Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 529/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Transportu Kolejowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 1 - 4, art. 36 par. 1 i 2, art. 37 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. a.s. w B., R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 69/22 w sprawie ze skargi A. a.s. w B., R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego w sprawie przyznania otwartego dostępu na trasie kolejowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. a.s. w B., R. na rzecz Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2022 r., sygn. akt VI SAB/Wa 69/22, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. a.s. z siedzibą w B., R. (dalej jako: "skarżąca") na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego w sprawie przyznania otwartego dostępu na trasie kolejowej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 10 czerwca 2021 r. do Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego wpłynął, za pośrednictwem platformy ePUAP, wniosek skarżącej w sprawie uruchamiania planowanego nowego kolejowego przewozu pasażerskiego na trasie krajowej K. – G. – K. na okres od 11 grudnia 2022 r. do 11 grudnia 2027 r., tj. w rocznych rozkładach jazdy pociągów: 2022/2023, 2023/2024, 2024/2025, 2025/2026 oraz 2026/2027 (przewozy realizowane codziennie w częstotliwości równej 9 parom połączeń na dobę).

W związku z toczącym się przed Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego postępowaniem, skarżąca złożyła ponaglenia z dnia 5 kwietnia 2022 r.

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego odnosząc się do ponaglenia skarżącej w piśmie z dnia 12 kwietnia 2022 r. przedstawił skarżącej informacje odnośnie wyjaśnienia skomplikowanego stanu faktycznego sprawy. Organ wskazał, że kwestia terminu publikacji powiadomienia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) 2018/1795 z dnia 20 listopada 2018 r. ustanawiającym procedurę i kryteria do celów stosowania badania równowagi ekonomicznej zgodnie z art. 11 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE (Dz. Urz. UE L 294 z 21 listopada 2018 r.; dalej jako: "rozporządzenie 2018/1795") z powołaniem się na odpowiednie regulacje prawne była przedmiotem pisma Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 10 sierpnia 2021 r. Jak zaznaczył, zgodnie z przekazanymi w ww. piśmie informacjami, z uwagi na zidentyfikowane braki, nie mógł w tym czasie podejmować dalszych działań np. zmierzających do publikacji powiadomienia lub poinformowania podmiotów uprawnionych o otrzymanym wniosku. Organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej 10 czerwca 2021 r., o czym skarżąca została poinformowana pismem organu z dnia 4 sierpnia 2021 r. Braki wniosku o przyznanie otwartego dostępu zostały uzupełnione przez skarżącą 30 lipca 2021 r., co pozwoliło na niezwłoczną (tj. 2 sierpnia 2021 r.) publikację informacji o wpływie wniosku skarżącej na stronie internetowej Urzędu. Równolegle pismem organu z dnia 9 sierpnia 2021 r., o otrzymaniu powiadomienia skarżącej w sprawie uruchomienia nowych kolejowych przewozów pasażerskich na trasie krajowej K. – G.– K. zostały zawiadomione podmioty uprawnione. Organ zaznaczył, że do niniejszego postępowania wpłynęły dwa wnioski o przeprowadzenie badania równowagi ekonomicznej, o czym skarżąca została poinformowana pismem organu z dnia 16 lutego 2022 r. Uprzednio przedmiotowe wnioski o badanie o przeprowadzenie badania równowagi ekonomicznej podlegały weryfikacji organu pod kątem wszelkich niezbędnych informacji, zgodnie z wymogami art. 7 ust. 1, ust. 2 lit. b rozporządzenia 2018/1795. Dodatkowo organ wskazał, że przedmiotem wniosków z art. 5 rozporządzenia 2018/1795 były takie zagadnienia jak: status wnioskodawcy, termin złożenia, spójność danych oraz szczególnie chronione informacje handlowe i przedłożone uzasadnienie dla zachowania poufności przekazanych danych. Organ wskazał, że mając na względzie podnoszone w toku postępowania przez podmioty uprawnione kwestie związane ze zdolnością przepustową infrastruktury kolejowej, przy wykorzystaniu której skarżąca planuje wykonywać nową usługę przewozu osób, pismem z dnia 2 listopada 2021 r. zwrócił się do zarządcy infrastruktury kolejowej B. (dalej jako: B. ) o przedstawienie stosownych informacji. Po analizie danych przekazanych przez B. , mając na względzie informacje dostarczone przez podmioty uprawnione, w tym ww. zarządcę infrastruktury kolejowej, zdaniem organu zasadne było wezwanie skarżącej do przedstawienia analizy założeń wskazanych we wniosku o przyznanie otwartego dostępu. W wyniku przedłożonych przez skarżącą w piśmie z dnia 9 marca 2022 r. zastrzeżeń, w sprawie konieczne było ponowne wystąpienie do B. W tym celu organ pismem z dnia 14 marca 2022 r. zwrócił się do ww. zarządcy infrastruktury kolejowej o przedstawienie dokumentacji. Ostatecznie organ stwierdził, mając na względzie przedstawiony przez niego przebieg postępowania administracyjnego oraz okoliczności, które w toku postępowania wymagały wszechstronnego wyjaśnienia, że nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie. Organ wyznaczył 29 kwietnia 2022 r. jako nowy termin załatwienia sprawy. W piśmie z dnia 28 kwietnia 2022 r., organ zawiadomił skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na 20 maja 2022 r. W piśmie z dnia 19 maja 2022 r. organ wyznaczył 20 czerwca 2022 r. jako nowy termin załatwienia sprawy.

Skarżąca pismem z dnia 25 maja 2022 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji w sprawie przyznania otwartego dostępu na trasie krajowej K. – G. – K., w okresie od 11 grudnia 2022 r. do 11 grudnia 2027 r., wnosząc o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie dwóch tygodni od otrzymania prawomocnego orzeczenia oraz stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z 20 czerwca 2022 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 4 lipca 2022 r.

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego decyzją z dnia 24 czerwca 2022 r. wydaną na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 29c ust. 1, 2, 6 pkt 2 oraz art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1984; dalej jako: "u.t.k."), art. 11 ust. rozporządzenia 2018/179 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; "k.p.a.") odmówił przyznania skarżącej otwartego dostępu na trasie krajowej K. – G. – K. na okres od 11 grudnia 2022 r. do 11 grudnia 2027 r., tj. w rocznych rozkładach jazdy pociągów: 2022/2023, 2023/2024, 2024/2025, 2025/2026 i 2026/2027, na podstawie którego przewoźnik byłby uprawniony do wykonywania we wskazanym okresie, przewozów codziennie w wymiarze 9 par połączeń na dobę, realizując postoje handlowe w następujących lokalizacjach: K., W., W., W., M., I., M., T, G., G., S., G., przy wykorzystaniu linii kolejowych oznaczonych numerami: [..], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], zarządzanych przez zarządcę infrastruktury kolejowej B.

Rozpoznając skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego w sprawie przyznania otwartego dostępu na trasie kolejowej, Sąd pierwszej instancji oddalił ją. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, co do terminów załatwiania spraw, zastosowanie znalazły nie tylko przepisy k.p.a., ale również przepisy u.t.k. i rozporządzeń unijnych w tym rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/1795 z dnia 20 listopada 2018 r. ustanawiającego procedurę i kryteria do celów stosowania badania równowagi ekonomicznej zgodnie z art. 11 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE. Terminy przyjmowania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej regulowany jest przez Załącznik nr 8.1. do Regulaminu sieci 2022/2023 przyjętego przez spółkę B. S.A. w dniu 22 listopada 2021 r. Terminy tam wskazane to 11 kwietnia 2022 r. dla tras międzynarodowych, wielosieciowych i objętych umową ramową oraz 15 kwietnia 2022 r. dla tras jednosieciowych. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej dotyczył tras jednosieciowych. Biorąc pod uwagę ww. regulacje, zdaniem Sądu terminem granicznym, w przypadku dla tras pociągów krajowych jest 40 dni kalendarzowych przed dniem planowanego odjazdu pociągów pasażerskich, których rozkład jazdy ma zostać podany do publicznej wiadomości. Sąd przypomniał jednak, że we wniosku o otwarty dostęp z dnia 10 czerwca 2021 r. jako datę rozpoczęcia realizacji usługi skarżąca wskazała co prawda 11 grudnia 2022 r., ale w ramach rocznego rozkładu jazdy a nie indywidualnego rozkładu jazdy. Zatem sprawa powinna była zostać załatwiona w terminie najpóźniej do 15 kwietnia 2022 r.

Sąd wyjaśnił, że gdyby skarżąca złożyła wniosek o otwarty dostęp do infrastruktury kolejowej w ramach indywidualnego rozkładu jazdy wtedy organ zobowiązany byłby wydać decyzję o przyznaniu otwartego dostępu lub ograniczonego dostępu na trasie krajowej K. – G. – K. , najpóźniej 4 listopada 2022 r. bowiem termin należało liczyć jako bezwzględnie ostateczny 40 dni przed datą 11 grudnia 2022 r., którą skarżąca wskazała jako datę rozpoczęcia usługi.

Decyzja w rozpoznawanej sprawie została wydana 24 czerwca 2022 r., a więc przed datą 5 lipca 2022 r., który był termin jednoznacznie wskazanym w regulaminie dotyczącym wniosków o przydzielenie trasy pociągów w ramach indywidualnego rozkładu jazdy i przed 4 listopada 202 r. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie utraciłaby w przypadku decyzji pozytywnej możliwości złożenia wniosku o przydzielenie trasy pociągu, w ramach indywidualnego rozkładu jazdy, ale okoliczność ta wbrew wywodom organu, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia zagadnienia bezczynności w rozpoznawanej sprawie. Skoro skarżąca złożyła wniosek o dostęp do infrastruktury kolejowej w ramach rocznego rozkładu jazdy to termin w jakim najpóźniej organ powinien załatwić sprawę to 15 kwietnia 2022 r. Jest to zdaniem Sądu maksymalny termin załatwienia sprawy, jednakże tak jak inne terminy wymienione w art. 35 k.p.a., podlega on regulacjom art. 36 k.p.a., czyli w uzasadnionych przypadkach niezałatwienia sprawy w terminie, organ ma prawo wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy, podając przyczyny zwłoki i również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy, z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że organ wywiązał się z powyższego obowiązku wydając kolejno zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, podając przyczyny zwłoki, w wymienionych wcześniej zawiadomieniach (ostatnie zawiadomienie z dnia 20 czerwca 2022 r. wyznaczające nowy termin załatwienia sprawy do dnia 4 lipca 2022 r.) W ocenie Sądu ich treść oraz przebieg postępowania, nie uzasadniają twierdzenia, że były to czynności pozorne, a skarżąca nie wykazała w skardze, że było inaczej. Pierwsze zawiadomienia wyznaczające nowy termin na załatwienie sprawy, przed upływem terminu załatwienia sprawy - 15 kwietnia 2022 r, wynikającego z przepisów prawa, opisanych wyżej, pozostają bez znaczenia prawnego, a takie postępowanie organu, jest co prawda czynnością zbędną ale nie ma, istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, z punktu widzenia bezczynności organu.

Strona także bezzasadnie w ocenie Sądu twierdziła, że organ dopuścił się bezczynności w publikacji zawiadomienia o którym mowa w art.4 ust.1 i 2 rozporządzenia 2018/1795 oraz w okresie pomiędzy złożeniem przez C. wniosku z 10 września 2021 r o przeprowadzenie badania równowagi ekonomicznej (data wpływu za pośrednictwem platformy ePUAP: 10 września 2021 r.,), a wystąpieniem do B. z dnia 2 listopada 2021 r. Nie można było bowiem stwierdzić, że organ pozostawał w bezczynności, mimo opóźnień w zbieraniu materiału dowodowego, skoro maksymalny termin na załatwienie sprawy wynikający z rozporządzenia 2018/1795, to w niniejszej sprawie 15 kwietnia 2022 r. W ocenie Sądu, dopiero przekroczenie tego terminu i bezzasadne wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, umożliwiłoby Sądowi stwierdzenie bezczynności w sprawie, a taka sytuacja w tej sprawie nie zaistniała. Jak już Sąd wskazał wyżej organ wypełnił obowiązki przewidziane w art.36 k.p.a., wyznaczając nowe terminy załatwienia sprawy i znajdują one uzasadnienie w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Zdaniem Sądu wyjaśnienia wymaga także, że opisane rozporządzenia unijne oraz przepisy u.t.k, nie skracają w żaden sposób terminów załatwiania spraw określonych w k.p.a., ale wręcz przeciwnie określają dodatkowe terminy np. oczekiwanie na odpowiedź wymienionych w decyzji organów, które organ zobowiązany jest respektować, wydłużając tym samym terminy zakończenia postępowania określone w k.p.a., nie licząc nowych terminów załatwiania spraw określonych przez organ na podstawie art. 36 k.p.a. Do terminów załatwienia spraw określonych w przepisach szczególnych, o których mowa w art.35 § 4 k.p.a., art.36 k.p.a. również znajduje zastosowanie. Zauważenia również wymaga, iż powołane wyżej rozporządzenie 2018/1795, zobowiązuje organ w niektórych przypadkach do wyznaczania uczestnikom postępowania terminów na dokonanie określonych czynności nie wskazując tak jak przepisy k.p.a. ściśle określonego terminu, ale używa pojęcia "rozsądny termin", co ma istotne znaczenie, przy ocenie postępowania organu według kryterium, zgodności z prawem i oceny w konkretnych okoliczności faktycznych sprawy. Sąd nie mógł przyjąć, dokonując kontroli działalności organu sztywno określonych terminów w art. 35 k.p.a., skoro organ na podstawie wyżej wymienionych rozporządzeń unijnych, zobowiązujących do zachowania określonej w nich procedury i umożliwienia uczestniczkom podjęcia stosownych czynności w rozsądnych terminach, a maksymalny termin załatwienia sprawy został określony w art.9 ust.6 rozporządzenia 2018/1795 na dzień 15 kwietnia 2022 r.

Odnosząc się do zarzutów przewlekłości co publikacji zawiadomienia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2018/1795, Sąd wskazał, iż jak wynika z akt sprawy w dniu 10 czerwca 2021 r. do Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, wpłynął za pośrednictwem platformy ePUAP, wniosek skarżącej w sprawie uruchamiania planowanego nowego kolejowego przewozu pasażerskiego na trasie krajowej K. – G. – K. na okres od 11 grudnia 2022 r. do 11 grudnia 2027 r., tj. w rocznych rozkładach jazdy pociągów: 2022/2023, 2023/2024, 2024/2025, 2025/2026 oraz 2026/2027, (przewozy realizowane codziennie w częstotliwości równej 9 parom połączeń na dobę). Złożone przez Sskarżącą siedem powiadomień z dnia 10 czerwca 2021 r. w sprawie uruchamiania planowanych nowych kolejowych przewozów pasażerskich zostało poddane analizie organu, w oparciu przede wszystkim o przepisy rozporządzenia 2018/179. Złożone przez Stronę wnioski zawierały braki formalne. Publikacja jawnej wersji uzupełnionego wniosku o przyznanie otwartego dostępu na trasie krajowej K. – G. – K. na okres od 11 grudnia 2022 r. do 11 grudnia 2027 r., wraz z planowanym rozkładem jazdy, nastąpiła niezwłocznie tj. 2 sierpnia 2021 r., na stronie internetowej Urzędu Transportu Kolejowego.

Jak już Sąd wskazał wyżej 30 lipca 2021 r. do organu wpłynęło, za pośrednictwem platformy ePUAP, uzupełnienie wniosku skarżącej. Natomiast wezwanie skarżącej przez organ w dniu 20 lipca 2021 r., do uzupełnienia braków formalnych poprzez złożenie wniosku w formie elektronicznej, przewidzianej dla tej czynności zgodnie z treścią art. 4 ust. 5 rozporządzenia 2018/1795 oraz podpisanego zgodnie z zasadami reprezentacji wynikającymi z odpowiedniego rejestru lub przez pełnomocnika należycie umocowanego, uzasadnione było ilością i stopniem skomplikowania sprawy. Niezwłocznie, 4 sierpnia 2021 r. organ zawiadomił przewoźnika o wszczęciu 10 czerwca 2021 r., na jego wniosek, postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji w sprawie przyznania otwartego dostępu na trasie krajowej K. – G. – K. na okres od 11 grudnia 2022 r. do 11 grudnia 2027 r., tj. rocznych rozkładach jazdy pociągów: 2022/2023, 2023/2024,2024/2025,2025/2026 oraz 2026/2027. W tym samym piśmie organ poinformował przewoźnika o włączeniu do materiału dowodowego dokumentów oraz o przysługującym prawie do zapoznania się z aktami sprawy i prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Do postępowania będącego przedmiotem skargi, wpłynęły dwa wnioski o przeprowadzenie badania równowagi ekonomicznej. Były to wniosek C. z dnia 10 września 2021 r. (data wpływu do Urzędu: 10 września 2021 r.) oraz wniosek Ministra Infrastruktury z dnia 3 września 2021 r. (data wpływu do-Urzędu: 28 września 2021 r.), który został złożony po terminie. Wniosek o przeprowadzenie badania równowagi ekonomicznej wniesiony do Organu podlegał kilkustopniowej weryfikacji. Terminy wskazane w art. 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia 2018/1795 są to terminy dla organów regulacyjnych na weryfikację wniosków i ewentualne wezwanie do dostarczenia dodatkowych informacji, termin jednego miesiąca został przekroczony, przez organ na uzyskanie dodatkowych informacji od C. , jednakże powodem zwrócenia się o te informację, były okoliczności zaistniałe w terminie późniejszym (uwagi jednego z podmiotów uprawnionych) a organ zobowiązany jest działać w rozsądnych terminach i w ocenie Sądu reguła ta nie została przez organ naruszona. Strona skarżąca nie wykazała, ani nie wynika to z akt sprawy, że organ naruszył zasady i rozsądne terminy przyjęte, w powołanych przepisach znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie. Miesięczny termin o którym mowa w art.9 ust.1 rozporządzenia 2018/1795, nie jest terminem zawitym uniemożliwiającym zadawanie kolejnych pytań przez organ uczestnikom postępowania, uzasadnionych okolicznościami faktycznymi i prawny sprawy, zaistniałymi po tej dacie.

Dopiero przeprowadzenie opisanej powyżej wielostopniowej weryfikacji umożliwiło przekazanie skarżącej wniosków złożonych w odpowiedzi na powiadomienie o proponowanych nowych kolejowych przewozów pasażerskich na trasie K. – G. - K. Zarówno wniosek o przeprowadzenie badania równowagi ekonomicznej złożony przez C. , jak i wniosek Ministra Infrastruktury w wersji jawnej zostały przekazane do skarżącej.

Pismo z dnia 16 lutego 2022 r. zostało poprzedzone analizą przez organ odpowiedzi B. z 19 listopada 2021 r. Wyrazem powyższego było wezwanie skarżącej do analizy założeń wskazanych we wniosku. Zakres wezwania organu obejmował planowaną trasę, na której mają być wykonywane nowe przewozy kolejowe skarżącej, planowany harmonogram (rozkładu jazdy) wykonywania nowych przewozów kolejowych skarżącej oraz częstotliwości kursowania pociągów skarżącej.

W świetle przedstawionych czynności, które były podejmowane przez organ od daty wpływu pierwszego wniosku o przeprowadzenie badania równowagi ekonomicznej, nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej o przewlekłości postępowania w okresie od 19 listopada 2021 r. do 16 lutego 2022 r.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

– naruszenie art. 9 ust. 6 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) 2018/1795 z dnia 20 listopada 2018 r. ustanawiającego procedurę i kryteria do celów stosowania badania równowagi ekonomicznej zgodnie z art. 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE i art. 37 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że terminem załatwienia sprawy jest termin ostatecznego przyjmowania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej (tj. 15 kwietnia 2022 r.) i dopiero upływ tego terminu umożliwia ewentualne stwierdzenie bezczynności oraz, że termin ten podlega regulacjom art. 36 k.p.a.; podczas gdy zdaniem skarżącego termin na załatwienie sprawy w tym przepisie to sześć tygodni od otrzymania wszystkich stosownych informacji, bezwzględnie nie dłuższy niż do 15 kwietnia 2022 r. i nie jest możliwe wyznaczanie nowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 k.p.a., który to termin przekraczałby ostateczny termin przyjmowania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez:

– przyjęcie, że organ prawidłowo prowadził postępowanie i nie dopuścił się przewlekłości postępowania,

– stwierdzenie, że wezwanie Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych w postaci podpisania załączników w formie elektronicznej po 40 dniach od wpływu zawiadomienia Skarżącego nie stanowi przewlekłości postępowania,

– przyjęcie, że "rozbieżności" w powiadomieniach, złożonych w innych sprawach przez skarżącą do pozostałych organów regulacyjnych właściwych dla tras proponowanych nowych usług międzynarodowych, uniemożliwiały organowi publikację zawiadomienia w niniejszej sprawie,

– wskazanie, że w okresie od 19 listopada 2021 r. do 16 lutego 2022 r. organ nie dopuścił się przewlekłości, ponieważ analizował pismo spółki B. ;

co skutkowało oddaleniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie w przypadku uznania przez Sąd, że nie zachodzą przesłanki do wydania wyroku reformatoryjnego skarżąca wniosła na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie. Ponadto, skarżąca wniosła także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które zdaniem skarżącego kasacyjnie miały wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Analiza treści zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej i ich uzasadnienia prowadzi do wniosku, że spór prawny dotyczy prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który przyjmując, iż wniosek strony skarżącej kasacyjnie o przyznanie otwartego dostępu do infrastruktury kolejowej winien zostać załatwiony najpóźniej do dnia 15 kwietnia 2022 r. uznał jednocześnie, że do tak ustalonego terminu znajduje zastosowanie regulacja prawna, o której mowa w art.36 § 1 i 2 k.p.a., a tym samym wskazał, że skoro decyzja rozpoznająca wniosek została wydana przed upływem tak określonego terminu to tym samym nie było podstaw do uznania, że w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu oraz stwierdził, że podejmowane przez organ czynności znajdowały swoje uzasadnienie dla prawidłowego wyjaśnienia stanu sprawy podlegającej rozpoznaniu, co oznacza, że w sprawie brak było także podstaw do uznania, iż organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły.

W ramach zarzutu, opartego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art.151 p.p.s.a. w związku z art.141 § 4 p.p.s.a., w związku z art.12 § 1 k.p.a., w związku z art.37 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art.36 § 1 k.p.a. podnosząc, że opisane w petitum skargi kasacyjnej czynności stanowiły o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej.

W tym miejscu podkreślić należy, że pojęcia "bezczynności" i "przewlekłego prowadzenia postępowania" zostały zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Bezczynność określona została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Organ jest zatem bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Przewlekłość określono z kolei jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Postępowanie jest więc przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1-3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. I FSK 1346/20; wyrok NSA z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1558/22).

W pierwszej kolejności należało rozważyć zasadność najdalej idącego zarzutu procesowego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przypomnieć więc należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, a także wyroki NSA z dnia: 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

Zdaniem NSA, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Sąd przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie.

W ocenie NSA trafnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, na okoliczności związane z brakami formalnymi powiadomień w sprawie uruchomienia planowanych nowych kolejowych przewozów pasażerskich. Podkreśla się przy tym, że wnioski o otwarty dostęp oraz oświadczenia w zakresie poufności nie zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, a także zawierały rozbieżności co do rozkładu jazdy oraz niespójności w powiadomieniach złożonych przez skarżący podmiot do pozostałych organów regulacyjnych właściwych dla tras proponowanych w zakresie usług międzynarodowych. W omawianym zakresie strona skarżąca powołuje się na regulację zawartą w art.4 ust.4 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) 2018/1795 z dnia 20 listopada 2018 r. ustanawiające procedurę i kryteria do celów stosowania badania równowagi ekonomicznej zgodnie z art.11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE, bez uwzględnienia regulacji prawnej przewidzianej w art.4 ust.6 oraz w art.14 ust.1 i 2 rozporządzenia, które to przepisy są istotne z punktu widzenia oceny kompletności powiadomienia i możliwości ich rozpatrzenia. Poza sporem pozostaje okoliczność, że po złożeniu niekompletnych wniosków doszło z inicjatywy skarżącego podmiotu do spotkania zdalnego w celu omówienia poszczególnych punktów wezwań przekazanych skarżącej, a następnie po uzupełnieniu wniosku o przyznanie otwartego dostępu, co maiło miejsce w dniu 30 lipca 2021 r., nastąpiła w dniu 2 sierpnia 2021 r. publikacja jawnej wersji tegoż wniosku na stronie internetowej Urzędu Transportu Kolejowego.

W zakresie odnoszącym się do oceny zasadności wniosków o przeprowadzenie badania równowagi ekonomicznej Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał na zakres czynności podejmowanych przez organ, odwołując się do regulacji prawnych dotyczących procedury badania równowagi ekonomicznej (art.9 rozporządzenia 2018/1795) i w tym zakresie w kontekście wskazanych przepisów oceniając zasadność i terminowość ich podejmowania. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że opisane w powołanym przepisie terminy nie zostały naruszone przez organ kontrolujący wnioski o badanie równowagi ekonomicznej, a podejmowane czynności nie były pozorne i nie nosiły cech przewlekłości.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie stanowi więc polemikę z zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenami , które według Naczelnego Sądu Administracyjnego mają ten istotny walor, że nie dość, że korespondują z przedstawionym powyżej podejściem do rozumienia pojęć (terminów) "przewlekłości postępowania", to również formułowane są - przy uwzględnieniu koniecznego stopnia ich szczegółowości - w kontekście odnoszącym się do całokształtu działania organu w postępowaniu w sprawie przyznania otwartego dostępu na trasie K. –G.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego uznać należy ten zarzut za niezasadny. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa poprzez ich błędną wykładnię polegającą: po pierwsze na uznaniu, że terminem załatwienia sprawy jest termin ostatecznego przyjmowania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej (15 kwietnia 2022 r.) i dopiero upływ tego terminu umożliwia stwierdzenie bezczynności i po drugie, że termin ten podlega regulacjom zawartym w art. 36 k.p.a.

W omawianym zakresie należy na wstępie podkreślić, że funkcjonowanie rynku kolejowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest jednocześnie przedmiotem regulacji wielu aktów zarówno prawa krajowego, jak i prawa unijnego. Tak więc model regulacji rynku kolejowego oparty jest na równowadze przepisów i równoległym działaniu organów regulacyjnych Unii Europejskiej i prawodawcy krajowego.

W związku z powyższym należy wskazać, że stosownie do treści art.29c ust. 1 u.t.k. świadczenie regularnych przewozów osób, innych niż te wykonywane na podstawie umów o świadczenie usług publicznych, możliwe jest wyłącznie po uzyskaniu decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego o przyznaniu otwartego dostępu lub ograniczonego dostępu, czyli na zasadach komercyjnych. Jednocześnie z treści art.13a ust.1 u.t.k. wynika, że do postępowania przed Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego stosuje się, z zastrzeżeniem art.13ab i art.13b ust.2 i 3, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto wskazać należy, że przez "załatwienie sprawy" należy rozumieć rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1).

Niewątpliwie w sprawach ze skargi na bezczynność konieczne jest ustalenie, że organ administracji jako zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy, przy czym przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana.

Powyższe oznacza, że organ wypełniając ten obowiązek powinien zawiadomić stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie obliczonym zgodnie z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. lub w terminach określonych w art. 35 § 3, 3a i 4 k.p.a., oczywiście z uwzględnieniem przepisu art. 35 § 5 k.p.a. Jednocześnie zauważyć trzeba, że wskazana w art. 36 k.p.a. instytucja ma charakter wyjątkowy i nie może być przez organ nadużywana. Obowiązkiem organu jest bowiem załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki. Jedynie we wskazanych w ustawie przypadkach organ może przedłużyć termin rozpoznania sprawy, dopełniając przy tym wymogów przewidzianych w art. 36 § 1 k.p.a. Jest to dopuszczony przez ustawę wyjątek od obowiązku załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w ustawie. Skoro przepis art.35 § 4 k.p.a. przewiduje, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż wskazane w art.35 § 3 i 3a to tym samym odwołanie się do treści art.9 ust.6 rozporządzenia 2018/1795 określającego zasadę ustalenia terminu do podjęcia decyzji objętej treścią wniosku należy uznać za działanie zgodne ze wskazaną regulacją. Skoro jednak przepisy rozporządzenia 2018/1795 nie zawierają pełnej regulacji w zakresie dotyczącym oceny pod kątem terminowości w podejmowaniu przez właściwy organ działań mających na celu załatwienie sprawy i wydanie decyzji rozpoznającej wniosek o przyznanie otwartego dostępu na trasie K. – G., to w tym zakresie w oparciu o wskazany przepis art.13a ust.1 u.t.k. zastosowanie znajdują regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym regulacja opisana w art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Jak już wyżej wskazano jest to dopuszczony przez ustawę wyjątek od obowiązku załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w ustawie lub w przepisach szczególnych i z tego uprawnienia organ może skorzystać tylko w uzasadnionych przypadkach. Podkreślić należy, że z konstrukcji skargi kasacyjnej nie wynika, że aby zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego został powiązany z niewłaściwym zastosowaniem wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oraz art.204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.