Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3992/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.189 ust.1 w zw. z art.292 pkt.2
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1574/19 w sprawie ze skargi P.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 2 października 2019 r., nr SKO.OS/41.9/812/2019/12132/KS w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Gl 1574/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi P.H. (dalej: skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: SKO, Kolegium) z 2 października 2019 r., nr SKO.OS/41.9/812/2019/12132/KS w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 25 lipca 2019 r. Marszałek Województwa Śląskiego (dalej: Marszałek) orzekł o wymierzeniu skarżącej, opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzenia gazów lub pyłów do powietrza za okres 2014 r. w wysokości 36 060 zł jako różnicy, pomiędzy opłatą należną (42 668 zł), a wynikającą z wykazu (6 608 zł). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 288 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 292 pkt 1, art. 279 ust. 1 pkt 1, art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 2 i art. 285 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.) w zw. z art. 533 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.).

SKO w decyzji z 2 października 2019 r., nr SKO.OS/41.9/812/2019/12132/KS w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska odwołania skarżącej nie uwzględniło.

W skardze do sądu administracyjnego skarżąca powtórzyła dotychczasowe zarzuty i argumentację (oprócz zarzutu braku wykazania umocowania do wydania decyzji w I instancji). Na tej podstawie skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że brak jest podstaw do ferowania zarzutu poczynienia przez organy obydwu instancji błędnych ustaleń faktycznych co do podmiotu prowadzącego instalację w obiekcie nr 1 w 2014 r. oraz nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy z powodu niepowołania biegłego celem obliczenia należnej opłaty, a wreszcie, naruszenia prawa materialnego poprzez nałożenie opłaty podwyższonej z powodu błędnej wykładni art. 189 ust. 1 w zw. z art. 292 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219, dalej: p.o.ś.). Zdaniem Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, w świetle zebranego materiału dowodowego, skarżąca na podstawie umowy użyczenia z dnia 1 stycznia 2009 r., zawartej z jej mężem jako właścicielem obiektu, legitymowała się tytułem prawnym w postaci użyczenia hali o pow. 1800 m² w obiekcie nr 1 (powierzchnię sprostowano następnie na 1600 m²).

Według Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącej, w niniejszej sprawie nie zachodziła też potrzeba powołania biegłego celem określenia wysokości opłaty podwyższonej. Nie chodzi bowiem o wiadomości specjalistyczne, o których mowa w art. 84 k.p.a. Organ I instancji przedstawił precyzyjnie sposób ustalenia wysokości opłaty według wzoru matematycznego, przyjmując faktyczny czas utrzymania drobiu w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 4 września 2014 r., tj. 191 dni przeliczając to procentowo w skali roku, tj. 52,33 % roku.

W ocenie Sądu I instancji, nie należy zrównywać opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych. Zakładając bowiem racjonalność ustawodawcy i wprowadzenie przez niego dwóch środków finansowo-prawnych w postaci opłat podwyższonych oraz administracyjnych kar pieniężnych konieczne jest ich odróżnienie od siebie. W okresie od 1 stycznia do 4 września 2014 r. skarżąca nie posiadała wymaganego prawem pozwolenia, więc nie może być wątpliwości, iż winna ponieść za ww. okres stanowiący część roku 2014 opłatę podwyższoną i brak jest podstaw do stosowania art. 7a, k.p.a., pozwalającego tłumaczyć wątpliwości prawne na korzyść strony. Z tych względów skład orzekający Sądu I instancji podzielił ustalenia faktyczne i pogląd prawny organów obydwu instancji, że przeniesienie pozwolenia nastąpiło z mocy prawa dopiero z dniem 5 września 2014 r., tj. wejściem w życie ustawy nowelizującej. Zdaniem Sądu I instancji, nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 6, 7, 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. Motywy decyzji organu I instancji należy uznać za prawidłowe, wnikliwe i obszerne. Skoro stanowisko tego organu podzieliło Kolegium, nie było potrzeby powielania argumentów w tym zakresie.

W skardze kasacyjnej, skarżąca, reprezentowana przez r.pr., na podstawie art. art. 173 w zw. z art. 177 § 1 p.p.s.a., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie stwierdził błędnej oceny stanu faktycznego odnośnie podmiotów prowadzących instalację, gdyż w ramach niniejszego postępowania przyjąć należało, iż prowadzącym instalację w obiekcie numer 1 był wyłącznie R.W., a nie skarżąca;

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 189b k.p.a. w zw. z art. 189c k.p.a., przez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, iż opłata podwyższona, o której mowa w art. 276 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm., dalej: p.o.ś.), nie spełnia przesłanek administracyjnej kary pieniężnej, mimo tego, że stanowi sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną w formie przewidzianej w przepisach, a zatem przewidziane regulacje o charakterze międzyczasowym, znajdowały zastosowanie także w ramach niniejszego postępowania;

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi wniesionej przez skarżącą, co spowodowało utrzymanie w mocy SKO z 2 października 2019 r., pomimo jej wadliwości;

4. naruszenie prawa materialnego tj. art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 189 ust. 1 ustawy z p.o.ś. w zw. z art. 276 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 292 pkt 2 p.o.ś., polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji jego błędnej wykładni przejawiającej się uznaniem, iż rzeczony przepis ma zastosowanie do niniejszej sprawy w ograniczonym zakresie tj. dopiero od 5 września 2014 r., czyli od dnia wejścia w życie nowelizacji, w sytuacji gdy ww. przepis w brzmieniu obecnie obowiązującym należało w całości zastosować na gruncie niniejszej sprawy, z uwagi na treść zasady ogólnej jaką winno się stosować do administracyjnych kar pieniężnych — lex mitrior retro agit, a zatem brak było podstaw dla nałożenia na skarżącą opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska;

5. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż przeprowadzone zostało wyczerpujące postępowanie dowodowe pozwalające na należyte obliczenia opłaty, mimo tego, że w jego toku nie powołano stosownego biegłego, który na podstawie zgromadzonych informacji byłby w stanie ustalić wielkość emisji oraz wymiar zobowiązania, a tym samym opłatę w prawidłowym wymiarze;

6. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do dostatecznego rozważania całokształtu okoliczności sprawy i konsekwencji jakie w zakresie możliwości nakładania opłaty podwyższonej za brak wymaganego pozwolenia spowodowała zmiany ustawy Prawo Ochrony Środowiska, która weszła w życie w dniu 5 września 2014 r.

Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Ponadto: 1) na podstawie art. 203 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych; 2) wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stan faktyczny "ustalony" przez Sąd, aprobuje błędy poczynione w toku postępowania administracyjnego, w kwestii podmiotu prowadzącego instalację, a tym samym zobowiązanego do uiszczenia opłat z tytułu korzystania ze środowiska.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Katowicach, wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Organ odwoławczy podkreślił, że zarzuty skargi kasacyjnej są powieleniem zarzutów zawartych w skardze na decyzję SKO z 2 października 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i w tym zakresie Kolegium już się wypowiedziało.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W piśmiennictwie dotyczącym opłat podwyższonych uregulowanych w ustawie z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne wyrażono pogląd, że "Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 280 Prawa wodnego terminem "opłata podwyższona" zamiast "administracyjna kara pieniężna" nie powinno a limine wyłączać możliwości zastosowania do tych opłat instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w art. 189f k.p.a. Należy przyjąć, że opłaty podwyższone przewidziane w art. 280 Prawa wodnego mieszczą się w definicji legalnej pojęcia "administracyjna kara pieniężna" z art. 189b k.p.a. (G. Rząsa, Zasada "zanieczyszczający płaci" i jej zastosowanie w sądowej wykładni przepisów prawa wodnego, ZNSA 2023, nr 1, s. 21-42). Zdaniem K. Gruszeckiego, opłaty podwyższone wymierzane na podstawie art. 296 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne z punktu widzenia funkcjonalnego są rodzajem kar pieniężnych stanowiących sankcję za naruszenie warunków wynikających z pozwolenia na korzystanie ze środowiska. W celu stymulowania podmiotów korzystających ze środowiska do podejmowania działań powodujących usunięcie przyczyny wymierzenia opłaty podwyższonej wprowadzono rozwiązania pozwalające na odroczenie terminu w związku z realizacją przedsięwzięć usuwających przyczyny wymierzenia opłat podwyższonych. (zob. K. Gruszecki, Zmniejszenie opłat podwyższonych za naruszenie warunków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, ZNSA 2023, nr 1, s. 43-56).

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

Istota zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej koncentruje się wokół dwóch problemów, pierwszy z nich dotyczy tego, czy opłata podwyższona za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzenia gazów lub pyłów do powietrza za okres 2014 r. mieści się w pojęciu kary, o której mowa w dziale IVa k.p.a., drugi zaś problem to dokonanie nieprawidłowej, zdaniem autora skargi kasacyjnej, oceny w zakresie ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błędnego przyjęcia, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 2 października 2019 r. w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska była prawidłowa.

Rozpoczynając od pierwszego z tych zagadnień należy wskazać, że Sąd I instancji wskazał, że "Nie należy zrównywać opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych. Zakładając bowiem racjonalność ustawodawcy i wprowadzenie przez niego dwóch środków finansowo-prawnych w postaci opłat podwyższonych oraz administracyjnych kar pieniężnych konieczne jest ich odróżnienie od siebie. W okresie od 1 stycznia do 4 września 2014 r. skarżąca nie posiadała wymaganego prawem pozwolenia, więc nie może być wątpliwości, iż winna ponieść za ww. okres stanowiący część roku 2014 opłatę podwyższoną i brak jest podstaw do stosowania art. 7a kpa, pozwalającego tłumaczyć wątpliwości prawne na korzyść strony. W myśl art. 7a § 1 kpa «Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ». Z kolei przewidziany przez ustawodawcę w art. 276 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska katalog środków finansowo-prawnych w postaci opłat podwyższonych oraz administracyjnych kar pieniężnych nie pozwala uznać tych pierwszych za kary administracyjne pieniężne - «sankcję» w rozumieniu art. 189b kpa i w konsekwencji zastosować art. 189c kpa, czyli ustawę względniejszą dla strony".

W skardze kasacyjnej jej autor zarzuca naruszenie przepisów postępowania tj. art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 189b k.p.a. w zw. z art. 189c k.p.a., przez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, iż opłata podwyższona, o której mowa w art. 276 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 roku Prawo Ochrony Środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm., dalej: p.o.ś.) nie spełnia przesłanek administracyjnej kary pieniężnej, mimo tego, że stanowi sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną w formie przewidzianej w przepisach, a zatem przewidziane regulacje o charakterze międzyczasowym, znajdowały zastosowanie także w ramach niniejszego postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, opłata podwyższona wymierzana na podstawie przepisów p.o.ś. ma sankcyjny charakter. Tego rodzaju charakter opłat podwyższonych nie jest kwestionowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1998 r. OPS 13/98), jak i w piśmiennictwie (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 189b k.p.a. (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022). Administracyjne kary pieniężne są określane odmiennie w różnych aktach prawnych i dostrzegając to zróżnicowanie ustawodawca w art. 189b k.p.a. zdefiniował pojęcie administracyjnej kary pieniężnej, do której zastosowanie mogą mieć przepisy działu IVa k.p.a. Przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Przedmiotowa opłata podwyższona niewątpliwie wypełnia te przesłanki, a zatem dział IVa k.p.a. ma do niej zastosowanie w określonym tam zakresie.

Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie na podstawie wyników kontroli, przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym skarżącej w 2014 r., organ ustalił, że w rozpatrywanym okresie prowadziła ona działalność wytwórczą w zakresie chowu zwierząt (indyków). Zatem jako podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. a Prawa ochrony środowiska, winna ponieść opłaty w takim zakresie, w jakim w 2014 r. wymagało to pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska. Na podstawie wyników kontroli oraz oświadczeń skarżącej i jej męża oraz przedłożonych umów użyczenia i dzierżawy dwóch obiektów, organ ustalił, że skarżąca faktycznie prowadziła instalacje chowu indyków i instalacje z nimi związane (energetyczne, silosów paszowych, zbiorników magazynowych propanu) w obydwu obiektach w tym okresie. Podkreślić należy, że skarżąca podpisała bez zastrzeżeń wystąpienie kontrolne z 16 listopada 2015 r. w tych okolicznościach organ I instancji nie dał wiary jej późniejszemu oświadczeniu z 8 grudnia 2015 r., w którym podała, że obiekt nr 1 prowadzony był wówczas przez jej męża, posiadającego wówczas decyzję Wojewody Śląskiego określającą warunki wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza z chowu indyków w obiekcie nr 1. Jej zdaniem, przejęła ona też obowiązki wynikające z tej decyzji na obiekcie nr 2. Stąd też naliczenie opłaty podwyższonej za brak pozwolenia jest bezzasadne. W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie, organ I instancji ustalił, że maksymalna obsada indyków w obiekcie nr 1 wynosiła 18 000 sztuk, co stanowi 432 DJP, a w obiekcie nr 2 – 34 000 sztuk, co odpowiada 816 DJP. Stąd też na oba obiekty wymagane było pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Organ wyjaśnił, że do 4 września 2014 r., przeniesienie pozwolenia wymagało odrębnej decyzji. Dopiero na mocy nowelizacji zmieniającej art. 189 p.o.ś., następowało przeniesienie z mocy prawa praw i obowiązków z decyzji. Opłaty za korzystanie ze środowiska mają też podatkowy charakter. Oznacza to obowiązek samodzielnego naliczenia opłaty, gdyż zobowiązanie powstaje z mocy prawa.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w 2014 r. skarżąca nie legitymowała się decyzją zmieniającą pozwolenie w zakresie oznaczenia prowadzącego instalację, gdyż nie złożyła wniosku zgodnie z art. 189 ust. 1 i 2 p.o.ś. Ma rację Sąd I instancji, że o ile nawet decyzja zmieniająca na charakter deklaratoryjny, to brak podstaw prawnych do przyjęcia, aby skutek prawny wystąpił z datą wsteczną. Ustawodawca nie posłużył się bowiem taką konstrukcją prawną, a więc nie powiązał skutku prawnego przejścia praw i obowiązków z konkretną datą wsteczną, tj. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "(...) naliczenie i uiszczenie opłaty podwyższonej w rozumieniu powołanych wyżej przepisów Prawa ochrony środowiska następuje w pierwszy z zaprezentowanych sposobów powstania zobowiązań podatkowych, a więc z mocy prawa. Stanie się tak na skutek braku wymaganego pozwolenia na emisję zanieczyszczeń do środowiska. Wprawdzie w następstwie uchybienia takiemu obowiązkowi organ ochrony środowiska może wydać decyzję, ale w sposób następczy, czyli z powodu właśnie uchybienia obowiązkowi wynikającemu z prawa. Jest to oczywiście decyzja administracyjna o charakterze deklaratoryjnym" (zob. wyrok NSA z 22.12.2011 r., II OSK 1730/10, LEX nr 1152017).

W trafnej ocenie Sądu I instancji, znowelizowany przepis art. 189 p.o.ś. środowiska należy stosować od dnia wejścia w życie ustawy, a także w zakresie decyzji wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, o ile nie zostały wykonane. Innymi słowy, jeśli do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej nie doszło do przeniesienia uprawnień to podmiot winien naliczyć i uiścić opłatę podwyższoną za brak wymaganego pozwolenia do 4 września 2014 r., tj. ostatniego dnia, w którym obowiązywały przepisy Prawa ochrony środowiska sprzed nowelizacji. W myśl art. 281 ust. 1 p.o.ś., środowiska, do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. W tej sytuacji konieczne jest określenie znaczenia prawnego art. 281 p.o.ś. dla możliwości stosowania przepisów działu IVa k.p.a. Norma z art. 281 ust. 1 p.o.ś. odsyła do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej, ale dalsze jednostki redakcyjne tego przepisu w sposób szczegółowy określają kwestie regulowane właśnie w dziale III Ordynacji podatkowej. Wprowadzając dział IVa k.p.a. ustawodawca przewidział następującą konstrukcję prawną - przepisy tego działu mają zastosowanie do wszystkich, zdefiniowanych wyżej administracyjnych kar pieniężnych, o ile brak jest konkretnych regulacji w przepisach odrębnych. Jednocześnie ustawodawca wyraźnie wskazał, jakie kwestie muszą zostać uregulowane w przepisach odrębnych, żeby wyłączone zostało stosowanie działu IVa k.p.a. Wynika to z art. 189a § 2 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Oznacza to, że uregulowanie jednej z powyższych kwestii w przepisach odrębnych wyłącza stosowanie działu IVa k.p.a. Wprowadzenie tego działu nowelizacją przepisów k.p.a., która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., miało na celu uporządkowanie i ujednolicenie zasad dotyczących administracyjnych kar pieniężnych. Ustawodawca dostrzegł (co było zresztą wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych), że na gruncie różnych ustaw materialnych administracyjne kary pieniężne były regulowane odmiennie i liczne trudności interpretacyjne powodowała możliwość zastosowania wobec nich instytucji prawnych takich jak ulgi w spłacie, przedawnienie lub odsetki, szczególnie, że zobowiązania publicznoprawne regulowane są zarówno na gruncie Ordynacji podatkowej, jak i ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Nie w każdym jednak przypadku stosowanie przepisów tych ustaw było możliwe, co powodowało, że "podobne" administracyjne kary pieniężne wywoływały odmienne skutki prawne, chociażby w zakresie przedawnienia. Tego rodzaju rozbieżności eliminuje wprowadzenie działu IVa k.p.a. Dla ustalenia czy dział ten ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest zatem stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych. Norma z art. 281 ust. 1 p.o.ś. odsyła do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej. Dział III Ordynacji podatkowej nie reguluje przesłanek wymierzenia zobowiązania podatkowego (lub odpowiednio administracyjnej kary pieniężnej) oraz dyrektyw jej wymierzenia. W tym znaczeniu odesłanie do działu III Ordynacji podatkowej nie wyłącza stosowania przepisów działu IVa k.p.a. dotyczących wymiaru administracyjnej kary pieniężnej do przedmiotowej opłaty podwyższonej. Wyłączenie to wynika natomiast bezpośrednio z przepisów p.o.ś. Zasady wymiaru opłaty podwyższonej zostały bowiem wprost wskazane w art. 292 pkt 1 p.o.ś., według treści którego to przepisu w przypadku braku wymaganego pozwolenia podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 500% za 1) wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów. Brak jest zatem podstaw do stosowania w takim wypadku dyrektyw wymierzania administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d pkt 2 i 4 k.p.a., ponieważ te mogą mieć zastosowanie w sytuacji, w której administracyjna kara pieniężna jest ustawowo określana w formie tzw. "widełek", a więc w której organ ma możliwość ustalenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości w ustawowo unormowanym zakresie (por. odpowiednio wyrok NSA z 20.12.2022 r., III OSK 1524/21, LEX nr 3450153).

W orzecznictwie NSA zwrócono uwagę, że opłaty podwyższone mają na celu ukaranie podmiotów za to, że - mimo braku wymaganej decyzji bezprawnie korzystają ze środowiska. Gdy aktualizuje się obowiązek uiszczania tych opłat, nie występuje bowiem ani przesłanka prawnej dopuszczalności korzystania ze środowiska, ani przesłanka ekwiwalentności pomiędzy korzystaniem a ponoszoną opłatą. Opłaty podwyższone stanowią sankcję o charakterze administracyjnym (por. T. Czech, Odpowiedzialność za opłaty podwyższone za korzystanie ze środowiska, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2009 r., nr 6, s. 30-31; por. wyrok NSA z 26.05.2021 r., III OSK 399/21, LEX nr 3181230).

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że "Nie należy zrównywać opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych. Zakładając bowiem racjonalność ustawodawcy i wprowadzenie przez niego dwóch środków finansowo-prawnych w postaci opłat podwyższonych oraz administracyjnych kar pieniężnych konieczne jest ich odróżnienie od siebie". W piśmiennictwie wyrażono pogląd, który podziela również Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "Treść art. 292 PrOchrŚrod zasadniczo kwestię tę upraszcza, gdyż przesądza, że brak wymaganego pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów nigdy nie stanowi podstawy do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Zamiast niej podmiot niemający pozwolenia ponosi dotkliwe konsekwencje prawne tego braku w postaci opłaty podwyższonej o 500%.". (zob. W. Radecki, Komentarz do art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska, [w:] M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2019, s. 813). "Opłata podwyższona, a mówiąc ściśle – zwyżka opłaty, jest taką samą – co do charakteru prawnego – sankcją jak administracyjna kara pieniężna, a różnica polega jedynie na tym, że: 1) kara pieniężna jest sankcją za naruszenie wymagań decyzji; 2) opłata podwyższona jest sankcją za brak decyzji; w obu wariantach chodzi jednak o odpowiedzialność prawną w rozumieniu zwykle w naukach prawnych przyjmowanym" (zob. W. Radecki, Komentarz do art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska, [w:] M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2019, s. 816).

Opłata podwyższona jest jednym z istotnych instrumentów prawnych zasady zanieczyszczający płaci. W prawie polskim podstawa prawna zasady "zanieczyszczający płaci" znajduje się w art. 7 p.o.ś. Zgodnie z treścią tego przepisu: "1. Kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. 2. Kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty zapobiegania temu zanieczyszczeniu". Za pomocą systemu normatywów (standardów) na sprawcę zanieczyszczenia może zostać nałożony obowiązek przestrzegania określonych wymagań ochronnych. Mogą one również być wykorzystywane jako podstawa przy ustalaniu opłaty podwyższonej. Celem opłaty podwyższonej jest wystawienie rachunku sprawcy naruszenia stanu środowiska za powstanie negatywnych efektów zewnętrznych i za związane z tym koszty ich usunięcia. Naruszenie stanu środowiska może być spowodowane jak w niniejszej sprawie korzystaniem ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. W rozumieniu mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów p.o.ś. wymierzona skarżącej kasacyjnie opłata podwyższone jest sankcją finansową związaną z niedopełnieniem obowiązku uzyskania wymaganego pozwolenia emisyjnego. Opłaty podwyższone mają charakter sankcyjny, jednak pozostają nadal opłatami, mają więc do nich zastosowanie wskazane wyżej zasady ponoszenia opłat.

Z przedstawionych wyżej przyczyn niezasadne były zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że wadliwie nie zastosowano w stosunku do skarżącej, której wymierzono opłatę podwyższoną, przepisów działu IVa k.p.a. Brak jest także podstaw, aby podzielić zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. pozwala Sądowi I instancji na uchylenie decyzji, o ile zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: wystąpi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wpływ ten musiał być istotny. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało, mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie.

Mając powyższe na uwadze trudno zatem uznać, że wykazywane w skardze kasacyjnej naruszenie przez orzekające w niniejszej sprawie organy przepisów proceduralnych, a w efekcie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ostatnim z powołanych wyżej przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści tego przepisu pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżący powinien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia.

W efekcie trudno jest w kontekście okoliczności występujących na tle niniejszej sprawy, przyjąć, że wykazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy odnoszą się odpowiednio do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i elementów składowych decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Motywy decyzji organu I instancji należało bowiem uznać za prawidłowe, wnikliwe i obszerne. Skoro stanowisko tego organu podzieliło Kolegium, nie było potrzeby powielania argumentów w tym zakresie.

Przepisów tych Sąd I instancji nie stosuje wprost, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Innymi słowy uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez Sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Mając na uwadze podniesione zarzuty zauważyć także należy, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W świetle dotychczasowych rozważań należy stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska należycie wywiązano się z obowiązku wyjaśnienia sprawy, w sposób wyczerpujący - zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.) oraz jasnego uzasadnienia decyzji zawierającego wszelkie wymagane elementy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że zgromadzony materiał dowodowy i jego ocena posiadały deficyty lub były dotknięte innymi wadami, świadczącymi o naruszeniu przepisów wymienionych w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej. Materiał ten jest spójny, a wyciągnięte wnioski logiczne i zgodne ze zdrowym rozsądkiem. Trafnie organ nie dał wiary wyjaśnieniom skarżącej przedstawionym w oświadczeniu z 8 grudnia 2015 r., w którym podała, że obiekt nr 1 prowadzony był wówczas przez jej męża, posiadającego wówczas decyzję Wojewody określającą warunki wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza z chowu indyków w obiekcie nr 1. Jej zdaniem, przejęła ona też obowiązki wynikające z tej decyzji na obiekcie nr 2.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. - sam w sobie - może być naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie - wydaje orzeczenie uwzględniające skargę, lub też odwrotnie, gdy zachodzi sprzeczność między stanowiskiem sądu zawartym w uzasadnieniu a treścią sentencji wyroku (por. wyrok NSA z 8.12.2023 r., III FSK 1125/23, LEX nr 3652780).

Z przedstawionych wyżej powodów wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zostały uznane za bezzasadne, dlatego skarga ta została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.