Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 132/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwów J. M. i A. B. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 14 grudnia 2023 r., znak: WS-VI.7570.1.90.2023.MD w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz J. M. kwotę 597 złotych (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) oraz na rzecz A. B. kwotę 597 złotych (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 14 grudnia 2023 r. znak WS-VI.7570.1.90.2023.MD orzeczono o uchyleniu w całości do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.) decyzji Starosty G. z dnia 25 lipca 2023 r. znak GN.683.3.4.15.2022 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W decyzji organu I instancji ustalono m.in. na rzecz J. M. odszkodowanie w kwocie [...]złotych za udział [...] cz. i A. B. w kwocie [...]złotych za udział [...] cz. nieruchomości oznaczonej jako działka [...] wywłaszczonej w związku z realizacją inwestycji drogowej "budowa odcinka drogi gminnej nr [...] G. w R. P.".

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skarżonej decyzji organ wskazał, że wnioski organu I instancji wynikające z analizy zgromadzonego materiału dowodowego nie zostały przedstawione w sposób czytelny i jednoznaczny. Zastrzeżenia organu odwoławczego do decyzji organu I instancji dotyczyły trzech kwestii.

Po pierwsze, weryfikacja treści sentencji decyzji Starosty Gorlickiego z dnia 25 lipca 2023 r. wykazała, iż nie koresponduje ona z analizą zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Odszkodowanie ustalono na rzecz uprawnionych osób w trybie specustawy drogowej stosownie do art. 12 ust. 4f ww. ustawy. Zostało ono częściowo ustalone jak za nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym (w zakresie udziału zmarłej Pani A. S.), w pozostałej części na rzecz dziesięciu współwłaścicieli ww. nieruchomości oraz z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na rzecz Banku. Redakcja dyspozycji organu I instancji odnośnie wypłaty ww. odszkodowań nie odzwierciedla przedstawionego wyżej stanu faktycznego, pozostawiając w sferze domniemań i domysłów faktyczne działania związane z określeniem komu należy wypłacić odszkodowanie i kto jest faktycznie zobowiązany do jego wypłaty. Organ I instancji ograniczył się bowiem do informowania, nie dokonując w tym zakresie zobowiązania w zakresie wypłaty i określenia podmiotu zobowiązanego do ww. czynności. Należy też zauważyć, iż sformułowane w ww. sentencji wskazania organu tj. "Ustalone w pkt l ppkt 6 odszkodowanie ze względu na wygaśnięcie hipoteki należy wpłacić w całości na rzecz Powszechnej Kasy Oszczędności Bank Polski S.A.([...] S.A)", nie tylko nie wskazują kto jest zobowiązany do tej wypłaty, ale też pomijają pozostałych współwłaścicieli, tworząc uzasadnioną wątpliwość czy na rzecz pozostałych współwłaścicieli ww. nieruchomości należy również wypłacić ustalone na ich rzecz odszkodowanie. Powyższych kwestii nie wyjaśnia również punkt 2 ww. sentencji, który brzmi, iż "Odszkodowanie wypłaca Gmina G.". Ponadto zgodnie z ustawą regulującą działanie jednostek samorządu terytorialnego, ww. podmiot posiada swoją reprezentację, której w ww. sentencji nie ujawniono, do czego organ I instancji był zobowiązany stosownie do zasad związanych z prawidłowym i precyzyjnym redagowaniem pism urzędowych. Kolejno punkt 3 przedmiotowej sentencji brzmi "Zobowiązać Wójta Gminy G. do złożenia ustalonego w punkcie l. odszkodowania do depozytu sądowego - na okres 10 lat". Niezrozumiałym jest dlaczego, tylko w tym elemencie jedynym spośród trzech dotyczących wypłaty odszkodowania organ I instancji zastosował (w związku z wypłatą odszkodowania) formę władczą tj. określenie "zobowiązać", skoro przecież każda z ww. wypłat jest równorzędna (co do zasad regulacji), a w dodatku tym razem Starosta G. zobowiązał jedynie osobę reprezentującą organ, a nie sam organ, czego również nie można uznać za prawidłowe. Powyższych wątpliwości nie wyjaśniono w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, co wobec nieprecyzyjnego zredagowania ww. sentencji orzeczenia było konieczne. Ponadto w uzasadnieniu decyzji brak wyjaśnień odnoszących się do zmian podmiotowych Banku uprawnionego do otrzymania odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na jego rzecz. W konsekwencji opis przez Starostę Gorlickiego rozstrzygnięć w zakresie ustalenia i wypłaty przedmiotowego odszkodowania uniemożliwia organowi odwoławczemu ocenę poprawności tych działań.

Po drugie, organ odwoławczy stwierdził rozbieżność dat między decyzją w formie papierowej oraz elektronicznej. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, zaskarżona decyzja Starosty G. znak: GN.683.3.4.15.2022, została wydana w formie papierowej w dniu 25 lipca 2023r., (co obrazuje znajdująca się w prawym górnym rogu data "25 lipca 2023r"), oraz została opatrzona podpisem własnoręcznym. Kolejno w przedmiotowych aktach znajduje się również decyzja o identycznej treści, co wskazana uprzednio, lecz bez własnoręcznego podpisu, a za to z dołączonym dokumentem pn. Raport: składanie podpisu, w którym wskazano, iż została ona podpisana w dniu 27 lipca 2023 r. Zgodnie zaś z aktualnymi regulacjami prawnymi oraz orzecznictwem sądowo administracyjnym decyzja jako akt kończący postępowanie może być wprawdzie wydana w dwóch postaciach, jednak przy zachowaniu istotnych rygorów.

Po trzecie wreszcie organ odwoławczy zakwestionował ustalenia operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie w oparciu o opinię biegłego tj. rzeczoznawcy majątkowego Pana T. S., który w operacie szacunkowym

oszacował wartość prawa własności 1 m˛ gruntu przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...]zł, tj. [...] zł w tym za składniki roślinne w postaci dwóch drzew (jesion i dąb) na kwotę [...]zł.

W związku z obowiązującymi przepisami prawa normującymi kwestię ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest powołać biegłego tj. rzeczoznawcę majątkowego w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie może zatem niniejsza opinia sprowadzać się tylko do przedstawienia zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien zatem wskazać i szczegółowo uzasadnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji, a także na jakich oparł swoje ustalenia i określił wartość przedmiotowej nieruchomości. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ugruntowanym w tej materii stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego; jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 833/00). Powyższe oznacza, iż organ nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przestankach biegły tę konkluzję oparł, i skontrolować prawidłowość tego rozumowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt VIII S.A./Wa 74/07). W omawianej sprawie autor sporządzonej wyceny nieruchomości Pana T. S., dla przedmiotu wyceny położonego w dniu określania jego stanu (17 października 2022r.) stosownie do art. 154 ugn, oraz z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wycenianej nieruchomości, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy G. nr XXXIX/230/98 z dnia 13 czerwca 1998 r, w terenie ważniejszych dróg gminnych i dojazdowych, obszarach preferowanych dla rozwoju usług centrotwórczych oraz mieszkalnictwa towarzyszącego - tj. jak wskazał biegły jako przeznaczenie pod drogi (jest to przeznaczenie dominujące na obszarze wycenianej działki), wykorzystując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, określił wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu 13 cen transakcyjnych dotyczących nieruchomości drogowych położonych na terenie powiatu gorlickiego zajętych lub przeznaczonych pod drogi, położonych na terenie miast B. (2 nieruchomości) oraz G. ( 11 nieruchomości). W tym miejscu należy podkreślić, iż w niniejszym przypadku przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie ma zastosowania § 36 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości, gdyż było ono tożsame. W efekcie powyższego rzeczoznawca majątkowy, stosując metodę korygowania ceny średniej, w oparciu o ceny 13 transakcji nieruchomościami drogowymi ze wskazanego powyżej terenu, po uwzględnieniu atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości, takich jak: lokalizacja (40%), sąsiedztwo (40%), stan zagospodarowania (20%), i skorygowaniu otrzymanej ceny średniej za pomocą stosownych współczynników korygujących odnoszących się do tychże atrybutów, oszacował wartość prawa własności gruntu przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...]zł/m˛.Tymczasem zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomość podobna to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W ww. wycenie biegły stwierdził, iż dla przedmiotowej nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi nie ma zastosowania tzw. zasada korzyści, z uwagi na tożsamość przeznaczenia z tym wynikającym z celu wywłaszczenia, gdyż w takim przypadku zasada ta nie występuje). W konsekwencji dokonał on wyceny w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Wobec powyższego należy przede wszystkim wskazać, iż wszystkie przyjęte do porównania 13 nieruchomości drogowych nie spełniają kryterium "podobieństwa" przede wszystkim z uwagi na odmienne położenie. Wszystkie one położone są bowiem na terenach miast: G. i B.. W tym momencie należy przypomnieć, iż wyceniana działka nr [...] o powierzchni 0,3697 ha, położona jest we wsi Ropica [...]. Wobec powyższego, jeśli na terenie miejscowości R. P. biegły nie odnotował transakcji spełniających kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej, to winien on był rozszerzyć rynek, ale na tereny miejscowości o podobnym charakterze i walorach (czyli w pierwszej kolejności na inne wsie położone w pobliżu G.). W tej kwestii rację ma Gmina G., która w odwołaniu trafnie podniosła, iż Kluczowym jest fakt, że ustalona przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości pozostaje całkowicie nieadekwatna do cen w Gminie G. i wskazuje na wadliwe ustalenie rynku transakcji porównawczych, polegające na przyjęciu do porównania praktycznie wyłącznie działek na terenach miejskich -głównie na terenie Miasta G. i wskazuje na wadliwe ustalenie rynku transakcji miejskich -głównie na terenie Miasta G.. Pomimo że przywołane jednostki sąsiadują ze sobą, różnice w charakterystyce gminy miejskiej i gminy wiejskiej pozostaje diametralna, podobnie jak ceny nieruchomości. Odwołujący nie kwestionuje co do zasady poddawania analizie rynku lokalnego i regionalnego w poszukiwaniu nieruchomości podobnych, jednakże kluczowym jest dobranie odpowiedniego zakresu nieruchomości podobnych, również w przyjętym szerszym zasięgu terytorialnym. Nie można zatem uznać za prawidłowego działania rzeczoznawcy, który nie podjął próby wiarygodnego i popartego konkretnymi danymi rynkowymi wykazania, iż zarzuty odwołania nie są trafne (należy bowiem podkreślić, iż w odpowiedzi na nie pismem z dnia 17 października 2023 r. wskazał jedynie, iż podtrzymuje ustalenia zawarte w ww. operacie). W szczególności jak słusznie zauważyła odwołująca, biegły nie podał argumentów przemawiających za właściwym doborem nieruchomości przyjętych jako materiał porównawczy, natomiast posiadana przez niego wiedza specjalna nie może stanowić uzasadnienia dla braku stosownego uzasadnienia zastosowanych wyborów w kwestii doboru materiału porównawczego

Działanie biegłego zdaniem organu odwoławczego ocenić należy zatem jako błędne i sprzeczne z przepisami prawa. Przystępując do szacowania wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele publiczne, rzeczoznawca majątkowy każdorazowo winien bowiem uzasadnić i uargumentować dlaczego dokonał takiego, czy innego wyboru nieruchomości podobnych. Samo utworzenie zbioru jest niewystarczające, trzeba ten wybór poprzez jego szczegółowy opis uzasadnić. Nie kwestionując posiadanych uprawnień biegłego należy stwierdzić, że wyjaśnienia biegłego dotyczące metodologii wyboru nieruchomości porównawczych winny zostać podane w sposób wyczerpujący i zrozumiały zarówno dla organu rozpoznającego sprawę, jak też dla stron postępowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że rzeczoznawca w sposób wystarczający nie dokonał opisu nie tylko przyjętych do porównania nieruchomości, ale też i działań na których opiera się przedmiotowa wycena. Należy natomiast zauważyć, iż Gmina G. w odwołaniu wskazała, że na podstawie zawieranych transakcji oraz posiadanego zasobu informacji o transakcjach średnia wartość cen nieruchomości budowlanych kształtuje się obecnie na poziomie 70-80 zł/m˛. Stąd też wyszacowanie odszkodowania za nieruchomość z przeznaczeniem pod drogę publiczną na poziomie [...] zł/m˛ nie znajduje jakiegokolwiek logicznego uzasadnienia. Jako potwierdzenie powyższego, Wójt Gminy G. przedstawił ceny za 1 m˛ nieruchomości o przeznaczeniu przeważające budowlanym, a częściowo pod drogę publiczną - w wydanych przez Starostę Gorlickiego decyzjach odszkodowawczych (71,98 zł i 73,62 zł za m˛). Strona odwołująca przedstawiła również wartości 1 m˛ gruntu zajętego fizycznie pod urządzenia drogowe i przeznaczone w MPZP pod drogi publiczne, położonego w miejscowości D., również ustalone w wydanych przez Starostę Gorlickiego decyzjach odszkodowawczych (42,10 zł i 37,67 zł za 1 m˛). W ocenie Gminy G. powyższe fakty należy uznać za znane organowi wydającemu decyzję w sprawie z urzędu, bowiem na podstawie prowadzonych postępowań odszkodowawczych Starosta G. ma pełne rozeznanie co do realnych wartości nieruchomości położonych na terenie Gminy G.. Fakty te nie zostały wzięte pod uwagę przy orzekaniu w sprawie. Wójt Gminy G. zaznaczył, iż brak jest podstaw do tak rażącego różnicowania odszkodowań za przejęcie nieruchomości pod drogi publiczne na terenie jednej gminy, bowiem przy uwzględnieniu trendu czasowego przyjętego przez rzeczoznawcę wartość odszkodowania w przedmiotowej sprawie jest prawie dwukrotnie wyższa niż w przywołanych w odwołaniu postępowaniach. Strona odwołująca zarzuciła również, że rzeczoznawca majątkowy ustalając katalog transakcji dotyczących nieruchomości porównawczych w operacie szacunkowym pominął całkowicie transakcje z terenu gminy G., zawierane w celu wykonania inwestycji drogowych pomimo, że to one stanowią w rzeczywistości adekwatny rynek lokalny dla dokonywania jakiejkolwiek wyceny. Przedstawiono dane dotyczące nabywanych w 2022r. nieruchomości pod budowę dróg publicznych w R. P.. Wójt Gminy G. nadmienił również, że nawet przyjmując rynek nieruchomości porównawczych obejmujący Miasto G. jako prawidłowy (co Strona kwestionuje), to rzeczoznawca pominął w ustalaniu transakcji, dokonywane przez Miasto G. transakcje z maja 2022 r., w których Miasto nabywało 6 nieruchomości pod drogi w cenach jednostkowych od 25 zł - 43 zł za 1 m˛. Organ odwoławczy podkreśla, ze Autor operatu nie odniósł się do tych konkretnych danych. Uwzględniając bowiem treść przytoczonych powyżej regulacji, w pierwszej kolejności biegły winien przyjąć do porównania transakcje nieruchomościami drogowymi z rynku lokalnego, a w razie ich braku powinna ten rynek rozszerzyć i doboru nieruchomości dokonać w oparciu o treść art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym pod pojęciem nieruchomości podobnej należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, czego biegły jak wykazano wyżej nie uczynił. Ponadto Pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być interpretowane szeroko, z uwzględnieniem w procesie wyceny zarówno cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach planistycznych, jak też cen nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości (Opracowanie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pt. Odszkodowania za nieruchomości przeznaczone na cele inwestycji liniowych, Warszawa 2012, str. 96 i 97). W tym miejscu należy też wskazać, iż operat winien być zgodny z wymogami Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, póz. 2109 / Natomiast w § 4 Rozporządzenia wskazano metody sporządzania operatu szacunkowego. Z treści tego przepisu nie wynika, by któraś z metod była nadrzędna. Do biegłego należy więc wybór jednej z tych metod, (wyrok Sądu Rejonowego Gdańsk-Północ w Gdańsku - I Wydział Cywilny z dnia 15 lipca 2021r I C 221/18). A zatem biegły w sytuacji niewystarczającej liczby nieruchomości podobnych do wycenianej na rynku lokalnym, winien wybrać metodę która umożliwia opracowanie wyceny przy zebraniu mniejszej ilości materiału porównawczego, co stosownie do ww. treści rozporządzenia jest możliwe. Przyjęcie zatem w sytuacji wielu możliwości wymienionych wyżej przez biegłego do sporządzenia operatu dla działki na terenie niewielkiej miejscowości samych nieruchomości położonych w miastach stanowi, iż operat stanowiący podstawę decyzji organu I instancji oparty został na błędnych założeniach, a tym samym, że jest nieprzydatny dla potrzeb niniejszego postępowania.

Niezależnie od powyższego, należy również dodatkowo zwrócić uwagę na brak właściwego opisu nieruchomości porównawczych. Ww. opisy nieruchomości są faktycznie opisane bardzo lakoniczne, gdyż w operacie z dnia 10 marca 2023r. sporządzonym przez Pana T. S. sprowadzają się do podania takich danych jak: data transakcji, gmina, miejscowość, powierzchnia oraz cena (str. 10). Jedynie opisy nieruchomości o jednostkowej cenie minimalnej w tabeli lp.1 oraz opis nieruchomości o jednostkowej cenie maksymalnej oznaczonej w tabeli Ip. 13 można przyjąć za prawidłowe, co jest niewystarczające.

W świetle powyższego nie sposób uznać za prawidłowo sporządzonej wyceny, w której - jak w omawianym operacie - brak pełnego opisu nieruchomości porównawczych w kontekście wszystkich przyjętych cech rynkowych (a zatem konieczność zawarcia opisu nieruchomości podobnych nie musi oznaczać obowiązku podania ich oznaczeń geodezyjnych), co tym samym uniemożliwia dokonanie pełnej oceny podobieństwa tychże nieruchomości do nieruchomości wycenianej. Wprawdzie różnice pomiędzy nieruchomościami porównawczymi, a nieruchomością wycenianą korygowane są w dalszym etapie wyceny przy pomocy stosownych współczynników, jednakże należy zauważyć, iż ich zastosowanie możliwe jest dopiero jedynie w przypadku znajomości zarówno cen charakteryzujących nieruchomość wycenianą, jak również tych będących przedmiotem analizy porównawczej. Jednocześnie za trafne należy uznać zarzuty Gminy G., odnoszące się do braku precyzyjnych opisów (wewnętrznie sprzecznych) dokonywanych przez biegłego działań. Odwołująca bowiem podniosła, iż Rzeczoznawca w pkt.6.1 na str. 12 wskazuje, ze zgodnie z art. 135 ust. 1 u.g.n. jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie określa się jej wartość odtworzeniową, określając wartość gruntu i oddzielnie wartość części składowych. Następnie rzeczoznawca stwierdził, że zgodnie z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami określił wartość rynkową nieruchomości, po czym ponownie odwołał się do wartości odtworzeniowej jako wartości gruntu i części składowych. Wobec powyższego nie sposób stwierdzić czy kwota ustalona operatem stanowi wartość rynkową.

W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego nastąpiła konieczność uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Starosty G. z dnia 25 lipca 2023r. znak: GN.683.3.4.15.2022 i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z aktualnym brzmieniem art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 kpa (brak prawidłowej i wyczerpującej oceny sporządzonego operatu szacunkowego oraz licznych uchybień art. 107 kpa, a w efekcie oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym operacie szacunkowym), co w świetle przytoczonych argumentów, w zasadniczy sposób wpłynęło na treść wydanego rozstrzygnięcia przez organ I instancji.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się J. M. oraz A. B., którzy działając przez pełnomocnika złożyli jednobrzmiące sprzeciwy zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazują, iż wbrew stanowisku Wojewody Małopolskiego decyzja Starosty G. nie zawiera uchybień art. 107 k.p.a., a nawet gdyby przyjąć, iż te w przedstawionym przez Wojewodę Małopolskiego zakresie występują, to nie sposób stwierdzić, że konieczny w związku z tym do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, która to przesłanka musi zostać spełniona obok stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, by zastosowanie mógł znaleźć art. 138 § 2 k.p.a. Wytkniętych przez Wojewodę Małopolskiego braków decyzji Starosty G. w żadnym wypadku nie można uznać za powodujące, że opis przez Starostę Gorlickiego rozstrzygnięć w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania uniemożliwia organowi odwoławczemu ocenę poprawności tych działań, co całkowicie bezpodstawnie zarzuca Wojewoda Małopolski. Zaskarżona przez Gminę G. decyzja Starosty G. w pełni koresponduje z analizą zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, nie pozostawiając żadnych wątpliwości, jak błędnie twierdzi organ odwoławczy, komu należy wypłacić odszkodowanie i kto jest faktycznie zobowiązany do jego wypłaty. Rozstrzygnięcie organu I instancji zawiera wszelkie wymagane przepisami elementy, a wynikające z niej obowiązki i uprawnienia określa precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. W ocenie wnoszących sprzeciw skoro treść sentencji decyzji jest w całej rozciągłości zrozumiała dla przeciętnego obywatela, to nie sposób uznać, iż pozostawia jakiekolwiek wątpliwości dla organu administracji publicznej, jakim jest Gmina G.. Wywody organu odwoławczego w powyższym zakresie uznać należy zatem za niesłuszne, bezzasadnie zmierzające do zdyskwalifikowania poprawnego formalnie rozstrzygnięcia organu I instancji, pomimo braku ku temu racjonalnych podstaw. Niezrozumiałym w tym przedmiocie nadto pozostaje fakt przytaczania przez organ odwoławczy treści orzeczeń sądów administracyjnych odnoszących się do wymaganych elementów uzasadnienia decyzji, mimo stawiania zarzutów w stosunku do sentencji rozstrzygnięcia Starosty G. .

W pozostałym zakresie zarzuty Wojewody Małopolskiego stawiane rozstrzygnięciu Starosty G. koncentrują się na rzekomych błędach organu I instancji, jakich ten według opinii organu odwoławczego dopuścił się w zakresie oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] w R. P., która z mocy prawa na podstawie specustawy drogowej stała się własnością Gminy G.. W tym przedmiocie wskazania wymaga, iż Wojewoda Małopolski w sposób całkowicie nieuprawniony wkroczył w sferę działania rzeczoznawcy majątkowego, bezpodstawnie podważając dokonaną przez niego opinię, mimo że organ odwoławczy nie dysponuje wymaganymi w tymi zakresie wiadomościami specjalnymi z powodu których właśnie zasięga się opinii biegłego odnośnie wartości prawa własności wywłaszczonej nieruchomości. Nie jest dopuszczalne, aby organ wkraczał w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, a jego uprawnienia w tym zakresie ograniczają się wyłącznie do sprawdzenia, czy sporządzony operat nie zawiera braków formalnych. W ocenie wnoszących sprzeciw wytknięte przez Wojewodę Małopolskiego błędy, w zakresie podobieństwa do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny nieruchomości drogowych przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania, stanowią właśnie nieuprawnioną ingerencję organu administracji publicznej w wiedzę specjalną, a operat szacunkowy, sporządzony potrzeby ustalenia należnego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania, żadnych formalnych ani oczywistych błędów, jakie mogłyby stanowić przedmiot oceny organu, nie zawiera. Ustalenie gruntów, z których możliwe jest utworzenie zbioru nieruchomości podobnych w celu dokonania szacowania metodą korygowania ceny średniej, co do których jednocześnie znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości, pozostaje wyłączną kompetencją biegłego. Niezależnie od powyższego wskazania wymaga, iż stawiany przez Wojewodę Małopolskiego zarzut braku spełniania przez wszystkie przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania 13 nieruchomości drogowe kryterium "podobieństwa", przede wszystkim ze względu na odmienne położenie, nie ma w ocenie Skarżącego żadnego uzasadnienia, a to choćby z tego powodu, iż przy analizie posłużono się między innymi nieruchomością najdroższą w zbiorze transakcji, która położona jest, tak samo jak działka nr [...] w R. P., której dotyczy decyzja Starosty G. , bezpośrednio przy drodze krajowej nr [...], w odległości mniejszej niż 1 km od Miasta G., w obrębie tego samego powiatu. Wskazania nadto wymaga, iż różnice w poszczególnych cechach przyjętych do analizy nieruchomości, w tym w szczególności w zakresie ich lokalizacji, w prawidłowy sposób znalazły odzwierciedlenie w zastosowanych współczynnikach korygujących wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a opis nieruchomości podobnych, sposób uzasadnienia wniosków opinii pozwała na dokonanie analizy jej logiczności i poprawności. Sporządzony na potrzeby ustalenia odszkodowania przez rzeczoznawcę majątkowego Pana T. S. operat szacunkowy w pełni odpowiada zatem obowiązującym przepisom prawa w zakresie procedury szacunku nieruchomości, wobec czego za w pełni chybione uznać należy zarzuty stawiane przez Wojewodę Małopolskiego rzeczonemu opracowaniu i tym samym za niesłuszne wytknięte w tym zakresie uchybienia organu I instancji w zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również stwierdzoną konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Nie może umknąć uwadze, iż zakwestionowaną niniejszym sprzeciwem decyzję Wojewody Małopolskiego ocenić należy negatywnie także w kontekście samych podstaw wydania decyzji organu I instancji, jaką jest wywłaszczenie nieruchomości na mocy decyzji ZRiD (specustawy drogowej), znacznego już upływu czasu od wydania decyzji Starosty G. Nr 3/D/2022 znak: AB.6740.484.2022 z dnia 17 października 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności i tym samym w dalszym ciągu braku uzyskania przez uprzednich właścicieli nieruchomości nr [...] w R. P. pełnego odszkodowania za grunty, które z mocy prawa stały się własnością Gminy G., mimo że w tak dalekim okresie czasowym zostali pozbawieni możliwości dysponowania przejętą nieruchomością i pobierania z niej pożytków. Powyższe w oczywisty sposób godzi w zasadę zobowiązującą organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej, zwłaszcza w kontekście występowania po przeciwnej stronie także organu administracji publicznej jakim jest Gmina G., jak również stanowi uchybienie konstytucyjnej zasadzie słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

W odpowiedzi na sprzeciwy organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprzeciwy zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 1634, dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.) Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze zawężoną przez ustawodawcę granicę rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, wskazać należy, że organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego" wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające.

W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jednocześnie, charakter i zakres decyzji kasacyjnej powoduje, że ocena sądu nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne.

Podstawą materialnoprawną w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji z zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 176 ze zmianami, dalej ustawa z.r.i.d.) według stanu na dzień wydania skarżonej decyzji. Zgodnie z art. 12 ust. 4f odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za opisane wyżej nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 ustawy z.r.i.d). Zgodnie z ww. art. 18 ust. 1 ustawy z.r.i.d. wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa na podstawie tejże ustawy stały się własnością Skarbu Państwa bądź odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 130 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.

Sprzeciwy są zasadne, a objęta nimi decyzja w istocie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Jeśli chodzi o pierwsze dwa zastrzeżenia organu II instancji odnośnie do decyzji organu I instancji (niezrozumiała sentencja, błędne oznaczenie daty) w ocenie Sądu nie uzasadniają one same w sobie sięgnięcia do art. 138 § 2 k.p.a., lecz z powodzeniem mogą być wyjaśnione między organami w toku postępowania odwoławczego. Nie dotykają one wprost meritum sprawy, lecz raczej tego, co organ I instancji miał na myśli formułując swoje stanowisko. W takiej sytuacji możliwe i pożądane jest wyjaśnienie tych wątpliwości i zreformowanie sentencji – zdaniem organu II instancji – wadliwej.

Ostatnim powodem, dla którego organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji była wadliwość operatu szacunkowego.

W tym kontekście należy zauważyć, że w istocie operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w przedmiotowej sprawie. Rzeczą organów jest ocena tego dowodu. Nie oznacza to jednak, że wątpliwości odnośnie do operatu szacunkowego same w sobie uzasadniają wydanie decyzji kasatoryjnej. Organ powinien bowiem wykazać w takiej decyzji, że nie jest możliwe usunięcie tych wątpliwości i wyjaśnienie sprawy na etapie postępowania odwoławczego poprzez sięgnięcie do art. 136 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wskazał na szereg występujących jego zdaniem uchybień w operacie szacunkowym, niekiedy polemizując z rzeczoznawcą i wkraczając w jego kompetencje, na co słusznie zwracają uwagę wnoszący sprzeciw (na s. 8 zarzucono biegłemu "brak fachowego uzasadnienia wniosków", na s. 10 wskazano, że "nieruchomości wybrane do porównania nie spełniają kryterium podobieństwa", a na s. 12 działanie biegłego oceniono jako "błędne i sprzeczne z przepisami prawa").

Tymczasem jak wskazuje się w orzecznictwie uchylając decyzję organu I instancji organ odwoławczy powinien skoncentrować się na wykazaniu ziszczenia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a.

W orzecznictwie wskazuje się, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna być przy tym interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. (wyrok NSA z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1008/23).

W przypadku kiedy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 marca 2023 r. sygn. II SA/Rz 239/23). Braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 27 lipca 2023 r. I OSK 1436/23).

Z powyższego wynika, że organ odwoławczy powinien skoncentrować się na wykazaniu zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a, czego w przedmiotowej sprawie zaniechał, skupiając się na zarzutach do operatu. Nie wskazał natomiast, jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, nie wykazał, że jego wyjaśnienie jest/nie jest możliwe na etapie postępowania odwoławczego (w trybie art. 136 k.p.a.). Zauważyć należy, że wady operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego mogą być usuwane także na etapie postepowania odwoławczego np. przez uzupełnienie opinii, pozyskanie wyjaśnień biegłego czy ocenę prawidłowości sporządzenia operatu przez organizację rzeczoznawców majątkowych. Wreszcie organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji wbrew treści art. 138 § 2 k.p.a. nie wskazał w sposób jednoznaczny, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podsumowując, samo stwierdzenie nieprawidłowości w operacie szacunkowym nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, z pominięciem wykazania ziszczenia się przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. w tej konkretnej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. zasądzając na rzecz każdego z wnoszących sprzeciw kwotę po 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które złożyły się kwota uiszczonego wpisu sądowego (100 złotych), koszty zastępstwa procesowego (480 złotych), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 złotych)