Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2351/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 219
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: 2 ust. 1a , art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 532
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 107/21 w sprawie ze skargi S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 października 2020 r. znak KO.Z/4100/40/2020 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 107/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi S. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. (dalej: " spółka", "wnioskodawca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 29 października 2020 r., nr KO.Z/4100/40/2020 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu – oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 3 marca 2020 r. skarżący wystąpił o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych nr: 1, 2A, 3, 4 znajdujących się w budynku przy ul. [...] (działka nr [...], obręb [...], [...]) w K. Do wniosku dołączono po jednym egzemplarzu opisu technicznego oraz po jednym egzemplarzu projektu dla każdego z ww. lokali, mapę ewidencyjną, kserokopię wypisu z kartoteki budynków oraz potwierdzenie opłaty skarbowej.

Prezydent Miasta Krakowa (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") postanowieniem z 9 marca 2020 r., nr AU-01-7.7120.2681-2684.2020.MSK na podstawie art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej: "k.p.a." oraz art. 2 ust. 3 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2019 r., poz. 737 ze zm.), dalej: "u.w.l." - odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W motywach rozstrzygnięcia podano m.in., że brak jest dokumentów wskazanych w art. 2 ust. 1a u.w.l. Podkreślono, że to strona ubiegająca się o wydanie zaświadczeń potwierdzających samodzielność wskazanych we wniosku lokali powinna wykazać przesłanki umożliwiające skorzystanie z art. 2 ust. 1b u.w.l. W ocenie organu I instancji, dokumentacja rysunkowa dołączona do wniosku nie może być zweryfikowana z żadnym z dokumentów wskazanych w art. 2 ust. 1a ww. ustawy, zatem nie można wydać zaświadczenia potwierdzającego, iż przedmiotowe lokale są lokalami samodzielnymi.

Po rozpatrzeniu zażalenia Kolegium, zaskarżonym postanowieniem -utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. SKO stwierdziło, że budynek, położony przy ul. [...] został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r. Wątpliwości zdaniem Kolegium, budzi data powstania 4 lokali mieszkalnych o kształcie i strukturze opisanej w inwentaryzacji lokali mieszkalnych, obrazującej stan na dzień jej wykonania (17 stycznia 2020 r. - lokal nr 1 i 27 luty 2020 r. - lokal nr 2a, 3 i 4). Wnioskodawca nie wskazał żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że lokale w tej strukturze i kształcie pomieszczeń zostały wybudowane przed 1 stycznia 1995 r. Zaznaczono, że wskazane w dokumentacji inwentaryzacyjnej lokale wykazują, że powstały obecnie w wyniku przebudowy - spółka nie dołączyła do wniosku żadnego dokumentu potwierdzającego, że opisana zmiana nastąpiła zgodnie z prawem, co zdaniem Kolegium czyni niemożliwym ustalenie, że w chwili powstawania lokali zostały zachowane warunki techniczne przewidziane dla lokali o przeznaczeniu mieszkalnym. Podniesiono, że wnioskodawca chcąc uzyskać zaświadczenie o wnioskowanej treści powinien do wniosku załączyć kopie decyzji, wydanych przez właściwy organ, potwierdzających, że przebudowa, adaptacja i zmiana sposobu użytkowania nastąpiły zgodnie z przepisami prawa lub uzyskać decyzję o zalegalizowaniu samowoli budowlanej, jeśli zmiany zostały dokonane bez załatwienia formalności budowlanych, albo przedłożyć dokumentację archiwalną potwierdzającą, że lokale te istniały w takiej strukturze i kształcie przed 1995 r. Ponadto ustalono, że dokumentacja archiwalna dotycząca przedmiotowego budynku znajduje się w zasobach Archiwum Narodowego. Na zakończenie SKO wyjaśniło, że wcześniejsze postanowienia Prezydenta potwierdzające samodzielność innych lokali położonych w przedmiotowym budynku były wydane w 2007 r. i 2009 r., czyli przed nowelizacją u.w.l.

WSA w Krakowie nie uwzględnił skargi. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że słusznie organy obu instancji odmówiły wydania wnioskowanego zaświadczenia. Wskazano m.in., że strona ubiegająca się o możliwość odstąpienia od spełnienia wymogów określonych w art. 2 ust. 1a u.w.l., powinna w sposób nie budzący wątpliwości wykazać przesłanki umożliwiające skorzystanie z art. 2 ust. 1b u.w.l. Dalej podniesiono, że dyspozycja art. 2 ust. 1a u.w.l. obejmuje swym zasięgiem również sytuacje, w których po 1995 r. nastąpiła np. przebudowa/dobudowa budynku istniejącego przed 1995 r. (lub powstałego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 1 stycznia 1995 r.). Zdaniem Sądu wojewódzkiego rację ma Kolegium, że w sprawie nie można wydać zaświadczenia potwierdzającego, iż lokale niniejsze są lokalami samodzielnymi, w sytuacji, gdy istnieje uzasadnione przypuszczenie, że dokonano podziałów, przebudowy lub zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku po 1 stycznia 1995 r. Podniesiono, że w takiej sytuacji do wniosku należało dołączyć wymaganą prawem dokumentację zgodnie z art. 2 ust. 1a u.w.l. Zatem, skoro skarżąca nie przedłożyła wymaganych prawem dokumentów, to w ocenie Sądu I instancji brak było podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność ww. lokali. Na zakończenie wskazano, że zaświadczenie o samodzielności lokalu nie może prowadzić do zatwierdzenia przebudowy czy też zmiany sposobu użytkowania. Postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie ma bardzo ograniczony zasięg, niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, zaskarżając go w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

i. art. 151 w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), dalej: "p.u.s.a." w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 7a § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez m.in. bezpodstawne zaakceptowanie przez WSA w Krakowie rozumowania organu I i II instancji oraz wyciągniętych przez nie wniosków, iż brak jest przesłanek uzasadniających wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali, w sytuacji kiedy nie zostało przeprowadzone pełne postępowanie dowodowe i ustalenia z uwagi na to oparte są wyłącznie o domniemania, a pominięto istotne dla sprawy okoliczności, jak: (i) zakończenie budowy budynku przy ul. [...] w 1937 r., (ii) spełnienie przez skarżącego kasacyjnie wymogów przepisanych prawem, niezbędnych do ustalenia samodzielności lokali i wydania zaświadczenia, (iv) nieuzasadnionego odstąpienia przez organ l i II instancji od utrwalonej praktyki organów w tym zakresie;

ii. art. 151 w zw. z art. 133 w zw. z art. 134 p.p.s.a. wskutek oddalenia skargi i wydanie zaskarżonego wyroku w oparciu o niekompletny materiał dowodowy i z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy wskazanych w punkcie i.;

iii. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1a u.w.l. w zw. z art. 2 ust. 1b i art. 2 ust. 2 i ust. 3 u.w.l., przez oddalenie skargi skarżącego kasacyjnie przez WSA w Krakowie na skutek arbitralnego uznania, że przedmiotowe lokale zostały przebudowane, a w konsekwencji skarżąca nie wykazała zgodności przedmiotowych dla sprawy lokali z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy, podczas gdy przebudowa nie miała miejsca oraz brak jest jakiejkolwiek procedury w odniesieniu do lokali nieprzebudowywanych, która umożliwiałaby skarżącej uzyskanie takich dokumentów, co skutkowało niezastosowaniem art. 2 ust. 1b u.w.l. i przyjęcie, że warunkiem wydania zaświadczenia o samodzielności lokali jest konieczność przedłożenia przez skarżącego kasacyjnie dokumentacji świadczącej o wykonaniu zgodnie z prawem rzekomej przebudowy w zakresie przedmiotowych lokali;

iv. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 218 § 2 w zw. z art. 219 k.p.a. przez uznanie słuszności stanowiska organów I i II instancji w przedmiocie odmowy wydania przez organ I instancji zaświadczenia bez uprzedniego podjęcia kroków niezbędnych do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego kasacyjnie, jak również poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zaakceptowanie przez WSA w Krakowie oraz wskazanie zasadności postępowania organu II instancji oraz I instancji polegającego na braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdyż nawet w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia, przeprowadzenie czynności wyjaśniających jest konieczne, w przeciwnym bowiem razie organy działałyby bez podstawy prawnej, a ustalony przez nie stan faktyczny nie mógłby być zweryfikowany w drodze postępowania sądowoadministracyjnego;

v. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 219 k.p.a przez uznanie przez Sąd I instancji słuszności odmowy wydania przez organ I instancji zaświadczenia bez uprzedniego podjęcia kroków niezbędnych do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego kasacyjnie, jak również poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

vi. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. przez zaaprobowanie przez WSA w Krakowie na skutek oddalenia skargi skarżącego kasacyjnie odstąpienia przez organ I instancji od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w konsekwencji wydanie skarżonego postanowienia, mimo iż w analogicznie postawionym stanie faktycznym i prawnym, np. w odniesieniu do wniosku skarżącego kasacyjnie o wydanie zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego oznaczonego nr 1 w budynku przy ul. [...] w K., organ I instancji orzekł w zgoła odmienny sposób;

vii. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim przepisy te wskazują że uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać określenie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia i przytoczenie przepisów prawa, a to poprzez brak prawidłowego uzasadnienia skarżonego postanowienia, prowadzącego do niewyjaśnienia podstaw utrzymania w mocy postanowienia Prezydenta, odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści;

viii. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku, przez Sąd I instancji do twierdzeń podniesionych w skardze do WSA w Krakowie, przez co utrudniona jest kontrola instancyjna wyroku, a to: (i) brak odniesienia się prezentowanego w skardze zarzutu arbitralnego, bo pozostającego w sprzeczności ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia, że lokale te nie są samodzielne, nie wpisują się w możliwość przewidzianego w art. 2 ust. 1b wyjątku; (ii) brak odniesienia się w zaskarżonym wyroku do podnoszonych w skardze orzeczeń i argumentów, przemawiających za uznaniem, że w przedmiotowej sprawie nie można domniemywać okoliczności dopuszczenia się przez skarżącego kasacyjnie samowoli budowlanej; (iii) lakoniczne odniesienie się przez Sąd I instancji do złożonego przez skarżącego kasacyjnie zarzutu nieuzasadnionego odstąpienia przez organ I i II instancji od dotychczasowego sposobu orzekania w sprawie, przez co doszło do instrumentalnego wywiedzenia wniosku o różnicach w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanych spraw celem wyłącznie zdyskredytowania argumentacji przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

i. art. 2 ust. 1 i 1a u.w.l. w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740), dalej: "k.c." przez jego zastosowanie, będące skutkiem błędnej wykładni tego przepisu, jak i ust. 1b, przez arbitralne uznanie, że przedmiotowe lokale zostały przebudowane, a w konsekwencji skarżąca nie wykazała zgodności przedmiotowych lokali z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy, podczas gdy przebudowa nie miała miejsca oraz brak jest jakiejkolwiek procedury w odniesieniu do lokali nie przebudowywanych, która umożliwiałaby skarżącej uzyskanie takich dokumentów i oddalenie tym samym skargi skarżącego kasacyjnie a także naruszenie jego uprawnień właścicielskich;

ii. naruszenie art. 2 ust. 2 i ust. 3 u.w.l., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą bezpodstawnym odwołaniem się do przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej: "p.b." i uznanie, iż warunkiem wydania zaświadczenia o samodzielności lokali jest konieczność przedłożenia przez skarżącą kasacyjnie dokumentacji świadczącej o wykonaniu zgodnie z prawem rzekomej przebudowy w zakresie przedmiotowych lokali, podczas gdy taka dokumentacja nie stanowi kryterium oceny spełnienia przez dany lokal przesłanki "zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych" określonej w u.w.l.;

iii. naruszenie art. 2 ust. 1b u.w.l. przez jego niezastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, że zachodzą okoliczności warunkujące zastosowanie tego wyjątku, w sytuacji biernego postępowania organów I i II instancji, polegającego na nieprzeprowadzeniu w żadnym zakresie postępowania wyjaśniającego i zebrania potrzebnych do wydania zaświadczenia dowodów.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła do WSA w Krakowie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie postanowień organów I i II instancji, jako sprzecznych z prawem; do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie postanowień organów I i II instancji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz kosztów I instancji. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Według skarżącej kasacyjnie w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych nr 1, 2A, 3, 4 znajdujących się w budynku przy ul. [...] w K. nie zostało przeprowadzone pełne postępowanie wyjaśniające, w konsekwencji ustalenia oparto wyłącznie na domniemaniach, pomijając istotne dla sprawy okoliczności (tj. zakończenie budowy przedmiotowego budynku w 1937 r.), w szczególności podkreślono brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zebrania potrzebnych do wydania zaświadczenia dowodów. Podkreślono, że w analogicznej sytuacji faktycznej wydano spółce zaświadczenia o samodzielności innych lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku przy ul. [...]. Wskazano także, że pomimo spełnienia przez ww. lokale wymogu wskazanego w art. 2 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1b u.w.l. odmówiono wydania wnioskowanego zaświadczenia. Tym samym ograniczono przysługujące spółce prawa właścicielskie.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.w.l. samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Natomiast formą stwierdzenia samodzielności lokalu jest zaświadczenie.

Zauważenia wymaga, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane na podstawie przepisów u.w.l. w brzmieniu ustalonym ustawą z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U., poz. 1506), która weszła w życie 23 sierpnia 2018 r. Po tym dniu obowiązki starosty, związane z wydawaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu, uległy poszerzeniu. Ustawodawca w zmienionym art. 2 ust. 3 u.w.l określił, że starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a - 2 ww. ustawy. W konsekwencji, starosta stosownie do art. 2 ust. 3 u.w.l. w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia jest uprawniony i zobowiązany do zbadania czy na podstawie posiadanych dokumentów można stwierdzić, że lokal spełnia - po pierwsze przesłanki techniczne samodzielności (art. 2 ust. 2 u.w.l.), - po drugie czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 2 ust. 1a u.w.l.). Tym samym zaświadczenie takie potwierdza, że dany lokal spełnia kryteria techniczne, ale także został wybudowany legalnie i zgodnie z prawem (zob. wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2641/21). Taki tryb postępowania oraz kryteria materialne wydawania zaświadczeń o samodzielności lokalu jest od daty wejścia w życie tej nowelizacji regułą. Oznacza to, że co do zasady ustanowienie odrębnej własności lokalu wymaga zbadania zgodności z dokumentacja planistyczną i budowlaną.

Przy tym przesłanka ta - stosownie do treści art. 2 ust. 1b u.w.l. - jest wyłączona w odniesieniu do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą. Data wskazana w przepisie to data wejścia w życie u.w.l. Jest to w pełni uzasadnione, aby do stanów faktycznych, które wystąpiły przed tą datą nie stosować definicji, które wówczas nie obowiązywały. Regulacja ta zatem winna być oceniana jako wyjątkowa i jako taka musi podlegać ścisłej wykładni (exceptiones non sunt extendendae). Wykładnia celowościowa związana z wprowadzeniem tego przepisu w 2018 r. (por. H. Izdebski [w:] T. Barański, K. Buliński, H. Izdebski, Własność lokali. Komentarz, Warszawa 2023, art. 2) prowadzi do wniosku, że dyspozycję art. 2 ust. 1b u.w.l. można zastosować jedynie w odniesieniu do lokali, które przed tą datą technicznie istniały i po tej dacie nie były prowadzone jakiekolwiek roboty zmieniające ich parametry. Tak jak stwierdził NSA w wyroku z 11 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1741/22 - art. 2 ust. 1b u.w.l. może być podstawą wydania przez starostę zaświadczenia, jeżeli możliwe jest wykazanie za pomocą dostępnej dokumentacji historycznej wszelkich ewentualnych zmian w podziale lokali w budynku w taki sposób, aby stan z daty składania wniosku o wydanie zaświadczenia pokrywał się z dokumentacją sporządzoną przed 1 stycznia 1995 r. W przepisie tym kluczowe znaczenie ma bowiem nie data wybudowania budynku (bezsporne jest, że budynek położony przy ul. [...] został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r.), lecz data powstania lokali będących przedmiotem oceny w trybie wydawania zaświadczeń. Podkreślenia wymaga, że skarżący kasacyjnie wnioskując o wydanie przedmiotowego zaświadczenia nie przedstawił żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że lokale w tej strukturze i kształcie pomieszczeń zostały wybudowane przed 1 stycznia 1995 r. i od tamtego czasu stan ten nie uległ żadnej zmianie. Wyjątek od omawianej zasady wymaga precyzyjnego przesądzenia, że w danym stanie faktycznym i prawnym może być on zastosowany.

Tym samym, mając na uwadze kompetencje starosty wynikające z art. 2 ust. 3 u.w.l. słusznie zdiagnozowano, że z inwentaryzacji architektonicznej do zaświadczenia o samodzielności lokali (k. 5-16 akt administracyjnych) nie wynika, że powstały one przed 1995 r. Nie można tutaj odmówić racji organowi, że starosta jako wyspecjalizowany organ administracji architektoniczno-budowlanej posiada wiedzę, która pozwala mu ocenić przedłożony opis techniczny jako zawierający takie dane, które w kontekście projektu całego budynku wskazują na podjęcie czynności budowlanych po 1995 r. Nie dysponując przy tym we własnych zasobach żadnymi dokumentami, które potwierdzałyby kształt lokali jako takich, które podlegały wyodrębnieniu technicznemu przed 1995 r. Natomiast wnioskodawca nie ułatwił tej sytuacji i nie przedłożył żadnej dokumentacji archiwalnej. Zatem słusznie brak dokumentacji potwierdzającej spełnienie przez ww. lokale warunków określonych w art. 2 ust. 1a u.w.l. skutkował odmową wydania przedmiotowego zaświadczenia. Konieczne było bowiem zweryfikowanie lokali z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy, a aktów takowych inwestor nie przedłożył.

Zauważenia wymaga, że przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jednakże tylko w zakresie koniecznym do wydania zaświadczenia (art. 218 § 2 k.p.a.). Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności. Ponadto jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. wyrok NSA z 18 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1262/21). Jeżeli kwestia objęta żądaniem wydania zaświadczenia budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia (por. K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 218.). Kwestionowany przez skarżącego kasacyjnie zakres postępowania wyjaśniającego jest więc ograniczony do analizy posiadanej (przedstawionej organowi) dokumentacji oraz danych w zasobach pozostających do dyspozycji organu (zob. np. wyrok NSA z 13 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 1555/21). Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił charakter postępowania o wydanie zaświadczenia, zaznaczając, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Słusznie zatem stwierdzono w zaskarżonym wyroku, że nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd wojewódzki jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a., a nadto, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się Sąd wojewódzki oddalając skargę.

Nie można także uznać, aby doszło do naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewydanie zaświadczenia, podczas, gdy w tym samym budynku inne wyodrębnione prawnie i faktycznie lokale uzyskały zaświadczenia o samodzielności. Akta sprawy wskazują, że procedury wydawania zaświadczeń do innych lokali miały miejsce przed datą wejścia w życie kluczowej dla sprawy nowelizacji u.w.l., która wprowadziła wymóg badania nie tylko stanu faktycznego, ale i prawnego lokalu (art. 2 ust. 1a u.w.l.). Trudno zatem mówić o naruszeniu zasady zaufania do władzy publicznej, skoro organ ma obowiązek działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 7 k.p.a.).

W związku z powyższym zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego wskazane w punkcie I. i II. petitum skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W ramach postępowania wszczętego wskutek wniosku spółki organ dysponował materiałem dowodowym umożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia. Tym samym prawidłowo stwierdzono, że dokumentacja załączona do wniosku wskazująca przesłanki odnoszące się do technicznej samodzielności lokalu (art. 2 ust. 2 u.w.l.) nie może zostać zweryfikowana z żadnym dokumentem dotyczących zgodności z przepisami planistycznymi i budowlanymi (art. 2 ust. 1a u.w.l.). Jedynie lokal, który spełnia łącznie przesłanki określone ww. przepisach może zostać uznany za lokal samodzielny.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., jako niezasadna.