Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2220/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 i ust. 2, art. 103 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 kwietnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 821/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 28 lipca 2021 r. nr SKO 4103/433/2021 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 23 sierpnia 2022 r. oddalił skargę M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 28 lipca 2021 r. nr SKO 4103/433/2021 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z 25 maja 2021 r., wydaną z powołaniem się m.in. na przepisy art. 6, art. 7, art. 104, art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.) oraz art. 6 pkt 4 i pkt 14, art. 8, art. 14, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 a i b, art. 62, art. 101 ust. 1, art. 107 ust. 1, art. 110 ust. 1, 3 i 7, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 z późn. zm.; dalej: u.p.s), Burmistrz Miasta i Gminy R., ustalił opłatę dla M.K. (dalej: strona, skarżący) za pobyt jego matki L. K. (dalej: matka strony, skarżącego) w Domu Pomocy Społecznej w N. za poszczególne okresy w latach 2017-2021 w kwotach wskazanych, począwszy od 3 kwietnia 2017 r. Ponadto organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS matki strony w stosunku do jej córek E. K. , D. M. oraz jej wnuczek K. M., P. M. i M. K..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji poczynił następujące ustalenia: - matka strony została skierowana do DPS na pobyt stały od 3 kwietnia 2017r. ; - w kręgu osób obowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt matki strony w DPS są jej zstępni: dwie córki D. M., E. K. i syn (strona) oraz trzy pełnoletnie wnuczki: K. M., P. M., M. K. (trzecia wnuczka) oraz jedna niepełnoletnia wnuczka W. K.; - strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z małżonką I. K., małżonkowie pozostają w ustroju rozdzielności majątkowej: - uwzględniając rozdzielność majątkową organ I instancji ustalił, że źródło dochodu strony stanowiło jego wynagrodzenie za pracę wynikające ze stosunku pracy w Zakładzie Karnym w [...]; - strona odmówiła zawarcia umowy dotyczącej ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS; - strona ostatecznie zajęła stanowisko, w którym wyraziła zgodę na odpłatność za pobyt matki w placówce w kwocie 400,00 zł. miesięcznie, jednak nie od dnia umieszczenia matki w DPS, a od dnia zawarcia umowy. Według organu I instancji, propozycja strony dotycząca opłaty za pobyt jego matki w DPS w kwocie 400 zł miesięcznie ustalona poprzez rozdzielenie należnej kwoty na 6 osób obowiązanych, co według niego finalnie stanowi po 478,15 zł na rzecz każdego zobowiązanego, nie znajduje oparcia w ustawie o pomocy społecznej oraz zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. Odmawiając zawarcia umowy na warunkach określonych przez stronę organ uwzględnił jego sytuację dochodową oraz jego możliwości ponoszenia opłat za pobyt matki w DPS. Jednocześnie wobec konsekwentnej postawy strony co do ustalenia opłaty od daty zawarcia umowy, organ nie wyraził zgody na ustalenia terminu początkowego wnoszenia opłaty za pobyt jego matki w DPS od daty zawarcia umowy, skoro została ona umieszczona w DPS w kwietniu 2017 roku. Z tego względu organ zastosował dyspozycję art. 61 ust. 2d u.p.s. i ustalił w decyzji administracyjnej wysokości opłaty za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. W związku z tym, że istnieje wielość zobowiązanych w tożsamej grupie (dzieci mieszkańca domu pomocy społecznej), organ rozdzielił pozostałą do uiszczenia część opłaty na wszystkich zobowiązanych tej grupy (dzieci mieszkańca). Kwota podlegająca pokryciu przez stronę została rozdzielona równo na wszystkich zobowiązanych w jego grupie, którzy mogą ją ponieść bez przekroczenia maksymalnej kwoty ponoszenia opłaty. Zatem przypadająca stronie 1/3 część różnicy między miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w DPS, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca wynosi kwotę 745,64 zł. Jednocześnie organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne w stosunku do zstępnych osoby przebywającej w DPS. W tym zakresie organ ten poczynił następujące ustalenia: - od daty umieszczenia matki w DPS jej córka D. M. prowadziła gospodarstwo domowe najpierw wspólnie z konkubentem A. K., dwojgiem swoich dzieci oraz dwojgiem dzieci konkubenta, następnie ze swoją młodszą córką .Dochód rodziny przekraczał 300% kryterium dochodowego , organ zawarł z nią w dniu 28 maja 2020 r. umowę w sprawie ponoszenia opłat za pobyt matki w DPS , licząc od dnia umieszczenia matki w DPS; - miesięczny dochód wnuczki K. M. przekraczał 300% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, tj. od 01.05. 2017 r. - 30.09. 2018 r. - 1902,00 zł, a od 1.10.2018 r. - 2103,00 zł. Natomiast pozostająca kwota po wniesieniu opłaty nie była niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a zatem spełnia ona przesłanki do obciążania jej opłatą za pobyt babci w DPS. Organ I instancji wystąpił do niej z pismem z 17.03.2020 r. w sprawie zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. i taka umowa została zawarta, - jednocześnie organ I instancji ustalił, że nie istnieją podstawy prawne do obciążenia obowiązkiem wnoszenia opłaty za pobyt matki strony przez jej drugą wnuczkę P. M.; - wysokość dochodu drugiej córki matki strony E. K., która w omawianym okresie prowadziła gospodarstwo domowe wspólnie z mężem oraz dwójką dzieci, w tym: pełnoletnią córką oraz nieletnią córką, nie przekroczyła 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zatem nie spełnia ona przesłanki do obciążania jej opłatą za pobyt matki w DPS, z wyłączeniem miesiąca sierpnia 2019 r., w którym to dochód na osobę w rodzinie przekraczał 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W związku z powyższym 18 marca 2020 r. zawarto umowę ustalającą opłatę w wysokości 139,32 zł , z uwagi na to, że różnica między 300% kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem przypadającym na osobę w rodzinie wynosi 139,32 zł, to jest maksymalna kwota jaką należało obciążyć zstępną do ponoszenia odpłatności za pobyt matki strony w DPS; - trzecia wnuczka matki strony M. K. pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym ze swoją matką. Jest uczennicą Zespołu Szkół [...], nie osiąga stałych dochodów, pozostaje na wyłącznym utrzymaniu rodziców; - czwarta wnuczka matki strony W. K. nie osiąga dochodów, pozostaje na wyłącznym utrzymaniu rodziców, jest w wieku szkolnym. W związku z powyższymi ustaleniami organ I instancji stwierdził, że nie istnieją podstawy prawne do obciążenia obowiązkiem wnoszenia opłaty za pobyt matki strony przez jej trzecią i czwartą wnuczkę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Kolegium ) decyzją z 28 lipca 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że przy ustalaniu odpłatności za pobyt matki strony w DPS organ I instancji obliczył najpierw kwotę różnicy pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania w DPS, a opłatą wnoszoną przez matkę strony, a następnie otrzymaną kwotę podzielił na troje dzieci, tj. dwie córki oraz syna. W odniesieniu do dziecka osoby umieszczonej w DPS, którego dochód nie przekroczył 300% kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie, przypadającą na niego kwotę odpłatności za pobyt mieszkańca w DPS podzielono w równych częściach na wszystkie dzieci pochodzące od niego, czyli wnuki pensjonariuszki. Według Kolegium, organ I instancji słusznie uwzględnił fakt, że wnuki, jako osoby spokrewnione w II stopniu, zobowiązane są do ponoszenia opłat za pobyt matki strony w DPS, jako jej zstępni w następnej kolejności po jej dzieciach. Odpłatność za pobyt matki strony w DPS została ustalona: córce D. M., wnuczce K. M. i drugiej córce E. K. w stosownych umowach, które zawarły z organem I instancji. W związku z zawarciem umów dotyczących ponoszenia odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, postępowanie w sprawie ustalenia córkom i pierwszej wnuczce wysokości opłaty w drodze decyzji administracyjnej, stało się bezprzedmiotowe. Tym samym zasadne było umorzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie. W zakresie ustalenia opłaty pozostałym dwóm pełnoletnim wnuczkom, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zasadnie uznał, iż nie istnieją podstawy prawne do obciążenia ich obowiązkiem wnoszenia opłaty za pobyt ich babci w DPS. Obie nie osiągają dochodów, pozostają na utrzymaniu rodziców, są uczennicami szkół średnich. W konsekwencji postępowanie w zakresie ustalenia im opłat za pobyt babci w DPS również należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe.

W ocenie organu odwoławczego , organ I instancji prawidłowo ustalił skarżącemu wysokość opłaty za pobyt jego matki w DPS, uwzględniając nie tylko wysokość jego dochodu (kwotę przekroczenia 300% kryterium dochodowego), ale jednocześnie obliczył opłatę tak, aby nie obciążyć strony kosztem przypadającym na osoby, które opłatą tą, z mocy prawa, nie mogą być obciążone, co jednoznacznie wynika z treści zaskarżonej decyzji. Opłaty ustalone stronie mieszczą się w ustawowo określonych granicach. Nadto Kolegium zwróciło uwagę na to, że rodzina strony składa się z dwóch osób: strony i jego żony, która również uzyskuje dochody, ale organ I instancji nie wziął ich pod uwagę, ustalając opłatę za pobyt matki strony w DPS.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., związanego z pominięciem oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. IV SA/Wr 478/17 dotyczącej błędnego ustalenia obowiązku zapłaty za pobyt w DPS z mocą wsteczną, tj. między umieszczeniem osoby w DPS, a datą decyzji, Kolegium wskazało, że po wydaniu powyższego wyroku - w wyniku uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17 podjętej w składzie siedmiu sędziów - zmieniła się linia orzecznicza. Zdaniem organu odwoławczego ze względu na wspomnianą uchwałę NSA, oraz wywołaną nią zmianę stanowiska sądów administracyjnych w zakresie rozumienia i stosowania przepisu art. 59 ust. 1 u.p.s., dopuszczalne było ustalenie stronie oraz pozostałym osobom zobowiązanym odpłatności za pobyt matki strony w DPS od dnia umieszczenia jej w placówce, tj. od dnia 3 kwietnia 2017 r.

Natomiast ustosunkowując się do zarzutu odwołującego się dotyczącego nieuwzględnienia jego możliwości finansowych związanych z bieżącym funkcjonowaniem, zaciągniętymi zobowiązaniami, Kolegium stwierdziło, że dla ustalenia obowiązku ponoszenia przez zobowiązanego opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej i wysokości opłaty decydujące znaczenie ma wysokość dochodu, którego definicję zawierają przepisy art. 8 ust. 1-6u.p.s. Z punktu widzenia obowiązujących przepisów ustawy o pomocy społecznej fakt, że dochód strony jest obciążony kosztami utrzymania mieszkania, kredytów, nie może zostać uwzględniony przez ustalaniu wysokości dochodu członka rodziny. Tego typu koszty nie podlegają odliczeniu od dochodu. Kwestię, jakich składników przychodu nie należy uwzględniać przy obliczeniach dochodu członka rodziny reguluje wprost art. 8 ust. 4u.p.s. Nie jest możliwe pomniejszenie przychodu o inne składniki, niż w tym przepisie wymienione. O odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej decyduje wysokość dochodów osoby zobowiązanej według przepisu art. 61 ust. 2 u.p.s., a nie wielkość wydatków. Wysokość koniecznych wydatków może być wzięta pod uwagę w odrębnym postępowaniu, którego przedmiotem byłby wniosek o zwolnienie z należnej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Niemniej jednak Kolegium, uwzględniając wskazania WSA we Wrocławiu, stwierdziło, że sytuacja finansowa odwołującego się, obejmująca poziom uzyskiwanych dochodów i ponoszonych wydatków, pozwala na ponoszenie opłaty w ustalonej wysokości bez zagrożenia dla egzystencji rodziny i nie uniemożliwi im zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. Odwołujący z własnego dochodu jest w stanie zaspokoić swoje podstawowe potrzeby bytowe oraz ponosić opłaty za pobyt matki w DPS. W tym zakresie organ II instancji wskazał, że do dyspozycji dwuosobowej rodziny strony pozostaje ponadto dochód jego żony, z którą mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Stałe miesięczne wydatki rodziny wynoszą 850,40 zł, w tym: 420,00 - opłaty za mieszkanie (woda), 89,90 zł - energia elektryczna, 55,00 -gaz, 260,00 zł - opał, telefon 25,50 zł. Z uwagi na fakt, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, oceniając możliwości finansowe strony, ww. koszty należy podzielić na dwie osoby, co daje kwotę 425,20 zł. nawet, gdy doliczy się do tej kwoty koszt ubezpieczenia samochodu -116,67 zł i koszt paliwa związany z dojazdem do pracy 510,00 zł, to wydatki miesięczne wynoszą 1 051,87 zł, a tym samym w żadnym z okresów nie przekraczają kwoty, jaka pozostaje stronie do dyspozycji po wniesieniu opłaty za pobyt jego matki w DPS.

Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego M. K. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Organ II instancji w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko strony w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej w skrócie P.p.s.a.). Sąd I instancji nie podzielił zastrzeżeń skarżącego dotyczących dokonanego przez organ podziału opłaty za pobyt matki strony w DPS na jej troje dzieci, uznając za prawidłowe stanowisko organu, że wnuczki "jako osoby spokrewnione w II stopniu są zobowiązane do ponoszenia opłat jako jej zstępni w następnej kolejności po dzieciach". WSA wskazał, że kryteria ustalenia wysokości opłaty określone w art. 103 ust. 2 u.p.s. dotyczą wysokości dochodów i możliwości osoby zobowiązanej. Ten drugi aspekt został wprawdzie pominięty przez organ I instancji orzekający w sprawie, lecz organ II instancji w zaskarżonej decyzji poddał analizie nie tylko ograniczenia z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., ale dokonał analizy sytuacji majątkowej rodziny skarżącego zarówno w kontekście spełniania kryterium dochodowego jak i poddał analizie ograniczenia, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., czemu dał wyraz z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut nierównego traktowania uczestników postępowania. Wyjaśnił, że żadna z sióstr skarżącego nie została zwolniona przez organ z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS i nie miała miejsca sytuacja "przerzucenia" opłat należnych od współzobowiązanych na skarżącego. W odniesieniu do córki podopiecznej DPS E. K. nie zostało spełnione kryterium dochodowe (z wyjątkiem sierpnia 2019 r.) pozwalające na obciążenie jej odpłatnością za pobyt matki w DPS, a zatem była ona zwolniona z mocy prawa z obowiązku ponoszenia opłat .Pomimo to dobrowolnie partycypowała w opłatach za pobyt matki w DPS. Z kolei druga córka matki skarżącego zawarła umowę administracyjną z organem, nie kwestionując początkowej daty odpłatności na pobyt matki w DPS.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. K.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 P.p.s.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i w zw. z art. 138 § 2 i 2a k.p.a. przez pominięcie oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12.12.2017 r., sygn. akt IV Sa/Wr 478/17, uchylającym poprzednie decyzje organów obu instancji wydane w przedmiotowej sprawie, które dotyczyły zarówno okoliczności, jakie należało wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, jak i wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w tej sprawie - w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.;

2. art. 151 P.p.s.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy skarżona decyzja naruszała art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.p.s. oraz art. 107 u.p.s. przez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niepełny i wybiórczy, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń stanu faktycznego w zakresie:

a) ustalenia możliwości finansowych skarżącego i ustaleniu wysokości opłaty od niego należnej, bez prawidłowego uwzględnienia dowodów wykazujących jego możliwości finansowe, co skutkowało nieuwzględnieniem ciążących na skarżącym zobowiązań kredytowych i kosztach bieżącego utrzymania oraz poprzestaniem jedynie na zaświadczeniach od pracodawcy i rodzinnym wywiadzie środowiskowym w zakresie obowiązującego u skarżącego ustroju rozdzielności majątkowej, podczas gdy powyższe nierzetelnie obrazują realne możliwości finansowe skarżącego, które są znacznie niższe aniżeli przyjęte przez organy i zaaprobowane przez Sąd I instancji,

b) błędnego ustalenia, że wnuczka P. M. nie będzie ponosić opłaty za pobyt babci L. K. w Domu Pomocy Społecznej, podczas gdy organ nie przeprowadził dowodów mających na celu ustalenie sytuacji majątkowej zobowiązanej oraz jej możliwości zarobkowych, poprzestając wyłącznie na jej oświadczeniu i wywiadzie środowiskowym, z którego należy wnioskować, iż wyżej wymieniona zakończyła już edukację w technikum i może podjąć - bądź podjęła - pracę zarobkową,

c) zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym także wywiadu środowiskowego, względem zobowiązanej zstępnej pensjonariuszki - W. K., podczas gdy wyeliminowanie powyższego uchybienia mogłoby doprowadzić do wydania odmiennej decyzji, uwzględniającej wyżej wymienioną w kręgu osób obowiązanych i skutkującej zmianą zakresu obciążenia skarżącego,

d) bezpodstawnego przyjęcia za organami obu instancji, iż skarżący odmówił podpisania umowy, podczas gdy w rzeczywistości skarżący wielokrotnie (od 2017 r.) czynił starania o jej zawarcie, w tym między innymi wymieniał z organem korespondencję i składał propozycje pozostające - w przeciwieństwie do zaskarżonej decyzji - propozycjami realnymi i korespondującymi z jego możliwościami

- w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 151 P.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji:

a) błędne ustalenie zakresu oraz kolejności odpowiedzialności osób zobowiązanych do ponoszenia przedmiotowej opłaty polegające na:

- nieuwzględnieniu przy wyliczeniach wysokości odpłatności za pobyt wszystkich osób zobowiązanych, tj. sześciu (a obecnie, wobec osiągnięcia pełnoletności przez wnuczkę W. K. - siedmiu) osób zstępnych,

- w rezultacie powyższego, podzielenie wysokości opłat jedynie na troje dzieci pensjonariuszki, podczas gdy ww. przepis ustawy nie przewiduje stopniowania zobowiązanych zstępnych, wobec czego tak dzieci jak i wnuki powinny ponosić opłatę za pobyt L. K. w takim samym stopniu,

b) pominięcie wśród osób obowiązanych do zapłaty za pobyt L. K. w DPS jej wnuczki W. K., podczas gdy wyżej wymieniona zstępna pensjonariuszki w dniu 16.08.2021 r. osiągnęła pełnoletność, co powoduje, że krąg osób zobowiązanych uległ zwiększeniu z sześciu, do siedmiu osób, a co nastąpiło w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, stąd powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;

2. art. 151 P.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy skarżona decyzja naruszała art. 61 ust. 2d u.p.s. w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. przez pominięcie obciążeń kredytowych i tym samym nieuwzględnienie faktycznych możliwości zobowiązanego skarżącego przy wydawaniu decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, a co nastąpiło w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, stąd powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;

3. art. 151 P.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 8 § 1 k.p.a. przez uchybienie obowiązkowi równego traktowania uczestników postępowania, wyrażające się w zawarciu przez organ I instancji umów w sprawie ponoszenia opłat za pobyt Pani L. K. w DPS z pozostałymi współzobowiązanymi w kwotach znacznie niższych, niż orzeczonych wobec skarżącego, uwzględniających sytuację materialną zobowiązanych, opiewających w przypadku córki E. K. na kwotę 139,32 zł, z jednoczesnym uznaniem, że sugerowana przez skarżącego kwota 400 zł miesięcznie mająca go obciążać, jest "rażąco niska", a co nastąpiło w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, stąd powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;

III. naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 59 ust. 1 u.p.s. przez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, ustalającej obowiązek zapłaty z mocą wsteczną w stosunku do daty wydania decyzji kierującej matkę skarżącego do DPS, podczas gdy zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzja o skierowaniu i o odpłatności za pobyt Pani L. K. w Domu Pomocy Społecznej w N. powinna zostać wydana najpóźniej w dniu skierowania osoby do Domu Pomocy Społecznej, co nastąpiło w dniu 15.02.2017 r.,

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 u.p.s., pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym - ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) zaś o zasięgu powiatowym - ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku (art. 60 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s.). Ustalenie kręgu osób obowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej następuje w oparciu o art. 61 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium; b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. W przypadku natomiast odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 (ust. 2d). Zgodnie zaś z przepisem art. 103 ust. 2 i 3 u.p.s., Kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększona, w przypadku, gdy jedna z osób jest zwolniona z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64, art. 64a albo art. 64b.

W rozpoznawanej sprawie skarżący odmówił podpisania umowy na podstawie art. 103 ust. 2 i 3 u.p.s. na warunkach wskazanych przez organ pomocy społecznej. Przedstawił własne warunki, wyrażając zgodę na odpłatność za pobyt matki w DPS w kwocie 400 zł miesięcznie od dnia zawarcia umowy, a nie od daty umieszczenia w placówce. Propozycja ta słusznie została przez organ negatywnie oceniona. Przede wszystkim zaproponowana kwota była nieadekwatna do możliwości zobowiązanego i osiąganych przez niego miesięcznych dochodów. Nadto brak było podstaw do ustalenia terminu początkowego wnoszenia opłaty za pobyt matki w DPS od daty zawarcia umowy, w sytuacji gdy została ona umieszona w ww. placówce w kwietniu 2017 r., o czym będzie mowa poniżej.

W związku z powyższym, organ I instancji zobowiązany był wydać w tym przedmiocie decyzję. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie tej decyzji wykazało zaś, że posiadany dochód skarżącego pozwalał na regulowanie opłat za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej, albowiem był on wyższy niż 300% kryterium dochodowego, a po wniesieniu ustalonej opłaty skarżącemu pozostawała kwota dochodu nie niższa niż 300% kryterium dochodowego. W celu ustalenia dochodu skarżącego i jego sytuacji socjalno-bytowej, organ pomocy społecznej przeprowadził wywiad środowiskowy ze skarżącym i zebrał stosowne dokumenty. Dokonując ustalenia skarżącemu wysokości określonych kwot opłaty za poszczególne miesiące, organy uwzględniły zmienność tego dochodu w poszczególnych miesiącach a prawidłowości wyliczenia dochodu skarżący nie kwestionował. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej ustalając skarżącemu wysokość opłaty za pobyt matki w DPS nie ograniczono się jedynie do zbadania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zweryfikowało możliwości płatnicze strony uwarunkowane jej sytuacją osobistą, rodzinną i majątkową, jak tego wymaga art. 103 ust. 2 u.p.s. W szczególności dokonano analizy uzyskiwanych dochodów i ponoszonych wydatków. W kontekście możliwości płatniczych strony słusznie uwzględniono dochód żony skarżącego, z którą skarżący mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, a którego organ nie uwzględniał w wyliczeniu dochodu strony. Fakt, że skarżący z żoną ma ustanowioną rozdzielność majątkową oznacza jedynie, że każdy z małżonków ma pełną swobodę w dysponowaniu swoim majątkiem. Pomimo rozdzielności majątkowej małżonkowie nadal są zobowiązani według swoich możliwości zarobkowych i majątkowych przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. W związku z tym wskazywane przez skarżącego wydatki rodziny pokrywane mogą być z dochodów obojga małżonków. Uwzględniając powyższe, organ po dokonaniu stosownych obliczeń uwzględniających najbardziej korzystny dla skarżącego wariant podziału wydatków rodziny pomiędzy współmałżonków (założono, że żona skarżącego partycypuje wyłącznie w ½ kosztów za mieszkanie i telefon), słusznie przyjął, że skarżący z własnego dochodu jest w stanie zaspokoić swoje potrzeby bytowe oraz ponosić opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej w ustalonej wysokości. Stanowiska tego nie zmienia podnoszona przez skarżącego okoliczność spłaty zobowiązań z tytułu zaciągniętych pożyczek i kredytów, które nie zostały uwzględnione przez organ przy ocenie jego sytuacji finansowej. W tym bowiem względzie skarżący nie wykazał, że jest on jedyną stroną zawartych umów, kiedy doszło do ich zawarcia i na jaki okres, a także, że zaciągnięcie tych zobowiązań służyło zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych, co wykluczało przyjęcie, że koszty te mogłyby wyprzedzać odpłatności za pobyt członka najbliższej rodziny w DPS. Z tych przyczyn jako niezasadne należało uznać dotyczące tej kwestii zarzuty naruszenia tak przepisów postępowania, jak i prawa materialnego oznaczone w petitum skargi kasacyjnej odpowiednio jako I. pkt 2 lit. a i d oraz II pkt 2.

Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że w sprawie tak organy, jak i Sąd I instancji wyszły z błędnego założenia, że brakującą część opłaty za pobyt L. K., należy proporcjonalnie podzielić pomiędzy troje dzieci pensjonariuszki. Przede wszystkim należy zauważyć, że proporcjonalny podział opłaty, przewidziany został w art. 61 ust. 2f u.p.s. i dotyczy tylko sytuacji, w której nastąpiła odmowa zawarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie można z niego wywodzić ogólnej normy postępowania, a więc dzielenia opłaty po równo na wszystkich zobowiązanych. Głównym wyznacznikiem podziału są dochody, to one zakreślają granicę, do której organ może ustalić zobowiązanie. W analizowanej sprawie żadna z osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty nie odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, stąd nie było podstaw do proporcjonalnego jej podziału pomiędzy bliskich pensjonariusza. Dotyczy to zarówno stanowiska organu, co do równego podziału opłaty na troje dzieci mieszkanki DPS i w tych ramach obciążenia ich odpowiednią kwotą uwzględniającą ich sytuację finansową, jak i żądania skarżącego aby opłatę tę podzielić równo pomiędzy wszystkich zstępnych (dzieci i wnuków). Z akt sprawy wynika jednak, że pomimo częściowo błędnych założeń, w istocie organ ustalił krąg wszystkich osób, które mogą być zobowiązane do ponoszenia opłat za pobyt L. K. w domu pomocy społecznej, tj. jej dzieci i wnuków, i jako jedyny czynnik kształtujący wysokość obciążającej ich opłaty przyjął ich sytuację dochodową (z uwzględnieniem ich możliwości płatniczych). W konsekwencji wobec wszystkich zstępnych pensjonariuszki prawidłowo zastosowano zasady wyrażone w art. 61 ust. 2 pkt 2 oraz art. 103 ust. 2 u.p.s., stąd zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. powiązany ze wskazanymi przepisami nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zarzut ten jest niezasadny także ze względów które zostaną przedstawione poniżej.

Osobami uwzględnianymi do ustalenia odpłatności były dzieci pensjonariuszki, tj. skarżący, D. M. oraz E. K., a ponadto wnuczki – P. M., K. M., M. K. i W. K. - łącznie 7 osób. Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował ustalenia organów odnośnie braku podstaw do obciążenia obowiązkiem wnoszenia opłaty za pobyt babki przez wnuczki W. K., M. K. oraz P. M.. W dacie wydania zaskarżonej decyzji W. K. była niepełnoletnia, oczywistym jest więc, że nie mogła zostać obciążona żadnymi opłatami. Z kolei P. M. była uczennicą Technikum [...] i pozostawała na wyłącznym utrzymaniu rodziców. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, powyższe zostało potwierdzone w wywiadzie środowiskowym oraz stosownych oświadczeniach ww. złożonych 24 października 2019 r., jak również w załączonym do akt zaświadczeniu wystawionym przez sekretariat [...] z 23 września 2019 r. Wynika z niego, że P. M. jest uczennicą klasy III Technikum nr [...] w roku szkolnym 2019/2020 i programowe ukończenie szkoły datowane jest na 31 sierpnia 2021 r. M. K. była natomiast uczennicą III klasy Technikum Zespołu Szkół [...] i także pozostawała na wyłącznym utrzymaniu rodziców. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym (v. m.in. wywiad środowiskowy z 22 października 2019 r.). Brak było także podstaw do zakwestionowania ustaleń organów co do sytuacji dochodowej i możliwości płatniczych pozostałych zstępnych pensjonariuszki. Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych nieprawidłowości. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że dochód na osobę w rodzinie E. K. nie przekraczał 300% kryterium dochodowego, jedynie w okresie od 1 sierpnia 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. dochód ten przekroczył wskazane kryterium, co skutkowało zawarciem z ww. umowy nr 3/2020 z 18 marca 2020 r. ustalającej ww. opłatę w wys. 139,32, tj. w kwocie maksymalnej w świetle przepisów u.p.s. Sytuacja dochodowa E. K. nie pozwalała na ustalenie jej odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej w wyższej wysokości, co zostało szczegółowo opisane i wyliczone w decyzjach organów obu instancji, i znajdowało potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Podpisanie umowy z D. M. także zostało poprzedzone szczegółowym postępowaniem wyjaśniającym. Ustalona kwota 400 zł uwzględniała możliwości płatnicze ww. wynikające m.in. z jej sytuacji rodzinnej. W większości okresów kwota ta była nieznacznie niższa niż maksymalna kwota, którą D. M. mogłaby zostać obciążona przy zastosowaniu wyłącznie kryterium dochodu na osobę w rodzinie. Również w przypadku K. M. nie ma podstaw do kwestionowania procedury ustalenia opłaty i jej wysokości. Z ww. 15 lipca 2020 r. zawarto umowę, w której zobowiązano ją do zapłaty za pobyt babci opłaty za poszczególne okresy, przy uwzględnieniu zmienności uzyskiwanego dochodu w poszczególnych miesiącach. Wysokość tej opłaty w okresach, w których dochód ww. przekraczał ustawowe kryterium, została ustalona w wartościach zbliżonych do kwot obciążających skarżącego. W świetle powyższego jako niezasadne ocenić należało także zarzuty naruszenia przepisów postępowania oznaczone w petitum skargi kasacyjnej jako I. pkt 2 lit. b i c.

Analogicznie ocenić należało zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. powiązany z art. 8 § 1 k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy nie sposób dopatrzyć się nierównego traktowania stron postępowania. Jak już bowiem wyżej wskazano jako jedyny czynnik kształtujący wysokość opłaty obciążającej zstępnych L. K. organ przyjął ich sytuację dochodową (z uwzględnieniem ich możliwości płatniczych).

Jako niezasadne należy ocenić także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące pominięcia oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 12 grudnia 2017 r., sygn. IV SA/Wr 478/17 i błędnego ustalenia obowiązku zapłaty za pobyt w DPS z mocą wsteczną, oznaczone w petitum skargi kasacyjnej jako I pkt 1 i III. Stanowisko organów administracji i Sądu I instancji wskazujące, że skoro pobyt w DPS rozpoczyna się z dniem umieszczenia w nim osoby skierowanej, to od jej przyjęcia aktualizuje się związany z tym ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty, który nie jest determinowany datą wydania decyzji o jej ustaleniu, znajduje oparcie w uchwale 7 sędziów NSA z 11 czerwca 2018 r. I OPS 7/17 (ONSAiWSA 2018/5/77). W uzasadnieniu uchwały stwierdzono wprost, że "dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty, należy mieć na uwadze, aby przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym, o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, o tyle samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli od dnia umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, ponieważ decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej".

Zasadnie też twierdzi Sąd I instancji, że w uchwale I OPS 7/17 - poprzez wskazanie, że decyzja o ustaleniu opłaty powinna obejmować okres od dnia zaistnienia zdarzenia prawnego w postaci umieszczenia osoby bliskiej w domu pomocy społecznej - przesądzono, że jej wydanie może mieć skutek wsteczny. Decydujące znaczenie w tym zakresie ma sytuacja finansowa osoby zobowiązanej, której ustalenie możliwe jest nie tylko na przyszłość ale i z datą wsteczną. W sytuacji, w której uzyskiwane dochody pozwalają osobom ustawowo zobowiązanym na ponoszenie opłaty za pobyt w DPS, brak jest racjonalnych podstaw do chociażby częściowego - do czasu wydania stosownej decyzji w tym przedmiocie - przerzucania na właściwą gminę ciężaru utrzymywania osób umieszczonych w domach pomocy społecznej.

Powyższa uchwała I OPS 7/17 jest tzw. uchwałą abstrakcyjną podjętą na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 P.p.s.a. Uchwały abstrakcyjne podejmowane są w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ich przedmiotem są więc wątpliwości prawne, które nie mają bezpośredniego związku z postępowaniem toczącym się w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2006, str. 48). Uchwały abstrakcyjne posiadają w innych sprawach sądowoadministracyjnych także ogólną moc wiążącą, na co wskazuje art. 269 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas "Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego" C. H. Beck Warszawa 2004, s. 221 i nast.).

Zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Sąd I instancji, nie kwestionując stanowiska wyrażonego w powołanej uchwale, a równocześnie rozpoznając sprawę o podobnym stanie faktycznym i prawnym, jest więc związany treścią przywołanej uchwały i w tym zakresie odmienna wykładnia prawa zawarta we wcześniejszym wyroku wydanym w sprawie przestaje wiązać. W takiej sytuacji nie dochodzi do naruszenia art. 153 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a.