Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1064/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. i R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 414/20 w sprawie ze skargi A. D. i R. D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2020 r., nr 80/2020 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 414/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. D. i R. D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Krakowie z dnia 31 stycznia 2020 r., Nr 80/2020, wydane na podstawie art 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", o uchyleniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Suchej Beskidzkiej z dnia 1 kwietnia 2019 r., nr 35/2019, zawieszającego postępowanie dotyczące rozbudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w O..

Sąd I instancji podzielił kierunek wykładni art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jaki przyjął WINB, a mianowicie, że postępowanie w sprawie zasiedzenia nieruchomości nie stanowi "zagadnienia wstępnego" w postępowaniu administracyjnym dotyczącym oceny legalności ww. budynku. Sąd wskazał, że "zagadnienie wstępne" musi bezpośrednio wpływać na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy głównej, co do jej istoty, bez względu na pozytywne, czy też negatywne konsekwencje dla stron (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r., II OSK 374/17). Rację ma zatem organ II instancji, wskazując, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, który to związek w jego ocenie, w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi. Należy mieć na uwadze, iż postanowienie Sądu Rejonowego w Suchej Beskidzkiej z dnia 31 lipca 2017 r., sygn. akt [...], nie jest prawomocne – toczy się obecnie postępowanie przed Sądem Okręgowym w Krakowie. Co za tym idzie, podział działek dokonany w tym postanowieniu obecnie nie ma mocy prawnej, z uwagi na toczące się postępowanie przed Sądem II instancji.

Zdaniem Sądu, organy administracji publicznej, prowadząc postępowanie administracyjne, działają na podstawie aktualnego stanu prawnego oraz faktycznego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że samo założenie, że wynik innego postępowania w przyszłości może mieć wpływ na dowodzenie, iż skarżący np. dysponują nieruchomością na cele budowlane, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Orzeczenie o zasiedzeniu ma bowiem charakter deklaratoryjny, tj. taki który jedynie potwierdza istnienie określonego uprawnienia, które to uprawnienie powstało w przeszłości i wymaga ustalenia dokładnego momentu od kiedy dany podmiot stał się właścicielem nieruchomości przez zasiedzenie w wyniku upływu stosownych terminów. A więc tego rodzaju orzeczenie nie decyduje o istnieniu prawa, a jedynie je potwierdza dla celów dowodowych. Zatem, dopóki nie zapadnie orzeczenie o zasiedzeniu, dopóty skarżący nie mogą skutecznie powoływać się na fakt zasiedzenia wobec osób trzecich, w tym m.in. przed organami nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z 19 lipca 2018 r., I OSK 541/18). Co za tym idzie, samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania, w tym przypadku w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości, może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie stanowi jeszcze podstawy do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia. Podkreślić należy raz jeszcze, że wydający decyzję organ administracji publicznej obowiązany jest bowiem uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydawania.

Dlatego też, PINB w Suchej Beskidzkiej, oceniając aktualnie materiał dowodowy, nie mógł zawiesić postępowania administracyjnego, ponieważ pomiędzy postępowaniem dotyczącym legalności budowy budynku gospodarczego na działkach o nr. ewid. [...] oraz [...], a postępowaniem o zasiedzenie nie istnieje taki związek przyczynowy, który uniemożliwiałby wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia – w sprawie oceny legalności budowy ww. budynku. Nieprawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Suchej Beskidzkiej z dnia 31 lipca 2017 r., sygn. akt [...], dotyczy bowiem podziału działek o nr ewid. [...] oraz [...]. Zatem dla ustalenia istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy odległości budynku – znajdującego się na działkach o nr ewid. [...] oraz [...] – od granicy działki obecnie istniejącej, tak w znaczeniu faktycznym, jak i prawnym, tj. działki o nr ewid. [...], rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiedzenia jest irrelewantne.

Dodatkowo Sąd wskazał, że szeroko przedstawione przez skarżących zagadnienie dotyczące przewlekłości postępowania w sprawie zasiedzenia, spowodowane w ich ocenie zachowaniem B. T., nie ma w realiach przedmiotowej sprawy znaczenia prawnego, zaś ich powołanie jawi się jako całkowicie nieuzasadnione. Istotą rozstrzygnięcia wydanego przez WINB było stwierdzenie, iż postępowanie w sprawie o zasiedzenie nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., który to pogląd Sąd w pełni zaakceptował, jako znajdujący pełne odzwierciedlenie w aktualnym orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 12 lipca 2017 r., II OSK 2872/15; z 15 października 2014 r., II OSK 850/13; z dnia 14 listopada 2018 r., II OSK 2730/16; z 16 lutego 2012 r., II OSK 2274/10).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli A. i R. D., wnosząc o zmianę bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. przez uchylenie ww. postanowienia PINB o zawieszeniu postępowania mimo istnienia przesłanki zawieszenia w postaci toczącego się przed Sądem Okręgowym w Krakowie Wydział II Cywilny Odwoławczy sygn. akt [...] postępowania o zasiedzenie dot. działki ewid. nr [...], w którym rozstrzygane jest zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w niniejszej sprawie.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.

- art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących i dokonanie nieprawidłowej analizy zebranych w sprawie dokumentów oraz dowodów, wskutek czego uznano, iż brak jest podstaw do zawieszenia postępowania;

- art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a. i art. 11 K.p.a. przez nieuwzględnienie w sprawie faktu, że organy nadzoru budowlanego uchybiły obowiązkowi przeprowadzenia postępowania w sposób, który zapewniłby zaufanie skarżących do organów państwa, że organy procedowały z pominięciem poprzednio poczynionych ustaleń faktycznych polegających na uznaniu, że podział działek dokonany przez geodetę P. S. nie obowiązuje w związku z wniesioną apelacją, a wobec tego nie istnieją działki o nr [...] i [...] powstałe z podziału działki [...] i w świetle tego możliwe jest ustalenie odległości budynku od granic działek istniejących tj. działki o nr [...];

- art. 133 p.p.s.a. przez wydanie orzeczenia w oparciu w głównej mierze o uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z dnia 20 stycznia 2020 r. z zupełnym pominięciem znajdujących się w aktach wcześniejszych postanowień: PINB w Suchej Beskidzkiej, a tym samym przez błędne ustalenie, iż postanowienie WINB nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez dopuszczenie się przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie nadinterpretacji stanu faktycznego i prawnego istniejącego w sprawie oraz bezkrytyczne przyjęcie ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez organy WINB, a także przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, przez wskazanie, iż podział działek dokonany przez geodetę P. S. nie obowiązuje w związku z wniesioną apelacją, a wobec tego nie istnieją działki o nr [...] i [...] powstałe z podziału działki [...] i w świetle tego możliwe jest ustalenie odległości budynku od granic działek istniejących tj. działki o nr [...].

W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a naruszenia te doprowadziły w konsekwencji do naruszenia prawa materialnego.

Formułując ww. zarzuty w pierwszym rzędzie zwrócono uwagę, że zasadniczą kwestią, która powinna być w sprawie rozstrzygnięta, a która nie została prawidłowo przeanalizowana przez Sąd, jest kwestia zagadnienia wstępnego, tj. postępowania o zasiedzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uwzględnił słusznego interesu skarżących, którego należy upatrywać w tym, że organy administracji powinny wziąć pod uwagę poprawną analizę zebranych w sprawie dowodów i prawidłowo zakwalifikować postępowanie o zasiedzenie jako zagadnienie wstępne. Przez takie działanie naruszono art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Sąd nie uwzględnił faktu, że organy nadzoru budowlanego uchybiły obowiązkowi prowadzenia postępowania w sposób, który zapewniałby zaufanie skarżących do organów państwa, procedowały bowiem z pominięciem wcześniejszych prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie, co stanowi naruszenie art. 8 K.p.a., 9 K.p.a. i 11 K.p.a. Zaskarżony wyrok został oparty w całości o uzasadnienie zaskarżonego postanowienia WINB z pominięciem wcześniejszych postanowień wydanych w niniejszej sprawie – co stanowi naruszenie art. 133 p.p.s.a. Sąd bezkrytycznie przyjął również, że ustalenia poczynione przez organy WINB w sprawie są prawidłowe przez co zaakceptował stan sprawy niezgodny ze stanem rzeczywistym, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pominął część dokumentów zebranych w sprawie, część z nich ocenił wybiórczo. W konsekwencji tych naruszeń doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była zgodność z prawem postanowienia WINB o uchyleniu postanowienia PINB o zawieszeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., prowadzonego przez PINB dotyczącego oceny legalności budowy obiektu budowlanego.

Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne ulega zawieszeniu w oparciu o ww. przepis, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie rozstrzygnięcia "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim jego rozstrzygnięciem przez inny organ lub sąd. Ocena tego zagadnienia, aby mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Do zagadnienia wstępnego można klasyfikować tylko takie zagadnienia, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego. Z uwagi na to, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, nie należy przy interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stosować wykładni rozszerzającej (zob. B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 377-378, nb 8). Innymi słowy, zagadnienie wstępne jest kwestią materialnoprawną pojawiającą się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia – bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia – załatwienie istoty sprawy administracyjnej (por. wyroki NSA: z 7 października 2010 r., II OSK 1543/09; z 2 grudnia 2010 r., II GSK 1028/09; z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 2284/19). Podkreślić trzeba, że nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących kwestii prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. wyrok NSA z 17 lipca 2003 r., II SA 427/02).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona skarżąca błędnie stoi na stanowisku, że zainicjowane przed Sądem Powszechnym powództwo o zasiedzenie nieruchomości stanowi "zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Należy w tym miejscu ponownie przypomnieć, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z 19 lipca 2018 r., I OSK 541/18). Uzyskanie takiego rozstrzygnięcia w odniesieniu do prawa własności lub innego tytułu prawnego do gruntu nie jest wymagane w postępowaniu dotyczącym legalności budowy budynku jeśli chodzi o stwierdzenie istniejących odległości zabudowy od granicy działki. Wydanie decyzji w sprawie legalności budowy budynku nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia przez właściwy sąd wniosku o zasiedzenie. Nie zachodzi tu związek przyczynowy, o jakim wyżej mowa, ponieważ aktualnie istnieją dokumenty, które określają granice nieruchomości, a więc nie istnieje przeszkoda prawna do wydania decyzji w sprawie oceny legalności obiektu budowlanego. Natomiast to, że wynik innego postępowania w przyszłości może mieć wpływ na dowodzenie przez skarżącą, iż w inny sposób kształtuje się przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami, nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego. Należy bowiem wskazać, że orzeczenie o zasiedzeniu ma charakter deklaratoryjny, tj. taki który jedynie potwierdza istnienie określonego uprawnienia, które to uprawnienie powstało w przeszłości i wymaga ustalenia dokładnego momentu od kiedy dany podmiot stał się właścicielem nieruchomości przez zasiedzenie w wyniku upływu stosownych terminów. A więc tego rodzaju orzeczenie nie decyduje o istnieniu prawa, a jedynie je potwierdza dla celów dowodowych. Co oznacza, że dopóki nie zapadnie orzeczenie o zasiedzeniu, dopóty skarżąca nie może skutecznie powoływać się wobec osób trzecich, w tym przed organami nadzoru budowlanego, że jest właścicielem danej nieruchomości, której granice kształtują się odmiennie. Dlatego też Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że WINB – uchylając postanowienie PINB o zawieszeniu postępowania, oceniając aktualnie materiał dowodowy – trafnie stwierdził, że z uwagi na toczące się postępowanie o zasiedzenie, PINB nie mógł zawiesić postępowania administracyjnego, ponieważ pomiędzy postępowaniem dotyczącym legalności budowy budynku, a postępowaniem o zasiedzenie nie istnieje taki związek przyczynowy, który uniemożliwiałby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie oceny legalności budowy obiektu budowlanego. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przyjęciem takiego stanowiska jest to, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada stosowania stanu prawnego i faktycznego w dacie podejmowania decyzji. Oznacza to, że organy administracji są zobowiązane prowadzić postępowanie mając na uwadze istniejący stan prawny i faktyczny. Natomiast argumentacja skargi kasacyjnej w głównej mierze została oparta na zrelacjonowaniu przebiegu postępowania przed Sądami Powszechnymi w sprawie o zasiedzenie nieruchomości. Tego rodzaju argumentacja – z przyczyn wskazanych powyżej – nie podważa skutecznie oceny, zgodnie z którą postępowanie o zasiedzenie nie stanowi "zagadnienia wstępnego", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w sprawie uwzględniono fakt wydania przez Sąd Rejonowy w Suchej Beskidzkiej I Wydział Cywilny postanowienia z dnia 31 lipca 2017 r. sygn. akt [...]. W ramach tej oceny, prawidłowo stwierdzono, że okoliczność ta nie ma wpływu na ocenę braku "zagadnienia wstępnego" we wszczętym postępowaniu administracyjnym; a ponadto wskazano, że jest to postanowienie nieprawomocne. Taką też ocenę potwierdza w istocie skarga kasacyjna, w której wskazano, że dokonany ww. postanowieniem podział nieruchomości nie został jeszcze ujawniony w Wydziale Geodezji Kartografii Katastru i Gospodarki Mieniem w Suchej Beskidzkiej z uwagi na to, iż od powyższego postanowienia apelację wniosła wnioskodawczyni B. T. i sprawa ta toczy (toczyła) się przed Sądem Okręgowym w Krakowie pod sygn. akt [...]. Oznacza to, że dla celów dowodowych skarżący nie mogą skutecznie twierdzić, że odmiennie kształtują się granice nieruchomości niż w istniejących dokumentach geodezyjnych. W omawianym zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia, że niniejsza sprawa zawisła przez Sądami Administracyjnymi nie została w sposób prawidłowy wyjaśniona lub aby nie uwzględniono "jakiś" dowodów, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Należy ubocznie zauważyć, że jeżeli sprawa o zasiedzenie przed sądami cywilnymi zakończyła się prawomocnie, to tym bardziej brak jest podstaw do dalszego spoczywania postępowania administracyjnego w tej sprawie. Nie można także doszukać aby w ramach art. 133 i art. 141 § 4 p.p.s.a. za podstawę wydania zaskarżonego wyroku stanowił błędnie ustalony i przedstawiony przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny lub prawny. W konsekwencji, Sąd I instancji niewadliwie ocenił, której to oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, że istniały przesłanki do uchylenia przez WINB postanowienia PINB o zawieszeniu postępowania.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a.; art. 133 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Natomiast w ramach grupy zarzutów naruszenia prawa procesowego błędnie sformułowano zarzuty naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a. i art. 11 K.p.a. Sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, nie mógł bezpośrednio naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Formułując w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa wymagane było powiązanie w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. W innym wypadku tak sformułowany zarzut, jako błędnie sformułowany, nie podlegał uwzględnieniu. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny – kierując się zasadą prawną wyrażoną w uchwale tegoż Sądu o sygn. akt I OPS 10/09, która nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej, a więc i w jej uzasadnieniu argumentacji – w przedstawionym powyżej wywodzie wyjaśnił, z jakich względów stan faktyczny sprawy był wystarczający do stwierdzenia, że powództwo o zasiedzenie nie stanowi "zagadnienia wstępnego", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.