Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 181/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Asesor WSA Maja Pietrasik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi O. K. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącego O.K. z dnia 3 lipca 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Wojewodzie Pomorskiemu grzywnę w wysokości 5.000 ( pięć tysięcy) złotych; 4. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego O. K. sumę pieniężną w wysokości 10.000 ( dziesięć tysięcy ) złotych; 5. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego O. K. 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 13 sierpnia 2021 r. ( data stempla pocztowego k. 11) O. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, złożonego w dniu 3 lipca 2018 r.

Skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do wydania decyzji w terminie 14 dni, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu kwoty pieniężnej w wysokości 22.726,24 zł, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1.art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, niedziałanie na podstawie przepisów prawa, brak stania przez organy na straży praworządności, brak działania w sposób mający na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, brak informowania skarżącego w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych;

2. art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób rażąco przekraczający terminy do załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że dnia 3 lipca 2018 r. wystąpił do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Powyższa sprawa nie została załatwiona w terminie, wobec czego w dniu 4 sierpnia 2021 r. wystąpił ze skargą do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w Warszawie. Do dnia wysłania niniejszej skargi nie otrzymał odpowiedzi od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w Warszawie.

Skarżący zauważył, że wprawdzie pojęcie "bezczynności" nie zostało zdefiniowane ani w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, jednak doktryna i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Powody niepodjęcia aktu lub niedokonania czynności nie mają znaczenia dla oceny zasadności skargi na bezczynność.

Skarżący argumentował, że jego wniosek nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie i to nawet przyjmując przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. dwumiesięczny, wydłużony termin. Powyższe zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. Organ zignorował nałożoną na niego w art. 36 k.p.a. powinność i nie zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia.

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania jak i postawę organu bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z zaniechań organu. Do zaistniałej sytuacji skarżący w żaden sposób się nie przyczynił. Wręcz przeciwnie, wykazywał aktywność zmierzającą do sprawnego załatwienia sprawy. Organ zaś nie tylko nie działał , ale nawet nie poinformował o przyczynach zaistniałej sytuacji, do czego w myśl przepisów był zobowiązany. Według skarżącego przekroczenie terminu do wydania decyzji jest znaczne i niezaprzeczalne. Skoro na rozstrzygnięcie organu czeka ponad 2 lata, to takie zachowanie organu nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Skarżący uzasadnił żądanie przyznania od organu kwoty pieniężnej w wysokości 22,726,24 zł treścią art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 12 maja 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w pierwszym kwartale 2021 r. (M.P z 2020r., poz..174), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2021 r. wyniosło 5681,56 zł. Zatem kwota pieniężna w wysokości 22,726,24 zł jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności.

Skarżący podkreślił, że stan powyższy bardzo mocno komplikuje mu życie; w szczególności nie może odbywać ani zaplanować żadnych podróży, nie może nawet wyjechać z kraju do swojej rodziny. Brak karty pobytu sprawia mu wielkie kłopoty. Charakter sprawy nie jest skomplikowany, w szczególności nie występują w niej okoliczności uzasadniające tak długie jej procedowanie. Mimo to organ prowadzący sprawę nie wydał rozstrzygnięcia. Stanowisko organu, tłumaczące długość postępowania bardzo dużą ilością wniosków nie jest zgodne z prawdą oraz zaprzecza faktom. Zgodnie z raportem Urzędu do Spraw Cudzoziemców oraz informacji, zamieszczonej na stronie https://migracje.gov.pl/, ilość składanych przez cudzoziemców wniosków na pobyt czasowy jest następująca: w 2016 roku - 127 345 wniosków (wzrost o 37% w porównaniu z rokiem poprzednim), w 2017 roku - 169 917 wniosków (wzrost o 33% w porównaniu z rokiem poprzednim), w 2018 roku 204 456 wniosków (wzrost o 20% w porównaniu z rokiem poprzednim), w 2019 roku 229 903 wniosków (wzrost o 12%w porównaniu z rokiem poprzednim), w 2020 roku 259 926 wniosków (wzrost o 13% w porównaniu z rokiem poprzednim).

Z powyższej statystyki wynika, że tendencja wzrostu w ciągu ostatnich 5 lat zmniejsza się, co nie da pogodzić się z twierdzeniami organu o "lawinowej liczbie wniosków". Skarżący zwrócił uwagę, że organ nie może tłumaczyć bezczynności trudnościami kadrowymi, brakiem etatów, czy też brakiem środków.

Skarżący zwrócił uwagę również na to, że terminy, które uległy zawieszeniu przed dniem 24 maja 2020r. w postępowaniach administracyjnych oraz sądowych, od dnia 24 maja 2020 r. rozpoczęły swój bieg. Zmiany w tym zakresie były wprowadzone w związku z epidemią wirusa SARS-CoV-2. W związku z uchyleniem art.15zzr i art.15zzs terminy rozpoczęły swój bieg, a w przypadku terminów, które uległy zawieszeniu - biegną dalej (z odliczeniem dni poprzedzających zawieszenie) od 24 maja 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.) - dalej jako: "ustawa o pomocy", jako niedopuszczalnej z uwagi na fakt, że zgodnie z art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy w okresie do 4 marca 2024 r. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, a więc również środka prawnego w postaci skargi na bezczynność i przewlekłość.

Organ wniósł – ewentualnie - o oddalenie skargi jako niezasadnej, bowiem zgodnie z art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy w okresie do dnia 4 marca 2024 r. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, a więc również środka prawnego w postaci skargi na bezczynność i przewlekłość.

Z ostrożności procesowej organ wniósł o niezasądzanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej z uwagi na brzmienie art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy, który stanowi, że w okresie do dnia 4 marca 2024 r. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Organ podał, że w dniu 16 sierpnia 2021 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynęła skarga na bezczynność organu w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismo zostało nadane za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 4 sierpnia 2021 r.

W dniu 3 lipca 2018 r. obywatel Ukrainy, O. K., wystąpił do Wojewody Pomorskiego, z wnioskiem o udzielenie, na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 2354) – dalej jako: "ustawa o cudzoziemcach", zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W dniu 27 sierpnia 2019 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, wniesione przez stronę, które wraz z odpisem akt sprawy zostało przekazane do organu II instancji. Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2020 r. organ odwoławczy wyznaczył termin zakończenia sprawy do dnia 11 marca 2021 r.

Stosownie do art. 109 ust.1 ustawy o cudzoziemcach pismem z dnia 4 grudnia 2018 r. Wojewoda Pomorski zwrócił się do Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku, Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej oraz Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Pismem z dnia 4 grudnia 2018 r. Wojewoda Pomorski na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomił O. K. o przedłużeniu z przyczyn niezależnych od organu terminu do wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 29 marca 2019 r.

W ocenie organu strona niesłusznie wskazuje, że organ ignoruje wszelkie próby uzyskania informacji dotyczących postępowania, gdyż do Wojewody Pomorskiego nie została skierowana żadna prośba o udzielenie informacji o stanie sprawy. Organ I instancji nie zgadza się z twierdzeniem strony, że nie otrzymała ona odpowiedzi na przekazane ponaglenie, gdyż zarówno organ I instancji, jak i strona skarżąca otrzymały postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców odnośnie terminu zakończenia niniejszej sprawy.

Odnosząc się do zarzutu niezałatwienia sprawy w terminie organ przyznał, że czas załatwienia sprawy uległ wydłużeniu, jednak czynności, o których mowa, były podejmowane przez organ I instancji niezwłocznie, przy zachowaniu kolejności wpływających wniosków.

Organ podkreślił, że reżim pracy wprowadzony w związku z sytuacją zagrożenia epidemicznego COVID-19 niósł za sobą szereg ograniczeń - zarówno w bieżącej obsłudze klienta, dostępie pracowników do akt sprawy oraz wysyłce korespondencji. Dlatego też Wojewoda Pomorski nie mógł na bieżąco informować strony o podejmowanych czynnościach. Jednocześnie organ prowadzący postępowanie ma świadomość, że w sprawie nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne, czy kadrowe leżące po stronie organu, jednak nie powinny one być pomijane przy ocenie zasadności wniesionej skargi. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu, niedostateczna obsada kadrowa stanowią poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Liczba wniosków w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców składanych do Wojewody Pomorskiego jest bardzo duża. Czynione są starania dla poprawy efektywności organu w tym zakresie.

Wojewoda Pomorski zaznaczył, że skarżący posiadał zarejestrowane oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi , uprawniające go do wykonywania pracy na rzecz firmy, w której pracował. Tym samym nie został pozbawiony środków na utrzymanie podczas oczekiwania na decyzję legalizującą jego pobyt. Ponadto cudzoziemiec w trakcie trwania postępowania zmieniał pracodawców. Powodowało to konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, co z kolei wiązało się z wydłużeniem procedury uzyskania pozwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Organ podkreślił jednocześnie, że zgodnie z art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie wymienionych w tym przepisie rodzaju spraw (w tym spraw o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy) w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Stosownie do treści art. 36 ust. 1 lit. e ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185), przywołany przepis wszedł w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia 2023 r. Zgodnie natomiast z art. 100d ust. 3 pkt 1 ww. ustawy, w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwianiu sprawy w terminie nie stosuje się. W związku z tym organ nie przekroczył ustawowego terminu na rozpatrzenie wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz.2492 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto – zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. – sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. szczególnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym ponaglenie, dla swej skuteczności, musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący wniósł wymagane prawem ponaglenie.

Z uwagi na stanowisko organu, który wniósł o odrzucenie skargi, w pierwszej kolejności rozważenia wymagało, czy na przeszkodzie rozpoznaniu skargi nie stoją przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.

W tym zakresie Sąd uwzględnił, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. ( art. 116 ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 830, powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca") wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że:

1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,

3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewiduje norma art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r.

W niniejszej sprawie nie ma żadnych wątpliwości, że skarżący nie przybył do Polski w związku z zaistniałym na Ukrainie konfliktem zbrojnym, przyjechał on bowiem do Polski znacznie wcześniej, a wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożył w dniu 3 lipca 2018 r.

Co do zasady, wyłączenie możliwości wywodzenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) powinno skutkować odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Z literalnego brzmienia przepisów art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wynika, że dotyczą one biegu terminów wszystkich wymienionych w nich enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę i nie ograniczają się do spraw zainicjowanych wnioskami obywateli Ukrainy, których dotyczy ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy prowadzą jednak, zdaniem Sądu, do wniosku, że norma art. 100c i 100 d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wbrew jej literalnemu brzmieniu, nie powinna znajdować zastosowania do spraw innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy, którzy przybyli na teren Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy.

Przede wszystkim wskazać należy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy dotyczy określonego w niej kręgu osób. Przedmiotem regulacji tej ustawy są kwestie wyszczególnione w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustawa ta określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta, zgodnie z art. 1 ust. 3 określa również:

1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy;

3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy;

4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny;

5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy;

7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie;

8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1;

9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych.

Ustawa ta ma zatem ściśle określony krąg podmiotowy i przedmiotowy i nie wprowadza ogólnych regulacji dotyczących postępowania w sprawie cudzoziemców, w tym innych obywateli Ukrainy, niż osoby, które przybyły do Polski w związku z konfliktem zbrojnym. Także wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępowanie to jest bowiem unormowane w innej ustawie, ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.).

Podkreślić przy tym należy, że w ustawie zmieniającej w art. od 1 do 21 wprowadzono zmiany do szeregu różnych ustaw, w tym w art. 17 ustawy zmieniającej ustawodawca wprowadził zmiany do ustawy o cudzoziemcach. Gdyby wolą ustawodawcy była zmiana ustawy o cudzoziemcach w sposób przewidziany w art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadziłby taką zmianę nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, lecz do zmienianej tym samym aktem prawnym ustawy o cudzoziemcach. Skoro zmiana ustawy o cudzoziemcach nie została ustawą zmieniającą dokonana w sposób przewidziany w art. 1 pkt 44 ustawy zmieniającej, który zmienił ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy przez dodanie art. 100c, brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej tego przepisu na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy, ustawodawca zamierzając objąć tą zmianą wszystkie postępowania w sprawach cudzoziemców wprowadziłby zmianę do ustawy o cudzoziemcach, którą zmieniał przecież tym samym aktem prawnym, a nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Analogiczne stanowisko w tym zakresie zostało już wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 401/22, z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 887/22, z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 3139/21, z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 218/22). Analogicznie uwagi należy poczynić w tym zakresie do wprowadzonego następnie art. 100 d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Wprowadzająca ten przepis ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 185) również dotyczyła zmian w wielu różnych ustawach - w tym zarówno w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, jak i odrębnie w ustawie o cudzoziemcach.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że regulacji art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, zgodnie z którymi w okresie zawieszenia biegu terminów "organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa" oraz "zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki" nie można interpretować i stosować z naruszeniem art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 86/22). Ograniczenie prawa do sądu, nawet o charakterze czasowym, stoi w sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji, gwarantującym każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Mimo że korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw nie ma charakteru absolutnego (art. 31 ust. 3 Konstytucji), trudno jest znaleźć uzasadnienie tak daleko idących ograniczeń. Wprowadzenie takich norm oznaczałoby, że wnioskodawca zostałby pozbawiony narzędzi prawnych pozwalających na uzyskanie zezwolenia pobytowego w terminach określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach, gdyż zgodnie z wprowadzoną regulacją terminy te nie rozpoczynają biegu, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu. Jak wskazano w doktrynie, trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie omawianej regulacji. Rozwiązanie takie uznać należy za wątpliwe z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP (Klaus Witold Antoni (red.), Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa WPK 2022, System Informacji Prawnej LEX).

Na koniec dodać należy, że art. 100c ust.1 pkt 1 lit. a ustawy , obowiązujący od dnia 24 lutego 2022r. oraz dodany następnie art. 100d ust.1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy stanowią, że w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. oraz do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Tymczasem w niniejszej sprawie, o czym poniżej będzie mowa, termin na załatwienie sprawy przez wojewodę minął już we wrześniu 2018 r., czyli ponad trzy lata wcześniej , niż przepisy ustawy o pomocy zaczęły obowiązywać. Także skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku została wniesiona przed wejściem w życie tej ustawy , bowiem nastąpiło to w dniu 16 sierpnia 2021 r.

W związku z powyższym, wniesiona skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Zauważyć należy, że opieszałość organu w rozpoznaniu wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy może przybrać formę bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanego stanu bezczynności należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu stanów, przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a., to jest możliwości wniesienia skarg na bezczynność organu oraz odrębnie na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 1031/12), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od dnia 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie. Potwierdza to definicja legalna bezczynności wprowadzona do ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że Wojewoda Pomorski w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała charakter rażący w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie.

W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym, że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w §3 ( art. 35 § 4 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody Pomorskiego w dniu 3 lipca 2018 r.

W dniu 18 lipca 2018 r. skarżący uzupełnił osobiście wniosek w obecności pracownika urzędu wojewódzkiego, uiścił opłatę skarbową oraz podpisał pouczenia dla cudzoziemca.

Z akt administracyjnych nie wynika, by złożony i uzupełniony w dniu 18 lipca 2018 r. wniosek miał jakiekolwiek braki - w aktach nie ma żadnych świadczących o tym dokumentów. .

Zauważyć należy, że w tym czasie ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach ( tj. Dz.U. z 2017 r., poz.2206 ze zm.) nie określała innych terminów załatwienia sprawy, niż wskazane w art. 35 § 3 k.p.a. Organ powinien zatem procedować w myśl art. 35 § 1 – 3 k.p.a.

Zauważyć ponadto należy, że ustawa o cudzoziemcach nakłada na wojewodę, na mocy art. 109 ust.1, obowiązek zwrócenia się – przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy - do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 109 ust. 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku.

W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę.

Z kolei art. 109 ust.4 ustawy o cudzoziemcach stanowi, że jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony.

Z uwagi na powyższe unormowania organ powinien niezwłocznie wypełnić obowiązek wynikający z art. 109 ust.1 ustawy o cudzoziemcach , czego nie uczynił.

Ze stanu faktycznego sprawy nie wynikają żadne okoliczności, które stanowiłyby uzasadnioną przeszkodę w podjęciu przez Wojewodę Pomorskiego niezbędnych czynności wyjaśniających niezwłocznie po uzupełnieniu przez skarżącego braków formalnych wniosku.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przyjmując nawet, że sprawa niniejsza, z uwagi na zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, ma charakter sprawy szczególnie skomplikowanej w rozumieniu przywołanego wyżej art. 35 § 3 k.p.a., to zasadniczo powinna być ona załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a więc do dnia 3 września 2018 r. Gdyby organ podjął wskazane czynności niezwłocznie, możliwe było załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., czyli nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Gdyby bowiem organ niezwłocznie po uzupełnieniu przez skarżącego wniosku w dniu 18 lipca 2018 r. zwrócił się do właściwych organów w trybie art. 109 ust.1 ustawy o cudzoziemcach, po bezskutecznym upływie 30 dni mógł wydać decyzję w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych nie wynika, by którykolwiek z organów, do których zwracał się Wojewoda Pomorski w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach zawiadomił wojewodę, że istnieje uzasadniony przypadek do przedłużenia terminu 30-dniowego do 60 dni.

W tej sytuacji już we wrześniu 2018 r. minął termin dwumiesięczny na załatwienie wniosku skarżącego. W tym terminie sprawa nie została załatwiona, a strona nie została poinformowana o późniejszym terminie jej załatwienia. W tej sytuacji organ już od września 2018 r. pozostaje w bezczynności odnośnie załatwienia wniosku skarżącego z dnia 3 lipca 2018 r.

W dniu 4 grudnia 2018 r. oraz 13 grudnia 2018 r. skarżący przedłożył organowi dokumenty dotyczące aktualnego pracodawcy i miejsca zamieszkania.

W dniu 4 grudnia 2018 r. pracownik organu wypełnił formularz dotyczący kompletności wniosku, a organ zawiadomił skarżącego w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 29 marca 2019 r. Organ jednocześnie zwrócił się do organów, o jakich mowa w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, o przekazanie stosownych informacji. W aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek adnotacji , kiedy pisma te zostały doręczone. Z uwagi jednak na brak pism, które odpowiadałyby na powyższe pismo organu przyjąć należy, że – skoro właściwe organy nie zawiadomiły wojewody o przedłużeniu terminu na udzielenie odpowiedzi i nie przekazały też żądanych informacji - po upływie 30 dni wymóg uzyskania informacji został spełniony, zgodnie z art. 109 ust.4 ustawy o cudzoziemcach. Mimo to , a także mimo upływu wskazanego przez organ terminu załatwienia sprawy ( 29 marca 2019 r.) , także wówczas organ nie załatwił sprawy z wniosku skarżącego.

W dniu 27 sierpnia 2019 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynęło, skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wystosowane przez skarżącego ponaglenie, które organ przekazał dopiero przy piśmie z dnia 5 listopada 2020 r.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia 28 grudnia 2020 r. uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 11 marca 2021 r.

Sprawa, mimo powyższego, nie została przez Wojewodę Pomorskiego załatwiona.

W dniu 16 sierpnia 2021 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynęła skarga O. K., skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku , na bezczynność Wojewody Pomorskiego w załatwieniu wniosku z dnia 3 lipca 2018 r.

Wojewoda Pomorski przekazał Sądowi skargę w dniu 1 sierpnia 2023 r. ( data stempla pocztowego) , czyli po dwóch latach, nie przedkładając żadnego orzeczenia w sprawie ani nie powołując się na załatwienie sprawy z wniosku skarżącego z dnia 3 lipca 2018 r. Do dnia wydania wyroku organ nie poinformował Sądu o tym, by wniosek skarżącego został załatwiony.

W ocenie Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy organ bezsprzecznie dopuścił się zarzucanej bezczynności.

Jak wynika z akt administracyjnych przekazanych Sądowi, od dnia otrzymania przez organ wniosku skarżącego , czyli od dnia 3 lipca 2018 r., minął okres 5 miesięcy , zanim organ podjął w istocie jedyną czynność w sprawie zmierzającą do rozpoznania wniosku – w dniu 4 grudnia 2018 r. zwrócił się do właściwych organów w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach, zawiadamiając skarżącego w trybie art. 36 k.p.a. o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Podkreślić jeszcze raz trzeba, że organ już wówczas pozostawał w bezczynności, bowiem dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy minął we wrześniu 2018 r., a organ przed dniem 4 grudnia 2018 r. nie zawiadomił skarżącego w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy.

Obecnie organ , odnosząc się do długiego procedowania wniosku powołuje się m.in. na reżim pracy wprowadzony w związku z sytuacją zagrożenia epidemicznego COVID -19 zapominając, że gdyby załatwił sprawę w ustawowym terminie , nie musiałby procedować wniosku skarżącego w warunkach zagrożenia epidemicznego i epidemii.

Dodać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.) - dalej jako "ustawa o COVID") – dodanym z dniem 31 marca 2020 r. – w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433), obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 14 marca 2020 r. do 20 marca 2020 r., natomiast stan epidemii – wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 490) – trwał od 20 marca 2020 r. W art. 15zzs ust. 10 ustawy o COVID wskazano, że w okresie zawieszenia m.in. terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy nie stosuje się (pkt 1) oraz że organom prowadzącym postępowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Przywołany art. 15zzs ustawy o COVID został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) z dniem 16 maja 2020 r., z tym że na mocy regulacji przejściowej art. 68 ust. 7 ww. ustawy zmieniającej terminy w postępowaniach w art. 15zzs ustawy o COVID wymienionych, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (które nastąpiło dnia 16 maja 2020 r.), czyli od dnia 24 maja 2020 r.

Należy jeszcze raz przypomnieć, , że dwumiesięczny termin na załatwienie niniejszej sprawy minął dużo wcześniej , bowiem we wrześniu 2018 r.

Organ powołał się też na fakt zmiany przez skarżącego pracodawców, co powodowało konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i skutkowało wydłużeniem procedury. Jednak skarżący dopiero w grudniu 2018 r. , a zatem już po upływie terminu na załatwienie sprawy przez organ, nie zaś w jego trakcie, przedłożył organowi dokumenty dotyczące zmiany pracodawcy. Z akt sprawy nie wynika, by organ, po przedłożeniu przez skarżącego dokumentów dotyczących zmiany pracodawcy podejmował jakiekolwiek czynności z tym związane, wobec czego twierdzenie, że zmiana pracodawcy spowodowała przedłużenie postępowania, jest gołosłowne.

Trudno też zgodzić się z organem, że w niniejszej sprawie podejmował on czynności niezwłocznie, przy zachowaniu kolejności wpływających wniosków. W sytuacji podjęcia jedynej czynności w sprawie po upływie 5 miesięcy od wpływu wniosku i nie podjęcia później żadnej , mimo upływu ponad pięciu lat, nie może być mowy o niezwłocznym podejmowaniu czynności, skoro praktycznie ich nie było.

Nie można też zgodzić się z twierdzeniem organu, że zachowuje on kolejność wpływających wniosków przy ich rozpoznaniu, skoro – co Sądowi wiadome jest z urzędu - choćby w sprawie , która była przedmiotem kontroli tutejszego sądu, zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt III SAB/Gd 62/23 , organ w dniu 20 marca 2023 r. wydał decyzję udzielającą zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, na skutek wniosku z dnia 14 kwietnia 2022 r. Wynika z powyższego, że organ załatwił już sprawę, w której wniosek został złożony prawie cztery lata później niż w sprawie niniejszej.

Powyższe zestawienie okoliczności faktycznych sprawy i ich analiza pokazują, że organ dopuścił się bezczynności i to bezczynności rażącej.

Mając na uwadze powyższe Sąd , na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 3 lipca 2018 r. w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1. sentencji wyroku).

Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 675/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ).

Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie brak zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie, z powodów przedstawionych powyżej, taka sytuacja wystąpiła, dlatego uznał, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2. sentencji wyroku).

Jak wskazano wyżej, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Sądowi pozostawiono również ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują także na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności sprawy Sąd , w ramach przyznanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji ("sąd może"), zdecydował o zastosowaniu wskazanych w powołanym przepisie środków finansowych, to jest wymierzył organowi grzywnę oraz przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną.

W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., główną funkcją jej wymierzenia jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Wskazana grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność organu czy przewlekłość prowadzonego przez niego postępowania, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Jednak poza funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną, związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub uniemożliwienie stronie otrzymania istotnego dla niej rozstrzygnięcia w zakresie jej praw i obowiązków o charakterze administracyjnym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W ocenie Sądu wymierzenie organowi grzywny w niniejszej sprawie było konieczne, bowiem tego rodzaju okoliczności w niniejszej sprawie zachodziły. Od dnia złożenia wniosku do dnia wyrokowania organ nie załatwił niniejszej sprawy, mimo że minęło pięć lat i sześć miesięcy. W ocenie Sądu grzywna w wysokości 5.000 zł spełni funkcję prewencyjną, dyscyplinującą i represyjną.

W tej sytuacji Sąd wymierzył organowi, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., grzywnę w wysokości 5.000 zł, o czym orzekł w punkcie 3. sentencji wyroku.

Sąd wziął pod uwagę, że przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest środkiem o charakterze kompensacyjno-dyscyplinującym. Uprawnienie sądu administracyjnego do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i przyznanie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód ewentualnie poniesionych przez stronę. Przyznanie sumy pieniężnej służy zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Otrzymana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji, nie stanowi jednak odszkodowania. W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 17/21, we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 505/20 oraz z dnia 14 maja 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1224/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazano wyżej, okoliczności przedmiotowej sprawy niewątpliwie świadczą o tym, że bezczynność, której dopuścił się organ, ma charakter rażący, biorąc pod uwagę nie tylko wielokrotne przekroczenie terminu załatwienia sprawy, zainicjowanej przez skarżącego w lipcu 2018 r., ale także sam przebieg postępowania , które mimo braku racjonalnych przyczyn nie zostało zakończone.

Sąd w tej sytuacji uznał , że wniosek skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej – co do zasady – zasługuje na uwzględnienie. Niewątpliwie środek ten powinien mieć zastosowanie w tych wszystkich przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III SAB/Wr 1678/20, CBOSA). Skarżący w skardze, złożonej w sierpniu 2021 r., uzasadniając wniosek wskazywał, że nierozpoznanie wniosku komplikuje mu życie, nie pozwala mu na wyjazd z kraju do rodziny, a brak karty pobytu sprawia mu kłopoty. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie adekwatną sumą - dla zrealizowania zarówno celu kompensacyjnego, jak i dyscyplinującego organ - będzie przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Za powyższą kwotą przemawia fakt, że organ przez pięć i pół roku nie załatwił sprawy z wniosku skarżącego, który przez tak długi czas pozostawał w niepewności co do swojego statusu.

W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną w kwocie 10.000zł ( punkt 4. sentencji wyroku).

Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 5. sentencji wyroku) zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego kwotę składa się wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.