej, z których wypływa nakaz jednakowego rozumienia takich samych pojęć użytych w tym samym akcie prawnym i nienadawania różnym nazwom tego samego znaczenia (lege non distinguente nec nostrum est distinguere - tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie jest wolno ich wprowadzać interpretatorowi). Z punktu widzenia założenia aksjologicznej spójności systemu prawa byłoby nie do zaakceptowania stanowisko, że na potrzeby ustalenia opłaty za usługi wodne należałoby przyjmować inny cel poboru wód, aniżeli ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym, skoro zmiana ustalonego celu poboru wód jest podstawą do utraty mocy obowiązującej tego aktu administracyjnego na podstawie art. 415 pkt 1 P.w.

Dyrektor RZGW nie podzielił zarzutu naruszenia art. 552 ust. 2 pkt 2 P.w. wskazując, że z protokołu kontroli wynika, że skarżący pobiera wody podziemne również na inne cele aniżeli wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Dodatkowo Zakład niesprzedaną wodę i wodę pobraną na cele technologiczne Zakładu oraz straty na sieci wodociągowej w spornym okresie wykazywał wyłącznie jako wodę pobraną do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Kontrola wykazała, że zakład korzysta z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych, uzdatnianiu i dostarczaniu (cel 27), w tym dostarczaniu wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (cel 40). Opłatę zmienną ustalono w informacji na podstawie przesłanego przez Zakład oświadczenia, a w decyzji organu I instancji – na podstawie ustaleń poczynionych w toku kontroli. Dane o ilości wody zużytej na dwa równe cele została podana przez kontrolującego w trakcie czynności kontrolnych.

Organ II instancji uznał również za bezzasadne wskazane w odwołaniu zarzuty naruszenia przepisów K.p.a. Podkreślił, że zaistniała przesłanka obligująca organ I instancji do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres I kwartału 2019 r., bowiem przeprowadzone postępowanie potwierdziło, że wysokość opłaty za usługi wodne jest inna niż ustalona w informacji kwartalnej, ponieważ cel poboru wód nie został oceniony w odniesieniu do celu realizowanego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, tylko powiązany ze sposobem wykorzystania wód przez odbiorcę usług, a co za tym idzie nie uwzględniał stawki opłaty określonej w § 5 ust. 1 pkt 27 i pkt 40 rozporządzenia. Do ustalenia wysokości opłaty spośród procesów uzdatniania wód stosowanych przez podmiot korzystający z usług wodnych przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w pkt 2-5 (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Wysokość opłaty zmiennej określona zaskarżoną decyzją wyniosła 268.472 zł za pobór wód podziemnych. Wpłacona 22 kwietnia 2021 r. opłata zmienna za I kwartał 2019 r. w wys. 227.575 zł jest niższa, niż wysokość opłaty zmiennej określona skarżoną decyzją, w związku z czym wynikła niedopłata w wysokości 40.897 zł.

ZWiK sp. z o.o. w Ł. złożył skargę na ww. decyzję Dyrektora RZGW do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie oraz zwrotu postępowania. Zarzuciła naruszenie:

1) art. 12 P.p. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób rażąco podważający zaufanie spółki jako przedsiębiorcy do władzy publicznej, a także z naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania poprzez wydanie decyzji zmieniającej wcześniej ustaloną wysokość daniny publicznej - opłat za usługi wodne, bez uzasadnionych przyczyn i rzeczowego uzasadnienia, a przy tym przerzucając na spółkę w całości ujemne następstwa wynikłe z wadliwości dotychczasowej praktyki organów w zakresie ustalania opłat za usługi wodne;

2) art. 270 ust. 6, art. 272 ust. 1, art. 274 pkt 2 lit. za) oraz art. 274 pkt 4) P.w. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach wykonywania zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera wodę (podziemną) na cele związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody (art. 274 pkt 2 lit. za P.w.) oraz realizacją zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 P.w.), podczas gdy prawidłowa wykładnia celów poboru wody, o których mowa w art. 274 pkt 2 i 4 P.w. nakazuje uznać, że przedsiębiorstwo pobiera wodę tylko i wyłącznie w celu realizacji zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, tj. na cel określony w art. 274 pkt 4 P.w.,

3) art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.) w zw. z art. 10 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r. poz. 679, dalej: u.g.k.), przez ich błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że spółka komunalna - taka jak skarżący - może realizować inne zadania, aniżeli zaspokojenie zbiorowych potrzeb ludności w zakresie zaopatrzenia w wodę, a zatem, że możliwym jest przypisanie jej innego celu poboru, aniżeli określony w art. 274 pkt 4 P.w., podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje przyjąć, że skarżący nie może prowadzić działalności wykraczającej poza sferę użyteczności publicznej, ponieważ jest spółką komunalną, realizującą zadania własne gminy, będącej jej wspólnikiem, co za tym idzie, pobiera wodę wyłącznie na jeden cel - określony w art. 274 pkt 4 P.w.,

4) art. 7a § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię i nierozstrzygnięcie na korzyść spółki wątpliwości co do treści norm prawnych podlegających zastosowaniu w sprawie, podczas gdy wątpliwości takie zachodzą w zakresie ustalania celów poboru wody dla potrzeb ustalenia odpowiednich stawek za pobór wód podziemnych, co implikuje, że wątpliwości w tym zakresie winny być rozstrzygane w sposób korzystniejszy dla Skarżącego, ponieważ przedmiotem postępowania jest określenie daniny publicznej w postaci opłaty za usługi wodne - opłaty zmiennej za pobór wód,

5) art. 21 § 3 O.p. w zw. z art. 300 ust. 1 P.w. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że art. 21 § 3 O.p. znajduje zastosowanie w przypadku opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 272 ust. 1-7 i 9 P.w., podczas gdy decyzja wymiarowa, o której mowa w art. 21 § 3 O.p. może zostać wydana tylko w przypadku, gdy podatnik jest zobowiązany do samodzielnego obliczenia kwoty podatku (w sposób opisany w art. 21 § 1 pkt 1 O.p.), a w przypadku opłat za usługi wodne to organ w drodze informacji ustala wysokość daniny publicznej.

W odpowiedzi Dyrektor RZGW wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd bierze zatem pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Mając na uwadze wskazany wyżej zakres kognicji Sąd stwierdził, że skarga Zakładu zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez orzekające w sprawie organy Wód Polskich przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm., dalej: O.p.) w związku z art. 300 ust. 1 oraz art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2), art. 272 ust. 1 i ust. 2, art. 335 ust. 1 pkt 1) w związku z art. 334 pkt 1) i pkt 2) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm., dalej: P.w.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: K.p.a.).

Należy wspomnieć, że informacją z 2 kwietnia 2021 r. (art. 272 ust. 17 P.w.) organ I instancji ustalił skarżącemu Zakładowi wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne za I kwartał 2019 r. w kwocie 227.575 zł za pobór wód podziemnych z ujęć przy ul. B. [...], ul. Z. [...], ul. K. [...], ul. K. [...] w Ł. oraz z ujęcia "G." w m. G. k. R., przyjmując stawkę opłaty za pobór wód podziemnych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (§ 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia). Po przeprowadzonej kontroli w dniach 22-30 czerwca 2022 r. uznał jednak, że Zakład dokonuje poboru wód również w celu sprzedaży hurtowej, a cel ten mieści się w określonym w art. 274 pkt 2 lit za) P.w. oraz w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia. W protokole wskazano, że kontrolowany podał, iż odbiorcami hurtowymi są gminy ościenne prawdopodobnie na podstawę porozumień międzygminnych, które miał przesłać organowi, a tego nie uczynił. Na skutek wyników wspomnianej kontroli Dyrektor ZZ Zlewni zweryfikował ustalone stawki opłaty zmiennej zawarte w ww. informacji i decyzją z 4 stycznia 2023 r. określił skarżącemu opłatę zmienną w kwocie 268.472 zł.

W niniejszej sprawie należało uwzględnić okoliczność, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Prawa wodnego z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), dalej: Ramowa Dyrektywa Wodna. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne).

Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

W świetle art. 35 ust. 3 pkt 1 P.w. usługi wodne obejmują m. in. pobór wód podziemnych. Podmiot korzystający ze stanowiącego dobro publiczne środowiska w związku z prowadzoną działalnością powinien ponosić za to stosowne opłaty.

Równocześnie zważyć należy, iż w myśl art. 272 ust. 17 P.w. wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-7 i 9, ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Według ust. 18 i 19 tego przepisu podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę na rachunek bankowy Wód Polskich w terminie 14 dni od dnia, w którym doręczono mu informację, o której mowa powyżej. Jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym była mowa, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty w drodze decyzji. Rozwinięciem tych regulacji są postanowienia art. 273 P.w., zgodnie z którymi podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty (ust. 1). Reklamację składa się odpowiednio do Wód Polskich albo właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania odpowiednio informacji (ust. 2). Wskazane organy rozpatrują reklamację w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania (ust. 4). W razie uznania reklamacji organy te przekazują podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne (ust. 5). W razie nieuznania reklamacji przywoływane organy określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (ust. 6).

Dodatkowo należy mieć na uwadze postanowienia art. 300 P.w., zgodnie z którym do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Z kolei w art. 21 § 3 O.p. stanowi się, że jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Taka decyzja jest decyzją wskazaną w art. 21 § 1 pkt 2 O.p.

Podzielić należy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym nawet jeśli informacja ustalająca wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne (tu: pobór wód podziemnych) nie była kwestionowana i nie został wykorzystany tryb reklamacyjny, należy dopuścić zastosowanie procedury określającej wysokość zobowiązania na podstawie ustawy – Ordynacja podatkowa, o ile zostaną spełnione przesłanki określone w tym dziale, tj. w konkretnym przypadku organ ustali, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wskazana w deklaracji (art. 21 § 3 O.p.). Informacja określona w art. 272 ust. 17 P.w. nie stanowi aktu o charakterze konstytutywnym. Na mocy art. 300 P.w. w Ordynacji podatkowej poszukiwać należy trybu właściwego do kwestionowania tej informacji, w przypadku, gdy po dacie jej wydania zaistnieją okoliczności tam wskazane, a nieuwzględnione w ustawie – Prawo wodne. Z możliwości tej mogą korzystać obie strony postępowania (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 923/21, wyrok WSA w Szczecinie z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1108/20, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, iż skarżący Zakład Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w Ł. jest spółką prawa handlowego, wykonującą w imieniu Miasta Ł. jako jednostki samorządu terytorialnego zadanie własne gminy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). Skarżący prowadzi zatem działalność gospodarczą z zakresu gospodarki komunalnej. Powyższe przesądza, iż jest on przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. Powyższe ma o tyle istotne znaczenie w sprawie, że decyzje organów Wód Polskich z 8 marca 2023 r. i z 4 stycznia 2023 r. zostały wydane na skutek przeprowadzonej na podstawie art. 48 Prawa przedsiębiorców kontroli w przedsiębiorstwie – skarżącej spółce. W związku z powyższym skarżący Zakład jako przedsiębiorca nie tylko zobowiązany jest do respektowania obowiązków wynikających z P.p., ale również organy władzy publicznej, w tym wypadku organy Wód Polskich, winny w stosunkach prawnych z Zakładem mieć na względzie zasady określone w tejże ustawie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z 21 września 2022 r. sygn. II SA/Gl 660/22 (dostępny – jak wyżej) i uznaje, że powyższe regulacje Prawa wodnego oraz prezentowane na ich tle orzecznictwo sądów administracyjnych nie mogą być odczytywane z pominięciem przepisów nakazujących prowadzenie wobec przedsiębiorców postępowań w określony sposób. Ustawodawca nakazuje dochowywać wobec tej kategorii podmiotów określonych standardów i zasad. Przepis art. 12 Prawa przedsiębiorców określa, iż organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W uzasadnieniu projektu ustawy – Prawo przedsiębiorców (druk VIII.2051) wskazano, że jest to zasada, która polega na obowiązku takiego prowadzenia każdego rodzaju postępowań przez organy, aby przedsiębiorca mógł zasadnie oczekiwać, iż nie zostanie narażony na nieoczekiwane skutki prawne działań organu, w szczególności zaś takie, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania określonych zachowań w obrocie gospodarczym. Odwołano się do wypracowanej w orzecznictwie TK zasady zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, która chociaż nie została wyraźnie wyrażona w Konstytucji RP, to jest zaliczana do zasad składających się na pojęcie państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP.

Z kolei na gruncie art. 8 §1 K.p.a., który ma podobny charakter, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak i indywidualnego (por. wyr. NSA z 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 183/06, dostępny j.w.).

Wielokrotnie też sądy administracyjne wskazywały, że zmienność poglądów wyrażanych przez organy w odniesieniu do tego samego adresata, bez uzasadnionych przyczyn i rzeczowego uzasadnienia, podważa zaufanie do organów państwa (zob. np. wyr. WSA w Warszawie z 9 grudnia 2009 r., VIII SA/Wa 641/09; wyrok WSA w Szczecinie z 24 października 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 418/19, dostępne j.w.). Przyjmuje się również, że w związku z zasadą wzbudzania zaufania niedopuszczalne jest przerzucanie na podmioty/adresatów rozstrzygnięć negatywnych skutków działania organów, w szczególności działań sprzecznych z prawem. Jeśli dotychczasowa praktyka organów okazała się wadliwa, to ujemne dla strony następstwa, wynikłe z dostosowania się do wcześniejszego działania organu, nie powinny obciążać strony (np. wyr. WSA we Wrocławiu z 16 września 2009 r., sygn. III SA/Wr 72/09, dostępny j.w.).

Tymczasem organ I instancji wskazał, że Wody Polskie na podstawie art. 272 ust. 17 P.w. ustaliły w formie informacji kwartalnej skarżącej spółce za ww. okres opłatę zmienną za pobór wód podziemnych z przedmiotowych ujęć. Spółka z kolei dokonała wpłaty należności określonej w informacji ustalającej wysokość opłaty. Organ zatem wydał informację, a spółka uiściła ją na wskazane konto. W relewantnym dla sprawy okresie Zakład prowadził cały czas ten sam rodzaj działalności, dostarczając wodę zarówno ludności, jak i podmiotom gospodarczym, czy publicznym i jak wskazywał na te same cele, czyli zaopatrzenie ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (cel 40). Przedmiot działalności spółki się nie zmienił. W pozwoleniu wodnoprawnym z 31 grudnia 2002 r. jako cel wskazano "potrzeby wodociągu komunalnego".

Co więcej, spółki samorządowe prowadzące działalność gospodarczą polegającą na zaopatrywaniu w wodę wykonują taką działalność jako monopoliści na danym "rynku właściwym" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 275 ze zm. – np. art. 4 pkt 9), którym to "rynkiem właściwym" w tym przypadku jest teren gminy i ewentualnie również miejscowości ościennych. Nie ma bowiem na danym terenie sieci wodociągowej "konkurencyjnej". To oznacza, że nie ma też innych podmiotów, które mogłyby dostarczać wodę odbiorcom, bez względu na to, czy są nimi mieszkańcy, przedsiębiorcy, czy instytucje publiczne. Wszyscy oni są zaopatrywani przez takie właśnie spółki, świadczące usługi użyteczności publicznej.

Mimo to, z uzasadnienia decyzji organów obu instancji podlegających kontroli w niniejszym postępowaniu wynika, że organy zakwestionowały swoje własne ustalenia uznając, że opłata powinna być wyższa i taką nałożono. Podjęto zatem działania na niekorzyść strony, wbrew powyższym wymogom, zapewne – jak można przyjąć - po czasie dostrzegając własne uchybienie w wyliczeniu opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za I kwartał 2019 r. co znamienne w decyzji Dyrektora ZZ w S. z 4 stycznia 2023 r. powołano się na stanowisko sądów administracyjnych przyjęte w wyrokach z lipca i października 2021 r. (m.in. wyroki NSA o sygn. akt III OSK 4152/21, sygn. akt III OSK 4088/21), a zatem po wydaniu Zakładowi informacji. W protokole kontroli powołał stanowisko skarżącego o rozbieżnościach w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tym tle.

W ocenie Sądu z powyższego wynika, że organ przerzucił ciężar własnych, poprzednich zaniedbań (uchybień) w zakresie wykładni prawa i metodologii kwalifikowania celu poboru wód podziemnych na adresata decyzji – przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, podważając tym samym zasadę zaufania, określoną w art. 12 P.p.

Nadto organy Wód Polskich nie wzięły pod uwagę, że przepis art. 11 P.p. statuuje zasadę in dubio pro libertate stanowiąc, że jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Jak już wyżej wyjaśniono, w niniejszej sprawie organ I instancji na niekorzyść skarżącej spółki zmienił swe pierwotne stanowisko zajęte w informacji z 2 kwietnia 2021 r. w zakresie wykładni przepisów Prawa wodnego i przepisów rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, co spowodowało ustalenie wyższej aniżeli pierwotnie opłaty zmiennej (uprzednio: 227.575 zł, aktualnie: 268.472 zł) za pobór wód podziemnych z ujęć przy ul. B. [...], ul. Z. [...], ul. K. [...], ul. K. [...] w Ł. oraz z ujęcia "G." w m. G. k. R.. Z kolei organ odwoławczy nie dostrzegając powyższego uchybienia błędnie zaakceptował rozstrzygnięcie organu I instancji. Również zatem ze względu na obowiązek respektowania wobec przedsiębiorców powyższej zasady działanie organów Wód Polskich należało uznać za nieuprawnione. Gwoli wyjaśnienia Sąd pragnie wskazać, że przez pojęcie "w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej" należy dekodować jako faktycznie zaistniałe w danym postępowaniu administracyjnym niejasności, czy zmienność wykładni organu administracji publicznej stosowanych przepisów prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie z takimi wątpliwościami organy Wód Polskich z całą pewnością miały do czynienia, skoro przyjęły odmienną wykładnię przepisów Prawa wodnego i rozporządzenia w zakresie ustalenia celu poboru wód podziemnych przez Zakład, by następnie, w wyniku kontroli przedsiębiorcy, na niekorzyść skarżącej zmienić dotychczas przyjętą wykładnię zastosowanych przepisów (o czym wyżej), w wyniku czego doszło do ustalenia wyższej kwartalnej opłaty zmiennej z tytułu poboru wód podziemnych. Takie działanie organów orzekających stało zatem w sprzeczności z powołaną zasadą przyjaznej interpretacji przepisów. Zasada ta stanowi dopełnienie reguły wynikającej z art. 8 § 2 K.p.a., w myśl której organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W tej sytuacji dalsze wywody co do przesłanek merytorycznych zmiany stanowiska organów mają znaczenie wtórne, jako że brak było podstaw do "przerzucenia" odpowiedzialności za poprzednie wadliwe działanie organów na przedsiębiorcę.

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednakże nie dostrzegł wadliwości decyzji, którą utrzymał w mocy, przez co należy uznać, że i zaskarżona decyzja narusza przywołane zasady.

Wskazane uchybienia przepisów postępowania stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Stąd orzekł, jak w pkt I. wyroku.

Równocześnie, z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. uznał, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i postępowanie to umorzył (pkt II. wyroku). Zgodnie z ww. przepisem w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego definitywnie załatwiał sprawę administracyjną, bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. W rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem organy orzekające z naruszeniem przepisu art. 11 i art. 12 P.p. oraz art. 8 § 1 i 2 K.p.a. dokonały modyfikacji ustalonej wcześniej, zgodnie z własną praktyką, opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych i nie wskazały żadnej, poza aktualnie przyjętą wykładnią stosowanych przepisów prawa, podstawy do wstecznej zmiany uiszczonych już opłat za pobór wód podziemnych za I kwartał 2019 r. wynikających z informacji z 2 kwietnia 2021 r.

Uwzględniając skargę Sąd w pkt III. wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 4844 zł jaku sumę uiszczonego wpisu od skargi (1227 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (3600 zł) oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).