Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1197/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 182 § 2 i3, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 4 pkt 17, art. 98 ust. 1, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: § 4 ust. 1 i ust. 3, § 36 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 20/21 w sprawie ze skargi A. Z. i Ł. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 16 lutego 2021 r., II SA/Kr 20/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Z. i Ł. T. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie II. zasądził od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących kwotę 1500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] czerwca 2020 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. (dalej: organ I instancji) orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania w wysokości 31 496,00 zł na rzecz A. Z. i Ł. T. (dalej: skarżący) za nieruchomość oznaczoną jako działki ewid.: nr [...] o pow. 0,0045 ha, nr [...] o pow. 0,0035 ha i nr [...] o pow. 0,0036 ha, obr. 7, jedn. ewid. K., objęte księgą wieczystą nr [...], wydzielone ostateczną decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta K. z [...] listopada 2017 r. znak: [...], sprostowaną postanowieniem z 12 grudnia 2017 r., przejęte z dniem 12 stycznia 2018 r., z mocy prawa, w trybie art. 98 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.; dalej: u.g.n.), na własność Gminy Miejskiej K. (dalej: Gmina); o zobowiązaniu Gminy, reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K., do wypłaty odszkodowania oraz sposobie i terminie jego zapłaty, a także skutkach zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących od powyższej decyzji Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) decyzją z [...] listopada 2020 r., na podstawie art. 9a w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że stanowiące przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia działki zostały przejęte na rzecz Gminy. Decyzją z [...] listopada 2017 r., sprostowaną postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., orzeczono bowiem o podziale działek nr [...] o pow. 0,0424 ha, nr [...] o pow. 0,0282 ha i nr [...] o pow. 0,0292 ha obr. 7 jedn. ewid. K. m.in. na działki ewid.: nr [...] o pow. 0,0045 ha, nr [...] o pow. 0,0035 ha, nr [...] o pow. 0,0036 ha obr. [...] jedn. ewid. K. oraz o przejściu ww. nowopowstałych działek na własność Gminy, jako przeznaczonych pod drogi gminne. Ww. decyzja stała się ostateczna z dniem 12 stycznia 2018 r. W wyniku przeprowadzonych negocjacji Gmina oraz skarżący nie doszli do porozumienia w kwestii wysokości odszkodowania z ww. tytułu. Odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o opinię biegłych, tj. rzeczoznawców majątkowych: K. B. i M. W., które wartość 1 m2 gruntu przedmiotowej nieruchomości określiły w operacie z 27 listopada 2019 r. na kwotę 271,51 zł. W ww. operacie szacunkowym przyjęto stan nieruchomości na dzień [...] listopada 2017 r., tj. na datę wydania przez organ I instancji decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w trybie art. 98 u.g.n., a przeznaczenie ustalono na podstawie obowiązującego w ww. dacie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z [...] marca 1999 r., zgodnie z którym stanowiące przedmiot postępowania działki znajdowały się w terenach tras komunikacyjnych – ulic dojazdowych, oznaczonych symbolem KT/D 1/2. W efekcie biegłe wykorzystując podejście porównawcze i metodę porównywania parami wartość gruntu nieruchomości określiły wartość nieruchomości, stosownie do zapisów § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie), przy uwzględnieniu czterech cen transakcyjnych dotyczących, tzw. nieruchomości drogowych położonych na terenie miasta K., podobnych do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Wojewoda podkreślił, że w omawianym przypadku przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie ma zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości, gdyż było tożsame. Wojewoda wskazał, że na podstawie analizy cen transakcyjnych na lokalnym rynku nieruchomości, preferencji nabywców i potencjalnych nabywców nieruchomości, jako cechy wpływające w największym stopniu na wartość nieruchomości wycenianej, biegłe przyjęły: "Lokalizację i sąsiedztwo" (udział 40%), "Możliwości inwestycyjne/rozwojowe" (udział 40%) oraz "Dostępność komunikacyjną" (udział 20%). Następnie dokonały one odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. Uzyskana w ten sposób kwota, tj. 32 519 zł (280.33 za 1 m2), została następnie jeszcze pomniejszona o obliczoną wartość obciążających nieruchomość wycenianą służebności gruntowej oraz przesyłu w łącznej wysokości 1023 zł. Zdaniem Wojewody nie ulega wątpliwości, że biegłe dokonały wyboru podejścia oraz metod i technik szacowania nieruchomości przewidzianych przepisami § 4 ust. 1-3 rozporządzenia, a także uwzględniły cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, wypełniając tym samym również dyspozycję art. 154 ust. 1 u.g.n. Wojewoda stwierdził, że jeśli chodzi o zarzuty odwołania kwestionujące prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego, to choć co do zasady posiadają one uzasadnione podstawy, w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogą zostać uwzględnione. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne zostały uregulowane w rozporządzeniu, a zgodnie z jego § 36 ust. 1 wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Z kolei, zgodnie z ust. 6 pkt 2 tego przepisu, powyższe uregulowania mają zastosowanie przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa m.in. w art. 98 ust. 1 u.g.n., z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Przepis ten jednoznacznie wskazuje więc, że dokonując oszacowania wartości działki wydzielonej pod drogę w trybie art. 98 u.g.n., należy brać pod uwagę parametry nieruchomości, z której została ona wydzielona, nie zaś te, które posiada wyłącznie jej wywłaszczony fragment. Zdaniem Wojewody rację mają w tym zakresie odwołujący, zaś nietrafnym jest stanowisko biegłych (zaprezentowane m.in. w ich piśmie z 4 maja 2020 r.) poparte wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2017 r., I OSK 2857/16, które to orzeczenie zapadło w sprawie prowadzonej w innym trybie, tj. na podstawie przepisów specustawy drogowej, a fakt, że Sąd zawarł w nim szerszy pogląd wykraczający poza przedmiot rozpoznania, nie uprawnia organów administracji publicznej, jak i rzeczoznawców majątkowych, do pomijania wiążących je szczegółowych przepisów regulujących sposób określenia wartości nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., czyli w tym przypadku wspomnianego § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia. W okolicznościach niniejszej sprawy ww. nietrafna wykładnia przepisów prawa przez biegłe z uwagi na przyjęte w operacie cechy rynkowe oraz przyporządkowaną im skalę ocen nie powoduje jednak jego wadliwości, a to dlatego, że nie ma ona żadnego realnego przełożenia na sposób przeprowadzonej wyceny, a tym samym na uzyskany w niej wynik. Powyższe jest zresztą m.in. logiczną konsekwencją wskazanego przez biegłe braku podstaw do przyjmowania przy wycenie nieruchomości drogowych atrybutów takich jak choćby powierzchnia czy kształt, co zresztą jest całkowicie aprobowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Żadna z przyjętych przez biegłe cech rynkowych wraz z przypisaną jej skalą ocen, nie powoduje, że inną ocenę należałoby przyznać działkom sprzed podziału dokonanego decyzją z [...] listopada 2017 r., niż po tym podziale. Z tego też powodu oraz braku innych istotnych wad, ww. operat szacunkowy należało uznać za mogący stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszym postępowaniu. Jednocześnie Wojewoda uznał, że podstawy takiej nie może stanowić przedłożony przez odwołujących "kontroperat" z 5 lutego 2020 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego T. B., w którym biegły ten oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 83 607 zł (720,75 zł za 1 m2). W odróżnieniu bowiem od ww. rzeczoznawczyń majątkowych rzeczoznawca ten przyjął błędny materiał porównawczy, tj. pomimo przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości wyłącznie pod drogi oparł się na cenach transakcyjnych nieruchomości o rozmaitym przeznaczeniu, tj. przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, zieleń publiczną oraz tereny komunikacyjne. Powyższe zostało spowodowane błędną interpretacją przez biegłego wspomnianego przepisu § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, tj. uznaniem, że przeznaczenie nieruchomości jest tożsame z jej stanem. Tymczasem nie jest ono elementem stanu nieruchomości, lecz odrębnym od niego czynnikiem. Wobec powyższego, jeśli przeznaczenie działek po podziale było drogowe (jak w niniejszej sprawie) to nieruchomości porównawcze też winny być wyłącznie drogowe (chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w § 36 ust. 4 rozporządzenia, czyli brak występowania tego rodzaju nieruchomości na rynku). Wojewoda podkreślił przy tym, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych operat szacunkowy stanowi sformalizowaną opinię wydaną w zakresie posiadanych przez rzeczoznawcę wiadomości specjalnych odnośnie szacowanej nieruchomości i nie jest możliwe dokonanie oceny operatu szacunkowego w takim zakresie w jakim obejmuje on fachowe wiadomości o charakterze specjalistycznym. Ocena operatu szacunkowego przez organy administracji nie jest bowiem możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W konsekwencji także sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Obowiązkiem organu dokonującego oceny operatu szacunkowego jest bowiem jego zbadanie pod kątem zgodności z przepisami prawa, tj. zbadanie czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnionego rzeczoznawcę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności i niezgodności z przepisami, pomyłek, braków, które powinny sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartości dowodową. Nie znajduje natomiast uzasadnienia kwestionowanie samej metodyki szacowania nieruchomości, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłącznie domeną rzeczoznawcy. W konsekwencji nie można uznać za prawidłowe, aby organy orzekające lub sąd administracyjny – nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości – mogły dokonywać rozważań dotyczących np. prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wybór cech różnicujących wartość nieruchomości, ponad te cechy, które zostały wskazane w przepisach prawa tj. w rozdziale 1 działu IV u.g.n. i rozporządzenia. Ponadto, opinia zawarta w operacie nie ma charakteru dowodu bezpośredniego, a jest jedynie oceną pewnego stanu rzeczywistego, która chociaż opiera się na zobiektywizowanych kryteriach, zawsze jest uzależniona od przyjętej metody wyceny i dotknięta subiektywnym zapatrywaniem rzeczoznawcy. Tym samym ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Dobór przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej jest "ukierunkowany" przez przepisy prawa (w szczególności art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia), lecz ma również w pewnym stopniu charakter oceny i zależy od okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności od indywidualnych uwarunkowań rynku nieruchomości na danym obszarze kraju. Wybór metody i techniki wyceny wymaga oceny specjalistycznej i tym samym leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego, wykonującego zawód zaufania publicznego (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Zakwestionowanie takiego wyboru przez organ administracji czy sąd administracyjny byłoby możliwe wyłącznie na skutek stwierdzenia oczywistych i rażących nieprawidłowości. Żaden przepis prawa – w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję "nieruchomości podobnej" – nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji administracyjnych nie może być wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa. Wojewoda stwierdził zatem, że wobec braku wątpliwości co do prawidłowości przedmiotowego operatu oraz stwierdzonej wadliwości kontroperatu przedstawionego przez odwołujących, nie było także podstaw do skorzystania z możliwości przewidzianej w art. 157 ust. 1 u.g.n., a i odwołujący pomimo posiadania takiej możliwości nie zdecydowali się na taki krok. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n., sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli skarżący, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, oraz zarzucając naruszenie:

– art. 6 k.p.a. przez działanie wbrew przepisom prawa i dowolne, bez faktycznego zweryfikowania sprawy, wydanie decyzji;

– art. 7 k.p.a. przez brak należytego zweryfikowania stanu fatycznego przed wydaniem decyzji;

– art. 77 k.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób należyty, a tym samym błędne ustalenie stanu faktycznego;

– art. 98 u.g.n. przez jego dowolne stosowanie i wydanie decyzji stojącej w sprzeczności z treścią tego przepisu, czyli na zasadzie dowolności decyzyjnej a nie działania w granicach przepisów prawa;

– art. 134 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oparcie decyzji na innych przepisach niż wskazane w ustawie;

– § 36 rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w ich ocenie sporządzony operat jest nieprawidłowy, przyjmuje do wyceny nieruchomości nieprawidłowo wytypowane, zawiera liczne uchybienia i wady. Wojewoda w decyzji sam potwierdził, że jeśli chodzi o zarzuty odwołania kwestionujące prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego, to choć co do zasady posiadają one uzasadnione podstawy, w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogą zostać uwzględnione. Zdaniem skarżących z powyższego wynika, że Wojewoda uznaje, że operat szacunkowy będący podstawą wydania decyzji o wysokości odszkodowania ma błędy i jest nieprawidłowy, lecz jednocześnie, bez wyjaśnienia z jakiego powodu, nie mogą być one uwzględnione. Skarżący w odwołaniu wskazali swoje wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, przy czym nieprawidłowości te nie zostały w żaden sposób wyjaśnione, a tym samym postępowanie odwoławcze nie miało waloru ponownego zbadania sprawy i wydania decyzji na podstawie całościowego zbadania materiału dowodowego. Skarżący wskazali w odwołaniu, że w ich ocenie operat szacunkowy sporządzony przez biegłych wyznaczonych przez organ I instancji po pierwsze zawiera błędne wskazanie nieruchomości przyjętych do porównania, a po drugie, co jest również istotne a co do którego zarzutu w ogóle Wojewoda się nie odniósł, zawiera nieprawidłową metodologię wyceny. Sporządzony przez rzeczoznawców w listopadzie 2019 r. operat szacunkowy jako podstawę wyceny przyjął do porównania nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Wyceną rzeczoznawcy oparli na podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody porównania parami. Biegłe w swojej opinii wskazały, że transakcji sprzedaży nieruchomości o przeznaczeniu drogowym w okresie od 2017 r. do listopada 2019 r. w rejonie P. było ponad 50. Najwięcej transakcji, bo około 53% podanej liczby, dotyczyło rejonu P., czyli jednostki ewidencyjnej, w której zlokalizowana jest nieruchomość podlegająca wycenie. Biegłe do porównania przyjęły trzy transakcje, wskazując na nieruchomości położone w K. przy ul. W., przy ul. G., przy ul. S. Biegłe z niewiadomych przyczyn dokonały wyboru powyższych nieruchomości z około co najmniej 25 transakcji. Brak wskazania podstaw przyjęcia do porównania konkretnych nieruchomości w liczbie tylko trzech z potencjalnie co najmniej 25, a więc ponad 8 razy większej liczby, jest nieprawidłowością sporządzenia operatu. W operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłe nie zostało w ogóle w żaden sposób wskazane, w jaki sposób zostały te konkretne nieruchomości wytypowane. W ocenie skarżących należy uznać, że wytypowane nieruchomości w ogóle nie są podobne, gdyż wskazane w tabeli Zestawienie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych wskazane są nieruchomość o powierzchniach daleko różnych od powierzchni wycenianej nieruchomości (łączna powierzchnia to 116 m2), podczas, gdy biegłe w swej opinii wytypowały do porównania nieruchomość o powierzchni 354 m2, 3014 m2, 14 m2. Z powyższego powodu operat szacunkowy przyjęty przez organ I instancji jako podstawa wyliczenia odszkodowania posiada zasadnicze wady, które powodują, że nie powinien być on brany w ogóle pod uwagę. Również nie ma jakichkolwiek wskazówek, z jakich przyczyn biegłe przyjęły do wyceny metodę porównania parami, a nie metodę np. korygowania ceny średniej, jak uczynił rzeczoznawca na zlecenie skarżących.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ ma natomiast obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumpcji pod właściwe przepisy prawa. Operat stanowi – jako dowód – pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego – wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Należy jednakże podkreślić, że rzeczoznawca, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat – będąc głównym dowodem w sprawie, był logiczny, zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony.

Sąd I instancji podkreślił, że niewątpliwie wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 u.g.n.) i w tym zakresie ani organ ani Sąd nie mają wiadomości specjalnych przynależnych biegłemu, które pozwalałyby na ingerencję w dokonany wybór. Jednocześnie jednak regulacja zasad sporządzania przez biegłego opinii w formie operatu szacunkowego jest jedyną tak szczegółową regulacją odnoszącą się do opinii biegłego z jakiejkolwiek dziedziny wiedzy. Regulacje te zawarte są zarówno w u.g.n. jak i w rozporządzeniu. Zdaniem Sądu I instancji ma to swoje oczywiste konsekwencje w zakresie zakresu kontroli operatu szacunkowego – zarówno przez organ jak i sąd administracyjny – co do jego zgodności z przepisami prawa. Nie jest oto możliwe stwierdzenie, że wszystkie te przepisy ustawy i rozporządzenia odnoszą się do specjalistycznej wiedzy biegłego.

Sąd I instancji podał, że operat szacunkowy z 27 listopada 2019 r., który stał się podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, został oceniony przez Wojewodę jako prawidłowy, choć oparty na nieprawidłowych założeniach. Natomiast operat szacunkowy z 5 lutego 2020 r., sporządzony na zlecenie skarżących, złożony do akt postępowania przed organem I instancji w dniu 7 kwietnia 2020 r., został oceniony jako nieprawidłowy, choć oparty na prawidłowych założeniach.

Sąd I instancji wskazał, że niezależnie od tego, iż taka ocena obu operatów jaka została sformułowana przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wprowadza chaos i nie buduje zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, czego wymaga art. 8 § 1 k.p.a., to jednak w niniejszej sprawie poza oceną Sądu pozostaje złożona przez skarżących opinia biegłego, albowiem nie stanowiła ona podstawy wydania zaskarżonej decyzji ani też poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Sąd I instancji wyjaśnił, że nie jest obowiązkiem organu występowanie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 u.g.n. celem dokonania przez te organizacje oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Mogą to natomiast uczynić sami skarżący. Obowiązkiem organów było natomiast dokonanie prawidłowej oceny operatu szacunkowego, zleconego i sporządzonego w ramach kontrolowanego postępowania administracyjnego.

Odnosząc się zatem do operatu stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, w pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Pod pojęciem stanu nieruchomości, zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Stan nieruchomości według powołanej definicji to także stan prawny, a więc stan nieuwzględniający jeszcze dokonanego podziału geodezyjnego, tymczasem biegłe przyjęły wręcz przeciwnie, że "stan nieruchomości" to stan działek (nieruchomości) już wydzielonych pod drogi. Wyceny zatem dokonywały w oparciu o "stan nieruchomości" jaki istniał już po dokonanym podziale. Przepis § 36 ust. 6 rozporządzenia wyraźnie zaś mówi o "stanie nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu", a nie o stanie działek wydzielonych z nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji organ oceniając, że założenie, które poczyniły biegłe – choć błędne – nie miało wpływu na wynik wyceny w ten sposób właśnie dokonał oceny operatu wkraczając w uprawnienia i wiadomości biegłego. Nie ma bowiem żadnej pewności, że gdyby biegłe przyjęły poprawne, wynikające obowiązujących przepisów (tj. § 36 rozporządzenia) założenie co do tego jaki "stan nieruchomości" powinien być uwzględniony w sporządzanym na zlecenie organu operacie, to jego wynik byłby ten sam. Tym bardziej, że na "stan nieruchomości" składają się także inne walory niż tylko stan prawny (także stan zagospodarowania, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona), zaś dokonując wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości rzeczoznawca majątkowy oprócz stanu nieruchomości uwzględnia także rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Także zgodnie z art. 134 ust. 2 u.g.n., przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się nie tylko "stan nieruchomości", ale także jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Innymi słowy, wszystkie te uwarunkowania odnieść należy do nieruchomości sprzed podziału, a nie do działek wydzielonych pod drogę.

Sąd I instancji stwierdził również, że drugim uchybieniem operatu, na który słusznie wskazują skarżący, jest dobór "nieruchomości podobnych". Zgodnie z art. 4 pkt. 16 u.g.n., nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Sąd I instancji podał, że na str. 9, 10 i 11 operatu, biegłe wskazały, że: "Rynek nieruchomości drogowych wykazuje niską aktywność. Na terenie miasta K. odnotowano prawie 50 transakcji rynkowych, z czego blisko 90% sprzedaży odnotowano w latach 2017 – 2018 (..). Ponad połowę transakcji tj. 53% odnotowano na terenie jednostki ewidencyjnej P. (...) Jednostkowe ceny osiągane za nieruchomości drogowe (po odrzuceniu transakcji odstających o cenach skrajnych oraz zawartych na szczególnych warunkach) kształtowały się w przedziale od 75,00 zł/m2 do 812,50 zł/m2, przy średniej cenie na poziomie 290,46 zł/m2. (...) Jednostkowe ceny transakcyjne osiągane za nieruchomości porównywalne do nieruchomości wycenianej o przeznaczeniu komunikacyjnym kształtowały się w przedziale od 260,00 zł za m2 do 413 zł za m2 przy cenie średniej na poziomie 356,99 zł za m2 powierzchni gruntu – ceny niezaktualizowane". Następnie biegłe w tabeli na str. 11 operatu wskazały trzy nieruchomości, które uznały za "najbardziej porównywalne" do nieruchomości wycenianej.

Zdaniem Sądu I instancji z powyższego nie sposób ustalić w jakich przedziałach rzeczywiście kształtowały się ceny transakcyjne: czy od 75 zł do 812,5 zł za 1 m2; czy w drugim wskazanym przedziale tj. od 260,00 zł za m2 do 413 zł za m2. Już takie sprzeczne twierdzenia powodują, że operat jest w tej części niespójny. Po wtóre, biegłe mogły wybierać "nieruchomości podobne" z ponad 25 transakcji, jednak nie uzasadniły w żaden sposób dlaczego uważają, że akurat trzy wybrane przez nie nieruchomości są "najbardziej porównywalne" do nieruchomości wycenianej. Nie chodzi przy tym o to, żeby organ czy sąd nakazywał biegłym wzięcie pod uwagę takich czy innych nieruchomości, ale żeby wybór biegłych poddawał się jakiejkolwiek kontroli. Tym bardziej skarżący, którzy są bezpośrednio zainteresowani wysokością ustalonego odszkodowania, mają prawo wiedzieć z lektury operatu jakimi kryteriami kierują się biegli. Skoro "nieruchomość podobna" ma swoją definicję ustawową, to jej dobór musi poddawać się kontroli organów i sądu oraz być jawny dla stron postępowania.

Końcowo Sąd I instancji wskazał, że rację ma organ, iż odpowiednie zastosowanie w sprawie ma § 36 ust. 4 rozporządzenia, bowiem dotyczy on nieruchomości, które na dzień wydania decyzji podziałowej były już przeznaczone pod inwestycję drogową – przeznaczenie to wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 36 ust. 4 jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust. 1. Odczytywać należy go zatem w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej (tak jak w analizowanym przypadku), wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych – a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Tym samym punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z § 36 rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki byłoby działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1831/13).

W skardze kasacyjnej Wojewoda zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych prawem. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:

- naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w powiązaniu z przepisami określającymi zasady wyceny nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą lub przejętą pod drogę publiczną, a to art. (powinno być: §) 36 ust. 6 rozporządzenia i w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n. określającym pojęcie stanu nieruchomości przez przyjęcie, że rzeczoznawcy majątkowi określając wartość nieruchomości zajętej pod budowę drogi, powinni uwzględnić jej stan sprzed podziału dokonanego na potrzeby danej inwestycji;

- naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w powiązaniu z przepisami określającymi zasady wyceny nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą lub przejętą pod drogę publiczną, w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, 2, 3, 4, § 5 rozporządzenia przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rzeczoznawczynie majątkowe dokonały niewłaściwego doboru nieruchomości porównawczych, że wybór trzech transakcji był niewystarczający i nieuzasadniony do przeprowadzenia wyceny metodą porównania parami oraz że nie sposób ustalić w jakich przedziałach rzeczywiście kształtowały się ceny transakcyjne przy wycenie nieruchomości, co powoduje brak spójności operatu w tej części;

- naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w powiązaniu z art. 154 ust. 1 u.g.n. przez nieuprawnioną ingerencję w sferę wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły i które jeśli zostaną logicznie i jednoznacznie wyjaśnione nie mogą być kwestionowane przez organy i sądy administracyjne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie był w stanie wykazać konkretnie, jaki wpływ na wynik wyceny miałoby stwierdzenie przez biegłe, że stan nieruchomości winien odnosić się do działki sprzed podziału dokonanego w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Skarżący kasacyjnie w pełni podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że użyte w operacie na str. 10 stwierdzenie: w analizie (zasady korzyści) uwzględniono stan nieruchomości zgodnie z obowiązującym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (tj. parametry, przeznaczenie oraz zagospodarowanie nieruchomości wydzielonej pod drogę, przyjmuje się tylko dla fragmentu gruntu, który jest wywłaszczany), choć co do zasady nietrafne w przypadku nieruchomości wydzielonych pod drogę w trybie art 98 ust. 3 u.g.n., nie ma żadnego realnego przełożenia na sposób określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, a tym samym na wynik sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie rozważania Sądu I instancji dotyczącego pojęcia "stan nieruchomości" pozostają w oderwaniu od treści omawianej wyceny. Biegłe zastosowały w nim podejście porównawcze, metodę porównywania parami, uznając, że cechami wpływającymi w głównej mierze na wartość przedmiotowej nieruchomości (będącej nieruchomością drogową) są: "Lokalizacja i sąsiedztwo" (udział 40%), "Możliwości inwestycyjne/rozwojowe" (udział 40%) oraz "Dostępność komunikacyjna" (udział 20%). Uważna analiza ww. cech oraz przypisanej im skali ocen (str. 12) dowodzi jednoznacznie, że biegłe nie zdecydowały się na przyjęcie jakiejkolwiek cechy rynkowej związanej bezpośrednio z cechami działek powstałych po podziale, a nie działek sprzed podziału. Nie ulega wątpliwości, że dokonanie takiej analizy oraz wyciągnięcie z niej stosownych wniosków jak najbardziej mieści się w granicach przynależnej organom kompetencji oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przyjęte cechy oraz skala ich ocen nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że wynik wyceny mógłby być inny. Skarżący kasacyjnie za niezrozumiałe i niemające pokrycia w treści zaskarżonej decyzji uważa także stwierdzenie Sądu I instancji, że operat szacunkowy z 5 lutego 2020 r. sporządzony na zlecenie skarżących został oceniony jako nieprawidłowy, choć oparty na prawidłowych złożeniach – powyższy operat szacunkowy został poddany ocenie na str. 6 zaskarżonej decyzji i w żadnym miejscu nie padło stwierdzenie, by był on oparty na prawidłowych założeniach i jako taki nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie trudno również stwierdzić, dlaczego dla Sądu I instancji niezrozumiałym jest stwierdzenie biegłych, że "Jednostkowe ceny osiągane za nieruchomości drogowe (po odrzuceniu transakcji odstających o cenach skrajnych oraz zawartych na szczególnych warunkach) kształtowały się w przedziale od 75,00 zł/m2 do 812,50 zł/m2, przy średniej cenie na poziomie 290,46 zł/m2. (...) Jednostkowe ceny transakcyjne osiągane za nieruchomości porównywalne do nieruchomości wycenianej o przeznaczeniu komunikacyjnym kształtowały się w przedziale od 260,00 zł za m2 do 413 zł za m2 przy cenie średniej na poziomie 356,99 zł za m2 powierzchni gruntu – ceny niezaktualizowane". Wskazane informacje absolutnie się przecież nie wykluczają, gdyż przedstawiają dane dotyczące dwóch odrębnych (choć w części się pokrywających) kategorii, tj. najpierw mowa o nieruchomościach drogowych ogółem, z których następnie wyodrębniono tylko te, które są najbardziej porównywalne do nieruchomości wycenianej (i które w konsekwencji przyjęto ostatecznie do wyceny). Powyższe nie tylko więc – wbrew twierdzeniom Sądu I instancji – jest spójne (inaczej byłoby np. wówczas, gdyby drugi z podanych przedziałów – bardziej szczegółowy wykraczał poza pierwszy – bardziej ogólny), ale i świadczy o wnikliwym i szczegółowym rozpoznaniu rynku przez biegłe. Nie jest również prawdą, że z operatu nie wynika, dlaczego spośród bazy do porównania przyjęto 3 wybrane nieruchomości. Powyższe wynika wprost z wyjaśnień przedstawionych na str. 11 operatu. Zgodnie z nimi to właśnie te nieruchomości nie tylko spełniają kryterium podobieństwa (art. 4 pkt 16 u.g.n.), ale także warunki wskazane w art. 151 tej regulacji oraz w § 5 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, pomimo zasadności części argumentów jej uzasadnienia.

Oczywiście trafna jest uwaga Wojewody, że zastrzeżenia Sądu I instancji dotyczące ustalonych w operacie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych i nieruchomości porównywalnych do nieruchomości wycenianej nie są uzasadnione, operat w tej części nie jest niespójny, wnioski wyciągnięte z lektury tego fragmentu operatu przez Sąd I instancji są efektem błędu. Niewątpliwie da się ustalić, w jakich przedziałach kształtowały się ceny transakcyjne, albowiem podane przedziały dotyczą dwóch kategorii działek: drogowych w ogólności i drogowych podobnych do nieruchomości wycenianej.

Powyższe nie jest jednak wystarczające do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto bowiem zasadniczo na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię. Zarzut naruszenia przepisów postępowania skierowany jest wyłącznie wobec art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., będącego jedynie podstawą do rozstrzygnięcia. Kwestionując oceny i wnioski Sądu I instancji dotyczące operatu szacunkowego w zakresie doboru nieruchomości podobnych, pominięto w skardze kasacyjnej fakt, że sąd kontrolował ocenę opinii biegłego dokonaną przez organ, a zatem kontrolował postępowanie dowodowe. Końcowo potwierdza to fakt, że podstawą uwzględnienia skargi jest zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też lit. c) p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie postawiono jednak żadnych zarzutów pod adresem zasadności zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i krytycznego podejścia przez Sąd I instancji do oceny materiału dowodowego (operatu) przez organ. Kwestionując stanowisko Sądu I instancji w kwestii doboru nieruchomości podobnych nie postawiono także zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Natomiast zarzutem błędnej wykładni prawa materialnego nie da się zwalczać stanowiska Sądu I instancji, że rzeczoznawczynie nie uzasadniły doboru nieruchomości podobnych. Problem wykładni dotyczy ustalenia treści normy prawnej, znaczenia przepisu, określenia jego zakresu, zarzut błędnej wykładni związany jest zatem z naruszeniem dyrektyw interpretacyjnych w procesie wykładni i wymaga wykazania, jakie dyrektywy zostały naruszone, jakie powinny mieć zastosowanie i w konsekwencji, jakie jest prawidłowe znaczenie przepisu. Nie wydaje się, aby spór w sprawie dotyczył wykładni prawa. Sąd I instancji przytoczył brzmienie art. 4 pkt 16 u.g.n. i nie wynika z uzasadnienia wyroku, aby zakwestionował któreś z kryteriów podobieństwa w tym przepisie wskazanych lub też nadał mu jakieś szczególne znaczenie. Sąd nie przyjął też, że dla dokonania wyceny metodą porównywania parami nie jest wystarczający wybór trzech transakcji. Zarzut błędnej wykładni art. 4 pkt 16 u.g.n. nie znajduje zatem potwierdzenia. Dotyczy to również zarzutów naruszenia przepisów rozporządzenia: § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, 2, 3, 4 oraz § 5. Ani Sąd I instancji nie przedstawił swojej wykładni tych przepisów, ani nie podważył wykładni przyjętej przez organy. W odniesieniu do stanu prawnego sprawy Sąd I instancji wprost stwierdził, że materialnoprawne podstawy decyzji zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu II instancji i przedstawione w części faktycznej uzasadnienia, i nie ma potrzeby powielania tej argumentacji. W ten sposób Sąd I instancji podzielił wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ. Stanowi to potwierdzenie dla wniosku, że kwestia sporna związana z doborem działek podobnych nie dotyczyła wykładni prawa lecz kwalifikacji prawnej stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że omawiany zarzut nie został w sposób rzeczowy uzasadniony, w skardze kasacyjnej ograniczono się do arbitralnego stwierdzenia, że operat daje podstawę do uznania działek za podobne do wycenianej nieruchomości i przytoczenia fragmentu orzeczenia NSA wydanego w innej sprawie. Fragment ten, co znamienne, dotyczy właśnie kwestii oceny operatu szacunkowego i jej granic, co potwierdza, że problem w istocie nie dotyczy wykładni prawa materialnego. Został on trafnie zidentyfikowany w uzasadnieniu, nie postawiono jednak adekwatnego dla tego problemu zarzutu kasacyjnego, zaś zarzut postawiony nie jest skuteczny.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 36 ust. 6 rozporządzenia i art. 4 pkt 17 u.g.n. przez błędną wykładnię. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że wobec brzmienia § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania, w przypadku działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., przyjmuje się stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Stan nieruchomości dotyczy działek, które podlegają podziałowi, a nie działek drogowych powstałych w wyniku podziału. Wykładnia tego przepisu przyjęta przez Sąd I instancji jest prawidłowa i zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że taki właśnie stan powinien zostać uwzględniony w operacie. To, że dla wyceny przyjmuje się stan nieruchomości, z których wydzielono działki drogowe, wynika literalnie z brzmienia przepisu.

Nie jest to stanowisko "formalistyczne", a zarzut pod adresem operatu nie jest "teoretyczny", albowiem ma w sprawie przełożenie na miarodajność operatu. Nie jest uzasadnione stanowisko Wojewody, że ta wada operatu i naruszenie wskazanego przepisu nie miały wpływu na wynik sprawy, wobec czego nie uzasadniały zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n., stan nieruchomości to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Jak wynika z operatu szacunkowego, działki drogowe zostały wydzielone z nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, co oznacza jej uzbrojenie i określony stan techniczno-użytkowy. Natomiast działki drogowe nie są zabudowane, pozbawione są uzbrojenia i składników roślinnych, leżą w sąsiedztwie terenów uzbrojonych. W odniesieniu do wyróżnionych nieruchomości można zatem stwierdzić, że stan ich otoczenia jest taki sam, natomiast w pozostałym zakresie dotyczącym stanu techniczno-użytkowego, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury, stanu zagospodarowania, działki te znacząco się różnią. Wobec powyższego, teza Wojewody, że stwierdzone naruszenie prawa materialnego nie ma żadnego realnego wpływu na sposób określenia wartości nieruchomości, nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Podobnie przepis art. 134 ust. 2 u.g.n. stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Stan nieruchomości jest zatem obligatoryjnym i odrębnym elementem uwzględnianym w procesie wyceny. Oznacza to, że stanowi czynnik mający wpływ na wartość, w przeciwnym razie, gdyby stan nieruchomości miał charakter neutralny względem jej wartości, ustawodawca nie miałby podstaw do uwzględniania tego czynnika przy wyznaczaniu standardów wyceny dokonywanej przez rzeczoznawcę, w tym przy określaniu wartości rynkowej.

Również przepisy rozporządzenia, regulujące określanie wartości nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych pod drogi w § 36 nakazują uwzględnienie stanu nieruchomości, konkretyzując moment, na jaki stan ten jest ustalany.

Wobec definicji legalnej stanu nieruchomości, nie ma podstaw, aby pojęcie to sprowadzać czy ograniczać do cech nieruchomości, które wpływają na poziom cen, o jakich mowa w § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego przy wycenie konieczna jest bowiem nie tylko znajomość cech wpływających na cenę, ale także znajomość cen nieruchomości podobnych. Przy dokonywaniu wyceny w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomościami drogowymi, konieczne jest zatem również dobranie transakcji nieruchomościami drogowymi, podobnymi do wycenianej. Na kryteria podobieństwa rzutuje również stan nieruchomości, z jakiej działka drogowa została wyodrębniona, albowiem stan ten wprost nakazuje uwzględniać § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia. To, jaki jest stan działki, z której wydzielone zostały działki drogowe, ma wpływ na cechy wyznaczające, które działki drogowe będą podobne do działki wycenianej i dobór przez rzeczoznawcę takich cech, które w świetle wiedzy fachowej są relewantne. Jakkolwiek dobór cech rzutujących na wartość i stanowiących kryteria podobieństwa mieści się w graniach zawodowej kompetencji rzeczoznawcy, to skoro rzeczoznawca w operacie naruszył standard ustawowy dotyczący takiej zmiennej jak "stan nieruchomości" i ewidentnie błędnie stan ten zidentyfikował, to weryfikacja poprawności operatu przez organ w tym zakresie nie jest uprawniona i przekracza zakres standardowej oceny materiału dowodowego. Dostrzegając wadliwość operatu w zakresie przyjętych zmiennych (stan nieruchomości), organ powinien był zwrócić się do biegłych o zajęcie stanowiska i wyjaśnienie. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie nie narusza art. 154 ust. 1 u.g.n.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.