Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 758/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2025-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia

SENTENCJA

Dnia 30 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2025 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. C. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 27 października 2023 r., nr [...] w przedmiocie wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w trybie bezprzetargowym I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz strony skarżącej kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga T. C. (zwanego dalej "skarżącym") na zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 27 października 2023 r. w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., położonej w P. przy ul. [...], przeznaczonej do sprzedaży w trybie bezprzetargowym (zwanego dalej "zarządzeniem nr [...]"). Zaskarżone zarządzenie zostało podjęte w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl chyba, że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.

Dnia 3 sierpnia 2020 r. T. sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwana dalej "Spółką") złożyła wniosek o nabycie własności części nieruchomości gruntowej, tj. działki nr ew. [...] przyległej do działki, której Spółka jest właścicielem w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych. Spółka podniosła, że ww. działka znajduje się pomiędzy działkami, której Spółka jest właścicielem, a do poprawy działalności Spółki nabycie części tej działki jest wskazane. Rodzina C. , która jest właścicielem działki nr ew. [...] nie jest zainteresowana nabyciem działki nr ew. [...], dlatego Spółka wystąpiła z takim wnioskiem, jednakże tylko co do części działki. A. C. oraz małoletni M. C. są udziałowcami Spółki, a więc i w ich interesie powinno być zbycie ww. działki.

W toku ustaleń co do warunków sprzedaży działki nr ew. [...], decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...], dokonał podziału ww. działki na działki nr [...] oraz [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 12 stycznia 2023 r.

A. C. oraz M. C., w imieniu którego działa opiekun prawny, w pełni zaakceptowali zamiar sprzedaży działki nr ew. [...] Spółce.

Dnia 27 października 2023 r. Prezydent Miasta (zwany dalej "Prezydentem") wydał [...]. W drodze tego zarządzenia, do sprzedaży w trybie bezprzetargowym została wyznaczona działka nr ew. [...], obręb S.. Cena tej nieruchomości to [...] zł.

Pismem z dnia 1 października 2024 r. skarżący, działając samodzielnie, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując [...] w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm., zwanej dalej "u.g.n.") poprzez odstąpienie od zasady sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., pomimo braku wystąpienia przesłanek do takiego działania;

2) art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na sprzedaży działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] z zastosowaniem trybu bezprzetargowego, podczas gdy działka ta mogła poprawić warunki zagospodarowania więcej niż jednej działki oraz przy niewłaściwej ocenie tego, czy nieruchomość ta nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość;

3) art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. w związku z ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 5 zasad realizacji art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. stanowiącymi załącznik nr [...] do zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 11 marca 2019 r. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na:

a) sprzedaży działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] z zastosowaniem trybu bezprzetargowego, podczas gdy ocena braku możliwości zagospodarowania nieruchomości miejskiej została dokonana w stosunku do działki nr ew. [...], a nie w stosunku do działki nr ew. [...], powstałej w wyniku jej podziału, a zatem nie uwzględniała zmian powierzchni, kształtu, położenia, ukształtowania, funkcjonalności, dostępu do drogi publicznej i możliwości zagospodarowania wpływając na brak aktualności oceny możliwości zagospodarowania nieruchomości miejskiej oraz na,

b) nieuwzględnieniu przy ocenie możliwości poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta.

W oparciu o ww. zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący jest właścicielem działki przylegającej do działki poddane sprzedaży w trybie bezprzetargowym na rzecz Spółki. Sprzedaż tej działki powoduje utrudnienia w dostępie skarżącego do drogi publicznej. Spółka odmawia ustanowienia służebności drogi koniecznej, co jest zresztą przedmiotem sporu w postępowaniu cywilnym przed Sądem Rejonowym [...] w P. o sygn. akt IX Ns [...].

Skarżący podniósł, że pominięcie trybu przetargowego jako sposobu zbycia działki ogranicza jego prawa i nie pozwala na poprawę sytuacji prawnej skarżącego. Skarżący uważa, że przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. odnosi się do wszystkich przyległych działek do tej, która ma być sprzedana. Nie wzięto pod uwagę sytuacji działki skarżącego, co jest istotnym uchybieniem.

Prezydent pominął fakt, że ocena możliwości zagospodarowania działki dotyczyła jej sprzed podziału. Po podziale nie dokonano już żadnej analizy. Mowa jest obecnie o nowej działce, a więc należy na nowo przeanalizować możliwość zagospodarowania jej przez właściciela – Miasto P..

W odpowiedzi na skargę Prezydent, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. M. B. – wniósł o jej oddalenie. Prezydent podniósł, że ustawodawca dopuścił wyjątkowe sprzedanie działek należących do gminy w trybie bezprzetargowym. Prezydent przeprowadził szerokie konsultacje wewnętrzne oraz z miejskimi jednostkami organizacyjnymi, a w szczególności z Zarządem Dróg Miejskich w P., którego głos jest tutaj decydujący w zakresie określenia możliwości zagospodarowania sprzedawanej działki. Pomimo podziału całej działki na mniejsze, była ona przeznaczona na cele drogowe. Oceniono także kwestię zapewnienia dostępu do drogi publicznej pozostałych działek, w tym działki skarżącego – działki nr ew. [...]. Ma ona dostęp pośredni istniejącymi zjazdami z ul. [...]. W związku z tym dokonano podziału działki nr ew. [...], a powstała z tego podziału działka nr [...] stanowi jedną funkcjonalną całość z działkami należącymi do Spółki. Z tego też względu wydano zarządzenie nr [...]. Pozostali członkowie rodziny C. nie zamierzają kwestionować zamiaru sprzedaży działki nr ew. [...]. Nie jest zatem prawdą, że Prezydent naruszył procedurę sprzedaży.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego Prezydent złożył wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Skarżący nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". W toku postępowania sądowo-administracyjnego Prezydent wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a skarżący nie zażądał rozpoznania sprawy na rozprawie. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 30 grudnia 2024 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 30 stycznia 2025 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem zarządzenia nr [...] wydanego przez Prezydenta w przedmiocie wyznaczenia działki do zbycia w trybie bezprzetargowym. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżone zarządzenie nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Zanim Sąd przejdzie do właściwych rozważań, należy podkreślić legitymację skarżącego do wywiedzenia skargi do tut. Sądu. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., zwanej dalej "u.s.g."): "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie jest aktem, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Jest to bowiem akt prawny wydany przez Prezydenta, jednakże nie jako organu administracji publicznej, o którym mowa w przepisach o postępowaniu administracyjnym, ale jako organie wykonawczym samorządu gminnego – Miasta P.. Z uwagi na fakt, że gospodarowanie nieruchomościami należącymi do samorządu gminnego jest zadaniem własnym Miasta P., to wszelkie decyzje związane z dokonywaniem czynności cywilnoprawnych dokonywane w trybie regulowanym przez prawo cywilne, ale także prawo administracyjnej, dotyczą zadania z zakresu administracji publicznej. O ile nieruchomości stanowią cywilnoprawną sferę własności, to jednak gospodarowanie takimi gruntami wywiera skutki publicznoprawne (art. 13 ust. 1 u.g.n.). Z tego też względu niniejsza sprawa poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej.

Skarżący nie dość, że posiada interes prawny, to jeszcze zarządzenie nr [...] narusza ten interes. W tej sytuacji skarga wniesiona przez skarżącego jest dopuszczalna i podlega ona rozpoznaniu przez tut. Sąd. "Decyzja" o sprzedaży nieruchomości na rzecz Spółki spornej nieruchomości wywołuje prawne konsekwencje w odniesieniu do skarżącego. Trzeba bowiem zauważyć, że sprzedaż działki nr ew. [...] doprowadzi do sytuacji, w której działka skarżącego będzie pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Z relacji skarżącego wynika, że już teraz istnieją problemy z ustaleniem służebności drogi koniecznej, aby skarżący mógł przejeżdżać przez teren Spółki (dot. działki nr ew. [...]). Sprzedaż spornej działki "odcina" działkę skarżącego od drogi publicznej – ul. [...]. Zasadniczo stwierdził to bezpośrednio Zarząd Dróg Miejskich w P. (k. [...] akt sądowych), ponieważ zarządca dróg gminnych wyjaśnił, że działka skarżącego ma tylko pośredni dostęp do ul. [...] i/lub ul. [...]. To z kolei oznacza, że skarżący nie będzie mógł uzyskać decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji pozwolenia na budowę dla potencjalnych przyszłych inwestycji, skoro istnieją problemy z ustanowieniem służebności drogi koniecznej. Naruszenie interesu prawnego po stronie skarżącego poprzez wydanie przez Prezydenta zarządzenia nr [...], jest więc oczywiste.

Przechodząc już do właściwych rozważań nad zapadłym w sprawie wyrokiem, należy przypomnieć, że zarządzenie nr [...] zostało wydane na podstawie art. 35 ust. 1 oraz art. 37 ust. 1 i 2 u.g.n. Zasadą jest, że działki zbywa się w trybie przetargowym. Wymaga tego konstytucyjna zasada równości podmiotów prawa. Na zasadzie wyjątków, można odstąpić od trybu przetargowego na rzecz trybu bezprzetargowego, jednakże muszą być spełnione jasno określone warunki. Zanim Sąd omówi te warunki, zastrzeżenia wymaga tylko to, że jeśli z woli ustawodawcy mowa jest o odstąpieniu od jakiejś zasady, to wyjątki od niej należy interpretować zawężająco, aby nie dopuścić do niekontrolowanej wykładni uzasadniającej wprowadzenie jeszcze dalszych wyjątków (exceptiones non sunt extendendae).

Wyjątki, uzasadniające sprzedaż działki w trybie bezprzetargowym, zostały przedstawione w art. 37 ust. 2 u.g.n. W niniejszej sprawie powołano art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Powołany przepis stanowi: "Nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości". Aby zastosować zacytowany przepis, Prezydent powinien właściwie zrekonstruować każdy element tego przepisu. Już teraz godzi się wskazać, że Prezydent nie dopełnił tego obowiązku.

Pierwszym elementem normy prawnej z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. jest poprawa warunków zagospodarowania nieruchomości lub jej części przyległej, stanowiącej własność tego, kto chce nabyć tę działkę. Mając na względzie wyjątkowość trybu sprzedaży, rolą Prezydenta było wyjaśnienie, czy i w jaki sposób dojdzie do poprawy warunków zagospodarowania działek Spółki. Nie jest wystarczające to, że Prezydent podziela stanowisko Spółki, jakie sformułowała we wniosku inicjującym wydanie zarządzenia nr [...]. Również stwierdzenie, że działka jest za wąska na zagospodarowanie jej na inny cel niż droga nie jest wystarczające. Na dostępie do drogi mogą skorzystać wszyscy, którzy mają swoje działki przy niej. Należało to zrobić w sposób klarowny, a nie dorozumiany. Zarządzenie jest aktem prawnym, z którego musi wynikać chociażby jak w przypadku decyzji, dlaczego podjęto takie rozstrzygnięcie, a nie inne, gdy zarządzenie wywiera skutki wobec podmiotów prawa. "Nie wystarczy lakoniczne stwierdzenie, że działki poprawią zagospodarowanie nieruchomości wnioskodawcy. Konieczne jest bowiem wskazanie, na czym ta poprawa będzie polegała." (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 953/21). Zarówno z samej treści zarządzenia nr [...], jak i uzasadnienia do niego nie wynika, na czym będzie polegać poprawa warunków zagospodarowania działek Spółki. Sama konstatacja o przeznaczeniu tych działek w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Miasta P., które nie jest aktem prawa miejscowego i nie stanowi podstawy w procesie stosowania prawa, na cele usługowe i produkcyjne nie przesądza o poprawie warunków zagospodarowania działek Spółki. Przeznaczenie usługowe i produkcyjne jest bardzo szeroko rozumianym sposobem przeznaczenia działek, dlatego nie można poprzestać na wykazaniu zgodności przeznaczenia działki zbywanej i działek należących do nabywcy. Prezydent powinien zrekonstruować jasno, jak sprzedaż działki na rzecz Spółki poprawi funkcjonowanie jej działek.

Również zespół ds. masek budowlanych, który przeprowadził ocenę zamiaru zbycia działki drogowej, nie dokonał w zasadzie żadnej oceny tego, w jaki sposób ulegnie poprawie sposób zagospodarowania działek Spółki. To zagadnienie nie może być domniemane, ale powinno wynikać z opracowania.

Kolejnym elementem, jaki podlegał zrekonstruowaniu przy podejmowaniu decyzji o wydaniu zarządzenia nr [...], była konieczność uświadomienia sobie, że sprzedaż spornej działki może bardzo interesować skarżącego. Poprzez "odcięcie" działki skarżącego od drób publicznych poprzez sprzedaż działki w trybie bezprzetargowym, co potwierdził Zarząd Dróg Miejskich w P., pojawia się kwestia udziału skarżącego w procedurze nabycia działki należącej do Miasta P.. "Pominięcie trybu przetargowego na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie jest dopuszczalne gdy nieruchomość gminna mogłaby poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych należących więcej niż do jednego podmiotu. W takim przypadku zainteresowani mogą być wszyscy właściciele tych nieruchomości, zatem ich zbycie powinno nastąpić na równych prawach dla wszystkich - co zapewnia tryb przetargowy. Organ gminy nie może zatem dowolnie wybrać jednego z zainteresowanych właścicieli nieruchomości przyległych - nawet jeżeli uważa, że nabycie przez niego nieruchomości najbardziej poprawiłoby warunki zagospodarowania jego nieruchomości [w niniejszej sprawie nawet tego nie ustalono – uw. Sądu]. Skoro bowiem z woli ustawodawcy nieruchomości publiczne powinny być zbywane na jednakowych zasadach, to dotyczy to także sytuacji, w której nabycie takiej nieruchomości mogłoby poprawić warunki zagospodarowania kilku różnych nieruchomości." (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 99/24, zob. także wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 309/22). Poprawa warunków zagospodarowania działki skarżącego nastąpiłaby niewątpliwie, ponieważ skarżący bez przeszkód prawnych miałby zapewniony dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. Dzięki temu mógłby postarać się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a następnie pozwolenia na budowę. Sytuacja skarżącego mogłaby ulec poprawie, jeżeli Prezydent zarządziłby sprzedaż działki nr ew. [...] w trybie przetargowym. W obecnej sytuacji dostęp działki skarżącego do dróg publicznych jest pośredni, a wymaga to od skarżącego zapewnienia służebności drogi koniecznej, co niewykluczone, również może nastąpić na drodze sądowej.

Sąd zwrócił także uwagę na zagadnienie ceny, jaką Spółka miałaby zapłacić za sporną działkę. Prezydent wyznaczył ją na kwotę [...]zł. Nie wiadomo skąd wzięła się ta cena – czy została ona ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego, czy przeprowadzono jakąkolwiek ekspertyzę. Zgodnie z art. 35 ust. 2 pkt 6 u.g.n., wykaz o zamiarze zbycia nieruchomości gminnej zawiera dane o cenie. Jak stanowi art. 67 ust. 1 u.g.n., cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości. W niniejszej sprawie nie wiadomo, jak ta cena została ustalona.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Prezydent w sposób nieuprawniony zastosował art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] w całości (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Sąd zasądził dla skarżącego zwrot kosztów w wysokości 300 zł, na które złożył się wpis stały od skargi (pkt II sentencji wyroku).