Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1337/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145Í1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 145 §1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Karolina Jóźwik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2022 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr DLI-IV.7615.368.2020.MK w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz skarżącego Z. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii 28 kwietnia 2021 r. DLI-IV.7615.368.2020.MK, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), po rozpatrzeniu odwołania Z. P. (określanego dalej jako Skarżący) od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r., znak: [...], orzekającej w przedmiocie odszkodowania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody.

Organ przestawił następujący stan sprawy.

Nieruchomość położona na terenie [...], obręb [...], oznaczona jako działka o pow. 0,1493 ha nr [...] i nieruchomość położona na terenie [...], obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0128 ha, została objęta decyzją Wojewody [...] z [...] września 2019 r. Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi krajowej nr [...] - budowa Osi Zachodniej we [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]: Część 1 [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Z dniem ostateczności decyzji, tj. [...] listopada 2019 r. działka nr [...] o pow. 0,0128 ha stała się z mocy prawa własnością Gminy [...], a działka nr [...], o pow. 0,1493 h stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa.

Decyzją z [...] listopada 2020 r., znak: [...] Wojewoda [...] orzekł w pkt I o ustaleniu odszkodowania na rzecz Z. P. w kwocie 506.048,00 zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości położonej na terenie [...] - obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1493 ha oraz z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] nieruchomości położonej na terenie [...] - [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0128 ha; w pkt II o odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania na rzecz Z. P., o kwotę równą 5% wartości przedmiotowej nieruchomości; w pkt III o zobowiązaniu Prezydenta [...] do wypłaty ustalonego w pkt I odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Z. P. kwestionując w odwołaniu zaniżenie odszkodowania zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu wadliwej wartości nieruchomości, niezgodnie z wyliczeniami zawartymi w operacie szacunkowym oraz naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie ustawy oraz konkluzji zawartych w operacie szacunkowym sporządzonym uprzednio na potrzeby sprawy.

Skarżący wyjaśnił, iż w operacie szacunkowym nie ma wzmianki o różnicowaniu wyceny w zależności od przeznaczenia nieruchomości, bowiem biegły wskazuje kwotę 467,20 zł/m², a nie powołuje kwoty 112,28 zł/m², którą wskazano w uzasadnieniu decyzji, stąd niezrozumiałym jest przyjęcie tej wartości do ustalenia wysokości odszkodowania.

Nadto zakwestionował prawidłowość ustalenia wartości nieruchomości wskazując na wartość nieruchomości ustaloną w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby wyliczenia kwoty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tj. 391,33 zł/m². Wysokość przedmiotowego odszkodowania ustalona na podstawie ww. operatu wynosiłaby 634.345,93 zł, zamiast obecnie wyliczonej - 506.048,00 zł/m².

Ponadto Skarżący wniósł o odszkodowanie z tytułu istotnego ograniczenia korzystania z pozostałej części nieruchomości w związku z budowaną drogi wojewódzkiej.

Minister przywołując relewantne przepisy przywołał art. 12 ust. 1, 2 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1363), dalej specustawa drogowa.

Dalej wskazał na art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, stosownie do którego wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel wyda nieruchomość niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Organ powołując się na ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, ze zm.), dalej ugn i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 555), dalej rozporządzenie wskazał, że zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ugn wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania na podstawie specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Organ wyjaśnił, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości położonej na terenie [...] - obręb [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], o pow. 0,1493 ha przez Skarb Państwa oraz za przejęcie nieruchomości położonej na terenie [...] - obręb [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], o pow. 0,0128 ha przez Gminę [...], stanowi operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2020 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. (uprawnienia nr [...]). Argumentował, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 i art. 80 K.p.a. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ugn i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1484/07, CBOSA).

Biegły opisując przedmiot wyceny wskazał, że wyceniana nieruchomość położona jest na terenie miasta [...], w niezurbanizowanej części obrębu [...] i przylega do pasa drogowego przy zbiegu ulic [...] i [...] o nawierzchni asfaltowej. Powierzchnia wycenianej nieruchomości (działki nr [...] i [...]) wynosi 1621 m. W jej otoczeniu znajdują się drogi urządzone o nawierzchni asfaltowej - droga krajowa nr [...], prowadząca do DK [...] odległej ok. 600 m od nieruchomości. W otoczeniu znajduje się głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna z usługami oraz tereny zadrzewione i rolne.

Badając przeznaczenie biegły ustalił, że przedmiotowa nieruchomość częściowo była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...] (uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z [...] lutego 2018 r.), zgodnie z którym część działki nr [...] o pow. 708 m przeznaczona jest pod tereny ulic i oznaczona na rysunku planu symbolem 1 KDS.

Pozostała część nieruchomości nie jest objęta mpzp, a zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla miasta [...] (uchwała nr [...] Rady Miasta [...]), działka nr [...] znajduje się w jednostce urbanistycznej [...]: [...] - Szpital w ramach obszaru przeznaczeń M — tereny mieszkaniowe, działka nr [...] znajduje się w jednostce [...]: [...] — Szpital, lecz w ramach obszaru przeznaczeń M — obszary mieszkaniowe oraz U - obszary usługowe. Ustalono, że część działki nr [...] nie objęta miejscowym planem leży na obszarze M - obszary mieszkaniowe.

Przedmiotowa nieruchomość miała charakter nieruchomości gruntowej niezabudowanej. W operacie szacunkowym określono wartość rynkową nieruchomości. Z uwagi na fakt, iż przeznaczenie nieruchomości jest jedynie częściowo tożsame z przeznaczeniem wynikającym z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, rzeczoznawca majątkowy celem rozważenia możliwości zastosowania tzw. zasady korzyści, dokonał analizy rynku nieruchomości drogowych oraz nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną.

W pierwszej kolejności przeanalizowano kształtowanie się cen transakcyjnych niezabudowanych nieruchomości gruntowych na obszarze miasta [...]. Ceny prawa własności działek przeznaczonych pod drogi (dla wyceny części działki nr [...]), w okresie od maja 2017 r. do kwietnia 2019 r., kształtowały się w przedziale

od 88,18 zł/m² do 118,31 zł/m², przy średniej cenie 100,76 zł/m². Natomiast ceny nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (dla działki nr [...] oraz pozostałej części działki nr [...]), w okresie od lutego do listopada 2018 r. kształtowały się w przedziale od 261,14 zł/m² do 558,62 zł/m², przy średniej cenie 384,45 zł/m².

Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że dla części nieruchomości, która zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową nie znajduje zastosowania zasada korzyści, wobec czego tę część nieruchomości oszacowano według aktualnego sposobu użytkowania, w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową.

Wartość rynkową prawa własności gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami.

Biegły ustalił, że dla rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi najważniejsze znaczenie mają następujące atrybuty wraz z odpowiadającymi wagami: lokalizacja (waga 35%), otoczenie (waga 25%), dostępność uzbrojenia (20%) i dojazd do działki (20%). Opis przyjętych cech rynkowych zawarto na str. 13 operatu szacunkowego. Na str. 15 operatu dokonano charakterystyki nieruchomości przyjętych do bezpośredniego porównania. Dokonano oceny nieruchomości wycenianej w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych, wartość rynkową 1 m² gruntu szacowanej nieruchomości o przeznaczeniu drogowym określono na 112,28 zł. Ostatecznie wartość części przeznaczonej pod drogi działki nr [...] oszacowano na kwotę 79.494,24 zł.

Biegły najważniejsze dla nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną przypisał: lokalizacji (waga 35%), otoczeniu (waga 25%), dostępności uzbrojeniu (20%) i dojazdowi do działki (20%). Opis przyjętych cech rynkowych zawarto na str. 19 operatu szacunkowego. Na str. 20-21 operatu dokonano charakterystyki nieruchomości przyjętych do bezpośredniego porównania. Następnie oceniono nieruchomości wycenianej w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. Po dokonaniu stosownych obliczeń wartość rynkową 1 m² gruntu szacowanej nieruchomości określono w wysokości 467,20 zł. Ostatecznie wartość części działki nr [...] o przeznaczeniu mieszkaniowym oszacowano na kwotę 366.752,00 zł, a działki nr [...] na kwotę 59.802,00 zł.

Wartość rynkową, a zarazem odszkodowanie biegły określił na 506.048,00 zł.

Wojewoda [...] ustalił, że dotychczasowy właściciel nie złożył oświadczenia o wydaniu nieruchomości, a przekazanie placu budowy wykonawcy robót nastąpiło po upływie wskazanego w ustawie 30-dniowego terminu, w związku z czym nie zostały spełnione przesłanki z art. 18 ust 1e pkt 1 specustawy drogowej dotyczące powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.

W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 rozporządzenia).

Stosownie do § 55 ust 2 rozporządzenia operat powinien zawierać informacje niezbędne przy wycenie, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Z kolei w myśl § 56 ust. 1 pkt 7 w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny.

Minister stwierdził, że operat nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania, uznając go za spójny i logiczny, czytelny i odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii.

Odnosząc się do zarzutów organ wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie i wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy, po ustaleniu mieszanego przeznaczenia wycenianej nieruchomości (częściowo pod drogi, częściowo pod zabudowę mieszkaniową) oraz stwierdzeniu, że w przypadku części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową nie znajduje zastosowania zasada korzyści, prawidłowo dokonał wyceny działki nr [...] w oparciu o rynek nieruchomości mieszkaniowych, a działki nr [...] częściowo w oparciu o rynek nieruchomości drogowych, a częściowo - rynek nieruchomości mieszkaniowych.

Brak było możliwości wyceny całej nieruchomości na poziomie 467,20 zł/m², tj. wartości ustalonej dla części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową, bowiem przeznaczenie działki nr [...], wynikające z dokumentów planistycznych i decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej było drogowe. Znajdował zatem zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia i określenia wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Organ nie zgodził się również ze Skarżącym, że wadliwość sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego można stwierdzić biorąc pod uwagę ustaloną w październiku 2015 r. wartość nieruchomości celem aktualizacji z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, bowiem zgodnie z treścią art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając m.in. cel wyceny. W ocenie organu powyższe oznacza, że sposób wyceny, a w konsekwencji wartość uzależniona jest również od celu wyceny. Argumentował, że skoro operat szacunkowy, na który powołuje się Skarżący został sporządzony do innego celu, niż operat autorstwa J. W., to różnica w ustalonej wartości jest z punktu widzenia powołanych regulacji zrozumiała, a sam fakt zróżnicowania wartości nie może świadczyć o wadliwości operatu. Powoływany przez Skarżącego operat, który dotyczy innej nieruchomości, niż będąca przedmiotem niniejszego postępowania - działki nr [...], położonej w obrębie [...]. Nieruchomości te różnią się cechami, np. powierzchnią, co mogło skutkować przyjęciem innej bazy nieruchomości porównawczych.

Organ wyjaśnił, że na str. 16 operatu z 30 października 2015 r., którego kopię załączono do pisma Skarżącego z 14 lipca 2020 r., znajduje się klauzula zastrzegająca, że nie może być on wykorzystany do celów innych, niż określony w pkt 2 operatu, tj. aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu.

Odnosząc się do wniosku o ustalenie odszkodowania z tytułu utraty wartości pozostałej przy właścicielu części nieruchomości Minister przywołał art. 128 ust. 1 ugn stanowiący, że wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości tych praw. Z tego powodu wysokość odszkodowania z tytułu utraty prawa własności może obejmować jedynie wartość utraconego prawa. Utrata wartości pozostałej części nieruchomości lub wszelkie poniesione koszty na działkach sąsiednich pozostają poza ustalaniem odszkodowania przez organ.

W ocenie Ministra nie znajduje uzasadnienia twierdzenie o zaniżeniu kwoty odszkodowania, a Skarżący nie wskazał argumentów przemawiających za zakwestionowaniem prawidłowości sporządzonej wyceny, nie przedstawiając miarodajnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Skarżący mógł skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ugn). Skarżący nie przedłożył również w toku postępowania przeciwdowodu w postaci kontroperatu, który wskazywałby na zaniżenie kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Z. P. w skardze na decyzję z 28 kwietnia 2021 r. wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji w całości z powodu ich niezgodności z prawem, naruszenia interesu prawnego Skarżącego, zarzucił naruszenie przepisów prawa:

- materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie błędnym przyjęciem że wystąpiły przesłanki do utrzymania w mocy skarżonej decyzji,

- proceduralnych, m.in. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji i nie wyjaśnienie wszelkich istotnych w sprawie okoliczności oraz bezpodstawne nieuwzględnienie zawnioskowanych przez Skarżącego dowodów, skutkiem czego niesłusznie utrzymano decyzję w mocy,

- błąd w ustaleniach faktycznych, wskutek przyjęcia błędnej wartości przedmiotowej nieruchomości niezgodnie z wyliczeniami zawartymi w operacie szacunkowym,

- naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie ustawy oraz konkluzji zawartych w operacie szacunkowym sporządzonym uprzednio na potrzeby niniejszej sprawy.

Nadto Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji i ustalenie, że przysługuje odszkodowanie w kwocie zgodnej z wyliczeniami biegłego zawartymi w poprzednim operacie szacunkowym i zarządzenie przyznania wnioskowanej uprzednio kwoty odszkodowania wraz z odsetkami.

W uzasadnieniu Skarżący argumentował, że decyzją z [...] listopada 2020 r. Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie w kwocie wynoszącej 506 048,00 zł, z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości położonej na terenie [...] obręb [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], o pow. 0,1493 ha oraz z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] nieruchomości położonej na terenie [...] - obręb [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,0128 ha.

Skarżący wyjaśnił, że w związku z zawiadomieniem z 4 września 2020 r., dotyczącym odpowiedzi na pismo Skarżącego w związku ze sporządzonym nowym operatem szacunkowym dla nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] i [...] obręb [...], podtrzymał wszelkie uprzednio złożone wnioski i zarzuty, jednakże zważywszy na treść odpowiedzi wskazującą, iż należąca do Skarżącego nieruchomość została wyceniona na kwotę 467,20 zł/m². Tym samym Skarżący wyraził zgodę na proponowaną kwotę wyceny.

Dalej Skarżący zarzucił, że w sporządzonym przez biegłego operacie szacunkowym nie ma nawet wzmianki o różnicowaniu owej wyceny w zależności od przeznaczenia nieruchomości, bowiem biegły jednoznacznie w swej wycenie wskazuje kwotę 467,20 zł za m² zajętej nieruchomości, nadto nigdzie w wycenie biegły nie wskazuje kwoty 112,28 zł za m² nieruchomości. Dlatego niezrozumiałym dla Skarżącego jest skąd owa kwota znalazła się w skarżonej wycenie.

Ponadto Skarżący podważył wycenienie w takiej kwocie aż 708 m².

W ocenie Skarżącego zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy zaistniały wszelkie podstawy dla powiększenia kwoty odszkodowania, co z nieznanych powodów nie nastąpiło. Gdyby bowiem przyjąć jako aktualną cenę m² z operatu szacunkowego sporządzonego pod koniec 2017 r., wyliczającego kwotę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, to wartość nieruchomości przejętej w związku z realizacją inwestycji gruntowej winna wynosić 634 345,93 zł, a nie jak to obecnie wskazano 506 048,00 zł.

Skarżący domaga się tytułem odszkodowania za zajętą na potrzeby inwestycji drogowej urealnionej kwoty, wskazanej przez biegłego w odpowiedzi na Jego pismo, wyliczonej przez biegłego jako 467,20 zł/m². Dwa lata temu działka przy ul. [...] w [...] położona w sąsiedztwie Jego nieruchomości sprzedana została w cenie 600 zł za m², czyli cena m² wynosiła niemalże dwukrotnie więcej, niż wskazano w nowym operacie szacunkowym, stąd w niej upatruje właściwej kwoty tytułem odszkodowania za zajętą na potrzeby inwestycji drogowej część nieruchomości, bez jej bezzasadnego pomniejszania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Argumentacja skargi, w odniesieniu do odpowiedzi na skargę rozwinięta została przez Skarżącego w piśmie procesowym z 18 sierpnia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, z późn zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wskazana kontrola nie oznacza jednak przejęcia przez Sąd sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia. W świetle art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 P.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Uwzględniając tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd uznał, że decyzja organu II instancji narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, wobec czego skarga okazała się zasadna.

II. Rozpoczynając od uwag natury ogólnej warto odnotować, iż obowiązkiem organu jest dokonanie oceny wartości dowodowej operatu, jego wiarygodności i przydatności dla sprawy, natomiast kwestie merytoryczne pozostają w ocenie rzeczoznawcy. Organ procesowy może zatem zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy nawet sprzeczności z zasadami zdrowego rozsądku (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2022).

Sąd, kontrolując decyzję, w której poddawano ocenie operat szacunkowy, powinien uwzględnić, że konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010 r., II OSK 481/09).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 14 lipca 2020 r. I OSK 2761/19 wyjaśnił, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zasady i tryb ich sporządzania uregulowane zostały w rozdziale 1 działu IV u.g.n. oraz w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Operat jest dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r. I OSK 2761/19).

Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2020 r. I OSK 2761/19, CBOSA).

III. Powyżej zasygnalizowane uwagi ogólne mają szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Skarżący podnosił, że kwoty przyjęte jako punkt wyjściowy do wyliczeń nie są adekwatne zarówno w kontekście cech wywłaszczonej nieruchomości, jak i uprzednio dokonanej wyceny operatu. Wyjaśnienia z 6 sierpnia 2020 r. (teczka 2/4 akt administracyjnych sprawy) nie odpowiadają na te kwestie. Nie wiadomo dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne wartości różnicowania nieruchomości. Zagadnień tych nie rozstrzygają również wyjaśnienia przedłożone przez biegłego przy piśmie z 8 czerwca 2020 r. Nadto Skarżący wskazywał na błędy w wielkości części działki oraz przywołanych stawkach za m².

Organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do wszystkich zarzutów odwołania, ani też nie przedstawił stanowiska w kwestii ich istotności czy nawet zasadności w tym konkretnym postępowaniu. Uwaga ta dotyczy m.in. szeroko eksponowanych przez Skarżącego kwestii zaniżenia wartości nieruchomości za m², braku odniesienia się przez biegłego do wcześniej sporządzonego operatu szacunkowego oraz protokołu sporządzonego z udziałem stron oraz poczynionych wówczas ustaleń. Natomiast uzasadnienia, w których nie podano ustaleń w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia, niedostatecznie wyjaśniono jego podstawy prawne oraz nie odniesiono się do zarzutów zgłaszanych przez stronę, a więc uzasadnienia, które nie tłumaczą przesłanek rozstrzygnięcia, świadczą o naruszeniu opisanych wcześniej zasad ogólnych procedury administracyjnej (art. 8 i art. 11 K.p.a.) oraz o niespełnieniu wymogów z art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że powyższe braki dowodowe przełożyły się na niemożność dokonania sprawdzenia danych dotyczących charakterystyki przyjętych do porównania nieruchomości i weryfikację zasadności przyjęcia tych, a nie innych nieruchomości przez rzeczoznawcę. Tymczasem, jak już wspomniano, operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości. Natomiast to organ dokonuje oceny przydatności tego dowodu, jego poprawności, a w konsekwencji wiarygodności. Niewątpliwie ocena przeprowadzona w powyższym zakresie nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne, jak jej rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, gdyż powinno odzwierciedlać stanowisko organu i tłumaczyć przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Pamiętać trzeba, że decyzja jest źródłem praw i obowiązków jej adresata, dlatego motywy organu powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób czytelny i wyczerpujący, czyli tak, by strona nie tylko poznała, ale również w miarę możliwości zaakceptowała zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zdaniem Sądu, tym zasadom organy nie sprostały.

IV. Nadto zgodnie z art. 156 ust. 3 ugn, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Wykorzystanie operatu szacunkowego należy przy tym rozumieć, jako przyjęcie go za podstawę do wiążącego ustalenia stosownej należności – w niniejszej sprawie do wiążącego ustalenia odszkodowania, które nastąpiło dopiero w decyzji organu odwoławczego. Tymczasem, operat szacunkowy przyjęty za podstawę do ustalenia odszkodowania w tej decyzji został sporządzony [...] stycznia 2020 r. Organ odwoławczy wykorzystał zatem do wydania swojej decyzji operat szacunkowy po upływie 15 miesięcy od daty jego sporządzenia.

Z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

W znajdującym się w aktach sprawy operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] listopada 2016 r. nie ma umieszczonej klauzuli potwierdzającej aktualność tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Z treści tego operatu nie wynika również, aby została do niego dołączona - stosownie do cytowanego wyżej art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - analiza potwierdzająca, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 powołanej ustawy.

Wymogowi weryfikacji operatu organ również i z tego powodu nie sprostał, nie rozważając w kontekście relewantnych do stanu fatycznego norm z niego wynikającej okoliczności sprawy i argumentacji, które prezentował w toku postępowania Skarżący.

V. W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 P.p.s.a, na który składa się wpis od skargi ustalony stosownie do § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, z późn. zm.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, a w szczególności dokonanie ponownej, wnikliwej wyceny.