Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1435/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 667
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 217, art. 218  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 239 poz 2404
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu  w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej,  Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.) Eugeniusz Wasilewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Postępowanie w sprawie zainicjował wniosek M.P. o wydanie zaświadczenia o pełnieniu przez niego służby w Policji w okresie od 20 lutego 1996 r. do 31 maja 2001 r., od 15 czerwca 2006 r. do 30 lipca 2013 r. i od 1 sierpnia 2013 r. do 14 listopada 2013 r. w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Postanowieniem z [...] maja 2015 r. Komendant Główny Policji odmówił wnioskodawcy wydania żądanego zaświadczenia.

Rozpoznając sprawę wskutek wniesionego przez stronę wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawił charakterystykę postępowania zaświadczeniowego, odnosząc się do przepisów K.p.a. Przywołał również treść § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.) z wyłączeniem zanegowanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014r. sformułowania: "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia".

Podkreślił także, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu", odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby przy założeniu, że ryzyko zagrożenia życia lub zdrowia jest wpisane w jej ryzyko. Stąd więc, w ocenie organu, zagrożenie, o jakim mowa w powyższym akcie prawnym, winno być odczytywane w ten sposób, iż nie stanowi normalnego następstwa służby, lecz posiada charakter wyjątkowy.

Kierując się powyższym rozumieniem przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.) organ dokonał sprawdzeń w teczce akt osobowych funkcjonariusza, jak również w dokumentacji przekazanej przez Komendę Wojewódzką Policji w O. oraz Biuro [...] Komendy Głównej Policji. W oparciu o analizę powyższych dokumentów organ doszedł do konkluzji, iż nie zawierają one w sobie zapisów świadczących o pełnieniu przez stronę służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Samo zaś wykonywanie przez funkcjonariusza czynności operacyjno-rozpoznawczych zgodnych z zakresem obowiązków strony na zajmowanym stanowisku służbowym, nie stanowiło w ocenie organu podstawy do wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Skargę od powyższego postanowienia wywiódł do tutejszego Sądu M.P., zarzucając organowi naruszenie:

- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez niekorzystne zinterpretowanie braku stosownej dokumentacji w sytuacji, gdy brak ten spowodowany był okolicznościami, na które strona nie miała wpływu, zaś organ był zobligowany do dokumentowania określonych faktów,

przez nieprzeprowadzenie całości postępowania dowodowego i zdyskredytowanie dowodu w postaci oświadczenia wnioskodawcy,

przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu powodów ww. zdyskredytowania oświadczenia strony,

- § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że w czasie służby nie strona nie była narażona co najmniej 6 razy w roku na sytuacje powodujące bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, co potwierdza oświadczenie strony i co może być potwierdzone zeznaniami świadków.

W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie obydwu postanowień.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie naruszało ono prawa.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymagało to, że zaświadczenie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Zaświadczenie, potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu przewidziane jest w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi. W art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.), dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy", ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu.

Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, przewidziana z kolei została w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.). Zgodnie z ww. przepisem środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zaś zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. Regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariuszy w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 k.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ - przed wydaniem zaświadczenia - postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Postępowanie wyjaśniające nie może zaś prowadzić do ustalania okoliczności jakie miałyby zostać potwierdzone zaświadczeniem. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. Z tego względu organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, czy oświadczeń samego wnioskodawcy, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków i oświadczenia strony w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia dokumentacji potwierdzającej określony stan faktyczny.

W odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu zauważyć należy, że przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r., stanowiący regulację szczególną, w sposób wyraźny wskazuje, że winno być wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Przepis ten zatem w sposób jednoznaczny wyłączył szerszy zakres postępowania wyjaśniającego. Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia uniemożliwia stosowanie uregulowania art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zaznaczyć jedynie można, iż zgodnie z § 20 ust. 1 rozporządzenia, postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym.

Przyznając funkcjonariuszom, w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 ww. ustawy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Podkreślenia jednak wymaga, że ww. rozporządzenie, powołane w wydanych w niniejszej sprawie postanowieniach, weszło w życie w dniu 1 czerwca 2005 r. (§ 7) i ma zastosowanie do okresu służby funkcjonariuszy po jego wejściu w życie, nie reguluje - poza wyjątkami określonymi w § 6 i § 6a ust. 3 - kwestii jego stosowania do wcześniejszych okresów służby i nabycia uprawnień, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia.

Wcześniejszym rozporządzeniem, regulującym kwestie szczegółowych warunków podwyższania emerytur, było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373), które obowiązywało do dnia 31 maja 2005 r.

Jeszcze wcześniejszym rozporządzeniem regulującym odnośne kwestie było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.). Rozporządzenie to, stosownie do treści § 7, miało zastosowanie do funkcjonariuszy, którzy nabyli prawo do emerytury po dniu 25 maja 1994 r. Rozporządzenie to obowiązywało do dnia 23 października 2002 r.

W świetle powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że działanie organów na podstawie przepisów prawa oznacza rozpoznanie sprawy co do istoty na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r., sygn. akt II SA 1111/93, publ. ONSA 1995/3/120). W sytuacjach, gdy ustawodawca nie ustanawia przepisów przejściowych, należy przyjąć, że przepisy nowego rozporządzenia mają zastosowanie do zdarzeń zaistniałych po ich wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, ale trwają nadal. Organ winien zatem złożony w przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie zaświadczenia odnieść do przepisów obowiązujących w całym wskazanym okresie służby, a nie tylko do aktualnie obowiązujących przepisów (por. wyroki NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 376/11; z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2724/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zauważyć także należy, że przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., zgodnie z którym emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, jest zasadniczo tożsamy względem § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r., w myśl którego emeryturę policyjną podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia oraz względem § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r., w myśl którego emeryturę policyjną podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony obywateli, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Z powyższego wynika, że w przywołanych aktach prawnych w sposób tożsamy ukształtowano przesłanki podwyższenia emerytury w odnośnym zakresie. Zaznaczyć należy, że skarżący wystąpił z prośbą o wydanie zaświadczenia dotyczącego okresu od dnia 20 lutego 1996 r. do dnia 14 listopada 2013 r. Jednakże fakt niepowołania w zaskarżonym postanowieniu (oraz postanowieniu je poprzedzającym), obok rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., również przepisów rozporządzenia z dnia 28 lutego 1995 r. oraz rozporządzenia z dnia 24 września 2002 r., nie przesądził o konieczności uchylenia wydanych w sprawie postanowień. Organ dokonał w istocie oceny tych samych przesłanek podwyższenia emerytury, które zostały określone w § 4 pkt 1 wymienionych powyżej rozporządzeń.

Zaznaczyć w tym miejscu również należy, że zgodnie z określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, znajdującą swój wyraz w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Źródła prawa powszechnie obowiązującego określone zostały w art. 87 Konstytucji RP, zgodnie z którym do źródeł tych zalicza się: Konstytucję, ustawy, rozporządzenia, ratyfikowane umowy międzynarodowe, a także akty prawa miejscowego ustanowione przez właściwe organy publiczne na obszarze ich działania. Organy administracji publicznej związane są zatem całością porządku prawnego, co oznacza, że nie mogą odstępować od stosowania przepisów ustawowych, bądź aktów wykonawczych, powołując się bezpośrednio na przepisy Konstytucji. Nie są też uprawnione do rozstrzygania w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i nie mogą odmówić zastosowania w sprawie obowiązującego przepisu uznając jego niekonstytucyjność. Stosownie do poczynionych uwag, rozstrzygając w niniejszej sprawie o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia, organy obowiązane były zastosować regulację § 4 pkt 1 rozporządzenia.

W niniejszej sprawie uwypuklić też należało, że regulacja § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, jak i kolejnych rozporządzeń regulujących tę materię, obarczona jest pewną wadliwością. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. o sygn. akt U 12/13 orzekł, iż § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w zakresie w jaki stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Powołany wyrok, a zwłaszcza argumentacja w nim zawarta znajduje odniesienie, ze względów wskazanych powyżej, także do regulacji ujętych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 lutego 1995 r. oraz rozporządzenia z dnia 24 września 2002 r. z uwagi na zawarta również w tych przepisach przesłankę bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia.

Przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, stanowiącym podstawę jego wydania, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, uwzględniając dla poszczególnych grup normy roczne: przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu dla nurków i płetwonurków, wykonywania lotu w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach, wykonania skoków spadochronowych, okres pełnienia służby na jednostkach pływających; liczbę dni w roku: (1) w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia, (2) bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu 1 września 1998 r., oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, Rada Ministrów była uprawniona do przykładowej egzemplifikacji w rozporządzeniu ustawowego pojęcia warunków "szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu" oraz określenia szczegółów realizacji tego wymogu podwyższenia emerytury mając na uwadze ustawowe wytyczne. Zauważył nadto, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury.

Stwierdzenie niezgodności - w określonym wyżej zakresie - przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z Konstytucją i ustawą, uzasadnia odmowę zastosowania w niniejszej sprawie tej regulacji, a także regulacji zawartej w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. ze względów wskazanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W świetle powyższego, istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ prawidłowo wykazał brak podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści.

Przede wszystkim, uwzględniając konkluzje zawarte na wstępie niniejszego uzasadnienia, podkreślić jeszcze raz należało, iż organ badając wniosek strony o wydanie zaświadczenia, mógł odnosić się jedynie do zapisów znajdujących się w dokumentach wewnętrznych jednostek, w których skarżący pełnił służbę we wskazanym czasie. Nie mógł więc potwierdzać w zaświadczeniu okoliczności wynikających jedynie z oświadczenia wnioskodawcy, czy też okoliczności, jakie potwierdziliby świadkowie w swych zeznaniach.

Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadziła do wniosku, że organ zastosował się do ww. reguł postępowania. Organ dokonał bowiem analizy teczki akt osobowych funkcjonariusza, jak też dokumentów wewnętrznych, znajdujących się w zasobach archiwalnych. Zwrócił się w szczególności do Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. w związku z pełnieniem przez stronę służby m.in. w komendach w S., P. i O., jak też do Dyrektora Biura [...] Komendy Głównej Policji z prośbą o dokonanie analizy dokumentów będących w posiadaniu ww. jednostek, a dotyczących materii, jaka miałaby zostać potwierdzona w zaświadczeniu. Powyższe jednostki, po dokonaniu stosownych kwerend i analizie Książek wydarzeń, jak i notatników służbowych stwierdziły, że nie posiadają dokumentów mogących mieć znaczenie dla sprawy. Ustalono też, że część notatników służbowych – za lata 1996-2001 – zostało wybrakowanych zgodnie z regulacjami prawa.

W świetle powyższego, zdaniem tutejszego Sądu, organ dochował należytej staranności przy rozpoznawaniu wniosku o wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Charakter postępowania zaświadczeniowego uniemożliwiał zaś organowi prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie opisanym przez stronę w skardze. W szczególności nie mógł on dopuszczać dowodów, które dopiero mogły by posłużyć do wytworzenia dokumentacji o określonej treści. Zaświadczenie może bowiem jedynie obrazować fakty, które wynikają z już istniejących dokumentów. Zainicjowanie postępowania zaświadczeniowego nie może zaś stanowić asumptu do wytwarzania nowych materiałów w postaci np. nowych wpisów w aktach osobowych, czy nowych adnotacji w materiałach operacyjnych.

Za dopuszczalnością wytwarzania nowych dokumentów nie przemawia również to, że podczas służby pełnionej przez stronę, obowiązywał niekonstytucyjny przepis rozporządzenia. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 218 K.p.a. organ, niezależnie od przyczyny braku dokumentacji, nie ma bowiem prawnych możliwości wytwarzania nowej dokumentacji. Przyczyny braku dokumentacji mającej potwierdzać fakty podnoszone przez wnioskodawcę, pozostają zaś bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Niezależnie bowiem od tych przyczyn, brak jest możliwości potwierdzenia zaświadczeniem okoliczności, które nie znajdują odzwierciedlenia w dokumentach.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).