Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 366/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: Art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: AArt. 6, art. 19 ust. 1, 3 i 5, art. 19a
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) asystent sędziego Robert Latek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lutomiersku z dnia 9 listopada 2022 r. nr LVI/417/22 w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Lutomiersk 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Lutomiersku na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR


UZASADNIENIE

Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), zaskarżył uchwałę nr LVI/417/22 Rady Miejskiej w Lutomiersku z dnia 9 listopada 2022 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Lutomiersk (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2022 r. poz. 6844).

Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a mianowicie:

1) art. 19 ust. 3, w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm. – u.z.z.w.), przez określenie w § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, zwanego dalej Regulaminem, wymogów dotyczących treści postanowień umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, w sytuacji gdy kwestia wymaganej treści ww. umowy należy do materii ustawowej i została określona w szczególności w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;

2) art. 19 ust. 3, w zw. z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przez określenie w § 6 ust. 1 Regulaminu wymogów jakie powinien spełniać wniosek o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, w sytuacji gdy wymogi co do treści wniosku zostały już określone w ustawie;

3) art. 19 ust. 3, w zw. z art. 6 ust. 2 i 6 u.z.z.w., przez określenie w § 6 ust. 2 Regulaminu wymogów jakie powinien spełniać wniosek o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków złożony przez właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego, w sytuacji gdy wymogi co do treści takiego wniosku zostały już określone w ustawie;

4) art. 2 Konstytucji RP, a mianowicie wynikającej z tego przepisu zasady prawidłowej legislacji, przez zamieszczenie w § 9 ust. 1 i § 10 ust. 1 Regulaminu niejasnego pojęcia, tj. "warunków technicznych przyłączenia", które to pojęcie jest niespójne z pojęciami zawartymi w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w której to ustawie jest mowa albo o warunkach przyłączenia do sieci albo o warunkach technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, nie ma zaś mowy o "warunkach technicznych przyłączenia do sieci";

5) art. 19 ust. 3, w zw. z art. 19a ust. 4 u.z.z.w., przez określenie w § 9 ust. 2 Regulaminu elementów jakie powinien zawierać wniosek o wydanie warunków przyłączenia, w sytuacji gdy wymogi co do treści takiego wniosku zostały już określone w ustawie;

6) art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w., przez zawarcie w § 10 ust. 1 pkt 7 Regulaminu postanowienia, zgodnie z którym wydane przez przedsiębiorstwo warunki przyłączenia powinny określać zasady dokonywania odbioru przyłącza, w sytuacji gdy określenie takie powinno nastąpić w przyjętym przez Radę Regulaminie;

7) art. 19a ust. 7 u.z.z.w., przez zamieszczenie w § 10 ust. 2 pkt 1 Regulaminu zapisu, dotyczącego aktualności warunków przyłączenia do sieci, a mianowicie ustalenie, że warunki przyłączenia powinny zawierać postanowienie, że są aktualne wyłącznie w stanie faktycznym i prawnym, dla którego zostały wydane, w sytuacji gdy art. 19a ust. 7 ustawy stanowi już o okresie ważności wydanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne warunków przyłączenia;

8) art. 19 ust. 3, w zw. z art. 15 ust. 1-4 oraz art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w., przez wskazanie w § 10 ust. 2 pkt 3 Regulaminu, że warunki przyłączenia do sieci mogą zawierać obowiązek wybudowania urządzenia podnoszącego ciśnienie wody lub przepompowni ścieków w sytuacji, gdy kwestia konieczności wybudowania ww. urządzeń nie mieści się w pojęciu warunków przyłączenia do sieci, gdyż na osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci ciąży jedynie budowa przyłącza i związanej z nią infrastruktury, a nie budowa takich urządzeń jak przepompownia ścieków.

Mając na względzie powyższe wniósł o:

- stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w części, tj. § 5, § 6 ust. 1 (we wprowadzeniu do wyliczenia) w zakresie wyrazów: "który powinien zawierać w szczególności:", § 6 ust. 1 pkt 1-6, § 9 ust. 1 w zakresie wyrazu: "technicznych", § 9 ust. 2, § 10 ust. 1 (we wprowadzeniu do wyliczenia) w zakresie wyrazu: "technicznych", § 10 ust. 1 pkt 7 oraz § 10 ust. 2 pkt 1 i 3 Regulaminu.

- zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że Rada Miejska w Lutomiersku wspomnianą uchwałą z 9 listopada 2022 r. przyjęła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Lutomiersk w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 1- 6 u.z.z.w.

Wojewoda wskazał, że w § 5 Regulaminu zawarto wytyczne co do treści umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, zaś kwestia wymaganej treści takiej umowy wynika z przepisów Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 3 u.z.z.w., zatem określenie praw i obowiązków stron umowy należy zatem do materii i ustawowej, a nie do spraw, które mogą być uregulowane w uchwale Rady Miasta. Podstawa prawna do uregulowania praw i obowiązków stron umowy nie wynika, w szczególności z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.

Odnosząc się do treści § 6 ust. 1 Regulaminu organ nadzoru zauważył, że kwestia przesłanek zawarcia umowy, w tym wymaganej formy wniosku o zawarcie umowy, została określona w ustawie, a przepisy Regulaminu podejmowanego przez Radę Miasta nie mogą wprowadzać dodatkowych wymogów co do treści wniosku, od których miałoby zależeć zawarcie stosownej umowy. Wprowadzenie dodatkowych wymogów co do treści wniosku powodować będzie niedopuszczalną modyfikację normy ustawowej, a nadto będzie niezgodne z ustawą. Zdaniem Wojewody także i w przypadku § 6 ust. 2 Regulaminu doszło do przekroczenia normy kompetencyjnej zawartej w art. 19 ust. 3 u.z.z.w., w którym wprowadzono dodatkowe wymogi, co do treści wniosku, od których miałoby zależeć zawarcie stosownej umowy ponad te wynikające z treści art. 6 ust. 2 i 6 ustawy.

Z kolei § 9 ust. 1 i § 10 ust. 1 zamieszczono w rozdziale 5 Regulaminu zatytułowanym "Warunki przyłączenia do sieci". Tymczasem ww. przepisy w swojej treści stanowią nie o warunkach przyłączenia do sieci lecz o bliżej nieokreślonych "warunkach technicznych przyłączenia", mieszając pojęcia "warunków przyłączenia" z "warunkami technicznymi". W ustawie posłużono się zaś pojęciami albo "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy) albo "warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" (art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy). Przepisy§ 9 ust. 1 i § 10 ust. 1 Programu stanowiąc o "warunkach technicznych przyłączenia" nie spełniają zatem wynikającego z art. 2 Konstytucji RP wymogu określoności przepisu prawa. Ponadto w § 9 ust. 2 Regulaminu wskazano jakie elementy powinien zawierać wniosek o wydanie "warunków technicznych przyłączenia", tymczasem w delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 3, w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. nie mieści się, w aktualnym stanie prawnym, stanowienie o treści bądź wymogach formalnych wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci. Wojewoda wyjaśnił jednocześnie, że na podstawie art. 7 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.) dodano do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków art. 19a, w którym uregulowano między innymi wymogi co do treści wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci. Tym samym od momentu wejścia w życie przepisu art. 19a ustawy, tj. od dnia 19 września 2020 r., brak jest podstawy prawnej dla określania wymogów co do treści lub formy wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci. Ponadto przepisy aktu prawa miejscowego nie mogą bowiem powtarzać lub modyfikować przepisów w randze ustawy.

Odnośnie do § 10 ust. 1 pkt 7 Regulaminu Wojewoda wskazał, że jest on niezgodny z art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w., gdyż to nie przedsiębiorstwo w wydanych przez siebie warunkach przyłączenia określa zasady dokonywania odbioru wykonanego przyłącza, lecz rada gminy w uchwalonym przez siebie regulaminie. Także § 10 ust. 2 pkt 1 Regulaminu, zdaniem skarżącego jest niezgodny z art. 19a ust. 7 u.z.z.w. z którego wynika 2 letni okres ważności wydanych warunków przyłączenia. Podobnie § 10 ust. 2 pkt 3 Regulaminu zawierający obowiązek wybudowania urządzenie podnoszącego ciśnienie wody lub przepompowni ścieków sformułowany został bez podstawy prawnej. Zdaniem skarżącego kwestia konieczności wybudowania ww. urządzeń nie mieści się w pojęciu warunków przyłączenia do sieci, gdyż na osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci ciąży jedynie budowa przyłącza i związanej z nią infrastruktury, a nie budowa takich urządzeń jak przepompownia ścieków. Zdaniem skarżącego stanowienie o konieczności budowy urządzenia podnoszącego ciśnienie wody lub przepompowni ścieków nie mieści się w pojęciu przyłącza.

W ocenie skarżącego zasadne jest stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały z uwagi na brak regulacji obowiązkowego elementu jakim jest wymóg określenia w regulaminie warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług (art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy). Podniesione w skardze zarzuty powinny uzasadniać stwierdzenie nieważności § 5 i § 6, tj. wszystkich przepisów, które dotyczą kwestii warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. W konsekwencji uznania nieważności ww. przepisów brak będzie w Regulaminie regulacji dotyczącej ww. kwestii.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Lutomiersku wniosła o jej oddalenie.

W ocenie organu żaden z podniesionych zarzutów skargi nie zasługuje na uwzględnienie, które skutkowałoby wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Podniesione w skardze zarzuty są wynikiem wadliwej wykładni zarówno zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Lutomiersku, jak również przepisów ustawy o zbiorowym zapatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Zdaniem organu brzmienie art. 19 ust. 2 u.z.z.w wskazuje katalog praw i obowiązków przedsiębiorstwa, który ma zostać określony w regulaminie jako katalog otwarty. Zawarte w tym przepisie pkt 1-9 wyznaczają minimalny, lecz obligatoryjny zakres regulaminu. Dopiero pominięcie w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 19 ust. 2 ww. ustawy. Stanowi to wówczas istotne naruszenie prawa i może być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie przyjęcia regulaminu. Jednak takiego rodzaju sytuacja nie występuje w odniesieniu do Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Lutomiersk wprowadzonego zaskarżoną uchwałą.

Co do zarzutu odnoszącego się do § 5 Regulaminu zdaniem organu nie sposób przyjąć, iż Rada Miejska zawarła w treści Regulaminu jakiekolwiek wytyczne co do treści umowy o zaopatrzenie, skoro wyłącznie w sposób ogólny zasygnalizowała, że zawierane umowy mają odpowiadać prawu. Rada Miejska zawarła wręcz w treści zaskarżonej uchwały pewną oczywistość, generalną zasadę, która odnosić się ma do umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Tak ogólnikowe sformowanie Regulaminu - jak to zaskarżone w § 5 Regulaminu w żaden konkretny sposób nie determinuje treści umów, które mają być zawierane w przyszłości. Nie odnosi się także konkretnie do żadnego prawa czy obowiązku którejkolwiek ze stron zawieranej umowy. Nie odnosi się także do sposobu zawierania umów, tym samym uwaga skarżącego w tym zakresie zawarta jest całkowicie niezrozumiała. Okoliczność zasygnalizowania w treści Regulaminu konieczności zapewnienia w przyszłości przez dostawcę usług zgodności z prawem zawieranych umów w żaden sposób nie ingeruje w treści umowy. Nie sposób zatem uznać, by Rada Miejska narzucała w tym zakresie jakieś swoje konkretne warunki, których wprowadzenia oczekiwałaby w zawieranych umowach. Zaskarżone postanowienie § 5 Regulaminu nie ma jakiegokolwiek związku ze sposobem zawierania umowy czy jej konkretnymi treściami. Nie ingeruje także w sposób zawierania umowy jako tryb, który poprzedza jej zawarcie (taki jak tryb ofertowy, aukcja, negocjacje czy przetarg).

Zdaniem organu także niezasadny jest zarzut dotyczący § 6 ust. 1 oraz ust. 2 Regulaminu. W ocenie organu kwestia przesłanek zawarcia umowy jest kwestią uregulowaną w ustawie i całkowicie odrębną od formy wniosku o zawarcie umowy. Prawidłowa interpretacja zaskarżonego postanowienia Regulaminu powinna wskazywać na to, że czym innym są same elementy wniosku o zawarcie umowy, a czym innym są przesłanki zawarcia stosowanej umowy uregulowane na poziomie ustawowym. Rada Miejska wprowadzając elementy wniosku o zawarcie umowy nie wykreowała dodatkowych przesłanek warunkujących zawarcie umowy, lecz doprowadziła jedynie do tego by z treści składanych wniosków wynikało zaistnienie ustawowych przesłanek warunkujących zawarcie konkretnej umowy. Wprowadzona treść wniosku dotyczy zatem elementów, które muszą podlegać weryfikacji przez dostawcę, by można określić obowiązek zawarcia umowy. Wskazane elementy wniosku pozwalają także - w oparciu o podane w jego treści parametry - przygotować we właściwy sposób szczegółową treść zawieranej umowy i które potwierdzają możliwość zawarcia umowy. Wprowadzenie elementów wniosku o zawarcie umowy nie oznacza narzucenia jakichkolwiek pozaustawowych warunków zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Wprowadzenie tych elementów ma służyć jedynie weryfikacji temu, czy składany wniosek wykazuje spełnienie ustawowych wymogów zawarcia umowy przez wnioskodawcę. Zaskarżony § 6 ust. 1 nie kreuje także nowych wymogów co do formy wniosku - która jako forma pisemna została już określona na poziomie ustawowym. Rada Miejska nie wprowadziła w zaskarżonym postanowieniu także dodatkowych - pozaustawowych wymogów, związanych z realizacją obowiązku zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, lecz wskazała niezbędny zakres informacji i faktów, który jest potrzebny dla stwierdzenia obowiązku zawarcia umowy i określenie jej szczegółowych postanowień. Analogicznie przedstawia się sytuacja w odniesieniu do § 6 ust. 2 zaskarżonego Regulaminu.

Organ nie zgodził się także z zarzutami strony skarżącej, które dotyczą niejasnego pojęcia zamieszczonego w § 9 ust. 1 i § 10 ust. 1 Regulaminu tj. "warunków technicznych przyłączenia". Zarzuty te są zbyt daleko idące i wykorzystują zasadę określoności przepisu prawa w sposób instrumentalny i stanowią przykład jej ewidentnego nadużycia. W wykonaniu przepisu art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. Rada Miejska wprowadziła w zaskarżonym Regulaminie Rozdział 5 zatytułowany "Warunki przyłączenia do sieci". I wszystkie zawarte w ramach tego Rozdziału 5 szczegółowe uregulowania odnosiła do warunków przyłączenia do sieci, o których mowa w art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy. Z kolei w wykonaniu art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. Rada Miejska zawarła w zaskarżonym Regulaminie Rozdział 6 zatytułowany "Warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych". Takie rozdzielenie poszczególnych bloków tematycznych wymaganych do wprowadzenia przez ustawodawcę w regulaminie w osobnych Rozdziałach Regulaminu nie wprowadza niespójności terminologicznej czy niejasności interpretacyjnych. Użycie w odniesieniu do warunków przyłączenia do sieci przymiotnika "technicznych" - bo do tego sprowadza się jedynie zarzut strony skarżącej - służy jedynie zaakcentowaniu technicznych aspektów warunków przyłączenia do sieci, zaś warunki przyłączenia do sieci nadal pozostają warunkami przyłączenia do sieci, o którym mowa w art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy. Dodanie samego przymiotnika techniczne, dla określenia warunków przyłączenia nie wprowadza żadnej rozbieżności terminologicznej ani niedookreśloności użytych pojęć. Użycie dodatkowego pojęcia na określenie warunków przyłączenia do sieci jako przyłączenia technicznego w żaden sposób nie stwarza zbyt szerokich ram dla organów stosujących prawo i nie powala zakłócić prawidłowej wykładni przez adresatów aktu prawa miejscowego, jakim są mieszkańcy Gminy Lutomiersk zaskarżonych postanowień § 9 ust. 1 i § 10 ust. 1 Regulaminu.

Także przepis § 9 ust. 2 Regulaminu, w ocenie organu nie modyfikuje przepisów w randze ustawy. Zamieszczenie tych ostatnich w przedmiotowym Regulaminie miało na celu jedynie powstanie aktu, który obejmowałby kwestię związaną z procedurą dotyczącą ubiegania się o przyłączenie do sieci oraz dostęp do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Nawet jeśli uznać, iż pewne postanowienia należące do materii ustawowej znalazły swoje odzwierciedlenie w uchwale Rady Miejskiej w Lutomiersku, to tylko w takim celu, aby wraz z regulacjami zawartymi w uchwale Rady Miejskiej stanowiły spójny zbiór przepisów regulujących daną materię. W żadnym jednak wypadku postanowienia zawarte w załączniku do uchwały Rady Miejskiej nie są sprzeczne z postanowieniami zawartymi w ustawie, na podstawie której zostały wydane.

Ponadto wbrew temu, co zarzuca Wojewoda Łódzki, kwestię zasady dokonywania odbioru przez dostawcę wykonanego przyłącza regulują postanowienia § 12 - 15 ujęte w rozdziale 7 Regulaminu, zatytułowanym "Sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza". Stąd zarzut Skarżącego jest więc pozbawiony podstaw. W zakwestionowanym postanowieniu Regulaminu jest jedynie mowa o zasadach odbioru wykonanego przyłącza przez dostawcę.

Zdaniem organu także interpretacja zapisu § 10 ust. 2 pkt 1 Regulaminu dokonana przez Wojewodę Łódzkiego jest całkowicie nieuzasadniona i pozbawiona podstaw. Jedyną regulacją w tej materii jest przepis art. 19a ust 7 u.z.z.w, który mówi wprost, iż Warunki przyłączenia do sieci wydane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne są ważne przez okres 2 lat od dnia ich wydania. Od powyższej regulacji ustawowej Regulamin nie czyni żadnych wyjątków, ani modyfikacji.

Z kolei zapis § 10 ust. 2 Regulaminu de facto nie wskazuje na kim miałby spoczywać obowiązek wybudowania urządzenia podnoszącego ciśnienie wody lub przepompowni ścieków. Jest to zapis, który wynika z praktyki stosowanej przez dostawcę usług wodno–kanalizacyjnych, a intencją Rady Miejskiej nie było nakładanie obowiązków ani praw, które nie wynikają wprost z przepisu rangi ustawowej. Dotyczy to również zapisu § 10 ust. 2 pkt 3 Regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: - p.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.)

Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, sąd uznał, że skarga jako uzasadniona, podlega uwzględnieniu co do podniesionych w niej zarzutów.

Przedmiotem kontroli sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Lutomiersku z dnia 9 listopada 2022 r., nr LVI/417/22 w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Lutomiersk, a uchwała ta jest aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku, o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Ustanowienie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Wynika z powyższego, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia, które nie podlega ani wykładni rozszerzającej, ani celowościowej (D. Dąbek, "Prawo miejscowe", Warszawa 2007, s. 72).

Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków zostało umieszczone w art. 19 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U z 2020 r., poz. 2028 - u.z.z.w.). Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., Regulamin, który uchwalany jest na podstawie upoważnienia ustawowego, powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Wskazany katalog ma charakter wyczerpujący i zamknięty. Określając zakres zagadnień, które mają być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie, wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Tą samą wadą dotknięte są te przepisy prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź rozporządzeniu i powtarzają rozwiązania ustawowe lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

W realiach rozpoznawanej sprawy Wojewoda zasadnie zarzucił, że zakwestionowane w skardze przepisy Regulaminu zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Za zasadny sąd uznał zarzut, co do braku podstaw określenia w § 5 Regulaminu wymogów dotyczących treści postanowień umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. W § 5 Regulaminu zapisano, że postanowienia umowy dotyczące praw i obowiązków stron nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami ustawy oraz postanowieniami Regulaminu.

Kwestia wymaganej treści takiej umowy wynika z Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Zgodnie z tym przepisem umowa zawiera w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Określenie praw i obowiązków stron umowy należy zatem do materii ustawowej, a nie do spraw, które mogą być uregulowane w uchwale Rady Miasta. Podstawa prawna do uregulowania praw i obowiązków stron umowy nie wynika, w szczególności z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. ustawy, który dotyczy kwestii szczegółowych warunków i trybu zawierania umów w danej gminie, co należy odróżnić od sposobów zawierania umów uregulowanych w przepisach Kodeksu cywilnego.

Przypomnieć należy, że według art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Kolejność aktów prawnych wymienionych w przywołanym art. 87 Konstytucji RP nie jest przypadkowa, lecz świadczy o ustanowionej przez ustawodawcę hierarchiczności źródeł prawa. To zaś oznacza, że akty prawa miejscowego, do których zalicza się kontrolowaną uchwałę, są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń, zaś akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu, ponieważ naruszałoby to hierarchię źródeł prawa. Tym samym zapis § 5 Regulaminu, stanowiący że "postanowienia umowy dotyczące praw i obowiązków stron nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami ustawy oraz postanowieniami Regulaminu" został wydany z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 5. Po pierwsze akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu, w tym wypadku ustawy, a po drugie użycie w § 5 Regulaminu spójnika "oraz" warunkuje konieczność zgodności umowy, o której mowa w Rozdziale 3 Regulaminu nie tylko z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę ale także z postanowieniami Regulaminu, co wykracza poza uprawnienia Rady przyznane przepisami u.z.z.w.

Zasadne są także zarzuty odnoszące się do § 6 Regulaminu.

Należy odnotować, że w art. 6 ust. 1 u.z.z.w. unormowano zasadę udzielania usług wodociągowych i kanalizacyjnych na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, iż ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" w szczególności odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4). Jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi, umowa, o której mowa w ust. 1, jest zawierana z ich właścicielem lub z zarządcą (art. 6 ust. 5). Z kolei stosownie do treści art. 6 ust. 6 u.z.z.w na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawiera umowę, o której mowa w ust. 1, także z osobą korzystającą z lokalu wskazaną we wniosku, jeżeli:

1) instalacja wodociągowa w budynku jest wyposażona w wodomierze, zainstalowane zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, przy wszystkich punktach czerpalnych;

2) jest możliwy odczyt wskazań wodomierzy w terminie uzgodnionym przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z właścicielem lub zarządcą;

3) właściciel lub zarządca rozlicza, zgodnie z art. 26 ust. 3, różnicę wskazań między wodomierzem głównym a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody;

4) właściciel lub zarządca na podstawie umowy, o której mowa w ust. 1, reguluje należności wynikające z różnicy wskazań między wodomierzem głównym a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody;

5) właściciel lub zarządca określa warunki utrzymania wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych oraz warunki pobierania wody z punktów czerpalnych znajdujących się poza lokalami;

6) został uzgodniony z właścicielem lub zarządcą sposób przerwania dostarczania wody do lokalu bez zakłócania dostaw wody do pozostałych lokali; w szczególności przez możliwość przerwania dostarczania wody do lokalu rozumie się założenie plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu;

7) został uzgodniony z właścicielem lub zarządcą sposób przerywania dostarczania wody z punktów czerpalnych znajdujących się poza lokalami, bez zakłócania dostaw wody do lokali. Nadto przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może wyrazić zgodę na zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu, w budynkach, o których mowa w ust. 5, w przypadku gdy nie są spełnione warunki, o których mowa w ust. 6 (art. 6 ust. 7 u.z.z.w).

Wskazane przepisy w żadnym razie nie nakładają obowiązku indywidualnego wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, czy składania jakichkolwiek oświadczeń. Z brzmienia przywołanych przepisów jasno wynika, że umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, natomiast z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym zawierana jest na wniosek właściciela lub zarządcy takiego budynku lub budynków, po spełnieniu określonych tam warunków. Z kolei w świetle przepisu art. 6 ust. 2 u.z.z.w. jedynym wymogiem dotyczącym wniosku o zawarcie umowy jest obowiązek zachowania formy pisemnej takiego wniosku. Nie jest zatem dopuszczalne, aby rada gminy wprowadzała w akcie prawa miejscowego dodatkowe warunki, od istnienia których uzależniałaby przyjęcie takiego wniosku do realizacji, jak choćby składanie oświadczeń. Kwestia przesłanek zawarcia umowy, w tym wymaganej formy wniosku o zawarcie umowy, została określona w przepisach ustawy. Przepisy Regulaminu podejmowanego przez Radę Miasta nie mogą wprowadzać dodatkowych wymogów co do treści wniosku, od których miałoby zależeć zawarcie stosownej umowy. Wprowadzenie dodatkowych wymogów co do treści wniosku powodować będzie niedopuszczalną modyfikację normy ustawowej, a nadto będzie niezgodne z ustawą. Złożenie wniosku w formie pisemnej przez osobę uprawnioną to wyłączny ustawowy wymóg powstania po stronie przedsiębiorstwa wodociągowego obowiązku złożenia stosownego oświadczenia woli.

Tymczasem w § 6 ust. 1 Regulaminu wskazano, że w celu zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków składany jest odpowiedni wniosek, który powinien zawierać w szczególności: 1) imię, nazwisko (lub nazwę) oraz adres zamieszkania (lub siedziby) wnioskodawcy; 2) wskazanie nieruchomości, w stosunku do której wnioskodawca chce zawrzeć umowę; 3) oświadczenie wnioskodawcy, czy nieruchomość jest podłączona do sieci wodociągowej Dostawcy; 4) oświadczenie, czy nieruchomość podłączona jest do istniejącej sieci kanalizacyjnej Dostawcy, czy też ścieki wprowadza się do zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków; 5) oświadczenie wnioskodawcy, na jakie cele będzie wykorzystywał dostarczaną wodę; 6) oświadczenie wnioskodawcy, jakiego rodzaju ścieki będą odprowadzane przez niego na podstawie zawartej umowy. Z kolei w § 6 ust. 2 Regulaminu zapisano, że wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego bądź budynków wielolokalowych o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez Dostawcę z osobą korzystającą z lokalu powinien elementy wskazane w § 6 ust. 1 Regulaminu, a ponadto: 1) imię, nazwisko (lub nazwę) oraz adres zamieszkania (lub siedziby) osoby korzystającej z lokalu, którego dotyczy wniosek o zawarcie umowy wraz z umocowaniem do złożenia wniosku w imieniu i na rzecz tej osoby; 2) wskazanie lokalu, co do którego wnioskodawca żąda zawarcia umowy.

W konsekwencji zdaniem sądu w obu przypadkach doszło do przekroczenia normy kompetencyjnej zawartej w art. 19 ust. 3, w zw. z ust. 5 u.z.z.w. Wymogi co do treści wniosku, od których miałoby zależeć zawarcie stosownej umowy wynikają z treści art. 6 ust. 2 i 6 u.z.z.w., a zakres delegacji ustawowej nie obejmuje uprawnienia do określenia w regulaminie formy i treści wniosku o zawarcie umowy. Wskazane w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć jako określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, czyli takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Podstawa prawna do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług nie obejmuje kompetencji do określania wymogów jakie powinna spełniać treść umowy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może zatem wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Z tych samych przyczyn sąd podzielił również stanowisko Wojewody, że istotnie narusza prawo § 9 ust. 2 Regulaminu, który to zawiera wytyczne jakie elementy powinien zawierać wniosek o "wydanie warunków technicznych przyłączenia". W ocenie sądu, art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy nie obejmuje swym zakresem uprawnienia organu stanowiącego gminy do określenia w regulaminie treści i elementów wniosku o określenie warunków przyłączenia do sieci. W orzecznictwie sadów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że przez warunki przyłączenia do sieci można rozumieć np. kolejność przyłączania do sieci poszczególnych odbiorców, czy też przybliżony termin, w którym owo przyłączenie ma nastąpić. Natomiast przykładowo kwestie właściwej identyfikacji osób fizycznych, czy też prawnych są regulowane przepisami prawa cywilnego i pozostają poza zakresem upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy. Ponadto, jak zasadnie zauważył Wojewoda, na podstawie art. 7 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.) dodano do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków art. 19a, w którym uregulowano między innymi wymogi co do treści wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci. Tym samym od momentu wejścia w życie przepisu art. 19a ustawy, tj. od dnia 19 września 2020 r., brak jest podstawy prawnej dla określania wymogów co do treści lub formy wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci. Przepisy aktu prawa miejscowego nie mogą bowiem, jak już wskazano powtarzać lub modyfikować przepisów w randze ustawy. Stanowi to bowiem istotne naruszenie prawa, gdyż, jak już wskazano taką wadą dotknięte są te przepisy prawa miejscowego, które odnoszą się do materii uregulowanej wyczerpująco w ustawie i powtarzają rozwiązania ustawowe lub regulują te same kwestie w sposób odmienny. Tymczasem w § 9 ust. 2 Regulaminu Rada określiła, co powinien zawierać taki wniosek przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Taka ingerencja Rady w treść stosunków umownych pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług przekracza delegację wskazaną w art. 19 u.z.z.w., gdyż jest to materia, której regulacja nie spoczywa na Radzie.

Słusznie także wskazał Wojewoda ustawodawca nie posługuje się użytym przez Radę Gminy pojęciem "warunków technicznych przyłączenia". W konsekwencji za uzasadniony w ocenie sądu uznać należało również zarzuty istotnego naruszenia prawa zamieszczonych, w rozdziale 5 Regulaminu zatytułowanym "Warunki przyłączenia do sieci", co do przepisów § 9 ust. 1 i § 10 ust. 1 Regulaminu.

Przepisy te w swojej treści stanowią nie o warunkach przyłączenia do sieci lecz o bliżej nieokreślonych "warunkach technicznych przyłączenia", mieszając pojęcia "warunków przyłączenia" z "warunkami technicznymi". W ustawie nie ma natomiast mowy o "warunkach technicznych przyłączenia". Ustawodawca posłużył się pojęciami "warunki przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w.) i "warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" (art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w). Tym samym przepisy § 9 ust. 1 i § 10 ust. 1 Programu stanowiąc o "warunkach technicznych przyłączenia" nie realizują delegacji ustawowej.

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki z: 15 września 1999 r., K. 11/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 116; 11 stycznia 2000 r., K. 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2; 21 marca 2001 r., K. 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51; 30 października 2001 r., K. 33/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 217; 22 maja 2002 r., K 6/02, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 33; 20 listopada 2002 r., K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83), konsekwentnie prezentowane jest stanowisko, odnosząc się do zasad pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w możliwości wykonania przyznanych już praw. Stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań, TK kwalifikuje jako naruszenie Konstytucji (por. wyroki o sygn. K 6/02 i K 41/02). Lokalnemu prawodawstwu, mimo stosunkowo dużej swobody nie przypisuje się samoistnego charakteru. Tylko bowiem organy władzy ustawodawczej mogą samoistnie stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy, a więc i organy samorządu terytorialnego mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą się legitymować wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (Dorota Dąbek, "Prawo miejscowe", Warszawa, s. 87). Nie ulega wątpliwości, że akty prawa miejscowego nie mogą samodzielnie regulować materii ustawowych, a ingerencja administracji w sprawach objętych materią ustawową jest dopuszczalna tylko w wypadku wyraźnego upoważnienia przez ustawę i to na tyle szczegółowego, że rola prawodawcy podustawowego ograniczać się powinna wyłącznie do dopełnienia regulacji zastrzeżonej dla ustaw, jedynie uzupełnienia tego, co zostało już uregulowane w ustawie i tylko w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji tych praw i wolności, dla których zastrzeżono wyłączność ustawową. Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której zostały wydane, ale także z konstytucją i innymi aktami ustawodawczymi, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii. W związku z powyższym w procedurze stanowienia prawa miejscowego należy zwrócić szczególną uwagę na rolę pojęć czy definicji ustawowych. Rola ta, wyznaczona przez hierarchię aktów prawnych, wiąże się z koniecznością uwzględnienia obowiązywania definicji prawnej, oddziałującej na prawa i obowiązki adresatów tej normy. Każda dziedzina systemu prawa posługuje się własnym zbiorem pojęć. Musi on spełniać jeden podstawowy warunek. Jest on związany ze ścisłością terminologiczną. Od niej w dużej mierze zależy komunikatywność przepisów prawa miejscowego. Pojęcia prawne sformułowane w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego same lub poprzez wzajemne relacje pomiędzy sobą powinny eliminować sprzeczności i niejasności w ich stosowaniu. Wyrażenia języka prawnego nie powinny służyć tylko do informowania o treści norm prawnych, ale ich celem jest także wyznaczanie zakresu regulacji prawnej oraz jej celów i funkcji. Pojęcia budują treść aktu prawa miejscowego. Z tego powodu wszystkie słowa zastosowane w uchwale powinny łączyć w logiczną i spójną całość jej przedmiot i odpowiadać materii prawnie wykreowanej. Tego warunku nie spełniają wskazane przez Wojewodę przepisy § 9 ust. 1 i § 10 ust. 1 Regulaminu.

Sąd akceptuje stanowisko Wojewody, co do wadliwości § 10 ust. 1 pkt 7 Regulaminu, w myśl którego "warunki techniczne przyłączenia do sieci, powinny określać m.in. zasady dokonywania odbioru przez dostawcę wykonanego przyłącza".

Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. regulamin powinien określić sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza, jednak sposób technicznego odbioru wykonanego przyłącza, nie stanowi warunku przyłączania do sieci czy warunku technicznego określającego możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (zob. art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 u.z.z.w.). Skoro sposób odbioru przyłącza nie stanowi warunków przyłączenia do sieci, to przepis § 10 ust. 1 pkt 7 Regulaminu jest niezgodny z art. 19 ust. 5 pkt 4-6 u.z.z.w.

Zasadny jest także zarzut odnoszący się do § 10 ust. 2 pkt 1 Regulaminu, zgodnie z którym warunki przyłączenia do sieci powinny zawierać m.in. postanowienie, że są aktualne wyłącznie w stanie faktycznym i prawnymi, dla którego zostały wydane. Słusznie uznał Wojewoda, że przepis ten jest niezgodny z art. 19a ust. 7 u.z.z.w., w myśl którego warunki przyłączenia do sieci wydane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne są ważne przez okres 2 lat od dnia ich wydania. Z owego przepisu jednoznacznie wynika okres ważności wydanych warunków przyłączenia, który wynosi 2 lata. Natomiast przepis § 10 ust. 2 pkt 1 Regulaminu uzależnia aktualność warunków od wystąpienia bliżej nieokreślonej przesłanki zmiany stanu faktycznego i prawnego, których nie przewiduje ustawa. Zgodnie z regulacją rangi ustawowej warunki przyłączenia do sieci wydane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne są ważne przez okres 2 lat od dnia ich wydania. Tym samym, postanowienia § 10 ust. 2 pkt 2 pozostaje w sprzeczności z przepisem ustawy. Ponadto treść wspomnianego przepisu § 10 ust. 2 Regulaminu w połączeniu z wprowadzeniem katalogu otwartego poprzez użycie określenia "co najmniej" wprowadza, w sposób oczywisty, niepewność obywateli, czy podjęte przez nich działania pozwolą na osiągnięcie celu w postaci podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Z uwagi zaś na charakter tych usług przesłanki przyłączenia do sieci powinny być określone jednoznacznie, możliwie w najszerszym zakresie wykluczając uznaniowość.

W ocenie sądu zasadny jest także zarzut Wojewody, odnoszący się do § 10 ust. 2 pkt 3 Regulaminu, w którym zapisano, że "warunki przyłączenia do sieci powinny ponadto zawierać m.in.: w przypadku, jeżeli jest to uzasadnione warunkami prawidłowej eksploatacji przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego, obowiązek wybudowania urządzenie podnoszącego ciśnienie wody lub przepompowni ścieków". Sąd podziela w tym względzie stanowisko Wojewody, że brak jest podstawy prawnej dla stanowienia w regulaminie, będącego aktem prawa miejscowego, przepisów dających podstawę prawną do nakładania obowiązku wybudowania urządzenia podnoszącego ciśnienie wody lub przepompowni ścieków. Kwestia konieczności wybudowania ww. urządzeń nie mieści się w pojęciu warunków przyłączenia do sieci. Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy regulamin powinien określić warunki przyłączania do sieci. Stosownie do treści art 15 ust, 2 ustawy realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług (art. 15 ust. 3 ustawy). Tym samym stanowienie o konieczności budowy urządzenia podnoszącego ciśnienie wody łub przepompowni ścieków wykracza poza upoważnienie ustawowe.

W konsekwencji sąd doszedł do przekonania, że skutkiem powyższego jest konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Pozostawanie bowiem w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały z pominięciem uznanych za nieważne postanowień nie pozwalałoby na skuteczne jej funkcjonowanie. Innymi słowy zaskarżona uchwała bez pominiętych regulacji nie regulowałaby właściwego jej zakresu regulacji dotyczącej dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.