Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 297/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 75 § 1, art. 82, art. 83, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 27
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 7 ust. 1
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi E Spółki z o.o. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu unieruchomienia stołówki pracowniczej oraz zaprzestania działalności cateringowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2014 r. w Szpitalu [...] doszło do zbiorowego zatrucia pokarmowego, w wyniku którego u około 140 osób – pacjentów tej placówki wystąpiły związane z tym zatruciem objawy chorobowe.

Ustalenia poczynione przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wykazały, że posiłki do wskazanej wyżej placówki dostarczyła w dniu [...] grudnia 2014 r. E Spółka z o.o., która dowoziła do szpitala śniadania, obiady i kolacje w ramach usług cateringu. Sos pomidorowy z mięsem wieprzowym stanowiący danie obiadowe, został przygotowany dzień wcześniej, tzn. [...] grudnia 2014 r. między godz. 12.00 a 13.00 w użytkowanej przez skarżącą stołówce pracowniczej zakładu T. Po przygotowaniu potrawa (określana w aktach administracyjnych sprawy jako gulasz) została odstawiona na stół z blatem chłodzącym, zaś około godz. 16.00 wstawiona do urządzenia chłodniczego. Nazajutrz sos z mięsem po odgrzaniu został przez dwie pracownice skarżącej Spółki (którym pomagał kierowca samochodu) przełożony do termosów, a następnie przewieziony samochodem do szpitala w położonym kilkadziesiąt kilometrów od [...], po czym został on podany części pacjentów szpitala. Po stwierdzeniu przez jednego z pracowników szpitala niewłaściwych cech, w tym organoleptycznych tej potrawy (pienienie się, kwaśny smak, objawy fermentacji, zapach przypominający zepsute mięso) nie została ona podana pozostałej części pacjentów placówki. Próbkę gulaszu w ilości ok. 300 g pracownicy szpitala pobrali do słoika, opisali na etykiecie i umieścili w lodówce do czasu przybycia służb sanitarnych. Objawy zatrucia pokarmowego wystąpiły jedynie u osób, które spożywały sos z mięsem, nie wystąpiły one u osób, którym nie podano tego dania.

Ustalenia organu pierwszej instancji poczynione w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2014 r. w użytkowanej przez skarżącą Spółkę stołówki pracowniczej zakładu T przy ul. [...] wykazały szereg uchybień, m.in. w zakresie zabezpieczenia pomieszczeń magazynowych przed szkodnikami, segregacji wyrobów gotowych i surowców (m.in. rozmrażające się mięso przechowywano w lodówce na półce nad wyrobami gotowymi) utrzymywania na bieżąco czystości, oznakowania próbek pokarmowych, mycia naczyń służących do transportu żywności w pomieszczeniu magazynowym, brak zapisów dotyczących procesu schładzania i odgrzewania potraw, obecności chorobotwórczych drobnoustrojów na rękach pracowników. Nadto stołówka nie posiadała decyzji zatwierdzającej w zakresie usług cateringowych.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nakazał E Spółce z o.o. unieruchomienie stołówki pracowniczej w T przy ul. [...] do czasu przedstawienia wyników badań laboratoryjnych potwierdzających skuteczność zabiegów dezynfekcyjnych pomieszczeń i sprzętów, a także zaprzestanie działalności cateringowej do czasu uzyskania decyzji zatwierdzającej w tym zakresie. Decyzja została wydana w oparciu m.in. o art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), art. 7 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE.L. z 2002 r. Nr 31, s. 1) oraz art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. a), e) rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE L z 2004 r. Nr 165, str. 1). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ podał m.in., iż stwierdzone uchybienia sanitarno-techniczne, niedostateczne kwalifikacje personelu, nieprawidłowa organizacja pracy w stołówce mogły spowodować wyprodukowanie potraw niewłaściwej jakości zdrowotnej, co mogło przyczynić się do wystąpienia zbiorowego zatrucia pokarmowego u około 140 pacjentów szpitala w [...]. W związku z tym organ kierując się zasadą ostrożności, podjął decyzję o unieruchomieniu stołówki. Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości oraz podejrzenie wystąpienia zbiorowego zatrucia pokarmowego spowodowały, iż prowadzona w stołówce działalność stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa produkowanej żywności, a tym samym dla zdrowia konsumentów.

Od powyższej decyzji E Spółka z o.o. wniosła odwołanie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.

Po wydaniu decyzji pierwszej instancji wyniki badań próbek opisywanego produktu (pobrane przez personel szpitala w dniu [...] grudnia 2014 r., bezpośrednio po stwierdzeniu jego niewłaściwych cech organoleptycznych, w odstępie 15 minut od chwili dostarczenia potrawy do szpitala, umieszczone w lodówce i przekazane pracownikom PPIS dnia [...] grudnia 2014 r. o godz. 12.15 – protokół nr [...] w aktach administracyjnych sprawy) wykazały obecność w nim bakterii szczepów bacillus cereus, eccherichia coli oraz bakterii beztlenowych przetrwalnikujących redukujących siarczany (sprawozdanie Państwowej Inspekcji Sanitarnej z badania próbki, sporządzone dnia [...] grudnia 2014 r. w aktach administracyjnych sprawy). Nadto potwierdzono wymienione wyżej oznaki zepsucia tego produktu. Podobnie szczep bakterii bacillus cereus stwierdzono w papce na mleku, dostarczonej do szpitala na śniadanie w dniu [...] grudnia 2014 r.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał m.in., iż decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego była wyrazem zastosowania zasady ostrożności wynikającej z art. 7 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, która jest jedną z podstawowych zasad polskiego i europejskiego prawa żywnościowego, zaś organy obowiązane są kierować się nią w celu ochrony zdrowia i życia konsumentów. Pozwala ona szybko reagować w obliczu możliwego zagrożenia m.in. zdrowia ludzi. W przypadku gdy w oparciu o dane naukowe (np. badania laboratoryjne pobranych próbek posiłków czy wymazów sanitarnych) nie można dokonać pełnej oceny zagrożenia w zaistniałej sytuacji, przywołanie tej zasady pozwala na przykład zapobiec dystrybucji produktów, które mogą stwarzać potencjalne zagrożenie dla zdrowia. Zasada ostrożności wymieniona została w art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Poprzez możliwość podejmowania decyzji dotyczących działań zapobiegawczych w obliczu zagrożenia, można dzięki niej zapewnić wysoki poziom ochrony zdrowia i życia konsumentów.

W niniejszej sprawie szczególne okoliczności zaistniały w postaci zbiorowego zatrucia pokarmowego u pacjentów szpitala, którzy spożywali posiłki dostarczane przez Spółkę. Ryzyko zagrożenia zdrowia, potwierdzone odnotowanymi przypadkami zachorowań w ilości 140 osób na około 500 osób narażonych, a także nieustalone źródło zachorowań spowodowało, że organ pierwszej instancji wydał decyzję o unieruchomieniu stołówki użytkowanej przez Spółkę, do czasu przedstawienia wyników badań laboratoryjnych potwierdzających skuteczność zabiegów dezynfekcyjnych pomieszczeń i sprzętów oraz zaprzestanie działalności cateringowej do czasu uzyskania decyzji zatwierdzającej w tym zakresie, nadając decyzji termin natychmiastowej wykonalności.

Środki przyjęte w wyżej wymienionej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego były odpowiednie i proporcjonalne w stosunku do istniejącego zagrożenia zdrowia publicznego i by na czas powstrzymać dalsze zagrożenie. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny pozostawał w bezpośrednim kontakcie z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym i był na bieżąco informowany o sytuacji i ustaleniach poczynionych na terenie szpitala w [...]. W związku z tym zawarty w odwołaniu zarzut strony, że organ pierwszej instancji nie wykazał jakie czynności przeprowadził na terenie szpitala jest bezzasadny, tak samo jak zarzut braku "wnioskowania logicznego", które miało stanąć u podstaw przyjęcia, że źródłem zatrucia była właśnie stołówka pracownicza T.

Dokonanie analizy ryzyka, w omawianym przypadku miejsce, gdy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dokonał kontroli w miejscu przygotowywania posiłków dostarczonych do szpitala w [...], stwierdzając tam nieprawidłowości w sposobie przygotowywania potraw mogące skutkować wystąpieniem zatrucia. Były to m.in. mające duże znaczenie błędy popełnione podczas technologii przygotowywania posiłku, tj. nieprawidłowo schładzany posiłek, podejrzany o spowodowanie zatrucia, przygotowany przez personel w dniu [...] grudnia 2014 r., podgrzewany dnia następnego tj. [...] grudnia 2014 r. i wydany do dostarczenia dla pacjentów szpitala. Z protokołu kontroli wynika, że trzy pojemniki z gulaszem zostały odstawione na blat kuchenny, gdzie się wychładzały przez 3 godziny w temperaturze otoczenia. W dniu kontroli [...] grudnia 2014 r. przeprowadzonej przez przedstawicieli organu pierwszej instancji w stołówce pracowniczej T stwierdzono, że temperatura w pomieszczeniu kuchni mierzona bezpośrednio nad blatem kuchennym wynosiła +18,6°C (jest to idealna temperatura do rozwoju drobnoustrojów powodujących psucie się żywności, bowiem najlepiej rozwijają się w temperaturze powyżej 10°C do 40°C). Nie prowadzono zapisów temperatury i czasu schładzania, z których wynikałoby, że przeprowadzono właściwie proces schładzania potrawy i co byłoby zgodne z instrukcją "Obróbka termiczna" opracowaną przez firmę E [...] z [...] lipca 2014 r. pkt 4.5 Ochładzanie. Powyższa instrukcja przewiduje między innymi, iż "ochładzanie polega na obniżeniu temperatury produktu z +65°C do +10°C w czasie krótszym niż 2 godziny. Produkt może być ochłodzony przy pomocy kąpieli pojemnika z produktem w wodzie lodowej lub z wykorzystaniem nawiewu zimnego powietrza w chłodni. Ponadto z ochładzania musi być prowadzony zapis. Należy wpisać godzinę i temperaturę w momencie rozpoczęcia ochładzania oraz godzinę i temperaturę po ochłodzeniu w rejestrze [...]" Pracownicy przygotowujący posiłek nie dokonali zapisu temperatury wychładzania i czasu, jak również nie została zapisana temperatura do jakiej został podgrzany gulasz dnia następnego.

Organ odwoławczy wskazał również m.in. iż rozmrażanie mięsa drobiowego, które może być nośnikiem bakterii chorobotwórczych z rodzaju Salmonella nad wyrobem gotowym, przeznaczonym do bezpośredniego spożycia jest niedopuszczalną praktyką stosowaną w zakładzie żywiącym tak dużą ilość konsumentów, ponieważ może być to przyczyną wtórnego zanieczyszczenia wyrobów gotowych.

Ponadto w próbce gulaszu pobranej w szpitalu ocena wstępna wykazała zapach zmieniony, kwaśny, przypominający zapach nieświeżego mięsa. W próbce tej stwierdzono duże ilości bakterii beztlenowych, mogących powodować nieżyty żołądkowo-jelitowe u człowieka. Z kolei inna próbka pobrana w szpitalu tj. papka na mleku została zakwestionowana z uwagi na zanieczyszczenie bakteriami Bacillus cereus. Potrawa miała być podana na śniadanie dnia [...] grudnia 2014 roku, nie została jednak podana z uwagi na toczące się już od rana dochodzenie epidemiologiczne w szpitalu, bowiem przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego zarządzili zakaz wydawania posiłków przygotowanych przez Spółkę.

Badania laboratoryjne próbek pokarmowych pobranych w stołówce, w której były przygotowywane posiłki dla pacjentów szpitala, pod względem zbadanych drobnoustrojów chorobotwórczych spełniają wymagania odpowiednich przepisów prawa, dotyczy to również podejrzanego gulaszu. Próbka została pobrana, według oświadczenia, po wyprodukowaniu tej potrawy i podgrzaniu jej dnia następnego przed dostarczeniem do szpitala. Upłynął zatem czas od wyprodukowania posiłku do jego wydania, w trakcie którego był on poddawany wielu innym czynnościom, jak ochładzanie, podgrzewanie, przelewanie do pojemników transportowych, transport do szpitala ok. 40 km. Ponadto w tym czasie, jak wykazano podczas kontroli dnia [...] grudnia 2014 r., nie były przestrzegane m.in. zasady postępowania określone w opracowanej dla tego zakładu procedurze, co doprowadziło do tego, że podany posiłek mógł być niewłaściwej jakości zdrowotnej.

Dodatkowo w wymazach pobranych ze sprzętu (termosy służące do transportu posiłków do szpitala) oraz rąk czystych pracowników kuchni stwierdzono obecność bakterii z grupy coli, Escherichia coli, co świadczy o nie przestrzeganiu reżimu sanitarnego. Powyższe wyniki badań próbek żywnościowych i wymazów sanitarnych wskazują na złe warunki przechowywania, niezachowanie łańcucha chłodniczego oraz brak higieny produkcji.

Zawarty w odwołaniu zarzut strony dotyczący jakoby potencjalnie innego źródła zatrucia niż stołówka pracownicza T został uznany za bezzasadny, ponieważ zgodnie z zawartą umową na świadczenie usług cateringowych przez firmę E ze szpitalem w [...] jednoznacznie wynika, iż posiłki dostarczane są przez firmę E jej środkiem transportu w jej termosach o określonych godzinach bezpośrednio na poszczególne oddziały szpitala. W szpitalu nie praktykuje się czekania z podaniem posiłków pacjentom, lecz czynność ta jest dokonywana od razu po ich dostarczeniu. Szpital nie ma więc możliwości takiej, że przetrzymuje posiłki i wydaje je pacjentom w dużym odstępie czasu po ich dostarczeniu. Pracownicy szpitala potwierdzili pisemnie, iż posiłki dostarczane przez firmę cateringową były wydawane od razu po ich dostarczeniu, podobnie jak gulasz wydany dnia [...] grudnia 2014 r.

Próbka pobrana przez pracownika szpitala, który zauważył zmienione cechy organoleptyczne potrawy po jej dostarczeniu i przed wydaniem, została pobrana w krótkim odstępie czasu od dostarczenia posiłku, a procesy zapoczątkowujące namnażanie się bakterii wywołujących zaburzenia żołądkowo-jelitowe są procesami trwającymi w czasie, w związku z tym czas, w którym posiłek przebywał w szpitalu był zbyt krótki, by zapoczątkował takie procesy.

Bardzo istotnym elementem w sprawie jest fakt, że na oddziale na którym nie podano podejrzanej potrawy, nie wystąpiły przypadki zatruć. Ponadto na pozostałych 13 oddziałach szpitala, na których spożywano gulasz, tylko na jednym z nich nie wystąpiły przypadki zatruć, natomiast na 12 zatrucia pokarmowe wystąpiły. Taki tok sprawy może wskazywać, iż przyczyną zatrucia był gulasz. Jednocześnie istotne jest, że liczba drobnoustrojów niezbędna do wywołania objawów chorobowych zależy od indywidualnej wrażliwości osobniczej i ogólnego stanu zdrowia osoby, zakażonej.

Prawa rządzące rozwojem drobnoustrojów chorobotwórczych oraz ich specyficzne zachowania powinny być dobrze znane, aby w trosce o ochronę zdrowia konsumenta istniała możliwość doboru prawidłowego sposobu postępowania na etapie procesów technologicznych. Prawa te nie były znane pracownikom Spółki, skoro nie stosowano procedury w zakresie wychładzania wyrobu gotowego i zastosowano wadliwy proces technologiczny. Bacillus cereus jako czynnik etiologiczny chorób jest gatunkiem względnie patogennym co oznacza, że powoduje chorobę tylko w określonych warunkach. Typowym schematem zakażenia jest spożycie potraw wychładzanych w temperaturze pokojowej i odgrzewanych. Bakterie występują w nieregularnych skupieniach stąd też zachorowało 140 osób, a nie cała grupa osób narażonych.

Zdaniem organu odwoławczego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w opisanych wyżej okolicznościach sprawy miał podstawy do wydania decyzji w trybie art. 27 ust 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, kierując się też zasadą ostrożności wyrażoną w art. 7 rozporządzenia (WE) nr 178/2002.

Na powyższą decyzję E Spółka z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie:

- art. 24 § 1, art. 25 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej w skrócie k.p.a., poprzez niezłożenie przez osobę piastującą stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję, wniosku o wyłączenie od udziału w postępowaniu w sytuacji oczywistego konfliktu ze stroną postępowania i powstrzymania się od wydania decyzji do czasu rozstrzygnięcia wniosku;

- art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 k.p.a. poprzez brak włączenia do postępowania materiału dowodowego zgłoszonego w trybie art. 10 tej ustawy mimo, iż materiał ten przyczyniał się do wyjaśnienia sprawy, zawierał stanowisko skarżącej co do prowadzonego postępowania i kierowany był do organu prowadzącego postępowanie, a nadto nie był sprzeczny z prawem;

- art. 107 § 3 k.p.a. przez całkowite pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sposobu przeprowadzenia badań oraz uwzględnienia czasookresu ich przeprowadzenia względem wyprodukowania i pobrania próbek, co mogło mieć wpływ na wyniki badań i ujawnienie bakterii beztlenowych w próbce pobranej w szpitalu; brak wskazania w uzasadnieniu decyzji, o które konkretnie dokumenty – protokoły, wyniki badań lub inny materiał dowodowy organ odwoławczy oparł zaskarżoną decyzję; brak możliwości ustalenia toku rozumowania organu odwoławczego w sytuacji niewskazania w uzasadnieniu decyzji przyjętych dowodów, a w następstwie logicznych powiązań między nimi a wnioskami wyciągniętymi przez organ, które legły u podstaw merytorycznego rozstrzygnięcia; kwestionowanie przez organ odwoławczy, że z wyników badań próbek gulaszu jednoznacznie nie wynika, iż posiłki były właściwej jakości i prawidłowo przygotowywane, a pod względem zbadanych drobnoustrojów chorobotwórczych spełniały wymagania odpowiednich przepisów prawa w sytuacji, w której wyniki te są jednoznaczne; niezgodne ze stanem faktycznym ustalenie w zakresie pobrania próbek gulaszu, iż "próbka została pobrana, według oświadczenia, po wyprodukowaniu i podgrzaniu jej dnia następnego przed dostarczeniem do szpitala, upłynął zatem czas od wyprodukowania posiłku do jego wydania, w trakcie którego był on poddawany wielu innym czynnościom" w sytuacji, w której próbka jedzenia pobrana została po dokonaniu "wielu innych czynności", o których w uzasadnieniu pisze organ – schładzaniu, przechowywaniu, podgrzaniu ale bezpośrednio przed przelaniem do termosów i transportem; niepolegające na prawdzie stwierdzenia, iż w wymazach pobranych z rąk czystych pracowników stwierdzono obecność bakterii z grupy coli, escherichia coli, co ma świadczyć o nieprzestrzeganiu reżimu sanitarnego, w sytuacji, w której wymazy pobrano od osób, które nie przystąpiły do pracy w restauracji, a ilość pozytywnych próbek nie potwierdza wniosków organu; pominięcie okoliczności, iż próbka "papki na mleku" pobranej do badania nie została zabezpieczona w stołówce strony skarżącej, lecz w Szpitalu [...], zatem w miejscu i czasie dystrybucji przez pracowników szpitala; brak odniesienia się do konkretnych zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności przez: pominięcie zeznań pracowników skarżącej – E.W. i M.P. co do sposobu przygotowania oraz degustowania i sprawdzania jakości posiłków przed ich wydaniem oraz przez brak odniesienia do zarzutu strony co do braku obowiązku prowadzenia zapisów dotyczących schładzania i podgrzewania posiłków oraz braku konieczności przyjmowania punktów kontrolnych i krytycznych w świetle wytycznych art. 6 Rozporządzenia (WE) 178/2002.

Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżąca Spółka podtrzymała swoje zarzuty wskazując m.in., iż próbki podejrzanej o wywołanie zatrucia potrawy pobrane dnia [...] grudnia 2014 r. w miejscu przygotowania posiłku spełniały wymagania przepisów prawa, natomiast bakterie chorobotwórcze wykryto w próbce pobranej w szpitalu, a więc nie w miejscu przygotowania posiłku, lecz w miejscu jego dystrybucji (gdzie dostęp do posiłku mieli również pracownicy szpitala). Strona podniosła również, że próbka pobrana w szpitalu została przekazana służbom sanitarnym dopiero w dniu [...] grudnia 2014 r., zatem dwa dni po wyprodukowaniu potrawy, nie wiadomo kto ją pobrał, w jakich rzeczywistych warunkach była przechowywana do momentu przekazania i na jakim etapie pojawiły się bakterie beztlenowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dostarczyła bowiem podstaw do uznania, iż została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania, skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W dniu [...] grudnia 2014 r. w Szpitalu [...] u około 140 pacjentów tej placówki wystąpiły objawy zbiorowego zatrucia pokarmowego.

Istota sporu pomiędzy stroną skarżącą a organem sprowadzała się do tego, czy przyczyną powyższego zdarzenia były okoliczności leżące po stronie skarżącej Spółki, takie jak złe warunki przechowywania żywności, niezachowanie łańcucha chłodniczego (zwłaszcza w trakcie przechowywania i dostarczenia do odbiorcy podanego na obiad w dniu [...] grudnia 2014 r. sosu z mięsem) oraz brak higieny produkcji. Strona skarżąca zarzucając szereg naruszeń zasad ogólnych postępowania administracyjnego, przepisów art. 75 § 1, 77 78 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., starała się wykazać uchybienia organu w zakresie postępowania dowodowego, a następnie toku myślowego zmierzającego do wydania zaskarżonej decyzji, któremu dano wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uchybienia te, zdaniem strony skarżącej, zadecydowały o niesłusznym przypisaniu jej odpowiedzialności za zaistniałe zbiorowe zatrucie pokarmowe.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2011r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) oraz art. 7 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE.L. z 2002 r. Nr 31, s. 1). Stosownie do treści art. 27 ust. 1 pierwszego z przywołanych aktów prawnych w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 27 ust. 2 ustawy). Z kolei w myśl art. 7 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia Nr 178/2002 w szczególnych okolicznościach, gdy po dokonaniu oceny dostępnych informacji stwierdzono niebezpieczeństwo zaistnienia skutków szkodliwych dla zdrowia, ale nadal brak jest pewności naukowej, w oczekiwaniu na dalsze informacje naukowe umożliwiające bardziej wszechstronną ocenę ryzyka mogą zostać przyjęte tymczasowe środki zarządzania ryzykiem konieczne do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia określonego we Wspólnocie.

Wymagania w odniesieniu do przedsiębiorców zajmujących się przetwarzaniem i obrotem żywnością wprowadzone przepisami krajowego i unijnego prawa mają uzasadnienie w ważnych względach interesu publicznego. Celem regulacji prawa żywnościowego jest zapewnienie możliwe wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzkiego. Jak wskazuje się już w samej preambule rozporządzenia Nr 178/2002, doświadczenie wykazało, że konieczne jest przyjęcie środków, których celem jest zagwarantowanie, aby niebezpieczna żywność nie była wprowadzana do obrotu i zagwarantowanie istnienia systemów, które identyfikują i odpowiadają na problemy bezpieczeństwa żywności w celu zapewnienia właściwego funkcjonowania rynków wewnętrznych oraz, aby chronić zdrowie ludzkie (pkt 10). Przedsiębiorcy, prowadzący działalność związaną z żywnością mogą w najlepszy sposób określić bezpieczny system dostarczania żywności i zapewnić bezpieczeństwo żywności, którą dostarczają. Powinni oni być w pierwszym rzędzie odpowiedzialni wobec prawa za zapewnienie bezpieczeństwa żywności (pkt 30).

Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia znajdują oparcie w wynikającej z art. 7 ust. 1 przywołanego rozporządzenia zasadzie ostrożności. Wprowadzenie tej zasady na grunt prawa europejskiego ma swoje uzasadnienie w dążeniu do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia i życia ludzkiego (pkt 2 preambuły). Zasada ostrożności została przywołana, aby zapewnić ochronę zdrowia we Wspólnocie, w ten sposób stwarzając bariery dla swobodnego przepływu żywności i pasz (pkt 20 zdanie pierwsze preambuły). W tych konkretnych przypadkach, kiedy istnieje ryzyko utraty życia lub zdrowia, a kiedy panuje niepewność naukowa, zasada ostrożności zapewnia mechanizm dla określania środków zarządzających ryzykiem lub innych działań w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia, jaki został wybrany we Wspólnocie (pkt 21 preambuły). Rozwiązanie takie przyjęto dlatego, iż bezpieczeństwo i zaufanie konsumentów ma najważniejsze znaczenie (teza 23 zdanie pierwsze preambuły).

Zasada ostrożności stanowi ogólną zasadę prawa Unii, wynikającą z art. 3 lit. p) WE, art. 6 WE, art. 152 ust. 1 WE, art. 153 ust. 1 i 2 WE i art. 174 ust. 1 i 2 WE, nakładając na właściwe władze obowiązek podjęcia, w ściśle określonych ramach wykonywania uprawnień przyznanych im przez właściwe uregulowania, stosownych środków w celu zapobieżenia określonemu potencjalnemu ryzyku dla zdrowia publicznego, bezpieczeństwa i środowiska naturalnego, nadając przy tym pierwszeństwo wymogom związanym z ochroną tych interesów przed interesami gospodarczymi. Ponadto, jak wyraźnie przedstawiono w art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, w kontekście prawa żywnościowego zasada ostrożności pozwala na przyjęcie tymczasowych środków zarządzania ryzykiem, koniecznych do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia, w przypadku gdy po dokonaniu oceny dostępnych informacji stwierdzono niebezpieczeństwo zaistnienia skutków szkodliwych dla zdrowia, ale nadal brak jest pewności naukowej. Zatem jeżeli występuje niepewność naukowa dotycząca istnienia lub zakresu zagrożenia zdrowia ludzi, zasada ostrożności pozwala instytucjom na podjęcie działań ochronnych bez oczekiwania, aż realność i waga tych zagrożeń zostaną w pełni udowodnione i aż urzeczywistnią się niekorzystne skutki dla zdrowia. Środek prewencyjny może być podjęty tylko w przypadku, gdy ryzyko okazuje się wystarczająco udokumentowane na podstawie danych naukowych dostępnych w momencie przyjmowania tego środka, bez konieczności "pełnego" wykazania istnienia i zakresu tego ryzyka na podstawie przekonywujących danych naukowych. W takim kontekście pojęcie ryzyka odpowiada zatem stopniowi prawdopodobieństwa wystąpienia niekorzystnych skutków dla dobra chronionego porządkiem prawnym ze względu na akceptację określonych środków lub praktyk. Wreszcie ocena naukowa ryzyka może okazać się niemożliwa do przeprowadzenia ze względu na niewystarczającą ilość istniejących danych naukowych. Nie może to jednak przeszkodzić właściwym organom władzy publicznej w podjęciu środków zapobiegawczych na podstawie zasady ostrożności. W ramach stosowania zasady ostrożności zarządzanie ryzykiem obejmuje wszystkie działania podejmowane przez instytucję, która musi stawić czoła ryzyku, w celu obniżenia go do poziomu uznanego za dopuszczalny dla społeczeństwa, mając na uwadze ciążący na niej obowiązek zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia publicznego, bezpieczeństwa i środowiska (podobnie wyrok Sądu [dawniej Sądu Pierwszej Instancji] w Luksemburgu z dnia 9 września 2011 r. w sprawie Republika Francuska vs. Komisja Europejska – T- 257/07).

W niniejszej sprawie, w związku z zasygnalizowanym przypadkiem zbiorowego zatrucia pokarmowego w Szpitalu [...] i związanym z tym zagrożeniem dla zdrowia i życia wielu ludzi organ pierwszej instancji zasadnie – niezwłocznie po uzyskaniu informacji w tym przedmiocie – podjął działania zapobiegawcze polegające na nakazaniu unieruchomienia użytkowanej przez skarżącą Spółkę stołówki pracowniczej, w której przygotowywano posiłki dla wskazanej wyżej placówki w [...] oraz zaprzestania działalności cateringowej do czasu uzyskania decyzji zatwierdzającej w tym zakresie, a także nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wyniki badań laboratoryjnych znane już organowi drugiej instancji na etapie postępowania odwoławczego, potwierdziły zagrożenie dla zdrowia ludzkiego, związane z obecnością w opisywanym sosie z mięsem znacznych ilości bakterii beztlenowych, powodujących fermentację i psucie się produktu. W konsekwencji zaistnienia zagrożenia zasadnym było podjęcie wskazanych wyżej środków zapobiegawczych celem ograniczenia ryzyka wystąpienia kolejnych zatruć pokarmowych.

Zawarte w skardze zarzuty naruszenia zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów regulujących postępowanie dowodowe okazały się niezasadne przed wszystkim z tego względu, iż jak wynika z przywołanych wyżej i omówionych przepisów prawa krajowego i unijnego, w sprawach dotyczących bezpieczeństwa żywności wynikająca z art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 zasada ostrożności znajduje zastosowanie również wtedy, gdy brak jest "dowodów naukowych" czyli dowodów opartych na wiedzy naukowej, wskazujących na niewątpliwy bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy określonym zdarzeniem (w tym przypadku zbiorowym zatruciem pokarmowym) a okolicznościami stanowiącymi jego przyczyny, natomiast występuje zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

Niemniej jednak Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zgromadził materiał dowodowy, który w pełni uzasadniał zastosowanie zasady ostrożności i w prawidłowy sposób go ocenił. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w prawidłowy sposób wykazał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy spożyciem przez pacjentów szpitala w [...] dania obiadowego przygotowanego i dostarczonego przez skarżącą Spółkę a wystąpieniem zatrucia pokarmowego. Wskazano bowiem, że spośród osób, które spożyły gulasz wykazujący oznaki zepsucia u około 140 wystąpiły dolegliwości charakterystyczne dla zatrucia pokarmowego, natomiast objawy te nie wystąpiły u osób przebywających na tych oddziałach szpitala, na których gulaszu nie podano. Nadto w toku kontroli przeprowadzonej w użytkowanej przez skarżącą Spółkę stołówce w dniu [...] grudnia 2014 r. ujawniono szereg uchybień, takich jak nieprawidłowe zabezpieczenie pomieszczeń magazynowych na produkty żywnościowe przed szkodnikami, brak segregacji wyrobów gotowych i surowców (m.in. przechowywanie w lodówce rozmrażającego się mięsa na półce nad produktami gotowymi do spożycia), brak utrzymywania na bieżąco czystości w pomieszczeniach produkcyjnych, nieprawidłowe oznakowanie próbek pokarmowych, mycie pojemników służących do transportu żywności w pomieszczeniu magazynowo-gospodarczym, brak zapisów dotyczących procesu schładzania i odgrzewania potraw. Nadto stołówka nie posiadała decyzji zatwierdzającej w zakresie usług cateringowych. Sąd celowo pominął w tym wyliczeniu stwierdzoną dodatkowo przez organ obecność drobnoustrojów chorobotwórczych na rękach pracowników, uwzględniając zawarte w skardze twierdzenie, iż w zakresie badań dłoni pracowników dwie na dwie próbki były prawidłowe, zaś negatywny wynik dały próbki tych osób, które w dniu badania nie przystąpili jeszcze do pracy. Nie podważa to jednak ustalenia organu co do pozostałych wskazanych wyżej nieprawidłowości. Z kolei w toku kontroli na terenie szpitala psychiatrycznego, w szczególności jego pomieszczeń sanitarnych i gospodarczych, nie wykryto żadnych uchybień stwarzających zagrożenie dla zdrowia pacjentów przebywających w tej placówce i spożywających tam posiłki.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 3 lit. a skargi co do czasookresu oraz sposobu przeprowadzenia badania próbki gulaszu pobranej w szpitalu w dniu [...] grudnia 2014 r. należy zwrócić uwagę, że czasookres przeprowadzenia badania wynika ze sprawozdania nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. – wykonano je w dniach od [...] do [...] grudnia 2014 r. (str. 1 sprawozdania). Rozpoczęło się ono zatem już w dniu przekazania próbki organowi pierwszej instancji. Samo badanie na obecność poszczególnych szczepów drobnoustrojów przeprowadzono zgodnie z Polskimi Normami wskazanymi w tabeli na str. 2 sprawozdania. Dodatkowo Laboratorium Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej posiada akredytację Polskiego Centrum Akredytacji. Z powyższych względów zarzut kwestionujący wiarygodność dowodu z badania przedmiotowych próbek oraz prawidłowość ustaleń poczynionych przez organ w tym zakresie okazał się niezasadny.

Z kolei zeznania pracowników skarżącej Spółki co do sposobu przygotowania oraz degustowania i sprawdzania jakości posiłków przed ich wydaniem i dostarczeniem do szpitala, o których mowa w zarzucie zawartym w pkt 4 lit. a skargi, zostały ocenione przez organ w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, nie mogły zatem przesądzić o odstąpieniu od przypisania stronie skarżącej odpowiedzialności za zaistniałe zatrucie pokarmowe.

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd dostrzegł naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego popełnione przez organy wydające decyzje, które jednakże nie miało wpływu na wynik sprawy.

Polegało ono na tym, że ustalając stan faktyczny sprawy organ poczynił m.in. ustalenie, iż posiłki dostarczane do szpitala przez skarżącą Spółkę były podawane pacjentom bezpośrednio po ich dostarczeniu, przy czym okoliczność ta została stwierdzona na podstawie znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy pisemnych oświadczeń pracowników. Tymczasem zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności art. 82 i 83 k.p.a.), jeżeli organ w toku ustalania stanu faktycznego zamierza wykorzystać wiedzę określonych osób o faktach mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przesłuchać te osoby w charakterze świadków, ich zeznania powinny zostać utrwalone w formie protokołu podpisanego przez świadka oraz osobę prowadzącą przesłuchanie, zaś przed jego rozpoczęciem świadkowie powinni zostać uprzedzeni o odpowiedzialności karnej grożącej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy, co również powinno zostać odnotowane w protokole. Wobec braku takiej formy przeprowadzenia dowodu pisemnie oświadczenia pracowników szpitala znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy można rozpatrywać w charakterze dokumentów prywatnych. Dokumenty takie mogą oczywiście stanowić dowód w sprawie, o czym stanowi art. 75 § 1 k.p.a., jednakże z uwagi na brak uprzedniego uprzedzenia tych osób o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania i pisemnego oświadczenia tych osób o świadomości tej odpowiedzialności, wartość dowodowa omawianych dokumentów jest dyskusyjna.

Jednakże nawet gdy w toku analizy stanu faktycznego ustalonego przez organ pominie się te dokumenty, to nie tylko nie dyskwalifikuje to całości rozumowania przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale nawet nie budzi wątpliwości, iż posiłki dostarczane przez skarżącą Spółkę były podawane pacjentom szpitala bezpośrednio po ich dostarczeniu. Przemawiają za tym następujące okoliczności.

Po pierwsze, o nieznacznym odstępie czasowym pomiędzy dostarczeniem posiłku do szpitala a podaniem go pacjentom świadczy sposób opisania słoika z próbką gulaszu, pobraną przez pracownika szpitala w chwili stwierdzenia oznak jego zepsucia – "Przywieziono o 12.45, pobrano o godz. 13.00" (protokół nr [...]). W sprawozdaniu z badania próbki z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] stwierdzono wprawdzie, iż na etykiecie słoika z próbką gulaszu widnieje napis "Przywieziono o 12.15", jednakże nieścisłość ta nie ma w sprawie istotnego znaczenia. Niezależnie bowiem od tego, ile minut po godz. 12.00 przywieziono gulasz do szpitala, został on podany pacjentom w krótkim odstępie czasowym. Po drugie, zarówno wiedza fachowa posiadana przez pracowników organów obydwu instancji jak i doświadczenie życiowe, którym dysponuje każdy dorosły człowiek jasno i niewątpliwie wskazują, że psucie się żywności to proces długotrwały, wielogodzinny, który wymaga dodatkowo sprzyjających warunków dla mnożenia się drobnoustrojów (np. nienależytego chłodzenia potrawy lub niepoddania jej chłodzeniu). Proces ten nie mógł nastąpić w przedziale czasowym pomiędzy dostarczeniem gulaszu do szpitala a podaniem go pacjentom na obiad, niezależnie od tego, czy było to dziesięć, piętnaście czy czterdzieści pięć minut. Oznacza to, że gulasz uległ zepsuciu wcześniej. Wreszcie po trzecie, to właśnie w stołówce użytkowanej przez skarżącą Spółkę ujawniono szereg uchybień stwarzających zagrożenie dla zdrowia konsumentów przygotowywanych tam posiłków, zaś na terenie szpitala uchybień takich nie stwierdzono.

Z powyższych względów nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania zmierzające do wykazania, że stan faktyczny sprawy został ustalony nieprawidłowo zaś wobec strony skarżącej niesłusznie zastosowano środki wskazane w wydanych w sprawie decyzjach.

W okolicznościach znanych organowi pierwszej instancji bezpośrednio po wystąpieniu zatrucia pokarmowego oraz po przeprowadzeniu kontroli w stołówce użytkowanej przez skarżącą Spółkę, całkowicie uzasadnione było przyjęcie, że dalsze jej funkcjonowanie (w szczególności w zakresie produkcji posiłków przeznaczonych do spożycia poza stołówką) stwarza bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia konsumentów. W razie natomiast stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych powodujących bezpośrednie zagrożenie zdrowia ludzi państwowy inspektor sanitarny ma w świetle art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wszelkie podstawy do unieruchomienia zakładu pracy lub jego części. W sytuacji wystąpienia zatrucia pokarmowego o około 140 konsumentów posiłków przygotowywanych przez skarżąca Spółkę słuszność zastosowania tego przepisu nie budziła żadnych wątpliwości (podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r., II OSK 1677/11, LEX nr 1341574).

Omówiona wyżej zasada ostrożności została zastosowana prawidłowo, nie doszło zatem do naruszenia zasady proporcjonalności w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu i miały na celu ochronę dobra publicznego, które w niniejszej sprawie przybrało postać konieczności ochrony zdrowia i życia wielu osób – konsumentów posiłków przyrządzanych w użytkowanej przez skarżącą Spółkę stołówce. W sytuacji kolizji tak rozumianego dobra publicznego oraz indywidualnego interesu strony skarżącej, zasadność i słuszność zastosowania zasady ostrożności nie budzi żadnych zastrzeżeń. Zresztą o naruszeniu słusznego interesu strony nie może być mowy, skoro Spółka dopuściła do naruszenia zasad higieny w użytkowanym przez siebie zakładzie produkcyjnym na etapie przechowywania oraz przetwarzania żywności.

Z kolei odnosząc się do pierwszego podniesionego w skardze zarzutu, tzn. braku wniosku osoby piastującej stanowisko Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o wyłączenie od udziału w sprawie, należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 2 5§ 1 k.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od spraw dotyczących interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach małżeństwa, pokrewieństwa, powinowactwa, przysposobienia opieki lub kurateli, 2) oraz od załatwienia spraw dotyczących interesów majątkowych osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach małżeństwa, powinowactwa, opieki i kurateli. W orzecznictwie przyjmuje się, że wyłączenie organu prowadzi zawsze do zmiany właściwości miejscowej (art. 21 k.p.a.), przeto jest dopuszczalne tylko w sytuacjach ściśle odpowiadających przyczynom wyłączenia określonym w art. 25 k.p.a., który zawiera regulację modyfikującą przepisy o właściwości miejscowej organów administracji. Wyłączenie organu od załatwienia sprawy z przyczyny niewymienionej w art. 25 k.p.a., a następnie wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez inny organ oznaczałoby wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., II OSK 2345/10, LEX nr 1424307).

W tym względzie autor skargi opiera się na treści art. 24 § 3 k.p.a. wskazując, że pracownik organu administracji podlega wyłączeniu, gdy zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do jego bezstronności. Skład orzekający podziela w całości linię orzeczniczą prezentowaną w wyroku NSA z dnia 7 marca 2013 r. I OSK 1186/12 (nsa.gov.pl) oraz w innych przywołanych niżej wyrokach, zgodnie z którą przepisy art. 24 k.p.a. odnoszą się tylko do pracownika organu, nie mają natomiast zastosowana do osoby piastującej funkcję organu monokratycznego. W przywołanym wyroku NSA zauważył, że mimo szerokiego zakresu omawianego pojęcia nie można uznać, by zwrot "pracownik organu" w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 k.p.a., obejmował także osobę stanowiącą personalną obsadę organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Zatem osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej – co do zasady – nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu (wyrok NSA z 23 marca 2013 r., I OSK 2401/11, LEX nr 1145100, uchwala siedmiu sędziów NSA z 20 maja 2010 r., I OPS 13/09 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 grudnia 2011 r., SK 3/11, OTK-A 2011/10/113). Jak zauważył NSA, przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego.

Z przepisów k.p.a. wynika, że instytucja wyłączenia pracownika i instytucja wyłączenia organu to dwie odrębne regulacje proceduralne i istnieje konieczność ich rozróżnienia, mając na uwadze zarówno podstawy wyłączenia jak też skutki takiego wyłączenia. Jak podkreślono w przywołanym wyżej wyroku NSA, wykładnia i stosowanie omawianych regulacji nie może prowadzić do zatarcia różnicy między tymi odrębnymi regulacjami proceduralnymi. W rezultacie strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu (podobnie i osoby pełniącej funkcję organu) z innych przyczyn niż wymienione w art. 25 k.p.a., nawet jeżeli zdaniem strony mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności organu. Wyjątek w tym zakresie – o czym była już mowa – dotyczy tylko sytuacji, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania. Powyższe rozwiązanie nie pozbawia jednak strony prawa do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja wyłączenia jest bowiem tylko jednym z gwarantów realizacji takiego uprawnienia. Droga procesu administracyjnego jest uzupełniona drogą do sądu, na której jednostka ma prawo do rozpoznania przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd sporu pomiędzy nią a organem administracji publicznej o zgodność z prawem zaskarżonego działania (decyzji administracyjnej), w tym braku obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Przedstawione wyżej stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Podobny pogląd prezentowany jest również w orzeczeniach NSA i WSA z dnia 23 marca 2012 r. I OSK 2401/11, z dnia 6 lutego 2013 r. II SA/Gd 612/12, z dnia 30 stycznia 2014 r. II SA/Sz 851/13, z dnia 4 kwietnia 2013 r. II SA/Bk 895/12, z dnia 9 maja 2014 r. VI SA/Wa 3045/13, z dnia 12 grudnia 2013 r. II SA/Po 987/13, z dnia 7 marca 2012 r. I OSK 2370/11.

W konsekwencji uznać należy, że skoro przepis art. 24 k.p.a. nie ma zastosowania do wyłączenia osoby piastującej funkcję organu monokratycznego, to nie mógł on znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy nie naruszył więc w tym względzie prawa, zaś podniesiony w skardze zarzut okazał się niezasadny.

Podsumowując należy stwierdzić, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organy poczyniły w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiodły z nich prawidłowe wnioski, przytoczyły przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i omówiły ich treść. W toku przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego Sąd nie dopatrzył się również naruszeń procedury, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności nie ma podstaw do przyjęcia, aby organy gromadziły i rozpatrywały materiał dowodowy w sposób stronniczy, przekroczyły granice swobodnej oceny dowodów, czy też prowadziły postępowanie mając na celu wydanie orzeczenia o ustalonej z góry treści. W sprawie zostały zastosowane prawidłowe przepisy prawa materialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 k.p.a. Zasady postępowania dowodowego zostały wprawdzie naruszone w opisany wyżej sposób, jednakże nie miało to wpływu na wynik sprawy.

Z uwagi na brak po stronie orzekających w sprawie organów administracyjnych naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania, skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało oddalić.