Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2424/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
659
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a i art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt III SAB/Gd 57/22 w sprawie ze skargi A.W. na przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie świadczenia wychowawczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz A.W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt III SAB/Gd 57/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi [...] na przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie świadczenia wychowawczego: 1. stwierdził, że Wojewoda Pomorski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej [...] sumę pieniężną w kwocie 1.000 (tysiąc) złotych; 4. zasądził od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] wniosła w dniu 3 lutego 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2019/2021 na rzecz małoletnich dzieci: [...] i [...]. Uzasadniając podniesione zarzuty, wskazała, że w dniu 29 sierpnia 2019 r. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bytowie z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego za okres świadczeniowy 2019/2021. Następnie przedmiotowy wniosek został przekazany do rozpatrzenia według właściwości do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku. Pomimo, że od dnia przekazania wniosku upłynęły trzy lata, to nie został on rozpoznany. W związku z powyższym celowym i świadomym wydłużaniu postępowania – wniosła o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. kwoty 10.000 zł, wskazała, że przewlekłość postępowania ma charakter ciągły, organ zaś lekceważy wszelkie wnioski i ponaglenia w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie kwestionuje, że w dniu 29 sierpnia 2019 r. [...] złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy 2019/2021 na dwoje dzieci. Wniosek ten został przekazany do Wojewody Pomorskiego w dniu 5 września 2019 r. Organ zweryfikował wnioskodawczynię i ustalił, że na syna [...] strona miała przyznane świadczenie wychowawcze do dnia 30 września 2019 r. Organ z urzędu ustalił, że przy rozpatrywaniu poprzedniego wniosku strony o prawo do świadczenia wychowawczego na okres 2018/2019 do sprawy wnioskodawczyni mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w związku z tym, że ojciec dzieci [...] pracuje poza granicami Polski od 6 stycznia 2019 r. Z dokumentów którymi dysponował organ wynikało, że mąż wnioskodawczyni jest pracownikiem oddelegowanym do pracy na terenie Niemiec do dnia 31 grudnia 2019 r. Organ nie dysponował dokumentami, z których wynikałoby gdzie i czy mąż wnioskodawczyni pracuje od 1 stycznia 2020 r. W dniu 22 lutego 2022 r. Wojewoda Pomorski wezwał stronę o przedłożenie dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku, po otrzymaniu niezbędnych dokumentów, organ przesłał informację nr 000095/SW/03/2022, w której poinformował o przyznaniu świadczenia wychowawczego na synów w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 maja 2020 r., kończąc tym samym postępowanie. W ocenie organu, skarga strony powinna zostać oddalona w całości albowiem zadanie dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego Wojewoda Pomorski przejął od Marszałka Województwa Pomorskiego dopiero z dniem 1 stycznia 2018 r. na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428). Po zakończeniu etapu organizacyjnego prac, czynności w sprawie wnioskodawczyni podjęto przy maksymalnej efektywności w wykorzystaniu posiadanych zasobów, a także z zachowaniem zasady obiektywności oraz pakietowej obsługi rodzin, zgodnie z kolejnością rozpatrywania wniosków.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. Sąd wskazał, z akt sprawy wynika, że od momentu przekazania Wojewodzie Pomorskiemu wniosku skarżącej, to jest od 5 września 2019 r. do zakończenia postępowania w dniu 3 marca 2022 r. (ostatnia informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego) upłynęło 2 lata i 5 miesięcy. W ocenie Sądu, nie może budzić jakiejkolwiek wątpliwości, że w świetle powyżej przywołanych okoliczności Wojewoda Pomorski przewlekłe prowadził postępowanie. Niewątpliwe, opisane czynności mogły być podejmowane znacznie wcześniej. Takie zachowanie się organu nie znajdowało uzasadnienia ani w charakterze sprawy, ani w jej stanie prawnym. Nie może ujść uwadze, że pomiędzy czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw (wskazane powyżej), które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Na podkreślenie zasługuje w szczególności brak jakichkolwiek czynności organu w sprawie w roku 2021. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za taką oceną przemawia opisane powyżej zachowanie się organu, a w szczególności długotrwały okres prowadzenia postępowania. W realiach niniejszej sprawy niewątpliwie nastąpiło znaczne przekroczenie terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Skarżąca na rozpoznanie wniosku czekała jak już podniesiono ponad 2 lata i 5 miesięcy. Trzeba też mieć na uwadze charakter świadczeń, które były wnioskowane przez skarżącą na dwoje małoletnich dzieci. Sąd, mając na uwadze opisaną postawę organu, postanowił przyznać na rzecz skarżącej od organu sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł. Przyznana skarżącej kwota, w ocenie Sądu, będzie w wystarczający sposób spełniała zarówno rolę prewencyjną, jak i kompensacyjną, zwłaszcza w sytuacji tak długotrwałego oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Wojewoda Pomorski zaskarżając wyrok części dotyczącej pkt 2 i 3 i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1) polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 1a ppsa w związku z naruszeniem art. 133 § 1 ppsa, art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 kpa i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy niniejsza przewlekłość winna zostać uznana za "zwykłą", gdyż działania organu nie nosiły znamion złej woli, ani też nie powodowały dla strony dolegliwych skutków, równocześnie nie miały charakteru zamierzonego,

2) art. 149 § 2 ppsa w zw. z art. 133 § 1 ppsa oraz art. 35 § 1 kpa, i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie skarżąca na skutek bezczynności doznała uszczerbku i tym samym niezasadne przyznanie od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, podczas gdy skarżąca w skardze nie wykazała, aby na skutek bezczynności doznała uszczerbku, poniosła stratę finansową lub krzywdę.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 2 i 4, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła [...] dochodząc jej oddalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie powołano się na naruszenie przez zaskarżony wyrok przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw.

Zauważyć należy, że Konstytucja RP nakazuje w preambule, aby “działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność" w celu zagwarantowania praw obywatelskich w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

W myśl wskazywanej wyżej – ustrojowej powinności – organy administracji publicznej zobowiązane są w szczególności do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Nadmienić należy, iż doktryna prawa administracyjnego już na gruncie norm o ogólnym postępowaniu administracyjnym z 1928 r. uwypuklała, że "(...). najważniejsze roszczenie procesowe stron, tj. prawo żądania wydania decyzji w pewnym terminie.(...)." – T. Bigo, Prawo administracyjne polskie. Zeszyt 7–my. Postępowanie administracyjne. Policja państwowa. Wedle stenogramu wykładów uniwersyteckich Dra Tadeusza Bigi wydał Adw. Dr Juliusz Rodakowski, Lwów 1928, s. 10 (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 772–778).

Przedmiotem skargi było przewlekłe postępowanie Wojewody Pomorskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku [...] w sprawie świadczenia wychowawczego.

Istotą sporu było zaś ustalenie przez Sąd, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz czy w związku z tym zasadnie było przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, której celem było m.in. zrekompensowanie niedogodności wynikających z niewłaściwej działalności organu. Sąd nie zajmował i nie zajmuje się również w postępowaniu kasacyjnym postępowaniem dotyczącym merytorycznie rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, a jedynie zaistniałym w sprawie stanem przewlekłego postępowania.

Przechodząc zatem do meritum sprawy, wskazać należy, że zgodnie ze stanem prawnym i utrwalonym w orzecznictwie oraz doktrynie stanowiskiem kluczowe znaczenie w takiej sprawie ma pojęcie "przewlekłości w działaniu" organu administracji publicznej w zakresie załatwienia sprawy administracyjnej.

"Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W obu przypadkach naruszania przez organ administracji zasady wnikliwego i szybkiego, a gdy pozwala na to charakter sprawy, niezwłocznego załatwiania sprawy (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.) strona, której sprawa nie została załatwiona w terminie lub której sprawa prowadzona jest przewlekle, może podjąć kroki w kierunku zmobilizowania organu poprzez skorzystanie z prawa do złożenia ponaglenia, przy czym, co należy podkreślić, prawo to realizowane jest w toku obciążonego wskazaną wyżej wadą postępowania. Taki wniosek należy wywieść przede wszystkim z analizy treści przepisów kodeksu postępowania administracyjnego odnoszących się do zaistniałego stanu bezczynności organu lub przewlekłości postępowania, a więc stanów, w których nie załatwiono sprawy. [...] Skarga na bezczynność jest skargą, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Takie postrzeganie przedmiotu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zdaje się być dostrzegane w piśmiennictwie, gdzie zauważa się, iż kontrola działalności organów administracji publicznej, obejmująca m.in. zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a. orzekanie w sprawach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, stanowi kontrolę stanu jego niewydania mimo przewidzianego prawem obowiązku podjęcia przez organ działania w określonej formie i czasie (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; wyd. 5, str. 43). Przewlekłe prowadzenie postępowania jest to zatem stan nieskutecznego i niesprawnego prowadzenia postępowania administracyjnego: stanu "przewlekłego prowadzenia postępowania", należącego do kategorii naruszeń prawa podlegających kontroli sądu administracyjnego. (por. M. Sieniuć, Przewlekłość postępowania administracyjnego jako przedmiot skargi do sądu administracyjnego, [w:] Internacjonalizacja administracji publicznej, red. Zb. Czarnik, J. Posłuszny, L. Żukowski, Warszawa 2015, s. 353-354). Ponadto, ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie z dniem 1 czerwca 2017 r. regulacji zawartej w art. 53 § 2b p.p.s.a. (Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu), do obrony jest zatem pogląd, iż zrezygnowano z zakreślenia końcowego terminu do wywiedzenia skargi na bezczynność (przewlekłość) postępowania po zakończeniu sprawy administracyjnej decyzją ostateczną. Użyty w tym przepisie zwrot w każdym czasie (tzn. zawsze) dowodzi, że ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń czasowych w możliwości inicjowania tego postępowania.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanej, kodeksowej definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79).

Przewlekłość postępowania, jak zasadnie przyjął Sąd wojewódzki, należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest on zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia.

Z kolei ocena, czy postępowanie jest prowadzone dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania (por. T. Woś, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 871–878).

Okoliczności faktyczne rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawy są poza sporem i zostały dokładanie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

Z akt sprawy, jak trafnie ustalił Sąd wojewódzki, wynika w szczególności, że od momentu przekazania Wojewodzie Pomorskiemu wniosku skarżącej, to jest od 5 września 2019 r. do zakończenia postępowania w dniu 3 marca 2022 r. (ostatnia informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego) upłynęło 2 lata i 5 miesięcy.

W ocenie Sądu kasacyjnego, nie może budzić jakiejkolwiek wątpliwości, że w świetle powyżej przywołanych okoliczności Wojewoda Pomorski przewlekłe prowadził postępowanie. Niewątpliwe, opisane czynności mogły być podejmowane znacznie wcześniej. Takie zachowanie się organu nie znajdowało uzasadnienia ani w charakterze sprawy, ani w jej stanie prawnym. Nie może ujść uwadze, że pomiędzy czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw (wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego), które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Na podkreślenie zasługuje w szczególności brak jakichkolwiek czynności organu w sprawie w roku 2021.

Zasadnie przyjął Sąd I instancji, kierując się kryteriami formowanymi przez przywoływane orzecznictwo na podstawie wskazywanych norm (przepisów) p.p.s.a., że w rozpoznawanej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za taką oceną przemawia opisane w wyroku Sądu wojewódzkiego zachowanie się organu, a w szczególności długotrwały okres prowadzenia postępowania. Ewidentnie nastąpiło znaczące przekroczenie terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a., a skarżąca, co już wyżej stwierdzono, na rozpoznanie wniosku czekała jak już ponad 2 lata i 5 miesięcy. Trzeba też mieć na uwadze charakter świadczeń, które były wnioskowane przez skarżącą na dwoje małoletnich dzieci. Trafnie, Sąd wojewódzki wziął pod uwagę, że sytuacja w jakiej się aktualnie znalazła skarżąca, wynika wprost z naruszenia prawa skarżącej do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej przez Sąd kasacyjny sprawy, przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej, która ma charakter fakultatywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.) jest w pełni uzasadnione (por. A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 513–517). Niewątpliwie przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym. Nadto, suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia z 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Otrzymana kwota ma zrekompensować m.in. niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji. Jest to także swoista sankcja dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2023 r. sygn. akt. II OSK 2605/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawidłowo przyjął Sąd wojewódzki, mając na uwadze poczynione ustalenia w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania, a także uwzględniając niewłaściwą postawę organu, który przez tak długi okres czasu nie czynił kroków, aby rozpoznać sprawę – uchybiając przy tym obowiązkom nałożonym na niego przez przepisy prawa – kierując się treścią art. 149 § 2 p.p.s.a., słusznie postanowił przyznać na rzecz skarżącej od organu sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł. Nałożenie na organ sankcji w postaci przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej, aczkolwiek znacznie niższej od oczekiwanej wysokości, było również w ocenie Sądu odwoławczego w pełni uzasadnione. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 35 § 1 k.p.a. - wskazać należy, co już podkreślano, że instytucja sumy pieniężnej ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną, której celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ. Sąd I instancji nie przekroczył w niniejszej sprawie granic uznania sędziowskiego w aspekcie wysokości przyznanej skarżącej sumy. Odnosząc się do tej kwestii trzeba zauważyć, że ustawodawca ograniczył się w art. 149 § 2 p.p.s.a. do określenia maksymalnej kwoty sumy pieniężnej, nie wskazując równocześnie szczegółowych kryteriów, wedle których sąd administracyjny miałby ustalać wysokość tej sumy w realiach danej sprawy. Zatem również w odniesieniu do tej kwestii sąd administracyjny działa w warunkach uznania sędziowskiego. Mając na uwadze okres trwania przedmiotowego postępowania administracyjnego, a także wskazaną wyżej wagę i znaczenie dla skarżącej postępowania, przyznaną jej kwotę 1000 zł nie sposób uznać za nadmierną lub nieadekwatną. Jak słusznie zauważył Sąd wojewódzki nie jest to suma zastępująca zadośćuczynienie za krzywdę, a jedynie rekompensująca negatywne przeżycia wynikające z przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Powiązanie zaś zarzutu z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje się być nieadekwatne do sprawy, a próba wykazania jego naruszenia zdaje się być po prostu polemiką ze stanowiskiem Sądu, który orzekł zgodnie z tym przepisem, w oparciu o przedstawione prze ten właśnie organ akta sprawy, przywołał stan faktyczny i prawidłowo zakwalifikował brak odpowiedniego działania organu w postępowaniu jako przewlekłe i rażące. Okoliczność, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia właściwych norm prawa. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni (zob. m. in. wyroki NSA z dnia: 29 września 2010 r. sygn. akt I OSK 124/10; 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 540/19; z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3780/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej analizy prawnej i faktycznej sprawy. Tym samym za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.