Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 425/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. Ż. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 15 maja 2024 r. nr WOP.7721.49.2024.MM w przedmiocie rozbiórki budynku letniskowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 15 maja 2024 r. nr WOP.7721.49.2024.MM Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sejnach (dalej: PINB) z 22 marca 2024 r. nr NB.5140.1.2023 nakazującą B. Ż. (dalej: skarżący, inwestor) rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku letniskowego o wymiarach 5,30 m x 5,30 m, z tarasem od strony południowo-zachodniej o wymiarach 1,44 m x 7,75m i tarasem od strony południowo-wschodniej o wymiarach 2,45 m x 5,30 m, wraz ze zbiornikiem na nieczyści ciekłe, usytuowanego na działce nr [...] (przed podziałem działka nr [...]) w m. K. gm. G..

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 18 marca 2015 r. skarżący zgłosił w Starostwie Powiatowym w Sejnach zamiar postawienia na działce nr [...] budynku gospodarczego o wymiarach 5,0 m x 5,0 m (powierzchnia zabudowy 25 m2) i wysokości 5 m, konstrukcji drewnianej, na fundamencie betonowym, z więźbą drewnianą, dwuspadową, z pokryciem dachowym z blachy. Przeznaczenie obiektu - skład narzędzi ogrodniczych, drewna opałowego. Decyzją z 27 kwietnia 2015 r. nr AB.6743.92.2015 Starosta Sejneński wniósł sprzeciw do zgłoszenia, motywowany niezgodnością planowanej inwestycji z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz naruszeniem zakazu sytuowania obiektów budowlanych w 100-metrowej strefie ochronnej jeziora P. (planowana lokalizacja to około 62 m od linii brzegowej jeziora). Decyzją z 10 czerwca 2015 r. nr WI-II.7843.7.2015.MK Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie Wojewody nie było skarżone do sądu administracyjnego.

W dniu 30 maja 2016 r. pracownicy PINB w Sejnach przeprowadzili czynności kontrolne na działce nr [...] stwierdzając samowolnie wybudowany budynek letniskowy. To spowodowało wszczęcie 6 czerwca 2016 r. z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności ww. budynku.

Na podstawie oględzin z 28 czerwca 2016 r. PINB ustalił, że budynek letniskowy jest parterowy, niepodpiwniczony, z poddaszem użytkowym, z dachem dwuspadowym. Obiekt ma konstrukcję drewnianą szkieletową, posadowiony jest na fundamencie betonowym, więźba dachowa drewniana pokryta blachodachówką. Na parterze budynku znajduje się pokój z aneksem kuchennym oraz wydzielona łazienka (umywalka, kabina prysznicowa, sedes), zaś na poddaszu są dwa pokoje (sypialnie). Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną, wodociągową z sieci oraz kanalizacyjną z odprowadzeniem do zbiornika na ścieki z kręgów betonowych. Wymiary budynku wynoszą 5,30 m x 5,30 m. Od strony południowo-zachodniej znajduje się zadaszony taras o wymiarach 1,44 m x 7,75 m, a od strony południowo-wschodniej znajduje się taras (podcień) o wymiarach 2,45 m x 5,30 m. Budynek zlokalizowany jest w odległości 12,05 m od budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej szkieletowej (obity okładziną typu "siding") usytuowanego na działce nr [...]oraz 3 m od granicy z działką nr [...] i około 60 m od linii brzegowej jeziora P. Wysokość budynku do kalenicy od poziomu terenu wynosi około 6,5 m (wysokość parteru - 2,65 m, poddasza - 2,56 m). Obecny podczas oględzin inwestor nie przedłożył dokumentów poświadczających legalność obiektu; potwierdził ustalenia PINB oraz oświadczył, że: budynek został wybudowany w miesiącach sierpień-wrzesień 2015 r. (stan surowy), roboty wykończeniowe zakończono w maju 2016 r.; budynek wykorzystywany jest do celów rekreacyjno-gospodarczych; oprócz działki, na której znajduje się budynek letniskowy, inwestor posiada pięć działek w m. [...]o łącznej powierzchni około 0,31 ha.

Postanowieniem z 6 lipca 2016 r. nr NB.5040.3.2016, wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej: p.b.) PINB wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku letniskowego oraz nałożył obowiązek przedłożenia, w terminie do 30 grudnia 2016 r., następujących dokumentów: 1) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wybudowanego budynku, określającego funkcję obiektu, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności oraz zaświadczenie potwierdzające wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualne na dzień opracowania projektu; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. PINB stwierdził, że inwestor zrealizował budynek letniskowy o powierzchni zabudowy 52,24 m2 (łącznie z zadaszonym tarasem), z drugą kondygnacją, na który wymagane było pozwolenie na budowę. Inwestor pozwolenia nie posiada. PINB pouczył, że skutkiem niespełnienia w terminie nałożonych obowiązków będzie decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu.

Po wydaniu powyższego postanowienia inwestor podjął czynności w kierunku uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, tj. 19 grudnia 2016 r. wystąpił do Wójta Gminy G. z wnioskiem o jej wydanie. Na czas trwania tego postępowania PINB wstrzymał się z rozstrzygnięciem w sprawie legalności budynku. Postępowanie o warunki zabudowy trwało w latach 2016-2024. W okresie 2017-2023 PINB wielokrotnie zwracał się do Urzędu Gminy G. z prośbą o informację w zakresie prowadzonego postępowania.

Decyzją z 17 stycznia 2024 r. nr DB.6730.59.2016 Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na legalizacji budowy budynku rekreacji indywidualnej i urządzeń budowlanych z nim związanych, na działce nr [...] (po podziale nr [...] i [...]), położonej w obrębie [...], gm. [...]. Odmowa wynika z niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony przyrody (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Wójt swoje stanowisko oparł na postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z 6 czerwca 2017 r. nr WSTI.612.2.183.2017.AN o nieuzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Postanowienie RDOŚ zostało utrzymane w mocy postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 19 lipca 2017r., które stało się ostateczne i prawomocne na skutek oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie (wyroki: z 11 stycznia 2018 r. o sygn. IV SA/Wa 2375/17 oraz z 20 maja 2021 r., II OSK 2393/18 – dostępne w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy ochrony środowiska uznały, że projekt decyzji o warunkach zabudowy jest sprzeczny z zakazem określonym w § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr XII/94/15 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 czerwca 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Sejneńskie" (Dz. Urz. Woj. Podl. z dnia 26 czerwca 2015 r. poz. 2122) dotyczącym zakazu w 100-metrowej strefie ochronnej jeziora i jednocześnie nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tego zakazu.

Decyzja Wójta z 17 stycznia 2024 r. odmawiająca inwestorowi ustalenia warunków zabudowy stała się ostateczna 19 lutego 2024 r.

Następstwem ostatecznego zakończenia procedury o uzyskanie warunków zabudowy była decyzja PINB z 22 marca 2024 r. nakazująca inwestorowi rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku letniskowego. Zdaniem tego organu budowa obiektu bez pozwolenia na budowę jest niezgodna z prawem z uwagi na przekroczenie dopuszczalnych wartości określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b., tj. powierzchni zabudowy do 35 m2 (powierzchnia zabudowy budynku łącznie z zadaszonym tarasem wynosi 52,24 m2) oraz z uwagi na wykonanie drugiej kondygnacji (poddasze użytkowe). PINB wskazał, że inwestor w wyznaczonym terminie nie przedłożył zażądanych przez organ dokumentów, a w okresie ponad siedmiu lat nie był w stanie uzyskać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Konsekwencją powyższego jest konieczność wydania decyzji o nakazie rozbiórki.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor. Podkreślił, że budowa spornego obiektu była wynikiem nieświadomości przepisów oraz błędnej interpretacji sytuacji. Zadeklarował chęć uregulowania "sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami", tj. legalizację obiektu.

Zaskarżoną decyzją z 15 maja 2024 r. PWINB w Białymstoku utrzymał decyzję PINB w Sejnach w mocy. Ustalił identycznie jak organ pierwszej instancji, że realizacja budynku o funkcji letniskowej, o wymiarach w rzucie 7,75 m x 6,74 m i pow. zabudowy 52,235 m2 w dacie budowy wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. PWINB zaznaczył, że stosownie do przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. zwolniona spod takiego obowiązku była budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Inwestor wymaganego pozwolenia na budowę nie uzyskał. Organ odwoławczy podkreślił, że analogiczna regulacja obowiązywała w p.b. do 18 września 2020 r., w oparciu o którą jest rozstrzygana przedmiotowa sprawa.

Organ drugiej instancji nadmienił, że PINB umożliwił inwestorowi legalizację samowoli budowlanej. Okazało się jednak, że doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe, bowiem narusza on przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co jednoznacznie wynika z decyzji ostatecznej Wójta z 17 stycznia 2024 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zatem inwestor nie dopełnił podstawowego warunku legalizacji, wymienionego wprost w przepisie art. 48 ust. 2 p.b. w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. W zaistniałej sytuacji przepisy prawa obligują organy nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki stwierdzonej samowoli budowlanej.

Skargę do sądu administracyjnego wywiódł B. Ż. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP - przez zaniechanie działania na podstawie i w granicach prawa, przy jednoczesnym naruszenia zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej,

b) art. 7 k.p.a. - przez dokonanie niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny i niekompletny obraz stanu faktycznego,

c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. - przez uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej, wskutek błędnego zastosowania przepisów, w sytuacji gdy w stanie faktycznym sprawy "w okresie wszczęcia postępowania a wydaniem rozstrzygnięcia" doszło do zmiany przepisów obowiązujących, zaś organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, co w sprawie niniejszej nie nastąpiło.

d) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - przez ustalenie, że obiekt posadowiony na działce objętej postępowaniem stanowi budynek, w sytuacji gdy w toku postępowania, jak również mając na względzie warunki techniczne budynku, obiekt ten stanowi tzw. obiekt nietrwale związany z gruntem, który nie spełnia cech budynku określonych w art. 3 pkt 2 p.b. i nie mają do niego zastosowania przepisy o pozwoleniu na budowę, co skutkowało błędnym utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji,

e) art. 12 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a. - przez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania przez Wójta przez 8 lat, wydając w rezultacie decyzję odmawiającą, co doprowadziło do powstania istotnego stanu niepewności właściciela nieruchomości co do stanu prawnego, a w konsekwencji wskutek naruszenia doprowadziło do wydania w sposób wadliwy decyzji nakazującej rozbiórkę.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 29 ust. 2 pkt 2 p.b. - przez jego niewłaściwe zastosowanie do domku letniskowego, którego powierzchnia zabudowy nie przekracza 50 m2,

b) art. 3 pkt 1-3 i pkt 9 p.b. - przez ich niewłaściwe zastosowanie do domku letniskowego, który jest budowlą a nie budynkiem oraz nie pełni funkcji użytkowej budynku i nie znajdują do niego zastosowania przepisy § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.;

c) art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. - przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przeprowadzane prace wymagają pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy obiekt stanowił budowlę a nie budynek i nie wymagał pozwolenia na budowę.

Uzasadniając skargę inwestor wywodził, że niezasadnie wliczono do powierzchni zabudowy budynku także tarasy (które de facto stanowią obiekt oddzielny), a także bezpodstawnie nie uwzględniono nowego stanu prawnego, tzn. przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez organy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej jest decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego nazwanego przez organy budynkiem letniskowym, wybudowanego w okresie sierpień-wrzesień 2015 r., o wymiarach wskazanych w decyzji. Postępowanie legalizacyjne wszczęto w sprawie w czerwcu 2016 r.

Wyjaśnić trzeba w pierwszej kolejności, że ocena czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wybudowania obiektu; ocena ta musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry pobudowanego obiektu (zob. wyrok z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast możliwość legalizacji (tj. ocena, czy obiekt można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem) ustalana jest na datę wydawania decyzji w procedurze legalizacyjnej (np. wyroki NSA z 29 września 2018 r. II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10).

Skoro w sprawie niniejszej obiekt powstał w miesiącach sierpień-wrzesień 2015 r. (stan surowy) oraz do maja 2016 r. trwały prace wykończeniowe, to o tym, czy obiekt stanowi samowolę budowlaną decydują przepisy p.b. z tego konkretnie okresu. Zgodnie zaś z art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (według brzmienia Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) każde roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, z wyjątkami wskazanymi w art. 29-31 p.b. Według tych regulacji zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę była budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki.

Nie ulega wątpliwości, że sporny budynek letniskowy nie kwalifikował się do wyżej wskazanych zwolnień od uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem jest budynkiem o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2 i nie parterowym a dwukondygnacyjnym. Inwestor nie legitymuje się pozwoleniem na jego budowę.

W kontekście powierzchni zabudowy autor skargi wskazuje, że tarasy stanowią oddzielny obiekt, a skoro tak, to wymiary obiektu w rzeczywistości wynoszą 28 m2 a nie – jak twierdzi organ – 52,24 m2.

Niewątpliwie z akt sprawy wynika, że do budynku od strony południowo-zachodniej dołączony jest zadaszony taras o wymiarach 1,44 m x 7,75 m (11,16 m2), a od strony południowo-wschodniej znajduje się taras (podcień) o wymiarach 2,45 m x 5,30 m (12,985 m2), co daje dodatkową powierzchnię zabudowy 24,145 m2. Sumarycznie więc powierzchnia zabudowy wyznaczana, jak stanowi norma PN-ISO 9836;1997 pkt 5.1.2.2. "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych", przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu wynosi 52,235 m2, a więc w zaokrągleniu 52,24 m2. Wynika to z tego, że według wspomnianej normy powierzchnia całkowita budynku jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku. Jako kondygnacje mogą być traktowane kondygnacje znajdujące się całkowicie lub częściowo poniżej terenu, kondygnacje powyżej poziomu terenu, poddasza, tarasy, tarasy na dachach, kondygnacje techniczne i kondygnacje magazynowe. Norma rozróżnia wśród powierzchni kondygnacje zamknięte i przykryte ze wszystkich stron (a), kondygnacje, które nie są zamknięte ze wszystkich stron do ich pełnej wysokości i które są przykryte np. loggie, (b), kondygnacje, które są ograniczone elementami budowlanymi (np. balustradami, osłonami zabezpieczającymi, poręczami) lecz nie są przykryte, np. balkony. Powierzchnia całkowita kondygnacji mierzona jest na poziomie posadzki po obrysie zewnętrznym budynku z uwzględnieniem tynków, okładzin i balustrad (pkt 5.1.3. normy). Wobec powyższego, poza główną bryłą budynku (zamkniętą ze wszystkich stron) do powierzchni zabudowy należało doliczyć sporne tarasy o powierzchni 11,16 m2 oraz 12,985 m2. W ślad za wyrokiem NSA z 19 września 2023 r., II OSK 3273/20 należy stwierdzić, że świadczy o tym powiązanie konstrukcyjne i funkcjonalne budynku z tarasem. Mowa tu chociażby o tym, że przykrywający taras dach poza oparciem na drewnianych słupach znaczną swą powierzchnię opiera bezpośrednio na ścianie budynku. W aspekcie funkcjonalnym wskazać zaś wystarczy, że taras stanowi jedyną drogę wejściową do budynku. Pozbawione podstaw są zatem twierdzenia zawarte w skardze, że ów taras jest samodzielny. Jak zaś wyjaśnił NSA w ww. wyroku taras, by jego powierzchni nie wliczać do całkowitej powierzchni zabudowy budynku, powinien być oddzielony i samodzielny konstrukcyjnie, a taka sytuacja w sprawie niniejszej nie zachodzi.

W kontekście zaś ilości kondygnacji budynku wskazać wypada, obiekt jest dwukondygnacyjny, bowiem posiada poddasze użytkowe o wysokości 2,56 m (zob. protokół oględzin, k. 38 akt admin.). To z kolei oznacza, że nie spełnia zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b. przesłanki budynku "parterowego". W przepisie tym mowa jest o wolno stojących parterowych budynkach rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2. Stosownie zaś do przepisu § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu z daty wykonania budynku, tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.), przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia.

Z definicji tej wprost wynika, że poddasze użytkowe z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi stanowi kondygnację. Jednocześnie, w rozdziale 5 "Pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi", w § 72 warunków technicznych określa się, że wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna odpowiadać wymaganiom określonym w poniższej tabeli, jeżeli przepisy odrębne, w tym dotyczące pomieszczeń pracy i pomieszczeń służby zdrowia, nie określają innych wymagań. Przy czym w tabeli wskazano, że pokoje na poddaszu w budynkach jednorodzinnych i mieszkalnych zagrodowych oraz pomieszczenia w budynkach rekreacji indywidualnej powinny mieć minimalną wysokość w świetle 2,2m, z tym że przy stropach pochyłych jest to wysokość średnia liczona między największą a najmniejszą wysokością pomieszczenia, lecz nie mniejszą niż 1,9 m; przestrzeni o wysokości poniżej 1,9 m nie zalicza się do odpowiadającej przeznaczeniu danego pomieszczenia.

Nie ulega wątpliwości, że poddasze użytkowe w spornym budynku w świetle powyższej definicji warunek bycia drugą kondygnacją spełnia. Sporny budynek posiada poddasze użytkowe o wysokości 2,56 m, na którym znajdują się dwa pokoje (vide zdjęcia k. 34 akt adm.). Z tego względu wybudowany budynek nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b., (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 sierpnia 2015 r., II SA/Bd 1336/14 oraz wyrok NSA z 30 sierpnia 2018 r., II OSK 2140/16).

Przesądzenie, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną, uzasadniało wdrożenie procedury legalizacyjnej prowadzonej – jak wyżej wskazano – co do zasady w oparciu o regulacje obowiązujące w dacie jej zastosowania. W sprawie niniejszej istotne jest jednak, że o ile decyzje kończące tę procedurę wydano w 2024r., o tyle z uwagi na przepisy szczególne i datę wszczęcia postępowania należy zastosować procedurę legalizacyjną w oparciu o regulacje obowiązujące do 18 września 2020 r., tj. przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), której przepisy w zasadniczej części weszły w życie 19 września 2020 r. W art. 25 ustawy nowelizującej przyjęto zasadę, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, przepisy ustawy zmienianej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w czerwcu 2016 r., czyli przed 19 września 2020 r., a zatem zastosowanie znajdują przepisy ustawy - Prawo budowlane w wersji sprzed ww. nowelizacji.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. (w brzmieniu sprzed 18 września 2020 r.), określającym przesłanki wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl art. 48 ust. 2 p.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym, stosownie do treści art. 48 ust. 3, organ nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1); dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (pkt 2). Stosownie do treści art. 48 ust. 4 p.b., w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, tzn. jest wydawana decyzja o rozbiórce.

Z powyższego wynika, że postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części jest podzielone na kilka etapów. Pierwszy to ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez pozwolenia na budowę. Drugi etap to ocena organu czy obiekt można zalegalizować, tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) i czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z nimi. Weryfikując pozytywnie te okoliczności organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu. Następnym etapem jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej (po spełnieniu wymagań nałożonych w ww. postanowieniu). Postępowanie kończy bądź zatwierdzenie projektu budowlanego, bądź nakaz rozbiórki obiektu. Nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b., obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 grudnia 2017 r. w sprawie II OSK 874/17, ustawodawca z mocy art. 48 ust. 4 p.b. nie pozostawia właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia - nakazując stosować przepis art. 48 ust. 1 ustawy, czyli nakaz rozbiórki (tak też w wyroku z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1757/10).

Wyjaśnić też należy, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 p.b.. Oznacza to, że w razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ, nie przejdzie on do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 p.b., tj. nie wyda pozwolenia na wznowienie robót budowlanych bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Nieprzedłożenie dokumentów skutkuje obowiązkiem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę nielegalnie wykonanego obiektu. Brzmienie art. 48 ust. 4 p.b. jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości. Żaden przepis p.b. nie przewiduje w takiej sytuacji odstępstw.

Skoro w sprawie niniejszej organy prawidłowo ustaliły, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną, która podlega procedurze wynikającej z art. 48 p.b., to bez naruszenia prawa wydały na podstawie art. ust. 2 tego przepisu postanowienie z 6 lipca 2016 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. W ten sposób rozstrzygnięto – prawidłowo - kwestię charakteru wykonanych robót budowlanych i rodzaju procedury, której one podlegają. Organ zasadnie stwierdził, że inwestor zrealizował budynek letniskowy o powierzchni zabudowy 52,24 m2 (łącznie z zadaszonymi tarasami), z wykonaną drugą kondygnacją (poddaszem użytkowym z pomieszczeniami przeznczonymi na pobyt ludzi), zatem wymagane było pozwolenie na budowę, którego nie posiada. Zasadnie w konsekwencji PINB nałożył na inwestora nakaz przedłożenia wymaganych przepisem art. 48 ust. 3 p.b. dokumentów, które umożliwiłyby legalizację prac wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Bezspornie inwestor wszystkich wymaganych dokumentów nie przedłożył, tj. nie przedstawił decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie w tym zakresie zakończyło się decyzją odmowną. Głównym powodem takiego rozstrzygnięcia był brak uzyskania uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku. Organ ochrony środowiska uznał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy jest sprzeczny z zakazem określonym w § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr XII/94/15 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 czerwca 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Sejneńskie" (Dz. Urz. Woj. Podl. z dnia 26 czerwca 2015 r. poz. 2122) i jednocześnie nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tego zakazu. Zgodnie z tą regulacją, "Na obszarze zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". W sprawie nie jest sporne, że inwestycja realizowana jest w odległości około 60 m od jeziora P. (zob. załącznik nr 4 do protokołu oględzin, k. 33 akt admin.). Postanowienie odmowne RDOŚ zostało utrzymane w mocy przez GDOŚ postanowieniem z 19 lipca 2017 r., a następnie poddane kontroli sądowej, która nie wykazała naruszeń prawa (wyroki WSA w Warszawie z 11 stycznia 2018 r., IV SA/Wa 2375/17 oraz NSA z 20 maja 2021 r., II OSK 2393/18).

Zaakcentowania wymaga, że organy stosujące prawo, w tym także organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy oraz organ nadzoru budowlanego, mają obowiązek uwzględniać stan prawny ukształtowany ostatecznym postanowieniem o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy (vide wyrok NSA z 26 września 2024 r., II OSK 2688/21). Dlatego też Wójt decyzją z 17 stycznia 2024 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Decyzja ta stała się ostateczna 19 lutego 2024 r. i organy nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej nie mogły jej znaczenia w sprawie pominąć. Podkreślić tez należy, że to z powodu oczekiwania na prawomocne zakończenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy postępowanie legalizacyjne w sprawie niniejszej nie było prowadzone przez okres kilku lat, choć nie zostało zawieszone. Brak formalnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy poczytywać za uchybienie proceduralne organu, niemniej jednak pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Sąd zauważa, że poza wystosowaniem próśb do Wójta o informację w zakresie prowadzonego postepowania, PINB nie podejmował żadnych czynności w sprawie, a więc de facto sytuacja była równoznaczna z zawieszeniem postępowania administracyjnego. Inwestor miał więc ostatecznie ponad 7 lat na przedłożenie stosownych dokumentów, czego nie uczynił. Dlatego też sąd podziela stanowisko organu, że w takiej sytuacji - mając na uwadze przepis art. 48 ust. 4 p.b. i związany charakter wskazanego tam rozstrzygnięcia - organ nie miał wyboru i był zobowiązany podjąć decyzję nakazującą rozbiórkę.

Legalności kwestionowanej decyzji nie podważają pozostałe argumenty skargi.

Roboty budowlane wykonywane w miesiącach sierpień-wrzesień 2015 r. (stan surowy) oraz do maja 2016 r. (prace wykończeniowe) doprowadziły do powstania nowego budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. Jest to bowiem obiekt wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Ustalenia w tym zakresie znajdują potwierdzenie zarówno w znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji zdjęciowej, jak również protokole z czynności kontrolnych z 30 maja 2016 r. oraz oględzin z 28 czerwca 2016 r., do których skarżący nie złożył zastrzeżeń uczestnicząc w obydwu czynnościach. Co jednak istotne w kontekście zarzutów skargi – obiekt ten jest też trwale związany z gruntem. Nietrafna jest argumentacja, w której skarżący przekonuje, że wybudowany obiekt ze względu na warunki techniczne nie jest trwale związany z gruntem i nie spełnia cech budynku określonych w art. 3 pkt 2 p.b. Z akt sprawy wynika, że budynek jest posadowiony na fundamencie betonowym (marginalnie wskazać należy, że istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem – vide wyrok NSA z 17 stycznia 2020 r., II OSK 526/18). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i kategorycznie wypowiadał się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Skarżący nie wykazał, aby przedmiotowy obiekt budowlany można było przenieść w inne miejsce w łatwy sposób, czy też aby był to obiekt np. typu kontenerowego, z reguły konstrukcyjnie przeznaczony do łatwego przemieszczania. Ponadto w sprawie nie wykazano, aby ustalenia w tym zakresie wymagały uzyskania opinii biegłego, tym bardziej, że kontroli dokonał organ wyspecjalizowany. Podkreślić też należy że w celu legalizacji sam skarżący wystąpił do Wójta o warunki zabudowy dla "budynku rekreacji indywidualnej" (zob. decyzja o warunkach zabudowy, k. 106 akt admin.) a nie innego rodzaju obiektu budowlanego. Także okres istnienia obiektu na nieruchomości (od doprowadzenia do stanu surowego ponad 9 lat) świadczy o tym, że nie mamy do czynienia z obiektem tymczasowym, o którym mowa w art. 3 pkt 5 p.b. Nie wykazano też, aby przedmiotowy obiekt budowlany był przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także, o czym już wyżej była mowa, aby obiekt ten był niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Dlatego nie podważono skutecznie kwalifikacji obiektu jako budynku, o jakim mowa w art. 3 pkt 2 p.b. W konsekwencji nie wykazano, z jakich względów przedmiotowy obiekt budowlany nie można uznać za budynek letniskowy. Nie wystarczy w tym zakresie wskazanie, że obiekt ten jest budowlą, skoro spełnia cechy budynku oraz jest zupełnie niepodobny do budowli scharakteryzowanych w art. 2 pkt 3 p.b. Dla powyższej klasyfikacji nie ma też znaczenia, że przeznaczeniem obiektu nie jest zaspokajanie podstawowych potrzeb mieszkaniowych, lecz zaspokajanie potrzeb rekreacyjnych czy wypoczynkowych (s. 7 skargi). Dla sprawy nie ma znaczenia, czy budynek letniskowy jest budynkiem mieszkalnym, w sensie do stałego zamieszkiwania niezależnie od pory roku. W tym aspekcie prawnie relewantne jest jedynie to, czy mieści się w ustawowej definicji budynku.

Powstały budynek letniskowy wymagał więc pozwolenia na budowę, a legalizacja robót niepoprzedzonych pozwoleniem mogła nastąpić wyłącznie w trybie art. 48 p.b., co trafnie stwierdził i przeprowadził organ.

Bez znaczenia w sprawie pozostają okoliczności dotyczące długiego okresu postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Organ nadzoru budowalnego był prawnie zobowiązany oczekiwać na decyzję Wójta (art. 48 ust. 3 p.b.) i nie miał wpływu na to, ile czasu będzie trwać to postępowanie. Jak już wspomniano, PINB na przestrzeni kilku lat wielokrotnie zwracał się do Wójta z pytaniem o stan tej sprawy. Istotnie, postępowanie o warunki zabudowy trwało kilka lat licząc od złożenia wniosku (19 grudnia 2016 r.) do wydania decyzji ostatecznej (17 stycznia 2024 r.). Tak długi okres procedowania wynikał z uruchomienia przez stronę kontroli instancyjnej i sądowej, co było jej prawem ale jednocześnie skutkowało długotrwałością postępowania. Wcześniejsze rozstrzygnięcie postępowania legalizacyjnego uniemożliwiły zatem obiektywne i niezależne od PINB przeszkody, co pozostaje bez znaczenia przy kontroli decyzji rozbiórkowej. Wbrew zarzutom skargi w sprawie niniejszej nie sposób mówić o naruszeniu zasady zaufania (art. 8 k.p.a.), a także innych zasad ogólnych, w tym zasady współdziałania organów (art. 7b k.p.a.) czy też zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.). Zdaniem sądu zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a motywy decyzji wyczerpująco wyłożono, bez naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Nie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut niezastosowania przepisów obowiązujących aktualnie. Skarżący nie sprecyzował, czy chodzi mu o przepisy materialne czy procesowe, dlatego – z uwagi to, że większość znajdujących zastosowanie w sprawie regulacji została już omówiona - sąd zwróci jedynie uwagę na jeden aspekt tego zarzutu, który dostrzega z urzędu. Otóż można się domyślać, że skarżącemu chodzi o obecne brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b., zgodnie z którym nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy: a) do 35 m2, b) powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. Zauważyć jednak należy, że nawet jeśli uznać, że mamy do czynienia z budynkiem nieprzekraczającym 70 m2 powierzchni zabudowy (co ma miejsce) i rozpiętości konstrukcji do 6 m (co nie ma miejsca z uwagi na konstrukcję dachu budynku widoczną na zdjęciach oraz pomierzony przez organy rzut budynku wynoszący 7,75 m x 6,74 m), to jednak nadal mamy do czynienia z budynkiem dwukondygnacyjnym, co wyklucza kwalifikację z art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b.

Wobec powyższego, skoro inwestycja (jako całość obejmująca budynek letniskowy wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe) nie spełnia warunków wynikających z przepisów, nakaz jej rozbiórki nie narusza prawa.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.