Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3309/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 141 §, art. 204
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Ś. i U. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 839/19 w sprawie ze skargi R. Ś., G. Ś., T. Ś. i U. Ś. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 839/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. Ś., G. Ś., T. Ś. i U. Ś. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 31 maja 2019 r. znak: WI-I.7840.3.106.2018.KP. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez U. Ś., R. Ś., G. Ś. i T. Ś., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 8 października 2018 r. nr 1894/6740.1/2018 (znak: AU-01-1.6740.1.1840.2018.AZI) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. S. pozwolenia na budowę inwestycji pn. Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi (...) oraz rozbiórką budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi (...) na działce nr. [...] obr. [...] przy ul. (...).

W skardze kasacyjnej R. Ś. i U. Ś. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. § 13, § 57 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.; zwanego dalej: r.w.t.) polegające na błędnej wykładni tychże przepisów skutkującej ich niewłaściwym zastosowaniem poprzez bezzasadne przyjęcie, iż nie została naruszona dyspozycja tych przepisów podczas, gdy materiał zgromadzony w sprawie nie wskazuje czy projektowana inwestycja jest zgodna z tymi przepisami, w konsekwencji doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt. 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.). poprzez ich nieprawidłową wykładnię, co doprowadziło do nieuwzględnienia uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiadującej oraz błędnego uznania, iż planowana inwestycja spełnia ustawowe przesłanki wydania decyzji pozytywnej;

2. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.); zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny, bez szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej, uniemożliwiając dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, art. 7, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.) poprzez dokonanie pobieżnej oceny materiału dowodowego - sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego oraz prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów i sądu poprzez przyjęcie, że kwestia nasłonecznienia została wyjaśniona w sposób czytelny i zrozumiały podczas gdy nie została ona poparta żadnymi dowodami, art. 84 w związku z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów polegające na wypowiedzeniu się przez organ w materii, która wymaga rozstrzygnięcia przez biegłego, art. 15 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez organ sprawy w całokształcie, co poskutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązany jest także ocenić, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 r.w.t. Projektowana zabudowa winna bowiem spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia zawarte w § 13 i § 57 r.w.t., określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. W rozpatrywanej sprawie - co umknęło uwadze organów oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego — brak jest jakiejkolwiek analizy, a Sąd powtórzył jedynie za Wojewodą Małopolskim, iż projektowany budynek ze względu na swoją lokalizację i zainwestowanie sąsiednich nieruchomości, nie wprowadza ograniczeń w naturalnym oświetleniu pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i w nasłonecznieniu pokoi mieszkalnych w sąsiednich budynkach. Organ nie może - jak uczynił to Wojewoda Małopolski - ograniczyć się w swojej decyzji do powołania się na powyższą konkluzję bez wskazania na jakich przesłankach została ona oparta, a więc czyniąc niemożliwą kontrolę prawidłowości rozumowania Wojewody - tym bardziej, iż nie jest on uprawnionym do wydawania arbitralnych decyzji w kwestiach wymagających wiadomości specjalnych, a więc opinii biegłego. Wydanie decyzji z pominięciem wyżej wzmiankowanej opinii jest niezgodne z obowiązującymi przepisami.

W sytuacji, w której brak jest ekspertyzy - organ nie powinien samodzielnie czynić ustaleń faktycznych (co, jak wskazano miało miejsce w kwestii zacienienia), tym bardziej o tak wysokim stopniu kategoryczności i stanowczości. Mając na względzie zasadę ekonomiki postępowania administracyjnego istniała możliwość przeprowadzenia opinii biegłego - czego też zaniechano. Nie ustalono obiektywnie, czy planowany budynek nie spowoduje przesłonienia budynku będącego własnością strony skarżącej. Oznacza to, że utrzymana w mocy przez sąd Wojewódzki decyzja organu nie uwzględniła uzasadnionych interesów osób trzecich, jak wymaga tego art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.

Utrzymana w mocy decyzja narusza przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. bowiem nie podjęto inicjatywy dowodowej niezbędnej do tego, ażeby ustalić relewantne prawnie fakty dla ostatecznego rozpoznania sprawy, jak również nie dokonano pełnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego. Ponadto, nie czyniąc zadość procesowej zasadzie uwzględnienia słusznego interesu obywateli wyrażonej w art. 7 k.p.a. pominięto fakt, iż w przedmiotowej sprawie należało uwzględnić interesy zarówno inwestora, jak i właścicieli nieruchomości sąsiadującej. Brak pełnej analizy sprawy, a w rezultacie błędna ocena w zakresie spełnienia warunków z rozporządzenia stanowią naruszenia mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym spowodowały także naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a.. Przepis ten zobowiązując organ odwoławczy do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, nakazuje czynić to w jej całokształcie, co jest możliwe jedynie w przypadku prawidłowego ustalenia wszelkich istotnych w sprawie okoliczności, co z uwagi na wskazane wyżej braki nie miało miejsca, efektem czego sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Przeprowadzona ocena zebranego materiału nie daje podstaw do przyjęcia, iż realizacja przedmiotowej inwestycji nie doprowadzi do naruszenia § 13 r.w.t.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób lakoniczny, bez szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej podjętego wyroku, uniemożliwiając dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ograniczył się jedynie do zacytowania przepisów które zdaniem Sądu nie zostały naruszone. Tymczasem, zgodnie z art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie strony skarżącej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagania wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia np. w podnoszonej w skardze do Sądu sprawie udziału Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Samo przytoczenie przepisów prawnych lub powołanie się na ich literalne brzmienie nie jest wystarczające. Również nie jest wystarczające jedynie ogólnikowe powołanie się na poglądy doktryny. W uzasadnieniu powinno się znaleźć ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do określonej sprawy. W przedmiotowej sprawie ograniczono się do wskazania literalnej wykładni przepisów prawa materialnego, co nie jest wystarczające. Wskazać należy, że Sąd nie zauważył, iż nastąpiło naruszenie przez orany administracji szeregu przepisów polegającego na tym, że nie zebrano wyczerpującego materiału dowodowego (brak analizy zacienienia) i wydano rozstrzygnięcie bez wszechstronnego jego rozważenia. Nadto doszło również do naruszenia przepisu art. 107 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wskazania w uzasadnieniu decyzji argumentów uzasadniających przyjętą koncepcję rozstrzygnięcia

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdził jedynie, że argumenty podniesione w skardze kasacyjnej stanowią w istocie polemikę z ustaleniami Sądu I instancji i nie podważają wyrzeczenia Sądu, które odpowiada prawu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wskazała, że konstrukcja zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, a z drugiej strony treść tego zarzutu oraz jego uzasadnienie pozostają w wielu miejscach we wzajemnej sprzeczności. W żadnym fragmencie obszernego uzasadnienia skargi kasacyjnej, odnoszącym się do tego zarzutu, nie wyjaśniono, gdzie tkwi błąd Sądu w wykładni tego przepisu i na czym on polega.

Skarżący kasacyjnie twierdzą jakby z jednej strony Sąd nie dokonał analizy wypływu projektowanego budynku na nasłonecznienie sąsiednich nieruchomości. Z drugiej zaś strony wskazują na analizę Sądu, iż ze względu na swoją lokalizację planowany budynek nie wprowadza ograniczeń w naturalnym oświetleniu pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i w nasłonecznieniu pokoi mieszkalnych w sąsiednich budynkach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Wynika z niego, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Tego typu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się. Podkreślić trzeba, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku i logicznie wyjaśnił w dostatecznie jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. Podnoszone przez skarżącą kasacyjnie okoliczności nie dowodzą naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ale stanowią polemikę ze stanowiskiem prezentowanym w zaskarżonym wyroku. Wyrok został formalnie prawidłowo uzasadniony, a skarżący kasacyjnie po prostu nie zgadzają się z prezentowaną tam stanowiskiem Sądu I instancji. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można jednak kwestionować trafności merytorycznej wyroku (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 15, art. 77 i art. 80 k.p.a. Mając na uwadze podjęte w sprawie czynności wyjaśniające oraz zgromadzony w aktach materiał dowodowy, zgodzić się należało z oceną Sądu I instancji, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami określonymi wyżej wymienionymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W rezultacie zasadnie Sąd I instancji zaakceptował ustalenia faktyczne przyjęte w decyzjach jako podstawa rozstrzygnięć podjętych przez organy obu instancji.

Zasadnie Sąd I instancji zauważył, że odpowiedzialność za rozwiązania projektowe została nałożona na projektanta oraz w razie takiego wymogu na osoby sprawdzające projekt. Organ nie jest uprawniony do prowadzenia ustaleń faktycznych, czy przyjęte rozwiązania konstrukcyjne projektu architektoniczno-budowlanego są prawidłowe oraz czy sformułowane przez strony postępowania zarzuty podważają zasadność takich rozwiązań. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, zostało ograniczone do ściśle określonych w art. 35 ust. 1 p.b. przypadków, tym przypadkiem nie jest zaś badanie zgodności projektu budowlanego, pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych i możliwości technicznych jego wykonania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2008 r., II OSK 940/07; z dnia 3 lutego 2017 r., II OSK 1323/15, z dnia 8 maja 2028 r. II OSK 3115/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Projekt budowlany składa się m.in. z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz z projektu architektoniczno-budowlanego. W wyniku nowelizacji art. 35 tej ustawy (art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Zmiana ta spowodowała, że uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego) zostały ograniczone w odniesieniu do projektu architektoniczno - budowlanego do kompetencji obejmującej sprawdzenie jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzanie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki - art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. Organy dokonały sprawdzenia przedłożonego przez inwestora projektu w zakresie wyznaczonym art. 35 ust. 1 p.b. i nie stwierdziły w nim żadnych uchybień. Wbrew argumentacji skarżących kasacyjnie Wojewoda ocenił projekt zagospodarowania terenu w kontekście spełnienia norm wynikających z § 13, § 57 i § 60 r.w.t., stwierdzając że projektowany budynek ze względu na swoją lokalizację i zainwestowanie sąsiednich nieruchomości, nie wprowadza ograniczeń w naturalnym oświetleniu pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i w nasłonecznieniu pokoi mieszkalnych w sąsiednich budynkach. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono jakiejkolwiek argumentacji odnoszącej do konkretnej inwestycji, której dotyczył projekt, mogącej podważyć ocenę dokonaną przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

W konsekwencji za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzuty naruszenia § 13, § 57 oraz § 60 r.w.t., a także art. 5 ust. 1 pkt. 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Brak było podstaw do uwzględnienia zawartych w odpowiedziach na skargę kasacyjna wniosków o zwrot kosztów postępowania. W przypadku wniosku M. S., Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przepis art. 204 p.p.s.a. przewiduje wyłącznie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ (jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę) albo skarżącego (jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę). Tym samym uczestnicy postępowania, choćby ponieśli jakiekolwiek koszty związane z postępowaniem kasacyjnym, nie znaleźli się z woli ustawodawcy w kręgu podmiotów, na których rzecz możliwe jest zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z kolei w przypadku wniosku Wojewody, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pismo to nie spełnia wymogów odpowiedzi na skargę kasacyjną. Ogranicza się ono bowiem jedynie do jednozdaniowego wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, nie zawiera natomiast ustosunkowania się do żądań zawartych w skardze kasacyjnej ani nie podnosi zarzutów i argumentów przeciwko podstawom kasacyjnym i ich uzasadnieniu (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r. o sygn. akt II FPS 4/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).