Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 565/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 6, ust. 8, ust. 10, ust. 11, ust. 12, ust. 13 i ust. 15,
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art.189f
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 379/22 w sprawie ze skargi P.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 marca 2022 r. nr SKO.4141.15.2022 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. oddala skargę, 3. zasądza od P. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi 2 900 (słownie: dwa tysiące dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Pracownicy Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi w dniach: 5 sierpnia 2021 r., 17 sierpnia 2021 r., 15 września 2021 r. oraz 6 października 2021 r. przeprowadzili kontrole w terenie, w wyniku których stwierdzono, że w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]) na elewacji posesji nr [...] znajdują się m.in. jednostki zewnętrzne klimatyzacji o wymiarach:

- jednostka zlokalizowana przy sklepie spożywczym "V." po prawej stronie o wymiarach 0,66 m x 0,26 m, tj. o powierzchni 0,17 m2 oraz

- jednostka zlokalizowana przy sklepie spożywczym "V." po lewej o wymiarach 0,66 m x 0,26 m, tj. o powierzchni 0,17 m2.

Prezydent Miasta Łodzi (organ I instancji) zawiadomieniem z 16 września 2021r. wszczął z urzędu wobec P. M. (dalej: skarżący) prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą V. przy ul. [...] w Ł. postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Skarżący pismem z 23 września 2021 r. wniósł o wyrażenie zgody na pozostawienie dwóch wiszących jednostek zewnętrznych klimatyzacji i naliczenie opłaty z tego tytułu. Skarżący uzasadniając wniosek wskazał, że lokal, w którym prowadzi sklep ogólnospożywczy przejął wraz z wiszącymi już jednostkami klimatyzacji, które są niezbędne do prowadzenia działalności.

Organ I instancji decyzją z 6 października 2021 r. nie zezwolił skarżącemu na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia dwóch jednostek zewnętrznych klimatyzacji na elewacji budynku. Nadto, organ zawiadomieniem z 6 października 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego przedmiotowego pasa drogowego.

Pracownicy Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi 27 stycznia 2022 r. ponownie przeprowadzili kontrolę w terenie, stwierdzając, że w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]) na elewacji posesji nr [...] nadal pozostają dwie jednostki zewnętrzne klimatyzacji o wskazanych powyżej wymiarach.

Organ I instancji decyzją z 1 lutego 2022 r., nr 4013.3.0006.1.2022, nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10 560 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]) na wysokości posesji nr [...] o pow. 2,00 m2 polegającego na umieszczeniu dwóch jednostek klimatyzacji, usytuowanych przy sklepie V. - bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 5 sierpnia 2021 r. do 27 stycznia 2022 r. Jako podstawę prawną powołano art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 6, ust. 8, ust. 10, ust. 11, ust. 12, ust. 13 i ust. 15 ustawy o drogach publicznych z dnia 21.03.1985 r. (Dz. U z 2020 r., poz. 470, dalej: u.d.p.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1.06.2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481 ze zm.), uchwałę Nr XV/642/19 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 16 października 2019 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (ze zm.), uchwałę Nr IV/123/19 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 16 stycznia 2019 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie "Zarząd Dróg i Transportu" (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego poz. 683) oraz art. 104 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U z 2020 r., poz. 695; dalej: k.p.a.)

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: Kolegium, Organ II instancji) decyzją z 17 marca 2022 r., nr SKO.4141.15.2022, utrzymało tę decyzję w mocy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. ust. 12 pkt 1 u.p.d. oraz załącznika do uchwały Nr X/360/19 Rady Miejskiej w Ł. z 5 czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Łódzk. z 2019 r., poz. 3694 ze zm.).

Kolegium stwierdziło, że nie budzi wątpliwości, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., poprzez umieszczenie w pasie drogowym klimatyzatorów czyli urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., na co wymagane jest zezwolenie zarządcy drogi. Wobec braku przedmiotowego zezwolenia popełniono delikt administracyjny uzasadniający wymierzenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, gdyż nie wystąpiły przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. (inna sankcja administracyjna lub karna). Niedopuszczalność przewidzianej w tym przepisie możliwości odstąpienia od nałożeniu kary pieniężnej wynika jednak przede wszystkim z faktu, iż nie została spełniona przesłanka określona w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., wymagająca dla zastosowania tej instytucji zaprzestania naruszeń prawa przez podmiot dopuszczający się deliktu administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że klimatyzatory nadal są usytuowane w pasie drogowym bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. Co więcej, zarządca drogi po rozpoznaniu wniosku skarżącego odmówił wydania takiego zezwolenia, co w świetle art. 189f k.p.a. wyklucza odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 19 października 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 379/22, po rozpoznaniu skargi P. M. na tę decyzję SKO, uchylił zaskarżoną decyzję oraz ją poprzedzającą decyzję Prezydenta Miasta Łodzi oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że w okresie od 5 sierpnia 2021r. do 27 stycznia 2022r. P. M. samowolnie zajął pas drogowy drogi powiatowej ul. [...] na wysokości posesji nr [...] (działka nr [...] obręb [...]). Zajęcie to polegało na umieszczeniu na elewacji budynku przy ul. [...] dwóch klimatyzatorów. Oba klimatyzatory znajdowały się w pasie drogowym ul. [...]. Posesja przy ul. [...] znajduje się na działce nr [...], która jest drogą powiatową, a więc oba klimatyzatory znajdowały się w pasie drogowym ul. [...] w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.p.d. W ocenie Sądu, organy administracji prawidłowo przyjęły okres zajęcia pasa drogowego przez skarżącego (od 5 sierpnia 2021r. do 27 stycznia 2022r.). W dniach 5 sierpnia 2021r. i 27 stycznia 2022r. miały bowiem miejsce kontrole przeprowadzone przez pracowników Zarządu Dróg i Transportu, który stwierdziły istnienie dwóch klimatyzatorów na elewacji budynku przy ul. [...]. W międzyczasie miały miejsce jeszcze trzy kontrole pracowników ZDiT, które także potwierdziły, że klimatyzatory znajdowały się na elewacji budynku. Sąd zwrócił również uwagę, że okres zajęcia pasa drogowego nie był kwestionowany przez skarżącego. Sąd podzielił stanowisko organów, że to skarżący zajął pas drogowy, gdyż to jego klimatyzatory znajdowały się na elewacji budynku przy ul. [...]. Okolicznością niesporną jest również fakt, że skarżący nie posiadał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Zdaniem Sadu, organy administracji prawidłowo określiły również powierzchnię zajętego pasa drogowego (2 m2), bowiem powierzchnia każdego z klimatyzatorów wyniosła 0,17 m2, zaś w myśl art. 40 ust. 10 u.d.p. zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2. Każdy z klimatyzatorów został umieszczony w odrębnym miejscu (po obu stronach wejścia do sklepu skarżącego), a więc miały miejsce dwa odrębne zajęcia pasa drogowego. Oznacza to, że powierzchnia zajętego pasa drogowego to 2 m2 (1m2 x 2). Sąd nie podzielił zatem poglądu skarżącego, że powinno się zsumować powierzchnie obu klimatyzatorów (2 x 0,17 m2 = 0,34 m2) i wymierzyć karę za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

W ocenie Sądu, organy administracji prawidłowo obliczyły wysokość kary pieniężnej, w oparciu o stawki przewidziane za zajęcie pasa drogowego w celu określonym w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p., a nie w oparciu o stawki przewidziane za zajęcie pasa w celu o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. Sąd uznał bowiem, że zewnętrzne jednostki klimatyzacji nie są urządzeniami infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. Definicja takich urządzeń nie została określona w ustawie o drogach publicznych, dlatego też należy się odwołać do przepisu art.143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2021r. poz.1899 ze zm.; dalej: u.g.n.). Zgodnie z treścią tego przepisu urządzenia infrastruktury technicznej to wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Klimatyzatory nie należą do żadnej kategorii wymienionych urządzeń, w szczególności nie można ich zakwalifikować jako urządzeń ciepłowniczych, gdyż jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 19 października 2022r., sklep skarżącego posiada ogrzewanie piecem gazowym, zaś klimatyzacja ma jedynie poprawić cyrkulację powietrza w sklepie. Sąd odwołał się też do § 140 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43 poz.430 ze zm.) określającego infrastrukturę techniczną niezwiązaną z drogą, wymieniając niewyczerpująco urządzenia, których wspólną cechą jest to, że mają one zapewnić społeczeństwu pewne usługi o charakterze podstawowym, powszechnym i umieszczane na okresy wieloletnie, zapewniające media społeczeństwu. Będące przedmiotem rozpoznania klimatyzatory zewnętrzne zainstalowane na elewacji budynku przy ul. [...], zdaniem Sądu nie mogą być zakwalifikowane do żadnej kategorii urządzeń infrastruktury technicznej. Zastosowanie stawek przewidzianych dla przypadków zajęcia pasa drogowego w celach określonych w art.40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. było zatem zasadne, a dokładne wyliczenie wysokości kary nie było kwestionowane przez skarżącego.

W ocenie Sądu, nieuzasadniony był również zarzut skargi, że skarżący nie zajął pasa drogowego na zasadzie wyłączności i nie doszło do powszechnego wyłączenia dostępu do pasa drogowego, gdyż klimatyzatory były umieszczone na pewnej wysokości. Zdaniem Sądu nie ma znaczenia wskazywana przez skarżącego okoliczność, że pod klimatyzatorami chodnik był dostępny dla pieszych i na chodniku mogły parkować samochody. Sąd wskazał, że pas drogowy to zarówno grunt, jak również przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. W rozpoznawanej sprawie zajęcie pasa drogowego dotyczyło przestrzeni nad powierzchnią gruntu (klimatyzatory umieszczono na wysokości około 3,5 – 4 metrów nad chodnikiem). Zewnętrzne urządzenia klimatyzacyjne zajęły zatem powierzchnię pasa drogowego nad chodnikiem i zajęcie to miało charakter wyłączny w odniesieniu do tej przestrzeni (2 x 0,17 m2).

Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz ją poprzedzającą wskazał, że organy administracji nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego oraz w sposób wyczerpujący nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego niezbędnego dla oceny czy spełnione zostały przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej określone w art.189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzono ogólnikowo, że nie było podstaw do zastosowania art.189f k.p.a., natomiast w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji podniesiono, że nie została spełniona przesłanka zaprzestania naruszenia prawa. Sąd zwrócił uwagę, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji (17 marca 2022r.) oba klimatyzatory nadal znajdowały się w pasie drogowym, lecz sytuacja ta następnie uległa zmianie, bowiem 8 kwietnia 2022r. zostały one przeniesione do bramy posesji, zatem klimatyzatory zostały usunięte z pasa drogowego. Sąd zwrócił uwagę, że usunięcie to nastąpiło po 3 tygodniach od wydania zaskarżonej decyzji, jednakże w ocenie Sądu okoliczności tej nie można pominąć w sprawie. Sąd zaznaczył, że procedura usunięcia klimatyzatorów z pasa drogowego i przeniesienie ich do bramy posesji trwało stosunkowo długo z uwagi na to, że budynek przy ul. [...] jest obiektem zabytkowym ujętym w gminnej ewidencji zabytków miasta Ł. oraz znajduje się na terenie historycznego układu urbanistycznego oraz krajobrazu kulturowego "O.", również ujętego w gminnej ewidencji zabytków miasta Ł. W związku z tym wszelkie zmiany w elewacji budynku przy ul. [...] wymagały zgody Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący ostatecznie wdrożył odpowiednie procedury i otrzymał zgodę na przeniesienie i usytuowanie klimatyzatorów w bramie posesji, co ostatecznie zostało wykonane w dniu 8 kwietnia 2022 r. Wskazuje na to faktura za wykonane prace z tego dnia i przeprowadzona w dniu 19 maja 2022r. przez pracowników Zarządu Dróg i Transportu kontrola posesji przy ul. [...], stwierdzająca brak klimatyzatorów w pasie drogowym, co wynika z uzasadnienia decyzji Prezydenta Łodzi z dnia 14 czerwca 2022r. nr 4018.3.0001.1.2022 (k.118). W dniu 8 kwietnia 2022r. usunięto zatem klimatyzatory z pasa drogowego, a więc z tym dniem skarżący zaprzestał naruszenia prawa co oznacza, że spełniona została druga z przesłanek określnych w art.189f § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd uznał, że nastąpiło to wprawdzie już po wydaniu zaskarżonej decyzji, lecz należy to mieć na uwadze przy rozpoznaniu niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy spełniona już została druga z przesłanek przewidzianych w art.189f § 1 pkt 1 k.p.a. (strona zaprzestała naruszenia prawa), to zachodziła konieczność rozważenia czy spełniona została także pierwsza z przesłanek, a mianowicie czy waga naruszenia prawa była znikoma. Zdaniem Sądu dla jej oceny zasadnicze znaczenie ma wyjaśnienie kwestii w jaki sposób umieszczono dwa klimatyzatory w pasie drogowym. Okoliczność ta nie została jednak dokładnie wyjaśniona przez organy administracji. Skarżący od początku postępowania podnosił, że w 2016 r. Miasto Ł. wynajęło mu lokal z zainstalowanymi już klimatyzatorami, a on jedynie wymienił je na nowe w 2019 r. W przekonaniu skarżącego skoro Miasto Ł. wynajęło mu lokal przy ul. [...] z już zainstalowanymi klimatyzatorami, to był on przekonany, że wszystko jest w porządku i nie musi występować do Prezydenta Łodzi o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego przez klimatyzatory. Sąd wskazał, że organy administracji obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji nie odniosły się do wiarygodności wersji skarżącego. Jedynie w odpowiedzi na skargę podniesiono, że z umowy najmu lokalu nr [...] nie wynika, iż na elewacji budynku były zainstalowane jednostki zewnętrzne klimatyzacji. Nadto w odpowiedzi na skargę wskazano, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] z 10 maja 2019 r. z którego wynika, że uchwałą nr 3/2019 z 18 kwietnia 2019r. właściciele lokali należących do Wspólnoty upoważnili Zarząd Wspólnoty do podpisania ze skarżącym umowy najmu fragmentu elewacji pod montaż klimatyzacji. Zdaniem Sądu analiza treści odpowiedzi na skargę wskazuje, że organ administracji neguje wersję przedstawioną przez skarżącego, choć nie zostało to wyartykułowane w sposób klarowny.

W przekonaniu Sądu organy administracji nie wyjaśniły dokładnie czy lokal przy ul. [...] wynajęto skarżącemu z zamontowanymi już klimatyzatorami czy też P. M. sam je umieścił w pasie drogowym. Z treści umowy najmu nr [...] faktycznie nie wynika czy lokal posiadał zainstalowane klimatyzatory na elewacji budynku, lecz nie przesądza to, że te klimatyzatory nie były zamontowane. Aby wyjaśnić tę kwestię należało załączyć protokół zdawczo – odbiorczy przekazania lokalu z 2016r., a w razie potrzeby przesłuchać osoby uczestniczące w tym przekazaniu (tzn. skarżącego i przedstawicieli Zarządu Lokali Miejskich), bądź jeszcze inne osoby. Organy administracji jednak nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie i nie wiadomo czy wiarygodna jest wersja skarżącego, że przekazano mu lokal z już zainstalowanymi klimatyzatorami na elewacji budynku. Gdyby bowiem okazało się, że lokal przekazany w najem skarżącemu miał już klimatyzatory umieszczone na elewacji budynku, to uzasadnione byłyby twierdzenia skarżącego, iż był on przekonany, że nie musi uzyskiwać żadnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W ocenie Sądu, gdyby okazało się, że Miasto Ł. rzeczywiście wynajęło skarżącemu lokal z zainstalowanymi już klimatyzatorami na elewacji budynku nie informując go o konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to należałoby rozważyć możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w oparciu o art.189f § 1 pkt 1 K.p.a., stanowiłoby to bowiem naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie stron do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.).

III.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi złożyło skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wniosło także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zrzekając się prawa do rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 roku poz. 2492, dalej: p.u.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej wykładni art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p., a ponadto do naruszenia art. 133 § 1 k.p.a.,

b) 189f k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że norma ta ma w ogóle zastosowanie w sytuacji, gdy w dacie wydawania decyzji przez organy administracji obu instancji skarżący w dalszym ciągu zajmował pas drogowy bez zezwolenia, jak również poprzez uznanie, iż sama możliwość usunięcia klimatyzatorów przed datą wydania decyzji, pomimo ich faktycznego usunięcia przez skarżącego już po wydaniu decyzji stanowi przesłankę do odstąpienia od nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego,

c) art. 40 ust. 12 u.d.p., przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż organy administracji powinny ustalać czy w dacie wydawania decyzji skarżący mógł już zaprzestać zajmowania pasa drogowego, skoro bezspornym jest, że pas ten dalej był zajmowany

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 roku poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego w postaci art. 40 ust. 12 u.d.p.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, a ponadto w dacie wydawania decyzji nadal trwało zajmowanie pasa drogowego przez skarżącego,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez wydanie wyroku w oparciu o stan faktyczny zaistniały po dacie wydania decyzji administracyjnych obu instancji co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji zachodziły przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pomimo, iż skarżący usunął klimatyzatory dopiero w dniu 8 kwietnia 2022 roku zaś decyzja organu II instancji wydana została w dniu 17 marca 2022 roku,

d) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz ustalonego stanu faktycznego na dzień wydania zaskarżonej decyzji oraz brak wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania w odniesieniu do stanu prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty uzasadniające wniesione zarzuty skargi kasacyjnej.

IV.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego w tym wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono niezgodność z prawem zaskarżonego wyroku powodującą konieczność jego uchylenia, chociaż nie wszystkie podniesione zarzuty kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Formułując te zarzuty autor skargi kasacyjnej nie sprostał jednak w pełni wymogom ustawowym prawidłowego skonstruowania tych zarzutów, w szczególności nie przeprowadził prawidłowego rozróżnienia i rozdzielenia zarzutów materialnych i procesowych. W szczególności zarzut naruszenia przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. powiązany z zarzutem naruszenia art. 40 ust. 12 u.d.p. (punkt 2 lit. a petitum skargi kasacyjnej) został błędnie zakwalifikowany w skardze kasacyjnej jako zarzut procesowy. Z kolei zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 u.d.p. zaliczony został w pkt 1 lit. c petitum skargi kasacyjnej do naruszeń materialnoprawnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organy powinny ustalić czy w dacie wydawania decyzji zaprzestano już zajmowania pasa drogowego skoro bezspornie nadal pas drogowy był zajmowany, a więc w istocie zarzucono w nim naruszenie prawa procesowego polegające na nieprawidłowej ocenie przez WSA stanu faktycznego sprawy. Analogiczna wadliwość dotyczy także dwóch pozostałych zarzutów zaliczonych do materialnoprawnych, tj. pkt 1 lit. a i 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej, zarzucających błędną wykładnię art. 189f k.p.a., ale odnoszących się w istocie do kwestii procesowych. Te błędy konstrukcyjne zarzutów kasacyjnych nie uzasadniały wprawdzie odrzucenia skargi kasacyjnej jako niespełniającej ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a., spowodowały jednak, że została ona rozpatrzona przez NSA po zrekonstruowaniu zarzutów na podstawie zawartego w skardze kasacyjnej uzasadnienia (por. uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09) i jedynie w tych granicach, które NSA zidentyfikował na podstawie tego uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiot obu rodzajów zarzutów tj. zarzutów procesowych i materialnych, jak i kierunek argumentacji pozostają w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zasad sprawowania sądowej kontroli administracji, wynikających z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez wydanie wyroku w oparciu o stan faktyczny zaistniały po dacie wydania decyzji administracyjnych obu instancji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. art. 189f pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że w dacie orzekania przez organy istniała przesłanka do odstąpienia od nałożenia sankcji w postaci zaprzestania naruszenia prawa, podczas gdy ta przesłanka nie zachodziła, i w konsekwencji – wbrew zarzutom Sądu - nie ma potrzeby dalszego prowadzenia postępowania, nie doszło bowiem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji – nie doszło do niewłaściwego zastosowania sankcji przewidzianej w art. 40 ust. 12 u.d.p.

Zarzut ten jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny.

W rozpoznawanej sprawie niesporne są następujące okoliczności stanu faktycznego: skarżący zajął w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji w okresie od 5 sierpnia 2021r. do 27 stycznia 2022r., bez wymaganego ustawą zezwolenia, pas drogowy drogi powiatowej ul. [...] na wysokości posesji nr [...] (działka nr [...] obręb [...]) poprzez umieszczenie na elewacji budynku przy ul. [...] dwóch klimatyzatorów i w dniu wydawania decyzji ostatecznej istniał taki właśnie stan faktyczny. Sąd pierwszej instancji uznał te okoliczności w sposób jednoznaczny za niesporne i – co należy podkreślić - nie są one kwestionowane w skardze kasacyjnej. Należy je zatem uznać na prawomocnie przesądzone w tej sprawie.

W konsekwencji, wobec niespornego ustalenia tych okoliczności faktycznych, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodziły podstawy do nałożenia na skarżącego sankcji w postaci kary pieniężnej przewidzianej w art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepis ten przewiduje, że "Za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6."

Zdaniem NSA zasadnie organy przyjęły w tej sprawie, że istniała podstawa faktyczna do nałożenia na skarżącego kary i trafnie to stanowisko zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, który jednoznacznie także przesądził, że kara została obliczona w prawidłowej wysokości, na podstawie właściwych przepisów prawa miejscowego. Także w tym zakresie stanowisko Sądu nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej.

Spór w tej sprawie dotyczy w istocie jedynie tego, czy w tej sprawie zachodzą przewidziane w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanki do odstąpienia od nałożenia na skarżącego kary pieniężnej.

Przepis ten przewiduje, że "Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa".

Z treści tego przepisu wynika zatem, że odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu jest możliwe jedynie wówczas, gdy łącznie spełnione są dwie przesłanki: "waga naruszenia prawa jest znikoma" i jednocześnie "strona zaprzestała naruszania prawa".

Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości, żadna ze stron jej zresztą w istocie nie kwestionuje. Nie ma więc sporu co do tego jak należy rozumieć sformułowanie "strona zaprzestała naruszania prawa". Nie ma też wątpliwości co do tego, że te dwie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Niesporne w tej sprawie jest także i to, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie została spełniona druga z tych przesłanek, gdyż strona nie zaprzestała naruszania prawa, sporne klimatyzatory nadal bowiem znajdowały się w pasie drogowym. Okoliczności tej nie kwestionuje ani skarżący, ani Sąd pierwszej instancji. Co więcej, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wyraźnie stwierdził, że decyzja wydana została 17 marca 2022 r., a skarżący zaprzestał naruszania prawa tzn. przeniósł klimatyzatory ze ściany frontowej do bramy posesji w dniu 8 kwietnia 2022 r. Sąd wskazał także wyraźnie, że "Nastąpiło to wprawdzie 3 tygodnie po wydaniu zaskarżonej decyzji", ale jednocześnie stwierdził, że "okoliczności tej nie można pominąć w niniejszej sprawie" i wziąwszy ją pod uwagę uznał, że w tej sprawie zachodzi przesłanka z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. polegająca na zaprzestaniu naruszenia prawa, a organ w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien ustalić czy zachodzi druga z przesłanek tzn. powinien ocenić wagę naruszenia prawa, czego zaniechał za pierwszym razem, naruszając art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest niezgodne z prawem, narusza bowiem jedną z fundamentalnych konstytucyjnych zasad sprawowania sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji. Zgodnie z art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji RP "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej". Zasadę tę powtarza też ustawa Prawo o ustroju przed sądami administracyjnymi precyzując w art. 1 § 1, że "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), a w § 2, że "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.". Organy administracyjne rozstrzygają zatem sprawy administracyjne – co do zasady - zgodnie z zasadą aktualności, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty wydawania decyzji administracyjnej, natomiast sądy administracyjne kontrolują legalność działań administracji, oceniając zaskarżone akty według stanu faktycznego i prawnego z daty ich podjęcia przez organ.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji powinien był zatem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania przez organ zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna organu wydana zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym z daty wydawania decyzji - jest zgodna z prawem. Oczywiście naruszające zasady sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości było więc uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji okoliczności faktycznych, które miały miejsce po wydaniu decyzji i uczynienie na tej postawie organowi zarzutu, że naruszył przepisy postępowania, gdyż nie wziął tych okoliczności pod uwagę, oraz uchylenie z tego powodu przez Sąd zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. To naruszenie prawa przez WSA spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku.

Mając zaś na uwadze, że wszystkie pozostałe okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji tj. sprawy nałożenia sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zostały przesądzone jednoznacznie przez Sąd pierwszej instancji i nie były kwestionowane w skardze kasacyjnej, o czym była mowa powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylając zaskarżony wyrok rozpoznał skargę i orzekł o jej oddaleniu, ponieważ nie zostało zakwestionowane skargą kasacyjną rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji o zgodności z prawem ustalenia w zaskarżonej decyzji faktu naruszenia przez skarżącego pasa drogowego w datach wskazanych w decyzji i zgodności z prawem obliczenia kary z tego tytułu, a w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodzi przesłanka do odstąpienia od nałożenia kary, gdyż przed wydaniem decyzji "strona nie zaprzestała naruszenia prawa". Nakazane zatem przez Sąd w zaskarżonym wyroku ustalanie dodatkowych okoliczności faktycznych związanych z istnieniem drugiej z przesłanek umożliwiających odstąpienie od nałożenia kary tj. znikomego stopnia naruszenia jest zbędne, skoro pierwsza z przesłanek w postaci zaprzestania naruszenia prawa nie została spełniona, a ustawa jednoznacznie warunkuje odstąpienie od nałożenia kary od kumulatywnego spełnienia obu przesłanek.

Mając powyższe na uwadze, NSA w punkcie 1 sentencji wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku, a w punkcie 2 sentencji wyroku orzekł o oddaleniu skargi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 2900 zł stanowi zwrot uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 200 zł oraz kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej w wysokości 2700 zł.