Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3601/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 174 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 785/19 w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Płońsku w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 1 września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 785/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Płońsku w przedmiocie rozpoznania wniosku z

1 września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 21 października 2019 r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Płońsku w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 1 września 2019 r.

o udostępnienie informacji publicznej oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z 1 września 2019 r. zwrócił się do organu o:

1. przesłanie, po odpowiednim zanonimizowaniu danych wyłącznie powoda i ewentualnych świadków innych niż funkcjonariusze publiczni, skanów następujących dokumentów: a) odpowiedzi na pozew KPP w sprawie IC 696/17 przed Sądem Okręgowym w Płocku, b) apelacji KPP wniesionej do Sądu Apelacyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. akt I ACa 798/18;

2. podanie uzasadnienia dla: a) nieskorzystania w sprawie przez pozwanego KPP z regulacji zawartej w art 54a ustawy i finansach publicznych, b) decyzji KPP o nieuznaniu powództwa powoda przed sądem Okręgowym w Płocku w sprawie o sygn. akt IC 696/17, c) decyzji KPP o wniesieniu w sprawie apelacji od wyroku Sądu Okręgowego w Płocku, sygn. akt IC 696/17;

3. wskazanie imiennie funkcjonariuszy publicznych, którzy podjęli decyzję o nieskorzystaniu przez KPP z regulacji zawartej w art 54a ustawy o finansach publicznych oraz o wniesieniu w sprawie apelacji od wyroku Sądu Okręgowego

w Płocku w sprawie o sygn. akt IC 696/17;

4. wskazanie, jaką merytoryczną rolę w zakresie stanowiska procesowego pozwanego KPP w sprawie odegrała Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej wraz z podaniem nazwisk radców tej Prokuratorii.

Skarżący wskazał, że wniosek ten uzupełnił pismem z tego samego dnia, wnosząc o podanie wysokości kosztów, jakie KPP poniósł w związku z prowadzeniem postępowania przed Sądem Okręgowym w Płocku oraz Sądem Apelacyjnym w Łodzi w sprawach o sygn. akt odpowiednio I C 696/17 i I ACa 798/18 oraz jakie koszty procesowe zostały zasądzone na rzecz powoda w tych sprawach od KPP.

Skarżący podniósł, że organ udostępnił mu w dniu 16 września 2019 r. wyłącznie w części informacje żądane ww. wnioskiem. Organ powiadomił, że nie dysponuje ani treścią odpowiedzi na pozew w sprawie o sygn. akt IC 696/17 Sądu Okręgowego w Płocku, ani treścią apelacji wniesionej do Sądu Apelacyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. akt I ACa 798/18. Wnioskodawca wskazał, że w tym zakresie organ odesłał go do Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący podał, że pismem z 16 września 2019 r. wskazał organowi na treść art 38 ust 1 i 2 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej i w związku z tym ponowił wniosek w zakresie pkt 1 wniosku z 1 września 2019 r. Pismem z dnia 27 września 2019 r. doręczonym 1 października 2019 r. organ ponownie powiadomił, że nie dysponuje ani oryginałami, ani kopiami żądanych dokumentów, i w tym zakresie ponownie odesłał do Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w Płońsku wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w odpowiedzi z 16 września 2019 r. skarżący został poinformowany, iż zastępstwo procesowe Skarbu Państwa - Komendanta Powiatowego Policji w Płońsku wraz z innymi podmiotami zarówno przed sądem pierwszej, jak i drugiej instancji, wykonywała Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej. Wyjaśniono również, że Komenda Powiatowa Policji w Płońsku nie dysponuje ani odpowiedzią na pozew w sprawie I C 696/17 przed Sądem Okręgowym w Płocku, ani apelacją wniesioną do Sądu Apelacyjnego w Łodzi w sprawie I ACa 798/18, gdyż pełna dokumentacja pozostaje w dyspozycji jej wytwórcy – Prokuratorii. Wnioskujący otrzymał informację, że powództwo powoda w sprawie sygn. akt IC 696/17 nie zostało uznane przez KPP w Płońsku i nie skorzystano z regulacji zawartej w art. 54 a ustawy o finansach publicznych, gdyż kierownik jednostki – Komendant Powiatowy Policji w Płońsku insp. J. B. uznał, że brak jest znamion bezprawności ze strony jednostki, natomiast decyzja o wniesieniu apelacji od wyroku Sądu Okręgowego w Płocku, sygn. akt IC 696/17 została podjęta przez wykonującą zastępstwo procesowe w ww. sprawach Prokuratorię Generalną RP. Skarżącemu udzielono również odpowiedzi dotyczącej kosztów poniesionych przez KPP w Płońsku. W pismach z 27 września 2019 r. i z 9 października 2019 r. organ ponownie informował skarżącego o powyższych okolicznościach.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w niniejszej sprawie organ pismem z 16 września 2019 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na wszystkie pytania, w zakresie których posiadał informacje, tj. dotyczące punktu 2a, b, c (ze wskazaniem, że decyzję podjęła Prokuratoria Generalna RP), w zakresie punktu 3 (w tym zaznaczono, że KPP nie posiada informacji, którzy z radców i w jakim zakresie wykonywali czynności we wskazanych przez wnioskodawcę sprawach), w zakresie punktu 4, a także kosztów, o których była mowa w uzupełniającym wniosku z 1 września 2019 r. Jednoznacznie też Komendant KPP w Płońsku wskazał wnioskodawcy, że pozostałymi żądanymi informacjami nie dysponuje. Zdaniem sądu w sprawie nie może być mowy o bezczynności organu, ale także i o przewlekłości.

Sąd ten podniósł, że stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429; dalej jako: "u.d.i.p.") obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Skoro Komendant KPP w Płońsku nie posiada w części informacji żądanych we wniosku, tj. informacji żądanych w punkcie 1 a i b, częściowo informacji żądanych w punkcie 2c, częściowo żądanych w punkcie 3 i 4 wniosku, to nie jest podmiotem obowiązanym do ich udostępnienia. Organ nie pozostawił wniosku z 1 września 2019 r. bez odpowiedzi. Udzielił jej we właściwym terminie. Wskazał przy tym – w odniesieniu do tych informacji, których nie posiadał – kto jest w ich posiadaniu. Komendant KPP w Płońsku nie był obowiązany do pozyskania na wniosek wnioskodawcy żądanych informacji od innego podmiotu. Ustawa o dostępie do informacji nie przewiduje takiego trybu udostępniania informacji. Do udostępnienia informacji publicznej obowiązany jest tylko ten podmiot, który jest w posiadaniu informacji. W przypadku, gdy dany organ nie posiada informacji o sprawie publicznej, informuje o tym wnioskodawcę pismem, co w tej sprawie nastąpiło. Zarzut bezczynności jest w tej sprawie całkowicie niezasadny (tak jak i zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Pełnomocnik skarżącego ustanowiony w ramach prawa pomocy wniósł nadto o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, oświadczając, że koszty tej pomocy nie zostały zapłacone w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a. art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że odpowiedź KPP na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej powołująca się na nieposiadanie żądanej informacji była rzetelna i prawidłowa, a w konsekwencji KPP nie miał obowiązku udzielenia skarżącemu żądanych informacji, nie miała więc również miejsca zarzucana temu organowi bezczynność;

b. art. 38 ust. 1 i ust. 2 z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że odpowiedź KPP na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, powołująca się na nieposiadanie żądanej informacji, była rzetelna i prawidłowa, a w konsekwencji KPP nie miał obowiązku udzielenia skarżącemu żądanych informacji, nie miała więc również miejsca zarzucana temu organowi bezczynność;

c. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że odpowiedź KPP na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, powołująca się na nieposiadanie żądanej informacji, była rzetelna i prawidłowa, a w sprawie nie doszło do bezczynności ani przewlekłości;

2) naruszenie przepisów postępowania w taki sposób, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 133 § 1 p.p.s.s. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, a wskutek tego niepoczynienie ustaleń i częściowo poczynienie ustaleń wadliwych co do okoliczności odwołania się przez KPP do nieposiadania części informacji publicznej żądanej przez skarżącego i co do dotrzymania przez ten organ ustawowego terminu udzielenia informacji w pozostałym zakresie, a w konsekwencji poprzez nienależytą kontrolę sądową czynności procesowych KPP dokonanych w odpowiedzi na wniosek skarżącego oraz poprzez błędne uznanie, że KPP nie dopuścił się bezczynności, gdyż należycie uprawdopodobnił

i usprawiedliwił nieposiadanie informacji publicznej żądanej przez skarżącego, a w pozostałym zakresie nie dopuścił się przewlekłości, gdyż udzielił tej informacji w ustawowym terminie;

b. art. 149 § 1 pkt. 1 i 3 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie jako podstawy wyrokowania i wadliwego oddalenia zasadnej skargi w tym poprzez zaniechanie zobowiązania KPP do dokonania czynności wnioskowanych przez skarżącego oraz poprzez zaniechanie stwierdzenia, że KPP dopuścił się bezczynności (w zakresie, w jakim nie udostępnił skarżącemu żądanych informacji) i przewlekłego prowadzenia postępowania (w zakresie, w jakim udostępnił skarżącemu żądane informacje, jednakże po terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.);

c. art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie stwierdzenia, że bezczynność KPP oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez KPP miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

d. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej, o której mowa w tym przepisie, zgodnie z żądaniem zgłoszonym w skardze;

e. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie jako podstawy wyrokowania, chociaż nie było do tego podstaw, albowiem skarga była zasadna.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odniósł się do powyższych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zarządzeniem z 19 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) wyznaczyła w sprawie posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony wraz

z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez sąd pierwszej instancji jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż zarzut naruszenia prawa procesowego został sformułowany w skardze kasacyjnej

w taki sposób, iż jego zasadność bądź bezzasadność będzie konsekwencją zasadności bądź bezzasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty 1a.-1.c. oparte na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. są nieuzasadnione. Na wstępie wypada zauważyć, iż prawo administracyjne złożone jest z szeregu rodzajów przepisów (norm) prawa administracyjnego. Ich różnorodność w połączeniu z ich bezwzględnie obowiązującym charakterem (co do zasady) stanowią differentia specifica prawa administracyjnego. Do różnorodności tej nawiązuje ustawodawca w przepisach art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wskazując, iż podstawą skargi kasacyjnej może być określone w jego treści naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego. Najistotniejszą grupę z punktu widzenia jednostki stanowią przepisy prawa materialnego, które są zawarte w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i określają treść uprawnień i/lub obowiązków administracyjnoprawnych (sposób zachowania się) swych adresatów. Przepisy materialne mogą nakładać na adresata obowiązek w drodze nakazu lub zakazu lub przyznać mu określone uprawnienie w przypadku wystąpienia okoliczności faktycznych wynikających z normatywnego stanu faktycznego określonego w hipotezie przepisu. Adresatami przepisów materialnych są jednostki znajdującej się na zewnątrz aparatu administracyjnego w sferach objętych regulacją prawa administracyjnego oraz organy, którym przydzielona została kompetencja do działania w danej sprawie.

Dla porządku wskazać należy, że normy procesowe to przepisy określające tryb, w którym dochodzi do konkretyzacji normy prawa materialnego zakończonej wydaniem indywidualno-konkretnego aktu stosowania prawa (przepisy procesowe sensu stricto) lub wszelkie inne przepisy, które określają procesy stanowienia, stosowania lub egzekwowania prawa administracyjnego, w tym przepisy regulujące tryby realizacji przepisów określających zadania, dotyczących stosowania form działania innych niż akt administracyjny, przepisy określające postępowania nadzorcze, kontrolne, itp. Są to przepisy procesowe sensu largo (T. Woś, System postępowań administracyjnych, w: Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2017, s. 33-34.). Normy procesowe regulują zatem prawa i obowiązki uczestników procesu aktualizowania normy prawa materialnego, tj. organu wyposażonego w kompetencje do załatwienia sprawy oraz podmiotu na którego ma zostać nałożony obowiązek lub przyznane uprawnienie, co przybiera zorganizowany ciąg działań.

Przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. ma charakter przepisu prawa materialnego określającego zakres obowiązku publicznoprawnego podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Przepisy art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Prokuratorii Generalnej regulują zakres obowiązku dochowania tajemnicy przez Prokuratorię Generalną. Mają więc one również charakter materialnoprawny, gdyż pośrednio wskazują na zakres uprawnień jednostki w dostępie do wskazanych w ich treści informacji i dokumentów.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/1 – publ. CBOSA). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonej odpowiedzi na wniosek, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie byłby co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a odpowiedź na wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

W sytuacji gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Okoliczności faktyczne sprawy mogły być skutecznie zakwestionowane zarzutami naruszenia przepisów postępowania, jednakże w realiach niniejszej sprawy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się bezpodstawne, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Z tych względów zarzuty 1a. i 1b. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Zarzut 1c. jest również nie uzasadniony z kilku powodów. Po pierwsze, przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. określa termin załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Jest to zatem przepis prawa procesowego. Zarzut naruszenia tego przepisu oprzeć należało zatem na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sam błąd we wskazaniu podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak zarzutu, jeśli odpowiada on prawu. Otóż, podnosząc zarzut naruszenia prawa procesowego, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest uprawdopodobnienie, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna dotknięta jest w tym zakresie brakiem, zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej

w uzasadnieniu nie doszło do powiązania określonych fragmentów uzasadnienia z poszczególnymi zarzutami, stąd też nie jest dopuszczalne dopasowywanie poszczególnych części uzasadnienia do podniesionych zarzutów.

Po drugie, treść zarzutu wskazuje, że autor skargi kasacyjnej przez zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. próbuje kwestionować ustalenia faktyczne Sądu pierwszej instancji w zakresie rzetelności i prawidłowości udzielonej odpowiedzi na wniosek, tj. w zakresie nieposiadania przez organ wnioskowanej informacji publicznej. Przedmiot przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odnosi się natomiast do terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek. Nie jest zatem możliwe kwestionowanie ustaleń faktycznych

w zakresie rzetelności i prawidłowości udzielonej odpowiedzi na wniosek i nieposiadania przez organ wnioskowanej informacji publicznej w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu. Z tych względów zarzut 1c. nie mógł okazać się skuteczny.

Zarzuty oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. są pozbawione podstaw.

Zarzut pierwszy naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania generalnie na podstawie akt sprawy, uprawniając do przeprowadzenia określonych dowodów tylko w organicznym zakresie, i zamknięcia rozprawy w wyniku uznania wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dojść mogłoby zatem wtedy, gdyby sąd wyrokując nie podjął rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony także wtedy, gdyby sąd pierwszej instancji przykładowo oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Przypadek taki nie zachodzi również w rozpoznawanej sprawie, gdyż treść uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji wskazuje, że oparł on swoje rozstrzygnięcie o dowody znajdujące się w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2021 r., sygn. akt I OSK 3139/21). Jest to konsekwencją tego, iż przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy kwestionowaniu ustaleń

i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 r., I GSK 1025/16; z 14 czerwca 2016 r., I GSK 829/14). Rozpoznawany zarzut został właśnie w tym celu podniesiony, co czyni go nieuzasadnionym.

Zarzut 2b. jest nieuzasadniony z dwóch powodów. Po pierwsze, zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl.; z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; z 8 września 2017 r., I OSK 3080/15; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12 – orzeczenia dostępne w bazie CBOSA). Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej, zarzucając niezastosowanie określonego przepisu, jednocześnie wskazał przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez niego wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, gdyż nie wskazuje przepisu, który został błędnie zastosowany. Po drugie, wskazać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia żadnego z zarzutów procesowych. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty muszą zostać należycie uzasadnione. W uzasadnieniu winno dojść do logicznego wyjaśnienia związku naruszenia przepisu procesowego z istotnym wpływem tego naruszenia na wynika postępowania. Brak uzasadnienia każdego zarzutu oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2005, GSK 402/04).

Zarzuty 2c.-2e. są nieuzasadnione. Zostaną one rozpoznane łącznie, gdyż ich bezzasadność jest następstwem naruszenia tych samych przepisów. Każdy z przepisów wskazanych w zarzutach 2c. i 2d. został naruszony przez ich niezastosowanie. Jak już wskazano powyżej nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej w ten sposób. Po drugie, przepisy art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji rozpoznawał sprawę ze skargi na bezczynność organu oraz że nie dopatrzył się bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to nie można sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez ten sąd norm prawnych. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu kasacyjnie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14).

Powyższe przepisy ogólne mogłyby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby skarżący kasacyjnie zarzucał np. wadliwą wykładnię pojęcia "bezczynności",

a zatem kierował zarzuty bezpośrednio wobec norm zawartych w tym przepisie, a nie kwestionował prawidłowości jego zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem sądu pierwszej instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. Taka sytuacja jednak ponad wszelką wątpliwość nie występuje w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów – że skarżący kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz kwalifikację zachowania organu jako zachowania niemającego znamion bezczynności. W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie zarzuca sądowi pierwszej instancji wadliwą kwalifikację zachowania organu, jako niepozostającego w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, konieczne było wskazanie na przepisy, które regulują terminy załatwienia spraw

w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej oraz formy rozstrzygania tego rodzaju spraw, aby wykazać – niedostrzeżone przez sąd pierwszej instancji - naruszenie tych przepisów. Dodatkowo konieczne było nie tylko powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył sąd pierwszej instancji, dokonując wadliwej kwalifikacji zachowania organu jako zachowania niemającego znamion bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, lecz także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). W skardze kasacyjnej, poza wskazanymi wyżej - w ramach analizowanych zarzutów - ogólnymi przepisami art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., nie powołano jakichkolwiek przepisów postępowania, co w realiach niniejszej sprawy czyni powyższe zarzuty naruszenia przepisów postępowania nieskutecznymi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma racji autor skargi kasacyjnej, twierdząc, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego po ustawowym terminie przewidzianym w u.d.i.p. Przedmiotowy wniosek o udzielenie informacji wpłynął na skrzynkę mailową organu 1 września 2019 r. (w niedzielę), a odpowiedź udzielona została 16 września 2019 r. (w poniedziałek). Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca, określając w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin 14 dni na udostępnienie informacji publicznej (co do zasady), nie przewidział, że w związku z odformalizowanym i uproszczonym uregulowaniem procedury udostępniania informacji publicznej, wnioski mogą wpływać w dni ustawowo wolne od pracy, czy też po godzinach pracy urzędu obsługującego dany organ, tak jak w niniejszej sprawie. Co za tym idzie, w takich przypadkach termin przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. również upływa w taki właśnie dzień. Analiza całej treści u.d.i.p. wskazuje, iż ustawodawca nie uregulował kompleksowo kwestii zasad udzielania odpowiedzi w zależności od sposobu komunikacji wnioskodawcy z organem, zakładając, iż wnioski wpływać będą w dniach urzędowania organów. Rozwój nowoczesnych technik komunikacji stworzył możliwość kierowania wniosków do organów w dni wolne od pracy, co czyni regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. niewystarczającą W takiej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, należy zastosować – odpowiednio - przepis art. 57 § 4 k.p.a., który reguluje kwestię obliczania terminów w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 57 § 4 k.p.a. stanowi gwarancję procesową przyznaną jednostce w toku postępowania jurysdykcyjnego. W rozpoznawanej sprawie chodzi z kolei o dotrzymanie terminu udzielenia wnioskodawcy odpowiedzi przez organ. Przepis ten można zastosować jednak w drodze analogii, gdyż przewiduje on racjonalne i sprawiedliwe rozwiązanie prawne. W niniejszej sprawie koniec ustawowego terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek przypadał na dzień 15 września 2019 r., a więc na niedzielę, która jest dniem ustawowo wolnym, a funkcjonowanie organu ogranicza się do sprawowania jego podstawowych zadań z zakresu ochrony porządku i bezpieczeństwa, które wykonują funkcjonariusze Policji. Udzielania informacji publicznej jest zadaniem z zakresu administracji mającym znaczenie uboczne względem zadań, do których powołano Policję, i wykonywane jest przez urzędników lub pracowników administracyjnych nie wykonujących swoich obowiązków w dni wolne od pracy. Stąd też zgodnie z przepisem art. 57 § 4 k.p.a. termin udzielenia odpowiedzi przesunął się na dzień 16 września 2019 r., a zatem organ dochował ustawowego terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 p.p.s.a.).