Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2835/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 127,  art. 128, art. 18
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 76 § 1, art. 80, art. 7, art. 77 § 1, art 107 § 3, art. 140, art. 144, art. 75 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 4 pkt 2, art. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 850
law: Ustawa z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 769/22 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2022 r. nr ... w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 920 (dziewięćset dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 769/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2022 r. nr 155/2022 w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia 14 maja 2021 r., na podstawie art. 127 i art. 128 w związku z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w skrócie u.p.e.a. (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 z późn. zm.), skierował obowiązek objęty Tytułem Wykonawczym z dnia 21 września 2020r. do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo - M. Sp. z o.o.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 3 marca 2020r. nakazał "doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego przez dokonanie demontażu nośnika reklamowego, w postaci wielkoformatowej siatki z nadrukiem reklamowym wraz z konstrukcją służącą montażowi siatki i oświetleniem lampami halogenowymi (zlokalizowanymi pod i nad nośnikiem), zamontowanych na elewacji frontowej (wschodniej od strony ul. M.) budynku usytuowanego przy ul. M. ... w W.".

Wobec niewykonania tego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do M. Sp. z o.o., z zachowaniem obowiązków, przewidzianych w art. 15, art. 26 § 5 oraz art. 32 u.p.e.a.

Ustalenie stanu faktycznego, będącego podstawą do zastosowania środka egzekucyjnego, nastąpiło w trakcie kontroli wykonania obowiązku, przeprowadzonej przez upoważnionego pracownika PINB. Na podstawie sporządzonego wówczas Protokołu z dnia 10 maja 2021 r., organ stwierdził brak wykonania obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej.

Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966r. uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązków ma miejsce, gdy pomimo skutecznego doręczenia upomnienia, nie wykona on ciążącego na nim obowiązku.

Mając na uwadze rezultat kontroli przeprowadzonej w dniu 10 maja 2021 r. oraz w dniu 15 grudnia 2020r., co do wykonania obowiązku określonego w decyzji Nr R/55/2020, uchylanie się przez zobowiązaną od wykonania obowiązku nie rodziło wątpliwości.

Argumentując konieczność zastosowania środka egzekucyjnego określonego w art. 127 u.p.e.a., wynikającą z uchylania się od wykonania obowiązku, uwzględniono zasady ogólne określone w art. 6, art.7 § 1 i § 2 u.p.e.a.

Wobec braku reakcji zobowiązanej, na jednorazową grzywnę w celu przymuszenia, za środek gwarantujący bezpośrednie wykonanie obowiązku uznano wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanej.

W treści postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, PINB wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku, z jednoczesnym zagrożeniem zastosowania kolejnego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Bezskuteczny upływ ww. terminu uzasadnia orzeczenie środka egzekucyjnego prowadzącego bezpośrednio do wykonania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w myśl art. 128 § 1a u.p.e.a przybliżona kwota kosztów wykonania zastępczego ww. obowiązku została oszacowana na 50.000 zł. (pięćdziesiąt tysięcy).

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 24 stycznia 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia M. sp. z o.o. na postanowienie PINB z dnia 14.05.2021 r. w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego obowiązku objętego tytułem wykonawczym Nr 134/20 - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wobec niewykonania przez M. sp. z o.o. obowiązku wskazanego w decyzji Nr R/55/2020 - organ powiatowy, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku.

W dniu 31 lipca 2020r. podmiotowi zobowiązanemu zostało doręczone upomnienie z dnia 23.07.2020 r. wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Nr R/55/2020.

W dniu 18 września 2020 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdzono, że obowiązek nałożony decyzją nie został wykonany.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 21 września 2020 r. wystawił tytuł wykonawczy Nr 134/20, którego doręczenie M. sp. z o. o. nastąpiło w dniu 24 września 2020 r. i skutkowało wszczęciem przedmiotowego postępowania egzekucyjnego.

Pismem z dnia 29 września 2020 r. pełnomocnik M. sp. z o.o. wniósł zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, powołując się na przesłankę z art. 33 § 2 pkt 4 ustawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 5 października 2020 r., uznał zarzut za bezzasadny. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 1 grudnia 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji Nr EN/256/20.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 8 października 2020 r., odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego Nr 134/20 z dnia 21 września 2020r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 1 grudnia 2020 r., utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego.

W dniu 15 grudnia 2020 r. przedstawiciel organu powiatowego dokonał czynności kontrolnych nieruchomości przy ul. M. ... w W., które wykazały, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany.

W związku z uchylaniem się od wykonania obowiązku, PINB postanowieniem z dnia 17 grudnia 2020r., nałożył na M. sp. z o.o. jednorazową grzywnę w wysokości 50.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku demontażu nośnika reklamowego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 17 lutego 2021 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu powiatowego.

W dniu 10 maja 2021 r. przedstawiciel organu powiatowego dokonał kolejnych czynności kontrolnych nieruchomości przy ul. M. ... w W., podczas których nie stwierdzono wykonania egzekwowanego obowiązku.

Wobec powyższego, PINB postanowieniem z dnia 14 maja 2021 r., skierował do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego, obowiązek demontażu nośnika reklamowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 26 października 2021 r. kolejną kontrolę nieruchomości przy ul. M. ... w W., która nie wykazała wykonania egzekwowanego obowiązku.

Organ odwoławczy uznał, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo podmiotu zobowiązanego, odpowiada przepisom prawa.

Rozstrzygnięcie zostało wydane m.in. na podstawie art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym: "Wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt".

Wobec uchylania się przez M. sp. z o. o. od wykonania obowiązku (pomimo zastosowania jednorazowej grzywny w celu przymuszenia) - PINB zasadnie skierował obowiązek do wykonania zastępczego.

W myśl art. 128 ww. ustawy, organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doręczył podmiotowi zobowiązanemu wraz z zaskarżonym postanowieniem odpis tytułu wykonawczego Nr 134/20 (załącznik do postanowienia Nr EN/157/21). Organ powiatowy określił przybliżone koszty wykonania obowiązku na kwotę 50 000 zł. Wartość ta jest szacunkowa i może ulec zmianie na dalszym etapie postępowania egzekucyjnego.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy wskazał, iż tylko całkowite wykonanie obowiązku może skutkować odstąpieniem od czynności egzekucyjnych. Ustalenia organu I instancji jednoznacznie wykazały, że obowiązek nie został wykonany w całości.

W protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 26 października 2021 r. wskazano, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany. To samo wynikało z dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu.

Wykonalność aktu administracyjnego obejmuje wszystkie obowiązki określone przez organ administracyjny. Egzekwowany obowiązek nie został wykonany w całości, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana, a także jest obowiązkiem istniejącym.

W zażaleniu nie wskazano żadnych okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zakwestionowania stanowiska organu powiatowego. Egzekucja prowadzona jest zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Organ nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 17 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

M. Sp. z o.o. w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2022 r., Nr 155/2022.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1) art. 127 u.p.e.a. i art. 34a pkt 1 u.p.e.a. przez skierowanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym TW-2 nr 134/20 z dnia 21 września 2020 r. do wykonania zastępczego, w sytuacji gdy obowiązek ten wygasł w wyniku jego wykonania przez zobowiązanego przed dniem 26 lutego 2021 r., a w konsekwencji postępowanie powinno być umorzone;

2) art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. przez prowadzenie postępowania egzekucyjnego pomimo niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym;

3) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechanie rozpatrzenia dowodów i nie odniesienie się przez organ II instancji do zarzutu wykonania obowiązku i dowodów przedstawionych na tę okoliczność.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym TW-2 nr 134/20 wygasł i nie istnieje w wyniku jego dobrowolnego wykonania przez skarżącą.

M. Sp. z o.o. i [...] W. "S." Sp. z o.o. rozwiązały w dniu 10 lutego 2021 r. umowę najmu powierzchni reklamowej (elewacji [...] M.). M. Sp. z o.o. dobrowolnie wykonała obowiązek nałożony decyzją R/55/20 i w dniu 26 lutego 2021 r. przekazała spółce [...] W. "S." powierzchnię elewacji [...] M. w stanie wolnym od reklamy, konstrukcji i lamp halogenowych.

O wykonaniu obowiązku, organ egzekucyjny został powiadomiony pismem z dnia 2 marca 2020 roku. M. Sp. z o.o. wniosła w tym piśmie o sprawdzenie wykonania obowiązku, zgodnie z art. 84a ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Pomimo upływu prawie miesiąca nie dokonano sprawdzenia. W związku z powyższym skarżąca wystąpiła o sporządzenie protokołu stanu faktycznego w trybie art. 3 ust 4 pkt 2 ustawy o komornikach sądowych, mającego potwierdzić wykonanie decyzji.

Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym dla Warszawy-[...] P. A. stwierdził, w dniu 31 marca 2021 roku, że na ścianie wschodniej budynku [...] M. (od strony ul. M.) nie ma jakichkolwiek nośników reklamowych w postaci wielkoformatowej siatki z nadrukiem reklamowym ani konstrukcji służącej montażowi siatki wraz z oświetleniem, co potwierdza sporządzony przez komornika w tym dniu protokół stanu faktycznego. Protokół ten, ma moc dokumentu urzędowego.

Tym samym egzekwowany obowiązek wygasł i dalsze prowadzenie egzekucji, w tym skierowanie do wykonania zastępczego nieistniejącego obowiązku, jest niedopuszczalne.

Organ II Instancji zaniechał wyjaśnienia stanu faktycznego wskazywanego przez skarżącą, rozpatrzenia zaoferowanych dowodów, a także odniesienia się do nich.

Mazowiecki Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt.

W ocenie Sądu, ze względu na uchylanie się przez M. sp. z o. o. od wykonania obowiązku (pomimo zastosowania jednorazowej grzywny w celu przymuszenia) - PINB zasadnie skierował obowiązek do wykonania zastępczego. W myśl art. 128 ww. ustawy, organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doręczył zobowiązanej wraz z zaskarżonym postanowieniem odpis tytułu wykonawczego Nr 134/20. Organ powiatowy określił przybliżone koszty wykonania obowiązku na kwotę 50 000 zł. Zdaniem Sądu, ustalenia organu I instancji jednoznacznie wykazały, że obowiązek nie został wykonany w całości. W protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 26 października 2021 r. wskazano, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany. To samo wynikało z dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu.

Sąd zaznaczył, że wykonalność aktu administracyjnego obejmuje wszystkie obowiązki określone przez organ administracyjny. Egzekwowany obowiązek nie został wykonany w całości, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana, a także jest obowiązkiem istniejącym.

Zdaniem Sądu, podnoszone w zażaleniu okoliczności, nie mogłyby stanowić podstawy do zakwestionowania stanowiska organu powiatowego. Egzekucja prowadzona jest bowiem zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Sąd stwierdził, że nie można było uznać za dowód wygaśnięcia obowiązku, protokołu stanu faktycznego z 31 marca 2021 r. sporządzonego przez komornika Sądowego przy Sadzie Rejonowym dla Warszawy - [...] w sprawie [...], ani porozumienia z dnia 10 lutego 2021 r., protokołu z 26 lutego 2021 r., zawiadomienia o wykonaniu obowiązku z dnia 2 marca 2021 r., gdyż nie były to dokumenty adekwatne dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie wykonania obowiązku. Adekwatne natomiast były czynności kontrolne pracownika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego upoważnionego do stwierdzenia doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a., organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest kierownik powiatowej inspekcji w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji, a nie komornik który zajmuje się wykonywaniem rozstrzygnięć w sprawach cywilnych w drodze przymusu egzekucyjnego. Zdaniem Sądu, sporządzenie protokołu stanu faktycznego z 31 marca 2021 r. przez komornika nie mogło być przeciwdowodem dla późniejszych ustaleń uprawnionego organu.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego zobowiązana spółka nie wykonała ciążącego na niej obowiązku. Chwilowy brak ekspozycji w postaci siatki reklamowej, nie mógł być uznany za wykonanie obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Brak jest urzędowego dowodu potwierdzającego wykonanie obowiązku w całości, "obejmującego nie demontaż siatki reklamowej, oświetlenia, oraz wszystkich elementów konstrukcji wsporczej". W art. 4 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (w skrócie u.k.s.) ustawodawca zdefiniował protokół stanu faktycznego jako "zapis naocznych spostrzeżeń komornika poczynionych w toku osobistych oględzin". Protokół stanu faktycznego komornik sporządza w sposób określony w art. 809 k.p.c. Choć wniosek o sporządzenie protokołu stanu faktycznego może złożyć każdy zainteresowany (nie tylko sąd i prokurator), to funkcjonalnie związany jest on z postępowaniem o charakterze cywilnym, komornik występuje wówczas jako pomocniczy organ ochrony prawnej. Sporządzenie protokołu stanu faktycznego może także nastąpić w drodze zabezpieczenia dowodu (art. 310 k.p.c.). Protokół stanu faktycznego ma moc dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 244 § 1 k.p.c., ale nie ma już mocy dokumentu urzędowego w postępowaniu karnym. Na podstawie art. 3 ust. 5 u.k.s. na sporządzenie protokołu stanu faktycznego przysługuje skarga do sądu rejonowego. Przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, w szczególności art. 759 § 2 i art. 767–7674 k.p.c., stosuje się odpowiednio. Sąd uznał, że wszystko to, wskazuje na cywilnoprawny charakter tego dokumentu.

Sąd Wojewódzki podkreślił również, że kontrola przedstawiciela PINB przeprowadzona 26 października 2021 r. na nieruchomości przy ul. M. ... w W., nie wykazała wykonania egzekwowanego obowiązku.

W ocenie Sądu nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Organ dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

M. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. naruszenie art. 151 p.p.s.a w związku z art. 76 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 ust 4 pkt 2 ustawy o komornikach sądowych, w związku z art. 4 ustawy o komornikach sądowych i w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez przyjęcie, że protokół stanu faktycznego sporządzony na podstawie art. 3 ust 4 pkt 2 ustawy o komornikach sądowych i zawierający elementy wskazane w art. 4 ustawy o komornikach sądowych nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji a w konsekwencji, że Protokół Stanu Faktycznego z dnia 31 marca 2021 roku, sporządzony przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Warszawy-[...] P. A. w sprawie [...] jest nieadekwatny dla wykazania wykonania obowiązku określonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 3 marca 2020 roku nr R/55/2020 i oddalenie skargi;

2. naruszenie art. 151 p.p.s.a w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez oddalenie skargi w sytuacji gdy organ dokonał całkowicie dowolnej i sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającej na przyjęciu, że istnienie w dniu 10 maja 2021 roku na elewacji [...] M. w W. jakiejś reklamy świadczy o niewykonaniu przez M. Sp. z o.o. obowiązku nałożonego decyzją R/55/2020 w sytuacji gdy z zaoferowanego przez M. Sp. z o.o. materiału dowodowego, w tym Protokół Stanu Faktycznego z dnia 31 marca 2021 roku, sporządzony przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Warszawy - [...] P. A. w sprawie [...], porozumienia z dnia 10 lutego 2021 roku, protokołu z dnia 26 lutego 2021 roku i zawiadomienia o wykonaniu obowiązku z 2 marca 2021 roku, z których jednoznacznie wynika, że M. Sp z o.o. rozwiązała umowę najmu elewacji [...] "M.", na której znajdowała się reklama i tym samym utraciła od 10 lutego 2021 roku tytuł prawny do korzystania z tej elewacji, dokonała demontażu siatki reklamowej wraz z konstrukcją służącą montażowi i oświetleniem, zwróciła elewację właścicielowi [...] "M." w stanie wolnym od siatki reklamowej, konstrukcji służącej montażowi reklamy i oświetlenia, zawiadomiła o tym fakcie organ nadzoru budowlanego, a stan taki utrzymywał się co najmniej do 31 maja 2021 roku, a więc po dniu gdy M. Sp z o.o. utraciła możliwość korzystania z elewacji;

3. naruszenie art. 151 p.p.s.a w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez oddalenie skargi pomimo zaniechania przez organ dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w zakresie ustalenia faktu wykonania przez M. Sp z o.o. obowiązku nałożonego decyzją nr R/55/2020, niewyjaśnienie jaki podmiot i kiedy dokonał montażu na elewacji [...] "M." siatki reklamowej wraz z konstrukcją służącą jej montażowi i oświetleniem, po dni 31 marca 2021 roku, której istnienie organ stwierdził w dniu 10 maja 2021 roku i 26 października 2021 r, w sytuacji gdy M. Sp z o.o. przedstawiła dowody na to, w dniu 26 lutego 2021 roku zwróciła właścicielowi [...] "M." elewację w stanie wolnym od siatki reklamowej, konstrukcji służącej montażowi reklamy i od oświetlenia, zawiadomiła o demontażu reklamy organ nadzoru budowlanego i na tej elewacji nie istniała siatka reklamowa, konstrukcja służąca montażowi reklamy ani oświetlenie co najmniej do 31 marca 2021 roku, a M. Sp. z o.o. utraciła tytuł prawny do korzystania z przedmiotowej elewacji 10 lutego 2021 roku i tym samym, od tego dnia (w tym po dniu 31 marca 2021 roku) nie mogła dokonać ponownego montażu konstrukcji służącej montażowi reklamy, oświetlenia i siatki reklamowej;

4. naruszenie art. 151 p.p.s.a w związku z art 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez oddalenie skargi pomimo zaniechania przez organ wyjaśnienia stanu faktycznego, rozpatrzenia dowodów i nieodniesienia się przez organ II instancji do zarzutu wykonania obowiązku i dowodów przedstawionych na tę okoliczność;

5. naruszenie art. 151 p.p.s.a w związku z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w związku z art. 75 § 1 k.p.a. i w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez błędne przyjęcie, że wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym może być stwierdzone jedynie oględzinami organu egzekucyjnego w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, w sytuacji gdy brak jest ograniczeń dowodowych odnośnie wykazania wykonania takiego obowiązku i wykonanie obowiązku może być wykazywane wszelkimi środkami dowodowymi, a w konsekwencji oddalenie skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, bowiem zasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 151 p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.).

W zarzutach sformułowanych w punktach 2, 3 i 5 skargi kasacyjnej trafnie wskazano na niezachowanie przez organy obu instancji wymogów proceduralnych określonych w wymienionych wyżej przepisach, czego nie uwzględnił Sąd Wojewódzki, wadliwie orzekając o oddaleniu skargi.

Zaznaczyć należy, że Sąd Wojewódzki bez właściwej weryfikacji materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych zaakceptował stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w zaskarżonym postanowieniu przyjął, iż prawidłowe było skierowanie postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązku objętego Tytułem Wykonawczym TW Nr 134/20 z dnia 21 września 2020 r. do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanej Spółki, wobec ustalenia niewykonania egzekwowanego obowiązku podczas kontroli w dniu 10 maja 2021 r. oraz 26 października 2021 r.

Przypomnieć w tym miejscu warto, że przedmiotowe postępowanie egzekucyjne prowadzone było na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego wskutek stwierdzenia niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 marca 2020 r., którą nakazano dokonanie demontażu nośnika reklamowego w postaci wielkoformatowej siatki z nadrukiem reklamowym wraz z konstrukcją służącą montażowi siatki i oświetleniem lampami halogenowymi (zlokalizowanymi pod i nad nośnikiem) zamontowanych na elewacji frontowej (wschodniej od strony ul. M.) budynku usytuowanego przy ul. M. ... w W..

Skarżąca Spółka w zażaleniu podnosiła niedopuszczalność egzekucji wobec wykonania obowiązku, o czym informowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z 2 marca 2021 r.

W szczególności skarżąca przedstawiła dokumenty dotyczące rozwiązania umowy najmu elewacji [...] "M." oraz przekazania wynajmującemu elewacji po demontażu siatki reklamowej wraz z określonymi elementami, a zwłaszcza sporządzony przez komornika sądowego "Protokół Stanu Faktycznego" z dnia 31 marca 2021 r., w którym stwierdził brak na ścianie budynku (elewacja wschodnia od ulicy M.) jakichkolwiek nośników reklamowych w postaci wielkoformatowej siatki z nadrukiem reklamowym, ani konstrukcji służącej montażowi siatki wraz z oświetleniem. Dodatkowo Spółka w zażaleniu wyjaśniła, że pomimo wniosku z 2 marca 2020 r. o sprawdzenie wykonania obowiązku w ciągu niemal miesiąca organ powiatowy nie podjął w tym zakresie czynności, co skłoniło ją do wystąpienia o sporządzenie przez komornika sądowego protokołu stanu faktycznego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób niezrozumiały stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że podniesione w zażaleniu argumenty nie wnoszą do sprawy istotnych elementów. Nadto organ wojewódzki uznał całkowicie dowolnie, że materiał zgromadzony w aktach jednoznacznie potwierdza niewykonanie egzekwowanego obowiązku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił dlaczego twierdzenia skarżącej o wykonaniu obowiązku uznał za nieistotne, jak też nie poddał analizie dokumentów przedstawionych na tę okoliczność.

Pomijając zupełnie dowody złożone przez skarżącą do akt (k. 351, 385) oraz zawnioskowane w zażaleniu, organ drugiej instancji arbitralnie przyznał moc dowodową wyłącznie protokołom kontroli z dnia 10 maja 2021 r. i 26 października 2021 r., w których organ powiatowy stwierdził niewykonanie egzekwowanego obowiązku. O niedokonaniu rzetelnej analizy materiału dowodowego świadczy ogólnikowe powołanie się na protokoły i dokumentację fotograficzną, podczas gdy zdjęcia dołączone do protokołów z 15 grudnia 2020 r., 10 maja 2021 r. i 26 października 2021 r. obrazują różne banery reklamowe umieszczone nie tylko na elewacji frontowej, ale na dwóch ścianach budynku. Z ustaleń organów obu instancji nie wynika na jakich konkretnie przesłankach oparto stwierdzenie o niewykonaniu przez skarżącą obowiązku nałożonego decyzją z 3 marca 2020 r.

Skoro, wobec twierdzeń skarżących, okoliczność wykonania czy niewykonania egzekwowanego obowiązku stała się ewidentnie sporna, to rzeczą organu egzekucyjnego było przeprowadzenie czynności wyjaśniających, przy zastosowaniu odpowiednio reguł proceduralnych zawartych w przepisach art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., z poszanowaniem ustanowionej w art. 7 k.p.a. prawdy obiektywnej.

Zgodzić się należało ze skarżącą, że okoliczność wykonania obowiązku może być wykazywana przez stronę zobowiązaną dostępnymi środkami dowodowymi, zaś obowiązkiem organu egzekucyjnego jest ustalenie stanu faktycznego na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w aktach.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ wojewódzki rozpatrzył zażalenie bez zachowania wspomnianych wymogów proceduralnych, a w konsekwencji bez wyjaśnienia istotnych okoliczności podniesionych przez stronę skarżącą, co czyniło wydane postanowienie wadliwym. Z tych względów trafny okazał się również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia m.in. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i w zw. z art. 18 u.p.e.a.

W takim stanie sprawy całkowicie nieuprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego co do niezasadności złożonej skargi.

Sąd Wojewódzki bez weryfikacji całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach powielił stanowisko organów obu instancji, podczas gdy kontrolowane postanowienia powinny być uchylone w związku z uchybieniami proceduralnymi, które nie pozwalały uznać za wykazane przesłanki warunkujące zastosowanie spornego środka egzekucyjnego związanego z wysokimi kosztami wykonania zastępczego (w przybliżeniu kwota 50 000 zł).

Jako niezasadny należało natomiast uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 4 pkt 2 i art. 4 ustawy o komornikach sądowych, w którym podważono ocenę Sądu Wojewódzkiego odnoszącą się do mocy dowodowej złożonego przez skarżącą protokołu stanu faktycznego sporządzonego przez komornika sądowego.

Trafnie bowiem wskazał Sąd Wojewódzki, że chociaż sporządzony przez komornika protokół stanu faktycznego jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 244 § 1 k.p.c., to jednak nie ma on mocy wiążącej dla organu prowadzącego administracyjne postępowanie egzekucyjne.

Zaznaczyć przy tym należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej, protokół stanu faktycznego sporządzany przez komornika na podstawie art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., natomiast w egzekucyjnym postępowaniu administracyjnym może być na mocy art. 18 u.p.e.a. wykorzystany jako środek dowodowy w myśl art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Wobec powyższego, stosownie do wcześniejszych uwag, należało stwierdzić, że zarówno organy orzekające w sprawie, jak również Sąd Wojewódzki, nie oceniły wartości dowodowej przedmiotowego protokołu komornika sądowego w świetle całokształtu materiału zebranego w aktach.

W szczególności należy zauważyć, że nie była wystarczająca ogólnikowa konstatacja Sądu Wojewódzkiego co do tego, iż dokumenty przedstawione przez skarżącą "nie były adekwatne" dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie wykonania obowiązku, zaś "adekwatne" w tym zakresie były czynności kontrolne pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowalnego.

Przytoczona ocena nie mogła być zaakceptowana, skoro Sąd Wojewódzki nie odniósł się do treści poszczególnych dokumentów w kontekście chronologii czynności podejmowanych w sprawie przez skarżącą oraz organ egzekucyjny.

Ponadto wskazać trzeba, że z uzasadnienia wyroku nie wynika, z czego wywiódł Sąd Wojewódzki, iż miejsce miał "chwilowy brak ekspozycji w postaci siatki reklamowej", który nie mógł być uznany za wykonanie egzekwowanego obowiązku. Skrótowa ocena materiału dowodowego przez Sąd Wojewódzki nie mogła konwalidować wadliwości proceduralnych zaistniałych w kontrolowanym postępowaniu, skutkujących niewyjaśnieniem spornych okoliczności w sprawie.

W rezultacie przedwczesna była ocena Sądu Wojewódzkiego odnośnie prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 127 i art. 128 u.p.e.a.

Z tych wszystkich względów uchyleniu podlegał zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienia, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

12