Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 709/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 249 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2651
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia WSA Marek Kraus (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 marca 2023 r. Sygn. akt SKO Gd/5411/22 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia 13 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej "SKO"), działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 249 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2651, dalej "O.p."), po rozpatrzeniu odwołania K.W. (dalej "Skarżąca") od decyzji SKO z dnia 23 września 2022 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy (dalej "Wójt Gminy") z dnia 28 kwietnia 2015 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uchyliło w całości decyzję organu I instancji oraz odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie.

2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

2.1. Decyzją z dnia 28 kwietnia 2014 r. Wójt Gminy określił Skarżącej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 78 zł miesięcznie w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...] w miejscowości R. gmina P., której Skarżąca jest właścicielem. Decyzja ta została doręczona Skarżącej w dniu 8 maja 2014 r.

2.2. Pismem z dnia 29 października 2021 r. (data stempla pocztowego 8 listopada 2021 r.) Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy z dnia 28 kwietnia 2014 r., powołując się na okoliczność, że w wyroku z dnia 21 marca 218 r. sygn. akt II FSK 2210/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzja wydana na podstawie przepisu art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej "u.c.p.g."), w związku z przepisem art. 21 § 3 O.p., w brzmieniu obowiązującym od 1 lutego 2015 r. może jedynie określać wysokość zobowiązania, które powstało z mocy prawa i nie zostało wykonane, nie może natomiast określać zobowiązania "na bliżej nieokreśloną przyszłość". Zdaniem Skarżącej decyzja Wójta Gminy określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 78 zł za każdy miesiąc jest decyzją wydaną "na przyszłość", a zatem rażąco naruszającą prawo.

2.3. Decyzją z dnia 23 września 2022 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 28 kwietnia 2014 r., wskazując, że skoro ww. decyzja wydana została 28 kwietnia 2014 r. to gdyby doszło do stwierdzenia jej nieważności wydanie nowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy nie mogłoby nastąpić z uwagi na upływ terminu przewidzianego w art. 70 § 1 O.p. SKO stwierdziło, że o ile decyzje określające wysokość opłaty "na przyszłość" były uznawane za naruszające prawo to sądy administracyjne decyzje takie uchylały, a nie stwierdzały ich nieważność. Omawianemu naruszeniu nie można przypisać charakteru ciężkiej, kwalifikowanej wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa, uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji.

2.4. W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącej, SKO decyzją z dnia 13 marca 2023 r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji oraz odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, przywołując treść art. 249 § 1 pkt 1 O.p., wskazał, że skoro kontrolowana decyzja doręczona została Skarżącej w dniu 8 maja 2014 r., datą graniczną dla skutecznego wniesienia żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji byt dzień 8 maja 2019 r. Skarżąca wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy wniosła po upływie ww. terminu w związku z czym jedynym rozstrzygnięciem, do wydania którego uprawnione było Kolegium, była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. SKO nie było uprawnione do merytorycznej oceny wniesionego żądania.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła, że SKO naruszyło przepis art. 234 O.p., bowiem odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie wydało w istocie decyzję na niekorzyść strony. Zaskarżona decyzja narusza również art. 247 § 1 i 3 O.p., gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia zgodne z treścią tych przepisów. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów ustalających ogólne zasady postępowania, w tym art. 120-art. 123 O.p. oraz brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, bowiem Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu, jej podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru korespondencji został prawdopodobnie sfałszowany, a o decyzji Wójta Gminy dowiedziała się w 2020 r.

4. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie, wskazując, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

5.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione.

5.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, bądź w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenie prawa, które skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

5.3. W pierwszej kolejności należało się odnieść do kwestii terminowości wniesienia skargi, z uwagi na wniosek organu o jej odrzucenie.

W ocenie Sądu skarga została wniesiona w terminie. Zauważyć bowiem należy, że pierwsza próba doręczenia zaskarżonej decyzji była bezskuteczna, albowiem przesyłka zawierająca ww. decyzję została skierowana na nieprawidłowy adres: ul. [...] P., zamiast na właściwy adres Skarżącej, tj. ul. [...] R.. Tym samym bezzasadnie organ przyjął, że doręczenie zaskarżonej decyzji nastąpiło po upływie 14 dni od pierwszego awiza tejże przesyłki, czyli w dniu 3 kwietnia 2023 r. Kolejno, zapoznanie Skarżącej z treścią zaskarżonej decyzji poprzez odebranie przez Skarżącą w dniu 15 czerwca 2023 r. kserokopii tejże decyzji, nie może być uznane za skuteczne doręczenie Skarżącej zaskarżonej decyzji. Dopiero skierowanie i przesłanie przez SKO kolejnej przesyłki, pod prawidłowym adresem Skarżącej, zaskarżonej decyzji doprowadziło do skutecznego jej doręczenia w dniu 26 czerwca 2023 r., a zatem od tego dnia należało liczyć 30-dniowy termin na wniesienie skargi do sądu administracyjnego, na podstawie art. 53 § 1 p.p.s.a. Termin ten upływał z dniem 26 lipca 2023 r., a tym samym nadana pismem z dnia 24 lipca 2023 r. (data stempla pocztowego) skarga na ww. decyzję, została wniesiona przed upływem tego terminu. Skoro zaś skarga została wniesiona z zachowaniem terminu, to brak było podstaw do jej odrzucenia, a Sąd władny był ją merytorycznie rozpoznać.

5.4. Spór w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości dokonanej przez organ odwoławczy oceny, iż z uwagi na upływ 5-letniego terminu na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 28 kwietnia 2014 r., zasadnym było uchylenie decyzji organu I instancji i odmowa wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Na wstępie należy wskazać, że w rozpatrywanej sprawie dotyczącej opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepisy Ordynacji podatkowej znajdują zastosowanie na podstawie art. 6q u.c.p.g.

Tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem wzruszania decyzji, stanowiącym odstępstwo od określonej w art. 128 O.p. zasady trwałości decyzji. Stwierdzenie ich nieważności może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w art. 247 § 1 O.p. Należy podkreślić, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji, jako tryb nadzwyczajny, może być uruchomiony tylko w sytuacji, gdy istnieje już decyzja ostateczna i obejmuje jedynie ustalenie, czy decyzja ta nie została dotknięta jedną z wyszczególnionych w powyższym przepisie wad.

Aby jednak decyzję ostateczną poddać takiej ocenie, niezbędne jest zbadanie sprawy pod kątem ewentualnego wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki obligującej organ podatkowy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Przesłanki te zostały przykładowo wymienione w art. 249 § 1 O.p., zgodnie z treścią którego, organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli w szczególności: 1) żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji lub 2) sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4.

Z treści przepisu art. 249 § 1 pkt 1 O.p. należy wnosić, że uwzględnienie żądania strony i wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało uzależnione od jego wniesienia w terminie. Jest on liczony zgodnie z art. 12 § 4 O.p. od dnia doręczenia decyzji ostatecznej i wynosi 5 lat. Wyżej wskazany termin jest terminem prawa materialnego, gdyż jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Termin ten nie podlega przywróceniu (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt III FSK 4149/21, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w CBOSA na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek złożony po upływie tego terminu nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu, organ nie bada bowiem wówczas zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, czyli nie analizuje treści decyzji pod kątem wystąpienia wad określonych w art. 247 § 1 O.p. skutkujących stwierdzeniem jej nieważności (por. NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt III FSK 1920/21). Tym samym nie można skutecznie prawnie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji. Organ podatkowy zobligowany jest wtedy do wydania formalnego orzeczenia odmawiającego wszczęcia postępowania, przy czym orzeczenie to musi mieć formę decyzji.

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, nieprawidłowym było jednakże orzeczenie przez organ odwoławczy o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, przy jednoczesnym uchyleniu decyzji organu I instancji. Organ winien był bowiem umorzyć prowadzone postępowanie (w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 28 kwietnia 2014 r.), jeżeli zorientował się w trakcie toczącego się już postępowania, że w sprawie występuje negatywna przesłanka jego wszczęcia z art. 249 § 1 pkt 1 O.p. Decyzja ostateczna Wójta Gminy z dnia 28 kwietnia 2014 r., której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, została bowiem doręczona Skarżącej w dniu 8 maja 2014 r. (o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru tejże decyzji, przy czym wbrew wywodom skargi nie istnieją dowody, które pozwalałyby na podważenie skuteczności tego doręczenia). Tym samym 5-letni termin na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji upływał z dniem 8 maja 2019 r. Zatem złożony pismem z dnia 8 listopada 2021 r. (data stempla pocztowego na kopercie k. 1 akt sprawy; Sąd na marginesie wskazuje, że SKO błędne wskazało jako datę nadania dzień 22 października 2021 r.) wniosek Skarżącej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy został wniesiony po upływie terminu zakreślonego w art. 249 § 1 pkt 1 O.p.

W świetle powyższych wywodów, nie ma wątpliwości, że zachodzi przesłanka określona w art. 249 § 1 pkt 1 O.p., która stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 28 kwietnia 2014 r. Jednakże, z uwagi na uprzednie wszczęcie na żądanie strony i prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy, w trakcie którego:

- SKO zawiadomiło Skarżącą pismem z dnia 18 lipca 2022 r. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy;

- SKO postanowieniem z dnia 18 lipca 2022 r. orzekło o wstrzymaniu wykonalności decyzji Wójta Gminy z dnia 28 kwietnia 2014 r.;

- SKO, jako organ I instancji, wydało decyzję z dnia 23 września 2022 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 28 kwietnia 2014 r., niemożliwym było już wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie.

Wskazane powyżej okoliczności świadczą o tym, że przedmiotowe postępowanie toczyło się. W tej sytuacji organ był zobowiązany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W konsekwencji nieprawidłowym było działanie organu odwoławczego, który zaskarżoną decyzją uchylił w całości decyzję organu I instancji i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Właściwym rozstrzygnięciem było bowiem na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) O.p., uchylenie merytorycznej decyzji organu I instancji w całości, a z uwagi na fakt uprzedniego wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 28 kwietnia 2014 r., umorzenie tego postępowania, z uwagi na stwierdzenie ziszczenia się przesłanki uniemożliwiającej dalsze jego prowadzenie, z powodu upływu 5-letniego terminu określonego w art. 249 § 1 pkt 1 O.p.

Reasumując, w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy winien był uchylić decyzję organu I instancji oraz umorzyć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 28 kwietnia 2014 r., powołując się na przepis art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) O.p. oraz art. 249 § 1 pkt 1 O.p. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt III FSK 4149/21, jeśli na podstawie przepisów art. 249 § 1 O.p. organ podatkowy zobowiązany był do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, a doszło już do wszczęcia takiego postępowania, to zobowiązany jest je umorzyć. Niemożliwa jest w takiej sytuacji odmowa wszczęcia postępowania, które zostało już wszczęte i się toczy.

W ocenie rozpatrującego niniejszą sprawę Sądu, pomimo prawidłowo wskazanego w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia - art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) O.p., organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję, nieprawidłowo orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 28 kwietnia 2014 r., gdyż winien umorzyć postępowanie.

Przy czym, wbrew zarzutom skargi nie mogło dojść do naruszenia art. 247 § 2 i 3 O.p., albowiem nie stanowiły one podstawy wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd wskazuje również, że podniesione w skardze merytoryczne zarzuty dotyczące podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 28 kwietnia 2014 r. nie mogły zostać rozpatrzone w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem była zasadność podjęcia formalnej decyzji o ziszczeniu się przesłanki uniemożliwiającej prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

5.5. Mając na uwadze powyższe naruszenie przepisów o charakterze proceduralnym, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ podatkowy będzie zobowiązany uwzględnić wskazania co do dalszego postępowania oraz ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

5.6. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.