Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2451/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P.i A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 115/21 w sprawie ze skargi G. P. i A.P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 8 lipca 2021 r., IV SA/Po 115/21, oddalił skargę G. P. i A. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Zaskarżoną decyzją Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WWINB), po rozpatrzeniu odwołania G. i A. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościanie (PINB) z dnia 12 października 2019 r. [powinno być 2020 r. – uwaga Sądu] nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu WWINB wskazał, że organ I instancji decyzją z dnia 26 lipca 2000 r. (sygn. akt: [...]) umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia zgodności z prawem budowlanym pobudowanego na działce położonej w [...] nr [...] sklepu spożywczego.

Decyzją z dnia 11 sierpnia 2006 r. (sygn. akt: [...]) organ II instancji odmówił uchylenia bądź zmiany decyzji PINB z dnia 26 lipca 2000 r.

Decyzją z dnia 11 sierpnia 2005 r. (sygn. akt: [...]) organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie sprawdzenia prawidłowości zabudowy na działce położonej w [...] nr [...], tj. budynku gospodarczego i sklepu spożywczego, w miejscu przebiegu rowu melioracyjnego, które to obiekty powodują niedrożność i wstrzymują odpływ wód opadowych. Decyzją z dnia 10 października 2005r. (sygn. akt: [...]) organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.

Pismem z dnia 2 maja 2019 r. G. i A. P. złożyli do organu I instancji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej, tj. budowy budynku gospodarczego i sklepu na rowie melioracyjnym (działka nr [...]). Dnia 27 czerwca 2019 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę przedmiotowej nieruchomości. Nie stwierdzono, ażeby od dnia ostatniej kontroli nieruchomości (tj. dnia 22 lipca 2005 r.) stan faktyczny uległ jakiejkolwiek zmianie.

W dniu 26 lipca 2019 r. organ I instancji wydał postanowienie, którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie pobudowania budynku gospodarczego i sklepu na rowie melioracyjnym na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...], położonej w [...] nr [...], przy granicy z działką oznaczoną nr ewidencyjnym [...].

WWINB postanowieniem z dnia 16 września 2019 r. (sygn. akt: [...]) utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie PINB. Postanowienie WWINB z dnia 16 września 2019 r. stało się przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, prowadzonego przez WSA w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r. (sygn. akt: IV SA/Po 971/19), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego oraz poprzedzające je postanowienie PINB.

Mając na uwadze powyższe, organ I instancji, pismem z dnia 10 września 2020r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie pobudowania budynku gospodarczego i sklepu na rowie melioracyjnym na działce nr ewidencyjnym [...], położonej w [...] nr [...], przy granicy z działką oznaczoną nr ewidencyjnym [...]. Następnie, decyzją z dnia 12 października 2020 r., PINB umorzył prowadzone postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Odwołanie od rozstrzygnięcia organu I instancji wnieśli G. i A. P., z zachowaniem ustawowego terminu.

Rozpatrując powyższe odwołanie WWINB wyjaśnił, iż istnieje zasadnicza różnica między "bezprzedmiotowością" prowadzonego postępowania (art. 105 § k.p.a.), a "tożsamością sprawy", która uniemożliwia wszczęcie postępowania w pierwszej kolejności (art. 61a § 1 k.p.a.). Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość spraw będzie występowała wtedy, gdy występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Na podstawie posiadanych dokumentów PINB (postanowienie z dnia 26 lipca 2019 r.) oraz WWINB (postanowienie z dnia 16 września 2019 r.) stwierdzili pierwotnie, iż w niniejszej sprawie takowa tożsamość stosunku administracyjnoprawnego bezsprzecznie zachodzi, co w interpretacji organów nadzoru budowlanego uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego. Faktem jest jednak, iż ww. rozstrzygnięcia zostały uchylone przez WSA w Poznaniu (wyrok z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt: IV SA/Po 971/19). W uzasadnieniu orzeczenia WSA wskazał, iż "niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia 'z innych uzasadnionych przyczyn' w sytuacji, gdy organ podejmuje działanie, które polega m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego lub prawnego sprawy, bez formalnego wszczęcia takiego postępowania". Sytuacja taka miała w istocie miejsce w niniejszej sprawie, albowiem organ pierwszej instancji poprzedził odmowę wszczęcia postępowania dokonaniem kontroli (tj. kontrola z dnia 27 czerwca 2019 r.). Tym samym, w ocenie WWINB, na gruncie obowiązujących przepisów oraz utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, PINB obligowany był wszcząć postępowanie administracyjne. Organ pierwszej instancji zastosował się do zaleceń Sądu (art. 153 p.p.s.a.), zawiadamiając strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie pobudowania budynku gospodarczego i sklepu na rowie melioracyjnym na działce nr ewidencyjnym [...], położonej w [...] nr [...], przy granicy z działką oznaczoną nr ewidencyjnym [...] (pismo z dnia 10 września 2020 r.).

Organ odwoławczy wskazał, że w wyroku z dnia 26 lutego 2020 r. WSA odniósł się również do stanowiska organów nadzoru budowlanego, jakoby przedmiotowa sprawa została już wcześniej zakończona. Sąd wskazał, iż "organy odwołały się przy tym do treści decyzji z dnia 26 lipca 2000 r. o umorzeniu postępowanie w sprawie stwierdzenia zgodności z prawem budowlanym pobudowanego na działce położonej w [...] nr [...] sklepu spożywczego; decyzji z dnia 11 sierpnia 2006 r. o odmowie uchylenia bądź zmiany decyzji PINB z dnia 26 lipca 2000 r. / decyzji z dnia 11 sierpnia 2005 r. o umorzeniu postępowanie w sprawie sprawdzenia prawidłowości zabudowy na działce położonej w [...] nr [...], tj. budynku gospodarczego i sklepu spożywczego, w miejscu przebiegu rowu melioracyjnego, które to obiekty powodują niedrożność i wstrzymują odpływ wód odpływowych oraz decyzji WINB z dnia 10 października 2005 r. o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 11 sierpnia 2005 r. Do akt sprawy załączono powyższe decyzje, jednak nie załączono dokumentacji poprzedzającej ich wydania. Co prawda w protokole kontroli z dnia 27 czerwca 2019 r. wskazano, że stan zabudowy się nie zmienił, jednakże brak jakiejkolwiek wcześniejszej dokumentacji uniemożliwia zweryfikowanie powyższych twierdzeń". Mając na uwadze powyższe, w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, organ pierwszej instancji dokonał ponownej analizy akt sprawy. Ustalono, że sprawa legalności sklepu spożywczego była już przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez PINB, a zakończonego decyzją z dnia 26 lipca 2000 r. (sygn. akt: [...]), którą organ umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia zgodności z prawem budowlanym rzeczonego sklepu, stwierdzając iż powstał on zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Co więcej, decyzją z dnia 11 sierpnia 2005 r. (sygn. akt: [...]) organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie sprawdzenia prawidłowości zabudowy na działce położonej w [...] nr [...], tj. budynku gospodarczego i sklepu spożywczego, w miejscu przebiegu rowu melioracyjnego, które to obiekty powodują niedrożność i wstrzymują odpływ wód opadowych. Zarówno w trakcie pierwszego z prowadzonych postępowań (tj. postępowania zakończonego decyzją z dnia 26 lipca 2000 r.), jak i w trakcie kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB w dniu 27 czerwca 2019 r., inwestor przedłożył pozwolenie na budowę z dnia 19 maja 1993 r. (sygn. akt: [...]). Porównując dokumentację zgromadzoną na potrzeby postępowań prowadzonych w 2000 r. oraz w 2005 r. z wnioskami z kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB w dniu 27 czerwca 2019 r., organ pierwszej instancji stwierdził, iż obiekt został wybudowany i znajduje się w stanie zgodnym z w/w decyzją o pozwoleniu na budowę. WWINB, dokonując analizy posiadanych akt sprawy, przychylił się w tej kwestii do stanowiska PINB.

Podsumowując WWINB stwierdził, że organ I instancji, wbrew twierdzeniom skarżących, zastosował się do wszelkich zaleceń zawartych w wyroku WSA z dnia 26 lutego 2020 r. (sygn. akt IV SA/Po 971/19). Wszczęto postępowanie administracyjne, a następnie dokonano analizy posiadanych akt sprawy, stwierdzając że przedmiotowe obiekty zostały postawione legalnie, zgodnie z dokumentacją zatwierdzoną przez właściwe organy. Innymi słowy, postępowanie prowadzone przez PINB straciło swój przedmiot, stając się tym samym bezprzedmiotowym. Oznacza to, iż niemożliwym było nałożenie przez organ pierwszej instancji jakichkolwiek obowiązków na właściciela, a co za tym idzie - dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem organu zasadność takiego stanowiska potwierdza treść wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2019 r. (sygn. akt: II SA/Po 226/19), zgodnie z którym "na gruncie p.b. postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów". Nie znajdując podstaw do wydania nakazów lub zakazów, organ pierwszej instancji zasadnie umorzył w całości prowadzone postępowanie administracyjne.

Skargą G. P. i A. P. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 48 Prawa budowlanego; art. 105 § 1 k.p.a.; błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę przedmiotowego postanowienia; art. 7a k.p.a.; art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a.; niezastosowanie się przez organ do wytycznych wskazanych przez WSA w wyroku z dnia 26.02.2020r. w sprawie IV SA/Po 971/19 i umorzenie postępowania pomimo braku przesłanek.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi wniosła także uczestniczka postępowania J.K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest niezasadna.

Sąd podniósł, że w wyroku w sprawie IV SA/Po 971/19 Sąd wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć zatem miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić brak podstaw do prowadzenia postępowania. Innymi słowy, przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima fakcie, obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Natomiast jeśli organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające, to zakończenie postępowania nie może przybrać formy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ organ pierwszej instancji przeprowadził czynności wyjaśniające, w tym dokonał czynności kontrolnych (...) Już samo podejmowanie czynności wyjaśniających stanowi o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów art. 61a § 1 k.p.a., gdyż czynności te mogły być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie." Sąd w powołanym wyroku zauważył także, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania było uznanie, że przedmiotowa sprawa została już wcześniej rozstrzygnięta. Do akt sprawy załączono wcześniejsze decyzje, jednak nie załączono dokumentacji poprzedzającej ich wydania, co uniemożliwia zweryfikowanie tego twierdzenia. W sprawie doszło do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. - niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" w sytuacji, gdy organ podejmuje działanie, które polega m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego lub prawnego sprawy, bez formalnego wszczęcia takiego postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy PINB wszczął dnia 10 września 2020 r. postępowanie administracyjne, a także uzupełnił akta sprawy o dokumentację poprzedzającą wydanie decyzji z dnia 26 lipca 2000 r. o umorzeniu postępowanie w sprawie stwierdzenia zgodności z prawem budowlanym pobudowanego na działce położonej w [...] nr [...] sklepu spożywczego; decyzji z dnia 10 sierpnia 2006 r. o odmowie uchylenia bądź zmiany decyzji PINB z dnia 26 lipca 2000 r.; decyzji z dnia 11 sierpnia 2005 r. o umorzeniu postępowanie w sprawie sprawdzenia prawidłowości zabudowy na działce położonej [...] nr [...], tj. budynku gospodarczego i sklepu spożywczego oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2005 r. o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 11 sierpnia 2005 r. Wskazania Sądu co do dalszego postępowania zostały zatem w ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo wykonane. Zgromadzony materiał dowodowy zawiera w szczególności pozwolenie na budowę sklepu spożywczego z 19 maja 1993 r., protokoły z przeprowadzonych oględzin z dnia 22 marca 2000 r., 21 grudnia 2000 r. oraz 22 lipca 2005 r. Treść tej dokumentacji koresponduje z wydanymi w latach 2000 – 2006 decyzjami organów nadzoru budowlanego. Pozwala także na zweryfikowanie i stwierdzenie zaistnienia tożsamości przedmiotowej spraw: obecnie rozpatrywanej i tej zakończonej ostateczną decyzją PINB z 11 sierpnia 2005 r. Poprzednik prawny skarżących J. K. wystąpił wówczas do organu I instancji o wizję lokalną na posesji nr [...], wskazując, że przez posesję tę przebiega rów melioracyjny oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...], który to rów zabudowany został budynkiem gospodarczym i w części sklepem (nie sygnalizował zatem, by budynki wzniesione zostały – choćby częściowo – na jego działce). W rezultacie PINB dnia 12 lipca 2005 r. wszczął postępowanie w sprawie sprawdzenia zgodności pobudowania obiektów budowlanych na nieruchomości w [...] nr [...], które powodują wstrzymanie odpływu wód opadowych rowem melioracyjnym. Przeprowadzone dnia 22 lipca 2005 r. oględziny wykazały m. in., że "Przy granicy z działką nr [...] w [...] nr [...] na działce [...] pobudowane jest ogrodzenie (...) oraz budynek garażowy, gospodarczy i budynek sklepu spożywczego." Protokół ten został bez zastrzeżeń podpisany przez J.K.. i J. K. (w tym miejscu zauważyć należy rozbieżność w aktach administracyjnych co do pisowni nazwiska, które pojawia się w formie "K." oraz "K.", co nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy), którzy w szczególności nie wskazywali na przekroczenie granic działki. Wątek przekroczenia granicy działki przy budowie sklepu i budynku gospodarczego nie pojawia się w dokumentacji z lat 2000 – 2006, ani nawet we wniosku skarżących z dnia 2 maja 2019 r. W trakcie kontroli z dnia 27 czerwca 2019 r. stwierdzono, że stan istniejący nie zmienił się w stosunku do przeprowadzonych czynności kontrolnych w dniu 22 marca 2000 r. i 22 lipca 2005 r. W załączniku nr 2 do protokołu kontroli z 27 czerwca 2019 r. A. P. oświadczył jedynie, że podtrzymuje swój wniosek złożony do PINB. Nie zwrócił jednak uwagi na przekroczenie granicy działek ani nie zasygnalizował, że stan faktyczny na nieruchomościach zmienił się od czasu czynności kontrolnych w latach 2000 i 2005.

Co do podnoszonej w skardze kwestii działki nr [...] Sąd zauważył, że także ta kwestia była przedmiotem rozważań organów nadzoru budowlanego w przeszłości. Już w decyzji PINB z dnia 26 lipca 2000 r., stwierdzającej pobudowanie budynku sklepu zgodnie z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę, zauważono, że mapa sytuacyjna geodezyjna stanowiąca integralną cześć projektu budowlanego, obrazująca lokalizację sklepu spożywczego, nie wykazuje przebiegu rowu melioracyjnego przez powyższą działkę. Z kolei w decyzji WWINB z dnia 10 października 2005 r., w odpowiedzi na zarzut niewłaściwego wykonania mapy i pominięcia działki publicznej, na której ulokowany jest rów melioracyjny, wskazano, że właściwym do wyjaśnienia tego zagadnienia jest organ zajmujący się sprawami z zakresu geodezji, a nie organ budowlany.

W opisanych realiach sprawy Sąd uznał, że podniesienie przez skarżących dopiero w zażaleniu z dnia 7 sierpnia 2019 r. kwestii przekroczenia granicy działki nie może mieć wpływu na ocenę tożsamości przedmiotu spraw. Co więcej Sąd zauważył, że w zażaleniu z dnia 7 sierpnia 2019 r. wskazano, że przekroczenie granic na działce nastąpiło "poprzez pobudowanie budynków na rowie melioracyjnym" (czyli na działce nr [...]), nie zaś na działce skarżących. Dopiero w skardze do WSA pojawia się sugestia naruszenia praw skarżących: "Zauważyć przy tym trzeba, że wyraziliśmy zgodę na pobudowanie przez Państwa K. sklepu w granicy działki, a nie z jej przekroczeniem, co niewątpliwie uznać należy za samowolę budowlaną".

W ocenie Sądu zgromadzony i przeanalizowany przez organy obu instancji materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że wniosek skarżących z dnia 2 maja 2019 r. inicjujący postępowanie, w ramach którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczy innego przedmiotu niż ten, którego dotyczyło postępowanie zakończone ostateczną decyzją PINB z dnia 11 sierpnia 2005 r., a mianowicie innego niż kwestia prawidłowości zabudowy na działce nr [...] budynkiem gospodarczym i sklepem spożywczym w miejscu przebiegu rowu melioracyjnego. Dookreślenie w decyzji z dnia 11 sierpnia 2005 r. "które to obiekty powodują niedrożność i wstrzymują odpływ wód opadowych" nie ograniczyło postępowania jedynie do kontroli skutków jakie owa zabudowa miała wywoływać, ale dotyczyło prawidłowości zabudowy. Obecnie skarżący – począwszy od zażalenia z dnia 7 sierpnia 2019 r. – jedynie zwracali uwagę na inny aspekt prawidłowości zabudowy w postaci budynku sklepu i budynku gospodarczego, co pomijając już niepowoływanie przez skarżących żadnych nowych środków dowodowych, nie tworzy przedmiotowo nowej sprawy administracyjnej. Zasadne jest zatem w ocenie Sądu stanowisko organów o zaistnieniu przesłanek do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja WWINB nie jest dotknięta takimi wadami, które skutkowałyby koniecznością jej wyeliminowania z porządku prawnego.

Skargą kasacyjną G. P. i A. P. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego, a mianowicie art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez jego całkowite pominięcie i niezastosowanie, pomimo przesłanek uzasadniających, że doszło do samowoli budowlanej i przekroczenia granic działek przy budowie sklepu oraz budynku gospodarczego;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie:

a. polegające na przyjęciu, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej i przekroczenia granic na w/w działce poprzez pobudowanie budynków na rowie melioracyjnym nie było dotychczas prowadzone, a sprawa nie została rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną, w istniejącym stanie faktycznym,

b. polegające na przyjęciu, że w sprawie nr [...] oraz w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa uzasadniająca umorzenie przedmiotowego postępowania w sytuacji, gdy w rzeczywistości zarówno przedmiot sprawy, jak i występujące w niej podmioty nie są tożsame,

c. polegające na uznaniu, iż mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, podczas gdy w rzeczywistości nie zachodzi w niniejszej sprawie brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy,

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy strona wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, w szczególności naruszeniami prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w szczególności poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, a postępowanie jest bezprzedmiotowe,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek do wydania zaskarżonego wyroku, zawarcie zbyt ogólnikowych stwierdzeń oraz szczątkowe odniesienie się do niektórych zarzutów podniesionych w skardze przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, przez co naruszona została zasada ogólna, tj. zasada zaufania,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a., polegające na dowolnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego wyrażające się błędnym uznaniem przez Sąd, iż kwestie podnoszone w pismach strony były już przedmiotem rozważań w przeszłości, podczas gdy uprzednie postępowanie dotyczyło niedrożności rowu melioracyjnego i niemożności odpływu wód opadowych, a niniejsza sprawa dotyczy samowoli budowlanej polegającej na przekroczeniu granic działki przy budowie sklepu i budynku gospodarczego,

5. zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób niekorzystny dla strony, pomimo istniejących wątpliwości co do treści norm prawnych i zakresu prowadzonego uprzednio postępowania,

6. art. 11 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób niejasny dla strony, bez wyjaśnienia przesłanek, którymi zarówno organ, a następnie Sąd się kierował, poprzez ogólnikowe odniesienie się przez organ w uzasadnieniu decyzji do zgłoszonych przez stronę zarzutów, a także przez powielenie przedmiotowych treści przez WSA,

7. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, polegającą na przyjęciu, iż postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe, bowiem było już przedmiotem rozważań właściwych organów, podczas gdy uprzednie postępowanie dotyczyło niedrożności rowu melioracyjnego i niemożności odpływu wód opadowych, a niniejsza sprawa dotyczy samowoli budowlanej polegającej na przekroczeniu granic działki przy budowie sklepu i budynku gospodarczego,

8. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę przedmiotowego postanowienia, a polegający na przyjęciu, że wcześniejsza sprawa była rzekomo tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym, a także dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym w sytuacji, gdy uprzednie postępowanie dotyczyło niedrożności rowu melioracyjnego i niemożności odpływu wód opadowych wobec pobudowania opłotowania z pełnymi fundamentami, a niniejsza sprawa dotyczy samowoli budowlanej polegającej na przekroczeniu granic działki przy budowie sklepu i budynku gospodarczego, a stan faktyczny uległ zmianie w stosunku do uprzedniego okresu.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie, zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie organowi dalszego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wbrew bowiem zarzutom wniesionego środka odwoławczego, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie na podstawie akt przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, iż kwestionowana skargą decyzja w pełni odpowiada prawu, stąd zasadnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi wynikającą z art. 151 p.p.s.a.

Przechodząc w pierwszej kolejności do oceny zasadności zarzutów naruszenia w sprawie przepisów postępowania regulujących proces dochodzenia do prawdy obiektywnej, w tym nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz oceny tego procesu przez Sąd pierwszej instancji, tj. zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., przede wszystkim należy mieć na uwadze, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja, a także wyrok Sądu pierwszej instancji zostały wydane w warunkach związania wytycznymi zawartymi w wydanym uprzednio w sprawie, prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 971/19 uchylającym postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 16 września 2019 r., nr [...], i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościanie z dnia 26 lipca 2019 r., nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie pobudowania budynku gospodarczego i sklepu na rowie melioracyjnym na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...], położonej [...] nr [...], przy granicy z działką oznaczoną nr ewidencyjnym [...]. W wyroku tym wskazano na zakres ustaleń koniecznych do uzupełnienia, tj. na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego o dokumentację poprzedzającą wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościanie: z dnia 26 lipca 2000 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia zgodności z prawem budowlanym pobudowanego na działce położonej w [...] nr [...] sklepu spożywczego; decyzji z dnia 11 sierpnia 2006 r. o odmowie uchylenia bądź zmiany ww. decyzji z dnia 26 lipca 2000 r.; decyzji z dnia 11 sierpnia 2005 r. o umorzeniu postępowania w sprawie sprawdzenia prawidłowości zabudowy na działce położonej [...] nr [...], tj. budynku gospodarczego i sklepu spożywczego, w miejscu przebiegu rowu melioracyjnego, a także decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2005 r. o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 11 sierpnia 2005 r. Ponownie rozpatrując wniosek skarżących o wszczęcie postępowania w sprawie pobudowania budynku gospodarczego i sklepu na rowie melioracyjnym na działce nr ewid. [...] w [...] nr [...], przy granicy z działką nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z wytycznymi ww. wyroku wszczął postępowanie administracyjne, o czym zawiadomił jego strony, uzupełnił akta sprawy o dokumentację poprzedzającą wydanie przywołanych powyżej decyzji i po dokonaniu oceny tak zebranego materiału dowodowego wydał utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją rozstrzygnięcie będące przedmiotem niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej. Nie można w tych okolicznościach zasadnie twierdzić, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym naruszono przywołane na wstępie tych rozważań przepisy postępowania. Przy czym w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnych elementów materiału dowodowego, który w ocenie skarżących wymagał jeszcze uzupełnienia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również dokonanej przez organy jak i Sąd pierwszej instancji ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – nic zarzucić. Słuszne jest bowiem wyrażone przez te organy w formie decyzji stanowisko co do konieczności umorzenia wszczętego wnioskiem skarżących z dnia 6 maja 2019 r. (data wpływu) postępowania w sprawie pobudowania budynku gospodarczego i sklepu w rowie melioracyjnym na działce nr [...] położonej w [...] nr [...] z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zebrany w sprawie materiał dowodowy słusznie doprowadził organy do wniosku, że zagospodarowanie działki [...] w [...] nie uległo zmianie od czasu prowadzonych przez organy nadzoru w tym samym zakresie postępowań zakończonych ww. decyzjami z dnia 26 lipca 2000 r. i z dnia 11 sierpnia 2005 r. W obu tych postępowaniach wszczętych wnioskami poprzedniego właściciela działki nr [...] – J. K., dotyczących kolejno "sprawdzenia zgodności z prawem pobudowanego sklepu spożywczego na działce położonej w [...] nr [...] utrudniający spływ wód opadowych z posesji rowu melioracyjnego" oraz "sprawdzenia prawidłowości zabudowy na działce położonej w [...] nr [...] budynkiem gospodarczym i sklepem spożywczym w miejscu przebiegu rowu melioracyjnego, które to obiekty powodują niedrożność i wstrzymują odpływ wód opadowych" (a zatem nie niedrożności rowu melioracyjnego i niemożności odpływu wód opadowych wobec pobudowania opłotowania z pełnymi fundamentami), ustalono, że inwestorka pobudowała budynek sklepu spożywczego na podstawie i zgodnie z projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę z dnia 19 maja 1993 r. nr [...] wydanym przez Urząd Rejonowy w Kościanie Oddział Nadzoru Budowlanego. W konsekwencji, w związku ze stwierdzeniem braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, postępowania te zakończyły się umorzeniem postępowania. Przy czym podkreślenia wymaga, że postępowaniem wszczętym wnioskiem J. K. z 2005 r. objęto całość zabudowy na nieruchomości oznaczonej nr [...]. Ponadto decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 sierpnia 2005 r. umarzająca postępowanie w sprawie zgodności z prawem zabudowy na działce nr [...], nie została pomimo odwołania (decyzja WWINB z 10 października 2005 r. nr [...]) a nawet skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (postanowienie z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Po 1413/05) wyeliminowana z obrotu prawnego. Natomiast w toku kontrolowanego obecnie w trybie skargowym postępowania prowadzonego z wniosku G. P. i A. P. - nowych właścicieli działki nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościanie, po przeprowadzeniu w dniu 27 czerwca 2019 r. dowodu z oględzin stwierdził, że stan zabudowy istniejący na działce nr [...] nie zmienił się w stosunku do przeprowadzonych czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 22 marca 2000 r. oraz w dniu 22 lipca 2005 r. (protokół nr [...]), tj. w stosunku do czynności kontrolnych przeprowadzanych w toku postępowań zakończonych decyzjami umarzającymi z dnia 26 lipca 2000 r. i z dnia 11 sierpnia 2005 r. Słusznie w tych okolicznościach orzekające obecnie w sprawie organy uznały, że wniosek G. P. i A. P. o wszczęcie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, tj. budowy budynku gospodarczego i sklepu na rowie melioracyjnym (działka nr [...]) dotyczył tego samego przedmiotu, co do którego decyzją z 11 sierpnia 2005 r. umorzono postępowanie. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie względem postępowania zakończonego ww. decyzją z 11 sierpnia 2005 r. zachodziła też tożsamość podmiotowa skoro skarżący są następcami prawnymi poprzedniego właściciela nieruchomości nr [...]. Także zakres postępowania z wniosku skarżących pokrywał się z zakresem właściwości organu nadzoru prowadzącego przywołane powyżej postępowania z 2000 i 2005 r. Również zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontrolowanej sprawie ziściły się wszystkie przesłanki do umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania wszczętego wnioskiem skarżących.

W ocenie Sądu odwoławczego należy także podzielić wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko w zakresie przywoływanej przez skarżących dopiero na etapie skargi okoliczności pobudowania spornego sklepu z przekroczeniem ich działki, że zebrany w sprawie przez organy materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, żeby postępowanie w ramach którego wydano zaskarżoną decyzję dotyczyło innego przedmiotu niż ten, którego dotyczył wniosek skarżących o wszczęcie postępowania, tj. o zbadanie prawidłowości zabudowy na działce nr [...] w miejscu przebiegu rowu melioracyjnego a nie z przekroczeniem granicy działki skarżących. Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w której budowa spornego sklepu została zakończona w październiku 1993 r., tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. w którym weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zastosowanie miały przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., które nie nakładały na organy obowiązku badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani też nie uzależniały wydania decyzji na podstawie art. 37 lub art. 40 (o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu obiektu budowlanego na własność Państwa bez odszkodowania bądź nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami) od tego, czy obiekt został usytuowany w całości albo z przekroczeniem granicy działki stanowiącej własność inwestora. Na gruncie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. ochrona prawa własności stanowiła zatem w pierwszym rzędzie kwestię cywilistyczną regulowaną przepisami prawa cywilnego, a zatem na płaszczyźnie ww. ustawy dochodzenie tych praw powinno mieć miejsce przed sądem powszechnym, a nie w drodze administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2015 r., sygn. akt II OSK 112/14). Natomiast konsekwencją przyjęcia, że sporna zabudowa powstała przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. jest uznanie za bezzasadny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 48 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie.

Odnośnie podnoszonej przez skarżących kwestii zalewania czy wybudowania obiektów sprzecznie z prawem wodnym zwrócenia uwagi wymaga, że sprawy związane ze zmianą stosunków wody na gruncie czy zalewaniem posesji nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego. Przy czym okoliczność niedrożności rowu melioracyjnego i niemożności odpływu wód opadowych wobec pobudowania opłotowania z pełnymi fundamentami na działce nr [...] była przedmiotem oceny Sądu Okręgowego w Poznaniu, Wydział XV Cywilny Odwoławczy, który wyrokiem z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt [...], nakazał J. K.i T. K. usunięcie murowanego ogrodzenia wraz z pełnymi fundamentami wybudowanego na działce nr [...] na granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...]. Był to zatem spór cywilny, który został rozstrzygnięty wyrokiem sądu powszechnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu związanego z naruszeniem art. 7a k.p.a. Powołany przepis stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, stan prawny oraz stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ, a ocenę tę prawidłowo zaaprobował orzekający w sprawie Sąd pierwszej instancji. Należy dodać, że wątpliwości, o jakich mowa w art. 7a § 1 k.p.a. muszą wystąpić po stronie organu, względnie sądu administracyjnego, a nie u adresata rozstrzygnięcia. W sprawie nie zaistniały wątpliwości co do treści normy prawnej oraz niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Organ administracji w sposób szczegółowy i wyczerpujący wyjaśnił też z jakich przyczyn nie podzielił argumentacji skarżących i utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościanie z dnia 12 października 2019 r. Tym samym w sprawie nie uchybiono też podniesionym w skardze kasacyjnej przepisom art. 11 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nie można również uznać by w sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie NSA – patrz wyrok z dnia 27 lutego 2024 r. III OSK 3702/21 zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Przyjmując kryteria kontroli motywów zaskarżonego wyroku o jakich wyżej mowa należy uznać, iż brak w tym zakresie naruszeń prawa a uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Dotąd powiedziane uzasadniało przyjęcie stanowiska, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, co nie pozwalało na uwzględnienie wniosków wniesionego środka odwoławczego w trybie art. 188 p.p.s.a. czy art. 185 § 1 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.