Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1128/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 97 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1404
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1135/15 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz J. P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 9 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1135/15 oddalił skargę J. P. (dalej: "skarżący") na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...] sierpnia 2015r., Nr [...] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Pismem z 25 października 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] wyznaczył skarżącemu, od [...] listopada 2013 r., miejsce pełnienia służby w Oddziale Celnym w [...]. W Oddziale tym funkcjonariusz pełnił służbę na stanowisku młodszego eksperta Służby Celnej.

Następnie, decyzją z [...] września 2014 r. Dyrektor Izby Celnej przeniósł skarżącego od [...] października 2014 r. na stanowisko służbowe starszego specjalisty Służby Celnej w [...] w Urzędzie Celnym w [...].

W uzasadnieniu organ podał, że z uwagi na stwierdzoną zaświadczeniami lekarskimi trwałą utratę zdolności do służby na zajmowanym stanowisku służbowym młodszego eksperta Służby Celnej w Oddziale Celnym w [...], skarżący został przeniesiony na niższe stanowisko służbowe starszego specjalisty Służby Celnej w [...] w Urzędzie Celnym w [...], na którym posiadał zdolność do pełnienia służby.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że podstawą zastosowania art. 97 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1404), jest orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do pracy na określonym stanowisku służbowym, a ocena zaistnienia tej przesłanki została pozostawiona uznaniu organu. Przeniesienie skarżącego od [...] października 2014 r. na stanowisko służbowe starszego specjalisty Służby Celnej było zgodne z orzeczeniem lekarskim z [...] kwietnia 2014 r. Decyzję tę podjęto z uwzględnieniem potrzeb etatowych, konieczności zapewnienia prawidłowości realizacji zadań oraz opisu i wartościowania stanowisk służbowych. Organ zaznaczył, że niezdolność do wykonywania pracy na konkretnym stanowisku stwierdzona orzeczeniem lekarskim, wydanym na podstawie przepisów medycyny pracy, nie jest tożsama z niezdolnością do pracy na zajmowanym stanowisku, która jest orzekana przez Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 17 marca 2015 r., sygn. akt. II SA/Ol 72/15, uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że skarżący w postępowaniu administracyjnym w obu instancjach był reprezentowany przez pełnomocnika, którego pominięto w postępowaniu odwoławczym. Powyższe naruszenie procesowe stanowiło podstawę do uchylenia decyzji kwestionowanej w trybie instancyjnym. Sąd stwierdził ponadto, że organ podjął swoje rozstrzygnięcie w oparciu o zaświadczenie lekarskie z [...] kwietnia 2014 r., które nie spełniało waloru dowodowego w kontekście przesłanek z art. 97 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej. Z zaświadczenia tego nie wynikało bowiem, na jakim konkretnie stanowisku skarżący jest niezdolny do pracy, a także jakiego okresu ta niezdolność dotyczy, a więc czy ma ona charakter trwały czy czasowy. Ponadto data następnego badania była na tym zaświadczeniu przekreślona. Sąd zaznaczył, że określenie "funkcjonariusz celny" wskazane w zaświadczeniu lekarskim nie odnosi się do konkretnego stanowiska służbowego, gdyż prowadziłoby to do niewłaściwego wniosku, że skarżący jest niezdolny do pracy na jakimkolwiek stanowisku w Służbie Celnej. W ocenie Sądu, braku przejrzystości zaświadczenia co do niemożności pracy na określonym stanowisku, nie mogło konwalidować wystosowane przez pracodawcę skierowanie na badanie, w którym określono stanowisko pracy skarżącego. Jednocześnie uznał, że w sprawie dodatkowe wątpliwości wzbudza treść orzeczeń lekarza orzecznika ZUS. Wskazując na powyższe Sąd zobowiązał organ do podjęcia, w toku ponownego rozpoznania sprawy, działań w celu uzyskania zaświadczenia lekarskiego, z którego będzie wynikało jednoznacznie, na jakim stanowisku skarżący trwale utracił zdolność do wykonywania pracy oraz do zapoznania skarżącego z Kartą zakresu obowiązków i uprawnień.

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2014 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że od [...] listopada 2013 r. wyznaczył skarżącemu miejsce pełnienia służby w Oddziale Celnym w [...]. Skarżący podjął tam służbę [...] listopada 2013 r. Zgodnie z przedłożonym zaświadczeniem lekarskim z [...] listopada 2013 r. lekarz stwierdził brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku funkcjonariusz celny. Następnie wskazał, że w okresach: od 1 do 26 listopada 2013 r., od 1 do 10 stycznia 2014 r. oraz od 24 do 29 stycznia 2014 r. skarżący przebywał na zwolnieniach lekarskich. W związku z nieobecnością trwającą dłużej niż 30 dni otrzymał skierowanie na badania kontrolne, określające rodzaj badania profilaktycznego, jakie ma być wykonane oraz stanowisko pracy, na którym osoba jest zatrudniona. Skierowanie zostało uzupełnione elementami zagrożeń. Skarżący otrzymał zaświadczenie lekarskie, w którym lekarz medycyny pracy stwierdził, że wobec braku przeciwwskazań zdrowotnych jest zdolny do wykonywania pracy na ww. stanowisku i jednocześnie wskazał jako przeciwwskazaną pracę zmianową i pracę na granicy. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...], Dział Konsultacyjno - Diagnostyczny, Poradnia Konsultacyjna [...] kwietnia 2014 r. wydał zaświadczenie lekarskie, w którym wskazano, że "wobec przeciwwskazań zdrowotnych - funkcjonariusz jest niezdolny(a) do podjęcia/wykonywania pracy na ww. stanowisku". Uwzględniając treść zaświadczenia, z którego wynikała niezdolność do pełnienia służby na stanowisku określonym w skierowaniu i załączniku do skierowania oraz brak wolnych stanowisk służbowych młodszego eksperta Służby Celnej w Izbie Celnej w [...], od 9 kwietnia 2014 r. do 30 września 2014 r., skarżącemu zostało wyznaczone miejsce pełnienia służby w Oddziale Celnym w [...], gdzie wykonywał on zadania biurowe. Na wniosek Dyrektora Izby Celnej, Lekarz Orzecznik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] lipca 2014 r. stwierdził, że skarżący nie jest trwale niezdolny do pracy na stanowisku funkcjonariusza celnego, co uniemożliwiło zwolnienie skarżącego ze służby na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 11 ustawy o Służbie Celnej. W związku z powyższym zaistniała konieczność wyznaczenia nowego stanowiska, dostosowanego do jego potrzeb.

Organ stwierdził, że z orzeczenia lekarskiego z [...] kwietnia 2014 r. wynikało, że skarżący nie jest zdolny do wykonywania zadań na stanowisku funkcjonariusza celnego w oddziale celnym granicznym, na którym wykonywane są zadania tj.: odprawa towaru i osób, weryfikacja dokumentów, obsługa systemów elektronicznych, rejestracja danych, obsługa urządzeń i sprzętu będącego na wyposażeniu przejść granicznych, kontrola środków transportu i występują dodatkowe elementy zagrożeń: praca na wysokości powyżej 3 metrów, obsługa monitora ekranowego, praca/służba w systemie zmianowym, służba poza pomieszczeniem w zmiennych warunkach atmosferycznych, co uzasadniało zastosowanie art. 97 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej.

W ocenie organu zbędne było załączenie do skierowania na badania karty zakresu obowiązków i uprawnień, gdyż to skierowanie i załącznik do skierowania określają czynności i zagrożenia na stanowisku i w skierowaniu określono stanowisko służbowe skarżącego. Podniósł także, że zadania, które wykonywał skarżący w Oddziale Celnym w [...] były zadaniami określonymi przejściowo, do czasu ustalenia stałego miejsca pełnienia służby, ze względu na brak wolnych stanowisk służbowych młodszego eksperta Służby Celnej i brak możliwości zwolnienia go ze służby. Organ wyjaśnił, że funkcjonariuszowi można wyznaczyć miejsce pełnienia służby w innej komórce organizacyjnej na stałe, tylko jeżeli w tej komórce istnieje wakat na stanowisku służbowym takim samym, jakie zajmuje przenoszony funkcjonariusz. Podał, że na dzień [...] września 2014 r. w Izbie Celnej w [...] wszystkie wakaty znajdowały się na przejściach granicznych i związane były z wykonywaniem zadań kontrolnych, na których to stanowiskach skarżący nie mógł pełnić służby z uwagi na przeciwwskazania zdrowotne. W związku z przeniesieniem funkcjonariusza pełniącego służbę w [...] w Urzędzie Celnym w [...] do służby cywilnej, [...] października 2014 r. powstał wakat na stanowisku starszego specjalisty Służby Celnej w tym referacie. W celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań oraz zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z [...] kwietnia 2014 r., przeniósł skarżącego do tego Referatu [...] października 2014 r. na stanowisko starszego specjalisty Służby Celnej, tj. na jedyne wolne stanowisko, na którym spełniał wymagania zdrowotne. Organ dodał, że skarżący został zapoznany z Kartą zakresu obowiązków i uprawnień zgodnie, z którą miał wykonywać zadania służbowe w [...] [...] października 2014 r. Zaznaczył też, że Sąd uchylił tylko zaskarżoną decyzję, a nie decyzję wydaną w I instancji, którą przeniesiono skarżącego na niższe stanowisko służbowe.

W złożonej skardze J. P. podniósł, że użyty w zaświadczeniu lekarskim z [...] kwietnia 2014 r. zwrot "stanowisko funkcjonariusza celnego" nie figuruje w wykazie stanowisk zawartych w Załączniku Nr 1 do Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. Nr 87, poz. 559). Stwierdził także, że błędnie organ uznał, że z ww. zaświadczenia wynika trwała niezdolność do pracy, podczas gdy w zaświadczeniu nie wskazano okresu tej niezdolności. W ocenie skarżącego skoro został przeniesiony na niższe stanowisko starszego specjalisty Służby Celnej, to tym samym należało stwierdzić trwałą niezdolność do pracy na zajmowanym przez niego stanowisku młodszego eksperta Służby Celnej, czego jednak nie uczyniono. Skarżący zarzucił ponadto, że [...] kwietnia 2014 r. nie został zapoznany z Kartą zakresu obowiązków i uprawnień, choć było to konieczne z uwagi na wyznaczenie mu od [...] listopada 2013 r. miejsca pełnienia służby w Urzędzie Celnym w [...], Oddział Celny w [...].

Ponadto zdaniem skarżącego organ nie zrealizował wytycznych zawartych w wyroku Sądu z 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 72/15. Skarżący nie zgodził się z argumentacją Dyrektora Izby Celnej, że Sąd w tym wyroku nie uchylił decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...] września 2014 r. Wywiódł, że decyzja drugiej instancji "zastępuje" decyzję I instancji w kwestii rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach podmiotu zewnętrznego i na etapie postępowania sądowoadministracyjnego decyzji I instancji w tym zakresie "jakby już nie było".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem, oddalił skargę skarżącego.

W uzasadnieniu wyroku podał, że ustawodawca uzależnił możliwość przeniesienia funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe od zaistnienia trwałej utraty zdolności do służby na zajmowanym stanowisku służbowym, stwierdzonej orzeczeniem lekarskim. Sąd wskazał, że Dyrektor Izby Celnej w [...] badał tę okoliczność i ocenie poddał zaświadczenie lekarskie kontrolne z [...] kwietnia 2014 r. Realizując wytyczne Sądu z wyroku z 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 72/15, Dyrektor Izby Celnej pismem z [...] czerwca 2015 r., zwrócił się do Wojewódzkiego Zespołu Medycyny Przemysłowej Działu Konsultacyjno-Diagnostycznego, Poradni Konsultacyjnej o uzupełnienie zaświadczenia lekarskiego z [...] kwietnia 2014 r. Z uwagi na brak wskazania daty kolejnego badania w tym zaświadczeniu lekarskim, Dyrektor Izby Celnej wniósł o udzielenie informacji czy skarżący trwale utracił zdolność do pełnienia służby w oddziale celnym granicznym na stanowisku, na którym wykonywane są zadania kontrolne - z wyłączeniem stanowisk, na których wykonywane są zadania, o których mowa w rozdziale 5 i 6 ustawy o Służbie Celnej, na którym funkcjonariusz celny wykonuje m.in. czynności: praca na wysokości powyżej 3 metrów, obsługa monitora ekranowego, praca/służba w systemie zmianowym, służba poza pomieszczeniem w zmiennych warunkach atmosferycznych. W odpowiedzi udzielonej pismem z 8 czerwca 2015 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Przemysłowej wyjaśnił, że skarżący był badany w trybie odwoławczym na wniosek pracodawcy w związku z zaświadczeniem lekarskim z [...] kwietnia 2014 r. Zaświadczenie lekarskie z [...] kwietnia 2014 r. zostało wydane w wyniku ponownego badania lekarskiego i oceny narażeń (informacje zawarte w skierowaniu pracodawcy) występujących na stanowisku pracy, stosownie do art. 43 pkt 2 i art. 229 § 4 Kodeksu pracy. Jednocześnie wyjaśniono, że datę następnego badania okresowego określa się tylko w przypadku wydania orzeczenia lekarskiego "wobec braku przeciwwskazań zdrowotnych zdolny do wykonywania pracy na ww. stanowisku".

W ocenie Sądu uwzględniając powyższe wyjaśnienia oraz treść wydanego zaświadczenia zasadnie organ celny należy przyjąć, że w zaświadczeniu z [...] kwietnia 2014 r. stwierdzono istnienie trwałych przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na dotychczas zajmowanym stanowisku. Wprawdzie w zaświadczeniu tym określono stanowisko pracy zwrotem "funkcjonariusz celny", lecz należy mieć na uwadze, że w aktach administracyjnych znajduje się skierowanie, w którym dokładnie określono dotychczas zajmowane przez skarżącego stanowisko pracy, wraz z charakterystyką miejsca pracy, a także załącznik do skierowania, w którym zaznaczono wykonywane czynności na tym stanowisku pracy. Tym samym pomimo podania przez lekarza na zaświadczeniu lekarskim, że badanie lekarskie dotyczyło możliwości podjęcia pracy na stanowisku "funkcjonariusz celny" z pominięciem "wykonujący zadania kontrolne, z wyłączeniem stanowisk, na których wykonywane są zadania, o których mowa w rozdziale 5 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej /poborca podatkowy/ funkcjonariusz komórki dozoru", zaświadczenie to wraz z pozostałą dokumentacją, mogło stanowić podstawę do stwierdzenia, że skarżący jest trwale niezdolny do pracy na tym stanowisku, wymagającym wykonywania: pracy na wysokości do 3 m, obsługi monitora ekranowego, pracy/służby w systemie zmianowym i służby poza pomieszczeniami w zmiennych warunkach atmosferycznych. Sąd stwierdził, że zaświadczenie lekarskie zachowuje aktualność w okresie w nim wymienionym, a traci ten przymiot w przypadku wystąpienia w okresie ważności zaświadczenia, zdarzeń, które mogą wskazywać na zmianę stanu zdrowia pracownika. Datę ważności zaświadczenia, określaną przez datę następnego badania okresowego, podaje się tylko w przypadku stwierdzenia braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na danym stanowisku. W tej sytuacji należało przyjąć, że niezdolność do pracy skarżącego ma charakter trwały, co stanowiło podstawę do zastosowania w sprawie art. 97 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej.

Sąd ponadto uznał, że stosownie do wskazań Sądu, Dyrektor Izby Celnej wyjaśnił w zaskarżonej decyzji rozbieżności dotyczące treści przedmiotowego zaświadczenia i orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] lipca 2014 r., wskazując, że oba te dokumenty były wydane na podstawie różnych regulacji prawnych i służą odmiennym celom. Ponadto zwrócił uwagę, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się Karta zakresu obowiązków i uprawnień, z którą zapoznano skarżącego 6 października 2014 r. Zdaniem Sądu I instancji organ nie uchybił obowiązkom wynikającym z art. 153 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania na jego rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151, art. 153 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a."), przejawiające się w mylnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż organ zasadnie przyjął, że w zaświadczeniu z [...] kwietnia 2014 r. stwierdzono istnienie trwałych przeciwwskazań zdrowotnych skarżącego do wykonywania pracy na dotychczas zajmowanym stanowisku młodszego eksperta służby celnej, podczas gdy uważna analiza materiału dowodowego nie daje podstaw do takich twierdzeń. Zdaniem skarżącego organ w sposób oczywisty nie wypełnił dyspozycji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wskazanej w wyroku z 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 72/15, z której jednoznacznie wynikało, iż organ winien uzyskać nowe zaświadczenie lekarskie, wskazujące ewentualną utratę zdolności do pracy (w tym jej charakter) oraz stanowisko, jakiego ta ewentualna utrata zdolności do pracy dotyczyła;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151, art. 153 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przejawiające się w mylnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż organ zasadnie przyjął, że w zaświadczeniu lekarskim z [...] kwietnia 2014 r. stwierdzono istnienie trwałych przeciwwskazań zdrowotnych skarżącego do wykonywania pracy na dotychczas zajmowanym stanowisku, podczas gdy uważna analiza materiału dowodowego nie daje podstaw do takich twierdzeń oraz pominięciu przez Sąd I instancji okoliczności, iż w dniu wydania orzeczenia lekarskiego z [...] kwietnia 2014 r. skarżący nie był zapoznany z Kartą Zakresu Obowiązków i Uprawnień na stanowisku pracy w Oddziale Celnym w [...], natomiast niewłaściwe działanie organu odwoławczego, którego efektem było wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (choć posiadany materiał dowodowy w postacie nieaktualnego, niekompletnego i budzącego wątpliwości zaświadczenia z [...] kwietnia 2014 r. na to nie zezwalał), w sposób oczywisty naruszyło zasadę dwuinstancyjności;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, iż organ nie zastosował się do wiążących organ i Sąd wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku WSA w Olsztynie z 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 72/15 i tym samym ponownie wadliwie zastosował art. 97 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 97 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 211 ze zm.), przez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na mylnym rozumieniu przez Sąd I instancji pojęcia “stanowisko służbowe" i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy i uznanie, że skarżący trwale utracił zdolność do służby na zajmowanym stanowisku służbowym młodszego eksperta służby celnej, stwierdzoną orzeczeniem lekarskim, mimo że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego powinno prowadzić do konkluzji, iż skarżący nie jest trwale niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku służbowym;

- art. 145 § 1 pkt ł lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej w brzmieniu obowiązującym do 1 kwietnia 2015 r., poprzez jego niezastosowanie i sanowanie przez Sąd I instancji wydanej merytorycznej decyzji przez organ w oparciu o nieaktualny, niekompletny i budzący rozliczne wątpliwości uprzednio orzekającego Sądu I instancji oraz strony dokument, tj. zaświadczenie z [...] kwietnia 2014 r. - które to niewłaściwe działanie organu w całości zaakceptował Sąd I instancji - podczas gdy do 1 kwietnia 2015 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015, poz. 211), o niezdolności do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku służbowym funckjonariusza celnego orzekały komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, których to przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez organ w I instancji Dyrektor Izby Celnej w [...] w całości nie uwzględnił, sanując wydaną z naruszeniem prawa decyzję zapadłą w I instancji i dokonując nieuprawnionego "konwalidowania" nieaktualnego, niekompletnego i budzącego rozliczne wątpliwości dokumentu, zamiast prawidłowego działania w postaci uchylenia swej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji celem umożliwienia wydania orzeczenia w oparciu o aktualne, zupełne, kompletne i nie budzące wątpliwości zaświadczenie z poszanowaniem praw strony postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżacy szczegółowo uzasadnił powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna rozpatrywana w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W sprawie istotne jest, iż rozstrzygnięcia w przedmiocie przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe w związku z trwałą utratą zdolności do służby na zajmowanym stanowisku służbowym, były już kontrolowane przez WSA w Olsztynie, który wyrokiem z 17 marca 2015 r., II SA/Ol 72/15 uchylił zaskarżoną decyzję. Uchylenie zaskarżonej decyzji oznacza, że organ odwoławczy, tj. Dyrektor Izby Celnej w [...] obowiązany był do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w jej całokształcie, przy uwzględnieniu jednak oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w ww. wyroku. Wskazaniami co do dalszego postępowania i oceną prawną związany był także Sąd kontrolujący legalność decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy. W przedmiotowej sprawie kontrola ta została przeprowadzona z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. Przypomnieć należy, że w wyroku z 17 marca 2015 r. Sąd nakazał podjęcie działań w celu uzyskania zaświadczenia lekarskiego, z którego będzie wynikało na jakim stanowisku skarżący trwale utracił zdolność do wykonywania pracy. Sąd zdyskredytował bowiem wartość dowodową zaświadczenia lekarskiego z [...] kwietnia 2014 r., uznając iż nie spełnia ono waloru dowodowego w kontekście przesłanek z art. 97 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej. Nie wynika z niego na jakim konkretnie stanowisku skarżący - funkcjonariusz celny jest niezdolny do służby, gdyż rzeczą oczywista jest, że nazwa funkcjonariusz celny wskazana w zaświadczeniu lekarskim nie odnosi się do konkretnego stanowiska służbowego. Nie wiadomo też jakiego okresu ta niezdolność dotyczy, a więc czy ma ona charakter trwały czy czasowy. Dodatkowo Sąd wskazał, że braku przejrzystości zaświadczenia co do niemożności pracy na określonym stanowisku nie może konwalidować skierowanie na badanie wystosowane przez pracodawcę, w którym określono stanowisko pracy funkcjonariusza.

Ta jednoznaczna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i bezsporne wskazania co do dalszego postępowania zostały pominięte przez organ i Sąd I instancji. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż zwrócenie się do Wojewódzkiego Zespołu Medycyny Przemysłowej Dział Konsultacyjno-Diagnostyczny, Poradnia Konsultacyjna, w którym przeprowadzano procedurę związaną z wystawieniem zaświadczenia lekarskiego wydanego w trybie odwoławczym, o uzupełnienie tego zaświadczenia poprzez udzielenie informacji czy skarżący trwale utracił zdolność do pełnienia służby w oddziale celnym granicznym na stanowisku, na którym wykonywane są zadania kontrolne, na którym funkcjonariusz celny wykonuje m.in. czynności: praca na wysokości powyżej 3 metrów, obsługa monitora ekranowego, praca/służba w systemie zmianowym, służba poza pomieszczeniem w zmiennych warunkach atmosferycznych, stanowi prawidłową realizację wytycznych zawartych w wyroku z 17 marca 2015 r. Sąd w całości zdyskredytował bowiem wartość dowodową zaświadczenia i dlatego wskazał na konieczność uzyskania zaświadczenia lekarskiego, z którego będzie jednoznacznie wynikało, na jakim stanowisku skarżący trwale utracił zdolność do wykonywania pracy. Nawet gdyby dopuścić możliwość uzupełnienia zaświadczenia, to uzyskane w piśmie z [...] czerwca 2015 r. wyjaśnienia w żadnym wypadku nie czyniły tego zaświadczenia spójnym i jasnym. Z pisma tego nie wynika bowiem w sposób jednoznaczny, że niezdolność skarżącego do służby na zajmowanym stanowisku ma charakter trwały, jak i nie wynika na jakim konkretnie stanowisku skarżący utracił zdolność do wykonywania służby. W istocie zachodziła potrzeba dokonywania interpretacji tego pisma w oparciu o obowiązujące, a znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. w sprawie badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz. U. Nr 69, poz. 332), przy czym zauważyć należy, że Sąd odwołał się do wersji przepisów nieadekwatnych do okoliczności faktycznych sprawy. Dodatkowo wskazać należy, że dla oceny na jakim stanowisku skarżący był trwale niezdolny do służby zachodziła konieczność odwołania się do skierowania wraz z załącznikiem, w sytuacji gdy w wyroku z 17 marca 2015 r. Sąd kategorycznie wykluczył możliwość konwalidowania zaświadczenia lekarskiego co do niemożności pracy na określonym stanowisku skierowaniem na badania wystosowanym przez pracodawcę, w którym określono stanowisko pracy funkcjonariusza. Nieprawidłowa jest również ocena Sądu I instancji, zgodnie z którą organ zapoznała skarżącego z Karta zakresu obowiązków i uprawnień, co miało nastąpić 6 października 2014 r. W sprawie istotnym było zapoznanie skarżącego z Kartą zakresu obowiązków i uprawnień odnoszącą się do stanowiska, z którego przeniesiono skarżącego, wobec niezdolności do służby na tym stanowisku, czyli stanowiska młodszego eksperta Służby Celnej nie z Kartą zakresu obowiązków i uprawnień na stanowisku starszego specjalisty Służby Celnej. Dowodów na wykonanie tego obowiązku w sprawie brak.

Wobec niezgromadzenia w sprawie materiałów dowodowych, na konieczność zebrania i rozpatrzenia których dla zastosowania dyspozycji art 97 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej wskazał Sąd w wyroku z 17 marca 2015 r., zasadnym jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., który to zarzut wobec organu sformułował już Sąd w wyroku z 17 marca 2015 r. W sprawie nie zostało uzyskane zaświadczenie lekarskie, z którego będzie wynikało jednoznacznie, na jakim stanowisku skarżący trwale utracił zdolność do pełnienia służby. Wobec jego braku nie było możliwe prawidłowe zastosowanie dyspozycji art. 97 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej, co czyni zarzut jego niewłaściwego zastosowania uzasadnionym. Nie można natomiast podzielić zarzutu błędnej wykładni powyższego przepisu. Sąd I instancji nie dokonywał bowiem interpretacji pojęcia "stanowisko służbowe", a jedynie uznał, że zaświadczenie lekarskie, w którym podano, że badanie dotyczyło możliwości podjęcia pracy na stanowisku "funkcjonariusz celny" z pominięciem "wykonujący zadania kontrolne..." wraz ze skierowaniem i załącznikiem do skierowania, mogło stanowić podstawę do stwierdzenia, że skarżący jest trwale niezdolny do pracy na stanowisku wymagającym wykonywania: pracy na wysokości do 3 m, obsługi monitora ekranowego, pracy/służby w systemie zmianowym i służby poza pomieszczeniami w zmiennych warunkach atmosferycznych.

Niezasadny jest także zarzut niezastosowania art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej, gdyż przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania. Zwrócić bowiem należy uwagę, że Sąd w wyroku z 17 marca 2015 r. przesądził prawidłowość przeprowadzonej w sprawie procedury związanej z uzyskaniem orzeczenia lekarskiego, przyjmując, iż w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, tj. w związku z niezdolnością do służby trwającą dłużej niż 30 dni, zasadniczo zastosowanie znajduje przepis art. 97 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej i przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzenia badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy. Zakwestionował jedynie wartość dowodową uzyskanego w sprawie zaświadczenia lekarskiego z [...] kwietnia 2013 r. Zauważyć należy, że rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. wydane zostało na podstawie art. 229 § 8 Kodeksu pracy. Norma wynikająca z art. 229 Kodeksu pracy dotyczy jednego z ważniejszych obowiązków pracodawcy w sferze bhp, a mianowicie przeprowadzenia profilaktycznych badań lekarskich i odnosi się do ogółu pracowników i pracodawców. Pracodawca nie może dopuścić do pracy pracownika bez aktualnego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań do pracy na określonym stanowisku. Konieczność poddania się kontrolnym badaniom lekarskim w celu ustalenia zdolności do wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku istnieje także wówczas, gdy niezdolność do pracy spowodowana choroba trwała dłużej niż 30 dni. Powyższe obowiązki znajdują również zastosowanie do funkcjonariuszy celnych. Zgodnie bowiem z § 15 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowych warunków bezpieczeństwa i higieny służby funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 181 poz. 1412), wydanego na podstawie art. 143 ustawy o Służbie Celnej, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się odpowiednia m. in. art 229 § 1-7 oraz przepisy wydane na podstawie m. in. art. 229 § 8 Kodeksu pracy.

Na usprawiedliwionych podstawach nie zostały oparte również pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12). Sąd I instancji analizując i oceniając znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., którego naruszenia także dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy na podkreślenie zasługuje, że wyrok WSA w Olsztynie z 17 marca 2015 r. jest prawomocny. Wynika z niego jednoznacznie, że Sąd uchylił jedynie zaskarżoną decyzję. Wyroku tego nie można odczytywać w ten sposób jak czyni to skarżący kasacyjnie, że decyzję I instancji uznaje się za "jakby niebyłą". Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a skutek uchylenia decyzji II instancji jest taki, że organ obowiązany jest rozpoznać środek odwoławczy, którym w przedmiotowej sprawie był wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również (ale nie tylko) żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. W świetle rozstrzygnięcia zawartego w ww. wyroku nie można zatem uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 15 K.p.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. należy natomiast wskazać, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie jest uzasadniony w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględni wyrażone powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i będąc związany oceną prawna i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z wyroku WSA w Olsztynie z 17 marca 2015 r., przeprowadzi ponowną kontrolę legalności decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...] sierpnia 2015 r. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.