Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 110/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Gołda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi [...], [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2023 r., znak: [...] Starosta T., działając na postawie art. 98 ust. 3 oraz 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia

1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) w związku z art. 104, 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość gruntową położoną w Ł. , gm. Ł., oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,2280 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], przejętą z mocy prawa na własność G. Ł. na podstawie decyzji wydanej przez Wójta G. Ł. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości z dnia [...] sierpnia 2000 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji orzekający organ I instancji podniósł, iż na wniosek M. i E. L., decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...], Wójt G. Ł. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Ł. gm. Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów budynków jako działka nr [...]. W wyniku podziału powstała m.in. działka [...], z przeznaczeniem pod rozbudowę układu komunikacyjnego. Na podstawie ww. decyzji, znajdującej się w operacie geodezyjnym, ujawniono zmiany w ewidencji gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w T..

W dniu [...] listopada 2000 r. M. L. złożył wniosek o ponowne wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] położonej w Ł. , która miała na celu skorygowanie błędnej decyzji RRG.VII.6011.1-8/2000 z dnia [...].08.2000 r. Następnie Wójt G. Ł. decyzją z dnia [...] listopada 2000 roku nr [...], ponownie zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Ł. gm. Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]. Zgodnie z decyzją, w wyniku podziału powstała m.in. działka nr [...], która z mocy prawa przeszła za odszkodowaniem na własność G. Ł.. Na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. zostały ujawnione zmiany w księdze wieczystej, decyzja ta jednak nigdy nie trafiła do ewidencji gruntów Starostwa.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2022 r. [...], po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta G. Ł. z dnia [...] listopada 2000 r., [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w Ł. , orzekło stwierdzić, że ww. decyzja Wójta G. Ł. została wydana z naruszeniem prawa. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy brak możliwości orzeczenia o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji (pomimo stwierdzenia zaistnienia przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 Kpa) wynikał z upływu czasu jaki minął od dnia jej doręczenia tj. upływu więcej niż 10 lat. W uwagi na fakt, iż decyzja z dnia [...] listopada 2000 r. wydana została z naruszeniem prawa, podział działki nr [...] położonej w Ł. został zatwierdzony decyzją Wójta G. Ł. z dnia [...] sierpnia 2000 r., [...].

Analizując materiał dowodowy w sprawie, Starosta T. pismem z dnia [...] października 2021 r. zwrócił się do Wójta G. Ł. o udzielenie informacji, czy rozstrzygnięta została kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz Państwa L. oraz przedłożenie stosownych dokumentów. P. z dnia

[...] października 2021 r., [...] Wójt G. Ł. poinformował, "iż przy przejmowaniu nieruchomości przez gminę, praktyką było ustalenie i wypłacenie odszkodowań dotychczasowym właścicielom po przejęciu nieruchomości. Gmina nie dysponuje dokumentami źródłowymi z tego okresu, gdyż ich okres przechowywania określony w jednolitym rzeczowym wykazie akt już upłynął". Jednocześnie Wójt wskazał, że należy uznać, iż właściciele nieruchomości otrzymali stosowne odszkodowanie po jej przejęciu przez Gminę.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pismem z dnia [...] lipca 2022 r. ponownie zwrócił się do Wójta G. Ł. o uzupełnienie materiału dowodowego. Wójt G. Ł. pismem z dnia [...] sierpnia 2022r., [...] kolejny raz poinformował, że w archiwum nie odnaleziono rejestru prowadzonych postępowań z okresu 2000-2001, a Gmina nie dysponuje dokumentami źródłowymi z tego okresu, gdyż upłynął okres ich przechowywania określony w jednolitym rzeczowym wykazie akt. Poinformowano również, że w latach 2000-2001 G. Ł. była klientem Banku Spółdzielczego w Ł. . Na wniosek organu, G. Ł. wystąpiła do N. B. w T. z zapytaniem, czy bank posiada potwierdzenia przelewów dokonywanych z rachunku bankowego G. Ł. na rzecz [...] i M. L. w latach 2000-2001. W odpowiedzi N. B., pismem z dnia [...].08.2022 r., l.dz. 767/CŁN/2022 poinformował, że zgodnie z ustawą o rachunkowości, dowody księgowe przechowywane są 5 lat, zatem bank nie posiada potwierdzeń przelewów. G. Ł. wskazała, iż ze względu na czas jaki upłynął, nie są w stanie określić, w jaki sposób były wypłacane odszkodowania w latach 2000-2001, a pracownicy, którzy mogli to wyjaśnić m.in. skarbnik, nie żyją.

Wobec braku dokumentów organ wystąpił do Urzędu G. Ł. o informacje na temat ewentualnych świadków, którzy mogliby pomóc w ustaleniu okoliczności wypłacenia odszkodowania na rzecz Państwa L. . Czynności te nie przyniosły jednak oczekiwanych rezultatów. W piśmie z dnia [...].11.2021 r., Wójt G. Ł. wskazał W. B. - przewodniczącego Rady Gminy w kadencji 1998-2002, jako osobę, która mogłaby się wypowiedzieć w tej sprawie. Organ wezwał p. Barkowiaka w charakterze świadka do złożenia zeznań w postępowaniu. Z uwagi na wiek i zły stan zdrowia p. W. B. nie przybył do urzędu. P. przesłanym mailowo poinformował, że w latach w których pełnił funkcję przewodniczącego Rady, w uchwalanych przez Radę G. Ł. budżetach gminy znajdowała się pozycja fundusze drogowe. Na wniosek Wójta komisja budżetu i finansów Rady G. Ł. opiniowała m.in. wydatki rzeczowe na drogi. W piśmie oświadczył również, że nie pamięta, czy na rzecz [...] i M. L. zostało wypłacone odszkodowanie za działkę nr [...] w Ł. przy ul. [...].

W dniu [...] grudnia 2021 r. Państwo L. złożyli pisemne oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, zgodnie z art. 233 Kodeksu karnego, że odszkodowania nigdy nie otrzymali.

W celu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, w dniu [...] września 2022 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, aby strony mogły osobiście wyjaśnić wątpliwości w temacie odszkodowania za działkę nr [...]. Na rozprawę nie przybyli [...] i E. L., dlatego organ nie miał możliwości osobistego przesłuchania ich na okoliczność wypłaty odszkodowania. W dniu [...] października 2022 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem E. L., która nie przedstawiła żadnych dowodów w sprawie, nie mając wiedzy na temat wypłaconego odszkodowania na jej rzecz. W dniu [...] października 2022 r., w charakterze świadka przybył M. L.. W kwestii istnienia dwóch decyzji podziałowych, syn M. L. oświadczył, że pierwszy wniosek o podział został złożony z inicjatywy rodziców, drugi natomiast, G. Ł.. Przedstawiciel Gminy zauważył, że decyzje podziałowe różnią się zapisem, że z mocy prawa podlega przejęciu za odszkodowaniem na własność G. Ł. grunt wydzielony pod drogę, stanowiący w pkt. 1.3 działkę nr: 38/15 o powierzchni 2280 m˛. Zadano M. L. pytanie, dlaczego przez okres 22 lat nie wnioskował o uzyskanie odszkodowania. Odpowiadając, Pan L. podtrzymał oświadczenie, że nigdy odszkodowania nie otrzymał, twierdzi również, że gdyby odszkodowanie było wypłacone, byłby dowód uwidoczniony na koncie bankowym. Przedstawiciel Gminy poinformował, że w ówczesnych latach odszkodowanie mogło być również wypłacane do ręki. M. L. pracował w Urzędzie G. Ł. do około 1990 r., w momencie składania wniosku o podział był świadomy tego, że odszkodowanie mu przysługuje, lecz cały czas czekał, aż Gmina zajmie stanowisko w tym temacie.

Kluczowym zagadnieniem w rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy w ocenie organu I instancji jest fakt, czy doszło do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz Państwa L.. Podejmowane działania, w celu uzyskania odpowiednich dokumentów nie przyniosły efektów. Nie udało się uzyskać zeznań świadków pomocnych w jej wyjaśnieniu. Na trudności w dotarciu do materiałów źródłowych wpływ ma z całą pewnością fakt, iż od dnia wydania omawianej decyzji upłynęło 22 lata. W ocenie organu nie może to być argument przesądzający, warto jednak mieć świadomość zasad archiwizacji obowiązującej w czasie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za przejętą nieruchomość. Stosownie do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów i związków międzygminnych (Dz.U. z 1999 r. Nr 112, poz. 1319), wywłaszczenie terenów pod budowę dróg, odszkodowania, należały w jednostce macierzystej do kategorii B-10, natomiast w innych jednostkach do kategorii Bc. Trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z ogólnie przyjętą regułą archiwizacji, dokumentacja należąca do kategorii B i Bc stanowi odrębną niż materiały archiwalne grupę dokumentacji. Są to akta o wartości użytkowej dla danej jednostki organizacyjnej, o czasowym, praktycznym znaczeniu. Dokumentacja kategorii B traci swoją wartość po upływie określonego przepisami okresu przechowywania, w przedmiotowej sprawie po 10 latach, a kategoria Bc oznacza, iż akta, które straciły swoją wartość po wykorzystaniu, przechowywane są zazwyczaj do końca roku, w którym powstały, a następnie są niszczone.

Mając powyższe na uwadze organ stanął na stanowisku, że niemożność odszukania dokumentów potwierdzających wydanie decyzji po upływnie kilkudziesięciu lat od jej wydania, nie może prowadzić do przyjęcia założenia, iż dokumenty, których nie udało się odnaleźć, nigdy nie istniały w obrocie prawnym. Należy również zauważyć, że twierdzenie wnioskodawców o braku decyzji odszkodowawczej, nie jest potwierdzone żadnymi dowodami. Państwo L. nie przedstawili żadnych dowodów jak i nie poinformowali organu o świadkach mogących mieć wiedzę w sprawie. Przez wiele lat nie występowali przynajmniej z zapytaniem o odszkodowanie za działkę nr [...], skoro M. L., który był wtedy pracownikiem Urzędu G. Ł. miał świadomość, że odszkodowanie się jemu należy.

Pełnomocnik strony postępowania - K. L. w toku postępowania wielokrotnie zauważał, że to po stronie Gminy jest udowodnienie, że odszkodowanie zostało wypłacone. Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 61/19 organ zwrócił uwagę, iż strona twierdząc, że odszkodowanie nie zostało wypłacone, nie może oczekiwać, że jest zwolniona z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, tym bardziej, że organ ze swej strony podjął wszelkie czynności jakie były możliwe. Przy braku dokumentów przeczących tezie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono i wypłacono, należy domniemać, że organy administracji działały legalnie. Wzruszenie tego domniemania wymagałoby przedstawienia jakiegokolwiek kontrdowodu, choćby pośrednio prowadzącego do wniosku odmiennego.

Przyjmując, że odszkodowanie nie zostało wypłacone przez G. Ł. na rzecz Państwa L., zdaniem Starosty, nie ziściła się przesłanka do wdrożenia trybu administracyjnego o ustalenie odszkodowania. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w powiązaniu z art. 129 ust. 5 pkt 1 tej ustawy nakłada na Starostę obowiązek ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym w postępowaniu w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, jeżeli spełnione będą następujące przesłanki:

. dojdzie do wydzielenia na wniosek właściciela gruntu pod drogę publiczną;

. nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem,

. właściciel złoży wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

Starosta zwrócił uwagę, że żądanie ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym może być skutecznie zgłoszone wyłącznie w sytuacji, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej, natomiast w przypadku sporu między stronami rozstrzygnięcie należy do kompetencji sądu cywilnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. i M. L. wnieśli o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak jakichkolwiek ustaleń odnośnie stanu faktycznego w zakresie dotyczącym wypłaty odszkodowania oraz ustalenia wartości przejętej pod drogi publiczne nieruchomości, co wynika z faktu, że organ administracji publicznej pierwszej instancji żąda przeprowadzenia dowodu na okoliczność zaistnienia czynności (wypłaty odszkodowania), która nie miała miejsca.

Wojewoda K.-P. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r., znak [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, Wojewoda K.-P. pismem z dnia [...] maja 2023 r. zwrócił się do Wójta G. Ł. o informację, popartą dokumentami, czy Wójt posiada dokumenty dotyczące przejmowania przez gminę gruntów i ustalania odszkodowania za inne nieruchomości z przedmiotowego terenu. W odpowiedzi na powyższe, Wójt G. Ł. pismem z dnia [...] maja 2023r., znak: [...] poinformował, że gmina nie dysponuje obecnie dokumentami źródłowymi z tamtego okresu, gdyż okres ich przechowywania określony w jednolitym rzeczowym wykazie akt już minął.

Następnie Wojewoda K.-P. pismem z dnia [...] czerwca 2023 r., znak: [...] zwrócił się ponownie do Wójta G. Ł. z prośbą o dodatkowe informacje, poparte dokumentami, czy Wójt G. Ł. posiada dokumenty dotyczące przejmowania przez gminę gruntów i ustalania odszkodowania za inne nieruchomości z terenu G. Ł., z tego okresu (np. spisy spraw, informacje o brakowaniu tych dokumentów). Dodatkowo, Wojewoda w ww. piśmie zwrócił się do Wójta z prośbą o kwerendę dokumentacji z sesji Rady Gminy i ewentualną informację, popartą dokumentami, czy w tym czasie były podejmowane uchwały budżetowe dotyczące np. przesunięcia środków na wypłatę odszkodowań za grunty przejęte na rzecz gminy.

W odpowiedzi Wójt G. Ł. pismem z dnia [...] lipca 2023 r. poinformował, że nie dysponuje dokumentami z postępowania odszkodowawczego za działkę nr [...] położoną w Ł. , będącą własnością [...] i M. L.. Z ww. pisma wynika, że Urząd Gminy w Ł. pismem z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...]. 1632.1.2014 wystąpił do Dyrektora Archiwum Państwowego w T. o wydanie zezwolenia na przekazanie do zniszczenia akt kat. B. Archiwum Państwowe w T. wydało w dniu [...] listopada 2014 r. zgodę Nr [...], znak: [...] na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej (aktowej) przeznaczonej do zniszczenia. Po uzyskaniu zgody, dokumenty zostały zniszczone w dniu [...] lipca 2016 r. przez firmę K. E. R. S.A. w T.. Wójt G. Ł. w piśmie z dnia [...] lipca 2023 r. podkreślił, że "dokumenty odszkodowawcze zostały przekazane do Referatu Finansowego celem wypłaty odszkodowania, a następnie przechowywane zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych przez okres pięciu lat jako dowody księgowe (wyciąg ze spisu w załączeniu)".

Wojewoda K.-P. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2023 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego w T. z prośbą o pomoc w pozyskaniu materiału dowodowego, tj. o informację, popartą dokumentami, czy Archiwum Państwowe w T. jest w posiadaniu dokumentów dotyczących przejmowania przez gminę gruntów i ustalania odszkodowania za inne nieruchomości z terenu G. Ł., o informację, czy ww. nr zgody na brakowanie dotyczył kwestii odszkodowań.

Archiwum Państwowe w T. w piśmie z dnia [...] września 2023 r. znak: [...] poinformowało, że nie posiada w zasobie dokumentacji przejmowania w 2001 r. nieruchomości, ani ustalania odszkodowania przez G. Ł. za działkę nr [...] o pow. 0,2280 ha. Archiwum Państwowe w T. w ww. piśmie wskazało również, że "sprawdzono spis dokumentacji niearchiwalnej przeznaczonej do zniszczenia zawierający 177 pozycji, objęty zgodą nr [...] znak: [...]. Stwierdzono, że lakoniczne tytuły teczek nie pozwalają na ustalenie konkretnej zawartości. W spisie nie ma teczki dotyczącej przejmowania gruntów i odszkodowań, o których mowa powyżej. Tytuły teczek zawierają najczęściej zwrot "Dokumentacja zamówień publicznych" z bliższym określeniem zawartości np. "kanalizacja sanitarna L.-T.". Nie ma określeń odnoszących się do dróg w gminie".

Rozpatrywanym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie jest wyjaśnienie, czy doszło do ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawców.

Wojewoda K.-P. stanął na stanowisku, że brak dowodu wypłaty odszkodowania po upływie tak znacznego okresu, nie jest równoznaczny z brakiem realizacji świadczenia. Zastanawiający jest bowiem fakt, że Państwo L. przez tyle lat nie występowali o odszkodowanie za działkę nr [...] skoro M. L. był pracownikiem Urzędu G. Ł.. Zdaniem Wojewody K.-P. brak dokumentów potwierdzających wypłatę odszkodowania, nie może prowadzić do wniosku, że takie dokumenty nigdy nie istniały.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 Wojewoda wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 538/19, w którym sąd podkreślił, że "uchybienie wymienionym podstawowym regułom postępowania administracyjnego może być skutecznie podnoszone, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy organy nie podejmują się ustalenia faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanym przypadku. Organ pierwszej instancji poczynił kroki w celu uzyskania dokumentacji mogącej potwierdzić lub zaprzeczyć okoliczności otrzymania odszkodowania przez poprzedników prawnych wnioskodawców. Nie powiodły się jednak próby pozyskania archiwalnej dokumentacji wywłaszczeniowej i odszkodowawczej dotyczącej przedmiotowych nieruchomości."

W tym celu Starosta zwracał się do Wójta G. Ł. z prośbą o odszukanie akt dotyczących wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Starosta zwrócił się także do N. B. z zapytaniem, czy posiada informacje w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz Państwa L.. Jak się okazało, również bank nie posiada dokumentacji archiwalnej z tamtych lat.

Zdaniem Wojewody nie mogą odnieść skutku zarzuty, że inne dowody w sprawie poza oświadczeniami stron postępowania oraz Pana Bartkowiaka nie zostały przeprowadzone. Starosta T. oraz Wojewoda K.-P. kilkukrotnie występowali do Wójta G. Ł. z zapytaniem o kwestie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Ponadto, Organy te występowały m.in. do Archiwum Państwowego w T. oraz N. B. w T.. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie prezentowany jest pogląd, że brak bezpośredniego dowodu wypłaty odszkodowania po upływie znacznego okresu, nie jest równoznaczny z brakiem realizacji świadczenia. Założenie, że brak odpowiednich dokumentów stanowi podstawę do domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania, doprowadziłoby do zagrożenia nadużywania prawa wynikającego z tego przepisu. Taki sposób postępowania mógłby prowadzić do poszerzenia grona osób dochodzących roszczeń odszkodowawczych z tytułu brakowania archiwalnej dokumentacji.

W skardze M. L. i E. L. wniesionej do Sądu, wydanej decyzji zarzucono: naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak jakichkolwiek ustaleń odnośnie stanu faktycznego w zakresie dotyczącym wypłaty odszkodowania oraz ustalenia wartości przejętej pod drogi publiczne nieruchomości Powyższe wynika z faktu, że organy administracji publicznej żądają przeprowadzenia dowodu na okoliczność zaistnienia czynności (wypłaty odszkodowania), która nie miała miejsca, zaś z dowodów zgromadzonych w sprawie organy wywodzą, że odszkodowanie zostało wypłacone, zaś żaden dowód/dokument nie potwierdza wypłaty odszkodowania, po prostu nikt nie przedstawił najmniejszego dokumentu z którego wynika, że w okresie przejęcia nieruchomości na własność Gminy były wypłacane odszkodowania. Kluczowym dokumentem byłby wydruk lub informacja z systemu bankowo-informatycznego z Banku, który obsługuje Gminę. Wojewoda zwrócił się o taką informację lub potwierdzenie dot. dokonania płatności za przejętą działkę do Banku (Nicolaus) ale Bank odmówił sprawdzenia w systemie bankowo-informatycznym, czy taka zapłata została dokonana przez Gminę za przejęty grunt.

Zdaniem skarżących, uzasadnienie zaskarżonej decyzji tylko z pozoru wypełnia dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nawet kilkukrotna lektura zaskarżonego rozstrzygnięcia nie daje możliwości dowiedzenia się, jaką logiką kierował się organ administracji publicznej wydając zaskarżoną decyzję o odmowie przyznania odszkodowania. Reguła Ei incumbit probatio, qui dicit, non qui negat, w rozpatrywanej sprawie nie obowiązuje.

Skarżący złożyli wniosek o przyznanie odszkodowania, gdyż nieruchomość przeszła ex lege na rzecz gminy i nie doszło do wcześniejszej wypłaty odszkodowania w wyniku porozumienia jednostki samorządu terytorialnego z właścicielem nieruchomości. Ta ostatnia okoliczność została potwierdzona przed organem pierwszej instancji poprzez okoliczności, które wynikają z przesłuchania Pana Bartkowiaka (przewodniczący rady gminy 1998-2002), który stwierdził, że nie pamięta takiej okoliczności (nie pamięta faktu wypłaty odszkodowania), zaś skarżący pod rygorem poniesienia odpowiedzialności karnej oświadczyli, że takiego odszkodowania nie uzyskali.

Organ drugiej instancji w ramach uzupełniającego postępowania wystąpił do Archiwum Państwowego w T., które w piśmie z dnia [...] września 2023 r. ([...]) stwierdziło, że sprawdzono spis dokumentacji niearchaizowanej przeznaczonej do zniszczenia zawierający 177 pozycji, objętej zgodą 162/14 znak: [...]. Stwierdzono, że lakoniczne tytuły teczek nie pozwalają na ustalenie konkretnej zawartości. W spisie nie ma teczki dotyczącej przejmowania gruntów i odszkodowań, o których mowa powyżej. Inne dowody, zdaniem skarżących nie zostały przeprowadzone.

Oznacza to ich zdaniem, że wbrew twierdzeniom strony i oświadczeniu Pana Bartkowiaka, a także informacji o braku dokumentacji dotyczącej jakiegokolwiek odszkodowania za przejęcie nieruchomości organy uznały, że odszkodowanie zostało wypłacone. Dodatkowo organy administracji publicznej uzasadniają swoje stanowisko orzecznictwem sądów administracyjnych, zaś organ pierwszej instancji stwierdzeniem, że M. L., który był pracownikiem Urzędu G. Ł. miał świadomość, że odszkodowanie mu się należy.

Podniesiono, że M. L. nie wiedział w jaki formalny sposób należy takiego odszkodowania dochodzić. Nie jest to powszechnie znana społecznie wiedza, zaś przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami są zawiłe dla osób, które nie zajmują się takimi sprawami w życiu codziennym. Wiedzę o możliwości dochodzenia odszkodowania uzyskali od syna (który jest pełnomocnikiem w niniejszym postępowania), który zaczął porządkować sprawy rodziców. Ponadto było to niezręczne, aby dochodzić odszkodowania od swojego pracodawcy. W rozpatrywanej sprawie nie przeprowadzono dowodu, czy G. Ł. w okresie przejęcia nieruchomości wypłacała jakiekolwiek odszkodowania. Na temat wypłat próbują wypowiadać się osoby, które w 2000/2001 roku nie pracowały w Gminie a zostały zatrudnione kilka lat później.

W niniejszym postępowaniu, zdaniem skarżących zasada art. 7 k.p.a., nie znalazła zastosowania, a ponadto żaden dokument nie potwierdza, iż wypłaty następowały po przejęciu nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności nie wykazała naruszeń prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody.

W kontrolowanej sprawie, dotyczącej odmowy ustalenia skarżącym odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, kwestią sporną było ustalenie, czy doszło do wypłaty odszkodowania na rzecz Państwa L. za działkę nr [...] o pow. 0,2280 ha, przejętą pod drogę publiczną z mocy prawa na własność G. Ł. na podstawie decyzji wydanej przez Wójta G. Ł. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości z dnia [...] sierpnia 2000 r., znak: [...].

Wniosek z dnia [...] sierpnia 2021 r. o wszczęcie postępowania w sprawie o wypłatę odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi publiczne w wyniku podziału nieruchomości złożyli [...] i E. L., przy czym wniosek dotyczy działki nr [...] o pow. 0,2280 ha w Ł. , która powstała z podziału działki nr [...].

Żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania znajduje oparcie w przepisie art. 129 ust. 5 u.g.n. stanowiącym, że starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 tej ustawy; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Zdaniem skarżących, odszkodowanie nie zostało wypłacone, bowiem w zebranym materiale dowodowym nie ma żadnych dokumentów świadczących o podejmowanych jakichkolwiek działaniach, które mogłyby doprowadzić do ustalenia jego wypłaty. Natomiast według organów obu instancji, zgromadzony materiał dowodowy w sposób wystarczający potwierdza okoliczność, że odszkodowanie to zostało ustalone i wpłacone.

W tak zarysowanym sporze rację należy przyznać organom. Przeprowadzone przez organy obu instancji wnikliwe postępowanie dowodowe, mające na celu ustalenie istnienia dokumentów potwierdzających wydanie przez właściwy organ decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczą nieruchomość i jego wypłaty, nie przyniosło oczekiwanych rezultatów. W sprawie należało oprzeć się zatem na dowodach pośrednich (poszlakowych) i całokształcie okoliczności wynikających z akt sprawy, gdyż brak samego dowodu (dokumentu) wypłaty odszkodowania, nie może stanowić wystarczającej podstawy do ustalenia, że odszkodowanie to faktycznie nie zostało wypłacone.

W niniejszej sprawie należy mieć bowiem na uwadze, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania został złożony około 20 lat od daty przejścia z mocy prawa na własność Gminy działki nr [...]. Organy podjęły próbę ustalenia, czy istnieją w zasobach archiwalnych dokumenty potwierdzające wydanie decyzji, ustalenie wysokości odszkodowania i potwierdzające wypłatę odszkodowania na rzecz osób uprawnionych, zwracając się do różnych instytucji celem uzyskania informacji w tym przedmiocie. W wyniku podjętych działań nie odnaleziono akt archiwalnych, z których wynikałoby, że odszkodowanie zostało wypłacone. Pomimo dołożenia daleko idących starań, organy obu instancji nie były w stanie uzyskać bezpośrednio takich dowodów.

Rozpatrując złożony przez strony wniosek, organy poszukiwały niezbędnych dowodów. Działania te nie przyniosły jednak zamierzonego rezultatu, tj. uzyskania dowodu (dokumentu) potwierdzającego wypłatę odszkodowania. Nie natrafiono również na jakikolwiek ślad wskazujący, że odszkodowanie nie zostało wypłacone lub, że uprawnieni dochodzili jego wypłaty.

Niebagatelne znaczenie dla możliwości odnalezienia dokumentów w zasobach instytucji zobowiązanych do archiwizacji dokumentów mają przepisy regulujące okres ich przechowywania. Wskazać bowiem należy, że ustalenie faktu braku dokumentów w archiwach, nie może kreować domniemania o ich nieistnieniu, ponieważ organy wykazały, że z przepisów dotyczących archiwizacji dokumentów wynika, iż dokumenty te, nawet gdyby zostały złożone w archiwach, to i tak zostałyby następnie zniszczone zgodnie z prawem. Organy obu instancji słusznie uznały zatem, że te braki w materiale dowodowym nie mogą automatycznie przesądzać o braku ustalenia odszkodowania i jego niewypłaceniu. Innymi słowy, brak dokumentów potwierdzających jego wypłatę nie oznacza, że taki fakt nie miał miejsca. Skoro odnalezienie dowodów (dokumentów) świadczących o wypłacie odszkodowania po tak długim czasie jest utrudnione, a w określonych przypadkach niemożliwe, zważywszy na obowiązujące przepisy dotyczące archiwizacji dokumentów finansowo - księgowych, błędne jest rozumowanie, że akt tych nie było. Takie założenie stwarzałoby bowiem potencjalną możliwość wszystkim byłym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości oraz ich prawnym następcom do występowania o ponowną wypłatę odszkodowań po upływie ustawowego okresu obowiązku przechowywania dokumentacji księgowej (bankowej) i zniszczeniu dowodów wypłaty (patrz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1045/19), jak słusznie podkreślił organ.

W związku z tym, że dokumentacja stanowiąca dowody bezpośrednie (decyzja, dowód księgowy, dowód finansowy, dowód bankowy), z których jednoznacznie wynikałby fakt ustalenia i wypłacenia odszkodowania osobie uprawnionej, jest przechowywana tylko przez okres przewidziany stosownymi przepisami, a po jego upływie podlega zniszczeniu, organy orzekające posłużyły się dowodami pośrednimi.

Urząd Gminy w Ł. pismem z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...]. 1632.1.2014 wystąpił do Dyrektora Archiwum Państwowego w T. o wydanie zezwolenia na przekazanie do zniszczenia akt kat. B. Archiwum Państwowe w T. wydało w dniu [...] listopada 2014r. zgodę Nr [...], znak: [...] na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej (aktowej) przeznaczonej do zniszczenia. Po uzyskaniu zgody, dokumenty zostały zniszczone w dniu [...] lipca 2016 r. przez firmę K. E. R. S.A. w T.. Wójt G. Ł. w piśmie z dnia [...] lipca 2023 r. podkreślił, że dokumenty odszkodowawcze zostały przekazane do Referatu Finansowego celem wypłaty odszkodowania, a następnie przechowywane zgodnie z Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych przez okres pięciu lat jako dowody księgowe (wyciąg ze spisu w załączeniu). Archiwum Państwowe w T. w piśmie z dnia 11 września

2023 r. znak: [...] poinformowało, że nie posiada w zasobie dokumentacji przejmowania w 2001 r. nieruchomości, ani ustalania odszkodowania przez G. Ł. za działkę nr [...] o pow. 0,2280 ha. Archiwum Państwowe w T. w ww. piśmie wskazało również, że sprawdzono spis dokumentacji niearchiwalnej przeznaczonej do zniszczenia zawierający 177 pozycji, objęty zgodą nr [...] znak: [...]. Stwierdzono, że lakoniczne tytuły teczek nie pozwalają na ustalenie konkretnej zawartości. W spisie nie ma teczki dotyczącej przejmowania gruntów i odszkodowań, o których mowa powyżej. Tytuły teczek zawierają najczęściej zwrot "Dokumentacja zamówień publicznych" z bliższym określeniem zawartości np. "kanalizacja sanitarna L.-T.". Nie ma określeń odnoszących się do dróg w gminie.

Ponadto Wojewoda K.-P. pismem z dnia [...] października 2023 r. znak: wystąpił do N. B. w T. z prośbą o pomoc w zgromadzeniu materiału dowodowego tj. informację z systemu bankowo-informatycznego, kiedy i w jakiej kwocie G. Ł. dokonała przelewu za przejętą działkę nr [...] położoną w Ł. na rzecz właścicieli Ewę i M. L.. Organ Odwoławczy z taką samą prośbą o przedłożenie wydruku z zapisu systemu bankowo-elektronicznego w kwestii wypłaty odszkodowania zwrócił się do Wójta G. Ł. pismem z dnia [...] października 2023 r. N. B. w T., pismem z dnia [...] października 2023 r. poinformował, że na podstawie złożonego wniosku Bank nie dopatruje się możliwości udzielenia informacji objętych tajemnicą bankową. Jednak już na zapytanie G. Ł. skierowane do N. B. w T., czy bank posiada potwierdzenia przelewów dokonywanych z rachunku bankowego G. Ł. na rzecz [...] i M. L. w latach 2000-2001, N. B. pismem z dnia [...].08.2022 r., l.dz. 767/CŁN/2022 poinformował, że zgodnie z ustawą o rachunkowości dowody księgowe przechowywane są 5 lat, zatem bank nie posiada potwierdzeń przelewów.

Zgodnie też z informacjami uzyskanymi od Wójta G. Ł. (pisma z dnia [...] listopada 2023 r. i [...] maja 2023 r.), wskazując na upływ czasu, Urząd Gminy w Ł. poinformował, że nie posiada żadnych źródłowych dokumentów dotyczących wypłaconego odszkodowania za działkę nr [...], położoną w Ł. , gdyż okres ich przechowywania określony w jednolitym rzeczowym wykazie akt już minął

Zaakcentowania przy tym wymaga, że przy przejmowaniu nieruchomości przez gminę, powszechną praktyką było ustalanie i wypłacanie odszkodowań dotychczasowym właścicielom po przejęciu nieruchomości. Potwierdził to W. B.. W latach, w których pełnił funkcję przewodniczącego Rady, w uchwalanych przez Radę G. Ł. budżetach gminy znajdowała się pozycja fundusze drogowe. Na wniosek Wójta komisja budżetu i finansów Rady G. Ł. opiniowała m.in. wydatki rzeczowe na drogi. Wprawdzie oświadczył , że nie pamięta, czy na rzecz E. i M. L. zostało wypłacone odszkodowanie za działkę nr [...] w Ł. przy ul. [...] ale w okolicznościach stosowanej praktyki istnieje w ocenie Sądu domniemanie przekazania należnych środków.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził twierdzeń stron, że do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie doszło. Tę okoliczność dodatkowo uzupełnia fakt, iż skarżący przez tak długi okres nie występowali o odszkodowanie za działkę nr [...], natomiast M. L. był pracownikiem Urzędu G. Ł. i należy przyjąć, że miał świadomość istniejącego uprawnienia do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Podane okoliczności, wobec niemożności uzyskania dowodu bezpośredniego potwierdzającego wypłatę ustalonego odszkodowania, stanowiły uzasadnioną podstawę do przyjęcia przez organy, że brak dokumentów potwierdzających wypłatę odszkodowania, nie może prowadzić do wniosku, iż taki fakt nie miał miejsca i takie dokumenty nigdy nie istniały. W przekonaniu Sądu, kierując się zasadami logiki, biorąc pod uwagę całokształt materiału dowodowego, nie można uznać za wiarygodne twierdzeń, że przez kilkadziesiąt lat właściciel pozbawiony nieruchomości i odszkodowania nie wiedział, nie chciał, bo dotyczyło to jego pracodawcy, czy np. nie mógł dochodzić rekompensaty za utraconą nieruchomość.

Trudno też uznać, że samo zaprzeczenie przez uprawnionego w dowolnym momencie, a w szczególności po upływie kilkudziesięciu lat od dokonania wywłaszczenia (tu przejęcia z mocy prawa na własność gminy nieruchomości), faktowi ustalenia odszkodowania, w sytuacji, gdy przepisy prawa administracyjnego nie przewidują przedawnienia takiego roszczenia - przerzuci ciężar dowodu na organ (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2249/18).

Ponadto, zgodnie z art. 7 k.p.a. inicjatywa dowodowa w postępowaniu administracyjnym nie jest zastrzeżona wyłącznie dla organu prowadzącego to postępowanie (przepis ten nakłada na organ obowiązek przeprowadzania w toku postępowania niezbędnych działań wyjaśniających również na wniosek stron). W sytuacji, gdy strona uważa określoną okoliczność za istotną, powinna współdziałać z organem w celu wyjaśnienia tej okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 795/17). W konsekwencji, samo zaprzeczenie przez stronę skarżącą prawdziwości dokonanych przez organ ustaleń i powołanie się na obowiązek działania organu z urzędu w trakcie postępowania wyjaśniającego, nie oznacza skutecznego zakwestionowania ustaleń faktycznych organu.

W ocenie Sądu, dochodzenie roszczenia po upływie terminu przechowywania dokumentów stwarza domniemanie spełnienia świadczenia i to rolą wnioskodawców jest jego obalenie, zwłaszcza w świetle ustalonych powyżej okoliczności faktycznych w postaci zapisu w decyzji podziałowej z dnia [...].11.2000 r. i uzasadnionego założenia o wyższej niż przeciętna świadomości M. L., jako urzędnika samorządowego w przedmiocie praw właściciela gruntu do rekompensaty za utraconą nieruchomość.

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie przedstawili żadnych dowodów na okoliczność, iż odszkodowanie nie zostało wypłacone. Powoływanie się na zasadę ei incumbit probatio, qui dicit, non qui negat doznaje w pewnych okolicznościach ograniczenia. Ciążący na organach obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy nie oznacza, że strona wnioskująca może pozostać bierna. Skarżący nie mogą przerzucać całego ciężaru dowodu wyłącznie na organy i oczekiwać, że brak dowodów bezpośrednich będzie skutkował korzystnym dla nich rozstrzygnięciem, jednocześnie zasłaniając się zasadą braku możliwości dowodzenia okoliczności dotyczących zdarzeń, które nie miały miejsca. W postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa również na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Jeśli skarżący twierdzą, że określone zdarzenie czy czynność nie miała miejsca to przynajmniej powinni wskazać okoliczności uprawdopodobniające takie stanowisko ale z okresu, gdy obiektywnie istniała możliwość pozyskania określonych dowodów.

W tej sytuacji za prawidłową uznać trzeba ocenę organów, że przy braku jakichkolwiek dokumentów przeczących tezie, że odszkodowanie za przejętą nieruchomość wypłacono, należy domniemywać, że organy administracji państwowej działały legalnie. Wzruszenie tego domniemania wymagałoby przedstawienia jakiegokolwiek dowodu przeciwnego, choćby pośrednio prowadzącego do wniosku odmiennego. W niniejszej sprawie, gdy nie da się udowodnić faktu pozytywnego w postaci wydania decyzji odszkodowawczej, założenie, że aktualizuje to podstawę do domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania, doprowadziłoby w istocie do nadużycia prawa wynikającego z art. 129 u.g.n.

Mając na uwadze zakres czynności podjętych przez organy w celu pozyskania dokumentów pozwalających na rozpoznanie sprawy, oraz pozyskanie przez nie pozostałych dowodów, które wskazują, że brak dokumentów potwierdzających wypłatę odszkodowania z powodu upływu terminów na przechowywanie tego rodzaju dokumentów, nie może prowadzić do wniosku, iż takie dokumenty nigdy nie istniały. Nie można zarzucić organom dokonania błędnych czy pobieżnych ustaleń, naruszenia przepisów prawa materialnego, czy procesowego. Zdaniem Sądu, organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich podstawie ustaleń, a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego, bez przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów (bez naruszenia art. 80 k.p.a.). Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 k.p.a. zaskarżona decyzja została wyczerpująco uzasadniona.

Niezadowolenie stron z podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia, ani subiektywne przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.

Podsumowując, orzekające w sprawie organy zasadnie orzekły o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżących.

W tym stanie rzeczy, uwzględniając wszystkie poczynione uwagi, Sąd - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.