Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1020/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 40 ust. 12, art. 40 ust. 15
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G (...)" w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2196/19 w sprawie ze skargi G (...) w G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 sierpnia 2019 r. nr 11/Z3/II/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G (...) w G. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2196/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy G. - Gminnego Ośrodka T. w G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 sierpnia 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła Gmina G. - Gminny Ośrodek T. w G. zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 sierpnia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 28 maja 2019 r. oraz przekazanie sprawy organowi administracji publicznej do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na:

- braku pełnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w sposób znacząco utrudniający kontrolę instancyjną;

- braku wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie, w szczególności wyjaśnienia kwestii jaki podmiot jest właścicielem tudzież włada rzeczą, za którą naliczona została kara pieniężna;

- braku wyjaśnienia jak należy rozumieć przesłankę urządzenia infrastruktury technicznej, w oparciu o jaką definicję i jak zrekonstruowaną wydał Sąd zaskarżone rozstrzygnięcie;

- oparciu rozstrzygnięcia na założeniach wewnętrznie sprzecznych, to jest przyjęciu, z jednej strony, iż strona zaprzestała korzystania z pasa drogowego, z drugiej zaś, że winna uiścić karę pieniężną za jego zajęcie;

- zaniechanie kontroli wydanych decyzji w kontekście analizy norm wynikających z art. 189f § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2018.2096 ze zm., dalej: "k.p.a.").

2) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z ar. 133 § 1 tej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 §1 k.p.a. oraz art. art. 189f § 1 i § 2 k.p.a.), w sposób wpływający na jego wynik, a to poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że organ administracji publicznej:

- zaniechał w prowadzonym postępowaniu ustalenia kwestii kto jest właścicielem odciętego fragmentu rurociągu dawnej kanalizacji sanitarnej;

- pominął okoliczności, że odcięty zaślepiony odcinek nie stanowi fragmentu jakiejkolwiek sieci, ale stał się częścią składową nieruchomości;

- pominął okoliczności, iż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Katowicach nie wzywała skarżącej do usunięcia rzeczy, akceptując faktyczną i prawną likwidację odcinka sieci kanalizacyjnej.

II. Naruszeniu prawa materialnego, to jest:

- art. 5, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 40 ust. 12 pkt 2 i art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej także: "u.d.p.") w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, którego zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a także art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i § 140 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich nieprawidłową wykładnię i wadliwe zastosowanie, a to poprzez:

- błędne przyjęcie, iż fakt odcięcia fragmentu rurociągu z eksploatacji oraz fakt, że ww. fragment rurociągu nie jest elementem sieci, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, co w rezultacie doprowadziło do mylnego wniosku, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego drogi krajowej [...] za okres od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 28 maja 2019 r. bez zezwolenia, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że nie doszło do zajęcia pasa drogowego;

- bezpodstawne przyjęcie, iż zlikwidowany, nieczynny odcinek rurociągu wymagał zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki z art. 40 ust. 2 u.d.p. których to spełnienie determinowałoby obowiązek uzyskania takiego zezwolenia;

- błędne przyjęcie, iż fakt "zaślepienia" odcinka dawnego rurociągu pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy odcięty i "zaślepiony" fragment rurociągu nie jest już częścią składową jakiejkolwiek sieci.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który przewiduje, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie pozostaje zakwalifikowanie odciętego i wyłączonego z użytku rurociągu kanalizacji sanitarnej jako obiektu stanowiącego urządzenie infrastruktury technicznej wymagające uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, a w konsekwencji ustalenia czy doszło do zajęcia pasa drogowego.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania odnieść się trzeba do zarzutów pomieszczonych w punkcie I.1 petitum skargi kasacyjnej, w których strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są uzasadnione.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14).

Nie ma też racji skarżąca kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył prawo przez to, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do kwestii, które były przez skarżącą podnoszone w skardze. W orzecznictwie przyjmuje się, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20 i z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20). Za wadę uzasadnienia nie można uznać także powtórzenia argumentacji organów, skoro sąd rozpoznający sprawę uznał tę argumentację za trafną w obowiązującym stanie prawnym. Tym samym, brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W zakresie odnoszącym się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż jest to tzw. przepis wynikowy, którego naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd pierwszej instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie może on stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10, wyrok NSA z 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2387/12). Aby zarzut naruszenia tych przepisów mógł wywołać zamierzony przez stronę skutek w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zostały przez sąd pierwszej instancji naruszone w ten sposób, że sąd ten nie dostrzegł naruszenia przez organ normatywnego wzorca postępowania i przez to bezpodstawnie uznał ich działania w sprawie za prawidłowe. Skoro zaś NSA nie stwierdził naruszenia tych przepisów, to nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Za niezasadne należy uznać także sformułowane w punkcie I podpunkcie 2) petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia: art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 tej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 §1 k.p.a. oraz art. 189f § 1 i § 2 k.p.a.).

Analiza akt sprawy nie wskazuje, by nietrafna była ocena dokonana przez Sąd I instancji, że prowadząc postępowanie organy administracji publicznej nie naruszyły wymogu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, organy działały na podstawie obowiązujących przepisów (art. 6 k.p.a.), stan faktyczny w sprawie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie naruszył również zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.). Przyjęte przez organy stanowisko, oparte zostało na wyczerpującym materiale dowodowym, właściwie zgromadzonym i ocenionym.

Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. w żaden sposób nie uzasadnił tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ. Brak jest zatem obowiązku po stronie organu powoływania biegłych, którzy zweryfikowaliby jego stanowisko i wyniki ustaleń w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1076/19).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez organ ocena okoliczności podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie była prawidłowa. W sprawie zaś nie zachodziła konieczność wydania opinii przez biegłego, ponieważ rozstrzygnięcie nie wymagało wiadomości specjalnych, a tylko w takiej sytuacji istnieje powinność powołania biegłego.

Brak jest również podstaw przypisania Sądowi I instancji naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. i adresowanego do sądu administracyjnego obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy stwierdzić należy, że jego naruszenie może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem (podjęciem) kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Trzeba również podkreślić - co nie mniej istotne - że należy odróżniać sytuację polegającą na przeprowadzeniu kontroli legalności działania administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy (lub w oderwaniu od nich, czy też z przekroczeniem wyznaczonych nimi granic) od sytuacji polegającej na przeprowadzeniu tej kontroli na podstawie akt sprawy z przyjęciem innej oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, niż proponowana, czy też prezentowana przez stronę skarżącą. Dlatego też, zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie staniu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18).

Za niezasadny uznać przy tym należy zarzut skargi pomieszczony w jej punktach I.1 i I.2 wskazujący na naruszenie przez organ art. 189f § 1 i 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i wymierzenie stronie kary za opisane naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Wskazania wymaga, że związany charakter decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego nie podważa możliwości zastosowania art. 189f k.p.a., to w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania tejże regulacji

Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej następuje, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. W realiach niniejszej sprawy, nawet gdyby hipotetycznie założyć, że o znikomej wadze naruszenia prawa działaniem przypisanym stronie można i należałoby wnioskować na tej podstawie, że zachowanie to wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to zastosowaniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. sprzeciwiał się brak zaktualizowania się w rozpatrywanej sprawie drugiej koniecznej przesłanki, o której mowa w tym przepisie prawa, a mianowicie "zaprzestania naruszania prawa". Sporny fragment "rurociągu" na dzień wydawania zaskarżonej decyzji bezspornie pozostawał w pasie drogowym [...] zajmując przestrzeń pasa drogowego.

Natomiast odnosząc się do kwestii odstąpienia od wymierzenia kary w oparciu o art. 189f § 2 k.p.a. to należy stwierdzić, że również ten przepis nie mógł mieć w sprawie zastosowania, gdyż uzależnia on odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu od spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Warunek ten nie może być spełniony w przypadku kary za zajęcie pasa drogowego, gdyż pełni ona funkcję represyjną, ale przede wszystkim prewencyjną. Jej wymierzenie ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym, a zwłaszcza ma zapewnić ochronę bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do oceny merytorycznej zarzutów prawa materialnego.

Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego celem umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga uzyskania zezwolenia od zarządy drogi (art. 40 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy). Zezwolenie wydaje się na ściśle określony czas. Organ, rozstrzygając o maksymalnym okresie zajęcia pasa drogowego, powinien kierować się planowanym przez wnioskodawcę czasem zajęcia. Planowany czas zajęcia pasa drogowego powinien wypływać z treści wniosku. Organ, wydając zezwolenie, jest związany przepisami prawa ustalającymi przesłanki przyznania uprawnienia, a w dalszej kolejności zamiarami przedstawionymi przez wnioskującego.

W rozpatrywanej sprawie w dniu 14 listopada 2017 r. została wydana decyzja zezwalająca Stronie na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej [...] dla umieszczonej na działce nr ew. [...] w ciągu ul. [...] w m. G. kanalizacji sanitarnej odprowadzającej ścieki z obiektu krytego basenu kąpielowego na okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. W ww. decyzji pouczono Stronę, że przed upływem okresu objętego przedmiotowym zezwoleniem, nie później jednak niż do dnia 30 listopada 2018 r., należy zwrócić się do organu administracyjnego (Rejon w Zabrzu) z wnioskiem o wydanie zezwolenia dla umieszczonego w pasie drogowym urządzenia, na kolejny okres.

W związku z brakiem wniosku strony o wydanie zezwolenia na kolejny okres organ pismem z dnia 14 stycznia 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej [...] z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia 14 listopada 2017 r., a następnie wydał zaskarżone decyzje.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, objęty uprzednim zezwoleniem rurociąg kanalizacji sanitarnej został odcięty i trwale wyłączony z użytku. Zdaniem Strony elementy starego (zlikwidowanego) rurociągu nie stanowią już obiektów budowlanych, gdyż mają charakter pozbawionych gospodarczego i prawnego znaczenia ruchomości.

Odnosząc się do powyższych stwierdzeń skarżącej należy zauważyć, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Pas drogowy, jak stanowią przepisy u.d.p., to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (vide: art. 4 pkt 1 ustawy). Na tle tej regulacji w orzecznictwie przyjmuje się, że pasem drogowym jest obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą. Obowiązek ponoszenia kosztów lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą i konsekwencje ich lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, muszą być ponadto poprzedzone ustaleniami, co do tak rozumianego przebiegu granic pasa drogowego, dokonanymi z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 316/10.).

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, który uznał, że ustawodawca nie dokonał rozróżnienia urządzeń infrastruktury na działające i wyłączone z eksploatacji, gdyż kwestią, która decyduje o fakcie zajęcia pasa drogowego jest sam fakt usytuowania urządzenia i zajmowanie przestrzeni pasa drogowego. Przepisy u.d.p. nie różnicują pod tym względem obiektów pozostających faktycznie w obrębie pasa drogowego, a których umieszczenie wymagało uzyskania zgody zarządcy drogi publicznej. Stosownie do warunków uzyskanego zezwolenia, w oparciu o treść przepisu art. 40 ust. 15 u.d.p., strona skarżąca kasacyjnie po zaprzestaniu z korzystania z pasa drogowego na cel kanalizacji sanitarnej odprowadzającej ścieki z obiektu krytego basenu kąpielowego zobowiązana była usunąć z pasa drogowego poprzedni rurociąg i przywrócić pas drogowy drogi krajowej nr [...] do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie lub wystąpić do zarządcy drogi o wydanie nowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Pozostawienie w obrębie pasa drogowego rurociągu wymagało zatem wydania od dnia 1 stycznia 2019 r. kolejnego zezwolenia zarządcy drogi, bez względu na fakt braku jego eksploatacji przez stronę skarżącą. Okoliczność, iż objęty uprzednim zezwoleniem rurociąg kanalizacji sanitarnej został odcięty i trwale wyłączony z użytkowania nie przesądza o tym, że nadal pozostaje on faktycznie w pasie drogowym, w związku z czym jego usunięcie leży po stronie właściciela, zaś w aktach sprawy brak jest dowodów, iż stan prawny w tym zakresie uległ zmianie. Także zmiana charakteru gospodarczego rurociągu (formalnie zlikwidowanego jako czynny), nie stanowi przesłanki do uznania, że nie jest to obiekt budowlany pozostający w pasie drogowym, w rozumieniu przepisów u.d.p.

Zasadnie zatem WSA w Warszawie stwierdził, że organ administracji w sposób prawidłowy ustalił wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, skutkujące wymierzeniem skarżącej przewidzianej w art. 40 ust. 12 u.d.p. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a mianowicie: fakt zajęcia pasa drogowego, powierzchnię zajęcia, okres zajęcia, podmiot, który zajął pas drogowy oraz stawkę wymiaru kary. W sprawie zaistniała sytuacja, o której mowa w tym przepisie, gdyż skarżąca nie wystąpiła o nowe zezwolenie, ani nie usunęła, zgodnie z warunkami uzyskanego wcześniej zezwolenia, w terminie obiektu budowlanego z obszaru pasa drogowego drogi krajowej nr [...].

Z omówionych względów, zawartą w zaskarżonym wyroku ocenę Sądu I instancji, co do wykazania przez organ spełnienia przesłanek zastosowania art. 40 ust. 12 u.d.p., w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, należy uznać za prawidłową.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zaznaczyć należy, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu i go nie stosował, zatem nie mógł go naruszyć. Z punktu widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (zob. np. wyroki NSA z dnia: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 16 lipca 2020, sygn. akt I GSK 611/20) nie może to pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie skuteczności tego zarzutu skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., ponieważ nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Orzeczenie o kosztach Sąd oparł o treść art. 204 § 1 p.p.s.a.