Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 620/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2025-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1c  pkt 4, ust. 3 i 4,
journal: Dz.U. 2023 poz 1335
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 17 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Paweł Dańczak, Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 lipca 2024 r. nr SKO.4113.46.2024 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego od 1 lipca 2023 roku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 8 lipca 2024 r., nr SKO.4113.46.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1335, ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 16 kwietnia 2024 r. w przedmiocie odmowy przyznania D. D. dodatku mieszkaniowego od 1 lipca 2023 r.

Jak wynika z akt sprawy, 19 czerwca 2023 r. D. D. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Dane zawarte we wniosku nie zostały potwierdzone przez zarządcę nieruchomości przy ul. [...] w Ł.. Wnioskodawczyni załączyła do wniosku kartę lokalu, która również nie została potwierdzona przez zarządcę nieruchomości.

Pismem z 29 czerwca 2023 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego przez potwierdzenie danych zawartych we wniosku i karcie lokalu przez zarządcę nieruchomości.

W odpowiedzi na wezwanie, strona w piśmie z 27 lipca 2023 r. wyjaśniła, że wielokrotnie zwracała się do zarządcy o wypełnienie i podpisanie karty lokalu ale bez skutku. Odwołując się do orzecznictwa sądowego wskazała, że to organ władny jest samodzielnie dokonać ustaleń w tym zakresie.

7 września 2023 r. w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania i bezczynnością organu D. D. złożyła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi. 15 września 2023 r. strona złożyła skargę do WSA w Łodzi na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

Postanowieniem z 19 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uznało ponaglenie na bezczynność organu za nieuzasadnione.

Wyrokiem z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt III SAB/Łd 200/23 WSA w Łodzi po rozpoznaniu skargi D. D. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, zobowiązał Prezydenta Miasta Łodzi do rozpoznania wniosku D. D. z 19 czerwca 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalił skargę w pozostałym zakresie.

W piśmie z 27 marca 2024 r. zarządca nieruchomości poinformował, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko i odmawia wypełnienia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Ponadto przekazał kopie dokumentów, z których wynika, że umowa najmu lokalu, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego została wypowiedziana 12 grudnia 2022 r. ze skutkiem na 31 grudnia 2022 r. z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, tj. do 31 marca 2023 r. Wypowiedzenie umowy zostało skutecznie doręczone stronie.

W toku prowadzonego postępowania organ ustalił ponadto, że wnioskodawczyni nie ubiegała się o przydział lokalu socjalnego i nie jest osobą oczekującą na przydział lokalu socjalnego.

Decyzją z 16 kwietnia 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił przyznania D. D. dodatku mieszkaniowego od 1 lipca 2023 r. wskazując, że warunkiem otrzymania dodatku mieszkaniowego jest łączne spełnienie następujących przesłanek, tj.

- posiadanie jednego z wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy tytułów prawnych do lokalu,

- osiąganie określonego dochodu w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego,

- zajmowanie lokalu mieszkalnego o określonej normatywnej powierzchni użytkowej, z uwzględnieniem liczby członków gospodarstwa domowego.

Nie spełnienie choćby jednej z przesłanek skutkuje odmową przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego.

Odwołując się do treści art. 2 ust. 1 ustawy organ podkreślił, że ustawodawca przewidział możliwość przyznania dodatku mieszkaniowego osobom, które zajmują lokal mieszkalny, czy to na podstawie umowy najmu (podnajmu), spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, prawa własności, czy też innego tytułu prawnego, jeżeli ponoszą wydatki związane z jego zajmowaniem, a nawet osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego jeżeli oczekują na przysługujący im lokal zamienny albo najem socjalny lokalu. Z brzmienia przepisu wynika, że wykluczona jest możliwość przyznania dodatku mieszkaniowego osobie nie objętej zakresem art. 2 ust. 1 ustawy.

Organ podniósł, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że od 1 kwietnia 2023 r. strona nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Ł.. Nie zachodzi też sytuacja, uregulowana w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, tj. nie zajmuje lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego, oczekując na przysługujący lokal zamienny lub najem socjalny lokalu.

Od powyższej decyzji D. D. złożyła odwołanie, w którym podniosła zarzuty naruszenia:

1) art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez jego błędne niezastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że jest osobą nieobjętą zakresem tego przepisu (a w konsekwencji błędną odmowę przyznania świadczenia);

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i dokonanie istotnych ustaleń w sprawie w oparciu o kserokopie dokumentów przedstawione przez zarządcę nieruchomości, z którym pozostaje w sporze, a okoliczność ta znana jest organowi z urzędu, które jednak nie świadczą o tym, że doszło do skutecznego wypowiedzenia umowy najmu;

3) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, w tym uniemożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych, opartych jedynie na twierdzeniach zarządcy nieruchomości, z którym pozostaje w sporze, z których jednak nie wynika, aby nie posiadała zawartej ważnej umowy najmu, nie ma bowiem żadnego orzeczenia sądu, ani innego organu, który kwestionowałby ważność umowy najmu;

4) art. 11 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 725) poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że wypowiedzenie umowy najmu było skuteczne pomimo, że nie ziściły się żadne warunki opisane w treści tego przepisu.

W oparciu o postawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wskazaną na wstępie decyzją z 8 lipca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 16 kwietnia 2024 r. wskazując, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje:

1) najemcom albo podnajemcom lokali mieszkalnych, zamieszkującym w tych lokalach;

2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego;

3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych;

4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem;

5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo najem socjalny lokalu.

W myśl art. 2 ust. 2 ww. ustawy, dodatek mieszkaniowy:

1) przysługuje w związku z zamieszkiwaniem w jednym lokalu mieszkalnym albo zajmowaniem jednego lokalu mieszkalnego;

2) może przysługiwać na podstawie więcej niż jednego tytułu prawnego spośród określonych w ust. 1).

Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania Kolegium wskazało, że pismem z 5 czerwca 2024 r. wystąpiło do Sądu Rejonowego dla [...] w Ł. z prośbą o wskazanie, czy przed sądem właściwym z uwagi na miejsce położenia nieruchomości toczy się, bądź toczyło postępowanie o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] lok. [...] w Ł. z 12 grudnia 2022 r.

W piśmie z 10 czerwca 2024 r. Prezes Sądu Rejonowego dla [...] w Ł. poinformował, że w latach 2007-2024 nie zarejestrowano sprawy z powództwa D. D. o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego położonego w Ł. przy ul. [...] lok. [...].

Mając na uwadze przedstawione okoliczności faktyczne Kolegium podniosło, że strona składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie posiadała tytułu prawnego do lokalu. Z akt sprawy wynika bowiem, że umowa najmu została wypowiedziana. Strona odebrała wypowiedzenie, co poświadcza nie tylko potwierdzenie odbioru pisma ale również fakt, że strona ustosunkowała się do wypowiedzenia nie zgadzając się z jego treścią. Niemniej jednak przed właściwym sądem powszechnym nie toczy się i nie toczyło postępowanie o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] lok. [...] w Ł..

Organ odwoławczy podkreślił, iż organy administracji nie były natomiast uprawnione do oceny prawidłowości wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego, powinny jedynie zweryfikować, czy umowa została wypowiedziana i czy nie została stwierdzona bezskuteczność jej wypowiedzenia. Organy rozpoznające wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego mają obowiązek wyjaśnić jedynie, czy osoba ubiegająca się o dodatek posiada tytuł prawny do lokalu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, nie są natomiast uprawnione, w razie sporu między wynajmującym, a najemcą, do oceny prawidłowości dokonanego przez wynajmującego wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego i nie są władne ustalić, że wypowiedzenie umowy było bezskuteczne, a umowa nadal wiąże strony.

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Kolegium podkreśliło, że wobec doręczenia skarżącej wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego nie posiada tytułu prawnego do wskazanego lokalu. Strona nie ubiegała się również o lokal socjalny i nie jest osobą oczekującą na przydział lokalu socjalnego.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że kluczowe w niniejszej sprawie było ustalenie, czy strona posiada prawo do lokalu mieszkalnego. Wobec wypowiedzenia umowy najmu należało przyjąć, że skoro nie toczy się postępowanie o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] lok. [...] w Ł., to umowa została skutecznie wypowiedziana, a zatem strona nie posiada tytułu prawnego do lokalu. W tej sytuacji zarzuty są bezpodstawne, a materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania był wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie nastąpiło również naruszenie art. 10 k.p.a., a jeżeli nawet uznać, że doszło do naruszenia ww. przepisu w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, to na etapie postępowania odwoławczego Kolegium zawiadomiło stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia stanowiska w sprawie.

Organ podkreślił również, iż badanie skuteczności wypowiedzenia umowy najmu w świetle art. 11 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego może mieć natomiast miejsce przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu administracyjnym.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. D. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez błędne niezastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że skarżąca jest osobą nieobjętą zakresem tego przepisu, a w konsekwencji błędną odmowę przyznania świadczenia;

- art. 11 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że wypowiedzenie skarżącej umowy najmu było skuteczne pomimo, że nie ziściły się żadne warunki opisane w treści ww. przepisu;

- 189 k.p.c. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stronie przysługiwało prawo do wytoczenia powództwa o ustalenie istnienia umowy najmu, skoro dopiero negatywne decyzje organu administracji stanowiły o interesie prawnym skarżącej dla takiego powództwa (wcześniej takiego interesu nie miała);

naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli, co jednocześnie doprowadziło do poczynienia nieprawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną umowy najmu;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w tym umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych, opartych jedynie na twierdzeniach zarządcy nieruchomości (z którym skarżąca pozostaje w sporze), z których jednak nie wynika, aby skarżąca nie miała zawartej ważnej umowy najmu, nie ma bowiem żadnego orzeczenia sądu, ani innego organu, który kwestionowałby ważność umowy najmu, w związku z którą składane były wnioski o przyznanie dodatku mieszkaniowego;

- art 79a § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wskazania skarżącej przez organ przesłanek zależnych od strony, które zdaniem organu nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzupełnienia stanowiska przez skarżącą.

W oparciu o postawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 16 kwietnia 2024 r.

W uzasadnieniu skargi strona podtrzymując argumentację przedstawioną w odwołaniu podkreśliła, że zaskarżona decyzja jest nietrafna i pomija słuszny interes skarżącej jako obywatela. Zdaniem skarżącej nawet gdyby zajmowała lokal mieszkalny bez tytułu prawnego i nie oczekiwała na przysługujący lokal zamienny albo socjalny, to i tak należałoby przyznać jej dodatek mieszkalny, ponieważ, jak ustaliły organy w dalszym ciągu zamieszkuje w lokalu, co do którego wcześniej otrzymywała już dodatek mieszkaniowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie akcentując, że uwzględniło stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania, a wydana decyzja znajduje oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Jeżeli nawet strona w przyszłości podejmie działania zmierzające do zakwestionowania wypowiedzenia umowy najmu, to może mieć to jedynie skutek na przyszłość.

W piśmie procesowym z 10 października 2024 r. pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu wskazał, iż popiera skargę oraz wniósł o załączenie do akt sprawy kopii korespondencji skarżącej z zarządcą nieruchomości na potwierdzenie, iż nie zostały zrealizowane przesłanki z art. 11 ustawy o ochronie praw lokatorów umożliwiające zarządcy wypowiedzenie umowy najmu oraz korespondencji z organami Miasta [...] dla wykazania, że skarżąca jest osobą ubiegającą się o lokal socjalny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja w sprawie odmowy przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego od dnia 1 lipca 2023 r.

Zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych uregulowane są w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 poz.1335 ze zm.). Krąg uprawnionych do dodatku mieszkaniowego określa art. 2 ust. 1 powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje:

1) najemcom albo podnajemcom lokali mieszkalnych, zamieszkującym w tych lokalach;

2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego;

3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych;

4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem;

5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo najem socjalny lokalu.

Szczegółowe warunki przyznania dodatku mieszkaniowego określone zostały w dalszych przepisach ustawy.

Przyznanie dodatku mieszkaniowego następuje na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego (art. 7 ust. 1). Zgodnie z art. 7 ust. 1c ustawy, wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego zawiera:

1) imię i nazwisko wnioskodawcy oraz numer PESEL albo numer dokumentu potwierdzającego tożsamość wnioskodawcy w przypadku braku numeru PESEL;

2) adres zamieszkania wnioskodawcy;

3) wskazanie nazwy i adresu zarządcy budynku albo innej osoby uprawnionej do pobierania należności za lokal mieszkalny;

4) określenie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego;

5) informację o powierzchni użytkowej lokalu, w tym o łącznej powierzchni pokoi i kuchni oraz o powierzchni zajmowanej przez wnioskodawcę, w przypadku najmu albo podnajmu części lokalu;

6) informację o liczbie osób niepełnosprawnych, w tym o liczbie osób poruszających się na wózku inwalidzkim oraz o liczbie innych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju;

7) informacje dotyczące technicznego wyposażenia zajmowanego lokalu mieszkalnego o:

a) sposobie ogrzewania lokalu (wyposażenie w centralne ogrzewanie),

b) sposobie przygotowywania ciepłej wody użytkowej,

c) instalacji gazu przewodowego;

8) informację o liczbie osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego oraz o łącznych dochodach członków gospodarstwa domowego;

9) informację o łącznej kwocie wydatków na lokal mieszkalny, o których mowa w art. 6 ust. 3-4a, za ostatni miesiąc;

10) potwierdzenie informacji, o których mowa w pkt 2-5 oraz 7 i 9, przez zarządcę budynku albo inną osobę uprawnioną do pobierania należności za lokal mieszkalny.

Jak wynika z akt sprawy, wymagany zgodnie z art. 7 ust. 1c pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych tytuł prawny do lokalu mieszkalnego określony został we wniosku przez skarżącą jako najem. Jednocześnie jednak wniosek nie zawierał potwierdzenia przez zarządcę budynku albo inną osobę uprawnioną do pobierania należności za lokal mieszkalny informacji o posiadanym przez skarżącą tytule prawnym do lokalu. Brak ten nie został w toku postępowania uzupełniony. Co więcej, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zarządca nieruchomości przy ul. [...] w Ł. - na wezwanie organu - odmówił wypełnienia wniosku skarżącej o przyznanie dodatku mieszkaniowego podnosząc, iż D. D. w dniu 12 grudnia 2022 r. otrzymała wypowiedzenie umowy najmu lokalu mieszkalnego ze skutkiem na 31 grudnia 2022 r. Zarządca poinformował również, iż w związku upływem okresu wypowiedzenia, z dniem 1 kwietnia 2023 r. rozpoczęto naliczanie wobec skarżącej odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu. W aktach sprawy znajduje się kopia wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Ł. z dnia 12 grudnia 2022 r. oraz kopia potwierdzenia odbioru korespondencji zawierającej wypowiedzenie, z którego wynika, iż D. D. własnoręcznie pokwitowała odbiór tej korespondencji w dniu 16 stycznia 2023 r. Ponadto, pismem z 1 lutego 2023 r. skierowanym do zarządcy nieruchomości przy ul. [...] potwierdziła odebranie wypowiedzenia umowy najmu z dnia 12 grudnia 2022 r. oraz podniosła, że: "nie uznaje treści tego pisma i złożonego tam oświadczenia".

Do akt dołączone zostało również pismo zarządcy nieruchomości z 19 kwietnia 2023 r., skierowane do D. D., w którym wskazano, iż zarządca podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie wypowiedzenia umowy najmu z dnia 12 grudnia 2022 r. wraz z informacją, że od 1 kwietnia 2023 r. rozpoczęto naliczanie odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu w wysokości 1000 zł/m-c. Z kolei w piśmie z dnia 27 marca 2024 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu do potwierdzenia danych zawartych we wniosku skarżącej o przyznanie dodatku mieszkaniowego, zarządca odmówił wypełnienia tego wniosku, oświadczając kategorycznie, iż D. D. otrzymała wypowiedzenie umowy najmu z dnia 12 grudnia 2022 r. ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2022 r., a ponadto podkreślono w tym piśmie, że skarżąca nie opłaca w całości czynszu i ma zadłużenie. Nie ulega zatem wątpliwości, że uprawnienie skarżącej do zamieszkiwania w lokalu na podstawie umowy najmu nie zostało potwierdzone.

Prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że wobec wypowiedzenia umowy najmu i braku potwierdzenia tytułu prawnego do zajmowania lokalu, skarżącej nie przysługuje dodatek mieszkaniowy.

Zarzut skarżącej, że wypowiedzenie umowy najmu jest bezskuteczne nie może być uwzględniony. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że ani organy administracji ani sąd administracyjny nie są uprawnione do badania skuteczności wypowiedzenia umowy najmu. Organy rozpoznające wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego mają obowiązek wyjaśnić jedynie, czy osoba ubiegająca się o dodatek posiada tytuł prawny do lokalu, o jakim mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, jaki wskazuje we wniosku. Nie są natomiast uprawnione, w razie sporu między wynajmującym a najemcą, do oceny prawidłowości dokonanego przez wynajmującego wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego i nie są władne ustalić, że wypowiedzenie umowy było bezskuteczne, a umowa nadal wiąże strony, tak jak tego domaga się skarżąca. W postępowaniu administracyjnym wynajmujący nie jest stroną postępowania. Umowa najmu jest umową prawa cywilnego, której stronami są wynajmujący i najemca. Wszelkie spory, jakie wystąpią między stronami umowy najmu, są przedmiotem spraw cywilnych, rozpoznawanych przez sąd powszechny (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2519/17, z 17 września 2020 r., sygn. akt I OSK 313/20, z 21 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1392/22 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z 14 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 642/23, w Gliwicach z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 633/22).

Bezpodstawny jest także zarzut skarżącej, że organ odwoławczy dokonał wadliwej oceny materiału dowodowego i błędnie przyjął, że wypowiedzenie skarżącej umowy najmu było skuteczne. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazło się stwierdzenie, że umowa najmu została skutecznie wypowiedziana, jednak jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do dokonywania przez organ administracji oceny materialno-prawnej skuteczności wypowiedzenia z uwagi na cywilny charakter sporu, a zawarta w uzasadnieniu ocena skuteczności odnosi się do doręczenia pisma wypowiadającego umowę najmu. Organ ustalił, że pismo wypowiadające umowę najmu zostało skarżącej doręczone, a ponadto zarządca nieruchomości nie potwierdził uprawnienia skarżącej do lokalu, a zatem uznać należy, że skarżąca nie ma tytułu prawnego do lokalu.

Dodatkowo, pismem z 5 czerwca 2024 r. Kolegium wystąpiło do Sądu Rejonowego dla [...] w Ł. z prośbą o wskazanie, czy przed sądem właściwym z uwagi na miejsce położenia nieruchomości toczy się, bądź toczyło postępowanie o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] lok. [...] w Ł. z 12 grudnia 2022 r. W piśmie z 10 czerwca 2024 r. Prezes Sądu Rejonowego dla [...] w Ł. poinformował, że w latach 2007-2024 nie zarejestrowano sprawy z powództwa D. D. o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego położonego w Ł. przy ul. [...] lok. [...].

Bez znaczenia prawnego dla oceny uprawnienia skarżącej do dodatku w sprawie niniejszej jest przy tym okoliczność, czy i jakie zadłużenie w opłatach za lokal posiada skarżąca oraz czy zarządca po 1 kwietnia 2023 r. podjął działania w celu zmuszenia skarżącej do opuszczenia lokalu. Podstawą odmowy przyznania dodatku jest bowiem brak potwierdzenia tytułu prawnego skarżącej do zajmowanego lokalu wobec wypowiedzenia umowy najmu, a nie ustalenie zaległości w opłatach, stanowiących podstawę wypowiedzenia, czy zgodności z prawem zamieszkiwania przez skarżącą w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Ł.. Spór na tym tle rozpoznawać może tylko sąd powszechny, o czym była już mowa wyżej.

Jednocześnie, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1392/22, powództwo o eksmisję nie jest zagadnieniem wstępnym, od rozstrzygnięcia którego uzależniona byłaby możliwość wydania decyzji w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Przesłanką powództwa jest wprawdzie ustalenie, czy istnieje nadal stosunek najmu lokalu mieszkalnego, jednakże przedmiot takiego powództwa jest o wiele szerszy, niż powództwa o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy najmu, gdyż obejmuje on przede wszystkim żądanie opróżnienia i wydania lokalu. Z tego też względu wydanie decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na brak posiadania tytułu prawnego do lokalu nie może być uzależnione od konieczności uprzedniego skierowania przez właściciela lub zarządcę nieruchomości do sądu powszechnego skutecznego powództwa o eksmisję.

Z ustaleń organu wynika również, że skarżąca nie posiada innego tytułu prawnego do lokalu, określonego w art. 2 ust. 1 pkt 2 – 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie jest także osobą zajmującą lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującą na przysługujący jej lokal zamienny albo najem socjalny lokalu (art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy). Z informacji udzielonej organowi I instancji przez Zarząd Lokali Mieszkalnych Miasta [...] wynika, iż D. D. w dniu 31 grudnia 2018 r. składała wniosek o oddanie w najem komunalnego lokalu mieszkalnego, jednak 14 grudnia 2023 r. sprawa została zakończona, a skarżąca nie znajduje się na liście osób oczekujących do wskazania lokalu. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej załączył dokumentację potwierdzającą, iż strona prowadzi korespondencję z organami miasta, dotyczącą oddania w najem lokalu mieszkalnego z zasobu Miasta [...], jednak wynika z tej korespondencji, że sprawa wniosku z 2018 roku jest zamknięta, a Zarząd Lokali Miejskich sugeruje skarżącej złożenie nowego wniosku o oddanie w najem lokalu mieszkalnego dla osób ubiegających się o umieszczenie na liście o zawarcie umowy najmu. Korespondencja ta w żaden sposób nie potwierdza, jednak uprawnień skarżącej do lokalu socjalnego albo zamiennego na podstawie orzeczenia sądu lub decyzji administracyjnej.

W aktach sądowych (k. 85) znajduje się również pismo Zarządu Lokali Miejskich z 16 stycznia 2025 r. skierowane do SKO, z którego wynika, iż D. D. w okresie od 31 grudnia 2018 r. do 14 grudnia 2023 r. nie znajdowała się na rocznej liście mieszkaniowej ani rocznej liście lokali socjalnej. Wniosek o oddanie w najem lokalu mieszkalnego złożony przez skarżącą 31 grudnia 2018 r. znajdował się w rejestrze do listy mieszkaniowej na 2013 rok, gdyż uzyskał 8 punktów i był na 524 pozycji. Ostateczna lista mieszkaniowa na 2023 rok miała 120 pozycji, a minimalna liczba punktów na liście to 20.

W wyroku z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3423/18, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że sformułowanie "jest osobą oczekującą na przysługujący jej lokal zamienny albo najem socjalny lokalu" (art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy) trzeba rozumieć w ten sposób, że osobie ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy musi już przysługiwać prawo do lokalu zamiennego lub socjalnego, na którego realizację oczekuje w lokalu, do którego nie ma tytułu prawnego. Samo złożenie wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego nie jest wystarczające do uznania, że wystąpiła przesłanka z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, a więc, że wnioskodawca jest osobą "oczekującą na przysługujący jej lokal zamienny lub socjalny".

Również w wyrokach z 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 1944/16 i z 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 216/06, NSA podkreślił, że osobie ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy musi już przysługiwać prawo do lokalu zamiennego lub socjalnego, na którego realizację oczekuje w lokalu, co do którego nie ma tytułu prawnego. Użyty w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy zwrot "osobom oczekującym" wiąże się zatem ściśle z realnym uprawnieniem do uzyskania lokalu zamiennego albo socjalnego przez wnioskodawcę niemającego tytułu do zajmowanego lokalu.

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że skarżąca nie jest i nie była w dniu złożenia wniosku osobą oczekującą na przysługujący jej lokal zamienny albo najem socjalny lokalu w wyżej podanym rozumieniu. Wniosek skarżącej z 2018 roku dotyczył oddania w najem lokalu z mieszkaniowego zasobu Miasta [...], a nie przyznania jej najmu lokalu socjalnego.

W ocenie sądu, zaskarżona decyzja nie narusza także przepisów postępowania. Organy wyczerpująco zbadały istotne okoliczności faktyczne sprawy, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a.) i oceniły te dowody zgodnie z art. 80 k.p.a. Postępowanie nie było też prowadzone z naruszeniem art. 8 k.p.a., zobowiązującego organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Nie można przy tym uznać za zasadny zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a., poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może być skuteczny tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane naruszenie lub uchybienie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, w konsekwencji, miało wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Jednocześnie, jeżeli nawet uznać, że doszło uchybienia ww. przepisu w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, to na etapie postępowania odwoławczego Kolegium zawiadomiło stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia stanowiska, a z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżąca z tego uprawnienia skorzystała.

Z tych wszystkich względów brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga podlega zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

ds