Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 414/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2 , art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wlkp. na uchwałę Rady Miejskiej Żerkowa z dnia 14 grudnia 2012 r. nr XX/127/12 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność: § 4 ust. 1 lit. c i lit. d; § 6 ust. 8; § 7 ust. 2; § 8 ust. 2 i 4; § 11 ust. 3 i ust. 5 li. c i lit. d; § 12 ust. 1, 2, 5, 6, 9 lit. a, 13 lit. a i 15; § 14; § 18 ust. 2 pkt 2 lit. a, lit. b, lit. c i lit. g (z rozdziału 7); § 18 ust. 2 pkt 3 lit. b i lit. c (z rozdziału 7); § 18 ust. 4 (z rozdziału 7); § 18 ust. 4 pkt 4 (z rozdziału 8) oraz § 19 uchwały Rady Miejskiej Żerkowa z dnia 14 grudnia 2012r. nr XX/127/12 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Żerków; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 14 grudnia 2012 r. Rada Miejska Żerkowa podjęła uchwalę nr XX/127/12 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Żerków.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim zarzucając jej:

I. istotne naruszenie prawa materialnego tj. § 118, 135, 137 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez wprowadzenie w § 2 regulaminu definicji pojęć uprzednio niezdefiniowanych, bez upoważnienia ustawowego, takich jak: "ustawa" (§ 2 pkt. 1), "porozumienie" ( § 2 pkt. 2), "harmonogram" (§ 2 pkt. 3), "podmioty uprawnione" (§ 2 pkt. 3), "ZZO" (§ 2 pkt. 3), "PZO" (§ 2 pkt. 3);

II. istotne naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 ustawy, poprzez nałożenie we wskazanych w skardze jednostkach redakcyjnych uchwały obowiązków i zakazów z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w tym:

- powtórzenie zapisów ustawy o obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (§ 4 ust.1c regulaminu);

- uregulowanie zasad selektywnego zbierania odpadów innych niż komunalne z przekroczeniem upoważnienia ustawowego ( § 4 pkt. 1d regulaminu);

- zobowiązanie do selektywnego zbierania odpadów określonych rodzajów , wskazanych w § 3 ust. 1 pkt. 5-14 regulaminu , bez jednoczesnego wykonania ciążących na gminie z mocy art. 6c ustawy obowiązków w zakresie zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (§ 11 ust.1 pkt.2-9 regulaminu );

- nałożenie dodatkowych obowiązków na organizatorów imprez masowych (§ 6 ust. 8 regulaminu);

- zobowiązanie właścicieli nieruchomości do zamykania pojemników zaopatrzonych w odpowiedni mechanizm, a w przypadku jego braku - do ustawiania pojemników w miejscu uniemożliwiającym przedostanie się do jego wnętrza wód opadowych (§ 7 ust.2, § 8 ust. 4 regulaminu), a także poddawanie pojemników czyszczeniu (§ 8 ust. 2 regulaminu);

- zobowiązanie właścicieli nieruchomości do dostarczania niektórych rodzajów odpadów samodzielnie i na własny koszt do punktu selektywnego zbierania odpadów (§ 12 ust. 1 pkt.2,3,4,5,6,7,8,9),

- wprowadzenie zakazu umieszczania w workach odpadów zabrudzonych i niezgniecionych butelek oraz przekazywania worków częściowo wypełnionych odpadami (§11 ust.5 c i d , § 12 ust. 5 ,6, 9a, 13a i 15 regulaminu); - wprowadzenie zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne oraz w koszach na odpady ustawionych przy drogach publicznych śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużla, gruzu budowlanego, szlamów, odpadów płynnych, substancji toksycznych, żrących, a także odpadów z działalności gospodarczej ( § 12 ust. 1 i 2 " regulaminu );

- uregulowanie zasad pozbywania się z terenu nieruchomości padłych zwłok zwierząt ( § 14 regulaminu);

- uregulowanie w § 16 ust. 1 zasad usuwania błota, śniegu , lodu i innych zanieczyszczeń z terenów przystanków komunikacji miejskiej i targowisk z przekroczeniem upoważnienia ustawowego;

- nałożenie na właścicieli psów obowiązku przestrzegania przepisów o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (§18 ust. 2 pkt. 2a) i uzyskania zezwolenia na posiadanie psa rasy uznanej za agresywną (§ 18 ust. 2 pkt. 2b);

- wprowadzenie regulacji nakazujących prowadzenie psa na smyczy i w kagańcu oraz nieprawidłowe ukształtowanie zasad zwolnienia psa z uwięzi na terenach publicznych (§ 18 ust. 2 pkt. 2c i g);

- wprowadzenie zakazu wprowadzania zwierząt domowych do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek szpitali, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły taki zakaz, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy (§ 18 ust. 2 pkt. 3b);

- nieprawidłowe uregulowanie w § 18 ust. 4 regulaminu zasad usuwania odchodów i innych zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe,

- uregulowanie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zasad hodowli pszczół (drugi z przepisów oznaczony jako § 18 ust. 4 pkt.4 );

- nieprawidłowe określenie w § 19 regulaminu zasad i terminów obowiązkowej deratyzacji.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 2 , § 4 ust. 1c i 1d, § 6 ust. 8, § 7 ust. 2, § 8 ust. 2 i 4, § 11 ust.3, ust 5c i 5d, § 12 ust. 1, 2, 5 , 6, 9a,13a i 15, § 14, § 16 ust. 1, § 18 ust. 2 pkt. 2a , 2b, 3b, ust. 4, § 18 ust. 4 pkt. 4 (podwójna numeracja § 18) i § 19 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Żerkowa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie skargi z wyłączeniem zarzutów odnoszących się do naruszenia § 4 ust. 1 d, § 6 ust. 8 i § 19 zaskarżonej uchwały.

Organ wskazał, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia prawa poprzez zawarcie w uchwale definicji pojęć ustawowych tzw. Słowniczek zawarty w uchwale nie powtarza ani nie koryguje pojęć ustawowych, a jedynie konkretyzuje pojęcia użyte w uchwale, są one zindywidualizowane.

W ocenie Rady trudno również uznać za uzasadniony zarzut odnoszący się do § 7 i § 8 uchwały. Art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy wyraźnie upoważnia do określenia w regulaminie (...) warunków rozmieszczenia pojemników "i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (...)". W ocenie organu Rada nie przekroczyła upoważnienia ustawowego zobowiązując właścicieli m in. do czyszczenia pojemników. Podobnie wypełnia delegację ustawową obowiązek zamykania pojemników. Zdaniem organu za nietrafny należy uznać zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez sformułowanie w uchwale wymogu zgniatania odpadów opakowaniowych, szczelnego zamykania worków zawierających odpady zebrane selektywnie Zdaniem organu zapisy te nie mogą być ocenione jako wadliwe w kwalifikowanej postaci, a takie tylko zapisy uzasadniają zarzut istotnego naruszenia prawa.

Na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 Prokurator podtrzymał skargę zaznaczając przy tym, że jeżeli chodzi o zaskarżanie § 18 wnosi o stwierdzenie nieważności § 18 ust .2 pkt 2 lit. a,b,c,g (rozdziału 7), § 18 ust. 2 pkt 3 lit. b,c (rozdziału 7), § 18 ust. 4 (rozdziału 7), § 18 ust. 4 pkt 4 (rozdziału 8).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), charakter aktu prawa miejscowego.

Zauważyć zatem należy, że przepis art. 87 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Po myśli art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych.

W tym miejscu wskazać należy, że zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Ponadto wskazać należy, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Taka sytuacja powstaje również gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu ( ustawami ), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej – "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej – "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i ‘w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad..., s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji..., s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Uznanie za niedopuszczalne dokonywania w regulaminie powtarzania regulacji ustawowych jest uzasadnione także tym, że interpretacja takiej powtórzonej regulacji w kontekście uchwały, w której je powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy ( vide: wyroki NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 1536/10 CBOSA). Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 ustawy, do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych.

W § 146 rozporządzenia określone zostały warunki formułowania definicji danego określenia. Stosownie do ww. przepisu w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Stosownie zaś do § 149 w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 ustawy do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych a także do formułowania definicji.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie podzielił zarzutu Prokuratora o niedopuszczalności formułowania własnych definicji, takich pojęć jak "ustawa" (§ 2 pkt. 1 uchwały), "porozumienie" ( § 2 pkt. 2 uchwały), "harmonogram" ( § 2 pkt. 3 uchwały), "ZZO " (§ 2 pkt. 3 uchwały), "PZO" (§ 2 pkt. 3 uchwały).

W tym miejscu wskazać należy, iż w zaskarżonej uchwale w § 2 znajdują się trzy pkt 3.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zaskarżonych przepisów Regulaminu wskazać należy, iż powtarzanie w regulaminie uchwalanym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach lub w aktach wykonawczych jest niedopuszczalne. Przedmiotowy regulamin stanowi bowiem prawo miejscowe, co powoduje że powinno ono zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm, zawartych w innych przepisach. Powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (tak NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09, CBOSA). Nie może też stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa uchwała (lub jej część), która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym. Wymienienie w art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP aktów prawa miejscowego na ostatniej pozycji powoduje, iż wydając przepisy gminne, rada gminy winna uczynić to w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Wynika to również z treści art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że akty prawa miejscowego, do których zalicza się także regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1069/10, COBOSA).

W tym miejscu wskazać należy, iż z art. 5 ust. 1 pkt 3a i 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynikają sformułowane w § 4 ust. 1 lit. c uchwały obowiązki właścicieli nieruchomości wyposażenia tychże nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz do utrzymywania ich w należytym stanie sanitarnym i technicznym.

Zatem w paragrafie tym powtórzono istniejącą regulację prawną. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r. ust. 3. obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tym samym cyt. przepis nakłada na właścicieli obowiązek utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Z powyższych względów Rada nie była upoważniona do nałożenie na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków ich zamykania lub ustawienia w miejscu uniemożliwaijącym się przedostanie się do wnętrza wód opadowych czy też poddawania ich czyszczeniu. Zatem regulacja § 7 ust.2, § 8 ust. 2 i 4 uchwały podjęta została z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Odnosząc się do kwestii uregulowania w § 4 pkt 1 lit d uchwały zasad selektywnego zbierania odpadów inne niż komunalne oraz zawartego w § 12 ust. 1 i 2 zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne oraz w koszach na odpady ustawionych przy drogach publicznych śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu, gruzu budowlanego, szlamów, odpadów płynnych, substancji toksycznych, a także odpadów z działalności gospodarczej zauważyć należy, iż nastąpiło to z przekroczeniem delegacji ustawowej oraz z naruszeniem postanowień innych ustaw.

Powyższe nie wynikają z przywoływanej normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy.

Ponadto zauważyć należy, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy zobowiązuje właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przywołany przepis ustawy odnosi się do odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, a w stosunku do innych odpadów zasady postępowania określają przepisy odrębne, np. ustawa o odpadach. W tej sytuacji wprowadzanie dodatkowych zakazów jest nieuprawnione (por. np. wyroki WSA w Łodzi: z dnia 23 kwietnia 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 184/15, z dnia 13 czerwca 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 193/15, z dnia 17 czerwca 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 176/15 oraz z dnia 25 lutego 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 1138/14, COBSA). Ustawa o odpadach określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 1484/10).

Za nieuprawnione uznać również należy wprowadzenie w §11 ust.5 c i d , § 12 ust. 5 ,6, 9a, 13a i 15 uchwały zakazu umieszczania w workach odpadów zabrudzonych i niezgniecionych butelek oraz przekazywania worków częściowo wypełnionych odpadami.

W tym miejscu odwołać należy się do legalnej definicji pojęcia selektywnego zbierania odpadów zawartej w art. 3 pkt 24 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.). Z definicji tej wynika, iż przez selektywne zbieranie odpadów należy rozumieć zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami. Wprawdzie z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a ustawy wynika kompetencja rady gminy do określenia wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów, to jednak, w świetle przywołanej powyżej definicji pojęcia selektywnego zbierania odpadów, uznać należy zakaz umieszczania zabrudzonych oraz niezgniecionych butelek z tworzyw, czy też przekazywania worków tylko w części wypełnionych odpadami selektywnie zebranymi, za przekroczenie przyznanego radzie gminy uprawnienia.

Za podjęta z przekroczeniem delegacji ustawowej uznać należy również regulację § 6 ust. 8 uchwały nakładająca określone obowiązki na organizatorów imprez masowych. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że organizatora imprezy masowej nie można uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a tylko oni są adresatami obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy Organizatorzy imprez masowych nie należą też do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2-4, na które ustawa wprost nakłada określone obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku. W rezultacie, przepis w zaskarżonym brzmieniu powoduje ingerencję w stosunki cywilnoprawne, których treść kształtowana jest w drodze umowy cywilnoprawnej. Obowiązki organizatora imprez masowych określa ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 909 ze zm.), a zatem nie zachodzi konieczność ich ustalania w drodze aktu prawa miejscowego i nie ma ku temu podstaw prawnych w ustawie o utrzymaniu czystości w postaci odpowiedniego upoważnienia.

W § 11 ust. 3 uchwały nałożona na właścicieli nieruchomości zawarcia umowy z podmiotami wywożącą odpady zbierane selektywnie. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż obowiązek zawarcia przez właściciela nieruchomości umowy w sprawie odbioru odpadów komunalnych z odpowiednim podmiotem wynika z art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym "Właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi."

Z tych też względów Rada nie miała podstaw do powtórzenia tego obowiązku w uchwale.

W ocenie składu orzekającego organ nie był również uprawniony do uregulowania w uchwale zasad postępowania z padłymi zwierzętami, ponieważ zasady te zostały uregulowane w sposób wyczerpujący przepisami ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.). Z powyższych względów regulację zawartą w § 14 uchwały uznać należało za nieważną.

Za nieuprawnione uznać należy również wprowadzenie w uchwale zakazu wprowadza psów do określonych obiektów (§ 18 ust. 2 pkt. 3 lit. b i c uchwały). W ocenie Sądu Rada również w sposób nieprawidłowy uregulowała kwestie zasad zwalniania psa z uwięzi na terenach publicznych. Ponadto w sposób generalny wprowadzenia nakazu wyprowadzania pasa na smyczy i w kagańcu (§ 18 ust. 2 pkt. 2 lit. c i g uchwały)

Przepisy ustawy upoważniały Radę do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Celem powyższej regulacji jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzęta stwarzają, a co za tym idzie określenia takich wymagań w stosunku do ich właścicieli w zakresie utrzymania zwierząt, które uwzględniałyby ewentualne nieprawidłowe reakcje tego zwierzęcia wynikającego, z jego cech osobniczych, rasy czy stanu zdrowia. Jest bowiem oczywiste, że nie wszystkie zwierzęta (psy) stwarzają jednakowe zagrożenie dla otoczenia, nawet jeżeli rzeczywiście są większe od pozostałych osobników i posiadają większą wagę. Trudno bowiem wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). Na powyższą kwestię zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, stwierdził, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, niekiedy nadmierne, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej, rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego oraz prowadzić mogą do działań niehumanitarnych.

Odnośnie zakazu wprowadzania psów na określone tereny trzeba wyraźnie stwierdzić, że ustawodawca nie upoważnia rady miasta do sformułowania zakazu wprowadzania psów (czy innych zwierząt domowych) na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r. - sygn. akt II OSK 2058/11 baza orzeczeń NSA). Uchwała określa obowiązki osób trzymających zwierzęta domowe w sposób zbyt daleko idący niż przewidział to i do czego upoważnił organ stanowiący gminy ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Odnosząc się natomiast do wprowadzenia w § 18 ust. 2 pkt 2 lit a uchwały obowiązku przestrzegania przepisów o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt zauważyć należy, iż każdy jest obowiązany do przestrzegania przepisów obowiązującego prawa bez konieczności wskazywania tego obowiązku w innych aktach w szczególności aktach podustawowych.

Całkowicie nieuzasadnione jest objęcie przepisami uchwały (§ 18 ust. 2 pkt 2 lit b uchwały) obowiązku uzyskania zezwolenia na psy agresywne. Powyższa kwestia została bowiem uregulowana w innym akcie. Stanowi o tym art. 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 z późniejszymi zmianami) oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687). W ramach kompetencji ustalonych ustawą mieści się prawo rady gminy do ustanowienia w akcie prawa miejscowego obowiązku usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe w miejscach publicznych. Jednakże ustalenie uchwały szczegółowego sposobu usuwania tych zanieczyszczeń wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.

Odnośnie regulacji § 18 ust. 4 pkt 4 uchwały dotyczącej zasad hodowli pszczół zgodzić należy się ze skarżącym, iż została ona podjęta z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Ustalenia zasad hodowli pszczół, w szczególności ustawiania uli w takiej odległości od granicy i w taki sposób, by wylatujące i przylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiadujących, stanowiło wkroczenia w materię ustawową objęta regulacją Kodeksu cywilnego, który reguluje kwestie stosunków sąsiedzkich. Zgodnie z art. 144 Kodeksu cywilnego właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno- gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Sąd stwierdza, że Rada nie posiada uprawnienia do doprecyzowania wyżej wymienionej regulacji (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 136/13, baza orzeczeń NSA).

Ponadto z przekroczeniem delegacji ustawowej Rada w § 18 ust. 4 uchwały uregulowała sposób usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe. O ile Rada posiadała kompetencje do nałożenia takiego obowiązku, to jednak nie posiadała uprawnienia do określenia w jaki sposób to ma się odbywać.

Za nieważne należało uznać również wszystkie regulacje zawarte w § 19 uchwały. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy rada upoważniona pozostawała do wyznaczenia jedynie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Celem upoważnienia zawartego w pkt 8 było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji ( vide. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2010 r. o sygn. II SA/Gd 212/10; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Z analizy pełnego brzmienia art. 4 ustawy wynika, że zamiarem ustawodawcy nie było objęcie deratyzacją obszaru całej gminy, ale konkretnych jej obszarów. Zatem obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy jak również obciążenie ich kosztami tej deratyzacji stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy.

Za nie podjętą z przekroczeniem delegacji Sąd uznał regulację zawartą w § 16 ust. 1 uchwały nakazującą usuwanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, w tym z terenów przystanków komunikacji miejskiej i targowisk, w sposób gwarantujący bezpieczeństwo osób korzystających z tych terenów. Powyższa regulacja ma charakter jedynie informacyjny i jednocześnie nie nakłada nowych obowiązków.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji. O oddaleniu w pozostałym zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 151 Ppsa.