Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 376/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 a § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 98 a ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Go 562/22 w sprawie ze sprzeciwu M.S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr SKO-6737/68-N/21 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Go 562/22 oddalił sprzeciw M.S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr SKO-6737/68-N/21 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

M.S. (dalej "skarżący") jako właściciel nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni [...] ha położonej w miejscowości G., dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], wniósł o zatwierdzenie jej podziału geodezyjnego na trzydzieści pięć działek od nr [...] do numeru [...]. Celem podziału było wydzielenie terenów zabudowy rekreacji indywidualnej z dostępem do wód powierzchniowych. Podział został zatwierdzony ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 20 grudnia 2017 r.

Decyzją z dnia 18 grudnia 2019 r. Wójt Gminy [...] ustalił skarżącemu opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości, w związku z podziałem geodezyjnym wyżej opisanej nieruchomości. Wartość nieruchomości przed jej podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2018 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. W dniu [...] lutego 2018 r. rzeczoznawca majątkowy udzielił pisemnych wyjaśnień na uwagi złożone przez stronę do operatu szacunkowego. W związku z uwagami co do sposobu oszacowania działki nr [...] w dniu [...] kwietnia 2019 r. rzeczoznawca majątkowy przedłożył aneks do operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2018 r. Po zapoznaniu się z argumentami strony i po ponownym przeanalizowaniu zarzutów do operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2018 r. rzeczoznawca wykonał i przedłożył w dniu [...] maja 2019 r. nowy operat szacunkowy uzupełniony i poprawiony, który organ przyjął jako podstawowy dowód do wydania przedmiotowej decyzji, przy jednoczesnym uwzględnieniu wyjaśnień udzielonych przez rzeczoznawcę zawartych w piśmie noszącym datę [...] października 2019 r.

Decyzją z dnia 28 stycznia 2020 r., nr SKO-364/4-N/20, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości, organ uznał przedłożony operat za niewiarygodny, a tym samym nie mogący stanowić podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. oraz uchwały Rady Gminy [...].

Od powyższej decyzji skarżący wniósł sprzeciw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 215/20 oddalił złożony środek odwoławczy.

Wobec treści rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia 5 lutego 2021 r. dopuścił dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego T.Z., celem ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. W operacie tym wartość nieruchomości gruntowej przy uwzględnieniu jej stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, tj. na datę [...] grudnia 2017 r. ustalono na kwotę [...] zł, a wartość tej nieruchomości przy uwzględnieniu jej stanu na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca jej podział stała się ostateczna, tj. na dzień [...] grudnia 2017 r. ustalono na kwotę [...] zł.

Decyzją z dnia 12 października 2021 r. Wójt Gminy [...], powołując się na art. 98a ust. 1 i 1a, art. 148 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. ustalił skarżącemu opłatę adiacencką w wysokości [...] zł.

Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania.

Decyzją z dnia 19 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Za uzasadnione Kolegium uznało zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z uznaniem przez organ I instancji za wiarygodny dowód w sprawie operatu szacunkowego z dnia 27 kwietnia 2021 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T.Z. Wątpliwości Kolegium odnośnie operatu szacunkowego budziło zastosowanie zasady interpolacji liniowej dla cechy powierzchnia nieruchomości przy natężeniu "pośrednia" (tabela str. 25 wyceny) oraz, w jaki sposób wpływa to na ustalenie wartości współczynników korygujących dla tej cechy. Kolegium zwróciło się o wyjaśnienie, w jaki sposób obliczono wartości współczynników korygujących w odniesieniu do różnych stanów dla poszczególnych cech, w sytuacji kiedy nie były to średnie wartości zawierające się pomiędzy wartościami najniższą i najwyższą. Dlaczego dla cechy lokalizacja szczegółowa i jakość drogi dojazdowej (tabela 2 str. 35) przy natężeniu "słaba" zastosowano współczynnik korygujący o najwyższej wartości 0,327. Dlaczego przy najniższym natężeniu cech: kształt nieruchomości, ograniczenia, wartość współczynników korygujących 0,157 jest wyższa niż wartość maksymalna z przedziału 0,041 - 0,131 (tabela str. 38, 39). Dlaczego występują różnice poszczególnych współczynników korygujących dla cechy powierzchnia nieruchomości od 0,320 do 0,328 i w jaki sposób wartości te zostały obliczone (tabela str. 38, 39). Skoro dla cechy uzbrojenie przyjęto najniższe natężenie - niepełne (współczynnik korygujący 0,062), to dlaczego zastosowano współczynnik 0,066 (tabela str. 38, 39).

Uzyskane od rzeczoznawcy majątkowego wyjaśnienia zdaniem Kolegium były niepełne i nieprzekonywujące, a przez to nie usunęły istotnych wątpliwości w zakresie spójności i logiki danych zawartych w operacie oraz wyników obliczeń. Rzeczoznawca potwierdził, że na stronie 35 w tabeli przyjęto właściwie poziom współczynnika korygującego dla cechy "Lokalizacja szczegółowa i jakość drogi dojazdowej", a omyłkowo w tabeli z opisem cech opisano ją jako "słaba". Omyłkowo także wpisano współczynniki korygujące dla cechy: "kształt nieruchomości", "uzbrojenie" i "ograniczenia" dla szacunku wartości działek po podziale, co wynikało z błędnego zdefiniowania odwołań w komórkach Excel. W sytuacji, kiedy w wycenie wystąpiły błędy, w ocenie Kolegium nie było przeszkód, aby autor operatu dokonał korekty we własnym zakresie, a nie wskazywał, że może to zostać poprawione na wniosek organu. Rzeczoznawca majątkowy nie uzasadnił i nie wyjaśnił zasadności zastosowania tzw. metody interpolacji liniowej dla cechy powierzchnia nieruchomości. Zgodnie z Powszechnymi krajowymi zasadami wyceny - Nota interpretacyjna Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości - pkt 6.3, przy stosowaniu podejścia porównawczego wykorzystuje się zasadę interpolacji, gdy nieruchomość o cenie minimalnej ma oceny cech najgorsze na danym rynku i gdy nieruchomość o cenie maksymalnej ma oceny najlepsze, i gdy ocena cech szacowanej nieruchomości zawiera się w przyjętym przedziale ocen. Z operatu nie wynikało, aby spełnione zostały warunki zastosowania tej zasady. Wyjaśnienia nie odnosiły się do tej kwestii, a z tabel na stronach 33 i 38 operatu nie wynikało, aby nieruchomość o cenie minimalnej miała oceny cech najgorsze na danym rynku, a nieruchomość o cenie maksymalnej miała oceny najlepsze. Nie wiadomo więc, w jaki sposób przyjęcie zasady interpolacja liniowej wpłynęło na ustalenie wartości poszczególnych współczynników korygujących dla cechy powierzchnia nieruchomości. Zarówno sam operat, jak i wyjaśnienia uniemożliwiły, zdaniem Kolegium, ocenę pod kątem prawidłowości obliczenia wartości współczynników korygujących i ich natężenia (skali) dla poszczególnych cech. Zawarte w wyjaśnieniach opisy nie wskazują żadnych wartości, mają teoretyczny charakter i nie dają się odnieść do konkretnych wyliczonych wartości współczynników korygujących. Nie wyjaśniono, dlaczego występują różnice współczynników korygujących dla cechy powierzchnia nieruchomości - od 0,320 do 0,328 i w jaki sposób wartości te zostały obliczone. Ponadto nie było logiczne, aby współczynniki korygujące różniły się między sobą przy takim samym stopniu natężenia cechy, co dotyczy powierzchni nieruchomości. Niezrozumiałe było określenie wartości współczynnika w wysokości 0,066 dla cechy uzbrojenie, skoro najniższa wartość (uzbrojenie niepełne) wynosi 0,062. Dalej Kolegium powołując się na § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego podniosło, że skoro wartość nieruchomości określa się za pomocą współczynników korygujących uwzględniających różnice w poszczególnych cechach nieruchomości przyjętych do wyceny, to organ administracyjny powinien mieć możliwość sprawdzenia poprawności operatu szacunkowego w tym zakresie, a sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy tego nie zapewnia. Kolegium uznało, że dowód ten zawiera niejasności, pomyłki i braki, które nie zostały wyjaśnione, sprostowane i uzupełnione. Tym samym nastąpiło naruszenie przez organ I instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Istotne wątpliwości budziło również podobieństwo nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównawczymi. Wynika to z tego, że rzeczoznawca majątkowy jako rynek nieruchomości porównawczych przyjął segment rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod tereny zabudowy, rozumianej również jako zabudowa z możliwością stałego zamieszkiwania - pkt 7a) wyceny. Organ podkreślił, że wyjaśnienia z dnia [...] lutego 2022 r. nie wniosły nic nowego do sprawy, powtórzyły zawarty w wycenie opis rynku. Organ wskazał, że biorąc pod uwagę bardzo zróżnicowane powierzchnie nieruchomości - od 734 m2 do 50900 m2 wątpliwości budziło podobieństwo tych nieruchomości do nieruchomości wycenianej.

Powyższe ustalenia, zdaniem Kolegium przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Zielonej Górze do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem umorzenia postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), to jest art. 98a ust. 1 u.g.n. polegające na nieuznaniu za bezprzedmiotowe postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, pomimo zakwestionowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze kolejnego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia faktu wzrostu wartości nieruchomości skarżącego wskutek jej podziału,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji braku przesłanek do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił złożony sprzeciw. W motywach rozstrzygnięcia Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do podnoszonego przez wnoszącego sprzeciw podstawowego zarzutu w stosunku do decyzji Kolegium, jakim jest przekroczenie przez organy terminu trzech lat do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką, który to termin należy liczyć od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Sąd wskazał, że w dniu 20 lipca 2017 r. miała miejsce nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami – ustawa o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509), którą dokonano zmiany art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegająca na tym, że już nie ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, lecz wystarczające jest wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej we wskazanym wyżej terminie licząc od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W niniejszej sprawie decyzja Wójta Gminy [...] zatwierdzająca plan podziału nieruchomości strony wnoszącej sprzeciw została wydana w dniu 20 grudnia 2017 r. Pierwszy operat szacunkowy zawierający wycenę nieruchomości przed podziałem i po podziale został sporządzony na zlecenie organu w kwietniu 2019 r. Natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej noszące datę 12 grudnia 2018 r. doręczono stronie w dniu 17 grudnia 2018 r. Nie zachodzi zatem jakakolwiek wątpliwość co do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie w terminie określonym w art. 98a ust. 1 u.g.n. w brzmieniu nadanym nowelizacją z 20 lipca 2017 r., która weszła w życie z dniem 23 sierpnia 2017 r., a więc jeszcze przed dokonaniem podziału nieruchomości. Powyższy zarzut mający zdaniem strony wnoszącej sprzeciw uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium nie zasługiwał w ocenie Sądu I instancji na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut dotyczący braku wykazania przez organ wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, co winno zdaniem wnoszącego sprzeciw również skutkować umorzeniem postępowania. Brak jest bowiem podstawy do zakwestionowania operatu szacunkowego przez organ administracji w zakresie jego ustaleń wymagających wiedzy specjalistycznej jaką posiada rzeczoznawca bez posiadania innych dowodów, sporządzonych przez podmioty taką wiedzę posiadającą np. kontroperat, ocena operatu dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Sąd podkreślił, że mając na uwadze dotychczas zgromadzony materiał dowodowy przez organy co najmniej przedwczesne jest stanowisko strony o braku wzrostu wartości nieruchomości po podziale. Taki wzrost wartości nieruchomości zdaje się potwierdzać zarówno w sporządzonym przez siebie operacie rzeczoznawca A.C., jak i rzeczoznawca T.Z., choć każdy z nich wartość tą określił na inną kwotę. Ta rozbieżność nie może jednak na obecnym etapie postępowania stanowić podstawy tak kategorycznego stwierdzenia, tak jak twierdzi strona, że wzrost ten nie nastąpił. Zasadnie Kolegium uznało, że wątpliwości budzi zastosowana przez rzeczoznawcę Tomasza Załęckiego, w oparciu o którego operat szacunkowy organ I instancji ustalił wartość nieruchomości przed i po podziale, zasada interpolacji liniowej dla cech powierzchnia nieruchomości przy natężeniu "pośrednia" oraz w jaki sposób wpływa to na wartość współczynników korygujących dla tej cechy. Powołując się na "Powszechne krajowe zasady wyceny – notę interpretacyjną w części dotyczącej zasady interporacji i odnosząc to do tabel zawartych na strona 33 i 38 operatu, organ stwierdził, że z tabel tych nie wynika, aby nieruchomości o cenie minimalnej miały oceny cech najgorsze na rynku, a nieruchomości o cenie maksymalnej miały oceny najlepsze. Nadto sam operat, jak i wyjaśnienia udzielone przez rzeczoznawcę uniemożliwiają ocenę pod kątem prawidłowości obliczeń wartości współczynników korygujących i ich natężenia dla poszczególnych cech. Zawarte w wyjaśnieniach opisy nie wskazują żadnych wartości, mają teoretyczny charakter i nie dają się odnieść do konkretnych wyliczonych wartości współczynników korygujących. Nie wyjaśniono dlaczego występują różnice współczynników korygujących dla cechy powierzchnia nieruchomości – od 0,320 do 0,328 i w jaki sposób wartości te obliczono (strona 38-39 operatu) . Zasadnie również, zdaniem Sądu, wątpliwości Kolegium wzbudził fakt, że współczynniki korygujące różniły się między sobą przy takim samym natężeniu cechy, co dotyczy powierzchni nieruchomości. Nie zostało to przez rzeczoznawcę wyjaśnione. Nie została również przez biegłego wyjaśniona kwestia przyjęcia określonego współczynnika dla cechy uzbrojenie w wysokości 0,066, skoro najniższa wartość (uzbrojenie niepełne) wynosi 0,062 (strona 34, 38-38 operatu). W sporządzonym przez wyżej wymienionego biegłego w operacie w sposób wyczerpujący, nie budzący wątpliwości nie została wyjaśniona kwestia doboru nieruchomości jako podobnych. Pojęcie nieruchomości podobnych zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 16 u.g.n. Próbując wyjaśnić dobór nieruchomości porównawczych rzeczoznawca wskazał ich przeznaczenie jako przeznaczone pod zabudowę, podczas gdy nieruchomość wyceniana – jej część o powierzchni [...] ha ma przeznaczenie pod zabudowę rekreacji indywidualnej ML i drogi wewnętrzne. Pojęcie "teren pod zabudowę" jest niewątpliwie pojęciem bardzo szerokim, bo odnosi się do wszelkiej zabudowy. Tylko w niewielkim stopniu pozwala doprecyzować ten rynek wskazanie, że należy przez to rozumieć także zabudowę z możliwością stałego zamieszkiwania. Nadto, gdy weźmie sią pod uwagę znaczne zróżnicowanie powierzchni nieruchomości – od 734 m2 do 50900 m2 kwestia podobieństwa nieruchomości wymaga bliższego wyjaśnienia przez rzeczoznawcę celem usunięcia powstających wątpliwości.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższe braki operatu szacunkowego, które nie zostały usunięte w toku postępowania administracyjnego w drodze udzielanych przez rzeczoznawcę wyjaśnień, czy to w toku rozprawy administracyjnej, czy też w formie pisemnej, uzasadniały uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji organu I instancji. W zaleceniach Sąd wskazał, że zadaniem organu I instancji będzie zebranie dalszego materiału dowodowego mającego na celu ich usunięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zależności od udzielonych przez rzeczoznawcę T.Z. wyjaśnień, rzeczą organu I instancji będzie podjęcie ewentualnych dalszych czynności w sprawie.

Z tych też przyczyn, Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.S. reprezentowany przez pełnomocnika – r.pr. M.W. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), tj. art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na nieuznaniu za bezprzedmiotowe postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej pomimo zakwestionowania przez organ II instancji operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia faktu wzrostu wartości nieruchomości skarżącego wskutek podziału;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na oddaleniu sprzeciwu w sytuacji braku przesłanej do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości,

2. zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego.

Wniósł także o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie można zgodzić się z Sądem I instancji, iż stanowisko strony o braku wzrostu wartości nieruchomości po podziale jest co najmniej przedwczesne. Postępowanie toczy się od 2018 r. a dotychczas sporządzane operaty były wadliwe i tym samym nie wykazały wzrostu nieruchomości na skutek jej podziału. Podkreślono, że co prawda art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami został znowelizowany, lecz nie można przyjąć, iż postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może toczyć się w nieskończoność. Jeśli kolejny już rzeczoznawca majątkowy nie zdołał wykazać wiarygodnym operatem wzrostu wartości nieruchomości, to należało przyjąć, że nie nastąpił jej wzrost. Skoro w ocenie organu odwoławczego brak było wiarygodnego dowodu potwierdzającego fakt wzrostu nieruchomości skarżącego wskutek jej podziału, postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nie mogło się toczyć. Tym samym organ odwoławczy winien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 P.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawę prawną wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowił 151a P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3).

W dalszej kolejności rozważenia wymaga, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Organ kasacyjny, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim podzielił stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wyjaśniające, które legło u podstaw decyzji Wójta Gminy [...] było niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, natomiast ze względu na zaistniałe niejasności w zgromadzonym materiale dowodowym, nie dawało możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym też było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. w związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie udzielonych przez rzeczoznawcę T.Z. wyjaśnień dotyczących sporządzonego przez niego operatu szacunkowego bądź ewentualnie sporządzenia nowego operatu. Przywołane przez Sąd I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze nieścisłości i braki niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadnie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenił, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy zwrócił także uwagę na to jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a więc spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a.

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie winno zostać umorzone z uwagi na brak dowodu potwierdzającego wzrost wartości nieruchomości. Wskazać należy, że wskutek dokonanej nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 98a ust. 1 wynika, że "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencka z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. (...)." Z akt sprawy wynika, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości została wydana w dniu 20 grudnia 2017 r., zaś pierwszy operat szacunkowy zawierający wycenę nieruchomości przed i po podziale został sporządzony na zlecenie organu w kwietniu 2019 r., natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej doręczono stronie w dniu 17 grudnia 2018 r. Brak jest zatem wątpliwości, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w sprawie niniejszej organ wszczął postępowanie w terminie przewidzianym w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie miał możliwości umorzenia postępowania w sprawie.

Nie można zgodzić się również z argumentami skargi kasacyjnej wskazującymi na brak wiarygodnego dowodu potwierdzającego wzrost wartości nieruchomości skarżącego na skutek dokonanego podziału nieruchomości, co w konsekwencji miałoby prowadzić do umorzenia postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sprawie niniejszej zostały sporządzone operaty szacunkowe przez dwóch niezależnych rzeczoznawców. Z obydwu wynika, co zauważył Sąd I instancji, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości, niemniej każdy z rzeczoznawców określił inne wartości nieruchomości skarżącego zarówno przed jak i po podziale, co w konsekwencji doprowadziło do znacznej różnicy w ustalonej wartości opłaty adiacenckiej. Autor drugiego z operatów nie wyjaśnił natomiast w sposób nie budzący wątpliwości dostrzeżonych przez organ II instancji defektów, tym samym, organ I instancji został słusznie zobligowany do zebrania materiału dowodowego w sposób prawidłowy i nie budzący zastrzeżeń. Zauważyć ponadto należy, że na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, przedwczesnym jest przesądzanie o wzroście wartości przedmiotowej nieruchomości lub jej braku, niemniej jest to kluczowe dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Wyjaśnić również trzeba, że na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że w sytuacji, gdy organ I instancji nie ustali poprawnie stanu faktycznego, organ odwoławczy w istocie ma ustawowy nakaz orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie ma zatem prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1638/20).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.