Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 21/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 6, ust. 12
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 8 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Adam Osik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skarg M. C. i Ł. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2023 r., nr SKO Gd/4939/23 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 sierpnia 2020 r., nr GZDiZ-PU-6470-2(21)-2020-ŁG/MW, Prezydent Miasta Gdańska wymierzył Ł. C. i M. C. karę pieniężną w wysokości 2.099,52 zł za zajęcie w dniach od 25 stycznia do 20 lutego 2019 r. bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]), poprzez umieszczenie wolnostojącej dwustronnej reklamy o treści "Świetlica, korepetycje, kursy językowe [...]" o łącznej powierzchni 3,24 m2.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że w dniu 25 stycznia 2019 r. podczas kontroli legalności zajęcia pasa drogowego stwierdzono zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]) bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie wolnostojącej dwustronnej reklamy o treści: "Świetlica, korepetycje, kursy językowe [...]" o łącznej powierzchni 3,24 m2. Stwierdzone zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi potwierdza sporządzony na tą okoliczność protokół, do którego dołączona została dokumentacja fotograficzna wraz z mapą potwierdzającą umieszczenie nośnika w pasie drogowym ul. [...] w G.

Lokalizacja przedmiotowej reklamy została ustalona na podstawie mapy ewidencji gruntów, stanowiącej element elektronicznego zasobu Ewidencji Technicznej i Majątkowej Ulic Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni opracowanego, m.in. na podstawie zasobów Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w Gdańsku.

Pismem z dnia 28 styczna 2019 r. organ zawiadomił K. Z. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi opisanej części pasa drogowego, poprzez umieszczenie opisanej wyżej tablicy reklamowej oraz o przeprowadzeniu dowodu z oględzin (wizji w terenie) w dniu 20 lutego 2019 r. o godz. 11.00, w miejscu zlokalizowania przedmiotowej reklamy i naliczenia z tego tytułu kary pieniężnej.

Podczas kolejnej kontroli pasa drogowego przeprowadzonej w dniu 6 lutego 2019 r. przez organ potwierdzono zajęcie przedmiotowego pasa drogowego poprzez umieszczenie opisanej reklamy, co zostało udokumentowane notatką służbową oraz dokumentacją fotograficzną.

W dniu 20 lutego 2019 r. odbyły się oględziny (wizja w terenie) przedmiotowej działki, w trakcie których stwierdzono, że przedmiotowa reklama w dalszym ciągu znajduje się w pasie drogowym.

W dniu 21 marca 2019 r. do Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni wpłynęło pismo pełnomocnika K. Z. informujące, że reklama stanowi własność M. C. i Ł. C.

W odpowiedzi na pisemne wezwanie, w dniu 21 maja 2019 r., do organu wpłynęło pismo informujące, do którego dołączony został wydruk wiadomości mailowej od M. C. do K. Z., w którym M. C. oświadczył, że "wszelkie rzeczy w ogródku, łącznie z banerem reklamowym są moją i brata własnością".

Pismami z dnia 31 maja 2019 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie M. i Ł. C. oraz poinformował K. Z. o odmowie uwzględnienia dowodu z zeznań świadka M. C..

Pismem z 5 lipca 2019 r. pełnomocnik M. i Ł. C. przedstawił stanowisko kwestionujące status działki nr [...] jako pasa drogowego drogi publicznej oraz odpowiedzialność M. i Ł. C. za umieszczenie przedmiotowej tablicy. Zdaniem pełnomocnika, strony nabyły nieruchomość przyległą do działki nr [...] wraz z nośnikiem reklamowym w 2003 r. w związku z czym nie można uznać, że to oni umieścili nośnik.

W odpowiedzi na pismo organu z dnia 8 maja 2020 r. pismami z dnia 21 maja 2020 r. pełnomocnik wyjaśnił m.in., że M. i Ł. C. są właścicielami przedmiotowego banera lecz nie są w stanie wskazać, jaki podmiot odpowiada za jego umieszczenie.

W związku z kwestionowanym przez pełnomocnika M. i Ł. C. statusem działki nr [...] jako części pasa drogowego dnia 24 czerwca 2020 r. organ wystąpił do Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w Gdańsku o udostępnienie kopii mapy zasadniczej obejmującej ww. działkę w celu skonfrontowania przebiegu granic pasa drogowego z granicami oznaczonymi na mapie znajdującej się w zasobie Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni. Na podstawie kopii uzyskanej mapy zasadniczej organ ustalił, że przebieg pasa drogowego ul. [...] na niej wskazany jest tożsamy z tym ustalonym w oparciu o mapę znajdującą się w zasobie GZDiZ.

Po rozpatrzeniu odwołania Ł. C. i M. C. decyzją z dnia 25 listopada 2020 r., nr SKO Gd/4028/20 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej w pasie drogowym wymagało uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, a takiego zezwolenia strona nie posiadała. Zebrane w sprawie dowody wskazały, że umieszczona w części pasa drogowego ulicy [...] w G. przedmiotowa reklama będąca własnością M. i Ł. C. - współwłaścicieli sąsiedniej działki nr [...] - wypełnia znamiona dyspozycji art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

W wyniku rozpoznania skargi M. C. i Ł. C., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 91/21, uchylił wyżej wskazane decyzje organów obu instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w stosunku do K. Z., będącej stroną wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego, a ponadto nie została jej w ogóle doręczona decyzja organu. W konsekwencji wydane rozstrzygnięcia całkowicie pomijają jedną ze stron postępowania administracyjnego. Wobec tak stwierdzonych uchybień organów obu instancji przedwczesne było w ocenie Sądu orzekanie w kwestii zasadności wymierzenia skarżącym kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w tym odnoszenie się do podniesionych w skardze zarzutów tej materii dotyczących.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia 21 grudnia 2021 r., nr GZDiZ.NP.647.170.2.2021.ŁG/AK, Prezydent Miasta Gdańska wymierzył Ł. C. i M. C. karę pieniężną w wysokości 2.099,52 zł za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, części pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]), poprzez umieszczenie wolnostojącej dwustronnej reklamy o treści "Świetlica, korepetycje, kursy językowe..." o łącznej powierzchni 3,24 m2, w dniach 25 stycznia - 20 lutego 2019 r. oraz umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej K. Z.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że postępowanie wyjaśniające oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalają jednoznacznie stwierdzić, iż przedmiotowa reklama znajdowała się w pasie drogowym ul. [...] pomimo braku stosownego zezwolenia.

Ponadto - zgodnie z oświadczeniem M. C. - właściciele działki nr [...], obręb [...] (M. i Ł. C.), tj. nieruchomości przylegającej do pasa drogowego ulicy [...] (fragment pasa drogowego ul. [...] zajmowany bez zezwolenia zarządcy drogi, określany jest przez ww. mianem "ogrodu" przynależącego do opisanej działki) są również właścicielami "wszelkich rzeczy w ogródku, łącznie z banerem reklamowym". Organ uznał więc, że są oni podmiotami zajmującymi pas drogowy. Kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w tym w celu umieszczenia reklamy nie jest wymierzana bowiem jedynie za "jednorazowy" z natury czyn umieszczenia reklamy w pasie drogowym, karze tej podlega każdy udokumentowany w postępowaniu administracyjnym dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Zatem co do zasady za zajęcie pasa drogowego w określonym czasie odpowiada aktualny właściciel obiektu (w tym wypadku reklamy) znajdującego się w pasie drogowym bez zezwolenia.

Organ wskazał ponadto, że w przedmiotowej sprawie z całą pewnością nie doszło do przeniesienia praw i obowiązków do przedmiotowej reklamy na mocy umowy cywilnoprawnej, co potwierdza treść pisma pełnomocnika M. i Ł. C. z dnia 21 maja 2020 r. Strony na żadnym etapie postępowania nie kwestionowały swojego prawa do władania reklamą wskazując jedynie, że reklama została umieszczona przed nabyciem działki.

Jednocześnie organ zaznaczył, że w sprawie zajęcia w 2010 r. przedmiotowego pasa drogowego, ani później nie toczyło się postępowanie administracyjne zmierzające do wymierzenia kary pieniężnej za jego zajęcie. Ponadto przedmiotowe postępowanie dotyczy zajęcia pasa drogowego w okresie od 25 stycznia do 20 lutego 2019 r., więc ewentualne postępowania w sprawie zajęć pasa drogowego we wcześniejszych okresach nie mają znaczenia w niniejszej sprawie.

Organ dokonał również analizy przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. i w tym zakresie uznał, że waga naruszenia nie jest znikoma, zatem odstąpienie od nałożenia kary nie jest możliwe. Organ zwrócił uwagę, że strona nie została też ukarana za to samo zachowanie inną prawomocną decyzją, a w sprawie nie zachodzą przesłanki działania siły wyższej, o której mowa w art. 189e k.p.a.

Biorąc z kolei pod uwagę okoliczność, że to nie K. Z. dokonała zajęcia pasa drogowego organ uznał, iż nie jest ona stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a co za tym idzie prowadzenie postępowania w sprawie wymierzenia K. Z. kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi stało się bezprzedmiotowe przez co zasługiwało na umorzenie w tej części.

W wyniku rozpoznania odwołania Ł. C. i M. C. decyzją z dnia 28 lipca 2022 r., nr SKO Gd/412/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy opisaną decyzję Prezydenta Miasta Gdańska.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w wydanej przez ten organ decyzji z dnia 25 listopada 2020 r., nr SKO Gd/4028/20, powtarzając zastosowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w wyniku rozpoznania kolejnej w sprawie skargi M. C. i Ł. C., wyrokiem z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 630/22 uchylił ww. decyzję organu odwoławczego.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 22 listopada 2023 r. nr SKO Gd/4939/23, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 755 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "k.p.a.", art. 4 pkt 1 i 23, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 1376), zwanej w skrócie: "u.d.p." oraz § 4 uchwały nr XXV/750/04 Rady Miasta Gdańska z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Gdańska na cele niezwiązane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 98, poz. 750 ze zm.):

1. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 21 grudnia 2021 r. nr GZDiZ.NP.6470.170.22021.ŁG/AK w części dotyczącej wymierzenia Ł. C. i M. C. kary pieniężnej w wysokości 2.099,52 zł;

2. wymierzyło Ł. C. - za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, części pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]), poprzez umieszczenie wolnostojącej dwustronnej reklamy o treści "Świetlica, korepetycje, kursy językowe..." o łącznej powierzchni 3,24 m2, w okresie od 25 stycznia do 20 lutego 2019 r. - karę pieniężną w wysokości 1.049,76 zł

3. wymierzyło M. C. - za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, części pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]), poprzez umieszczenie wolnostojącej dwustronnej reklamy o treści "Świetlica, korepetycje, kursy językowe..." o łącznej powierzchni 3,24 m2, w okresie od 25 stycznia do 20 lutego 2019 r. - karę pieniężną w wysokości 1.049,76 zł.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia wydanego w sprawie wyroku tut. Sądu z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 630/22. Zważywszy, że wytyczne dotyczące dalszego postępowania, wynikające z przywołanych rozważań Sądu są wiążące (art. 153 p.p.s.a), organ odwoławczy wskazał następnie, iż prowadząc ponownie postępowanie, pismem z 11 października 2023 r., wezwał Prezydenta Miasta Gdańska Zarząd Dróg i Zieleni do uzupełnienia przekazanych akt postępowania o informacje dotyczące metody wykonania - podczas kontroli w dniu 25 stycznia 2019 r. (protokół k. 1) - pomiaru powierzchni wolnostojącej, dwustronnej reklamy o treści "Świetlica, korepetycje, kursy językowe..." ustalonej na 1,8 m x 0,9 m (łącznie 3,24 m2), umieszczonej bez zezwolenia zarządcy drogi w części pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]), w okresie od 25 stycznia 2019 r, do 20 lutego 2019 r. W odpowiedzi na to wezwanie organ pierwszej instancji w piśmie z 25 października 2023 r. wyjaśnił, że pomiar wielkości reklamy został wykonany taśmą mierniczą,

Organ odwoławczy wskazał dalej, że stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogi gminnej ustalona uchwałą Rady Miasta Gdańska nr XXW750/04 z dnia 24 czerwca 2004 r. wynosiła 2,40 zł, liczba dni zajęcia wynosiła 27, powierzchnia zajęcia to 3,24 m2, a zatem wysokość kary pieniężnej (10 x 3,24 x 2,40 x 27) ustalono na 2.099,52 zł.

M. i Ł. C. są współwłaścicielami położonej w G. działki nr [...], obręb [...] objętej księgą wieczystą [...]. Każdy z nich ma udział w ½ części tej nieruchomości. Działka nr [...] obręb [...] w ewidencji gruntów jest oznaczona symbolem "dr" (droga). Nieruchomość stron przylega do ulicy [...] działki nr [...]. Strony są współwłaścicielami tablicy reklamowej, co wynika wprost z treści maila M. C. z dnia 6 lutego 2019 r. ("wszelkie rzeczy w ogródku, łącznie z banerem reklamowym są moją i brata własnością") oraz z pisma z dnia 18 marca 2019 r, pełnomocnika skarżących ("tablica ta stanowi własność braci M. C. oraz Ł. C."). Z tej przyczyny zasadnym zdaniem organu było wymierzenie każdemu z właścicieli reklamy kary pieniężnej w wysokości 1.049,76 zł.

M. C. i Ł. C. wnieśli na opisaną decyzję organu odwoławczego z dnia 22 listopada 2023 r. odrębne skargi.

Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 22/24, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zarządził połączenie sprawy o sygn. akt III SA/Gd 22/24 ze skargi Ł. C. ze sprawą ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2023 r., nr SKO Gd/4939/23 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, która zarejestrowana została pod sygnaturą akt III SA/Gd 21/24, do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalej prowadzić połączone sprawy pod sygnaturą akt III SA/Gd 21/24.

W identycznie brzmiących skargach na decyzję organu odwoławczego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wymierzenia im przedmiotowej kary pieniężnej (punkty 2. i 3. decyzji) w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący zarzucili decyzji naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 i 6 oraz art. 40a i 40d u.d.p. poprzez przyjęcie, że umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym drogi powiatowej ulicy [...] w G. wymagało uzyskania zezwolenia zarządcy drogi w sytuacji, gdy brak jest dowodu na fakt, iż istotnie umieszczona została ona w pasie drogowym drogi powiatowej ulicy [...] w G., oraz na fakt, że zajęcie części pasa drogowego przez stronę nastąpiło w sposób świadomie bezprawny;

2. przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy i treść zaskarżonej decyzji, polegające na:

a) bezpodstawnym uznaniu, że tablica reklamowa znajdowała się w obrębie pasa drogowego mimo, iż jej umiejscowienie wskazuje, że znajdowała się ona poza tym pasem oraz dokonanie tego ustalenia bez przeprowadzenia niezbędnych dowodów,

b) obliczeniu kary pieniężnej na podstawie niedających się zweryfikować materiałów dowodowych, to jest tylko szkicu i dokumentacji zdjęciowej oraz na informacji zawartej w piśmie organu pierwszej instancji, to jest Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku (działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska) wyjaśniającego, że "pomiar wielkości reklamy został wykonany taśmą mierniczą", co nie pozwala na ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości powierzchni reklamy;

c) niewyjaśnieniu, czy istotnie teren, na którym umieszczona była tablica stanowił pas drogowy drogi publicznej, a także czy sama droga jest drogą, zaliczoną do kategorii dróg publicznych na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że dokonanie prawidłowego, wynikającego w sposób jednoznaczny z przeprowadzonych w toku postępowania dowodów, obliczenia powierzchni tablicy reklamowej ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast dokonanie ustalenia tej powierzchni jedynie na podstawie uprzednio znajdujących się w aktach sprawy szkicu i dokumentacji fotograficznej oraz uzyskanego w toku postępowania odwoławczego wyjaśnienia z dnia 25 października 2023 r., że pomiar wielkości reklamy został wykonany taśmą mierniczą narusza wskazane przepisy postępowania. Skarżący podkreślili, że z protokołu kontroli zajęcia pasa drogowego z dnia 25 stycznia 2019 r. także nie można w sposób jednoznaczny zorientować się co do prawidłowości pomiarów tej tablicy, nie można też dokonać kontroli prawidłowości wykonania pomiarów tej tablicy na podstawie notatki zawartej na karcie 3 akt sprawy. Szczegółowe pomiary mogły i powinny być zobrazowane, co było możliwe choćby przez sfotografowanie instrumentu pomiarowego i widniejących na nim wyników pomiaru. Znajdujący się w aktach materiał dowodowy z tego powodu nie może być podstawą pełnych i wiarygodnych ustaleń faktycznych.

Nie kwestionując oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt III SA Gd/630/22 skarżący podkreślili, że ustalenia co do przebiegu pasa drogowego, dokonane na podstawie ewidencji gruntów oraz ewidencji drogowej, w tym kopii mapy zasadniczej i wyrysu z mapy ewidencyjnej nie uzasadniają w sposób dostateczny przyjęcia, że doszło do zajęcia części pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Przebieg pasa drogowego, przyjęty w sprawie, nie został w sposób prawidłowy udokumentowany. Brak jest niespornego ustalenia, że reklama znajdowała się w pasie drogowym drogi publicznej, co powoduje wadliwość zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie podjął żadnej próby wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, nie dostrzegł uchybień wskazywanych przez skarżących w odwołaniu i nie odniósł się do tych kwestii w swoim uzasadnieniu w sposób wnikliwy.

Skarżący podnieśli, że nie jest cechą jedyną i wystarczającą dla uznania danego gruntu za część pasa drogowego stwierdzenie, że przylega on do drogi. Niezbędne jest ustalenie, że na gruncie tym znajdują się obiekty budowlane lub urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub z potrzebami zarządzania drogą. Grunt, na którym usytuowany był nośnik z ujawnioną reklamą jest terenem, na którym trudno dostrzec urządzenia techniczne lub obiekty budowlane związane z ruchem drogowym lub z zarządzaniem drogą. To, czy w tych okolicznościach teren ten może zostać uznany za pas drogowy drogi publicznej, nie zostało w żaden sposób w toku postępowania i w zaskarżonej decyzji wyjaśnione. Teren, na którym znajdował się nośnik reklamowy i reklama nie ma żadnego związku z ruchem drogowym i potrzebami zarządzania drogą. Sam fakt, że sąsiaduje z drogą nie decyduje o tym, że jest położony w pasie drogowym tej drogi.

Skarżący wskazali, że w toku postępowania przed Sądem Rejonowym Gdańsk-Północ w Gdańsku w sprawie sygn. akt XII Ns 995/21 z wniosku M. i Ł. C. z udziałem Gminy Miasta Gdańska i Skarbu Państwa, działającego przez Prezydenta Miasta Gdańska, w uzasadnieniu postanowienia z dnia 2 października 2023 r. Sąd ten ustalił, że: "Ulica [...], zaliczona została do kategorii dróg powiatowych, niemniej jednak nie ustalono jej przebiegu szczegółowo zgodnie z obowiązującymi przepisami, tym samym część działki nr [...] nie sposób zakwalifikować jako jej element. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 27 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 z późn. zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach. Ze względu na funkcje drogi publiczne dzielą się na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, zaś ulice leżące w ciągu tych dróg należą do tej samej kategorii co te drogi. Każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne i prawne (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20.10.2000 roku, III SA 1432/99, LEX nr 47974, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31.03.2008 roku, II SA/Kr 1285/07, Lex nr 485816). Pomimo tego, że nieruchomość (to jest działka nr [...] w części objętej niniejszym postępowaniem) należy do Skarbu Państwa i stanowi działkę przeznaczoną pod drogę, wyłączenie jej spod obrotu powinno, poza kwestią przeznaczenia i stosownych regulacji, wynikać także z właściwości. Tymczasem droga ta, w części zajętej przez wnioskodawców i ich poprzedników, jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie, nigdy nie miała charakteru drogi publicznej w takim rozumieniu, żeby służyła do prowadzenia ruchu drogowego dla nieograniczonej liczby użytkowników. Warunki tam panujące nie zmieniły się do dnia ogłoszenia postanowienia w sprawie. Jej lokalizacja w części zajętej przez wnioskodawców nie pozwala na przypisanie jej cech charakterystycznych drogi publicznej ze względu na brak jakiejkolwiek infrastruktury technicznej (w zakresie dotyczącym bezpieczeństwa użytkowania, nośności, stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru itp.) oraz brak realizacji funkcji jaką taka droga spełniać powinna. Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, zarówno względy prawne, jak i techniczne decydują o tym, że części działki nr [...] nie sposób zakwalifikować jako części drogi publicznej".

Przytoczone ustalenie dotyczy tej części działki [...], na której znajdowała się tablica reklamowa o treści "Świetlica korepetycje, kursy językowe...". Zostało ono poprzedzone dokonaniem w dniu 29 grudnia 2021 r. przez skład sądu orzekającego w sprawie oględzin nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], będącej we współwłasności skarżącego M. C. i Ł. C., przylegającej do działki nr [...] oraz wykonaniem dokumentacji zdjęciowej, znajdującej się na kartach 124-130 akt tej sprawy.

Ponadto w toku postępowania Gdański Zarząd Dróg i Zieleni w dniu 21 listopada 2022 r. nadesłał do akt tej sprawy informację, że "ulica [...] w G. nie ma indywidualnej uchwały Rady Miasta Gdańska o zaliczeniu jej do dróg powiatowych, a przedmiotowe zaliczenie nastąpiło na podstawie art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 1998 nr 133 poz. 872), zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia z dnia 15 grudnia 1998 roku w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. 1998 nr 160 poz. 1071). Skarżący podkreślili, że art 103 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, do dnia 31 października 1998 r., wykaz dróg krajowych i wojewódzkich, zaś zgodnie z art. 103 ust. 3 tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w ust. 1 tej ustawy, stają się drogami powiatowymi. Brak jest natomiast jakiegokolwiek dokumentu lub innego dowodu, że ulica [...] w G. przed dniem 1 stycznia 1999 r. była drogą, mająca charakter drogi krajowej w rozumieniu przepisów obowiązujących przed wejściem w życie wskazanej ustawy.

Zdaniem skarżących budzi zasadnicze wątpliwości sam fakt, że ulica [...] w G. jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Kwestii tych organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny, jak tego wymaga art. 7 k.p.a.

Dodatkowo skarżący wskazali na fakt, że ostateczną decyzją z dnia 15 lutego 2022 r. nr SKO Gd/4368/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wskutek odwołania skarżącego M. C. i Ł. C. od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 7 czerwca 2021 roku w sprawie znak GZDiZ.NP.6470.120.7.2020 AK o wymierzeniu Ł. i M. C. kary pieniężnej w wysokości 110.700 zł za zajęcie w okresie od 14 grudnia 2020 r. do 15 kwietnia 2021 r. bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w G. działka [...] obręb [...] poprzez wygrodzenie terenu o powierzchni 150 metrów kwadratowych orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku podkreśliło, że "zarówno przepis art. 40 ust. 2 jak i przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jako normujące kwestie stanowiące wyjątek od zasady wykorzystywania drogi i pasa drogowego na inne cele niż potrzeby zarządzania drogami lub potrzeby ruchu drogowego (por. art. 39 ust. 3 ustawy), powinny być interpretowane ścieśniająco, nie zaś rozszerzająco. Innymi słowy, zajęcie pasa drogowego, które może być skutecznie sankcjonowane karami pieniężnymi, ograniczone jest jedynie do sytuacji wyczerpująco wymienionych w art. 40 ust. 2 i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, przy czym zasadniczo może być dokonane na potrzeby gospodarcze podmiotu składającego w tej mierze odpowiedni wniosek. Przyjmując taki punkt widzenia, nie wchodziłby w ogóle w grę jako nie mieszczący się w hipotezie przepisu art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ewentualny wniosek skarżącego o zajęcie pasa drogowego, którego przebieg granic był dotychczas nieznany zarówno zarządcy drogi jak i stronie. Skoro taki wniosek skarżącego z oczywistych względów nie podlegałby procedurze udostępnienia pasa drogowego w zakresie, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, tym samym brak było podstaw do sankcjonowania zarzucanych skarżącym czynów, poprzez nałożenie na nich kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (art. 40 ust. 12 ustawy), gdyż w omawianej sytuacji nie miały zastosowania powołane wyżej przepisy" (...). Następnie Kolegium zauważyło, że: "w świetle art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przesłanką wymierzenia sankcji administracyjnej opisanej w omawianej normie prawa, jest też dokonanie zajęcia pasa drogowego w sposób świadomie bezprawny, co należy rozumieć w ten sposób, iż dokonujący zajęcia uświadamia sobie, że czyni to wbrew istniejącemu zakazowi, bez wymaganego zezwolenia. W ocenie Kolegium, okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy, z których wynika, że ogrodzenie posesji przy ulicy [...] w G. od wielu lat pozostaje w niezmienionym miejscu i dopiero zainicjowanie przez organ w tej sprawie postępowania o zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi, części pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]), przez umieszczenie wolnostojącej dwustronnej reklamy o treści "Świetlica, korepetycje, kursy językowe ..." o łącznej powierzchni 3,24 m2, w okresie od 25 stycznia 2019 roku do 20 lutego 2019 roku ten stan rzeczy kwestionuje, wykluczając możliwość świadomego naruszenia przez skarżących zakazu wynikającego z unormowania art. 40 ustawy. Stan świadomości skarżących co do tego, że działają w zgodzie z obowiązującym prawem czyni zarzut zajęcia pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia bezprzedmiotowym, skoro w świetle omawianych regulacji prawnych niezbędne jest ustalenie celowego działania osób podlegających karze. Tylko takie postępowanie uzasadnia bowiem przyjęcie po (ich) stronie obowiązku wyjednania zezwolenia, o których mowa w art. 40 ustawy. Zważywszy zatem, że w przedmiotowej sprawie, ze wskazanych już wcześniej powodów, strona nie mogła złożyć wniosku o zajęcie pasa drogowego, w konsekwencji należało uznać, że nie może tu mieć zastosowanie przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. To oznacza, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie należało uznać za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa i orzec jak w sentencji".

Skoro niewątpliwe jest ustalenie, że przedmiotowa reklama znajdowała się na terenie, który był objęty umorzonym na mocy tej decyzji postępowaniem w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, to taka wykładnia wskazanych przepisów powinna mieć zastosowanie także w sprawie zakończonej zaskarżoną skargą decyzją. W tym samym stanie faktycznym i prawnym powinny zostać wydane podobne rozstrzygnięcia (art. 8 § 2 k.p.a).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga podlega oddaleniu.

Kontroli Sądu skarżący poddali decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2023 r., nr SKO Gd/4939/23, którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji między w części dotyczącej wymierzenia skarżącym kary pieniężnej za zajęcie w dniach od 25 stycznia do 20 lutego 2019 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, części pasa drogi powiatowej ul. [...] w G. i wymierzono Ł. C. i M. C. za zajęcie pasa drogowego w tym okresie bez zezwolenia kary pieniężne w wysokości po 1049,76 zł. Treść decyzji organu pierwszej instancji została przywołana na wstępie niniejszego uzasadnienia.

Przechodząc do rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji na wstępie należy wskazać, że sprawa niniejsza była przedmiotem rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który prawomocnymi wyrokami:

- z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 91/21 uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 25 listopada 2020 r. oraz Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 20 sierpnia 2020 r.,

- z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 630/22 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 lipca 2022 r.

Okoliczność ta nie jest obojętna dla prawidłowego procedowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ponownie rozpoznającego sprawę. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie może bowiem w rozważaniach pominąć prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Oznacza to, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2022 r., III FSK 1531/21). Ze stanu sprawy nie wynika aby takiego rodzaju okoliczności miały miejsce w niniejszej sprawie. Nie może zatem budzić wątpliwości, że ww. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2021 r. oraz z dnia 25 maja 2023 r. zachowały moc wiążącą. Już w tym miejscu należy podkreślić, że tutejszy Sąd w wyroku z dnia 25 maja 2023 r. uznał, że organy zastosowały się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2021 r., skoro ponownie wydana decyzja zawiera rozstrzygnięcie w stosunku do K. Z. i została jej doręczona.

W ocenie Sądu obecnie rozpoznającego sprawę, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu z dnia 25 maja 2023 r. zostały przez organ odwoławczy zrealizowane.

W wyroku z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 630/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał na okoliczności bezsporne w przedmiotowej sprawie, a mianowicie stwierdził, że skarżący są współwłaścicielami działki nr [...], obręb [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Każdy z nich ma udział w 1/2 części tej nieruchomości. Działka nr [...] obręb [...] w ewidencji gruntów jest oznaczona symbolem "dr" (droga), zaś nieruchomość skarżących przylega do ulicy [...] (działki nr [...], obręb [...]) w G. Skarżący są współwłaścicielami tablicy reklamowej, co wynika wprost z treści maila skarżącego M. C. z dnia 6 lutego 2019 r. ("wszelkie rzeczy w ogródku, łącznie z banerem reklamowym są moją i brata własnością") oraz z pisma z dnia 18 marca 2019 r. pełnomocnika skarżących ("tablica ta stanowi własność braci M. R. C. oraz Ł. P. C."). Przy czym, skarżący podnosili, że reklama została umieszczona jeszcze przed nabyciem przez nich działki (rok 2003). Teren, na którym stoi reklama, jak podnosił pełnomocnik skarżących "stanowi w istocie ogródek".

Stwierdzone przez Sąd w wyroku z dnia 25 maja 2023 r. naruszenie przez organ odwoławczy prawa, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w całości, podczas gdy odwołanie dotyczyło tylko jej części obejmującej nałożenie kary pieniężnej na skarżących, zostało wyeliminowane w drodze zaskarżonej decyzji, która zawiera rozstrzygnięcie prawidłowo obejmujące wyłącznie część decyzji organu pierwszej instancji, której dotyczyło odwołanie. Nieobjęta odwołaniem decyzja organu pierwszej instancji w części umarzającej postępowanie prowadzone wobec K. Z. stała się w konsekwencji ostateczna i prawomocna.

Organ odwoławczy uwzględnił również w całej rozciągłości i w sposób zgodny z prawem ocenę prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w ww. wyroku z dnia 25 maja 2023 r., a dotyczące niejednoznacznego wskazania, która ze zobowiązanych stron ma uiścić nałożoną karę, M. C., czy Ł. C., oraz w jakiej części. Kara pieniężna w wysokości 2.099,52 zł wymierzona uprzednio M. C., a także Ł. C., w obecnie zaskarżonej decyzji wymierzona została każdemu z nich z osobna w wysokości po 1049,76 zł. Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji zostało sformułowane w sposób pozwalający na prawidłowe wykonanie decyzji oraz w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, co do zakresu obciążenia karą każdego z zobowiązanych skarżących, a nadto pozostaje w zgodzie z zakresem uprawnień właścicielskich każdego z nich, skoro skarżący bezspornie byli współwłaścicielami tablicy reklamowej usytuowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w G. Powinni zatem ponosić w równej części ciężary wynikające z nałożonej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi.

Sąd w wyroku z dnia 25 maja 2023 r. zważył ponadto, że w uprzednio wydanej decyzji nie zostało wyjaśnione, na podstawie jakich danych organ uwzględnił powierzchnie reklamy obliczoną na 3,24 m2. Sposób obliczenia powierzchni reklamy, jak również ustalenia wysokości kary pieniężnej, nie został bowiem zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę, uwzględnił powyższą ocenę prawną i kierując się wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 25 maja 2023 r. uzupełnił materiał dowodowy sprawy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Wystąpił bowiem do organu pierwszej instancji o uzupełnienie akt sprawy o informacje dotyczące metody wykonania pomiaru powierzchni reklamy. Uzupełnienie materiału dowodowego, dokonane w powyższym trybie, należy ocenić jako wystarczające. Dokonanie pomiaru tablicy reklamowej o wymiarach 1,8 m na 0,9 m niewątpliwie wymagało użycia taśmy mierniczej, a jednocześnie użycie tego rodzaju taśmy należało uznać za wystarczająco dokładny i precyzyjny sposób pomiaru. Obecnie, jeżeli skarżący negują ustalenia poczynione przez organy administracji publicznej, winni byli, przy demontażu przedmiotowej tablicy reklamowej, utrwalić jej wymiary i przedłożyć ich wyniki jako dowód w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, czego jednak nie uczynili. Podkreślenia wymaga ponadto, że w dniu 31 maja 2019 r. zawiadomiono skarżących o wszczęciu przedmiotowego postępowania, wskazując w zawiadomieniu powierzchnię tablicy reklamowej. Z tym dniem skarżący mieli możliwość przedstawienia własnych wyników pomiarów tablicy, skoro bezspornym była okoliczność, że są oni współwłaścicielami tablicy.

Sposób obliczenia kary pieniężnej również nie budzi wątpliwości. Kierując się prawidłowo treścią, obowiązującej w dacie stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez stosowanego zezwolenia, uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Gdańska na cele niezwiązane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, organ odwoławczy wyjaśnił, że czas zajęcia pasa drogowego wynosił 27 dni, z kolei powierzchnia zajęcia tablicy reklamowej dwustronnej wynosiła 3,24 m2, co pomnożone przez stawkę opłaty oraz 10-krotność tej stawki, wynikającą z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., daje wysokość kary pieniężnej w kwocie 2099,52 zł.

Strona w skardze zarzucała zasadniczo, że brak jest dowodu na fakt, iż istotnie przedmiotowa tablica reklamowa umieszczona została w pasie drogowym ul. [...] w G., a tym samym, że wymagało to uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Sąd miał na względzie, że w świetle oceny prawnej dokonanej w wyroku tutejszego Sądu z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 630/22, obecnie brak jest możliwości prawnych, aby dokonywać odmiennej oceny powyższej kwestii.

Sąd w ww. wyroku zważył bowiem, że całokształt zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w tym protokół kontroli nr [...] z dnia 25 stycznia 2019 r., protokół z oględzin (wizji w terenie) z dnia 20 lutego 2019 r., sporządzona dokumentacja zdjęciowa, szkice, a zwłaszcza kopia mapy zasadniczej i wyrys z mapy ewidencyjnej, pozwalają na ustalenie przebiegu pasa drogowego. Materiał ten, wbrew stanowisku skarżących, jest w ocenie Sądu wystarczający do stwierdzenia, że reklama została umieszczona w pasie drogowym. To, że tablica reklamowa stoi na terenie, który "oddzielony jest od krawędzi chodnika dla pieszych przylegającego do jezdni ulicy [...] metalowym ogrodzeniem", stanowiąc zarazem wydzielony "ogródek", nie może powodować utraty przymiotu pasa drogowego, w świetle poczynionych w sprawie ustaleń. Jak bowiem podniósł organ (w związku z zakwestionowaniem przez skarżących przebiegu pasa drogowego) w toku postępowania wystąpiono do Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w Gdańsku o udostępnienie kopii mapy zasadniczej w celu skonfrontowania przebiegu granic pasa drogowego z granicami oznaczonym na mapie znajdującej się w zasobie Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni (elektroniczny zasób Ewidencji Technicznej i Majątkowej Ulic Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni opracowany między innymi na podstawie zasobów Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w Gdańsku). Na podstawie otrzymanej kopii mapy zasadniczej ustalono, że przebieg pasa drogowego ulicy [...] jest tożsamy z ustalonym w oparciu o mapę znajdującą się w zasobie Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni (vide: - k. 16 wniosek o udostępnienie materiałów Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, - k. 20 i nast. udostępniona kopia mapy zasadniczej z naniesioną granicą pasa drogowego ulicy [...] oraz wyrys z mapy ewidencyjnej w aktach administracyjnych sprawy). Dokonane w tym zakresie przez organ ustalenia, zdaniem Sądu orzekającego w wyroku z dnia 25 maja 2023 r., nie nasuwają wątpliwości i nie mogą przemawiać w realiach rozpoznawanej sprawy za uwzględnieniem omawianego zarzutu skargi, jak i przywołanych w jej uzasadnieniu poglądów sądów administracyjnych wyrażonych na tle odmiennych stanów faktycznych dotyczących m.in. wykorzystania książki drogi dla potrzeb ustalenia pasa drogowego. Sąd ten zaznaczył, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582, dalej: rozporządzenie z dnia 16 lutego 2005 r.) określony został wzór książki drogi (załącznik nr 1). Według wzoru książki drogi, w dziale VIII umieszczane są szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi, w tym w tabeli 8 w kolumnie 35 dane dotyczące pasa drogowego. Z objaśnień do działu VIII, zamieszczonych w rozporządzeniu z dnia 16 lutego 2005 r. wynika, że w kolumnie 35 podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga (ulica) oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska. Z powyższego wynika, że szerokość pasa drogowego ujęta w książce drogi nie obejmuje wszystkich elementów pasa drogowego wymienionych w art. 4 pkt 1 u.d.p.

Zdaniem Sądu obecnie orzekającego, w świetle tak dokonanej i wiążącej oceny prawnej, brak jest podstaw, aby uwzględnić zarzut skargi nieprawidłowego udokumentowanie przebiegu pasa drogowego sprowadzający się do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Niewątpliwie bowiem istotnych w sprawie ustaleń dokonano na podstawie urzędowego dokumentu geodezyjnego, określającego linie graniczne pasa drogowego (kopia mapy zasadniczej z naniesioną granicą pasa drogowego ulicy [...] oraz wyrys z mapy ewidencyjnej). Z tego samego względu bez znaczenia, dla zaliczenia terenu zajętego przez tablicę reklamową do pasa drogowego, pozostaje przytoczona przez skarżących argumentacja odnosząca się do cech pasa drogowego jako terenu, na którym znajdują się obiekty lub urządzenia związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługa ruchu lub z potrzebami zarzadzania drogą. Argumentacji tożsamej, a prezentowanej w skardze wniesionej w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 25 maja 2023 r., Sąd wówczas orzekający nie uwzględnił, skoro jednoznacznie uznał, że tablica reklamowa była umieszczona w pasie drogowym ul. [...] w G. Dodać jedynie należy, że w sprawie zakończonej przywoływanym w skardze wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 221/14, istotna okolicznością, jakże odmienną od stanu faktycznego niniejszej sprawy, było, iż organ odwoławczy uznał wadliwie, że znajdujące się w aktach szkice pozwalają na ustalenie przebiegu linii granicznych pasa drogowego. Z tych przyczyn pogląd zawarty w ww. wyroku nie mógł być podstawą do dokonania odmiennej oceny zasadności skargi.

Dodać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 25 maja 2023 r. jednoznacznie przyjął, że podnoszona przez pełnomocnika skarżących okoliczność umieszczenia reklamy jeszcze przed nabyciem przez nich działki, pozostaje bez wpływu na ich odpowiedzialność, a odpowiedzialności tej podlegają również następcy prawni podmiotów, które wbrew wymaganemu zezwoleniu dokonały zajęcia pasa drogowego.

Podnoszona obecnie przez skarżących w skardze okoliczność wydania przez Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ w Gdańsku postanowienia z dnia 2 października 2023 r., sygn. akt XIII Ns 995/21 w sprawie z wniosku skarżących o zasiedzenie, w którym stwierdzono, że M. C. i Ł. C. nabyli w udziałach po 1/2 części przez zasiedzenie z dniem 30 kwietnia 2014 r. własność części zabudowanej nieruchomości położonej w G., stanowiącej część działki o numerze [...], nie ma znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy. Powyższe postanowienie, co do którego skarżący nie wykazali aby było prawomocne, nie podważa bowiem okoliczności umieszczenia przedmiotowej tablicy reklamowej na działce nr [...], która znajduje się, w świetle powyższych rozważań, w granicach pasa drogowego ul. [...] w G. Dodać należy, że jak wynika z treści ww. postanowienia Sąd Rejonowy oddalił wniosek wnioskodawców w pozostałym zakresie, a więc – jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia – w odniesieniu do części działki nr [...] w G. przy ul. [...], a stanowiącej własność Skarbu Państwa.

W art. 365 § 1 k.c. przewidziano moc wiążącą prawomocnych orzeczeń sądu. Przepis art. 365 § 1 k.p.c. adresuje przewidziany w nim nakaz nie tylko do stron, ale i do sądu, który wydał orzeczenie oraz innych sądów, organów państwowych i organów administracji publicznej. Podmioty te są zatem związane faktem i treścią - ale tylko prawomocnego orzeczenia sądu. Natomiast wyrażona w art. 365 § 1 k.p.c. moc wiążąca dotyczy tylko rozstrzygnięcia (sentencji) sądu, nie zaś jego uzasadnienia.

Okoliczność wskazywana przez skarżących, a dotycząca trybu, w jakim ul. [...] w G. została zaliczona do dróg powiatowych (a mianowicie trybu określonego w art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, Dz. U. nr 133, poz. 872), nie podważa prawidłowości ustalenia poczynionego w przedmiotowej sprawie, że działka nr [...] w części, na której umieszczona była tablica reklamowa, znajduje się w granicach pasa drogowego. W szczególności z pisma GZDiZ z dnia 10 listopada 2022 r., załączonego do skargi, nie wynika, że ulica [...] nie stanowiła drogi powiatowej, a więc drogi publicznej.

Wskazana w skardze i załączona do skargi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2022 r. nr SKO Gd/4368/21 uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 7 czerwca 2021 r. o wymierzeniu skarżącym kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul [...] w g. działka nr [...] poprzez wygrodzenie terenu i umarzająca postępowanie w pierwszej instancji, nie może być podstawa uwzględnienia skargi.

Przepis art. 8 § 2 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Praktyka taka przede wszystkim powinna być zgodna z prawem (por. A. Wróbel, komentarz do art. 8 w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2020, teza 21; P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany do art. 8, LEXel.2019, teza 9,10). Skarżący naruszenia przez organ art. 8 § 2 k.p.a. upatrywali w fakcie że w innej sprawie, zakończonej ww. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2022 r., a dotyczącej przecież innego sposobu zajęcia pasa drogowego (wygrodzenia terenu), Kolegium przyjęło wykładnię wyłączającą możliwość wymierzenia skarżącym kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Niewątpliwie zatem okoliczności faktyczne niniejszej sprawy są inne. Okoliczność ta nie świadczy o naruszeniu prawa i nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji. Fakt wydania wymienionej decyzji, która to dodatkowo nie było przedmiotem badania sądu administracyjnego, nie dowodzi naruszenia przez organy administracji zasady pewności prawa (inaczej uprawnionych oczekiwań) i w konsekwencji nie może być uznane za podstawę do stwierdzenia w niniejszym postępowaniu naruszenia przez organ odwoławczy art. 8 § 2 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że jak to już wyjaśnił tutejszy Sąd w wyroku z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 630/22, w przypadku kary względnie oznaczonej organ, wymierzając karę, stosuje dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d k.p.a. Przepis ten nie może natomiast znaleźć zastosowania przy nakładaniu kary, której wysokość wynika z ustawy. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną nałożenia na skarżących kary pieniężnej stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych. Wypada za Sądem tym powtórzyć, że zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy zarządca drogi wymierza karę pieniężną. Art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowi, że wysokość kary stanowi 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, czyli opłaty jaką zajmujący pas drogowy musiałby uiścić, gdyby posiadał zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (m.in. umieszczenia reklamy), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego; kara naliczana jest za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego. W przypadku naruszenia prawa, polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobligowany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. Organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary, ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Organ nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (por. wyroki NSA: z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16; z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4517/16; z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 4287/17).

Sąd obecnie orzekający uznał nadto, że każde zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub ewentualnie stosownej umowy jest działaniem samowolnym. Wobec powyższego nie można uznać, by waga takiego naruszenia prawa była znikoma. Wobec powyższego brak było podstaw, jak to słusznie wykazano w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a. albowiem nie zostały spełnione łącznie obligatoryjne przesłanki tj. zaprzestanie naruszenia prawa, oraz znikomość wagi naruszenia prawa.

W ocenie Sądu organy administracji publicznej obu instancji rozpatrzyły całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceniły go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Przed wydaniem decyzji umożliwiły stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, realizując w ten sposób prawo skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia.

Sąd uznał, że wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego oceny. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu, skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).