Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1465/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 6, art. 8 § 2,art. 7, art.  77 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 960/20 w sprawie ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 17 lipca 2020 r. nr SKO-4204/135/2020 w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 960/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę P. F. (skarżący, strona, strona skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 17 lipca 2020 r., nr SKO-4204/135/2020, w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika następujący stan faktyczny.

Skarżący pismem złożonym 26 września 2018 r. wniósł do Prezydenta Miasta Bydgoszczy (organ I instancji) o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem "umieszczenia" w nim urządzeń reklamowych, natomiast pismem z dnia 17 października 2018 r. złożył do organu I instancji wniosek o "przedłużenie decyzji" (opisany jako "uzupełniony wniosek na zajęcie pasów drogowych w okresie od 1.11.2018 r. do 30.11.2018 r.") dla zgłaszanych (62) słupów reklamowych i naliczenie stosownej opłaty za okres "od 1.11.2018 r. do 30.11.2018 r.".

Decyzją z dnia 15 listopada 2018 r. organ I instancji odmówił wydania zezwolenia na zlokalizowanie w pasach drogowych urządzeń (słupów) reklamowych "w terminie od 1.11.2018 r. do 30.11.2018 r.". Decyzją z dnia 12 lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy (organ II instancji) na skutek odwołania skarżącego uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia 31 maja 2019 r. organ I instancji odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego co do części słupów reklamowych, natomiast co do części słupów znajdujących się poza granicami pasa drogowego – umorzył postępowanie. Decyzją z dnia 2 sierpnia 2019 r. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej wydania zezwolenia (pkt 1) i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (część objęta rozstrzygnięciem o umorzeniu postępowania nie została zaskarżona).

Decyzją z dnia 18 września 2019 r. organ I instancji odmówił wydania zezwolenia na zlokalizowanie słupów reklamowych w pasach drogowych objętych wnioskiem skarżącego. Pismem z dnia 25 listopada 2019 r., wniesionym do organu I instancji, skarżący "uzupełnił" wniosek złożony 26 września 2018 r. o "wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację zawnioskowanych słupów w pasie drogowym".

Pismem z dnia 27 listopada 2019 r., wniesionym do organu II instancji, skarżący wyjaśnił, że organ I instancji dokonał "bezpodstawnego przekwalifikowania" postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej za zajęcie pasa drogowego "na postępowanie o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym wnioskowanych słupów reklamowych".

Decyzją z dnia 13 grudnia 2019 r. organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji z dnia 18 września 2019 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 31 marca 2020 r. organ I instancji odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasów drogowych celem umieszczenia w nich słupów reklamowych "w terminie od 1.11.2018 r. do 30.11.2018 r.".

Zaskarżoną decyzją z dnia 17 lipca 2020 r. organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji z dnia 31 marca 2020 r. w części, w jakiej odmówiono skarżącemu wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w zakresie słupów reklamowych znajdujących się poza granicami pasa drogowego (zgodnie z treścią pkt 2 decyzji z dnia 31 maja 2019 r., która w tej części stała się ostateczna), i umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt 1), natomiast co do pozostałych urządzeń reklamowych – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję odmowną (pkt 2). W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że podstawą wydania decyzji odmownej w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego było niedysponowanie przez skarżącego pozytywną decyzją lokalizacyjną, o której mowa w art. 39 u.d.p. Decyzja ta nie może być utożsamiana z decyzją zezwalającą na zajęcie pasa drogowego (art. 40 u.d.p.). Organ podkreślił, że strona w toku prowadzonego wcześniej postępowania na skutek złożonego przez nią dnia 26 września 2018 r. wniosku (sprecyzowanego następie wnioskiem z dnia 17 października 2018 r.), w piśmie z dnia 27 listopada 2019 r. jednoznacznie oświadczyła, że w podaniu z 17 października 2018 r. nie wnosiła o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym wskazanych w nim słupów reklamowych.

Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę, zaskarżając pkt 2 decyzji z dnia 17 lipca 2020 r. oraz wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Organ II instancji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że istotną kwestią w sprawie jest treść wniosku, którym skarżący wszczął postępowanie, w kontekście konieczności rozróżnienia decyzji zezwalającej na zlokalizowanie reklamy w pasie drogowym, od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (dotyczącej umieszczania w pasie drogowym reklamy). WSA w Bydgoszczy zgodził się z poglądem wyrażonym przez organ, że skoro wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie został poprzedzony wnioskiem o zezwolenie na zlokalizowanie reklamy w pasie drogowym, to w takiej sytuacji nie było możliwe wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji wskazał, że wniosek o zajęcie pasa drogowego przez reklamę (tj. dotyczący zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym) nie może być utożsamiany z wnioskiem o lokalizację (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym, a decyzja o zezwoleniu na lokalizację (umieszczenie) urządzenia w pasie drogowym ze swej istoty winna być udzielana jednorazowo, co upoważnia wnioskodawcę do występowania o wydanie kolejnych, okresowych decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego i określania należnych opłat z tego tytułu. Sąd nie zgodził się z poglądem wyrażonym przez skarżącego, że decyzja lokalizacyjna wydana z ograniczeniem terminu jej obowiązywania może stanowić podstawę do wydawania kolejnych decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego. W sprawach skarżącego tego rodzaju decyzja została po raz ostatni wydana dla przedmiotowych lokalizacji na okres od 1 do 30 września 2018 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Wniesiono także o przeprowadzenie rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 17.07.2020 r., nr SKO-4204/135/2020 w przedmiocie utrzymania w mocy części decyzji z 31.03.2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy, nr ZRUM 13/2020, pomimo iż:

i. organ odwoławczy, opierając się na treść pisma pełnomocnika skarżącego z 27.11.2019 r., a jednocześnie w oderwaniu od wszystkich działań skarżącego przed organem I instancji począwszy od wniosku z 19.09.2018 r. poprzez jego uzupełnienie 17.10.2018 r. oraz 25.11.2019 r., zaaprobował odstąpienie przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w konsekwencji uznał za prawidłową zmianę przez organ I instancji sposobu załatwiania sprawy o analogicznym stanie faktycznym i prawnym bez wezwania skarżącego na etapie składania wniosku na przełomie września i października 2018 r. do zmiany jego treści, podczas gdy przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności ugruntowanej i wieloletniej praktyki organu I instancji, zgodnie z którą skarżący składał kolejne wnioski o tożsamej treści przy każdorazowej aprobacie organu I instancji, w rezultacie czego organ załatwiał sprawę zgodnie z oczekiwaniem skarżącego, przyjęcie takiego stanowiska przerzuca na stronę odpowiedzialność za błędy organu i obciąża wyłącznie skarżącego negatywnymi skutkami wieloletniej praktyki organu I instancji, która okazała się być niezgodna z prawem;

b. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej wadliwie ocenił sposób przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego w sprawie, w związku z czym oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 17.07.2020 r., nr SKO-4204/135/2020 w przedmiocie utrzymania w mocy części decyzji z 31.03.2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy, nr ZRUM 13/2020, pomimo że:

i. organ I instancji oraz organ odwoławczy nie uwzględniły, że w wyniku zapadłych w 2019 r. w sprawach skarżącego rozstrzygnięć organ I instancji dokonał korekty dotychczasowej praktyki, w efekcie czego skarżący złożył do organu I instancji wniosek z 25.11.2019 r. o udzielenie zgody na lokalizację obejmujący w swojej treści wszystkie słupy reklamowe w zajmowanych przez skarżącego lokalizacjach w listopadzie 2018 r., w szczególności te będące przedmiotem decyzji nr ZRUM 13/2020 z 31.03.2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy;

ii. organ I instancji i organ odwoławczy przyjęły wadliwie, że wniosek skarżącego z 25.11.2019 r. o udzielenie zgody na lokalizację obejmujący w swojej treści wszystkie słupy reklamowe w zajmowanych przez skarżącego lokalizacjach w listopadzie 2018 r., w szczególności te będące przedmiotem decyzji z dnia 31.03.2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy, dotyczył wyłącznie innej sprawy i stanowił uzupełnienie jedynie wniosku z 19.09.2018 r. a w konsekwencji błędne uznanie, że wniosek z 25.11.2019 r. nie może mieć znaczenia dla oceny niniejszego postępowania, podczas gdy wniosek z 19.09.2018 r. był pierwotnym wnioskiem skarżącego dot. umieszczenia słupów w pasie drogowym w listopadzie 2018 r., kilkukrotnie uzupełnionym, w szczególności pismem z dn. 17.10.2018 r., a ostatecznie pismem z dn. 25.11.2019 r. obejmującym formularze wniosków o udzielenie zgody na zajęcie i lokalizację słupów w pasie drogowym zalecane przez organ oraz ponowne zestawienie tabelaryczne wszystkich słupów, których wniosek dot. listopada 2018 r. dotyczył;

iii. organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności, iż wniosek skarżącego w treści złożonej w dn. 19.09.2018 r. nawet jeśli obarczony brakami, w tożsamej treści i formie składany był każdorazowo przez lata, i w jego efekcie organ I instancji wydawał - niezgodnie z przepisami - obie decyzje zarówno lokalizacyjną jak i zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy okoliczność ta - działania skarżącego w poczuciu zaufania do organu I instancji, który powinien działać zgodnie z prawem, ewentualnie pokierować skarżącym w taki sposób, by jego sprawa została załatwiona w odpowiedni sposób, w szczególności jego żądanie zostało sformułowane w przewidzianej prawie formie i treści, a jednocześnie żeby miał możliwość skorygowania ewentualnych błędów - jest kluczowa do oceny przyczyn złożenia wniosku o zgodę na lokalizację w ramach pisma z dn. 25.11.2019 r. i jego skutków;

iv. organ odwoławczy bezzasadnie przyjął, że wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację nie został wniesiony przez stronę, podczas gdy strona taki wniosek złożyła do organu I instancji w dn. 25.11.2019 r., a w piśmie odpowiadającym na wezwanie SKO z dn. 27.11.2019 r. nie stwierdziła, iż nie składała wniosku o lokalizację w ogóle, a jedynie, że nie uczyniła tego z momentem wniesienia pierwotnego wniosku w dn. 19.09.2018 r., uzupełnionego w dn. 17.10.2018 r., kiedy to jeszcze postępowała na skutek wadliwej praktyki organu i to zaniechanie strony – jak próbuje zarzucać jej organ odwoławczy - zaistniało tylko i wyłącznie z tej przyczyny, co więcej po skorygowaniu praktyki przez organ I instancji zostało wyeliminowane w ramach pisma z dn. 25.11.2019 r. obejmującego formularze wniosków o udzielenie zgody na zajęcie i lokalizację słupów w pasie drogowym zalecane przez organ oraz ponowne zestawienie tabelaryczne wszystkich słupów, których wniosek dot. listopada 2018 r. dotyczył;

v. organ odwoławczy zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bezzasadnie przyjął, że żądanie zawarte w podaniu z przełomu września i października 2018 r., mimo braku pouczenia skarżącego przez organ I instancji o konieczności jego sprecyzowania oraz nie wezwania go do usunięcia ewentualnych braków tego wniosku, nie obejmowało wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej z art 39 ust. 3 u.d.p., podczas gdy skarżący składał przez kilkanaście lat, co miesiąc wniosek o takiej samej treści, w następstwie którego organ I instancji każdorazowo wydawał zarówno decyzję lokalizacyjną z art 39 u.d.p. jak i decyzję o zajęcie pasa drogowego z art. 40 u.d.p., a tym samym na etapie składania wniosku na przełomie września i października 2018 r. dot. umieszczenia słupów w okresie listopada 2018 r. działał w uzasadnionym poczuciu zaufania do organu, że żądanie sformułowane w dotychczasowy sposób i uznawane przez organ za prawidłowe wobec licznych pozytywnych decyzji organu będzie skutkowało wydaniem kompletu decyzji niezbędnych do legalnego zajmowania pasa drogowego.

Ponadto strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów:

1) decyzji nr Rl 335/2018 z 3.08.2018 r., decyzji nr Rl 334/2018 z 3.08.2018 r., decyzji ZR 340/2018 z 3.08.2018 r. i decyzji ZR 341/2018 z 3.08.2018 r. celem wykazania faktu: sposobu załatwiania spraw skarżącego do września 2018 r.;

2) pisma organu z 3.10.2018 r., UP-5022-524-18, pisma z dnia 17.10.2018 r. oraz decyzji NEG 11/2-18 z 15.11.2018 r. celem wykazania faktu: momentu zainicjowania przez skarżącego postępowania, celem uzyskania decyzji zezwalających na lokalizację i zajęcie pasa drogowego w 11.2018 r.;

3) wniosku skarżącego z 25.11.2019 r. o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację;

4) decyzji nr RI 104/2019 z 14.03.2019 r., celem wykazania faktu: wydania przez organ I instancji w oparciu o wniosek z 19.09.2018 r. decyzji lokalizacyjnej w analogicznym stanie faktycznym tylko w zakresie innych lokalizacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została oddalona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, uznając je za bezzasadne.

Po pierwsze, oddaleniu podlegał oznaczony lit. b w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez "niewłaściwą kontrolę" legalności działalności administracji publicznej, która doprowadziła do "wadliwej oceny" sposobu "przeprowadzenia" przez organy postępowania dowodowego w sprawie i skutkowała oddaleniem skargi.

Powyższy zarzut, pomimo wadliwego konstrukcyjnie sformułowania, zmierzał w istocie do zakwestionowania pozytywnej oceny Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie legalności postępowania przed organami orzekającymi w sprawie. Zasadniczą kwestią sporną była kwalifikacja zakresu i treści żądania skarżącego zawartego w złożonym 26 września 2018 r. do organu I instancji piśmie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem "umieszczenia" w nim urządzeń reklamowych, uzupełnionego pismem z dnia 17 października 2018 r. wnoszącym o "przedłużenie decyzji" (opisanym jako "uzupełniony wniosek na zajęcie pasów drogowych w okresie od 1.11.2018 r. do 30.11.2018 r.") dla zgłaszanych (62) słupów reklamowych i naliczenie stosownej opłaty za okres "od 1.11.2018 r. do 30.11.2018 r.". Strona skarżąca powołując się na dotychczasową, wadliwą praktykę organów oraz działanie w zaufaniu do tego rodzaju praktyki (co nie podlega rozpatrzeniu w ramach oceny "zarzutu b.", lecz odrębnej weryfikacji w odniesieniu do "zarzutu a." obejmującego art. 8 § 2 k.p.a. – zob. dalsze uwagi poniżej), uznała jednak, że pomimo jasnego określenia pierwotnego żądania wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na nowy okres (od 1.11.2018 r. do 30.11.2018 r.), organ powinien był uwzględnić w ramach przedmiotowego postępowania treść pisma rozszerzającego – na skutek "korekty dotychczasowej praktyki" organów – zakres tego żądania (pismo z dnia 25 listopada 2019 r., wniesione do organu I instancji, stanowiące "uzupełnienie" wniosku złożonego 26 września 2018 r.) o udzielenie zgody na lokalizację słupów reklamowych we wnioskowanych lokalizacjach w październiku 2018 r., pomimo iż w piśmie z dnia 27 listopada 2019 r., wniesionym do organu II instancji, skarżący wyjaśnił, że organ I instancji dokonał "bezpodstawnego przekwalifikowania" postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej za zajęcie pasa drogowego "na postępowanie o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym wnioskowanych słupów reklamowych".

Odnosząc się do stanowiska skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest ono – niezależnie od negatywnej oceny określonej praktyki administracyjnej kontrolowanych organów – wadliwe.

Przede wszystkim organy orzekające w sprawie nie były uprawnione do rozpoznania i rozstrzygania w sprawie wszczętej na podstawie wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 u.d.p.) na kolejny okres odrębnej sprawy o wydanie zezwolenia na umieszczenie (lokalizowanie) w pasie drogowym określonych urządzeń (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Decyzja rozstrzygająca sprawę wydania zezwolenia lokalizacyjnego określonego w art. 39 ust. 3 u.d.p. jest ponadto decyzją pierwotną i uprzednią względem decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 u.d.p.), a zatem powinna być dołączona do wniosku o wydanie tej ostatniej. Nie można zatem zarzucić organom, że w sposób naruszający prawo materialne lub prawo procesowe regulujące zakres postępowania wyjaśniającego nie uwzględniły wniosku skarżącego i wydały decyzję o odmowie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, skoro do dnia orzekania w przedmiotowej sprawie skarżący nie przedłożył wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. i nieograniczonej terminem (klauzula decyzyjna tego typu jest w świetle art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. niedopuszczalna) decyzji lokalizacyjnej w odniesieniu do objętego zakresem wniosku obszaru umieszczenia urządzeń. Wydane uprzednio "decyzje lokalizacyjne" wadliwie ograniczone terminami, które zakończyły już bieg, nie mogły być natomiast – co oczywiste – uwzględnione w sprawie, której dotyczy skarga.

Po drugie, nie zasługiwał na uwzględnienie oznaczony lit. a w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. przez przeprowadzenie "niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej" i oddalenie skargi, pomimo iż organ odwoławczy "zaaprobował odstąpienie przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w konsekwencji uznał za prawidłową zmianę przez organ I instancji sposobu załatwiania sprawy o analogicznym stanie faktycznym i prawnym bez wezwania skarżącego na etapie składania wniosku na przełomie września i października 2018 r. do zmiany jego treści, podczas gdy przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności ugruntowanej i wieloletniej praktyki organu I instancji, zgodnie z którą skarżący składał kolejne wnioski o tożsamej treści przy każdorazowej aprobacie organu I instancji, w rezultacie czego organ załatwiał sprawę zgodnie z oczekiwaniem skarżącego, przyjęcie takiego stanowiska przerzuca na stronę odpowiedzialność za błędy organu i obciąża wyłącznie skarżącego negatywnymi skutkami wieloletniej praktyki organu I instancji, która okazała się być niezgodna z prawem".

Oddalając powyższy zarzut kasacyjny Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł oczywiście wadliwość wykładni i stosowania przepisów art. 39 i 40 u.d.p. w sprawach dotyczących wcześniejszych wniosków skarżącego o wydanie decyzji zezwalających na lokalizowanie urządzeń w pasie drogowym oraz na zajęcie pasa drogowego. Okoliczność ta nie może mieć jednak wpływu na rekonstrukcję znaczenia normatywnego art. 8 § 2 k.p.a. Z wyrażonej w tym przepisie zasady pewności stosowania prawa przez organy administracji publicznej nie wynika bowiem norma ochronna, z której można by wywodzić prawo jednostki do kontynuacji przez organy praktyki naruszającej przepisy prawa, jeżeli uprzednio na podstawie tego rodzaju praktyki jednostka ta nabyła określone uprawnienia lub uzyskała określone korzyści. Norma wynikająca z art. 8 § 2 k.p.a. jest integralnie powiązana z zasadą legalności działania organów administracji publicznej (art. 6 k.p.a.), co oznacza, że organy administracji publicznej są zobowiązane do natychmiastowego odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, jeżeli praktyka ta naruszała lub nadal narusza prawo. W tym sensie zasada legalności jest w rozumieniu tego przepisu najbardziej "uzasadnioną przyczyną" odstąpienia od tego rodzaju utrwalonej praktyki administracyjnej.

Oddaleniu podlegał również zawarty w pkt II. petitum skargi kasacyjnej wniosek o dopuszczenie dowodów z dokumentów, w postaci decyzji administracyjnych wydanych przez kontrolowane organy w sprawach skarżącego oraz pism organów i pism skarżącego bliżej opisanych w skardze kasacyjnej, ze względu na stwierdzenie, że dowody te nie są przydatne do oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku w granicach podniesionych zarzutów kasacyjnych.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

-----------------------

2