Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 312/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 1 i art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 marca 2023 r. Nr IF-O.7840.1.409.2022.PF w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji zmieniającej decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z naruszeniem prawa oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) wydana została w wyniku wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Strzelińskiego (dalej: organ I instancji) z dnia [...] r., zmieniającą decyzję tegoż organu z dnia [...] r., nr [...] o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zakres zmian objętych decyzją z dnia [...] r. dotyczył likwidacji okien w ścianie wschodniej budynku poprzez dodanie luksferów, likwidacji okna dachowego, zmiany kształtu dachu oraz zmiany przebiegu wewnętrznej linii zasilającej.

Wznowienie postępowania nastąpiło na wniosek D. M. (dalej: strona, skarżąca) z dnia 21 lutego 2014 r., w którym jako podstawę tego trybu nadzwyczajnego powołany został art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Organ I instancji uwzględnił wniosek i wznowił postępowanie.

Decyzje wydane przez organy obu instancji w wyniku ww. postępowania (z dnia odpowiednio z dnia [...] r. i z dnia [...] r.) były następnie przedmiotem oceny tutejszego Sądu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 819/15, decyzje te uchylił. W wyroku tym Sąd za bezsporną uznał okoliczność, że skarżąca, będąc właścicielką nieruchomości sąsiadującej z działką na której udzielono pozwolenia na budowę z przekroczeniem granic jej działki nie została poinformowana o toczącym się postępowaniu a krąg stron wadliwie ograniczono do inwestorów. Decyzja z [...] r. niewątpliwie zatem dotyczyła interesu prawnego skarżącej, a w konsekwencji zmaterializowała się przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd zakwestionował jednak prawidłowość rozstrzygnięcia kończącego postępowanie polegającego na odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z tego względu, że w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Taki zakres rozstrzygnięcia nie mieścił się bowiem w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., który to przepis został przez organ zastosowany. Jednocześnie Sąd wskazał, że odwołując się do negatywnej przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a organ nie wykazał w dostateczny sposób, że w wyniku uchylenia decyzji dotychczasowej mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swojej treści decyzji poprzedniej. Sąd zarzucił, że skoro organ nie odniósł się do zarzutów skarżącej dotyczących uwag kwestionujących zapis w projekcie zamiennym dotyczących bilansu terenu i parametrów ogrodzenia, to nie można przyjąć, że okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa.

W toku dalszego postępowania Wojewoda na wniosek Starosty Strzelińskiego wyłączył ten organ od rozpatrzenia sprawy wskazując jako organ właściwy Starostę Świdnickiego.

Decyzją z dnia [...] r. Starosta Świdnicki, działając na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a., stwierdził "naruszenie prawa w decyzji z [...] r. oraz brak możliwości uchylenia tejże decyzji z przyczyn określonych w art. 146 § 1 k.p.a.".

Na skutek odwołania skarżącej Wojewoda zaskarżoną obecnie decyzją uchylił decyzję organu I instancji i orzekając co do istoty sprawy stwierdził, że decyzja Starosty Strzelińskiego z [...] r. wydana została z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu organ odwoławczy dokonał obszernej analizy co do występowania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W efekcie – wskazując na wyrok Sądu Rejonowego w Strzelinie z 31 grudnia 2012 r. o wydanie nieruchomości i rozgraniczenie – organ stwierdził, że skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Strzelińskiego z [...] r. Analiza projektu zagospodarowania terenu (zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r.) wykazała bowiem, że wewnętrzna linia zasilająca inwestycję przebiega przez działkę skarżącej. Z tego też względu, dokonano zmiany projektu zagospodarowania i decyzją z [...] r. przeniesiono tę linię zasilającą na działkę inwestora (nr [...]). Z uwagi na zmianę przebiegu granicy pomiędzy działką skarżącej a działką sąsiednią (tj. działka nr [...] i nr [...]) zmniejszyła się także odległość projektowanego budynku od tejże granicy (z 7m do 3,5m), co skutkowało tym, że działka skarżącej znajdowała się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Powołując się na związanie wskazanym wyżej prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 6 maja 2016 r., Wojewoda stwierdził, że decyzja z [...] r. winna być uznana za wadliwą tylko formalnie ze względu na wystąpienie przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyjaśniając to stanowisko organ podał, że skarżąca zarzucała, że w decyzji z 2013 r. błędnie został podany bilans terenu jak i długość ogrodzenia pomimo, że w przedmiotowej sprawie doszło do ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a nr [...]. W odniesieniu do tej argumentacji, organ odwoławczy podał, że decyzja z 2013 r. zatwierdzająca zmieniony projekt budowalny – co wprost wynika z jej treści – jest integralną częścią decyzji Starosty Strzelińskiego z 2009 r., pozostałe elementy tej decyzji pozostają bez zmian. Jednocześnie z projektu budowalnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r. wynika wprost, że "ogrodzenie, furtki, bramy wjazdowe – pozostają bez zmian w stosunku do projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] r. (pkt 4.1.4. opisu technicznego)" oraz że "bilans terenu – pozostaje bez zmian w stosunku do projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] r. Starosty Strzelińskiego (pkt 4.1.7. opisu technicznego)". W ocenie organu odwoławczego, podane sformułowania nie przesądzają o wadliwości materialnej decyzji, gdyż jednoznacznie odnoszą się do ustaleń zawartych w decyzji Starosty Strzelińskiego z dnia [...] r., które nie podlegały zmianie na podstawie decyzji z dnia [...] r. Ponadto, oceniając decyzję w trakcie wznowionego postępowania, organ jest związany jej zakresem przedmiotowym, który w badanej sprawie nie odnosi się do zmian w bilansie terenu, jak też długości ogrodzenia. Zdaniem Wojewody, przemawiało to w konsekwencji za uznaniem, że decyzja z [...] r. nie jest dotknięta wadliwością materialną.

Dalej Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie doszło do upływu terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że w sytuacji wystąpienia przeszkody do uchylenia decyzji z uwagi na określony prawem upływ czasu od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 146 § 2 k.p.a.), nie ma podstaw do prowadzenia przez organ administracji pełnego postępowania co do istoty sprawy, w tym do badania materialnoprawnych wad decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu tejże decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca jej uchylenie. Z art. 146 § 1 k.p.a. wynika bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, co oznacza też zakaz dokonywania ustaleń materialnoprawnych wadliwości decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. Za przyjęciem odmiennego poglądu nie mogą przy tym przemawiać, potencjalnie możliwe roszczenia odszkodowawcze wynikające z wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, gdyż do skutecznego zainicjowania cywilnego postępowania sądowego w oparciu o art. 417 i nast. Kodeksu cywilnego, wystarczające jest wydanie decyzji o której mowa w art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że decyzja z dnia 19 listopada 2013r., wobec niezapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu została wydana z naruszeniem prawa, tj. przepisów art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, lecz z uwagi na pięcioletni upływ terminu liczony od dnia jej doręczenia stronom postępowania, nie można jej już uchylić.

Uzasadniając wydanie decyzji reformatoryjnej Wojewoda stwierdził, że organ I instancji błędnie sformułował sentencję swego rozstrzygnięcia stwierdzając naruszenie prawa w decyzji Starosty Strzelińskiego z dnia [...] r., nr [...] oraz brak możliwości jej uchylenia z przyczyn określonych w art. 146 § 1 k.p.a. – co nie odpowiada normie zawartej w art. 151 § 2 k.p.a.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, D. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzuciła organowi:

1) wybiórcze, dowolne z naruszeniem treści art. 77, art. 80 k.p.a., art. 79a w zw. z art. 24 § 4 i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. a także w związku z art. 107 § 3 k.p.a., przedstawienie w uzasadnieniu decyzji czynności podjętych w toku postępowania wznowieniowego; pominięcie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pracowników Starostwa Strzelińskiego podlegających wyłączeniu; pominięcie podania przyczyn wyłączenia tych pracowników od udziału w postępowaniu; pominięcie podania daty z którą winno mieć miejsce wyłączenie ww. pracowników; brak poddania przez Wojewodę analizie (ocenie) wyłączenia pracowników przez Starostę Strzelińskiego dopiero z datą 5 maja 2022 r.; brak poddania w zaskarżonej decyzji ocenie czynności podjętych w toku postępowania wznowieniowego przez pracowników podlegających wyłączeniu, w tym w aspekcie celowego przedłużania postępowania wznowieniowego mającego na celu uniemożliwienie wzruszenia decyzji; brak poddania w zaskarżonej decyzji ocenie czynności podjętych w toku postępowania wznowieniowego przez pracowników podlegających wyłączeniu, brak ustalenia czynności organu podlegających zniesieniu i powtórzeniu z uwagi na ich dokonanie przez pracowników podlegających wyłączeniu, a w następstwie tych naruszeń wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy (z pominięciem całokształtu materiału dowodowego, z uwzględnieniem materiału dowodowego zebranego przez pracowników podlegających następnie wyłączeniu od udziału w postępowaniu wznowieniowym), bez wskazania faktów które Wojewoda uznał za udowodnione i przyczyn dla których dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz dokonanie oceny prawnej zebranego materiału dowodowego, w tym okoliczności w postaci upływu terminu uniemożliwiającego uchylenie decyzji Starosty Strzelińskiego z [...] r., nr [...] bez ustalenia, wynikiem czyjego działania i zaniechania jest brak możliwości uchylenia decyzji wznowieniowej, co ma znaczenie dla sytuacji prawnej skarżącej;

2) obrazę art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 147 k.p.a. poprzez zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu przez organ administracji (pomimo powzięcia przez Wojewodę w tym przedmiocie wiedzy przy okazji rozpatrywania wniosku o przekazanie sprawy innemu organowi) w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż w wydaniu decyzji Starosty Strzelińskiego z [...] r. brali udział pracownicy, którzy uprzednio uczestniczyli w wydaniu decyzji Starosty Strzelińskiego z [...] r. oraz zmieniającej to rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] r., a następnie w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji z [...] r. – pomimo zasadności wyjaśnienia tej kwestii ze względu na konieczność ustalenia wpływu udziału tych osób na sposób prowadzenia postępowania, w tym zgodność z prawem czynności w toku postępowania wznowieniowego dot. decyzji z [...] r., w szczególności wobec podjęcia przez tych pracowników czynności, które spowodowały brak możliwości uchylenia decyzji wobec upływu czasu określonego w art. 146 § 1 k.p.a.,

3) obrazę art. 107 § 1 i § 3 i w zw. art. 145 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a. oraz art. 151 § 2 i art. 146 § 1 k.p.a. poprzez brak wymienienia w rozstrzygnięciu decyzji przepisów prawa, które zostały naruszone wydaniem decyzji i okoliczności będących przedmiotem tych naruszeń z jednoczesnym brakiem wskazania powodów i przepisów prawa, ze względu na które organ administracyjny nie uchylił decyzji, a także sporządzenia uzasadnienia decyzji z uwzględnieniem wymagań wynikających z treści art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

4) błąd w ustaleniach faktycznych będący następstwem obrazy art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, polegający na przyjęciu przez Wojewodę, że to na mocy granicy ustalonej wyrokiem Sądu Rejonowego w Strzelinie działka skarżącej znalazła się w obszarze oddziaływania inwestycji inwestorów, podczas gdy z treści wyroku wynika, że rozgraniczenie przez Sąd nastąpiło według granicy zgodnej ze stanem prawnym, istniejącym również w dniu wydania decyzji Starosty Strzelińskiego z dnia [...] r., nr [...], a więc takiej, która winna być znana organowi administracji i przez niego przestrzegana,

5) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że decyzja Starosty Strzelińskiego z dnia [...] r. wydana z pozbawieniem skarżącej prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi jedynie wadliwość formalną z uwagi na wystąpienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy cechuje tę decyzję również wadliwość materialna skutkująca zawarciem w treści decyzji nieprawdziwych danych dotyczących bilansu terenu objętego projektem budowlanym i długości oraz szerokości ogrodzenia działki inwestorów nr [...];

6) obrazę przepisów prawa procesowego, mającą istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a to art. 7, art. 9, art. 10, art. 73 § 1, art. 75 §1, art. 77, art 78 oraz art. 79 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej udziału w postępowaniu poprzez umożliwienie jej przez organ zaznajomienia się aktami sprawy prowadzonymi zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, co uniemożliwiło skarżącej czynny udział w sprawie m.in. poprzez zgłoszenie wniosków dowodowych i oświadczeń, uniemożliwiło wypowiedzenie się co do zebranych materiałów, dowodów oraz zgłoszonych żądań, przedłożenia dodatkowych dowodów;

7) obrazę przepisów prawa procesowego, mającą istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a to art. 7, art. 9, art. 10, art. 73 § 1, art. 75 § 1, art. 77, art. 78 oraz 79a k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się organu administracji do złożonych przez skarżącą wniosków dowodowych i żądań oraz nierespektowanie przez organ w tym zakresie zaleceń wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 819/15.

Wobec podniesionych wyżej zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Opisane wyżej zarzuty zostały rozwinięte w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Podczas rozprawy skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz poparła skargę i zawartą w niej argumentację. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać trzeba, że na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), kontrola zaskarżonych aktów przez sądy administracyjne polega na ich badaniu pod względem ich zgodności z prawem. Stwierdzenie w wyniku takiej kontroli naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub też przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu, co nakazuje przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1634 ze zm. - dalej: p.p.s.a.).

Zaznaczyć też należy, że dla rzetelnego wypełnienia powyższego obowiązku, Sąd dokonując kontroli w wyniku wniesionej skargi nie jest związany podniesionymi w niej zarzutami czy wnioskami (z wyjątkiem interpretacji podatkowej, która w niniejszej sprawie nie jest przedmiotem rozpoznania), jest jednak związany granicami sprawy. Granice te wyznacza zaś zaskarżony akt, którym w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto w przedmiotowej sprawie – z uwagi na przeprowadzenie już raz sądowej kontroli zakończonej wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r. – zostały narzucone dodatkowe granice rozpoznania, wynikające z art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną, o której mowa w powyższym przepisie, rozumie się wyjaśnienie istotnej części przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w danej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia jego wadliwości.

Z przytoczonej wyżej regulacji art. 153 p.p.s.a. wynika zatem, że nie tylko organy obu instancji były związane dokonaną oceną prawną i wskazaniami w kwestii dalszego postępowania - również Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest objęty obowiązkiem uwzględnienia wskazań ww. prawomocnego wyroku. Oznacza to, że ani organy, ani Sąd nie mogą formułować oceny sprzecznej z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz są zobowiązane do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przez organami administracji publicznej. Podkreślenia wymaga, że związanie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone, zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Taki skutek może spowodować również zmiana po wydaniu orzeczenia sądowego istotnych okoliczności faktycznych. Zaznaczyć również należy, że wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję dokonanej oceny prawnej. W wyroku z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1261/21 (dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że naruszenie art. 153 p.p.s.a. może polegać na pominięciu wiążącej oceny i przyjęciu stanowiska odmiennego niż z niej wynikające lub niewykonaniu wytycznych co do dalszego postępowania. W konsekwencji zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 353/16 - dost. jw.).

Mając zatem na uwadze wiążący charakter wskazanego wyżej wyroku z 6 maja 2016 r., rolą Sądu w niniejszym postępowaniu było przede wszystkim zweryfikowanie, czy organy wykonały wskazania co do dalszego orzekania sformułowane ww. orzeczeniu sądowym, czy uwzględniły przy tym dokonaną w nim ocenę prawną, a także czy dokonana ocena nie uległa zdezaktualizowaniu na skutek zmiany okoliczności faktycznych.

Przypomnieć należy, że w powyższym wyroku Sąd stwierdził wydanie decyzji organów obu instancji z naruszeniem art. 151 § 1 i 2 w zw. art. 146 § 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Zwrócił uwagę na wadliwą treść rozstrzygnięć, którymi odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] r. z uwagi na to, że decyzja wydana po wznowieniu postępowania odpowiadałaby w swojej istocie wyłącznie decyzji dotychczasowej. Sąd zauważył, że w takim przypadku (który stanowi przesłankę negatywną uchylenia zaskarżonej decyzji po wznowieniu postępowania przewidziane w art. 146 § 2 k.p.a.), rozstrzygnięcie decyzji powinno być takie jakie określa przepis art. 151 § 2 k.p.a., to jest, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd zaznaczył przy tym, że nie zwalnia to organów od wykazania, że gdyby nawet zaskarżona decyzja została uchylona z powodów procesowych które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie, byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które jest zgodne z prawem materialnym. Zwracając uwagę na istotę wznowionego postępowania polegającą na rozpoznaniu sprawy na nowo w zakresie wszystkich okoliczności faktycznych i uwarunkowań prawnych według stanu z chwili podejmowania decyzji na podstawie art. 151 k.p.a., Sąd wskazał na konieczność ustosunkowania się do uwag skarżącej kwestionujących zapis w projekcie zamiennym odnoszącym się do bilansu terenu oraz parametrów ogrodzenia, wskazując, że jeśli kwestie te nie był rozważane, nie można było stwierdzić, że okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania decyzji innej niż dotychczasowa.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, o ile w uzasadnieniu decyzji organu I instancji brakuje szczegółowej analizy wszystkich wskazanych w omówionym wyżej wyroku zagadnień, to braki w tym zakresie prawidłowo uzupełnił organ odwoławczy. Podkreślić przy tym należy, że takie działanie mieści się jak najbardziej w kompetencjach organu odwoławczego, co wynika z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, sformułowanej w art. 15 k.p.a. Z zasady dwuinstancyjności wynika bowiem obowiązek organu drugiej instancji ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Istota dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej (zob. Hanna Knysiak-Sudyka [w]: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, WKP 2023).

W niniejszej sprawie, w konsekwencji ponownego rozpoznania sprawy na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, decyzja organu odwoławczego wyeliminowała z obrotu prawnego decyzję I instancji dotkniętą stwierdzonymi brakami, które prawidłowo Wojewoda uzupełnił. Co za tym idzie, zaskarżona decyzja odpowiada prawu w stopniu, który pozwala na pozostawienie jej w obrocie prawnym.

W decyzji tej Wojewoda dokonał obszernej analizy występowania w sprawie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zasadnie w konkluzji uznając, że została ona spełniona. Organ w sposób szczegółowy wykazał, że działka należąca do strony skarżącej znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji będącej przedmiotem decyzji z [...] r. Zauważyć przy tym należy, że spełnienie powyższej przesłanki wznowienia potwierdzone zostało w wyroku z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 819/15 i obecnie nie wymaga szerszego omówienia.

Prawidłowo też stwierdził Wojewoda, że decyzja z [...] r. jest wadliwa pod względem formalnym. Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że organy we wznowionym postępowaniu były związane zakresem przedmiotowym jaki wytyczała ww. decyzja sprowadzającym się do wprowadzenia zmian w projekcie budowlanym. Decyzja ta została podjęta została na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wyjaśnienia w tym względzie wymaga, że wprawdzie postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę wszczynane jest w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę, to jednak jest ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ, prowadząc postępowanie odnośnie do zmiany pozwolenia na budowę, nie ma prawa dokonywać ponownej oceny całego zamierzenia budowlanego – jest on bowiem związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego może dotyczyć jedynie wprowadzonych do niego zmian. Byt prawny decyzji o której mowa w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego związany jest z bytem prawnym pierwotnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W rezultacie bezwzględnie powinna nawiązywać w swojej treści do pozwolenia na budowę, którego przedmiot rozstrzygnięcia zmienia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 967/19, wyrok NSA z 15 grudnia 2006 r., II OSK 97/06, LEX nr 507234 – dost. jw.).

W związku z powyższym zaakcentować należy, że decyzja z [...] r. wydana została w konsekwencji wprowadzenia istotnych zmian do projektu budowlanego w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego w Strzelinie z 2012 r. w sprawie o wydanie i rozgraniczenie. Orzeczenie to funkcjonowało w obrocie prawnym w dacie orzekania organu (a od 29 maja 2013 r. było prawomocne)i przesądziło, że odległość budynku inwestorów od granicy działki nr [...] należącej do skarżącej uległa zmniejszeniu do 3,5m, co wymagało naniesienia zmian w konstrukcji tego budynku. Zmiany te obejmowały likwidację okien od strony działki nr [...] i zastąpienie ich luksferami, likwidację okna dachowego, zmianę kształtu dachu nad wejściem, kształtu tarasu i zmianę wewnętrznej linii zasilającej. Jak słusznie też zauważył Wojewoda, w decyzji tej (tj. [...] r.) zawarto zapis, że jest ona integralną częścią decyzji Starosty Strzelińskiego z [...] r., co oznaczało, że pozostałe ustalenia pierwotnej decyzji pozostawały bez zmian.

W tym stanie rzeczy, wbrew twierdzeniom skarżącej zarówno w toku wznowionego postępowania, jak i w zarzutach przedmiotowej skargi – decyzja z [...] r. w żadnym razie nie dotyczyła kwestii bilansu terenu objętego projektem budowlanym ani wymiarów ogrodzenia działki inwestorów. Zarówno z treści decyzji zmieniającej z 2013 r., jak też z zatwierdzonych nią zamian w projekcie budowlanym, jasno wynikało, że objęte nimi zmiany nie dotyczą ani bilansu terenu ani długości ogrodzenia. Zdaniem Sądu Wojewoda prawidłowo uznał zatem, że te elementy objęte decyzją z 2009 r. pozostawały poza zakresem orzekania organu w 2013 r. Przyjęcie odmiennego stanowisko prowadziłoby do wniosku, że 2013 r. organ po raz drugi orzekał w tym samym przedmiocie, pomimo, że inwestor nie wprowadzał w tym zakresie żadnych zmian. W efekcie Sąd podziela stanowisko organu, że użyte w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z 2013 r. sfomułowania odnoszące się do ogrodzenia, furtki, bramy wjazdowej oraz bilansu terenu – jako pozostających bez zmiany w stosunku do pozwolenia na budowę zatwierdzonego decyzją z 2009 r., nie przesądzają o wadliwości materialnej decyzji, gdyż elementy te nie podlegały zmianie na podstawie decyzji z 2013 r. Z kolei opisane wcześniej zmiany projektu budowlanego, które były objęte tą decyzją, zostały poddane szczegółowej analizie przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji i jak zasadnie stwierdził organ odwoławczy – w pełni odpowiadały materialnym przepisom szeroko rozumianego prawa budowlanego, w tym zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W rezultacie zgodzić się należy z Wojewodą, że o ile decyzja z [...] r. dotknięta była wadą formalną, gdyż wydana została z naruszeniem przede wszystkim art. 10 § 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez pominięcie skarżącej jako strony postępowania, to materialnie jednak decyzja ta okazała się niewadliwa.

W takim stanie rzeczy co do zasady zastosowanie znajduje przepis art. 146 § 2 k.p.a., który stanowi, że nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. I to właśnie ta regulacja prawna stała się podstawą oceny prawnej, jakiej dokonał Sąd w wyroku z dnia 6 maja 2016 r. oraz jego wskazań co do dalszego postępowania. Nie można jednak pomijać, że na obecnym etapie postępowania, wskazania te straciły swoją aktualność ze względu na upływ czasu jaki nastąpił od dnia wydania decyzji ostatecznej do chwili orzekania przez organ. Jak słusznie zauważył Wojewoda uchyleniu decyzji ostatecznej z 2013 r. (nawet, gdyby istniały ku temu podstawy), sprzeciwia się obecnie zakaz wydania takiego rozstrzygnięcia wynikający z art. 146 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Zaznaczyć trzeba, że w zastosowanym w cytowanym przepisie zwrocie "od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji", ustawodawca nie wskazał cech tego doręczenia lub ogłoszenia ani tym bardziej jego adresatów. Pozwala to zatem na przyjęcie, że wystarczające jest skuteczne doręczenie decyzji co najmniej jednej ze stron postępowania (por. wyroki: NSA z dnia 12 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1776/07; z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt II OSK 2903/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 129/21 - dost. jw.).

W niniejszej sprawie przesłankę wznowienia postępowania określał przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co oznacza, że możliwość rozpoznania sprawy co do istoty i ewentualne wzruszenie decyzji z [...] r. ograniczone było okresem 5 lat od daty jej doręczenia. Okoliczność ta natomiast (doręczenie decyzji inwestorowi) - jak wskazuje organ i co znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy – miało miejsce 21 listopada 2013 r. Co za tym idzie, okres 5-letni upływał z dniem 21 listopada 2018 r., a więc już po wyroku z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 819/15. Wojewoda zatem, wydając zaskarżoną decyzję, datowaną na [...] r., zobligowany był uwzględnić zmianę okoliczności faktycznych, jaką był 5-letni upływ czasu i zastosować się do zakazu wynikającego z art. 146 § 1 k.p.a. – w konsekwencji do wydania decyzji z rozstrzygnięciem określonym w art. 151 § 2 k.p.a.

Wyjaśnienia wymaga, że upływ terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a., jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin 5-letni, chociaż zamieszczony w przepisie procesowym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział (zob. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r. II OSK 15/21 -dost. jw.).

Z powyższych powodów, stwierdzając konieczność wydania decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., zasadnie także organ odwoławczy stwierdził konieczność wydania decyzji reformatoryjnej. Art. 151 § 2 k.p.a. nie przewiduje bowiem rozstrzygnięcia jakie zostało podjęte przez organ I instancji. Organ powinien stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa - co Wojewoda prawidłowo uczynił.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, zauważyć trzeba, że strona w ich treści wywodzi jeszcze jedną przesłankę wznowienia postępowania, wynikającą z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., wskazując na konieczność ponownego zbadania okoliczności wyłączenia pracowników Starosty Strzelińskiego. Podnieść jednak wypada, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wznowione na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest takiej, jaka została wskazana przez skarżącą we wniosku o wszczęcie tego trybu nadzwyczajnego. Natomiast powoływanie nowej podstawy zastosowania tego trybu na etapie skargi należy uznać za spóźnione.

Jako nieuprawnione Sąd ocenia podnoszenie zarzutu braku wznowienia postępowania z urzędu. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się z wniosku skarżącej, a nie z urzędu. W związku z powyższym organ zasadnie ograniczył się do analizy podstawy wznowienia wskazanej przez skarżącą we wniosku o wszczęcie tego trybu nadzwyczajnego, to jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniosek ten w żadnym razie nie zawierał przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., dotyczącej wyłączenia pracownika lub organu. Wznowienie postępowania z urzędu lub jego brak stanowiłyby sprawę całkowicie odrębną od wszczętej na skutek wniosku strony skarżącej. Natomiast tylko prowadząc postępowanie z urzędu organ jest dysponentem takiego postępowania i może z samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia. Jeżeli zatem skarżąca w toku postępowania nie podniosła przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. - a nie podniosła - to organy nie miały żadnych podstaw, aby wyjaśniać jej występowanie w sprawie z własnej inicjatywy.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 i 4 oraz art. 151 2 i art. 146 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie formalnie wymagane elementy, a zawarte w niej rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Powtórzyć trzeba, że podstawą prawną zaskarżonego aktu był art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. Art 151 § 2 k.p.a. stanowi, że w przypadku stwierdzenia negatywnych przesłanek z art. 146, organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Takie też Wojewoda zawarł rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że decyzja Starosty Strzelińskiego z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa. W przepisie tym brak jest jakiegokolwiek wymogu, aby rozstrzygnięcie decyzji miało zawierać przepisy, które zostały naruszone. Jakkolwiek druga część przepisu art. 151 § 2 k.p.a. nakłada na organ orzekający obowiązek wskazania okoliczności, z powodu których nie uchyla decyzji, to jednak zauważyć należy, że przepis ten nie konkretyzuje, w której części decyzji ten element winien zostać zamieszczony, czy w sentencji rozstrzygnięcia, czy w uzasadnieniu. Z przepisu art. 107 § 1 k.p.a. wynika natomiast, że równoprawnymi, integralnymi elementami decyzji jest zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie faktyczne i prawne. Nie dochodzi zatem do naruszenia prawa, które miałoby wpływ na wynik sprawy, jeśli w sentencji rozstrzygnięcia organ nie wskazuje okoliczności z powodu których nie uchylił ostatecznej decyzji, a odnosi się do nich w uzasadnieniu decyzji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 282/20 - dost. jw.). Taki wymóg nie wynika też z art. 107 k.p.a. normującego elementy formalne decyzji. Te natomiast w pełni znajdują odzwierciedlenie w zaskarżonym akcie. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji opisał stan faktyczny sprawy, a także przywołał wszystkie przepisy, które miały w sprawie zastosowanie, wyjaśnił ich zastosowanie i znaczenie, jakie miały na gruncie okoliczności niniejszej sprawy, w tym prawidłowo powołał przepisy będące podstawą stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i powody, dla których nie można było wydać innego rozstrzygnięcia. Powołane wyżej przepisy nie nakładają zaś obowiązku szczegółowej argumentacji odnoszącej się do stwierdzonych naruszeń czy to procesowych, czy materialnych, a poza tym uchybienie takie, nawet jeśli byłoby stwierdzone przez Sąd – wobec prawidłowego rozstrzygnięcia - nie miałoby istotnego wpływu na wynik sprawy. W szczególności takiego wpływu nie ma podnoszony przez skarżącą zarzut lakonicznego przedstawienia przebiegu postępowania, bez szczegółowego opisania poszczególnych aktów jakie były w toku postępowania wydawane (ich dat i numerów), pominięcia w opisie aktywności skarżącej na różnych etapach postępowania (w tym składanych środków zaskarżenia i wniosków dowodowych), czynności podejmowanych przez pracowników organu podlegających wyłączeniu, pominięcia przyczyn wyłączenia pracowników Starosty Strzelińskiego, bez opisania prawidłowości czynności podejmowanych przez tych pracowników a także wpływu prowadzenia przez nich postępowania na wieloletni czas trwania postępowania. Sąd raz jeszcze zwraca uwagę, że w świetle art. 107 § 3 k.p.a. organ nie ma obowiązku opisywania w sposób drobiazgowy całego przebiegu postępowania (tym bardziej jeżeli mamy do czynienia z postępowaniem wieloletnim, w którym wcześniej wydawane były akty prawne poddawane następnie kontroli instancyjnej i sądowej). Z przepisu art.107 § 3 k.p.a. wynika, że w uzasadnieniu faktycznym organ powinien przytoczyć ustalone okoliczności faktyczne mające znaczenie prawotwórcze w kontekście stosowanych norm prawa oraz wskazać dowody wspierające stwierdzone fakty. Z tego obowiązku organ odwoławczy się wywiązał przedstawiając kluczowe dla rozstrzygnięcia okoliczności - decyzje stanowiące przedmiot wznowienia postępowania, wniosek o wznowienie, orzeczenia wydawane w postępowaniu wznowieniowym łącznie z wyrokiem sądowym oraz przyjęte dowody, jak też podlegające rozpatrzeniu odwołanie. Organ wyjaśnił które z dowodów uwzględniono przy orzekaniu i którym – w świetle regulacji art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 2 k.p.a. - przypisano istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje także kwestia prawidłowości czynności podejmowanych przez wyłączonych we wznowionym postępowaniu pracowników organu, tym bardziej, jeśli wydane przez nich akty podlegały wcześniej uchyleniu. Również długość postępowania i występująca w jego toku bezczynność organu nie pozostaje w bezpośrednim związku z prawidłowością rozstrzygnięcia sprawy, skarżąca miała zaś możliwość zwalczania zwłoki organu poprzez skargę na bezczynność lub przewlekłość.

Jako bezpodstawne należało ocenić także pozostałe zarzuty skargi, odnoszące się do niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienia przez organ zaznajomienia się z aktami sprawy, a także dotyczące braku ustosunkowania się przez organ do wniosków dowodowych skarżącej. Jeszcze raz powtórzyć trzeba, że zakres rozpoznania sprawy przez organy został wytyczony wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 819/15 i w tym też zakresie organy obu instancji podjęły stosowne czynności. Strona w każdym czasie z pewnością była uprawniona do zapoznania się z materiałem aktowym zgromadzonym w sprawie i z własnej inicjatywy z takiego uprawnienia mogła skorzystać. Poza tym, na etapie postępowania sądowego, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wtedy, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy zatem wykazanie związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy, a w niniejszej sprawie skarżąca takiego związku nie wykazała gdyż nie wyjaśniała, jakich konkretnie, istotnych dla wyniku sprawy, wniosków dowodowych i oświadczeń nie złożyła przed wydaniem decyzji. Z akt sprawy jak też z uzasadnienia skargi nie wynika natomiast, aby podniesione naruszenie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, która jest przedawniona.

Z powyższych powodów, stwierdzając brak naruszeń zarówno procesowych, jak i o charakterze materialnym, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.