Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2464/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 okt 6 w zw. z art. 52, art. 145 § 1 i 2 , art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 149, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 16 i 17
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora [..] Szpitala Klinicznego im. [..] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt: IV SAB/Wr 120/19 w sprawie ze skargi E.M. na bezczynność Dyrektora [..] Szpitala Klinicznego im. [..] w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza na rzecz E.M. od Dyrektora [..] Szpitala Klinicznego im. [..] w W. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. .


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt: IV SAB/Wr 120/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.M. na bezczynność Dyrektora [..] Szpitala Klinicznego im. [..] w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do udzielenia odpowiedzi na punkty 1 i 2 wniosku z dnia 2 lutego 2019 r., w punkcie drugim zobowiązał organ do udzielenia odpowiedzi na punkt 3 wniosku z dnia 2 lutego 2019 r., w punkcie trzecim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie czwartym oddalił skargę w pozostałym zakresie, w punkcie piątym zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 2 lutego 2019 r. E.M. zwróciła się o udostępnienie informacji w zakresie odpowiedzi na pytania:

1) Kiedy [..] Szpital Kliniczny im. [..] w W. zakupił sprzęt do neuromonitoringu wykorzystywany przy zabiegach usuwania guzów tarczycy?

2) Za jaką kwotę sprzęt do neuromonitoringu został przez tutejszy szpital zakupiony?

3) Od kiedy sprzęt do neuromonitoringu był faktycznie używany przez lekarzy operujących pacjentów w szpitalu? Czy nastąpiło to bezpośrednio po zakupie sprzętu?

4) Jeżeli sprzęt do neuromonitoringu nie był używany od razu po zakupie, co było przyczyną opóźnienia w wykorzystywaniu sprzętu do neuromonitoringu podczas zabiegów operacyjnych w szpitalu?

Pismem z dnia 6 maja 2019 r. E.M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność "[..] Szpitala Klinicznego im. [..] w W." w zakresie wniosku z dnia 4 lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej podnosząc, że szpital do dnia wniesienia skargi w żaden sposób nie odniósł się do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że skarżąca przed złożeniem skargi nie wniosła ponaglenia, natomiast uzasadniając stanowisko o podstawach do oddalenia skargi organ podniósł, że po doręczeniu skargi na bezczynność pismem z dnia 15 maja 2019 r. udzielił skarżącej odpowiedzi na jej pytania nr 1 i 2 zawarte w piśmie z dnia 2 lutego 2019 r., podkreślając jednocześnie, że pytania 3 i 4 nie stanowią informacji publicznej. W takiej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia, że szpital dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto podniesiono, że złożone pismo służy realizacji indywidualnych interesów wnioskodawczyni, która jest pełnomocnikiem procesowym pacjentki w procesie przeciwko szpitalowi zawisłym przed Sądem Okręgowym w W., wobec powyższego treść wniosku nie dotyczy sprawy publicznej i informacje te nie powinny zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie z dnia 2 września 2019 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że cofa wniosek o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej w zakresie pytań 1 i 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej wobec jego realizacji w tej części, podtrzymując wniosek w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej w zakresie pytania 3 i 4 wniosku i stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa w okresie od dnia 22 lutego 2019 r. do dnia 17 maja 2019 r. Dalej podniesiono, że pytania dotyczące zarówno nabycia, jak i wykorzystywania przez szpital sprzętu do neuromonitoringu pozostają informacją publiczną, bowiem dotyczą sposobu gospodarowania środkami publicznymi w zakresie zakupu sprzętu medycznego wykorzystywanego przez placówkę medyczną. W niniejszej sprawie w sposób bezsprzeczny można dostrzec, że celem wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej było uzyskanie danych w zakresie standardów operacyjnego leczenia tarczycy oraz zweryfikowania, czy szpital w pełni korzysta z posiadanych zasobów sprzętu lekarskiego. W zakresie zarzutu organu jakoby złożony przez skarżącą wniosek służył realizacji indywidualnych interesów wnioskującej o informację publiczną, która jest adwokatem i pełnomocnikiem procesowym [..] w procesie przeciwko szpitalowi, zdaniem pełnomocnika skarżącej organ dokonał prawnie niedozwolonego ograniczenia w zakresie realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśniając podstawy do umorzenia postępowania w zakresie określonym w punkcie pierwszym wyroku, stwierdził następnie, że zaszły warunki do uwzględnienia skargi w zakresie udzielenia odpowiedzi na zapytanie zawarte w punkcie 3 wniosku. Skarżąca zwróciła się bowiem do organu, który uznany jest za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, zaś żądana w tym punkcie informacja ma walor informacji publicznej – odnosi się do sposobu funkcjonowania podmiotu zobowiązanego (art. 6 ust. 1 pkt. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Działanie urządzeń medycznych wchodzi w obręb funkcjonowania tego podmiotu. W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązał organ do udzielenia odpowiedzi w zakresie punktu 3 wniosku. Natomiast waloru informacji publicznej nie można przypisać wnioskowanej informacji w punkcie 4. Skarżąca żąda bowiem (dokonania – przyp. NSA) pewnych ustaleń technicznych urządzenia, tymczasem informacja publiczna dotyczy informacji już wytworzonej, stąd należało skargę w tej części oddalić. Bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zachowanie adresata wniosku w sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków, zaś sam fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy nie jest sam w sobie szczególną okolicznością mogącą przesądzić o rażącym naruszeniu prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor [..] Szpitala Klinicznego im. [..] w W. zaskarżając ten wyrok w części jego punktu II, III oraz V, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie punktu II poprzez odrzucenie skargi w zakresie punktu 3 wniosku z dnia 2 lutego 2019 r. oraz uchylenie punktu III i V wyroku, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie punktu II poprzez oddalenie złożonej skargi w zakresie punktu 3 wniosku z dnia 2 lutego 2019 r. oraz uchylenie punktu III i V wyroku, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi, pomimo braku wcześniejszego złożenia ponaglenia, a więc poprzez brak odrzucenia skargi pomimo jej oczywistej przedwczesności;

2) art. 145 § 1 i § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi, będącej przedmiotem niniejszego postępowania (pkt II wyroku), pomimo braku podstaw do uznania, że Szpital zobowiązany jest do przekazania stosownych informacji, jako informacji publicznej w rozumieniu ustawy;

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez sporządzenie uzasadnienia niepełnego, pominięcie i nie odniesienie się do niektórych zarzutów organu oraz zawarcie stwierdzeń wewnętrznie sprzecznych oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy;

4) art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 80 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i zobowiązanie podmiotu do udostępnienia żądanej informacji pomimo zastosowania w przedmiotowej sprawie przez Szpital podstawowych reguł procedury administracyjnej - a więc poprzez wydanie przez Sąd I instancji orzeczenia

bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i tym samym wyciągnięcie nieprawidłowych wniosków z zebranego materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji błędne uznanie, że pytanie skarżącej dotyczące punktu 3 wniosku z dnia 2 lutego 2019 r., to jest okresu wykorzystania sprzętu do neuromonitoringu przy operacjach, stanowi informację publiczną, podczas gdy kwestia ta nie jest informacją publiczną, gdyż odnosi się do metod leczenia stosowanych przez organ;

2) art. 16 oraz 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że znajdują one zastosowanie na kanwie przedmiotowej sprawy i tym samym nie jest konieczne wyczerpanie wszystkich środków zaskarżenia, w tym ponaglenia, które to uprawniałoby skarżącą kolejno do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że umknęło uwadze sądu I instancji pismo szpitala z dnia 15 maja 2019 r. (załącznik do odpowiedzi na skargę), z którego wynika, że szpital nie kupował sprzętu do neuromonitoringu, a na marginesie wskazano, że sprzęt ten został zakupiony przez innych podmiot – [..] w W. na potrzeby jego jednostki organizacyjnej – [..], a nie szpitala. W takiej sytuacji nakazanie szpitalowi złożenia odpowiedzi na pytanie dotyczące majątku innego podmiotu jest błędne. Zatem zarówno treść wniosku, jak i sama skarga swoim zakresem nie obejmuje spraw publicznych i tym samym wnioskowane informacje nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd uznając żądanie skarżącej za informację publiczną w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska, zaś stosowania danej techniki operacyjnej w stosunku do indywidualnych pacjentów nie można w żaden sposób uznać za "obręb funkcjonowania danego podmiotu". W przypadku nieuwzględnienia stanowiska organu w powyższym zakresie, skarżący kasacyjnie podniósł zarzut nadużycia prawa do uzyskania informacji publicznej. Jedyną możliwą przesłanką, którą kieruje się strona skarżąca jest wyłącznie chęć pozyskania danych mogących stanowić materiał dowodowy w prowadzonym przez nią postępowaniu cywilnym. Zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, nie można uznać także, ażeby w zakresie możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie obowiązywały jej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim przepis art. 37 k.p.a, stanowiący o prawie wniesienia ponaglenia. Końcowo w skardze kasacyjnej wskazano na "brak prawidłowego i wystarczającego zbadania wszystkich okoliczności w niniejszej sprawie, w tym szczególnego rozważenia rangi wnioskowanych przez skarżącą informacji, przedstawionych okoliczności oraz materiału dowodowego".

Pełnomocnik w piśmie z dnia 28 stycznia 2020 r. oświadczył, że żąda przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca pierwszoinstancyjnie wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną, odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, wskazano, że skarżąca cofnęła wniosek w zakresie pytania 1 i 2 wniosku, bowiem uzyskała (z opóźnieniem, dopiero po doręczeniu odpisu skargi) odpowiedź na wskazane pytania. W zakresie zaś pytania 3 wniosku o udzielenie informacji publicznej podniesiono, że pytanie to nie dotyczyło kwestii prawa własności sprzętu do neuromoiutoringu, lecz używania takiego sprzętu na terenie [..] Szpitala Klinicznego, dla którego to użytku tytuł prawny do sprzętu pozostaje irrelewantny. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu, pytanie skarżącej w żadnej mierze nie dotyczyło zastosowania sprzętu do neuromonitoringu w stosunku do jakiegoś indywidulanego, konkretnego pacjenta. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek konstytucyjnych lub ustawowych uzasadniająca ograniczenie dostępu do informacji publicznej, a na pewno za taką przesłankę nie można uznać wykonywanego przez skarżącą zawodu, czy też okoliczności występowania przez skarżącą w roli pełnomocnika procesowego jednej ze stron w postępowaniu sądowym prowadzonym przeciwko [..] Szpitalowi Klinicznemu im. [..] w W. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wyrażono także stanowisko, że nie jest konieczne, aby wniesienie skargi na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej było poprzedzone wniesieniem ponaglenia.

Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095). Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Podkreślić trzeba, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest stwierdzenie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie w pierwszej kolejności zarzuciła Sądowi naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 p.p.s.a. stojąc na stanowisku, że skarga, która nie została poprzedzona ponagleniem winna zostać odrzucona.

Zarzut ten nie mógł być uwzględniony.

Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, będące kontynuacją ugruntowanego i jednolitego poglądu orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tym zakresie, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie wymaga jej poprzedzania żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponaglenie jest środkiem zaskarżenia wymaganym w przypadku zamiaru zaskarżania bezczynności lub przewlekłości postępowania jurysdykcyjnego, a więc postępowania, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. postępowania prowadzonego w sprawie indywidualnej rozstrzyganego w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) - dalej: u.d.i.p., odsyła do stosowania przepisów k.p.a. wyłącznie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji, co oznacza, że przepisy k.p.a. mają ograniczone zastosowanie w sprawach o udostępnienie informacji publicznej. Sama ustawa o dostępie do informacji publicznej środka zaskarżenia w postaci ponaglenia w przypadku nieudzielenia informacji w terminie nie przewiduje. Przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a. nie można odczytywać z pominięciem treści art. 52 § 2 p.p.s.a. O ile unormowania zawarte w art. 52 § 1-3 p.p.s.a. odnoszą się do kwestii wyczerpania środków zaskarżenia, to unormowania art. 53 § 1-4 p.p.s.a. dotyczą terminu do wniesienia skargi. Z art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym "Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu" wynika, poza wymogiem uprzedniego wniesienia ponaglenia, nieograniczony w czasie termin do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a nie odrębny w stosunku do treści art. 52 § 1-3 p.p.s.a. rodzaj środków zaskarżenia oraz tryb i wymóg składania takich środków. Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych jednolicie i niezmiennie wskazuje, że art. 53 § 2b p.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy k.p.a. lub przy ich zastosowaniu. Jeśli ponaglenie, zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a., stronie nie przysługuje, to nie ma podstaw do jego wymagania w oparciu o art. 53 § 2b p.p.s.a., co oznacza, że w takich sytuacjach skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, o ile nadal trwa stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 oraz uchwały NSA z dnia 7 marca 2022 r., II OPS 1/21).

W kolejnym zarzucie naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca upatruje naruszenia art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a. w wadliwym uwzględnieniu skargi, pomimo braku podstaw do uznania, że Szpital zobowiązany jest do przekazania stosownych informacji, jako informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

Przede wszystkim Sąd I instancji orzekając w zakresie punktu II i III zaskarżonego wyroku stosował art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a. mający zastosowanie w sprawach ze skarg na decyzje lub postanowienia. Strona skarżąca kasacyjnie nie zauważa, że przedmiotem rozstrzygnięcia sądowego była bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej i w przyjętym przez Sąd stanie faktycznym sprawy nie doszło do wydania decyzji bądź postanowienia ani w postępowaniu administracyjnym ani w postępowaniu innym niż uregulowane w przepisach k.p.a., czy w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Już chociażby z tego względu omawiany zarzut był bezskuteczny. Po drugie, zarzut ten nie mógłby odnieść skutku nawet gdyby w sprawie miał zastosowanie art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega bowiem, że art. 145 § 1 p.p.s.a., składający się z mniejszych jednostek redakcyjnych nie wyszczególnionych w skardze kasacyjnej, i art. 145 § 2 p.p.s.a. niezależnie od tego, że nie dotyczą realiów niniejszej sprawy, regulują odrębne sytuacje prawne.

Nie zasługiwał na uwzględnienie trzeci zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany jako zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w sporządzeniu przez Sąd I instancji uzasadnienia niepełnego, pominięciu i nieodniesieniu się do niektórych zarzutów organu oraz zawarciu stwierdzeń wewnętrznie sprzecznych, a także w nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten nie został rozwinięty. Skarżący kasacyjnie wskazał wyłącznie lakonicznie, że "WSA uznając żądanie skarżącej za informację publiczną w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska". W taki sposób sformułowany, a następnie tak uzasadniony zarzut nie mógł zostać uwzględniony.

Stronie skarżącej kasacyjnie należy przypomnieć, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest istotny wpływ zarzucanego, w sposób skuteczny, naruszenia na wynik sprawy. Wpływu takiego w skardze kasacyjnej nie wykazano. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie może być pozbawione wyjaśnienia podstaw kasacyjnych. Koniecznym jest wykazanie, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych, lakoniczne stwierdzenie, że Sąd podstaw swojego stanowiska nie uzasadnił, warunków tych nie spełnia. Nie było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., skoro strona skarżąca kasacyjnie zaniechała przedstawienia jakiejkolwiek argumentacji na jego poparcie w zakresie wykazania, że Sąd nie orzekał na podstawie akt sprawy. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest bowiem odkodowywanie zamysłu strony skarżącej kasacyjnie ani zastępowanie jej w uzasadnianiu zarzutów. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Na marginesie można wskazać, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zatem uzasadniać nieuwzględnienie wszystkich zarzutów skargi czy nieodniesienie się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że skarżący nie jest przekonany o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1451/11). Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. W istocie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest rozbudowane, zawiera jednak wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji nie uniemożliwiając kontroli instancyjnej wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie miał także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w uwzględnieniu skargi i zobowiązaniu podmiotu do udostępnienia żądanej informacji pomimo zastosowania w przedmiotowej sprawie przez Szpital podstawowych reguł procedury administracyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała na wydanie orzeczenia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyciągnięcie nieprawidłowych wniosków z zebranego materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego.

Zarzut ten był bezpodstawny. Z wyżej wskazanych przyczyn nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., które, co do zasady nie znajdują zastosowania w postępowaniu wszczętym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Znaczenia tych przepisów, w zakresie jakim normują one zasady postępowania administracyjnego traktowane w doktrynie jako standardy mające zastosowanie również poza procedurami wyznaczonymi w k.p.a., strona skarżąca kasacyjnie nie eksponuje w skardze kasacyjnej. Przede wszystkim jednak prawidłowość oceny przez Sąd I instancji zachowania standardów procedury stosowanej przez organ można skutecznie kwestionować w powiązaniu z zarzutem nieprawidłowego zastosowania przepisów p.p.s.a., regulujących kompetencje sądu w fazie orzekania w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie powołuje, w powiazaniu z przepisami k.p.a., w sposób nieprecyzyjny, a zatem nieprawidłowy przepis art. 149 p.p.s.a., nie dostrzegając, że przepis ten podzielony jest na poszczególne paragrafy (1, 1a, 1b, 2), z czego pierwszy z tych paragrafów podzielony jest dodatkowo na kolejne punkty. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Ponadto wskazać trzeba, że orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14). Należy podzielić pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16, zgodnie z którym "bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem art. 149 p.p.s.a. nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi wynikać z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. także wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08)". W niniejszej sprawie zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie powiązano z właściwymi przepisami u.d.i.p., zaś przepisy k.p.a. nie mogły być w tym zakresie skuteczne.

W ramach podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wskazała na niewłaściwe zastosowanie art. 6 u.d.i.p. a w konsekwencji błędne uznanie, że pytanie skarżącej dotyczące punktu 3 wniosku z dnia 2 lutego 2019 r., tj. okresu wykorzystania sprzętu do neuromonitoringu przy operacjach stanowi informację publiczną, podczas gdy kwestia ta nie jest informacją publiczną, gdyż odnosi się do metod leczenia stosowanych przez organ. Także ten zarzut został sformułowany nieprecyzyjnie i Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jego uwzględnienia. Przepis art. 6 u.d.i.p. jest przepisem rozbudowanym (obejmuje dwa ustępy, w tym ustęp 1 obejmuje 5 punktów, z których każdy składa się z kilku mniejszych jednostek opatrzonych literami), w ramach którego zawarto wyszczególnienie kategorii informacji stanowiących informację publiczną i wobec tego, co do zasady, podlegających udostępnieniu. Wskazanie na jego ogólną treść nie mogło podważyć stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że żądanie punktu trzeciego wniosku dotyczyło informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dodatkowo wskazać należy, że wyjaśnienie postawionego zarzut wskazuje, że skarżący kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego usiłował zakwestionować ocenę treści złożonego wniosku (jego pytania zakreślonego w puncie trzecim), jako wniosku, który mógł być kwalifikowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Tymczasem ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., I OSK 250/15; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., I OSK 721/15). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i jeśli jest związane z kwestią ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego, to może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy poprzez zarzuty podnoszone w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a czyni to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to tak skonstruowane zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie mogą odnieść skutku. Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest oceną jednego z istotnych elementów sprawy udostępnienia informacji publicznej, nie mogło być zatem skuteczne powołanie się na niewłaściwe zastosowanie art. 6 u.d.i.p.

Brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 16 i 17 u.d.i.p. sformułowanego jako zarzut niewłaściwego zastosowania tych przepisów i w konsekwencji "błędne uznanie, że znajdują one zastosowanie na kanwie przedmiotowej sprawy i tym samym nie jest konieczne wyczerpanie wszystkich środków zaskarżenia, w tym ponaglenia". Niezależnie od tego, że zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów nie został wyjaśniony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, również i w tym przypadku strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że obydwa powyższe przepisy składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych regulujących odrębne kwestie, przy czym są to kwestie natury procesowej, a nie materialnoprawnej. Przede wszystkim jednak Sąd przepisów tych nie stosował, a jedynie mógł badać prawidłowość ich zastosowania, jednakże przepisy te nie znalazły w sprawie zastosowania. Do wydania decyzji administracyjnej w ramach prowadzonego postępowania o udostępnienie informacji publicznej bowiem nie doszło. Kwestią oceny Sądu I instancji była bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, a konkretnie realizacja punktu trzeciego i czwartego zgłoszonego wniosku. Tym bardziej nie jest jasne, z jakich przyczyn strona skarżąca kasacyjnie uznaje, że efektem ich błędnego zastosowania było wadliwe w jej ocenie przyjęcie przez Sąd, iż nie jest konieczne uprzednie wobec zaskarżenia bezczynności, wniesienie ponaglenia. Niemniej jednak kwestia braku podstaw do poprzedzenia skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej ponagleniem została już wyżej wyjaśniona.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że wnoszący skargę kasacyjną został określony w tej skardze jako "[..] Szpital Kliniczny im. [..] w W.", niemniej jednak specyfika spraw o udostępnienie informacji publicznej powoduje, że rolę organu/podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej przyjmuje podmiot uprawiony do reprezentacji. Stroną postępowania sądowoadministracyjnego był Dyrektor Szpitala, reprezentujący Szpital na zewnątrz i zaszły podstawy do zaakceptowania roli Dyrektora Szpitala jako wnoszącego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie.