Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 56/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 57a, art. 145 § 1, art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15, art. 156 § 1 pkt 4, art. 138
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 551 § 2 i § 3, art. 26 § 4-6, art. 553, art. 574
journal: Dz.U. 2020 poz 1526
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi R. S. i S. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 1 grudnia 2023 r. nr BP.500.279.2022.1103.LD5.489040/489065 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza solidarnie na rzecz skarżących R. S. i S. W. od Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 2074 (dwa tysiące siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 1 grudnia 2023 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD") utrzymał w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej "ŁWITD") z 18 października 2022 r. o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego w wysokości 6000 zł.

Zawiadomieniem z 6 kwietnia 2022 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił R.S. i S.W., wspólników spółki cywilnej Ax. s.c. R.S., S.W. z siedzibą w miejscowości Ł., o zamiarze wszczęcia kontroli w siedzibie przedsiębiorcy w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego, w tym warunków dostępu do zawodu przewoźnika drogowego w zakresie dysponowania bazą eksploatacyjną. Kontrolą objęty został okres od 29 kwietnia 2021 r. do 29 kwietnia 2022 r.

W toku kontroli, utrwalonej w protokole kontroli nr [...] z 27 czerwca 2022 r., stwierdzono następujące naruszenia:

1. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas do mniej niż 30 minut:

- kierowca W.S. 1 października 2021 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 15 minut. Kierowca prowadził pojazd przez 4 godziny i 45 minut w okresie od godziny 18:31 do godziny 23:33;

- kierowca B.A.A. 19 listopada 2021 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 5 minut. Kierowca prowadził pojazd przez 4 godziny i 35 minut w okresie od godziny 05:43 do godziny 10:25;

- kierowca I.H.M. 24 listopada 2021 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 6 minut. Kierowca prowadził pojazd przez 4 godziny i 36 minut w okresie od godziny 05:45 do godziny 16:42. W okresie tym kierowca odebrał tylko dwie przerwy minimum 15-minutowe;

- kierowca J.G.A. 29 listopada 2021 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 4 minuty. Kierowca prowadził pojazd przez 4 godziny i 34 minuty w okresie od godziny 23:48 do godziny 04:22.

Do kontroli nie okazano dokumentów (wykresówek/wydruków/kart dziennych), uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków.

2. przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone o czas do mniej niż 1 godziny - analiza danych kierowcy G.D.T., wykazała, iż dzienny okres prowadzenia pojazdu rozpoczął się 9 listopada 2021 r. o godzinie 10:00, a zakończył w 9 listopada 2021 r. o godzinie 22:50. W okresie tym kierowca prowadził pojazd łącznie przez 10 godzin i 4 minuty. Oznacza to, iż kierowca przekroczył dzienny czas prowadzenia pojazdu o 4 minuty. W niniejszym przypadku dopuszczalnym było prowadzenie przez kierowcę pojazdu w wymiarze 10 godzin;

3. niespełnienie przez kierowców wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub na kartę kierowcy, tj. niezarejestrowania w tachografie cyfrowym wymaganych danych dotyczących symboli państwa rozpoczęcia i zakończenia;

1. nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego – za każdy dzień w odniesieniu za każdego kierowcę dotyczących przejazdów pojazdem o nr rej. [...];

2. wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf, który nie został sprawdzony lub poddany przeglądowi przez warsztat posiadający zezwolenie - stwierdzono, że pojazd marki Scania o numerze VIN [...] został zarejestrowany 8.01.2020 r. pod numerem rej. [...]. Jak stanowi raport z danych tachografu, który zainstalowano w ww. pojeździe, został on poddany przeglądowi okresowemu w 17.12.2019 r., czyli 17 grudnia 2021 r. winien on być poddany kolejnemu przeglądowi.

Zawiadomieniem z 11 lipca 2022 r. ŁWITD poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w zakresie powyższych naruszeń.

16 sierpnia 2022 r. do organu wpłynęły wyjaśnienia do protokołu kontroli z 27 czerwca 2022 r., w których strona podniosła, iż brak jej zdaniem podstaw do przypisania kary przedsiębiorcom z tytułu naruszeń związanych z brakiem deklarowania przez kierowców kraju rozpoczęcia i zakończenia. Strona wskazała także, że 17 grudnia 2021 r. tachograf zainstalowany w pojeździe o nr rej. [...] został poddany sprawdzeniu okresowemu w uprawnionym warsztacie, na dowód czego załączyła fotografię protokołu z ww. sprawdzenia.

W związku z powyższym organ postanowił przeprowadzić dodatkowe postępowanie i 6 września 2022 r. wezwał Bx. s. c. do złożenia wyjaśnień w zakresie badania okresowego tachografu. W odpowiedzi przesłano potwierdzenie wykonania w dniu 17 grudnia 2021 r. kalibracji tachografu cyfrowego zainstalowanego w pojeździe o nr rej. [...] z wynikiem pozytywnym wraz z kartą rejestrową oraz kopią wydruku technicznego z dnia badania.

Decyzją z 18 października 2022 r. ŁWITD umorzył postępowanie w zakresie wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf, który nie został sprawdzony lub poddany przeglądowi przez warsztat posiadający zezwolenie oraz nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 6000 zł za pozostałe stwierdzone naruszenia (przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas do mniej niż 30 minut – 400 zł; przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone o czas do mniej niż 1 godziny – 100 zł; niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub na kartę kierowcy – 1500 zł; nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego - za każdy dzień w odniesieniu za każdego kierowcę – 4000 zł).

Organ I instancji wskazał, że rozporządzenie WE nr 561/2006 z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006 – dalej "rozporządzenie nr 561/2006") nakłada na przedsiębiorstwo transportowe obowiązek organizowania pracy kierowcom w taki sposób, aby mogli oni przestrzegać przepisów. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje ponadto odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia EWG nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia 561/2006. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek właściwego doboru osób współpracujących z nim, zachowania należytej staranności właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego czy innego rodzaju środków dyscyplinujących w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 180 ze zm. – dalej "u.t.d."). Przepisy u.t.d. przewidują odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z tytułu naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Odbieranie od kierowców sporządzonych przez nich wydruków jest w obowiązkiem przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi z tej czynności interes prawny podczas kontroli przedsiębiorstwa. Sam fakt ewentualnego sporządzenia wydruku przez kierującego nie stanowi podstawy do uznania, że w danym przypadku może on niestosować przepisów rozporządzenia nr 561/2006. W rozporządzeniu tym wskazane są przypadki, w których kierujący może niestosować przepisów rozporządzenia, lecz musi to zrobić w ściśle określonych warunkach.

W ocenie ŁWITD w sprawie nie zaistniały okoliczności wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika. Strona w postępowaniu kontrolnym oraz w postępowaniu wyjaśniającym nie przedstawiła dowodu świadczącego o zapewnieniu właściwej organizacji i dyscypliny pracy, który stanowiłby podstawę zastosowania art. 92b lub art. 92c u.t.d. W toku postępowania administracyjnego strona nie wykazała, że do powstania naruszeń prawa doszło wskutek działania siły wyższej. Obowiązek wyjaśnienia okoliczności sprawy przez organ nie oznacza, iż strona jest zwolniona ze współdziałania z organem w celu ich wyjaśniania, zwłaszcza gdy przedstawienie korzystnych dla niego dowodów jest możliwe z jego udziałem, gdyż to on winien prowadzić i posiadać pełną dokumentacje związaną z prowadzoną działalności gospodarczą i skutecznie zabezpieczyć ją przed utratą. O zakończeniu postępowania administracyjnego zawiadomiono stronę pismem z 4 października 2022 r., które zostało prawidłowo doręczone 10 października 2022r. Do dnia wydania decyzji strona nie odpowiedziała na powyższe pismo.

Końcowo organ wskazał, że decyzja administracyjna nakładająca karę pieniężną za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego ma charakter szczególny. Decyzja taka wydawana jest w ramach tzw. uznania związanego, które nie zezwala organowi administracji na odstąpienie od ściśle określonych kar pieniężnych określonych w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Od decyzji ŁWITD z 18 października 2022 r. odwołanie wnieśli R.S. i S.W., zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej "k.p.a.");

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię naruszenia określonego pod Ip. 6.3.8 zał. nr 3 do u.t.d..

W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżanej decyzji z 18 października 2022 r. w części dotyczącej kary wynikającej z lp. 6.3.8. zał. nr 3 do u.t.d., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji.

Ustawodawca jednoznacznie wskazał odpowiedzialność kierowcy za niedopełnienie wpisu symbolu państwa miejsca rozpoczęcia lub zakończenia dziennego okresu pracy, zatem rozszerzenie na przedsiębiorcę odpowiedzialności o naruszenie 6.3.8 zał. nr 3 do u.t.d. z tytułu niewprowadzania przez kierowcę symbolu państwa należy uznać za pozbawione podstaw prawnych.

Organ I instancji dokonując interpretacji przepisów, wedle której naruszenie dotyczące braku deklaracji lub błędnej deklaracji kraju rozpoczęcia lub zakończenia dziennego okresu pracy należy kwalifikować jako naruszenie zaliczone do lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d. w oczywisty sposób przekracza swoje uprawnienia interpretacyjne, albowiem zgodnie z treścią przepisu art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W tej konkretnej sytuacji w sposób literalny i jednoznaczny obowiązujące przepisy wskazują ramy prawne będące podstawą prawną naruszenia określonego kodem 2.17 w Rozporządzeniu Komisji (UE) 2016/403 z 18 marca 2016 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. U. UE L 74 z 19.03.2016, str. 8 - dalej "rozporządzenie nr 2016/403") oraz lp. 6.3.8 odsyłając w załączniku nr 3 do u.t.d. do przedmiotowej kategoryzacji naruszenia dla określonego kodu. Każdy inny sposób interpretacji ww. przepisów stanowi nadużycia prawa ze strony organu rozpoznającego sprawę.

Ponadto strona wskazała, że zgodnie z treścią art. 34 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE .L. 2014. 60.1 – dalej "rozporządzenie nr 165/2014"), konieczność wprowadzenia symbolu państwa następuje po przekroczeniu granicy, a kontrolowani kierowcy nie przekraczali granicy i wykonywali pracę na terenie Polski. Ponadto zapisy art. 34 ust 7 rozporządzenia 165/2014 uszczegóławiają, że od 2 lutego 2022 r. kierowca na początku pierwszego postoju po przekroczeniu granicy państwa członkowskiego wprowadza również symbol Państwa, do którego wjechał. Literalne brzmienie przepisu wskazuje jednoznacznie, iż ustawodawca jedynie w ruchu międzynarodowym zobowiązuje kierowców do deklaracji Państwa rozpoczęcia i zakończenia dziennego okresu prowadzenia oraz przekroczenia granicy.

Przywołaną na wstępie decyzją z 1 grudnia 2023 r. GITD utrzymał w mocy decyzję ŁWITD z 18 października 2022 r. o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego w wysokości 6000 zł.

Organ II instancji wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. Treść art. 92a ust. 1 i 7 w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d. określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. Zastosowania w sprawie nie znajdzie również art. 189e oraz art. 189f k.p., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały uregulowane odrębnie przez ustawę o transporcie drogowym, zaś w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1 u.t.d.

GITD, mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wskazał, iż zasadne jest utrzymanie kary pieniężnej nałożonej decyzją z 18 października 2022 r. za stwierdzone naruszenia w wysokości 6000 zł, a także, iż organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie w zakresie naruszenia lp. 6.1.5 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf, który nie został sprawdzony lub poddany przeglądowi przez warsztat posiadający zezwolenie.

Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących naruszenia lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d. organ odwoławczy wskazał, iż w sytuacji gdy kierowca posiada kartę kierowcy i prowadzi pojazd wyposażony w tachograf cyfrowy, jego aktywność powinna być rejestrowana na karcie kierowcy. Natomiast gdy kierowca wyjmuje z tachografu swoją kartę kierowcy i odbiera odpoczynek lub wykonuje inne czynności, wówczas pierwszą czynnością po włożeniu karty do tachografu powinno być wpisanie manualnie za pomocą tachografu danych dotyczących okresów, gdy karta nie była zalogowana. Obowiązkiem kierowcy jest również wprowadzenie danych dotyczących zakończenia prowadzenia pojazdu i rozpoczęcia okresu prowadzenia pojazdu oraz symbolu państwa rozpoczęcia lub zakończenia dziennego okresu pracy. Za brak wprowadzania na kartę kierowcy manualnie danych dokumentujących kraj rozpoczęcia lub zakończenia przewozu, odpowiedzialność ponosi przedsiębiorca, w którego imieniu kierowca wykonuje przewóz drogowy.

Odnośnie okoliczności wskazujących na możliwość zastosowania art. 92b u.t.d. organ wskazał, że strona winna była upewnić się, czy kierowcy wykonujący przewozy na rzecz strony prawidłowo zrozumieli obowiązujące w tym zakresie przepisy oraz czy stosują się do nich w trakcie wykonywania transportu. Właściwy system kontroli i nadzoru obowiązujący w przedsiębiorstwie strony doprowadziłby do ujawnienia faktu wykonywania przez kierowców transportu z naruszeniem przepisów z zakresu norm czasu pracy.

Obowiązkiem przedsiębiorcy jest nadzór nad odpowiednimi zachowaniami ludzkimi. Zakres tych obowiązków jest ściśle związany z rodzajem prowadzonej działalności gospodarczej, na którą składają się poszczególne czynności przedsiębiorcy. Jedną zaś z takich czynności niewątpliwie jest kierowanie pojazdem samochodowym. W zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd, gdzie trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże wskazanej okoliczności nie można kwalifikować w kategoriach wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy, bowiem ma on obowiązek przeszkolenia kierowcy i organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń ustawy o transporcie drogowym. Fakt, że kierowca sam prowadzi pojazd jest w tym przypadku bez znaczenia, co więcej - sytuacja taka jest typowa w stosunkach tego rodzaju. Wyłączenie odpowiedzialności w takiej sytuacji, którą należy uznać za typową, godziłoby w specyfikę danego obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem ustawy o transporcie drogowym, z którego to obowiązku przedsiębiorca powinien się wywiązać. Przedsiębiorca powinien wykazać się dbałością o osiągniecie zamierzonego celu. Należy wskazać, iż przedsiębiorca powinien każdorazowo sprawdzać pojazd przed wysłaniem kierowcy w zadanie przewozowe oraz mieć kontakt telefoniczny z kierowcą, który znajduje się w trasie. W niniejszej sprawie strona nie wskazała okoliczności których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ze względu na fakt, iż do wskazanych wyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. To przedsiębiorca powinien udowodnić okoliczności, które stanowiłyby podstawę do zastosowania przepisu art. 92c u.t.d., gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu.

3 stycznia 2024 r. R.S. i S.W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję GITD z 1 grudnia 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję ŁWITD z 18 października 2022 r. o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego w wysokości 6000 zł, zarzucając jej:

1. błędną wykładnię art. 92a u.t.d. i art. 34 ust. 7 rozporządzenia 165/2014 w zw. z Ip 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d. polegającą na przypisaniu takiemu naruszeniu poziomu przewinienia BPN/bardzo poważne naruszenie/ pozostającym w sprzeczności z przepisami unijnymi - rozporządzeniem nr 2016/403, gdzie w załączniku I pkt 2 określa grupy naruszeń przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 (tachograf) przez nałożenie kary jak dla naruszenia wg poziomu przewinienia BPN (bardzo poważne naruszenie), a według ustawodawcy unijnego rodzaj stwierdzonego naruszenia ma poziom przewinienia PN (poważne naruszenie);

2. art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w zakresie wskazanych w decyzji naruszeń;

3. art. 107 § 1 k.p.a. nakładającego na organ administracji publicznej obowiązek zawarcia w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego odzwierciedlającego racje decyzyjne i tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego;

4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i niewydanie decyzji w oparciu o całokształt okoliczności sprawy, a to przez orzekanie bez kierowania się zasadą słuszności interesu strony oraz przepisami art. 7a § 1 i art. 81a k.p.a., które nakazują rozstrzygać wątpliwości co do stanu faktycznego lub wątpliwości prawne na korzyść strony postępowania;

5. niewłaściwe zastosowanie przepisu określonego pod Ip. 6.3.8. załącznika nr 3 u.t.d., tj. naruszenie niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis, bez uwzględnienia rozgraniczenia naruszeń art. 34 rozporządzenia nr 165/2014 wprowadzonego w załączniku I pkt 2 rozporządzenia unijnego nr 2016/403, gdzie ustawodawca unijny, rozgraniczając poszczególne naruszenia, dokonał rozgraniczenia poziomu przewinienia dla poszczególnych naruszeń, tym samym organ w sprawie w sposób wadliwy dokonał wymierzenia kary za stwierdzone naruszenie, ponieważ wymierzona została kara jak dla naruszenia wg poziomu przewinienia BPN (bardzo poważne naruszenie), a według ustawodawcy unijnego rodzaj stwierdzonego naruszenia ma poziom przewinienia PN (poważne naruszenie);

6. art. 6 k.p.a. i wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady działania organów na podstawie przepisów prawa;

7. art. 9, art. 11 i art. 107 k.p.a. przez niewystarczające w ustalonym stanie faktycznym wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek i środków dowodowych, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy i w konsekwencji wydanie decyzji bez wyczerpującego umotywowania i oceny wszystkich okoliczności sprawy;

8. art. 551 § 2 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1526 - dalej "k.s.h.") w zw. z art. 25 § 2 k.s.h. przez wydanie decyzji administracyjnej na nieistniejący podmiot, bowiem spółka cywilna Ax. s.c. została z dniem 12 czerwca 2023 r. przekształcona w spółkę kapitałową Cx. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji GITD z 1 grudnia 2023 r. i poprzedzającej ją decyzji ŁWITD z 18 października 2022 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący wskazali, że ustawodawca unijny podzielił naruszenia w rozporządzeniu nr 2016/403 na trzy kategorie naruszeń według stwarzanego przez nie ryzyka śmierci lub ciężkich obrażeń bądź zakłócenia konkurencji na rynku transportu drogowego. Ustawodawca unijny dokonał również grupowania rodzajów naruszeń na następujące: "Instalacja tachografu", "Użytkowanie tachografu, karty kierowcy lub wykresówki", "Przedstawianie informacji", "Wadliwe działanie".

W rozporządzeniu nr 165/2014 dokonano z kolei rozróżnienia na naruszenia z grupy "Użytkowanie tachografu, karty kierowcy lub wykresówki" oraz na naruszenia z grupy "Przedstawianie informacji".

Skarżący podnieśli, iż sporne w sprawie naruszenie art. 34 ust. 7 rozporządzenia, tj. brak wprowadzenia danych na kartę kierowcy w postaci kraju rozpoczęcia i zakończenia dziennego okresu pracy, w rozporządzeniu nr 2016/403 jest naruszeniem sklasyfikowanym w grupie "Przedstawianie informacji" pod pkt 23 tabeli i poziom tego przewinienia został określony jako PN (poważne naruszenie).

W załączniku nr 3 do u.t.d. naruszenie opisane pod lp. 6.3.8. (niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis) oznaczone zostało jako BPN (bardzo poważne naruszenie) z powołaniem pozycji 2.17 rozporządzenia nr 2016/403.

W ocenie skarżącego ujęte pod Ip. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d. naruszenie nie uwzględnia rozgraniczenia naruszeń zawartych w art. 34 rozporządzenia nr 165/2014, gdzie ustawodawca unijny dokonał rozgraniczenia poziomu przewinienia dla poszczególnych naruszeń. Tym samym, organ w sprawie w sposób wadliwy dokonał wymierzenia kary za stwierdzone naruszenie, ponieważ rodzaj stwierdzonego naruszenia według ustawodawcy unijnego ma poziom przewinienie PN (poważne naruszenie), nie zaś BPN (bardzo poważne naruszenie). W ocenie skarżącego organ winien wprost wskazać naruszony przepis prawa unijnego, tj. art. 37 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014 i zachować właściwą wagę naruszenia.

Końcowo skarżący wskazali, że w toku postępowania administracyjnego przekształcili spółkę cywilną w spółkę kapitałowa tj. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Powyższe oznacza, ze decyzja GITD winna być wydana na spółkę Cx. sp. z o.o.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W myśl zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Wskazać nadto trzeba, że zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sprawując kontrolę w zakreślonych ww. przepisami granicach, po wnikliwym rozpoznaniu sprawy, sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest została skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania.

W doktrynie i orzecznictwie sądowym zgodnie wskazuje się, że z nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., mamy do czynienia w sytuacji, kiedy organ administracji decyzję kieruje do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo «kieruje» należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, nałożenie na niego określonych praw lub obowiązków". W przypadku zaś wielości stron postępowania oznaczenie jako strony osoby, która nie jest i nie może być stroną, powoduje kwalifikowaną wadę decyzji także wówczas, gdy pozostałe strony są oznaczone prawidłowo. Zastosowanie sankcji nieważności decyzji administracyjnej dopuszczalne jest w sytuacji, gdy w wyniku wadliwej wykładni normy prawa materialnego organ wykonujący administrację publiczną zaangażował do postępowania administracyjnego, a następnie w wyniku wadliwej autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego rozstrzygnął sprawę administracyjną, kształtując uprawnienia lub obowiązki osoby, która nie spełnia przesłanek materialnoprawnych przyznania statusu strony (por. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 156 i powołane tam orzecznictwo). Wskazać należy, że zaistnienie przesłanki "skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną" może być konsekwencją nieuwzględnienia skutków następstwa materialnoprawnego, nieodróżniania pełnomocników i przedstawicieli od stron postępowania, itp. (por. wyrok NSA z 18.06.2019 r., I OSK 2215/17, LEX nr 2699631).

Podzielając powyższe poglądy, skład orzekający doszedł do przekonania, że są one adekwatne w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy.

Jak wynika z akt postępowania, decyzją z 18 października 2022 r. ŁWITD nałożył na skarżących karę pieniężną za naruszenie przepisów transportu drogowego. Ówcześnie skarżący, jako wspólnicy, prowadzili w formie spółki cywilnej przedsiębiorstwo pod nazwą Ax. s.c. R.S., S.W. W związku z powyższym ww. decyzję organ pierwszej instancji prawidłowo doręczył obu wspólnikom, którzy następnie wnieśli od niej odwołanie do GITD. Zaskarżoną decyzją GITD orzekł o utrzymaniu w mocy zakwestionowanej decyzji ŁWITD, kierując ją – podobnie jak to uczyniono w postępowaniu pierwszoinstancyjnym – do obu skarżących. Zdaniem sądu powyższym działaniem organ odwoławczy wyczerpał wskazaną wcześniej przesłankę nieważnościową skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. GITD umknęło bowiem, a co wynika z treści informacji zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym, że 12 czerwca 2023 r. doszło do przekształcenia prowadzonej przez skarżących spółki cywilnej w spółkę handlową. Rejestracja podjętej na tę okoliczność uchwały nastąpiła 23 czerwca 2023 r., co skutkowało powołaniem do życia przedsiębiorstwa Cx. Sp. z o.o., której wspólnikami zostali dotychczasowy wspólnicy Ax., tj. skarżący. Powyższe, zdaniem sądu, nie uprawniało jednak organu do skierowania zaskarżonej decyzji do R.S. i S.W. Tymczasem tak właśnie się stało, gdyż organ odwoławczy nie zbadał, czy na dzień wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia status prawny skarżących pozostawał niezmienny w stosunku do tego z chwili wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Siłą rzeczy organ odwoławczy nie rozważył, czy przy zmienionej formie organizacyjnej prowadzonego przez skarżących przedsiębiorstwa nadal mogą oni być adresatami rozstrzygnięcia o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego.

Dla uzasadnienia powyższego wniosku nie sposób nie odnieść się do analizy kluczowych dla sprawy przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz.U z 2022 r. poz. 1467, dalej: k.s.h.) obowiązujących w dacie wydania spornej decyzji.

W myśl art. 551 § 2 k.s.h. spółka cywilna może być przekształcona w spółkę handlową, inną niż spółka jawna. Przepis ten nie narusza przepisów art. 26 § 4-6. Jednocześnie, zgodnie z § 3 ww. przepisu, do przekształcenia, o którym mowa w § 2 zdanie pierwsze, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące przekształcenia spółki jawnej w inną spółkę handlową, z tym że do skutków przekształcenia stosuje się art. 26 § 5. Kwestię ciągłości podmiotowej spółki przekształcanej reguluje art. 553 k.s.h., stosownie do treści którego, półce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej (§ 1). Spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej (§ 2).Ponadto, w myśl § 3, wspólnicy spółki przekształcanej stają się z dniem przekształcenia wspólnikami spółki przekształconej, z uwzględnieniem art. 5761. Dla pełnego obrazu rzeczywistości prawnej należy przytoczyć jeszcze jeden przepis k.s.h., tj. art. 574, który znajduje w sprawie odpowiednie zastosowanie, zgodnie z powołanym wcześniej art. 551 § 3 k.s.h. Stanowi on, że wspólnicy przekształcanej spółki osobowej odpowiadają na dotychczasowych zasadach solidarnie ze spółką przekształconą za zobowiązania spółki powstałe przed dniem przekształcenia przez okres trzech lat, licząc od tego dnia.

Wniosek sądu dotyczący nieważności zaskarżonej decyzji opiera się właśnie na ostatnim z ww. uregulowań. Jakkolwiek dostrzec należy, że jego treść ustanawia reżim odpowiedzialności dotychczasowych wspólników, w tym przypadku przedsiębiorstwa prowadzonego w formie spółki cywilnej po jej przekształceniu w spółkę kapitałową solidarnie z tą spółką, jednak istotne jest, iż odpowiedzialność ta, po pierwsze, dotyczy zobowiązań powstałych przed dniem przekształcenia, a po drugie, trwa przez okres trzech lat, licząc od dnia przekształcenia.

Rozpatrując kwestię powstania zobowiązania w postaci kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym podkreślić należy, że pierwotnie formalnie orzeczono o tym w decyzji ŁWITD z 18 października 2022 r., a więc przed dniem przekształcenia prowadzonego przez skarżących przedsiębiorstwa w spółkę kapitałową, co miało miejsce 23 czerwca 2023 r., tj. w dniu rejestracji przekształcenia w Krajowym Rejestrze Sądowym. Zdaniem sądu, okoliczność ta nie spełnia jednak przesłanki rzeczywistego powstania zobowiązania, gdyż ten skutek należało wiązać w niniejszej sprawie z rozstrzygnięciem mającym przymiot ostateczności, tj. albo z decyzją organu odwoławczego, albo decyzją organu I instancji, co do której nie wniesiono w ustawowym terminie odwołania. Tylko bowiem w takim przypadku nie ma wątpliwości co do istnienia danego zobowiązania, jego zakresu i wymagalności. W rozpoznawanym przypadku decyzję organu pierwszej instancji skarżący zaskarżyli w drodze odwołania, a więc rozstrzygnięcie to nie było ostateczne, czyli nie wykreowało ono także ostatecznego zobowiązania o charakterze publicznoprawnym. Jednocześnie, już w trakcie postępowania odwoławczego, tj. 23 czerwca 2023 r. doszło do przekształcenia prowadzonego przez skarżących przedsiębiorstwa w spółkę kapitałową (spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością), której wspólnikami skarżący pozostali. Decyzja organu odwoławczego została zaś wydana dopiero 1 grudnia 2023 r., a więc prawie pół roku po tym, gdy ustał byt przedsiębiorstwa skarżących prowadzonego w formie spółki cywilnej przekształconej w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. W tym stanie rzeczy nie doszło więc do powstania zobowiązania, za które skarżący mogliby odpowiadać solidarnie z powołaną przez nich do życia spółką kapitałową, gdyż takowe zobowiązanie nie powstało przed dniem przekształcenia. Jak już bowiem wspomniano, do przepisu art. 574 k.s.h., nie można odnosić zobowiązań wynikających z nieostatecznych decyzji administracyjnych. Skarżący nie mogli zatem w tak opisanych okolicznościach stać się adresatami decyzji organu odwoławczego, a zatem skierowane do nich rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję organu pierwszej instancji zostało wydane w stosunku do osób, które w dacie jego wydawania nie posiadały przymiotu strony. GITD nie przeprowadził jednocześnie w toku postępowania odwoławczego weryfikacji tego, czy w sprawie nie doszło do przekształceń mogących rzutować na sferę podmiotową sprawy, co pozwoliłoby ustalić w należyty sposób kwestię właściwego następstwa prawnego, tj. w zgodzie z przepisami k.s.h. To zaś całokształcie wyczerpuje znamiona przesłanki nieważnościowej określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Faktem jest, a przynajmniej nie wynika to z akt sprawy, że skarżący na żadnym etapie postępowania nie informowali organu o toczącej się procedurze przekształcenia prowadzonego przez nich przedsiębiorstwa w spółkę kapitałową. Niemniej jednak żaden z przepisów k.p.a. odnoszący się do stwierdzenia nieważności decyzji nie przewiduje sanowania wady, z którą mamy w sprawie do czynienia, w przypadku niewiedzy organu wynikającej z zaniechania dotychczasowych stron postępowania. Kwestia nieważności, która ma przecież charakter wady kwalifikowanej, ma w tym przypadku bezwzględne znaczenie, co oznacza, że niezależnie od tego, w jakich okolicznościach powstała, jej wystąpienie obliguje do wyeliminowania dotkniętego nią aktu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty wydania. Na marginesie sąd zauważa, iż organ odwoławczy zdaje się dostrzegać swój błąd, gdyż tylko co do zarzutu nieważnościowego nie odniósł się on w odpowiedzi na skargę, podczas gdy aktywnie polemizował z pozostałymi zarzutami, jakie w tej skardze zawarto.

Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Jednocześnie, z uwagi na stwierdzoną wadę powodującą powrót sprawy do organu odwoławczego, sąd postanowił nie odnosić się do pozostałych zarzutów skargi, zwłaszcza odnoszących się do zarzucanych zaskarżonej decyzji naruszeń prawa materialnego. Kwestie te mogą bowiem stanowić przedmiot dalszej aktywności zarówno strony (stron) postępowania, jak i ponownej oceny samego organu administracji, dlatego jakakolwiek wypowiedź sądu na tym etapie sprawy prowadziłaby do wkroczenia w sferę orzeczniczą administracji publicznej.

Ponownie rozpatrując sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną i faktyczną zawartą w niniejszym orzeczeniu. W szczególności organ będzie zobowiązany do poczynienia niezbędnych ustaleń dotyczących przekształceń przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżących oraz ich skutków, zwłaszcza w sferze następstwa procesowego, aby docelowo prawidłowo zastosować art. 138 k.p.a. Organ powinien przy tym pamiętać, aby w zgodzie z art. 15 k.p.a., ponowne rozpatrzenie sprawy miało charakter całościowy, nie ograniczając się wyłącznie do ustaleń związanych ze sferą podmiotową sprawy, tzn. weźmie także pod uwagę ewentualne nowe stanowisko/stanowiska podmiotów, którym można będzie przypisać status strony postępowania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które złożyły się: kwota wpisu od skargi, tj. 240 złotych oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 1800 złotych powiększone o 34 złote z tytułu opłaty skarbowej wniesionej od dwóch pełnomocnictw. O kosztach orzeczono solidarnie zgodnie z art. 202 § 2 p.p.s.a.

d.cz.