Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 573/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 12, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64a, art. 64b par. 1, art. 64b par. 3, art. 64d, art. 64e, art. 151a par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu C. S.A. z siedzibą w P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 28 czerwca 2024 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony wnoszącej sprzeciw kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "SKO") decyzją z 28 czerwca 2024 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania spółki C. SA w P. (dalej: "spółka", "strona") od decyzji Burmistrza Gminy K. (dalej: "Burmistrz") z 7 sierpnia 2023 r. (Kolegium błędnie wskazało 26 maja 2022 r. – przyp. tut. Sądu), nr [...], sygn. [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy, uchyliło decyzję organu I instancji w całości, przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z 26 października 2020 r., (data wpływu do organu 30 października 2020 r.), spółka wystąpiła o wydanie warunków zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 3 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid.[...] w obrębie S. , gmina K..

Burmistrz decyzją z 23 listopada 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), odmówił ustalenia warunków zabudowy działki nr ewid.[...] położonej we wsi S. , obręb geodezyjny S. , gmina K., dla inwestycji obejmującej budowę wolnostojącej farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 3 MW wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą.

Kolegium decyzją z 27 stycznia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a."), uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Burmistrz decyzją z 26 maja 2022 r., nr [...], ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Także ta decyzja uchylona została decyzją SKO z 28 grudnia 2022 r., nr [...]

Burmistrz decyzją z 7 sierpnia 2023 r., nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu ostatnio wskazanej decyzji organ I instancji powołał się na decyzję kasacyjną SKO podając, iż w ocenie organu II instancji realizacja zamierzenia inwestycyjnego w postaci farmy fotowoltaicznej nie wiąże się z przekształceniem terenu. Zdaniem SKO bezpodstawnym było także żądanie od spółki przedłożenia opinii o możliwości zaopatrzenia przedsięwzięcia w energię elektryczną. Z twierdzeniami tymi organ I instancji się nie zgodził. Z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika m.in. zamiar ogrodzenia terenu inwestycji. Oczywistym zdaniem organu I instancji jest to, że na terenie takiego przedsięwzięcia nie będzie kontynuowane rolnicze użytkowanie gruntu. Bez różnicy pozostaje fakt, czy wierzchnia warstwa gleby będzie podlegała zdjęciu, czy nie. Teren nie będzie w dalszym ciągu pełnił funkcji rolniczej i nie będzie w tym kierunku wykorzystywany Argumentacja Kolegium w ocenie Burmistrza pozostaje w sprzeczności z judykaturą. Ponadto, z wniosku inwestora wynika m.in. zamiar realizacji monitoringu wizyjnego, co wymaga zaopatrzenia w energię elektryczną.

Organ I instancji podniósł, że w trakcie oceny stanu faktycznego i prawnego obszaru analizowanego ustalono, iż nie wszystkie warunki, o których mowa w u.p.z.p. zostały spełnione.

W odwołaniu od decyzji z 7 sierpnia 2023 r. spółka zarzuciła naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Jednocześnie podniosła, że z uwagi na fakt, iż Burmistrz już po raz trzeci wydaje decyzję odmowną, a cały materiał dowodowy w sprawie został zebrany, wnosi o wydanie decyzji merytorycznej przez organ II instancji.

SKO – wydając podaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzję – wskazało, że organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa procesowego i nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego, co sprawiło, że rozstrzygnięcie tego organu nie jest prawidłowe, a zatem były podstawy do uchylenia decyzji. Przesłanką, która zdaniem organu odwoławczego uniemożliwia utrzymania w obrocie prawnym decyzji organu I instancji jest przy tym przyjęcie, że farma fotowoltaiczna trwale prowadzi do przekształcenia gruntu. W żadnej mierze takie twierdzenie nie zostało poparte żadnymi dowodami, a sama technologia budowy nie zakłada wcale obowiązku zdjęcia wierzchniej warstwy gruntu rodzimego. Przygotowywana nowelizacja u.p.z.p. przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii wprost określa ułatwienia dla ustalania warunków zabudowy dla wielkoobszarowych farm fotowoltaicznych. Projekt ten nie zakłada również, w ciągu najbliższych lat, by wiązało się to z obowiązkiem uchwalenia planu miejscowego. W ostatnim czasie rozwija się agrowoltaika, czyli połączenie działania farm fotowoltaicznych z hodowlą owiec na terenie farmy oraz uprawa stricte rolna i nie zachodzi żadna sprzeczność pomiędzy rolniczym wykorzystaniem powierzchni gruntu a produkcją prądu z paneli fotowoltaicznych. Organ I instancji nie może również w kolejnej decyzji oprzeć uzasadnienia na prowadzeniu polemiki z rozstrzygnięciem organu odwoławczego.

W skierowanym do tut. Sądu sprzeciwie skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8 K.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji i zobowiązanie Kolegium do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego.

Wnosząca sprzeciw spółka podniosła, że postępowanie w sprawie trwa już prawie 4 lata, a nadal nie została wydana wiążąca decyzja merytoryczna. W jej ocenie Kolegium rozpoznając sprawę tym razem powinno wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, a nie ograniczyć się do wskazania, iż decyzja Burmistrza stanowi wyłącznie polemikę z poprzednią decyzją kasacyjną. Jednocześnie spółka nie zgodziła się z oceną organu I instancji, która jak podkreśliła przyjmowana jest przez ten organ pomimo związania ustaleniami organu II instancji, co do niezgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi z uwagi na zaliczenie go do przedsięwzięć, które mogą wymagać oceny oddziaływania na środowisko, a co za tym idzie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Kolegium odnosząc się do sprzeciwu wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Postanowieniem z 3 września 2024 r., sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 64d § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Na rozprawie przed tut. Sądem, która odbyła się 10 października 2024 r., spółka wniosła i wywiodła jak w sprzeciwie. Dodatkowo wskazała, że zaskarżona decyzja Kolegium jest wewnętrznie sprzeczna, ponieważ skoro organ ten nie zauważył w działaniach organu I instancji uchybień wymagających uzupełnienia postępowania dowodowego, a jedynie polemikę z własnymi poglądami, to powinien rozpoznać sprawę merytorycznie, tym bardziej, że zdaniem spółki istota sporu nie dotyczy ustaleń faktycznych, a wykładni przepisów prawa i ich zastosowania. Nadto spółka uzupełniła sprzeciw wnosząc o zwrot kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się zasadny.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., od której - zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a.") - przysługuje sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 P.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Jak wynika z art. 64d § 1 P.p.s.a. rozpoznanie sprzeciwu od decyzji następuje na posiedzeniu niejawnym. Stosownie jednak do art. 64d § 2 P.p.s.a. Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie, co też nastąpiło w tym przypadku.

Art. 138 § 2 K.p.a. uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego unormowania wynika, że stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem przez organ I instancji zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Co istotne, decyzja kasacyjna może zostać wydana wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. (zob. wyroki NSA z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 1535/21, z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1961/17, z 7 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2204/18, z 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1684/16, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 732/21, CBOSA).

Wskazać przy tym trzeba, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym sprzeciwem nie stosuje się art. 33 P.p.s.a. (art. 64b § 3 P.p.s.a.), co oznacza, że w postępowaniu tym uczestniczy tylko strona, która wniosła sprzeciw oraz organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję, a prawa do udziału w nim pozbawione są pozostałe strony postępowania administracyjnego. Jednocześnie wyrok zapadły w następstwie rozpoznania sprzeciwu jest zaskarżalny tylko w przypadku jego oddalenia, co oznacza, że od orzeczenia uwzględniającego sprzeciw i uchylającego zaskarżoną decyzję jakikolwiek środek zaskarżenia nie przysługuje (art. 151a § 3 P.p.s.a.).

Co za tym idzie w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem ograniczenia doznają takie konstytucyjnie chronione wartości jak prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zawarta w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego. Brak przy tym regulacji, która wyłączałaby wobec orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w następstwie rozpoznania sprzeciwu zastosowania art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Stąd też zdaniem Sądu dla uniknięcia ewentualnej oceny przepisów P.p.s.a. ustanawiających instytucję sprzeciwu od decyzji jako sprzecznych z Konstytucją RP należy je wykładać w taki sposób, aby nie naruszały one wprost, czy też pośrednio wskazanych powyżej regulacji rangi konstytucyjnej.

Ostatnie dotyczy w szczególności art. 64e P.p.s.a., w którym to ustawodawca – co zostało już powyżej wspomniane – wskazał, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a. nie może w konsekwencji dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania, czy organ odwoławczy uchylając decyzję wykazał zaistnienie przesłanek warunkujących zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.

Rozpoznając sprzeciw Sąd nie może co za tym idzie weryfikować, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania administracyjnego oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli, w tym w szczególności tych stron, które sprzeciwu nie wniosły (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26 lipca 2018 r., sygn. II SA/PO 360/19, CBOSA).

Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki pozostałych obywateli sąd administracyjny dokonywać może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne w danej sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.

Uwzględniając powyższe uwagi Sąd doszedł do przekonania, że wywiedziony przez spółkę sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 czerwca 2024 r., nr [...], wskazuje, że organ ten w sposób nieusprawiedliwiony odstąpił na etapie odwoławczym od ostatecznego załatwienia sprawy przez wydanie jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 § 1 K.p.a., co słusznie podniesiono w sprzeciwie.

Dość zauważyć, że Kolegium nie wykazało w uzasadnieniu skarżonej decyzji kasacyjnej, jakie przepisy postępowania doznały naruszeniu przez Burmistrza przy wydaniu decyzji z 7 sierpnia 2023 r.

Organ odwoławczy ograniczył się w tym względzie wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia o przeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania "z naruszeniem norm prawa procesowego" i podania art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które miałyby podlegać temu naruszeniu. Nie wiadomo jednak w jaki sposób miało dojść do naruszenia tych przepisów postępowania przez organ I instancji, bowiem tego Kolegium już w żaden sposób nie wyjaśniło. Konsekwentnie organ odwoławczy nie wykazał okoliczności faktycznych, które nie zostałyby wyjaśnione na etapie postępowania przed organem I instancji, a które miałyby stanowić o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy, który miałby mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wprawdzie Kolegium uznało, iż ocena organu I instancji co do przekształcenia gruntu przez planowane przedsięwzięcia nie została poparta żadnymi dowodami. Po pierwsze jednak, SKO nie stara się nawet wskazać, jaki ma to wpływ na stan wyjaśnienia sprawy i czy okoliczności faktyczne, które miałyby w tym względzie być udowodnione, a które nota bene nie zostały przez organ odwoławczy nawet jednoznacznie zidentyfikowane, wymagają w ogóle takiego wyjaśnienia celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Po drugie, przyjmując nawet potrzebę wyjaśnienia dodatkowych okoliczności faktycznych SKO nie podało dlaczego nie zastosowało art. 136 § 1 K.p.a. i nie przeprowadziło uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Wyrażone w skarżonej decyzji stanowisko Kolegium wskazuje, iż rzeczywistym i zasadniczym powodem uchylenia decyzji organu I instancji nie jest wcale wada procesowa w postaci naruszenia przepisów postępowania, lecz zakwestionowanie podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia w postaci odmowy ustalenia warunków zabudowy. Kolegium zdaje się nie zgadzać z oceną organu I instancji, w świetle której w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którą wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ I instancji uznał, że planowane przez spółkę przedsięwzięcie należy zakwalifikować do grupy przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.). Kolegium wydaje się nie zgadzać z tą oceną, a zwłaszcza z przyjętą przez organ I instancji wykładnią pojęcia "powierzchni zabudowy" i subsumpcji rzeczonego przepisu w okolicznościach faktycznych rozpatrywanego przypadku.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji dowodzi, że SKO w istocie dochodzi do odmiennej oceny w zakresie możliwości ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy kieruje swoją uwagę na kwestię materialnoprawną, która sama w sobie nie może stanowić podstawy wydania decyzji kasatoryjnej, a w dalszej perspektywie nie może być przedmiotem rozważań Sądu w postępowaniu wywołanym sprzeciwem, jakby z kolei chciała tego wnosząca sprzeciw spółka. W istocie argumentacja zaskarżonej decyzji kasacyjnej sprowadza się do polemiki dotyczącej meritum sprawy, nie zaś uchybień procesowych, które miały wpływ na wynik postępowania. W ocenie Sądu wobec już kilkukrotnego uchylania decyzji Burmistrza przez organ odwoławczy dalsze stosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. w realiach kontrolowanej sprawy jawi się jako nieskuteczne.

Sąd miał na względzie, że okoliczność niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przyjęta została przez Burmistrza za treścią analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowi jeden z załączników do decyzji wydanej w I instancji. Podkreślić zatem trzeba, że nawet w sytuacji, w której zdaniem Kolegium analiza urbanistyczna posiada pewne wady lub braki, to nie oznacza, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W orzecznictwie dopuszcza się możliwość sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem II instancji. Jest ona kluczowym, aczkolwiek nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach K.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarówno postępowanie I-instancyjne, jak i odwoławcze, mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz ocena wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in meriti (por. R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z 8.11.2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281; wyroki NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3012/17, z 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 473/20 CBOSA). Należy też zauważyć, że brak jest szczególnych przepisów wyłączających ustalenie warunków zabudowy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z 13 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2077/21, CBOSA).

Na obecnym etapie sprawy Kolegium nie powinno wobec tego uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia. Dotychczasowy przebieg postępowania wskazuje, iż przy powtarzaniu wydawania decyzji kasacyjnych inwestor nie otrzyma ostatecznej decyzji pozytywnej bądź negatywnej, która mogłaby zostać poddana kontroli sądu administracyjnego w pełnym zakresie, a więc nie tylko w kontekście proceduralnym ograniczonym do prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., lecz także pod względami materialnoprawnymi.

W świetle powyższego przekazanie przez organ odwoławczy po raz trzeci sprawy do ponownego rozpoznania Burmistrzowi było wadliwe. Tym samym Sąd uznał, że organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., ale również art. 15 K.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu Kolegium skupia się w istocie na kwestii materialnoprawnej. Jak już zostało to wskazanie SKO jedynie pobieżnie odniosło się do naruszenia przepisów postępowania, poświęcając temu jeden krótki akapit na końcu uzasadnienia. Przytoczenie treści art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie wypełnia dyspozycji wynikającej z art. 138 § 2 K.p.a., a więc wykazania jakie konkretnie przepisy postępowania naruszył organ I instancji. Takie lakoniczne twierdzenia, gdy sedno decyzji dotyczy kwestii materialnoprawnej, związanej z oceną wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie może świadczyć o prawidłowym zastosowaniu trybu z art. 138 § 2 K.p.a.

Nie bez znaczenia pozostaje także wyrażona w art. 12 K.p.a. zasada szybkości postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sytuacja w której Kolegium na skutek składanych środków odwoławczych każdorazowo uciekać się będzie do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., powielając wydawane w sprawie decyzje kasacyjne wprost przeczy wartościom, jakie są przez tę zasadę chronione.

Mając to na uwadze Sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony i koniecznym jest uchylenie zaskarżonej decyzji kasacyjnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium weźmie pod uwagę wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i zgodnie z art. 153 P.p.s.a., merytorycznie rozpatrzy kontrolowaną sprawę. W przypadkach wymagających uzupełnienia dowodów Kolegium, na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., samodzielnie uzupełni postępowanie dowodowe o wymagane materiały lub zleci jego uzupełnienie organowi I instancji. Uzasadnienie podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia powinno odzwierciedlać ocenę zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się załatwiając sprawę.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt I. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasadzając na rzecz spółki kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od sprzeciwu w pkt II. sentencji wyroku.