Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 530/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
658
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt I SAB/Rz 7/23 w sprawie ze skargi K. B. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie bezczynności organu w sprawie odmowy umorzenia kosztów zastępstwa procesowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. akt I SAB/Rz 7/23 po rozpoznaniu skargi K. B. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie odmowy umorzenia kosztów w pkt 1 stwierdził, że a) Zakład Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się bezczynności przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie kosztów, b) bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 2 zobowiązał Zakład Ubezpieczeń Społecznych do wydania decyzji w przedmiocie wniosku K. B. w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której zaskarżył powyższe orzeczenie w całości. W skardze kasacyjnej wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, a to na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 83 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1230, dalej jako u.s.u.s.) przez błędną wykładnię tych przepisów tj. uznanie, iż od decyzji odmawiającej umorzenia należności cywilnoprawnych (art. 77a u.s.u.s.) przysługuje tryb odwoławczy przewidziany w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., a w przypadku niewydania decyzji przez organ - skarga na bezczynność organu, w następstwie czego WSA w Rzeszowie dokonał merytorycznego rozpoznania sprawy mimo, że z dyspozycji w/w przepisów jednoznacznie wynika, że tryb sądowoadministracyjnej kontroli decyzji wydawanych przez ZUS zastrzeżony został tylko do konkretnych kategorii spraw, wśród których nie ma spraw dotyczących umorzenia należności z tytułu kosztów zastępstwa procesowego (szerzej należności o charakterze cywilnoprawnym), w konsekwencji czego w przypadku niewydania decyzji przez organ w terminie, stronie przysługuje odwołanie do sądu powszechnego;

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odrzucenia skargi gdyż niniejsza sprawa nie należała do właściwości sądu administracyjnego, bo konsekwencją przyjęcia poglądu, iż w indywidualnej sprawie o jakiej mowa w art. 77a u.s.u.s. organ winien wydać indywidualną decyzję, to jednak decyzja taka, jako niewymieniona enumeratywnie w katalogu zamkniętym określonym w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., podlegałaby zaskarżeniu do sądu powszechnego nie zaś w trybie przepisów p.p.s.a., co w konsekwencji prowadzi do nieważności postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że sprawa, której wynik kontrolował Sąd I instancji była już przedmiotem oceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt I SAB/Rz 1/23 odrzucił skargę K. B. na czynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie decyzji o odmowie umorzenia kosztów zastępstwa procesowego. W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt I GSK 504/23 uchylił postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 15 marca 2023 r. odrzucające skargę. W postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że błędne było stanowisko WSA w Rzeszowie zawarte w postanowieniu z dnia 15 marca 2023 r., że złożona skarga podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd kasacyjny uznał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej, poddającej się kontroli sądowej w przypadku odmowy umorzenia przysługujących skarżącemu należności cywilnoprawnych. Zatem uznał, że przedmiotowa sprawa mieści się w zakresie objętym kognicją sądu administracyjnego. W związku z tym doszło do naruszenia przepisu art. 77 a ust. 5 ustawy systemowej przez jego błędną wykładnię.

Sąd kasacyjny wskazał, że przepis ten nie obejmuje rozstrzygnięć, których przedmiotem jest odmowa uwzględnienia wniosku strony złożonego w trybie art. 77a ust. 4 ustawy. Sąd stwierdził, że w istocie sprawa skarżącego spełnia przesłanki sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Ma ona bowiem znamiona sprawy indywidualnej, w której dochodzi do orzekania o przyznaniu obywatelowi uprawnień. W postępowaniu w sprawie z zakresu ubezpieczenia społecznego stosuje się przepisy k.p.a. i przepisy o ubezpieczeniu społecznym maja pierwszeństwo przed przepisami kodeksu postępowania administracyjnego jedynie o tyle, o ile zawierają odmienności od uregulowań ustawowych. Dalej Sąd kasacyjny wskazał, iż właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona w tych sprawach, w których od decyzji organu rentowego służy odwołanie do sądu powszechnego. Natomiast w sprawach, w których od decyzji organu rentowego służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji tych służy skarga do sądu administracyjnego. Taka dwutorowość nie narusza prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) skoro od wszystkich decyzji organu rentowego służy środek odwoławczy do sądu powszechnego lub administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak obowiązku wydania decyzji w przedmiocie wniosku złożonego przez skarżącego w istocie pozbawiałby go prawa do sądu, gdyż ewentualna odmowa umorzenia należności w formie pisma pozbawiałaby go możliwości poddania jej jakiejkolwiek kontroli, zarówno co do jej prawidłowości, jak i zastosowanych kryteriów.

Tym samym Sąd I instancji, wydając zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok z dnia 14 grudnia 2023 r., związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt I GSK 504/23. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (zob. wyrok NSA z 1 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2073/13; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Natomiast naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J. Tarno, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.). W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z: 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną oraz w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów.

Podsumowując stwierdzić należy, że moc wiążąca orzeczenia niemal bezwarunkowo oznacza, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Zatem w złożonej skardze kasacyjnej Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mógł kwestionować sądowoadministracyjnego trybu kontroli zaskarżonej bezczynności w sprawie odmowy umorzenia kosztów zastępstwa procesowego ponieważ kwestia ta została już przesądzona w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2023 r., a Sąd I instancji związany był stanowiskiem wyrażonym w tym postanowieniu. Sąd I instancji, uwzględniając zasadę wynikającą z art. 153 p.p.s.a., trafnie zrealizował zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując, że wniosek o umorzenie kosztów postępowania toczącego się przed sądem powszechnym – zasądzonych przez taki sąd ma charakter wniosku inaugurującego postępowanie administracyjne i cała sprawa również ma taki charakter, co z kolei skutkuje koniecznością wydania w sprawie decyzji administracyjnej, nie zaś pisma, tak jak uczynił to organ. Wobec powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 83 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 u.s.u.s. przez błędną wykładnię tych przepisów tj. uznanie, iż od decyzji odmawiającej umorzenia należności cywilnoprawnych (art. 77a u.s.u.s.) przysługuje tryb odwoławczy przewidziany w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. oraz przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.