Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 423/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 5
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Gabriela Nowak, Protokolant starszy referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 14 grudnia 2022 r. nr KR III R 65/19 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w W.kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako: "Komisja") decyzją z 14 grudnia 2022 r. nr KR III R 65/19, stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 9 kwietnia 2009 r. nr 134/GK/DW/2009 ustanawiającej na rzecz Fundacji "[...]" z siedzibą w W. prawo użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (obecnie [...]), stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 663 m2, obręb [...], uregulowaną w księdze wieczystej nr [...], a pochodzącej z dawnej nieruchomości hip. nr [...].

Decyzja Komisji wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Dawna nieruchomość hip. [...] o łącznej pow. 2.743,81 m2 położona w [...] przy ul. [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) dalej jako: "dekret". W dniu jego wejście w życie, jak wynika z zaświadczenia Sądu Okręgowego w Warszawie z 31 sierpnia 1945 r. nr 573, tytuł własności przedmiotowej nieruchomości, położonej na gruncie częściowo dziedzicznym, a częściowo emfiteutycznym, zapisany był na L. G. z d. F. Obecnie obszar tej nieruchomości wchodzi w skład zabudowanych działek ewidenycjnych nr: [...], [...], [...], [...] i [...] cz., wszystkie w obrębie [...].

Na działce nr [...] o pow. 663 m2 posadowiony jest budynek mieszkalny o konstrukcji murowanej, posiadający 2 kondygnacje. Budynek ten jest częścią układu architektonicznego tworzonego przez budynki w zabudowie zwartej o trwałej konstrukcji na sąsiednich nieruchomościach tj. siedmiokondygnacyjny budynek posadowionym na działce nr [...] (adres ul. [...]), czterokondygnacyjny budynek na działce nr [...] (adres ul. [...], czterokondygnacyjny budynek na działce nr [...] (adres ul. [...] – obecnie nie posiadający punktu adresowego), czterokondygnacyjny budynek na działce nr [...] (adres ul. [...]), czterokondygnacyjny budynek na działce nr [...] (adres ul. [...]) oraz dwukondygnacyjny budynek na działce nr [...] (ul. [...]). W budynku posadowionym na działce nr [...] w podpiwniczeniu znajduje się lokal usługowy, znajdujący się także pod budynkiem na działce nr [...].

Objęcie gruntu w posiadanie przez Gminę nastąpiło w dniu 2 maja 1947 r. tj. z dniem opublikowania w tym przedmiocie ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 7 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy.

W dniu 1 lutego 1946 r. na podstawie tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego w Warszawie z 24 września 1945 r. nr 2002/45 oraz na mocy art. 31 ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych (Dz.U.R.P. Nr. 17, poz. 97) Wojewódzki Oddział Tymczasowego Zarządu Państwowego wprowadził L. G. w posiadanie całej nieruchomości położonej przy ul. [...] z zastrzeżeniem praw gminy m. st. Warszawy. W dniu 18 marca 1947 r. L. G. z d. F. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości.

Wniosek ten został pierwotnie rozpoznany negatywnie orzeczeniem administracyjnym z 31 grudnia 1949 r., utrzymanym w mocy decyzją Ministerstwa Budownictwa z 21 sierpnia 1950 r. Decyzje te wyeliminowane zostały z obrotu prawnego w następstwie stwierdzenia ich nieważności decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 22 lipca 1993 r., nr PO.3.053-R-401/93.

Na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z 15 lipca 1997 r. nr 52369, zmienionej decyzją z 15 lutego 1999 r. nr 56235, prawo własności gruntu przeszło na Gminę Warszawa Śródmieście, następnie z mocy prawa - kolejno na - Gminę Warszawa Centrum i Miasto Stołeczne Warszawa.

W dniu 22 listopada 2005 r. na mocy aktu notarialnego Rep. A nr [...] C. S. działając na rzecz L. G. z d. F., darował Fundacji "[...]" w W. nieruchomość położoną przy ul. [...], a leżącą m.in. na działkach ewidencyjnych [...] i [...] oraz wszelkie niezaspokojone roszczenia do nieruchomości położonej przy ul. [...] nr hip. [...]. W dniu 22 maja 2008 r. na mocy aktu notarialnego Rep. A nr [...], W. G. i A. O. działający w imieniu Fundacji "[...]" w W., złożyli oświadczenie o przyjęciu darowizny.

W dniu 10 lipca 2007 r. został podpisany "Protokół przekazania-przejęcia", dokumentujący przekazanie przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy Śródmieście administrowania budynku położonego przy ul. [...] C. S. W protokole przyjmujący oświadczył, że znany jest mu fakt przenikania lokali i innych pomieszczeń, znajdujących się w budynku położonym na dz. ew. nr [...], na przyległe nieruchomości, tj. dz. ew. nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] i przejmuje nieruchomość zgodnie ze stanem faktycznym.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 9 kwietnia 2009 r. (dalej jako: "decyzja dekretowa" lub "decyzja reprywatyzacyjna"), wydaną na podstawie art. 7 dekretu, w następstwie rozpoznania wniosku z 15 marca 1947 r., ustanowił na 99 lat na rzecz Fundacji "[...]" z siedzibą w W. prawo użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 663 m2 ozn. jako dz. ew. nr [...] w obrębie [...], położonego w [...] przy ul. [...] (pkt 1) oraz ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia tego prawa w wysokości 663 zł (pkt 2). W pkt 3 decyzji stwierdził natomiast, że grunt w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Śródmieście oznaczony był symbolem CK/SC/21, przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową o charakterze śródmiejskim. Podał także, że teren ten nie jest objęty żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast, zgodnie z Uchwałą Nr LXXXII/2746/2006 Rady m.st. Warszawy z 10 października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy - nieruchomość ta położona jest w obszarze oznaczonym jako [...]. W pkt 4 wskazał, że na ww. gruncie znajduje się budynek wybudowany przed 1945 r. Obecnie budynek ten, zgodnie z art. 5 dekretu stanowi odrębną od gruntu nieruchomość będącą własnością następcy prawnego byłego właściciela hipotecznego - ([...]). W pkt 6 stwierdził, że decyzja z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia użytkowania wieczystego ww. gruntu. Termin umowy notarialnej zostanie wyznaczony po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Wojewody Warszawskiego z 11 maja 1992 r. nr 24385 w części dotyczącej budynku położonego na gruncie przedmiotowej nieruchomości. Niestawienie się natomiast nabywcy bez usprawiedliwienia w Kancelarii Notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia, użytkowania wieczystego gruntu w wyznaczonym terminie, będzie stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji jako bezprzedmiotowej.

W uzasadnieniu podał, że dla strefy centralnej ustala się rozwój funkcji usługowych o znaczeniu międzynarodowym, krajowym, regionalnym i ogólnomiejskim. Stwierdził, że z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego oraz statutu Fundacji "[...]" w W. – wynika, że zakres działalności Fundacji nie koliduje z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego, a przewiduje m.in. ukazywanie i krzewienie przykładu życia P. F., utrwalenie pamięci i miejsc oraz archiwaliów związanych z osobą P. F. Zatem w ocenie Prezydenta przedmiotowa nieruchomość (w odniesieniu do dz. ew. [...]) spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu.

Powyższa decyzja stanowiła przedmiot postępowania rozpoznawczego prowadzonego przez Komisję w trybie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2021 r., poz. 795) przywoływanej dalej jako: "u.s.d.r.". W jego następstwie decyzją z 14 grudnia 2022 r. Komisja, działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 38 ust. 1 i 30 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 9 kwietnia 2009 r. w całości, oceniając, że była ona niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, co wynika z braku możliwości wydzielenia jako samodzielnego budynku obiektu budowlanego położonego na działce nr [...], a ponadto obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa.

Odwołując się do zebranego materiału dowodowego, w szczególności opinii biegłych z zakresu budownictwa oraz biegłego geodety Komisja wskazywała, że obecny budynek przy ul. [...] stanowi część obiektu budowalnego zabudowy położonej przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]. Poszczególne budynki stanowiące tę zabudowę przyłączone są do sieci miejskich (woda, kanalizacja bytowa, kanalizacja deszczowa, energia elektryczna, energia cieplna, telekomunikacja) w punktach wzajemnie od siebie zależnych. Zgodnie z udostępnioną biegłym dokumentacją występuje przenikanie pomieszczeń lokali budynków ul. [...] i ul. [...] na poziomie piwnicy. W kubaturze rozpatrywanego obiektu zlokalizowane są przestrzenie funkcjonalnie dostępne jedynie z sąsiednich obiektów budowlanych. Nadto, dostęp do budynku możliwy jest bezpośrednio z działki nr [...] z poziomu terenu od strony południowej i do podziemia od strony zachodniej. Ponadto, nie jest zachowana wymagana odległość ze względu na bezpieczeństwo pożarowe między dolnym pokryciem dachów budynków posadowionych na działkach nr [...], [...] i [...] a oknami okien w elewacji budynku mieszkalnego oficyny, co stanowi przeszkodę do wykonania podziału (wydzielenia) dawnej nieruchomości zgodnie z przepisami. W wewnętrznych ścianach konstrukcyjnych budynku oficyny oraz budynków sąsiednich, które muszą spełniać funkcje oddzieleń przeciwpożarowych, występują różnej wielkości otwory okienne i komunikacyjne, w tym otwory powiązań funkcjonalnych lokali użytkowych, rozmieszczonych na sąsiednich nieruchomościach i na różnych kondygnacjach. Dodatkowo obiekt budowlany ul. [...] posadowiony na działce ewidencyjnej nr [...] z wykracza poza granice tej działki i wykraczał poza granice tej działki w dniu 9 kwietnia 2009 r., tj. w dniu wydania decyzji dekretowej. Jego część znajduje się bowiem na dz. ew. [...] - 17 m2 zabudowy. Ponadto na dz. ew. [...] posadowiona jest części zabudowy: ul. [...] - 17 m2 piwnicy.

Komisja powołała się również na znajdującą się w aktach Prezydenta opinię biegłego inż. R. W., gdzie biegły wskazał, że dla zaistnienia możliwości podziału i zwrotu nieruchomości oznaczonej dawnym nr hip. [...] w zakresie objętym własnością m.st. Warszawy niezbędne jest uprzednie zrealizowanie przedsięwzięć zapewniających powstanie w istniejącym naturalnie układzie zewnętrznych ścian konstrukcyjnych budynków przylegających do granic tej nieruchomości oddzieleń pożarowych. Bez przeprowadzenia realizacji tychże przedsięwzięć, budynki nieruchomości usytuowane w sąsiedztwie dawnej nieruchomości hip. nr [...] nie są budynkami samodzielnymi, mają bowiem powiązania funkcjonalne z budynkami posadowionymi na przedmiotowej nieruchomości. Powiązania te powodują, że ich zewnętrzne ściany konstrukcyjne nie mogą być uznane jako ściany oddzieleń przeciwpożarowych. Nadto, budynki nie spełniają wymagań dotyczących odległości ze względu na bezpieczeństwo pożarowe pomiędzy pokryciem dachów budynków, a otworami okien. Powyższe stanowi przeszkodę do wykonania podziału dawnej nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami. W momencie wydania decyzji reprywatyzacyjnej oraz niniejszej decyzji budynki nie zostały podzielone w sposób spełniający normy określone w przepisach art. 93 ust. 1 i 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1990 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145) dalej jako: "u.g.n." - nie zostały wykonane dodatkowe prace umożliwiające podział. Według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji dekretowej nie istniała także możliwość jej pionowego podziału, żeby linia podziału nie przebiegała przez znajdujące się w budynku pomieszczenia, albo w którym linia podziału budynku pokrywała się z granicą działki nr [...] tak, by sfery własności właścicieli działek i budynków nie nachodziły na siebie.

W ocenie Komisjo okoliczność swoistego "przenikania" lokali w sąsiadujących budynkach i tym samym brak samodzielności budynku przy ul. [...] wynika także z protokołu przekazania-przejęcia z 10 lipca 2007 r., który dokumentował przekazanie przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy Śródmieście administrowania budynku przy ul. [...] C. S., ówczesnemu pełnomocnikowi L. G. W protokole przyjmujący oświadczył, że znany jest mu fakt przenikania lokali i innych pomieszczeń, znajdujących się w budynku położonym na działce ewidencyjnej nr [...], na przyległe nieruchomości, tj. działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] i przejmuje nieruchomość zgodnie ze stanem faktycznym.

Podkreśliła, że nie bez znaczenia jest okoliczność, iż sam Prezydent we wniosku z 3 stycznia 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej wskazując, że wydaje się ona niewykonalna, a jednocześnie obarczona jest wadą nieważności, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572) dalej: "k.p.a.", ponieważ nie jest możliwe przeniesienie własności poszczególnych obiektów z powodu przechodzenia lokali poza granice obecnych działek ewidencyjnych, a także ze względu na to, że obiekty te nie spełniają przesłanek, które pozwalałyby je uznać za odrębne budynki.

Niezależnie od tej wadliwości decyzja z 9 kwietnia 2009 r. została zdaniem Komisji wydana także z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 1 dekretu w związku z art. 28 k.p.a., albowiem w skutek darowizny praw i roszczeń wynikających z dekretu ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz podmiotu, który nie legitymował się przymiotem strony postępowania administracyjnego. Uzasadniając to stanowisko odwoływała się do poglądów wyrażonych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2034/20 oraz I OSK 2875/20.

Krańcowo stwierdziła, że kontrolowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.s.d.r. Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nie zostało bowiem zbyte na rzecz osób trzecich i jak wynika z działu II księgi wieczystej nr [...], właścicielem nieruchomości nadal pozostaje [...].

Na decyzję Komisji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Fundacja "[...]" z siedzibą w W. zarzucając jej naruszenie:

1. art. 29 ust. 1 pkt. 3a u.s.d.r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 5 dekretu w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu przez błędną wykładnię powyższych przepisów, a w konsekwencji uznanie, że w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym nie jest możliwy podział budynku znajdującego się na nieruchomości ul. [...], w granicach dawnej nieruchomości hip. nr [...], w celu wydzielenia takiej jego samodzielnej części, która odpowiadałaby granicom gruntu dawnej nieruchomości [...] tak, aby stanowił on samodzielny budynek, a w konsekwencji bezzasadne uznanie, że decyzja dekretowa była niewykonalna w dniu jej wydania przez Prezydenta i jej niewykonalność ma charakter trwały, podczas, gdy:

a) budynek położony w [...] na działce ewidencyjnej nr [...] stanowi zgodnie z art. 5 dekretu odrębną od gruntu nieruchomość, będącą własnością Fundacji uregulowaną w księdze wieczystej nr [...];

b) przedmiotem decyzji dekretowej był wyłącznie grunt oznaczony jako działka ewidencyjna [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta [...], a nie budynek, co w konsekwencji powoduje, że zaskarżona decyzja w zakresie uzasadnienia odnosi się do innego przedmiotu niż decyzja reprywatyzacyjna;

c) wykonanie umowy na podstawie decyzji dekretowej będzie polegać na przeniesieniu użytkowania wieczystego gruntu, a nie budynku, a ani z zaskarżonej decyzji, ani zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby nie dało się wykonać decyzji Prezydenta w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu;

d) sprzeczne z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego byłoby wnioskowanie, iż skoro grunt posiada założoną księgę hipoteczną, a nad gruntem znajduje się budynek będący własnością Fundacji, to nie jest możliwe ustanowienie prawa wieczystego do gruntu;

a zatem wbrew stanowisku Komisji kwestie dotyczące samodzielności budynku nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej;

2. art. 29 ust. 1 pkt. 3a u.s.d.r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 5 dekretu w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu przez błędną wykładnię, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej, z uwagi na fakt, iż budynek jest wewnętrznie funkcjonalnie powiązany z sąsiednimi nieruchomościami, przez co nie ma samodzielnego charakteru, podczas gdy rozstrzygnięcie w decyzji reprywatyzacyjnej wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu odnosi się do jej pkt 1 oraz 2, w którym orzeczono o ustanowieniu na 99 lat użytkowania wieczystego gruntu oraz ustalono czynsz symboliczny, natomiast dalsze rozważania czynione przez Prezydenta sformułowane po zwrocie "stwierdzam, że", odnoszące się również do budynku, nie wiążą organu na mocy art. 110 k.p.a., a zatem nie mogą być elementem wpływającym na ważność decyzji dekretowej, a zatem kwestia samodzielności budynku wbrew twierdzeniom Komisji nie ma wpływu na wykonalność decyzji Prezydenta;

3. § 61 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz.U. z 2001 r. Nr 102 poz. 1122, ze zm.) w zw. z art. 5 dekretu w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 217 § 1 k.p.a. przez przekroczenie zakresu uprawnień Komisji wynikających z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 3 u.s.d.r. przez błędną wykładnię wyżej wymienionych przepisów, a w konsekwencji bezzasadne zakwestionowanie dokumentu urzędowego w postaci zaświadczenia Prezydenta z 19 maja 2008 r. nr 86/GK/DW/2008, w którym stwierdzono, iż budynek spełnia warunki określone w art. 5 dekretu, podczas gdy kwestia czy budynek spełnia warunki art. 5 dekretu była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem ww. zaświadczenia, poprzedzonego wydaniem zaświadczenia Biura Naczelnego Architekta Miasta Delegatury w Dzielnicy Śródmieście, sygn. AM-D-IX-7334/3207/05 z 6 lipca 2005 r., a więc Komisja nie jest uprawniona do prowadzenia we własnym zakresie postępowania w przedmiocie stwierdzenia, czy budynek (który posiada księgę wieczystą) nie stanowi samodzielnego budynku, gdyż nie mieści się to w kompetencjach przyznanych Komisji przez u.s.d.r.;

4. art. 29 ust. 1 pkt 3a u.s.d.r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Komisję, że decyzja dekretowa była trwale niewykonalna w chwili jej wydania, z uwagi na rzekomy brak możliwości wydzielenia z budynku położonego przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] - obiektu budowlanego oznaczonego jako ul. [...], położonego na działce ewidencyjnej nr [...] tak, aby stanowił on samodzielny budynek, w sytuacji gdy budynek spełniał i spełnia wymogi budynku w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co potwierdzał materiał dowodowy zgromadzony w sprawie;

5. art. 29 ust. 1 pkt. 3a u.s.d.r. w zw. z art. 3 ust. 2 i 3 u.s.d.r. oraz art. 2 § 1 k.p.c., art. 365 § 1 k.p.c., art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (dalej: "u.k.w.h.") przez bezzasadne uznanie przez Komisję, że jako organ administracji publicznej posiada uprawnienia do oceny prawomocnego wpisu jawnego w księdze wieczystej nr [...], na podstawie którego Fundacja "[...]" nabyła prawo do budynku, podczas gdy zakwestionowanie prawidłowości tego wpisu nie może być dokonane w ramach postępowania administracyjnego przed Komisją, albowiem obalenie domniemania z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. odnoszącego się co do wpisu budynku może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym;

6. art. 29 ust. 1 pkt. 3a u.s.d.r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 5 w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu oraz art. 3 ust. 1 u.k.w.h. w zw. z art. 2 § 1 k.p.c. oraz z art. 365 § 1 k.p.c. w zw. z art. 6268 § 6 k.p.c. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji bezzasadne uznanie, iż Budynek uregulowany w księdze wieczystej nr [...] stanowi budynek, do którego nie istnieje możliwość ustanowienia użytkowania wieczystego w formie umowy cywilnej, podczas gdy sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego, a także prawnego, byłoby przyjęcie teoretycznych rozważań na temat niemożliwości przeniesienia budynku, dla którego prowadzona jest księga wieczysta oraz dla którego już obecnie jako właściciel wpisana jest Fundacja "[...]",

7. art. 7 oraz 77 w zw. z art. 80, w zw. z art. 84 k.p.a. polegające na przekroczeniu przez Komisję granicy swobodnej oceny dowodów poprzez:

a) bezpodstawne uznanie, że budynek położony na działce ewidencyjnej nr [...] nie stanowi samodzielnego budynku, a jedynie element zabudowy położonej przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] obiektu budowlanego oznaczonego jako ul. [...], w sytuacji gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, to jest z dopuszczonych przez Komisję z urzędu dowodów z opinii biegłych do spraw budownictwa w postaci opinii biegłego ds. budownictwa A. K. z 24 marca 2020 r. oraz opinii biegłego ds. budownictwa M. L. z 14 maja 2021 r. (które znajdują się w aktach niniejszej sprawy) w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że budynek stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2) ustawy Prawo budowlane, a zatem musi być budynkiem samodzielnym, co oznacza, że ustalenia Komisji w tym zakresie, jako sprzeczne z przeprowadzonymi w sprawie dowodami, są oczywiście nieprawidłowe;

b) oparcie ustaleń dot. samodzielności budynku na opinii z 2 lipca 1998 r. rzeczoznawcy majątkowego biegłego R. W., podczas gdy opinia ta nie może stanowić podstaw do dokonywania jakichkolwiek ustaleń na temat samodzielności budynku, gdyż po pierwsze, biegły R. W. - co wynika z samej treści opinii - jest rzeczoznawcą do spraw wyceny nieruchomości, a związku z tym nie będąc rzeczoznawcą budowlanym (biegłym z zakresu budownictwa) nie posiada on jakiejkolwiek wiedzy specjalnej w zakresie samodzielności budynków, po drugie, sporządzona przez niego opinia została sporządzona 11 lat przed wydaniem decyzji dekretowej, a zatem w dacie jej wydania była całkowicie nieaktualna, zaś po trzecie, opinia ta wydana poza niniejszym postępowaniem ma co najwyżej charakter dokumentu prywatnego i w związku tym nie może stanowić podstawy do czynienia przez Komisję jakichkolwiek ustaleń, zwłaszcza w sytuacji gdy w toku postępowania Komisja przeprowadziła dowód z opinii dwóch biegłych do spraw budownictwa;

8. art. 8 § 1 k.p.a., polegającą na przeprowadzeniu przez Komisję postępowania w sposób stronniczy oraz nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, którego przejawem było przeprowadzanie dowodu z opinii biegłych, a następnie zignorowanie konkluzji wynikających z tych opinii przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, co świadczy o tym, że celem przyświecającym Komisji nie było ustalenie prawidłowego stanu faktycznego i prawnego sprawy, lecz wyłącznie doprowadzenie do usunięcia z obrotu prawnego decyzji dekretowej;

9. art. 28 kpa w zw. art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 w zw. z art. 5 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż Fundacji "[...]", która na podstawie aktu notarialnego z [...] maja 2008 r. Rep. A [...], nabyła własność budynku oraz wszelkie niezaspokojone roszczenia szczególności wynikające z art. 7 dekretu, nie przysługiwał status strony w postępowaniu o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu, gdyż w ocenie Komisji Fundacja "[...]" nie posiadała w tym zakresie interesu prawnego, podczas gdy:

a) status strony Fundacji "[...]" wynikał i wynika z faktu, iż pozostaje właścicielem budynku spełniającego wymogi z art. 5 dekretu, dla którego Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie, X Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], a Komisja nie jest uprawniona do obalenia domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 u.k.w.h.;

b) jak wskazuje jednolite orzecznictwo, źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może być także prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe;

c) już w latach 50 ubiegłego wieku Sąd Najwyższy wyjaśnił, że roszczenia dekretowego to prawa majątkowe, dziedziczne i zbywalne (wyrok SN z 16.01.1952, C 650/50);

d) stosownie do art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych w razie zbycia prawa nabywca wstępuje w miejsce zbywcy do postępowania administracyjnego w charakterze strony;

e) w obrocie prawnym znajdują się akty prawne, które w sposób jednoznaczny potwierdzają możliwość obrotu prawnego "roszczeniami reprywatyzacyjnymi" takie jak:

• art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r. zgodnie z którym Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 u.s.d.r., jeżeli: "przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej;",

• art. 111a ust. 1 pkt 1 u.g.n. zgodnie z którym Skarbowi Państwa lub m.st. Warszawa przysługuje prawo pierwokupu w przypadku sprzedaży praw i roszczeń określonych w dekrecie, a contrario gdyby nie było możliwości zbycia takich roszczeń, przyznawanie przez ustawodawcę Skarbowi Państwa i m.st. Warszawa prawa pierwokupu tych roszczeń byłoby nonsensowne,

f) w chwili wejścia w życie dekretu obowiązywał art. 176 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. - Kodeks zobowiązań (Dz.U. z 1933 r. Nr 82 poz. 598) zgodnie z którym przepisy o przelewie wierzytelności stosowało się odpowiednio do ustąpienia osobom trzecim wszelkiego rodzaju praw, o ile w tej mierze nie obowiązywał przepis szczególny, a contrario stwierdzić należy, iż skoro ustawodawca nie ograniczył możliwości przelewu praw wynikający z dekretu, to intencją ustawodawcy było, aby nie ograniczać możliwości ich przelewu;

10. art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a przez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej może być odmienna wykładnia art. 28 kpa, podczas gdy taka podstawa stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nie jest możliwa do zastosowania wówczas, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga skomplikowanego procesu wykładni, a jej wynik jest sporny w judykaturze;

11. art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. przez błędną wykładnię, a konsekwencji uznanie, iż Komisja jest uprawniona do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej na podstawie przepisów u.s.d.r., podczas gdy brak jest podstaw do stosowania przepisów prawa materialnego w brzmieniu obecnym do oceny zdarzeń sprzed daty wejścia w życie u.s.d.r., a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, albowiem regulacje prawne wprowadzone po wydaniu decyzji dekretowej nie mogą stanowić podstawy do jej usunięcia z obrotu prawnego; które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, skutkując stwierdzeniem nieważności decyzji reprywatyzacynej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach uzasadnienia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) dalej: "p.p.s.a.", jak również o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. O oddalenie skargi wnieśli także uczestnicy postępowania: m.st. Warszawa oraz "[...]" z siedzibą w W.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących wniósł o przeprowadzenie dowodu z kopii protokołów z posiedzenia Komisji z 30 listopada 2022 r. i 14 grudnia 2022 r. na okoliczność, że przedmiotem głosowania członków Komisji było wyłącznie rozstrzygnięcie, a nie jego uzasadnienie. Miasto st. Warszawa wnioskowało z kolei o przeprowadzenie dowodu z pliku archiwalnych dokumentów zawierających kopie decyzji oraz odpis wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 stycznia 1989 r. IV SA 949/88, na potwierdzenie, że już począwszy od lat sześćdziesiątych ub. wieku w orzecznictwie prezentowano pogląd o braku możliwości przyznania prawa użytkowania wieczystego nabywcom roszczeń dekretowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wobec zgłoszonych przez strony żądań przeprowadzenia dowodów uzupełniających wyjaśnić należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym dopuszczalność prowadzenia postępowania dowodowego ma charakter wyjątkowy i ograniczona jest jedynie do przypadków, gdy jest to - jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. - niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowo w ww. przepisie, jest zatem wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Zgłoszone przez skarżącą dowody miały natomiast na celu nie tyle wyjaśnienia wątpliwości w zakresie poprawności zrekonstruowanego przez organ stanu faktycznego, ale metodologii pracy Komisji i przebiegu procesu decyzyjnego. Wniosek uczestnika postępowania odnosił się z kolei do materii związanej z interpretacją i stosowaniem w przeszłości przez organy i sądy przepisów dekretu, a więc do kwestii prawnych, co pozostaje poza zakresem dowodzenia w ramach procedury przewidzianej w art. 160 § 3 p.p.s.a. Z tych przyczyn wnioski o przeprowadzeni dowodów uzupełniających Sąd oddalił.

Przechodząc zaś do istoty sprawy, Sąd ocenił, że skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję było uznanie, że jest ona trwale niewykonalna od dnia jej wydania, a także obarczona jest wadą rażącego naruszenie prawa.

Uregulowana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. niewykonalność decyzji administracyjnej – jak przyjmuje się w orzecznictwie i do czego odwoływał się również organ - zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Z kolei niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym (tak np. NSA w wyroku z 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2626/18, Lex nr 3197821).

W niniejszej sprawie niewykonalność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 9 kwietnia 2009 r. miała mieć charakter prawny, co wynikać miało z ustanowienia nią prawa użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy znajdujący się gruncie działki nr [...] obiekt budowlany nie ma cech samodzielności, umożliwiających uznania go za odrębny budynek, co spowodowane jest z jednej strony faktem przenikania pomieszczeń pomiędzy tym budynkiem a budynkiem sąsiednim na poziomie piwnic, a z drugiej częściowym wykroczeniem budynku poza granice działki, na której został wzniesiony i brakiem możliwości dokonania jego podziału tak by granice wyodrębnionego budynku pokrywały się z granicami działki.

Sąd nie kwestionuję stanowiska Komisji, że ustanowienie w trybie przepisów dekretu prawa użytkowania wieczystego uwzględniać musi istniejącą na gruncie zabudowę. Choć w samej decyzji organ dekretowy o niej nie rozstrzyga - ta sfera należy bowiem do etapu cywilnoprawnego postępowania dekretowego (kończącego się zawarciem umowy) - musi jednak ustalić, czy w ogóle możliwe jest oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków, jak tego wymaga art. 31 u.g.n. w związku z art. 235 Kodeksu cywilnego. Stąd w sytuacji, gdy wydzielenie z niej odrębnego budynku posadowionego w granicach działki, na której prawo użytkowania miałoby być realizowane jest prawnie niedopuszczalne, samo prawo użytkowania wieczystego nie może być ustanowione.

Jak wskazuje się bowiem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego -akceptowanym w pełni także w orzecznictwie sądów administracyjnych - "konstrukcja prawa własności budynku jako prawa związanego i podporządkowanego użytkowaniu wieczystemu wyklucza taką możliwość, by budynek mający być przedmiotem tego prawa w części stał na gruncie oddanym określonym osobom w użytkowanie wieczyste, a w części na gruncie będącym przedmiotem prawa własności gminy. Jeden i ten sam budynek nie może być zarazem częścią składową nieruchomości gruntowej i nieruchomością budynkową, której własność związana jest z użytkowaniem wieczystym. Odstępstwo od przytoczonej wyżej zasady może dotyczyć tylko budynków, które wraz z gruntem można podzielić wzdłuż płaszczyzn pionowych" (wyrok SN z 11 stycznia 2012 r. I CSK 282/12, Lex nr 1288603).

W rozpoznawanej sprawie jednak, sytuacja do której nawiązuje wspomniane orzecznictwo w ogóle nie zachodzi. Przede wszystkim mamy do czynienia z istniejącą w obszarze działki objętej postępowaniem dekretowym zabudową stanowiącą odrębną nieruchomość (nieruchomość budynkową), dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], a prawo do tej nieruchomości (budynku) przynależy do podmiotu, na rzecz którego wydano decyzję reprywatyzacyjną (Fundacji [...]). Nie jest zaś rolą organu administracji publicznej (a takim, choć wyposażonym w szczególne kompetencje jest Komisja) podważanie prawomocnych orzeczeń sądu wieczystoksięgowego. Godzi się natomiast zauważyć, że już samo istnienie nieruchomości budynkowej zakłada nie tylko odrębność prawną budynku, ale i wskazuje na jego odrębność fizyczną. Część budynku, która nie ma cech fizycznej odrębności, nie jest budynkiem, lecz jedynie strukturą budowlaną, co powoduje, że własność nieruchomości budynkowej nie powstaje. Jeden bowiem budynek nie może jednocześnie w części stanowić nieruchomości budynkowej, a części pozostawać częścią składową nieruchomości gruntowej (por. uzasadnienie do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 lutego 2014 r., III CZP 109/13, OSNC 2014/12/120). Brakowi cech samodzielności przedmiotowego budynku przeczą zresztą znajdujące się w aktach opinie biegłych, jak choćby przywoływane przez skarżącą spółkę opinie biegłych ds. budownictwa A. K. z 24 marca 2020 r. oraz M. L. z 14 maja 2021 r.

Wbrew więc temu co twierdzi Komisja problem potencjalnej konieczności dokonania podziału tego budynku obecnie się nie aktualizuje. Ubocznie jedynie zauważyć wypada, że kwestia ewentualnego rzeczywistego przekroczenia granic działki nr [...] przez budynek na niej posadowiony - który miał być wg opinii biegłego sądowego R. K. z 8 maja 2020 r. częściowo zlokalizowany także na działce nr [...] – w świetle innych zgromadzonych w aktach dokumentów nie jest tak oczywista jako by z tej opinii mogło wynikać. W tym kontekście na uwagę zasługuje m.in. opinia techniczna sporządzona przez geodetę uprawnionego J. P., korespondująca z treścią protokołu przyjęcia granic, gdzie geodeta wykazywała, że w operatach geodezyjnych (na których także bazował ww. biegły) błędnie przyjęto współrzędne punktów granicznych, a także wadliwe naniesiono na mapy kontury budynków. Zauważała przy tym, że granice działek ewidencyjnych opisane ewidencją gruntów [...] miały w założeniu przebiegać zgodnie ze stanem faktycznym po ścianach budynku. Ustaleń tych organ nie zanegował. Co przy tym znamienne na przekroczenie granic działki przez budynek na niej posadowiony nie wskazują także opinie rzeczoznawców budowlanych T. S. oraz S. K., czy biegłego z zakresu budownictwa M. L, których wiarygodności organ nie podważył. Również dane budynków o przypisanym adresie [...] i [...] w ewidencji gruntów i budynków, stanowiącej podstawę dla dokonanych przez sąd wieczystoksięgowy wpisów w Dziale I prowadzonych dla nieruchomości budowlanych ksiąg, wskazują na ich położenie odpowiednio na działkach nr [...] i [...]. Nawet jednak, gdyby istotnie fragmenty budynku przypisane do działki nr [...] faktycznie zlokalizowane były na działce sąsiedniej, wobec wyodrębnienia go jako przedmiotu własności przynależnej beneficjentowi decyzji dekretowej, rozważania o dopuszczalności jego podziału w związku z regulacją stanu prawnego gruntu mają charakter czysto akademicki. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu nie wiąże się bowiem w tym przypadku z koniecznością przeniesienia na nabywcę prawa własności ww. budynku, czy też jego części.

W tym stanie rzeczy nie sposób podzielić argumentacji Komisji, że funkcjonująca na gruncie zabudowa, przesądza o trwałej niewykonalności decyzji reprywatyzacyjnej. A skoro tak to wada opisana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w rzeczywistości nie występuje. Zasadnie zatem skarżąca zarzuca kwestionowanej decyzji naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 3a u.s.d.r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 5 w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu oraz art. 3 ust. 1 u.k.w.h. w zw. z art. 2 § 1 k.p.c. oraz z art. 365 § 1 k.p.c. w zw. z art. 6268 § 6 k.p.c.

Rację ma natomiast Komisja, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do sytuacji, w której beneficjentem decyzji reprywatyzacyjnej uczyniono podmiot, który nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., legitymującego go do udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 7 dekretu. W tym zakresie zatem zarzuty skargi nie są zasadne.

Wadliwość ta nie może być jednak rozpatrywana w aspekcie rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na to, że jest następstwem przyjętej przez organ wykładni przepisów dekretu, budzącej zresztą kontrowersje, ostatecznie rozstrzygnięte w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OPS 1/23 stwierdzającej że: "stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 dekretu". Nie powielając w całości argumentacji, jaka legła u podstaw tej uchwały (jej uzasadnienie jak też sama uchwała dostępne są w internetowej bazie orzeczeń, a także w systemie informacji prawnej Lex) wskazać należy, że wywiedzione w niej zostało, iż umowa nabycia wierzytelności dekretowej nie może stanowić normatywnego źródła interesu prawnego w byciu stroną uprawnioną do uzyskania prawa do gruntu w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie interesu prawnego (kreującego przymiot strony) wiązać bowiem należy z powszechnie obowiązującą normą administracyjnego prawa materialnego, z której taki interes powinien wynikać. Natomiast wierzytelność wynikająca z art. 7 ust. 1 dekretu była prawem podmiotowym, ale takim, którego beneficjent został oznaczony co do tożsamości przez użycie w dekrecie sformułowania "na rzecz dotychczasowego właściciela". Treścią zaś roszczenia była możność żądania (wnioskowania) od gminy m. st. Warszawy przyznania tych praw wprawdzie przez wymienione w art. 7 ust. 1 dekretu osoby, ale beneficjentem takiego żądania, jako wierzyciel, był ex lege wyłącznie dotychczasowy właściciel, a nie inne osoby uprawnione jedynie do złożenia wniosku. Wobec takiej literalnie jednoznacznej konstrukcji art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania prawa do gruntu na podstawie powołanego przepisu nie wychodzi, zdaniem składu podejmującego uchwałę, poza pojęcie "dotychczasowego właściciela" i jego spadkobierców. Rozszerzanie tego kręgu wbrew celowi wynikającemu z treści art. 1 i całego art. 7 dekretu, zwłaszcza, gdy krąg ten miałby obejmować osoby, które nie zostały pozbawione jakichkolwiek praw wskutek wejścia w życie wymienionego aktu, nie znajduje zatem żadnych racjonalnych podstaw.

Dla konstatacji tej nie ma istotnego znaczenia nabycie w ramach umowy cywilnoprawnej (w tym przypadku umowy darowizny) przed rozpoznaniem wniosku dekretowego własności budynku spełniającego wymogi z art. 5 dekretu, na co powołuje się skarżąca. Jak bowiem zwracano uwagę w uzasadnieniu przywoływanej uchwały "prawo własności budynku ma charakter pochodny w stosunku do prawa własności gruntu, a nie odwrotnie [...]. Pochodny charakter prawa własności budynku jest bowiem konsekwencją zasady superficies solo cedit, według której budynek stanowi część składową gruntu i tym samym dzieli los prawny rzeczy głównej (gruntu), na której jest posadowiony. Wyłączenie obowiązywania zasady superficies solo cedit w art. 5 dekretu w stosunku do budynku miało charakter czasowy właśnie ze względu na pochodny charakter prawa do budynku wobec prawa własności gruntu. Samo przysługiwanie prawa do budynku nie warunkuje przyznania prawa do gruntu. Natomiast odmowa przyznania prawa do gruntu powoduje odebranie prawa do budynku z woli samego dekretowego ustawodawcy, zgodnie z art. 8 dekretu. Nawet więc istniejący w przeszłości obrót prawem własności budynku nie skutkował uzyskaniem przez nabywcę statusu "dotychczasowego właściciela" gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu.".

Poglądem wyrażonym w uchwale Sąd jest związany z mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala bowiem na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie znajduje natomiast wystarczającego uzasadnienia dla wystąpienie do odpowiednego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie w tej materii ponownej uchwały.

Skoro zatem prawo użytkowania wieczystego weryfikowaną przez Komisję decyzją ustanowiono nie na rzecz byłego właściciela, ale podmiotu na którą przeniósł on pod tytułem darmym przynależne mu roszczenia, to decyzja taka oceniana być musi jako wydana w warunkach naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 28 k.p.a. Z tym jednak zastrzeżeniem, że naruszenia tych przepisów nie ma – jak już wspomniano - charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadniałoby jej eliminację z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc na podstawie art. 29 ust. 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. Zagadnienie odmiennej wykładni art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu, w szczególności w zakresie rozumienie użytego w redakcji tego przepisu pojęcia "prawnego następcy właściciela", ukształtowanej kilkanaście lat po wydaniu kontrolowanej decyzji, nie może być wszak postrzegane w kategoriach oczywistego, "widocznego na pierwszy rzut oka" naruszenia prawa, czy działania wbrew nakazowi bądź zakazowi ustanowionemu w przepisach. Trudno bowiem skutecznie zarzucić Prezydentowi, że wydając decyzję w 2009 r. w sposób oczywisty i dostrzegalny dla przeciętnego obserwatora zignorował zarówno treść art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu wykładanego w powiązaniu z art. 28 k.p.a., czy powszechnie wówczas przyjęty sposób rozumienia tych przepisów. Zwłaszcza, że przed 2022 r. większych wątpliwości co do legitymowania się przez nabywców roszczeń dekretowych interesem prawnym w sprawie rozstrzyganej na gruncie dekretu nie podnoszono.

Warto również zwrócić uwagę, że w samym uzasadnieniu uchwały z 10 kwietnia 2024 r. - w przeciwieństwie do przywołanych przez Komisję wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2022 r. – nie zawarto poglądu o tym, że przyznanie praw strony osobie wskazanej w umowie nabycia wierzytelności dekretowych, jako nabywcy tychże praw i roszczeń, stanowiło rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł jedynie do przekonania, że w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu umowa nabycia wierzytelności dekretowej nie stanowi normatywnego źródła interesu prawnego w byciu stroną uprawnioną do uzyskania prawa do gruntu w postępowaniu administracyjnym. Umowa ta kształtuje bowiem stosunki prawne pomiędzy jej stronami poza postępowaniem administracyjnym, a w szczególności po zakończeniu postępowania prowadzonego na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu, wydaniem stosownej decyzji. Majątkowy charakter wierzytelności dekretowej określonej w art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu nie został jednak przez Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionowany. Wierzytelność ta, w powołanym art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu, doznaje jednak podmiotowego ograniczenia w postępowaniu administracyjnym służącym wydaniu decyzji o przyznaniu prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej tylko byłemu właścicielowi, jako dotkniętemu skutkami dekretu.

Wyprowadzenie w tej sytuacji odmiennych konkluzji i na ich podstawie stwierdzenie przez Komisję nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy narusza w sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a u.s.d.r., poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, nieobjętym hipotezą normy prawnej w tych przepisach ujętej. Trafny zatem jest podniesiony w tym aspekcie zarzut skargi, co prowadzić musi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Co oczywiście nie oznacza, że decyzja reprywatyzacyjna jest wolna od wad prawnych.

Wyprowadzenie konsekwencji prawnych z tego wynikających możliwe jest jednak przy zastosowaniu innych środków niż stwierdzenie nieważności decyzji. W szczególności w takim przypadku Komisja winna rozważyć zastosowanie przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a u.s.d.r., które umożliwiają m.in. uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty, albo umorzenie postępowania w sytuacji zaistnienia innych niż opisane w art. 30 ust. 1 pkt 1 do 4 tej ustawy naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności jeżeli stroną postępowania o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej była osoba, która nie była osobą uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu. Podejmując na tej podstawie decyzję organ winien mieć przy tym na uwadze, że była właścicielka w sposób trwały wyzbyła się przynależnych jej do gruntu roszczeń, a w konsekwencji nie legitymuje się obecnie wynikającym z norm prawa materialnego statusem strony w postępowaniu administracyjnym wywołanym wnioskiem dekretowym. Nabywca zaś tych roszczeń zrealizować ich w tym postępowaniu nie może.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).