Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 652/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 29 sierpnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 193/22 w sprawie ze skargi P.S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S. A. z siedzibą w Warszawie (Skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (Minister) z 29 listopada 2021 r. nr DO-II.7610.347.2021.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego.

Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :

a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci :

1 ) art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze z., dalej jako : "u.g.n.") poprzez bezzasadne przyjęcie, iż P. S.A. nie nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do uwłaszczenia,

2) art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm., dalej "ustawa o gospodarce gruntami") poprzez uznanie, że wykazanie zarządu nie może odbyć się inaczej niż przy pomocy dokumentów wskazanych w tej jednostce redakcyjnej, pomimo że takie ograniczenie nie wynika z tego przepisu,

3) art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd albo umowa o przekazaniu nieruchomości, umowa o nabyciu, mogą stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty,

4) art. 87 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie, iż grunty które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P. przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa,

b. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu expost - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U, Nr 22, poz. 99 ze zm.)".

Skarżąca wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od Organu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca wskazała zgodnie z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Przypomniała, że jak wskazuje się w doktrynie przyjęta w art. 75 § 1 reguła otwartego systemu dowodów może zostać wyłączona w ustawach szczególnych. Wyznaczenie tych granic, wyjątków, może budzić wątpliwości. Takie wątpliwości, co do odstąpienia od reguły otwartego systemu dowodów budzi ustalenie nabycia mienia komunalnego przez gminy w postępowaniu przed wojewodą w sprawie stwierdzenia decyzją nabycia mienia z mocy prawa (B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2019). Wyjątek taki miałby stanowić art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, zgodnie z którym państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości Przepis ten nie zawiera zatem wyraźnego ograniczenia środków dowodowych, jako że określał wyłącznie sposoby, w jakie mogło dojść do ustanowienia zarządu, a nie odnosił się do kwestii dowodowych, Ograniczenie takie można by wywieść z § 4 ust. 1 rozporządzenia, jednakże należy pamiętać, że ograniczenie przepisu ustawy nie może następować w akcie prawnym niższego rzędu (co słusznie zaznaczyła B. Adamiak w cytowanym fragmencie). Skarżąca podkreśliła, że Rada Ministrów dopuściła w § 4 ust. 3 rozporządzenia wyjątek, bowiem jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym.

Co więcej, omawiane rozporządzenie zostało uchwalone dopiero dnia 10 lutego 1998 r. a zatem nie może stanowić podstawy do oceny stanu występującego w dacie 5 grudnia 1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny wiele uwagi poświęcił zagadnieniom chronologii kolejnych aktów prawnych i zdarzeń prawnych wynikających z tych aktów. Tymczasem nie było przecież możliwe, aby terenowy organ administracji państwowej ani przedsiębiorstwo państwowe przewidziały, że Rada Ministrów określi w przyszłości określone wymogi, co do wykazywania prawa zarządu. Należy przy tym zwrócić uwagę na rzeczywiście występującą praktykę w tym zakresie, co jednak wymaga odniesienia się do instytucji zarządu.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce gruntami grunty państwowe niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych są oddawane odpłatnie (1 ) państwowym jednostkom organizacyjnym w zarząd. Instytucji zarządu określonej w przepisach ustawy o gospodarce gruntami odpowiada instytucja trwałego zarządu, określona przepisami u.g.n. Co ważne, trwały zarząd nie jest prawem rzeczowym ani formą umowy uprawniającej do władania nieruchomością o charakterze cywilnoprawnym, lecz publicznoprawną formą władania nieruchomością przez określoną jednostkę organizacyjną (A. Tułodziecki, (w:) J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Legalis 2020; zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2004 r., I SA 2372/02). Powyższe rozróżnienie wynika z faktu, że prawo zarządu i trwałego zarządu przysługiwało podmiotom, które same nie mogły być właścicielami nieruchomości. W stosunku do poprzednika prawnego skarżącej ograniczenie to wynikało m.in. z pierwotnego brzmienia art. 128 § 1 k.c., zgodnie z którym socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu. Z kolei w obecnym stanie prawnym wynika to z samej definicji jednostki organizacyjnej, która zgodnie z art. 4 pkt 10 u.g.n. nie posiada osobowości prawnej (por. art. 17 ust. 1 u.g.n.). Kwestie powyższe były poddane szczegółowym rozważaniom w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 czerwca 2004 r. (I SA 2372/04).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zarząd polegał na przekazaniu nieruchomości do korzystania "swojej" jednostce wewnętrznej, z pozostawieniem wszelkich tytułów cywilnoprawnych Państwu. Nie powinno zatem dziwić, że w poprzednim ustroju nie zawsze dochowywano należytej staranności przy formalnym ustanawianiu zarządu i w późniejszym przechowywaniu dokumentów. O wiele ważniejsze, zarówno dla przedsiębiorstw państwowych, jak i dla organów administracji państwowej, było dbanie o terminowe regulowanie opłat z tytułu zarządu, dlatego też i w niniejszej sprawie skarżąca dysponuje decyzjami dotyczącymi właśnie opłat. Należy przy tym podkreślić, że ewentualne uchybienia organu administracji nie mogą rodzić negatywnych skutków dla podmiotów spoza aparatu państwa.

Skarżąca podkreśliła, że w świetle stosunków panujących przed transformacją ustrojową przedsiębiorstwa państwowe nie miały środków prawnych ani realnej możliwości i potrzeby ich stosowania do wymuszenia na organie administracji państwowej wydania, sporządzenia bądź przechowywania dokumentów określonych w art. 38 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami. Co za tym idzie, ewentualne braki w tym zakresie mogą obciążać tylko samo Państwo, nie zaś osobę prawną.

W ocenie Skarżącej wykładnia przepisów prawa zaprezentowana w niniejszym postępowaniu jest również nielogiczna i sprzeczna z regułami wykładni. W ramach transformacji ustrojowej doszło do podziału majątku państwowego na trzy grupy: część majątku pozostała we władaniu Skarbu Państwa, część majątku trafiła do jednostek samorządu terytorialnego, a część do przedsiębiorstw państwowych. Podział majątku pomiędzy te podmioty nie był dokonywany przypadkowo, majątek ten miał służyć odpowiednio realizacji zadań ogólnonarodowych (jak np. lasy czy wody płynące), zadań o charakterze lokalnym (np. w zakresie gospodarki komunalnej) oraz prowadzeniu działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwa państwowe, W ramach takiego podziału absurdem byłoby wyposażenie gminy w nieruchomości, przez które przebiegają np. czynne linie [...] czy inna Infrastruktura [...]. Taki podział wprost wynika chociażby z art. 5 i art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, dalej "ustawa z 10 maja 1990 r.").

Na marginesie Skarżąca podkreśliła, że jej mienie było wyłączone z komunalizacji na podstawie właśnie art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, podobnie jak i mienie innych przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, a nie ujętych w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301), takich jak np. Polska Poczta, Telegraf i Telefon czy Krajowa Państwowa Komunikacja Samochodowa.

Skarżąca wskazała, że przyjęcie stanowiska wyrażonego w niniejszej skardze kasacyjnej wiąże się z koniecznością odstąpienia od poglądu wyrażonego w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zatem z koniecznością przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi NSA w trybie przewidzianym w art. 269 §1 p.p.s.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sporu zaistniałego w sprawie.

Organy obu instancji uznały, że nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 200 ust. 1 u.g.n. pozwalające na stwierdzenie nabycia przez Skarżącą z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w gminie [...], obręb [...], k.m. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], działka nr [...] o pow. [...] m2 i działka nr [...] o pow. [...] m2, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], działka nr [....] o pow. [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz działka nr [...] o pow. [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Organy uznały, że przedstawione przez Skarżącą akty notarialne Rep. A Nr [...], Rep. A Nr [...], Rep. A Nr [...] i Rep. A Nr [...], z 19 lipca 1982 r. obejmujące umowy sprzedaży nieruchomości zawarte w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1968 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) pomiędzy Skarbem Państwa a osobami fizycznymi nie mogą być uznane za potwierdzenie przysługiwania jej prawa zarządu do spornych działek. Organy wyjaśniły, że możliwość uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną prawa zarządu w stosunku do nieruchomości państwowych w drodze umowy sprzedaży nieruchomości wprowadził dopiero przepis art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami. Skoro umowy sprzedaży z 19 lipca 1982 r., zostały zawarte jeszcze przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., tj. przed dniem 1 sierpnia 1985 r. brak jest podstaw do stosowania powyższych przepisów w odniesieniu do wskazanych wyżej umów sprzedaży.

Organy uznały również, że faktyczne władanie spornymi działkami przez poprzednika prawnego Skarżącej, nie mogło wywołać skutku w postaci nabycia przez P., prawa użytkowania tej nieruchomości, ponieważ tego rodzaju skutku nie przewidywała obowiązująca ówcześnie ustawa z dnia 14 lipca 1961 r.

Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ich ocenę prawną podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, co obliguje Sąd kasacyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutu podniesionego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej.

Stawiając zarzut objęty punktem b) petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzuca sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. Zarzut ten zmierza do wykazania, że Skarżącej, wbrew stanowisku organów obu instancji i Sądu Wojewódzkiego przysługiwało prawo zarządu spornych działek.

Argumenty przedstawiane przez Skarżącą w uzasadnieniu powyższego zarzutu zmierzają jednak do wykazania, że udowodnienie prawa zarządu, którego zaistnienie jest warunkiem stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego danej nieruchomości w trybie art. 200 ust. 1 u.g.n. nie wymaga przedstawienia określonych dokumentów. Jak bowiem wywodzi Skarżąca, art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami nie zawierał wyraźnego ograniczenia środków dowodowych, pozwalających na wykazanie prawa zarządu.

Oznacza to zatem, że ustosunkowanie się do zarzutu objętego punktem b) petitum skargi kasacyjnej wymaga odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego, której podstawę stanowił art. 200 u.g.n. w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Istota sporu w sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy poprzednik prawny Skarżącej legitymował się 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu do ww. gruntu. Zgodnie bowiem art. 200 ust. 1 pkt 1 u.g.n., w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464 ze zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz B., które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.

Jednocześnie, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich.

Istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd był prawną formą władania gruntem, a więc sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę, z nieruchomości tego prawa nie kreował. Decydujące znaczenie miały w tej kwestii: dzień 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Z kolei, obowiązująca w tamtym czasie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób.

Przywołany w skardze kasacyjnej art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami nie wprowadza, wbrew stanowisku wyrażonemu w petitum skargi kasacyjnej, ograniczeń w zakresie wykazywania prawa zarządu. W brzmieniu wynikającym ze wskazanego w skardze kasacyjnej publikatora wskazywał on w jakim trybie państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarządu. Zgodnie z jego brzmieniem, państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 maja 2023 r. I OSK 1179/22 treść przepisu art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami jest jasna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw prawnych, aby nadawać temu przepisowi inną treść, aniżeli ta, która wynika z jego literalnej wykładni. Żadna wykładnia przepisu prawa nie może bowiem prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem danego przepisu, czy też do odmowy jego zastosowania w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę. Z tego też powodu orzecznictwo sądowoadministracyjne praktycznie jednolicie przyjmuje, że istnienia dawnego prawa zarządu nie można domniemywać (por. również stanowisko wyrażone w wyrok NSA z 26 lipca 2023 r. I OSK 221/23).

Niezasadne jest zatem wyrażone w petitum skargi kasacyjnej stanowisko, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami oddanie gruntu w zarząd "w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych".

Niezasadny był również zarzut objęty punktem a.4 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce gruntami. Wbrew stanowisku Skarżącej, przepis ten nie dotyczył gruntów, które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego, a gruntów, które w tymże dniu znajdowały się w jego użytkowaniu.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił, że stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Sąd pierwszej instancji uznał zatem, że dla powstania prawa użytkowania również niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej. W skardze kasacyjnej nie zostały przedstawione żadne argumenty pozwalające na zanegowanie tejże wykładni.

Podsumowując, za niezasadne uznać należało zarzuty naruszenia prawa materialnego objęte punktami a.2-4 petitum skargi kasacyjnej. Do rozstrzygnięcia pozostaje natomiast, czy przedstawione przez Skarżącą dowody potwierdzają przysługiwanie jej prawa zarządu do spornych działek na dzień 5 grudnia 1990 r.

Sąd kasacyjny wskazuje, że Skarżąca celem wykazania przysługiwania jej prawa zarządu przedłożyła do akt sprawy umowy nabycia prawa własności spornych działek. Organy obu instancji uznały, że dokumenty te, jako sporządzone przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami nie mogą stanowić dowodu nabycia przez Skarżącą prawa zarządu do spornej nieruchomości. Powyższe stanowisko podzielił Sąd Wojewódzki wskazując, że możliwość uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną prawa zarządu w stosunku do nieruchomości państwowych w drodze umowy sprzedaży wprowadził dopiero przepis art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami.

Skarżąca nie przedstawiła ani w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej żadnych argumentów pozwalających na zakwestionowanie powyższego stanowiska będącego następstwem podzielenia przez Sąd Wojewódzki wykładni dokonanej przez organy.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślała, że w poprzednim ustroju ważniejsze od zachowania formy ustanowienia zarządu było dla organów i przedsiębiorstw państwowych dbanie o terminowe regulowanie opłat z tytułu zarządu, dlatego też i w niniejszej sprawie dysponuje ona decyzjami dotyczącymi tychże opłat.

Odnosząc się do tego argumentu Sąd kasacyjny wskazuje, że Skarżąca nie przedłożyła do akt sprawy żadnych dokumentów potwierdzających uiszczanie przez jej poprzednika prawnego opłat z tytułu zarządu. Co więcej, z pisma Starosty [...] z 8 czerwca 2006 r. dotyczącego m.in. działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] wynika, że Skarżąca nie uiszczała opłaty rocznej z tytułu tego gruntu, zaś Urząd Rejonowy w [...] po reformie administracji w 1999 r. nie przekazał do Starostwa dokumentów z naliczania opłat.

Jak wskazał Sąd Wojewódzki zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale nie zwalnia z inicjatywy dowodowej strony postępowania, o czym świadczy aktualne brzmienie art. 7 k.p.a. Jest niewątpliwe, że organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie jego oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Sąd Wojewódzki słusznie zwrócił jednak uwagę, że po noweli art. 7 k.p.a., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., strona nie może pozostać bierna w zbieraniu materiału dowodowego, podkreślając że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie.

Sąd kasacyjny podkreśla, że Skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. nie wskazała, jakie to dowody, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy nie zostały przez organ dopuszczone, którego to uchybienia nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.

W konsekwencji zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. uznać należało za niezasadny.

Podsumowując, uznać należało, że w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 200 ust. 1 u.g.n. zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał bowiem na stwierdzenie, że sporne działki pozostawały w zarządzie poprzednika prawnego Skarżącej 5 grudnia 1990 r.

W skardze kasacyjnej zawarty został wniosek o przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. Z. nr 22 poz. 99 ze zm.).

Jak jednak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej w ocenie Skarżącej problem w sprawie nie dotyczył wykładni pojęcia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" ale tego, czy prawo zarządu do nieruchomości powstać mogło w sposób dorozumiany. Zatem sformułowane w petitum skargi kasacyjnej pytanie pozostawało bez związku z rozstrzygnięciem sprawy.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej– na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.