Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1983/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Maria Mikolik /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi H. J. i G. J. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 25 października 2023 r. nr I-III.7721.15.2.2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżących H. J. i G. J. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1983/23

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi H. J. i G. J. jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 25 października 2023 r. nr I-III.7721.15.2.2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla F. M. Ł., S. S. Sp.J., na zamierzenie inwestycyjne obejmujące: budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z przyłączami: wody, kanalizacji sanitarnej, budowę 33 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych, budowę placu zabaw, budowę zjazdu na terenie obejmującym nieruchomości nr ewid gr.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położne w [...].

Sprawa była przedmiotem trzykrotnej oceny przez Wojewodę Podkarpackiego. Po raz pierwszy Wojewoda Podkarpacki decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...].07.2021 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po raz drugi Wojewoda Podkarpacki decyzją z [...] sierpnia 2022 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone na skutek odwołania wniesionego przez B. D. i B. D. oraz uchylił decyzję Starosty [...] z [...] marca 2022 r., Nr [...], [pic]zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownego, trzeciego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] lutego 2023 r., Nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest zgodny z ustaleniami decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z [...] maja 2007 r. o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska. Ponadto projekt zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Dołączony projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany jest kompletny i posiada odpowiednie opinie i uzgodnienia. Projekt został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i przynależące do właściwej izby samorządu zawodowego. Inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane oraz oświadczenie projektanta dotyczące możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli H. J. i G. J. W przedmiotowych odwołaniach wydanemu rozstrzygnięciu zarzucono między innymi naruszenie:

- art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez zatwierdzenie niekompletnego projektu budowlanego, do którego nie dołączono obowiązkowego projektu zagospodarowania terenu dla całego przedsięwzięcia budowlanego, a jedynie projekt obejmujący fragment pierwszego etapu inwestycji;

- art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez pozwolenie na budowę dla obiektu, który nie może funkcjonować samodzielnie bez towarzyszących instalacji energetycznych, cieplnych i kanalizacyjnych, które wobec oczywistości wskazanego zastrzeżenia nie mogą zostać ujęte w osobnych opracowaniach;

- § 16 rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez brak określenia kolejności wykonywania robót przy innych etapach inwestycji, w tym również przy tych, które wskazano w projekcie jako elementy objęte osobnymi opracowaniami;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 Ustawy Prawo budowlane, poprzez zatwierdzenie projektu, w którym rozszerzono teren inwestycji o działki ewidencyjne nieujęte w załączonej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 35 ust. 5 pkt 2 Ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie pozwolenia na budowę mimo wcześniejszego rozpoczęcia przez inwestora niezgodnych z dokonanym zgłoszeniem prac budowlanych w innej części tej samej inwestycji;

- art. 35 ust. 5 pkt 2 Ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie pozwolenia na budowę mimo potwierdzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego faktu wykonania [pic]istniejącej części objętego nim obiektu niezgodnie z wcześniejszym projektem budowlanym, co w istocie było samowolną zmianą przeznaczenia budynku internatowo-mieszkalnego na budynek mieszkalny wielorodzinny;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zaniechanie zainicjowania postępowania wyjaśniającego dotyczącego doprowadzenia do zgodności z prawem statusu przedłożonej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, mimo zaistnienia okoliczności uzasadniających jej bezprzedmiotowość;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, poprzez zatwierdzenie projektu, który pozostaje niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie kształtu dachu, wysokości elewacji frontowej, wjazdu na działkę;

- art. 35 ust. 1 pkt I ustawy Prawo budowlane w związku z § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zatwierdzenie projektu, który nie zapewnia mieszkańcom planowanego budynku wyznaczonej w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc parkingowych;

- art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zatwierdzenie projektu, w którym nie zapewniono na terenie inwestycji odpowiedniego miejsca przeznaczonego na rekreację osób niepełnosprawnych;

- art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 40 ust. 3 i § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zatwierdzenie projektu, w którym plac zabaw dla dzieci zlokalizowano w pobliżu drogi wewnętrznej objętej wcześniej wydanym pozwoleniem na budowę;

- art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z §12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez wydanie pozwolenia na budowę mimo niedozwolonego zbliżenia projektowanego budynku do granicy działki; - art. 7 k.p.a. w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1c ustawy Prawo budowlane i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny podlegać budynki i ich usytuowanie, poprzez zatwierdzenie projektu zawierającego nieprawidłowo wyznaczony obszar przesłaniania wokół budynku objętego wnioskiem;

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1c ustawy Prawo budowlane i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim; powinny podlegać budynki i ich usytuowanie, poprzez zatwierdzenie projektu zawierającego nieprawdziwe informacje dotyczące zacieniania przez projektowany budynek nieruchomości sąsiednich.

Opisaną na wstępie decyzją z 25 października 2023r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2023 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z przyłączami: wody, kanalizacji sanitarnej, budowę 33 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych, budowę placu zabaw, budowę zjazdu na terenie obejmującym nieruchomości nr ewid gr.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położne w [...].

W uzasadnieniu Wojewoda po przywołaniu treści art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: P.b.) stwierdził, że Inwestor spełnił wymagania z ww. przepisu. W aktach sprawy organu I instancji zalega bowiem złożony dnia 14 czerwca 2021 r. i skorygowany w dniu 4 stycznia 2022 r. oraz w dniu 13 grudnia 2022 r. wniosek o pozwolenie na budowę, do którego dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] na cele budowlane oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] nr [...] z [...] maja 2007 r. o warunkach zabudowy na inwestycję pn. Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. nr [...],[...],[...],[...],[...] przy ul. [...] w [...], przeniesioną na F. M.Ł., S.S. sp. j. decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2020 r. [...].

Po przytoczeniu treści art. 37 ust. 1 i 2 P.b. Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty [...] z dnia [...].12.2019 r. nr [...] stwierdzająca wygaśnięcie decyzji Naczelnika Miasta [...] Nr [...] z dnia [...].08.1985 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku internatowo-mieszkalnego na terenie obejmującym nieruchomości nr ewid. gr [...],[...],[...],[...],[...] położone w [...], ponieważ budowa została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata. Prowadzone obecnie postępowanie ma na celu "dokończenie budowy" budynku istniejącego obecnie na działkach inwestycyjnych, przy czym w ocenie Wojewody zdanie "rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego", zawarte w art. 37 ust. 2 P.b. należy odczytywać w ten sposób, że zarówno rozpoczęcie jak i kontynuowanie inwestycji, która została pozbawiona pozwolenia na budowę, wymaga ponownego zatwierdzenia jeszcze raz kompletnego projektu budowlanego (PZT i PAB), który jej dotyczy. Tym samym należało rozpatrzeć sprawę udzielenia pozwolenia na budowę obiektu, który już częściowo istnieje, a nie pozwolenia na jego nadbudowę, przebudowę, czy "dokończenie"[pic] W tym kontekście Wojewoda wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ostateczną decyzją z [...] stycznia 2023 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie budynku internatowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] położonych w [...], uznając, że "brak jest podstaw do nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych". Tym samym nie sposób kwestionować zgodności z prawem robót budowlanych prowadzonych w obiekcie na podstawie decyzji Naczelnika Miasta [...] Nr [...] z dnia [...].08.1985 r. Powyższych ustaleń nie zmienia fakt, iż PWINB w [...] decyzją z [...] września 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z [...].04.2023 r. nr [...] stwierdzającą wydanie ww. decyzji z dnia [...].01.2023 r. z naruszeniem prawa. Nie jest rzeczą organów administracji architektonicznobudowlanej ocena zgodności z przepisami wykonanych robót budowlanych.

Dokonana przez Wojewodę ostateczna kontrola całości dokumentów złożonych przez inwestora (pierwotnego oraz uzupełnień dokonanych na przestrzeni całego postępowania przed organem I i II instancji), stosownie do wymagań z art. 35 ust. 1 P.b. doprowadziła Organ do stwierdzenia, że załączony do wniosku projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany odpowiada przepisom prawa, bowiem jest kompletny i został opracowany oraz sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień sporządzenia (sprawdzenia) projektu zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7. Ponadto przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana zgodnie z decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] maja 2007 r., przez Burmistrza Miasta [...] o warunkach zabudowy, w której określono: kąt nachylenia dachu do 350, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przed głównym wejściem (wysokość do okapu) do 12 m, wysokość głównej kalenicy dachu do 17,5 m (z dopuszczeniem realizacji lukarn dachowych i dachu wielospadowego z kalenicą główną równoległą do linii zabudowy), szerokość elewacji frontowej (wschodniej) do 75 m, wskaźnik powierzchni zabudowy — ok. 30%, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej co najmniej 20%, 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie. Z załączonego do wniosku projektu wynika, że budynek mieszkalny wielorodzinny posiadał będzie dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 320 z lukarnami, budynek przed głównym wejściem posiada wysokość do okapu 11,975 m, natomiast wysokość do kalenicy wynosi 17,50 m. Budynek będzie się składał z 33 mieszkań, a zatem zaprojektowano 33 stanowiska postojowe. Szerokość elewacji frontowej budynku będzie wynosiła 72,32 m, wskaźnik powierzchni zabudowy będzie wynosił 32,97%, zaś wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej 25,94%. Nie stanowi, w ocenie tut. Organu, obejścia prawa zaprojektowanie miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych w ilości 11, skoro w budynku zaprojektowano 11 mieszkań przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych.

W decyzji o warunkach zabudowy określono dostępność komunikacyjną terenu [pic]inwestycji od drogi publicznej ul. [...] przez istniejący zjazd drogowy. Na załączniku graficznym nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy oznaczono strzałkami "istniejące zjazdy z drogi publicznej na teren działki" w ilości 2 szt. Powyższe ustalenia potwierdzają, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest jednoznaczna, lecz Wojewoda uznał, że nie posiada kompetencji do oceny jej zgodności z prawem. Z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika, iż skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną będzie się odbywało za pośrednictwem istniejącego zjazdu oznaczonego jako "Z. 1", oraz projektowanego zjazdu oznaczonego jako "Z.2". Lokalizacja zjazdów wskazana na rysunku PZT odpowiada lokalizacji przedstawionej na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. Wojewoda zauważył, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana w 2007 r., zaś stan zagospodarowania nieruchomości (również w kontekście zasad skomunikowania z drogą publiczną) mógł się zmienić. Budowa zjazdu z drogi gminnej nie wymaga ustalenia warunków zabudowy, gdyż ustawowo została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia. Tym samym zaprojektowanie zjazdu z drogi publicznej w miejscu "istniejącego zjazdu z drogi publicznej" wskazanego w decyzji o warunkach zabudowy nie narusza przepisów prawa. Powyższe działanie de facto powoduje ten skutek, że bez względu na fakt, czy mamy do czynienia z istniejącym, czy projektowanym zjazdem, zasady skomunikowania ustalone w decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące kierunku i miejsca dojazdu (wjazdu na teren inwestycji) zostaną zachowane.

W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że sprawę usytuowania budynku na działce budowlanej regulują przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, dalej: rozporządzenie), ustalające minimalne odległości zabudowy od granic działki [pic]budowlanej. Wojewoda wskazał, że z analizy części rysunkowej PZT wynika, iż projektowany budynek usytuowany jest [pic]w odległości 4,4 m od granicy zachodniej z działką nr [...], 4,0 m od granicy z działką nr [...], 6,31 m od granicy z działką nr [...], 6,15 m od granicy północnej z działką nr [...], 17,93 m od granicy południowej z działką nr [...]. Powyższe spełnia wymagania ww. przepisu. Przepis § 12 ust. 10 warunków technicznych stanowi, iż zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową.

Wojewoda stwierdził, że nie jest rzeczą organów administracji architektonicznobudowlanej przeprowadzanie "ścisłych dowodów matematycznych" w zakresie odległości ściany budynku od granicy działki sąsiedniej. Powołując się na treść § 15 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1679) oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. Wojewoda wskazał, że to projektant wskazuje odległość obiektu od granicy działki budowlanej i materia ta stanowić może przedmiot jego odpowiedzialności zawodowej, a brak jest kompetencji Organu do kwestionowania podanych odległości. Tym bardziej, że kwestionując podane odległości Odwołujący wskazują, iż granica zachodnia działki budowlanej stanowi linię prostą, co nie poddaje się kontroli przez Organ biorąc pod uwagę skalę rysunku PZT i wątpliwości skarżących dotyczące błędu pomiaru wynoszącego ok. 20 cm. Na etapie oddawania inwestycji do użytkowania rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie ocena, czy obiekt został wybudowany zgodnie z projektem i przepisami, a powyższe poprzedzone zostanie inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą.

Odnośnie miejsc postojowych Wojewoda wskazał, że zostały zaprojektowane zgodnie z wymaganiami określonymi w § 19 ust. 2 pkt 1 lit. b i § 20 warunków technicznych. Nie zachodziła konieczność zaprojektowania miejsca rekreacji dla osób niepełnosprawnych, gdyż w myśl § 40 ust. 1 warunków technicznych miejsca rekreacyjne dostępne dla osób niepełnosprawnych należy przewidzieć w zespole budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę. W ocenie Wojewody nie sposób uznać, aby dojazd do inwestycji prywatnej na działce nr [....] stanowił ulicę, w rozumieniu § 40 ust. 3 warunków technicznych, skoro w myśl art. 2 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, ulica składa się na pojęcie drogi publicznej, a stosownie do art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że bez wpływu na niniejsze postępowanie pozostaje kwestia legalności wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku na działce nr [...]. Skoro omawiane roboty budowlane nie są objęte obecnie kontrolowanym pozwoleniem na budowę, to nie znajduje zastosowania art. 35 ust. 5 pkt 2 P.b.

Odnosząc się do kwestii oddziaływania obiektu Wojewoda wyjaśnił, że w projekcie zagospodarowania działki lub terenu winna zostać zamieszczona informacja o obszarze oddziaływania obiektu (§ 18 rozporządzenia), lecz organ nie jest związany zamieszczonymi w niej wnioskami, a sprawdza jedynie jej kompletność. Z analizy przesłaniania zamieszczonej na str. 11B PZT wynika, iż biorąc pod uwagę [pic]wysokość przesłaniania projektowanego budynku, budynek nie ograniczy możliwości zabudowy działki skarżących nr [...] budynkiem posiadającym ścianę z oknem w odległości 4 m od granicy z działką nr [...] (por. przekrój P.1 i P.2). Co do przesłaniania pozostałych działek zlokalizowanych od strony zachodniej terenu inwestycji wskazano, że ich właściciele biorą udział w analizowanym postępowaniu i nie kwestionują przyjętych rozwiązań projektowych a zatem nie sposób uznać, aby owe rozwiązania naruszały w tym zakresie ich interesy, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zdaniem Wojewoda w okolicznościach sprawy nie można pominąć, że obiekt przesłaniający istnieje od kilkunastu lat w stanie surowym, a przesłanianie generowane będzie przez istniejącą część obiektu.

Z analizy zacieniania terenu, zamieszczonej na str. 12A PZT wynika, iż cień rzucany przez projektowany obiekt będzie wchodził w obręb działki skarżących nr [...] w godzinach 7:00-10:00, co potwierdza, że spełniony został wymóg z § 60 ust. 1 rozporządzenia nawet w zakresie hipotetycznej zabudowy działki skarżących.

Wojewoda ocenił, że projekt budowlany, w tym PZT i PAB należy rozpatrywać jako całość, a zatem niezasadnym jest kwestionowanie jednostkowych zapisów zamieszczonych w części opisowej poszczególnych elementów projektu budowlanego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ma ograniczony zakres działania wyznacznony przez art. 35 ust. 1. P.b., zaś za skrupulatność opracowanej dokumentacji odpowiada projektant, wykonujący samodzielną funkcje techniczną w budownictwie.

Odnosząc się do konieczności uzyskania decyzji środowiskowej dla planowanego przedsięwzięcia wskazano, że nie zalicza się ono, w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Wojewody powyższego stanowiska nie zmienia fakt, iż inwestor planuje podjąć działania (jak twierdzą Odwołujący) mające na celu budowę kolejnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych w rejonie inwestycji. Przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeśli są realizowane przez różne podmioty. Oczywistym jest, że żadne przedsięwzięcie nie funkcjonuje w całkowitym oderwaniu od otoczenia, w tym bez powiązań z innymi elementami szeroko rozumianej infrastruktury, zresztą tego rodzaju izolacja podważałaby potrzebę przeprowadzania oceny środowiskowej. Dotyczy to zwłaszcza przedsięwzięć będących drogami, które zawsze są częścią większej całości, składając się na cały system komunikacyjny. Wojewoda uznał, że w okolicznościach analizowanej sprawy pozwolenie na budowę dotyczy całego (samodzielnego) zamierzenia inwestycyjnego, co wobec nie osiągnięcia progów określonych rozporządzeniem środowiskowym, powoduje brak konieczności uzyskania decyzji środowiskowej.

Odnosząc się do treści art. 33 ust. 1 i ust. 1a P.b. Wojewoda wskazał, że z decyzji o warunkach zabudowy zalegającej w aktach sprawy nie wynika, aby w ramach planowanego zamierzenia inwestycyjnego inwestor planował zrealizować zamierzenie wieloobiektowe. Celem art. 33 ust. 1 P.b. jest uniemożliwienie organowi administracji zatwierdzenia projektu i wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego, które po jego zrealizowaniu nie mogłoby stanowić samodzielnej całości nadającej się do użytkowania, jak i nieracjonalne dzielenie jednej inwestycji na etapy, czy też udzielanie pozwolenia na następny etap realizacji jednego obiektu. Zdaniem Wojewody w tej sprawie omawiany przypadek nie zachodzi, gdyż inwestor przedstawił projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany dla całego zamierzenia mogącego funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.

Odnosząc się do zarzutu, iż decyzja o warunkach zabudowy nie obejmuje działek nr [...],[...] i [...] Wojewoda stwierdził, że na działce nr [...] zaprojektowano zjazd z drogi publicznej gminnej, instalację kanalizacji deszczowej, przyłącz wody, na działkach nr [...] i [...] zaprojektowano instalację kanalizacji deszczowej, instalację cieplną, i instalację elektryczną. Stosownie do art. 59 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu dotycząca obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23 Ustawy Prawo budowlane(tzn. przyłączy wodociągowych) oraz w art. 29 ust. 2 pkt 1 Ustawy Prawo budowlane(tzn. zjazdów z dróg gminnych), nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Instalacje zewnętrzne jako składowe obiektu budowlanego nie wymagają ustalenia odrębnie warunków zabudowy. W decyzji o warunkach zabudowy z dnia 31 maja 2007 r. organ nie rozstrzygnął odrębnie w zakresie infrastruktury technicznej, wskazując jedynie, że winna ona zostać wykonania zgodnie z możliwościami technicznymi (aktualnymi zapewnieniami w tym zakresie; w przypadku kanalizacji deszczowej włączenie winno nastąpić na terenie Spółdzielni Inwalidów "Zgoda"). Tym samym rozwiązania projektowe nie naruszają ustaleń decyzji o warunkach zabudowy.

G. J. i H. J. wnieśli skargę na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 25 października 2023 roku, nr I-III.7721.15.2.2023, zarzucając naruszenie:

- art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez zatwierdzenie niekompletnego projektu budowlanego, do którego nie dołączono obowiązkowego projektu zagospodarowania terenu dla całego przedsięwzięcia budowlanego, jakim jest bez wątpienia osiedle domów wielorodzinnych, a jedynie projekt obejmujący fragment pierwszego etapu tej inwestycji,

- art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie pozwolenia na budowę dla obiektu, który nie może funkcjonować samodzielnie bez towarzyszących instalacji energetycznych, cieplnych i kanalizacyjnych, które wobec oczywistości wskazanego zastrzeżenia nie mogą zostać ujęte w osobnych opracowaniach,

- § 16 rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez brak określenia kolejności wykonywania robót przy innych etapach inwestycji, w tym również przy tych, które wskazano w projekcie jako elementy objęte osobnymi opracowaniami,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez zatwierdzenie projektu, w którym rozszerzono teren inwestycji o działki ewidencyjne nieujęte w załączonej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy,

- art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b i pkt. 55 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez nieuzyskanie dla inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mimo, że wchodzi ona w skład zespołu podobnych zamierzeń, kwalifikującego się jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,

- art. 35 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie pozwolenia na budowę mimo wcześniejszego rozpoczęcia przez inwestora niezgodnych z dokonanym zgłoszeniem prac budowlanych w innej części tej samej inwestycji,

- art. 35 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie pozwolenia na budowę mimo potwierdzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego faktu wykonania istniejącej części objętego nim obiektu niezgodnie z wcześniejszym projektem budowlanym, co tak naprawdę było samowolną zmianą przeznaczenia budynku internatowo-mieszkalnego na budynek mieszkalny wielorodzinny,

- art. 7 oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zaniechanie zainicjowania postępowania wyjaśniającego dotyczącego statusu przedłożonej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, mimo zaistnienia od chwili jej wydania szeregu okoliczności powodujących jej bezprzedmiotowość,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, poprzez zatwierdzenie projektu, który przewiduje dla planowanej inwestycji sposób skomunikowania jej terenu z drogą publiczną niezgodny z tekstową częścią decyzji o warunkach zabudowy,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zatwierdzenie projektu, który w praktyce nie zapewnia mieszkańcom planowanego budynku wyznaczonej w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc parkingowych,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, poprzez zatwierdzenie projektu, który przewiduje dla planowanego obiektu wysokość elewacji frontowej oraz deklarowaną wysokość budynku przy głównym wejściu, znacząco przekraczającą wartość maksymalną określoną w decyzji o warunkach zabudowy,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, poprzez zatwierdzenie projektu, który przewiduje umieszczenie na poziomie poddasza elementów wykraczających poza pojęcie lukarn dachowych oraz przekrycie ich dachem płaskim, co jest niezgodne z formą dachu ustaloną w decyzji o warunkach zabudowy,

- art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 40 ust. 3 i § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zatwierdzenie projektu, w którym plac zabaw dla dzieci zlokalizowano w pobliżu drogi wewnętrznej zaplanowanej na innym osiedlu, objętym wcześniej wydanym pozwoleniem na budowę,

- art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zatwierdzenie projektu, w którym nie zapewniono na terenie planowanego osiedla mieszkaniowego odpowiedniego miejsca przeznaczonego na rekreację osób niepełnosprawnych,

- art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wydanie pozwolenia na budowę mimo niedozwolonego zbliżenia projektowanego budynku do granicy działki budowlanej oraz zaniechanie przez organy dokładnego wyjaśnienia tej kwestii, pomimo wielokrotnego wskazywania przez skarżących na jej szczególną waqę,

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1c ustawy Prawo budowlane i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny podlegać budynki i ich usytuowanie, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zawierającego nieprawidłowo wyznaczony obszar przesłaniania wokół budynku objętego wnioskiem,

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 20 ust 1 pkt 1 c ustawy Prawo budowlane i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny podlegać budynki i ich usytuowanie, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zawierającego niespójne i niekompletne informacje dotyczące zacieniania przez nowy budynek nieruchomości sąsiednich,

- § 18 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zawierającego częściowo nieprawdziwe, niekompletne i sprzeczne ze sobą informacje na temat obszaru oddziaływania projektowanego obiektu oraz negatywnego wpływu planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości i możliwe ich zagospodarowanie,

- art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i zezwolenie na realizację inwestycji, która w związku ze stwierdzonym przez samego projektanta oddziaływaniem na położone po zachodniej stronie nieruchomości skutecznie uniemożliwi ich właścicielom zrealizowanie zamierzenia budowlanego o podobnej wielkości i charakterze, co jest jednocześnie sprzeczne z wyraźnym wskazaniem Wojewody Podkarpackiego, zawartym w decyzji z dnia [...] sierpnia 2022 roku,

- § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez zaakceptowanie projektu budowlanego, zawierającego szereg odręcznie wykonanych, nieczytelnych uzupełnień i skreśleń, zamieszczonych zarówno w części opisowej, jak i graficznej opracowania,

- § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a, § 10 ust. 1 pkt 1 oraz § 14 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez zaakceptowanie projektu zagospodarowania terenu, zawierającego sprzeczne określenia przedmiotu inwestycji, na trzy różne sposoby podane na stronie tytułowej opracowania, w punkcie 1 części tekstowej oraz na dołączonych do projektu rysunkach, co sprawia, że nie można jednoznacznie ustalić jaki zakres przedsięwzięcia obejmuje zatwierdzona część projektu oraz wydane pozwolenie na budowę,

- § 14 pkt 3 lit. f oraz § 15 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez zaakceptowanie projektu zagospodarowania terenu, w którym w części rysunkowej nie odwzorowano istniejącej zieleni ani zieleni wysokiej przeznaczonej do usunięcia, choć zieleń taka na terenie inwestycji występuje, podobnie jak nie wskazano układu projektowanej zieleni izolacyjnej, mimo iż jest o niej mowa w tekście,

- § 15 ust. 1 oraz § 15 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy Prawo budowlane poprzez zaakceptowanie projektu zagospodarowania terenu, wykonanego na mapie, która nie była aktualna w momencie wydania decyzji, a ponadto nie zawierała wtedy i nie zawiera obecnie wszystkich istotnych dla sporządzenia projektu elementów pokrycia terenu.

Skarżący względem zaskarżonej decyzji podnieśli również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a., poprzez zignorowanie części zastrzeżeń, wysuniętych w odwołaniu oraz w pismach procesowych z dnia 27 i 28 września 2023 roku. Zarzut ten dotyczy w szczególności braki odniesienia się przez Wojewodę do szeregu dostrzeżonych w przedłożonym projekcie budowlanym braków i sprzeczności, stanowiących naruszenia kolejnych artykułów rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a przede wszystkim uchylenia się organu od dokładnego zbadania sprawy niedozwolonego zbliżenia projektowanego budynku do granicy działki budowlanej w sytuacji, kiedy była to jedna z najważniejszych spornych kwestii, poruszonych w złożonym odwołaniu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 25 października 2023 roku oraz wcześniejszej decyzji Starosty z [...] lutego 2023 roku, a także o zasądzenie od Wojewody kosztów postepowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 4 marca 2024 roku H. J. wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z decyzji Starosty [...] z [...] września 2023 roku, nr [...], wydanej na rzecz uczestnika postępowania, spółki F. M. Ł., S. S., zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę, rozbudowę, nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowo-produkcyjnego oraz budowę wymaganej infrastruktury towarzyszącej na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami [...],[...],[...],[...],[...] i [...], położonych w [...] przy ulicy [...], a także w oparciu o wskazane fragmenty projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego rozstrzygnięciem Starosty z dnia [...] września 2023 roku.

Skarżący podniósł, że analiza decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2023 r. nr [...] oraz z [...] września 2023 roku nr [...] prowadzą do wniosku, że w dwóch, prowadzonych równolegle postępowaniach, ten sam inwestor starał się o uzyskanie pozwolenia na budowę dla pozornie niezależnych inwestycji, stanowiących w istocie nakładające się na siebie części osiedla mieszkaniowego, zaplanowanego w [...] przy ulicy [...]. I tak w pierwszej procedurze przedmiotem inwestycji była oficjalnie budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z przyłączami, miejscami postojowymi dla samochodów osobowych oraz placem zabaw, przy czym wskazane przedsięwzięcie budowlane zostało zlokalizowane na działkach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Z kolei w drugim, bliźniaczym postępowaniu, jako cel przedsięwzięcia wskazano przebudowę, rozbudowę, nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowo-produkcyjnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny oraz budowę przyłącza kanalizacji, stanowisk postojowych dla samochodów i placu zabaw, a całe zamierzenie budowlane zaplanowano na działkach [...],[...],[...],[...],[...] i [...], stanowiących, jak już wskazano, część tej samej co poprzednio działki budowlanej.

Jak wynika z powyższego zestawienia w obu przypadkach powtarzają się nawet niektóre działki ewidencyjne, w szczególności zaś dotyczy to działki numer [...], która, jeśli sądzić z umieszczonego w projektach bilansu terenu inwestycji oraz z rysunków, przedstawiających projekt zagospodarowania terenu, w całości zalicza się zarówno do terenu, na którym zaplanowano pierwszą inwestycję, jak i do obszaru, gdzie planuje się realizację drugiego ze wskazanych powyżej "odrębnych" zamierzeń budowlanych. Co więcej w każdym z tych zamierzeń planowane przeznaczenie działki numer [...] określono w sposób całkiem odmienny, tak iż pozostają one ze sobą w niedającej się pogodzić sprzeczności. I tak zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym w procedurze nr [...], na działce [...] zaplanowano parking dla samochodów osobowych, przy czym z rysunków wyraźnie wynika, że ma on objąć praktycznie cały teren tej działki ewidencyjnej, jak również to, że właśnie na tym terenie zlokalizowane będą wszystkie miejsca parkingowe, przeznaczone dla mieszkańców przebudowywanego budynku internatowo-mieszkalnego. Z kolei analizując opracowanie zatwierdzone w wyniku postępowania nr [...], dojdziemy do wniosku, że działkę [...] przeznaczono pod budynek wielorodzinny, jak wynikałoby to bezpośrednio z rysunku prezentującego projekt zagospodarowania terenu, względnie zaplanowano tam tereny zielone, jak to wynika z zamieszczonego na stronie 6 projektu zagospodarowania terenu zestawienia, przedstawiającego całościowy bilans terenu nowej inwestycji (pozycja: zieleń izolacyjna niska, trawniki - 2686,92 metra kwadratowego). W wyniku wskazanych rozbieżności nie jest do końca jasne, który z dwóch opisanych wyżej sposobów zagospodarowania terenu zatwierdzono drugą decyzją Starosty, bez wątpienia jednak żadna z wersji nie przewiduje tam lokalizacji parkingu. Niezależnie od tego, który z omówionych wariantów zagospodarowania działki [...] został w rzeczywistości zatwierdzony przez Starostę, obydwie wersje nie tylko nie przewidują, ale wręcz całkowicie wykluczają możliwość realizacji [pic]na tej samej działce parkingu dla samochodów osobowych. Jeżeli bowiem w miejscu objętych decyzją [...] i późniejszą decyzją Wojewody stanowisk postojowych zostanie wybudowany kolejny blok mieszkalny, budowa parkingu z deklarowaną liczbą stanowisk nie będzie możliwa z przyczyn czysto technicznych, gdyż znaczna część tej powierzchni będzie już zabudowana. Jeśli natomiast przyjmiemy, że we wskazanym projekcie budowlanym działkę [...] rzeczywiście przeznaczono pod tereny zielone, to należy zauważyć, że taka deklaracja wiąże się automatycznie z wliczeniem tego terenu do statystyk powierzchni biologicznie czynnej, a zatwierdzenie projektu w określonym kształcie pociąga za sobą gwarancję zachowania odpowiednio wysokiego wskaźnika powierzchni zielonej w obrębie tej części inwestycji, co oczywiście uległoby zaburzeniu, gdyby nagle okazało się, że cała działka o powierzchni 0,14 ha stanie się tak naprawdę powierzchnią utwardzoną. Co więcej, mogłoby się wręcz okazać, że w tak zmienionej sytuacji, na obszarze objętym pozwoleniem nie zostanie zachowany minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, wyznaczony przez odpowiednie rozporządzenie Ministra Infrastruktury na 25%.

W konsekwencji Wojewoda Podkarpacki zatwierdził dnia 25 października 2023 roku projekt budowlany, który określał przeznaczenie działki [...] w sposób sprzeczny z ustaleniami innej istniejącej już w obrocie prawnym decyzji ostatecznej z [...] września 2023 roku, która najpóźniej z końcem września zyskała atrybut ostateczności, gdyż żadna ze stron z oczywistych powodów nie wniosła odwołania. Tym samym, nie później niż pod koniec września zostało ostatecznie ustalone przeznaczenie działki ewidencyjnej [...] jako miejsca pod kolejny blok mieszkalny albo terenu zielonego, co wykluczało jednocześnie lokalizowanie tam miejsc postojowych dla samochodów, a już zwłaszcza parkingów, które miałyby obsługiwać inny budynek mieszkalny, stanowiący według dewelopera i Starosty, niezależne przedsięwzięcie budowlane.

W piśmie procesowym z 26 marca 2024r. F. S. S. M. Ł. sp. j. wskazali, że Starosta [...] wydał decyzję:

1. z [...] lutego 2023 r. nr [...] zatwierdzającą zagospodarowanie terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, budowę przyłącza wody i przyłącza kanalizacji sanitarnej, budowę 33 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych, na działce [...] położonej w [...] przy ul. [...],

2. z [...] września 2023 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej m. in. przebudowę, rozbudowę i nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku biurowo produkcyjnego, zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], wskazana decyzja obejmuje działki [...],[...],[...],[...],[...],[...].

Inwestor zaprzeczył twierdzeniom Skarżącego, że przeznaczenie działki [...] ww. decyzjami określono w sposób całkiem odmienny. Inwestor wyjaśnił, że inwestycja realizowana na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] obejmuje działki [...],[...],[...],[...],[...],[...]. W projekcie tym nie przewiduje się lokalizacji miejsc postojowych na działce [...] dla obsługi budynku zlokalizowanego na działkach [...]. Jedynie na działce tej będą prowadzone prace ziemne przy niwelacji skarpy obok miejsc parkingowych i odcinki zewnętrznej sieci cieplnej i energetycznej. Całość inwestycji obejmuje działki [...],[...],[...],[...],[...]. Łączna powierzchnia tych działek to 5072 m2. Działka numer [...] nie brana była do bilansu powierzchni zajętych pod inwestycję, w przypadku inwestycji, której dotyczy skarga. Treść planów zagospodarowania stanowiących załącznik do wskazanych decyzji nie wskazuje, aby na działce [...] było udzielone pozwolenie na budowę na budynek wielorodzinny. Na terenie działki [...] został wskazany obszar nr 2, którego zagospodarowania inwestor nie określił, na etapie uzyskania pozwolenia na budowę, teren ten nie jest objęty wskazanym pozwoleniem na budowę nr [...]. Działka [...] jest objęta pozwoleniem na budowę nr [...], na niej zlokalizowane są miejsca postojowe, ale wyłącznie do obsługi budynku znajdującego się na działce [...],[...],[...] i [...]. Na dzień dzisiejszy nie zostało wydane pozwolenie na budowę na kolejny "blok mieszkalny", w związku z tym będzie realizowany parking. Obszar tej działki został uwzględniony w statystyce powierzchni wskazanej w decyzji [...].

Inwestor argumentował również, że wbrew stanowisku skarżącego sam fakt wymienienia w pozwoleniu na budowę numerów działek geodezyjnych nie oznacza, że cały obszar został objęty tym pozwoleniem, w sytuacji gdy faktyczny obszar objęty pozwoleniem dotyczy mniejszego terenu uwidocznionego w projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącego część projektu budowlanego jako załącznik do pozwolenia na budowę. Każde pozwolenie na budowę określa zakres inwestycji, więc plan zagospodarowania zawiera wskazanie terenu planowanej inwestycji, rozmieszczenie planowanych budynków, budowli na mapie ewidencji gruntów. Żaden przepis nie zobowiązuje inwestora do realizacji jednorazowo inwestycji wskazanej w decyzji i warunkach zabudowy lub w planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazane budynki mogą funkcjonować samodzielnie a ich budowa nie jest sprzeczna z treścią innych znajdujących się w obrocie prawnym decyzji.

Na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2024 roku Sąd na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dopuścił dowód z dokumentu – tj. z decyzji Starosty [...] z [...] września 2023 roku, nr [...], wydanej na rzecz uczestnika postępowania, spółki F. M. Ł., S. S., zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę, rozbudowę, nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowo-produkcyjnego oraz budowę wymaganej infrastruktury towarzyszącej na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami [...],[...],[...],[...],[...] i [...], położonych w [...] przy ulicy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu nie dających się usunąć wątpliwości dotyczących sposobu zagospodarowania działki nr [...], objętej przedmiotową inwestycją.

Należy wyjaśnić, że będąca przedmiotem kontroli Sądu ostateczna decyzja Wojewody Podkarpackiego z 25 października 2023r. dotyczy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla F. M. Ł., S, S. Sp.J., na zamierzenie inwestycyjne obejmujące: budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z przyłączami: wody, kanalizacji sanitarnej, budowę 33 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych, budowę placu zabaw, budowę zjazdu na terenie obejmującym nieruchomości nr ewid gr.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].

Nie budzi wątpliwości, że na dzień wydania przez Wojewodę ostatecznej decyzji z 25 października 2023r. w obrocie prawnym istniała już ostateczna decyzja Starosty [...] z [...] września 2023 roku, nr [...], wydana również na rzecz F. M. Ł., S. S., która zatwierdzała projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielała pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę, rozbudowę, nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowo-produkcyjnego oraz budowę wymaganej infrastruktury towarzyszącej na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami [...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Decyzja o nr [...] stała się ostateczna z dniem [...] września 2023r.

Projekt zagospodarowania terenu, zatwierdzony ostateczną decyzją Wojewody Podkarpackiego z 25 października 2023r. przewidywał w odniesieniu do działki nr [...], że w przeważającej większości będzie ona stanowić teren utwardzony. Znajdować się na niej będą stanowiska postojowe samochodów osobowych i osób niepełnosprawnych, plac gospodarczy z miejscem na pojemniki na odpady. Co szczególnie istotne, na działkę nr [...] od strony ulicy [...] został zaprojektowany zjazd na teren inwestycji (Z.2), który zapewnia komunikację z zaprojektowanymi miejscami parkingowymi, poprzez projektowane utwardzenie terenu UT.1.

Teren działki nr [...] jest szczególnie istotny, ponieważ usytuowanie na tym terenie miejsc postojowych zapewnia zgodność w zakresie ilości miejsc postojowych z warunkami decyzji Burmistrza Miasta [...] znak [...] z [...].05.2007 r. o warunkach zabudowy, jak również zapewnia spełnienie wymogów z § 19 rozporządzenia w zakresie warunków technicznych. Po drugie usytuowanie zjazdu Z.2. w miejscu konkretnie wskazanym na PZT również zapewnia o zgodności z ustaleniami, zwartymi w decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...].05.2007 r. o warunkach zabudowy. Należy przy tym podkreślić, ze kwestia usytuowania zjazdów na teren inwestycji była przedmiotem badania Wojewody w toku postępowania, ponieważ pierwotnie inwestor zaplanował lokalizacje zjazdu Z w innymi miejscu wskazanym na PZT z [...].12.2021r., co zostało zakwestionowane przez Wojewodę w decyzji kasatoryjnej z [...] sierpnia 2022r. W wyniku tego rozstrzygnięcia Inwestor zmienił lokalizację zjazdu na obecnie wskazaną, która odpowiada miejscu wskazanemu na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy z [...] maja 2007r., co również stanowiło przedmiot oceny Wojewody w obecnie zaskarżonej decyzji.

Z kolei ostateczną decyzją Starosty z [...] września 2023r zatwierdzono Projekt Zagospodarowania Terenu dla innej inwestycji zlokalizowanej na działkach: [...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Nie budzi wątpliwości, że teren działki nr [...] również jest objęty tą inwestycją, co wynika bezpośrednio z sentencji decyzji Starosty z [...] września 2023 r. oraz opisu projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego tą decyzją. Z części graficznej PZT wynika bezspornie, że działka nr [...] stanowi teren inwestycji, co wynika z przebiegu linii rozgraniczającej. Istotnie, jak podnosi Inwestor na terenie tej działki zaprojektowano skarpę w miejscu niekolidującym z miejscami postojowymi, czy też terenem utwardzonym, przewidzianym na działce nr [...]. Jednak kluczowe jest to, że na PZT, zatwierdzonym decyzją o nr [...], przedstawiono na działce nr [...] projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny oznaczony nr 2. Zostało przy tym zaznaczone, że ten projektowany budynek nie jest objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę, lecz nie zmienia to faktu, że jest on projektowany w miejscu zaplanowanych miejsc postojowych, naprzeciwko zjazdu Z.2. i w miejscu utwardzenia UT.1., pomiędzy projektowanymi miejscami parkingowymi.

Nie budzi wątpliwości, że zaprojektowanie budynku nr 2 we wskazanym miejscu wyklucza możliwość lokalizacji w tym miejscu miejsc postojowych, jak również lokalizacji zjazdu Z.2. i prowadzącego do niego utwardzenia, które zostały przedstawione na PZT, zatwierdzonym ostateczną decyzją Wojewody z 25 października 2023r. Prowadzi to do wniosku o niedającej się pogodzić sprzeczności pomiędzy projektami zagospodarowania terenu zatwierdzonymi decyzją Wojewody z 25 października 2023r. i Starosty z [...] września 2023r. w odniesieniu do działki nr [...].

Omawiana sprzeczność nie zachodziłaby, gdyby Inwestor w PZT, zatwierdzonym decyzją o nr [...] w odniesieniu do działki nr [...] przedstawił sposób zagospodarowania tożsamy z tym, który został zatwierdzony w niniejszym postępowaniu z dodaniem projektowanej skarpy i odcinków sieci energetycznej i cieplnej. Tak się jednak nie stało. Oprócz bowiem naniesienia budynku nr 2 Inwestor włączył powierzchnię działki nr [...] do bilansu terenu inwestycji, co wynika z części opisowej PZT, zatwierdzonego pozwoleniem na budowę o nr [...], najprawdopodobniej jako tereny zielone. Wbrew twierdzeniom Inwestora, zawartym w piśmie z [...] marca 2024 r., łączna powierzchnia działek [...],[...],[...],[...],[...] nie wynosi 5072 m2, lecz 4989 m2. Skoro więc w PZT do pozwolenia o nr [...] podano powierzchnię 5072m2, to powierzchnia działki nr [...] również musiała być uwzględniona w bilansie inwestycji.

Zgodnie z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1679 z późn. zm.), część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu określa:

1) orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata;

2) granice działki lub terenu;

3) usytuowanie i obrys istniejących oraz projektowanych obiektów budowlanych wraz z określeniem sposobu ich użytkowania, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów, liczbę kondygnacji, charakterystyczne rzędne - w tym rzędne terenu istniejącego i projektowanego, wymiary oraz odległości od granicy działki lub terenu, wzajemne odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych w zakresie niezbędnym do sprawdzenia zgodności wymiarów i odległości z przepisami, a także postanowieniami, w szczególności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej.

Skoro więc projektowany budynek nr 2 z określeniem sposobu jego użytkowania (mieszkalny wielorodzinny) został ujęty w projekcie zagospodarowania terenu, to nie mógł nie być brany pod uwagę przy ocenie co do sprzeczności projektów zagospodarowania terenu, zatwierdzonych ww. ostatecznymi decyzjami. Jest tak również dlatego, że zgodnie z oświadczeniem Inwestora na rozprawie, budynek nr 2 został objęty warunkami zabudowy. Należy bowiem uwzględnić, że Inwestor uzyskał decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2022r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia pn. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz nadbudowa, rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowo-produkcyjnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny na dz. nr [...],[...],[...],[...],[...] oraz części działki nr [...]. Na podstawie tej decyzji zostało wydane analizowane pozwolenie na budowę o nr [...], które dotyczy budynku biurowo-produkcyjnego. Zatem inwestycja objęta ww. warunkami zabudowy została etapowana i choć pozwolenie na budowę o nr [...] dotyczy budynku biurowo-produkcyjnego, to wskazany na PZT budynek nr 2 również jest objęty warunkami zabudowy, dopuszczającymi budowę dodatkowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Zgodnie z art. 16 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Powyższe oznacza, że Wojewoda Podkarpacki wydając zaskarżoną decyzję w dniu 25 października 2023 r. był związany ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] września 2023 r. o nr [...] a zatem nie mógł utrzymać w mocy decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu, który był sprzeczny - w sposób powyżej wskazany - w odniesieniu do działki nr [...] z PZT, zatwierdzonym, decyzją o nr [...].

Należy przy tym uwzględnić, że tereny inwestycji, które były przedmiotem zarówno decyzji Wojewody Podkarpackiego z 25 października 2023r., jak i decyzji Starosty [...] z [...] września 2023 r. częściowo pokrywają się w odniesieniu do działek nr [...],[...],[...]. Nie budzi wątpliwości, mając na uwadze znajdujące się w aktach sprawy decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, jak również udzielające pozwoleń na budowę, że Inwestor na przylegających do siebie działkach realizuje zamierzenie, polegające na postawieniu co najmniej trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (czy to poprzez budowę, czy też przebudowę). Należy również uwzględnić, że co do działki nr [...] Inwestor deklaruje sprzeczne przeznaczenie terenu – raz jako teren utwardzony z miejscami postojowymi i komunikacją ze zjazdem z drogi publicznej – drugi raz jako teren, na którym zostanie postawiony kolejny budynek mieszkalny wielorodzinny. W ocenie Sądu mamy więc do czynienia z etapowaniem zmierzenia budowlanego, polegającego na budowie zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą.

Powyższe powoduje, że w niniejszej sprawie należało zastosować art. 33 ust. 1 P.b. zgodnie z którym, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Przy czym, zgodnie z § 16 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w przypadku zamierzenia budowlanego realizowanego etapowo projekt zagospodarowania działki lub terenu określa kolejność realizacji poszczególnych obiektów wraz z odpowiadającymi im częściami terenu w sposób umożliwiający użytkowanie tych obiektów zgodnie z przeznaczeniem.

W realiach niniejszej sprawy jako szczególnie konieczne jawi się zastosowanie § 16 ww. rozporządzenia, gdyż wobec wzajemnie się wykluczającego przeznaczenia działki nr [...] w kolejnych ostatecznych decyzjach należy wezwać Inwestora do wskazania w co w istocie i w jakiej kolejności ma być realizowane na działce nr [...].

Przepis art. 33 ust. 1 P.b. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a odnośnie jego wykładni w orzecznictwie wyrażane są poglądy, że ustawodawca nawet w przypadku tak zwanego etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. Przy czym, w odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę do materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu, a więc - jak wynika z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego - m.in. do określenia granic terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Projekt zagospodarowania terenu pozwala na ocenę oddziaływania projektowanej inwestycji na uzasadnione interesy osób trzecich, czyli przede wszystkim właścicieli nieruchomości sąsiednich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wolą ustawodawcy było, aby w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. Weryfikacja przedsięwzięcia do wydania pozwolenia na budowę musi w przypadku etapowania inwestycji uwzględnić uwarunkowania wynikające z projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego - zgodnie z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 października 2016 r., LEX nr 2189782, II OSK 2484/15).

W ponownym postępowaniu, organ na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 P.b. nałoży na inwestora - określając w tym względzie odpowiedni termin - obowiązek przedstawienia projektu zagospodarowania terenu cały inwestycji. Po wykonaniu obowiązku przez inwestora Organ zweryfikuje obszar oddziaływania zamierzenia oraz wykona obowiązki, jakie nakłada na niego art. 35 ust. 1 P.b. i stosownie do okoliczności podejmie decyzje w sprawie, stosując się do pozostałych dyspozycji wynikających z art. 35 P.b. oraz pozostałych przepisów, które ewentualnie znajdą w sprawie zastosowanie.

Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że zasadne okazały się zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz § 16 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Sąd uznał, że odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi jest przedwczesne na obecnym etapie rozpoznania sprawy, ponieważ nie przedstawiono projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia, nie określono kolejności realizacji poszczególnych obiektów wraz z odpowiadającymi im częściami terenu w sposób umożliwiający użytkowanie tych obiektów zgodnie z przeznaczeniem. Nie jest więc wiadome, jakie w istocie będzie przeznaczenie działki nr [...], czy będą na niej zlokalizowane miejsca postojowe w ilości zgodnej decyzją o warunkach zabudowy, czy też kolejny blok mieszkalny, w którym miejscu zlokalizowany będzie zjazd z drogi publicznej. Nie jest również wiadome, jaka jest łączna powierzchnia terenu zajętego przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia, jak również gdyż będzie teren powierzchni biologicznie czynnej.

Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i § 16 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W konsekwencji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd na rzecz Skarżących solidarnie zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, stanowiących równowartość uiszczonego wpisu sądowego.