Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1148/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.66,67,71,72,73
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: § 3, § 9 ust.2i3
journal: Dz.U. 2003 nr 32 poz 262
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA INFRASTRUKTURY z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich  niezbędnego wyposażenia
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.249 ust.2
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską
article: art.91 ust.3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.L 1999 nr 40 poz 36
law: Dyrektywa Komisji 1999/7/WE z dnia 26 stycznia 1999 r. dostosowująca do postępu technicznego dyrektywę Rady 70/311/EWG odnoszącą się  do układów kierowniczych pojazdów silnikowych i ich przyczep (Tekst mający znaczenie dla EOG).
journal: Dz.U.UE.L 1970 nr 133 poz 10
law: Dyrektywa Rady z dnia 8 czerwca 1970 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do układów  kierowniczych pojazdów silnikowych i ich przyczep (70/311/EWG).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) del.WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 157/09 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy rejestracji pojazdu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 157/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2009r. znak: [...] w przedmiocie odmowy rejestracji pojazdu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Starosta K. decyzją z dnia [...] 2008 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 z pózn. zm.) oraz § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r., Nr 32, poz. 262 z późn. zm), odmówił G. D. rejestracji samochodu osobowego marki [...] numer [...].

Organ podał, że pismem z dnia [...] 2008r. G. D. złożył wniosek o przekazanie do Ministra Infrastruktury jego wniosku w sprawie zezwolenia na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać pojazdy i jednocześnie wniósł o rejestrację przedmiotowego pojazdu. Pismem z dnia [...] 2008r. Starosta K. wystąpił do strony o przedłożenie dokumentów niezbędnych do rejestracji pojazdu. W dniu [...] 2008r. G. D. złożył w siedzibie organu wniosek o rejestrację przedmiotowego samochodu, dołączając następujące dokumenty: fakturę zakupu pojazdu wraz z tłumaczeniem, zagraniczny dowód rejestracyjny wraz z tłumaczeniem, zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu z wynikiem negatywnym, dokument identyfikacyjny pojazdu, dokument potwierdzający zapłatę akcyzy na terytorium kraju od samochodu osobowego w nabyciu wewnątrzwspólnotowym, zaświadczenie potwierdzające uiszczenie podatku od towarów i usług lub brak obowiązku uiszczenia podatku od towarów i usług z tytułu nabycia środka transportu, opłatę recyklingową, umowę darowizny.

Po analizie złożonych przez wnioskującego dokumentów organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowy pojazd nie może być zarejestrowany i dopuszczony do ruchu z uwagi na negatywny wynik przeprowadzonego badania technicznego, wydanego przez okręgową stację kontroli pojazdów na podstawie § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U z 2003r. nr 32, poz. 262 ze zm.). To z kolei nie odpowiada wymogom art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym rejestracji pojazdu dokonuje się na podstawie zaświadczenia o pozytywnym wyniku badania technicznego pojazdu.

Od tej decyzji G. D. złożył odwołanie, domagając się rejestracji pojazdu. Powołał się na Dyrektywę 70/311/EWG, zgodnie z którą "żadne Państwo Członkowskie nie może w odniesieniu do układu kierowniczego odmówić, ze względu na rodzaj pojazdu, udzielenia homologacji typu WE lub krajowej homologacji lub zakazać sprzedaży, rejestracji, dopuszczenia do ruchu pojazdów, jeśli pojazdy te spełniają wymagania dyrektywy 70/311/EWG." Zarzucił także organowi pominięcie regulacji art. 71 ust. 7 oraz art. 75 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2009 r., znak: [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości ustalenia faktyczne oraz rozważania prawne Starosty K.

Na tę decyzję G. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się rejestracji samochodu na mocy art. 28 Traktatu Wspólnotowego oraz art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 157/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2009 r., wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżący domagał się rejestracji pojazdu z kierownicą umieszczoną z prawej strony pojazdu, wskazując jako podstawę prawną tego żądania art. 28 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, zwanego dalej TWE, oraz Dyrektywę Rady 70/311/EWG w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do układów kierowniczych pojazdów silnikowych i ich przyczep.

Zdaniem Sądu regulacje te nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku o rejestrację pojazdu, a argumentacja prawna organów zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji zasługuje na pełną aprobatę.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zagadnienie rejestracji pojazdów regulują przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów. Stosownie zaś do art. 73 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, rejestracji pojazdu, dokonuje na wniosek właściciela, starosta właściwy ze względu na miejsce jego zamieszkania (siedzibę), wydając dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice (tablicę) rejestracyjne oraz nalepkę kontrolną, jeżeli jest wymagana, z zastrzeżeniem ust.2-5. Natomiast przepis art. 72 ust. 1 tej ustawy wymienia katalog dokumentów, na podstawie których dokonuje się rejestracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zgodził się z organami administracyjnymi orzekającymi w niniejszej sprawie, że umieszenie kierownicy po prawej stronie pojazdu w warunkach obowiązującego w Polsce ruchu prawostronnego zdecydowanie wpływa na pogorszenie bezpieczeństwa na drodze, gdyż pogarsza widoczność w warunkach wyprzedzania innych pojazdów, a co za tym idzie, wpływa negatywnie na bezpieczeństwo na drodze. Sąd wskazał, że chodzi tu nie tylko o bezpieczeństwo prowadzącego pojazd, ale także bezpieczeństwo wszelkich pozostałych użytkowników drogi.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zauważył, że wprawdzie Konwencja o ruchu drogowym, sporządzona w Wiedniu w dniu 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1988 r. Nr 5, poz. 40 i 41), wprost nie stanowi o tym, z której strony pojazdu powinna być umieszczona kierownica, to jednak odnosi się ona zarówno do kwestii kierunku ruchu, jak również wyznacza ogólne warunki bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Natomiast zwiększenie bezpieczeństwa na drogach przez przyjęcie jednolitych zasad ruchu drogowego oraz ramowych wymogów technicznych pojazdów jest podstawowym celem Konwencji, do którego przestrzegania zobowiązały się kraje – sygnatariusze, w tym Polska. Z tym ogólnym założeniem łączy się przewidziana w art. 7 ust. 1 Konwencji zasada, że użytkownicy drogi powinni unikać wszelkiego zachowania, które mogłoby stanowić niebezpieczeństwo lub utrudnienie ruchu, narazić na niebezpieczeństwo osoby, albo wyrządzić szkodę własności publicznej lub prywatnej. Sąd podkreślił, że żaden przepis zarówno Konwencji, jak i ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie pozostawia dowolności co do określania kierunku ruchu jazdy oraz podstawowych zasad ruchu drogowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 30 Traktatu Wspólnotowego, postanowienia art. 28 i 29 nie stanowią przeszkody w stosowaniu zakazów lub ograniczeń przywozowych, wywozowych lub tranzytowych, uzasadnionych względami moralności publicznej, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, ochrony zdrowia i życia ludzi i zwierząt lub ochrony roślin, ochrony narodowych dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej, bądź ochrony własności przemysłowej i handlowej. Zdaniem Sądu takie brzmienie tego przepisu oznacza, że pozwala on państwu członkowskiemu wprowadzić ograniczenia lub zakazy uzasadnione między innymi ochroną życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa publicznego. Tym samym państwa członkowskie nie są pobawione całkowicie możliwości stosowania pewnych ograniczeń lub zakazów w przywozie, wywozie oraz tranzycie towarów obcego pochodzenia. To zaś oznacza, że każde państwo należące do Wspólnoty może zachować odrębne regulacje, które mają na celu zapewnienie lub poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że Dyrektywa Rady UE 70/311/EWG z 8 czerwca 1970r.w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do układów kierowniczych pojazdów silnikowych i ich przyczep ( Dz.U.UE.L.70.133.10 ze zm.) oraz Dyrektywa Komisji 1999/7/WE z 26 stycznia 1999r. dostosowująca do postępu technicznego dyrektywę Rady 70/311/EWG odnoszącą się układów kierowniczych pojazdów silnikowych i ich przyczep ( Dz.U.UE.L.99.40.36 ze zm.), na które powoływał się skarżący w toku postępowania administracyjnego, nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia jego wniosku o rejestrację przedmiotowego pojazdu. Zasadą bowiem jest, że dyrektywy mogą być stosowane wprost, o ile w sposób wyczerpujący, jednoznaczny i konkretny dają podstawę do przyznania stronie uprawnienia, zaś w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Sąd stwierdził, że analiza treści Dyrektywy 70/311/EWG wyraźnie wskazuje, że reguluje ona kwestie związane z układem kierowniczym pojazdu i nie precyzuje umiejscowienia kierownicy w pojeździe, a skoro tak, to organy orzekające nie mogły tej Dyrektywy naruszyć. Dodatkowo Sąd wskazał, że Dyrektywa ta została zaimplementowana do polskiego systemu prawnego w załączniku nr 9 Lp. 5 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 października 2005r. w sprawie homologacji typu pojazdów samochodowych i przyczep ( Dz. U. nr 238, poz. 2010 ze zm.).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną złożył G. D., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono także o wystąpienie na podstawie art. 243 TWE z pytaniem prejudycjalnym skierowanym do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości dotyczącym kwestii dopuszczalności odmowy rejestracji pojazdu z kierownicą umieszczoną po prawej stronie w oparciu o art. 72 ust.1 ustawy Prawo o ruchu drogowym w świetle prawa wspólnotowego.

Z ostrożności procesowej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, w sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przedmiotowej sprawie brak jest naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie wskazanego prawa materialnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 73 ust.1 ustawy prawo o ruchu drogowym, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w postaci niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszeń organu administracji;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

a) art. 72 ust.1 ustawy prawo o ruchu drogowym, poprzez przyjęcie, że stanowi on podstawę odmowy rejestracji pojazdu z kierownica umieszczoną po prawej stronie,

b) art. 28 Traktatu Wspólnotowego, poprzez przyjęcie, że odmowa rejestracji pojazdu z kierownica umieszczoną po prawej stronie nie jest środkiem o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych,

c) art. 91 ust.1 i 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że dyrektywy, na które powołuje się skarżący nie mogą być stosowane wprost.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z ustalonej linii orzeczniczej zarówno sądów administracyjnych, jak i stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej obok Konstytucji, ustaw i rozporządzeń są ratyfikowane umowy międzynarodowe. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, nie tylko stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, ale ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli została ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, a ustawy tej nie da się pogodzić z umową, o czym stanowi art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji. Ratyfikacja przez Rzeczypospolitą Polską umowy międzynarodowej i jej wypowiedzenie wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, jeżeli umowa dotyczy członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej (art. 89 ust. 1 pkt. 3). Wskazano, że taką umową jest Traktat akcesyjny dotyczący przystąpienia Polski do Unii Europejskiej.

Podniesiono także, że orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, oprócz istniejącego wymogu dostosowania ustawodawstw krajowych państw przystępujących do Wspólnoty do prawa Unii Europejskiej, wypracowało zasadę pierwszeństwa w stosowaniu prawa unijnego przed prawem wewnętrznym danego państwa. Ponadto zasada bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego wynikająca expressis verbis z art. 249 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, wyprowadzona jest też w drodze wykładni art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wyprowadza się nie tylko zasadę bezpośredniego stosowania rozporządzeń wspólnotowych, ale też zasadę pierwszeństwa tych rozporządzeń w wypadku kolizji z ustawami. Wyprowadza się regułę, że w przypadku rozbieżności pomiędzy przepisami prawa krajowego, a prawem wspólnotowym, jeżeli tej rozbieżności nie da się usunąć w drodze wykładni, to zastosowanie ma zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego i to niezależnie od rangi porównywanych norm. Podkreślono, że pogląd o nadrzędności prawa wspólnotowego nad krajowym jest w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ugruntowany i systematycznie rozwijany, a zasada pierwszeństwa ma charakter bezwarunkowy i nieograniczony.

Skarżący podkreślił, że czynności zmierzających do rejestracji dokonał po dniu 1 maja 2004 r., a zatem po przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej.

Wskazano, że myśl art. 2 aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz. Urz. U. UE L 03.236.33), z dniem przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej rozpoczęły obowiązywać na terenie Polski akty prawa wspólnotowego, w tym przywołana Dyrektywa Rady 70/311/EWG i Dyrektywa Komisji 1999/7/WE z dnia 26 stycznia 1999 r. W związku z tym, zdaniem skarżącego, w rozpoznawanej sprawie organ administracyjny był obowiązany stosować przepisy wymienionych aktów, tak jak przepisy prawa krajowego, albowiem z dniem akcesji przepisy unijne stały się przepisami obowiązującymi na równi z prawem polskim.

W związku z tym skarżący stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach niezasadnie przyjął, iż organ administracji pomijając przepisy unijne w rozpoznawanej sprawie, działał w sposób prawidłowy.

Skarżący stwierdził, że przepisy krajowe regulujące zagadnienia rejestracji pojazdów, a w szczególności § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. są obarczone znacznym błędem interpretacyjnym, co stanowi naruszenie prawa materialnego w ten sposób, że, zdaniem skarżącego, nie można się zgodzić z twierdzeniem sądu, że zwrot "powinna" należy wykładać jako sui generis nakaz. Jeżeliby bowiem intencją ustawodawcy było w tym przypadku sformułowanie kategoryczne, to, zdaniem skarżącego użyłby zwrotu "musi". W związku z tym skarżący uznał, że nie jest trafna argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

Skarżący wskazał, że w wyroku ETS z 24 11 1993 ws C-267/91 i C-268/91 Keck i Mithouard ECR[1993] I-06097 podniesiono, że krajowe przepisy nie mogą utrudniać bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie handlu miedzy państwami członkowskimi. Tym samym, zdaniem Sądu, należy uznać praktykę administracyjną w zakresie odmowy rejestracji pojazdu za środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w rozumieniu art. 28 TWE, ponieważ a priori uniemożliwia się de facto obrót na terenie Rzeczypospolitej Polskiej pojazdami wyprodukowanymi na rynek Wielkiej Brytanii w celu ich używania w sposób właściwy dla rynku polskiego, to jest w oparciu o dowód rejestracyjny wydany przez polskie organy.

Zatem, w ocenie skarżącego, decyzja odmawiająca rejestracji określonej grupy pojazdów stanowi najbardziej dotkliwe spośród ograniczeń w wymianie handlowej dotyczącej produktów legalnie wyprodukowanych, nabytych i używanych w innym państwie członkowskim, tym bardziej, że nie jest zabronione poruszanie się po drogach na terenie Rzeczypospolitej Polskiej pojazdami z kierownicą umieszczoną po stronie prawej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie kasator zarzucił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę naruszył art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 73 ust. 1 i art.72 ust. 1 powołanej ustawy Prawo o ruchu drogowym, przez niewłaściwe zastosowanie tego pierwszego przepisu i przez przyjęcie, że drugi z powołanych przepisów stanowi podstawę odmowy rejestracji pojazdu z kierownicą po prawej stronie.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów prawa europejskiego, to jest art. 28 TWE przez przyjęcie, że odmowa rejestracji pojazdu nie jest środkiem o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, a nadto naruszenie art. 91 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, że dyrektywy nie mogą być stosowane wprost w prawie krajowym.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy poddać analizie prawo krajowe.

Zaznaczyć należy, że w Polsce rejestracji pojazdów dokonuje się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) w brzmieniu ustalonym w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (Dz. U. z 2007 r., Nr 186, poz. 1322).

W myśl art. 72 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym rejestracji dokonuje się na podstawie między innymi:

1) dowodu własności pojazdu lub dokumentu potwierdzającego powierzenie pojazdu o którym mowa w art. 73 ust. 5;

2) karty pojazdu, jeżeli była wydana;

3) wyciągu ze świadectwa homologacji albo odpisu decyzji zwalniającej pojazd z homologacji, jeżeli są wymagane;

4) zaświadczenia o pozytywnym wyniku badania technicznego pojazdu, jeżeli jest wymagane;

5) dowodu rejestracyjnego, jeżeli pojazd był zarejestrowany.

W przypadku pojazdów zarejestrowanych po raz pierwszy za granicą, istnieje obowiązek przeprowadzenia badania technicznego, który wynika z treści art. 81 ust. 5 tej ustawy. W myśl § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów, w przypadku zgłoszenia do pierwszej rejestracji pojazdu sprowadzonego z zagranicy jego właściciel dołącza do wniosku o rejestrację zaświadczenie o pozytywnym wyniku badania technicznego pojazdu. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach (Dz. U. Nr 227, poz. 2250 ze zm.), badanie techniczne pojazdu zarejestrowanego po raz pierwszy za granicą (przed rejestracją w kraju) jest traktowane jako pierwsze. Natomiast przeprowadzane w oparciu o przepisy rozporządzenia badania polegają na sprawdzeniu, czy pojazd odpowiada warunkom technicznym określonym w ustawie oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r., Nr 32, poz. 262 ze zm.)

Podkreślić należy, że w myśl art. 66 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, pojazd uczestniczący w ruchu ma być tak zbudowany, wyposażony i utrzymany, aby korzystanie z niego między innymi nie zagrażało bezpieczeństwu osób nim jadących lub innych uczestników ruchu, nie naruszało porządku ruchu na drodze i nie narażało kogokolwiek na szkodę oraz zapewniało dostateczne pole widzenia kierowcy oraz łatwe, wygodne i pewne posługiwanie się urządzeniami do kierowania, hamowania, sygnalizacji i oświetlenia drogi przy równoczesnym jej obserwowaniu. Na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, minister właściwy do spraw transportu może w indywidualnych, uzasadnionych przypadkach zezwolić na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać pojazdy. Może to jednak nastąpić tylko w uzasadnionych wypadkach indywidualnych, ale .nie może mieć charakteru generalnego. Ponadto, zasadą jest iż odstępstwo nie może dotyczyć takich wymogów, których niespełnienie może stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zgodnie natomiast z art. 68 ustawy Prawo o ruchu drogowym , producent lub importer nowego pojazdu samochodowego, ciągnika rolniczego, motoroweru, tramwaju lub przyczepy oraz przedmiotów ich wyposażenia lub części jest obowiązany uzyskać dla każdego nowego typu tych pojazdów, przedmiotu ich wyposażenia i części świadectwo homologacji wydane przez ministra właściwego do spraw transportu.

Polska procedura wydawania homologacji została uregulowana przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 października 2005 r. w sprawie homologacji typu pojazdów samochodowych i przyczep (Dz. U. Nr 238, poz. 2010), Akt ten, implementujący między innymi dyrektywę Rady 70/156/EWG z dnia 6 lutego 1970 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich w odniesieniu do homologacji typu pojazdów silnikowych i ich przyczep (Dz. Urz. z 1970 r., L42, str. 1), jednoznacznie określa warunki, jakie muszą być spełnione, aby świadectwo homologacji zostało wydane.

Zauważyć należy, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, kierownica w pojeździe o liczbie kół większej niż trzy, którego konstrukcja umożliwia rozwijanie prędkości przekraczającej 40 km/h, nie powinna być umieszczona po prawej stronie pojazdu.

Z powołanych przepisów wynika, że pojazd określonego typu otrzymuje zatwierdzenie dla określonego kierunku ruchu drogowego.

Właściciel, którego pojazd został zweryfikowany negatywnie podczas badania technicznego, może wystąpić do Ministra Infrastruktury z uzasadnionym wnioskiem o udzielenie odstępstwa od warunków technicznych pojazdu. Wówczas sprawa jest rozpatrywana na podstawie tego wniosku wraz z załączonymi, wymaganymi dokumentami. Wydając decyzję Minister Infrastruktury bierze pod uwagę przede wszystkim zagrożenie, jakie dany pojazd może powodować w ruchu drogowym. W związku z powyższym, oraz ze względu na fakt, iż pojazdy nieprzystosowane do ruchu prawostronnego uniemożliwiają bezpieczne wykonywanie wielu podstawowych manewrów, Minister Infrastruktury, w stosunku do tych pojazdów, wydaje decyzje administracyjne zezwalające na odstępstwo w nielicznych przypadkach, to jest dla pojazdów specjalnych, w których umiejscowienie stanowiska kierowcy po prawej stronie pojazdu jest niezbędne dla prawidłowego wykonywania funkcji, dla których pojazd ten jest przeznaczony, na przykład zamiatarka uliczna. Ponadto, zgodnie z postanowieniami Konwencji Wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych, sporządzonej w Wiedniu dnia 18 kwietnia 1961 r. oraz międzynarodowymi zwyczajami dotyczącymi stosunków dyplomatycznych, Minister Infrastruktury udziela odstępstwa od warunków technicznych dla pojazdów pracowników korpusu dyplomatycznego, na okres nie dłuższy niż czas ich pobytu w Polsce.

W niniejszej sprawie G. D. do wniosku o rejestrację przedłożył zaświadczenie Okręgowej Stacji Kontroli Pojazdów z dnia [...] 2008 r. o negatywnym wyniku badania technicznego pojazdu.

Zauważyć należy, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2008 r. odmawiająca zezwolenia na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać pojazdy. W uzasadnieniu tejże decyzji Minister Infrastruktury powołując się na przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz przepisy prawa europejskiego podkreślił, że pojazd, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym, zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie może zostać dopuszczony do ruchu. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby G. D. skorzystał z prawa do kwestionowania tej decyzji w drodze wniosku o ponowne rozparzenie sprawy, a następnie z ewentualnego zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego.

W tej sytuacji zachodzi pytanie, czy można uznać za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach.

W szczególności podkreślenia wymaga, że nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dokonał wadliwej wykładni zwrotu " nie powinien" występującego w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. Zwrot ten rzeczywiście może mieć wiele znaczeń, jednakże wtedy, gdy zwrotu "nie powinien" użyto w sensie normatywnym, to jest to równoznaczne z wyrażeniem, którym w sposób bezpośredni coś się komuś zakazuje. Tym samym, w każdym przypadku, w którym zwrot "nie powinien" zawarty został w przepisie prawnym jako funktor główny, użyty jest on w sensie normatywnym, a zatem jako operator zakazu. (vide: Maciej Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki". Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis. Warszawa 2002 r.). Również orzecznictwo sądowe, podobnie, jak doktryna, wskazuje, że zwrot "powinien" w tekście aktu normatywnego nie ma charakteru postulatywnego, lecz ma znaczenie "musi", "jest obowiązany" (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 12 stycznia 2009 r., II FZ 612/08).

Z tak rozumianą treścią § 9 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. koresponduje treść znajdującego się w załączniku nr 1 do powołanego rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2003 r. pkt 5.1. Załącznik ten określa wykaz czynności kontrolnych oraz metody i kryteria oceny stanu technicznego pojazdu podczas przeprowadzania badania technicznego, zaś zgodnie z pkt 5.1, umieszczenie kierownicy po prawej stronie w pojazdach o liczbie kół większej niż trzy, których prędkość jest większa niż 40 km/h jest jednym z kryteriów uznania stanu technicznego pojazdu za niezadowalający.

Nie ma zatem przepisu, który dawałby podstawę do dokonania rejestracji pojazdu posiadającego kierownicę umieszczoną po prawej stronie, gdy konstrukcja takiego pojazdu nie spełnia warunków technicznych określonych w przepisach prawa, chyba, że Minister Infrastruktury udzielił zezwolenia na odstąpienia od warunków technicznych. Organy dokonujące rejestracji pojazdu winny zaś czuwać nad tym, by dopuszczone do ruchu pojazdy odpowiadały wymogom wskazanym w przepisach prawa, co dawało podstawę do odmowy rejestracji, ze wskazaniem jako głównej przyczyny prawostronnego usytuowania kierownicy.

W tym stanie sprawy zarzuty skargi kasacyjnej, w których zarzucono organom błędną interpretację przepisów art. 72 ust. 1 i art. 73 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, należało uznać na niezasadne.

Podzielić natomiast należy wywody kasatora, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej obok Konstytucji, ustaw i rozporządzeń są ratyfikowane umowy międzynarodowe. Taka ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, nie tylko stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, ale ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli została ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, a ustawy tej nie da się pogodzić z umową, o czym stanowi art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji. Zgodzić się też należy, że zasada bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego wynikająca expressis verbis z art. 249 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, wyprowadzona jest też w drodze wykładni art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wyprowadza się nie tylko zasadę bezpośredniego stosowania rozporządzeń wspólnotowych, ale też zasadę pierwszeństwa tych rozporządzeń w wypadku kolizji z ustawami.

W odniesieniu do kwestii możliwości bezpośredniego stosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa wspólnotowego (dyrektyw), w pierwszej kolejności należy wskazać, że z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wynika możliwość stosowania wprost przepisów dyrektyw wspólnotowych, uzależniając jednak zastosowanie normy dyrektywy od spełnienia co najmniej dwóch przesłanek: dyrektywa, której normy mają być stosowane bezpośrednio, nie została – mimo upływu terminu do implementacji – przetworzona do prawa krajowego oraz normy te muszą być na tyle precyzyjne i bezwarunkowe, że nadają się do zastosowania w konkretnym przypadku.

Należy zauważyć, że uwzględniając wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 5 czerwca 2008 r. (C-170/07) wprowadzono do ustawy o ruchu drogowym zmiany eliminujące obowiązek przeprowadzania badania technicznego pojazdu rejestrowanego w Polsce, który był uprzednio zarejestrowany w innym państwie członkowskim. Jednak obowiązek przeprowadzenia takiego badania w odniesieniu do pojazdów przystosowanych konstrukcyjnie do ruchu lewostronnego nadal pozostał. Ustawodawca skorzystał w tym przypadku z możliwości wynikających z art. 30 TWE, który pozwala państwu członkowskiemu wprowadzić, wbrew postanowieniom art. 28 i 29 TWE, ograniczenia lub zakazy uzasadnione ochroną życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa publicznego. Przepis art. 30 TWE brzmi bowiem: "Postanowienia art. 28 i 29 nie stanowią przeszkody w stosowaniu zakazów lub ograniczeń przywozowych, wywozowych lub tranzytowych, uzasadnionych względami moralności publicznej, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, ochrony zdrowia i życia ludzi i zwierząt lub ochrony roślin, ochrony narodowych dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej, bądź ochrony własności przemysłowej i handlowej. Zakazy te i ograniczenia nie powinny jednak stanowić środka arbitralnej dyskryminacji, ani ukrytych ograniczeń w handlu między Państwami Członkowskimi".

Oznacza to, że państwa członkowskie nie są pobawione całkowicie możliwości stosowania pewnych ograniczeń lub zakazów w przywozie, wywozie oraz tranzycie towarów obcego pochodzenia.

Należy więc ocenić, czy rejestracji pojazdu z kierownicą umieszczoną po prawej stronie można dokonać bezpośrednio na podstawie przepisów dyrektywy.

Kwestie związane z układem kierowniczym zostały uregulowane w Dyrektywie Rady UE 70/311/EWG z dnia 8 czerwca 1970 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do układów kierowniczych pojazdów silnikowych i ich przyczep (D. U. UE.L.70.133.10 ze zm.) oraz w Dyrektywie Komisji 1999/7/WE z dnia 26 stycznia 1999 r. dostosowującą do postępu technicznego dyrektywę Rady 70/311/EWG odnoszącą się do układów kierowniczych pojazdów silnikowych i ich przyczep (D. U.UE.L.99.40.36 ze zm.), jednak żadna z nich nie określa miejsca położenia kierownicy w pojeździe. Tym samym nie nakładają one obowiązku dokonania rejestracji pojazdów z kierownicą umieszczoną po prawej stronie, przy ruchu prawostronnym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska skarżącego kasacyjnie, że poruszanie się pojazdu z kierownicą umieszczoną po prawej stronie w warunkach ruchu prawostronnego nie wpływa na bezpieczeństwo ruchu.

Należy tu zwrócić uwagę, że wprawdzie Konwencja o ruchu drogowym sporządzona w Wiedniu w dniu 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1988 r. Nr 5, poz. 40 i 41), wprost nie stanowi o tym, z której strony pojazdu powinna być umieszczona kierownica, to jednak odnosi się ona zarówno do kwestii kierunku ruchu, jak również wyznacza ogólne warunki bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zwiększenie bezpieczeństwa na drogach przez przyjęcie jednolitych zasad ruchu drogowego oraz ramowych wymogów technicznych pojazdów jest podstawowym celem Konwencji, do którego przestrzegania zobowiązały się kraje - sygnatariusze, w tym Polska. Z tym ogólnym założeniem łączy się przewidziana w art. 7 ust. 1 Konwencji zasada, że użytkownicy drogi powinni unikać wszelkiego zachowania, które mogłoby stanowić niebezpieczeństwo lub utrudnienie ruchu, narazić na niebezpieczeństwo osoby, albo wyrządzić szkodę własności publicznej lub prywatnej.

W Polsce kierujący pojazdem obowiązany jest do jazdy prawą stroną drogi, możliwie blisko prawej krawędzi jezdni z uwagi na ruch prawostronny. Natomiast zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, kierujący pojazdem obowiązany jest przed wyprzedzaniem upewnić się w szczególności, czy ma odpowiednią widoczność i dostateczne miejsce do wyprzedzania bez utrudnienia komukolwiek ruchu.

Podzielić należy w tym miejscu stanowisko, na które w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwracano już uwagę, że wykonywanie przez samochód dostosowany konstrukcyjnie do ruchu lewostronnego szeregu manewrów na drogach, na których obowiązuje ruch prawostronny jest znacznie utrudnione. Utrudnione jest przy tym prawidłowe obserwowanie drogi, a co za tym idzie, pojazd taki zagraża bezpieczeństwu kierującego oraz innych uczestników ruchu drogowego.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że kierowca pojazdu przystosowanego do ruchu lewostronnego, czyli z kierownicą umieszczoną po prawej stronie, przy wykonywaniu manewru wyprzedzania, aby stwierdzić, czy ma dostatecznie dużo miejsca do wykonania takiego manewru, musi wysunąć swój pojazd poza linię rozdzielającą pasy ruchu na jezdni dwukierunkowej o co najmniej połowę szerokości pojazdu więcej, niż gdyby był to pojazd z kierownicą po lewej stronie, co najczęściej łączy się z całkowitym przekroczeniem osi jedni. W przypadku zatem, gdy kierowca w pojeździe z kierownicą po prawej stronie, będzie wykonywał manewr wyprzedzania, niejednokrotnie może rodzić to ryzyko zderzenia czołowego z pojazdem nadjeżdżającym z przeciwka. Pogorszenie się widoczności w warunkach wyprzedzania innych pojazdów w sytuacji umieszczenia kierownicy po prawej stronie (w warunkach ruchu prawostronnego), jest spowodowane również układem wycieraczek przedniej szyby takiego pojazdu, który to układ nie zapewnia dostatecznej strefy widoczności w ruchu prawostronnym. Nie budzi wątpliwości Sądu, że pole widzenia przez szybę przednią po stronie pasażera w sytuacji, gdy pracują wycieraczki jest mniejsze, niż po stronie kierowcy, gdyż "zasięg zbierania" zanieczyszczeń z tej szyby jest większy po stronie kierującego. Powyższa prawidłowość wymuszona jest konstrukcją układu wycieraczek oraz ich położeniem względem szyby przedniej. W tym stanie rzeczy, skoro w ruchu prawostronnym kierowca pojazdu przystosowanego do ruchu lewostronnego musi obserwować jezdnię najczęściej, o ile nie przede wszystkim, przez lewą część przedniej szyby (od strony pasażera), uznać należy, że ma ograniczone pole widzenia, co niewątpliwie wpływa na bezpieczeństwo jazdy.

W związku z tym uznać należy, że umieszczenie kierownicy po prawej stronie w warunkach ruchu prawostronnego niewątpliwie ma decydujący wpływ na pogorszenie widoczności w przypadku dokonywania manewrów wyprzedzania, a co za tym idzie, wpływa negatywnie na bezpieczeństwo na drodze, przy czym chodzi tu nie tylko o bezpieczeństwo prowadzącego pojazd, ale także bezpieczeństwo wszelkich pozostałych użytkowników drogi.

Z podobną sytuacją będziemy mieli do czynienia przy wykonywaniu manewru omijania.

Należy zatem dojść do wniosku, że pojazd przystosowany do ruchu lewostronnego nie ma zapewnionego dostatecznego pola widzenia kierowcy w ruchu prawostronnym.

Zauważyć należy, że pojazdy poruszające się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a będące pojazdami zarejestrowanymi w innym kraju, mogą poruszać się po drogach krajowych, jedynie jeżeli spełniają wymogi techniczne kraju, w którym pojazd ten jest zarejestrowany. Wynika to z zasady wzajemności. Pojazd spełniający wymogi techniczne i zarejestrowany w Polsce może zatem poruszać się po drogach innego państwa, będącego stroną Konwencji, niezależnie od warunków technicznych danego kraju. Możliwa jest także sytuacja odwrotna.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu podkreślić, że poruszanie się po terytorium Polski zarejestrowanych za granią pojazdów posiadających kierownicę umieszczoną po prawej stronie ma najczęściej charakter incydentalny, wiążący się z przyjazdem do Polski w celach turystycznych, czy rodzinnych. Natomiast zarejestrowanie takiego samochodu w kraju wiąże się ze stałym poruszaniem się takiego pojazdu po drogach, na których obowiązuje ruch prawostronny.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest natomiast rejestracja konkretnego pojazdu. Sąd pierwszej instancji zobowiązany był zatem do badania legalności decyzji wydanych w tej sprawie. Nie był natomiast władny do oceny, na podstawie jakich dokumentów inne pojazdy z kierownicą po prawej stronie poruszają się po terenie Rzeczypospolitej Polskiej i w jakich się to dzieje okolicznościach.

Mając na uwadze powyższe wywody oraz stan faktyczny i okoliczności niniejszej sprawy uznać należy, że Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił okoliczności dotyczące rejestracji pojazdu z kierownicą umieszczoną po prawej stronie stwierdzając, że może to powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, ochrony zdrowia i życia wszystkich uczestników tego ruchu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.