Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 77/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niewłaściwości do rozpatrzenia sprawy uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

Gmina Z. zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 29 listopada 2023 r. o numerze [...], którym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z 30 października 2023 r. Uchwałą tą Rada Miejska, powołując się na art. 222 kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziła swą niewłaściwość do rozpatrzenia pisma I. P. z 2 października 2023 r. dotyczącego wykupu mieszkania z zasobów Z. Sp. z o.o. w Z.. Jednocześnie Rada Miejska stwierdziła, że podmiotem właściwym do rozpatrzenia pisma jest Zarząd Z. i zobowiązała Przewodniczącego Rady Miejskiej do przekazania temu podmiotowi swej uchwały.

Swe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda Śląski wydał z powołaniem się na przepisy art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 40, w skrócie jako "u.s.g."), a w jego uzasadnieniu wskazał, że uchwała narusza przepis art. 2 Konstytucji RP. Naruszenie to wynika z faktu braku uzasadnienia uchwały, które winno wskazywać okoliczności, które organ uznał za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, wyjaśnienie dlaczego uznał bądź nie uznał pisma za skargę, wniosek czy petycję, jak również z jakich powodów Rada uznała, że nie jest właściwa do jego rozpatrzenia. Uzasadnienie uchwały winno również wyjaśnić jej podstawy prawne z przytoczeniem przepisów prawa.

Zdaniem Wojewody, organy administracji publicznej powinny wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierują się przy rozpatrywaniu pisma aby przekonać obywatela, że jego zarzuty zostały zbadane, a sposób jego załatwienia nie budzi wątpliwości. Brak tych elementów stanowi o naruszeniu przepisu art. 2 Konstytucji czyli zasady demokratycznego pastwa prawa, co jest istotnym naruszeniem prawa, które nie może być tolerowane w demokratycznym państwie prawa.

W swej skardze Gmina Z. zarzuciła Wojewodzie Śląskiemu naruszenie następujących przepisów prawa:

- art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, bez wskazania konkretnego przepisu prawa, że jej uchwała jest w stopniu istotnym sprzeczna z prawem i wskazanie rzekomego naruszenia art. 2 Konstytucji RP,

- art. 91 ust. 3 u.s.g. przez sporządzenie niewłaściwego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego,

- art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. przez niedostateczna ocenę materiału dowodowego,

- art. 6, art. 8 i art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie Gminie udziału w postępowaniu,

- art. 77 oraz art. 7 k.p.a. przez brak podjęcia kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, brak oceny która okoliczność faktyczna została udowodniona, pominięciu szeregu faktów,

- art. 80 k.p.a przez wydanie rozstrzygnięcia pomimo braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego,

- art. 2, art. 7, art. 83 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem Gminy, żaden przepis prawa nie obligował Rady Miasta do sporządzenia uzasadnienia do uchwały stwierdzającej niewłaściwość do rozpoznania pisma obywatelki. Obowiązku tego nie da się wyprowadzić z przepisu art. 2 Konstytucji RP, gdyż nie jest to norma dostatecznie konkretna i precyzyjna, by nadawała się do bezpośredniego stosowania. Nie jest to norma, która wyznacza organowi konkretne obowiązki, jak w tym przypadku uzasadnienia uchwały, i nie może być podstawą rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie wskazuje istotności naruszenia prawa przez Radę Miejską, co jest warunkiem stwierdzenia nieważności uchwały w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda nie miał podstaw do ingerencji w wewnętrzne sprawy Gminy, ponieważ nie wykazał oczywistej i bezpośredniej sprzeczności uchwały z prawem, a to oznacza, że naruszył zasadę zakazu domniemania kompetencji organu.

Gmina stwierdziła jednocześnie, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, tymczasem zaskarżone przez nią rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego nie zawiera prawidłowo skonstruowanego uzasadnienia, co w szczególności dotyczy wykazania istotnego naruszenia prawa przez Radę Miasta Z..

Zdaniem Gminy, kompetencje sądu administracyjnego do oceny uchwał organów samorządu terytorialnego zostały w art. 184 Konstytucji ograniczone do orzekania o ich zgodności z ustawami, a pozbawienie strony udziału w postępowaniu nadzorczym wynika z faktu, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego doręczono Gminie 28 listopada 2023 r., wyznaczając jednocześnie datę wydania rozstrzygnięcia nadzorczego na 29 listopada.

Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że wykazał w rozstrzygnięciu nadzorczym na czym polegało naruszenie prawa w zakwestionowanej uchwale, że dotyczyło ono art. 2 Konstytucji oraz, że było ono istotne, bo do takich należy, między innymi, naruszenie procedury podejmowania uchwał. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego zawiera tak kwestię faktyczną, jak i prawną, a jego zasadniczy zarzut dotyczy braku uzasadnienia uchwały, które powinno wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi organy kierują się przy rozpatrywaniu wniosku i przekonać stronę, że przedmiot wniosku został zbadany, a sposób załatwienia sprawy nie budzi wątpliwości. Tymczasem uchwała Rady Miasta Z. nie zawiera żadnego uzasadnienia.

Odnosząc się do zarzutu pozbawienia Gminy udziału w postępowaniu nadzorczym Wojewoda stwierdził, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tu odpowiednio i nawet zbyt późne powiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, a nawet jego brak nie decyduje o prawidłowości rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wypowiadając się na temat możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z powołaniem się na art. 2 Konstytucji Wojewoda uznał, że jest ono możliwe na zasadzie współstosowania przepisu Konstytucji i przepisu ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko.

Skarga Miasta Z. jest uzasadniona.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda wydał na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Przepis ten musi być jednak rozpatrywany w związku z art. 91 ust. 4, w myśl którego W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Skoro Wojewoda Śląski stwierdził swym rozstrzygnięciem nieważność uchwały Rady Miasta Z., to oczywistym jest, że uznał, iż uchwała ta narusza prawo w sposób istotny. Co do pojęcia "istotne naruszenie prawa", dającego podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, panuje w zasadzie zgodność w poglądach stron tego postępowania. W swym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda stwierdził, że za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków , które nie mogą być tolerowane demokratycznym państwie prawa. Istotne naruszenie prawa powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, a sprzeczność ta jest oczywista, bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść do obrotu prawnego.

Tego samego rodzaju wywody znajdziemy w skardze Gminy na stronach 4 i 5, w miejscu, w którym Gmina, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, podkreśla konieczność wyraźniej, oczywistej i doniosłej sprzeczności z prawem jako warunku istotnego naruszenia prawa.

Poglądy tego rodzaju mają umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym przyjęty jest pogląd, że do istotnych naruszeń przepisów prawa należy zaliczyć naruszenie tych przepisów, które wyznaczają kompetencję do podejmowania uchwał, podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisy prawa ustrojowego, przepisy prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (porównaj wyrok WSA w Krakowie z 21 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 648/13 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). W wyroku z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 WSA w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei w wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, NSA wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (wszystkie powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl).

Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (porównaj wyrok WSA w Gdańsku z 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18).

Samodzielność gminy jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie i ten fakt powinien wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym.

Oceniając pod tym kątem zasadność i zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd stwierdza, że nie było podstaw prawnych do jego wydania.

Pierwszy argument uzasadniający tę tezę wymaga przypomnienia tła całej tej sprawy. Otóż pismem z 2 października 2023 r. obywatelka zwróciła się wprost do Rady Miejskiej w Z. o podjęcie działań umożliwiających sprzedaż jej mieszkania z zasobów Z.. Pismo to kończy się wnioskiem, by członkowie Rady wydali zgodę na wykup jej mieszkania. W odpowiedzi Rada Miasta Z. podjęła uchwałę, w której stwierdziła, że nie jest właściwa do rozpatrzenia tej sprawy, że właściwym jest Zarząd Z. Spółka z o.o., któremu sprawę przekaże Przewodniczący Rady Miejskiej.

Z merytorycznego punktu widzenia trudno postawić Radzie Miasta Z. zarzut wadliwego działania i naruszenia prawa. Rada nie była władna spełnić żądania obywatelki i wyrazić zgody na wykup jej mieszkania. Przekazała sprawę organowi, do którego kompetencji wydanie takiej decyzji należy. Dopatrywanie się w tym takiego działania, którego skutków nie można tolerować w praworządnym państwie jest nadmiarowe. Żądaniu obywatelki nadano właściwy bieg urzędowy, skierowano je do organu, który posiada kompetencje do jego rozstrzygnięcia. Podobnie nadmiarowe jest uznanie, że w tym przypadku konieczna jest interwencja organu rządowego w samodzielność gminy.

Druga rzecz, żądanie Wojewody, by uchwała Rady Miasta była sporządzona wraz z pisemnym uzasadnieniem, a uzasadnienie to miało określoną treść, nie znajduje podstawy prawnej. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że Wojewoda skłania się do poglądu, że uchwała organu gminy powinna mieć treść zbliżoną do decyzji administracyjnej wskazaną w art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, stąd mowa w nim o uzasadnieniu faktycznym i prawnym, o wskazaniu okoliczności, które organ uznał za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, że uchwałę wydano po rozpatrzeniu całokształtu zebranego materiału i dokonaniu jego oceny, że powinna w niej znaleźć się ocena zebranego materiału dowodowego i przytoczenie przepisów prawa. W oczywisty sposób nawiązuje to do treści decyzji administracyjnej wskazanej w art. 107 k.p.a. Rzecz jednak w tym, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym wymogów takich wobec uchwały organu gminy nie stawiają. Regulujący zasady podejmowania uchwał przez radę gminy przepis art. 14 u.s.g. nie zawiera takich postanowień. Przepis ten określa podstawowe warunki ważności uchwał podejmowanych przez radę gminy, do których należy: warunek zdolności uchwałodawczej (kworum), prawomocności (większość) oraz sposobu głosowania (jawne lub tajne). Natomiast przepis ten nie mówi nic o formie uchwały, w tym o obowiązku jej uzasadniania (porównaj w tym zakresie wyrok WSA w Lublinie z 23 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 956/20).

Czy zatem można wyprowadzić obowiązek podejmowania uchwał przez radę gminy wraz z uzasadnieniem z przepisu art. 2 Konstytucji RP, jak chce tego organ nadzoru. Sąd przychylił się w tej kwestii do stanowiska wyrażonego przez Miasto Z., które ma umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym konkretnym przypadku w wyroku NSA z 18 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1935/18 z tezą Na art. 2 Konstytucji można się powoływać tylko wtedy, gdy nastąpiło naruszenie przynajmniej jednej ze szczegółowych zasad "pochodnych" lub "przejawowych", nigdy na samą zasadę demokratycznego państwa prawnego w całości, czy jeden z jej fragmentów - zasadę państwa prawnego lub demokratycznego albo sprawiedliwego ("sprawiedliwości społecznej"). Zgodnie z tym poglądem, który sąd rozstrzygający sprawę przyjmuje, rozstrzyganie o konstytucyjności w świetle jej zasad ogólnych sprowadza się do porównywania obowiązujących przepisów aktów prawnych z brzmieniem i znaczeniem normatywnym przepisów Konstytucji. Zasada państwa prawnego stanowi dyrektywę interpretacyjną dla wykładni innych zasad i przepisów konstytucji oraz generalnie przepisów obowiązującego prawa. W tym przypadku organ nadzoru nie ocenia obowiązującego przepisu prawa z zasadą konstytucyjną, a z zasady tej wyprowadza normę obligująca radę gminy do poodejmowania uchwały wraz z uzasadnieniem, czyli normę, która nie istnieje. W tym rozumieniu nie ma podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważności uchwały rady gminy jako wydanej z istotnym naruszeniem przepisu art. 2 Konstytucji RP.

Sumując, Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. i dlatego uchylił je na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 1634).