Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 496/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: Starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 stycznia 2024 r. znak SKO.ZP/415/566/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 września 2023 r. nr 461/6730.2/2023, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), §1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) , art. 104 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688) Prezydent Miasta Krakowa ustalił dla D. K., Ł. G. i A. P. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie i przebudowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z przeznaczeniem na cele mieszkalne jednorodzinne na części działek nr [...] i [...] obr. [...], przy ul. [...] "K." [...] w K..

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w toku postępowania uzyskano:

1. Opinię Zarządu Dróg Miasta K. z dnia 28 kwietnia 2023 r. znak: RW.460.1.156.2023 w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego;

2. Opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 11 maja 2023 r. znak:

AU-02-4.6730.2.85.2023.MKN w zakresie ochrony środowiska;

3. Opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 12 maja 2023 r. znak:

AU-02-4.6730.2.85.2023.MKN w zakresie ochrony środowiska;

3. Opinię Wydziału ds. Jakości Powietrza UMK z dnia 28 kwietnia 2023 r. znak:

AU-02-4.6730.2.85.2023.MKN JK w zakresie ochrony powietrza;

4. Opinię Wydziału Planowania Przestrzennego UMK z dnia 28 kwietnia 2023 r. znak AU-02- 4.6730.2.85.2023.MKN.

W sprawie spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym. Projekt decyzji przygotowała mgr inż. arch. I. I.-K. uprawniona do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ podał, że w toku postępowania strony wniosły uwagi i zastrzeżenia do planowanej inwestycji. Odpowiadając na uwagi i zastrzeżenia stron postępowania organ wyjaśnił, że parametry projektowanej inwestycji zostały wnikliwie przeanalizowanie i wyważone, a ostateczne zapisy niniejszej decyzji wynikają z przeprowadzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej oraz uzyskanych opinii w trakcie postępowania. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagana zgoda współwłaścicieli nieruchomości sąsiednich (z żadnego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów odrębnych nie wynika taki obowiązek). Nie można zatem uzależnić wydania decyzji WZ od zgody stron biorących udział w postępowaniu, jak również od wzajemnego zobowiązania się wnioskodawcy i stron do spełnienia warunków nie przewidzianych obowiązującymi przepisami. Teren określony we wniosku nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dlatego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wyjaśnił też znaczenie decyzji o warunkach zabudowy wobec decyzji o pozwoleniu na budowę oraz regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

W odniesieniu do uwag dotyczących sposobu wykonania wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia 5 kwietnia 2023 r. organ wyjaśnił, że garaż z nadbudowanym tarasem, który jest wykazany na mapie zasadniczej, znajduje się poza terenem objętym przedmiotowym wnioskiem. Niniejszy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy jedynie nadbudowy i przebudowy budynków w zakresie oznaczonym na mapie zasadniczej i nie ingeruje w część budynku, którą stanowi ww. garaż. W postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy organ nie może rozstrzygać w oparciu o przepisy Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nie może również podejmować rozstrzygnięć dotyczących kompetencji innych organów - organu udzielającego pozwolenia na budowę, czy też organów nadzoru budowlanego w kompetencjach którego pozostają kwestie badania zgodności realizowanych robót budowlanych z dokumentacją projektową zatwierdzoną pozwoleniem na budowę.

Organ podkreślił, że wykonana w trakcie postępowania analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie zarówno pod względem funkcji w obszarze analizowanym, jak i formy spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogi Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o wyniki sporządzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej oraz opinie i uzgodnienia zgromadzone w toku postępowania w załącznikach nr 1 i 3, określono warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, w tym warunki przestrzenne pozwalające na zachowanie kontynuacji istniejącego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Warunki te określają m.in. dopuszczalne maksymalne gabaryty dla wnioskowanej nadbudowy. Ponadto poinformowano inwestora, że inwestycja nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Określając parametry dla wnioskowanej inwestycji, organ kierował się wymaganiami ładu przestrzennego, będącego podstawą dla ustalania zasad zagospodarowania i zabudowy terenów zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określone parametry dla planowanej inwestycji stanowią kontynuację występujących w obszarze analizowanym parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Zatem dopiero w oparciu o ustalone warunki zabudowy na podstawie obowiązujących przepisów prawa inwestor może przystąpić do opracowywania projektu technicznego planowanej inwestycji, jako kolejnego etapu inwestycyjnego. Kolejnym etapem w procesie inwestycyjnym będzie uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, to w tym postępowaniu będą dokładnie rozpatrywane m.in. gabaryt i forma architektoniczna obiektów, w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła T. M..

Decyzją z dnia 5 stycznia 2024 r. znak: SKO.ZP/415/566/2023, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023 r., poz. 977 ze zm.), § 1 — 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w. sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej. zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma na celu stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest możliwa do zrealizowania. Zgodnie z zasadą wolności zagospodarowania terenu, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy poprzedza postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, inaczej zwaną zasadą kontynuacji. Weryfikując w jego świetle możliwość ustalenia warunków zabudowy, organ musi ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno — urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia.

Zdaniem Kolegium przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza z czerwca 2023 r. odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości 50 m od granicy terenu objętego wnioskiem, stanowiącego część działek nr [...] i [...] obr. [...], przy ul. [...] "[...] w K.. Z załącznika graficznego zaś wynika, iż front terenu inwestycji ma długość ok 15 m. Sposób określenia obszaru analizowanego wypełnia więc dyspozycję § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie niniejszej jednak niż 50 metrów. W części tekstowej dokumentu analizy, charakteryzując teren inwestycji podano, że teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest w południowej części K., pomiędzy ulicą Armii "K." (droga wewnętrzna) a ulicą G. (droga gminna). Obszar analizowany, pod względem funkcji, jest nieznacznie zróżnicowany, znajdują się w nim następujące rodzaje zabudowy: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w tym z usługami (między innymi dz. nr [...], [...], [...], [...], przedmiotowe dz. nr [...], [...]), o charakterze miejskim i wysokości od 1 do 4 kondygnacji (włącznie z poddaszami użytkowymi), kryte dachami płaskimi lub połaciowymi, w zabudowie wolnostojącej (między innymi dz. nr [...]) lub tworzącej zespoły zabudowy (budynki w zabudowie bliźniaczej; między innymi dz. nr [...], [...], przedmiotowe dz. nr [...], [...]). Zabudowie mieszkaniowej towarzyszy funkcja usługowa (między innymi [...], [...]) oraz zabudowa gospodarcza (między innymi dz. nr [...], [...]). Teren inwestycji jest zabudowany dwoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, 3 kondygnacyjnymi, krytymi dachami płaskimi. W granicach tego obszaru dostępne z tej samej drogi publicznej, znalazły się działki i budynki które zgodnie z ustawą mogą stanowić podstawę do kontynuacji, i które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Są to między innymi działki nr [...], [...], [...] obr[...] oraz działki nr [...], [...] obr[...], których części stanowią teren inwestycji.

Wobec powyższego jako bezsporne organ uznał, iż planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na nadbudowie i przebudowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z przeznaczeniem na cele mieszkalne jednorodzinne na części działek nr [...] i [...] obr[...], przy ul. [...] "K." [...] w K. będzie zachowywało dotychczasową funkcję mieszkalną zabudowy występującą w obszarze analizowanym. Parametry dotyczące linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy nie ulegną zmianie w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji. Wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wyznaczono dla budynku nowej zabudowy w przedziale od 11 m do 12 m dla wysokości głównej kalenicy dachu oraz od 9,5 m do 10,5 m dla wysokości okapów połaci dachowych.

Organ zauważył, że przy ustalaniu parametru wysokości zastosowano przepis § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia, który dopuszcza rezygnację z zastosowania zasadniczych metod wyznaczania tego parametru z § 7 ust. 1 - 3 rozporządzenia, jeżeli znajduje to uzasadnienie w wynikach analizy. W analizie zobrazowano szczegółowo sposób kształtowania się wysokości budynków w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym nie jest wykształcona jednolita wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, przebiega ona uskokowe. Zróżnicowanie wysokości elewacji frontowych budynków wynika ze zróżnicowanego charakteru ww. zabudowy oraz formy architektonicznej: budynki z dachami połaciowymi: wysokość główniej kalenicy dachu: od ok. 8 m (dz. nr [...]) do ok. 14 m (dz. nr [...]), wysokość do okapu połaci dachowych wynika z geometrii dachu i jest zależna od kąta nachylenia połaci i wysokości kalenicy, mieści się ona w przedziale: od ok. 6 m (dz. nr [...]) do ok. 10,5 m (dz. nr [...]); budynki z dachami płaskimi: wysokość gzymsu lub attyki: od ok. 7 m (dz. nr [...]) do ok. 10 m (dz. nr [...]). Średnia maksymalna wysokość budynków (wysokości kalenic/attyk) w obszarze analizowanym wynosi ok. 11 m. Średnia wysokość okapów/gzymsów budynków w obszarze analizowanym wynosi ok. 8,5 m.

W ocenie Kolegium analiza działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie parametrów, cech kształtowania zabudowy, w tym wysokości nowych obiektów pozwala na uznanie, iż wyznaczenie przedmiotowego parametru znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, wyznaczonym w nawiązaniu do średnich wielkości występujących w obszarze analizowanym, gdyż te stanowią cechy w tej lokalizacji charakterystyczne dla całej zabudowy w obszarze analizowanym, z jednoczesnym uwzględnieniem cech typowych dla zabudowy stanowiącej najbliższe sąsiedztwo. Zaproponowana wielkość nieznacznie przekracza wartości średniej wysokości elewacji frontowej do kalenicy, nawiązuje do wysokości budynków sąsiednich (między innymi dz. nr [...], [...], [...]) w obszarze analizowanym, tj. wysokość głównej kalenicy dachu od 11 m do 12 m, wysokość okapów połaci dachowych od 9,5 m do 10,5 m. Tolerancja uwzględnia względy techniczne i technologiczne mogące wyniknąć na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, przy czym skutkiem tej wartości górna granica wartości wysokości górnej krawędź elewacji frontowej nie będzie wykraczała poza wartości występujące w obszarze analizowanym, ani też poza wartości występujące w najbliższym sąsiedztwie ( dz[...]- 12 m, dz. [...] -14 m, [...] -12,5 m, [...] -13).

Geometrię dachu dla planowanej zabudowy wyznaczono poprzez ustalenie, że będzie to dach w nawiązaniu do formy dachów występujących w obszarze: dach połaciowy: dach dwuspadowy lub wielospadowy, o kącie nachylenia: od 15° do 35°, wysokości głównej kalenicy: od 11 m do 12 m. Dopuszczono doświetlenie w formie okien połaciowych i/lub okien w ścianach szczytowych. Zdaniem organu odwoławczego ustalenie dla wnioskowanej inwestycji formy pokrycia budynku, jak ww. wskazano, zasługuje na aprobatę wobec jej potwierdzenia w stanie zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, bowiem przeprowadzona analiza wykazała, iż

w obszarze występują budynki kryte dachami połaciowymi dwuspadowymi lub wielospadowymi (między innymi dz. nr [...], [...], [...], [...] o kącie nachylenia połaci od ok. 15° do ok. 35°, wysokości głównej kalenicy - od ok. 8 m do ok. 14 m

i zróżnicowanym kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Podobnie analiza stanowiąca kluczowy dowód w sprawie, nie budzi wątpliwości zarówno pod względem merytorycznej, jak również formalnoprawnej poprawności. Argumentacja, dotycząca ustalonych parametrów podana zarówno w analizie, jak

i w Załączniku Nr 3 do decyzji, w omawianym zakresie jest w pełni przekonywująca

i w odniesieniu do konkretnie opisanego stanu rzeczy, jaki ma miejsce w terenie, jest w pełni do zaakceptowania.

Odnosząc się do pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ wskazał, że teren inwestycji oznaczony jako części działek nr [...] i [...] obr. [...], przy ul. [...] "K." [...] w K. posiada pośredni dostęp do drogi publicznej ulicy C. poprzez drogę wewnętrzną ulicę A. ", zlokalizowaną na działce nr [...] obr. [...] (pozostającą w zarządzie ZDMK).

Zastrzeżeń Kolegium nie budzą tez ustalenia, czy istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla zamierzenia budowalnego (art. 61. ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Zgodnie z pkt 4 lit. a Załącznika nr 1 do decyzji zaopatrzenie w gaz, wodę, energię elektryczną i cieplną, jest możliwe w ramach rezerw jakie posiadają istniejące budynki, zgodnie z oświadczeniem inwestorów, w oparciu o umowy z dysponentami sieci. Istniejące uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej od ul. C. j, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego - na dotychczasowych warunkach - zgodnie z obowiązującą organizacją ruchu.

W załączniku nr 1 do decyzji pkt II.4 lit. e, zdaniem organu w sposób prawidłowy został ustalony wskaźnik liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia - zgodnie z art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz przy uwzględnieniu wytycznych ujętych w uchwale Nr LIII/723/12 Rady Miasta K. z dnia 29 sierpnia 2012 r. "Program obsługi parkingowej dla miasta K.".

Nie budzi również wątpliwości organu, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zgodnie z treścią art. 10 a ustawy o ochronie gruntów rolnych

i leśnych (art. 61. ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.), a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze- w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji

w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; - strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu - strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu(art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.).

Planowane zamierzenie według Kolegium nie narusza istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego i stanowi kontynuację funkcji, cech i parametrów zabudowy tam istniejącej. W zakresie nieomówionych zarzutów, Kolegium powtórzyło za organem I instancji, iż zgodnie z treścią art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie wskazuje, czy dana inwestycja może powstać na danym terenie. Nie oznacza to, że na pewno taka inwestycja powstanie. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany, a więc i ograniczeń w sferze praw rzeczowych zarówno właściciela nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy, jak i dla właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz osób, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe. Ograniczenie tych praw może nastąpić dopiero w fazie realizacji inwestycji, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę, które następuje w odrębnym postępowaniu od tego prowadzonego w sprawie warunków zabudowy, (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2022 r. II OSK 1186/19). Rację ma organ I instancji, iż organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nie może podejmować rozstrzygnięć dotyczących kompetencji innych organów - organu udzielającego pozwolenia na budowę, czy też organów nadzoru budowlanego w kompetencjach którego pozostają kwestie badania zgodności realizowanych robót budowlanych z dokumentacją projektową zatwierdzoną pozwoleniem na budowę.

W ocenie Kolegium w analizie przedstawiono argumenty przemawiające za wskazanym sposobem ukształtowania parametrów wysokościowych przedmiotowego budynku, a argumentacja w decyzji organu I instancji jest wystarczająca i odnosi się do wymogów ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu inwestycji i do konkretnych uwarunkowań tego terenu. Ustalone wysokości obu budynków wpisują je w ład przestrzenny w rejonie terenu inwestycji. Zastosowanie przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia jest dopuszczalne, jeśli zasadność jego zastosowania wynika z analizy i została w niej uzasadniona. Ten warunek został w ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie spełniony. Organ I instancji dokonał oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, wyniki analizy zawarto w warunkach zabudowy (pkt II.2.b.), gdzie uwzględniając zakres i funkcję zamierzenia inwestycyjnego określone we wniosku, dla którego niniejszą decyzją ustalono warunki zabudowy - stwierdzono, iż zamierzenie to nie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029). W związku z tym dla przedmiotowego zamierzenia nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w K. wniosła T. M..

Skarżąca podniosła, że:

- zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez sprawdzenia fazy jego opracowywania;

- zaniechano wyznaczenia górnej krawędzi elewacji jako przedłużenie tych krawędzi, odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich;

- w analizie urbanistycznej brak jest wskazania określonych jednoznacznie wartości;

- w załączniku Nr 1 decyzji organu I instancji (utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy) na str. 3 podano, że "zamierzenie nadbudowy i przebudowy na działkach nr [...] i [...] nie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko - bez podania w tym zakresie żadnych właściwych analiz ani podstaw;

- w załączniku Nr 3 decyzji organu I instancji (utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy) podano, że "w tym obszarze zabudowy jest tylko jedna działka pozwalająca określić wymagania nowej zabudowy - nie powołano która to działka - co przy takim przyjęciu pozwala stwierdzić iż jedna "nie określona działka" na ten obszar zabudowy nie może decydować o przyjęciu przez organ warunków utrzymania ładu przestrzennego dla tego zamierzenia inwestycyjnego;

- analiza architektoniczno – urbanistyczna nie odpowiada wymaganiom prawa i nie jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., bowiem w cały obszarze analizowanym jest tylko jedna nieokreślona działka pozwalająca określić wymagania nowej zabudowy i taka analiza nie może być podstawą do ustalenia warunków zabudowy i uznania ich za zgodne z prawem;

- ww. analiza nie spełnia wymagań § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który dopuszcza rezygnację z tego parametru - o ile znajdzie to uzasadnienie w wynikach wykonanych analiz. Zdaniem skarżącej nie ma takiego uzasadnienia w tych analizach, a wielkości podane w ocenie samego SKO /str. 5/ przekraczają "wartości średniej wysokości elewacji frontowej do kalenicy".

Jednocześnie skarżąca podniosła, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym akcentuje konstytucyjne prawo własności. Oznacza to, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone i nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionymi interesami innych podmiotów. Przesłankę kontynuacji cech parametrów (art. 61 ust. 1 pkt 1) należy odnieść do zabudowy na działkach sąsiednich - za które należy uznać działki zabudowane, położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy - są to działki nr [...]. Pojęcie działka "sąsiednia" zawarta w przepisach prawa oznacza bliskie sąsiedztwo, natomiast obszar oddziaływania oznacza tzw. "dalsze sąsiedztwo". Dlatego odstąpienie od zasady ustalonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia wymagało szczegółowego uzasadnienia w analizie jak i w decyzji, co nie miało miejsca i stanowi naruszenie ww. przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Po przeprowadzeniu postępowania w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie i przebudowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z przeznaczeniem na cele mieszkalne jednorodzinne na części działek nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] "K." [...] w K..

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2023 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.), w szczególności przepisy art. 61 u.p.z.p.

Sprecyzowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia dokonanie zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W orzecznictwie podkreśla się, że celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 357/15). Jak stanowi przy tym art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, z wyjątkiem terenów zamkniętych, w stosunku do których właściwy jest wojewoda (art. 60 ust 3). Jak stanowi art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Niewątpliwie analiza ta stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyciągnięte z przeprowadzonej analizy wnioski przekładają się bowiem bezpośrednio na stwierdzenie możliwości ustalenia warunków zabudowy. Sposób ustalania parametrów zamierzenia inwestycyjnego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: r.n.z.z.t.).

W przedmiotowej sprawie arch. I. I.-K. sporządziła analizę urbanistyczno-architektoniczną oraz na tej podstawie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ocenie Sądu sporządzona w sprawie analiza stanowi wystarczający dowód wskazujący na spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także dowód, który należycie uzasadnia wyznaczone parametry zabudowy. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości 50 m od granicy terenu objętego wnioskiem, stanowiącego część działek nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] "K." [...] w K.. Z załącznika graficznego wynika, iż front terenu inwestycji ma długość ok. 15 m. Sposób określenia obszaru analizowanego wypełnia więc dyspozycję § 3 ust. 2 r.n.z.z.t., zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie niniejszej jednak niż 50 metrów.

W części tekstowej dokumentu analizy, charakteryzując teren inwestycji podano, że teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest w południowej części K., pomiędzy ulicą A. "K." (droga wewnętrzna) a ulicą G. (droga gminna). Wskazano też, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w tym z usługami, o charakterze miejskim, o wysokości od 1 do 4 kondygnacji. Zabudowie mieszkaniowej towarzyszy zabudowa usługowa i zabudowa gospodarcza. Teren inwestycji zabudowany jest dwoma budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej, pokrytymi dachami płaskimi. Niesporne jest, że planowane do przebudowy i nadbudowy obiekty posiadają właściwą infrastrukturę techniczną i dostęp komunikacyjny.

W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę na specyfikę przedmiotowej inwestycji, która polega na tym, że nie zmienia się funkcja obiektu (mieszkaniowa jednorodzinna), jak też nie zmieniają się parametry zabudowy takie jak szerokość elewacji frontowej, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu, szerokość elewacji frontowej. Zmieniają się natomiast parametry związane ze zwiększeniem wysokości obiektu oraz kształtem dachu. Okoliczność tę uwzględnia sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna.

Zgodnie z § 7 ust. 1 r.n.z.z.t. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się inny sposób wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (ust. 4).

W przedmiotowej sprawie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wyznaczono dla nowej zabudowy na podstawie § 7 ust. 4 r.n.z.z.t. w przedziale od 11 m do 12 m dla wysokości głównej kalenicy dachu oraz od 9,5 m do 10,5 m dla wysokości okapów połaci dachowych. W ocenie Sądu tak ustalone parametry wynikają z analizy. Zauważyć trzeba, że przedstawiono w niej szczegółowo sposób kształtowania się wysokości budynków w obszarze analizowanym. Zróżnicowanie wysokości elewacji frontowych budynków wynika ze zróżnicowanego charakteru występującej zabudowy oraz formy architektonicznej. Z danych przedstawiających wysokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym (tabela na karcie 249) oraz mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy (k. 251) wynika, że wysokość głównej kalenicy dachu kształtuje się w obszarze analizowanym na poziomie od ok. 8 m (dz. [...]) do ok. 14 m (dz. [...]). Występują tam budynki o wysokości 13 m (dz. [...]),12,5 m (dz[...]), 12 m (dz. [...]), 11,5 m (dz. [...]), 11 m (dz. [...]), 10 m (dz. [...]), 9 m [...], [...], [...], [...]). Średnia w obszarze analizowanym dla tego parametru wynosi 11 m. Również wysokość do okapu połaci dachowych jest zróżnicowana i wynika, jak wskazuje autorka analizy, z geometrii dachu, a nadto jest zależna od kąta nachylenia połaci i wysokości kalenicy. Istniejące w obszarze analizowanym budynki mają zatem wysokość do okapu/gzymsu na poziomie od ok. 6 m (dz. nr [...]) do ok. 10,5 m (dz. nr [...]). Budynki z dachami płaskimi mają wysokość gzymsu lub attyki od ok. 7 m (dz. nr [...]) do ok. 10 m (dz. nr [...]). Średnia wysokość okapów/gzymsów budynków w obszarze analizowanym wynosi ok. 8,5 m.

W ocenie Sądu wykazano w analizie, że w obszarze analizowanym nie został wykształcony jednorodny charakter ww. parametru wysokościowego w istniejącej zabudowie, który wymagałby bezwzględnie kontynuacji. Zróżnicowanie budynków w obszarze analizowanym, możliwość bardziej optymalnego wykorzystania działki oraz wkomponowania planowanej inwestycji w zastany układ urbanistyczny uzasadniają, również zdaniem Sądu, ustalenie wysokości obiektu objętego wnioskiem na poziomie określonym w decyzji, nieco powyżej średniej dla omawianego wskaźnika w obszarze analizowanym, z jednoczesnym uwzględnieniem cech typowych dla zabudowy stanowiącej najbliższe sąsiedztwo. Sąd stwierdza, że wyjaśnienie zawarte w analizie oraz sformułowanej na jej podstawie decyzji uzasadnia wystarczająco wyznaczone parametry i nie narusza § 7 ust. 4 r.n.z.z.t.

W odniesieniu do geometrii dachu ustalono, że planowany dach połaciowy nawiązuje do dachów występujących w obszarze analizowanym. W obszarze tym występują bowiem, obok budynków z dachami płaskimi, dachy połaciowe dwuspadowe lub wielospadowe (m. in. dz. [...], [...], [...], [...] o kącie nachylenia od ok. 15° do 35°. Uwzględniono w tym kontekście również wcześniejsze ustalenia co do wysokości głównej kalenicy budynków w obszarze analizowanym (od 8 do 14 m) oraz zróżnicowane kierunki głównej kalenicy w stosunku do frontu działki.

Podstawę określenia w decyzji o warunkach zabudowy geometrii dachu stanowi § 8 r.n.z.z.t., zgodnie z którym geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W ocenie Sądu w analizie i decyzji wykazano, że planowana geometria dachu jest ustalona odpowiednio do geometrii dachów w obszarze analizowanym, czyli do nich nawiązuje.

Tym samym, bezzasadne okazały się zarzuty skarżącej T. M.. Powyższe rozważania stanowią odniesienie się Sądu do zarzutów dotyczących błędnego wyznaczenia parametru zabudowy. Podkreślić wypada w tym kontekście, że przywołane wyżej przepisy określają sposób uwzględniania sąsiedztwa urbanistycznego w odniesieniu do nowej zabudowy, co w konsekwencji, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy skutkowało uwzględnieniem nie tylko zabudowy na działce skarżącej, lecz także innych obiektów znajdujących się w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizy.

Co się tyczy pozostałych zarzutów, Sąd wskazuje, że z okoliczności sprawy nie wynika, by zachodziła przeszkoda do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w postaci bliżej nieokreślonej samowoli budowlanej. Wydając decyzję, organ opierał się na mapach przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego, opatrzonych stosownymi pieczęciami. Wyjaśnić należy również, że inwestycja tego rodzaju i niewielkiej skali, jak objęta zaskarżoną decyzją, nie należy do żadnego z rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcia te wymienia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 r. poz. 1839). Tylko na zobrazowania podać można, że w świetle § 3 ust. 1 pkt 55 przywołanego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż (odpowiednio do wymienionych tam przypadków) od 0,5 ha (na obszarach nieobjętych planem miejscowym, a objętych formami ochrony przyrody) przez min. 2 ha albo 4 ha powierzchni zabudowy.

Finalnie Sąd stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w sposób wyczerpujący wyjaśniło i przedstawiło stan sprawy, uwzględniając należycie wymogi art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 oraz art. 15 k.p.a. Uzasadnienie spełnia wymogi zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Prawidłowo również zinterpretowano i zastosowano relewantne przepisy prawa materialnego.

Wobec tego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.