Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1193/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1, 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2204
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. I SA/Wa 844/21 w sprawie ze skargi E. K. i A. K. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. I SA/Wa 844/21 oddalił skargę E. K. i A. K. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.

W złożonej od tego wyroku skardze kasacyjnej A. K. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm. - dalej zwana "u.g.n.") w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ nie może samodzielnie ustalić, czy w stanie faktycznym i prawnym sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tzn. czy konkretne działki wobec zatwierdzonego podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tegoż przepisu, co uzasadniałoby przyznanie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w sprawie, a co nastąpiło wbrew ocenie prawnej i wskazaniom, co do dalszego postępowania wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1857/14;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2019 r, poz. 2204 z późn. zm.) w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż stronie - E. i A. K. przysługuje legitymacja procesowa czynna w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym dotyczącej nieruchomości, za którą domagają się odszkodowania pomimo, iż nie są osobami, których prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia w treści księgi wieczystej, co uzasadniało odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w uprzednio wydanych wyrokach, bowiem zachowanie się przez stronę - E. i A. K. zgodnie z tą oceną było niemożliwe.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego - dalej jako: "k.p.a." poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. ponieważ organy orzekające w sposób niewyczerpujący rozpatrzyły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz dokonały jego dowolnej oceny, bowiem nie uwzględniły istotnej zmiany okoliczności faktycznych, która nastąpiła po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1064/13, a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1857/14 - oddalenie powództwa E. i A. K. przez sąd powszechny w sprawie o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym z uwagi na brak legitymacji procesowej czynnej, a także zwrot pozwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] z uwagi na nieuzupełnienie braków fiskalnych, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż orzekające w sprawie organy i sąd administracyjny związane są oceną prawną wyrażoną w wymienionych wyrokach i oddaleniem skargi, pomimo, iż w sprawie zachodziły podstawy do odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w tych wyrokach i podjęcia zawieszonego postępowania,

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a., bowiem organy zaniechały zobowiązania na podstawie przepisu art. 100 § 1 k.p.a. Burmistrza Miasta [...], jako posiadającego czynną legitymację procesową i interes prawny do wystąpienia do sądu cywilnego w imieniu Gminy Miasto [...] z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2204 z późn. zm. - dalej zwana "u.k.w i h."),

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. bowiem organ zawiesił postępowanie na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zamiast rozstrzygnąć zagadnienie wstępne we własnym zakresie w sytuacji, gdy zawieszenie postępowania mogło spowodować niepowetowaną szkodę dla strony oraz szkodę dla interesu społecznego, co uzasadniało podjęcie zawieszonego postępowania zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., a także zaniechanie przez organ administracji podjęcia kroków zmierzających do szybkiego i bezstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, mającego na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zaniechanie rozpoznania sprawy z zastosowaniem najprostszych środków zmierzających do jej zakończenia, a co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do odmowy jej merytorycznego rozpoznania przez organ;

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. bowiem organ zobowiązany był rozstrzygnąć zagadnienie wstępne we własnym zakresie zgodnie z art. 100 § 3 k.p.a. ponieważ oddalenie przez sąd powszechny powództwa strony (E. i A. K.) o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym z uwagi na brak legitymacji procesowej czynnej oraz zwrot pozwu stronie - [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] z uwagi na nieuzupełnienie braków fiskalnych, winno być traktowane, tak jakby strony nie wystąpiły o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego,

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, iż w sprawie zachodzą podstawy do zastosowania się do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1064/13, a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1857/14 i zawieszeniu postępowania z urzędu z uwagi na występujące w sprawie zagadnienie wstępne pomimo, iż ocena ta była niejednoznaczna.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, tj. uchylenie również postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, według norm przepisanych. Na podstawie przepisu art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Przepis art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Kluczowe, dla oceny zasadności złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, znaczenie miał fakt, że z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania wystąpiły osoby, które nie miały statusu strony postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zainicjowanej wnioskiem [...] sp. z o.o. Nie mogły one zatem zasadnie domagać się podjęcia postępowania w tej sprawie.

Bezsporne jest, że postępowanie odszkodowawcze za grunt obejmujący dz. nr 838/20 zostało zainicjowane wnioskiem [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej również jako: "Spółka"), której prezesem jest A. K. We wniosku o odszkodowanie za działkę [...] wskazano, że działka ta stanowi przedmiot własności Spółki i jako taka nie może być traktowana jako własność osób fizycznych. Również, w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1064/13 oddalającym skargę od kasacyjnej decyzji Wojewody Mazowieckiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wytknął, że to [...] sp. z o.o., jako właściciel działki ujawniony w księdze wieczystej, miała interes prawny we wszczęciu postępowania odszkodowawczego za działkę nr [...] .

To oznacza, że zawieszając postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem spółki i formułując w pkt. 2 postanowienia z [...] sierpnia 2015 r. nr [...], zobowiązanie adresowane do strony postępowania, Starosta [...] do wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego, skierował do [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], bo to ta Spółka, a nie osoby fizyczne, miała interes prawny w postępowaniu odszkodowawczym za dz. nr [...] . Bezspornie, w rozdzielniku postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. jako strony postępowania, obok Spółki, wskazano małżonków K. Bezspornie też, zażalenie od postanowienia pierwszoinstancyjnego wnieśli małżonkowie K. Jednakże, okoliczność, doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania - również - małżonkom K. (niezależnie od doręczenia dokonanego Spółce), jak również fakt rozpoznania ich zażalenia w tym postępowaniu, pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. Wydane postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za działkę nr [...] pozostają w obrocie prawnym i korzystają z domniemania legalności.

Faktu doręczania skarżącemu kasacyjnie i jego małżonce, korespondencji w postępowaniu w sprawie odszkodowania za działkę nr [...] , pomimo, że nie mają interesu prawnego w tej sprawie, nie można utożsamiać z nabyciem przez nich statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Mylne informowanie skarżącego kasacyjnie i jego małżonki o przebiegu postępowania w sprawie odszkodowania za działkę nr [...] doprowadziło natomiast do tego, że faktycznie zaistnieli oni w tym postępowaniu administracyjnym, a statusu tego nie zakwestionował Sąd Wojewódzki. Z kolei ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną postępowania, w sytuacji gdy skarga kasacyjna pochodziła od osoby traktowanej jak strona przez Sąd I instancji rodziło obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego (por. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. OPS 1/04).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekając zatem w granicach wytyczonych zarzutami skargi kasacyjnej, w kontekście interesu prawnego A. K. , doszedł do konstatacji o niezasadności skargi kasacyjnej.

Zauważyć trzeba, że cała, obszerna argumentacja skargi kasacyjnej i wszystkie podniesione w niej zarzuty opierają się na błędnym przekonaniu skarżącego kasacyjnie, że są to on (i jego małżonka) - osoby fizyczne - są adresatem zobowiązania sformułowanego w pkt. 2 postanowienia o zawieszeniu postępowania. To błędne przekonanie spowodowało, że skarżący kasacyjnie wraz z małżonką złożyli wniosek o podjęcie postępowania w sprawie odszkodowania za działkę nr [...] , a następnie uruchomili postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie. Małżonkowie K. , wystąpili z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość należącą do Spółki, argumentując, że to ich (osoby fizyczne) Starosta [...]zobowiązał do wystąpienia do właściwego miejscowo sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, pomimo braku ich interesu prawnego w tej sprawie. Argumentacja skargi kasacyjnej niesłusznie koncentruje się na kwestii bezzasadności zobowiązywania skarżącego kasacyjnie i jego małżonki do wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej nie jest, bowiem legalność postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za działkę nr [...] , ale legalność odmowy podjęcia zawieszonego już postępowania. Jak natomiast wynika z akt sprawy, z wnioskiem o podjęcie postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego Spółki, wystąpiły osoby fizyczne nie mające interesu prawnego w tym postępowaniu. Bezsporne jest, bowiem, że skarżący kasacyjnie i jego małżonka, jako osoby fizyczne, nie mają interesu prawnego w sprawie dotyczącej odszkodowania za nieruchomość należącą do innego podmiotu - Spółki. To czyni złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną nieuzasadnioną.

Jak wynika jednocześnie z akt sprawy, sama Spółka wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w sprawie ustalenia na jej rzecz odszkodowania za dz. nr [...] . Skutki tych działań Spółki powinny zostać ocenione przez organy w toku postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.