Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2949/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych A Sp. z o.o. w W. oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 379/17 oraz skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 379/17 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji stwierdzającej spełnienie warunków wstępnego uznania spółki w grupie producentów owoców i warzyw i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. oddala skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 stycznia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 379/17; 2. oddala skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 379/17; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z 13 stycznia 2017 r. A sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca" "spółka" lub "strona") wniosła skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2016 r. nr [...] uchylającą decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] czerwca 2016 r. nr [...] o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej dotyczącej uznania grupy producentów i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 379/17 po rozpoznaniu powyższej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Następnie skarżąca spółka złożyła do WSA w Warszawie wniosek o uzupełnienie powyższego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił ten wniosek wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018r. sygn. akt V SA/Wa 379/17 w ten sposób, że w sentencji wyroku dodał punkt 3 rozstrzygnięcia w brzmieniu: "3. oddala skargę w pozostałym zakresie".

Skargi kasacyjne spółki A od wymienionych wyroków zostały zarejestrowane w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygnaturami w kolejności odpowiednio: I GSK 2949/18 oraz I GSK 2950/18.

Na rozprawie w dniu 23 września 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. zarządził: 1) połączenie obu spraw do wspólnego rozpoznania, a także rozstrzygnięcia jako, że pozostają ze sobą w związku, a także 2) dalsze prowadzenie sprawy pod sygn. akt I GSK 2949/18.

Odnotować również należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 379/17 na wniosek skarżącej dokonał wykładni wyroku z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 379/17 (pełna treść wzmiankowanych rozstrzygnięć, a także innych cytowanych w niniejszym wyroku orzeczeń jest dostępna na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

A. Skargi kasacyjne od wyroku z dnia 23 stycznia 2018 r. złożył zarówno organ, jak i skarżąca spółka.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 Kpa poprzez pominięcie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a tym samym niedokonanie analizy decyzji organu II instancji w kontekście zasadności zastosowania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, podczas gdy Sąd administracyjny powinien w pierwszej kolejności ocenić rozstrzygnięcie tego rodzaju pod kątem ewentualnych wad procesowych;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 Kpa, poprzez nie odniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do konkretnych wad decyzji nadzorowanej Marszałka, opisanych szczegółowo w uzasadnieniu decyzji Prezesa ARR (str. 11-14), a uzasadniających rażące naruszenie przez Marszałka art. 107 § 3 Kpa

- co uniemożliwia ocenę i kontrolę tego wyroku, pozbawiając możliwości polemizowania z dokonaną przez Sąd oceną sprawy.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i 77 § 1 Kpa, poprzez błędne uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja Marszałka z 22 października 2009 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a nadto błędne uznanie, że organy obu instancji miały nie wykazać wydania nadzorowanej decyzji Marszałka z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego (Dz. U. z 2008 r. Nr 158, poz. 989, ze zm.), poprzez błędne uznanie, że oparcie się przez Marszałka jedynie na oświadczeniach przekazanych przez stronę, a złożonych przez członków grupy, przy braku zgromadzenia podczas kontroli jakichkolwiek dowodów potwierdzających informacje objęte tymi oświadczeniami - nie stanowiło rażącego naruszenia prawa;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2, poprzez błędne przyjęcie, że rażące naruszenie prawa może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdyby organ w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego lub całkowicie nie odniósł się do zgromadzonych dowodów, podczas gdy za rażące naruszenie prawa należy uznać także sytuację, w której organ częściowo przeprowadził postępowanie dowodowe, jednak w zakresie tak ograniczonym, że nie doprowadziło ono do zweryfikowania przesłanek materialnych kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy, tale jak to miało miejsce w okolicznościach tej konkretnej sprawy.

Wszystkie podniesione powyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku, gdyby Sąd nie dopuścił się tych uchybień treść wyroku mogłaby być inna, a w konsekwencji Sąd ten nie uwzględniłby bezpodstawnie skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, która odpowiada prawu.

Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. Nadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Nadto spółka wniosła o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.

Z kolei spółka A powyższemu wyrokowi zarzuciła:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1. błędne zastosowanie art. 134 § 2 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż:

a) dokument o nazwie "Warunki wstępnego uznania" znajdujący się w aktach postępowania zwyczajnego jest niepodpisany, a jego pochodzenie jest nieokreślone;

b) w aktach postępowania zwyczajnego nie ma faktur zweryfikowanych w postępowaniu zwyczajnym, ale brak jest w chwili obecnej wystarczających podstaw, ażeby zarzucić, że ich nie było; bez jednoczesnego zobowiązania organów do uwzględnienia zasady reformationis in peius przy ponownym wydawaniu decyzji, pomimo, że w orzecznictwie Sądów administracyjnych oraz w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego przyjmuje się, że:

a) zawarcie w wyroku ocen i zaleceń mogących w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżącego w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu, narusza zakaz reformationis in peius;

b) Sąd I instancji, licząc się z możliwością dokonania ustaleń przez organ na niekorzyść Skarżącego, powinien w uzasadnieniu orzeczenia zobowiązać organ do uwzględnienia zasady reformationis in peius przy ponownym wydawaniu decyzji.

2. błędne zastosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z błędnym zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez:

a) nierozważenie zarzutów podniesionych przez Stronę w skardze, iż fakt: (1) zanegowania przez Marszałka w postępowaniu zwyczajnym zdolności Strony do uznania w grupie produktów "warzywa"; (2) wydania [pozytywnej i pozostającej w obrocie prawnym] opinii Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dn. 25.IX.2009 r. o Planie Dochodzenia do Uznania [dalej: PDU] po weryfikacji z danymi w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli; (3) wynikający z powyższego fakt szczególnie wysokiej wiarygodności opinii o PDU jako dokumentu urzędowego oraz (4) fakt związania Marszałka tym dokumentem urzędowym; (5) zobowiązania Strony przez Marszałka do przedstawienia i złożenia umowy wspólnika Strony - M. Włostowskiej z uwagi na niewskazanie jej numeru EP w PDU dowodzą, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone w postępowaniu zwyczajnym przez Marszałka było wnikliwe i kompletne, a ocena zgromadzonego przezeń materiału - prawidłowa;

b) nierozważenie przez pryzmat faktów wymienionych powyżej [łącznie] pozostałych dostrzeżonych przez Sąd okoliczności postępowania zwyczajnego, tj. przeprowadzenia przez Marszałka szeregu czynności dowodowych na wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, takich jak dowód z terenowej kontroli spełniania przez Stronę i jej członków warunków wstępnego uznania w dn. 14.X.2009 r.; w trakcie terenowej kontroli - dowód z zestawienia faktur; dowód z dokumentu - PDU, dowód z dokumentów - oświadczeń wspólników - członków Strony; wskutek czego Sąd I instancji wadliwie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby w postępowaniu zwyczajnym Marszałek Województwa dopuścił się zwykłego [nierażącego] naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i jakoby wadliwie zebrał niekompletny materiał dowodowy, w konsekwencji oceniając go wadliwie;

3. błędne zastosowanie art 134 § 1 w zw. z art. 134 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 4 ust 2 pkt 3 ustawy z dn. 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego [dalej; ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw) w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn. 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw [Dz.łJ. z 2013 r. poz. 1178), art. 2 ust 2 pkt 1 lit "a" ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, art. 113 Rozporządzenia Komisji (WE) z dn. 21 grudnia 2007 r. nr 1580/2007 ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzeń Rady (WE) nr 2200/96, (WE) nr 2201/96 i (WE) nr 1182/2007 w sektorze owoców i warzyw, w zw. z art. 141 par. 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez:

a) niewzięcie pod uwagę z urzędu i zaniechanie stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż Organ II instancji naruszył również art. 138 § 2 w zw. z art. 139 k.p.a., zawierając we wskazaniach prawnych decyzji kasacyjnej polecenie zbadania przez organ I instancji, czy decyzja Marszałka Woj. Mazowieckiego nie narusza rażąco art. 4 ust 2 pkt 3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw i pozostałych przepisów prawa wskazanych w treści zarzutu;

b) niewzięcie pod uwagę z urzędu i zaniechanie stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż wyrażona w decyzji kasacyjnej organu II instancji sugestia, jakoby decyzja Marszałka Woj. mogła rażąco naruszać art. 4 ust 2 pkt 3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 4 ust 2 pkt 3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw i pozostałe przepisy wskazane w treści zarzutu; pomimo że:

a) wskazania organu II instancji kierowane w decyzji kasacyjnej do organu I instancji w świetle orzecznictwa Sądów administracyjnych nie mogą formułować jakichkolwiek ocen materialnoprawnych, a ponadto nie mogą prowadzić do pogorszenia sytuacji odwołującego się;

b) decyzja Marszałka Woj. Mazowieckiego nie narusza art. 4 ust 2 pkt 3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw ani pozostałych przepisów wskazanych w treści zarzutu;

c) powyższe wady prawne zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji powinien był wziąć pod uwagę z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wskazując na powyższe zarzuty spółka wniosła o zmianę uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poprzez:

1. zobowiązanie organów administracji do uwzględnienia w dalszym postępowaniu administracyjnym zasady reformationis in peuis, w szczególności do niedokonywania ustaleń faktycznych na niekorzyść strony w zakresie przyczyn braku w aktach postępowania zwyczajnego faktur, które weryfikowano w postępowaniu zwyczajnym, w zakresie braku podpisu pod dokumentem "Warunki wstępnego uznania" znajdującym się w aktach postępowania zwyczajnego oraz w zakresie rzekomego naruszenia przez Marszałka Województwa art. 4 ust 2 pkt 3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, § 1 pkt 1 rozporządzenia z dn. 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw (Dz.U. z 2013 r. poz. 1178), art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. "a" ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, art. 113 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1580/2007;

2. stwierdzenie, iż Marszałek Województwa Mazowieckiego w postępowaniu zwyczajnym nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w jakikolwiek sposób, względnie stwierdzenie, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż Marszałek Województwa Mazowieckiego w postępowaniu zwyczajnym dopuścił się zwykłego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na wadliwym [niekompletnym] zgromadzeniu materiału dowodowego i wynikającej z tego wadliwej ocenie tego materiały;

3. stwierdzenie, iż Marszałek Województwa Mazowieckiego w postępowaniu zwyczajnym nie naruszył art. 4 ust 2 pkt 3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, § 1 pkt 1 rozporządzenia z dn. 16 grudnia 2008 r., art. 2 ust 2 pkt 1 lit "a" ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, art. 113 rozporządzenia nr 1580/2007" ani w stopniu rażącym, ani w stopniu zwykłym.

Z ostrożności procesowej, w przypadku przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że wniosek o zmianę uzasadnienia zaskarżonego wyroku na gruncie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. in fine nie jest dopuszczalny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. in fine, spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, na skutek stwierdzenia, iż zaskarżony wyrok - mimo błędnego uzasadnienia w zakresie podniesionym w zarzutach niniejszej skargi kasacyjnej - odpowiada prawu. Nadto spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną spółki.

B. W odniesieniu do wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r. skargę kasacyjną złożyła jedynie spółka A zarzucając:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1. błędną wykładnię art. 106 § 2 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 157 § 3 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że nie jest dopuszczalna modyfikacja wniosku z art. 145a § 1 p.p.s.a., w okresie od wydania przez Sąd wyroku, którym nie rozstrzygnięto tego wniosku - zgłoszonego w skardze - do zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku uzupełniającego w przedmiocie tego wniosku, pomimo że:

a) wniosek o uzupełnienie wyroku co do wniosku z art. 145a § 1 p.p.s.a. podlega rozpoznaniu na rozprawie;

b) aż do zamknięcia rozprawy, strona może składać wnioski, a zatem także je modyfikować;

c) podstawą wyrokowania jest stan rzeczy istniejący w chwili rozprawy;

d) z powyższego wynika, że do chwili wydania wyroku uzupełniającego, wniosek z art. 145a § 1 p.p.s.a. pozostaje nierozpoznany, wobec czego do chwili zamknięcia rozprawy w przedmiocie tego wniosku, dopuszczalne jest jego modyfikowanie;

2. błędne zastosowanie art. 135 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie z urzędu przez Sąd I instancji art. 145a § 1 p.p.s.a. w odniesieniu do organu 1 instancji, w sytuacji, gdy wyrok z dn. 23.1.2018 r. wydany w sprawie uchylał nie tylko decyzję organu II, ale i I instancji, czego Strona, wnosząc skargę, nie mogła przewidzieć;

3. błędną wykładnię art. 145a § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż uzasadnione okoliczności sprawy w rozumieniu tego przepisu to wyłącznie sytuacje, w których okoliczności sprawy z dużym prawdopodobieństwem wskazują, że w postępowaniu administracyjnym po uchyleniu zaskarżonej decyzji, oceny i zalecenia wyroku nie zostaną w należytym stopniu uwzględnione przez organ administracji, pomimo że przeczy temu wykładnia literalna oraz motywy ustawodawcy wyrażone w uzasadnieniu projektu wprowadzającego do p.p.s.a. art. 145a;

4. błędne zastosowanie art. 145a § 1 w zw. z art. 106 § 2 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 157 § 3 w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że:

a) Strona mogła wskazać na okoliczności przemawiające za zastosowaniem art. 145a § 1 p.p.s.a. wyłącznie w skardze,

b) Strona nie wskazała argumentów świadczących o zasadności zastosowania art. 145a § 1 p.p.s.a., pomimo że:

a) w świetle argumentów wskazanych w zarzucie nr 1, dopuszczalne jest wskazanie okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 145a § 1 p.p.s.a. także w okresie od wydania przez Sąd wyroku, którym nie rozstrzygnięto zgłoszonego w skardze wniosku z art. 145a § 1 p.p.s.a., do zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku uzupełniającego w przedmiocie tego wniosku;

b) okoliczność bezsporności stanu faktycznego i prawnego sprawy wynikała z akt sprawy;

c) takie argumenty wskazano w uzasadnieniu wniosku z dn. 20.11.2018 r. o uzupełnienie wyroku, a także - ustnie - na rozprawie w dn. 24.IV.2018 r.

Mając na uwadze powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku uzupełniającego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Nadto spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz spółki A od wyroku z dnia 23 stycznia 2018 r. nie zasługują na uwzględnienie.

Na uwzględnienie nie zasługuje także skarga kasacyjna spółki A od wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skarg kasacyjnych w połączonych sprawach zbadano, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowych sprawach nie wystąpiła żadna z przyczyn nieważności, wskazywana w przywoływanym unormowaniu.

I. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej spółki A od wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r. uzupełniającego wyrok tego Sądu z dnia 23 stycznia 2018 r w ten sposób, że w sentencji wyroku dodano punkt trzeci rozstrzygnięcia w brzmieniu: "3. oddala skargę w pozostałym zakresie" należy wskazać, że owo rozstrzygnięcie dotyczy oddalenia żądania strony wydania przez Sąd I instancji orzeczenia na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. Przypomnieć zatem należy, iż wydanie orzeczenia na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. dopuszczalne jest jedynie w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. A contrario, nie jest ono dopuszczalne w razie stwierdzenia przez sąd uchybień prowadzących do uchylenia zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (tj. uchybień natury procesowej). Ponadto, podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. uzależnione zostało od zaistnienia okoliczności sprawy, które w ocenie sądu będą usprawiedliwiały nakazanie organowi załatwienie w wyznaczony sposób sprawy administracyjnej. Użycie zwrotu nieostrego przez ustawodawcę powoduje, że skorzystanie z art. 145a § 1 p.p.s.a. zostało pozostawione decyzji sądu w realiach konkretnej sprawy. Wyrok, którego uzupełnienia domagała się skarżąca spółka, uchylał zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji w oparciu o przepis art. art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. oraz art.135 p.p.s.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że na tle rozpatrywanej sprawy, której przedmiotem była kontrola sądowoadministracyjna postępowania wznowieniowego w sprawie dotyczącej uznania grupy producentów nie zachodziły przesłanki wyłączające z mocy prawa możliwość podjęcia przez WSA rozstrzygnięcia na podstawie wzmiankowanego przepisu art. 145a § 1 p.p.s.a.

Niektóre zarzuty kasacyjne podniesione wobec wyroku uzupełniającego są, co do zasady, trafne. Nie oznacza to jednak samo przez się, że skarga kasacyjna powinna podlegać uwzględnieniu. Zgodnie bowiem z art. 184 in fine p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w przypadku, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku z 24 kwietnia 2018r. wyłożył motywy, z jakich powodów oddalił wniosek strony o wydanie orzeczenia na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. (v. str. 3 zaskarżonego wyroku). Procedując w niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie uczynił konfrontując treść żądania zgłoszonego w skardze z zakresem rozstrzygnięcia wyroku uzupełnianego i uzupełniającego oraz treścią wniosku o uzupełnienie wyroku. Tym niemniej niektóre wnioski wyprowadzone przez WSA nie są prawidłowe, o czym poniżej. Wypada w tym miejscu również zwrócić uwagę, że nieprawidłowości leżące u podstaw nie orzeczenia o całym żądaniu zawartym w skardze mogą ujawnić się bezpośrednio po wszczęciu postępowania lub powstać dopiero na etapie wyrokowania. W zależności od tego, jakich uchybień dopuścił się sąd, który wydał wyrok podlegający następnie uzupełnieniu, różny kształt może przybrać postępowanie zainicjowane wnioskiem o uzupełnienie wyroku, w którego toku wspomniane uchybienia powinny zostać usunięte. Rozpoznając wniosek o uzupełnienie wyroku, sąd może mieć niekiedy prawo, a nawet obowiązek przeprowadzenia nowych dowodów i dokonania dodatkowych ustaleń niezbędnych do oceny zasadności żądania objętego wnioskiem o uzupełnienie, kiedy indziej zaś przeprowadzenie postępowania dowodowego będzie zbędne czy nawet niedopuszczalne, a sam wyrok uzupełniający w istocie ograniczy się do swoistej korekty oczywistego przeoczenia sądu (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. I CZ 121/10, nie publ.). Rację ma skarżąca kasacyjnie spółka, że w sytuacji, gdy Sąd nie rozpozna całości żądania skargi, to co do pozostałej części trwa stan sprawy w toku. Można jeszcze dodać: a nadto stronie nie przysługuje środek odwoławczy, zgodnie z ogólną zasadą, że tam, gdzie nie ma rozstrzygnięcia, nie ma środka zaskarżenia. Konieczne jest zatem orzeczenie o uzupełnieniu wyroku w zakresie w jakim rozstrzygnięcie zostało pominięte. Tym samym, w toku postępowania w przedmiocie uzupełnienia wyroku Sąd powinien rozstrzygnąć czy zasadne jest żądanie strony o zobowiązanie organu na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. O ile postępowanie o uzupełnienie wyroku prowadzone jest na wniosek strony, o tyle nie można uznać za trafne wywodów WSA, że był związany stanowiskiem skarżącej spółki w zakresie ewentualnego zobowiązania na podstawie ww. przepisu wyłącznie organu odwoławczego a to z tego względu, że - jak dalej wywodzi Sąd I instancji - w skardze do tego sądu spółka wnosiła jedynie o uchylenie zaskarżonej decyzji. Umknęło Sądowi I instancji, że wzmiankowany przepis art. 145a § 1 p.p.s.a. nie zawiera jednoznacznego " ograniczenia" w tym zakresie, w szczególności, że wyłącznie organ odwoławczy może być zobowiązany przez Sąd w tym trybie. Biorąc powyższe pod uwagę, a także mając na względzie, że postępowanie w sprawie, której rezultatem jest wyrok uzupełniający (tu: z dnia 24 kwietnia 2018r). jest odrębne od postępowania głównego dotyczącego wyroku uzupełnianego (w tej sprawie wyroku z dnia 23 stycznia 2018r.) należy podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie spółki, że aż do chwili wydania wyroku uzupełniającego wniosek strony o zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy art. 145a § 1 p.p.s.a. pozostawał nierozpoznany. Tym niemniej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok uzupełniający z dnia 24 sierpnia 2018r. o treści "oddala skargę w pozostałym zakresie" jest zgodny prawem. Jak już powiedziano dotyczy on bowiem wniosku strony złożonego przed wydaniem przez ten Sąd wyroku z dnia 23 stycznia 2018 r. a więc wniosku istniejącego w dacie wydania wyroku, którego uzupełnienia domagała się skarżąca kasacyjnie. Ponadto wyrok z 23 stycznia 2018r. został wydany na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zasadnicze dla rozstrzygnięcia w przedmiocie omawianego wniosku jest to, że Sąd I instancji w wyroku, który podlegał uzupełnieniu, orzekł o uchyleniu zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji, co odbyło się bez naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten zobowiązuje Sąd I instancji do rozstrzygania w granicach danej sprawy, nie wiążąc tego sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem wyjątku od tej zasady, który jednakże nie ma w niniejszej sprawie). Zgodnie z treścią art. 145a § 1 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.p.s.a., jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Tym samym w sytuacji, kiedy wojewódzki sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżony akt w całości albo w części wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, jest władny na mocy art. 145a § 1 p.p.s.a. w sentencji wyroku zobowiązać organ do wydania decyzji lub postanowienia o konkretnej treści rozstrzygnięcia. Nadto sąd, zobowiązując organ do wydania przedmiotowego aktu, określa termin, w jakim winno to nastąpić. Dopuszczalność wydania przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a., poza wskazaną wyżej koniecznością zaistnienia przypadku określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.p.s.a., jest uzależniona od spełnienia jeszcze dwóch przesłanek. Po pierwsze wyrok taki może zostać wydany, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, po drugie — jeżeli rozstrzygnięcie nie jest pozostawione uznaniu organu. Analizowana regulacja, umożliwiając sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do wydania decyzji lub postanowienia o konkretnej treści, w określonym terminie, stanowi dodatkową gwarancję realizacji postulatu prostoty, szybkości i efektywności postępowania sądowoadministracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie uznał, że okoliczności sprawy nie uzasadniają wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. Należy podkreślić, że w orzeczeniu uwzględniającym skargę (a taki jest wyrok z dnia 23 stycznia 2018 r.) znajdują się elementy mające moc wiążącą w ponownym postępowaniu przed organem administracji publicznej. Są to wyrażone przez sąd oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a. NSA zgadza się z poglądem Sądu I instancji, że art. 145a § 1 p.p.s.a. powinien znaleźć możliwie najszersze zastosowanie w tych sprawach, w których organy nie wykonują w sposób należyty wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, czego na gruncie rozpoznawanej sprawy nie stwierdzono. Tym samym, wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie, odmowa zastosowania regulacji z art. 145a § 1 p.p.s.a. przepisu tego nie naruszała. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną spółki A od wyroku (uzupełniającego) z dnia 24 kwietnia 2018 r.

II.1 Przechodząc do zarzutów sformułowanych przez spółkę A od wyroku z dnia 23 stycznia 2018 r należy stwierdzić, że nie są one trafne.

Zarzuty kasacyjne opisane w punktach II.1-3 w związku z pkt III petitum skargi kasacyjnej nie mogą być uwzględnione, ponieważ wniosek o zmianę uzasadnienia zaskarżonego wyroku na gruncie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. in fine nie jest dopuszczalny. W procedurze sądowoadministracyjnej nie ma przepisu, który umożliwiałby zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia orzeczenia lub jego części, ponieważ zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3 p.p.s.a. Możliwość zaskarżenia samego, bądź części uzasadnienia orzeczenia skutkowałoby brakiem możliwości prawidłowego skontrolowania zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia, które składa się zarówno z sentencji, jak i uzasadnienia. Byłoby to również sprzeczne z podstawami do wniesienia skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 p.p.s.a.

Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą skargę kasacyjną w związku z wnioskiem strony zawartym w punkcie IV petitum wniesionego środka zaskarżenia. Skarżąca kasacyjnie wnosi w nim o oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. in fine na skutek stwierdzenia, iż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia w zakresie podniesionym w zarzutach niniejszej skargi kasacyjnej –odpowiada prawu.

Odnosząc się do powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż wbrew podniesionym zarzutom zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2018 r. jest zgodny z prawem.

W pierwszej kolejności wypada przypomnieć, że skarga kasacyjna została wywiedziona od wyroku kasatoryjnego. Spółka wnosiła w skardze do WSA o uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji podczas, gdy Sąd I instancji uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując m.in. innymi na okoliczność nie podnoszoną w skardze mianowicie, że dokument o nazwie "Warunki wstępnego uznania" znajdujący się w aktach postępowania zwyczajnego, jest niepodpisany a jego pochodzenie jest nieokreślone. Z tym stwierdzeniem Spółka wiąże zarzut naruszenia przepisów opisanych w pkt II.1 a,b petitum skargi. Naczelny Sąd Administracyjny tego zarzutu nie podziela.

W treści uzasadnienia wyroku kasatoryjnego sąd wskazuje wytyczne zawierające ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 p.p.s.a.). Należy podkreślić, że w orzeczeniu uwzględniającym skargę (a taki jest wyrok z dnia 23 stycznia 2018 r.) znajdują się elementy mające moc wiążącą w ponownym postępowaniu przed organem administracji publicznej. Są to wyrażone przez sąd oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a. Przyjmuje się, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym "niekorzyść" dla skarżącego może być spowodowana takim sformułowaniem przez sąd oceny prawnej w wyroku uwzględniającym skargę, które zdeterminowałoby wydanie w przyszłości przez organ administracji aktu pogarszającego sytuację prawną skarżącego w porównaniu z sytuacją wynikającą z aktu zakwestionowanego poprzez wniesienie skargi. Należy jednak zauważyć, że to, czy wytyczne sądu determinują wydanie mniej korzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia, tak naprawdę da się ustalić dopiero w momencie wydania aktu przez organ administracji po ponownym rozpatrzeniu sprawy. W chwili orzekania przez sąd nie można przewidzieć, czy nie wystąpią w przyszłości zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy, które spowodują, iż oceny prawne i wskazania sądu ulegną dezaktualizacji lub staną się bezprzedmiotowe. Jeżeli dojdzie do takiej sytuacji, może okazać się, że sąd niepotrzebnie naruszył zasadę praworządności, stosując zakaz reformationis in peius przy formułowaniu wytycznych, o których mowa w art. 153 p.p.s.a. Tym samym omawiany zarzut kasacyjny nie zasługuje na uwzględnienie.

Tak samo za niezasadny należy uznać zarzut opisany w punkcie II.2 a, b petitum niniejszej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że argumenty skarżącej kasacyjnie Spółki w istocie stanowią polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, który szczegółowo opisał, z jakich względów uznaje, że decyzja Marszałka z [...] października 2009 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 i art.77 § 1 k.p.a. ale, że Marszałek dopuścił się jedynie zwykłego naruszenia tych przepisów polegającego na wadliwym ( niekompletnym ) zgromadzeniu materiału dowodowego i wynikającej z tego wadliwej ocenie tego materiału. To stwierdzenie Sądu w pełni odpowiada zarzutowi postawionemu w skardze strony do WSA w Warszawie.

Gdy chodzi o zarzut opisany w punkcie I.3 a,b petitum skargi kasacyjnej dotyczy on ogólnie rzecz ujmując błędnego zastosowania art. 134 §1 i 2 p.p.s.a. w sytuacji wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, Sąd I instancji nie dostrzegł opisanych w niniejszej skardze kasacyjnej naruszeń, które w ocenie skarżącej miały istotny wpływ na wynik sprawy. Strona podnosi, że naruszenia te będą powodować, iż organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy będzie mógł dokonywać ustaleń na niekorzyść strony. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego zarzutu. Odnośnie do argumentacji dotyczącej braku zobowiązania organu, aby w ponownym postępowaniu respektował zasadę reformationis in peius aktualne są rozważania NSA zawarte w części dotyczącej naruszeń z punktu II.1 a.b petitum skargi kasacyjnej, co czyni zbędnym powtarzanie ich w tym miejscu. Z kolei wykazane przez WSA braki w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego uzasadniają zaakceptowanie, jako prawidłowego, stanowiska Sądu I instancji, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ aktualnie właściwy do jej rozpoznania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną spółki A od wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2018 r.

II 2. Skarga kasacyjna organu od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2018 r. również nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych w kolejności jak w petitum skargi kasacyjnej organu należy stwierdzić, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nietrafnie zarzuca, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak dokonania analizy decyzji organu II instancji w kontekście zasadności zastosowania przez ten organ rozstrzygnięcia kasatoryjnego przesądza o wadliwości zaskarżonego wyroku w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ARR, WSA w Warszawie wskazał, decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 pkt 2 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji nie wykazały, bowiem, że decyzja Marszałka z dnia [...] października 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu przepisów prawa procesowego, tym niemniej przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by, zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, Należy przypomnieć, że przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja kasacyjna Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylająca w całości decyzję Prezesa ARR z dnia [...] czerwca 2016r. przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy czym dodać należy – co także istotne – że Prezes ARR swą decyzją, w trybie stwierdzenia nieważności, orzekł o wydaniu decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2009 r. z naruszeniem prawa. Prezes ARR nie stwierdził nieważności decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z uwagi na treść art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., czyli nieodwracalne skutki prawne. Tak, więc przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja kasacyjna – uchylająca zaskarżoną decyzję i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Należy zauważyć przy tym, że decyzję tę można wydać tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę, organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Może, więc udzielić wskazówek, co do zakresu postępowania wyjaśniającego czy zalecanych środków dowodowych. Nie wolno mu natomiast narzucać organowi I instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje, zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

Skarżący organ wywodził, że Sąd I instancji pominął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a tym samym nie dokonał analizy zasadności zastosowania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, podczas gdy WSA powinien w pierwszej kolejności ocenić rozstrzygnięcie tego rodzaju pod kątem ewentualnych wad procesowych. Taki stan rzeczy, zdaniem organu, uniemożliwia ocenę i kontrolę tego wyroku.

Zarzut ten, mógłby być uzasadniony, gdyby w sprawie istniały przesłanki umożliwiające zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., innymi słowy, gdyby zaistniała sytuacja faktyczna i prawna wyczerpująca dyspozycję tego przepisu. Natomiast WSA w Warszawie stwierdził, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego nie wypełnia przesłanki rżącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to tym samym zbędne było odnoszenie się w wyroku do rozstrzygnięcia kasatoryjnego organu odwoławczego. Uzasadnienie tego zarzutu pomija wykazanie przesłanki "istotnego wpływu na wynik sprawy". Nadto Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że w postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów i nie czyni w oparciu o nie ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia o istocie sprawy administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Bowiem przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym. Zatem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do istoty swojego rozstrzygnięcia tj. wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Tym samym uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej.

Nieuprawniony jest również zarzut sformułowany w pkt 2 jej osnowy. Autor skargi kasacyjnej w zarzucie tym podniósł naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do konkretnych wad decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego. Oceniając tak sformułowany zarzut należy wskazać, że Sąd I instancji kontrolował legalność decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest instytucją procesową, dającą możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia wyniku sprawy administracyjnej, od którego nie służy odwołanie w administracyjnym toku postępowania, jeżeli decyzja taka zawiera wadę – podstawę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 k.p.a. WSA w Warszawie, zatem nie kontrolował czy decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego narusza art. 107 § 3 k.p.a., tylko kontrolował sprawę pod kątem zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Innymi słowy czy decyzja Marszałka jest obarczona wadą wymienioną w ww. przepisie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywody prawne, w których w dostatecznym stopniu wyjaśnił swoje stanowisko, co do przyczyn uchylenia decyzji obu instancji. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie organ nie podziela oceny dokonanej przez Sąd I instancji w powyższym zakresie nie świadczy o tym, iż doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przechodząc do naruszenia przepisów prawa materialnego, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie stwierdzić należy, że są one nieuprawnione.

W literaturze oraz orzecznictwie można znaleźć szereg propozycji zdefiniowania pojęcia rażącego naruszenia prawa. Najczęściej w judykaturze wskazuje się, że warunkiem koniecznym do uznania naruszenia prawa za rażące jest oczywisty charakter tego naruszenia. Zgodnie natomiast z powszechną w zasadzie oceną, cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, to znaczy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Dla stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie prawa musi być kwalifikowane do stopnia rażącego – powstającego wówczas, gdy czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie nie są realizowane w odniesieniu do stanu prawnego sprawy i jego elementów, ale tak, jak gdyby do ich przeciwieństwa, poprzez zanegowanie w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala na przyjęcie tezy, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy występuje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Innymi słowy rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości, co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Co do zasady nie może też być mowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy nie jest możliwe stwierdzenie naruszenia prawa bez wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, co jest wykluczone w nadzwyczajnym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Wobec powyższego, należy stwierdzić, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poprawie wywiódł, dlaczego w jego ocenie decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego została wydana ze zwykłym naruszeniem prawa. Chodzi tu o to, że organy obu instancji w swych ustaleniach powołały się na zgromadzony przez Marszałka Województwa Mazowieckiego materiał dowodowy oraz na pozytywny wynik kontroli przeprowadzonej w siedzibie spółki w dniu [...] października 2009 r. w związku z wnioskiem o wstępne uznanie grupy producentów owoców i warzyw w grupie produktów "owoce" i zatwierdzenie jej planu dochodzenia do uznania za organizację producentów. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że Marszałek Województwa Mazowieckiego przeprowadził w sprawie "uproszczone" postępowanie dowodowe. Zweryfikował on wniosek strony pod kątem jego wymagań formalnych o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego. Tym samym uchybienie Marszałka Województwa Mazowieckiego przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 2009 r. nie polegało na zupełnym nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego lub całkowitym braku odniesienia się do zgromadzonych dowodów. Marszałek Województwa Mazowieckiego wydał ww. decyzję opierając się jedynie na oświadczeniach strony oraz na pozytywnej opinii Dyrektora Mazowieckiego OR ARiMR w Warszawie do opracowanego pięcioletniego planu dochodzenia do uznania pomijając dokumenty, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego. Tym samym nie zostały rażąco naruszone przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Bowiem Marszałek Województwa Mazowieckiego dopuścił się zwykłego naruszenia przepisów postępowania polegającego na wadliwym (niekompletnym) zgromadzeniu materiału dowodowego i wynikającej z tego wadliwej ocenie tego materiału. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organ ten oparł się na innych niż ww. materiałach dowodowych. Nadto organy w decyzjach obu instancji nie wykazały, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego rażąco narusza prawo materialne.

W świetle powyższego, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2018 r.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że fakt oddalenia obu skarg kasacyjnych jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem przemawiającym za odstąpieniem od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.