Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3790/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
659
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a, art. 154 § 6 oraz art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 49/18 w sprawie ze skargi W. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2017 r. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 49/18, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W.D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2017 r., zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku W.D. z dnia [...] maja 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 zł (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W.D. w dniu [...] maja 2017 r. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym") w przedmiocie ustalenia, że art. 15 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym podlega wyłączeniu stosowania wobec niego.

Do wniosku dołączył trzy zaświadczenia. Pierwsze, z dnia 20 kwietnia 2017 r. wydane przez Dyrektora Delegatury ABW w [...], potwierdzające pełnienie przez niego służby w Urzędzie Ochrony Państwa w okresie od dnia [...]1990 r. do dnia [...] 2002 r. oraz w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w okresie od dnia [...] 2002 r. do dnia [...] 2016 r., ze wskazaniem: zajmowanych stanowisk, awansów, podwyżek dodatków służbowych, nadanych stopni, opinii służbowych, wyróżnień i odznaczeń. Drugie, z dnia 4 lipca 2013 r., wydane przez Dyrektora Biura Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, potwierdzające, że w okresie od dnia [...] 1990 r. do dnia [...] 2012 r. podejmował czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Trzecie, zaświadczenie z dnia 18 lutego 2016 r., wydane przez p.o. Dyrektora Delegatury ABW w [...] na wskazanej wyżej, tej samej, podstawie prawnej obejmuje okres od dnia [...] 2012 r. do dnia [...] 2013 r.

Przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu 29 maja 2017 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 20 czerwca 2017 r., powołując art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), poinformował wnioskodawcę, że przedmiotowa sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. Podał, że powyższe wynika z konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy, a to z kolei wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu określonych czynności wyjaśniających. Stwierdził, że w tej sprawie rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia 13 października 2017 r.

Tego samego dnia, tj. 20 czerwca 2017 r., organ wystąpił do Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z prośbą o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Dodatkowo wskazał, że w przypadku wydania przez organ emerytalny decyzji, o której mowa w art. 15c lub art. 22a albo 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, lub decyzji uwzględniającej okoliczność, o której mowa w art. 15c ust. 5, art. 22a ust. 5 i art. 24a ust. 4 i 5 tej ustawy, należy nadesłać potwierdzoną za zgodność kopię takiej decyzji na potrzeby powyższego postępowania, jak również przekazać informacje dotyczące ewentualnych zmian w zakresie pozostawania powyższej decyzji w obrocie prawnym.

Zakład Emerytalno – Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji odpowiedział na powyższe pismem z dnia 5 lipca 2017 r., w którym poinformował, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury. Został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegaturze w [...] w dniu [...] lutego 2016 r. Do pisma dołączono wydaną na podstawie art.15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z dnia 6 czerwca 2017 r., wraz z otrzymaną informacją z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 28 marca 2017 r. o pełnieniu przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b wskazanej ustawy. O przekazaniu tych informacji powyższy Zakład poinformował wnioskodawcę.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 16 października 2017 r., na podstawie art. 36 K.p.a., poinformował stronę o podjętych działaniach i wskazał, że rozpoznanie wniosku nastąpi do dnia 15 czerwca 2018 r.

Jednocześnie pismami z tej samej daty, tj.16 października 2017 r., organ zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przekazanie informacji dotyczących wnioskodawcy.

W.D. w piśmie z 14 listopada 2017 r. złożył ponaglenie na przewlekłe działanie organu administracji oraz niezałatwienie sprawy o zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w wyznaczonym terminie i wniósł o jej niezwłoczne załatwienie.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z 27 listopada 2017 r., w odpowiedzi na ponaglenie poinformował skarżącego, że sprawa zostanie rozstrzygnięta bezzwłocznie po tym, jak zgromadzony materiał dowodowy otworzy taką możliwość, tj. po uzyskaniu informacji z Instytutu Pamięci Narodowej oraz formacji, w której wnioskodawca pełnił służbę. Wskazał też, że wyznaczony termin załatwienia sprawy – 15 czerwca 2018 r. jest terminem granicznym i nie wyklucza załatwienia sprawy wcześniej oraz że złożone ponaglenie uznał jako zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie z art. 37 § 1 K.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r.

W.D. w dniu 27 grudnia 2017 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2017 r., w której wniósł o stwierdzenie, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił organowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 12 w zw. z art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w sposób sprawny i szybki, a w konsekwencji dopuszczenie się nieuzasadnionej zwłoki w załatwieniu sprawy i prowadzenie sprawy dłużej niż to jest niezbędne do jej załatwienia, wbrew zasadom szybkości postępowania, przy jednoczesnym podważeniu zasady praworządności.

W uzasadnieniu skargi przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że kwestie związane z trudnościami wynikającymi z konieczności dokonania m.in. kwerendy akt nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu bezczynności czy przewlekłości. W ocenie skarżącego, okoliczności dotyczące niniejszej sprawy, w szczególności czas i sposób prowadzenia postępowania, uzasadniają wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.").

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które jest nacechowane opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. W konsekwencji niepodejmowanie przez organ działań prowadzi do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, zasadniczo ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu administracyjnego zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia.

Celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłość organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie zostały przez organ dokonane. Przy czym Sąd administracyjny bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy.

Z akt sprawy wynika, że W.D. w dniu [...] maja 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie w/w ustawy. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r.

Zgodnie z art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości postępowania ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może wiązać się to z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 K.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 K.p.a. zostały określone terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.), ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Samo informowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z pisma organu z dnia 13 lipca 2018 r. wynika, że przedmiotowa sprawa do dnia 18 lipca 2018 r., tj. do dnia rozpatrzenia skargi na przewlekłość, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Czynności dokonywane przez organ podane w pierwszej części uzasadnienia, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych były podejmowane w odstępach kilkumiesięcznych. W świetle art. 35 § 1 K.p.a. zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie nasuwa żadnych wątpliwości. Od dnia wystąpienia przez W.D. z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym do podjęcia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pierwszej istotnej czynności zmierzającej do jego rozpatrzenia – zwrócenia się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o przekazanie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo od renty lub emerytury (20 czerwca 2017 r.), upłynął prawie miesiąc i równocześnie skarżący został poinformowany o przedłużeniu terminu w trybie art. 36 § 1 K.p.a. aż do dnia 13 października 2017 r. Kolejną czynność zwrócenia się do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego organ podjął dopiero w dniu 16 września 2017 r., a więc już po upływie wyznaczonego terminu do załatwienia sprawy. Sytuacja ta jest tym bardziej naganna, że Zakład Emerytalno – Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji udzielił odpowiedzi na wskazane pismo już w dniu 5 lipca 2017 r. Przy czym do pisma dołączył decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię informacji Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przebiegu służby skarżącego. Licząc od tej daty Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przez okres ponad 3 miesięcy nie podjął żadnej czynności w sprawie. Nastąpiło kolejne przedłużenie terminu załatwienia sprawy aż do dnia 15 czerwca 2018 r. Do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd pierwszej instancji upłynęło ponad 13 miesięcy i wniosek nadal nie został rozpoznany. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 K.p.a. nie został przez organ zachowany. Nie można zatem przyjąć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych terminach sprawa nie została przez organ załatwiona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów K.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadził przewlekle postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku W.D., a ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Czas trwania postępowania z wniosku W.D. w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. ponad 13 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Przewlekłość ta trwa nadal, bowiem do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie rozpoznał wniosku skarżącego z dnia 25 czerwca 2017 r. i nie zakończył postępowania wydaniem decyzji. Nie chodzi przy tym o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 K.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 K.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 K.p.a. W przedmiotowej sprawie doszło bowiem do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Czasu opóźnienia nie można bowiem usprawiedliwić, gdyż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej.

Zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., ma charakter dyscyplinująco – represyjny. Ustalając wysokość nałożonej grzywny Sąd wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, stanowiące wyżej omówione przyczyny przewlekłego prowadzenia postępowania, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy. Sąd wymierzył organowi grzywnę, a na jej wysokość (500 zł), poza oceną stopnia rażącej przewlekłości, wpływ ma także postrzeganie danego organu w systemie organów Państwa i to jaka jest jego rola w kształtowaniu świadomości poszanowania prawa w społeczeństwie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wydawanych przez siebie decyzji jest naczelnym organem administracji rządowej. W tym zakresie powinności organu zobowiązanego są oczywiste.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. w terminie określonym w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Podstawą wymierzenia grzywny stanowi przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. (pkt 3 wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 149 § 1a P.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W rozpoznawanej sprawie organ, w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia [...] maja 2017 r., nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności ciążył na organie obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom w/w ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego, konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b w/w ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia [...] maja 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno – rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego (6 czerwca 2017 r.) i uzyskaniem przez organ wiedzy o wydanej decyzji (12 lipca 2017 r.).

2) art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W.D. reprezentowany przez adwokata w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz nieprzeprowadzanie rozprawy. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, a więc także w zakresie pkt 1, w którym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązano Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku W.D. z dnia [...] maja 2017 r. w określonym terminie. W skardze kasacyjnej podniesiono natomiast jedynie zarzuty dotyczące pkt 2 i pkt 3 zaskarżonego wyroku.

W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej – naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. podjęto próbę podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyjaśnić należy, iż skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu w sytuacji, gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia w kwestii przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisy K.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji na gruncie powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a., przy uwzględnieniu art. 8 K.p.a., ocenił przewlekłość w prowadzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania, jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarzucić naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których jednak w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14, 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, iż zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a P.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14).

Niezasadny okazał się również drugi zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ naruszenia tych przepisów upatruje w wymierzeniu Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 P.p.s.a. do art. 154 § 6 P.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. wymierza się grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca w zakresie orzeczenia o wysokości grzywny wprowadził zatem pewną swobodę określając jedynie jej górną granicę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji – któremu w niniejszej sprawie nie zarzucono skutecznie błędnej oceny przewlekłości prowadzonego postępowania – znajdując podstawy do wymierzenia grzywny ustalił jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach (500 zł), zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 4 P.p.s.a. jest nietrafny.

Zasadność wymierzenia organowi grzywny w określonej wysokości może być kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (został wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 P.p.s.a.), z którego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest chybiony. Autor skargi kasacyjnej w ramach tego zarzutu wskazał na fakultatywność wymierzenia grzywny oraz konieczność jej uzasadnienia. Niewątpliwie indywidualizowanie zarówno oceny rażącego prawa, jak i wysokości grzywny, jest konieczne (por. wyroki NSA z dnia: 8 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2005/12, 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13). Zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nawiązująca do dokonanych w sprawie ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz wysokości wymierzonej grzywny, której wysokość znalazła w ustalonym – i niezakwestionowanym skutecznie toku postępowania – usprawiedliwienie, a podstawa jej wymierzenia wynikała z oceny przewlekłości postępowania, jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie wniosek W.D. z dnia [...] maja 2017 r. wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 29 maja 2017 r. Informację o wydaniu przez organ emerytalny decyzji z dnia 6 czerwca 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury organ uzyskał w dniu 5 lipca 2017 r. Organ poinformował wnioskodawcę o terminach załatwienia sprawy, wskazując w dniu 20 czerwca 2017 r. – termin 13 października 2017 r., a w dniu 16 października 2017 r. – termin 15 czerwca 2018 r. Terminy te nie zostały jednak przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dotrzymane.

Pełnomocnik organu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z dnia 17 sierpnia 2018 r. stwierdził, że "decyzja w sprawie zostanie wydana w nieodległym terminie po wniesieniu skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie". Niewątpliwie czas i okoliczności prowadzenia postępowania, które nie zostało zakończone, odstępy w czasie pomiędzy złożeniem wniosku przez W.D. a podjęciem czynności przez organ oraz brak należytego monitorowania terminowości przekazania dokumentów do instytucji, do których organ się zwracał, uzasadniały wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.