Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 612/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Z. K. i G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr SKO [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania wraz z przebudową i rozbudową budynku handlowo-usługowego na przedszkole oraz kompleks dydaktyczno-sportowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust, 1, art. 60, art, 53 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 - z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 06.10.2017 r. Inwestora Fundacji A ul. F. W., w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, Prezydent W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania, wraz z przebudową i rozbudową, budynku handlowo-usługowego na przedszkole oraz kompleks dydaktyczno-sportowy przy ul. W. w W. (działki nr [...] i [...], obr. nr [...] P.), na terenie zaznaczonym w załączniku graficznym nr 2 przy zachowaniu warunków określonych w załączniku nr 1. Na uzasadnienie organ wskazał, że w dniu 06.10.2017 r. inwestor przedłożył wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania, wraz z przebudową i rozbudową, budynku handlowo-usługowego na przedszkole oraz kompleks dydaktyczno-sportowy przy ul. W. w W. (działki nr [...] i [...], obr. nr [...] P.).

Ocena wnioskowanego zamierzenia przeprowadzona przez organ wykazała, że teren nie jest objęty żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych, zatem określenie sposobu zagospodarowania rozpatrywanego terenu, stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy, projektowana inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 - tekst jednolity), w związku z czym przed wydaniem decyzji nie zachodzi obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wymagany przepisami o ochronie środowiska, planowana inwestycja zlokalizowana jest poza granicami obszarów chronionych wymienionych w art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 142 – t. j. z późn. zm.), w tym poza obszarami Natura 2000,- zamierzenie znajduje się na terenie udokumentowanych złóż kopalin (wody lecznicze - mineralne), w granicach terenu górniczego wód leczniczych Sz.,- złożony wniosek spełniał wymagania art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym, stosownie do wymogów procedury administracyjnej, strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie oraz o przysługujących im uprawnieniach, z których mogły korzystać bez ograniczeń. Jednocześnie wystąpiono o opinie wewnętrzne do Zarządu Dróg Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. (pomocniczo, jako zarządu drogi działającego w imieniu zarządcy wszystkich dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta, którym jest Prezydent Miasta W.) oraz Biura Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej, Rolnictwa i Leśnictwa tut. urzędu. W odpowiedzi na powyższe ZDKiUM (pismo znak: [...] z dnia [...] - data wpływu) stwierdził, że planowanie zamierzenie nie narusza dróg publicznych i wewnętrznych pozostających w jego administracji, jednocześnie nakazując skomunikowanie przedmiotowego terenu na dotychczasowych zasadach. Natomiast ww. [...] tut. urzędu (pismo znak: [...] z dnia 27.10.2017 r. - data wpływu) stwierdziło, że nie ma możliwości dokonania poprawnej oceny przedmiotowego przedsięwzięcia i przekazało ogólne sugestie dotyczące budowy planowanego zamierzenia. W ramach działań wymaganych prawem ustalono również obszar analizowany, który zgodnie z obowiązującymi przepisami wyznacza się w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki inwestycyjnej (jednakże nie mniejszej niż 50m), mierząc od jej granic wzdłuż drogi publicznej, z której jest dostępna - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w powiązaniu z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z2003r. Nr 164 poz. 1588). Następnie na tak wydzielonym terenie (załączniki nr 4a i 4b do niniejszej decyzji) organ przeprowadził analizę jego funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania (wyniki w załączniku nr 3 do niniejszej decyzji), która wykazała, iż inwestycja planowana jest na obszarze mieszkaniowo - usługowym zagospodarowanym budynkami o cechach i gabarytach, na podstawie których można określić stosowne parametry i wskaźniki dla nowego zamierzenia. Oceniając łączne spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, że: - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu,- wnioskowany teren ma dostęp do drogi publicznej,- uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, - przepisy odrębne nie sprzeciwiają się realizacji inwestycji.

Po przeprowadzeniu analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sprawdzającej wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowanym zamierzeniem, przygotowano projekt decyzji o warunkach zabudowy, który uzgodniono z dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego we W. (teren górniczy wód leczniczych) oraz z Marszałkiem Województwa D. (udokumentowane złoża kopalin - wody lecznicze). Odstąpiono jednak od jego uzgodnienia z zarządcą dróg (wymaganego przepisami art. 53 ust. 4 pkt. 9 przywoływanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) ze względu na fakt, że w zaistniałym przypadku funkcję uzgadniającego i wydającego decyzję pełni ten sam organ. Po zakończeniu postępowania dowodowego strony zostały poinformowane, iż przed wydaniem decyzji administracyjnej przysługuje im prawo czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, polegające na wypowiedzeniu się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z tego skorzystał G. K. reprezentowany przez ojca Z. K. (A ul. W., W.) będący stroną postępowania, który to po zapoznaniu się z projektem decyzji, pismem z dnia 09.02.2018 r. - data wpływu, zgłosił swoje uwagi i wnioski dotyczące tej sprawy, domagając się by, ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo usług uciążliwych (warsztat samochodowy z lakiernią), ponownie przeanalizować planowaną lokalizację przedszkola pod względem wymagań higieniczno - zdrowotnych. Zatem, zgodnie z art. 89 § 2 kpa, ze względu na potrzebę uzgodnienia interesów stron i wyjaśnienia wątpliwości, w dniu 02.03.2018 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, na której ustalono, że wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji będzie uwarunkowane pozytywną opinią Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. Z tego względu (w nawiązaniu do art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Dz.U. z 2017 r, poz. 1261, t. j. z późn. zm.), projekt decyzji o warunkach zabudowy przekazano w dniu 02.03.2018 r., do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. celem uzgodnienia. W odpowiedzi PPIS odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (uzgodnienie nr [...] z dnia [...], znak: [...]), motywując swoje stanowisko tym, że zakład blacharsko - lakierniczy (zlokalizowany na działce nr [...], obr. nr [...] P. i tym samym stanowiący bezpośrednie sąsiedztwo dla projektowanego zamierzenia) należny do usług uciążliwych dla otoczenia, a ukształtowanie terenu powoduje, że wyrzutnie z lakierni oraz komin kotłowni gazowej zakładu znajdują się na poziomie terenu przewidzianego pod przedszkole, zatem dotychczasowe przeznaczenie analizowanego terenu wyklucza realizację zamierzenia w spornym miejscu. Następnie w dniu 03.04.2018 r. do organu wpłynęło kolejne uzgodnienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. (nr [...] z dnia [...], znak: [...]), w którym to PPIS uzgodnił warunki zabudowy dla zamierzenia, jednocześnie anulując uzgodnienie pierwotne nr [...]. (Podstawę zmiany decyzji organu uzgadniającego stanowiła okoliczność powstawania zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie działki Inwestora (funkcja mieszkalno - usługowa na rozpatrywanym terenie) oraz proponowany/deklarowany przez wnioskodawcę sposób zagospodarowania obszaru objętego inwestycją (zieleń izolacyjna, ewentualne wprowadzenie ekranu, usytuowanie placu zabaw, urządzeń terenowych itp. eliminujące/minimalizujące potencjalny negatywny wpływ sąsiedniej zabudowy usługowej). Jednocześnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zobowiązał Inwestora do uzyskania w dalszym postępowaniu inwestycyjnym stosownej opinii w zakresie spełnienia warunków higieniczno - zdrowotnych, co uwzględniono w załączniku nr 1 do niniejszej decyzji. W związku z pojawieniem się nowych dokumentów w sprawie, tj. przywołanych uzgodnień, ponownie poinformowano strony, iż przed wydaniem decyzji administracyjnej przysługuje im prawo czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, polegające na wypowiedzeniu się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ze względu na projektowaną zmianę sposobu zagospodarowania terenu i spełnienie warunków art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz fakt, że dnia 30 kwietnia 2004 r. podjęta została uchwała Rady Miejskiej W. w sprawie odstąpienia od opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (odstąpienie od sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego Sz. na terenie Gminy W., ze względu na nieznaczne wpływy eksploatacji wód leczniczych na środowisko), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, ustalono warunki zabudowy.

Na koniec orzeczenia organ poinformował inwestora o paru prawnych kwestiach, przy czym z punktu widzenia prowadzonego postępowania sądowoadminisracyjnego najistotniejsza wydaje się okoliczność, że organ wskazał, iż wydana decyzja nie uprawnia do podjęcia robót budowlanych. W celu uzyskania zgody na realizacje inwestycji należy złożyć w Biurze Administracji Architektoniczno-Budowlanej Urzędu Miejskiego w W. stosowny wniosek (zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późniejszymi zmianami).

Załącznik nr 1 do decyzji określał rodzaj inwestycji: zmiana sposobu użytkowania, wraz z przebudową i rozbudową, budynku handlowo-usługowego na przedszkole oraz kompleks dydaktyczno-sportowy przy ul. W. w W. (działki nr [...] i [...], obr. nr [...] P.). Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: 2.1. warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: 2.1.1. przy projektowaniu inwestycji spełnić w szczególności wymagania przepisów:- ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz, U. z 2017 r., poz. 1332 - tekst jednolity z późniejszymi zmianami), - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 – t. j.). 2.1.2. planowane zamierzenie zaprojektować jako jednorodny architektonicznie zespół (sposób ukształtowania bryły, geometria dachu, materiały wykończeniowe, kolorystyka), składający się z połączonych/powiązanych ze sobą budynków tworzących harmonijną kompozycję. 2.1.3. W ramach projektowanego zamierzenia dopuszcza się: - realizację przedszkola, wraz z kompleksem dydaktyczno - sportowym pod warunkiem, że planowane funkcje w żaden sposób nie będą ze sobą kolidowały, - adaptację do nowej funkcji dwukondygnacyjnego obiektu handlowo - usługowego, - rozbudowę adaptowanego obiektu o pomieszczenia przeznaczone na potrzeby przedszkola oraz na działalność dydaktyczną, wraz z realizacją sali gimnastycznej pod warunkiem, że powierzchnia zabudowy całości zamierzenia nie przekroczy 1700 m2, - zróżnicowanie wysokości i ilości kondygnacji części dobudowanej, przy czym jej wysokość nie może przekroczyć 11,50 m, - dowolną geometrię dachów (z uwzględnieniem przebudowy dachu obiektu objętego adaptacją) pod warunkiem zachowania spójności architektonicznej całości zamierzenia - rozbiórkę obiektów kolidujących z planowanym zamierzeniem, - budowę terenowych urządzeń sportowych, - realizację utwardzonych dojść i dojazdów, wraz z miejscami postojowymi. 2.1.4. zachować co najmniej 20% terenu objętego przedmiotowym zamierzeniem jako powierzchnia biologicznie czynna, w tym pokryta zielenią ozdobną. 2.1.5 sporządzając projekt zagospodarowania terenu objętego inwestycją uwzględnić realizację placu rekreacyjnego/placu zabaw (wraz z nasadzeniami zieleni), wprowadzenie elementów małej architektury, wykonanie miejsca na pojemniki przeznaczone do segregacji odpadów bytowych, itp. 2.1.6. Przed uzyskaniem pozwolenia na budowę formę architektoniczną budynku/budynków skonsultować z Architektem Miejskim. 2.2.ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej: 2.2.1. Przy projektowaniu inwestycji spełnić w szczególności wymagania przepisów: -ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017r., poz. 519 — t. j. z późn. zm.), - ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1261 – t. j. z późn. zm.), 2.2.2. W przypadku kolizji inwestycji z drzewami lub krzewami postępować zgodnie z obowiązującymi przepisami. 2.2.3. roboty ziemne prowadzone w sąsiedztwie systemów korzeniowych drzew i krzewów wykonywać w sposób niezagrażający ich żywotności. 2.2.4. stosować systemy grzewcze przyjazne dla środowiska (z wykluczeniem opału stałego), 2.2.5. projekt budowlany zamierzenia, wraz z planem zagospodarowania przedmiotowych działek uzgodnić pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. 2.3. obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji: 2.3.1. Przy projektowaniu inwestycji spełnić w szczególności wymagania przepisów: - ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 - tekst jednolity z późniejszymi zmianami), - rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 - tekst jednolity), - ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U, z 2017 r., poz. 220 – t. j. z późn. zm.), - ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 328 – t. j. z późn. zm.). 2.3.2 obsługę komunikacyjną realizować na dotychczasowych zasadach, wykorzystując istniejący zjazd. 2.3.3. w przypadku budowy nowego zjazdu lub przebudowy istniejącego uzyskać na powyższe zgodę Zarządu Dróg Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. 2.3.4. W granicach terenu objętego planowanym zamierzeniem zapewnić nie mniej niż 10 miejsc postojowych, w tym przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. 2.3.5. w zależności od potrzeb uzyskać zezwolenie zarządu dróg na przebieg projektowanych/przebudowywanych przyłączy w pasie drogowym (jako urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi i potrzebami ruchu drogowego), zgodnie z art. 39 ust. 3 i 3 a ustawy o drogach publicznych. 2.3.6. projektowane zamierzenie przyłączyć do sieci uzbrojenia terenu zgodnie z warunkami uzyskanymi od właścicieli niezbędnych sieci. 2.3.7.zastosować rozwiązania uniemożliwiające zalewanie dróg wodami opadowymi z terenu objętego inwestycją. 2.4. wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich: 2.4.1. zapewnić ochronę interesów osób trzecich, a w szczególności przed: - pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, - pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, - uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, - pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, - zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. 3. Linie rozgraniczające teren inwestycji:

Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały zaznaczone na mapie zasadniczej w skali 1:500.

Od niniejszej decyzji odwołanie wniósł Pan Z. K. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) i § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) po rozpatrzeniu odwołania Z. K., od decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia 2 [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania, wraz z przebudową i rozbudową budynku handlowo-usługowego na przedszkole oraz kompleks dydaktyczo-sportowy przy ul. W. w W., działka nr [...] i [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta W. decyzją Nr [...] z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla opisanej inwestycji. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym kolegium stwierdziło, że w świetle zebranego materiału dowodowego w sprawie odwołanie nie jest zasadne. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W wyroku z dnia 22 marca 1996r. SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997r. Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił: "Istota administracyjnego toku postępowania polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (...)". Wynika to z art. 138 Kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji.

Stosownie do treści przepisów zawartych w art. 59 ust. 1 powołanej ustawy, zmiana sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego łub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Taką decyzję wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na podstawie projektu sporządzonego przez uprawnionego urbanistę lub architekta (art. 60 ust. 1 i 4 ustawy). Dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest spełnienie łącznie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt ł - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sposób ustalania warunków zabudowy wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), które określa zasady i tryb przeprowadzenia analizy funkcjonalno-przestrzennej obszaru analizowanego w granicach ustalonych w myśl § 3 pkt 2 tegoż rozporządzenia. Decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 54 w związku z art. 64 ustawy, powinna zawierać; 1) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, 2) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Jednocześnie w myśl zasady wynikającej z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W ocenie kolegium, organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę, spełnił wszystkie przesłania z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p. Działki, objęte zamiarem inwestycyjnym, o nr [...] i [...] - jak wynika z części graficznej analizy i załączników do decyzji organu I instancji położone są w W. przy ul. W. Teren ten nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych, a zatem określenie sposobu zagospodarowania dla tego terenu, stosownie do art 59 ust. 1 u.p.z.p., powinno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Projektowana inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), w związku z tym przed wydaniem decyzji nie zachodził obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosownie do przepisów art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 71 ust. 2. pkt. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 z późn. zm.). Wniosek odpowiada wymogom określonym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Kolegium podkreśla, że organ I instancji wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził wymaganą prawem analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice tego obszaru wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. W dokonanej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, udokumentowanej w formie tekstowej i graficznej zgodnie z zasadami przewidzianymi w § 3 i 9 rozporządzenia, wykazane zostało, że w obszarze analizowanym wyznaczonym przez tenże organ - w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki inwestycyjnej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jednakże nie mniejszej niż 50 metrów, mierzonej od jej granic wzdłuż drogi publicznej, z której jest dostępna, w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której planowana jest inwestycja - znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa i biurowa, a planowany obiekt przedszkolny stanowi kontynuację funkcji usługowej i uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Tworzy harmonijną całość z istniejącą na tym terenie zabudową. Obecna zabudowa składa się z budynków o cechach i gabarytach, na podstawie których można określić główne parametry i wskaźniki dla nowej zabudowy tj. wysokości do 11,5 m i dowolnej geometrii dachu. W sprawie doszło również do spełnienia przez inwestora pozostałych warunków przewidzianych dyspozycją art 61 ust. 1 pkt. 2-5 u.p.z.p.: - wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej - ul. Husarskiej, - uzbrojenie tego terenu jest wystarczające dla wskazanego zamierzenia inwestycyjnego co potwierdzają przedłożone promesy, - teren zabudowy nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne, - planowane zamierzenie zgodne jest z przepisami odrębnymi. Rozpoznając sprawę w ramach postępowania zainicjowanego odwołaniem uznać należy, że organ I instancji zastosował się do przepisów art. 53 ust. 4 u.p.z.p. dokonując na etapie postępowania głównego wymaganych uzgodnień. Zapewnił także stronom czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie. Zaskarżona decyzja odpowiada także treści art. 54 ustawy i zawiera warunki jakie będzie musiał spełnić inwestor w projekcie budowlanym. Zamieszczono w niej wymaganą klauzulę, wynikającą z art. 63 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zawiera wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich w pkt 2.4. załącznika nr 1 decyzji. Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę, co czyni zadość wymaganiom zawartym w art. 60 ust. 4 cytowanej ustawy. Powyższe ustalenia oznaczają, że, zdaniem kolegium, odwołanie jest niezasadne. Zdaniem organu odwoławczego należy stwierdzić, że na etapie postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy, wydanie takiej decyzji nie jest uzależnione od zgody lub braku zgody innej strony postępowania administracyjnego. W tym jak i w każdym innym postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie może wydać decyzji odmownej, jeżeli nie byłaby ona sprzeczna z prawem i nie naruszałaby chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Z woli ustawodawcy proces inwestycyjny został podzielony w postępowaniu administracyjnym na dwie fazy. Przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest zbadanie czy zamierzenie inwestycyjne odpowiada łącznie warunkom określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast zagadnienia techniczno- budowlane są rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest przepisem odrębnym, rozstrzyga o zagadnieniach techniczno-budowlanych, których ocena nie leżała w gestii organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy.

Skargę na ostateczną decyzję złożył uczestnik postępowania. Strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi, w tym uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta W., za zasądzeniem od strony przeciwnej na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem strony zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem 1 / przepisów prawa materialnego, w tym: — art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017, poz. 1073, ze zm.), przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo, nie spełnienia wymogu łącznego wystąpienia przesłanek do wydania decyzji. 2/ przepisów procedury administracyjnej, w tym: — art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. przez naruszenie zasad w nich ustanowionych, — art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO nie ustosunkowało się w ogóle do merytorycznych zarzutów odwołania mających istotny wpływ na wynik tej sprawy. Na uzasadnienie strona skarżąca wskazuje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ("SKO w W." lub "SKO") zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. Nr [...] z dnia [...] którą ten "ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania, wraz z przebudową i rozbudową budynku handlowo — usługowego na przedszkole oraz kompleks dydaktyczno — sportowy przy ul. W. w W., działka nr [...] i [...]". Skarżący złożyli odwołanie od tej decyzji, wskazując na okoliczności faktyczne i prawne, które powinny ich zdaniem skutkować uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta W. ("Prezydenta Miasta", "Prezydenta" lub "organu pierwszej instancji"). Organ odwoławczy SKO w W. mimo powołania się na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazujące organowi odwoławczemu kontrolę decyzji organu I instancji oraz obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, nie wziął pod uwagę i nie ustosunkował się w decyzji do istotnych merytorycznych zastrzeżeń strony odwołującej się, przedstawionych w odwołaniu od decyzji Prezydenta. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem SKO, że organ pierwszej instancji "spełnił wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, zm.) (dalej: "u.p.z.p.") w myśl, którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy "jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów; cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi". Decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja będąca przedmiotem odwołania, nie spełniają tych wymogów. "Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej" to w spornej sprawie działka należąca do strony skarżącej, na której od ponad 30 lat posadowiony jest budynek samochodowego zakładu naprawczego firmy A, którą prowadzi G. K., a wcześniej jego ojciec Z. K. Działalność gospodarcza strony skarżącej obejmuje od wielu lat usługi naprawcze samochodów oraz usługi w zakresie blacharstwa i lakiernictwa samochodowego. Nie można więc zgodzić się za stanowiskiem SKO, że "planowany obiekt przedszkolny stanowi kontynuację funkcji usługowej ...", w ten sposób "Tworzy harmonijną całość z istniejącą na tym terenie zabudową". Nie można przecież uznać, że działający od wielu lat zakład naprawczy samochodów z lakiernią samochodową i sąsiadujący z nimi "planowany obiekt przedszkolny" będą z działającą blacharnią i lakiernią samochodową tworzyć "harmonijną całość z istniejącą na tym terenie zabudową" i "stanowić kontynuację funkcji usługowej". W zaskarżonej decyzji SKO, podobnie jak w decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzono, że sporna inwestycja polega na "zmianie sposobu użytkowania wraz z przebudową i rozbudową budynku handlowo-usługowego oraz kompleks dydaktyczno-sportowy". Organ I instancji pominął, że w załączonej do decyzji z [...], analizie funkcjonalno-przestrzennej terenu w rejonie ul. W. i ul. H. (działki o nr ewid. [...] i [...], obręb nr [...] P. wraz z obrzeżem przyległym) całkowicie zignorowano dotychczasowe funkcje tych działek (teren po LOK-u), funkcję działki nr 215 (w posiadaniu strony skarżącej, na której znajduje się samochodowy warsztat naprawczy z blacharnią i lakiernią) oraz sąsiedniej działki, na której prowadzona jest działalność gospodarcza z myjnią samochodową. Wyeksponowano "zabudowę mieszkaniową, na którą składają się budynki wielorodzinne będące w trakcie realizacji, czyli zabudowę dopiero nowo powstającą, a pominięto całkowicie dotychczasowe funkcje działek po byłym LOK-u oraz działającego od ponad 30 lat zakładu naprawczego strony skarżącej. SKO mimo, że wspomina w decyzji z [...] o analizie funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu pomija w tej decyzji rolę ulicy H. Ulica ta jednoznacznie dokonała podziału na część usług uciążliwych i na tą z nowopowstającą częścią mieszkaniową. Pierwsza część (terenu po lewej stronie ulicy, w stronę ul. W.) to obszar z usługami motoryzacyjnymi, myjnią samochodową oraz dużym ruchem samochodów i spalinami od nich. Druga część, to nowopowstające wielorodzinne budynki mieszkaniowe. W obu zaskarżonych decyzjach pominięto, mimo iż w postępowaniu pierwszoinstanycjnym i w odwołaniu, strona skarżąca podnosiła, że nieruchomość, której dotyczy decyzja o zmianie sposobu użytkowania należała przez kilkadziesiąt lat do Ligi Obrony Kraju (LOK), stanowiła jej bazę szkoleniową na kierowców wraz z garażami i warsztatem samochodowym. Z tego powodu, przez kilkadziesiąt lat użytkowania teren (grunt) wokół garażu i warsztatu samochodowego po byłym LOK-u jest z dużą pewnością skażony zużytymi olejami samochodowymi. Na tej nieruchomości nie było wcześniej "budynku handlowo-usługowego lecz wspomniana baza LOK-u. Zmiana sposobu użytkowania tego terenu na inwestycję polegającą na przebudowie i rozbudowie budynku "na przedszkole oraz kompleks dydaktyczno-sportowy" budzi więc duże zaskoczenie i duży sprzeciw. Teren biegnący wzdłuż ul. W., do wiaduktu kolejowego, przewidziano wcześniej w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...], pod usługi uciążliwe. Z tego powodu wzdłuż ulicy W. znajdują się: trzy stacje benzynowe, markety handlowe z dużymi parkingami, warsztat naprawczy samochodów z blacharnią i lakiernią, zakład z myjnią samochodową oraz przez kilkadziesiąt baza szkoleniowa LOK-u. Planowane na terenie (działkach) po bazie LOK-u przedszkole i kompleks dydaktyczno-sportowy, graniczyłyby z jednej strony z warsztatem samochodowym z lakiernią oraz przyległą na działce obok myjnią samochodową, z drugiej strony z ruchliwą ulicą W., która spełnia rolę obwodnicy miasta w kierunku centrum miasta, K., J., D. i L. (wyjazd z ronda ulicą koło [...]). Z mapy zasadniczej stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] przedszkolny plac zabaw planowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu naprawczego wraz z blacharnią i lakiernią, przy ulicy W. będącej obwodnicą drogową miasta W. Przewiduje się, że po ukończeniu trwającej obecnie inwestycji drogowej obwodnica ta zostanie niedługo przemianowana na drogę krajową. Powstaje tu pytanie: czy dzieci mogą (w bezpośrednim sąsiedztwie ruchliwej drogowej obwodnicy miasta), przebywać w tych warunkach i mieć zajęcia na powietrzu (zabawy, zajęcia sportowe)? Z pewnością nie powinny. Lokalizacja przedszkola w tym miejscu, a więc również miejsca pobytu dziennego małych dzieci na placu zabaw "na powietrzu" jest dużym zaskoczeniem. Zastrzeżenia w tej mierze zgłosił, w toku postępowania w pierwszej instancji, Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny w W. w piśmie z 14 marca 2018 r., co znajduje potwierdzenie w zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] (str.2). "Z tego względu (w nawiązaniu do art. 3 pkt la ustawy z dnia 4 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej — Dz.U. z 2017 r., poz. 1261, tekst jednolity z późniejszymi zmianami), projekt decyzji o warunkach zabudowy przekazano w dniu 02.03.2018 r., pismem BAB. 6730.171.2017 DW/2024/03/18, do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. celem uzgodnienia. W odpowiedzi PPIS jw. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych uzgodnienie nr [...] z dnia [...] znak; [...]), motywując swoje stanowisko tym, ze zakład blacharsko-lakierniczy (zlokalizowany na działce nr [...], obr. nr [...] P. i tym samym stanowiący bezpośrednie sąsiedztwo dla projektowanego zamierzenia) należy do usług uciążliwych dla otoczenia, a ukształtowanie terenu powoduje, ze wyrzutnie z lakierni oraz komin kotłowni gazowej ww. zakładu znajdują się na poziomie terenu przewidzianego pod przedszkole, zatem dotychczasowe przeznaczenie analizowanego terenu wyklucza realizację przedmiotowego zamierzenia w spornym miejscu ". Niezrozumiała jest więc późniejsza zmiana stanowiska Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego w jego piśmie z 28 marca 2018 r. (Uzgodnienie Nr [...]), w którym ten "uzgadnia warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania wraz z przebudową i rozbudową budynku handlowo-usługowego na przedszkole i kompleks dydaktyczno-sportowy, pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych z zastrzeżeniami: projekt budowy wraz z planem zagospodarowania działki przedszkola winien uzyskać opinię w zakresie spełnienia warunków higieniczno-zdrowotnych. Rodzi się pytanie: czy Inwestor, organ I Instancji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze otrzymali i posiadają wspomnianą "opinię w zakresie spełnienia warunków higieniczno - zdrowotnych" dla planowanej inwestycji na działkach [...] i [...] w tym "planowanego obiektu przedszkolnego "? Z zaskarżonych decyzji w żaden sposób nie wynika, by Inwestor "uzyskał opinię w zakresie spełnienia warunków higieniczno — sanitarnych, mimo że skarżący w tej sprawie zgłaszali zastrzeżenia w tej mierze w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W zaskarżonej decyzji SKO brak jest ustosunkowania się organu odwoławczego do zastrzeżeń strony skarżącej w tej mierze. SKO słusznie stwierdza w decyzji (str. 3), że "przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zbadanie czy zamierzenie inwestycyjne odpowiada łącznie warunkom określonym w art. 61 ust 1 pkt 1 do 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ". W tej konkretnej sprawie nie został jednak spełniony warunek pierwszy, określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, więc zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem tego przepisu. Z załączonych do decyzji Prezydenta Miasta W. map ewidencyjnych wynika, że teren działek planowanego przedszkola i placu zabaw sąsiaduje z jednej strony z istniejącym od wielu lat z należącym do strony skarżącej zakładem naprawczym samochodów z blacharnią i lakiernią, z drugiej strony z ruchliwą ulicą W., pełniącą rolę obwodnicy miasta W. w kierunku K., J. i D. Powinno być bezsporne, że usługi, które wykonuje zakład naprawczy samochodów (z blacharnią i lakiernią), należący do strony skarżącej, należy zaliczyć do usług uciążliwych. Charakter uciążliwy ma także wspominana obwodnica drogowa W. (ul. W.), gdyż wzdłuż ulicy nie ma żadnych filtrów i osłony od spalin pochodzących z przejeżdżających tą ulicą, w dużej ilości samochodów. Nie ma też żadnego zabezpieczenia terenu "planowanego przedszkola", przebywających tam ludzi, przed spalinami i odgłosem przejeżdżających samochodów osobowych, ciężarowych i TIR-ów (natężenie ruchu na ulicy jest największe w podstawowych godzinach pracy przedszkola). Zastrzeżenie w tej mierze skarżący złożyli w postępowaniu pierwszoinstanycyjnym oraz w odwołaniu do decyzji Prezydenta Miasta W. W decyzji SKO brak jest jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów w tej mierze. Skarżący w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta W. zgłosił również, że w rozumieniu przepisów prawa ochrony środowiska i przepisów wykonawczych do niego, teren, na którym prowadzi się działalność przemysłową, usługową, czy przemysłowo-usługową - nie jest terenem chronionym. Oznacza to, że każdy prowadzący na takim terenie działalność przemysłową, czy usługową, z którą będą się wiązać uciążliwości dla środowiska, w tym oczywiście ludzi (uciążliwość to zupełnie coś innego niż dotrzymywanie norm dopuszczalnych, bo można dotrzymywać norm dopuszczalnych, a pomimo tego być uciążliwym), musi mieć na uwadze to, że obok niego, na sąsiedniej działce, również będzie prowadził działalność przemysłową czy usługową ktoś, kto może być także uciążliwy. Jest to wtedy świadomy wybór usługodawcy czy przedsiębiorcy, że wybiera lokalizację, w której takie wzajemne oddziaływania są dopuszczone. Na takim terenie, nawet wtedy, kiedy uciążliwość jednego prowadzącego działalność będzie w stosunku do drugiego nadmierna i pojawi się skarga jednego na drugiego, to służby ochrony środowiska najprawdopodobniej nie podejmą żadnej interwencji, bo nie ma tu obiektów chronionych. Taki stan rzeczy zmieni się zupełnie w momencie wprowadzenia na taki teren mieszkalnictwa lub takich obiektów budowlanych czy usługowych, którym można nadać miano chronionych. Takim obiektem jest niewątpliwie przedszkole (wg Prawa ochrony środowiska - jest to budynek związany ze stałym lub czasowym przebywaniem dzieci i młodzieży). Pozostaje też faktem, że działka, której dotyczy zmiana sposobu użytkowania, graniczy z działkami, na których prowadzona jest działalność gospodarcza tj. z działką skarżących zabudowaną zakładem naprawczym samochodów z blacharnią i lakiernią również samochodów oraz z sąsiadującą działką, na której działa od wielu lat myjnia samochodów. Obie te działalności od wielu lat działały bezproblemowo w sąsiedztwie z Ligą Obrony Kraju i jej działalnością. Poza sporem powinno być, że działalność gospodarcza zakładu naprawczego samochodów, a także sąsiedniej myjni samochodów wiąże się z dużym ruchem samochodów i emisji spalin od samochodów oraz hałasu. Kwestie te zostały zgłoszone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i w odwołaniu, lecz pominięto je bez uzasadnienia w obu zaskarżonych decyzjach. Nie budzi wątpliwości, że emisja spalin, hałasu od innych samochodów i urządzeń, związanego z pracą zakładu naprawczego i myjni samochodowej będzie "przekraczać granice" działki i powodować uciążliwości dla projektowanego przedszkola. Z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112) wynika, że obiekt i działalność związana z usługami motoryzacyjnymi: a) dla zabudowy przemysłowej i usługowej - nie musi spełniać żadnych norm hałasowych, b) dla m.in. zabudowy wielorodzinnej i usługowo-mieszkaniowej - musi dotrzymywać normy 55 dB w porze dziennej (6.00 do 22.00) i 45 dB w porze nocnej (22.00 do 6.00), c) dla zabudowy związanej ze stałym lub czasowym przebywaniem dzieci i młodzieży - musi dotrzymywać normy 50 dB w porze dziennej (6.00 do 22.00) i 40 dB w porze nocnej (22.00 do 6.00). Dotrzymywanie tych norm sprawdza się na granicy działek (a nie przy budynku zlokalizowanym na tej działce). Jest to ważne, bo na całej tej sąsiedniej działce powinny być bez przeszkód realizowane funkcje, jakie się dla niej ustaliło. Hałas powstający przy naprawie samochodów, w szczególności napraw blacharskich, praca w godzinach od rana do późnego popołudnia, ruch dużej ilości samochodów na terenie zakładu naprawczego, spowoduje kolizję funkcji sąsiadujących z sobą zakładem naprawczym oraz planowanym przedszkolem. Zaskarżone decyzje oraz ewentualne pozwolenie na budowę doprowadzą do daleko idących ograniczeń praw nabytych właścicieli nieruchomości przy ul. W. nr [...] - odwołujących się w tej sprawie G. K. i Z. K. Decyzja Prezydenta Miasta wprowadzająca w sposób zasadniczy zmianę sposobu użytkowania sąsiedniej działki, pozwalająca na budowę "przedszkola oraz kompleks dydaktyczno-sportowy" ogranicza możliwość prowadzenia w przyszłości jakiejkolwiek funkcji rozwoju, bo np. w przypadku, konieczności zamontowania nowej kabiny lakierniczej, czy jakieś inne urządzenie, właściciele sąsiedniej nieruchomości będą stronami w postępowaniu i będą mieli prawo żądać spełnienia przez właścicieli sąsiadujących nieruchomości norm jak dla obiektów chronionych, a ci będą musieli dodatkowo zainwestować w dodatkowe zabezpieczenia dla środowiska, czyli ponieść znaczące koszty, których nie musieliby wydawać w sytuacji, gdy na sąsiednim terenie nie byłoby przedszkola lub zabudowy mieszkaniowej. Zdarza się, że podczas lakierowania nadwozi samochodowych będą emitowane do powietrza zanieczyszczenia specyficzne, czasami o znacznym natężeniu zapachu chemicznego, które pomimo spełniania norm dopuszczalnych będą stanowić uciążliwość odorową i wtedy pojawią się skargi, w których odwołujący się będą oskarżani i będą zobowiązywani do zastosowania takich środków technicznych, które zlikwidują uciążliwość. W zakładzie naprawczym samochodów z lakiernią, szlifowane są i prostowane blachy nadwozi samochodów, a dzieci w przedszkolu będą miały porę leżakowania (spania), bądź w czasie lakierowania nadwozi samochodowych dzieci zostaną wyprowadzone na zewnątrz na huśtawki lub do piaskownicy - co wtedy będzie?, kto pierwszy napisze skargę? Nie ma tu naprawdę znaczenia żadna deklaracja Inwestorów, że nie będą skarżyć się na działalność sąsiada, bo w przyszłości może się zmienić zarządzający przedszkolem lub pojawi się nowy właściciel, który będzie w tej mierze miał inne zdanie i zacznie się skarżyć. Niezależnie od tego co zadeklaruje obecny sąsiad i Inwestor, w przyszłości skargę może złożyć każdy z rodziców dzieci uczęszczających do tego przedszkola. W takich okolicznościach sąsiedzi staną się wobec siebie uciążliwi a prowadzenie działalności gospodarczej bardzo utrudnione. Kwestie te zostały przez SKO pominięte w zaskarżonej decyzji. Stanowi to naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., gdyż decyzja powinna posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, przyczyny z powodu których innym dowodem i argumentem odnosił wiarygodność i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśniające podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wymogi te zostały przez SKO spełnione jedynie w części, gdyż część istotnych zarzutów strony zgłoszonych w odwołaniu, została w decyzji SKO pominięta. Z wyroku WSA w Bydgoszczy z 26 września 2016 r. sygn. II SA/Bd 372/16 wynika, że prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie pozytywnego rozstrzygnięcia o wystąpieniu przesłanki kontynuacji funkcji, o której mowa w tym przepisie, sprowadza się do dwóch niezależnych od siebie aspektów: kontynuacji funkcji w rozumieniu sensu stricte jako tożsamości rodzaju zabudowy, oraz aspektu zachowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, z którą to zasadą wiąże się przede wszystkim brak sprzeczności pomiędzy planowaną zabudową a dotychczasową. O tożsamości rodzaju zabudowy pomiędzy planowaną inwestycją, a istniejąca już zabudową nie rozstrzyga zaliczenie ich do tej samej kategorii. Dla rozstrzygnięcia o kontynuacji funkcji należy brać pod uwagę całokształt okoliczności, a więc zarówno rodzaj planowanej zabudowy, jak również jej funkcję, a przyjęcie, że do uznania kontynuacji funkcji w analizowanym stanie faktycznym sprawy wystarczy występowanie na analizowanym terenie zabudowy o charakterze usługowym, bez wzięcia pod uwagę charakteru planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, stoi w sprzeczności z prawidłową wykładnią przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z zasady zachowania dobrego sąsiedztwa wynika, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów i nie może godzić w zastany stan rzeczy. Stosowanie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.: wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Innymi słowy, przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko zamiar zrealizowania inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją i sposobem zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się przy tym, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustaleniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (wyrok WSA w Krakowie z 24 kwietnia 2012 r., II SA/Kr 1846/11). Nowa zabudowa (zmiana sposobu użytkowania obiektu) jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Tymczasem poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą i nie można przyjąć, że usługi motoryzacyjne, blacharskie i lakiernicze będą kontynuacją funkcji w obszarze analizowanym usług. Zadaniem organów jest dokładne ustalenie, jaka działalność w zakresie usług jest prowadzona na analizowanym terenie. Z analizy oraz uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, jaka konkretnie działalność usługowa jest prowadzona na tymże obszarze. Organy orzekające w tej konkretnej sprawie posłużyły się w tym zakresie jedynie ogólnikami i nie sposób w oparciu o poczynione w ten sposób ustalenia stwierdzić, czy planowana przez inwestora zmiana sposobu użytkowania budynku istniejącego i jego rozbudowa, jest zgodna z istniejącą na tym terenie działalnością usługową. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, iż w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej, (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 26 września 2016 r. sygn II SA/Bd 372/16, Lex 2180952). Podsumowując rozważania w tej mierze, należy stwierdzić, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków. Niespełnienie zatem choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jednym z warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy jest zasada dobrego sąsiedztwa, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Ustalenie, czy planowana zabudowa będzie zgodna z panującymi już na terenie sąsiednim warunkami dotyczącymi funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, możliwe jest jedynie poprzez porównanie zastanego na danym terenie zagospodarowania terenu z planowanym zagospodarowaniem. Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które obowiązują na terenie sąsiednim, określa się podczas przeprowadzonej w tzw. obszarze analizowanym - analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza to powinna być wykonana w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Analiza funkcjonalno-przestrzenna terenu, będącego przedmiotem postępowania (załącznik nr 3 do spornej decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] o warunkach zabudowy) pomija dotychczasowe funkcje bezpośrednio sąsiadujących działkach należących do inwestora i strony skarżącej, położonych przy ul. W. Pomija też całkowicie zastany stan rzeczy. Kwestię tą pominął w zaskarżonej decyzji z [...], również organ odwoławczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, dokonuje jej kontroli nie tylko pod względem formalnym. Głównym celem odwołania obecnej strony skarżącej były przecież przede wszystkim zarzuty merytoryczne. SKO ograniczyło się natomiast wyłącznie do sprawdzenia decyzji, pod względem jej poprawności formalnej. Nie dokonało natomiast oceny merytorycznej. Wynika to jednoznacznie z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO. SKO samo przyznaje (str. 1 decyzji), że art. 138 k.p.a. przyznaje temu organowi "kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Aby merytorycznie rozstrzygnąć trzeba dokonać merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego oraz merytorycznych argumentów, zgłoszonych przez stronę postępowania w jej odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Tak nie stało się w tej sprawie. W przekonaniu skarżących organy, które wydały zaskarżone decyzje naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. a także przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Również przedstawiciel inwestora, na rozprawie, przyłączył się do wniosku o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała aby naruszała ona przepisy prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu który uzasadniałaby uwzględnienie skargi i wydanie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej także jako u.p.p.s.a).

Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowił przepis art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej u.p.z.p.). Zgodnie z ich brzmieniem zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przytoczona regulacja normatywna określa przesłanki, których dopiero łączne spełnienie pozwala wydać decyzję o warunkach zabudowy. Do przesłanek tych ustawodawca zaliczył: kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie terenu, niewymagalność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto taka decyzja winna być zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja lokalizacyjna określa podstawowe kwestie dotyczące zmiany zagospodarowania terenu odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych realizacji planowanych zamierzeń. Jej celem jest wyłącznie przesądzenie o dopuszczalnym w świetle istniejącego ładu sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 719/11, Lex nr 1104258). Istotne także jest, że decyzji o warunkach zabudowy w żadnej mierze nie można utożsamiać z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który to stanowi podstawowy instrument polityki planistycznej gminy. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład przestrzenny nie powinna być przy tym realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów, prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiające tym samym realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 908/13, Lex nr 1405122). Stąd, nie bez powodu w literaturze oraz orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Z kolei ma on obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1219/13, CBOSA). Podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. Dla dokonania takich ustaleń faktycznych, właściwy organ wyznacza obszar analizowany o którym mowa w § 3 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej także jako rozporządzenie lub rozporządzenie planistyczne) wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Analizie podlega przede wszystkim zabudowa znajdująca się na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem, gdyż - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to w oparciu o ustalenia dotyczące tej zabudowy, organ ustala warunki zabudowy planowanej na działce inwestora. Wynikająca z omawianego przepisu konieczność przeprowadzenia oceny inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza jednak zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Rozumienie bowiem kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela (czy też inwestora) po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Z tego też względu przyjąć należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją (por. niepubl. wyrok WSA w Warszawie z 12 grudnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 446/08).

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd podzielił stanowisko organów administracji, co do tego, że przeprowadzona w realiach niniejszej sprawy analiza obszaru wyznaczonego wokół objętych zamiarem inwestycyjnym działek, pozwala na stwierdzenie, że planowane przedsięwzięcie będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji terenu, w którym dominuje funkcja mieszkaniowa wielorodzinna. W załączniku nr dwa do projektu decyzji autor pisze, że "analizowany obszar, położony w północno-zachodniej części W., obejmuje swym zasięgiem południowy, skrajny fragment osiedla Podzamcze z zabudową mieszkaniowo – usługową wpisaną pomiędzy ul. W., al. P. i tereny kolejowe". Zatem objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie polegające na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na przedszkole oraz kompleks dydaktyczno-sportowy, pozostaje w zgodzie z występującą funkcją terenu.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; zwanej dalej: ustawa o p.z.p.) - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych, a jednym z nich jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

W ocenie sądu orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, iż realizacja planowanej inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia istniejącego budynku jest możliwa, albowiem w kontekście art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że projektowane przedsięwzięcie musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, iż w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi bowiem o to, aby nowa zabudowa, czy też nowy sposób użytkowania obiektu, stanowiły dokładne odzwierciedlenie istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, aby na podstawie istniejącej zabudowy możliwe było określenie cech nowej inwestycji, która ma być kontynuacją istniejącej zabudowy, czyli ma zachowywać jej charakter. Dlatego też uznać należy, że funkcja usługowa (przedszkole, kompleks dydaktyczno-sportowy) nie jest sprzeczna z funkcją obszaru, stanowi bowiem kontynuację i uzupełnienie funkcji mieszkaniowej.

Jeśli chodzi o zarzuty strony skarżącej, to godzi się zauważyć, że kwestie emisji hałasu do środowiska, czy innych substancji szkodliwych, o czym pisze autor skargi, stosownie do treści przepisu art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane bada, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ (czyli organ architektoniczno-budowlany). Sprawdza (między innymi) zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zatem te okoliczności nie są i nie mogą być badane w toku procedowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Natomiast jeśli chodzi o obecnie działający na przyległej działce warsztat i ewentualne emisje hałasu przez jego działalność, to te okoliczności również nie mogą stanowić podstawy do wydania przez kompetentny organ decyzji odmownej. Trzeba bowiem powiedzieć, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter związany i po spełnieniu okoliczności z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ ma obowiązek wydać decyzję zgodną z wnioskiem inwestora. Jeśli chodzi o przywołany wcześniej załącznik nr 3 do decyzji organu pierwszej instancji, to jak wcześniej powiedziano, wskazuje on na realizowane budynki wielorodzinne na działkach [...]-[...] i [...] a także [...] i budynek mieszkalny na działce nr [...]. Analiza wskazuje też na, znajdujące się na terenie analizowanym budynki usługowe i biurowe. W konkluzji uprawniony architekt wskazał, że "w wyniku przeprowadzonych analiz ustalono, że występujące na omawianym obszarze uwarunkowania pozwalają na realizację planowanego zamierzenia. Działki sąsiednie są zabudowane w sposób umożliwiający określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji zarówno w zakresie kontynuacji funkcji jak i parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ponadto spełnione zostały pozostałe warunki wymienione w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Skarżący nie wskazał, w istocie, w jaki sposób skarżona decyzja narusza art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na koniec z całą mocą trzeba podkreślić, że okoliczność, czy rzeczywiście na tych działkach będzie mogło powstać planowane przedsięwzięcie z punktu widzenia zasad ochrony środowiska (np. skażenie gruntu), czy innych szczególnych wymagań dla placówek, w których mają przebywać dzieci musi być szczegółowo badane w toku ewentualnego postępowania w zakresie pozwolenia na budowę lub w toku postępowania dotyczącego pozwolenia na prowadzenie planowanej działalności. (vide np. Prawo oświatowe)

Konkludując, uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. W ocenie Sądu, organy w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty - stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. - wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy prawnomaterialnej, co też wynika z przedłożonych akt administracyjnych. Sporządzone uzasadnienia odzwierciedlają poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśniają podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strony mogły zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając tym samym wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. oraz wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

W tej sytuacji mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 u.p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.