Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 147/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 2, art. 48 ust. 3. art. 48 ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 140
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. J. i P. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu odwołania A. J. i P. J., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] 2017 r., [...] Decyzją tą nakazano odwołującym się rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach w planie 4,32 m x 14,94 m (o powierzchni zabudowy wynoszącej 64,54 m2), zlokalizowanego na działce [...] w granicy z działkami [...] i [...], położonego przy ul. [...] w [...], gmina [...].

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.

Na skutek zawiadomienia U. Z. i J. Z. z dnia 4 maja 2015 r. (k. 1-4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) w dniu 30 lipca 2015 r. Inspektor Powiatowy przeprowadził kontrolę obiektu budowlanego na działce [...]. Według oświadczenia obecnego właściciela nabył on działkę na podstawie aktu notarialnego z 2006 r. wraz z istniejącym obiektem, na który poprzedni właściciel nie posiadał żadnych dokumentów. Właściciel oświadczył też, że obiekt jest obecnie w trakcie rozbiórki (k. 17-21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 13 sierpnia 2015 r., [...] Starosta [...] (zwany dalej "Starostą") poinformował Inspektora Powiatowego, że [...] 2008 r. wydał decyzję [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego w granicy działek [...] i [...], zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], na działce [...] (k. 28 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia 21 października 2015 r. U. Z. przedłożyła do akt zdjęcia oraz mapy zasadnicze dotyczące działek: [...], [...], [...] z dnia 21 sierpnia 2011 r.; [...] z dnia 23 maja 2012 r.; arkusz [...], sekcja [...], obręb [...] z dnia 29 stycznia 2000 r.; [...] z dnia 20 czerwca 2006 r. oraz wniosek złożony do Starostwa z dnia 17 lutego 2015 r. wraz z odpowiedzią Starosty z dnia 16 marca 2015 r., [...] (k. 47-58 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W piśmie z dnia 12 listopada 2011 r. A. J. i P. J. wskazali, iż nie znają przeznaczenia obiektu w terminie jego budowy (ok. 1995 r.). Dokładna data budowy obiektu nie jest im znana. Nie są też w posiadaniu geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej dla budynku gospodarczo-garażowego (pozwolenie na budowę z dnia [...] 2008 r., [...]) (k. 66 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia 23 grudnia 2015 r. Inspektor Powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności budynku zlokalizowanego na działce [...] (k. 69 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia [...] 2016 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej "P.b."), nakazał A. J. i P. J. przedstawić, w terminie do 12 lutego 2016 r., ekspertyzę techniczną spornego obiektu na działce [...] (k. 71-72 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowienie to zostało jednak uchylone przez Inspektora Wojewódzkiego postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., [...] (k. 103 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W międzyczasie, pismem z dnia 22 stycznia 2016 r. A. J. i P. J. wystąpili do Inspektora Powiatowego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. o przeprowadzenie postępowania naprawczego. Wyjaśnili, że [...] 2006 r. kupili działkę zabudowaną, a fakt istnienia budynku potwierdzają mapy z 12 listopada 1996 r., 10 stycznia 2002 r. oraz z dnia 4 maja 2005 r. Następnie (po zakupie działki [...]) budynek został "rozmontowany", co potwierdza mapa z 24 lipca 2006 r. Zaznaczyli dalej, że w dniu [...] 2008 r. uzyskali pozwolenie na budowę budynku gospodarczego-garażowego w miejscu starego obiektu, jednakże z uwagi na trudną sytuację ekonomiczną inwestorzy odstąpili od jego budowy. Ostatecznie zdecydowali się zatem zmontować poprzedni obiekt. Dokonując tej ostatniej czynności dopuścili się jednak istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego (pismo z dnia 22 stycznia 2016 r. oraz związane z nim dokumenty znajdują się w aktach administracyjnych na k. 82-97).

Dnia 4 kwietnia 2016 r. Inspektor Powiatowy dokonał ponownie kontroli spornego obiektu. W trakcie oględzin P. J. zeznał do protokołu, że budynek istniał w dacie zakupu przez niego działki, ale różnił się długością. Po zakupie działki rozebrał część budynku od frontu, pozostawiając zadaszenie. Roboty te wykonał po uzyskaniu pozwolenia na budowę (k. 156-161, wyjaśnienia P. J. – zob. k. 161 verte).

Dnia 13 czerwca 2016 r. złożono do akt zdjęcia pochodzące z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (wystąpił o nie wcześniej Inspektor Powiatowy – zob. k. 100; z kolei zdjęcia znajdują się na k. 176-179 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Nadesłane fotografie obrazują stan nieruchomości odpowiednio na daty 19 kwietnia 2009 r., 30 maja 2008 r. oraz 7 sierpnia 2007 r.

Pismem z dnia [...] 2016 r., [...] Inspektor Powiatowy zwrócił się do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym pozwoleniem na budowę z dnia [...] 2008 r., [...] ([...]), wydanego dla budynku na działce [...] (k. 182-183 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Drugim postanowieniem z tego samego dnia zawiesił postępowanie w sprawie legalności spornego budynku do czasu rozpatrzenia wniosku wznowieniowego (k. 183 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Od powyższego postanowienia A. J. i P. J. wnieśli zażalenie. Wskazali w nim między innymi, że po nabyciu przez nich działki [...] znajdujący się na niej budynek został w całości rozebrany (k. 194-195 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 20 września 2016 r., [...] Starosta poinformował, że nie znajduje podstaw do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce [...]. Zaznaczył, że w dacie pozwolenia budynek nie figurował w ewidencji gruntów i budynków.

Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., [...] Inspektor Wojewódzki uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia [...] 2016 r. Organ odwoławczy podkreślił, że ze zdjęć lotniczych wynika, iż sporny budynek istniał w latach 2007, 2008 i 2009 r. Istotne jest, że znajdował się on na działce dacie wykonania fotografii z 30 maja 2008 r., a więc na najprawdopodobniej pozwolenie na budowę zostało wydane dla istniejącego obiektu. Zachodzi więc podstawa do prowadzenia postępowania w sprawie jego legalności, a fakt udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę nie ma znaczenia (k. 215-217 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Następnie w dniu 6 września 2016 r. do Inspektora Powiatowego wpłynęło pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 września 2016 r., [...], z którego wynika między innymi, iż prowadzone jest postępowanie skargowe na działanie geodety P. J. odnośnie prawidłowości wykonywanych przez niego w latach 2006-2012 prac geodezyjnych dotyczących nieruchomości stanowiącej działkę [...]. Geodeta miał nie wykazać w sporządzonej przez siebie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, budynku garażowego, wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej i tym samym poświadczyć nieprawdę w zakresie informacji o budynkach oraz sposobie użytkowania gruntu dla nieruchomości stanowiącej działkę [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaznaczył dalej, że w trakcie postępowania wyjaśniającego, na podstawie pozyskanej dokumentacji, ustalił, iż najstarszym zaewidencjonowanym dokumentem pomiarowym dotyczącym sposobu zagospodarowania działki [...] oraz działek z nią sąsiadujących, jest zarys pomiarowy z 1990 r., wykonany przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w P.. Na tym zarysie, na działce [...] wykazano istnienie innego budynku niemieszkalnego, oznaczonego symbolem "I". Dalsza analiza dokumentów wykazała, że na działce [...] do 2006 r. istniał budynek oznaczony na mapie symbolem "I" (inne budynki niemieszkalne). Budynek zlokalizowany na działce [...] został w 2006 r. usunięty z ewidencji gruntów i budynków na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę P. J. (k. 214 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia [...] 2016 r., [...] (zmienionym postanowieniem z dnia [...] 2016 r.) Inspektor Powiatowy nakazał A. J. i P. J. wstrzymać roboty budowlane, polegające na budowie budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce [...], przedstawić ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (k. 251-252 i 256 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] 2017 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 P.b. nakazał A. J. i P. J. rozbiórkę spornego budynku gospodarczego (k. 190-191 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, teczka oznaczona jako "pozostała część akt").

Odwołanie od decyzji złożyli A. J. i P. J., a następnie pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. uzupełnili jego argumentację. Wyjaśnili, że budynek istniał w dacie zakupu przez nich działki [...]. Było to jednak jedynie zaplecze budowy, a sama działka pozostawała oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako Bi – inne tereny niezabudowane. Podkreślili, że sporny obiekt należy kwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany (nie budynek). Został on po zawarciu umowy sprzedaży działki w całości rozebrany (k. 3, k. 10-15 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Na odwołanie skarżących odpowiedziała U. Z., domagając się utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy (35-38 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

W toku postępowania odwoławczego Inspektor Powiatowy w piśmie z dnia 14 lipca 2017 r., [...] wyjaśnił, iż murowany budynek mieszkalny na sąsiedniej działce, z którym zblokowany jest przedmiotowy budynek jest budynkiem trwale połączonym z gruntem. Obiekt ten jest zblokowany z budynkiem na sąsiedniej działce wzdłuż dwóch krawędzi. W tych też miejscach nie posiada własnych ścian. Dach budynku z płyt warstwowych oparty jest z jednej strony na stalowym kształtowniku zamocowanym poziomo do ściany podłużnej sąsiedniego budynku, a dodatkowo wspartym na słupach stalowych, wpuszczonych w posadzkę. Po przeciwnej stronie ściana podłużna budynku mocowana jest do słupków stalowych także wpuszczonych w posadzkę. Inspektor Powiatowy stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że konstrukcyjne zamocowanie dachu na ścianie sąsiedniego budynku, wzdłuż ściany podłużnej umożliwia przenoszenie obciążeń z przedmiotowego budynku na ścianę budynku sąsiedniego i dalej poprzez fundament (budynku na sąsiedniej działce). Gdyby nie fakt (zamocowania dachu na ścianie sąsiedniego budynku), to w przypadku usunięcia ściany sąsiedniego budynku, przedmiotowy obiekt uległby katastrofie. Tak więc, przynajmniej wzdłuż jednej ze ścian (podłużnej) przedmiotowy budynek na działce [...] jest trwale połączony z gruntem.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Motywując decyzję organ rozpoczął od wyjaśnienia, że sporny obiekt na działce [...] trafnie został uznany za budynek. Nie uwzględnił tym samym zarzutów odwołania, że jest on obiektem tymczasowym nie połączonym trwale z gruntem.

Dalej Inspektor Wojewódzki odniósł się do okoliczności będącej przedmiotem sporu w sprawie, to jest faktu istnienia budynku w latach 2006-2008. Zauważył, że dla budynku na działce [...] wydano pozwolenie na budowę z [...] 2008 r. ([...]), z kolei z dokumentacji geodezyjnej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że budynek usunięto z ewidencji w 2006 r. na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę P. J. (skarżącego).

Inspektor Wojewódzki zwrócił dalej uwagę, że z aktu notarialnego rep. A [...] z dnia [...] 2006 r. stanowiącego umowę sprzedaży działki wynika, iż przedmiotem sprzedaży była nieruchomość niezabudowana. Z kolei A. J. i P. J. wyjaśnili w toku postępowania, że nie jest im znana data budowy budynku i nie są w posiadaniu geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Inspektor Powiatowy nie posiada z kolei w swoich zasobach zawiadomienia o rozpoczęciu robót budowlanych polegających na jego budowie ani zawiadomienia o zakończeniu budowy. P. J. wyjaśnił też, że gdy kupił działkę w tym samym miejscu istniał budynek, ale większy. Następnie rozebrał część od frontu pozostawiając zadaszenie. Roboty te wykonał po uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy odniósł się następnie do zebranych w aktach zdjęć lotniczych nadesłanych przez Głównego Geodetę Kraju. Na podstawie zdjęć z 19 kwietnia 2009 r., 19 kwietnia 2009 oraz 30 maja 2008 r. stwierdził, że budynek istniał w dniu 30 maja 2008 r., natomiast Starosta wydał decyzję o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczo-garażowego w tym samym miejscu dnia [...] 2008 r. Inspektor Wojewódzki zauważył, że mapa do celów projektowych złożona do załącznika pozwolenia na budowę, stanowiącego projekt budowlany, aktualizowana w dniu 25 lipca 2006 r. nie uwzględniała budynku, natomiast zgodnie z pismem Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia 16 marca 2015 r., [...] skierowanym do U. Z. budynek zlokalizowany na działce [...] został usunięty w dniu 5 października 2006 r. na podstawie dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej przez uprawnionego geodetę P. J..

Dalej Inspektor Wojewódzki podsumował, że pomimo stanowiska skarżących (że po kupnie nieruchomości obiekt budowlany został rozebrany w całości) ze zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 30 maja 2008 r. wynika, że budynek istniał, a Starosta [w takich warunkach – uw. WSA] wydał pozwolenie na budowę budynku gospodarczo-garażowego.

Niezależnie od powyższego Inspektor Wojewódzki zaznaczył dalej, że w sprawie należy zweryfikować, czy sporny obiekt wymaga pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Wskazał, że jako budynek nie może korzystać z procedury zgłoszeniowej (art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b.), gdyż przekracza maksymalną powierzchnię, powyżej której wymagane jest już pozwolenie na budowę (35 m2). Skoro zatem wymaga pozwolenia, to oznacza, że zasadnie prowadzone jest postępowanie z art. 48 P.b.

Kontynuując rozważania Inspektor Wojewódzki stwierdził, że wdrożenie procedury legalizacyjnej spowodowało, iż Inspektor Powiatowy postanowieniem z dnia [...] 2016 r. nakazał A. J. i P. J. realizację wymienionych tam obowiązków związanych z doprowadzeniem budynku do stanu zgodnego z prawem. Obowiązków tych skarżący nie wykonali, a to z kolei spowodowało konieczność zastosowania art. 48 ust. 4 P.b. przewidującego wydanie nakazu rozbiórki.

W konkluzji Inspektor Wojewódzki zaznaczył, że wobec A. J. i P. J. została podjęta próba legalizacji ich budynku, ci jednak z możliwości tej nie skorzystali.

W skardze na decyzję Inspektora Wojewódzkiego A. J. i P. J. wystąpili o uchylenie decyzji obu instancji. Ich zdaniem naruszono art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez niezastosowanie tych przepisów. Zaznaczyli, że organy nie odniosły się do wniosku, jaki złożyli 25 stycznia 2016 r. W ocenie A. J. i P. J. dojść miało też do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 4, art. 32 pkt 4 i art. 33 pkt 2 P.b. poprzez pominięcie faktu istnienia prawomocnego pozwolenia na budowę dla spornego budynku oraz prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący dodali zarazem, że dla ich działki obowiązuje też miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który w § 13 pkt 4 i 5 dla terenów oznaczonych MN/U dopuszcza lokalizację w granicy działki budynków gospodarczo-garażowych.

Skarżący wskazali nadto na naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., co miało nastąpić poprzez odmowę uznania wiarygodności i mocy dowodowej decyzji Starosty o odmowie wznowienia postępowania w sprawie prawomocnego pozwolenia na budowę z dnia [...] 2008 r., [...], o które to wznowienie wystąpił Inspektor Powiatowy. Zdaniem A. J. i P. J. zawieszając wówczas postępowanie główne Inspektor Powiatowy niejako przyznał, że fakt istnienia prawomocnego pozwolenia na budowę ma dużą moc dowodową i jest dowodem rozstrzygającym. Skarżący podkreślili, że uzyskane przez nich pozwolenie na budowę dla spornego obiektu z całą pewnością obowiązywało w latach 2008-2011. Nadto, nigdy jego wygaśnięcia nie stwierdzono.

A. J. i P. J. zarzucili także naruszenie art. 7, 78, 107 § 3 i art. 140 K.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów stawianych rozstrzygnięciu pierwszej instancji przez skarżących w odwołaniu z dnia 8 maja 2017 r. Podstawowym zarzutem skierowanym wobec Inspektora Powiatowego oraz wobec organu odwoławczego był brak kompetencji osób prowadzących postępowanie do interpretacji zdjęć lotniczych. Organy uznały jako jedne z podstawowych dowodów w sprawie, przekazane przez Głównego Geodetę Kraju zdjęcia lotnicze obejmujące swoim zasięgiem przedmiotową nieruchomość, a domniemanie na ich podstawie istnienia na gruncie spornego budynku przed dniem wydania przez Starostę pozwolenia na budowę – za bezpośredni powód wydania decyzji o rozbiórce obiektu. Tymczasem z akt postępowania nie wynika i nie jest wiadomo, czy osoby dokonujące analizy zdjęć posiadają uprawnienia w fotointerpretacji zdjęć lotniczych. Skarżący podkreślili, że zagadnienia związane z kompetencjami do interpretacji zdjęć lotniczych regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdzie wyraźnie wskazano rodzaj uprawnień zawodowych upoważniających do wypowiadania się i interpretacji zdjęć lotniczych. Skarżący stwierdzili też przy tym, że samo zdjęcie lotnicze ma znikomą wartość dowodową.

Kolejnym zarzutem odwołania, jaki w ocenie A. J. i P. J. pominięto, był zarzut braku kompetencji osób prowadzących postępowanie do oceny i interpretacji opracowań geodezyjnych. Z uwagi na fakt uznania przez Inspektora Powiatowego zarówno zdjęć lotniczych jak i opracowań geodezyjnych za podstawowe dowody w sprawie, skarżący odnieśli się do tych zagadnień w uzasadnieniu do odwołania w sposób szczegółowy. Organ powinien się do takich wyjaśnień odnieść, a co za tym idzie zasadnym było przeprowadzenie dowodu przez uzyskanie opinii od osoby posiadające stosowne uprawnienia w danych dziedzinach.

Wreszcie A. J. i P. J. podkreślili, że przed Prokuraturą Rejonową [...] w P. toczyło się postępowanie w sprawie czynu zabronionego, to jest poświadczenia nieprawdy w opracowaniach geodezyjnych dotyczących sprawy (o czyn z art. 271 § 1 K.k.). Postępowanie to zostało prawomocnie umorzone w dniu [...] 2016 r. wobec stwierdzenia, że czyn nie zawiera znamion czynu zabronionego. Umorzeniem zakończone zostało także postępowanie przed rzecznikiem dyscyplinarnym w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej osób wykonujących samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii ([...]). Skarżący ocenili, że wszystkie te okoliczności pozwalają twierdzić, iż Inspektor Wojewódzki dysponował wiarygodnym i prawomocnym dowodem w sprawie wytworzonym przez organy i instytucje powołane do oceny opracowań geodezyjnych od strony technicznej, merytorycznej, jak również odpowiedzialności karnej. Wszystkie te dowody jednoznacznie świadczyły na korzyść skarżących.

Zdaniem skarżących Inspektor Wojewódzki w sposób niewystarczający wyegzekwował od organu pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu dokładne wyjaśnienie i opisanie czy budynek gospodarczo-garażowy będący przedmiotem postępowania jest trwale połączony z gruntem. Pismo w tej sprawie Inspektor Wojewódzki skierował do Inspektora Powiatowego w dniu 7 lipca 2017 r. Organ pierwszej instancji w odpowiedzi odniósł się do żądania, a następnie wyznaczył na dzień 25 sierpnia 2017 r. kontrolę mająca na celu wyjaśnić i opisać czy budynek gospodarczo-garażowy przy ul. [...] w [...] jest trwale połączony z gruntem. Pismem z dnia 4 sierpnia 2017 r. Inspektor Powiatowy zarządzoną kontrolę anulował, nie wyznaczając nowego terminu.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

W toku rozprawy sądowej, która odbyła się 14 czerwca 2018 r. P. J. wyjaśnił, że z uwagi na rodzaj zabudowy na działce [sporny obiekt – uw. WSA], w dacie aktu notarialnego jej zakupu, działka ta powinna być opisana jako niezabudowana. Obiekt następnie został zdemontowany, natomiast ponownie zrealizowano go dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Skarżący zaznaczył, że obiekt po jego demontażu był w częściach składowany w miejscu jego posadowienia, co może mieć znaczenie dla interpretacji zdjęć lotniczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli w stosunku do budowy zachodzą przesłanki jej legalizacji (zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innymi przepisami, w tym techniczno-budowanymi). Wówczas wdrożona zostaje procedura legalizacyjna określona w art. 48 ust. 3 i nast. P.b. rozpoczynająca się wydaniem postanowienia o nałożeniu na inwestora określonych obowiązków dotyczących udokumentowania zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przedłożenia stosownej dokumentacji projektowej i dokumentacji powiązanej (art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 P.b.). Jeżeli jednak inwestor nałożonych nań obowiązków nie zrealizuje, organ uzyskuje kompetencję do wydania (obligatoryjnie) nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 4 P.b.).

W niniejszej sprawie doszło właśnie do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 48 ust. 4 P.b., albowiem objęci obowiązkami z legalizacji A. J. i P. J. nie wykonali postanowienia Inspektora Powiatowego z dnia [...] 2016 r., [...], zmienionego postanowieniem z dnia [...] 2016 r. (k. 251-252 i 256 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Powyższe nie odbiera oczywiście skarżącym prawa do obrony ich praw, tym bardziej, że istota sporu w sprawie wiąże się nie z tym, czy budynek może zostać zalegalizowany w trybie art. 48 i nast. P.b., ale z tym, czy procedura z tego przepisu w ogóle ma zastosowanie. Podkreślić należy, że A. J. i P. J. konsekwentnie żądali, już od początkowej fazy postępowania, przeprowadzenia wobec budynku gospodarczo-garażowego na działce [...] procedury naprawczej z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Żądanie takie zostało sformułowane chociażby w piśmie z dnia 22 stycznia 2016 r. znajdującym się na k. 97 akt administracyjnych organu pierwszej instancji. Determinacja A. J. i P. J., aby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem właśnie w trybie art. 51 P.b. jest zrozumiała, wszakże procedura naprawcza nie wiąże się – w przeciwieństwie do procedury legalizacyjnej z art. 48 P.b. – z opłatą legalizacyjną.

Pomimo rozbudowanej argumentacji zawartej tak w decyzjach organów jak i w pismach skarżących główne zagadnienie w niniejszej sprawie sprowadza się do konkretnych pytań:

- czy budynek na działce [...], dla którego nie wydano wcześniej pozwolenia na budowę, istniał w dacie udzielenia P. J. przez Starostę pozwolenia na budowę na tożsamą inwestycję ([...] 2008 r.), względnie,

- czy został on przed tą datą rozebrany?

Pierwsze ustalenie prowadziłoby wprost do konkluzji, że sporny budynek gospodarczo-garażowy został zrealizowany w ramach samowoli budowlanej, a w konsekwencji wymagał przeprowadzenia postępowania z art. 48 i nast. P.b. (pozwolenie na budowę z dnia [...] 2008 r. nie miałoby w takim przypadku znaczenia, gdyż po pierwsze nie mogło dotyczyć inwestycji już istniejącej, a po drugie, akt taki nie ma skutku legalizującego). Z kolei drugie ustalenie prowadziłoby do konkluzji, że budynek obecnie istniejący wybudowano w czasie, gdy P. J. miał już pozwolenie na budowę. Oznaczałoby to, że odpowiednią procedurą naprawczą, byłaby procedura z art. 50 i 51 P.b.

Skarżący w toku postępowania, w każdym razie na późniejszym jego etapie, konsekwentnie zajmują stanowisko, że po zakupie działki na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] 2006 r. (k. 17-20 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) budynek ten rozebrali i został on usunięty z ewidencji gruntów i budynków, co potwierdza mapa zasadnicza przedstawiająca stan na dzień 24 lipca 2006 r. Następnie budynek "odbudowali" ponownie po uzyskaniu przez P. J. pozwolenia na budowę z [...] 2008 r., [...]. Miało to nastąpić co prawda niezgodnie z pozwoleniem na budowę, jednakże nie w warunkach samowoli.

W decyzjach organów obu instancji, choć nie wyrażono tego wprost, wyjaśnienia A. J. i P. J. co do historii spornego budynku zostały potraktowane jako niewiarygodne. Sąd także nie daje wiary przedstawionym przez skarżących wyjaśnieniom.

Po pierwsze, wypowiedzi skarżących w toku postępowania nie są spójne. Skarżący w wielu pismach sprzeciwiają się ustaleniu, że budynek nie został przez nich rozebrany po zakupie działki [...], to jest po [...] 2005 r. i zdają się stanowczo przekonywać, że takiej czynności dokonali. Tymczasem w piśmie z dnia 12 listopada 2011 r. [powinno być "2015’ – uw. WSA] (k. 66 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) A. J. i P. J. wyraźnie wskazują (odnosząc się do wezwania organu w sprawie współcześnie istniejącego budynku na ich nieruchomości), że "Dokładna data budowy przedmiotowego obiektu nie jest im znana". To wyjaśnienie z początkowego etapu postępowania poddaje pod wątpliwość późniejsze stanowcze stwierdzenia, jakoby poprzednio istniejący budynek miał zostać rozebrany przez skarżącego, a następnie – po uzyskaniu pozwolenia na budowę – wybudowany na nowo. Trudno bowiem wyobrazić sobie, że składając oświadczenie z dnia 12 listopada 2011 r. P. J. nie pamiętał dokładnej daty budowy "nowego" budynku, który miał rzekomo po 2008 r. zrealizować świadomie na podstawie pozwolenia na budowę. Co więcej, do protokołu kontroli, która miała miejsce 30 lipca 2015 r. P. J. – znajdując się zapewne przed budynkiem gospodarczo-garażowym i przedstawiając dotyczące jego właśnie wyjaśnienia – zeznał pracownikom nadzoru budowlanego, że nabył działkę w 2006 r. "z istniejącym obiektem, na który poprzedni właściciel nie przekazał żadnych dokumentów". Oświadczył też, że "obiekt jest obecnie w trakcie rozbiórki" (zob. k. 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Ta wypowiedź skarżącego także sugeruje, że budynek kontrolowany 30 lipca 2015 r. nie jest budynkiem wybudowanym na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] 2008 r. P. J. składając wyjaśnienia przez pracownikami nadzoru budowlanego powinien przecież doskonale zdawać sobie z tego sprawę. Wreszcie dnia 4 kwietnia 2016 r. Inspektor Powiatowy dokonał ponownie kontroli spornego obiektu, a w trakcie oględzin P. J. zeznał do protokołu, że budynek istniał w dacie zakupu przez niego działki, ale różnił się długością. Po zakupie działki "rozebrał część budynku od frontu, pozostawiając zadaszenie". Roboty te wykonał po uzyskaniu pozwolenia na budowę (k. 156-161, wyjaśnienia P. J. – zob. k. 161 verte).

W ocenie Sądu powyższe wyjaśnienia skarżącego mają istotne znaczenie dla sprawy. Składane były one w toku postępowania i to – co trzeba podkreślić – w trakcie czynności dowodowych bezpośrednio przy spornym budynku, kiedy to pracownicy nadzoru budowlanego mieli potencjalną możliwość bieżącej weryfikacji twierdzeń P. J. (np. poprzez odnalezienie śladów jego rzekomego "demontażu" po zakupie działki [...] i ponownego montażu po uzyskaniu pozwolenia na budowę). Brak spójności w wypowiedziach zwłaszcza P. J. powoduje, że w ocenie Sądu jego wyjaśnień nie można uznać za wiarygodne. W szczególności wręcz niewiarygodne jest twierdzenie, że budynek "zdemontowano" w celu budowy nowego, od zamiaru budowy nowego odstąpiono z uwagi na uwarunkowania ekonomiczne, jednak później "stary" budynek zamontowano ponownie (ale nie samowolnie – wobec istnienia w obrocie pozwolenia na budowę).

Odrębnej uwagi wymaga ocena materiału dowodowego. Skarżący w swych środka zaskarżenia (w odwołaniu i w skardze) w znacznej mierze koncentrują się na deprecjonowaniu dowodów ze zdjęć lotniczych, podważają kompetencje pracowników organów do ich interpretacji, wreszcie podważają kompetencje tychże pracowników do oceny opracowań z zakresu geodezji i kartografii.

W ocenie Sądu analizując materiał dowodowy zebrany w aktach administracyjnych skoncentrować się należy na dowodach, które pozwalają na skonfrontowanie faktów przedstawianych przez skarżących. Otóż A. J. i P. J. (według ostatecznie przyjętej wersji) twierdzą, że obiekt gospodarczo-garażowy rozebrali w całości po nabyciu nieruchomości, a więc o [...] 2016 r. Dokumentować ten fakt ma mapa zasadnicza z pieczęciami i podpisami przedstawiająca stan działki [...] aktualny na dzień 24 lipca 2006 r., z której wynika, że na działce nie było wówczas żadnego obiektu (oryginał mapy – zob. k. 11 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Dokument ten mógłby mieć wysoką wartość dowodową, gdyby nie fakt, że jego treść sporządził sam zainteresowany – P. J. (mógł to uczynić, gdyż z zawodu jest uprawionym geodetą). Abstrahując do tej ostatniej kwestii, Sąd roboczo przyjął za skarżącym tezę, że ten miał rozebrać budynek po [...] 2006 r., a przed 24 lipca 2006 r. (kiedy to obiekt według opracowania geodezyjnego samego P. J. miał już nie istnieć). Według oświadczeń A. J. i P. J. sporny budynek miał nie istnieć też aż do [...] 2008 r., kiedy to wydano pozwolenie na budowę [...] stanowiące podstawę do jego ponownego zmontowania. W sprzeczności z takim scenariuszem wydarzeń stoi jednak fotografia lotnicza pochodząca z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, która została poświadczona urzędowo jako zgodna z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Otóż z kolorowej fotografii na k. 177 akt administracyjnych organu pierwszej instancji wynika niezbicie, że w dniu 30 maja 2008 r., a więc przed datą pozwolenia na budowę, a po rzekomym fakcie jego rozbiórki, sporny budynek gospodarczo-garażowy istnieje na działce [...]. Sąd podkreśla – odnosząc się do zarzutów A. J. i P. J. zawartych w odwołaniu i skardze – że nie znajduje żadnych powodów, dla których odczytanie ("fotointerpretacja") zdjęcia lotniczego z dnia 30 maja 2008 r. musiało wymagać szczególnych ku temu uprawnień. Zdjęcie to jest bardzo wyraźne i nie sposób mieć jakichkolwiek wątpliwości, co do tego, jakie działki i obiekty budowlane na nim odzwierciedlono. Sporny budynek gospodarczo-garażowy z białym dachem (zob. pomocniczo jako porównanie fotografię na k. 53 akt administracyjnych organu drugiej instancji) znajduje się w centralnej części zdjęcia lotniczego datowanego na 30 maja 2008 r. Z łatwością i bez specjalistycznej wiedzy możliwe jest także ustalenie, że budynek ten rzuca cień na otaczające go podłoże, co wyklucza, aby był to "budynek składowany w częściach po demontażu" – jak przekonywał Sąd P. J. w toku rozprawy sądowej.

Końcowo dodać trzeba, że w archiwach organów, a do ich posiadania uprawnione są właśnie organy nadzoru budowlanego, nie ma żadnych dokumentów świadczących o tym, że domniemaną budowę "nowego" budynku gospodarczo-garażowego formalnie rozpoczęto, jak i zawiadomiono o jej zakończeniu (zob. k. 201 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, iż budynek gospodarczo-garażowy na działce [...] został zrealizowany bez pozwolenia na budowę przed datą [...] 2008 r. Jest to więc obiekt stanowiący samowolę budowlaną, a nie obiekt tylko niezgodny z wydanym pozwoleniem na budowę.

Na marginesie Sąd dodaje, że znaczna część rozważań skarżących dotyczących mocy dowodowej poszczególnych dokumentów i map, w szczególności mapy zasadniczej przedstawiającej stan aktualny na 24 lipca 2006 r. nie ma w sprawie znaczenia, tak jak i nie ma znaczenia, to czy budynek po [...] 2006 r., a przed 24 lipca 2006 r. został "rozmontowany" (k. 97 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Istotne jest bowiem to, co wynika ze zdjęcia lotniczego datowanego na 30 maja 2008 r. Widać na nim, że budynek w tej dacie – a więc przed udzieleniem P. J. pozwolenia na budowę – istnieje. Wnioski z tego wyraźnego i kolorowego zdjęcia są zdaniem Sądu niepodważalne. To wszystko oznacza, że budynek na działce [...] jest samowolą budowlaną i podlega ocenie w trybie art. 48 i 49 P.b. Fakt udzielenia P. J. pozwolenia na budowę w grudniu 2008 r. na obiekt w tym samym miejscu na działce [...] nie "legalizuje" tego rodzaju inwestycji, gdyż dotyczy przyszłego zamierzenia. W tym miejscu jeszcze raz podkreślić należy, że żaden dokument znajdujący się w aktach sprawy nie wskazuje, iżby P. J. w jakikolwiek sposób skorzystał z uprawnień wynikających z pozwolenia na budowę z dnia [...] 2008 r., [...] dokumentując to formalnym zawiadomieniem o rozpoczęciu bądź zakończeniu budowy. Innymi słowy, rozważane pozwolenie pozostało dokumentem przyznającym P. J. uprawnienie do realizacji przyszłego zamierzenia budowlanego (temu Sąd nie przeczy), jednakże inwestor z uprawnienia tego nie uczynił użytku.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że wszystkie podniesione w skardze zarzuty nie są trafne. Po pierwsze organy nadzoru budowlanego wyjaśniły, dlaczego w sprawie nie może znaleźć zastosowanie procedura z art. 51 P.b. (zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.), po drugie udzielenie P. J. pozwolenia na budowę nie miało w sprawie znaczenia, gdyż było to pozwolenie uprawniające inwestora do realizacji przyszłego zamierzenia budowlanego i nie legalizowało istniejącej na działce samowoli (zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 4, art. 32 pkt 4 i art. 33 pkt 2 P.b.), wreszcie po trzecie, tym bardziej nie miał w sprawie znaczenia fakt, że nie doszło do skutecznego wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia z [...] 2008 r. (zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.).

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi, a dotyczącego naruszenia art. 7, 78, 107 § 3 i art. 140 K.p.a., Sąd przyznaje, że Inspektor Wojewódzki powinien był nieco szerzej odnieść się do poszczególnych argumentów A. J. i P. J. zawartych w odwołaniu. Nie ma to jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż oceny materiału dowodowego nie mogą podważyć odchodzące od głównego wątku sprawy rozważania dotyczące uprawnień do odczytywania zdjęć lotniczych (jak wskazano, ich treść nie budzi najmniejszych wątpliwości) i oceny opracowań geodezyjnych. Nie rzutują na sprawę także rozstrzygnięcia dotyczące postępowania karnego oraz dyscyplinarnego względem P. J., które odnosiły się do prawidłowości jego pracy jako geodety. Postanowienia te dotyczyły bowiem jedynie opracowania i mapy z 24 lipca 2006 r., a jak wskazano, zasadnicze znaczenie ma to, że istnienie budynku na działce [...] zostało udokumentowane na datę 30 maja 2008 r.

Końcowo wreszcie Sąd zauważa, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż sprawa dotyczy budynku, a więc obiektu budowalnego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (zob. art. 3 pkt 2 P.b.). Trafne są wyjaśnienia organów obu instancji, w których zwrócono uwagę na konstrukcję obiektu, sposób posadowienia i przenoszenia obciążeń na podłoże oraz budynek sąsiedni. Zdaniem Sądu nie ma podstaw, aby budynkowi gospodarczo-garażowemu przypisać jakąkolwiek inną kwalifikację z art. 3 P.b., a już zwłaszcza nie można twierdzić, że jest to tymczasowy obiekt budowlany.

Konkludując, Sąd stwierdza, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo wszczęły i prowadziły postępowanie z art. 48 P.b. Skoro A. J. i P. J. nie skorzystali z możliwości legalizacji zabudowy na działce [...], to trafnie także orzeczono o jej rozbiórce.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).