Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 583/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4 pkt 4, art. 48 ust. 1 pkt 1i i ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: par. 3 pkt 25
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa P. sp. z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2023 r. nr 676/2023 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na wybudowaniu parkingu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem nr 676/2023 z dnia 26 lipca 2023 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB, organ II instancji, organ odwoławczy) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy (PINB, organ I instancji) nr 318/2023 z dnia 29 maja 2023 r., którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych polegających na wybudowaniu parkingu na działkach nr [...], [...], [...] i [...] AM [...] w Z. oraz poinformowano przedsiębiorstwo I. Sp. z o.o. o możliwości złożenia wniosku o legalizację i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej.

Postanowienie zwieńczyło następująco ukształtowane postępowanie prawne.

Wskutek informacji otrzymanej od Wójta Gminy Z. PINB w dniu 11 maja 2021 r. przeprowadził oględziny przedmiotowego terenu w wyniku których ustalił wykonanie utwardzenia z tłucznia granitowego zajmujące część działek (pozostała część działek to nawierzchnia gruntowa i piaskowa). Działki tworzą jedną powierzchnię i od strony drogi nie mają ogrodzenia. Nie ustalono, aby na działkach istniała podziemna infrastruktura (kanalizacja) czy oświetlenie. Na terenie były zaparkowane samochody osobowe. Organ uzyskał wyjaśnienia, że na działkę wjeżdżają często różne samochody. Organ I instancji ustalił, że firma I. zakupiła działki w 2015 r. i w 2020 r., i w momencie zakupu miejscowe utwardzenia już istniały. Po zakupie nieruchomości teren uporządkowano, utwardzenia wyremontowano, a zamiarem wykonawcy było odtworzenie tych miejsc, a nie budowa parkingu.

Kolejne czynności kontrolne w sprawie PINB przeprowadził w dniu 2 września 2021 r. Według przedstawicieli I. stan na działach nie zmienił się. W chwili kontroli na działkach były zaparkowane 2 samochody ciężarowe, jedna naczepa oraz 42 samochody osobowe. Pozyskano dokumentację fotograficzną dotycząca terenu i oświadczenie, że zgodnie z dokumentacją z czerwca 2016 r. wszystkie 5 działek stanowiła łąka (bez utwardzenia), natomiast według danych z 2019 r. działki posiadały już utwardzenie. Ponadto uzyskano informacje, że działki faktycznie pełnią rolę parkingu (słupki oddzielające miejsca, na części ogrodzenia znajduje się oświetlenie, monitoring, wydzielony wjazd i zjazd, utwardzenie 80 % powierzchni, odgłosy silników samochodowych, rozładunek towarów).

Pismem z dnia 30 września 2021 r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na wybudowaniu parkingu na działkach nr [...], [...], [...] i [...] AM [...] w Z., a następnie pismem z dnia 1 października 2021 r. zawiadomił strony o możliwości przeglądania akt sprawy. W dniu 27 października 2021 r. Urząd Gminy Z. poinformował o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu. W toku postępowania PINB uzyskał zeznania świadka wskazujące, że teren (w 2009 r.) nie posiadał utwardzenia, był porośnięty trawą, nie był rozjeżdżony, a prace na działkach rozpoczęły się po ich nabyciu przez I. Do 2014 r. na przedmiotowym terenie nie istniała żadna infrastruktura. Według świadka w sierpniu 2014 r. powstało na działkach utwardzenie, które rozszerzono w roku 2020, następnie dodano słupki, monitoring, oświetlenie i ogrodzenie. Inny świadek (poprzedni właściciel działek) oświadczył, że z przedmiotowego terenu korzystało kiedyś K., i parkowało tam maszyny oraz sprzęt rolniczy, i w tym celu utwardziło teren.

Decyzją nr 114/2022 z dnia 10 marca 2022 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wybudowaniu parkingu ze względu na jego bezprzedmiotowość. Wskutek złożonego odwołania DWINB uchylił decyzję PINB przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania, a wniesiony przez I. sprzeciw został oddalony wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 29 lipca 2022 r. (sygn. akt II SA/Wr 413/22).

W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB ustalił, że Starosta Trzebnicki nie wydawał decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie parkingu. W dniu 4 kwietnia 2023 r. na działkach znowu zrealizowano kontrolę podczas której stwierdzono zaparkowane na działce samochody ciężarowe i osobowe oraz utwardzenie większości terenu. Ponadto dostrzeżono ogrodzenie terenu ogrodzeniem systemowym, zamontowanie na ogrodzeniu oświetlenia, kamer, właściciel działki oświadczył, że utwardzeń dokonał poprzedni właściciel, i nie ma mowy o rozpoczęciu i zakończeniu robót. Nie stwierdzono typowych urządzeń parkingowych typu szlabany, oznakowanie, instalacje kanalizacji deszczowej.

Postanowieniem nr 319/2023 z dnia 29 maja 2023 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i poinformował o możliwościach związanych z postępowaniem legalizacyjnym. PINB skonstatował, że w sprawie mamy do czynienia z wykonaniem budowli, tj. parkingu dla samochodów, z wykorzystaniem utwardzonego terenu. Organ ustalił, że przedmiotowe działki nie są działkami budowlanymi, a stanowią grunty rolne. W świetle dokumentów zgromadzonych w sprawie doszło do wykonania w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych polegających na wybudowaniu parkingu na działkach [...], [...], [...] i [...]. Jak wynika z akt, w szczególności oświadczeń przedstawicieli P.P.H.U. I. w dacie zakupu teren miał miejscowe utwardzenia, zaś po zakupie został uporządkowany, utwardzenia zostały wyremontowane, i zamiarem I. było ich odtworzenie. W rezultacie tych i dodatkowych czynności (ogrodzenie, oświetlenie, stworzenie wjazdu i wyjazdu) powstał plac postojowy umożliwiający parkowanie powyżej 10 samochodów, i tak wykorzystywany. Obecnym właścicielem działek jest I., zatem to ten podmiot przejął wszelkie korzyści i ciężary, i odpowiada za wszelkie roboty budowlane wykonane na działkach.

Na wydane postanowienie I. wniósł zażalenie podnosząc, ze zamiarem Spółki było tylko uporządkowanie działek, a nie wykonywaniem robót budowlanych, i nie planowała budowy parkingu.

Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji DWINB podkreślił, że w omawianej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z wykonaniem budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego., tj. parkingu dla samochodów, z wykorzystaniem utwardzonego terenu. Powstał więc w ten sposób parking, o którym mowa w § 3 pkt 25 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 Kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Jest to wydzielona powierzchnia terenu przeznaczona do postoju i parkowania samochodów. Wykonanie przedmiotowego obiektu bez pozwolenia na budowę skutkować powinno zastosowaniem art. 48 Prawa budowlanego. Mając to na uwadze oraz to, że na rzeczonym terenie w dalszym ciągu parkowane są samochody osobowe (w ilości większej niż 10) i ciężarowe oraz to, iż nie dokonano zgłoszenia ani nie uzyskano decyzji o pozwoleniu na budowę parkingu, stwierdzić trzeba, że powstał on w warunkach tzw. samowoli budowlanej, a co za tym idzie PINB zasadnie zastosował art. 48 Prawa budowlanego. DWINB poinformował, że takie postanowienie otwiera drogę do możliwości legalizacji inwestycji.

Konkludując organ uznał za zasadne zastosowanie w sprawie art 48 ust. 1 pkt 1 pb., a co za tym idzie zaskarżone postanowienie należało utrzymać w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa. DWINB podkreślił, że zaskarżone postanowienie zawiera pewne nieprawidłowości, związane z wyliczaniem opłaty legalizacyjnej, jednak na tym etapie postępowania pozostają one bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia. Nadto zaznaczyć należy, iż dopiero w razie złożenia wniosku o legalizację PINB nałoży, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych a po ich przedłożeniu dokona ich sprawdzenia i dopiero w razie stwierdzenia braku nieprawidłowości lub wykonania postanowienia, o którym mowa w ust. 1a, wyda postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną. Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia PINB, oprócz prawidłowej tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pb., wskazał też błędnie art. 48b ust. 3 pb. Wobec tego wyjaśnić trzeba, że ów artykuł dotyczy tego jakie dokumenty legalizacyjne należy przedłożyć w celu zalegalizowania obiektu (w przypadku złożenia wniosku o legalizację), nadto powołany ust. 3 dotyczy budowy innej niż budowa wymagająca decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy innej niż budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Tymczasem sam PINB wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z obiektem, którego budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, jak już ww., nie jest to jeszcze ten etap postępowania, w którym nakłada się obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Niemniej jednak zauważyć należy, że PINB w zaskarżonym postanowieniu nie nałożył na ww. podstawie obowiązku przedłożenia wskazanych w nim dokumentów a jedynie poinformował, iż po złożeniu wniosku o legalizację konieczne będzie przedłożenie dokumentów, zatem również ta kwestia pozostaje bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika I. zarzucił naruszenie:

- art.145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie błędnej oceny i zastosowanie prawa materialnego przez PINB i DWINB , a w szczególności art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący dokonywał budowy obiektu budowlanego - parkingu wymagającego pozwolenia na budowę, gdy w rzeczywistości utwardzenie powierzchni gruntu jest zaliczane do urządzeń budowlanych ( art. 29 ust 4 pkt 1 d ustawy Prawo budowlane), a nie do budowli.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie przez PINB i DWINB faktu , że część utwardzonej powierzchni gruntu pełni rolę służebną do budynku znajdującego się na sąsiedniej działce nr [...] i jest konieczna dla prawidłowego funkcjonowania już istniejącego obiektu oraz zapewniająca możliwości użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem

Skarżąca wniosła o uchylenie wydanych postanowień (postanowienia nr 676/23/2022 Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lipca 2023 r., postanowienia PINB w Trzebnicy nr 318/2023 z dnia 29 maja 2023 r.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego

Rozwijając zarzuty skarżąca podkreśla błędną ocenę DWINB, że w sprawie mamy do czynienia z wykonaniem budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. parkingu dla samochodów, z wykorzystaniem utwardzonego terenu. Jak stwierdza, ustawa Prawo budowlane nie zawiera pojęcia " utwardzenie gruntu", natomiast orzecznictwo wskazuje, że są to wszelkiego rodzaju prace, które pozwalają utwardzać powierzchnię gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych. Prace budowlane wykonywane na przedmiotowych działkach nie mogą być uznane za mające na celu utworzenie parkingu , można je sprowadzać do formy " utwardzenia powierzchni gruntu". W protokole kontroli z dnia 4 kwietnia 2023 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy stwierdza: " Na ww. działkach widoczne są miejsca nieutwardzone z naturalną gleba . Nie stwierdzono żadnych urządzeń parkingowych typu oznakowanie, szlabany, instalacje kanalizacji deszczowej. Nie stwierdzono również, aby utwardzenie opisanych działek powodowało zalewanie działek sąsiednich." Badania prowadzone przez firmę Archeo-Trzebnica potwierdziły, że nie doszło do żadnych uszkodzeń nawarstwień archeologicznych. Powyższe przekonywująco wskazuje, że zamiarem Spółki było tylko uporządkowanie terenu, a nie budowa parkingu. Wydane przez DWINB i PINB postanowienia naruszają interes prawny skarżącego, albowiem istniejące w dacie nabycia nieruchomości utwardzenia pełniły i pełnią rolę służebną, a nie samodzielną, w stosunku do znajdującego się na działce nr [...] budynku stanowiącego własność skarżącego. W sytuacji nie potwierdzenia wykonywania robot budowlanych nie jest uzasadnione wydawanie postanowienia o ich wstrzymaniu.

W odpowiedzi na skargę DWINB zwrócił się o jej oddalenie, pozostając przy zajętym wcześniej stanowisku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieusprawiedliwiona.

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej także jako p.p.s.a. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Skargę wywołało utrzymane przez organ II instancji postanowienie PINB wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na wybudowaniu parkingu i informujące o stosownej procedurze legalizacyjnej. Materialnoprawną podstawą wydanego postanowienia, utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy, jest art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682). Przepis stanowi: organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Według art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części (wniosku o legalizację), oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Materialny przedmiot sprawy to obiekt zakwalifikowany przez organy nadzoru budowlanego jako parking (plac postojowy dla pojazdów) umiejscowiony na wskazanych wyżej działkach. W ocenie skarżącego nie mamy do czynienia z pracami prowadzącymi do wybudowania parkingu, a jedynie z utwardzeniem gruntu (w celu jego uporządkowania), i taka rozbieżność stanowisk przekładająca się na kwestię obowiązku uzyskania pozwolenia wyznacza oś sporu.

Nieodzownym warunkiem wydania zaskarżonego postanowienia jest realizacja inwestycji bez uzyskania pozwolenia na budowę, względnie bez wymaganego zgłoszenia.

Zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego jest realizacja robót budowlanych po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Według art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000. Art. 29 ust. 1 pkt 19 Prawa budowlanego stanowi, że nie wymaga pozwolenia na budowę natomiast wymaga zgłoszenia budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, sytuowanych na obszarze Natura 2000.

Skarżący miałby rację, jeżeli w sprawie wystąpiłoby wyłącznie utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej. Skarżący nie będzie miał racji, jeżeli utwardzeniu powierzchni gruntu towarzyszyć będzie wykorzystanie terenu dla celów parkingu (stanowisk postojowych) o parametrach określonych w Prawie budowlanym, a więc dojdzie do powstania parkingu w rozumieniu §3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225): wydzielonej powierzchni terenu przeznaczonej do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jasno wynika, że na przedmiotowym terenie możliwe jest parkowanie pojazdów w ilości znacznie przekraczającej 10; co więcej teren w taki sposób jest wykorzystywany - fakt zaparkowania kilkudziesięciu pojazdów znalazł potwierdzenia w przeprowadzonych przez organ kontrolach, na taką okoliczność wskazują także świadkowie. Znamienne, że nie przeczy temu skarżący, ani w zażaleniu, ani w skardze. Tym samym jako prawidłowe i zgodne z rzeczywistością Sąd ocenił ustalenie organów, że mamy do czynienia z placem postojowym o utwardzonej powierzchni, opatrzonym wjazdem i zjazdem, wraz z urządzeniami funkcjonalnie powiązanymi: oświetleniem, ogrodzeniem. Z zebranych dowodów wynika, że częściowe utwardzenie terenu istniało już w chwili zakupu terenu przez skarżącego, jednak skarżący po zakupie utwardzenia poprawił, rozwinął, adaptując teren do parkowania pojazdów (kilkudziesięciu). Reasumując, w świetle zgromadzonych dokumentów bezsporne jest, że na przedmiotowych działkach funkcjonował parking (plac postojowy dla samochodów), umożliwiający parkowanie kilkudziesięciu pojazdów. Zważywszy, że powołane przepisy prawne wiążą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (zgłoszenia) z liczbą stanowisk postojowych, to niewątpliwie w sprawie nie mamy do czynienia z budową do 10 stanowisk postojowych. W konsekwencji, co też wynika z orzecznictwa, jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to pojawia się obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 27 marca 2019 r., II SA/Rz 1304/18 oraz wyroku z 24 stycznia 2018 r., II SA/Rz 1272/17, CBOIS). Z tego wynika, że ilość 10 miejsc postojowych stanowi granicę rozdzielającą urządzenie budowlane w postaci placu postojowego od obiektu budowlanego służącego parkowaniu pojazdów (którego budowa wymaga pozwolenia). Trzeba uwzględnić funkcję, jaką teren uzyskuje wskutek utwardzenia. Jak wskazuje orzecznictwo (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt II OSK 1059/22, i przywołane w nim orzeczenia), decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie terenu działki kruszywem w taki sposób, że umożliwia to wykorzystywanie go jako parkingu, stanowi wykonanie placu postojowego, tj. obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 3 p.bud. (budowli). Utwardzony plac o ilości miejsc postojowych większej niż 10, jako będący obiektem budowlanym, podlega zatem reżimowi określonemu w art. 48 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją. W rezultacie legalne "od podstaw" zrealizowanie inwestycji takiej jak w okolicznościach sprawy wymagałoby obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zaś zaniechanie tego wymogu słusznie doprowadziło organy nadzoru budowlanego do procedury legalizacyjnej, której elementem jest zaskarżone postanowienie.

Niemniej istotne jest, że w granicach sprawy Wrocławski Sąd Administracyjny dnia 29 lipca 2022 r. (sygn. akt II SA/Wr 413/22) wydał prawomocny wyrok, co determinuje niniejsze, postępowanie ponieważ zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd w przywołanym wyroku jednoznacznie odmówił wykonanej inwestycji charakteru jedynie utwardzenia terenu stwierdzając: "w świetle dotąd zebranego w sprawie materiału dowodowego (protokoły z oględzin, zdjęcia załączone do akt sprawy, zeznania świadków i oświadczenia stron) – należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że nie można przyjąć, jak uczynił to organ I instancji, iż wykonane roboty stanowią wyłącznie utwardzenie terenu. Bezsporne bowiem jest, że na części utwardzonego terenu wydzielono miejsca postojowe (kijki w kolorze żółtym) oraz zabezpieczono wjazd i wyjazd. Nadto – z informacji stron wynika, że w 2021 r. wykonano oświetlenie terenu i ogrodzenie części działek. W wyniku wykonanych prac powstał plac postojowy z wydzielonymi miejscami postojowymi, ogrodzeniem i oświetleniem który ze względu na powierzchnię umożliwia manewrowanie i parkowanie powyżej 10 samochodów (w tym ciężarowych) i jak wskazuje zabrany materiał dowodowy, tak też jest wykorzystywany". Dalej Sąd pochylił się nad relewantnymi dla sprawy określeniami, zwłaszcza analizując "utwardzenie gruntu" oraz "miejsca postojowe". Wskazał brak definicji prawnej tych określeń podkreślając, że dla prawidłowego rozumienia pojęć należy kierować się spełnianą przez nie funkcją.

Odnosząc się do poszczególnych argumentów skargi trzeba zacząć od tego, że jej autor nie zaprzecza, że wykonano prace budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu. Neguje jednak, że prace te mogą być uznane za mające na celu utworzenie parkingu. Zdaniem Sądu takie stanowisko skarżącego nie odpowiada faktycznym i prawnym okolicznościom sprawy, o czym była mowa już wyżej, zwłaszcza w aspekcie funkcjonalnym. Skarżący przytacza fragment protokołu kontroli z 4 kwietnia 2023 r. w którym organ stwierdza, że na działkach widoczne są miejsca nieutwardzone, z naturalną glebą; nie stwierdzono żadnych urządzeń parkingowych typu oznakowanie, szlabany, instalacje kanalizacji deszczowej. Z tego samego protokołu dowiadujemy się jednak także, że na działkach zaparkowane są auta osobowe i ciężarowe, teren większości działek jest utwardzony, istnieje ogrodzenie z zamontowanym oświetleniem i monitoringiem. W ocenie Sądu z tego dokumentu, jak i z pozostałego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że mamy do czynienia z terenem przygotowanym do pełnienia roli parkingu, który funkcjonalnie, realnie, spełnia taką rolę.

Skarżący opiera skargę na zarzucie, że w sprawie mamy do czynienia jedynie z utwardzeniem powierzchni gruntu, co w myśl art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego ma zwalniać inwestycję zarówno z pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia. Takiemu postawieniu sprawy przeczą fakty, ponieważ niekwestionowanemu utwardzeniu terenu towarzyszy realizacja funkcji parkingowej (plac postojowy dla pojazdów samochodowych). Jednoznacznie, i zgodnie z doświadczeniem życiowym przemawiają za tym zgromadzone w sprawie materiały dowodowe, według których na przedmiotowych działkach parkowane są pojazdy, nawet w liczbie kilkudziesięciu, a działki te zaopatrzone są w urządzenia niewątpliwie związane z parkingiem (oświetlenie, ogrodzenie, wjazd i zjazd, monitoring działki).

Stanowisko skarżącego zgodnie z którym miał zamiar jedynie uporządkować teren, nie wyłącza ze stosowania się do adekwatnych regulacji prawnych, jeżeli za uporządkowaniem terenu idzie nowa funkcja, w realiach sprawy polegająca na parkowaniu samochodów. Nie ma także doniosłości prawnej argument o braku uszkodzeń nawarstwień archeologicznych, ponieważ zrealizowane działania w postaci utwardzenia terenu i parkowania na tym terenie aut (czyli realizowania funkcji parkingu) wcale nie muszą prowadzić do tego typu uszkodzeń. Analogicznie twierdzenie skarżącego o służebnej funkcji nabytych działek względem budynku nie zwalnia od wypełnienia wymaganych prawem wymogów, nawet jeśli ta służebna funkcja ma polegać za zapewnieniu miejsc parkingowych, w tym podmiotom korzystającym z budynku.

Z podanych powodów, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.