Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 239/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 103, art. 104 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1252
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przedszkola "J." Sp. j. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 68/20 w sprawie ze skargi Przedszkola "J." Sp. j. w P. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 4 listopada 2019 r. nr GIS-BŻ-WS-0260-13/AB/19/11 w przedmiocie kary pieniężnej za uniemożliwienie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 września 2020r., sygn. akt VII SA/Wa 68/20 oddalił skargę Przedszkola J. sp.j. w P. (dalej: spółka, strona, skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: GIS, Główny Inspektor) z 4 listopada 2019r. w przedmiocie kary pieniężnej w związku z uniemożliwianiem przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności w zakładzie żywienia zbiorowego, do którego zalicza się przedszkole.

Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się strona i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), w której zaskarżyła orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 103 oraz art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2019 r., poz. 1252 z późn. zm.: dalej: u.b.ż.ż.) poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że decyzja Głównego Inspektora odpowiada prawu, a zatem uznanie, iż kara wymierzona skarżącej jest zasadna – także co do wysokości - pomimo jej oczywistego zawyżenia i niedostosowania do możliwości skarżącej i okoliczności sprawy;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznych dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty strona wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych oraz oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Organ – GIS w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od strony kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna spółki nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy na wstępie wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Przed oceną zarzutów skargi kasacyjnej wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, których nie stwierdzono w rozpatrywanej sprawie.

Skargę kasacyjną, w granicach której działa Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek jednoznacznego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem.

Ponadto na mocy art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna także zawierać uzasadnienie podstaw kasacyjnych, w którym należy przedstawić rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i w odniesieniu do przepisów prawa materialnego - przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega bowiem zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W niniejszej sprawie spór sprowadzał się do kwestii, czy strona zasadnie od chwili uzyskania w lipcu 2010 r. zatwierdzenia zakładu – Punktu Przedszkolnego "J." w P. w zakresie prowadzenia w placówce działalności obejmującej porcjowanie i wydawanie dzieciom posiłków na naczyniach jednorazowych dostarczonych przez catering do co najmniej chwili wydania decyzji odwoławczej w niniejszej sprawie, wielokrotnie nie wyrażała zgody inspektorom Inspekcji Sanitarnej na wejście w celu przeprowadzenia, bez jej zgody, urzędowej kontroli żywności – najpierw w ww. Punkcie przedszkolnym, następnie przekształconym w przedszkole (czego, mimo obowiązku, strona nie zgłosiła do Inspekcji Sanitarnej) jako zakładzie żywienia zbiorowego, mimo że taką kontrolę dopuszcza art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. WE L 165 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie 882/2004). Takie zachowanie skarżącej zostało przez organy uznane za wielokrotne uniemożliwianie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności w zakładzie żywienia zbiorowego w rozumieniu art. 103 ust. 1 pkt 7 u.b.ż.ż., podlegające karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".

Dokonując oceny pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Sąd I instancji podzielił stanowisko organu o naruszeniu przez spółkę jako zakład żywienia zbiorowego typu zamkniętego przepisów nakazujących poddawanie się urzędowym kontrolom żywności, które zostało zakwalifikowane jako uniemożliwianie przeprowadzenia kontroli i usankcjonowane karą pieniężną w wysokości 5.000 zł. Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający NSA uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż podniesione zarzuty nie zawierały usprawiedliwionych podstaw.

Nie mógł zamierzonego skutku odnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ujęty w pkt 2.petitum skargi kasacyjnej.

W orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie może stanowić samoistnej podstawy skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, bo określa jedynie formułę rozstrzygnięcia, nie zaś jej merytoryczną podstawę; jest tzw. przepisem wynikowym (por. wyrok NSA z 15 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 156/22; opublikowany jak niżej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Określa ta regulacja przypadki, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się - innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie ww. przepisu, powinna wskazywać konkretne przepisy postępowania, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie Sąd I instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 156/22). Oznacza to, że powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. bez przytoczenia przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenie nakazywało Sądowi I instancji uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie spełnia wymagań podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 5 października 2023 r., sygn. akt II OSK 17/21; 21 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 23/22).

Odnosząc powyższe uwagi do omawianego zarzutu, skarżąca zarzuciła w nim jedynie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Również w uzasadnieniu tego zarzutu (s. 3) nie powiązała naruszenia wspomnianego przepisu z innym przepisem postępowania, jedynie polemizując z poczynionymi przez organy ustaleniami, a zaakceptowanymi przez WSA.

Dlatego zarzut ten okazał się nieskuteczny. Tym samym, skoro w skardze kasacyjnej nie zarzucono skutecznie naruszenia przepisów postępowania, na podstawie których Sąd I instancji ustalił stan faktyczny będący podstawą wydania zaskarżonego wyroku, Sąd kasacyjny zobowiązany był do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego także opierając się na tej podstawie faktycznej i to zarówno w odniesieniu do samej odpowiedzialności i nałożenia kary oraz ustalenia jej wysokości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który spółka podawała jako prawidłowy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, zdaniem składu orzekającego NSA również ten zarzut okazał się nietrafny. Spółka zgłaszając naruszenie art. 103 i art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. próbowała podważyć prawidłowość ich zastosowania, negując, że decyzja GIS odpowiada prawu, a wymierzona kara nie jest zawyżona i uwzględnia możliwości skarżącej i okoliczności sprawy.

Co do zarzutu nieprawidłowego zastosowania art. 103 u.b.ż.ż., mającego stanowić podstawę odpowiedzialności spółki, należy podkreślić, że nie może także odnieść zamierzonego skutku. Omawiany przepis dzieli się bowiem na szereg jednostek redakcyjnych. Natomiast z przywołanych wyżej uregulowań wyznaczających granice skargi kasacyjnej i jej rozpoznania przez NSA - art. 183 § 1 w zw. z art. 174 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika obowiązek wyraźnego wskazania naruszonych przepisów (z podaniem jednostek redakcyjnych, jeżeli się na takie dzielą). Sąd odwołąwczy nie może bowiem we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyroki NSA z: 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13; 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego. Opisana na końcu sytuacja w przypadku rozpatrywanej skargi kasacyjnej nie wystąpiła, gdyż skarżąca nie doprecyzowała, która z jednostek art. 103 u.b.ż.ż. miałaby zostać naruszona, jak i zabrakło rozważań w tym zakresie, mimo że WSA, jak i organy jednoznacznie określiły podstawę odpowiedzialności spółki – art. 103 ust. 1 pkt 7 u.b.ż.ż.

Z kolei co do kwestii naruszenia art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez organy i potwierdzenia ich stanowiska przez WSA, należy wyjaśnić, że przy ustalaniu wysokości nałożonej kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł, skład orzekający także nie znalazł podstaw do podzielenia opinii autora skargi kasacyjnej. Na mocy wspomnianego przepisu właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny ustalając wysokość kary pieniężnej, którą na mocy art. 103 ust. 1 tego aktu może wymierzyć w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Wszystkie istotne okoliczności mające wpływ na wysokość nałożonej kary zostały rozpatrzone przez organy, a następnie przez Sąd I instancji. Natomiast Spółka oczekuje uwzględnienia wybiórczych okoliczności, które wydarzyły się na etapie postępowania odwoławczego, po kilku miesiącach (pożar w nocy z 7/8 sierpnia 2019 r., po którym nie poinformowała organu o nowej siedzibie) od wydania decyzji pierwszoinstancyjnej (30 stycznia 2019 r.) bądź już po zakończeniu postępowania administracyjnego, gdyż epidemia Covid-19 zaczęła się marcu 2020 r., a GIS decyzję wydał 4 listopada 2019 r. Przy tym spółka, podnosząc kwestię spalenia i zniszczenia siedziby Przedszkola nie wspomina o ubezpieczeniu tego obiektu czy prowadzonej działalności gospodarczej i ewentualnym odszkodowaniu z tego tytułu.

Natomiast skarżąca pominęła szereg okoliczności wziętych pod uwagę przez organy i szczegółowo, w powiązaniu z wyżej wskazanymi przez spółkę, ocenionych przez WSA. Sąd ten doszedł do wniosku, że nałożona kara była wręcz za łagodna, uwzględniając całokształt ustalonych okoliczności związanych z działaniami skarżącej, która w zasadzie przez cały okres swojej działalności, nawet po wydaniu decyzji przez organ I instancji nadal uniemożliwiała przeprowadzenie kontroli żywności w Przedszkolu.

Wobec powyższego, skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie dawał podstaw do jej uwzględnienia, na mocy art. 184 p.p.s.a., należało oddalić skargę kasacyjną.

Wniosku GIS o zasądzenie kosztów postępowania nie uwzględniono, gdyż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, uregulowanego w art. 203 bądź art. 204 p.p.s.a., w którym pismo takie sporządził profesjonalny pełnomocnik (tj. adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 p.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną podpisał upoważniony pracownik. Pismo to nie mogło zatem stanowić podstawy do zwrotu na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.