Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 102/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi S. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku S. S. z dnia 31 lipca 2023 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy - w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie opisanej w pkt 1; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. S. - obywatel [...] (dalej: wnioskodawca; skarżący; strona) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę (dalej również: Wojewoda; organ) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, wszczęte na jego wniosek z dnia 31 lipca 2023 r.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie następujących przepisów:

1) Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej również: k.p.a.):

- art. 7 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku stania na straży praworządności i poprzez systematyczne niepodejmowanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, organ systematyczne ignorowanie ponaglenia i wezwania do wydania decyzji (wezwania do usunięcia naruszeń prawa); - art. 8 k.p.a. poprzez łamanie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, gdyż postępowanie w nieskomplikowanej sprawie, które trwa powyżej 10 miesięcy, nie może wywołać żadnego zaufania do organu władzy publicznej,

- art. 12 k.p.a. poprzez rażące łamanie fundamentalnej zasady szybkości postępowania, bezczynny, przewlekły i niewnikliwy sposób prowadzenia postępowania ze szkodą materialną i moralną dla skarżącego, gdyż z bezpośredniej winy organu postępowanie w niniejsze sprawie trwa powyżej 10 miesięcy, zamiast ustawowo przewidzianych 2 miesięcy,

- art. 35 k.p.a. poprzez niedopełnianie obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki (w ciągu 1-2 miesięcy) oraz poprzez systematycznie ignorowanie jego pism,

- art. 36 k.p.a. poprzez niedopełnianie obowiązku zawiadomienia strony o niedotrzymaniu terminu załatwienia sprawy;

2) art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy (dalej również: u.p.o.U.) i art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, polegające na błędnej wykładni, a w rezultacie na niewłaściwym zastosowaniu tych norm.

Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w tej sprawie, w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4) przyznanie od Wojewody na jego rzecz kwoty 1500 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 157 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że 31 lipca 2022 r. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, a po 9 miesiącach od dnia wszczęcia postepowania wniósł w dniu 15 kwietnia 2024 r. ponaglenie na przewlekłość postępowania, które Wojewoda uznał za nieuzasadnione, bo wniesione przed terminem. Dalej wnioskodawca podniósł, że po upływie miesiąca od dnia złożenia ponaglenia organ nadal nie wydał decyzji, więc w dniu 18 maja 2024 r. wniósł do organu wezwanie do wydania pozytywnej decyzji, które organ zignorował.

Wskazując na art. 35 § 3 k.p.a., stwierdził, że po więcej niż 10-miesięcznej przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ I instancji do dzisiaj nie otrzymał decyzji administracyjnej, a w związku z tym postępowanie prowadzone jest z naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania. Dodał, że charakter jego sprawy nie jest skomplikowany, w szczególności zaś nie występują w niej okoliczności uzasadniające tak długie jej procedowanie. Podniósł, że organ nie dochował należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego, ponieważ nie zakończyło się ono w rozsądnym terminie. W jego ocenie, postępowanie w tej sprawie "jest rażąco długotrwałe i trwa ponad konieczność rozsądnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia".

Podniósł, że jego sprawa nie należy do skomplikowanych pod względem dowodowym, więc zgodnie z art. 35. k.p.a. sam czas trwania postępowania nie mógł być dłuższy niż 2 miesiące, wobec czego Wojewoda nie miał prawa do ignorowania jego pisemnych żądań. Wskazał też na to, że "przez okres przekraczający [termin - uw. wł. Sądu] wyznaczony przepisem art. 35 k.p.a." organ nie podejmował z własnej inicjatywy czynności zmierzających do załatwienia wniosku, do dzisiaj organ systematycznie ignoruje jego pisma i do dzisiaj nie wydał pozytywnej decyzji w tej sprawie pomimo tego, że wniosek jest kompletny. Takie zachowanie organu jest niedopuszczalne w państwie demokratycznym, znajdującym się w Unii Europejskiej.

W ocenie wnioskodawcy, nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu powtarzane od kilku miesięcy tłumaczenia, że na podstawie art. 100d ust. 1 pkt 1 u.p.oU. zawieszone są terminy załatwienia podobnych wniosków obywateli Ukrainy do 30 czerwca 2024 r.

Skarżący podniósł w tym zakresie, że jest obywatelem [...] i nie ma żadnego związku z Ukrainą, jak i nie przekraczał polskiej granicy w związku z działaniami wojennymi oraz nie posiada w Polsce statusu UKR. Wojewoda w sposób dowolny interpretuje przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy i wykorzystuje to we własnym interesie, by nadal przewlekle prowadzić postępowanie w jego sprawie, które już dawno mogło zostać zakończone wydaniem pozytywnej decyzji. W tych okolicznościach skarżący podniósł, że brak podstaw do zastosowania przez organ norm art. 100d ust. 1 pkt 1 u.p.o.U. Argumentował również, że Sąd powinien wziąć pod uwagę postawę wnioskodawcy i okoliczności sprawy, które wskazują na to, że przewlekłość postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Podniósł, że w jego sprawie oczywisty jest brak podejmowania przez organ jakichkolwiek skutecznych czynności, jak i miało miejsce demonstracyjne lekceważenie jego wniosków i jawne natężenia braku woli organu do realnego i skutecznego załatwienia sprawy, jak i bezsprzeczny jest fakt niestosowania się przez organ do przepisów polskiego prawa procesowego i materialnego.

Skarżący stwierdził, że za przyznaniem sumy pieniężnej w wysokości 1500 zł przemawia to, że kwota taka będzie adekwatna do zaistniałych w sprawie okoliczności (demonstracyjnie ignorującej postawy organu w postępowaniu administracyjnym). Wskazał na wysokość opłaty za wydanie pozytywnej decyzji (440 zł), co stanowi prawie 1/7 jego budżetu miesięcznego, natomiast nie otrzymał należytej usługi w ustawowo przewidzianym terminie. Jego zdaniem, taką postawę organu można traktować jak znęcanie się, działanie sprzeczne z prawami człowieka i cudzoziemca w Polsce. Skarżący podniósł, że konieczność wypłaty tej kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości i bezczynności organu w jego sprawie oraz sprawach wielu innych cudzoziemców (zdyscyplinuje organ).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podnosząc m.in., że przedmiotowa skarga została poprzedzona wniesieniem ponaglenia na przewlekłość postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 16 kwietnia 2024 r.; ponaglenie zostało pozostawione bez rozpoznania, gdyż strona wniosła je przed upływem terminu do załatwienia sprawy.

W tym względzie Wojewoda wskazał m.in. na to, zgodnie z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.U. bieg terminów na złowienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu w okresie od 24 lutego 2022 r. do 30 września 2025 r. W okresie tym nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Ponadto w okresie tym, organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie zawieszenia biegu terminów, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Wobec tego organ stwierdził, że skoro zdarzenie prawne w postaci zarzucanego stanu przewlekłości zaistniało po dniu 15 kwietnia 2022 r., co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to do oceny jego skutków znajdują zastosowanie przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U.

Ponadto, odwołując się do poglądów orzecznictwa, stwierdził, że niesłuszne jest stanowisko skarżącego, że przepisy powyżej przywołanej ustawy mają zastosowanie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku wojną. W ocenie organu zawieszenie biegu terminów dotyczących spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski dotyczy spraw wszystkich cudzoziemców, a przywołane przepisy stanowią przeszkodę do stwierdzania bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Wojewoda podniósł, że skoro w sprawie nie doszło do zwłoki i przewlekłego prowadzenia postępowania, to bezprzedmiotowa jest ocena, czy opóźnienie miało charakter rażący. Z ostrożności wyjaśnił, że w kontrolowanej sprawie nie miało to miejsca, gdyż sytuacja związana z konfliktem zbrojnym na Ukrainie ma charakter wyjątkowy i ma kluczowe znaczenie przy ocenie działalności w zakresie legalizacji pobytu. Taki stan rzeczy, jaki zaszedł w sprawie skarżącego, nie miał charakteru zamierzonego przez organ, a wynikał z obiektywnych czynników, znaczenie niezależnych od poszczególnych organów, co znalazło wyraz w przepisach art. 100d u.p.o.U.

Wojewoda przybliżył uwarunkowania związane ze znacznym przyrostem wniosków cudzoziemców w sprawach legalizacji pobytu, jak i wydawanych w tych sprawach decyzji, podnosząc, że z powodu kolejnej, nieprzewidywanej wcześniej skali napływu wniosków, spowodowanej między innymi niepokojem i niepewnością cudzoziemców co do aktualności i ważności dokumentów, jak i zmian dotychczas obowiązujących i zupełnie nowych procedur legalizacji pobytu, skutki trwającego konfliktu na Ukrainie należy rozpatrywać w znacznie szerszym ujęciu niż tylko przez pryzmat liczby wniosków o udzielenie zezwolenia składanych przez obywateli Ukrainy.

Ponadto Wojewoda podniósł, że uwagi wymaga fakt, że wojna na Ukrainie znacząco zmieniła i zmienia obraz migracji w Polsce, co skutkuje wzrostem liczby spraw niestandardowych, o większym stopnia skomplikowania, wymagających czasochłonnych postępowań dowodowych. Stale rośnie też liczba wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy składanych do Wojewody.

Odnosząc się do żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 2 u.p.o.U. w okresie zawieszenia biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwoleń na pobyt, tj. w okresie od 24 lutego 2022 r. do 30 września 2025 r., organowi prowadzącemu postępowanie w tym przedmiocie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Organ podniósł również, że zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna.

Wyjaśnił, że z posiadanych informacji wynika ponadto, że dla cudzoziemca zarejestrowano oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy w okresie od 6 lipca 2023 r. do 5 lipca 2025 r., zatem trudno zgodzić się z zarzutami "znęcania się nad prawami człowieka i cudzoziemca w Polsce", skoro zarówno pobyt, jak i legalna praca cudzoziemca są zabezpieczone.

W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, że w świetle tak ukształtowanego stanu prawnego, jak i biorąc pod uwagę okoliczność złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w okresie, w którym nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia biegu termin dla załatwienia takiej sprawy, wykluczona została możliwość stwierdzenia w postępowaniu sądowym stanu przewlekłości organu administracji, co też uzasadnia oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie jej twierdzenia i żądania były zasadne.

Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów) na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. Przepis ten dotyczy skarg, których przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje również bezczynność oraz przewlekłe prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawach załatwianych poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W następnej kolejności Sąd zauważa, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość (zwłoka) organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie modelowe postaci, tj. bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (przewlekłości).

W tym kontekście, w odniesieniu do stanu "bezczynności" chodzi o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 572) lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się zatem obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych, tj. niezałatwienia sprawy w terminie, co też potwierdza to definicja legalna "bezczynności" sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu pozostawania w bezczynności w załatwieniu sprawy. Nadto warto jeszcze zauważyć, że zaskarżalna bezczynność może dotyczyć także niepodjęcia przez organ poszczególnych aktów lub czynności procesowych niezbędnych do realizacji zasadniczej kompetencji organu do załatwienia sprawy administracyjnej, w tym aktów lub czynności warunkujących wszczęcie postępowania.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość odnosi się do oceny sprawności działania organu, gdyż w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, nie załatwia sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., względnie podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13 i 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2595/13 - dostępne w Internecie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poza tym należy również zauważyć, że stan "przewlekłego prowadzenie postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, dostępna jw.).

Wobec tego trzeba zaznaczyć, że wniesiona skarga formalnie zarzucała Wojewodzie przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (cel pobytu określony został we wniosku jako wykonywanie pracy), jednakże jeśli weźmie się pod uwagę treść zarzutów oraz uzasadnienia skargi, w których strona wytyka niedochowanie przez organ ustawowego terminu wydania zezwolenia, to należy dojść do przekonania, że przedmiot skargi w istocie obejmuje również – a w zasadzie przede wszystkim – bezczynność Wojewody w załatwieniu sprawy.

W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb wnoszenia skargi, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a., został wyczerpany. Strona przed wywiedzeniem skargi wniosła bowiem ponaglenie z dnia 15 kwietnia 2024 r., co w sposób oczywisty miało miejsce przed zakończeniem postępowania administracyjnego (żadna ze stron postępowania nie sygnalizowała Sądowi, że do dnia wyrokowania sprawa została załatwiona). Sąd w tym zakresie uznał również, że przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia – nie mogły stanowić skutecznej przeszkody do wywodzenia środków prawnych w przedmiotowej sprawie.

Przechodząc do merytorycznych zagadnień związanych z rozpoznaniem skargi, należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym zadaniem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze zwłoka Wojewody w załatwieniu sprawy rzeczywiście istniała w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Przede wszystkim przyjdzie jednak wyjaśnić, dlaczego skarga została przyjęta do merytorycznego rozpoznania.

Jak już to zostało wyjaśnione, skarżący w istocie zarzuca Wojewodzie bezczynność w sprawie rozpoznania jego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy (i pracę) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda z kolei odpiera te zarzuty, odwołując się przede wszystkim do przepisów ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2024 r., poz. 167 ze zm.).

Przywołane przez organ przepisy art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 u.p.o.U. stanowią, że w okresie do dnia - odpowiednio: 31 grudnia 2022 r. (art. 100c ust. 1 pkt 1) i 30 września 2025 r. (art. 100d ust. 1 pkt 1 zmieniony przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. - Dz.U. z 2024 r., poz. 854, zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 lipca 2024 r.) bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponadto w ust. 3 obydwu tych przepisów wskazano, że w powyższych okresach przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (pkt 1) oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Natomiast w ust. 4 stwierdzono, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Od razu należy zastrzec, że Sąd w niniejszym składzie uznaje, że przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nich spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, ale do także do spraw z udziałem wszystkich cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo (podobnie m.in. NSA w wyroku z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2059/22, dostępnym jw.).

Sąd nie zgadza się również z takim stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie, zgodnie z którym powyższe przepisy stanowią przeszkodę do wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W swoich dalszych rozważaniach Sąd odwoła się natomiast do argumentacji przedstawionej m.in. we wcześniejszych wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Po 100/23 oraz z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt IV SAB/Po 129/23 i IV SAB/Po 130/23 (dostępnych jw.), jak również po części do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego m.in. w orzeczeniach przywołanych przez organ w odpowiedzi na skargę (wyroki NSA z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23 i 15 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 173/24, dostępne jw.).

Wobec tego warto podkreślić, że w wyroku z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt IV SAB/Po 130/23 WSA w Poznaniu sfomułował tezę, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepisy art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 u.p.o.U. nie mogą znaleźć zastosowania w sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, jako sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. UE L z dnia 23 grudnia 2011 r. nr 343, s.1).

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że w myśl regulacji zawartej w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy dochodzi do sytuacji, w której w sprawach z zakresu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie można zastosować przepisów o bezczynności i przewlekłości, a zatem również i przepisu art. 37 k.p.a. W konsekwencji nie jest możliwe, w razie przyjęcia stanowiska Wojewody co do stosowania tych przepisów, nie byłoby możliwe skuteczne wniesienie ponaglenia, a następnie wywiedzenie skargi w takiej sprawie, skoro dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania niezbędne jest uprzednie wniesienie ponaglenia (art. 52 § 2 i 2b p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu, w tej konkretnej, rozpatrywanej sprawie komentowana regulacja stanowi pośrednie wyłączenie konstytucyjnego prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, do czego Sąd jeszcze powróci w dalszych rozważaniach.

W tym miejscu należy z kolei wskazać na regulację art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (wersja w dniu wyrokowania: Dz.U. z 2024 r., poz. 769) - dalej: u.c., w której przewidziano termin do wydania każdej z decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy, gdyż przepis ten znajduje się w części wspólnej dla działu V tej ustawy. Powołany przepis w ust. 1 stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Zgodnie zaś z ust. 2 termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Przywołany przepis stanowi zatem podstawę terminów, jakie są wiążące dla organu administracji publicznej w zakresie wydania decyzji w niniejszej sprawie.

Wobec tego, że skarżący zamierzał uzyskać zezwolenie na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wykonywaniem pracy (taki główny cel pobytu został zadeklarowany we wniosku), należy zwrócić także uwagę na treść art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim, jako podstawy implementacji zagwarantowanej w art. 112a ust. 1 u.c. Przepis art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Gdyby okazało się, że wniosek cudzoziemca był niekompletny, termin ten można przedłużyć w wyjątkowych okolicznościach, jeżeli sprawa jest skomplikowana. Organ ma jednak obowiązek wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych określonych w prawie krajowym, co może powodować, że termin z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE ulegnie zawieszeniu.

Celem wskazanej dyrektywy – jak czytamy w jej preambule – jest m.in. ustanowienie zbioru zasad regulujących procedurę rozpatrywania wniosku o jedno zezwolenie. Procedura taka powinna charakteryzować się skutecznością i funkcjonalnością, powinna uwzględniać zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich oraz powinna być przejrzysta i sprawiedliwa, po to by oferować zainteresowanym odpowiednią pewność prawa (pkt 5 preambuły). Przy tym, wspomniane jedno zezwolenie oznacza – zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 2 lit. c dyrektywy 2011/98/UE – zezwolenie pobytowe wydane przez organy państwa członkowskiego, zezwalające obywatelowi państwa trzeciego na legalny pobyt na terytorium tego państwa w celu wykonywania pracy. Konsekwentnie zostało też przesądzone, że decyzja o wydaniu jednego zezwolenia, o jego zmianie lub o przedłużeniu jego ważności jest jednym aktem administracyjnym łączącym w sobie zezwolenie na pobyt i pracę (art. 4 ust. 2 zd. drugie dyrektywy).

Już w tym miejscu należy zaznaczyć, że prawodawca unijny wskazał na procedowanie danego wniosku, a więc mowa jest o jednym wniosku cudzoziemca. Zawieszenie terminu do wydania decyzji może nastąpić w konkretnej sprawie, a nie ma ono charakteru generalnego. Natomiast w art. 100d ust. 1 u.p.o.U. wyłącza się we wszystkich postępowaniach wskazanych w tym przepisie bieg terminów procesowych, co stanowi sprzeczność z przepisami dyrektywy. Podkreślenia wymaga zatem, że przepisy dyrektywy 2011/98/UE oraz ustawy o cudzoziemcach stanowią o wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt na terenie państwa członkowskiego Unii Europejskiej w związku z wykonywaniem pracy, bez względu na wynik sprawy. Każda z tych regulacji wprowadza obowiązek wydania decyzji, zatem nie przewiduje niemożności wydania decyzji w tej sprawie.

Implementacja przepisów dyrektywy 2011/98/UE nastąpiła w przepisach ustawy o cudzoziemcach, bowiem podobnie jak w dyrektywie 2011/98/UE ustawa ta wprowadza rozbieżność co do momentu rozpoczęcia się terminu do wydania decyzji. Implementacji przepisów dyrektywy służył m.in. art. 112a u.c., w którym zakreślono 60-dniowy termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Należy w pełni zgodzić się z twierdzeniem, że taka modyfikacja terminu załatwienia sprawy – a ściślej: jego skrócenie (do 60 dni) w stosunku do maksymalnej długości terminu określonej w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE (4 miesiące) – była możliwa w ramach autonomii proceduralnej państwa członkowskiego, jako korzystniejsza dla strony (tak np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt III SAB/Łd 148/23, dostępny jw.).

Konsekwentnie, jako niedopuszczalną na gruncie przepisów dyrektywy 2011/98/UE należałoby ocenić taką modyfikację terminu załatwienia sprawy jednolitego zezwolenia, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 5 ust. 2 dyrektywy. Zdaniem Sądu tak samo – tj. jako niedopuszczalne, bo sprzeczne z analizowaną dyrektywą – należy ocenić, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 u.p.o.U. i następnie recypowane w art. 100d ust. 1 u.p.o.U., zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 u.c.), ale nawet 4-miesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Takie rozwiązanie skutkuje niejako "wtórnym" brakiem implementacji przepisu dyrektywy w polskim ustawodawstwie krajowym – sprzecznie z art. 16 ust. 1 zd. pierwsze dyrektywy 2011/98/UE. Dodać należy, że w ocenie Sądu przepisy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE wywierają tzw. bezpośredni skutek, gdyż określają maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia. Warto zaznaczyć, że fakt, iż przepisy te przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze tylko procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie) nie wyklucza ich bezpośredniej skuteczności.

Warto wspomnieć, że w dniu 20 maja 2024 r. weszła w życie Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1233 z dnia 24 kwietnia 2024 r. (Dz.U. UE L z dnia 30 kwietnia 2024 r., poz. 1233) w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (wersja przekształcona), przy czym enumeratywnie wymienione w niej przepisy stosuje się od dnia 22 maja 2026 r. - patrz art. 20 tej dyrektywy. Niemniej jednak, zgodnie z art. 19 zd. pierwsze tej dyrektywy - dyrektywa 2011/98/UE traci moc ze skutkiem od dnia 22 maja 2026 r., bez uszczerbku dla zobowiązań państw członkowskich dotyczących terminu transpozycji do prawa krajowego dyrektywy określonej w załączniku I.

Sąd wyjaśnia również, że niniejsza ocena została poczyniona w konkretnym czasie, gdy konflikt zbrojny na Ukrainie trwa już ponad 2 lata i podobny okres upłynął od wejścia w życie ustawy specjalnej z dnia 12 marca 2022 r. uchwalonej w związku z tym konfliktem. Sytuacja dotycząca zwiększonego wpływu wniosków dotyczących spraw pobytowych cudzoziemców nosi już cechy pewnej trwałości, wskazującej na istnienie w tym względzie stanu przewlekłego. Dlatego też oceny działania organu w tej sprawie nie mogły zmienić wskazania zawarte w preambule przywołanego aktu unijnego, wskazujące na potrzebę uwzględnienia zwykłego obciążenia pracą administracji państwa członkowskiego (pkt 5 preambuły).

Poza tym nie wolno pominąć tego, że złożenie przez stronę skarżącą wniosku doprowadziło do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego (por. np. uchwałę NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, dostępna jw.). Nie ulega zatem wątpliwości to, że postępowanie administracyjne zostało w niniejszej sprawie wszczęte na wniosek strony. To zaś powoduje stan zawisłości sprawy administracyjnej przez Wojewodą. Stan określany mianem lis pendens niejako "uruchamia" wszelkie możliwości dochodzenia obrony swoich praw w postępowaniu, aby z uwagi na interes prawny osiągnąć swój zamierzony cel (por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 r. sygn. akt III SA 908/88, "Gazeta Prawnicza" z 1989 r. nr 2, s. 8 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Kr 938/07, dostępny jw. - oraz przywołane tam poglądy piśmiennictwa).

Wszczęcie postępowania administracyjnego powoduje zatem możliwość skorzystania m.in. z prawa do wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Obecnie przepis art. 100d ust. 3 (a wcześniej art. 100c ust. 3) u.p.o.U. wyłącza natomiast możliwość zastosowania przepisów o bezczynności i przewlekłości, a więc tak jak wskazano powyżej - nie można wnieść ponaglenia. W konsekwencji, w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego idąca w ślad za ponagleniem, powinna zostać uznana za niedopuszczalną i podlegać odrzuceniu (por. postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 510/23, postanowienie WSA w Lublinie z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt III SAB/Lu 27/23 i postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 października 2023 r. - dostępne jw.).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska. Co więcej, co do braku podstaw do uznania skargi za niedopuszczalną (w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) w takiej sytuacji przemawia również nowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak właśnie przywołany przez organ wyrok z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23. Niemniej jednak w wyroku tym NSA, wskazując na podstawy do merytorycznego rozpoznania takiej skargi, jednocześnie stwierdził, że brak podstawy wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, o jakiej mowa w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.U. należy wiązać z niemożnością wydania orzeczenia stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku uznania, że w sprawie znajdują zastosowanie art. 100c ust. 1 lub art. 100d ust. 1 tej ustawy, gdyż taka skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, obowiązek wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej w związku z wykonywaniem pracy na terytorium tegoż kraju przewidziany jest w przywołanej już dyrektywie unijnej. Nie można uznać, że na podstawie przepisów krajowych decyzja w tej materii nie zostanie wydana, skoro przepisy unijne nie przewidują mechanizmu powszechnego zawieszenia biegu terminów, tak jak zachodzi to na gruncie prawa krajowego. Należy zatem uznać, że przepis art. 100d ust. 1 i 3 u.p.o.U. stoi w sprzeczności z art. 112a ust. 1 u.c., ale przede wszystkim z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE, gdyż to w art. 112a ust. 1 u.c. dokonano implementacji przepisu dyrektywy.

W konkretnej sprawie administracyjnej nie może dochodzić do odgórnego uniemożliwienia wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt z uwagi na generalne zawieszenie biegu terminów postępowania, które w art. 100d ust. 1 u.p.o.U. wyłączają możliwość dochodzenia przez strony prawa do terminowego wydania decyzji. Sąd, związany przepisami Konstytucji, musi mieć na względzie to, że w sytuacji kolizji przepisów prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej, jest zobowiązany do stosowania przepisów europejskich (umocowanie do takiego wniosku wynika z art. 91 ust. 3 Konstytucji i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej) - [reguła Simmenthal – wyrok ETS z dnia 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77 – Amministrazione delle Finanze dello Stato a Simmenthal SA].

Niezasadne jest zatem twierdzenie Wojewody, przedstawione w odpowiedzi na skargę, że przepisów o bezczynności i przewlekłości nie stosuje się – tak, jak stanowi o tym aktualnie art. 100d ust. 3 u.p.o.U. Niesłuszne jest tym samym żądanie oddalenia skargi. W rozpoznawanej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.U., jako niedające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia.

Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji stanowi o tym, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawodawca konstytucyjny, mówiąc "każdy", ma na myśli każdy podmiot prawa i nie czyni w tym miejscu wyłączenia dla cudzoziemców. I to nawet jeśli zwróci się uwagę na przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdzie mowa jest o dopuszczalnym ograniczeniu konstytucyjnych wolności oraz praw, jak i na art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji przewidujący, że ten, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej [a zatem co do zasady każdy], korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji (ust. 1), a wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (ust. 2).

Ograniczenie jest rodzajowo czymś innym niż pozbawienie prawa do sądu, ponieważ ograniczenie w swej istocie pozostawia jakiś zakres do zastosowania względem całości. Pozbawienie zaś tego nie czyni, tj. odejmuje całość uprawnienia. Poza tym konstytucyjna zasada proporcjonalności wysłowiona w art. 31 ust. 3 Konstytucji wskazuje jasno, że ograniczenie prawa i wolności nie może wypaczać istoty tegoż prawa i wolności. Ograniczenie prawa cudzoziemca do sądu nie może polegać na tym, że zostanie on pozbawiony tego prawa i nie jest istotne, czy czyni się to pośrednio, jak w przypadku art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.U. czy też bezpośrednio, skoro efekt jest tożsamy.

Trzeba mieć również na uwadze, że Rzeczpospolita Polska jest związana przepisami szeroko rozumianego prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji), które nakładają na nią obowiązki względem każdego, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (zob. także D. Lis-Staranowicz, Prawo do sądu [w:] Wolności i prawa człowieka w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. M. Chmaja, Warszawa 2016, s. 241). Taką regulacją jest m.in. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284) - dalej: EKPC. W art. 1 EKPC wszystkie umawiające się strony konwencji zapewniają każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w rozdziale I tejże konwencji. Jednym z przepisów rozdziału I EKPC jest art. 6 ust. 1, który stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości.

W przywołanym przepisie mowa jest wprawdzie o prawach cywilnych i karnych, to jednak nie sposób nie zwrócić uwagi na to, że strony konwencji przyjęły prawo do każdego sądu, który został ustanowiony ustawą. Polski ustrojodawca ustanawia sądownictwo administracyjne, które jest pionem sądów właściwych w sprawach administracyjnych, jednakże w związku z tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, w którym ustanawia się organy wymiaru sprawiedliwości do rozstrzygania sporów na gruncie praw i wolności obywatelskich i człowieka, nie można stwierdzić, że w art. 6 ust. 1 EKPC mowa jest wyłącznie o sprawach stricte cywilnych oraz karnych (patrz: P. Hofmański, A. Wróbel, Komentarz do art. 6 [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, pod red. L. Garlickiego, nb 27 i 223, Warszawa 2011). Rzeczpospolita Polska musi zatem gwarantować prawo do sądu każdemu, kto znajduje się pod jej władzą.

Przepisy, które wyłączają to prawo, naruszają przywołaną konwencję. Takim przepisom nie można dawać posłuchu, jeżeli przepisy prawa międzynarodowego (europejskie i unijne) stanowią inaczej. Wspomniana reguła Simmenthal pozwala sądowi w konkretnej sprawie na zastosowanie przepisów dyrektywy 2011/98/UE z uwzględnieniem przepisów art. 6 ust. 1 EKPC oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji. Przepisy art. 100d ust. 1 i 3 u.p.o.U. w istocie pozbawiają cudzoziemca możliwości uzyskania zezwolenia na pobyt w rozumieniu art. 112a ust. 1 u.c. w związku z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE (por. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik, Komentarz do art. 100c [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022). Trzeba mieć na uwadze również, że w konsekwencji powyższych naruszeń dochodzi do niemożności skorzystania z unijnego prawa do ochrony uprawnień wynikających z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE. Zgodnie z art. 47 akapit 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C z 2007 r. nr 303, poz. 1), każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii (tu: art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela. Skoro przepisy art. 100d ust. 1 i 3 u.p.o.U. wyłączają prawo cudzoziemca do zaskarżenia bezczynności w związku z niemożnością wydania decyzji w tej materii z inicjatywy cudzoziemca, należy uznać, że przepisy te naruszają unijny porządek prawny.

Uwagę Sądu zwraca także i to, że w niemalże w każdym z przepisów międzynarodowych, jakie zostały powyżej przywołane, mowa jest o rozpoznaniu sprawy w rozsądnym czasie. Jest to kolejny akcent, który wskazuje na konieczność poddania sprawy ocenie dokonywanej przez sąd administracyjny względem aktywności organu administracji publicznej w sprawie z zakresu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W takich warunkach sąd krajowy jest zobowiązany od odstąpienia od zastosowania przepisu ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.

Z uwagi na powyższe, Sąd nie tylko uznał, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna (brak podstaw do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), ale również, że może być wywiedziona skutecznie, tj. doprowadzić do merytorycznej kontroli działania organu w niniejszej sprawie. W konsekwencji przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. nie powodują, że skarga nie może przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, co musiałoby skutkować oddaleniem skargi.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że wniosek cudzoziemca został złożony w dniu 31 lipca 2023 r., ponaglenie miało miejsce przed wniesieniem skargi - 15 kwietnia 2024 r., zaś skarga została wniesiona 7 czerwca 2024 r. (data nadania pocztowego). Wojewoda jeszcze w dniu 31 lipca 2023 r. (w dacie wpływu wniosku) wystosował do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Poza tym, wtedy też miało miejsce sprawdzenie wnioskodawcy w wykazie osób niepożądanych. Od tamtej pory, aż do 13 grudnia 2023 r. (przekazanie wniosku do opiniowania służbom bezpieczeństwa wewnętrznego) organ nie podjął w ustawowym terminie skutecznych działań nakierowanych na załatwienie sprawy. Podjęcie czynności sprawdzających i związane z tym okoliczności – brak możliwości dokonania tej czynności przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z uwagi na ustalenie, że opiniowany nie mieszka pod wskazanym przez Wojewodę adresem) – nawet jeśli zasadne, miały już miejsce w okresie bezczynności organu (po upływie terminu do załatwienia sprawy). Zresztą, skarżący w ponagleniu z dnia 15 kwietnia 2024 r. wskazał aktualne miejsce zamieszkania, jak również załączył zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt czasowy, potwierdzające miejsce zamieszkania. Co oczywiste, samo pozostawienie bez rozpoznania wniesionego ponaglenia nie miało wpływu na dynamikę postępowania, skoro w żadne sposób nie przybliżyło organu do załatwienia sprawy.

Wojewoda, nie załatwiając sprawy, pozostawał zatem w zawinionej zwłoce w rozpatrzeniu tej sprawy, gdyż licząc do dnia wniesienia skargi, w sprawie upłynęło ok. ponad 10 miesięcy; do czasu wniesienia ponaglenia ok. 9 miesięcy; okres zwłoki ponad termin określony w art. 112a ust. 1 u.c. wyniósł ponad 6 miesięcy. Świadczyło to o popadnięciu w stan bezczynności w tej sprawie, gdyż takie działanie stanowi naruszenie terminów, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE oraz art. 112a ust. 1 u.c.

W tym zakresie Sąd wyjaśnia jeszcze, że jeżeli w danej sprawie wyjściowo dojdzie do stanu zawinionej zwłoki polegającej na przekroczeniu terminów ustawowych, tj. do niezałatwienia sprawy w terminie, to taki stan należy kwalifikować jako bezczynność, która w takiej sytuacji niejako z natury rzeczy obejmować będzie również nieskuteczne, przewlekłe działania (i zaniechania), w wyniku których miałoby dojść do niezałatwienia sprawy w terminie (bezczynność może być bowiem skutkiem całkowitej bierności organu, jak i konsekwencją przewlekłego prowadzenia postępowania). Mając to na względzie, Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w związku z niezałatwieniem sprawy, gdyż nie dotrzymał prawem ustanowionych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Po 144/22, dostępny jw.).

W konsekwencji, Sąd stwierdził fakt bezczynności organu w przedmiotowej sprawie, orzekając w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Z uwagi na to, że ostatecznie w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy (żadna ze stron postępowania nie zasygnalizowała okoliczności przeciwnej), Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 31 lipca 2023 r. w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd uznał, że wyznaczony termin pozwoli organowi na załatwienie sprawy bez popadania w dalszą zwłokę (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd wziął pod uwagę aktualny stan sprawy, dotychczasowy okres trwania postępowania, jak i przepisy ustawy o cudzoziemcach, przywołanej dyrektywy i Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35).

Sąd zarazem uznał, że stwierdzona bezczynność Wojewody (stan zawinionej zwłoki w załatwieniu sprawy) nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 197/19, dostępny jw.). Postawę Wojewody musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność. Przy tym trzeba mieć też na względzie, że art. 112a ust. 1 u.c. wskazuje termin 60-dniowy na wydanie decyzji w sprawie, ale przepis ten nie stanowi o momencie wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd uwzględnił również, że Wojewoda nie zlekceważył obowiązków wynikających z art. 61 § 3 i 4 k.p.a. (zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania). Wojewoda pozostawał w błędnym przekonaniu, że treść przepisów polskiego prawa, wynikających z przywołanych ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadzała spoczywanie terminów do załatwienia spraw cudzoziemców. Należy mieć na uwadze, że Wojewoda jest organem administracji publicznej i w myśl art. 6 k.p.a. zobowiązany jest do działania na podstawie i w graniach prawa. Trzeba jednakże pamiętać o tym, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji do oceny zgodności polskich przepisów z przepisami prawa międzynarodowego (europejskiego i unijnego), tak jak może to uczynić sąd. Organ respektował przywołane przepisy ustawy szczególnej, co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać organowi lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej czy też działania na jej szkodę.

Ponadto Sąd wziął pod uwagę znane również z urzędu (tzw. wiedza notoryjna) okoliczności związane z istotnie zwiększoną liczbą wpływających wniosków cudzoziemców oraz uwarunkowania organizacyjno-kadrowe organu. Nie mogły one wprawdzie usprawiedliwiać zaistniałej zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdyż są to okoliczności leżące po stronie administracji publicznej, jednakże należy je uwzględniać przy ocenie, czy stwierdzona zwłoka w załatwieniu sprawy naruszała prawo w stopniu rażącym – co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił. W takich warunkach Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. co do przyznania stronie sumy pieniężnej (pkt 4 sentencji wyroku).

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przywołany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd stoi na stanowisku, że nieuznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym, nie uzasadnia zastosowania tak drastycznych środków dyscyplinujących. Suma pieniężna, jak i grzywna, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a, są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 127/20, dostępny jw.).

Skoro przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, Sąd na gruncie okoliczności niniejszej sprawy stwierdził podstawę do oddalenia skargi w tym względzie, tj. co od przyznania sumy pieniężnej. Z urzędu zaś nie znalazł dostatecznych powodów do wymierzenia organowi grzywny. Tym bardziej, że skarżący nie przedstawił takich okoliczności sprawy, które miałyby przemawiać za przyznaniem przedmiotowego zadośćuczynienia, zaś argumenty powołane w skardze zostały trafnie odparte przez organ w odpowiedzi na skargę. Wszystko to wskazywało na brak uzasadnionych podstaw do przyznana stronie rekompensaty w żądanej wysokości. Poza tym w sytuacji, w której sąd administracyjny orzeka w ramach uznaniowości, ciężar przekonania sądu o zasadności zastosowania środków dyscyplinujących spoczywa na wnioskodawcy.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wniosek strony i wynik sprawy oraz wysokość uiszczonych przez stronę kosztów sądowych (100 zł wpisu od skargi).