Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2171/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 659/19 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 stycznia 2019 r., nr 156/kadr/19 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz D. S. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 659/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 stycznia 2019 r., nr 156/kadr/19,

w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z 30 stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018r., poz. 132, ze zm.; zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową"), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec D. S. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu wskazał, że skarżący wnioskiem z 2 maja 2017 r. wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, podając, że po pozytywnej weryfikacji w 1990 r. był przez 22 lata funkcjonariuszem Policji. Za pracę był wyróżniany nagrodami i odznaczeniami. Pracę zakończył z uwagi na pogarszający się stan zdrowia (orzeczenie resortowej komisji lekarskiej o utracie zdrowia w związku ze służbą i uznanie Skarżącego za inwalidę II grupy).

Minister ustalił, że skarżącego zwolniono ze służby w Policji 31 stycznia 2012 r.

i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Ich wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej. Skarżącemu wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał służbę skarżącego jako służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - w okresie od 1 stycznia 1986 r. do 8 lutego 1990 r., czyli 4 lata, 1 miesiąc i 8 dni. Całkowity okres służby wynosi 26 lat i 28 dni. Do wysługi emerytalnej zaliczono także okres pełnienia służby wojskowej, który trwał 1 rok, 11 miesięcy i 28 dni). Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN i z dokumentów przekazanych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania

i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Z informacji dotyczącej przebiegu służby wynika, że skarżącemu wielokrotnie przyznawano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia i nagrody finansowe. Skarżącego odznaczono Brązową Odznaką Zasłużony Policjant. W aktach nie ma informacji o udzielonych karach dyscyplinarnych. Brak jest też dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia oraz potwierdzających wprost udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie życia i zdrowia, jednak charakter zadań wykonywanych w jednostkach organizacyjnych Policji może wskazywać z dużym prawdopodobieństwem na możliwość zaistnienia takich sytuacji.

Zdaniem Ministra w sprawie bezsporne jest, że całkowity okres pełnionej przez skarżącego służby wynosi 26 lat i 28 dni, a służba na rzecz totalitarnego wynosiła 4 lata, 1 miesiąc i 8 dni, co stanowi 15,7% całkowitego okresu służby. Ww. okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym w stosunku do całości służby, nie może być oceniany jako krótkotrwały, co wyklucza zastosowanie wobec skarżącego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Minister nie zakwestionował rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

i wskazał, że z informacji udzielonych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w Policji. Brak jest jednak dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem życia i zdrowia. Sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia

i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Ministra skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa i osiągnięcia w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z ww. przepisu, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącego ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł skarżący. Wskazał, że Minister nie rozpatrzył i pominął przy rozpatrywaniu wniosku najważniejszą i zasadniczą część odwołania - o pomocy, której skarżący udzielał opozycji przed 1989 r., popartej oświadczeniami świadków i kopiami dokumentów z Instytutu Pamięci Narodowej. Uzasadnienie decyzji wygląda tak, jakby było sporządzone według ustalonego wzorca i w niektórych akapitach odnosi się do kwestii nieporuszanych przez skarżącego we wniosku. Zdaniem skarżącego spełnia on kryteria przewidziane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że Minister, wydając zaskarżoną decyzję, w sposób należyty dokonał niezbędnych ustaleń faktycznych

w sprawie w zakresie wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - przesłanek krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990r. oraz rzetelności wykonywanych przez skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Minister ustalił przesłankę dotycząca okresu pełnienia przez skarżącego służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z 3 marca 2017r. tj. informacji o przebiegu służby Nr 273735/2017, jak również wziął pod rozwagę kopię akt osobowych przekazanych przez Instytutu Pamięci Narodowej, jak też informację przekazaną przez Komendanta Głównego Policji, a dotyczącą przebiegu służby, także w kontekście przesłanki rzetelności wykonywanej przez skarżącego służby.

Sąd stwierdził, że jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rzeczywiście zabrakło odniesienia się do podnoszonej przez skarżącego okoliczności - pomocy, której udzielał opozycji przed 1989 r. oraz do znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy oświadczeń świadków i kopii dokumentów z Instytutu Pamięci Narodowej, które mogłyby być rozpatrywane w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", tym niemniej sąd podkreślił, że ta przesłanka może być brana pod uwagę przez Ministra przy wydawaniu zaskarżonej decyzji jedynie wówczas, gdy "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami. Tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". W rozpoznawanej sprawie jednak nie mieliśmy jednak do czynienia z krótkotrwałą służbą na rzecz totalitarnego państwa.

Sąd podzielił i uznał za prawidłową w kontekście art. 80 k.p.a. ocenę wyrażoną przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że pełniona przez skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa nie mogła być uznana za służbę krótkotrwałą, zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym. Całkowity okres służby Skarżącego wynosił bowiem 26 lat i 28 dni, natomiast Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 4 lata, 1 miesiąc i 8 dni. Tym samym okres pracy skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w wymiarze ok. 15,7% łącznego okresu służby nie może być uznany za krótkotrwały. Trafnie tym samym stwierdził Minister, że skarżący nie spełnił jednego z warunków koniecznych do zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, co już wykluczało uwzględnienie wniosku skarżącego. Z konstrukcji art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że przesłanki określone w tym przepisie muszą być spełnione łącznie, na co wskazuje użyty spójnik "oraz" miedzy punktami 1 i 2. Niewypełnienie jednej z przesłanek: albo "krótkotrwałości" albo "rzetelności" bezprzedmiotowym czyniło więc rozważanie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Niewypełnienie przesłanki "krótkotrwałości" w rozpoznawanej sprawie powodowało ponadto, że kwestia oceny spełnienia pozostałych przesłanek: "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", jak i "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozostawała bez wpływu na wynik sprawy. W ocenie sądu pierwszej instancji Minister zasadnie stwierdził, że wobec skarżącego nie ma możliwości wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty skargi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a.

Sąd ten wskazał, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Ocena czy dany przypadek jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym mogłaby mieć znaczenie w sprawie wyłącznie wówczas, gdyby spełnione zostały przesłanki z pkt 1 i pkt 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Zdaniem sądu zaskarżona decyzja, wobec niespełnienia przez skarżącego przesłanki krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990r., określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, nie narusza prawa i dlatego sąd ten oddalił przedmiotową skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił przedmiotową skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, wynosząca 4 lata 1 miesiąc i 9 dni w odniesieniu do całkowitego okresu służby skarżącego wynoszącego 26 lat i 28 dni nie była służbą krótkotrwałą, podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisu prowadzi do przeciwnych wniosków, co w konsekwencji spowodowało niezastosowanie ww. przepisu względem skarżącego, a następnie skutkowało oddaleniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie zaskarżonym wyrokiem.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik przedmiotowego postępowania poprzez niestwierdzenie przez sąd pierwszej instancji naruszeń proceduralnych wskazanych poniżej mających miejsce w trakcie prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego, tj. niezastosowanie normy z art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) p.p.s.a., a w konsekwencji oddalenie przedmiotowej skargi, polegające na naruszeniu:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i przyjęciu, iż decyzja organu jest prawidłowa w sytuacji, gdy nie został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy i nie zostały podjęte wszelkie możliwe czynności, szczegółowo wskazane w uzasadnieniu zarzutu, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rzetelnego załatwienia sprawy z uwzględnieniem zasad prawa administracyjnego tj. interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, naruszając zasadę proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz niewyjaśnieniu zasadności przesłanek, którymi kierował się sąd, uznając, iż postępowanie przed organem zostało przeprowadzone prawidłowo;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegający na bezzasadnym oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przypadku, gdy organ pominął dowód z orzeczenia resortowej Komisji Lekarskiej o utracie przez skarżącego zdrowia w związku ze służbą i uznanie go inwalidą II grupy oraz pisma A. K. z 10 grudnia 2018 r. skierowanego do organu - znajdujących się w aktach postępowania, a także oświadczenia A. K. z 30 kwietnia 2017 r. i oświadczenia R. S. z 9 sierpnia 2017 r., a także dokumentacji dotyczącej czynności operacyjno-rozpoznawczych w ramach służby pełnionej przez skarżącego w Wydziale Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] w okresie od 31 lipca 1990 r. do lutego 2012 r. objętej klauzulą tajne/ściśle tajne - wskazanych w uzasadnieniu wniosku z 2 maja 2017 r., oraz skargi z 5 marca 2019 r., czym naruszył ww. normy;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zostały naruszone przez organ prowadzący postępowanie ww. normy poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, tj.:

a) A. K., który to dowód ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w części dotyczącej: szczególnie uzasadnionego przypadku do wydania przez organ decyzji w przedmiocie wyłączenia wobec skarżącego stosowania przepisów ograniczających świadczenia dla osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa na podstawie art. 8a zaopatrzeniowej, podjęcie przez skarżącego współpracy i czynne wspierania osoby oraz organizacji działającej na rzecz niepodległości Państwa Polskiego, co powinno zostać być uznane jako szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 8a ww. ustawy zaopatrzeniowej;

b) R. S., który to dowód ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w części dotyczącej: szczególnie uzasadnionego przypadku do wydania przez organ decyzji w przedmiocie wyłączenia wobec skarżącego stosowania przepisów ograniczających świadczenia dla osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, podjęcie przez skarżącego współpracy i czynne wspierania osoby oraz organizacji działającej na rzecz niepodległości Państwa Polskiego, co powinno zostać być uznane jako szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 8a ww. ustawy.

- ww. świadkowie zostali wskazani przez skarżącego zarówno w uzasadnieniu wniosku z 2 maja 2017 r., skierowanego do organu oraz w skardze z 5 marca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które zarówno organ, jak i sąd, pominął.

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. i z art. 81 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sytuacji gdy zostały naruszone ww. normy, a przedmiotowe naruszenie polegało na nieprzeprowadzeniu dowodu

z przesłuchania skarżącego przez organ prowadzący postępowanie, mimo iż w sprawie pozostały niewyjaśnione fakty i rozbieżności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, szczegółowo wskazane w uzasadnieniu do ww. zarzutu;

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 89 k.p.a. przez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podczas gdy organ naruszył ww. normy poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy, co zapewniłoby uproszczenie postępowania, w sytuacji gdy zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków oraz skarżącego;

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi, w sytuacji gdy zostały naruszone ww. normy polegające na sporządzeniu uzasadnienia przedmiotowej decyzji niezawierającego faktów (takowe nie zostały ustalone przez organ) oraz niewskazanie dowodów, na których organ się oparł i niewyjaśnienie przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności wyjaśnieniom skarżącego składanym w poszczególnych pismach wtoku postępowania;

7. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a., przede wszystkim z uwagi na brak wskazania, jaki stan faktyczny i dlaczego sąd przyjął za podstawę orzekania, w tym brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze z 5 marca 2019 r., co uniemożliwia kontrolę merytoryczną zaskarżonego wyroku;

8. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 160 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie przez sąd dowodów wskazanych przez skarżącego w uzasadnieniu skargi na okoliczności w niej wskazane, w postaci dowodu z orzeczenia resortowej Komisji Lekarskiej o utracie przez skarżącego zdrowia w związku ze służbą i uznanie go inwalidą II grupy oraz pisma A. K. skierowanego do organu z 10 grudnia 2018 r. znajdujących się w aktach postępowania oraz oświadczeń A. K. z 30 kwietnia 2017 r. i R. S. z 9 sierpnia 2017 r., dokumentacji dotyczącej czynności operacyjno-rozpoznawczych w ramach służby pełnionej przez skarżącego w Wydziale Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji

w [...] w okresie od 31 lipca 1990 r. do lutego 2012 r. objętej klauzulą tajne/ściśle tajne – wskazanych przez skarżącego w uzasadnieniu skargi na decyzję organu, mając na uwadze treść art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz fakt, iż skarżący działał w przedmiotowym postępowaniu samodzielnie tj. nie korzystając z usług profesjonalnego pełnomocnika, pominięcie okoliczności, wniosków wynikających z ww. opinii i brak jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w przedmiocie ww. wniosku dowodowego w formie postanowienia, co spowodowało nieuwzględnienie przez sąd pierwszej instancji okoliczności wskazanych przez skarżącego oraz brak możliwości jakiejkolwiek kontroli merytorycznej rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zarządzeniem z 2 lutego 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2021, poz. 2095 ze zm.), wyznaczyła w sprawie posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony wraz

z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie z 8 marca 2023 r. Minister poinformował, że skarżącemu ponownie ustalono wysokość emerytury i renty inwalidzkiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym

i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika bowiem, że jej autor zarzuca sądowi pierwszej instancji także błędną wykładnię przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutem naruszenia przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez sąd pierwszej instancji wykładni art. 8a ust. 1 ustawy

i jego zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy.

Wskazać zatem należy, że art. 8a ust. 1 ustawy, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1.). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, mimo że ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej, to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Stąd też zagadnieniem fundamentalnym jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a ustawy.

Z treści art. 8a ust. 1 ustawy wynika, że wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a

i art. 24a ustawy może być zastosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.

Służba, o której mowa w art. 13b ustawy, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach

i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz "służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, jak wynika z pozostałych unormowań ustawy, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, ale domniemanie to może być obalone w konkretnym stanie faktycznym m.in. z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.

Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy - co mogłaby sugerować wykładnia językowa art. 13b w związku z art. 13c ustawy nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również dążenie do ustalenia pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma jednoznacznie negatywne znaczenie. Oznacza to, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. Przyjęcie, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy określenie: "służba na rzecz totalitarnego państwa" odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadą równości wobec prawa.

Mając powyższe na uwadze regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy, należy wykładać, jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń

z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy może stanowić podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań tej ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.

Jak wynika z treści art. 8a ust. 1 ustawy, ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ustawodawca zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Aby ustalić czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Skoro bowiem postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Podkreślić należy, że kryterium krótkotrwałości w realiach konkretnej sprawy może być uznane za spełnione również wówczas, gdy służba wyrażona była w latach.

Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinno cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia

i życia. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Zasada sprawiedliwości społecznej jest wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. W doktrynie podnosi się, że "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 243). Zasada sprawiedliwości społecznej oznacza zatem nakaz formułowania przepisów prawa w taki sposób, aby uniemożliwiały one obywatelom ochronę słusznie nabytych praw lub uwzględniania przepadków, w których odebranie pewnych przywilejów byłoby uznane za oczywistą niesprawiedliwość. Przypomnieć nadto należy, że ustawa ma zastosowanie do osób, które przeszły weryfikację funkcjonariuszy na początku lat dziewięćdziesiątych, co oznacza, że Rzeczpospolita Polska uznała, iż ich dotychczasowa służba nie nosi znamion wskazujących na popełnienie w okresie Polski Ludowej czynów niegodnych.

W konkluzji należy stwierdzić, że zgodnie z wynikającą z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej normą materialnoprawną organ, badając czy została ona spełniona przez wnioskodawcę, powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podnoszono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.

Na tle wyżej przedstawionej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy podniesiony w sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za uzasadniony. Jak wyżej podano, ustawodawca w powołanym przepisie nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Oznacza to, że w sprawie Minister, rozważając czy w przypadku skarżącej norma materialnoprawna określona w art. 8a ust. 1 ustawy została przez nią spełniona, powinien przede wszystkim zbadać przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, gdyż dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, pełnią jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. O ile ustawodawca stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ma charakter uznaniowy, to jednak kryteria dokonywania tego wyboru nie były oczywiste. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy, stąd też niezbędne było dokonanie wykładni tego przepisu, aby ustalić normę materialnoprawną w nim zawartą, a tym samym wskazać kryteria, przy zachowaniu których może być wydawana decyzja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. ustawowego kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", podzielił twierdzenie Ministra wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przyjmując, że okres 4 lat, 1 miesiąca i 8 dni nie może być uznany za krótkotrwały.

W tym przypadku stanowisko sądu pierwszej instancji nie zostało jednak w żaden przekonujący sposób uargumentowane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez sąd pierwszej instancji wykładnia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy – jest błędna. Nie odpowiada ona bowiem wykładni tego ustawowego kryterium przedstawionej wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podkreślić należy, że niespełnienie któregokolwiek z kryteriów określonych w przepisie art. 8a ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Dla stwierdzenia jej zaistnienia koniecznym jest natomiast sprawdzenie, jaki był charakter służby funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa, tj. czy była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie były wówczas podejmowane w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych. Organ, oceniając spełnianie przez skarżącą warunków do wydania wobec niej decyzji z art. 8a ust. 1 ustawy, powinien zbadać nie tylko występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby i rzetelnego wykonywania zadań, ale również ocenić, w sytuacji gdy nie zostaną one spełnione, czy nie występują inne szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie dobrodziejstwa z art. 8a ustawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Minister, a za nim sąd pierwszej instancji, w ogóle nie odnieśli się do charakteru służby skarżącego. Dodatkowo wskazać należy, iż skarżący w toku postępowania jurysdykcyjnego wskazywał na okoliczności faktyczne związane z podjęciem w trakcie pełnienia służby współpracy i udzielaniem pomocy osobom i organizacjom czynnie działającym na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. W tym zakresie wskazywał na zgromadzone dowody w postaci oświadczeń świadków oraz kopie dokumentów IPN. Dodatkowo wnioskował o przeprowadzenie szeregu dowodów w tym zakresie w toku postępowania jurysdykcyjnego. Stał on bowiem na stanowisku, że okoliczności te należy rozpatrywać w kontekście przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W kontekście tej przesłanki zwracał uwagę organu oraz sądu pierwszej instancji na treść orzeczenia Komisji Lekarskiej o utracie przez skarżącego zdrowia w związku ze służbą i uznaniu go inwalidą II grupy.

Podzielić należy tym samym zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji oraz organ prawa materialnego przez jego błędną wykładnię.

Brak dokonania prawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy, doprowadził organ a następnie sąd, do poczynienia niewystarczających, a tym samym błędnych ustaleń faktycznych, co czyni uzasadnionymi także zarzuty naruszenia prawa procesowego, o których mowa w punktach 1-6 i 8, gdyż ani sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego aktu, ani organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący, obiektywny i wszechstronny wszystkich istotnych elementów sprawy.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13 - publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami sądu pierwszej instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Błędność wykładni prawa materialnego, a następnie oceny prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych nie może być kwestionowana w drodze naruszenia tego przepisu. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Pozostaje to jednak bez wpływu na wynik postępowania, w związku ze skutecznością pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, z uwagi na zarzut naruszenia prawa materialnego jest zasadna, zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na zastosowanie w sprawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Organ administracji ponownie rozpoznając sprawę, będąc związany przedstawioną wyżej wykładnią przepisów materialnoprawnych – na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 p.p.s.a. - zobowiązany jest jeszcze raz ustalić okoliczności dotyczące kryterium krótkotrwałości służby oraz rzetelności służby, także przez pryzmat orzeczenia Komisji Lekarskiej o utracie przez skarżącego zdrowia w związku ze służbą. Niezależnie od wyników tych ustaleń, organ zobowiązany będzie do zbadania, czy służba skarżącego kasacyjnie była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane są w każdym organie, czy instytucji publicznej. Sama podległość służbowa nie może być podstawą uznania, że skarżąca kasacyjnie pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Tylko stanowcze ustalenia faktyczne w kwestii faktycznie wykonywanych przez skarżącą obowiązków służbowych (miejscu pełnienia służby, zajmowanego stanowiska, zakresu czynności) w okresie wskazanym w informacji IPN o przebiegu służby, pozwoli na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Podkreślić należy, że informacja IPN ma jedynie charakter dokumentu urzędowego potwierdzającego fakt oraz okres służby w wymienionych w art. 13b ustawy instytucjach i formacjach. Powyższa informacja natomiast nie przesądza o tym, czy służba w tym okresie miała charakter realizacji zadań polegających na bezpośrednim zaangażowaniu w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru. Ponadto w sprawie konieczne będzie wyjaśnienie okoliczności wskazywanych przez skarżącego związanych ze współpracą i udzielaniem przez skarżącego w trakcie pełnienia służby pomocy osobom i organizacjom walczącym o niepodległy byt Państwa Polskiego i całokształtem okoliczności pełnienia przez niego służby i charaktery wykonywanych przez skarżącego zadań.

W przypadku ustalenia przez organ, że działalność skarżącego w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio właściwą dla państwa totalitarnego, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy w stosunku do skarżącej powinno być wykluczone.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opat za czynności radców prawnych. Koszty te wynoszą 377 zł. Na koszty te składają się koszty wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za sporządzenie

i wniesienie skargi kasacyjnej (360 zł) oraz zwrot kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje zwrot kosztów sądowych, gdyż na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a. zwolniony jest od ich ponoszenia.