Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1667/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10, art. 15, art. 138, art. 145, art. 156, art. 162
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 20/22 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 8 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z 16 lutego 2022 r., II SA/Ke 20/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 8 listopada 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i zasądził od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz P. K. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Kielecki decyzją z dnia 18 lutego 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. K. pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego obiekt kategorii XVII wraz z wewnętrzną instalacją wodnokanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną, wentylacji mechanicznej, wewnętrzną linią zasilającą, oświetleniem terenu, kanalizacji deszczowej, przyłączy do sieci: kanalizacji, wodociągowej, energetycznej, przebudowę odcinka sieci średniego napięcia oraz parkingu obiekt kategorii XXII i pylonu reklamowego obiekt kategorii VIII zlokalizowanych na działkach oznaczonych nr ewid. [...] (obecnie po podziale działki nr [...]), [...], [...] (obecnie po podziale działki nr [...]) w miejscowości [...], gm. [...]. Po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli w dniu 4 lutego 2014 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (PINB) decyzją z dnia 5 lutego 2014 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie ww. budynku wraz z urządzeniami budowlanymi z nim związanymi oraz parkingiem.

W wyniku interwencji D. N. przedstawiciele PINB w dniu 23 kwietnia 2014 r. dokonali kontroli inwestycji, stwierdzając, że wymiary parkingu ww. budynku są w rzeczywistości większe od zaprojektowanych, co spowodowało zwiększenie powierzchni parkingu. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego nie stwierdził, aby budynek ten został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na jego budowę.

Wobec powyższego PINB postanowieniem z dnia 9 maja 2014 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 5 lutego 2014 r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie ww. budynku wraz z parkingiem. Na skutek wznowienia postępowania PINB decyzją z dnia 11 czerwca 2014r. uchylił decyzję własną z dnia 5 lutego 2014 r. w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie parkingu i orzekając o istocie sprawy udzielił S. K. pozwolenia na użytkowanie ww. parkingu.

W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku D. N. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (ŚWINB) decyzją z dnia 15 stycznia 2021 r., stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia 5 lutego 2014 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia 9 marca 2021 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję ŚWINB z dnia 15 stycznia 2021 r.

Wobec powyższego PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ww. budynku handlowo-usługowego. Pismem z dnia 22 kwietnia 2021 r. PINB zwrócił się do ŚWINB o stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu pierwszej instancji z dnia 11 czerwca 2014 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie PINB połączył sprawy oznaczone znakami: [...] i [...] w jedną sprawę o znaku: [...] - w związku z uchyleniem przez ŚWINB decyzji organu pierwszej instancji z dnia 26 lutego 2021 r. znak: [...] w sprawie instalacji wentylacji mechanicznej i klimatyzacji ww. budynku sklepu oraz stwierdzeniem nieważności decyzji PINB z dnia 5 lutego 2014 r. udzielającej S. K. pozwolenia na użytkowanie ww. budynku handlowo-usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi oraz parkingiem.

Pismem z dnia 16 czerwca 2021 r. ŚWINB udzielił organowi pierwszej instancji odpowiedzi na wniosek z dnia 22 kwietnia 2021 r. o stwierdzenie nieważności, w konsekwencji tego PINB decyzją z dnia 30 lipca 2021 r. znak: [...], stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia 11 czerwca 2014 r. znak: [...].

ŚWINB decyzją z dnia 8 listopada 2021 r. znak: -[...], po rozpoznaniu odwołania P. K., utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. ŚWINB wskazał, że wszczęcie postępowania w trybie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego wraz z parkingiem jest nowym postępowaniem administracyjnym w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Postępowanie wznowieniowe jest zatem samodzielnym postępowaniem, którego celem jest usunięcie wad postępowania w trybie zwykłym i zakończyło się ono decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r. Przedmiotowa decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2029/19, tj. w czterech obszarach prawa objętych obowiązkową kontrolą przeprowadzoną w oparciu o art. 59 ust. 2 pkt 1-4 Prawa budowlanego. Zanim doszło do stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie w dniu 15 stycznia 2021 r., PINB postanowieniem z dnia 8 maja 2014 r. wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie i z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. we wznowionym postępowaniu usunął błędy procesowe i decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r. uchylił własną decyzję z dnia 5 lutego 2014 r. i orzekł co do istoty, udzielając pozwolenie na użytkowanie parkingu. Zatem decyzji tej nie można przypisać rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie uchwała II OPS 2/12 wskazuje, że stwierdzenie nieważności decyzji może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednak w omawianej sprawie skutek ex tunc stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy tylko tej decyzji i nie może być przenoszony na decyzję wydaną we wznowionym postępowaniu, która nie jest obarczona wadami nieważności, do których odnosi się postępowanie w trybie zwykłym. Ponadto z tezy samej uchwały nie wynika "automatyzm" w stwierdzaniu nieważności innej decyzji, która była podstawą jej wydania. ŚWINB podkreślił, że kontrolowana decyzja PINB nie kreuje nowego stanu prawnego, bowiem instytucja wygaśnięcia decyzji nie jest środkiem weryfikacji decyzji ostatecznych pod kątem ich zgodności z prawem, ale służy weryfikacji obowiązywania prawidłowych decyzji ostatecznych, które na skutek zdarzeń zaistniałych po wydaniu decyzji stały się bezprzedmiotowe. Decyzja ta nie tworzy zatem nowego stanu prawnego, lecz potwierdza zaistniałą już wcześniej sytuację prawną. Nadto ŚWINB uznał, że została spełniona druga z przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ pozostawienie omawianej decyzji w obrocie prawnym, a więc wywołującym stan niepewności prawnej, nie leży w interesie społecznym. Końcowo ŚWINB dodał, że uzasadnieniem zaskarżonej decyzji zastępuje się uzasadnienie organu pierwszej instancji, bowiem instytucja wygaśnięcia decyzji dotyczy weryfikacji decyzji prawidłowych. W ocenie organu, w tej konkretnej sprawie, wydana we wznowionym postępowaniu decyzja nie jest obarczona żadną kwalifikowaną wadą. Rozstrzygnięcie kontrolowane, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada zdaniem organu odwoławczego prawu i realizuje - co do tej inwestycji objętej jednym pozwoleniem na budowę - wskazania zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2029/19.

Skargą P. K., zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 § 2 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 16 § 1 k.p.a.; art. 8 § 1 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wyjasnił, że zgodnie ze stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Redakcja tego przepisu prowadzi do wniosku, iż zawiera on dwie normy prawne łączące się z bezprzedmiotowością decyzji. Bezprzedmiotowość decyzji stanowi podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy przepisu prawa, albo też po ustaleniu przez właściwy organ, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Sam przepis prawa nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji albo interes społeczny lub interes strony nie są więc wystarczającymi przesłankami do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Bezprzedmiotowość decyzji wynika natomiast z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Niewątpliwie w okolicznościach tej sprawy dopiero po wydaniu decyzji z 11 czerwca 2014 r. doszło do stwierdzenia nieważności decyzji z 5 lutego 2014 r. Nie było to jednak zdarzenie prawne, które skutkowałoby ustaniem prawnego bytu jakiegoś elementu stosunku materialnoprawnego powstałego na skutek decyzji administracyjnej – w tym przypadku na skutek decyzji z 11 czerwca 2014 r. Nie można w tym przypadku stwierdzić, że zachodzi bezprzedmiotowość decyzji, ani w aspekcie podmiotowym, ani też przedmiotowym. Nie może być równocześnie zdaniem Sądu wątpliwości, że decyzja z 11 czerwca 2014 r. jest decyzją zależną od decyzji z 5 lutego 2014 r. w tym znaczeniu, że dotyczy decyzji z 5 lutego 2014 r., bo orzeka o uchyleniu tej decyzji w części. Zatem decyzja z 11 czerwca 2014 r. została wydana z uwagi na obowiązywanie w obrocie prawnym decyzji z 5 lutego 2014 r., co do której PINB – orzekając we wznowionym postępowaniu – uznał, że w części wymaga ona wyeliminowania z tego obrotu. Istnieje więc związek pomiędzy tymi decyzjami tego rodzaju, że nie byłoby dopuszczalne rozstrzyganie w dniu 11 czerwca 2014 r. o decyzji z 5 lutego 2014 r., gdyby ta druga decyzja już nie obowiązywała pod względem prawnym, gdyby w obrocie prawnym jej nie było. Taki zaś skutek niesie ze sobą stwierdzenie nieważności decyzji z 5 lutego 2014 r. przez ŚWINB w dniu 15 stycznia 2021 r. Skutek decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym jest taki, jak gdyby decyzja z 5 lutego 2014 r. nigdy nie została wydana. Sąd zgodził się z organem drugiej instancji, że w interesie społecznym jest to, aby decyzja z 11 czerwca 2014 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego. Z punktu widzenia ochrony porządku prawnego nie jest dopuszczalne, aby w państwie prawa obowiązywała decyzja, która nie powinna zostać wydana, skoro opiera swoje rozstrzygnięcie o decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Zasada trwałości decyzji administracyjnych nie ma charakteru absolutnego. Doznaje ograniczeń, na które pozwalają przepisy prawa np. wzruszania decyzji ostatecznych w postępowaniach nadzwyczajnych. Decyzja z 11 lutego 2014 r. przyznaje określone uprawnienia inwestorowi. Tymczasem toczy się postępowanie w trybie naprawczym dotyczące przedmiotowej inwestycji, które w świetle regulacji zawartych w art. 51 Prawa budowlanego może zakończyć się obowiązkiem ponownego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w tym na użytkowanie parkingu. Niepewność prawa, która zachodzi w związku z obowiązywaniem decyzji z 11 czerwca 2014 r., skłania do podjęcia kroków mających na celu jej wyeliminowanie. Z uwagi na daleko idące skutki decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z 5 lutego 2014 r. trzeba zdaniem Sądu przyjąć, że w sprawie zastosowanie winien znaleźć tryb nadzwyczajny wzruszania decyzji ostatecznej, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a. Sąd zauważył, że organy winny zastosować się do uchwały abstrakcyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 marca 2017 r. (sygn. akt II OSK 1752/15), w uchwale NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, dokonano nowej wykładni art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., wyłączając zastosowanie tego przepisu w tych przypadkach, w których została stwierdzona nieważność decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję. NSA zwrócił uwagę, że moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a. obliguje sądy administracyjne do podejmowania rozstrzygnięć w oparciu o stanowisko przyjęte przez NSA w uchwale, co w dalszej konsekwencji wiąże organy administracji publicznej w danej sprawie na zasadzie art. 153 lub art. 190 p.p.s.a. Powyższe prowadzi w ocenie Sądu do konstatacji, że wydanie decyzji w oparciu o inną przedmiotowo zależną decyzję, której nie ma w obrocie prawnym, stanowi o rażącym naruszeniu prawa i skutkuje koniecznością wzruszenia decyzji wadliwej w trybie nadzwyczajnym. W obliczu powyższych rozważań, nie może mieć w tym wypadku znaczenia to, że w dacie wydania decyzji z 11 czerwca 2014 r. obowiązywała decyzja z 5 lutego 2014 r. Z tych powodów Sąd uwzględnił skargę i uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), decyzje wydane przez organy obu instancji, albowiem naruszają one prawo procesowe - art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt I wyroku).

Zdaniem Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie w zakresie oczekiwanym przez skarżącego (czyli stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji) zarzut dotyczący pozbawienia strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem decyzji obecnie kontrolowanych przez Sąd. Skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie budynku handlowo-usługowego "[...]" przy ul. [...] [...] w miejscowości [...] z pouczeniem o prawie do udziału w tym postępowaniu, m.in. w granicach zakreślonych w art. 10 k.p.a. Przedmiot wszczętego z urzędu postępowania nie zdradzał kierunku rozstrzygnięcia tj. skorzystania przez organ I instancji z dyspozycji art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., niemniej przedmiot tego postępowania został zakreślony na tyle szeroko, że trudno skutecznie twierdzić, aby decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji z 11 czerwca 2021 r. (dotyczącej pozwolenia na użytkowanie parkingu w ramach opisanej wyżej inwestycji) miała rażąco naruszać prawo procesowe z uwagi na wydanie tej decyzji poza postępowaniem administracyjnym. Niewątpliwie byłoby w ocenie Sądu właściwe, aby przed wydaniem decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się w przedmiocie tak obranego kierunku postępowania (art. 8 i 9 k.p.a.), ale też strona nie wskazała na takie skutki tego naruszenia prawa procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy na etapie organu I instancji. Po doręczeniu decyzji pierwszoinstancyjnej strona mogła przecież zająć swoje stanowisko w sprawie i przenieść spór co do legalności zastosowania instytucji wygaśnięcia decyzji na etap postępowania odwoławczego, którego celem jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy.

Odnośnie zarzutu związanego z wadliwością uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji Sąd zaznaczył, że w zasadzie strona nie precyzuje, do jakiego konkretnie zarzutu odwołania organ odwoławczy się nie odniósł i jaki wpływ to naruszenie mogło mieć na wynik tej sprawy. Treść odwołania wskazuje na odmienne stanowisko strony co do możliwości zastosowania w okolicznościach faktycznych tej sprawy instytucji wygaśnięcia decyzji. Z kolei uzasadnienie prawne skarżonego aktu zawiera argumentację na poparcie wydanego rozstrzygnięcia, w której organ w istocie wyraża odmienny od tego z odwołania pogląd prawny. Z uzasadnienia kwestionowanej skargą decyzji wynika, że organ wiąże konieczność zastosowania normy zawartej w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji z dnia 5 lutego 2014r., z czym nie można się zgodzić, z powodów, o których mowa wyżej. Skarga okazała się więc, zdaniem Sądu, skuteczna a organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobligowane będą do uwzględnienia powyżej przedstawionej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania.

Skargą kasacyjną P. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i 15 k.p.a. przez niezastosowanie w sprawie polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji w sytuacji, gdy decyzja organu II instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego, tj. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i 15 k.p.a. - art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji w oparciu o decyzję, wobec której stwierdzono nieważność, skutkuje nieważnością decyzji zależnej.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, rozpoznanie skargi na rozprawie i zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżony wniesionym środkiem odwoławczym wyrok odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji wbrew stanowisku skarżącego przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, trafnie stosując konstrukcję prawną uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 k.p.a. p.p.s.a.

W sprawie nie jest sporne, iż Starosta Kielecki decyzją z dnia 18 lutego 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. K. pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego, obiekt kategorii XVII wraz z wewnętrzną instalacją wodnokanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną, wentylacji mechanicznej, wewnętrzną linią zasilającą, oświetleniem terenu, kanalizacji deszczowej, przyłączy do sieci: kanalizacji, wodociągowej, energetycznej, przebudowę odcinka sieci średniego napięcia oraz parkingu obiekt kategorii XXII i pylonu reklamowego obiekt kategorii VIII zlokalizowanych na działkach oznaczonych nr ewid. [...] (obecnie po podziale działki nr [...]), [...] i [...] (obecnie po podziale działki nr [...]) w miejscowości [...]. Po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli w dniu 4 lutego 2014 r., PINB decyzją z dnia 5 lutego 2014 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie ww. budynku wraz z urządzeniami budowlanymi z nim związanymi oraz parkingiem.

Na skutek ujawnienia nieprawidłowości związanych z przeprowadzeniem obowiązkowej kontroli przed wydaniem ww. decyzji (w szczególności wymiary parkingu w rzeczywistości były większe od zaprojektowanych, co spowodowało zwiększenie powierzchni parkingu) PINB postanowieniem z dnia 9 maja 2014 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 5 lutego 2014 r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku handlowo-usługowego wraz z parkingiem i w ramach tego postępowania PINB decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r. uchylił decyzję własną z dnia 5 lutego 2014 r. w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie parkingu i orzekając o istocie sprawy udzielił S. K. pozwolenia na użytkowanie ww. parkingu. Na skutek dalszych czynności decyzją z dnia 15 stycznia 2021 r., ŚWINB stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia 5 lutego 2014 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, zaś GINB ostateczną decyzją z dnia 9 marca 2021 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wyeliminowanie w trybie nadzwyczajnym decyzji z dnia 5 lutego 2014 r. spowodowało wszczęcie 22 kwietnia 2021 r. postępowania w sprawie wykazywanego budynku handlowo-usługowego "[...]" przy ul [...] [...] w [...] (połączonej następnie 20 maja 2021 r. ze sprawą instalacji wentylacji mechanicznej i klimatyzacji budynku w jedną sprawę). W ramach właśnie tego postępowania wydano zaskarżoną decyzję –tj. PINB decyzją z dnia 30 lipca 2021 r. stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia 11 czerwca 2014 r., którą uchylono decyzję PINB z dnia 5 lutego 2014 r. w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie parkingu z uwagi na wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i udzielającej S. K. pozwolenia na użytkowanie tego parkingu zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego w dniu 18 lutego 2013 r., zaś ŚWINB rozstrzygnięciem z 8 listopada 2021 r. utrzymał w mocy tę decyzję. Jako podstawę wygaśnięcia decyzji PINB z dnia 11 czerwca 2014 r. wskazano przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. uznając, iż skoro stwierdzono nieważność decyzji z 5 lutego 2014 r. to nastąpiła zmiana stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania decyzji, co nastąpiło z chwilą wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na użytkowanie, zaś stwierdzenie wygaśnięcia decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa leży w interesie społecznym. Organ odwoławczy podzielając stanowisko PINB zaznaczył, iż decyzji z 11 czerwca 2014 r. nie można przypisać rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie uchwała II OPS 2/12 wskazuje, że stwierdzenie nieważności decyzji może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednak w omawianej sprawie skutek ex tunc stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy tylko tej decyzji i nie może być przenoszony na decyzję wydaną we wznowionym postępowaniu, która nie jest obarczona wadami nieważności, do których odnosi się postępowanie w trybie zwykłym.

W tym stanie prawnym Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, podnosząc, iż w okolicznościach tej sprawy dopiero po wydaniu decyzji z 11 czerwca 2014 r. doszło do stwierdzenia nieważności decyzji z 5 lutego 2014 r. Nie było to jednak zdarzenie prawne, które skutkowałoby ustaniem prawnego bytu jakiegoś elementu stosunku materialnoprawnego powstałego na skutek decyzji administracyjnej - w tym przypadku na skutek decyzji z 11 czerwca 2014 r. Nie można w tym przypadku stwierdzić, że zachodzi bezprzedmiotowość decyzji, ani w aspekcie podmiotowym, ani też przedmiotowym. Dodano też, że decyzja z 11 czerwca 2014 r. jest decyzją zależną od decyzji z 5 lutego 2014 r. w tym znaczeniu, że dotyczy decyzji z 5 lutego 2014 r., bo orzeka o uchyleniu tej decyzji w części. Zatem decyzja z 11 czerwca 2014 r. została wydana z uwagi na obowiązywanie w obrocie prawnym decyzji z 5 lutego 2014 r., co do której PINB - orzekając we wznowionym postępowaniu - uznał, że w części wymaga ona wyeliminowania z tego obrotu. Zaś z uwagi na daleko idące skutki decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z 5 lutego 2014 r. Sąd przyjął, że w sprawie zastosowanie winien znaleźć tryb nadzwyczajny wzruszania decyzji ostatecznej, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a. Sąd uznał, że organy winny zastosować się do uchwały abstrakcyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko w pełni, zaś skarga kasacyjna przedstawionymi zarzutami kwestionuje wyrok w całości. Nie można jednak podzielić tych zarzutów. Zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 i 15 k.p.a. polegający na niestwierdzeniu nieważności decyzji w sytuacji gdy decyzja organu II instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa procesowego - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 i 15 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji w oparciu o decyzję, wobec, której stwierdzono nieważność, skutkuje nieważnością decyzji zależnej.

Skarga kasacyjna generalnie podnosi zarzut wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na wydanie jej poza postępowaniem administracyjnym, bez zapewnienia stronie czynnego w niej udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (przed organem odwoławczym zapewniono stronie taki udział- patrz uzasadnienie kasacji strona 3). Zdaniem skarżącego, w sprawie powiadomiono stronę zawiadomieniem z 22 kwietnia 2021 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budynku handlowo usługowego" [...]" przy ul. [...] [...] w [...] w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu, zawiadomiono również o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Zdaniem skarżącego w oparciu o to zawiadomienie wydano dwie decyzje, jedną o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji z dnia 11 czerwca 2014 r. a drugą dot. zobowiązania przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Z powyższego jak wskazuje skarżący wynika, że zaskarżona decyzja dlatego zapadła poza postępowaniem administracyjny bo to postępowanie dotyczące budynku handlowo usługowego nie jest tym w jakim wydano kwestionowane w tej sprawie decyzje.

Wbrew zarzutom skarżącego stanowisko Sąd pierwszej instancji dotyczące powyższej kwestii jest również w pełni podzielane przez NSA. Należy zaaprobować stanowisko Sądu, iż zarzut dotyczący pozbawienia strony prawa do czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu jak i wydania decyzji poza postępowaniem administracyjnym jest chybiony.

Skarżący, co przyznaje nawet w skardze kasacyjnej, został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie budynku handlowo-usługowego "[...]" przy ul. [...] [...] w miejscowości [...] z pouczeniem o prawie do udziału w tym postępowaniu, m.in. w granicach zakreślonych w art. 10 k.p.a. Przedmiot wszczętego z urzędu postępowania nie zdradzał kierunku rozstrzygnięcia tj. skorzystania przez organ I instancji z dyspozycji art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., niemniej przedmiot tego postępowania został zakreślony na tyle szeroko, że trudno skutecznie twierdzić, aby decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji z 11 czerwca 2021 r. (dotyczącej pozwolenia na użytkowanie parkingu w ramach opisanej wyżej inwestycji) miała rażąco naruszać prawo procesowe z uwagi na wydanie tej decyzji poza postępowaniem administracyjnym. Poza tym po doręczeniu decyzji pierwszoinstancyjnej strona mogła przecież zająć/przedstawić stanowisko w sprawie i przenieść spór co do legalności zastosowania instytucji wygaśnięcia decyzji na etap postępowania odwoławczego, którego celem jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy i już na etapie postępowania odwoławczego miała zapewniony czynny udział w sprawie, co wprost wskazuje kasacja. Dodatkowo zauważyć należy, iż dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2022 r., III OSK 6816/21). Skarżący żadnych takich okoliczności ani w skardze do Sądu pierwszej instancji ani też w skardze kasacyjnej do Sądu odwoławczego nie wykazał.

Wbrew stanowisku skarżącego nie było uzasadnionych podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji instytucji stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. gdyż zaskarżone decyzje wydane zostały wyłącznie z innym naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zatem prawidłowo wyeliminowano zaskarżone decyzje z obrotu prawnego na tej właśnie podstawie.

Na koniec należy zaznaczyć, iż stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące na to, iż decyzja z 11 czerwca 2014 r. jest decyzją zależną od decyzji z 5 lutego 2014 r. w tym znaczeniu, że dotyczy decyzji z 5 lutego 2014 r. bo orzeka o uchyleniu tej decyzji w części, nie zostało skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Niemniej jednak kasacja arbitralnie wskazuje, iż wydanie decyzji w oparciu o decyzję, wobec której stwierdzono nieważność winno skutkować wznowieniem postępowania, nie przedstawiając w tym zakresie jakiejkolwiek argumentacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni zaaprobować tezę uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Stąd zarzut skargi kasacyjnej w powyższym zakresie nie jest także usprawiedliwiony.

Nadto zaznaczyć należy, iż decyzja PINB w Kielcach z dnia 5 lutego 2014 r. znak: [...]o udzieleniu S. K. pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi oraz parkingiem została wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczną i prawomocną (patrz wyrok NSA z 11 stycznia 2024 r. II OSK 1584/22) decyzją GINB z dnia 9 marca 2021 r. nr [...]poprzez stwierdzenie jej nieważność w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a więc ze skutkiem ex-tunc tj. od momentu dokonania czynności a więc wydania decyzji. Decyzja zależna od decyzji z dnia 5 lutego 2014 r. znak: [...]a będąca przedmiotem tego postępowania (decyzja PINB w Kielcach z dnia 11 czerwca 2014 r. znak [...]) jak wyżej wskazano winna być również wyeliminowana z obrotu prawnego w ramach postępowania nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności decyzji przy czym wobec tej decyzji wydanej 11 czerwca 2014 r. winny być stosowane reguły wykładni prawa w zakresie stosowania przepisów przejściowych ustawy Prawo budowlane zamieszczone w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2024 r. II OSK 1584/22.

Przedstawione dotąd rozważania pozwalają na wyprowadzenie wniosku, iż wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.