Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2862/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Tomasz Stawecki Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi N. Polska Spółka z o.o. z/s w O. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 18 pkt 1 i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 2, 5 i 6 w zw. z art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.), odmówił skreślenia z rejestru zabytków ogrodzenia stanowiącego część zabytku wpisanego do tego rejestru – budynku portierni z wieżą strażniczą, furtami i bramami.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Wojewódzki Konserwator Zabytków [...] decyzją z [...] września 1990 r., znak: [...], wpisał do rejestru zabytków województwa [...] (pod numerem [...]) budynek portierni z wieżą strażniczą, furtami i bramami Zakładu [...] w O. znajdującego się przy ul. [...] [...]. W uzasadnieniu wskazano, że obiekt został zbudowany około 1890 roku i wchodzi w skład zespołu: pałacyku i budynków przemysłowych. Posiada on rzadko spotykaną formę o interesującej dekoracji utrzymanej w stylu neoklasycyzmu z elementami nawiązującymi do architektury neogotyckiej. Następnie, pismem z [...] marca 2019 r. N. Zakłady Produkcyjne sp. z o.o. z siedzibą w O. jako właściciel działki nr ew. [...], na której znajduje się sporny zabytek, wystąpiła z wnioskiem o skreślenie z rejestru zabytków części zabytku – ogrodzenia wchodzącego w skład zabytku "portiernia z wieżą strażniczą z ogrodzeniem i bramami". W uzasadnieniu wniosku wskazała, że przedmiotowe ogrodzenie uległo zniszczeniu podczas wichur, które przeszły w tym miejscu w nocy z [...] na [...] marca 2019 r., w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej.

W dniu [...] czerwca 2019 r. Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w O. przeprowadził oględziny przedmiotowego zabytku i przygotował opinię specjalistyczną w sprawie zasadności skreślenia z rejestru zabytków omawianego ogrodzenia. W opinii Instytutu ogrodzenie jest częścią założenia willowo – przemysłowego, stanowiącego układ kompozycyjny i funkcjonalny z dawnym zespołem fabrycznym, przy czym ogrodzenie to "wyznacza ramy kompozycyjne historycznej willi dawnego fabrykanta z założeniem ogrodowym, znajdującym się w północnej stronie budynku". Jednocześnie wyjaśniono, że "surowe i oszczędne w formie ogrodzenie akcentowane stylizowanymi pionowymi elementami, wyznacza linie graniczne działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] zgodnie z historycznym układem założenia", przy czym podstawę ogrodzenia tworzą pionowe słupy, ułożone z odlanych z form betonowych modułów, zaś ich domknięcie stanowią architektoniczne głowice o formie zbliżonej do ostrosłupa. Dodatkowo odnosząc się do stanu zachowania obiektu podkreślono, że jest on silnie zdekompletowany i przekształcony, przy czym najpełniej obraz historycznego ogrodzenia odzwierciedla jego fragment zachowany po wschodniej stronie działki. Instytut podniósł, że modułowe słupy znajdują się w złym stanie technicznym, zaś od strony południowej zachowały się trzy historyczne słupy, które wmontowano wtórnie jako elementy współczesnego ogrodzenia z cegły. We wnioskach zawartych w omawianej opinii wskazano, że przedmiotowe ogrodzenie powinno być dalej chronione poprzez wpis do rejestru zabytków, gdyż obecna skala zniszczeń elementów ogrodzenia oraz jego przekształcenia dokonane przed wpisem do rejestru zabytków, nie spowodowały utraty wartości historycznej. Stwierdzono, że wszystkie pierwotne elementy konstrukcyjne ogrodzenia, przewrócone i leżące wśród krzewów parku, mogą stanowić podstawę do odtworzenia konstrukcji ogrodzenia otaczającego wyznaczony teren zgodnie z jego historycznym układem. W związku z tym w ocenie Instytutu nie zachodzą okoliczności określone w art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwalające na jego skreślenie z rejestru.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z [...] października 2019 r. odmówił skreślenia z rejestru zabytków ogrodzenia, stanowiącego część zabytku wpisanego o rejestru – budynku portierni z wieżą strażniczą, furtami i bramami.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, postępowanie w sprawie skreślenia zabytku z rejestru wszczyna się z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Stosownie zaś do ust. 1 omawianego przepisu, skreślenie z rejestru jest możliwe gdy obiekt uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo gdy jego wartość, będąca podstawą wydania decyzji o wpisie, nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż sporny obiekt nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości, jak również jego wartość nie została zakwestionowana w nowych ustaleniach naukowych.

Zdaniem organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie przesądza o trwałej i nieodwracalnej utracie wartości zabytkowych, w tym zarówno wartości historycznej i artystycznej. Ogrodzenia zachowało bowiem czytelną formę i przebieg, a także kontekst przestrzenny, istniejące w momencie wpisu, które wprost definiują obiekt jako dokument historii ziemi [...]. Najcenniejszą wartością spornego ogrodzenia jest bowiem fakt, że stanowi element zespołu willowo – przemysłowego, wydzielając funkcjonalnie poszczególne jego części. Wartość ta została zaś zachowana do chwili obecnej.

Dodatkowo Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że zniszczone elementy ogrodzenia są możliwe do odtworzenia, tak jak możliwe jest przywrócenie obiektowi w pełni walorów funkcjonalnych. Z kolei w trakcie normalnego użytkowania, nawet przy odpowiedniej dbałości, elementy obiektów historycznych wymieniane są etapowo w ramach bieżących prac konserwacyjnych w następstwie ich zużycia i korozji, co nie obniża wartości zabytkowej obiektu, szczególnie przy zachowaniu techniki budowlanej. Stąd też pomimo pogarszającego się stanu zachowania ogrodzenia nie może stanowić uzasadnienia dla skreślenia przedmiotowego zabytku z rejestru. Omawiane ogrodzenie zachowało bowiem wartość historyczną i naukową jako autentyczny i integralny element pochodzącej z końca XIX wieku historycznej zabudowy.

Ponadto w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia stwierdzono, że stan zachowania ogrodzenia nie ma decydującego znaczenia w postępowaniu administracyjnym w sprawie skreślenia tego obiektu z rejestru zabytków. Takie znaczenie mają wartości zabytkowe obiektu. Z kolei kwestie utrzymania oraz ewentualne trudności prac remontowych, koniecznych do wykonania przy przedmiotowym ogrodzeniu, są istotne przy planowaniu jakichkolwiek działań inwestycyjnych. Nie są one jednak decydujące w toku postępowania w sprawie skreślenia takiego obiektu z rejestru zabytków. Organ administracji publicznej jest bowiem obowiązany podjąć wszelkie działania, które mają na celu zachowanie zabytku w zasobie dziedzictwa narodowego. W braku zaś wystąpienia ustawowych przesłanek skreślenia zabytku z rejestru, nie można rozpatrywać sprawy w sposób, który w konsekwencji mógłby prowadzić do rozbiórki obiektu, gdyż stoi to w sprzeczności z interesem społecznym.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Zakłady Produkcyjne sp. z o.o. z siedzibą w O., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w pełni stanu faktycznego, niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego,

- art. 80 k.p.a. przez przekroczenie granic zasady swobodnej oceny dowodów,

- art. 104 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie,

- art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie,

- art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 2 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez ich błędne zastosowanie.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty podkreślając, że w znacznej części sporne ogrodzenie nie istnieje w pierwotnej formie, a pozostałe jego fragmenty – wbrew twierdzeniom organu – nie nadają się do wykorzystania bez całkowitej rozbiórki i ponownego wzniesienia ogrodzenia w tym samym miejscu. Ponadto zdaniem strony skarżącej organ odczytał treść decyzji o wpisie do rejestru zabytków zbyt rozszerzająco. Z decyzji tej nie wynika bowiem objęcie ochroną murów ogrodzeniowych. W konsekwencji organ powinien umorzyć postępowanie z wniosku skarżącej, gdyż wniosek ten był bezprzedmiotowy. Wniosek z [...] marca 2019 r. został bowiem oparty o treści wpisu zawartego w opublikowanym wykazie zabytków, a nie o treść decyzji z [...] września 1990 r., której to skarżąca nie posiada, gdyż nie była jej adresatem ze względu na nabycie nieruchomości dopiero w dniu [...] maja 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2019r. odmawiająca skreślenia z rejestru zabytków ogrodzenia wchodzącego w skład zabytku "portiernia z wieżą strażniczą z ogrodzeniem i bramami", stanowiącego część zabytku wpisanego do tego rejestru. Rozstrzygnięcie to zapadło w wyniku rozpatrzenia wniosku aktualnego właściciela nieruchomości – [...] Zakłady Produkcyjne sp. z o.o. w O. z dnia [...] marca 2019r.

Decyzja ta odpowiada prawu; została poprzedzona gruntowną analizą sprawy, opartą na wyczerpująco zgromadzonym materiale dowodowym którego zasadniczy element stanowi specjalistyczna opinia sporządzona przez Oddział Terenowy w O. Narodowego Instytutu Dziedzictwa, poprzedzona oględzinami terenu , zawarto w niej prawidłową wykładnię art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zgodnie z wymienionym powyżej przepisem prawa materialnego, zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru.

Z przepisu tego wynika, że skreślenie zabytku z rejestru zabytków możliwe jest w dwóch przypadkach, a spełnienie chociażby jednego z nich obliguje organ do wydania decyzji o skreśleniu. Przy czym, instytucja przewidziana w przywołanym przepisie winna być traktowana w kategoriach wyjątku.

Wobec uzasadnienia wniosku inicjującego niniejsze postępowanie, szczególne znaczenie należało w niniejszej sprawie przypisać pierwszej z ww. przesłanek, w myśl której skreślenie zabytku z rejestru zabytków ma miejsce w sytuacji jego zniszczenia w stopniu powodującym utratę wartości prawnie chronionych. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie podkreśla się, że dla zaistnienia tej przesłanki konieczne jest stwierdzenie istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy faktem częściowego lub całkowitego zniszczenia obiektu wpisanego do rejestru a utratą przez ten obiekt ww. wartości. W wyroku z 25 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 1157/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o istnieniu wartości zabytkowej decyduje zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej. Sąd Naczelny w ww. orzeczeniu podał też, że zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie nie miało wpływu na istotę tego zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, choć nie może powodować skreślenia (na mocy ww. art. 13 ust. 1 wskazanej ustawy). W kontekście powyżej wskazanej przesłanki, istotnego znaczenia nabiera zatem ustalenie, czy stopień zniszczenia obiektu spowodował utratę jego wartości zabytkowej.

Nie każde więc zniszczenie zabytku może doprowadzić do skreślenia tego zabytku z rejestru zabytków, a jedynie takie, z którym wiąże się dla tego obiektu utrata wartości prawnie chronionych.

Stopień zniszczenia zabytku ma zatem znaczenie w sprawie skreślenia go z rejestru zabytków, ale nie może on być poddawany ocenie w oderwaniu od przypisywanych temu obiektowi wartości. Zważyć przy tym trzeba, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przedmiotem ochrony i opieki pozostają zabytki (w tym nieruchome) niezależnie od stanu swojego zachowania. Jak wskazał NSA w wyroku z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 182/13, ten ostatni przepis "(...) ma charakter ogólny i podlega zastosowaniu przy wykładni art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dopóki zatem stopień zniszczenie obiektu zabytkowego nie osiągnie takiego rozmiaru, który nakazuje uznać, że obiekt ten nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, albowiem nie da się go zachować, dopóty zabytek nie może zostać skreślony z rejestru zabytków. W tym kontekście jedynie techniczna możliwość zachowania obiektu zabytkowego w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych ma charakter decydujący w sprawie skreślenia zabytku z rejestru zabytków. Nie jest nim natomiast ocena opłacalności prowadzenia prac przy zabytku dająca możliwość jego zachowania odnoszona do kosztów ekonomicznych tego przedsięwzięcia". Z powyższego wynika, że obiekt znajdujący się nawet w złym stanie technicznym nie może zostać wykreślony jeżeli w swoim aktualnym kształcie zachowuje walory historyczne, artystyczne lub naukowe.

Z uwzględnieniem wskazanej powyżej interpretacji art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie. Przy czym, dla właściwego ustalenia stanu zachowania zabytku, zlecił wykonanie specjalistycznych opinii, jednostce wyspecjalizowanej (podlegającej Ministrowi) jaką jest Narodowy Instytut Dziedzictwa, w tym przypadku Oddział Terenowy w O.; po czym, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, stosownie do art. 80 k.p.a., dokonał ustaleń faktycznych, w oparciu o które wydał następnie decyzję. Dokonując oceny w sprawie przyjął, że choć obecny stan zachowania przedmiotowego ogrodzenia jest zły, to nadal zabytek ten przedstawia wartości, dla których został objęty ochroną. Ocenę tę, biorąc pod uwagę zgromadzone dowody i przedstawioną przez organ argumentację, należy uznać za prawidłową.

Zdaniem organu, ogrodzenia zachowało czytelną formę i przebieg, a także kontekst przestrzenny, istniejące w momencie wpisu, które definiują obiekt jako dokument historii ziemi opolskiej. Najcenniejszą wartością spornego ogrodzenia jest fakt, że stanowi element zespołu willowo – przemysłowego, wydzielając funkcjonalnie poszczególne jego części. Wartość ta została zaś zachowana do chwili obecnej.

W ocenie organu konserwatorskiego stan techniczny ogrodzenia jest zły ( zniszczony i częściowo zdekompletowany), jednak zniszczone elementy ogrodzenia są możliwe do odtworzenia, tak jak możliwe jest przywrócenie obiektowi w pełni walorów funkcjonalnych. Organ nadto podkreślił, że w trakcie normalnego użytkowania, elementy obiektów historycznych wymieniane są etapowo w ramach bieżących prac konserwacyjnych w następstwie ich zużycia i korozji, co nie obniża wartości zabytkowej obiektu, szczególnie przy zachowaniu techniki budowlanej.

Na uwagę zasługuje także fakt, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] decyzją z [...] września 1990 r., znak: [...], wpisał do rejestru zabytków województwa [...] (pod numerem [...]) budynek portierni z wieżą strażniczą, furtami i bramami Zakładu [...] [...] w O. znajdującego się przy ul. M. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że " od strony NW dwuskrzydłowa brama stalowa z prętów", a "całość połączona z murami ogrodzeniowymi z architektonicznym wystrojem głowicy słupka".

Sąd podziela stanowisko organu, że taki zapis uzasadnienia decyzji wskazuje, że wbrew twierdzeniom skargi, mury ogrodzeniowe także objęte są wpisem do rejestru zabytków, co czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia przez organ art. 105 § 1 k.p.a.

Rozstrzygnięcie pozytywne w przedmiocie wpisania przedmiotowego budynku ( wraz z ogrodzeniem) do rejestru zabytków potwierdzało ,że posiada on walory historyczne, artystyczne i naukowe, które należy chronić indywidualnym wpisem. Decyzja ta ma walor ostateczny i prawomocny, a zarzuty wobec jej prawidłowości formułowane w skardze, nie mogły być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym skreślenia z rejestru zabytków.

Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organ jest uprawniona, oparta na ustaleniach znajdujących odzwierciedlenie w aktach, nadto – na właściwej interpretacji przesłanek uregulowanych w at. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, uwzględniającej zarówno ogólny cel tej ustawy, jak i brzmienie art. 6.

Organ konserwatorski dokonując takiej oceny nie naruszył ani art. 7, czy art. 77 § 1 k.p.a., ani też art. 80 k.p.a., poprzez niewystarczające zgromadzenie dowodów, czy nieprawidłową ich ocenę. Wskazać w tym zakresie jedynie trzeba, że zasada swobodnej oceny dowodów uregulowana w art. 80 Kodeksu, pozwala organowi administracji publicznej na dokonanie własnej oceny wartości poszczególnych dowodów. W kwestii natomiast zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego podnieść trzeba, że wiąże się to ściśle z zakresem niniejszego postępowania wyznaczonym treścią art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak i argumentami wskazanymi we wniosku inicjującym to postępowanie. Skoro decydujące znaczenie w sprawie miała pierwsza przesłanka uregulowana w tym przepisie, związana z utratą przez obiekt wartości zabytkowych, to zadaniem organu było ustalenie obecnego stanu zachowania obiektu oraz dokonanie oceny obecnych jego walorów. Takie dowody, pozwalające na dokonanie ustaleń w ww. zakresie, w sprawie zostały zgromadzone, a to m. in. poprzez przeprowadzenie oględzin w terenie w dniu [...] czerwca 2019r., sporządzenie dokumentacji fotograficznej oraz pozyskanie specjalistycznych opinii .

Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę i spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., zaś postawione w tej mierze zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżącego.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2019 ,poz. 2325), należało orzec jak w sentencji.