Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 527/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 563/18 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania pomocy finansowej i umorzenie postępowania 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M.P. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 240,- (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2018 r., o sygn. akt V SA/Wa 563/18, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę M.P. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżący") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 stycznia 2018 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji w części i umorzenia postępowania. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

2.1. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, kwestionując powyższy wyrok w całości. Jako podstawę kasacyjną powołano art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisów postępowania w zakresie w istotny sposób wpływającym na wynik sprawy, w szczególności wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 35 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej w skrócie: "K.p.a."), co powinno skutkować uwzględnieniem skargi i stwierdzeniem wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa;

- art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, gdy zauważenie przez Sąd pierwszej instancji uchybienia organu II instancji, dotyczącego rozpoznania odwołania wniesionego przez Skarżącego pismem z dnia 26 sierpnia 2017 r., nakazywało zastosować w sprawie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i uwzględnić skargę Strony poprzez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa;

- art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez jego "błędne niezastosowanie" i nieuwzględnienie skargi, pomimo stwierdzenia przez WSA faktu nierozpatrzenia przez organ odwołania Skarżącego w terminie i wydanie zaskarżonej decyzji po terminie (dopiero w dniu 18 stycznia 2018 r.), tj. po upływie okresu ponad 4 miesięcy od upływu terminu określonego w art. 1 ust. 1 akapit piąty rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 12016/1613 z dnia 8 września 2016 r. przewidującego nadzwyczajną pomoc dostosowawczą dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych, gdy rozpatrzenie odwołania Skarżącego, zgodnie z przepisami art. 35 § 1-3 K.p.a. umożliwiało wydanie zaskarżonej decyzji przed terminem wymienionym w art. 1 ust. 1 akapit piąty powyższego rozporządzenia, co stanowiło obiektywne naruszenie prawa i skutkowało koniecznością zastosowania art. 145 § 1 ust. (powinno być pkt) 3 P.p.s.a.;

- art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, przez co Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, mimo że zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 35 § 1-3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co winno skutkować stwierdzeniem wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.;

- art. 151 P.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że skarga w której Skarżący zarzucił nieważność zaskarżonej decyzji musi być nieuwzględniona, mimo że w rzeczywistości w treści skargi skarżący takiego zarzutu nie podniósł, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie w oparciu o błędne przyjęcie przez WSA, że treść rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku może być warunkowana wyłącznie art. 1 ust. 1 akapit piąty rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/1613 z dnia 8 września 2016 r. przewidującego nadzwyczajną pomoc dostosowawczą dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych, z którego to przepisu wynikała bezprzedmiotowość zaskarżonego postępowania, wpływając na konieczność oddalenia skargi, gdy w rzeczywistości przy prawidłowym rozpoznaniu skargi okoliczności i wnioski wynikające z powyższego rozporządzenia nie miały w sprawie żadnego znaczenia wobec tego, że Strona w skardze zarzucała wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, tj. art. 35 § 1-3 K.p.a.;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Skarżący podniósł zarzut nieważności zaskarżonej decyzji, mimo że w rzeczywistości w treści skargi Strona takiego zarzutu nie podniosła, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w większej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji odnosił się do kwestii nieważności zaskarżonej decyzji, natomiast faktycznie podniesiony przez Skarżącego zarzut - wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, został potraktowany bardzo pobieżnie, poprzestając tylko na stwierdzeniu, że "organ II instancji uchybił terminowi do rozpoznania odwołania wniesionego przez Skarżącego pismem z dnia 26 sierpnia 2017 r., co zdaniem WSA należy uznać za naganne", nie kontynuując jednak rozważań co do rozpatrzenia tego odwołania z naruszeniem prawa, co stanowiło trzon skargi Strony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Strona podkreśliła, że naruszenie terminów z art. 35 K.p.a. nie może powodować ujemnych skutków prawnych dla stron postępowania, a w niniejszej sprawie Skarżący został pozbawiony możliwości refundacji (w kwocie 14.000 zł) kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych.

Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne poprzez stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

2.2. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości jako niezasadnej i zasądzenie od Strony na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny sporządził w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku, oddalającego skargę kasacyjną, z uwzględnieniem art. 193 zdanie 2 P.p.s.a., czyli zawierające jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki przewidziane w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, zatem dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zbadał jedynie zakres wyznaczony podstawą skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

3.1. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej, w których powołano przepis art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. podnosząc, że naruszenie miało polegać na jego błędnym niezastosowaniu. Stosownie do tego uregulowania Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zacytowany przepis stanowi regulację wynikową, co oznacza, że ustawodawca uregulował w nim treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy zostały potwierdzone odpowiednie zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Warunkiem orzeczenia przez sąd administracyjny, że dana decyzja została wydana z naruszeniem prawa jest jednoznaczne stwierdzenie, że zachodzą przyczyny ściśle określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zależy zatem od wykazania, że owe przyczyny wystąpiły, a Sąd pierwszej instancji je pominął. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiej przyczyny, którą określa Kodeks postępowania administracyjnego lub inne przepisy i która miałaby być podstawą do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Wbrew stanowisku Skarżącego naruszenie przez organ odwoławczy terminu określonego w art. 35 § 1-3 K.p.a. nie zostało ani w przepisach K.p.a., ani w innych regulacjach, wskazane wprost jako podstawa stwierdzenia, że dana decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zatem wbrew oczekiwaniom autora skargi kasacyjnej zauważenie przez Sąd pierwszej instancji uchybienia organu II instancji, polegającego na spóźnionym rozpoznaniu odwołania Strony, nie nakazywało zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i uwzględnienia skargi przez WSA. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a w konsekwencji także art. 151 P.p.s.a., uznać należy na nieuprawniony.

3.2. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, zaś w postępowaniu odwoławczym - powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Terminy określone w przytoczonym przepisie mają charakter terminów procesowych, a ich upływ nie pozbawia bezwzględnie organu administracji publicznej możliwości orzekania w sprawie, ani nie powoduje istotnej wadliwości decyzji administracyjnej wydanej w takim postępowaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji za naganne uznał rozpoznanie odwołania Strony z uchybieniem terminu. Autor skargi kasacyjnej, formułując tezę o pobieżnych rozważaniach WSA, pomija uprawnienie Strony, wynikające z art. 37 § 1 K.p.a., do wniesienia ponaglenia w związku z niezałatwieniem sprawy przez organ II instancji w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. W tej sytuacji nie sposób ustalić, czy Strona podjęła jakiekolwiek przewidziane prawem działania, w celu zabezpieczenia swoich interesów prawnych w przedmiotowej sprawie.

WSA w Warszawie słusznie zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) 2016/1613 przedmiotowe płatności mogły być dokonane najpóźniej do dnia 30 września 2017 r., a limit dostępnych środków finansowych został wyczerpany i nastąpiło zakończenie działania mechanizmu pomocy. Istotnym jest jednak, że to brak środków finansowych w ramach powyższego mechanizmu, uznano za brak przedmiotu postępowania administracyjnego i podstawę jego umorzenia.

3.3. Reasumując, przewidziany w art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, poprzez stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, znajduje zastosowanie, jedynie w sytuacji, kiedy sąd ten ustali, że zaskarżona decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa z przyczyn ściśle określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach, a do takich przyczyn ustawodawca nie zaliczył naruszenia terminów określonych w art. 35 § 1 K.p.a. Okoliczność, że termin ekspirował nie został przewidziany ani w przepisach K.p.a., ani w innych jako podstawa uznania decyzji administracyjnej z wydaną z naruszeniem prawa. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. mógłby okazać się skuteczny, w przypadku wykazania przez Skarżącego kasacyjnie, że postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja, było dotknięte wadami określonymi w art. 145 § 1 K.p.a. albo w art. 156 § 1 K.p.a. i jednoczesnego stwierdzenia istnienia przesłanek negatywnych uchylenia decyzji określonych w art. 146 § 1 lub § 2 K.p.a. albo w art. 156 § 2 K.p.a., co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Innymi słowy przepis art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. znalazłby zastosowanie w sytuacji, gdyby zaskarżona decyzja dotknięta była wadą kwalifikowaną, np. stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności i dlatego WSA w Warszawie zasadnie skoncentrował swoje rozważania na takich przesłankach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym autor skargi kasacyjnej nie wykazał przypadków, w których Sąd pierwszej instancji miał podstawy stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. z przyczyn określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (np. art. 156 § 2 K.p.a.) lub w innych przepisach, które tej treści rozstrzygnięcie przewidują.

3.4. W art. 151 P.p.s.a., powołanym w skardze kasacyjnej, ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić.

3.5. Odnosząc się do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy wyjaśnić, że przepis ten określa formalne warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia jak z obowiązku ustalenia stanu faktycznego wywiązał się organ administracji. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd pierwszej instancji przyjęty, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwala składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., o sygn. akt II FPS 8/09). Wbrew wywodom przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało w pełni wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał w nim, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia i przekonująco uzasadnił swoje stanowisko co do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie mogło być podstawą do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Rację ma Skarżący kasacyjnie, że w skardze do WSA nie sformułował wprost zarzutu czy żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Nie mniej użył w skardze zwrotu "rażące naruszenie prawa". W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., czyli rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, był obowiązany do rozważenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 156 K.p.a., a dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec powyższego zarzuty uchybienia art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. należało uznać za bezzasadne.

3.6. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na rzecz organu na podstawie 204 pkt 1 i art. 209 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).

M. Bejgerowska P. Pietrasz B. Fischer