Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 6310/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Asesor WSA Łukasz Jarocki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wygaszenia koncesji na wydobywanie piasku ze żwirem i piasku oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] października 2023 r., nr [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie"), Minister Klimatu i Środowiska (dalej: "organ" lub "Minister") utrzymał w całości w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] (dalej: "organ I instancji", "Marszałek" lub "organ koncesyjny") z [...] czerwca 2023 r., nr [...] (dalej: "postanowienie z [...] czerwca 2023 r.") w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wygaszenia koncesji nr [...] na wydobywanie piasku ze żwirem i piasku ze złoża "[...]" (dalej: "koncesja"). Jako podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 13 kwietnia 2021 r. Marszałek udzielił K. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "spółka" lub "przedsiębiorca") koncesji, której termin ważności upływał z dniem [...] grudnia 2060 r.

Wnioskiem z 13 czerwca 2023 r. (dalej: "wniosek"), A. J., właściciel nieruchomości objętych koncesją (dalej: "skarżący" lub "strona") wystąpił do organu I instancji o wygaszenie koncesji. Dodatkowo, na podstawie art. 152 k.p.a., wniósł o zawieszenie prawa do wykonywania koncesji do czasu rozpatrzenia wniosku.

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że podstawą roszczenia jest art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r., poz. 633 ze zm.; dalej: "p.g.g.") oraz że przedsiębiorca nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości objętej koncesją (dalej: "nieruchomość").

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że podstawą roszczenia jest art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023, poz. 633 ze zm.; dalej: "p.g.g."), gdyż przedsiębiorca nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości objętej koncesją (dalej: "nieruchomość"). Zaznaczył, że umowa dzierżawy z [...] czerwca 2017 r. (dalej: "umowa dzierżawy") zawarta pomiędzy skarżącym a spółką jest nieważna, ewentualnie została skutecznie wypowiedziana. W rezultacie przedsiębiorca nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, zatem nie ma prawa prowadzić jakichkolwiek prac związanych z wydobywaniem kopalin, co tym samym świadczy o istnieniu trwałej i nieusuwalnej przeszkody uniemożliwiającej prowadzenie działalności koncesyjnej. Dodatkowo skarżący podniósł, że przedsiębiorca nie rozpoczął prac zgodnie z terminem określonym w koncesji, co świadczy o naruszeniu art. 37 ust. 1 p.g.g. Ponadto nadmienił, że rozpoczęcie prac wydobywczych, wydobywanie kopaliny i jej wywóz jest niemożliwe z uwagi na brak drogi dojazdowej do nieruchomości objętej koncesją. W związku z tym rozpoczęcie tych prac jest bezcelowe, co uzasadnia jego wniosek o wstrzymanie wykonania koncesji. Brak takiego zabezpieczenia może spowodować, że przedsiębiorca rozpocznie wydobycie, a w rezultacie wniosek o wygaszenie koncesji będzie bezprzedmiotowy.

Zawiadomieniem z [...] czerwca 2023 r. Marszałek poinformował skarżącego oraz przedsiębiorcę o wszczęciu postępowania na wniosek strony.

Postanowieniem z [...] czerwca 2023 r. organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wygaszenia koncesji. Jako podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia wskazano art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i § 3, art. 123 oraz art. 124 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją Marszałka z [...] kwietnia 2021 r. udzielono przedsiębiorcy koncesji na wydobycie kopaliny – piasku ze żwirem i piasku. Działki objęte koncesją stanowiły własność skarżącego. Pomiędzy skarżącym a przedsiębiorcą zaistniał spór co do ważności umowy dzierżawy działek objętych koncesją oraz jej skutecznego wypowiedzenia. Spór uwidocznił się w sprawie o zmianę koncesji w zakresie terminu rozpoczęcia działalności. Marszałek wyjaśnił, że w dniu 27 lutego 2023 r., podczas prowadzonego wcześniej postępowania, wpłynęło pismo skarżącego wnoszące o odmowę wydania decyzji. Jednocześnie podważono zapisy umowy dzierżawy oraz przedłożono wezwanie do zapłaty czynszu wraz z wypowiedzeniem umowy. Następnie organ koncesyjny wezwał przedsiębiorcę do ustosunkowania się do pisma skarżącego. W odpowiedzi pełnomocnik przedsiębiorcy nie zgodził się z argumentacją przedstawioną przez skarżącego, jednocześnie wskazując, że umowa dzierżawy jest ważna i pozostaje w mocy. Wyjaśnił także przyczyny opóźnienia w rozpoczęciu działalności. Z uwagi na przeciwstawne stanowiska skarżącego i przedsiębiorcy, organ koncesyjny przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której strony postępowania nie doszły do porozumienia. Pełnomocnik skarżącego stał na stanowisku, że umowa dzierżawy jest nieważna, nie spełnia istoty umowy dzierżawy i została skutecznie wypowiedziana. Natomiast pełnomocnik przedsiębiorcy twierdził, że umowa jest ważna, nie została wypowiedziana i daje spółce możliwość dysponowania gruntem. Ponadto pełnomocnik skarżącego przedłożył kopię pozwu o ustalenie nieistnienia umowy dzierżawy nieruchomości, złożonego w Sądzie Okręgowym w [...] w dniu [...] kwietnia 2023 r.

Dodatkowo, w dniu 20 czerwca 2023 r., pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o wygaszenie koncesji. Na podstawie art. 152 k.p.a. wniesiono również o zawieszenie prawa do wykonywania koncesji na czas rozpatrywania tego wniosku. Z uzasadnienia wniosku wynikało, że podstawą roszczenia w sprawie jest art. 38 ust. 1 pkt 2 p.g.g., stanowiący, że koncesja wygasa, gdy stała się bezprzedmiotowa. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, spółka nie posiada tytułu prawnego do władztwa nad nieruchomością, w granicach której znajdują się kopaliny objęte koncesją. Zdaniem skarżącego, przedsiębiorca nie posiada prawa do prowadzenia jakichkolwiek prac związanych z wydobyciem kopalin. Wyjaśnił, że spółka nie rozpoczęła prac zgodnie z terminem określonym w koncesji, a także niemożliwe jest rozpoczęcie prac wydobywczych z uwagi na brak drogi dojazdowej do działek objętych koncesją.

W ocenie organu koncesyjnego zaszła przesłanka zawieszenia postępowania do czasu rozpatrzenia zagadnienia wstępnego w postaci rozpatrzenia złożonego pozwu o ustalenie nieistnienia umowy dzierżawy nieruchomości przez Sąd Okręgowy w [...]. Organ wyjaśnił, że nie ma kompetencji do oceny, czy umowa dzierżawy zawarta pomiędzy skarżącym a przedsiębiorcą jest ważna, czy też została skutecznie wypowiedziana.

Zdaniem organu, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przed sądem, umowa dzierżawy pozostaje w mocy. Dodatkowo organ poinformował, że postanowieniem z [...] stycznia 2023 r. Marszałek wezwał przedsiębiorcę do zaniechania naruszeń polegających na trwałym zaprzestaniu podejmowania działalności określonej w koncesji, jednocześnie wyznaczając nieprzekraczalny termin na wykonanie postanowienia do [...] czerwca 2023 r. W zaistniałej sytuacji organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do zawieszenia prawa do wykonywania koncesji.

Pismem z 11 lipca 2023 r. pełnomocnik skarżącego złożył zażalenie na postanowienie z [...] czerwca 2023 r., na podstawie którego Marszałek zawiesił postępowanie w sprawie wygaszenia koncesji.

Zaskarżonym postanowieniem Minister utrzymał w całości w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, organ wskazał m.in., że kwestią sporną warunkującą wydanie zaskarżonego postanowienia jest zaistnienie przesłanek stanowiących podstawę zastosowania norm prawnych zawartych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu, ocena istnienia (obowiązywania) umowy dzierżawy należy do właściwości rzeczowej sądów powszechnych i wykracza poza kompetencje organów administracji publicznej. Zatem należało stwierdzić, że obowiązkiem organu I instancji było zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia kwestii obowiązywania umowy dzierżawy przez sąd powszechny. Ponadto Minister wyjaśnił, że wniosek o zawieszenie prawa do wykonywania koncesji wykracza poza ramy prawne postępowania zażaleniowego.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając postanowienie Ministra w całości. Postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na wybiórczej, niezgodnej z zasadami doświadczenia życiowego i logiki ocenie dowodów zebranych w sprawie, co skutkowało nieprawidłowym rozstrzygnięciem organu w postaci utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy prawidłowa analiza dowodów zebranych w sprawie powinna doprowadzić do wniosku, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie wygaszenia koncesji, ponieważ przedsiębiorca nie wykonywał i nie wykonuje koncesji zgodnie z jej treścią. Ponadto organ pominął fakt, że w treści pozwu o stwierdzenie nieważności umowy dzierżawy znajduje się wypowiedzenie tejże dzierżawy, wobec czego umowa nie obowiązuje, a powództwo zostało złożone z ostrożności procesowej, aby mieć pewność co do stanu prawnego nieruchomości objętej koncesją;

2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie postanowienia nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego przez sąd, gdyż umowa o dysponowanie gruntem została skutecznie wypowiedziana, o czym świadczy złożone wypowiedzenie umowy dzierżawy. Pozew złożony do Sądu Okręgowego w [...] został wniesiony z ostrożności procesowej, w celu potwierdzenia jedynie zgodności z prawem działań skarżącego.

Ponadto zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, tj.:

3. art. 38 ust. 1 pkt 2 p.g.g., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ziściła się przesłanka do wygaszenia koncesji, bowiem przedsiębiorca utracił prawo do dysponowania gruntem objętym koncesją, w rezultacie czego udzielona koncesja stała się bezprzedmiotowa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga złożona w tej sprawie nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, które uzasadniałoby wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Podniesione w skardze zarzuty i przedstawiona argumentacja nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1705; dalej: "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z uwagi na przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1615), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, zgodnie z § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawy stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga również, że zgodnie z powołanymi wyżej przepisami Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności.

Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy organ na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mógł zawiesić postępowanie w sprawie wygaszenia koncesji.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z kolei, stosownie do art. 38 ust. 1 pkt 2 p.g.g., koncesja wygasa, jeżeli stała się bezprzedmiotowa.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że decyzją z [...] kwietnia 2021 r. organ I instancji udzielił przedsiębiorcy koncesji na wydobycie kopalin (piasku ze żwirem i piasku) ze złoża "[...]" znajdującego się na terenie działki nr [...] i części działki nr [...] w miejscowości [...]. Z wypisu z rejestru gruntów wynikało, że właścicielem obydwu działek jest skarżący. Na podstawie umowy dzierżawy z [...] czerwca 2017 r. zawartej pomiędzy skarżącym a przedsiębiorcą, spółka nabyła m.in. prawo do korzystania i pobierania pożytków z ww. gruntów. Pismem z 21 kwietnia 2023 r. skarżący wniósł do Sądu Okręgowego w [...] pozew o ustalenie nieistnienia umowy dzierżawy nieruchomości z [...] czerwca 2017 r. Z protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2023 r. wynikało, że pełnomocnik skarżącego wskazał, iż umowa dzierżawy jest nieważna. Z kolei pełnomocnik przedsiębiorcy stał na stanowisku, że zawarta umowa nie została skutecznie wypowiedziana i daje spółce możliwość dysponowania gruntem. W dniu 13 czerwca 2023 r. skarżący złożył w organie koncesyjnym wniosek o wygaszenie koncesji. Następnie, pismem z 17 grudnia 2023 r., skarżący oświadczył, że wypowiada umowę dzierżawy z powodu zwłoki w zapłacie czynszu dzierżawnego za co najmniej dwa pełne okresy płatności. Z kolei postanowieniem z [...] czerwca 2023 r. Marszałek zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wygaszenia koncesji, a w dniu [...] października 2023 r. Minister utrzymał postanowienie organu I instancji w całości w mocy.

Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie organ słusznie zawiesił postępowanie, stosując art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. Rozpatrzenie wniosku w sprawie wygaszenia koncesji uzależnione było od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia dotyczącego skuteczności wypowiedzenia przez skarżącego umowy dzierżawy. Minister prawidłowo wskazał, że rozstrzygnięcie sporu w zakresie skuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy, a w konsekwencji posiadania (lub nie) tytułu prawnego do nieruchomości objętych koncesją, wykracza poza kompetencje organów publicznych.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Sąd w składzie rozpatrującym sprawę podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2011 r. (sygn. akt II FSK 476/11), zgodnie z którym art. 7 Konstytucji RP zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazuje, by wszelkie działania tego organu były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Tym samym orzekające w niniejszej sprawie organy nie mogły rozstrzygnąć samodzielnie kwestii obowiązywania umowy dzierżawy bez uprzedniego prawomocnego rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny. Skoro w niniejszej sprawie istnieje spór pomiędzy skarżącym a przedsiębiorcą odnośnie obowiązywania umowy dzierżawy stanowiącej tytuł prawny do nieruchomości objętej koncesją, to obowiązkiem organu było zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia kwestii skuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy przez sąd powszechny. Dopiero prawomocne ustalenia poczynione w tym zakresie przez sąd powszechny będą mogły stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji.

W tych okolicznościach zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji było w pełni zasadne i zgodne z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 10 stycznia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1570/17; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2624/17; 20 grudnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1526/18 oraz VI SA/Wa 1527/18).

Zdaniem Sądu materiał dowodowy zebrany w sprawie uzasadniał zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed Sądem Okręgowym w [...] w sprawie skuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy. W związku z tym, wbrew zarzutom skarżącego, nie doszło do naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także art. 38 ust. 1 pkt 2 p.g.g.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zarzuty skarg są niezasadne, a wydane w sprawie postanowienia Marszałka oraz Ministra nie naruszają prawa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.