Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1251/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10a ust. 1, art. 22 ust. 2a, art. 22 ust.3
journal: Dz.U. 2021 poz 1857
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 749/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach 1.350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 14 kwietnia 2022 r. nr 338000-COC2.4108.321.2021.TC Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach działając na podstawie art. 22 ust. 2a, art. 26 ust. 1, 2 i 5, art. 27 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1857 - dalej jako ustawa o SENT) nałożył na P. Sp. z o.o. w W. (dalej jako skarżąca, spółka) karę pieniężną w kwocie 10.000 zł z tytułu niewykonania przez przewoźnika obowiązku określonego w art. 10a ustawy o SENT, polegającego na zapewnieniu przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych podczas całej trasy przewozu środka transportu, realizującego przewóz towaru objętego zgłoszeniem o numerze referencyjnym SENT [...].

Organ wskazał, że 10 kwietnia 2021 r. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej zatrzymali do kontroli drogowej zespół pojazdów składających się z ciągnika samochodowego nr rej. [...] i naczepy ciężarowej nr rej. [...], przewożącej 25.000 kg towaru przypisanego do pozycji CN 1514.

Stwierdzono nieprawidłowości w przekazywaniu danych przez lokalizator GPS, stanowiący zewnętrzny system lokalizacji. W wyniku analizy działania lokalizatora GPS oraz odczytów z kamer ANPRS stwierdzono, że wjazd do Polski nastąpił przez przejście graniczne w K. 9 kwietnia 2021 o godz. 15:30. Z systemu SENT-GEO wynika, że monitorowanie pojazdu rozpoczęło się dopiero po przejechaniu przez pojazd na terenie Polski około 20-30 kilometrów. Kierowca oświadczył, że do Polski wjechał przez przejście graniczne w K. 9 kwietnia 2021 r. około godz. 15:30. Wyjaśnił, że pojazd jest wyposażony w zewnętrzny system lokalizacji i on nie ma żadnego wpływu na jego działanie.

Organ uznał, że ziściły się przesłanki do nałożenia kary przy czym brak jest podstaw do odstąpienia od niej.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej decyzją z 17 sierpnia 2022 r. nr 2401-IOA.48.44.2022.BS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił zarówno ustalenia Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego jak i prezentowaną ocenę prawną.

III.

Wyrokiem z 2 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 749/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę spółki na ww. decyzję.

Uznając ustalenia faktyczne za niekwestionowane WSA zwrócił uwagę na brak działania lokalizatora przez 22 minuty od momentu przekroczenia granicy państwowej. Potwierdzone zostało w sprawie również to, że system SENT-GEO działał prawidłowo.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że przepisy ustawy o SENT mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Przewidują sankcję za obiektywnie stwierdzony fakt ich naruszenia i nie dopuszczają wartościowania przyczyn naruszenia zasad systemu. Kary pieniężne są więc niezależne od winy odpowiedzialnego podmiotu, a ich nałożenie jest obligatoryjne (za takie naruszenie jak stwierdzone w tej sprawie kara jest w wysokości sztywnej).

W ocenie WSA organy dokonały również prawidłowej wykładni przepisów dotyczących możliwości odstąpienia od kary w ustalonym stanie faktycznym. Odstępstwo od nałożenia kary pieniężnej jest instytucją z zakresu uznania administracyjnego i może być stosowane wyjątkowo, gdyż zasadą jest płacenie kar, a nie zwalnianie z tego obowiązku. Zwolnienie z kary jest uzasadnione w sytuacjach szczególnych i wyjątkowych, na które strona nie miała wpływu i które były niezależne od sposobu jej postępowania.

Analizując przesłankę ważnego interesu przewoźnika wskazano, że z dokumentów przedłożonych przez spółkę wynika, że posiada ona stabilną sytuację finansową. Nie posiada zaległości podatkowych i nieopodatkowanych, nie są prowadzone wobec niej postępowania egzekucyjne. W 2021 roku sytuacja spółki uległa poprawie w stosunku do roku 2020 i na dzień 31 sierpnia 2021 r. przedsiębiorstwo osiągnęło zysk netto w wysokości 2.495.758,20 zł. Dobrą sytuacje potwierdziło badanie rocznego sprawozdania finansowego przez biegłego rewidenta za 2020 rok. Skarżąca w dobie pandemii osiągnęła o 3% wyższe przychody na podstawowej działalności transportowej, a jej płynność finansowa nie jest zagrożona.

Odnośnie do przesłanki "interesu publicznego" wyjaśniono, że odstąpienie od nałożenia kary na przewoźnika, którego sytuacja materialna pozwala na jej uiszczenie, nie leży w interesie publicznym. Odstąpienie w takim przypadku od nałożenia kary pieniężnej, będącej skutkiem działania strony, niezgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym, nie może być uznane za działanie z korzyścią dla ogółu. Tym bardziej, że skarżąca nie wyjaśniła w toku całego postępowania, dlaczego przez 22 minuty nie przekazywano danych geolokalizacyjnych zestawu pojazdów, zatem brak tych danych ją obciąża. Ponadto nie można uznać tego uchybienia za nieistotne. Brak danych geolokalizacyjnych w istocie narusza podstawowe założenie ustawy, jakim jest monitorowania transportu towarów uznanych za drażliwe. Prawidłowe zgłoszenie i śledzenie przewożonego towaru daje organom możliwość dokonywania zdalnych analiz, monitorowania oraz przeprowadzania skutecznych kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów oraz umożliwia prawidłową identyfikację podmiotów biorących udział w przewozie towarów wrażliwych i rodzaju wykonywanego przewozu. Stąd też uchybienie w przekazywaniu danych geolokalizacyjnych niewątpliwie utrudnia monitorowanie przewozu towaru wrażliwego i kontrolę łańcucha dostaw, a w efekcie prawidłową kontrolę obowiązków podatkowych związanych z tego rodzaju towarem. Takie zachowania nie mogą być postrzegane jako zgodne z interesem publicznym. W interesie publicznym leży bowiem powszechne, prawidłowe stosowanie przez wszystkich uczestników łańcucha dostaw przepisów prawa.

Również podnoszona przez stronę incydentalność wystąpienia naruszenia w stosunku do ilości wykonywanych przewozów, nie może zostać uznana za przesłankę do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka, kwestionując go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 3 ustawy o SENT poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym odczytaniu klauzuli interesu publicznego, a to na skutek pominięcia rzeczywistego celu ustawodawcy we wprowadzeniu niniejszego przepisu oraz zasady proporcjonalności i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że nie zachodzi ważny interes publiczny jako przesłanka determinująca odstąpienie od nałożenia na P. Sp. z o.o. kary pieniężnej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna jest w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy nieuzasadniona.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VII.

Jedyny zarzut skargi kasacyjnej, to zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 22 ust. 3 ustawy o SENT, podniesiony przy tym jako jego błędna wykładnia, przejawiająca się w niewłaściwym odczytaniu klauzuli interesu publicznego, co ma wynikać z pominięcia rzeczywistego celu ustawodawcy we wprowadzeniu tej właśnie regulacji oraz zasady proporcjonalności. W konsekwencji doszło więc zdaniem strony do nieprawidłowego przyjęcia, że nie zachodzi ważny interes publiczny jako przesłanka determinująca odstąpienie od nałożenia kary, co miało miejsce wskutek pobieżnej oceny tejże przesłanki, w odniesieniu do okoliczności sprawy, zwłaszcza zaś w porównaniu do ilości zgłoszeń spółki i stwierdzonych naruszeń, krótkotrwałości tego konkretnego naruszenia, czy braku uszczuplenia należności publicznoprawnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut tego rodzaju, w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy, nie jest trafny.

W rzeczywistości strona uznaje, że w sprawie, z racji na "błąd ludzki" polegający, jak należy jedynie zakładać, gdyż tej kwestii spółka nie wyjaśniła, na niewłączeniu w odpowiednim momencie lokalizatora, tak aby transmitował sygnał, przekazując dane geolokalizacyjne do systemu, należało zastosować art. 22 ust. 3 ustawy o SENT i przyjąć, że za odstąpieniem od nakładania kary przemawia interes publiczny, poparty również wskazanymi wyżej okolicznościami (stosunek ilości zgłoszeń do naruszeń, brak uszczuplenia podatkowego, czy błahy charakter stwierdzonego naruszenia).

W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że odpowiedzialność przewidzianą w art. 22 ust. 2a w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy o SENT cechuje administracyjny i obiektywny charakter, co implikuje z kolei twierdzenie, że dla zastosowania sankcji wystarczające jest już samo popełnienie czynu opisanego w przepisie prawa materialnego. Kwestia zawinienia strony, w tym przypadku i na tym etapie nie ma większego znaczenia, choć może być ewentualnie rozważana w ramach badania przesłanek uzasadniających przyznanie swoistej ulgi w postaci odstąpienia od nałożenia kary.

WSA nie dopuścił się błędnej wykładni art. 22 ust. 3 ustawy o SENT. Analiza zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji wskazuje, że w sposób prawidłowy z tego przepisu wywiedziono normę prawną, trafnie rekonstruując warunki odstąpienia od nałożenia kary. Słusznie również rozważono i oceniono przesłankę interesu publicznego.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że dwie podstawowe przesłanki uzasadniające przystąpienie przez organ do oceny możliwości odstąpienia od nałożenia kary, co przy tym czynione jest na wniosek lub z urzędu, stanowią: "ważny interes przewoźnika" lub "interes publiczny", które oceniane są zawsze indywidualnie, na tle każdej konkretnej sprawy.

Chcąc więc odstąpić od nałożenia kary, organ, działając na wniosek lub z urzędu, bada zatem w pierwszej kolejności, czy zachodzi w sprawie ważny interes przewoźnika lub interes publiczny. Jest to jak wskazano pierwszy, merytoryczny etap analizy kwestii odstąpienia od nałożenia kary, od którego rozpoczyna się procedura w tym zakresie, stanowiąca składową całej sprawy dotyczącej ukarania przewoźnika za stwierdzone naruszenie (w tym przypadku niezastosowanie się do obowiązku z art. 10a ust. 1 ustawy o SENT). Przesądzenie tych przesłanek (ściślej stwierdzenie ich występowania) otwiera dalszą możliwość, przy spełnieniu jeszcze innych wymogów, do odstąpienia od kary za popełniony delikt administracyjny.

Pojęcie interesu publicznego, o którym mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o SENT, nie posiada definicji legalnej, zatem ustalenie jego zakresu pozostawione jest praktyce orzeczniczej i uznaniu organów. W związku z tym należy wskazać, że jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa, pojęcie to może obejmować, choć nie w każdym przypadku musi tak być, wiele okoliczności i przypadków, przy czym katalog tego rodzaju stanów jest bez wątpienia otwarty.

Uwzględniając potrzebę elastycznej oceny wskazanej przesłanki oraz swoiste przenikanie się okoliczności stanowiących o interesie publicznym i interesie przewoźnika, przy jej analizie wziąć należy pod uwagę okoliczności, w jakich nastąpiło naruszenie, jego przyczyny, postawę przewoźnika w trakcie i po przeprowadzeniu kontroli oraz to, czy w okolicznościach sprawy kara realizuje cel ustawy o SENT.

Odstąpienie od nałożenia sankcji jest sposobem na łagodzenie formalizmu prawnego i surowości kary, a więc stanowi kolejną, po zróżnicowaniu kwot samych kar, emanację zasady proporcjonalności. Instytucji tej nie można jednak uczynić pewnym standardem postępowania organów bowiem wypaczałoby to jej niewątpliwie wyjątkowy i zarazem szczególny charakter, na co słusznie zwrócił uwagę WSA.

Interes publiczny będzie więc mógł wystąpić wówczas, gdy sankcja, którą należałoby nałożyć, uznana będzie w okolicznościach sprawy za wyjątkowo nadmierną. W takim przypadku przesłanka interesu publicznego rzeczywiście nakazywać będzie odstąpienie od nałożenia kary.

Z uwagi na doniosłość kwestii nałożenia i odstąpienia od kary, jako oczywiste należy w związku z tym traktować stwierdzenie, że ocena podstaw do zastosowania art. 22 ust. 3 ustawy o SENT nie może być dowolna, a przewidziana w omawianym przepisie uznaniowość organu, nie może oznaczać niczym nieskrępowanej swobody w decydowaniu o odstąpieniu od nałożenia kary.

Powyższe kryteria rozumienia interesu publicznego, o którym mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o SENT, zostały przez organy i WSA prawidłowo odczytane, zatem nie zachodzi wskazywana w skardze kasacyjnej sytuacja pobieżnego zinterpretowania tej przesłanki.

Strona skarżąca zdaje się błędnie uważać, że WSA wiąże brak przesłanki interesu publicznego w tej sprawie wyłącznie z tym, że w jego ocenie nałożenie kary na przewoźnika, którego sytuacja materialna jest dobra, nie leży w tym interesie i nie jest tym samym działaniem z korzyścią dla ogółu. Tego rodzaju stwierdzenie Sąd pierwszej instancji niewątpliwie sformułował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i jest ono w pełni zasadne, niemniej jednak należy dodać, że wyraźnie również podkreślono, że skarżąca nie wyjaśniła w toku całego postępowania, dlaczego przez ustalony czas nie przekazywano danych geolokalizacyjnych zestawu pojazdów, co przy oczywistym charakterze stwierdzonego naruszenia, mającego istotny charakter (jednego z najpoważniejszych w katalogu), nie przemawia za istnieniem interesu publicznego. W zasadzie strona nigdy nie wykazała, poza enigmatycznymi stwierdzeniami zwartymi w skardze kasacyjnej o błędzie ludzkim, żadnych okoliczności w jakich doszło do powstania uchybienia. Wręcz przeciwnie, wyjaśniała przez niemalże całe postępowanie, że nie ponosi winy w stwierdzonym naruszeniu.

W związku z tym przypomnieć należy, że wprowadzeniu ustawy o SENT przyświecała konieczność zwalczania szarej strefy, nielegalnie obracającej towarami wrażliwymi, głównie paliwem i jego pochodnymi, w skali nie milionów a miliardów złotych. Przewidziane w powołanej ustawie obowiązki jak i środki zapewniające ich wykonanie nie mogą być zatem postrzegane jako kolejny, zwykły sposób sankcjonowania wprowadzonego reżimu prawnego, w celu zapewnienia posłuchu i egzekwowania prawa, ale raczej jako regulacja do pewnego stopnia szczególna i wyjątkowa, właśnie z uwagi na jej cel i dziedzinę, której dotyczy.

Powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnia zatem tezę, że obowiązki z ustawy o SENT, z racji na cel ich wprowadzenia i konieczność stałej i prawidłowej realizacji przez absolutnie każdego przewoźnika, z uwagi na wieloaspektową i wielopoziomową potrzebę pozyskiwania przez organy danych związanych z ruchem towarów wrażliwych (również posiadania wiedzy o przyczynach, z uwagi na które dochodzi do nieprzekazywania danych), nie mogą być bagatelizowane, czy też osłabiane twierdzeniem o drobnym charakterze uchybień, jego krótkotrwałością, czy brakiem powstania uszczuplenia. Docelowy model systemu jest więc taki, że nie dochodzi w nim do jakichkolwiek naruszeń, a każdy przewóz towarów wrażliwych pozostający poza monitoringiem jest natychmiast wychwytywany.

Stąd nie dziwi prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że przepisy ustawy o SENT nie uzależniają nakładania kar pieniężnych od powstania uszczupleń podatkowych, a zatem posługiwanie się argumentem w postaci braku narażenia "fiskusa" na stratę nie jest w żadnym razie uzasadnione i nie świadczy o automatycznym zaistnieniu interesu publicznego.

Brak informacji o bieżącym położeniu środka transportu - co oczywiste - uniemożliwia ciągłość jego monitorowania przez służby, a więc realizację podstawowego celu ustawy (analizę danych ad hoc, weryfikację miejsc potencjalnych działań przestępczych, itp.). Nie jest bowiem wykluczone, że właśnie wtedy, gdy transport nie podlega monitoringowi, może dojść do naruszenia prawa mającego wpływ na kluczowe dla skarbu państwa podatki (VAT, akcyza), czy też że ów "drobny sposób" (krótkotrwały brak przekazywania danych), stanowi próbę testowania służb odpowiedzialnych za szczelność systemu, w szczególności ich reakcji. Cel ustawy, w tym przewidziane w niej narzędzia, pozwalające prześledzić nie tylko bieżąco ale także wstecznie każdy zgłoszony i prawidłowo monitorowany przejazd, jest jej istotą. Stąd potrzeba przekazywania prawidłowych danych jest tak bardzo ważna.

Tym samym ważkość nieprzekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych powoduje, że naruszenie to jest istotne z perspektywy działania całego systemu monitorowania przewozów i nie stanowi wyłącznie mało istotnego uchybienia o charakterze stricte formalnym. W przypadku niniejszej sprawy nie zostało to przy tym w ogóle wyjaśnione przez stronę.

W tej sytuacji nie można zarzucić zarówno organom jak i WSA, że nie przeprowadziły analizy wszystkich okoliczności przemawiających pozytywnie czy negatywnie za zaistnieniem przesłanki interesu publicznego.

VIII.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).