Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 305/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 25 sierpnia 2023 r. r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2022 r. znak: SKO.ZP/415/514/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. kwotę 997 zł ( dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 19 września 2022 r. nr AU-2/6730.2/661/2022 ustalił na wniosek D. M., prowadzącego działalność gospodarczą pn. Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe D. M., warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. i drogą dojazdową na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. jw.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie wszczęto na wniosek inwestora złożony 14 grudnia 2006 r., który został rozpoznany decyzją nr AU-2/6730.2/833/2011 z 4 kwietnia 2011 r. ustalającą warunki zabudowy.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją znak: SKO.ZP/415/968/2011 z 4 listopada 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Dnia 12 marca 2013 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent wydał decyzję nr AU-2/6730.2/588/2013 ustalającą warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, lecz i to rozstrzygnięcie zostało uchylone w całości przez Kolegium decyzją znak: SKO.ZP/415/320/2013 z 29 maja 2013 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolejna decyzja Prezydenta z 10 listopada 2017 r. nr AU-2/6730.2/1433/2017 ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została utrzymana w mocy przez Kolegium decyzją o znaku: SKO.ZP/415/48/2018 z 17 lipca 2018 r. Tym niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 marca 2019 r., sygn. II SA Kr 1291/18 uchylił decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję I instancji.

Dalej organ I instancji omówił zarzuty uznane przez WSA za zasadne, a dotyczące błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego, które przełożyły się na wadliwe ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej poprzez odniesienie się do średnich występujących w obszarze analizowanym.

Inwestor złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 5 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 237/20 oddalił skargę kasacyjną i podtrzymał argumentację przyjętą przez sąd I instancji.

Następnie organ I instancji wskazał, że rozpatrując sprawę po raz kolejny ustalił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie art. 59 i n. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022, poz. 503), dalej "u.p.z.p.".

Celem realizacji zaleceń sądów została przygotowana nowa analiza urbanistyczno-architektoniczna dla obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie".

Organ I instancji szczegółowo omówił sposób wyznaczenia tego obszaru podając, że granicę obszaru analizowanego wyznaczono koliście 80 m wokół granic terenu wskazanego do zabudowania na dz. nr [...], [...] i [...]. W toku postępowania pozyskano milcząco dokonane uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez: Ministra Klimatu i Środowiska, Marszałka Województwa Małopolskiego, Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

Opinię w sprawie wyraził również: Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa w zakresie ochrony środowiska, Wydział ds. Jakości Powietrza Urzędu Miasta Krakowa w zakresie ochrony powietrza, Wydział Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta Krakowa w zakresie oceny zagrożenia powodziowego, Miejski Konserwator Zabytków w Krakowie w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, Zarząd Dróg Miasta Krakowa w zakresie obsługi komunikacyjnej, Rada Dzielnicy [...], Dyrekcja Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w Krakowie w odniesieniu do obszaru zlokalizowanego na terenie otuliny parku krajobrazowego, Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UMK z 8 marca 2007 r. znak: GO-06.7020-1/392/07 w zakresie komunikacji i ochrony środowiska.

Na podstawie zgromadzonych w trakcie postępowania materiałów dowodowych ustalono, że planowane zamierzenie w zakresie ustalonych warunków zabudowy, spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś osoba uprawniona po myśli art. 60 ust. 4 u.p.z.p. mgr inż. arch. J. S. przygotowała projekt decyzji.

Organ I instancji odniósł się też do negatywnej opinii Rady Dzielnicy [...].

Dalej organ I instancji zacytował zastrzeżenia Z. H. i J. H. oraz inwestora wniesione w toku postępowania, szczegółowo się do nich odnosząc poprzez wyjaśnienie celów i zasad ustalania warunków zabudowy. Podkreślił, że dla nowej inwestycji ustalono cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zabudowę zlokalizowaną na działkach sąsiednich. Dopiero w oparciu o ustalone warunki zabudowy na podstawie obowiązujących przepisów prawa inwestor może przystąpić do opracowywania projektu budowlanego planowanej inwestycji, jako kolejnego etapu inwestycyjnego, w ramach którego koniecznym jest uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.

Kolejno organ I instancji wyjaśnił, że projekt warunków zabudowy wraz z wynikami analizy urbanistyczno-architektonicznej został opracowany w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, uwzględniającą uwarunkowania przestrzenne, wynikające z zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Na podstawie powyższej analizy zostały ustalone parametry dla przedmiotowej inwestycji. Parametry dla wnioskowanej inwestycji zostały wyznaczone w nawiązaniu do parametrów zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, czyli w otoczeniu terenu objętego wnioskiem. Tym samym zapewniono odpowiednie, zgodne z zasadą utrzymania ładu przestrzennego miejsca, wkomponowanie planowanej zabudowy w zastany układ urbanistyczny. Szczegółowe uzasadnienie wyznaczonych dla nowej zabudowy parametrów zostało przedstawione w analizie urbanistyczno-architektonicznej oraz w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej, zaś organ wyjaśnił sposób wyznaczenia zakwestionowanych przez strony parametrów.

Do przedmiotowej decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część załączniki: nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, nr 3 - część tekstowa wyników analizy, nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, nr 4 - część graficzna wyników analizy.

W szczególności w ww. załączniku nr 1 określono:

- udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu inwestycji na poziomie nie mniejszym niż 50%,

- szerokość elewacji frontowej w przedziale 8-13 m na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przedziale 9-11 m, nie wyżej niż 215,3 m n.p.m. oraz wysokość kalenicy w przedziale 12-14,5 m, nie wyżej niż 218,8 m n.p.m. (układ odniesienia kronsztadt 86) na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Odwołania od decyzji organu I instancji wnieśli [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. oraz inwestor.

Spółdzielnia zarzuciła:

1) pominięcie w postępowaniu administracyjnym niektórych właścicieli lokali mieszkalnych i o innym niż mieszkalne przeznaczeniu, zamieszkałych w budynku wielomieszkaniowym przy ul. [...] w K. oraz niektórych właścicieli lokali mieszkalnych położonych w budynkach wielomieszkaniowych przy [...]

2) pominięcie faktu, że na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy wyłożony już został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Półwsie Z., w którym przyjęto inną wysokość budynków dla nowych inwestycji, w wysokości maksymalnej 13 m. Zatem przy opracowywaniu dokumentacji projektowej powinny zostać przyjęte założenia tego planu, a wydane warunki zabudowy powinny zostać skorygowane do maksymalnej wysokości 13 m, w przeciwnym razie decyzja o pozwoleniu na budowę będzie już sprzeczna z planem miejscowym;

3) określenie w decyzji wskaźnika dla liczby miejsc postojowych na poziomie 0.5-1 miejsca postojowego dla mieszkania, w sytuacji gdy brak jest jakichkolwiek możliwości zapewnienia tych miejsc postojowych z uwagi na wielkość terenu do zabudowy, nawet przyjmując wskaźnik minimalny, ponieważ działka pod zabudowę położona jest w terenie zagęszczonym maksymalnie, a na tej działce pierwotnie znajdował się budynek jednorodzinny;

4) pominięcie, że droga dojazdowa do planowanej inwestycji jest zapewniona jedynie przy wykorzystaniu służebności drogowej po drodze wewnętrznej stanowiącej własność odwołującej, pasem o szerokości uniemożliwiającej dojazd i prowadzenie inwestycji przy użyciu sprzętu specjalistycznego. Działka nr [...] obr. [...] stanowi ona własność odwołującej i nie może zostać objęta zamierzeniem inwestycyjnym, gdyż nie wchodzi w wyznaczony pas służebności gruntowej.

Nadto odwołująca podniosła, że nie wyrażała i nadal nie wyraża zgody na przyjęcie działki nr [...] obr. [...] jako terenu zabudowy, do czego jako każdy właściciel działki ma niezbywalne prawo i korzysta z ochrony prawnej.

Z kolei inwestor, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj.:

1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób skrajnie niekorzystny dla inwestora w zakresie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz wysokości elewacji frontowej,

2) § 7 ust. 1-4 rozporządzenia, poprzez ustalenie wysokości budynku w sposób niekorzystny dla inwestora pomimo tego, że ustalenie przedmiotowego wskaźnika w sposób uwzględniający interes wnioskodawcy było w niniejszej sprawie możliwe,

3) art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej "K.p.a.", poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie, prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia,

4) art. 7a K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści norm prawnych na niekorzyść wnioskodawcy pomimo tego, że nie sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ,

5) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Powyższe zarzuty zostały omówione w uzasadnieniu odwołania. W szczególności podniesiono, że charakter planowanej inwestycji, a także mała powierzchnia terenu inwestycji powoduje, iż nałożenie na inwestora obowiązku zapewnienia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na poziomie nie mniejszym niż 50% w rzeczywistości wyłącza możliwość realizacji projektowanego zamierzenia budowlanego ze względu na jego nieopłacalność ekonomiczną. Taka sytuacja ma miejsce również ze względu na równoczesne ustalenie wysokości elewacji frontowej na poziomie maksymalnie 11 m. Ze względu na sposób ustalenia powyższych wskaźników projektowane zamierzenie budowlane będzie musiało zostać ograniczone nie tylko w zakresie możliwego zagospodarowania terenu, ale również w zakresie ilości kondygnacji, których zaprojektowanie będzie możliwe.

Skrajnie niekorzystna dla inwestora sytuacja uległaby poprawie, gdyby organ uwzględnił stanowisko wnioskodawcy i zwiększył dopuszczalną maksymalną wysokość elewacji frontowej do poziomu 12 m. Takie rozwiązanie, zakładające zwiększenie wysokości zabudowy zaledwie o 1 metr nie skutkowałoby powstaniem niekorzystnych oddziaływań z punktu widzenia uwarunkowań przestrzennych, a równocześnie byłoby bardzo korzystne dla możliwości realizacji planowanej inwestycji. Budowa budynku o mniejszych parametrach nie będzie bowiem zupełnie opłacalna ze względów ekonomicznych. Nadto inwestor podniósł, że przy określeniu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej organ oparł się na wytycznych do Studium, które jest aktem prawa wewnętrznego, a także uwzględnił wskaźnik z 2 działek nr [...] - podczas, gdy pominięto szereg innych działek ewidencyjnych zlokalizowanych na obszarze analizowanym, dla których wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi mniej niż 50%. Co więcej, skoro działka numer [...] jest zabudowana budynkiem mieszkaniowym jednorodzinnym, a działka numer [...] budynkiem mieszkaniowym wielorodzinnym. Zatem to ta druga działka powinna zostać ewentualnie uwzględniona przy ustalaniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, gdyż jej funkcja jest tożsama z funkcję projektowanej zabudowy.

Zdaniem inwestora, ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 45% w pełni nawiązywałoby do poziomu występującego na obszarze analizowanym, w tym w zakresie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i pozwoliłoby wnioskodawcy na realizację planowanej inwestycji. Ponadto, zgodnie z treścią § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225) na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższego przepisu wynika zatem, że wysokość ustalonego w zaskarżonej decyzji wskaźnika jest dwukrotnie większa od standardu wyrażonego w tym przepisie. W kwestii wyznaczonej wysokości Odwołujący podniósł, że na obszarze analizowanym występuje szereg budynków, których elewacje frontowe posiadają wysokość około 12 m (11,8 m). Są to przy tym budynki mieszkalne wielorodzinne. Ponadto budynek zlokalizowany na działce ewidencyjnej numer [...] posiada wysokość okapu na poziomie 14,8 m. Równocześnie z treści zaskarżonej decyzji wynika, że w elewacjach frontowych obserwuje się na omawianym obszarze różnice wysokości związane z rozwiązaniami architektonicznymi urozmaicającymi bryłę budynku oraz ze zróżnicowaną ilością kondygnacji. Budynki zlokalizowane na obszarze analizowanym nie posiadają zatem jednej dominującej wysokości elewacji frontowej. Zatem z punktu widzenia ładu przestrzennego brak jest jakichkolwiek przeciwskazań do ustalenia nieco większej wysokości elewacji dla planowanej inwestycji. Inwestor nie wnosi przy tym o zwiększenie przedmiotowego parametru do wysokości znacznie odbiegającej od tej, jaka została ustalona w zaskarżonej decyzji. Inwestorowi zależy bowiem jedynie na podniesieniu wysokości elewacji o 1 dodatkowy metr.

Z uwagi na powyższe zarzuty inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej i wysokości elewacji frontowej budynku i w tym zakresie o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnego na poziomie 40% (lub ewentualnie 45%) i wysokości elewacji frontowej budynku w przedziale 9-12 m, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 9 grudnia 2022 r. znak SKO.ZP/415/514/2022, po rozpoznaniu odwołań inwestora oraz Spółdzielni, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia oraz art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.:

1) uchyliło decyzję I instancji w części ustalającej na stronie 1 decyzji w wersie 18-20 nazwę inwestycji oznaczonej jako "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. i drogą dojazdową na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. jw." i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na dziatkach nr [...] (część działki), [...], [...] (część działki) obr. [...] przy ul. [...] w K. i drogą dojazdową na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. jw.";

2) w pozostałym zakresie utrzymało decyzję I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przywołał treść stosowanych przepisów K.p.a. i u.p.z.p. Zwrócił uwagę na ogólną zasadę, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. Niemniej jednak wolność ta realizowana jest w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia dopiero jej realizację.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Wobec faktu, iż wnioskiem inwestora objęte zostało zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym poza sporem pozostaje, iż w niniejszej sprawie w zakresie, w jakim organ I instancji ustalił warunki zabudowy, istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i n. u.p.z.p.

Oceny tej nie może zmienić fakt, że obecnie jest procedowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren inwestycji i znajduje się on na zaawansowanym etapie procedury planistycznej. Dopóki bowiem plan miejscowy nie zostanie uchwalony i nie wejdzie w życie, możliwym jest ustalenie warunków zabudowy w postępowaniu prowadzonym zgodnie z ww. przepisami - niezależnie od tego, czy w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy będzie możliwe uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też nie. Organy administracyjne nie mają też prawnej możliwości ustalenia warunków zabudowy w dostosowaniu do założeń i ustaleń projektu planu miejscowego, czego bezpodstawnie oczekuje Spółdzielnia.

Kolegium zauważyło, że sprawa ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego była już przedmiotem trzykrotnego badania przez organ odwoławczy

WSA w prawomocnym wyroku z 7 marca 2019 r., sygn. II SA/Kr 1291/18 w odniesieniu do podnoszonego braku udziału w postępowaniu poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych przy ul. [...] nr [...] w K. uznał, że skarżąca Spółdzielnia jako współwłaściciel nieruchomości nie może w imieniu indywidulanych interesów prawnych tych osób skutecznie formułować zarzutu w skardze do sądu administracyjnego.

W kwestii drogi dojazdowej, tj. działki nr [...], zdaniem WSA w Krakowie spełniony jest wymóg przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nakazujący, aby teren miał dostęp do drogi publicznej.

Ponadto jako niezasadne WSA w Krakowie ocenił zarzuty dotyczące ustalenia linii zabudowy i górnej krawędzi elewacji frontowej.

Natomiast skarga okazała się skuteczna w zakresie zgłoszonych na rozprawie zarzutów w odniesieniu do ustalenia obszaru analizy, co determinuje ocenę wyznaczenia dwóch pozostałych wskaźników, a mianowicie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Oba te wskaźniki są ustalane poprzez odniesienie się do średnich występujących w obszarze analizowanym. Błędne wyznaczenie obszaru analizy przekłada się zatem automatyczne na określenie tych wskaźników (§ 5 i § 6 ww. rozporządzenia). W tym zakresie Sąd wskazał na przepisy prawa (§ 3 rozporządzenia, art. 61 ust. 1-5 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), na podstawie których następuje wyznaczenie obszaru analizowanego.

Kierując się regułami dotyczącymi wyznaczenia obszaru analizowanego sąd I instancji stwierdził, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż minimalny w tej sprawie obszar analizy, tj. 50 m od terenu inwestycji, poszerzono do 80 m (ponad minimum), jednocześnie zauważając, że celem tego poszerzenia było objęcie granicami obszaru analizowanego większej części kwartału zabudowy, zawartej między ulicami: M. , S. i K. (a położonej po sąsiedzku dla przedmiotowej działki). Brzmi to logicznie, jednak nie odpowiada rysunkowi graficznemu (załącznik nr 4 do decyzji o warunkach zabudowy, k. 1123 akt adm., t.6).

Z załącznika tego wynika, że sięgnięto obszarem poza ul. M. , zawierając w tym rozciągniętym obszarze budynki wielomieszkaniowe znajdujące się w obszarze zamkniętym ulicami M., P. i F.. Takie "rozciągnięcie" we wskazanym kierunku nie zostało jednak w żaden sposób uzasadnione w analizie, która w odnośnym fragmencie wspomina wyłącznie o kwartale między ul. M., S. i K.. Wobec tego objęcie dalszego kwartału zabudowy nie zostało uzasadnione.

Dalej WSA w Krakowie wskazał, że w niniejszej sprawie wyznaczenie obszaru 80 m wokół działki budowlanej oznaczać powinno, że teren działki budowlanej oznaczony na załączniku nr 4 literami A, B, C, D, E, F, G, R, S powinien mieścić się w centrum obszaru, zaś odległość powinna być wyznaczana od granic wyłącznie działki budowlanej, a nie od granic działki drogowej. Ta ostatnia nie jest bowiem działką budowlaną objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W efekcie rozciągnięto obszar analizy poza wskazane 80 m, jeśli liczyć od granic działki budowlanej, co nie zostało uzasadnione. W wytycznych dla organów sąd I instancji wskazał, że organ I instancji doprowadzi do uzupełnienia analizy poprzez spowodowanie wyznaczenia obszaru analizowanego w sposób wynikający z powyższych uwag. Albo będzie to zatem wytyczenie obszaru przez wydzielenie 80 m od granicy działki budowlanej (a nie drogi), przy uzasadnieniu objęcia obszarem kwartału ul. M., K. i S., albo w inny sposób, z właściwym uzasadnieniem. Jeśli obszar jest bowiem większy niż minimalny (w tym przypadku 50 m) - to z części graficznej i tekstowej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Po uzupełnieniu analizy organ wyznaczy właściwe parametry zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia.

Argumentację WSA w Krakowie za zasadną uznał NSA w Warszawie, który nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej.

Kolejno organ odwoławczy wskazał na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "P.p.s.a.", stwierdzając związanie w sprawie oceną prawną i wskazaniami sądów co do dalszego postępowania ujętymi w powołanych wyżej orzeczeniach.

Następnie organ II instancji stwierdził, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, po ww. wyrokach sądów, Prezydent załączył do akt sprawy aktualne wypisy z rejestru gruntów dla nieruchomości stanowiących teren inwestycji i działek z nim sąsiadujących oraz pozyskał opinie organów współdziałających. Na wezwanie organu inwestor dołączył aktualne warunki przyłączenia inwestycji do mediów. Pozyskano do akt sprawy nową analizę urbanistyczno-architektoniczną z czerwca 2022 r. (k. nr 1775- 1825), po czym organ I instancji przygotował nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy, który został przesłany do uzgodnień właściwym organom. Pozyskane pisma i postanowienia zostały załączone do akt sprawy. Ustalony krąg stron został poinformowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia stanowiska w odniesieniu do zgromadzonych materiałów dowodowych, po czym wydano opisaną na wstępie decyzję z 19 września 2022 r.

Dalej Kolegium wskazało, że po kompleksowym zbadaniu całości akt sprawy ustaliło, iż jak słusznie podał organ I instancji, dla wydania decyzji WZ konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Kolegium podkreśliło, że na gruncie niniejszej sprawy wykazane zostało i nie jest sporne, że teren przeznaczony pod inwestycję kubaturową obejmujący działki nr [...] (część działki), [...], [...] (część działki) obr. [...] przy ul. [...] w K., posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...]. Dostęp do tej drogi publicznej trafnie ustalił organ I instancji, co przesądził w wyroku z 7 marca 2019 r. WSA (ustanowiona służebność drogowa po drodze wewnętrznej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego). Działka drogowa nr [...] jest obciążona służebnością drogi koniecznej na rzecz inwestora, co nie jest sporne między stronami. Wobec tego wymóg, o którym mowa wyżej, trzeba uznać za spełniony.

Jak podkreślił przy tym WSA, szerokość drogi i wymagania techniczno-budowlane w tym zakresie, są badane dopiero na następnym etapie procesu inwestycyjnego, a mianowicie w sprawie obejmującej wydanie pozwolenia na budowę. Zatem podniesiona w odwołaniu kwestia szerokości drogi dojazdowej do planowanej inwestycji, która zdaniem odwołującej uniemożliwi dojazd i prowadzenie inwestycji przy użyciu sprzętu specjalistycznego, nie ma wpływu na ustalenie dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej - tym bardziej, że rozważania odwołującej mają zdaniem Kolegium charakter ogólny i dowolny.

W aktach sprawy znajdują się też aktualne warunki techniczne potwierdzające zaopatrzenie planowanej inwestycji w media. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zaś w załączniku nr 1 do decyzji pkt II.4 lit. e ustalony został wskaźnik liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia - zgodnie z art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1589) oraz przy uwzględnieniu wytycznych ujętych w uchwale nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa.

Kolegium stwierdziło, że nie ma racji Spółdzielnia kwestionując prawidłowość ustalenia w decyzji odpowiedniego wskaźnika liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem Kolegium organ nie ma obowiązku na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskazywania określonej ilości miejsc parkingowych, jak tego oczekuje odwołująca. Jest to bowiem kwestia rozstrzygana na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego, a mianowicie na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ma w porządku prawnym żadnego przepisu, który nakazywałby organowi ustalenia określonej liczby miejsc parkingowych, a także precyzującego sposoby ustalenia takiego wskaźnika. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. wymaga jedynie, by organ rozstrzygający w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy określił warunki co do obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji.

W opinii Kolegium wystarczające jest ustalenie decyzji, zgodnie z którym wskaźniki i liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego ustala się w zależności od przyjętej funkcji obiektu na poziomie od 0,5 do 1 miejsca postojowego na 1 mieszkanie oraz min. 0,5 miejsca postojowego dla rowerów na jedno mieszkanie. Ustalenie to uwzględnia wskazania polityki przestrzennej Gminy Kraków, ujęte w ww. uchwale nr LIII/723/12 i jest możliwe do realizacji - bacząc na fakt, że w ramach inwestycji inwestor planuje realizację garażu podziemnego. Zarzut odwołania dotyczący omawianej kwestii i kwestionujący możliwość realizacji miejsc postojowych na terenie inwestycji jest więc zdaniem organu II instancji nieuzasadniony.

Nadto, nie budzi wątpliwości organu II instancji, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne z uwagi na treść art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wskazuje organ - spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p.

Przechodząc do kwestii spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to jest tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, organ odwoławczy wskazał, że zebrany w toku postępowania I instancji materiał dowodowy pozwala na ustalenie parametrów dla projektowanej inwestycji na poziomie określonym w decyzji I instancji.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw, aby zakwestionować prawidłowość sporządzonej w czerwcu 2022 r. analizy, na której organ I instancji oparł swoje ustalenia.

Kolegium stwierdziło, że analiza ta sporządzona została zgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia. Zawiera część graficzną - mapę poświadczoną za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której prawidłowo zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości poszerzonej ponad normatywne minimum wynoszące 50 m, to jest do 80 m od granic terenu inwestycji kubaturowej. W analizie wyjaśniono też, że teren inwestycji obejmuje fragment ul. [...] na szerokości 13 m wraz z drogą dojazdową na dz. nr [...], [...], [...] oraz [...] do terenu wskazanego do zabudowania w głębi od ul. [...] tj. dz. nr [...], części dz. nr [...] i części dz. nr [...] - front tego terenu względem drogi dojazdowej na dz. nr [...] wynosi 15 m, przy szerokości ok. 24 m całości tego terenu od strony drogi dojazdowej na dz. nr [...]. W obszarze wyznaczonym w zakresie niezbędnego minimum tj. 50 m (wobec frontu ok. 15 m) wokół terenu inwestycji na działkach nr [...], [...], [...] znajdują się w części działki sąsiednie dostępne drogą wewnętrzną od ul. [...], w tym dz. nr [...], [...] zabudowane budynkami mieszkalnymi. Autorka analizy uznała jednak za zasadne poszerzenie obszaru analizowanego do 80 m wokół terenu wskazanego do zabudowania na dz. nr [...], [...], [...], w celu objęcia jego granicami większej części kwartału zabudowy/układu urbanistycznego, w którym usytuowany jest teren inwestycji a zawartej pomiędzy ulicami: M. , S. , K. . Granicę obszaru analizowanego wyznaczono koliście w odległości 80m od granic terenu wskazanego do zabudowania na dz. nr [...], [...], [...].

Zdaniem Kolegium uwarunkowania przestrzenne uzasadniały w sprawie poszerzenie terenu inwestycji ponad normatywne 50 m (trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji jest mniejsza niż 50 m). W minimalnym obszarze analizowanym jedynie częściowo znalazłyby się działki sąsiednie zabudowane budynkami mieszkalnymi, w tym dz. nr [...], co nie sprzyjałoby właściwemu zbadaniu cech i zasad zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji, a tym samym należytemu ustaleniu parametrów nowej zabudowy poprzez harmonijne wpisanie jej w zastaną zabudowę tego rejonu. Ponadto jedynie w niewielkiej części znalazłaby się zabudowa kwartału zlokalizowanego między ulicami: M. , S. i K. (a położona po sąsiedzku dla przedmiotowej działki). Tym samym, jak wskazuje Kolegium - autorka analizy i organ I instancji słusznie poszerzyli obszar poddany analizie, obejmując nim zabudowę ww. kwartału mogącą stanowić podstawę dla ustalenia cech i parametrów zabudowy projektowanej. W tak wyznaczonym obszarze mieści się również całość terenu objęta liniami rozgraniczającymi inwestycję wraz z drogą dojazdową.

W ocenie Kolegium tak wyznaczony obszar analizowany prawidłowo realizuje zalecenia wiążących w sprawie wyroków sądów co do sposobu określenia granic obszaru analizowanego i nie ma podstaw do kwestionowania sposobu ustalenia tego obszaru - tym bardziej, że jest on wyznaczony koliście wokół terenu inwestycji planowanego do zabudowy (bez działek drogowych), na co zwróciły uwagę w zaleceniach orzekające w sprawie sądy. Jednocześnie zaznaczenia wymaga, że parametry nowej zabudowy zostały ustalone przede wszystkim przy uwzględnieniu najbliższej względem terenu inwestycji zabudowy, zatem mieszczącej się w minimalnym obszarze analizy. Bacząc na te okoliczności Kolegium potwierdziło prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego.

Zdaniem Kolegium obszar analizowany ustalony w analizie i decyzji pozwala prawidłowo ustalić zasady kształtowania polityki przestrzennej, jak też określić parametry i cechy dominujące w sąsiedztwie. W tak wyznaczonym obszarze autorka ustaliła występowanie działek sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, tj. zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowanie terenu. Jak słusznie wskazała, wśród działek takich należy wymienić między innymi działki nr [...] obr. [...] dostępne od ul. [...] oraz dz. nr [...] obr. [...] z zabudową w granicy terenu inwestycji.

Mając na uwadze powyższe Kolegium nie znalazło podstaw prawnych do negowania prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego. Obszar o tożsamych granicach został wyznaczony na zał. nr [...] do decyzji obejmującym część graficzną wyników analizy.

W wyczerpującej części tekstowej omawianego dokumentu zostało opisane zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy. Podano, że teren inwestycji znajduje się w jest w Dzielnicy [...] Z., w obrębie dawnego Półwsia Z. - wsi rozciągającej się między rzeką R. (za którą zaczynała się wieś Z.) a obecną Aleją K. oraz między W. a B. . Teren inwestycji położony jest po zachodniej stronie ul. [...], przynależy do kwartału urbanistycznego zawartego pomiędzy ulicami: K., W., S., M.. W obszarze występują budynki mieszkaniowe użytkowane jako jednorodzinne i wielorodzinne. W granicach obszaru, w pierzei ul. [...] budynki użytkowane jako mieszkalne wielorodzinne usytuowane są na działkach nr [...], [...] oraz występują w głębi terenu - we wnętrzu kwartału zabudowy na działkach nr [...] dostępnych od ul. [...] poprzez drogi wewnętrzne - w tym na dz. nr [...].

W zespole osiedlowym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" występują garaże wbudowane w poziomie podpiwniczenia budynków oraz garaże szeregowo usytuowane po północnej stronie zespołu wzdłuż drogi wewnętrznej na dz. nr [...]. Teren inwestycji sąsiaduje bezpośrednio z dz. nr [...] przy ul. [...] zabudowanej budynkiem wielorodzinnym z częścią usługowo-magazynową. Występuje zabudowa usługowa: budynki użyteczności publicznej użytkowane na potrzeby oświaty - Zespół Szkół Plastycznych na dz. nr [...] z [...] przy ul. [...]. Funkcje zabudowy usługowej spełniają również lokale usługowe w budynkach mieszkalnych np. na dz. nr [...] przy ul. [...]. Towarzyszącym elementem zagospodarowania terenu są budynki gospodarcze i garażowe oraz zieleńce oraz tereny rekreacyjne i sportowe związane z zespołem szkolnym na dz. nr [...] z [...] oraz zieleńce przy obiektach wielorodzinnych, zieleń przydomowa na działkach z zabudową jednorodzinną. W kwartale zabudowy zieleń znajduje się zarówno na tyłach zabudowy jak i od strony ulic M., S. i K.. Zobrazowano również stan zainwestowania terenu inwestycji wskazując, że teren wskazany do zabudowania na dz. nr [...] i części działek nr [...], [...] obr.[...] nie jest trwale zabudowany (występują garaże - blaszaki), ma nieregularny kształt wieloboku, jest płaski - rzędna w rejonie granicy dz. nr [...] z drogą dojazdową na dz. nr [...] wynosi 204,20 m n.p.m., obecnie na terenie obserwuje się zagęszczone zbiorowisko zieleni wysokiej i niskiej. Od strony południowej na pozostałej części działki nr [...] usytuowane są, w sposób szeregowy, garaże dla samochodów osobowych z obsługa komunikacyjną od strony dz. nr [...].

W uwzględnieniu powyższego zdaniem Kolegium bezspornym jest, że projektowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie dla występujących w obszarze analizowanym obiektów o funkcji zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Funkcja mieszkalna wielorodzinna planowanej inwestycji na dz. nr [...], [...], [...] jest zgodna ze sposobem użytkowania budynków i funkcją zagospodarowania terenu na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej oraz znajdujących się w tym samym układzie urbanistycznym nr [...], [...], [...] obr.[...].

Kolegium uznało, że wywiedzione w oparciu o dokument analizy stwierdzenie decyzji pierwszoinstancyjnej, co do kontynuacji przez nową inwestycję funkcji istniejącej w obszarze analizowanym zasługuje na uwzględnienie, jako że znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Kolegium nie znalazło żadnych podstaw do negowania rozważań analizy w zakresie cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, które dały podstawę do ustalenia w badanej decyzji parametrów dla planowanej inwestycji.

W dalszej części analizy jej autorka opisała szczegółowo formę architektoniczną zabudowy występującej w badanym obszarze. Zwróciła uwagę, że zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym uformowana jest w sposób geometryczny w kwartałach, jako że pochodzi z różnego okresu posiada zróżnicowaną formę i gabaryty. Wiele obiektów reprezentuje cechy tradycyjnej zabudowy podmiejskiej, a nawet wiejskiej — są to w szczególności drobne parterowe budynki z dachami o wykształconych spadkach połaci niekiedy z zagospodarowanymi poddaszami na dz. nr [...], oraz na dz. nr [...], domy piętrowe z poddaszami na dz. nr [...]. Występuje zabudowa w formie historycznych kamienic jak na dz. nr [...], [...], [...], oraz historycznej wilii w ogrodzie na dz. nr [...]. Budynki wielorodzinne w zespole Spółdzielni Mieszkaniowej "Z. " zrealizowane współcześnie wpisuje się w nurt zabudowy blokowej, wieloklatkowej o cechach tradycyjnych kamienic z dachami stromymi - ich gabaryt jest zróżnicowany obejmuje 3-5 kondygnacji łącznie z kondygnacjami w poddaszu, podobnie współczesna realizacja budynku wielorodzinnego na dz. nr [...] - w zabudowie zwartej oraz budynku wielorodzinnego na dz. nr [...] o formie wolnostojącej. Modernistyczne ukształtowanie z dachami płaskimi reprezentuje jedynie zespół szkolny na dz. nr [...] z [...] - budynek frontowy szkoły posiada gabaryt 3 kondygnacji stanowiąc pierzeję (ok. 82 m szerokość elewacji) przy ul. [...] a parterowe budynki/pawilony głębiej położone, posiadają dachy płaskie pulpitowe.

W obszarze występuje zabudowa zwarta i wolnostojąca, w tym usytuowana bezpośrednio przy granicy działki. Wzdłuż ulic przeważa usytuowanie przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, w układzie zwartym z zabudową działek sąsiednich; obserwuje się również usytuowanie zabudowy ul. [...] bezpośrednio przy tylnej granicy działki budowlanej na dz. nr [...] pośród nich występują także budynki wolnostojące jak na dz. nr [...]. Obserwuje się zabudowę usytuowaną we wnętrzu kwartału zawartego pomiędzy ulicami M., S. i K. i zabudową na działkach wzdłuż ulic: poza zabudową kształtująca pierzeję od strony dróg publicznych znajdują się budynki mieszkalne na dz. nr [...] - dostępnych poprzez układ dróg wewnętrznych od ul. M. oraz pawilonowa zabudowa szkolna na dz. nr [...] z [...] - odrębne budynki takie jak, pracownie, sala gimnastyczna - powiązane są parterowymi przewiązkami. Główny budynek szkoły o 3 kondygnacjach kształtuje pierzeję ul. M.

Wzdłuż ulic istniejące obiekty odcinakami kształtują zwartą pierzeję np. na dz. nr [...], [...], przy ul. M. , na dz. nr [...], [...], [...] przy ul. S. , na dz. nr [...] oraz dz. nr [...] i inne przy ul. K. . Odcinki pierzei przełamuje uskokowe względem ulic ukształtowanie elewacji oraz budynki usytuowane w dystansie do ulic oraz jako wolnostojące. Od strony ulic M. i S. budynki wielorodzinne z dachami o spadzistych połaciach kształtują odcinki pierzei o gabarycie 3-5 kondygnacji. Mniej regularne pierzeje obserwuje się przy ul. K. , tutaj też istniejąca zabudowa charakteryzuje się najdrobniejszymi gabarytami, od budynków parterowych do maksymalnie 4 kondygnacji łącznie z poddaszem na dz. nr [...].

Następnie autorka analizy scharakteryzowała ukształtowanie linii zabudowy, wskazując na konkretne odległości budynków od granic działek drogowych. Zwróciła uwagę, że linie zabudowy od strony dróg publicznych kształtują pierzeje ulic: od strony M. i S. miejscami w sposób zbliżony do jednorodnego, przy ul. K. w sposób uskokowy. Teren inwestycji kubaturowej na działce nr [...] i części działek [...], [...] obr. [...] usytuowany jest we wnętrzu kwartału zabudowy pomiędzy zabudową usytuowaną przy ul. M. i K. ą.

Autorka analizy dokładnie przedstawiła też, jak kształtuje się wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w badanym obszarze. Wykazała jego zróżnicowanie podając, że oscyluje on w przedziale od ok. 19% (dz. nr [...] z [...] do 72-76% (dz. nr [...], [...], [...]). Opisała charakterystyczne parametry dla działek znajdujących się w obszarze analizy (przedstawione w zestawieniu tabelarycznym), jak i ustaliła średni wskaźnik dla wszystkich działek w obszarze - na poziomie ok. 39%. Ponadto w wynikach analizy zwrócono uwagę na położenie terenu inwestycji w dolinie Rudawy, w obszarze węzłowym [...] będącym elementem europejskiej sieci integrującej obszary o istotnym znaczeniu ekosystemowym, jak też na obszarze otuliny Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego - podając, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej pozostaje zróżnicowany, na dz. nr [...] i [...] wynosi odpowiednio ok. 50% i ok. 45%. Analizatorka w sposób dostateczny opisała też, jak kształtują się w terenie szerokości elewacji frontowej istniejących budynków. W oparciu o posiadane dane ustaliła średnią wartość tego parametru w obszarze w przedziale 15,2-22,8 m (bez szerokości zabudowy na najmniejszych działkach). Dokładnie także scharakteryzowała występujące w obszarze analizy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, liczoną zarówno do okapu, jak i do kalenicy/attyki. Ustaliła średnie wartości tego parametru w badanym obszarze na poziomie ok. 9,1 m dla gzymsu/okapu lub attyki oraz do kalenicy ok. 12 m. Dodano, że wysokości te są mniejsze względem tych, jakie reprezentują budynki wielorodzinne - w tym budynki wielorodzinne na dz. nr [...] w bezpośrednim otoczeniu planowanej inwestycji. Dostatecznie opisana została geometria dachów (rodzaj zadaszenia, kierunki ukształtowania kalenic, kąty nachylenia połaci dachowych).

Kolegium nie znalazło zastrzeżeń do tak przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Załączone do decyzji wyniki analizy, w tym sugestie analizatorki w zakresie sposobu ustalania w decyzji warunków nowej zabudowy, odzwierciedlają jasno i czytelnie efekty przeprowadzonej analizy w terenie co do elementów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym znajdujący się w aktach sprawy dokument analizy spełnia wymogi stawiane dowodom w postępowaniu administracyjnym należycie obrazuje istniejący ład przestrzenny, a zatem może stanowić podstawę wyznaczenia poszczególnych warunków zabudowy.

Również zawarte w decyzji warunki nowej zabudowy nie budzą zastrzeżeń Kolegium. Warunki te znajdują odzwierciedlenie w wynikach analizy i jej uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym, brak zatem podstaw do kwestionowania ich prawidłowości.

Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania wyznaczonej przez organ I instancji w decyzji linii nowej zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia w odległości 8 m od granicy dz. nr [...] obr. [...] z działką drogową nr [...] obr. [...] - jako nieprzekraczalna linia zabudowy. Organ wskazał, że ustalona linia nowej zabudowy może zostać przekroczona przez części budynku lokalizowane pod powierzchnią istniejącego terenu, o ile będzie to zgodne z przepisami właściwymi dla dalszych etapów przygotowania i realizacji inwestycji. Linia nowej zabudowy została ustalona na podstawie ust. 4 § 4 rozporządzenia, czyli w inny sposób aniżeli na podstawie zasadniczych metod, w oparciu o analizę.

Organ odwoławczy obszernie przedstawił uzasadnienie tak wyznaczonej linii zabudowy w analizie (k. 2310-2311 akt adm.) wskazując, że taki sposób wyznaczenia linii zabudowy zaaprobował jako prawidłowy WSA we wiążącym w sprawie wyroku.

Prawidłowo zdaniem Kolegium wyznaczono dla planowanej inwestycji również wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (dz. nr [...], [...], [...] obr[...]) w przedziale 35-40%, przy zastosowaniu treści § 5 ust. 2 rozporządzenia.

W analizie zaobserwowano, że wskaźnik w obszarze analizowanym jest bardzo zróżnicowany, oscyluje on w przedziale od ok. 19% na dz. nr [...] z 19 do 72% -76% odpowiednio na dz. nr [...]; średni wskaźnik w danym obszarze wynosi ok. 39%, wszystkie wskaźniki zabudowy zostały zebrane w zestawieniu tabelarycznym. Niższe względem średniego wskaźniki reprezentuje zabudowa wolnostojąca w tym mieszkalna na dz. nr [...] z [...], [...] - ok. 28%, w zespole szkół plastycznych na dz. nr [...] i [...] - ok. 31% oraz zabudowa mieszkalna usytuowana wewnątrz kwartału: na dz. nr [...] - 24%, na dz. nr [...] - ok. 23%, na dz. nr [...] - 35%, wyższe - zabudowa w układzie zwartym. Działki zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi mają zróżnicowany wskaźnik zabudowy i wynosi on ok. 24% (dz. nr [...]), poprzez ok. 28% na dz. nr [...] z [...], [...], ok. 35%-36% na dz. nr [...] i dz. nr [...], ok. 45% na dz. nr [...] i dz. nr [...], ok. 54% - dz. nr [...] i [...] oraz maksymalnie ok. 56% na dz. nr [...]. Średnia z działek z zabudową wielorodzinna wynosi 37,6%.

Z powyższego wynika, że przyjęte w decyzji wartości graniczne dla nowej zabudowy nawiązują do zabudowanych budynkami o podobnej funkcji działek z obszaru, w tym z kwartału, w którym usytuowany jest teren inwestycji. Górna wartość tego przedziału jest zbliżona do średniej z całego obszaru analizy, zaś dolna nawiązuje do średniej wyliczonej dla zabudowy wielorodzinnej, przy czym przedział ten jest znacząco niższy niż maksymalne wartości występujące w obszarze.

Kolegium zaaprobowało taki sposób wyznaczenia tego parametru. Zasadniczo kierowano się średnią obliczoną z całego obszaru analizowanego, przy czym celem jak najlepszego dostosowania nowej zabudowy do najbliższej zabudowy i tej o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, ustalił dolną granicę poniżej średniej. Podkreślił, że przyjęty w decyzji przedział daje inwestorowi możliwość na wykorzystanie optymalnego rozwiązania urbanistycznego, architektonicznego i technologicznego dla projektowanej zabudowy, bez szkody dla kształtowania istniejącej przestrzeni urbanistycznej, kontynuując charakterystyczną cechę omawianego układu, czyli swobodę i różnorodność w kształtowaniu zabudowy tej części miasta. Kolegium podzieliło stanowisko analizatorki, że tak wyznaczony wskaźnik zapewnia możliwość, w kontekście istniejących uwarunkowań przestrzennych, wkomponowania projektowanego budynku w istniejący układ urbanistyczny i pozwoli na zrównoważony rozwój tej części miasta. Co ważne, zarówno zastosowanie skrajnych wartości powyższego przedziału, jak i każdej z wartości mieszczących się w jego obrębie, nie spowoduje zaburzenia ładu przestrzennego analizowanego obszaru oraz nie naruszy zasady dobrego sąsiedztwa, lecz przeciwnie - pozwoli na spójne uzupełnienie istniejącej tu zabudowy.

Jako pożądane organ II instancji uznał działanie polegające na wprowadzeniu dla terenu inwestycji minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej na poziomie nie mniejszym niż 50%. Zdaniem Kolegium nie jest to warunek zawyżony - jak twierdzi inwestor. W wynikach analizy zwrócono uwagę na położenie terenu inwestycji w dolinie Rudawy będącej, zarówno ze względu na wysoki udział powierzchni zieleni jak i korzystne położenie w stosunku do przeważających kierunków wiatrów, jednym z podstawowych elementów przewietrzania, ochrony klimatu Krakowa i regeneracji powietrza. Podkreślono, że przedmiotowy teren wchodzi w skład obszaru węzłowego [...] będącego elementem europejskiej sieci integrującej obszary o istotnym znaczeniu ekosystemowym, jak też znajduje się na obszarze otuliny Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego. Podano, że przy ustalaniu tego współczynnika należy uwzględnić istniejące zainwestowanie wewnątrz tego kwartału zabudowy, w którym znajduje się teren inwestycyjny, w szczególności na dz. nr [...] o analogicznym usytuowaniu oraz powierzchni biologicznie czynnej w wysokości odpowiednio ok. 50% i ok. 45%. Inwestor w odwołaniu podważa ustalony decyzją poziom powierzchni biologicznie czynnej, skoro na jednej z działek sąsiednich wskaźnik ten wynosi 45%.

Tymczasem współczynnik 45% dotyczy dz. nr [...] o pow. 2336 nr, zatem ponad dwukrotnie większej niż powierzchnia przewidzianych do zabudowy działek [...] i części dz. nr [...] i [...], która zbliżona jest do powierzchni dz. nr [...] o powierzchni biologicznie czynnej. Tu zaś omawiany wskaźnik wynosi 50% i do tej wartości nawiązał organ I instancji w decyzji. Zatem, choć w uzasadnieniu decyzji organ odwołał się dodatkowo do ustaleń Studium, które istotnie - jak podniesiono w odwołaniu - nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie może wprost kształtować parametrów ustalanych w decyzji o warunkach zabudowy, to sposób wyznaczenia omawianego parametru został dostatecznie wyjaśniony i nie jest dowolny. Jak podkreślono w wynikach analizy, decydującym przy wyznaczaniu tego parametru nie może być funkcja planowanej zabudowy i automatyczne odwzorowanie wartości powierzchni biologicznie czynnej zabudowy wielorodzinnej z obszaru, lecz konieczność tworzenia warunków optymalnego spełniania przez zwierzęta i roślinność funkcji biologicznej w środowisku, zachowania walorów krajobrazowych oraz ograniczenia likwidacji terenów zieleni, akcentowane w opinii organu współdziałającego w sprawie. Temu celowi służy zaś współczynnik minimum 50% ustalony w decyzji.

W odniesieniu zaś do twierdzenia inwestora o ekonomicznej nieopłacalności inwestycji przy takim parametrze, Kolegium wyjaśniło, że przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia nie przewidują możliwości kształtowania parametrów nowej zabudowy przy kierowaniu się interesem ekonomicznym inwestora. Ten bowiem zawsze będzie zmierzał do maksymalnego zintensyfikowania zainwestowania planowanego do zabudowy terenu. Tymczasem warunki zabudowy winny być ustalone w taki sposób, aby pozwalały na harmonijne dopełnienie istniejącej zabudowy nową, w zgodzie ze stanem zabudowy już istniejącej. Celowi temu odpowiada parametr powierzchni biologicznie czynnej ustalony w decyzji, zaś podniesione w odwołaniu argumenty zmierzające do jego podważenia są chybione - bacząc, że nie ma regulacji sposobu wyznaczania tego parametru w obowiązujących przepisach prawa.

Szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy została ustalona w decyzji w przedziale 8-13 m (w obrysie murów zewnętrznych budynku w widoku od strony wjazdu z dz. nr [...] obr. [...]) - na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, czyli jako odstępstwo od średniej wartości szerokości elewacji frontowej z obszaru analizowanego, uzasadnione wynikami analizy. Nadto istotnym ograniczeniem lokalizacji nowej zabudowy (rozpatrywanym na etapie sporządzenia projektu budowlanego) będą przepisy regulujące odległość nowej zabudowy od zabudowy istniejącej, od granic z innymi nieruchomościami oraz regulujące odległość nowej zabudowy i infrastruktury technicznej istniejącej i projektowanej.

Organ odwoławczy obszernie przedstawił uzasadnienie tak wyznaczonego parametru szerokości elewacji frontowej w analizie (k. 2308-2309 akt adm.). Zdaniem Kolegium wyznaczony w decyzji przedział elewacji frontowej jest prawidłowy i będzie służył zachowaniu ładu przestrzennego w tym rejonie, zaś wyznaczenie go w myśl § 6 ust. 2 rozporządzenia wynika z analizy cech zabudowy i zagospodarowania w danym obszarze. Brak jest więc podstaw do jego kwestionowania.

Kolejno organ odwoławczy wskazał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, jej gzymsu/okapu lub attyki została wyznaczona w decyzji w przedziale 9-11 m, nie wyżej niż 215,3 m n.p.m., zaś wysokość kalenicy w przedziale 12-14,5 m, nie wyżej niż 218,8 m n.p.m. (układ odniesienia kronsztadt 86), na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia.

W analizie zobrazowano dokładnie sposób kształtowania się wysokości budynków w obszarze analizowanym. Zaobserwowano, że wysokość budynków w obszarze jest zróżnicowana, wysokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy określa poziom gzymsu podbudowującego okap, linia okapu oraz górna krawędź attyk. Odnotowano, że różnice wysokości związane są z rozwiązaniami architektonicznymi urozmaicającymi bryłę budynku oraz ze zróżnicowaną ilością kondygnacji. Wysokości te wyznaczają skrajne parametry w przedziałach: od ok. 3-5,1 m w parterowych budynkach mieszkalnych na dz. nr [...] do ok. 10-11,8 m - dla gzymsu/okapu budynków na dz. nr [...] [...]; [...] i gzymsu dachu płaskiego budynku na dz. nr [...]. Najwyżej położona krawędź dachu - jego kalenica zawiera się odpowiednio do skali wymienionych wyżej budynków w przedziale od ok. 6,3-7 m do wysokości w przedziale 12,7-17,6 m.

Autorka analizy szczegółowo przedstawiła i zbadała wysokości zabudowy, pośród której usytuowany będzie planowany budynek odnotowując, że budynki położone w głębi kwartału pomiędzy ul. M. i K. nie przekraczają wysokości budynków kształtujących pierzeję ul. M. . I tak wysokości zabudowy wynoszą: dz. nr [...] - wysokość okapu ok. 8,8 m, wysokość kalenicy ok. 12,2 m (ok. 216 m n.p.m.); dz. nr [...] - wysokość okapu ok. 9,4-11,8 m, wysokość kalenicy ok. 14,5m-15m (218,7 m n.p.m.); dz, nr [...] - wysokość okapu ok. 11-14,8 m, wysokość kalenicy 15,8-17,6 m (ok. 221,5 m n.p.m.); dz, nr [...] - wysokość okapu ok. 7,5 m oraz do ok. 11,2 m, wysokość kalenicy do ok. 12 m i ok. 14,7 m (ok. 217,3 m n.p.m.). W analizie zostały przedstawione przekroje podłużne i poprzeczne budynków na działkach z najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji, tj. dz. nr [...].

Zdaniem Kolegium wyniki analizy dowodzą, że planowana zabudowa winna w sposób harmonijny wpisywać swój gabaryt w obowiązujące już parametry wysokościowe zabudowy działek nr [...], [...], [...] o zróżnicowanych wysokościach - przy uwzględnieniu topografii terenu o różnicach w zakresie do 1 m i położeniu terenu inwestycji powyżej terenu przywołanych działek.

Z powyższych danych wynika, że budynki na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji mają zróżnicowaną wysokość elewacji frontowej. Nie było więc możliwości wyznaczenia wysokości dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). W takiej sytuacji słusznie w wynikach analizy rozważono możliwość określoną w § 7 ust. 3 rozporządzenia i obliczono średnią wysokość elewacji frontowej w obszarze, która wynosi dla gzymsu/okapu/attyki - 9 m oraz uśrednioną wysokość kalenic - 12 m. W najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji wysokości te mieszczą się w przedziale: okap - od 7,5 do 14,8 m, kalenica - od 12 do 17,6 m. Zatem, wobec wysokości sąsiedniej zabudowy o większych wysokościach niż średnie z obszaru analizowanego, słusznie zrezygnowano z odwzorowania średniej arytmetycznej z obszaru analizowanego i zastosowano § 7.4 rozporządzenia, dopuszczający inne wyznaczenie wysokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy.

Prawidłowo zdaniem organu II instancji w wynikach analizy podkreślono potrzebę należytego wkomponowania nowej zabudowy w jej bezpośrednie otoczenie przyjmując, że nowa zabudowa może nawiązywać wysokością elewacji frontowej maksymalnie jako linii okapu i kalenicy do analogicznych parametrów obserwowanych w budynku na dz. [...] (wysokość okapu do ok. 11,2 m, wysokość kalenicy do ok. 14,7 m) z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo i zabudowę przy granicy z terenem inwestycji. Z uwagi na topografię terenu inwestycji są to wielkości graniczne, wobec których możliwe są mniejsze wysokości, jakie reprezentuje budynek na dz. nr [...]. Jednocześnie rzędna istniejącego terenu w rejonie granicy dz. nr [...] z drogą dojazdowa na dz. nr [...] tj. 204,24 m n.p.m. winna stanowić wytyczną dla pomiarów tych wysokości.

Kolegium podkreśliło, że gabaryty wysokościowe nowej zabudowy wyznaczone w decyzji nawiązują do charakterystycznych wysokości występujących w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji. Koniecznym było ustalenie wysokości elewacji frontowej w decyzji w nawiązaniu do najniżej położonej krawędzi okapu z sąsiedztwa, czyli na dz. nr [...] i wysokości kalenicy na tej działce z uwagi na różnice w rzędnej terenu w tym rejonie oraz usytuowaniu terenu inwestycji 1 m wyżej niż sąsiednich działek.

Kolegium nie znalazło również podstaw do zwiększenia wysokości elewacji frontowej o 1 m, do poziomu 12 m. Wprawdzie taka wysokość przy budynkach wielorodzinnych występuje w obszarze, a na dz. nr [...] okap ma wysokość 11-14,8 m, jednak brak jest uzasadnionych względów przestrzennych, by odwzorowywać właśnie tę wartość największą z otoczenia terenu inwestycji. Dodatkowo działki wnioskowane do zabudowy sąsiadują od strony południowej z pozostałą części działki nr [...], na której usytuowane są garaże dla samochodów osobowych. W granicy zachodniej dz. nr [...], na dz. nr [...] dostępnej od ul. K. usytuowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z częścią usługowo-magazynową. Po północnej stronie na dz. nr [...] położony jest budynek mieszkalny - historyczna willa w ogrodzie; od strony wschodniej na dz. nr [...] z [...] znajdują się obiekty Zespołu Szkół Plastycznych przy ul. [...] z dachem płaskim. Wobec faktu, że wchodząca w skład terenu inwestycji dz. nr [...] przylega do dz. nr [...], a w granicy tych działek znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, to zasadnie w analizie i decyzji uznało za konieczne dowiązanie parametrami wysokościowymi do kalenicy do analogicznych parametrów obserwowanych w budynku na dz. [...]. Gdyby dopuścić wnioskowaną przez inwestora wysokość okapu na poziomie 12 m, to przy większej o 1 m rzędnej terenu, okap nowej zabudowy znajdowałby się powyżej linii elewacji frontowej zabudowy z najbliższego otoczenia terenu inwestycji, zaburzając wyartykułowane tam akcenty wysokościowe. Zatem z racji gabarytów zabudowy zlokalizowanej w bezpośrednim otoczeniu terenu inwestycji, brak jest uzasadnionych względów przestrzennych do ustalenia - jak tego oczekuje inwestor - wysokości elewacji frontowej na innym wyższym poziomie.

Kolegium podkreśliło, że w analizie i decyzji została szczegółowo zbadana kwestia parametrów wysokościowych właściwych dla nowej zabudowy, w tym możliwość podniesienia ich do poziomu wnioskowanego przez inwestora, jednak z powodów przestrzennych takie rozwiązanie zostało uznane za nieprawidłowe. W ocenie Kolegium, rozwiązania określone w decyzji gwarantują, że planowany budynek zostanie właściwie zharmonizowany z otoczeniem i będzie stanowił kontynuację wysokości zabudowy znajdującej się w jego bezpośrednim sąsiedztwie.

Organ II instancji dodał, że w analogiczny do obecnego sposób i na tym samym poziomie były wyznaczone parametry wysokościowe w decyzji, która była przedmiotem oceny WSA w wiążącym w sprawie wyroku. Sąd uznał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 9-11 m, a wysokość kalenicy w przedziale 12-14,5 m jest prawidłowa i nie ma żadnych podstaw prawnych i logicznych do sięgania do działek położonych dalej przy ul. K. .

Mając na uwadze powyższe uwarunkowania Kolegium stwierdziło, że taka, jak wskazana w decyzji, wysokość elewacji frontowej nowej zabudowy, znajduje dowiązanie w parametrach zabudowy istniejącej, a co istotne należycie wkomponowuje nową zabudowę w jej najbliższe otoczenie. Planowana zabudowa także swą wysokością nie będzie godzić w ten ład przestrzenny, gdyż nie wprowadza weń elementów obcych, nieznanych dotąd na tym terenie, przeciwnie wpisuje się w wytyczone istniejącą zabudową ramy przestrzenne. Nie ma więc zdaniem organu odwoławczego racji inwestor twierdząc, że ustalona w decyzji wysokość dla nowej zabudowy jest nieprawidłowa i ogranicza inwestycyjnie.

Zdaniem Kolegium przestrzennie nie było żadnych uwarunkowań, które wymuszałyby konieczność ustalenia omawianego parametru na innym poziomie. Przyjęte w decyzji rozwiązanie pozwala na zharmonizowanie pod względem wysokości nowej zabudowy z wysokością zabudowy zastanej w rejonie terenu inwestycji. Powyższe rozwiązanie pozwoli na zachowanie wymogów ładu przestrzennego w tym rejonie. Zarzuty odwołania są więc zdaniem Kolegium chybione.

Następnie organ odwoławczy omówił kwestię wyznaczonego dla inwestycji kąta nachylenia połaci: w przedziale 30°-45°, z układem połaci dachowych symetrycznym dwuspadowym lub wielospadowym (wykluczając dach o przełamanych połaciach - typu mansardowego), z możliwością zastosowania okien połaciowych, lukarn - wysokość lukarn poniżej kalenicy głównej, której wysokość ustalono w przedziale 12-14,5 m, nie wyżej niż 218,8 m n.p.m. Kierunek głównej kalenicy ustalono jako prostopadły względem linii zabudowy. Dopuszczono dach płaski (kąt nachylenia do 12°) nad fragmentami budynku do wysokości ustalonej w pkt 11.1.d. dla górnej krawędzi gzymsu/okapu lub attyki, czyli 11 m, nie wyżej niż 215,3 m n.p.m.

Organ odwoławczy obszernie przedstawił uzasadnienie tak wyznaczonej geometrii dachu w analizie (k. 2305-2306 akt adm.) wskazując, że przyjęte rozwiązania wpisują się w istniejący w obszarze analizowanym ład przestrzenny.

Rekapitulując organ II instancji stwierdził, że ustalone w decyzji parametry znajdują odzwierciedlenie w stanie i cechach zabudowy zlokalizowanej w badanym obszarze. Ustalone w decyzji parametry dla nowej zabudowy są dostatecznie skonkretyzowane, a zastosowane regulacje określające wyjątkowe sposoby wyznaczenia parametrów zostały należycie umotywowane w wynikach analizy. Analiza nie budzi wątpliwości zarówno pod względem merytorycznej, jak również formalnoprawnej poprawności. Wobec zaś szczegółowego podania przez organ I instancji w warunkach zabudowy podstaw dokonanych ustaleń parametrów, z odwołaniem się do uzasadnienia ujętego w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji oraz przy wyjaśnieniu powodów, dla których dowód ten został uznany za miarodajny w sprawie, badana decyzja odpowiada wymogom z art. 107 K.p.a.

Twierdzenia odwołań o zaburzeniu ładu urbanistycznego tego rejonu organ II instancji uznał za zupełnie dowolne.

Organ I instancji określił ponadto w badanej decyzji szczegółowe warunki zabudowy wynikające z przeprowadzonych uzgodnień i opinii organów współdziałających w sprawie, a także warunki w zakresie ochrony zieleni, ochrony przyrody, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii i melioracji wodnych, ochrony powietrza i ochrony przed hałasem i polami elektromagnetycznymi, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Określono także warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Jedynym uchybieniem decyzji I instancji jest błędnie określona nazwa inwestycji na 1 stronie decyzji sugerująca, że terenem inwestycji są całe działki nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. M. w K.. Tymczasem z wniosku inwestora jednoznacznie wynika, że budynek wielorodzinny jest planowany na działkach nr [...] (część działki), [...], [...] (część działki) obr. [...] przy ul. M. w K.. Celem uniknięcia niejasności decyzji Kolegium uchyliło decyzję I instancji w części określającej na stronie 1 decyzji w wersie 18-20 nazwę inwestycji i w tym zakresie ustaliło nazwę w zgodzie z zamiarem inwestora - doprowadzając też do zgodności nazwy inwestycji we wszystkich częściach decyzji: załączniku nr 1 i nr 3 oraz załącznikach graficznych do decyzji.

Końcowo Kolegium wskazało, że nietrafiony jest zarzut co do braku udziału w sprawie współwłaścicieli odrębnych lokali mieszkalnych przy ul. S. [...], [...], [...], [...] i [...] w K., a aktualne są w tym względzie rozważania WSA we wiążącym w sprawie wyroku, że tylko podmiot twierdzący, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, ponieważ zgodnie z art. 147 zd. 2 K.p.a., wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. W przypadku Spółdzielni zarzut ten jest bezskuteczny, jako podniesiony przez podmiot nieuprawniony.

Odnosząc się ponownie do zarzutów odwołań Kolegium dodało, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie ma zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy, zatem zarzut naruszenia § 39 tego aktu jest nietrafiony.

Odnośnie zarzutów naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 77 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przeprowadził wyczerpujące ustalenia faktyczne, uzasadnienie decyzji I instancji jest wyczerpujące, a organ w uzasadnieniu zawarł obszerne stanowisko względem wszystkich zgłoszonych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego zastrzeżeń stron, wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia i sposób ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy.

Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia art. 7a K.p.a. Kolegium wyjaśniło, że organy administracyjne procedując wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie są związane bezwzględnie wnioskowanymi parametrami. Wyniki analizy okoliczności sprawy dowodzą, że w zgodzie z ładem przestrzennym pozostaje planowana inwestycja o parametrach ustalonych decyzją organu I instancji.

[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. wniosła na decyzję organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a następnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca nie zgadza się z ustaleniami organu II instancji, postanowiła zasięgnąć opinii architekta mgr inż. M. K., który dokonał ponownej analizy określonych w zaskarżonej decyzji warunków zabudowy parametrów i stwierdził, że w wyniku uprawomocnienia się zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy:

1. powstał by budynek o ok. 1,5 m wyższy, niż istniejący na działce sąsiedniej nr [...] obr. [...] j. ewid. K.

2. średnia wysokość planowanego do realizacji budynku została ustalona w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy niezgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia.

Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, że teren planowany pod zabudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego - działki i części działek wyszczególnione w zaskarżonej decyzji - nie posiadają drogi dojazdowej, a jedynie została na rzecz właścicieli tych działek ustanowiona służebność drogowa pasem o szerokości i parametrach technicznych uniemożliwianych przejazd innymi pojazdami niż samochody osobowe. Droga, na której ustanowiono służebność drogi koniecznej nr [...] obr. [...] została wybudowana za środki własne właścicieli lokali posiadających tytuły prawne do lokali znajdujących się w zespole budynków przy ul. S.-M., stanowi wewnętrzną drogę dojazdową do budynków skarżącej oraz zespołu garaży i posiada parametry techniczne zapewniający takie jej użytkowanie, a nie jest drogą dojazdową Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Zatem, jak twierdzi skarżąca warunek dostępu do drogi dojazdowej powinien być badany już na etapie ustalania warunków zabudowy, a nie na etapie pozwolenia na budowę, bo jest sprawą oczywistą, że urządzenia, sprzęt, transport oraz materiały na budowę nie będą mogły być dostarczane samochodami osobowymi, a na przejazd sprzętu ciężkiego budowlanego oraz przejazd samochodami ciężarowymi skarżąca nie wyraża zgody od samego początku planowanej inwestycji i konsekwentnie to podkreśla, co winno być znane inwestorowi na etapie ustalania warunków zabudowy, ponieważ inwestycja może okazać się nieopłacalna przy pomocy transportu ręcznego na budowę.

Skarżąca zauważa, że - jak wynika z przeprowadzonej analizy treści decyzji o warunkach zabudowy organów obu instancji przez uprawnionego architekta skarżącej, przy analizie warunków zabudowy organy przyjęły wysokość okapu planowanego budynku do 11,2 m a wysokość kalenicy do ok 14.7 m w powołaniu się i nawiązaniu do budynku istniejącego na działce nr [...] obr. [...] Dokonując tego ustalenia organy pominęły jednakże rzędne terenu planowanej inwestycji, z których wynika, że teren planowanej inwestycji jest o 1 m wyższy niż rzędne terenu działki nr [...] obr. [...]. Zdaniem skarżącej - wytyczną dla pomiarów wysokości planowanej inwestycji winna stanowić rzędna 204,24 n.p.m. a z analizy warunków wynika, że przyjęto rzędną 217,3 n.p.m. W rezultacie wysokość planowanego budynku winna wynosić do okapu 10,2 a do kalenicy 13,0 m a nie Jak przyjęto maksymalnie a nie jak przyjęto w decyzji maksymalne wysokości odpowiednio 11,2 m i 14,7 m.

Przeprowadzona przez uprawnionego architekta skarżącej sprawdzająca analiza terenu prowadzi do wniosku, że wysokość elewacji frontowej planowanego budynku winna zostać ustalona zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia, które bez żadnej dowolności precyzuje, że jeżeli wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji wyznaczono jako przedłużenie krawędzi istniejącej zabudowy, to jeżeli na sąsiednich działkach zabudowa tworzy uskok to zastosowanie ma powołany wyżej przepis prawa, a takie uwarunkowania występują na działkach sąsiednich (budynek Liceum Sztuk Plastycznych posiada obniżoną wysokość budynku Sali gimnastycznej). Tymczasem organy pominęły ten przepis w zaskarżonej decyzji i przyjęły wartości maksymalne wynikające z analizy zabudowy przy granicy z terenem inwestycji bez wyliczenia prawidłowych rzędnych planowanego do zabudowy terenu inwestycji.

Jak stwierdza skarżąca - nie bez znaczenia jest również zachowanie walorów zabytkowych miasta K. - dziedzictwa narodowego, do którego tak chętnie odwołują się obecne władze, jak zabytkowa willa istniejąca na działce nr [...], czy budynek Liceum Sztuk Plastycznych, stanowiący wybitny (jak to ocenił architekt) przykład polskiego modernizmu, który właśnie dla zachowania walorów tego miejsca posiada jednopiętrową zabudowę po to, aby chronić walory historyczne i krajobrazowe tego miejsca położonego blisko zabytkowego klasztoru s. N. i wałów Rudawy. Planowana inwestycja wielorodzinna w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej zakłóci ten krajobraz i ma wyłącznie walor biznesowy, dlatego wykorzystuje maksymalne dopuszczalne wielkości, bo to przekłada się bezpośrednio na wielkość powierzchni użytkowej.

Z tych względów skarżąca uważa za konieczne i uzasadnione zaskarżenie decyzji w dobrze pojętym poszanowaniu przepisów prawa, jeżeli na te same przepisy prawa powołują się organy administracji, a ich nie przestrzegają.

Do skargi załączono analizę treści decyzji wykonaną przez mgr inż. arch. M. K. wraz z rysunkami i zdjęciami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę podtrzymało w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Kolegium stwierdziło, że zgromadzone akta sprawy dowodzą, że zarzuty skarżącej – w większości tożsame z zarzutami ujętymi w odwołaniu - nie są zasadne i jako takie nie zasługują na uwzględnienie.

Kwestionowanych przez skarżącą prawidłowych ustaleń nie może skutecznie podważyć opinia załączona do skargi - tym bardziej, że skupia się ona na analizie treści decyzji organu I i II instancji - a nie analizie uwarunkowań przestrzennych istniejących w obszarze analizowanym w odniesieniu do wszystkich parametrów ustalonych w decyzjach. Nadto opinia nie ma waloru prawnego, jako że stanowi kolorową kserokopię niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem. Podobnie nie zostały uwierzytelnione załączniki nr 1, 2, 4, 5, 6, 7 i 8 do tej opinii.

W odniesieniu do kwestii walorów zabytkowych tego rejonu miasta Kolegium zauważyło, że w sprawie została wydana opinii Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków określająca warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Warunki te zostały transponowane do zał. nr 1 do decyzji i dowodzą, że podniesione przez skarżącą kwestie zabytkowego charakteru tego obszaru zostały prawidłowo zbadane i zabezpieczone w zaskarżonych decyzjach administracyjnych.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j. z dnia 2022.12.02), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 t.j. z dnia 2023.08.17), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie natomiast z art. 134 § p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest częściowo zasadna i prowadzi do uchylenia decyzji organu II instancji.

Sprawa została rozpoznana ponownie przez organy administracyjne, w warunkach wynikających z art. 153 p.p.s.a., wobec uchylenia poprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1291/18. Skargę kasacyjną od tego wyroku sądu I instancji oddalił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2021 r., II OSK 237/20. Zgodnie z wytycznymi z tych wyroków: "Sąd wskazał, że organ I instancji doprowadzi do uzupełnienia analizy poprzez spowodowanie wyznaczenia obszaru analizowanego w sposób wynikający z powyższych uwag. Albo będzie to zatem wytyczenie obszaru przez wydzielenie 80 m od granicy działki budowlanej (a nie drogi), przy uzasadnieniu objęcia obszarem kwartału ul. M. , K. i S. , albo w inny sposób, z właściwym uzasadnieniem. Jeśli obszar jest bowiem większy niż minimalny (w tym przypadku 50 m) – to z części graficznej i tekstowej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1492/11). Po uzupełnieniu analizy organ wyznaczy właściwe parametry zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia." Przy czym "odległość granicy obszaru analizowanego powinna być wyznaczana od granic wyłącznie działki budowlanej, a nie od granic działki drogowej".

Oceniając ponowne procedowanie organów obu instancji i wydane decyzje stwierdzić należy ,że choć organy sprostały wymogom wynikającym z wytycznych prawomocnego wyroku i je wykonały, jednak nie w wystarczający sposób, gdy chodzi o ustalenie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy planowanej inwestycji, na podstawie na nowo sporządzonej przez mgr inż. arch. J. S. analizy. W tym zakresie sprawa została rozstrzygnięta przez organ II Instancji – jako organ merytoryczny z naruszeniem wzorców normatywnych wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Artykuł 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503 t.j. z dnia 2022.03.02) stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną. Analizę urbanistyczno – architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Istotą postępowania poprzedzającego ustalenie warunków zabudowy jest analiza istniejących uwarunkowań w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji i na tej podstawie, przy wykorzystaniu wiedzy i kompetencji urbanistycznych, ustalenie parametrów nowej zabudowy.

Cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej prawidłowo analizy urbanistyczno-architektonicznej. Analiza ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy. Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Koniecznym warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest, to aby wyniki analizy urbanistycznej poprzedzającej decyzję uzasadniały projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2017 r., II OSK 79/17, LEX nr 2445962 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2017 r., II SA/Gd 558/17, LEX nr 2416505). Jak wynika z powyższego, organ nie ma obowiązku bezkrytycznie przyjmować analizy, ale z drugiej strony jest obowiązany oprzeć się na jej wynikach i jego wnioski muszą być oparte i wywiedzione z jej ustaleń.

Sporządzona w kontrolowanej sprawie analiza mgr inż. arch. J. S. trafnie obejmuje granicami obszaru analizowanego większą część kwartału zabudowy, zawartej między ulicami: M., S. i K. (a położonej po sąsiedzku do działki inwestycyjnej), co ma uzasadniony kontekst urbanistyczny. Prawidłowo uwzględniono, wytyczne sądów i wyznaczono obszar analizy w promieniu 80 m od granic wyłącznie działki budowlanej, a nie od granic działki drogowej. Zasadnie poszerzono obszar analizowany do 80 m wokół terenu wskazanego do zabudowania na dz. nr [...], [...], [...], w celu objęcia jego granicami większej części kwartału zabudowy/układu urbanistycznego, w którym usytuowany jest teren inwestycji, a zawartej pomiędzy ulicami: M., S., K.. Granicę obszaru analizowanego wyznaczono koliście w odległości 80m od granic terenu wskazanego do zabudowania na dz. nr [...], [...], [...]. Co istotne, zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym uformowana jest w sposób geometryczny w kwartałach, pochodzi z różnego okresu, posiada zróżnicowaną formę i gabaryty.

Analiza posiada jednak częściowe braki merytoryczne, które powinny zostać dostrzeżone przez organ II instancji, a następnie należało podjąć czynności celem wyjaśnienia wyraźnych wątpliwości i ich uzupełnienia. Sposób ustalonego w analizie i decyzji parametru wysokości inwestycji (górnej krawędzi elewacji frontowej – jej gzymsu/okapu lub attyki oraz wysokość kalenicy) budzi istotne wątpliwości.

W analizie trafnie wskazano, że planowana zabudowa winna w sposób harmonijny wpisywać swój gabaryt w obowiązujące już parametry wysokościowe zabudowy działek nr [...], [...], [...] o zróżnicowanych wysokościach - przy uwzględnieniu topografii terenu o różnicach w zakresie do 1 m i położeniu terenu inwestycji powyżej terenu przywołanych działek. Na akceptację zasługuje również stwierdzenie, że wobec wysokości sąsiedniej zabudowy o większych wysokościach niż średnie z obszaru analizowanego, słusznie zrezygnowano z odwzorowania średniej arytmetycznej z obszaru analizowanego i zastosowano § 7.4 rozporządzenia, dopuszczający inne wyznaczenie wysokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy.

Prawidłowo (co dostrzegł organ II instancji) w wynikach analizy podkreślono potrzebę należytego wkomponowania nowej zabudowy w jej bezpośrednie otoczenie przyjmując, że nowa zabudowa może nawiązywać wysokością elewacji frontowej maksymalnie jako linii okapu i kalenicy do analogicznych parametrów obserwowanych w budynku na dz. [...] (wysokość okapu do ok. 11,2 m, wysokość kalenicy do ok. 14,7 m) z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo i zabudowę przy granicy z terenem inwestycji. Z uwagi na topografię terenu inwestycji są to wielkości graniczne, wobec których możliwe są mniejsze wysokości, jakie reprezentuje budynek na dz. nr [...]. Jednocześnie rzędna istniejącego terenu w rejonie granicy dz. nr [...] z drogą dojazdowa na dz. nr [...] tj. 204,24 m n.p.m. winna stanowić wytyczną dla pomiarów tych wysokości.

Gabaryty wysokościowe nowej zabudowy wyznaczone w decyzji powinny nawiązywać do charakterystycznych wysokości występujących w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji. Koniecznym było ustalenie wysokości elewacji frontowej w decyzji w nawiązaniu do najniżej położonej krawędzi okapu z sąsiedztwa, czyli na dz. nr [...] i wysokości kalenicy na tej działce z uwagi na różnice w rzędnej terenu w tym rejonie oraz usytuowaniu terenu inwestycji o 1 m wyżej niż sąsiednich działek.

W tej sytuacji jednak trafnie zarzuca skarga, że określenie w decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy – jej gzymsu/ okapu lub attyki w przedziale 9 m – 11 m nie wyżej niż 215,3 m.n.p.m. (układ odniesienia kronsztadt 86), zaś wysokość kalenicy w przedziale 12 m- 14,5 m, nie wyżej niż 218,8 m n.p.m. (układ odniesienia kronsztadt 86) str 2308 zaskarżonej decyzji (str 2240 - warunki zabudowy) - rzeczywiście spowodowałoby, że planowany budynek byłby o ok. 1,5 m wyższy niż istniejący na działce sąsiedniej nr [...] obr. [...], j. ewid.. (do którego według wyników analizy ma nawiązać wysokością). Dokonując tego ustalenia organy pominęły, że rzędne terenu planowanej inwestycji są o 1 m wyższe niż rzędne terenu działki nr [...] obr. [...] W tym zakresie prywatna analiza mgr inż. arch. M. K. dołączona do skargi trafnie punktuje tę nieprawidłowość. Z przekroju podłużnego budynku na działce nr [...] znajdującego się na stronie 12 analizy (k – 1814 akt adm.) wynika, że poziom terenu działki [...], to 202,64 m.n.p.m, a poziom terenu inwestycji, to 204,11 m.n.p.m. jednocześnie wysokość budynku na działce [...] to odpowiednio 214,34 m, 217,34 m i 217,95 m. Gdyby zatem w tym samym układzie odniesienia wybudować nowy budynek na działce inwestycyjnej o wysokości 9-11 m i 12-14,5 m, to osiągnie on maksymalne wymiary 204,11 + 11 =215,11 m.n.p.m. i 204,11 + 14,5=218,61 m.n.p.m.

Należy podkreślić, że wyznaczając parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wskazano w analizie: "z analizy wynika, że nowa zabudowa może nawiązywać wysokością elewacji frontowej jako linii gzymsu/okapu i kalenicy do analogicznych parametrów obserwowanych w budynku na dz. [...] (wysokość okapu do ok. 11,2 m, wysokość kalenicy do ok. 14,8 m z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo i zabudowę przy granicy z terenem inwestycji. Z uwagi na topografię terenu są to wielkości graniczne. Jednocześnie rzędna istniejącego terenu w rejonie granicy dz. nr [...] z drogą dojazdową na dz. nr [...] tj. 204,24 m.n.p.m. winna stanowić wytyczną dla pomiarów tych wysokości)". Z zestawienia tych wielkości wynika, że budynek na dz. nr [...] ma odpowiednio 202,64 m + 11,2 m= 213,84 m.n.p.m i 202,64m + 14,8 m= 217,44 m.n.p.m. Takie przedstawienie w analizie kwestii wysokości budynku na dz. nr [...] i tej w budynku planowanym nie wyjaśnia wystarczająco przyjętego parametru wysokości w decyzji ustalającej. Wyliczenia dokonane wprost na podstawie danych ze sporządzonej analizy dowodzą, że planowany budynek byłby wyższy od tego na działce nr [...], wbrew opisowym wynikom i postulatom urbanistycznym analizy. W tej sytuacji planowany budynek nie będzie stanowił kontynuacji wysokości zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie. Istniejące sprzeczności i niedokładności muszą zostać wyjaśnione i usunięte w tym zakresie. Należy wskazać dokładne pomiary rzędnych terenu działki inwestycyjnej i działki nr [...] na której położony jest budynek, do którego ma nawiązać nowa zabudowa. Nowo projektowana zabudowa nie powinna być wyższa niż ta na dz. nr [...], bowiem z analizy jednoznacznie wynika że nowa zabudowa ma wprost nawiązywać do wysokości budynku na działce nr [...], z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo i zabudowę przy granicy z terenem inwestycji, co uzasadnia zastosowanie § 7 ust 4 rozporządzenia (wbrew zarzutom skargi która wskazuje § 7 ust 3 rozporządzenia).

Przewidziane rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. Rozporządzenie w § 5, § 6 nawiązuje wprost do średnich wskaźników dla obszaru analizowanego. W kwestii wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust 1 , jeżeli wynika to z analizy. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora" (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2009 r., II SA/Kr 1525/09, LEX nr 583008). O sposobie wykładni przepisów Rozporządzenia traktuje też wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 października 2017 r., II SA/Kr 888/17, LEX nr 2394016: " Kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy - w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem w świetle u.p.z.p. kształtowanie ładu przestrzennego w drodze planu jest zasadą, zaś w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych - jest wyjątkiem od zasady. Co za tym idzie, dalsze wyjątki wprowadzane przez przepisy wykonawcze do u.p.z.p. (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) powinny być interpretowane zawężająco".

Biorąc pod uwagę sposób wyznaczania przez urbanistę parametrów dla wysokości planowanej zabudowy, w ponownym postępowaniu organ uwzględni ,że parametry wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy ustala się jak w § 7 ust 1 rozporządzenia. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 336/2018). Podstawowym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości występujących w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.

Konkludując należy stwierdzić, że w ponownym postępowaniu organ zastosuje się do wyżej przedstawionych wskazań dotyczących wysokości planowanego budynku, a następnie ponownie oceni zarzuty odwołania i rozstrzygnie sprawę stosując się do obowiązujących norm prawnych.

Jednocześnie stwierdzić należy, że bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące "braku posiadania przez teren planowany pod zabudowę drogi dojazdowej" oraz "pominięcia jako stron postępowania właścicieli lokali w budynkach przy ul. S. [...],[...],[...],[...] i [...] w K. zarządzanych przez skarżącą", bowiem te kwestie zostały rozstrzygnięte już w wyroku którym sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany. Wobec tego, należy powtórzyć – jak wskazał WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 7 marca 2019 r, sygn. akt II SA/Kr 1291/18- "w odniesieniu do podnoszonego braku udziału w postępowaniu poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych przy ul. S. nr [...] w K., skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa jako współwłaściciel nieruchomości nie może w imieniu indywidulanych interesów prawnych tych osób skutecznie formułować zarzutu w skardze do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 lipca 2017 r., II OSK 2920/15). Ponadto na mocy art. 1 ust. 7 ustawy z 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 48 § 1 ustawy z 1982 r. – Prawo spółdzielcze sprawy związane z nieruchomością wspólną zaliczają się co do zasady do kompetencji zarządu spółdzielni mieszkaniowej (por. wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., II OSK 2005/16). Przy czym możliwe są od tego wyjątki, ale gdy z całokształtu okoliczności wynikać będzie bezspornie, iż określona osoba – inaczej niż cała spółdzielnia mieszkaniowa – może mieć interes prawny wywiedziony z prawa materialnego do występowania jako strona postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2018 r., VII SA/Wa 2219/17). W ocenie Sądu, co się tyczy drogi dojazdowej, tj. działki nr [...], spełniony jest wymóg przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., nakazujący, aby teren miał dostęp do drogi publicznej. Ponadto jako niezasadne Sąd ocenił zarzuty dotyczące ustalenia linii zabudowy, górnej krawędzi elewacji frontowej"

Działka drogowa nr [...] jest obciążona służebnością drogi koniecznej na rzecz inwestora. Szerokość drogi i wymagania techniczno-budowlane, są badane dopiero na następnym etapie procesu inwestycyjnego, to jest w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę. Podniesiona po raz kolejny w skardze i wcześniej w odwołaniu kwestia szerokości drogi dojazdowej do planowanej inwestycji, która zdaniem skarżącej uniemożliwi dojazd i prowadzenie inwestycji przy użyciu sprzętu specjalistycznego, nie ma wpływu na ustalenie dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej

Wskaźnik powierzchni zabudowy został ustalany poprzez odniesienie się do średnich występujących w obszarze analizowanym, co jest prawidłowe. Trafnie określono go w przedziale 35-40%, przy zastosowaniu treści § 5 ust. 2 rozporządzenia. Co istotne, przyjęte w decyzji wartości graniczne dla nowej zabudowy nawiązują do zabudowanych budynkami o podobnej funkcji działek z obszaru, w tym z kwartału, w którym usytuowany jest teren inwestycji. Górna wartość tego przedziału jest zbliżona do średniej z całego obszaru analizy, zaś dolna nawiązuje do średniej wyliczonej dla zabudowy wielorodzinnej, przy czym przedział ten jest znacząco niższy niż maksymalne wartości występujące w obszarze.

Szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy została ustalona w decyzji w przedziale 8-13 m (w obrysie murów zewnętrznych budynku w widoku od strony wjazdu z dz. nr [...] obr. [...]) - na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, czyli jako odstępstwo od średniej wartości szerokości elewacji frontowej z obszaru analizowanego, uzasadnione wynikami analizy. Wyznaczony w decyzji przedział dla szerokości elewacji frontowej jest prawidłowy. Trafnie wskazano, że tak określony parametr będzie służył zachowaniu ładu przestrzennego w tym rejonie, zaś wyznaczenie go na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia wynika z analizy cech zabudowy i zagospodarowania w obszarze.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu ze względu na częściową wadliwość sporządzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej, na której podstawie wydano decyzję o warunkach zabudowy. Wadliwość ta jest tego rodzaju, że sporządzona analiza wymaga dodatkowego wyjaśnienia i częściowego uzupełnienia, co może zostać dokonane na etapie postępowania odwoławczego przed organem II instancji. Następnie organ odwoławczy zweryfikuje ustaloną wysokość planowanego budynku i ponownie rozpozna złożone odwołanie. Dostrzeżona przez organ II instancji wadliwość decyzji organu I instancji w zakresie nazwy inwestycji w zgodzie z zamiarem inwestora – będzie doprowadzona do zgodności we wszystkich częściach decyzji. Jak trafnie zauważono, z wniosku inwestora jednoznacznie wynika, że budynek wielorodzinny jest planowany na działkach nr [...] (część działki), [...], [...] (część działki) obr. [...] przy ul. M. w K. (prawidłowo określono w załączniku nr 1 – warunki zabudowy do decyzji z dnia 19.09.2022 r).

Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " a i c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 t.j. z dnia 2023.08.17).

O kosztach postępowania na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt II wyroku)