Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1480/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 189e
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Asesor WSA - Agnieszka Jendrzejewska (spr.), , Protokolant referent - Maja Ciepielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2024 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 8 maja 2023 r. nr 9/05/2023 w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych z dnia 12 grudnia 2022 r. nr BPI-28/K/22; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 4384 (cztery tysiące trzysta osiemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Klimatu i Środowiska decyzją z 8 maja 2023 r. nr 9/05/2023 utrzymał w mocy decyzję Prezesa Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych z 12 grudnia 2022 r. nr BPI-28/K/22 wymierzającą [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka, Skarżąca) karę pieniężną z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej. W podstawie prawnej decyzji powołane zostały przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., następnie tekst jedn. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.) oraz art. 17, art. 63 ust. 1 pkt 1a, art. 63 ust. 2a oraz art. 64 ust. 2 w związku z art. 21b ust. 1 i art. 21b ust. 12 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1537 ze zm.; dalej: ustawa o zapasach). W uzasadnieniu tej decyzji Minister wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 20 maja 2022 r. do Prezesa Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych wpłynęła deklaracja Spółki za miesiąc kwiecień 2022 r., składana przez producentów i handlowców na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o zapasach, w której Spółka wskazała należną opłatę zapasową w wysokości 3.390.264,00 zł.

Spółka nie dokonała zapłaty powyższej opłaty w terminie do 31 maja 2022 r. na rachunek bankowy Funduszu, o którym mowa w art. 28a ustawy o zapasach. W związku z tym Prezes Agencji pismem z 10 czerwca 2022 r. wezwał Spółkę, w trybie art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach, do uiszczenia opłaty zapasowej za miesiąc kwiecień 2022 r. wraz z odsetkami podatkowymi liczonymi od dnia wymagalności do dnia zapłaty, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie to zostało doręczone Spółce 14 czerwca 2022 r.

W dniu 10 czerwca 2022 r. Spółka dokonała wpłaty na indywidualny rachunek bankowy Funduszu Zapasów Interwencyjnych, o którym mowa w art. 28a ustawy o zapasach, należnej za kwiecień 2022 r. opłaty zapasowej w kwocie 3.390.264,00 zł. Z tego kwota w wysokości 3.377.494,00 zł została przez Agencję zaliczona na należność główną a kwota w wysokości 12.770,00 zł na odsetki za zwłokę, stosownie do art. 55 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2021 poz. 1540 ze zm.). Powstała zatem zaległość w kwocie 12.770,00 zł.

W związku z faktem, że Spółka nie dokonała wpłaty całości należnej opłaty zapasowej za kwiecień 2022 r. w terminie określonym w wezwaniu z 10 czerwca 2022 r. Prezes Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej.

W toku postępowania organ pismem z 30 września 2022 r. zwrócił się do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: Szef KAS) o udzielnie informacji dotyczących Spółki: czy 10 czerwca 2022 r. i 25 sierpnia 2022 r. posiadała zgody na zwolnienie zamrożonych środków finansowych na wskazanym rachunku bankowym.

W odpowiedzi, pismem z 25 października 2022 r. Ministerstwo Finansów Departament Nadzoru nad Kontrolami poinformowało, że decyzją Szefa KAS z 13 maja 2022 r. nr DNK7.8652.25.2022 Spółka otrzymała zgodę na zwolnienie zamrożonych zasobów gospodarczych w postaci gazu LPG oraz usług i infrastruktury niezbędnych do zasilania instalacji technicznych oraz korzystania i transportu zwolnionego gazu, a także na dokonanie płatności związanych z tym zwolnieniem, natomiast decyzją z 3 czerwca 2022 r. nr DNK7.8652.25.2022.1 Szef KAS zwolnił zamrożone środki finansowe Spółki m.in. z przeznaczeniem na uiszczenie opłaty zapasowej w wysokości 3.390.264,00 zł.

Prezes Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych zawiadomił Spółkę o zakończeniu postępowania dowodowego, następnie decyzją z 12 grudnia 2022 r. wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 25.540,00 zł

W ocenie organu, nie została spełniona przesłanka zastosowania wobec Spółki art. 189e k.p.a. Brak zapłaty przez Spółkę odsetek podatkowych za zwłokę od opłaty zapasowej w terminie wskazanym w wezwaniu nie był bowiem spowodowany działaniem siły wyższej. Spółka występując z wnioskiem o zwolnienie zamrożonych środków finansowych z przeznaczeniem na uiszczenie tej opłaty powinna mieć na uwadze, że jej uiszczenie po terminie będzie skutkować naliczeniem odsetek podatkowych i o taką kwotę powinna była również wnioskować. Ponadto, Prezes Agencji stwierdził, że w toku prowadzonego przez organ postępowania Spółka miała zapewnione prawo czynnego udziału w każdym jego stadium. Spółka nie złożyła wniosków dowodowych ani nie przekazała organowi informacji potwierdzających wystąpienie zdarzenia, które uniemożliwiło Spółce zapłatę należnych odsetek od opłaty zapasowej w wymaganym terminie.

Zdaniem organu nie wystąpiły również przesłanki odstąpienia od nałożenia kary określone w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. Organ zaznaczył, że Spółka do dnia wydania decyzji nie uiściła zaległości w wysokości 12.770,00 zł.

W odwołaniu od decyzji Prezesa Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych Spółka podniosła, że organ powinien zastosować art. 189e k.p.a. Argumentowała, że 25 kwietnia 2022 r. w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji opublikowana została decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr DPP-TPZ-0272-10/2022(4) z 25 kwietnia 2022 r. w sprawie wpisu Spółki na listę osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 129). Na mocy tej decyzji wobec Spółki zastosowane zostały środki, o których mowa w art. 1 pkt 2 i 3 powołanej ustawy sankcyjnej polegające na: a) zamrożeniu środków finansowych i zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz. Urz. UE L 78 z 17.03.2014, str. 6, z późn. zm.), będących własnością, pozostających w posiadaniu, pozostających w faktycznym władaniu lub pod kontrolą Spółki, w pełnym zakresie; b) zakazie udostępniania Spółce lub na jej rzecz - bezpośrednio lub pośrednio – jakichkolwiek środków finansowych lub zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia 269/2014; c) zakazie świadomego i umyślnego udziału w działaniach, których celem lub skutkiem jest ominięcie środków wskazanych w lit. a i b powyżej; d) wykluczeniu z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursu prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1129, z późn. zm.). W związku z wydaniem tej decyzji, zmienionej następnie decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2022 r. nr DPP-TPZ-0272-10/2022(10) i zamrożeniem - co do zasady - wszelkich zasobów gospodarczych i środków finansowych Spółki, jej działalność została całkowicie sparaliżowana, w tym w szczególności Spółka utraciła możliwość dalszej realizacji dostaw gazu LPG i LNG do swoich odbiorców oraz możliwość dokonywania jakichkolwiek płatności bez uprzedniej zgody wydawanej w ramach udzielanych odstępstw na mocy art. 5 ww. ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego, przez Szefa KAS. W związku z powyższym, już 28 kwietnia 2022 r. Spółka złożyła do Szefa KAS wniosek o wyrażenie zgody na zwolnienie lub udostępnienie określonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych Spółki niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb Wnioskodawcy takich jak: opłaty z tytułu najmu, dzierżawy, leasingu, płatności należnych podatków, składek ubezpieczeniowych, opłat z tytułu użytkowania wieczystego, służebności, opłat za media (prąd, gaz, woda itp.). Pismem z 20 maja 2022 r. (doręczonym Spółce 24 maja 2022 r.) Szef KAS wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku poprzez m.in. wskazanie konkretnych zobowiązań, na uregulowanie których miały zostać przeznaczone zwolnione środki (kontrahent, kwota, tytuł) oraz przedłożenie dokumentacji potwierdzającej te zobowiązania. Spółka uzupełniła wskazane przez Szefa KAS informacje zgodnie z treścią wezwania 25 maja 2022 r. Decyzją z 3 czerwca 2022 r. doręczoną Spółce 3 czerwca 2022 r. Szef KAS udzielił zgody na m.in. zapłatę na rzecz Funduszu Zapasów Interwencyjnych opłaty zapasowej za kwiecień 2022 r. w wysokości 3.390.264,00 zł. W związku z tym Spółka 10 czerwca 2022 r. dokonała zapłaty.

Spółka zaznaczyła, że procedowanie poszczególnych płatności zajmowało kilka dni z uwagi na dogłębną weryfikację płatności i treści uzyskanych przez Skarżącą odstępstw prowadzoną przez banki. Z tego względu dokonywanie tego rodzaju płatności wymagało znacznie więcej czasu niż w przypadku ich dokonywania przed dniem wpisania Skarżącej na tzw. polską listę sankcyjną. Bank obsługujący Skarżącą dopiero 8 czerwca 2022 r. potwierdził możliwość realizacji transakcji objętych decyzją Szefa KAS z 3 czerwca 2022 r. Jeszcze 6 czerwca 2022 r. transakcja została wprowadzona do systemu bankowego i do 10 czerwca 2022 r. oczekiwała na realizację ze strony banku. Całość opłaty zapasowej za miesiąc kwiecień 2022 r. w wysokości 3.390.264,00 zł została zapłacona 10 czerwca 2022 r. Wezwanie do zapłaty opłaty zapasowej wraz z odsetkami zostało Spółce doręczone 14 czerwca 2022 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Klimatu i Środowiska w powołanej na wstępie decyzji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał m.in., że stan faktyczny sprawy pozostaje bezsporny. W związku z tym, że termin zapłaty opłaty zapasowej za miesiąc kwiecień 2022 r. upłynął 31 maja 2022 r. Spółka powinna była przewidzieć, że przez brak wpłaty opłaty zapasowej do tej daty, powstała zaległość podatkowa. W tej sytuacji Spółka powinna była wnioskować do Szefa KAS o zwolnienie środków finansowych, tj. opłaty zapasowej wraz z odsetkami podatkowymi. Spółka miała taką możliwość, albowiem wniosek przez nią złożony nie został rozpatrzony przez Szefa KAS do końca maja 2022 r. z uwagi na prowadzone postępowanie wyjaśniające.

Zdaniem organu odwoławczego, nie ma też większego znaczenia dla oceny przesłanki istnienia siły wyższej argumentacja Skarżącej dotycząca przedłużającej się w banku procedury realizacji transakcji objętych decyzją Szefa KAS z 3 czerwca 2022 r. Do 31 maja 2022 r. powinna zostać dokona wpłata (zapłata) opłaty zapasowej za miesiąc kwiecień 2022 r., co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Organ wezwał Spółkę do uiszczenia zaległej opłaty zapasowej w dodatkowym terminie. Doręczenie Spółce tego wezwania 14 czerwca 2022 r. pozwoliło jej na uwolnienie się od nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości, z czego nie skorzystała w dodatkowym terminie.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zaskarżyła ww. decyzję Ministra Klimatu i Środowiska w całości. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów podstępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 189e k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że do naruszenia prawa przez Skarżącą (braku zapłaty opłaty zapasowej w terminie) doszło w wyniku działania siły wyższej;

b) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a poprzez jego błędne niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że spełnione zostały przesłanki do jego obligatoryjnego zastosowania przez organ tj. waga naruszenia jakiego dopuściła się Skarżąca była znikoma oraz Skarżąca zaprzestała naruszania prawa;

c) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, pozostającej w sprzeczności z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ, że nie wystąpiły przesłanki siły wyższej, o której mowa w art. 189e k.p.a.;

d) art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i poprzez posiadane uprawnienia doprowadzenie do nadużycia władztwa administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady praworządności.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zdaniem Skarżącej, okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że brak zapłaty opłaty zapasowej za kwiecień 2022 r. przez Skarżącą w terminie nastąpił z przyczyn całkowicie od niej niezależnych tj. zdarzenia zewnętrznego jakim było nałożenie na Skarżącą środków ograniczających na mocy ww. decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zakres i stopień surowości wspomnianych środków ograniczających uniemożliwił Skarżącej swobodne dysponowanie zgromadzonymi przez nią środami finansowymi i w konsekwencji doprowadził do dokonania przez Skarżącą opłaty zapasowej za kwiecień 2022 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta - stosownie do § 2 powołanego artykułu - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, że podstawę prawną wydanej w sprawie decyzji o wymierzeniu kary z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości oraz terminie stanowiły przepisy art. 63 ust.1 pkt 1a i ust. 2a ustawy o zapasach, stosownie do których karze pieniężnej podlega ten kto nie dopełnia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości albo w terminie, o którym mowa w art. 21b ust. 12 ustawy. Wówczas kara pieniężna wynosi dwukrotność należnej kwoty opłaty zapasowej albo dwukrotność różnicy pomiędzy uiszczoną kwotą a należną kwotą opłaty zapasowej. Karę tę w drodze decyzji wymierza Prezes Agencji (art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapasach) tj. Prezes Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych (do 22 lutego 2021 r. właściwy był natomiast Prezes Agencji Rezerw Materiałowych – zob. art. 1, art. 59 i art. 67 ustawy z 17 grudnia 2020 r. o rezerwach strategicznych – obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 294). Od decyzji tej przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw energii (zob. art. 64 ust. 2 ustawy o zapasach).

Zgodnie z art. 21b ust. 1 i ust. 12 ustawy o zapasach koszty tworzenia i finansowania zapasów agencyjnych ponoszą producenci i handlowcy, uiszczając opłatę zapasową, przy czym są oni obowiązani wpłacać opłatę zapasową w terminie do ostatniego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła produkcja lub przywóz paliw, na rachunek Funduszu, o którym mowa w art. 28a. Oznacza to, że każdy producent i handlowiec, w rozumieniu ustawy o zapasach, zobowiązany do uiszczania opłaty zapasowej, powinien obliczyć i wpłacić tę opłatę bez wezwania w terminie określonym w art. 21b ust. 12 tej ustawy.

Niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości albo w terminie wynikającym z art. 21b ust. 12 ustawy o zapasach stanowi przesłankę wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1a tej ustawy. Przed wymierzeniem wspomnianej kary, Prezes Agencji wzywa producenta lub handlowca do uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania (zob. art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach).

W rozpatrywanej sprawie okoliczności faktyczne i ich kwalifikacja prawna z punktu widzenia powołanych przepisów ustawy o zapasach, stanowiących podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pozostają niekwestionowane.

W świetle przyjętej przez Ministra, prawidłowej wykładni art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach, uregulowana w tym przepisie instytucja wezwania do zapłaty pozwala uniknąć zapłaty kary pieniężnej pomimo popełnienia deliktu administracyjnego. Uiszczenie opłaty zapasowej wraz z odsetkami po wezwaniu wystosowanym na podstawie art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach wyklucza możliwość wymierzenia kary pieniężnej. Przyjmując racjonalność ustawodawcy, uznać należy, że taki sam skutek następuje w przypadku, gdy podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty zapasowej wykona ten obowiązek i wpłaci tę opłatę wraz z odsetkami zanim zostanie do tego wezwany w trybie art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach. Nie ulega zatem wątpliwości Sądu, że wymierzenie Skarżącej kary wymagało m.in. ustalenia w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia tejże kary, że strona będąca producentem lub handlowcem w rozumieniu ustawy o zapasach nie wpłaciła opłaty zapasowej w należnej wysokości w terminie określonym w art. 21b ust. 12 ustawy o zapasach oraz przed upływem terminu określonego w art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach nie wpłaciła opłaty zapasowej wraz z odsetkami.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie okoliczności te zostały stwierdzone w sposób prawidłowy. Spółka nie dokonała wpłaty opłaty zapasowej w należnej wysokości do 31 maja 2022 r. oraz nie wpłaciła opłaty zapasowej wraz z odsetkami przed upływem terminu określonego w wezwaniu doręczonym jej 14 czerwca 2022 r. tj. do 21 czerwca 2022 r. Spełnione więc zostały przesłanki nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 63 ust.1 pkt 1a ustawy o zapasach.

Nie budzi też zastrzeżeń Sądu prawidłowość ustalenia wysokości tej kary jako dwukrotności różnicy pomiędzy uiszczoną kwotą a należną kwotą opłaty zapasowej – stosownie do art. 63 ust. 2a ustawy o zapasach, która również nie jest kwestionowana przez Skarżącą.

Skarżąca słusznie podważa natomiast stanowisko organów o braku spełnienia przesłanki egzoneracyjnej - wyłączającej odpowiedzialność za zaistniałe naruszenie prawa - przewidzianej w art. 189e k.p.a. W tej kwestii Sąd zgodził się ze stanowiskiem Skarżącej z następujących powodów.

Stosownie do art. 189a § 1 i § 2 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy Działu IVA k.p.a., z wyłączeniem stosowania tych przepisów, które odnoszą się do zagadnień wprost wskazanych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., o ile w tym zakresie obowiązują przepisy odrębne.

Wobec braku przepisów odrębnych, wyłączających zastosowanie art. 189e k.p.a. do kar pieniężnych za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej, w niniejszej sprawie organy były zobligowane ocenić okoliczności mające świadczyć o spełnieniu przewidzianej w tym przepisie przesłanki, na które powołała się Skarżąca w odwołaniu od decyzji Prezesa Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych.

Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. W orzecznictwie i w doktrynie prawa przyjmuje się, że do wyłączenia odpowiedzialności na tej podstawie może dojść, jeżeli zostaną wykazane następujące okoliczności. Po pierwsze, działanie siły wyższej, tj. wystąpienie zdarzenia zewnętrznego; niemożliwego do przewidzenia mimo dochowania należytej staranności; nieuchronnego, tj. takiego, którego jednostka, dochowując należytej staranności, nie była w stanie uniknąć, oraz niemożliwego do powstrzymania, tj. takiego, którego skutkom, mimo dochowania należytej staranności, nie mogła zapobiec. Po drugie, wykazać należy bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy działaniem siły wyższej a naruszeniem prawa. Istotne jest przy tym, że nie można powołać się na siłę wyższą jako okoliczność egzoneracyjną, gdy naruszenie prawa stanowi konsekwencję nieusunięcia skutków jej działania (np. długotrwałe nieusuwanie skutków nawałnicy) lub gdy siła wyższa została poprzedzona czynnikiem przyczyniającym się do powstania stanu niezgodnego z prawem, np. na skutek nieprawidłowo wykonanego cięcia pielęgnacyjnego drzewa doszło do poważnego naruszenia jego struktury (por. A. Cebera, J. G. Firlus [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 189e, powołane tam poglądy przedstawicieli judykatury i doktryny prawa).

W rozpatrywanej sprawie penalizowane naruszenie prawa polegało na nieuiszczeniu opłaty zapasowej w terminie wynikającym z art. 21b ust. 12 ustawy o zapasach, który - w przypadku opłaty zapasowej za kwiecień 2022 r. - upływał 31 maja 2022 r. W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom organu – Spółka wykazała, że do nieuiszczenia opłaty zapasowej w tym terminie doszło wskutek działania siły wyższej, o której mowa w powołanym przepisie – z uwzględnieniem obu wskazanych powyżej aspektów.

W sprawie pozostaje bezsporne, że 25 kwietnia 2022 r. Spółka została wpisana na tzw. listę sankcyjną. Na mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zmienionej decyzją z 28 kwietnia 2022 r. nastąpiło zamrożenie środków finansowych Spółki w pełnym zakresie. W konsekwencji tego Spółka utraciła możliwość dysponowania środkami zgromadzonymi na jej rachunku bankowym i w związku z tym nie mogła wypełnić swych zobowiązań finansowych, także tych, o charakterze publicznoprawnym. Spółka wykazała również, że niezwłocznie – 28 kwietnia 2022 r. wystąpiła do Szefa KAS o zgodę na zwolnienie i udostępnienie środków niezbędnych do pokrycia jej zobowiązań. Z powodów od Spółki niezależnych - leżących po stronie organu administracji publicznej - zgoda ta została wydania dopiero 3 czerwca 2022 r., a więc po upływie terminu do uiszczenia opłaty zapasowej za miesiąc kwiecień 2022 r. Z tych względów uiszczenie opłaty zapasowej przez Spółkę do 31 maja 2022 r. nie było możliwe.

W tych okolicznościach uzasadnione jest twierdzenie, że bezpośrednią przyczyną naruszenia prawa były rozwiązania legislacyjne wprowadzone ustawą z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego oraz wydane na tej podstawie decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 kwietnia 2022 r. i z 28 kwietnia 2022 r. Były to zdarzenia nagłe i nieuchronne, których Spółka nie mogła przewidzieć ani im zapobiec przy zachowaniu należytej staranności.

W zaistniałej sytuacji przyczynę naruszenia prawa uznać należy za klasyczny przypadek siły wyższej w postaci vis imperii, w ramach której mieszczą się akty organów władzy publicznej, np. akty administracyjne generalne i indywidualne zabezpieczone przymusem państwowym statuujące określone nakazy lub zakazy zachowania. Vis imperii jako kategoria siły wyższej została potwierdzona w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie prawa. Nie powinno więc budzić żadnych wątpliwości, że za siłę wyższą w rozumieniu art. 189e k.p.a. mogą być uznane akty władzy publicznej, którym należy się podporządkować pod groźbą sankcji (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 189(e), A. Cebera, J. G. Firlus [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 189e oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2021 r. sygn. II GSK 1221/21 opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie do zmiany kwalifikacji przyczyn naruszenia prawa na gruncie art. 189e k.p.a. nie mógł doprowadzić fakt podnoszony przez organy, że Spółka nie skorzystała z możliwości uniknięcia kary przez uiszczenie opłaty wraz z odsetkami w terminie określonym w wezwaniu wystosowanym do niej na podstawie art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach. W tej kwestii należy zauważyć, że Spółka już 28 kwietnia 2022 r. podjęła niezbędne działania w celu uzyskania zgody Szefa KAS na zwolnienie spod ograniczeń jej środków finansowych niezbędnych do uiszczenia opłaty zapasowej za kwiecień 2022 r. w należnej wysokości w przewidzianym do tego terminie. W gestii tego organu pozostawało wyrażanie zgody przed 31 maja 2022 r. Spółce nie można więc zarzucać, że nie dochowała staranności i wskutek własnych zaniedbań nie uzyskała odstępstwa pozwalającego na uiszczenie opłaty zapasowej wraz z odsetkami, a więc w podwyższonej wysokości.

W świetle dokonanych w sprawie i niekwestionowanych ustaleń faktycznych do naruszenia prawa doszło w wyniku działania siły wyższej, co powoduje wyłączenie odpowiedzialności i niemożność ukarania sprawcy deliktu. Brak było więc podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na Spółkę sankcji, co w świetle art. 105 § 1 k.p.a. skutkować musiało jego umorzeniem. Z tego też powodu powołany w skardze zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w punktach pierwszym i drugim sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. uwzględniając wysokość wpisu od skargi uiszczonego przez Skarżącą (767 zł), wynagrodzenie pełnomocnika według stawki określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 (3.600,00 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).