Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 195/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151 i art 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 61 ust 1 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Mirosław Bator po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2023 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2022 r., znak: SKO.ZP/415/437/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 7 grudnia 2023 r., nr SKO.ZP/415/437/2022, po rozpatrzeniu odwołania G. K. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 10 sierpnia 2022 r., nr 51.2020 orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków gospodarczych obręb M. działka nr [...], Gmina S., utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 59, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022, poz. 503 t.j.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na skutek skargi G. K. wyrokiem z dnia 14 września 2021 r., sygn. II SA/Kr 573/21 uchylił poprzednio wydane w tej sprawie decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny, organ odwoławczy skupił się ww. rozstrzygnięciu na zbadaniu, czy zalecenia Sądu Administracyjnego zostały przez organ I instancji wykonane.

Wskazano, że stosowanie do zaleceń WSA w Krakowie zawartych w cyt. wyroku, inwestor dokonał korekty wniosku w sprawie oraz dołączył szkic wykonany na mapie, obrazujący położenie planowanych budynków gospodarczych.

Po przytoczeniu brzmienia mających zastosowanie w tej sprawie regulacji prawnych, organ odwoławczy podkreślił, że istotne jest tu podkreślenie, że tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., stosownie do treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p., nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnią gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Celem ustalenia średniej wielkości gospodarstwa rolnego w 2022 r. w Gminie S., organ I instancji zwrócił się do organu podatkowego gminy, który w piśmie z dnia 18 marca 2022r, znak FP.312.9.K.2022.AS podał, że jest to 1,58 ha (k. 418 akt sprawy). Inwestor tymczasem w samej Gminie S. posiada, według decyzji podatkowej - 2,9382 ha fizycznego. Zatem, w ocenie SKO, w przedmiotowej sprawie spełniono zalecenie Sądu w tym zakresie.

Zdaniem organu II instancji w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., na co wskazuje zebrany materiał dowodowy.

W sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej (str. 446-449 akt sprawy), obszar analizowany wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m. Ustalono szerokość frontu terenu inwestycji kubaturowej, jako odcinek od strony, z której odbywa się główny wjazd i wejście na teren inwestycji. Granice obszaru analizowanego wyznaczono tak, aby w żadnym miejscu odległość od granic działek inwestycji do granic obszaru analizowanego nie była mniejsza niż trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji. Zatem, według SKO, w przedmiotowej prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego.

Dalej ustalono, że zabudowa mieszkaniowo-gospodarcza zlokalizowana jest od strony północnej wschodniej, południowej i zachodniej wnioskowanej działki. Zabudowa zagrodowa zlokalizowana jest od strony południowo-wschodniej i południowo-zachodniej wnioskowanej działki. W obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa obejmująca budynki mieszkalne i gospodarcze jako uzupełnienie zabudowy mieszkaniowo-gospodarczej i zagrodowej, jako budynki wolnostojące lub połączone w zespoły zabudowy. Zabudowa skupiona jest po wschodniej i zachodniej stronie drogi powiatowej.

Wskazano, że teren inwestycji znajduje się w obszarze zabudowy mieszkaniowo-gospodarczej i zagrodowej. Wnioskowana działka położona jest w terenie o małej intensywności zabudowy oraz małym stopniu wykorzystania terenu pod zabudowę: do zabudowy mieszkaniowo - gospodarczej wykorzystane jest ok. 15% obszaru analizowanego; do zabudowy zagrodowej wykorzystane jest ok. 10% obszaru analizowanego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że nie można podzielić zarzutów odwołania co do tego, że w decyzji zawarto niejasne sformułowania, które pozwalają na wybudowanie dwóch budynków gospodarczych po 300 m2 każdy. Powołując się na ww. analizę podano, że przewidywany zakres rzeczowy dla budowy dwóch "nowych" budynków gospodarczych pow. zabudowy dla dwóch budynków 250m2 - 300m2 oraz pow. użytkowa dla dwóch budynków do 300m2. Organ odwoławczy uznał że stwierdzenie to dotyczy obu budynków łącznie, a nie każdego z dwóch budynków, jak sugeruje to odwołująca się.

Dalej wyjaśniono, że parametry inwestycji wyznaczono w prawidłowy sposób: maksymalną szerokość elewacji frontowej budynku od strony wjazdu na działkę-15,0 m + /- tolerancja do 20% dla parametru, rozumianą jako płaszczyznę budynku zwróconą do drogi; maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku liczoną od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do górnej krawędzi gzymsu lub dolnej krawędzi połaci dachowej ustala się od 3,0 m do 5,0; maksymalną wysokość budynku ustala się - 8,0 m - 9,0m; (wysokość mierzona od średniego poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku do linii kalenicy lub najwyższego punktu pokrycia dachowego); układ połaci - dwuspadowy lub czterospadowy z wysuniętym przed lico budynku okapem oraz kalenicą równoległą do dłuższego boku budynku; kąt nachylenia połaci - do 35°, przy założeniu jednakowego kąta nachylenia dla połaci głównych.

W rezultacie powyższego, Kolegium nie podzieliło również argumentacji odwołującej się, co do rzekomo źle podanej przez organ średniej wielkości gospodarstwa w Gminie S. w 2022 r. Stwierdzenie, że wynosi ona 1,58 ha wynika z informacji udzielonej przez organ podatkowy Gminy i w związku z tym, nie można przyjmować, że on jest źle ustalony, czy też zaniżony albo wymaga dalszych wyjaśnień w oparciu o dane statystyczne GUS.

Odnosząc się do zarzutu, że mimo nieobowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego nadal obowiązuje decyzja o wyłączeniu z produkcji rolnej niemalże połowy działki [...] i to powoduje niemożność wybudowania na części rolnej budynków gospodarczych, SKO wyjaśniło, iż decyzja o wyłączeniu z produkcji rolnej wydana została w celu przeprowadzenia budowy budynku mieszkaniowego i nie dotyczy obecnej inwestycji, dlatego nie można mówić, że obowiązywanie decyzji dotyczącej innego postępowania skutkuje w niniejszej sprawie koniecznością wydania decyzji o odmowie wydania warunków zabudowy.

Podsumowując Kolegium uznało, iż organ I instancji prawidłowo ustalił wszelkie istotne okoliczności sprawy (art. 7 i art. 77 K.p.a.) z udziałem wnioskodawcy i pozostałych stron postępowania (art. 10 K.p.a.), a wydana decyzja zawiera prawidłowe uzasadnienie, które znajduje się nie tylko w samej decyzji, ale również w załącznikach do niej (art. 107 K.p.a.).

Decyzja SKO w Krakowie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez G. K., reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika.

W skardze zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisów art. 153 p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7 i 8 k.p.a., przez dokonanie błędnych, dowolnych i sprzecznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego ustaleń faktycznych,

II. a także naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., poprzez oparcie na nim rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji bez zbadania, czy spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki zastosowania tego przepisu.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

Skarżąca wskazała, że w sytuacji, gdy organy obu instancji uznały, iż budynki gospodarcze, które wnioskodawca zamierza wznieść na działce nr [...] stanowią składnik "zabudowy zagrodowej". Przepis art. 61 ust 4 u.p.z.p. znajduje zastosowanie w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, 2) zabudowa ta musi być funkcjonalnie związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, oraz 3) gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Skoro "planowana zabudowa ma charakter zabudowy zagrodowej" (ustalenie Burmistrza MiG S., potwierdzone decyzją SKO), to działka nr [...], na której planowana jest budowa budynków gospodarczych, powinna stanowić grunt rolny. Przytaczając stanowisko NSA wskazano, że najistotniejszym składnikiem gospodarstwa rolnego - w sensie przedmiotowym - jest grunt rolny. Odnosząc tezy cytowanego w skardze orzeczenia NSA do sytuacji prawnej działki nr [...], stwierdzono, iż ponad wszelką wątpliwość nie posiada ona w całości rolniczego przeznaczenia.

Wg autora skargi, wynika to z faktu, iż działka nr [...] objęta była w przeszłości postanowieniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. zatwierdzonego uchwałą nr XX/121/93 z dnia 5 marca 1993 r., który utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, póz. 415 ze zm.). Zgodnie z tym planem działka nr [...] znajdowała się w obszarze MU - "Obszar Zabudowy Jednorodzinnej" rozciągającym się od granicy działki przylegającej do drogi publicznej na przestrzeni 50 metrów bieżących w głąb działki, a w pozostałej części (tj. dalej niż 50 m od drogi publicznej) w obszarze R - "Obszar Użytków. Rolnych". Na "Obszarze Zabudowy Jednorodzinnej" wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 5 listopada 1999 r. jednorodzinny budynek mieszkalny oznaczony numerem ewidencyjnym [...], należący do W. i S. D.. W okresie od stycznia 2004 r. do czerwca 2007 r. na obszarze sołectwa M. występowała tzw. luka planistyczna, po czym w dniu 24 maja 2007 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę Nr VIII/46/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego m.in. sołectwo M.. Jednakże wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r. do sygn. akt II SA/Kr 91/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały Nr VIII/46/07, a wyrok ten utrzymany został w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. do sygn. akt II OSK 2097/12. Sytuacja planistyczna działki nr [...] powróciła zatem do stanu prawnego na dzień 1 stycznia 2004 r., a na skutek zaniechania organów samorządowych Gminy, "luka planistyczna" utrzymuje się do chwili obecnej.

Nie oznacza to jednak, że działka nr [...] "powróciła" do stanu prawnego sprzed uchwalenia MPZP Gminy S. zatwierdzonego uchwałą nr XX/121/93 z dnia 5 marca 1993 r. Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. póz. 1326 ze zm.): "Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" Postanowienie o podobnym brzmieniu i sensie normatywnym zawierał też przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1982 r. Nr 11, póz. 79 ze zm.) obowiązujący w chwili podjęcia uchwały nr XX/121/93 z dnia 5 marca 1993 r., co stanowi asumpt do wyciągnięcia wniosku, iż zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze - położone w obszarze MU planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą nr XX/121/93 nadal obowiązuje.(...) Według skarżącej, za niedopuszczalne należy zatem uznać zlokalizowanie "zabudowy zagrodowej" na działce nr [...], która nie stanowi w całości gruntów rolnych, bowiem jej znaczna część (niemal połowa) została na mocy MPZP zatwierdzonego uchwałą nr XX/121/93 z dnia 5 marca 1993 r. przeznaczona na cele budownictwa jednorodzinnego (MU) i decyzja ta nadal obowiązuje, mimo utraty mocy obowiązującej przez plan z roku 1993. Tym samym działka ta nie może stanowić terenu lokalizacji zabudowy zagrodowej.

Nadto zwrócono uwagę, że Pan W. D. w efekcie samowoli budowlanej wybudował w 2003 r. dwukondygnacyjny budynek inwentarsko składowy o wymiarach 30,70 m x 10,30 m (pow. zabudowy 316,2 m2) i wysokości 8,70 m, stanowiący największy budynek gospodarczy w okolicy, w którym prowadzi pod adresem "gm. S., miejsc. M., nr [...]" działalność gospodarczą zarejestrowaną w CEIDG, o podstawowym przedmiocie działalności: "Pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany". Obiekt (w odniesieniu do którego prowadzone jest postępowanie legalizacyjne) to w połowie stajnia, w której hodowanych i przechowywanych jest (w różnych okresach) - od kilku do 12 koni. Konie te wykorzystywane są (w sezonie turystycznym codziennie) do ciągnięcia bryczek przewożących turystów. O prowadzeniu tej działalności niewątpliwie wiedzą urzędnicy UMiG S. przygotowujący kolejne wersje decyzji o warunkach zabudowy, zarówno dla obiektu legalizowanego, jak i dla nowych budynków gospodarczych, gdyż kwestia ta podnoszona jest we wszystkich odwołaniach od decyzji i skargach do sądów administracyjnych wnoszonych przez skarżącą. Istnienia tego budynku na działce nr [...] nie sposób więc pomijać w rozważaniach - jak uczyniło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w decyzji z dnia 7 grudnia 2022 r. - gdyż legalizowana inwestycja określana jest również jako "rozbudowa zabudowy dla rolnika". Nie ulega zatem wątpliwości, że obiekt służący nie tylko (wyłącznie) do prowadzenia działalności rolniczej ale również (lub przede wszystkim) do prowadzenia działalności gospodarczej, której przedmiotem jest "Pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany", nie jest przeznaczony wyłącznie na cele produkcji rolniczej lub przetwórstwa, a tym samym działka nr [...] nie stanowi "gruntów rolnych" w rozumieniu powyższej definicji ustawowej, co skutkuje obrazą przez zaskarżoną decyzję przepisów art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

W konkluzji powyższych rozważań zarzucono, że zaskarżona decyzja SKO z dnia 7 grudnia 2022 r. i utrzymana przez nią w mocy decyzja nr 51.2022 Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 10 sierpnia 2022 r, wydane zostały z rażącym naruszeniem postanowień art. 153 p.p.s.a., bowiem organy obu instancji całkowicie zignorowały obowiązek ustalenia związku pomiędzy planowaną przez inwestora budową a prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą.

W dalszej części uzasadnienia skargi jej autor poddaje pod rozwagę, czy wyjątek od zasady "dobrego sąsiedztwa" przewidziany w art. 61 ust, 4 u.p.z.p. nie powinien doznawać ograniczeń w sytuacji, gdy rolnik zmierza do założenia swojego "siedliska" w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.

W podsumowaniu przytoczonych rozważań skarżąca zarzuca, że organ I instancji w ogóle nie rozważył konsekwencji, jakie wiążą się z dalszą zabudową działki nr [...] budynkami o gabarytach ekstremalnie dużych w stosunku do zabudowy na działkach sąsiednich, wydając decyzję, która rażąco narusza ład przestrzenny i godzi w prawa podmiotowe skarżącej.

Dalej skarżąca uzasadniła dlaczego jej zdaniem zaskarżona decyzja powinna zawierać oddzielnie ustalone warunki zabudowy dla każdego z budynków. Kwestia ta nie wzbudziła w ogóle wątpliwości SKO.

Na koniec autor skargi podważył metodologię wyliczeń średniej powierzchni wielkości gospodarstw rolnych w gminie dokonany przez referat podatkowy UMiG S.. Według skarżącej uzasadnione jest przypuszczenie, że wielkości te podawane są całkowicie dowolnie, bez rzetelnego oparcia w analizach lub danych statystycznych, dlatego kwestia ta wymaga wyjaśnienia w oparciu o dane statystyczne z GUS. Jest to o tyle proste, że zostały już przez GUS opracowane wyniki spisu powszechnego z 2020 r., a zatem istnieje możliwość skonfrontowania przypadkowych wyliczeń dokonywanych przez urzędników UMiG S. z danymi statystycznymi.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2022 r., SKO.ZP/415/437/2022 w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji nr 51.2022 Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 10 sierpnia 2022 r., znak: GI.6730.1.38.2018-2022.SS o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa dwóch budynków gospodarczych na działce [...] obręb M., Gmina S." Decyzja ta została wydana w następstwie uchylenia poprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 lutego 2021 r., znak SKO.ZP/415/256/2020 prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2021 r., II SA/Kr 573/21.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. W wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., sprowadza się, zatem w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w poprzednim wyroku, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27.06.2014 r., sygn. II FSK 1889/12 (LEX nr 1518953) uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Między oceną prawną a wskazaniami, co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organu administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (wyr. NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r I GSK 2395/05 Legalis). Wskazania stanowią konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. ( Komentarz do p.p.s.a. pod red. prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2013 , str. 593 ).

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2021r., II SA/Kr 573/21 wiążącym w rozpatrywanej sprawie, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne zobowiązano organ do ponownego zbadania sprawy i dokonania indywidualnej oceny (konkretnego przypadku) jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa jest częścią zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego. Należało wyjaśnić czy istnieje budynek mieszkalny (siedlisko), czy powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora związanego z zabudową zagrodową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie. Czy zabudowa zagrodowa związana jest z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym, poddać analizie kwestię rodzaju produkcji rolnej prowadzonej przez wnioskodawcę oraz sprawdzić czy planowane obiekty mają służyć prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a nie innym celom związanym z pozarolniczą działalnością gospodarczą. Aby to wyjaśnić organ miał wykorzystać pozostające w dyspozycji dane takie jak ewidencja geodezyjna czy dokumentacja dotycząca opłacanego przez inwestora podatku rolnego. Poddano również pod rozwagę organu czy realizacja zabudowy zagrodowej na obszarze, w którym przeważa zabudowa mieszkaniowa nie nasuwa poważnych wątpliwości odnośnie możliwości naruszenia ładu przestrzennego współistnienia z obecną funkcją obszaru. Organ winien dokonać rzetelnej kwalifikacji zaistnienia przesłanek z art. 61 ust 4 u.p.z.p.

Rozpoznając skargę Sąd stwierdza, że organy obu instancji w wystarczającym stopniu sprostały wiążącym wskazaniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wynikającym z prawomocnego wyroku, w szczególności zaskarżona decyzja została podjęta po merytorycznym zbadaniu sprawy w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ II instancji rozpoznał sprawę merytorycznie, zachowując wymogi zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. w wystarczający sposób.

Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023.977 t.j. z dnia 2023.05.23) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie jednak z art. 61 ust. 4 upzp przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 4 powinna uwzględnienia cel, któremu regulacja ma służyć. Funkcją zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp warunku ustalenia warunków zabudowy jest zachowanie harmonii architektonicznej na danym terenie i ochrona walorów estetycznych przestrzeni stanowiących dobro wspólne. Jednakże w przypadku obszarów rolnych wypełnienie wymogu zawartego w tym przepisie jest trudne do realizacji, bowiem zabudowa przestrzeni podporządkowana jest funkcji rolniczej terenu. Stąd regulacja przewidziana w art. 61 ust. 4 upzp umożliwia rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze tych gospodarstw. Norma zawarta w tym przepisie stanowi zatem wyjątek od reguły wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, służący zorganizowaniu prawidłowej gospodarki rolnej.

Skoro art. 61 ust. 4 upzp wprowadza wyjątek od reguły, to norma prawna wykładana jest ściśle, w granicach celu jakiemu służy. Nie może ona prowadzić do nieuprawnionego – niepodyktowanego tym celem – odstępowania od wymogu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Powyższe prowadzi do wniosku, że inwestor występujący o ustalenie warunków dla zabudowy zagrodowej z zastosowaniem art. 61 ust. 4 upzp zobowiązany jest wykazać, że planowana inwestycja służyć ma "obsłudze" prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego - stanowić ma faktyczną bazę i zaplecze tego gospodarstwa rolnego.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje "gospodarstwa rolnego". W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie jednak akceptowany jest pogląd, że wykładni tego pojęcia – zawartego w szczególności w art. 61 ust. 4 upzp – należy dokonywać przy uwzględnieniu treści art. 553 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1632/08. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, LEX nr 573589).

Powołany przepis definiuje gospodarstwo rolne jako pewną zorganizowaną całość – zorganizowany, spójny system gospodarczy, zdolny do osiągania założonych celów (zob. S. Rudnicki [w:] S. Dmowski, S. Rudnicki. Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna. Wyd. 8. Warszawa 2007 r., str. 230). Inwestor ubiegający się o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, mającej stanowić zaplecze należącego do niego gospodarstwa rolnego, powinien wnioskować o wydanie decyzji dla działki ewidencyjnej stanowiącej część tego gospodarstwa rolnego, do którego – jako do funkcjonalnej całości – posiada tytuł prawny. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca W. D. posiada do całości nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tytuł prawny. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania organy obu instancji ustaliły, na podstawie danych organu podatkowego, że średnia wielkość gospodarstwa rolnego w Gminie S. to 1,58 ha (pismo z dnia 18 marca 2022 r k- 418 akt adm.) Inwestor posiada w gminie S. według decyzji podatkowej za 2022 r - 3,7213 ha przeliczeniowego (k - 433), powierzchnia użytków rolnych 2,9382 ha (k - 428). Skarżąca skutecznie tego wyliczenia nie zakwestionowała, nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów, by to wyliczenie przedstawione przez organy było nieprawidłowe. Wbrew twierdzeniom skargi, kwestia ta została prawidłowo ustalona na potrzeby prowadzonego postępowania i nie wymaga dalszych wyjaśnień w oparciu o dane statystyczne GUS. Inwestor W. D. jest również właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 1,3411 hektarów fizycznych (1,6277 hektarów przeliczeniowych) położonego w Z., właścicielem lasów o pow. 0,6532 ha oraz współwłaścicielem na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej drugiego gospodarstwa rolnego położonego w M. Gmina S. o pow. 1,9420 ha. (oświadczenie k – 428, zaświadczenie Wójta Gminy Z. k – 430, decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. w sprawie wymiaru podatku rolnego za rok 2022 k – 431, decyzja Wójta Gminy Z. w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2022 k – 432, decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2022 k – 433, notatka służbowa k - 435)

Szczególny cel, przewidzianego w art. 61 ust. 4 upzp odstępstwa od wymogu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, nakazuje właściwym organom administracji ustalenie, że dana zabudowa zagrodowa stanowi faktyczną bazę i zaplecze gospodarstwa rolnego, w którym prowadzona jest działalność o charakterze rolniczym. W prowadzonym postępowaniu ustalono, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zagrodowej wchodzi w skład gospodarstwa rolnego, które jest z nią związane. Jak wskazał inwestor opisując prowadzoną przez siebie działalność rolniczą łączny areał jego gospodarstwa rolnego to 7,6565 ha (plus dzierżawy). W ramach gospodarstwa inwestor prowadzi uprawę zbóż na obszarze 3,7213 ha, gospodarkę sadowniczą na obszarze 3,9352 ha, utrzymuje konie pociągowe, które służą pracy na roli w trudno dostępnych areałach, zajmuje się również agroturystyką, a posiadane konie rasy zimnokrwistej i śląskiej stanowią atrakcję turystyczną. Budynki gospodarcze które zamierza wybudować są niezbędne dla zabezpieczenia pasz dla koni, maszyn rolniczych oraz opakowań na owoce z upraw sadowniczych (k - 429) . Tak przedstawiony opis działalności rolniczej prowadzonej przez inwestora jest wiarygodny, w wystarczający sposób charakteryzuje prowadzone gospodarstwo rolne i prawidłowo organy obu instancji uwzględniły go w dokonanych ustaleniach. Skarżąca w żaden przekonujący sposób nie wykazała, by oświadczenie złożone przez inwestora było niezgodne z prawdą. Dołączone do skargi zaświadczenie o działalności gospodarczej W. D. z kodem wykonywanej działalności PKD : "pozostały transport lądowy pasażerski" (k - 15), wbrew zarzutom skargi nie dowodzi, by inwestor nie prowadził działalności rolniczej w swoim gospodarstwie rolnym. Skarżąca przyznaje, że inwestor "hoduje (w różnych okresach ) od kilku do 12 koni " (k – 9 akt), co niewątpliwie w naturalny sposób łączy działalność inwestora z prowadzonym gospodarstwem rolnym, a nie (wbrew twierdzeniom skargi) z "ciągnięciem (w sezonie turystycznym codziennie) bryczek przewożących turystów"

W sprawie zostały spełnione i wykazane przesłanki do wydania decyzji w zgodzie z art. 61 ust 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co znalazło wyraz w ustaleniach analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzonej przez mgr inż. arch B. K.. Obszar analizowany wyznaczony został prawidłowo, nie mniej niż trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji. Wykazano, że teren inwestycji znajduje się w obszarze zabudowy mieszkaniowo-gospodarczej i zagrodowej, które się wzajemnie przenikają. W obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa obejmująca budynki mieszkalne i gospodarcze jako uzupełnienie zabudowy mieszkalno- gospodarczej i zagrodowej, jako budynki wolnostojące lub połączone w zespoły zabudowy. Zabudowa skupiona jest po wschodniej i zachodniej stronie drogi powiatowej. Wnioskowana działka inwestycyjna położona jest ,co istotne w terenie o małej intensywności zabudowy oraz małym stopniu wykorzystania terenu pod zabudowę, bowiem do zabudowy mieszkaniowo gospodarczej wykorzystywane jest ok. 15 % obszaru analizowanego, a do zabudowy zagrodowej wykorzystywane jest ok 10 % obszaru analizowanego. Działka posiada dostęp do drogi publicznej powiatowej nr [...] poprzez istniejący zjazd. Wbrew twierdzeniom skargi po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy obu instancji nie zachodzą w tej konkretnej sytuacji wątpliwości "czy wyjątek od zasady dobrego sąsiedztwa przewidziany w art. 61 ust 4 u.p.z.p. nie powinien doznawać ograniczeń w sytuacji, gdy rolnik zmierza do założenia swojego siedliska w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej". Sama skarżąca przyznaje bowiem, że okoliczność przenikania się zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej w terenie objętym analizą jest zwyczajnym następstwem utraty mocy obowiązującej z dniem 31 grudnia 2003 r przez plan miejscowy zatwierdzony uchwałą nr XX/121/93 z dnia 5 marca 1993 r. oraz stwierdzeniem nieważności uchwały planistycznej Rady Miejskiej w S. nr VIII/46/07 z dnia 24 maja 2007 r., a "luka planistyczna" utrzymuje się do chwili obecnej.

Na działce istnieje już budynek mieszkalny jednorodzinny oznaczony numerem ewidencyjnym [...] należący do W. i S. D., wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 5 listopada 1999 r czego nie kwestionuje skarżąca. (szkic na mapie dołączony do wniosku k- 422 akt adm., k – 6 akt sądowych). Ta zabudowa zagrodowa jak wskazał organ na podstawie szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi wydzielony fragment powierzchni gospodarstwa rolnego funkcjonalnie z nim związany i przeznaczony do obsługi działalności rolniczej. Jeden z budynków ma charakter mieszkalny, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze. Inwestor to rolnik, który mieszka i pracuje na tym obszarze swojego gospodarstwa.

W decyzji wz i poprzedzającej analizie określono parametry dla dwóch "nowych" budynków gospodarczych jako : powierzchnia zabudowy dla dwóch budynków 250 – 300 m kw. oraz powierzchnia użytkowa dla dwóch budynków do 300 m kw. To stwierdzenie nie nasuwa wątpliwości i dotyczy obu planowanych budynków gospodarczych łącznie.

Wbrew twierdzeniom skargi parametry nowej zabudowy wyznaczone są w rozsądnym zakresie. Maksymalna szerokość elewacji frontowej budynku od strony wjazdu na działkę to 15 m z tolerancją do 20 % dla tego parametru, rozumianą jako płaszczyznę budynku zwróconą do drogi. Maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku liczoną od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do górnej krawędzi gzymsu lub dolnej krawędzi połaci dachowej ustalono na od 3 m do 5m, a maksymalną wysokość budynku na od 8-9 m (jako wysokość mierzoną od średniego poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku do linii kalenicy lub najwyższego punktu pokrycia dachowego). Układ połaci określono na dwuspadowy lub czterospadowy z wysuniętym przed lico budynku okapem oraz kalenicą równoległą do dłuższego boku budynku. Kąt nachylenia połaci to 35 stopni, przy założeniu jednakowego kąta nachylenia dla połaci głównych. Jak wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazana przez inwestora funkcja gospodarcza nie stoi w konflikcie z zabudową mieszkaniową jednorodzinną poprzez zaproponowane gabaryty, które nawiązują do istniejącej zabudowy mieszkaniowej i nie naruszają ładu przestrzennego. Wyznaczone parametry nawiązują do istniejącej zabudowy w otoczeniu (średnie szerokości elewacji ok. 8m, wysokości 8-9 m). Mniejsza wysokość zaproponowana dla inwestycji nawiązuje do otoczenia i powoduje lepszy odbiór przestrzenny budynków (będą mniej widoczne).

Teren objęty wnioskiem o wydanie o ustalenie warunków zabudowy zlokalizowany jest na działce [...] na terenach rolnych RIIIa i zabudowanych – użytek B, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego należącego do wnioskodawcy. Wbrew twierdzeniom skargi powoływana jedynie ogólnie okoliczność wydania decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej części (jak podaje skarga blisko połowy) działki inwestycyjnej o łącznej pow. 0,7510 ha nie ma istotnego znaczenia dla sprawy, bowiem indywidualnej ocenie podlega zorganizowana całość gospodarcza jaki tworzy grunt rolny składający się na gospodarstwo rolne jako całość, którego właścicielem jest inwestor. Skarżąca nie podaje nawet bliższych danych decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, tak aby możliwe było konkretne ustosunkowanie się do jej treści. Wbrew zarzutom skargi "przyjęcie za własne ustaleń organu I instancji i oparcie na nich rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji" i "odtworzenie obszernych fragmentów uzasadnienia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S." nie świadczy o braku "analizy zgromadzonego materiału dowodowego" przez organ odwoławczy, a o pełnej aprobacie ustaleń wszelkich istotnych okoliczności sprawy, które organ II instancji uznał za prawidłowe.

Z tych względów orzeczono, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.