Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 398/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), asesor WSA Paweł Konicki, Protokolant specjalista Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S.P. na uchwałę Rady Gminy Wieliszew z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr XXX/301/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K. gm. W. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały ; II. zasądza od Rady Gminy Wieliszew na rzecz skarżącego S. P. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Rady Gminy Wieliszew podjęła 13 kwietnia 2021 r. Uchwałę Nr XXX/301/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K., gm. Wieliszew. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wg. tekstu opublikowanego w Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), wskazując, jako podstawę m.in. uchwałę Nr Vll/58/2015 Rady Gminy Wieliszew z 28 kwietnia 2015 r., w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K., gm. Wieliszew oraz uchwałę Nr XLV/424/2018 Rady Gminy Wieliszew z 13 kwietnia 2018 r., w sprawie zmiany uchwały Nr VII/58/2015 Rady Gminy Wieliszew z 28 kwietnia 2015 r., w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K., gm. Wieliszew, stwierdzając, że ustalenia planu nie naruszają ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wieliszew, uchwalonego uchwałą Nr L/475/2018 Rady Gminy Wieliszew z dnia 19 października 2018 r.

Skargę na ww. uchwałę Nr XXX/301/2021 złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. P. pismem datowanym na 22 czerwca 2021 r. W treści tej skargi skarżący wskazał, że wnosi skargę również na uchwałę nr XLV/424/2018 Rady Gminy Wieliszew z 28 kwietnia 2015 r. przedmiocie zmiany uchwały nr VII/58/2015 r. z 28 kwietnia 2015 r. Zarządzeniem z 13 sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału VII Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozdzielił skargę S.P. na dwie skargi. Na skutek tego, przedmiotem sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 1640/21 stała się wyłącznie skarga na uchwałę z 28 kwietnia 2018 r. nr XLV/424/2018 Rady Gminy Wieliszew w przedmiocie zmiany uchwały nr VII/58/2015 r. z 28 kwietnia 2015 r. i w wyniku jej rozpoznania tut. Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym 4 stycznia 2022 r. stwierdził nieważność ww. uchwały nr XLV/424/2018 Rady Gminy.

Uchwałę Nr XXX/301/2021, stanowiąca przedmiot sprawy niniejszej, skarżący zaskarżył w całości i wniósł o:

"1) stwierdzenie jej nieważności w całości;

2) uwzględnienie w prowadzonym postępowaniu, w myśl art 190 ppsa, wykładni prawa, dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2593/19;

3) zasądzenie zwrotu przez stronę przeciwną kosztów postępowania w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego;

4) rozpoznanie skargi bez rozprawy".

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

"1) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny i art. 4 ustawy z dnia 17 lipca 1994 r. Prawo budowlane - poprzez pozbawienie skarżącego w drodze nadużycia władztwa planistycznego, znaczącej części uprawnień właścicielskich, a w szczególności - prawa do zabudowy swojego gruntu zgodnie z zapisami uchwalonego Studium uwarunkowań:

2) art 5 ustawy Kodeks Cywilny - przez przekroczenie przez gminę granic prawa podmiotowego - władztwa planistycznego;

3) art 20 ust 1, w zw. z art 17 pkt 14 i art18 ust 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zw. dalej - "Upzp" - przez przekroczenie w podjętej uchwale zakresu rozstrzygnięcia, wyznaczonego wskazanymi przepisami,

4) przepisów art. 9 ust 3a w zw. z art 10a ust 2 pkt 3) i art 11 pkt 7-9) ustawy Upzp - przez podjęcie próby omijania prawa - tj. zmiany ustaleń uchwalonego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w niewłaściwej procedurze - uchwalania planu miejscowego;

5)/ przepisu art. 9 ust 4 ustawy upzp - przez ustalenie zakresu zmiany projektu planu miejscowego niezgodnego z zapisami Studium";

Zarzucił ponadto, że rozstrzygnięcia zaskarżonych uchwał godzą w zasady konstytucyjne:

"1) zasadę legalizmu określonej treścią art 7 Konstytucji RP - przez podjęcie uchwały obarczonej wskazanymi wadami prawnymi;

2) zasadę proporcjonalności, wyrażoną w art 31 ust 3 Konstytucji RP - przez ukształtowanie sytuacji prawnej S.P. w sposób najbardziej niekorzystny, biorąc pod uwagę możliwe rozwiązania, zapisy Studium i wskazania planu odnoszące się do działek bezpośrednio sąsiadujących;

3) zasady zaufania do organów władzy publicznej i równego traktowania, wyrażone w art 32 Konstytucji R.P. - które to zasady zostały obrażone przez świadome zniweczenie korzystnych dla skarżącego skutków zapisów Studium, pod pretekstem korekty projektu planu, co w konsekwencji doprowadziło do takiej zmiany sytuacji prawnej skarżącego, że stała się ona dużo gorsza od pozycji prawnej właścicieli gruntów bezpośrednio sąsiadujących z jego nieruchomością".

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że podstawowym aktem prawa miejscowego, stanowiącym źródło nieuprawnionego naruszenia przez Gminę Wieliszew interesów, była uchwała nr XLV/424/2018 Rady Gminy Wieliszew z 28 kwietnia 2018 r. Skargę skarżącego na tę uchwałę badał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu o sygn. akt IV SA/Wa 172/19, zakończonym postanowieniem z 24 kwietnia 2019 r. odrzucającym skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrujący skargę kasacyjną, uchylił ww. postanowienie - postanowieniem z 3 grudnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 2593/19). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (sygn. akt IV SA/Wa 624/20), nie nastąpiło rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, ponieważ na skutek zaniedbania pełnomocnika skarżącego, nie została wniesiona stosowna opłata od skargi (postanowienie o odrzuceniu z dnia 27 lipca 2020 r.), o czym skarżący jak wskazał, dowiedział się dopiero teraz.

Korzystając z tej okoliczności, władze Gminy, posłużyły się tym samym argumentem, tj. rozstrzygnięciem uchwały nr XLV/424/2018, wyłączając teren działki skarżącego nr [...] z obszaru objętego planem zagospodarowania, uchwalonym uchwałą nr XXX/301/2021 Rady Gminy Wieliszew z 13 kwietnia 2021 r.

Skarżący zauważył, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, wyrażonych treścią art. 7 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Należą do nich w szczególności sprawy związane z ładem przestrzennym. Cel ten realizowany jest m.in. poprzez stanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Działania gminy w tym zakresie spotykają się z oceną i reakcją różnych grup interesów. Rolą władzy publicznej jest prowadzenie do satysfakcjonującego sporne strony kompromisu, pamiętając, aby partykularne interesy pogodzić z wartościami uniwersalnymi, reprezentowanymi przez innych uczestników życia publicznego i uzasadnionymi celami rozwoju gminy.

Wskazywany przez Radę Gminy tzw. "konflikt społeczny", jest zatem pozorny, bo nie odbyły się żadne próby rozwiązania spornych interesów, a w żadnym wypadku nie może być to usprawiedliwieniem organów Gminy przed zaprzestaniem wykonywania nałożonych ustawą zadań, tj. opracowywania planu zgodnie z założeniami Studium.

Stworzenie zaś "wyłomu" w szeregu działek, objętych planem, dowodzi braku racjonalności w planistycznej wizji harmonijnego rozwoju tego obszaru Gminy, bowiem prezentowany w Studium i w pierwotnym projekcie planu, sposób zagospodarowania działki skarżącego, nie pozostaje w sprzeczności ani z prawidłowo pojmowanym interesem społecznym, ani z celami rozwojowymi Gminy.

Zasada równości obywateli wobec prawa, wyrażona art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zaskarżone Uchwały Rady Gminy są dowodem rażącego złamania tej zasady, wyłączają bowiem tylko jedną, spośród wielu działek, objętych planem, co stanowi dyskryminację skarżącego, jako właściciela i jednocześnie wykluczenie z udziału w działaniach, związanych z rozwojem Gminy.

Właściciel nieruchomości, inwestując w jej zakup i utrzymanie, pozostaje w przekonaniu, że władze publiczne, pobierające od niego stosowne daniny, będą mu także pomagać, a przynajmniej współpracować, przy ochronie zgodnego z prawem korzystania ze swojej własności. W tym przekonaniu, utwierdzało skarżącego uchwalenie Studium zagospodarowania, korzystnie rozstrzygające o przeznaczeniu jego działki, pozwalając na optymistyczne prognozowanie przyszłych zamierzeń.

Tymczasem, jednostronne, nieuzasadnione zburzenie tego stanu rzeczy, uchwałami Rady Gminy, zepchnęło skarżącego na pozycję nieporównywalnie gorszą od sytuacji jego najbliższych sąsiadów, a takie działania władzy trudno uznać za słuszne i proporcjonalne.

Opisane działania, powodujące niepewność co do aktualnego statusu prawnego, są sprzeczne z konstytucyjną zasadą zaufania do organów Państwa, o czym wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny.

Zasada ta jest powiązana z takim stanowieniem i stosowaniem prawa, by nie stało się swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem, będą także w przyszłości uznane przez porządek prawny (wyrok TK z \ 7 lutego 2001 r., 27/00).

Władze gminy, nadmiernie korzystając z przysługującego im władztwa planistycznego, podejmowały dyskryminujące skarżącego uchwały, godzące w jego żywotne interesy, a także nie chciały w sposób przekonujący uzasadnić zawartości interesu społecznego w swoich działaniach, nie odnosząc się poważnie do zarzutów i wniosków skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Rady Gminy Wieliszew wniosła o jej oddalenie, wyjaśniając, że działkę nr ewid. [...] skarżący nabył na licytacji w 2012 r. Ww. działka położona jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Wieliszew dotyczący obszaru wsi K. uchwalony uchwałą nr 418/XXXVIII/06 Rady Gminy Wieliszew z 10 października 2006 r. Zgodnie z obowiązującym w czasie kupna przez skarżącego ww. działki miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka ta położona była na terenie przeznaczonym w planie pod las oraz na terenie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu - zgodnie z rozporządzeniem Wojewody Mazowieckiego w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. W momencie nabywania ww. nieruchomości na licytacji skarżący wiedział, że nabywa nieruchomość, która w miejscowym planie przeznaczona jest pod las, oznaczony symbolem 7 ZL.

Działka nr ewid. [...], zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wieliszew dotyczącego obszaru wsi K., uchwalonego uchwałą nr 418/XXXVIII/06 Rady Gminy Wieliszew z 10 października 2006 r. znajduje się:

- w części na terenie przeznaczonym pod las, oznaczonym symbolem 7 ZL;

- w części na terenie przeznaczonym pod drogę lokalną w ciągu drogi gminnej, oznaczonym symbolem [...];

- w niewielkiej części na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczonym symbolem [...].

Ww. działka znajduje się w strefie ochrony urbanistycznej Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu zgodnie z Rozporządzeniem nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz w części w granicach konserwatorskiej strefy ochrony archeologicznej "A". Na części ww. działki znajduje się stanowisko archeologiczne oznaczone nr [...].

28 kwietnia 2015 r. Rada Gminy Wieliszew podjęła uchwałę Nr VII/58/2015 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K., gmina Wieliszew. Załącznik graficzny do tej uchwały obejmował również teren działki skarżącego. Na podstawie podjętej uchwały Wójt Gminy Wieliszew rozpoczął procedurę opracowania planu miejscowego przewidzianą w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po uzyskaniu stosownych opinii i uzgodnień Wójt Gminy Wieliszew ogłosił w prasie oraz obwieścił na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej Urzędu o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu oraz zorganizował dyskusję nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu. Ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadził inną formę wyrażania stanowiska wobec projektu planu - uwagi do projektu planu.

Odnosząc się do wyłączenia terenu nieruchomości skarżącego z obszaru nowego planu miejscowego, organ wyjaśnił, że stało się to na podstawie uchwały Rady Gminy Wieliszew nr XLV/424/2018 z 13 kwietnia 2018 r., gdyż do wyłożonego projektu planu złożono 12 uwag dotyczących ustaleń przyjętych w planie. Kilka uwag dotyczyło wyłączenia z projektu planu terenu 7 ZL, ze względu na położenie na terenie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, gdzie zgodnie z przepisami ustala się zwiększenie istniejącego stopnia pokrycia terenów drzewostanami, w szczególności na terenach porolnych, na obszarze, gdzie z przyrodniczego i ekonomicznego punktu widzenia jest to możliwe, sprzyjanie tworzeniu zwartych kompleksów leśnych o racjonalnej granicy polno-leśnej, tworzenie i utrzymanie leśnych korytarzy ekologicznych ze szczególnym uwzględnieniem możliwości migracji dużych ssaków. Czynną ochronę zielenie wiejskiej: zadrzewień, parków wiejskich oraz kształtowanie zróżnicowanego krajobrazu rolniczego poprzez ochronę istniejących oraz formowanie nowych zadrzewień śródpolnych i przydrożnych. Zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. Zmiana obszaru oznaczonego symbolem 7ZL na teren 4MN w znaczący sposób narusza zapisy przytoczonych powyżej rozporządzeń dotyczących Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Wójt Gminy obowiązany był do rozpatrzenia przedmiotowych uwag i mógł je uwzględnić, wprowadzając zmiany do projektu planu. Formą prawną rozpatrzenia uwag jest zarządzenie. Wójt Gminy rozpatrując uwagi wraz z projektantem planu uznał za zasadne uwzględnienie ww. uwag i przedstawienie Radzie Gminy projektu uchwały wyłączającej teren przedmiotowej działki z opracowania - Zarządzenie Nr 17/2018 Wójta Gminy Wieliszew z 7 lutego 2018 r. w sprawie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K., gmina Wieliszew, opracowywanego na podstawie uchwały Nr VII/58/2015 Rady Gminy Wieliszew z 28 kwietnia 2015 r.

Wobec powyższego, 13 kwietnia 2018 r. Rada Gminy Wieliszew podjęła uchwałę nr XLV/424/2018 wyłączającą część terenu, tj. działkę nr ewid. [...] z obszaru opracowania planem miejscowym.

Zaskarżone uchwały w żaden sposób nie naruszają interesu prawnego bądź uprawnień skarżącego. Powoływane w skardze regulacje normatywne, dotyczące zakresu ochrony prawa własności (kodeks cywilny, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także rangi konstytucyjnej, nie nadają prawu własności charakteru bezwzględnego. Przepisy ustawowe mogą kształtować ramy wykonywania tego prawa. Taki charakter mają regulacje samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której przyznano organom gminy prawo określania reguł gospodarowania nieruchomościami wobec potrzeby ochrony ładu przestrzennego. Zakres prawa korzystania z nieruchomości przez właściciela może być więc limitowany postanowieniami planów miejscowych, a stosowne ograniczania są dopuszczalne o ile wynikają bądź z regulacji szczególnych bądź, gdy są uzasadnione racjonalnymi względami, a więc nie naruszają zasady proporcjonalności ingerencji w prawa własności.

Organ wyjaśnił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z art. 1 ust. 1, określa m.in. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in.:

- wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;

- wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;

- wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych;

- prawo własności;

- potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa;

- potrzeby interesu publicznego.

Organ zaznaczył, że prawo własności, na które powołuje się skarżący, jest prawem zagwarantowanym konstytucyjnie, co wynika z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a jego ograniczenie jest możliwe tylko ustawą. Jedną z nich jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywistym jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Przysługujące właścicielowi prawo do korzystania z jego rzeczy, zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem, zagwarantowane jest art. 140 Kodeksu cywilnego. Prawo własności - mimo że podlega konstytucyjnej ochronie - nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust 3 i art. 31 ust 3 Konstytucji RP. Należy przyjąć, że to sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza prawo własności (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), natomiast plan miejscowy jedynie konkretyzuje ograniczenia wynikające z szeregu ustaw w odniesieniu do danego obszaru. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Prawne umocowanie do takiego działania jest m.in. w art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności.

Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem, w związku z czym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, lecz w granicach określonych ustawą, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (co wyraził ustawodawca w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Nie zmienia to faktu, że w każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to prawo brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponad ustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych - również przywołanej wcześniej zasady proporcjonalności.

Wymóg proporcjonalności, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności, a zamierzonym celem danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie.

Samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego nie oznacza automatycznie zasadności skargi na uchwałę dotyczącą miejscowego planu. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz zasady zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Aby skarga okazała się zasadna, należy zatem wykazać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Nie można bowiem w świetle powołanych przepisów kwestionować prawa rady gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Ponadto, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Podsumowując organ wskazał, że przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania planistyczne prowadzą do wniosku, że Rada Gminy Wieliszew uchwalając zaskarżony plan w granicach zakreślonych interesem prawnym skarżącego nie przekroczyła granic władztwa planistycznego ani innych zasad sporządzania planu w stopniu, który w ocenie organu należałoby zakwalifikować, jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkującym stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały albo niezgodności z prawem w zaskarżonym przez skarżącego zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372, dalej "ustawa o samorządzie") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przeciwnym razie Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że tut. Sąd wydając 4 stycznia 2024 r. prawomocny wyrok w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1640/21 (Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1414/23 oddalił skargę kasacyjną Gminy Wieliszew od wyroku tut. Sądu) i stwierdzając nieważność uchwały nr XLV/424/2018 Rady Gminy Wieliszew z 28 kwietnia 2015 r. w przedmiocie zmiany uchwały nr VII/58/2015 r. z 28 kwietnia 2015 r. – zgodnie z zakresem związania i powagą rzeczy osądzonej (art. 170 i art. 171 p.p.s.a.) - brał pod uwagę ocenę prawną, jakiej dokonał NSA w postanowieniu z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2593/19. Ocenę tą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w całości podzielił, w szczególności zaś brał pod uwagę stanowisko Sądu Naczelnego, że skutkiem rozpatrzenia uwag do projektu planu nie mogło być wyłączenie z dalszej procedury planistycznej części terenu, wcześniej ujętego w projekcie planu. Zgodnie zaś ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wieliszew (uchwała Rady Gminy Wieliszew Nr XXXVII/373/2013 z 5 grudnia 2013 r. działka nr ewid. [...] położona jest na terenie, gdzie funkcją wiodącą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oznaczona symbolem MN – zgodnie z rysunkiem studium. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze okoliczności podjęcia zaskarżonej uchwały, stwierdził w ww. postanowieniu, że uchwałą tą naruszono interes prawny skarżącego wynikający z przysługującego mu prawa własności do działki wyłączonej tą uchwałą z dalszej procedury planistycznej.

Przypomnieć też należy, że właśnie z uwagi na zawisłe postępowanie sądowe w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1640/21 i uznanie przez tut. Sąd prejudycjalnego charakteru tejże sprawy w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postępowanie sądowe w sprawie niniejszej było zawieszone do czasu wydania ww. wyroku.

Stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieważności uchwały Rady Gminy Wieliszew z 28 kwietnia 2015 r. nr XLV/424/2018 w przedmiocie zmiany uchwały nr VII/58/2015 r. z 28 kwietnia 2015 r. (a więc o wyłączeniu nieruchomości skarżącego z terenu mającego być objętym planem miejscowym) ma skutek wsteczny (ex tunc). Oznacza to, że przyczynę prawną wyłączenia działki nr ewid. [...] z obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K. uznać należy za nieistniejącą.

W związku z hipotezą art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Wójt Gminy Wieliszew był zobowiązany do sporządzenia projektu planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z ww. uchwałą Nr VII/58/2015 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K., gmina Wieliszew. Wyjaśnić należy, że załącznik graficzny do tej uchwały obejmował również teren działki skarżącego i w zakresie obowiązkowego działania Wójta było wystąpienie w trybie art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. o ewentualne wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, obejmowanych planem gruntów leśnych - jeżeli wymagałyby tego przepisy odrębne.

Jak wynika z preambuły zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały, została ona podjęta na podstawie wskazanych przepisów prawa stanowionego - art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) i prawa miejscowego w postaci uchwały Nr Vll/58/2015 Rady Gminy Wieliszew z 28 kwietnia 2015 r., w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K., gm. Wieliszew oraz wyeliminowanej z obrotu prawnego uchwały Nr XLV/424/2018 Rady Gminy Wieliszew z 13 kwietnia 2018 r., w sprawie zmiany ww. uchwały Nr VII/58/2015 Rady Gminy Wieliszew z 28 kwietnia 2015 r.

Wsteczny skutek stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały Nr XLV/424/2018 Rady Gminy Wieliszew z 13 kwietnia 2018 r., w sprawie zmiany ww. uchwały Nr VII/58/2015 Rady Gminy Wieliszew z 28 kwietnia 2015 r. oznacza, że Rada Gminy Wieliszew nie miała żadnych podstaw prawnych do wyłączenia z obszaru objętego opracowaniem planu miejscowego nieruchomości skarżącego, stanowiącej działkę nr ewid. [...]. Podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło więc i z naruszeniem prawa - wbrew własnym, wiążącym prawnie ustaleniom tejże Gminy, zawartym w uchwale Nr Vll/58/2015 z 28 kwietnia 2015 r., w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K., gm. Wieliszew, mającego obejmować nieruchomość skarżącego.

Uchwalenie przez organ planistyczny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe było wyłącznie wówczas, gdyby nie naruszał on zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wieliszew (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie zaś z obowiązującym w dacie podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wieliszew (uchwała Rady Gminy Wieliszew Nr XXXVII/373/2013 z 5 grudnia 2013 r.) działka nr ewid. [...] położona była na terenie, gdzie funkcją wiodącą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oznaczona symbolem MN – zgodnie z rysunkiem studium i miała być objęta przyszłym planem.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zaistnienie ww. przesłanek wyklucza skuteczność prawną argumentacji, opierającej się na podkreślaniu negatywnych skutków gospodarczych lub ekonomicznych, jakie mogą być potencjalnie związane ze stwierdzeniem przez sąd administracyjny nieważności planu miejscowego. W takim wypadku wadliwość prawna prawa miejscowego nie pozwala w żadnym przypadku na danie pierwszeństwa interesowi tych osób, których sytuacja prawna ustalona prawem miejscowym ulega zmianie, przed interesem osób planem pozaprawnie pominiętych.

Odnosząc się do odpowiedzi na skargę pełnomocnika organu należy też podkreślić, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z często występującym w wypadku uchwalenia planu miejscowego "konfliktem interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego". Z uwagi bowiem na pozaprawne wykluczenie skarżącego z kręgu osób, których zagospodarowanie nieruchomości jest kształtowane planem miejscowym, jego "interes indywidualny" w ogóle nie został wzięty pod uwagę w procedurze planistycznej. Stąd też nie może być mowy o jakimkolwiek "konflikcie". Do konfliktu interesów dojść może wyłącznie wówczas, gdy prawo miejscowe ingeruje w prawo jednostki z uzasadnieniem, że dzieje się tak z korzyścią dla prawa pozostałych mieszkańców, a nie kiedy prawo jednostki jest w nim całkowicie pomijane, jak w sprawie niniejszej.

Wbrew też odpowiedzi na skargę, nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie Rada Gminy Wieliszew podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła prawa skarżącego w sposób powodujący powstanie po jego stronie interesu prawnego do jej zaskarżenia. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika zaś, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.

Skarżący – jako właściciel nieruchomości wadliwie i wbrew obowiązującemu wówczas Studium wyłączonej z terenu objętego projektowanym planem miejscowym – pozbawiony został nie tylko możliwości korzystnego ukształtowania prawem miejscowym sposobu zagospodarowania swej nieruchomości w sposób niejako przyrzeczony uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego obejmującej i jego nieruchomość, ale i możności skutecznej obrony swych praw w postępowaniu planistycznym. Po pierwsze, nie mógł być zrealizowany w odniesieniu do jego nieruchomości cel, jaki stawiany jest uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego - ustaleniu przeznaczenia jego terenu oraz określenia sposobów jego zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). Uchwała stanowiąca podstawę prawną sporządzenia planu miejscowego, choć ujmowała nieruchomość skarżącego, nie została należycie wykonana w procedurze planistycznej. Po drugie, jako właściciel gruntu pominiętego w opracowywanym planie miejscowym, nie mógł skutecznie składać wniosków do planu (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.), a ponadto Wójt nie był zobowiązany do uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych skarżącego na cele nieleśne (art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.). Po trzecie, skarżący pozbawiony został tych uprawnień strony w postępowaniu planistycznym, które wypływają z art. 17 pkt 11 – 14 u.p.z.p. Pozaprawne pozostawienie nieruchomości skarżącego poza obszarem, którego przeznaczenie miał określać plan miejscowy, pozbawiło skarżącego możliwości zgodnego ze Studium ujęcia jego nieruchomości w prawie miejscowym w kategorii gruntów, które – co do zasady – mogły być przeznaczone na cele budownictwa mieszkaniowego (choćby w części).

Rację ma więc w tym zakresie skarżący, że takie działanie organu planistycznego naruszało zasadę równości i proporcjonalności, a jednocześnie stanowiło nadużycie władztwa planistycznego przez pozaprawne wyłączenie jego nieruchomości z obszaru planu miejscowego, w konsekwencji z obowiązującej w procedurze planistycznej zasady ważenia interesu publicznego i indywidualnego (art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p.).

Skarżący został pozbawiony tej możliwości, która przypadła w udziale jego sąsiadom, właścicielom nieruchomości planem objętych, w zakresie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego np. na cele mieszkaniowe. Oczywistym jest, że gdyby plan miejscowy ostatecznie nie zezwalał skarżącemu na korzystanie z nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe, nie mogłoby być mowy o naruszeniu zasady równości. Plany miejscowe są właśnie dlatego prawem miejscowym, gdyż ich rolą nie jest wyłącznie kreowanie prawa, ale także kreowanie nowej jakości przestrzennej (podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 31 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 890/19, CBOSA), czego jednak skarżący został pozbawiony.

Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy stanowiącej prawo miejscowe (plan miejscowy) jest istotne naruszenie prawa podczas jej uchwalania, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym) ze szczególnym uwzględnieniem naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Takie zaś naruszenie w niniejszej sprawie wystąpiło, więc na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 256), zasądzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego.