Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 934/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 3, art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 12 ust. 1, art. 47
journal: Dz.U. 2022 poz 2082
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant Specjalista Joanna Pasiecznik-Sól, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2023 r. sprawy ze skargi H. D. na czynność Burmistrza S. w przedmiocie aktualizacji kwoty dotacji 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2) zasądza od Burmistrza S. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 21 listopada 2022r. skarżąca H. D. wniosła skargę na czynność z zakresu administracji publicznej w postaci aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w 2022 r., o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 2) ustawy o finansowaniu zadań oświatowych dla prowadzonego przez nią Niepublicznego Przedszkola "K." w P., dokonaną przez Burmistrza S.

W skardze zarzuciła czynności aktualizacji naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 3 w zw. z 44 ust. 1 pkt 2) w zw. z ust. 3 w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dalej ufzo) polegające na:

1. Niewłaściwym ustaleniu zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 2) ufzo, polegającej na nieprzekazaniu na każdego ucznia prowadzonego przez skarżącą przedszkola niepublicznego kwoty dotacji w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji;

2. Nie uwzględnieniu przy dokonaniu aktualizacji podstawowej dotacji, o której mowa w 44 ust. 1 pkt 2) ufzo wszystkich wydatków bieżących zaplanowanych na 2022 r. na prowadzenie przez Gminę przedszkoli samorządowych, o których mowa w art. 12 ust. 1 w związku z art. 9 ufzo, polegające na pominięciu niektórych wydatków bieżących na funkcjonowanie przedszkoli w ramach zespołów szkolno - przedszkolnych.

W oparciu o te zarzuty wniosła o:

1. Uchylenie zaskarżonej czynności i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania;

2. Zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że organ nie przekazał ze swojego budżetu na każdego ucznia przedszkola niepublicznego dotacji w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Wynikało to z zaniżenia podstawowej kwoty dotacji (dalej: PKD), o której w art. 12 ust. 1 ufzo, poprzez nieuwzględnienie wszystkich wydatków bieżących (o których mowa w art. 12 ust. 1 w zw. z art. 9 ufzo) poprzez nieuwzględnienie wszystkich wydatków bieżących poniesionych przez Gminę na przedszkola funkcjonujące łącznie ze szkołami podstawowymi w ramach zespołów szkolno – przedszkolnych.

Ustalając podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli Gmina w ogóle nie uwzględniła wynagrodzeń dyrektorów, a w przypadku Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w B. także i wicedyrektora, którzy kierowali zespołami szkolno-przedszkolnymi i którzy byli organami statutowymi przedszkoli. Nie uwzględniła również wynagrodzeń sekretarzy zespołów szkolno-przedszkolnych, którzy wykonywali pracę na rzecz przedszkoli, a także wynagrodzeń nauczycieli specjalistów, których stanowiska wskazane były w statutach przedszkoli. Również wynagrodzenia pracowników obsługi nie zostały uwzględnione w proporcji odpowiadającej liczbie uczniów przedszkoli w stosunku do liczby uczniów ogółem danego zespołu szkolno - przedszkolnego.

Skoro przedszkola gminne funkcjonowały w lokalizacjach wspólnych ze szkołami podstawowymi, to pracownicy tych zespołów szkolno-przedszkolnych pracowali na rzecz przedszkoli i szkół, zatem powinni być uwzględnieni w wyliczeniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli według przyjętych zasad odpowiadających rzeczywistemu nakładowi ich pracy odpowiednio na rzecz przedszkola i szkoły. Organ powinien zatem w sposób rzetelny i przejrzysty wyliczyć i ująć w ewidencji księgowej wszystkie wydatki bieżące ponoszone na funkcjonowanie prowadzonych przez siebie przedszkoli gminnych, także te, które są ponoszone wspólnie ze szkołami podstawowymi w ramach zespołów szkolno-przedszkolnych. Wydatki wspólne powinny być wyliczone według ustalonych zasad (np. według m2 zajmowanej powierzchni, czy liczby uczniów), opisanych w polityce rachunkowości wymaganej postanowieniami art. 10 ustawy o rachunkowości lub wprowadzonych innymi procedurami wewnętrznymi, będącymi (w myśl art. 68 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych) działaniami podejmowanymi dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem. Wydatki te w odpowiedniej, jak najbardziej odpowiadającej rzeczywistej kwocie ponoszonej na funkcjonowanie przedszkoli gminnych, powinny być ujęte we właściwych podziałkach klasyfikacji budżetowej (w szczególności w rozdziale 80104 "Przedszkola").

Uzasadniając termin na wniesienie skargi strona wskazała, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega wyłącznie czynność polegająca na ustaleniu (naliczeniu) wysokości dotacji i jej przekazaniu beneficjentowi, dokonywana w sposób władczy i jednostronny, która stanowi element konkretyzacji normy prawnej.

W przedmiotowej sprawie skarżąca otrzymała przelew bankowy zawierający zaktualizowaną kwotę dotacji 21 października 2022r., w związku z czym wcześniej nie mogła się dowiedzieć o rozstrzygnięciu organu w zakresie zaktualizowanej kwoty dotacji. Mając na względzie fakt, iż 30 dniowy termin na wniesienie skargi upłynął w niedzielę, to zgodnie z dyspozycją art. 83 §2 ppsa termin uległ przedłużeniu do 21 listopada 2023 r.

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że uznał częściowo zarzuty skargi i 14 grudnia 2022r. dokonał częściowej korekty kwoty dotacji. W pozostałym zakresie wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu stwierdził, że w roku 2022 Burmistrz dokonywał aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 44 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finasowaniu zadań oświatowych (dalej ufzo), tj.:

1) w miesiącu pierwszej aktualizacji;

2) w październiku roku budżetowego;

3) w dowolnym miesiącu roku budżetowego - w szczególnie uzasadnionych przypadkach (aktualizacja dokonana w grudniu uwzględniająca w części uwagi skarżącej, zgłoszone w piśmie z 21 listopada 2022 r.).

Nadto dokonano obligatoryjnej aktualizacji PKD w oparciu o art. 5 ustawy z 24 marca 2022 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2022 r. poz. 935).

Wskazał, że w stosunku do kosztów wspólnych, wydatki ustalane były w proporcji odpowiadającej liczbie uczniów przedszkoli i liczbie uczniów ogółem danego zespołu szkolno-przedszkolnego - do czego skarżąca nie wniosła uwag. W zespołach szkolno-przedszkolnych, w przypadku braku możliwości przypisania wydatku do miejsca jego powstania, przyjęte były zarządzenia ustalające określony procent ujęcia wydatku w odpowiedniej klasyfikacji budżetowej.

Podstawowa kwota dotacji na przestrzeni roku 2022 kształtowała się następująco:

1. Podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli ustalona na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, obowiązująca od 1 stycznia 2022 r. wynosiła:

- roczna kwota dotacji na ucznia 13850,09 zł

- miesięczna kwota dotacji na ucznia 1154,17 zł

2. Statystyczna liczba uczniów w przedszkolach publicznych, ustalona zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych wynosiła 438.

Powyższe określa zarządzenie Nr [...] Burmistrza z 18 stycznia 2022 r. w sprawie ustalenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na rok 2022 (wraz z wyliczeniami) - zał. Nr 2 dołączony do akt sprawy,

II. Pierwsza aktualizacja

1. Podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli ustalona na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, obowiązująca od 1 maja 2022 r. Aktualizacja wynosiła:

- roczna kwota dotacji na ucznia 13550,31 zł

- miesięczna kwota dotacji na ucznia 1129,19 zł

2. Statystyczna liczba uczniów w przedszkolach publicznych - 438

Powyższe określa zarządzenie Nr [...] Burmistrza z 28 kwietnia 2022 r. w sprawie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na rok 2022 (wraz z wyliczeniami) - zał. nr 3 dołączony do akt sprawy.

III. Dodatkowa aktualizacja

1. Podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli ustalona na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych oraz art. 5 ustawy z 24 marca 2022 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2022 r. poz. 935), obowiązująca od 1 lipca 2022 r. (dodatkowa aktualizacja) wynosiła:

- roczna kwota dotacji na ucznia 13519,59 zł

- miesięczna kwota dotacji na ucznia 1126,63 zł

2. Statystyczna liczba uczniów: 438.

Powyższe określa zarządzenie Nr [...] Burmistrza S. z 28 czerwca 2022 r. w sprawie dodatkowej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na rok 2022 (wraz z wyliczeniami)

IV. Aktualizacja październikowa

1. Podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli ustalona na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych obowiązująca od 1 listopada 2022 r. wynosiła:

- roczna kwota dotacji na ucznia 12956,93 zł

- miesięczna kwota dotacji na ucznia 1079,74 zł

2. Statystyczna liczba uczniów wynosiła 443,33.

Powyższe określa zarządzenie Nr [...] Burmistrza z 27 października 2022 r. w sprawie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na rok 2022 (wraz z wyliczeniami) - zał. nr 5 dołączony do akt sprawy sygn. akt: III SA/Gl 934/22.

V. Korekta dotacji uwzględniającą większość wniosków skarżącej

1. Podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli ustalona na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych obowiązująca od 1 listopada 2022 r. (KOREKTA) wynosiła:

- roczna kwota dotacji na ucznia 13218,05 zł

- miesięczna kwota dotacji na ucznia 1101,50 zł

2. Statystyczna liczba uczniów w przedszkolach publicznych wynosiła: 443,33.

Powyższe określa zarządzenie Nr [...] Burmistrza S. z 14 grudnia 2022 r. w sprawie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na rok 2022 (wraz z wyliczeniami) - zał. Nr 6 dołączony do akt sprawy.

Natomiast kwoty wydatków bieżących, uwzględnionych do ustalenia PKD i jego aktualizacji wynikały z następujących dokumentów źródłowych:

- planów dochodów i wydatków na rok 2022 poszczególnych jednostek oświatowych (z wyłączeniem planu finansowego SP), Zespołu Obsługi Szkół w oraz Urzędu Miejskiego (zał. nr 7),

- sprawozdań finansowych Rb 27S i Rb 28S dla ww. jednostek w poszczególnych terminach aktualizacji.

Każdorazowa aktualizacja PKD rzutowała na wysokość dotacji ze skutkiem od początku roku, a zmniejszenie dotacji wynikało przede wszystkim ze zmian planów wydatków i dochodów jednostek systemu oświaty spowodowanych m.in. mniejszym niż przewidywano wykonaniem wydatków i dochodów w stosunku do planu (mniejsze odprawy emerytalne, wpłaty na PPK itd.).

Organ wyjaśnił, że uwzględniając część uwag strony, w szczególności odnoszących się do wynagrodzeń dyrektorów i pracowników merytorycznych zespołów, dla celów naliczenia dotacji uwzględniono zwiększenie wydatków na przedszkola o kwotę 112 474,47 zł.

Kwota ta wynikła z proporcjonalnego przyjęcia wydatków na wynagrodzenia oraz pochodne od wynagrodzeń wynikających z kartotek wynagrodzeń dla:

- dyrektorów oraz wicedyrektorów w przeliczeniu na liczbę oddziałów przedszkolnych w zespołach szkolno-przedszkolnych (w odniesieniu do udzielonej dyrektorom i wicedyrektorom obniżki godzin z tytułu pełnienia funkcji kierowniczej), nadto u wicedyrektorów skorygowano przyporządkowaną klasyfikację z uwagi na konieczność przypisania wydatku do miejsca jego powstania;

- specjalistów zatrudnionych w zespołach szkolno-przedszkolnych w poszczególnych okresach 2022 roku, tj. od 1 I do 31 VIII oraz od 1 IX do 31 XII. Uwzględniając obowiązujące przepisy prawa w zakresie standardów zatrudnienia specjalistów w jednostkach oświatowych, które zostały wprowadzone w zmianie Karty Nauczyciela (dalej KN) od 1 IX 2022 organ podniósł, że do sierpnia 2022 r. w KN nie istniało stanowisko pedagoga specjalnego, a w przedszkolach obowiązki wykonywali w niewielkim tygodniowym wymiarze godzin: logopeda, psycholog lub pedagog szkolny, których wymiar czasu pracy w części jednostek uwzględniono w rozdziale 80104 - Przedszkola. Natomiast od 1 IX dyrektorzy zespołów szkolno-przedszkolnych ustalili wymiar zatrudnienia poszczególnych specjalistów, w jakim winien on zostać przypisany do rozdz. klasyfikacji budżetowej 80104 - Przedszkola, głównie posiłkując się liczbą uczniów, ale też potrzebami poszczególnych jednostek wchodzących w skład zespołów.

- sekretarzy szkół (stanowisko pomocnicze i obsługi w jednostkach działających w zakresie oświaty) w przeliczeniu na liczbę oddziałów przedszkolnych w zespołach szkolno-przedszkolnych.

W wyniku tego wysokość podstawowej kwoty dotacji, która została ustalona od 1 listopada wyniosła 809,81 zł, natomiast po korekcie dokonanej w grudniu br. wynosiła 826,13 zł.

Nie uwzględniono natomiast wniosku skarżącej dotyczącego przyporządkowania do rozdz. klasyfikacji budżetowej 80104 - Przedszkola innych pracowników pomocniczych i obsługi, albowiem "wymiar ich zatrudnienia przyjęty w rozdziale przedszkolnym jest wymiarem faktycznym i bierze pod uwagę wszystkie stanowiska. Standardy zatrudnienia pracowników pomocniczych i obsługi w placówkach oświatowych Gminy S. nigdy nie były ustalane w proporcji odpowiadającej liczbie uczniów przedszkoli w stosunku do liczby uczniów ogółem danego zespołu szkolno-przedszkolnego, lecz uwzględniły zakres wykonywanych zadań."

Zatem dokonując ponownego ustalenia PKD w grudniu 2022 r. (KOREKTA) w stosunku do aktualizacji PKD, którą należało wykonać do 31 października 2022 r. podmiot dotowany prowadzony przez skarżącą otrzymał wyższą dotację na dziecko, niż miałby otrzymać od listopada (z wyrównaniem od początku roku 2022).

W piśmie z 13 marca 2023r. skarżąca wskazała, że zwiększenie PKD o kwotę 112 tys. zł doliczoną do kwoty dotacji w związku z jej stanowiskiem jest pozorne, bo nie odzwierciedla nakładu pracy pracowników zespołów na rzecz przedszkoli działających w ich strukturach. Taka kwota podzielona na cztery placówki daje kwotę 2,3 tys. zł miesięcznie na wynagrodzenie kilku osób: dyrektorów, wicedyrektorów, sekretarzy i specjalistów. Podniosła, że nie jest jasne jak te kwoty zostały wyliczone. Analiza wyliczeń przekazanych przez dyrektorów wskazuje na rozbicie godzin pracy tych osób pomiędzy szkołę i przedszkole, nie wiadomo jednak jakiemu procentowi wynagrodzenia to odpowiada. Nadto nie jest realne, aby dyrektor przedszkola wykonywał wszystkie swoje zadania w 3,35 godziny tygodniowo. W innym przedszkolu do czasu pracy dyrektora zaliczono 1,5 godziny tygodniowo, w kolejnych 2,6 i 2,18 godz. tygodniowo. Podobnie ma się rzecz z wynagrodzeniami wicedyrektorów. (Karta 59 akt sądowych). Tytułem przykładu powołał się na wyliczenie dot. dyrektora, z którego wynagrodzenia do przedszkola przypisano jedynie 7%, podczas gdy wg liczby uczniów byłaby to kwota 20%. Natomiast wynagrodzenie sekretarzy zostało przyporządkowane do przedszkoli wg liczby oddziałów, co – w opinii strony – nie ma uzasadnienia. Nie zostało ono podzielone wg liczby uczniów, bo wówczas współczynnik procentowy podziału wynagrodzenia między szkołę i przedszkole okazałby się niekorzystny dla organu. Odnośnie pracowników obsługi podniosła, że nie udokumentowano ich przydziału pomiędzy szkołę i przedszkole; nadto zaangażowanie pracowników kuchni w przygotowanie posiłków dla przedszkola jest większe, bo te dzieci jedzą w czasie pobytu w placówce 3 posiłki, a dzieci szkolne – 1 i to nie wszystkie. W dokumentach nie ma też informacji, czy w wynagrodzeniach uwzględniono pochodne, trzynastki, odpisy na fundusz socjalny. Strona wskazała, że w jednej z placówek mimo, że wg statutu przedszkole realizuje pomoc psychologiczno – pedagogiczną, to w wyliczeniach cały etat pedagoga i wszystkie godziny psychologa zostały pokryte z budżetu szkoły. Brak jest także rozliczenia wydatków na media.

Strona przedłożyła także kopię kierowanego do niej pisma organu z 16 lutego 2023r. wraz z tabelami, z których wynika pensum i podział godzin bliżej nieokreślonych osób w poszczególnych placówkach oraz przypisane im kwoty wynagrodzeń, a także zestawienie wypłaconych kwot dotacji i kwot jakie winny być wypłacone, jednakże bez wskazania jak zostały obliczone ani co obejmują (karty 65- 76 akt sądowych).

W piśmie z 23 marca 2023r. organ wyjaśnił, że dyrektorzy oprócz pełnienia funkcji prowadzą także zajęcia z uczniami, dlatego nie jest zasadne rozliczenie całego ich wynagrodzenia pomiędzy szkołę i przedszkole. Z tego powodu podział kosztów ich wynagrodzeń nastąpił w odniesieniu do udzielonej im obniżki godzin dydaktycznych. Również dodatki funkcyjne ustalane są z uwzględnieniem liczby oddziałów, co wynika z uchwały Rady Miejskiej ws. wynagradzania nauczycieli. Odnośnie sekretarzy wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów takie stanowisko funkcjonuje tylko w szkole, nie ma go natomiast w przedszkolu.

Odnośnie pracowników obsługi podtrzymał twierdzenie, że wymiar zatrudnienia pracowników obsługi jest wymiarem faktycznym i bierze pod uwagę wszystkie stanowiska. Ustalając wymiar zatrudnienia w stołówce dyrektor bierze pod uwagę liczbę wydawanych posiłków i możliwości techniczne ich przygotowania (karta 110 odwrót pkt 3 i karta 111 akt sądowych). W dalszej części organ wskazał, że plan wydatków w rozdziale "Przedszkola" jest wyższy od wykonania o ponad 663 000 zł, a w rozdziale "Stołówki szkole" – o ponad 433 000 zł, co – zdaniem organu – wskazuje, że skarżąca nie miała zaniżonej dotacji, bo została na wyliczona na podstawie planu finansowego znacznie wyższego od ostatecznego wykonania.

W piśmie z 21 kwietnia 2023r. strona podtrzymała twierdzenie, że kwota ok. 112 000 zł na wynagrodzenia kadry i specjalistów w przedszkolach jest pozorna, bo nie odzwierciedla nakładu pracy tych osób na rzecz przedszkoli. Podniosła, że niezasadne jest przeliczanie wynagrodzeń na oddziały, bo dotacja udzielana jest na ucznia, a nie oddział. Odnośnie mediów stwierdziła, że w zespołach nie ma dwóch liczników na każde z mediów, przez co skarżąca nie wie w jaki sposób organ ujmuje te koszty w PKD – czy liczbą dzieci, czy oddziałów. Odniosła się do wyjaśnień dot. pracowników obsługi, które wg strony potwierdzają jej stanowisko co do konieczności zastosowania ich proporcjonalnego rozliczenia pomiędzy obie placówki funkcjonujące w ramach każdego zespołu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie rozpatrzenia wymagała kwestia dopuszczalności skargi, tj. konieczne było zbadanie, czy zaskarżony akt objęty jest właściwością sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.) dalej powoływana także jako ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Katalog aktów z zakresu dotacji oświatowych, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego określa art. 47 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych ( t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 2082) - dalej powoływana jako ufzo.

Zgodnie ze wskazanym przepisem, czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, 655, 1457 i 1855).

Przedmiotem skargi jest czynność burmistrza w przedmiocie aktualizacji dotacji, o której mowa w art. 17 ust. 3 ufzo. Z powyższego wynika, że mieści się ona w katalogu czynności podlegających skardze do sądu administracyjnego.

Stwierdzenie to jest również spójne z koncepcją, że wyłącznie czynność polegająca na ustaleniu (naliczeniu) wysokości dotacji i jej przekazaniu beneficjentowi, dokonywana w sposób władczy i jednostronny, stanowi element konkretyzacji normy prawnej i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Wobec powyższego, Sąd przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprawy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ w grudniu 2022 r. dokonał aktualizacji podstawowej kwoty dotacji przypadającej na dziecko uczęszczające do przedszkola. W wyniku aktualizacji podstawowa kwota dotacji przypadająca na jedno dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego wynosząca 75% podstawowej kwoty dotacji uległa zmianie z kwoty 809,81 zł obowiązującej od listopada 2022r. do kwoty wynoszącej 826,13 zł (tabela na str. 12 odpowiedzi na skargę).

Zgodnie z art. 12 ufzo:

Ust. 1. Ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o:

1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

3) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach,

4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli,

5) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach,

6) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach,

- i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach.

Z powyższego wynika, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ufzo przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, uwzględnia się jedynie zaplanowane wydatki bieżące przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli. Jeżeli zatem nie podważy się zaplanowanych wydatków bieżących związanych z prowadzeniem przedszkoli gminnych, to przy zastosowaniu ustawowego procentowego udziału wynoszącego 75%, brak jest podstaw do kwestionowania dotacji dla przedszkola niepublicznego. Przy czym wysokość podstawowej kwoty dotacji (PKD) w trakcie roku ulega korektom.

Zgodnie bowiem z art. 44 ust. 1 ufzo,

Aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12, art. 13 i art. 50 ust. 1, dokonuje się:

1) w miesiącu pierwszej aktualizacji;

2) w październiku roku budżetowego;

3) w dowolnym miesiącu roku budżetowego - w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że przy ustalaniu kwoty dotacji dla przedszkola niepublicznego znaczenie mają bieżące wydatki budżetowe przewidziane w planie budżetowym, ale jedynie w części, w której są one przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli.

Przedmiotem sporu w sprawie jest zasadniczo kwestia prawidłowości ustalenia PKD, będąca z kolei konsekwencją nieprawidłowego – jak twierdzi skarżąca - ustalenia wydatków ponoszonych w zespołach szkolno- przedszkolnych zarówno na potrzeby dzieci będących uczniami szkoły, jak i będących uczniami przedszkoli. Zarzuca ona, że nieprawidłowość ta wynika z przyjęcia zaniżonych kwot wydatków bieżących poniesionych na wynagrodzenia dyrektorów, wicedyrektorów, sekretarzy, specjalistów i pracowników obsługi oraz brak jasności jakie składniki wynagrodzeń zostały przyjęte do wyliczeń, tj. czy obejmują one tylko kwoty brutto wynagrodzeń, czy też również trzynastkę, odpis na fundusz socjalny etc. i inne należności. Drugą podnoszoną kwestią jest niejasny sposób rozliczenia i podziału kwot przypadających na koszty zużycia mediów pomiędzy obie placówki w ramach każdego z zespołów. Zdaniem strony, nieprawidłowości te spowodowały zaniżenie PKD, a w konsekwencji dotacji udzielonej skarżącej.

Spór ten jest konsekwencją tego, że w Gminie – oprócz dwóch przedszkoli publicznych - istnieją cztery zespoły szkolno – przedszkolne, w których szkoła i przedszkole funkcjonują łącznie, zatem zachodzi konieczność możliwie precyzyjnego rozdzielenia związanych z tym wydatków pomiędzy obie placówki.

Odnośnie tego zauważyć należy, że ufzo nie przewiduje żadnego mechanizmu dla dokonania takiego podziału, zatem musi on być wypracowany ad hoc, dla konkretnego przypadku. Tym niemniej, zdaniem Sądu, winien to być klucz podziału weryfikowalny i mierzalny, aby pozwolił na wyodrębnienie wydatków z obu grup i kontrolę tego podziału. Tego zaś warunku wyliczenie dotacji dokonane przez organ nie spełniło.

Co do wynagrodzeń nauczycieli, którzy nie pełnią funkcji kierowniczych (przy czym pod pojęciem tym Sąd rozumie także logopedów, psychologów etc.) zauważyć należy, że w załączniku nr 4 do odpowiedzi na skargę znajdują się tabele obrazujące podział godzin pracy osób zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach pomiędzy szkołę i przedszkole (tabele na kartach akt sądowych: 72, 74, 75 i 76). W żaden jednak sposób nie obrazują jakie kwoty czy procent wynagrodzeń, które wynikają z tego rozdziału przypisano do kosztów funkcjonowania każdej z placówek. Natomiast w tabeli zbiorczej na karcie 65 jest odwrotnie – nastąpiło przyporządkowanie jakichś kwot do kosztów funkcjonowania szkoły i przedszkola, ale nie wiadomo, jakich osób one dotyczą i jak zostały wyliczone. Brak jest powiązania pomiędzy ilością godzin przepracowanych na rzecz każdej z placówek z kosztami jakie powstają dla każdej z nich z tego tytułu. Sąd zakłada jedynie, że w konsekwencji do podziału czasu pracy nastąpił podział odpowiadającego mu wynagrodzenia. O ile tak istotnie jest, to przyjęcie klucza podziału godzin pracy w przedszkolu i szkole tej grupy pracowników, a w konsekwencji – przysługującego wynagrodzenia uznać należy za prawidłowe. Taki klucz pozwala przypisać podstawowy wskaźnik faktycznego wymiaru pracy specjalisty zatrudnionego w szkole tj. realizowane przez niego godziny pracy z dziećmi szkolnymi oraz przedszkolnymi, a w ślad za tym dokonać stosownego podziału wynagrodzenia. To wynagrodzenie jest wszak ryczałtowe w tym sensie, że jego wysokość jest uzależniona właśnie od godzin pracy (wypracowania obowiązującego wymiaru godzin, godzin nadliczbowych etc.), a nie od ilości uczniów uczestniczących w zajęciach. Zwłaszcza, że w kwocie wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przedszkoli mieszczą się właśnie m.in. wynagrodzenia będące pochodną godzin pracy nauczyciela (w podanym wyżej rozumieniu, obejmującym także specjalistów - logopedów, pedagogów etc.), a nie liczby dzieci, jakie biorą udział w zajęciach. Dopiero tak ustalone koszty podlegają podziałowi przez statystyczną liczbę uczniów w przedszkolach, o czym stanowi art. 12 ust. 1 ufzo.

Odmiennie przedstawia się wynagrodzenie dyrektorów i wicedyrektorów, którzy pełnią te funkcje w interesie wszystkich uczniów szkół zbiorczo i wszystkich uczniów przedszkoli łącznie i ich wynagrodzenie winno być do obu tych grup przypisane w stosunku do liczby dzieci w każdej z nich.

Natomiast sposób podziału wynagrodzeń dyrektorów i wicedyrektorów realizujących także zajęcia dydaktyczne jest na podstawie załączników do skargi właściwie niemożliwy do uchwycenia i wymyka się spod kontroli Sądu. Np. w placówce w P. dyrektor od 1 stycznia do 31 sierpnia 2022r. jako dyrektor pracuje 13 godzin, z czego 10,4 na rzecz szkoły a 2,6 na rzecz przedszkola; oprócz tego przez 4 godziny uczy techniki w szkole i – również w szkole - realizuje 1 godz. informatyki. O ile jasna jest sytuacja z zajęciami z techniki i informatyki, które realizowane są tyko w szkole, o tyle nie wiadomo zupełnie z czego wynika proporcja, wg której ustalono w jakiej części czas jego pracy jako dyrektora winien być powiązany z każdą z placówek, przez co wskaźniki te są zupełnie nieweryfikowalne.

Nadto zauważyć przyjdzie, że w tabeli na karcie 65 akt sądowych jako wymiar czasu pracy, 40 godzin jest wykazane tylko w jednym przypadku w każdej z placówek. Tabela ta nie została w żaden sposób opisana, nie wiadomo osób na jakich stanowiskach pracy dotyczy. Przykładowo: w części tabeli dot. ZSP w B. jako pensum godzin w okresie I-VIII 2022r. organ wskazał 18, 18, 22, 22, 22, 40. Natomiast w tabeli w dotyczącej tego samego ZSP i analogicznego okresu (karta 74 akt sądowych) w rubryce "łączna ilość godzin" wykazano 12, 4, 2, 8, 10, 0,84, 13, 4, 3, 40. Powoduje to, że tak wykazany podział kosztów wynagrodzeń jest zupełnie niezrozumiały i nie w żaden sposób nie poddaje się kontroli Sądu.

Ogólna konkluzja, jaką można wyprowadzić z tych zestawień tabelarycznych jest taka, że organ przedłożył je Sądowi nie wyjaśniając w żaden sposób, w oparciu o jaki mechanizm i jakich wyliczeń dokonał, aby dojść do takich rezultatów, jakby ustalenie metodologii i przeprowadzenie obliczeń pozostawił Sądowi. Natomiast – jak już Sąd wspomniał na wstępie tej części uzasadnienia – Sąd jedynie kontroluje działanie administracji publicznej, zatem działania te winny takiej kontroli się poddawać; Sąd nie może się domyślać, jakimi metodami organ doszedł do prezentowanych wniosków, np. co do godzin pracy pracowników funkcyjnych na rzecz każdej z placówek, jak ten czas pracy przekłada się na przypisane mu koszty i jakie składniki koszty te obejmują.

Odnośnie kwestii wynagrodzeń tej grupy pracowników strona sformułowała jeszcze jeden zarzut, mianowicie że nie odzwierciedlają one stanu faktycznego i są niemożliwe.

W tej kwestii Sąd także stanął na stanowisku, że wyliczenia te są nierealne. W piśmie z 13 marca 2023r. skarżąca podniosła, i twierdzenia tego organ nie zanegował, że wynika z nich, że w poszczególnych przedszkolach funkcjonujących w ramach zespołów czas pracy dyrektora wynosi tygodniowo odpowiednio: 1,5 godz., 2,18 godz. i 2,6 godz. (karta 59 akt sądowych).

Sąd uznaje za oczywiste, że nie jest możliwe wykonanie wszystkich czynności należących do dyrektora przedszkola, związanych z opieką nad dziećmi, sprawami kadrowymi, nadzorem nad pracownikami pedagogicznymi i obsługą, kontaktami z rodzicami i CUW, organizacją i udziałem w imprezach przedszkolnych i wszelkich innych obowiązków osoby kierującej placówką w takim czasie. Oczywistym jest także, że nie jest możliwe pozyskanie osoby do ich wykonywania i ponoszenia odpowiedzialności za działalność przedszkola w pełnym zakresie za odpowiadającą temu wymiarowi godzin część wynagrodzenia.

Z omawianej tabeli na karcie 65 akt sądowych wynika także kolejny wniosek. Mianowicie pensum wynoszące 40 godzin zostało w każdej z placówek wykazane tylko w jednym przypadku. Znów – wobec niewyjaśnienia tego przez organ - trudno ustalić, czy niższe niż 40 godzin wymiary czasu pracy są konsekwencją tego, że dotyczą pracowników zatrudnionych na część etatu, czy też tego, że odnoszą się do 18 godzin pracy nauczyciela. W tym drugim przypadku należy jednak zauważyć, że ustawa z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 984) w art. 42 ust. 1 przewiduje, że czas pracy nauczyciela zatrudnionego w pełnym wymiarze zajęć nie może przekraczać 40 godzin na tydzień. Oznacza to, że pensum godzin pracy nauczyciela wynosi 40 godzin, a nie 18. Taki jest jedynie tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, prowadzonych bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, nauczycieli zatrudnionych w pełnym wymiarze zajęć, o którym mowa w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela. Natomiast pełnienie funkcji dyrektora przypada nie tylko na część obniżonego wymiaru godzin dydaktycznych, ale także na proporcjonalną do nich część z owych 40 godzin, w których dyrektor nie realizuje zajęć dydaktycznych.

Przy ponownym przeliczeniu kwoty dotacji organ powinien rozliczyć wynagrodzenie dyrektorów i wicedyrektorów realizujących oprócz pełnionej funkcji także zajęcia z uczniami w sposób jasny i poddający się weryfikacji przez Sąd, aby kontrola Sądowa prawidłowości tego wyliczenia była możliwa.

Sąd nie podziela również stanowiska organu co do tego, że nie podlegają wliczeniu do wydatków bieżących kwoty wynagrodzeń pracowników obsługi. W tym zakresie organ oświadczył, że "wymiar zatrudnienia pracowników pomocniczych i obsługi przyjęty w rozdziale przedszkolnym jest wymiarem faktycznym i bierze pod uwagę wszystkie stanowiska. Standardy zatrudnienia pracowników pomocniczych i obsługi w placówkach oświatowych Gminy (...) nigdy nie były ustalane w proporcji odpowiadającej liczbie uczniów przedszkoli w stosunku do liczby uczniów ogółem danego zespołu szkolno-przedszkolnego, lecz uwzględniły zakres wykonywanych zadań."

Oświadczenie to jest bardzo enigmatyczne i właściwie niezrozumiałe. Biorąc jednak pod uwagę, że organ wprost oświadczył, że "nie uwzględniono natomiast wniosku skarżącej dotyczącego przyporządkowania do rozdz. 80104 Przedszkola klasyfikacji budżetowej innych pracowników pomocniczych i obsługi," Sąd przyjął, że wydatki te nie zostały zaliczone do wydatków bieżących, od których naliczana jest PKD.

Natomiast nierozliczenie tych wynagrodzeń Sąd ocenia jako błędne. Oczywistym jest, że w każdym przedszkolu powstają koszty wynagrodzeń pracowników związane ze sprzątaniem, konserwacją urządzeń, przygotowaniem posiłków. Takie koszty ponosi zespół szkolno–przedszkolny, takie koszty ponosi w swojej placówce także skarżąca. Nieuwzględnienie ich w sumie wydatków bieżących powoduje, że mimo, że są ponoszone, nie są rozliczane w PKD, przez co PKD w istocie jest w tej części zaniżona. Skarżącej, która domaga się rozliczenia także wydatków z tego tytułu nie chodzi przecież o to, aby standardy zatrudnienia przewidywały zatrudnienie jednej osoby sprzątającej np. na każdych 30 uczniów lecz o to, by wynagrodzenie osób już faktycznie zatrudnionych do realizacji tych zadań i wykonujących je na rzecz X uczniów szkoły i Y uczniów przedszkola było proporcjonalnie rozliczone przy zastosowaniu zasady podziału najbardziej odpowiadającej rodzajowi wykonywanej pracy. Może to być np. stosunek liczby posiłków wydawanych na rzecz uczniów obu placówek korzystających ze stołówki, może być np. powierzchnia utrzymywana w czystości lub inne jeszcze kryterium przyjęte przez organ byleby było ono weryfikowalne i możliwie najbardziej oddające stan faktyczny.

Organ podnosił także, że kwoty faktyczne zrealizowane na prowadzenie przedszkoli są niższe niż zaplanowane. Odnośnie tego trzeba jednak stwierdzić, że to rzeczą organu jest monitorowanie tych kwot i dokonywanie w razie potrzeby ich bieżącej korekty, aby możliwie odpowiadała stanowi faktycznemu, a w ślad za tym aktualizacji PKD. Innymi słowy Sąd nie może orzec o oddaleniu skargi strony z tego tylko powodu, że być może kwota dotacji udzielona przedszkolom niepublicznym jest prawidłowa albo nawet wyższa. Mógłby to uczynić jedynie wówczas, gdyby organ wykazał i wyjaśnił jakie składowe zostały przyjęte do obliczenia dotacji i dlaczego, a Sąd uznałby, że uczyniła to prawidłowo, czego w przedmiotowej sprawie nie mógł stwierdzić.

Powyższe wskazuje, że aktualizując kwotę dotacji organ naruszył prawo materialne, tj. art. 12 ust. 1 poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niezaliczeniem do wydatków bieżących wszystkich kwot stanowiących takie wydatki we właściwej kwocie. W konsekwencji spowodowało to kolejne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 3 ufzo, zgodnie z którym niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli (...).

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wyżej przedstawionego stanowiska Sądu. Przede wszystkim uwzględni naczelną dyrektywę podziału kosztów funkcjonowania obu placówek, która sprowadza się do tego, że dokonane wyliczenia powinny być jasne i poddające się weryfikacji co do ich poprawności, a czego w zaskarżonym akcie całkowicie zabrakło. Przyjmie, że choć pracownicy obsługi świadczą pracę w wymiarze odpowiadającym zakresowi wykonywanych zadań, jak twierdził organ, to jednak zakres ten obejmuje zarówno potrzeby dzieci szkolnych, jak i przedszkolnych. Jeśli w istocie jest inaczej (np. przedszkole nie korzysta ze stołówki szkolnej, gdyż ma własną albo posiłki dostarcza firma cateringowa), to organ tę kwestię jasno wyartykułuje, nie pozostawiając niedomówień. Nadto dokona wyliczenia realnych kwot wynagrodzeń dyrektorów, wicedyrektorów i sekretarzy i ustali je w wymiarze odpowiadającym faktycznej pracy tych osób na rzecz uczniów każdej z tych placówek.

Na zasądzone koszty postępowania składa się wpis od skargi w kwocie 200zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w kwocie 480 zł oraz opłata od pełnomocnictwa 17 zł.

Uznając, że zarzuty strony zasługują na uwzględnienie, Sąd stwierdził bezskuteczność czynności na podstawie art. 146 § 1 ppsa.