Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 208/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.273 ust. 6, art. 281 ust. 1, art. 14 ust.2 i 6
journal: Dz.U. 2022 poz 2625
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
article: art. 145 par.1 pkt.1 lit.c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] czerwca 2023 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Inne z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Inne na rzecz strony skarżącej [...] kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r. nr SZ.ZUO.3.471.1756.1.OP.2022.AP - na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 281 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625); dalej: "u.p.w.", określił W. M. S. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. za III kwartał 2022 r. za okres od 1 do 7 lipca 2022 r. opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków komunalnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego przy ul. [...] w S. .

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

W informacji kwartalnej z dnia 22 listopada 2022 r. organ - na podstawie art. 281 ust. 5 u.p.w. - ustalił spółce opłatę podwyższoną za usługi wodne i pouczył o terminie i sposobie jej uiszczenia. Informacja została doręczona spółce 25 listopada 2022 r., a 5 grudnia 2022 r. spółka dokonała zapłaty kwoty ustalonej w informacji.

Spółka - na podstawie art. 273 ust. 1 i 3 u.p.w. - złożyła 8 grudnia 2022 r. reklamację zarzucając, że organ naruszył:

- art. 65 § 1, art. 64 ust. 2, art. 35 k.p.a.;

- art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Do pisma spółka załączyła: odpis KRS, potwierdzenie złożenia wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z 11 maja 2011 r. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód; zawiadomienie o przekazaniu wniosku zgodnie z właściwością; wydruk e-mail z 13 września 2021 r. i 15 lutego 2022 r.; wezwanie z 26 maja 2021 r. i 1 września 2021 r.; zawiadomienie o pozostawieniu podania bez rozpoznania z 8 listopada 2021 r.; odwołanie od zawiadomienia o pozostawieniu podania bez rozpoznania wraz z dowodem nadania wniosku o przedłużeniu z 16 listopada 2021 r.; stanowisko organu z 3 stycznia 2022 r.; wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego z 10 marca 2022 r.; ponaglenie z 19 maja 2022 r.; zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną - pobór wód podziemnych oraz odprowadzanie oczyszczonych wód popłucznych z komunalnej stacji uzdatniania wody; decyzję z 14 czerwca 2022 r. nr SZ.RUZ.4210.25.2022.AW w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne - pobór wód podziemnych i wprowadzanie ścieków przemysłowych; oświadczenie W.

W ww. reklamacji spóła wyjaśniała, że 12 marca 2021 r., po wcześniejszej rozmowie telefonicznej z przedstawicielem Zarządu Zlewni PGW WP w S. , złożyła wniosek o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem spółki, została ona wprowadzona w błąd co do właściwości organu prowadzącego postępowanie, ponieważ właściwym organem nie był Dyrektor Zarządu Zlewni, lecz Dyrektor RZGW PGW WP. Ponadto, pomimo złożenia wniosku niezgodnie z właściwością rzeczową, organ złożony 12 marca 2021 r. wniosek przekazał organowi właściwemu dopiero pismem z dnia 5 maja 2021 r. Tym samym, pomimo obowiązku przekazania wniosku w ciągu 7 dni, nastąpiło ono prawie po dwóch miesiącach. Nadto, po przekazaniu wniosku do organu właściwego, spółka została zobowiązana w pismach z 26 maja 2021 r. i 1 września 2021 r. do uzupełnienia wniosku. W jej opinii, wezwania w przeważającej części były bezpodstawne. Spółka zwróciła uwagę na utrudniony kontakt z pracownikami organu, co - jej zdaniem - wpływało na wydłużenie procesu kompletowania odpowiedzi na wezwanie i było przyczyną wydłużenia procesu. W związku z nieuzupełnieniem żądanych w wezwaniu dokumentów, pomimo skierowania do organu prośby o wydłużenie terminu na dokonanie czynności, wniosek spółki został pozostawiony bez rozpoznania. Spółka podkreśliła, że organ w wezwaniu oczekiwał przedłożenia dokumentów, które nie miały wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Dodatkowo, spółka wskazała, że organ rozpoznając ponowny wniosek (złożony

10 marca 2022 r.) w oparciu o materiał odpowiadający dokumentacji złożonej przed wezwaniem z 1 września 2021 r., zakończył postępowanie i wydał decyzję z 14 czerwca 2022 r. - pozwolenie wodnoprawne. Tym samym, w jej ocenie, brak było podstaw do wystawienia wezwania do uzupełnienia braków formalnych, a w konsekwencji pozostawienia wniosku z 12 marca 2021 r. bez rozpoznania.

Strona wyjaśniła również, że - po niezgodnym z prawem pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, w celu uniknięcia długotrwałej procedury sądowoadministracyjnej - złożyła 10 marca 2022 r. ponowny wniosek. Jednakże, do momentu złożenia ponaglenia 18 maja 2022 r. organ nie podejmował żadnych czynności. Dopiero po zapoznaniu się z treścią ponaglenia organ z naruszeniem prawa wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania i następnie w ciągu 30 dni wydał decyzję.

Odnosząc się do zasadności ustalenia opłaty podwyższonej, spółka odwołała się do przepisów prawa, tj. art. 281 ust. 1 pkt 1 i art. 280 ust. 1 pkt a u.p.w. oraz orzecznictwa sądów administracyjnych i przedstawiła obszerne uzasadnienie. Spółka zwróciła uwagę, że w orzecznictwie (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 maja 2000 r. sygn. akt II OPS 2/11) przedstawiony został pogląd zbieżny z jej stanowiskiem.

Nadto, w ocenie spółki, zarówno Dyrektor Zarządu Zlewni, jak i Dyrektor RZGW PGW WP naruszyli przepisy postępowania bezpośrednio oraz pośrednio, gdyż Dyrektor Zarządu Zlewni niezwłocznie nie przekazał wniosku, zgodnie z właściwością, co spowodowało wydłużenie postępowania w sprawie uzyskania przez spółkę pozwolenia wodnoprawnego, zaś Dyrektor RZGW PGW WP w toku postępowania wysyłał do spółki bezpodstawne wezwania, co wpłynęło na przewlekłość postępowania. Natomiast, w zakresie postępowania prowadzonego po ponownym złożeniu wniosku, organ nie wykonywał niezwłocznie czynności zmierzających do wydania pozwolenia wodnoprawnego, prowadząc je w sposób przewlekły.

Według spółki, przepisy prawa oraz przebieg postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego pozwalają na stwierdzenie, że do funkcjonowania bez wydanego pozwolenia wodnoprawnego przyczynił się Dyrektor Zarządu Zlewni PGW [...] oraz Dyrektor RZGW PGW WP. Okoliczności sprawy uzasadniają uchylenie i umorzenie postępowania, a w przypadku poniesienia opłaty podwyższonej poniesienie odpowiedzialności odszkodowawczej ww. organów.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r. organ określił spółce za III kwartał 2022 r. za okres od 1 do 7 lipca 2022 r. opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków komunalnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego przy ul. [...] w S. .

W uzasadnieniu decyzji organ powołał przepisy prawa i odniósł się do zarzutów przedstawionych w reklamacji. Organ wskazał, że reklamacja nie została uznana, ponieważ wprowadzanie ścieków dokonywane było bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Stwierdził, że przed ustaleniem opłaty podwyższonej poddał analizie sprawę korzystania z usług wodnych i uznał, że złożony w sprawie wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dotknięty był licznymi brakami formalnymi. Organ podał także podstawę prawną określenia opłaty.

Spółka zaskarżyła ww. decyzję w całości skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów mających istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu przez organ zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz ocenę materiału dowodowego w sposób dowolny w głównej mierze przez jego całkowite pominięcie;

2) art. 8 k.p.a., poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydanie decyzji w oparciu o stan faktyczny, który nie został ustalony w sposób obiektywny, bezstronny i rzetelny, gdyż w ustaleniach swych organ kierował się przede wszystkim celem w postaci uzasadnienia swego uprzedniego stanowiska zawartego w informacji o ustaleniu opłaty podwyższonej, a pominął całkowicie wskazane przez skarżącą materiał dowodowy;

3) art. 6 k.p.a. w zw. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji ustalającej opłatę podwyższoną z naruszeniem zasady praworządności oraz sprawiedliwości społecznej;

4) art. 281 ust. 1 pkt 2 u.p.w., polegające na jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniały podstawy do zastosowania przepisu.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca w pierwszej kolejności odwołała się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11 i wskazała, że obligatoryjnym elementem postępowania administracyjnego w zakresie określenia opłaty podwyższonej, w związku z brakiem pozwolenia wodnoprawnego, jest ocena przyczyn braku pozwolenia wodnoprawnego przez podmiot zobligowany do jego posiadania. Przedmiotem oceny w zaskarżonym postępowaniu powinna być nie tylko data wygaśnięcia wcześniej uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego i data uzyskania kolejnego pozwolenia wodnoprawnego, ale termin złożenia wniosku o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, przebieg postępowania związany z jego uzyskaniem, przyczyny jego dłuższego trwania niż wynikające z norm określonych k.p.a., wpływ organu prowadzącego postępowanie na dłuższy okres prowadzenia postępowania administracyjnego.

Skarżąca podkreśliła, że w piśmie stanowiącym reklamację dołączyła dowody potwierdzające zaistnienie przeszkód niezależnych od niej, które doprowadziły do przedłużenia postępowania o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, a wynikających z naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego.

Skarżąca wskazała również, że pomimo zawarcia w treści reklamacji sposobu wadliwego procedowania organu (wraz z dowodami potwierdzającymi przedstawiony stan faktyczny), organ w zaskarżonym akcie nie odniósł się do tych okoliczności w żadnej mierze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału I, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), gdyż strony pouczone o możliwości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym lub na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie zajęły stanowiska w tej kwestii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 grudnia 2022 r., którą określił W. M. S. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. za III kwartał 2022 r. za okres od 1 do 7 lipca 2022 r. opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków komunalnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego przy ul. [...] w S. .

Podstawę prawną wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r. poz. 2625); dalej: "u.p.w.".

Z art. 281 ust. 1 pkt. 1 u.p.w. wynika, że wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1, w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych.

Przepis art. 281 ust. 3 u.p.w. stanowi, że ustalając wysokość opłaty podwyższonej, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał.

W każdej więc sytuacji, bez względu na przyczyny, ustalenie przez organ faktu, że podmiot korzystający z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych nie posiada pozwolenia, prowadzi do wymierzenia temu podmiotowi opłaty podwyższonej. Jednakże, w orzecznictwie i doktrynie w pełni aprobowane jest stanowisko, iż właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11 przyjął, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji - na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

(Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) - przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. NSA w uchwale tej podzielił pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 21 grudnia 1998 r. sygn. akt OPS 13/98, zgodnie z którym stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie, po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP). NSA wyjaśnił, że do przesłanki "braku wymaganego pozwolenia" należy zastosować wykładnię nie tylko językową, lecz także systemową i celowościową. Nie można bowiem z góry wykluczyć w każdej sytuacji, iż przyczyna braku wymaganego pozwolenia nie ma znaczenia. Jeżeli wnioskodawca przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia złożył z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym jego realizację wniosek o wydanie nowego pozwolenia, a z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność bądź przewlekłość postępowania) pozwolenie takie nie zostało wydane przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego, to w okresie pomiędzy upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia, a uzyskaniem nowego pozwolenia, opłata za korzystanie ze środowiska powinna być ponoszona w wysokości dotychczasowej, a więc takiej, która obowiązywała w okresie ważności pozwolenia. Zdaniem składu siedmiu sędziów, obciążanie podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska byłoby nieuzasadnione. NSA podkreślił, że każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia. Dotyczy to więc okoliczności, kiedy wniosek o wydanie pozwolenia został złożony oraz oceny czy wniosek spełniał ustawowe wymagania. W wyrokach z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 112/21 i dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 399/21 Naczelny Sąd Administracyjny podzielił motywy zawarte w powyższej uchwale i wskazał na jej wiążący charakter, na podstawie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.".

W sprawie nie jest sporne, że decyzją Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 11 maja 2011 r. nr WOŚ.II.7322.14-3.2011.PM skarżącej udzielone zostało pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód, w tym m.in. na pobór wody podziemnej z ujęcia komunalnego, zlokalizowanego w S. S. przy ul. [...].

Skarżąca przed upływem ważności ww. pozwolenia wodnoprawnego (na blisko 3 miesiące przed upływem okresu jego obowiązywania) wystąpiła o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, które ostatecznie zostało wydane 14 czerwca 2022 r., lecz po upływie około 14 miesięcy od złożenia przez skarżącą pierwotnego wniosku.

W złożonej w sprawie reklamacji skarżąca powołała się na przedmiotową okoliczność oraz wskazywała, przedkładając wskazane wyżej dokumenty, że brak pozwolenia wodnoprawnego w rozpoznawanej sprawie de facto nie był zawiniony przez nią, lecz wynikał z rażącego naruszenia prawa przez organ administracji w toku postępowania o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego na rzecz skarżącej, skutkiem czego skarżąca uzyskała nowe pozwolenie, lecz po upływie 14 miesięcy od dnia złożenia wniosku.

Powyższe okoliczności co do przewlekłego działania organu potwierdzają załączone do reklamacji dokumenty, a nadto okoliczność, że wniosek skarżącej o wydanie nowego pozwolenia przez okres prawie dwóch miesięcy zalegał w niewłaściwym organie (wpływ wniosku: 13 marca 2022 r.; przekazanie: 5 maja 2022 r.).

W tym stanie rzeczy należało dojść do wniosku, że w sprawie przyczyna braku pozwolenia miała znaczenie, skoro skarżąca - jako podmiot korzystający z wymaganego pozwolenia wodnoprawnego - wystąpiła o wydanie pozwolenia na kolejny okres z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym jego realizację i w toku postępowania administracyjnego i podnosiła w rozpoznawanej sprawie, że z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność bądź przewlekłość postępowania) pozwolenie takie nie zostało wydane przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego.

Sąd w składzie orzekającym w całości podziela powołane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił z odpowiednim wyprzedzeniem o wydanie pozwolenia na kolejny okres, a z taką sytuacją bezspornie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż skarżąca wystąpiła o wydanie nowego pozwolenia 13 marca 2021 r., a cała procedura trwała ponad 15 miesięcy (nowe pozwolenie z dnia 14 czerwca 2022 r.).

Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd wskazuje, że powyższe przyczyny, pomimo ich podniesienia w złożonej reklamacji, w istocie zostały całkowicie pominięte przez organ, pomimo że mogły mieć one istotny wpływ na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie można bowiem uznać, że wskazanie przez organ

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż: "Przed ustaleniem opłaty podwyższonej Zarząd Zlewni w S. poddał analizie sprawę korzystania z usług wodnych i stwierdził, że podmiot wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego złożył z licznymi brakami formalnymi", spełnia przesłankę dokonania przez organ indywidualnej oceny - po uwzględnieniu wszystkich okoliczności - przyczyny braku po stronie skarżącej wymaganego pozwolenia. Organ bowiem, oprócz sformułowania ww. końcowej oceny, nie odniósł się i nie wskazał jakichkolwiek okoliczności, które stanowiły podstawę jej wyrażenia.

Według sądu, z zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakiej podstawie organ stwierdził, że w sprawie nie zaszła powyżej wskazywana wyjątkowa sytuacja, która uzasadniałaby odstąpienie od nałożenia na skarżącą opłaty podwyższonej i uznanie, że skarżąca nie ponosi odpowiedzialności z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia.

Nadto obciążenie skarżącej ewentualnymi negatywnymi skutkami zawinionego działania czy też zaniechania organu stanowi naruszenie zasady praworządności. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r. sygn. akt OPS 13/98 wskazano, że: "Stosowanie przepisów o charakterze represyjnym nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego a podmiot, który nie dopełnił obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności.".

W kontrolowanej sprawie stwierdzona wadliwość, skutkująca uchyleniem zaskarżonej decyzji, polegała na braku należytego dokonania przez organ zasadniczych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych i przeprowadzenia ich oceny, które to elementy powinny znaleźć pełne odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji braku możliwości jakiejkolwiek weryfikacji prawdziwości i poprawności ww. oceny organu przez sąd.

Wskazać należy także, że - stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. - organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast, zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie można również zapominać o przepisie art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dodatkowo organ jest zobowiązany - na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. - sporządzić uzasadnienie faktyczne decyzji, tak aby w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tylko więc kompleksowe, rzetelne zebranie materiału dowodowego, jego należyte udokumentowanie i wszechstronna ocena mogą świadczyć o poprawnym ustaleniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.

Skoro organ nie wyjaśnił powyższych okoliczności, to jego decyzja o ustaleniu opłaty podwyższonej została wydana przedwcześnie. Dokładne wyjaśnienie kwestii przesądzających o zasadności nałożenia na skarżącą opłaty podwyższonej przez pryzmat faktu i okoliczności związanych z ubieganiem się przez skarżącą o uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego przed upływem ważności doczasowego pozwolenia, pozwoli rozstrzygnąć organowi o możliwości ustalenia przedmiotowej opłaty. Rozważenie tych okoliczności powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym, nie zaś sądowoadministracyjnym i znaleźć pełen wyraz w uzasadnieniu decyzji organu.

Z powyższych powodów uznać należało, że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem prawa procesowego. Naruszono zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Naruszono również zasadę zaufania wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Naruszono również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Nie wyjaśniono także w pełni stanu faktycznego sprawy co naruszyło art. 7 k.p.a., w myśl którego w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym, art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy jak i art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ponadto brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów jej rozstrzygnięcia narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd szczególnie podkreśla w tym miejscu, że obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi nie tylko realizację w postępowaniu administracyjnym ww. zasady przekonywania, określonej

w art. 11 k.p.a., lecz tylko prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Próba uzasadnienia zaskarżonej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może bowiem "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie rozstrzygającym sprawę, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej.

Tym samym za uprawnione sąd uznał zarzuty naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy, bowiem nie wykazano przesłanek pozwalających na zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, tj. art. 281 ust. 1 u.p.w.

W tej sytuacji, sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję.

Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., sąd wskazuje, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozważył zasadność procedowania w przedmiocie opłaty podwyższonej w stosunku do skarżącej, mając na względzie, z mocy art. 153 p.p.s.a., przedstawioną przez sąd w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 209 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzony zwrot kosztów postępowania składa się kwota [...] zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, ustalona na podstawie § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 535); kwota [...]zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.); opłata skarbowa - 17 zł z tytułu opłaconego pełnomocnictwa (pkt IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej - Dz.U. z 2022 r. poz. 2142).

Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.