Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1405/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.7, art 77 ust 1 i 4 art 15 art 80 art 107 § 3 art 140
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1520/21 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 maja 2021 r. nr GZ.rn.625.137.2016 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 stycznia 2022 r. I SA/Wa 1520/21, oddalił skargę E. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 maja 2021 r. nr GZ.rn.625.137.2016 w przedmiocie reformy rolnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E.S.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1. prawa materialnego – § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (rozporządzenie) w zw. z § 4 tegoż rozporządzenia i art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (dekret) w zw. z art. 1 ust. 1 dekretu poprzez odmowę zastosowania i bezpodstawne przyjęcie, że działki objęte wnioskiem miały charakter rolniczy, a dekret obejmował nieruchomości dworsko-parkowe oraz nieużytki nadające się jedynie pod zalesienie i tym samym dokonanie błędnej wykładni przepisów nacjonalizacyjnych wbrew Konstytucji oraz utrwalonemu orzecznictwu sądowemu;

2. przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 "ust." 1 i 4, art. 15 oraz art. 80 i art. 84 k.p.a. poprzez oparcie wyroku o zeznania osoby mającej wiedzę z drugiej ręki, brak umiejscowienia w czasie jej spostrzeżeń oraz sprzeczności tych zeznań z materiałem dowodowym w postaci dokumentów m.in. pism Urzędu Rejonowego w Płocku z 27 lipca 1992 r. oraz protokołu z 8 kwietnia 1947 r. oraz zeznań "mojej Mocodawczyni", co do osób zamieszkujących w dworze, jak również pominięcie faktu powszechnie znanego, że klasyfikacja gruntów w protokołach przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej była dość dowolna oraz niedokonania parcelacji działek oznaczonych nr [...] na cele wskazane w dekrecie, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

b) art. 7 w zw. z art. 77 "ust." 1 i 4, art. 6 i 8, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez jednostronną analizę materiału dowodowego pod z góry przyjętą tezę, czego dowodem jest rozstrzygnięcie wbrew przeprowadzonym dowodom (zeznania wnioskodawczyni i świadka, częściowo wiarygodne) oraz ustaleniom (w majątku nie był zatrudniony rządca ani administrator) oraz uznanie za wiarygodne materiałów związanych z nacjonalizacją w zakresie przejęcia nieruchomości i odmowa ich uwzględnienia w zakresie określenia stanu fatycznego (protokół z 25.02.1945 r., protokół z 8.04.1947 r. oraz notatka służbowa z 15 września 2014 r.), a uzasadnienie jest wewnętrznie sprzeczne i w żaden sposób nie odnosi się do dat określonych w aktach wskazanych w pkt 1 (najlepszym dowodem są dokonane oględziny i opis nieruchomości wg stanu aktualnego), pominięcie mojego pisma z 3 listopada 2015 r. z załącznikami oraz brak uwzględnienia okoliczności w zakresie wieku oraz braku bezstronności świadka (był beneficjentem reformy rolnej i podpisał się pod protokołem z dnia 25.02.1945 r.; organ nie dokonał ustaleń przeznaczenia i powierzchni działek objętych wnioskiem.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku wraz z decyzjami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 maja 2021 r. oraz Wojewody Mazowieckiego z 23 marca 2016 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zrzekła się również rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Zauważyć należy, że zarzuty powołane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zostały wadliwie zredagowane. "Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona łącznie tymi przepisami, została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem" (zob. wyrok NSA z 13.09.2023 r. I GSK 1226/22, LEX nr 3603865). Z takiego obowiązku autor skargi kasacyjnej nie wywiązał się właściwie, bowiem powołując szereg przepisów w jednym zarzucie nie wykazał, że tworzą one określoną normę prawną, jaka jest jej treść i w jaki sposób została naruszona. W tej sprawie autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutów procesowych utworzył w istocie niespójną zbitkę przepisów - szeregu norm prawnych, które miał naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, która to metoda formułowania zarzutów została uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21; 17.03.2023 r. III OSK 2524/21, LEX nr 3509231). Ponadto te same zarzuty autor skargi kasacyjnej przypisał do kilku różnych okoliczności faktycznych, traktując przepisy i owe okoliczności faktyczne "zbiorczo", ponadto bez wykazywania wpływu ewentualnego, konkretnego naruszenia na wynik sprawy.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się tylko ogólnie do zarzutu wiarygodności przesłuchanego w sprawie świadka, S. K. i tezy, że jego zeznania nie były na tyle precyzyjne, aby mogły stanowić podstawę ustaleń faktycznych, co do funkcjonowania dworu i sposobu zagospodarowania działki nr 92, na której dwór był posadowiony. Pozostałe aspekty zarzutów procesowych mają natomiast bezpośredni związek z zarzutami postawionymi w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej i zostaną rozpoznane łącznie z zarzutem materialnym.

Co do zeznań świadka S. K. zauważyć należy, że Sąd I instancji dokonał ich oceny, uznając za w pełni wiarygodne (str. 16-17 uzasadnienia wyroku). Skarżący kasacyjnie podnosi natomiast, że zeznania świadka ze względu na brak ich umiejscowienia w czasie oraz częściową sprzeczność z wyjaśnieniami wnioskodawczyni, zamieszkującej w dworze, nie mogą być uznane za wiarygodne. Pomijając fakt, że tak opisany (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) zarzut nie został powiązany z żadnym konkretnym przepisem (normą), o czym była już mowa wyżej, stwierdzić należy, że o terminie przesłuchania tegoż świadka strony (w tym pełnomocnik skarżącej kasacyjnie) zostały poinformowane, lecz żadna z nich nie wzięła udziału w tym przesłuchaniu. Ewentualnie tylko w ten sposób można było, poprzez dodatkowe pytania do świadka, doprecyzować w zeznaniach te kwestie, które strona obecnie uznaje za wątpliwe. Natomiast świadek w swoich zeznaniach odnosi się do szkicu sytuacyjnego sporządzonego w 1945 r. przez technika mierniczego A. K. i zamieszczonych tam naniesień budynków na działce nr [...]. Z zeznań świadka wynika, że dwór był otoczony zabudowaniami o charakterze gospodarczym (odpowiedź na pytanie 2), ściśle powiązanymi z charakterem produkcji i upraw w całej nieruchomości ziemskiej. Jeśli do tego dodamy, że według tych zeznań dwór był też miejscem zamieszkania rządcy i jego rodziny oraz ogrodnika, to związek funkcjonalny całego tego kompleksu z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej o charakterze rolnym nie budzi wątpliwości. O sytuacji w dworze, w tym o tym, kto w nim zamieszkiwał, świadek czerpał wiedzę od swojej ciotki (siostry matki) i nie ma powodu, aby takie zeznania traktować jako mniej wiarygodne, niż wyjaśnienia samej zainteresowanej strony.

Zauważyć też należy, że co do konstrukcji samego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem odnoszenie się do ewentualnych nieścisłości uzasadnienia nie jest możliwe. Zauważyć tylko należy, że Sąd I instancji ustalił, że na terenie folwarku nie występowała oficyna, która mogłaby być siedzibą rządcy nieruchomości, a sam rządca zamieszkiwał we dworze (str. 17 uzasadnienia).

Co zaś się tyczy zarzutu postawionego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i powiązanych z nim zarzutów procesowych w zakresie podpadania pod działanie dekretu o reformie rolnej działek nr 68, 69, 70, 71, 73, 74, 75, 79 oraz konstrukcji samego związku funkcjonalnego dworu i jego otoczenia (działka nr 92) z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej o charakterze rolnym, wyjaśnić należy, że jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 10 stycznia 2011 r. I OPS 3/10, zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu (Dz. U. z 1944 r. Nr 4, poz. 17) "Na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (...)". Przepis ten został zmieniony przez art. 1 ust. 5 dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9). Zmiana polegała na wykreśleniu ze zdania pierwszego art. 2 ust. 1 wyrazów "o charakterze rolniczym". "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego [wyrażonym w powyższej uchwale], należy uwzględnić, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia). Z tym dniem nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu, przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret zatem nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. (...) Nie można również przyjąć, że z dniem 13 września 1944 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości o charakterze rolniczym, a z dniem 19 stycznia 1945 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. (...) Takie rozumowanie jest niedopuszczalne, gdyż prowadzi do wniosku, że dekret (...) przewidywał przeprowadzenie "dwóch reform rolnych" w zakresie pozyskania nieruchomości na cele reformy rolnej (...). Należy zatem dojść do wniosku, że zmiana dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., polegająca na skreśleniu wyrazów "o charakterze rolniczym" w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu z dnia 6 września 1944 r., nie zmieniała istoty postanowień tego dekretu co do tego, jakie nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r."

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie w całości powyższe stanowisko podziela. Reasumując stwierdzić należy, że z dniem wejścia w życie dekretu o reformie rolnej (13 września 1944 r.) przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, przeznaczone na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret nie obejmował jednak (co do zasady) nieruchomości, które nie miały charakteru rolniczego. Nieruchomości ziemskie, które nie miały charakteru rolniczego, mogły przejść na własność państwa w trybie dekretu tylko wówczas, gdy pozostawały w funkcjonalnym związku z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym.

W podobny sposób pojęcie "nieruchomości ziemskiej" zdefiniował po raz pierwszy Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r. W 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174). Według stanowiska TK pod pojęciem "nieruchomości ziemskiej" należy rozumieć nieruchomość ziemską, która jest lub może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a więc nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Z przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru. Uchwała ta znalazła aprobatę w orzecznictwie sądowym. Odwołują się do niej liczne orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. uchwała Sądu Najwyższego z 27 września 1991 r., III CZP 90/91, OSNC 1992/5/72; wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 2003 r., III CKN 1492/00, LEX nr 78867; wyrok NSA z 18 października 2005 r., OSK 1518/04, LEX nr 201351; wyrok NSA z 22 kwietnia 2004 r., OSK 46/04, ONSAiWSA 2004/1/20; wyrok NSA z 8 czerwca 2001 r., IV SA 2724/98, LEX nr 75563).

Z ustaleń organu odwoławczego, zaakceptowanych przez Sąd I instancji wynika, że na dawnej działce nr [...] o powierzchni 14 ha znajdowały się następujące użytki: ogrody i place zabudowane (9,15 ha), grunty orne (4 ha), pastwiska (0.30 ha), wody (0,25 ha), drogi i rowy (0,30 ha) - co wynika z rejestru pomiarowego z 1946 r. autorstwa E. P.. Natomiast działki o numerach [...], które nie zostały rozparcelowane na rzecz osób fizycznych, stanowiły grunty orne (wprawdzie o niskiej klasie bonitacyjnej i z tego powodu nie zostały rozparcelowane), które jednakże zostały przeznaczone pod zalesienie dopiero po ich przejęciu na cele reformy rolnej, bo w 1947 r.

Żaden z argumentów powołanych w skardze kasacyjnej tych ustaleń skutecznie nie podważa, a przypomnieć należy, że zgodnie z § 6 rozporządzenia "Strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. (1) pkt e), winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt." Strona dowodów na to, że działki o numerach [...] były lasem już w chwili wejścia w życie dekretu o reformie rolnej nie przedstawiła, a zatem w świetle § 6 rozporządzenia i art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. zarzuty w tym zakresie należy uznać za bezpodstawne. W orzecznictwie podnosi się ponadto, że "wbrew stanowisku skarżących pojęcie nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym mogło obejmować również nieużytki, rowy, stawy drogi czy place" (zob. wyrok NSA z 13.04.2022 r. I OSK 1182/21). Zwłaszcza w sytuacji, jak w tym wypadku, gdy cała nieruchomość przekraczała normy obszarowe ustanowione w dekrecie i nie mogło być mowy o wyłączeniu związku funkcjonalnego pomiędzy określoną częścią nieruchomości, a jej pozostałą częścią. Natomiast zgodnie z § 4 rozporządzenia "Za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe."

Jeżeli zatem uznamy, że ogrody i drzewa owocowe znajdujące się na działce nr 92, grunty orne (4 ha), pastwiska (0.30 ha) wypełniają definicję użytku rolnego, i mogły być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty niż dotychczasowy właściciel (zgodnie z uchwałą TK z 19 września 1990 r. W 3/89), a wody (0,25 ha), drogi i rowy (0,30 ha) oraz place zabudowane (według wskazanego wyżej rejestru) były funkcjonalnie związane z nieruchomością ziemską o charakterze rolnym (o czym była już mowa wyżej przy omawianiu zarzutu dotyczącego zeznań świadka) to nie ma powodów do kwestionowania rozstrzygnięcia zapadłego w odniesieniu do dawnej działki nr 92, opartego na § 5 rozporządzenia w zw. z § 4 tegoż rozporządzenia i art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W tym kontekście sprawa została już omówiona wyżej także w odniesieniu do pozostałych działek o numerach 68, 69, 70, 71, 73, 74, 75 i 76, które miały charakter rolny w chwili wejścia w życie dekretu.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.