Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 365/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182, 183, 184, 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 1, 20, 22
journal: Dz.U. 2021 poz 1048
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej X w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 718/22 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej X w [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 4 kwietnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 718/22, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 4 kwietnia 2022 roku znak: [...] z dnia 28 lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia z 17 lutego 2021 r. nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Wspólnocie Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...], ul. [...], [...]-[...] [...], pozwolenia na budowę inwestycji pn. Remont i przebudowa więźby dachowej z wymianą pokrycia dachu oraz montażem okien połaciowych i przebudową kominów oraz przebudowa stropu nad III piętrem w budynku przy ul. [...]/ul. [...] w [...], na dz. nr [...] obr. [...] [...]. Decyzja ta została wydana po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w związku z uchyleniem wcześniejszej decyzji Prezydenta Miasta [...] i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia (decyzja Wojewody Małopolskiego z 1 października 2020 r., znak: [...]).

W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji przez D. D.-W. i W. D.-W. zarzucono m.in. sprzeczność pomiędzy nazwą inwestycji a faktycznym jej zakresem oraz błędne uznanie, że inwestor złożył prawidłowe oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołanie zostało uzupełnione pismem z 17 maja 2021 r., do którego dołączono kopię pozwu o uchylenie w całości uchwały nr 1 Wspólnoty Mieszkaniowej poddanej pod głosowanie w dniach od 23 do 30 grudnia 2020 r. w trybie indywidualnego zbierania głosów, kopię wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej WSA) z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1397/20, oraz postanowienie Sądu Okręgowego w Krakowie I Wydział Cywilny z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt I C 476/21, o udzieleniu zabezpieczenia roszczenia poprzez wstrzymanie wykonania ww. uchwały do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego. Postanowienie to zostało następnie uchylone postanowieniem z 6 sierpnia 2021 r., sygn. akt I Cz 254/21, zmieniającym ww. postanowienie w ten sposób, że oddalony został wniosek o udzielenie zabezpieczenia.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 4 kwietnia 2022 r., znak [...], uchylono w całości ww. decyzję Prezydenta i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Wspólnocie Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...], ul. [...], [...]-[...] [...], pozwolenia na wykonanie ww. robót budowlanych. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy uznał, że zachodzi sygnalizowana w odwołaniu rozbieżność pomiędzy wskazanym we wniosku i treści zaskarżonej decyzji nazwą inwestycji a jej faktycznym zakresem. Rozbieżność ta jest istotna z tego względu, że dla oceny podejmowanych przez organ czynności i analizy prawidłowości złożonych przez inwestora dokumentów, należy się kierować, jak wskazał organ, istotą projektu budowanego, a nie nazwą, która w tym przypadku nie odzwierciedla rodzaju projektowanych robót budowlanych. Analizując zakres prac wynikający z projektu organ zaznaczył, że nie może być zakwalifikowany do robót określonych jako "remont i przebudowa więźby dachowej, wymiana pokrycia dachu z montażem okien połaciowych i przebudowy kominów oraz przebudowy stropu nad III piętrem". W ocenie organu odwoławczego, inwestycja polega na przebudowie kamienicy przy ul. [...]/ul. [...], polegającej na rozbiórce dachu i stropu nad III piętrem i wykonaniu nowego stropu i dachu wraz z likwidacją części kominów. Byłaby to więc budowa nowej części kamienicy powyżej czwartej jej kondygnacji. Powyższe wpływa natomiast na przeprowadzenie prawidłowego postępowania i sprecyzowania jakie niezbędne zgody i przez kogo wyrażone są konieczne dla takiego zakresu inwestycji. Organ podzielił przy tym wnioski wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 2 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1397/20, który zapadł w sprawie innej inwestycji, lecz przewidzianej do realizacji w tej samej kamienicy i z udziałem tych samych stron postępowania. W uzasadnieniu do tego wyroku wskazano m.in., że "część czynności wymienionych w art. 22 ust 3 ustawy [o własności lokali] jako czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w ogóle nie mieszczą się w kompetencjach wspólnoty, ograniczonych wszakże do sprawowania zarządu nieruchomością wspólną - gruntem i tymi częściami budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali. Przyjąć zatem należy, że dokonanie nadbudowy lub poważnej przebudowy nieruchomości, mając na uwadze związane z tym wysokie koszty, rozbieżne interesy właścicieli lokali w sytuacji, gdy nakłady mają przynieść niewspółmierna korzyść tylko niektórym z nich, sposób korzystania z rzeczy wspólnej, nie można uznać za czynność związaną ze sprawowaniem zarządu nad nieruchomością wspólna. (...) wykonanie tak poważnej przebudowy przez wspólnotę mieszkaniową wymagałoby jednomyślnej uchwały właścicieli lokali". W konsekwencji organ uznał, że inwestor nie złożył prawidłowego oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ponadto że zachodzi sprzeczność pomiędzy nazwą inwestycji a faktycznym jej zakresem.

Skargą Wspólnota zaskarżyła powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.; art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane; art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali w związku z art. 199 Kodeksu cywilnego; art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy własności lokali; "przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Ponadto o oddalenie skargi wnieśli uczestnicy postępowania D. D.-W. i W. D. W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. w pierwszej kolejności Sąd wskazał, że wbrew jego treści organ nie przyjął, że wskutek projektowych prac powstanie nowa nieistniejąca dotychczas część budynku powyżej czwartej kondygnacji. Organ również nie negował twierdzeń, że wykonanie projektowanych prac, w szczególności wykonanie tych robót nie doprowadzi to zmiany charakterystycznych parametrów budynku, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość budynku, liczba kondygnacji", gdyż parametry te pozostaną bez zmian. Ustalenia organu w sprawie są inne. Organ przyjął bowiem, że mając na uwadze zakres prac nie można mówić o remoncie i przebudowie więźby dachowej oraz przebudowie stropu, lecz projektowane roboty należy kwalifikować jako przebudowę budynku (kamienicy). Przebudowa ta obejmuje przy tym najpierw częściową rozbiórkę budynku, a następnie jej budowę, a ściślej odbudowę. Ponadto jakkolwiek w wyniku tych prac nie zmieni się całkowita kubatura budynku, to jednak zmieni się kubatura poszczególnych pomieszczeń w budynku (kamienicy). Co prawda w uzasadnieniu do decyzji użyto określenia, że "Byłaby to więc budowa nowej części kamienicy powyżej czwartej jej kondygnacji", jednakże zdanie to należy odczytywać w kontekście w jakim zostało użyte. We wcześniejszej części uzasadnienia organ wskazał, że inwestycja będzie polegała na rozbiórce dachu i stropu nad III piętrem. Z tej perspektywy podniesiony zarzut nie zasługuje zdaniem Sądu na uwzględnienie.

Sąd uznał za trafne stanowisko organu, że zakres i rozmiar prac, który wyłania się z projektu budowlanego nie jest kompatybilny z wnioskiem o pozwolenie na budowę, który dotyczy remontu i przebudowy więźby dachowej, wymiany pokrycia dachu z montażem okien połaciowych i przebudowy kominów oraz przebudowy stropu nad III piętrem. Analiza robót wynikających z projektu nakazuje przyjąć, że w istocie zakres prac stanowi o przebudowie budynku (kamienicy). Sąd wskazał, że co istotne nowy dach będzie różnił się od dotychczasowego, ponieważ będzie w nim zamontowanych 26 okien połaciowych. Ponadto nowy strop będzie znajdował się niżej niż strop dotychczasowy, co spowoduje zwiększenie kubatury strychu i zmniejszenie kubatury pomieszczeń znajdujących się bezpośrednio pod strychem. Sąd podzielił w tym zakresie ustalenia faktyczne organu jak i przyjętą przez organ kwalifikację robót będących przedmiotem wniosku. Wskazał, że stosownie do art. 3 pkt. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: P.b.) przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przebudowa może obejmować także ingerencję w część konstrukcyjną istniejącego obiektu budowlanego, prowadząc do zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych. Przemurowanie ściany zewnętrznej oraz rozbiórka i wymiana stropu garażu ingeruje w konstrukcję obiektu i jako taka stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane, uwzględniając, że nie doprowadziła ona do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, jak m.in. jego szerokość, czy długość. Z definicji przebudowy wynika, że przebudową są też takie roboty budowlane, które nie zmieniają parametrów technicznych obiektu budowlanego, ale które powodują zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem. Wskazuje na to użyty w art. 3 pkt 7a) P.b. zwrot dotyczący zmiany parametrów użytkowych. Takim parametrem użytkowym jest niewątpliwie układ pomieszczeń w obiekcie budowlanym. Parametrem użytkowym, które mogą zmienić się w wyniku przebudowy, będzie również zmiana kubatury poszczególnych pomieszczeń w budynku. Tak jak to ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy. W takim jednak przypadku należy zdaniem Sądu mówić o przebudowie budynku, a nie tylko o przebudowie stropu lub przebudowie dachu. Przez remont natomiast, stosownie do art. 3 pkt. 8 P.b. należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Mając na uwadze treść przytoczonej wyżej definicji legalnej remontu, Sąd podkreślił, iż pojęcie to odnosi się do robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym. Powyższe oznacza, że za remont nie mogą zostać uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. Aby można było mówić o remoncie obiektu budowlanego musi bowiem istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu. W efekcie rozbiórki obiektu budowlanego inwestor nie dokonuje bowiem jego remontu, lecz odbudowy, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami.

W świetle powyższego Sąd wskazał, że – tak jak to ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy – rozbiórka dachu i stropu, a następnie budowa nowego dachu i nowego stropu, może stanowić przebudowę budynku (kamienicy). Wskazany zakres przewidywanych robót nie może być jednak utożsamiany z remontem i przebudową więźby dachowej oraz z przebudową stropu. W toku prac realizowanych w oparciu o projekt budowlany, do którego odnosi się zaskarżona decyzja, dojdzie natomiast do częściowej rozbiórki budynku nad III piętrem kamienicy frontowej i oficynach i częściowo do rozbiórki poziomu III piętra (rozebranie dachu i stropu), a następnie do zbudowania nowego stropu i nowego dachu. Konsekwencją tych prac będzie zmiana kubatury poszczególnych pomieszczeń w budynku (kamienicy), przy jednoczesnym zachowaniu całkowitej kubatury budynku. Sąd zaznaczył przy tym, że zweryfikowanie rzeczywistego zakresu prac, które ma zamiar wykonać wnioskodawca jest niezbędne dla możliwości prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, które będzie obejmowało swym przedmiotem rzeczywisty zakres robót. Powyższe ma znaczenie chociażby ze względu na konieczność uzyskania stosownych uzgodnień i opinii. Sąd podkreślił, że nieruchomość wpisana jest chociażby do rejestru zabytków pod numerem [...] i wszelkie roboty budowlane wymagają uzyskania stosownych uzgodnień konserwatorskich. Nie ulega wątpliwości Sądu, że uzgodnienie konserwatora zabytków dotyczące prac remontowych nie może zastąpić uzgodnienia dotyczącego prac polegających na częściowej rozbiórce obiektu i wykonaniu nadbudowy.

Powyżej zarysowane argumenty stanowią także w ocenie Sądu o bezzasadności drugiego podniesionego w skardze zarzutu, to jest naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 pkt 6 P.b. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że zakres prac objętych projektem budowlanym stanowi budowę nowej części kamienicy powyżej czwartej kondygnacji, gdyż o budowie można mówić tylko wtedy, gdy wskutek wykonania prac budowlanych powstanie nowy obiekt budowalny, zaś w przypadku istniejącego obiektu budowlanego można mówić co najwyżej o przebudowie obiektu budowlanego.

Nie są również zdaniem Sądu uzasadnione dalsze podniesione zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm., dalej: u.w.l.). Wbrew bowiem treści zarzutu organ nie wskazał, że w tzw. dużych wspólnotach mieszkaniowych w rozumieniu art. 20 i nast. u.w.l., do podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, czy też podejmowania działań stanowiących ingerencję w części wspólne budynku stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o współwłasności i wymagana jest jednomyślność wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Organ w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji odwołał się do poglądów wyrażonych w uzasadnieniu do wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 marca 2021 r., sygn. II SA/Kr 1397/20, który zapadł w sprawie innej inwestycji, lecz przewidzianej do realizacji w tej samej kamienicy i z udziałem tych samych stron postępowania. Poglądy i stanowisko wyrażone w uzasadnieniu do powołanego wyroku organ w zasadniczej przytoczył, podzielając je w całości i odniósł do realiów przedmiotowej sprawy.

Sąd podzielił stanowisko co do zasad działania w charakterze inwestora przez wspólnotę mieszkaniową zaprezentowane w uzasadnieniu do wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 marca 2021 r. Odnosząc się w tym miejscu do podniesionych zarzutów wskazał, że istota stanowiska zawartego w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji nie polega na przyjęciu założenia, że w tzw. dużych wspólnotach mieszkaniowych w rozumieniu art. 20 i nast. u.w.l., do podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, czy też podejmowania działań stanowiących ingerencję w części wspólne budynku stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o współwłasności i wymagana jest jednomyślność wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, lecz na przyjęciu, że wspólnota nie może podejmować czynności które nie dotyczą zarządu nieruchomością wspólną. Wspólnota może bowiem działać wyłącznie w zakresie swoich kompetencji ustawowych, która ograniczają się do sprawowania zarządu nieruchomością wspólną - gruntem i tymi częściami budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali. Przykładowo, w art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu została wymieniona czynność polegająca na "zmianie przeznaczenia części nieruchomości wspólnej", która mieści się w pojęciu zarządzania nieruchomością. Natomiast dokonanie nadbudowy lub przebudowy nieruchomości, mając na uwadze związane z tym wysokie koszty, rozbieżne interesy właścicieli lokali w sytuacji, gdy nakłady mają przynieść niewspółmierną korzyść tylko niektórym z nich, sposób korzystania z rzeczy wspólnej, nie można uznać za czynność związaną ze sprawowaniem zarządu nad nieruchomością wspólną. Czynności takie mogą być dokonane jedynie poza strukturą organizacyjną wspólnoty mieszkaniowej, na podstawie jednomyślnej zgody współwłaścicieli w oparciu o art. 199 k.c. Sąd przywołał przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "wspólnota powołana została do zarządzania tylko częściami wspólnymi, nie posiada kompetencji do decydowania o sprawach dotyczących lokali stanowiących indywidualną własność poszczególnych właścicieli lokali. Odrębne własności lokali jej zarządowi zatem nie podlegają" (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. II OSK 511/14).

Sąd podkreślił, że na gruncie przedmiotowej sprawy przedmiotem inwestycji jest przebudowa budynku (kamienicy), która to przebudowa obejmuje znaczącą ingerencję w stanowiące odrębną własność lokale, w tym między innymi zmiana kubatury tych lokali. Wspólnota mieszkaniowa nie ma legitymacji ani jakichkolwiek podstaw do podejmowania czynności zarządu w stosunku do lokali stanowiących odrębną własność poszczególnych członków wspólnoty. Tym samym działania Wspólnoty nie mieszczą się w zakresie jej kompetencji ustawowych, które ograniczają się do sprawowania zarządu nieruchomością wspólną - gruntem i tymi częściami budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali. Powyższe stanowisko potwierdza również zdaniem Sądu treść uchwał podjętych przez Wspólnotę. Jakkolwiek skarżąca podnosi, że z treści uchwały podjętej w dniach od 23 do 30 grudnia 2020 roku w sposób niewątpliwy wynika, fakt, iż prace wymienione w treści tej uchwały ma przeprowadzać Wspólnota Mieszkaniowa, która ma równocześnie być Inwestorem w rozumieniu przepisów ustawy prawo budowlane, to jednak stanowisko to nie jest trafne. Zgodnie z treścią powołanej uchwały podjętej w dniach od 23 do 30 grudnia 2020 roku Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ulicy [...] w [...] postanowiła o przeprowadzeniu prac budowlanych w budynku, które polegać mają m.in. na przebudowie istniejącej więźby dachowej w obrębie poddasza kamienicy frontowej z zachowaniem istniejącej formy (odtworzenie spadków połaci dachowych i wysokości kalenic), przebudowie stropu nad III piętrem wraz z obniżeniem jego poziomu; wydzieleniu poddasza V kondygnacji jako osobnej strefy pożarowej w obrębie dachu wraz z wykonaniem niezbędnych przepustów instalacyjnych w projektowanym stropie nad III piętrem w oparciu o projekt budowlany sporządzony przez arch. S.W. w sierpniu 2019 roku, dla zamierzenia pn: "Remont i przebudowa więźby dachowej z wymianą pokrycia oraz montażem okien połaciowych i przebudową kominów oraz przebudowa stropu nad III piętrem w budynku przy ul. [...] / ul. [...], dz. nr [...], obr. [...] – [...] w [...] (por. pkt. 1 lib) uchwały – k. 114 a.a. organu I instancji). W ocenie Sądu z powołanej uchwały wynika jedynie to, że Wspólnota postanowiła o przeprowadzeniu wskazanych prac budowlanych i upoważniła zarząd Wspólnoty do "złożenia oświadczeń do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" jak i "występowania w imieniu Wspólnoty – zarówno w sprawach zwykłego zarządu jak i sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu przed organami administracji państwowej i samorządowej (...) słowem czynienia tego wszystkiego, co w związku z powyższym jest konieczne do realizacji wszelkich podjętych uchwał w sprawie przebudowy i remontu". Zarząd jest zatem upoważniony przez Wspólnotę do podejmowania określonych czynności w imieniu Wspólnoty i tylko Wspólnoty. Nie oznacza to jednak, że Wspólnota na mocy tej uchwały jest uprawniona do podejmowania czynności, które wykraczają poza jej ustawową kompetencję. Nie może zatem zarząd w oparciu o tę uchwałę, podejmować czynności, których nie może wykonywać Wspólnota. Sąd podkreślił przy tym, że rzecz nie sprowadza się do tego, że jest to czynność przekraczająca zwykły zarząd, o których mowa w art. 22 ust. 3 u.w.l., ale do tego, że wspólnota jest uprawniona wyłącznie do zarządu nieruchomością wspólną i nie ma kompetencji do podejmowania działań, chyba że zostaną jej wyraźnie przyznane, które wykraczają poza ten zarząd. Przywołany powyżej rzeczywisty zakres prac daleko wykracza poza nieruchomość wspólną i ingeruje znacznie w niektóre lokale, co będzie skutkowało zmianą ich kubatury (kubatury lokali, a nie kubatury budynku), dlatego też uzasadnione jest stanowisko organu, że Wspólnota nie jest uprawniona samodzielnie do podejmowania takich zamierzeń bez zgody właścicieli. Dlatego też bez znaczenia są zdaniem Sądu rozważania, czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd, albowiem wykracza ono w ogóle poza zakres zarządu nieruchomością wspólną, a do tego tylko jest uprawniona Wspólnota. Czynności te mogą być dokonane jedynie poza strukturą organizacyjną wspólnoty mieszkaniowej, na podstawie jednomyślnej zgody współwłaścicieli (art. 199 k.c.). Powyższy pogląd znajduje uzasadnienie w orzecznictwie, które wyłącza pewne kategorie spraw z zakresu kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, uznając, że są one zastrzeżone dla właścicieli lokali. Ci ostatni są właścicielami praw rzeczowych dotyczącymi nieruchomości wspólnej i tylko oni mogą bezpośrednio rozporządzać tymi prawami rzeczowymi i roszczeniami z nimi związanymi. Jest to zgodne również z treścią art. 22 ust. 3 pkt. 5 u.w.l., zgodnie z którym czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu jest w szczególności udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego. Sąd podniósł, że stosownie do art. 22 ust. 3 pkt. 5 u.w.l. do zakresu kompetencji i uprawnień wspólnoty należy wyłącznie udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę tylko nieruchomości wspólnej. Nie obejmuje już natomiast zgody względem nieruchomości, która nie stanowi nieruchomości wspólne. Nie są natomiast nieruchomością wspólną lokale, stanowiące wyłączną indywidualną własność poszczególnych właścicieli.

Ze względu na powyższe należy w ocenie Sądu przyjąć, że wspólnota nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane, w zakresie jaki jest konieczny dla możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę.

Skargą kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [...] w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego polegające na:

a) błędnej wykładni przepisu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (dalej P.b.) i przyjęcie, że zakres prac objętych projektem budowlanym stanowi przebudowę budynku względnie, podczas gdy projekt, pozwolenie na budowę oraz nazwa zamierzenia wyraźnie wskazują, że przebudowa dotyczy nie budynku, a jedynie dachu oraz stropu nad III piętrem, nie sposób więc mówić o przebudowie budynku jako całości;

b) błędnej wykładni przepisu art. 3 pkt 8 P.b. i przyjęcie, że zakres prac objętych projektem budowlanym nie stanowi remontu w rozumieniu przepisów P.b., podczas gdy z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy jasno wynika, że planowane prace obejmują remont i przebudowę więźby dachowej;

c) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 3 pkt 6 P.b. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że planowane prace w obrębie więźby dachowej kwalifikować należy jako rozbiórkę i odbudowę obiektu, podczas gdy zakres planowanych prac wyraźnie wskazuje, że chodzi o remont tego elementu;

d) art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że Wspólnota z uwagi na zakres planowanych prac nie może być inwestorem, podczas gdy prace te dotyczą części wspólnych, a w zakresie dotyczącym poszczególnych, odrębnych lokali, Wspólnota działa za zgodą właścicieli tych lokali;

e) art. 1 ustęp 2 ustawy o własności lokali w związku z art. 199 Kodeksu cywilnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 199 k.c. i nieprawidłowe przyjęcie, że w tzw. dużych wspólnotach mieszkaniowych w rozumieniu art. 20 i nast. ustawy o własności lokalu, do podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu czy też podejmowania działań stanowiących ingerencję w części wspólne budynku stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o współwłasności i wymagana jest jednomyślność wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w oparciu o przepis art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego w całości, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie - na wypadek uznania przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi określona w przepisie art. 188 p.p.s.a. przesłanka do wydania orzeczenia reformatoryjnego -uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie Wspólnota oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. D.-W. i W. D.-W. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie Wspólnota wnosząc kasację zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, po doręczeniu odpisu tej skargi, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Natomiast skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można podzielić wyrażonego w skardze kasacyjnej stanowiska skarżącej co do błędnej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych dokonanej przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji i przyjętej przez Sąd pierwszej instancji w kwestionowanym wyroku.

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, a przede wszystkim z załączonego przez inwestora do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę projektu budowlanego, w wyniku spornych robót budowlanych dojdzie m.in. do rozbiórki istniejącego stropu nad III piętrem przedmiotowej kamienicy i wykonania nowego stropu wraz z obniżeniem jego poziomu, likwidacji istniejących nieczynnych kominów, wydzielenia poddaszy jako osobnej strefy pożarowej w obrębie dachu podlegającego przebudowie oraz wykonaniu nowych 26 okien połaciowych. Zakres planowanych robót znacznie wykracza zatem poza określony przez inwestora we wniosku "remont i przebudowę więźby dachowej z wymianą pokrycia dachu oraz montaż okien połaciowych i przebudowę kominów oraz przebudowę stropu nad III piętrem w budynku". Niewątpliwie w wyniku ww. robót związanych z obniżeniem stropu nad III piętrem budynku dojdzie do obniżenia kubatury pomieszczeń znajdujących się na III piętrze przedmiotowego budynku i wydzielenia w ten sposób w istocie nowej części kamienicy powyżej jej czwartej kondygnacji. Zmianę powierzchni lokali na III piętrze w przedmiotowym budynku uznać natomiast należy za jego przebudowę. Jest to bowiem zmiana parametrów użytkowych, o jakiej mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. W budynkach mieszkalnych wielorodzinnych parametrem użytkowym jest ilość i rodzaj oraz powierzchnia pomieszczeń w lokalach mieszkalnych wyodrębnionych w tym budynku; nie są to parametry prawnie obojętne (zob. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 500/21). Przedmiotowa inwestycja zmierza zatem w istocie do przebudowy całej kamienicy przy zachowaniu jej ogólnej kubatury, co wpisuje się w ustawową definicję przebudowy jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów (art. 3 pkt 7a P.b.).

Zgodzić się należy również z poglądem, że zakres planowanych robót znacznie wykracza poza prawną definicję remontu. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 P.b., przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zatem remont to nic innego jak rodzaj naprawy, wymiana czy odnowienie niektórych elementów, są to roboty niezbędne do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu (por. wyrok NSA: z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2515/18; z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 971/17). Za remont nie może być uznana także częściowa rozbiórka budynku (w niniejszej sprawie jego dachu i stropu) i następnie jego odbudowa, nawet z wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce.

Biorąc pod uwagę, że inwestor planuje w istocie rozebrać istniejący dach i strop nad III piętrem przedmiotowego budynku i w miejsce powyższych elementów wykonać nowe (przy czym w przypadku stropu dodatkowo w innym miejscu bowiem z jednoczesnym jego obniżeniem), zamontować wcześniej nieistniejące okna połaciowe w ilości 26 sztuk oraz wydzielić poddasza w obrębie przebudowywanego dachu, zasadnie w sprawie przyjęto – co już podnoszono powyżej - że mamy w niej do czynienia z przebudową całej kamienicy przy ul. [...] w [...], a nie z remontem i przebudową jedynie jej więźby dachowej i stropu nad III piętrem. W sprawie nie dopuszczono się zatem naruszenia art. 3 pkt 7a, pkt 8 i pkt 6 Prawa budowlanego w sposób zarzucany przez stronę skarżącą.

W związku natomiast z okolicznością, że przedmiotowe roboty budowlane stanowią ingerencję nie tylko w części wspólne przedmiotowego obiektu pozostające w dyspozycji Wspólnoty ale także w stanowiące odrębne własności lokale znajdujące się na III piętrze przedmiotowego budynku bowiem doprowadzą do zmniejszenia ich powierzchni w wyniku obniżenia podlegającego przebudowie stropu, zasadnie w sprawie przyjęto, że działania skarżącej Wspólnoty zmierzające do realizacji przez nią jako inwestora spornej inwestycji wykraczają poza zakres przysługujących jej kompetencji ustawowych. Wspólnota mieszkaniowa jest jednostką powołaną do zarządzania nieruchomością wspólną a celem jej działań jest utrzymanie istniejącego status quo nieruchomości wspólnej. Decyzje (w formie uchwały) w tych sprawach podejmuje większość właścicieli, którą ustala się w oparciu o udział w nieruchomości wspólnej. Oddanie tych spraw w ręce większości ma na celu zachowanie porządku i bezpieczeństwa korzystania z części wspólnych przez osoby zamieszkujące w takim kompleksie mieszkaniowym. Powyższe nie dotyczy natomiast uszczuplenia uprawnień rzeczowych właściciela lokalu – wspólnota mieszkaniowa nie ma kompetencji do ingerowania w ich zakres (Komentarz do art. 1 ustawy o własności lokali mieszkalnych [w:] I. Szymczak, Własność lokali. Komentarz, wyd. II, publ. LEX/el. 2023 r.). Słusznie więc stwierdzono w zaskarżonym wyroku, że skarżąca Wspólnota mieszkaniowa nie może podejmować czynności zarządu w stosunku do lokali stanowiących odrębną własność jej członków. O ile zatem należy się zgodzić ze stanowiskiem, zgodnie z którym skoro w art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali wymienione jest udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, to samo należy powiedzieć o samym wykonaniu takiej nadbudowy lub przebudowy przez wspólnotę mieszkaniową, to jednak w okolicznościach przedmiotowej sprawy dyspozycja ww. przepisu nie mogła znaleźć zastosowania z uwagi na ingerencję spornej inwestycji także w nieruchomości nie stanowiące nieruchomości wspólnych, a wyłącznie tych ostatnich przepis ten dotyczy. Wspólnocie mieszkaniowej przysługuje bowiem jedynie ograniczona zdolność prawna, a jej zakres wyznacza ustawa o własności lokali ograniczająca zakres kompetencji wspólnoty mieszkaniowej do sprawowania zarządu nad nieruchomością wspólną. Większość właścicieli nie może decydować o nabywaniu praw i zaciąganiu zobowiązań niezwiązanych z nieruchomością wspólną. W tym ostatnim obszarze właściciele lokali mogą działać w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego, dokonanie takiej czynności jest możliwe za zgodą wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.). W konsekwencji należy w pełni podzielić wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, zgodnie z którym skarżąca Wspólnota nie dysponuje przedmiotową nieruchomością na cele budowlane w zakresie koniecznym dla realizacji spornej inwestycji.

Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga - odnośnie zarzutu naruszenia art. 1 ustęp 2 ustawy o własności lokali w zw. z art. 199 Kodeksu cywilnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 199 k.c. i nieprawidłowe przyjęcie, że w tzw. dużych wspólnotach mieszkaniowych w rozumieniu art. 20 i nast. ustawy o własności lokalu, do podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu czy też podejmowania działań stanowiących ingerencję w części wspólne budynku stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o współwłasności i wymagana jest jednomyślność wszystkich współwłaścicieli nieruchomości - że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji zarzucanego mu w tym zarzucie poglądu nie wyraził. Wręcz przeciwnie – Sąd ten odnosząc się do stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że jego istota nie polega na przyjęciu założenia, że w tzw. dużych wspólnotach mieszkaniowych w rozumieniu art. 20 i nast. ustawy o własności lokali, do podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu czy tez podejmowania działań stanowiących ingerencję w części wspólne budynku stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o współwłasności i wymagana jest jednomyślność wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, lecz na przyjęciu, że wspólnota nie może podejmować czynności, które nie dotyczą zarządu nieruchomością wspólną. Tym samym nie można w niniejszej stwierdzić naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ustęp 2 ustawy o własności lokali w zw. z art. 199 Kodeksu cywilnego w sposób opisany w omawianej podstawie skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się całkowicie nieusprawiedliwione. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił przedmiotową skargę kasacyjną.