Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 574/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o wznowienie 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2022r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2021r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2020r. nr [...] nr [...] (znak [...]) i umorzył postępowanie organu I instancji.

Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.

Ostateczną decyzją z [...] czerwca 2020r. nr [...] Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. E. pozwolenia na zmianę przeznaczenia drugiej kondygnacji budynku usługowo-handlowego na przedszkole wraz z obudową klatki schodowej na działce nr [...] oraz rozbudowę budynku na działkach nr [...] w obrębie ewidencyjnym M. L., G. L.. Stroną powyższego postępowania była właścicielka nieruchomości obejmującej działkę nr [...] – tj. A. O., która reprezentowana była przez pełnomocnika (G. K. na mocy pomocnictwa udzielonego [...] marca 2020r.). Powyższa decyzja została skierowana bezpośrednio do A. O.. Nie została jej doręczona. W zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji umieszczono [...] sierpnia 2020r. adnotację o zgonie strony. A. O. zmarła [...] sierpnia 2020r.

W dniu [...] września 2021r. do Starostwa Powiatowego we [...] wpłynął wniosek o wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji nr [...]. Wniosek został podpisany przez G. K., działającego w imieniu B. K. – następcy prawnego A. O.. We wniosku powołano się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Wnioskodawca wywodził, że decyzja z [...] czerwca 2020r. nie została jemu doręczona jako pełnomocnikowi A. O. – z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. – co nosi znamiona przestępstwa. Jednocześnie okoliczność ta uniemożliwiła jemu złożenie w terminie odwołania.

Postanowieniem z [...] września 2021r. Starosta W. na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zgodnie z ww. wnioskiem. Następnie decyzją z [...] listopada 2021r. nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2020r. wyjaśniając, że w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej – art. 146 § 2 k.p.a.

Rozpoznając odwołanie podpisane przez G. K. oraz B. K. Wojewoda [...] wezwał G. K. do przedstawienia pełnomocnictwa do reprezentowania B. K. lub wykazania własnego interesu prawnego w domaganiu się wznowienia postępowania. Wojewoda wezwał również G. K. do wyjaśnienia kiedy i w jakich okolicznościach B. K. dowiedziała się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2020r. W odpowiedzi – do akt sprawy został przedstawiony dokument potwierdzający udzielenie przez B. K. pełnomocnictwa G. K., opatrzony datą [...] września 2021r. P. z [...] marca 2022r. B. K. złożyła zaś oświadczenie, że o decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2020r. dowiedziała się około kilkanaście dni przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania.

Po uzupełnieniu w powyższym zakresie postępowania wyjaśniającego Wojewoda [...] wydał [...] marca 2022r. zaskarżoną decyzję, opisaną na wstępie.

Organ odwoławczy, jak wyjaśnił, powziął wątpliwość co do zachowania terminu do zgłoszenia wniosku o wznowienie postępowania. Wskazał przy tym na datę wydania decyzji oraz datę doręczenia przez organ I instancji (poświadczonego za zgodność z oryginałem) egzemplarza decyzji o pozwoleniu na budowę – co nastąpiło [...] marca 2021r. Wojewoda powołała się również na doręczenie B. K. w dniu [...] lipca 2021r. pisma informującego ją przez Starostę W. o wydaniu na rzecz A. E. decyzji o pozwoleniu na budowę (pismo stanowiące odpowiedź na wniosek o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność ustalenia następców prawnych po zmarłej A. O. -pisma w aktach adm. organu I instancji - bez numeracji stron). W ocenie Wojewody doszło do przekroczenia terminu do złożenia wniosku o wznowienia postępowania określonego w art. 148 k.p.a. – co uzasadniało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania wznowieniowego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła B. K. (Skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika w osobie G. K. (brata) oraz zawodowego pełnomocnika (radcę prawnego). Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

- art. 148 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 75 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, w tym przesłuchania Skarżącej, w celu wyjaśnienia w jakich okolicznościach i kiedy powzięła ona wiadomość o podstawie wznowienia postępowania,

- art. 157 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu czynności w celu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2020r. mimo skierowania jej wobec osoby nieżyjącej (A. O.),

- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że strona nie brała udziału w sprawie ze swojej winy, w sytuacji, gdy organ dokonał niewłaściwego doręczenia na adres strony postepowania – a nie ustanowionego w sprawie pełnomocnika zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a.,

- art. 28 ust. 2 prawa budowlanego poprzez uznanie, że strona nie była uczestnikiem postępowania w sytuacji, gdy argumentacja organu jest mylna, a nieruchomość będąca własnością strony odwołującej się jest w obszarze oddziaływania inwestycji,

- art. 40 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie doręczenia decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi,

- art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,

- art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na naruszeniu obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, przez co organ niewłaściwie ocenił materiał dowodowy, a wręcz zaniechał jego zebrania w wymaganym zakresie.

Formułując powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wniosła też o stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2020r. z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o zobowiązanie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o wydanie decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem z 14 lutego 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu z 13 października 2022r. i informacji o możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Rozprawy takiej nie można było jednak przeprowadzić z uwagi na fakt, że nie wszystkie strony postępowania potwierdziły posiadanie możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie - co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej.

Przeprowadzona w ramach tak określonej kognicji kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania - co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie decyzję Wojewody [...] uchylającą decyzję organu I instancji oraz umarzającą postępowanie administracyjne. Decyzje te podjęto w trybie postępowania nadzwyczajnego zainicjowanego wnioskiem z [...] września 2021r., w którym wskazano podstawę wznowienia postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę – a mianowicie wskazano na pozbawienie pełnomocnika A. O. udziału w tym postępowaniu bez jego winy oraz doręczenie decyzji bezpośrednio stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. Zdaniem wnioskującego wypełnia to przesłanki kreślone w art. 145 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

Wobec powyższego wskazać należy, że tryb wznowienia postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Może się ono toczyć dopiero po wydaniu przez właściwy organ (art. 150 § 1 k.p.a.) postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), który to akt stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Wznowienie postępowania stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Postępowanie można wznowić bądź z urzędu bądź też na wniosek strony, z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.).

Należy też podkreślić, że złożenie podania o wznowienie postępowania nie powoduje automatycznie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Po wpłynięciu do organu podania o wznowienie postępowania organ ten dokonuje jego analizy pod kątem tego, czy podanie o wznowienie postępowania odpowiada ogólnym wymogom k.p.a., dotyczącym podań w postępowaniu administracyjnym (tj. czy zostało podpisane, czy nie zawiera innych braków formalnych, czy wskazuje konkretną decyzję bądź postanowienie, których dotyczy wniosek o wznowienie postępowania), czy zostały w nim powołane przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie (art. 148 k.p.a.) liczony od daty powzięcia przez stronę informacji o przesłance wznowienia postępowania bądź w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Dopiero wystąpienie powyższych przesłanek łącznie, obliguje właściwy organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Natomiast w przypadku gdy organ oceni, że wniosek o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., bądź nie zostały zachowane terminy do jego złożenia przewidziane w art. 148 k.p.a., jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 3 k.p.a.

Zasadą ustaloną w art. 148 § 1 k.p.a. jest to, że strona wnosi podanie w terminie miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Wyjątek stanowi sytuacja, w której podanie o wznowienie postępowania jako przyczynę wznowienia podaje przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W świetle bowiem art. 148 § 2 k.p.a. podanie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Podstawowe znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia podania ma zatem ustalenie daty powzięcia przez stronę wiadomości o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia oraz daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji, a następnie daty wystąpienia przez nią z podaniem.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wprawdzie to strona winna wykazać, że termin ten zachowała, jednakże nie może to jednocześnie zwalniać organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (vide: wyrok NSA z 21 marca 2012 r. I OSK 463/11 – dostępny w bazie LEX nr 1145113). Organ dokonuje bowiem weryfikacji terminowości podania o wznowienie z urzędu. W tej sytuacji wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi o rażącym naruszeniu przez organ prawa, godzącym we wspomnianą wyżej zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. (vide: wyroki NSA z dnia 25 października 2018 r., I OSK 2816, LEX nr 2582224, z dnia 18 grudnia 2019 r., II OSK 376/18 – dostępny w bazie LEX nr 2774288).

W niniejszej sprawie organ I instancji dokonał merytorycznej oceny wniosku z [...] września 2021r., nie ustalając okoliczności powzięcia przez Skarżącą informacji o wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Wojewoda zaś uznał, że w sprawie zachodzą przeszkody dla uruchomienia trybu nadzwyczajnego w postaci przekroczenia terminu do zgłoszenia przez Skarżącą wniosku o wznowienie postępowania.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest co najmniej przedwczesne. Co prawda organ I instancji wznowił postępowanie bez dokonania oceny dopuszczalności wniosku podpisanego przez G. K., jednakże ocena Wojewody co do przekroczenia przez Skarżących terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. dokonana została z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8 i 77 § 1 k.p.a.

Z art. 148 § 2 k.p.a. wynika, że bieg terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest zatem to, aby do strony postępowania dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Trzeba też podkreślić, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji (vide: wyroki NSA z 10 marca 2006 r., II OSK 622/05, z 15 maja 2008 r. II OSK 547/07, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest bowiem, aby strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o samym fakcie istnienia decyzji. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, w stopniu umożliwiającym sformułowanie żądania wznowienia postępowania, tj. przede wszystkim odnośnie nazwy organu, który wydał decyzję oraz sposobu rozstrzygnięcia sprawy (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2020 r., III SA/Kr 1354/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 listopada 2015 r., II SA/Gd 149/15, dostępne na stronie jw.).

Wykazanie zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., powinno, zdaniem Sądu, sprowadzać się do przedstawienia takich dowodów, z których będzie niezbicie wynikało, z jednej strony, w jakim konkretnie dniu rozpoczął bieg termin do wniesienia podania o wznowienia postępowania, a z drugiej, że wskazana w podaniu data nie jest dowolna. Pomimo tego, że ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie, to jednak organ ma obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie dochowania terminu, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (vide: wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., I OSK 502/18, dostępny na stronie jw.).

W tym kontekście wypada zauważyć, że Wojewoda za źródła informacji o wydaniu decyzji pozwalającej na budowę uznał pisma adresowane przez Starostę W. do G. K. oraz B. K.. Przy czym w odniesieniu do pisma doręczonego [...] marca 2021r. to Wojewoda nie ustalił statusu jego adresata – tj. G. K., a w szczególności czy w tej dacie G. K. działał już jako pełnomocnik strony - B. K. (pełnomocnictwo udzielone przez A. O. wygasło [...] sierpnia 2020r., a dokument pełnomocnictwa udzielonego przez B. K. został opatrzony datą [...] września 2021r.) i czy w tej dacie przekazał on B. K. informację o wydaniu decyzji na rzecz inwestora. Natomiast pismo adresowane do B. K., doręczone jej [...] lipca 2021r., zawiera jedynie ogólną informację o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, bez wskazania sposobu rozstrzygnięcia wniosku inwestora.

Odnosząc się do tak przyjętego stanowiska to w pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Z tej samej przyczyny z chwilą śmierci osoby fizycznej wygasa także udzielone przez nią pełnomocnictwo procesowe. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej - ani do ustanowionego przez nią pełnomocnika - kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia.

Dodatkowo zauważyć należy, odnosząc się tym samym do zarzutów skargi, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie może być potraktowane jako okoliczność uzasadniająca ewentualnie wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu możliwość skorzystania przez następców prawnych, którzy z racji tego następstwa stali się dysponentami praw materialnych i powinni brać udział w postępowaniu jako strony nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej.

W rozpoznawanej sprawie w dacie wydania decyzji przez Starostę W. (10 czerwca 2020r.) A. O. żyła, a zatem decyzja ta nie została skierowana (wbrew zarzutom skargi) do osoby nieżyjącej. Dopiero w momencie jej doręczania – tj. [...] sierpnia 2020r. ustalono, że strona zmarła, co nastąpiło już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. W sprawie zaistniała zatem okoliczność pozwalająca przyjąć, że faktycznie nie doszło do doręczenia A. O. decyzji z [...] czerwca 2020 r.

Sąd wyjaśnia, że termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Brak doręczenia decyzji względnie ustalenie, iż zostało ono dokonane z obrazą przepisów kodeksu traktujących o doręczeniu (rozdział 8), oznacza zatem tyle, iż termin ten nie rozpoczął swojego biegu. Odwołanie strona może wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji (art. 127 § 1, art. 129 § 2 k.p.a.). W powyższym terminie może wnieść odwołanie także osoba mająca uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł. W razie nieskorzystania przez stronę z odwołania w powyższym terminie decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom.

W rozpoznanej sprawie organ I instancji, mimo powzięcia informacji o zgonie strony nie ustalił jej następcy prawnego (aktualnego właściciela działki nr [...]) celem dokonania ponownego doręczenia decyzji i wywołania skutków prawnych dla następcy A. O. – tj. B. K.. Mając powyższe uwagi na względzie należy przyjąć, że gdyby Skarżąca dowiedziałaby się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, byłaby uprawniona do złożenia wniosku na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu - strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może bowiem wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej już prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrok z 24 listopada 2010 r., II OSK 1762/09 – dostępny w bazie LEX nr 746776).

Reasumując tę część rozważań podkreślić należy, iż skuteczne zakwestionowanie wskazanych przez Skarżącą terminu dowiedzenia się o wydaniu decyzji (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wymagało jednoznacznego wykazania, że to Skarżąca dowiedziała się o wydaniu decyzji w innym, niż wskazywanym, terminie ("kilkanaście dni przed datą złożenia wniosku o wznowienie postępowania"). Samo wykazanie, że strona mogła dowiedzieć się o wydaniu decyzji w innym terminie (jak uczynił to Wojewoda) jest niewystarczające do zakwestionowania twierdzenia strony o tym kiedy dowiedziała się ona o decyzji. Jeśli twierdzeń strony nie można skutecznie zakwestionować, to organ administracji ustalając termin dowiedzenia się o decyzji powinien oprzeć się na twierdzeniach osoby wnioskującej o wznowienie postępowania administracyjnego. Podobnie – za niewystarczające (a co najmniej przedwczesne) Sąd uznał powoływanie się przez Wojewodę na korespondencję adresowaną do G. K. przed datą udzielenia jemu pełnomocnictwa przez Skarżącą.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W oparciu o treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można stwierdzić bowiem, aby organ poczynił wszystkie niezbędne ustalenia w zakresie wskazanych wcześniej istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Powyższe uchybienia organu w zakresie należytego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy, jak również wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych, podjętej decyzji, czynią uzasadnionym zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy w pierwszej kolejności oceni możliwość uzupełnienia postępowanie w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, następnie (w razie uzupełnienia materiału dowodowego w sposób nienaruszający zasady dwuinstancyjności) zbada czy wznowienie postępowania z wniosku Skarżącej było prawnie dopuszczalne. Jeśli nie to postępowanie wznowione postanowieniem z [...] września 2021r. podlegać będzie umorzeniu. Przy czym w kwestii zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze wyżej przedstawione okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku.