Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7671/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 178/21 w sprawie ze skargi W.Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 14 grudnia 2020 r., nr 56/A w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 178/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.Z., uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 14 grudnia 2020 r., nr 56/A oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia 23 października 2020 r., nr 32/2020/E w przedmiocie odmowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 13 listopada 2018 r. W.Z. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy o ponowne naliczenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z uwzględnieniem należnych odsetek, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Komendant Powiatowy Policji [...], decyzją z dnia 23 października 2020 r., nr 32/2020/E, wydaną na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej "ustawa o Policji") oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r., poz. 1610; dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach"), odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że ustawą o szczególnych rozwiązaniach zmieniono treść art. 115a ustawy o Policji, zaś art. 9 ust. 1 tej ustawy ustalił zasady jego przyznania i wymyśl tego przepisu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Zatem funkcjonariuszowi, któremu właściwy organ ustalił wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przed dniem 6 listopada 2018 r., nie przysługuje prawo do wyrównania jego wysokości do 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Organ wskazał, że wnioskodawcy wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w 2007 r., w związku z czym w świetle art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, brak jest podstaw do zastosowania wobec niego art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r.

Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 14 grudnia 2020 r., nr 56/A, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 23 października 2020 r., podtrzymując stanowisko organu I instancji, stwierdzając, że w sprawie nie ma podstawy uprawniającej do wyrównania wysokości ekwiwalentu do wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia, albowiem właściwy organ wypłacił ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przed dniem 6 listopada 2018 r., tj. w roku 2007.

Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r, sygn. akt K 7/15, uznał, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z ar. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Art. 115a ustawy o Policji, będący przedmiotem oceny Trybunału stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przepis ten wprowadzony został w życie ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od dnia 19 października 2001 r. Skutkiem wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten w wyniku wyroku Trybunału został zmieniony na mocy ustawy o szczególnych rozwiązaniach i otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Zgodnie jednak z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach poprzednio obowiązujących. Z tych też względów organy obydwu instancji uznały żądanie wyrównania ekwiwalentu za bezzasadne.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że w wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 Trybunał podkreślił, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Stąd przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji organy, dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. Ponadto Trybunał zaznaczył, że obowiązek wypłaty ekwiwalentu, w tym za niewykorzystane urlopy, "obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze". W wyroku tym stwierdzono też, że określone w art. 66 ust. 2 Konstytucji prawo do urlopu płatnego, a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy. Prawo do ekwiwalentu wynika wprost z ustawy o Policji, a jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez wypłatę ekwiwalentu, zaś odmowa jego wypłacenia następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W momencie opublikowania wyroku Trybunału zostaje obalone domniemanie konstytucyjności normy prawnej, której dotyczy orzeczenie, a skutek uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od momentu jego wejścia w życie. Przepis, który był przedmiotem orzeczenia, zostaje usunięty z porządku prawnego. W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu, przyjęcie za prawidłową wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zastosowaną przez organ w sprawie powodowałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności". Zdaniem Sądu, regulacja zawarta w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wymaga wzięcia pod uwagę wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również ustawodawca w uzasadnieniu projektu nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą o szczególnych rozwiązaniach. W rezultacie Sąd uznał, że podjęte przez organy Policji decyzje naruszają art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy, który wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez jego niezastosowanie oraz 115a ustawy o Policji w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i art. 135 P.p.s.a. zamiast zastosowanego przez WSA w Bydgoszczy art.66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w sytuacji, gdy organy obu instancji wydały decyzje po wejściu w życie (tj. po 1 października 2020 r.) ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która wprowadza stosowne normy ustawowe regulujące wysokość i zasady wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, niebędących ponadto przedmiotem wyroku Trybunału, w zakresie ich konstytucyjności, co pozostaje dodatkowo w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP oraz z art. 6 k.p.a.;

2. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na:

• uwzględnieniu skargi i wydaniu przez WSA w Bydgoszczy wyroku z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 178/21 w oparciu o art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., podczas gdy z uwagi na wprowadzone z dniem 1 października 2020 r. przepisy art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, brak było podstaw do jej uwzględnienia w aspekcie wydania w sprawie decyzji przez organy obu instancji po wejściu w życie ww. przepisów (tj. po 1 października 2020 r.), niebędących ponadto przedmiotem wyroku Trybunału w zakresie ich konstytucyjności, co pozostaje dodatkowo w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP oraz z art. 6 k.p.a.;

• nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu wyroku do argumentów podniesionych przez organ w odpowiedzi na skargę w zakresie konieczności zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, co pozostaje w zgodności z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., a jedynie powołanie się przez WSA w Bydgoszczy na wtórną niekonstytucyjność art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, czego nie orzekł Trybunał, a co pozostaje w jego zakresie orzekania;

• zawarciu w uzasadnieniu wyroku wskazówek co do dalszego postępowania zawierające wytyczne wyliczenia i wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop za 58 dni za lata 2006/2007 wg stawki za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, co stoi w kolizji z przepisem art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji; ewentualnie uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprawy; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpatrzenie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Oceniając wniesiony środek odwoławczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji o wtórnej niekonstytucyjności części regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie jest prawidłowe, przede wszystkim z uwagi na inną niż przyjął to Sąd pierwszej instancji wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Wykładnię, która sprowadza się do przyjęcia, że przepis ten w istocie nie odnosi się do "wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu", o którym mowa w art. 115a ustawy o Policji, a zatem nie dotyczy wysokości samego współczynnika (1/30 czy 1/21 "miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym"), lecz odnosi się wyłącznie do "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy". Tym niemniej wyrok Sądu pierwszej instancji pomimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia odpowiada prawu, co ostatecznie przesądziło o konieczności oddalenia skargi kasacyjnej (art. 184 P.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, oparł się bowiem wyłącznie na językowej wykładni zdania pierwszego art. 9 ust. 1 tej ustawy, nie dokonując analizy tego przepisu w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w tym treści jego zdania drugiego.

Przypomnieć należy, że w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Przepis art. 1 pkt 16 tej ustawy nadał nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji. Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulujący zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu znowelizowanym stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Wykładnia przytoczonego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie powinna ograniczać się wyłącznie do jego zdania pierwszego interpretowanego a contrario, że przepis art. 115a ustawy o Policji w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu policjantowi zwolnionemu ze służby przed 6 listopada 2018 r. Taki wniosek nie jest uprawniony w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 tej ustawy.

W procesie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach fundamentalne znaczenie ma treść zdania drugiego tego przepisu, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy interpretacji tych zasad należy uwzględnić charakter ekwiwalentu jako świadczenia równoważnego za niewykorzystany urlop, na co zwracał uwagę Trybunał w stanowisku wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym: "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze".

W treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania.

Odwołanie się zatem przez ustawodawcę w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach do "zasad", a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nakazanie stosowania, do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego), uregulowań, które utraciły moc w następstwie wydania wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę.

Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz NSA, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału. Trybunał w motywach swojego wyroku z dnia 30 października 2018 r. stwierdził bowiem, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji". Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku w sprawie K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa).

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie daje zatem podstaw do przyjęcia wtórnej niekonstytucyjności norm wskazanych przez Sąd pierwszej instancji, a zatem i do odmowy jej stosowania z tego powodu. Z treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie wynika wniosek, że ustawodawca postanowił, że wobec policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli przed dniem 6 listopada 2018 r., zastosowanie ma art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją. Nie do zaakceptowania jest również wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Sąd pierwszej instancji nie stwierdził w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, jest niezgodny z Konstytucją RP, a tym samym nie naruszył przywoływanych przez skarżący kasacyjnie organ przepisów Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji, dokonując procesu wykładniczego obejmującego również wykładnię prokonstytucyjną, do czego miał kompetencję, skoro z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wynika upoważnienie sądów administracyjnych obydwu instancji m.in. do weryfikacji poprawności stosowania w sprawie norm prawa materialnego, a tym samym do weryfikacji dokonywanej wykładni tego prawa, stanął na stanowisku, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Częściowa wadliwość argumentacji przytoczonej przez Sąd pierwszej instancji na uzasadnienie powyższego stanowiska nie skutkowała wadliwością rezultatu wykładni, nie mogła również tym bardziej skutkować przekroczeniem kompetencji w ramach sprawowanej władzy sądowniczej. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organu I i II instancji.

Konsekwencją niezasadności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego jest niezasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania dla organów Policji, które są, w ocenie organu skarżącego kasacyjnie, niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, co z kolei, jego zdaniem, uniemożliwia organom Policji ponowne prawidłowe, pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, załatwienie sprawy. Abstrahując od tego, że treść art. 141 § 4 P.p.s.a. i ugruntowane na tle jego wykładni poglądy orzecznictwa wskazują, że w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, bowiem przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej, to sformułowane wskazania co do dalszego postępowania są bezpośrednią logiczną konsekwencją rezultatu wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w związku z art. 115a ustawy o Policji, którego to rezultatu strona skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła zarzutami naruszenia prawa materialnego. Zasadność tych wskazań nie może być zaś kontestowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy Policji uwzględnią wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i ustalą wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad jakie obowiązywały w chwili jego odejścia ze służby ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą, a wypłaconą przy odejściu ze służby powinna być skarżącemu wypłacona w ramach wyrównania wypłaconego świadczenia.