Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 835/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 49 poz 493
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących  państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu.
article: art. 2 pkt 8,art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 2-3
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 46 ust. 1 i 2, par. 10 i 11, par. 45 ust. 1, par. 47 ust. 1, par. 49 ust. 1, par. 48 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 765/11 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Ke 765/11 oddalił skargę I. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych:

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania I. K. od decyzji Starosty S. orzekającej o odmowie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków wskazanego obrębu, polegającej na sprostowaniu przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca zarzuciła w odwołaniu od decyzji starosty, że materiał dowodowy nie został rzetelnie zgromadzony oraz że skarżona decyzja została wydana stronniczo. Organ podniósł, że w 1969 r. została założona ewidencja gruntów dla wskazanego obrębu, którą zostały objęte przedmiotowe nieruchomości. W wyniku bezpośredniego pomiaru na gruncie przyjęto granice nieruchomości i obliczono ich powierzchnie. Operat z założenia ewidencji gruntów został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z mapy ewidencji gruntów wynika, że granica między spornymi działkami biegnie w linii prostej. Inspektor podał, że z obliczeń powierzchni tych działek znajdujących się w operacie pomiarowym wynika, że powierzchnia działki nr [...] wynosiła 2,05 ha, a powierzchnia działki nr [...] wynosiła 0,97 ha i takie dane zostały wpisane do rejestru ewidencji gruntów. Umową przeniesienia własności spisaną w formie aktu notarialnego z 2006 r. dotychczasowi współwłaściciele działki [...] o powierzchni 2,5 ha sprzedali ją M. T. Z kolei on darował swojemu synowi udział 1/2 części między innymi do tej działki. Skarżąca jest natomiast właścicielką działki [...]. Dalej organ stwierdził, że właściciele spornych działek nabyli je w stanie prawnym zgodnym z aktami własności ziemi, w granicach wykazanych w ewidencji gruntów od 1969 r. W aktualnym rejestrze ewidencji gruntów i budynków panowie T. figurują jako właściciele działki o powierzchni 2,05 ha, natomiast skarżąca jako właścicielka działki o powierzchni 0,97 ha.

Skarżąca zakwestionowała przebieg granicy pomiędzy spornymi działkami wynikający z aktów własności ziemi domagając się jej zmiany zgodnie z istniejącym stanem posiadania. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego dostarczyła do Starosty S. jako potwierdzenie słuszności swoich żądań: kopię wyroku Sądu Okręgowego w Kielcach z dnia 22 listopada 2010 r. sygn. akt IC 103/09 o naruszenie posiadania, na mocy którego sąd nakazał właścicielom sąsiedniej działki przywrócenie na rzecz skarżącej posiadania przygranicznego pasa gruntu.

Inspektor wskazał na § 44 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i wynikający z niego obowiązek prowadzenia aktualnego operatu ewidencyjnego oraz na § 45 i 12 ust. 1 tego rozporządzenia. Wskazał również, że starosta jako organ I instancji w sprawach ewidencji gruntów i budynków jedynie rejestruje stany prawne nieruchomości, podmiotowe i przedmiotowe zmieniające się w czasie, w oparciu o stosowne kolejno powstające dokumenty lecz nie rozstrzyga o ich własności. Jak podniósł organ, z materiału dowodowego oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Starosty S. wynika, że między właścicielami działek istnieje spór dotyczący przebiegu granicy między tymi działkami, czego dowodem jest przedłożona kopia wyroku Sądu Okręgowego w Kielcach z dnia 22 listopada 2010 r. o naruszenie posiadania. Organ podkreślił również, że wyrok sądu o przywrócenie posiadania nie stanowi podstawy do wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów polegającej na zmianie przebiegu granic nieruchomości jak również nie przesądza o jej stanie prawnym. Jak stwierdził organ odwoławczy, stan prawny nieruchomości wynika ze wskazanych wyżej aktów własności ziemi, aktów notarialnych oraz ksiąg wieczystych, a stan ujawniony obecnie w ewidencji gruntów i budynków jest zgodny z tym stanem prawnym. Ponieważ wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych innych dokumentów świadczących o zmianie istniejącego stanu prawnego, w szczególności w odniesieniu do przebiegu granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami, nie ma podstaw do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z jej żądaniem. W tej sytuacji, zdaniem Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach, Starosta S. słusznie odmówił wprowadzenia żądanych zmian.

Skargę na tę decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżąca zaskarżając ją w całości i zarzucając:

1. naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowi, iż przez prace geodezyjne rozumie się wykonywanie między innymi zdjęć lotniczych, poprzez nieuwzględnienie jako dowodu w sprawie zdjęć lotniczych,

2. naruszenie art. 2 ust. 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowi, iż przez państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny rozumie się zbiór opracowań powstałych w wyniku wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych, poprzez nieuwzględnienie jako dowodu w sprawie zdjęć lotniczych, mapy – wyrys mapy wydanej przez WODGIK w Kielcach w 2009 r., opracowanie kartograficzne w 1980 roku, na podstawie znaków umownych z 1962 roku,

3. naruszenie § 35 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez nieuwzględnienie jako dowodu w sprawie zdjęć lotniczych oraz ww. mapy,

4. naruszenie § 12 ww. rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię wyżej wymienionego przepisu, gdyż określono w nim dokumenty na podstawie których uwidacznia się w ewidencji gruntów i budynków prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali, natomiast w żadnym razie przepis ten nie odnosi się do granic działek, gdyż kwestia granic działek jest uregulowana w par. 36 i 37 wyżej wymienionego rozporządzenia,

5. naruszenie § 36 pkt 6 i § 37 ww. rozporządzenia poprzez pominięcie wyżej wymienionych przepisów w rozstrzygnięciu sprawy. Postępowania określone w § 36 pkt 1-5 nigdy nie miały miejsca w stosunku do spornych działek, natomiast dokumentacja określona w punkcie 6 - tj. szkice polowe z założenia ewidencji gruntów – zaginęła, co potwierdził "Powiatowy Geodeta" w piśmie z 2011r. Zatem jedyną dokumentacją określoną w § 36 pkt 6 są zdjęcia lotnicze,

6. naruszenie art. 24a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne,

7. naruszenie art. 40 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowi, że nadzór nad prowadzeniem zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zakresie zasobów powiatowych i wojewódzkich należy do wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, poprzez brak nadzoru nad powiatowym zasobem geodezyjnym i kartograficznym, co doprowadziło do zmian w ewidencji granic, a tym samym do naruszenia art. "40 ust 3.3" poprzez brak kontroli ze strony Starosty opracowań przyjmowanych do zasobu,

8. naruszenie § 44 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez pominięcie pozostałych postanowień ww. przepisu tj. m.in. nie wykonywanie przez Starostę zadań określonych w punktach 2, 3, 5, 6, 8,

9. naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, 9 i 77 k.p.a. poprzez nie wykonywanie przez organ w toku postępowania funkcji "strzeżenia praworządności", w wyniku zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

10. naruszenie prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rażące naruszenie przepisów prawa wymienionych powyżej w punktach 1-9.

Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Na wstępie uzasadnienia wskazała m.in., że w miejscu rozebranego płotu drewnianego wybudowany został płot z metalowej siatki. Skarżąca wskazała również, że w 2008 r. właściciele sąsiedniej działki zaczęli rościć sobie prawo do części jej działki posługując się mapami niezgodnymi z rzeczywistością. Na skutek wystąpienia skarżącej i innych mieszkańców wsi Starostwo stwierdziło, że granice zostały ustalone w latach 60-tych na podstawie uczytelnionych zdjęć lotniczych, nie było robionych pomiarów na gruncie i cały kompleks działek zawiera błędy na wydawanych mapach ewidencyjnych. Zdjęcia te, zdaniem autorki skargi, na przestrzeni lat 1961-2003 obrazują granicę przebiegającą w tym samym miejscu i zgodną z rzeczywistą granicą w terenie, a Starostwo cały czas stało na stanowisku, że jeżeli nie zgadzają się granice to właściciele działek mają przeprowadzić rozgraniczenie i za nie zapłacić na co skarżąca się nie zgodziła nie chcąc płacić "za błędną ewidencję gruntów". Skarżąca stwierdziła, że w zebranym materiale dowodowym, oprócz aktów notarialnych, wypisów z rejestru gruntów zawierających tylko liczbowo określoną powierzchnię działek, brak było jakichkolwiek dokumentów źródłowych z pomiaru granic działek. Brak protokołów z pomiarów działek, zdaniem autorki skargi, potwierdzał jej stanowisko, iż nigdy na działce sąsiedniej nie było robionych pomiarów, a jedynym dokumentem obrazującym granice są zdjęcia lotnicze. Podniosła, że przedstawiła wymagane dokumenty w postaci zdjęc lotniczych i wyrysu. Wskazała również, że brak jest szkiców polowych, gdyż zaginęły w trakcie przekazywania dokumentacji między urzędami. Wskazała na nieprawidłowości w przyjęciu sposobu ustalenia granic nieruchomości. Skarżąca podniosła także, że płaci podatki według stanu obowiązującego od ponad 60 lat, a potwierdzonego na zdjęciach lotniczych, zatem za całkowicie błędne i niezgodne z istniejącymi dokumentami uznała stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu. Wskazała, że starosta po zaginięciu szkiców polowych nie przeprowadził modernizacji i aktualizacji ewidencji gruntów co stanowiło naruszenie § 44 rozporządzenia w sprawie ewidencji. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z materiałów źródłowych do mapy wydanej przez WODGIK w Kielcach. Zaznaczyła, że zapisy w ewidencji gruntów mają charakter techniczno-deklaratoryjny, mają potwierdzać stan prawny powstały wcześniej, tj. w tym przypadku powstały w momencie założenia ewidencji gruntów, a potwierdzony na uczytelnionych zdjęciach lotniczych, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie i zapisy w ewidencji gruntów miały charakter konstytutywny, gdyż to one kształtowały stan prawny nie mający potwierdzenia w materiale źródłowym co jest niezgodne z prawem. Skarżąca wskazała, że rzeczywistą granicę pomiędzy działkami stanowił płot drewniany w części zabudowanej działek, a w części niezabudowanej "skiba" ziemi uwidaczniająca granicę orania pola. Następnie wskazała przebieg ww. płotu. Okoliczność tę potwierdza, jej zdaniem, mapa-wyrys, zdjęcia lotnicze z lat 1961, 1987, 1997, 2003, mapa z WODGIK, zdjęcia pochodzące z archiwum prywatnego oraz oświadczenia mieszkańców wsi oraz świadkowie powołani w sprawie o przywrócenie posiadania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do opracowania geodezyjnego Inspektor wskazał, że zostało ono wykonane dla innej działki sąsiadującej z działką będącą własnością sąsiadów skarżącej, a granica między spornymi działkami nie była przedmiotem tego opracowania. Stan dotyczący północnej strony działki sąsiadów obrazuje jedynie stan faktyczny na gruncie zatem opracowanie to nie może stanowić podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków odnośnie przebiegu granic działki ewidencyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, wskazując, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38 poz. 454), zwane dalej rozporządzeniem. Sąd wskazał na art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ust. 3 ustawy. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano czysto ewidencyjną (informacyjną) naturę tego rejestru mającego wyłącznie charakter deklaratoryjny. W postępowaniu w sprawie wpisu bądź aktualizacji zapisów ewidencji nie jest dopuszczalne rozstrzyganie żadnych kwestii prawnych. Właściwy organ wyłącznie rejestruje określone zdarzenia prawne na podstawie ściśle określonych dokumentów. Mają one zawsze charakter wtórny do aktu źródłowego stanowiącego podstawę wprowadzenia nowych albo aktualizacji istniejących danych. Wszelkie natomiast spory dotyczące prawa związanego z opisanym w ewidencji gruntem (budynkiem, lokalem) podlegają rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu. Sąd wskazał, że w celu wprowadzenia żądanej przez skarżącą zmiany w ewidencji gruntów niezbędne jest uprzednie ustalenie przebiegu spornej granicy działek, co jednak nastąpić może tylko w odrębnym postępowaniu. Postępowanie to jest uregulowane przepisami rozdziału 6 ustawy. Zgodnie z art. 29 rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Dopiero dokumenty wytworzone w tym postępowaniu będą mogły stanowić podstawę aktualizacji danych w ewidencji gruntów. W ocenie sądu bezspornym w sprawie jest, że ewidencja gruntów została założona w 1969 r. i od tego roku figurowały w niej sporne działki. W oparciu o dane wówczas wytworzone wydane zostały Akty Własności Ziemi co do tych działek, stanowiące pierwotne tytuły prawne, od których wywodzą swoje uprawnienia skarżąca oraz jej sąsiedzi. Funkcjonująca od lat 60-tych ewidencja gruntów może zatem podlegać aktualizacji lub modernizacji na warunkach określonych w § 45 i nast. rozporządzenia, przy czym w stanie faktycznym sprawy chodzi o rozpatrzenie złożonego przez skarżącą wniosku o aktualizację ewidencji gruntów w zakresie oznaczenia granicy pomiędzy działkami. W ocenie sądu bezspornym w niniejszej sprawie jest również, że skarżąca żądała wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów dotyczących ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami, nie przedłożyła jednak żadnego z dokumentów, o jakich mowa w zacytowanym wyżej przepisie. Nie było zatem podstaw do uwzględnienia jej wniosku, o czym słusznie orzekły organy obu instancji. Sąd wskazał, że zdjęcia lotnicze oraz mapy stanowiące szkice z ustalenia przebiegu granic wchodzą w skład państwowego zbioru geodezyjnego i kartograficznego i na ich podstawie tworzy się opracowania geodezyjne, ale same w sobie nie stanowią one dokumentu, o jakim mowa w § 46 ust. 2 rozporządzenia. Mapa z WODGIK jest mapą topograficzną, a więc opracowaniem kartograficznym o treści przedstawiającej elementy środowiska geograficznego powierzchni Ziemi i ich przestrzenne związki, która nie zawiera wykazu zmian danych ewidencyjnych, a zatem nie może stanowić podstawy wprowadzania zmian w ewidencji. Zarzuty z pkt 3 i pkt 5 skargi nie mogły zostać uznane za skuteczne z uwagi na fakt, iż przepisy w nich wymienione tj. § 35, § 36 i § 37 rozporządzenia nie mają zastosowania w przypadku aktualizacji danych zawartych w ewidencji. Nie ma również zdaniem sądu racji skarżąca podnosząc zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją § 12 rozporządzenia, który faktycznie w sprawie nie miał zastosowania, gdyż dotyczy określenia podstaw do uwidaczniania w ewidencji praw osób do gruntów, budynków i lokali. I. K. nie domaga się natomiast wprowadzenia zmiany w zakresie określenia jej prawa do gruntu, ale odnośnie przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. Odnośnie do naruszeń obowiązku prowadzenia aktualnej ewidencji sąd wskazał, że przepisy te mają charakter ogólny, kompetencyjny i nie stanowiły merytorycznej podstawy orzekania organu w sprawie; dlatego nie mogły zostać naruszone. Nie doszło także do naruszenia zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.). Orzekając w sprawie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). To równocześnie czyni chybionymi zarzuty z pkt 9 i 10 skargi.

Od tego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. par 46 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 47 ust 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym brak jest dokumentów uprawniających starostę prowadzącego ewidencję do aktualizacji ewidencji z urzędu,

2. par 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym zdjęcia lotnicze oraz mapa-wyrys oraz mapa wydana przez WODGiK w Kielcach nie stanowią dokumentu, o jakich mowa w par. 46 ust 2 rozporządzania Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 77 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz zaniechania obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Wniosła ponadto o uchylenie tego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazała, że przedłożyła wszelkie wymagane dokumenty w postaci mapy z [...] marca 2009 r. oraz zdjęć lotniczych. Wskazała na niekonsekwencję w przyjmowaniu, że szkice polowe zginęły, a następnie na ich podstawie założono ewidencję gruntów dla tego obszaru. Jedynym dokumentem obrazującym odmienny przebieg granicy są zatem zdjęcia lotnicze. Do dnia przyjęcia operatu technicznego – mapy do celów projektowych w 2007 r. granice nieruchomości nie były sporne. Dopiero to opracowanie wskazało na niezgodność danych w ewidencji ze stanem na gruncie. Mapa kwestionowana przez sąd powinna zostać potraktowana jako dowód na faktyczny przebieg granicy. Wskazała również na sposób rozumienia zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu i obowiązki organu w zakresie prawidłowego prowadzenia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1297 z późn. zm.) celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Dane te mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma on charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny.

W myśl art. 20 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in. gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. W ewidencji gruntów i budynków wskazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby prawne i fizyczne, w których władaniu znajdują się grunty lub ich części (art. 20 ust. 2 pkt 1).

Stosownie do § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia (m.in. na wniosek właścicieli nieruchomości).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, aktualizacja danych w ewidencji dotyczy naniesienia zmian powstałych już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2003 r., II SA 1478/01, Lex nr 156384). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Zatem usuwanie ewentualnych błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciadlać, a nie tworzyć.

Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie, tj. poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej polegającej na wprowadzeniu do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2-3 ustawy w związku z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), o czym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Drugi ze wskazanych trybów stosuje się w sytuacji, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Prowadzone wówczas postępowanie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Zgodnie z § 46 ust. 2 powołanego rozporządzenia z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sadowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierających wykazy zmian ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektonicznej-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Stosownie do treści § 47 ust.1 powołanego rozporządzenia aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 46 ust.1 i ust.2 w zw z § 47 ust.1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym brak jest dokumentów uprawniających starostę do aktualizacji ewidencji z urzędu. A także naruszenie § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu ( Dz.U. 1999. nr 49, poz.493 ) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zdjęcia lotnicze, mapa – wyrys z dnia [...].07.2008r. nr ewid. [...] oraz mapa wydana przez WODGIK w Kielcach z dnia [...].03.2009r. nie stanowią dokumentu o którym mowa w § 46 ust.2 powołanego wcześniej rozporządzenia. Sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego są bezprzedmiotowe. Przede wszystkim należy odróżnić dokumenty, które mogą stanowić podstawę do wprowadzenia z urzędu zmian w danych zawartych w ewidencji gruntów, są to dokumenty wymienione w § 46 ust.2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów, od materiałów które są gromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a które są wymienione w § 1 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 17 maja 1999r. Wskazywane przez skarżącą dokumenty takie jak zdjęcia lotnicze, mapa – wyrys z dnia [...].07.2008r. nr ewid. [...] oraz mapa wydana przez WODGIK w Kielcach z dnia [...].03.2009r. są materiałami gromadzonymi w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a więc materiałami o których mowa w § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 maja 1999r. , ale nie są dokumentami wymienionymi w § 46 ust.2 rozporządzenia z dnia 29 maja 2001r., które mogły by stanowić podstawę do aktualizacji ewidencji gruntów z urzędu. Z § 46 ust.2 pkt 2 rozporządzenia wynika, że opracowania geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych mogą być podstawą dokonania zmiany w ewidencji gruntów, natomiast taką podstawą nie są mapy, czy zdjęcia lotnicze i satelitarne, które są gromadzone w państwowym zasobie, ale nie są opracowaniami geodezyjnymi i kartograficznymi. Z kolei orzeczenia sądowe są podstawą do wprowadzenia z urzędu zmiany w ewidencji gruntów, ale tylko takie orzeczenia które dotyczą danych zawartych w ewidencji gruntów. Orzeczenie sądowe zapadłe w sprawie o ochronę posiadania nie dotyczy danych zawartych w ewidencji gruntów, dlatego też nie może być podstawą do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Mając na uwadze bezsporną w sprawie okoliczność, że skarżąca domagała się wprowadzenia z urzędu zmiany w danych zawartych w ewidencji gruntów lecz z tym żądaniem nie związany był żaden z dokumentów o których mowa w § 46 ust.2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. , który mógłby stanowić podstawę prawną do dokonania zmiany, lecz materiały o których mowa w § 1 rozporządzenia z dnia 17 maja 1999r., a które nie mogą stanowić podstawy prawnej do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego są bezprzedmiotowe.

Nie mogą być również uwzględnione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, a mianowicie art.7, 77 k.p.a poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zaniechanie obowiązku wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przede wszystkim przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, stąd też zarzut naruszenia przepisów k.p.a , który może dotyczyć tylko organów powinien być powiązany naruszeniem przez Sąd I instancji stosownych przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie mniej jednak z okoliczności sprawy oraz z zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wynika, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się nie do ustaleń okoliczności faktycznych, ale do oceny prawnej stanu faktycznego, a ta została wyrażona w stanowisku dotyczącym zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W świetle powyższych uwag zarzuty skargi kasacyjnej są bezprzedmiotowe stąd też nie mogły zostać uwzględnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.