Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2476/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 3, art. 145 ust. 1, art. 196 ust. 1, art. 228 ust. 2 pkt 2, art. 228 ust. 1c
journal: Dz.U. 2018 poz 685
law: Ustawa z dnia 1 marca 2018 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 189c
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 10, art. 90, art. 141 § 4, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S.A. w likwidacji w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1227/20 w sprawie ze skargi C. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 18 lutego 2020 r. nr DPS.456.22.2019.MZ w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz J. S.A. w likwidacji w W. 23 850 (słownie: dwadzieścia trzy tysiące osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: KNF, organ) postanowieniem z dnia 17 grudnia 2018 r. wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na C. S.A. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) na podstawie art. 228 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 228 ust. 1c ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (dalej: "u.f.i.) w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 685) w związku z podejrzeniem naruszenia m.in: art. 145 ust. 3 w zw. z art. 145 ust. 1 oraz art. 196 ust. 1 u.f.i.

KNF kolejnym postanowieniem z dnia 4 lipca 2019 r. rozszerzyła postępowanie administracyjne wszczęte postanowieniem z dnia 17 grudnia 2018 r. w ten sposób, że postępowanie prowadzone będzie w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na Spółkę na podstawie art. 228 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 228 ust. 1c u.f.i. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi i niektórych innych ustaw, w związku z podejrzeniem naruszenia m.in. art. 145 ust. 3 w zw. z art. 145 ust. 1, art. 196 ust. 1 u.f.i., § 7 ust. 1, § 11 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie trybu likwidacji funduszy inwestycyjnych (dalej: "Rozporządzenie w sprawie likwidacji") oraz art. 228 ust. 2 w zw. art. 228 ust. 1 pkt 2 u.f.i. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 615).

KNF wskazała, że przyczyną wszczęcia postępowania administracyjnego były informacje w toku nadzoru bieżącego wskazujące na fakt przekroczenia limitów inwestycyjnych w funduszach inwestycyjnych zamkniętych zarządzanych przez Spółkę oraz nieprawidłowości związane z lokowaniem aktywów funduszu W. [...] w udziały spółki [...] z siedzibą na Brytyjskich Wyspach Dziewiczych (dalej: "SCC"), a także nieprawidłowości w toku likwidacji ww. funduszu, związane m.in. z brakiem sporządzenia sprawozdania finansowego na dzień otwarcia likwidacji funduszu W. [...].

II.

Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z 15 stycznia 2019 r., nr DPS-WPAII.456.12.2018.EM, nałożyła na Spółkę kary pieniężne w łącznej wysokości 3 900 000 zł, ponieważ:

- fundusze inwestycyjne zamknięte, zarządzane przez Spółkę naruszyły art. 145 ust. 3 w zw. z art. 145 ust. 1 u.f.i. poprzez przekroczenie ograniczeń inwestycyjnych,

- [...] Fundusz Inwestycyjny Zamknięty zarządzany przez Spółkę dopuścił się naruszenia art. 196 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych poprzez przekroczenie ograniczenia inwestycyjnego,

- W.[...], zarządzany przez Spółkę, dopuścił się naruszenia § 28 statutu funduszu W. [...], poprzez lokowanie aktywów w udziały spółki [...], bez rzetelnej analizy sytuacji przedmiotowej spółki przed nabyciem jej do portfela funduszu,

- dopuściła się naruszenia art. 10 u.f.i. w związku z brakiem działania w interesie uczestników fundusz W. [...] poprzez lokowanie aktywów ww. funduszu w akcje spółki [...],

- Spółka dopuściła się naruszenia § 7 Rozporządzenia w sprawie likwidacji, poprzez niesporządzenie sprawozdania finansowego na dzień otwarcia likwidacji W. [...] w Likwidacji oraz naruszeniem § 11 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie likwidacji poprzez niesporządzenie i nieogłoszenie informacji półrocznych o stanie likwidacji W. [...] w Likwidacji

- W. [...], zarządzany przez Spółkę dopuścił się naruszenia § 29 ust. 9 Statutu funduszu W. [...] wprowadzonego uchwałą zarządu [...] S.A. nr 30/09/2015 z dnia 21 września 2015r. poprzez utrzymywanie aktywów płynnych w dniu wyceny o wartości niższej niż 1 %wartości aktywów netto.

Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2019 r. Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej opisaną powyżej decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. DPS- WPAII.456.22.2018.AS.

Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z 18 lutego 2020 r., nr DPS.456.22.2019.MZ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a"), art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 180 ze zm., dalej: "ustawa o nadzorze"), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy:

A. utrzymała w mocy decyzję z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. DPS-WPAII.456.22.2018.AS. w części:

I. nakładającej na podstawie art. 228 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 228 ust. 1c pkt 3 u.f.i. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 1 marca 2018r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 685) na [...] S.A. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 2 000 000 zł w związku z naruszeniem:

1. art. 145 ust. 3 w zw. z art. 145 u.f.i. przez:

a) [...] Fundusz Inwestycyjny zamknięty przez przekroczenie ograniczenia inwestycyjnego w zw. z lokowaniem aktywów w udziały spółki [...],

b) [...] Fundusz Inwestycyjny zamknięty przez przekroczenie ograniczenia inwestycyjnego w zw. z lokowaniem aktywów funduszu w udziały spółki [...],

c) [...] Fundusz Inwestycyjny Zamknięty poprzez przekroczenie ograniczenia inwestycyjnego w związku z lokowaniem aktywów funduszu w akcje spółki [...],

d) [...] Fundusz Inwestycyjny Zamknięty Aktywów Niepublicznych (dalej [...]; obecnie w Likwidacji) poprzez przekroczenie ograniczenia inwestycyjnego w związku z lokowaniem aktywów w udziały spółki [...];

2. art. 196 ust. 1 u.f.i. przez [...] Fundusz Inwestycyjny Zamknięty poprzez przekroczenie ograniczenia inwestycyjnego w związku ze sprzedażą akcji spółki [...] S.A.;

3. § 28 ust. 2 Statutu [...], wprowadzonego uchwałą zarządu [...] Funduszy Inwestycyjnych S.A. nr 30/09/2015 z dnia 21 września 2015 r. przez [...], w związku z lokowaniem aktywów w udziały spółki [...], bez rzetelnej analizy sytuacji spółki przed jej nabyciem do portfela funduszu;

II. nakładającej na podstawie art. 228 ust. 2 w zw. art. 228 ust. 1 pkt 2 u.f.i. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 615) na stronę karę pieniężną w wysokości 400 000 zł za naruszenie przez [...] § 29 ust. 9 Statutu [...]wprowadzonego uchwałą zarządu [...] S.A., nr 30/09/2015, z dnia 21 września 2015r. poprzez utrzymywanie aktywów płynnych w dniu wyceny o wartości niższej niż 1 % wartości aktywów netto;

B. uchyliła w części, tj. w pkt II, decyzję z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. DPS- WPA1I.456.22.2018.AS, nakładającą na podstawie art. 228 ust.1c pkt 3 u.f.i. na [...] S.A. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 1 500 000 zł w związku z naruszeniem przez [...] S.A.:

1. art. 10 u.f.i., w związku z brakiem działania w interesie uczestników funduszu [...] poprzez lokowanie aktywów ww. funduszu w udziały spółki [...].

2. § 7 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie likwidacji, poprzez niesporządzenie w sposób niezwłoczny sprawozdania finansowego na dzień otwarcia likwidacji [...] w Likwidacji,

3. § 11 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie likwidacji poprzez niesporządzenie i nieogłoszenie informacji półrocznych o stanie likwidacji [...] w Likwidacji;

C. nałożyła na podstawie art. 228 ust.1c pkt 3 u.f.i. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 685) na [...] S.A. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 1 250 000 zł w związku z naruszeniem przez stronę:

1. art. 10 u.f.i., w związku z brakiem działania w interesie uczestników funduszu [...], poprzez lokowanie aktywów ww. funduszu w udziały spółki [...]

2. § 7 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie likwidacji, poprzez niesporządzenie w sposób niezwłoczny sprawozdania finansowego na dzień otwarcia likwidacji [...] w Likwidacji,

3. § 11 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie likwidacji poprzez niesporządzenie i nieogłoszenie trzech informacji półrocznych o stanie likwidacji [...] w Likwidacji.

D. nałożyła na podstawie art. 228 ust. 1c pkt 3 u.f.i. w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 685) na [...] S.A. z siedzibą w Warszawie karę pieniężną w wysokości 250 000 zł w związku z naruszeniem przez stronę § 11 ust.1 Rozporządzenia w sprawie likwidacji poprzez niesporządzenie i nieogłoszenie trzech informacji półrocznych o stanie likwidacji [...] w Likwidacji.

W uzasadnieniu tej decyzji KNF wskazała, że Spółka posiada zezwolenie Komisji na tworzenie i zarządzanie funduszami inwestycyjnymi od dnia 11 października 2004 r. W chwili wydawania decyzji zarządza m.in. funduszem Sowiniec FIZ oraz była likwidatorem dla funduszu [...] w Likwidacji. Fundusze [...], [...] zostały wykreślone z rejestru funduszy inwestycyjnych z dniem 27 września 2017 r., natomiast fundusz [...] został wykreślony z rejestru funduszy inwestycyjnych w dniu 27 marca 2019 r.

KNF podtrzymała ustalenia poczynione w treści zaskarżonej decyzji co do wskazanych w niej naruszeń u.f.i. i Rozporządzenia w sprawie likwidacji.

Jednocześnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy uznała za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji w części co do pkt II zaskarżonej decyzji oraz nałożenie na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 1 250 000 zł z powodu naruszenia art. 10 u.f.i., w związku z brakiem działania w interesie uczestników funduszu [...], poprzez lokowanie aktywów ww. funduszu w udziały spółki [...], w związku z naruszeniem § 7 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie likwidacji, poprzez niesporządzenie w sposób niezwłoczny sprawozdania finansowego na dzień otwarcia likwidacji [...] w Likwidacji oraz w związku z naruszeniem § 11 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie likwidacji poprzez niesporządzenie i nieogłoszenie informacji półrocznych o stanie likwidacji [...] w Likwidacji w grudniu 2016 r., w czerwcu 2017r. oraz w grudniu 2017 r. Opisane naruszenia zaistniały bądź zakończyły się w dniu, w którym obowiązywał art. 228 ust. 1c pkt 3 u.f.i. w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 czerwca 2016 r. do dnia 20 kwietnia 2018 r., a zatem pod rządami ustawy zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 615). Brzmienie art. 228 ust. 1c i art. 228 ust. 2 u.f.i. obecnie jest analogiczne jak brzmienie tego przepisu obowiązujące przed dniem 21 kwietnia 2018 r. Zdaniem organu oznacza to, że zgodnie z art. 30 ww. ustawy zmieniającej za zachowania zaistniałe przed wejściem w życie ustawy zmieniającej Komisja wymierza sankcję według przepisów dotychczasowych czyli przepisów obowiązujących w dacie naruszenia, chyba że sankcja administracyjna w brzmieniu określonym w ustawie zmieniającej, tj. w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 kwietnia 2018 r., jest względniejsza. Z uwagi na fakt, że wysokość sankcji nie uległa zmianie, Komisja powinna nałożyć sankcję administracyjną na podstawie przepisów obowiązujących w dacie stwierdzonych naruszeń, tj. zakończenia ich trwania, czyli przepisów w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 czerwca 2016 r. do dnia 20 kwietnia 2018 r.

KNF wskazała również, że w przypadku naruszenia przez Spółkę § 11 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie likwidacji poprzez niesporządzenie i nieogłoszenie informacji półrocznych o stanie likwidacji [...] w Likwidacji w czerwcu 2018 r., w grudniu 2018 r. oraz w czerwcu 2019 r., przepisem sankcjonującym, z uwagi na datę naruszenia był art. 228 ust. 1c pkt 3 u.f.i. w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami Finansowymi i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 685). W związku z powyższym uchybieniem Spółki, Komisja uznała za zasadne nałożenie kary pieniężnej w wysokości 250 000 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę, KNF nie stwierdziła żadnych przesłanek przemawiających za zmniejszeniem wysokości nałożonych kar pieniężnych, łączna wysokość kar pieniężnych nie uległa zmianie i wynosi 3 900 000 zł, co oznacza, iż ich stopień dolegliwości nie uległ zmianie w stosunku do kar pieniężnych nałożonych na podstawie zaskarżonej decyzji. Zdaniem KNF nie doszło do uchybienia zakazowi reformatio in peius, określonemu w art. 139 k.p.a.

KNF w uzasadnieniu decyzji szczegółowo ustosunkowała się do zarzutów podniesionych przez Spółkę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i uznała, że postępowanie było prowadzone zgodnie z przepisami k.p.a., z zachowaniem wszelkich gwarancji procesowych dla strony, a wymiar nałożonych kar pieniężnych mieści się w ramach ustawowego maksimum oraz w ramach ich dolegliwości wynikającej z ustaleń poczynionych w toku prowadzonego postępowania. Spółka została ukarana na podstawie przepisów ustawy o funduszach inwestycyjnych w prawidłowo przywołanym brzmieniu, za wyjątkiem opisanego powyżej art. 228 ust. 1c pkt 3 u.f.i., wskazanego w nieprawidłowym brzmieniu w pkt II zaskarżonej decyzji (co nie miało w tym przypadku wpływu na maksymalny wymiar kary grożący Spółce). Natomiast wysokość poszczególnych kar pieniężnych została ustalona w oparciu o przesłanki wymiaru kary, mając na uwadze przede wszystkim funkcje, jakie dany środek sankcyjny ma wypełniać w sprawie.

III.

Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z 18 lutego 2020 r., zaskarżając rozstrzygnięcie w lit. A ust 1. oraz lit. C.

IV.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lipca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1227/20, oddalił skargę [...] S.A. (dawniej [...] S.A. z siedzibą w W.; zwana dalej: Skarżącą) na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2019 poz.2325, dalej: p.p.s.a.).

Sąd wskazał, że zmiany obowiązujące w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 16 października 2019 r. o zmianie ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2217) nie znajdą zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na brzmienie art. 37 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do spraw wszczętych na podstawie przepisów dotychczasowych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, przy czym art. 281 ust. 1 pkt 21 ustawy zmieniającej w art. 11 stosuje się także do czynności sprawdzających, kontroli podatkowej, kontroli celno-skarbowej lub postępowania podatkowego, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie miały zatem przepisy w dotychczasowym brzmieniu.

Sądu stwierdził, że ustalenia organu znajdują swoje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym i zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Konsekwencją stwierdzonych naruszeń była decyzja o nałożeniu na Skarżącą kary pieniężnej.

Sąd przytoczył in extenso art. 228 ust. 2 u.f.i. "w brzmieniu obowiązującym w dacie stwierdzonych naruszeń", a także art. 228 ust. 1 u.f.i. "obowiązującej do dnia 3 czerwca 2016 r." Dalej Sąd przytoczył in extenso art. 228 ust. 2 u.f.i. "obowiązującej do dnia 3 czerwca 2016 r." .

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "brzmienie powyższych przepisów do dnia wydania niniejszej decyzji nie uległo zmianie". Dalej Sąd przytoczył in extenso art. 228 ust. 1c u.f.i. "w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 czerwca 2016 r. do dnia 20 kwietnia 2018 r.".

Ponownie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brzmienie powyższego przepisu nie uległo zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 685).

Sąd wskazał, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji tj. 18 lutego 2020 r. brzmienie powyższego przepisu uległo zmianie w związku z wejściem w życie ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych oraz niektórych innych ustaw, poprzez zmianę fragmentu:

w przypadku gdy towarzystwo narusza przepisy prawa regulujące działalność towarzystwa wyłącznie w zakresie dotyczącym alternatywnych funduszy inwestycyjnych, na w przypadku gdy towarzystwo narusza przepisy prawa regulujące działalność towarzystwa w związku z zarządzaniem alternatywnym funduszem inwestycyjnym. Ponadto, na skutek powyższych zmian, do ustawy o funduszach inwestycyjnych wprowadzono przepis art. 234b, zgodnie z którym, w przypadku gdy likwidator funduszu inwestycyjnego narusza przepisy prawa, w szczególności dotyczące trybu likwidacji, Komisja może, w drodze decyzji, nałożyć na likwidatora karę pieniężną do wysokości 500 000 zł.

Sąd wskazał, że jak zauważył organ powyższe zmiany przepisu nie znajdą jednakże zastosowania w sprawie z uwagi na brzmienie wcześniej przywołanego art. 37 ustawy zmieniającej, co oznacza, że w sprawie zastosowanie znajdą przepisy dotychczasowe, tj. art. 228 ust. 1c pkt 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych w brzmieniu obowiązującym bądź to przed wejściem w życie ustawy z dnia 1 marca 2018r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 685), bądź to po jej wejściu w życie.

Sąd w ślad za organem powtórzył, że wymiar nałożonych na stronę kar pieniężnych mieści się w ramach ustawowego maksimum oraz w ramach ich dolegliwości wynikającej z ustaleń poczynionych w toku prowadzonego postępowania oraz że Towarzystwo zostało ukarane na podstawie przepisów ustawy o funduszach inwestycyjnych w prawidłowo przywołanym brzmieniu, za wyjątkiem opisanego powyżej art. 228 ust. 1c pkt 3 u.f.i., wskazanego w nieprawidłowym brzmieniu w pkt II zaskarżonej decyzji (co nie miało w tym przypadku wpływu na maksymalny wymiar kary grożący Towarzystwu). Natomiast wysokość poszczególnych kar pieniężnych została ustalona w oparciu o przesłanki wymiaru kary, mając na uwadze przede wszystkim funkcje, jakie dany środek sankcyjny ma wypełniać w sprawie.

Sąd zacytował niemal dosłownie za organem, że "nie można stwierdzić (...) jakoby doszło do nieprawidłowego procesu ustalania przesłanek wymiaru kar pieniężnych w niniejszej sprawie" (na s. 22 uzasadnienia zaskarżonego wyroku powtórzono pogląd organu ze s. 42 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), bowiem organ wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w przypadku naruszeń opisanych w pkt A.I oraz pkt C decyzji, zastosowanie znalazł art. 228 ust. 4b u.f.i., a następnie Sąd przytoczył treść tego przepisu in extenso. Przytoczył też pogląd organu, że wskazane przesłanki wymiaru kary znalazły zastosowanie również w przypadku naruszeń wskazanych w pkt D decyzji, ponieważ dotyczą one również kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 228 ust. 1c pkt 3 u.f.i. w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Natomiast w przypadku naruszenia wskazanego w pkt A.II decyzji, zgodnie z art. 57 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o funduszach za zachowania zaistniałe przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stanowiące naruszenie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, sankcję administracyjną wymierza się według przepisów dotychczasowych, chyba że sankcja administracyjna wymierzona według przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza dla strony postępowania.

Następnie Sąd stwierdził, że "jak wskazał organ, sankcja administracyjna za naruszenia przez [...] § 29 ust. 9 statutu [...] nakładana jest na podstawie art. 228 ust. 2 w zw. z art. 228 ust. 1 pkt 2 u.f.i. w brzmieniu obowiązującym przed 4 czerwca 2016 r., gdyż sankcja administracyjna za ww. naruszenie wprowadzona ustawą o zmianie ustawy o funduszach nie jest względniejsza dla strony postępowania (maksymalny wymiar kary pieniężnej wyniósłby 5 000 000 zł). Dlatego też sankcja została nałożona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie stwierdzonego naruszenia, przewidujących maksymalny wymiar kary w wysokości 500 000 zł, a zatem jako sankcja, która jest względniejsza dla strony postępowania", cytując dosłownie treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji (na s. 23 -24 uzasadnienia zaskarżonego wyroku powtórzono pogląd organu ze s. 43 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Następnie, w ślad za organem Sąd wskazał, że "Do miarkowania kary pieniężnej w związku z nieprawidłowościami, które miały miejsce przed dniem 4 czerwca 2016r. zastosowanie będą miały przesłanki wymiaru kary określone w art. 189d k.p.a., który stosuje się do wszystkich postępowań, w których może być nałożona administracyjna kara pieniężna, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, wszczętych po dniu 1 czerwca 2017r." i także przytoczył brzmienie przepisu art. 189d k.p.a. (na s. 24 -25 uzasadnienia zaskarżonego wyroku powtórzono pogląd organu ze s. 43-44 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) i stwierdził, że organ prawidłowo ustalił oraz uwzględnił wszelkie okoliczności mające wpływ na wysokość kary pieniężnej i szczegółowo odniósł się do każdej z ustawowych przesłanek wymiaru kary określonych zarówno w art. 228 ust. 4b u.f.i. jak i w art. 189d k.p.a.

WSA za bezpodstawny uznał zarzut naruszenia art. 189c k.p.a. w związku z przepisami sankcjonującymi, mającymi zastosowanie w sprawie, w postaci art. 228 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 228 ust. 1c pkt 3 u.f.i. oraz w zw. z art. 228 ust. 1c pkt 3 u.f.i. (tj. w zakresie kar pieniężnych wskazanych w pkt I oraz II zaskarżonej decyzji), powtórzył za organem, że "przepisy sankcjonujące, na podstawie których doszło do nałożenia kar pieniężnych w zakresie naruszeń przywołanych przez stronę, zostały zastosowane w prawidłowym brzmieniu. Wskazane naruszenia miały bowiem charakter ciągły, co oznacza, że kara grożąca za takie uchybienie powinna być wymierzona na podstawie przepisu sankcjonującego obowiązującego w brzmieniu, gdy naruszenie ciągłe uległo zakończeniu" (na s. 25 uzasadnienia zaskarżonego wyroku powtórzono pogląd organu ze s. 30 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Sąd stwierdził, że "Kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona i opisana przez organ w decyzji. Organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że w zakresie pkt II osnowy zaskarżonej decyzji stwierdzono przywołanie przepisu sankcyjnego w nieprawidłowym brzmieniu, tj. art. 228 ust. 1c pkt 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych w brzmieniu ustawy zmieniającej I, zamiast w brzmieniu ustawy zmieniającej II". Sąd wskazał, że prawidłowo zauważył organ, kwestia ta nie wpływa na ustawową granicę maksymalnej kary pieniężnej grożącej stronie i wynika jedynie z konieczności prawidłowego i konsekwentnego zastosowania art. 30 ustawy zmieniającej w niniejszej sprawie.

Podsumowując Sąd stwierdził, że ocena KNF została przeprowadzona po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, przeprowadzonym zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 77 i art. 80 k.p.a.), a uzasadnienie decyzji odpowiada art. 107 § 3 k.p.a., albowiem wynika z niego ocena faktów, prawa i ich subsumcji.

V.

Od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji [...]S.A. w likwidacji złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie celem ponownego jej rozpoznania, zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. od Komisji na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia przez skarżącą swoich praw. Nadto wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie:

1) art. 228 ust. 1 pkt 21 u.f.i. w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 23 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U z 2013 r. poz. 70) w zw. z art. 57 ust 2 ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2016 r., poz. 615) co doprowadziło do uznania przez WSA, iż Komisja w sposób uzasadniony wymierzyła skarżącej kary pieniężne na podstawie zmienionego przepisu u.f.i., który nie obowiązywał w dacie dopuszczenia się przez skarżącą zarzucanych jej naruszeń, co z w konsekwencji spowodowało wymierzenie skarżącej administracyjnych kary pieniężnych w wysokości znacznie dotkliwszej, aniżeli kary pieniężne jakie powinny zostać skarżącej wymierzone, gdyby Komisja zastosowała przepisy obowiązujące w dacie dokonania poszczególnych naruszeń.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

2) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7a § k.p.a. poprzez jego niezastosowanie co w konsekwencji doprowadziło do wydania wyroku oddalającego skargę, pomimo iż w sprawie ze względu na istotne wątpliwości interpretacyjne, w szczególności związane z zastosowaniem przez Komisję konstrukcji naruszenia ciągłego, która to konstrukcja, a także szczegółowe zasady jej wykładni nie są jednolicie interpretowane w doktrynie i orzecznictwie prawa administracyjnego, należało wątpliwości te rozstrzygnąć na korzyść skarżącej, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji administracyjnych wydanych przez Komisję;

3) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wszechstronnego rozważenia wszelkich okoliczności sprawy, niepodjęcia dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez nienależyte uwzględnienie informacji wynikających z dokumentów finansowych skarżącej znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego, które doprowadziło do uznania, iż wymierzenie skarżącej tak wysokich kar pieniężnych nie zaburzy toku działalności skarżącej, w sytuacji, gdy należyta ocena dokumentów finansowych skarżącej znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego powinna doprowadzić do uznania, iż kary pieniężne w wymierzonej wysokości doprowadzą do zaburzenie normalnego toku działania skarżącej, w szczególności spowoduje konieczność dokonania reorganizacji struktury organizacyjnej lub nawet rozpoczęcia procedury jej likwidacji;

4) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 189c k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na wymierzeniu skarżącej administracyjnych kar pieniężnych na podstawie art. 228 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 228 ust. 1c pkt 3 oraz na podstawie art. 228 ust. 1c pkt 3 u.f.i. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi i niektórych innych ustaw, tj. na podstawie przepisów u.f.i. o treści zmienionej w stosunku do tych samych przepisów u.f.i. obowiązujących w dacie wystąpienia naruszeń wskazanych w lit. A ust. I oraz lit. C decyzji;

5) Art. 141 § 1 p.p.s.a, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności bez wyjaśnienia dlaczego zdaniem WSA Komisja naruszenia, których dopuściła się Skarżąca mogła uznać za czyny (naruszenia) ciągłe, która to konstrukcja prawna nie znajduje bezpośredniego oparcia w przepisach prawa administracyjnego, a której to zastosowanie doprowadziło do wymierzenia Skarżącej administracyjnych kar pieniężnych na podstawie przepisów ustawy nieobowiązujących w dacie wystąpienia poszczególnych naruszeń;

6) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie wyroku oddalającego skargę, w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie przepisów prawa, w szczególności art. 228 ust 1 pkt 2) u.f.i. w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 23 listopada 2012r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U z 2013 r. poz. 70) w zw. z art. 57 ust 2 ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2016 r. poz. 615), powinna skutkować wydaniem przez WSA wyroku uchylającego decyzję, zgodnie z art. 145 §1 pkt 1) p.p.s.a.;

7) art. 15 zzs ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu obowiązującym od 16 maja 2020 r. poprzez jego błędne zastosowanie i zarządzenie przeprowadzenia w dniu 7 lipca 2021 r. posiedzenia niejawnego zamiast rozprawy bez wykazania, iż przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie było możliwe, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pozbawiło spółkę możliwości bezpośredniego zaprezentowania swojego stanowiska w sprawie i składania wniosków dowodowych na jego poparcie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów.

VI.

Komisja Nadzoru Finansowego nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

VII.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, zasadnie zarzucono w niej bowiem naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut procesowy podniesiony w punkcie 7 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 15 zzs ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu obowiązującym od 16 maja 2020r. (dalej: u.COVID-19), bowiem w przypadku jego zasadności, zachodziłaby przesłanka nieważności postępowania sądowego, uwzględniana przez NSA z urzędu, na podstawie art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła błędne zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 15 zzs ust. 3 u.COVID-19 i zarządzenie przez Sąd przeprowadzenia w dniu 7 lipca 2021 r. posiedzenia niejawnego zamiast rozprawy, bez wykazania, iż przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie było możliwe. Skarżąca uważa, że miało to istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pozbawiło ją możliwości bezpośredniego zaprezentowania swojego stanowiska w sprawie i składania wniosków dowodowych na jego poparcie.

Zgodnie z brzmieniem zastosowanego w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1). "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu" (ust. 2). "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji u.COVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs u.COVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3, które zostały następnie znowelizowane przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2021.1090), zmieniającej u.COVID-19 z dniem 3 lipca 2021 r. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co było okolicznością notoryjną) nie stanowił przeszkody m.in. do działania przez WSA na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w u.COVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazywało rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się w czasie orzekania przez WSA stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów u.COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi przez WSA na posiedzeniu niejawnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 u.COVID-19, istniały w tej sprawie podstawy do rozpoznania jej na posiedzeniu niejawnym przez WSA. NSA podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym art. 15zzs4 ust. 3 cyt. ustawy należy traktować jako "przepis szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.

Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami u.COVID-19 była m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w stanie faktycznym sprawy istniały takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazywały uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie, co gwarantuje jej prawo do obrony. Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego.

Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro w niniejszej sprawie Skarżąca została powiadomiona o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miała możliwość zajęcia stanowiska w sprawie.

Ogólnikowe stwierdzenie Skarżącej kasacyjnie, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zamiast na rozprawie "pozbawiło spółkę możliwości bezpośredniego zaprezentowania swojego stanowiska w sprawie i składania wniosków dowodowych na jego poparcie", przy braku sprecyzowania jakie wnioski dowodowe chciała złożyć Skarżąca, lecz z powodu rozpoznawania sprawy na posiedzeniu niejawnym stało się to niemożliwe - należy uznać z niewystarczające dla wykazania, że z powodu rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym została ona pozbawiona możności obrony swych praw. Dodatkowo należy też wziąć pod uwagę, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przez Sąd art. 106 § 3 p.p.s.a., nie wykazano zatem, by na skutek uniemożliwienia złożenia wniosków dowodowych na rozprawie, doszło do naruszenia zasad prowadzenia postępowania dowodowego przez Sąd.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przewidziana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ani też żadna inna przesłanka nieważności enumeratywnie wyliczona w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej zarzutami.

Spośród podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, rozpocząć należy od rozpoznania zarzutu najdalej idącego, tj. podniesionego w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ dopiero po przesądzeniu, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało tak skonstruowane, że NSA jest w stanie przeprowadzić kontrolę kasacyjną tego wyroku, możliwie jest przystąpienie do oceny zasadności pozostałych zarzutów kasacyjnych.

W ocenie NSA ma rację Skarżąca kasacyjnie zarzucając, że w tej sprawie Sąd naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności bez wyjaśnienia dlaczego zdaniem WSA naruszenia, których dopuściła się Skarżąca, KNF mogła uznać za czyny (naruszenia) ciągłe.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia wyroku Sądu. Zobowiązuje on do zawarcia w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienia. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera któregoś z wymienionych w tym przepisie elementów. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tego przepisu. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy powinno obejmować kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego podania pozostałych zagadnień stanowiących, w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., kolejne elementy uzasadnienia wyroku, tj. zwłaszcza podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie orzeczenia nie może zatem sprowadzać się jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania i powielenia stanowiska organu. Dokonując kontroli legalności, sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez organ oraz zajętego przez organ stanowiska prawnego, zwłaszcza jeżeli są one kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. m.in. wyrok NSA dnia z 13 stycznia 2009r., sygn. akt I FSK 1904/07). Dopiero tak przeprowadzona kontrola sądowa pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu oraz umożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku stanowi zatem przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie zachodzi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie spełnia wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a., nie jest bowiem wystarczające ograniczenie się przez Sąd jedynie do przytoczenia tego co ustalił organ oraz skrócone i na dodatek niekonsekwentne i częściowo wadliwe powtórzenia jego argumentacji.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne, ogranicza się do przytoczenia in extenso treści obowiązującej regulacji prawnej i powtórzenia konkluzji prawnych organu o tym, które przepisy powinny mieć w sprawie zastosowanie, przy czym Sąd robi to na tyle niejasno, że na podstawie samej treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, bez skonfrontowania tego z treścią uzasadnienia decyzji, nie jest to w pełni jednoznaczne, Sąd używa bowiem sformułowania o "obecnym" brzmieniu przepisów, cytując je in extenso, następnie stwierdza, że nie mają one zastosowania w sprawie, a potem wskazuje, że "Zastosowanie w niniejszej sprawie będą miały zatem przepisy w dotychczasowym brzmieniu", nie precyzuje jednak, w ślad za organem tego, które z ustaw zmieniających należy w tej sprawie uwzględnić i w jakim zakresie (str. 16-18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Wywód Sądu w tym zakresie jest chaotyczny i nieczytelny, nie sposób na jego podstawie jednoznacznie ustalić jakie brzmienie przepisów w odniesieniu do poszczególnych czynów uznał Sąd za podstawę prawną rozstrzygnięcia i dlaczego. Sąd w kilku miejscach uzasadnienia wyroku pisze o "niniejszej decyzji" (np. str. 21), a więc nie kontroluje, lecz jedynie powtarza stanowisko organu. Wspomina o brzmieniu przepisów obowiązujących "na dzień wydania niniejszej decyzji" (s. 21) wskazując następnie, że "Jak zauważył organ powyższe zmiany przepisu nie znajdą jednakże zastosowania w niniejszej sprawie", wywołując wątpliwość czy Sąd to zdanie podziela, czy też przytoczył brzmienie przepisów aktualne na dzień wydawania decyzji uznając je za stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Nawiązuje także do "powyższych zmian przepisu", ale nie precyzuje o jakie zmiany chodzi (s. 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Co więcej, Sąd poza krótkim przytoczeniem za organem, że podziela jego stanowisko, że przepisy sankcjonujące, na podstawie których doszło do nałożenia kar pieniężnych w zakresie naruszeń przywołanych przez stronę, zostały zastosowane w prawidłowym brzmieniu oraz że "wskazane naruszenia miały bowiem charakter ciągły, co oznacza, że kara grożąca za takie uchybienie powinna być wymierzona na podstawie przepisu sankcjonującego obowiązującego w brzmieniu, gdy naruszenie ciągłe uległo zakończeniu" i wskazaniem, że "Kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona i opisana przez organ w decyzji", nie odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów i argumentu, że obowiązujące prawo nie zna takiej konstrukcji "ciągłego naruszenia", jaką zastosował w tej sprawie organ. Akceptując stanowisko organu, Sąd nie wyraził zatem w uzasadnieniu w tym zakresie żadnego własnego stanowiska, całkowicie pomijając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie. Najbardziej sporna kwestia w tej sprawie, fundamentalna dla jej rozstrzygnięcia, została więc skwitowana przez Sąd jedynie odesłaniem do ogólnego opisu zawartego w zaskarżonej decyzji, bez przedstawienia przez Sąd własnej oceny i własnych argumentów oraz bez jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów Skarżącej.

Taki sposób procedowania Sądu oznacza, że w istocie Sąd nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu, a zatem nie wypełnił powierzonego mu zadania przeprowadzenia sądowej kontroli administracji.

Z treści uzasadnienia wyroku nie wynika, które konkretnie normy wynikające z zacytowanych przez Sąd przepisów miały zastosowanie w stanie faktycznym tej sprawy i dlaczego to one stanowiły podstawę do nałożenia na Skarżącą sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku nie wyjaśniono więc w sposób precyzyjny jaki stan faktyczny uznano za podstawę oceny prawnej. Nie ma też w treści uzasadnienia orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uzasadnienia prawnego poprzez wskazanie przyczyn, z powodu których Sąd uznał argumenty organu za zasługujące na uwzględnienie, natomiast argumenty Skarżącej za nietrafne. Sąd I instancji w ogóle nie ustosunkował się do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących uchybień zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Nie wyjaśnił dlaczego zaakceptował przyjętą przez organ konstrukcję prawną czynu ciągłego, nie znajdującą bezpośredniego oparcia w przepisach prawa administracyjnego, i dlaczego uznał, że mogła ona doprowadzić do wymierzenia Skarżącej administracyjnych kar pieniężnych na podstawie przepisów ustawy nieobowiązujących w dacie wystąpienia poszczególnych naruszeń. Sąd nie ustosunkował się także do innych zarzutów skargi.

Trafnie zatem zarzuca Skarżąca kasacyjnie, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie spełnia wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Samo przytoczenie przepisów, bez precyzyjnego wskazania które z nich według Sądu stanowiły podstawę rozstrzygnięcia i – w kontekście przyjętej przez organ koncepcji działania ciągłego – z jakiego powodu, uznać należy za niewystarczające. Nie spełnia standardów prawidłowej kontroli sądowej legalności działania administracji poprzestanie przez Sąd na podzieleniu prawnego poglądu organu administracji, bez dokonania jego oceny, i bez odniesienia się do argumentów strony skarżącej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest na tyle ogólne, że wymyka się spod kontroli Sądu drugiej instancji, naruszając art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie braków precyzyjnego wskazania stanu faktycznego, który stanowił podstawę do subsumpcji, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Ponieważ zasadny okazał się zarzut naruszenia wskazanego powyżej przepisu prawa procesowego, przedwczesne byłoby dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wobec bowiem powyżej wskazanych braków uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, niedopuszczalne byłoby przesądzenie przez sąd kasacyjny prawidłowości zastosowanej w tej sprawie podstawy prawnej i dopuszczalności zastosowania konstrukcji czynu ciągłego, a także ustalenia wysokości kary, doszłoby bowiem w ten sposób do pozbawienia strony jednej instancji sądowej. NSA nie powinien zastępować Sądu pierwszej instancji w przeprowadzeniu kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji, jego rolą jest bowiem kontrola rozstrzygnięcia sądu, a nie organu.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd pierwszej instancji powinien dokonać wnikliwej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i precyzyjnie wskazać w uzasadnieniu wyroku podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie, ustosunkowując się do argumentacji podniesionej w skardze. Dopiero wówczas możliwa będzie kontrola instancyjna wydanego wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzona na rzecz Skarżącej kasacyjnie kwota 23.850 zł stanowi zwrot kosztów postępowania z tytułu uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (16.250 zł), opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji (100 zł) oraz z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, który występował przed Sądem pierwszej instancji (7.500 zł).