Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1230/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 146 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zze(4) ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: § 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 371
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19
article: art. 4 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 221
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j.)
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2869/22 w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. w W. na akt Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 26 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2869/22 oddalił skargę L. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca lub Spółka) na akt Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: organ) z dnia 26 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, w której zaskarżyła orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., z art. 151 p.p.s.a., z art. 134 § 1 p.p.s.a., z art. 7 k.p.a., z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie całkowicie dowolnych, subiektywnych, wybiórczych i błędnych wniosków organu, wynikających z materiału dowodowego, polegających na przyjęciu, że:

1) skarżąca sztucznie wykreowała okoliczności dotyczące stanu faktycznego sprawy w celu otrzymania przedmiotowej dotacji;

2) skarżąca, według stanu na dzień 31.03.2021 r., nie prowadziła działalności gospodarczej oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodem [...];

3) skarżąca w rzeczywistości nie prowadziła działalności gospodarczej deklarowanej (dotyczącej usług fotograficznych);

podczas gdy dokładna, wyczerpująca i obiektywna analiza stanu faktycznego sprawy obejmująca całokształt materiału dowodowego, wskazuje, że:

1. to nie skarżąca wykreowała jakiekolwiek elementy stanu faktycznego w celu otrzymania przedmiotowej dotacji, lecz stan prawny zmienił się w ten sposób, że z dniem 26.04.2021 r. weszło w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 713, dalej: rozporządzenie zmieniające), co umożliwiło przyznanie skarżącej przedmiotowej dotacji w związku z okolicznościami powstałymi wcześniej, w tym zwłaszcza w związku z faktem wcześniejszego rozpoczęcia prowadzenia działalności

gospodarczej przez skarżącą (co nastąpiło w marcu 2021 r.);

2. skarżąca według stanu na dzień 31.03.2021 r. prowadziła działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodem 74.20.Z;

3. skarżąca rzeczywiście prowadziła działalność gospodarczą deklarowaną, dotyczącą usług fotograficznych;

- które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik w sprawy polegający na tym, że w jego wyniku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok w wyniku zaaprobowania nieprawidłowych ustaleń faktycznych, w szczególności ustaleń rzekomo wskazujących, że skarżąca dopuścił się nadużycia art. 15zze(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa Covid) oraz z § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1291 ze zm.; (dalej: rozporządzenie Covid).

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nawet w stanie faktycznym ustalonym przez Sąd I instancji, wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego zwłaszcza art. 108 ust. 4 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (Dz.U.2004.90.864/2 z dnia 2004.04.30; dalej: TFUE) w zw. z art. 109 TFUE, z art. 3 ust. 3 Załącznika I do Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014 z dnia 17.06.2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U.UE.L.2014.187.1 z dnia 2014.06.26; dalej; rozporządzenie 651/2014), z art. 15zze(4) ust. 1 ustawy Covid oraz z § 7 ust. 1 rozporządzenia Covid przez ich błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że sam fakt, że Prezesem Zarządu skarżącej oraz 39 innych spółek ubiegających się o przyznanie dotacji, o których mowa w art. 15zze(4) ust. 1 ustawy Covid w zw. z § 7 ust 1 rozporządzenia Covid jest ta sama osoba (tj. Pan P. K.) tworzy pomiędzy skarżącą oraz 39 innymi spółkami ubiegającymi się o przyznanie przedmiotowych dotacji związanie tego rodzaju, że stanowią one podmioty powiązane w rozumieniu art. 3 ust. 3 Załącznika I do Rozporządzenia Komisji Nr 651/2014 niezależenie od tego, czy pomiędzy skarżącą a pozostałymi 39 spółkami istnieją jakiekolwiek stosunki prawne lub gospodarcze i tym samym pozbawia skarżącą możliwości otrzymania dotacji, o której mowa w art. 15zze(4) ust. 1 ustawy Covid w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Covid, podczas gdy prawidłowa wykładnia norm art. 108 ust. 4 TFUE w zw. z art. 109 TFUE, z art. 3 ust. 3 Załącznika I do Rozporządzenia Komisji Nr 651/2014, z art. 15zze(4) ust. 1 ustawy Covid oraz w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Covid wskazuje, że przedsiębiorstwa, w których ta sama osoba pełni funkcję członka zarządu mogą być uznane za przedsiębiorstwa powiązane w rozumieniu tych norm wyłącznie na podstawie analizy nawiązanych między nimi stosunków prawnych i gospodarczych jeżeli z tej analizy wynika, iż za pośrednictwem jednej osoby fizycznej lub grupy osób fizycznych działających łącznie stanowią one jeden podmiot gospodarczy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w stanie faktycznym ustalonym przez Sąd I instancji, wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego zwłaszcza art. 108 ust. 4 TFUE, w zw. z art. 109 TFUE, z art. 3 ust 3 Załącznika I do Rozporządzenia 651/2014, z art. 3 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1407/2013 w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz.U.UE.L.2013.352.1 z dnia 2013.12.24; dalej: Rozporządzenie 1407/2013), z art. 15zze(4) ust. 1 ustawy Covid oraz z § 7 ust. 1 rozporządzenia Covid, przez ich niezastosowanie polegające na tym, że (nawet w przypadku przyjęcia, że skarżąca oraz 39 pozostałych spółek wnioskujących o przyznanie dotacji, o których mowa w art. 15zze(4) ust. 1 ustawy Covid w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Covid są podmiotami powiązanymi w rozumieniu norm art. 108 ust. 4 w zw. z art. 109 TFUE, z art. 3 ust. 3 Załącznika I do Rozporządzenia Komisji Nr 651/2014, z art. 15zze(4) ust. 1 ustawy Covid oraz w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Covid), skarżącej odmówiono przyznania przedmiotowych dotacji, pomimo że całkowita kwota dotacji, o które wnioskowała skarżąca oraz 39 pozostałych spółek nie przekracza 200 000 Euro w okresie trzech lat podatkowych, co powinno prowadzić do zastosowania normy art. 108 ust. 4 TFUE, w zw. z art. 109 Traktatu, z art. 3 ust. 2 rozporządzenia 1407/2013, a w konsekwencji, do przyznania skarżącej przedmiotowej dotacji jako kwoty pomocy de minimis nie przekraczającej wysokości określonej w tej normie (tj. 200 000 Euro w okresie 3 lat podatkowych), co na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie powinno znaleźć wyraz w formie wyroku uwzględniającego skargę.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w stanie faktycznym ustalonym przez Sąd I instancji, wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego zwłaszcza art. 15zze(4) ust. 1 ustawy Covid w zw. z § 7 ust 1 rozporządzenia Covid oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, ze zm.; dalej: Konstytucja RP) oraz art. 7 Konstytucji RP przez ich błędna wykładnię polegającą na:

1. przyjęciu, że organ jest uprawniony do odmowy udzielenia dotacji, o której mowa w art. 15zze(4) ust. 1 ustawy Covid w zw. z § 7 ust 1 rozporządzenia Covid nawet w przypadku kiedy przedsiębiorca wnioskujący o udzielenie tej dotacji spełnia przesłanki określone w tych przepisach;

2. przyjęciu, że organ jest uprawniony do dokonywania oceny selekcji podmiotów, które są uprawnione do otrzymania dotacji, o której mowa w art. 15zze(4) ust. 1 ustawy Covid w zw. z § 7 ust 1 rozporządzenia Covid, według innych kryteriów niż określone w tych przepisach, w szczególności według kryterium daty wpisu do rejestru przedsiębiorców lub daty zawarcia umowy spółki;

3. przyjęciu, że organ jest uprawniony do dokonywania selekcji podmiotów posiadających tę samą cechę istotną w rozumieniu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (w szczególności datę wpisu do bazy REGON lub datę powstania podmiotu) przy decydowaniu o przyznaniu dotacji, o której mowa w art. 15zze(4) ust. 1 ustawy Covid w zw. z § 7 ust 1 rozporządzenia Covid, w ten sposób, że organ przyznaje dotację tylko niektórym z podmiotów posiadających tę samą cechę istotną w oparciu o kryteria niewymienione w przepisach powszechnie obowiązującego prawa;

podczas gdy prawidłowa wykładnia norm art. 15zze(4) ust. 1 ustawy Covid w zw. z § 7 ust 1 rozporządzenia Covid z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 7 Konstytucji RP wskazuje, że każdy przedsiębiorca legitymujący się cechami istotnymi określonymi w tych przepisach, będącymi jednocześnie warunkami formalnymi ich zastosowania, takimi jak prowadzenie działalności gospodarczej według stanu na dzień 31.03.2021 r. oraz przedmiot tej działalności oznaczony kodem PKD [...] jest uprawniony do otrzymania przedmiotowej dotacji a organ nie jest uprawniony do prowadzenia dodatkowej selekcji w tym zakresie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w stanie faktycznym ustalonym przez Sąd I instancji, wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego zwłaszcza art. 15zze(4) ust. 1 ustawy Covid w zw. z § 7 ust 1 rozporządzenia Covid oraz art. 3 ustawy z dn. 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. Z 2023 r. poz. 221; dalej: Prawo Przedsiębiorców) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

1. działalność w przedmiocie m.in. tworzenia spółek z o.o., przeprowadzania wstępnego etapu ich działalności gospodarczej w celu późniejszej ich odsprzedaży podmiotom trzecim jako spółek z ugruntowaną historią prowadzenia działalności gospodarczej;

2. współdzielenie przez skarżącą siedziby z innymi podmiotami;

3. zlecenie przez skarżącą oraz 39 innych spółek wykonania czynności tym samym osobom fizycznym;

4. otrzymanie przez skarżącą oraz 39 innych spółek zlecenia jako agentów od tego samego podmiotu;

5. tymczasowe nieosiągnięcie zysku z prowadzenia działalności gospodarczej pomimo nastawienia przedsiębiorcy na osiągnięcie tego zysku;

6. fakt, że skarżąca nie jest pracodawcą dla innych osób;

stanowią okoliczności uzasadniające przyjęcie, że skarżąca w nie prowadziła działalności gospodarczej, w tym zwłaszcza, że skarżąca, według stanu na dzień 31.03.2021 r., w tym w szczególności nie prowadziła działalności gospodarczej oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodem [...] Działalność fotograficzna; podczas gdy prawidłowa wykładnia norm art. 15zze(4) ust. 1 ustawy Covid w zw. z § 7 ust 1 rozporządzenia Covid z art. 3 Prawa Przedsiębiorców wskazuje, że przesłanka zarobkowego charakteru działalności zostaje spełniona nie tylko wówczas, gdy jej prowadzenie przynosi rzeczywisty zysk, a także wtedy, gdy mimo jego nieosiągnięcia, przedsiębiorca nastawiony był na uzyskanie dochodu oraz, że przedsiębiorca jest uprawniony do wyboru sposobu prowadzenia przez siebie działalności gospodarczej, w tym także do swobody wyboru siedziby oraz podmiotów współpracujących a dotacja, o której mowa w treści norm art. 15zze(4) ust. 1 ustawy Covid w zw. z § 7 ust 1 rozporządzenia Covid oraz art. 3 Prawa Przedsiębiorców przysługuje także przedsiębiorcom, którzy nie posiadają statusu pracodawcy (tj. nie zatrudniają pracowników).

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w stanie faktycznym ustalonym przez Sąd I instancji, wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego zwłaszcza art. 15zze(4) ust. 1 ustawy Covid w zw. z § 7 ust 1 rozporządzenia Covid przez ich błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że do nadużycia uprawnień wynikających z tych przepisów, dokonanego w celu pozyskania dotacji, o których mowa w tych przepisach w sposób sprzeczny z celem ich wprowadzenia, poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tych dotacji:

1. dochodzi w sytuacji kiedy czynności składające się na rzekome sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tych dotacji zostały dokonane przed wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego, na podstawie którego została ustalona treść § 7 ust. 1 rozporządzenia Covid, będąca podstawą otrzymania przedmiotowej dotacji (innymi słowy, że do nadużycia uprawnień wynikających z normy art. 15zze(4) ust. 1 ustawy Covid w zw. z § 7 ust 1 rozporządzenia Covid dochodzi przed jej wejściem w życie);

2. dochodzi w sytuacji kiedy czynności składające się na rzekome sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tych dotacji mogą mieć inne uzasadnienie niż tylko uzyskanie tych dotacji;

podczas gdy prawidłowa wykładnia norm art. 15zze(4) ust. 1 ustawy Covid w zw. z § 7 ust 1 rozporządzenia Covid, z uwzględnieniem wypowiedzi judykatury w sprawie nadużycia prawa poprzez sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej z danego systemu wsparcia, wskazuje, że:

1. do sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania korzyści dochodzi w sytuacji, w której potencjalny beneficjent tej korzyści obejmuje swoim zamiarem wolę uzyskania korzyści wynikającej z obowiązujących przepisów poprzez tworzenie okoliczności, które nie miały by miejsca gdyby podmiot ten działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia przy czym aby zachowanie potencjalnego beneficjenta korzyści mogło zostać uznane za sztuczne tworzenie warunków jej otrzymania, w chwili tworzenia tych warunków powinny obowiązywać przepisy stanowiące podstawę uzyskania tej korzyści oraz

2. nie można odmówić finansowania projektu, gdy dana inwestycja może mieć inne uzasadnienie niż tylko płatność w ramach systemu wsparcia, o którym mowa w treści

norm art. 15zze(4) ust. 1 ustawy Covid w zw. z § 7 ust 1 rozporządzenia Covid.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przyznanie skarżącej dotacji. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego aktu lub stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego aktu. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca wystąpiła też o zasądzenie kosztów oraz zrzekła się z przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć (a) na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz (b) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2023 r., III FSK 1402/22; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącej oparta została na dwóch podstawach kasacyjnych, wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Powyższy zakres zaskarżenia ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem aktu Prezydenta m. st. Warszawy - Urząd Pracy m. st. Warszawy z dnia 26 lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej stwierdził, że akt ten jest zgodny z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na wstępie rozważań Naczelny Sąd Administracyjny wskaże podstawy normatywne działania organu w kontrolowanej judykacyjnie sprawie. Na podstawie art. 15zze(5) ust. 1 ustawy Covid Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, nadać starostom uprawnienie do udzielania, na podstawie umowy, dotacji ze środków Funduszu Pracy na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej wszystkim bądź niektórym mikroprzedsiębiorcom oraz małym przedsiębiorcom, którzy otrzymali dotację zgodnie z art. 15zze(4) albo art. 15zze(4a), lub do udzielania tej dotacji innym mikroprzedsiębiorcom lub małym przedsiębiorcom, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19. Ponadto na podstawie art. 15zze(4) ust. 3, 4, 5, 6 ustawy Covid oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Ustalenie prawa do dotacji następuje na wniosek mikroprzedsiębiorcy albo małego przedsiębiorcy. Wniosek, o którym mowa w ust. 4, mikroprzedsiębiorca i mały przedsiębiorca składają wyłącznie w formie elektronicznej do powiatowego urzędu pracy właściwego ze względu na swoją siedzibę, po ogłoszeniu naboru przez dyrektora powiatowego urzędu pracy. Zgodnie z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Covid, nadaje się staroście uprawnienie do udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy, o których mowa odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, którzy na dzień 31 marca 2021 r. prowadzili działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: (...) - których przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku był niższy, co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r. Przepisy art. 15zze(4) ustawy Covid stosuje się, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału. Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r.

Podkreślić także należy, że na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. 2021, poz. 713 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 16 kwietnia 2021 r.) dokonana została zmiana rozporządzenia Covid w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. 2021, poz. 371). Na podstawie tego aktu znowelizowane zostały dotychczasowe przepisy, jak również dodane zostały nowe jednostki redakcyjne, m.in. § 1a ust. 1. Zgodnie z tym przepisem świadczenia przyznaje się na rzecz ochrony miejsc pracy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 7 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, który na dzień 31 marca 2021 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, zgodnie z określonymi w tym rozporządzeniu kodami klasyfikacji działalności. Kolejnym, koniecznym warunkiem uzyskania pomocy było obniżenie przychodu z tej działalności w następstwie COVID-19. Tak więc wskazany został, konkretyzując założenia i cele ustawy – COVID-19, podstawowy cel tej pomocowej regulacji, która realizowała funkcję ochronną miejsc pracy przedsiębiorcy, który na dzień 31 marca 2021 r. prowadził działalność gospodarczą.

W sytuacji, gdy organ administracji publicznej wykonuje określone ustawą zadania publiczne decyzje administracyjne wydaje, kiedy istnieje ku temu wyraźnie wskazana ustawowa podstawa prawna w przepisach administracyjnego prawa materialnego. Ustawa Covid, a także rozporządzenie Covid nie zawiera takiej podstawy prawnej jeśli chodzi o odmowę zawarcia umowy o udzielenie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej. Pisemna informacja starosty o nie przyjęciu oferty zawarcia umowy jest oświadczeniem woli i nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Informacja starosty jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest zewnętrznym działaniem władczym o charakterze publicznoprawnym skierowanym do indywidualnego adresata dotyczącym uprawnienia określonego w prawie powszechnie obowiązującym (uzyskanie dotacji), podlegającym kontroli sądów administracyjnych. Sąd administracyjny sprawujący tę kontrolę stosuje środki określone w ustawie tj. art. 151 p.p.s.a. lub art. 146 § 1 p.p.s.a.

Jak wynika z przywołanych wcześniej przepisów prawnych przesłankami normatywnymi pomocy są, występujące łącznie:

(a) prowadzenie działalności gospodarczej, jako przeważającej działalności w zakresie oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 i wymienionej w przepisie prawa,

(b) obniżenie przychodu o 40% w określonym normatywnie okresie porównawczym,

(c) obniżenie przychodu z tej działalności (tj. prowadzonej faktycznie przez przedsiębiorcę) "w następstwie wystąpienia COVID-19",

(d) realizacja celu ww. regulacji normatywnej, którym jest ochrona miejsc pracy przedsiębiorcy.

W skardze kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując analizy zarzutu pierwszego skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest bezzasadny.

Postępowanie w przedmiocie udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy wszczynane jest wyłącznie na wniosek przedsiębiorcy złożony w formie elektronicznej do właściwego powiatowego urzędu pracy; wniosek zawiera oświadczenia złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń; ustalenie prawa do dotacji następuje na podstawie wniosku i złożonych oświadczeń; na staroście nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy; starosta jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy przedstawiony przez wnioskodawcę, wnioskodawca ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy udzieleniem dotacji na podstawie zawartej umowy. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest udzielenie dotacji spoczywa na przedsiębiorcy. Jeśli przedsiębiorca wykaże, że spełnia wszystkie warunki udzielenia dotacji starosta decyduje o zawarciu umowy i ją zawiera (może), lub też takiej umowy nie zawiera. Odmiennie od zasad k.p.a. uregulowano tutaj sposób wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie o udzielenie dotacji – tylko na wniosek przedsiębiorcy oraz sposób załatwienia sprawy w bezdecyzyjnej w formie umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo za podstawę zaskarżonego wyroku przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Prezydenta m. st. Warszawy wskazujące, że [...] czerwca 2021 r. Spółka złożyła wniosek o przyznanie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, o której mowa w art. 15zze(4) ust. 1 ustawy Covid w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Covid. Pismem z 26 lipca 2021 r. organ poinformował Spółkę o nieuwzględnieniu wniosku. Należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił i przyjął, że Spółka w dniu 31 marca 2021 roku nie prowadziła działalności gospodarczej w zakresie usług fotograficznych. Powyższe ustalenie Sądu I instancji oznacza, że przedsiębiorca złożył niezgodne ze stanem faktycznym oświadczenie o prowadzeniu na dzień 31 marca 2021 r. działalności gospodarczej, o której mowa w ust. 1 artykułu 15zze(4) ustawy Covid. Zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia Covid oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. W tym trybie organ właściwy do udzielenia dotacji ustalił, że 31 marca 2021 r. Spółka nie figurowała w rejestrze REGON. Ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że 31 marca 2021 roku skarżąca nie prowadziła działalności gospodarczej w zakresie usług fotograficznych powoduje, iż w razie udzielenia dotacji podlegałaby ona zwrotowi w całości wraz z odsetkami liczonymi od dnia udzielenia dotacji, na rachunek bankowy powiatowego urzędu pracy (art. 15zze[4] ust. 11 ustawy Covid). Jest to regulacja szczególna dotycząca zwrotu dotacji udzielonej na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy.

Biorąc pod uwagę powyższą analizę NSA stwierdza, że zarzut naruszenia przez WSA art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. jest bezzasadny. Jak już wyżej zostało wskazane w kontrolowanym judykacyjnie postępowaniu w przedmiocie udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a.

Podkreślić należy, że skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. także z art. 134 § 1 p.p.s.a. W tym zakresie należy stwierdzić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli określony został normatywnie w art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Spółka w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie opisała sposobu naruszenia tego przepisu. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej skarżąca odwołuje się w uzasadnieniu tego środka zaskarżenia do uchybienia Sądu I instancji w zakresie uzasadnienia wyroku. Nadmienić należy, że skarga kasacyjna nie zarzuca naruszenia przez WSA wzorców normatywnych uzasadnienia sądu, zawartych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ kiedy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to prawidłowo zastosował środek przewidziany w ustawie – oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przepisy postępowania, które miały zastosowanie w sprawie udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej zawarte są w ustawie Covid oraz w rozporządzeniu Covid (ze zmianami). W tej sprawie nie miały, więc zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wskazane przez skarżącą w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 146 § 1 p.p.s.a. stosując art. 151 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżąca kasacyjnie nie podważyła stanu faktycznego ustalonego przez organ, a zaakceptowanego następnie przez Sąd I instancji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy zarzutów o charakterze materialnoprawnym, będzie brał pod uwagę stan faktyczny ustalony przez organ i zaakceptowany przez Sąd I instancji, który nie został skutecznie podważony przez Spółkę. Z tak ustalonego stanu faktycznego wynika, że skarżąca w dniu 31 marca 2021 r. nie prowadziła działalności gospodarczej.

Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub gdy nie zostały przez stronę skarżącą skutecznie podważone.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadne są zarzuty materialne skargi kasacyjnej: drugi (zarzut błędnej wykładni), trzeci (zarzut niezastosowania) i piąty (zarzut błędnej wykładni).

Zdaniem NSA w powyższych zarzutach brak jest podniesienia naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa przedsiębiorców, normującego definicje legalne mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy. Jest to okoliczność, zarówno w aspekcie zarzutu drugiego, trzeciego jak i piątego skargi kasacyjnej, istotna. Spółka zarzuca w nich naruszenie przez Sąd I instancji art. 108 ust. 4 TFUE w zw. z art. 109 TFUE w zw. z art. 3 ust. 3 rozporządzenia 651/2014. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu - jak wynika z jego treści - nie stosował, a także nie dokonywał wykładni powyższych przepisów prawa pierwotnego oraz wtórnego Unii Europejskiej. Z kolei WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazał zakres podmiotowy wnioskowanej pomocy, odnosząc się w tym obszarze do treści art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa przedsiębiorców. Zakres podmiotowy był więc przedmiotem rozważań tego Sądu. Podkreślić też należy, że zawarte we wzorcu wniosku o udzielenie dotacji informacje dotyczące mikro-, małego i średniego przedsiębiorcy (MŚP) odnoszą się do definicji zawartej w ustawie Prawo przedsiębiorców. "W uzasadnieniu projektu (druk nr 2051) wskazano, że pojęcia mikro-, małego i średniego przedsiębiorcy (art. 7 ust. 1 pkt 1–3) zostały zdefiniowane przede wszystkim na użytek Prawa przedsiębiorców, w szczególności w zakresie kontroli działalności gospodarczej. Definicje te mogą znaleźć także zastosowanie na użytek ustaw odrębnych wyraźnie odwołujących się w tym zakresie do przepisów Prawa przedsiębiorców." (E. Komierzyńska-Orlińska [w:] L. Bielecki, J. Gola, K. Horubski, K. Kokocińska, A. Żywicka, E. Komierzyńska-Orlińska, Komentarz do ustawy - Prawo przedsiębiorców [w:] Konstytucja biznesu. Komentarz, Warszawa 2019, art. 7, Wyd. LEX.el.).

Podsumowując powyższe zarzuty skargi kasacyjnej (drugi i trzeci) NSA stwierdza, że adresatami pomocy są mikroprzedsiębiorcy oraz mali przedsiębiorcy (art. 15zze ustawy Covid, § 7 ust. 1 rozporządzenia Covid), o których mowa odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa przedsiębiorców, spełniający łącznie wszystkie wymienione powyżej cechy. Nadmienić należy, że z perspektywy prawa unijnego, do którego odwołuje się w analizowanych zarzutach skarżąca kasacyjnie spółka, istotna jest treść art. 107 ust. 1 TFUE normującego zasadę traktatowej dopuszczalności pomocy publicznej. Jednakże powyższego przepisu TFUE Spółka zarówno w zarzucie drugim, jak i trzecim skargi kasacyjnej nie powołała. NSA stwierdza, że rozważania Sądu I instancji w zakresie instytucji pomocy publicznej, zarówno na płaszczyźnie prawa unijnego, jak i krajowego nie wpływają na ocenę wyroku tego Sądu. Niezależnie od powyższych rozważań wskazać należy, że badanie systemu pomocy publicznej Państw Członkowskich UE (art. 108 TFUE) ma na celu proponowanie państwom członkowskim stosownych środków koniecznych ze względu na stopniowy rozwój lub funkcjonowanie rynku wewnętrznego (art. 108 ust. 1 TFUE). Natomiast Komisja może przyjąć rozporządzenia dotyczące kategorii pomocy państwa (art. 108 ust. 4 TFUE). Konkretyzacja zasad w zakresie pomocy publicznej następuje w aktach prawa wtórnego. Rozporządzenie 651/2014 uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 TFUE (określane jako "rozporządzenie Nr 651") wskazuje, że finansowanie publiczne spełniające kryteria art. 107 ust. 1 TFUE stanowi pomoc państwa i wymaga zgłoszenia do Komisji na mocy art. 108 ust. 3 Traktatu. Jednakże zgodnie z art. 109 TFUE Rada może określić kategorie pomocy, które są zwolnione z obowiązku zgłoszenia. Zgodnie z art. 108 ust. 4 Traktatu Komisja może przyjąć rozporządzenia dotyczące takich kategorii pomocy państwa. Rozporządzenie Rady (WE) nr 994/98 upoważnia Komisję do uznania, zgodnie z art. 109 TFUE, że niektóre kategorie mogą, w określonych warunkach, być zwolnione z obowiązku zgłoszenia. Wśród tych kategorii znalazła się także pomoc dla małych i średnich przedsiębiorstw ("MŚP", pkt 1 preambuły rozporządzenia Nr 651).

NSA stwierdza, że zarówno ustawa - Prawo przedsiębiorców (art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2), jak i rozporządzenie 651/2014 (załącznik nr 1 do rozporządzenia Nr 651) wskazują zbliżone normatywne przesłanki (kryteria) uznawania podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, jako mikro-, małego i średniego przedsiębiorcy. Okoliczność ta - z perspektywy wzorców normatywnych skargi kasacyjnej, a w konsekwencji - prawidłowości zarzutów skargi kasacyjnej, nie oznacza dowolności skarżącej w zakresie powoływania (w niniejszej sprawie niewłaściwych) podstaw prawnych zarzutów skargi kasacyjnej.

Podsumowując powyższe rozważania NSA wskazuje, że niezasadność tych zarzutów jest konsekwencją stanu faktycznego ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd I instancji. Skarżąca kasacyjnie nie prowadziła działalności gospodarczej w dniu 31 marca 2021 r. Jeżeli skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie ustaleń faktycznych, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w wyżej wymienionym dniu, dlatego też nie była – z perspektywy normatywnej – w ustalonym przez organ, zaakceptowanym przez WSA i nie podważonym w skardze kasacyjnej stanie faktycznym - adresatem ww. przepisów ustawy Covid, jak i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Podkreślić należy, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała w ramach zarzutów materialnoprawnych przepisów Prawa przedsiębiorców, tj. art. 3, art. 4 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2, które normują odpowiednio zarówno definicję legalną pojęcia "prowadzenia działalności gospodarczej", "przedsiębiorcy", jak i kategorii "mikroprzedsiębiorcy" i "małego przedsiębiorcy". Zgodnie z art. 3 Prawa przedsiębiorców działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Normatywna definicja działalności gospodarczej jest zbudowana na podstawie czterech następujących przesłanek konstytutywnych: zorganizowanie, działanie w celu zysku, wykonywanie działalności we własnym imieniu oraz ciągłość (por. A. K. Kruszewski [w:] Prawo przedsiębiorców. Komentarz, red. A. Pietrzak, Warszawa 2019, art. 3). Podkreślenia wymaga, że działalność gospodarcza jest kategorią o charakterze obiektywnym (wyrok NSA z 13 lipca 2016 r., II OSK 1383/16; uchwała SN z dnia 30 listopada 1992 r., III CZP 134/92, OSNCP 1993, nr 5). Z powyższych względów, tj. obiektywnego charakteru działalności gospodarczej niezasadne są twierdzenia Sądu I instancji wskazujące, że "spółka realnie nie prowadziła działalności fotograficznej."

W art. 4 ust. 1 Prawa przedsiębiorców zdefiniowano zostało pojęcie przedsiębiorcy. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą. Wraz art. 4 ust. 1 z art. 3 Prawa przedsiębiorców wyznacza krąg podmiotów będących przedsiębiorcami, – zatem wyznacza zakres podmiotowy stosowania ustawy - Prawo przedsiębiorców. Warunkiem uzyskania statusu przedsiębiorcy przez podmioty wskazane w art. 4 jest wykonywanie zorganizowanej działalności zarobkowej we własnym imieniu i w sposób ciągły. Zatem definicja pojęcia przedsiębiorcy pozwala wyróżnić dwa kryteria wyznaczające granice uznania danego podmiotu za przedsiębiorcę: kryterium podmiotowe (pozwalające wyróżnić rodzaje podmiotów mogących być przedsiębiorcami ze względu na ich wskazanie w art. 4 oraz kryterium przedmiotowe (funkcjonalne), polegające na wskazaniu, że podmioty te wykonują działalność gospodarczą (E. Komierzyńska-Orlińska [w:] L. Bielecki, J. Gola, K. Horubski, K. Kokocińska, A. Żywicka, E. Komierzyńska-Orlińska, Komentarz do ustawy - Prawo przedsiębiorców [w:] Konstytucja biznesu. Komentarz, Warszawa 2019, art. 4.).

NSA stwierdza, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonał wykładni terminu "prowadzenie działalności gospodarczej", czy też "przedsiębiorca". Zauważyć jednak należy, że Spółka w skardze kasacyjnej nie powołała w tym właśnie zakresie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3, art. 4 ust. 1, oraz art. 7 ust. 1 i 2 Prawa przedsiębiorców. Ta okoliczność powoduje, że – z uwagi na brak wykazania normatywnych przesłanek prowadzenia działalności gospodarczej na dzień 31 marca 2021 r. zgodnie z ww. przepisami ustawy - Prawo przedsiębiorców skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie błędnej wykładni przepisów art. 15zze(4) ust. 1 ustawy Covid w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Covid, gdyż wyłącznie określona kategoria przedsiębiorców (tj. mikroprzedsiębiorcy i mali przedsiębiorcy) prowadzący działalność gospodarczą na dany, normatywnie określony dzień (tj. 31 marca 2021 r.), są adresatami przepisu art. 15zze(4) ust. 1 ustawy Covid w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Covid. Jeżeli więc nie została skutecznie zakwestionowana okoliczność braku prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę brak jest podstaw do rozważania czy Spółka zaliczana jest do którejkolwiek z kategorii przedsiębiorców wskazanych art. 7 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo przedsiębiorców.

Dokonując analizy czwartego zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest bezzasadny. W kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady równości oraz zasady niedyskryminowania (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Z przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz równego (jednakowego) traktowania przez władze publiczne wszystkich adresatów norm prawnych, charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą. Takie ujęcie zasady równości, dopuszcza zatem odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie mają. Ustalenie, czy zasada równości została w konkretnym przypadku rzeczywiście naruszona wymaga ustalenia kręgu adresatów, do których odnosi się budząca wątpliwości norma prawna oraz wskazania tych elementów, które są prawnie relewantne (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 17 marca 2015 r., K 31/13 [OTK-A 2015/3/31]; 29 czerwca 2001 r., K 23/00 [OTK 2001/5/124]; 14 lipca 2004 r., SK 8/03 [OTK-A 2004/7/65] i 5 września 2005 r., P 18/04 [OTK-A 2005/8/88]). Równe traktowanie oznacza traktowanie według jednakowej miary, bez różnicowań dyskryminujących i faworyzujących. Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa, podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom, które taką cechę posiadają oraz podmiotom, które jej nie posiadają (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2021 r., II GSK 995/18). W ocenie NSA nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Na podstawie tego przepisu organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

NSA wskazuje, że art. 15zze(4) ust. 1 ustawy Covid stanowi, że w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 starosta może, na podstawie umowy, udzielić ze środków Funduszu Pracy jednorazowo dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy, o których mowa odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa przedsiębiorców, Powyższy przepis stanowi normatywną regulację szczególną w stosunku do ogólnych zasad prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców (opierającej się zgodnie z zasadą ochrony konkurencji na generalnym zakazie pomocy państwa przedsiębiorcom funkcjonujących na danym rynku produktowym), mającą na celu ochronę miejsc pracy przedsiębiorcy w następstwie wystąpienia COVID-19.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że aby uznać, że organ administracyjny rozstrzyga lub podejmuje czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków z zakresu administracji publicznej, należy wskazać przepis lub przepisy, z których wynika, że upoważniają one dany organ do decydowania o tym, że z jednym podmiotem umowa zostanie zawarta, a z innym - nie. Przytoczone przepisy nie zawierają takiego uregulowania, które wskazywałoby wprost, że starosta może o tym rozstrzygać. W przepisie art. 15zze(4) ust. 1 ustawy Covid użyto jednak zwrotu "starosta może, na podstawie umowy, udzielić". Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "udzielić" świadczenie, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia. Nie jest to decyzja administracyjna. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez starostę, środkami z funduszu pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli starosta dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie, której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. m.in. postanowienie NSA z 18 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 474/21; wyrok NSA z 5 czerwca 2024 r., I GSK 572/23). Stwierdzenie przez starostę, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 15 zze(4) ust. 1 ustawy Covid stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. NSA podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którą skoro "starosta może na podstawie umowy" udzielić dotacji, to organ ten ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną, a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. Podzielając to stanowisko należy dojść do wniosku, że mamy tu do czynienia z innym aktem, a nie z czynnością materialno - techniczną (wyrok NSA z 5 czerwca 2024 r., I GSK 572/23; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 211/21).

Dokonując analizy ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest bezzasadny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, że wyrok WSA został oparty na koncepcji stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków w celu otrzymania dotacji. Sąd ten jedynie hipotetycznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że: "(...) gdyby organ rozpoznał wniosek spółki pozytywnie, a więc przyznał jej wnioskowaną dotację, doszłoby w sprawie do nadużycia prawa." NSA stwierdza, że wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej unijne akty prawne, jako akty normujące instytucję prawną "sztucznych warunków" nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto argumentacja skarżącej kasacyjnie w powyższym zakresie jest niezasadna.

Biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny, który nie został skutecznie zakwestionowany przez stronę, NSA stwierdza, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał kontroli judykacyjnej aktu, wskazując na brak spełnienia przez skarżącą pozytywnych przesłanek normatywnych uprawniających do otrzymania dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej. Działanie organu było prawidłowo ocenione przez WSA, zarówno z perspektywy przepisów ustawy Covid, jak i rozporządzenia wykonawczego do niej. W konsekwencji powyższego brak jest też podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia powyższych zasad konstytucyjnych.

Podsumowując powyższe rozważania NSA stwierdza, że Sąd I instancji w ramach kontroli judykacyjnej – w zakresie objętym zarzutami skargi kasacyjnej - dokonał prawidłowej oceny aktu. Strona skarżąca nie spełniła bowiem wyżej opisanych pozytywnych przesłanek normatywnych uprawniających do otrzymania dotacji, m.in. z powodu braku prowadzenia działalności gospodarczej na dzień 31 marca 2021 r. oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaju przeważającej działalności, zgodnie z określonymi w tym rozporządzeniu kodami klasyfikacji działalności tj. [...] W konsekwencji powyższego w sprawie nie wystąpiły inne przesłanki normatywne w postaci obniżenia przychodu z tej działalności (tj. prowadzonej przez przedsiębiorcę) "w następstwie wystąpienia COVID-19", a także brak realizacji podstawowego, normatywnego celu ustawy Covid, którym jest ochrona miejsc pracy przedsiębiorcy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.