Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 731/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA. Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.SA Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 749/19 w sprawie ze skargi P.SA Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 października 2019 r., II SA/Kr 749/19 oddalił skargę P. S.A Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...], na podstawie art. 200 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U.1998.23.120 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie wykonawcze", odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. S.A. w W., powstałą w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego P.w W., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miejskiej K., składającej się z działki nr [...] o powierzchni 8,2449 ha, obręb [...] K. – P., objętej księgą wieczystą nr [...]oraz prawa własności obiektów trwale z gruntem związanych. W toku postępowania wszczętego na wniosek P.S.A. w W. z dnia [...] stycznia 2016 r. o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], obręb [...] K., na podstawie art. 200 u.g.n., organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z treścią ww. księgi wieczystej pozostaje własnością Gminy Miejskiej K. na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody M. z dnia [...]stycznia 2011 r. znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.S.A. na powyższą decyzję, po czym Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2014 r., I OSK 593/13 oddalił skargę kasacyjną P.S.A. wniesioną od wyroku Sądu I instancji.

Nadto ustalono, że do wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. P. S.A. dołączyła kserokopie decyzji Urzędu Dzielnicowego K. – P.: z dnia [...] października 1987 r. znak: [...], z dnia [...] grudnia 1988 r. znak: [...] oraz z dnia [...] października 1988 znak: [...]ustalające wysokość opłaty rocznej za zarząd gruntem państwowym obejmującym m.in. działkę nr [...] oraz kopię wykazu równoważnika zmian gruntowych dla działki nr [...]. Przedłożono także pismo z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...], w którym Dyrektor Regionalny ds. Ewidencji Nieruchomości P.C. oraz Naczelnik Wydziału Geodezji i Regulacji Stanów Prawnych T.M., działając w imieniu P. S.A., oświadczyli, że działka nr [...]obręb [...] K.–P. stanowi infrastrukturę kolejową w rozumieniu ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz, że w dniu 5 grudnia 1990 r. była ona zabudowana obiektami wymienionymi w wykazie środków trwałych. Wykaz ten załączony został do wniosku. W ww. oświadczeniu powołano się na art. 8 ww. ustawy, uzasadniając, że grunt ten jest zwolniony od opłat z tytułu użytkowania wieczystego.

Organ rozstrzygając sprawę podkreślił, iż zasadniczą przesłanką uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych w trybie art. 200 u.g.n., jest ustalenie, że wnioskodawca w dniu 5 grudnia 1990 r. legitymował się prawem zarządu nieruchomością, stanowiącą w niniejszym postępowaniu działkę nr [...], obręb [...] K. – P. Dalej organ wskazał, że prawo zarządu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego mogło zostać ustanowione w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U.1961.32.159 ze zm.). Zarząd mógł powstać także w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1985.22.99 ze zm.) lub na podstawie zawartej za zezwoleniem tegoż organu umowy przeniesienia nieruchomości pomiędzy jednostkami organizacyjnymi bądź umowy nabycia nieruchomości. P.S.A. wywodzą natomiast prawo zarządu ww. nieruchomością z kserokopii dołączonych do wniosku decyzji ustalających wysokość opłaty rocznej za zarząd gruntami państwowymi, obejmującymi m.in. działkę nr [...], oraz ww. oświadczenia z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...]. Analizując okoliczności sprawy organ wskazał, iż ww. działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa P., bowiem działka ta wchodzi w teren pasa drogowego ul. L. oraz ul. P., które są drogami publicznymi kategorii gminnej. W obszarze działki usytuowana jest kładka dla pieszych łącząca ul. D. z ul. Z.i pozostaje w utrzymaniu Zarządu Dróg Miasta K. Organ wskazał także, że na przedmiotowej działce usytuowana jest również infrastruktura kolejowa opisana w wykazie środków trwałych, a nadto znajduje się tam budynek dla pracowników drogowych K., nastawnia K.. Od strony ul. L.usytuowany jest z kolei budynek mieszkalny, w otoczeniu którego znajduje się osiem garaży (blaszaków), które nie zostały ujęte w ww. wykazie środków trwałych.

Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego organ wskazał, że przedłożone przez wnioskodawcę decyzje byłego Urzędu Dzielnicowego K.z dnia [...] października 1987 r., [...] grudnia 1988 r. oraz [...] października 1988 r. ustalające wysokość opłaty rocznej za zarząd gruntem państwowym obejmującym m.in. działkę nr [...], nie są dokumentami potwierdzającymi istnienie prawa zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r. do przedmiotowego gruntu. Wnioskodawca nie dysponował bowiem żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo – odbiorczego, które ustanawiałyby zarząd czy użytkowanie ww. nieruchomości. Sam fakt korzystania przez P. z ww. nieruchomości nie kreuje prawa zarządu, jako formy władania nieruchomością. Reasumując organ uznał przedstawione dowody za niewystarczające do potwierdzenia przysługiwania P.S.A. prawa zarządu ww. nieruchomością. Ponadto zachodzące w sprawie okoliczności, prowadzące do naruszenia praw osób trzecich, wykluczają możliwość stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz wnioskodawcy.

W następstwie rozpoznania odwołanie P.S.A. w W.od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie przepisu art. 200 u.g.n., a kluczową kwestią pozostawało ustalenie, czy działka nr [...], obręb [...] K.w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie poprzednika prawnego podmiotu inicjującego przedmiotowe postępowanie. Następnie organ odwoławczy wskazał, że kwestia zarządu P. do określonych gruntów była przedmiotem bogatego orzecznictwa. W tym zakresie przytoczono uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2016 r., I OPS 2/16, stwierdzającą, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P.bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1985.22.99 ze zm.), dalej jako "u.g.g.", oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990.32.191 ze zm.). dalej jako "u.p.w.". Kolegium wskazało, że w myśl art. 38 ust. 2 u.g.g., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która weszła w życie 5 grudnia 1990 r., państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej uzyskują grunty stanowiące własność Skarbu Państwa w zarząd na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej lub na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej albo umowy, o której mowa w art. 8 ust. 2. Przepis ten stosuje się odpowiednio do komunalnych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej. Z kolei powołując się na treść art. 5 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.w. organ odwołał się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r. l OPS 5/17, w której wskazano, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g. Z treści powyższej uchwały wynika zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa P. nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g., tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której P. uzyskały grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości. Tymczasem w przedmiotowej sprawie P.S.A. nie wykazały w sposób przewidziany w art. 38 ust. 2 u.g.g., iż poprzednikowi prawnemu przysługiwało prawo zarządu działki nr [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że nie mogą przesądzać o zarządzie przywołane we wniosku decyzje o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd gruntem obejmującym m.in. działkę nr [...]. Nadto organ odwoławczy wskazał, że w sprawie prawa zarządu P. działką nr [...]wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2014 r., I OSK 593/13 oddalając skargę kasacyjną P.S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 6 listopada 2012 r., I SA/Wa 1018/12, oddalającego skargę P.S.A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...]stycznia 2011 r. nr [...] stwierdzającą nabycie ww. działki z mocy prawa przez Gminę Miejską K. W motywach ww. wyroków wskazano, że brak jest dokumentu, który wskazywałby na tytuł prawny P. do władania nieruchomością, a to oznacza, że skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że P. co prawda zakwestionowały możliwość komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, ale nie wykazały aby nieruchomość ta należała w tegoż przedsiębiorstwa w dniu 27 maja 1990 r. Strona skarżąca w żaden sposób nie udokumentowała, aby jej poprzednikowi prawnemu przysługiwał do ww. mienia jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowym postępowaniu nie istnieje możliwość przyjęcia, że P. przysługiwało prawo zarządu działką nr [...], w sytuacji, w której sądy administracyjne obu instancji orzekły już co do tych samych działek, że nie przysługiwał żaden tytuł prawnorzeczowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyły P. S.A. w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ww. wyrokiem z dnia 25 października 2019 r. oddalił skargę jako niezasadną, wskazując, iż warunkiem nabycia z mocy prawa przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej – prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali – jest posiadanie przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. tych nieruchomości w zarządzie. Wymóg ten wynika z art. 200 u.g.n. Na podstawie delegacji zawartej w art. 206 u.g.n. wydane zostało rozporządzenie wykonawcze. Zgodnie z § 5 ust. 1 tegoż rozporządzenia, właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Podstawą stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu jest wykazanie tegoż prawa jednym z dziesięciu dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Jeżeli jednak nie zachowały się dokumenty, o których mowa we wskazanym wyżej przepisie, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym (§ 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego).

Dalej Sąd I instancji wskazał, że spór pomiędzy stronami w przedmiotowej sprawie dotyczy tego, czy dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, w tym kopie decyzji byłego Urzędu Dzielnicowego K.o ustaleniu opłaty za zarząd gruntem stanowiącym działkę nr [...], z której wydzielona została przedmiotowa działka nr [...], oraz oświadczenie z dnia [...] grudnia 2015 r., złożone przez P.S.A. zgodnie z art. 75 k.p.a., spełniają wymogi § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia wykonawczego. Oceniając ww. dokumenty Sąd I instancji oparł się na poglądzie prawnym wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., U 6/99 (OTK 1999/7/159) oraz w wyroku z dnia 9 kwietnia 2002 r., U 10/00 (OTK 2001/3/55), który wskazuje, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia wykonawczego w powyższym zakresie oznaczałaby jego niezgodność z delegacją ustawową zawartą w art. 206 u.g.n., a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji RP. Skoro zatem ww. decyzje o ustaleniu opłaty za użytkowanie nieruchomością, nie nawiązują do jakiejkolwiek decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, to nie może decyzja o naliczeniu (wymierzeniu) opłaty stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu. Brak jest bowiem dowodu, że P. legitymowały się prawnie usankcjonowanym zarządem spornych nieruchomości, a decyzja w tej sprawie została jedynie zagubiona. Oceniając natomiast oświadczenie złożone przez wnioskodawcę na podstawie art. 75 § 2 k.p.a., Sąd I instancji wskazał, że w trybie § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego można dowodzić istnienia prawa zarządu jedynie wtedy, gdy przesądzone zostanie uprzednio, że prawo to było ustanowione, lecz nie zachowały się dokumenty wskazane w § 4 ust. 1 pkt 1 – 10 rozporządzenia wykonawczego stwierdzające powyższą okoliczność. Nadto oświadczenie to także nie wskazuje na żaden konkretnie zindywidualizowany dokument, który ustanawiałby na rzecz P. prawo zarządu przedmiotowymi działkami. Samo oświadczenie, że prawo zarządu przysługiwało skarżącej Spółce, bez jednoczesnego wskazania konkretnego tytułu nabycia tego prawa, nie mogło jeszcze stanowić samoistnej podstawy do potwierdzenia istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu. Natomiast pozostawanie nieruchomości we władaniu P. bez udokumentowanego prawa, w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g., oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły P.S.A. w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie braku dokonania właściwych ustaleń faktycznych dających podstawy do rozstrzygnięcia, że stronie skarżącej przysługiwało prawo zarządu nieruchomości bądź inny tytuł prawny do nieruchomości uzasadniający stwierdzenie nabycia przez skarżącą Spółkę prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że oświadczenie w trybie tegoż przepisu nie jest wystarczające do dokonania ustaleń faktycznych dających podstawy do rozstrzygnięcia, że skarżącej Spółce przysługiwało prawo zarządu nieruchomości albo inny tytuł prawny do nieruchomości uzasadniający stwierdzenie nabycia przez stronę skarżącą prawa użytkowania wieczystego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

II. prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że stronie skarżącej nie przysługiwało prawo zarządu nieruchomości ani inny tytuł prawny do nieruchomości uzasadniający stwierdzenie nabycia przez skarżącą Spółkę prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, to jednak z uwagi na to, iż zarzuty kasacyjne podniesione w ramach podstawy zaskarżenia z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. są jedynie następstwem zarzucanego naruszenia prawa materialnego wskutek niewłaściwego ich zastosowania, ocenę zasadności kasacji wypada rozpocząć od zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ocena ta determinować będzie wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów procesowych.

Zgodnie z art. 200 ust. 1 u.g.n., o stwierdzenie nabycia z mocy prawa, na podstawie przepisów u.p.w., z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, mogą ubiegać się te państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. W konsekwencji, aby uzyskać w oparciu o powyższy przepis prawo użytkowania wieczystego koniecznym było wykazanie, że na przedmiotowej nieruchomości ustanowione było prawo zarządu. Trafne jest spostrzeżenie, niekwestionowane w toku dotychczasowego postępowania, iż istnienie prawa zarządu do określonego gruntu stwierdza się – co do zasady – na podstawie jednego z dokumentów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. W myśl powyższego przepisu, właściwy organ stwierdza istnienie prawa zarządu na podstawie co najmniej jednego z dokumentów w przepisie tym wymienionych, wskazując wśród takich dokumentów m.in. decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością (§ 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego). W tej sytuacji trafnie w toku dotychczasowego postępowania za istotę kontrowersji uznano ocenę dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia, albowiem skarżąca Spółka na dowód istnienia prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości przedstawiła decyzje o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd gruntami. Oceniając przedłożone w toku dotychczasowego postępowania dokumenty, trafnie odwołano się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, który analizując przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego wskazał, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia zarządu (użytkowania), gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Innymi słowy, dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę ustanowienia prawa zarządu (użytkowania) jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione to prawo, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu (vide: wyrok TK z dnia 22 listopada 1999 r., U 6/99, OTK 1999.7.159; wyrok TK z dnia 9 kwietnia 2002 r., U 10/00, OTK 2001.3.55). Powyższe oznacza, że w przypadku wywodzenia prawa zarządu z postanowień decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania czy zarządu nieruchomości, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł wnoszenia opłat, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnego aktu (decyzji administracyjnej, umowy) prawo zarządu lub użytkowania. Stanowisko to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ugruntowane (vide: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., I OSK 651/11; wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r, I OSK 204/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro strona skarżąca na dowód istnienia prawa zarządu przedmiotową nieruchomością przedstawiła decyzje o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd, bez wskazania mocą jakiego konkretnego aktu miało zostać ustanowione prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości, to Sąd I instancji, zgodnie z kryteriami określonymi przez Trybunał Konstytucyjny, trafnie ocenił, iż na rzecz poprzednika prawnego strony skarżącej nie zostało ustanowione prawo zarządu przedmiotową nieruchomością. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością może być uznany za podstawę stwierdzenia prawa zarządu wówczas, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu, a to oznacza, że dokument taki nie może być uznany za samoistną podstawę stwierdzenia prawa zarządu. W konsekwencji, decyzje o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd gruntami nie są wystarczającymi dowodami na istnienie prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu § 4 ust 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego.

Powyższej konstatacji nie podważa także fakt złożenia przez stronę skarżącą oświadczenia z dnia [...] grudnia 2015 r., w którym wskazano, że przedmiotowa działka nr [...]stanowi infrastrukturę kolejową w rozumieniu ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, a w dniu 5 grudnia 1990 r. była zabudowana obiektami wymienionymi w wykazie środków trwałych. Oświadczenie to nie wskazuje na żaden konkretnie zindywidualizowany dokument, który ustanawiałby na rzecz P. prawo zarządu przedmiotową działką. Samo złożenie oświadczenia, że prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości przysługiwało stronie skarżącej lub jej poprzednikowi prawnemu, bez jednoczesnego wskazania konkretnego tytułu nabycia tegoż prawa, nie może stanowić samoistnej podstawy do potwierdzenia istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu. W okolicznościach badanej sprawy nie doszło zatem do wadliwego zastosowania § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego. Natomiast pozostawanie nieruchomości we władaniu P., na co wyraźnie wskazuje powyższe oświadczenie, ale bez udokumentowanego prawa zarządu w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g., oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). To zaś oznacza, iż z uwagi na prawa osób trzecich do przedmiotowego gruntu, niemożliwe jest nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w art. 200 ust. 1 i 2 u.g.n. (art. 200 ust. 4 u.g.n.). Niezasadny jest zatem zarzut kasacyjny naruszenia art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego.

Za niezasadne należało także uznać zarzuty natury procesowej wskazujące, że Sąd I instancji naruszył prawo nie dostrzegając wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy administracji. Autor kasacji stawiając zarzuty naruszenia art. 7, art. 75 § 2, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a. w istocie wskazuje na nieprawidłowe zastosowanie przywołanych powyżej norm prawa materialnego, tj. art. art. 200 ust. 1 oraz art. 206 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 i § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego. Jakkolwiek zarzut wskazuje na błędy w ustalonym stanie faktycznym sprawy, to jednocześnie nie podaje w czym owe błędy się przejawiają. Natomiast nie budzi wątpliwości, iż charakter materialny mają powody, które zdecydowały o okolicznościach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym należy dostrzec, iż tak też powody te dostrzega autor kasacji, stawiając zarzut naruszenia prawa w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Tym samym dokonane ustalenia faktyczne leżące u podstaw rozstrzygnięcia sprawy uznać należy za prawidłowe, bowiem znajdują oparcie w prawidłowo zdekodowanym rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.