Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 26/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust.1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2024 r. sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Starosty Chełmskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia 16 stycznia 2024 r., złożonym pocztą elektroniczną, Z. K. (dalej także jako "wnioskodawca" lub "skarżący") zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Chełmie o udostępnienie informacji publicznej: "w zakresie konkursu ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu Chełmskiego w 2024 roku i przesłanie zestawienia złożonych ofert w konkursie wraz z punktacją poszczególnych ofert przez komisję oraz protokołem komisji konkursowej oraz kartą oceny ofert, złożonych w tym konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej w 2024 roku oraz przesłanie wybranej w konkursie treści oferty bez załączników na mój adres mailowy".

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Starostwa Powiatowego w Chełmie pismem z dnia 18 stycznia 2024 r. znak: EKS.1431.1.2024 poinformował skarżącego o odmowie wydania treści oferty zatwierdzonej do realizacji, z uwagi na to, że nie stanowi ona informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "u.d.i.p.").

Uzasadniając powyższe stanowisko Dyrektor Starostwa wskazał, że oferty składane przez podmioty przystępujące do postępowań konkursowych odnoszą się do treści indywidualnych, a nie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne. Jawny jest jedynie wynik postępowania. Ponadto oferty konkursowe są objęte ochroną praw autorskich przewidzianych ustawą z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2509, dalej jako "u.p.a.p.p.").

Wskazując na powyższe Dyrektor Starostwa stwierdził, że żądana kopia oferty, jako niestanowiąca informacji publicznej, nie może zostać udostępniona. Jednocześnie, powołując się na wybrane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznaczył, że jeśli sprawa nie dotyczy informacji publicznej, wydanie decyzji administracyjnej odmownej jest zbędne - wystarczy pismo informacyjne.

W tym stanie rzeczy Z. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Starosty Chełmskiego (dalej także jako "organ") polegającą na nierozpoznaniu w wymaganym prawem terminie wniosku z dnia 16 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p., skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Starosty Chełmskiego i zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku w pełnym zakresie, w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ nie udzielił żądanej we wniosku z dnia 16 stycznia 2024 r. informacji, podczas gdy wybrana w konkursie oferta bezsprzecznie stanowi informację publiczną, analogicznie jak oferty składane w trybie zamówień publicznych. Skarżący podkreślił, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od organu. Zdaniem skarżącego, charakter taki mają niewątpliwie dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, a więc oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych i zakwalifikowane jako podlegające uwzględnieniu w procedurze wyboru kontrahenta dla podmiotu publicznego. Oferta oceniona jako najkorzystniejsza, o którą wnioskował skarżący, zawiera przecież informacje o sprawach publicznych, czego dowodzi fakt, iż pozytywna ocena wybranej oferty musiała w końcowym rezultacie doprowadzić do wyboru podmiotu, który ją złożył. Niewątpliwie w ofercie przedstawione są dane oferenta, które decydowały o wyborze oferty jako najkorzystniejszej, które należą do sfery informacji publicznej i pozwalają ocenić, dlaczego dysponent środków publicznych zdecydował się wybrać właśnie tę, a nie inną ofertę.

W odpowiedzi na skargę Starosta Chełmski wniósł o oddalenie skargi w całości, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, przeprowadzenie dowodów powołanych w uzasadnieniu na okoliczności wskazane w jego treści, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Organ podtrzymał stanowisko, iż żądana przez skarżącego oferta wybrana w konkursie na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu chełmskiego w 2024 r., nie stanowi informacji publicznej. W ocenie organu, oferty składane przez podmioty przystępujące do postępowań konkursowych odnoszą się do treści indywidualnych, a nie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Organ wyjaśnił, że odmawiając udostępnienia treści dwóch ofert wyłonionych przez Zarząd Powiatu w Chełmie do realizacji ww. zadania publicznego, bazował na utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, w której przyjęto pogląd, iż indywidualne wnioski dotyczące pozyskiwania finansowania ze środków publicznych są dokumentami prywatnymi zawierającymi - obok celu realizacji, koncepcji wykonania i źródła jego finansowania - także informacje na temat doświadczenia, zasobów kadrowych czy proponowanych form, w tym metod autorskich i projektów autorskich, realizacji danych zadań publicznych. Zdaniem Starosty, oferty objęte przedmiotową sprawą zawierają dokumenty prywatne, których przykładem niepozostawiającym wątpliwości są szczegółowe opisy form edukacji prawnej proponowanych do realizacji w 2024 r., zawierające autorskie projekty, nowatorskie pomysły i rozwiązania specjalnie dedykowane powiatowi chełmskiemu, uwzględniające jego specyfikę w zakresie świadomości prawnej i obywatelskiej, demografii i potrzeb mieszkańców (część III. Opis zadania w ofertach). Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że przedmiotem oferty w ramach konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, nie jest wynagrodzenie za realizację zadania, gdyż wynika ono z kwoty bazowej i mnożnika ustalonego zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 945, dalej jako "u.n.p.p."). Oferty składane w ramach otwartych konkursów w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, nie mają zatem wpływu na maksymalną wysokość przekazanych środków publicznych, ani na sposób ich wydatkowania, gdyż są to zagadnienia regulowane przez przepisy powszechnie obowiązujące.

Końcowo organ podkreślił, że upublicznienie treści zawierających autorskie rozwiązania i projekty, które cechuje innowacyjność i pomysłowość, może skutkować ich przejęciem i powielaniem przez inne organizacje w analogicznych kolejnych postępowaniach. W tym kontekście zwrócił uwagę na aspekt możliwości naruszenia praw autorskich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że ze względu na przedmiot skargi w niniejszej sprawie, jakim jest bezczynność, Sąd skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. i rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Podkreślenia wymaga, że w przypadku skargi na bezczynność, decyzja o rozpoznaniu sprawy w tym trybie pozostawiona jest sądowi i nie jest zależna ani od złożenia przez którąkolwiek ze stron wniosku w tym przedmiocie, ani też od ewentualnego żądania przez którąkolwiek ze stron przeprowadzenia rozprawy.

W związku z powyższym wniosek organu o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, był w okolicznościach niniejszej sprawy zbędny dla zastosowania tego trybu. Jako zbędny należy też ocenić sformułowany w odpowiedzi na skargę wniosek dowodowy, którym organ objął przekazaną wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę dokumentację z przebiegu postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 16 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten odnosił się zatem w istocie do przekazanych sądowi akt sprawy, w rozumieniu art. 54 § 2 p.p.s.a. Analiza materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy nie wymaga natomiast przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi wskazać należy, że stan bezczynności, zgodnie z definicją tego pojęcia zawartą w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., oznacza niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie VI - uwagi do art. 3, opubl. WK 2016, wraz z powołanym tam orzecznictwem).

Skarga jest niezasadna. Starosta Chełmski nie dopuścił się bowiem zarzucanej mu bezczynności w załatwieniu w pełnym zakresie wniosku skarżącego z dnia 16 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Ustawy Zasadniczej.

W sprawie bezsporne pozostaje, że Starosta Chełmski – jako organ władzy publicznej – należy z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej na zasadach określonych w tej ustawie. O bezczynności na gruncie u.d.i.p. można natomiast co do zasady mówić wówczas, gdy w określonym w art. 13 ust.1 u.d.i.p. terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o informację publiczną, podmiot zobowiązany do jej udostepnienia nie udziela żądanej informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), ani tez nie wydaje w tym terminie decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie (art. 16 ust. 1).

Podjęcie powyższych działań uzależnione jest jednak od stwierdzenia w pierwszej kolejności, że wniosek dotyczy informacji mającej charakter informacji publicznej (art. 1 ust. 1). Jak bowiem słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę, jeżeli wniosek nie dotyczy informacji publicznej, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 2, Warszawa 2012, s. 206). Dopiero zatem stwierdzenie, że żądane przez wnioskodawcę informacje mają charakter informacji publicznej pozwala na dokonanie oceny, czy w danej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane przez skarżącego, że organ z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., odpowiedział pisemnie na wniosek z dnia 16 stycznia 2024 r. Bezsporne jest również, że wraz z udzieloną pismem z dnia 18 stycznia 2024 r. odpowiedzią, organ udostępnił skarżącemu przeważającą części informacji objętych przedmiotowym wnioskiem, zachowując w tym zakresie sposób i formę udostępnienia określone we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Mianowicie, przesłał na podany przez wnioskodawcę adres poczty elektronicznej skan protokołu posiedzenia komisji konkursowej powołanej do zaopiniowania złożonych ofert na realizację zadania publicznego z zakresu udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu chełmskiego w 2024 r. Przekazany protokół zawierał wykaz ofert złożonych w przedmiotowym konkursie, wraz z informacją o liczbie punktów przyznanych poszczególnym ofertom. Organ nie zakwestionował zatem publicznego charakteru tej części żądanych informacji i w tym zakresie wniosek załatwił zgodnie z żądaniem skarżącego, czemu skarżący nie zaprzecza.

Kwestią sporną pozostaje natomiast to, czy organ załatwił prawidłowo również pozostałą część wniosku skarżącego, dotyczącą udostępnienia treści oferty wybranej we wskazanym wyżej konkursie. Przypomnieć należy, że w udzielonej odpowiedzi na wniosek organ poinformował skarżącego, że ten zakres jego żądania nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W ocenie Sądu, stanowisko to uznać należy za prawidłowe, co oznacza, że Starosta Chełmski, w odniesieniu do całości wniosku z dnia 16 stycznia 2024 r., nie dopuścił się bezczynności.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., uwzględniającej nadto normatywne źródło prawa do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wa 4059/02; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).

Nie ulega jednak wątpliwości, że pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, charakteru takiego nie można przypisać każdej informacji będącej w posiadaniu organów władzy publicznej lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne bądź gospodarujących mieniem publicznym. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Desygnatem tego pojęcia jest publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (zob. Uzasadnienie do projektu ustawy; K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Tym samym charakter publiczny należy przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów i osób pełniących funkcje publiczne (por. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02; z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1846/18 - opubl. w CBOSA). To stanowisko odwołuje się z kolei do potocznego rozumienia słowa "publiczny", czyli dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, dostępny dla wszystkich, ogólny społeczny, nieprywatny (zob. S. Dubisz [red.], Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom D-Ś, Warszawa 2008, s. 843).

Jeżeli więc określona informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., nawet jeżeli znajduje się posiadaniu organu władzy publicznej lub innego podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznych. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, iż część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo ich związku z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu.

Przypomnieć należy, że istota zawisłego przed Sądem sporu sprowadza się do kwalifikacji na gruncie u.d.i.p. informacji w postaci treści oferty wybranej w otwartym konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu Chełmskiego w 2024 r.

Ocena sprawy pod tym kątem wymaga w pierwszej kolejności dokonania analizy stanu prawnego regulującego powyższa problematykę.

Wyjaśnić zatem należy, że w myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (u.n.p.p.), powiat powierza połowę punktów (w których udzielana jest nieodpłatna pomoc prawna lub świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie – art. 4a ust. 7 u.n.p.p.) do prowadzenia adwokatom i radcom prawnym z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej na zasadzie porozumienia, o którym mowa w art. 10 tej ustawy), a połowę organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.n.p.p. organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W skład komisji konkursowej, o której mowa w tej ustawie, może wchodzić dodatkowo przedstawiciel wojewody.

Nieodpłatnej pomocy prawnej w punktach powierzonych do prowadzenia organizacji pozarządowej może udzielać także:

1) doradca podatkowy - w zakresie prawa podatkowego, z wyłączeniem spraw podatkowych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej;

2) osoba, która:

a) ukończyła wyższe studia prawnicze i uzyskała tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej,

b) posiada co najmniej trzyletnie doświadczenie w wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej,

c) korzysta z pełni praw publicznych oraz ma pełną zdolność do czynności prawnych,

d) nie była karana za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe;

3) mediator w zakresie nieodpłatnej mediacji (ust. 3).

Z kolei nieodpłatne poradnictwo obywatelskie może świadczyć osoba, która:

1) posiada wykształcenie wyższe,

2) ukończyła z oceną pozytywną szkolenie z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego albo posiada doświadczenie w świadczeniu poradnictwa obywatelskiego i uzyskała zaświadczenie potwierdzające posiadanie wiedzy i umiejętności w tym zakresie wydane przez podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2 (ust. 3a).

Również zadania z zakresu edukacji prawnej mogą być realizowane (m.in.) przez organizacje pozarządowe, co wynika z treści art. 15 ust. 1 u.n.p.p. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 571, dalej jako "u.d.p.p.w."). Do zlecania zadań publicznych w zakresie edukacji prawnej stosuje się przepisy art. 13-19a u.d.p.p.w. (art. 15 ust. 2 u.n.p.p.).

Z powyższego wynika, że organizację pozarządową, której zleca się wykonywanie zadań publicznych w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, a także w zakresie edukacji prawnej, wyłania się w drodze otwartego konkursu ofert przeprowadzanego w trybie przepisów art. 13 i nast. u.d.p.p.w.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.p.p.w., oferta realizacji zadania publicznego złożona w trybie (m.in.) otwartego konkursu ofert, zawiera w szczególności:

1) szczegółowy zakres rzeczowy zadania publicznego proponowanego do realizacji;

2) termin i miejsce realizacji zadania publicznego;

3) kalkulację przewidywanych kosztów realizacji zadania publicznego;

4) informację o wcześniejszej działalności organizacji pozarządowej lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 składających ofertę w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne;

5) informację o posiadanych zasobach rzeczowych i kadrowych zapewniających wykonanie zadania publicznego oraz o planowanej wysokości środków finansowych na realizację danego zadania pochodzących z innych źródeł;

6) deklarację o zamiarze odpłatnego lub nieodpłatnego wykonania zadania publicznego.

Oferta realizacji zadania publicznego w sposób określony w art. 16a oprócz informacji, o których mowa w ust. 1, zawiera także zasady i tryb przeprowadzenia konkursu na realizatorów projektów, w tym warunki i kryteria ich wyboru, oraz zasady i sposób monitorowania i oceny realizowanych przez nich projektów (ust 1a).

Ponadto, w myśl art. 14 ust. 2 u.d.p.p.w., dwie lub więcej organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 działające wspólnie mogą złożyć ofertę wspólną. Zgodnie z art.14 ust. 3 u.d.p.p.w., oferta wspólna wskazuje:

1) jakie działania w ramach realizacji zadania publicznego będą wykonywać poszczególne organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3;

2) sposób reprezentacji podmiotów, o których mowa w ust. 2, wobec organu administracji publicznej.

Art. 15 ust. 1 u.d.p.p.w. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert:

1) ocenia możliwość realizacji zadania publicznego przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3;

2) ocenia przedstawioną kalkulację kosztów realizacji zadania publicznego, w tym w odniesieniu do zakresu rzeczowego zadania;

3) ocenia proponowaną jakość wykonania zadania i kwalifikacje osób, przy udziale których organizacja pozarządowa lub podmioty określone w art. 3 ust. 3 będą realizować zadanie publiczne;

4) w przypadku, o którym mowa w art. 5 ust. 4 pkt 2, uwzględnia planowany przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 udział środków finansowych własnych lub środków pochodzących z innych źródeł na realizację zadania publicznego;

5) uwzględnia planowany przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, wkład rzeczowy, osobowy, w tym świadczenia wolontariuszy i pracę społeczną członków;

6) uwzględnia analizę i ocenę realizacji zleconych zadań publicznych w przypadku organizacji pozarządowej lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3, które w latach poprzednich realizowały zlecone zadania publiczne, biorąc pod uwagę rzetelność i terminowość oraz sposób rozliczenia otrzymanych na ten cel środków.

Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.p.p.w., organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach, o których mowa w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przepisów niniejszej ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania. W świetle przepisów art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.), ww. umowa powinna zawierać:

1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania;

2) wysokość udzielonej dotacji i tryb płatności;

3) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;

4) tryb kontroli wykonywania zadania;

5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji;

6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą - 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania.

Analiza przytoczonych unormowań prowadzi do wniosku, że oferta organizacji pozarządowej złożona w otwartym konkursie ofert na się wykonywanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, obejmuje w szczególności dane o charakterze indywidualnym, dotyczące posiadanego przez daną organizację doświadczenia w realizacji tożsamych zadań oraz jej zasobów rzeczowych i kadrowych zapewniających ich wykonanie. W zakresie natomiast danych odnoszących się do zadania publicznego będącego przedmiotem konkursu, takich jak jego zakres rzeczowy, termin i miejsce realizacji, czy kalkulacja przewidywanych kosztów realizacji, oferty zawierają jedynie propozycje organizacji, bazujące na jen dotychczasowym doświadczeniu w tego rodzaju działalności i wypracowanych przez nią rozwiązaniach. Propozycje te nie przesądzają jednak o ostatecznym kształcie zakresu i zasad wykonania zleconego zadania publicznego, nawet w przypadku ofert wyłonionych w konkursie. Te kwestie ostatecznie reguluje bowiem umowa zawierana z wybraną w drodze konkursu organizacją pozarządową na zasadzie art. 16 ust. 1 u.d.p.p.w. w zw. z 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że oferty złożone przez uczestników otwartego konkursu na realizację zadania publicznego nie są dokumentami urzędowymi, bo nie pochodzą od funkcjonariusza publicznego, nie zawierają oświadczenia woli funkcjonariusza złożonego w ramach jego kompetencji i skierowanego do innego podmiotu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 183/23 - opubl. w CBOSA).

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu przyjęte w niniejszej sprawie, iż oferty złożone w ramach otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, są dokumentami prywatnymi w rozumieniu art. 245 k.p.c. i nawet jeśli zostały wybrane w przeprowadzonym konkursie, nie tracą tego charakteru. Zawierają one bowiem informacje, które odnoszą się wyłącznie do podmiotu przystępującego do konkursu oraz proponowanych przez niego warunków realizacji zadania publicznego, które - jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę - często posiadają walor autorskich rozwiązań objętych ochroną przewidzianą w u.p.a.p.p. Informacje zawarte w ofercie wykorzystywane są przez komisję konkursową celem weryfikacji spełnienie przez oferenta wymogów określonych w art. 11 ust. 2a-3a i art. 15 ust. 1 u.n.p.p. oraz dokonania oceny złożonych ofert według kryteriów określonych w art. 15 ust. 1 u.d.p.p.w. Oferty zachowują jednak walor dokumentów prywatnych i jako takie nie posiadają charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, iż nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny, bądź też jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Fakt, że dokument prywatny trafia do organu władzy publicznej i służy realizacji powierzonych mu prawem zadań, nie oznacza, że przez to z założenia staje się on informacją publiczną (por. np. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05; z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10; z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 385/10; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 409/14; z dnia września 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 294/19 - opubl. w CBOSA). Odmienne stanowisko prowadziłoby do uznania, że np. wszelkie dokumenty zawarte w aktach sprawy prowadzonej przez organ władzy publicznej, stanowią informacje publiczne. Tymczasem w orzecznictwie od dawne podkreśla się, że akta sprawy są zbiorem różnego rodzaju dokumentów, tj. zarówno takich, które stanowią informacje publiczną, jak i takich, które jej nie stanowią. Akta zawierają często dokumenty prywatne, dotyczące spraw osobistych, które nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Wnioskodawca ma bowiem prawo do uzyskania informacji publicznej, a nie prawo dostępu do zbioru, w którym tylko niektóre dokumenty mają walor takiej informacji (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 757/12; z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 3307/19 - opubl. w CBOSA; uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, ONSAiWSA 2014/3/37).

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska wyrażanego w części orzecznictwa sądów administracyjnych, wedle którego za przypisaniem ofercie wybranej w otwartym konkursie ofert na wykonywanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, charakteru informacji publicznej pomimo prywatnych walorów tego dokumentu, przemawia konieczność zapewnienia możliwości weryfikacji prawidłowości przeprowadzenia konkursu w świetle obowiązujących zasad tego konkursu (tak np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Bd 107/23, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 września 2023 r. sygn. akt II SAB/Ol 98/23 - opubl. w CBOSA). Należy zauważyć, że stanowisko to bazuje na poglądzie wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 7186/21 (LEX nr 3499013), który zapadł na tle zupełnie innej procedury konkursowej, tj. procedury uregulowanej przepisami działu II rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 września 2017 r. w sprawie Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej - Funduszu Sprawiedliwości (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 683 ze zm.). W ocenie Sądu, w przypadku ofert składanych w otwartym konkursie ofert przeprowadzanym w trybie art. 13 i nast. u.d.p.p.w. przytoczony wyżej argument co do niezbędności tego dokumentu dla zapewnienia możliwości weryfikacji prawidłowości wyników konkursu nie znajduje zastosowania, albowiem w tym przypadku możliwość taką zapewnia przepis art. 15 ust. 2i u.d.p.p.w., zgodnie z którym każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Nie budzi wątpliwości Sądu, że sporządzone na podstawie tego przepisu uzasadnienie wyboru, jak i umowa zawarta z wybraną organizacją pozarządową, mają charakter informacji publicznej, jednak takiego waloru nie nabywają oferty złożone w konkursie, które nawet w przypadku ich wyboru przez komisję konkursową pozostają dokumentami prywatnymi.

Brak możliwości przypisania charakteru informacji publicznej oferty organizacji pozarządowych wybranym w konkursie, którego dotyczył wniosek skarżącego z dnia 16 stycznia 2024 r., oznacza, że Starosta Chełmski nie miał obowiązku udostępnienia tych dokumentów na zasadach określonych w art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p., ani też nie miał podstaw do wydania w odniesieniu do tej części wniosku decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., albowiem – co należy ponownie podkreślić – forma ta zastrzeżona jest wyłącznie dla informacji mających charakter informacji publicznej, które jednak nie mogą zostać udostępnione na wniosek (np. ze względu na ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Jedynym obowiązkiem organu w odniesieniu do tej części żądania skarżącego, było poinformowanie go na piśmie, że przedmiotowa informacja nie posiada waloru informacji publicznej. Obowiązek ten organ prawidłowo wykonał doręczając skarżącemu pismo z dnia 18 stycznia 2024 r.

Podsumowując, skoro skarżący w niniejszej sprawie domagał się udostępnienia informacji, które w części – jako informacja publiczna - zostały mu udostępnione zgodnie z rygorami u.d.i.p., natomiast w pozostałej części (tj. w zakresie treści ofert organizacji pozarządowych wybranych we wskazanym konkursie) nie stanowiły informacji publicznej, to skargę na bezczynność Starosty Chełmskiego w przedmiotowej sprawie uznać należało za pozbawioną podstaw.

Pomimo tego, że skarga okazała się w całości bezzasadna, nie mógł zostać uwzględniony wniosek organu o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Należy bowiem zauważyć, że w przepisach art. 199-202 p.p.s.a., regulujących kwestie zwrotu kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, ustawodawca nie przewidział możliwości zwrotu kosztów na rzecz organu, niezależnie od wyniku tego postępowania. Zwrot kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym możliwy jest wyłącznie na rzecz skarżącego i jedynie w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd, względnie przez organ w trybie autokontroli (por. postanowienie NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OZ 174/13, LEX nr 1302948). Ponadto ubocznie wypada też zauważyć, że Starosta Chełmski w niniejszym postępowaniu sądowym żądnych kosztów nie poniósł.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.