Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 504/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Dnia 14 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. L., K. W. – K., M. K., A. K., P. K., S. K., A. S., A. S., P. G., M. G., M. P., K. P., H. M., M. M., K. K., M. T., M. T., R. D., A. S. – D., A. W., M. C., D. C., M. Z., K. Z. – Z., M. K., M. K., A. R., M. R. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 219/2019 z dnia 8 marca 2019 roku, znak: WOB.7722.116.2018.MW w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie solidarnie na rzecz skarżących A. L., K. W. – K., M. K., A. K., P. K., S. K., A. S., A. S., P. G., M. G., M. P., K. P., H. M., M. M., K. K., M. T., M. T., R. D., A. S. – D. , A. W., M. C., D. C., M. Z., K. Z. – Z. , M. K., M. K., A. R., M. R. kwotę 987 (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie z dnia 8 marca 2019 roku nr 219/2019 znak: WOB.7722.116.2018.MW uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego ziemskiego w Krakowie nr 267/2018 z dnia 24 kwietnia 2018 r. znak PINB - 5160.176.18.40, którym na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane ustalono właścicielom w osobach: P. P.. D. i M. C., A. S. - D., R. D., M. i P. G., M. i M. K., S. i P. K., A. i M. K., K. K., A. L., H. i M. M., [...] i M. P., A. i M. R., A. i A. S., M. i M. T., A. W., K. W. - K., K. Z. - Z. oraz M. Z. - opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł z tytułu budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę sieci kanalizacji deszczowej na osiedlu domów jednorodzinnych, zlokalizowanej na działkach ewidencyjnych nr [...] - nr [...]. nr [...] oraz nr [...], położonych w miejscowości L. gmina M. i przekazujące sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie (zwany dalej także PINB lub organem I instancji) prowadził z urzędu postępowanie administracyjne, którego przedmiotem była weryfikacja legalności robót budowlanych polegających na budowie sieci kanalizacji deszczowej obsługującej osiedle domów jednorodzinnych, zlokalizowane na działkach ewidencyjnych nr [...] -nr [...], położonych w L., gm. M. (k. 75 akt PINB znak PINB-7355/308/23/13).

W dniu 16 października 2013 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny, w trakcie których ustalono m.in. że na nieruchomości powstałej z podziału działki ewidencyjnej nr [...] w miejscowości L. znajduje się kanalizacja deszczowa, która obsługuje osiedle domów jednorodzinnych położonych przy [...] i odprowadza wody opadowe do kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w pobliskiej działce drogowej nr [...]. Z oświadczeń osób uczestniczących w czynnościach wynikało, że kanalizacja opadowa została zrealizowana samowolnie przez wspólników spółki cywilnej D. s.c. S. B., K. M., A. D. - G., M. K. (k. 95 akt PINB znak PINB-7355/308/23/13).

W efekcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że sieć kanalizacji opadowej, której dotyczy postępowanie, stanowi obiekt budowlany wykonany w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, a ustalony inwestor robót - wspólnicy spółki cywilnej D. s.c. S. B., K. M., A. D. - G., M. K. nie legitymują się prawem do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami zabudowanymi sporną siecią kanalizacji opadowej.

W tym stanie rzeczy PINB wdrożył postępowanie legalizacyjne określone w przepisach art. 48 i n. ustawy Prawo budowlane, mające na celu usunięcie skutków stwierdzonej samowoli budowlanej.

W dniu 29 kwietnia 2014 r. PINB wydał postanowienie nr 242/2014 znak PINB - 7355/308/23/13/AM, którym w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 PrBud nakazał wskazanym w osnowie właścicielom nieruchomości utworzonych z działek nr [...] -nr [...] [zabudowanych domami jednorodzinnymi obsługiwanymi przez sporną kanalizację deszczową - uwaga MWINB] wstrzymanie prowadzenia robót przy przedmiotowej kanalizacji deszczowej i zobowiązał te osoby do przedłożenia wymaganej prawem dokumentacji w celu rozważenia możliwości legalizacji samowoli w terminie do dnia 26 września 2014 r. (k. 157 akt PINB znak PINB-7355/308/23/13).

W następstwie dokonanej pozytywnej weryfikacji zgodności z prawem przedłożonych dokumentów, PINB wydał postanowienie nr 45/2015 z dnia 3 lutego 2015 r. znak PINB-7355/308/23/13/AM, którym na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 5 PrBud, ustalił opłatę za legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej w kwocie [...]zł. PINB obciążył tą opłatą właścicieli nieruchomości tworzących osiedle domów jednorodzinnych położonych przy [...] w L. którego obsłudze w zakresie odprowadzania wód opadowych służy sporna kanalizacja deszczowa (k. 170 akt PINB znak PINB-7355/308/23/13).

Na skutek zażalenia wniesionego przez zobowiązanych, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (zwanej dalej także MWINB lub organem odwoławczym) postanowieniem nr 1288/2015 z dnia 23 września 2015 r. znak WOB.7722.50.2015.WMIK, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (k. 173 akt PINB znak PINB-7355/308/23/13). Organ odwoławczy podzielił ocenę prawną organu I instancji w zakresie przyjętej procedury likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 i n. prbud. Uznał również za prawidłową kwalifikację spornej budowli i ustaloną wysokość opłaty legalizacyjnej. MWINB zwrócił jednocześnie uwagę, że lokalizacja przedmiotowej sieci kanalizacji deszczowej nie została przez organ I instancji precyzyjnie określona, co rzutowało m.in. na wadliwie określony krąg stron postępowania. Z materiału dowodowego sprawy, w tym z dostarczonego przez zobowiązanych projektu budowlanego wynikało, że odcinek analizowanej w sprawie, samowolnie wybudowanej kanalizacji deszczowej, znajduje się również na działce ewidencyjnej nr [...], której właściciel nie brał udziału w przedmiotowej sprawie. MWINB zwrócił również uwagę na konieczność dokonania pogłębionej analizy, czy legalizacja spornej inwestycji była warunkowana uprzednim pozyskaniem stosownego pozwolenia wodnoprawnego.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy PINB przeprowadził w dniu 28 czerwca 2016 r. kolejne oględziny spornej kanalizacji deszczowej (k. 42 - 50 akt PINB znak PINB-I-5160.176.18.40). Ustalono wówczas, że stan obiektu nie uległ zmianie od czasu poprzedniej inspekcji. Z ustaleń PINB wynikało, że sporna sieć kanalizacyjna miała być połączona z kanalizacją deszczową pobliskiego "[...]". Ustalono, że wody opadowe z drogi gminnej nie są odprowadzane do spornej kanalizacji deszczowej. Przedstawiciel Gminy M. oświadczył, że gmina wyraża zgodę na legalizację spornej kanalizacji w części usytuowanej w działce drogowej nr [...] (ul[...] w L. Z kolei uczestniczący w oględzinach pełnomocnik P. J. O. - I., pełniącej funkcję zarządcy części wspólnych "[...]", nie wyraził zgody na legalizację samowoli budowlanej, motywując to stanowisko brakiem porozumienia z właścicielami zabudowań obsługiwanych przez sporną kanalizację deszczową. W tak dookreślonych okolicznościach sprawy organ I instancji postanowieniem nr 697/2016 z dnia 25 listopada 2016 r. znak PINB-7355/113/25/16, działając na podstawie art. 49 ust. 3 PrBud, zobowiązał właścicieli budynków obsługiwanych przez sporną kanalizację deszczową do uzupełnienia w terminie do dnia 20 lutego 2017 r. złożonej dokumentacji projektowej legalizowanej inwestycji poprzez: dostarczenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek nr [...] i nr [...], położonych w L. oraz uzupełnienie projektu budowlanego o wyjaśnienie dotyczące potrzeby pozyskania pozwolenia wodnoprawnego dla przedmiotowej sieci kanalizacji deszczowej (k. 59 akt PINB znak PINB-I-5160.176.18.40). Wyznaczony podmiotom zobowiązanym termin był następnie jednokrotnie prolongowany (k. 74 akt PINB znak PINB-I-5160.176.18.40). Ostatecznie, analiza uzupełnionej dokumentacji dostarczonej przez podmioty zobowiązane oraz ustalony w toku postępowania fakt, iż decyzją z dnia 22 maja 2012 r. znak OS.II.6341.14.2012.ZP Starosty Krakowskiego zostało udzielone pozwolenie wodnoprawne dla przedmiotowej inwestycji, dały organowi I instancji asumpt do uznania, iż legalizacja samowoli budowlanej pozostaje możliwa, a warunkiem kontynuacji wdrożonej procedury jest nałożenie na podmioty zainteresowane legalizacją inwestycji stosownej opłaty legalizacyjnej.

Następnie postanowieniem nr 267/2018 z dnia 24 kwietnia 2018 r. znak PINB -5160.176.18.40, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił dla wskazanych właścicieli nieruchomości utworzonych z działek ewidencyjnych nr [...] - nr [...], położonych w L. , opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł z tytułu budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę spornej sieci kanalizacji deszczowej (k 115 akt PINB znak PINB-I-5160.176.18.40).

Zażalenie na wzmiankowane wyżej postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej w ustawowo przewidzianym terminie złożyli P. P. D. i M. C., A. S. -D., R. D., M. i P. G., M. i M. K., S. i P. K., A. i M. K., K. K., A. i M. M., [...] i M. i M. i A. S., M. i M. T., A. W., K. W. - K., K. Z. - Z. i M. Z.. Zażalenie złożyła także P. J. O. - I..

Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego postanowieniem z dnia z dnia 8 marca 2019 roku nr 219/2019 uchylił zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa sieć kanalizacji deszczowej została zrealizowana przez inwestorów w osobach S. B., K. M., A. D. - G. oraz M. K., występujących łącznie jako wspólnicy ". " s.c. bez uprzedniego pozyskania zgody na realizacji tej inwestycji udzielonej przez właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej.

Zarówno ustalony krąg inwestorów spornej budowli liniowej, jak i fakt prowadzenia robót bez pozwolenia na budowę pozostaje w sprawie w istocie bezsporny. Organ odwoławczy - rozpoznając sprawę powtórnie - nie dopatrzył się podstaw, które mogłyby skutkować zanegowaniem powyższych ustaleń, tym bardziej, że żadna ze stron ich nie kwestionowała.

Wyrażone przez organ I instancji stanowisko, że likwidacja skutków samowoli budowlanej obejmującej roboty budowlane związane z realizacją spornej kanalizacji deszczowej winna następować w oparciu o przepisy art. 48 i n. ustawy Prawo budowlane z 1994 r. - była prawidłowa. Budowa sieci kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z kilkunastu budynków mieszkalnych, znajdujących się na działkach ewidencyjnych nr [...] - nr [...] w L. należących do różnych właścicieli, wraz z podłączeniami rur spustowych z poszczególnych budynków do tej sieci, doprowadziła do powstania budowli liniowej, a więc obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 w zw. z pkt 3 i pkt 3a PrBud (zob. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1264/15).

W ocenie organu odwoławczego, zrealizowany i zinwentaryzowany w dokumentacji projektowej załączonej do akt sprawy obiekt należy uznać za sieć kanalizacji deszczowej, a tym samym sieć uzbrojenia terenu. Tworzące ją elementy stanowią bowiem zorganizowaną całość techniczno - użytkową, stworzoną w tym celu, aby zapewnić właścicielom kilkunastu domów mieszkalnych odprowadzenie wód opadowych i roztopowych poza teren ich nieruchomości. Sporna sieć kanalizacji deszczowej stanowi samodzielną, odrębną od poszczególnych budynków mieszkalnych, inwestycję, której realizacja wymagała uprzedniego pozyskania pozwolenia na budowę. Należy mieć przy tym na uwadze, że ocena prawna robót budowlanych winna następować na podstawie przepisów aktualnych w okresie ich wykonania. Zgodnie zaś z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w ustalonym przedziale czasowym realizacji spornej inwestycji (budowla miała powstać najpóźniej w 2013 r. por. protokół oględzin z dnia 16 października 2013 r. na k. 95 akt PINB znak PINB-7355/308/23/13), roboty budowlane obejmujące budowę kanalizacji deszczowej można było rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały wyliczone w sposób wyczerpujący w art. 29 — art. 31 PrBud, przy czym budowa spornej sieci kanalizacyjnej nie została w analizowanym okresie objęta przez ustawodawcę zwolnieniem od obowiązku pozyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie jednak organu odwoławczego zaskarżone postanowienie jest wadliwe. MWINB wskazał, że bezspornym jest, iż organ I instancji, postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2014 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nałożył na właścicieli budynków wchodzących w skład osiedla przy ul[...] w L. obowiązek przedłożenia dokumentacji o której mowa w ust. 3 tego artykułu. Między innymi zobowiązano ich do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego). MWINB zwrócił uwagę, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania terenem inwestycji nie zostało dotychczas złożone przez podmioty zobowiązane z mocy w/w postanowienia PINB. Po pierwsze złożone do akt oświadczenie datowane na dzień 24 września 2014 r. (k. 159 - 164 akt PINB znak PINB-7355/308/23/13/AM) zostało podpisane w imieniu ówczesnych właścicieli posesji zabudowanych domami jednorodzinnymi oznaczonymi numerami porządkowymi 14 — 14N przy ul[...] przez pełnomocnika w osobie P. M. K.. Tymczasem w postępowaniu legalizacyjnym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składa zawsze inwestor lub właściciel obiektu budowlanego zainteresowany jego legalizacją. Czynność ta musi być dokonana przez w/w osoby osobiście ze względu na rygor odpowiedzialności karnej, która to odpowiedzialność jest zindywidualizowana. Tym samym wykluczone jest w tej sytuacji działanie przez pełnomocnika, jeżeli inwestorem/właścicielem obiektu jest osoba fizyczna (por. np. komentarz do art. 32 Prawa budowlanego w: Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2018). Inna sytuacja występuje wyłącznie w przypadkach, gdy inwestorem/właścicielem jest osoba prawna bądź jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.

Niezależnie od wadliwości oświadczenia z dnia 24 września 2014 r., organ I instancji nie rozważył należycie znaczenia znanych mu skądinąd okoliczności, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia dochodziło do zmian składu osobowego właścicieli nieruchomości i zabudowań wchodzących w skład osiedla przy ul[...] w L. . Z osnowy zaskarżonego postanowienia wynika, że PINB przy ustalaniu adresatów ustalonej opłaty legalizacyjnej uwzględnił m. in. P. A. L. i P. K. W. — K. - jako nowych właścicieli dwóch budynków wchodzących w skład osiedla przy ul. [...]. [...] w L. . Umknęło już jednak organowi I instancji, że nowi właściciele również nie złożyli stosownych oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do całej spornej kanalizacji deszczowej (P. A. L. złożyła oświadczenie wyłącznie w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] - vide k. 84 akt PINB znak PINB-I-5160.176.18.40).

Po trzecie, braki w zakresie złożonych oświadczeń - jak się wydaje - zostały przez PINB wprawdzie dostrzeżone, ale w sposób niezwykle wybiórczy, skoro organ I instancji wzywał następnie właścicieli do przedłożenia oświadczeń o legitymowaniu się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyłącznie w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...], czego formalnym wyrazem było postanowienie PINB nr 697/2016 z dnia 25 listopada 2016 r. wydane w trybie art. 49 ust. 3 prbud (k. 59 akt PINB znak PINB-I-5160.176.18.40). Pomimo skierowania stosownego wezwania, a następnie prolongowania wyznaczonego terminu, do dnia wydania zaskarżonego postanowienia PINB właściciele stosownych oświadczeń jednak nie przedłożyli. Załączone do akt PINB oświadczenie z dnia 31 października 2017 r. o posiadanym prawie do dysponowania działkami nr [...] i nr [...], zostało złożone przez inwestorów samowoli w osobach S. B., K. M., A. D. — G. oraz M. K. (vide k. 85 akt PINB znak PINB-I-5160.176.18.40). Pomijając już nawet w tym miejscu kwestię oceny prawdziwości tego oświadczenia (jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia PINB, organ I instancji przyjął wręcz, że inwestor nie legitymuje się obecnie prawem do dysponowania na cele budowlane jakąkolwiek nieruchomością, po której przebiega inwestycja), to nie zostało ono złożone przez osoby, względem których została zainicjowana procedura legalizacyjna w przedmiotowym postępowaniu i którym ustalono wysokość opłaty legalizacyjnej w zaskarżonym postanowieniu. Z tej przyczyny, i to oświadczenie nie mogło być wzięte pod uwagę na etapie legalizacji dokonanej samowoli.

Wbrew więc zapatrywaniom organu I instancji wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, brak złożenia stosownych oświadczeń w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] ma istotne znaczenie w sprawie. Tego rodzaju nieprawidłowość uniemożliwia zalegalizowanie przedmiotowej inwestycji. Podnoszona przez PINB okoliczność, że działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] nie są obsługiwane przez sporną kanalizację deszczową - pozostaje bez jakiegokolwiek znaczenia w kwestii aktualności obowiązku legitymowania się przez adresatów opłaty legalizacyjnej prawem do dysponowania w/w działkami na cele budowlane. Kluczowe jest bowiem to, że na wzmiankowanych działkach znajdują się istotne elementy samowolnie pobudowanej sieci kanalizacji opadowej (przewody, studzienki).

Bez wątpienia w przedmiotowej sprawie do chwili obecnej właściciele nieruchomości przy ul[...] w L. , które są obsługiwane przez samowolnie pobudowaną kanalizację deszczową, nie przedłożyli takiego oświadczenia w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...] - nr [...], nr [...] i nr [...], na których bezspornie znajdują się elementy legalizowanej inwestycji liniowej.

Niespełnienie wymogu przedstawienia dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujących na uprawnienie do wykonania legalizowanych robót budowlanych, w myśl art. 35 ust. 4 prbud a contrario skutkuje odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym - zastosowaniem sankcji określonej w art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Niezależnie od powyższego, organ I instancji w sposób nieuprawniony uchylił się od starannej oceny przedłożonej dokumentacji projektowej przez pryzmat wymaganej w art. 49 ust. 1 pkt 2 kompletności projektu budowlanego oraz posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.

Organ I instancji przeoczył, że w przypadku legalizowanej inwestycji nie zostało wydane wymagane przepisami pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych oraz na wykonanie urządzenia wodnoprawnego. Jak słusznie zauważa żaląca P. J. O. - I., załączona do akt PINB decyzja Starosty Krakowskiego z dnia 22 maja 2012 r. znak OS.II.6341.14.2012.ZP dotyczy pozwoleń wodnoprawnych udzielonych zupełnie innym podmiotom aniżeli zainteresowani legalizacją spornej inwestycji właściciele zabudowań przy [...] w L. (vide k. 98 akt PINB znak PINB-I-5160.176.18.40). Materiał aktowy sprawy nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że podmioty zainteresowane legalizacją spornej samowoli mogą być uznane za adresatów (lub następców prawnych adresatów) tych pozwoleń wodnoprawnych. Nie ma też żadnych podstaw prawnych do przyjęcia, aby udzielone pozwolenie wodnoprawne, choćby nawet obejmowało zlewnię zabudowań przy ul. [...]. [...] w L. zostało przeniesione na podmioty zainteresowane legalizacją spornej samowoli budowlanej. W tym stanie rzeczy, organ I instancji stwierdzając, iż właściciele zabudowań przy [...] w L. dostarczyli żądaną od nich dokumentację projektową wraz z wymaganymi pozwoleniami, odstąpił od dokonania rzetelnej oceny kompletności złożonej dokumentacji.

Reasumując, zdaniem MWINB organ I instancji przy ocenie dokumentacji warunkującej dopuszczalność ustalenia opłaty legalizacyjnej poprzestał na stwierdzeniu, że dokumentacja została faktycznie złożona, ale bez merytorycznej analizy jej zawartości.

Skargę na powyższe postanowienie wnieśli A. L., K. W. K., M. K., A. K., P. K., S. K., A. S., A. S., P. G., M. G., M. P., K. P., M. M., H. M., K. K., M. T., M. T., R. D., A. S., A. W., M. C., D. C., M. Z., K. Z., M. K., M. K., A. R., M. R. reprezentowani przez pełnomocnika, radcę prawnego A. D.-G., podnosząc zarzuty:

1) naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, które polegało na jego nieprawidłowej interpretacji i przyjęciu, że w wypadku większej ilości stron postępowania starających się o legalizację obiektu budowlanego każda z nich musi się legitymować prawem do dysponowania na cele budowlane każdej nieruchomości, na której znajduje się ten obiekt;

2) naruszenia art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane., które polegało na jego nieprawidłowej interpretacji poprzez przyjęcie, że do zatwierdzenia projektu budowlanego konieczne jest dysponowanie pozwoleniem wodnoprawnym.

3) naruszenia art. 2a Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie,

4) naruszenia prawa procesowego art. 7 i art. 7b k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, a które polegało na ich nieprawidłowym zastosowaniu (art. 7) i niezastosowaniu (art. 7b) i niedokonaniu ustaleń w zakresie nieruchomości, na których znajduje się obiekt budowlany i ich właścicieli, a poprzez to niedokonanie ustaleń pozwalających na prawidłowe wskazanie podmiotów uprawnionych do wyrażania zgody na objęcie nieruchomości budową oraz podmiotów posiadających status strony w postępowaniu,

5) naruszenia prawa procesowego art. 28 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, a które polegało na nieprawidłowym ustaleniu stron postępowania, gdzie status strony nadano szeregu podmiotom wskazanym w zaskarżonym postanowieniu (w stopce/rozdzielniku).

6) naruszenie art. 189b k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Mając na uwadze powyższe naruszenia wnieśli o: uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, przyznanie skarżącemu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym, według norm prawem przewidzianych.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o oddalenie skargi z powodu bezzasadności.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 września 2019 roku, sygn. II SA/Kr 573/19 oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarżący.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 marca 2023 roku, sygn. II OSK 758/20 uchylił wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 września 2019 roku i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji MWINB powodem uchylenia decyzji PINB były zasadniczo trzy okoliczności, a mianowicie: (1) konieczność zweryfikowania, czy właściciele nieruchomości, na których zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt (to znaczy sieć kanalizacji deszczowej na osiedlu domów jednorodzinnych) dysponują swoimi nieruchomościami na cele budowlane w zakresie w jaki pozwala na zalegalizowanie samowoli, (2) brak pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych oraz na wykonanie urządzenia wodnoprawnego oraz (3) niezapewnienie udziału w postępowaniu ustanowionemu przez stronę - P. J. O. - I. pełnomocnikowi procesowemu w osobie radcy prawnego A. G. - T., która zgłosiła swój udział w sprawie w dniu 19 stycznia 2018 r. (k. 92 akt PINB znak PINB-I-5160.176.18.40).

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie Sąd jest związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w uzasadnieniu do wyroku z dnia 22 marca 2023 roku, sygn. II OSK 758/20.

W uzasadnieniu do tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "sam brak oświadczeń od wszystkich właścicieli nieruchomości nie mógł stanowić samodzielnej podstawy do wydania postanowienia w trybie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a jednocześnie naruszenie takie nie może być usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. umożliwia przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego - w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Istota postępowania uzupełniającego - a więc: dodatkowego, dopełniającego, wspomagającego - warunkuje to, że nie można w nim decydować o zmianach kryteriów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wezwanie do uzupełnienia przez inwestora dokumentów o brakujące oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, w żaden sposób nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności postępowania i byłoby dopuszczalne w postępowaniu odwoławczym. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżone postanowienie oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji."

W świetle powyższego stanowiska, konieczność zweryfikowania czy właściciele nieruchomości, na których zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt (to znaczy sieć kanalizacji deszczowej na osiedlu domów jednorodzinnych) dysponują swoimi nieruchomościami na cele budowlane w zakresie w jakim pozwala to na zalegalizowanie samowoli, nie może stanowić podstawy dla uchylenia zaskarżonego postanowienia. Czynności te mogą być bowiem przeprowadzone przez MWINB w ramach postępowania, o którym w mowa w art. 136 § 2 K.p.a.

Odnosząc się do kolejnej kwestii, która stanowiła o uchyleniu postanowienia PINB, to jest konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych oraz na wykonanie urządzenia wodnoprawnego, to należy wskazać, że uwagi organu II instancji w tym zakresie są dalece niewystarczające. Organ odwoławczy nie rozważył należycie, czy pozwolenie wodnoprawne w realiach niniejszej sprawy jest konieczne.

Trzeba wskazać, że decyzja Starosty Krakowskiego z dnia 22 maja 2012 r. znak OS.II.6341.14.2012.ZP stanowi udzielenie zgody na odprowadzenie wód opadowych z terenów domków jednorodzinnych, przy czym decyzja ta została wydana jeszcze w oparciu o ustawę z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 145).

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt. 7) ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2625 ze zm.) – dalej jako "PrWod" usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

Pozwolenie jest konieczne w przypadku odprowadzania do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej przy czym chodzi o systemy w granicach administracyjnych miast.

Trafnie podnoszą Skarżący, że pozwolenie wodnoprawne powinien mieć ten podmiot, który ma wylot do środowiska, to jest do wód lub do urządzeń wodnych, czyli kanalizacji deszczowej albo ogólnospławnej, a nie ten który wprowadza deszczówkę do takich kanalizacji. Skoro – jak wskazują Skarżący – wlot urządzenia zlokalizowany jest na działce nr [...], a zrealizowana, będąca przedmiotem legalizacji, kanalizacja deszczowa nie ma bezpośredniego połączenia z wlotem zlokalizowanym na działce nr [...], to nie jest jasne dlaczego w ocenie organu odwoławczego konieczne jest uzyskanie przez Skarżących pozwolenia wodnoprawnego.

Organ zweryfikuje zatem powyższe okoliczności faktyczne i w oparciu o nie dokona oceny, czy konieczne jest w świetle obowiązujących przepisów uzyskanie przez Skarżących pozwolenia wodnoprawnego.

Nie stanowi również sama w sobie, podstawy dla uchylenia postanowienia PINB, okoliczność, że organ I instancji nie zapewnił udziału w postępowaniu ustanowionemu przez stronę panią J. O. - I. pełnomocnikowi procesowemu w osobie radcy prawnego P. A. G. - T., która zgłosiła swój udział w sprawie w dniu 19 stycznia 2018 r. (k. 90 akt PINB znak PINB-I-5160.176.18.40).

Jakkolwiek nie można uznać za wystarczające zapewnienie stronie prawa do czynnego udziału w sprawie, tylko w postępowaniu odwoławczym z pominięciem jej uprawnień procesowych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 577/15), to jednak Sąd na gruncie niniejszej sprawy podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że uchybienie art. 10 § 1 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykazane zostanie, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 7 marca 2023 roku, sygn. II OSK 619/20). Takiej argumentacji jednak strona postępowania nie przedstawiła.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem MWINB, że od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne. Jednakże skoro zaskarżone postanowienie PINB zostało doręczone bezpośrednio stronie p. J. O. – I. (por. k. 108 akt PINB znak PINB-I-5160.176.18.40), a nie jej pełnomocniczce r.pr. A. G. – T., to takie doręczenie w świetle art. 40 § 2 K.p.a. jest bezskuteczne i nie zwalnia to organu z obowiązku doręczenia tej decyzji pełnomocnikowi. Dla strony reprezentowanej przez pełnomocnika, skutki prawne doręczenia powstają z chwilą odbioru korespondencji przez jej pełnomocnika, a nie z chwilą odbioru przez samą stronę (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 5 lutego 2013 roku, sygn. II OSK 1844/11, NSA z dnia 23 lutego 2022 roku, sygn. II OSK 2883/20).

Powyższe jednak nie powinno skutkować bezpośrednio uznaniem przez MWINB, że organ I instancji nie zapewnił udziału w postępowaniu pełnomocnikowi ustanowionemu przez stronę (art. 10 § 1 K.p.a.), bo w tym zakresie konieczne jest – jak wskazano powyżej – wykazanie, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, czego na gruncie tej sprawy nie wykazano, lecz powinno raczej skłonić do uznania, że w istocie nie doszło do prawidłowego doręczenia zaskarżonego postanowienia ze względu na okoliczności wskazane powyżej.

Niezależnie od powyższego, odnosząc się do podniesionych jeszcze w skardze zarzutów należy wskazać, że trafne jest stanowisko MWINB, że konieczne jest ustalenie, czy właściciele posesji zabudowanych domami jednorodzinnymi oznaczonymi numerami porządkowymi 14 - 14N przy [...], z których wody opadowe odprowadzane są za pośrednictwem spornej sieci kanalizacyjnej - legitymują się tytułem prawnym do gruntu zabudowanego legalizowanym obiektem budowlanym. Innymi słowy zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane powinna być wyrażona przez wszystkie te osoby, na których działkach znajdują się elementy legalizowanej inwestycji liniowej.

Nie jest zatem prawidłowe przeciwne stanowisko Skarżących, zgodnie z którym w przypadku większej liczby inwestorów i większej liczby nieruchomości wystarczające jest, ażeby co najmniej jeden z inwestorów dysponował stosownym uprawnieniem do jednej z nieruchomości objętych zamierzeniem budowlanym. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 48 ust. 3 PrBud warunkiem legalizacji jest m.i.n. dysponowanie na cele budowlane, przez osoby zamierzające zalegalizować samowolę, całą nieruchomością lub wszystkimi nieruchomościami, na których znajduje się samowolnie wybudowany obiekt (sieć kanalizacyjna).

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 189b K.p.a. Trafnie wskazał MWINB, że przepisy Działu IVA K.p.a. wprowadzone zostały do porządku prawnego z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Stosownie zaś do reguły intertemporalnej zamieszczonej w art. 16 tejże ustawy, przepisów tych nie stosuje się do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, a więc nie podlegają one stosowaniu w niniejszym postępowaniu.

Podzielić też należy stanowisko organu, że opłata legalizacyjna ustalana w trybie art. 49 ust. 1 PrBud nie może być uznana za administracyjną karę pieniężną w rozumieniu definicji zawartej w art. 189b kpa. Wskazany przepis stanowi bowiem wyraźnie, że chodzi w nim o sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej w drodze decyzji. Tymczasem opłata legalizacyjna ustalana jest w trybie przepisu art. 49 ust. 1 prbud w drodze postanowienia organu nadzoru budowlanego. Wreszcie, przypomnieć trzeba w tym miejscu, że oplata legalizacyjna stanowi niezbędny warunek legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Opłata ta ma jednak charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. Tym samym, z uwagi właśnie na jej dobrowolny charakter, opłata legalizacyjna nie może być w żadnym razie utożsamiana z karą pieniężną. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie.

Ponadto unormowania odnoszące się do wysokości opłaty legalizacyjnej w sposób sztywny określają algorytm jej wyliczenia, nie pozwalając na dokonywanie miarkowania w oparciu o względy słuszności, celowości czy proporcjonalności, jak również uwzględniania kryteriów innych niż ustawowe.

Nie jest również możliwe modyfikowanie wysokości opłaty w zależności od uznania organu administracji, sytuacji majątkowej zainteresowanego (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 1954/14), jak również zakresu wykonanych robót budowlanych, etapu budowy, na którym doszło do stwierdzenia samowoli budowlanej, stosunku powierzchni samowoli budowlanej do istniejącego już obiektu budowlanego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 19 kwietnia 2013 r., II OSK 2559/11), czy stopnia szkodliwości społecznej wzniesionej samowoli (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z 30 marca 2017 r., sygn. II OSK 1951/15, NSA z dnia 17 listopada 2021 roku, sygn. III FSK 161/21). Bezzasadne jest zatem stanowisko Skarżących, co do możliwości stosowania przepisów Działu IVA K.p.a., w szczególności przepisów dotyczących przesłanek wymiaru kary w zakresie podmiotowych okoliczności dotyczących strony, na którą karę się nakłada ani udzielania ulg w wykonaniu kary.

Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania zaskarżone postanowienie zostało uchylona na zasadzie art. 145 pkt 1) lit. a) i lit. c) p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 987 zł składa się kwota uiszczonego przez skarżącą wpisu w wysokości 500 zł, koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w wysokości 480 zł, stosownie do art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 265 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa.