Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1741/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
658
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 39
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant asystent sędziego Ewelina Gee – Milan po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Ol 68/21 w sprawie ze skargi W.R. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Ol 68/21 oddalił skargę W.R. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2020 r. W.R. zwrócił się do Burmistrza [...] – w związku z wydaną przez ten organ decyzją z dnia 30 grudnia 2016 r. nr 40/16 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia – o udostępnienie informacji:

1) ile będzie magazynowanych substancji niebezpiecznych, jakie to będą substancje i czy zakład kwalifikuje się do zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku awarii przemysłowych?

2) gdzie mają być przechowywane odpady drewna?

3) czym mogą być zanieczyszczone odpady drewna?

4) w jaki sposób ma być ograniczona emisja tlenków azotu i jakie mają dać efekty zastosowane metody?

5) czy w zakładzie będzie emitowany amoniak – jeśli tak, to z jakiej części instalacji w wyniku jakiego procesu i w jakiej ilości rocznej?

6) czy do spalania będą trafiać odpady w płyt OSB (ile rocznie) i skąd będą pochodzić?

7) czy poza terenem należącym do zakładów będzie emisja odorów?

8) czy poza terenem należącym do zakładów będzie emisja pyłu PM 2, 5, pyłu PM10?

9) czy poza terenem należącym do zakładów będzie emisja LZO, w tym formaldehydu?

10) czy w kotle (kotłowni) na biomasę dozwolone jest spalanie odpadów niebędących biomasą? Czy w zakładzie ma to mieć miejsce?

11) z jakiego powodu zakład w w/w decyzji został zakwalifikowany do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 71) – ile ma być i jakich odpadów spalanych na dobę?

12) ile, jakich i w ramach jakich procesów ma być w zakładzie generowanych rocznie pyłów drewnopochodnych (oddzielna informacja dla każdego pyłu) i ile z nich ma być spalane i w jakim źródle ciepła?

13) jakie mają być zainstalowane źródła ciepła wytwarzające ciepło do procesów produkcyjnych w zakładzie, ile mają rocznie czasu pracować, czym mają się charakteryzować, jakie mają być stosowane do nich paliwa? – informacja podana w układzie wskazanym w załączniku do wniosku, wraz z podaniem konkretnego źródła informacji (dokument, strona).

Strona wniosła o udzielenie odpowiedzi na w/w pytania w formacie pdf na wskazany adres poczty elektronicznej.

Pismem z dnia 23 grudnia 2020 r. organ wezwał wnioskodawcę do wykazania, iż uzyskanie informacji, o których mowa we wniosku, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Burmistrz [...] decyzją z dnia 15 stycznia 2021 r. nr SGKZ.1431.109.2020, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), odmówił udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie informacji dotyczących wydanej przez Burmistrza [...] decyzji z dnia 30 grudnia 2016 r. nr 40/16 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwórstwa drzewnego na terenie miasta i gminy [...], z uwagi na fakt, że strona nie udzieliła żadnej odpowiedzi w zakresie wezwania przez organ do wykazania, iż udostępnienie przedmiotowych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy, decyzją z dnia 31 marca 2021 r. nr SKO.54.8.2021 uchyliło w/w decyzję z dnia 15 stycznia 2021 r. i przekazało sprawę Burmistrzowi [...] do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji winien był rozpoznać wniosek strony nie w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa").

Wobec powyższego, pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r. Burmistrz [...] przesłał wnioskodawcy decyzję z dnia 30 grudnia 2016 r. nr 40/16 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwórstwa drzewnego na terenie miasta i gminy [...] oraz raport o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko, wyjaśniając stronie, że w uzasadnieniu w/w decyzji i raportu zawarte są wszystkie informacje, o które wnosiła, tj. informacje określone w punktach 1-13 wniosku z dnia 10 grudnia 2020 r. Ponadto, organ poinformował wnioskodawcę, że nie posiada ewidencji w układzie i zakresie odpowiadającym załącznikowi, którego wypełnienia żąda, a wnioskowane dane (według załącznika do wniosku) zawarte są w załączonym raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dodatkowo organ wskazał, że z uwagi na rozmiar przekazanych materiałów (ok. 104 MB) oraz ograniczenia poczty Urzędu (do 10 MB) materiały te przesłano w formie elektronicznej (w formacie pdf) na płycie CD, wypełniając tym samym, ustawowy obowiązek udostępnienia informacji.

W dniu 18 maja 2022 r. (data stempla pocztowego) W.R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udzielenia informacji o środowisku. Wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 10 grudnia 2020 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że nie wnioskował o przesłanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, a tym bardziej o raport oddziaływania na środowisko, ale o konkretne informacje. Skoro sam Burmistrz [...] wskazuje, że istnieje rozbieżność pomiędzy danymi zawartymi w dokumentacji, to tym bardziej organ ten powinien określić w odpowiedzi wnioskowane dane (np. na pytanie nr 5, że emisja amoniaku ma wynosić wartość X, albo, że ma wynosić X, ale na stronie decyzji, jej uzasadnienia, jest podana także wartość Y), szczególnie, że skarżący wnioskował o informacje pochodzące z jednego dokumentu, jakim jest decyzja środowiskowa.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, z uwagi na udostępnienie skarżącemu żądanych przez niego informacji, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ podkreślił, że wnioskowana przez stronę informacja mogła zostać udostępniona jedynie przez przesłanie materiałów źródłowych w postaci decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oraz raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a Burmistrz nie dysponuje ewidencją w układzie i zakresie odpowiadającym załącznikowi do wniosku. Ponadto stwierdził, że wypełnił swój ustawowy obowiązek przesyłając stronie stosowne dokumenty, a z uwagi na ich rozmiar (ponad 100 MG) oraz ograniczenia poczty elektronicznej organu (do 10 MG), informacja mogła zostać udostępniona w formie elektronicznej tylko w postaci zeskanowanych dokumentów zapisanych na płycie CD we wnioskowanym przez skarżącego formacie pdf. W ocenie Burmistrza, wszelkie czynności organu w tej sprawie były podejmowane niezwłocznie, a żądanie wnioskodawcy zostało zrealizowane w pełnym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem stosownej czynności. Jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie w decyzji z dnia 31 marca 2021 r., Burmistrz [...] winien był załatwić przedmiotową sprawę na gruncie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – co ostatecznie uczynił. Zgodnie z art. 8 ustawy, władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów – działalności orzeczniczej. W świetle art. 4 ustawy, każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą. Informacja o środowisku i jego ochronie, z wyłączeniem informacji udostępnionej w bazie danych, o której mowa w art. 128 ust. 1, jest udostępniana na pisemny wniosek o udostępnienie informacji (art. 12 ust. 1 ustawy), a od podmiotu żądającego informacji o środowisku i jego ochronie nie wymaga się wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 13 ustawy). W art. 9 ust. 1 ustawy wskazano katalog informacji, podlegających udostępnieniu. Udostępnieniu w trybie tego przepisu podlegają informacje dotyczące: 1) stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami; 2) emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1; 3) środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów; 4) raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska; 5) analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3; 6) stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych – w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać: a) stany elementów środowiska, o których mowa w pkt 1, lub b) przez elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 – emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3. Informacje te udostępnia się w formie ustnej, pisemnej, wizualnej, dźwiękowej, elektronicznej lub innej formie (art. 9 ust. 2 ustawy).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można podzielić zarzutu skargi, że Burmistrz [...] nie udzielił żądanej przez skarżącego informacji o środowisku ani w sposób, ani w formie, żądanej we wniosku. Podkreślił, że sąd administracyjny nie jest władny oceniać, czy możliwości techniczne organu rzeczywiście nie pozwalały na przesłanie informacji w formie żądanej przez skarżącego (tj. w formacie pdf na pocztę elektroniczną) i w konsekwencji przyjmuje wyjaśnienia organu w tym zakresie. Ponadto wskazał, że sam skarżący w skardze stwierdził: "wnioskowałem o informacje pochodzące z jednego dokumentu w postaci decyzji środowiskowej, która została podpisana przez Burmistrza [...]". Stwierdzenie to zdaje się więc potwierdzać stanowisko skarżonego organu, że żądane informacje zawarte są w decyzji środowiskowej. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie w decyzji z dnia 31 marca 2021 r. podało, że do informacji o środowisku podlegających udostępnieniu należą wszelkie decyzje i rozstrzygnięcia administracji dotyczące środowiska. Tymczasem skarżący żądał od organu zajęcia stanowiska i dokonania dodatkowych samodzielnych ustaleń w sprawie żądanych informacji w stosunku do danych zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Podkreślenia wymaga, że żądanie takie jest niemożliwe do zrealizowania w trybie udostępnienia informacji o środowisku. Organ nie ma bowiem obowiązku oceny dokumentów i wyjaśniania ewentualnych rozbieżności, które one zawierają. Tym samym, w ocenie WSA w Olsztynie, organ ostatecznie uczynił zadość wnioskowi skarżącego z dnia 10 grudnia 2020 r. i wywiązał się z obowiązku udostępnienia informacji o środowisku, udzielając żądanej informacji pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W.R. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie art. 8 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 9 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 Dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz. Urz. UE, L 41/26, dalej w skrócie "dyrektywa środowiskowa") w zw. z art. 4 ust. 1 Konwencji sporządzonej w Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706, dalej w skrócie "Konwencja z Aarhus"), poprzez uznanie, że:

a) dostęp wnioskodawcy do dokumentu źródłowego wyklucza możliwość pozyskania informacji "przetworzonej", co zdaniem skarżącego kasacyjnie nie jest prawidłowe, szczególnie w sytuacji, gdy istnieją wątpliwości, czy dana informacja o środowisku istotnie wynika z treści dokumentu źródłowego;

b) rozpoznanie wniosku skarżącego kasacyjnie przez Burmistrza [...] mogło nastąpić w formie "odesłania" wnioskodawcy do treści decyzji Burmistrza [...] z dnia 30 grudnia 2016 r. nr 40/16 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, jak i raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jednak bez wskazania na relewantne i konkretne fragmenty tych dokumentów, podczas gdy skarżący kasacyjnie wnioskował o udostępnienie konkretnych informacji "przetworzonych" we wskazany sposób i w określonej formie (odpowiedź na pytania), a ponadto informacji wynikających (związanych) z tej decyzji, co nie oznacza, że są one wprost w niej wyrażone – gdyby wnioskowane informacje wprost wynikały z dokumentów źródłowych, wówczas skarżący kasacyjnie nie wnioskowałoby o ich udzielenie w postaci konkretnych danych;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 dyrektywy środowiskowej i art. 4 ust. 1 Konwencji z Aarhus, poprzez oddalenie skargi i niestwierdzenie bezczynności organu, która ma charakter rażący oraz niezobowiązanie Burmistrza [...] do udzielenia informacji o środowisku, który w ustawowym terminie nie udzielił wnioskowanej informacji, również w oczekiwany sposób i formie, błędnie uznając, że dostęp do dokumentów źródłowych wyklucza możliwość pozyskania informacji "przetworzonej";

b) art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i niestwierdzenie bezczynności organu, która ma charakter rażący oraz niezobowiązanie Burmistrza [...] do udzielenia informacji o środowisku, a w konsekwencji naruszenie:

- art. 20 ust. 1 ustawy, nakazujący, aby odmowa udostępnienia informacji o środowisku nastąpiła w formie decyzji administracyjnej, a nie pisemnego powiadomienia (które oznacza faktyczną odmowę udzielenia wnioskowanej informacji) oraz uznanie przez organ, że obowiązek udzielania informacji nie dotyczy sytuacji, gdy wnioskodawca jest w posiadaniu dokumentów źródłowych;

- art. 4 ust. 5 dyrektywy środowiskowej, nakazujący, aby odmowa była opatrzona odpowiednim uzasadnieniem i pouczeniem o przysługujących środkach odwoławczych, czego nie zawiera pismo organu z dnia 26 kwietnia 2021 r.;

c) art. 134 § 1 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy, ewentualnie w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 14 ust. 5 ustawy, poprzez wykroczenie poza zakres przedmiotowy sprawy i rozstrzygnięcie przez Sąd pierwszej instancji sprawy przede wszystkim w przedmiocie "zasadności" wniosku, podczas gdy:

- sama "zasadność" wniosku została już ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 25 października 2021 r. nr SKO 60.71.2021, którą również sądy administracyjne są związane;

- przedmiotem zaskarżenia (skargi) była bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udzielenia informacji o środowisku, który powinien udostępnić ją w formie czynności materialno-technicznej, ewentualnie odmówić jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej (choć skarżący kasacyjnie konsekwentnie twierdzi, że wniosek powinien być pozytywnie "załatwiony"), w terminie maksymalnie jednego miesiąca od dnia wpływu wniosku, czego nie uczynił, co winno skutkować stwierdzeniem bezczynności organu i zobowiązaniem go do załatwienia wniosku, a nie oddaleniem skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, poprzez stwierdzenie, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności w postępowaniu o udostępnienie informacji o środowisku i bezczynność ta miała charakter rażący oraz zobowiązanie Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji o środowisku, poprzez jej udostępnienie w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Burmistrz [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak w tej sprawie zestawienie zarzutów oraz ich uzasadnienie wskazuje, że powinny być one rozpoznane łącznie. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że Burmistrz [...] nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku W.R. z dnia 10 grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji o środowisku, gdyż wniosek ten został w pełni załatwiony przez organ przy piśmie z dnia 26 kwietnia 2021 r.

Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej niezbędne jest wyjaśnienie charakteru prawa do informacji o środowisku i jego zakresu w polskim porządku prawnym.

Prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska wyrażone zostało w art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. Zgodnie z art. 81 Konstytucji RP, prawa tego można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Ustawą tą jest ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa"). Stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy, władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów – działalności orzeczniczej. Z kolei przepis art. 9 ust. 1 ustawy stanowi, że udostępnieniu, o którym mowa w art. 8, podlegają informacje dotyczące: 1) stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami; 2) emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1; 3) środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów; 4) raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska; 5) analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3; 6) stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych – w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać: a) stany elementów środowiska, o których mowa w pkt 1, lub b) przez elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 - emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3. Informacje, o których mowa w ust. 1, udostępnia się w formie ustnej, pisemnej, wizualnej, dźwiękowej, elektronicznej lub innej formie (art. 9 ust. 2 ustawy).

W orzecznictwie przyjęto, że prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska ma zakres szerszy niż wynika to z literalnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3483/18 i 22 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 117/23). Udostępnieniu podlega bowiem każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy została wymieniona w art. 9 ust. 1 ustawy środowiskowej, chyba że organ ochrony środowiska, na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie. Przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi transpozycję do polskiego systemu prawnego dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG. W motywie 10 tej dyrektywy wskazano, że: "definicja informacji o środowisku powinna zostać sprecyzowana, tak by uwzględniać informacje w dowolnej formie dotyczące stanu środowiska, czynników, środków lub działań, które wpływają lub mogą wpłynąć na środowisko lub mają na celu jego ochronę, analizy kosztów i korzyści oraz analizy gospodarcze wykorzystywane w ramach takich środków lub działań, jak również informacje dotyczące stanu ludzkiego zdrowia i bezpieczeństwa, łącznie ze skażeniem łańcucha pokarmowego, warunkami życia człowieka, obiektami kultury i budowlami w stopniu, w jakim ulegają one lub mogą ulec, wpływowi tych elementów". Prawodawca unijny zaznaczył więc, że przepisy o dostępie do informacji o środowisku mają zastosowanie do zjawisk związanych z funkcjonowaniem elementów o charakterze przyrodniczym. Przy czym przepisy ustawy nie zawierają własnej definicji "środowiska". Ustawodawca zdefiniował natomiast to pojęcie w art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Ustawa dotyczy zatem informacji o elementach środowiska o charakterze przyrodniczym i ewentualnych działaniach władz w zakresie utrzymania właściwego stanu środowiska przyrodniczego (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2158/17 oraz K. Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Wyd. Sejmowe Warszawa 2009, s. 211.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, iż żądane przez skarżącego kasacyjnie we wniosku z dnia 10 grudnia 2020 r. informacje stanowią niewątpliwie informacje o środowisku i jego ochronie. Podkreślenia wymaga jednak, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty oraz o stan określonych zjawisk związanych ze środowiskiem i jego ochroną na dzień udzielenia odpowiedzi. Informacje te odnoszą się bowiem do pewnych danych, a możliwość ich uzyskania w trybie przepisów ustawy nie jest środkiem służącym do ich kwestionowania czy polemiki z dokonanymi ustaleniami. Udzielenie informacji w omawianym zakresie nie może zatem w szczególności polegać na odtwarzaniu sytuacji mających miejsce w przeszłości i nadawaniu im obecnie konkretnego znaczenia, czy też na dokonywaniu przez organ analizy żądanych przez stronę informacji.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r. Burmistrz [...] całkowicie załatwił wniosek W.R. z dnia 10 grudnia 2020 r., poprzez przesłanie wnioskodawcy decyzji z dnia 30 grudnia 2016 r. nr 40/16 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwórstwa drzewnego na terenie miasta i gminy [...] oraz raport o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko, wyjaśniając jednocześnie skarżącemu kasacyjnie, że w uzasadnieniu w/w decyzji i raportu zawarte są wszystkie informacje, o które wnosił, tj. informacje określone w punktach 1-13 wniosku z dnia 10 grudnia 2020 r. Zauważyć należy, iż sam W.R. w swojej skardze przyznał, że wnioskuje o informacje pochodzące z jednego dokumentu w postaci decyzji środowiskowej, która została podpisana przez Burmistrza [...]. Biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej argumentację, uznać należy, iż skarżący kasacyjnie nie mógł w omawianym trybie żądać od organu zajęcia stanowiska i dokonania dodatkowych samodzielnych ustaleń w sprawie wnioskowanych informacji w stosunku do danych zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Jak już wyżej wskazano, tryb ten nie jest środkiem służącym do kwestionowania informacji o środowisku i jego ochronie, czy też polemiki z dokonanymi ustaleniami. WSA w Olsztynie trafnie zatem stwierdził, że organ nie miał obowiązku oceny w/w dokumentów i wyjaśniania ewentualnych rozbieżności, które one zawierają. W konsekwencji przyjąć należy, iż Burmistrz [...] nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego kasacyjnie z dnia 10 grudnia 2020 r., bowiem przy piśmie z dnia 26 kwietnia 2021 r. przesłał stronie stosowne dokumenty, które zawierały wszystkie informacje objęte w/w wnioskiem. Jednocześnie organ nie był związany żądaniem wnioskodawcy co do podania informacji w układzie wskazanym w załączniku do wniosku, tj. wraz z podaniem konkretnego źródła informacji (dokument, strona), ponieważ i to – w okolicznościach tej sprawy – wykraczało poza ramy uprawnienia do uzyskania informacji o środowisku i jego ochronie. Biorąc zatem pod uwagę, iż wydana wcześniej w sprawie decyzja Burmistrza [...] z dnia 15 stycznia 2021 r. nr SGKZ.1431.109.2020 została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 31 marca 2021 r. nr SKO.54.8.2021 – załatwienie sprawy pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r. miało miejsce w terminie określonym w art. 14 ust. 1 ustawy, co wyklucza bezczynność organu w tym zakresie.

W skardze kasacyjnej nie kwestionowano natomiast formy załatwienia wniosku z dnia 10 grudnia 2020 r., tj. tego, iż z uwagi na rozmiar przekazanych materiałów (ok. 104 MB) oraz ograniczenia poczty elektronicznej Urzędu (do 10 MB), materiały te przesłano wprawdzie w formie elektronicznej (w formacie pdf, o co wnosił skarżący kasacyjnie), ale nie na pocztę elektroniczną, tylko na płycie CD. Z uwagi na związanie zarzutami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zatem odnieść się do tej kwestii.

Należy także zauważyć, iż niezależnie od powyższego Burmistrz [...] w dniu 24 sierpnia 2021 r. wydał decyzję nr SGKZ.1431.109.2020, którą na podstawie art. 15 ust. 3 ustawy odmówił W.R. udostępnienia informacji o środowisku, o których mowa we wniosku z dnia 10 grudnia 2020 r. Następnie decyzja z dnia 24 sierpnia 2021 r. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 25 października 2021 r. nr SKO.60.71.2021, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Z uwagi jednak na wcześniejsze przesądzenie, iż to pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r. organ w pełni rozpoznał i załatwił wniosek skarżącego kasacyjnie z dnia 10 grudnia 2020 r. oraz fakt, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie bezczynność Burmistrza [...] w rozpoznaniu tego wniosku, a nie w/w decyzja Kolegium z dnia 25 października 2021 r., kwestie merytoryczne podniesione w tej decyzji – wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie – nie wiązały Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani nie mogły być przedmiotem oceny w tej sprawie. O naruszeniu przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby Sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez stronę skarżącą, a które Sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tego rodzaju okoliczności w tej sprawie nie wystąpiły.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne i na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.