Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 251/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 135, art. 145, art 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 13 lutego 2024 r., znak: GN-V.7538.2.2023.NJ w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty Hrubieszowskiego z dnia 30 maja 2023 r., znak: GKK.6848.5.2019; 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz K. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie postanowieniem z 13 lutego 2024 r., znak: GN-V.7538.2.2023.NJ, Wojewoda Lubelski (dalej także jako: Wojewoda), po rozpatrzeniu zażalenia K. K. (dalej także jako: skarżący) utrzymał w mocy postanowienie Starosty Hrubieszowskiego z dnia 30 maja 2023 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Kierownik Urzędu Rejonowego w H. decyzją z dnia 5 grudnia 1997 r. ustalił, że grunty działek nr [...] – [...] ha i [...] – [...] ha o powierzchni ogólnej [...] ja, położone na terenie wsi L. stanowią wspólnotę gruntową wsi L., gmina D. (dalej także jako: decyzja z 1997 r.). Decyzję wydano na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169 ze zm.).

Decyzją z dnia 4 czerwca 2020 r. Starosta wydał decyzję o nieustaleniu wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi L.. Kolejno obwieszczeniem z dnia 8 lipca 2020 r. wyznaczył termin do 31 grudnia 2021 r. na składanie wniosków przez osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej.

W dniu 31 stycznia 2022 r. Starosta wszczął postępowanie w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi L. oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie.

W dniu 14 lutego 2023 r. do Wojewody wpłynął wniosek K. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w H. z dnia 5 grudnia 1997 r. Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (postanowienie z 12 kwietnia 2023 r.).

Postanowieniem z dnia 30 maja 2023 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r., poz. 775, dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 6a oraz art. 8d ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. 2022 r., poz. 140, dalej jako: u.z.w.g. lub ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych) Starosta zawiesił wszczęte w dniu 31 stycznia 2022 r. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi L. oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie, wskazując że zagadnieniem wstępnym warunkującym wydanie merytorycznej decyzji jest rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z 1997 r.

Po rozpatrzeniu zażalenia K. K. na postanowienie Wojewody z 12 kwietnia 2023 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia 12 września 2023 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie. Zdaniem tego organu postanowienie takie może być wydane tylko, gdy nie doszło do faktycznego wszczęcia postępowania, a w niniejszej sprawie doszło do wszczęcia postępowania, zatem nie ma możliwości wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a jedynie o jego umorzeniu (k. 19 akt admin. II inst.).

Wskazanym na wstępie postanowieniem z 13 lutego 2024 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty z 30 maja 2023 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że decyzja o uznaniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową jest "punktem wyjścia" dla ustalenia wszystkich pozostałych, określonych ustawą, spraw wspólnoty, w tym także do ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie i wielkości przysługujących im we wspólnocie udziałów. Organ odwoławczy przywołał treść przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych – m. in. art. 6, art. 8a, 8c. Zdaniem Wojewody organ I instancji prawidłowo zawiesił postępowanie administracyjnego w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi L. oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, warunkującego możliwość prowadzenia postępowania tj. do czasu wydania przez Wojewodę rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z 1997 r.

W skardze na powyższe postanowienie, skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

< przepisów prawa materialnego, a to art. 97 §1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku k.p.a. w zw. z art. 6a oraz 8d ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, poprzez jego błędną wykładnie prawną i przyjęcie, że kwestia rozstrzygnięcia co do odmowy wszczęcia postępowania warunkuje wydaniem decyzji w sprawie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi L. oraz wskazanie przez Wojewodę Lubelskiego o toczącym się postępowaniu o unieważnienie Decyzji Kierownika Urzędy Rejonowego w H. z dnia 5 grudnia 1997 roku znak GGG.7410-1(6)97, w sytuacji gdzie takie postępowanie się nie toczy;

< naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 7 i 77 kpa, poprzez wybiórczą i niezgodną z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz o zasądzenie kosztów według norm prawem przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, lecz nie z przyczyn w niej wskazanych.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Badając legalność zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, że zostało ono wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zatem zasadna.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zasadą jest, że postępowanie administracyjne się toczy, zaś wyjątkiem jest jego zawieszenie; ponadto należy je prowadzić w sposób szybki i wnikliwy (art. 12 k.p.a.).

Podstawowym warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest to, aby postępowanie, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. było w toku, a więc musi zostać wszczęte. Jest to podstawowa przesłanka możliwości skorzystania przez organ orzekający z trybu zawieszenia postępowania z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1349/20 i cyt. tam orzecznictwo). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 1997 r., a postanowienie Wojewody z 12 kwietnia 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania zostało uchylone decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 września 2023 r. W związku z powyższym należy stwierdzić, że nie ma podstaw do stwierdzenia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1997 r. nie jest w toku. Sąd nie dokonuje oceny postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 września 2023 r., jednakże wypada zasygnalizować, że w uzasadnieniu tego aktu podkreślono powyższą okoliczność, czyli to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1997 r. jest w toku.

Przez "zagadnienie wstępne" należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1064/21 i cyt. tam orzecznictwo). Należy podkreślić, że zagadnienie wstępne występuje wtedy, gdy wydanie rozstrzygnięcia warunkuje możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie innej sprawy może mieć wpływ na wynik niniejszej, co nie uprawnia do stwierdzenia, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie decyzji określonej treści – bardziej lub mniej pozytywnej czy też negatywnej dla strony. Należy jeszcze raz podkreślić, że zawieszenie postępowania jest sytuacją wyjątkową, która może nastąpić tylko w określonych w ustawie sytuacjach. Zasadą jest bowiem to, że postępowanie się toczy.

W niniejszej sprawie Starosta prowadzi postępowanie w przedmiocie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi L. oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Podstawą prowadzenia tego postępowania jest decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w H. z dnia 5 grudnia 1997 r., zgodnie z którą grunty działek nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie ewidencyjnym L., jednostka ewidencyjna D. , stanowią wspólnotę gruntową wsi L..

Istnienie wspólnoty gruntowej warunkuje możliwość prowadzenia postępowania w trybie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Decyzja o utworzeniu wspólnoty gruntowej z 5 grudnia 1997 r. istnieje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne (do czasu ewentualnego stwierdzenia nieważności). Kwestia ta jest zatem rozstrzygnięta. Od decyzji z 1997 r. nie przysługują zwyczajne środki zaskarżenia czy skarga do sądu, zatem w świetle zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, należy stwierdzić, że istnieją podstawy do prowadzenia postępowania w trybie art. 8d u.z.w.g.

Należy podkreślić, że istnienie w obrocie prawnym wymienionej wyżej decyzji z 1997 r. warunkuje możliwość prowadzenia postępowania w trybie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Natomiast samo prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji nie wpływa na możliwości prowadzenia postępowania pozostającego w związku z tą decyzją. Wynik postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1997 r. może oczywiście mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie lub umożliwić wszczęcie postępowania nadzwyczajnego (art. 145 pkt 8 k.p.a.), jednakże nie jest to wpływ, który warunkuje możliwość rozstrzygnięcia sprawy w tym istotnym – z punktu widzenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - znaczeniu, że nie jest to zagadnienie bez którego wydanie decyzji w sprawie nie jest możliwe.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zasadniczo wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie utworzenia wspólnoty gruntowej) nie odbiera decyzji atrybutu ostateczności, zatem nie wpływa na możliwość prowadzenia postępowania opartego na tejże decyzji (tj. postępowania w trybie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). Zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że przywoływane przez organ okoliczności nie uzasadniają obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – postanowienie organu I instancji.

Z uwagi na procesowy charakter zaskarżonego postanowienia, w ramach wytycznych co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.) należy wskazać, że obowiązkiem organu po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku będzie dalsze prowadzenie postępowania.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.