Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 47/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Katarzyna Radom, Protokolant: Starszy referent Przemysław Pawłowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2023 r. nr SKO 4532.416.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 18 października 2023 r., nr DZSW/SP/011716/2023.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. G. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, organ odwoławczy) z dnia 28 listopada 2023 r. nr SKO 4532/416/23 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia 18 października 2023 r. nr DZSW/SP/011716/2023 odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca w dniu 31 sierpnia 2023 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem K. G. (ur. [...] r.), który jest wdowcem i posiada orzeczenie z 10 sierpnia 2023 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności (przyczyna niepełnosprawności: 05-R oraz 02-P) wydane na stałe. Skarżąca uzupełniła dokumenty w sprawie (9 września 2023 r.), w tym przedstawiła oświadczenie z 6 września 2023 r., że posiada prawo i pobiera emeryturę oraz dołączyła decyzję ZUS z 7 lipca 2022 r. o przyznaniu jej emerytury z FUS od 1 lipca 2020 r.

W dniu 25 września 2023 r. przeprowadzony został wywiad środowiskowy.

Decyzją z 18 października 2023 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na treść art. 17, art. 20 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). Ustalił, że ojciec skarżącej jest wdowcem, osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, który mieszka ze skarżącą. Sprawowana przez skarżąca opieka nad ojcem ma charakter długotrwały a jej zakres uzasadnia ocenę, że uniemożliwia podjęcie zatrudnienia, co spełnia przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ze względu na ustalenie, że skarżąca jako osoba sprawująca opiekę nie jest czynna zawodowo i posiada ustalone prawo do emerytury, uznał jednak na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., że nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu prawa do emerytury. Ponadto wskazał druga przesłankę wykluczającą świadczenie pielęgnacyjne w sprawie, a wynikającą z art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zakwestionowało dopuszczalność zastosowania w sprawie art. 17 ust. 1b u.s.r. odwołując się w tym zakresie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13 i dokonując jego obszernej analizy.

Podobnie jak organ pierwszej instancji, SKO ustaliło, ze skarżąca ma ustalone prawo do emerytury.

Oceniając wpływ tej okoliczności na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sprawie przedstawiło obszernie wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. uwzględniając cel świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdziło, że ratio legis tego przepisu sprowadza się do uznania, że specjalne wsparcie ze strony państwa nie należy się osobom, które są uprawnione do świadczeń z publicznych funduszy (Fundusz Ubezpieczeń Społecznych lub budżet państwa) zastępujących utracony dochód w związku ze ziszczeniem się ryzyka emerytalnego lub podobnego. Celem tego świadczenia jest złagodzenie po stronie opiekuna socjalnego skutków ryzyka socjalnego w postaci konieczności zaniechania aktywności zarobkowej i zawodowej pomimo pozostawania w wieku produkcyjnym. SKO zwróciło uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane z tytułu opieki, ale z powodu niemożliwości pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie opieki. Obowiązujące od 2014 r. zasady ustalania wysokości świadczenia pieniężnego jednoznacznie wskazują, że świadczenie pielęgnacyjne stanowi odpowiednik wynagrodzenia za pracę. Świadczenie to w zakresie warunków nabycia tego świadczenia (wiek produkcyjny oraz rezygnacja lub niepodejmowanie aktywności zawodowej) i jego wysokości (procentowy wzrost minimalnego wynagrodzenia za pracę) powiązano z potrzebami osób w wieku produkcyjnym. Osoba, która rezygnuje z pracy zarobkowej lub jej nie podejmuje z powodu ziszczenia ryzyka socjalnego – zapewnienie opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny – otrzymuje świadczenie, które w minimalnym stopniu kompensuje jej powstałą stratę. Natomiast osoba pozostająca na emeryturze, obowiązana do opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie pozostaje w sytuacji przymusowej tak jak osoba zatrudniona, emeryt nie musi rezygnować z emerytury w celu podjęcia obowiązków opiekuna. Podjęcie osobistej opieki przez osobę aktywną zawodowo jest wyrzeczeniem, które całkowicie zmienia jej sytuację materialną, bo traci źródło utrzymania, co ma rekompensować w minimalnym stopniu świadczenie pielęgnacyjne. Wyłączenie tego prawa w sytuacji posiadania uprawnienia do emerytury jest uzasadnione względami systemowymi: systemu zabezpieczenia społecznego oraz ogólne cele i zadania polityki społecznej państwa związane z rolą poszczególnych działów zabezpieczenia społecznego (inny jest zakres przedmiotowy polityki społecznej wobec osób w wieku przedprodukcyjnym, produkcyjnym i poprodukcyjnym). Ustawodawca tworząc system opieki długoterminowej wedle koncepcji tzw. opieki krewniaczej (nieformalnych, niezawodowych opiekunów) powiązał ją z rolą poszczególnych działów zabezpieczenia społecznego, a nie relacją wysokości świadczeń (np. rodzinnych, w tym opiekuńczych) do świadczeń z ubezpieczenia społecznego czy zaopatrzenia emerytalnego. Poszczególne obszary zabezpieczenia społecznego występują względem siebie w określonej relacji, determinującej pierwszeństwo korzystania z ochrony w określonych sytuacjach, w pierwszej kolejności - z ochrony gwarantowanej ubezpieczenia społeczne, a dopiero w ich braku - ze świadczeń zaopatrzenia społecznego. Organ odwoławczy stwierdził także, że w przypadku osób posiadających prawo do emerytury nie można mówić o rekompensacie za utracone wynagrodzenie, ponieważ osoby te dysponują prawem do określonego świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego. Podkreślił, że przepisy art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie dotyczą wyboru między świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą i nie mogą mieć zastosowania w sprawie. Przepisy nie przewidują możliwości rezygnacji z prawa do emerytury, a zawieszenie prawa do emerytury na wniosek emeryta nie powoduje uzyskania przez emeryta statusu osoby bez ustalonego prawa do emerytury. Ustawodawca zaś wykluczył przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku ustalenia prawa do emerytury, a nie w sytuacji realizacji tego prawa. Z kolei okoliczność, że osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny) jest z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. obojętna. SKO argumentowało ponadto, że istnieje różnica pomiędzy "niezrealizowanym prawem do emerytury" (obejmującym warunki nabycia tego prawa, wiek, itp.) od momentu jego nabycia z mocy prawa a "ustalonym prawem do emerytury" powstającym w momencie ustalenia jej wysokości w związku ze złożeniem przez osobę uprawnioną stosownego wniosku (prawo nabyte zrealizowane). Przyjmując racjonalność ustawodawcy SKO stwierdziło, że określenie przesłanki negatywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jaka jest "ustalone prawo do emerytury" nie powinno być utożsamiane ze znacznie węższym znaczeniowo pojęciem "pobierania emerytury". Ustawodawca jasno wskazał, że przyczyną uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest "ustalone prawo do emerytury" niezależnie czy prawo to jest aktualnie konsumowane, czy też jego realizacja w pewnym okresie została wstrzymana (zawieszona). W konsekwencji uznało, że nawet ewentualne zawieszenie pobierania emerytury nie powinno eliminować negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. , a żaden z przepisów tej ustawy nie przewiduje możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą. Prokonstytucyjna wykładnia przepisów - w sytuacji, gdy zasada równości wobec prawa na skutek działań prawodawcy została naruszona - nie może prowadzić do rozstrzygnięć będących w oczywistej sprzeczności z obowiązującym prawem.

Na poparcie wywodu SKO odwoływało się do orzecznictwa sądowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na tę decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez zastosowanie literalnej wykładni tego przepisu, w sytuacji gdy wykładnia ta prowadzi do naruszenia konstytucyjnych zasad równości oraz sprawiedliwości społecznej (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP) - mające wyraz w odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na fakt, ze skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, w sytuacji gdy wysokość świadczenia emerytalnego jest znacznie niższa niż wysokość zawnioskowanego świadczenia, a przy tym jest bezsporne, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem, a zatem spełnia wszystkie pozytywne przesłanki warunkujące możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że w toku ponownego postępowania należy wezwać skarżącą do zawieszenia prawa do świadczenia emerytalnego pod rygorem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, względnie rozważyć wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie pomniejszonej o wysokość aktualnie pobieranej emerytury.

W uzasadnieniu skargi uargumentowała wnioski i zarzuty skargi z powołaniem wykładni prawa wynikającej z orzecznictwa sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W sprawie jest bezsporne, że w dacie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (31 sierpnia 2023 r.), skarżąca miała ustalone prawo do emerytury i pobiera to świadczenie nadal.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury.

Organ odwoławczy w wyniku wykładni tego przepisu uznał, że ustalone prawo do emerytury wyklucza przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane z tytułu opieki, ale z powodu niemożliwości pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie opieki. Emeryt nie ponosi ryzyka socjalnego w takiej sytuacji, ponieważ korzysta z zabezpieczenia społecznego. Kolejność korzystania ze świadczeń przez uprawnionych wskazuje na pierwszeństwo świadczeń z zabezpieczenia społecznego i dopiero w ich braku – ze świadczeń społecznych, do których należy świadczenie pielęgnacyjne. Ewentualne zawieszenie pobierania emerytury nie ma wpływu na stosowanie ww. przepisu, ponieważ nie wygasza "ustalonego prawa do emerytury" stanowiącego z kolei przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca zakwestionowała wykładnię prawa przedstawioną przez organ odwoławczy jako naruszającą konstytucyjną zasadę równości poprzez różnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r , w sytuacji gdy świadczenie to jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Istota sporu w sprawie dotyczy zatem wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w zbiegu do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Sąd w składzie orzekającym opowiada się za dominującą linią orzeczniczą w tym zakresie - przyjmując ją za własną - zgodnie z którą wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powinna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. o sygn. akt I OSK 2392/19, z 18 czerwca 2020 r. o sygn. akt I OSK 254/20, z 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1403/23, z 28 grudnia 2023 r. o sygn. akt I OSK 2222/22 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA) i nie ograniczać się jedynie do wykładni językowe, lecz uwzględnić również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, które mogą prowadzić do odrzucenia wyniku wykładni językowej, w sytuacji gdy jej rezultat niweczy podstawowe założenia racjonalności ustawodawcy (wyroki NSA z 29 maja 2024 r. o sygn. akt I OSK 1625/23, z 11 lipca 2024 r. o sygn. akt I OSK 1665/23, CBOSA).

Zasadnicze znaczenie w sprawie ma fakt, że ustawodawca, uchwalając w 2003 r. u.ś.r., wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Z dniem 1 maja 2014 r., wysokość opisywanego świadczenia wzrosła do kwoty 800 zł (wyższej od najniższej emerytury), następnie wynosiło 1583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 listopada 2023 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2024 (M. P. z 2023 r., poz. 1224), świadczenie pielęgnacyjne wynosi 2988 zł. Można więc uznać można, że intencją ustawodawcy, wprowadzającego wyłączenia w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r prowadzi obecnie do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty tej wykładni na datę uchwalania ustawy. Z tego względu rozważając omawiane zagadnienie należy uwzględnić dyrektywy celowościowe i systemowe, w tym także obowiązek wykładni prokonstytucyjnej.

Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia wyższego. Podmiotom, które otrzymują inne dochody niż wymienione w dwóch ww. przepisach przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13 wskazał zaś, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Zwrócić należy uwagę na stanowisko przedstawione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17. Trybunał we wskazanym orzeczeniu uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r, w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał podniósł, że wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna - rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

Stąd też, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego w stopniu znacznym członka rodziny przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentownego bądź emerytalnego istnieje możliwość wyboru przez wnioskodawcę jednego z tych świadczeń. Z tych przyczyn w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że brak jest argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającej na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wobec tych z nich, którzy mają ustalone prawo nie tylko do emerytury, ale w ogóle do jednego ze świadczeń, wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Ugruntowane już orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraża stanowisko, że prokonstytucyjna wykładnia ww. przepisu powinna wiązać wskazany zakaz nie z samym przysługiwaniem opiekunowi prawa do emerytury, ale z jej pobieraniem oraz winna uwzględniać przewidzianą przez ustawodawcę w zbliżonej sytuacji, opisanej w art. 27 ust. 5 u.ś.r., możliwość wyboru przez stronę świadczenia, spośród tych które mu przysługują. Skoro w powyższej sytuacji norma przewiduje wybór świadczenia, wymóg równego traktowania opiekunów z uwagi na ich cechę relewantną to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (vide: wyroki z: 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 690/21).

Wybór świadczenia może polegać na złożeniu do organu emerytalno- rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury - na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, dalej: "u.e.r.f.u.s."). Stosownie do tych przepisów prawo do emerytury lub renty rolniczej z ubezpieczenia ulega zawieszeniu lub zmniejszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych, a zatem również na wniosek emeryta i rencisty. W konsekwencji, zgodnie z art. 49 u.s.r. w zw. z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., nastąpi skutek wstrzymania wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.).

Wprawdzie emerytura stanowi prawo niezbywalne, to jednak zawieszenie tego prawa, skutkujące wstrzymaniem wypłaty świadczenia emerytalnego (lecz nie pozbawieniem prawa do emerytury), prowadzi do usunięcia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykluczającej możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wynikająca z ww. normy istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta musi być bowiem interpretowana jako wiążąca się nie z samym ustaleniem prawa do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zaś zawieszenie emerytury skutkuje wstrzymaniem takiej wypłaty jasnym jest, że w ten sposób dochodzi do wyłączenia negatywnej przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Tym samym na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., ustalone skarżącej prawo do emerytury nie stanowi bezwzględnej przeszkody w przyznaniu jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe jest bowiem wynikiem wartościowania systemowych i funkcjonalnych rezultatów wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w szczególności zaś uwzględnienia jej kontekstu konstytucyjnego.

Przytoczoną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Sąd w składzie orzekającym podziela w całości.

W sprawie poddanej kontroli legalności skarżąca ma zatem prawo dokonać wyboru, z którego z tych dwóch świadczeń chce skorzystać. Sąd dostrzega przy tym, że organ pierwszej instancji stwierdził spełnienie w sprawie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4) u.ś.r., a odmowę uzasadnił wystąpieniem dwóch przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 17 ust. 1b oraz ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Organ odwoławczy zakwestionował zastosowanie przez organ pierwszej instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie kwestionował zaistnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4) i stwierdził zaistnienie przesłanki wykluczającej przyznanie świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Wobec powyższego obowiązkiem organów było poinformowanie strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wynika to z nałożonego przez art. 9 k.p.a. obowiązku organu należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Ponadto z treści art. 79a kpa stanowiącego, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Trzeba bowiem mieć na względzie, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu jej wypłaty. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien zaś stronę poinformować, zgodnie z treścią art. 9 k.p.a.

W konsekwencji w ramach postępowania administracyjnego organy powinny umożliwić skarżącej dokonanie wyboru jednego spośród przysługujących jej świadczeń i to w taki sposób, aby nie została ona pozbawiona któregokolwiek spośród nich, nawet na krótki czas.

Obowiązkiem organu było pouczenie skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Ma to o tyle istotne znaczenie, że dopiero podjęcie takiego działania przez organ upewniłoby skarżącą, że nie występują inne negatywne przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia (wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18, CBOSA). Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., I OSK 690/21, CBOSA).

Akta administracyjne sprawy nie zawierają informacji o takiej treści i pouczenia skarżącej, co uniemożliwiło skarżącej dokonanie wyboru pomiędzy świadczeniami poprzez złożenie stosownego oświadczenia, którego treść może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W sumie więc odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego była przedwczesna.

W odniesieniu do argumentacji skargi, to Sąd dostrzega, że w ostatnich latach w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany był pogląd, że treść ww. przepisu wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19 (CBOSA), że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.

Końcowo, Sąd w składzie orzekającym za prawidłową uznał ocenę SKO odnośnie do ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem warunku wskazanego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. wobec stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją RP w zakresie wskazanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 38/13.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Stwierdził, że organy naruszyły prawo materialne, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, jak i prawo procesowe, tj. art. 9 i art. 79a § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy

W ponownym postępowaniu organy uwzględnią wykładnię prawa i ocenę prawną dokonaną w uzasadnieniu wyroku.