Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 969/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 735/20 w sprawie ze skargi J. I. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 lutego 2020 r. nr 137/OPON/2020 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 735/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. I. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 lutego 2020 r., nr 137/OPON/2020, w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. I. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

I) mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1/ naruszenie przepisu art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a., tj. zasady przekonywania, poprzez oddalenie skargi, podczas gdy z akt sprawy wynika, że: a/ część powierzchni działki o nr geod [...] położonej w miejscowości S., gm. S. stanowiącej współwłasność małżeńską skarżącego objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Siedlce nr XXXVI/337/2005, dalej: Plan, położona jest na obszarze oznaczonym symbolem LD /dolesienia/ i nigdy nie została wyznaczona w terenie ani też nie został wskazany obszar tej części działki przeznaczony na dolesienie;

b/ ustalenia zasięgu obszaru przeznaczonego na dolesienie dokonano w niniejszym postępowaniu jedynie w oparciu o mapę z określeniem zasięgu graficznego planu, który to obszar nie został zaznaczony w zasobach geodezyjno-kartograficznych Powiatowego Ośrodka Geodezyjno-Kartograficznego udostępniającego mapy do celów projektowych;

c/ braku odniesienia się do zapisów wynikających z ewidencji gruntów i budynków wskazujących, że cała działka o nr geod. [...] oznaczona jest w klasyfikacji gruntów jako grunty orne;

2/ naruszenie przepisu art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a., poprzez:

a) oddalenie skargi i stwierdzenie przez Sąd I-ej Instancji, iż ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wskazujące na różne przeznaczenie działki, bez szczegółowego odniesienia się do obszaru wyznaczonego tym planem, są wystarczające do uznania, że wnioskowana inwestycja narusza zapisy tego planu, a także uznania, że powierzchnia do dolesienia jest równoznaczna z zalesieniem uniemożliwiającym zabudowę;

b) oddalenie skargi w sytuacji, gdy Wojewoda Mazowiecki nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, a w szczególności uznania części działki wskazanej w planie zagospodarowania do dolesienia nie ma urządzonego żadnego lasu w rozumieniu przepisów o lasach, wykorzystywana jest w całości jako grunt orny zgodnie z ewidencją gruntów oraz nie wzięcia pod uwagę faktu odmowy przez Starostę przekształcenia tego gruntu na działkę wykorzystywano w całości rolniczo z uwagi, że ta część działki nie jest lasem.

II) mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) przepisu art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej :Prawo budowlane, w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (dalej: rozporządzenie geodezyjno-kartograficzne) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji odmownej, podczas gdy treść mapy do celów projektowych sporządza się na podstawie mapy zasadniczej, a prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (obejmującego także plan zagospodarowania) należy do zadań starosty;

b) przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z § 45 uchwały Nr XXXVI/337/2005 Rady Gminy Siedlce z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: Stok Lacki, Stok Lacki Folwark, Pustki, Grubale, Osiny, Biel, Pruszyn Pieńki (dalej: MPZP Stok LackiFolwark) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji odmownej, podczas gdy MPZP Stok Lacki-Folwark nie zawiera przepisów zabraniających zabudowy na terenach oznaczonych jako "LD";

c) przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w utrzymaniu w mocy decyzji odmownej, podczas gdy przedmiotowa działka nie stanowi gruntu leśnego;

d) przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: u.p.z.p., wyrażające się w utrzymaniu w mocy decyzji odmownej, podczas gdy Skarżący zgłaszał uwagi do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Siedlce, które zostały uwzględnione przez Wójta gminy Siedlce;

Skarżący wniósł o:

a) uchylenie w całości wyroku i uwzględnienie w całości skargi;

b) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych;

ewentualnie:

c) uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

d) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Odniesienie się do zarzutów procesowych skargi kasacyjnej rozpocząć należy od spostrzeżenia, że inwestor nie wykonał obowiązków określonych postanowieniem Starosty Powiatowego w Siedlcach z dnia 2 sierpnia 2019 r., w tym opracowania projektu zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie lokalizacji inwestycji na terenie oznaczonym na Planie symbolem LD.

Zobowiązanie inwestora do przedłożenia tego opracowania nie narusza prawa.

W myśl art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. cztery egzemplarze projektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 34 ust. 3 pkt 1, projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie.

Według § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133), projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej. Dopuszcza się dwukrotne pomniejszenie lub powiększenie tej mapy.

Potrzebne jest także, z uwagi na wprowadzenie pojęcia "mapy do celów projektowych", nawiązanie do § 5 omawianego rozporządzenia, który stanowi, że mapy, o których mowa w § 4, zwane dalej "mapami do celów projektowych", powinny obejmować również obszar otaczający teren inwestycji w pasie co najmniej 30 m, a w razie konieczności ustalenia strefy ochronnej - także teren tej strefy.

W spornym zakresie projekt zagospodarowania terenu powinien uwzględniać treść przepisu § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie. Przepis ten stanowi, że treść mapy do celów projektowych, poza elementami stanowiącymi treść mapy zasadniczej łącznie z granicami władania (własności) nieruchomości (działek), powinna zawierać:

opracowane geodezyjnie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, linie zabudowy oraz osie ulic, dróg itp., jeżeli zostały ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dodać należy, że zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935), projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta.

Jest oczywiste, że jak stanowi § ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, opracowania i czynności geodezyjne, o których mowa w rozporządzeniu, wykonują podmioty posiadające niezbędne uprawnienia zawodowe w tym zakresie, zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 i Nr 43, poz. 241, z 1990 r. Nr 34, poz. 198 oraz z 1991 r. Nr 103, poz. 446), zwane dalej wykonawcami prac geodezyjnych.

Nie oznacza to jednak, że inwestor jest zwolniony od przedłożenia projektu zagospodarowania terenu wykonanego zgodnie z przywołanymi przepisami. Obowiązek przedstawienia w projekcie zagospodarowania terenu opracowanych geodezyjnie linii rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu nie spoczywa na staroście jako organie odpowiedzialnym za treść mapy zasadniczej. Linie rozgraniczające są elementem mapy dla celów projektowych, a nie mapy zasadniczej.

Spełniający powyższe wymagania projekt zagospodarowania terenu, w sytuacji, w której część działki objęta była ustaleniem o przeznaczeniu do zalesienia, umożliwiał zbadanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak bowiem trafnie uznały organy i Sąd pierwszej instancji, przepis § 45 Planu zawierający ustalenie "tereny oznaczone symbolem LD użytkowane rolniczo przeznacza się pod zalesienie jako szczególnie do tego predystynowane", wykluczał lokalizację w postaci zabudowy budynkiem garażowo-gospodarczym.

Z powyższych uwag wynika, że nie jest zasadny zarzut sformułowany w punkcie 1a) skargi kasacyjnej. Obszar objęty przeznaczeniem LD oznaczony jest w załączniku graficznym do Planu miejscowego. Jego konkretyzacja na potrzeby zabudowy działki nr [...] powinna nastąpić w projekcie zagospodarowania terenu.

Z tego samego powodu nie jest zasadny zarzut 1b). Teren działki objęty przeznaczeniem LD ma być zaznaczony w projekcie zagospodarowania terenu, na podstawie części graficznej Planu, a nie w zasobach geodezyjno-kartograficznych Starostwa Powiatowego.

Czym innym jest obecny sposób korzystania z działki a czym innym przeznaczenie w planie miejscowym. Wnoszący kasację nie podał jaki przepis prawa materialnego wymaga, w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, odniesienia się do zapisów w ewidencji gruntów, w ramach badania zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Bezzasadny jest więc zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej jako zarzut procesowy nr 1c).

Podobnie, nie jest skuteczny zarzut sformułowany w punkcie 2b). Jak trafnie zasygnalizował Sąd pierwszej instancji, pojęcie "przeznaczenie terenu" nie oznacza odwzorowania aktualnego sposoby zagospodarowania, ale cel, któremu dany teren ma służyć w przyszłości, tj. po uchwaleniu planu (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II OSK 567/08). Nie jest więc trafna teza, że nie uwzględniono obecnego użytkowania gruntu jako rolnego i nie uwzględniono tego, że na tym terenie nie ma lasu.

Powyższe stanowisko uprawnia do przyjęcia, że nie jest zasadny zarzut procesowy naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a., poprzez oddalenie skargi i stwierdzenie przez Sąd I-ej Instancji, iż ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wskazujące na różne przeznaczenie działki, bez szczegółowego odniesienia się do obszaru wyznaczonego tym planem, są wystarczające do uznania, że wnioskowana inwestycja narusza zapisy tego planu, a także uznania, że powierzchnia do dolesienia jest równoznaczna z zalesieniem uniemożliwiającym zabudowę (zarzut I.2a).

Jak stwierdzono w poprzedzających rozważaniach, to na inwestorze ciążył obowiązek sprecyzowania, jak część działki umożliwia lokalizacje projektowanej zabudowy, a jak jest objęta przeznaczeniem LD. Skoro nie wykonał zobowiązania nałożonego postanowieniem organu, to nie może tego obowiązku przerzucać na organ.

Niezależnie od tego, organy uznały, że budowa budynku garażowo-gospodarczego na terenie oznaczonym w Planie symbolem LD pozostaje w sprzeczności z ustaleniami ww. Planu miejscowego. Organ odwoławczy stwierdził, że opiera się na analizie przedłożonej dokumentacji, podkreślając, że inwestor nie wypełnił obowiązku nałożonego postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż nie doprowadził do zgodności dokumentacji projektowanej inwestycji z ustaleniami Planu miejscowego.

Skarżący nie podważył tej oceny. Mógł to zaś uczynić poprzez przedłożenie wymaganego projektu zagospodarowania terenu. Zagadnienie to zostało omówione powyżej.

Odnosząc się do zarzutów materialnych powtórzyć najpierw można, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez zobowiązanie skarżącego do przedłożenia projektu zagospodarowania terenu z zaznaczeniem ustaleń Planu miejscowego dla działki na której zaprojektowano inwestycję. Obszar objęty przeznaczeniem LD oznaczony jest w załączniku graficznym do Planu miejscowego. Jego konkretyzacja na potrzeby zabudowy działki nr [...] powinna nastąpić w projekcie zagospodarowania terenu. Jak bowiem stanowi § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, treść mapy do celów projektowych, poza elementami stanowiącymi treść mapy zasadniczej łącznie z granicami władania (własności) nieruchomości (działek), powinna zawierać opracowane geodezyjnie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z § 45 uchwały Nr XXXVI/337/2005 Rady Gminy Siedlce z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: Stok Lacki, Stok Lacki Folwark, Pustki, Grubale, Osiny, Biel, Pruszyn Pieńki (dalej: MPZP Stok Lacki Folwark) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji odmownej, podczas gdy MPZP Stok Lacki Folwark nie zawiera przepisów zabraniających zabudowy na terenach oznaczonych jako "LD".

Według § 45 Planu, tereny oznaczone symbolem LD użytkowane rolniczo przeznacza się pod zalesienie jako szczególnie do tego predysponowane. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że przez zalesianie należy rozumieć proces wprowadzania lasu na powierzchnie inne niż leśne. Skoro zaś celem tego przeznaczenia jest posadzenie drzew i założenie lasu, to realizacja zabudowy budynkiem garażowo-gospodarczym jest sprzeczna z tym celem.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 Prawa budowalnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), wyrażające się w utrzymaniu w mocy decyzji odmownej, podczas gdy Skarżący zgłaszał uwagi do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Siedlce, które zostały uwzględnione przez Wójta gminy Siedlce.

Jak prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, dla organu administracji architektoniczno-budowlanej wiążące są ustalenia planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego. Ustalenia studium wiążą organ przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie stanowią natomiast podstawy prawnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ocena ta wynika bezpośrednio z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w utrzymaniu w mocy decyzji odmownej, podczas gdy przedmiotowa działka nie stanowi gruntu leśnego;

Zgodnie z § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień.

Z przytoczonego przepisu wynika wprost, że chodzi nie tylko o grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej, ale także teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.