Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 415/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 13 stycznia 2023 r. nr SKO.4160/83/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 15 listopada 2022 r. nr GP.6725.1.2020; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego J. K. kwotę 1706 zł /słownie: jeden tysiąc siedemset sześć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 13 stycznia 2023 r. nr SKO.4160/83/2023 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 15 listopada 2022 r. nr GP.6725.1.2020 o odmowie umorzenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz 60 pkt 7, art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 21 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej: "u.f.p."), a jej wydanie poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Prawomocną decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] Wójt Gminy [...] ustalił jednorazową opłatę w wysokości 85.290,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka [...] położonej w C. na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku ze sprzedażą nieruchomości. Zobowiązani do jej zapłaty zostali małżonkowie L. K. i J. K.

Wnioskiem z dnia 29 września 2020 r. J. K. (dalej: "skarżący") wystąpił o umorzenie ww. opłaty w całości. W kolejnych pismach zobowiązani do zapłaty oświadczyli, że wniosek dotyczy umorzenia opłaty w całości.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 15 listopada 2022 r., Wójt orzekł o odmowie umorzenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nałożonej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. w wysokości 85. 290,60 zł., działając jak wskazał po rozpoznaniu wniosku A. K.

Przytaczając podstawy materialnoprawne decyzji, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzja dotycząca umorzenia opłaty planistycznej ma charakter uznaniowy, musi jednak uwzględniać ważny interes zobowiązanego lub interes publiczny. Następnie dokonał analizy sytuacji zobowiązanych na podstawie przedstawionych przez nich dokumentów. W ocenie organu, z przedstawionych dokumentów i wyjaśnień nie wynika, aby wniosek o umorzenie został uzasadniony ważnym interesem zobowiązanych. Wskazuje na to fakt zwiększonych dochodów, zmniejszenia wydatków na leczenie, możliwość zarobkowania oraz brak przewyższania wydatków nad dochodami.

Organ podkreślił, że umorzenie opłaty nie leży także w interesie publicznym, nie tylko z uwagi na pozbawienie wpływu do budżetu i możliwości przeznaczenia ich na cele edukacyjne, ale także z uwagi na to, że zwalnianie z długu wybranych osób niszczy utrwalone standardy i zasady równego traktowania. W interesie publicznym jest więc dochodzenie należności.

Zdaniem Wójta nie bez znaczenia pozostaje fakt, że zobowiązani ostatecznie potwierdzili, że nie są zainteresowani rozłożeniem należności na raty, a jedynie umorzeniem zaległości w całości, co świadczy o całkowitym uchylaniu się od uiszczenia opłaty planistycznej i braku podejmowania prób spłaty zadłużenia. Natomiast w ocenie organu, sytuacja zobowiązanych nie przekreśla możliwości uregulowania zaległości, chociażby stopniowego, które nie nadwyrężyłoby znacznie budżetów domowych zobowiązanych, nie zachwiałoby podstawami egzystencji, nie zmusiło do korzystania ze środków pomocy społecznej, a jednocześnie nie wskazywałoby na działanie samorządu na niekorzyść budżetu gminy i jej mieszkańców.

Od powyższej decyzji odwołał się J. K. zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego, dokonanie w sprawie szeregu błędnych ustaleń oraz błędy proceduralne. Zwrócił się z wnioskiem dowodowym oraz wniósł o uchylenie wydanego rozstrzygnięcia i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia 13 stycznia 2023 r. opisaną na wstępie, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego w sposób prawidłowy zebrano kompletny materiał dowodowy. Organ pierwszej instancji szczegółowo opisał sytuację finansową zobowiązanego oraz odniósł się do argumentów powołanych przez stronę we wniosku. W odniesieniu do występowania przesłanki "ważnego interesu zobowiązanego" oraz "interesu publicznego" Wójt ustalił, że nie zachodzi żadna z tych przesłanek, z czym zgodził się również organ odwoławczy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej a nie swobodnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w następujących kwestiach:

- błędne ustalenie, że spłata zobowiązań publicznych korzysta z pierwszeństwa przed zobowiązaniami wobec osób prawnych czy fizycznych, podczas gdy stan zdrowia obywatela, jest przede wszystkim najważniejszym aspektem dla jednostki indywidualnej jak i dla społeczności,

- błędne ustalenie, że pomimo poważnych zdarzeń losowych i osobistych zobowiązany nie utracił źródła dochodu i nie doszło też do utraty majątku,

- błędne ustalenie, że aktualnie strona wraz z żoną posiadają stale źródło dochodów z tytułu renty i emerytury oraz trudno przyznać, że zagrożona jest ich egzystencja, gdyż zaspokajane są podstawowe potrzeby życiowe,

- błędne ustalenie, że żona zobowiązanego ma przyznane prawo do emerytury i zasadnie organ pierwszej instancji wskazał, żeby podjęła zatrudnienie celem poprawy sytuacji finansowej,

- błędne ustalenie, że podnoszone przez zobowiązanego kwestie złego stanu zdrowia uniemożliwiającego podjęcie zatrudnienia nie zostały w jakikolwiek sposób udowodnione,

- odmówienie skarżącemu przyznania przesłanki tzw. "ważnego interesu podatnika",

- zignorowanie przez organ odwoławczy istotnych informacji, że zobowiązani posiadają jedynie gotówkę na koncie oszczędnościowym, która wystarcza tylko na pokrycie podstawowych kosztów utrzymania i nie zawsze pozwala na całkowite wydatkowanie i pokrywanie chociażby podstawowych kosztów utrzymania,

- zignorowanie przez Kolegium faktu, że miesięczne wydatki zobowiązanych przewyższają ich dochody;

2. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do obywateli, co miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uniemożliwienie podatnikowi uzyskania ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych w całości, w sytuacji, gdy wynika to z "ważnego interesu podatnika" oraz "ważnego interesu społecznego";

3. art. 9 k.p.a w zw. z art 11 k.p.a w zw. z art. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a polegając na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw oraz przyczyn rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, z uwagi na sporządzenie uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego podstawowym wymaganiom określonym w tym przepisie, poprzez nie podanie kompletnej podstawy faktycznej ani prawnej rozstrzygnięcia;

4. art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Wójt oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji ostatecznej, pomimo, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy do jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy ewentualnie do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej Instancji;

5. art. 60 pkt 7 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt. 2 lit. a u.f.p. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że nie zachodzi w przypadku skarżącego ważny interes podatnika lub ważny interes publiczny, który uzasadniałby umorzenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości;

6. art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że nie zachodzi w przypadku skarżącego ważny interes podatnika, który uzasadniałby umorzenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości;

- naruszenie art. 2 Konstytucji RP i art. 120 Ordynacji podatkowej poprzez uczynienie z przedmiotowego umorzenia instytucji pustej, pozbawionej jakiegokolwiek socjalnego znaczenia, a tym samym oderwaną od rzeczywistości, kreującą rażącą nierówność pomiędzy organami administracji a obywatelem, który oczekuje równości i sprawiedliwości w ocenie jej sytuacji życiowej.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji, względnie o uchylenie tych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący szeroko uzasadnił stawiane organom zarzuty, wnosząc jak wcześniej.

Kolegium uznając zarzuty za niezasadne, wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

We wniosku z 8 września 2023 r. Skarżący zwrócił się o odroczenie terminu rozprawy wskazując, że jest w ciężkim stanie zdrowotnym, cierpi na zapalenie stawu krzyżowo -biodrowego, które powoduje, że nie jest w stanie osobiście stawić się na rozprawę i reprezentować swoje interesy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zgłoszonego wniosku o odroczenie rozprawy Sąd nie stwierdził okoliczności uniemożliwiających przeprowadzenie rozprawy i na podstawie art. 109 p.p.s.a. oddalił wniosek. Wskazać należy, że stawiennictwo na rozprawie nie jest obowiązkowe, zatem sama niemożność wzięcia w niej udziału nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia. Odnośnie podnoszonej okoliczności braku możliwości reprezentowania swoich interesów i dochodzenia prawa, Sąd stwierdza, że kontrola sądu administracyjnego polega na pełnej weryfikacji zaskarżonych rozstrzygnięć, niezależnie od podnoszonych w skardze czy na rozprawie zarzutów. Zatem nie można stwierdzić by brak udziału strony w postępowaniu miał jej szkodzić. Jednocześnie zauważyć należy, że Skarżący nie powołał się na dokumenty, czy nowe okoliczności, które miałby przedstawić będąc przed Sądem osobiście. W związku z tym Sąd stwierdził, że nie zachodziła podstawa do odroczenia rozprawy. Końcowo również należy zauważyć, że uzasadniał to wynik postępowania, korzystny dla Skarżącego.

Przechodząc do meriti, skarga została uwzględniona aczkolwiek z zupełnie innych przyczyn aniżeli w niej wskazane.

Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, polegające na nieprawidłowym określeniu adresata decyzji.

Jak wynika z akt sprawy przed organami toczyło się postępowanie o umorzenie należności z tytułu ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z [...] maja 2019 r., Nr [...] Wójt Gminy [...] zobowiązał małżonków J. K. oraz L. K. do poniesienia opłaty w wysokości 85.290,60 zł.

Wnioskiem z 24 września 2020r. J. K. wystąpił o umorzenie powyższej należności. Do wniosku dołączył oświadczanie majątkowe z [...] grudnia 2020 r. podpisane zarówno przez siebie jak i małżonkę. Pismem z 25 stycznia 2021 r. również L. K. zwróciła się o "zarządzenie kwoty realnej do spłaty w ratach".

Postępowania toczyło się w stosunku do obu małżonków. Świadczą o tym powołane pisma, jak również uzasadnienia zapadłych w spawie decyzji. Podkreślenia wymaga, że Kolegium w uzasadnieniu do decyzji z [...] lipca 2022 r., Nr [...] ( jedna z trzech wydanych w sprawie decyzji) zwróciło uwagę na to, że w aktach znajduje się zarówno wniosek J. K. z 29 września 2020 r., jak również pismo L. O. z 25 stycznia 2021 r. o rozłożenie na raty przedmiotowej należności), co powinno było skłonić Organ I instancji do wyjaśnienia podmiotów względem których toczy się postępowanie.

Po wyjaśnieniu zakresu i sprecyzowaniu żądania Organ I instancji a za nim Organ II instancji wydały decyzje z wniosku J. K., którymi odmówiły umorzenia należności.

Pomimo tego, że z uzasadniania decyzji, jak również przeprowadzonego postępowania wynika, że prowadzone było w stosunku zarówno do J. K., jak i L. O., którym doręczano decyzje, to jednak w decyzji wyraźnie zaznaczono, że dotyczy sprawy z wniosku J. K.

Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie w sprawie. Organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania. Nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, brak bowiem podstaw prawnych różnicowania stron na te, które są adresatami decyzji, i te, którym się doręcza decyzję. Jeżeli bowiem dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej jako strona postępowania. Określenie w decyzji, kto jest stroną postępowania, pozwala na przypisanie praw lub obowiązków, potwierdzonych bądź ustalonych na mocy decyzji, do sfery prawnej konkretnego podmiotu, ewentualnie urzędowe stwierdzenie, że do takiego przypisania nie dochodzi z uwagi na brak wystąpienia przesłanek kreujących stosunek administracyjnoprawny w określonym kształcie. Nie jest wystarczające wskazanie strony jako osoby, której doręczono decyzję. Niewskazanie jednej ze stron jako adresata decyzji jest niewątpliwym uchybieniem. Uchybienie to nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2, może natomiast stanowić przesłankę do żądania wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z 27 sierpnia 1999 r., IV SA 1331/97; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97, wszystkie powołane w sprawie wyrok dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Aadministracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl).

Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Wymienienie w treści decyzji wyłącznie Skarżącego oznacza, że konsekwencje prawne wynikające z tej decyzji dotyczą wyłącznie Skarżącego. Mówiąc najprościej treść decyzji wskazuje na to, że Organy odmówiły umorzenia należności w stosunku do Skarżącego. Oznacza to, że ponownie z wnioskiem mogłaby zwrócić się L. O. i Organ w takiej sytuacji musiałby jeszcze raz prowadzić postępowanie, z uwagi na to, że nie mielibyśmy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej.

Można wyobrazić sobie również sytuację, w której organ przychyliłby się do wniosku i umorzył postępowanie. Wymienienie w decyzji wyłącznie Skarżącego oznaczałoby, że decyzja ma skutek wyłącznie w stosunku do niego. Mając natomiast na uwadze solidarny charakter obowiązku nałożonego decyzją z [...] maja 2019 r. o ustaleniu opłaty z tytułu zwiększenia wartości nieruchomości, L. O. ponosiłaby obowiązek w całości. Zwolnienie bowiem jednego z dłużników solidarnych nie przekłada się na obowiązki drugiego z dłużników.

W celu uniknięcia tego rodzaju nieprawidłowości Sąd uchylił decyzję Organu II instancji.

Z uwagi na nieprawidłowości w określeniu adresata decyzji Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak również decyzje ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi w wysokości 1.706,00 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 §1 i 209 p.p.s.a.