Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1027/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8 i ust. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 12 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Gl 152/15 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w S. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przekazanych na realizację zadań objętych Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A] Sp. z o.o. w S. na rzecz Zarządu Województwa Śląskiego 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Gl 152/15, oddalił skargę [A] Sp. z o.o. w S. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie zwrotu środków przekazanych na realizację zadań objętych Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2007-2013.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] października 2010 r. Śląskie Centrum Przedsiębiorczości w Chorzowie, pełniące rolę Instytucji Pośredniczącej Drugiego Stopnia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 (dalej: IP2 RPO WSL) zawarło z firmą [A] spółka z o.o. umowę o dofinansowanie projektu pn. "[...]" wraz z późniejszymi aneksami (z [...] lutego 2012 r., z [...] kwietnia 2012 r., z [...] czerwca 2012 r., z [...] sierpnia 2012 r.), w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 Priorytet I Badania i rozwój technologiczny (B+R), innowacje i przedsiębiorczość, Działanie 1.2. Mikroprzedsiębiorstwa i MŚP, Poddziałanie 1.2.3. Innowacje w mikroprzedsiębiorstwach i MŚP, współfinansowany z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Zgodnie z umową termin zakończenia realizacji projektu został określony na dzień 31 grudnia 2011 r., natomiast kolejne aneksy (na wniosek beneficjenta) wydłużały ten termin, który ostatecznie wyznaczono na 31 sierpnia 2012 r.

Zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie (§ 6 ust. 11), beneficjent powinien złożyć w IP2 RPO WSL w ciągu 25 dni od zakończenia realizacji projektu kompletny i poprawnie sporządzony wniosek o płatność końcową. Termin ten upłynął dnia 25 września 2012 r.

Z uwagi na opóźnienia w realizacji projektu oraz w przekazywaniu dokumentacji dotyczącej rozliczenia projektu, ŚCP przeprowadziło kilka wizyt monitorujących i kontroli w miejscach realizacji projektu. Stwierdzono, iż stan realizacji projektu (brak sprzętu, jaki miał być zakupiony w ramach projektu, zawarcie jedynie 9 umów z abonentami) uniemożliwia osiągnięcie założeń projektu określonych we wniosku o dofinansowanie i umowie, zatem projekt nie był realizowany zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie. To z kolei oznacza, że spełnione zostały przesłanki do rozwiązania umowy wskazane w § 18 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 umowy o dofinansowanie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Instytucja Pośrednicząca Drugiego Stopnia – Śląskie Centrum Przedsiębiorczości zobowiązała beneficjenta do zwrotu wypłaconej części dofinansowania (502 565,50 zł) wraz z odsetkami. Zdaniem organu, beneficjent nie dopełnił obowiązków wynikających z § 3 ust. 3 i § 4 ust. 3 oraz § 8 ust. 2 pkt 2 umowy o dofinansowanie, co jest równoznaczne z naruszeniem procedur obowiązujących przy realizacji projektu, objętych normą art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.), co stanowi podstawę do żądania zwrotu dotacji zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Po rozpoznaniu odwołania Zarząd Województwa decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy uznał, że cel projektu nie został osiągnięty, gdyż beneficjent ostatecznie nie świadczył usługi dostępu do Internetu dla liczby abonentów wskazanych we wniosku o dofinansowanie, gdyż zawarto jedynie 9 umów. Ponadto, procedura rozliczenia projektu, mimo że beneficjent wielokrotnie przedłużał termin zakończenia realizacji projektu i złożenia uzupełnień do wniosku o płatność końcową, nie została zakończona. Beneficjent wprawdzie dokonał zakupu środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, jednakże nie był to jedyny cel projektu. Zakup ten miał bowiem służyć uruchomieniu usługi dostępu do Internetu szerokopasmowego.

Zdaniem organu, beneficjent, zawierając umowę o dofinansowanie projektu, przyjął na siebie obowiązki wynikające z tej umowy, które stanowią element szeroko pojętej procedury wdrażania, do której odnosi się art. 184 u.f.p. Jednym z istotnych elementów składających się na procedury, których przestrzeganie jest ważne w kontekście możliwości finansowania wydatków z funduszy strukturalnych, jest postępowanie zgodne z procedurami przewidzianymi umową o dofinansowanie, na które poprzez przystąpienie do umowy beneficjent wyraził zgodę. Zatem IP2 RPO WSL, stwierdzając, że beneficjent nie osiągnął zamierzonego w projekcie celu, zasadnie rozwiązała umowę o dofinansowanie i zażądało zwrotu środków, działając w granicach prawa zakreślonych treścią art. 207 ust. 9 u.f.p., do którego odwołuje się art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę spółki na powyższą decyzję.

Sąd I instancji wskazał, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie reguluje zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania, wskazując jedynie w art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a, że do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L 2006.210.25 ze zm.).

Ponadto na podstawie art. 5 pkt 3 u.z.p.p.r. pod pojęciem instytucji pośredniczącej należy rozumieć organ administracji publicznej lub inną jednostkę sektora finansów publicznych, której została powierzona, w drodze porozumienia zawartego z instytucją zarządzającą, część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego; instytucja pośrednicząca pełni funkcję instytucji pośredniczącej w rozumieniu art. 2 pkt 6 rozporządzenia nr 1083/2006. Zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 5, 6, 6a instytucja zarządzająca może, w drodze porozumienia, powierzyć instytucji pośredniczącej część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, a w szczególności kontrolę realizacji dofinansowanych projektów; dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów; wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa w przepisach o finansach publicznych. W ocenie WSA, normy te korespondują z mającymi zastosowanie w rozpatrywanej sprawie art. 184 i art. 207 ustawy o finansach publicznych.

Oceniając zasadność nakazanego decyzją zwrotu wydatkowanych przez skarżącą środków unijnych, Sąd wskazał, że jako podstawę faktyczną żądania zwrotu płatności wskazano nieprawidłowość polegającą na naruszeniu procedur określonych w art. 184 u.f.p., a ściślej w umowie o dofinansowanie, w której beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z zapisami tej umowy, oraz zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie i harmonogramem rzeczowo-finansowym (§ 3 ust. 3 umowy o dofinansowanie). Ponadto, zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami w ramach RPO Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 oraz do osiągnięcia określonych w umowie wskaźników produktu i rezultatu, świadczących o zrealizowaniu celów projektu (§ 4 ust. 3 umowy). Celem projektu było wprowadzenie na rynek usługi szerokopasmowego, bezprzewodowego dostępu do Internetu na obszarze miasta B.

Sąd I instancji uznał, że ustalenia faktyczne organów obu instancji były wystarczające do stwierdzenia, że doszło do naruszenia procedur zawartych w umowie o dofinansowanie, której elementem był także projekt, na realizację którego przyznano skarżącej dofinansowanie. Umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, ale jest umową celową, tj. skarżąca otrzymała środki na realizację konkretnego celu, którym jest zrealizowanie projektu. Tymczasem skarżąca spółka, jak ustalono, zawarła jedynie 9 umów. Nieosiągnięcie założonego celu oznacza nieprawidłowe wykonanie umowy. W efekcie niezrealizowanie projektu w zakładanej wersji oznacza nieefektywne wykorzystanie środków publicznych.

WSA podkreślił, iż skarżąca spółka nie dotrzymała postanowień § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie projektu, stanowiącego, iż beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie celów (produktów i rezultatów) zakładanych we wniosku o dofinansowanie. Konsekwencją powyższego jest fakt wystąpienia w niniejszej sprawie nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, bowiem beneficjent nie dochował wymogów realizacji projektu i tym samym naruszył § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie projektu, a opisane działanie przekłada się na szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej poprzez sfinansowanie nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. A zatem zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. organ słusznie przyjął, że skarżąca wykorzystała środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. i tym samym była zobowiązana do zwrotu tych środków. W konsekwencji wydanie decyzji na podstawie art. 207 u.f.p. było prawidłowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów k.p.a. (art. 1) poprzez rozstrzygniecie sprawy na drodze postępowania administracyjnego, w sytuacji braku podstaw do jego wszczęcia;

2. naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że środki na realizację programów współfinansowanych z udziałem środków publicznych zostały wykorzystane z naruszeniem procedur;

3. naruszenie art. 207 ust. 9 u.f.p. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji ustalającej obowiązek zwrotu dotacyjnych środków;

4. naruszenie przepisów k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie odwołania od decyzji organu I instancji i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;

5. naruszenie przepisów p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję organu II instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1032; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione, a niektóre z nich nie pozwalają nawet na odniesienie się poprzez ich treść do zaskarżonego wyroku.

Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art. 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy na drodze postępowania administracyjnego, w sytuacji braku podstaw do jego wszczęcia.

Z zarzutem tym zgodzić się nie można. Do braku aprobaty dla twierdzeń skarżącej kasacyjnie spółki w tym zakresie przekonują rozwiązania ustawowe przyjęte przez krajowego prawodawcę w ustawie o finansach publicznych.

W art. 207 ust. 8 u.f.p. postanowiono, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, tj. m.in. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do zwrotu środków (pkt1) lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2 (pkt 2), w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Natomiast zgodnie z art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p. po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7. Stosownie zaś do art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p. – tj. m.in. środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, którymi są w szczególności dochody budżetu państwa, w tym należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności, nieuregulowanych niniejszą ustawą – stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768, 935, 1428 i 1537).

Powołane rozwiązania systemowe przekonują w sposób niewątpliwy, że na etapie odzyskiwania środków unijnych i środków uzupełniających z dotacji celowej pochodzącej z budżetu państwa zastosowanie znajduje procedura administracyjna, w tym wydawanie decyzji o zwrocie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej. Niepodatkowe należności budżetowe mają charakter publicznoprawny. Wynikają one bowiem z relacji zachodzących pomiędzy dwoma podmiotami w zakresie uprawnień lub obowiązków wynikających z określonych norm prawnych, gdzie brak jest równorzędności podmiotów. Konkretyzacja tych uprawnień lub obowiązków jednostki następuje w drodze decyzji administracyjnej, czyli władczego indywidualnego rozstrzygnięcia. Stosunki te ze względu na zachodzącą podrzędność podmiotów nie wchodzą zatem w zakres relacji o charakterze cywilnoprawnym.

Na gruncie art. 1 pkt 1 k.p.a. wykładanego w świetle normatywnej treści zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Chodzi tu o sytuację, w której spełnione zostały trzy przesłanki. Po pierwsze, organ administracji publicznej stosuje normę prawa materialnego znajdującą oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, norma ta nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio, w sposób niewymagający autorytatywnej konkretyzacji. Po trzecie wreszcie, norma ta nie wskazuje innej niż decyzja prawnej formy działania administracji jako właściwej do zastosowania w tej sprawie (por. wyroki NSA z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1801/12, LEX nr 1240612). Każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, powinna być rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej. Organ administracji publicznej stosuje normę prawa materialnego mającą oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Norma ta nie działa wprost, lecz dla ukształtowania stosunku materialnoprawnego wymaga autorytatywnej (władczej) indywidualizacji i konkretyzacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 529/13, LEX nr 1413137).

Podczas omawiania wskazanego w zarzucie zagadnienia nie można pominąć regulacji wspólnotowych oraz rozwiązań krajowych przyjętych w celu realizacji celów pomocowych. Zauważyć w tym zakresie należy, że zgodnie z art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006, instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami.

Powołane rozporządzenie reguluje także procedury odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy unijnych, w tym korekty finansowe do których dokonywania zobowiązane są państwa członkowskie. W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Ponadto, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze (art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006).

Zgodnie z art. 25 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. za przygotowanie i prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą w przypadku programu regionalnego jest zarząd województwa. Do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi – odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (art. 26 ust. 15 u.z.p.p.r.) oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (art. 26 ust. 15a u.z.p.p.r.).

Podkreślić w tym miejscu należy, że ustawa o z.p.p.r. nie reguluje zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania, wskazując jedynie w art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a, że do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006.

Przedstawiona argumentacja, w ocenie NSA, w sposób niewątpliwy przekonuje do jednoznacznego stwierdzenia, że zwrot dofinansowania unijnego i dotacji celowej pozyskanej z budżetu państwa, następuje w myśl powołanych przepisów zarówno krajowych, jak i wspólnotowych na podstawie decyzji administracyjnej, co w konsekwencji prowadzi do konstatacji, iż wskazany w zarzucie kasacyjnym art. 1 k.p.a. nie został w sprawie naruszony.

Następnym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., polegający na jego niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że środki na realizacje programów współfinansowanych z udziałem środków publicznych zostały wykorzystane z naruszeniem procedur.

Zgodnie z powołanym przepisem w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 – podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W myśl zaś art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Przy interpretacji pojęcia "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu" należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych zawarte w "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" wydanych m.in. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r. oraz zawarte w Umowie o dofinansowanie, stanowią "inne procedury", o których mowa w art. 184 u.f.p. W przypadku naruszenia tych procedur, organ miał zatem podstawy do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3381/15, LEX nr 2375468). Procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, takich jak np. p.z.p., ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3597/15, LEX nr 2389918, a także wyroki NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2420/15, LEX nr 2345825, z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2389/15, LEX nr 2301514, z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 3026/15, LEX nr 2267348).

Wobec powyższego jednoznacznie stwierdzić należy, że w ramach procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., mieszczą procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu. Niedotrzymanie zaś warunków umowy, co miało miejsce w niniejszej sprawie, zobowiązywało organ do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. Nadmienić w tym miejscu wypada, że sama spółka stwierdzonych przez organ podczas prowadzonego postępowania uchybień, odzwierciedlonych w ustaleniach faktycznych organu, nie kwestionowała.

Z powyższych względów postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Kolejnym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 207 ust. 9 u.f.p., polegający na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji ustalającej obowiązek zwrotu dotacyjnych środków.

W ocenie NSA, w przypadku naruszenia procedur związanych z dofinansowaniem unijnym i wypłaconą dotacją celową, uzyskane przez beneficjenta z rzeczonym naruszeniem środki podlegają zwrotowi. Podstawą takiego zwrotu jest decyzja administracyjna, co wynika wprost z powołanego przepisu. Organ zobowiązany na mocy ustawy do wydania indywidualnego aktu administracyjnego nie ma innej możliwości jak wydanie stosownej decyzji.

W zakresie tego zarzutu można jedynie dyskutować o charakterze wydawanej decyzji, czy jest to decyzja ustalająca zwrot, jak wskazuje skarżąca kasacyjnie spółka, czy też jest to decyzja określająca zwrot, która ma charakter decyzji deklaratoryjnej, czyli decyzji potwierdzającej obowiązek zwrotu dofinansowania wynikający z mocy przepisów prawa.

Odnosząc się do tego zagadnienia podnieść należy, że z samej treści art. 207 ust. 9 u.f.p. wynika, że jest to decyzja określająca wysokość zwrotu. Przepis ten stanowi bowiem, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. Potwierdza to także treść art. 207 ust. 1 u.f.b., z którego wynika, że środki te podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Przekonuje do tego stanowiska właśnie to wskazane w tym przepisie wsteczne naliczanie odsetek – od dnia przekazania środków beneficjentowi.

Pogląd ten prezentowany jest też w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. Decyzja wydana na podstawie przepisu art. 207 u.f.p. ma charakter deklaratoryjny. Decyzja określająca przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania nie tworzy nowego stosunku prawnego. Obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa. na jedynie pomocniczy charakter (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3644/15, LEX nr 2338593). Decyzja orzekająca o zwrocie środków przez beneficjenta nie jest decyzją konstytutywną, a deklaratoryjną (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 240/17, LEX nr 2359408).

Wobec powyższego postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

W pozostałych dwóch zarzutach wskazano na naruszenie Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezasadne oddalenie odwołania od decyzji organu I instancji i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oraz naruszenie ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję organu drugiej instancji.

W zakresie tych zarzutów jednoznacznie stwierdzić należy, że ich konstrukcja nie pozwala na odniesienie się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Stwierdzić w tym zakresie należy, że zarzut kasacyjny musi przede wszystkim wskazywać przepis prawa, który został naruszony, winien uwzględniać postać naruszenia prawa, czy jest to błąd w wykładni czy w zastosowaniu danego przepisu oraz określać sposób naruszenia, gdyż przepis prawa może być naruszony na wiele sposobów, zaś w zakresie naruszenia przepisów procesowych niezbędne jest jeszcze podanie wywodu stanowiącego o istotnym wpływie tego naruszenia na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że naruszone przepisy powinny być w skardze kasacyjnej – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – wskazane jako podstawy kasacyjne, co oznacza obowiązek nie tylko ich literalnego wyliczenia, ale i określenia, na czym polegało ich naruszenie w ramach obu podstaw kasacyjnych, a w zakresie naruszenia przepisów postępowania wskazanie, że ich uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na czym ono polegało (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1663/09, LEX nr 744340; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1122/16, LEX nr 2465769; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt I GSK 1029/14, LEX nr 1968589; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1243/15, LEX nr 2227674.

Zatem zarzuty bez wskazania konkretnych przepisów prawa, które zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki zostały naruszone, a z takimi właśnie dwoma zarzutami mamy w sprawie do czynienia, nie pozwalają na dokonanie oceny poprzez ich pryzmat zaskarżonego wyroku.

Końcowo zauważyć jedynie można, że uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje na uchybienia w zakresie ustaleń faktycznych, jednak brak sformułowania stosownych zarzutów procesowych z przywołaniem konkretnych przepisów procedury, uniemożliwia dokonanie kontroli wyroku pod tym kątem.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 207 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Orzekając o częściowym zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego (w kwocie 2000 zł), NSA miał na uwadze, że niniejsza sprawa jest tożsama z rozpoznawanymi na tej samej sesji innymi sprawami, które dotyczą tego samego problemu prawnego.