Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 287/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 2, art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 28 ust. 1, art 35
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi E. G. i J. G. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] maja 2023 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu U. w gminie Z. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

E. G. i J. G. (dalej także jako: "skarżący"), reprezentowani przez adwokata P. C., zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę Rady Gminy Z. Nr [...] z [...].05.2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu U. w gminie Z.

Skarżący, działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zaskarżyli opisany we wstępie akt prawa miejscowego w części tekstowej (§ 22 uchwały) i graficznej w zakresie, w jakim dotyczył należącej do nich nieruchomości, na którą składa się działka ewidencyjna nr [...], położona w U. Skarżący zarzucili Radzie podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem:

1). art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i pozbawienie uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem;

2). art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez oznaczenie działki nr [...] symbolem [...]ZN w sposób dowolny i z przekroczeniem władztwa planistycznego, tj. w oderwaniu od sposobu zagospodarowania sąsiednich działek oznaczonych symbolami MN i RM, zerwanie z zasadą kontynuacji zabudowy i dobrego sąsiedztwa a nadto z pominięciem faktu, iż funkcję terenów zielonych (lasu, zieleni naturalnej) na analizowanym obszarze wsi U. pełnią rozległe tereny położone w sąsiedztwie działki nr [...], położone pod wschodniej stronie rzeki S., oznaczone symbolami [...]ZL;

3). art. 140 k.c. przez nieuprawnione ograniczenie możliwości korzystania z należącej do nich nieruchomości, w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy;

4). art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości.

W uzasadnienia skargi rozwinięto zarzuty zawarte w jej petitum.

W pierwszej kolejności wskazano na legitymację skarżących wynikającą z bycia właścicielami działki nr [...], objętej ustaleniami MPZP. Wyjaśniono przy tym, że skarżący nabyli własność tej działki (wraz z kilkoma sąsiednimi gruntami) w roku 1996. W tamtym czasie, aż do 2023 r., teren nie był objęty MPZP. Nowe przedsięwzięcia budowlane, polegające przede wszystkim na budowie domów jednorodzinnych były realizowane w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy gruntu. Wskazano, że we wsi U. istnieje wielowiekowy układ urbanistyczny polegający na zabudowie mieszkaniowej wzdłuż koryta rzeki S., zwłaszcza po stronie zachodniej (po której leży m.in. działka nr [...]). Rada Gminy podjęła w dniu [...].05.2023 r. uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego dla wsi U. Zgodnie z załącznikiem graficznym do planu, działka nr [...] została oznaczona symbolem [...] ZN - teren zieleni naturalnej, z minimalnym udziałem powierzchni biologicznie czynnej 80 %. W praktyce oznacza to, że działka jest całkowicie wyłączona z możliwości jej zagospodarowania, w szczególności zabudowy domem mieszkalnym. W ocenie skarżących, takie przeznaczenie planistyczne dla działki nr [...], w realiach faktycznych oraz prawnych sprawy, uzasadnia żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W tym zakresie wskazano na okoliczności dotyczącą lokalizacji działki nr [...] w centralnym miejscu wsi U., przy głównej ulicy - drodze publicznej relacji Z. – P. U. stanowią jedną z szeregu miejscowości bezpośrednio ze sobą graniczących w dolinie rzeki S., tworząc kilkunastokilometrowy, historyczny układ ruralistyczny. Sporna działka posiada analogiczne cechy do setek innych działek w tym obszarze, dla których przewidziano funkcję mieszkalną bądź wydano decyzje o warunkach zabudowy w postaci domów mieszkalnych. Dalej, uzasadniając żądanie stwierdzenia nieważności uchwały, powołano się na atrakcyjność lokalizacji działki pod względem jej zabudowy na cele mieszkaniowe. Wskazano, że granice działki są regularne, mają kształt zbliżony do kwadratu. Powierzchnia działki wynosi [...] ary, więc świetnie nadaje się do kompleksowego zagospodarowania. Mimo bezpośredniego graniczenia z rzeką, zagrożenie powodziowe jest znikome. Według analiz ryzyko powodzi występuje w tym miejscu raz na 500 lat. Ponadto powołano się na fakt dotyczący charakteru zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie spornej działki, gdzie istnieje zabudowa mieszkaniowa bądź gospodarcza, której ewentualną kontynuacją mogła być przyszła zabudowa działki nr [...]. Byłoby to w pełni zgodne z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem pełnomocnika skarżących, potwierdzeniem powyższych spostrzeżeń jest treść zaskarżonego aktu, który w przeważającej mierze przewiduje dla działek położonych wzdłuż drogi publicznej i równolegle płynącej rzeki S. funkcje oznaczone symbolem MN - a więc funkcję mieszkaniową. Jedynie punktowo, w odniesieniu do działek jeszcze niezabudowanych w dacie uchwalenie MPZP, po zachodniej stronie rzeki, Rada Gminy postanowiła ustanowić dla kilku z nich funkcję ZL lub ZN - tereny zielone, wyłączając je z funkcji zabudowy. W tym aspekcie sprawy skarżący upatrują nierównego traktowania i niesprawiedliwego pozbawienia ich możliwości pełnego wykorzystania nieruchomości, w przeciwieństwie do dziesiątek innych właścicieli podobnych gruntów we wsi U., czy szerzej - całego układu ruralistycznego w dolinie rzeki S. Już nawet pobieżna analiza map oraz załącznika graficznego do MPZP prowadzi do wniosku, że tereny położone zwłaszcza po zachodnie stronie rzeki S. wykazują tak dużą liczbę cech wspólnych, że nie istnieje uzasadniona przesłanka ku temu, aby traktować je w sposób odmienny. Zwłaszcza, że sposób zagospodarowania tych terenów jest utrwalony od stuleci a punktowe wyłącznie niektórych działek z możliwości zabudowy nie stwarza żadnych wymiernych korzyści. W ocenie skarżących jedyną przyczyną wyłączenia ich działki z funkcji MN był fakt, że nie została jeszcze zabudowana, w przeciwieństwie np. do działki nr [...] lub działki nr [...], dla której w 2020 r. wydano decyzje o warunkach zabudowy oraz pozwolenie na budowę. Na poparcie swojej argumentacji pełnomocnik powołał się także na pogląd prawny wyrażony w wyroku NSA z 28.04.2022 r., sygn. akt II OSK 2677/20. Na tej podstawie dowodził, że w przypadku zaskarżonej uchwały brak jest spełnienia wskazanych w tym wyroku kryteriów uzasadniających ingerencję lokalnego prawodawcy w konstytucyjnie chronione prawo własności. Wskazał, że osiągnięcie funkcji przeznaczonych dla terenów zielonych w sytuacji, gdy działka skarżących stanowi jednostkowy przypadek niezabudowanej jeszcze działki po zachodnie stronie rzeki S., nie będzie możliwe. Jednocześnie wskazał, że w analizowanym obszarze, po drugiej stronie rzeki istnieją rozległe tereny leśne/parkowe o powierzchni kilku hektarów (tereny oznaczone symbolami [...] ZL). Istnienie tych terenów w aktualnie realizowanej funkcji wystarcza zatem do osiągnięcia ewentualnego zamiaru prawodawcy w stworzeniu lub utrzymaniu terenów zielonych na analizowanym obszarze. Z kolei biorąc pod uwagę konsekwencje (tzw. kryterium proporcjonalności), ustanowienie funkcji ZN dla działki nr [...] należy uznać za rażące przekroczenie władztwa administracyjnego i stanowi de facto wywłaszczenie skarżących.

Końcowo autor skargi nadmienił, że skarżący pismem z 28.12.2023 r. zwrócili się do Wójta Gminy Z. o zmianę MPZP w części dotyczącej ich działki, co jednak nie spotkało się z aprobatą Gminy. Pismem z 09.01.2024 r. poinformowano skarżących o ujęciu ich wniosku w gminnym rejestrze wniosków o zmianę MPZP a także przedstawiono wywód w przedmiocie związania Gminy przy uchwalaniu MPZP postanowieniami Studium. Według skarżących opina Gminy wyrażona w tym piśmie nie jest w pełni trafna, ponieważ należy ją odnosić do sytuacji, w których postanowienia MPZP ingerowałby w uprawnienia właścicieli w większym stopniu, niż wynikałoby to z postanowień Studium. Tymczasem w sprawie niniejszej postulat skarżących zmierza do złagodzenia założeń skarżonego planu w stosunku do Studium. Ponadto należało uwzględnić, że Studium jest dokumentem nienormatywnym i kierunkowym, w przypadku działki skarżących w jej pobliżu zbiegało się kilka rożnych funkcji, dlatego ostateczne rozstrzygnięcie zawarte w planie miejscowym mogło poszerzyć obszar z symbolem RM lub MN również na działkę nr [...]. Poza tym ze Studium wynika, że obszar działki nr [...] cechuje się mieszanym przeznaczeniem i zagospodarowaniem (naprzemiennie kolor brunatny i jasnozielony, oznaczające: tereny wielofunkcyjne o przewadze zabudowy wielorodzinnej niskiej intensywności oraz tereny zieleni nieurządzonej).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. wniosła o jej oddalenie. Wójt odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów wskazał, że dla terenu [...]ZN przeznaczenie określa § 22 uchwały: "1) przeznaczenie: teren zieleni naturalnej;". Teren [...]ZN położony jest na wyznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwała nr [...] Rady Gminy Z. z [...].12.2018 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z.) obszarze ZI. W tekście Studium w wierszu 14 tabeli "U." (s. [...] tekstu studium) postanowiono, że obszary Zl to tereny zieleni nieurządzonej, izolacyjnej, łęgowej. Wśród funkcji towarzyszących określonych dla obszaru Zl wymienia się tereny zieleni urządzonej parkowej, tereny wód powierzchniowych śródlądowych, tereny otwarte - rola, łąki, pastwiska, zadrzewienia śródpolne, drogi lokalne, dojazdowe i wewnętrzne, ciągi piesze i rowerowe, sieci, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. W postanowieniach ogólnych tekstu Studium, nieodnoszących się do danego obszaru czy miejscowości, zawartych w części 7.1. (s. [...] tekstu Studium) dopuszczono, aby funkcje towarzyszące określone dla danego terenu były realizowane samodzielnie bez funkcji głównej. Zgodnie ze znajdującym zastosowanie w stanie sprawy brzmieniem art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Według zaś art. 20 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji. Powołując się na wybranie orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślono, że jedną z podstawowych zasad sporządzania MPZP jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ponadto nienaruszalność kierunków zagospodarowania przestrzennego, określonych w studium, przez ustalenia planu miejscowego stanowi ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie - stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - powoduje nieważność planu w całości lub jego części.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego oznaczenia działki nr [...] symbolem [...]ZN w sposób dowolny i z przekroczeniem władztwa planistycznego; tj. w oderwaniu od sposobu zagospodarowania sąsiednich działek oznaczonych symbolami MN i RM, zerwanie z zasadą kontynuacji zabudowy i dobrego sąsiedztwa a nadto z pominięciem faktu, iż funkcję terenów zielonych (lasu, zieleni naturalnej) na analizowanym obszarze wsi U. pełnią rozległe tereny położone w sąsiedztwie działki nr [...], położone po wschodniej stronie rzeki S., autor odpowiedzi na skargę zauważył, że przywołana w tym zakresie w skardze argumentacja odnosi się do zasad wydawania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten jednak w przypadku uchwalania zaskarżonej uchwały nie znajdował zastosowania. Wskazano, że zasady sporządzania planu miejscowego pozostają odmienne od zasad sporządzania decyzji o warunkach zabudowy, co zostało wyraźnie wskazane przez ustawodawcę. Sporządzając plan miejscowy należy brać pod uwagę sposób zagospodarowania sąsiednich działek a także kierować się zasadą dobrego sąsiedztwa w myśl definicji ładu przestrzennego, jednak zasada ta nie może naruszać postanowień studium, co zostało dowiedzione powyżej. Podsumowując powyższe wywody, zdaniem Wójta, wprowadzenie jakiejkolwiek innej funkcji w planie miejscowym (zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej a zatem odmiennej niż dopuszczona w studium), wiązałoby się ze stwierdzeniem w tej części nieważności planu przez Wojewodę. Ponadto, z uwagi na występujące w miejscowości U. zagrożenie powodziowe od rzeki S. (występujące także na obszarze działki nr [...]), projekt planu został przedłożony do uzgodnienia, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 11 u.p.z.p., Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, który to organ uzgodnił projekt planu miejscowego w kształcie, który obowiązuje.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Wójt zauważył, że w wypisie ze Studium (dokument dołączony do skargi) zostało jasno wskazane przeznaczenie działki nr [...] oraz przywołane ustalenia dla tej funkcji. Na wyrysie sporna działka oznaczona jest kolorem zielonym z symbolem Zl (opis z legendy: tereny zieleni nieurządzonej, izolacyjnej, łęgowej) na co nakłada się szrafowanie pionowe w kolorze brązowym (opis z legendy: obszary historycznych układów ruralistycznych). Różnica między przeznaczeniem w Studium, które wskazuje skarżący - mieszane przeznaczenie i zagospodarowaniem (naprzemiennie kolor brunatny i jasnozielony, oznaczające: tereny wielofunkcyjne o przewadze zabudowy wielorodzinnej niskiej intensywności oraz tereny zieleni nieurządzonej), a przeznaczeniem faktycznie wskazanym, zdaniem Wójta, łatwa jest do odróżnienia przez chociażby porównanie z funkcją M wskazaną i widoczną na wyrysie po lewej stronie drogi (kolor szary). Ponadto wskazano na brak możliwości "złagodzenia założeń MPZP w stosunku do studium" w obecnym stanie faktycznym i prawnym. W pierwszej kolejności należałoby bowiem dokonać zmiany Studium w obrębie działki nr [...] poprzez wprowadzenie możliwości lokalizowania na tym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co w obecnym stanie prawnym, po wejściu w życie ustawy z 07.07.2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), w związku z brzmieniem art. 65 ust. 2, nie jest możliwe. Dopiero po sporządzeniu planu ogólnego gminy, w którym to zostałyby przyjęte rozwiązania postulowane przez skarżących, będzie podstawa do dokonania zmiany obowiązującego miejscowego planu.

Na rozprawie strona skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest wyłącznie legalność. W myśl art. 147 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej: p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Na zakres rozpoznania niniejszej skargi rzutuje w pierwszej kolejności kryterium podmiotowe - kryterium legitymacji do skutecznego jej złożenia. Legitymację tę określa art. 101 ust. 1 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40), dalej: u.g.n., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek między jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą. Związek ten musi polegać na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że przysługujące skarżącym prawo własności nieruchomości położonej we wsi U., Gmina Z., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], położonej na terenie objętym kwestionowanymi ustaleniami planistycznymi, implikuje naruszenie ich interesu prawnego przez zaskarżony plan miejscowy. Ograniczenie prawa własności, które następuje w wyniku przeznaczenia w miejscowym planie należącej do nich nieruchomości pod tereny zieleni naturalnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem [...]ZN oznacza, że interes prawny skarżących został naruszony.

Posiadanie jednak legitymacji do wniesienia skargi samo w sobie nie przesądza jeszcze o tym, że władcza ingerencja organu planistycznego w tak rozumiany interes prawny nastąpiła z naruszeniem prawa. Innymi słowy ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących przez uchwałę organu gminy, choć stanowi warunek konieczny rozpoznania skargi, to jednak nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. do stwierdzenia nieważności uchwały bądź stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Do uwzględnienia skargi wywiedzionej na podstawie art. 101 u.s.g. dojdzie jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżących doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Natomiast w przypadku, gdy naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach obowiązujących przepisów prawa, sąd skargę oddala. Ponadto zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu toczącym się ze skargi na plan miejscowy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to badanie legalności planu dokonywane jest tylko w odniesieniu do jego części, która dotyczy tej nieruchomości.

Tak rozumiana ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania dokonywana jest z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność planu miejscowego w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Dokonywana na tej podstawie sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania celowości, racjonalności czy słuszności przyjętych przez organy gminy rozwiązań planistycznych. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem w zakresie przestrzegania właściwości organów, zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Dostrzec przy tym należy, że ustawodawca zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania miejscowego planu wprowadził jako przesłankę stwierdzenia nieważności - istotność naruszenia. Nie każde naruszenie w tym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko to, które ma charakter istotny.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi należy wskazać, że skarżący zaskarżyli uchwałę nr [...] w części, tj. w zakresie, w jakim przeznacza teren działki nr [...] pod tereny zieleni naturalnej - [...]ZN, na które to przeznaczenie skarżący się nie zgadzają. W ich przekonaniu, przyjęcie takiego przeznaczenia planistyczne działki nr [...] nastąpiło w sposób dowolny i z przekroczeniem władztwa planistycznego, tj. w oderwaniu od sposobu zagospodarowania sąsiednich działek oznaczonych symbolami MN i RM. Tym samym doszło do zerwania z zasadą kontynuacji zabudowy i dobrego sąsiedztwa a nadto z pominięto fakt, że funkcję terenów zielonych na analizowanym obszarze wsi U. pełnią rozległe tereny znajdujące się w sąsiedztwie działki nr [...], położone pod wschodniej stronie rzeki S. i oznaczone w planie symbolami [...]ZL. Skarżący zarzucili Radzie naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i pozbawienie ich uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem. Ponadto doszło, w ich przekonaniu, do naruszenia art. 140 k.c. przez nieuprawnione ograniczenie możliwości korzystania z należącej do skarżących nieruchomości, w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy, a także naruszenia art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości.

Biorąc pod uwagę przedstawione zarzuty skargi istota sporu sprowadza się do tego, czy w odniesieniu do należącej do skarżących działki nr [...] doszło do naruszenia przepisów prawa. W ocenie Sądu, o takim naruszeniu nie może być mowy z następujących powodów. Po pierwsze dlatego, że za takim stanowiskiem przemawia analiza ustaleń Studium. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Przepisy powyższe w sposób jasny ustalają relacje, pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy a planem miejscowym. Użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią ustaleń obu aktów planistycznych nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, gmina może zmienić w planie dotychczasowe przeznaczenie określonego obszaru gminy, ale tylko w granicach zakreślonych w ustaleniach Studium. Zmiany w planie miejscowym, nieprzewidziane w Studium do takiej zmiany, gmina może dokonać po uprzedniej zmianie Studium.

Według § 22 zaskarżonej uchwały teren działki nr [...] wchodzi w skład terenu oznaczonego symbolem planistycznym [...]ZN (tereny zieleni naturalnej). Zgodnie z pkt 2 tego paragrafu, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej wynosi 80 % powierzchni działki budowlanej, z kolei w myśl pkt 3 część terenu [...]ZN znajduje się w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią.

Przyjdzie wobec tego stwierdzić, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, określony w zaskarżonej uchwale teren [...]ZN nie cechuje się w Studium mieszanym przeznaczeniem i zagospodarowaniem (tereny wielofunkcyjne o przewadze zabudowy wielorodzinnej niskiej intensywności oraz tereny zieleni nieurządzonej). Zgodnie ze Studium (uchwała Rady Gminy Z. nr [...]), teren oznaczony na rysunku planu symbolem [...]ZN położny jest na obszarze ZI. W tekście Studium w wierszu 14 tabeli "U." (s. [...] tekstu studium) postanowiono, że obszary Zl to tereny zieleni nieurządzonej, izolacyjnej, łęgowej. Wśród funkcji towarzyszących określonych dla obszaru Zl wymienia się tereny zieleni urządzonej parkowej, tereny wód powierzchniowych śródlądowych, tereny otwarte - rola, łąki, pastwiska, zadrzewienia śródpolne, drogi lokalne, dojazdowe i wewnętrzne, ciągi piesze i rowerowe, sieci, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. W postanowieniach ogólnych tekstu studium, nieodnoszących się do danego obszaru czy miejscowości, zawartych w części 7.1. (s. [...] tekstu studium) dopuszczono, by funkcje towarzyszące określone dla danego terenu były realizowane samodzielnie bez funkcji głównej. Powyższa analiza koresponduje z przedłożonym wraz ze skargą wypisem i wyrysem ze Studium. Na wyrysie ze Studium działka nr [...] oznaczona jest kolorem jasnozielonym i symbolem Zl (opis z legendy: tereny zieleni nieurządzonej, izolacyjnej, łęgowej) na co nakłada się szrafowanie pionowe w kolorze brązowym (opis z legendy: obszary historycznych układów ruralistycznych) oraz ukośne szrafowanie w kolorze czerwonym (opis z legendy: obszary archeologiczne).

Z powyższej analizy wynika w sposób jednoznaczny, że Studium wykluczyło przeznaczenie, które wskazują skarżący. W Studium obszar działki nr [...] nie cechuje się mieszanym przeznaczeniem w postaci terenów wielofunkcyjnych o przewadze zabudowy wielorodzinnej niskiej intensywności oraz terenów zieleni nieurządzonej lecz jednolitym przeznaczeniem pod tereny zieleni nieurządzonej, izolacyjnej, łęgowej. Ustalenia planistyczne uchwały w zaskarżonej części wypełniają ustalenia Studium. Plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium. To zaś oznacza, że wbrew zarzutom skarg, przysługujące skarżącym prawo własności działki nr [...] nie zostało w tym aspekcie naruszone. W istocie bowiem nie zmienił się sposób zagospodarowania nieruchomości.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi przyjdzie wskazać, że rzeczą wtórną dla oceny legalności ustaleń planistycznych, w przypadku wykazanej powyżej zgodności kwestionowanych ustaleń planistycznych ze Studium, jest to, czy takie ustalenia planistyczne są oceniane przez skarżących korzystnie, czy też niekorzystnie względem uprawnień właścicielskich, jak w przedmiotowej sprawie. Nie ma przy tym przesądzającego znaczenia, że działki sąsiednie są zabudowane. Argumentacja powołana w tym zakresie (w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa), jak słusznie zauważano w odpowiedzi na skargę, dotyczy wydawania decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś sporządzania planów miejscowych. Organom uchwalającym akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przysługuje co do zasady - w ramach władztwa planistycznego - możliwość takiego kształtowania przeznaczenia terenów objętych planem miejscowym, który odbiega tak od dotychczasowego sposobu zagospodarowania, jak i od planów jakie względem tych terenów mają ich właściciele i inne osoby z nich korzystające. Istotą planu miejscowego jest bowiem to, że uchwalenie planu, odmiennie niż lokalizacja inwestycji w trybie decyzyjnym, nie ma charakteru związanego, to jest prawodawca lokalny nie musi uchwalić planu miejscowego o określonej treści żądanej przez zainteresowanego, w sytuacji gdy uwzględnieniu żądania nie sprzeciwiają się przepisy powszechnie obowiązujące (tak WSA w Opolu w wyroku z 27.07.2023 r., sygn. akt II SA/Op 179/23).

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wymienionych tam wymogów i wartości wysoko cenionych, do których ustawodawca zalicza z jednej strony m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe, potrzeby interesu publicznego z drugiej zaś walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Organy planistyczne, podejmując prawnie wiążące ustalenia w zakresie przeznaczania terenów na określone cele, powinny dokonywać ważenia tychże wartości. Ustalenia preferujące jedne z nich, np. wymagania ładu przestrzennego kosztem prawa własności, powinny być szczegółowo uzasadnione oraz dokonywane w poszanowaniu zasad konstytucyjnych, w tym m.in. zasady proporcjonalności, równości, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy też zasady ochrony (por. wyrok NSA z 24.05.2023 r., sygn. akt II OSK 1823/20). Przyjdzie dalej zauważyć, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalenia zasad zagospodarowania terenu określone jako władztwo planistyczne, o czym stanowi przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Władztwo to ograniczone jest przepisami prawa, w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i przepisami Konstytucji RP chroniącymi prawo własności. Chroniony zakres prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się zatem mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze nie można z prawa własności wywodzić prawa do zabudowy nieruchomości jako nieodzownego elementu tego prawa. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania i dysponowania nieruchomością, to jednak nie daje ono właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Istotę prawa własności wyraża treść art. 140 k.c. który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Co prawda powołane przepisy gwarantują, że własność podlega ochronie i każdy ma prawo do własności, to jednak przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dozwala na ograniczenie tego prawa pod warunkiem, że dokonuje się to w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Także przepis art. 140 k.c. wprowadza normatywne granice korzystania z prawa własności gruntu wynikające z ustawy, zasad współżycia społecznego i społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Nie można zatem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje m.in. art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., a także przepisy obowiązującej ustawy o lasach i wielu innych ustaw, gdyż przepisy te wprowadzają ustawowe ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Prowadzi to do stwierdzenia, że jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują lub ograniczają to jest ona zakazana (por. wyrok NSA z 28.03.2014 r., sygn. akt II OSK 518/13).

W ocenie Sądu, przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania planistyczne nie spowodowały, że korzystanie z działki nr [...] stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. Przyjęty dla tej nieruchomości plan miejscowy umożliwia zachowanie dotychczasowego sposobu korzystania. Tereny ten jest gruntem oznaczonym w EGiB jako PS [...] - pastwiska, a więc gruntem wykorzystywanym rolniczo. Sporny teren może być więc nadal użytkowany rolniczo, zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, na podstawie art. 35 u.p.z.p., co w żaden sposób nie pozbawia skarżących przysługujących im (zarówno przed uchwaleniem planu miejscowego jak i obecnie) atrybutów prawa własności. W realiach niniejszej sprawy nie mogły być zatem uznane za trafne zarzuty dotyczące nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności, jak i nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia tego prawa. Postanowienia planu miejscowego w zakresie działki nr [...] nie naruszają zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz nie ograniczają w sposób istotny, czy nadmierny chronionego konstytucyjnie prawa własności, szczególnie - co wymaga wyeksponowania - że sąsiednie działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] (objęte w uchwale przeznaczeniem planistycznym [...]ZN), podlegają tym samym ograniczeniom co działka skarżących.

Zasługują na pełną aprobatę argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę, które wskazują na umiejscowienie wsi U. na terenie zagrożenia powodziowego od rzeki S. (występującego także na obszarze działki nr [...]).

W realiach zaskarżonej uchwały należało uznać, że przyjęte rozwiązania planistyczne uwzględniają wymagania ładu przestrzennego, realizują wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, a także ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, co ma istotne znaczenie biorąc pod uwagę skalę zniszczeń wywołanych przez powódź, która miała miejsce w tym regionie we wrześniu 2024 r.

Sąd nie kwestionuje ewentualnych skutków, czy też następstw gospodarczych i ekonomicznych przyjętych rozwiązań. W tym zakresie skarżący podkreślają, że ich działka jest terenem atrakcyjnym i łatwym w zabudowie, centralnie położonym we wsi U., posiadającym dostęp do drogi publicznej oraz mediów. Z pozycji wymagań sądowej kontroli istotne jest jednak to, że powoływane przez skarżących okoliczności, odwołujące się w szczególności do ochrony własności i potrzeby zapewnienia domu dla członków rodziny można było w niniejszej sprawie przeciwstawić innym wartościom, jak ochrona środowiska i potrzeby interesu publicznego, którym organy gminy zdecydowały się ostatecznie dać pierwszeństwo. Wszystkie te wartości mają charakter normatywny, bowiem stosownie do art. 1 u.p.z.p. uwzględniane są w zagospodarowaniu przestrzennym i mogą stanowić podstawę do wprowadzenia w ramach planu miejscowego określonych ustaleń, w tym zakazów. To jednak, którym z tych wartości, w przypadku ich kolizji, organ planistyczny powinien in concreto przyznać pierwszeństwo, wykracza już poza zakres kontroli sądowej (kryterium legalności), bowiem wymaga uwzględnienia czynników pozaprawnych charakterystycznych dla oceny celowości czy gospodarności działania. Plan miejscowy jest aktem właściwym do wprowadzania regulacji materialnoprawnych (w tym zakazów) uwzględniających także potrzeby ochrony środowiska. Istota planowania przestrzennego polega wręcz na tym, iż dysponujący władztwem planistycznym organ ogranicza potencjalnie możliwe sposoby zagospodarowania terenu, dla osiągnięcia wybranych przez siebie celów związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego i zrównoważonym rozwojem. Czyni to zaś przy pomocy norm materialnoprawnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, bowiem plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego. Jest to więc sytuacja odmienna od konkretyzacji praw jednostki w ramach decyzji administracyjnej (np. ustalającej warunki zabudowy, środowiskowe uwarunkowania, czy udzielającej pozwolenia na budowę). Organom ustanawiającym akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego co do zasady przysługuje w ramach władztwa planistycznego możliwość takiego kształtowania przeznaczenia terenów objętych planem miejscowym, które odbiega tak od dotychczasowego sposobu ich zagospodarowania, jak i od planów jakie względem tych terenów mają ich właściciele i inne osoby z nich korzystające. Ograniczenie zatem możliwości zabudowy nieruchomości skarżących nie stanowiło nadużycia władztwa planistycznego. Nie miało charakteru arbitralnego i oderwanego od ładu przestrzennego. Ustalone w planie przeznaczenie jest wynikiem występujących uwarunkowań, przede wszystkim podyktowanych potrzebą utrzymania terenów zielonych wokół rzeki S., które jak widać z powoływanych w skardze przykładów wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwoleń na budowę, podlegają presji właścicieli w kierunku ich zabudowy.

W rezultacie zakwestionowane przeznaczenie działki nr [...] nie narusza w żadnym stopniu zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 u.p.z.p.) i dlatego skargę należało oddalić, o czym orzeczono na postawie art. 151 p.p.s.a.