Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 307/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50-56
journal: Dz.U. 1961 nr 7 poz 46
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 8 marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez E. K. jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej też: "organ odwoławczy" lub w skrócie: "OWINB") z dnia 8 marca 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim (dalej też: "organ I instancji" lub w skrócie: "PINB") z dnia 10 grudnia 2018 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie zgodności z Prawem budowlanym i warunkami technicznymi zbiornika na obornik i gnojowicę znajdującego się w [...] ul. [...], działka nr a.

Wydanie zaskarżonych decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

W dniu 7 marca 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim wpłynął wniosek T. G. o przeprowadzenie kontroli w gospodarstwie rolnym położonym w [...] przy ul. [...] na działce nr a, k. m. [...], z uwagi na usytuowanie składu obornika przy granicy jego działki nr b oraz działki sąsiedniej nr c. T. G. domagał się sprawdzenia czy na takie usytuowanie zbiornika zostało wydane pozwolenie lub czy dokonano zgłoszenia, a także o weryfikację jego lokalizacji w świetle zgodności z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z prawem budowlanym i warunkami technicznymi zbiornika na obornik i gnojowicę, znajdującego się w [...] przy ul. [...] na działce nr a.

W toku oględzin w dniu 10 kwietnia 2017 r. stwierdzono, że zbiornik o wymiarach: szerokość 4,92 m, długość 9,52 m. wysokość ściany betonowej 2,10 m. usytuowany jest w granicy z działką sąsiednią od strony północnej (działka nr c i działka nr b). Zbiornik powstał w latach 60-tych XX wieku. Właściciele nie posiadają żadnej dokumentacji. Od strony sąsiada zbiornik ma wypuszczoną ścianę betonową o wysokości 2,10 m. Pod obornikiem znajduje się zbiornik na gnojówkę o pojemności 12 tysięcy litrów. K. i M. I. zostali właścicielami nieruchomości w latach 90-tych XX wieku.

T. G. wskazał, że jest właścicielem swojej nieruchomości od 2005 r. Jego zdaniem zbiornik powstał po 1995 r., co stwierdził na podstawie własnej dokumentacji, a także dokumentacji sprawdzonej w urzędzie w [...].

E. K. podniosła, że wobec oświadczenia właściciela o dacie powstania zbiornika zasadne jest ustalenie, czy od tego czasu był on remontowany. Wniosła o sprawdzenie wiedz, czy w latach 60-tych w obecnej lokalizacji była wykonana płyta czy było to tylko miejsce, w którym obornik, składowano. Zaznaczyła, że pryzma obornika sięga ponad ścianę graniczącą z działką, a nieprzyjemne zapachy są uciążliwe ze względu na odór i dużą ilość much.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim zwrócił się do Urzędu Gminy w [...] o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwum znajdują się jakiekolwiek dokumenty (np. projekty budowlane, zgłoszenia) związane z przedmiotowym zbiornikiem na obornik i gnojowicę. W odpowiedzi z dnia 26 maja 2017 r. Wójt Gminy [...] poinformował, że w zasobach archiwalnych Urzędu nie znaleziono dokumentów dotyczących zbiornika.

Wnioskiem z dnia 29 maja 2017 r. K. I. wniosła o przesłuchanie świadków – J. G. oraz H. N. Przekazała również skan fotografii, na którym widoczna jest płyta obornika, z adnotacją, że fotografia została wykonana w 2001 r., natomiast płyta obornika powstała ok. 1962-1964 r.

W piśmie z dnia 26 czerwca 2017 r. E. K. wskazała, że istotne jest wyjaśnienie: 1) kto i kiedy wybudował zbiornik; jaka jest jego lokalizacja; skąd świadek zna te informacje; czy świadek wie, w jaki sposób i z jakich materiałów został wybudowany zbiornik; czy inwestor budował zbiornik samodzielnie czy przy pomocy innych osób; czy zbiornik od czasu jego wybudowania był remontowany, modernizowany, a jeśli tak to kiedy, przez kogo i w jaki sposób; skąd świadek ma te informacje; 2) jaką pojemność ma zbiornik; czy świadek widział ten zbiornik i kiedy pierwszy raz go widział; jak często zbiornik jest opróżniany, ile obornika i gnojowicy jest w nim składowane; jak duża jest hodowla świń, z której obornik i gnojowica trafiają do zbiornika; skąd świadek ma te informacje; czy wielkość hodowli ulega zmianie; ile świń było w czasie budowy zbiornika, a ile jest obecnie (w przybliżeniu); 3) czy właściciele zbiornika przeprowadzają jakieś czynności, zabiegi, które by zmniejszały jego uciążliwość dla sąsiednich nieruchomości, a jeżeli tak to jakie, jak często, kiedy.

W toku przesłuchania w dnia 18 czerwca 2017 r. J. G. - sąsiadka stron - zeznała, że zbiornik został wybudowany w latach 60. przez ojca K. I. W tym samym czasie J. G. budowała też swój zbiornik. Najpierw został wybudowany budynek mieszkalny, a zbiornik powstał w tym samym czasie co zabudowania gospodarcze. J. G. osobiście widziała budowę zbiornika, lecz nie pomagała przy niej. Przy budowie pomagali znajomi, sąsiedzi. Świadek wskazał, że nie kojarzy, aby zbiornik był remontowany. Widzi go codziennie. Gnój jest wywożony mniej więcej co miesiąc, lecz nie wie, w jakich ilościach. Codziennie dorzucany jest gnój z chlewa. J. G. nie posiada wiedzy na temat ilości świń hodowanych przez sąsiadów. Obecne dom, chlew i stodoła są mniejsze niż w latach 50./60., powiększone były w 1964 r. Świadek nie wie, czy małżonkowie I. stosuję środki dezynsekujące, neutralizatory. M. I. oświadczył, że gnój jest wywożony co dwa miesiące, opryski są stosowane co dwa tygodnie na owady. Dezynsekcje są również wykonywane. Zobowiązał się przedstawić stosowne faktury, które dostarczył następnie organowi 4 lipca 2017 r.

W toku przesłuchania w dniu 18 czerwca 2017 r. H. N. - kuzyn K. I. - zeznał, że zbiornik już istniał, gdy miał on 6-7 lat, czyli około 1969 r. Nie był przy jego budowie i nie wie, jak powstawał oraz czy był remontowany. Jego zdaniem wykonano remont tynków. Obornik jest wywożony 3 razy w roku. Obornik pochodzi z hodowli świń. Świadek nie ma wiedzy na temat ilości świń w gospodarstwie. Gospodarstwo w takiej formie istniało już za czasów ojca K. I. Świadek H. N. ostatni raz widział zbiornik ok. dwa tygodnie wcześniej i nie zna jego wymiarów. Wskazał, że są stosowane środki przeciwko owadom, neutralizatory, jednak nie wie jak często. Zeznał, że pomaga między innymi przy załadunku świń, mniej więcej co 3 tygodnie.

T. G. przy piśmie z dnia 19 lipca 2017 r. przesłał płytę CD z dokumentacją fotograficzną przedstawiającą dużą liczbę much na jego nieruchomości oraz przyczepę z obornikiem. Ponadto w odrębnym piśmie z dnia 19 lipca 2017 r. zwrócił się z wnioskiem o przeprowadzenie kolejnej kontroli celem sprawdzenia (po wcześniejszym całkowitym opróżnieniu zbiornika z obornika i gnojowicy), czy stan techniczny zbiornika pozwala na jego dalsze użytkowanie, a także o przeprowadzenie wizji lokalnej na jego posesji oraz nieruchomości należącej do E. K. - celem sprawdzenia, czy jest u nich odczuwalny wpływ składu obornika.

Niezależnie od powyższego T. G. wniósł o wystąpienie do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska celem dokonania oceny stanu technicznego zbiornika i jego wpływu na wody gruntowe, a także dokonania pomiarów emisji szkodliwych substancji emitowanych przez składowany obornik i gnojowicę oraz oceny, czy stwarza on niebezpieczeństwo dla ludzi i środowiska oraz czy powoduje pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Wniósł również o zwrócenie się do Powiatowego Lekarza Weterynarii o udzielenie informacji o liczbie hodowanych świń. Zaznaczył, że według niego wielkość stada liczy ok. 300-400 sztuk, w tym lochy i warchlaki. Wskazał, że nie jest to hodowla na własne potrzeby, lecz o charakterze przemysłowym. Jego zdaniem wskazanym byłoby przeprowadzenie analizy, jak zmieniała się wielkość hodowli od momentu jej powstania do chwili obecnej, ponieważ wielkość hodowli przekłada się na ilość produkowanego obornika i gnojowicy, a w konsekwencji na poziom uciążliwości dla sąsiedztwa.

Pismem z dnia 27 września 2017 r. organ PINB zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.

Postanowieniem nr [...] z dnia 7 grudnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim, działając na podstawie art. 123 K.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na K. i M. I. obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 30 lutego 2017 r. ekspertyzy stanu technicznego wraz z oceną oddziaływania na ludzi i mienie oraz wpływu na warunki zdrowotne i użytkowe otoczenia zbiornika na obornik i gnojowicę znajdującego się w [...] przy ul. [...] na dz. nr a.

Zobowiązani złożyli wymaganą ekspertyzę techniczną sporządzoną przez P. W., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W treści dokumentu wskazano, że zbiornik na obornik i gnojowicę usytuowany jest w granicy działki nr a od strony północnej (dz. nr c i b). Wymiary zbiornika to 4,92 x 9,52 wysokość ściany betonowej 2,1 m. Pojemność zbiornika wynosi ok. 12 m3. Zbiornik wykonany jest w konstrukcji żelbetowej monolitycznej wylewanej. Wewnątrz widoczna jest izolacja przeciwwilgociowa. Zbiornik posiada otwór wentylacyjny. Według oświadczenia inwestora roboty związane z budową zbiornika zostały wykonane w latach 60-tych. Inwestor nie występował o pozwolenie na budowę. Na podstawie inwentaryzacji stwierdzono, że zbiornik nie spełnia aktualnych wymogów odnośnie odległości od granicy działki oraz odległości od silosów i okien. Natomiast sporny obiekt powstał w latach 60-tych, w których nie obowiązywały ww. warunki techniczne. W związku z tym nie można stwierdzić, że powstał on niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Zbiornik posiada izolację przeciwwilgociową, jednak w wyniku korozji oraz wraz z upływem lat i użytkowaniem obiektu została ona uszkodzona i nie spełnia funkcji zapewniającej szczelność zbiornika. W granicy działki jest wykonana ściana, która izoluje zbiornik od wpływu na działkę sąsiada. Z uwagi na zapach ze zbiornika źle oddziaływujący na warunki zdrowotne i użytkowe sąsiednich nieruchomości i jej mieszkańców zlecił wykonanie pasa zielni izolacyjnej złożonego z roślinności średnio - i wysokopiennej. Ponadto zalecono wykonanie nowej izolacji zapewniającej szczelność zbiornika.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim decyzją nr [...] z 7 czerwca 2018 r., działając na podstawie art. 40 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 104 § 1 K.p.a., nakazał K. I. i M. I. doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem zbiornika na obornik i gnojowicę, znajdującego się w [...] przy ul. [...], poprzez wykonanie nowej izolacji przeciwwilgociowej zapewniającej szczelność zbiornika, w terminie do 30 września 2018 r. Organ ustalił, że sporny zbiornik powstał w latach 60-tych XX wieku. Uznał ponadto, że stanowi on samowolę budowlaną, ponieważ K. i M. I. nie posiadają żadnych dokumentów świadczących o uzyskaniu pozwolenia na budowę zbiornika, a w archiwach Urzędu Gminy [...] brak jest dokumentacji związanej z tym obiektem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim stwierdził, że inwestycja nie stwarza zagrożenia dla ludzi i mienia i podjął próbę legalizacji obiektu na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W toku postępowania administracyjnego ustalił, że zbiornik ma uszkodzoną izolację przeciwwilgociową, jednak poprzez wykonanie nowej izolacji zbiornik zostanie uszczelniony. Natomiast oddziaływanie na warunki zdrowotne i użytkowe otoczenia nie ma charakteru niedopuszczalnego, gdyż pas zieleni jest wystarczający, aby je wyeliminować. Organ wskazał, że fakt zlokalizowania gnojownika z naruszeniem norm co do odległości od granicy nie uniemożliwia ani w istotny sposób nie ogranicza zabudowy sąsiedniej działki.

Odwołanie od decyzji wnieśli uczestnicy postępowania T. G. i E. K.

Decyzją nr [...] z 14 sierpnia 2018 r. OWINB uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] z 7 czerwca 2018 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego wydane rozstrzygnięcie nie zawierał pełnego i wyczerpującego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. Zlecił ustalenie i przeanalizowanie następujących kwestii: 1) kto był inwestorem spornego zbiornika na obornik i gnojowicę, ponieważ w zaskarżonej decyzji nie wskazano jednoznacznie na osobę inwestora. Należy zwrócić uwagę, że wybudowanie zbiornika na gnojowicę wraz z płytą na obornik wiąże się nierozerwalnie z funkcjonowaniem budynku inwentarskiego, z którego nieczystości te są odprowadzane; 2) czy dla terenu, na którym położona jest nieruchomość w [...] przy ul. [...], dz. nr a. w dacie budowy spornego zbiornika obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz czy w okresie późniejszym był on zmieniany, a także jakie było przeznaczenie ww. terenu; powyższe ustalenia należy również poczynić w odniesieniu do stanu obecnego (tj. należy ustalić, czy obecnie ww. teren jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz jakie obecnie jest przeznaczenie tego terenu); w aktach sprawy powinna znaleźć się odpowiednia dokumentacja w zakresie ww. planów zagospodarowania przestrzennego (kopie, wypisy, wyrysy) wraz z załącznikami graficznymi; 3) czy nastąpiły zmiany w stosunku do obecnego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr a a działkami nr b i c; 4) czy i jakie obiekty budowlane były zlokalizowane na działkach sąsiednich w dacie budowy zbiornika przy granicy z działką nr a w kontekście § 56 ust. 6 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, 5) czy w zasobach archiwalnych organów administracji publicznej (Urzędu Gminy w [...], Urzędu Wojewódzkiego w Opolu, Archiwum Państwowego w Opolu) zachowały się jakiekolwiek dokumenty wskazujące na wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz wydanie takiego pozwolenia (lub dokonanie zgłoszenia), a także czy zachował się zbiór decyzji o pozwoleniu na budowę za lata 1960-1970 związanych z budową obiektów budowlanych na terenie [...] oraz czy zachowały się jakiekolwiek dokumenty, w tym rejestry, ewidencje, zestawienia przekazywanych akt, zawierające dane podmiotów i osób fizycznych, na rzecz których wydawane były decyzje w ww. zakresie, ewentualnie czy zachowała się jakakolwiek dokumentacja dotycząca inwestycji budowlanych przeprowadzanych przez osoby fizyczne na terenie [...] w latach 1960-1970, a jeśli tak - czy są wśród nich dokumenty dotyczące działek nr a, b i c w [...]: 6) ponieważ użytkowanie gnojownika wiąże się nierozerwalnie z użytkowaniem budynku/budynków chlewni (nie ustalono jednoznacznie, w których budynkach prowadzona jest hodowla trzody chlewnej), należy również rozeznać sprawę pod kątem ilości hodowanych zwierząt (dotyczy DJP i wpływu hodowli na środowisko), z czym wiąże się ilość powstałych odpadów i wielkość zbiornika do przechowywania gnojowicy i obornika. Sprawa nieregularnego opróżniania zbiornika z gnojowicy i obornika winna być natomiast zbadana przez Gminę a nie organ nadzoru budowlanego.

W toku ponownego rozpoznawania PINB wystąpił do Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum Państwowego w Opolu oraz do Gminy [...] o udzielenie informacji czy w zasobach archiwalnych zachowały się jakiekolwiek dokumenty wskazujące na wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o udzielenie pozwolenia lub dokonaniem zgłoszenia na budowę przedmiotowego obornika oraz wydaniem takiego pozwolenia. Wniesiono również o udzielenie informacji, czy zachował się zbiór decyzji o pozwoleniu na budowę lub jakiekolwiek inne dokumenty z lat 1960 - 1970 związane z budową obiektów na działce położonej w [...] przy ul. [...], dz. nr a lub działkach sąsiednich to jest b i c.

Pismem z dnia 4 września 2018 r. wystąpiono do Starostwa Powiatowego w [...] o udzielenie informacji, czy granice sąsiednich działek to jest b i c uległy zmianie i na czym ta zmiana bądź zmiany polegały. Wniesiono również o udzielenie informacji jakie obiekty znajdowały się na działkach a, b i c w latach 1960-1970.

Pismem z dnia 4 września 2018 r. wystąpiono do Gminy [...] z zapytaniem czy w latach 1960-1970 na terenie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia 5 września 2018 r. Dyrektor Archiwum Państwowego w Opolu poinformował PINB, że nie odnaleziono dokumentów wskazujących na wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o udzielenie pozwolenia lub dokonanie zgłoszenia na budowę zbiornika na obornik i gnojownicę wydania takiego pozwolenia. Nie odnaleziono również zbioru decyzji o pozwoleniach na budowę lub jakichkolwiek innych dokumentów z lat 1960-1970 związanych z budową obiektów na działce położonej w [...] przy ul. [...], dz. nr a lub działkach sąsiednich to jest b i c.

Pismem z dnia 7 września 2018 r. Wójt Gminy [...] poinformował, że Gmina [...] nie posiada w archiwach znajdujących się przez PINB żądanych dokumentów.

W dniu 1 października 2018 r. przesłuchano K. I., która wskazała, że inwestorem gnojownika był R. F., jej ojciec. Gnojownik powstał w latach 60 jeszcze przed jej narodzinami (urodziła się w 1967 roku). Nie wiadomo jej było, żeby granice działki od strony gnojownika były zmienione. Zeznała, że posiadają 265 sztuk trzody chlewnej. Nie posiada żadnej dokumentacji dotyczącej gnojownika. E. K. swoją nieruchomość kupiła mniej więcej 10/11 lat temu, a uczestnik G. około 13/14 lat temu. Gnojownik cały czas od chwili powstania jest takich samych rozmiarów, jedyne prace, które przy nim wykonano to prace remontowe, izolacyjne. M. I. w zeznaniach podał, że w całości potwierdza wyjaśnienia złożone przez żonę K. I.

Pismem z dnia 1 października 2018 r. organ geodezyjny podał na podstawie zebranych w sprawie dokumentów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym prowadzonym przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Opolu Oddział w [...] oraz przeprowadzonej analizy tych dokumentów , że budynki mieszkalne i gospodarcze zostały naniesione na mapy na podstawie materiałów przyjętych do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego pod numerem [...] wykonanym w latach 1975-1979 - "Opracowanie mapy zasadniczej w skali 1:1000". Pomiar granic wykonano według stanu faktycznego użytkowania na gruncie. Podczas pomiaru nie zostały wykorzystane materiały katastralne roczników 1919-1965. Poza tymi dokumentami brak jest innych danych pomiarowych dotyczących obiektów budowlanych lub innych obiektów towarzyszących na działkach nr a, b i c km. [...] obręb [...]. W 1992 roku na podstawie opracowania geodezyjnego nr [...] dokonano podziału działki nr d i e na działki f i g, które sąsiadują z działką a km. [...]. Zmiana ta polegała na stabilizacji nowego punktu granicznego na prostej pomiędzy pkt nr [...] i pkt nr [...]. Pozostałe granice działki a km. [...] a także działek b i c km. [...] nie ulegały zmianom od założenia operatu ewidencji gruntów i budynków tj. do 1960 r.

W dniu 24 października 2018 r. przeprowadzono oględziny na działce nr a w [...] gospodarstwa rolnego K. i M. I. Ustalono, że działka zabudowana jest budynkami: 1) budynek mieszkalny, 2) chlew, 3) budynek inwentarsko-składowy, 4) chlew, 5) wiata na kombajn. Produkcja zwierzęca - świnie odbywa się w budynku [...],[...],[...]. Na działce usytuowany zbiornik na gnojówkę o wymiarach ok. 7,0 m x 3,20 m. Szczelny przykryty płytą betonową. W granicy z działką b i c usytuowany gnojownik o wymiarach 9,63 x 4,90 m, betonowy o głębokości 1,6m. Gnojownik jest podzielony na dwie komory o szerokości 4,82 m i 4,81 m. Gnojownik od strony działek b i c zakończony jest ścianą betonową o wysokości 2,06 m. Gnojownik obsługuje budynki inwentarskie, w których na dzień oględzin hodowana jest trzoda chlewna ok. 28 DJP. Z oświadczenia właściciela wynika, że obiekty na działce nr a powstały na początku lat 60-tych. Właściciele nie posiadają na nie dokumentacji technicznej, pozwoleń i innych dokumentów związanych z ich budową. Właściciele wskazali, że w latach 60-tych na sąsiednich działkach była zabudowa zagrodowa i również była prowadzona hodowla. Obecną zabudowę wybudował R. F., ojciec K. I. Z oświadczenia właścicieli wynika że, pod gnojownikiem istnieje zbiornik szczelny na gnojownicę o pojemności około 15000 litrów. E. K. oświadczyła, że na działce nr c nie było nigdy prowadzone gospodarstwo rolne, nie prowadzono hodowli zwierząt, część sąsiadująca z działką a wykorzystywana jest jako rekreacja. W części rekreacyjnej usytuowany jest taras przy budynku, w związku z uciążliwością działalność gospodarstwa rolnego nie ma możliwości wykorzystywana go zgodnie z przeznaczeniem. Budynek na działce c powstał w końcu lat 60-tych, obecny właściciel jest w jego posiadaniu od 2007 r.

Pismem z dnia 29 listopada 2018 r. T. G. zarzucił, że biorąc pod uwagę przepisy Prawa budowlanego zbiornik na obornik i gnojownicę jest samowolą budowlaną. Zaprzeczył, by na działkach nr b i nr c prowadzono hodowlę.

Decyzją nr [...] z dnia 10 grudnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zgodności z Prawem budowlanym i warunkami technicznymi zbiornika na obornik i gnojownicę. Organ powiatowy zauważył, że w archiwach nie zachowała się żadna dokumentacja w sprawie. Wobec tego brak jest możliwości ustalenia w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że obiekt powstał w warunkach samowoli. Podniósł, że zbiornik na nieczystości płynne funkcjonuje ponad 50 lat, w terenie użytkowanym rolniczo. Kwestia uciążliwości może być załatwiona przed sądem powszechnym. PINB powiatowy wskazał również, że kwestia wyliczeń T. G. dotyczących produkcji gnojowicy i azotu nie może być analizowana przez organy nadzoru budowlanego w sprawie samowoli.

Odwołanie od tej decyzji złożyli T. G. i E. K.

T. G. wskazał, że w decyzji nr [...] brak jest jednoznacznego określenia na podstawie których przepisów Prawa budowlanego była rozpatrywana przedmiotowa sprawa. Zgromadzony materiał dowodowy nie rozstrzyga jednoznacznie jakie było przeznaczenie tereny w latach sześćdziesiątych, na których obiekty zostały wybudowane. Podał, że inwestor budując przedmiotowy obiekt w latach sześćdziesiątych dokonał bardzo istotnego odstępstwa od obowiązujących w tych latach przepisów, nie zachował minimalnej odległości zbiornika na obornik od granicy działki, zgodnie z ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane oraz zgodnie z rozporządzeniem Przewodniczącego Komitetu Budownictwa z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiektu budowlane budownictwa powszechnego. Zgodnie z § 56 powyższego rozporządzenia minimalna odległość od granicy działki wynosiła 7,5 m. Ponadto PINB pominął kwestię usytuowania zbiornika bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami.

E. K. zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1, art. 80 oraz art. 105 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, w tym dowodów wskazanych przez OWIB w decyzji nr [...] z 14 sierpnia 2018 r.

OWINB zaskarżoną decyzją z dnia 8 marca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podniesiono, że Prawo budowlane w sposób kompleksowy normuje przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych, jak również zasady podejmowania w tych sprawach działań przez organy administracji publicznej. Natomiast legalne użytkowanie obiektu przesądza o bezprzedmiotowości wszczętego w ramach nadzoru postępowania w sprawie. Przepis art. 105 § 1 K.p.a. przewiduje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Obecni właściciele obiektu K. i M. I. nie okazali się pozwoleniem na budowę tego obiektu, co jednakże nie musi automatycznie oznaczać, że inwestor budując przedmiotowy obiekt ponad 50 lat temu takiego pozwolenia nie posiadał. W sprawie decydujące znaczenie miało poczynienie ustaleń w zakresie legalnego bądź nie wybudowania spornego zbiornika na obornik i gnojownicę, a poza sporem jest, że budowa takiego zbiornika wymagała pozwolenia na budowę. Obowiązek przechowywania dokumentacji dotyczącej budowy obiektu wynika z art. 63 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Nie odnosi się on jednak do obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r., jak i robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Jeśli inwestor, zarządca lub aktualny właściciel obiektu nie przedłoży na żądanie organu nadzoru budowlanego pozwolenia na budowę wraz z dokumentacją budowlaną dotyczącą obiektu wykonanego przed 1 stycznia 1995 r. to nie można ustalać w drodze domniemań, wynikających z braku dokumentacji, okoliczności świadczących o budowie obiektu bez wymaganych pozwoleń, a tym samym naruszeń prawa. Nieprzedłożenie przez inwestora pozwolenia na budowę nie świadczy zatem samo przez się o wykonaniu obiektu w ramach samowoli budowlanej. Okoliczność ta powinna być ustalana w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego.

Organ nadzoru budowlanego, o ile nie dysponuje dokumentami obiektu, winien podjąć działania w celu uzyskania dokumentacji z zasobów archiwalnych. Negatywny rezultat takich poszukiwań obliguje organ do podjęcia prób uzyskania dowodów od stron postępowania.

Analizując zebrany materiał dowodowy OWINB wskazał, że organ I instancji zgodnie z zaleceniami zwrócił się do organów posiadających ewentualne rejestry lub archiwa o ustalenie czy Inwestor w latach 60- tych uzyskał pozwolenie na budowę spornego obiektu lub informację, czy zachowały się jakiekolwiek dokumenty, które zawierałyby dane podmiotów i osób fizycznych, na rzecz których wydawane były decyzje, postanowienia oraz inne akty organu i czy w ogóle istnieje jakakolwiek dokumentacja.

PINB uzupełnił postępowanie dowodowe o informacje z archiwów. Należy podkreślić, że skoro w archiwach nie zachowała się żadna dokumentacja, w tym spisy rejestrów czy też ewidencja wydawanych decyzji i postanowień za lata 1960-1970 i to zarówno w przedmiocie pozwoleń na budowę, jak i zgód na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych lub norm, nie można domniemywać, że inwestor takiej zgody i pozwolenia na budowę nie uzyskał.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961 r. przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Katalog wyłączeń w tym zakresie został unormowany w rozporządzeniu z 27 lipca 1961 r. Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 roku Nr 38, poz. 197). Nie ujęto w nim budowy zbiorników na obornik i gnojowicę (zwolnienie dotyczyło wyłącznie rozbiórki, usunięcia lub zasypania gnojowników). Bezspornym jest, że budowa obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W ustalonej dacie wybudowania zbiornika budowa tego typu obiektu nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę Przeprowadzone postępowanie dowodowe nie pozwoliło jednak na jednoznaczną tezę, czy zbiornik powstał na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, zgody na odstępstwo od warunków technicznych czy też stanowi samowolę budowlaną.

W zasobach archiwalnych organów administracji publicznej brak jest jakiejkolwiek dokumentacji w tym zakresie. Obecni właściciele nieruchomości również nie są w jej posiadaniu. Jak ustalono, wszelkie akta, które mogłyby pomóc w wyjaśnieniu okoliczności niniejszej sprawy zostały wybrakowane po przewidzianym prawem okresie archiwizacji. Co więcej, w zasobach Archiwum Państwowego w Opolu brak jest w tym zakresie dokumentacji, nie odnaleziono również zbiorów decyzji o pozwoleniu na budowę lub jakichkolwiek innych dokumentów z lat 1960-1970 związanych z budową obiektów na działce nr a położonej w [...], ul. [...].

Negatywny rezultat uzyskania niezbędnej dokumentacji z zasobów archiwalnych, zobligował organ powiatowy do podjęcia próby uzyskania dowodów od stron postępowania. Na skutek wezwania skierowanego zarówno do stron, jak i świadków biorących udział w postępowaniu, do przedstawienia dokumentacji mogącej mieć znaczenie w wyjaśnieniu kwestii legalności kwestionowanego zbiornika, nie udało się zgromadzić dodatkowego materiału dowodowego.

Dlatego całkowity brak jakiejkolwiek dokumentacji budowlanej (nie tylko decyzji, ale również m.in. rejestrów, ewidencji, spisów akt), dotyczącej obiektów w latach 60 i 70 uniemożliwia ustalenie, że sporny zbiornik został wykonany bez pozwolenia na budowę. Organ stanął na stanowisku, że nie można obciążać negatywnymi skutkami obywateli, którzy - przy braku stosownego obowiązku - nie dysponują odpowiednimi dokumentami, zwłaszcza w sytuacji, gdy same organy administracji publicznej uprawnione były do likwidacji owych dokumentów.

Zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie spowoduje, że stanie się on z tej przyczyny samowolą budowlaną. Wszelkich wątpliwości w zakresie zgodności inwestycji z prawem nie można wykorzystać w sposób niekorzystny dla inwestora oraz jego następców prawnych.

Tylko ustalenie przez organy administracji w sposób niewątpliwy, że inwestor działał bezprawnie i naruszył obowiązujące przepisy w zakresie budowy owego zbiornika, mogłoby powodować podjęcie przewidzianych prawem czynności i rozstrzygnięć. W przypadku braku takich ustaleń nie jest możliwe przyjmowanie domniemania bezprawności działania inwestora, sprawcy uciążliwych immisji. Jak ustalono, sporny obiekt funkcjonuje jako zbiornik na obornik i gnojownicę od ponad 50 lat.

Tymczasem właściciele sąsiednich nieruchomości mieli (lub powinni mieć świadomość), jakiego rodzaju tereny oraz obiekty zlokalizowane są w najbliższym sąsiedztwie i na takie sąsiedztwo niejako wyrazili zgodę - zwłaszcza, że zbiornik znajduje się bezpośrednio przy granicy nieruchomości i nie sposób go nie zauważyć.

Kwestia uciążliwości zbiornika dla mieszkańców sąsiedniej nieruchomości może stanowić przedmiot rozstrzygnięcia na drodze postępowania cywilnego, w trybie art. 144 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z treścią tego przepisu właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Organy nadzoru budowlanego, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i dokonanych ustaleń, w zakresie posiadanych kompetencji nie mają podstaw do nałożenia na właścicieli spornego obiektu jakichkolwiek obowiązków.

Organ odwoławczy podkreślił, że nieprzedłożenie przez aktualnego właściciela dokumentacji dotyczącej budowy zbiornika, który powstały ponad 50 lat temu, nie oznacza automatycznie, że obiekt ten wykonany został bez stosownego pozwolenia, a więc w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Trudno było również wymagać od K. i M. I., aby dysponowali po tylu latach decyzją o pozwoleniu na budowę, tym bardziej zbiornik na obornik i gnojowicę został wzniesiony przez rodziców K. I. W takiej sytuacji stwierdzić należało, że sam fakt nieokazania przez pozwanego decyzji o pozwoleniu na budowę nie może prowadzić do prostego wniosku, że taki dokument nie został wydany. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wyczerpujący, a wobec tego, że dokonane ustalenia nie wykazały naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, zasadnym było wydanie rozstrzygnięcia na podstawie przepisów art. 105 K.p.a.

Skargę od tej decyzji OWINB wniosła E. K. zarzucając zaskarżonej decyzji :

1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to:

a) art.7, art.77 § 1 , art.78 § 1 , art. 84 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek nie przeprowadzenia wszystkich dowodów w sprawie w tym zawnioskowanych przez uczestnika postępowania T. G. w piśmie złożonym Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w dniu 19 lipca 2017 r.,

b) brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, w tym rozpatrzenie dowodów w sposób wybiórczy i niebudzący zaufania do organów poprzez błędną ocenę informacji pozyskanych z Archiwum Państwowego, Urzędu Gminy [...], Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego czy też błędną ocenę zeznań świadków a także pominięcie ustaleń poczynionych w trakcie wizji lokalnych co do odległości przedmiotowego zbiornika i płyty od budynków mieszkalnych jej i T. G., jak również stanu technicznego obiektów co doprowadziło O.W.I.N.B. do poczynienia nieuprawnionych ustaleń faktycznych i prawnych, a w rezultacie do utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania,

c) brak wskazania, czy postępowanie jest umarzane w całości czy w części,

2) mające wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane,

b) art. 63 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ,

c) § 6 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, poprzez ich niewłaściwą interpretację lub błędne zastosowanie, co naruszyło interes strony i publiczny.

Wniosła na tej podstawie o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji,

2) zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie skarżącej organ II instancji jak i organ I instancji z obowiązków dowodowych się nie wywiązał. Zebrany w sprawie materiał jest niepełny i niejednoznaczny. Organ nie wyjaśnił wątpliwości co do stanu faktycznego i legalności przedmiotowych obiektów. Z dowodów przeprowadzonych przez organ wynika jedynie, iż nie zostało przedłożone przez obecnych właścicieli zbiornika na obornik i gnojowicę pozwolenie na budowę jak również, że nie odnaleziono śladu wydania takiego dokumentu. Udzielenie negatywnej odpowiedzi przez jednostki do których zwrócił się organ z pytaniem czy w zasobach archiwalnych zachowały się jakiekolwiek dokumenty wskazujące na wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na budowę przedmiotowych obiektów, nie oznacza, iż obiekty te nie są samowolą budowlaną. Poza tym udzielając odpowiedzi na tak zadane pytanie jednostki nie informowały czy w ogóle i w jakim zakresie dysponują dokumentami i rejestrami różnych osób na rzecz których wydawane były decyzje dotyczące budowy obiektów budowlanych we wskazanym okresie, czy były sporządzane i są przechowywane protokoły z niszczenia akt. Niewątpliwie brak inwestora w takich dokumentach wskazywałby na samowolę budowlaną.

Sami współwłaściciele obiektów również nie potwierdzają, iż takie pozwolenie było wydane. K. I. wskazała jedynie lata, w których obiekty były budowane Nie wyjaśniła przyczyny braku dokumentacji , a te mogą być różne.

W szczególności nie można zaakceptować tezy, iż brak takiego dokumentu a właściwie brak obowiązku przedłożenia przez współwłaścicieli przedmiotowych obiektów pozwolenia na budowę jest wystarczające do uznania, iż do samowoli budowlanej nie doszło.

To, że przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., jak również przepisy ustawy Prawo budowlane z 1961 r. nie zawierały podobnego przepisu jak art. 63 ust.1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie może być traktowane, jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sygn. akt II OSK 928/17, jako bariera nie do pokonania.

W interesie właściciela obiektu leży wykazanie legalności budowy, nie można poprzestawać na samych oświadczeniach niepopartych żadnymi dowodami (tak NSA w wyroku z 10 marca 2017r., sygn. akt II OSK 1753/15).

W świetle powyżej przedstawionych okoliczności należy stwierdzić, iż zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do umorzenia postępowania.

Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że nic potrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie.

Zdaniem skarżącej zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., co obliguje organu nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki betonowej płyty do składowania obornika oraz zbiornika na gnojowicę zlokalizowanych na terenie działki nr a., gdyż te obiekty budowlane powodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W sprawie ma znaczenie również to, że odory emitowane przez obiekty gospodarcze położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów budownictwa jednorodzinnego stanowią nie tylko uciążliwość dla mieszkańców ale mogą powodować zagrożenie dla zdrowia mieszkańców i stanowić zanieczyszczenie w rozumieniu art. 3 pkt 49 ustawy Prawo ochrony środowiska. Nie ulega wątpliwości, iż obiekt został wybudowany w centrum wsi, w ścisłej zabudowie mieszkaniowej co sprawia, że jego negatywne oddziaływanie jest większe.

Lokalizacja przedmiotowego zbiornika i płyty do składowania obornika i gnojowicy przy granicy z sąsiednimi działkami narusza nie tylko wcześniejsze przepisy w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie tj. z ustawy z 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa z 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane - ale także narusza przepisy aktualnie obowiązujące dotyczące sytuowania takich obiektów. Zgodnie bowiem z § 6 ust.5 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie - odległość płyt gnojowych powinna wynosić co najmniej 30 metrów od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich a od granicy działki sąsiedniej 5 metrów. Co zostało zupełnie pominięte w rozważaniach organu.

Tym samym nawet przy założeniu, że nie zachodziłaby żadna z przesłanek wyrażonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., w niniejszym przypadku nie ma możliwości legalizacji zbiornika i płyty do składowania obornika i gnojowicy w obecnej lokalizacji. Nie jest bowiem możliwe nakazanie do wykonania robót budowlanych (o których mowa w art. 40 ww. ustawy), które spowodowałyby, że płyta do składowania obornika, pozostając w miejscu gdzie została wybudowana, spełniałaby aktualnie obowiązujące przepisy prawa w zakresie odległości od innych obiektów budowlanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i powołał się na motywy zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy postępowania K. i M. I. wnieśli o oddalenie skargi.

Uczestnik T. G. wniósł o uwzględnienie skargi zarzucając, że obiekty budowlane gospodarstwa rolnego , którego właścicielami są obecnie M. i K. I. były budowane później, niż przyjął to organ I jak i II instancji. Dotyczy to w szczególności płyty obornika i znajdującego się pod nim zbiornika na gnojówkę. Tym samym zapytanie kierowane do różnych organów administracji odnoszące się jedynie do lat sześćdziesiątych jest niewystarczające do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Przeprowadzając ten dowód P.I.N.B nie wyjaśnił również, czy instytucje do których się zwracał nie dysponują dokumentami dlatego, że zostały zniszczone, czy dlatego, że nie zostały utworzone albo przekazane. Jeżeli dokumenty zostały zniszczone lub przekazane do innej instytucji to powinien być protokół zniszczenia lub przekazania dokumentacji i pozwoleń budowlanych. W takiej sytuacji należy zakładać, że jeżeli małżonkowie I. nie posiadają dokumentów oraz brak jest ich w instytucjach, a także brak jest protokołów likwidacji, to potwierdza, że budowa obiektów gospodarczych była prowadzona bez wymaganych zezwoleń, czyli jest samowolą budowlaną. Organ bezpodstawnie przyjął, że pozwolenia na budowę były. Podczas przesłuchania świadek G. nie potrafiła odpowiedzieć na szereg pytań mimo, że twierdziła, że doskonale zna gospodarstwo od kilkudziesięciu lat i często tam przebywa. Po drugie organ nie wyjaśnił, czy obiekty te były budowane na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę oraz jakie te obiekty powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. O naruszeniu przepisów dawnych i obecnych świadczy zlokalizowanie ich w granicy z jego działką. Zakładanie, iż pozwolenie budowlane zawierało zgodę na odstępstwo budowlane nie znajduje uzasadnienia w prawie wówczas obowiązującym ani nie wynika z żadnego dowodu zgromadzonego w sprawie. Nie ustalono jakie ilości świń były hodowane bezpośrednio po wybudowaniu, a jakie ilości są hodowane obecnie. Hodowla zwiększyła się kilkukrotnie i obecnie wynosi od 300 do 400 sztuk. Dlatego też pryzma obornika i ilość gnojówki jest bardzo duża. Obecnie K. i M. I. przechowują świnie nie tylko w budynku do tego przeznaczonym ale i w stodole oraz w budynkach gospodarczych. Bliskie sąsiedztwo tak dużej ilości obornika niewątpliwie niebezpiecznie oddziałuje na stan zdrowia ludzi, którzy muszą to znosić jak i pogarsza warunki użytkowe działek graniczących z pryzmą obornika i pojemnikiem na gnojówkę, jak i zagraża środowisku. Organ nie wyjaśnił, czy znaczne zwiększenie hodowli nie wymuszało na K. I. dostosowania użytkowanych obiektów do zwiększonej ilości trzody chlewnej, a tym samym modernizacji lub przebudowy tych obiektów i jakie są skutki prawne nie zrealizowania takiego obowiązku. Zaznaczył, że wnosił o wystąpienie do WIOŚ celem określenia stopnia oddziaływania na otoczenie (pomiar ilości emitowanych związków chemicznych wydzielanych przez składowany obornik) oraz do P.L.W. celem określenia ilości hodowanych świń, a także oceny, czy wszystkie budynki, w których są świnie spełniają wymogi określone przepisami prawa.

Organ również nie uwzględnił faktu, że na działce nr a znajduje się zbiornik na gnojowicę, gdzie w przeszłości był również zbiornik na obornik. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby w tym miejscu ponownie zrobić zbiornik na obornik. Na działce nr a jest wystarczająco dużo miejsca aby wybudować nowy zbiornik na obornik spełniając wszelkie warunki techniczne i lokalizacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, gdyż w sprawie nie naruszono przepisy postępowania ani prawa materialnego w stopniu nakazującym uchylenie decyzji I i II instancji.

I. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 2019, poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie zgodność z prawem (legalność) aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej też P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wyłącznie kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Odnośnie do terminu z art. 53 § 1 P.p.s.a. należy zważyć, że w związku z trybem uzupełnienia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 111 § 1 K.p.a. ostatecznie postanowieniem OWINB z 26 czerwca 2019 r. (k. 84-88 akt sądowych), doręczonym 2 lipca 2019 r., nadanie skargi przez skarżącą w dniu 1 sierpnia 2019 r. nastąpiło z zachowaniem 30-dniowego terminu (art. 111 § 2 K.p.a.).

Ponadto rozpocząć należy od stwierdzenia, że postępowanie nadzorcze organów dotyczyło zgodności z prawem budowlanym i warunkami technicznymi zbiornika na obornik i gnojowicę położonego na nieruchomości uczestników K. i M. I.

Koniecznym elementem przed wydaniem rozstrzygnięcia, czy w sprawie mamy do czynienia z tzw. samowolą budowlaną i zastosowaniem właściwych przepisów materialnych szeroko rozumianego Prawa budowlanego, było ustalenie kiedy zrealizowano budowę spornego obiektu budowlanego.

II. Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. dotyczy obiektów i stanów faktycznych istniejących w dniu 1 stycznia 1995 r., które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy, czyli do obiektów budowlanych wybudowanych przed tym dniem bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepisu tego, jako unormowania o charakterze wyjątku od zasady stosowania ustawy nowej, nie stosuje się do innych, niż wymienione w art. 48, stanów potocznie nazywanych "samowolą budowlaną", w szczególności do przypadków wzniesienia obiektu niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że w przypadku ustalenia przez organy, iż obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, znajdowałyby zastosowanie przepisy art. 37–42 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 46), albo art. 50-56 ustawy z 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r., nr 7, poz. 46) a nawet art. 378-381 ustawy z 16 lutego 1928 r. o Prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (pisownia oryginalna-przypis Sądu) (Dz.U.R.P. z 1928 r., nr 23, poz. 202 ze zm.). Natomiast w razie stwierdzenia, że został on wzniesiony niezgodnie z wydanym pozwoleniem, należałoby rozważyć podjęcie działań naprawczych przewidzianych np. w art. 40 Prawa budowanego z 1974 r. lub odpowiednich przepisów dalszych wymienionych ustaw.

W postępowaniu w sprawie tzw. samowoli budowlanej podstawowe znaczenie ma jednoznaczne ustalenie, czy do takiej samowoli w danych okolicznościach w ogóle doszło, a więc czy kontrolowany obiekt został wzniesiony bez pozwolenia na budowę lub niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Tej kwestii nie sposób rozstrzygnąć nie dysponując dokumentem urzędowym pozwolenia na budowę lub jednoznaczną informacją o braku udzielenia takiego pozwolenia.

Organ I instancji po zawiadomieniu dokonanym 13 marca 2017 r. na wniosek T. G. z dnia 7 marca 2017 r. przeprowadził prawidłowo czynności procesowe wymagane przy takim przedmiocie postępowania. W szczególności zgromadził dane z ewidencji gruntów i budynków dotyczące właścicieli zbiornika na obornik i gnojowicę, oraz interweniujących i sąsiadów, których traktował jako uczestników niniejszego postępowania. Przeprowadził czynność oględzin nieruchomości ustalając stan rzeczy w dniu 10 kwietnia 2017 r. Wezwał właścicieli do wykazania się stosowną dokumentacją budowy przez nich lub poprzedników prawnych.

W braku dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę przesłuchał zawnioskowanych świadków H. N. i J. G. Przeprowadził wywiady w Archiwum Państwowym, Gminie [...], Opolskim Urzędzie Wojewódzkim i Starostwie Powiatowym [...].

Mimo negatywnych odpowiedzi dotyczących istnienia dokumentacji w sprawie pozwolenia na budowę (zgłoszenia) organ poczynił ustalenia faktyczne dotyczące daty wybudowania spornego obiektu na podstawie zeznań świadków. W szczególności ustalił, że był to początek lat 60-tych XX wieku, a nie jak sugerował uczestnik okres po 1995 r. Zdaniem Sądu, ustaleń dokonanych przez PINB w oparciu o zeznania świadków, w braku innych środków osobowych, nie można odrzucić tylko z uwagi na fakt spokrewnienia lub sąsiedztwa z właścicielami nieruchomości.

Świadek H. N., kuzyn K. I. zeznał, że "zbiornik istniał ok. 1969 r. gdy on miał 6-7 lat", świadek J. G. – sąsiadka- zeznała, że "zbiornik był wybudowany w latach 60-tych przez ojca K. I. Obecnie dom, chlew i stodoła są mniejsze niż w latach 50/60, powiększane były w 1964 r.". Słuchana jako strona K. I. (rocznik 1967) wyjaśniła, że obiekt budował jej ojciec R. F. w latach 60-tych jeszcze przed jej urodzeniem. Dodała, że na dzień przesłuchania hoduje 265 sztuk trzody chlewnej.

Te i dalsze ustalenia powołane w zaskarżonych decyzjach organów I i II instancji, sąd uznał za prawidłowe i jako takie mogące być podstawą orzekania. To, że świadkowie H. N., i J. G. byli w latach 60-tych XX wieku małoletni nie dyskwalifikuje ich oświadczeń. Oboje z racji pokrewieństwa (N.) i sąsiedztwa (G.) przebywali na tej nieruchomości na przełomie lat 60-tych i 70- tych i później, czy z racji odwiedzin, czy wspólnej zabawy jako dzieci. Mogli zatem zapamiętać układ i zabudowę nieruchomości obecnie I., wcześniej F.

Istnieje jeszcze jedna okoliczność, która wzmacnia wiarygodność tych świadków, na co nie dość dokładnie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Mianowicie do pisma Starosty [...] z dnia 1 października 2018 r. załączono mapy geodezyjne. Były to mapy przedwojenne niemieckie i polskie powojenne z różnych okresów, lecz najistotniejsze są szkice polowe i tachimetryczne, odpowiednio numer [...] z 10 sierpnia 1974 r. (wykonawca Z. G.) i numer [...] z 17 sierpnia 1974 r. (wykonawca T. A.), z których ponad wszelką wątpliwość wynika, że w granicy działek a i b istniał dwukomorowy gnojownik (oznaczony napisem "gnoj"), a jego obrys pikietami tachimetrycznymi 835, 836, 837, 838, 839, 840. Gnojownik ten położony jest na przedłużeniu linii zabudowy podłużnego budynku gospodarczego (oznaczonego "g"), który obecnie na szkicu sporządzonym na podkładzie z portalu Geoportal z 24 października 2018 r. wskazany jest jako "Budynek inwentarsko-składowy". Oznacza to, że zbiornik zrealizowano pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1961 r., gdyż istniał przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. tj. 1 marca 1975 r.

III. W przeciwieństwie do obecnie obowiązującego przepisu art. 63 § 1 Prawa budowlanego, w myśl którego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60 (tj. dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą, inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu), oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania – żaden z przepisów Prawa budowlanego sprzed 1994 r. pod rządami których został wybudowany sporny obiekt, nie nakazywał właścicielowi obiektu przechowywania dokumentacji budowy ani dokumentacji powykonawczej.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1705/11 (opubl. CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjęto, że skoro Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierało odpowiednika art. 63 § 1 ustawy z 1994 r., to "obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., a więc przed 1 stycznia 1995 r., jako do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Okoliczność ta jest istotna z tego względu, że inaczej należy oceniać postępowanie organów nadzoru budowlanego zmierzające do ustalenia, czy do budowy obiektu budowlanego doszło na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. aktualny właściciel tego obiektu nie musi bowiem przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. W przypadku ustalenia, że na właścicielu obiektu budowlanego nie ciąży obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących jego budowy, organ, stosownie do art. 7 K.p.a., musi podjąć niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym czy w organach architektoniczno-budowlanych nie znajduje się pozwolenie na budowę danego obiektu."

IV. Skoro w archiwach zakładowych nie zachowała się żadna dokumentacja, w tym spisy rejestrów, czy też ewidencja wydawanych decyzji (postanowień) za lata 60-te i 70-te XX wieku i to zarówno w przedmiocie pozwoleń na budowę, jak i zgód na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych lub norm, nie można domniemywać, że ówczesny inwestor takiej zgody i pozwolenia na budowę nie uzyskał. Nie bez znaczenia pozostaje i to, że z uwagi na znaczny upływ czasu w archiwach zakładowych nie została zachowana dokumentacja wytworzona przed 1995 r. związana z udzielaniem pozwoleń na budowę, czy też zgody na odstępstwa, jako niearchiwalna o czasowym znaczeniu praktycznym, gdyż podlegała ona po upływie 5 lat wybrakowaniu.

Przepisami regulującymi podział materiałów archiwalne rozumianych jako wszelkiego rodzaju akta, dokumenty, księgi, korespondencję, dokumentację finansową, techniczną i statystyczną, mapy i plany - niezależnie od techniki ich wykonania (rękopisy, maszynopisy, druki) - na kategorie i terminy ich przechowywania regulowało do dnia 1 stycznia 1984 r. zarządzenie Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 kwietnia 1963 r. w sprawie podziału materiałów archiwalnych na kategorie i ustalania terminów ich przechowywania (M. P. Nr 37, poz. 184), które w § 2 stanowiło, że sposób oznaczania kategorii materiałów archiwalnych określony jest w instrukcji stanowiącej załącznik nr 1 do zarządzenia. Załącznik nr 1 w pkt 2 stanowił, że dla oznaczenia kategorii materiałów nieposiadających wartości historycznej używa się symbolu "B". Symbolem "B" z dodaniem cyfr arabskich, określających termin przechowywania materiałów archiwalnych w składnicach akt, oznacza się materiały o czasowym znaczeniu praktycznym, które mają być przekazane na makulaturę, po wydaniu orzeczenia przez właściwe archiwum państwowe.

W rozpatrywanej sprawie organy, przeprowadziły postępowanie wyjaśniające związane z poszukiwaniem dokumentów dotyczących budowy spornego gnojownika i jej zakończenia. Kwerendą objęto wyszczególnione w zaskarżonej decyzji zasoby oraz urzędy. Fakt, że postępowanie to nie doprowadziło do odnalezienia poszukiwanej dokumentacji – przy jednoczesnym ustaleniu niezachowania się rejestrów dotyczących wydanych pozwoleń na budowę z lat 60-tych i 70-tych, których zapisy pozwoliłyby ewentualnie wykluczyć wydanie takiego pozwolenia – nie uprawnia do wniosku, że obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej.

Skoro przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej .

V. Brak posiadania przez właścicieli dokumentacji budowlanej oraz brak takich informacji w dostępnych archiwach, nie mogą stanowić podstawy domniemań, iż wymagane w sprawie decyzje nie zostały wydane. Jak już wywodzono w sprawie, istnienie obiektu co najmniej 50 lat i brak reakcji organów nadzoru nie pozwala na pominięcie tej okoliczności i jednoznaczne stwierdzenie, że doszło do samowolnej budowy spornego gnojownika, tym bardziej, że obiekt został ujęty w ewidencji geodezyjnej.

Jeżeli brak rejestru jakichkolwiek decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwia ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, że oceniany obiekt wybudowany został bez pozwolenia na budowę to trudno obciążać negatywnymi skutkami uczestników, którzy przy braku takiego obowiązku nie dysponują odpowiednimi dokumentami, w sytuacji, gdy same organy były zobowiązane i uprawnione były do likwidacji owych dokumentów.

VI. Jeżeli przeprowadzone wyczerpująco postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do niewątpliwego ustalenia, iż sporny budynek został wzniesiony bez pozwolenia na budowę, to postępowanie w sprawie legalności tego obiektu należało uznać za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 K.p.a. W konsekwencji organy zasadnie orzekły, że postępowanie wszczęte w tej sprawie należało umorzyć. Brak określenia, że umorzenie następuje w całości nie miało wpływu na wynik sprawy, bo z uzasadnienia decyzji I i II instancji ponad wszelką wątpliwość wynika, że umorzenie dotyczy całego postępowania, a nie jego części. Jest to zatem uchybienie organów ale nie mające wpływu na wynik sprawy.

VII. Podsumowując, sąd akceptuje w tej konkretnej sprawie umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowego przez organy nadzoru budowlanego. Nie oznacza to z jednej strony dla skarżącej i uczestnika postępowania T. G. braku możliwości prawnych kwestionowania stanu i sposobu prowadzenia hodowli przez K. i M. I. Natomiast z drugiej strony dla organów nie oznacza akceptacji przez Sąd umarzania zawsze postępowań dotyczących obiektów, co do których nie istnieje dokumentacja wydanych pozwoleń na budowę.

Zazwyczaj bowiem istnieje jakaś ograniczona dokumentacja (np. dziennik budowy, protokół odbioru obiektu, pismo przewodnie informujące o udzieleniu pozwolenia itp.), które nakazują – w braku dokumentu (decyzji o pozwoleniu na budowę) - choćby domniemywać istnienia takiego postępowania albo uruchomić procedurę odtworzenia akt.

Instytucja odtworzenia akt, którą wskazuje skarżąca za wyrokiem NSA z 10 marca 2017 r. w sprawie II OSK 1753/15 może być zastosowana wtedy, gdy istnieją choćby szczątkowe dokumenty z odtwarzanego postępowania. W stanie faktycznym tamtej sprawy były to plany realizacyjne jako załączniki do decyzji o pozwoleniu na budowę z dwóch różnych dat. W rozpatrywanej zaś sprawie nie istnieje (a przynajmniej go nie ustalono) jakikolwiek dokument z postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę. Natomiast datę wzniesienia obiektu ustalono innymi środkami dowodowymi (osobowymi), które potwierdza szkic tachimetryczny tej części wsi [...].

Ponadto należy zauważyć, że hodowla trzody chlewnej prowadzona przez uczestników I. podlega kontroli organów Gminy, Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Weterynaryjnej a także Inspekcji Ochrony Środowiska, np. w zakresie dobrostanu zwierząt, wielkości obsady, w tym w konkretnych obiektach hodowlanych, środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, przekroczenia dopuszczalnych norm i stężeń tzw. odorowych, skażenia wód powierzchniowych (przesiąkanie), zanieczyszczenia powietrza i gleby ( np. w zakresie składowania i wywozu obornika, gnojowicy) etc. Na niektóre z tych zagrożeń zwrócił już uwagę powołany biegły P. W.

Wymaga to jednak wszczęcia odrębnych postępowań administracyjnych przez wymienione organy administracji publicznej, w tym samorządowej. Polski system prawa administracyjnego, poza przypadkami poprzedzania decyzji wyrażeniem zgody, opinii, stanowiska przez inny organ w trybie art. 106 K.p.a., nie zna bowiem jednoczesnego, łącznego i kompleksowego prowadzenia postępowania przez różne organy w zakresie różnych przedmiotów, choć odnoszących się do jednego przedsięwzięcia realizowanego na jednej nieruchomości.

Niezależnie też od czasu trwania spornego zbiornika w granicy działek a i b nic nie stoi na przeszkodzie aby w ramach dobrosąsiedzkich stosunków K. i M. I. przenieśli obornik na inne miejsce składowania, gdyż lokalizacja na odkrytej na nasłonecznienie części działki i to bez zadaszenia niewątpliwie potęguje negatywne skutki jego oddziaływania, które sąsiedzi mogą zwalczać jeszcze innym środkiem prawnym, a to powództwem o zakaz immisji, co zauważył już organ odwoławczy w końcowej części wydanej decyzji.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu. Przepisy art. 199 i art. 200 P.p.s.a. uniemożliwiały przyznanie uczestnikom K. i M. I. kosztów sądowych przez sąd I instancji.