Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 543/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
658
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt VII SAB/Wa 76/23 w sprawie ze skargi R. O. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 października 2023 r., w sprawie o sygn. akt VII SAB/Wa 76/23, rozpoznawszy skargę R. O. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I), stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), a także zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz R. O. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

Powyższy wyrok podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 27 października 2021 r. Wojewoda Zachodniopomorski wydał decyzję nr 55/2021 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie, na stanowiącej teren zamknięty Polskich Kolei Państwowych S.A działce nr [...], obręb [...] miasta K., obiektu radiokomunikacyjnego 11153_SL402_kołobrzeg_007_A sieci łączności bezprzewodowej ERTMS/GSM-R na liniach kolejowych PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w ramach NPW ERTMS.

Pismem z 19 listopada 2021 r. R. O. wniósł od powyższej decyzji odwołanie wskazując, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez przeprowadzenia konsultacji społecznych oraz bez przeprowadzenia analizy w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie i środowisko. Wskazał, że realizacja inwestycji stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia nie tylko odwołującego się, ale i pozostałych mieszkańców pobliskiego osiedla mieszkaniowego, a także uczniów szkoły i dzieci uczęszczających do pobliskiego przedszkola.

Wojewoda Zachodniopomorski przekazał Ministrowi Rozwoju i Technologii przedmiotowe odwołanie w dniu 8 grudnia 2021 r.

Pismem z 20 stycznia 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii, działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., wezwał, przywołując art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., skarżącego do usunięcia braku formalnego odwołania poprzez wskazanie zarzutów odnoszących się do decyzji, określenia istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazanie dowodów uzasadniających to żądanie.

Na powyższe wezwanie skarżący udzielił odpowiedzi w piśmie z 4 lutego 2023 r., w którym wskazał, że w odwołaniu oraz dalszej korespondencji jasno określił zarzuty wobec kwestionowanej decyzji.

W piśmie z 13 kwietnia 2023 r., powołując się na art. 64 § 2 k.p.a., Minister Rozwoju i Technologii zawiadomił skarżącego, iż jego odwołanie z 19 listopada 2021 r. pozostawia się bez rozpoznania.

Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę R. O. na bezczynność organu stwierdził, że pozostawienie przez Ministra Rozwoju i Technologii odwołania skarżącego bez rozpoznania narusza prawo, a bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Minister Rozwoju i Technologii zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, w skardze kasacyjnej opartej na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zarzucił Sądowi a quo naruszenie:

- art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 6 u.p.z.p. i art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa przejawiającego się w nieuprawnionym przyjęciu, iż odwołanie skarżącego nie spełniało wymogów wynikających z art. 53 ust. 6 u.p.z.p., a więc pozostawienie przez Ministra na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. odwołania skarżącego bez rozpoznania narusza prawo;

- art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1-3 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do rażącej bezczynności organu, w sytuacji, gdy działanie Ministra nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia stron postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ niezbędnych czynności wyjaśniających w sprawie, co wpływało na przedłużenie załatwienia sprawy odwoławczej dotyczącej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego.

W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Istota sprawy koncentruje się wokół zagadnienia, czy odwołanie wniesione przez skarżącego spełniało wymagania w zakresie treści wynikające z art. 53 ust. 6 u.p.z.p., czy też było dotknięte w tym zakresie brakami, które powodowały jego prawną bezskuteczność, wykluczającymi w ogóle wszczęcie postępowania odwoławczego w świetle art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem u.p.z.p. odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że ocena prawnej skuteczności odwołania od decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego nie może być sprowadzona do sformalizowanej oceny kompletności odwołania w zakresie wymogów co do treści wskazanych w art. 53 ust. 6 u.p.z.p. Stwierdzenie bezskuteczności odwołania i zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. nie jest bowiem prostą konsekwencją wyniku rozumianej formalistycznie inwentaryzacji istnienia poszczególnych elementów odwołania, ale powinna być wynikiem oceny samej istoty środka zaskarżenia. Dopiero bowiem w kontekście istoty odwołania można dokonać oceny, czy odwołanie spełnia w dostateczny sposób wymogi co do treści przewidziane w art. 53 ust. 6 u.p.z.p.

W wyroku NSA z 28 marca 2018 r., II OSK 1421/17 wskazano, że z uwagi na niedookreśloność sformułowanych w art. 53 ust. 6 u.p.z.p wymagań co do sposobu formułowania zarzutów odwołania oraz istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania nie jest wykluczone przyjęcie, że wymogi te spełnia nawet takie odwołanie, które pozwala na wywnioskowanie z jego treści istoty żądanie, jak i zarzutów pod adresem decyzji. Organy administracyjne nie mają bowiem uprawnienia do samodzielnego narzucania odkreślonej formy lub sposobu spełnienia wymogów określonych w art. 53 ust. 6 u.p.z.p. Podobnie z wymaganiem odnoszącym się do wskazania w odwołaniu dowodów uzasadniających żądanie odwołania. Niejasność tego wymagania oraz brak ograniczeń w zakresie możliwości formułowania w odwołaniu zarzutów dotyczących wyłącznie kwestii prawnych lub też takich zarzutów, które nie wymagają poszerzania materiału dowodowego o nowe dowody, pozwalają na odrzucenie stanowiska, że w każdej sytuacji niewskazanie, mimo wezwania, w odwołaniu od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dowodów uzasadniających żądanie odwołania prowadzi w świetle art. 64 § 2 k.p.a. do pozostawienie tego odwołania bez rozpoznania (zob. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., II OSK 1421/17).

Powyższe uwagi pozwalają na ocenę stanowiska Sądu a quo oraz zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących sposobu wypełnienia przez odwołanie wymogów przewidzianych w art. 53 ust. 6 u.p.z.p.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej wyraża pogląd, że wymaganie co do sformułowania zarzutów narzuca na odwołującego obowiązek sformułowania zarzutów poprzez przywołanie konkretnych przepisów materialnego lub przepisów postępowania naruszonych przez decyzję pierwszej instancji. W ocenie Sądu pierwszej instancji podzielanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest to pogląd nietrafny. Wymóg wskazania w odwołaniu zarzutów od decyzji oznacza konieczność wskazana przypisywanych decyzji błędów lub nieprawidłowości. W przeciwieństwie do podstaw środka zaskarżenia zarzuty mogą być formułowane w sposób dowolny i nie muszą ściśle określać dostrzeżonych uchybień ze wskazaniem konkretnych przepisów prawa. Sprowadzanie obowiązku wskazania w odwołaniu zarzutów do przytaczania podstaw prawnych byłoby nie tylko niespójne z charakterem postępowania odwoławczego jako merytorycznego, ale również pomijałoby nieobowiązywanie w postępowaniu odwoławczym przymusu adwokacko-radcowskiego.

Z tego wynika, że dopuszczalne są zarzuty formułowane w sposób ogólny, niewykluczone są również zarzuty sformułowane z pominięciem nomenklatury lub formuł charakterystycznych dla języka prawniczego.

Uwzględniając powyższe należy wskazać, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, z odwołania skarżącego z 19 listopada 2021 r. wynikają konkretne zarzuty wobec decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 27 października 2021 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie można zgodzić się z twierdzeniem wyrażonym w skardze kasacyjnej, iż niewskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego i brak powiązania treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji z wadliwym zastosowaniem przepisów prawa lub np. wadliwym ustaleniem stanu faktycznego, pozwala przyjąć, że wniesione odwołanie obarczone jest brakiem formalnym polegającym na niewskazaniu "zarzutu odnoszącego się do decyzji". Z treści art. 53 ust. 6 u.p.z.p. nie wynika, że wnoszący odwołanie jest zobligowany do przytaczania konkretnych przepisów prawa.

Skarżący w odwołaniu określił uchybienia, którymi, w jego ocenie, dotknięta jest zakwestionowana decyzja wskazując, że została ona wydana bez przeprowadzenia konsultacji społecznych oraz bez przeprowadzenia analizy w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie i środowisko. Skarżący wskazał także, że realizacja inwestycji stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia nie tylko odwołującego się, ale i pozostałych mieszkańców pobliskiego osiedla mieszkaniowego, a także uczniów szkoły i dzieci uczęszczających do pobliskiego przedszkola. Tym samym, skarżący sformułował zarzuty odnoszące się do decyzji. Jednocześnie wskazał istotę i zakres żądania domagając się uchylenia decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 27 października 2021 r. i wydania przez organ decyzji odmownej. Na etapie oceny prawnej dopuszczalności odwołania nie bada się zasadności sformułowanych zarzutów lub żądań, co wymagałoby już wnikania w kwestie merytoryczne, co na tym etapie jest niedopuszczalne, ale ocenia się ich postawienie oraz stopień konkretyzacji, który pozwala na identyfikację istoty zarzutu.

Za prawidłowe uznać należało także stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż tak sformułowane zarzuty nie wymagały wskazania przez skarżącego dowodów, poprzez przywołanie określonych środków dowodowych. Jak wyżej wskazano, spełnienie wynikającego z art. 53 ust. 6 u.p.z.p. wymogu wskazania w odwołaniu od decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dowodów uzasadniających żądanie odwołującego się, należy bowiem oceniać każdorazowo w sposób zindywidualizowany. Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę, że dowody służą wykazaniu istnienia istotnych w sprawie faktów, a nie uzasadnieniu żądania. Ponadto, obowiązek przedstawienia dowodów na potwierdzenie istnienia istotnych dla sprawy faktów powstaje tylko wtedy, gdy fakty te są sporne. Nie ma potrzeby przedstawiania dowodów w sprawie, w której odwołujący się nie twierdzi, aby dokonano wadliwych ustaleń faktycznych lub w sprawie, w której odwołujący się twierdzi, że dokonano wadliwej prawnej oceny prawidłowo ustalonych faktów. Nie ma też potrzeby przedstawiania dowodów w sprawie, w której w ogóle nie chodzi o spór o fakty lub spór o prawną ocenę prawidłowo ustalonych faktów, lecz jej istotą jest czysta kwestia prawna. W rozpoznawanej sprawie treść zarzutów sformułowanych w odwołaniu pozwala przyjąć, że ich weryfikacja powinna być dokonana w oparciu o materiał dowodowy, który stanowił podstawę wydania zakwestionowanej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący również sam wskazywał, że jego twierdzenia, na których oparł zarzuty, mają oparcie w dokumentach pozostających w aktach sprawy.

Te wszystkie okoliczności prawidłowo doprowadziły Sąd pierwszej instancji do przekonania, że Minister Rozwoju i Technologii w sposób nieuprawniony przyjął, iż odwołanie skarżącego nie spełniało wymogów wynikających z art. 53 ust. 6 u.p.z.p. Organ odwoławczy niezgodnie z prawem zatem wezwał skarżącego do uzupełnienia odwołania poprzez wskazanie zarzutów odnoszących się do zakwestionowanej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego, określenie istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazanie dowodów uzasadniających to żądanie. Oznacza to, że Minister Rozwoju i Technologii pozostawiając odwołanie skarżącego bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (bowiem nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), dopuścił się bezczynności, bezzasadnie uchylając się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji.

Nietrafne okazały się także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące kwalifikacji bezczynności organu jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1-3 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 136 § 1 k.p.a.

Ustawodawca nie określił normatywnego wzorca oceny stopnia naruszania prawa związanego z bezczynnością lub przewlekłością pozwalającego na odróżnienie typu kwalifikowanego jako rażące naruszenie prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Kwalifikację bezczynności i przewlekłości postępowania pozostawiono uznaniu sędziowskiemu, opartemu na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (zob. NSA w wyroku z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok NSA z 6 listopada 2023 r., II OSK 1119/23, i przywołane tam orzecznictwo).

Nie może budzić wątpliwości, że okolicznościami, które mają wpływ na powyższą ocenę, jest po pierwsze czas trwania postępowania, po wtóre zaś takie przesłanki jak: stopień skomplikowania sprawy, rodzaj czynności, które musi dokonać organ administracji w celu zakończenia postępowania, podejmowane działania organu w danej sprawie. Oceniając postępowanie prowadzone przez organ administracji w niniejszej sprawie przez pryzmat tych właśnie okoliczności należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że naruszenie przepisów dotyczących szybkości, jak i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa, miało charakter kwalifikowany (rażący).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach rozpoznawanej sprawy doszło do oczywistego naruszenia prawa, skoro z akt sprawy wynika, że odwołanie skarżącego wpłynęło do Ministra Rozwoju i Technologii w dniu 8 grudnia 2021 r. (w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku omyłkowo wskazano datę 13 grudnia 2021 r.), a przez następne kilka miesięcy organ kierował do skarżącego różnego rodzaju pisma informacyjne i wezwania, a dopiero po upływie ponad roku od wpłynięcia odwołania do organu, pismem z 20 stycznia 2023 r., wezwano skarżącego do usunięcia braku formalnego odwołania z 19 listopada 2021 r. poprzez wskazanie zarzutów odnoszących się do decyzji, określenia istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazanie dowodów uzasadniających to żądanie. Z kolei po upływie kolejnych dwóch miesięcy, w piśmie z 13 kwietnia 2023 r., Minister Rozwoju i Technologii zawiadomił skarżącego, iż jego odwołanie z 19 listopada 2021 r. pozostawia się bez rozpoznania. Opisanego sposobu procedowania nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Działania organu nie może usprawiedliwiać także podnoszona przez organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestia skomplikowanego charakteru sprawy, skoro organ odwoławczy nie wyszedł poza etap wstępny badania skuteczności odwołania, pozostawiając go bez rozpoznania.

Z tego względu, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na podstawie wskazanej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, okazały się nieuzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.