Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1904/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 75 § 1 i 2, art. 10 § 1, art. 11, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 8 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 11 ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12, art. 3 ust. 1, art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 107 ust. 4a
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Po 466/18 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Po 466/18 oddalił skargę W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. G. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 107 ust. 5b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", przez oddalenie skargi (w sytuacji wystąpienia podstaw do jej uwzględnienia), gdy w toku prowadzonego postępowania niedostatecznie rozważono oświadczenia złożone przez skarżącego oraz przedłożone do akt sprawy dokumenty, które stanowiły dowód, który mógł przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nadto nie podjęto niezbędnych kroków celem zweryfikowania powyższych informacji na podstawie dostępnych środków dowodowych występując do poszczególnych podmiotów, organów i instytucji o udostępnienie niezbędnych danych;

b) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 w związku z art. 11 K.p.a. przez oddalenie skargi (w sytuacji wystąpienia podstaw do jej uwzględnienia), gdy w toku prowadzonego postępowania organ zaniechał podjęcia dalszych prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a nadto nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, przed wydaniem decyzji nie umożliwiając skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

c) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. przez oddalenie skargi (w sytuacji wystąpienia podstaw do jej uwzględnienia), podczas gdy organ dopuścił się naruszenia zasady prawdy obiektywnej, zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, naruszając interes skarżącego, a nadto zaniechał zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, dokonał wybiórczej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, z pominięciem dokumentów przedstawionych przez skarżącego oraz naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów;

d) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 11 w związku z art. 8 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi (w sytuacji wystąpienia podstaw do jej uwzględnienia), podczas gdy organ nie przedstawił w sposób dostateczny okoliczności faktycznych, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia, a nadto nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji do oświadczeń skarżącego i dokumentów przedstawionych przez niego w toku postępowania, nie uzasadniając przy tym dostatecznie przyczyn niedokonania ustaleń na gruncie przedstawionych do akt oświadczeń i dokumentów;

- powyższe uchybienia w związku z art. 14 u.p.s.

2) prawa materialnego:

a) art. 11 ust. 2 u.p.s. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że skarżący nie współdziałał z pracownikiem socjalnym, prezentując postawę bierną i roszczeniową, co uzasadnia odmowę przyznania świadczenia, w sytuacji gdy skarżący przedłożył do akt sprawy konieczną dokumentację, a nadto złożył konieczne oświadczenia w przedmiocie istotnych dla sprawy okoliczności, czynnie uczestniczył w kwestii wyznaczenia terminu wywiadu środowiskowego, co wskazuje, że aktywnie uczestniczył w prowadzonym postępowaniu oraz współdziałał z pracownikiem socjalnym;

b) art. 2 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 u.p.s. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przez przyjęcie, że skarżący nie spełnia przesłanek przyznania pomocy społecznej, że nie zachodzi wobec niniejszego konieczność podjęcia w ramach pomocy społecznej działań celem umożliwienia przezwyciężania przez niego trudnych sytuacji życiowych, których nie jest w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a nadto uznanie, że zachodzi przesłanka marnotrawienia zasobów skarżącego, w sytuacji, gdy skarżący nie ma możliwości przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, albowiem jest on niepełnosprawny w stopniu umiarkowanym, a nadto niezdolny do pracy i nie posiada koniecznych środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb;

c) art. 12 w związku z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby wskazująca, że osoba ta jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w sytuacji gdy sytuacja materialna skarżącego jest trudna i nie pozwala na przezwyciężenie trudności materialnych we własnym zakresie;

d) art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek warunkujących prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w tym wobec braku możliwości ustalenia rzeczywistej sytuacji dochodowej skarżącego, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że skarżący jest niezdolny do pracy, zaś jego sytuacja dochodowa jest trudna, a w konsekwencji skarżący spełnia wszelkie kryteria przyznania zasiłku stałego;

e) art. 107 ust. 4a u.p.s. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, w sytuacji gdy zgoda na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego została wyrażona przez skarżącego wprost, jednakże jego nieprzeprowadzenie wynikało z przyczyn leżących po stronie organu.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. przez jej uwzględnienie, a tym samym uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza J. z [...] lutego 2018 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., z zastrzeżeniem wniosku o zasądzenie od organu na rzecz pełnomocnika z urzędu wyznaczonego dla skarżącego W. G. - adw. A. K. wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, tj. kosztów zastępstwa procesowego tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych - w przypadku i w zakresie obciążenia kosztami postępowania organu - w zakresie postępowania zainicjowanego przedmiotową skargą kasacyjną, ewentualnie o zasądzenie od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na rzecz adw. A. K. wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, tj. kosztów zastępstwa procesowego tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych, które to koszty nie zostały pokryte w całości, ani w części - w przypadku i w zakresie nie obciążenia organu kosztami postępowania – w zakresie postępowania zainicjowanego przedmiotową skargą kasacyjną.

Do akt sprawy wpłynęło pismo z [...] lutego 2020 r. precyzujące wniosek o wynagrodzenie oraz zwrot wydatków w taki sposób, że reprezentująca skarżącego kasacyjnie adw. A. K. wniosła o zasądzenie od organu na rzecz pełnomocnika z urzędu wyznaczonego dla skarżącego W. G. - adw. A. K. wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, tj. kosztów zastępstwa procesowego tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych - w przypadku i w zakresie obciążenia kosztami postępowania organu - w zakresie postępowania zainicjowanego przedmiotową skargą kasacyjną, ewentualnie o zasądzenie od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na rzecz adw. A. K. wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, tj. kosztów zastępstwa procesowego tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych, które to koszty nie zostały pokryte w całości, ani w części - w przypadku i w zakresie nieobciążenia organu kosztami postępowania - w zakresie postępowania zainicjowanego przedmiotową skargą kasacyjną jak również wniosła o zwrot niezbędnych i udokumentowanych wydatków w łącznej kwocie 153,75 zł (słownie: sto pięćdziesiąt trzy złote pięć groszy). Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczyła jednocześnie, że koszty pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu nie zostały opłacone nawet w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Ocenę naruszenia przepisów prawa powołanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem żądania skarżącego. Otóż W. G. we wniosku z [...] grudnia 2017 r. wniósł o przyznanie świadczenia pieniężnego w formie zasiłku stałego. Burmistrz J., działając na podstawie art.2, art. 4, art. 6 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 1 i 4, art. 107 ust. 1 i 5 u.p.s. oraz § 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r., w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. 2015 r. poz. 1058), decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] odmówił udzielenia W. G. pomocy finansowej w formie zasiłku stałego. Organ uznał, że w związku z brakiem współpracy i współdziałania z pracownikiem socjalnym oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania i ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, tj. ustalenia wystąpienia przesłanek lub okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, wnioskowana pomoc w postaci zasiłku stałego nie może zostać przyznana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania W. G., decyzją z [...] marca 2018 r. nr SKO - [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach zakreślonych wskazanymi w niej podstawami kasacyjnymi stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11 i 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobne jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Podkreślić przy tym należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12).

W skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały powiązane zarówno z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., jak i art. 151 P.p.s.a. Wyjaśnić trzeba, że Sąd I instancji nie mógł łącznie naruszyć przepisów art. 145 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a. Pierwsza z wspomnianych norm prawnych przewiduje uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) lub naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Druga zaś stanowi podstawę do oddalenia skargi. Są to zatem przeciwstawne normy prawne. Oznacza to, że można jedynie zarzucać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchybił przepisowi art. 151 P.p.s.a. przez błędne oddalenie skargi albo zarzucać naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo występowania w toku postępowania administracyjnego uchybień prawa materialnego i procesowego. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznający tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a., zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "przez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki NSA z: 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12, 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12, 8 września 2017 r., I OSK 3080/15, postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). Należy przychylić się do tego poglądu z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymóg ten skarga kasacyjna spełnia.

Powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1 w związku z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 107 ust. 5b u.p.s. zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji błędnie zaakceptował ustalenia stanu faktycznego, pomimo tego, że zostały poczynione z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, pomimo niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, nieprzeprowadzenia określonych dowodów oraz wybiórczej i błędnej oceny materiału dowodowego prowadzącej do przyjęcia, że skarżący nie współdziałał z pracownikiem pomocy społecznej w celu ustalenia sytuacji życiowej skarżącego. Powodem odmowy przyznania skarżącemu pomocy był bowiem brak jego współdziałania z organem pomocy społecznej. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 11 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przepisy u.p.s. nie precyzują na czym ma polegać realizacja obowiązku współpracy, zatem kwestia oceny postawy wnioskodawcy pozostawiona jest w tym zakresie ocenie organów pomocowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła, w celu "wyjścia" wnioskodawcy z systemu pomocy społecznej i umożliwienia mu samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego przyznawania świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia (por. wyroki NSA z 13 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2751/15, I OSK 2753/15, I OSK 2752/15).

Powyższe zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Prawidłowo Sąd I instancji podzielił ocenę organów administracji, że skarżący swoją postawą uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Z niewadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że pracownicy socjalni MGOPS podejmowali próby przeprowadzenia ze skarżącym wywiadu środowiskowego. Prawidłowo zawiadomiono skarżącego w piśmie z [...] stycznia 2018 r. o kolejnym terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego – [...] stycznia 2018 r. godz. 9.00. Wezwanie to zostało doręczone skarżącemu [...] stycznia 2018 r. (karta - 48-49 akt admin.). Z akt sprawy (protokół wywiadu – k - 30) wynika, że skarżącego w wyznaczonej dacie i godzinie nie zastano w miejscu zamieszkania. W dniu [...] stycznia 2018 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego, w którym informuje, że ze względu na zły stan zdrowia i zażywane leki nie miał możliwości przyjąć pracownika socjalnego i prosi o wyznaczenie nowego terminu. Organ prośbę tę uwzględnił i w piśmie z [...] stycznia 2018 r. poinformował skarżącego o terminie wywiadu wyznaczonego na [...] lutego 2018 r. godz. 9.00. Zawiadomienie to skarżący odebrał w placówce pocztowej [...] lutego 2018 r., po jego awizowaniu [...] stycznia 2018 r. (k. - 27 akt admin.). Wywiadu w tym dniu nie przeprowadzono, gdyż skarżącego nie zastano w miejscu zamieszkania (protokół z [...] lutego 2018 r. – k. - 22 akt admin.). Motywy nieprzeprowadzenia wywiadu w dniach [...] stycznia oraz [...] lutego 2018 r. skarżący wyjaśnił w pismach złożonych w MGOPS w J. [...] stycznia oraz [...] lutego 2018 r. wskazał w nich, że z uwagi na zły stan zdrowia nie miał możliwości przyjąć pracownika MGOPS w dniu [...] stycznia 2018 r. Odnośnie do terminu wywiadu wyznaczonego na [...] lutego 2018 r. skarżący podał, że w wyznaczonym terminie i godzinie dopiero odbierał na poczcie korespondencję w sprawie przeprowadzenia wywiadu w tym dniu. W każdym z tych pism skarżący zwrócił się o wyznaczenie innego terminu wywiadu. Ostatniej z tych próśb organ I instancji nie uwzględnił i decyzją z [...] lutego 2018 r. odmówił udzielenia W. G. pomocy finansowej w formie zasiłku stałego z uwagi na brak współdziałania oraz ocenę sytuacji skarżącego na podstawie dokumentacji aktualnej na listopad i grudzień 2017 r.

Nie można nie zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wezwanie o wyznaczonym terminie wywiadu każdorazowo wysyłane były z odpowiednio długim wyprzedzeniem i skarżący miał możliwość ułożenia swoich spraw w taki sposób, aby umożliwić pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w swoim mieszkaniu.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania (zawartych w skardze kasacyjnej w pkt 1 lit a – d) i argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy wskazać, że nie jest sporne, że wnioskodawca w listopadzie 2017 r. nie uzyskał dochodu ze stosunku pracy zgodnie z zaświadczeniem Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[...]" w J. z [...] stycznia 2018 r. Wnioskodawca nie pobierał zasiłków, świadczenia rehabilitacyjnego, renty ani emerytury w listopadzie 2017 r. zgodnie z zaświadczeniem ZUS Oddział w G. z 10 stycznia 2018 r. Nr 110000/4121/1892/2018. W okresie od listopada do grudnia 2017 r. oraz od [...] stycznia 2018 r. do [...] lutego 2018 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim zgodnie z zaświadczeniem ZUS Oddział w G. z [...] stycznia 2018 r. Nr [...]. Wnioskodawca nie figuruje w centralnej ewidencji osób Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w J. zgodnie z pismem z [...] stycznia 2018 r. Nr [...]. Nie jest sporne także ustalenie, że skarżący nadal jest właścicielem lokalu mieszkalnego w M., przy ul. [...], który został zlicytowany za zadłużenie; skarżący złożył odwołanie do Sądu Okręgowego w K. zgodnie z pismem Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej w J. z [...] stycznia 2018 r. Nr [...]. Sporna jest natomiast okoliczność, że wnioskodawca jest właścicielem 11 pojazdów. Organ ustalił, że pojazdy te są zarejestrowane na jego własność w Referacie Komunikacji Starostwa Powiatowego w J. zgodnie z pismem Nr [...] WG z [...] stycznia 2018 r. Skarżący zaprzecza temu ustaleniu, jednak nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska. Nie można przyjąć za takie potwierdzenie argumentacji skargi kasacyjnej wskazującej, że gdyby skarżący był w posiadana tych samochodów z pewnością podlegałyby one uprzedniemu zajęciu oraz licytacji z powodu zadłużenia z tytułu nieponoszenia opłat za mieszkanie. Skarżący przy tym utrzymuje, że okoliczności związane z zarejestrowanymi na niego samochodami oraz aktualny stan sprawy licytacji jego mieszkania, powinny być wyjaśnione przez organ, gdyż to na organie spoczywa obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. Z takim stanowiskiem nie można zgodzić się. Nie budzi wprawdzie wątpliwości, że podstawowym obowiązkiem organu jest zebranie całokształtu materiału dowodowego i dokonanie na jego podstawie ustalenia stanu faktycznego sprawy przy zastosowaniu zasady swobodnej oceny dowodów (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.). Zasadą jest też, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 8 i 9 K.p.a.). Wydanie zaś decyzji w przedmiocie zasiłku stałego musi być poprzedzone oceną sytuacji życiowej wnioskodawcy dokonaną na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Oceny tej nie można jednak dokonać bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, co z kolei nie może nastąpić bez aktywnego udziału beneficjenta pomocy społecznej. Rodzinny wywiad środowiskowy, w myśl art. 107 ust. 1 u.p.s., ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu K.p.a. Protokół ten ma charakter dokumentu urzędowego, do którego należy stosować art. 68 § 1 i 2 K.p.a. Dowód z wywiadu jest konglomeratem dowodowym, polegającym na równoczesnym skonfrontowaniu oświadczeń strony, zeznań świadków, wyników oględzin w miejscu pobytu strony, treści dokumentów urzędowych i prywatnych. Nie zastępuje on innych dowodów, przewidzianych w K.p.a. ani ich nie wyklucza. Dowodem jest wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem (tak NSA w wyroku z 14 października 2015 r. sygn. akt I OSK 700/14). Rodzinny wywiad środowiskowy pozwala zatem organom pomocy społecznej dokonać, wymaganej w świetle art. 37 u.p.s., oceny sytuacji dochodowej wnioskodawcy. W tym zatem kontekście, trudności w sporządzeniu kompletnego wywiadu środowiskowego ewidentnie świadczyły o braku współpracy ze strony skarżącego i mogły w konsekwencji skutkować wydaniem decyzji odmownej. W sytuacji więc, gdy przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (zgodnie z art. 107 ust. 4 u.p.s.) stanowiło podstawowy i nieodłączny element postępowania w przedmiocie przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej, a sam zainteresowany nie przejawiał chęci współpracy w jego sporządzeniu, to w konsekwencji stwierdzenie tej okoliczności (nawet przy dysponowaniu przez organy częściowymi informacjami i dokumentami dotyczącymi jego sytuacji życiowej), uprawniało organy obu instancji do odmowy przyznania świadczenia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przedstawienie dowodów potwierdzających sytuację życiową ciąży na wnioskodawcy pomocy społecznej. Wynika to dodatkowo z art. 7 K.p.a., który nakazuje organowi podejmowanie czynności wyjaśniających stan faktyczny sprawy na żądanie strony, w sytuacji, gdy dowody na potwierdzenie istnienia danej okoliczności znajdują się w posiadaniu tej strony i ona z nich wywodzi dla siebie skutki prawne, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli skarżący wystąpił z żądaniem udzielenia pomocy materialnej w formie zasiłku stałego, która to pomoc świadczona jest z pieniędzy podatnika, to miał obowiązek przedstawić prawdziwe okoliczności odnośnie do jego sytuacji życiowej i dowody na jej potwierdzenie, a uczynił to jedynie częściowo (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2014 r., I OSK 969/14). Istotne przy tym jest, że to nie wnioskodawca decyduje, które informacje będą rozstrzygać o pozytywnym rozpoznaniu wniosku ani też o tym, czy są one istotne z punktu widzenia przesłanek materialnoprawnych. Jest obowiązany do wyczerpującego przedstawienia swojej sytuacji, zaś rolą organu jest tę sytuację ocenić. Prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że przedstawione przez skarżącego informacje i dowody na ich poparcie nie były rzetelne i wystarczające dla ustalenia sytuacji życiowej wnioskodawcy. Nie było tym samym podstaw, aby prowadzić dalsze postępowanie dowodowe w celu zweryfikowania informacji podanych przez skarżącego, w tym powoływać biegłego w celu ustalenia stanu zdrowia skarżącego. Ocena organów zaaprobowana przez Sąd I instancji o skarżącym jako osobie aktywnej życiowo, pomimo posiadania orzeczenia o niepełnosprawności i wskazywania wielu schorzeń, znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy.

Reasumując ocena zgromadzonych dowodów dokonana przez organy przyznające pomoc materialną i zaaprobowana przez Sąd Wojewódzki jest prawidłowa i nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów. Ocena ta jest oparta o zasady logiki i doświadczenia życiowego i pozwala na wniosek, że dochody wnioskodawcy zostały wykazane nierzetelnie, bez współdziałania skarżącego. Tym samym zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. jest niezasadny. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że organy przyznające pomoc materialną nie dopełniły swoich obowiązków, co skutkowało niedostatecznym wyjaśnieniem rzeczywistej sytuacji dochodowej wnioskodawcy, ponieważ wyjaśnienie tych okoliczności w postępowaniu zakończonym decyzją z 26 marca 2018 r. o odmowie przyznania zasiłku stałego obciążało skarżącego, gdyż to on miał obowiązek podania pełnych informacji w tym zakresie, a rola organu administracyjnego w takim przypadku sprowadzała się do udzielania mu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zarzut naruszenia art. 10 § K.p.a. Wnioskodawca zawiadomieniem z [...] stycznia 2018 r. został poinformowany o przysługującym prawie do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów przed wydaniem decyzji, zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., zawiadomienie odebrał [...] lutego 2018 r.), jednak nie skorzystał z tej możliwości.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie może być również mowy o naruszeniu art. 75 K.p.a. Wprawdzie zgodnie z art. 107 ust. 5b pkt 20 u.p.s. oświadczenie o stanie majątkowym, składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania (art. 107 ust. 5a u.p.s.), jest dokumentem, na podstawie którego ustala się sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową, to jednak w myśl art. 107 ust. 5d u.p.s. w przypadku gdy okoliczności sprawy, mające wpływ na prawo do świadczeń, wymagają potwierdzenia innym oświadczeniem lub dokumentem niż wymienionym w ust. 5b, można domagać się takiego oświadczenia lub dokumentu. Należy podkreślić, że przeprowadzenie dowodów wskazanych w u.p.s., które są obowiązkowe, nie wyklucza wcale możliwości posłużenia się innymi dowodami, przewidzianymi prawem, skoro celem postępowania jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Tylko takie działanie, tj. polegające na posłużeniu się różnymi środkami dowodnymi, realizuje zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 27 września 2011 r. I OSK 692/11). W rozpoznawanej sprawie organy zasadnie uznały, że wskazywane przez skarżącego okoliczności nie są spójne dla ustalenia jego sytuacji życiowej i dlatego żądały uzupełnienia niezbędnych informacji.

Ustalenia stanu faktycznego sprawy nie zostały więc skutecznie podważone przez skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc jako własne ustalenia przyjęte przez Sąd I instancji.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać trzeba, że formułując zarzuty naruszenia przepisów u.p.s. autorka skargi kasacyjnej wskazała na dwie postaci naruszenia prawa materialnego, które przewiduje art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a mianowicie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Należy w związku z tym zauważyć, że formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego pełnomocnik skarżącego skonstruował je w wysokim stopniu ogólności, bez uwzględnienia wymogów prawnych, jakie stawiają skardze kasacyjnej przepisy art. 174 pkt 1 oraz art. 176 P.p.s.a., nie rozróżniając przy tym błędnej wykładni przepisów prawa od ich niewłaściwego zastosowania. Należy bowiem zauważyć, że prawidłowe skonstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., czyli zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" przepisów u.s.p. wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej (1) na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, które zarzuca się Sądowi I instancji, oraz (2) jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia danego przepisu oraz jego właściwe zastosowanie (por. np. wyroki NSA z: 16 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1850/09, 19 listopada 2010 r. sygn. akt II FSK 1290/09, 29 października 2009 r. sygn. akt II FSK 815/08). Wymogi powyższe są uregulowane w art. 176 P.p.s.a., który nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych (przewidzianych w art. 174 tej ustawy) i ich uzasadnienie. Niespełnienie tych wymogów czyni zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania wadliwym. Należy bowiem mieć na względzie, że w myśl ww. przepisów i art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1289/08).

W rozpatrywanej sprawie, na co wskazują przedstawione powyżej zarzuty w osnowie skargi kasacyjnej, również treść uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala na określenie, na jakie wadliwe rozumienie lub niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego i przepisów postępowania przez Sąd I instancji wskazuje skarżący oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów oraz ich właściwe zastosowanie.

Ponadto istota sformułowanych zarzutów i jego uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącego kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji takich okoliczności jak: brak współdziałania przez skarżącego z organami w toku postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy przedłożył do akt sprawy konieczne dokumenty i złożył niezbędne oświadczenia, niespełnianie przez skarżącego przesłanek przyznania pomocy społecznej, w tym, że zachodzi przesłanka marnotrawienia zasobów skarżącego, istnienie dysproporcji miedzy udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową skarżącego wskazującą, że jest w stanie sam przezwyciężyć trudności życiowe, brak możliwości ustalenia rzeczywistej sytuacji dochodowej skarżącego oraz niewyrażenie przez skarżącego zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, podczas gdy nieprzeprowadzenie wywiadu wynikało z przyczyn leżących po stronie organu. Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy tym samym błędnej wykładni powołanych przepisów u.s.p. ani nawet nie dotyczy błędnego zastosowania tych przepisów, lecz zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska o braku możliwości ustalenia pełnej sytuacji życiowej skarżącego w związku z odmową współpracy skarżącego z organem, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie organ mając możliwość pozyskania niezbędnych informacji, nie podjął wystarczającej aktywności prowadzącej do ich uzyskania. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12 i 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, 11 października 2012 r., I FSK 1972/11 i 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono, w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć skutku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.

W odniesieniu do wniosków skargi kasacyjnej dotyczących kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu wyjaśnić należy, że koszty te są należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a. Z tych powodów orzeczenie niniejsze nie obejmuje rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.