Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 321/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Telekomunikacja
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1, 2, 3, art. 53 ust. 3 i art. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 2 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 733
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2024 r. [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 28 marca 2024 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na skutek odwołań wniesionych przez: K. i W. K., M. i D. Ł., M. K., D. K., E. W., utrzymało w mocy sprostowaną postanowieniem z dnia 3 listopada 2023 r., decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B.-Z. z dnia 23 października 2023 r., Nr [...] znak: [...] w sprawie ustalenia na wniosek [...] Sp. z o.o. [...], lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...], [...] położonych w B., gm. B.- Z., w skład której wejdzie: wieża telekomunikacyjna (wraz z instalacją odgromową) o wysokości 55,95 m n.p.t., anteny sektorowe (12 szt.), anteny radiolinii (3 szt), wewnętrzna linia zasilająca, system antenowy wraz z okablowaniem łączącym wszystkie elementy, kanalizacja teletechniczna na potrzeby przyłącza światłowodowego, urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo odbiorcze.

W uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji Kolegium wyjaśniło, że materialnoprawną podstawę decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977, zwana dalej u.p.z.p. lub ustawą), w szczególności art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1, 2 i 3, art. 53 ust. 3 oraz art. 6 pkt 1 tej ustawy. Kolegium podało, że planowana inwestycja będzie się składała z wieży telekomunikacyjnej o wysokości 55,95 (wraz z instalacją odgromową), anten sektorowych (12 szt.), anten radiolinii (3 szt.), wewnętrznej linii zasilającej, systemu antenowego wraz z okablowaniem łączącym wszystkie elementy oraz kanalizacji technicznej na potrzeby przyłącza światłowodowego. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada status urządzenia łączności publicznej. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest zatem urządzeniem niezbędnym dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych, co oznacza, że wpisuje się ona w zakres pojęciowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2023r., poz. 733) "infrastruktura techniczna" to każdy element infrastruktury lub sieci, który może służyć do umieszczenia w nim lub na nim elementów infrastruktury lub sieci telekomunikacyjnej, nie stając się jednocześnie aktywnym elementem tej sieci telekomunikacyjnej, taki jak rurociągi, kanalizacja, maszty, kanały, komory, studzienki, szafki, budynki i wejścia do budynków, instalacje antenowe, wieże i słupy, z wyłączeniem wskazanym w treści tego przepisu. Natomiast zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Treść przywołanych przepisów jednoznacznie wskazuje, że stacja bazowa telefonii komórkowej, jako obiekt realizowany w ramach rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, stanowi szczególny rodzaj infrastruktury technicznej. W konsekwencji przedmiotowa stacja bazowa realizuje cele publiczne określone w art. 6 u.g.n. Jest to więc inwestycja celu publicznego, pozwalająca zaspokoić potrzeby lokalnej społeczności.

Odnosząc się do zarzutów odwołań, Kolegium wyjaśniło także, że organy administracji właściwe do wydania decyzji lokalizacyjnej nie mogą wprowadzać do jej treści ustaleń niemających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej. Organy te nie mogą w szczególności uzależnić wydania decyzji od spełnienia nieprzewidzianych prawem świadczeń i warunków. Decyzja lokalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, nie tworzy żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną, o czym stanowi wyraźnie przepis art. 56 ustawy, zgodnie z którym właściwy organ administracji publicznej nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Kolegium nie stwierdziło zaś niezgodności projektowanej inwestycji z przepisami u.p.z.p. lub przepisami odrębnymi. Skoro zaś w przedmiotowej sprawie brak naruszenia w zakresie przepisów odrębnych, ewentualne zaburzenie ładu przestrzennego nie mogło stanowić, zdaniem organu, wyłącznej podstawy odmowy wydania decyzji uwzględniającej wniosek inwestora.

Planowana inwestycja znajduje się na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, dla którego obowiązują postanowienia uchwały Nr [...] Sejmiku W. Ś. z dnia 13 listopada 2014 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Święt. z 2014r. poz. 3157) i dotyczy jej § 4 ust. 1 tej uchwały. Jednak stosownie do art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1336) zakazy, które mogą być ustanawiane na terenie obszaru chronionego krajobrazu, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego.

Dalej Kolegium wskazało, że w trakcie trwania postępowania [...] Sp. z o.o. przedłożyła dokumentacją zawierającą ilość anten, ich azymuty, wysokość zawieszenia, częstotliwość działania anteny, pochylenie wiązki (tilt), zysk energetyczny, równoważną moc promieniowania izotropowego szczegółowo wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji sprostowanej postanowieniem z dnia 3 listopada 2023 r. Organ pierwszej instancji określił dla anten sektorowych stacji bazowej telefonii komórkowej następujące parametry techniczne: cztery anteny sektorowe: dwie Huawei ADU4518R8vO6 [pochylenie wiązki (tilt) 0°-12°] oznaczone odpowiednioL081M1/L181M1/L211M1/N211M1 i L081M2/L181M2/L211M2/N211M2, jedna Huawei A704517R0vO6 [pochylenie wiązki (tilt) 0°-10°] oznaczona jako U091 oraz jedna Huawei ADU4521R0v06 [pochylenie wiązki (tilt) 0°- 6°] oznaczona jako L261M1/L261M2 - azymut 0°, środek elektryczny (wysokość zawieszenia) 53,0 m n.p.t.; cztery anteny sektorowe (dwie Huawei ADU4518R8vO6 [pochylenie wiązki (tilt) 0°-12°] oznaczone odpowiednio jako 082M1/L182M1/L212M1/N212M1 i L082M2/L182M2/L212M2/N212M2, jedna Huawei A704517R0v06 [pochylenie wiązki (tilt) 0°-10°] oznaczona jako U092 oraz jedna Huawei ADU4521R0v06 [pochylenie wiązki (tilt) 0°-6°] oznaczona jako I.262M 1/E262M2 - azymut 110°, środek elektryczny (wysokość zawieszenia) 53,0 m n.p.t., cztery anteny sektorowe (dwie Huawei ADU4518R8vO6 [pochylenie wiązki (tilt) 0°-12°] oznaczone odpowiednio jako LO83M1/L183M1/L213M1/N213M1 i L083M2/L183M2/L213M2/N213M2, jedna Huawei A704517R0v06 [pochylenie wiązki (tilt) 0°-10°] oznaczona jako U093 oraz jedna Huawei ADU4521R0v06 [pochylenie wiązki (tilt) 0°-6°] oznaczona jako L263M1/L263M2) - azymut 230o, środek elektryczny (wysokość zawieszenia) 53,0 m n.p.t., antena radiolinii A23S80S06, oznaczona jako REI - azymut 161°, środek elektryczny (wysokość zawieszenia) 50,50 m n.p.t, średnica 0,6 m, antena radiolinii VHLP2-80, oznaczona jako RL2 - azymut 267°, środek elektryczny (wysokość zawieszenia) 50,50 m n.p.t, średnica 0,6 m, antena radiolinii VHLP2- 80, oznaczona jako RL3 – azymut 325°, środek elektryczny (wysokość zawieszenia) 50,50 m.

Organ pierwszej instancji bardzo szczegółowo dokonał także - zdaniem organu odwoławczego - analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego terenu oraz najbliższego sąsiedztwa, charakteryzując jego najważniejsze cechy i stwierdził, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na działki sąsiednie w ponadnormatywny sposób.

Przedmiotowa inwestycja nie zalicza się obecnie do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Na mocy § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022, poz. 1071), w § 2 w ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839), od 4 czerwca 2022 r., uchylono bowiem odpowiednio punkt 7 § 2 i punkt 8 § 3. W dacie wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne zostały usunięte z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji Kolegium oceniło, że nie jest dla nich wymagane wcześniejsze uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ drugiej instancji powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 7 listopada 2022r., sygn. akt III OPS 1/22 i podniósł, że podane przez inwestora w karcie przedsięwzięcia, czy dokumentacji projektowej parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Organ administracji związany jest wnioskiem strony co do lokalizacji inwestycji oraz treścią przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów charakteryzujących przedsięwzięcie i określających jego parametry techniczne oraz zobowiązany jest orzekać zgodnie z treścią wniosku. Spółka oraz podmiot sporządzający charakterystykę przedsięwzięcia odpowiadają za prawidłowość i rzetelność przedstawionych w tych dokumentach informacji. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu nie podlega swobodnej ocenie organu, ani tym bardziej nie jest zależne od woli właścicieli i innych osób, które w ogóle nie mają prawa do nieruchomości, na których inwestycja jest lokalizowana i co najwyżej może oddziaływać na ich nieruchomości. Sama bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie wkracza w takim wypadku w sferę wykonywania praw przysługujących do takich nieruchomości - poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Również zagadnienie ewentualnego obniżenia wartości nieruchomości nie jest przedmiotem badania na tym etapie postępowania.

Kolegium oceniło, że postępowanie zostało przeprowadzone z uwzględnieniem wymogów wynikających z art. 50-54 u.p.z.p., w szczególności wydana przez organ I instancji decyzja spełnia wymagania, o których mowa w art. 54 u.p.z.p. Nadto zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że organ pierwszej instancji prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o zebraniu materiału dowodowego z jednoczesnym wyznaczeniem terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, zgodnie z art. 10

§ 1 k.p.a.

Organ odwoławczy podniósł dalej, że ochrona przed polem elektromagnetycznym emitowanym przez stację bazową telefonii komórkowej będzie zapewniona w ramach obowiązujących już przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska. Na podstawie art. 123 tej ustawy trzeba przeprowadzać okresowe badania pól elektromagnetycznych. Jednakże wszystkie te czynności nie są przeprowadzane na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Podsumowując, Kolegium wskazało, że decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia zgodności z prawem. Spełnia ona wymagania określone przepisami u.p.z.p. Podano, że inwestycja dotyczy budowy stacji bazowej telefonii komórkowej z konfiguracją anten sektorowych według parametrów określonych w tabeli dla każdej anteny, obejmujących azymut, wysokość zawieszenia, tilt, odległość w osi głównej, moc EIRP, minimalną wysokość do osi. Wskazano, że inwestycja nie niesie ryzyka wystąpienia znacznego oddziaływania na środowisko. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w jego ocenie zasadnie sprostowano decyzję na wniosek inwestora, a zakres tego sprostowania mieścił się w granicach przesłanek określonych w art. 113 § 1 k.p.a.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. K. zaskarżyła powyższą decyzję, wskazując, że podtrzymuje w całości argumentację podnoszoną w odwołaniu złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Dodatkowo zarzuciła, że podejmując decyzję, zarówno organ pierwszego stopnia jak i organ odwoławczy nie wzięły pod uwagę opinii nie tylko stron postępowania, ale także opinii mieszkańców sołectwa B. oraz mieszkańców B. którzy mieszkają lub posiadają działki w pobliżu planowanej inwestycji. Wniosła o uchylenie decyzji w całości jako sprzecznej z zasadami współżycia społecznego i brakiem poszanowania własności oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Sprawę skierowano do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2024 r., którego termin – z uwagi na zmianę składu orzekającego – zmieniono na dzień 20 listopada 2024 r.

Postanowieniem z 28 października 2024 r. Sąd - na wniosek złożony 21 października 2024 r. - dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania P. K., które w piśmie z 31 października 2024 r. wniosło o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarządzeniem z 12 listopada 2024 r. sprawę skierowano do rozpoznania na rozprawie, której termin został wyznaczony na dzień 17 grudnia 2024 r.

Uczestnik postępowania P. K. w piśmie procesowym z 10 grudnia 2024r. wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, formułując zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego. Stowarzyszenie zarzuciło:

- rażące naruszenie art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. b i d w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c upzp w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez brak określenia zasad i szczegółowych warunków w sprawie ochrony środowiska, zdrowia i interesów osób trzecich w związku z emisją promieniowania, gdyż organ nie podał w decyzji w ogóle ani mocy EIRP anten sektorowych i radioliniowych, ani kątów nachylenia anten, ani ich typów, a nawet w ogóle żadnych parametrów elementów torów antenowych, a tym samym w decyzji nie określono najbardziej koniecznych i najbardziej podstawowych parametrów, co jest wymagane jako określenie szczegółowych warunków w celu ochrony zdrowia, środowiska i interesów osób trzecich, a ponadto ma to bardzo rozległe i poważne skutki prawne oraz społeczne; ponadto organ przekroczył swoje uprawnienia rozszerzając niejako zakres inwestycji poprzez określenie tak niejasno, szeroko oraz ogólnikowo składu inwestycji, że może się ona składać z czegokolwiek i może być dowolną inwestycją,

- rażące naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 1 -2 upzp poprzez zaniechanie dokonania jakiejkolwiek analizy warunków i zasad zagospodarowania tereny oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, gdyż organ nie ustalił dokładnie wszystkich miejsc dostępnych dla ludności w okolicy (tj. w jakich miejscach najbliżej położonych od inwestycji może powstać zabudowa mieszkaniowa), nie podał przepisów odrębnych w tym zakresie i nie zbadał poziomu pól elektromagnetycznych w tych miejscach,

- rażące naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez to, że organ nie podał przepisów, z jakimi sprawdził zgodność zamierzenia inwestycyjnego,

- rażące naruszenie tabeli 13 wierszy 3-7 kolumn 11-15 zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy poprzez zupełne pominięcie tych przepisów i niezbadanie, czy inwestycja jest zgodna z tymi przepisami, a przecież miejsca pracy mogą znajdować się w pobliżu inwestycji i również w tych miejscach dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych muszą być dochowane, zgodnie z przepisami określonymi w tym rozporządzeniu, czego organ w ogóle nie sprawdził, bezkrytycznie dając wiarę inwestorowi, że inwestycja jest zgodna z wszelkimi przepisami, choć organ nie podał, o jakie przepisy chodzi,

- rażące naruszenie art. 84 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepowołanie biegłego sądowego z zakresu elektroniki, radiokomunikacji i telekomunikacji ruchomej przy SO w K. Pana Doktora I. J. G. w celu uzyskania opinii w kwestii ustalenia: czy podane w analizie występowania pól e-m - będącej dokumentem prywatnym inwestora, przedstawionym przez inwestora - moce EIRP oraz inne parametry techniczne anten i innych urządzeń i kabli transmisyjnych oraz przedstawiony obszar oddziaływania i zasięgi ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych tworzonych przez inwestycję są prawidłowe, kompletne, a jeśli nie, to jakie są w rzeczywistości; czy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi w kontekście wytwarzanego pola elektromagnetycznego przez inwestycję; czy dokumentacja zawiera wszystkie konieczne w świetle przepisów prawa i wiedzy współczesnej parametry techniczne stacji bazowej oraz czy są one prawidłowe i kompletne, a jeśli nie, to jakie to parametry powinny być; jakie inne dokumenty — prócz brakujących kart katalogowych anten - inwestor powinien załączyć do dokumentacji, a organ nie zbadał w żaden sposób, czy inwestor rzeczywiście podał wszystkie konieczne parametry techniczne i środowiskowe inwestycji oraz czy inwestycja spełnia wymagania określone we wszystkich przepisach prawa, bowiem nawet nie podał przepisów, z którymi badał zgodność inwestycji,

- rażące naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c upzp w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek samodzielnego ustalenia, jakie są charakterystyczne parametry techniczne stacji bazowej telefonii komórkowej oraz jakie są dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko, a następnie nieustalenie, czy inwestor podał wszystkie wymagane zgodnie z wiedzą współczesną parametry techniczne inwestycji i dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko oraz czy inwestycja w takiej konfiguracji jest zgodna z wszelkimi przepisami odrębnymi; organ nie podjął żadnych samodzielnych ustaleń w tym zakresie oraz nie powołał biegłego, lecz bezkrytycznie przyjął, że jest poprawna, samemu nie ustalając, jakie są parametry stacji bazowej i nie mając wiedzy, by móc sprawdzić, czy inwestor rzeczywiście podał wszystkie konieczne parametry w świetle treści ww. przepisu,

- rażące naruszenie kolumn 2-4 wierszy 12-13 (ostatni i przedostatni) tabeli nr 2 stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448) w zw. ze zdaniem pierwszym w pierwszym akapicie po słowie "Objaśnienia" pod tabelą nr 2 w załączniku do ww. rozporządzenia i w zw. z § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach terenu działki inwestycyjnej, pomimo że gdyby tak było, to zasięg telefoniczny byłby wyłącznie w obszarze działki inwestycyjnej, oraz pomimo że o oddziaływaniu świadczy jakiekolwiek oddziaływanie pola elektromagnetycznego, a nie tylko oddziaływanie ponadnormatywne, i wskutek tego organ błędnie uznał obszar oddziaływania za zbyt mały i nie uznał okolicznej ludności za strony postępowania, pomimo że oddziaływanie inwestycji obejmie ich, a ponadto poprzez brak jakiegokolwiek zweryfikowania, czy inwestycja nie będzie przekraczać dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych w środowisku, a jest to niemożliwe, gdyż inwestor podał niepełne oraz błędne parametry techniczne anten, a ponadto w dokumentacji inwestora brak obliczeń wyznaczenia mocy EIRP oraz obliczeń wyznaczenia maksymalnych zasięgów występowania ponadnormatywnych pól e-m, wskutek czego organ powinien wezwać inwestora do uzupełnienia tych braków lub powołać biegłego, czego nie uczynił, i nie dopilnował, czy na pewno nie dojdzie do przekroczenia dopuszczalnych poziomów emisji, bowiem oparł się na błędnej i niepełnej dokumentacji inwestora oraz nie poddał jej jakiejkolwiek analizie.

Na rozprawie odbytej 17 grudnia 2024 r. skarżąca M. K. poparła skargę oraz uczestnik postępowania M. Ł. przyłączyła się do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Rozpoznając skargę w powyżej zakreślonych granicach, Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023 r. poz. 977, dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych,

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Analiza taka musi zostać poprzedzona precyzyjnym ustaleniem rodzaju i charakterystyki zamierzenia inwestycyjnego i jego konkretnych charakterystycznych parametrów.

Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Nie ma wątpliwości, że sporna inwestycja niewątpliwie jest inwestycją celu publicznego, co wynika z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej: u.g.n.) w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Za cel publiczny uznaje się bowiem - zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. - m.in. wykonywanie obiektów i urządzeń "łączności publicznej", przez którą z kolei należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego - art. 4 pkt 18 u.g.n. Kwestia ta nie jest zresztą sporna w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Kolejno należy zauważyć, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia nie jest wymagana, bowiem inwestycja nie należy już do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organy prawidłowo ustaliły, że inwestycja nie kwalifikuje się do żadnej kategorii przedsięwzięć mogących znacząco (tj. zawsze bądź potencjalnie) oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wpłynął już po zmianie stanu prawnego polegającej na uchyleniu § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Obecnie instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne, nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem wskazane wyżej rozporządzenie w ogóle ich nie wymienia (zob. wyrok z 20 czerwca 2024 r., II SA/Wr 162/24 oraz np. wyrok NSA z 9 października 2024 r., II OSK 2807/21).

W stosunku do inwestycji stanowiących stacje bazowej telefonii komórkowej, organ powinien jednak ustalać wszystkie aspekty zamierzenia inwestycyjnego, które wiążą się z wpływem na środowisko i zdrowie ludzi, w szczególności takie jak: ilość anten, ich moc, częstotliwość, umiejscowienie, ukierunkowanie każdej anteny, tj. jej azymut i nachylenie (tilt). Organ powinien ustalić przy tym, czy oddziaływanie zamierzenia inwestycyjnego obejmie miejsca dostępne dla ludności, o których stanowi art. 124 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Trzeba jednak zauważyć, że zgodnie z ostatnio przywołanym przepisem, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.

Inwestor we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie przedstawił charakterystykę inwestycji, zawarto tam m.in. informacje dotyczące planowanych anten sektorowych, ich mocy, azymutów, wysokości ich zawieszenia, maksymalne tilty (wychylenia), rysunki obrazujące planowany obiekt (maszt) oraz kopię mapy zasadniczej, na której przedstawiono granice terenu polegającego przekształceniu, zakres terenu objętego wnioskiem, zasięg oddziaływania inwestycji, a nadto umiejscowienie wieży.

Nie jest zatem uzasadniony zarzut uczestnika postępowania niewskazania w decyzji konkretnych mocy EIRP anten, kątów ich nachylenia, ich typów, parametrów antenowych. Wszystkie niezbędne dane znajdują się w decyzji organu I instancji (sprostowanej prawomocnym postanowieniem z 3 listopada 2023 r.), wynikają z precyzyjnego opisu rodzaju i modelu anten opisanych w sentencji sprostowanej decyzji.

Projekt decyzji sporządziła uprawniona osoba - spełniająca wymagania z art. 5 pkt. 4 u.p.z.p. W projekcie decyzji opartej o "Analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu, jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (dalej jako "Analiza", k. 242-249 akt adm.), jak i następnie w samej decyzji przeanalizowano zgodność inwestycji z szeregiem przepisów prawa, w tym z: ustawą o ochronie przyrody, ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku, i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawą – Prawo ochrony środowiska, ustawą o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, uchwałą Rady Miejskiej w B. Z. z 25 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia Statutu Uzdrowiska B. Z. , ustawą – Prawo geologiczne i górnicze, ustawą o drogach publicznych, rozporządzeniem w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, ustawą – Prawo wodne, ustawą o transporcie kolejowym, rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów poł elektromagnetycznych w środowisku, rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, ustawą – Prawo lotnicze, rozporządzeniem w sprawie lotniczych urządzeń naziemnych i powierzchni ograniczających zabudowę, ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Wobec powyższego nieuzasadnione są zarzuty stron niepodania we wniosku danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko. W oparciu o te dane organ prowadzący postępowanie mógł ocenić ten wpływ. Z przywołanych przez organ ustaw szczególnych wynika, jakie elementy środowiska były analizowane.

Planowana inwestycja znajduje się na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, dla którego obowiązują postanowienia uchwały Sejmiku W. Ś. z 13 listopada 2014 r. (Dz. Urz. Woj., Św. z 2014 r., poz. 3157) wprowadzające określone zakazy na tym terenie. Organ prawidłowo wskazał, że w świetle art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023r., poz. 1336) zakazy, które mogą być ustanawiane na terenie chronionego krajobrazu, a wynikające z art. 24 ust. 1 tej ustawy, nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego. Należy dodatkowo wyjaśnić, że teren planowanej inwestycji znajduje się w strefie C ochrony uzdrowiskowej (uchwała Rady Miejskiej w B. Z. z 25 czerwca 2020 r., Dz. Urz. Woj. Św. z 2020 poz. 2443). Ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym w art. 38a ust. 3 określa zakazy obowiązujące na tym terenie. Analiza tych zakazów wskazuje, że planowana inwestycja nie naruszy żadnego z nich. Trzeba zauważyć przy tym, że na skutek art. 13 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019, poz. 1815) z dniem 25 października 2019 r. uchylony został art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. h oraz art. 38a ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Przepisy te zabraniały w strefie A i strefie B ochrony uzdrowiskowej budowy stacji bazowych telefonii ruchomej, stacji nadawczych radiowych i telewizyjnych, stacji radiolokacyjnych i innych emitujących fale elektromagnetyczne (strefa A) i urządzeń emitujących fale elektromagnetyczne, będących przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 z późn. zm.) oddziałujących na strefę "A" ochrony uzdrowiskowej polami elektromagnetycznymi o poziomach wyższych niż dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych - charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych - dla miejsc dostępnych dla ludności, określone na podstawie art. 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu projektu tej zmiany (druk VIII.3484) wskazano, że cyt.: "Biorąc pod uwagę, iż obowiązujące aktualnie uregulowania nie mają swojego źródła w konieczności ochrony walorach estetycznych czy wizualnych, a ewidentnie odnoszą się do okoliczności, iż są to urządzenia "emitujące fale elektromagnetyczne" (przesłanka wskazana w obu omawianych przepisach), należy wskazać, iż nie ma żadnego merytorycznego uzasadnienia, które przemawiałoby za tym, aby akurat w przypadku terenów uzdrowisk zapewniany był wyższy poziom ochrony przed polami elektromagnetycznymi, niż w odniesieniu do wszystkich innych terenów, którym ochrona ta zapewniona jest przez regulacje wynikające z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i jej aktów wykonawczych. Skoro bowiem, w aktualnym stanie prawnym, dopuszczalne jest, po spełnieniu ogólnie obowiązujących wymagań środowiskowych i budowlanych, lokalizowanie instalacji emitujących pole elektromagnetyczne (w tym stacji bazowych telefonii komórkowej) w pobliżu takich obiektów jak np. szpitale, szkoły, przedszkola czy parki miejskie, nie znajduje żadnego merytorycznego i logicznego uzasadnienia ograniczanie lokalizowania tego typu infrastruktury akurat na terenie uzdrowisk. Zniesienie obowiązujących aktualnie w tym zakresie zakazów i ograniczeń umożliwi przedsiębiorcom telekomunikacyjnym realizację infrastruktury telekomunikacyjnej zapewniającej dostęp do nowoczesnych sieci telekomunikacyjnych, z drugiej natomiast strony powszechnie obowiązujące regulacje ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska spowodują, iż zapewniony zostanie odpowiedni poziom ochrony przed urządzeniami emitującymi pole elektromagnetyczne. Dodać przy tym należy, iż odpowiedni poziom ochrony przed polami elektromagnetycznymi będzie także zapewniać (w tym i na terenach uzdrowisk) szereg innych nowych rozwiązań przewidzianych w niniejszym projekcie ustawy, dotyczących kwestii związanych z ochroną przed polami elektromagnetycznymi, w tym przede wszystkim planowane zmiany w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (w części dotyczącej systemu informacyjnego PEM).

Powyższe wyraźnie przekonuje, że ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym nie wprowadza ograniczeń prawnych dla możliwości sytuowania inwestycji, o którą chodzi w tej sprawie na terenach znajdujących się w strefach "C" ochrony uzdrowiskowej. Organ w oparciu o wyniki Analizy ustalił, że planowana inwestycja nie będzie naruszać art. 38a ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 9, 11 i 12 oraz w ust. 2 pkt 2 ustawy o leczeniu uzdrowiskowym, czyli m.in. wpływać na układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu.

Obawy stron sprzeciwiających się inwestycji mają związek głównie z negatywnym oddziaływaniem stacji telefonii komórkowej na zdrowie ludzi. Przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska wprowadzają regulacje, które służą ochronie przed polami elektromagnetycznymi poprzez: utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach; zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane (art. 121 pkt 1 i 2 tej ustawy). W tym celu – stosownie do art. 122a ust. 1 analizowanej ustawy - prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku:

1) bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji lub urządzenia;

2) każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie;

3) każdorazowo w przypadku zmiany istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skutkującej zmianami w występowaniu miejsc dostępnych dla ludności w otoczeniu instalacji lub urządzenia - na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy nieruchomości, na której nastąpiła ta zmiana.

Wyniki pomiarów, o których mowa w ust. 1, przekazuje się w postaci elektronicznej wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska i państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu w terminie 30 dni od dnia wykonania pomiarów (art. 122a ust. 2 Pr. ochr. śr.). Również Główny Inspektor Ochrony Środowiska prowadzi okresowe badania poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. W oparciu o art. 122 tej ustawy - mając na względzie właściwości fizyczne częstotliwości pól elektromagnetycznych oraz zapewnienie ochrony zdrowia publicznego - wydane zostały akty wykonawcze, tj. rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019, poz. 2448).

Co istotne, inwestor przedłożył wraz z wnioskiem dokument zawierający "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz graficzna prezentacja emisji pola elektromagnetycznego o wartościach granicznych", który przedstawia obliczenia przewidywanego rozkładu pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych. Wynika z tego dokumentu, że obszary pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych występować będą jedynie w odległości 5,5 m od anten sektorowych na wysokości nie mniejszej niż 50,50 m n.p.t., a więc w miejscach niedostępnych dla ludności, stąd obszar oddziaływania przekraczającego dopuszczalne normy nie będzie wykraczał poza granice działki, na której ma być posadowiona stacja bazowa. Budynki znajdujące się w sąsiedztwie terenu inwestycji mają do czterech kondygnacji nadziemnych. Inwestor wykluczył ponadto posadowienie stacji bazowej w innej lokalizacji niż ta wskazana w załączniku graficznym do wniosku. Uwarunkowania prawne dotyczące konkretnie tej lokalizacji zostały szczegółowo przenalizowane przez organ i służby wyspecjalizowane obsługujące Burmistrza Miasta i Gminy B.-Z..

Inwestycja uzyskała również wymagane uzgodnienia organów wyspecjalizowanych, w tym Ministra Zdrowia, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Organy te nie zgłosiły swoich zastrzeżeń do planowanej inwestycji.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, utrzymana przez Kolegium decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego spełnia kryteria i warunki określone w art. 53 ust. 3 i art. 54 u.p.z.p.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, organy prowadzące postępowanie wykazały, że istniały podstawy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaakcentować należy, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nie można również uzależniać wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków – art. 52 ust. 3 u.p.z.p. (np. zmiany lokalizacji inwestycji w dogodnym dla organu czy społeczności lokalnej miejscu). Oznacza to, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustawodawca nie pozostawił do uznania organu administracji. Organ rozpatrujący wniosek o ustalenie lokalizacji takiej inwestycji jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie, stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest więc wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019).

Innymi słowy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny. Organ stwierdza bowiem w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej (konkretnej) inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma w tym postępowaniu uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa (por. wyrok NSA z 3 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2202/10). W judykaturze akcentuje się również, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1137/17). Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się więc opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia.

W realiach rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, nie zachodzi sprzeczność zamierzonej inwestycji z przepisami odrębnymi. Zgromadzony zaś w sprawie materiał, jak również przedstawione w decyzjach rozważania organów, potwierdzają istnienie warunków do akceptacji wniosku inwestora zgodnie z art. 56 u.p.z.p.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że są one nieuzasadnione. Artykuł 21 ust. 1 Konstytucji RP gwarantuje ochronę własności prywatnej, jednakże nie jest ono prawem absolutnym. Przepis ten należy odczytywać w powiązaniu z innymi postanowieniami konstytucyjnymi, w tym art. 64 ust. 3, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Kwestie związane z dopuszczalnością ograniczenia praw, w tym prawa własności zostały uregulowane w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który przewiduje, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z tych względów powoływanie się przez skarżącą na zasadę ochrony prawa własności czy zasady współżycia społecznego w żadnej mierze nie mogło wpłynąć na wynik sprawy, jeżeli wnikliwa analiza sprawy pokazała, że planowana inwestycja nie narusza przepisów prawa.

Wskazać należy również, że inwestycja celu publicznego, w przeciwieństwie od decyzji o warunkach zabudowy, nie musi nawiązywać do podobnej (w zakresie funkcji i parametrów) zabudowy w obszarze analizowanym. Gdyby tak było, w zasadzie żadna inwestycja celu publicznego nie mogłaby zostać zrealizowana, stąd ustawodawca racjonalnie nie sformułował tego rodzaju wymagań. Po wtóre, nie jest możliwe oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona. Czyniłoby to z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Wprawdzie przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym mają na celu umożliwienie kształtowania i ochrony ładu przestrzennego, to jednak środki do tego służące są określone w przepisach o charakterze szczególnym, w tym regulujących ustalanie warunków zabudowy oraz lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z podanych wyżej względów nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego zgłoszone przez uczestnika postępowania [...] [...] zawarte w piśmie procesowym z 10 grudnia 2024 r. Niezrozumiały jest zarzut niepowołania biegłego J. G., skoro nie wynika z akt sprawy, aby o to wnioskowało w sprawie Stowarzyszenie, ale także Sąd nie podzielił argumentacji strony, aby w ogóle konieczne było w sprawie dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w tej sprawie. Wyspecjalizowane służby, którymi dysponuje organ, jak również procedura uzgodnieniowa przeprowadzona w sprawie, gwarantują fachowość oceny wszystkich istotnych dla wyniku sprawy okoliczności, m. in. kwestii oddziaływania urządzeń na środowisko, w tym występowania pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych. Organy przeanalizowały parametry inwestycji i odniosły je do obowiązujących przepisów prawa. W postępowaniu zapewniono udział lokalnej społeczności, każdy kto ma interes prawny mógł zgłosić swój udział w postępowaniu.

Należy przypomnieć, że kontrolowane postępowanie nie kończy procesu inwestycyjnego. Szczegóły konstrukcyjne i rozwiązania techniczne, a także rodzaj i moce użytych do wybudowania stacji bazowych elementów i dotycząca ich dokumentacja (karty katalogowe) zostanie skontrolowana w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli takie zainicjuje inwestor.

Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.