Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1188/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 zd. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 w zw. z  ust. 3 pkt 4a  i 4b
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 112 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lutego 2021r., sygn. akt II SA/Gl 1035/20 w sprawie ze skargi A. J. i M. J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 12 czerwca 2020r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. J. i M. J. na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2021 r. (sygn. akt II SA/Gl 1035/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. J. i M. J., orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 12 czerwca 2020 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 1 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Z akt sprawy wynikało, że wnioskiem z dnia 12 lutego 2019 r., [...] SA z siedzibą w [...] wystąpiła o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...]o pow. [...]ha, mającej urządzoną księgę wieczystą nr [...], a w której – jako współwłaściciele nieruchomości - zostali ujawnieni A. i M. J..

Po rozpatrzeniu w/w wniosku, Starosta [...], decyzją z dnia 1 kwietnia 2020 r. nr [...], orzekając na podstawie art. 124 ust. 1-4 i ust. 6-7 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm., w skrócie: "u.g.n."), ograniczył sposób korzystania z części w/w nieruchomości poprzez zezwolenie spółce [...] S.A. na wykonanie czynności związanych z założeniem kabli oraz urządzeń - w rozumieniu art. 3 pkt 6 i 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nienależących do części składowych nieruchomości, a służących do przesyłania energii elektrycznej oraz na zapewnienie ich funkcjonowania po zakończeniu inwestycji w ramach realizacji projektu pod nazwą: "Poprawa bezpieczeństwa zasilania obszaru Żywiecczyzny. Budowa linii napowietrznej dwutorowej 110 KV". W rezultacie mocą tej decyzji ustanowiono stan trwałego ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], poprzez ułożenie w ziemi kabli wraz z infrastrukturą towarzyszącą (w tym rurociągiem teletechnicznym) na głębokości 94 m i szerokości 4 m (po 2 m od osi linii kabla ułożonego w ziemi na głębokości 1,2 m), składowanie urobku, powstałego przy wykopie kablowym, w tym również zapewnienie możliwości przejazdu sprzętu.

Powierzchnia zajęcia działki pod linię kablową zarówno na czas prac budowlanych jak i po zakończeniu inwestycji została określona na 145 m kw i tym samym mieściła się w pasie technologicznym oznaczonym przez wnioskodawcę.

Ponadto organ zobowiązał również wnioskodawcę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji oraz wskazał, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej, a obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej

W uzasadnieniu stanowiska, Starosta stwierdził, że wnioskodawca dostarczył dokumentację z negocjacji, potwierdzającą brak zgody współwłaścicieli nieruchomości na dobrowolne jej udostępnienie oraz zakreślił obszar gruntu przeznaczony do trwałego ograniczenia. Przebieg linii elektroenergetycznych był też zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 1 grudnia 2017 r. nr [...].

Od decyzji tej A. J. i M. J. wnieśli odwołanie, w którym twierdzili, że objęta decyzją inwestycja była sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który na tym terenie przewidywał zabudowę jednorodzinną i zagrodową.

Odwołujący się podnosili również, że sposób przebiegu inwestycji powodował, iż nieruchomość ich traciła znaczenie gospodarcze. Strony były bowiem właścicielami także sąsiednich działek (nr [...] i [...]) i planowały na nich budowę domu jednorodzinnego. Z tego powodu odwołujący się wnosili o przyjęcie innego sposobu przeprowadzenia inwestycji, tak aby był dla nich jak najmniej uciążliwy, na przykład na styku należących do nich działek.

Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, Wojewoda [...], decyzją z dnia 12 czerwca 2020 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości stanowisko w niej zaprezentowane. Uznał, że spełnione zostały w tym przypadku wszystkie ustawowe warunki, pozwalające na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właścicieli. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, wyjaśnił, że po przeprowadzeniu inwestycji odwołujący się mogą wystąpić o ustalenie odszkodowania za ewentualne obniżenie wartości nieruchomości dokonane w skutek jej zajęcia, jak też za wyrządzone szkody (art. 124 ust. 4 u.g.n.).

Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody [...] z dnia 12 czerwca 2020 r., A. J. i M. J. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której zarzucili organowi wojewódzkiemu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Odpowiadając na skargę, Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając przedstawione na wstępie decyzje organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga okazała się zasadna.

Na wstępie Sąd przytoczył i omówił treść art. 124 u.g.n., zauważając także, iż nie podziela stanowiska organów, co do zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż plan ten – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - nie przewidywał na przedmiotowej nieruchomości lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd wskazał w tym miejscu na treść przepisów art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, w skrócie: "p.z.p."), zgodnie z którymi, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a także, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Inwestor nie ma zatem swobody w ustaleniu przebiegu danej inwestycji liniowej.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki uznał więc, że organy obu instancji znacząco zignorowały treść obowiązującego planu miejscowego, a w szczególności brzmienie jego § 4 ust. 2 pkt 4. Skoro bowiem z tego przepisu wynikało, że: " ustalenia planu nie naruszają i nie wykluczają stosowania przepisów odrębnych", to – jak wywodził Sąd - należało uznać, że oznaczenia na rysunku planu (poza wymienionymi w ust. 1) nie stanowiły jego ustaleń a miały charakter informacyjny. Stwierdzenie to odnosiło się zaś do dwutorowej kablowej linii energetycznej 110 kV relacji [...]. Część graficzna planu, zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 p.z.p. stanowiła załącznik do uchwały i w niej właśnie, zgodnie z treścią art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b p.z.p., określało się, w zależności od potrzeb, granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (pkt 4a) lub ponadlokalnym (pkt 4b). Z powyższego – jak kontynuował Sąd – płynął zatem wniosek, że brak oznaczenia inwestycji celu publicznego w części graficznej planu, wykluczał możliwość korzystania w przyszłości z możliwości zastosowania art. 124 u.g.n. Bez znaczenia pozostawał przy tym fakt, że w części tekstowej planu została wymieniona wspomniana linia elektroenergetyczna zarówno w odniesieniu do terenów o różnym przeznaczeniu (np. w § 21 ust. 3 pkt 12; § 27 ust. 3 pkt 8; § 28 ust. 3 pkt 2; § 30 ust. 3 pkt 9; § 31 ust. 3 pkt 8 i ust. 4 pkt 9; § 32 ust. 3 pkt 7; § 34 ust. 3 pkt 5 m.p.z.p.), jak również przy określaniu zasad obsługi terenów oraz remontu, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej (§ 20 ust. 1 pkt 4 lit. a) planu), skoro z treści samej uchwały rady gminy wynikało, że przebieg owej linii na rysunku planu nie miał charakteru wiążącego (nie stanowił ustaleń planu) a miał charakter informacyjny (§ 4 ust. 2 pkt 4 planu).

W takiej sytuacji, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wykładnia § 4 ust. 2 planu prowadziła do wniosku, że te oznaczenia na rysunku planu, które nie zostały wymienione w ust. 1, nie były wiążące i miały – jak wyżej wspomniano - jedynie charakter informacyjny. W związku z tym nie mogły one kształtować treści i zakresu praw do nieruchomości objętych planem, bowiem było to przypisane tylko tym elementom uchwały, które stanowiły jej ustalenia.

Niezależnie od powyższego, Sąd Wojewódzki stwierdził również, iż skoro skarżący byli właścicielami trzech działek położonych obok siebie ( w tym działka nr [...]o pow. [...]ha była działką skrajną) i wszystkie te działki były w miejscowym planie oznaczone symbolem "MM 19" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, to ustalając przebieg planowanej inwestycji (linii energetycznej), wnioskodawca winien przedstawić organowi wersje mniej uciążliwe dla właścicieli nieruchomości a rolą organu winno być dokonanie stosownego wyboru i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób przekonywujący z uwzględnieniem wersji nie uszczuplającej wartości należącej do skarżących nieruchomości. Tymczasem – jak podkreślił Sąd - organ I i II instancji zaakceptował (cyt.): "zaproponowany przez wnioskodawcę przebieg napowietrznej linii elektroenergetycznej przez środek wszystkich trzech działek skarżących". W ocenie Sądu na takie zamierzenie nie pozwalały zaś ustalenia planu miejscowego. Sąd Wojewódzki nie zgodził się przy tym z treścią zaświadczenia Wójta Gminy [...]a z dnia 12 listopada 2019 r., a z której wynikało, iż przedmiotowa nieruchomość została przewidziana pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej - symbol planu MM19 a zgodnie z § 20 pkt 4 lit. a) tego planu (cyt.): "przez teren objęty planem przebiegają istniejące i projektowane, napowietrzne i kablowe odcinki linii elektroenergetycznej 110kV [...]. Przedstawiona bowiem wyżej wykładnia ustaleń planu nie pozwalała bowiem – jak zaakcentował Sąd - zgodzić się z powyższą treścią zaświadczenia.

Ostatecznie więc, przywołując szereg orzeczeń, w których zwracano uwagę, że unormowania zawarte w art. 124 u.g.n., mają charakter szczególny a zatem winny być interpretowane dosłownie oraz, iż załącznik graficzny pełni wprawdzie funkcję uzupełniającą do decyzji, ale stanowi też jej część integralną, a zatem obie te części powinny być spójne, a także podnosząc, że zaskarżona decyzja a także decyzja organu I instancji nie odnosiły się do argumentów skarżących, dotyczących przebiegu planowanej inwestycji przez środek należącej do nich nieruchomości, Sąd Wojewódzki uznał, że decyzje te naruszały przepisy prawa procesowego oraz materialnego i dlatego powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Przy ponownym zaś rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien uwzględnić treść art. 153 p.p.s.a. oraz zastosować się do wskazań, co do dalszego postępowania, które wynikały z zawartych w uzasadnieniu wyroku rozważań. W szczególności powinien zaś ustosunkować się do argumentacji skarżących odnośnie innego wytyczenia planowanej inwestycji i powierzchni obszaru ograniczenia oraz do zapisów planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] S.A. z siedzibą w Krakowie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - przepisów prawa materialnego, to jest:

1) art. 15 ust. 1 zdanie 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 pkt 4a i 4b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: p.z.p.) w zw. z art. 112 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że:

i. rozmieszczenie inwestycji celu publicznego określa się jedynie w części graficznej planu, wobec czego brak precyzyjnego i wiążącego oznaczenia przebiegu inwestycji celu publicznego w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyklucza możliwość ograniczenia w przyszłości sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n.,

ii. określenie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzez wskazanie w części tekstowej, że może ona być zlokalizowana na poszczególnych, objętych planem, terenach oznaczonych symbolami oraz wyznaczenie w części graficznej granic tych terenów, nie stanowi o przeznaczeniu danego obszaru na cele publiczne i nie jest wystarczające, aby ograniczyć korzystanie z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n., która to błędna wykładnia w konsekwencji skutkowała niewłaściwym zastosowaniem powołanych przepisów i uznaniem, że w przedmiotowej sprawie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości - w oparciu o art. 124 ust. 1 i nast. u.g.n. - jest niedopuszczalne oraz uchyleniem zapadłych decyzji administracyjnych,

2) art. 124 ust. 1 zdanie 1 w zw. ze zdaniem 2 u.g.n. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że nie może on mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem część graficzna miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV [...], nie stanowi ustaleń planu i ma charakter informacyjny, co - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - oznacza, iż nie może być spełniona przesłanka zgodności ograniczenia sposobu korzystania nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż rzekomo w takiej sytuacji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w zakresie określonym w art. 124 ust. 1 u.g.n., a co - zdaniem Sądu, który wydał zaskarżony wyrok - uniemożliwia zastosowanie tego przepisu,

3) art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 2 w zw. z art. 112 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że nie odnoszą się one do Inwestycji budowy dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV [...]a - Sucha, gdyż rzekomo nie ma ona statusu inwestycji celu publicznego, a co skutkowało tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie jest możliwe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n.;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w szczególności w następstwie stwierdzenia, iż organy administracji błędnie zakwalifikowały dwutorową linię elektroenergetyczną 110 kV [...] jako inwestycję celu publicznego, pomimo iż, wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ww. inwestycja spełnia kryteria zaliczenia jej do kategorii inwestycji celu publicznego, co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wobec czego uchylone decyzje administracyjne nie zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego;

ww. naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło Sąd do wniosku, że przedmiotowa inwestycja nie może stanowić podstawy do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie określonym w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie w/w wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. i M. J. wnosili o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego w postaci: błędnej wykładni art. 15 ust. 1 zdanie 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 pkt 4a i 4b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 112 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz niezastosowaniu art. 124 ust. 1 zdanie 1 w zw. ze zdaniem 2 u.g.n. i niewłaściwym zastosowaniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 2 w zw. z art. 112 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. jak również na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze treść w/w zarzutów, skład orzekający uznał, że ponieważ ocena zasadności zarzutów prawnomaterialnych przekładała się w tym przypadku na ocenę zarzutów procesowych, fakt ten uzasadniał odniesienie się w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności do kwestii materialnoprawnych.

Zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja, to jest decyzja Wojewody [...] z dnia 12 czerwca 2020 r. utrzymywała w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 1 kwietnia 2020 r., którą organ ograniczył właścicielom nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...]o pow. [...]ha, sposób z niej korzystania poprzez udzielenie Spółce [...] S.A. zezwolenia na wykonanie czynności, związanych z założeniem kabli oraz urządzeń - w rozumieniu art. 3 pkt 6 i 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, które służyły do przesyłania energii elektrycznej, zapewniając jednocześnie ich funkcjonowanie po zakończeniu inwestycji, prowadzonej w ramach realizacji projektu pod nazwą: "Poprawa bezpieczeństwa zasilania obszaru Żywieczczyzny. Budowa linii napowietrznej dwutorowej 110 KV". Mocą tej decyzji doszło do trwałego ograniczenia prawa korzystania z części w/w nieruchomości, co w tym przypadku polegało na zezwoleniu inwestorowi na: ułożenie w ziemi kabli wraz z infrastrukturą towarzyszącą (w tym rurociągiem teletechnicznym) na głębokości 94 m i szerokości 4 m (po 2 m od osi linii kabla ułożonego w ziemi na głębokości 1,2 m) i składowaniu urobku, powstałego przy wykopie kablowym oraz zapewnieniu możliwość przejazdu sprzętu. Powierzchnia zajęcia działki pod linię kablową (zarówno na czas prac budowlanych jak i po zakończeniu inwestycji) została określona na 145 m kw i tym samym mieściła się w pasie technologicznym oznaczonym przez wnioskodawcę.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w/w decyzje organów obu instancji naruszały prawo, gdyż - w ocenie Sądu I instancji - analiza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...]a z dnia 1 grudnia 2017 r. nr [...]) prowadziła do wniosku, że (cyt.): "oznaczenia na rysunku planu (...) nie stanowią jego ustaleń i mają charakter informacyjny. Stwierdzenie to odnosi się do dwutorowej kablowej linii energetycznej 110 kV relacji [...]". Nie miała przy tym znaczenia, wg Sądu Wojewódzkiego, okoliczność, że wspomniana linia elektroenergetyczna została określona w części tekstowej planu w odniesieniu do terenów o różnym przeznaczeniu, jak również przy określaniu zasad obsługi terenów oraz remontu, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, bowiem z treści samej uchwały Rady Gminy wynikało, że przebieg owej linii na rysunku planu miał charakter informacyjny.

Powyższe stanowisko doprowadziło więc Sąd I instancji do sformułowania wniosku, że (cyt.): "nie każde urządzenie służące do dystrybucji lub przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej itp. Może być zrealizowane w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. , lecz tylko takie, które zostało ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako inwestycja celu publicznego."

Ponadto, jak zauważył też Sąd Wojewódzki, organy wydając zaskarżone decyzje, powinny dysponować także innymi wersjami przebiegu planowanej inwestycji, dostarczonymi od wnioskodawcy, a które przewidywałyby mniej uciążliwy dla właścicieli nieruchomości przebieg wspomnianej linii elektroenergetycznej.

Ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie zgodziła się spółka [...] S.A., formułując przedstawione wyżej zarzuty kasacyjne.

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że podstawę materialnoprawną decyzji, utrzymanej w mocy przez decyzję zaskarżoną, stanowił art. 124 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z jego treścią, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z tej przyczyny, jak przyjmuje się zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, w tego rodzaju postępowaniu nie kontroluje się prawidłowości uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan taki podlega bowiem kontroli sądowej, ale w odrębnym postępowaniu. W związku z tym, osoby zainteresowane mają możliwość zakwestionowania przed sądem administracyjnym zawartych w planie poszczególnych regulacji prawnych, które – ich zdaniem - naruszają prawo. Dotyczy to także takich postanowień zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego, które np. z uwagi na zbytnią ogólnikowość czy brak czytelności mogą budzić niepokój mieszkańców terenu objętego takim planem.

Tym niemniej, z uwagi na odniesienia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz na treść zarzutów kasacyjnych, wyjaśnić należy, że po myśli art. 15 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i część graficzną wraz z uzasadnieniem, uwzględniając politykę przestrzenną gminy określoną w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego. W tego rodzaju zaś planie określa się obowiązkowo m. in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 p.z.p.) a w zależności od potrzeb określa się granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (art. 15 ust. 3 pkt 4a p.z.p.) czy ponadlokalnym (art. 15 ust. 3 pkt 4b p.z,p.).

W związku z tym, zgodzić się trzeba ze skarżącą kasacyjnie Spółką, że w art. 15 p.z.p. ustawodawca nie wprowadził wymogu precyzyjnego ustalania szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej. Wprawdzie też – co do zasady - trafnie Sąd Wojewódzki twierdził, że w przypadku decyzji administracyjnej, (z oczywistych względów) powinna istnieć zgodność pomiędzy jej częścią opisową a jej załącznikiem graficznym, ale w przypadku planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzanego uchwałą rady gminy, sytuacja jest jednak bardziej złożona. Jak zwraca się bowiem coraz częściej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uwagę, im bardziej są ogólne postanowienia planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy jest margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. (vide: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1683/17, LEX Nr 2474243).

Podkreśla się zatem, że samo sformułowanie "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" nakazuje przyjąć, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo ogólną. Podnosi się też, że nie zawsze w planach miejscowych wskazuje się wprost na umiejscowienie konkretnych inwestycji liniowych a jedynie wspomina się o inwestycjach "o charakterze publicznym w zakresie infrastruktury przesyłowej". Dlatego też błędny jest pogląd, że - zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 .p.z.p. - treść planu zagospodarowania miałaby przesądzać o trasie przebiegu sieci infrastruktury technicznej (vide: np. wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r. I OSK 537/13 LEX nr 1591039).

Pogląd, iż obowiązujące przepisy prawa nie wymagają dla spełnienia, wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n., przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym w rozumieniu zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci elektroenergetycznej w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu, wyraził także naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2023 r. (sygn. akt I OSK 1204/22, LEX Nr 3514537), akcentując przy tym właśnie, że w orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., jedynie na podstawie postanowień planu przewidujących (dopuszczających) infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu. W wyroku tym Sąd powtarzając bowiem, że im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n., odwołał się także do orzecznictwa, przyjmującego stanowisko, iż problem, czy wskazania planu zawierają jedynie orientacyjny przebieg linii energetycznej, czy też jej konkretną lokalizację, jest bez znaczenia. Istotne jest tylko to, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jedynie dopuszczał możliwość realizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia: 23 października 2014 r., sygn. I OSK 537/13, 8 marca 2017, sygn. akt I OSK 1337/15, 17 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 1683/17, dnia 14 czerwca 2019 r. (sygn. akt II OSK 2031/177 listopada 2019 r., sygn. I OSK 425 /18, 23 listopada 2021 r., sygn. I OSK 754/21, 26 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 920/21, pub.www.nsa.gov.pl).

Do stanowiska tego odwoływała się skarżąca Spółka, która w uzasadnieniu skargi kasacyjnej m. in. podnosiła, iż zaaprobowanie stanowiska Sądu Wojewódzkiego, prowadziłoby w praktyce do uniemożliwienia realizacji większości inwestycji liniowych, mieszczących się w kategorii inwestycji celu publicznego. Ostateczny bowiem przebieg danej inwestycji liniowej jest ustalany dopiero po wydaniu aktów planistycznych, takich jak plan zagospodarowania, to jest dopiero na etapie projektowania danej linii. Ponadto, zwracała też uwagę, iż nawet na etapie realizacji inwestycji z różnych względów dochodzi nieraz do zmian w przebiegu linii, gdyż zatwierdzony projekt budowlany również może podlegać zmianom, zgodnie z procedurą uregulowaną w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Gdyby zatem przyjąć twierdzenia Sądu Wojewódzkiego za prawidłowe, to każda taka zmiana, jako prowadząca do niezgodności realizowanej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania ( a więc jeszcze przed jej wprowadzeniem w życie), musiałaby prowadzić do przeprowadzania procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ze stanowiskiem skarżącej zgadza się również skład orzekający w niniejszej sprawie. Inwestycje sieciowe (liniowe) celu publicznego, w tym sieć elektryczna, mają charakter szczególny. Ich znaczenie (w przypadku, gdy obejmują znaczny obszar terenu) polega bowiem nie tylko na tym, że stanowią one w takiej sytuacji realizację celu publicznego, czyli służą pewnej społeczności danego rejonu, ale ponadto – przy obecnym poziomie rozwoju cywilizacyjnego - w zasadzie praktycznie umożliwiają samo funkcjonowanie takiej społeczności. Z tego więc powodu, gdy właściciel nieruchomości objętej planem zagospodarowania przestrzennego, której dotyczy wniosek, złożony w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., ma zagwarantowaną możliwość skorzystania z prawa zaskarżenia uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie można zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że przedstawiona wyżej wykładnia omawianych przepisów naruszała unormowania konstytucyjne dotyczące ochrony prawa własności. Z tych powodów więc skład orzekający nie podzielił stanowiska zawartego w zaskarżonym wyroku, a zgodnie z którym brak precyzyjnego i wiążącego oznaczenia przebiegu inwestycji celu publicznego w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykluczał możliwość ograniczenia w przyszłości sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. Skład orzekający nie zgodził się także z tezą, że określenie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzez wskazanie w części tekstowej, że może ona być zlokalizowana na poszczególnych, objętych planem, terenach oznaczonych symbolami a także wyznaczenie w części graficznej planu granic tych terenów, nie stanowiło o przeznaczeniu danego obszaru na cele publiczne i w związku z tym nie było wystarczające aby ograniczyć korzystanie z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n.

Ponadto, skoro – jak wyżej to wyjaśniono - w orzecznictwie dopuszcza się możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n., pomimo praktycznie jedynie informacyjnego oznaczenia w planie miejscowym przebiegu infrastruktury sieciowej, to pogląd Sądu Wojewódzkiego, że planowana w niniejszym przypadku inwestycja nie miała charakteru inwestycji celu publicznego, nie był słuszny. Budowa linii elektrycznej, jako mającej na celu poprawę bezpieczeństwa zasilania obszaru Żywiecczyzny, bez wątpienia stanowiła bowiem realizację celu określonego w art 6 pkt 2 u.g.n., gdyż przepis ten zalicza do celów publicznych budowę i utrzymywanie m. in. przewodów energii elektrycznej oraz innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów a w rozpoznawanym przypadku budowa sieci elektrycznej na przedmiotowej działce gruntu stanowiła jedynie element zamierzenia dotyczącego przecież znacznej wielkości terenu.

Z tych powodów więc zarzuty kasacyjne, oparte na: art. 15 ust. 1 zdanie 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 pkt 4a i 4b p.z.p. w zw. z art. 112 ust 1 u.g.n oraz art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 2 w zw. z art. 112 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. - były usprawiedliwione.

Zasadność zarzutów materialnoprawnych przekładała się z kolei na ocenę zarzutów procesowych. Przyjęcie bowiem poglądu, że planowana inwestycja miała charakter inwestycji celu publicznego, czyniły niezasadnym stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że organy administracji błędnie ustaliły, iż dwutorową linia elektroenergetyczna 110 kV [...] stanowiła inwestycję celu publicznego.

Skoro też postanowienia planu w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, miały w tym przypadku charakter ogólny, to – zgodnie z wyżej przytoczonymi poglądami orzecznictwa - starosta miał znaczną swobodę przy rozpatrywaniu wniosku inwestora. Właściciele nieruchomości – jak wyżej to nadmieniono - mogli bowiem kwestionować odpowiednie postanowienia planu w stosownym postępowaniu.

Tym samym zarzuty procesowe, dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. okazały się także zasadne. Ostatecznie więc należało zgodzić się ze skarżąca Spółką, iż skoro w planie określono rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, jaką w tym przypadku stanowiła kablowa linia elektroenergetyczna 110 Kv, poprzez wskazanie w części tekstowej planu, że może ona być zlokalizowana na poszczególnych, objętych planem terenach oznaczonych symbolami, wyznaczono jednocześnie w części graficznej planu granice tych terenów oraz rozrysowano przebieg tej inwestycji liniowej, to okoliczność ta skutkowała uznaniem, że oznaczenie omawianej inwestycji celu publicznego nastąpiło zgodnie z art. 15 ust. 1 zdanie 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 pkt 4a i 4b p.z.p. Wobec tego, obszary przeznaczone na cele publiczne zostały wskazane w planie zgodnie z art. 112 u.g.n. W konsekwencji tego, wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji nie naruszały prawa co prowadziło do oddalenia skargi wniesionej do Sądu Wojewódzkiego.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za zasadną - z mocy art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego opierając na art. 203 pkt 2 p.p.s.a.