Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 969/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów sądowych
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 67 par. 1, art. 68 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz- Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E. B. – K. i T. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

UZASADANIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym budynków mieszkalnych realizowanych na działkach nr ewidencyjny [...] i [...] przy ul. [...] w S. .

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu [...] kwietnia 2020 r. do organu wpłynął wniosek E. B.-K. i T. K. o wszczęcie postępowania kontrolnego wobec niezgodności realizowania prac budowlanych z projektem budowlanym na działkach nr ewidencyjny [...] i [...] przy ul. [...] w S.

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2020 r. ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości trwa budowa budynku mieszkalnego dwulokalowego oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego jednolokalowego w zabudowie bliźniaczej wraz ze zbiornikami bezodpływowymi, wewnętrzną instalacją gazową na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2019 r., wydanej przez Starostę [...] oraz decyzji Wojewody W. z dnia [...] lutego 2020 r. Stan zaawansowania robót - trwają roboty wykończeniowe. Rzędna posadowienia budynku dla działki nr ewidencyjny [...] wynosi 126,50 m.n.p.m., natomiast dla budynku na działce nr ewidencyjny [...] wynosi 127,50 m.n.p.m. Zgodnie z miejscowym palem ich zagospodarowania przestrzennego poziom posadowienia parteru nie może być wyższy niż 0,5 m nad teren gruntu. W celu stwierdzenia prawidłowości realizowanych budynków z zatwierdzonym projektem budowlanym konieczne było wykonanie pomiarów geodezyjnych realizowanych obiektów.

W dniu [...] września 2020 r. wpłynęło pismo P. Z. dotyczące nieprawidłowości na placu budowy przy ul. [...] w S. oraz samowolnie wykonanych robót ziemnych na terenie działki inwestora P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P.. Inwestor wykonał skarpę na granicy działek nr ewidencyjny [...] i [...], która nie została w trwały sposób zabezpieczona. Ponadto inwestor naruszył stosunki wodne, a na granicy działki nr ewidencyjny [...] od strony ul. [...] wykonał murek oporowy.

Organ I instancji pismem z dnia [...] października 2020 r. wezwał inwestora do przedłożenia opinii geodety określającej rzędną bezwzględną, na której znajduje się rzeczywisty poziom 0,00 realizowanych budynków wraz z rzędną terenu wokół budynków oraz projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. W wykonaniu powyższego wezwania w dniu [...] października 2020 r., została przedłożona mapa z pomierzonymi i oznaczonymi przez geodetę uprawnionego S. K. rzędnymi posadowienia poziomu 0,00 budynków oraz rzędnymi terenu. Wynika z niej, że w trakcie budowy dokonano zmiany projektowanych rzędnych posadowienia budynków, jak i podwyższono teren wokół nich.

Pismem z dnia [...] października 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał inwestora do przedłożenia opinii projektanta czy zmiana rzędnej określającej poziom 0,00 przedmiotowych budynków i zmiana rzędnej terenu stanowią istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w świetle art. 36a ust. 5 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351). W dniu [...] listopada 2020 r. wpłynęło oświadczenie projektantów bud. J. T. i mgr inż. M. W., którzy zakwalifikowali zaproponowane przez inwestora odstąpienie od projektu budowlanego jako nieistotne. Odstąpienie polega na wyrównaniu z naroża ul. [...] posadzki budynku bez zmiany wysokości budynku. Oświadczenie powyższe zostało uzupełnione w dniu [...] listopada 2020 r. opinią architekta J. T. i opracowania geodety uprawnionego S. K.. Z opinii wynika, że posadowienie budynku na działce nr ewidencyjny [...] na poziomie 128,00 m n.p.m. oraz na działce nr ewidencyjny [...] na poziomie 127,20 m n.p.m. nie powoduje zwiększenia obszaru oddziaływania budynków poza przedmiotowe działki. Budynki zlokalizowane są w terenie pochyłym, co można zaobserwować na przekroju opracowanym przez geodetę. Wprowadzone zmiany zgodnie z przekrojem wskazują jednoznacznie, iż różnica pomiędzy poziomem 0,00 przedmiotowych budynków, a poziomem terenu wokół nich jest mniejsza niż 0,5 m, a zatem wymóg wynikający z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest spełniony. Wody deszczowe zostały zmagazynowane na terenie działki przez jej należyte ukształtowanie. Zmiana opisanego poziomu 0,00 budynków jest zmianą nieistotną od zatwierdzonego projektu budowlanego. Kolejnym pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. stanowiącym uzupełnianie opinii projektanta wynika, że zmiana rzędnych terenu również nie powoduje zwiększenia obszaru oddziaływania budynków poza przedmiotowe działki. Opisane zmiany projektant zakwalifikował jako nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2020 r. organ I instancji ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości w dalszym ciągu trwa budowa budynku mieszkalnego dwulokalowego oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego jednolokalowego w zabudowie bliźniaczej. W wyniku porównania zatwierdzonego projektu budowlanego z istniejącą zabudową oraz w oparciu o zgromadzony materiał w aktach sprawy można stwierdzić, że inwestor dokonał zmiany rzędnych posadowienia budynków na działkach nr ewidencyjny [...] i [...] oraz wprowadził zmiany w zakresie ukształtowania terenu poprzez zmianę rzędnych terenu. Pomiędzy działkami nr ewidencyjny [...] a [...] oraz [...] a [...] zostały zrealizowane mury oporowe nieprzewidziane w projekcie. Zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia nie stwierdzono.

Mając powyższe na względzie decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne w całości. W wyniku odwołania E. B. oraz T. K. decyzją z dnia [...] marca 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem, kwalifikacja dokonana przez projektanta nie ma charakteru wiążącego dla organów orzekających w sprawie. Błędne uznanie przez projektanta, iż odstąpienie ma charakter nieistotny, nic wyklucza przecież możliwości podjęcia przez organy budowlane przewidzianych prawem działań. Zatem to na organie orzekającym w sprawie spoczywa obowiązek dokonania oceny istotności odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia. Zdaniem organu odwoławczego wbrew zapewnieniom projektanta nastąpiło zwiększenie obszaru oddziaływań obiektu poza działkę, na której został zrealizowany. Zatem inwestycję wykonano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, przynajmniej w zakresie art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał dodatkowo, że ukształtowanie terenu w sposób umożliwiający odprowadzanie wód na działkę narusza przepisy techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a organ I instancji nie wyjaśnił, czy dokonanie zmiany posadowienia budynków oraz zmiany ukształtowania terenu nie wpłynęło w sposób istotny na zmianę wysokości samych budynków. Organ nie wyjaśnił również pominięcia istnienia murów oporowych. Brak także wskazania czy organ sprawdził prawidłowość i zgodność z przepisami: posadowienia obiektów względem np. granic działki, wykonania murów oporowych, wykonania m. in. bezodpływowych zbiorników dla tych obiektów. Dodatkowo organu I instancji nie wyjaśnił ponadto czy wykonanie tarasów na całej długości tylnej elewacji budynku nie wpłynęło w sposób istotny na zwiększenie powierzchni zabudowy budynków.

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2021 r. ustalono, że roboty budowlane przy budynku mieszkalnym dwulokalowym oraz budynku mieszkalnym jednorodzinnym jednolokalowym w zabudowie bliźniaczej wraz ze zbiornikami bezodpływowymi, wewnętrzną instalacją gazową nie zostały zakończone. Według oświadczenia inwestora oraz na podstawie oględzin - budynki są konstrukcyjnie niezależne, każdy budynek posiada odrębna ścianę boczną. Wysokość budynków mierzona w kalenicy jest zgodna z projektem. Odległość budynku od płotu z działką o numerze ewidencyjnym [...] wynosi od 7,75 m do 7,85 m, od płotu z działką o numerze ewidencyjnym [...] wynosi 4,17 m oraz odległość do płotu z działką 1124 wynosi od 5,59 m do 5,70 m. W dniu kontroli podmurówka ogrodzenia między działkami nie stanowi muru oporowego, ponieważ różnice poziomów terenu działek [...] i [...] są nieznaczne, a zatem masy ziemi z żadnej ze stron podmurówki nie powodują znacząco większego naporu ziemi na jej konstrukcję - wykonano przeciwspadek. Odprowadzenie ścieków bytowych zgodnie z zatwierdzonym projektem przewidziane jest do zbiorników bezodpływowych, które nie zostały wykonane ze względu na włączenie do sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy, która w dniu kontroli nie została jeszcze odebrana. Wymiar tarasu przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym jednolokalowym wynosi 2,28 m x 6,10 m, natomiast wymiary tarasów przy budynku mieszkalnym dwulokalowym wynoszą 2,28 m x 11,70 m. Według oświadczenia inwestora wody opadowe z połaci dachowej budynku za pomocą rynien i rur spustowych poprzez rurę drenarską odprowadzane są do dwóch studni rozsączających i w ten sposób zagospodarowane na terenie własnej działki. Na działce o numerze ewidencyjnym [...] nie stwierdzono występowania rury PCV. Naturalne ukształtowanie terenu w obszarze realizowanych budynków przebiega w znacznym spadku w kierunku ulicy [...]. W ocenie kontrolujących wprowadzone rozwiązania w zakresie zagospodarowania wód opadowych z połaci dachowych przy opadach miarodajnych zapewniają zagospodarowanie wód w obrębie własnych działek. Przy deszczach nawalnych z uwagi na naturalne ukształtowanie działki i terenów przyległych może wystąpić przenikanie wód powierzchniowo. Inwestor zlikwidował koryto betonowe przy ulicy [...].

Mając na względzie powyższe ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2021 r. umorzył postępowanie, wskazując, że z porównania dokumentacji projektowej w zakresie powierzchni trzech tarasów (według pomiarów 4 m x 2,6 m każdy) z pomiarami powierzchni rzeczywistej tarasów dokonanymi w trakcie kontroli w dniu [...] kwietnia 2021 r. wynika, iż nie doszło do zwiększenia powierzchni zabudowy budynków w zakresie powyżej 5% (projektowana powierzchnia zabudowy budynku wraz z tarasem na działce nr ewidencyjny [...] wynosi 99,5m2 wobec rzeczywistej wynoszącej 103 m2, natomiast projektowana powierzchnia zabudowy budynku wraz z tarasami na działce nr ewidencyjny [...] wynosi 194 m2 wobec rzeczywistej wynoszącej 199,88 m2), co stanowi zmianę nieistotną od zatwierdzonego projektu budowlanego. Długość i szerokość budynków wynikająca z projektu budowlanego jest zgodna z pomiarem wykonanym w oparciu o zinwentaryzowane budynki przedstawione na mapie rzędnych sporządzonej przez geodetę uprawnionego S. K. (karta 38 akt sprawy).

Następnie organ I instancji wskazał, że z uwagi na praktyczną możliwość dokonania pomiarów odległości budynków jedynie w odniesieniu do ogrodzeń a nie do granicy działek, to na podstawie pomiarów wykonanych w oparciu o powyższą mapę ustalono, że odległości od granic z sąsiednimi nieruchomościami są w zasadzie zgodne z planem zagospodarowania terenu zawartym w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. wydanej przez Starostę [...]. Nawet jeśli przyjąć, że doszło do nieznacznego przesunięcia budynków, nie spowodowało to ani zwiększenia obszaru oddziaływania budynków na działki sąsiednie ani naruszenia linii zabudowy określonej w § 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. rejon A. - Północny Wschód zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2001 r., zgodnie z którym dla nowej zabudowy ustala się zachowanie nieprzekraczalnych linii zabudowy w odległości 6,0 m od linii rozgraniczających ulic oraz zgodnie z rysunkiem planu. Również rezygnacja ze zbiorników bezodpływowych z uwagi na włączenie budynków do sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy nie stanowi zmiany istotnej od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uznać należało, iż zachodzi bezprzedmiotowość niniejszego postępowania. Zdaniem organu wprowadzone zmiany rzędnych posadowienia budynków i rzędnych terenu są w ocenie organu nadzoru budowlanego odstępstwami nieistotnymi, bowiem nie doszło do naruszenia § 3 pkt 10 planu miejscowego (różnica pomiędzy poziomem 0,00 przedmiotowych budynków, a poziomem przyległego terenu jest mniejsza niż 0,5 m). Nie nastąpiło także zwiększenie obszaru oddziaływania budynków poza działki nr ewidencyjny [...] i [...]. Inwestor wprowadził rozwiązania (dwie studnie rozsączające) gwarantujące zagospodarowanie wód opadowych w obrębie własnych nieruchomości przy opadach miarodajnych. Poczynione przez inwestora zmiany rzędnych terenu nie spowodowały również zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych z przedmiotowych działek na działki sąsiednie. Na fotografiach wykonanych podczas ostatniej wizji wyraźnie widać, iż spływ wód opadowych z podjazdów odbywa się w kierunku budynków bezpośrednio do rury drenarskiej. Należy także podkreślić, że zarówno ul. [...] jak i ul. [...] przebiegają od skrzyżowania ze znacznym spadkiem i nic w tym zakresie nie było zmieniane przez inwestora. Tym samym nie doszło do naruszenia § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Końcowo organ I instancji wskazał, że kwestia murów oporowych stanowi przedmiot innego postępowania ([...]). Pozwolenie i zatwierdzony projekt na realizację przedmiotowych budynków nie obejmowały robót budowlanych polegających na budowie muru oporowego. Tym samym sprawa murów oporowych nie mogła być rozpoznawana w niniejszym postępowaniem (w przedmiocie zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym), co skutkowało wszczęciem odrębnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. B. – K. i T. K..

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wyjaśniono, że organ odwoławczy zwrócił się w dniu [...] lipca 2021 r. o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzyskania dowodów i materiałów w sprawie, poprzez wyjaśnienie i udokumentowanie: parametrów technicznych dwóch studni rozsączających na dz. nr [...] i [...] (m.in. umiejscowienie, głębokość); czy inwestor dokonał: zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego wykonania przyłącza kanalizacyjnego lub sporządził plan sytuacyjny na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; jakie inwestor uzyskał zgody i uzgodnienia (np. z zarządcą sieci) w celu podłączenia budynków na dz. nr [...] i [...] do sieci kanalizacyjnej; na jakim etapie jest budowa sieci kanalizacyjnej (czy została oddana do użytkowania). Odpowiadając na powyższe organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2021 r., uzupełnił akta sprawy, a inwestor w dniu [...] sierpnia 2021 r. przesłała kopię projektu budowlano - wykonawczego dotyczącego przyłączy kanalizacji sanitarnej dla powyższych budynków. Inwestor podkreślił, iż dokument ten otrzymał z Urzędu Gminy S. , natomiast dokument z odbioru przyłączy został dołączony do zgłoszenia zakończenia budowy.

Następnie organ II instancji przedstawił przepisy ustawy Prawo budowlane mające zastosowanie w sprawie, by wskazać, że z ustaleń organu powiatowego, oświadczeń inwestora, jak i pism stron postępowania, inwestor dokonał zmiany posadowienia budynku, co w konsekwencji doprowadziło do zmiany ukształtowania terenu, niemniej jednak jak ustalił to obecnie organ powiatowy, ukształtowanie terenu nie zmieniło spływu wód na terenie działki, wody opadowe z dachu obiektu odprowadzane są na teren własnej posesji poprzez m.in. doły chłonne. Inwestor nie wykonał projektowanych szamb ale podłączył obiekty do nowo budowanego systemu kanalizacyjnego w drodze (co wynikało z konieczności dostosowania się do obecnie obowiązujących przepisów w tym do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Inwestor na dzień [...] sierpnia 2021 r., kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedłożył umowę z A. SA na odprowadzenie ścieków z przedmiotowej posesji.

W dalszej kolejności wskazano, że teren posesji został otoczony ogrodzeniem na podmurówce. Jak wskazał organ I instancji nie ma naporu ziemi z żadnej ze stron ogrodzenia, zatem podmurówka nie stanowi muru oporowego, ukształtowanie terenu przy tym elemencie ma na celu zapobieganie spływu wód na działki sąsiednie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że wymiar tarasu przy budynku jednorodzinnym wynosi 2,28 x 6,10 m, przy budynku dwulokalowym wynosi 2,28 x 11,70 m. Powierzchnia tarasów została zmieniona w minimalnym stopniu, zatem jak słusznie ustalił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mieści w dopuszczalnej zmianie określonej w przepisach, tj. mniejsza niż dopuszczalne 5% (art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego). Pozostałe elementy inwestycji (jak np. wysokość budynku) zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a jak wskazał to organ powiatowy podniesienie samego posadowienia budynku, a co zatem podniesienie terenu przy obiektach nie wpłynęło na naturalny spływ wód z posesji. Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo prowadził postępowanie w sprawie zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym budynków mieszkalnych realizowanych na dz. nr [...] i [...] przy ul. [...] w S. i w konsekwencji wydał zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. B. – K. oraz T. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), art. 105 § 1 K.p.a. przez bezpodstawne utrzymanie w mocy organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu; art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. — Prawo budowlane poprzez brak przyjęcia, iż dokonane przez inwestora zmiany stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu, a tym samym realizowana przez inwestora budowa stoi w sprzeczności z zatwierdzonym projektem, czego skutkiem winno być wstrzymanie dalszej realizacji prac zgodnie z art. 50-51 Prawa budowlanego; art. 7, 8 i 77 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych i istotnych dla rozstrzygnięcia i definitywnego poczynienia ustaleń w zakresie parametrów realizowanej inwestycji, posadowienia budynków oraz wpływu inwestycji na prawa skarżących, czego skutkiem był brak przyjęcia wystąpienia naruszenia prawa, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r., pomimo braku dokonanie samodzielnych ustaleń w kontekście zrealizowania wytycznych zawartych w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. zamiast uchylenia powyższej decyzji, co przesądza o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi podtrzymano, że skarżący konsekwentnie podnosili zarzut nieprawidłowego posadowienie budynku — niezgodne z projektem budowlanym. W zaskarżonej decyzji organ II instancji potwierdził, iż inwestor dokonał zmiany posadowienia budynku i zmiany ukształtowania terenu. Nie dokonał jednak oceny tych zmian w kontekście jego zgodności z projektem budowlanym. Skarżący wskazali, że już podczas pierwszych oględzin (co potwierdza protokół z dnia [...] sierpnia 2020 r.) przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyraźnie oświadczyli, że celu stwierdzenia prawidłowości realizowanych budynków z zatwierdzonym projektem budowlanym koniecznie jest wykonanie pomiarów geodezyjnych realizowanych obiektów. Niestety, w toku postępowania takich pomiarów nie wykonał żaden niezależny geodeta, a organ powielał jedynie oświadczenia składane przez inwestora. Skarżący kwestionowali i nadal kwestionują opinię i wyliczenia geodety przedstawione przez inwestora, wskazując, iż dokument ten jest jedynie dokumentem prywatnym, a nie opinią biegłego wydaną na zlecenie organu.

Zdaniem skarżący wobec opieszałości i przewlekłości w prowadzeniu postępowania ze strony organu I instancji i braku dokonania zapowiadanych przez organ pomiarów geodezyjnych inwestor sam przejął inicjatywę i "rozwiązał" problem zarzucanego przez odwołujących posadowienia parteru niezgodnie z przepisami prawa poprzez podniesienie terenu. Tymczasem inwestor - co wynika z projektu zagospodarowania działki - nie zakładał podwyższenia terenu. Potwierdził to Wojewoda W. w decyzji z dnia. [...] lutego 2020 r., a wbrew twierdzeniu organu II instancji nie sposób uznać, by dokonane przez inwestora zmiany miały nieistotny charakter. Jak wynika z oświadczeń inwestora poziom parteru w projekcie został podwyższony na działce nr [...] do wysokości 128,00 m.n.p.m., na działce zaś [...] do wysokość 127,20 m.n.p.m., a zatem w zakresie działki [...] został podwyższony do założeń projektowych o 0,5 m, a w przypadku działki nr [...] o 0,70 m. Zdaniem skarżących to, czy zmiany te mają istotny charakter nie może podlegać arbitralnej ocenie przez inwestora czy działającego na jego zlecenie architekta. To organ nadzoru budowlanego winien samodzielnie ustalić, czy takie odstępstwo ma istotny charakter, co zdaniem skarżących jest oczywiste i winno skutkować uzyskaniem przez inwestora zmiany decyzji w zakresie pozwolenia na budowę.

Następnie skarżący wskazali, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadniając swoje stanowisko, co do kwalifikacji zmian przez projektanta - przywołał jedynie początkową cześć zdania pierwszego z art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego. A przecież dalsza jego cześć wyraźnie stanowi o obowiązku projektanta - w przypadku jego twierdzenia o nie istotności zmian — do zamieszczenia w projekcie zagospodarowania działki lub terenu lub projekcie architektoniczno-budowlanym odpowiednich informacje (rysunek i opis) dotyczących tego odstąpienia. Tego obowiązku ze strony projektanta nic wykonano, zmiana posadowienia budynku została oceniona przez organ II instancji tylko i wyłącznie w kontekście spływu wód opadowych i muru oporowego. Całkowicie pominięta została kwestia zmiany poziomu terenu, a tym samym posadowienia budynku ponad poziomem terenu.

Skarżący nie zgodzili się także z twierdzeniem, że zmiana w zakresie rzędnych nie sianowi istotnego odstępstwa, a to wobec naruszenia, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania tereny. Zgodnie z § 3 pkt 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poziom posadowienia parteru budynku nie może być wyższy niż 0,5 m nad terenem, przy czym chodzi tu o naturalne ukształtowanie terenu. Odmienne rozumienie, przedstawione przez organ I instancji (odnoszące "poziom terenu" nie do rzeczywistego ukształtowania terenu, a do terenu, jaki dowolnie usypie inwestor) prowadzi do absurdalnych wniosków. W konsekwencji tego stanowiska można by także uznać za prawidłowe i zgodne z przepisami prawa nasypanie przez inwestora ziemi na wysokości kilka metrów nad naturalnym ukształtowaniem terenu, a na tym posadowienie budynków przy zachowaniu jedynie wymogu 0,5 m nad tym sztucznie usypanym terenem. Skarżący wskazali, że punktem odniesienia do oceny istotności zmian, a także zgodności budowy za pozwoleniem na budowę winno być naturalne ukształtowanie terenu wynikające z map. To, że geodeta naniesie odręcznie jakieś dopiski na kopiach map, nie oznacza, że zmianie ulega ukształtowanie terenu, jakie jest dostępne na mapach urzędowych tego terenu.

Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] października 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...] (dotyczącego skargi na decyzję Wojewody W. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji – przyp. Sądu), wyjaśniono, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym położone są działki inwestycyjne przewiduje zabudowę mieszkaniową. Przyjmując takie przeznaczenie terenu Rada Gminy S. musiała mieć na uwadze naturalne ukształtowanie terenu oznaczonego na rysunku plami symbolem Mj, który nie jest równiną. W tej sprawie zatem znaczenie winno mieć odniesienie się do naturalnego, a nie zmienionego przez inwestora ukształtowania terenu. I właśnie zarzuty, co do podwyższenia budowy ponad poziom 0,5 m ponad naturalnym ukształtowaniem terenu były m. in. przedmiotem do rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu. Szczegółowo zostały one opisane we wniosku o wszczęcia postępowania. Niestety, organ II instancji ponownie od tej oceny się uchylił, poprzestając na oświadczeniach zainteresowanego w sprawie inwestora. Skoro nawet pierwotnie zakładane rzędne wskazywały na naruszenie § 3 pkt 10 planu miejscowego to z pewnością podniesienie poziomu posadowienia parteru o kolejne 0,5 m (w zakresie budynku na działce [...]) i 0,7 m (w zakresie budynku na działce nr [...]) budzić winno poważne wątpliwości organu, co do ich zgodności z przepisami planu miejscowego.

Skarżący nie zgodzili się również ze stanowiskiem organu odwoławczego, że ogrodzenie wykonane przez inwestora zostało wykonane na podmurówce, która to podmurówka nie stanowi muru oporowego oraz wskazali, że w toku prowadzonego postępowania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że konieczne jest: 1) sprawdzenie, czy dokonane zmiany posadowienia budynków oraz zmiany ukształtowania terenu nie wpłynęły na zmianę wysokości budynków, 2) sprawdzenia posadowienia obiektów względem granic działki, 3) prawidłowości wykonania murów oporowych w sytuacji, gdy wywyższenie terenu wynosi nawet 70 cm, 4) wykonania bezodpływowych zbiorników dla tych obiektów, 5) wykonania tarasów — pod kątem, czy ich wykonanie nie wpłynęło na zwiększenie powierzchni zabudowy budynków, a to z uwagi na fakt, że w projekcie przewidziano wykonanie mniejszych tarasów przed samymi wyjściami balkonowymi. Ponieważ - zdaniem skarżących — organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich tych zagadnień, skarżący wnieśli odwołanie, domagając się ustalenia tych kwestii przez organ II instancji. Niestety, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie tylko, że nagłe zmienił zdanie co do charakteru ogrodzenia, nie uznając go obecnie za mur oporowy, to uchylił się całkowicie od rozpatrzenia i wypowiedzenia się co do zarzutów podniesionych przez skarżących, a odnoszących się do kwestii określonych w pkt 1-3 powyżej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji te kwestie nie zostały omówione lub też skwitowane jednym zdaniem.

I tak, brak jest odniesienia do kwestii, czy dokonane zmiany posadowienia budynków oraz zmiany ukształtowania terenu nie wpłynęły na zmianę wysokości budynków, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał jednym zdaniem, że: "wysokość budynków mierzona w kalenicy jest zgodna projektem". Skarżący zarzucili, że jest to twierdzenie gołosłowne, bo organ — pomimo takiego twierdzenia nie podał, czy i w jaki sposób dokonał pomiarów tej wysokości, nie podał, jakie osiągną! wyniki, dokonując własnych pomiarów, jeśli pomiary takie faktycznie wykonał. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - podobnie jak w decyzji organu I instancji - żadnych danych w tym zakresie nie podano, organ II instancji tej kwestii w ogóle nie weryfikował. Odnośnie posadowienia obiektów względem granic działki wskazać należy, że takiego pomiaru nie dokonał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, czego nie dostrzegł organ II instancji. Skoro [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2021 r., to znaczy - że pomimo wcześniejszych wytycznych — uznał za prawidłowe stanowisko organu I instancji, że "odległości od granic z sąsiednimi nieruchomościami są w zasadzie zgodne z planem miejscowego Zagospodarowania terenu zawartym w projekcie budowlanym", by następnie przyjąć, że "doszło do nieznacznego przesunięcia budynków". Niestety, organ nie odniósł się do zarzutów skarżących o braku wskazania, w jakim zakresie to przesunięcie nastąpiło i na jakiej pod sławie organ twierdzi, że jest ono nieznaczne, by następnie stwierdzić, że nie spowodowało ono zwiększenia obszaru oddziaływania budynków na działki sąsiednie, a nadto nie stanowiło istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem skarżących ta niewyjaśniona kwestia ma istotne znaczenie także w powiązaniu z dostrzeżonym przez, organ II instancji zwiększeniem powierzchni tarasów, czego skutkiem jest zmniejszenie odległości tych tarasów do granicy z działką odwołujących (nr [...]). Warto zwrócić uwagę, że faktyczne pomiary (te, które zostały wykonane) ujawniły wyraźne odstępstwa od zatwierdzonego projektu. Zastanawiające jest zatem dlaczego pomiarów nie wykonano w zakresie wysokości budynków, długości czy szerokości, tym bardziej, że w tym zakresie dla kwestii istotnego odstępstwa wystarczające jest przekroczenie poziomu 2%.

Skarżący nie zgodzili się także z twierdzeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, że powierzchnia tarasów została zmieniona w minimalnym stopniu. Zgodnie z projektem powierzchnia ta planowana była według wymiarów 4 m x 2,6 m każdy z tarasów. Obecne wymiar) to 2,28 m x 6,10 m (w budynku nazwanym jako jednorodzinny jednolokalowy) i 2,28 m x 11,70 m (w budynku nazwanym jako budynek mieszkalny dwulokalowym). Zestawienie tych danych wskazuje, że powierzchnia tarasów uległa zwiększeniu odpowiednio: z 10,4 m2 do 13,91 m2 oraz z 20,8 m2 do 26,68 m2. A zatem zwiększenie powierzchni nastąpiło odpowiednio o: ponad 33% i ponad 28%.

Odpowiadając na skargę [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. pełnomocnik uczestnika – P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P., wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem uczestnika nie jest prawdą jakoby organy nadzoru budowlanego nie przeanalizowały kwestii zmiany poziomu terenu i posadowienia budynków w kontekście projektu budowlanego. W trakcie realizowanej budowy doszło do wyrównania, podniesienia poziomu posadzki budynków i zmiany rzędnej terenu, niemniej nie świadczy to o okolicznościach, które sugerują skarżący. Jednocześnie, płynąca z ich strony krytyka wobec organów, co do niewykonania pomiarów geodezyjnych przez niezależnego geodetę i opieszałości w tym zakresie jest nieuzasadniona. W związku ze stwierdzoną (podczas kontroli w dniu [...] sierpnia 2020 r.), koniecznością wykonania pomiarów geodezyjnych, inwestor zlecił ich realizację uprawnionym geodetom i po ich wykonaniu przedłożył w postępowaniu. Zdaniem inwestora geodeci wykonując mapę dla celów projektowych zasadnie uwzględnili zastane warunki rzeczywiste, które były pokłosiem działań podjętych przez gminę (nasypanie ziemi w związku z utwardzeniem drogi, droga przebiegała na działce przy narożniku ul. [...] i ul. [...] – przy czym inwestor wyjaśnił, że starania w urzędzie gminy, nie przyniosły oczekiwanego skutku w postaci usunięcia nasypanego materiału, pierwotnie działka drogowa położona była na dużo niższym poziomie). Zdaniem inwestora inwestycja w obecnym kształcie wciąż zgodna jest z zapisami § 3 pkt 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten nakazuje ustalenie poziom posadowienia parteru budynków mieszkalnych nie wyższy niż 0,5 metra nad terenem. Różnica między posadowieniem posadzek budynku, a terenem wokół budynków jest mniejsza niż 0,5 m – to zaś oznacza, że nie wystąpił w niniejszej sprawie przypadek wskazany w przywołanym przepisie prawa budowlanego, co słusznie stwierdziły organy nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania (na podstawie kontroli, przedstawionych pomiarów oraz oświadczeń projektanta). W ocenie inwestora, przy uwzględnieniu zasad wykładni przepisów planu miejscowego oraz mając na względzie konieczność oceny konkretnych okoliczności faktycznych, przesądzającym przy ocenie zgodności z planem miejscowym powinien być pomiar środka ściany frontowej budynku i to ten punkt na wysokości do 0,5 m nad gruntem lub poniżej zastanego poziomu, co zostało zachowane.

Inwestor odniósł się również do kwestii murów oporowych, wskazując, że decyzją z dnia [...] maja 2021 r. organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], umorzył postępowanie w powyższym zakresie, jednak Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem w sprawie o sygn. akt IV SA/Po [...], oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego.

Odnosząc się do wysokości budynku wyjaśniono, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2021 r. zmierzono wysokość budynku i wskazano, że pomiary były zgodne z projektem budowlanym. Uczestnik wskazał również, że nie można zarzucać organowi pierwszej instancji i w konsekwencji Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zarzutu, że nie dokonał szczegółowych pomiarów długości i szerokości budynku. Podjęte przez organ I instancji ustalenia w tym zakresie (w oparciu o zinwentaryzowane budynki przedstawione na mapie rzędnych sporządzonej przez uprawnionego geodetę), są wystarczające. Wnioski dotyczące szerokości i długości budynku można też wyprowadzić z przeprowadzonych pomiarów w zakresie położenia budynku w stosunku do granic.

Następnie uczestnik wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2021 r. organ I instancji zmierzył odległość budynku od płotu z dz. o nr ewid. [...], od płotu z dz. o nr ewid. [...] oraz odległość do płotu z dz. o nr ewid.[...] Ustalenia w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w protokole kontroli, a wyciągnięte na ich podstawie wnioski – w decyzji umarzającej postępowanie. Pojawiające się w decyzji sformułowanie, "w zasadzie zgodne z projektem" jest jedynie pokłosiem faktu, że organ I instancji nie był w stanie zmierzyć tej odległości w odniesieniu do wszystkich granic, a jedynie do ogrodzenia, co zresztą organ wyraźnie wskazał w decyzji. Niewielkie różnice pomiędzy wymiarami (wskazanymi w projekcie budowlanym, a ustalonymi podczas kontroli), wynikają tylko z powyższej przyczyny, a nie z odstępstw od zatwierdzonego projektu. Określona w protokole kontroli odległość od płotu z działką 1124 została zmierzona od budynku do wewnętrznej części podmurówki. Wskazana w projekcie budowlanym odległość dotyczy zaś zewnętrznej jej części (granicy działki). Podmurówka została bowiem w całości posadowiona na nieruchomości inwestora. Omawiana odległość w rzeczywistości jest więc nieznacznie większa, co koresponduje z projektem budowlanym. Co się tyczy zaś odległości od granicy z dz. ewid. nr [...] (skarżących), inwestor rozpoczynając realizację budowy, "zastał" ogrodzenie posadowione pomiędzy jego nieruchomością, a powyższą działką. Ogrodzenie to natomiast zostało nieznacznie przesunięte (w stosunku do granic) na jego nieruchomość i z tego właśnie wynikają niewielkie różnice między dokonanymi przez organ I instancji pomiarami, a wielkościami wskazanymi w projekcie budowlanym (które dotyczą odległości od granic), co w żadnym razie nie może świadczyć o odstępstwie od projektu budowlanego.

Odnosząc się do kwestii powierzchni tarasów, uczestnik postępowania podkreślił, że tarasy przedstawione zostały w projekcie budowlanym w sposób poglądowy i nie zostały zwymiarowane na projekcie zagospodarowania terenu, co już samo w sobie świadczy o tym, że nie można mówić o żadnym odstępstwie.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu [...] kwietnia 2022 r. pełnomocnik uczestnika – P. sp. z o.o. sp. k. podtrzymał swoje stanowisko oraz wskazał, że odrębnym postępowaniu dotyczącym muru oporowego wydana została w dniu [...] marca 2022 r. decyzja umarzająca postępowanie, która według wiedzy uczestnika nie została zaskarżona. Natomiast działający za uczestnika P. D. wskazał, że skarżący jedynie kwestionują prawidłowość robót natomiast nie prowadzą czynnego udziału w postępowaniu, co również powinno podlegać ocenie Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia prawidłowości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., który decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] maja 2021 r. o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym budynków mieszkalnych realizowanych na działkach nr ewidencyjny [...] i [...] przy ul. [...] w S. .

W ocenie Sądu rozstrzygnięcia w sprawie zostały wydane przedwcześnie, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ocenę, czy faktycznie doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co uniemożliwiło merytoryczną ocenę zaskarżonych decyzji.

Przechodząc w pierwszej kolejności do zmiany rzędnych posadowienia budynków, a więc okoliczności budzących najwięcej kontrowersji w przedmiotowej sprawie, zauważyć należy, że bezspornie doszło do ich zmiany, co potwierdził zarówno organ na podstawie mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę, jak i projektant składając stosowne oświadczenie. Na podstawie powyższych oświadczeń przyjęto, po pierwsze, że zmiany powyższe są zgodne z § 3 pkt 10 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. rejon A. - Północny Wschód zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2001 r. (różnica pomiędzy poziomem 0,00 przedmiotowych budynków, a poziomem przyległego terenu jest mniejsza niż 0,5 m) oraz że nie nastąpiło także zwiększenie obszaru oddziaływania budynków poza działki nr ewidencyjny [...] i [...], gdyż inwestor wprowadził rozwiązania (dwie studnie rozsączające) gwarantujące zagospodarowanie wód opadowych w obrębie własnych nieruchomości przy opadach miarodajnych, a zmiany rzędnych terenu nie spowodowały również zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych z przedmiotowych działek na działki sąsiednie.

Skarżąca, zauważa tymczasem, w ślad za decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z marca 2021 r., że obecne rządne nie odpowiadają rzędnym przedstawionym w projekcie budowlanym, gdzie narożnik wschodni miał być na poziomie 126,5 m.n.p.m., a obecnie według uprawnionego geodety znajduje się na poziomie 127,20 m.n.p.m. Co prawda sam inwestor w odpowiedzi na skargę wskazuje, że zmiana powyższa wynikała z prac podjętych przez gminę (nasypanie ziemi w związku z utwardzeniem drogi), to jednak kwestia powyższa nie była podnoszona w toku postępowania.

W ocenie Sądu, analiza zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskazuje, że nie odniesiono się w sposób wyczerpujący do powyższej kwestii, w tym nie zweryfikowano pomiarów posadowienia posadzki podczas przeprowadzonych oględzin, co ma szczególne znaczenie w świetle stanowiska inwestora, że przesądzającym przy ocenie zgodności z planem miejscowym powinien być pomiar środka ściany frontowej budynku i to ten punkt na wysokości do 0,5 m nad gruntem lub poniżej zastanego poziomu jest kluczowy z punktu widzenia zgodności z planem miejscowym, co zostało zachowane. Co więcej, nie odniesiono się również do kwestii zgodności dokonanej zmiany z planem miejscowym, pomimo, że skarżący konsekwentnie wskazują, że ocena zgodności wykonanych prac z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powinna odnosić się do naturalnego, a nie zmienionego przez inwestora ukształtowania terenu, co powoduje, że podwyższenie budowy ponad poziom 0,5 m ponad naturalnym ukształtowaniem terenu stanowi naruszenie § 3 pkt 10 planu miejscowego. Tymczasem organy prowadzące postępowanie nie odniosły się w jakikolwiek sposób do powyższej kwestii, pozostawiając powyższą kwestię otwartą.

Odnosząc się kwestii "muru oporowego" Sąd zauważa, że w decyzji z marca 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że jego realizacja stanowiła istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Do kwestii powyższej Sąd nie może się jednak obecnie odnieść z uwagi na wyłączenie jego realizacji do innego postępowania.

Za przedwczesne uznać należało również uwagi dotyczące wysokości budynku oraz jego posadowienia względem granicy. Wynika to z faktu, że przedstawiony protokół kontroli jest niekompletny. W zakresie wysokości nie wskazuje w jakim miejscu dokonano pomiarów, ograniczając się jedynie do wskazania, że wysokość mierzona w kalenuct jest zgodna z projektem. Sąd nie ma zatem żadnej możliwości zweryfikowania prawidłowości przeprowadzenia pomiaru. W zakresie odległości od granicy protokół wskazuje co prawda wyliczenia odległości (co istotne, jak wskazano w protokole kontroli - od płotu z działkami [...], [...], 1124), jednakże w decyzji organu I instancji wyjaśniono, że z uwagi na praktyczną możliwość dokonano pomiarów odległości budynków jedynie w odniesieniu do ogrodzeń a nie do granicy działek. Tak dokonane pomiary miały w ocenie organów przesądzić, że odległości od granic z sąsiednimi nieruchomościami są "w zasadzie zgodne" z planem zagospodarowania terenu zawartym w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. wydanej przez Starostę [...]. Nie wiadomo zatem jak dokonano pomiarów (nie zostało to odzwierciedlone w protokole kontroli), a tym bardziej Sąd nie może dokonać kontroli prawidłowości stanu faktycznego w oparciu o przyjęcie, że są one "w zasadzie zgodne", jak również skontrolować, czy odległość jest zgodna z planem miejscowym. Co prawda w odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania odnosi się szeroko do powyższych kwestii, w tym sposobu dokonania pomiaru, jednakże w ocenie Sądu, sposób dokonania pomiaru musi być odzwierciedlony w protokole kontroli, dając możliwość weryfikacji ustalonego stanu faktycznego. Na tym etapie postępowania stanowisko inwestora nie może stanowić bowiem podstawy oceny prawidłowości działań organu.

W tym miejscy Sad wskazuje, że zgodnie z art. 67 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie, przy czym stosownie do treści art. 68 § 1 K.p.a. protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK [...], Baza NSA, istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny, a nie stan prawny. W konsekwencji powinien on czynić zadość wymogom określonym w art. 68 K.p.a. Jako zaś dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe i w ich zakresie działania, stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Będąc w zasadzie jedynym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy, w zakresie odnoszącym się do jego treści nie może zawierać żadnych wątpliwości co do rzeczywistych faktycznych okoliczności sprawy. Tymczasem przedłożony protokół kontroli, który nie odzwierciedla czynności podjętych podczas trwania kontroli, nie może stanowić podstawy do takiej oceny. Sąd nie może opierać się bowiem na stanowisko organu I instancji, że wysokość jest "zgodna" z projektem, a odległości od granic z sąsiednimi nieruchomościami są "w zasadzie zgodne" z planem zagospodarowania terenu zawartym w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. wydanej przez Starostę [...].

Idąc dalej Sąd wskazuje, że w według dokumentacji projektowej planowano realizację trzech tarasów (według pomiarów 4 m x 2,6 m każdy), natomiast podczas trwania kontroli ustalono, że obecne wymiary to 2,28 m x 6,10 m (w budynku nazwanym jako jednorodzinny jednolokalowy) i 2,28 m x 11,70 m (w budynku nazwanym jako budynek mieszkalny dwulokalowym). Na tej podstawie organ uznał, że nie doszło do zwiększenia powierzchni zabudowy budynków w zakresie powyżej 5%. Tymczasem inwestor wskazuje, że powierzchnia tarasów nie jest liczona do powierzchni zabudowy. Organy nie odniosły się do powyższej kwestii, jak również nie odniosły się do ustalenia, czy zmiana powyższa wpływa na zagospodarowanie terenu, co powoduje, że również w powyższym zakresie dokonana ocena była przedwczesna.

W zakresie długości i szerokość budynków organy oparły się na wniosku, że pomiary wynikająca z projektu budowlanego są zgodne z pomiarem wykonanym w oparciu o zinwentaryzowane budynki przedstawione na mapie rzędnych sporządzonej przez geodetę uprawnionego (karta 38 akt sprawy). Zdaniem Sądu wobec stawianego konsekwentnie zarzutu dotyczącego naruszenia projektu budowlanego kwestia powyższa również powinna zostać dogłębnie wyjaśniona chociażby poprzez weryfikację pomiarów podczas trwania kontroli wykonanych robót budowlanych, czego jednakże zaniechano. W protokole kontroli brak jest bowiem informacji o dokonaniu powyższych pomiarów.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że decyzja o umorzeniu postępowania była decyzją przedwczesną, wydaną na podstawie niekompletnego materiału dowodowego. Sąd raz jeszcze podkreśla, że na tym etapie niemożliwym było wypowiedzenie się, czy wykonane prace budowlane stanowiły faktycznie praca wykonane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego materiału dowodowego, bo przedstawiony z aktami sprawy materiał dowodowy nie mógł stanowić podstawy do takiej oceny.

Mając powyższe na względzie Sąd, stwierdzając naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając na rzecz skarżących kwotę [...]- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składał się wpisu sądowy od skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę organy prowadzące postępowanie zobowiązane są uzupełnić materiał dowodowy, w tym sporządzić protokół kontroli odzwierciedlający dokonane pomiary prowadzonych robót budowlanych i dopiero na jego podstawie dokonać oceny, czy doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.