Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 358/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2 i pkt 5, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2a, art. 29 ust. 1 pkt 12, art. 48 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 106 § 3, art. 141 § 4, art. 145 § 1 ust. 1 lit. b-c, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 265/20 w sprawie ze skargi A. K. i K. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2020 r. nr WOP.7721.136.2019.JS w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 265/20 oddalił skargę A. K. i K. K. (dalej jako "Skarżący") na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w powiecie [...] (dalej PINB) podczas oględzin działki nr [...] w [...] przeprowadzonych [...] maja 2018 r. ustalił, że znajduje się tam obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem o konstrukcji stalowej i wymiarach 4,20 m x 12,00 m, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej. Przedmiotowy obiekt został posadowiony bez wymaganego pozwolenia na budowę w 2017 r. a jego inwestorami są skarżący.

Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. PINB wstrzymał roboty budowlane przy budowie ww. obiektu i nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia do dnia [...] marca 2019 r. dokumentów określonych w ww. postanowieniu. Postanowienie to zostało doręczone w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z tym, że skarżący nie wykonali obowiązku wynikającego z ww. postanowienia w wyznaczonym terminie, PINB decyzją z [...] maja 2019 r. nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego – domku holenderskiego nietrwale związanego z gruntem (posadowionego na bloczkach betonowych) o konstrukcji stalowej i wymiarach 12,00 m x 4,20 m, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...].

Organ odwoławczy mając na uwadze złożone odwołanie oraz kolejne pisma skarżących złożone w toku postępowania, zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. PINB dwukrotnie wyznaczył termin oględzin na przedmiotowej działce. Skarżący nie stawili się na wyznaczonych oględzinach. Z pism skarżących wynika, że mieli wiedzę o zaplanowanych oględzinach, ale nie stawili się na nich z uwagi na wadliwość proceduralną postępowania, której, w ich ocenie, dopuścił się organ nadzoru budowlanego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy przywołał art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2a, art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że wybudowany obiekt nie spełnia wymogów z art. 29 ust 1 pkt 2a Prawa budowlanego, ponieważ jest obiektem nietrwale związanym z gruntem, co powoduje, że nie można go zakwalifikować jako budynek, o którym mowa w ww. artykule.

Wobec powyższego konieczne było przeprowadzenie postępowania w oparciu o art. 48 tej ustawy. Organ wyjaśnił na czym polega ta procedura ewentualnie procedura legalizacyjna. Zauważył, że niespełnienie warunków skutecznej legalizacji (niezależnie od ich przyczyn) skutkuje obowiązkiem organu nadzoru budowlanego orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (art. 48 ust. 4 oraz art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego).

Skoro PINB postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego i nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] marca 2019 r. dokumentów określonych w tym postanowieniu, a oni ich nie przedłożyli dokumentów, to determinowało to obowiązek wydania decyzji o nakazie rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Odnosząc się do kwestii podnoszonych w odwołaniu organ wyjaśnił, że pojęcia domków holenderskich nie zostały uregulowane w Prawie budowlanym, jednak orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie uznaje go za obiekt budowlany, do posadowienia którego wymagane jest pozwolenie na budowę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 września 2013 r., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II OSK 408/15).

Przyznał, że data posadowienia przedmiotowego obiektu została ustalona przez organ I instancji w sposób nieprecyzyjny. Jednak, nawet jeśli przyznać rację skarżącym, którzy stwierdzili, że w 2017 r. na ww. działce nie znajdował się przedmiotowy [...], można jednoznacznie stwierdzić, że obiekt ten znajdował się na ww. działce [...] maja 2018 r., co zostało ustalone podczas oględzin nieruchomości. Kolejne oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu [...] stycznia 2020 r. potwierdziły, że przedmiotowy obiekt nadal znajduje się na ww. działce. Nieprecyzyjne wskazanie momentu posadowienia przedmiotowego obiektu na rok 2017, z czym nie zgadzają się skarżący, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, ponieważ obiekt ten istnieje na ww. działce powyżej 180 dni. W związku z powyższym jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji prowadził postępowanie w sposób prawidłowy. Wszelka korespondencja kierowana do skarżących, w tym postanowienie z [...] grudnia 2018 r. oraz decyzja z [...] maja 2019 r. została wysłana na adresy, które figurują w Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA, jako aktualne. Zgodnie z art. 41 K.p.a., w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego. W razie zaniedbania tego obowiązku, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Niedopełnienie przez stronę obowiązku wynikającego z ww. przepisu nie może stanowić zarzutu dla organu, że nie zapewnił on stronie czynnego udziału w postępowaniu. Na marginesie dodał, że decyzja organu I instancji z [...] maja 2019 r. wysłana pod adres znajdujący się w aktach sprawy, została odebrana przez K. K.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że termin wskazany przez organ I instancji w postanowieniu z [...] grudnia 2018 r. jest terminem procesowym (instrukcyjnym), którego określenie ustawodawca pozostawił organowi wydającemu postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Termin przedłożenia wymaganych dokumentów określa sam organ w ramach posiadanego przez siebie luzu decyzyjnego. Niemniej termin ten powinien zostać określony w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy, przy czym musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne spełnienie nałożonych na nią obowiązków (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 315/18). Organ uznał, że PINB wyznaczył termin, który pozwoliłby stronom na wypełnienie nałożonego na nich obowiązku.

Odnosząc się do zarzutu prowadzenia postępowania przez osobę o nieokreślonych uprawnieniach, wyjaśniono, że na podstawie art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego organ może upoważnić pracowników kierowanego urzędu do załatwiania spraw w jego imieniu. Wówczas upoważniony pracownik wykonuje kompetencje organu upoważniającego. Upoważnienie, na podstawie którego pracownik załatwia sprawy w imieniu organu jest czynnością tego organu o charakterze wewnętrznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1563/11).

Zdaniem organu odwoławczego, kwestie związane z podziałem gruntu, jego ewentualnym przekwalifikowaniem nie mogły być rozpatrywane w niniejszej sprawie, ponieważ sprawy o takim charakterze nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego.

Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zarzucili organom naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez uznanie, że przewoźny obiekt typu domek holenderski odpowiada pojęciu obiektu budowlanego i podlega przepisom ustawy Prawo budowlane. Ich zdaniem w sprawie nie doszło do zabudowania działki obiektem budowlanym a jedynie ma miejsce korzystanie z działki gruntu z użyciem przewoźnego obiektu podlegające przepisom o zagospodarowaniu przestrzennym, co czyni decyzję o rozbiórce oraz postępowanie w tej sprawie bezprzedmiotowymi.

Naruszenia przepisów postępowania skarżący upatrywali w braku uwzględnienia czynnego udziału skarżących w postępowaniu bez ich winy. W przeciwnym razie mieliby możliwość przeprowadzenia czynności zapobiegających decyzji o rozbiórce, w szczególności wystąpienia o warunki zabudowy i zagospodarowania działki do właściwych organów. Zarzucili także nierówne ich traktowanie poprzez prowadzenie postępowania wyłącznie wobec nielicznych i losowo wybranych działek w tej samej sytuacji i w zróżnicowany sposób co do sekwencji i terminów poszczególnych czynności w postępowaniach wobec różnych osób. Organ nie rozważył wszechstronnie okoliczności sprawy. Wnieśli o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów powołanych w treści uzasadnienia skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę, uznając, że jest zgodna z prawem.

Sąd wskazał, że stan faktyczny sprawy nakazywał zastosowanie wobec skarżących procedury określonej w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186).

Z akt sprawy wynika bowiem, że na działce nr ew. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], znajduje się obiekt budowlany – domek holenderski o konstrukcji stalowej nietrwale związany z gruntem (na bloczkach betonowych), pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,20 m x 12,00. Domek holenderski został posadowiony na działce przez skarżących w 2017 r. Skarżący nie posiadają pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Ustalenia w tym zakresie dokonane zostały przez organ I instancji podczas oględzin przeprowadzonych w 2018 r. oraz data posadowienia obiektu, jak wskazały organy nadzoru budowlanego została ustalona w oparciu o obserwacje terenu. Sąd wskazał, że data posadowienia obiektu w 2017 r. jest kwestionowana przez skarżących, jednak zaznaczył, że okoliczność ustalenia dokładnego dnia pojawienia się obiektu na działce nie ma istotniejszego znaczenia, gdyż z pewnością obiekt był zlokalizowany na działce w 2018 r. oraz 2020 r., a to ustalenie jest wystraczające dla stwierdzenia jaki reżim prawny winien znaleźć zastosowanie co do ustalonej samowoli budowlanej.

Mając na uwadze treść art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane Sąd stwierdził, że znajdujący się na terenie działki nr [...] niepołączony trwale z gruntem [...] o konstrukcji stalowej, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

Artykuł 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wyjaśnia bowiem, że obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 2 tej ustawy przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach a zgodnie z art. 3 pkt 3 przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury.

Sąd zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzono już, że ustawione na gruncie przyczepy kempingowe, niespełniające w danej chwili swojej pierwotnej funkcji transportowo - komunikacyjnej, stanowią obiekty budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 384/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli przyczepa kempingowa została ustawiona na działce i nie została także dopuszczona do ruchu drogowego a ponadto została do niej doprowadzona energia elektryczna jak i nad nią wybudowane zostało zadaszenie, zaś obok jest taras, na który prowadzi bezpośrednio wyjście z przyczepy kempingowej, oznacza to, że jest to obiekt budowlany służący celom rekreacyjno – wypoczynkowym (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1774/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co więcej, Sąd wskazał, że przedmiotowy niepołączony trwale z gruntem domek holenderski o konstrukcji stalowej, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej stanowi tymczasowy obiekt budowlany (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1256/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

W ocenie Sądu, posadowienie takiego obiektu budowlanego na terenie działki nr [...] wymagało zatem uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd zauważył, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06, https://orzezczenia.nsa.gov.pl).

Art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zarówno w brzmieniu obowiązującym w 2017 r. jak i w 2018 r. stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Katalog art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego nie obejmował wyjątkiem od powyższej zasady uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowych obiektów. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w 2018 r., pozwolenia na budowę nie wymagała budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Za bezsporne w niniejszej sprawie Sąd uznał, że przedmiotowy tymczasowy obiekt budowlany znajduje się na działce skarżących dłużej niż 180 dni. Domek holenderski posadowiony został bowiem w 2017 r. wedle organów nadzoru budowlanego, a wedle skarżących w innej dacie. Materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że istniał w 2018 i 2020 r. To pozwala na przyjęcie, że minął czas 180 dni.

W ocenie Sądu, w sprawie nie mogło znaleźć zastosowania wyłączenie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi bowiem, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Przedmiotem niniejszej sprawy jest obiekt budowlany, z uwagi na fakt nietrwałego połączenia go z gruntem, co podkreślają skarżący w skardze, nie stanowi budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a którego dotyczy właśnie powołany przepis art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane.

Sąd zauważył, że w sprawie niesporne jest, że na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego skarżący nie uzyskali pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu, słusznie organy oceniły, że legalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego nie jest możliwa.

Art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi bowiem, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Bezspornie skarżący nie przedłożyli dokumentów wskazanych w wydanym postanowieniu z 7 grudnia 2018 r.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego słusznie nakazały skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego - domku holenderskiego. Polemika skarżących z kwalifikacją domku jako obiektu podlegającego reżimowi prawa budowlanego była niezasadna.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia w prowadzonym postępowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy, wskazując na podejmowane przez organy czynności procesowe, w szczególności postępowanie dowodowe, ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia.

Podnoszenie przez skarżących okoliczności "innego" traktowania właścicieli innych obiektów rekreacyjnych położonych w sąsiedztwie należącej do nich działki nie mogły zostać przez Sąd zweryfikowane, gdyż przedmiotem orzekania może być tylko sprawa załatwiona zaskarżoną decyzją. Sąd nie dopatrzył się także uchybień odnoszących się do terminów załatwiania spraw przez organy, czy zasady zapewnienia skarżącym możliwości wzięcia udziału w oględzinach nieruchomości. Wręcz przeciwnie organ pierwszej instancji po wniesieniu odwołania przez skarżących na zlecenie organu odwoławczego dwukrotnie wyznaczył termin oględzin informując o tym skarżących. Wolą strony jest wzięcie udziału w takiej czynności procesowej.

Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, wskazanych w skardze Sąd wskazał, że dokonał oceny całego materiału dowodowego, znajdującego się w aktach administracyjnych, w tym załączonych do pism, składanych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego i sądowego, uznając ten materiał za pełny i wystarczający dla rozstrzygnięcia skargi. Sąd zauważył, że uzupełniające postepowanie dowodowe może być bowiem prowadzone przez sąd jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (art. 106 § 3 P.p.s.a.). W ocenie Sądu przedłożony przez organy nadzoru budowlanego materiał dowodowy takich wątpliwości nie dostarczył. Sąd nie dostrzegł również naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze, nie podzielając zarzutów skarżących w tym zakresie. Sprawa niniejsza koncentruje się w istocie na zarzucie błędnej wykładni prawa, co nie wymagało czynienia ustaleń faktycznych w kierunku wskazanym w skardze.

Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając:

a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień 2020.02.05 r. przez jego błędną wykładnię, a to poprzez przyjęcie, że przedmiot typu "dom holenderski", pozostający na działce gruntu, podlega przepisom prawa budowlanego o rozbiórce, podczas gdy przedmioty tego rodzaju nie są objęte tym przepisem,

b. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

i. art. 145 § 1 ust. 1 lit. b-c w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("P.p.s.a.") poprzez nierozpoznanie co do istoty zarzutów naruszenia przepisów o postępowaniu podniesionych w skardze,

ii. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy i nie ujawnienie podstaw przyjętego rozstrzygnięcia w zakresie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów o postępowaniu oraz prawa materialnego,

iii. art. 106 § 3 P.p.s.a poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych, mimo że były one niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodowały żadnego przedłużenia postępowania w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wady postępowania administracyjnego w sprawie uzasadniają uchylenie rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu,

iv. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 8 i 10 § 1 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji i poprzedzającej decyzji organu I instancji, pomimo że naruszono zasadę równości wobec prawa, poprzez wszczęcie postępowania rozbiórkowego wobec skarżących mimo jego niewszczynania wobec innych osób w analogicznej sytuacji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż poprzez rozstrzygnięcie skarżący zostają ograniczeni w korzystaniu ze swojego majątku, mimo że inne osoby w analogicznej sytuacji mogą swobodnie korzystać ze swojego majątku,

v. prawa skarżących do czynnego udziału w postępowaniu bez ich winy, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w przeciwnym razie skarżący mieliby możliwość przeprowadzenia czynności zapobiegających decyzji o rozbiórce, w szczególności mieliby możliwość wystąpienia o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu do właściwych organów, a naruszenie przepisów postępowania przez sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wady postępowania administracyjnego uzasadniają uchylenie decyzji organu II instancji.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, a także o rozpoznanie skargi na rozprawie. Ponadto wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentacji zdjęciowej z okolicy, z uwagi na jego niezbędność do wykazania masowego niestosowania postępowań rozbiórkowych do działek w okolicy (okoliczność istotna pod kątem naruszenia zasady równości wobec prawa).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. K. i K. K. nie miała usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie czy posadowiony na działce skarżących domek holenderski organy prawidłowo zakwalifikowały jako obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. Z protokołów oględzin z 2018 r. i z 2020 r. znajdujących w aktach administracyjnych sprawy, a w szczególności z dołączonych do nich fotografii jednoznacznie wynika, że domek holenderski o konstrukcji stalowej o wymiarach 4,2 m x 12 m, nietrwale związany z gruntem (posadowiony na bloczkach betonowych). O spełnieniu funkcji rekreacji indywidualnej świadczy wykorzystywanie go okresowo w ciągu roku w celach wypoczynkowych lub rekreacyjnych przez skarżących jako miejsce ich czasowego pobytu na terenie o niezaprzeczalnych walorach przyrodniczych i rekreacyjnych bowiem znajdującym się we [...], gmina [...] nad [...].

Celem kwalifikacji domku holenderskiego jako obiektu budowlanego nie jest konieczne wykazanie przeprowadzenia robót budowlanych w celu jego wzniesienia jak uważa skarżący. Dla uznania go za obiekt budowalny i zastosowania względem tego obiektu przepisów ustawy Prawo budowlane wystarczające jest stwierdzenie, że odpowiada on definicji ustawowej obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi zaś, że przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Domek holenderski nie może zostać uznany za budynek bo nie odpowiada jego definicji z art. 3 pkt 2 ww. ustawy. Stanowi on, że budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. O ile domek holenderski posiada przegrody budowlane i dach to zasadniczo nie ma ani fundamentów ani nie jest trwale związany z gruntem. Nie spełnia zatem definicji budynku.

Skoro tak to nie będzie mógł także zostać zakwalifikowany jako obiekt, którego dotyczy odstępstwo od wymogu posiadania pozwolenia na budowę z art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane tj. jako wolno stojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Wykazano wcześniej, że nie odpowiada pojęciu budynku (brak trwałego i powiązania z gruntem). Dodatkowo gdyby nawet przyjąć, że takowe powiązanie występuje z uwagi na gabaryty (opiera się siłom przyrody), to przekroczona została maksymalna powierzchnia zabudowy 35 m2.

Domek holenderski nie jest budynkiem, obiektem małej architektury a zatem jest obiektem budowlanym. Spełnia bowiem funkcję obiektu rekreacji indywidualnej, posiada stosowne i niezbędne instalacje by zapewnić warunki pobytu ludzi dla celów rekreacji, wykonany jest z gotowych wyrobów budowlanych (okna, drzwi, konstrukcja stalowa, ocieplone ściany, dach z dachówki). Nie trzeba go budować bo jest już kompletny. Wystarczy go umiejscowić na działce i będzie jako obiekt budowlany gotowy do tego by spełniać założoną funkcję rekreacji indywidualnej.

Ponadto postawienie przedmiotowego domku w okolicznościach sprawy wymagało pozwolenia na budowę gdyż o ile charakter zabudowy odpowiadał wymogom tymczasowego obiektu budowlanego, to przekroczony został okres jego użytkowania. Zgodnie z definicją z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Jak stanowi art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W sprawie ustalono, że domek znajdował się na działce skarżących [...] maja 2018 r. (protokół z oględzin PINB w [...]) oraz nadal po wydaniu decyzji organu I instancji o rozbiórce [...] stycznia 2020 r. (protokół oględzin PINB w [...]). Niewątpliwie zatem został przekroczony dopuszczalny maksymalny okres użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego wynoszący 180 dni od jego wzniesienia. Wobec tego nie sposób uznać tego domku za tymczasowy obiekt budowlany nie wymagający uzyskania pozwolenia na budowę.

Dodatkowo za wydaniem zaskarżonej decyzji przemawiała okoliczność, że w trakcie postępowania legalizacyjnego skarżący pomimo wystosowania do nich postanowienia wzywającego do przedłożenia dokumentacji w celu legalizacji zabudowy nie przedstawili jej w wyznaczonym do tego terminie. Usprawiedliwieniem nie może być przesłanie jej przez organ na, jak zarzucają skarżący, niewłaściwy adres bowiem taki właśnie adres skarżących figurował w danych Centrum Personalizacji MSWiA. Adres ten był właściwy bowiem decyzja PINB w [...] z [...] maja 2019 r. skierowana na taki właśnie adres K. K. została przez niego odebrana.

Zauważyć należy, że ustawodawca definiując w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) tymczasowy obiekt budowlany wprost, jako przykład tego rodzaju obiektu budowlanego, wskazuje na barakowozy, a więc pojazd bez silnika przystosowany do łączenia go z innym pojazdem. Zatem fakt, że określony przedmiot jest przystosowany do tego, aby przemieszczać go po drogach jako przyczepę nie przesądza o tym, że nie może być uznany za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany, po ustawieniu go na gruncie. (...) Istotne jest też, że został on ustawiony na gruncie, aby pełnić funkcję taką jak domek letniskowy. Możliwość jego przemieszczania po drogach publicznych nie jest jego zasadniczą funkcją, lecz jedynie służy temu, aby usytuować go w określonym miejscu, odpowiednim do funkcji, jaką ma pełnić. (tak wyrok NSA z 20 października 2015 r. sygn. akt II OSK 408/15).

Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia przez organy a następnie Sąd I instancji art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dom holenderski, pozostający na działce gruntu, podlegał przepisom ww. ustawy, podczas gdy nie powinien zostać objęty jej przepisami.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b-c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. nie rozpoznając zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesionych w skardze.

Z analizy treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku (strona 10-11) wynika, że Sąd przeanalizował podniesione zarzuty względem prowadzonego przez organy postępowania i uznał je za chybione.

W istocie organy nie dopuściły się naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Czynności procesowe, w szczególności czynności dowodowe, ocena zgromadzonego materiału dowodowego, uzasadnienie rozstrzygnięcia wskazują, że organy uczyniły zadość zasadom prowadzenia postępowania administracyjnego. Wskazywany jako wadliwość postępowania brak zawiadomienia skarżących o czynnościach podejmowanych przez organ (postanowienie PINB w [...] nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów celem legalizacji samowoli z [...] grudnia 2018 r.) wynikał z tego, że skarżący nie odbierali korespondencji a nadto nie przedstawili innego adresu swojego pobytu poza tym, który ustalił organ. Adres ten należało uznać za prawidłowy.

Sąd słusznie uznał, ze nie doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa bowiem o jej naruszeniu nie świadczy fakt, że organy prowadziły postępowanie wobec skarżących w sytuacji kiedy na nieruchomościach sąsiednich względem ich działki także funkcjonują podobne domki holenderskie. Można spodziewać się, że organ prowadzi lub będzie prowadził kolejne postępowania o podobnym stanie faktycznym względem sąsiadów skarżących ale nie oznacza to, że prowadząc niniejsze postępowanie naruszył zasadę równości wobec prawa. O równości wobec prawa mówić należy gdy osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej uzyskują takie same rozstrzygnięcie. Na etapie rozpatrywania niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, że organy wydadzą zgoła inne rozstrzygnięcia w pozostałych sprawach, które będą dotyczyć sąsiadów. Organ w każdej sprawie będzie oceniał stan faktyczny i prawny indywidualnie i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające poczynionym ustaleniom i mającym zastosowanie przepisom.

Skoro Sąd ocenił cały zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy i uznał, że był on wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji, to wniosek skarżących o przeprowadzenie kolejnego dowodu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. W istocie nie prowadzi się uzupełniającego postępowania dowodowego jeśli zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie budzi istotnych wątpliwości Sądu i jest wystarczający dla rozstrzygnięcia skargi. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie a tym samym zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. jest niezasadny.

Sąd odniósł się do zarzutów skargi w zaskarżonym wyroku bowiem stwierdził tam, że nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze. Sąd nie podzielił zarzutów skarżących w tym zakresie. WSA uznał, że istota sprawy sprowadza się do zarzutu błędnej wykładni prawa, co nie wymagało czynienia ustaleń faktycznych w kierunku wskazanym w skardze.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. bowiem Sąd w uzasadnieniu wyroku zawarł wszystkie elementy wskazane w tym przepisie i analiza tego uzasadnienia pozwala stwierdzić jakimi motywami kierował się Sąd oddalając skargę.

Wobec powyższego za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 8 i 10 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi.

Wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji zdjęciowej dołączonej do skargi kasacyjnej nie został uwzględniony bowiem wnioskowane w nim dowody nie miały jakiegokolwiek znaczenia dla oceny prawidłowości wydanego wyroku. Brak widocznych efektów rozbiórek podobnych domków holenderskich na sąsiednich działkach nie orznacza, że w niniejszej sprawie taki nakaz nie został wydany prawidłowo.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.