Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1359/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, 141, 176, 183, 184, 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5, 32, 34, 35
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 6
journal: Dz.U. 1995 nr 25 poz 133
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie.
article: par. 14, 15, 232
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
article: art. 15
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
article: art. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 913/22 w sprawie ze skargi M.Ł. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 10 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 913/22, oddalił skargę M. Ł. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: P.b.) Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]kiego z dnia 19 października 2021 r., nr [...] orzekającą o zatwierdzeniu na wniosek M. H. z dnia 21 sierpnia 2020 r., projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego wraz z budową wewnętrznej linii zasilającej elektroenergetycznej, na działce nr ew. [...] w [...], pry ul. [...] [...], obręb [...].

Uzasadniając swoją decyzję Wojewoda Łódzki podkreślił, że planowana inwestycja obejmuje budowę̨ budynku gospodarczo-garażowego o powierzchni 68,87 m² wraz z doprowadzeniem zasilania elektrycznego kablem z istniejącego na działce budynku mieszkalnego, w ramach posiadanego przez inwestora przydziału mocy. Projektowany budynek jest budynkiem jednokondygnacyjnym, bez poddasza użytkowego, z dachem jednospadowym o kącie nachylenia 80, w kierunku działki inwestora. Zarówno kształt dachu jak i kąt nachylenia nawiązuje do dachu budynku garażowego posadowionego na działce o nr ew. [...]. Budynek zgodnie z przedłożonym projektem ma zostać posadowiony w północno-wschodniej granicy działki, graniczącej w tym miejscu z działką o nr ew. [...] stanowiącą współwłasność odwołujących się małżonków M. i S. Ł. oraz z działką o nr ew. [...] stanowiącą współwłasność małżonków J. i W. H.. Dojazd do projektowanego budynku odbywać się będzie po nieutwardzonym terenie, natomiast sam podjazd do garażu pochylnią betonową o wymiarach 1,3 m x 6,69 m.

W wyniku przeprowadzonego postępowania organ odwoławczy stwierdził, że dokonana ocena przedłożonej dokumentacji projektowej wykazała zgodność́ parametrów planowanej zabudowy określonych w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym z parametrami wynikającymi z postanowień obowiązującego dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 czerwca 2006 r., nr [...], położonego w jednostce planistycznej N.8.10/MN o przeznaczeniu podstawowym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (§ 16 uchwały). Projekt jest także zgodny z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać́ budynki i ich usytuowanie. Organ stwierdził ponadto, że przedłożony projekt budowlany zawiera wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie, został opracowany i sprawdzony przez podmioty legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi, a nadto spełnia prawne wymagania regulujące kwestie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego określone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 września 2020 r. Powyższe skutkowało zatwierdzeniem projektu budowlanego oraz udzieleniem pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego.

Odnosząc się do zarzutów odwołań odnośnie niezgodnego z postanowieniami planu usytuowania budynku w granicy nieruchomości organ wyjaśnił, że przepis § ust. 1 pkt 5 tiret dziesiąty wprost dopuszcza lokalizację garaży i obiektów gospodarczych sytuowanych w granicy działki z obowiązkiem ich zblokowania z istniejącą już zabudową o podobnym przeznaczeniu na działce sąsiada, z tym zastrzeżeniem, że obowiązek ten jest wiążący w sytuacji, gdy zabudowa ta występuje. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, brak tego rodzaju zabudowy na działce sąsiadującej z terenem inwestycji nie wyłącza uprawnienia inwestora do posadowienia przedmiotowego budynku w granicach działki, zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym. Co więcej budynek jest budynkiem jednokondygnacyjnym bez poddasza użytkowego, co jest zgodne z § 16 ust. 1 pkt 5 tiret dwunasty planu.

Dalej organ wskazał, iż wbrew zarzutom odwołań za zgodne z postanowieniami planu uznać należało projektowane rozwiązania co do kształtu i kąta nachylenia dachu budynku. W tym zakresie organ odwołując się do treści § 16 ust. 1 pkt 5 tiret piąty oraz ust. 1 pkt 6 planu wskazał, że na terenie planowanej inwestycji dopuszcza się dachy od dwuspadowych do wielospadowych o kącie nachylenia do 350 z tolerancją +/- 150, z tym zastrzeżeniem, że w przypadku sytuowania zabudowy na pojedynczej działce pomiędzy dwiema działkami z zabudową o dachach płaskich lub innym kącie nachylenia niż ustalone, formę i spadki dachu należy skoordynować przynajmniej z dachem jednego z sąsiednich budynków. Przy czym, co organ podkreślił zwrot pomiędzy, nie oznacza, jak to wywodzą skarżący, że muszą być to działki przeciwległe do siebie względem terenu planowanej inwestycji, lecz również działki sąsiadujące. W rozpoznawanej sprawie budynki usytuowane na działce o nr ew. [...] mają dachy płaskie jednospadowe, natomiast dach budynku na działce o nr ew. [...] jest dachem dwuspadowym o kącie nachylenia 80.

Zdaniem organu odwoławczego nie znajduje również uzasadnienia zarzut odwołań, co do niezachowania dopuszczalnej powierzchni biologicznie czynnej terenu inwestycji. Zgodnie bowiem z § 14 pkt 4 lit. a powołanego wyżej rozporządzenia z 11 września 2020 r. powierzchnię zabudowy projektowanych i istniejących budynków pomniejsza się o powierzchnię części zewnętrznych budynków takich jak tarasy naziemne i podparte słupami balkony. W ocenie organu kwestionowane odwołaniami powierzchnie przylegającego do istniejącego na terenie inwestycji budynku mieszkalnego tarasu, jak i projektowane przy wjeździe do budynku garażowo-gospodarczego betonowa pochylnia stanowią części zewnętrzne budynku w rozumieniu w/w przepisu. Co więcej usytuowanie pochylni do projektowanego garażu skierowanej spadkiem w kierunki inwestora, która to działa znajduje się poniżej terenu działki o nr ew. [...], skutkuje stwierdzeniem, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis § 12 ust. 6 powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Inwestor uzupełnił nadto przedłożoną dokumentację projektową o obliczenia powierzchni biologicznie czynnej terenu inwestycji.

Natomiast, co do zawartej w odwołaniach argumentacji dotyczącej posadowienia w granicy działki o nr ew. [...] organ wskazał, iż działka ta nie stanowi własności skarżących, a co za tym idzie nie przysługuje im przymiot strony postępowania w tym zakresie.

W kwestii podnoszonego zarzutu ingerencji w przysługujące prawo własności odwołujących się – istniejącego w granicach nieruchomości ogrodzenia organ zaznaczył, iż z przedłożonej dokumentacji projektowej bezspornie wynika, że budynek będzie usytuowany przy granicy nieruchomości inwestora, na której znajduje się fragment ogrodzenia (około 12 cm szerokości podmurówki). W ocenie organu usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy nieruchomości czyni, co do zasady zbędne istnienie ogrodzenia w tym miejscu. Jednak jego rozbiórka winna się odbyć w porozumieniu z właścicielami nieruchomości o nr ew. [...] zarówno co do terminu rozbiórki, sposobu oraz wykonawcy tych prac.

Za zasadny w ocenie organu uznać natomiast należało zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji organu I instancji przed zakończeniem, ostatecznym rozstrzygnięciem, postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w sprawie nielegalnego rozpoczęcia robót budowlanych związanych z przedmiotowym budynkiem. W konsekwencji powyższego zasadnym zdaniem organu uznać należało także zarzut art. 10 § 1 k.p.a., gdyż umożliwienie stronie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym pozwoliłoby organowi I instancji dokonać ustaleń, co do faktu, iż powyższe postępowanie pozostaje w toku, co zresztą organ winien ustalić z urzędu. Niemniej jednak przed podjęciem niniejszej decyzji, wydanej wskutek rozpatrzenia wniesionych odwołań, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r. umorzyło to postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Tym samym powyższe zarzuty pozostają bez wpływu na wynik postępowania.

Skargą M. Ł. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 10 k.p.a.; art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a.; art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 33 ust. 2 P.b.; art. 35 ust. 4 P.b. Jednocześnie skarżąca wniosła o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu z załączonych dokumentów – zdjęć satelitarnych terenu inwestycji oraz treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2023 r. skarżąca zakwestionowała wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę wskazał, że podstawę̨ materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) - dalej P.b., w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. Z dniem 19 września 2020 r. weszła w życie nowelizacja przepisów prawa budowlanego wprowadzona ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 470). Zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W rozpoznawanej sprawie postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji zostało wszczęte w dniu 8 września 2020 r. i nie zostało zakończone do dnia wejście w życie przepisów nowelizujących. Sąd podkreślił, iż Wojewoda Łódzki podejmując objętą niniejszą skargą decyzję z dnia 31 sierpnia 2022 r. jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wadliwie powołał przepisy w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r. Niemniej jednak w ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę, mając na uwadze fakt, iż dokonana nowelizacja przepisów, w oparciu o które wydano zaskarżoną decyzję miała de facto charakter redakcyjny, a wprowadzone przez ustawodawcę "nowe" obowiązki ciążące zarówno na organie architektoniczno-budowlanym, jak i podmiocie ubiegającym się o udzielenie pozwolenia na budowę nie znajdują zastosowania w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, stwierdzone w powyższym zakresie uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy.

Dalej przechodząc do oceny zasadności skargi Sąd wskazał, że jak wynika z przepisów P.b. decyzja o pozwoleniu na budowę̨ i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie ma charakteru uznaniowego, lecz związany. Oznacza to, że jej wydanie w żadnej mierze nie jest uzależnione od woli organu czy zgody (względnie braku zgody) sąsiada, a od spełnienia ściśle określonych przepisami prawa warunków. Rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest sprawdzenie przedłożonej przez inwestora dokumentacji przez pryzmat zgodności z brzmieniem przywołanych wyżej przepisów P.b., przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 1225) – dalej rozporządzenie z 2002 r.; czy też przepisów obowiązującego dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym w ocenie Sądu pozostaje, że inwestycja objęta przedłożonym przez inwestora projektem budowlanym zrealizowana ma zostać na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 czerwca 2006 r., nr [...](Dz. Urz. Woj. [...]). Z części graficznej planu wynika, że wskazana we wniosku skarżącego z dnia 21 sierpnia 2020 r. działka ew. nr [...] jest położona w jednostce planistycznej N.8.10/MN o przeznaczeniu podstawowym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, bliźniacza oraz szeregowa (§ 16 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały). Zgodnie z § 16 ust. 3 lit. a uchwały na w/w terenie dopuszcza się maksymalną powierzchnię zabudowy: 25% powierzchni działki - dla zabudowy wolnostojącej, 40% powierzchni działki - dla zabudowy bliźniaczej, 50% powierzchni działki - dla zabudowy szeregowej. Obowiązujące minimum powierzchni biologicznie czynnej: 60% powierzchni działki - dla działek o powierzchni powyżej 1.000m², 20 - 60% powierzchni działki (proporcjonalnie) - dla działek o powierzchni 500 - 1.000 m², 20% powierzchni działki dla działek o powierzchni poniżej 500 m² (§ 16 ust. 3 lit. b uchwały). Jak wynika z § 16 ust. 5 tiret 10 uchwały dopuszcza się lokalizację garaży i obiektów gospodarczych wbudowanych w bryłę budynku mieszkalnego lub integralnie z nim związanych bądź sytuowanych w granicy działki, z obowiązkiem ich zblokowania z już istniejącą zabudową o podobnym przeznaczeniu na działce sąsiada, jeśli taka zabudowa istnieje; dopuszcza się lokalizację garaży lub obiektów gospodarczych na działce jedynie jako jednokondygnacyjnych bez poddasza użytkowego, dopuszcza się łączenie funkcji w ramach jednego obiektu (tiret 12). Natomiast jak wynika z § 16 ust. 5 tiret 5 i 6 uchwały dachy od dwuspadowych do wielospadowych o kącie nachylenia 35° z tolerancją ± 15°; wyklucza się pokrycie dachów papą smołową i asfaltową; w przypadku sytuowania zabudowy na pojedynczej działce pomiędzy dwiema działkami z zabudową o dachach płaskich lub innym kacie nachylenia niż ustalone, formę i spadki dachu należy skoordynować z dachem przynajmniej jednego z istniejących sąsiednich budynków. Ponadto jak wynika z części tekstowej planu dla terenu oznaczonego jednostką planistyczną N.8.10/MN zwiększa się maksymalną powierzchnię zabudowy ustaloną w ust. 1 pkt 3 lit. a: dla zabudowy wolnostojącej do 40%, dla zabudowy bliźniaczej do 45% (§ 16 ust. 2 pkt 1 lit. a uchwały); obowiązuje wyznaczona na rysunku planu strefa ochrony archeologicznej oraz wymogi formalne określone w Rozdziale II, § 8 ust.2 pkt.6 (§ 16 ust. 2 pkt 6 uchwały); obowiązują wyznaczone na rysunku planu strefy ochronne od istniejących linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia - 110 kV, 220 kV (§ 16 ust. 2 pkt 15 uchwały); obowiązuje wyznaczona na rysunku planu strefa ochronna od istniejącego gazociągu Ø 300 (§ 16 ust. 2 pkt 16 uchwały). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż procedujące w sprawie organy administracji publicznej zasadnie stwierdziły, iż przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z w/w ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Planowana inwestycja obejmuje budowę jednokondygnacyjnego budynku gospodarczo-garażowego bez poddasza, przewidzianego do posadowienia w północno-wschodniej części nieruchomości inwestora, graniczącej w tym miejscu z działkami o nr ew. [...] i [...]. Planowane posadowienie budynku w granicy nieruchomości jest zgodne z obowiązującym planem, gdyż wbrew stanowisku skargi nie wymaga to istnienia w granicy działki sąsiadującej z terenem inwestycji podobnej zabudowy. Powołany wyżej § 16 ust. 5 tiret 10 uchwały regulujący możliwość posadowienia obiektów garażowych oraz gospodarczych w granicy nieruchomości, nakazuje zblokowania planowanej do realizacji zabudowy z tego rodzaju zabudową istniejącą na działkach sąsiednich, z wyraźnym zastrzeżeniem, że nakaz ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy zabudowa taka istnieje. Z brzmienia powołanego nie można natomiast zdaniem Sądu w żaden sposób wywieźć, że brak tego rodzaju zabudowy w granicy działki sąsiedniej względem terenu planowanej inwestycji wyklucza możliwość posadowienia budynku garażowo-gospodarczego w granicy działki. Powyższe pozostaje w ocenie Sądu w zgodzie z treścią § 12 ust. 2 powołanego wcześniej rozporządzenia z 2022 r, który stanowi, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę granicy), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy nie posiada od strony działki skarżącej zarówno otworów okiennych, jak i drzwiowych, a jego posadowienie w granicy, co wyżej wskazano przewidują przepisy obowiązującego planu miejscowego. Co więcej zaprojektowana ściana oddzielenia przeciwpożarowego budynku w granicy nieruchomości spełnia warunki określone w § 235 rozporządzenia z 2002 r.

W ocenie Sądu nie znajduje także uzasadnienia argumentacja skargi, co do braku zgodności kształtu oraz kąt nachylenia dachu projektowanego budynku. W tym zakresie wskazać należy, że powołany § 16 ust. 5 tiret 6 uchwały dopuszcza odstępstwa od ustalonej w tiret 5 powołanego przepisu, formy i spadku dachu w sytuacji, gdy projektowana zabudowa ma zostać zlokalizowana na działce pomiędzy dwoma działkami z zabudową o dachach płaskich lub innym niż ustalone kącie nachylenia. W tym wypadku inwestor zobowiązany jest skoordynować formę i kąt nachylenia dachu projektowanego budynku z dachem przynajmniej jednego z istniejących sąsiednich budynków. Powyżej powołane regulacje, jak również żadne z pozostałych regulacji planu nie definiują zastosowanego zwrotu "pomiędzy dwoma działkami", w ten sposób, że oznacza to nieruchomość pomiędzy dwoma działkami położonymi naprzeciw siebie, względem terenu planowanej inwestycji. Zgodnie z słownikowym znaczeniem przyimka "pomiędzy" w znaczeniu przestrzennym zwrot ten oznacza wzajemną relację przedmiotów zarówno w sytuacji, której dany przedmiot jest lub może znaleźć się pośrodku, zaś pozostałe dwa przedmioty znajdować będą po jego obu stronach, jak również, gdy dany przedmiot jest otoczony innymi przedmiotami, działa lub będzie działał wśród nich (por. www.sjp.pwn.pl). Tym samym za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organów administracji, że użyty zwrot "pomiędzy dwoma działkami" może także dotyczyć działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, niezależnie od ich usytuowania względem siebie. Wobec powyższego rozwiązanie projektowe w zakresie skoordynowania dachu projektowanego budynku gospodarczo-garażowego z dachem zabudowy istniejącej na działce o nr ew. [...] uznano za prawidłowe i zgodne z postanowieniami obowiązującego planu. Jednocześnie w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia stanowisko organu odwoławczego zawarte udzielonej odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym § 16 ust. 5 tiret 5 uchwały nie znajduje zastosowania do wolno stojących garaży, czy też obiektów gospodarczych będących budynkami pomocniczymi w stosunku do zabudowy mieszkaniowej. Powołany przepis ogólnie odnosi się bowiem do zabudowy, nie różnicując jej na zabudowę mieszkaniową czy też na zabudowę o charakterze pomocniczym.

Wbrew stanowisku strony skarżącej za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut niezachowania określonej przepisami planu powierzchni biologicznie czynnej terenu inwestycji. Jak wynika z § 4 pkt 15 uchwały przez powierzchnię biologicznie czynną rozumie się część powierzchni działki, która nie została zabudowana ani utwardzona nawierzchnią sztuczna lub zagospodarowana jako tereny zielone lub wodne; fragmenty zabudowy (tarasy, stropodachy z wytworzoną warstwą gleby pokrytą roślinnością), a także nawierzchnię trawiastą urządzeń sportowych i rekreacyjnych. Powyższa definicja koresponduje z powszechnie obowiązującą definicją terenu biologicznie czynnego, określoną w rozporządzeniu z 2002 r. Mając powyższe na uwadze zdaniem Sądu stwierdzić należy, iż z przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej wynika, że minimalna powierzchnia biologicznie czynna została zachowana. Bezspornym pozostaje, że działka o nr ew. [...], na której planowana jest realizacja przedmiotowego budynku ma powierzchnię 807 m², a co za tym idzie zabudowanie jej budynkiem garażowo-gospodarczym o powierzchni 68.87 m² wraz z projektowanymi powierzchniami utwardzonymi -11,36 m², z uwzględnieniem istniejącego na działce budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 112,20 m², jak również powierzchni istniejącego przy budynku mieszkalnym tarasu oraz schodów (43,36 m²), prowadzi do stwierdzenia, że zachowane zostało minimum powierzchni biologicznie czynnej, która stanowić będzie 70,95% terenu inwestycji. Przy czym w ocenie Sądu bez wpływu na powyższe pozostają podnoszone przez skarżącą kwestie istnienia na terenie inwestycji tymczasowego blaszanego budynku gospodarczego, czy też wywody, co do możliwości przyszłego dodatkowego utwardzenia części terenu kostką – betonową, stanowiącego dojazd go garażu. Istniejący na gruncie blaszany budynek gospodarczy jest budynkiem tymczasowym, posadowionym na podstawie dokonanego zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Natomiast, co do kwestii planowanego utwardzenia części terenu podkreślić należy, że z dokumentacji projektowej uzupełnionej przez inwestora w toku postępowania bezspornie wynika, że dojazd do projektowanego budynku będzie odbywał się po nieutwardzonym terenie działki, a prace związane z utwardzeniem dotyczą jedynie projektowanej pochylni wjazdowej do budynku garażowo-gospodarczego. Ewentualne przyszłe zamierzenia inwestora, co do wykonania utwardzenia terenu nieruchomości będą przedmiotem odrębnego postępowania przed właściwymi organami, prowadzonym w oparciu o obowiązujące przepisy planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] oraz ogólnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego i wydanych na ich podstawie przepisy wykonawcze. Powyższe stwierdzenie znajduje także zdaniem Sądu zastosowanie do argumentów skargi dotyczących charakteru projektowanego budynku, który w ocenie skarżącej ma w rzeczywistości stanowić kotłownię. Zaskarżona decyzja w sposób precyzyjny określa przedmiot udzielonego pozwolenia na budowę – budynek gospodarczo-garażowy. W sytuacji, gdy inwestor chciałby ewentualnie w przyszłości skorzystać z możliwości doprowadzenia do przedmiotowego budynku instalacji gazowej, czy też zmienić sposób jego użytkowania będzie on zobowiązany do zachowania trybu określonego obowiązującymi przepisami prawa.

W ocenie Sądu bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie pozostają także argumenty skargi co do stanu drogi dojazdowej do nieruchomości inwestora, jak i jej przejezdności w poszczególnych porach roku. Kwestia utrzymania drogi dojazdowej pozostaje w gestii zarządcy tej drogi, a ponadto jak słusznie wskazał organ odwoławczy, fakt zrealizowania na przedmiotowej nieruchomości budynku mieszkalnego w oparciu o udzielone inwestorowi pozwolenie na budowę wskazuje, że teren posiada dostęp do drogi publicznej.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie znajdują także zastosowania ograniczenia wynikające z § 16 ust. 2 pkt 6 i § 16 ust. 2 pkt 15 -16 uchwały, gdyż teren planowanej inwestycji nie jest objęty obszarem wyznaczonym na rysunku planu strefy ochrony archeologicznej, jak również wyznaczonymi na rysunku planu strefami ochronnymi od istniejących linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia - 110 kV, 220 kV i od istniejącego gazociągu Ø 300.

Sąd wskazał, że wbrew stanowisku skarżącej, przedłożony wraz z dokumentacją projektową projekt zagospodarowania działki jest zgodny z obowiązującymi przepisami. W ocenie Sądu dla aktualności przedłożonej mapy bez wpływu pozostaje podnoszona przez skarżąca kwestia usunięcia ogrodzenia pomiędzy działkami o nr ew. [...] i [...] stanowiących własność inwestora. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż projektowany budynek planowany był i nadal jest do realizacji na działce o nr ew. [...], a w wyniku usunięcia ogrodzenia pomiędzy w/w działkami nie doszło do ich połączenia, które skutkowałoby uznaniem ich za jedna działkę ewidencyjną. Działki te nadal pozostają odrębnymi nieruchomościami, dla których prowadzone są odrębne księgi wieczyste.

Sąd nie podzielił również zarzutu skargi dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji częściowo ingerującej w teren, co do którego inwestor nie posiada tytułu do dysponowania nim na cele budowlane. Z argumentacji skarżącej prezentowanej zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że zasadności tego zarzutu strona upatruje w wynikającej z dokumentacji projektowej konieczności częściowej rozbiórki istniejącego, należącego do skarżącej ogrodzenia pomiędzy jej działką, a działką inwestora. Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że przedmiotowe ogrodzenie częściowo (na szerokość 12 cm) jest posadowione na terenie działki ew. [...]. Tym samym posadowienie projektowanego budynku gospodarczo-garażowego w granicy nieruchomości, zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę niewątpliwe wymaga rozwiązania powyższej kwestii. Przy czym, jak słusznie podkreślił organ odwoławczy kwestia ta winna zostać rozwiązana poprzez porozumienie się storn, co do terminu, sposobu, jak i podmiotu mającego przeprowadzić pracę związane z usunięciem części ogrodzenia.

Reasumując Sąd stwierdził, że przedłożona przez inwestora dokumentacja projektowa jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], jak i powszechnie obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, obejmuje całość zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego, jest kompletna zawiera wszystkie wymagane, w stanie faktycznym sprawy, prawem uzgodnienia i opinie. Została opracowana i sprawdzona przez podmioty legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi, a nadto spełnia prawne wymagania regulujące kwestie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego określone w znajdującym zastosowanie sprawie rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 1679). Zdaniem Sądu w oparciu o tak dokonane ustalenia faktyczne organy stosownie do art. 35 ust. 4 P.b., zobligowane były do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec powyższego za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi co do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 4 P.b. Ponadto wbrew stanowisku skarżącej w ocenie Sądu w sprawie nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego. Przede wszystkim zdaniem Sądu w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, że została pozbawiona w jakikolwiek sposób możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Wręcz przeciwnie - strona miała zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, o czym świadczy podejmowana przez nią aktywność procesowa. Natomiast, co do podjęcia przez organ I instancji decyzji z dnia 19 października 2021 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu zezwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji przed ostatecznym zakończeniem postepowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie nielegalnego rozpoczęcia robót budowlanych Sąd przychylił się do stanowiska organu odwoławczego, zgodnie z którym naruszenie to zostało konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego, z uwagi na fakt, iż ostateczna decyzja ŁWINB z dnia 30 czerwca 2022 r. umarzająca w/w postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, podjęta została przed datą wydania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako "p.p.s.a." skargę oddalił.

Skargą kasacyjną M. Ł. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

- prawa materialnego tj.:

1. art 35 ust. 1 pkt 1 a) P.b. w zw. z § 16 ust. 5 tiret 5 i 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] tj. uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 czerwca 2006r (dalej: m.p.z.p.), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż zatwierdzony projekt budowlany w zakresie kształtu i formy projektowanego dachu pozostaje w zgodności z obowiązującymi przepisami w sytuacji kiedy przyjęte rozwiązania projektowe pozostają w sprzeczności z miejscowym planem.

2. art. 35 ust. 1 pkt. 2 i 3 P.b. w zw. z § 15 ust. 2 pkt. 6) rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020r w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zw. z § 14 i 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż przedłożony projekt budowlany spełnia prawne wymagania regulujące kwestie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, które świadczą o tym, że projektowany budynek będzie posiadał odpowiadający wymogom stawianym w ww. § 14 i 15, tj. odpowiedni dojazd, w sytuacji w której projekt nie zawiera jakichkolwiek informacji w tym zakresie;

3. art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z art 5 ust. 1 pkt 9 P.b. ustawy oraz art. 2 pkt. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej, w sytuacji w której z oświadczeń samego inwestora wprost wynika, iż nieruchomość nie posiada realnego i stałego dostępu do drogi publicznej;

4. art. 35 ust. 1 pkt. 2 i 3 P.b. w zw. z art. 34 ust 3 pkt. 1 b) P.b., poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż przedłożony projekt budowlany pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami oraz spełnia prawne wymagania regulujące kwestie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a więc m.in. sporządzony został na "aktualnej mapie" w sytuacji, w której projekt zagospodarowania terenu nie zawiera wszystkich znajdujących się na działce obiektów budowlanych;

5. art. 35 ust. 1 pkt. 2 i 3 P.b. w zw. z § 232 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne uznanie, iż przedłożony projekt budowlany pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami oraz spełnia prawne wymagania regulujące kwestie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w sytuacji w której projekt jest wewnętrznie sprzeczny oraz dodatkowo niezgodny z obowiązującym prawem dotyczącym bezpieczeństwa pożarowego;

- prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy tj.:

6. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b. i art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegające na zbadaniu skargi jedynie w granicach jej podstaw i zarzutów podczas gdy Sąd powinien wyjść poza granice skargi i skontrolować z urzędu kluczową okoliczność istnienia na terenie planowanej inwestycji sieci drenarskiej;

7. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, polegające na pobieżnym i ogólnikowym ustosunkowania się do zarzutów skargi, które to dotyczyły m.in. istoty sporu związanego z oceną stanu faktycznego a w konsekwencji niewyjaśnienie dlaczego Sąd argumenty skarżącej uznał za nieprawidłowe.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

W motywach wniesionego środka odwoławczego przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych wyżej zarzutów wobec zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wywiedziona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Przedmiotem toczącego się przez Sądem pierwszej instancji postępowania w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 31 sierpnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 19 października 2021 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego wraz z budową wewnętrznej linii zasilającej elektroenergetycznej na działce nr ew. [...] w [...] przy ul. [...] [...].

W ocenie Sądu odwoławczego, WSA w Łodzi przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie oddalił skargę M. Ł. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w okolicznościach tej sprawy nie ujawniono naruszenia przywołanych w niej przepisów zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do analizy postawionych przez skarżącą zarzutów naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż powołany w petitum kasacji przepis art. 35 ust.1 pkt 1a P.b. oznaczony został w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r. (wprowadzony ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 470)), gdy tymczasem zasadnie Sąd pierwszej instancji przywoływał treść art. 25 ustawy nowelizującej zaznaczając w zaskarżonym wyroku, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji zostało wszczęte w dniu 8 września 2020r. i nie zostało zakończone do dnia wejście w życie ww. przepisów, stąd w sprawie miały zastosowanie przepisy P.b. w brzmieniu dotychczasowym a więc przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. stanowiący, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska (....). Nadto dalszemu sprawdzeniu podlegały: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2), kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 3), wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 4). W przypadku spełnienia wszystkich warunków z art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 P.b.). Zatem właściwą redakcją przepisu mającego zastosowanie w sprawie jest norma art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. i taką też Sąd odwoławczy przyjął na użytek rozpoznania przedmiotowej kasacji dla oceny zarzutu "obrazy art. 35 ust. 1 pkt 1a P.b. w zw. z § 16 ust. 5 tiret 5 i 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" gdyż niezależnie od jednostki redakcyjnej oba te przepisy dotyczą badania zgodności projektu budowlanego z prawem miejscowym. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż zatwierdzony projekt budowlany w zakresie kształtu i formy projektowanego dachu pozostaje w zgodności z obowiązującymi przepisami. W ocenie skarżącej sporny budynek gospodarczo-garażowy, w którym zaprojektowano dach płaski jednospadowy o kącie nachylenia 8o, nie spełnia dopuszczalnej w planie miejscowym formy i kąta nachylenia dachu.

Stosownie do treści przywołanych powyżej przepisów obowiązującego na terenie inwestycyjnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem MN - na których to znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem inwestora - obowiązują następujące zasady kompozycji i kształtowania projektowanej zabudowy: (...) dachy od dwuspadowych do wielospadowych o kącie nachylenia 35o z tolerancją +/- 15o, wyklucza się pokrycie dachów papą smołową i asfaltową (§ 16 ust. 5 tiret 5). Przywołany w skardze kasacyjnej § 16 ust. 5 tiret 6 planu miejscowego dopuszcza odstępstwa od ustalonej w § 16 ust. 5 tiret 5 dopuszczalnej formy i kąta nachylenia dachu w sytuacji, gdy projektowana zabudowa ma zostać zlokalizowana na działce pomiędzy dwoma działkami z zabudową o dachach płaskich lub innym niż ustalone kącie nachylenia. W tym wypadku inwestor zobowiązany jest skoordynować formę i kąt nachylenia dachu projektowanego budynku z dachem przynajmniej jednego z istniejących sąsiednich budynków.

W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane usytuowanie spornego budynku bezpośrednio przy granicy z nieruchomością skarżącej nr [...] oraz nieruchomością nr [...] należącą do rodziców inwestora M. H.. Poza sporem pozostaje również okoliczność, że na nieruchomości nr [...] usytuowane są budynki z dachami płaskimi jednospadowymi, natomiast dach budynku na działce nr [...] posiada dach dwuspadowy o kącie nachylenia 8o, a zatem o innym niż dopuszczalny w § 16 ust. 1 pkt 5 tiret 5 planu miejscowego kącie nachylenia. Zasadnie w tych okolicznościach uznały zarówno organy jak i Sąd pierwszej instancji, że w przypadku przedmiotowego budynku znajdował zastosowanie § 16 ust. 1 pkt 5 tiret 6 planu miejscowego. Użyty bowiem w tym przepisie zwrot "pomiędzy" nie oznacza, jak to wywodzi skarżąca, że aby można było skoordynować formę i kąt nachylenia dachu projektowanego budynku z dachem przynajmniej jednego z istniejących sąsiednich budynków projektowana zabudowa musi być zlokalizowana między działkami położonymi naprzeciw siebie względem terenu inwestycyjnego. Przywoływane powyżej regulacje, jak również żadne z pozostałych przepisów planu miejscowego, nie definiują w ten sposób zwrotu "pomiędzy dwoma działkami". Zgodnie natomiast ze słownikowym znaczeniem przyimka "pomiędzy", w znaczeniu przestrzennym zwrot ten oznacza wzajemną relację przedmiotów zarówno w sytuacji, w której dany przedmiot jest lub może znaleźć się pośrodku, zaś pozostałe dwa przedmioty znajdować się będą po jego obu stronach, jak również, gdy dany przedmiot jest otoczony innymi przedmiotami, działa lub będzie działał wśród nich (por. www.sjp.pwn.pl). Tym samym za prawidłowe uznać należy wyrażone w sprawie przez organy stanowisko, zgodnie z którym zwrot "pomiędzy dwoma działkami" może także dotyczyć działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, niezależnie od ich usytuowanie względem siebie. Taki sposób interpretacji dotyczy zatem również działek sąsiednich. Zastosowanie zatem w przypadku dachu projektowanego budynku rozwiązań zbieżnych z zastanymi na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycyjnym, nie może być uznane za niezgodne z przywołanymi powyżej zapisami planu i zaburzające ład przestrzenny.

Wadliwie również autor skargi kasacyjnej zarzuca w sprawie, że przedłożony projekt budowlany nie zawierał jakichkolwiek informacji w zakresie spełnienia przez sporną inwestycję wymogów stawianych w § 14 i 15 rozporządzenia w sprawie warunków formalnych, tj. zapewnienia odpowiedniego dojazdu do budynku będącego przedmiotem projektu. Należy się zgodzić, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, co wynika chociażby z treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Okoliczność zapewnienia planowanej inwestycji dostępu do drogi publicznej badana jest w postępowaniu o pozwolenie na budowę przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod pojęciem dostępu do drogi publicznej rozumieć należy bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W realiach przedmiotowej sprawy, dokonując oceny zapewnienia spornej inwestycji dostępu do drogi publicznej należy przede wszystkim mieć na uwadze, że projektowany budynek garażowo-gospodarczy lokalizowany jest na nieruchomości nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny inwestora o powierzchni 112,20 m2 posiadający dostęp do drogi publicznej obsługiwany sięgaczem od ul. [...], co wynika także z projektu budowlanego spornego budynku (PB budynku garażowo – gospodarczego w [...], ul. [...] [...], dz. nr ew. [...], Istniejący stan zagospodarowania działki, str. 11). Trafnie w tych okolicznościach zauważył Sąd pierwszej instancji, że fakt zrealizowania na tym terenie budynku mieszkalnego na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, świadczy o tym, że działka, na której planowany jest kolejny budynek – tym razem budynek gospodarczy – posiada odpowiedni dostęp do drogi publicznej. Negowanie takiego dostępu przy realizacji budynku gospodarczo-garażowego stanowiącego ewidentnie uzupełnienie zabudowy mieszkalnej, uznać należy za nieracjonalne. Zdaniem Sądu odwoławczego, w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie było wymagane w ramach realizacji kolejnego budynku na działce mającej zapewniony dostęp do drogi publicznej ponowne wskazywanie w projekcie budowlanym dostępu do tej drogi. Natomiast sam stan drogi dojazdowej, tj. czy jest ona przejezdna w okresie wiosennych roztopów czy jesiennych opadów, jest kwestią irrelewantną w niniejszej sprawie. Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 2 i 3 P.b. w zw. z § 15 ust. 2 pkt. 6) rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zw. z § 14 i 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jak i zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. oraz art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mogły w okolicznościach tej sprawy odnieść zamierzonego skutku.

Strona skarżąca zarzuca także, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. art. 34 ust. 3 pkt 1b tej ustawy przez sporządzenie projektu zagospodarowania terenu inwestycji na nieaktualnej mapie bowiem niezawierającej wszystkich znajdujących się na tej działce obiektów budowlanych. Rozwijając powyższy zarzut w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zwraca uwagę, że w chwili orzekania przez organy na terenie nieruchomości inwestora od dwóch lat znajdował się obiekt budowlany zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej (obiekt budowlany tymczasowy nierozebrany bądź przeniesiony w inne miejsce przez upływem 180 dni od daty jego wykonania), który winien zostać uwzględniony w projekcie zagospodarowania terenu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew podnoszonym przez skarżącą obawom, z lektury akt sprawy nie wynika, by projekt zagospodarowania działki w projekcie budowlanym został opracowany na nieaktualnej mapie do celów projektowych. Z przepisu art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z projektu zagospodarowania działki nr [...] znajdującego się w aktach sprawy wynika, że mapa sytuacyjno-wysokościowa, na której sporządzono projekt, została przyjęta przez Starostę [...] do zasobu geodezyjno-kartograficznego dnia 5 sierpnia 2020 r. i zaewidencjonowana pod numerem [...]. Dodatkowo na mapie tej uprawniony geodeta zamieścił informację, że została ona sporządzona w oparciu o mapę zasadniczą, dane aktualnej ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], m. [...] oraz wywiad terenowy wykonany w maju 2020 r. Mapa zasadnicza, zdefiniowana w art. 2 pkt 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jako wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów, jest elementem państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w rozumieniu art. 2 pkt 10 tej ustawy, czyli zbioru danych geodezyjnych i kartograficznych o oficjalnym czy urzędowym charakterze. W myśl art. 12b powołanej ustawy przyjęcie wszelkich materiałów do zasobu następuje w wyniku ich pozytywnej weryfikacji przeprowadzanej przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficzne pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Organ ten wydaje materiały przyjęte do zasobu, uwierzytelniając je za pomocą stosownej klauzuli, która daje pewność organowi zatwierdzającemu projekt budowlany, że został on sporządzony na mapie zasadniczej przyjętej do zasobu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1088/18). Dlatego w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji nie można kwestionować treści mapy zasadniczej opatrzonej taką klauzulą. Należy przyjąć, że mapa ta przedstawia aktualny stan faktyczny i prawny odzwierciedlony w zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie (vide wyrok NSA: z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3141/19; z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3257/19; z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3257/19; z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 909/14; z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II OSK 220/16). Organ architektoniczno-budowlany musi się zatem jedynie upewnić, czy projekt budowlany sporządzono z wykorzystaniem aktualnej mapy zasadniczej (opatrzonej klauzulą) i nie może badać jej prawidłowości, gdyż do tego uprawniony został organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, działający w odrębnym trybie (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3257/19). Należy zatem przyjąć, że przedmiotowa mapa do celów projektowych przedstawiała aktualny stan faktyczny i prawny odzwierciedlony w zasobie geodezyjnym i kartograficznym i jej uznanie przez organ nie naruszało 35 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. art. 34 ust. 3 pkt 1b Prawa budowlanego.

Odnośnie zarzutu wewnętrznej sprzeczności projektu budowlanego i niezgodności z obowiązującym prawem dotyczącym bezpieczeństwa pożarowego (zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b. w zw. z § 232 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) przede wszystkim zwrócenia uwagi wymaga, że nie został on rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i nie poparto go stosowną argumentacją co było obowiązkiem jej autora na podstawie art. 176 p.p.s.a., a także wobec treści art. 183 § 1 tej ustawy, zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza, że wskazane w niej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powyższe obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania zarówno samych zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienia, które ma za zadanie wykazanie trafności postawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może bowiem we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować, ani domyślać się instancji autora skargi kasacyjnej, zawartej w szczególności w jej uzasadnieniu. Wskazany powyżej brak uzasadnienia skargi kasacyjnej w zakresie omawianego zarzutu uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego ocenę.

Jedynie na marginesie - wobec treści § 232 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nakładającej obowiązek wykonania z materiałów niepalnych ścian i stropów stanowiących elementy oddzielenia przeciwpożarowego - zwrócenia uwagi wymaga, że jak wynika z akt sprawy, projekt budowlany spornego budynku (w tym przyjęte rozwiązania odnośnie ścian budynku zlokalizowanych w granicy działki będących ścianami oddzielenia ogniowego) został uzgodniony przez uprawnionego rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych bez uwag pod względem zgodności z wymogami ochrony przeciwpożarowej (zob. rys. nr 3a – rzut przyziemia i nr 6b – przekrój A-A).

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie uchybił też ciążącemu na nim obowiązkowi wyjścia poza granice skargi nie dokonując kontroli skarżonej decyzji pod kątem pominięcia przy projektowaniu przedmiotowego obiektu istniejącej na terenie inwestycyjnym sieci drenarskiej (zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w art. 15 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Zdaniem skarżącej, przedłożony i zatwierdzony projekt budowlany nie tylko nie zawiera informacji pozwalających na ustalenie chociażby precyzyjnej lokalizacji sieci drenarskiej ale nawet nie zawiera najmniejszej nawet wzmianki o jej istnieniu. Mając powyższe na względzie zwrócenia uwagi wymaga, że o ile należy się zgodzić ze stanowiskiem, że na właścicielu gruntów, na których znajdują się urządzenia melioracji, ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek ich utrzymywania w stanie sprawności technicznej (art. 15 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; art. 205 ustawy Prawo wodne), co w przedmiotowej sprawie znalazło swoje odzwierciedlenie w decyzji Starosty [...] z dnia 20 sierpnia 2020 r. nr [...] wyłączającej trwale z produkcji rolniczej grunty rolne klasy RIIIa położone na działce nr ew. [...], to jednak brak jest przepisów nakładających obowiązek uwidaczniania sieci drenarskiej w projekcie zagospodarowania działki. Dokumentem, na którym sporządzany jest taki projekt, jak również projekt sieci uzbrojenia do uzgodnienia w zespole uzgadniania dokumentacji projektowej danego starostwa, jest mapa sytuacyjno-wysokościowa. W przedmiotowej sprawie treść mapy sytuacyjno-wysokościowej precyzowało - obowiązujące w dacie opracowania w niniejszej sprawie mapy do celów projektowych - rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. z 1995 r. nr 25, poz. 133). Zgodnie z treścią § 6 ww. rozporządzenia treść mapy do celów projektowych, poza elementami stanowiącymi treść mapy zasadniczej łącznie z granicami władania (własności) nieruchomości (działek), powinna zawierać: opracowane geodezyjnie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, linie zabudowy oraz osie ulic, dróg itp., jeżeli zostały ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; usytuowanie zieleni wysokiej ze wskazaniem pomników przyrody; usytuowanie innych obiektów i szczegółów wskazanych przez projektanta, zgodnie z celem wykonywanej pracy. Z powyższego wynika, że sieć drenarska nie stanowiła treści takiej mapy, bowiem nie wchodziła ona w zakres treści mapy zasadniczej. W tych okolicznościach braku uwidocznienia w projekcie budowlanym istniejącej sieci drenarskiej nie można rozpatrywać w kategoriach naruszenia prawa mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 listopada 2015 r., I OSK 528/14, wyrok NSA z 30 października 2015 r., II OSK 485/14). Sytuacja taka nie miała natomiast miejsca w przedmiotowej sprawie.

Brak jest także usprawiedliwionych podstaw do przyjęcia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazany przepis określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, wobec czego stanowi usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy pisemne motywy uniemożliwiają jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia i w konsekwencji nie pozwalają na kontrolę instancyjną wyroku. Jednakże uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju uchybieniami. Sąd pierwszej instancji wskazał w nim, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia oraz uzasadnił swoje stanowisko co do przedmiotu postępowania. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. WSA w Łodzi przedstawił rozważania związane z istotą sporu, a okoliczność, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z oceną wyrażoną przez ten Sąd, nie mogła być skuteczną podstawą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Reasumując należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.