Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2157/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 134, art. 141, art. 145, art. 174, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 15, art. 16, art. 77, art. 80, art. 128, art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35, art. 36a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 12, par. 232, par. 272
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2049/19 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 20 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2049/19, oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 25 stycznia 2019 r., znak: [...], Wojewoda Opolski odmówił stwierdzenia, na wniosek M. sp. z o.o., nieważności decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 23 stycznia 2009 r., Nr [...], znak: [...], zmieniającej decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 27 maja 2008 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i Z. M. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku produkcyjnego na bowling-bar, restaurację i pensjonat na działce nr ew. [...], przy ul. [...][...], w miejscowości [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), decyzją z 10 lipca 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. sp. z o.o., utrzymał powyższą decyzję w mocy. Główny Inspektor stwierdził, że inwestorzy - M. i Z. M. - wraz z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę, nie złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W powyższej okoliczności nie sposób jednak zdaniem organu upatrywać rażącego naruszenia (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 36a ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). M. M. i Z. M. w dacie wydania decyzji organu stopnia podstawowego byli i są nadal współwłaścicielami działki inwestycyjnej nr ew. [...], położonej w miejscowości [...] (Księga Wieczysta Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych). Projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją obejmuje zmiany do projektu obiektu bowling-bar, restauracji i pensjonatu w zakresie: "zmiany otworów okiennych sprowadzające się do zmian w następujących pomieszczeniach: kuchni poziomu I i II, klatki schodowej, sali głównej parteru i piętra. W kuchni poziomu pierwszego pozostawione będą istniejące otwory okienne. Na poziomie drugim również pozostawione będą istniejące otwory okienne, lecz ich wysokość będzie zmniejszona z uwzględnieniem wysokości parapetów. Klatka schodowa obsługująca kuchnie zostanie doświetlona oknami o wymiarach 120x165 cm na każdym spoczniku. Rezygnuje się dwóch okien i jednych drzwi balkonowych w barze na parterze prowadzących do ogródka piwnego wg rysunku elewacji. Zachowane zostaną również istniejące dwa przejścia z dobudowanej strefy wejścia głównego do klatki schodowej głównej oraz do pensjonatu, które są nieco przesunięte względem wcześniej zaprojektowanych. Również na I p w sali głównej restauracji pozostają w istniejącym zakresie otworów z węgarkami - rezygnuje się z ich poszerzenia przez likwidację węgarków. Pozostawienie istniejących przejść i otworów okiennych nie zmienia konstrukcji istniejącej budynku. Pozostawienie istniejących otworów okiennych i drzwiowych podyktowane zostało koniecznością oszczędzenia kosztów przebudowy. Ponadto wykonane zostanie przejście służbowe z bowlingu na klatkę schodową od strony wschodniej. Pozostały zakres projektu nie ulega zmianie" (Projekt budowlany- zamienny - Opis techniczny zmian). W ocenie GINB nie doszło do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy działka, sporna inwestycja nie narusza ustaleń uchwały Rady Gminy [...] z 27 czerwca 2008 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...]. Charakter wprowadzanych zmian, tj. zmiany lokalizacji otworów okiennych i drzwiowych, nie jest wyszczególniony w ww. uchwale Rady Gminy [...] z 27 czerwca 2008 r., Nr [...]. Decyzją z 5 stycznia 2009 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie budynku produkcyjnego na bowling-bar, restaurację i pensjonat na działce nr ew. [...], przy ul. [...][...], w miejscowości [...]. Zdaniem GINB analiza akt sprawy wykazała, że sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń ww. decyzji Wójta Gminy [...] z 5 stycznia 2009 r., znak: [...]. W szczególności nie naruszono rażąco wymagań w przedmiocie rodzaju i miejsca inwestycji, warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji oraz wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Zatwierdzony projekt budowlany zamienny został opracowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Organ podniósł, że jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, projekt budowlany zamienny zatwierdzony kontrolowaną decyzją zakładał m.in. korektę rozmieszczenia otworów okiennych w elewacji wschodniej (na długości 10,53 m - zob. Projekt budowlany - Inwentaryzacja - Rzut piwnic i piętra - Nr rys. 1 i 3) istniejącego budynku produkcyjnego usytuowanego w odległości 3 m od granicy z działką nr ew. [...] oraz zaprojektowanie nowego otworu w elewacji wschodniej realizowanej klatki schodowej skierowanego w stronę działki nr ew. [...] (zob. Projekt budowlany zamienny - Rzut parteru - Nr rys. 3). Z projektu zagospodarowania terenu (zob. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją z 27 maja 2008 r. Nr [...], znak: [...]- Nr rys. 1) wynika natomiast, że część elewacji wschodniej istniejącego budynku produkcyjnego na długości 10,53 m oraz klatka schodowa usytuowane są w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią o nr ew. [...].Takie usytuowanie otworów jest niezgodne z ww. § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Powyższe ustalenia zdaniem GINB obligowały go do stwierdzenia, że decyzja Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 23 stycznia 2009 r., Nr [...], znak: [...], w części, w której udzieliła pozwolenia na wykonanie otworów okiennych usytuowanych w odległości 3 m od granicy z działką nr ew. [...], wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36a Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Jednak w ocenie GINB w sprawie nie spełniły się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ ten wskazał, że wprawdzie naruszony przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, tym niemniej należy stwierdzić, że skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania. Uchybienie dotyczy tylko otworów na klatce schodowej na niewielkiej długości elewacji budynku do granicy działki. Nie narusza także w ocenie organu wymogów odległościowych dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego budynku usytuowanego na działce sąsiedniej (istniejący budynek produkcyjny i projektowana klatka schodowa usytuowane są w odległości 12 m od budynku usytuowanego na działce nr ew. [...] - zob. Projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją z 27 maja 2008 r., Nr [...], znak: [...] - Nr rys. 1 i 1 a). Ponadto zdaniem GINB usytuowanie otworów okiennych i zaprojektowanie nowych otworów w istniejącej ścianie budynku oraz na klatce schodowej w odległości 3 m od granicy działki budowlanej nr ew. [...], nie będzie ograniczało w sposobie zabudowy działki o nr ew. [...]. Z ksiąg wieczystych Nr [...], oraz Nr [...], Dział III, prowadzonych przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych, wynika bowiem wzdłuż granicy pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...] ustanowiona jest służebność drogi polegająca na prawie przechodu, przejazdu i przepędu przez działki nr ew. [...] i [...], o szerokości 4 m (po 2 m szerokości na każdej z działek), na długości 59 m. Ponadto organ zauważył, że jak wynika z akt sprawy, budynek na działce nr ew. [...], jest budynkiem niemieszkalnym (zob. zdjęcie z portalu www.earth.qooqle.com oraz decyzja Wójta Gminy [...] z 29 września 2006 r., znak: [...], ustalająca warunki zabudowy). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie doszło do naruszenia "poczucia prywatności i intymności". Ponadto, właściciel działki o nr ew. [...] - M. sp. z o.o., godziła się na taką formę i usytuowanie spornej inwestycji i nie kwestionowała jej przez ponad 10 lat.

Powołując się na powyższe wskazania GINB ocenił, że jakkolwiek sporna inwestycja została zaprojektowana z naruszeniem warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jednak naruszenie to nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania. Ponadto zdaniem GINB, analiza kontrolowanej decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 23 stycznia 2009 r., prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 23 stycznia 2009 r., organ wyjaśnił, że może stanowić to ewentualnie przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ wskazał, że strona nie wykazała, że jego naruszenie uniemożliwiło jej podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto w ocenie GINB bezzasadne są również w kontekście całości sprawy zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 § 1 k.p.a.

Skargą M. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.; art. 8 i 9 k.p.a.; art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 232 ust. 1, § 232 ust. 4, § 232 ust. 5 oraz § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podzielił ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenił je jako prawidłowe, wyczerpujące i przyjął za własne. Następnie podniósł, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10 § 1 k.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Sąd podkreślił, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Skarżąca Spółka takich skutków podniesionego uchybienia w ocenie Sądu nie wykazała. Sąd podkreślił, że nadzwyczajny charakter prowadzonego postępowania nieważnościowego, co do zasady nie dopuszcza prowadzenia postępowania dowodowego. Powoływane w skardze okoliczności, związane z oceną skutków społeczno-gospodarczych naruszeń, dostrzeżonych również przez organy, znane były w toku postępowania administracyjnego na podstawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a następnie złożonego odwołania.

Sąd zauważył, że skarżąca Spółka poza deklaracjami o prawnym ograniczeniu możliwości rozbudowy budynku położonego na należącej do niej działce, tej okoliczności nie sprecyzowała. Tymczasem organ zasadnie wskazał, że stan obciążenia działki skarżącej służebnością drogi koniecznej, utrzymującą się od lat, minimalizuje w istotny sposób skutki naruszeń w kontekście możliwości jej zabudowy. Nie jest w ocenie Sądu uzasadnione, podnoszone przez skarżącą, zagrożenie pożarowe wywołane zatwierdzonym projektem budowlanym, wydanym z naruszeniem warunków przewidzianych w § 12 ww. rozporządzenia. Projekt został pozytywnie uzgodniony, w zakresie spełnienia wymogów bezpieczeństwa przeciw pożarowego.

Sąd uznał za nieskuteczny zarzut braku udziału skarżącej Spółki w toku postępowania zwykłego, poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że ten zarzut nie może być skuteczny w kontekście powstępowania nieważnościowego i orzeczenia wydanego w tym trybie. Stanowi bowiem odrębną od przesłanek nieważnościowych, opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., podstawę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – a odnoszącej się do postępowania wznowieniowego.

Sąd podniósł, że poza sporem pozostać musi to, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 27 maja 2008 r. złożony został 8 listopada 2018 r. Następnie wskazał, że analizowana i przedmiotowa w niniejszej sprawie konstrukcja prawna – wada rażącego naruszenia prawa, wymaga szczególnie starannego wyważenia dóbr - ochrony praworządności oraz konstytucyjnie gwarantowanych praw obywateli. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie bowiem wskazywał, że zasada zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem przejawia się m.in. w takim stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nimi następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny. Sąd podzielił jednak ustalenia organu co do wad decyzji kontrolowanej w niniejszym pozwoleniu nieważnościowym i ocenę, że nie mają one znamion rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ocenił i uzasadnił, że w okolicznościach tej konkretnej inwestycji, jej charakteru i zagospodarowania działek sąsiednich, stwierdzone naruszenia prawa nie wywołują skutków niemożliwych do zaakceptowania. W ocenie Sądu GINB zasadnie ponad dziesięcioletni upływ czasu, od dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę do dnia wniosku o stwierdzenie jej nieważności, odniósł do przesłanki skutków społeczno-gospodarczych. Te nie mogły być szczególnie dokuczliwe dla skarżącej Spółki, skoro przez tak długi czas inwestycja była przez nią akceptowana. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku Spółki organ dokonał prawidłowej wykładni wyroku TK z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Nie uznał bowiem, że w świetle tego wyroku nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji. Upływ czasu, ponad dziesięć lat, od wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji zasadnie odniósł do oceny skutków społeczno-gospodarczych wywoływanych przez naruszenie prawa. Sąd podniósł, że w skardze wskazano, że z wyroku NSA z 13 lutego 2019 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 744/17, wynika, że do czasu zmiany art. 156 § 2 k.p.a. przez ustawodawcę, organy administracyjne powinny go stosować w takiej treści, jaka wynika z jego językowej (gramatycznej) wykładni. Teza ta jest w pełni uzasadniona. NSA w tym wyroku nie zakwestionował jednak poglądu Sądu pierwszej instancji wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z 25 stycznia 2017r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 141/16 – cyt. "uwzględnienie wskazanego wyroku Trybunału winno nastąpić nie tyle poprzez (całkowicie nieuprawnione) zastosowanie ww. art. 158 § 2 Kodeksu (wobec stwierdzenia wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa), co w kontekście oceny samego naruszenia i dokonania jego kwalifikacji. Wprawdzie wyrok TK dotyczył art. 156 § 2 k.p.a., ale (biorąc pod uwagę jego uzasadnienie), stwierdzenie niekonstytucyjności ww. przepisu, rzutuje -zdaniem Sądu- na sposób dokonywania interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. W takim też zakresie wskazany wyrok winien znaleźć zastosowanie.".

Kierując się powyższą argumentacją Sąd pierwszej instancji, w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), oddalił skargę.

Skargą kasacyjną M. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. a to naruszenie:

1) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, w szczególności brak oceny zatwierdzonych zaskarżoną decyzją zmian projektu budowlanego w zakresie rozmieszczenia okien w ścianie budynku oddalonej o 3 m od granicy z działką skarżącej, podczas gdy jedna z tych zmian zakładała wykonanie otworu okiennego doświetlającego kuchnię zasilaną gazem propan-butan, która to kuchnia miała za zadanie obsługiwać restaurację i pensjonat, co stanowi istotną okoliczność przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, jakie wywołała decyzja wydana z naruszeniem przepisów, w efekcie czego uznanie Sądu jakoby w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa oparte zostało na braku wszechstronnego rozpoznania sprawy, z pominięciem jej istotnych kwestii;

2) art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 232 ust. 1, § 232 ust.2, § 232 ust. 4, § 232 ust. 5 oraz § 232 ust. 6, § 272 ust. 3 oraz § 271 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zarzutu skarżącej Spółki w zw. z brakiem spełnienia przez ścianę z otworami usytuowaną w odległości 3 m od granicy działki norm zw. z zapewnieniem bezpieczeństwa przeciwpożarowego; brak wszechstronnego rozpoznania wskazywanych przez Skarżącą naruszeń prawa przez zmiany w projekcie budowlanym zatwierdzone decyzją Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 23 stycznia 2009 r., nr [...], norm przeciwpożarowych stawianym budynkom przez rozporządzenie, w efekcie czego Sąd pominął przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych decyzji, faktu, iż zaprojektowanie ściany z otworami w odległości 3 m od granicy, gdy jeden z otworów miał doświetlać kuchnię restauracji i pensjonatu, zasilaną gazem, nie spełnia norm przeciwpożarowych, przez co inwestycja stwarza zagrożenie pożarowe, ograniczając także swobodne zagospodarowanie działki należącej do skarżącej;

3) art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji organu nadzoru budowlanego i oddalenie skargi, pomimo, iż decyzja organu administracji została wydana z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i zasady równości stron postępowania z uwagi na przedwczesne wydanie decyzji przez organ administracji publicznej, w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sposób niepełny; braku wezwania skarżącej na etapie postępowania odwoławczego, do uzupełnienia zarzutów odwołania i wykazania skutków wadliwej decyzji pozwolenia na budowę, na prawo własności skarżącej;

4) art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji organu nadzoru budowlanego i oddalenie skargi, pomimo, iż decyzja organu została wydana bez wszechstronnego zbadania i ustalenia okoliczności faktycznych sprawy mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. oceny skutków społeczno-gospodarczych wadliwej decyzji pozwolenia na budowę, na prawo własności strony skarżącej, prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, z uwzględnieniem okoliczności, podnoszonych przez skarżącą;

5) art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, nie poparte zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowy, że zaskarżona decyzja nie była kwestionowana przez skarżącą Spółkę przez blisko 10 lat.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie decyzji organu nadzoru budowlanego, ewentualnie, na podstawie art. 176 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Przystępując zaś do rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą Spółkę należy zaznaczyć, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew stanowisku wyrażonemu we wniesionym środku odwoławczym Sąd pierwszej instancji, w realiach tej sprawy, przeprowadził prawidłową kontrolę legalności i słusznie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalenia wniesionej skargi wobec decyzji GINB z 10 lipca 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 23 stycznia 2009 r., Nr [...], zmieniającej decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 27 maja 2008 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i Z. M. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku produkcyjnego na bowling-bar, restaurację i pensjonat na działce nr ew. [...], przy ul. [...][...], w miejscowości [...], gdyż ta opowiadała prawu. Nie było więc uzasadnionych przesłanek do zastosowania przywołanego w kasacji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Niewątpliwie trafnie przyznał Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko organów architektoniczno-budowlanych w okolicznościach niniejszego postępowania, że jakkolwiek sporna inwestycja, na którą udzielono pozwolenia i które to pozwolenie zmieniono decyzją z 23 stycznia 2009 r. nr [...] została zaprojektowana z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – dalej jako warunki techniczne, niemniej jednak naruszenie to nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych, które niemożliwe byłyby do zaakceptowania.

Zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 23 stycznia 2009 r. nr [...], stąd też zaaprobował stanowisko organów administracji o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Skarga kasacyjna w ramach podniesionych zarzutów nie kwestionuje stanowiska Sądu w tym zakresie, gdyż nie zawiera zarzutów naruszenia prawa materialnego z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w tym obrazy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który zanegowałby pogląd Sądu o braku rażącego naruszenia prawa w tej sprawie. Natomiast przedstawione zarzuty naruszenia prawa procesowego w większości dotyczą naruszeń jakie, zdaniem skarżącej Spółki, zaistniały w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 23 stycznia 2009 r. nr [...]. Przy czym zarzuty naruszenia w toku postępowania nieważnościowego art. 8, 9, 10, 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. niezależnie od tego, iż nie wykazują ich "istotnego" wpływu na wynik sprawy, to jawią się w odniesieniu do przedmiotowego postępowania nieważnościowego jako chybione.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o wskazywaną w tej sprawie normę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom.

Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, które występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich jednoznaczną niezgodność. Nie mamy do czynienia z tego rodzaju wadliwością decyzji administracyjnej, gdy istnieją wątpliwości co do zakwalifikowania stanu prawnego pod określony w sprawie stan faktyczny, a więc gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ewentualnej wadliwości weryfikowanej w ramach nadzoru decyzji. Podobnie, błędna interpretacja, wykładnia czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., II GSK 1818/21). Jak wskazano w wyroku NSA z 15 marca 2018 r., I OSK 2217/17, w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11). Zatem nie można kwestionować poglądu, iż o kwalifikacji naruszenia prawa jako "rażącego" muszą zawsze decydować łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla tylko, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, ponieważ odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie.

Tak więc nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 września 2007 r., II OSK 1111/06; z 30 listopada 1999 r., V SA 876/99; z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, z 26 maja 2022 r. II OSK 1781/19).

Wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie ma zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Z racji tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wszystko dlatego, że skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się dopiero po jego wydaniu - patrz wyroki NSA: z 2 grudnia 2021 r. II OSK 106/19, z 22 listopada 2022 r. II OSK 4003/19.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, zmieniająca decyzja Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 23 stycznia 2009 r. nr [...], która w odniesieniu do pierwotnej decyzji tego organu z 27 maja 2008 r. zakładała m.in. korektę rozmieszczenia otworów okiennych w elewacji wschodniej (na długości 10,53 m.) istniejącego budynku produkcyjnego usytuowanego w odległości 3 m od granicy z działką nr ew. [...] oraz zaprojektowanie nowego otworu w elewacji wschodniej realizowanej klatki schodowej skierowanego w stronę działki nr ew. [...] mimo, że w części, w której udzieliła pozwolenia na wykonanie otworów okiennych usytuowanych w odległości 3 m od granicy z działką nr ew. [...], wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36a Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych, to w okolicznościach tej sprawy nie rodzi skutków społecznych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Tym samym w realiach tej sprawy, nie można skutecznie mówić o rażącym naruszeniu prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z podjęciem ww. decyzji. Zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art.7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji organu nadzoru budowlanego i oddalenie skargi, pomimo, iż decyzja organu została wydana bez wszechstronnego zbadania i ustalenia okoliczności faktycznych sprawy mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. oceny skutków społeczno-gospodarczych wadliwej decyzji pozwolenia na budowę na prawo własności strony skarżącej, prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest sporne w realiach tej sprawy, iż działka nr [...] będąca terenem inwestycji objętej decyzją Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 23 stycznia 2009 r. nr [...] graniczy bezpośrednio z działką nr [...], na której skarżąca Spółka prowadzi działalność gospodarczą. Przebudowywany i rozbudowywany budynek produkcyjny na działce nr [...], jak wskazują akta sprawy, w elewacji wschodniej miał zaprojektowane otwory okienne, których korektę rozmieszczenia aprobowała oceniana w tej sprawie decyzja zmieniająca z 23 stycznia 2009 r. jak również decyzją zmieniającą akceptowano zaprojektowanie nowego otworu w elewacji wschodniej realizowanej klatki schodowej, skierowanego w stronę działki [...]. Niewątpliwie część elewacji wschodniej istniejącego budynku produkcyjnego na długości 10,53 m oraz klatka schodowa usytuowane są w odległości 3 m do granicy działki skarżącej Spółki. Stanowi to, co już wyżej zaznaczono, naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36a Prawa budowlanego. Istotne jest również i to w realiach tej sprawy, że wzdłuż granicy pomiędzy działkami [...] i [...] ustanowiona jest służebność drogi polegająca na prawie przechodu, przejazdu i przepędu przez ww. działki o szerokości 4 m (po 2 m szerokości na każdej z działek) na długości 59 m. Budynek na działce nr [...] jest budynkiem niemieszkalnym. Generalnie jest to teren służący działalności gospodarczej. Zmniejszenie wymaganej warunkami technicznymi odległości o 1 m od granicy działki [...] przez inwestora w odniesieniu do otworu na klatce schodowej od granicy wschodniej działki oraz korekta rozmieszczenia otworów okiennych w tejże elewacji wschodniej, jak słusznie uznano w tej sprawie, choć stanowi naruszenie prawa w zakresie sytuowania budynku od granicy działki to nie narusza wymogów odległościowych dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego budynku usytuowanego na działce sąsiedniej (część elewacji wschodniej na odcinku 10,53 m istniejącego budynku i projektowanej klatki schodowej usytuowane są w odległości 12 m od budynku znajdującego się na działce nr [...] – patrz projekt zagospodarowania terenu - nr rys. 1 i 1a zatwierdzony decyzją z 27 maja 2008 r.). Ważne jest również i to, że podstawowy projekt budowalny, którego dotyczy zmieniana decyzja, został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw przeciwpożarowych (J. G.), skoro tak naprawdę zmieniana decyzja nie kreuje nowej sytuacji w przebudowywanym budynku. Takie usytuowanie na działce inwestora, jak wyżej wskazano, otworów okiennych i zaprojektowanie nowych w istniejącej ścianie budynku, nie uniemożliwia jak i nie ogranicza skarżącej Spółki w zabudowie swojej działki budynkiem niezbędnym do prowadzenia działalności gospodarczej.

Przede wszystkim w okolicznościach tej sprawy, trafnie przyjęto, że mamy do czynienia z obiektywnym naruszeniem przepisów warunków technicznych w odniesieniu do kwestii sytuowania obiektów w pobliżu granicy działki. Jednakże także zasadnie w realiach tego postępowania oceniono powyższe naruszenie (§ 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36a Prawa budowlanego) jako naruszenie, które nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania. Stąd nie można mówić w tym zakresie o wystąpieniu kwalifikowanego naruszenia ww. norm.

Przede wszystkim w tym zakresie należy zaznaczyć, iż specyficznych warunków w terenie w realiach tej sprawy generalnie nie można łączyć z obrazem występującym najczęściej przy przyjmowaniu naruszenia § 12 warunków technicznych, gdzie zazwyczaj w zabudowie mieszkaniowej (jednorodzinnej) dochodzi do nadmiernego zbliżenia inwestycji do granicy działki sąsiedniej, na której zrealizowany jest obiekt mieszkalny i powoduje to nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności naruszenie prawa w tym zakresie, uniemożliwiając stronom prawidłowe zabudowanie działki.

W tej sprawie poza ewidentnym naruszeniem ww. normy warunków technicznych decydujące znaczenie dla oceny dopuszczalnej akceptacji dla tego naruszenia w postępowaniu nieważnościowym ma przede wszystkim stan obciążenia działki skarżącej Spółki służebnością drogi koniecznej, który skutecznie od lat minimalizuje w sposób istotny skutki naruszeń w kontekście możliwości zabudowy działki Spółki. Zarówno działka inwestora jak i skarżącej Spółki (odpowiednio nr [...] i [...]) funkcjonalnie spełniają w części ewidentnie rolę działki drogowej, która nie podlega zabudowie. Jak już wyżej zaznaczono, wzdłuż granicy pomiędzy działkami [...] i [...] ustanowiona jest służebność drogi polegająca na prawie przechodu, przejazdu i przepędu przez ww. działki o szerokości 4 m (po 2 m szerokości na każdej z działek) na długości 59 m, co przecież dodatkowo ogranicza zabudowę w tym obszarze.

Nadto należy zaznaczyć, iż dokonując oceny w ramach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutków, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo i przyjmując, że jest możliwe zaakceptowanie decyzji z 23 stycznia 2009 r. jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa wskazywano, iż ujawnione naruszenia prawa, w żaden sposób nie ograniczają prawa zabudowy działki skarżącej Spółki, co zdaniem NSA pozwala przyjąć stanowisko, że nie można skutecznie powoływać się w skardze kasacyjnej na okoliczność braku oceny skutków wadliwej decyzji na prawo własności skarżącej Spółki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawo własności Spółki nie zostało ograniczone wydaniem ww. decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę w szczególności, iż stan obciążenia działki skarżącej służebnością drogi koniecznej, istniejący od lat, zasadnie uwzględniono przy tej ocenie.

Poza tym nie bez znaczenia dla oceny omawianych skutków społeczno-gospodarczych wydania ocenianej decyzji z naruszeniem prawa tj. warunków technicznych, ma okoliczność, iż inwestor po zrealizowaniu spornego obiektu przebudowywanego i rozbudowywanego także na podstawie ocenianej decyzji z 23 stycznia 2009 r., decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kętrzyńsko-kozielskim z 20 stycznia 2011 r. nr [...] uzyskał pozwolenie na jego użytkowanie, co uczyniono w oparciu o przeprowadzoną 20 stycznia 2011 r, obowiązkową kontrolę zakończenia budowy obiektu budowlanego. Stąd też obiekt ten oddany został do użytku.

Niezależnie od powyższego zabudowa na spornym terenie została już ukształtowana a kwestionowana decyzja dotyczy zaprojektowania w ramach zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę nowego otworu w elewacji wschodniej jak i korekty rozmieszczenia w tej elewacji innych otworów okiennych. Skoro z analizy akt wynika, iż nie ma bezpośredniego zbliżenia między budynkami, to kwestie akcentowane w skardze kasacyjnej a związane z ochroną przeciwpożarową, o ile nie są związane z ewidentnym naruszeniem prawa, a w tej sprawie nie można tego przyjąć, nie przekładają się na obiektywne naruszenie prawa, w tym podnoszonych w kasacji norm § 232 ust. 1, § 232 ust. 2, § 232 ust. 4, § 232 ust. 5 oraz § 232 ust. 6, § 272 ust. 3 warunków technicznych. Przywołany w tym zakresie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 232 ust. 1, § 232 ust. 2, § 232 ust. 4, § 232 ust. 5 oraz § 232 ust. 6, § 272 ust. 3 warunków technicznych nie zasługuje więc na uwzględnienie.

Z lektury akt sprawy w sposób niesporny wynika, iż w postępowaniu nieważnościowym decyzja z 23 stycznia 2009 r. nr [...], zmieniająca tylko w niewielkiej części decyzję o pozwoleniu na budowę z 27 maja 2008 r., nie była obiektywnie przez skarżącą Spółkę kwestionowana aż do złożenia wniosku sporządzonego z datą 6 listopada 2018 r. o stwierdzenie jej nieważności. Skarga kasacyjna i jej zarzuty skutecznie nie podważyły tych ustaleń, że przez okres od wydania decyzji z 23 stycznia 2009 r. do wpływu wniosku strony skarżącej w dniu 8 listopada 2018 r. decyzja ta, co do zasady, nie była podważana przez skarżąca Spółkę, podobnie jak i kolejna decyzja zmieniająca z 15 lutego 2010 r. Okoliczność ta wprost, stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a., wynika z akt sprawy, skarga kasacyjna choć tę okoliczność kwestionuje, to nie przedstawia konkretnych dowodów na to, iż było inaczej. Dlatego też zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, nie poparte zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, że zaskarżona decyzja nie była kwestionowana przez skarżącą Spółkę przez blisko 10 lat, jawi się również jako nieusprawiedliwiony.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. opisany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim należy w tym zakresie zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż w sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10 § 1 k.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Należy podzielić stanowisko zawarte w kwestionowanym wyroku, iż uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Skarżąca Spółka takich skutków podniesionego uchybienia w ocenie Sądu pierwszej instancji nie wykazała a skarga kasacyjna również ich nie określa.

Powoływanie się na to, iż to organ odwoławczy winien wezwać skarżącą Spółkę na etapie postępowania odwoławczego, do uzupełnienia zarzutów odwołania i wykazania skutków wadliwej decyzji pozwolenia na budowę, na prawo własności skarżącej nie uzasadnia również stanowiska, że w tym zakresie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej wskazanych w kasacji.

Środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, który jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Zgodnie z treścią art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Z wymienionego przepisu wynika, iż odwołanie jest niesformalizowanym co do treści środkiem prawnym. O tym czy pismo jest odwołaniem decyduje intencja strony. Zasadnicze znaczenie ma tutaj niezadowolenie z rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Pismo, w którym jest wyrażone niezadowolenie z takiego rozstrzygnięcia przesądza o zakwalifikowaniu takiego pisma jako odwołanie. Niezadowolenie takie należy traktować jako zawierające żądanie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. O charakterze pisma decyduje zatem zawsze intencja strony i jej wola. Pogląd taki jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie i piśmiennictwie. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 20 czerwca 1996 r. sygn. akt III ARN 14/96 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 5 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 839/07 i z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1661/10. Organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania (art. 128 k.p.a.), rozstrzygając ponownie sprawę w jej całokształcie. Powyższe wskazania pozwalają przyjąć stanowisko, iż skoro skarżąca Spółka złożyła odwołanie, które nie zawierało braków formalnych, stąd też nie było uzasadnionych przesłanek do wzywania strony w celu jego uzupełnienia w tym przedstawienia dodatkowych zarzutów. Dysponentem odwołania jest strona i to ona przedstawia zarzuty odwołania, które następnie są rozpatrywane w ramach postępowania przed organem II instancji. Wskazanie w odwołaniu zarzutów wobec decyzji wprawdzie ułatwia organowi odwoławczemu rozpoznanie sprawy, nie mniej, z perspektywy przepisu art. 128 k.p.a., nie jest konieczne, a strona może podnosić w dalszym toku sprawy zarzuty, których nie podnosiła w odwołaniu (wyrok NSA z 16 października 1997r., SA/Bk 619/96). Skoro zasadniczym elementem decydującym o uznaniu pisma za odwołanie jest niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji, to nie jest istotne w jaki sposób strona wyrazi to niezadowolenie i w jakich słowach sformułuje swoje żądanie (patrz wyrok NSA z 23 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 999/05).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie naruszył w stopniu uzasadniającym eliminację z obrotu prawnego kwestionowany wyrok przepisu art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na gruncie tak wyrażonej zasady oficjalności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia tego przepisu może być uznany za usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny (por. wyroki NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10, z 22 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 2918/22). Wyjaśnić jednocześnie należy, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Dokonując oceny zasadności wskazanego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej, brak jest podstaw aby przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała którakolwiek z wymienionych powyżej sytuacji, która mogłaby zostać zakwalifikowana jako naruszenie wskazanego powyżej przepisu. Sąd pierwszej instancji orzekł "w granicach danej sprawy", dokonał bowiem oceny zgodności z prawem objętej skargą decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 23 stycznia 2009 r. zmieniającej pozwolenie na budowę. Sąd przeprowadził analizę przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i odniósł je do stanu faktycznego, ustosunkowując się w niezbędnym zakresie do zarzutów skargi, rozpoznając tym samym istotę sprawy, co nie daje podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Co do zasady skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy od wykazania, że sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, a z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tym postępowaniu.

Wreszcie, chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych sprawy.

Dyspozycja art. 141 § 4 p.p.s.a. tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji sporządzone w danej sprawie umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zasadności motywów, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Generalnie jednak prawidłowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku było niezbędne do przeprowadzenia właściwej kontroli instancyjnej. Zatem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej. Stwierdzić należy, że tego rodzaju nieprawidłowości Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w niniejszej sprawie.

W opinii składu orzekającego NSA, co do zasady, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało wszelkie elementy uzasadnienia przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. To, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z przyjętą przez Sąd pierwszej instancji oceną zaskarżonej decyzji nie mogło uzasadniać naruszenia tego przepisu.

Nie stanowi o wadliwości orzeczenia Sądu pierwszej instancji fakt, że sąd ten nie odnosi się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentruje się tylko na istotnych kwestiach, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy - patrz wyroki NSA z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 670/16, z 28 marca 2023 r. sygn. akt II FSK 2337/20. Innymi słowy, Sąd pierwszej instancji nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy wskazać, że wszystkie zarzuty relewantne dla sprawy w jej wymiarze faktycznym i prawnym zostały rozpatrzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Dlatego też powyższy zarzut zawarty w skardze kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Reasumując, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Tym samym brak było podstaw do weryfikacji zaskarżonego wyroku zgodnie z zarzutami wniesionego środka odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.