Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1866/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2024 r. sprawy ze skargi K. M. (M.), D. P. (P.), F. I. na uchwałę Rady Gminy Jasienica z dnia 14 listopada 2019 r. nr XII/159/10 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 23 października 2023 r. K. M., F. I., D. P. (dalej: "skarżący"), działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.s.g.") złożyli skargi na:

- uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] r., nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J." (dalej: "[...] r.");

- uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] r., nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. (dalej: "[...] r.");

- uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] r., nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J." (dalej: "[...] r.");

- uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J." (dalej: "[...] r.");

w części dotyczącej nieruchomości stanowiących działki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, obręb ewidencyjny [...], położonych w miejscowości M., gmina J., których przeznaczenie ustalono pod tereny usługowo-produkcyjne (dalej w skrócie: "DZIAŁKI").

Powyższe skargi na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 listopada 2023 r., na podstawie art. 57 § ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), zostały rozdzielone i kolejno zarejestrowane pod sygnaturami akt II SA/Gl 1865-1868/23. Zaskarżonym uchwałom skarżący zarzucili istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania studium, tj.:

1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 1 oraz ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. Z 2023 r. poz. 977, dalej: "u.p.z.p."), poprzez sporządzenie, na podstawie uchwały z [...] r., bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami, w tym poprzez dokonanie nieprawidłowej prognozy demograficznej dla Gminy J., co następnie doprowadziło do uzyskania nieprawidłowych danych dotyczących zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową oraz w oparciu o te dane, nieprawidłowych danych dotyczących zapotrzebowania na nową zabudowę produkcyjną, co spowodowało przeznaczenie terenów niezurbanizowanych na cele produkcyjne;

2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 4, art. 9 ust. 3a, art. 10 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 1 oraz ust. 5 u.p.z.p., a także § 3 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. nr 118, poz. 1233), poprzez brak sporządzenia zaktualizowanego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę na etapie uchwalania zmian studium w uchwale z [...] r., uchwale z [...]r. oraz uchwale z [...] r. oraz wybiórczą aktualizację danych stanowiących podstawę bilansu, co doprowadziło do przeznaczenia terenów niezurbanizowanych na cele produkcyjne, mimo braku stosownej podstawy ku temu;

3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 i 9 u.p.z.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 i art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1336, dalej: "u.o.p."), a także § 4-6 zarządzenia nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru [...], poprzez przeznaczenie DZIAŁEK pomimo ich położenia na terenie chronionym;

4) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3-4, art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz nieuzasadnione naruszenie istoty prawa własności skarżących, ze względu na przeznaczenie DZIAŁEK, które sąsiadują, a tym samym oddziałują na nieruchomości skarżących, chociaż brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla dalszego wyznaczania na terenie Gminy terenów produkcyjnych (zmniejszająca się liczba ludności i ujemny przyrost naturalny), oraz by DZIAŁKI stanowiły tzw. "[...]" (oznaczoną w dalszej części niniejszego uzasadnienia jako: "[...]", wcześniej nazywaną "[...]"), która obejmuje tereny rolnicze bez infrastruktury technicznej i drogowej oraz wykształconej i zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej. Wobec tych zarzutów skarżący domagali się stwierdzenia nieważności zakwestionowanych uchwał, w zakresie powyżej wskazanych DZIAŁEK, w części tekstowej i graficznej oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazali, że skarga w istocie rzeczy dotyczy [...] oraz kolejnych zmian studium w tym zakresie. Kolejno, w formie tabelarycznej, przedstawili zakres zmian wprowadzonych na podstawie zaskarżonych uchwał, a następnie odnieśli się do ich interesu prawnego. Wskazali, że: skarżąca K. M. jest właścicielką nieruchomości położonej w miejscowości M., gmina J., stanowiącej działkę nr 13, jedn. ewid. M., obręb ewidencyjny [...], dla której Sąd Rejonowy w B., [...] Wydział [...] prowadzi księgę wieczystą o nr [...] (dalej: "nieruchomość 1"); skarżący F. I. jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości M., gmina J., stanowiącej działkę nr 14, jedn. ewid. M., obręb ewidencyjny [...], dla której Sąd Rejonowy w B., [...] Wydział [...] prowadzi księgę wieczystą o nr [...] (dalej: "nieruchomość 2"); a skarżący D. P. jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości M., gmina J., stanowiącej działkę nr 15, jedn. ewid. M., obręb ewidencyjny [...], dla której Sąd Rejonowy w B., [...] Wydział [...] prowadzi księgę wieczystą o nr [...] (dalej: "nieruchomość 3"); z kolei wszyscy skarżący są właścicielami działki nr 12, jedn. ewid. M., obręb ewidencyjny [...], dla której Sąd Rejonowy w B., [...] Wydział [...] prowadzi księgę wieczystą o nr [...] (dalej: "nieruchomość 4"). Zaznaczyli, że nieruchomości do nich należące, oznaczone numerami 1-4, są położone na obszarze objętym ustaleniami zaskarżonych uchwał i zgodnie z nimi położone są na terenie przeznaczonym pod tereny zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej i rezydencjonalnej (symbol "MM"). Podali, że na DZIAŁKI, położone na terenie [...], oddziałują negatywnie nieruchomości 1-4 i są przeznaczone zgodnie z uchwałami: z [...] r., z [...] r. oraz z [...] r. pod tereny "U/P", a na podstawie uchwały z [...] r. pod tereny "P/U". Skarżący odnieśli się także do posiadania interesu prawnego w złożeniu niniejszej skargi. Zaakcentowali, że przepisy zakwestionowanych w skardze uchwał mają przy tym taki charakter, że nie jest możliwe uchwalenie planu miejscowego, który je zrealizuje i jednocześnie nie naruszy ich interesu prawnego. Przekształcenie terenów sąsiadujących z nieruchomościami skarżących pod tereny produkcyjne uniemożliwia bowiem zagospodarowanie nieruchomości 1-4 zgodnie z ich przeznaczeniem. W [...] dopuszczalna jest lokalizacja przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz przekroczenie norm hałasu lub inne immisje (zanieczyszczenie powietrza, zanieczyszczenie wód, ruch samochodowy, hałas, generowanie odpadów niebezpiecznych), a to stanowi o istnieniu interesu prawnego i faktycznego do wniesienia przez nich skargi.

Pismem z dnia 15 listopada 2023 r. Rada Gminy J. (dalej: "organ") złożyła odpowiedź na skargę, w której wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu szeroko wywiedziono, że przeznaczenie w studium terenów będących przedmiotem skargi na tereny usługowo-produkcyjne w żaden sposób nie uniemożliwia zagospodarowania zgodnie z ich przeznaczeniem nieruchomości 1-4, należących do skarżących. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale wyznacza jedynie kierunki rozwoju przestrzennego i zasady polityki przestrzennej gminy. Dokumentem określającym przeznaczenie terenu oraz warunki zagospodarowania i zabudowy jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego, wraz z innymi przepisami, kształtują sposób wykonywania prawa własności. Na dzień zamiany studium przyjętej uchwałą z [...] r. oraz [...] r. DZIAŁKI oraz nieruchomości 1-4 były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego [...] poz. [...] z dnia [...] r., dalej: "m.p.z.p. z [...] r."). Natomiast na dzień zamiany studium przyjętej [...] r. oraz [...] r., zatem na dzień dzisiejszy, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] r. (opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego poz. [...] z dnia [...] r., dalej: "m.p.z.p. z [...] r."). Konieczność wprowadzenia "strefy buforowej" (realizowanej m.in. w formie zieleni izolacyjnej) lokalizowanej pomiędzy terenami produkcyjnymi, a mieszkaniowymi w studium uwarunkowań nie jest ustaleniem obligatoryjnym. Natomiast w ustaleniach studium przyjętym z uchwałą z [...] r. w części tekstowej dotyczącej kierunków zmian struktury urbanistycznej (pkt XII.4.2) w zasięgu rozwoju strefy funkcji usługowo-produkcyjnej wskazano, iż na terenie gminy przewiduje się realizację obiektów produkcyjnych, składów i magazynów lokalizowanych łącznie z obiektami handlowo-usługowymi, przy czym szczególny nacisk powinien być położony m.in. na wprowadzenie zieleni izolacyjnej i ozdobnej oraz ochronę terenów mieszkaniowych i rolniczych przed skutkami oddziaływania inwestycji". Następnie, w zmianie przyjętej [...] r. powyższe zostało dodatkowo powielone w ustaleniach dla wprowadzonych terenów o symbolu "P/U", poprzez uwzględnienie w wytycznych do planów miejscowych punktu mówiącego, że "w terenach P/U w przypadku realizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie lub znacząco oddziaływać na środowisko należy wprowadzić na styku z terenami zabudowy mieszkaniowej pas zieleni izolacyjnej składający się co najmniej z dwóch rzędów drzew i krzewów". Ponadto, w części dotyczącej terenów do objęcia m.p.z.p. z [...] r. (pkt XII.5) przyjęto, iż: "Ze względu na zasięg terenowy oraz położenie w granicach obszaru [...] dla projektowanego zadania (obszaru) nr 30 "Zespół produkcyjno-usługowy" w M. ustala się, iż planowane w obszarze przedsięwzięcia nie mogą znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru [...]. Organ zaznaczył, że wszystkie te ustalenia mają na celu ochronę terenów sąsiednich oraz ochronę środowiska przez potencjalnymi skutkami wprowadzenia terenów usługowo-produkcyjnych. Podkreślił również, że dopiero w przypadku realizacji przedsięwzięcia określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagane będzie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na etapie przedmiotowej decyzji badany będzie wpływ planowanej inwestycji na środowisko, taki jak i potencjalna emisja prowadząca do zanieczyszczenia powietrza, zanieczyszczenia wód, hałasu, czy generowania odpadów niebezpiecznych. Planowane przedsięwzięcie spełniać powinno wszystkie normy określone prawem obowiązującym, w tym również w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 54), czy rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Organ wskazał, że dane przedsięwzięcie będzie realizowane w oparciu o m.p.z.p., a nie w oparciu o studium. Procedura uchwalenia m.p.z.p. z [...] r. przeprowadzona została zgodnie z przepisami u.p.z.p. Na mocy art. 17 pkt 9 u.p.z.p. przeprowadzone zostało wyłożenie jego projektu do publicznego wglądu (tekst oraz rysunek), jak również odbyła się dyskusja publiczna. Ponadto, zgodnie z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. możliwe było wnoszenie uwag do tego projektu. W ustalonym terminie wobec DZIAŁEK nie wpłynęły żadne uwagi, w związku z czym zaproponowane rozwiązania zostały przyjęte. Nadto, styk terenów produkcyjnych i mieszkaniowych jest przedmiotem opiniowania i uzgodnienia przez Inspektora Sanitarnego, gdzie jak pokazuje praktyka, szczególny nacisk zwraca się na prawidłowe współistnienie sąsiedztwa potencjalnie konfliktowych funkcji, ale sytuacja kiedy tereny mieszkaniowe i produkcyjne rozdziela droga publiczna, nie jest przez organ traktowana jako styk konfliktowy wymagający stosowania dodatkowych rozwiązań, oczywiście o ile nie mówimy o działalności szczególnie uciążliwej. W swojej opinii zarówno Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (pismo [...] z dnia 7 kwietnia 2021 r.), jak również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (pismo [...] z dnia 21 kwietnia 2021 r.) zaproponowane rozwiązania uznali za wystarczające i pozytywnie zaopiniowali przedłożony projekt. W m.p.z.p. z [...] r. (zgodnie z ustaleniami studium) zabezpieczono wprowadzone tereny mieszkaniowe przed potencjalnymi uciążliwościami związanymi z sąsiedztwem terenów produkcyjno-usługowych m.in. poprzez wyznaczenie na styku tych przeznaczeń "zieleni izolacyjnej", którą zgodnie z definicją ujętą w § 3 ust. 1 pkt 14 uchwały jest "pas roślinności, w skład którego wchodzą co najmniej dwa rzędy drzew wysoko lub średnio rosnących oraz żywopłot lub pasmo krzewów, a udział roślin zimozielonych stanowi więcej niż 70%". Od północnej strony nieruchomości 1-4 funkcję buforu stanowi droga o symbolu planistycznym "[...]", która w liniach rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu ma szerokość 15,00 m, natomiast uwzględniając wyznaczone nieprzekraczalnie linie zabudowy minimalna odległość między potencjalną zabudową mieszkaniową, a usługowo-produkcyjną wynosi 27,00 m. Z kolei, w § 7 ust. 4 m.p.z.p. z [...] r., określono zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. W ocenie organu wszystkie przyjęte rozwiązania, w pierwszej kolejności w studium, a następnie przeniesione i uszczegółowione w m.p.z.p. z [...] r. jednoznacznie umożliwiają zagospodarowanie nieruchomości 1-4, zgodnie z ich przeznaczeniem. W zakresie pierwszego zarzutu skargi organ podał, że analiza demograficzna dla Gminy J. została sporządzona na okres 30 lat, tj. lata 2016-2045, czyli czas realizacji przyjętych w niej założeń jeszcze trwa. Przewidziane wskaźniki dopuszczenia nowych terenów zabudowy w znacznej części udało się wcielić do uchwalonych oraz do aktualnie procedowanych projektów m.p.z.p. Zainteresowanie gruntami na terenie gminy przekłada się na widoczny silnie rosnący trend związany z nowymi inwestycjami mieszkaniowymi na terenie gminy, a co za tym idzie napływ nowych mieszkańców oraz inwestycjami komercyjnymi na nowych terenach produkcyjnych i usługowych, które dają nowe miejsca pracy. Wszystko to jest potwierdzeniem stopniowej realizacji przyjętych założeń. Istotnym jest również, że organ nadzoru podczas sprawdzania w trybie nadzorczym dokumentacji prac planistycznych studium, jak m.p.z.p. dla sołectwa M. - część obejmująca teren nr 1, nie stwierdził naruszeń przepisów prawa oraz nieprawidłowości i uchybień w ich przeprowadzeniu. Natomiast w odniesieniu do drugiego zarzutu skargi organ zaznaczył, że zmiany studium nie wyznaczają nowych terenów z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową. Zmiana przyjęta [...] r. nie wprowadziła żadnych nowych terenów, obejmowała ona jedynie zmianę ustaleń w obrębie jednostki "U/P", a zmiana przyjęta z [...] r. wyznaczyła nowy teren przeznaczony pod zabudowę usługową "U.2", który nie przewiduje lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, natomiast zmiana przyjęta [...] r. wyznaczyła nowy teren przeznaczony pod zabudowę produkcyjną, usługową, baz, składów i magazynów "P/U". W związku z powyższym przy sporządzaniu zmian studium nie zachodziła konieczność aktualizacji prognozy demograficznej, a co za tym idzie bilansu w zakresie terenów mieszkaniowych przyjętych uchwałą z [...] r. W zakresie kolejnego, trzeciego zarzutu skargi, organ wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów, projekty zmian studium przedstawione zostały wszystkim wymaganym przepisami instytucjom i organom, które pozytywnie zaopiniowały oraz uzgodniły przedmiotowe dokumenty. Między innymi jednym z opiniujących i uzgadniających projekty studium organem był Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K., który swoim pozytywnym uzgodnieniem (pismo [...] z dnia 29 października 2014 r.) i opinią ([...] z dnia 29 października 2014 r.) dopuścił w studium planowaną zmianę przeznaczenia terenów na cele usługowo - produkcyjne o symbolu planistycznym "U/P". Następnie w procedowanej zmianie przyjętej [...] r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. pozytywnie uzgodnił (pismo [...] z dnia 6 września 2019 r.) oraz zaopiniował proponowaną zmianę (pismo [...] z dnia 6 września 2019 r.). Zmiana studium przyjęta [...] r. nie obejmowała swoim zasięgiem DZIAŁEK. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. zgodnie ze swoją kompetencją pozytywnie uzgodnił (pismo [...] z dnia 5 sierpnia 2022 r.) oraz zaopiniował przedmiotową zmianę (pismo [...] z dnia 5 sierpnia 2022 r.). Projekt ostatniej zmiany przyjętej [...] r. również został przedłożony Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w K., który uzgodnieniem (pismo [...] z dnia 1 września 2022 r.) i opinią (pismo [...] z dnia 1 września 2022 r.) dopuścił procedowaną zmianę przeznaczenia terenów na cele produkcyjno-usługowe o symbolu planistycznym "P/U". Mając na uwadze powyższe, zmiany przyjęte uchwałą z [...] r., [...] r., [...] r. oraz [...] r. zostały przeprowadzone z uwzględnieniem obszarów chronionych występujących w ich zakresach, tj. m.in. obszaru [...] [...]. W odniesieniu do ostatniego czwartego z zarzutów skargi organ wskazał, że działki będące przedmiotem skargi znajdują się w obszarze objętym zadaniem strategicznym [...]. Tereny przemysłowe zostały zaplanowane z myślą o perspektywicznym i stabilnym rozwoju Gminy J., aby dać w niedalekiej przyszłości szeroki wachlarz możliwości inwestycyjnych oraz zaspokoić potrzeby wynikające z przestrzennego i społecznego rozwoju gminy. Ukształtowanie nowych terenów aktywności gospodarczej ze szczególnym uwzględnieniem rozwoju nowoczesnych technologii będzie korzystne zarówno dla właścicieli nieruchomości, jak i samorządu terytorialnego, a funkcjonowanie zabudowy produkcyjnej pozwoli również na stworzenie nowych miejsc pracy. Organ stoi na stanowisku, że wyrażenie władztwa planistycznego w sposób jednoznacznie sankcjonujący zasady racjonalnej polityki przestrzennej jest przejawem dbałości o dobro Gminy J. i jej mieszkańców oraz nie stanowi przekroczenia prawa, które sugerują skarżący. Realizacja dokumentów planistycznych (studiów oraz m.p.z.p.) za każdym razem jako cel nadrzędny miała ochronę ładu przestrzennego, a także co najważniejsze zachowanie zasady proporcjonalności. Wymagała wyważenia interesów publicznych wyrażonych w ogromnej ilości wniosków, uwag i petycji. Jednym z elementów każdej procedury zmiany studium było ogłoszenie/obwieszczenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, określające formę, miejsce i termin składania wniosków. W procedurze zmiany studium przyjętej uchwałą z [...] r. w wyznaczonym terminie wpłynął wniosek o zmianę przeznaczenia na teren przemysłowy części działki 14 położonej w gminie J., w sołectwie M. (obecnie 10 wskazanej w DZIAŁKACH), złożony przez jej współwłaścicieli (wniosek z dnia 11 lipca 2013 r.). Wniosek ten został uwzględniony. Procedury zmiany dokumentów planistycznych były jawne i ogólnodostępne, a wyłożenie tych dokumentów poprzedzone było ogłoszeniem/obwieszczeniem Wójta Gminy J., zawierającym szczegółowe informacje o możliwości i terminie zapoznania się z nimi. Ponadto, zgodnie z art. 11 ust. 8 u.p.z.p., każdy kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie studium może wnieść uwagi do wykładanych projektów. Do żadnej z procedowanych zmian (czyli zaskarżonych uchwał) nie wpłynęła uwaga dotycząca DZIAŁEK, w związku z tym zaproponowane rozwiązania zostały przyjęte. W podsumowaniu organ zaznaczył, że skarżący nie posiadają interesu prawnego niezbędnego do wniesienia skargi. Wszystkie zaskarżone uchwały zostały uchwalone zgodnie z obowiązującym prawem oraz w granicach przysługującego władztwa planistycznego. Żadna z nich nie została zakwestionowana w ramach nadzoru prawnego i nie była przedmiotem zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przez inne osoby. Wszelkie ustalenia zostały wprowadzone z zachowaniem odpowiednich proporcji i wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego. Jeżeli skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to postępowanie dotyczące ewentualnej niezgodności zaskarżonego aktu prawnego powinno toczyć się tylko w odniesieniu do części studium, dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych, bowiem w istotę władztwa planistycznego włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Przystępując do rozważań dotyczących zasadności stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy J., podnieść należy, że w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Z kolei, zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zestawienie tych dwóch przepisów prowadzi do wniosku, że wyłącznie istotne naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.

Należy przyjąć, że art. 28 u.p.z.p. modyfikuje przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 13, Warszawa 2023, art. 28). W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zawężono przypadki stwierdzenia nieważności w stosunku do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., bowiem nie każda sprzeczność z prawem niebędąca nieistotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., będzie wyczerpywać przesłanki nieważności wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (zob. M. Wincenciak [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 28).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z norm prawa materialnego a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2859/14). Dodać także należy, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. był badany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z określonymi normami Konstytucji RP. W wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06 (publ. OTK-A 2008/7/121) Trybunał orzekł, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przypomniał, że charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 u.s.g., był już przedmiotem jego oceny. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia, jak i obowiązki, które muszą wynikać z normy prawa materialnego w sposób bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego).

Podkreślenia wymaga, że oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostały naruszone uchwałą w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy mieć na uwadze, iż ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione.

Studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego. Nie można tylko w oparciu o postanowienia studium wywodzić naruszenia interesu prawnego, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego (porównaj: wyroki NSA: z dnia 15.07.2016 r. sygn. akt II OSK 2813/14 i z dnia 17.03.2015 r. sygn. akt II OSK 1967/13).

U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Przy ocenie naruszenia interesu prawnego jednostki i tego, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego należy wyważyć interes społeczny i indywidualny. Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności.

W obecnie rozpatrywanej sprawie interes ten stał się przedmiotem oceny, dlatego skarga nie mogła być odrzucona, o co wnioskował organ w odpowiedzi na skargę.

Skarga dotyczy uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] r., nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. (dalej: "[...] r.").

Skarżący nie kwestionują, że nieruchomości 1-4 należące do nich położone są na obszarze objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały i zgodnie z nimi są przeznaczone pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej (symbol "MM").

Analiza przedłożonych dokumentów źródłowych wskazuje, że utworzenie [...] nastąpiło w oparciu o przyjętą Strategii Rozwoju Gminy J. na lata 2008-2015 (por. tom 2/2, tabela 32 numer zadania strategicznego 30, karta 118). Równocześnie nowa nazwa tej strefy w części historycznej niniejszego uzasadnienia jest oznaczona skrótem "[...]". W jej skład wchodzą DZIAŁKI (o numerach ewidencyjnych: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12), które są przeznaczone zgodnie z [...] r. oraz [...] r. pod tereny "U/P" - tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej, baz, składów i magazynów (Tabela nr 28, str. 107 załącznika nr 6 akt administracyjnych). Zmiana przyjęta zaskarżoną [...] r. również nie wprowadziła żadnych nowych terenów, obejmowała ona jedynie zmianę ustaleń w obrębie jednostki "U/P". W związku z powyższym przy sporządzaniu zmian studium nie zachodziła konieczność aktualizacji prognozy demograficznej, a co za tym idzie bilansu w zakresie terenów mieszkaniowych przyjętych podczas podjęcia uchwały z [...] r. W świetle obowiązujących nadal przepisów, projekty zmian studium przedstawione zostały wszystkim wymaganym przepisami instytucjom i organom, co wynika wprost z treści załączników (np. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. uzgodnił ją również pozytywnie - pismo [...] z dnia 6 września 2019 r.).

Najistotniejsze jest to, że należy jednak uwzględnić charakter zapisów studium, które nie jest aktem prawa miejscowego, jak plan miejscowy, a jego postanowienia nie mają charakteru normatywnego. Studium poprzez swoje zapisy wskazuje, jak wyglądać ma polityka przestrzenna gminy i jakie w związku z tym są kierunki i zasady zagospodarowania terenów gminy. Wyznaczenie takich kierunków ma charakter ogólny i dopiero w planie zapisy te doznają uszczegółowienia.

Studium determinuje przyszłe ustalenia miejscowego planu, ale związanie to wynika z formy jaką przyjmują zapisy planu miejscowego. Jeśli są one bardzo ogólne, wtedy ustalający plan i mając na uwadze dochowanie zgodności ze studium, organ dysponuje większym zakresem wyboru ustalenia przeznaczenia, które będzie zgodne ze studium. Z góry zakłada się orientacyjny charakter tych zapisów, dopuszcza zmianę lokalizacji i jej uściślenie w planach bądź nawet na etapie opracowania dokumentacji technicznej. W tej sytuacji naruszenie interesu prawnego skarżących, wynikającego z ich prawa własności jest niepewne. Interes skarżących nie spełnia zatem wymogów uznania go za interes prawny, który został naruszony rozwiązaniami przyjętymi w zaskarżonej uchwale z [...] r. Nie jest on bezpośredni (nie wynika bezpośrednio z zaskarżonej uchwały) i aktualny (nie istnieje w chwili jej uchwalenia). Nie jest realny bo jego powstanie zależy do przyszłej decyzji o realizacji [...], co nastąpiło na etapie opracowywanie planu miejscowego - [...] r. i [...] r. Nie można przypisać temu interesowi prawnemu waloru indywidualnego i konkretnego, gdyż wiadomo obecnie, że w [...] konieczne będzie uzyskanie dla przedsięwzięć decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o m.p.z.p. a nie w oparciu o studium, czy też zmiany do studium. Dodatkowo, właściwe organy sanitarne za każdym razem opiniują współistnienie sąsiedztwa terenów mieszkaniowych i produkcyjnych, które rozpatrywanej sprawie rozdziela droga publiczna o symbolu "[...]" i tzw. przestrzeń zieleni izolacyjnej.

Przypomnieć należy, iż przepisy u.p.z.p. przewidują określone roszczenia w przypadku ograniczenia bądź uniemożliwienia korzystania z nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego i to niezależnie od tego, czy plan miejscowy obejmuje teren całej gminy, czy tylko jej części. A mianowicie, z mocy art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Jeżeli zaś właściciel albo użytkownik wieczysty nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2 u.p.z.p., a zbywa nieruchomość, której wartość uległa obniżeniu w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, to może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Możliwość skorzystania z przedstawionych wyżej uprawnień właściciel albo użytkownik wieczysty posiada jedynie wówczas, gdy tę niemożność bądź istotne ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości (art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ), bądź obniżenie jej wartości (art. 36 ust. 3 u.p.z.p.), spowodowało uchwalenie lub zmiana planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1623/11)

Niezależnie od powyższego, podnoszone przez skarżących uciążliwości związane z zwiększeniem się poziomu hałasu i zanieczyszczeń w związku z [...] mogą stanowić zasadniczo jedynie źródło interesu faktycznego, a nie prawnego.

Obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na składającym skargę. Interes ten powinien być konkretny i realny, znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w zaskarżonej uchwale nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną, poprzez uszczuplenie praw (pogorszenie sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). Owo oddziaływanie musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, a więc jego stwierdzenie nie może opierać się na hipotezie, że może ono wystąpić w przyszłości. Przepis kreujący legitymację skargową, a więc art. 101 ust. 1 u.s.g., przesądza bowiem o naruszeniu interesu prawnego, a nie możliwości jego naruszenia.

Analiza zarzutów skargi nie pozwala uznać, że nastąpiła ingerencja poza granicami prawa, tj. z istotnym naruszeniem trybu i zasad sporządzania zmiany studium zagospodarowania przestrzennego, dokonanej w zaskarżonej uchwale z [...] r. Wynika to wprost z treści załącznika nr 1 oraz części graficznej (por. załącznik nr 6 akt administracyjnych).

W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei, zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Analiza tych uregulowań prowadzi do wniosku, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Jednocześnie plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 729/21).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).