Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2738/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 290/21 w sprawie ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 19 listopada 2020 r. nr SKO/I/IV/1040/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 18 maja 2021 r., VII SA/Wa 290/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie, oddalił skargę B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie (SKO lub Kolegium) z 19 listopada 2020 r., nr SKO/I/IV/1040/2020, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, E. Sp. z o.o. w Krakowie (Spółka, inwestor), zwróciła się do Burmistrza Miasta Pułtuska (Burmistrz) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 1MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działki nr ewid. [...] we wsi [...], gm. P. Po modyfikacji i uzupełnienia braków formalnych wniosku, Burmistrz poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 290/21 kolejno wskazano, że do organu I instancji wpłynęły protesty szeregu osób sprzeciwiających się planowanej inwestycji w sąsiedztwie ich działek. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Burmistrz wystąpił do organów uzgadniających przedkładając im projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Inwestor zmodyfikował złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy wyjaśniając, że powierzchnia zabudowy tożsama z powierzchnią podlegającą przekształceniu będzie wynosiła maksymalnie 4900 m², tj. mniej niż 0,5 ha. Jest to faktyczna powierzchnia, która będzie zajmowana przez urządzenia infrastruktury farmy fotowoltaicznej. Powierzchnia między rzędami paneli nie zostanie utwardzona i będzie w dalszym ciągu rosła na niej roślinność pierwotnie tam występująca tworząc powierzchnię biologicznie czynną. Z uwagi na powyższe zmiany Burmistrz przesłał ponownie do organów uzgadniających zmodyfikowany projekt decyzji z prośbą o jego uzgodnienie.

2.3. Dalej w wyroku VII SA/Wa 290/21 przywołano, że decyzją z 22 czerwca 2020 r., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie uzgodnił projekt decyzji, a z uwagi na niezajęcie w ustawowym terminie stanowisk przez pozostałe organy uzgadniające, uzgodnienia uznano za dokonane. Po zawiadomieniu stron przez Burmistrza o zakończeniu postępowania dowodowego, Mazowiecki Zespół Parków Krajobrazowych we wniesionym piśmie ocenił negatywnie planowaną inwestycję. Swoje krytyczne stanowisko wobec inwestycji przedstawili także W.W., A.W. i W.S.

2.4. Jak dalej wynika z motywów zaskarżonego wyroku, decyzją nr 85/2020 z 30 lipca 2020 r., Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

3.1. Od powyższej decyzji odwołania złożyli M., W.W., A.W., W.S., B.M., Mazowiecki Zespół Parków Krajobrazowych, J.S., A.S. oraz M.Ż.

3.2. Sąd pierwszej instancji ustalił, że powołaną na wstępie decyzją z 19 listopada 2020 r., SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256, K.p.a.) utrzymało ww. decyzję Burmistrza w mocy. SKO wyjaśniło, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowią przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293, Upzp), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164 poz. 1588, rozp. MI 2003).

3.3. W wyroku VII SA/Wa 290/21 zrekapitulowano motywy decyzji odwoławczej. Organ II instancji wskazał, że budowa planowanej inwestycji o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działki nr ewid. [...] we wsi [...], gm. P., stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 lit. a ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Uoze), dla którego nie jest wymagane przy ustalaniu warunków zabudowy spełnienie warunków tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz dostępności do drogi publicznej. Dlatego też, przeprowadzając analizę funkcji w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, prawidłowo zbadano zaistnienie wyłącznie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 Upzp, gdyż dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie jest w ogóle konieczne spełnienie, a tym samym badanie zaistnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy.

SKO ustaliło, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie E. S.A. z 6 marca 2019 r. o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej dla planowanej inwestycji. Inwestor nie zgłaszał zapotrzebowania inwestycji w wodę oraz wskazał na brak konieczności ogrzewania, jak też wskazał, że nie dotyczy jej kwestia odprowadzania i oczyszczania ścieków, natomiast odpady powstające podczas budowy zostaną poddane selektywnej zbiórce, a następnie wywożone przez organy do tego upoważnione, zatem analizowany teren ma dostęp do mediów w rozumieniu Upzp. SKO ustaliło również na podstawie znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów, że teren działki nr [...] o pow. 2,0558 ha objęty wnioskiem Inwestora, stanowi teren gruntów rolnych RV, RVI, RVIz, przeto są to grunty niepodlegające ochronie, nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Zdaniem SKO decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami odrębnymi, zaś planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Pod planowaną inwestycję przeznaczono grunty o pow. do 0,49 ha stanowiące blisko 50% powierzchni działki. Polegać ona będzie na montażu paneli fotowoltaicznych (do 4000 szt.) o łącznej mocy do 1 MW, zamontowanych na konstrukcjach nośnych, tzw. stołach fotowoltaicznych, pod kątem nachylenia 20-40 stopni o orientacji południowej, posadowionych na gruncie. Panele te będą zajmować powierzchnię do 4820 m², będą ułożone na w/w stołach fotowoltaicznych horyzontalnie po cztery w jednej kolumnie i zostaną umieszczone w rzędach; między którymi pozostawiony zostanie odstęp od 3 do 8 m, a przestrzeń pomiędzy rzędami paneli nie będzie utwardzona, nie będzie przekształcona i pozostanie biologicznie czynna. Maksymalna wysokość konstrukcji wraz z panelami będzie wynosić do 4 m. Stosowane będą panele solarne o mocy do 350W. Inwestycja będzie się składać też ze stacji transformatorowej o wymiarach do 5m x 4m i wysokości do 4m (transformator umieszczony będzie w kontenerze) - powierzchnia stacji transformatorowej do 20 m² oraz niezbędnej infrastruktury towarzyszącej: drogi dojazdowej, placu manewrowego oraz miejsca na odpady i miejsca postojowego - powierzchnia infrastruktury towarzyszącej wyniesie do 60 m². Teren inwestycji zostanie zabezpieczony ogrodzeniem. Planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego.

3.4. W wyroku wskazano dalej, że organ odwoławczy stwierdził, że znane mu jest orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym przeważa pogląd, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi jest zabudową przemysłową, a nie urządzeniami infrastruktury technicznej. Między innymi tak właśnie jest ona definiowana przez § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019, poz. 1839, rozp. RM 2019). Jednak, zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 61 ust. 3 Upzp planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 Uoze. W ocenie SKO, z uwagi na swój charakter, tj. powierzchnię zabudowy mniejszą niż 0,5 ha (rozumianą jako powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia), zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozp. RM 2019, planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2020, poz. 283, Uioś). Nie występuje zatem konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla tej inwestycji oraz konieczność uzyskania stosownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W konkluzji organ II instancji wywiódł, że spełnione zostały łącznie warunki umożliwiające wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

4.1. Powyższą decyzję zaskarżył B.M., który wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

4.2. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp i wyrażonej w nim zasady "dobrego sąsiedztwa";

b) art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2020, poz. 55, Uop) oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z 15 marca 2005 r. w sprawie Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Maz. Nr 66, poz. 1701, rozp. WM 2005) "wobec popełnienia błędu rzeczowego polegającego na tym, że inwestycja jest planowana nie na terenie parku krajobrazowego w jego otulinie, co implikowało wadliwe przyjęcie, że nie będzie miał zastosowania ustawowy zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" w rozumieniu Uioś,

c) § 2 pkt oraz pkt 2ab oraz pkt 3a rozp.WM2005 wobec zignorowania w treści decyzji nakazu zachowania na tym terenie swoistego charakteru zabudowy wiejskiej, tradycyjnej funkcji wsi oraz w niewielkim stopniu przekształconego krajobrazu rolniczego.

4.3. W skardze podniesiono także zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

a) pominięcia w treści decyzji § 3 ust. 1 pkt 7 i 54 lit. a) rozp. RM 2019, a tym samym pominięcia obowiązku uzgodnienia inwestycji o charakterze zabudowy systemami fotowoltaicznymi z właściwym miejscowo Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (RDOŚ), w związku z tym, że inwestycje dotyczące terenu powyżej 0,50 ha zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; Inwestor w tym przypadku wadliwie, w celu wprowadzenia organu administracji w błąd i uzyskania w ten sposób decyzji, określił nierealnie, wbrew wymogom technicznym powierzchnię zabudowy o powierzchni niższej tj. 0,49 ha;

b) art. 6, 7, 77 § 1 i 4, 80 i 107 § 3 K.p.a. wobec nie rozpatrzenia materiału dowodowego w postaci przedstawionego w trakcie postępowania organowi administracji stanowiska Dyrektora Mazowieckiego Zespołu Parków Krajobrazowych z 6 lipca 2020 r. oraz braku oceny i odniesienia do kwestii w nim poruszanych w uzasadnieniu zapadłej decyzji, a także wobec braku zweryfikowania twierdzeń Inwestora zawartych we wniosku, w tym wobec pominięcia dowodu z wizji lokalnej terenu albo opinii biegłego albowiem organ powinien sprawdzić, wobec faktów powszechnie znanych okoliczność, że farma o mocy 1 MW zajmuje około 2 ha, dokładnie tyle ile wynosi powierzchnia działki [...].

4.4. Skarżący uznał, że SKO nie rozpoznało ani nie uwzględniło zarzutów składanych dotychczas do Kolegium, dlatego ponownie załączył do skargi wcześniejsze pisma z zarzutami, stawianymi decyzji pierwszoinstancyjnej. W ocenie skarżącego, w decyzji nie uwzględniono negatywnego stanowiska wielu mieszkańców wsi [...] wobec planowanej inwestycji i nie odniesiono się do problemu polegającego na spodziewanym spadku wartości nieruchomości letniskowych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji

4.5. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

5.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.

5.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że słusznie przywoływały organy, iż ustawodawca przewidział w art. 61 ust. 3 Upzp wyjątek od stosowania zasady dobrego sąsiedztwa oraz wymogu dostępu do drogi publicznej stanowiąc, że te warunki nie mają zastosowania do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 Uoze. Zgodnie z art. 2 pkt. 13 lit. a) ww. ustawy, przez instalację odnawialnych źródeł energii rozumie się m. in. instalację stanowiącą wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii. Budowa przedmiotowej instalacji fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr ewid. [...] we wsi [...], jest "instalacją odnawialnego źródła energii" w rozumieniu Uoze. Skoro tak, to słusznie uznały organy obu instancji, że w takim wypadku przy ustalaniu warunków zabudowy nie jest wymagane zaistnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępności do drogi publicznej. Stąd też obowiązkiem organu I (i II) instancji było ustalenie zaistnienia przesłanek, ale wyłącznie z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 Upzp.

5.3. Zdaniem sądu pierwszej instancji – wbrew zarzutom skargi – SKO ani Burmistrz nie naruszyli art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Organ I instancji dokonał poprawnego wyznaczenia obszaru analizowanego i w odniesieniu do tych ustaleń określił warunki dopuszczalnej zabudowy, właściwie stosując przepisy prawa materialnego. SKO, uwzględniając istotę postępowania odwoławczego, prawidłowo nie ograniczyło się do kontroli procesowej decyzji ustalającej warunki zabudowy, ale przeprowadziło własne postępowanie merytoryczne, pozwalające uznać prawidłowość wydanej decyzji I instancji. Wbrew twierdzeniom skargi SKO odniosło się też do zarzutów, podnoszonych w odwołaniu, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Ocena przez organy zebranych dowodów nie wskazuje też na to, aby została dokonana w warunkach dowolności. Uzasadnienia obu decyzji odpowiadają dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. zarówno pod względem poprawności uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego.

6.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.

6.2. Na zasadzie określonej w art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) skarżący kasacyjnie wnosił o: rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu administracji na jego rzecz kosztów postępowania za obie instancje.

6.3. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie prawa materialnego (poprzez) błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 Upzp, albowiem decyzja o warunkach zabudowy nie jest zgodna z "zasadą dobrego sąsiedztwa", jak również z przepisami odrębnymi zawartymi w art. 17 ust. 1 pkt 1 Uop, zgodnie z którym w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone następujące zakazy: 1) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów Uioś w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 i pkt 54 lit. a) rozp. RM 2019, a tym samym pominięcia obowiązku uzgodnienia inwestycji o charakterze zabudowy systemami fotowoltaicznymi z właściwym miejscowo RDOŚ, w związku z tym, że inwestycje dotyczące terenu powyżej 0,50 ha zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (inwestor w tym przypadku wadliwie, w celu wprowadzenia organu administracji w błąd i uzyskania w ten sposób decyzji, określił nierealnie, wbrew wymogom technicznym powierzchnię zabudowy o wartości niższej, tj. 0,49 ha); w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozp.WM2005, który wprowadza do obrotu prawnego ww. zakaz na terenie ww. Parku oraz będzie miał zastosowanie do przedmiotowej inwestycji pomimo popełnienia błędu rzeczowego polegającego na tym, że uznano, że inwestycja jest planowana poza jego terenem, tj. w jego otulinie, co w konsekwencji implikowało wadliwe przyjęcie, że zakaz ten nie będzie miał zastosowania; oraz w zw. z § 2 pkt 2 lit. a) i lit b) oraz pkt 3 lit. a) ww. rozp. WM 2005 wobec zignorowania w treści decyzji nakazu zachowania na tym terenie swoistego charakteru zabudowy wiejskiej, tradycyjnej funkcji wsi oraz zachowania w niewielkim stopniu przekształconego krajobrazu rolniczego.

6.4. W skardze kasacyjnej zarzuca się także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 Ppsa poprzez oddalenie skargi i wydanie zaskarżonego wyroku w przypadku, gdy w trakcie postępowania administracyjnego naruszono zasady określone w art. 6, 7, 75 § 1, 77 § 1 i 4, 80 i 107 § 3 K.p.a. wobec braku zebrania i rozpatrzenia w sposób pełny i należyty materiału dowodowego sprawy, albowiem jego analiza winna prowadzić do wniosku o konieczności wydania decyzji odmownej przy uwzględnieniu obowiązku uzgodnienia inwestycji o charakterze zabudowy systemami fotowoltaicznymi z właściwym miejscowo RDOŚ; wobec zaniechania oceny i wzięcia pod uwagę treści złożonych przez skarżącego w trakcie postępowania przed Kolegium stanowisk merytorycznych i dowodów w postaci informacji mgr inż. A.Z. z 8 sierpnia 2020 r. oraz informacji ze strony internetowej fotowolatikaonline.pl, które potwierdzają, że określony we wniosku przez Inwestora obszar obiektywnie nie daje możliwości zlokalizowania elektrowni o mocy ok. 1 MW, wobec zaniechania dokonania wizji terenu i powołania biegłego opinii biegłego w celu weryfikacji informacji zawartych w ww. dokumentach (organ powinien sprawdzić, wobec faktów powszechnie znanych (iż) okoliczność, że farma o mocy 1 MW zajmuje około 2 ha, dokładnie tyle ile wynosi powierzchnia działki [...]), a ponadto wobec nierozpoznania i braku oceny treści stanowiska Dyrektora Mazowieckiego Zespołu Parków Krajobrazowych z 6 lipca 2020 r. oraz braku odniesienia do kwestii w nim poruszanych w uzasadnieniu zapadłej decyzji.

6.5. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że nie jest możliwe usytuowanie inwestycji o zakładanych parametrach na przedmiotowym obszarze. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 Uop na terenie parku krajobrazowego obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wnioskodawca wskazał, że powierzchnia zabudowy inwestycji nie przekroczy 0,5 ha, a moc instalacji wyniesie do 1 MW. Zdaniem skarżącego dane te nie są realne i prawdziwe, na co wskazywał wielokrotnie w toku postępowania administracyjnego.

Skarżący kasacyjnie nadal podnosi, że przedmiotowa Inwestycja faktycznie powinna podlegać zaliczeniu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z tym wymaga uzgodnienia z właściwym miejscowo RDOŚ w zakresie przedmiotów mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ wydający decyzję i sąd przyjęły błędną interpretację pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" zaliczając do niej całą instalację fotowoltaiczną wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Systemy fotowoltaiczne to zespół obiektów, które należy zaliczyć do zabudowy przemysłowej, gdyż wiążą się głównie z produkcją energii, i nie pełnią służebnej funkcji jako uzbrojenie terenu. Powyższe wynika też z § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010, Nr 213, poz. 1397), w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 2 lit. a tiret dwunasty rozporządzenia Rady Ministrów z 25 czerwca 2013 r. (Dz. U. 2013, poz. 817).

6.6. Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podtrzymał zarzuty i wnioski wyłuszczone w środku odwoławczym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

7.2. Za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono na czym miałoby polegać naruszenie przepisu art. 141 § 4 Ppsa, wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, przeto ten zarzut jest nietrafny.

7.3. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa, wedle którego sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 (zd. 1), to ostatnie zastrzeżenie nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Zaskarżony wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, skarga kasacyjna nie dowodzi ponadto, aby zaskarżony wyrok miał być oparty na dowodach spoza akt sprawy.

7.4. Istota zarzutów naruszenia prawa materialnego skargi kasacyjnej sprowadza się do wywodzenie, że zamierzona inwestycja mieści się w pojęciu przedsięwzięcia definiowanego w przepisach § 3 ust. 1 pkt 7 i 53 lit. a) rozp. RM 2019, tj. obejmować ma zarazem napowietrzne linie elektroenergetyczne o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110 kV inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 6 oraz być zabudową przemysłową, w tym zabudową systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 , 8 i 9 Uop, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Tym samym dojść miało do naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 Upzp, albowiem decyzja o warunkach zabudowy naruszać ma wymogi tzw. "dobrego sąsiedztwa", naruszać przepisy szczególne – art. 17 ust. 1 pkt 1 Uop. Zarzuty te powiązano z przepisami § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 2 pkt 2 lit. a) i b) oraz pkt 3 rozp. WM 2005. Oś tych zarzutów ogniskuje się wokół wywodzenia, że inwestor miał wprowadzić w błąd orzekające organy, co do powierzchni zabudowy planowanymi systemami fotowoltaicznymi, które nie będą mogły ograniczać się do powierzchni 0.49 ha, ale będą musiały przekraczać powierzchnię zabudowy 0,5 ha. Dowodem na tę okoliczność miała być opinia mgra inż. A.Z. oraz informacje zawarte na jeden ze stron internetowych. W zakresie tych ostatnich okoliczności organy miały naruszyć szereg wymienionych w przepisach K.p.a. przepisów, ujętych w podstawie kasacyjnej skonstruowanej w myśl art. 174 pkt 2 Ppsa.

Tak rozumianych zarzutów skargi kasacyjnej nie można podzielić.

7.5. Trafnie sąd pierwszej instancji uwypuklał, że decyzja o warunkach zabudowy określa te parametry zamierzonej inwestycji, które wskazano we wniosku inwestora, ten zaś wyraźnie określił je w ten sposób, że powierzchnia zabudowy instalacji fotowoltaicznej wynosić ma mniej niż 0,5 ha. Sąd a quo zasadnie podkreślał, że takie parametry, jak w przyjętej decyzji o warunkach zabudowy muszą być recypowane w potencjalnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym organy właściwe w sprawie warunków zabudowy nie miały żadnych podstaw, aby prowadzić postępowanie wyjaśniające, aby ustalić "rzeczywistą" powierzchnię zabudowy farmy o zamierzonej mocy 1 MW, tu słusznie zwrócono uwagę, że ryzyko gospodarcze związane z błędnym zaprojektowaniem przedsięwzięcia na niewystarczającej powierzchni obciąża inwestora. Jeśli projekt budowlany, który zostałby sporządzony dla przedmiotowej inwestycji, nie odpowiadałby parametrom planowanej farmy fotowoltaicznej ujętym w decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji architektoniczno-budowlanej byłby zobowiązany odmówić wydania pozwolenia na budowę. Tym samym chybiona jest argumentacja, jakoby dojść miało w postępowaniu administracyjnym do naruszenia tych wszystkich przepisów K.p.a., które zostały podniesione w pkt 2 podstaw kasacyjnych, a które miałyby prowadzić od odmiennego, niż we wniosku Inwestora, ustaleniu powierzchni zabudowany planowanej farmy fotowoltaicznej. Nadto, podnosząc te zarzuty wywodzono nietrafnie o braku uzgodnienia planowanej inwestycji przez właściwego RDOŚ, tymczasem z treści zaskarżonej decyzji (s. 10) wynika, że doszło do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w trybie tzw. milczącej zgody, także przez wyspecjalizowany organ w sprawach ochrony środowiska.

Dodatkowo z treści decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wynika, aby obejmowała ona przedsięwzięcie ujęte w § 3 ust. 1 pkt 7 rozp. RM 2019.

7.6. W konsekwencji nietrafne są zarzuty odnośnie naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 1 Uop, niezależnie nawet od tego, że § 3 ust. 1 pkt 7 rozp. WM 2005 odwołuje się do uchylonego przepisu art. 51 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Trafnie także sąd pierwszej instancji wskazał, że dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie mogło mieć znaczenia, z uwagi na prawidłową kwalifikację planowanego przedsięwzięcia jako nie mieszczącego się w pojęciu mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, kwestia zlokalizowania jej na obszarze Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego. W zaskarżonym wyroku nie kwestionowano tej okoliczności, trafne jest także stanowisko sądu a quo, że z treści zawartych w § 2 pkt 2 lit. a i b oraz pkt 3 lit. a rozp. WM 2005 przepisów, nie sposób wyprowadzić oznaczonych zakazów lokalizowania przedmiotowego przedsięwzięcia. W tym aspekcie stanowisko zajmowane w sprawie przez Dyrektora Mazowieckiego Zespołu Parków Krajobrazowych nie mogło stać na przeszkodzie w ustaleniu warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Tak należy rozumieć wywód zawarty w zaskarżonym wyroku, gdzie użyto – w ocenie Składu Orzekającego – sformułowania, że stanowisko tego podmiotu "nie miało w sprawie znaczenia prawnego". W tym zakresie sąd pierwszej instancji użył niefortunnego określenia, niewątpliwie Dyrektor Mazowieckiego Zespołu parków Krajobrazowych mógł się wypowiedzieć w tej sprawie, ale jego stanowisko – wobec charakteru i treści uregulowań zawartych w § 2 pkt 2 lit. a) i b oraz pkt 3 lit. a rozp. WM 2005, nie mogło mieć przesądzającego znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W skardze kasacyjnej nie naprowadza się, aby inwestycja miała zagrażać "zachowaniu swobodnie meandrującej nizinnej rzeki Bug i jego doliny z dużą ilością starorzeczy i odnóg" czy "zachowaniu pozostałości dużych kompleksów leśnych, bogactwa szaty roślinnej obejmującej liczną grupę chronionych i rzadkich gatunków roślin i zbiorowisk roślinnych". Co się zaś tyczy kwestii "zachowania w niewielkim stopniu przekształconego krajobrazu rolniczego", to z treści zaskarżonej decyzji, a co ustalił sąd pierwszej instancji, organ I instancji współdziałał z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych – Starostą Pułtuskim – przedstawiając projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Z tych wszystkich względów nie jest skuteczny zarzut "błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania" art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp.

7.7. W ocenie Sądu Naczelnego, w skardze kasacyjnej nie podważono tej oceny sądu pierwszej instancji, wedle którego trafne było stanowisko organu II instancji, że planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 Uoze, przeto w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z art. 61 ust. 3 cyt. ustawy.

8. Z wyłożonych przyczyn Sąd Naczelny uznał wniesioną skargę kasacyjną za nieopartą na usprawiedliwionych podstawach i ją oddalił w myśl art. 184 Ppsa.