Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 83/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1,  art. 61
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. R. i W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 15 grudnia 2022 r. nr SKO 4111/83/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia obejmującego budowę budynku magazynowego wraz z budynkiem biurowo-socjalnym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia 7 listopada 2022 r., po rozpatrzeniu wniosku P. B., działającego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez A. i W. R. odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia obejmującego budowę budynku magazynowego wraz z budynkiem biurowo-socjalnym oraz infrastrukturą towarzyszącą, na części działki nr [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zmianami/ oraz art. 104 i 105 kpa oraz umorzono postępowanie w odniesieniu do części działki nr [...] obręb P. objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obwodnic D. i południowego obejścia P.(1) w granicach miasta B., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] grudnia 2007r. - jako bezprzedmiotowe. Na uzasadnienie organ wskazał, że wniosek złożony przez pełnomocnika wszczął postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia obejmującego budowę budynku magazynowego wraz z budynkiem biurowo-socjalnym oraz infrastrukturą towarzyszącą, na działce o numerze geodezyjnym [...] obręb P. przy ulicy [...] w B. Dokładną lokalizację przedstawiono na kopii mapy zasadniczej, którą dołączono do wniosku. Zgodnie z art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tym przypadku teren wskazany wnioskiem: 1) w części objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla której umorzono postępowanie, 2) dla pozostałej części nie posiada ważnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem rozstrzygnięcie w sprawie oparto na analizie spełnienia warunków wynikających z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kształtowanie warunków zabudowy następuje poprzez spełnienie ustawowych wymogów polegających na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania. Badanie tych wymogów następuje w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art.61 ust.5a u.p.z.p. wyznaczono wokół wskazanych nieruchomości obszar analizowany. Granicami analizy objęto obszar przestrzeni, tworzący jednorodny i reprezentatywny obszar pod względem wykorzystania terenu, obsługi komunikacyjnej i przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie pozostałych warunków z art. 61 u.p.z.p. Analiza wykonana przez osobę uprawnioną jednoznacznie wykazuje, że dla zamierzenia nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy na zasadzie kontynuacji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu. Analiza funkcji: W obszarze analizowanym znalazły się tereny: użytkowane rolniczo bez zabudowy, nieużytkowane w granicach [...] oczyszczalni ścieków, działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb P. objęte decyzjami ZRID Wojewody Dolnośląskiego nr 49/12 z 31.12.2012r. i nr 17/2022 z 08.08.2022r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa obwodnicy D. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]". Wniosek inwestora zmierza do powstania nowej zabudowy w postaci budynku magazynowego wraz z budynkiem biurowo-socjalnym - brak zabudowy w obszarze analizowanym uniemożliwia określenie warunków zabudowy na zasadzie kontynuacji funkcji. Linia nowej zabudowy: Brak zabudowy na działkach sąsiednich wyklucza możliwość wyznaczenia linii zabudowy na zasadzie kontynuacji. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: brak zabudowy na działkach sąsiednich wyklucza możliwość wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy na zasadzie kontynuacji. Szerokość elewacji frontowej: brak zabudowy na działkach sąsiednich wyklucza możliwość wyznaczenia szerokości elewacji frontowej na zasadzie kontynuacji. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: brak zabudowy na działkach sąsiednich wyklucza możliwość wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej na zasadzie kontynuacji. Geometria dachu: brak zabudowy na działkach sąsiednich wyklucza możliwość wyznaczenia geometrii dachu na zasadzie kontynuacji. Skoro zgodnie z art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia analizowanych warunków, to niespełnienie któregokolwiek z nich skutkuje niemożnością ustalenia warunków zabudowy dla takiego obiektu, a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanym przypadku. Tak też orzeczono w sentencji.

Przed wydaniem rozstrzygnięcia, stronom na podstawie art. 10 Kpa zapewniono możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie, z czego skorzystał Wnioskodawca zapoznając się osobiście z dokumentami sprawy, w tym z analizą urbanistyczną sporządzoną zgodnie z przepisami, która pozostaje w aktach sprawy. W zawiadomieniu mając na uwadze art.79a Kpa poinformowano strony o możliwości wydania decyzji odmiennej od żądania wnioskodawcy. W pismach złożonych przez pełnomocnika kwestionowana jest prawidłowość wyznaczenia przez urbanistę frontu terenu, który służy do określenia obszaru analizowanego. Pojęcie frontu terenu posiada definicję legalną zawartą w art. 61 ust.5a u.p.z.p."(...) Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę." W realiach niniejszej sprawy za front terenu zgodnie z definicją przyjęto tę część granicy działki nr [...], która przylega do drogi publicznej (działka nr [...] (dr), działka nr [...] (dr)- ulicy [...], z której wnioskodawca wskazał główny wjazd na działkę. Wnioskowane wydłużenie frontu terenu o część granicy działki, która nie przylega do drogi, z której wnioskodawca wskazał zjazd, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Ta część granicy działki przylega do działki nr [...] (Tp- grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych), która wchodzi w granice pasa drogowego drogi wojewódzkiej klasy L objętej decyzją ZRID nr 49/12 i 17/2022, która jest obecnie w budowie. Na uznanie nie zasługuje też oczekiwanie aby w granicach obszaru analizowanego znalazła się działka nr [...] jako znajdująca się w "polu widzenia". Wyznaczone granice obszaru analizowanego spełniają wymóg art.61 ust.5a u.p.z.p. i od strony wnioskowanego poszerzenia przebiegają granicą między działkami [..] i [...]. Przesunięcie granicy obszaru analizowanego tak, aby objąć działkę nr [...] spowodowałoby przesunięcie o kolejne ponad 300 m., co w konsekwencji doprowadziłoby do sytuacji ulokowania granicy obszaru analizowanego w odległości wynoszącej ponad 9-krotność frontu terenu, na co mając na uwadze przepisy prawa oraz zasady ładu przestrzennego - nie może być zgody.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli współwłaściciele działki nr [...] zastępowani przez pełnomocnika P. B. Skarżący zarzucił decyzji błędną wykładnię frontu terenu, tym samym błędne określenie granic obszaru analizowanego.

Decyzją z dnia 15 grudnia 2022 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt kpa, oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503) i § 1 i § 4 do 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) po rozpatrzeniu odwołania A. i W. R., od opisanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia 7 listopada 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia obejmującego budowę budynku magazynowego wraz z budynkiem biurowo-socjalnym oraz infrastrukturą towarzyszącą, na części działki nr [...]. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na podstawie zebranego materiału dowodowego w sprawie należy stwierdzić, że odwołanie nie jest zasadne. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W wyroku z dnia 22 marca 1996 r. SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997r. Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił: "Istota administracyjnego toku postępowania polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (..,)". Wynika to z art. 138 Kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści przepisów zawartych w art. 59 ust. 1 powołanej ustawy, zmiana sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Taką decyzję wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na podstawie projektu sporządzonego przez uprawnionego urbanistę lub architekta (art. 60 ust. 1 i 4 ustawy). Dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest spełnienie łącznie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). Sposób ustalania warunków zabudowy wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), które określa zasady i tryb przeprowadzenia analizy funkcjonalno-przestrzennej obszaru analizowanego w granicach ustalonych w myśl § 3 pkt 2 tegoż rozporządzenia. Decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 54 w związku z art. 64 ustawy, powinna zawierać; 1) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, - e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. 2) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Jednocześnie w myśl zasady wynikającej z art. 56 ustawy w związku z art. 64 ust. 1 organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt sprawy, teren projektowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji. Zamierzenie nie jest wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). Wniosek z dnia z dnia 11 sierpnia 2022 r., uzupełniony w dniu 26 sierpnia 2022 r. odpowiada wymogom określonym w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe przesądza, że procedowanie nad tą sprawą miało swoje prawne uzasadnienie. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzona dla wnioskowanych działek i terenów sąsiednich wykazuje, że projektowane zamierzenie nie spełnia łącznie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5, W ocenie organu planowana budowa budynku magazynowego wraz z budynkiem biurowosocjalnym oraz infrastrukturą towarzyszącą, na części działki nr [...] nie spełnia przesłanki "dobrego sąsiedztwa". Działka nr [...], na której planuje się posadowienie inwestycji jest niezabudowana i stanowi użytek rolny. Otoczona jest nieruchomościami użytkowanymi rolniczo. W obszarze analizowanym i w jego najbliższej okolicy żadna nieruchomość nie jest zabudowana, co nie pozwala na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO stwierdza, że są niezasadne. W ocenie składu orzekającego organ I instancji nie naruszył art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis art. 61 u.p.z.p. określa przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podstawową przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi uregulowana wart. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji funkcji zabudowy. Zasada ta oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Oznacza to, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy i bezprzedmiotowe jest badanie dalszych okoliczności wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 do 5 u.p.z.p. Nieruchomość może, bowiem spełniać warunek dostępu do drogi publicznej jak i posiadać wystarczające uzbrojenie, a mimo to brak spełnienia kluczowej przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co wyklucza wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W ocenie Kolegium nie było podstaw do rozszerzenia obszaru analizy w celu poszukiwania nieruchomości sąsiedniej zabudowanej budynkami o podobnej funkcji. W celu ustalenia czy zamierzenie jest zgodne z zasadą kontynuacji funkcji wyznacza się obszar analizowany, w którym organ pierwszej instancji przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w sposób bezwzględnie wiążący określa wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, iż nie stanowi jego naruszenie wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny. W orzecznictwie przyjmuje się, że wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż minimalny, nie może prowadzić do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z przepisu prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ..."o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną lub skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach"...(wyrok z dnia 27 września 2017 r. sygn. aktu OSK 141/16). Zdaniem składu orzekającego wyznaczenie obszaru analizowanego przez organ pierwszej instancji było zgodne z prawem, i nie nosi cech dowolności. Należy wskazać, że z art, 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie wynika obowiązek organu rozszerzania obszaru analizy tak, aby w końcu znaleźć obiekt o analogicznej funkcji. Sięganie d cech zabudowy dalszej jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś subiektywne oczekiwania inwestora planującego realizacje inwestycji. Powyższe ustalenia oznaczają, że zarzuty odwołania są niezasadne, a rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należało uznać za odpowiadające prawu. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak na wstępie.

Skargę na ostateczną decyzję złożyli wnioskodawcy. Zaskarżyli ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnej oceny analizy urbanistycznej, 2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. 1) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię frontu terenu, prowadzącą tym samym do błędnego określenia granic obszaru analizowanego, 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 60 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w analizowanym stanie faktycznym sprawy nie została spełniona przesłanka dotycząca zasady istnienia dobrego sąsiedztwa. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wnoszą 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Na uzasadnienie strona skarżąca wskazała, że skarżący zarzuca organowi dokonanie błędnej wykładni frontu terenu, przez co błędnie określono granice obszaru analizowanego. Podkreślenia wymaga, iż skarżący za pośrednictwem pełnomocnika dwukrotnie występowali z pismami do Burmistrza, celem przedstawienia możliwości wydania warunków zabudowy. Pierwsze pismo, zostało wysłane w dniu 20.09.2022 r.. Pismo do wniosku o decyzję o warunkach zabudowy złożonego w dniu 11.08.2022 r. Drugie pismo, zostało wysłane w dniu 27.10.2022 r. do zawiadomienia, (znak: [...] z dnia 20.10.2022 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy). W obu pismach w formie graficznej i opisowej określono front terenu oraz wskazano sąsiedztwo wraz zabudowę na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], AM-[...], obręb: [...] umożliwiającą wydanie warunków zabudowy. W kontekście powyższego naprowadzić należy, iż zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.) art. 61 ust. 5a: w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art 52 ust 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej, dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Należy zaznaczyć, że ustawodawca nie określił maksymalnego obszaru analizowanego. Posłużono się bowiem stwierdzeniem nie mniejszej niż 50 metrów - co oznacza, że organ miał możliwość powiększyć obszar. Jeśli ustawodawca, chciałby wprowadzić możliwość ograniczenia maksymalnego obszaru analizowanego, określiłby to jak w art. 64a. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy do 70 m2, ust. 2: w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, granice obszaru analizowanego, o którym mowa w art. 61 ust. 5a, wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 metrów oraz nie większej niż 200 m. Ponadto istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, ponieważ: od strony południowej przebiega sieć elektroenergetyczna, działka drogowa nr [...]; od strony wschodniej przebiega sieć kanalizacji deszczowej oraz sieć gazowa, działka drogowa nr [...];

• od strony południowej w ul. [...] przy ul. [...]

• w niewielkiej odległości od działki inwestora - znajduje się sieć wodociągowa i kanalizacji sanitarnej. Inwestor zobowiązuje się w porozumieniu z zarządcą sieci na rozbudowę w/w infrastruktury. Skarżący podnoszą, iż organ powinien kierować się zasadą rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony - art. 7a. § 1 KPA, tj. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Strona wskazuje, że należy mieć również na uwadze treść art. 7 i art. 7a k.p.a. Art. 7. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art 7a. § 1. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W kontekście powyższego wskazać należy, iż organ nie wziął pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w związku z planowaną przez skarżących inwestycją, która stworzy nowe miejsca pracy oraz zaktywizuje mieszkańców okolicy inwestycji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że brak było podstaw do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającej wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku stwierdzenia naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że wniesiona skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi objęta została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z budynkiem biurowo-socjalnym oraz infrastrukturą towarzyszącą, na części działki nr [...]. Orzeczenie organu drugiej instancji znajduje swoje uzasadnienie w art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Istota sporu pomiędzy skarżącymi a organem sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy decyzja odmowna została wydana zgodnie z obowiązującym prawem. Zdaniem sądu, w świetle materiałów sprawy, nie sposób przyjąć, że decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy w zakresie opisanej inwestycji została wydana po prawidłowo przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczonego w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.). W szczególności należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że określając obszar analizowany organ (za analizą) wyznaczył ten obszar wprawdzie zgodnie z prawem, jednakże posługując się minimalnym normatywem, wskazanym w obowiązujących przepisach. Trzeba bowiem pamiętać, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 3) organ lokalizacyjny ma "narzucone" minimalne granice tego obszaru (nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów), natomiast norma prawna nie określa maksymalnego, dopuszczalnego terenu, przyjętego do analizy, odnosząc to do konkretnego stanu faktycznego, zastanego w terenie i tym samym kwestię najwłaściwszego terenu analizy pozostawiając do decyzji kompetentnego organu. Z analizy tej, wykonanej przez uprawniony podmiot wynika, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ II instancji doszedł do konkluzji, iż planowana inwestycja nie zachowuje zasady dobrego sąsiedztwa uznając, że taki wniosek powoduje brak potrzeby badania dalszych przesłanek ustawowych, wynikających z art. 61 u.o.p.z.p. Nie może ujść z pola widzenia sądu, że działka, stanowiąca przedmiot postępowania znajduje się (co prawda) w terenie wykorzystywanym rolniczo, jednakże w dalszej i bliższej okolicy znajduje się teren oczyszczalni ścieków, a po drugiej stronie ul. [...] specjalna strefa ekonomiczna "[...]" podstrefa B. W związku z tym należy dalej wskazać, że w myśl przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Niesporną w sprawie pozostaje okoliczność, że dla terenu objętego wnioskiem skarżącego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz, że planowana inwestycja polega na zmianie sposobu zagospodarowania terenu. Dalej trzeba powiedzieć, że zgodnie z art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zatem, należy zgodzić się z tezą, że brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy musi skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" winna zostać poprzedzona sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Artykuł 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, przy czym jak stanowi ust. 2 tego paragrafu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W związku z wynikami opracowania organ lokalizacyjny skonstatował, że planowana inwestycja nie wpisuje się w ład przestrzenny obszaru objętego analizą. W warunkach rozpoznawanej sprawy istotne jest ponadto, że zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze uznano, że ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest "ochrona ładu przestrzennego". Stosownie do postanowienia ustawodawcy zawartego w tym przepisie decyzja o warunkach zabudowy uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w nauce i orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku (np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 961/07, Lex nr 466216; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK ZU Nr 1/A/2007).

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że organy orzekające konkluzję o niedopuszczalności zrealizowania planowanego zamierzenia inwestycyjnego uzasadniły wnioskami z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trzeba zatem pamiętać, że w art. 1 u.p.z.p. określono m.in. zakres i sposoby postępowania w sprawach ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zaś zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Gdy mowa jest o ładzie przestrzennym należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W kwestii przyjętego w analizie terenu trzeba podnieść, że orzecznictwo pozakreśla, że za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawiają zarówno ochrona prawa własności, jak również wyrażona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada wolności zagospodarowania terenu. Pamiętać też trzeba, że zakres nieruchomości stanowiących punkt odniesienia dla inwestycji determinuje możliwe modyfikacje zagospodarowania terenu, a zatem chodzi o to, aby możliwość zagospodarowania działki objętej postępowaniem nie kolidowała z naczelną dyrektywą zachowania ładu przestrzennego. Co dalej w rozpoznawanej sprawie istotne pojęcia "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie jako bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią, lecz przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki inwestycyjnej, tworzącym urbanistyczną całość. W tym przypadku chodzi zatem o sąsiedztwo urbanistyczne, którego nie sposób utożsamiać ze wspólną granicą. W tym kontekście trzeba też mieć na uwadze kolejny wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt K 17/08, w którym TK wyjaśnił, że wprawdzie maksymalne granice "obszaru analizowanego" nie zostały określone w rozporządzeniu, a minimalne granice wyznacza się w odległości nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.), jednak nie narusza to treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wręcz przeciwnie, pojęcia zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz treść wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego, interpretowanego zgodnie z ustawą, pozwalają zachować koncepcję zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która nakazuje powielać cechy dominujące (a więc cechy będące wypadkową analizy wielu obiektów z jak największego terenu), nie cechy jednostkowe. W ten sposób szeroka wykładnia art. 61 u.p.z.p. przyczynia się do realizacji celów tej ustawy. Decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku. Skarżący większość zarzutów materialnoprawnych jak i procesowych sprowadza do błędnego jego zdaniem ustalenia frontu działki i co zatem idzie błędność wyznaczenia obszaru analizowanego. Jak wynika z "załącznika graficznego do analizy" opracowujący tę analizę przyjął "szerokość frontu terenu-część granicy działki, która przylega do pasa drogi publicznej z której odbywa się zjazd – wnioskowany główny zjazd" na ok 50 m. W obecnym stanie prawnym mamy do czynienia z określeniem "front terenu", jako podstawą do wyznaczenia obszaru podlegającego analizie w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to część granicy działki budowlanej przylegająca do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę, czyli - część granicy działki budowlanej będąca jednocześnie granicą działki drogowej. Wielkość obszaru analizowanego, stanowi wspólna granica działki budowlanej i działki drogowej od strony głównego wjazdu na działkę budowlaną. Należy pamiętać, że ustalenie obszaru po pierwsze determinuje sposób zabudowy nieruchomości w nim ujętych, jako swoistego wyznacznika dla możliwości zabudowy nieruchomości objętej wnioskiem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 grudnia 2017 r. (II OSK 899/17): 1. Część graficzna decyzji o warunkach zabudowy nie jest dokumentem o takim stopniu dokładności i szczegółowości jak projekt zagospodarowania terenu. Decyzja ta nie określa bowiem precyzyjnie usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, tak jak czyni to projekt zagospodarowania terenu (por. art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b.). 2. Chodzi o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Niewątpliwie obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa - może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z normą § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 64, poz. 1588). W związku z tym, najistotniejszą sprawą dla uwzględnienia/lub nieuwzględnienia wniosku strony stanowi określenie granic analizy w sposób jednoznacznie udzielający odpowiedzi na pytanie czy są podstawy do uwzględnienia wniosku. W kontekście stanu faktycznego sprawy trzeba nadto pamiętać, że zasadą ustawową pozostaje wykreślenie obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, nie mniej jednak poprzez określenie "nie mniejszej" ustawodawca wprost dopuścił większą niż określoną w ustawie minimalną szerokość frontu terenu. Zgodnie z § 9 rozporządzenia wykonawczego do ustawy częściami składowymi decyzji o warunkach zabudowy są: część tekstowa decyzji (§ 9 ust. 1 rozporządzenia), część graficzna decyzji (§ 9 ust. 1 rozporządzenia) i załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, zawierających część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Dalej trzeba powiedzieć, że co do tego, jak maksymalnie szeroki może być obszar analizowany, należy poszukiwać przede wszystkim w orzecznictwie sądów administracyjnych. Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo należy stwierdzić, że określenie "działka sąsiednia" interpretuje się stosunkowo szeroko, tj. nie ogranicza się wyłącznie do działek bezpośrednio przyległych do tej, która ma być przedmiotem decyzji- o czym była mowa wcześniej. Są to zatem wszystkie nieruchomości, które znajdują się w pewnym obszarze wokół tej konkretnej nieruchomości i razem z nią tworzą pewną urbanistyczną całość. Jednakże, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2018 r. (sygn. akt II OSK 832/16), rozszerzenie obszaru, który będzie podlegał analizie, co do sposobu dotychczasowej zabudowy, musi mieć pewne rozsądne granice. W sprawie, w której zostało wydane wskazane orzeczenie, organ odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ działki znajdujące się w obszarze przez niego analizowanym nie były zabudowane. Wnioskodawca nie zgadzał się z takim rozstrzygnięciem, podnosząc że organ niesłusznie ograniczył analizowany obszar. W przypadku rozszerzenia obszaru analizowanego znalazłaby się w nim "działka sąsiednia" zabudowana w sposób zbliżony, do tego w jaki miała być zabudowana działka wnioskodawcy. NSA oddalając skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że art. 61 u.p.z.p. "stoi na przeszkodzie dowolnemu wyznaczaniu obszaru analizowanego. Rozszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania w okolicy działki sąsiedniej posiadającej zabudowę uzasadniającą uwzględnienie żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest limitowane możliwością harmonijnego wkomponowania nowej inwestycji w istniejące otoczenie (...)

W tej sprawie skarżący wskazywał że "..działka [...] obręb [...] P. AM-[...], przy ul. [...] w miejscowości B. położona jest w bliskiej odległości od terenów przemysłowych: od strony południowej sąsiaduje z działką drogową nr [...], za którą znajdują się tereny przemysłowe; od wschodu przebiega ul. [...] (z której zaprojektowany zostanie zjazd publiczny) działki nr [...] i [...] za którymi znajduje się teren objęty planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ulicy [...] oraz obwodnicy D. (uchwała Rady Miejskiej B. z dnia [...] listopada 2017 r. opisany symbolem PP- tereny skoncentrowanej działalności gospodarczej". Należy zatem rozważyć czy przy realizacji inwestycji zachowany zostanie ład przestrzenny, skoro proponowane zagospodarowanie działki [...] ma być podobne do zagospodarowanych działek w pobliżu- chodzi niewątpliwie nie najbliższym. Inaczej mówiąc organ lokalizacyjny winien rozważyć czy w istocie planowana inwestycja prowadzi do zaburzenia harmonijnego ukształtowania przestrzeni z tego względu, że najbliżej położone działki sąsiednie są zagospodarowane rolniczo. Bowiem, jak wcześniej wskazano, ratio legis przepisów art. 61 u.p.i.z.p. jest zachowanie ładu przestrzennego. Kolejną ważną kwestią z punku widzenia omawianej zasady jest warunek "kontynuowania dotychczasowej zabudowy". Wspomnianą "kontynuację" także należy rozumieć szeroko. Możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest ograniczona jedynie do sytuacji, kiedy na działce, której dotyczy wniosek, ma powstać obiekt tożsamy, jeżeli chodzi o funkcje, czy przeznaczenie do tych istniejących już na analizowanym obszarze. Przykładowo, jeżeli na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa mieszkaniowa oraz usługowa, to na działce, co do której strona wnosi o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie musi być prowadzona działalność identyczna do tych już prowadzonych w sąsiedztwie. Ważne, aby nowa zabudowa nie pozostawała w sprzeczności z zabudową znajdującą się w analizowanym obszarze. Jeśli takiej sprzeczności nie będzie, to nie ma przeszkód dla uznania, że został spełniony warunek "kontynuacji funkcji" (tak m.in. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 marca 2018 r., II SA/Gl 130/18, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 marca 2018 r., II SA/Łd 67/18). Dodać także trzeba, że w orzecznictwie akcentuje się trafnie niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Przykładem takiej linii orzeczniczej może być wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11 ( zam. zb. LEX nr 1217126), w którym podano, że " 1. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. 2. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym.". Szeroko zakreślony zasięg wykładni "zasady dobrego sąsiedztwa", nakazujący uznać za "działki sąsiednie" wszystkie działki wchodzące w zakres "obszaru analizowanego", pozostaje także w zgodzie z ratio legis art. 1 i 2 ustawy o p.z.p. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji zwłaszcza wówczas, gdy w wyniku wyznaczenia obszaru analizowanego organ dochodzi do odmiennych niż wnioskodawca wniosków. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są za działki sąsiednie przy analizie. Trzeba także dodać, że ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł podanych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego do ustawy planistycznej w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza z jednej strony możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, z drugiej zaś podstawę do przyznanie w określonych przypadkach prymatu także innym wartościom, wymienionym w normie ogólnej art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Jeżeli wniosek inwestora jest tego rodzaju, że zmierza do ustalenia warunków zabudowy dla specyficznej inwestycji, której realizacja wymaga odstąpienia od powołanych standardów normatywnych, uzasadnienie nieskorzystania przez organ z takiej możliwości przewidzianej rozporządzeniem również wymaga jednoznacznego wykazania relewantnych ku temu podstaw. Uzasadnienie winno szczegółowo i wnikliwie wyjaśnić z jakich względów organ nie może uwzględnić wniosku. Jak podkreśla się w orzecznictwie każdy przypadek wydawania warunków zabudowy jest odrębny i unikatowy, bowiem każdy teren, który obejmuje decyzja lokalizacyjna, wydawana przez kompetentny w decyzji o warunkach zabudowy, ma unikatowe i niepowtarzające się cechy. W konsekwencji badanie możliwości wydania warunków zabudowy winno odnosić się do szerszego kontekstu terenu i jego charakteru, indywidualnego zamierzenia inwestora, a także wyważenia interesu publicznego oraz prawnego w konkretnym, rozpatrywanym przypadku. Skoro projekt decyzji, zgodnie z wolą ustawodawcy, opracowują specjaliści z zakresu urbanistyki i architektury, kierując się przepisami rozporządzenia jako wytycznymi kierunkowymi, a nie jako sformalizowanymi barierami prawnymi, to oceniając zgodność planowanej inwestycji w kontekście ustawowej zasady dobrego sąsiedztwa organy winny wystrzegać się "sztampowego" podejścia do rozpoznawanych spraw.

Reasumując, wobec naruszenia zasad postepowania, poprzez niedostateczne ustalenie stanu faktycznego i niedostatecznym uzasadnieniu wydanego orzeczenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa należało orzec jak na wstępie.

Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 i 205 ppsa.