Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1466/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2023 r. sprawy ze skarg Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Sosnowcu oraz P. G. L. L. P. N. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 24 października 2022 r., SKO-GN-4160-132/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 września 2008 r., znak: SKO-I-01/1468GNp/2008 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 29 września 1954 r., znak: RL.rV.12/14/54, w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w Śnietnicy, stanowiącej w dacie przejęcia własność J.

i A. H..

Kolegium wskazało, że brak prawidłowego określenia przedmiotu przejęcia nieruchomości ziemskiej stanowiącej w dacie przejęcia własność J. i A. H. jest brakiem osnowy decyzji w rozumieniu art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, co stanowi rażące naruszenie art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego krakowskiego (Dz. U. R.P. Nr 46 poz. 339) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r.

w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania

w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416) - skutkujące stwierdzeniem nieważności w/w orzeczenia.

Kolegium wyjaśniło, że art. 3 ust. 2 cyt. dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. nie ukierunkowywał przepisów wykonawczych i pozostawiał swobodę ewentualnych rozwiązań prawnych w zakresie określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości, których granice zostały zatarte oraz tryb postępowania w przypadku gdy właściciel nieruchomości jest nieznany. W przypadku zatem decyzji wydawanych na mocy wyżej wymienionego dekretu oraz rozporządzenia wykonawczego osnowa decyzji - spełniająca wymagania ww. przepisów winna określając nieruchomość ziemską, do której tytuł prawny miał dany podmiot, który nie sprawował nad nią władztwa - wskazywać dane tej nieruchomości obejmujące obszar, numery ewidencyjne działek, granice, a gdy granice te były zatarte - opis granic zespołu gruntów, składających się na tę nieruchomość lub wymienienie nieruchomości

o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów.

Zdaniem Kolegium, brak określenia w osnowie decyzji przedmiotu przejęcia ocenić należało, jako rażące naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, bowiem prowadziło ono do niewykonalności takiej decyzji i nie mogło być tytułem wykonawczym skierowanym na odebranie nieruchomości.

Cytowane przepisy nie zezwalały na globalne przejmowanie gruntów położonych w danej miejscowości, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Tymczasem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach ograniczyło się

w sentencji badanego orzeczenia do przytoczenia nazwisk właścicieli, których nieruchomości zostały przejęte przez Państwo, brak natomiast w tym orzeczeniu jakichkolwiek danych dotyczących poszczególnych przejmowanych nieruchomości.

W uzasadnieniu wskazano natomiast, że "wobec niezgodności katastru i hipoteki ze stanem faktycznym na gruncie zdołano ustalić jedynie powierzchnię ogólną gruntów,

z tej więc racji przyjęto w orzeczeniu jedynie powierzchnię ogólną gruntów osób niewładających swymi gruntami".

Pismem z dnia 25 października 2021 r. Prokurator Okręgowy w Sosnowcu wniósł sprzeciw od ww. decyzji zarzucając rozstrzygnięciu:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego rzeszowskiego i krakowskiego i § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, albowiem wyżej wskazane przepisy nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 29 września 1954 r. znak: RL.IV.12/14/54 i uznanie, że orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia 24 października 2022 r. znak: SKO-GN-4160-132/21, działając na podstawie art. 158 § 1, art. 156 § 1 oraz art. 126 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej

z dnia 10 września 2008 r. znak SKO-I-01/1468GNp/2008 orzekającej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 29 września 1954 r. znak: RL.IV.12/14/54 w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w Śnietnicy, stanowiącej w dacie przejęcia własność J. i A. H..

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku, gdy organ działał wbrew zakazowi lub nakazowi zawartemu w normie prawnej, a nie w przypadku rozbieżności w jej interpretowaniu.

W ocenie Kolegium, objęta wnioskiem Prokuratora Okręgowego w Sosnowcu decyzja z dnia 10 września 2008 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisów stanowiących podstawę do jej wydania.

W zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że materialną podstawę do oceny zgodności z prawem orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 29 września 1954 r. znak:RL.IV.12/14/54, stanowią przepisy art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U.R.P. Nr 46 poz. 339), na podstawie którego mogły być przyjmowane w całości lub części nieruchomości położone w województwach: białostockim, lubelskim, rzeszowskim

i krakowskim w obrębie pasa granicznego przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. R.P. z 1927 r. Nr 11 poz. 83) oraz w powiatach biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostają w faktycznym władaniu właścicieli.

Przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. gwarantowały byłym właścicielom prawo do otrzymania własności gospodarstwa z innych gruntów w myśl przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) oraz dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. R.P. Nr 49 poz. 279), bądź też nabycia mienia nierolniczego w myśl przepisów dekretu z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazywaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. R.P. Nr 71 poz. 389) (art. 5 ust. 2 dekretu).

Nie ulega wątpliwości, że aby zainteresowani mogli skorzystać z prawa do otrzymania własności gospodarstwa z innych gruntów, konieczne było wskazanie jakie konkretnie nieruchomości stanowiące uprzednio ich własność zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa.

W orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 29 września 1954 r., znak:RL.IV.12/14/54 nie zostały wykazane podstawowe elementy konkretyzujące przejęte nieruchomości tj. numery działek, ich powierzchnia jak również inne dane na podstawie, których można by obecnie stwierdzić jakie nieruchomości zostały tym orzeczeniem przejęte.

Kolegium uznało zatem, że orzeczenie powyższe, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż brak prawidłowego określenia przedmiotu przejęcia nieruchomości ziemskiej stanowiącej w dacie przejęcia własność J. i A. H. stanowi rażące naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.), zgodnie z którym każda decyzja winna zawierać osnowę rozstrzygnięcia. Brak określenia przedmiotu przejęcia uniemożliwiał ponadto uzyskanie przez osobę, której odjęto tym orzeczeniem tytuł własności - ekwiwalentu w postaci zarachowania wartości przejętych gruntów (gdyż nie wiadomo jakie grunty zostały przejęte) na poczet ceny nabycia innych gruntów rolnych zgodnie z art.5 dekretu.

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach ograniczyło się

w sentencji badanego orzeczenia do przytoczenia nazwisk właścicieli, których nieruchomości zostały przejęte przez Państwo oraz numerów domów, w których zamieszkiwali, brak natomiast w tym orzeczeniu jakichkolwiek danych dotyczących poszczególnych przejmowanych nieruchomości oraz wskazania, czy zostają przejęte w całości czy w części, gdyż taką możliwość dopuszczał przepis art. 1 ust. 1 cyt. dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. W uzasadnieniu wskazano jedynie, że "wobec niezgodności katastru i hipoteki ze stanem faktycznym na gruncie zdołano ustalić jedynie powierzchnię ogólną gruntów, z tej więc racji przyjęto w orzeczeniu jedynie powierzchnię ogólną gruntów osób niewładających swymi gruntami". W ocenie Kolegium już sam fakt niezgodności katastru i hipoteki ze stanem faktycznym na gruncie wskazywał na konieczność podania danych identyfikujących przejmowane nieruchomości.

Zatem wbrew zarzutom sprzeciwu fakt, że w orzeczeniu wskazano, że przejmowany jest budynek mieszkalno-gospodarczy oraz wskazano, iż istnieje niezgodność katastru i hipoteki, nie może konwalidować wadliwości podjętego orzeczenia, które nie wskazywało, które konkretnie nieruchomości zostały tym orzeczeniem przejęte tj. czy wszystkie nieruchomości, czy też tylko niektóre, w całości, czy w części. Osnowa decyzji powinna być bowiem tak sformułowana, aby z niej jasno wynikało jakich praw lub obowiązków strony dotyczy.

W badanej sprawie nie ulegało żadnej wątpliwości, że w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach nie wskazano w ogóle na jakiekolwiek nieruchomości J. i A. H., a taki obowiązek wynikał z powołanych przepisów i to nawet wówczas, gdyby nie dało się dokładnie ustalić granic przejmowanych nieruchomości.

Kolegium wyjaśniło, że w § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany nakazywał, aby w przypadku, gdy granice przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskie były zatarte, określenia przedmiotu nabycia na rzecz państwa własności dokonywano poprzez opis granic zespołu gruntów, składających się na te nieruchomości, lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów.

Oznacza to, że nawet wówczas, gdyby nabywane w tym trybie na rzecz Państwa (Skarbu Państwa) nieruchomości nie miały wyraźnie określonych granic, orzeczenie właściwego organu nie mogło nie określać takich nieruchomości. W tej zaś sprawie nie ulega żadnej wątpliwości, że w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach nie wskazano w ogóle żadnych nieruchomości stanowiących własność J. i A. H. to oczywistym było, że taki obowiązek wynikał z powołanych przepisów i to nawet wówczas, gdyby nie dało się dokładnie ustalić ich granic (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 170/11).

W ocenie Kolegium brak prawidłowego określenia przedmiotu przejęcia nieruchomości ziemskiej stanowiącej w dacie przejęcia własność J. i A. H. jest brakiem osnowy decyzji w rozumieniu art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, co stanowi rażące naruszenie art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. R.P. Nr 46 poz. 339) oraz § 1 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r.

w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania

w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 4160) - skutkujące stwierdzeniem nieważności w/w orzeczenia. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał orzecznictwo sądów administracyjnych.

Nadto organ dodał, że z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 §1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa jako organ kasacyjny. Właściwy organ władny jest zatem orzec o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji administracyjnej, tylko wtedy jeżeli równocześnie stwierdzi, iż wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności enumeratywnie wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. oraz gdy nie zachodzi, żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a wiec nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie wnieśli Prokurator Okręgowy w Sosnowcu oraz S. P. -P. G. L. L. P. N. Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Prokurator zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zw.

z art. 1 Dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego i § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany - poprzez uznanie, że brak prawidłowego określenia przedmiotu przejęcia nieruchomości ziemskiej, stanowiącej w dacie przejęcia własność J. i A. H., jest brakiem osnowy decyzji stanowiącym rażące naruszenie art. 1 w/w Dekretu z dnia 27 lipca 1949r. oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r., gdy tymczasem szczegółowej identyfikacji przejmowanych przez państwo nieruchomości nie wymagał ani art. 75 ust. 1 w/w rozporządzenia ani żaden przepis dekretu z 1949 r., zaś spełnione zostały wszystkie konieczne przesłanki do przejęcia nieruchomości w myśl art. 1 Dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. jak i brak było podstaw do zastosowania § 1 rozporządzenia z dnia 16 września 1950 r.

Z kolei skarżący Skarb Państwa – P. G. L. L. P. N. Ł. zarzucił decyzji naruszenie przepisów:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 10 września 2008 r., znak: SKO-l-01/1468/GNp/2008, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 1, 2, 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż niezbędnym było wskazanie w decyzji o przejęciu gruntów danych dotyczących przejmowanej nieruchomości, w tym co do ich powierzchni, co doprowadziło do uznania, że orzeczenie PPRN w Gorlicach z dnia 29 września 1954 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem w/w przepisów, a w konsekwencji, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 10 września 2008 r., podczas gdy przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. nie wymagały szczegółowej identyfikacji przejmowanych przez Skarb Państwa nieruchomości, a przesłanki przejęcia gospodarstwa w stanie faktycznym zostały spełnione;

- art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r.

o postępowaniu administracyjnym poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że osnowa decyzji wydana na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. powinna określać nieruchomość ziemską i wskazywać dane tej nieruchomości, obejmujące obszar, numery ewidencyjne działek, granice, podczas gdy z treści w/w przepisu wynika wyłącznie obowiązek zawarcia w decyzji osnowy, którą orzeczenie PPRN w Gorlicach z dnia 29 września 1954 r. zawierało;

- § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do przyjęcia, że orzeczenie PPRN w Gorlicach z dnia 29 września 1954 r. rażąco naruszyło w/w przepis, a w konsekwencji, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 10 września 2008 r., podczas gdy w/w przepis znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy granice nieruchomości zostały zatarte, a taka sytuacja nie nastąpiła w niniejszym stanie faktycznym.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skarg.

Postanowieniem z dnia 24 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Krakowie na podstawie art. 111 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) połączył sprawę ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Łosie, zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Kr 1512/22 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Sosnowcu zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Kr 1466/22 i postanowił prowadzić je dalej pod sygn. akt II SA/Kr 1466/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W wyniku rozpoznania sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 24 października 2022 r. znak: SKO-GN-4160-132/21 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji tego Kolegium z dnia 10 września 2008 r. znak: SKO-I-01/1468GNp/2008, orzekającej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 29 września 1954 r. znak: RL.IV.12/14/54 w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w Ś. , stanowiącej w dacie przejęcia własność J. i A. H.. Podstawę stwierdzenia nieważności orzeczenia (decyzji) z 29 września 1954 r. stanowił art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.). Skarżący zgodnie twierdzą, że taką wadą obarczona była decyzja Kolegium z 10 września 2008 r.

Analizując legalność zaskarżonej decyzji, należało mieć na względzie specyfikę postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest kwestia, czy dana decyzja dotknięta jedną z istotnych wad, enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., a także – ilekroć ta pierwsza zostanie rozstrzygnięta pozytywnie – kwestia występowania przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. (por. T. Kiełkowski, w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 1074).

Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności wymienione zostały w art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (przesłanki negatywne).

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się zgodnie, że "przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Celnie zostało to ujęte w tezie wyr. NSA z 7.7.1983 r., II SA 581/83 (Problemy Praworządności 1984, Nr 10, s. 26): "stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1" (B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2021, Legalis, art. 156, teza III.4.).

Na tle powyższego należy również zwrócić uwagę na szczególny przedmiot sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją z 24 października 2022 r., którą Kolegium w Nowym Sączu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z 10 września 2008 r. o stwierdzeniu nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., orzeczenia (decyzji) z 29 września 1954 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach. "Piętrowość" przedmiotu sprawy nakazuje zaakcentować, że chociaż w obu decyzjach Kolegium - tej z 2008 r. oraz tej z 2022 r. - kluczowe znaczenie miała ta sama podstawa nieważności, tj. rażące naruszenie prawa, to jednak przedmiot rozstrzygnięcia nie był tożsamy. Orzekając w 2008 r. organ oceniał, czy orzeczenie z 1954 r. obarczone było przedmiotową wadą, natomiast orzekając w 2022 r. organ mógł ocenić tylko, czy decyzja z 2008 r. obarczona było wadami powodującymi nieważność, w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa, którą to wadę podnosił Prokurator w sprzeciwie inicjującym postępowanie nieważnościowe w 2021 r. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z 2008 r. było możliwe tylko wówczas, gdyby organ dopatrzył się w tej decyzji wad, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności gdyby uznał, że stosując art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Kolegium rażąco naruszyło prawo.

W tym miejscu podnieść należy zatem specyfikę kluczowej dla sprawy przyczyny stwierdzenia nieważności, tj. rażącego naruszenia prawa. Dotyczy ona mianowicie wadliwości kwalifikowanej, mającej charakter naruszenia prawa niewątpliwego, oczywistego, ciężkiego. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym "o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2020 r., II OSK 2068/18, LEX nr 2068/18). Na uwagę zasługuje też stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 25 lipca 2020 r., II OSK 1176/20 (LEX nr 3081454), zgodnie z którym "do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej".

Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy, Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, zgodnie z którym decyzja z 10 września 2008 r. nie była obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. W ocenie Sądu, takiego naruszenia nie sposób przypisać decyzji z 2008 r. w szczególności na podstawie argumentacji przedstawionej przez skarżących, która stanowi w istocie tylko polemikę z podjętym wówczas rozstrzygnięciem, a nie odnosi się do istoty sprawy zakończonej obecnie kontrolowaną decyzją, tj. oceny decyzji z 2008 r. przez pryzmat przesłanek nieważności.

Jak wynika z treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia z 10 września 2008 r. organ ten stwierdził nieważność orzeczenia (decyzji) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 29 września 1954 r. znak: RL.IV.12/14/54 w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w Śnietnicy, stanowiącej w dacie przejęcia własność J. i A. H., na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Kolegium dopatrzyło się rażącego naruszenia art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, w zw. z art. 75 ust. 1 obowiązującego w czasie wydania orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. 1928 r. nr 36, poz. 341). Zgodnie z przywołanym art. 1 dekretu "mogą być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone w województwach: białostockim, lubelskim; rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. R.P. z 1937 r. Nr 11, poz. 83) oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostają w faktycznym władaniu właścicieli." Kolegium dostrzegło wadliwość orzeczenia z 1954 r. polegającą na tym, że określało ono tylko ogólną powierzchnię przejmowanych gruntów w Śnietnicy, bez opisu konkretnych działek oraz wymieniało listę osób - adresatów orzeczenia, tj. tych, których mienie Skarb Państwa przejął. Dalej idąc, Kolegium przypisało temu naruszeniu charakter rażący. Podkreślono przy tym, że opisana wadliwość osnowy miała dla orzeczenia z 1954 r. istotne znaczenie, bowiem przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., nie następowało z mocy prawa, lecz orzekały o tym organy administracji, a wydawane decyzje miały charakter konstytutywny. Dlatego istotnym było, aby decyzja, z mocy której dochodzić miało do zmiany w zakresie prawa własności, konkretyzowała nacjonalizowaną nieruchomość w sposób odpowiadający przepisom prawa.

Oceniając decyzję z 10 września 2008 r. w decyzji z 24 października 2022 r. Kolegium w Nowym Sączu nie tylko nie dopatrzyło się naruszenia prawa w decyzji z 10 września 2008 r., ale w istocie podzieliło wyrażone wówczas stanowisko i podkreśliło, że w kwestii tego, czy brak określenia przedmiotu przejęcia (wadliwość osnowy) rażąco narusza prawo wypowiadały się sądy administracyjne w analogicznych stanach faktycznych, także w dacie wydania decyzji z 10 września 2008 r. kwestia ta była przesądzona. Podniesiono, że w później wydanym wyroku z dnia 12 maja 2016 r. sygn. I OSK 3210/15 Naczelny Sąd Administracyjny w analogicznym stanie faktycznym wskazał, że "przepisy wymienionego dekretu nie wskazywały elementów składowych omawianej decyzji, to jednak konieczność dokładnego wskazania przedmiotu decyzji, wynikała z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym stanowiącym, iż decyzja - obok innych elementów - powinna zawierać osnowę decyzji. W doktrynie wskazuje się, że "rozstrzygniecie, określane mianem "osnowy" decyzji, stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów (...)" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 10 Wyd. C. H. Beck Warszawa 2009 r., s. 408)." Zauważono, że ww. wyrok NSA odwołuje się do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych także sprzed wydania decyzji z dnia 10 września 2008 r., z którego wynika dla rozpoznawanej sprawy to, iż decyzja z ta była prawidłowa, a co za tym idzie nie można jej uczynić zarzutu rażącego naruszenia prawa. W powołanym powyżej wyroku NSA wskazał także, że "w sprawie przejęcia nieruchomości ziemskiej obowiązek organu orzekającego posłużenia się danymi wynikającymi z dokumentacji poszczególnych rejestrów wynikał pośrednio również z art. 4 dekretu z 1949 r. Wymieniany przepis przewidywał bowiem, że orzeczenie o przejęciu nieruchomości ziemskiej na własność Państwa stanowiło podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych i w zbiorach dokumentów przejęcia własności na rzecz Skarbu Państwa. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 1999 r., sygn. akt 1632/97, stwierdzono, iż "nieokreślenie przedmiotu przejęcia w osnowie decyzji oceniać należy jako rażące naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, bowiem prowadziło do niewykonalności takiej decyzji i nie mogło stać się tytułem wykonawczym nakierowanym na odebranie nieruchomości. Jeśli zatem akt ten ostatecznie został wykonany, to stało się tak wyłącznie dlatego, iż wykonywały go ograny Państwa, które nie respektowało nawet własnych skonstruowanych przez siebie przepisów i które było zaprzeczeniem praworządności określonej obecnie jako państwo prawa." (patrz też wyrok NSA z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 775/09, CBOSA). W konsekwencji uznano, że wskazanie w decyzji tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez opisu konkretnych działek gruntów, oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia, co w konsekwencji rażąco naruszało przepisy art. 1,2,3 i 4 dekretu z 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie (por. wyroki NSA z 29 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/97, z 25 lutego 2000 r., sygn. akt IV SA 146/98, z 16 maja 2000 r., sygn. akt IV SA 856/98, z 1 października 2001 r., sygn. akt IV SA 835/01, z 17 marca 2003 r., sygn. akt IV SA 1771/02; Ł. Bielecki "Nacjonalizowanie nieruchomości ziemskich na obszarze południowo-wschodniego pogranicza Polski" cz. II, "Rejent", rok 17 nr 6 (194) 2007 r. str. 50-67)."

W ocenie Sądu stwierdzone w 2008 r. naruszenie mogło stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., a przy tym wykazano, że naruszenie to miało charakter rażący. Sąd dostrzega przy tym, że nawet odmienna ocena co do charakteru naruszenia nie uzasadniałaby stwierdzenia nieważności, ponieważ tego rodzaju naruszenie, które wynikałoby czy to z błędnej wykładni nieostrego pojęcia "rażącego naruszenia prawa", czy też z błędnego zastosowania normy zawierającej to pojęcie, trudno byłoby uznać za "rażący" rodzaj naruszenia, w podanym wcześniej rozumieniu.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu prawidłowo przyjęło, że decyzja tego Kolegium z 10 września 2008 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Organ dokonał prawidłowej wykładni norm prawa materialnego i prawidłowo zastosował odnośną normę. Nie stwierdzono również, by w tym postępowaniu dopuszczono się naruszeń przepisów procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym zarzuty skarg okazały się nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.