Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 278/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 8,art. 25, art. 31
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi "A" w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 grudnia 2016 r. znak [....] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 grudnia 2016 r. po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez stronę skarżącą Stowarzyszenie A w Z od decyzji Burmistrza Miasta N z dnia [...] 2016 r. (znak: [...]) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 25081,51 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 31 § 1 i § 3, art. 105 § 1 oraz art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 1 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) umorzyło postępowanie odwoławcze.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: w sprawie niniejszej w dniu 1 lutego 2011 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego ul. K przy posesji nr [...] w Z bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie schodów do budynku.

Postanowieniem z dnia [...] 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyznaczyło Burmistrza Miasta N do załatwienia sprawy dotyczącej naliczenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. K w Z przez umieszczenie schodów do budynku nr [...].

W dniu 22 grudnia 2011 r. do Urzędu Miasta N wpłynął wniosek o dopuszczenie A z siedzibą w Z do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego przy ul. K w Z poprzez umieszczenie schodów do budynku nr [...].

W ocenie wnioskodawcy celami statutowymi, które miały uzasadniać dopuszczenie tego stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, jest dbałość o rozwój P i o interesy jego mieszkańców, zgodnie z § 4 statutu, który stanowi, iż celami A są:

- działalność na rzecz obrony interesów narodu polskiego ze szczególnym uwzględnieniem obszaru i mieszkańców P;

- działalność na rzecz rozwoju gospodarczo - społecznego P i poprawy warunków życia jego mieszkańców.

Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2011 r. Burmistrz Miasta N odmówił dopuszczenia A z siedzibą w Z do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ulicy miejskiej K przy posesji nr [...] w Z bez zezwolenia zarządcy drogi.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła strona skarżąca. W zażaleniu podniosła, iż Burmistrz Miasta N wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 31 k.p.a., gdyż nie badając istotnej części materiału dowodowego nie można było poczynić prawidłowego ustalenia, że udział organizacji społecznej w postępowaniu nie jest uzasadniony celami statutowymi organizacji społecznej i nie przemawia za tym interes społeczny. W zażaleniu podniesiono także, że zarówno sprawa niniejsza, jak i druga z nią związana, dotyczą interesów rodziny Burmistrza, a w postępowaniu związanym z rozpatrzeniem zagadnień związanych z tymi sprawami dopuszczono się szeregu nieprawidłowości, co pozostaje w związku z celami statutowymi stowarzyszenia takimi jak :

działalność na rzecz obrony interesów narodu polskiego ze szczególnym uwzględnieniem obszaru i mieszkańców P;

działalność na rzecz rozwoju gospodarczo - społecznego P i poprawy warunków życia jego mieszkańców.

Dlatego według strony skarżącej uzasadniony jest udział organizacji społecznej chroniącej, według postanowień statutu, interesy tych mieszkańców oraz rozwoju tego regionu, który wymaga też prowadzenia postępowań dotyczących interesu publicznego zgodnie z wymogami przepisów prawa oraz zapewnienia mieszkańcom zrzeszonym w organizacji społecznej zapewnienia kontroli społecznej nad postępowaniami dotyczącymi sprzecznych z sobą interesów krewnych Burmistrza z interesem Gminy, zwłaszcza gdy stwierdzono, że lokalne organy władzy naruszają przepisy prawa na szkodę lokalnej społeczności.

W wyniku rozpatrzenia złożonego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2013 r. uchyliło powyższe postanowienie Burmistrza wskazując, iż zostało ono wydane z istotnym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powodującym konieczność jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż A za pismem z dnia 27.10.2013 r. - w uzupełnieniu złożonego zażalenia - przedłożył kopię uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia A w sprawie zmiany Statutu A. Walne Zgromadzenie A obradujące dnia 12 marca 2013 r. uchwaliło w Statucie A m.in. zmiany dotyczące celów A poprzez wprowadzenie dodatkowych celów tej organizacji ( § 4 statutu).

Kolegium stwierdziło, że nie można uznać za prawidłowe ustaleń organu wydającego zaskarżone postanowienie, iż cele statutowe A nijak mają się do kwestii naliczania kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, wobec treści wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jak i argumentacji przedstawionej w złożonym zażaleniu. Ustalenie spełnienia drugiej przesłanki dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej kwestii również wobec uchwalonych w dniu 12 marca 2013 r. zmian w Statucie A dotyczących także celów A.

Kolegium wskazało, iż w tak ustalonym stanie faktycznym nie można było przesądzić braku interesu społecznego uzasadniającego uczestnictwo organizacji społecznej w tym postępowaniu, jak to uczynił organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu, nie uzasadniając jednak wyczerpująco zajętego stanowiska i pomijając argumenty przedstawione we wniosku, a dotyczące tej kwestii. Zatem organ pierwszej instancji powinien w tej sprawie przeprowadzić właściwie postępowanie wyjaśniające i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy poprzez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Postanowieniem z dnia [...] 2016 r. - rozpatrując wniosek z dnia 22 grudnia 2011 r. - Burmistrz Miasta N orzekł o dopuszczeniu A z siedzibą w Z do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, ulicy miejskiej K w Z poprzez umieszczenie schodów do budynku nr [...].

Uzasadniając wydane postanowienie organ wskazał, iż należy wziąć pod uwagę cele statutowe A w brzmieniu obowiązującym na dzień 22.12.2011 r. oraz na dzień 12.03.2013 r. Cele wynikające ze statutu na dzień 22.12.2011 r. sformułowane były w sposób ogólny i nie pozwalały na merytoryczne powiązanie ich z przedmiotowym postępowaniem. W statucie uchwalonym zaś w dniu 12.03.2013 r. (przesłanym do Urzędu w dniu 13.01.2016 r.) dodano m.in., że celami statutowymi A są:

działania na rzecz przestrzegania zasad praworządności we wszelkiego rodzaju postępowaniach dotyczących interesów lokalnej społeczności oraz dotyczących ważnego interesu indywidualnego mieszkańców P,

działania w celu respektowania zasad planowania przestrzennego i prawa budowlanego przez inwestorów na terenie P oraz ochrona przed negatywnymi skutkami samowoli budowlanej dla społeczności lokalnej i mieszkańców P,

działania na rzecz rzetelnego przekazywania informacji o działaniach i zaniechaniach organów samorządu terytorialnego i organów władzy państwowej zwłaszcza dotyczących ochrony interesu społecznego lokalnej społeczności oraz ważnego interesu indywidualnego mieszkańców P.

Ponadto w piśmie A z dnia 1 stycznia 2016 r. organizacja wykazuje, że w organach A znajdują się osoby będące radnymi Rady Powiatu i Rady Miasta, jak też osoby mające kwalifikacje biegłego sądowego, kwalifikacje prawnicze, administracyjne i ekonomiczne w tym geodety, adwokata, radcy prawnego oraz osoby będące przez długie lata urzędnikami oraz członkami spółek zajmujących się problematyką drogownictwa.

Decyzją z dnia [...] 2016 r. Burmistrz Miasta nałożył karę za samowolne zajęcie odcinka pasa drogowego ulicy miejskiej K przy nr [...] w Z bez zezwolenia zarządcy drogi (w terminie od 01.02.2011 r. do 20.04.2016 r.) w kwocie 25081,51 zł.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, strona skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] 2016 roku zaskarżając ją w całości i wnosząc o zmianę decyzji poprzez wyliczenie kar za samowolne zajęcie odcinka pasa drogowego z zastosowaniem prawidłowych stawek opłat, lub uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołania przedstawiono zarzuty dotyczące wydanej decyzji i postępowania poprzedzającego jej wydanie, uzasadniając zajęte stanowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazując na treść art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 141 § 1 i 31 § 2 k.p.a. podniosło, że w kontrolowanej sprawie wymaga ustalenia, czy A w Z spełnia warunki, od których ustawodawca uzależnia możliwość udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby.

W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, iż spełniona jest pierwsza przesłanka warunkująca udział organizacji w postępowaniu dotyczącym innej osoby, bowiem postępowanie dotyczy wymierzenia kary administracyjnej innym podmiotom niż stowarzyszenie A w Z.

Analizując kolejną przesłankę warunkującą dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby organ odwoławczy wskazał, że określenie "cel statutowy" organizacji społecznej oznacza, że sprawa, w której organizacja społeczna żąda dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub w innym, pełniącym podobną do statutu funkcję, akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Cel statutowy organizacji powinien więc obejmować sprawy stanowiące przedmiot postępowania i powinien być powiązany faktycznie i prawnie z tym postępowaniem. Organ odwoławczy podniósł, że we wniosku z dnia 19 grudnia 2011 r. o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu stowarzyszenie podało, że celami statutowymi, które miałyby uzasadniać jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest dbałość o rozwój P i o interesy jego mieszkańców, co wynika z § 4 statutu, który stanowił - w dacie złożenia wniosku - iż celami A są:

działalność na rzecz obrony interesów narodu polskiego ze szczególnym uwzględnieniem obszaru i mieszkańców P;

działalność na rzecz rozwoju gospodarczo- społecznego P i poprawy warunków życia jego mieszkańców.

W ocenie organu odwoławczego cele, jakie Stowarzyszenie wskazało wnosząc o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a więc: działania na rzecz przestrzegania zasad praworządności we wszelkiego rodzaju postępowaniach dotyczących interesów lokalnej społeczności oraz dotyczących ważnego interesu indywidualnego mieszkańców P, działania w celu respektowania zasad planowania przestrzennego i prawa budowlanego przez inwestorów na terenie P oraz ochrona przed negatywnymi skutkami samowoli budowlanej dla społeczności lokalnej i mieszkańców P oraz działania na rzecz rzetelnego przekazywania informacji o działaniach i zaniechaniach organów samorządu terytorialnego i organów władzy państwowej, zwłaszcza dotyczących ochrony interesu społecznego lokalnej społeczności oraz ważnego interesu indywidualnego mieszkańców P są zbyt ogólne, aby mogły uzasadniać udział A z siedzibą w Z we wszelkiego rodzaju postępowaniach. Cel statutowy oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji zapisanych w statucie lub innym akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie, rozumiane w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organ, powołując treść art. 31 k.p.a. wskazał, że określenie jako celu działania organizacji, działania na rzecz przestrzegania zasad praworządności we wszelkiego rodzaju postępowaniach dotyczących interesów lokalnej społeczności, czy też działania w celu respektowania zasad planowania przestrzennego i prawa budowlanego przez inwestorów na terenie P oraz ochrona przed negatywnymi skutkami samowoli budowlanej dla społeczności lokalnej i mieszkańców, a także działania na rzecz rzetelnego przekazywania informacji o działaniach i zaniechaniach organów samorządu terytorialnego i organów władzy państwowej zwłaszcza dotyczących ochrony interesu społecznego lokalnej społeczności oraz ważnego interesu indywidualnego mieszkańców w żadnym razie nie może być potraktowane jako skonkretyzowanie zakresu statutowej działalności, a tym samym uzasadniać udziału stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym innej osoby. Nie może budzić wątpliwości, że określona w statucie organizacji społecznej jej działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej, muszą być w stopniu możliwie ścisłym określone, tak aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony. Przyjęte w statucie Stowarzyszenia jako należące do jego celów działania na rzecz przestrzegania zasad praworządności we wszelkiego rodzaju postępowaniach, czy też działania w celu respektowania zasad planowania przestrzennego i prawa budowlanego, a także działania na rzecz rzetelnego przekazywania informacji o działaniach i zaniechaniach organów samorządu terytorialnego i organów władzy państwowej są niewątpliwie zadaniami o bardzo szerokim (ogólnym) zakresie, faktycznie odpowiadające roli prokuratora, jako podmiotu występującego w interesie zachowania praworządności w sprawach administracyjnych, nie zaś organizacji społecznej. Wskazanie przez stowarzyszenie, iż w postępowaniu związanym z rozpatrzeniem sprawy dopuszczono się szeregu nieprawidłowości, co jest w związku z celami statutowymi stowarzyszenia takimi jak działalność na rzecz obrony interesów narodu polskiego ze szczególnym uwzględnieniem obszaru i mieszkańców P oraz działalność na rzecz rozwoju gospodarczo- społecznego P i poprawy warunków życia jego mieszkańców, nie uzasadnia udziału organizacji społecznej w tym postępowaniu, gdyż to organ administracji prowadzący postępowanie, jak i organ odwoławczy - zgodnie z fundamentalnymi zasadami procedury administracyjnej - stoją na straży praworządności i działają na podstawie przepisów prawa, a organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu nie może zastępować w tej roli organów.

Kolegium uznało, iż cele statutowe A nie uzasadniają jego udziału w postępowaniu dotyczącym naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, ulicy miejskiej K w Z poprzez umieszczenie schodów do budynku nr [...]. Fakt, iż strona skarżąca była dopuszczona i brała udział na prawach strony w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na wykonanie zjazdu dla osób niepełnosprawnych i wykonanie schodów na działce ewid. nr [...] - położonej przy ulicy K w Z - gdzie Kolegium wydało ostateczną decyzję orzekając o uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta N i orzekło co do istoty sprawy odmawiając wydania zezwolenia na umieszczenie (lokalizację) w pasie drogowym ulicy K w Z, na działce ewidencyjnej nr [...], schodów zewnętrznych oraz pochylni (wjazdu dla niepełnosprawnych), prowadzących do budynku mieszkalno-usługowego, położonego przy ul. K na działce ewidencyjnej nr [...] obr. [...] w Z - nie jest argumentem przemawiającym za dopuszczeniem do udziału stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym naliczenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi w sprawie niniejszej.

Zdaniem organu odwoławczego nie ma również wpływu na dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w sprawie dotyczącej naliczenia kary pieniężnej okoliczność, iż strona skarżąca była dopuszczona i brała udział na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z z dnia 5 sierpnia 2013 r. udzielającej zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego przy budynku na ulicy K o pow. 25 m2 pod schody zewnętrzne i wjazd dla osób niepełnosprawnych na działce nr [...], które zakończyło się ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Fakt, iż stowarzyszenie było dopuszczone do jednego z postępowań prowadzonych na podstawie ustawy o drogach publicznych nie uzasadnia stosowania przez organy jakiegokolwiek automatyzmu w razie składania przez to samo stowarzyszenie wniosków o dopuszczenie do udziału w innych postępowaniach, zwłaszcza gdy są one prowadzone w oparciu o inny przepis prawa materialnego, a zatem dotyczą innego przedmiotu postępowania.

Wymienione powyżej postępowania dotyczyły tych samych schodów zewnętrznych i podjazdu dla osób niepełnosprawnych, których dotyczy niniejsze postępowanie. Jednakże o ile należy podzielić stanowisko dotyczące dopuszczenia strony skarżącej do udziału na prawach strony w wymienionych powyżej postępowaniach, uznające, iż cele statutowe stowarzyszenia uzasadniają to dopuszczenie, o tyle Kolegium w niniejszej sprawie uznaje - uwzględniwszy stan faktyczny sprawy i przedstawione wyżej wywody - iż cele statutowe stowarzyszenia nie uzasadniają jego udziału w niniejszej sprawie dotyczącej wymierzenia innym podmiotom kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Organ odwoławczy uznał, że nie został również wykazany skonkretyzowany interes społeczny, który usprawiedliwiałby udział strony skarżącej w sprawie odpowiedzialności administracyjnej osób trzecich za zajęcie pasa drogowego. Z akt administracyjnych nie wynika, aby stowarzyszenie skonkretyzowało interes społeczny, który uzasadniałby występowanie tej organizacji społecznej z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary za zajęcie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, albowiem w swoich wystąpieniach strona odwołująca wywodzi "interes społeczny" z celów statutowych stowarzyszenia, bez odniesienia się do konkretnej indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, co nie jest wystarczające, by uznać takie żądania za dostateczne i usprawiedliwione. Gdyby bowiem przyjąć rozumowanie strony skarżącej, to przy tak skonstruowanym statucie stowarzyszenia niełatwo byłoby wskazać sprawy, w których stowarzyszenie nie mogłoby uczestniczyć w charakterze żądającego wszczęcia postępowania lub jego uczestnika, skoro już zakres wskazanych kilku celów tej organizacji obejmuje: działania na rzecz przestrzegania zasad praworządności we wszelkiego rodzaju postępowaniach dotyczących interesów lokalnej społeczności oraz dotyczących ważnego interesu indywidualnego mieszkańców P, działania w celu respektowania zasad planowania przestrzennego i prawa budowlanego przez inwestorów na terenie P oraz ochronę przed negatywnymi skutkami samowoli budowlanej dla społeczności lokalnej i mieszkańców P, działania na rzecz rzetelnego przekazywania informacji o działaniach i zaniechaniach organów samorządu terytorialnego i organów władzy państwowej zwłaszcza dotyczących ochrony interesu społecznego lokalnej społeczności oraz ważnego interesu indywidualnego mieszkańców P.

Organ odwoławczy przyjął, że stowarzyszenie, mimo powołania się na postanowienia statutu, nie skonkretyzowało "interesu społecznego", który miałby się przekładać na konkretne postępowanie administracyjne w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego. Dokumenty przedstawione przez stowarzyszenie nie pozwalają jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie, czy w konkretnej sprawie dotyczącej zajęcia pasa drogi gminnej, "interesem społecznym" w rozumieniu tej organizacji jest ochrona zarządcy drogi przed nielegalnym zajęciem pasa zarządzanej przez niego drogi, czy ochrona podmiotu, któremu zarzuca się taki czyn, czy też dążenie do napiętnowania sprawcy zajęcia.

Odnośnie postępowania dotyczącego sprzecznych ze sobą interesów krewnych Burmistrza i interesu Gminy organ odwoławczy wskazał, iż Burmistrz Miasta Z jako organ administracji został właśnie z tego powodu wyłączony od załatwienia sprawy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2011 r. wyznaczyło Burmistrza Miasta N do załatwienia sprawy dotyczącej naliczenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. K w Z przez umieszczenie schodów do budynku nr [...].

Organ odwoławczy uznał, iż ma podstawy do przyjęcia, że - wobec nieskonkretyzowania przez stowarzyszenie interesu społecznego w indywidualnej sprawie - stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego, który miałby przemawiać na rzecz udziału tej organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności administracyjnej innego podmiotu za nielegalne zajęcie pasa drogowego.

W konsekwencji odwołanie złożone przez stronę skarżącą wobec ustaleń poczynionych przez organ, że stowarzyszenie to nie może zostać uznane za podmiot na prawach strony nie mogło spowodować wydania na jego skutek orzeczenia merytorycznego. W niniejszej sprawie dotyczącej naliczenia innym osobom kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, strona skarżąca tylko w przypadku uznania jej za podmiot na prawach strony może kwestionować w postępowaniu odwoławczym wydaną przez organ I instancji decyzję.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła strona skarżąca - Stowarzyszenie A w Z.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 31 § 2 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. i mające wpływ na wynik sprawy rażące naruszenie art. 7, 77, 80, 107 i art. 109 k.p.a.

Strona skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję w całości oraz wniosła o jej uchylenie. Zaskarżyła również decyzję organu I instancji, to jest decyzję Burmistrza Miasta N z [...] 2016 r., znak: [...] i również wniosła o jej uchylenie. Strona skarżąca podniosła, że całkowicie bezzasadne są twierdzenia, by jej inicjatywa była kontynuacją wcześniejszych osobistych działań członków Stowarzyszenia i by została podjęta w celu ochrony ich interesów faktycznych. Stwierdzenie takie jest obraźliwe dla stowarzyszenia i jego członków, a uzasadnienie decyzji nie wskazuje, jakie rzekome faktyczne interesy członków stowarzyszenia miałyby być w ten sposób chronione. Takie stanowisko organu odwoławczego wskazuje na to, że organ II instancji nie zapoznał się należycie z argumentacją stowarzyszenia wykazującą występowanie interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, jak też zarzutami odwołania A od decyzji Burmistrza Miasta N z [...] 2016 r., znak: [...], dodatkowo wykazującym, że w interesie społecznym leży udział tego stowarzyszenia w postępowaniu.

Strona skarżąca zarzuciła, że eliminuje się z udziału w postępowaniu organizację społeczną, która w ramach swych celów statutowych została dopuszczona jak jedyna strona, chroniąca interesu lokalnej społeczności oraz rzetelnie przekazywała opinii publicznej informacje o działaniach i zaniechaniach organów samorządu terytorialnego w związku z tą bulwersującą sprawą.

Stan taki winien wzmagać potrzebę udziału strony skarżącej w tym postępowaniu, skoro jego celami są m. in. działania na rzecz przestrzegania zasad praworządności we wszelkiego rodzaju postępowaniach dotyczących interesów lokalnej społeczności, działania na rzecz rzetelnego przekazywania informacji o działaniach i zaniechaniach organów samorządu terytorialnego i organów władzy państwowej dotyczących ochrony interesu społecznego lokalnej społeczności czy też działania w celu respektowania zasad planowania przestrzennego i prawa budowlanego przez inwestorów na terenie P oraz ochrona przed negatywnymi skutkami samowoli budowlanej dla społeczności lokalnej.

Zdaniem strony skarżącej w interesie społecznym leży, by do wszystkich osób i podmiotów były stosowane te same kryteria oraz takie same interpretacje przepisów dotyczące ustalania opłat za samowolne zajęcie pasa drogowego. Udział organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłat za kontrowersyjne wieloletnie zajmowanie pasa drogowego głównej ulicy Z przez osoby spokrewnione z organami władzy jest w pełni uzasadnione, zwłaszcza gdy udziału w takim postępowaniu nie bierze Gmina Miasto Z ani Burmistrz Z.

W ocenie strony skarżącej w niniejszej sprawie doszło do niedopuszczalnego zawężenia interpretacyjnego Statutu A z pominięciem istotnych okoliczności sprawy. Strona skarżąca wskazała, że kwestia dopuszczenia A do udziału w postępowaniu była przedmiotem uprzedniego długotrwałego skrupulatnego badania przez organy I i II instancji skutkując wydaniem postanowienia Burmistrza o dopuszczeniu do udziału w sprawie, który biorąc pod uwagę pominięte potem przez organ odwoławczy okoliczności stwierdził, że cele wynikające ze statutu tego Stowarzyszenia w brzmieniu obowiązującym na dzień 22 grudnia 2011r. oraz na dzień 12 marca 2013 r. pozwalały na powiązanie ich z przedmiotowym postępowaniem.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego G. M., K. W. i P. W. wnieśli o oddalenie skargi, podnosząc w szczególności, że cele statutowe strony skarżącej są bardzo ogólnikowe i nie są w jakikolwiek sposób powiązane z przedmiotem niniejszego postępowania. Za udziałem strony skarżącej w postępowaniu nie przemawia także jakikolwiek interes społeczny, niezależnie od faktu, iż strona skarżąca takiego interesu nie wykazała, ani nawet nie podjęła próby jego wykazania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z powyższymi kryteriami należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia czy też stwierdzenia nieważności.

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania czy też dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna może występować jako podmiot na prawach strony w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby. Przesłankami uzyskania tego statusu są: 1) zbieżność celów statutowych organizacji społecznej z przedmiotem postępowania w sprawie oraz 2) zrealizowanie interesu społecznego przez udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie. Dla uzyskania statusu podmiotu na prawach strony obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. W orzecznictwie podkreśla się, że przesłanki decydujące o dopuszczalności uzyskania przez organizację społeczną statusu podmiotu na prawach strony muszą być wykładane ściśle (wyrok NSA z 5 października 2011 r., II OSK 1397/10, LEX nr 1151862, wyrok WSA we Wrocławiu z 26 maja 2011 r., II SA/Wr 162/11, LEX nr 1100572, wyrok WSA w Warszawie z 12 stycznia 2011 r., IV SA/Wa 1079/10, LEX nr 758675). Dopuszczenie do udziału w postępowaniu innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego, zmienia bowiem układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników (wyrok NSA z 29 czerwca 2012 r., II OSK 614/11, LEX nr 1252126).

Ponieważ na postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie służy zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego, organ odwoławczy ma prawo kontrolować takie postanowienie w razie wniesienia przez organizację społeczną odwołania od decyzji w sprawie, w której organizacja była dopuszczona do udziału w postępowaniu jako uczestnik na prawach strony. Taki pogląd prezentuje także orzecznictwo; por. wyrok NSA z 26 marca 2013 r., II OSK 2310/11 oraz wyrok NSA z dnia 29 października 2015 r., II OSK 469/14, w którym Sąd wskazał, że "Organ odwoławczy nie jest związany stanowiskiem organu I instancji zawartym w postanowieniu o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu oraz w postanowieniu o wszczęciu postępowania na żądanie organizacji społecznej".

Określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub innym akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie, rozumiane w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej (wyrok WSA w Warszawie z 19 grudnia 2006 r., IV SA/Wa 1955/06, LEX nr 348245, wyrok WSA w Warszawie z 2 października 2006 r., IV SA/Wa 911/06, LEX nr 283527). Jeżeli między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy nie ma prawnego związku, brak jest przesłanki dopuszczenia do udziału tej organizacji na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby (wyrok NSA z 8 maja 2008 r., I OSK 743-07, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 67).

W orzecznictwie dominuje pogląd, że statutowy cel działalności w rozumieniu dyspozycji art. 31 k.p.a. musi być tłumaczony wąsko. Przy wykładni tego przepisu należy mieć na uwadze, że interes organizacji społecznej nie może być stawiany ponad interes stron. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony stanowi wyjątek od zasady, iż mogą w nim uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w tym interes prawny, a przyznanie uprawnień strony dodatkowemu podmiotowi ma istotny wpływ na zakres praw i obowiązków faktycznych stron postępowania. W przedmiotowej sprawie cele statutowe strony skarżącej zostały określone – zarówno w pierwotnym brzmieniu Statutu, jak i po jego zmianie – w sposób bardzo szeroki i ogólny.

Należy przypomnieć, że do celów statutowych strony skarżącej pierwotnie należała: - działalność na rzecz obrony interesów narodu polskiego ze szczególnym uwzględnieniem obszaru i mieszkańców P;

- działalność na rzecz rozwoju gospodarczo - społecznego P i poprawy warunków życia jego mieszkańców.

Po zmianie treści Statutu w dniu 12 marca 2013 r. jako cele statutowe wymienione zostały nadto: działania na rzecz przestrzegania zasad praworządności we wszelkiego rodzaju postępowaniach dotyczących interesów lokalnej społeczności oraz dotyczących ważnego interesu indywidualnego mieszkańców P,

działania w celu respektowania zasad planowania przestrzennego i prawa budowlanego przez inwestorów na terenie P oraz ochrona przed negatywnymi skutkami samowoli budowlanej dla społeczności lokalnej i mieszkańców P,

działania na rzecz rzetelnego przekazywania informacji o działaniach i zaniechaniach organów samorządu terytorialnego i organów władzy państwowej zwłaszcza dotyczących ochrony interesu społecznego lokalnej społeczności oraz ważnego interesu indywidualnego mieszkańców P.

Tak określone cele statutowe strony skarżącej nie nawiązują w sposób wyraźny i konkretny do przedmiotu niniejszego postępowania. Co więcej – tak ogólne określenie celów statutowych organizacji społecznej powoduje, że gdyby przyjąć inną wykładnię art. 31 k.p.a., należałoby dopuścić organizację społeczną do udziału w każdym postępowaniu toczącym się na obszarze P czy też tego obszaru dotyczącym. Tymczasem utrwalone jest stanowisko, iż działalność organizacji społecznej określona w statucie (cele organizacji) musi być tak szczegółowo określona, by dawało to możliwość ustalenia, że działalność wiąże się ściśle z przedmiotem konkretnego postępowania, do którego organizacja społeczna ma zamiar przystąpić w charakterze uczestnika na prawach strony (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 października 2016 r., II SA Kr 773/16).

Statutowa działalność, na którą powołuje się organizacja społeczna dla uzasadnienia żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, powinna dotyczyć zasadniczych kierunków działalności tej organizacji (por. wyroki WSA w Warszawie: z 2 października 2006 r., IV SA/Wa 911/06 oraz z 11 października 2007 r., II SA/Wr 266/07), a jej zakres winien być odpowiednio skonkretyzowany, aby możliwe było uchwycenie rzeczywistego i bezpośredniego związku pomiędzy tak pojmowanymi celami statutowymi organizacji, a postępowaniem, do którego dopuszczenia organizacja oczekuje. Jak trafnie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2008 r. (II OSK 1499/06), "określona w statucie organizacji społecznej jej działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej, muszą być w stopniu możliwie ścisłym określone, tak aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony". Ponadto nie bez znaczenia jest tu także cecha "rzeczywistości" (autentyczności) celów statutowych danej organizacji społecznej, która to cecha, jak trafnie podkreśla się w doktrynie, "pozwala rozpoznać autentyczne organizacje społeczne spośród pseudo-organizacji społecznych, których powstawanie i działanie jest szczególnie dostrzegalne w ostatnich latach" (A. Gronkiewicz w: Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, s. 228). W sytuacji, gdy między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy nie ma prawnego związku, brak jest przesłanki dopuszczenia tej organizacji na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby.

Zdaniem Sądu taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Powołane wyżej postanowienia Statutu strony skarżącej są zbyt ogólne, by można było znaleźć ich powiązanie z konkretną sprawą administracyjną. Przy tak określonych celach statutowych można odnaleźć teoretyczny i abstrakcyjny związek z każdą dowolną sprawą z zakresu prawa administracyjnego, nawet bez badania, czego w istocie dotyczy. Oczywiście, takie ujęcie zaprzecza idei wyrażonej przez ustawodawcę w art. 31 k.p.a. i kłóci się z podstawowym celem tam wyrażonym. Należy także dodać, że przy takim ujęciu nakaz ścisłej reglamentacji interesu prawnego stron do występowania w postępowaniu administracyjnym mógłby być skutecznie obchodzony przez udział organizacji społecznych z hasłowymi celami statutowymi, skrywającymi w istocie cele niesprecyzowane i nieujawnione, lub też brak takowych, co jest niedopuszczalne.

Już powyższa okoliczność jest wystarczająca, by uznać, że dopuszczenie strony skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnych jako uczestnika na prawach strony było nieuzasadnione. Należy jednak także zaznaczyć, że organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może poprzestać na przedstawieniu swoich celów statutowych. Powinna ona uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że za jej udziałem przemawia interes społeczny (wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08, OSP 2011, nr 6, poz. 70).

W sprawie niniejszej – zdaniem Sądu - nie został wykazany interes społeczny do występowania w sprawie. Nie można bowiem interesu społecznego utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym, czy też interesem zbiorowości o znacznym zasięgu terytorialnym (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., I OSK 1038/08). Organizacja społeczna powinna wskazać konkretne okoliczności faktyczne i prawne, z uwagi na zaistnienie których powinna uczestniczyć w postępowaniu (por. wyrok NSA z 25 października 2016 r., II OSK 107/15). Wskazania takich konkretnych okoliczności w niniejszej sprawie zabrakło. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że dokumenty przedstawione przez stronę skarżącą nie pozwalają na jednoznaczne przesądzenie, czy w niniejszej sprawie "interes społeczny" jest związany z ochroną zarządcy drogi przed nielegalnym zajęciem pasa zarządzanej przez niego drogi, czy ochrona podmiotu, któremu zarzuca się taki czyn, czy też dążenie do napiętnowania sprawcy zajęcia.

Należy podkreślić, że Burmistrz Miasta został wyłączony od rozpoznania niniejszej sprawy z uwagi na to, że stroną w niej jest osoba bliska (art. 25 k.p.a.), niezrozumiałe są zatem zarzuty strony skarżącej dotyczące powyższego stosunku bliskości.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że postanowienie organu pierwszej instancji o dopuszczeniu do udziału w sprawie strony skarżącej było całkowicie bezzasadne.

Sąd nie dopatrzył się wskazanych w skardze naruszeń w zakresie postępowania dowodowego. Organ wydając decyzję wziął pod uwagę wszystkie dokumenty mające znaczenie dla ustalenia istnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, jak również przeanalizował stanowiska podmiotów biorących udział w postępowaniu. Tym samym nie można przyjąć, aby doszło do naruszenia zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Zaskarżona decyzja została szczegółowo uzasadniona. Brak również wadliwości jej doręczenia.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.