Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 846/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 44 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1290/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 9 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1290/21, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 9 czerwca 2021 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia 24 marca 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku - dalej: "RDOŚ", działając na wniosek Elektrowni [...] Sp. z o.o. z dnia 19 listopada 2020 r., na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 84 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 247, ze zm.) – dalej: "u.o.o.ś.", stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a także określił środowiskowe uwarunkowania realizacji ww. przedsięwzięcia.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. – dalej: "Stowarzyszenie", złożyło odwołanie, w którym m.in. przywołało argumentację odnoszącą się do dopuszczalności stosowania art. 134 K.p.a. tylko w wypadkach, gdy brak interesu po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika już z odwołania. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie nie miało to natomiast miejsca, gdyż koniecznym było rozważenie, czy skarżący jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 44 u.o.o.ś., czy postępowanie w sprawie było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, a także w ramach tego zagadnienia analiza, czy w sposób zasadny stwierdzono brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym brak udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2021 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Zdaniem organu odwoławczego w analizowanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją braku legitymacji do wniesienia odwołania, bowiem przedmiotowe odwołanie zostało złożone przez podmiot niebędący stroną postępowania ani nie występujący w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony, czemu we wniesionym odwołaniu nie zaprzecza samo Stowarzyszenie. Z akt sprawy wynika również, że przed wydaniem kwestionowanej decyzji nawet nie żądało dopuszczenia do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., tym samym nie skorzystało z przysługujących mu uprawnień procesowych. W tych okolicznościach, do wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie uprawniał przepis art. 44 ust. 2 u.o.o.ś.

Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem wystąpiło ze skargą wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie Sąd meriti wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że skarżące Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia, nie ubiegało się nawet o dopuszczenie do udziału na prawach strony.

Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że w przedmiotowej sprawie planowane zamierzenie inwestycyjne zostało zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest fakultatywny. Organ I instancji, po przeanalizowaniu przesłanek określonych w art. 63 ust. 1 u.o.o.ś. (analiza obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko), odstąpił od nałożenia powyższego obowiązku, co znalazło swoje odzwierciedlenie w pkt 1 decyzji z dnia 24 marca 2021 r. Tym samym, przeprowadzone przez RDOŚ w Białymstoku postępowanie nie stanowiło postępowania, w którym wymagany był udział społeczeństwa. Konsekwentnie zatem, w sprawie nie znajduje zastosowania regulacja art. 44 ust. 2 u.o.o.ś., w świetle której skarżący, jako organizacja ekologiczna, mógłby skutecznie wnieść środek zaskarżenia, nie będąc stroną postępowania. Dopuszczalność wniesienia odwołania uzależniona jest bowiem od kumulatywnego spełnienia przesłanek, o których mowa w ust. 2 powyższego artykułu, a które to przez skarżącego nie zostały spełnienie. Fakt, że postępowanie pierwszoinstancyjne nie wymagało udziału społeczeństwa automatycznie powoduje, że zaskarżenie decyzji I instancyjnej, zgodnie z ww. przepisem (art. 44 ust. 2) przez podmiot nie biorący udziału w postępowaniu nie było możliwe.

Sąd meriti wskazał, że organizacja ekologiczna, której podstawowym celem jest działanie na rzecz ochrony środowiska, powinna dokładać starań w pozyskiwaniu z powszechnie dostępnych źródeł informacji związanych z prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi w sprawach dotyczących inwestycji. W przedmiotowej sprawie RDOŚ w Białymstoku opublikował w Biuletynie Informacji Publicznej zawiadomienia o wszczęciu omawianego postępowania, a także o kolejnych czynnościach podjętych w tej sprawie. Skarżące Stowarzyszenie, jako organizacja społeczna zajmująca się ochroną środowiska, miało zatem możliwość ubiegania się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed organem I instancji na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., z tego uprawnienia jednak nie skorzystało. Nie sposób zatem uznać, że naruszone zostało prawo do procedury umożliwiającej kwestionowanie działań władz publicznych, które mogłyby, w opinii skarżącego, naruszać postanowienia prawa krajowego w dziedzinie środowiska, o której mowa w art. 9 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska z dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706) - dalej: "Konwencja z Aarhus". Argumentacja Stowarzyszenia, że niezasadnym było ubieganie się o dopuszczenie go do toczącego się postępowania na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. jako podstawy mniej korzystnej, niż przewidzianej art. 44 u.o.o.ś. nie może stanowić o spełnieniu tylko z tego powodu przesłanek umożliwiających skarżącemu skuteczne zaskarżenie decyzji środowiskowej. W istocie, skorzystanie z procedury odwoławczej na podstawie art. 31 K.p.a. może być bardziej skomplikowane i wymagające większego zaangażowania podmiotu zainteresowanego gdyż udział organizacji w postępowaniu zależy także od uznania organu prowadzącego dane postępowanie, czy spełnia ona ustawą przewidziane warunki a nadto, czy za udziałem organizacji przemawia także interes społeczny. Jednakże przesłanki wynikające z powyższego przepisu nie uniemożliwiają skutecznemu ubieganiu się o wstąpienie do toczącego się postępowania (warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jest pozostawanie tego postępowania w toku - art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.) na prawach strony, tym bardziej, że w ocenie Sądu Wojewódzkiego Statut Stowarzyszenia na powyższe w pełni zezwalał.

Sąd meriti nie podzielił również opinii skarżącego Stowarzyszenia, że posiada ono legitymację procesową w postępowaniu wywiedzioną bezpośrednio z przepisów Konwencji z Aarhus. Przywoływany przez Stowarzyszenie art. 9 ust. 2 ww. konwencji, zawiera bowiem normy prawne sformułowane w formie generalnych wytycznych, które wymagały konkretyzacji w ramach polskiego porządku prawnego. Wynika to z przepisów art. 9 ust. 1-5 ww. Konwencji, które przewidziały wprowadzenie do systemów prawnych państw członkowskich szczegółowych procedur odwoławczych umożliwiających rozpoznanie sprawy przez sąd lub inny niezależny i bezstronny organ powołany z mocy ustawy. Realizacja tych obowiązków w polskim porządku prawnym nastąpiła m.in. w przepisie art. 44 u.o.o.ś., gdzie przewidziano szczegółowe rozwiązania dotyczące udziału organizacji ekologicznych w sprawach dotyczących ochrony środowiska.

W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. - poprzez brak ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniu, do wszystkich zarzutów podniesionych przez Stowarzyszenie, tj. zarzutu nierozważenia uprzednio interesu prawnego Stowarzyszenia w złożeniu odwołania opartego na twierdzeniu, że w decyzji RDOŚ, od której odwołanie wniosło skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie, bezpodstawnie uznano brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym postępowanie administracyjne wymagało w przedmiotowej sprawie udziału społeczeństwa, zatem skarżącemu kasacyjnie (organizacji ekologicznej) przysługiwał status podmiotu na prawach strony, co miało związek z wadliwą oceną przez Sąd, że kwestia bezpodstawnego uznania braku obowiązku przeprowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem społeczeństwa miała charakter merytoryczny, przez co była niemożliwa do oceny przez Sąd, podczas gdy - w niniejszej sprawie - problem ten związany był z podstawową, formalną kwestią, którą musiał rozważyć Sąd, aby móc wydać prawidłowy wyrok, a zatem był to problem zasadniczy do rozstrzygnięcia, co w konsekwencji braku oceny tego zarzutu powoduje niemożliwość kontroli instancyjnej;

2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 u.o.o.ś. i art. 134 K.p.a. - poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a w konsekwencji bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji, co wynikało z nierozważenia interesu prawnego skarżącego kasacyjnie w złożeniu odwołania opartego na twierdzeniu, że w decyzji RDOŚ, od której odwołanie wniósł skarżący kasacyjnie, bezpodstawnie uznano brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym postępowanie administracyjne wymagało w przedmiotowej sprawie udziału społeczeństwa, zatem skarżącemu kasacyjnie - jako organizacji ekologicznej - przysługiwał status podmiotu na prawach strony, a w konsekwencji wadliwe uznanie przez Sąd, że odwołanie nie było dopuszczalne, chociaż skarżącemu kasacyjnie przysługiwało prawo zakwestionowania decyzji, w ramach której nie przeprowadzono oceny oddziaływania na środowisko, ponieważ obowiązek taki w przedmiotowych okolicznościach faktycznych powinien zostać stwierdzony, co miało to wpływ na wynik sprawy, bowiem prowadziło do oddalenia skargi pomimo wadliwości postępowania administracyjnego;

II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 44 ust. 1 i 2 u.o.o.ś. - poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Skarżący kasacyjnie nie miał legitymacji czynnej do wniesienia odwołania, ponieważ na skutek odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, nie mógł brać udziału w przedmiotowym postępowaniu;

2) art. 11 ust. 1 pkt a i b dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. UE L 26 z dnia 28 stycznia 2012 r.) - dalej: "dyrektywa ocenowa" i art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus, poprzez wadliwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie stanowią podstawy do wywodzenia legitymacji procesowej w niniejszej sprawie przez Skarżącego kasacyjnie, a przez to niezastosowanie wskazanych przepisów, podczas gdy prawidłowa interpretacja przywołanych przepisów powinna doprowadzić do uznania, że odwołanie było w niniejszej sprawie dopuszczalne, ponieważ Skarżącemu przysługiwało prawo zakwestionowania decyzji, w ramach której nie przeprowadzono oceny oddziaływania na środowisko, chociaż obowiązek taki w przedmiotowych okolicznościach faktycznych powinien zostać stwierdzony.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i w jej wyniku uchylenie w całości postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 9 czerwca 2021 r.; na wypadek nieuznania istoty sprawy za dostatecznie wyjaśnioną - uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej Instancji; zasądzenie od organu - Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Nadto, na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej skarżący kasacyjnie wniósł o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej następującego pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa Unii Europejskiej: "Czy przepisy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. L 26 z dnia 28 stycznia 2012, s. 1), a w szczególności z art. 11 ust. 1 - 4 dyrektywy - nie sprzeciwiają się takiej wykładni prawa krajowego, która sprowadza się do braku zapewnienia zainteresowanej organizacji ekologicznej skutecznego prawa do zakwestionowania decyzji o odstąpieniu od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia lub ewentualnie oceny sporządzonej w sposób wadliwy?".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyżej wskazane zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Treść tych zarzutów, w powiązaniu z lekturą uzasadnienia zaskarżonego wyroku, sprawia, że zostaną one rozpoznane łącznie.

Nietrafny jest przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 44 ust. 1 i 2 u.o.o.ś.. Stowarzyszenie upatruje naruszenia tego przepisu w jego błędnej wykładni skutkującej uznaniem, że wobec odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, Stowarzyszenie nie miało legitymacji czynnej do wniesienia odwołania. Odnosząc się do tego zarzutu podkreślić przede wszystkim należy, że w art. 44 ust. 1 i 2 u.o.o.ś. ustawodawca przewidział szczególny tryb, w jakim mogą uczestniczyć organizacje ekologiczne w sprawach dotyczących ochrony środowiska. Zgodnie z art. 44 ust. 1 u.o.o.ś., organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, biorą w nim udział na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 K.p.a. nie stosuje się. W świetle zaś art. 44 ust. 2 u.o.o.ś., organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony.

Z brzmienia przytoczonych regulacji wynika, że jednym z warunków, od spełnienia których uzależnione jest ich zastosowanie, jest to, by w określonym postępowaniu był wymagany udział społeczeństwa. Wymóg udziału społeczeństwa w danym postępowaniu musi wynikać z konkretnego przepisu prawa. Brak tego typu rozwiązania jest równoznaczny z uznaniem danej kategorii spraw za niewymagającą udziału społeczeństwa. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W obowiązującym systemie ochrony środowiska występują dwa rodzaje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach: te, których wydanie było poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, czyli wymagające udziału społeczeństwa oraz te, które mogą być wydane bez tej części postępowania. Skoro w postępowaniu, w którym wydana została, tak jak w niniejszej sprawie, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie jest wymagany udział społeczeństwa, to art. 44 ust. 1 i 2 u.o.o.ś. nie mógł stanowić podstawy uzyskania przez Stowarzyszenie legitymacji do wniesienia odwołania od takiej decyzji. Brak wymogu udziału społeczeństwa nie oznacza, że organizacja ekologiczna nie może brać w nim udziału i wnieść odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W takiej sytuacji mają jednak zastosowanie zasady ogólne, regulujące udział organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym, wskazane w art. 31 § 1 K.p.a. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni je akceptuje (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1866/12, LEX nr 1457695; wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 84/21, LEX nr 3153042).

Należy podzielić stanowisko i argumentację Sądu Wojewódzkiego, że w sytuacji gdy organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji a sprawa nie wymaga udziału społeczeństwa, złożenie odwołania przez organizację społeczną skutkuje wydaniem postanowienia w trybie art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. W sprawie bezspornym jest, że Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu o uwarunkowania środowiskowe dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa przyłącza gazowego na potrzeby źródła wytwórczego CCGT w Elektrowni [...]", zaś RDOŚ w Białymstoku stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Nieuprawnione są także pozostałe zarzuty Stowarzyszenia, sformułowane w skardze kasacyjnej, a dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11 ust. 1 pkt a i b dyrektywy ocenowej i art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus. Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni wskazanych przepisów. Zaznaczyć trzeba, że wiążące Polskę, umowy międzynarodowe stały się, zgodnie z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, częścią krajowego porządku prawnego i są w nim stosowane bezpośrednio, chyba, że ich stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Istotne jest jednak to, że normy Konwencji są sformułowane bardzo ogólnie i zasadniczo wymagają konkretyzacji w systemach prawnych państw, które podpisały Konwencję z Aarhus. Wynika to w sposób oczywisty z przepisów art. 9 ust. 1-5 tej umowy międzynarodowej, które przewidziały wprowadzenie do systemów prawnych państw członkowskich szczegółowych procedur odwoławczych umożliwiających rozpoznanie sprawy przez sąd lub inny niezależny i bezstronny organ powołany z mocy ustawy.

Ogólny charakter regulacji zawartych w art. 9 Konwencji z Aarhus pozbawia ten przepis bezpośredniej skuteczności. Zadaniem sądu krajowego jest natomiast dokonanie - w zakresie, w jakim jest to tylko możliwe - wykładni przepisów proceduralnych dotyczących przesłanek, które winny zostać spełnione, aby móc wszcząć postępowanie administracyjne lub sądowe zgodnie z celami art. 9 ust. 3 Konwencji, jak i z celem skutecznej ochrony sądowej uprawnień wynikających z prawa Unii, ażeby umożliwić organizacji zajmującej się ochroną środowiska zaskarżenie do sądu decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, które mogło być sprzeczne z unijnym prawem ochrony środowiska.

Odnosząc się do wniosku strony skarżącej kasacyjnie o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym należy stwierdzić, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Trzeba przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że obowiązek ten nie jest bezwzględny, a sądy ostatniej instancji mają swobodę oceny, czy do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy niezbędne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne o wykładnię danego przepisu (zob. wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 6 października 1982 r. w sprawie CLIFT, C-283/81). Natomiast sądy nie mają tego obowiązku, gdy określona kwestia nie ma decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. gdy jest ona już rozstrzygnięta (acte éclairé) i gdy wykładnia przepisu jest tak oczywista, że brak racjonalnych wątpliwości co do treści odpowiedzi na pytanie prejudycjalne (acte clair). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, ani prawa międzynarodowego, stąd też NSA nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.

Nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut skargi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Trzeba przy tym zauważyć, że z treści powołanego wyżej art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wynika ustawowy obowiązek sądu do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. W wyroku z dnia 5 września 2006 r. sygn. akt II FSK 1165/05 (LEX nr 286891), NSA wskazał na obowiązek ustosunkowania się do "istotnych zarzutów strony". Przepis ten zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy. Nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony, albo brak ich oceny, jak również brak umotywowania dokonanej w rozstrzygnięciu oceny, należy postrzegać jako naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki prawidłowo odniósł się do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy; ustosunkował się do istotnych zarzutów skargi; w sposób rzetelny i obiektywny, wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć także art. 3 § 1 P.p.s.a. który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz zastosował środek określony w ustawie, zatem przepis ten mógł zostać naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia przepisów ustrojowych.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 u.o.o.ś. i art. 134 K.p.a. Wskazać należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianych unormowań, gdyż rozstrzygnięcie finalnie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez wojewódzki sąd administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., również przepis art. 151 tej ustawy stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów - powoływanych odrębnie, jak i wspólnie - jest zawsze następstwem złamania innych przepisów. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.