Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1018/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Nina Beczek (spr.), Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skarg G. H. i Gminy K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 marca 2022 r. nr GZ.rn.625.287.2019 w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz G. H. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z 3 września 2019 r. nr SPN.IV.7515.8.2018 stwierdził:

1) że nieruchomość o powierzchni 0,9257 ha, zajęta pod dawny park dworski z budynkiem dworu, pochodząca z Dóbr Ziemskich [...], na którą składają się obecnie działki ewidencyjne położone w obrębie [...] , gm. [...], powiat [...], nr [...] o pow. 0,0251 ha i nr [...] o pow. 0,2633 ha oraz część działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 0,5502 ha i nr [...] o pow. 0,0871 ha, w granicach oznaczonych cyframi [...] na mapie sytuacyjno-wysokościowej miejscowości [...], sekcje: [...], [...], [...], stanowiącej załącznik do decyzji, nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.);

2) nieruchomość o ogólnej powierzchni 4,2343 ha, zajęta pod podwórze gospodarcze z zabudowaniami gospodarczymi, sad, ogród, stawy i drogi gospodarcze, pochodząca z Dóbr Ziemskich [...], na którą składają się obecnie działki ewidencyjne położone w obrębie [...], gm. [...], powiat [...], nr [...] o pow. 0,02 ha, nr [...] o pow. 0,06 ha, nr [...] o pow. 0,16 ha, [...] o pow. 0,04 ha, [...] o pow. 0,31 ha, [...] o pow. 0,03 ha w całości oraz pozostała część działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 2,3714 ha i [...] o pow. 1,2429 ha (po wyłączeniu powierzchni określonej w pkt 1), podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.);

3) nieruchomość o pow. 59,96 ha, stanowiąca lasy, pochodząca z dawnych Dóbr Ziemskich [...], na którą składają się obecnie działki ewidencyjne położone w obrębie [...] , gm. [...], powiat [...] , nr [...] o pow. 20,92 ha, nr [...] o pow. 25,16 ha i nr [...] o pow. 13,8800 ha, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.);

4) nieruchomość o ogólnej powierzchni 8,65 ha, stanowiąca tereny użytkowane rolniczo, pochodząca z dawnych Dóbr Ziemskich [...], na którą składają się obecnie działki ewidencyjne położone w obrębie [...] Stanowiska, gm. [...], powiat [...], nr [...]o pow. 1,21 ha, nr [...] o pow. 1,53 ha, nr [...] o pow. 3,95 ha i nr[...] o pow. 1,96 ha podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Następnie, na wniosek G. H., Wojewoda postanowieniem z 16 października 2019 r. nr SPN.IV.7515.8.2018:

1) sprostował oczywistą omyłkę pisarską w powyższej decyzji w ten sposób, że na stronie 1, w wierszu 20 od góry decyzji zamiast nr [...] powinno być [...];

2) odmówił sprostowania uzasadnienia decyzji w zakresie opisu działek nr [...] i [...], na stronie 9 decyzji.

Odwołania od powyższej decyzji wniesione zostały przez: G. H., Nadleśnictwo [...] i Gminę [...] .

G. H. zaskarżyła decyzję w części, a mianowicie w zakresie punktu 1 i 2 decyzji. Nadleśnictwo [...] również zaskarżyło decyzję w części, tj. w zakresie punktu 3. Natomiast Gmina [...] wskazała w odwołaniu: "decyzję zaskarżam i wnoszę o jej uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania przez organ I instancji".

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu powyższych odwołań, decyzją z 8 marca 2022 r. nr GZ.rn.625.287.2019 orzekł:

1) utrzymuję zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie punktu pierwszego rozstrzygnięcia;

2) utrzymuję zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie punktu drugiego rozstrzygnięcia;

3) uchylam zaskarżoną decyzję w zakresie punktu trzeciego rozstrzygnięcia i umarzam w tym zakresie postępowanie pierwszej inicjacji.

Skargi na powyższą decyzję Ministra wnieśli G. H. i G. K..

Skarga G. H. została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1018/22, zaś skardze G. K. został nadany numer porządkowy I SA/Wa 1019/22.

G. H. - działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, będącego adwokatem, ustanowionego w toku postępowania sądowego - zaskarżyła decyzję Ministra w części, tj. w zakresie pkt 3 rozstrzygnięcia i zarzuciła jej naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 kpa polegające na dokonaniu nieprawidłowej oceny materiału dowodowego poprzez zakwestionowania statusu części nieruchomości (części z działek nr [...], nr [...] i nr [...]) jako nieużytków z uwagi na działania mające miejsce po przejęciu nieruchomości (zalesienie), podczas gdy prawidłowa ocena w tym zakresie powinna brać pod uwagę wyłącznie stan z momentu przejęcia nieruchomości

- a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że całość działek nr [...], nr [...] i nr [...] jako las podpadało pod przepisy dekretu o lasach, co do których właściwa jest droga postępowania sądowego w postępowaniu cywilnym;

2) prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sporne nieruchomości, co do których umorzono postępowanie (działki nr [...], nr [...] i nr [...]) zostały przejęte w protokole przejęcia właśnie na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej oraz na tożsamej podstawie Skarb Państwa został ujawniony w księdze hipotecznej [...] - Dobra Ziemskie jako właściciel nieruchomości

- a w konsekwencji podważenie tytułu prawnego do przejęcia nieruchomości należy wyłącznie do drogi postępowania administracyjnego, zaś skarżąca ma interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia administracyjnego (nawet, jeśli w sprawie wchodzi w grę również dekret o lasach) co najmniej w celu legitymowania się w toku postępowania cywilnego o uzgodnienie treści księgi wieczystej rozstrzygnięciem podważającym tytuł wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej, przy czym wpis dokonany w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej może być zakwestionowany tylko w drodze administracyjnoprawnej.

Gmina [...] - działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, będącego radcą prawnym - zaskarżyła w całości decyzję Ministra i zarzuciła jej rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 28 kpa poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne toczyło się bez udziału aktualnych właścicieli nieruchomości objętych postępowaniem, tj. m.in. A. i Z. małż. [...] właścicieli działki nr [...], współwłaścicieli działki nr [...] oraz właścicieli innych objętych postępowaniem działek szczegółowo opisanych na str. 8-9 decyzji Wojewody [...] z 3 września 2019 r., co daje podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i powinno skutkować uwzględnieniem skargi;

2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez błędne przeprowadzenie fazy kontroli decyzji Wojewody [...] z 3 września 2019 r. w sprawie z wniosku G. H. o uznanie wyłączenia spod działania dekretu PKWN określonych nieruchomości i ich zwrot pod względem jej zgodności z prawem i w sytuacji, gdy decyzja organu wydana została z naruszeniem prawa, które miało wpływ na treść tej decyzji, bowiem przy jej wydaniu organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego zebranego materiału dowodowego, gdyż nie zebrał wystarczającego materiału opisującego faktyczny stan zagospodarowania resztówki majątku i uznał za udowodnione okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy bez zebrania na te okoliczności kompletnego materiału dowodowego. Ponadto organy obu instancji nie wyjaśniły wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności jaką powierzchnię posiadał park w chwili jego przejęcia ani też jakie były jego granice oraz nie ustaliły bezspornie, że w dniu przejęcia majątku faktycznie zarząd nad tym majątkiem sprawował rządca. Organy orzekające w sprawie przekroczyły zasadę swobodnej oceny dowodów poprzez oparcie swojego rozstrzygnięcia na dokumentach wytworzonych po upływie co najmniej 20 lat i starszych od chwili przejęcia majątku w wyniku czego w sposób dowolny a także sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym, w szczególności z zeznaniami świadka R. S. bezpodstawnie przyjęły, że działki wykazane w pkt 1 decyzji Wojewody [...] nie były integralną częścią nieruchomości ziemskiej objętej dekretem o reformie rolnej i nie pozostawały (w tym część działki zabudowanej dworem) w funkcjonalnym związku z gospodarczą częścią majątku, w sytuacji, gdy wszechstronna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że w chwili przejęcia majątku dwór stanowił centralny ośrodek organizacji i zarządzania majątkiem i prowadzoną w nim produkcją rolną oraz uznał, że grunt ten stanowiły w całości teren dawnego dworu i parku;

3. art. 107 § 3 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa, w szczególności brak wyjaśnienia w decyzji, dlaczego organ pominął wyjaśnienia świadka R. S. oraz na jakiej podstawie ustalił powierzchnię i granice parku dworskiego. Nie wyjaśniono także na jakiej podstawie geodeta ustalił obszar opisany w pkt 1 decyzji, skoro nikt nie potrafił wskazać wschodniej granicy parku;

4. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku czego organ administracji przyjął, że rezydencja właściciela całej nieruchomości ziemskiej, tj. dwór i park, nie podpadała pod działanie dekretu i nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie pozostawała w związku funkcjonalnym z gospodarczą częścią nieruchomości ziemskiej.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skarg.

Postanowieniem z dnia 24 maja 2022 r. Sąd postanowił, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt: I SA/Wa 1018/22 i I SA/Wa 1019/22 oraz prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 1018/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, że inkryminowana decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Minister nie rozpatrzył odwołania Gminy [...] w całości, a jedynie w wybranym przez siebie zakresie, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swojej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Może on, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione przez samego odwołującego się. Podkreślić jednak należy, że postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Organ II instancji nie może nigdy działać z urzędu. Postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – w niniejszej sprawie wniesienia odwołania. Odwołanie jest niesformalizowanym środkiem zaskarżenia. Nie wymaga nie tylko szczegółowego uzasadnienia, ale także szczególnej formy. Z odwołania musi jednak wynikać, że strona jest niezadowolona z określonego rozstrzygnięcia organu I instancji. W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma przepisu dopuszczającego wniesienie odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie może to jednak wyłączać automatycznie takiej możliwości. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części, w sytuacji gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Powyższa zasada powinna mieć zastosowanie także w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji nigdy nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu, a niezadowolenie odwołującego się ze ściśle określonego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest nieodzownym elementem odwołania, które zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego. W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem wyłączona zasada rozporządzalności. Od woli strony zależy bowiem wszczęcie tego postępowania oraz – co do zasady – także zakres postępowania. Organ odwoławczy jest bowiem obowiązany do rozpatrzenia odwołania we wskazanym w nim zakresie. Jeżeli odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję pierwszoinstancyjną w całości. Wówczas organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji. Natomiast w przypadku, gdy strona w sposób jednoznaczny, bez żadnych wątpliwości, w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II Instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] w decyzji z 3 września 2019 r. zawarł cztery odrębne, niezależne od siebie, oparte na odrębnych podstawach faktycznych, rozstrzygnięcia. A zatem strony postępowania miały prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia tylko do jej części. Decyzja ta stała się przedmiotem odwołań wniesionych przez: G. H., Nadleśnictwo [...] i Gminę [...]. G. H. zakwestionowała rozstrzygnięcie zawarte w punktach 1 i 2 decyzji. Nadleśnictwo [...] uczyniło przedmiotem zaskarżenia jedynie punkt 3 decyzji Wojewody. Natomiast Gmina [...] wskazała w odwołaniu: "decyzję zaskarżam i wnoszę o jej uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania przez organ I instancji", a zatem stwierdzić należy, że odwołaniem tym objęto całą decyzję Wojewody – wszystkie cztery punkty rozstrzygnięcia. Na skutek tak sformułowanego zakresu odwołania, sprawa podlegała całościowemu rozpoznaniu przez organ odwoławczy, a nie tylko w zakresie rozstrzygnięć zawartych w punktach 1-3 decyzji Wojewody. Tym samym organ odwoławczy był zobowiązany do rozpatrzenia odwołania Gminy we wskazanym w nim zakresie, czyli w całości. Tymczasem Minister rozpoznał odwołanie Gminy jedynie w zakresie punktu pierwszego rozstrzygnięcia, podczas gdy nawet zarzuty zawarte w uzasadnieniu tego odwołania wskazują, że jest ono skarżone również w pozostałym zakresie, a to obligowało organ odwoławczy do rozpoznania całej sprawy. Organ odwoławczy powinien był więc dokonać weryfikacji wszystkich czterech rozstrzygnięć zawartych w decyzji organu I instancji. Tego jednak nie uczynił. Niedopełnienie obowiązku rozpoznania odwołania Gminy w całości, zgodnie z zakresem zaskarżenia, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania art. 127 § 1 i art. 15 kpa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wskazań Sądu, które wprost wynikają z przedstawionych wyżej rozważań i rozpozna jeszcze raz łącznie wszystkie trzy odwołania (w jednym terminie i jednym aktem, bo dotyczą tej samej, jednej, sprawy) adekwatnie do zakresu zaskarżenia, przy czym Sąd jeszcze raz zwraca uwagę, że złożone przez Gminę odwołanie zainicjowało postępowanie odwoławcze w odniesieniu do całej decyzji organu I instancji. Ustalenia i swoje stanowisko zaś organ wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa procesowego lub materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie, stosownie do treści art. 107 § 3 kpa.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że wskazane uchybienie w procedowaniu jakiego dopuścił się organ odwoławczy uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny zarzutów skargi, które to zarzuty były podnoszone także w odwołaniach, a wobec niewypowiedzenia się przez organ odwoławczy w tym zakresie, ocena ich przez Sąd byłaby bowiem wobec wadliwości przeprowadzonego przez organ postępowania odwoławczego przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez Sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej "ppsa".

O kosztach postępowania zasądzonych w punkcie 2 i 3 sentencji wyroku Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa, przy czym na sumę kosztów zasądzonych w punkcie 2. sentencji wyroku składa się kwota 200,-zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi i wysokość kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 480,-zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17,-zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od dokumentu stwierdzającego ustanowienie pełnomocnika. Natomiast koszty zasądzone w punkcie 3. wyroku obejmują kwotę uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł i wysokość kosztów zastępstwa prawnego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).