Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 825/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 134, art. 138, art. 145, art. 182, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 136, art. 138
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1815/21 w sprawie ze sprzeciwu X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 15 września 2021 r. nr [...] przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1815/21, oddalił sprzeciw X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 15 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 29 grudnia 2020 r. nr [...]Prezydent Miasta Rzeszowa ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "budowa i przykrycie rowu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obr. [...] położonych w rejonie ul. [...] w [...]".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, decyzją z dnia 15 września 2021 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania R. R. i J. R., uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że Prezydent Miasta rozstrzygnął sprawę przedwcześnie, bez prawidłowego wyjaśnienia i ustalenia okoliczności faktycznych, istotnych dla podjęcia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, naruszając art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.), stosowany w sprawie niniejszej odpowiednio na mocy odesłania zawartego w art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że Prezydent Miasta prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie nie wyjaśnił kwestii mającej istotne znaczenie dla prawidłowego rozpoznania tej sprawy, a mianowicie, czy inwestycja została w chwili złożenia wniosku już zrealizowana, a jeśli tak, to w jakim zakresie. Kolegium stwierdziło, że ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w odniesieniu do obiektu realizowanego lub już istniejącego, ale wyłącznie na potrzeby wszczętego już postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. W takim przypadku inwestor musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.), a obecnie w trybie art. 48b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast w niniejszej sprawie Prezydent Miasta nie dokonał jakichkolwiek ustaleń w zakresie faktu istnienia rowu, którego realizacji dotyczy wniosek, stanu tego rowu, jak i prawnych aspektów jego wykonania, w tym legalności budowy. Zaniechania te, w ocenie organu odwoławczego, dotyczą kwestii zasadniczej, wokół której ogniskowały się zarzuty odwołania, związanej z dopuszczalnością wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do inwestycji już zrealizowanej i to (prawdopodobnie) w warunkach samowoli budowlanej. Kolegium stwierdziło, że w związku ze stwierdzeniem opisanych powyżej uchybień, stanowiących naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a także z uwagi na to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przy czym organ II instancji nakazał, aby w toku ponownego postępowania Prezydent Miasta uwzględnił uwagi i wskazówki podane w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej, a w szczególności prawidłowo (z zapewnieniem stronom postępowania prawa do czynnego udziału w postępowaniu) przeprowadził jeszcze raz postępowanie wyjaśniające, zebrał kompletny materiał dowodowy oraz dokonał wszechstronnej jego oceny. Wydana ponownie przez organ I instancji decyzja powinna zawierać zgodne z prawem rozstrzygnięcie, adekwatne do poczynionych w postępowaniu wyjaśniającym ustaleń oraz posiadać prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne - spełniające wymogi określone w art.107 § 3 k.p.a. - korespondujące z dokonanymi przez tenże organ ustaleniami i zawierające odniesienie się do argumentacji powoływanej przez strony w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania.

X sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła sprzeciw od powyższej decyzji zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła tej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego sprzeciw w pierwszej kolejności podniósł, że wniosek o odrzucenie sprzeciwu, złożonego w terminie, z uwagi na jego niepodpisanie, stał się bezprzedmiotowy - wyznaczonym przez Przewodniczącego Wydziału terminie skarżący uzupełnił bowiem ten brak przez podpisanie sprzeciwu, uzupełnił też braki formalne. Następnie Sąd wskazał, że konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniona była potrzebą przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zebrania kompletnego materiału dowodowego z uwzględnieniem wymogów proceduralnych związanych z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz dokonania ustaleń okoliczności niezbędnych dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Sąd zwrócił uwagę, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji dokładnie podał, z jakich powodów uznał zebrany w sprawie materiał dowodowy za niekompletny - niekompletny materiał dowodowy nie pozwalał organowi odwoławczemu na stwierdzenie ponad wszelką wątpliwość czy inwestycja objęta wnioskiem A. N. z dnia 25 marca 2020 r. o "ustalenie warunków zabudowy" zmodyfikowanego przez wnioskodawcę pismem z dnia 22 maja 2020 r. została - w chwili złożenia wniosku - już zrealizowana, a jeśli tak to w jakim zakresie. Wprawdzie z treści zaskarżonej odwołaniem decyzji jak i z analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik tekstowy do ww. decyzji organu pierwszej instancji nie wynikało, że zaskarżona odwołaniem decyzja została wydana w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym inwestycji objętej wnioskiem A. N., jednak zebrany w sprawie niniejszej przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy nasunął organowi odwoławczemu uzasadnione wątpliwości co do tego czy inwestycja objęta sentencją zaskarżonej decyzji nie została już (chociażby częściowo) zrealizowana. Źródłem powołanych wyżej wątpliwości (które nie zostały w sposób prawidłowy przez organ pierwszej instancji w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania wyjaśnione, a w szczególności w żaden sposób nie odniósł się do nich w uzasadnieniu wydanej w tej sprawie decyzji działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Rzeszowa - Zastępca Dyrektora Wydziału Architektury Urzędu Miasta Rzeszowa) są: 1) informacja zawarta w piśmie R. R. z dnia 16 czerwca 2020 r. skierowanym do Urzędu Miasta Rzeszowa - Wydziału Architektury (data wpływu do Urzędu Miasta Rzeszowa - Wydziału Architektury: 16.06.2020 r.) sformułowana w następujący (zacytowany dosłownie) sposób: "W związku z zawiadomieniem w sprawie znak jw. Informuję, iż prace objęte wnioskiem zostały już wykonane co potwierdza załączona dokumentacja fotograficzna. Ponadto prace zostały wykonane między innymi na działce nr [...] stanowiącej moją własność, bez mojej zgody oraz jakiegokolwiek tytułu prawnego. Mając na względzie powyższe proszę o przekazanie sprawy do PINB dla Miasta Rzeszowa" (karta nr 11 akt organu pierwszej instancji); 2) pismo z dnia 24 czerwca 2020 r., nr [...] podpisane przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Rzeszowa - Dyrektora Wydziału Architektury Urzędu Miasta Rzeszowa skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Rzeszowa "Dot.: zgłoszenia samowoli budowlanej", przekazujące pismo R. R. "informujące o dokonanej samowoli budowlanej" oraz zawierające prośbę o podjęcie stosownych działań w ramach posiadanych przez organ nadzoru budowlanego kompetencji (karta nr 12 akt organu pierwszej instancji); 3) pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Rzeszowa z dnia 15 września 2020 r., znak [...] skierowane do Prezydenta Miasta Rzeszowa o udzielenie informacji kto jest wnioskodawcą w sprawie o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn.: "budowa i przykrycie rowu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obr. [...] położonych w rejonie ul. [...] w [...]" oraz jakich działek dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto informacja o dokonanej samowoli budowlanej oraz trwających czynnościach kontrolnych wykonywanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na działkach objętych zaskarżoną decyzją, znalazła się we wniesionym przez R. R. i J. R. odwołaniu. Zdaniem Sądu nie ulega zatem wątpliwości, że wyjaśnienie powyższych kwestii miało podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozpatrzenia złożonego przez A. N. wniosku o ustalenie warunków zabudowy i dalszego procedowania w tej sprawie przez organ pierwszej instancji.

Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że zaskarżona odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem wskazanych w zaskarżonej sprzeciwem decyzji przepisów postępowania (tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 1 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, niezbędne było jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji stosownie do dyspozycji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego prawidłowe jest w ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Postępowanie wyjaśniające, niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, wykracza przy tym poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego określonego w art. 136 § 1 k.p.a. Z wszystkich tych przyczyn Sąd oddalił sprzeciw.

Skargą kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania:

1. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w związku z art. 138 § 2 Kodeku postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji SKO dotyczącej uchylenia decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Rzeszowa przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Architektury Urzędu Miasta Rzeszowa, pomimo że:

a) w postępowaniu przed organem I instancji nie doszło do naruszenia przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z czym wydanie decyzji kasatoryjnej pozostaje nieuzasadnione;

b) w sprawie nie pozostały żadne kwestie wymagające wyjaśnienia w szczególności takie, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a., co w świetle brzmienia w/w przepisu oraz ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) uniemożliwiło wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej;

c) nawet gdyby przyjąć, iż organ I instancji dopuścił się uchybienia art. 7 i art. 77 k.p.a., to rzekomo wskazane w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji braki nie stanowiły uchybień, których SKO nie mogłoby uzupełnić w toku postępowania II-instancyjnego;

2. art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz stwierdzenia, że właściwe było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji z dnia 29 grudnia 2020 r., nr [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Rzeszowa przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Architektury Urzędu Miasta Rzeszowa oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;

3. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy, niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy wynikających z całości materiału dowodowego, brak wnikliwego i pełnego rozpoznania wszystkich zarzutów sprzeciwu wskazujących na brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez Sąd I instancji.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed NSA, wg. norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zrzekła się rozprawy w celu rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przepis at. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a., skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2" k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy, wydając decyzję, nie przekroczył swych uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd I instancji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników.

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Z powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które winny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed I instancją, w której została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez I instancję zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W przedmiotowej sprawie okolicznością uzasadniającą w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 29 grudnia 2020 r. nr [...]ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa i przykrycie rowu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obr. [...] położonych w rejonie ul. [...] w [...] i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, było powzięcie przez ten organ w oparciu o zebrany materiał dowodowy uzasadnionych - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – i nie wyjaśnionych przez organ I instancji wątpliwości co do tego, czy objęta wnioskiem skarżącej Spółki inwestycja nie została rozpoczęta, a nawet czy nie została już zrealizowana. Zdaniem organu odwoławczego ustalenie tych okoliczności ma zasadnicze znaczenie bowiem wiąże się z dopuszczalnością wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Powyższe stanowisko, wiążące się ze stwierdzeniem naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – uznać należy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za słuszne. Decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wydawane są bowiem co do zasady wtedy, gdy roboty budowlane dotyczące budowy danej inwestycji nie zostały jeszcze rozpoczęte. Wynika to zarówno z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.) zgodnie z którym decyzja ustalająca warunki zabudowy określa wymagania dotyczące nowej, czyli przyszłej zabudowy, jak i z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wiążąca w procedurze udzielenia pozwolenia na budowę, chyba że na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy wskazuje jedynie podstawowe parametry, które wskazują przyszłemu inwestorowi jaki obiekt budowlany może w przyszłości być zrealizowany, o ile inwestor spełni inne jeszcze warunki i uzyska pozwolenie na budowę (zob. wyrok NSA: z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1179/17; z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1859/18). Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 grudnia 2007 r. sygn. P 37/06, pub. OTK-A 2007/11/160). Sytuacja, w której dopuszczalnym jest ustalenie warunków zabudowy dla już istniejącego obiektu budowlanego ma natomiast charakter wyjątkowy i wynikać musi z wyraźnych przepisów prawa. Ustawodawca dopuścił możliwość ustalania warunków zabudowy w unormowanej w ustawie Prawo budowlane procedurze legalizacyjnej zmierzającej do usunięcia stanu samowoli budowlanej, jeżeli inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy w chwili wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego obiektu budowlanego poza przywołanym powyżej postępowaniem mającym na celu usunięcie stanu samowoli budowlanej jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 223/20).

W tych okolicznościach nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że w sprawie nie pozostały żadne istotne kwestie wymagające wyjaśnienia i tym samym wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasatoryjnej było nieuzasadnione.

Nie zasługiwał przy tym na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że postępowanie dowodowe w przywołanym powyżej, pominiętym w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta Rzeszowa zakresie mogło być uzupełnione w toku postępowania odwoławczego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego unormowana w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie pozwala na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie mającym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ organ odwoławczy musiałby w istocie sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do okoliczności mogącej mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, co w rezultacie mogłoby skutkować pozbawieniem wszystkich stron niniejszej sprawy prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez dwie odrębne instancje. Przeprowadzenie w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy postępowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a. wykraczałoby zatem poza unormowane w tym przepisie uzupełniające postępowanie dowodowe.

Z tych wszystkich przyczyn nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Zasadnie bowiem w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji oddalił sprzeciw skarżącej Spółki.

Nie mógł ponadto odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga (sprzeciw), albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprzeciw Spółki niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie zasadności zastosowania przez niego dyspozycji z art. 138 § 2 k.p.a., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r. I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010r. I GSK 264/09).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.