Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 128/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6481
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1 ust.1, art.6 ust.1 i 2 w zw. z art. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art.151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.54, 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz, Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi Z. M. na bezczynność Ministra Przedsiębiorczości i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Z. M. w dniu [...] października 2017 r. (ponowiony w dniu [...] listopada 2017 r.) złożył do Ministra Rozwoju wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. listy uczestników zarejestrowanych oraz tych, którzy wzięli udział, w konferencji organizowanej przez Ministra pt: " [...]".

W odpowiedzi na oba pisma Minister stanął na stanowisku, że listy obecności uczestników konferencji nie stanowią informacji publicznej, ponieważ należą do kategorii czynności technicznych, związanych z bezpieczeństwem budynku organizacją administracyjną budynku, nie niosą również za sobą komunikatu w sprawach publicznych.

Wnioskodawca wywiódł do tut. Sądu skargę na bezczynność Ministra Rozwoju w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2017 r.

Zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. 1993 Nr 61, poz. 284 ze zm.), art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016 poz. 1764, dalej jako: UDIP) poprzez nieprawidłowe uznanie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, wniósł o:

1. Zobowiązanie Ministra Rozwoju do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi,

2. Zasądzenie na rzecz Strony Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż prawo do informacji (do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych), jako prawo człowieka, wywodzone jest z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - patrz przykładowo wyrok w sprawie [...] przeciwko [...] z [...].04.09 r. (nr [...]). Interpretacja przepisów Konwencji przez Europejski Trybunał Praw Człowieka ma natomiast znaczenie dla organów krajowych, które dokonując wykładni przepisów konstytucyjnych, nie mogą rozstrzygać niezgodnie ze standardem konwencyjnym.

Zarówno w Konstytucji RP, jak i przepisach UDIP, nie wprowadzono pojęcia sfery l wewnętrznej administracji publicznej, czy dokumentu wewnętrznego. W ustawodawstwie polskim nie istnieje zatem norma, na podstawie której można byłoby wyłączyć spod zakresu prawa do informacji części informacji, określonych jako dokumenty wewnętrzne. Pojęcie to nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Co za tym idzie, stwierdzenie braku możliwości ujawnienia dokumentu ze względu na jego roboczy, czy wewnętrzny charakter, narusza gwarancję prawa określonego w art. 10 ust. 1 Konwencji i stanowi nieuzasadnione jego ograniczenie (art. 10 ust. 2 Konwencji).

Dalej wskazano, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego konstytucyjnego prawa do informacji (art. 61 Konstytucji RP) podkreśla się, że prawo to należy traktować możliwie szeroko. Sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały, że w myśl przepisów UDIP nie istnieje zamknięty katalog źródeł i rodzajów informacji publicznej. Obejmuje ona swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać dostępu do informacji publicznej jedynie z dostępem do dokumentów (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r. o sygn. akt I OSK 2215/11).

Skarżący wyjaśnił także, iż udział w konferencji potwierdzić należało wypełniając pola takie, jak imię i nazwisko, instytucja oraz podpis uczestnika. Taka informacja, której dysponentem jest Minister, a dotycząca konferencji organizowanej przez podmiot publiczny ze środków publicznych, stanowi zatem informację publiczną w rozumieniu przepisów UDIP. Strona Skarżąca zdaje sobie sprawę, że w przypadku wnioskowanej informacji może ona korzystać z ograniczenia ze względu na przesłankę określoną w art. 5 ust. 2 UDIP. Nawet jeżeli organ uznałby natomiast konieczność ochrony danych uczestników, to powinien wydać odmowną decyzję administracyjną (stosownie do art. 16 ust. 1 UDIP).

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie nadal stojąc na stanowisku, że listy obecności uczestników konferencji nie stanowią informacji publicznej, ponieważ należą do kategorii czynności technicznych, związanych z bezpieczeństwem budynku organizacją administracyjną budynku, nie niosą również za sobą komunikatu w sprawach publicznych.

Dalej organ podniósł, że użyte w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcie "działalności" podejmowanie zadań władzy publicznej poprzez realizację określonych interesów i celów publicznych, również w zakresie gospodarowania majątkiem. Oznacza to, że prawo do informacji o działalności podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej to prawo do informacji o takiej aktywności, która jest ściśle powiązani z realizacją zadań publicznych, a nie takiej, która dotyczy wewnętrznej organizacji funkcjonowania podmiotu, zarejestrowanych uczestników, jak również lista uczestników, którzy wzięli udział w konferencji mają charakter roboczy i są jednym z technicznych etapów samej organizacji konferencji. Administrowanie wydarzeniami organizowanymi przez Ministra, w zakresie ich przebiegu, m.in. zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc siedzącymi czy sprzętu audiowizualnego, to zwykłe czynności biurowe. Są one niezbędne do organizacji wydarzenia, ale mają udzie charakter wyłącznie pomocniczy, nieprzesądzający o kierunkach działania organu, a tym samym nie zawierają komunikatu o sprawach publicznych.

Organ zwrócił też uwagę na to, że realizacja celów publicznych musi pociągać za sobą szereg czynności technicznych, nie mogą one jednak zostać uznane za nośnik informacji publicznej, zwłaszcza w sytuacji, gdy pierwotne założenie gromadzenia tych danych zakładało wyłącznie czynności porządkowe.

W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że rejestr wejść/wyjść do budynku, którym w istocie jest lista obecności uczestników, jest nośnikiem informacji o charakterze wewnętrznym, porządkowym, ewidencyjnym, a w konsekwencji nie odnosi się do publicznej formy działania Ministra i nie zawiera informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt: I OSK 1416/15 oraz powołane tam orzecznictwo). Zgodnie z przytoczonym Pełne orzecznictwem, wniosek o udostępnienie informacji publicznej, aby spełniał wymogi stawiane przez ustawę o informacji publicznej, powinien dotyczyć informacji rozumianej jako zakomunikowanie czegoś, przez wykonujący zadania publiczne, będącej w posiadaniu tego organu, która jednocześnie stanowi przejaw i ukierunkowanej na realizację celów i interesów publicznych. Lista uczestników konferencji nie jest taką informacją.

Do udziału w niniejszym postępowaniu zgłosiło się Stowarzyszenie [...] i zostało przez tut. Sąd dopuszczone w charakterze uczestnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art.3 par.2 pkt.8 ustawy z dnia 30.08.2007r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153 poz.1270 z póżn. zm.) zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art.3 par.2 pkt.1-4 tej ustawy.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny, czy istnieją przesłanki ku temu, aby nakazać organowi administracji dopełnienia stosownych czynności. Ustalenia wymagała więc okoliczność, czy organ prowadząc przedmiotowe postępowanie pozostawał w bezczynności, czy też zareagował w sposób zgodny z prawem, na wniosek inicjujący postępowanie.

Dokonując analizy zasadności niniejszej skargi, w ocenie Sądu administracyjnego zasadnym jest odniesienie się do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2017r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1416/15 w którym Sąd kasacyjny w możliwie całościowy zajął się problematyką informacji publicznej, a w szczególności informacji dotyczącej dokumentów wewnętrznych czy danych dotyczących bezpieczeństwa budynków.

W w/przywołanym rozstrzygnięciu wyjaśniono m.in. ze : "prawo dostępu do informacji, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji nie ma charakteru prawa wolnościowego, a stanowi polityczne prawo o treści pozytywnej określonej przez prawodawcę. Nie jest to również prawo tożsame z osobistą wolnością wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, o jakiej stanowi odrębna regulacja konstytucyjna, tj. przepis art. 54 ust. 1 Konstytucji RP zamieszczony w Rozdziale II Konstytucji RP w części zatytułowanej "Wolności i prawa osobiste". W doktrynie prawa konstytucyjnego podkreśla się, że prawa i wolności inaczej "działają" w procesie stanowienia prawa i jego stosowania – "(...) Prawa i wolności w różnym stopniu są regulowane w normach prawa stanowionego, a ponadto regulacja ta ma w stosunku do nich różne znaczenie. Wolność jest przyrodzona i niezbywalna, nie jest więc nadawana przez ustrojodawcę, lecz co najwyżej przez niego proklamowana i chroniona. Wolność może być zatem realizowana również wówczas, gdy nie jest prawnie regulowana, w myśl zasady in dubio pro libertate. (...) Prawo natomiast, choć – jak się powszechnie przyjmuje – również ma rodowód prawnonaturalny, to jednak podlega regulacji pozytywnej. To prawodawca de facto przesądza jego kształt, wskazując podmiot uprawniony, podmiot zobowiązany oraz przedmiot świadczenia. Prawodawca powinien zagwarantować realność świadczenia, w tym również możliwość jego dochodzenia przed organami administracyjnymi i sądami, przy czym jednostka może domagać się tylko tego, co jej ustawa przyznała i tylko od konkretnego zobowiązanego podmiotu. (...) Wolność jest ściśle związana z godnością człowieka, stąd podlega silniejszej ochronie we wszystkich możliwych aspektach jej istnienia. (...). Natomiast prawo nie zawsze pozostaje w ścisłym związku z godnością ludzką, dlatego w większym stopniu możliwe są jego ograniczenia. Tylko wśród wolności znajdują się te, które mają charakter absolutny jako najściślej związane z godnością człowieka i tym samym niepodlegające jakimkolwiek ograniczeniom. Prawa mają zawsze charakter relatywny, podlegają ochronie, choć ich ograniczenia nie są wykluczone. (...) Warunkiem korzystania z wolności jest brak zakazów jej dotyczących, podczas gdy warunkiem stosowania praw – wskazanie w ustawie podmiotów uprawnionych i zobowiązanych oraz zakresu przyznanych świadczeń. (...). W wypadku prawa organ przyznaje je lub potwierdza, że ono przysługuje wówczas, gdy określone przez państwo przesłanki zostały spełnione" (zob. M. Florczak-Wątor: Horyzontalny wymiar praw konstytucyjnych, Kraków 2014, s. 24-27 i przytaczana tam literatura). Praktyczną konsekwencją tego, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo" właśnie, a nie jako "wolność", jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością (por. L. Garlicki (red.): Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom. IV Warszawa 2005, art. 61). W wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że "Gwarancje konstytucyjne dotyczące prawa dostępu do informacji (art. 61) nie mogą być w pełni utożsamione z prawem określonym w art. 54 Konstytucji, zapewniającym wolność wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Zakresy tych przepisów częściowo się krzyżują, jednakże wolność pozyskiwania i rozpowszechnienia informacji jest ujęta szerzej niż prawo z art. 61 Konstytucji. Nie każda bowiem informacja, która zgodnie z wolnością ujętą w art. 54 Konstytucji może być pozyskana i rozpowszechniona, w tym także odnosząca się do sfery prywatnej osoby, może być uznana za informację, co do której istnieje po stronie danego organu władzy publicznej obowiązek ujawnienia, skonkretyzowany w ustawie o dostępie do informacji".

Charakter prawa podmiotowego do informacji publicznej jako prawa, z którego wynika roszczenie o ściśle określone zachowanie Państwa, a nie roszczenie o nieingerencję w sferę uprzednio przyznanego lub uznanego stanu prawnego potwierdzają również unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności jej art. 3, który precyzuje przedmiot roszczenia o udostępnienie takiej informacji. W świetle tej regulacji ustawowej roszczenie o udostępnienie informacji publicznej może zatem przybrać postać roszczenia o uzyskanie informacji publicznej, roszczenia o wgląd do dokumentów urzędowych oraz roszczenia o dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Prawo dostępu do informacji publicznej w polskim porządku prawnym jest ponadto publicznym prawem podmiotowym wykreowanym przez prawodawcę. Nie jest to prawo, które prawodawca wyłącznie deklaruje w porządku prawnym. Nie tylko charakter tego prawa, ale i jego zaistnienie są bowiem ściśle związane z organizacją i funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej. Dopiero powstanie takiej wspólnoty rodzi potrzebę – jeżeli ma ona odpowiadać standardom demokratycznego państwa prawnego – wyposażania jednostki w prawo dostępu do informacji o sprawach związanych z tą wspólnotą. Prawo to nie wynika z istoty ludzkiej natury i ma sens jedynie wtedy, gdy relacje pomiędzy jednostkami nawiązywane są w ramach wspólnoty publicznoprawnej.

Tak skonstruowane w polskim porządku prawnym prawo dostępu do informacji publicznej – jako prawo o treści pozytywnej i wykreowane przez prawodawcę, a nie zadeklarowane - nie pozwala traktować go jako prawa nadrzędnego w stosunku do innych praw podmiotowych. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 "prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów". Jest to ponad wszelką wątpliwość istotne prawo konstytucyjne determinujące sposób wykładni przepisów ustawowych na rzecz zachowania, realizowania i ochrony tego prawa, jednakże w jego granicach wyznaczonych w Konstytucji RP. Wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz tego prawa, co jednak nie uzasadnia rozszerzania w drodze procesów interpretacyjnych jego granic określonych w Konstytucji RP.

Wykładnia prokonstytucyjna ustawy o dostępie do informacji publicznej musi uwzględniać konstytucyjnie zdeterminowany charakter i zakres prawa do informacji publicznej, a zwłaszcza nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjmować, że zakres tego prawa został rozszerzony w drodze regulacji ustawowej poza granice wyznaczone w Konstytucji RP.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).

Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).

Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np:

- wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/130;

- korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13; wyrok BSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., I OSK 3073/13);

- wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczona w aktach sprawy (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10);

- informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ. Jest to uzasadnione chociażby przyczynami związanymi z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i integralności danego narzędzia przed ingerencją tak wewnętrzną jak i zewnętrzną. Należy każdorazowo oddzielać problematykę regulowaną ustawą o dostępie do informacji publicznej, od problematyki związanej z techniczną sferą funkcjonowania narzędzi, jakimi organ posługuje się realizując zadania publiczne. Udostępnianie informacji technicznych np. wskazujących na częstotliwość logowania się do danego narzędzia, czy przedstawiających okresy aktywności lub zmniejszonej aktywności w systemie teleinformatycznym organu, może prowadzić do ujawnienia danych mających istotny wpływ np. na bezpieczeństwo danego narzędzia informatycznego (okresy kiedy będzie mniej lub bardziej podatne na ataki). Z tego powodu dane takie, mające w zasadzie charakter techniczny, nie będą stanowić informacji publicznej. Granica tego rodzaju ocen jest bardzo płynna. Informacje z pozoru techniczne mogą bowiem służyć realizacji celów przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ocena w tym zakresie, z uwagi na niedookreślony charakter tego czy mamy do czynienia z informacją ze sfery technicznej, czy też informacją już spełniającą cechy informacji publicznej, może zatem przysparzać znacznych trudności (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2254/13);

- opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., I OSK 2196/11);

- wykazy wejść i wyjść do ministerstwa. Wykazy takie nie zawierają informacji o sprawach publicznych, lecz informację o danych osobowych osób wchodzących w celu zachowania bezpieczeństwa w budynku ministerstwa. Rejestr wejść do obiektu jest więc nośnikiem informacji o charakterze wewnętrznym, porządkowym, ewidencyjnym, który ma służyć zapewnieniu porządku i bezpieczeństwa. Taki rejestr nie odnosi się do publicznej sfery działania ministerstwa i jako taki nie zawiera informacji publicznej" (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., I OSK 2337/15);

- terminarz spotkań, kalendarz, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu nie stanowią dokumentu urzędowego, a należy je kwalifikować jako dokumenty wewnętrzne. Kalendarz ministra nie jest dokumentem urzędowym, nie stanowi bowiem ani oświadczenia woli, ani oświadczenia wiedzy, nie jest też kierowany do innego podmiotu bądź składany do akt sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., I OSK 2914/13)".

Z argumentacją zawartą w powyższym wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego tut. Sąd w całości się zgadza i traktuje ją jak własną. Stąd też skargę, uznać należało za niezasadną. Organ miał bowiem wszelkie podstawy ku temu, aby uznać że informacja jakiej domagał się wnioskodawca, nie posiada charakteru informacji publicznej. Nie niesie ona bowiem wiedzy o sprawach publicznych, ani o wydatkowaniu środków publicznych.

Zgodzić należy się z organem, ze żądana informacja dotyczy jedynie kwestii o charakterze technicznym, związanym z funkcjonowaniem i administracją budynkiem w którym urzęduje organ władzy państwowej. Tego typu informacja nie należy zaś z całą pewnością do katalogu informacji publicznej.

W związku z powyższym, skoro żądana informacja nie była informacją o charakterze publicznym, to wystarczającym było poinformowanie o powyższym wnioskodawcy w formie pisma. Wymóg wydania decyzji administracyjnej dotyczy bowiem tylko informacji publicznej, bowiem tylko do niej znajdują zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, oraz iż odpowiadając na wniosek uwolnił się skutecznie od zarzutu bezczynności, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).