Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1220/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1278/21 w sprawie ze skargi D.T. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 27 kwietnia 2021 r., nr DL.WIIPO.410.7055.2020/PR/II w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od D.T. na rzecz Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1278/21, po rozpoznaniu skargi D. T. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 27 kwietnia 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wojewody Śląskiego z 27 lipca 2020 r. oraz zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 4 października 2019 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody Śląskiego (dalej również: Wojewoda lub organ pierwszej instancji) z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W dniu 21 maja 2020 r. Wojewoda Śląski pozostawił wniosek bez rozpoznania, argumentując że wobec braku adresu we wniosku i braku możliwości jego ustalenia na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania.

W dniu 26 czerwca 2020 r. cudzoziemka złożyła pismo zatytułowane "Wniosek o ponowne wyznaczenie terminu na uzupełnienia braków formalnych we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę". Do wniosku tego skarżąca załączyła oświadczenie T. sp. zo. o. w K., w którym wskazano, że cudzoziemka posiada miejsce zamieszkania w Polsce ([...]) na okres wykonywania umowy zlecenia, lecz Spółka nie wyraża zgody na jej zameldowanie. Pismo z 26 czerwca 2020 r. organ potraktował jako wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Wojewoda Śląski postanowieniem z 27 lipca 2020 r. odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem skarżąca podanie o przywrócenie terminu złożyła ponad miesiąc od pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej również: Szef Urzędu lub organ drugiej instancji), po rozpatrzeniu zażalenia cudzoziemki, postanowieniem z 27 kwietnia 2021 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ drugiej instancji wskazał, że dotychczasowa praktyka Szefa Urzędu opierała się na stanowisku orzecznictwa, iż termin z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.) ma charakter zawity. Praktyka ta jednak uległa zmianie ze względu na dominujące orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym termin, o którym mowa w przepisie art. 64 § 2 k.p.a., traktować należy tak jak termin o charakterze instrukcyjnym, nie zaś jak termin o charakterze materialnoprawnym. Jego uchybienie nie skutkuje utratą przez organ administracji kompetencji do rozpoznania sprawy. Wnioskodawca po upływie tego terminu może ponownie złożyć ten sam, już uzupełniony wniosek i organ administracji ma obowiązek jego rozpoznania. W przypadku uzupełnienia przez stronę braków pisma z uchybieniem siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., pismo to powinno zostać rozpatrzone merytorycznie, z tym zastrzeżeniem, że termin jego wniesienia powinien być liczony od daty wniesienia pisma uzupełniającego braki.

Powołując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. organ wskazał, że w przypadku gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Szef Urzędu uznał za zasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie w całości postępowania pierwszej instancji w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd pierwszej instancji) wskazał, że kluczowym dla oceny prawidłowości odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy jest fakt, iż cudzoziemka wskazała posiadany adres, a był nim adres poczty elektronicznej. Oznacza to, że spełniła wymóg z art. 63 § 2 k.p.a., albowiem podała sposób, który niewątpliwie umożliwia skomunikowanie się strony z organem. Organ nie dochował obowiązku wezwania skarżącej do podania adresu zamieszkania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wskazanie adresu poczty elektronicznej wyczerpywało przesłankę możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych z art. 64 § 1 k.p.a., zgodnie z którym dopiero wykluczenie takiej możliwości (tj. ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych), podanie pozostawia się bez rozpoznania. Słuszne zatem jest twierdzenie, że organ posiadał instrumenty do wezwania do uzupełnienia podania o adres zamieszkania, zgodnie z wymogiem określonym w art. 63 § 1 k.p.a. Pozostawienie podania bez rozpoznania z wyżej wskazanego powodu, nie było uzasadnione, skoro skarżąca wskazała swój adres, którym jest adres poczty elektronicznej. Dlatego pozostawienie podania bez rozpoznania w rozpatrywanej sprawie, z opisanych wyżej powodów Sąd pierwszej instancji uznał jako przedwczesne zastosowanie tej instytucji, w wyniku błędnej wykładni art. 64 § 1 k.p.a. i nierozpoznanie okoliczności sprawy, tj. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że postanowieniem z dnia 27 lipca 2020 r. Wojewoda Śląski odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdzając w uzasadnieniu, że skarżąca podanie o przywrócenie terminu złożyła ponad miesiąc od pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Odnosząc się do tej kwestii Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkich sądów administracyjnych, oraz w doktrynie przyjmuje się, iż w sytuacji gdy strona nie podała daty, w jakiej ustała przyczyna w uchybieniu terminowi, organ zobowiązany jest do wezwania do usunięcia tego braku wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ nie dochował temu obowiązkowi. Stwierdzenie organu pierwszej instancji, że "Skarżąca podanie o przywrócenie terminu złożyła ponad miesiąc od pozostawienia wniosku bez rozpoznania" (str. 2 uzasadnienia postanowienia z 27 lipca 2020 r.) nie odnosi się do przesłanek przywrócenia terminu i nie czyni zadość rozpatrzeniu sprawy. Nieznane są też powody uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania. W obu postanowieniach nie zawarto konkretnej argumentacji na poparcie przyjętego stanowiska czytelnie, wyczerpująco czy logicznie uzasadnionego, brak wskazania uzasadnienia faktycznego i prawnego, zarówno zatem postanowienie organu pierwszej instancji, jak i drugiej nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaskarżając wyrok w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 15 k.p.a. polegające na błędnym przypisaniu organowi odwoławczemu naruszenia tych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy

podczas gdy

- zaskarżonym postanowieniem z 27 kwietnia 2021 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców prawidłowo uchylił postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 27 lipca 2020 r. oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a umorzenie tego incydentalnego postępowania było konieczne z uwagi na fakt, że było ono całkowicie bezprzedmiotowe zarówno z uwagi na instrukcyjny charakter terminu, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., o przywrócenie którego wnosiła skarżąca, jak i w związku z faktem, że organ pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie w ogóle nie wzywał skarżącej do uzupełnienia braków formalnych w trybie przewidzianym tą regulacją,

- lakoniczny sposób uzasadnienia postanowienia z dnia 27 kwietnia 2021 r. nie wpływał w sposób istotny na wynik sprawy,

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 i 2 k.p.a. i art. 58 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie przez Sąd pierwszej instancji granic sprawy wyznaczonych przez przedmiot zaskarżenia, którym było postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 27 kwietnia 2021 r. i poprzedzające je postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 27 lipca 2020 r. dotyczące wyłącznie kwestii incydentalnej w postaci przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku - polegające na objęciu wiążącą dla organów administracji oceną prawną również kwestii prawidłowości pozostawienia bez rozpoznania przez organ pierwszej instancji wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy,

podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie wskazał, że dokonanie czynności materialno-technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. może być kwestionowane wyłącznie przez wniesienie skargi na bezczynność organu, a powyższa zasada dotyczy również pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 1 k.p.a., a zatem kontrolując prawidłowość zaskarżonego postanowienia dotyczącego przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych podania Sąd pierwszej instancji nie powinien jednocześnie w sposób wiążący dla organu pierwszej instancji oceniać, czy pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania było prawidłowe.

Uzupełniająco organ zarzucił również:

III. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez:

- przedstawienie stanowiska procesowego organu administracji w sposób lakoniczny, pomijający argumentację dotyczącą bezprzedmiotowości postępowania incydentalnego w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy, jak również wskazującą na możliwość skorzystania przez stronę z właściwego środka zaskarżenia służącego kwestionowaniu prawidłowości pozostawienia bez rozpoznania jej wniosku,

- sformułowanie oceny prawnej w sposób częściowo wewnętrznie sprzeczny wyrażające się w prawidłowym stwierdzeniu, że dokonanie czynności materialno-technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania może być kwestionowane wyłącznie przez wniesienie skargi na bezczynność organu i jednoczesnym dokonaniu w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wiążącej oceny prawnej, zgodnie z którą pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania było przedwczesne i błędne,

- sprzeczność pomiędzy punktem drugim sentencji orzeczenia, w którym Sąd pierwszej instancji zasądził od organu kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego i uzasadnieniem wyroku, w którym podano zawyżoną wysokość należnego wpisu w błędnej wysokości 200 zł (zamiast należnych 100 zł) skutkiem czego łączna kwota kosztów postępowania sądowego miałaby wynosić 680 zł.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z 28 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprostował z urzędu uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 grudnia 2021 r. w ten sposób, że na 8 stronie uzasadnienia w wierszu 31 słowa "w kwocie 200zł" zastąpił słowami "w kwocie 100 zł", a następnie po tych słowach dodał ", opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna jest zasadna.

2. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest zasadność umorzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

W rozpoznawanej sprawie cudzoziemka złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na urzędowym formularzu, w którym nie wskazała adresu. Podała jedynie adres mailowy. Adres mailowy nie jest adresem, który w tej sprawie mógł być traktowany jako adres do doręczeń. W dniu 21 maja 2020 r. Wojewoda Śląski pozostawił wniosek bez rozpoznania, argumentując że wobec braku adresu we wniosku i braku możliwości jego ustalenia na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania.

Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że cudzoziemka nigdy nie była wzywana, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braku formalnego wniosku o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Nie można wnosić o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego wniosku, jeżeli organ nie wzywał strony do jego uzupełnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ocenił, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wniosek o przywrócenie terminu był w ogóle dopuszczalny.

3. Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 i 2 k.p.a. i art. 58 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie przez Sąd pierwszej instancji granic sprawy wyznaczonych przez przedmiot zaskarżenia. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie umarzające postępowanie w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Treść zaskarżonego postanowienia zakreśliła przedmiot sprawy, w granicach której rozstrzygał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd jest związany granicami sprawy określonymi przez stronę skarżącą, poprzez wskazanie konkretnego aktu, którego skarga dotyczy.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest zasadność umorzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a nie zasadność skargi na bezczynność. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji nie mógł oceniać prawidłowości pozostawienia bez rozpoznania wniosku cudzoziemki o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, z uwagi na brak adresu. Nie mógł również oceniać, czy organ miał możliwość ustalenia tego adresu. Okoliczności te mogłyby być oceniane w sytuacji, gdyby strona wniosła skargę na bezczynność w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Takiej skargi cudzoziemka nie wniosła.

4. Oceniając prawidłowość wydania przez organ drugiej instancji zaskarżonego postanowienia, należało w pierwszej kolejności ustalić, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy był w ogóle dopuszczalny. Istotne znaczenie ma okoliczność, że po pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżąca złożyła pismo zatytułowane "Wniosek o ponowne wyznaczenie terminu na uzupełnienie braków formalnych we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę". W rozpoznawanej sprawie organ nie wzywał cudzoziemki do uzupełnienia braku formalnego wniosku o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, a zatem stronie nie wyznaczono terminu, któremu mogłaby uchybić. W tej sytuacji nie było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu do uzupełniania barków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek o przywrócenie terminu do uzupełniania braków formalnych wniosku o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy był zatem niedopuszczalny. Biorąc pod uwagę, że strona nie była wzywana do uzupełnienia jakiegokolwiek braku formalnego, organ drugiej instancji prawidłowo wydał postanowienie o uchyleniu postanowienia Wojewody Śląskiego z 27 lipca 2020 r. i umorzeniu postępowania w sprawie przywrócenia terminu do uzupełniania braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Błędne jest natomiast stanowisko organu, że bezprzedmiotowość wynikała z charakteru terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, do wyznaczonego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku jako terminu procesowego ma zastosowanie instytucja przywrócenia terminu (art. 58 i art. 59 k.p.a.) [wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2022 r., sygn. akt II OSK 57/22; z 22 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2874/21]. W rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wynikała wyłącznie z tego, że cudzoziemka nigdy nie została wezwana do uzupełniania braków tego wniosku.

5. W świetle powyższego, a także uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.