Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1862/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60, art. 67 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 70 par. 1, art. 116 par. 1 pkt 1, art. 118 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 800
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1 i 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
article: art. 106 par. 3, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 438/18 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 22 czerwca 2018 r. nr DEF-Z.IV.433.2.2018 195148.488189.388928 w przedmiocie odpowiedzialności solidarnej z tytułu zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 438/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi J. W. (dalej: skarżący, strona) uchylił decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego (dalej: ZWD, organ odwoławczy/II instancji) z 22 czerwca 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej (dalej IP, organ I instancji) z 21 grudnia 2017 r. orzekającą o odpowiedzialności skarżącego jako Wiceprezesa Zarządu za zaległości spółki F. S.A. w J. (obecnie: G. S.A.; dalej: Spółka, Beneficjent) wynikające z ostatecznych decyzji określających kwoty przypadających do zwrotu środków dofinansowania.

Zarząd Województwa Dolnośląskiego wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z 26 czerwca 2019 r., w której zaskarżył to orzeczenie w całości, zarzucając:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu:

(1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny prawnej ostatecznych decyzji wydanych w dniu 31 stycznia 2013 r. (ostatecznej w dniu 6 marca 2013 r.) i z dnia 27 lutego 2013 r. (ostatecznej w dniu 20 marca 2013 r.) wobec F. SA z siedzibą w J. (obecnie G. S.A.) w przedmiocie zwrotu dofinasowania;

(2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312 z 23 grudnia 1995 r.), dalej jako Rozporządzenie wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że w porządku krajowym w dacie wydania ostatecznych decyzji tj. z dnia 31 stycznia 2013 r. i 27 lutego 2013 r. określających kwoty przypadające do zwrotu przez F. SA z siedzibą w J. (obecnie G. S.A.), nie znajdowały się normy prawne zastępujące terminy przedawnienia wskazane w art. 3 ust. 1 i 2, które określałyby dłuższy niż 4-letni i 3-letni termin przedawnienia; gdy tymczasem na podstawie art. 3 ust. 3 Rozporządzenia w związku z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869, dalej: u.f.p. z 2009 r. – i odpowiednio art. 211 ust. 5 u.f.p. z 2005 r.) do spraw należności, o których mowa w art. 60 (należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, a według art. 211 ust. 5 u.f.p. z 2005 r. w zakresie nieuregulowanym w ust. 1 i 4) w zakresie nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm., dalej: O.p.), który w art. 70 § 1 przewiduje, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku;

(3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust, 1 ust. 1 Rozporządzenia, na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że początek terminu przedawnienia "jest tam wprost określony" i ma zastosowanie do przedawnienia należności wynikających z decyzji z dnia 31 stycznia 2013 r. i z dnia 27 lutego 2013 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania udzielonego Beneficjentowi, gdy tymczasem do 2 lipca 2017 r. termin przedawnienia określał i nadał określa (w zobowiązaniach podatkowych) art. 70 § 1 O.p., zgodnie z którym początek biegu 5-letniego terminu przedawnienia rozpoczyna się z upływem terminu płatności podatku;

(4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie Rozporządzenia w związku z art. 57 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1994 (Dz. Urz. UE L z 2006 r. nr 210 s. 25) i art. 35e ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2019 r., poz. 1295) poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu, co powoduje, że po upływie tego terminu projekt należy uznać za całkowicie zakończony, gdy tymczasem po zamknięciu programu wieloletniego Instytucje Zarządzające wykonują jeszcze szereg czynności, które skutkować mogą wszczęciem postępowania w celu odzyskania kwot podlegających zwrotowi, co na skutek upływu przedawnienia byłoby to niemożliwe;

(5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 Rozporządzenia i art. 118 § 1 O.p. poprzez uchylenie decyzji ZWD wskutek błędnego przyjęcia, że w odniesieniu do orzekania o odpowiedzialności członka zarządu za zobowiązania Beneficjenta należy stosować 4-letni termin na wydanie decyzji liczonego od momentu dopuszczenia się nieprawidłowości, a nie termin 5-letni wynikający z art. 70 § 1 O.p.;

(6) art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w związku z art. 116 § 1 pkt 1 lit. a) i b) O.p. poprzez uchylenie decyzji ZWD na skutek błędnego uznania, że to organ jest zobowiązany do wykazania, że w okresie kiedy doszło do nieprawidłowości Beneficjent znajdował się w stanie uzasadniającym wystąpienie o ogłoszenie upadłości lub wszczęcie postępowania układowego, gdy tymczasem to członek zarządu, jeżeli egzekucja z majątku spółki okazała się w całości lub części bezskuteczna, musi wykazać aby uwolnić się od odpowiedzialności, że we właściwym czasie zgłoszono wniosek o ogłoszenie upadłości lub w tym czasie zostało otwarte postępowanie restrukturyzacyjne w rozumieniu ustawy z dnia 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne albo zatwierdzono układ w postępowaniu o zatwierdzenie układu, o którym mowa w ustawie Prawo restrukturyzacyjne, albo że niezgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości nastąpiło bez jego winy;

(7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 116 § 2 O.p. oraz art. 67 u.f.p. z 2009 r. (i odpowiednio art. 211 ust. 5 u.f.p. z 2005 r.) poprzez uchylenie decyzji ZWD wskutek błędnego przyjęcia, że orzekanie o odpowiedzialności za zobowiązania Beneficjenta powinno być stosowane względem tych osób, którzy w czasie dopuszczenia się nieprawidłowości pełnili funkcję członka zarządu, a nie wobec tych osób, którzy pełnili obowiązki członka zarządu w czasie, w którym upływał termin płatności zobowiązania;

(8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia poprzez bezzasadne uznanie przez Sąd I instancji, że na podstawie treści decyzji oraz akt sprawy nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy należności przypadające do zwrotu od Beneficjenta nie uległy przedawnieniu, gdy tymczasem zgromadzony przez ZWD materiał dowodowy uprawnia do stwierdzenia, że należności przypadające do zwrotu od Beneficjenta nie uległy przedawnieniu;

(9) art. 141 § 4, art. 133 § 1 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie ZWD wskazań do przeprowadzenia postępowania dowodowego, pomimo, że materiał ten na dzień orzekania przez ZWD był kompletny i uzasadniał wydanie decyzji orzekającej o solidarnej odpowiedzialności skarżącego.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj:

(1) naruszenie art. 70 § 1 O.p. w związku z art. 67 u.f.p. z 2009 r. i odpowiednio art. 211 ust. 5 u.f.p. z 2005 r. poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji niezastosowanie, w wyniku czego Sąd I instancji przyjął, że dla oceny przedawnienia należności określonych w decyzjach z dnia 31 stycznia 2013 r. i z dnia 27 lutego 2013 r. należało zastosować przepisy Rozporządzenia nr 2988/95;

(2) art. 70 § 1 O.p. w związku z art. 118 § 1 O.p. poprzez błędne zastosowanie wobec członka zarządu odpowiadającego solidarnie za zobowiązania Spółki 5-letniego terminu na wydanie decyzji, w wyniku czego Sąd I instancji uznał, że należy stosować 4-letni termin na wydanie decyzji liczonego od momentu dopuszczenia się nieprawidłowości;

(3) art. 116 § 1 lit. b) O.p. poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe polegające na obciążeniu ZWD ciężarem dowodu w zakresie ustalenia, że w czasie, kiedy doszło do nieprawidłowości, Spółka znajdowała się w stanie uzasadniającym wystąpienie o ogłoszenie upadłości lub wszczęcie postępowania układowego, gdy tymczasem ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na członku zarządu.

W konsekwencji powyższych naruszeń Sąd I instancji niezasadnie, z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) uchylił zaskarżoną decyzję ZWD, zamiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić skargę skarżącego J. W. Wskazane naruszenia mają istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ kształtowały łub współkształtowały treść zaskarżonego wyroku, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu byłby inny.

Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej wniesiono o dopuszczenie dowodu z załączonego pisma Komisji Europejskiej z dnia 25 października 2018 r. nr SFC2014, na okoliczność zamknięcia w dniu 15 października 2018 r. Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013, który to dowód jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi – w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (na podstawie art. 188 p.p.s.a.) a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu (na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a,) oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych, a ponadto zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej jako wniesionej po upływie 30 dniowego terminu, o przeprowadzenie rozprawy a "z ostrożności procesowej" o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, o niedopuszczenie dowodu z dokumentu (pisma Komisji Europejskiej z 25 października 2018 r.) a także o zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Ponadto wypada przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w realiach sprawy nie występują. Skargę kasacyjną, w granicach, której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w ww. skardze.

Na wstępie należy odnieść się do podniesionego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o jej odrzucenie – jako wniesionej po upływie terminu. Wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ skarga kasacyjna została przez organ nadana w urzędzie pocztowym 18 sierpnia 2019 r. (koperta z datownikiem urzędu pocztowego: k. 173 akt sądowych), a zatem przed upływem terminu do jej wniesienia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, wskazać należy, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1560/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawiona przez Sąd I instancji ocena w zakresie przedawnienia należności podlegających zwrotowi mieści się w granicach niniejszej sprawy i nie pozwala potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że wygaśnięcie zobowiązania pierwotnego dłużnika (beneficjenta) zwalnia z odpowiedzialności osobę trzecią, na której w świetle przepisów prawa ciąży odpowiedzialność za zaległość z tytułu tegoż zobowiązania. W konsekwencji organy administracyjne mogą orzekać o odpowiedzialności osoby trzeciej jedynie do momentu przedawnienia zobowiązania beneficjenta, będącego głównym dłużnikiem. Granice czasowe odpowiedzialności osoby trzeciej wyznacza zatem istnienie zobowiązania do zwrotu środków dofinansowania z budżetu UE, za którą odpowiedzialność tę orzeczono, co wynika z akcesoryjnego charakteru odpowiedzialności osoby trzeciej w stosunku do odpowiedzialności beneficjenta. Zobowiązanie do zwrotu dofinansowania przez osobę trzecią istnieje tak długo, jak długo istnieje zobowiązanie do zwrotu dofinansowania przez beneficjenta, czyli dopóki nie wygaśnie na skutek przedawnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązkiem organu odwoławczego jest uwzględnienie niemożności orzekania o odpowiedzialności osoby trzeciej wynikającej z przedawnienia zobowiązania do zwrotu w stosunku do beneficjenta, w ramach postępowania odwoławczego prowadzonego w sprawie, której przedmiotem jest ta odpowiedzialność. Oznacza to, że wygaśnięcie zobowiązania pierwotnego dłużnika zwalnia z odpowiedzialności osobę trzecią, na której ciąży akcesoryjna odpowiedzialność za ten dług. W konsekwencji Sąd I instancji postąpił prawidłowo wskazując jakie przepisy powinny mieć zastosowanie w przedmiocie oceny istnienia/przedawnienia zobowiązania w zakresie zwrotu dofinansowania z budżetu UE.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją i wyrażonego w tej decyzji stanowiska organu co do przedawnienia zobowiązania do zwrotu dofinansowania w stosunku do pierwotnego dłużnika (a nie innej sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), rozpoznając jej istotę. Nie naruszył zatem art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przed przystąpieniem do analizy pozostałych zarzutów kasacyjnych w zakresie naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w punktach od I.(2) do I.(8) należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa procesowego wyznacza zakres kontroli przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem sam autor skargi kasacyjnej określa zakres kontroli instancyjnej wskazując, adekwatny jego zdaniem w danej sprawie, wzorzec kontroli. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania naruszonych przez sąd przepisów postępowania, a także wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjne, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację (np. wyroki NSA: z 19 grudnia 2019 r., I FSK 2013/19; z 18 stycznia 2018 r., I FSK 667/16; z 13 września 2017 r., I FSK 2253/15; z 1 lipca 2014 r., I FSK 1041/13).

Zastosowana przez skarżącego konstrukcja zarzutów nie odpowiada wymaganiom stawianym zarzutom skargi kasacyjnej. W części wstępnej skargi kasacyjnej pełnomocnik strony wskazuje, iż w sprawie doszło do "Naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy", przy czym w punktach od 2 do 8 nie zostały wspomniane żadne przepisy postępowania, których naruszenie miałoby być przyczyną wniesienia skargi kasacyjnej. Powołane przepisy, tj. art. 3 i art. 7 rozporządzenia Rady nr 2988/95 oraz art. 116 i art. 118 O.p., są przepisami prawa materialnego. Zatem odnotować należy, iż autor rozpoznawanego środka zaskarżenia zarzucił wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego, podczas gdy w ramach podstawy z pkt 2 art. 174 p.p.s.a powinien wskazać przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia.

Brak prawidłowej kwalifikacji zarzuconych naruszeń (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powoduje, iż skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku z powodu naruszenia przepisów prawa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem ani uprawniony, ani zobowiązany do samodzielnego poszukiwania ewentualnych naruszeń jakich dopuścił się Sąd I instancji, czy też domyślania się intencji autora skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym uznać należy, że skarżący sposobem sfomułowania skargi kasacyjnej w części naruszenia przepisów postępowania w swej istocie uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie zasadności jej zarzutów w tym zakresie, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego (pkt I.(9)), przypomnieć należy, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., elementem składowym skargi kasacyjnej jest, oprócz przytoczenia podstaw kasacyjnych, ich uzasadnienie. Powinno ono zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym konkretnie polegało naruszenie wskazanych w zarzutach przepisów, a także wykazanie wpływu takiego uchybienia na wynik sprawy. Pominięcie, czy też zbyt lakoniczne sygnalizowanie określonych zagadnień w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez Sąd I instancji, a przez to przyjętej przez ten Sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 września 2017 r., sygn. akt I FSK 2298/15, dostępny w CBOSA). W odniesieniu do tego zarzutu wymóg ten nie został spełniony, a zatem zarzut ten nie mógł być skuteczny, bo Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie się do niego odnieść, a nie może się domyślać intencji autora skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaprezentowaną przez Sąd I instancji argumentację z powołaniem się na art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L z 1995 r., nr 312 s. 1) przewidujący jako zasadę czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1 i wyznaczający jednocześnie ostateczny moment okresu przedawnienia, którym jest w przypadku programów wieloletnich moment ostatecznego zakończenia programu.

Przedstawionej oceny nie podważa stanowisko zawarte w powołanym w skardze kasacyjnej przez skarżący Zarząd wyroku NSA z 18 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 4503/16, w którym Sąd ten orzekając w sprawie zwrotu dofinasowania z tytułu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich przyjął jako właściwy do wydania decyzji o zwrocie termin określony w art. 70 § 1 O.p. liczony od końca roku, w którym dotacja została udzielona. NSA w składzie orzekającym w sprawie niniejszej nie podziela przedstawionego we wskazanym wyżej wyroku poglądu, wedle którego podstawę rekonstrukcji normy prawnej do ustalenia okresu przedawnienia prawa żądania zwrotu dofinansowania ze środków budżetu Unii Europejskiej stanowi przepis art. 70 § 1 O.p., bowiem w świetle zasady pierwszeństwa prawa unijnego podstawę tę stanowią przepisy Unii Europejskiej (Rozporządzenie Rady WE EURATOM Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich).

Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w kwestii przedawnienia prawa żądania zwrotu dofinansowania ze środków europejskich w wyrokach: z 27 lutego 2019 r., I GSK 744/18; z 16 października 2019 r., I GSK 1537/18; z 4 grudnia 2019 r., I GSK 1573/18; z 28 maja 2020 r., I GSK 1909/19 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym ostatnim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował istotę omawianej instytucji przedawnienia z powołaniem się na orzecznictwo TSUE, którą w całości skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i akceptuje: "(...) przepisów Działu III Ordynacji podatkowej nie stosuje się w przedmiotowej sprawie z uwagi na przepisy szczególne, tj. Rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L 1995.312.1, dalej rozporządzenie nr 2988/95). Art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi, że "Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1(...)". Nieprawidłowość ma charakter "ciągły lub powtarzający się" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii. W tym względzie w zakresie dotyczącym związku czasowego, w jakim winny pozostawać nieprawidłowości, aby można je było uznać za "nieprawidłowość powtarzającą się" w rozumieniu tego przepisu, konieczne jest jedynie, by okres czasu, jaki upłynął pomiędzy poszczególnymi nieprawidłowościami, był krótszy od terminu przedawnienia przewidzianego w akapicie pierwszym tego ustępu. Nieprawidłowość ma także charakter powtarzający się, jeżeli została popełniona przez podmiot, który czerpał korzyści ekonomiczne z ogółu podobnych transakcji naruszających ten sam przepis prawa (zob. wyroki TSUE C-279/05 Vonk Dairy Products, C-52/14 Pfeifer & Langen, C-465/10 Chambre de commerce). W wyroku C-436/15 Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że ostateczne zakończenie programu w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95 nie oznacza upływu terminu przedawnienia nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku jego realizacji. W terminie tym przedawniają się jedynie te nieprawidłowości, które popełniono cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, jeżeli termin przedawnienia nie został przerwany wcześniej z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95. Innymi słowy, termin przedawnienia nieprawidłowości popełnianych w toku wdrażania programów wieloletnich (art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95) pozwala na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie. Jak wyżej wskazano stosownie do art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia nieprawidłowości przerywa każdy akt właściwego organu władzy odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym zawiadamia się właściwą osobę i organ nie musi być tożsamy z organem uprawnionym do przydzielania dotacji lub odzyskiwania kwot wydatkowanych lub pobranych w wyniku nieprawidłowości. Jeżeli zaś chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono w wystarczająco dokładny sposób określać transakcje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. W przywołanym wyżej wyroku C-52/14 Pfeifer & Langen Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że "Przede wszystkim zarówno z brzmienia, jak i struktury art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że w czwartym akapicie tego przepisu ustanowiony został mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie pierwszym tego ustępu, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 tego samego rozporządzenia" (pkt 63 wyroku).

Odnosząc się natomiast do pojęcia "ostatecznego zakończenia programu", Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 15 czerwca 2017 r. sygn. akt C-436/15 zauważył, że rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95 nie przewiduje konkretnego wiążącego momentu w odniesieniu do "ostatecznego zakończenia programu", ponieważ (...) moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu wieloletniego (punkt 60). Ustalenie momentu "ostatecznego zakończenia programu" w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni (punkt 61). W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenia programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa da podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (punkt 62). Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenia programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego" (punkt 63). Po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie (punkt 66).

Zgodnie z treścią art. 89 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 zamknięcie programu operacyjnego następuje w dacie wcześniejszego spośród następujących trzech wydarzeń: płatności salda końcowego określonego przez Komisję na podstawie dokumentów, o których mowa w ust. 1, przesłania noty debetowej na kwoty nienależnie wypłacone państwu członkowskiemu przez Komisję w odniesieniu do danego programu operacyjnego, anulowania salda końcowego zobowiązania budżetowego. Komisja informuje państwo członkowskie o dacie zamknięcia programu operacyjnego w nieprzekraczalnym terminie dwóch miesięcy.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego z pkt. II.(2) stwierdzić trzeba, że został one skonstruowany wadliwie.

Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Przy podniesieniu tych zarzutów kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Uzasadniając więc zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15 i II GSK 2668/15; niepublikowane).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji dokonując wykładni art. 118 § 1 O.p. doszedł do konkluzji, że skoro w zakresie przedawnienia przedmiotowych należności nie ma zastosowania art. 70 § 1 O.p., ale art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, to niedopuszczalne jest również, aby na podstawie art. 118 § 1 O.p. względem osoby trzeciej stosować 5-letni okres na wydanie decyzji. Termin przedawnienia zobowiązania głównego nie może być krótszy, aniżeli termin na wydanie decyzji wobec zobowiązanego akcesoryjnie. W ocenie Sądu I instancji art. 118 § 1 O.p. zastosowany wobec członka zarządu w odniesieniu do orzekania o odpowiedzialności – za należności takie, jak w sprawie (kwoty przypadających do zwrotu środków dofinansowania) – należy stosować z zachowaniem terminu 4 lat na wydanie decyzji, liczonego od momentu dopuszczenia się nieprawidłowości. Termin ten dostosowany będzie do rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia nieprawidłowości z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95. Powyższe pozwala na zachowanie względem osoby trzeciej zasady pewności prawa oraz pozwala na zachowanie akcesoryjnego charakteru odpowiedzialności.

Tymczasem autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 70 § 1 w zw. z art. 118 § 1 O.p. "... poprzez błędne zastosowanie...".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nieusprawiedliwiony, bowiem Sąd I instancji poprzestał jedynie na wykładni zarzucanych przepisów, nie dokonał natomiast oceny, czy w sprawie doszło do przedawnienia wydania decyzji w przedmiocie solidarnej odpowiedzialności osób trzecich. Ocenę tę pozostawił organowi administracyjnemu.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 116 § 1 lit. b) O.p. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Po pierwsze Sąd I instancji swą oceną ograniczył jedynie do wykładni art. 116 O.p., nie przechodząc do kolejnego etapu – subsumpcji. A zatem zarzut niewłaściwego zastosowania jest przedwczesny. Odnosząc się natomiast do kwestii wykładni, Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu I instancji.

Podkreślenia bowiem wymaga, że zgodnie z art. 116 § 2 O.p. odpowiedzialność członków zarządu obejmuje zaległości podatkowe z tytułu zobowiązań, których termin płatności upływał w czasie pełnienia przez nich obowiązków członka zarządu. Stosując ten przepis odpowiednio do podlegających zwrotowi środków na finansowanie programów i projektów dniem powstania obowiązku zwrotu tych środków nie jest dzień wydania decyzji na podstawie art. 207 u.f.p. Decyzja ta jest bowiem decyzją deklaratoryjną i określa kwotę do zwrotu, która wynika ze zdarzeń wcześniejszych, stanowiących przesłankę do zwrotu na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p., tj.: wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, pobranie środków nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Zobowiązanie do zwrotu środków nie powstaje po doręczeniu decyzji, tylko aktualizuje się już w momencie zaistnienia przesłanek z art. 207 ust. 1 u.f.p. W rozpatrywanej sprawie trafna jest ocena Sądu I instancji, zgodnie z którą akt administracyjny w postaci ostatecznej decyzji orzekającej zwrot środków jest potrzebny w sytuacji, w której beneficjent nie zwrócił środków dobrowolnie i niezbędny jest tytuł wykonawczy, w oparciu, o który środki te mogą zostać odzyskane w postępowaniu egzekucyjnym. Wskazany w art. 207 ust. 1 u.f.p. upływ 14-dniowego terminu nie powoduje, iż wskazane w decyzji zobowiązanie przekształca się w zaległość. Jego upływ pozwala jedynie na wszczęcie postępowania egzekucyjnego co do zaległości wskazanej w decyzji, która powstała już wcześniej z mocy prawa.

Zauważyć należy, iż w wyroku z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 372/08 Naczelny Sąd Administracyjnego stwierdził, że "konstrukcja art. 116 § 1 O.p., której cechą charakterystyczną jest to, że najpierw określa przesłanki pozytywne przeniesienia odpowiedzialności, a następnie w punkcie pierwszym i drugim cytowanego paragrafu, wylicza przesłanki negatywne, wyliczenie to poprzedzając zwrotem "a członek zarządu:" "nie wykazał, że" (punkt pierwszy) oraz "nie wskazuje" (punkt drugi), determinuje ocenę, że ciężar dowodu istnienia negatywnych przesłanek przeniesienia odpowiedzialności obciąża zainteresowanego członka zarządu. Zwrot "a członek zarządu nie wykazał" lub "nie wskazuje" wyklucza możliwość rozumienia tego przepisu w ten sposób, że to organ podatkowy ma "wykazać" istnienie przesłanki negatywnej lub "wskazać" na istnienie tej przesłanki, gdyż byłaby to wykładnia pozostająca w wyraźnej sprzeczności z gramatycznym brzmieniem przepisu i prowadząca do odwrócenia jego znaczenia".

Odnosząc się natomiast do kwestii zaistnienia w sprawie przesłanek ekskulpujących i w konsekwencji braku podstaw do zastosowania art. 116 § 1 O.p. stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż obciążają one członka zarządu. Sąd I instancji prawidłowo podniósł, że w każdym przypadku orzekania o odpowiedzialności członka zarządu organ podatkowy jest zobowiązany zbadać, czy i kiedy wystąpiły przesłanki do ogłoszenia upadłości.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega również możliwości uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o dopuszczenie dowodu z załączonego pisma Komisji Europejskiej z dnia 25 października 2018 r. nr SFC2014, na okoliczność zamknięcia w dniu 15 października 2018 r. Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013. Art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje wprawdzie możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja ma zastosowanie przed sądem pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 847/16).

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej i podniesione celem ich uzasadnienia argumenty nie mogły doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.