Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 229/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Inspektor sądowy Magdalena Figurniak-Cis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 24 czerwca 2022 r., nr IN.I.7721.11.4.2022.AS w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia 22 lutego 2022 r., nr 44/2022, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz M. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 lutego 2022 r., nr 44/2022, sprostowaną postanowieniem z dnia 2 marca 2022 r., Starosta Strzelecki zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (w skrócie: Spółka) pozwolenia na budowę, które obejmowało budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. Sp. z o.o. nr [...] składającej się ze stalowej wieży kratowej typu [...] o łącznej wysokości 49,95 m n.p.t., urządzeń sterujących wraz ze skrzynką rozdzielczą, kablowej linii zasilającej WLZ wraz z instalacją anten sektorowych i radioliniowych w S. przy ul. [...], na działce nr a, obręb S. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 19, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. Jednocześnie nałożył na Spółkę obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego oraz określił, że kierownik budowy jest obowiązany prowadzić dziennik budowy oraz umieścić na budowie w widocznym miejscu tablicę informacyjną, a także - jeśli jest wymagane - ogłoszenie zawierające dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia.

W uzasadnieniu decyzji organ odnotował, że decyzję wydano na wniosek Spółki z dnia 13 grudnia 2021 r., do którego dołączono m.in. projekt budowlany, uzupełniony następnie o analizę dotyczącą przesłaniania sąsiednich budynków, z której wynika, iż w odległości 10 m od projektowanej wieży nie znajduje się żaden budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Dlatego uznano, że został spełniony warunek wynikający z § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, z późn. zm.). Podał organ, że strony postępowania ustalono w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, oraz wywodził, że dla ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji konieczne jest zbadanie, w jakich miejscach występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu gęstości mocy promieniowania niejonizującego (10 W/m²) i czy będzie to miało negatywny wpływ na zabudowę istniejącą bądź wprowadzało inne ograniczenia w zabudowie. W tym zakresie odwołał się do projektu budowlanego, w którym projektant określił obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmujący wyłącznie działkę ewid. nr a, gdzie zlokalizowano wieżę. Według organu na działce tej wystąpi wprawdzie przekroczenie dopuszczalnych norm promieniowania elektromagnetycznego niejonizującego, jednak będą to miejsca niedostępne dla ludzi. Przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 4P/S - tereny przemysłowo-składowe z przeznaczeniem podstawowym - zakłady produkcyjne, warsztaty usługowe, bazy budowlane, transportowe oraz magazyny i składy z obiektami towarzyszącymi i zielenią towarzyszącą. Wysokość nowych i nadbudowywanych budynków produkcyjnych oraz magazynowych określono w planie do 12 m, dopuszczono jednocześnie budynki wyższe tylko w przypadkach uzasadnionych potrzebami technologicznymi. Wysokość budynków socjalno-administracyjnych i biurowych określono do pięciu kondygnacji, a wysokość budynków towarzyszących do jednej kondygnacji. Dalej organ ustalił, że zgodnie z projektem budowlanym maksymalny zasięg występowania obszarów pól E-M o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448) dla pojedynczej wiązki promieniowania wynosi 2,7 m. W związku z tym stwierdził, że budowa planowanej wieży radiokomunikacyjnej nie wprowadzi ograniczeń w zabudowie działki nr a i że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dodał jeszcze, że kierując się potencjalnym oddziaływaniem inwestycji na sąsiednie działki, uznał za strony niniejszego postępowania również właścicieli działek sąsiednich: nr b, nr c, nr d, nr e, nr f, nr g, nr h, obręb S. Podkreślił Starosta, że inwestor spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, oraz wyjaśnił, że z powodu zaprojektowania wieży kratowej o wysokości większej niż 15 m, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. Nr 138, poz. 1554), nałożono na inwestora obowiązek ustanowienia przy jej budowie inspektora nadzoru inwestorskiego. Za stronę postępowania organ uznał m.in. U. K.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. (zwany dalej również skarżącym) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając:

1) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1-3 oraz ust. 3 Prawa budowlanego,

2) naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania kompletnego materiału dowodowego, zaniechania poddania go wnikliwej i wszechstronnej ocenie przy zastosowaniu zasad doświadczenia życiowego oraz zasad logiki oraz zaniechania prawidłowego uzasadnienia decyzji.

W motywach odwołania skarżący podniósł, że Starosta pominął ustalenie wpływu istniejących już stacji bazowych na projektowaną stację bazową telefonii komórkowej. Przypomniał, że za "miejsca dostępne dla ludzi" - zgodnie z zał. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883) - uznaje się przestrzenie do wysokości 2,0 m nad powierzchnią ziemi albo innymi powierzchniami, na których mogą przebywać ludzie, przy czym zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799, z późn. zm.) za miejsca dostępne dla ludności traktuje się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Wywodził, że ludność nie będzie miała fizycznego dostępu do obszaru, dla którego przekroczony jest dopuszczalny poziom promieniowania elektromagnetycznego, zaś obowiązkiem organu jest ocena, czy prace budowlane polegające na budowie stacji bazowej mogą znacząco oddziaływać na środowisko czy też nie ma takiego zagrożenia i czy przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wymagane jest uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Konieczne jest również ustalenie wzajemnego oddziaływania istniejących już w pobliżu baz telefonii komórkowych (istniejąca stacja bazowa telefonii komórkowej odległa jest w linii prostej od nieruchomości skarżącego o około 100-200 m), jak i projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, co ma doprowadzić do określenia rozkładu pola elektromagnetycznego przekraczającego dopuszczalne wartości. Według skarżącego przywołane w odwołaniu orzecznictwo sądowoadministracyjne potwierdza, że kwalifikacja przedsięwzięcia powinna uwzględnić sumaryczną analizę mocy promieniowania izotropowego dla wszystkich systemów nadawczych i anten znajdujących się na jednym poziomie i azymucie. Z tego powodu kwalifikacja powinna być przeprowadzona również dla sumarycznych mocy. Przy ocenie zgodności inwestycji pod względem środowiskowym należy uwzględnić istniejącą stację bazową znajdującą się w pobliżu projektowanej i wskazanie jej wpływu na projektowaną stację bazową. Bez wątpienia konieczne jest sumowanie parametrów przedsięwzięcia i jest to parametr istotny dla ustalenia zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami rozporządzenia. Dowodził dalej skarżący, że dla dokonania prawidłowych ustaleń, czy inwestycja zawsze znacząco czy potencjalnie znacząco oddziałuje na środowisko, czy też nie zalicza się do żadnej z tych kategorii, niezbędne jest nie tylko określenie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Następnie wskazał na obowiązki organu wynikające z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz na sposób rozumienia interesu osób trzecich, podkreślając, że o naruszeniu interesów osób trzecich można mówić wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy, w tym także uregulowania prawa konstytucyjnego, prawa cywilnego, a w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego. Zarzucił, że "instalowanie tak wysokiej konstrukcji masztowej oraz wprowadzenie immisji urządzeń wykracza ponad przeciętną miarę w rozumieniu art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego". Zaznaczył, że inwestycja ulokowana jest zgodnie z miejscowym planem, lecz na krawędzi granicy z budownictwem mieszkaniowym. Nadto dostrzegł, że inwestor miał realną możliwość umiejscowienia masztu prawie 50-metrowego w centralnej części nieruchomości objętej planem zagospodarowania przestrzennego, tj. oznaczonej symbolem 4P/S - tereny przemysłowo-składowe z przeznaczeniem podstawowym - zakłady produkcyjne, warsztaty usługowe, bazy budowlane, transportowe oraz magazyny i składy z obiektami towarzyszącymi i zielenią towarzyszącą. Mając na uwadze, że w planie budynki nie mogły przekraczać 12 m, to umiejscowienie konstrukcji masztu czterokrotnie wyższego na granicy z działkami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową "wykracza ponad przeciętną miarę", zakłócając dodatkowo walor urbanistyczny nieruchomości sąsiednich. Zdaniem skarżącego organ nie przeanalizował, czy z kart katalogowych anten sektorowych wynika, że tilt anten będzie modyfikowany w sposób mechaniczny czy też elektryczny, brak w uzasadnieniu informacji/dokumentów przedstawiających nakładanie i sumowanie się poszczególnych parametrów inwestycji (wszystkich anten sektorowych i anten radiolinii) z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne - w związku z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839, z późn. zm.). Poza tym - w przekonaniu skarżącego - projekt nie został podpisany przez projektantów o uprawnieniach telekomunikacyjnych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia 24 czerwca 2022 r., nr IN.I.7721.11.4.2022.AS, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy i przytoczeniu mających zastosowanie przepisów Prawa budowlanego (art. 4, art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 9, art. 35 ust. 1 pkt 1-4, ust. 3 i ust. 4) podkreślił, że w sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Następnie wskazał, że obszar inwestycji, tj. działka nr a, objęta jest obowiązującym aktualnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr [...], poz. [...] z dnia 23 lipca 2003 r. - zwanym dalej "mpzp"). Zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały działka ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 4P/S, dla którego przeznaczenie podstawowe to zakłady produkcyjne, warsztaty usługowe, bazy budowlane, transportowe oraz magazyny i składy z obiektami towarzyszącymi i zielenią towarzyszącą, zaś przeznaczenie uzupełniające to usługi komercyjne: a) biurowe, handlu i gastronomii w obiektach dostępnych bezpośrednio z istniejących i planowanych ulic i placów; b) handlowo-wystawiennicze - na terenach 4P/S i 5P/S; c) inna działalność komercyjna. W treści § 6 ust. 1 pkt 4 mpzp wprowadzono dodatkowe kryterium dotyczące uzupełniającego przeznaczenia omawianego terenu, wskazując, że działalność powinna odpowiadać kryteriom działalności nieuciążliwej, a zgodnie z § 5 pkt 3 mpzp przez działalność nieuciążliwą należy rozumieć działalność gospodarczą niepowodującą przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący działalność posiada tytuł prawny, z wykluczeniem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wedle Wojewody z przywołanych zapisów planu miejscowego, tj. w szczególności § 6 ww. uchwały, jednoznacznie wynika, że uchwałodawca nie wprowadził zakazu lokalizowania infrastruktury technicznej w postaci wież telefonii komórkowej, zaś wskazany w treści § 6 ust. 2 pkt 10 mpzp parametr maksymalnej wysokości 12 m odnosi się tylko do nowych i nadbudowywanych budynków. Co do uznania zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazał Wojewoda także na regulacje art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 884). Z kolei oceniając przesłaną przez inwestora analizę przesłaniania, doszedł do przekonania, że inwestycja spełnia warunki wskazane w § 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 13 ust. 3 warunków technicznych. Ponadto organ odwoławczy wyraził stanowisko, że inwestycja nie narusza przepisów w zakresie ochrony przed polem elektromagnetycznym, a także dostrzegł, że dołączona do projektu architektoniczno-budowlanego analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej została opracowana przez projektanta posiadającego specjalistyczne uprawnienia do projektowania w branży telekomunikacyjnej. Wyjaśnił również, że w związku z tym, iż przedmiotowa inwestycja nie została zaprojektowana na terenie objętym ochroną Natura 2000 oraz wskutek ustalenia, że nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast w podsumowaniu zaznaczył, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, co oznaczało obowiązek wydania decyzji skoro stwierdzono, że inwestor spełnił wszystkie wymagania nałożone przepisami prawa, tj. złożył kompletny wniosek spełniający wymogi formalno-prawne i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także projekt zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlany spełniające wymagania przepisów szczególnych. Nadto powtórzył raz jeszcze, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze na decyzję Wojewody Opolskiego M. K. zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 35 ust. 1 pkt 1-3 oraz ust. 3 Prawa budowlanego,

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie oraz brak odpowiednich ustaleń, a w konsekwencji niedokładnie wyjaśnienie stanu faktycznego w aspektach przepisów powołanych wyżej.

W związku z tymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Domagał się też wstrzymania wykonalności decyzji, ponieważ zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla stron.

W uzasadnieniu skargi M. K. powielił argumentację odwołania, wskazując raz jeszcze na obowiązki organu wynikające z art. 35 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania sądowego - postanowieniem z dnia 28 listopada 2022 r. -Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd ustalił, że uznana przez organy za stronę postępowania administracyjnego U. K. zmarła w dniu 30 marca 2021 r.

Na rozprawie w dniu 28 marca 2023 r. pełnomocniczka uczestnika postępowania – P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi, uznała je za niezasadne, wskazując przy tym na treść uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22. Ponadto podniosła, że zarzuty skarżącego sformułowane w oparciu o przepisy prawa cywilnego nie podlegają badaniu w przedmiotowym postępowaniu, zaś organ nie jest uprawniony do oceny konkretnej lokalizacji inwestycji na działce. Podkreśliła, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę jest tzw. decyzją związaną. Wyjaśniła także, że z istoty inwestycji wynika, iż ma górować nad okoliczną zabudową, stąd argumentacja skarżącego o naruszeniu walorów urbanistycznych istniejącej zabudowy jest niezasadna. Dodała, że 31 października 2022 r. organ przeprowadził kontrolę w zakresie realizacji inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę, a 3 listopada 2022 r. udzielił Spółce pozwolenia na użytkowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Reguła ta znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ skarga zasługuje na uwzględnienie z innych przyczyn niż w niej wywiedzione, a które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Natomiast przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji wydanej przez Starostę Strzeleckiego, wykazała, że rozstrzygnięcia te naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wydanie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Z ustaleń dokonanych przez Sąd wynika, że uznana przez organy obu instancji za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji U. K. zmarła dnia 30 marca 2021 r. (odpis zupełny aktu zgonu - k. 147 akt sądowych), a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania przez organ pierwszej instancji, tj. przed 1 lutego 2022 r. Pomimo tego organy obu instancji kierowały do U. K. wszelką korespondencję, w tym podjęły próbę doręczenia zmarłej wydanych w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięć. W sprawie nie występowali natomiast jako strony postępowania następcy prawni U. K., co oznacza, że zostali oni pozbawieni możliwości czynnego udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce pozwolenia na budowę, które obejmowało budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. oddziałującej potencjalnie na nieruchomości, do których zmarła posiadała tytuł własności (współwłasności). Organy pomijając w tym postępowaniu następców prawnych zmarłej, naruszyły niewątpliwie prawa procesowe tych podmiotów, zagwarantowane w art. 10 § 1 K.p.a. Przepis ten formułuje jedną z generalnych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej dwa rodzaje obowiązków, jeden polegający na zapewnieniu stronie udziału w każdym stadium postępowania i drugi polegający na umożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W rozpoznawanej sprawie następcy prawni U. K. zostali pozbawieni czynnego udziału w obronie własnego interesu w toku całego postępowania administracyjnego, w tym nie zawiadomiono ich o wszczęciu postępowania, uniemożliwiono czynne kształtowanie stanu faktycznego sprawy przez prawo żądania przeprowadzenia określonych dowodów, pozbawiono ich prawa wypowiadania się co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto nie zostały im doręczone decyzje wydane przez organy w dwóch instancjach.

W przekonaniu Sądu wykazane powyżej naruszenie przez organy art. 10 § 1 K.p.a. stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z ostatnio wskazanym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych. W realiach sprawy niewątpliwie nie wszystkie strony postępowania brały w nim udział, zaś podmiotom pozbawionym udziału w postępowaniu nie można przypisać zawinienia. Natomiast naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., który obliguje sąd do uchylenia decyzji w każdym wypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Szczególnego podkreślenia wymaga, że ujawnienie omawianego naruszenia skutkuje uchyleniem przez sąd aktu administracyjnego bez względu na to, czy w istocie miało ono lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wniosek taki uzasadnia kategorycznie sformułowana dyspozycja komentowanego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., a ponadto pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt FPS 6/04, ONSAiwsa z 2005 r., nr 4, poz. 66; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 496/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 832/08; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 705/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 217/17 i przytoczone tam orzecznictwo; orzeczenia dostępne, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić również należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie wymaga wykazania, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Dodatkowo podzielić trzeba pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie ma podstaw, by pojęcie "naruszenia prawa", o jakim mowa w tym przepisie, ograniczać jedynie do części przesłanek wznowienia postępowania. Naruszenie prawa nie może bowiem być odnoszone tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. Przyjąć należy, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. W tym zobiektywizowanym ujęciu naruszenia prawa istotne jest to, że w następstwie wystąpienia podstawy wznowienia postępowania proces kształtowania normy indywidualnej nie przebiegał prawidłowo. Tak więc, w razie stwierdzenia przez sąd, że kontrolowany akt narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2947/14). Również w akceptowanym przez sądy administracyjne piśmiennictwie prezentowane jest zasługujące na aprobatę stanowisko, wedle którego sąd administracyjny jest zobowiązany uchylić akt, jeśli stwierdzi wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania zawartych w art. 145 § 1 K.p.a. (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2015 r., wyd. 3, s. 594; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., wyd. 6, s. 841-842). We wskazanym ostatnio komentarzu przywołano celną argumentację T. Kiełkowskiego, który pojęciu "naruszenia prawa" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. przypisuje bardziej zobiektywizowane znaczenie, nawiązujące do szerokiego pojmowania wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków w decyzji administracyjnej, które to wady mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego (np. wadliwego prejudykatu). W tym zobiektywizowanym ujęciu "naruszenia prawa" nie jest istotne, kto je naruszył, lecz liczy się ta okoliczność, że proces kształtowania normy indywidualnej nie przebiegał, z takich czy innych przyczyn, prawidłowo (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 36/21; wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 682/16 oraz wyroki WSA w Opolu z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 279/16 i z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 175/15).

Akceptując w całości powyższe poglądy, skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił tym samym odmiennej linii orzeczniczej w zakresie możliwości zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. P.p.s.a., wedle której sąd z urzędu nie ma podstaw do dokonywania oceny odnoszącej się do tego, czy dany podmiot został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie ma znaczenia, iż zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony (i to złożone w odpowiednim terminie - art. 148 K.p.a.). Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie zawiera bowiem żadnych ograniczeń ani wyłączeń odnośne do możliwości jego zastosowania w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Natomiast brak jest podstaw do wprowadzania do wykładni tego przepisu takich elementów, które z jego treści nie wynikają.

Reasumując, w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które to naruszenie skutkować musiało wyeliminowaniem tych aktów z obrotu prawnego. Z kolei konsekwencją stwierdzenia powyższego uchybienia było odstąpienie przez Sąd od merytorycznego rozpoznania zarzutów zawartych w skardze, albowiem na skutek uchylenia wydanych w sprawie decyzji przedmiotowa sprawa podlega ponownemu rozpatrzeniu przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem art. 10 § 1 K.p.a. Organ administracji winien zatem w pierwszej kolejności ustalić następców prawnych zmarłej U. K. Ustawodawca nie pozostawił bowiem do oceny organu okoliczności, czy śmierć strony ma wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wprawdzie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, lecz dopiero wówczas, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony (...) do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 K.p.a. (w sprawach spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator), a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.