Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 318/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda~Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 229
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: Starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 112/20 w sprawie ze skarg Miasta P. i R. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 grudnia 2019 r. nr SN-III.7515.1.41.2018.3 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od R. W. na rzecz Miasta P.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 sierpnia 2020 r. oddalił skargi Miasta P. i R. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 grudnia 2019r. nr SN-III.7515.1.41.2018.3 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wnioskiem z dnia 6 marca 2015 r. A. T. wystąpiła o zwrot nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki [...], [...] i [...], obręb G.

Decyzją z 20 lipca 2015 r. Starosta P. (zwany dalej "Starostą") odmówił zwrotu ww. nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że Urząd Spraw Wewnętrznych, działając na podstawie art. 1 i 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 zmienionego Dz. U. z 1949 r. Nr 65 poz. 527) łącznie z art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4 poz. 25) oraz art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), orzeczeniem z 26 lutego 1962 r. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P., zapisanej w księdze wieczystej t. [...], k. [...] nr parceli [...] i [...] o łącznej powierzchni 41695 m2 stanowiącej własność A. T. na cele użyteczności publicznej pod ogrody działkowe. Nieruchomość została zajęta w okresie wojny 1939-45 pod ogrody działkowe. Starosta ustalił, że powyższe parcele były zajęte i użytkowane przez ogrody działkowe [...], które istniały już w 1948 r. Ponadto Starosta ustalił, że sporne działki znajdują się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w P., co wyklucza wydanie decyzji administracyjnej o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej.

Decyzją z 11 grudnia 2015 r. Wojewoda Wielkopolski (zwany dalej "Wojewodą") uchylił rozstrzygnięcie Starosty, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia z uwagi na fakt, że w sprawie pominięto podmiot posiadający na nieruchomości prawo użytkowania. Decyzją z 30 czerwca 2016 r. Starosta ponownie odmówił A. T. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. To rozstrzygnięcie również zostało uchylone przez Wojewodę z uwagi na względy podmiotowe, to jest śmierć A. T. Następnie w sprawie, w miejsce A. T., wstąpiła R. W. Decyzją z dnia 15 maja 2018 r. Starosta orzekł o odmowie zwrotu R. W. działek [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu ponowił argumentację, jak we wcześniejszych decyzjach wydanych w sprawie (a uchylonych ze względów proceduralnych). Decyzją z 21 grudnia 2018 r. Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja została jednak uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 lipca 2019 r., II SA/Po 138/19 z uwagi na fakt, że rozpatrzono nią odwołanie R. W., które nie było podpisane. Na wezwanie organu pełnomocnik R. W. nadesłał do akt Wojewody podpisane odwołanie.

Decyzją z 20 grudnia 2019 r. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Miasta P. oraz R. W., utrzymał w mocy decyzję Starosty z 15 maja 2018 r. Organ ustalił, że orzeczeniem z 26 lutego 1962 r. Urząd Spraw Wewnętrznych orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. zapisanej w księdze wieczystej t. [...], k. [...], numer parceli [...] i [...], która to nieruchomość stanowiła wówczas własność A. T.. Ustalił też, że powyższe parcele zostały zajęte od 1948 r. i użytkowane przez ogrody działkowe [...]. Wojewoda wskazał dalej, że na działkach [...], [...] i [...] (powstałe z wywłaszczonych parceli) zrealizowano zespół mieszkaniowy [...], co nastąpiło w latach 1975-76, kiedy to Spółdzielnia zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym ówczesnych na działkach [...] i [...] wybudowała 5 budynków mieszkalnych. Wreszcie Wojewoda podkreślił, że decyzją z 16 grudnia 1977 r. Urząd Miejski w P., Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska orzekł o odstąpieniu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. działek [...] i [...] na okres 99 lat, pod zagospodarowanie terenu zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym. Aktem notarialnym z 25 kwietnia 1983 r., zawarta została umowa o oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste na czas do 25 kwietnia 2082 r. W § 10 umowy zapisano, że teren państwowy został zabudowany, a Spółdzielnia osobno dokona wpisu budynków do księgi wieczystej.

Skargi na decyzję Wojewody wnieśli: Miasto P. oraz R. W..

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie i oddalił je na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Odnosząc się do skargi R. W. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej "u.g.n."), roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n, a więc roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z akt sprawy wynika, że 16 grudnia 1977 r. Prezydent Miasta P. wydał decyzję o odstąpieniu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. działek [...] i [...] na okres 99 lat, pod zagospodarowanie terenu zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym. Aktem notarialnym z 25 kwietnia 1983 r. zawarta została umowa o oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste na czas do 25 kwietnia 2082 r. W § 10 umowy zapisano, że teren państwowy został zabudowany, a Spółdzielnia osobno dokona wpisu budynków do księgi wieczystej. Z odpisu zwykłego z księgi wieczystej [...] wynika, że użytkownikiem wieczystym działek [...], [...] i [...] jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", natomiast przy komentarzach do migracji księgi zaznaczono, że zarówno ujawnienie działek w odrębnej księdze wieczystej, jak i wpisanie użytkownika wieczystego nastąpiło 25 kwietnia 1983 r. na podstawie umowy użytkowania wieczystego rep. [...], nr karty 6-7 i zawartego w niej wniosku. Zdaniem Sądu I instancji, nie ulega więc wątpliwości, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, której dotyczy art. 229 u.g.n., co powoduje, iż zachodzi tylko z tego powodu przeszkoda do zwrotu działek, o które ubiega się R. W.

W ocenie Sądu I instancji nie ma zupełnie znaczenia w sprawie to, czy zastrzeżenia, co do wykonywania umowy użytkowania wieczystego podpadają pod art. 33 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 240 Kodeksu cywilnego. W postępowaniu o zwrot nieruchomości nie bada się bowiem prawidłowości wykonywania skutecznie ustanowionego i wpisanego do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego. W kontekście powyższego nie ma więc przesądzającego znaczenia dla wyniku sprawy kwestia realizacji celu wywłaszczenia w kontekście art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. Sąd zaznaczył mimo to, że i w tym zakresie zarzuty skargi R. W. są nietrafne. WSA przypomniał, że wywłaszczenia nieruchomości w stosunku do A. T. dokonano 26 lutego 1962 r. na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P., a nastąpiło to "pod ogródki działkowe". Decyzję tą utrzymano w mocy decyzją z 13 maja 1963 r., Komisji Odwoławczej do spraw wywłaszczania przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Z szeregu dokumentów pochodzących od jednostek organizacyjnych Miasta P. wynika, że ogrody działkowe zaprowadzono w sposób zorganizowany w 1948 r. Był to zespół ogrodów [...]. Mając na uwadze powyższe nie powinno budzić wątpliwości, że cel wywłaszczenia dokonanego decyzją 26 lutego 1962 r. istniał już przed jej wydaniem i istniał nadal do lat 70 tych XX wieku, kiedy to Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" rozpoczęła na obszarze ogrodów działkowych realizację osiedla mieszkaniowego.

Sąd I instancji uznał, że skarga Miasta P. także nie zasługuje na uwzględnienie. Miasto nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia organu (Wojewody), lecz zgłasza zastrzeżenia, co do wypowiedzi Starosty z decyzji pierwszoinstancyjnej, do której nienależycie odniósł się organ odwoławczy. Sprzeciwia się fragmentowi decyzji, gdzie wskazano, cyt.: "nie jest natomiast wykluczone dochodzenie przez poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego od Skarbu Państwa lub gminy na zasadach ogólnych, tj. przed sądem powszechnym (art. 2 § 1 k.p.c.), naprawienia szkody wynikłej wskutek zbycia wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste z naruszeniem obowiązków wynikających z art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości". Sąd I instancji stwierdził, że zarzut ten nie może prowadzić do uwzględnienia skargi, gdyż decyzje Starosty i Wojewody co do istoty są zgodne z prawem. Marginalne uwagi wplecione w argumentację ich uzasadnień dotyczące odszkodowania nie mają natomiast prawnego znaczenia. WSA podkreślił, że sporne zdanie zawarte w uzasadnieniu decyzji Starosty z 15 maja 2018 r., jest tylko cytatem z tezy Sądu Najwyższego z 4 lutego 2015 r., IV CSK 240/14. Fragment o odszkodowaniu ewidentnie dotyczył zagadnień poza granicami sprawy i był zbędny, co trafnie zauważył Wojewoda.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła R. W. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci:

1. art. 229 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że powinien mieć on zastosowanie w niniejszej sprawie a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy ustalony w sprawie stan faktyczny prowadzić powinien do przekonania, że najpierw doszło do zmiany charakteru wywłaszczonej nieruchomości (co uprawniało stronę do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości), a dopiero później nastąpiło przekazanie nieruchomości do użytkowania wieczystego, a co za tym idzie, że art. 229 u.g.n. nie powinien mieć znaczenia dla rozpatrywania niniejszej sprawy,

2. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zrealizowany został cel, na który wywłaszczony został właściciel nieruchomości a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów prowadzić powinno do uznania, iż zmiana charakteru zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości nie może stanowić realizacji celu wywłaszczenia, a co za tym idzie, organ zobowiązany był dać skarżącej możliwość złożenia skutecznego wniosku o zwrot nieruchomości i orzec o jej zwrocie, wskazać bowiem należy, że Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z 26 lutego 1962 r. wywłaszczył wskazane nieruchomości stanowiące własność A. T. na cele użyteczności publicznej pod ogrody działkowe, który to cel nie został zrealizowany, bowiem na terenie działek powstało zespół mieszkaniowy "[...]",

3. art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje skuteczne żądanie o zwrot wskazanych nieruchomości a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu prowadzić powinno do uznania, że skarżąca złożyła skutecznie wniosek o zwrot nieruchomości do organu właściwego, a co za tym idzie, nieruchomości powinny zostać zwrócone na jej rzecz.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zatem, w przypadku stwierdzenia takiej przesłanki organy zobowiązane są do odmowy zwrotu nieruchomości. Należy przy tym podkreślić, że art. 229 u.g.n. jest wyjątkiem od zasady z art. 136 ust. 3 u.g.n., a w sytuacji jego wystąpienia organ nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości.

Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej, bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej (złożenie wniosku o wpis do księgi wieczystej) nastąpiło przed dniem wejścia w życie u.g.n., czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot.

Z chwilą realizacji przesłanek z art. 229 u.g.n. nieruchomość wchodzi bowiem do obrotu cywilnoprawnego i co do zasady jej zwrot nie będzie możliwy, niezależnie od wystąpienia przesłanek zbędności.

Podkreślić także w tym miejscu należy, że art. 229 u.g.n., który zamieszczony został w dziale VII wskazanej ustawy, jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Charakter prawny przepisów przejściowych polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych istniejących w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzącej w życie nowej ustawy. Zatem punktem odniesienia przepisów przejściowych jest dotychczasowy stan prawny i ukształtowane na podstawie tego stanu stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów.

Przepis art. 229 u.g.n. rozumieć należy w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Nie można pominąć, że omawiany przepis zasadniczą rolę przypisuje wpisowi do księgi wieczystej. Dotyczy to wpisu do księgi wieczystej zarówno prawa własności, jak również wpisu prawa użytkowania wieczystego.

Wbrew stanowisku autora kasacji nie może budzić wątpliwości, że przepis art. 229 u.g.n. miał w niniejszej sprawie zastosowanie.

Spełnienie w okolicznościach konkretnej sprawy przesłanki ustalonej w art. 229 u.g.n. stanowi o negatywnym rezultacie postępowania zwrotowego, co wyklucza dalsze merytoryczne badanie wniosku, zwłaszcza w zakresie, w jakim art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. wiąże możliwość zwrotu nieruchomości z ustaleniem jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stanowisko to należy uznać za jednolite w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyjęcie odmiennego poglądu, prezentowanego w skardze kasacyjnej prowadziłoby w efekcie do konieczności badania okoliczności związanych z realizacją celu wywłaszczenia w sytuacji, gdy i tak zwrot nie może nastąpić, gdyż władanie nieruchomości przeniesiono na osobę trzecią przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej.

W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi, skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości.

Organy administracji, które są właściwe w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie mogą ustalać i badać okoliczności i trybu ustanowienia prawa użytkowana wieczystego.

Uwzględniając powyższe rozważania należało więc przyjąć, że jedyną okolicznością, którą w okolicznościach niniejszej sprawy organ zobowiązany był zbadać to data powstania i wpisania do księgi wieczystej użytkowania wieczystego.

Skoro prawo użytkowania wieczystego powstało i zostało wpisane do księgi wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r, to została spełniona ustawowa przesłanka z art. 229 u.g.n., którą organ zobowiązany jest przestrzegać, albowiem norma wynikająca z przepisu art. 229 ma charakter bezwzględnie obowiązujący.

Dlatego też za niezasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.