Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2168/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 1, 3d i 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 44 ust. 3, art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 6 pkt 1 i 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant specjalista - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2018 r. sprawy ze skargi J. K. i A. T. prowadzących niepubliczne przedszkole B. s.c. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia (...) września 2017 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem; oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniach [...]-[...], [...]-[...] lutego 2016 r. oraz [...] marca - [...] kwietnia 2016 r., w Niepublicznym Przedszkolu "B." s.c. przeprowadzono kontrolę w zakresie pobrania dotacji i prawidłowości wykorzystania środków pochodzących z dotacji udzielonej z budżetu gminy D. w 2015 r. Kontrolujący stwierdzili, iż część wydatków sfinansowanie z dotacji przyznanej przedszkolu na 2015 r. w ogólnej kwocie 41.980,36 zł stanowią dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

W dniu [...] kwietnia 2016 r. osoby prowadzące przedszkole tj. J.K. i A.T. (dalej: "skarżące" lub "strona") dokonały wpłaty w kwocie 9.262,43 zł stanowiącej zwrot dotacji wraz z odsetkami w wysokości 202,54 zł za okres od [...].01.2016 r. do [...].04,2016r. i złożyły korektę rozliczenia dotacji oświatowej za 2015 r.

Z uwagi na fakt, że skarżące nie dokonały zwrotu pozostałej części dotacji Wójt Gminy D. (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") wszczął postępowanie administracyjne zakończone wydaniem, w dniu [...] grudnia 2016 r., decyzji nr [...] zobowiązującej osoby prowadzące przedszkole do zwrotu do budżetu gminy D. kwoty 32.920,47 zł stanowiącej dotację za rok 2015 wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej: "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], uchyliło ww. decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Wójt rozpatrzył sprawę ponownie z uwzględnieniem zaleceń SKO i w dniu [...] czerwca 2017r. wydał decyzję nr [...], mocą której określił kwotę dotacji w wysokości 33.240,77zł, za rok 2015, jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, przypadającą do zwrotu do budżetu gminy - solidarnie przez skarżące prowadzące Niepubliczne Przedszkole "B." s.c. - wraz z należnymi odsetkami za zwłokę liczonymi jak od zaległości podatkowych, naliczonymi począwszy od dnia przekazania dotacji z budżetu gminy do dnia zwrotu wyżej wymienionych środków finansowych włącznie. Organ przyjął, że na podlegające zwrotowi dotacje złożyły się kwoty: 400 zł przeznaczone na zakup kwiatów, 787,87 zł poniesione na zakup zestawu: dzwonek elektryczny [...] (188 zł) oraz elektroniczna woźna [...] (599,87 zł), 2.507,52 zł za usługi telekomunikacyjne, 23.707,82 zł wydatkowane na meble i wyposażenie oraz 5.517,26 zł wydatki poniesione w 2015 r. z dotacji udzielonej na 2015 r. na zapłatę faktur z roku 2014.

Skarżące złożyły odwołanie od powyższej decyzji SKO, które zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że zwrotowi do budżetu gminy podlega kwota 400 zł przeznaczona na zakup kwiatów, przybrania i gąbki. W toku kontroli skarżące wyjaśniały, że zostały one zakupione na zajęcia przyrodnicze dla dzieci z przedszkola polegające na ubraniu kwiatami kościoła w D. Organ nie dał wiary późniejszym twierdzeniom pełnomocnika strony, iż kontrolujące nie zrozumiały wyjaśnień J.K., że kwiaty wykorzystano na zajęciach przyrodniczych, a po zajęciach ich nieuszkodzona część została wykorzystana do udekorowania kościoła. Odnosząc się do przedstawionej kserokopii faktury Nr [...] na zakup kwiatów ciętych wystawionej w dniu [...] czerwca 2015 r. (data sprzedaży [...].06.2015) oraz kopii strony z dziennika lekcyjnego, na której zakreślono, że w dniu [...] czerwca 2015 r. tematem zajęć było "Kształcenie umiejętności współpracy w grupie" SKO zauważyło, iż zajęcia odbyły się dziesięć dni przed zakupem kwiatów, co czyni argumentację o wykorzystaniu kwiatów na zajęciach nielogiczną. Zdaniem organu fakt wykorzystania kwiatów wraz z gąbką i przybraniem do dekoracji kościoła jest bezsporny, zaś zarówno w toku postępowania kontrolnego i prowadzonego w następstwie kontroli, postępowania administracyjnego, skarżące nie przedstawiły dowodów potwierdzających, że powyższe przedmioty były w jakikolwiek sposób wykorzystane w działalności edukacyjnej przedszkola, tj. ani na zajęciach przyrodniczych, ani na lekcjach religii.

Za podlegającą zwrotowi SKO uznało też kwotę 787,87 zł przeznaczoną na zakup zestawu dzwonek elektryczny [...] oraz elektroniczna woźna [...]. Wyjaśniając potrzebę zakupu zestawu skarżące podały, iż przedszkole przygotowuje dzieci do funkcjonowania w szkole. W przedszkolu funkcjonuje oddział zerowy, a dzwonek miał służyć do nauki dzieci reakcji na sygnały szkolne, a także do nauki przestrzegania zasad czasowych panujących w placówkach oświatowych. Ma jednocześnie zwiększyć efektywność opieki nad dziećmi i zwiększenie ich bezpieczeństwa, gdyż dzwonek może być także ostrzegawczym sygnalizatorem alarmowym. Organ odwoławczy nie uznał tych wyjaśnień stwierdzając, że choć zakup dzwonka i elektronicznej woźnej miał miejsce w dniu [...] sierpnia 2015 roku, to w czasie czynności kontrolnych zestaw znajdował się w pudełkach i nie był nigdzie na stałe zamontowany. Okoliczność ta prowadzi do wniosku, że zestaw nie służył działalności przedszkola. Nadto, zadaniem SKO, ani dzwonek ani elektroniczna woźna nie są, wyposażeniem niezbędnym (ani nawet potrzebnym) w edukacji dzieci w wieku przedszkolnym.

Kolejną grupę zakwestionowanych wydatków stanowiła kwota 2.507,52 zł przeznaczona na zapłatę za usługi telekomunikacyjne. W okresie od stycznia do sierpnia z dotacji rozliczano wydatki na ten cel po jednej fakturze w kwotach powyżej 400 zł miesięcznie. Natomiast od miesiąca października do grudnia 2015 r. z dotacji rozliczono po dwie faktury miesięcznie w kwotach powyżej 700 zł. Organ odwoławczy zaznaczył, że co do zasady używanie telefonów czy mobilnego internetu do realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, umożliwiałby sfinansowanie opłat za usługi telekomunikacyjne z dotacji, lecz skarżące nie wykazały jednak takiego wykorzystania tych usług. W Niepublicznym Przedszkolu "B." s.c. z dotacji pokrywane były wydatki na abonament internet [...]. Skarżące zostały wezwane do przedstawienia m.in. oryginalnych lub uwierzytelnionych dowodów, na podstawie których w 2015 r. poniesione były wydatki na usługi telekomunikacyjne; np. umów dotyczących świadczenia usług telekomunikacyjnych oraz faktur i dowodów dokumentujących poniesienie tych wydatków. W odpowiedzi prowadzące przedszkole przesłały kserokopie (nie potwierdzone za zgodność z oryginałem) pierwszych i ósmych stron z umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych z września 2015 r. oraz wybranych faktur (bez rachunku szczegółowego) z dowodami zapłaty. Kopie faktur nie dokumentowały wydatków poniesionych na usługi telekomunikacyjne w 2015 r., a tylko w miesiącach październik - grudzień 2015 r. Skarżące dołączyły też zdjęcia, które miały dokumentować usytuowanie laptopów pozostających w dyspozycji nauczycieli w salach z urządzeniami umożliwiającymi połączenie z internetem. Wyjaśniły też, że przedstawione umowy oraz faktury dotyczą usługi blueconnect mobilnego internetu. SKO uznało te dokumenty i wyjaśnienia za niewiarygodne zaznaczając, iż z pierwszych stron umów nie wynika, że przedstawione faktury i umowy dotyczą usługi blueconnect. Z treści kserokopii pierwszych stron umów (przy czym umowa Nr [...] bez podpisu Abonenta) wynika, że w ramach zawartych umów operator świadczy usługi telefonii mobilnej i usługi mobilnej transmisji danych. Z zestawienia treści kopii wybranych przez stronę części umów i faktur nie wynika, że w ramach zawartych umów świadczona była wyłącznie usługa mobilnego internetu, ani że usługi w ramach tych umów świadczone były tylko i wyłącznie na rzecz dzieci z Niepublicznego Przedszkola "B.". W ocenie SKO, o wykorzystaniu opłaconych z dotacji usługi telekomunikacyjnych na działalność przedszkola nie świadczą dołączone przez stronę zdjęcia laptopów postawionych na stolikach nauczycieli. Organ stwierdził, że ze zdjęć nie wynika, kiedy zostały wykonane, a tego typu zdjęcia można wykonać w każdym czasie. Zarówno laptopy jak i modemy w nich umiejscowione są urządzeniami przenośnymi. Postawienie laptopów na stoliku nauczyciela w celu wykonania dokumentacji zdjęciowej nie świadczy o ścisłym związku usług telekomunikacyjnych z działalnością niepublicznego przedszkola.

Następnie organ II instancji stwierdził, że W toku kontroli ustalono, iż z dotacji przyznanej Niepublicznemu Przedszkolu "B." s.c. na realizację zadań w roku 2015 sfinansowane zostały wydatki dotyczące roku poprzedniego (2014) w łącznej kwocie 5 517,26 zł. Na kwotę tę złożyły się wydatki poniesione na podstawie:

– faktury VAT nr [...] z dnia [...].12.2014 za energię elektryczną za okres od [...].11.2014 do [...].12.2014 zapłacono przelewem dnia [...].02.2015r. w kwocie 1.156,26 zł;

– faktury VAT nr [...] z dnia [...].11.2014 za energię elektryczną za okres od [...].10.2014 do [...].11.2014 zapłaconą przelewem dnia [...].01.2015 w kwocie 956,11 zł - z dotacji 2015 roku rozliczono kwotę 944,41 zł,

– faktury nr [...] z dnia [...].12.2014 za abonament [...] za okres od [...].12.2014 do [...].12.2014 zapłaconą przelewem dnia [...].01.2015 w kwocie 44 zł;

– faktury nr [...] z dnia [...].12.2014 za: filiżanki białe, filiżanki brązowe, kubki, łyżeczki deserowe, miseczki sałatkowe, obrusy papierowe, ręczniki, serwetki, talerze deserowe, widelce oraz płyn uniwersalny zapłacono gotówką w kwocie 227,61 zł,

– faktury VAT nr [...] z dnia [...].12.2014 za węgiel ekogroszek 2 tony zapłacono przelewem dnia [...].01.2015 w kwocie 1.520 zł,

– faktury nr [...] z dnia [...].12.2014 za usługi rehabilitacyjne zapłacono przelewem dnia [...].01.2015 w kwocie 1 200 zł,

– faktury VAT nr [...] z dnia [...].12.2014 na dostawę wody i odbiór ścieków zapłacono przelewem dnia [...].01.2015 w kwocie 424,98 zł.

Zdaniem SKO z uwagi na roczny charakter dotacji wydatki dotyczące realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w danym roku budżetowym mogły być pokryte tylko z dotacji udzielonej placówce oświatowej na ten sam rok. Nie podlegały rozliczeniu z dotacji przyznanej na realizację zadań oświatowych w następnym roku budżetowym.

SKO zakwestionował też wydatki na zakup mebli i wyposażenia przedszkola o łącznej wartości 23.707,82 zł. Organ podał, że prowadzone przez skarżące Niepubliczne Przedszkole "B." s.c. mieści się w budynku dzierżawionym od Gminy D. W przedszkolu użytkowane przez dzieci były meble stanowiące pierwsze wyposażenie budynku przedszkola, zakupione przez Gminę D. w 2011 r. i będące w bardzo dobrym stanie technicznym. Mimo tego i mimo braku możliwości lokalowych, w roku 2015 i w poprzednich latach, z dotacji otrzymywanych z budżetu gminy skarżące zakupiły bardzo dużą ilość mebli, które jak uważa SKO, nie były niezbędne do realizacji zadań przedszkola i nie miały żadnego uzasadnienia. Z dotacji z 2015 r. zakupiono m.in. 16 regałów, 4 biurka, 5 zestawów mebli, 6 tablic, 25 stołów z regulacją wysokości, 3 stoły świetlicowe, 3 telewizory, 73 krzesła w tym 50 krzeseł z regulacją wysokości. Po zawiadomieniu skarżących o kontroli, powyższe meble zostały przewiezione z Niepublicznej Szkoły "A." w S., prowadzonej także przez skarżące, do siedziby Niepublicznego Przedszkola "B.". Ponieważ nie było tam wystarczająco dużo miejsca na ich umieszczenie, w wielu pomieszczeniach znajdowało się za dużo mebli, a ich część umieszczona została w garażu. Zdaniem organu II instancji po pierwszych oględzinach meble ponownie przetransportowano do szkoły "A." co potwierdzać na fakt, że kiedy kontrolujący zjawili się w siedzibie Przedszkola bez uprzedzenia, ww. mebli i wyposażenia, sfinansowanych z dotacji z budżetu Gminy D, nie było na terenie przedszkola. W dniu [...] kwietnia 2016 r. w czasie dokonywania przez zespół kontrolujący oklejania mebli w sali dydaktycznej na I piętrze, na parterze budynku przedszkola miało miejsce wnoszenie przez okno do sali dydaktycznej brakujących mebli, czego świadkiem był Wójt Gminy D. – J.Z. obecny w tym dniu przy rekontroli mebli i wyposażenia w przedszkolu. Skarżące wyjaśniły wówczas, że omawianych mebli i brakujących składników wyposażenia nie ma w Przedszkolu w D., niektóre z nich są zamknięte w garażu, do którego one nie mają do garażu klucza, a inne brakujące meble zostały wypożyczone, bądź po prostu ich nie ma. W czasie rekontroli stwierdzono brak części mebli i wyposażenia zakupionych w 2015r. na łączną kwotę 23.707,82 zł. Wobec powyższych ustaleń kontrolujących skarżące przedstawiły umowę z dnia [...] marca 2016 r. wypożyczenia ruchomości (mebli i wyposażenia) na rzecz Niepublicznej Szkoły "A." w S. Poinformowały też, że w przedszkolu są przewidziane miejsca dla 100 dzieci i spodziewały się, że wszystkie miejsca będą zapełnione. Kiedy po naborze okazało się, że pozostaje wiele wolnych miejsc, zachowując się w sposób jak najbardziej gospodarny wypożyczyły czasowo meble do innej placówki oświatowej za odpłatnością. Meble te jednak w dalszym ciągu pozostają własnością placówki, co więcej na rzecz przedszkolaków przekazywane są z tego tytułu środki.

Uzasadniając konieczność zwrotu wydatków na meble i wyposażenia o łącznej wartości 23. 707,82 zł SKO argumentowało, że wydatki te nie były i nie są ściśle związane z działalnością Niepublicznego Przedszkola "B. " s.c. Aby wydatek na zakup mebli i wyposażenia mógł być sfinansowany ze środków dotacji przyznanych danej placówce oświatowej, w tym przypadku niepublicznemu przedszkolu, to zakupione meble i wyposażenie musi służyć tylko i wyłącznie uczniom tej dotowanej placówki. Jak wykazały same skarżące, w rozpoznawanej sprawie ten zasadniczy warunek nie był spełniony. Co więcej na części faktur zakupu mebli jako odbiorca wskazana była Niepubliczna Szkoła "A." w S., a nie Niepubliczne Przedszkole "B." w D.

W dalszej części uzasadnienia SKO odniosło się do zarzutów odwołania.

J.K. i A.T. zaskarżyły powyższą decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości i zasadzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania.

Skarżące zarzuciły organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". Ich zdaniem SKO bezpodstawnie odmówiło przeprowadzenia dowodu w postaci wizji lokalnej celem wykazania, że kwestionowany przez Wójta zakup mebli do przedszkola stanowił wydatek bieżący i jest wykorzystywany na cele tegoż przedszkola. Skarżące stoją na stanowisku, iż dowód ten miał znaczenie dla sprawy, albowiem wykazałby celowość nabycia nowych mebli ponad te które zostały przekazane przez Wójta i stanowiły wyposażenie budynku przedszkola. Nowe meble zostały zakupione, ponieważ te pierwotnie znajdujące się na wyposażeniu przedszkola nie miały regulowanej wysokości dla młodszych dzieci (3 latków). Konieczność nabycia tego rodzaju mebli wynikała z przepisów powszechnie obowiązujących tj. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 roku w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U z 2003 r. Nr 6 poz. 69 z późn. zm.).

Do naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. miało dojść także poprzez brak uznania racji skarżących wynikających z przedstawionych w trakcie postępowania dowodów w zakresie usług telekomunikacyjnych z powodu ich nie potwierdzenia za zgodność z oryginałem. Jednocześnie SKO dokonało oceny tych dowodów uznając je za niepotwierdzające wykorzystywania telefonów oraz internetu na cele związane z działalnością przedszkola. Skarżące uważają, iż w tym przypadku organ odwoławczy powinien wezwać je do uzupełnienia dokumentacji (potwierdzenie za zgodność) bądź przedstawienia dowodów w tym zakresie rozwiewających jego wątpliwości.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870), dalej jako "u.f.p." skarżące podniosły, iż SKO niewłaściwe uznało, iż otrzymana przez nie na podstawie ustawy o systemie oświaty dotacja z budżetu j.s.t., ma charakter mieszany podmiotowo-celowy. Organ oparł swoje stanowisko m.in. na jednolitym, w jego ocenie, orzecznictwie sądów administracyjnych. Zdaniem strony orzecznictwo sądów administracyjnych w Polsce uznające dotacje otrzymywane przez niepubliczne placówki oświatowe z budżetu j.s.t. na podstawie ustawy o systemie oświaty za podmiotowo - celowe opiera się na stanowisku M. P. zawartym w Komentarzu do ustawy o systemie oświaty wydanym w 2012 roku. Jednakże w wydaniu komentarza z 2013 roku sam twórca tego tworu słownego - nieznanego i nieznajdującego oparcia prawnego w ustawie o finansach publicznych - zrewidował swoje stanowisko i przyznał, że było ono błędne i stało się powodem niejednolitego orzecznictwa. Skarżące podniosły, iż dotacje oświatowe mają charakter podmiotowy, w ramach których należy domniemywać zasadniczą swobodę wydatkowania przyznanych środków na pokrycie wszelkich wydatków dotyczących działalności statutowej szkoły lub placówki Dotacje podmiotowe mają bowiem bez wątpienia najszerzej określone przeznaczenie. Dofinansowaniu nie podlega bowiem "cel" (przedsięwzięcie społecznie użyteczne), jak to ma miejsce w przypadku dotacji celowej, ani produkt (usługa), jak to ma miejsce w ramach dotacji przedmiotowych. Ze środków dotacji podmiotowych wspierana jest natomiast określonego rodzaju "działalność" podmiotu prawnego, wynikająca z przepisów prawa materialnego; również w przepisach materialno - prawnych rangi ustawowej określony zostaje krąg podmiotów uprawnionych do otrzymywania dotacji.

Dalej skarżące stwierdził, iż zasadność i słuszność nabycia przez nie mebli i wyposażenia oraz dokonanie ich zgodnie z przeznaczeniem należy rozpatrywać w chwili dokonywania nabycia tych sprzętów, tj. w roku 2015, a nie w chwili dokonywania kontroli tj. w roku 2016. Z przedstawionej w trakcie postępowania Informacjach o liczbie uczniów na miesiące styczeń-sierpień 2015 roku wynika, iż liczba dzieci w placówce w tym okresie wynosiła od 75 do 81 dzieci. Dopiero w okresie od września do grudnia 2015 liczba uczniów uległa zmniejszeniu i wynosiła 55 lub 56 dzieci. Zgodnie z wnioskiem o udzielenie dotacji na rok 2015 planowana miesięczna liczba uczniów w 2015 roku wynosiła 76 i była oparta na liczbie uczniów w miesiącach październik-grudzień 2014 roku. Zatem racjonalne, w ocenie strony, przesłanki wskazywały, iż liczba uczniów w placówce może ulegać zmianie i zwiększać się. Nabycie nowych mebli było zatem uzasadnione z powodu zwiększającej się liczby dzieci, jak również ze względu na nie wystarczające i niekompletne wyposażenie lokalu i sprzętu przekazywanego przez Wójta Gminy D. Z przyczyn niezależnych od skarżących w roku 2016 liczba dzieci uległa zmniejszeniu, zatem tak duża liczba mebli w tym okresie była niepotrzebna. Z tego powodu skarżące, zachowując się w sposób jak najbardziej gospodarny, wypożyczyły czasowo meble do innej placówki oświatowej za odpłatnością. Jednakże meble te w dalszym ciągu pozostają własnością placówki, co więcej na rzecz przedszkolaków przekazywane są z tego tytułu środki. Nie nastąpiło zatem wyzbycie się własności sfinansowanych z dotacji mebli na rzecz innego podmiotu bądź osoby. Meble pozostają własnością przedszkola i obecnie są w przedszkolu wykorzystywane. Czasowe wypożyczenie, w okresie w jakim zmniejszyła się liczba dzieci nie uzasadnia stwierdzenia niezasadności zakupu.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r. poz.2188 j.t. ze zm. ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 j.t., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego czy w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Sąd, kierując się tymi przesłankami uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd podziela ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ i uznaje je za prawidłowe i stanowiące uzasadnioną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.

Wbrew zarzutom skargi organ zgromadził w sprawie pełny materiał dowodowy, dający podstawę do orzekania w sprawie. Ocena tego materiału została należycie przeprowadzona z uwzględnieniem logicznego i rzetelnego wnioskowania.

W rozpoznawanej sprawie skarżącym, prowadzącym Niepubliczne Przedszkole "B.", została udzielona dotacja na 2015 r. w łącznej kwocie 701.768,82 zł. Opierając się na danych zgromadzonych w trakcie kontroli organy ustaliły, że ww. dotacja została wykorzystana przez skarżące w 2015 r. niezgodnie z przeznaczeniem i niezwrócona gminie na łączną kwotę 33.240,77 zł.

Wskazać należy, że w myśl art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( Dz.U. z 2018r. poz. 1457 j.t., ze zm. dalej u.s.o.), niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Ust. 2b cyt. przepisu stanowi, iż dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty).

Według zaś art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w 2014 r. dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;

zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:

książki i inne zbiory biblioteczne,

środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,

sprzęt sportowy i rekreacyjny,

meble,

pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.

W myśl art. 90 ust. 3d pkt 1 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2015 r. dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:

wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania

przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola

lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,

sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których

mowa w art. 5 ust. 7

- z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.

Słusznie zatem organ uznał, że wymieniona dotacja ma charakter mieszany przedmiotowo – podmiotowy. Interpretacja art. 90 ust. 3d wskazuje, że dotacje przeznaczane na realizację zadań przedszkola, ograniczone są co do zakresu ich celowości, oraz do bieżących wydatków przedszkola. Dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Zatem nie jest możliwe pokrywanie ze środków tej dotacji zadań innych, niż te na które dotacja została udzielona.

W myśl art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty tryb udzielania i rozliczania dotacji ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji.

Tryb udzielania i rozliczania dotacji w rozpatrywanej sprawie został określony w uchwale Rady Gminy D. nr [...] z [...] lutego 2014 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji na prowadzenie niepublicznych przedszkoli oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. poz. [...]). Według jej zapisów wniosek o udzielenie dotacji jest składany do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji ( § 3 ust..1). Uprawniony składa do piątego dnia miesiąca informację o liczbie uczniów ustalonej wg. stanu na pierwszy dzień miesiąca ( § 4 ust.2). Dotacja przekazywana jest od następnego roku budżetowego w dwunastu częściach ( § 4 ust.1). Miesięczna kwota dotacji obliczana jest na podstawie informacji uprawnionego, o której mowa w § 4 ust.2 ( § 4 ust.4). Zgodnie zaś z § 4 ust.5 uprawniony do dotacji zobowiązany jest do złożenia korekty informacji, o której mowa w ust. 2, zwiększającej lub zmniejszającej liczbę uczniów niezwłocznie po stwierdzeniu faktu błędnego podania liczby uczniów będącej podstawą do naliczenia dotacji. Uprawniony do dotacji składa rozliczenie z jej wykorzystania do dnia 15 stycznia roku następującego po roku udzielenia dotacji ( § 5 ust.1). Natomiast według treści § 7 ust.1 dotującemu przysługuje prawo kontroli wykorzystania dotacji. Upoważnieni przez Wójta Gminy D. pracownicy Urzędu Gminy w D. mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania przyznanych dotacji.

Stosownie zaś do art. 252 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009r. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1. Według art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 u.f.p., odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem i następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Natomiast zgodnie z art. 60 pkt 1 u.f.p., środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Z kolei art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. stanowi, że organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej są w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Należy mieć też na uwadze treść powołanych na wstępie art. 252 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p.

W myśl art. 67 tej ustawy do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu lII ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

W ocenie sądu z przytoczonych regulacji wynika, że podlegające zwrotowi kwoty dotacji stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, a ich zwrot następuje w sposób ustawowo określony, zarówno co do formy i terminu zwrotu, jak i sposobu naliczania odsetek za zwłokę. Pogląd ten znajduje potwierdzenie zarówno w judykaturze, jak i w orzecznictwie gdzie przyjmuje się, że decyzja dotycząca zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny, bowiem zobowiązanie do zwrotu powstaje z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd stwierdza, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (art. 251 ust. 4). Od kwot dotacji zwróconych po terminach określonych w ust. 1-3 nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1-3 (art. 251 ust. 5).

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż wydatki w kwocie 33 240,77 zł na które składają się koszty: 400 zł przeznaczonych na zakup kwiatów, 787,87 zł poniesionych na zakup zestawu: dzwonek elektryczny [...] (188 zł) oraz elektroniczna woźna [...] (599,87 zł), 2.507,52 zł za usługi telekomunikacyjne, 23.707,82 zł wydatkowane na meble i wyposażenie, 5.517,26 zł wydatki poniesione w 2015r. z dotacji udzielonej na 2015r., na zapłatę faktur z roku 2014 oraz 320,30 zł pozostałych po rozliczeniu wpłaty 9.262,43 zł na należność główną (8.739,59 zł) i na odsetki za zwłokę ( 522,84 zł), stanowią dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Odnosząc się do ujętych w rozliczeniu dotacji za 2015 r. kosztów zakupu kwiatów wskazać należy, że zostały one dokonane w celu dekoracji Kościoła, co nie mieści się w zakresie wydatków bieżących placówki, mającej realizować zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Twierdzenia skarżących, iż był to zakup materiału na lekcje nie zasługuje na uwagę, gdyż wskazywana lekcje odbyły się 10 dni wcześniej niż ustalony zakup kwiatów ( zakup w dniu [...].06 2015r., a lekcje [...].06.2015r.). Zważywszy na różnicę czasową twierdzenia skarżących są tylko próbą polemiki z ustaleniami organu.

Prawidłowo też organ ustalił i ocenił zakup dzwonka z zestawem woźnej oraz zakup mebli, które nie mieściły się w pomieszczeniach przedszkola, były dowożone do placówki na potrzeby pierwszej, zapowiedzianej kontroli. Ich zgromadzenie nie tylko zabrało przestrzeń przedszkola ale też zapełniło garaż. Czynność ich wywiezienia po pierwszej kontroli i ich brak podczas drugiej kontroli dostatecznie świadczy, iż nie mógł to być konieczny i celowy zakup na potrzeby tej placówki. Potwierdzają to zapisy na części faktur, według których zakupione meble miały być dostarczone bezpośrednio do siedziby niepublicznej szkoły podstawowej prowadzonej przez skarżące od 2015r. Nadto uwagę zwraca również charakter tych mebli – duże ilości krzeseł i stolików do nauki. Wszelkie twierdzenia skarżących o tym, że była to inwestycja w przedszkole, gdyż spodziewano się wzrostu liczby przedszkolaków, w warunkach tej sprawy, nie zasługują na uwagę. Bezpodstawne jest też twierdzenia skarżących, iż organ nie przeprowadził wnioskowanego przez nie dowodu z wizji lokalnej. Dwukrotna kontrola na miejscu przeprowadzona przez organ, była wystarczającą czynnością do dokonania ustaleń faktycznych i ich oceny. Do wniosku tego uprawnia również okoliczność, że skarżące wynajęły te meble dopiero w wyniku działań w tej sprawie.

Zdaniem sądu, kolegium zasadnie uznało, że opisana sytuacja świadczy o tym, że celem zakupu nie była konieczność zabezpieczenia pomieszczeń w wyposażenie na potrzeby prowadzonego już przedszkola, ale umożliwienie wyposażenia otwieranej niepublicznej szkoły podstawowej "A."

Takie działanie narusza zasady dotyczące gospodarowania środkami publicznymi, zgodnie bowiem z art. 44 ust. 3 u.f.p. wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem stanowiły również kwoty przeznaczone na zapłatę faktur telekomunikacyjnych. Skarżące w żaden sposób nie wykazały, iż były to koszty związane z bieżącą działalnością tej placówki. Mimo wezwań obu organów orzekających w tej sprawie, skarżące nie przedstawiły umów zawartych z operatorem, dających podstawę do dokonania ustaleń faktycznych w tej sprawie. Należy podkreślić, że strona powinna wykazać, że środki dotacji zostały przeznaczone na pokrycie wydatków dotowanej placówki ściśle i bezpośrednio związanych z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Podobnie sąd podziela ustalenia organu w sprawie zapłaty za faktury dotyczące działań w 2014r. Prawidłowo organ uznał, że z uwagi na roczny charakter dotacji wydatki dotyczące realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w danym roku budżetowym mogły być pokryte z dotacji udzielonej placówce oświatowej na ten sam rok. Nie podlegały rozliczeniu z dotacji przyznanej na realizację zadań oświatowych w następnym roku budżetowym.

Sąd podziela, ugruntowane w judykaturze, twierdzenie, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem należy rozumieć wąsko i polega ono w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona.

Dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w rozpoznawanej sprawie stanowiła również kwota powstała po rozliczeniu wpłaty w kwocie 9 262,43 zł tytułem zwrotu dotacji, zgodnie z korektą z dnia [...] kwietnia 2016 r. Przypomnieć należy, że wpłata i korekta zostały dokonane po kontroli organu i wyjściu na jaw okoliczności rozliczania przez skarżące, z dotacji, wydatków na zakup biletów do kina, wejście na salę zabaw, przewozu osób, biletów wstępu, zakup podręczników kraina przedszkolaka. Wydatków w rzeczywistości pokrytych przez rodziców dzieci uczęszczających do przedmiotowego przedszkola.

Podkreślić należy, że na podstawie art. 251 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty skarżące były zobowiązane do udokumentowania poniesionych wydatków. Środki pochodzące z dotacji muszą być wydatkowane na określony cel, co oznacza, że fakt właściwego wykorzystania dotacji powinien być odpowiednio udokumentowany. Obowiązkiem prowadzącego placówki oświatowe jest rzetelne dokumentowanie nie tylko faktu poniesienia wydatków, ale też okoliczności przeznaczenia wydatkowanych środków dotacji na realizację zadań prowadzonej placówki oświatowej w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Skarżące były zobowiązane do dołożenia nadzwyczajnej staranności celem wiarygodnego udokumentowania poniesionych przez siebie wydatków na cele zgodne z przeznaczeniem dotacji.

Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania organ zwracał się do skarżących o przedłożenie dokumentów źródłowych, jednakże skarżące takich pełnych dokumentów nie przedłożyły. Należy podkreślić, że ciężar udowodnienia prawidłowości wydatkowania i rozliczenia dotacji spoczywa na beneficjencie. Jego rzeczą jest właściwe udokumentowanie wydatków, poprzez przedłożenie dowodów je potwierdzających. O wykorzystaniu dotacji nie może świadczyć, jak to słusznie wskazał organ, samo wykazanie przez beneficjenta dotacji kosztów działalności oświatowej w rozliczeniu wykorzystania dotacji.

W ocenie sądu - w świetle poczynionych wyżej rozważań - nie można zarzucić kolegium wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, a przede wszystkim ustawy o systemie oświaty, w tym wskazywanego art. 90 tej ustawy oraz przepisów ustawy o finansach publicznych.

W konsekwencji sąd doszedł do przekonania, że brak podstaw do uwzględnienia skargi. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń skarżących. W sprawie nie doszło do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów k.p.a. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż chciałyby skarżące, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Wbrew zarzutom skargi organ w wyczerpujący sposób zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zaskarżona decyzja zawiera ponadto wszystkie elementy przewidziane przepisami procedury administracyjnej, a uzasadnienie zawiera szczegółowe wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.