Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 394/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36, 37
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2024 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 22 stycznia 2024 r. nr SKO.XII/426/63/2023 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy B. decyzją z dnia 30 listopada 2023 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm. – dalej u.p.z.p.), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz § 4 ust. 8 uchwały Rady Gminy B. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. dla obszaru w rejonie góry [...] w B. - Etap I, opublikowanej w Dz. Urz. Województwa [...] w [...] r., poz. [...] w dniu [...] r. oraz po otrzymaniu z Kancelarii Notarialnej Notariusza A. Z., wypisu aktu notarialnego Repertorium A numer [...] z dnia 18 września 2023 r., ustalił jednorazową opłatę w wysokości 65.385 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B. , oznaczonej nr ewidencyjnym [...] , która na dzień zbycia stanowiły własność E sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej strona, skarżąca).

W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania, przywołał zapisy art. 36 i 37 u.p.z.p. i stwierdził, że zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej. W związku z powyższym pismem z dnia 4 października 2023 r. wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej opłatę planistyczną.

Organ wskazał, że po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przed upływem 5 lat od jego wejścia w życie, strona zbyła nieruchomość stanowiącą jej własność, składającą się z wymienionej powyżej działki nr [...] (umowa sprzedaży z dnia 18 września 2023 r., Repertorium A nr [...]). Nowy plan przyjęty uchwałą Rady Gminy B. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. dla obszaru w rejonie góry [...] w B. - Etap I, wszedł w życie po upływie 30 dni od dnia jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] tj. od [...] r., a przedmiotowa działka przekwalifikowana została na działkę znajdującą się w terenie 1MU – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej. W starym planie działka ta objęta była jednostkami planu: 7.LS.126, 7.ME.127, 7.ME.127a, co stanowi: LS- teren lasów, ME - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej (m.p.z.p. z 2004 r.), ME - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej (m.p.z.p. z 2007 r.).

Dalej organ wyjaśnił, że zostały spełnione przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej, bo nastąpiło zbycie nieruchomości, a rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wartość działki nr [...] wyniosła przed uchwaleniem nowego planu 113 699 zł, a po uchwaleniu nowego planu według stanu na dzień zbycia – 549 601 zł. Różnica w oszacowanych wartościach wyniosła zatem 435 902 zł. Przy zastosowaniu 15% stawki opłaty daje to opłatę planistyczną w wysokości 65 385 zł. Przy czym wzrost wartości wynika ze wzrostu wartości gruntu objętego jednostką planu 1MU na działce [...] , o łącznej powierzchni 6700 m2.

Bezpośredni i w ocenie organu jedyny wpływ na zmianę wartości nieruchomości miała zmiana przeznaczenia działek w nowym planie zagospodarowania przestrzennego z 25 stycznia 2021 r. Wycenę dokonano zgodnie z zasadami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zastosowano w nim podejście porównawcze oraz metodę porównywania parami.

Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalono zgodnie z art. 37 u.p.z.p. na dzień jej sprzedaży, jako różnicę między wartością nieruchomości ustaloną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia tego terenu obowiązującego przed zmianą planu.

Dokonując oceny operatu szacunkowego z dnia 26 października 2023 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. J. organ stwierdził, że operat szacunkowy został wykonany zgodnie z przepisami prawa i że posiada wartość dowodową.

Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art.77 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie. W szczególności podniesiono zarzuty wobec nieprawidłowego określenia wartości nieruchomości przed zmianą planu, a także nieprawidłowego określenia powierzchni działki, w stosunku do której nastąpiła faktyczna zmiana przeznaczenia terenu. Strona podkreśliła, że rzeczoznawca majątkowy przyjął, iż zmiana terenów leśnych na tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej nastąpiła na powierzchni 6700m2, gdy tymczasem z ewidencji gruntów wynika i uproszczonego planu urządzenia lasu (UPUL) wynika, że teren leśny to grunt o powierzchni 3760 m2 i od takiej powierzchni winna być liczona opłata.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 25 marca 2024 r., nr SKO.XII/426/12/2024, wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło i omówiło przepisy u.p.z.p., stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy wskazał m. in., że bezsporne w sprawie jest uchwalenie w 2021r. nowego planu miejscowego, który spowodował zmianę zapisów poprzedniego planu z 16 września 2004 r. z terenów leśnych na tereny mieszkaniowo-usługowe, co spowodowało wzrost wartości nieruchomości. Zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5-ciu lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego. Plan wszedł w życie

z dniem 6 marca 2021 r., a zbycie nieruchomości nastąpiło aktem notarialnymi rep. A

nr [...] z dnia 18 września 2023 r. - umową sprzedaży. Wysokość stawki opłaty planistycznej, uchwalona przez Radę Gminy B. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie góry [...] - Etap I, wynosi15% wzrostu wartości nieruchomości dla terenów objętych jednostka planu MU i nie przekracza dopuszczalnej 30% stawki .

Podstawę ustalenia opłaty planistycznej stanowi opinia o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Jej autorem jest A. J. W ocenie organu operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania nie budzi zastrzeżeń w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia wykonawczego. Rzeczoznawca określił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w następstwie uchwalonego nowego planu, na dzień sporządzenia operatu i przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym po uchwaleniu planie miejscowym oraz przed jego uchwaleniem, co odpowiada dyspozycji art. 37 ust. 1 ustawy p.z.p. Opinia rzeczoznawcy majątkowego nie budzi zastrzeżeń w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zasad wyceny nieruchomości określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U z 2023 r., poz. 1832). Rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając rodzaj nieruchomości, cel wyceny oraz dostępność danych rynkowych, dokonał prawidłowego i dopuszczalnego prawem wyboru metody i techniki wyceny nieruchomości (podejście porównawcze, metoda porównywania parami) oraz sposobu określenia wartości nieruchomości. Prawidłowo przyjęto ceny transakcyjne za nieruchomości podobne pod względem położenia, dostępności komunikacyjnej i możliwości "zrywki" - dla nieruchomości leśnej oraz położenia, otoczenia, dostępności komunikacyjnej, uzbrojenia i kształtu działki pod zabudowę. Operat szacunkowy nie zawiera niejasności, pomyłek ani braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby ten dokument miał wartość dowodową, bowiem kwotę wartości nieruchomości wyrażono w pełnych złotych, w operacie zamieszczono stosowne klauzule, do operatu dołączono dokumenty wykorzystane przy jego sporządzeniu. Operat został podpisany, została zamieszczona data jego sporządzenia i właściwa pieczęć.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ uznał, że nie można ich uwzględnić. Podstawowym czynnikiem kształtującym wartość rynkową nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nadaje jej plan zagospodarowania przestrzennego. Plany te w sposób pośredni lub bezpośredni wpływają na sposób wykorzystywania prawa własności nieruchomości.

Kolegium nie podzieliło twierdzenia skarżącej, iż nie nastąpił wzrost wartości tej nieruchomości. Wykazany on został w przygotowanym w sprawie operacie szacunkowym, a nastąpił w związku z uchwaleniem nowego planu miejscowego 2021 r. W zakresie pozostałych zarzutów odwołania organ uznał, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami prawa. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo ustalił w jakiej jednostce planu miejscowego znajdowała się działka i jaka była jej powierzchnia w starym planie i jakie nastąpiły zmiany przeznaczenia w związku z uchwaleniem nowego planu i na jakiej powierzchni. Powierzchnię na jakiej nastąpiły zmiany w związku z uchwaleniem nowego planu, ustala się poprzez dokonanie porównania starego planu do nowego przy użyciu dostępnych narzędzi np. geoportalu. Nadto podkreślono, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości,

w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalistycznych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on również dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 78 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii, iż decyzja została wydana

w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy Kolegium wskazało, że zarzut ten nie znajduje uzasadnienia. Zdaniem tego organu, organy obydwu instancji dokonały oceny operatu szacunkowego, uznając iż dokument ten może stanowić podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Odwołująca kwestionuje operat szacunkowy, jednak nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu na nieprawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, bądź też operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję Kolegium strona reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu II instancji do jej zmiany zgodnie ze wskazaniem Sądu, uwzględniającym zarzuty skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 107 § 3 w zw. z art. 9 i 11 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, brak odniesienia się do wszystkich żądań, wniosków i zastrzeżeń skarżącej wskazanych w odwołaniu;

- art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w ogólności jak i w związku z art. 151 i 157 u.g.n., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wszechstronnego i należytego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i naruszenie granic oceny dowodów, polegające na pominięciu materiału dowodowego i oceny twierdzeń i dowodów przeczących wiarygodności opinii rzeczoznawcy, a przedstawionych przez skarżącą w sprawie; braku uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zażądanie wyjaśnień lub wykonania uzupełniającej opinii przez biegłego rzeczoznawcę oraz braku poddania tej wyceny kontroli przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych;

- art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w związku z art. 151 ust. 1 i art.1 54 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w związku z § 78 ust.2 oraz § 79 ust. 1 pkt 9 -12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości poprzez oparcie rozstrzygnięcia na treści operatu szacunkowego z dnia 23 października 2023 r., który nie wyliczał właściwie wartości rynkowej, bowiem nie uwzględnił wszelkich istotnych danych o wycenie nieruchomości, częściowo nie był wynikiem przyjęcia do analizy transakcji nieruchomości niepodobnych, jego treść nie zawierała wymaganych elementów i dostatecznego opisu stanu wycenianej nieruchomości, miarodajnego merytorycznego uzasadnienia procesu wyceny, w tym w szczególności analizy właściwego rynku i uzasadnienia wyboru przyjętych kalkulacji nieruchomości porównawczych, oraz dostatecznego uzasadnienia wyniku końcowego, co pozwalałoby na właściwą merytoryczną kontrolę sporządzonej wyceny;

- art. 9 k.p.a. w zw. art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak pouczenia strony o prawie lub konieczności wystąpienia o weryfikację dowodu z operatu szacunkowego;

- art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji i niewydanie orzeczenia merytorycznego umarzającego sprawę, ewentualnie nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo podstaw do takiego rozstrzygnięcia.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art.36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w przypadku, w którym finalne porównanie wartości nieruchomości, dokonane zgodne z wytycznymi z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wykaże wzrost wartości nieruchomości, to oznacza możliwość postawienia automatycznego założenia, że ten wzrost nastąpił w związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości, wynikającą

z uchwalonego planu miejscowego albo jego zmianą, tymczasem sytuacja taka, nie zwalnia organu z konieczności zbadania istnienia faktycznego związku przyczynowego między wynikającą z wyceny zmianą wartości, a faktyczną zmianą przeznaczenia terenu;

- art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 4, § 5 pkt 1 i 2 oraz § 6 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości poprzez błędną, rozszerzającą interpretację pojęcia "nieruchomości podobne" i "cech nieruchomości", tj. prowadzącą organ do uznania, że w metodzie wyceny porównawczej, do zakwalifikowanych danych nieruchomości do grupy nieruchomości podobnych wystarczy ustalenie, że dane nieruchomości leżą w miejscowościach o podobnym charakterze, stanowią nieruchomości tak samo zabudowane/niezabudowane o takim samym przeznaczeniu przestrzennym, jak nieruchomość wyceniana, a nie jest konieczne dodatkowe uwzględnienie też podobieństwa cech rynkowych, takich jak przykładowo: określone przeznaczenie przestrzenne wynikające ze studium uwarunkowań, lokalizacja na obszarze, na którym planowana jest inwestycja infrastrukturalna, faktyczny brak zalesienia obszaru działki, bezpośredni dostęp do drogi publicznej, fakt potwierdzenia w ewidencji gruntów oraz UPUL nieleśnego charakteru użytku itp.

Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej Kolegium nie odniosło się w sposób wyczerpujący do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, a w szczególności do błędnie sporządzonego operatu szacunkowego - błędnie przyjętej powierzchni terenu, którego dotyczyła zmiana, jak i błędnej wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty skargi za bezpodstawne.

Na rozprawie w dniu 6 września 2024 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wniesioną skargę oraz zawarta w niej argumentację. Dodał, że organy nie zastosowały ducha przepisów, a podeszły do sprawy formalistycznie. Działka objęta postępowaniem to działka pod dużą inwestycję na terenie B. i taki charakter miała od wielu lat, co wpływało na jej wartość. Brak było podobieństw do nieruchomości porównawczych. Nadto podniesiono, że zarzuty z odwołania pominięto, natomiast organ powinien działać również z urzędu i wystąpić o weryfikację operatu do organizacji rzeczoznawców, żeby ustalić faktyczny stan sprawy. Pełnomocnik powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych w sprawach o sygn. akt: VIII SA/Wa 364/10 oraz II SA/Gl 277/09. Wskazał, że zmiana planu była wynikiem tylko i wyłącznie inicjatywy i aktywności strony skarżącej, a ponadto w poprzednim planie miejscowym cała nieruchomość miała przeznaczenie leśne, natomiast z ewidencji gruntów i budynków wynikało, że charakter leśny miała tylko jej część, tj. około 4000 m - cała reszta natomiast to pastwiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznawana sprawa dotyczy ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotem kontroli Sąd jest decyzja Kolegium z dnia 22 stycznia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 30 listopada 2023 r. o ustaleniu takiej opłaty w wysokości 65.385,00 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B. , oznaczonej nr ewidencyjnym [...] , która na dzień zbycia stanowiła własność skarżącej spółki.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji administracyjnej stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 dalej w skrócie jak dotychczas u.p.z.p.). Do ustalenia opłaty planistycznej, tj. opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy u.p.z.p. konieczne jest spełnienie następujących czterech przesłanek. Są to:

1) uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego swoim zakresem nieruchomość strony,

2) zmiana przeznaczenia nieruchomości w porównaniu z zapisami uprzednio obowiązującego planu,

3) sprzedaż nieruchomości po wejściu w życie nowego planu, oraz

4) wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia nowego planu.

W realiach rozpoznawanej sprawy nie stanowi przedmiotu sporu kwestia spełnienia pierwszych trzech przesłanek. Spór dotyczy natomiast kwestii wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem nowego planu miejscowego. Według nowego planu (uchwała Rady Gminy B. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. dla obszaru w rejonie góry [...] w B. - Etap I), który obowiązuje od 6 marca 2021 r., działka nr [...] przekwalifikowana została na działkę znajdującą się w terenie 1MU – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Wcześniej działka ta była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzonym uchwałą nr Rady Gminy B. nr [...] z dnia [...] r. Działka nr [...] stanowiła wówczas częściowo tereny lasów oznaczone jako 7LS.126 oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone jako 7ME.127. Z dniem 1 grudnia 2007 r. Uchwała ta została zmieniona w zakresie uregulowanym uchwałą nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. (Dz.Urz.Woj. [...] z [...], nr [...], poz. [...]). Działka nr [...] znalazła się granicach zmiany tego planu w obszarze oznaczonym jako 7ME.127a – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Taki stan rzeczy trwał do wejścia w życie nowego planu miejscowego z 2021 r.

Ustalenie przez organ tzw. renty planistycznej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, którą przedstawia on w formie operatu szacunkowego, mającego na celu ustalenie różnicy między wartością nieruchomości przed i po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego. W realiach rozpoznawanej sprawy w dniu 26 października 2023 r. za zlecenie organu I instancji został sporządzony operat szacunkowy. Według tego operatu wzrost wartości wycenionego w nim prawa własności wyniósł 435.902 zł, a opłata planistyczna 65.385zł.

Zgodnie z art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. (obecnie: t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej "u.g.n."). Ogólne zasady wyceny nieruchomości zostały określone w przepisach działu IV u.g.n. Zgodnie z art. 151 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego, kosztowego lub mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 u.g.n.), natomiast wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego uregulowane zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555, ze zm. dalej zwane Rozporządzeniem). W ramach podejścia porównawczego stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 Rozporządzenia). W realiach rozpoznawanej sprawy rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze metodą porównywania parami. Przyjmując podejście porównawcze, rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do określenia wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z powyższym wiąże się wynikający z § 4 ust. 1 Rozporządzenia wymóg, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

Na temat operatu szacunkowego wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne, w tym NSA. Za reprezentatywne w tym zakresie uznać należy stanowisko, wedle którego operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, jednakże jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Wobec tego, to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jednakże nie można pominąć, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Zatem, to autor operatu, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Wobec powyższego należy uznać, że wartość dowodowa opinii rzeczoznawcy oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n., normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia.

Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne zatem wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego (por. wyroki NSA: z dnia z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. I OSK 2269/16, z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. I OSK 2023/17, z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 3367/18, z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 557/19, z dnia 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 384/19, z dnia 20 maja 2021 r. sygn. I OSK 186/21).

Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy, Sąd - w ramach kontroli zaskarżonej decyzji - uznał za prawidłową dokonaną przez Kolegium ocenę operatu szacunkowego z dnia 26 października 2023 r. Nie budzi zastrzeżeń Sądu dokonany przez rzeczoznawcę majątkowego wybór metody i techniki szacowania, dobór nieruchomości podobnych, określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cech rynkowych oraz ustalonych współczynników korygujących, a także zachowanie przez rzeczoznawcę pozostałych elementów wyceny stosownie do wymogów rozporządzenia wykonawczego. W realiach rozpoznawanej sprawy organy dokonując analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, zasadnie uznały, że nie zawiera on uchybień, które wykluczałyby jego wartość dowodową oraz możliwość posłużenia się takim dokumentem przy ustalaniu wysokości opłat planistycznej. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami elementy, nie jest obarczony brakami, niejasnościami, pomyłkami, czym spełnia wymagania formalne. W konsekwencji organy zasadnie uznały przedłożony operat szacunkowy za rzetelny i stanowiący wiarygodną podstawę do oszacowania wartości nieruchomości zarówno przed jak i po wejściu w życie nowego planu miejscowego uchwalonego przez Radę Gminy B. w dniu [...] r.

Jednocześnie bezzasadne okazały się wszystkie zarzuty podniesione w skardze a skierowane wobec zaskarżonej decyzji. Zarzuty te sprowadzają się do kwestionowania operatu szacunkowego, w oparciu o który organ ustalił kwestionowaną przez stronę skarżącą opłatę planistyczną. Strona skarżąca próbuje w szczególności podważać dobór przez biegłego nieruchomości podobnych, w tym zarzuca pominięcie transakcji dotyczącej przedmiotowej nieruchomości oraz działek sąsiadujących, lecz w ocenie Sądu zarzuty te sprowadzają się do próby podważenia wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego. Tymczasem w świetle przedstawionych wcześniej rozważań dotyczących charakteru dowodu z opinii biegłego organ, podobnie jak sąd, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność operatu rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy.

To samo w istocie dotyczy wskazania przez biegłego powierzchni działki [...] , w odniesieniu do której nastąpiła zmiana przeznaczenia z LS na MU. Na stronie 7 operatu biegły wskazał, że pole powierzchni zmian przeznaczenia z LS na MU wynosi 6700 m2. Wyjaśnił zarazem, że powierzchnię, na której zmieniło się przeznaczenie, określono na podstawie portalu internetowego https://polska.e-mapa.net. W ocenie Sądu w sytuacji, w której zmiana przeznaczenia będąca powodem naliczenia opłaty planistycznej dotyczy jedynie części działki, ustalenie wielkości powierzchni tej zmiany jest zadaniem biegłego, który również w tym zakresie korzysta z posiadanych przez siebie wiadomości specjalnych. To w oparciu o te wiadomości biegły musi ocenić, czy źródło, z którego pochodzą dane służące do obliczenia wielkości powierzchni są wiarygodne. Na tej samej zasadzie biegły dokonuje obliczeń matematycznych, w wyniku których wskazuje konkretną powierzchnię części działki podlegającą wycenie. Nie sposób jednocześnie zaakceptować stanowiska skarżącego sprowadzającego się do tego, aby przy wyznaczeniu wielkości powierzchni zmiany przeznaczenia z LS na MU opierać się na wielkości powierzchni użytku w ewidencji gruntów, gdyż plan miejscowy rozstrzyga o przeznaczeniu danej działki, czy też jej części, niezależnie od oznaczenia tego użytku we wspomnianej ewidencji. To samo dotyczy danych wynikających z uproszczonego planu urządzenia lasu.

Jeżeli operat szacunkowy nie budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, nie zawiera nieścisłości ani nie pomija istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów - a tak jest w niniejszej sprawie - to podważenie prawidłowości jego sporządzenia może nastąpić na mocy przepisu art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców. W świetle tego przepisu, tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych władna jest dokonać merytorycznej oceny zawartości operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 5 lutego 2015 r., sygn. I OSK 1224/13). Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy strona skarżąca z możliwości takiej merytorycznej oceny przez organizację rzeczoznawców majątkowych nie skorzystała

Jednocześnie w ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej nie można również czynić zarzutu, że w oparciu o 157 u.g.n. organy z urzędu nie zleciły kontroli prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Skoro organy nie miały zastrzeżeń dotyczących operatu, to nie miały również podstaw do tego, aby korzystać z omawianej tutaj drogi weryfikacji operatu. Znikąd zaś nie wynika, że samo kwestionowanie przez adresata opłaty planistycznej operatu szacunkowego wyliczającego wysokość tej opłaty prowadzi po stronie organu do powstania prawnego obowiązku skorzystania z możliwości jakie daje wskazany wcześniej art. 157 u.g.n.

Nie mógł również odnieść skutku zarzut braku pouczenia o możliwości skorzystania z art. 157 u.g.n. Sąd w składzie orzekającym podziela i przyjmuje za własne stanowisko NSA przedstawione w wyroku z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1963/17, wedle którego ani biegły rzeczoznawca, ani organ prowadzący postępowanie dowodowe nie są zobligowani do pouczania uczestników postępowania o potencjalnej możliwości weryfikacji operatu, jaką daje im przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. Kwestia, czy strony postępowania zechcą skorzystać z takiej możliwości należy tylko do nich, a dopuszczalność uznania operatu za prawidłowy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym nie zależy od tego, czy strony zechciały skorzystać lub nie skorzystały z takiej drogi weryfikacji operatu. Ponadto, obowiązek informowania o treści art. 157 ust. 1 u.g.n. nie wynika ani z przepisów tej ustawy ani z przepisów rozporządzenia, odnoszących się do treści operatu. Jak wynika z akt sprawy, skarżący sam z tej możliwości nie skorzystał. Z tych przyczyn niezasadny był zarzut nieuwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie o poddanie operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców.

Podsumowując, skoro w przedmiotowej sprawie, zgodnie z zacytowanymi powyżej przepisami sporządzony został operat szacunkowy, który jest prawidłowym narzędziem do ustalenia wartości nieruchomości, a który zdaniem Sądu sporządzony został prawidłowo, to nie ma podstaw, aby wynikające z niego dane zostały podważone, a decyzja uznana za niezgodna z prawem.

Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, nie będąc związany zarzutami skargi, w ramach sprawowanej kontroli nie stwierdził żadnych naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935, dalej p.p.s.a.) powodowałyby konieczność uchylenia kontrolowanej decyzji, to skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.