Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1449/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skarg [...] Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej [...] w K. oraz Z. Sp. z o.o. T. Spółka komandytowa z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. nr XCIV/2576/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " Kazimierza Wielkiego" skargi oddala


UZASADNIENIE

Z. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością T. spółka komandytowa z siedzibą w K. oraz [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dwie niezależne skargi na uchwałę Nr XCIV/2576/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kazimierza Wielkiego".

Z. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością T. spółka komandytowa z siedzibą w K. zaskarżyła uchwałę w części, tj. w zakresie następujących postanowień: § 51.1. dla działek nr [...] oraz nr [...] obr. [...] wraz ze stosowną korektą rysunku planu.

Zaskarżonym przepisom ww. uchwały skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej "u.p.z.p." lub "ustawą" – poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie jest zgodny z poprzedzającym go Studium, w sytuacji gdy ustalenia zawarte w Studium są dla organu gminy wiążące, co w konsekwencji doprowadziło do przedmiotowego naruszenia,

2. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4. u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) polegające na ustanowieniu aktu prawa miejscowego przez Radę Miasta Krakowa z przekroczeniem granicy upoważnienia ustawowego, ponieważ organ uchwalił plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Kazimierza Wielkiego", który w zaskarżonej części narusza ustalenia poprzedzającego go Studium,

3. art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p w zw. z art. 64 ust. 3 oraz 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360), poprzez nadużycie przez Radę Miasta Krakowa władztwa planistycznego i bezpodstawne naruszenie prawa własności do działek nr [...] obr. [...], polegające na przesunięciu granicy obszaru w zaskarżonym planie miejscowym w porównaniu z granicami przyjętymi w poprzedzającym go Studium, czego skutkiem jest całkowity zakaz zabudowy nieruchomości należącej do skarżącej, a to z kolei w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego ograniczenia prawa własności do ww. nieruchomości gruntowych. Działania organu ograniczające prawo własności przedmiotowych działek nie zostały w żaden sposób uzasadnione, a co za tym idzie nie można stwierdzić, czy takie ograniczenie własności, jakie wynika z zaskarżonej uchwały, jest proporcjonalne w stosunku do celów, których osiągnięciu ograniczenie własności ma służyć,

4. art. 17 pkt 12 i 14 u.p.z.p. poprzez naruszenie przez organ procedury planistycznej, polegające na braku merytorycznego uzasadnienia odmowy przyjęcia uwag zgłoszonych w ustawowym terminie przez skarżącą, a dotyczących projektu zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego i ograniczenie się Rady Miasta Krakowa jedynie do wskazania zapisów Studium, które umożliwiają organowi zastosowanie projektowych rozwiązań planistycznych, dodatkowo błędnie przytoczonych,

5. art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez przekroczenie przez Radę Miasta Krakowa uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, polegające na zmianie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętego zaskarżoną uchwałą, dotychczasowego przeznaczenia określonych obszarów tj. działki nr [...] i nr [...] obr. [...], z przekroczeniem granic zakreślonych ustaleniami Studium, poprzez inne przeznaczenie ww. działek w zaskarżonym planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w Studium,

6. art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez bezpodstawne i niczym nieuzasadnione ograniczenie zabudowy jedynie nieruchomości gruntowych należących do skarżącej i uniemożliwienie ich dogęszczania, w sytuacji gdy parametry zabudowy dla działek sąsiednich (MW.6, MW.7, MW.8) w przyjętym planie, pozwalają na znaczną intensyfikację zabudowy, poprzez rozbudowę, a zwłaszcza nadbudowę istniejących budynków nawet o trzy kondygnacje (dopuszczalna wysokość 22 m). Ograniczenia w zabudowie dotyczyć mają wyłącznie działek skarżącej, co w efekcie stanowi naruszenie przez organ nie tylko zasad równości wobec prawa, proporcjonalności, ale również zasady sprawiedliwości społecznej.

Mając na względzie podniesione zarzuty skarżąca wniosła o: stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie; o dopuszczenie dowodów z dokumentów wskazanych w treści skargi; o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi (16 stron) skarżąca wskazała między innymi, że jest właścicielem nieruchomości gruntowych oznaczonych jako działki nr [...] obr. [...], położonych w K. przy ulicy B. . Te działki zostały ujęte w studium w ramach jedn. Urb. [...] oraz na planszy K1- Struktura przestrzenna - kierunki i zasady rozwoju studium, wskazano przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości jako zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, definiowaną w tomie III "Wytyczne do planów miejscowych" w pkt 1.4 (Informacja dotycząca zasad i wytycznych dla gospodarowania przestrzenią) jako MW - Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Funkcją podstawową jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności, realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona).

Z kolei funkcją dopuszczalną (dla MW) są usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Przy czym w punkcie III 1.2 studium reguluje się kwestie stosowania funkcji dopuszczalnej w planach miejscowych w następujący sposób:

" (...) 6. Wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu – jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium, a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania;

7. W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu;

8. Sposób kształtowania funkcji podstawowej oraz dopuszczalnej, uściślają ustalenia kart dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych; (...)''

W karcie urbanistycznej nr [...] (będącą właściwą dla przedmiotowej sprawy),

uściślono wyłącznie udział dopuszczalnej funkcji usługowej (U) dla terenów zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW) oraz udział dopuszczalnej funkcji usługowej (U) dla zabudowy wielorodzinnej (MW), nie uściślono natomiast sposobu kształtowania funkcji dopuszczalnej jaką jest "zieleń" dla terenów o funkcji podstawowej zabudowy wielorodzinnej (MW).

Na przedmiotowej nieruchomości współczynnik funkcji dopuszczalnej wynosi 100%, a nie opisane w IIl.1.2.7 studium 50%. Nie przedstawiono także wyliczeń prezentujących zastosowania ww. współczynnika w odniesieniu do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania (III.1.2.6); przy czym w tej kwestii nie jest pewne czy określenie "całego terenu" dotyczy obszaru jednostki urbanistycznej czy całego terenu objętego studium. Ma to jednak drugorzędne znaczenie w świetle poniższego.

Skarżąca przytoczyła orzeczenie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 360/22, z 4 sierpnia 2022 r., wskazując, że dotyczy analogicznej sytuacji dla planu miejscowego "Wesoła - rejon ulicy Kopernika".

Skarżąca wskazała, że przytoczone w ww. wyroku tezy nie pozostawiają wątpliwości, że także w przedmiotowym przypadku wyznaczenie w planie miejscowym niedoprecyzowanej w jednostce strukturalnej nr [...] funkcji dopuszczalnej dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), jaką jest zieleń urządzona (ZU) jest niezgodne ze studium.

W związku z tym, że zapisy Studium gwarantowały przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele mieszkaniowe, po ogłoszeniu obwieszczenia Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu w dniu 28 września 2018 r. oraz wyznaczeniu terminu składania wniosków do planu na dzień 16 listopada 2018 r., kierując się zasadą zaufania do organów władzy publicznej, skarżąca nie złożyła wniosków do projektu planu miejscowego.

W ocenie skarżącej zapisy Studium określające możliwe przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości były tak sformułowane, że nie rodziły obaw co do ewentualnego przyszłego niezgodnego z interesem skarżącej zapisem planu miejscowego.

Wniosek do studium złożyła natomiast Spółdzielnia [...], będąca w posiadaniu sąsiedniej nieruchomości. Spółdzielnia "[...]" jako osoba prawna jest właścicielem nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych działek nr [...] i nr [...] (dotyczy to także członków spółdzielni, jako właścicieli spółdzielczych lokali mieszkaniowych).

Zdaniem skarżącej organ planistyczny proponując obecne rozwiązanie dotyczące ww. działek bezpodstawnie preferuje prywatny interes właścicieli nieruchomości Spółdzielni [...] kosztem interesu prywatnego skarżącej. Można wprawdzie postawić tezę, że urządzenie zieleni na ww. działkach ma zaspokoić zapotrzebowanie mieszkańców na tereny zielone w związku z ich deficytem w okolicy ul. B. , niemniej jednak teza ta nie broni się w związku z tym, że zarówno w studium jak i obowiązującym sąsiednim planie miejscowym dla obszaru Młynówka Królewska - Grottgera II, wyznaczone zostały głównie obszary urządzonej zieleni publicznej, z których najbliższy ZP.20 znajduje się w odległości 127 metrów od działki [...] i 5 metrów od ulicy B. . Kolejne tereny zieleni publicznej: ZP.6, ZP.7, ZP17, ZP.18, ZP.19, ZP.21, ZP.22, ZP.23 znajdują się w promieniu od 300 do 1000 metrów od wzmiankowanej nieruchomości.

W trakcie prac planistycznych skarżąca złożyła obszerne uwagi do I i II wyłożenia projektu planu, których meritum stanowiło zakwestionowanie zgodności projektu planu miejscowego ze studium oraz postulat wprowadzenia zapisów pozwalających tą zgodność przywrócić. Prezydent Miasta Krakowa uwag nie uwzględnił i lakonicznie ustosunkował się do nich w Zarządzeniu Nr 528/2021 z dnia 5 marca 2021 r. oraz w Zarządzeniu Prezydenta Miasta Krakowa Nr 140/2022 z dnia 21 stycznia 2022 r.

Ponieważ projekt planu miejscowego został skierowany do ponownego pełnego wyłożenia, skarżąca odwołała się do zapisów Studium określających zasady jakimi organ powinien się kierować w trakcie prac planistycznych i zwróciła się do organu planistycznego z prośbą o omówienie przedmiotowej kwestii celem wypracowania rozwiązania kompromisowego. Wyżej wzmiankowane zasady to: zasada racjonalnego kompromisu; zasada uwzględniania w planowaniu przestrzennym wartości ekonomicznych i użytkowych przestrzeni; zasada stosowania rozwiązań planistycznych minimalizujących ryzyko utraty najważniejszych wartości: życia, zdrowia, ochrony mienia, pracy, godności ludzkiej, itp.

Pismem z dnia 28.02.2022 r. Wydział Planowania Przestrzennego UMK odmówił umocowanemu pełnomocnikowi spółki podjęcia rozmów w przedmiotowej kwestii twierdząc, że jedynym możliwym trybem działania jest złożenie uwagi do III wyłożenia projektu planu miejscowego.

W związku z powyższym skarżąca do III wyłożenia złożyła uwagę (01.06.2022 r.) mającą charakter kompromisowej propozycji, będącej rozwiązaniem zgodnym ze Studium i częściowo chroniącym jej prawo własności. Meritum uwagi stanowiła propozycja zachowania podstawowej funkcji terenu przewidzianej w Studium tj. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, przy jednoczesnym ograniczeniu intensywności zabudowy (odniesieniem była wyznaczona w planie sąsiednia zabudowa oznaczona jako MW.7). Drugim punktem odniesienia dla proponowanych parametrów była decyzja o warunkach zabudowy uzyskana dla przedmiotowego terenu. Powyższej uwagi Prezydent Miasta Krakowa nie uwzględnił i ustosunkował się do niej w Zarządzeniu Nr 1721/2022 z dnia 22 czerwca 2022 r.

Propozycja zastosowania kompromisowego rozwiązania uwzględniającego interes skarżącej, choćby w niewielkim stopniu, nie tylko nie została przyjęta, zapowiedziano także wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy.

Nie można się zgodzić z tą częścią uzasadnienia Prezydenta, w oparciu o którą twierdzi on, że plan miejscowy jest zgodny ze studium. Przywołane w ww. Zarządzeniach wytyczne kierunków zmian w strukturze przestrzennej polegające na ochronie układu istniejących przestrzeni publicznych, w tym wnętrz kwartałów zabudowy oraz kształtowanie istniejących i tworzenie nowych placów i skwerów miejskich, muszą być zgodne z innymi zapisami studium. Wyznaczone w jednostce urbanistycznej cele nie mogą być realizowane przez niezgodne z zapisami studium wyznaczenia "funkcji dopuszczalnej" w postaci zieleni urządzonej na terenach wyznaczonych w studium pod zabudowę wielorodzinną. Planiści powinni byli zrealizować ww. cele poprzez niekwestionowane przez studium takie instrumenty planistyczne jak: linie zabudowy, strefy zieleni w ramach wyznaczenia powierzchni biologicznie czynnej itp. Należy także zwrócić uwagę, że uniemożliwienie dogęszczania zabudowy dotyczyć ma wyłącznie nieruchomości skarżącej. Przyjęte w planie miejscowym parametry zabudowy dla działek sąsiednich (MW.6, MW.7, MW.8), pozwalają na znaczną intensyfikację zabudowy, poprzez rozbudowę, a zwłaszcza nadbudowę istniejących budynków nawet o trzy kondygnacje (dopuszczalna wysokość 22m). Potwierdza to całkowitą arbitralność przyjętych przez organ rozwiązań planistycznych, a tym samym jest dowodem na przekroczenie granic władztwa planistycznego, jak również naruszeniem przez organ zasady równości wobec prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej.

Kolejnym rażącym naruszeniem prawa ze strony organu jest błędna interpretacja zapisu o tworzeniu nowych placów i skwerów miejskich, ponieważ zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem zapisy te nie dotyczą terenów prywatnych, a jedynie miejskich.

Skarżąca przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 2795/17 dotyczący miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Bieńczyce Szpital w Krakowie.

Skarżąca podniosła, że organ planistyczny wielokrotnie, mimo kolejnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosuje niewłaściwą interpretację zapisów studium w sytuacjach analogicznych.

Skarżąca przytoczyła sygnatury wyroków i obszerne fragmenty ich uzasadnień, które różnie kładą akcent na przyczynę niewłaściwości stosowanej przez organ planistyczny interpretacji zapisów studium o innym niż podstawowym przeznaczeniu nieruchomości (od wprost stwierdzonej niezgodności zapisów planów ze studium, przez niewłaściwe ważenie interesu publicznego i indywidualnego czy przekroczenie władztwa planistycznego, po naruszenie Konstytucji w zakresie w jakim chroni ona prawo własności). Skarżąca wskazała, że prezentowane wyroki w swej istocie jednoznacznie wykazują, że organ planistyczny niewłaściwie interpretuje przedmiotowe zapisy opierając na nich kontrowersyjne rozwiązania planistyczne. Vide: Wyrok NSA II OSK 1578/18 z dnia 10 lutego 2021 r. (dot. m.p.z.p. obszaru Bieńczyce Park Rzeczny Dłubni); Wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 552/20 z dnia 29 września 2020 r. (dot. m.p.z.p. obszaru Czyżyny - os. Dywizjonu 303 i 2 Pułku Lotniczego); Wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 1224/20 z dnia 12 stycznia 2021 r. (dot. m.p.z.p. obszaru Łąki Nowohuckie).

Skarżąca wskazała, że zaprezentowane powyżej stanowiska nie są odosobnione, ale stanowią ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych. Również w doktrynie nie ma rozbieżnych poglądów w przedmiotowej kwestii. Dlatego też dziwi skarżącą konsekwencja, z jaką Rada Miasta Krakowa w kolejnych uchwałach stanowiących o przyjęciu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wprowadza zapisy uznane za rażące naruszenie prawa, co w konsekwencji doprowadziło w przeszłości do częściowego uchylenia wydawanych aktów prawa miejscowego. Rada Miasta Krakowa uchwalając przedmiotowy plan w sposób arbitralny i nieuzasadniony bezpośrednio wpływa na prawo własności skarżącej do posiadanych przez nią nieruchomości. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że prawo własności jest podstawowym prawem rzeczowym i jest skuteczne erga omnes, a jego ochrona jest jedną z zasad naczelnych ustroju Rzeczypospolitej Polskiej, co wprost wynika z art 21 Konstytucji. Jakiekolwiek ograniczenia w tym zakresie muszą mieć wyraźną podstawę prawną. Bezspornym jest również fakt, że gmina w ramach swej ustawowej kompetencji może wpływać i ograniczać ww. prawo rzeczowe. Niemniej jednak powinna bezwzględnie wykazać, że ograniczenie takie jest konieczne, czego w przedmiotowym przypadku organ nie uczynił. Rada w niniejszej sprawie nie miała ku temu żadnych merytorycznych czy formalnych przesłanek, a więc podejmowanie takich rozstrzygnięć przez organ planistycznych było nadużyciem.

Wprawdzie w ocenie skarżącej przyjęte rozwiązania planistyczne są całkowicie niezgodne ze Studium, to nawet w sytuacji, w której co do tej niezgodności istniałaby wyłącznie wątpliwość interpretacyjna, to organ nie powinien dokonywać interpretacji rozszerzającej i nadużywać swojego władztwa planistycznego.

Należy podkreślić, że zakaz zabudowy, ponieważ ogranicza prawo własności, musiałby mieć wyraźną podstawę prawną. Podstawy prawnej do ograniczenia prawa własności w niniejszej sprawie nie ma, a nie można jej domniemywać.

W niniejszej sprawie organ w żaden sposób nie uzasadnił jakie istotne czynniki przemawiają za tak restrykcyjnym ograniczeniem prawa własności działek nr [...] i nr [...] obr. [...], tzn. żeby interes publiczny (nie wiadomo jaki, bo nie wykazany) miał pierwszeństwo przed interesem prywatnym, w tym przypadku skarżącego właściciela ww. nieruchomości gruntowych. Rada Miasta Krakowa, uchwalając zaskarżony akt prawa miejscowego niejako obchodzi przepisy ustawowe dot. wywłaszczenia, zmieniając przeznaczenie prywatnych działek na cele publiczne.

Nawiązując ponownie do treści uzasadnień nieuwzględnionych uwag złożonych przez skarżącą, organ przywołując zapisy studium w karcie jednostki urbanistycznej nr [...], które mówią o tworzeniu nowych placów i skwerów miejskich, nie uwzględnił, że zgodnie z klasyfikacją zieleni przyjętą w Krakowie w dokumencie pn. "Kierunki Rozwoju i Zarządzania Terenami Zielonymi w Krakowie na lata 2019-2030" przyjętego Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa nr 2282/2019 z dnia 9 września 2019 r., parki i skwery nie są tym samym typem zieleni. W przytoczonym powyżej zarządzeniu wyróżniamy następujące tereny zieleni publicznej: parki (ZP), błonia (ZPB), skwery (ZPS), kopce (ZK), parki na terenach fortecznych I i II pierścienia Twierdzy Kraków (ZPF), tereny zieleni przy obiektach użyteczności publicznej, udostępnione lub wskazane do ogólnego udostępnienia (ZUP), tereny sportowe znajdujące się w ramach parków (ZS), zieleńce i zieleń przyuliczną (ZZ), udostępnione lub wskazane do ogólnego udostępnienia (ZUP), tereny sportowe znajdujące się w ramach parków (ZS), zieleń izolacyjną (ZI), nieczynne cmentarze wojenne lub mogiły zbiorowe ofiar epidemii (ZC) znajdujące się w ramach parków, zieleń przestrzeni publicznych (ZPP).

Parki miejskie nie są również oczywiście placami miejskimi. Dlatego też należy przyjąć, że organ, wyznaczając na przedmiotowym obszarze teren ZP "Tereny zieleni urządzonej oznaczone symbolami: ZP.1, ZP.2 i ZP.4 o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki", nie spełnił nawet tego warunku, który w jego błędnej interpretacji zapisów Studium był konieczny do zmiany przeznaczenia sposobu zagospodarowania przedmiotowych działek.

Skarżąca także zwróciła uwagę, że proponowane rozwiązania planistyczne, polegające na wyznaczeniu terenów zieleni urządzonej (ZU) na obszarach przewidzianych w studium pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (MW), nie tylko nie są zgodne ze studium, ale nie zostały również w żadnej mierze poparte merytorycznym uzasadnieniem. Podstawowym dokumentem uzasadniającym przyjmowane przez planistów rozwiązania, zwłaszcza w zakresie konfliktu interesów, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowym przypadku, jest opracowanie ekofizjograficzne. Operat ekofizjograficzny ze stycznia 2019 r., sporządzony na potrzeby opracowania m.p.z.p. obszaru Kazimierza Wielkiego pod redakcją I. K., A. K., A. M., w żadnym wypadku nie uzasadnia wykorzystania działek nr [...] i nr [...] K-3 jako działek z zakazem zabudowy o przeznaczeniu pod zieleń urządzoną, a wręcz przeciwnie z treści operatu wynika, że ww. działki powinny zostać zagospodarowane.

Po dogłębnej analizie ww. opracowania należy stwierdzić, że:

1) Wg opracowania (s. 24) na szczególną uwagę (pod względem ochrony szaty roślinnej) zasługują następujące tereny: zieleń wysoka rosnąca na terenie Szkoły Podstawowej nr [...] im. Obrońców Poczty Polskiej w G. ; zieleń wysoka rosnąca na terenie Zespołu Szkół Specjalnych nr [...]; ogród na terenie kościoła św. S. ; zieleń w kwartale pomiędzy ul R. a B. (dz. nr [...] obr. [...]); zieleń pomiędzy budynkami przy ul Z. ; zieleń pomiędzy domami studenckimi przy ul U. ; zieleń na terenie placu Axentowicza; zieleniec wzdłuż al. Kijowskiej od ul. Zakątek do Młynówki Królewskiej.

W przypadku ul. B. mowa wyłącznie o działce (dz. nr [...] obr. [...]), która w obecnym projekcie planu została włączona do obszaru Zpz.3.

Również w opisie świata zwierząt nie wskazano konieczności ochrony przedmiotowych nieruchomości.

Działki [...] K-3 nie są wymienione także w części poświęconej powiązaniom przyrodniczym obszaru z otoczeniem.

Istotną informację o stanie przyrody na przedmiotowej nieruchomości mamy w części poświęconej "procesom zachodzącym w środowisku" (s.29). Punkt ten nie zawiera żadnej wzmianki co do konieczności czy chociażby sugestii zachowania na wzmiankowanych działkach ruderalnej zieleni. Dostarcza jednak cennych informacji o stanie zieleni na przedmiotowej nieruchomości, potwierdzonych także na Planszy głównej operatu ekofizjograficznego.

W części poświęconej ochronie zasobów kulturowych wymienia się kompleks budynków przy ul. B. podlegających lub wskazanych do ochrony ul. B. . Zapis ten nie dotyczy nieruchomości [...] i [...].

W części poświęconej ochronie krajobrazu pojawia się istotna wytyczna dotycząca przedmiotowej nieruchomości (s. 59). "Oprócz wrażenia dysonansu związanego z występowaniem zabudowy o różnym charakterze i gabarytach, na obniżenie jakości krajobrazu wpływają fragmenty zaniedbanych podwórek, niezagospodarowane działki (m.in. w rejonie ul B. ) oraz zły stan techniczny części budynków." Kluczowy dla oceny powyższego zdania jest użyty przymiotnik "niezagospodarowane". Słowo gospodarować oznacza: całość mechanizmów i warunków działania podmiotów gospodarczych związane z wytwarzaniem i podziałem dóbr i usług.

Oznacza to, że autorzy opracowania postulują zagospodarowanie/ zainwestowanie przedmiotowych działek, a ponieważ przygotowując opracowanie opierali się na obowiązującym studium, w którym działki te są przeznaczone do zabudowy wielorodzinnej, mogło chodzić wyłącznie o zagospodarowanie działek na potrzeby budownictwa mieszkaniowego.

Na marginesie skarżąca zaznaczyła, że gdyby chodziło o postulat przekształcenia tych terenów w park, użyte zostałoby sformułowanie, że rażą "nieurządzone" działki, ponieważ w języku planowania przestrzennego dla terenów zielonych używamy sformułowań "zieleń urządzona" lub "nieurządzona".

Ostatecznie wszelkie wątpliwości co do postulowanego przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości w operacie rozwiewa załącznik graficzny do opracowania (tutaj w skardze zobrazowano załącznik graficzny - Ryc. 15 Schematycznie oznaczone miejsca stworzenia i rewitalizacji przestrzeni publicznych – integracja istniejących układów architektonicznych z formami zieleni ze wskazanym dużym udziałem zieleni wysokiej (czarną obwolutą redakcyjne oznaczenie działek [...], s. 75).

Skarżąca wskazała, że powyższy schemat potwierdza, że działki [...], nie zostały wskazane jako "miejsca stworzenia i rewitalizacji przestrzeni publicznych - integracji istniejących układów architektonicznych z formami zieleni. Założenia ryciny 15 zostały także powtórzone na planszy głównej operatu.

Mając powyższe na względzie, zdaniem skarżącej, należy uznać, że uchwała w zaskarżonym zakresie tj. § 51.1. dla działek nr [...] oraz nr [...] wraz ze stosowną korektą rysunku planu, jest niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami, jak również została podjęta z rażącym naruszeniem obowiązującej procedury, wobec czego konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego w zaskarżonym zakresie.

W kwestii interesu prawnego skarżąca wskazała, że jest właścicielem nieruchomości gruntowych oznaczonych jako działki nr [...] obr. [...], położonych w K. przy ulicy B. .

W związku z powyższym należy uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, jako właściciela ww. nieruchomości gruntowych (art. 101 u.s.g.). Z powyższego skarżąca wywodzi swoją legitymację skargową.

W piśmie z 20 lutego 2023 r. strona skarżąca przedstawiła replikę na odpowiedź na skargę. W replice tej skarżąca w całości podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w skardze.

[...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie swoją niezależną skargę na uchwałę Nr XCIV/2576/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kazimierza Wielkiego".

[...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w K. zaskarżyła uchwałę w całości.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r., poz. 1360 z pózn.zm.; dalej: "k.c.") oraz art. 233 w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 z póżn.zm.; dalej: "u.p.z.p.") poprzez naruszenie prawa własności skarżącej oraz prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej, uniemożliwiające jej korzystanie z przysługujących jej praw, a przejawiające się w zbyt daleko posuniętym ograniczeniu jej prawa, nie znajdującym uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa;

2. art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności i prawem użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym oraz naruszenie zasady proporcjonalności wyrażającej się w obowiązku ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, w tym także poprzez wadliwe przyjęcie, że interesem publicznym jest prosta suma interesów prywatnych;

3. art. 17 pkt 9 i pkt 13 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, w szczególności poprzez wprowadzenie do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego po raz drugi oraz trzeci do publicznego wglądu zmian niewynikających z uwzględnienia uwag lub dokonanych uzgodnień;

4. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem U.6, KDX.1 i KU.2 są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., zmienionego uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" (dalej: "Studium"), w którym to dokumencie nieruchomości skarżącej włączone są do obszaru oznaczonego symbolem MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej;

5. art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., § 4 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 2404; dalej: "Rozporządzenie planistyczne"), § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2022 r., poz. 1225 z pózn. zm.; dalej: "Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i modyfikację norm obowiązujących w innych aktach prawnych, w zakresie, w jakim przyjęta w § 4 ust. 1 pkt 17 zaskarżonego planu miejscowego definicja wysokości zabudowy odnosi się do pomiaru wysokości budynku;

6. art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i modyfikację normy obowiązującej w akcie ustawowym w zakresie, w jakim przyjęta w § 4 ust. 1 pkt 14 zaskarżonego planu miejscowego definicja wskaźnika intensywności zabudowy modyfikuje definicję tego pojęcia zawartą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

7. art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1679; dalej: "Rozporządzenie w sprawie projektu") poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i modyfikację norm obowiązujących w innych aktach prawnych, w zakresie, w jakim przyjęta w § 4 ust. 1 pkt 9 zaskarżonego planu miejscowego definicja powierzchni zabudowy, w § 4 ust. 1 pkt 10 zaskarżonego planu miejscowego definicja wskaźnika powierzchni zabudowy odnoszą się do określenia powierzchni budynku;

a nadto zaskarżonej uchwale zarzuciła:

8. naruszenie wyprowadzanych z art. 2 Konstytucji RP reguł dotyczących przestrzegania poprawnego prawotwórstwa oraz jasności i określoności prawa (w tym zasadę komunikatywności tekstu prawnego sprowadzającą się do jego precyzji i zrozumiałości) poprzez użycie w tekście uchwały sformułowań i zwrotów niedookreślonych lub wieloznacznych i tym samym naruszenie § 6, § 9, § 10 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r, poz. 283; dalej: "Zasady techniki prawodawczej") i naruszenie zasad precyzji i komunikatywności przepisów prawnych oraz zasady konsekwencji terminologicznej poprzez sformułowanie w § 4 ust. 1 pkt 13, 14 i 15 zaskarżonego planu miejscowego definicji pojęć odpowiednio powierzchni całkowitej zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy oraz wskaźnika terenu biologicznie czynnego w sposób nieprecyzyjny.

Mając na względzie powyższe skarżąca wniosła o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości; alternatywnie stwierdzenie nieważności części tekstowej i graficznej zaskarżonego planu miejscowego w zakresie, w jakim dotyczy ona następujących działek: nr [...] obręb [...] w części w jakiej działka ta jest objęta terenem o przeznaczeniu oznaczonym symbolem U.6, nr [...] obręb [...] w części w jakiej działka ta jest objęta terenem o przeznaczeniu oznaczonym symbolem U.6, nr [...] obręb [...] w części w jakiej działka ta jest objęta terenem o przeznaczeniu oznaczonym symbolem [...]

Skarżąca wniosła o zasądzenie od Gminy Miasta Krakowa na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi (19 stron) skarżąca wskazała między innymi, że jest właścicielem i użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym, tj. m. in. działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ("nieruchomości skarżącej").

Skarżąca przedstawiła pokrótce historię Zjednoczonej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w K. od 1956 r., kiedy to powstał jej Komitet Organizacyjny. Wskazała, też że zasoby SM [...] wg stanu na 31.12.2016 r. przekraczają powierzchnię mieszkalną wynoszącą 166.519 m2. Wskazane dane sprawiają że Spółdzielnia "[...]" należy do spółdzielni mieszkaniowych średniej wielkości. Obecna zabudowa nieruchomości skarżącej wynika przede wszystkim z realizowanego przez dekady celu statutowego spółdzielni jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków spółdzielni oraz ich rodzin.

Skarżąca po każdym wyłożeniu projektu m.p.z.p. Kazimierza Wielkiego składała do projektu planu uwagi mając na uwadze nie tylko interes prawny skarżącej, ale także interesy członków spółdzielni oraz interesy faktyczne i prawne właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ustalenia planistyczne w odniesieniu do nieruchomości skarżącej podlegały modyfikacjom w toku procedury planistycznej.

W tym miejscu skarżąca omówiła te modyfikacje i wskazała, że uwagi skarżącej nie były uwzględniane.

Na uzasadnienie naruszenia interesu prawnego skarżąca zarzuciła, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kazimierza Wielkiego" naruszyła istotę jej prawa własności i użytkowania wieczystego, gdyż w jej treści ustalono funkcje oraz sposób i warunki korzystania i zagospodarowania z nieruchomości skarżącej czyniąc to w sposób sprzeczny ze Studium, z istotnym naruszeniem procedury planistycznej określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wykraczając jednocześnie poza zakres ustawowego upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Powyższe uchybienie jednoznacznie narusza uprawnienia właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości, gdyż uniemożliwia mu zagospodarowanie działek objętych postanowieniami zaskarżonego miejscowego planu w sposób przez niego oczekiwany. Szczegółowe omówienie zarzutów dotyczących naruszenia prawa przez uchwałę Rady Miasta Krakowa nastąpiło poniżej.

Co do zarzutów naruszenia prawa własności i użytkowania wieczystego skarżącej, przekroczenia granic władztwa pianistycznego oraz naruszenia zasady proporcjonalności w uzasadnieniu skargi między innymi podniesiono, że zgodnie z zapisami Konstytucji prawo własności jest prawem nadrzędnym. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jak jednoznacznie wynika z przytoczonych norm, prawo własności można ograniczyć tylko ze względu na ważną wartość mocniej chronioną. Wartością wyżej chronioną jest jedynie interes publiczny, cele publiczne, które polegać mają na zapewnieniu bezpieczeństwa, lub porządku publicznego, ochronie zdrowia i moralności publicznej, jak również ochronie wolności i prawa innych osób. Niedopuszczalnym jest jednak takie ograniczenie prawa własności, które godziłoby w jego istotę. Zawsze w przypadku konieczności ograniczenia prawa własności niezbędne jest powołanie się na przyczyny tego stanu rzeczy oraz precyzyjne odniesienie się do stanowiska reprezentowanego przez właścicieli nieruchomości. Dopuszczalne jest ustanawianie ograniczeń z korzystania z konstytucyjnych praw i wolności tylko pod warunkiem, że jest to konieczne dla realizacji jednej z sześciu wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przy czym wyliczenie to ma charakter wyczerpujący. Związek ograniczenia wolności i praw jednostki z ochroną jednej z wartości jest warunkiem koniecznym uznania dopuszczalności ustanowienia tego ograniczenia. Zakres ograniczenia musi czynić zadość zasadzie proporcjonalności. Przywołano uzasadnienie wyroku WSA w Opolu z 20 sierpnia 2020 r., II SA/Op 174/20.

Podniesiono, że skutkiem przyjęcia kontestowanych niniejszą skargą ustaleń dotyczących nieruchomości skarżącej jest brak możliwości wykorzystania przez skarżącą terenu jako terenu pod inwestycyjną rezerwę związaną z zabudową wielorodzinną. Skarżąca jest spółdzielnią mieszkaniową, której głównym celem jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych jej członków. Podstawowym celem skarżącej nie jest realizacja usług. Skarżąca dopuszcza realizację usług w budynkach będących jej własnością, jednak zawsze są to usługi służebne wobec funkcji podstawowej realizowanej przez skarżącą, jaką jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków spółdzielni. Realizacja usług samych w sobie nie jest celem skarżącej i nie na taki cel skarżąca przeznaczała tereny, które zaskarżony plan miejscowy przeznacza ostatecznie pod tereny usług i komunikacji. Przyjętym ustaleniem odnoszącym się do działek nr [...], [...] oraz [...] obręb [...] organ planistyczny wyeliminował skarżącej możliwość przeznaczenia ich na cele mieszkaniowe, tj. cele podstawowe działalności statutowej skarżącej. Tymczasem każda aktywność podejmowana przez skarżącą poddana jest realizacji jego statutowych celów, których skarżąca, będąc spółdzielnią mieszkaniową, nie może dowolnie zmieniać. Poddana jest bowiem w tym zakresie ograniczeniom nie tylko statutowym, ale i ustawowym. Nie posiada ona więc swobodnego wyboru w odniesieniu do nabywania i przeznaczania nabytego majątku, pierwotnie przeznaczonego jako rezerwa pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną jak miałaby, gdyby działalność swoją prowadziła w innej formie prawnej.

Co do zarzutów istotnego naruszenia trybu uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu w uzasadnieniu skargi między innymi podniesiono, że ustanowiona w u.p.z.p. procedura zapewniać ma zabezpieczenie prawidłowego ustalania sposobu korzystania z nieruchomości objętych regulacją miejscowego planu, prawidłowego, a więc zgodnego zasadą proporcjonalności, zasadą sprawiedliwości proceduralnej.

W toku procedury planistycznej rażąco naruszono art. 17 pkt 9 i pkt 13 u.p.z.p. Prezydent Miasta Krakowa naruszył art. 17 pkt 13 u.p.z.p. wprowadzając do projektu miejscowego planu wyłożonego po raz drugi w dniach 22.11.2021 r. - 20.12.2021 r. oraz wyłożonego po raz trzeci w dniach 19.04.2022 r. - 18.05.2022 r. zmiany, które nie wynikały ze złożonych po ww. okresach wyłożeń uwag. W takim trybie dokonano właśnie zmiany przeznaczenia nieruchomości skarżącej w postaci działki nr [...], [...] oraz [...] obręb [...]. Działki te w "pierwszym" projekcie miejscowego planu posiadały przeznaczenie tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub budynkami usługowymi lub budynkami mieszkalno-usługowymi (MW/U.1), aby w "drugim" projekcie przyjąć przeznaczenie jako tereny zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi oraz tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki (U.7 i ZP.4), by w kolejnym, "trzecim" projekcie ukształtować się jako tereny zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi oraz jako tereny obsługi i urządzeń komunikacyjnych, o podstawowym przeznaczeniu pod parkingi dla pojazdów wraz z obiektami i urządzeniami związanymi z obsługą parkowania i utrzymaniem terenu (U.6 i KU.2).

Analiza załączników do zarządzeń Prezydenta Miasta Krakowa nr 528/2021 z dnia 5 marca 2021 r., nr 140/2022 z dnia 21 stycznia 2022 r. wraz ze zmianą z dnia 18 lutego 2022 r., oraz nr 1721/2022 z dnia 22 czerwca 2022 r. ukazuje, że nie zostały zgłoszone uwagi, które miałyby za przedmiot opisaną wyżej zmianę przeznaczenia podstawowego nieruchomości skarżącej. Oczywiście, same uwagi odnoszące się do opisanych nieruchomości zostały wniesione, jednak obejmowały one inne kwestie, głównie odnoszące się do ustaleń szczegółowych - parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zaś do samego przeznaczenia podstawowego. A taka właśnie zmiany zostały dokonane pomiędzy kolejnymi wyłożeniami projektów zaskarżonego miejscowego planu do publicznego wglądu. W efekcie, brak było podstawy do dokonanej dwukrotnie zmiany przeznaczenia podstawowego działek skarżącej. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że dokonana zmiana przeznaczenia podstawowego nie jest zmianą nieznaczną Jest to bowiem zmiana istotna, w "pierwszym" projekcie bowiem opisywane działki Skarżącej mogły być zagospodarowane pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usługową w kolejnych projektach możliwość zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną została całkowicie wyeliminowana. Kolejne zmiany były zaś dokonywane pomiędzy zabudową usługową terenem zieleni urządzonej jako publicznie dostępne parki a terenem obsługi i urządzeń komunikacyjnych.

Jak to wynika wprost z treści art. 17 pkt 13 u.p.z.p. do projektu planu miejscowego mogą zostać wprowadzone zmiany, ale nie dowolne, bo wyłącznie takie, które wynikają z rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu. Skoro, jak to wskazano powyżej, do projektu planu nie zostały zgłoszone uwagi, które dotyczyłyby zmiany przeznaczenia podstawowego terenów, dokonana pomiędzy kolejnymi wyłożeniami zmiana nie miała podstawy ustawowej.

Przywołano uzasadnienie wyroku NSA z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08. Sąd ten podkreślił więc, iż istotną dla realizacji praw jest rzeczywista możliwość wpływania na rozwiązania planu, jednak wpływ ten winien być zgody z przyjętymi regułami procesowymi. Podmiot zainteresowany nie może być zaskakiwany rozstrzygnięciami i zmianami, które nie miały oparcia w ustawowo przyjętej procedurze uchwalania aktu.

Niezależnie od powyższego skarżąca zaznaczyła, że nie jest jasne uzasadnienie dokonanych przez organ planistyczny zmian odnoszących się do przeznaczenia nieruchomości skarżącej w kolejnych projektach przedstawianych do publicznego wglądu w toku procedury planistycznej. Przedstawione w wykazach uzasadnienia odnoszą się do faktu uwzględnienia innych uwag, jednak nie jest wiadome, których, tym bardziej, że żadne z uwag uwzględnionych nie obejmowały zmiany przeznaczenia podstawowego. Nieprawdą jest także w efekcie stanowisko, że ostateczna zmiana przeznaczenia podstawowego nieruchomości skarżącej jest wynikową postulatów społeczności lokalnej. Po pierwsze, nie jest wiadome, co autor projektu miał na myśli pisząc o społeczności lokalnej, po drugie, nie jest wiadome, dlaczego jako społeczności lokalnej nie potraktował tych indywidualnych obywateli, którzy wnosili uwagi zgodne ze skarżącą. Posiadana przez skarżącą wiedza, którą wyraziła w treści pisma stanowiącego uwagą do "trzeciego" projektu wyłożonego do publicznego wglądu, iż podmiotem skutecznie wpływającym na ustalenia kolejnych projektów miejscowego planu był Wydział Architektury Politechniki Krakowskiej, zdaje się też potwierdzać, iż w skład społeczności lokalnej zainteresowanej treścią miejscowego planu może być podmiot, którego interes prawny w tym zakresie wynika z prawa własności lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości położonej poza granicami projektowanego miejscowego planu. Tym samym więc stwierdzić trzeba, że organ planistyczny dokonując ważenia interesów na szali położył nie tylko dwa interesy indywidualne (zamiast indywidualnego i publicznego), ale także interes podmiotu będącego właścicielem nieruchomości objętej działaniem miejscowego planu oraz interes podmiotu, który nie podlega pod działanie miejscowego planu. Na marginesie, skarżąca wskazała organowi planistycznemu, iż skarżąca i Politechnika K. uzgodnili wspólne stanowisko, które pozwalało uwzględnić uwagi skarżącej i podnoszone przez nią postulaty odnoszące się do przeznaczenia oraz wskaźników zagospodarowania działek nr [...], [...] i [...] obręb [...].

Skarżąca przywołała wyrok NSA z 9 lutego 2010 r., II OSK1959/09 i wskazała, że w sprawie niniejszej nie jest wiadome, nie tylko na jakiej podstawie wprowadzono zmiany w kolejnych projektach miejscowego planu wyłożonych do publicznego wglądu, ale także jak nazwany interes publiczny przeważył nad interesem prawnym skarżącej.

Skarżąca wskazała, że dokonane przez organ planistyczny naruszenie dotyczy wprost jej interesu prawnego, bowiem skutkuje ustaleniem przeznaczenia podstawowego nieruchomości skarżącej w sposób niezgodny z trybem przyjęty ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej, gdyby organ planistyczny w sposób prawidłowy stosował procedurę i nie naruszył art. 17 pkt 13 u.p.z.p. nie dokonałby zmiany przeznaczenia podstawowego, które pozostawałoby tym samym przeznaczeniem pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub budynkami usługowymi lub budynkami mieszkalno-usługowymi. Oczywiste jest, iż uwzględniając zgłoszone w toku kolejnych wyłożeń uwagi mogłyby zostać ukształtowane w inny sposób szczegółowe zasady zagospodarowania tego terenu, jednak przeznaczenie pozostałoby bez zmian. W efekcie inna byłaby treść zaskarżonego miejscowego planu, gdyby nie został naruszony tryb jego opracowywania i uchwalania określony w art. 17 u.p.z.p. Powyższe powoduje, iż postawiony zarzut objęty jest interesem prawnym skarżącej, zaś dokonane przez organ planistyczny naruszenie jest istotnym naruszeniem trybu uchwalania miejscowego planu prowadzącym do stwierdzenia nieważności zaskarżonego miejscowego planu w całości, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Co do zarzutów sprzeczność ustaleń m.p.z.p. Kazimierza Wielkiego z zapisami Studium zmienionego Uchwałą z 9 lipca 2014 r. w uzasadnieniu skargi między innymi podniesiono, że sprzeczność ustaleń m.p.z.p. Kazimierza Wielkiego ze Studium można odnieść do dwóch obszarów problemowych - przyjętego przez m.p.z.p. Kazimierza Wielkiego przeznaczenia podstawowego oraz ustaleń szczegółowych w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie ze Studium, obszar m.p.z.p. Kazimierza Wielkiego obejmuje tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności (MW). W myśl załącznika K1 do Studium (w brzmieniu nadanym zmianą z 2014 roku) obejmującego Strukturę przestrzenną - kierunki i zasady rozwoju, obszar w jakim położone są nieruchomości skarżącej leży w obszarze oznaczonym nr [...] ([...]). W myśl Studium (s. 142) na terenach tych główną funkcję ma pełnić: "zabudowa mieszkalna i mieszkalno-usługowa o wysokiej intensywności wraz z: niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, obiektami i urządzeniami usług komercyjnych służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców obszaru."

W sposób spójny ze Studium funkcję tą w zakresie obecnego obszaru U.6, [...], [...] (tj. działek: [...], [...], [...] obręb [...]) regulował "pierwszy" projekt zaskarżonego miejscowego planu w trakcie pierwszego wyłożenia. Wówczas obszar ten objęto symbolem [...] o przeznaczeniu mieszkalno-usługowym. W kolejnych wyłożeniach (drugim i trzecim) obszar ten podzielono na odrębne o odmiennym przeznaczeniu. Obecne przeznaczenie tych działek jest pod teren zabudowy usługowej U.6 oraz komunikację ([...] oraz [...]). Powyższe wskazuje na sprzeczność m.p.z.p. Kazimierza Wielkiego ze Studium. Jak zostało to już wcześniej zaznaczone, w myśl Studium (s. 142), na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym, na którym zlokalizowane są nieruchomości skarżącej ma przeważać zabudowa mieszkalna i mieszkalno-usługowa o wysokiej intensywności wraz z: niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, obiektami i urządzeniami usług komercyjnych służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców obszaru. Oznacza to, że podstawową funkcją na tym obszarze jest funkcja mieszkaniowa, kiedy funkcja usługowa pełni w tym miejscu rolę funkcji dopuszczalnej. Treść zaskarżonego planu miejscowego sprzeciwia się w tym zakresie Studium i zupełnie wyłącza w tej części obszaru możliwość realizacji funkcji mieszkaniowej, tj. podstawowego przeznaczenia tych terenów. W tym zakresie doszło więc do przekroczenia władztwa planistycznego, jak również, zamiast kontynuowania i rozwijania zapisów Studium, doszło do zaprzeczenia im i odwrócenia kierunku kształtowania przestrzeni w tym obszarze.

Nie można w związku z tym zgodzić się z twierdzeniami Gminy Kraków podniesionymi przy rozstrzyganiu uwag SM [...] zgłoszonych w trakcie drugiego i trzeciego wyłożenia, jakoby takie rozwiązanie w miejscowym planie dopuszczało Studium. Zdaniem Gminy Kraków, Studium dopuszczając na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i wysokiej intensywności w postaci budynków mieszkaniowych wielorodzinnych, dopuszcza też funkcje usługową (usługi inwestycji celu publicznego, usługi handlu detalicznego). Tym samym Projekt MPZP jest zgodny ze Studium. Takie stanowisko budzi uzasadniony sprzeciw. Z treści zaskarżonego planu miejscowego wyraźnie wynika podział terenów na te o przeznaczeniu wyłącznie usługowym, wyłącznie mieszkalnym i mieszanym tj. mieszkaniowo-usługowym. Z treści zapisów zaskarżonego miejscowego planu odnoszących się do działek [...], [...], [...] obręb [...] jednoznacznie wynika, że całkowicie zakazuje się zabudowy, która w Studium ma dla tego obszaru znaczenie podstawowe. Tym samym, zaskarżony plan miejscowy niezgodnie z prawem zawęża postanowienia Studium i bezpodstawnie wyłącza zabudowę mieszkalną na terenach, gdzie dotychczas była ona dominująca i realizowana, a co więcej, na terenach, które w Studium właśnie przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wysokiej intensywności. Nie bez znaczenia jest, że wymienione wyżej działki są we władaniu skarżącej - Spółdzielni Mieszkaniowej [...], która (jak zostało to już wcześniej wyjaśnione), realizuje cele przede wszystkim związane z budownictwem mieszkaniowym. Wskazane działki zaś stanowiły jej rezerwę na ewentualne działania inwestycyjne, nie w zakresie usług, ale przede wszystkim w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków spółdzielni.

Niezależnie od powyższego, nawet przy przyjęciu dopuszczalności wyznaczenia w miejscowym planie odrębnych obszarów niezgodnych z funkcją podstawową określoną w Studium, ale zgodnych z funkcją dopuszczalną, dokumentacja planistyczna winna udowadniać, iż wyznaczenie takich obszarów spełnia postawione powyższemu w Studium warunki. Tymczasem opracowana dokumentacja planistyczna w powyższym zakresie milczy, co powoduje, iż samo wyodrębnienie obszarów zgodnych z funkcją dopuszczalną jest niezgodne ze Studium z uwagi na to, że nie spełnia stawianych tam dla powyższego kroku warunków. "Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego" (uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2021 r., II SA/Kr 1224/20).

W zakresie wysokości zabudowy, kwestię tą odnośnie obszaru U.6 reguluje § 43 ust. 2 Projektu MPZP, zgodnie z którym: "W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustala się: (...) 3) maksymalną wysokość zabudowy: 12 m.". Zgodnie z treścią Studium, na obszarze położenia przedmiotowych działek, w tym zwłaszcza działki nr [...], obr. [...], na terenach zabudowy wielorodzinnej i usługowej parametr wysokości zabudowy ustalono na 25 m. Natomiast wysokość zabudowy usługowej w terenach usług (U) do 20 m. Poza tym w treści Studium postanowiono, że: "Dopuszcza się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zmianę ustalonej w studium wysokości zabudowy o 10% jeżeli konieczność zmiany wysokości wynika z uwarunkowań historycznych bądź konieczności zachowania ładu przestrzennego poprzez nawiązanie do istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy." Niezależnie więc od tego, który punkt odniesienia przyjmiemy, tj. jaką funkcję zabudowy, w każdym wypadku (tj. zarówno zabudowy mieszkaniowej, jak i usługowej) wysokość ta jest zbyt niska. Zarówno dla budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego, jak i budownictwa usługowego - ustalony w zaskarżonym planie miejscowym parametr wysokości zabudowy jest niższy, aniżeli zostało to ustalone w Studium.

Nie można zgodzić się z przedstawionym w uzasadnieniu rozstrzygnięć zgłoszonych uwag stanowiskiem, że Studium określa wyłącznie wysokość maksymalną zabudowy, co umożliwia organom planistycznym określanie jej na niższym poziomie. Takie rozumienie może prowadzić do wniosku, że ustalenie w studiach obszarów z wysoką zabudową w istocie nie ma znaczenia dla uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji organy planistyczne mogłyby mieć zupełną dowolność w kształtowaniu wysokości zabudowy. Analizując natomiast treść Studium, wskazać należy, że nie operuje ono wskaźnikami wysokości maksymalnej i minimalnej, co pozwalałoby w jakimś zakresie na zaakceptowanie swobody w określaniu tego wskaźnika przez organy planistyczne. Wręcz przeciwnie, Studium w sposób sztywny i jednoznaczny określiło wskaźnik przez określenie wysokość maksymalną dopuszczając jedynie w wyjątkowych wypadkach zmianę w granicach 10%. Zwrócić bowiem należy uwagę na fakt, że w każdym miejscu, w którym Studium dopuszcza bądź przewiduje obniżenie wysokości zabudowy w stosunku do przyjętego wyraźnie o tym zaznacza.

W ogólnych zasadach kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych (Tom III, pkt III.1.2.18) wskazano, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych, dopuszcza się w planach miejscowych zmianę ustalonej w studium wysokości zabudowy o wielkość wyznaczoną w ramach danej strukturalnej jednostki urbanistycznej, jeżeli konieczność zmiany wysokości wynika z uwarunkowań historycznych bądź konieczności zachowania ładu przestrzennego poprzez nawiązanie do istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy. Odniesieniem dla wielkości dopuszczalnych zmian jest wartość wskaźnika zabudowy podana w tabeli strukturalnych jednostek urbanistycznych. Wartość ta dla jednostki Łobzów dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej określonej w Studium symbolem MW wynosi 25 m. Brak jest możliwość innej interpretacji zapisów Stadium, a to wobec faktu, iż posługuje się ono niejednokrotnie i konsekwentnie w każdym przypadku, w którym określa możliwość dopuszczalnych zmian parametrów w planach miejscowych pojęciem "zmiany". I tak, dopuszcza się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zmianę ustalonej w studium wysokości zabudowy o 10% (...). Studium mówi więc w tabeli strukturalnej jednostki 7 o możliwości dokonania "zmiany", a więc odstępstwa od wskazanej wartości w górę bądź w dół: odpowiednio ustalenia większej wysokości zabudowy bądź ustalenia niższej wysokości zabudowy niż wskazana dla danego obszaru w Studium. Gdyby Studium w omawianej regulacji dopuszczało wyłącznie podwyższenie wysokości zabudowy nie posługiwałoby się pojęciem "zmiany" parametru, a wyłącznie jego podwyższenia. Aby więc dokonać interpretacji treści Studium w zgodzie z zasadami logicznego rozumowania stwierdzić trzeba, że wartość wysokości zabudowy w nim określona dla jednostki urbanistycznej 7 Łobzów w obrębie obszaru MW wynosi 25 m. Mając powyższe na względzie ustalenie wysokości zabudowy na poziomie 12 m rażąco narusza Studium.

Zapisy planu mają doprecyzowywać ustalenia studium nie prowadząc do zmiany studium i jego modyfikacji. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym (wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., II OSK 2033/16). Jak zauważa NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2022 r., II OSK 729/21: "(...) plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę." Jak podkreśla się w orzecznictwie "Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przeznaczenie terenu jest niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jest istotnym naruszeniem ww. zasady. Co prawda studium jest aktem polityki przestrzennej gminy, zawierającym jej ogólne postanowienia, natomiast szczegółowe rozwiązania następują w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże szczególne rozwiązania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogą pozostawać w kolizji z zapisami studium." (Wyrok WSA w Łodzi z 7.12.2021 r. II SA/Łd 696/21).

Zgodnie z treścią Studium w części zatytułowanej Rozwój i modernizacja zasobów mieszkaniowych i infrastruktury społecznej "Na rozwój funkcji mieszkaniowej, który winien stanowić istotny priorytet, Miasto może wpływać dwojako: jako właściciel i zarządca części zasobów mieszkaniowych oraz jako podmiot samorządu terytorialnego stymulujący działania sprzyjające temu rozwojowi.

W każdej z tych ról za podstawowe cele Miasta należy uznać: poprawę standardów i warunków życia w zabudowie istniejącej, rozwój nowego budownictwa mieszkaniowego" (s. 189 Studium). Za jeden z głównych kierunków rozwoju funkcji mieszkaniowej i infrastruktury społecznej uznano natomiast: "(...) stymulowanie rozwoju funkcji mieszkaniowej poprzez wyznaczenie nowych terenów mieszkaniowych, przewidzianych do objęcia planami miejscowymi, (...)". (s. 189 Studium).

Z powyższym koresponduje również sposób zakwalifikowania rejonu inwestycji na rysunku Studium, gdzie obszar nieruchomości skarżącej objęty zaskarżonym planem miejscowym zalicza się do tzw. "strefy miejskiej", która obejmuje "centralnie położone zurbanizowane obszary rozlokowane wokół historycznego centrum miasta, obszary dzielnic południowych w rejonach intensywnej zabudowy mieszkaniowej i produkcyjnej, intensywnie zainwestowane obszary dzielnic wschodnich (łącznie z Centrum Administracyjnym [...])" (k. 140 Studium). W dokumencie w zakresie celów dla K. zostało wskazane, że: "Miasto prowadzi politykę dla poprawienia sytuacji mieszkaniowej krakowian obejmującą gospodarkę gruntami, pozyskiwanie mieszkań na własność Miasta oraz partycypację w kosztach budowy mieszkań [...]." (k. 37 Studium). W Zmianie Studium wskazano cele polityki przestrzennej Miasta Krakowa: "Zostaną poprawione warunki mieszkaniowe, wyposażenie Miasta i dostępność do infrastruktury społecznej oraz publicznej, a także stan bezpieczeństwa mieszkańców" (k. 20 Zmiany Studium).

Skarżąca podkreśliła, że jednym z celów administracji publicznej (a tym samym państwa) o charakterze gospodarczym i społecznym jest wspieranie budownictwa mieszkaniowego (por. wyrok WSA w Warszawie z 24.07.2020 r., III SA/Wa 1667/19, LEX nr 3117298, wyrok WSA w Lublinie z 24.09.2014 r., I SA/Lu 270/14, LEX nr 1779168, wyrok WSA w Lublinie z 8.07.2011 r., I SA/Lu 324/11, LEX nr 1599012). W efekcie niezrozumiałe jest, dlaczego nieruchomości skarżącej, jako zasadniczo jedyne na regulowanym przez zaskarżony plan miejscowy obszarze, mają wyłączoną funkcję mieszkaniową i stanowią obszary oznaczone symbolami: U.6, KU.2, KDX.1.

W tym zakresie skarżąca podkreśliła, że brak jest w Studium, jak również przepisach prawa powszechnie obowiązującego, przesłanek pozwalających władzom Krakowa na zmianę przeznaczenia (funkcji) terenu wbrew Studium. Nieruchomość skarżącej położona jest w wysoce zurbanizowanym obszarze Krakowa, ale charakteryzującym się zabudową mieszkaniową i położonym też w bliskim sąsiedztwie obszarów zielonych, co znacząco wpływa za uznaniem korzystności jego przeznaczenia na tereny mieszkalne z usługami.

Gmina ma wprawdzie ustawowe podstawy do realizacji tzw. władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) w formie aktu prawa miejscowego jakim jest plan miejscowy, z tym że władztwo to jest ograniczone przepisami szczególnymi oraz ograniczeniami w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3, art. 22 Konstytucji). Musi jednak wykonywać to w granicach przewidzianych w prawie i z poszanowaniem prawa własności. Nie ulega wątpliwości, że wprowadzanie w zaskarżonym planie miejscowym zapisów sprzecznych ze Studium jest równoznaczne z przekroczeniem tzw. granic władztwa planistycznego. A za ograniczeniami wprowadzonymi zaskarżonym planem miejscowym nie przemawia ani interes prywatny ani interes publiczny, kształtowany przytoczonymi wyżej normami nadającymi wysoki priorytet budownictwu mieszkalnemu. Tym samym, przyjęte rozwiązania są nieracjonalne, nadmiernie ingerują w sferę praw jednostki, a dodatkowo nie przemawia za nimi żadne logiczne uzasadnienie. Wskazuje to jednoznacznie o nadużyciu przez organy gminy przysługującego im z mocy ustawy władztwa planistycznego.

"Skoro, (...) w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium" (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., II OSK 412/11, LEX nr 1081781).

Skarżąca wskazała, że władztwo planistyczne zostaje ograniczone również przez prawa nabyte i nakaz uwzględniania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego istniejącego sposobu zagospodarowania nieruchomości. SM [...] od kilkudziesięciu lat realizuje cele statutowe, do których należy zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Znaczna część obiektów realizowanych przez Spółdzielnię "[...]" była rozproszona, poza kilkoma większymi zespołami budynków m.in. przy ul. K. . Nie ulega zatem wątpliwości, że na etapie uchwalania Studium tereny obecnie objęte Projektem MPZP od dziesięcioleci stanowiły tzw. rezerwę gruntów przeznaczonych pod realizację celów statutowych skarżącej. Wykluczenie przeznaczenia tych gruntów na cele mieszkaniowe w zaskarżonym planie miejscowym narusza Studium, ale także słuszny interes skarżącej, pozbawiając ją możliwości zagospodarowania nieruchomości nie tylko w celu realizacji podstawowego celu statutowego spółdzielni, ale także zgodnie z niepozostawiającą żadnych wątpliwości ustaloną w Studium funkcją.

Co do zarzutów przekroczenia delegacji ustawowej i modyfikacji norm obowiązujących w innych aktach prawnych w uzasadnieniu skargi między innymi podniesiono:

A. definicja pojęcia "wysokość zabudowy"

1) Wymogi co do zawartości planu miejscowego określone są w art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wymogi wprowadzanych ustaleń wyznacza art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego (tak: wyrok NSA z 25 czerwca 2015 r., II OSK 1328/15).

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt (...) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. (...). Z kolei w myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. maksymalną wysokość zabudowy. Zgodnie z treścią § 4 pkt 7 lit. a Rozporządzenia planistycznego ustalenia części tekstowej projektu planu miejscowego dotyczące kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zawierają zasady, parametry i wskaźniki, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zdefiniowano zaś sposób mierzenia wysokości budynku określając, iż wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

W § 4 ust. 1 pkt 17 m.p.z.p. Kazimierza Wielkiego zdefiniowano pojęcie "wysokości zabudowy". Ustalono, że przez "wysokość zabudowy" należy rozumieć całkowitą wysokość obiektów budowlanych, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, 1986 oraz z 2022 r. poz. 88 i 1557), mierzoną od poziomu terenu istniejącego, a dla budynku: od poziomu terenu istniejącego w miejscu najniżej położonego wejścia, usytuowanego ponad poziomem terenu istniejącego, do najwyżej położonego punktu budynku: przekrycia, attyki, nadbudówek ponad dachem takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna, kotłownia, elementy klatek schodowych.

Zdefiniowanie w planie miejscowym wysokości zabudowy polegać powinno na "przyjęciu ustaleń określających gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy, w szczególności maksymalną, nie zaś ustaleń dotyczących określenia sposobu pomiaru wysokości zabudowy, w przypadku sprawy i sposobu pomiaru wysokości budynku, który w sposób wiążący określony został w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (pod. wyrok NSA z 19 października 2015 r. II OSK 2008/15; wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r. 11 OSK 2196/13)" (tak; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2021 r., IV SA/Wa 1761/20).

Żaden przepis prawa obowiązującego (rangi ustawy) nie dał takich kompetencji organom gminy, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały sobie dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku, gdyż to wynika z przepisu rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 lipca 2008 r., II SA/Sz 379/08). Organ tworzący akt prawa miejscowego może odwołać się do regulacji ustawowych oraz regulacji wydawanych w celu wykonania ustawy i w tym zakresie mógłby powołać się na definicję zawartą w rozporządzeniu.

Nie może natomiast tworzyć własnej definicji, zawierając w niej elementy wyraźnie odmienne od tych zawartych w definicji umieszczonej w rozporządzeniu, nawet jeśli literalnie definiowany jest inny termin, ale treść definicji wiąże się z pojęciami wchodzącymi w zakres definiendum.

Powiązania przedmiotowe pomiędzy subgałęziami prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego przesądzają nie tylko o możliwości, lecz także o potrzebie korzystania z interpretacyjnych ustaleń odnoszących się do ich przepisów, w tym także do wykorzystania definicji legalnych. Jedynie istotna i poprawnie wykazana odrębność przedmiotowa jakiejś szczególnej instytucji jednej z tych subgałęzi mogłaby przesądzić o braku takiej możliwości.

Sytuacja takiej odrębności nie zachodzi w odniesieniu do terminu "wysokość zabudowy" i "wysokość budynku" na gruncie tak pokrewnych działów prawa administracyjnego (sensu largo), jakimi są prawo budowlane i prawo zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 28 maja 2010 r., (II OSK 531/10).

Ustalenia planu miejscowego nie mogą też modyfikować normy już obowiązującej w innym akcie prawnym. Mając na względzie fakt, że z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby organ planistyczny miał możliwość dowolnego definiowania sposobu dokonywania pomiaru wysokości budynku, a w efekcie wysokości zabudowy, to § 4 ust. 1 pkt 17 zaskarżonego miejscowego planu, modyfikując, w odniesieniu do pojęcia wysokości budynku normę obowiązującą w § 6 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wykracza poza delegację ustawową. W efekcie doszło w tym zakresie do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu.

B. definicja pojęcia "wskaźnik intensywności zabudowy"

Z treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. W efekcie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiuje wskaźnik intensywności zabudowy jako parametr wyrażony udziałem powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej. Tymczasem § 4 ust. 1 pkt 14 zaskarżonego planu miejscowego definiuje, że wskaźnikiem intensywności zabudowy jest parametr, wyrażony jako udział powierzchni całkowitej zabudowy w powierzchni terenu działki budowlanej objętej projektem zagospodarowania terenu do decyzji administracyjnej albo zgłoszeniem. Nie jest jasne, z jakich powodów prawodawca lokalny dokonał modyfikacji ustawowej definicji wskaźnika intensywności zabudowy dodając do definiensu uszczegółowienie, iż w tym przypadku nie chodzi po prostu o działkę budowlaną ale tylko o teren działki budowlanej, która objęta jest projektem zagospodarowania terenu do decyzji administracyjnej albo zgłoszeniem. W efekcie definicja wskazuje, że w przypadku działki, która nie jest objęta projektem zagospodarowania terenu do decyzji administracyjnej albo zgłoszeniem, nie można odnosić wskaźnika intensywności zabudowy. Skutkiem powyższego uprawniony jest wniosek, że wskaźnik intensywności zabudowy określony został w zaskarżonym planie miejscowym nie dla wszystkich obszarów objętych jego działaniem, jak zakłada art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., określając obowiązkowe elementy planu miejscowego, ale tylko dla tych terenów działek budowlanych, które objęte zostały projektem zagospodarowania terenu do decyzji administracyjnej albo zgłoszeniem. Powyższe, zdaniem skarżącej, narusza rażąco powołany wyżej przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., nie tylko poprzez bezpodstawną modyfikację ustawowej definicji, ale także poprzez nieuzasadnione pominięcie ustalenia obowiązkowego wskaźnika zagospodarowania terenu dla wszystkich obszarów przeznaczonych pod zabudowę objętych miejscowym planem.

Niezależnie od powyższego analiza treści definiensu omawianej definicji wskaźnika intensywności zabudowy ukazuje, iż odwołuje się ona do abstrakcyjnej decyzji administracyjnej, z pewnością bowiem nie chodzi tu o decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż uwzględniając zasadę racjonalnego prawodawcy nie można nie dostrzec, że pominięcie uszczegółowienia jest celowe. W § 4 ust. 1 pkt 10 m.p.z.p. Kazimierza Wielkiego zdefiniowano bowiem pojęcie wskaźnika powierzchni zabudowy, w którym wprost odwołano się do decyzji o pozwoleniu na budowę. W efekcie należy przyjąć, że w sytuacji, w której uchwałodawca wprost odwołuje się do konkretnej decyzji - nazywa ją zgodnie z nadaną jej ustawową nazwą nie pozostawiając wątpliwości co do rodzaju decyzji. W omawianej definicji pojęcia wskaźnika intensywności zabudowy sprecyzowania tego brakuje, co powoduje przyjęcie, iż uchwałodawca celowo nie zawęził tej części definiensu pozostawiając odwołanie do ogólnie pojętej decyzji administracyjnej.

Opisany wyżej zabieg narusza jednak wyprowadzane z art. 2 Konstytucji RP reguły dotyczące przestrzegania poprawnego prawotwórstwa oraz jasności i dookreśloności prawa (w tym zasadę komunikatywności tekstu prawnego sprowadzającą się do jego precyzji i zrozumiałości).

Odwołanie się do jedynie rodzajowo określonej decyzji administracyjnej powoduje, że nie jest wiadome, o jaką decyzję chodzi. A przecież tylko nieruchomości objęte projektem zagospodarowania terenu do jakiejś decyzji mają ustalony wskaźnik intensywności zabudowy.

Zaskarżony miejscowy plan nie precyzuje, czy chodzi o projekt zagospodarowania terenu będący załącznikiem do decyzji administracyjnej, czy też wystarczające jest, aby projekt zagospodarowania terenu był załącznikiem do wniosku o wydanie decyzji administracyjnej. Użyte przez uchwałodawcę sformułowanie skutkuje stwierdzeniem, chodzi o projekt zagospodarowania terenu w jakikolwiek sposób związany bądź odnoszący się do jakiejś decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 67 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r., poz. 916 z późn.zm.; dalej: "u.o.p.") wniosek o wydanie zezwolenia na utworzenie i prowadzenie ogrodu botanicznego lub zoologicznego powinien zawierać projekt zagospodarowania terenu, zaś zgodnie z art. 83b ust. 1 pkt 8 u.o.p. wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu ma zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu. W związku z faktem, że system prawa przewiduje wiele decyzji administracyjnych, z którymi związany jest obowiązek opracowania projektu zagospodarowania terenu a uchwałodawca nie sprecyzował o które z nich chodzi, w ocenie Skarżącego doprowadził do sytuacji, w której wskaźnik intensywności zabudowy nie odnosi się do wszystkich terenów objętych zaskarżonym miejscowym planem, ale odnosi się do wszystkich tych, co do których w jakikolwiek sposób opracowany został projekt zagospodarowania terenu.

C. definicja pojęcia "powierzchnia całkowita zabudowy" oraz "wskaźnik terenu biologicznie czynnego"

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 13 zaskarżonego planu miejscowego, ilekroć w uchwale jest mowa o powierzchni całkowitej zabudowy należy przez to rozumieć sumę powierzchni całkowitych budynków w obrębie działki budowlanej objętej projektem zagospodarowania terenu do decyzji administracyjnej albo zgłoszeniem.

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 15 zaskarżonego planu miejscowego, ilekroć w uchwale jest mowa o wskaźniku terenu biologicznie czynnego należy przez to rozumieć parametr, wyrażony jako procentowy udział powierzchni terenu biologicznie czynnego w powierzchni terenu działki budowlanej objętej projektem zagospodarowania terenu do decyzji administracyjnej albo zgłoszeniem.

Obie cytowane wyżej definicje odwołują się, analogicznie jak definicja wskaźnika intensywności zabudowy, do rodzajowo nieokreślonej decyzji administracyjnej. Aktualne pozostają więc w odniesieniu do ich treści rozważania zawarte w pkt B) oraz podniesione tam zarzuty.

D. definicja pojęcia "powierzchnia zabudowy" oraz "wskaźnik powierzchni zabudowy"

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 9 zaskarżonego miejscowego planu ilekroć w uchwale jest mowa o powierzchni zabudowy należy przez to rozumieć powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym (wyznaczoną przez rzut wymiarów zewnętrznych budynku na powierzchnię terenu), do której nie zalicza się: a) powierzchni elementów budynku ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, b) powierzchni elementów drugorzędnych budynku, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, pochylni zewnętrznych, daszków, markiz, okapów dachowych, oświetlenia zewnętrznego.

W świetle § 12 Rozporządzenia w sprawie projektu powierzchnie budynku określa się zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku nr 2 do rozporządzenia, uwzględniając przepisy § 14 pkt 4 lit. a oraz § 20 ust. 1 pkt 4 lit. b. W załączniku nr 2 do powołanego rozporządzenia wskazano, iż norma, o której mowa jest w § 12 to PN-ISO 9836 Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i biurowych. Obecnie obowiązująca jest norma PN-ISO 9836:2015-12. Powołana norma wprowadza do porządku prawnego zasady obliczania powierzchni zabudowy na potrzeby projektu budowlanego. Otóż, zgodnie z powołaną normą powierzchnia zabudowy budynku to powierzchnia terenu zajęta przez budynek w stanie wykończonym, wyznaczona przez obrys zewnętrznych krawędzi budynku w poziomie terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: - powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu np. piwnic, garaży podziemnych, - powierzchni elementów drugorzędnych np. schodów, ramp i pochylni zewnętrznych, powierzchni pod daszkami i markizami, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, oraz - powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze np. szklarnie, altany, przybudówki.

Tymczasem, zgodnie z powołaną definicją wynikającą z § 4 ust. 1 pkt 9 i w przeciwieństwie w stosunku do powierzchni zabudowy obliczanej na potrzeby projektu budowlanego, do powierzchni zabudowy na potrzeby zaskarżonego miejscowego planu wlicza się powierzchne zajmowane przez wydzielone obiekty pomocnicze np. przybudówki. W efekcie pomimo istniejących istotnych powiązań przedmiotowych pomiędzy prawem budowlanym a prawem zagospodarowania przestrzennego wprowadzone zostały różnice definicyjne, które skutkować będą tym, że ocena zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem wymagać będzie wskazywania dwóch powierzchni zabudowy: obliczanej na potrzeby projektu budowlanego i zgodnie z Rozporządzeniem w sprawie projektu tj., przy zastosowaniu najnowszej normy PN-ISO 9836 oraz obliczanej na potrzeby ustalenia zgodności projektu z planem miejscowym. Powyższe zaś w sytuacji, w której brak jest wykazanego przez prawodawcę lokalnego istotnej odrębności i potrzeby wprowadzenia modyfikacji w zakresie ustalenia powierzchni zabudowy na potrzeby zaskarżonego miejscowego planu.

Opisana wyżej wadliwość definicji pojęcia "powierzchnia zabudowy" skutkować będzie w dalszej kolejności na ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 pkt 10 zaskarżonego miejscowego planu, ilekroć w uchwale jest mowa o wskaźniku powierzchni zabudowy należy przez to rozumieć parametr, wyrażony jako procentowy udział powierzchni zabudowy wszystkich budynków w powierzchni terenu działki budowlanej objętej projektem zagospodarowania terenu do decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszeniem.

Opisane wyżej lit. A) - D) naruszenia mają istotne znaczenie dla sytuacji prawnej skarżącej. Wadliwe prawnie definicje opisanych wyżej pojęć dotyczą istotnej większości wszystkich nieruchomości skarżącej objętych działaniem zaskarżonego planu miejscowego i w efekcie oddziałują na możliwość i sposób stosowania miejscowego planu do planowanego zagospodarowania nieruchomości skarżącej oddziałując na treść przysługującego skarżącej prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego.

Podsumowując skarżąca wskazała między innymi, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała nie tylko narusza w istotny sposób przysługujące jej prawo własności oraz zużytkowania wieczystego w sposób istotny ograniczając możliwość korzystania z przysługującego jej prawa z uwzględnieniem celów statutowych skarżącej, ale nadto ograniczenie to nie znajduje uzasadnienia w Studium i jest z tym aktem sprzeczne. Rozstrzygnięcie dotyczące niektórych z nieruchomości skarżącej podjęte zostało nadto z naruszeniem trybu uchwalania miejscowego planu, a mianowicie uchwałodawca wprowadził zmiany, które nie wynikały z uwzględnienia uwag wniesionych do miejscowego planu. Zaskarżony plan miejscowy narusza interes prawny skarżącej w ten także sposób, iż wprowadzając wadliwe definicje istotnych definicji pojęć używanych w miejscowym planie czyni to w sprzeczności z definicjami obowiązującymi na gruncie już obowiązujących przepisów prawa, jak również czyni to jednocześnie z naruszeniem zasady precyzji i komunikatywności przepisów prawnych. Zważywszy na fakt, że wykazane naruszenia odnoszą się do tych postanowień planu, które będąc wadliwymi jednocześnie istotnie naruszają interes prawny skarżącej oraz zasadniczo stanowią podstawę zaskarżonego aktu i decydują o jego wykonalności, żądanie stwierdzenia nieważności całości zaskarżonego aktu znajduje uzasadnienie.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Przedstawił przebieg procedury planistycznej i odniósł się szczegółowo do wniosków i zarzutów obu skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Nr XCIV/2576/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kazimierza Wielkiego".

W niniejszej sprawie na wstępie należy stwierdzić, co nie było przedmiotem sporu, że skargi zostały wniesione w terminie.

W pierwszej kolejności koniecznym stało się zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 40, dalej u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).

W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżącym przysługuje legitymacja skargowa, co także nie było sporne.

W niniejszej sprawie bezsporne jest bowiem, że skarżąca Z. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością T. spółka komandytowa z siedzibą w K. jest właścicielem nieruchomości gruntowych oznaczonych jako działki nr [...] obr. [...], położonych w K. przy ulicy B. , objętych regulacjami zaskarżonej uchwały.

[...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w K. natomiast jest właścicielem i użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym, tj. m. in. działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Wobec uznania istnienia legitymacji skargowej obu skarżących należało przystąpić do badania zarzutów skarg, które – zdaniem Sądu - nie zasługują na uwzględnienie.

W myśl poglądów prezentowanych w orzecznictwie, aby stwierdzić nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest ustalenie, że uchwała obarczona jest wadami kwalifikowanymi, tj. istotnymi. Wady nieistotne nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę - w zakresie zaskarżonym przedmiotowymi skargami - uchwała nie jest obarczona takimi kwalifikowanymi wadami.

Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej u.p.z.p.). Dowody na dokonane czynności proceduralne wymagane prawem znajdują się w aktach planistycznych.

Procedura uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kazimierza Wielkiego" przebiegała następująco:

1. Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu - 28 września 2018 r.

2. Termin składania wniosków do planu - do 16 listopada 2018 r.

3. Rozpatrzenie wniosków do planu - Zarządzenie Nr 1701/2020 Prezydenta Miasta

Krakowa z dnia 22 lipca 2020 r.

4. Przekazanie projektu planu do opiniowania i uzgodnień ustawowych - 24 września 2020 r.

5. Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko -18 grudnia 2020 r.

6. Wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od 28 grudnia 2020 r. do 29 stycznia 2021 r.

7. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu -

12 stycznia 2021 r.

8. Termin składania uwag do wyłożonego projektu planu - do 12 lutego 2021 r.

9. Rozpatrzenie uwag złożonych do wyłożonego projektu planu - Zarządzenie Nr 528/2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 marca 2021 r.

10. Przekazanie projektu planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych - 29 lipca 2021 r. i 20 października 2021 r.

11. Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - 12 listopada 2021 r.

12. Ponowne wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od 22 listopada do 20 grudnia 2021 r.

13. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonym projekcie planu - 25 listopada 2021 r.

14. Termin składania uwag do ponownie wyłożonego projektu planu - do 3 stycznia 2022 r.

15. Rozpatrzenie uwag złożonych do ponownie wyłożonego projektu planu – Zarządzenie Nr 140/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 stycznia 2022 r.

16. Przekazanie projektu planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych - 16 marca 2022 r.

17. Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - 8 kwietnia 2022 r.

18. Ponowne wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od 19 kwietnia do 18 maja 2022 r.

19. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonym projekcie planu - 10 maja 2022 r.

20. Termin składania uwag do ponownie wyłożonego projektu planu - do 1 czerwca 2022 r.

21. Rozpatrzenie uwag złożonych do ponownie wyłożonego projektu planu – Zarządzenie Nr 1721/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 22 czerwca 2022 r.

22. Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu - Zarządzenie Nr 2255/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 9 sierpnia 2022 r.

23. Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - Zarządzenie Nr 2256/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 9 sierpnia 2022 r.

24. Uchwalanie planu miejscowego - Sesja Rady Miasta Krakowa - 31 sierpnia 2022r. - pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu oraz czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - Rada podjęła uchwałę Nr XCIII/2550/22

25. Uchwalanie planu miejscowego - Sesja Rady Miasta Krakowa - 14 września 2022r. - drugie czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie uchwalenia planu - Rada podjęła uchwałę Nr XCIV/2576/22

26. Ogłoszenie uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 23 września 2022 r., poz. 6169.

Procedura ta przebiegła, zdaniem Sądu, prawidłowo i zgodnie z zapisami u.p.z.p.

Sąd wskazuje, że naruszenie interesu prawnego danego podmiotu przez uchwałę rady gminy nie oznacza jednakże tego, że naruszenie to było nielegalne. Jak wynika to z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu ich sporządzania powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Uchwała, aby uznać ją za nielegalną, musi nie tylko naruszać interes prawny skarżącego, ale też naruszać go nielegalnie bądź poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne ingerowanie w prawo własności bądź poprzez nieprawidłowości związane z procedurą planistyczną – wadliwym trybem uchwalania planu, na skutek których to uchybień interes prawny skarżącego został naruszony. Nie każde zatem naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego będzie podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wniesionej na podstawie art. 101 u.s.g., a tylko takie, które wpływa na sferę prawną wnoszącego skargę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2296/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 1037/17).

Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Biorąc pod uwagę zarzuty obu skarg, skarżący powołują się na naruszenie przez skarżoną uchwałę prawa własności/użytkowania wieczystego, jak i uchybienia dotyczące trybu i zasad uchwalania przedmiotowej uchwały, w tym uchwalenie planu w sprzeczności ze studium i przekroczenie przez organ granic władztwa planistycznego.

Sąd wskazuje, że tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia/zmiany studium, czy też planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania/zmiany studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).

Natomiast zasady sporządzania bądź zmiany planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do zarzutów skargi [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w K. , jako dalej idących.

Ta skarżąca wywodzi źródło naruszenia interesu prawnego z przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, składającej się z działek nr [...], [...] oraz [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...].

Wymienione działki w całości znajdują się w obrębie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kazimierza Wielkiego". Na podstawie ustaleń skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

- przeważająca część działki nr [...] znajduje się w terenie oznaczonym symbolem U.6 - t.j. tereny zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi; w środkowej części opisywanej nieruchomości znajduje się pas terenu oznaczonego symbolem [...] - tj. tereny ciągów pieszych, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne ciągi piesze; fragment działki nr [...] w jej północno-zachodnim rogu znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem KU.2 - tj. tereny obsługi i urządzeń komunikacyjnych, o podstawowym przeznaczeniu pod parkingi dla pojazdów wraz z obiektami i urządzeniami związanymi z obsługą parkowania i utrzymaniem terenu; pas opisywanej nieruchomości wzdłuż jej wschodniego brzegu znajduje się w obszarze terenu oznaczonego symbolem [...] - tj. tereny dróg wewnętrznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi wewnętrzne; fragment działki nr [...] w jej południowo-wschodnim rogu znajduje się w obszarze terenu oznaczonego symbolem [...] - tj. tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, ogrody i zieleńce wewnątrz kwartałów zabudowy; niewielki fragment tej nieruchomości w jej południowo - zachodnim rogu znajduje się w terenie oznaczonym symbolem KDL1 - tj. tereny dróg publicznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy lokalnej;

- przeważająca część działki nr [...] znajduje się w terenie oznaczonym symbolem KU.2; niewielka, południowa część opisywanej nieruchomości znajduje się w obszarze terenu oznaczonego symbolem [...];

- cała nieruchomość składająca się z działki nr [...] znajduje się w terenie oznaczonym symbolem U.6.

W ocenie skarżącej ustalenia planistyczne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kazimierza Wielkiego" dotyczące działek nr [...], [...] oraz [...], obręb [...], jedn. ewid. [...], będących przedmiotem jej użytkowania wieczystego, stanowią przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego gminie, naruszenie zasady proporcjonalności oraz w związku z tym naruszenie przysługującego skarżącej użytkowania wieczystego względem objętych skargą nieruchomości. Skarżąca, jako użytkownik wieczysty, działa na prawach zbliżonych do praw właścicielskich, z uwzględnieniem różnic między tymi dwiema instytucjami, tym samym posiada legitymację skargową w rozumieniu art. 101 u.s.g.

W związku z wariantowym sformułowaniem żądania skargi tej skarżącej, tj. albo stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości albo stwierdzenie jej nieważności w części tekstowej i graficznej w zakresie odnoszącym się do nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego skarżącej, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 101 u.s.g. dla stwierdzenia nieważności kontrolowanej przez Sąd uchwały, konieczne jest naruszenie przez skarżącą jej interesu prawnego, czyli naruszenie skonkretyzowanej sfery uprawnień tego podmiotu. Tym samym żądanie skarżącej stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały, ze względu na fakt, iż naruszenie swojego interesu prawnego wywodzi ona z trzech wyżej opisanych nieruchomości, nie mogłoby zasługiwać na uwzględnienie. Tak też stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK117/13: w postępowaniu toczącym się na podstawie art 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (...). Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art 101 ust. 1 u.s.g. sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka staje się skargą o charakterze actio popularis, a temu nie służy instytucja obywatelskiej kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 u.s.g.

W pierwszej kolejności wypada odnieść się do zarzutu niezgodności uchwalonego planu miejscowego z dokumentem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Rady Miasta Krakowa Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa"- dalej jako Studium).

Zgodnie z dokumentem Studium nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego skarżącej Spółdzielni znajdują się w terenie oznaczonym symbolem MW, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o funkcji podstawowej - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi fm.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (zieleń urządzoną i nieurządzona) oraz o funkcji dopuszczalnej – usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

W związku z tym, zdaniem Sądu, przeznaczenia terenów, na których znajdują się nieruchomości pozostające w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni w planie miejscowym obszaru "Kazimierza Wielkiego" są zgodne z postanowieniami Studium: tereny zabudowy usługowej, tereny obsługi i urządzeń komunikacyjnych oraz tereny zieleni urządzonej mieszczą się w funkcji podstawowej oraz dopuszczalnej, przeznaczonych dla tych terenów w Studium. Ponadto, tereny ciągów pieszych, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne ciągi piesze, tereny dróg wewnętrznych oraz tereny dróg publicznych także mogą się znajdować w obszarze nieruchomości będących przedmiotem skargi, bowiem taka możliwość wynika z Tomu III Studium (str. 6 pkt 11): Ustalanie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny infrastruktury technicznej oraz tereny komunikacji (drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne, trasy i przystanki komunikacji szynowej (w tym metro), miejsca postojowe i garaże podziemne) jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustaloną dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych (w tym kontekście ma znaczenie także pkt 10 na str. 6 Tomu III Studium: dopuszcza się możliwość, by w ramach ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia, odpowiadającego określonym w studium głównym funkcjom zagospodarowania terenu, w każdym terenie mogły powstać obiekty i urządzenia budowlane infrastruktury technicznej oraz obiekty i urządzenia komunikacji, których parametry zabudowy zostaną uszczegółowione w planie miejscowym). Z tego względu nie można zgodzić się z twierdzeniem, jakoby zgodność przeznaczenia terenu z funkcją dopuszczalną jednocześnie stanowiła niezgodność z funkcją podstawową - ponieważ sam fakt, iż dany teren został przeznaczony w ramach funkcji dopuszczalnej zgodnie z jej dyspozycjami prowadzi do stanu zgodności z funkcją podstawową, w ramach której działa funkcja dopuszczalna. Tym samym należy stwierdzić, iż ustalenia przyjęte w zaskarżonym planie miejscowym względem działek będących przedmiotem skargi są zgodne z ustaleniami Studium.

Trzeba zwrócić uwagę także na postanowienia zawarte w dokumencie Studium odnoszące się do jednostki urbanistycznej nr [...] - [...], na obszarze której znajdują się nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Spółdzielni.

Zgodnie z treściami zawartymi w tabeli dotyczącej tej jednostki urbanistycznej w dokumencie Studium (Tom III), wskazano m.in. w zakresie wskaźników zabudowy:

— wysokość zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 25 m z obniżeniem wysokości zabudowy w kierunku parku Młynówka Królewska o co najmniej jedną kondygnację (...),

— w uzasadnionych sąsiednią zabudową i funkcją przypadkach dopuszcza się zmianę wysokości zabudowy,

— udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 40% (...),

— wysokość zabudowy usługowej w terenach usług (U) do 20 m (...);

w zakresie zmian w strukturze przestrzennej wskazano m.in.:

— Ochrona układu istniejących przestrzeni publicznych, w tym wnętrz kwartałów zabudowy oraz kształtowanie istniejących i tworzenie nowych placów i skwerów miejskich,

— Zieleń urządzona Parku Młynówki Królewskiej do ochrony i rewitalizacji jako tradycyjna przestrzeń publiczna służąca rekreacji i wypoczynkowi mieszkańców Krakowa;

w zakresie środowiska kulturowego wskazano z kolei m.in.:

— W obszarze liczne wybitne założenia architektoniczno-urbanistyczne (ujęte w ewidencji zabytków, z czego część wpisana do rejestru zabytków) m.in. zespół pałacu królewskiego na L. (CK szkoła [...], park, i ogrody) [...], zachowany ślad przebiegu Młynówki Królewskiej, występują liczne odcinki historycznych traktów drożnych, w tym dróg Twierdzy Kraków;

— Strefa konserwatorska ochrony wartości kulturowych;

— Strefa konserwatorska ochrony i kształtowania krajobrazu;

— Ochrona i zachowanie istniejących układów architektoniczno-urbanistycznych oraz charakteru i gabarytów ich zabudowy; nowa zabudowa w obrębie ww. układów o gabarytach uwzględniających zachowaną zabudowę historyczna i tradycyjną.

Trzeba zatem zwrócić uwagę, że w wyżej opisanych okolicznościach dokument Studium przewiduje wysokość maksymalną, tym samym dopuszczając w sporządzanych planach miejscowych określanie wysokości zabudowy do tej maksymalnej wartości. W związku z tym nie można zgodzić się z zarzutem tej skarżącej, jakoby skarżony plan w § 43 ust. 2 przewidywał zbyt niską wysokość zabudowy wobec terenu zabudowy usługowej oznaczonej symbolem U.6 (tj. 12 m). Wartość ta bowiem zawiera się w wartości przewidzianej w Studium w wyżej powołanych jego postanowieniach. Dokument Studium wyznacza dla jednostki urbanistycznej nr [...] - [...] maksymalne wysokości zabudowy, dzięki czemu projektodawca w czasie sporządzania projektu planu miejscowego obszaru "Kazimierza Wielkiego" miał możliwość dostosowania przyjętych rozwiązań do postanowień Studium.

Nie można także zgodzić się z twierdzeniem Spółdzielni, jakoby ujęcie maksymalnej wysokości zabudowy w dokumencie Studium nie miało znaczenia - ma ono bowiem znaczenie w tym właśnie zakresie, że wyznacza projektodawcy ramy, w których może działać przy sporządzaniu projektu planu miejscowego. Trzeba mieć w związku z tym na uwadze także fakt, iż organy planistyczne dysponują przy sporządzaniu projektów planów miejscowych odpowiednim zakresem władztwa planistycznego, które jest realizowane przede wszystkim w granicach obowiązującego prawa oraz zapisów Studium.

Zarzut Spółdzielni, jakoby projektodawca w ramach prac na planem miejscowym obszaru "Kazimierza Wielkiego" dokonał bezpodstawnej zmiany Studium, nie ma podstaw w świetle wyżej przytoczonej argumentacji.

W kontekście zgodności planu miejscowego ze Studium należy zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 837/21, wskazujący na istotną pozycję funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej, określonych w zapisach Studium: (...) zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, i nie może oznaczać, prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego, (...) WSA w Krakowie skoncentrował się na części postanowień Studium odnoszących się do przeznaczenia podstawowego, tj. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ("MW"). Sąd pierwszej instancji uznał natomiast za nieistotne, że dla obszaru tego przewidziano również funkcję dopuszczalną, w tym zieleń urządzoną i nieurządzoną, m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej (zob. s. 9 oraz 261 Studium). Tego rodzaju wykładnia postanowień Studium, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jest sprzeczna z powszechnie przyjętą zasadą wykładni prawa, że niedopuszczalna jest interpretacja, która prowadziłaby do uznania danego przepisu za zbędny (zakaz wykładni per non est [...]).

Należy także zwrócić uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 414/17, w którym Sąd ten wskazał m.in., że: Z uwagi na to, że studium jest aktem określającym jedynie kierunki polityki przestrzennej gminy, jego zapisy powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co ma podlegać doprecyzowaniu na etapie sporządzania – w oparciu o takie studium - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym samym orzeczeniu Sąd wskazał także, że: Zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium.

W tym zakresie istotny jest także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnej z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK1222/21, w którym stwierdzono m.in., iż: studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W związku z tym studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Podsumowując zatem tę część rozważań, ustalenia przyjęte w planie miejscowym obszaru Kazimierza Wielkiego dla działek będących przedmiotem użytkowania wieczystego Spółdzielni są zgodne z funkcją podstawową oraz dopuszczalną dla terenów oznaczonych w dokumencie Studium symbolem MW.

Odnosząc się dalej do zarzutów skargi warto przedstawić historyczne rozwiązania planistyczne dla terenów objętych skargą Spółdzielni oraz istotne elementy procedury planistycznej planu miejscowego obszaru "Kazimierza Wielkiego".

Jak wskazał organ, na etapie gromadzenia materiałów na potrzeby sporządzenia projektu tego planu miejscowego została wykonana szczegółowa inwentaryzacja, która wykazała na wskazanych nieruchomościach jako sposób zagospodarowania: budynek usługowy, garaże, skwery zieleńce, powierzchnie utwardzone.

W terenie objętym planem miejscowym obszaru "Kazimierza Wielkiego" obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzony uchwałą Nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r., który utracił moc po 1 stycznia 2003 r. Pomimo utraty ważności, ustalenia planu ogólnego a także ustalenia planu szczegółowego (§ 4 uchwały uchwalającej plan z 1994 r.) stanowią nadal istotne uwarunkowania w zakresie dotychczasowego przeznaczenia terenów.

Na obszarze projektu planu ustalenia Miejscowego Planu Ogólnego wyznaczały dla działek Spółdzielni w kategorii terenu - Obszar Usług Komercyjnych UC [...], jako dopełnienie obszaru mieszkaniowego M1 305, ze wskazaniem strefy nr [...] - strefa ochrony i kształtowania dalszego widoku jego tła i obrzeży.

Z kolei sporządzone w styczniu 2019 r. Opracowanie ekofizjograficzne podstawowe wskazuje dla nieruchomości będących przedmiotem skargi:

— Zieleń w otoczeniu zabudowy wskazana do uzupełniania, utrzymania i kształtowania,

— Tereny funkcjonalne połączone z Młynówką Królewską,

— Korytarz ekologiczny Młynówki Królewskiej,

— Budynki usługowe,

— Garaże,

— Drzewa pojedyncze pozostałe.

Należy również zwrócić uwagę, że potrzeby interesu publicznego zostały uwzględnione poprzez określenie celów planu, jakim jest m.in. ochrona zabudowy modernistycznej oraz ustalenie zapisów umożliwiających ich realizację. Do najważniejszych interesów celu publicznego w obszarze planu należą między innymi:

— zapewnienie dobrych warunków mieszkaniowych,

— zachowanie maksymalnie możliwej ilości terenów zielonych,

— wydzielenie terenów przestrzeni publicznych, służących wszystkim mieszkańcom, w oparciu o wysokie standardy estetyczne,

— umożliwienie komunikacji pieszej i pieszo - rowerowej przez obszar planu,

— kształtowanie przestrzeni na wysokim poziomie estetycznym.

W "Prognozie skutków finansowych" z lipca 2022 r. projektu skarżonego planu miejscowego wskazano koszty wykupu gruntów pod inwestycje drogowe w terenie objętym planem dla części działki oznaczonej symbolem [...]

Ponadto, jeżeli w związku z uchwaleniem planu wartość nieruchomości ulegnie obniżeniu, to właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje od gminy odszkodowanie, równe różnicy między wartością przed uchwaleniem planu, a wartością po jego uchwaleniu. Przy czym właściciel ten (lub użytkownik wieczysty) powinien wykazać faktyczną wartość odszkodowania.

Na początkowym etapie procedury planistycznej, tj. etapie składania wniosków, skarżąca złożyła wniosek do planu, jednak żaden z postulatów nie dotyczył zaskarżonych działek. Wnioskowała natomiast Rada Dzielnicy V Miasta K. , aby działkę oznaczoną nr [...] przeznaczyć na zieleń urządzoną. Zarządzeniem Nr 1701/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 22 lipca 2020 r. w sprawie rozpatrzenia wniosków złożonych do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kazimierza Wielkiego", wniosek uwzględniono częściowo w zakresie fragmentu działki nr [...], dla którego wyznaczono teren zieleni urządzonej [...], w pozostałym zakresie wniosek pozostał nieuwzględniony.

Projekt planu miejscowego obszaru "Kazimierza Wielkiego" zaprezentowany na Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej opinią z dnia 28 lipca 2020 r. otrzymał wskazanie nr [...] dotyczące terenu obejmującego działki skarżącej, o treści: Zaleca się obniżenie wysokości zabudowy w terenie [...] będącym zamknięciem perspektywicznym ulicy K. , zwłaszcza w kontekście historycznej zabudowy po stronie zachodniej, które zostało uwzględnione.

Zabudowa historyczna - budynek Pałacu w L. do gzymsu ma wysokość 17,5 m, z racji gradacji wysokości w projekcie planu obniżono wskaźnik maksymalnej wysokości z 22 m na 19 m.

Komisja Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska opinią nr 151/2020 z dnia 12 października 2020 r. dla przedmiotowych nieruchomości wprowadziła ograniczenia uwagą nr [...]: W obszarze [...] nieprzekraczalna linia zabudowy od strony północnej powinna być odsunięta od granicy działki sąsiedniej; od strony zachodniej, południowej i północnej maksymalna wysokość zabudowy powinna wynosić 19 m, z wycięciem o szerokości 5 m [...].

Po wprowadzonych zmianach projekt został wyłożony do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 28 grudnia 2020 r. do 29 stycznia 2021 r. W terminie zostały złożone między innymi uwagi o poniższej treści, które masowo oczekiwały na usankcjonowanie stanu istniejącego pawilonu handlowego wraz z otoczeniem:

Uwaga nr 46 o treści: 2. Dopuszczony w projekcie budynek mieszkaniowo-usługowy (MW/U.1) pod adresem K. o wysokości 19 m stanowi naruszenie zabytkowego charakteru otoczenia oraz terenów zielonych Młynówki Królewskiej - uwaga została uwzględniona częściowo z adnotacją: Uwaga uwzględniona w zakresie ochrony przed zabudową części terenu [...], jednakże odmiennie niż zostało to wskazane w uwadze.

Komentarz do uwagi nr [...]: Informuje się, że w wyniku uwzględnienia niektórych innych uwag dotyczących tego obszaru zasięg terenu [...] zostanie zmodyfikowany. W świetle art. 15 ust. 1 ustawy projekt planu winien być sporządzony zgodnie z zapisami Studium, gdyż ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy). Studium dla tego obszaru wyznacza kierunek zagospodarowania pod Tereny zabudowy mieszkaniowej (MW) z funkcją podstawową pod zabudowę budynkami mieszkaniowymi wielorodzinnymi. Projekt planu zgodnie z ustawą wyznacza tereny i ustala dla nich przeznaczenie oraz zasady zagospodarowania. W ramach zasad zagospodarowania ustalono dla poszczególnych Terenów wskaźniki (np. minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy), które zapewnić mają zachowanie odpowiednich proporcji terenu biologicznie czynnego do powierzchni zabudowanych i towarzyszących zabudowie powierzchni utwardzonych (dojścia, dojazdy, parkingi) - kształtując tym samym ład przestrzenny. W związku z powyższym nie ma możliwości przeznaczenia całego terenu [...] na tereny z zakazem zabudowy.

Uwaga nr 47 o treści: Jako członek Spółdzielni mieszkaniowej [...]SMB "[...]" wnoszę o zmianę przeznaczenia działki oznaczonej nr [...] w części północnej z identyfikacji [...] na teren zielony tj. oznaczony nr identyfikacyjnym [...] Uwaga powyższa została uwzględniona.

Uwaga nr [...] o treści: Wnioskuje się o wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na obszarze [...] od strony północnej poprzez poprowadzenie jej wzdłuż północnej granicy działki nr [...] obr. [...] - w tym zakresie uwaga została uwzględniona, oraz: § 20 Dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej oznaczonej symbolem [...] postuluje się:

a) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 50%

b) maksymalną wysokość zabudowy: 12 m, uwaga uwzględniona przez zapis: wyznaczony minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego koresponduje z obecnym zagospodarowaniem terenu i jest zgodny z zapisami Studium. Wskaźnik ten o wartości - 40% jest adekwatny do przeznaczenia tego terenu umożliwiając harmonijne zagospodarowanie obszaru. Ustalenia projektu planu mają na celu umożliwienie zrównoważonego zagospodarowania terenów i jednoczesne zabezpieczenie przed nadmierną intensyfikacją zabudowy - w tej części uwaga została uwzględniona w zakresie obniżenia maksymalnej wysokości zabudowy. Dodatkowo wyjaśnia się, że w wyniku uwzględnienia innych uwag dotyczących terenu [...], ustalenia dla tego terenu zostaną zmienione.

Uwaga nr [...] o treści: Ograniczenie wysokości zabudowy na obszarze [...] - § 29.1., pkt 2, podpunkt 3) - do maksymalnej wysokości 8,0 m powyżej terenu, albo inaczej - opisowo, do wysokości równej wysokiej części pawilonu usługowo-handlowego SB-M [...] przy ul. K. ) - powyższa uwaga została uwzględniona częściowo zapisem: Maksymalna wysokość zabudowy zostanie skorygowana do rzeczywistej wysokości istniejącego pawilonu handlowego, która wg. inwentaryzacji wynosi ok. 12 m. (11,60 m). Wysokość zabudowy nie może być ustalona opisowo, tylko z podaniem konkretnej wartości liczbowej.

Uwaga nr [...] do 111 o treści: Wnoszę o zmniejszenie wysokości zabudowy na obszarze [...] do max. 12 m - uwaga została uwzględniona. Wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na obszarze [...] od strony północnej poprzez poprowadzenie jej wzdłuż północnej granicy działki nr [...] obr. [...] (północna elewacja istniejących obecnie garaży) - uwaga została uwzględniona.

Uwaga nr [...] do 146 o treści: Politechnika K. im. [...] w K. oraz mieszkańcy postulowali:

- ograniczenie powierzchni zabudowy do obrysu obecnego pawilonu handlowego - uwaga została uwzględniona częściowo, gdyż przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony północnej elewacji istniejącego pawilonu zostanie poprowadzony po północnej granicy działki nr [...].

Wyjaśnia się, że w wyniku uwzględnienia innych uwag dotyczących terenu [...], ustalenia dla tego terenu zostaną zmienione. Zostaną wprowadzone zmiany dotyczące jego obszaru i wprowadzone nowe wskaźniki zabudowy;

- pozostawienie dwóch kondygnacji naziemnych przy możliwości zamiany części funkcji usługowych na mieszkaniową - uwaga została uwzględniona częściowo, gdyż: zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w projekcie planu ustala się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy. Ilość kondygnacji nie stanowią więc obligatoryjnego zapisu ustaleń projektu planu, w związku z czym nie zostały określone w projekcie planu. W projekcie planu zostanie obniżona natomiast maksymalna wysokość zabudowy do wysokości istniejącego pawilonu handlowego posiadającego dwie kondygnacje tj. do wysokości 12 m;

- Zmniejszenie powierzchni zabudowy do powierzchni obecnego pawilonu usługowego wraz z wyznaczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy po linii jego północnej elewacji - uwaga uwzględniona częściowo, gdyż przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony północnej elewacji istniejącego pawilonu zostanie poprowadzony po północnej granicy działki nr [...]. Wyjaśnia się, że w wyniku uwzględnienia innych uwag dotyczących terenu [...], ustalenia dla tego terenu zostaną zmienione. Zostaną wprowadzone zmiany dotyczące jego obszaru i wprowadzone nowe wskaźniki zabudowy.

Uwaga nr 153 o treści: Wnosimy również, aby obszar, który znajduje się na działce [...], pomiędzy dwoma w/w budynkami garażowymi, oznaczyć również jego rzeczywistym przeznaczeniem, to znaczy jako utwardzony teren o charakterze placu manewrowego dla garażujących tu samochodów, pełniący również pewne funkcje techniczno-użytkowe dla zarządcy i użytkownika wieczystego gruntu [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej " [...]" (np. czasowe składowanie odpadów zielonych, kontenerów na odpadki zielone itp.) - uwaga nie została uwzględniona, gdyż nie wprowadza się przeznaczenia wnioskowanych działek pod zabudowę garażową. Działki te w wyniku rozpatrzenia innych uwag zostaną przeznaczone na cele nie inwestycyjne, tj. na teren zieleni. Niezależenie od tego zgodnie z § 6 ust. 1 mogą te budynki być użytkowane w sposób dotychczasowy do czasu zagospodarowania tych działek zgodnie z ustaleniami planu.

Wyżej opisane uwagi zostały rozpatrzone Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 marca 2021 r.

Edycja projektu planu miejscowego obszaru "Kazimierza Wielkiego" została wyłożona do publicznego wglądu w dniach od 22 listopada do 20 grudnia 2021 r. W wyniku masowych uwag złożonych do projektu planu miejscowego przez członków [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" została wprowadzona zmiana przeznaczenia terenu ZP.4 na [...] Jest to wersja projektu planu miejscowego, która została ostatecznie uchwalona.

W odniesieniu do zarzutów Spółdzielni istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego obszaru "Kazimierza Wielkiego" (skarżąca zarzuca naruszenie art. 17 pkt 9 oraz pkt 13 u.p.z.p.) należy zaznaczyć, że nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej w przedmiocie naruszenia pkt 9 powołanego wyżej przepisu. Z przebiegu procedury planistycznej, a także z samej treści skargi wynika bowiem, że Prezydent Miasta Krakowa dopełnił obowiązków nałożonych nań w związku z tym przepisem: uwzględnił zmiany wynikające z uzyskanych opinii oraz uzgodnień, ogłosił o wyłożeniu projektu planu miejscowego do wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz zorganizował dyskusję publiczną nad przyjętymi rozwiązaniami.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 17 pkt 13 u.p.z.p., konieczne jest wskazanie następujących okoliczności. Przede wszystkim, w takcie procedury planistycznej, Prezydent Miasta Krakowa dopełnił obowiązków wynikających z tego przepisu - wprowadził bowiem do projektu planu miejscowego zmiany wynikające z rozpatrzonych uwag, a także w późniejszym etapie przedstawił Radzie Miasta Krakowa listę uwag nieuwzględnionych. Należy jednak zwrócić uwagę, iż z przepisów u.p.z.p. nie wynika bezwzględny nakaz wprowadzania zmian do projektu planuj miejscowego wyłącznie w zakresie wynikającym z uwzględnionych doń uwag. Wynika to przede wszystkim z art. 19 u.p.z.p., który wprowadza możliwość ponowienia procedury planistycznej w zakresie niezbędnym, jeśli okaże się, że projekt planu miejscowego wymaga wprowadzenia zmian (np. w razie zgłoszenia przez radnych poprawki do projektu planu miejscowego). Taka interpretacja wynika także z orzecznictwa sądów administracyjnych, których przykładem są:

— wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lutego 2019r., sygn. akt II SA/GI 896/18, w którym Sąd stwierdził, iż: dopuszczalne jest wprowadzenie zmian do projektu planu przez organ wykonawczy, będące nie tylko wynikiem uwzględnienia uwag, czy stanowiska organów opiniujących i uzasadniających, lecz także wskutek zmiany koncepcji co do sposobu przeznaczenia terenu;

— wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2018r., sygn. akt II SA/Kr 97/18, w którym Sąd stwierdził, że: organy planistyczne, a zwłaszcza rada gminy decydując ostatecznie o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wniesionych w toku postępowania planistycznego uwagach oraz uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie mają obowiązku uwzględniania wniosków i uwag właścicieli nieruchomości.

Jeżeli organy te działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag;

— wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1706/14, w którym Sąd stwierdził, iż: po wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, na etapie rozpatrywania uwag wniesionych do projektu planu, organy gminy mogą wprowadzać zmiany do projektu, które nie były przedmiotem zgłoszonych uwag.

W związku z powyższym Sąd podziela stanowisko organu, że należy odrzucić zarzuty Spółdzielni w przedmiocie istotnego (w rozumieniu art. 28 u.p.z.p.) naruszenia procedury planistycznej przy sporządzaniu projektu planu miejscowego obszaru "Kazimierza Wielkiego".

Odnosząc się do zarzutów skarżącej w przedmiocie naruszenia w trakcie procedury planistycznej przepisów u.p.z.p. oraz aktów prawnych o charakterze wykonawczym, należy wskazać, że rozstrzygnięcie zawarte w § 4 ust. 1 pkt 17 skarżonego planu miejscowego zawiera definicję pojęcia "wysokość zabudowy", sporządzoną ze względu na potrzeby wynikające z procedury planistycznej obszaru "Kazimierza Wielkiego". Definicja przywołana w wyżej powołanym postanowieniu planu miejscowego w swojej istocie odpowiada definicji z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności wyżej powołane definicje w równym zakresie odwołują się do początkowego miejsca pomiaru budynku, tzn. od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, a także w zakresie pomiaru do najwyżej położonego punktu w danym budynku. Konieczne jest także zwrócenie uwagi na szeroki zakres definicji zawartej w powołanym wyżej zapisie planu miejscowego, która swoim zakresem obejmuje zarówno szerzej pojęte obiekty budowlane, jak i konkretnie rozumiany budynek, co niewątpliwie wpływa korzystnie i stanowi ułatwienie dla realizowania w przyszłości zapisów planu miejscowego. Konieczne jest także zwrócenie uwagi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 542/12, w którym Sąd stwierdził m.in., że: Rada gminy jest uprawniona do zdefiniowania w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego pojęcia "wysokości zabudowy", a definicja ta powinna być na tyle uniwersalna, by umożliwić ustalanie dopuszczalnej, maksymalnej wysokości wszystkich obiektów tworzących zabudowę na terenie objętym planem. Tym samym należy stwierdzić, iż na gruncie zaskarżonej uchwały nie doszło arbitralnego oraz dowolnego kształtowania definicji w tekście planu miejscowego. W trakcie procedury planistycznej w przedmiocie ustalenia definicji odnośnie planu obszaru "Kazimierza Wielkiego" zapewniono ich legalne sformułowanie, w zgodzie z dyspozycjami u.p.z.p. oraz przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. W związku z przedstawioną argumentacją zarzut skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowości sformułowania definicji "wskaźnika intensywności zabudowy", zgodnie z treścią § 4 ust. 1 pkt 14 skarżonego planu, pojęcie to oznacza "(...) parametr, wyrażony jako udział powierzchni całkowitej zabudowy w powierzchni terenu działki budowlanej objętej projektem zagospodarowania terenu do decyzji administracyjnej albo zgłoszeniem". Przede wszystkim należy wskazać, że wyżej powołana definicja spełnia wymagania z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie określenia wskaźnika intensywności zabudowy jako stosunku powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej.

W związku z powyższym należy odnieść się do kwestii pozwolenia na budowę, regulowanego przepisem art. 28 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.). Pozwolenie to jest wydawane w formie decyzji administracyjnej, czyli rozstrzygnięcia administracyjnego, wydawanego w sprawie indywidualnej. Tym samym należy stwierdzić, że pojęcie pozwolenia na budowę mieści się w zakresie pojęcia decyzji administracyjnej, zawartego w kwestionowanej definicji. Ponadto, zarówno definicja, jak i sam wskaźnik intensywności zabudowy jako parametr wykorzystywany przy określaniu wskaźnika powierzchni zabudowy, wiąże się wyłącznie z kwestią zabudowy na danym terenie w postaci działki budowlanej. Toteż, zgodnie z zasadami logicznego rozumowania, należy dojść do wniosku, że opisywana definicja nie została sporządzona wadliwie. Ponadto, należy także ponownie zwrócić uwagę na treść art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który odnośnie intensywności zabudowy posługuje się pojęciem "działki budowlanej", a nie przykładowo "terenu", co już samo w sobie stanowi zawężenie kwestionowanego pojęcia. Konieczne jest także wskazanie, iż wbrew argumentacji powołanej w skardze Spółdzielni, nie można zestawiać ze sobą pojęć wskaźnika intensywności zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy, które są pojęciami definiującymi odrębne parametry zabudowy i przy obliczaniu których należy wziąć pod uwagę inne przesłanki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3646/19).

W tym kontekście trzeba także odnieść się do zarzutu w przedmiocie definicji pojęć: "powierzchnia całkowita zabudowy" oraz "wskaźnik terenu biologicznie czynnego". Definicje te, zawarte w § 4 ust. 1 pkt 13 oraz pkt 15, odwołują się do pojęcia działki budowlanej, podobnie jak to ma miejsce w przypadku wyżej opisanego pojęcia wskaźnika intensywności zabudowy. Tym samym w tym zakresie aktualne są uwagi wyżej opisane, dotyczące odnoszenia się do pojęcia decyzji administracyjnej, zwłaszcza do pozwolenia na budowę, na co wskazuje oparta na logice interpretacja zapisów skarżonego planu miejscowego. Wobec powyższej argumentacji należy uznać argument skarżącej za nieuzasadniony.

Co do zarzutów względem definicji "powierzchni zabudowy", zdefiniowanej w § 4 ust. 1 pkt 10 zaskarżonego planu miejscowego, to skarżąca wskazuje, iż definicja wyżej powołanego pojęcia zamieszczona w planie miejscowym obszaru "Kazimierza Wielkiego" jest niezgodna z określeniem pojęcia powierzchni zabudowy wynikającego z Polskiej Normy o symbolu PN-ISO 9836, powołanej w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Konieczne jest wskazanie, że powołane Polskie Normy nie mają charakteru przepisów powszechnie obowiązujących, bowiem przyjmowane są w drodze konsensusu, a ich stosowanie jest dobrowolne, co wynika z art 5 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1483), tak też stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 882/20.

Z tego też względu nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej w przedmiocie stwierdzenia, że kwestionowana definicja pojęcia "powierzchni zabudowy" narusza dyspozycje wynikające z rozporządzenia z dnia 11 września 2020 r.

Dodać należy, że w razie braku definicji danego parametru w miejscowym planie (sytuacja ta nie ma miejsca w przypadku planu miejscowego obszaru "Kazimierza Wielkiego"), można w takich sytuacjach sięgać do przepisów zawartych w aktach wykonawczych, w tym w rozporządzeniu z dnia 11 września 2020 r. Tym samym, biorąc pod uwagę wyżej zaprezentowaną argumentację, należy także odrzucić zarzuty względem definicji "wskaźnika powierzchni zabudowy", opisanego w § 4 ust. 1 pkt 10 zaskarżonego planu miejscowego.

Tak więc należy przyzna rację organowi, że ustalenia planu dla działek będących przedmiotem użytkowania wieczystego skarżącej Spółdzielni zostały poprzedzone prawidłowo przeprowadzoną procedurą planistyczną i są zgodne z zasadami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, uwzględniają także założenia Studium.

W kontekście uwzględnienia zapisów Studium przedmiotowy plan miejscowy został sporządzony w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego i bez naruszenia przez gminę zasady proporcjonalności. Stosowanie tej zasady na gruncie procedury planistycznej polega na wykazywaniu przez organ planistyczny przy każdorazowym ograniczaniu praw i wolności obywatelskich, że nie istnieje inna droga osiągnięcia zamierzonych celów, a opisane ograniczenie pozostaje w stosunku proporcjonalności do zamierzonych osiągnięć. Jednocześnie należy zaznaczyć, iż respektowanie tej zasady łączy się z działaniem gminy pod kątem interesu publicznego, z uwzględnieniem interesu prywatnego. Należy jednak mieć na uwadze, że zasada proporcjonalności pozostaje w nierozerwalnym związku z władztwem planistycznym gminy, które daje organowi sporządzającemu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego niezbędną dla tej procedury swobodę działania.

Należy w wyżej opisanym kontekście zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 932/15, w którym Sąd stwierdził, iż: Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. W dalszej części powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że: W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności.

Wobec powyższego należy podsumować, iż akty planowania przestrzennego powinny w treści przyjętych regulacji kształtować odpowiednie relacje między interesem publicznym oraz słusznymi interesami podmiotów indywidualnych (tak m.in. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt Kp 7/09).

Wyżej zaprezentowana argumentacja prowadzi do konkluzji, że nie można zgodzić się z zarzutami skarżącej Spółdzielni, gdyż w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności oraz interesu publicznego i słusznych interesów prywatnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kazimierza Wielkiego" nie narusza uprawnień skarżącej.

Zgodnie z art. 6 u.p.z.p. przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy, każdy ma prawo do zagospodarowania tego terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w obowiązującym planie miejscowym. Ustawodawca przesądził zatem, że ustalenia planistyczne kształtują sposób wykonywania prawa własności, a prawo do zabudowy nieruchomości jest sprecyzowane przepisami obowiązującego planu. Przepisy u.p.z.p. korespondują w pełni z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, na podstawie którego własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

W wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 932/15, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów u.p.z.p. kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Oczywistym jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponad ustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 402/16, "Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie zobowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego. Wadliwymi ustaleniami planu będą zatem wyłącznie te jego ustalenia, które naruszają przepisy prawa oraz te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień."

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 112/22 "Wyposażenie rady gminy (miasta) w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy, a w związku z tym nie każda ingerencja w sposób wykonywania tego prawa będzie w praktyce mogła być uznana za niedozwoloną. Stąd też przyjmuje się, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest dopuszczalne, gdy następuje to w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego".

Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2363/20 stwierdził, że "Gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy".

W związku z powyższym zarzuty Spółdzielni przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz naruszenia zasady proporcjonalności Sąd uznał za bezzasadne, a stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę za zasługujące na akceptację.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wniesionej przez Spółkę Z. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością T. spółka komandytowa z siedzibą w K. Sąd wskazuje, że ta skarżąca wywodzi źródło naruszenia interesu prawnego z prawa własności działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...].

W zaskarżonym planie miejscowym działki te znajdują się w terenie zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki, o symbolu [...]

Zgodnie z wytycznymi obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, uchwalonego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. (dalej: Studium), nieruchomość skarżącej znajdowała się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu MW o:

funkcji podstawowej - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona.

funkcji dopuszczalnej - usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

W swojej skardze skarżąca Spółka zakwestionowała wyznaczenie na działce stanowiącej jej własność terenu publicznie dostępnego parku podnosząc, że w tym zakresie ustalenia planu miejscowego są sprzeczne z wytycznymi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Skarżąca podniosła zarzuty przekroczenia uprawnień wynikających z władztwa planistycznego oraz zarzuty naruszenia zasady proporcjonalności oraz zasady równości wobec prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, że wyznaczenie na działkach Spółki terenu zieleni urządzonej z podstawowym przeznaczeniem pod publicznie dostępny park jest zgodne z funkcją dopuszczalną wyznaczoną dla terenów określonych w Studium jako MW.

Jak wskazał organ, o przeznaczeniu działek Spółki w terenie zieleni publicznej zadecydowały wytyczne określone dla strukturalnej jednostki urbanistycznej Nr [...] [...], w której to jednostce znajdują się działki należące do Spółki (tom III Studium "Wytyczne do planów miejscowych" str. 47), do których należała: "Ochrona układu istniejących przestrzeni publicznych, w tym wnętrz kwartałów zabudowy oraz kształtowanie istniejących i tworzenie nowych placów i skwerów miejskich".

W niniejszej sprawie, rozpatrując kwestie zgodności ustaleń planu miejscowego z wytycznymi Studium, należy wziąć pod uwagę okoliczność, że wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, i nie może oznaczać, prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zatem, analizując możliwe rodzaje przeznaczenia terenów oznaczonych w Studium symbolem MW, należy skoncentrować się nie tylko na możliwym przeznaczeniu podstawowym, lecz również na przeznaczeniu dopuszczalnym, którego na etapie badania zgodności planu miejscowego ze Studium, nie można pominąć (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2022 r., sygn. akt. II OSK 837/21). Ponadto należy przywołać zasadą ogólną kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, zawartą w sekcji III.1.2 pkt 7 tomu III Studium, zgodnie z którą w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50% powierzchni z wydzielonego terenu.

W przypadku skarżonej uchwały, udział terenów zieleni urządzonej i nieurządzonej nie przekracza wskazanego Studium w pkt 7 parametru.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia zasady równości wobec prawa oraz zasady proporcjonalności, należy podkreślić, że działki Spółki nie są jedynymi nieruchomościami w obszarze kwartału ulic: Kijowska/Kazimierza Wielkiego/Racławicka chronionymi przed zabudową wnętrza kwartału. Niewspółmiernie większe powierzchniowo są nieruchomości objęte przeznaczeniem terenu pod zieleń urządzoną o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym oznaczone symbolami: ZPz.3, ZPz.4, tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod przedogródki oznaczone symbolami: ZPp.4, ZPp.5 oraz strefa ochrony zieleni w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonych symbolami: MW.5, MW.6.

Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, na etapie początkowych prac nad planem miejscowym została wykonana szczegółowa inwentaryzacja, która wykazała na wskazanych nieruchomościach zieleń ruderalną oraz powierzchnie utwardzone - żwir.

Sporządzone natomiast w styczniu 2019 r. "Opracowanie Ekofizjograficzne Podstawowe" wskazywało dla skarżonych nieruchomości:

- zieleń w otoczeniu zabudowy wskazana do uzupełniania, utrzymania i kształtowania,

- tereny zieleni o charakterze ruderalnym,

- zieleń wysoką,

- drzewa pojedyncze pozostałe.

Te uwarunkowania społeczno-gospodarcze zostały uwzględnione po uprzedniej analizie złożonych do projektu planu wniosków. Ponadto zostały przeanalizowane wszystkie wskazania i postulaty, które wpłynęły od organów uzgadniających i opiniujących projekt planu na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po zawiadomieniu ich o przystąpieniu do sporządzania projektu planu w tym obszarze. Podczas procedury planistycznej w ustawowym terminie zostały wniesione między innymi wnioski oznaczone nr: 4,5,6, w tym również wniosek wielokrotny, z intencją o przeznaczenie działek nr [...] obręb [...] pod tereny zielone. Skarżąca spółka nie złożyła w ustawowym terminie kontrwniosku. Wobec czego Prezydent, rozpatrując wnioski do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kazimierza Wielkiego", uwzględnił te postulaty zarządzeniem Nr 1701/2020 z dnia 22 lipca 2020 r.

Potrzeby interesu publicznego zostały uwzględnione poprzez określenie celów planu i ustalenie zapisów umożliwiających ich realizację. Do najważniejszych interesów celu publicznego w obszarze planu należało między innymi:

- zapewnienie dobrych warunków mieszkaniowych,

- zachowanie maksymalnie możliwej ilości terenów zielonych,

- wydzielenie terenów przestrzeni publicznych - służących wszystkim mieszkańcom - w oparciu o wysokie standardy estetyczne,

- umożliwienie komunikacji pieszej i pieszo - rowerowej przez obszar planu,

- kształtowanie przestrzeni na wysokim poziomie estetycznym.

Na podstawie § 3 uchwały, jednym z celów planu była:

- ochrona istniejącego układu urbanistycznego Osiedla Profesorskiego z układem ulic i zabudową o charakterze willowym w otoczeniu zieleni,

- ochrona i kształtowanie istniejących terenów zieleni w przestrzeniach publicznych oraz wnętrzach kwartałów zabudowy jako elementów o wysokich walorach funkcjonalnych i krajobrazowych.

W tekście planu zawarto ponadto:

- wymagania dotyczące ochrony środowiska, przyrody i kształtowania krajobrazu (§ 8 i § 9),

- zasady kształtowania i zagospodarowania przestrzeni publicznych (§ 11).

Odnosząc się do wyznaczonych na podstawie zapisów zaskarżonej uchwały terenów zieleni publicznej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park, należy podkreślić, że do pełnienia funkcji przestrzeni publicznej w granicach objętych granicami planu został również wskazany teren ZP.2 należący do skarżącej Spółki. Teren ZP.2, z częścią terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem ZP.1, został na podstawie prognozy skutków finansowych przeznaczony do wykupu przez Gminę Kraków. W "Prognozie skutków finansowych" uchwalenia planu wskazano koszty wykupu gruntów pod zieleń publiczną oznaczoną symbolem ZP.2, gdyż zostały one na podstawie ustaleń planu miejscowego przeznaczone pod inwestycję celu publicznego, tj. publicznie dostępnego parku, zgodnie z treścią art. 6 pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 z późn.zm.).

Jak podniósł organ, przedmiotowe działki na etapie sporządzania planu były pozbawione dostępu do drogi publicznej, istniejąca ulica Bytomska, jako droga wewnętrzna, nie posiada możliwości poszerzenia pasa drogowego, a wobec powyższego zmiany jej kategorii na drogę publiczną. Jedyny dostęp zapewnia przewiązka, która służy do obsługi komunikacyjnej istniejącej zabudowy. Parametry drogi wewnętrznej nie dają możliwości zaprojektowania obsługi komunikacyjnej w tym zjazdów o parametrach zgodnych z Rozporządzeniem Ministra Transportu celem zapewnienia prawidłowych warunków bezpieczeństwa ruchu: widoczności, przejezdności, spadków podłużnych oraz uwzględniać możliwość lokalizowania infrastruktury pod i naziemnej. Wnętrze kwartału zabudowy przy ulicy B. , z którą sąsiadują ww. działki, jest już przeinwestowane, wobec czego intencją planu było zachowanie istniejącej zabudowy i brak poszerzania terenów zabudowy.

Tereny inwestycyjne przywołane w skardze czyli tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczone symbolami: MW.5, MW.6, MW.7, MW.8 posiadają parametry w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zgodne ze stanem istniejącym kolejno MW.5 - 25 m przy wysokości istniejącej zabudowy 26 m, MW.6 - 22 m i wysokość istniejącej zabudowy - 20 m bez możliwości nadbudowy budynków ujętych w ewidencji zabytków, MW.7 - 22 m i istniejąca zabudowa 21 m, MW.8 – 22 m i istniejąca zabudowa do 23 m.

Wprowadzone linie zabudowy nie pozwalają na dogęszczenie zabudowy już istniejącej, zgodnie z intencją karty jednostki urbanistycznej Studium wskazującym kierunek zmian w strukturze przestrzennej - ochronę wnętrz kwartałów przed zabudową. Dlatego też istniejące uwarunkowania zadecydowały o przeznaczeniu w planie miejscowym nieruchomości należących do skarżącej Spółki pod publicznie dostępny park, gdyż nowa zabudowa spowodowałaby dotkliwe uciążliwości, biorąc pod uwagę zabudowę istniejącą na obszarze bezpośrednio sąsiadującym z działkami nr [...] obręb [...].

Odnosząc się natomiast do zarzutów polegających na nieuwzględnieniu w ustaleniach planu miejscowego wskaźników i parametrów określonych w decyzjach o warunkach zabudowy, uzyskanych przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały, rację ma organ, że realizacja planów inwestycyjnych, które wynikają wyłącznie z decyzji o warunkach zabudowy, nie jest zagwarantowane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wręcz przeciwnie - z redakcji przepisu art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wynika pierwszeństwo ustaleń planu (jako przepisu aktu prawa miejscowego stanowiącego konstytucyjne źródło prawa) przed ustaleniami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy. Wydawanie decyzji o warunkach zabudowy odbywa się bowiem wyłącznie wówczas, gdy w danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast procedura uchwalania planu to procedura legislacyjna (powstaje akt prawa miejscowego), odrębna od procedury administracyjnej (kończącej się wydaniem decyzji indywidualnej). W każdej z nich organ administracyjny i organ planistyczny (choć jest to do pewnego przynajmniej etapu ten sam organ - wójt, burmistrz, prezydent) jest obowiązany kierować się innymi przesłankami. O ile plan miejscowy musi pozostawać np. w zgodności ze studium, o tyle obowiązujące przepisy nie stawiają takiego wymagania wobec decyzji o warunkach zabudowy. Wręcz przeciwnie - ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym odmowa ustalenia warunków zabudowy w oparciu o niezgodność zamierzenia inwestycyjnego ze studium – jest niedopuszczalna (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt. II SA/Kr 360/22).

Podkreślić należy, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2525/18 "na gruncie u.p.z.p. brak jest przepisu, z którego wynikałby obowiązek dla organu uchwałodawczego przeniesienia ustaleń wynikających z wydanych przed uchwaleniem planu ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Odnosząc się do zarzutów polegających na braku merytorycznego uzasadnienia dla odmownego rozpatrzenia uwag wniesionych przez Spółkę do projektu planu miejscowego na etapie wyłożenia do publicznego wglądu, należy wskazać, że żaden przepis rangi ustawowej nie nakłada obowiązku uzasadnienia rozstrzygnięcia wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) w przedmiocie sposobu rozpatrzenia uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do publicznego wglądu. Takie stanowisko znalazło swoje odzwierciedlenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3302/17 "przepisy u.p.z.p. nie zobowiązują, aby organ sporządzający projekt planu, wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie zgłoszonych uwag sporządził uzasadnienie rozstrzygnięcia w tym zakresie. Przepis art 17 pkt 14 u.p.z.p. zobowiązuje wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) do przedstawienia radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag."

Tak więc przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy, każdy ma prawo do zagospodarowania tego terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w obowiązującym planie miejscowym. Ustawodawca przesądził zatem, że ustalenia planistyczne kształtują sposób wykonywania prawa własności, a prawo do zabudowy nieruchomości jest sprecyzowane zapisami obowiązującego planu. Zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym korespondują w pełni z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, na podstawie którego własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Działając w granicach określonych przez prawo i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego, ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze (wyroki NSA z dnia 16 lipca 2019 r., II OSK 2254/17 oraz z dnia 12 października 2021 r. II OSK 2640/18).

W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się także, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25. 05. 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12. 01. 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności.

Z powyższego wynika zatem, iż kluczowe znaczenie odgrywa tutaj zwrot "wszystkich uprawnień", ponieważ nawet pozbawienie właściciela znacznej większości uprawnień składających się na rozporządzanie albo korzystanie z rzeczy nie będzie wcale oznaczało naruszenia istoty prawa własności (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2560/14 oraz z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1304/131). A zatem "istota prawa własności stanowi granicę wyznaczającą zakres władztwa planistycznego gminy" (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1598/15). Powyższe pozwala na przyjęcie, iż zakaz naruszenia istoty prawa własności stanowi jedną z przesłanek, jakie gmina musi wypełnić, aby można było uznać plan miejscowy za akt legalny. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż "naruszenie istoty prawa własności ma miejsce wtedy, gdy ograniczenia wprowadzane w formie planu miejscowego zostały podjęte z naruszeniem prawa" (tak: WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 800/161). A contrario - ograniczenia wprowadzane w formie planu miejscowego są legalne, jeżeli zostały podjęte zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny uznając – w wyroku z dnia 19 lutego 2016r., sygn. akt II OSK 1509/14 - iż brak naruszenia przez gminę władztwa planistycznego oznacza, że ingerencja w prawo własności jest legalna. NSA odwołał się do regulacji z zakresu sądowej kontroli administracji, wskazując, że uwzględnienie skargi na plan miejscowy powstaje w przypadku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Podkreślenia wymaga, iż nawet istotne ograniczenie prawa własności lub wręcz uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności planu miejscowego (tak: A. Stypnicki, Zasada proporcjonalności w lokalnym plonowaniu przestrzennym).

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 402/16, "Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego. Wadliwymi ustaleniami planu będą zatem wyłącznie te jego ustalenia, które naruszają przepisy prawa, oraz te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień."

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 112/22 "Wyposażenie rady gminy (miasta) w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy, a w związku z tym nie każda ingerencja w sposób wykonywania tego prawa będzie w praktyce mogła być uznana za niedozwoloną. Stąd też przyjmuje się, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest dopuszczalne, gdy następuje to w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego."

Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2363/20 stwierdził, że "Gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy."

Co do zarzucanej skargą kwestii naruszenia prawa własności, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2869/17, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ze swojej istoty narusza prawo własności, gdyż - jak stanowi się o tym w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powołanego przepisu wynika, że plan miejscowy przede wszystkim narusza prawo własności nieruchomości, które są objęte bezpośrednio ustaleniami tego planu, (...). Plan miejscowy określa zarówno społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, jak i jest elementem stosunków miejscowych. Fakt, że plan miejscowy narusza prawo własności nieruchomości, sam w sobie nie jest powodem uznania, że jest on niezgodny z prawem. Ponadto z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że sam ustawodawca zakłada, iż plan miejscowy może negatywnie wpływać na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, gdyż przewiduje odpowiednie roszczenia odszkodowawcze na wypadek, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone.

Ingerencja, jakiej prawodawca lokalny dokonuje w sferę prawa własności tworząc ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości prywatnych musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia te ograniczenia. Wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby służyły one zapewnieniu racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności podkreślano, że istnieją granice swobody korzystania z rzeczy a w konsekwencji także granice ochrony własności. Granice te wynikają ze stanowionego prawa. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska oraz właśnie przepisy dotyczące planowania przestrzennego. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności, jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności, jako prawa absolutnego (por. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 1993 r. P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8).

Sąd wskazuje także, że prawo własności nie stanowi prawa absolutnego, ani naczelnej wartości, której należy dawać prymat nad innymi w trakcie procesu sporządzania planu miejscowego. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności.

Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z cytowanej wyżej treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym, a interesem publicznym, co zaistniało w niniejszej sprawie w odniesieniu do działek obu skarżących.

Treść aktów planistycznych często bowiem wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania (vide wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że Rada Miasta Krakowa miała pełne podstawy, by wprowadzić kwestionowane skargami zapisy planu miejscowego.

Zakres i sposób zainwestowania w teren zależy od warunków, jakie tworzy akt planistyczny, które to warunki, w powiązaniu z innymi źródłami prawa tj. przede wszystkim ustawą Prawo budowlane, a na etapie projektowania także przepisami techniczno-budowlanymi, winny być determinantą możliwości inwestycyjnych w dany teren. Decyzja o warunkach zabudowy nie gwarantuje możliwości realizacji przewidzianej nią inwestycji.

Zasadą polityki przestrzennej jest realizacja ochrony i uwzględnienia wartości wysoko cenionych, do których zalicza się, zgodnie z treścią przepisu art. 1 ust. 1 u.p.z.p., ład przestrzenny i powiązanie go z zasadą rozwoju zrównoważonego. Adresatem powyższej zasady są organy planistyczne, którym zakreślono kierunek podejmowanych rozstrzygnięć. Zarówno "ład przestrzenny" jak i "zrównoważony rozwój" to wartości nadrzędne, wymienione expressis verbis w ww. ustawie. Pojęcie ładu przestrzennego definiowane jest w ustawie jako "takie kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturalne oraz kompozycyjno-estetyczne" (por. art. 2 u.p.z.p.), natomiast zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Zasada ładu przestrzennego to wartość nadrzędna, która oznacza, że przyjęte ustalenia planistyczne i odpowiadające im rozwiązania realizują zasady polityki przestrzennej a w zakresie kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej z uwzględnieniem postulatu harmonizowania owych wartości. Wprowadzone zakwestionowane skargami zapisy planu miejscowego przyjęto dla osiągnięcia pozytywnych skutków dla ładu przestrzennego oraz dla stanu środowiska. Jeżeli nawet zaskarżona uchwała wpłynęła na treść wykonywania prawa własności/użytkowania wieczystego przez skarżących, to zmiana ta była w pełni legalna, leżała bowiem w interesie ogółu. Podjęte zaskarżoną uchwałą rozstrzygnięcia nie mają charakteru doraźnego, są wyrazem dążenia do takiego unormowania warunków zagospodarowania przestrzennego, które będzie funkcjonować w długiej perspektywie czasowej. Gmina ma prawo, a wręcz obowiązek, dbać o zapewnienie optymalnych warunków zagospodarowania przestrzeni, o wysokie standardy urbanistyczne, ochrony przyrody i krajobrazu. Gmina ponosi odpowiedzialność za stan zagospodarowania i politykę przestrzenną; musi identyfikować problemy i reagować na występujące zjawiska, odpowiednio kształtując treść aktów planistycznych.

Argumentacja skarżących koncentruje się w istocie na propagowaniu odmiennej wizji planistycznej terenu objętego planem. Tymczasem to gmina posiada kompetencję do ustalania przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania. Fakt, iż ustalenia planistyczne nie odpowiadają oczekiwaniom skarżących nie decyduje jeszcze o naruszeniu ich prawa własności czy użytkowania wieczystego, ani jakichkolwiek innych przepisów prawa.

Wszystkie powyższe rozważania oraz precyzyjne, rzeczowe i zasadne stanowisko organu wyrażone w odpowiedziach na skargi, które Sąd w całej rozciągłości podzielił, uległy u podstaw stwierdzenia przez Sąd bezzasadności skarg wniesionych w niniejszej sprawie.

Sąd wskazuje również, mając na względzie ramy i obszerność niniejszego uzasadnienia, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, lecz wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty skarżącego mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20;z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20; opubl. CBOSA).

Za wadę uzasadnienia nie można uznać także powtórzenia argumentacji organów, skoro sąd rozpoznający sprawę uznał tę argumentację za trafną w obowiązującym stanie prawnym (por. wyroki NSA: z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2559/20; z dnia 16 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2913/18; opubl. CBOSA).

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów. Wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a organ, działając w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.

Sąd akcentuje, że w myśl poglądów prezentowanych w orzecznictwie, aby stwierdzić nieważność uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest ustalenie, że uchwała obarczona jest wadami kwalifikowanymi, tj. istotnymi. Wady nieistotne nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę - w zakresie zaskarżonym w niniejszej sprawie - przedmiotowa uchwała nie jest obarczona takimi kwalifikowanymi wadami, a Rada Miasta wyważyła interesy prywatne z interesem publicznym, nie pozbawiając skarżących uprawnień właścicielskich czy wynikających z ustanowionego prawa użytkowania wieczystego.

Dlatego też Sąd, nie stwierdziwszy naruszenia art. 28 ust.1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 140 K.c. ani innych przepisów prawa, w tym wskazanych w skargach, orzekł o ich oddaleniu na podstawie art.151 P.p.s.a..