Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 232/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 492 par. 1 pkt 1; art. 494 par. 2; art. 532 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1577
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych - tekst jedn.
article: art. 99 ust.2, 2a, pkt 1, ust. 3 pkt 2 i 3, art. 112 ust. 1 pkt 3 i ust 3, art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2211
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jedn.
article: art. 61 par. 3, art. 138 par. 1, art. 155
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. C.-P. Sp. z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1497/18 w sprawie ze skargi B. C.-P. Sp. z o.o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz B. C.-P. Sp. z o.o. we W. 1257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 września 2020r. sygn. akt VI SA/Wa 1497/18, oddalił skargę B. C.-P. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: Spółka, Strona, Skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w zakresie podmiotu prowadzącego oraz nazwy apteki.

Wnioskiem, który wpłynął do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie (dalej: ZWIF) 3 lipca 2017r. Spółka wystąpiła o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w T. przy ul. [...], poprzez: zmianę oznaczenia zezwoleniobiorcy na Spółkę oraz zmianę nazwy apteki na "[...]". Podniosła, że obecnie nie zachodzi sytuacja – skutkująca uprzednio odmową zmiany ww. zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej - prowadzenia przez nią, z uwzględnieniem podmiotów powiązanych, więcej niż 1% aptek w województwie zachodniopomorskim, na dowód czego dołączyła kopie wyciągów z umów zbycia udziałów z 23 czerwca 2017 r.

Decyzją z [...] listopada 2017 r. ZWIF odmówił zmiany zezwolenia nr [...] z [...] czerwca 2004 r. (zmienionego decyzją z 23 listopada 2009 r.) na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" w T. przy ul. [...] w części dotyczącej podmiotu uprawnionego do jej prowadzenia i wskazania Spółki oraz nazwy apteki na "[...]".

Wskazał, że Spółka przejęła w wyniku połączenia, w trybie art. 492 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1577; dalej: k.s.h.) C.Z.G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: C.), która prowadziła ww. aptekę ogólnodostępną. Jednakże na mocy obowiązującego art. 99 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017, poz. 2211 z późn. zm.; dalej: Pr.farm.), do powyższego zezwolenia nie stosuje się art. 494 § 2 k.s.h. Wobec połączenia ww. spółek, Spółka zwróciła się o zmianę zezwolenia udzielonego przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne

(Dz. U. z 2017 r., poz. 1015; dalej: nowelizacja Pr.farm.). Organ I instancji stwierdził, że skoro wniosek o zmianę zezwolenia nr [...] poprzez zmianę podmiotu uprawnionego (na Spółkę) do prowadzenia tej apteki oraz zmianę nazwy apteki złożony został 3 lipca 2017 r., a zatem po wejściu w życie nowelizacji Pr. Farm., to mają zastosowanie znowelizowane przepisy prawa w pełnym zakresie, w tym art. 99 ust. 2a pkt 1 Pr.farm. wyłączający stosowanie art. 494 § 2 i art. 532 § 2 k.s.h. do zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, przy czym brał pod uwagę także art. 2 ust. 1 nowelizacji Pr.farm. Oznaczało to, że nie było możliwe dokonanie zmiany ww. zezwolenia poprzez zmianę podmiotu uprawnionego do prowadzenia tej apteki na rzecz Spółki, a tym samym i zmiany nazwy.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, ww. decyzją GIF utrzymał w mocy decyzję ZWIF, w oparciu o art. 112 ust 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 99 ust. 2, art. 99 ust, 2a pkt 1 Pr.farm. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257; dalej: k.p.a.).

Odwołał się do zasady określonej w art. 99 ust. 1 Pr.farm., że apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na jej prowadzenie i do zezwolenia tego, na mocy nowego brzmienia art. 99 ust. 2a ww. ustawy nie stosuje się art. 494 § 2, art. 531 § 2, art. 553 § 2 k.s.h., co potwierdzała także norma intertemporalna z art. 2 nowelizacji Pr.farm. Postępowanie wszczął wniosek Spółki złożony 3 lipca 2017 r., co oznaczało, że do Strony, która ubiega się o zmianę zezwolenia, należy zastosować obowiązujący art. 99 ust. 2a pkt 1 Pr.farm., ponieważ datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia go organowi administracji publicznej (art. 61 §.3 k.p.a.). Organ odwoławczy nie zgodził się ze Spółką, że ocena skutków czynności, w wyniku której mogło dojść do przejścia zezwolenia, powinna być dokonana w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w momencie dokonania czynności, skoro wniosek wpłynął do organu 3 lipca 2017 r. Złożenie wniosku w tym dniu oznaczało, że ustawę nową należy stosować także do stosunków zaistniałych wcześniej, wg zasady bezpośredniego działania ustawy nowej od daty jej wejścia w życie.

Zatem, w myśl obowiązującego art. 99 ust. 2a pkt 1 Pr.farm. do powyższego zezwolenia nie można było zastosować art. 494 § 2 k.s.h. i nie było możliwe dokonanie zmiany zezwolenia nr [...] w żądanym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), po rozpoznaniu skargi Spółki na omówioną decyzję GIF, doszedł do wniosku, że nie miało miejsca naruszenie prawa materialnego, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz.2325; dalej: p.p.s.a.), w sposób mający wpływ na wynik sprawy i na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako bezzasadną.

Nie budziło wątpliwości WSA, że Spółka przejęła w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. C.-adresata decyzji o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w T. Odwołując się do uregulowań k,s,h, regulujących kwestię sukcesji praw i obowiązków wynikających z zezwolenia, stwierdził, że w zezwoleniu wydanym na rzecz C. nie zostały określone ograniczenia wykluczające sukcesję administracyjnoprawną na podstawie k.s.h. Zauważył też, że w dacie połączenia Spółki z C., tj. w 2014 r. nie istniały przepisy, które wyłączałyby następstwo prawne wynikające z faktu połączenia.

Sąd I instancji odnosząc się do stanowiska GIF co do zakresu stosowania art. 92 ust. 2a pkt 1 Pr.farm. przyjął, że przepis ten będzie miał zastosowanie do połączeń, które nastąpiły po dniu wejścia jego w życie i nie powinien mieć zastosowania do oceny skutków zdarzeń, które nastąpiły przed tą datą. Nie została bowiem wyłączona zasada, że skutki określonego zdarzenia mającego znaczenia prawne winny być oceniane z punktu widzenia przepisów prawa obowiązujących w dacie zaistnienia tego zdarzenia. Ustawodawca, jeżeli chciałby aby nie zostały nabyte uprawnienia wynikające z art. 494 § 2 k.s.h. obowiązany był do jednoznacznego, wyraźnego wskazania, że art. 99 ust 2a pkt 1 Pr.farm ma zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed datą jego wejścia w życie, a czego nie zawarł w przepisach przejściowych. Ponadto art. 2 nowelizacji Pr.farm., według WSA, nie był przepisem uprawniającym do zastosowania art. 99 ust. 2a pkt 1 Pr.farm. do oceny skutków połączenia spółek (w zakresie przejścia praw i obowiązków wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki) zaistniałych przed dniem wejścia w życie nowelizacji Pr.farm.

WSA dalej przyjął, że złożenie wniosku o zmianę zezwolenia po dniu wejścia w życie nowelizacji Pr.farm., nie miało znaczenia dla sprawy, gdyż akt ten nie wiązał z datą złożenia wniosku o zmianę pozwolenia (z uwagi na połączenie spółek) skutku w postaci stosowania nowych przepisów prawa. Znaczenie miało to, kiedy nastąpiło połączenie tj. przed wejściem w życie nowelizacji Pr.farm., czy też po jej wejściu w życie a nie to kiedy został złożony wniosek o zmianę z tego powodu wydanego już zezwolenia. Data złożenia wniosku o zmianę zezwolenia nie determinowała oceny skutków zdarzenia zaistniałego przed jego złożeniem. Przepis art. 99 ust. 2a pkt 1 Pr.farm., zdaniem WSA, należało postrzegać jako przepis prawa materialnego, do którego, w odróżnieniu od nowowprowadzanych przepisów postępowania, nie znajduje zastosowania zasada bezpośredniego działania prawa.

Przyjęcie odmiennej oceny prawnej prowadziłoby do naruszenia wynikającej z zasady niedziałania prawa wstecz ochrony praw nabytych, że prawa podmiotowe słusznie nabyte w czasie obowiązywania dawnego prawa trwają nadal pod rządami ustawy nowej (art. 2 Konstytucji RP).

Zatem, gdy doszło do połączenia Skarżącej i C. w trybie art. 494 § 2 (powinno być art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h.) i w dniu połączenia nie istniał przepis prawa wyłączający sukcesję, a nadto z przepisów nowelizacji Pr.farm. nie można wywodzić zastosowania art. 99 ust. 2a pkt 1 Pr.farm. w sprawie, za zasadne WSA uznał twierdzenia Spółki o naruszeniu przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 2a pkt 1 Pr.farm, art. 494 § 2 k.s.h. oraz art. 2 Konstytucji.

Równocześnie WSA uznał, że wystąpienie tych naruszeń nie będzie mogło być uznane za mające wpływ na wynik sprawy z uwagi na istnienie innych podstaw do odmowy uwzględnienia wnioskowanej przez Skarżącą zmiany zezwolenia.

Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że prawidłowe było skorzystanie z art. 155 k.p.a. do zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej – w zakresie zmiany danych podmiotu, któremu udzielono zezwolenia, jak i innych elementów tej decyzji. Zasadnie przyjęły organy, że przepis ten miał zastosowanie w sprawie.

Zgodnie z treścią art. 155 k.p.a. według WSA nie budziło wątpliwości, że decyzją podlegającą zmianie jest ostateczna decyzja o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie apteki, na mocy której strona nabyła określone prawo i że została wyrażona zgoda przez Stronę na wnioskowaną zmianę, skoro złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany zezwolenia.

Zasadniczą jednak kwestią było, czy wnioskowanej zmianie nie sprzeciwiały się przepisy szczególne, gdyż nawet przy wniosku strony i jej zgodzie a nawet gdy przemawiałby za tym słuszny interes strony, zmiana ta nie mogłaby zostać dokonana, o ile sprzeciwiały się jej przepisy szczególne.

Podniósł WSA, że zezwolenia wydawane na prowadzenie apteki są formą obligatoryjnej reglamentacji prawnej, jakiej poddawana jest każda działalność regulowana. Stanowi to wyłom od konstytucyjnie gwarantowanej swobody działalności gospodarczej. Zezwolenie zabezpieczać ma legalność działalności prowadzonej w istotnych, z perspektywy dobra wspólnego, obszarach. Powierzona właściwym organom administracji publicznej kontrola i nadzór nad wykonywaniem działalności reglamentowanej stanowić ma z kolei wyraz troski państwa o prawidłowość dostarczania istotnych dla społeczeństwa i jego bezpieczeństwa dóbr.

Dlatego WSA nie zgodził się ze skargą, że wraz z przejęciem spółek na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. automatycznie doszło do wstąpienia w prawa uprawnionego z zezwolenia. Czynność ta podlegała bowiem kontroli właściwego organu i kontrola ta jest dokonywana w toku postępowania w przedmiocie zmiany zezwolenia. Podmiot ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie apteki musi bowiem spełniać szereg warunków o charakterze podmiotowo-przedmiotowym. Decyzja w przedmiocie zmiany zezwolenia nie stanowi więc tylko bezrefleksyjnego potwierdzenia sukcesji dokonanej na podstawie art. 494 § 2 k.s.h., lecz jej wydanie powinno być poprzedzone badaniem dopuszczalności wykonywania zezwolenia przez nowy podmiot. Przejmujący spółkę nie staje się beneficjentem zezwolenia, jeżeli nie spełnia warunków do jego otrzymania. Kwestia ta musi zatem podlegać ocenie organów inspekcji farmaceutycznej we właściwym trybie i następuje to w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a.

Zatem przejście praw i obowiązków o charakterze administracyjnym w oparciu o art. 494 § 2 k.s.h. dla swej prawnej skuteczności w odniesieniu do działalności regulowanej i możliwości uzyskania przez nowego uprawnionego zezwolenia legitymującego go do prowadzenia działalności tego typu wymaga weryfikacji, czy spełnia on określone Pr.farm warunki. Skoro ustawodawca przewiduje określone warunki podmiotowe uzyskania zezwolenia, to a maiori ad minus odnosić je należy do weryfikacji żądania zmiany decyzji. W przeciwnym razie mogłoby dojść do stanowiących nadużycie prawa sytuacji wejścia w prawa uprawnionego z zezwolenia przez podmiot, który – gdyby ubiegał się o nie na zasadach ogólnych – nie mógłby go uzyskać.

Odnosząc do postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a., WSA uważał, że wymaga to ustalenia, czy istnieją przepisy szczególne, które określają wymogi dla podmiotu prowadzącego aptekę i czy wymogi te zostały spełnione.

Sąd I instancji przypomniał, że Spółka już podejmowała próbę dokonania zmiany zezwolenia we wnioskowanym obecnie zakresie, ale nastąpiło to na gruncie odmiennego stanu prawnego (przed wejściem w życie nowelizacji Pr.farm.), a nadto w odmiennym stanie faktycznym, gdy nie spełniała warunków dla uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Pr.farm. Na mocy umów sprzedaży udziałów zawartych 23 czerwca 2017 r. został dopiero osiągnięty przez Skarżącą limit określony w ww. przepisach prawa.

Sąd nie dostrzegł przeszkód, aby w związku ze zmianą stanu faktycznego Spółka mogła ponownie ubiegać się o zmianę zezwolenia. Tym niemniej, w ocenie WSA zasadnicze znaczenie miało to, że nie było to postępowanie o wydanie nowego zezwolenia, ale postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia, toczące się w związku z połączeniem spółek w trybie art. 494 § 2 k.s.h. W takim postępowaniu organ administracji publicznej uwzględnia fakt zaistnienia następstwa prawnego w wyniku połączenia spółek z tym, że akcept dla takiego stanu rzeczy w drodze wydania decyzji o zmianie zezwolenia nie może potwierdzać zaistnienia stanu sukcesji w zakresie praw i obowiązków wynikających z zezwolenia w stosunku do podmiotu, który nie spełnia warunków dla uzyskania zezwolenia w dacie połączenia. Ocena zaś spełniania tych warunków jest dokonywania na podstawie art. 155 k.p.a. w związku z odpowiednimi przepisami Pr.farm jako przepisami szczególnymi warunkującymi dopuszczalność zmiany zezwolenia we wnioskowany sposób. Przy czym ocena w tym zakresie powinna była być przeprowadzona nie tylko według stanu z dnia wydania decyzji w sprawie, ale i na dzień połączenia spółek. W przeciwnym przypadku, przy wydaniu decyzji na podstawie art. 155 k.s.h. zgodnie z wnioskiem doszłoby do naruszenia tego przepisu prawa poprzez uznanie, że z dniem połączenia nastąpiła sukcesja praw i obowiązków wynikających z wydanego zezwolenia na rzecz podmiotu, który nie spełniał warunków dla jego uzyskania określonych w przepisach szczególnych.

Według WSA, wystąpiła taka sytuacja i w dniu połączenia Skarżąca nie spełniała warunków uzyskania zezwolenia określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Pr.farm., gdyż dopiero 23 czerwca 2017 r. wyzbyła się udziałów, których posiadanie statuowało ją jako podmiot naruszający wymogi z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Pr.farm.

Zdaniem Sądu, w takim przypadku należało wydać decyzję odmawiającą wnioskowanej zmiany, jak stwierdzała zaskarżona decyzja, która odpowiadała prawu pomimo błędnego uzasadnienia wobec przyjętej przez organ interpretacji przepisów nowelizacji Pr.farm. o mającym zastosowanie w sprawie art. 99 ust. 2a pkt 1 Pr.farm.

Spółka nie zgadzając się z wyrokiem WSA wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). Zaskarżyła ww. orzeczenie w całości. Na mocy art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. oparła skargę kasacyjną na podstawach:

1. naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 171 p.p.s.a. w zw. z art. 156 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, że przedmiot postępowania w niniejszej sprawie był tożsamy z przedmiotem postępowania zakończonym wydaniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2020r., sygn. akt II GSK 3027/17, w którym Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że zezwolenie nr [...] z [...] czerwca 2004r. na prowadzenie apteki w T. przy ul. [...] nie wygasło wskutek połączenia C. ze Spółką, tylko przeszło z mocy prawa na Spółkę, które to naruszenie skutkuje nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a.;

2. naruszenia prawa materialnego, a to art. 494 § 1 i § 2 k.s.h. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że zezwolenie (decyzja) nr [...] z dnia [...] czerwca 2004r. na prowadzenie apteki w T. przy ul. [...] ([...]) przeszła z mocy samego prawa na Spółkę w związku z połączeniem spółki przejmowanej – C. ze Spółką przejmującą – B.C.-P. Sp. z o.o. z dniem [...] września 2014 r.

We wnioskach wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ZWIF i umorzenie postępowania administracyjnego na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość; zasądzenie od GIF kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Dołączyła kopię decyzji ZWIF z 1 października 2020r. nie wyjaśniając celu dołączenia i czy decyzja jest ostateczna.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o oddalenie tej skargi, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W piśmie z 11 grudnia 2023 r. Z.A.A. z siedzibą w W. wystąpił z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu kasacyjnym w charakterze uczestnika, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 9 w zw. z art. 193 p.p.s.a. oraz przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny pozytywnie rozpoznał ww. wniosek i postanowieniem z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1015/20 dopuścił Z.A.A. z siedzibą w W. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania kasacyjnego.

Z kolei w piśmie z 14 grudnia 2023 r. N. (dalej: N., Izba) z siedzibą w Warszawie zawarła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w sprawie w charakterze uczestnika oraz przedstawiła stanowisko N. w sprawie, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi kasacyjnej.

Sąd odwoławczy postanowieniem z 15 grudnia 2023 r. dopuścił N. do udziału w niniejszym postepowaniu w charakterze uczestnika postępowania kasacyjnego.

Obecni na rozprawie przed NSA w dniu 19 grudnia 2023 r.: pełnomocnik Spółki podtrzymał stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej, pełnomocnicy: GIF, Z.A.A. z siedzibą w W., N. wnosili o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Spółki okazała się być zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty należało uznać za usprawiedliwione.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1) albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Skarga kasacyjna Spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., jeden zarzut miał charakter procesowy, a drugi podnosił naruszenie przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji Sąd kasacyjny w pierwszej kolejności rozpoznał podniesiony w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest naruszenia art. 171 p.p.s.a. w zw. z art. 156 p.p.s.a., które to uchybienie miało skutkować nieważnością postępowania na mocy art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Zdaniem składu orzekającego zarzut ten okazał się niezasadny w zakresie podnoszonym przez Spółkę. Skarżąca uważała, że przedmiot kontrolowanego postępowania był tożsamy z przedmiotem postępowania zakończonego wyrokiem NSA w sprawie II GSK 3027/17, w którym przesądzono kwestię przejścia z mocy prawa zezwolenia nr [...] ze zmianami na Skarżącą.

W niniejszej sprawie nie można mówić o tożsamości postępowania z postępowaniem o sygn. akt II GSK 3027/17 zakończonym wyrokiem NSA z 4 lutego 2020 r. w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że zachodzi nieważność postępowania, jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona.

Przyjmuje się, że zgodnie z art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi w przypadku, gdy w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona. Jako tożsamość sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym należy rozumieć ustalenie identyczności strony (stron) w danym postępowaniu, z uwzględnieniem następstwa prawnego. Natomiast na tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym składają się treść żądania strony (uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny (por, wyroki NSA z: 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4508/21; 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4848/21; 25 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 286/19; 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 733/18; opubl. podobnie jak dalej powoływane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl; B. Dauter w: Dauter B., Kabat A., Niezgódka -Medek M., Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el.2021, komentarz do art. 183, t. 27).

Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy, należy przypomnieć, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek Spółki z 29 czerwca 2017r. (data nadania pisma w placówce wyznaczonego operatora pocztowego), który wpłynął do ZWIF 3 lipca 2017 r. Wniosek dotyczył zmiany zezwolenia nr 344 co do zezwoleniobiorcy, że stała się nim Skarżąca oraz zmiany nazwy apteki na "Dr Max"; jako podstawę żądania podano art. 155 k.p.a. Co do wnioskodawcy nie budzi wątpliwości jego tożsamość jak w postępowaniu II GSK 3027/17. Natomiast, gdy chodzi o zakres żądania i podstawę żądania wydawałoby się, że są tożsame z wnioskiem Spółki z 3 września 2014 r., w rezultacie załatwionym odmownie decyzją ZWIF z 17 grudnia 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją GIF z 27 października 2016 r, co do której WSA w Warszawie wyrokiem z 24 maja 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2582/16 skargę Spółki oddalił, a NSA wyrokiem z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3027/17, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Spółki, uchylił ww. wyrok WSA oraz decyzje organów obu instancji. Jednakże w obecnie kontrolowanej sprawie Spółka powoływała się na nowe okoliczności, to jest brak prowadzenia, z uwzględnieniem podmiotów powiązanych, więcej niż 1% aptek w Województwie Zachodniopomorskim, o czym miały świadczyć kopie umów sprzedaży udziałów z 23 czerwca 2017 r. Ponadto w dniu 25 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja Pr.farm., na którą powołały się organy obu instancji, a dla której zastosowania WSA w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw. Do tego nie było jednoznacznie wyjaśnione, czy zezwolenie nr 344 (ze zmianami) mające być przedmiotem zmiany w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Spółki z 2014 r. miało tożsamą treść w chwili złożenia kolejnego wniosku przez Spółkę, to jest w 2017 r., po wejściu w życie nowelizacji Pr.farm.

Wobec tego nie można mówić o tożsamości stanu faktycznego oraz prawnego z tym ustalonym w sprawie zakończonej wyrokiem NSA w sprawie II GSK 3027/17.

Zresztą Spółka, podnosząc ten zarzut, nie była konsekwentna w swoim stanowisku, gdyż oba omawiane postępowania zostały zainicjowane jej wnioskami, a więc w momencie składania drugiego nie miała przeświadczenia co do tożsamości postępowań ani nie nabrała jego w trakcie, jak i po wydaniu wyroku przez NSA w sprawie II GSK 3027/17 (por. protokoły rozpraw przed WSA z 7 grudnia 2018 r., k.-43 i z 17 września 2020 r., k.-83 akt sąd.), .

W tej sytuacji naruszenie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z naruszeniem m.in. art. 171 p.p.s.a. - naruszeniem zasady powagi rzeczy osądzonej, z uwagi na wyrok NSA w sprawie II GSK 3027/17, należało uznać za niezasadny.

Nie poddaje się kontroli zarzut naruszenia art. 156 p.p.s.a., gdyż przepisu tego nie mogły stosować organy, a WSA nie stosował. Przepis ten dotyczy prostowania niedokładności, błędów pisarskich albo rachunkowych lub innych oczywistych omyłek, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie ani nie została wykazana konieczność jego zastosowania i do tego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego zarzut podniesiony w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej okazał się niezasadny.

Natomiast zasadny okazał się zarzut zgłoszony w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 494 § 1 i § 2 k.s.h. poprzez jego "niezastosowanie" i "nieuwzględnienie", że zezwolenie nr [...] przeszło z mocy samego prawa na Spółkę w związku z przejęciem C. z dniem 1 września 2014r. W rozpoznawanie sprawie Sąd I instancji, nie podzielając poglądu organów inspekcji farmaceutycznej co do stosowania art. 99 ust. 2a pkt 1 Pr.farm., zgodził się ze Spółką, że doszło do sukcesji zezwolenia nr [...] na Spółkę na mocy art. 494 § 2 k.s.h., by następnie z uwagi na art. 155 k.p.a. w powiązaniu z ary. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Pr.farm. stwierdzić, że z dniem połączenia Spółki z C. nie miała miejsca sukcesja praw i obowiązków objętych zezwoleniem nr 344. Wniosek końcowy WSA był błędny, że organy powinny były dokonać oceny spełnienia przez Spółkę warunków określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Pr.farm. według stanu na moment połączenia spółek (1 września 2014r.), mimo że w dacie złożenia wniosku (29 czerwca 2017 r. – data oddania pisma w urzędzie wyznaczonego operatora pocztowego) inicjującego postępowanie podlegające kontroli WSA, którego wyrok obecnie jest oceniany, Spółka twierdziła, że zastosowała się do wymogów z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Pr.farm., tj. nie prowadziła na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych albo podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmioty zależne w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, nie prowadziły łącznie więcej niż 1% aptek na terenie województwa, co w rezultacie doprowadziło do odmowy zastosowania art. 494 § 2 w zw. z art. 494 § 1 k.s.h.

Przede wszystkim WSA nie zauważył, że skutek sukcesji administracyjnoprawnej w zakresie wyznaczonym w art. 494 § 2 k.s.h. w zw. z art. 99 ust. 1 u.p.f. wystąpił z mocy samego prawa w odniesieniu do spółki przejmującej z dniem 1 września 2014 r., niezależnie od dalszych zdarzeń prawnych, w tym złożenia kolejnych wniosków o zmianę przejętego zezwolenia z dnia [...] czerwca 2004 r. w trybie art. 155 k.p.a. (wnioski z 2014 r. i 2017 r.) oraz zawarcia przez spółkę przejmującą umowy zbycia udziałów z dnia 23 czerwca 2017 r.

Przepis art. 494 § 1 i 2 k.s.h. stanowi, że spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki (§ 1) i na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej (§ 2).

Istota ustawowej sukcesji uprawnień administracyjnoprawnych, wynikających z decyzji administracyjnych udzielających określonych zezwoleń, koncesji lub ulg spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki (art. 494 § 2 k.s.h.), polega właśnie na tym, że spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z mocy prawa – bezpośrednio i bez żadnej ingerencji ze strony organów właściwych w sprawach wydawania powyższych decyzji – w sytuację prawną dotychczasowego beneficjenta uprawnień, wynikających z tych decyzji (spółki przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się).

Zasada także miała zastosowanie do przejęć aptek ogólnodostępnych, a tym samym zezwoleń na ich prowadzenie. Zresztą w sprawie II GSK 3027/17 NSA wyraził jednoznaczny pogląd w odniesieniu do zezwolenia [...] (zmienionego w 2009 r.) i w tym zakresie wyrok ten ma moc wiążącą na mocy art. 170 i art. 171 p.p.s.a.

Stanowisko to znajduje oparcie w art. 2 nowelizacji Pr.farm., którego ust. 1 i tylko w odniesieniu do wyłączenia stosowania art. 99 ust. 2a pkt 1 Pr.farm. rozważył WSA, podczas, gdy w ust. 2 jest mowa, że zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność. Z kolei ust. 1 stanowi jedynie, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe. Z takiej regulacji przepisów przejściowych i braku innych przepisów przejściowych nakazujących dostosowanie prowadzonej działalności do nowych wymagań, należy wywieść, że skoro podmioty posiadające "stare" zezwolenia mogą prowadzić działalność na dotychczasowych warunkach, to niepotrzebne było regulowanie jej dostosowywania (por. wyroki NSA w sprawie II GSK 3135/2017; z: 28 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 2510/17; 4 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3025/17; 26 kwietnia 2022r., sygn. akt II GSK 2001/18,

II GSK 1300/18, zdanie odrębne do wyroków NSA z 18 kwietnia 2023 r. o sygn. akt

II GSK 719/20, II GSK 720/20, II GSK 1452/19, II GSK 1374/19, II GSK 1387/19).

Jeżeli zatem w dniu połączenia dotychczasowy adresat zezwolenia spełniał warunki określone w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f., to jego następca prawny bezpośrednio wszedł w jego sytuację prawną na mocy art. 494 § 2 k.s.h.

Trzeba też uwzględnić, że w orzecznictwie wyrażono pogląd, że przepisy art. 99 ust. 3-4 u.p.f. podlegają bezpośredniemu zastosowaniu jedynie w postępowaniu w sprawie o udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 99 ust. 1 u.p.f., a nie w postępowaniu w sprawie zmiany tego rodzaju zezwolenia (por. orzeczenia jak wyżej).

Odrębną kwestią jest natomiast problem niespełniania już po dniu połączenia przez sukcesora, o którym mowa w art. 494 § 2 k.s.h. (np. spółkę przejmującą), warunków określonych przepisami prawa, wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu (np. w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f.). W takim wypadku zastosowanie znajdują inne instytucje prawne, których celem jest doprowadzenie działalności spółki przejmującej lub nowo zawiązanej do stanu zgodnego z prawem, w tym przede wszystkim – instytucja cofnięcia zezwolenia (zob. np. art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 3 u.p.f.).

Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że skoro w przedmiotowej sprawie w dniu połączenia spółek (1 września 2014 r.) spółka przejmująca (Skarżąca) nie spełniała warunków określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f., to organy orzekające w sprawie zmiany zezwolenia nr [...] z [...] czerwca 2004 r. w trybie art. 155 k.p.a. były uprawnione do uznania, że – niezależnie od stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu orzekania w kontrolowanej sprawie (decyzje: GIF z 18 czerwca 2018 r. i ZWIF z 29 listopada 2017 r.) w zakresie realizacji powyższych warunków – należało odmówić zmiany powyższego zezwolenia. Organy obu instancji oraz Sąd I instancji błędnie pominęły fakt, że Skarżąca kasacyjnie złożyła 29 czerwca 2017 r. nowy wniosek (który wpłynął do ZWIF 3 lipca 2017 r.) o zmianę zezwolenia z dnia [...] czerwca 2004 r. w związku ze zmianą stanu faktycznego (zawarcie umowy zbycia udziałów z dnia 23 czerwca 2017 r.) w zakresie – jak wskazano we wniosku – spełniania warunków określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Pr.farm. W następstwie takiego działania nowa sprawa weryfikacyjna o zmianę zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. powinna była zostać rozpoznana i rozstrzygnięta z uwzględnieniem nowego stanu faktycznego oraz oceny prawnej, prawidłowo dokonanej dopiero przez WSA, że art. 99 ust. 2a pkt 1 Pr.farm., wprowadzony nowelizacją Pr.farm., obowiązujący od dnia 25 czerwca 2017r. oraz stanowiący przepis szczególny w rozumieniu art. 155 k.p.a., nie ma wstecznej mocy obowiązującej (co wynika w przede wszystkim i bezpośrednio z art. 3 w zw. z art. 2 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej z dnia 7 kwietnia 2017 r.), a zatem nie może mieć zastosowania do skutków połączeń, o których mowa w art. 494 § 2 k.s.h. i które nastąpiły z mocy prawa przed dniem 25 czerwca 2017 r.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia zasadności poddanego analizie zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz uznania, że istota sprawy sądowoadministraycjnej została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb przejęcia skargi do rozpoznania na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał końcowej oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, stwierdzając ich wadliwość materialnoprawną (w zakresie ustalonych wyżej błędów wykładni i zastosowania przepisów art. 99 ust. 2a pkt 1 Pr. farm. w zw. z art. 494 § 1 i 2 k.s.h. w zw. z art. 3 i art. 2 ust. 1 nowelizacji Pr.farm. w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Pr.farm. oraz w zw. z art. 155 k.p.a.) oraz wadliwość procesową w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 155 k.p.a. przez przyjęcie błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy weryfikacyjnej o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki. Powyższe wady poddanych kontroli decyzji organów pierwszej i drugiej instancji uzasadniają ich wzruszenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Kontrolowane organy nie uwzględniły przede wszystkim – niezależnie od tego, że zagadnienie to nie zostało również dostrzeżone przez Sąd I instancji – podstawowej w niniejszej sprawie okoliczności, że wyrokiem z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3027/17, Sąd kasacyjny uchylił wyrok WSA z 24 maja 2017 r. w sprawie VI SA/Wa 2582/16 oraz decyzję GIF z 27 października 2016r. i decyzję ZWIF z 17 grudnia 2015r. w przedmiocie odmowy zmiany spornego zezwolenia nr [...] z [...] czerwca 2004 r., wydane w sprawie także opartej na art. 155 k.p.a., w której postępowanie zostało wszczęte na podstawie złożonego we wrześniu 2014 r. (a więc wcześniejszego względem wniosku z 29 czerwca 2017 r.) wniosku o zmianę powyższego zezwolenia. Wcześniejszy wniosek o zmianę decyzji został złożony już po dniu połączenia, natomiast prawomocne uchylenie poprzednich decyzji o odmowie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki w trybie art. 155 k.p.a. nastąpiło na mocy ww. wyroku NSA z 4 lutego 2020 r., a więc już po zmianie stanu faktycznego sprawy (umowa zbycia udziałów z 23 czerwca 2017 r.). Spółka do skargi kasacyjnej dołączyła nieuwierzytelnioną kopię decyzji ZWIF z 1 października 2020 r., w żadnym miejscu skargi nie wyjaśniając celu, w jakim to uczyniła, a przy tym z oświadczeń uczestników postępowania kasacyjnego złożonych na rozprawie w dniu 19 grudnia 2023 r., nie wynikało, czy postępowanie nadzwyczajne wszczęte w 2014 r. w sprawie o zmianę zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. zostało rzeczywiście ostatecznie zakończone czy nadal jest w toku. Konieczność poczynienia odpowiednich ustaleń w tym zakresie oraz dokonania rozstrzygnięcia problemu ewentualnej równoległości postępowań o zmianę tożsamego zezwolenia na podstawie art. 155 k.p.a. nadal jest niezbędna. Organy orzekające w powyższych sprawach weryfikacyjnych powinny przede wszystkim uwzględnić, że zakres i treść żądań określonych we wnioskach z 2014 r. i 2017 r. o zmianę zezwolenia nr [...] z [...] czerwca 2004 r. były identyczne.

W związku z powyższym dalsze czynności kontrolowanych organów, zmierzające do ponownego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy wniosku z dnia 29 czerwca 2017 r. o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. zezwolenia na prowadzenie apteki, z uwzględnieniem wyrażonych powyżej prawomocnie wiążących i ostatecznych ocen prawnych, wskazań procesowych oraz przesłanek materialnych z art. 155 k.p.a., będą wymagały uprzedniego uzupełnienia ustaleń faktycznych lub także rozstrzygnięć prawnych w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do postępowania w sprawie, której dotyczy wyrok NSA z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3027/17.

Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.– uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., art. 207 § 1 w zw. z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).