Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 470/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: § 38 ust. 6 i ust. 8 oraz § 39 ust. 1, ust. 2 i § 4 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 18 ust. 1 i ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) Protokolant sekretarz sądowy Jolanta Piasecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę 8717 (osiem tysięcy siedemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" i ustalił Spółce A w G. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Podstawę wydania tej decyzji stanowiły ustalenia postępowania administracyjnego, z których wynikało, że decyzją z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał Spółce płatność rolnośrodowiskową za rok 2011 w łącznej wysokości 132.472,86 zł, w tym w ramach:

- Pakietu 2 - Rolnictwo Ekologiczne, wariantu 2.2 Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) do powierzchni 251,64 ha w wysokości 130.337,76 zł;

- Pakietu 2 - Rolnictwo Ekologiczne, wariantu 2.4 Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) do powierzchni 64,70 ha w wysokości 2.135,10 zł.

Następnie decyzją z dnia "[...]" organ I instancji przyznał Spółce płatność rolnośrodowiskową za rok 2012 w łącznej wysokości 120.189,41 zł, w tym w ramach wariantu 2.2 – do powierzchni 248,63 ha w wysokości 118.183,83 zł oraz w ramach wariantu 2.4 – do powierzchni 64,62 ha w wysokości 2.005,58 zł.

Powyższe płatności zostały wypłacone na rachunek bankowy producenta rolnego odpowiednio w dniach 2 lutego 2012 r. i 18 kwietnia 2013 r. W dniu 20 maja 2013 r. Spółka dokonała dobrowolnie zwrotu płatności za 2011 r. w wysokości 1.561,68 zł.

Uwzględniając wyniki przeprowadzonej w gospodarstwie strony w dniach 19 maja – 5 czerwca 2014 r. kontroli na miejscu, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia "[...]" przyznał Spółce płatność rolnośrodowiskową za rok 2013 w łącznej wysokości 98.575,87 zł, w tym w ramach wariantu 2.1 do powierzchni 247 ha oraz w ramach wariantu 2.3 do powierzchni 64,62 ha. Decyzję tę utrzymał w mocy organ odwoławczy w dniu "[...]", a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 776/15, oddalił skargę Spółki na decyzję organu odwoławczego.

Mając na uwadze wyniki kontroli na miejscu prowadzonej w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013, w dniu "[...]" organ I instancji wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2011 – 2012 w łącznej wysokości 51.943,49 zł.

Uchylając to rozstrzygnięcie i ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 51.942,38 zł, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że strona podjęła w 2011 r. zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U Nr 33, poz. 262 ze zm.). W sprawie zwrotu płatności zastosowanie mają jednakże przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 15 marca 2013 r.), stosownie do § 46 i § 58 tego rozporządzenia. Wobec nieprawidłowości stwierdzonych w toku rozpatrywania sprawy płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013, organ I instancji zobowiązany był do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności również za lata 2011 – 2012. Rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013, oparte na wynikach przeprowadzonej w gospodarstwie strony kontroli na miejscu w dniach 19 maja – 5 czerwca 2014 r., było trzykrotnie weryfikowane w toku kontroli instancyjnej i ostatecznie zaskarżone do WSA w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 776/15, oddalił skargę Spółki. W związku z tym, że zarzuty aktualnie wniesionego odwołania pokrywały się z zarzutami skargi, organ podniósł, że Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku nie dopatrzył się zarzucanej przez stronę błędnej wykładni czy też reguł postępowania administracyjnego. Stwierdził, że podniesione w skardze ogólne zarzuty co do tego, że pomiary działek dokonane w 2014r. nie mogą być miarodajne dla oceny uprawnień do płatności w 2013r., nie znajdują potwierdzenia w treści decyzji, w której wyraźnie stwierdzono, że np. w odniesieniu do działki "O" (częściowo zalanej na skutek działań bobrów) nie zastosowano zmniejszenia. Sąd wskazał też, że strona nie podniosła konkretnych zarzutów odnośnie powierzchni działek rzeczywiście pomniejszonych do granic ewidencyjnych. Dodał, że w odniesieniu do płatności do działek zajętych na trwałe użytki zielone przyjęto łączną powierzchnię deklarowaną we wniosku. Ocenił, że niewątpliwie na wielu działkach, co przedstawiono w dokumentacji fotograficznej (ponad 550 zdjęć) występują znaczne obszary zadrzewione, zakrzaczone, tereny bagienne, podmokłe, z roślinnością typową dla tego rodzaju gruntów (trzciny). Zdaniem Sądu, nie są to grunty jedynie tymczasowo nie kwalifikujące się do płatności. Ponadto, w ocenie Sądu, organy obu instancji zasadnie przyjęły, że zdarzenie zaistniałe we wrześniu 2013r., tj. zaoranie przez sąsiada B.K. części działki rolnej J, deklarowanej do płatności rolnośrodowiskowej przez Spółkę jako zajętej na trwałe użytki zielone, wypełniło dyspozycję § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., przewidującego pomniejszenie płatności o 20%.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że podnoszone na tym etapie postępowania zarzuty dotyczące stanu faktycznego uprawy, jak i wyników kontroli, nie zasługiwały na uwzględnienie. Dodał, że strona została powiadomiona telefonicznie w dniu 17 maja 2015 r. o zamiarze przeprowadzenia w jej gospodarstwie kontroli na miejscu stosownie do art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L z 2009 r. Nr 316, str. 65 ze zm.) i art. 4 ust. 1 i ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L z 2011 r., Nr 25, str. 8 ze zm.). Deklarując we wniosku określone działki rolne, strona powinna dokonać, czy to samodzielnie, czy przy pomocy osób trzecich, pomiaru powierzchni gruntów rolnych. Ponadto powinna czuwać nad stanem zadeklarowanych gruntów, a nie oczekiwać na dokonanie takiej weryfikacji przez kontrolujących. Składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011, potwierdziła, iż znane są jej zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowej, jak również zobowiązania wynikające z realizacji 5-letniego okresu zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Wskazując, że podstawą prawną zwrotu płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r. były przepisy § 38 ust. 6 i ust. 8 oraz § 39 ust. 1, ust. 2 i § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2013 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR ocenił, że istniały również podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011 i 2012 na podstawie art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 oraz art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173).

W ocenie organu II instancji, w sprawie nie wystąpiły okoliczności, w których nie powstaje obowiązek zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności wymienione w § 39 ust. 4 pkt 1 i pkt 2, § 45 i § 56 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Wskazano również, że na rolniku spoczywa obowiązek poinformowania o wystąpieniu siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Nie stanowi zaś takiej okoliczności zgłoszenie do protokołu z kontroli na miejscu faktu zaorania gruntu przez sąsiada. Zdaniem organu, w sprawie nie zaistniały również przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności na podstawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Płatność nie została bowiem dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Organ nie znalazł ponadto podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w oparciu o przepis art. 28a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a także art. 33 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z 11 sierpnia 2005 r., s. 1 ze zm.). Stwierdził, że łączna kwota nadmiernie przyznanych płatności przekroczyła równowartość kwoty 100 Euro.

W kwestii terminu przedawnienia obowiązku zwrotu płatności organ odwołał się do przepisu art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. L Nr 312 z dnia 23 grudnia 1995 r.), zgodnie z którym okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1; (...) w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu; przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości; po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo (...). Pod pojęciem daty zakończenia programu należy rozumieć dzień zamknięcia programu wynikający z deklaracji zamykającej program wysyłanej do Komisji Europejskiej. Stosownie do powyższego w ramach PROW 2007-2013 będzie to data nie wcześniejsza niż 31 grudnia 2015 r. (data, do której możliwe jest dokonywania wypłat w ramach programu) oraz nie późniejsza niż 30 czerwca 2016 r. (termin na przedstawienie Komisji Europejskiej przez Państwa Członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu). Organ podniósł również, że w niniejszej sprawie w dniu 2 lipca, tj. w dniu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia obowiązku zwrotu płatności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółka, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie z 2013 r., poprzez zastosowanie cyt. przepisów w brzmieniu obowiązującym przed 15 marca 2014r.;

2) art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

3) art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej jako: "K.p.a.", jak również wbrew zasadom wynikającym z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w szczególności przez:

a) uznanie, iż na działce ewidencyjnej o numerze "[...]" nie zachowano trwałych użytków zielonych na obszarze 0,80 ha, podczas gdy w rzeczywistości niezwłocznie po częściowym zaoraniu działki zostały odtworzone użytki zielone;

b) uznanie, że na tej działce doszło do zniszczenia trwałego użytku zielonego o powierzchni 0,80 ha, podczas gdy naruszenie upraw nie nastąpiło na powierzchni działki objętej programem rolnośrodowiskowym, lecz na pozostałej części, co wynika z wypisów i wyrysów działek, i w konsekwencji błędne uznanie, iż zachodziła podstawa do naliczania kwot sankcji;

4) art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez odmowę jego zastosowania;

5) art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, poprzez odmowę jego zastosowania.

W uzasadnieniu strona wskazała, że wadą skarżonej decyzji było uznanie, że w sprawie będzie miał zastosowanie art. 38 ust. 6 rozporządzenia z 2013 r. Zgodnie bowiem z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2014 r., poz. 324), do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia - stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że w postępowaniu w sprawie zwrotu tej pomocy przepis § 45 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte "[...]", a zatem zastosowanie mają przepisy w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z dnia 11 marca 2015r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2015 r. poz. 350). Zgodnie zaś z art. 38 ust. 8 rozporządzenia, jeżeli rolnik nie zachowa któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków rolnych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. W ocenie strony, zaskarżona decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z powołanym wyżej przepisem, albowiem obejmuje lata 2011-2012, w których nie stwierdzono jakichkolwiek uchybień.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych co do zasad intertemporalnych stosowania przepisów regulujących zwrot płatności (wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 572/15, LEX nr 1929979, WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 761/14, WSA w Białymstoku z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 366/14, WSA w Białymstoku z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 480/14, WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Po 1695/14), skarżący, wskazał, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia z 2013 r. możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego. Do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie ma też zastosowania przepis § 46 rozporządzenia z 2013 r., który odsyła do przepisów rozporządzenia z 2009 r. Ponadto, wprawdzie w myśl art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, to jednak regulacja ta ma charakter kompetencyjny i określa ogólne zasady, które nie są bezpośrednio stosowane do ustalenia nienależnie pobranych płatności, lecz podlegają implementacji do krajowego porządku prawnego. Na gruncie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 ustawy. Zarówno ustawa, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r., przewidują obowiązek zwrotu nienależnych płatności. Jednakże, w ocenie skarżącego, przepis § 38 ust. 8 ww. rozporządzenia stanowi podstawę zmniejszenia płatności jedynie w roku, w którym uchybienie to stwierdzono. W niniejszej sprawie nie wskazano natomiast dowodów, aby nieprawidłowość istniała również w latach 2011 i 2012.

Uzasadniając dalsze zarzuty skargi, Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem organów, że każde zaoranie działki należy kwalifikować jako niezachowanie trwałych użytków zielonych. Powołując wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 2 października 2014 r. w sprawie C-47/13 M. G. przeciwko Landesamt für Landwirtschraft, Umwelt Und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1127/14, wskazała, że pojęcie trwałych użytków zielonych dopuszcza wykorzystywane gruntów pod uprawę traw lub innych pastewnych roślin zielnych również wtedy, gdy grunty te były w tym okresie orane i obsiewane inną odmianą pastewnej rośliny zielnej niż poprzednio uprawiana odmiana. Organy nie zbadały okoliczności wynikających z oświadczenia B.K. z dnia 17 marca 2014 r. o odtworzeniu uprawy oraz pominęły okoliczność, że naruszenie upraw na działce J nie nastąpiło na jej powierzchni objętej programem rolnośrodowiskowym, lecz na pozostałej części. W konsekwencji powierzchnia użytków zielonych została zachowana, co potwierdziły raport z kontroli na miejscu oraz decyzja z dnia "[...]" o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Z raportu z czynności kontrolnych wynikało bowiem, że ze względu na brak wyraźnej granicy działka J została zmierzona wraz z działką I. Łączna zmierzona powierzchnia wynosiła 47,79 ha, przy deklarowanej powierzchni obu działek 46,12 ha, tj.: J -3,8 ha oraz I -42,32 ha. Dopiero po pomiarach w terenie powierzchnia ta została sztucznie podzielona z odgórnym założeniem, że zaoranie dotyczyło działki J. Natomiast różnica powierzchni zmierzonej (47,79 ha) i powierzchni zaoranej (0,83 ha) wynosi 46,96 ha i jest zgodna z powierzchnią deklarowaną w stosunku do obu działek, tj. 46,12 ha. Stan faktyczny w terenie od 2011 r. nie uległ zmianie. Powierzchnia gospodarstwa nie została zmieniona, a jedynie zachowana, o czym świadczą wyniki trzech kontroli na miejscu przeprowadzonych w 2014 r. oraz decyzje w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na lata 2013 i 2014.

Strona dodała, że w wyniku przeprowadzonych w 2014 r. trzech kontroli na miejscu wystąpiły duże rozbieżności w pomiarach powierzchni działek rolnych. Różnica między powierzchnią gospodarstwa po raporcie z kontroli na miejscu z czerwca 2014 r. a powierzchnią gospodarstwa po raporcie z kontroli z marca 2014 r. wyniosła 13,03 ha. Pierwsza kontrola rozpoczęła się w ostatnim dniu 2013 r. i została wstrzymana na około 3 miesiące. Pomiary przeprowadzono w dniach 26 lutego – 25 marca 2014 r. w okresie roztopów, kiedy nie było możliwości fizycznego wejścia na teren działek i w konsekwencji pomiary nie były wykonane rzetelnie. Z kolei druga kontrola przeprowadzona w dniach 19 maja – 5 czerwca 2014 r. była krzywdząca dla Spółki ze względu na zdarzenia, które nastąpiły po okresie wegetacji roślin w 2013 r., tj. po zaoraniu części łąki przez sąsiada oraz osiedleniu się bobrów na działce O. Ponadto kontrola za rok 2013 została oparta na pomiarach wykonanych w 2014 r. Natomiast pierwsza kontrola za rok 2014 odbyła się w dniach od 19 września do 22 października 2014 i wykazała różnicę w wysokości 2,41 ha w odniesieniu do kontroli z 19 maja – 5 czerwca 2014 r. W opinii skarżącej, ze względu na rozbieżności w kolejnych kontrolach na miejscu i kontrolach administracyjnych, przeprowadzonych w jednym roku kalendarzowym oraz jednym roku wegetacji roślin, organ powinien był z należytą starannością przeanalizować wszystkie wyniki kontroli na miejscu. Niedopuszczalna była sytuacja, w której organ uwzględnił jedynie okoliczności i dowody świadczące przeciwko stronie, a zignorował te, które przemawiają na jej korzyść. Dokonując zestawienia w formie tabeli powierzchni uwzględnionych w decyzjach w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz decyzjach w sprawie płatności rolnośrodowiskowej za lata 2012 – 2014, strona stwierdziła, że decyzje te są wobec niej skrajnie niekorzystne, przy czym każda z nich w kolejnych latach przyznaje płatność do różnych powierzchni.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organów, iż nie zawiadomiła organu w terminie o zaistnieniu wyjątkowych okoliczności związanych z zaoraniem bez jej wiedzy części upraw. W jej ocenie, złożenie oświadczenia do protokołu stanowi pisemne zawiadomienie organu, przy czym nastąpiło ono niezwłocznie po ujawnieniu zaorania działki. I choć złożenie oświadczenia pracownikom terenowym do protokołu może rodzić niedogodności organizacyjne, to niewątpliwie organ został powiadomiony o zmianie stanu faktycznego. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, strona podniosła, że przepis ten nie wymaga zachowania szczególnego terminu, w jakim beneficjent winien zawiadomić o niezawinionych przez niego zmianach w stanie faktycznym. Wskazała, że na chwilę złożenia wniosku stan faktyczny był zgodny z danymi wniosku, a dopiero obiektywne i niezawinione po tej dacie okoliczności spowodowały jego zmianę. Zarzuciła, że niezachowanie powierzchni trwałych użytków zielonych nie wynikało z jej winy, lecz z błędu sąsiada, który omyłkowo zaorał część działki rolnej J graniczącą z jego uprawą. Brak widocznej granicy pomiędzy działkami oraz stosunkowo mała powierzchnia zaorana w stosunku do powierzchni całej działki ewidencyjnej nr "[...]" uniemożliwiły wcześniejsze rozpoznanie nieprawidłowości. Strona dodała też, że zdarzenie to nie miało wpływu na użytkowanie działki rolnej w 2013 r., ponieważ nastąpiło po zbiorach plonów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z powyższych regulacji wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przy tym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.

Postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 – 2012 w łącznej wysokości 51.942,38 zł. Zostało ono wszczęte na skutek ustalenia w toku kontroli na miejscu, że w 2013 r. powierzchnia, na której było realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, była niższa aniżeli zadeklarowana we wniosku przez stronę skarżącą. Postępowanie to powadzone było w trybie art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.). W wyniku tego postępowania w drodze decyzji następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy.

Ponadto ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.) w art. 1 pkt 2 stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1 tej ustawy, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt. 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (np. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2710/14, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne orzeczenia sądowe powołanej poniżej).

Zasada, zgodnie z którą, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności uregulowana wynika z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Słusznie też zauważyły organy, że w myśl art. 18 ust. 1 zdanie drugie tego rozporządzenia, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Zgodnie zaś z treścią art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

Sąd podziela stanowisko organu, że przepisy art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowany we wszystkich państwach członkowskich, a ponadto na gruncie porządku krajowego Rzeczypospolitej Polskiej ma pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami stosownie do art. 91 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy przyjął, że przepis art. 18 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 stanowi materialnoprawną podstawę orzekania. Pominął jednakże całkowicie brzmienie art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011. Tymczasem, o ile ustęp pierwszy wskazanego przepisu przewiduje możliwość zmniejszenia lub nieprzyznania pomocy, a także odzyskiwania kwot pomocy wypłaconych w latach wcześniejszych, to w ustępie drugim sprecyzowane zostały kryteria, na podstawie których możliwe odzyskiwanie tych kwot. W szczególności przesłankami podlegającymi w tym procesie badaniu są: rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonych niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Zaś to, czy niezgodność jest trwała zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

Zastosowanie art. 18 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 oznacza, że w razie zmniejszenia płatności w danym roku w części dotyczącej działek rolnych, na których uchybienie stwierdzono, zastosowanie będzie miał również zwrot płatności, w stosunku do płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach do tych działek rolnych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 70/15; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 449/15). Jednakże, w ocenie Sądu, prawidłowe zastosowanie przez organ omawianej regulacji wymaga, by stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości ocenić wedle kryteriów wskazanych w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011.

Sąd podzielił tym samym stanowisko przedstawione w wyroku NSA z dnia 22 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 1765/15, że przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie może stanowić samodzielnej podstawy dla wydania kwestionowanej decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu środowiskowego.

Pomijając w rozpoznawanej sprawie przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, organ odwoławczy dokonał jedynie częściowej subsumpcji normy prawnej w zawartej w analizowanym przepisie prawa. W istocie postawił znak równości pomiędzy przesłankami udzielenia płatności w kwocie pomniejszonej a nałożeniem obowiązku zwrotu płatności za cały okres zobowiązania rolnośrodowiskowego. W swoich rozważaniach przyjął, że ustalenia faktyczne przyjęte w raporcie z przeprowadzonej w 2014 r. kontroli na miejscu, zaakceptowane w decyzji dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r. w pomniejszonej wysokości, są wystarczające również dla stwierdzenia przesłanek ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011 – 2012. Analiza uzasadnienia decyzji jednoznacznie prowadzi do wniosku, że tożsame okoliczności faktyczne stanowiły podstawę do wydania decyzji o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości, a następnie te same okoliczności faktyczne stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W postępowaniu tym organ nie ujawnił żadnych nowych okoliczności faktycznych, które stanowiłyby o konieczności przeprowadzenia odrębnego postępowania kończącego inną sprawę administracyjną.

Z zacytowanych wyżej przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 wynika natomiast, że rozróżniają one instytucję zmniejszenia, wykluczenia, odzyskiwania (zwrotu) płatności, a ustawodawca odrębnie uregulował kwestię zwrotu i zmniejszenia płatności. Instytucje zwrotu płatności i zmniejszenia charakteryzują się innymi przesłankami i ich zastosowanie wymaga ustalania okoliczności faktycznych określonych w regulujących je przepisach.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo podkreślił, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego ocenie podlega cały okres zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez beneficjenta. Wobec tego organ ma obowiązek odnieść się wnikliwie do stwierdzonej niezgodności i jej wpływu na całość operacji. W niniejszej sprawie organ nie omówił jednak dokładnie w uzasadnieniu decyzji ustalonych okoliczności faktycznych sprawy w kontekście przesłanek zwrotu płatności. Nie wyjaśnił przede wszystkim w wystarczający sposób, dlaczego stwierdzone uchybienia w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego musiały skutkować tezą, że nie zostały ostatecznie spełnione warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej, a w konsekwencji ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 107 § 4 K.p.a. w związku z art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Decyzja ta nie zawiera wyjaśnienia podstaw prawnych warunkujących wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności, a także nie wskazuje okoliczności faktycznych aktualizujących kompetencję organu do wydania decyzji w tej sprawie. Tym samym nie pozwala odtworzyć samodzielnych podstaw prawnych i okoliczności faktycznych uzasadniających wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, co w świetle art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 powinno być uzasadnione rozmiarem, zasięgiem i trwałością stwierdzonej niezgodności. W rezultacie zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Rozpatrując ponownie sprawę, organ odwoławczy będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną Sądu w kontekście zastosowania normy prawa materialnego. Przy ponownym rozpatrywaniu organ dokona zatem oceny, czy spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, nakazujące dokonać oceny charakteru zaistniałej niezgodności ze względu na ich rozmiar, zasięg i trwałość, ciężar ich skutków przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. W powyższym kontekście wymagają analizy kwestie podnoszone przez pełnomocnika skarżącej Spółki, jak w szczególności zmniejszenie powierzchni deklarowanej do płatności rolnośrodowiskowej, niezwłoczne odtworzenie trwałych użytków zielonych na działce nr "[...]" po ich zaoraniu, jak również zarzut, że to naruszenie upraw nie nastąpiło na powierzchni objętej programem rolnośrodowiskowym. Co istotne, ocenie podlega przy tym zasięg skutków niezgodności na całość operacji, a zatem na wywiązywanie się z pięcioletniego zobowiązania środowiskowego.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1. Sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania stronie skarżącej rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 powołanej ustawy. Do niezbędnych kosztów postępowania zaliczono wpis sądowy od skargi (1.500 zł), opłatę skarbową (17 zł) i wynagrodzenie radcy prawnego (7.200 zł) stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1084).