Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1116/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 1009
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)
article: art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 792/22 w sprawie ze skargi U. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr UP-644/2022 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 792/22 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c w zw. z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) w sprawie skargi U. S. uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 sierpnia 2022 r. w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnej, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją z 9 sierpnia 2022 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchylił w całości decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 9 lipca 2018 r. odmawiającą U. S. umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 9 082,41 zł i odmówił umorzenia należności z tytułu składek za ubezpieczenie zdrowotne za okres 5/2005-10/2005 osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 1 373,22 zł.

Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej zwana k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm. – dalej zwana u.s.u.s.).

Skarżąca w dniu 25 maja 2009 r. wystąpiła do ZUS z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne ze względu na trudną sytuację materialną i rodzinną. Oświadczyła, że nie pracuje, nie ma ofert pracy, a mąż jest osobą bezrobotną – bez prawa do zasiłku i wymaga opieki lekarskiej po przebytym zawale serca. Jest zadłużona (opłaty za media, pożyczki od znajomych), korzysta z pomocy MOPS w formie programu żywnościowego PEAD 2009 i zakupów celowych oraz zasiłku okresowego. Przedłożyła obszerną dokumentację obrazującą jej sytuację majątkową i rodzinną. Oświadczyła, że od dnia 30 czerwca 2008 r. nie prowadzi już działalności gospodarczej (baru – obiadów domowych). Jest współwłaścicielką nieruchomości z domem o powierzchni 50 m2, ale jest to jedyny jej majątek i jednocześnie miejsce zamieszkania.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 13 sierpnia 2009 r. odmówił umorzenia należności. Decyzją z dnia 18 listopada 2009 r., uchylił tę decyzję w części dotyczącej należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą i umorzył kwotę 2 063,42 zł, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 72/10 uchylił decyzję ZUS z dnia 18 listopada 2009 r. w części utrzymującej w mocy decyzję z dnia 13 sierpnia 2009 r. o odmowie umorzenia składek.

Ponownie rozpatrując sprawę, ZUS decyzją z dnia 5 stycznia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 13 sierpnia 2009 r. w części odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika oraz odsetek za zwłokę od składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 9 116,07 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 306/11 uchylił decyzję z dnia 5 stycznia 2011 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził m.in., że organ nie wykonał należycie zaleceń Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 72/10 dotyczących rozważenia ewentualnego wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. W wyniku ponownego postępowania Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 11 maja 2012 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu z dnia 5 stycznia 2011 r. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 771/12 Sąd, ponownie uchylił decyzję ZUS z dnia 11 maja 2012 r.

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy, ZUS decyzją z dnia 5 lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 13 sierpnia 2009 r. w części odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika oraz odsetek za zwłokę od składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 9 116,07 zł.

Wyrokiem z 26 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 1162/13 WSA w Gliwicach oddalił skargę skarżącej nie stwierdzając naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1502/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Sąd I instancji wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Gl 1148/15 uchylił decyzję ZUS z dnia 5 lipca 2013 r. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2016 r. ZUS uchylił decyzję z 13 sierpnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych kolejną decyzją z dnia 1 sierpnia 2016 r. odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek za zatrudnionych pracowników finansowanych przez płatnika składek w łącznej kwocie 7 759,26 zł. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy ZUS decyzją z dnia 29 grudnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 1 sierpnia 2016 r.

Wyrokiem z 14 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 363/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję ZUS z 29 grudnia 2016 r. stwierdzając, że jest ona wadliwa, pomija bowiem ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powołanym wyżej wyroku WSA w Gliwicach z 8 grudnia 2015 r., a tym samym narusza art. 153 p.p.s.a. W wyroku tym WSA w Gliwicach zobowiązał ZUS do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej przez NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2015 r. WSA wskazał, iż rozpatrując sprawę ponownie, ZUS zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej przez WSA w Gliwicach w wyroku z 8 grudnia 2015 r. (sygn. akt I SA/Gl 1148/15) oraz podporządkuje się wytycznym co do dalszego postępowania zawartym w tym orzeczeniu.

Kolejną decyzją z dnia 9 lipca 2018 r. Zakład jako organ I instancji odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ZUS decyzją z dnia 26 września 2018 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 9 lipca 2018 r. Postępowanie egzekucyjne wszczęte zostało 11 września 2018 r. Wobec tego ZUS wydając decyzję uznał, że umorzenie zaległości na obecnym etapie byłoby przedwczesne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając zaskarżonym wyrokiem decyzję Zakładu Ubezpieczeń Zdrowotnych stwierdził, że zaskarżona decyzja jest wadliwa – pomija bowiem ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powołanym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 19 marca 2019 r., a tym samym narusza art. 153 p.p.s.a. Pomija także wytyczne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1502/14, w którym Sąd uznał, że w przypadku skarżącej zachodzi przesłanka "całkowitej nieściągalności", o jakiej mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., gdyż Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Częstochowie stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy). WSA zauważył też, że w sytuacji wykazania przez stronę spełnienia ustawowej przesłanki umorzenia wnioskowanej należności składkowej, uznaniowy charakter decyzji ZUS mógłby tylko wówczas prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdyby żądaniu strony organ się przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu społecznego, który przemawia za odmową uwzględnienia wniosku strony, mimo wykazania przez nią spełnienia ustawowej przesłanki umorzenia. NSA wskazał też, że sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa nie jest zgodna tak z interesem zobowiązanego, jak i interesem publicznym, zaś argument wskazujący na szczególną ochronę należności pracowniczych i brak swobody dysponowania przez ZUS należnością publicznoprawną skutkowałoby tym, że norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w przypadku ich całkowitej nieściągalności, nie mogłaby znaleźć w praktyce żadnego zastosowania, co byłoby sprzeczne ze społeczną funkcją tej instytucji prawnej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych po raz kolejny nie uważał się za związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu, naruszając w ten sposób art. 153 p.p.s.a. WSA w Gliwicach zalecił, aby organ ponownie rozpoznając sprawę zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrał oraz rozpatrzy cały materiał dowodowy w tym zakresie i stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. ustalenia poczynione na podstawie zebranego materiału dowodowego zawarł w uzasadnieniu decyzji, mając na uwadze zaistnienie przesłanki wynikające z art. 28 ust 3 pkt 5 u.s.u.s.

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozstrzygnięcie skargi poprzez jej uwzględnienie w całości i zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jednocześnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 145 § 2 tej ustawy w związku z art. 153 p.p.s.a. z uwzględnieniem art. 28 ust. 3 pkt 5 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że była prawidłowa, wydana została z uwzględnieniem przeprowadzonego w sprawie postępowania oraz z zastosowaniem oceny prawnej oraz wytycznych zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wynikającego z wyroku tego Sądu z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I SA/GI 1244/18, a w konsekwencji zaskarżoną decyzją odmówiono umorzenia należności ze względu na zmianę stanu prawnego oraz stanu faktycznego w sprawie,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego powołanych w pkt 1) przez błąd subsumpcji i niewłaściwe uznanie przez Sąd, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej z art. 28 ust. 1 i 3 u.s.u.s. podczas, gdy stan faktyczny ustalony przez organ na etapie ponownego rozpoznania sprawy nie dawał podstaw do umorzenia należności z tytułu składek.

Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 145 § 2 tej ustawy w związku z art. 153 p.p.s.a. z uwzględnieniem art. 28 ust. 3 pkt 5 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. podkreślenia wymaga, że rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 ze zm.) dotyczy tylko umarzania należności, o których mowa w art. 28 ust. 3a ustawy, co jednoznacznie wynika z treści art. 28 ust. 3b omawianej ustawy.

Natomiast art. 28 ust. 3a ustawy dotyczy wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, a taka sytuacja nie dotyczy niniejszej sprawy, ponieważ przedmiotem sporu nie były należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne skarżącej, lecz jej pracowników.

W rezultacie, w sprawie miały zastosowanie przepisy art. 28 ust. 1 i 2 omawianej ustawy, zgodnie z którymi należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W przypadku skarżącej zachodzi ta przesłanka, ponieważ Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Częstochowie stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy).

Zauważyć przy tym należy, że w sytuacji, gdy naczelnik urzędu skarbowego stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy), to ZUS nie mógł podważać tych ustaleń, ponieważ kwestia ta z woli ustawodawcy została pozostawiona do wyłącznej kompetencji naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego.

W kontekście przedstawionych rozważań NSA stwierdza, że zaskarżona decyzja powinna zostać wykluczona z obrotu prawnego ponieważ nadal pomija ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w licznych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i Naczelnego Sądu Administracyjnego (jak wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1502/14, z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt I GSK 1230/19 i WSA w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Gl 1148/15, czy z dnia 29 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 792/22), a tym samym narusza art. 153 p.p.s.a. Pomija wytyczne wyroków, w których Sądy uznały, że w przypadku skarżącej zachodzi przesłanka "całkowitej nieściągalności", o jakiej mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., gdyż Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Częstochowie stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy). W sytuacji wykazania przez stronę spełnienia ustawowej przesłanki umorzenia wnioskowanej należności składkowej, uznaniowy charakter decyzji ZUS mógłby tylko wówczas prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdyby żądaniu strony organ się przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu społecznego, który przemawia za odmową uwzględnienia wniosku strony, mimo wykazania przez nią spełnienia ustawowej przesłanki umorzenia. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przy czym całkowita nieściągalność zachodzi w sytuacjach wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Stosownie do treści art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi wtedy, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Kluczowe w rozumowaniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zdają się być słowa "mogą być umarzane". Uznaniowość umorzenia składek organ potraktował bardzo dosłownie. Jednak w sytuacji, w której Sąd zaleca, aby ZUS przyjrzał się sprawie ponownie i rozważył odstąpienie od ściągnięcia należności powinno to odnieść skutek w postaci zakończenia sprawy. ZUS w zaskarżonej decyzji po raz kolejny zignorował w istocie fakt bezskuteczności egzekucji potwierdzony przez organ egzekucyjny.

Nie zmienia tej sytuacji fakt, że skarżąca otrzymała emeryturę w kwocie około 1600 zł. W obecnej sytuacji społeczno-gospodarczej emerytury skarżącej i jej męża sytuują ich trochę powyżej granicy minimum socjalnego. W związku z tym nie można było uznać tego argumentu za decydujący w przyznaniu racji organowi.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organ kilkakrotnie nie wypełnił zaleceń zarówno WSA jak i NSA. ZUS po raz kolejny nie uważał się być związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu, naruszając w ten sposób art. 153 p.p.s.a.

W związku z powyższym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.