Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1293/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art.3 ust.1 pkt.1, art.5 ust.2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art.11 ust.4
journal: Dz.U. 2022 poz 1233
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 388/21 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. z dnia 21 kwietnia 2021 r., nr 2/2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. N. (dalej także jako: skarżący) na decyzję Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej także jako: Przedsiębiorstwo) z dnia 21 kwietnia 2021 r., nr 2/2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w punkcie I wyroku z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 388/21 uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie II zasądził od Przedsiębiorstwa na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 22 marca 2021 r. skarżący, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP zwrócił się do Przedsiębiorstwa o udostępnienie informacji publicznej w zakresie skanów umów, rachunków, faktur zawartych lub wystawionych przez Fundację G. na rzecz/dla Przedsiębiorstwa od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na wniosek, jak i skanów zamówień wystawionych przez Przedsiębiorstwo na rzecz Fundacji G. w tym samym okresie, a ponadto skanów faktur, rachunków i umów zawartych lub wystawionych przez Fundację K. na rzecz/dla Przedsiębiorstwa od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na wniosek oraz skanów umów zlecenia, o dzieło lub innej umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy/przez/na rzecz Przedsiębiorstwa a osobą publiczną – K. W. od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia odpowiedzi na wniosek, a także zakresu obowiązków K. W. wobec Przedsiębiorstwa, a ponadto skanów umów zlecenia, o dzieło lub innej umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy/przez/na rzecz Przedsiębiorstwa z K. K. oraz K. J. od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia odpowiedzi na wniosek.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2021 r. Przedsiębiorstwo zwróciło się do skarżącego o wskazanie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, powodów, dla których spełnienie żądania wniosku będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem występuje konieczność przetworzenia posiadanych informacji, poprzez dokonanie m.in. stosownej anonimizacji danych osobowych (danych personalnych osób, czy pracowników wskazanych w tych dokumentach). Ponadto, Przedsiębiorstwo wskazało także, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu na zasadach określonych w przepisach, zaś w niniejszej sprawie zdaniem Przedsiębiorstwa prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, gdyż osoba (osoby) objęte wnioskiem skarżącego nie pełnią funkcji publicznych.

W odpowiedzi skarżący w piśmie z dnia 6 kwietnia 2021 r. wyjaśnił, że żądana informacja stanowi informację publiczną prostą, niewymagającą skomplikowanych analiz, innych czasochłonnych czynności i niewymagającą wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Informacja będąca przedmiotem wniosku skarżącego nie wymaga zatem w jego ocenie przetworzenia.

W piśmie z dnia 20 kwietnia 2021 r. Przedsiębiorstwo poinformowało skarżącego, że nie posiada informacji w zakresie skanów umów, rachunków, faktur zawartych lub wystawionych przez Fundację G. na rzecz/dla Przedsiębiorstwa od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na wniosek, jak i skanów zamówień wystawionych przez Przedsiębiorstwo na rzecz Fundacji G. w tym samym okresie, a ponadto skanów faktur, rachunków i umów zawartych lub wystawionych przez Fundację K. na rzecz/dla Przedsiębiorstwa od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na wniosek (pkt 1-7 wniosku) oraz skanów umów zlecenie, o dzieło lub innej umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy/przez/na rzecz Przedsiębiorstwa z K. K. oraz K. J. od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia odpowiedzi na wniosek (pkt 10-11 wniosku). Natomiast co do kwestii udzielenia odpowiedzi na pkt 8 i 9 wniosku Przedsiębiorstwo poinformowało, że zostanie wydana w tym zakresie stosowna decyzja.

Decyzją z dnia 21 kwietnia 2021 r., nr 2/2021 Przedsiębiorstwo, na podstawie art. 104 § 1 i art. 109 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówiło udostępnienia skarżącemu informacji publicznej objętej pkt 8 i 9 jego wniosku, tj. w zakresie skanów umów zlecenie, o dzieło lub innej umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy/przez/na rzecz Przedsiębiorstwa a osobą publiczną – K. W. od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia odpowiedzi na wniosek, a także zakresu obowiązków K. W. wobec Przedsiębiorstwa.

W uzasadnieniu decyzji Przedsiębiorstwo wyjaśniło, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu na zasadach określonych w przepisach, zaś w rozpoznawanej sprawie zdaniem Przedsiębiorstwa prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Przywołując art. 115 § 19 oraz § 13 Kodeksu karnego i zawartą w nich definicję funkcjonariusza publicznego oraz orzecznictwo odnoszące się do tej tematyki (w tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 17/05) Przedsiębiorstwo stwierdziło, że K. W. nie jest osobą publiczną. Z tego grona należy wyłączyć bowiem osoby zajmujące stanowiska usługowe i techniczne. Przedsiębiorstwo wskazało, że osobą publiczną jest osoba pełniąca funkcje publiczne w organach władzy publicznej lub strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeśli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Już zatem z tego powodu w ocenie Przedsiębiorstwa zaistniała przesłanka do odmowy udzielenia informacji publicznej w tym zakresie.

Przedsiębiorstwo wskazało także na instytucję nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej i wyjaśniło, że polega ono na próbie korzystania z prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. W związku z powyższym Przedsiębiorstwo podkreśliło, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie ze względu na troskę o dobro publiczne, a z uwagi na chęć osiągnięcia własnych celów. Żądane przez niego informacje są bowiem wykorzystywane jedynie do redagowania materiałów prasowych na prywatnej stronie internetowej skarżącego, na której w sposób oszczerczy opisuje on osoby związane w jakikolwiek sposób z gminą C.. Jak wskazało Przedsiębiorstwo skarżący w 2019 roku wystąpił do organu gminy i jej jednostek z kilkudziesięcioma wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, zawierających łącznie około 130 indywidualnych zapytań w różnych sprawach. Skarżący podobnie działał w 2020 roku. Cechą wspólną wniosków skarżącego jest zaś to, że dotyczą one różnych tematów i w większości w celu udzielenia na nie odpowiedzi konieczny jest duży nakład pracy poświęcony na analizę obszernej dokumentacji, wyszukanie konkretnych informacji i sporządzenie kopii w formie wskazanej we wniosku. W ocenie Przedsiębiorstwa powyższe okoliczności, a w szczególności składanie przez skarżącego dużej ilości wniosków wymagających dużego zaangażowania czasowego ze strony Przedsiębiorstwa oraz istnienie motywacji pozwalającej przypuszczać, że wnioskodawcy nie zależy na dobru publicznym, a także brak wyraźnej potrzeby i uzasadnienia żądań, świadczą o nadużywaniu przez skarżącego prawa do informacji publicznej, co także stanowiło podstawę odmowy udostępnienia żądanych informacji.

Ponadto, Przedsiębiorstwo wskazało, że rozpoznanie wniosku skarżącego wymagałoby stosownego przetworzenia wielu informacji i odpowiedniego ich zestawienia, a z uwagi na to, że skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji – o charakterze przetworzonym – to także stanowiło podstawę odmowy udostępnienia wnioskowanych danych.

W piśmie z dnia 13 maja 2021 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą decyzję Przedsiębiorstwa, ze względu na koncepcję nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej oraz informację publiczną przetworzoną i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od Przedsiębiorstwa na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej;

2) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w stwierdzeniu, iż wnioskowana przez skarżącego decyzja stanowi informację publiczną przetworzoną, w związku z czym nie może zostać udostępniona skarżącemu, w sytuacji gdy skarżący wnosił o udostępnienie informacji publicznych prostych, w rezultacie przepis ten nie znajduje zastosowania;

II. przepisów postępowania:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na arbitralnym stwierdzeniu, że żądana informacja nie może zostać udostępniona, w sytuacji gdy okoliczność ta nie została dostatecznie wyjaśniona ani należycie umotywowana, jak wymagają tego przepisy wskazane w niniejszym zarzucie;

2) art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez ich niezastosowanie i nieudostępnienie w terminach określonych w tych przepisach wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej niebędącej, zdaniem skarżącego, informacją podlegającą ograniczeniu;

3) art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, w zakresie w jakim przepis ten reguluje, iż podstawą odmowy może być przepis prawa, polegające na rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez podstawy opierającej się o przepis prawa powszechnie obowiązującego.

W uzasadnieniu skargi skarżący zaznaczył na wstępie, że K. W. pełni funkcję rzecznika prasowego Urzędu Miasta i Gminy C., a więc jego zdaniem jest osobą publiczną. Następnie skarżący wskazał, że wnioskowana przez niego informacja publiczna, wbrew twierdzeniom Przedsiębiorstwa, nie stanowi informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie sposób bowiem zgodzić się z uzasadnieniem decyzji, że konieczność dokonania analiz dokumentów będących w posiadaniu instytucji i ewentualne przejrzenie ich oraz udzielenie odpowiedzi kwalifikuje każdorazowo informację publiczną jako przetworzoną. Skarżący zwrócił uwagę na to, że Przedsiębiorstwo nie ustaliło zakresu koniecznych prac związanych z udostępnieniem żądanej informacji.

Odnosząc się z kolei do przywoływanej przez Przedsiębiorstwo instytucji nadużycia prawa do informacji publicznej skarżący wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej nie może mieć miejsca w oparciu o powyższą koncepcję. Jednocześnie skarżący pokreślił, że jedną z naczelnych zasad wyrażonych w art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zakaz badania oraz wzywania do wykazywania interesu prawnego i faktycznego podmiotu ubiegającego się o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym zdaniem skarżącego organ w sposób nieuzasadniony odmawia dostępu do informacji publicznej powołując się na nadużycie prawa, a działanie takie nie znajduje postaw w przepisach prawa.

W odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji podkreślając przede wszystkim, że K. W. nie jest osobą publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w punkcie I wyroku z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 388/21 uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie II zasądził od Przedsiębiorstwa na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że spór między stronami sprowadza się do oceny, czy w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych Przedsiębiorstwo było uprawnione do odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej na wniosek złożony w dniu 22 marca 2021 r. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w opinii skarżącego obowiązkiem Przedsiębiorstwa było udostępnienie mu wnioskowanych informacji, a odmowa ich udostępnienia nie ma uzasadnienia w przepisach prawa, wsparta jest na przesłankach pozaprawnych, a nadto nie zawiera uzasadnienia odnoszącego się do okoliczności faktycznych sprawy. Z kolei zdaniem Przedsiębiorstwa podstawę do wydania decyzji odmownej stanowił fakt, że żądane przez skarżącego dane mają charakter informacji przetworzonej, zaś wnioskodawca nie wykazał, w jakim zakresie ich pozyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a ponadto w działaniu skarżącego Przedsiębiorstwo upatruje nadużycia prawa. Wreszcie udzielnie żądanej informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Odnosząc się do tak nakreślonego sporu i stanowisk stron Sąd I instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie Przedsiębiorstwa uchyla się w istocie spod kontroli sądowej, a to z uwagi na brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego aktu na jakich konkretnie okolicznościach faktycznych wsparło się Przedsiębiorstwo odmawiając udzielenia skarżącemu żądanych przez niego informacji, gdyż w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu poza końcowym wnioskiem i rozważaniami prawnymi, wspartymi zasadniczo na przywołanym orzecznictwie sądów administracyjnych, w decyzji brak tego, co najistotniejsze - uzasadnienia faktycznego przyjętego rozstrzygnięcia. W związku z tym Sąd I instancji uznał, że wypowiedziane w zaskarżonej decyzji tezy nie mają jakiegokolwiek uzasadnienia w okolicznościach tej sprawy, gdyż kwestii tej w ogóle nie rozważono. Tym samym w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu słuszne okazały się te zarzuty skargi, które odwołują się do wymogów decyzji administracyjnej.

Przechodząc do omówienia niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że niewątpliwie Przedsiębiorstwo jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż jak wynika z akt sprawy organ jest spółką kapitałową realizującą zadania publiczne, w której 100% udział ma Gmina C., co wynika z danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym, a zatem mieści się ono w grupie podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Odnosząc się do stanowiska Przedsiębiorstwa co do tego, że żądana przez skarżącego informacja dotyczy podmiotu, który podlega ochronie ze względu na prywatność osoby oraz zajmowania przez nią stanowiska usługowego i technicznego, a więc osoby niebędącej osobą publiczną, Sąd I instancji uznał, że stanowisko to razi przede wszystkim niekonsekwencją, której zdaje się nie dostrzegać Przedsiębiorstwo, z jednej bowiem strony uznaje, że podmiot, którego dotyczą informacje nie jest osobą publiczną, jednak wcześniej wskazuje na brak tożsamości między osobą publiczną a osobą pełniącą funkcje publiczne. Co jednak istotne, to stawiając tezę wyłączającą w odniesieniu do wskazanej osoby status osoby publicznej, w żadnym fragmencie decyzji nie wskazuje czym konkretnie osoba ta się zajmuje i czy w ogóle jest zatrudniona w Przedsiębiorstwie. Nie sposób zatem ocenić, zdaniem Sądu I instancji, czy stanowisko Przedsiębiorstwa w tym zakresie jest właściwe, brak bowiem jakikolwiek informacji pozwalających na jego weryfikację. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu już ta okoliczność powoduje, że zaskarżony akt uchyla się spod kontroli sądowej, co nakazuje jego uchylenie z uwagi na naruszenie przepisu art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wyjaśnił Sąd I instancji regulacja ta ma zastosowanie w niniejszej sprawie po myśli art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z brzmieniem powołanych przepisów procedury administracyjnej decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji uznał, że w tej sprawie zabrakło wskazania okoliczności, z których Przedsiębiorstwo wywodzi brak pełnienia przez wskazany we wniosku podmiot funkcji publicznych, co niewątpliwe narusza powołany wyżej przepis i to w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co wyklucza możliwość oceny poprawności zastosowania przepisów prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu zadaniem Przedsiębiorstwa będzie uzupełnienie rozstrzygnięcia o niezbędne informacje umożliwiające ocenę, czy zadania wykonywane przez osobę, której dotyczą żądane przez skarżącego informacje, mieszczą się w zakresie zadań technicznych (usługowych), czy też stanowią inny rodzaj czynności, które nie dają podstaw do twierdzenia, że ww. osoba nie pełni funkcji publicznych.

Sąd I instancji zauważył jednocześnie, że w treści skargi skarżący wskazał, iż osoba, której ma dotyczyć informacja publiczna, wykonuje zadania rzecznika prasowego w Gminie, co nie zostało w żaden sposób ocenione przez Przedsiębiorstwo. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Sąd I instancji zaznaczył, że okoliczności te winny zostać poddane ocenie w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał także, że w dalszej części uzasadnienia zaskarżona decyzja również nie spełnia wymogów wynikających z powołanych norm procesowych, a pogląd Przedsiębiorstwa nie ma uzasadnienia w aktach sprawy i treści decyzji. Powyższy zarzut, jak wskazał Sąd I instancji, dotyczy zasadności zastosowania w tej sprawie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z jego brzmieniem prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wątpliwości w tej sprawie dotyczą zatem ustalenia, czy żądane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej.

W związku z powyższym Sąd I instancji wyjaśnił, że w ustawie brak jest legalnej definicji pojęcia "informacji przetworzonej", zatem zasadne jest odwołanie się w tym zakresie do poglądów piśmiennictwa i judykatury. Sięgając do tego dorobku wskazał na fakt przeciwstawienia pojęciu informacji przetworzonej – informacji prostej. I tak informacja prosta to taka, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych, podlegających ochronie (np. danych osobowych), nie staje się jednak przez to informacją przetworzoną. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. Również wtedy, gdy organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, wykonanie prostych czynności technicznych polegających na zliczeniu decyzji nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej. Natomiast o informacji przetworzonej możemy mówić wówczas, gdy jest to informacja jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej.

Sąd I instancji dodał, że informacja przetworzona wystąpi także wówczas gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu organu, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną.

Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej organ obligowany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań.

Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd I instancji uznał, że w treści zaskarżonej decyzji takich rozważań zabrakło, nie dostarczyły ich także akta sprawy, co godzi w treść przywołanych na wstępie przepisów procedury administracyjnej i podobnie jak w zakresie pierwszej ze spornych kwestii, także i w tym zakresie uchyla się spod kontroli sądowej. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia w tym względzie jest w istocie jednozdaniowe. W treści decyzji Przedsiębiorstwo wskazało bowiem, że rozpoznanie wniosku wymagałoby stosownego przetworzenia wielu informacji – odpowiedniego zestawienia informacji. Brak jest jednak jakiegokolwiek odwołania się do konkretnych okoliczności sprawy, liczby umów ich objętości. Zważywszy, że wniosek skarżącego dotyczy niezbyt długiego okresu czasu – czterech miesięcy i jednej osoby, w ocenie Sądu I instancji podane przez Przedsiębiorstwo przyczyny są tym bardziej niezrozumiałe. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ocenił twierdzenia Przedsiębiorstwa zawarte w zaskarżonej decyzji jako pozbawione uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy, co z kolei legło u podstaw uchylenia zaskarżonego aktu.

Zdaniem Sądu I instancji także kolejna wskazywana przez Przedsiębiorstwo przesłanka odmowy udostępnienia informacji – dotycząca kwestii nadużycia prawa do informacji publicznej - nie może być oceniona jako zasadna. Choć Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zanegował twierdzenia skarżącego wykluczające możliwość stosowania instytucji nadużycia prawa na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem niewątpliwie treść oraz duża ilość wniosków składanych przez tą samą osobę może w szczególnych okolicznościach wskazywać na to, że wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej, wykorzystuje tę instytucję do osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, a wnioski przez niego składane nie prowadzą do poprawy funkcjonowania danego organu, wręcz przeciwnie, godzą w realizację jego ustawowych zadań, to jednocześnie Sąd I instancji uznał, że okoliczność ta nie dotyczy rozpoznawanej sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawie nie wykazano, aby skarżący działał we wskazany sposób, kierując do Przedsiębiorstwa znaczne ilości wniosków o udzielenie informacji publicznej. Zdaniem Sądu I instancji aktywność skarżącego w innych obszarach (w zakresie wniosków kierowanych do innych podmiotów) nie może stanowić podstawy do wywodzenia nadużycia prawa w tej konkretnej sprawie, w której nie wykazano, aby skarżący kierował wnioski w istotnej liczbie do strony przeciwnej, a tylko taki fakt mógłby ewentualnie stanowić podstawę do wywodzenia nadużycia prawa do informacji publicznej.

Ponadto, Sąd I instancji podkreślił, że Przedsiębiorstwo wskazując, że wnioskowane informacje wykorzystywane są przez skarżącego celem tworzenia materiałów prasowych, a więc w celach zawodowych, na prowadzonym przez niego portalu internetowym, potwierdza w ten sposób, że skarżący ma realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Takie stwierdzenie Przedsiębiorstwa przeczy zatem tezie, że żądane informacje służą wyłącznie celom osobistym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarżący składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej w istocie gospodarowania środkami publicznymi przez jednostkę sektora finansów publicznych nie nadużył prawa, a przynajmniej faktu tego w sprawie nie wykazano. Akta sprawy dowodzą, że skorzystał on z zagwarantowanego mu konstytucyjnie i ustawowo (art. 61 ust.1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) prawa do uzyskania informacji o sposobie wydatkowania majątku publicznego. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy), a zatem nie wymaga się od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego za wyjątkiem sytuacji, gdy informacja publiczna jest informacją przetworzoną, czego w tej sprawie nie wykazano.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z. sp. z o.o. z siedzibą w C. (poprzednia nazwa: Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. z siedzibą w C.) i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia zgodnego z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa:

1) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wskazaniu, iż żądane dokumenty nie stanowią określonej tajemnicy przedsiębiorcy – w sytuacji gdy dokumenty te są zaliczane do takiego rodzaju tajemnicy, a strony umowy nie zrezygnowały ze stosowania tej tajemnicy (uchylenia tej tajemnicy);

2) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędną wykładnię i wskazanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszła konieczność, tzw. anonimizacji dokumentów i w konsekwencji nie doszło do przetworzenia informacji - w sytuacji gdy zaszła konieczność anonimizacji danych osób (pracowników, współpracowników) występujących na żądanych dokumentach (fakturach, umowach) – przetworzenia informacji, a wnioskodawca nie udowodnił i nie wykazał, iż przeznaczy przedmiotowe informacje do potrzeb innych niż własne (prywatne).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżącą kasacyjnie podtrzymała stanowisko wyrażane w dotychczasowym toku postępowania i powtórzyła, że K. W. nie jest osoba publiczną, nie zajmuje takiego stanowiska, nie jest osobą wskazaną w art. 115 § 19 i 13 Kodeksu karnego.

Strona skarżąca kasacyjnie wskazała także, że w okolicznościach niniejszej sprawy udostępnienie żądanych dokumentów stanowiłoby naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy i prywatności osoby fizycznej, która wielokrotnie komunikowała, że nie zezwala na stosowne upublicznianie informacji zawartych w umowach.

Strona skarżąca kasacyjnie dodała, że jej zdaniem żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji przetworzonych, z uwagi na konieczność anonimizacji zawartych w nich danych osób, w szczególności takich jak pracownicy, czy współpracownicy. Natomiast w związku z tym, że skarżący nie wykazał istnienia przesłanki szczególnie ważnego interesu publicznego, to należało odmówić mu udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Ze względu na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.

Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.

Niezależnie od powyższego przechodząc do analizy pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, który został sformułowany jako naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r., poz. 1233), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wskazaniu, że "żądane dokumenty nie stanowią określonej tajemnicy przedsiębiorcy – w sytuacji gdy dokumenty te są zaliczane do takiego rodzaju tajemnicy, a strony umowy nie zrezygnowały ze stosowania tej tajemnicy (uchylenia tej tajemnicy)", wskazać należy, że zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

Choć autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w jego ocenie miało miejsce naruszenie prawa materialnego, czy też naruszenie przepisów postępowania, zauważyć należy, że przywołane w ramach omawianego zarzutu przepisy mają materialny charakter. Natomiast w związku z wytknięciem Sądowi I instancji dokonania błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji podkreślenia wymaga, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega błędne rozumienie zarówno art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak i art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji.

Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu dokonania błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji świadczy to, że strona skarżąca kasacyjnie z niewyjaśnionych powodów powołuje się na jego podstawie na błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że informacje objęte żądaniem skarżącego nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, w sytuacji gdy Przedsiębiorstwo odmawiając udostępnienia żądanych danych w niniejszej sprawie nie powoływało się na tę przesłankę, lecz na to, że w jego ocenie udostępnienie informacji będących przedmiotem wniosku skarżącego podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej oraz fakt, że mają one charakter informacji przetworzonej, zaś wnioskodawca nie wykazał, w jakim zakresie ich pozyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a ponadto na uznanie działań skarżącego za nadużywanie prawa do informacji publicznej. Sąd I instancji nie oceniał zatem zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na to, że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorcy, bowiem zaskarżona decyzja takiej argumentacji nie zawiera. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł wyrazić stanowiska odnośnie nieprawidłowego uznania żądanych przez skarżącego informacji za tajemnicę przedsiębiorcy. Tym samym w związku z tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wyraził przypisywanego mu na podstawie omawianego zarzutu poglądu, to nie mógł w taki sposób naruszyć jakiegokolwiek przepisu prawa, w tym i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Nieskuteczny okazał się również drugi z zarzutów, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie ponownie nie precyzuje czy zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy też przepisów postępowania. Wytknęła jednak Sądowi I instancji naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. przepisu o materialnym charakterze, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu dokonanie jego błędnej wykładni i wskazanie, że "w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszła konieczność, tzw. anonimizacji dokumentów i w konsekwencji nie doszło do przetworzenia informacji - w sytuacji gdy zaszła konieczność anonimizacji danych osób (pracowników, współpracowników) występujących na żądanych dokumentach (fakturach, umowach) – przetworzenia informacji, a wnioskodawca nie udowodnił i nie wykazał, iż przeznaczy przedmiotowe informacje do potrzeb innych niż własne (prywatne)". Strona skarżąca kasacyjnie ponownie zatem podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa nie wskazując jednocześnie na czym polega jego błędne rozumienie przez Sąd I instancji i jaka, jej zdaniem, powinna być jego prawidłowa wykładnia, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.

Zarzut ten nie mógł jednak odnieść skutku również gdyby mimo to przyjąć, że w jego treści strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje rozumienie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez Sąd I instancji, bowiem w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wyraził przypisywanego mu przez stronę skarżącą kasacyjnie poglądu, że "w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszła konieczność tzw. anonimizacji dokumentów i w konsekwencji nie doszło do przetworzenia informacji". Strona skarżąca kasacyjnie ponownie przypisuje Sądowi I instancji wyrażenie poglądu, którego nie zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zresztą także w zaskarżonej decyzji nie powołano się na konieczność anonimizacji danych zawartych w informacji żądanej przez skarżącego, co miałoby świadczyć o jej przetworzonym charakterze, lecz wskazuje na to, że "rozpoznanie wniosku wymagałoby stosownego przetworzenia wielu informacji – odpowiedniego zestawienia informacji". Sąd I instancji nie kwestionował zatem konieczności dokonania anonimizacji dokumentów będących przedmiotem wniosku skarżącego, lecz uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, także w zakresie dotyczącym uznania żądanej przez skarżącego informacji za przetworzoną, nie jest wystarczające do dokonania takiej kwalifikacji. Stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie jest zatem tożsame z przypisywanym Sądowi I instancji przez autora skargi kasacyjnej poglądem, a zatem skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wyraził przypisywanego mu na podstawie omawianego zarzutu poglądu, to nie mógł w taki sposób naruszyć jakiegokolwiek przepisu prawa, w tym i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.