Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 5749/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Urszula Wilk, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.), sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Protokolant st. ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] czerwca 2023 r., 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz strony skarżącej P.S.A. z siedzibą w P. kwotę 4161 (cztery tysiące sto sześćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "organ", "GDDKiA") decyzją z 30 sierpnia 2023 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku z 20 czerwca 2023 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję nr [...] z 1 czerwca 2023 r. w sprawie naliczenia kary pieniężnej w wysokości: 18 103,47 zł wobec [...] S.A. z siedzibą w P. (dalej: "Strona", "Spółka", "Inwestor", "Skarżący"), za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego autostrady [...] (dz. nr [...] obręb W. oraz dz. nr [...] obręb L. W.) w km 458+116 do km 458+120, poprzez umieszczenie urządzenia liniowego, w okresie od 7 grudnia 2022 do 1 czerwca 2023 r., tj. przez 177 dni.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że pismem z 2 grudnia 2021 r. nr [...] (wpływ do GDDKiA 10 grudnia 2021 r. ) firma [...] Sp. z o.o. będąca Partnerem Konsorcjum firm Przedsiębiorstwa [...] S.A. i [...] Sp. z.o.o. będącego Generalnym Wykonawcą Inwestycji pn.: "Budowa rurociągu produktów naftowych B. – T. wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi" - zwróciła się do GDDKiA Oddział w K. Rejon w C. z prośbą o wyznaczenie terminu sporządzenia protokołu przekazania gruntu (w zakresie pasa drogowego drogi krajowej nr [...], działka [...], obręb W., gmina K.) na potrzeby budowy rurociągu. Wniosek nie był kompletny. Dokumentację uzupełniono 18 marca 2022 r. 22 marca 2022 r. przedstawiciele GDDKiA Oddziału w K. Rejonu w C. przekazali teren pasa drogowego [...] w W. (działka nr ewid. [...]) niezbędny do wykonania zadania "Budowa rurociągu produktowego B.- T.". Podczas spotkania Wykonawca poinformował, że niebawem planuje rozpoczęcie prac w pasie drogowym autostrady [...]. Pouczono Wykonawcę o potrzebie wcześniejszego poinformowania zarządcy drogi o tym fakcie. Przedstawiciel firmy [...] Sp. z o.o., 23 marca 2022 r. poinformował GDDKiA Oddział w K. Rejon w C. o planowanym rozpoczęciu prac od 4 kwietnia 2022 r. przy realizacji przekroczenia pod autostradą [...].

Organ wyjaśnił następnie, że pismem z 7 kwietnia 2022 r. o znaku: [...] poinformowano Stronę o trwających pracach związanych z budową rurociągu produktowego oraz budową rurociągu współbieżnego wielootworowego rurociągu kablowego. W piśmie przedstawiono stanowisko zarządcy drogi co do kwestii umieszczenia urządzenia obcego w pasie drogowym drogi krajowej. Poinformowano, że do dnia sporządzenia pisma nie zwrócono się do zarządcy drogi z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w W. urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Nadmieniono również, że w kwietniu 2022 r. Wykonawca planuje rozpoczęcie prac w pasie drogowym autostrady [...] w gminie W.. W odpowiedzi na powyższe, 22 kwietnia 2022 r. wpłynęło pismo Strony o znaku: [...] z wyjaśnieniami, iż Spółka działa na podstawie ustawy z dnia 22 lutego 2019 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznej inwestycji w sektorze naftowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1687, dalej: "specustawa naftowa") i nie zgadza się ze stanowiskiem GDDKiA Oddział w K. Rejon w C..

Organ wskazał następnie, że 27 kwietnia 2022 r. przedstawiciele GDDKiA Oddziału w K. Rejonu w C. przekazali teren pasa drogowego autostrady [...] w gminie W. (dz. nr ewid. 148/13 i 15 obręb W. oraz dz. nr [...] obręb Lgota W.) niezbędny do wykonania zadania pn.: "Budowa rurociągu produktowego B. – T.". 20 października 2022 r. wpłynęło pismo spółki [...] Sp. z o.o. o znaku[...] informujące o zakończeniu prac związanych z "Budową rurociągu produktów naftowych B. – T. wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi". 7 grudnia 2022 r. przedstawiciele GDDKiA Oddział w K. Rejon w C., odebrali teren pasa drogowego autostrady [...] w gminie W. zajętego od 27 kwietnia 2022 r. do 6 grudnia 2022 r.

Organ wyjaśnił dalej, że 24 lutego 2023 r. pismem o znaku: [...] zawiadomiono Stronę o wszczęciu postępowania w sprawie obciążenia karą pieniężną za umieszczenie w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych bez zezwolenia zarządcy drogi. Pismo doręczono 8 marca 2023 r. Pismem z 1 marca 2023 r. o znaku: [...] (wpływ do GDDKiA 07 marca 2023 r.) firma [...] Sp. z o.o. przekazała geodezyjną inwentaryzację powykonawczą dot. porozumienia [...] z 23 października 2020 r. W odpowiedzi natomiast na zawiadomienie z 24 lutego 2023 r. wpłynęło do Rejonu w C. pismo Strony z 13 marca 2023 r. o znaku: [...] (wpływ do GDDKiA 17 marca 2023 r.). W przedmiotowym piśmie wyjaśniono, iż inwestycję dotyczącą budowy rurociągu produktowego B. – T. Strona realizowała na podstawie specustawy naftowej. Podniesiono także, że nie ma podstaw do nałożenia na Stronę kary pieniężnej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń liniowych bez zezwolenia zarządcy drogi, ponieważ Strona na podstawie decyzji lokalizacyjnej nr [....] z 4 sierpnia 2020 r. o znaku: [...] wydanej przez Wojewodę Ś. (dalej: "decyzja lokalizacyjna"), uzyskała prawo do umieszczenia infrastruktury w pasie drogowym na czas nieokreślony.

Organ zauważył, że przed przystąpieniem do realizacji inwestycji Spółka pismem z 19 lipca 2019 r. o znaku: [...], uzyskała pozytywną opinię lokalizacyjną GDDKiA Oddział w K. dla projektowanego rurociągu produktowego oraz lokalizowanego w odległości około 4-5 m od osi rurociągu współbieżnego wielootworowego rurociągu kablowego wypełnionego kablami światłowodowymi w zakresie pasów drogowych:

- drogi krajowej nr [...] - skrzyżowanie w rejonie działki nr [...] obręb W., gm. K.;

- drogi krajowej nr [...] — skrzyżowanie w rejonie działki nr [...] obręb S., gm. S.;

- autostrady [...] - skrzyżowanie w rejonie działki nr [...] obręb W., gm. W..

Organ wskazał następnie, że 23 października 2020 r. zawarto porozumienie nr [...] pomiędzy Skarbem Państwa – GDDKiA (dalej: "Porozumienie"), działającym przez GDDKiA Oddział w K. z siedzibą w K. (dalej: "Zarządca drogi") a Spółką – Inwestorem. Porozumienie określa warunki wykonywania przysługującego Inwestorowi prawa do wejścia na grunty Skarbu Państwa. Punkt 4 Porozumienia informuje, że Zarządca drogi udostępni Inwestorowi Grunty stanowiące pas drogowy w zakresie wskazanym w pkt. 2 w celu wykonania wszystkich niezbędnych robót związanych z realizacją inwestycji. W pkt 6 porozumienia widnieje zapis, że przed rozpoczęciem robót Inwestor przedłoży do uzgodnienia dokumentację techniczną Inwestycji dla obszarów pasów drogowych wskazanych w pkt 2. Pismem z 22 stycznia 2021 r. o znaku: [...] uzgodniono przedstawiony projekt budowlany pn. "Budowa rurociągu produktowego B. – T." - projektant: mgr inż. S. P. nr. upr. [...] oraz mgr inż. S. K. upr. nr [...] oraz zezwolono na czasowe dysponowanie gruntem Skarbu Państwa będącego w zarządzie GDDKiA Oddział w K.- działki nr: [...] i [...] obręb W., [...] obręb L. W., [...] obręb W., jednostka ewidencyjna K.; [...] obręb S. w zakresie niezbędnym dla potrzeb realizacji inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.). Pismem GDDKiA z 30 września 2021 r. o znaku: [...] uzgodniono zamienny projekt budowlany pn. "Budowa rurociągu produktowego B.- T." w zakresie zmiany zagłębienia rurociągów pod jezdnią autostrady [...] z około 9,0 m na 16,0 m oraz technologii wykonania przewiertu projektanci: mgr inż. S. P. nr. upr. [...] oraz mgr inż. S.K. upr. nr [...] oraz zezwolono na czasowe dysponowanie gruntem Skarbu Państwa będącego w zarządzie GDDKiA Oddział w K.- działki nr [...] i [...] obręb W., [...] obręb L.W.; stanowiącymi pas drogowy autostrady [...]w zakresie niezbędnym dla potrzeb realizacji inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.).

Organ wyjaśnił, że w związku z powyższym Kierownik Rejonu w C.GDDKiA Oddział w K. na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 5, ust. 13 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 z późn. zm., dalej: "u.d.p.") i § 1 pkt 2 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014 r., poz. 1608 z późn. zm.) wydał decyzję administracyjną [...] z 1 czerwca 2023 r. o znaku: [...] w sprawie naliczenia kary pieniężnej w wysokości: 18 103,47 zł na rzecz Spółki za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego autostrady [...] (dz. nr [...] i [...] obręb W. oraz dz. nr [...] obręb L. W.) w km 458+116 do km 458+120 poprzez umieszczenie urządzenia liniowego, w okresie od 7 grudnia 2022 do 1 czerwca 2023 r. tj. przez 177 dni. Decyzja została odebrana przez Stronę 7 czerwca 2023 r.

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że Inwestor miał prawo korzystać bezpłatnie z gruntów Skarbu Państwa w celu prowadzenia robót budowlanych zmierzających do umieszczenia "położenia" danego liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym, natomiast pozostawienie (umieszczenie) liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym podlega regulacji wskazanej w art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 i 5 ustawy o drogach publicznych.

Odnosząc się do stanowiska Spółki, organ wyjaśnił, że art. 14 specustawy naftowej dotyczy jedynie etapu przygotowania lub realizacji danej strategicznej inwestycji naftowej lub jej części. Przepis ten dotyczy zatem tych wszystkich czynności, działań i robót budowlanych podejmowanych przez inwestora inwestycji naftowej zamierzających do wybudowania strategicznej inwestycji naftowej (obiektu lub urządzeń w ramach tej inwestycji), a zatem dotyczy etapu do umieszczenia jej w danej lokalizacji. Natomiast kwestia i zasady "pozostawania, leżenia" danego obiektu czy też urządzenia w pasie drogowym po zrealizowaniu strategicznej inwestycji naftowej pozostaje poza zakresem działania art. 14 specustawy naftowej. Tym samym obejmuje on wyłącznie art. 40 u.d.p., w zakresie zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót budowlanych w pasie drogowym i uiszczenia z tego tytułu opłaty. Natomiast faktu "pozostawania" urządzenia w pasie drogowym nie obejmuje regulacja art. 14 specustawy naftowej. Konieczność uzyskania zezwolenia z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. i uiszczenie opłaty z tego tytułu jest już zatem poza zakresem art. 14 specustawy naftowej.

GDDKiA dodała, że przepisy specustawy naftowej zarówno art. 30 jak i art. 31 specustawy naftowej dotyczą prawa inwestora do wejścia na teren pasa drogowego w celu prowadzenia określonych czynności, działań, robót, prac. Fakt "pozostawania, leżenia" urządzenia w pasie drogowym tj. sytuacja regulowana w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., nie dotyczy i nie jest związany z "wejściem inwestora na teren pasa drogowego". Urządzenie bowiem jest już zlokalizowane w pasie drogowym. Natomiast inwestor w związku z faktem "leżenia" urządzenia w pasie drogowym ma prawo na zasadach określonych w art. 30 i art. 31 specustawy drogowej do podejmowania, wykonywania w pasie drogowym czynności, prac związanych np. z usuwaniem awarii, utrzymywaniem, remontem, rozbiórką przebudową tego urządzenia i w związku z tymi czynnościami zarządca drogi nie pobiera opłaty.

Pismem z 2 października 2023 r. Skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję GDDKiA z 30 sierpnia 2023 r., w całości, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed Sądem według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w pominięciu dowodu z decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w sektorze naftowym z 4 sierpnia 2020 r. i z porozumienia z 23 października 2020 r. zawartego w trybie art. 31 ust. 1 specustawy naftowej i w następstwie przyjęcie, że Skarżący nie posiada trwałego prawa do umieszczenia infrastruktury przesyłowej w pasie drogowym,

2) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji podczas gdy prawidłowym rozstrzygnięciem było uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w I instancji w całości,

3) art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej i przekonywania oraz uniemożliwia dokonania kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego organ uznał że decyzja nr [...] o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w sektorze naftowym z 4 sierpnia 2020 r. wydana na podstawie specustawy naftowej przez Wojewodę Ś. nie daje prawa do umieszczenia infrastruktury w pasie drogowym przez czas nieoznaczony,

4) art. 14 specustawy naftowej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis zakresem obejmuje okres do wybudowania strategicznej inwestycji naftowej i nie dotyczy etapu pozostawienia urządzenia w pasie drogowym i tym samym nie wyłącza zastosowania art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.,

5) art. 30 ust. 1 w zw. art. 8 ust. 1 pkt 9 i 11 specustawy naftowej, poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w sektorze naftowym (dalej decyzja lokalizacyjna) nie obejmuje pozostawienia wybudowanej infrastruktury w pasie drogowym po zakończeniu inwestycji nie tworzy trwałego tytułu do umieszczenia w gruncie infrastruktury technicznej,

6) art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 9, art. 30 ust. 1 specustawy naftowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym przyjęciu, że Skarżący nie posiada zezwolenia na umieszczenie infrastruktury przesyłowej w pasie drogowym, podczas gdy Skarżący uzyskał prawo do umieszczenia infrastruktury technicznej na podstawie decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w sektorze naftowym z 4 sierpnia 2020 r., wydanej na podstawie specustawy naftowej, przez Wojewodę Ś..

W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił pogłębioną argumentację popierającą zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii czy zapisy specustawy naftowej – art. 14 oraz art. 30 – wyłączają stosowanie przepisów ustawy o drogach publicznych w odniesieniu do urządzeń liniowych i innych niezbędnych, związanych z nimi urządzeniami, umieszczonych w pasie drogowym na podstawie specustawy naftowej, czy tylko w odniesieniu do procesu przygotowawczo-inwestycyjnego, mającego na celu samo umieszczenie tych urządzeń w pasie drogowym. W niniejszej sprawie sporne jest, czy na podstawie specustawy naftowej, postanowień decyzji lokalizacyjnej i wydanego w jej następstwie Porozumienia, Skarżący prawidłowo przyjął, że po zakończeniu realizacji inwestycji nie ciążył na nim obowiązek z art. 40 ust. 1 u.d.p. – uzyskania zezwolenia na zaleganie umieszczonych na tej podstawie w pasie drogowym urządzeń liniowych i uiszczania opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 specustawy naftowej: "Do strategicznej inwestycji w sektorze naftowym, wobec której została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w sektorze naftowym, nie stosuje się przepisów odrębnych ustaw w zakresie, w jakim uzależniają one przygotowanie lub realizację tej inwestycji lub jej części od uzyskania decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięcia, chyba że inwestor wystąpi o ich wydanie."

Decyzję o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w sektorze naftowym wydaje, na podstawie art. 3 ust. 1 specustawy naftowej, właściwy miejscowo wojewoda na wniosek inwestora.

Jak natomiast wynika z art. 30 ust. 1 specustawy naftowej: "W odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w sektorze naftowym, oznaczonych zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 9, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy strategicznej inwestycji w sektorze naftowym, a także prac związanych z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją, użytkowaniem, remontami oraz usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w sektorze naftowym ograniczy, za odszkodowaniem, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia w szczególności na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do założenia, przeprowadzenia oraz korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepisy art. 124 ust. 4-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy."

Na podstawie zatem art. 30 ust. 1 specustawy naftowej, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w sektorze naftowym ogranicza sposób korzystania z nieruchomości objętej tą decyzją. W pierwszej części omawianego przepisu, ustawodawca określił cel powyższego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, który związany jest z zakresem uprawnień inwestora. Po pierwsze celem powyższego ograniczenia jest przede wszystkim zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy strategicznej inwestycji w sektorze naftowym. Po drugie celem tym jest również zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich także prac związanych z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, remontami oraz usuwaniem awarii strategicznej inwestycji w sektorze naftowym. Po trzecie, celem tym jest również zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich także prac związanych z eksploatacją i użytkowaniem strategicznej inwestycji w sektorze naftowym. W ocenie Sądu, ten trzeci zakres uprawnień wiąże się ze stałym pozostawaniem w nieruchomości urządzeń liniowych i innych związanych z nimi niezbędnymi urządzeniami, co stanowi stałe wejście na teren nieruchomości związane z eksploatacją i użytkowaniem tych urządzeń. W świetle powyższego, w analizowanym przepisie chodzi o zapewnienie inwestorowi prawa do wejścia na teren nieruchomości w celu wybudowania inwestycji, dokonywania jej napraw i stałego pozostawania jej na/w nieruchomości aż do jej rozbiórki. W dalszej części omawianego przepisu, ustawodawca zamieścił otwarty katalog ograniczeń sposobu korzystania z nieruchomości, który w szczególności zawiera umieszczanie na/w nieruchomości wymienionych w przepisie urządzeń.

W ocenie Sądu zatem, art. 30 ust. 1 specustawy naftowej dotyczy nie tylko, jak twierdzi GDDKiA, prawa inwestora do wejścia na teren – w niniejszej sprawie – pasa drogowego, w celu prowadzenia czynności, działań, robót, prac, ale również stałego pozostawania urządzeń inwestycji strategicznej na/w pasie drogowym, co stanowi stałe wejście na teren nieruchomości związane z pozostawaniem na/w nieruchomości urządzeń i ich eksploatacją oraz użytkowaniem.

Zdaniem Sądu, z tak określonym zakresem uprawnień inwestora wynikającym z art. 30 ust. 1 specustawy naftowej, powinien korespondować zakres wyłączenia stosowania przepisów odrębnych ustaw – w tym przypadku, ustawy o drogach publicznych – wynikający z art. 14 ust. 1 u.d.p. W przeciwnym bowiem razie, wbrew stanowisku GDDKiA, również wejście inwestora na teren nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji, w tym przypadku na teren pasa drogowego, w celu naprawy umieszczonej na/w nim inwestycji strategicznej, wymagałoby wydania na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p., zezwolenia zarządcy drogi oraz uiszczenia opłaty w związku z treścią art. 40 ust. 3 u.d.p.

Sąd zauważa pewną niekonsekwencję w stanowisku organu dotyczącym interpretacji art. 14 ust. 1 i art. 30 ust. 1 specustawy naftowej. Z jednej strony organ stwierdza w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że art. 14 specustawy naftowej dotyczy jedynie etapu przygotowania lub realizacji danej strategicznej inwestycji naftowej lub jej części, a więc tych wszystkich czynności, działań i robót budowlanych podejmowanych przez inwestora inwestycji naftowej zamierzających do wybudowania strategicznej inwestycji naftowej, a poza jego zakresem pozostaje kwestia i zasady "pozostawania, leżenia" danego obiektu czy też urządzenia w pasie drogowym. Zdaniem organu faktu "pozostawania" urządzenia w pasie drogowym nie obejmuje regulacja art. 14 specustawy naftowej, w związku z czym w tym zakresie konieczne jest uzyskania zezwolenia z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. i uiszczenie opłaty z tego tytułu.

Z drugiej jednak strony, pomimo, że organ twierdzi, że art. 14 specustawy naftowej, dotyczy tylko etapu wybudowania strategicznej inwestycji naftowej, uznaje jednocześnie, że inwestor w związku z faktem "leżenia" urządzenia w pasie drogowym ma prawo na zasadach określonych w art. 30 i art. 31 specustawy drogowej do podejmowania, wykonywania w pasie drogowym czynności, prac związanych np. z usuwaniem awarii, utrzymywaniem, remontem, rozbiórką przebudową tego urządzenia i w związku z tymi czynnościami zarządca drogi nie pobiera opłaty. Z powyższych twierdzeń organu wynika, że GDDKiA stoi na stanowisku, że art. 14 ust. 1 specustawy naftowej wyłącza, w niniejszej sprawie, zastosowanie ustawy o drogach publicznych, do momentu wybudowania strategicznej inwestycji naftowej, natomiast na dalszym etapie dotyczącym napraw awarii strategicznej inwestycji naftowej, zastosowanie ustawy o drogach publicznych wyłącza art. 30 i art. 31 specustawy naftowej. Wskazania jednak wymaga, że przy tego rodzaju wykładni omawianych przepisów, w ogóle zbędnym byłby art. 14 ust. 1 specustawy naftowej, ponieważ art. 30 i art. 31 tej ustawy, obejmuje swym zakresem również etap wybudowania strategicznej inwestycji naftowej. To jednak nie z art. 30 i art. 31 specustawy naftowej, wynika wyłączenie stosowania przepisów odrębnych ustaw, lecz z art. 14 ust. 1 tej ustawy i aby stanowisko zaprezentowane przez organ w zaskarżonej decyzji miało zastosowanie, interpretacja art. 14 ust. 1 specustawy naftowej, musi korespondować z treścią art. 30 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że zawarte w art. 14 ust. 1 specustawy naftowej, pojęcie "realizacji inwestycji", musi obejmować nie tylko etap jej wybudowanie, ale również etap jej eksploatacji i używania, a więc stałego jej pozostawania na/w nieruchomości, a następnie etap napraw, remontów, czy też rozbiórki inwestycji.

W przedmiotowej sprawie Skarżący uzyskał, jako inwestor (art. 1 ust. 2 pkt 2a specustawy naftowej), decyzję nr [...] z 4 sierpnia 2020 r., o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w sektorze naftowym, wydaną przez Wojewodę Ś. o której mowa w art. 3 ust. 1 specustawy naftowej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 lit c oraz pkt 9 i pkt 11 specustawy naftowej, w pkt IX.1. decyzji lokalizacyjne Wojewoda Ś.stwierdził co następuje: "Na mocy niniejszej decyzji w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy strategicznej inwestycji w sektorze naftowym, a także prac związanych z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją, użytkowaniem, remontami oraz usuwaniem awarii, na podstawie art. 30 ust. 1 i 3 specustawy naftowej, ograniczam na czas określony i nieokreślony sposób korzystania z nieruchomości znajdującej się w granicach terenu objętego inwestycją wyznaczonego na załączniku nr 1 decyzji, wskazanych w kolumnie 2 poniższej tabeli:" W tabeli w kolumnie 2 w Lp. 217 wskazano działkę nr ewid. [...] w Gminie W., obręb L. W., jako grunty stanowiące pas drogowy zgodnie z kolumną 3, na której 436 m² powierzchni stanowi powierzchnię zajęcia terenu z ograniczeniem – zgodnie z kolumna 4 – na czas nieokreślony, z ograniczeniem na cele "Roboty budowlane związane z realizacją inwestycji", zgodnie z treścią kolumny 6. Ponadto w tabeli w kolumnie 2 w Lp. 361 wskazano działkę nr ewid. [...] w Gminie W., obręb W., jako grunty stanowiące pas drogowy zgodnie z kolumną 3, na której 611 m² powierzchni stanowi powierzchnię zajęcia terenu z ograniczeniem – zgodnie z kolumna 4 – na czas nieokreślony, z ograniczeniem na cele "Roboty budowlane związane z realizacją inwestycji", zgodnie z treścią kolumny 6. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że w komparycji zaskarżonej decyzji GDDKiA błędnie wskazała nr ewid. działki [...], podczas gdy chodzi o działkę o nr ewid. [...] W decyzji I instancji organ prawidłowo wskazał działkę nr ewid. [...], nie ma też wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzji dotyczy również tej działki. Sąd uznał w związku z tym powyższy błąd za oczywistą omyłkę. Ponadto w tabeli w kolumnie 2 w Lp. 363 wskazano działkę nr ewid. 15 w Gminie W., obręb W.jako grunty stanowiące pas drogowy zgodnie z kolumną 3, na której 670 m² powierzchni stanowi powierzchnię zajęcia terenu z ograniczeniem – zgodnie z kolumna 4 – na czas nieokreślony, z ograniczeniem na cele "Roboty budowlane związane z realizacją inwestycji", zgodnie z treścią kolumny 6.

W decyzji lokalizacyjnej zatem zostały wymienione wszystkie działki objęte zaskarżoną decyzją, na których Wojewoda Ś. wprowadził ograniczenia sposobu korzystania z nich na wskazanej powierzchni na czas nieokreślony, powtarzając zapisy art. 30 ust. 1 specustawy naftowej. Dlatego też zdaniem Sądu zapisy decyzji lokalizacyjnej nie powinny być rozumiane w odmienny sposób niż zapisy art. 30 ust. 1 specustawy naftowej, którego interpretację Sąd przedstawił powyżej.

Skarżący zawarł również z zarządcą drogi GDDKiA Porozumienie (porozumienie nr [...] z 23 października 2020 r.), na podstawie art. 31 ust. 1 specustawy naftowej. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 30 ust. 1, w stosunku do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa pokrytych wodami, gruntów stanowiących pas drogowy lub gruntów objętych obszarem kolejowym, w decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w sektorze naftowym, uprawnia inwestora do wystąpienia, odpowiednio do właściwego podmiotu wykonującego prawa właścicielskie zgodnie z art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, właściwego zarządcy drogi, właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej lub innego właściwego podmiotu zarządzającego obszarem kolejowym, o zawarcie porozumienia określającego warunki wykonywania przysługującego inwestorowi prawa, o którym mowa w art. 30 ust. 1.

Porozumienie, w pkt 6 lit. b, zawiera zapis dotyczący terminu udostępnienia gruntów zgodnie z decyzją lokalizacyjną, jako – bezterminowe zajęcie nieruchomości wynikające z konieczności wykonania prac związanych z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją, użytkowaniem, remontami oraz usuwaniem awarii, na czas wykonania koniecznych prac, pod warunkiem wcześniejszego poinformowania zarządcy drogi. Zapisy porozumienia zawieranego na podstawie art. 31 ust. 1 specustawy naftowej, nie powinny wykraczać poza zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wynikający z decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji, wydanej na podstawie art. 30 ust. 1 specustawy naftowej. W niniejszej sprawie zapisy Porozumienia odpowiadają postanowieniom decyzji lokalizacyjnej. Zapisy Porozumienia ponadto, nie powinny być rozumiane w odmienny sposób niż zapisy decyzji lokalizacyjnej oraz zapisy art. 30 ust. 1 specustawy naftowej, którego interpretację Sąd przedstawił powyżej. Dlatego też bezterminowe zajęcie nieruchomości wynikające z konieczności wykonania prac związanych z eksploatacją i użytkowaniem strategiczne inwestycji, wiąże się niewątpliwie ze stałym pozostawaniem urządzeń inwestycji strategicznej – rurociągu produktywnego oraz rurociągu kablowego wypełnionego światłowodami – w nieruchomości, czyli w pasie drogowym autostrady [...] we wskazanej lokalizacji.

Jeżeli ustawodawca uznał, że ograniczeniem korzystania z nieruchomości jest wejście na jej teren w celu prowadzenia na niej budowy strategicznej inwestycji, jak też jej późniejszej naprawy, remontu, czy rozbiórki, to tym bardziej jest nim pozostawanie inwestycji na/w nieruchomości. Trudno bowiem uznać, że pozostawanie inwestycji strategicznej na/w nieruchomości nie stanowi wejścia na teren nieruchomości. Wyłączenie natomiast zastosowania przepisów odrębnych ustaw, a więc również ustawy o drogach publicznych, o którym mowa w art. 14 ust. 1 specustawy naftowej, musi obejmować nie tylko etap budowy strategicznej inwestycji, jak też jej późniejszej naprawy, remontu, czy rozbiórki, ale również jej pozostawania na/w nieruchomości, w przeciwnym bowiem razie popadnie się w sprzeczność, którą Sąd omówił powyżej.

Na marginesie Sąd zauważa, że konieczność interpretacji w powyższy sposób zapisów art. 30 ust. 1 specustawy naftowej, można poprzeć zapisami samej ustawy o drogach publicznych. W art. 40 ust. 1 u.d.p., mowa jest o zezwoleniu zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W ust. 2 tego artykułu doprecyzowuje się jakich sytuacji dotyczy omawiane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i są to, m.in.: prowadzenie robót w pasie drogowym, umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych, umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam. W przepisie tym nie mówi się o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego poprzez pozostawanie na/w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych, innych urządzeń obcych, czy też reklam. Nie budzi jednak żadnych wątpliwości, że pozostawanie na/w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych, innych urządzeń obcych, czy też reklam, wymaga uzyskania na podstawie tych przepisów zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Dlatego w ocenie Sądu nie powinno budzić wątpliwości, że ograniczenie przez wojewodę, w drodze decyzji administracyjnej, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia w szczególności na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do założenia, przeprowadzenia oraz korzystania z tych przewodów i urządzeń w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy strategicznej inwestycji w sektorze naftowym, a także prac związanych z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją, użytkowaniem, remontami oraz usuwaniem awarii – oznacza prawo wejścia inwestora na teren tej nieruchomości w celu budowy tych urządzeń, ich naprawy, remontu, demontażu, a także w celu pozostawania tych urządzeń na/w tej nieruchomość.

W niniejszej sprawie Skarżący uzyskał decyzję lokalizacyjną (omówioną powyżej) i zawarł z zarządcą drogi Porozumienie (omówione powyżej). W związku z czym na podstawie art. 14 ust. 1 specustawy naftowej, na budowę rurociągu produktywnego oraz rurociągu kablowego wypełnionego światłowodami na podstawie specustawy naftowej oraz decyzji lokalizacyjnej w pasie drogowym autostrady [...] dz. nr [...] i [...] obręb W. oraz dz. nr [...] obręb L. W., ale również na pozostawanie w tej lokalizacji tych rurociągów, jak również ich ewentualnych napraw, czy też demontażu, nie jest potrzebna decyzja o zajęciu pasa drogowego wydawana przez zarządcę drogi na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 p.r.d., chyba, że jak stanowi art. 14 ust. 1 in fine specustawy naftowej, Inwestor o takie zezwolenie wystąpi. Brak takiego wystąpienia Inwestora do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajecie pasa drogowego, wyklucza wydanie przez zarządcę drogi zezwolenia na zajecie pasa drogowego, a co za tym również decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Wyjaśnienia wymaga, że w istocie, decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w sektorze naftowym, wydawana na podstawie art. 30 ust. 1 specustawy naftowej, oraz porozumienie zawierane na podstawie art. 31 ust. 1 specustawy naftowej, a w przypadku braku tego porozumienia decyzja wojewody wydawana na podstawie art. 31 ust. 3 specustawy naftowej, zastępują decyzję administracyjną zarządcy drogi dotyczącą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Podkreślenia wymaga, że omawiane zajęcie pasa drogowego przez strategiczną inwestycją nie jest całkowicie bezpłatne. Co prawda z art. 31 ust. 2 i ust. 4 specustawy naftowej wynika, że porozumienie, o którym mowa w ust. 1, nie może przewidywać opłat za wykonywanie przysługującego inwestorowi prawa, o którym mowa w art. 30 ust. 1, a w przypadku braku tego porozumienia, decyzja, o której mowa w ust. 3, nie może przewidywać opłat za wykonywanie przysługującego inwestorowi prawa, o którym mowa w art. 30 ust. 1, to jednak ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji, na podstawie art. 30 ust. 1 specustawy naftowej, następuje za odszkodowaniem. Ustawodawca zatem, w specustawie naftowej, w omawianym zakresie, całościowo uregulował kwestię lokalizacji strategicznej inwestycji oraz pozostawania jej w tej lokalizacji, wyłączając stosowanie w tym zakresie przepisów odrębnych ustaw, a więc również ustawy o drogach publicznych.

Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja I instancji, zostały wydane przez GDDKiA z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez omówioną powyżej błędną wykładnię art. 14 ust. 1 i art. 30 ust. 1 specustawy naftowej. Miało to wpływ na wynik sprawy, poprzez niezasadne nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w lokalizacji wskazanej w decyzji lokalizacyjnej poprzez umieszczenie w tej lokalizacji strategicznej inwestycji unormowanej w specustawie naftowej.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 1 wyroku. Na podstawie tego przepisu w związku z art. 135 tej ustawy, Sąd uchylił również decyzję I instancji, w pkt 1 wyroku. Na podstawie natomiast art. 145 § 3 P.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie administracyjne, brak jest bowiem podstaw prawnych do nałożenia w niniejszej sprawie przez zarządcę drogi na Skarżącego kary pieniężnej za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od GITD na rzecz Skarżącego kwotę 4161 zł, na którą składał się uiszczony wpis sądowy od skargi (544 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (3600 zł) oraz opata skarbowa (17 zł).