Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 601/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7,  art. 77,  art. 11,  art. 107 par. 3 w zw. z art.15
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 30 czerwca 2022 r. nr IF-O.7840.532.2019.MMJ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 1014 zł (tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 9 października 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Z. P. (dalej jako uczestnik postępowania) pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (oznaczonych na projekcie zagospodarowania terenu jako budynek nr 1 i nr 2) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianych do realizacji na terenie działki nr [...] w miejscowości M., gmina D. i orzekając o istocie sprawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił uczestnikowi postępowania pozwolenia na budowę obejmującego budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] w obrębie nr [...] M., w jednostce ewidencyjnej [...] D., zgodnie z projektem budowlanym.

Z akt sprawy wynika, że Starosta Powiatu Wrocławskiego - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i po uzupełnieniu przez inwestora projektu budowlanego - uznał, że planowana inwestycja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. część "A" przyjętego uchwałą Rady Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] (dalej jako m.p.z.p) i nie narusza przepisów w sprawie warunków technicznych. Projekt budowany jest kompletny i odpowiada przepisom regulującym formę projektu budowlanego.

Z tym stanowiskiem nie zgodzili się I. B. i A. B. którzy jeszcze na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, przed wydaniem decyzji przez Starostę, zarzucali między innymi, że inwestycja jest niezgodna z regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczającymi wysokość zabudowy do 2,5 kondygnacji oraz, że analiza przesłaniania i zacieniania budynków wykonana została niezgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W efekcie skarżący oprotestowali w drodze odwołania decyzję udzielającą pozwolenia na budowę wskazując na naruszenie przepisów postępowania, tj. art 7, art. 8 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie im przez organ pierwszej instancji czynnego udziału w każdym stadium postępowania i braku możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów. W tym względzie wskazano, że po zajęciu stanowiska i złożeniu zastrzeżeń przez odwołujących się, projektant tuż przed wydaniem decyzji zamienił dokumentację do której nie mieli oni możliwości ustosunkowania się. Ponadto w toku postępowania zgłaszali zastrzeżenia dotyczące projektu, których projektant nie wyjaśnił (art. 20 ust. 1 pkt 3 p.b). W odwołaniu podniesiono także zarzut naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego i zgodnego z obowiązującymi przepisami materiału dowodowego i jego rozpatrzenia w postaci: 1/ uzyskania prawidłowo opracowanego operatu określającego przesłanianie i zacienianie nieruchomości sąsiednich, 2/ uzyskania danych wymaganych rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - m.in.. § 11 pkt 4, 3/ uzyskania informacji zgodnych z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Odwołujący się zarzucili również naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z § 6 m.p.z.p. poprzez wydanie decyzji niezgodnej z tym planem, który zdaniem skarżących nie przewiduje budowy budynków z trzema kondygnacjami. Podniesiono, że według ustaleń m.p.z.p. wysokość nowej i modernizowanej zabudowy mieszkaniowej nie może przekraczać 2,5 kondygnacji. W zatwierdzonym projekcie budowlanym na poddaszu budynku przewidziano wysokość 2,30 m. Uwzględniając regulacje zawarte § 3 pkt 16 i § 72 ust. 1 rozporządzania w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odwołujący się uznali, że projektowa wysokość poddasza odpowiada wysokości pełnej kondygnacji. Tym samym projektowane budynki mają wysokość 3 kondygnacji a nie dwóch i pół kondygnacji. Wskazano także, że dla kondygnacji niepełnej w przypadku poddasza (poddasze nieużytkowe) wysokość maksymalna powinna wynosić poniżej 1,9 m, co wynika z przepisu rozporządzenia, według którego "przestrzeń powyżej 1,9 m nie zalicza się do odpowiadającej przeznaczeniu danego pomieszczenia". Na potwierdzenie stawianych zarzutów skarżący załączyli analizę zacieniania działki nr [...] sporządzoną na ich zlecenie przez uprawnionego architekta.

Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia 17 czerwca 2020 r. zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w następującym zakresie: 1/ usunięcia w projekcie budowlanym rozbieżności dotyczących wielkości powierzchni zabudowy i powierzchni utwardzonych, celem jednoznacznego zbadania zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego; 2/ sporządzenia analizy wykazującej, czy forma przestrzenna projektowanych budynków jest dostosowana do istniejącej sąsiedniej zabudowy (na który to wymóg wskazuje plan miejscowy); 3/ uzupełnienia analizy przesłaniania o analizę przesłaniania dla zabudowy projektowanej i istniejącej zabudowy mieszkalnej na sąsiedniej działce nr [...] (sporządzonej względem siebie); 4/ oświadczenia projektanta branży architektonicznej o sporządzeniu projektu, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, 5/ aktualnego zaświadczenia o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, 6/ przedłożenia uzupełnionego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością - tj. działką nr [...] w miejscowości M., gmina D. na cele budowlane o stosowną zgodę współwłaściciela tej nieruchomości na wykonanie planowanej budowy.

Kolejnym postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2022 r. organ odwoławczy nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji poprzez: uzupełnienie kopii zaświadczeń potwierdzających wpis D. Ś. oraz H. J. na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, wydanych przez tę izbę, aktualnego na dzień opracowania projektu; jednoznaczne określenie w projekcie budowlanym wielkości parametru powierzchni terenów utwardzonych - w przedłożonym projekcie budowalnym organ stwierdził niezgodności pomiędzy podaną w części opisowej projektu zagospodarowania terenu na stronie 12 wielkością powierzchni terenów utwardzonych - 72,05 m2 a wartością tego parametru określoną w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu - 66,05 m2 oraz wartością tego samego parametru podaną w projekcie budowlanym na stronie 27, tj. 68,27 m2 ; jednoznaczne określenie w projekcie budowlanym wielkości parametru powierzchni biologicznie czynnej - w przedłożonym projekcie budowalnym znalazły się niezgodności pomiędzy podaną w części opisowej projektu zagospodarowania terenu na stronie 12 wielkością tego parametru - 378,47 m2 a wartością tego parametru określoną w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu - 381,47 m2.

Wskazane braki zostały usunięte a poprawiona dokumentacja została przekazana organowi II instancji w dniu 31 marca 2022 r.

Orzekając ponownie w oparciu o tak uzupełnioną dokumentację, Wojewoda wskazał najpierw, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją która weszła w życie z dniem 20 września 2020 r.

Przywołując art. 35 ust. 1 ww. ustawy, organ wskazał, że zobowiązany jest między innymi do oceny zgodności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym względzie organ wyjaśnił, że działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w m.p.z.p symbolem M, dla którego jako przeznaczenie podstawowe ustalono - między innymi - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 6 ust. 1 pkt 1 uchwały). W myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego pod pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Odnosząc się do zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu w zakresie typu zabudowy opisanej w projekcie budowlanym jako zabudowy bliźniaczej, organ odwoławczy zauważył, że brak jest normatywnej definicji pojęć zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej, bliźniaczej czy szeregowej. Przedmiotowy plan miejscowy również nie zawiera w tym zakresie żadnych ustaleń. Wyjaśnił dalej, że według wypracowanego w praktyce architektonicznej rozumienia tych pojęć przez zabudowę mieszkaniową wolno stojącą rozumie się budynki, które żadną ścianą nie przylegają do siebie nawzajem, natomiast przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinnej bliźniaczej rozumie się dwa budynki, które stykają się ze sobą na długości jednej ze ścian, tworząc pary. Nawet posiadanie wspólnego fundamentu lub dachu, ale bez wspólnej piwnicy czy poddasza, oraz ściany łączącej obie części obiektu, choć o odpowiedniej odporności ogniowej, nie musi zaprzeczać warunkowi samodzielności konstrukcyjnej i nie wyklucza, że tworzą one w rzeczywistości dwa osobne domy mieszkalne, czyli budynki jednorodzinne zrealizowane w formie zabudowy bliźniaczej. Natomiast o samodzielności funkcjonalnej tych budynków może świadczyć m.in. posiadanie osobnych wejść, klatek, instalacji, przyłączy, szamb, czy garaży (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2952/18).

Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że nie można zakwestionować rozwiązań projektowych przyjętych w rozpatrywanej sprawie. Zaprojektowano bowiem dwa konstrukcyjnie niezależne budynki, stykające się ze sobą ścianami (na styku budynków dwie niezależne ściany rozdzielone dylatacją). Budynki te można "rozdzielić" i każdy z nich może funkcjonować jako odrębna konstrukcyjnie całość. Należy zauważyć, że planowana inwestycja spełnia definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego.

Zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. forma przestrzenna projektowanych budynków w obrębie terenu wyznaczonego w liniach rozgraniczających winna być dostosowana do istniejącej sąsiedniej zabudowy (gabaryty budynków, poziom posadowienia parteru, kształt dachu, układ kalenicy, kolorystyka elewacji) celem tworzenia jednorodnych zespołów urbanistycznych. Do projektu budowlanego została załączona analiza urbanistyczna istniejącej zabudowy w M. w kwartale ulic: [...], [...] i [...], w której porównano wysokości budynków (od 9,8 m do 11, 5 m), rodzaje zabudowy - szeregowa, bliźniacza i wolnostojąca, rodzaje dachów, przy czym wskazano na występującą zabudowę dwóch kondygnacji + poddasza nieużytkowe, jak również dwóch kondygnacji z poddaszem użytkowym, występuje również zabudowa parterowa, bez cech dominujących. Z analizy wynika, że projektowana zabudowa nie odbiega formą i rodzajem od zabudowy istniejącej w kwartale i wkomponowuje się w jednorodny układ urbanistyczny.

Oceniając dalej zgodność projektu z planem miejscowym Wojewoda wskazał, że według § 6 ust. 2 pkt 3 wysokość nowej i modernizowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie może przekroczyć 2,5 kondygnacji, a zabudowy wielorodzinnej 3 kondygnacje. Plan miejscowy nie określa przy tym wysokości kondygnacji. Z tych względów organ przywołał § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie według którego przez kondygnację rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne.

Wskazując na powyższe Wojewoda stwierdził, że projektowane budynki mają 2 kondygnacje - parter i piętro oraz poddasze nieużytkowe. Projekt budowlany zawiera rozwiązania poddaszy zawierające przestrzenie nieużytkowe, do których dostęp jest ograniczony (klatka schodowa w obydwu budynkach kończy się na poziomie piętra). Skoro poddasza nie zostały przeznaczone na stały pobyt ludzi, nie można ich uważać ich za kondygnacje w rozumieniu ww. przepisów o warunkach technicznych.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się także niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego w zakresie kąta pochylenia połaci dachowych, nieprzekraczalnych linii zabudowy, zapewnienia miejsc parkingowych, dopuszczalnej powierzchni zabudowy i szerokości frontu działki.

Wojewoda przeprowadził analizę zgodności planowanej inwestycji z przepisami, w tym techniczno-budowlanym. Ocenie poddano usytuowanie budynku względem granic działek sąsiednich, lokalizację miejsc postojowych, miejsc gromadzenia odpadów, uzbrojenia działki w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne i ciepłownicze (w tym względzie wskazano, że przewidziane jest odrębne opracowanie), zagospodarowania wód opadowych, zapewnienia dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej. W tych kwestiach Wojewoda nie dopatrzył się naruszenia obowiązujących przepisów.

Zdaniem organu zachowane także zostały wymagania dotyczące przesłaniania i nasłoneczniania (§ 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Z dokonanej przez projektanta analizy przesłaniania i zacieniania względem działki nr [...] wynika bowiem, że wszystkie okna w budynku na działce nr [...] od strony południowej mają nasłonecznienie powyżej wymaganych przepisami 3 godzin na dobę. Projektant dokonał obliczeń na programie [...] a rysunki zacienienia i przesłaniania zamieścił w projekcie budowlanym (str. od 15 do 25 H projektu budowlanego).

W dalszych wywodach organ uznał, że projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, tj. § 271-273 w zw. z § 12 analizowanego rozporządzenia. Odległość ściany projektowanego budynku od ściany budynku, położonego na działce nr [...] wynosi ponad 8 m (8,20 wg rysunku projektu zagospodarowania terenu), natomiast odległość pomiędzy ścianą projektowanego budynku a ścianą budynku na działce nr [...] wynosi 7,18 m, przy czym ściana budynku sąsiedniego stanowi ścianę oddzielenia pożarowego w klasie odporności ogniowej REI 120. Przepis § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi bowiem, że określone w nim odległości między ścianami zewnętrznymi budynków położonych na różnych działkach należy zachować tylko wtedy, gdy przedmiotowe ściany nie są ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. Oznacza to jednocześnie, że przywołanego przepisu nie stosuje się, gdy powyższe ściany są ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. Ponadto stosownie do § 213 pkt 1 lit. a rozporządzenia, wymagania klasy odporności pożarowej budynków określone w § 212 oraz dotyczące klas odporności ogniowej elementów budynków i rozprzestrzeniania się ognia przez te elementy określone w § 216 z zastrzeżeniem § 271 ust. 8a wskazanego aktu, nie dotyczą budynków mieszkalnych jednorodzinnych do trzech kondygnacji nadziemnych włącznie. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że projektowana inwestycja nie narusza regulacji z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Oceniając kompletność projektu budowlanego Wojewoda miał na uwadze art. 34 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane stanowiący, że projekt budowlany powinien zawierać: 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich oraz 2) projekt architektoniczno-budowlany określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osób starszych. Ponadto należy też mieć na względzie rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935 ze zm.).

Odnosząc wymagania wynikające z powyższych przepisów do przedłożonej dokumentacji projektowej organ stwierdził, że w części opisowej został określony przedmiot inwestycji, istniejący stan zagospodarowania działki lub terenu z opisem projektowanych zmian, projektowane zagospodarowanie działki nr [...] (str. ll-12a projektu budowlanego). Ponadto w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu zawarto bilans terenu. Część opisowa projektu zagospodarowania terenu obejmuje elementy wymienione w § 8 ust. 2 pkt 1-4 przywołanego powyżej rozporządzenia. Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej, o czym jest mowa w§ 4 ust. 1 wówczas obowiązującego, rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r., Nr 25, poz. 1333). Zawarto na nim orientację położenia działki, granice działki budowlanej, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanego budynku, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej komunikacji zewnętrznej, określający układ parkingów i chodników, ukształtowanie terenu oraz zieleni jak też układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu (tj. wodociągowej, deszczowej, sanitarnej, telekomunikacyjnej oraz niskiego napięcia). W ocenie organu odwoławczego, część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu spełnia wymagania, o których jest mowa w § 8 ust. 3 pkt 1-4 oraz 6-7 przywołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Zdaniem organu zastrzeżeń nie budzi także projekt architektoniczno-budowlany. Opis techniczny zawiera: przeznaczenie i program użytkowy obiektu budowlanego, formę architektoniczną i funkcję budynku, jego układ konstrukcyjny, sposób zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, rozwiązania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego oraz charakterystykę energetyczną (str. 34-38 projektu budowlanego). W konsekwencji uznano, że opis techniczny w części dotyczącej projektu architektoniczno-budowlanego spełnia wymagania, o których jest mowa w § 11 ust. 2 pkt 1, 3-4, 8-10 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Wymagania o których jest mowa w § 12 ust. 1 pkt 1,2, 4 oraz 5 rozporządzenia spełnia także część rysunkowa omawianego projektu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił najpierw, że do projektu budowlanego została dołączona analiza przesłaniania i zacieniania nieruchomości sąsiednich wykonana profesjonalnym programem przez osobę, posiadającą uprawnienia do projektowania w specjalności architektonicznej, która odpowiada za prawidłowość opracowania w ramach ponoszonej odpowiedzialności zawodowej. Zarzut braku takiej analizy w dokumentacji projektu budowlanego pozostaje zatem bezzasadny. Jak zresztą wcześniej wyjaśniono projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno- budowlanymi.

Dalej podano, że do projektu budowlanego została także załączona informacja dotycząca planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (str. 9 i 10 projektu budowlanego), sporządzona zgodnie § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz.U. z 2003 r, Nr 120, poz. 1126). Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest zaś upoważniony do weryfikacji prawidłowości sporządzenia tej informacji. Jego uprawnienia kontrolne zostały ograniczone do ściśle określonych w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w tym przypadku zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W świetle dokonanej wyżej analizy zgodności sporządzonego projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p, zarzut zaistnienia takich niezgodności nie znajduje uzasadnienia.

Zdaniem Wojewody bezzasadny jest także zarzut ograniczenia odwołującym się czynnego udziału w postępowaniu. Organ pierwszej instancji zawiadomieniem z dnia 12 lipca 2019 r. r. prawidłowo poinformował bowiem wszystkie strony postępowania o jego wszczęciu, a także o możliwości wzięcia czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Strony odwołujące się korzystały z tego prawa, o czym świadczą zawarte w aktach organu pierwszej instancji potwierdzenia udostępnienia akt z dnia 24 lipca 2019 r. i z dnia 30 września 2019 r. Ponadto A. B. dwukrotnie występował pisemnie do Starosty Powiatu Wrocławskiego - pismami z dnia 16 sierpnia 2019 r. i z dnia 3 października 2019 r. Oznacza to, że Starosta Powiatu Wrocławskiego zapewnił faktyczną możliwość wypowiedzenia się w sprawie będącej przedmiotem postępowania. Nadto strony korzystały z przysługującego im prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania także w postępowaniu odwoławczym - do organu drugiej instancji wpłynęło ich pismo z dnia 28 marca 2020r.

W końcowej części uzasadnienia Wojewoda wyjaśnił, że podjęcie rozstrzygnięcia reformatoryjnego było efektem powadzonych na etapie postępowania odwoławczego działań zmierzających do uzupełnienia projektu budowlanego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. B. zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 35 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz § 6 uchwały nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości M., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem decyzji sprzecznej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie § 6 pkt 2 ust. 3 ww. uchwały dozwolona jest budowa nowej i modernizacje istniejącej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej do wysokości nieprzekraczającej 2,5 kondygnacji, co jest sprzeczne ze stanem faktycznym ujawnionym w projekcie budowlanym;

2) § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadają budynki i ich usytuowanie, poprzez jego błędną wykładnię przyjmującą, że forma zagospodarowania przestrzeni jako "nieużytkowej" może wpłynąć na zakwalifikowania jej jako "pół kondygnacji" podczas gdy przywołane rozporządzenie jasno oraz precyzuje definiuje powyższe pojęcie;

3) § 6 pkt 2 ust 3 ww. uchwały poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że wykonanie poddasza skośnego przy zabudowie jednorodzinnej o wysokości 2,3 [m] spowoduje powstaniem "pół kondygnacji" wyłącznie z racji jego nieużytkowego charakteru, podczas gdy taka wykładania prowadzi do całkowitego przekreślenia celowości budowy domów wielorodzinnych w rozumieniu miejscowego planu.

II. naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 28 ust 2 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że osoby posiadające tytuły prawne do działek o nr [...], [...] i [...] nie są stronami postępowania w rozumieniu ww. ustawy, podczas gdy skarżący w załączeniu odwołania od decyzji Starosty załączył analizę zacienienia wykonaną przez uprawnionego architekta, zgodnie z którą wymienione działki znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu,

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, który powinien zostać powołany z urzędu, a mianowicie odstąpienia od:

a) uzyskania prawidłowo opracowanego operatu określającego przesłanianie nieruchomości sąsiednich (strona nr 15, 15A, 16),

b) uzyskania prawidłowo opracowanego zagospodarowania terenu ze wskazaniem projektowanego ukształtowania terenu (nr rys. [...]), uwzględniającego podanie rzędnych wysokościowych (istniejących i projektowanych) oraz istniejącego ukształtowania zieleni (zadrzewienie),

c) określenia obszaru oddziaływania obiektu na działki sąsiednie,

d) uzyskania danych dotyczących wskazania parametrów ściany oddzielenia pożarowego REI 120 budynku (sąsiedniego zlokalizowanego na działce nr [...]) - (nr rys. [...]),

3) art.80 k.p.a. poprzez dowolną, nie zaś swobodną ocenę materiału dowodowego w sposób niezgodny z zasadami logicznego rozumowania, a polegającym na przyjęciu iż projekt budowlany będący podstawą wydania decyzji nie zawiera błędów, podczas gdy analiza projektu budowalnego pozwala stwierdzić następujące nieprawidłowości: a) analiza przesłaniania i nasłonecznienia została wykonana niezgodnie z przepisami w sprawie warunków technicznych, gdyż: 1/ analiza została wykonana dla godzin 9:00 - 17:00, zamiast dla godzin od 7:00 do 17:00, co stanowi naruszenie § 60 ww. rozporządzenia, 2/ analiza graficzna przedstawiająca kąt ramienia jest niezgodna z § 13, bowiem zgodnie ze stroną 15 oraz 15 A projektu budowlanego, zawarty kąt pomiędzy ramionami wynosi ok 35 stopni (pomimo innego opisu) zamiast minimalnego 60 stopni wymaganymi przez ww. rozporządzenie; 3/ wierzchołek kąta wyznaczonego w ujęciu poziomym usytuowano przy ościeżach bocznych okien, a nie na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nadto z opracowania graficznego (str. 15) nie wynika które obiekty poddane są analizie przesłaniania, co stanowi naruszenie z § 13; 4/ na stronie 16 projektu budowlanego nie podano rzędnych otworów okiennych dla których przeprowadzana była analiza, autor projektu zawarł informacje graficzną przerywaną linią prostą wyznaczoną pod kątem pionowym 60°, przebiegającą od okapu w pobliże granicy działki jako sposób wyznaczenia wysokości przesłaniania obiektu, co stoi w sprzeczności z § 13 rozporządzenia;

b) na projekcie zagospodarowania terenu (nr rys. [...]) nie przedstawiono informacji dotyczących ukształtowania terenu, z oznaczeniem projektowanych zmian w stosunku do stanu istniejącego (wraz z podaniem rzędnych), co wynika z opisu technicznego zawartego w projekcie (str. 11 i 12), jednocześnie uchylając się od przedstawienia zadrzewienia istniejącego na działce, co z kolei jest sprzeczne z § 8 ust. 3 pkt. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego,

c) brak określenia w projekcie całości obszaru oddziaływania obiektu na działki sąsiednie, pomimo istnienia takiego obowiązku zgodnie z § 13a ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego,

d) błędne wskazanie parametrów ściany oddzielenia pożarowego REI 120 dla istniejącego budynku sąsiedniego zlokalizowanego na działce nr [...]) - (nr rys. [...]), ze względu na drewniane elementy konstrukcji dachu przechodzące przez ścianę, co wyklucza szczelność ogniową opisaną parametrem E 120.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, przeprowadzenie dowodów z dokumentacji fotograficznej załączonej do skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Argumentując zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczące przekroczenia wysokości budynków dopuszczonej planem miejscowym skarżący podniósł, że z uwagi na brak definicji legalnej "wysokości" oraz sformułowania "pół", należy sięgnąć do słownikowego znaczenia owych sformułowań. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN definicja wysokości "to wymiar (odległość) liczony od podstawy w górę", natomiast pół to "człon wyrazów złożonych wnoszący znaczenie niecałkowitości lub połowiczności tego, co wyraża drugi człon złożenia". Powyższe pozwala przyjąć, że wysokość 2,5 piętra powinna zostać obliczona, poprzez zmierzenia odległości licząc od podstawy kierując się ku górze, natomiast pół kondygnacji ustala się, poprzez podzielenie owej wartości przez dwa, a w każdym razie poprzez zmniejszenia jego całkowitego wymiaru. Tymczasem zgodnie z projektem budowlanym - rysunek [...] branży architektonicznej (przekrój A-A), poddasze budynku zaprojektowano w wysokość 2,3 [m], którą projektant oraz organ określili jako kondygnacja nieużytkowa. Mając na względzie powyższe oraz odnosząc się do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (§ 3 pkt 16 oraz § 72.1) skarżący uznaje, że projektowana wysokość poddasza odpowiada wysokości pełnej kondygnacji, a nie jak przyjął Wojewoda - dwóch i pół. Dla kondygnacji niepełnej w przypadku poddasza (poddasze nie użytkowe) wysokość maksymalna powinna wynosić poniżej 1,9 [m], co wynika z przywołanego wyżej przepisu ("przestrzeni o wysokości poniżej 1,9 m nie zalicza się do odpowiadającej przeznaczeniu danego pomieszczenia"), oraz definicji słownikowych powołanych powyżej.

W ocenie strony wskazanie spełnienia warunków wysokości zabudowy poprzez przyjęcie kryteriów innych (ograniczenie dostępu w postaci umiejscowienia klatki schodowej kończącej się na poziomie piętra) niż wysokość (jako parametr fizyczny) jest naruszeniem ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz nosi cechy całkowicie dowolnej subsumpcji, sprzecznej z definicją legalną wyrażoną w rozporządzeniu i pozbawionej uzasadnienia tak językowego, jak i celowościowego. Taka wykładnia planu miejscowego dozwala na budowę domów wielorodzinnych pod pozorem usadowienia mieszkalnictwa jednorodzinnego i legalizuje praktykę deweloperską zmierzającą wprost do nadużycia prawa podmiotowego. Wykonanie poddasza skośnego przy zabudowie jednorodzinnej o wysokości 2,3 [m] spowoduje powstanie kondygnacji, gdyż jest to wysokość umożliwiająca już zwykłe użytkowanie pomieszczenie. Zdaniem skarżącego, fakt istnienia lub nie istnienia pół kondygnacji powinien być obiektywny i stały - dostępność jak i użytkowość poddasza można z łatwością zmienić w każdym czasie w trakcie użytkowania budynku.

Argumentując natomiast zarzuty naruszenia prawa procesowego skarżący wskazywał, że organ w ogóle nie odniósł się do załączonej do odwołania analizy zacienienia wykonanej przez uprawnionego architekta, zgodnie z którą, działki o nr [...], [...] i [...] również znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie strony fakt, że organ posiada inną analizę architekta nie zwalania go od przeanalizowania ekspertyzy prywatnej. Owe opinię wzajemnie się wykluczały wobec tego organ powinien zasięgnąć po ekspertyzę trzeciego architekta względnie żądać przedłożenia opinii uzupełniającej.

Wojewoda nie uzyskał także zgodnego z uchwałą w sprawie planu miejscowego prawidłowo opracowanego planu zagospodarowania terenu ze wskazaniem projektowanego ukształtowania terenu (nr rys. [...]) uwzględniającego formowanie skarp w obrębie ścian szczytowych (opis techniczny str. 12), podanie ich rzędnych wysokościowych (istniejących i projektowanych) oraz istniejącego ukształtowania zieleni (zadrzewienie). Zaniechał także określenia obszaru oddziaływania obiektu na działki sąsiednie, pomimo jej istotnego charakteru przy określaniu stron postępowania oraz orzekaniu w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Finalnie nie uzyskał danych dotyczących wskazania parametrów ściany oddzielenia pożarowego REI 120 budynku (sąsiedniego zlokalizowanego na działce nr [...]) - (nr rys. [...]), pomimo istnienia po jego stronie takiego obowiązku.

Zdaniem skarżącego ustalenia faktyczne dokonane przez organ noszą cechy dowolności oraz są sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania, zaś końcowe wywody naruszają obowiązujące przepisy w sprawie warunków technicznych.

Dostrzegalnym naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów jest analiza przesłaniania i nasłonecznienia poczyniona przez organ, poprzez niedostrzeżenie, że została ona wykonana w godzinach niedopuszczalnych, a więc w przedziale od 9 do 17:00 zamiast od 7:00 do 17;00, co jest sprzeczne z § 60 WT. Nadto analiza graficzna przedstawiająca kąt jest niezgodna z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych bowiem zgodnie ze stroną 15 oraz 15 A projektu budowlanego zawarty kąt pomiędzy ramionami wynosi ok 35 stopni (pomimo innego opisu) zamiast minimalnego 60 stopni wymagalnego przez rozporządzenie. Również wierzchołek wyznaczonego kąta w ujęciu poziomym, usytuowano przy ościeżach bocznych okien a nie na osi okna pomieszczenia przesłanianego, mając również na względzie że z samego opracowania graficznego (str. 15) nie wynika które obiekty poddane są analizie przesłaniania, co narusza § 13 ww. rozporządzenia. Przepis ten został naruszony także na stronie 16 projektu budowlanego, gdyż nie podano rzędnych otworów okiennych dla których przeprowadzana była analiza. Autor projektu ograniczył się do zawarcia informacji graficznej przerywaną linią prostą wyznaczoną pod kątem pionowym 60°, przebiegającą od okapu w pobliże granicy działki, jako sposób wyznaczenia wysokości przesłaniania obiektu. Wywodząc dalej skarżący podniósł, że na projekcie zagospodarowania terenu (nr rys. [...]) nie przedstawiono informacji dotyczących pełnego projektowanego ukształtowania terenu z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego (wraz z podaniem rzędnych), co wynika z opisu technicznego zawartego w projekcie (str. 11 i 12). Jednocześnie zaniechano przedstawienia istniejącego zadrzewienia na działce - co stoi w sprzeczności z § 8 ust. 3 pkt. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Dostrzegalne jest również naruszenie w projekcie budowlanym § 13a ust. 2 ww. rozporządzenia objawiające się brakiem informacji dotyczącej określenia całości obszaru oddziaływania obiektu na działki sąsiednie. Projekt budowlany błędnie również wskazuje parametry ściany oddzielenia pożarowego REI 120 dla istniejącego budynku sąsiedniego zlokalizowanego na działce nr [...]) - (nr rys. [...]). Drewniane elementy konstrukcji dachu przechodzące przez ścianę opisaną parametrem REI 120 wkluczają bowiem jej szczelność ogniową.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2023 r. skarżący przedłożył kartę techniczną płyty typu GKF "[...]" dla potwierdzenia klasy odporności płyt ognioodpornych zastosowanych w projekcie architektonicznym. Uzupełniając argumentację skargi podnosił, że skoro organ wykłada pojęcie piętra w kontekście funkcjonalności poddasza, szczególną uwagę należy zwrócić na współczynnik przenikania ciepła dla połaci dachu (poddasza) jak i ścian zewnętrznych parteru i piętra. W projekcie przewidziano zaś tożsame parametry przenikania ciepła zarówno dla poddasza jak i kondygnacji piętra, co dowodzi, że poddasze w swoim zamyśle ma pełnić funkcję kolejnego piętra użytkowego. Mając na uwadze, że plan przewiduje dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej kąt nachylenia dachu od 27 do 50 stopni, przyjąć należy, że intencją uchwałodawcy nie było rozróżnienie liczby pięter od przeznaczenia poddasza ale od pojęcia fizycznego jakim jest wysokość.

Podczas rozprawy w dniu 23 lutego 2023 r. skarżący i jego pełnomocnik podtrzymali w całości zarzuty skargi wnosząc o jej uwzględnienie. Uczestnik postępowania Z. P. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, tj. na weryfikacji czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga danej sprawy administracyjnej a ocenia jedynie, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego podejmowania. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach doprowadziła do wniosku, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., obligowało Sąd do uchylenia decyzji Wojewody.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania jest akt udzielający pozwolenia na budowę dla inwestycji polegająca na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (oznaczonych na projekcie zagospodarowania terenu jako budynek nr 1 i nr 2) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Na wstępie zaznaczyć należy, że organy prawidłowo procedowały wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), ze względu na treść art. 25 ustawy zmieniającej i fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w czerwcu 2019 r.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). Natomiast w przypadku spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ww. ustawy).

W przepisie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określono zatem czynności sprawdzające jakich powinien dokonać organ w zakresie kompletności wniosku (co do formy i wymaganej prawem treści) oraz jego zgodności z przepisami prawa. Z jego treści wynika, że w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego na terenie na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lub gdy w przypadku jego braku wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności zaproponowanych rozwiązań z ustaleniami wynikającymi z tych aktów. Ocena w tym zakresie ma istotne znaczenie gdyż plan miejscowy (a w przypadku jego braku decyzja o warunkach zabudowy) określa w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, kształtując tym samym sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Podkreślić także należy, że zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność polegającą na dokładnym przepisaniu postanowień tego planu (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 grudnia 2011 r., VIII SA/Wa 763/11, LEX nr 1135295). Natomiast postanowienia planu miejscowego, jako aktu prawa miejscowego, podlegają wykładni, co wymaga stosowania metod właściwych dla wykładni aktów normatywnych. W orzecznictwie przyjęto, że wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowi istotne naruszenie ustaleń danego planu (por. np. wyrok NSA z 11 czerwca 1999r., IV SA 295/96, LEX nr 47787).

W świetle przywołanych przepisów zakres merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę i projektu budowlanego obejmuje badanie projektu w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 oraz ust. 3–5 Prawa budowlanego, a więc przede wszystkim zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (gdy został uchwalony), ochrony środowiska, zgodności projektu zagospodarowania z przepisami w szczególności z warunkami techniczno-budowlanymi, przy uwzględnieniu kompletności przedłożonego projektu.

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 11 i art. 107 § 3 w związku z art. 15 k.p.a. z powodu braku pełnego sprawdzenia i niezweryfikowania w sposób należyty zgodności przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania terenu z wymogami w zakresie zacieniania i przesłaniania wynikającymi z § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) – dalej jako rozporządzenie MI.

Przywołane regulacje szczególne mają istotne znaczenie w kwestii związanej z dostępem do światła dziennego oraz zacienieniem w związku z realizacją planowanej inwestycji i mogą (podobnie jak inne przepisy określone w ww. rozporządzeniu) wpływać na ograniczenia w zabudowie sąsiedniej. Istotne jest zatem prawidłowe wyjaśnienie i ocena, czy rozwiązania przyjęte w projekcie zagospodarowania terenu norm tych nie naruszają.

Zgodnie z § 13 ww. rozporządzenia MI: 1. Odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

2. Wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części.

3. Dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna.

4. Odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej.

§ 57 Rozporządzenia stanowi, że:

1. Pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy.

2. W pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi stosunek powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłogi powinien wynosić co najmniej 1:8, natomiast w innym pomieszczeniu, w którym oświetlenie dzienne jest wymagane ze względów na przeznaczenie - co najmniej 1:12.

Z kolei zgodnie z § 60 rozporządzenia:

1. Pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 8.00-16.00, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7.00-17.00.

2. W mieszkaniach wielopokojowych wymagania ust. 1 powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju.

3. W przypadku budynków zlokalizowanych w zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia, określonego w ust. 1, do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia.

Wykazanie zgodności inwestycji w zakresie naturalnego oświetlenia pomieszczeń powinno być dokonane przez przedłożenie analizy przesłaniania, zawierającej stosowne rysunki i opis (najlepiej w projekcie zagospodarowania terenu) zawierającej stosowne rysunki i opisy sporządzone w taki sposób aby dokładne zobrazować organowi administracji architektoniczno-budowlanej oraz pozostałym stronom postępowania, że zamierzenie spełnienia wymagania o których mowa w § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Analiza ta powinna również, zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MI, przedstawiać stosunek powierzchni okien do powierzchni podłogi w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 57 rozporządzenia MI) i uwzględniać kwestie nasłonecznienia (§ 60 rozporządzenia MI). Orzecznictwo sądowe wskazuje bowiem, że projekt zagospodarowania terenu inwestycji ma zawierać dane pozwalające organowi stwierdzić spełnienie wymogu określonego w § 13 rozporządzenia MI bez konieczności sporządzania dodatkowej dokumentacji przez pracowników organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Inwestor na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego zobowiązany został do uzupełnienia projektu o analizę nasłonecznienia i przesłaniania (opis i rysunki). Złożone opracowanie już wówczas kwestionowane było przez skarżącego który konsekwentnie (w postępowaniu przed Starostą oraz w postępowaniu odwoławczym) zarzucał, że analiza przesłaniania obiektu wykonana została niegodnie z § 13 rozporządzenia MI a analiza zacieniania niezgodnie z § 60 ww. rozporządzenia. Co więcej, na potwierdzenie tych zarzutów, skarżący przedłożył do odwołania analizę zacieniania działki nr [...] wykonaną przez uprawnionego architekta. Organ II instancji w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego także zlecił uzupełnienie analizy przesłaniania dla projektowanej zabudowy i istniejącej zabudowy mieszkalnej na działce nr [...] (sporządzonej względem siebie) i dokument taki złożony został do akt.

W zaistniałych okolicznościach, działając zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy zobowiązany był więc do szczególnie wnikliwej oceny przedłożonej i uzupełnionej przez inwestora analizy zacieniania i przesłaniania w kontekście zachowania wymogów wynikających z § 13 i § 60 rozporządzenia, także w kontekście zarzutów stawianych przez skarżącego. Obowiązkiem organu było również odniesienie się do dowodu w postaci analizy zacienienia, przedłożonego przez skarżącego.

W ocenie Sądu organ odwoławczy z tych obowiązków jednak się nie wywiązał. W zakresie oceny dokumentacji przedstawionej przez inwestora Wojewoda ograniczył się do stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji, że " z dokonanej przez projektanta analizy przesłaniania i zacieniania względem działki nr [...] wynika, że wszystkie okna w budynku na działce nr [...] od strony południowej mają nasłonecznienie powyżej wymaganych 3 godzina na dobę". Dalej organ przywołał treść § 13 ust. 1 i ust. 2 oraz § 60 rozporządzenia MI i stwierdził, że "Projektant dokonał obliczeń w programie [...] a rysunki zacieniania i przesłaniania zamieścił w projekcie budowlanym (art. 15 do 25 H projektu budowlanego). Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził: "do projektu budowlanego została dołączona analiza przesłaniania i zacieniania nieruchomości sąsiednich wykonana profesjonalnym programem przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania w specjalności architektonicznej, która odpowiada za prawidłowość opracowania w ramach ponoszonej odpowiedzialności zawodowej. Zarzut braku takiej analizy pozostaje zatem bezzasadny" oraz "jak wcześniej wyjaśniono projekt jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi". Organ nie odniósł się natomiast w ogóle do załączonej do odwołania analizy zacieniania.

Przedstawiony wyżej sposób oceny przez Wojewodę projektu zagospodarowania w kontekście analizy zacieniania i przesłaniania oraz sposób odniesienia się do podniesionych w tym względzie zarzutów odwołania i złożonych przez skarżącego dowodów na ich poparcie nie może być, zdaniem Sądu, uznany za wystraczający dla przyjęcia, że warunki wynikające z § 13 i § 60 rozporządzenia MI zostały w niniejszej sprawie spełnione. Po pierwsze zauważyć należy, że skarżący nie podnosił zarzutu braku ww. analiz w dokumentacji projektowej ale wskazywał na niezgodność załączonej do projektu budowlanego analizy przesłaniania i zacieniania z konkretnymi przepisami techniczno-budowlanymi. Organ II instancji rozważania swoje ograniczył natomiast do stwierdzenia, że stosowna dokumentacja została załączona a odpowiedzialność zawodową za jej sporządzenie ponosi projektant, zatem zarzut braku analizy jest nieuzasadniony. Takie stwierdzenie zupełnie rozmija się z istotą zarzutu odwołania który zmierzał do wykazania niezgodności sporządzonej analizy a nie jej braku. Tym samym Wojewoda uchylił się od oceny spornej analizy z przepisami techniczno- budowlanymi wskazanymi przez skarżącego. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie przeanalizował także w szczegółowy i pełny sposób załączonych do projektu rysunków analizy zacieniania i przesłaniania oraz części opisowej analizy i nie ocenił ich we własnym zakresie pod względem zgodności z przepisami rozporządzenia. Tym samym nie można uznać, że wywiązał się z obowiązku ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i oceny kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów.

Sąd nie kwestionuje oczywiście, że organ udzielający pozwolenia na budowę nie ingeruje w rozwiązania przyjmowane przez projektanta i nie ma podstaw do ich weryfikacji. Należy jednak pamiętać, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b., organ ten jest zobowiązany do badania kompletności projektu, już bez ograniczenia do którejś z jego części, lecz całego projektu. Skoro zatem analiza spełnienia wymogu zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi podlega sporządzeniu przez autora przedkładanej dokumentacji i stanowi jeden z elementów projektu budowlanego - stanowi element uszczegóławiający projekt zagospodarowania działki, to podlega badaniu pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi jako część projektu zagospodarowania działki. Z tego też względu w orzecznictwie aprobowane jest stanowisko, które skład orzekający podziela, że obowiązkiem właściwego organu jest nie tylko zbadanie, czy osoby uprawnione uczestniczyły w przygotowaniu projektu, lecz także, czy rzeczywiście załączone przez nie rysunki mogą posłużyć dla oceny nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków, a nadto dokonać stosownych obliczeń, które ewentualne twierdzenia inwestora pozwalają aprobować, bądź merytorycznie zakwestionować (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. II OSK 191/15; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1138/10).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje jednak, że w istocie Wojewoda uchylił się w istocie od oceny powyższej kwestii. Uzasadnienie decyzji ogranicza się do skrótowego stwierdzenia, że projektant dokonał obliczeń w specjalnym programie a rysunki zamieścił w projekcie budowlanym. Organ nie przedstawił żadnej oceny przedłożonych rysunków stanowiących analizę zacieniania w kontekście spełniania wymagań wynikających z § 13 i § 60. Tymczasem z przepisów tych wynika, że niezbędnym warunkiem uznania, iż wymogi zawarte w § 13 rozporządzenia są spełnione, jest precyzyjne i czytelne wyznaczenie kąta 60° w płaszczyźnie poziomej, zgodnie w treścią przepisu. Wynika z niego, między innymi, że wierzchołek kąta 60° należy sytuować na osi okna pomieszczenia przesłanianego. Na rysunku na str. 15 projektu wymóg ten wprost nie został spełniony. Autor projektu umieścił na nim bowiem dwa wierzchołki kąta po około 30° (a nie 60°), każdy usytuowany na zewnętrznych krawędziach otworu okiennego a nie na osi okna. Podobnie także na rysunku na str. 15 A wierzchołki kąta umieszczone zostały na zewnętrznych krawędziach otworów okiennych w ścianie a nie na osi okna. Rysunki te pozostają w także w sprzeczności z częścią opisową analizy (str. 12a) w której autor podał, że "zgodnie z § 13 warunków technicznych wyznaczono na osi okna przesłanianego (pomieszczenie jadalni i salonu) kąt 60°(...)". Wątpliwości budzić musi także podany na rysunku 16 sposób wyznaczenia wysokości przesłaniania którą zgodnie z rozporządzeniem mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub przesłaniającej części. Autor projektu wysokość przesłaniania określił graficznie przerywana linią wyznaczoną pod kątem 60° przebiegającą od okapu budynku w okolice granicy działki ( nie wiadomo jednak czy przed granicą czy poza granicą działki). Nie podał natomiast rzędnych otworów okiennych dla których przeprowadzona została przedmiotowa analiza (powinny być to otwory najniżej położone).

Organ odwoławczy nie odniósł się do przedstawionych wyżej niejasności i niespójności i nie ocenił, czy mogą one wpływać na prawidłowość sporządzonej analizy w kontekście wymogów wynikających z § 13 rozporządzenia. Nie wystarczy bowiem, że opracowanie powyższe sporządzone zostało przez osobę z uprawnieniami zawodowymi. Pamiętać trzeba, że podstawę do dokonania oceny projektu przez orzekający w sprawie organ administracji (a w konsekwencji także przez sąd administracyjny) może stanowić jedynie taka analiza nasłonecznienia która nie tylko sporządzona została przez uprawnioną osobę ale także w sposób prawidłowy – zgodnie z wymaganiami przywołanego przepisu (por. NSA w wyrokach z dnia 11 marca 2011r., sygn. akt II OSK 508/09 - LEX nr 597655 i z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 927/10). Takiej oceny organ odwoławczy nie przeprowadził.

Podobne zastrzeżenia odnieść trzeba spełnienia wymagań wynikających z § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W ust.1 tego przepisu zawarto niewątpliwe wymaganie, by odpowiedni dla danego typu zabudowy czas nasłonecznienia był zapewniony "w dniach równonocy". Co prawda w obecnym brzmieniu rozporządzenie nie zawiera już, jak miało to miejsce przed 1 stycznia 2018 r., dat dziennych równonocy tj 21 marca i 21 września, ale nie budzi wątpliwości Sądu, że nadal wymagane jest przeprowadzenie analizy w dwóch dniach: równonocy wiosennej oraz jesiennej. Prawodawca nadal pozostawił w przepisie liczbę mnogą: "w dniach równonocy", a nie wprowadził liczby pojedynczej "w dniu równonocy". Oznacza to, konieczność ustalenia, że w obu tych dniach omawiany warunek podlega spełnieniu. Inaczej mówiąc weryfikacja faktycznego nasłonecznienia pomieszczenia, czego wymaga § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie może opierać się tylko na czasie nasłonecznienia dla dowolnego dnia równonocy lecz odnosić się musi do obu tych dni. W niniejszej sprawie w części opisowej projektu (str. 12 a) podane zostało, że dla określonej strefy czasowej w dniu 21 marca w godzinach 9, 10, 11, 12, 13, 14,15, 16, 17 analiza wykazała, że wszystkie okna od strony południowej na działce nr [...] mają nasłonecznienie powyżej wymaganych 3 godzin na dobę. Z części opisowej nie wynika natomiast aby przedmiotową analizę przeprowadzono także dla dnia równonocy jesiennej. Również z części graficznej (str. od 17 do 25 H projektu) nie wynika aby przeprowadzono przedmiotową analizę dla dni równonocy wiosennej i jesiennej. Analiza przedstawiona w formie graficznej dotyczy jedynie 23 września. Trafna jest także uwaga skarżącego, że niezgodnie z § 60 analiza wykonana została dla godzin 9-17 a nie 7-17. Organ powyższa okoliczność pozostawił bez żadnej oceny jej ewentualnego wpływu (bądź braku takiego wpływu) na wynik analizy.

Wobec przedstawionych braków i rozbieżności stwierdzić należy, że Wojewoda nie wywiązał się z obowiązku należytej i pełnej oceny dokumentacji projektu budowlanego pod kątem spełnienia wymagań wynikających z § 13 i § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Stanowisko organu, że wymagania te zostały w niniejszej sprawie spełnione uznać zatem należy co najmniej za przedwczesne i wyrażone bez prawidłowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego było także sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający kontrolę stanowiska organu w powyższych kwestiach. Wojewoda nie odniósł się w nim do zarzutów odwołania, które wskazywały na naruszenie analizowanych wcześniej przepisów rozporządzenia (§ 13 i § 60). Praktycznie uchylił się od tego obowiązku przyjmując, że dotyczyły one braku przeprowadzania analizy. Skoro skarżący kwestionował zgodność analizy z przepisami rozporządzenia, to obowiązkiem organu było przeprowadzenie oceny w pełnym zakresie przedłożonych przez inwestora dokumentów w postaci analizy nasłonecznienia i zacienienia i odniesienie się do tych zarzutów w uzasadnieniu decyzji. Wojewoda powinien także ustosunkować do przedłożonego przez skarżącego dowodu w postaci analizy zacieniania sporządzonej przez uprawnionego architekta wraz z wnioskiem o jego uwzględnienie, czego nie uczynił. Do organu należała bowiem ocena, czy dowód ten podlegał uwzględnieniu. W przypadku jednak jego nieuwzględnienia obowiązany był stanowisko w tym względzie uzasadnić. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu decyzji powinno się znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W przepisie tym przewidziano, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2014r., sygn. akt II SA/Ol 257/14). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, w tym okoliczności podnoszonych przez stronę – co właśnie miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Pamiętać także należy, że sąd administracyjny nie czyni w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych, a jedynie - kontroluje zaskarżony akt pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Jednak taka merytoryczna kontrola może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego (tj. zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadnienia wydanego aktu. Inaczej sąd uchyla dane rozstrzygnięcie z powodu naruszenia formalnoprawnych zasad prowadzenia postępowania, gdy mogło to rzutować na wynik sprawy, a sądowi uniemożliwia prześledzenie przesłanek, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie. W wyroku w wyroku z dnia 28 sierpnia 2014 r., (sygn. akt II SA/Go 441/14) WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyraził pogląd, który skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ, podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Powyższym obowiązkom w odniesieniu do kwestii zacienienia i nasłonecznienia organ odwoławczy nie uczynił w niniejszej sprawie zadość, zatem nie można przyjąć, że co do całości przeprowadził merytoryczne postępowanie, ocenił całokształt materiału dowodowego i w sposób rzeczowy przeanalizował wszelkie argumenty i dowody złożone przez stronę. Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 15 k.p.a. które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji za uzasadnione uznać należało zarzuty skargi wskazujące na brakiem prawidłowej oceny załączonej do projektu budowlanego analizy zacieniania i przesłaniania.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu wskazującego na naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wydanie decyzji sprzecznej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Podniesione w tym zakresie liczne zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego (w tym przepisów planu miejscowego) oraz prawa procesowego zmierzają do wykazania, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie powinna zostać wydana, gdyż projektowana zabudowa przekracza dopuszczoną planem miejscowym wysokość dwóch i pół kondygnacji. Wskazać zatem należy, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. część "A" przyjętego uchwałą Rady Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] (dalej jako m.p.z.p) planowana inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "M" dla którego jako przeznaczenie podstawowe ustalono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Według § 6 ust. 2 pkt 3 ww. uchwały wysokość nowej i modernizowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie może przekroczyć 2,5 kondygnacji a zabudowy wielorodzinnej 3 kondygnacji. Wysokość zabudowy została zatem w przedmiotowym planie określona w kondygnacjach a nie w metrach.

Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że w planowanych budynkach zaprojektowane zostały dwie kondygnacje i poddasze nieużytkowe. Pomiędzy drugą kondygnacją a stromym dachem znajduje się przestrzeń o wysokości maksymalnej (w kalenicy) 2,30 m, która nosi cechy poddasza, przy czym w projekcie wyraźnie określono, że jest to poddasze nieużytkowe. Inwestor zaprojektował więc dwie kondygnacje i poddasze nieużytkowe, co zdaniem Sądu mieści się w dopuszczonej planem miejscowym wysokości.

Zauważyć przy tym należy, że prawodawca lokalny nie zdefiniował jak należy rozumieć pojęcie kondygnacji (oraz pół kondygnacji). Reguły wykładni systemowej przemawiają za tym aby, przy wykładni postanowień przedmiotowego planu regulujących dopuszczalną wysokość uwzględnić definicję kondygnacji wynikającą z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 16 za kondygnację uważa się poziomą część budynku zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającą izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m. Z przytoczonej definicji wynika, że nie każde zatem poddasze może być uznane za kondygnację. Musi być to poddasze przeznaczone na pobyt ludzi – a zatem niewątpliwie poddasze użytkowe. W niniejszej sprawie inwestor nie zaprojektował jednak poddasza z przeznaczeniem na pobyt ludzi (poddasza użytkowego) lecz poddasze nieużytkowe, czemu dał jasno wyraz w projekcie budowlanym. Także sam fakt, że wysokość tego poddasza w najwyższym punkcie przekracza 2 m nie wystarczy do uznania, że mamy do czynienia z kondygnacją. Co prawda za kondygnację uznaje się także poziomą część budynku mającą powyżej 2 m ale chodzi tu o średnią wysokość mierzoną w świetle a nadto o przestrzeń na urządzenia techniczne. Z projektu budowlanego jasno natomiast wynika, natomiast, że część budynku pomiędzy stromym dachem a stropem drugiej kondygnacji takiej funkcji nie pełni. Jest to wolna niezagospodarowania przestrzeń która powstała ze względu na charakter zaprojektowanego dachu.

Podnoszone w skardze argumenty wskazujące, że inwestor będzie chciał tę przestrzeń wykorzystać na cele użytkowe, nie mogą być uwzględnione. Ocenie organów architektoniczno – budowlanych podlega bowiem zamierzenie przedstawione we wniosku i w projekcie budowlanym a nie przyszłe (i być może niedoszłe) plany inwestora. Jeżeli natomiast inwestor będzie chciał zmienić poddasze na użytkowe nie posiadając ku temu stosownych zgód, to taka zmiana wymaga oczywiście stosownych pozwoleń a ich brak wywołać może postępowanie przed organem nadzoru budowalnego

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że zaprojektowane poddasze powinno być zakwalifikowane jako trzecia kondygnacja. Nie znajduje ono oparcia w obowiązujących przepisach, w szczególności nie da się go uzasadnić regulacjami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak też regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. Plan dopuszcza zabudowę o wysokości 2,5 kondygnacji co stanowi więcej niż dwie kondygnacje ale jednocześnie mniej niż trzy kondygnacje. Plan nie definiuje co oznacza pół kondygnacji. Wykładnia gramatyczna planu skłania do wniosku, że owo pół kondygnacji którym się w nim posłużono świadczy o tym, że dopuszczono wysokość zabudowy wyższą niż dwie kondygnacje. Trzeba także przyjąć, że połowa kondygnacji powinna posiadać charakter osobnego poziomu – inaczej byłaby ona częścią jednego z poziomów. Jednocześnie jednak przepisu ograniczającego wysokość do 2,5 kondygnacji nie można zdaniem Sądu wykładać w taki sposób, że nie będzie istotnej różnicy pomiędzy wysokością 2,5 kondygnacji a wysokością trzech kondygnacji. Z dotychczasowej praktyki orzeczniczej dotyczącej analogicznych postanowień planów miejscowych w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy wynika, że jako pół kondygnacji traktowane jest poddasze (nawet użytkowe) – z uwagi na wykorzystywanie tylko w części powierzchni określonej obrysem budynku (por. np. WSA w Kielcach w wyroku z dnia 15 stycznia 2014 r. II SA/Ke 1004/13, CBOSA). W konsekwencji zaprojektowane w niniejszej sprawie poddasze (w przestrzeni nad drugą kondygnacją) - nie mające wszak charakteru poddasza użytkowego - nie może być kwalifikowane jako trzecia kondygnacja.

Dodatkowo zaznaczyć należy, że przy wykładni postanowień planu dotyczących dopuszczalnej wysokości budynków nie można pomijać charakteru przepisów planu miejscowego, które służą głównie zachowaniu ładu przestrzennego. Kryterium ustalania w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy służy lokowaniu na danym obszarze obiektów podobnej wysokości, tak aby zachowany został ład przestrzenny. Takimi kryteriami kierowała się też Rada Gminy D. w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazuje na to § 6 ust. 2 uchwały, w którym wprost podano, że forma przestrzenna projektowanych budynków powinna być dostosowana do sąsiedniej istniejącej zabudowy – w tym pod względem gabarytów budynku, celem stworzenia jednorodnych zespołów urbanistycznych. Na przepis ten uwagę zwrócił również Wojewoda, nakazując inwestorowi uzupełnienie projektu budowlanego o stosowną analizę. Co istotne, wynika z niej, że pod względem wysokości przedmiotowa zabudowa nie odbiega od sąsiedniej zabudowy, która nawet jest od niego wyższa (3 kondygnacje).

Sąd nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że osoby posiadające tytuł prawny do działek nr [...], [...], [...] nie są stronami przedmiotowego postępowania, podczas gdy, z przedłożonej przez skarżącego analizy zacienienia wynika, że działki te znajdują się w obszarze odziaływania. Wyjaśnić bowiem należy, że na etapie postępowania sądowego zarzut pominięcia strony w postępowaniu może być podnoszony tylko przez stronę pominiętą, gdyż dotyczy to jej interesu prawnego. Zarzutu tego nie zatem skutecznie podnosić inny podmiot który uczestniczył jako strona w postępowaniu .

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących błędnego wskazania na projekcie zagospodarowania parametrów ściany oddzielenia przeciwpożarowego REI 120 dla budynku zlokalizowanego na działce nr [...] ze względu na drewniane elementy konstrukcji dachu przechodzące przez ścianę, co wyklucza szczelność ogniową; niezgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami rozporządzenia MTBiGM w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowanego w zakresie braku informacji dotyczących ukształtowania terenu z oznaczeniem projektowanych zmian w stosunku do stanu istniejącego (wraz z podaniem rzędnych oraz braku istniejących na działce zadrzewień, Sąd wskazuje, że argumenty te zostały podniesione na etapie skargi, trudno zatem czynić organowi odwoławczemu zarzut, że się do nich nie odniósł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ analizował kwestie związane z kompletnością projektu także pod względem wymagań ww. rozporządzenia MTBiGM. Przedstawił także analizę zgodności inwestycji z przepisami w techniczno-budowalnymi w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, nie stwierdzając w tym zakresie niezgodności. Mając jednak na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z przyczyn procesowych, a argumentacja skarżącego dotycząca tych kwestii nie była dotychczas podnoszona powinny być ona poddania ocenie organu w ponownym postępowaniu. Wojewoda odniesie się jednak przede wszystkim – zgodnie z oceną przedstawioną w niniejszym wyroku - do kwestii dotyczących zachowania wymagań wynikających z § 13 i § 6o rozporządzenia MI z jednoczesnym odniesieniem się do zarzutów podniesionych w tym względzie przez skarżącego oraz złożonego przez niego dowodu.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wsparcie znajduje w art. 205 § 2 ww. ustawy.