Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1710/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 § 1, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1365/20 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 maja 2020 r., nr DOA.7110.154.2020.JWO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1365/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni [...] z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 maja 2020 r., nr DOA.7110.154.2020.JWO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 29 sierpnia 2019 r. nr 111/N/2019 r. Prezydent m.st. Warszawy decyzją zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Inwestora - N. Sp. z o.o., budynku usługowego wielofunkcyjnego z biurami, restauracjami oraz częścią hotelową z parkingiem dwupoziomowym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową przy ul. [...] w W., działka nr [...].

W dniu 30 października 2019 r. skarżąca wniosła do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta.

Po wszczęciu postępowania w sprawie Wojewoda w piśmie z dnia 16 stycznia 2020 r. wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego w niniejszej sprawie poprzez dostarczenie dokumentu, z którego wynika, że Spółdzielnia posiada prawo własności, użytkowania wieczystego lub zarządu nieruchomością, znajdującą się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

W odpowiedzi skarżąca wskazała, że jest posiadaczem i właścicielem nakładów poniesionych na budynki, budowle i urządzenia na działce nr [...], natomiast przed Sądem Najwyższym toczy się postępowanie o stwierdzenie tytułu własności przez zasiedzenie na rzecz Spółdzielni. W ramach uzupełnień wniosku przy piśmie z dnia 29 stycznia 2020 r. przedstawiono kopie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę dla Spółdzielni budynku o funkcji magazynowej nr [...] na działce nr [...].

Decyzją z dnia 11 marca 2020 r. nr 192/OPON/2020 Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta wyjaśniając w uzasadnieniu, że dla działki nr [...], której posiadaczem jest skarżąca prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...]. Z treści księgi wynika, że właścicielem działki jest M. To zdaniem Wojewody oznacza, że skarżąca nie będąc właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta.

Po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni GINB decyzją z dnia 25 maja 2020 r. znak DOA.7110.154.2020.JWO utrzymał w mocy decyzję Wojewody o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia GINB w pierwszej kolejności wyjaśnił, że wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Następnie przytoczył definicję strony postępowania zawartą w art. 28 K.p.a. oraz wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a., jest wyprowadzany z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – dalej: Prawo budowlane), który jako przepis szczególny względem art. 28 K.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy powołał się również na definicję obszaru oddziaływania obiektu zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Jednocześnie odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ odwoławczy podniósł, że zarówno w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczy etapu wstępnego polegającego na ocenie interesu prawnego według stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy.

Dalej GINB wyjaśnił, że Spółdzielnia nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji organu stopnia podstawowego. Natomiast Wojewoda pismem z 16 stycznia 2020 r., wezwał Spółdzielnię do wykazania interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji Prezydenta poprzez przedłożenie oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem (przez notariusza albo ustanowionego w sprawie adwokata lub radcę prawnego) kopii dokumentu, z którego wynika jej prawo własności, użytkowania wieczystego lub zarządu nieruchomością, znajdującą się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, oraz do wskazania przepisu prawa materialnego, z którego Spółdzielnia wywodzi, że jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Pomimo wezwania Spółdzielnia nie udokumentowała interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji Prezydenta z dnia 29 sierpnia 2019 r. W piśmie z 29 stycznia 2020 r. skarżąca wskazała, że "w odpowiedzi na Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr 111/N/2019 z 29 sierpnia 2019 r. - z dnia 16 stycznia 2020 r. (doręczono w dniu 22 stycznia 2020 r.) dodatkowo wnosi o załączenie w poczet zgromadzonego materiału dowodowego: 1. Pisma Spółdzielni [...] w W. z 9 maja 2017 r.; 2. Decyzji Nr 34/N/r/2016 z 20 września 2016 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku: 3. Dziennik budowy Nr [...] z 13 października 2016 r., 4. Oświadczenie kierownika budowy z 3 marca 2017 r. o zakończeniu rozbiórki; 5. Zaświadczenie o zakończeniu rozbiórki z 9 marca 2017 r.". Spółdzielnia mając na uwadze ww. dokumenty przywołała merytoryczne zarzuty dotyczące prawidłowości w kwestionowanej decyzji Prezydenta.

GINB wskazał, że przy piśmie z dnia 30 stycznia 2020 r. Spółdzielnia przekazała kolejne dokumenty dotyczące ww. rozbiórki (poświadczone za zgodność z oryginałem), jednakże nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie Wojewody z dnia 16 stycznia 2020 r.

W ocenie organu odwoławczego przedstawione przez skarżącą dokumenty nie potwierdzają istnienia przymiotu strony skarżącej w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. Udzielenie Spółdzielni [...] – decyzją Prezydenta z dnia 20 września z 2016 r. (załączoną do pism z dnia 29 i 30 stycznia 2020 r.) - pozwolenia na rozbiórkę na działce nr [...], nie przesądza o przysługującym jej tytule prawnym do tej działki. Organ wyjaśnił, że na dzień wydania ww. decyzji Prezydenta z dnia 20 września z 2016 r, obowiązywały przepisy, które nie obligowały inwestora do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (jak to miało miejsce przed wejściem w życie ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), zmieniającej art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a jedynie do złożenia odpowiedniego oświadczenia na sformalizowanym druku. Zatem załączenie takiego oświadczenia do wniosku o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę stanowiło wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługiwało prawo do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Natomiast w kwestii uznania za stronę w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym odrębnej inwestycji, podmiot żądający wszczęcia postępowania nieważnościowego każdorazowo zobowiązany jest do wykazania legitymacji materialno-prawnej.

GINB podniósł, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować dane zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Ponadto ocena legitymacji procesowej wnioskodawcy powinna być dokonana zawsze z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego i prawnego. W związku z powyższym ww. pozwolenie na rozbiórkę 20 września z 2016 r., jak i przedłożona przez Spółdzielnię dokumentacja dotycząca rozbiórki z lat 2016-2017 nie może stanowić o uznaniu za stronę w postępowaniu nieważnościowym.

Dodatkowo organ odwoławczy zaznaczył, że we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę Spółdzielnia wskazała, że "Właścicielem przywołanej dz. ew. [...] jest m. st. Warszawa. Jednakże posiadaczem i właścicielem nakładów poniesionych na budynki, budowle i urządzenia jest Spółdzielnia [...], że przed Sądem Najwyższym toczy się postępowanie o stwierdzenie tytułu własności przez zasiedzenie na rzecz Spółdzielni [...]. Dalej GINB zauważył, że w odwołaniu od decyzji Wojewody z dnia 11 marca 2020 r., Spółdzielnia podniosła natomiast, że "(...) od dnia stycznia 1971 r. Spółdzielnia nieprzerwanie posiadała grunt jako posiadacz samoistny. Zasiedzenie przedmiotowych nieruchomości z mocy prawa nastąpiło z dniem 27 maja 2005 r. W związku z powyższym przed Sądem Najwyższym zawisła sprawa - sygn. akt I CSK 640/19 z wniosku Skarżącej o zasiedzenie m.in. nieruchomości przy ul. [...]. Stroną tego postępowania jest M. A zatem Prezydent m. st. Warszawy w dacie wydania decyzji nr 111/N/2019 z dnia 29 sierpnia 2019 r. wiedział i miał świadomość, że skarżąca faktycznie włada i zarządza nieruchomością, w tym budynkami przy ul. [...]". Ponadto w odwołaniu Spółdzielnia [...] wskazała, że pokrywa wszelkie daniny publiczne związane z posiadaniem obiektów przy ul. [...], w tym podatek od nieruchomości, a także przywołała etapy posiadania przedmiotowej nieruchomości przez jej poprzedników prawnych podkreślając, że to oni zbudowali obiekty znajdujące się przy ul. [...] ul. [...].

Odnosząc się do powyższych kwestii GINB wskazał na ustalenia poczynione przez organ I instancji, że dla działki nr [...] prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie, X Wydział Ksiąg Wieczystych, księga wieczysta nr [...]. Dane zawarte w dziale II księgi wieczystej potwierdzają, że właścicielem działki nr [...] jest M.

Odnosząc powyższe ustalenia do treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu) GINB stwierdził, że posiadacz samoistny nieruchomości nie jest podmiotem, o którym mowa w tym przepisie.

GINB wyjaśnił w związku z tym, że posiadaczem samoistnym jest ten, kto faktycznie włada rzeczą jak właściciel (art. 336 k.c.). Jednakże, pojęcie to nie jest tożsame z pojęciem własności. Natomiast ze zwrotu "posiadacz włada rzeczą jak właściciel" nie można wnioskować, że zakres tego władztwa jest zdeterminowany treścią prawa własności. Ponadto organ podkreślił, że posiadanie jest stanem faktycznym, a nie prawnym. Zatem faktyczne władanie oraz pokrywanie nakładów na budynki, budowle i urządzenia, czy danin publicznych nie może stanowić o istnieniu interesu prawnego.

W odniesieniu do kwestii toczącego się w przedmiocie zasiedzenia postępowania przed Sądem Najwyższym względem działki nr [...], organ odwoławczy wskazał, że powyższe również nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w kwestionowaniu przedmiotowego pozwolenia na budowę. Jak wynika, z informacji przedłożonych przez skarżącą ww. postępowanie jest aktualnie w toku i nie zostało prawomocnie zakończone, natomiast ocena legitymacji procesowej wnioskodawcy powinna być dokonana zawsze z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Ocena w tym zakresie każdorazowo wymaga analizy dokonanej w oparciu o całokształt aktualnych okoliczności. Interes prawny musi być nie tylko indywidualny i konkretny, ale również aktualny, zaś organ ma obowiązek badać wszystkie przesłanki interesu prawnego i to na każdym etapie postępowania.

Za pozostającą bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie GINB uznał kwestię posiadania nieruchomości nr [...] przez poprzedników prawnych Spółdzielni oraz realizowane przez nich prace budowlane na jej terenie. Podobnie bez wpływu pozostają czynione przez skarżącą rozważania dotyczące oddziaływania nieruchomości inwestycyjnej, tj. działki nr [...] na nieruchomość nr [...], bowiem Spółdzielnia nie wykazała tytułu prawnego do działki nr [...].

W skardze na powyższą decyzję GINB z dnia 25 maja 2020 r. skarżąca Spółdzielnia zarzuciła naruszenie:

1. art. 28 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym poprzez błędne uznanie przez organ, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, krąg stron postępowania należy ustalić w parciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie w oparciu o art. 28 K.p.a.;

2. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i błędne uznanie, że skoro skarżąca nie została uznana za stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym, to należy odmówić jej statusu strony w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym;

3. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 w zw. z art. 29 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że odwołanie od decyzji Wojewody zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę, a tym samym nie będący stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta;

4. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji;

5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego i szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1365/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 maja 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy organy prawidłowo orzekły o umorzeniu postępowania z powodu braku interesu prawnego po stronie skarżącej.

W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego związane jest, co do zasady, z normami prawa materialnego, tj. należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97).

Cechą wyróżniającą interesu prawnego jest przy tym to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może swojego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które stanowiłby podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności organu administracji.

W postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, tak określony interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a więc w nieco węższym podmiotowo zakresie, bowiem odwołującym się do wymienionych w tym przepisie podmiotów tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest przy tym definiowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i należy przez niego rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy.

Sąd wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, ustalenie interesu prawnego następuje także we wskazany sposób, a więc przy uwzględnieniu kręgu podmiotowego określonego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tryb nadzwyczajny nie zmienia bowiem tego, że nadal mamy w takiej sprawie do czynienia z "kontrolą" udzielonego pozwolenia na budowę. Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego; w obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Powyższe stanowisko jest prezentowane szeroko w orzecznictwie, choć nie jest ono jednolite. Przyjmuje się bowiem również, że nie można wykluczyć stosowania art. 28 K.p.a. przy ocenie legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Może być bowiem tak, że rażące naruszenie prawa wynikać będzie z faktu, że określone postanowienia decyzji o pozwoleniu na budowę ingerować będą w prawa podmiotów, które w żaden sposób nie mieszczą się w kategorii określonej przy użyciu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II OSK 958/13).

Sąd stwierdził, że podziela ten pogląd zaznaczając jednak, że zastosowanie art. 28 K.p.a. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, powinno być podyktowane konkretnymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi sprawy.

W złożonej skardze skarżąca Spółdzielnia stoi na stanowisku, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie powinien mieć w jej sprawie zastosowania, bowiem zawęża on krąg stron postępowania, podczas gdy treść art. 28 K.p.a. jest zdecydowanie szersza. Powyższe stanowisko wynika niewątpliwie z faktu, że skarżąca jako posiadacz samoistny działki nr [...] (sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...] objętą kwestionowanym pozwoleniem na budowę) nie mieści się w kręgu podmiotów, o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Taka też ocena doprowadziła organy do decyzji o umorzeniu postępowania.

W doktrynie prawa oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne.

Nie ma wątpliwości, że bezprzedmiotowe jest postępowanie wszczęte przez podmiot nie posiadający przymiotu strony. Nie ma bowiem podstaw, by prowadzić postępowanie na skutek żądania zgłoszonego przez podmiot do tego nieuprawniony.

Jakkolwiek w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, organ dokonuje oceny jej legalności w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (pod kątem wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 K.p.a.), to jednak kwestie interesu prawnego należy badać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku i orzekania przez organ nadzoru, kierując się w tym względzie kontekstem przesłanki aktualności interesu prawnego konkretnego wnioskodawcy. Takie stanowisko wynika z faktu, że interes prawny musi być nie tylko indywidualny i konkretny, ale również aktualny. Czym innym jest bowiem merytoryczne badanie występowania kwalifikowanej wady decyzji, które musi uwzględniać stan faktyczny i prawny z daty wydania aktu administracyjnego, czym innym jest natomiast badanie, czy dany podmiot legitymuje się m.in. aktualnym na datę zainicjowania postępowania (ale i orzekania w trybie nieważności), interesem prawnym. Innymi słowy, nawet posiadanie interesu prawnego na pewnym etapie danego postępowania (np. budowlanego) nie uzasadnia jego ciągłego trwania i występowania także w innym, następczym względem pierwotnego postępowaniu administracyjnym (np. nadzwyczajnym), chociażby dotyczyło ono tego samego przedmiotu.

Sąd wyjaśnił, że skarżąca, jak wynika z akt sprawy interes prawny wywodzi wyłącznie z posiadania działki nr [...], której właścicielem zgodnie z księgą wieczystą nr [...] jest M. oraz z toczącego się postępowania o zasiedzenie ww. nieruchomości. Skarżąca odwołując się do art. 28 K.p.a., ani we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ani w pismach stanowiących odpowiedź na wezwanie organu do wykazania interesu prawnego, nie wskazywała, jakie postanowienia decyzji o pozwoleniu na budowę ingerować będą w jej prawa jako podmiotu, który nie mieści się w kategorii określonej przy użyciu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie przedstawiła też żadnej szerszej argumentacji wskazującej, że okoliczności sprawy uzasadniają przyznanie jej przymiotu strony, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę wpływa na jej prawa lub obowiązki. Inaczej mówiąc nie wskazała przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, z którego wywodzi swoje indywidualne prawa lub obowiązki w tej konkretniej sprawie administracyjnej, i na podstawie którego może skutecznie żądać ochrony. Skarżąca podnosi wyłącznie, że poprzez realizację inwestycji na podstawie kwestionowanej decyzji dojdzie do naruszenia jej posiadania pomijając, że to budynki wybudowane przez skarżącą i jej poprzedników prawnych "zachodzą" na nieruchomość stanowiącą działkę inwestycyjną. Sam zaś stan posiadania nie oddziałuje na sytuację prawną skarżącej.

Sąd zauważył, że posiadanie jest szczególnym, pozostającym pod ochroną prawną, tylko stanem faktycznym. Z tym stanem faktycznym prawo wiąże pewne skutki prawne m.in. nabycie prawa własności przez upływ czasu (zasiedzenie). Prawo udziela mu również tymczasowej, prowizorycznej ochronny (art. 342-344 k.c.). Jednakże posiadanie nieruchomości nie uzasadnia interesu prawnego posiadacza w żądaniu ustalenia nieważności decyzji, dotyczącej inwestycji planowanych na sąsiednich nieruchomościach (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003 r. sygn. akt IV SA 3887/01). Dopiero uwzględnienie wniosku i stwierdzenie nabycia własności nieruchomości w drodze zasiedzenia przez skarżącą spowoduje zaistnienie po jej stronie interesu prawnego do kwestionowania decyzji administracyjnej orzekającej o prowadzeniu prac inwestycyjnych na sąsiednich nieruchomościach. Powyższej oceny nie zmienia zatem fakt, że z wniosku skarżącej toczy się postępowanie o nabycie własności działki w drodze zasiedzenia. Podobnie bez wpływu pozostają powoływane przez skarżącą kwestie posiadania nieruchomości przez jej poprzedników prawnych oraz realizowane przez nich prace budowlane na tej nieruchomości.

Oceniając natomiast to, czy skarżąca jako samoistny posiadacz działki nr [...] ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego Sąd wskazał, że organy słusznie stwierdziły, że nie jest ona podmiotem, o którym mowa w ww. przepisie. Interesu prawnego do kwestionowania w trybie nadzwyczajnym decyzji o pozwoleniu na budowę skarżąca nie może skutecznie wywodzić z prawa posiadacza samoistnego działki nr [...], ponieważ ustawodawca nie przewidział możliwości uznania za stronę postępowania o pozwolenie na budowę (stwierdzenia nieważności takiego pozwolenia) posiadacza samoistnego. Księga wieczysta nie wskazuje, aby skarżąca Spółdzielnia posiadała jakikolwiek tytułu własności do nieruchomości sąsiadującej z inwestycją. Natomiast posiadacz, jako ten kto faktycznie włada nieruchomością, lecz bez żadnego tytułu prawnego, nie ma opisanego uprzednio interesu prawnego opartego na przepisie prawa, a to na normie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Posiadanie jest bowiem stanem faktycznym, a więc posiadacz ma tylko interes w ochronie posiadania, a nie w ochronie prawa własności. Posiadacz może domagać się ochrony swojego posiadania na gruncie prawa cywilnego, jednak nie na gruncie prawa administracyjnego. W postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, obejmował działkę nr [...], w związku z powyższym przymiot strony w tym postępowaniu przysługiwał właścicielom tych nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że właścicielem działki ww. działki jest M..

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła Spółdzielnia [...] z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 28 ust. 2 w zw. z z art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że skarżącej nie przysługuje status strony;

2. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a i art. 8 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że skarżącej nie przysługuje status strony postępowania;

3. nieuwzględnienia, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 sierpnia 2019 r, nr 111/N/2019 narusza art. 34 ust. 3 lit. b ustawy Prawo budowlane;

4. nieuwzględnienia, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 sierpnia 2019 r, nr 111/N/2019 narusza § 204.5 i 206.1 Obwieszczenia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 8kwietnia 2019 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065)

5. art. 659 K.c. poprzez jego nieuwzględnienie w sytuacji, gdy skarżąca Spółdzielnia wynajmuje powierzchnie w budynku zlokalizowanym na działce o nr ew. [...] i w przypadku realizacji wadliwej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 sierpnia 2019 r, nr 111/N/2019 dojdzie do naruszenia stosunków najmu i właściwego wywiązania się skarżącej z zawartych uprzednio umów najmu;

6. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że niniejsza sprawa jest bezprzedmiotowa w rozumieniu tego przepisu;

7. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi;

8. art. 145 § 1 P.p.s.a. poprzez jego nieuwzględnienie.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wystąpiła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółdzielni, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Spółdzielnia [...] z siedzibą w W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadne uznać należy poniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 28 K.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a i art. 8 K.p.a.

Ogólna definicja strony postępowania administracyjnego zawarta jest w art. 28 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W innych aktach prawnych ustawodawca sformułował jednak szczególne w stosunku do art. 28 K.p.a. definicje strony postępowania. Takie definicje zawarte są np. w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (art. 185 ust. 1) oraz w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 roku o wyrobach budowlanych (art. 33 ust. 1). Szczególną definicję strony postępowania ustawodawca zawarł również w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 t.j.).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ww. ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji dokonuje kompleksowej oceny projektu budowlanego dając temu wyraz w decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji zajmuje się badaniem zgodności z prawem tylko niektórych elementów projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę badane jest wyłącznie pod kątem tego, czy nie jest ono dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 K.p.a. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe badany jest więc tylko pewien wycinek tego, co było przedmiotem postępowania zwykłego. Nie ma więc uzasadnionych podstaw do tego, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji pozwoleniu na budowę, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia nie jest inwestorem jak również nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę. W konsekwencji Spółdzielnia nie mogła być uznana za stronę w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 659 K.c. Przepis ten stanowi, że przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz. Przepis ten nie miał zastosowania w sprawie a w konsekwencji nie mógł też zostać przez Sąd I instancji naruszony. Bycie stroną umowy najmu nie daje bowiem podstaw do uznania Spółdzielni za stronę postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Zarzut nieuwzględnienia, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 sierpnia 2019 r, nr 111/N/2019, zdaniem skarżącej kasacyjnie, narusza art. 34 ust. 3 lit. b ustawy Prawo budowlane nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Badanie decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nieważnościowym pod kątem jej zgodności z prawem jest możliwe dopiero wówczas, gdy postępowanie to zostało zainicjowane przez stronę postępowania. Jeśli postępowanie to zostało natomiast zainicjowane przez podmiot, który nie jest stroną postępowania, to postępowanie to powinno zostać umorzone, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Analogicznie ocenić należy zarzut naruszenia przez decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 sierpnia 2019 r, nr 111/N/2019 paragrafu 204.5 i 206.1 Obwieszczenia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 8 kwietnia 2019 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065)

Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Brak jest też podstaw do przyjęcia, że naruszony został art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie miał zastosowania sprawie, albowiem nie zachodziła żadna z wymienionych w nim przesłanek uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a.. W pełni podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że zaistniały przesłanki umorzenia postępowania nieważnościowego z powodu jego bezprzedmiotowości wynikającej z faktu, że skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia nie może być uznana za stronę tego postępowania.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.