Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5915/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 3, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B., W. B., A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1174/20 w sprawie ze skargi A. B., W. B. i A. B. na przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez A. B., W. B. i A. B. jest pkt 4 i pkt 5 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1174/20. Wyrokiem tym, po rozpatrzeniu skargi ww. na przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania, Sąd umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do rozpatrzenia odwołania skarżących od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] (pkt 1 wyroku); stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania opisanego w punkcie 1 (pkt 2 wyroku); stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 4 wyroku); przyznał od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A.B., W. B. i A.B. sumy pieniężne w wysokości po 500 zł (pkt 4 wyroku); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 5 wyroku), zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 6 wyroku).

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. A. B., W. B. i A. B. wystąpili do Wójta Gminy N. o ustalenie na ich rzecz odszkodowania z tytułu usunięcia drzew z terenu działki oznaczonej nr [...] w S. P..

Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Wójt Gminy N. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu usunięcia 34 drzew gatunku topola osika z terenu ww. działki.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] Wójt Gminy N. orzekł o ustaleniu odszkodowania od Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w P. w wysokości 820 zł z tytułu usunięcia 34 drzew gatunku topola osika z terenu działki oznaczonej nr [...] w S. P. oraz przyznaniu tego odszkodowania na rzecz skarżących (współwłaścicieli ww. nieruchomości) stosownie do udziałów, tj. po 1/3 każdemu z nich.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżących odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N.

Wyrokiem z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1531/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. B., W. B. i A.B., uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. Prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w dniu [...] lutego 2016 r.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] stycznia 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Wójt Gminy N. orzekł o ustaleniu odszkodowania od Przedsiębiorstwa [...] siedzibą w P.w wysokości 1.123 zł z tytułu usunięcia 59 drzew z terenu działki oznaczonej nr [...] w S. P. oraz przyznaniu tego odszkodowania na rzecz skarżących stosownie do udziałów, tj. po 1/3 każdemu z nich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy N. decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...]orzekł o ustaleniu odszkodowania od Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w P. w wysokości [...] zł z tytułu usunięcia 59 drzew z terenu działki oznaczonej nr [...] w S. P. oraz przyznaniu tego odszkodowania na rzecz skarżących stosownie do udziałów, tj. po 1/3 każdemu z nich.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżących odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1120/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi W. B., A. B. i A.B. uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2019 r. Odpis prawomocnego wyroku w powyższej sprawie został doręczony Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. w dniu [...] listopada 2019 r. Jednocześnie organowi temu zwrócone zostały akta administracyjne.

Z kolei wyrokiem z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 140/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził m.in., że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dopuściło się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia odwołania A. B., W. B. i A.B. od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], a także umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania (z uwagi na wydanie przez organ odwoławczy decyzji z [...] stycznia 2019 r.).

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zleciło Wójtowi Gminy N. przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, tj. wyjaśnienie kwestii aktualności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. A.B., W. B. i A. B. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. ponaglenie, w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, wskazując, że organ nie wydał w terminie decyzji ostatecznej.

W dniu [...] września 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynęło pismo Wójta Gminy N. z załączonym operatem szacunkowym opatrzonym klauzulą aktualności.

W dniu [...] września 2020 r. A.B. W.B. i A. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postępowania.

Skarżący zarzucili organowi:

1. rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 k.p.a. przez bardzo rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, tj. niewydanie odpowiedniej decyzji administracyjnej; licząc od dnia wniesienia przez skarżących wniosku z [...] października 2014 r. dotyczącego wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za wycięte drzewa, do dnia złożenia niniejszej skargi zwłoka w niezałatwieniu sprawy wynosi 6 pełnych lat;

2. że termin załatwienia niniejszej sprawy został przekroczony o 6 lat, w związku z czym bezspornie doszło do bardzo rażącej przewlekłości organu Il instancji, co spowodowało rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 k.p.a.;

3. rażące naruszenie art. 36 § 1 k.p.a., polegające na niepoinformowaniu skarżących o przyczynach niezałatwienia sprawy w określonym terminie oraz niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący wnieśli o:

1. rozpatrzenie niniejszej skargi w trybie uproszczonym – na posiedzeniu niejawnym;

2. zobowiązanie organu do dokonania odpowiednich czynności, tj. wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie w terminie 14 dni;

3. orzeczenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4. przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sum pieniężnych w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. w związku z tym, że przedmiotowa przewlekłość trwa już 6 pełnych lat i kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa, a także z uwagi na to, że sprawa dotyczy nieruchomości o wartości rynkowej ponad [...] zł;

5. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Kolegium zaznaczyło, że decyzją z dnia [...] października 2020r., nr: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1174/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do rozpatrzenia odwołania A. B., W. B. i A. B. od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] (pkt 1 wyroku); stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania opisanego w punkcie pierwszym (pkt 2 wyroku); stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku); przyznał od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. B., W. B. i A. B. sumy pieniężne w wysokości po 500 zł (pięćset) złotych (pkt 4 wyroku); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 5 wyroku); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. B.o, W. B. i A.B. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 6 wyroku).

W motywach uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że wobec wydania przez organ decyzji z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie odwołania skarżących, bezprzedmiotowy stał się zawarty w skardze ich wniosek o zobowiązanie organu odwoławczego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego we wskazanym terminie. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z odwołania skarżących od decyzji o ustaleniu odszkodowania z tytułu usunięcia drzew. Zauważył, iż skarżący zwrócili uwagę, że postępowanie administracyjne z ich wniosku toczyło się 6 lat. Jednakże stwierdził, że w sprawie badanie zarzuconej przewlekłości nie mogło odnosić się do całego tego okresu. WSA w Warszawie wyjaśnił, że w sprawie I SAB/Wa 140/19 zbadana została bezczynność organu na dzień orzekania w tamtej sprawie, tj. 6 listopada 2019 r. Ponadto, wyrokiem z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1120/19, Sąd uchylił poprzednią decyzję organu z [...] stycznia 2019 r., po czym akta administracyjne zostały mu zwrócone [...] listopada 2019 r. Stąd też w niniejszej sprawie badaniu mógł podlegać dopiero okres od tej ostatniej daty.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że od [...] listopada 2019 r. nie istniała żadna przeszkoda w nadaniu sprawie biegu, a zważywszy na dotychczasową długość trwania postępowania administracyjnego oraz uprzednie stwierdzenie bezczynności zarówno organu I instancji (wyrok Sądu z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 187/17), jak i organu II instancji (wyrok Sądu z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 140/19) – organ tym bardziej winien przedsięwziąć wszelkie działania w celu sprawnego i szybkiego załatwienia sprawy. Tymczasem do [...] sierpnia 2020 r. nie podjęto żadnych czynności w sprawie, choć należało jedynie zapoznać się z uzasadnieniem wyroku w sprawie IV SA/Wa 1120/19 i wykonać zalecenia zawarte w jego uzasadnieniu. Dopiero wówczas (tj. [...] sierpnia 2020 r.) organ podjął kroki w celu aktualizacji operatu szacunkowego, choć nie było przeszkód, by uczynić to niezwłocznie po zwrocie akt z Sądu, a więc po [...] listopada 2019 r.

Sąd I instancji podkreślił, że czynność podjęta przez organ była wynikiem ponaglenia, wystosowanego przez skarżących [...] sierpnia 2020 r. Przez cały ten czas organ nie zastosował się do nakazu zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia.

Zdaniem WSA w Warszawie organ prowadził postępowanie odwoławcze w sposób zdecydowanie opieszały, bez wymaganej koncentracji i kumulacji czynności. Dodatkowo okresy przerw pomiędzy poszczególnymi czynnościami były znaczne i przekraczały maksymalny termin załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Do chwili wniesienia skargi postępowanie trwało ponad dziesięć miesięcy, zaś do dnia załatwienia sprawy w sumie ponad jedenaście miesięcy, przy czym w okresie od [...] marca do [...] maja 2020 r. obowiązywał art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Przepis ten został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) z dniem [...] maja 2020 r. Sąd I instancji zaznaczył, że okres ten nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu jedynie okresu bezczynności, zaś w przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania nie stosuje się go przy ustalaniu obowiązku powiadamiania o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz przy wymierzaniu kar, grzywien i zasądzaniu sum pieniężnych, co i tak powoduje, że postępowanie odwoławcze trwało w sumie około sześć i pół miesiąca.

Ze względu na dokonane ustalenia i powołane wyżej wywody oraz biorąc pod uwagę stosunkowo długi okres jaki upłynął pomiędzy wpływem akt administracyjnych do organu II instancji po uchyleniu jego poprzedniej decyzji, a wniesieniem skargi w niniejszej sprawie i wydaniem przez organ decyzji merytorycznej oraz charakter opisanych wyżej uchybień popełnionych przez organ (zwłaszcza niezastosowanie się do nakazu z art. 36 k.p.a) – Sąd I instancji stwierdził, że przewlekłość ta nastąpiła z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaznaczył, że do czasu przesłania do Sądu akt ze skargą, organ w ogóle nie rozpoznał ponaglenia, gdyż nie zarządził wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcia środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości, jak stanowi art. 37 § 8 k.p.a.

Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania każdemu ze skarżących od organu sum pieniężnych w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. WSA wyjaśnił, że z jednej strony uprawnienia sądu w tym względzie mają charakter fakultatywny, z drugiej zaś art. 149 § 2 p.p.s.a. skonstruowany został na zasadzie alternatywy: sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Zauważył przy tym, że zasadniczym celem wymierzenia grzywny jest niejako skuteczne przymuszenie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Skoro zaś w niniejszej sprawie w dniu [...] października 2020 r. doszło do wydania merytorycznej decyzji, to upadły racje stosowania tego środka dyscyplinującego. Z kolei za zasadny Sąd I instancji uznany wniosek o przyznanie skarżącym sum pieniężnych, choć nie we wnioskowanej, maksymalnej wysokości. Odwołując się do treści art. 154 § 6 p.p.s.a. wyjaśnił, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2021 r. (M. P. z 2021 r. poz. 137) wynika, że przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2020 r. wyniosło 5.167,47 zł. Wobec tego, dziesięciokrotność tego wynagrodzenia to 51.674,70 zł, zaś połowa tej kwoty to 25.837,55 zł. Biorąc pod uwagę dokonane w sprawie ustalenia oraz z jednej strony żądania skarżących przyznania im sum pieniężnych w maksymalnej wysokości (25.837,55 zł), z drugiej zaś ustaloną przewlekłość (nieco ponad jedenaście miesięcy, w tym wyłączony okres od [...] marca do [...] maja 2020 r.) Sąd I instancji uznał, że właściwymi kwotami będą sumy w wysokości po 500 zł. Ich wysokość jest uzasadniona stosunkowo dużym, bo około dziewięciokrotnym przekroczeniem terminu załatwienia sprawy (przy uwzględnieniu wyłączenia okresu od [...] marca do [...] maja 2020 r.) oraz wskazanymi wyżej innymi uchybieniami w postępowaniu. W konsekwencji skarga dalej idąca, tj. co do żądania wyższych sum pieniężnych podlegała oddaleniu.

Od powyższego wyroku A. B., W. B. i A. B., reprezentowani przez adwokata wnieśli skargę kasacyjną zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci przyznania od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości 500 (pięćset) zł, która zważywszy na rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość postępowania oraz czas trwania postępowania administracyjnego, nie stanowi wystarczającej rekompensaty i zadośćuczynienia za dolegliwości związane z opieszałym i przewlekłym prowadzeniem postępowania, które trwa już 7 pełnych lat i nie zmierza do jego zakończenia;

- art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przez pominięcie i nieuwzględnienie całego okresu przewlekłego prowadzenia postępowania - nieuprawniona fragmentaryzacja postępowania administracyjnego, które trwa już 7 pełnych lat i nie zmierza do jego zakończenia;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 154 § 7 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci przyznania od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości 500 (pięćset) złotych, która zważywszy na rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość postępowania oraz czas trwania postępowania administracyjnego, nie stanowi wystarczającej rekompensaty i zadośćuczynienia za dolegliwości związane z opieszałym i przewlekłym prowadzeniem postępowania, które trwa już 7 pełnych lat i nie zmierza do jego zakończenia oraz nie jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ do zakończenia postępowania i wydania prawomocnej decyzji;

- art. 154 § 7 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przez pominięcie i nieuwzględnienie całego okresu przewlekłego prowadzenia postępowania, które trwa już 7 pełnych lat i nie zmierza do jego zakończenia.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący wnieśli o:

- uchylenie wyroku w zaskarżonej części, tj. odnośnie pkt. 4), pkt. 5) oraz odnośnie zakresu długości przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjno - sądowego trwającego 7 lat, a nie jak rażąco błędnie ustalił WSA w zaskarżonym wyroku jako 11 miesięcy;

- przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości 25 000,00 zł, która zważywszy na rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość postępowania oraz czas trwania postępowania administracyjnego, stanowi wystarczającą rekompensatę i zadośćuczynienie za dolegliwości związane z opieszałym i przewlekłym prowadzeniem postępowania, które trwa już 7 pełnych lat i nie zmierza do jego zakończenia;

- na podstawie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (naprzemiennie: ETPC), zakazującego "fragmentaryzację" postępowania, wnieśli o uwzględnienie długości przewlekle prowadzonego postępowania, licząc od dnia złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania, tj. od 27 października 2014 r. (w aktach sprawy) jako trwającego 7 lat i nie zakończonego prawomocnie postępowania (licząc do dnia rozpoznania niniejszej skargi) i na tej podstawie przyznać oddzielnie dla każdego ze skarżących sumę pieniężną w wysokości 25 000,00 zł;

- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictw (3 x 17 zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie skarżących przyznanie każdemu z nich sumy pieniężnej (po 500 zł) należy uznać za niewłaściwe i godzące w ich prawa do rozpoznania sprawy w terminie przewidzianym przez właściwe przepisy. Zasądzenie sumy pieniężnej powinno zdyscyplinować organ do wykonania swojej powinności. Natomiast przedmiotowa sprawa trwa 7 lat i jest na etapie złożonego wniosku przez skarżących z dnia [...] października 2014 r. W ocenie skarżących kasacyjnie przyznanie sumy pieniężnej po 500 zł jest zbyt łagodnym środkiem, a zatem zachodzi obawa, że bez przyznania wysokiej (adekwatnej do 7 lat rażącego naruszenia prawa) organ w dalszym ciągu będzie prowadził postępowanie i nie wyda prawomocnej decyzji administracyjnej.

W ocenie skarżących kasacyjnie, jedynie przyznawanie wysokich sum pieniężnych mogłoby skłonić organ do podjęcia działań zmierzających do przyspieszenia załatwiania sprawy, co potwierdza praktyka innych wydziałów orzeczniczych WSA w Warszawie oraz potraktowanie ww. spraw z właściwą surowością przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżący zaznaczyli, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego czynnikami mającymi wpływ na przyznanie i wysokość sumy pieniężnej, związanymi ze stopniem poczucia bezsilności strony, jest długość okresu, przez jaki organ prowadzi sprawy administracyjne. Podnieśli też, że trwające postępowanie administracyjne wzbudza poczucie bezsilności oraz jest dla nich źródłem obowiązków procesowych, związanych przykładowo z koniecznością informowania organu o zmianie adresu, wymusza też stałą staranność w monitorowaniu nadchodzącej korespondencji. Nadto, aby dochodzić swoich praw, skarżący zmuszeni są do ponawiania czynności procesowych, ponoszenia kosztów pomocy prawnej. Te wszystkie okoliczności, w połączeniu z długością okresu, w jakim mają miejsce i wzgląd na konieczność wywołania skutku dyscyplinującego, uzasadniają przyznanie sum pieniężnych w wysokości po 25.000zł dla każdego ze skarżących. Ich wysokość może też stanowić dla każdego ze skarżących zauważalną rekompensatę za przewlekłość organu trwającą 7 lat i nie zmierzającą do wydania prawomocnej decyzji administracyjnej.

Nadto w ocenie skarżących kasacyjnie, przyznając na ich rzecz sumy pieniężne, Sąd musi opierać się na kryteriach przyjmowanych w orzecznictwie ETPC na gruncie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zaznaczyli, że metodologię ustalania wysokości sumy pieniężnej z tytułu nadmiernej zwłoki w postępowaniu, ETPC zaprezentował w wyroku z 10 listopada 2004 r. Apicella przeciwko Włochom (LEX nr 378129). Stwierdził, że sąd krajowy ma obowiązek przyjąć kwotę bazową (typowa stawka, w oparciu, o którą będzie ustalał wysokość należnego świadczenia kompensacyjnego za każdy rok trwania postępowania). Uwzględniając realia społeczno-gospodarcze, w sprawach polskich kwotę bazową ETPC określa na poziomie 1000 - 1500 euro za jeden rok trwania postępowania. Zdaniem skarżących orzecznictwo ETPC na gruncie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności odnosi się do sytuacji stwierdzonej przewlekłości postępowania, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Skarżący podkreślili, że oceniając, czy doszło do przewlekłości Europejski Trybunał Praw Człowieka bierze pod uwagę całość postępowania, a więc czas od jego wszczęcia do prawomocnego zakończenia. Z tej perspektywy, przedmiotowe postępowanie wszczęte w dniu [...] października 2014 r. w sprawie wniosku skarżących, wcale się jeszcze nie zakończyło, lecz trwa nieprzerwanie od 7 lat. Skarżący kasacyjnie podkreślili również to, że do dnia złożenia niniejszej skargi kasacyjnej, organ nie wydał prawomocnej decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Z powyższego przepisu wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1812/18, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła.

Przypomnieć trzeba, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zaskarżyli wyrok WSA w Warszawie części, tj. odnośnie jego pkt 4 i 5. W pkt 4 Sąd I instancji przyznał od organu na rzecz skarżących sumy pieniężne w wysokości po 500 zł złotych, a w pkt 5 oddalił skargę w pozostałym zakresie (tj. co do żądania skarżących odnośnie wyższych sum pieniężnych).

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane przez Sąd I instancji w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a, zgodnie z którym Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 (tj. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania), może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W art. 154 § 6 p.p.s.a. wskazano, że grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Sąd I instancji ustalił, że z Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2021 r. (M. P. z 2021 r. poz. 137) wynika, że przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2020 r. wyniosło 5.167,47 zł. Wobec tego, dziesięciokrotność tego wynagrodzenia to 51.674,70 zł, zaś połowa tej kwoty to 25.837,55 zł.

Przyznania sum pieniężnych w tej właśnie kwocie domagali się skarżący. Kwestionując w skardze kasacyjnej orzeczenia zawarte w pkt 4 i 5 wyroku Sądu I instancji, skarżący zarzucili mu m.in. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez jego poprzez niewłaściwe zastosowanie w postaci przyznania od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości 500 (pięćset) zł, która zważywszy na rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość postępowania oraz czas trwania postępowania administracyjnego, nie stanowi wystarczającej rekompensaty i zadośćuczynienia za dolegliwości związane z opieszałym i przewlekłym prowadzeniem postępowania, które trwa już 7 pełnych lat i nie zmierza do jego zakończenia oraz pominięcie i nieuwzględnienie całego okresu przewlekłego prowadzenia postępowania - nieuprawniona fragmentaryzacja postępowania administracyjnego - które trwa już 7 pełnych lat i nie zmierza do jego zakończenia.

Przypomnieć należy, że zgodnie z ww. przepisem każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym, albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron, albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości.

Przywołany przepis nie odnosi się jedynie do postępowania przed sądem jako organem władzy sądowniczej w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, lecz znajduje on odniesienie do każdej sytuacji sporu między jednostką, a władzą publiczną, bez względu na rodzaj organu reprezentującego te władzę (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Bd 66/19, CBOSA). Tym samym przepis ten winien być uwzględniany także przez organy prowadzące postępowania administracyjne.

W ocenie NSA chybiony jest zarzut skarżących, że Sąd I instancji oceniając postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. pominął ww. przepis, bowiem nie uwzględnił całego okresu przewlekłego prowadzenia postępowania, tj. od [...] października 2014 r, a ocenił jedynie jego fragment.

Wyjaśnić należy, że jakkolwiek stan przewlekłości stanowi charakterystykę postępowania ujmowanego jako pewna całość, co jest konsekwencją uniezależnienia tej instytucji od procesowych terminów przypisanych do każdej fazy postępowania i powiązania go z finalnym czasem określania sytuacji jednostki w materialnie ujmowanej sprawie, to jednak przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja skargi na przewlekłość w postępowaniu administracyjnym skutkuje ograniczeniami dla możliwości weryfikacji stanu przewlekłości w odniesieniu do całego postępowania, począwszy od jego wszczęcia. Adresatem zarzutów musi być wszak określony organ, do którego kierowane jest rozstrzygnięcie, a prejudykat stwierdzający opieszałość mającą charakter rażącego naruszenia prawa może stanowić podstawę majątkowej odpowiedzialności konkretnego funkcjonariusza. Przyjęty model skargi na przewlekłość wymusza "fragmentaryzację" oceny stanu przewlekłości do poszczególnych etapów procedury, czyniąc przedmiotem zaskarżenia sposób prowadzenia postępowania przez jeden organ w jednej instancji. Jednocześnie nie jest jednak wykluczone uwzględnianie przy ocenie sprawności prowadzenia postępowania okoliczności odnoszących się do etapów wcześniejszych. Uwzględnienie dotychczasowego przebiegu sprawy jest możliwe pośrednio, w takim sensie, że ocena zachowania organu na aktualnym etapie postępowania może być dokonywana przy uwzględnieniu przebiegu i wyników także wszystkich wcześniejszych etapów postępowania w tej samej sprawie rozumianej materialnie (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1781/16 oraz powołana w nim literatura, CBOSA).

W ocenie NSA Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. mogło być ocenione jedynie w okresie od [...] listopada 2019 r. do dnia wydania wyroku przez Sąd I instancji. Sąd I instancji słusznie bowiem przyjął, że wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 140/19 WSA w Warszawie ocenił już bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpatrzenia odwołań skarżących od decyzji Wójta Gminy N. z [...] lipca 2018 r. nr [...]. Stwierdził wówczas, że choć organ przekroczył termin rozpatrzenia przedmiotowych odwołań określony w k.p.a., to jednak mając na względzie charakter sprawy oraz podnoszone w odpowiedzi na skargę okoliczności, a także fakt, że decyzja ostatecznie została wydana w dniu [...] stycznia 2019 r., uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji prawidłowo też uwzględnił fakt, że wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1120/19 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2019 r., a akta administracyjne zostały zwrócone organowi [...] listopada 2019 r. Tym samym czas na ponowne rozpatrzenie odwołań skarżących zaczął biec dla organu od tej właśnie daty.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej o niewłaściwym zastosowaniu art. 6 ust. 1 Konwencji nie świadczy przyznanie przez Sąd I instancji na rzecz skarżących sum pieniężnych w wysokości po 500 zł

Wyjaśnić należy, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2326/21, CBOSA).

Zaznaczyć należy, że ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. Dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę skarżącą żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia - ma ono bowiem przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. Sąd przyznający sumę pieniężną musi mieć na uwadze, że stanowi ona dodatkowy środek o cechach dolegliwości finansowej dla organu zależny od charakteru i stopnia naruszenia obowiązków ciążących na organie, ale także stopnia zawinienia organu. Tym samym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości powinno wiązać się nie tylko ze znacznym uszczerbkiem po stronie skarżącej dotkniętej bezczynnością organu lub skutkami przewlekłego postępowania, ale także, a może przede wszystkim, radykalnym naruszeniem przez organ ciążących na nim obowiązków związanych z terminowością prowadzonego postępowania.

Podkreślić przy tym należy, że w zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego. Oznacza to, że kontrola w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanego środka pieniężnego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Zaznaczyć przy tym trzeba, że uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (wyrok NSA z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3194/21, CBOSA).

W ocenie NSA Sąd I instancji przyznając na rzecz skarżących sumy pieniężne w kwocie po 500 zł nie przekroczył ustawowych granic. WSA w Warszawie trafnie uznał, że stwierdzona w rozpoznawanej przewlekłość postępowania nie pozwalała na przyznanie skarżącym sum pieniężnych w maksymalnej dopuszczalnej wysokości. Trafny jest pogląd skarżących, że jednym z czynników, które mają wpływ na przyznanie i wysokość sumy pieniężnej jest długość okresu w jakim organ prowadzi postępowanie. Niemniej jednak jak już wyżej wyjaśniono Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organ działał w sposób przewlekły przez okres 11 miesięcy, a nie jak sugerują skarżący 7 lat. Nadto w momencie wydawania zaskarżonego orzeczenia Sąd miał na uwadze, że decyzją ostateczną (choć nieprawomocną) z dnia [...] października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznało odwołania skarżących od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...]. Zauważyć trzeba, że decyzja ta została uchylona dopiero wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 48/21, a zatem po wydaniu przez Sąd I instancji zaskarżonego orzeczenia.

W istocie długotrwałe prowadzenie postępowania może wzbudzać w skarżących poczucie bezsilności i braku zaufania do organu, dlatego też Sąd I instancji przyznał skarżącym kwestionowane sumy pieniężne. Nadmienić należy, że skarżący domagając się przyznania sum pieniężnych w maksymalnej wysokości wskazali jedynie, że prócz poczucia bezsilności postępowanie prowadzone przez organ jest dla nich źródłem obowiązków procesowych, związanych przykładowo z koniecznością informowania organu o zmianie adresu, wymusza stałą staranność w monitorowaniu nadchodzącej korespondencji i powoduje, że zmuszeni są do ponoszenia kosztów pomocy prawnej.

Powołane przez skarżących argumenty wskazują, że prowadzone przez organ postępowanie jest dla skarżących uciążliwe, jednakże nie powoduje po ich stronie jakichś znacznych strat. Koszty pomocy prawnej zwracane są stronie w przypadku uwzględnienia skargi, a dbałość o przychodzącą korespondencję jest porządana w każdym przypadku, a nie tylko w trakcie sporu z organami administracji. Choć wykazanie szkody nie jest konieczne do przyznania sumy pieniężnej, to wszystkie okoliczności danej sprawy przekładają się na ocenę, czy przyznana kwota jest właściwa. Każda sprawa oceniana jest indywidualnie, dlatego też nie wszystkie powołane przez skarżących orzeczenia są adekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Skarżący powołując się na orzecznictwo ETPC wskazują, że uwzględniając realia społeczno-gospodarcze w sprawach polskich, kwotę bazową ETPC określa na poziomie 100-1500 Euro za jeden rok trwania postępowania. Pomijają jednak fakt, że z orzecznictwa ETPC wynika również, że kwota ta jest ograniczana ze względu na: 1) liczbę instancji, które rozstrzygały w czasie trwania postępowania, 2) zachowanie skarżącego, w szczególności liczbę miesięcy lub lat, które minęły z powodu odwołań składanych przez skarżącego, 3) przedmiot sporu, np. sprawa majątkowa ma mniejsze znaczenie dla skarżącego oraz 4) poziom życia w kraju.

Na marginesie zaznaczyć należy, że przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez strony naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania w postępowaniu cywilnym.

Kwestionując wysokość przyznanych sum pieniężnych oraz fragmentaryzację postępowania, skarżący podnieśli też zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 154 § 7 p.p.s.a. Powyższy przepis nie miał jednak zastosowania w rozpoznawanej sprawie, a tym samym nie mógł być przez Sąd naruszony. Jak już wyżej wskazano podstawę orzeczenia Sądu I instancji stanowił art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast powołany przez skarżących przepis dotyczy wymierzenia grzywny organowi, w sytuacji gdy strona wniosła skargę na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Zaznaczyć jednak należy, że nawet gdyby zarzut ten został sformułowany prawidłowo, to i tak z przyczyn już wyjaśnionych przy zarzutach dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ust. 1 Konwencji, nie odniósłby zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.