Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1293/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 1991 nr 107 poz 464
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S. A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2500/20 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2500/20 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok zapadał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wójt Gminy [...] (dalej Wójt) pismem z 7 kwietnia 2020 r. nr [...] wniósł do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia przez Gminę [...] własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie ewidencyjnym [...],[...], oznaczonej jako działka nr [...] powierzchni 0,4748 ha, ujawnionej w księdze wieczystej [...] Sądu Rejonowego w [...] X Zamiejscowego Wydziału Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...] na podstawie art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa [Dz. U. nr 107, poz. 464 ze zm.].

Decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2020 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) na podstawie art. 13 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2020 r. poz. 396 ze zm., dalej ugnr bądź ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa) stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie ewidencyjnym [...],[...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,4748 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w [...] X Zamiejscowego Wydziału Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...].

Wojewoda ustalił, po dokonaniu analizy akt sprawy, że 30 czerwca 2000 r. w ewidencji gruntów figurowała pierwotna działka nr [...] o powierzchni 8,9051 ha. Z działki tej wydzielono między innymi działkę nr [...] o powierzchni 0,4748 ha - na podstawie operatu pomiarowego P.2406.2014.283 z 2014 r. Z treści księgi wieczystej [...] ustalonej w systemie Elektronicznych Ksiąg Wieczystych prowadzonym na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości w dniu 8 lipca 2020 r. wynika, że Skarb Państwa nabył prawo własności przedmiotowej nieruchomości przed 30 czerwca 2000 r. na podstawie orzeczenia Ministra Komunikacji z dnia 10 maja 1947 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw komunikacyjnych (M. P. z dnia 27 maja 1947 r. nr 77 poz. 495). Skarb Państwa jest nadal ujawniony w ww. księdze wieczystej jako właściciel przedmiotowej nieruchomości. Z zaświadczenia Starosty [...] z 21 kwietnia 2020 r. wynika, że w ewidencji gruntów według stanu na dzień 30 czerwca 2000 r. pierwotna działka nr [...], w obrębie [...], oznaczona była symbolem użytku "Tk" - koleje. Jako właściciel wpisany był Skarb Państwa, jako władający Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych. Z akt sprawy wynika, że zgodnie z planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], obowiązującym w dniu 30 czerwca 2000 r., grunt oznaczony obecnie jako działka nr [...] znajdował się na terenie opisanym symbolem "R" - tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej bez prawa zabudowy. Wojewoda wyjaśnił, że w uproszczonym wypisie z rejestru gruntów, według stanu na dzień 23 marca 2020 r., działka nr [...] oznaczona jest symbolem użytku "Tk". Z akt postępowania nie wynika, by owa nieruchomość została zajęta infrastrukturą kolejową. Z pisma Wójta z 7 kwietnia 2020 r. wynika, że w latach dziewięćdziesiątych XX w. grunt ten był użytkowany rolniczo i wykorzystywany pod ogródki przydomowe pracowników PKP. W aktach sprawy znajduje się pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Kształtowania Ustroju Rolnego i Gospodarowania Zasobem Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w [...] z 29 czerwca 2020 r., z którego wynika, że przedmiotowej działki nie przekazano do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Odnosząc te ustalenia do przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 czerwca 2000 r., Wojewoda uznał, że spełnione zostały wszystkie kryteria określone w ww. ustawie do tego, by uznać, że objęta wnioskiem Wójta działka podlegała z mocy prawa przekazaniu na własność Gminie [...], która przejmuje tę nieruchomość wraz ze zobowiązaniami wobec osób trzecich.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosły Polskie Koleje Państwowe SA z siedzibą w [...] (dalej PKP, Spółka lub skarżąca), podnosząc pominięcie przez Wojewodę fakt nabycia przez nią (z mocy prawa) prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" [Dz.U. z 2018 r. poz. 1311 ze zm., dalej ukPKP].

Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2020 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister, organ odwoławczy lub organ II instancji), po rozpoznaniu odwołania Spółki, utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2020 r.

W uzasadnieniu Minister w pełni podzielił ustalenia i wnioski Wojewody. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że wbrew twierdzeniom Spółki, kwestia ewentualnego nabycia przez nią prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu, nie mogła mieć wpływu na nabycie nieruchomości przez Gminę. Spółka mogła nabyć to prawo dopiero 27 października 2000 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 8 września 2000 r. (i tylko pod warunkiem, że w tym dniu nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa). Tymczasem przedmiotowe postępowanie dotyczyło stanu prawnego istniejącego prawie 4 miesiące wcześniej - w dniu 30 czerwca 2000 r.

Skargę wywiodły Polskie Koleje Państwowe SA z siedzibą w [...] zaskarżając decyzję z [...] października 2020 r. w całości, zarzucając decyzji:

1. naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 "ust." [winno być "§"] 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej kpa) przez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, a także niezebranie całości materiału dowodowego, mimo ciążącego na organach obowiązku;

b. art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 75 § 1 ab initio kpa przez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji przyjęcie, że nie jest możliwe stwierdzenie, że Spółka nabyła ex lege użytkowanie wieczyste nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2018 r. poz. 1311 ze zm.) oraz zebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

c. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z pkt 2 kpa przez wadliwe jego zastosowanie i utrzymanie w mocy niezgodnej z prawem decyzji, mimo że organ II instancji powinien był stwierdzić wystąpienie podniesionych naruszeń po stronie organu I instancji, a w konsekwencji uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy, bądź alternatywnie skierować sprawę do ponownego rozpoznania;

2. naruszenie prawa materialnego:

a. art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. nr 107 poz. 464 ze zm.) przez bezzasadne przyjęcie, że Gmina [...] z dniem 1 lipca 2000 r. nabyła prawo własności nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia;

b. art. 34 ukPKP, przez bezzasadne przyjęcie, że Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego Nieruchomości, ze względu na nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności Nieruchomości w dniu 27 października 2000 r.

Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji z [...] lipca 2020 r.; rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i prawa własności urządzeń znajdujących się na nieruchomości, a gdyby nie było to możliwe - przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania; [zasądzenie] zwrot[u] od organu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o którym mowa w art. 200 ppsa, według norm prawem przepisanych.

Uzasadniając zarzuty skargi, Spółka podniosła, że w jej ocenie w sprawie nie dokonano właściwej oceny w zakresie spełnienia wszystkich przesłanek pozwalających na uznanie, że będąca jej przedmiotem nieruchomość stanowi mienie rolnicze. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pod względem dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, a także dowodów jest identyczne jak w przypadku decyzji Wojewody, co miałoby świadczyć o tym, że organ odwoławczy nie dokonał żadnych nowych ustaleń w sprawie, lecz oparł się jedynie na ocenie organu I instancji (k. 2-3v akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, wskazując na niezasadność podniesionych w niej zarzutów (k. 44-44v akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 2500/20 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skargę rozpoznał przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane w oparciu o akta sprawy i złożoną skargę.

Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszym postępowaniu decyzji stanowił art. 13 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2020 r. poz. 396 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, w terminie określonym w ust. 1, tj. do 30 czerwca 2000 r., stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Nabycie nieruchomości w tym trybie stwierdza wojewoda w drodze decyzji.

Na organach orzekających w sprawie ciążył obowiązek zbadania: 1. czy objęta wnioskiem Wójta nieruchomość stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ugnr); 2. czy grunt ten stanowił własność Skarbu Państwa i do 30 czerwca 2000 r. nie został przekazany do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostateczną decyzją, o której mowa w ustawie.

W kontekście pierwszego warunku wskazać należy, że pojęcie nieruchomości rolnej definiuje art. 461 kc, w świetle którego "Nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej". Działające w sprawie organy administracji były de facto zobligowane do ustalenia, nie tyle zapisów ewidencyjnych odnoszących się do przeznaczenia objętej wnioskiem nieruchomości co jej cech, o jakich stanowi powołane wyżej unormowanie kc - czy grunt ten był lub mógł być wykorzystywany do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że wbrew twierdzeniom skargi, ustalenia organów administracji w tym zakresie są prawidłowe, logiczne, w wystarczający sposób udokumentowane. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że choć w ewidencji gruntów według stanu na 30 czerwca 2000 r. pierwotna działka nr 302, z której później wydzielono sporną działkę nr 302/6, była wprawdzie oznaczona symbolem użytku: Tk - koleje (podobne przeznaczenie wskazano w uproszczonym wypisie z rejestru gruntów z 23 marca 2020 r.), to jednak w postanowieniach planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obowiązującym 30 czerwca 2000 r. grunt ten znajdował się w obszarze opisanym jako "R", tj. tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej bez prawa zabudowy. Fakt ten wynika bezsprzecznie z materiału kartograficznego znajdującego się w aktach administracyjnych. Z wyjaśnień Wójta przedstawionych we wniosku z 7 kwietnia 2020 r. wynika, że w latach dziewięćdziesiątych minionego stulecia, przedmiotowy teren był użytkowany rolniczo i wykorzystywany pod ogródki przydomowe pracowników PKP. W ocenie Sądu, świadczy to niewątpliwie o tym, że sporny grunt był użytkowany rolniczo, spełniając tym samym przesłanki do uznania go za nieruchomość rolną w rozumieniu art. 471 kc, zwłaszcza wobec faktu, że w aktach postępowania nie ma jakichkolwiek dowodów wskazujących na zajęcie tego gruntu infrastrukturą kolejową, a skarżąca takowych nie zaoferowała ani w toku postępowania administracyjnego, ani w charakterze załącznika do wniesionej w sprawie skargi. Tym samym twierdzenia Spółki o: dokonaniu przez organy administracji błędnej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w zakresie oceny charakteru prawnego i faktycznego przedmiotowej działki; brakach postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zakwestionowanej decyzji, jak również decyzji pierwszoinstancyjnej (z uwagi na utrzymanie jej w mocy zaskarżoną decyzją) są nie tylko chybione, ale i gołosłowne.

Sąd nie miał wątpliwości także w kontekście drugiej z wymienionych wcześniej przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 13 ust. 4 ugnr. Zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie świadczy o tym, że sporna działka nr 302/6 (wchodząca przed podziałem w skład działki nr [...]) przed 30 czerwca 2000 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i nie została przy tym przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostateczną decyzją, o jakiej mowa w ustawie. Potwierdzeniem tego są: wpis w księdze wieczystej nr [...], z którego wynika, że Skarb Państwa nabył prawo własności przedmiotowej nieruchomości przed 30 czerwca 2000 r. na podstawie orzeczenia Ministra Komunikacji z 10 maja 1947 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw komunikacyjnych (M.P. z 27 maja 1947 r. nr 77 poz. 495), w której to księdze Skarb Państwa nadal figuruje jako właściciel przedmiotowego gruntu; pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Kształtowania Ustroju Rolnego i Gospodarowania Zasobem Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa OT w [...] z 29 czerwca 2020 r., zaświadczające, że sporna działka nie została przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu, nie ma podstaw do kwestionowania mocy dowodowej tych dokumentów, a skarżąca nie przedstawiła żadnych kontrdowodów, które mogłyby podważać wiarygodność wynikających z tych dokumentów okoliczności.

W rozpoznawanej sprawie, zaszły przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, własności nieruchomości wskazanej wnioskiem Wójta z 7 kwietnia 2020 r. Minister celnie wskazał w odpowiedzi na zarzut, który Spółka podniosła także w skardze, a dotyczący niezastosowania art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", że przepis ten nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania. Sąd podzielił ten wniosek, jak również towarzyszącą mu argumentację, przyjmując je za swoje. Zgodzić należy się z tym, że choć regulacja zawarta w ww. przepisie przewiduje, że "Grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP", to jednak nabycie przez PKP prawa, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ukPKP, było możliwe dopiero 27 października 2000 r., czyli w dniu wejścia w życie ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Tymczasem kontrolowane rozstrzygnięcia zapadły w odniesieniu do stanu prawnego istniejącego na dzień 30 czerwca 2000 r., a więc niemal 4 miesiące wcześniej.

Sąd I instancji nie dopatrzył się wskazanych w skardze naruszeń prawa materialnego i nie stwierdził takowych w ramach kontroli dokonanej na podstawie art. 134 § 1 ppsa. Sąd nie stwierdził naruszeń prawa procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia istotnych okoliczności stanu faktycznego i wydania kwestionowanych skargą rozstrzygnięć, wobec czego nie można czynić organom zarzutu naruszenia art. 7, 8, 75 § 1, art. 77 § 1 czy art. 80 kpa, gdyż postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, a ocena zebranych dowodów miała charakter swobodny a nie dowolny - wbrew temu co twierdzi skarżąca. Tym samym organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymując w mocy decyzję I instancji, gdyż nie było podstaw do jej uchylenia. Nie można podzielić uwag skarżącej o apriorycznej wadliwości decyzji drugoinstancyjnej tylko z tego powodu, że w znacznej mierze powiela ona ustalenia organu niższego stopnia, skoro wywodzący ten zarzut nie wskazuje żadnych dodatkowych okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że organ odwoławczy pominął istotne dla sprawy dowody i zaakceptował ustalenia sprzeczne z prawdą obiektywną. Strona czyni tego rodzaju zarzut, nie osadzając go w kontekście jakichkolwiek dowodów świadczących, że powyższe mogłoby świadczyć o naruszeniu jej praw i gwarancji procesowych. Skarżąca pomija przy tym oczywistą kwestię, że akceptacja przez organ odwoławczy ustaleń zawartych w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym jest naturalną konsekwencją dojścia przez ten organ, na podstawie przekazanych mu akt postępowania, do tych samych wniosków, do których doszedł organ niższego stopnia. W szczególności wnioski te nie będą inne, jeśli stan sprawy nie wymagał przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z urzędu, a nie było również do tego podstaw ze względu na brak aktywności odwołującej się a skarżąca nie przedstawiła samodzielnie żadnych dowodów świadczących o zasadności przyjęcia innego rozstrzygnięcia niż to utrzymane w mocy (k. 115, 126-134 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodły Polskie Koleje Państwowe S.A. w [...], reprezentowane przez r. pr. M. S., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 2500/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

a. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię:

1. art. 13 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2020 r. poz. 396 ze zm.) w zw. z art. 461 ustawy Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. nr 16 poz. 93, dalej kc) przez nieprawidłową wykładnię, a to przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość była nieruchomością rolną i jako taka stała się własnością Gminy [...];

2. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 84 poz. 948) przez bezzasadne przyjęcie, że Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa wieczystego nieruchomości, mimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia.;

b. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez niezastosowanie oraz art. 151 przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na oparcie skarżonej decyzji na przepisach, które nie znajdowały zastosowania do przedmiotowego stany faktycznego;

z daleko posuniętej ostrożności procesowej: 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez niezastosowanie oraz art. 151 przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona.

Skarżące kasacyjnie wniosły o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całościi przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od Organy na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (k. 152-156, 175 akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2020 r. poz. 396 ze zm.) w zw. z art. 461 ustawy Kodeks cywilny (Dz. U. z "1964 r. nr 16 poz. 93" [winno być "2019 r. poz. 1145, zm. poz. 1495 i z 2020 r. poz. 875"]) przez nieprawidłową wykładnię, nie zasługiwał na uwzględnienie.

W orzecznictwie Sądów administracyjnych przyjmuje się, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji [kontrolowanej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17.8.2017 r. I SA/Wa 737/17, Lex 2118722 - uwaga NSA] (Dz. U. z 2016 r. poz. 1491 ze zm.) "Nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji [ obecnie Krajowemu Ośrodkowi - uwaga NSA] ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone.". Dla komunalizacji na podstawie art. 13 ust. 2 ugnr konieczne jest spełnienie dwu przesłanek. Po pierwsze, by w dniu 30 czerwca 2000 r. nieruchomość stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu kodeksu cywilnego. Po drugie, by w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość była przeznaczona na cele gospodarki rolnej. Obie przesłanki muszą być spełnione łącznie (wyrok I SA/Wa 737/17, aprobowany przez M. Możdżeń-Marcinkowskiego w: red. P. Czechowski, Ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa,. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, a. 75, uw. 2).

Według art. 461 kc nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Na gruncie art. 461 kc w orzecznictwie podnosi się, że "Kryterium wyodrębniającym nieruchomość rolną jest rzeczywisty lub potencjalny sposób jej wykorzystania" (postanowienia SN z: 28.1.1999 r. III CKN 140/98; 6.2.2008 r. II CSK 467/07, Lex 523605; wyrok SN z 2.6.2000 r. II CKN 1067/98, OSP2001/2/27 z glosą A. Lichorowicza). "O rolniczym charakterze gruntu przesądza tylko jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego wykorzystywania. Dlatego do nieruchomości rolnej należą także odłogi i ugory, które potencjalnie biorąc mogą być wykorzystywane rolniczo. Kryterium wyodrębniającym (cechą wyróżniającą) nieruchomość rolną jest zatem możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej" (wyrok NSA z 23.11. 2006 r. I OSK 132/06, Lex 291425). Podnosi się także, że "Dla ustalenia istnienia możliwości wykorzystania nieruchomości na cele rolnicze pomocne mogą być zapisy w ewidencji gruntów oraz planach zagospodarowania przestrzennego" (E. Skowrońska-Bocian/M. Warciński w: red. K. Pietrzykowski, Kodeks cywilny. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2020, t. I, nb 3, 4). W wyroku z 2.6.2000 r. II CKN 1957/98 SN zwrócił uwagę na istotną cechę, jaką jest przydatność nieruchomości do prowadzenia rolniczej działalności wytwórczej, decydującą o możliwości uznania nieruchomości za rolną; cecha ta zakłada istnienie "celowej i zorganizowanej działalności ludzkiej (najczęściej właściciela) ukierunkowanej na wytwarzanie, to znaczy na osiąganie, produkowanie w dziedzinie rolnictwa"... Podobne stanowisko zajął SN w wyroku z 14.11.2001 r. II CKN 440/01, OSNC 2002/7-8/99, uznają, że decydującym kryterium są "właściwości agronomiczne" gruntu (aprobowane przez S. Rudnickiego, aktualizacja R. Trzaskowski w: S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, LexisNexis 2014, s. 267, uw. 2). Skoro przedmiotowa nieruchomość, o pow. 0,4748 ha, użytkowana była jako ogródki przydomowe przez pracowników PKP, to była wykorzystywana do produkcji ogrodniczej w rozumieniu art. 461 kc. Bezsporne w sprawie jest, że zgodnie z planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obowiązującym w dniu 30 czerwca 2000 r. grunt będący obecnie działką nr [...], znajdowała się na terenie opisanym w planie symbolem "R" - tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej bez prawa zabudowy (s. 2 akapit 1 i 2 decyzji z [...] lipca 2020 r.). Trafnie Sąd I instancji uznał, że spełnione zostały wobec działki nr [...] obie przesłanki uznania tej nieruchomości jako nieruchomości rolnej w rozumieniu art. 13 ust. 2 ugnr w zw. z art. 461 kc. Autor skargi kasacyjnej niezasadnie określa owe ogródki przydomowe pojęciem "działki rekreacyjne".

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (zarówno w brzmieniu pierwotnym - Dz.U. z 2000 r. nr 84 poz. 948, jak i w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2020 r. poz. 292 ze zm.). Skoro bowiem Gmina nabyła prawo własności przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. w trybie art. 13 ust. 2 ugnr, to owa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa w dniu 27 października 2000 r., bowiem nie została spełniona przesłanka z art. 34 ust. 1 in princ. ukPKP.

Zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), z uwagi na ich charakter należało rozpoznać wspólnie.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez niezastosowanie oraz art. 151 przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, okazały się niezasadne.

W kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasady równej mocy środków dowodowych (art. 75 § 1 ab initio kpa), obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) i zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). W doktrynie trafnie wskazuje się, że "Z art. 7 i 77 § kpa wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza że nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony" (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 86-89, nb 9-11). Trafnie Sąd I instancji wskazał na brak aktywności dowodowe strony odwołującej się i nie przedstawienie samodzielnie przez Spółkę żadnych dowodów przemawiających za jej stanowiskiem w kontrolowanym postępowaniu. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego dowodu, który organy obu instancji pominęłyby, przeinaczyły bądź wadliwie oceniły.

Normą odniesienia przy drugiej podstawie kasacyjnej winien być art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Wobec braku naruszenia wskazanych norm dopełnienia, Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i prawidłowo oddalił skargę (art. 151 ppsa).

Skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa.