Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2573/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Iwona Ścieszka, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2022 r. nr 1168/22 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wygaszenia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z 4 listopada 2022 r., nr 1168/22, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "Mazowiecki WINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: "Pr.bud."), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w W. – uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") z [...] sierpnia 2022 r., nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w części dotyczącej obowiązku nałożonego w punkcie 3, tj. likwidacji nowych podejść z PCV Ø 50 mm do instalacji zw, cw.

Do wydania decyzji Mazowieckiego WINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

PINB decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...] nakazał Ł. M. (dalej także: "wnioskodawca", "skarżący") doprowadzenie lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. do stanu poprzedniego, tj. sprzed wykonanych robót budowlanych poprzez:

1. usuniecie sufitów podwieszanych z płyt gips - karton w kuchni,

2. odbudowę z materiałów rozbiórkowych (pierwotnych użytych do budowy pieca) między kuchnią a pokojem pieca kaflowego,

3. likwidację nowych podejść z PCV Ø 50 mm do instalacji zw, cw,

4. przywrócenie poprzedniego sposobu montażu drzwi wejściowych do lokalu nr [...], w taki sposób aby otwierały się one do wewnątrz lokalu.

W dniu 4 lipca 2022 r. Ł. M. złożył wniosek o "przyjęcie obecnie zamontowanej instalacji wodno-kanalizacyjnej, która jest wykonana zgodnie z przepisami w sposób prawidłowy". Do wniosku załączył "Opinię techniczną", autorstwa mgr inż. P.K. (nr up. .) z 28 czerwca 2022 r., z której wynika, iż instalacja wodno-kanalizacyjna w lokalu nr [...] została wykonana prawidłowo i zgodnie ze sztuka budowlaną.

Wobec powyższego PINB decyzją z [...] sierpnia 2022 r., nr [...] stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z [...] stycznia 2021 r., nr [...] w części dotyczącej obowiązku nałożonego w punkcie 3, tj. likwidacji nowych podejść z PCV Ø 50 mm do instalacji zw, cw w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W..

Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w W. (dalej także: "Wspólnota Mieszkaniowa") – z zachowaniem ustawowego terminu – złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, wspomnianą na wstępie decyzją z 4 listopada 2022 r., nr 1168/22, Mazowiecki WINB uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji tego organu z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiotowym zakresie.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał na naruszenie przez PINB przepisu art. 7 k.p.a., zgodnie z którym, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Przypomniał, że według oceny organu I instancji zmienił się stan faktyczny przedmiotowej sprawy z uwagi na fakt, iż obecnie instalacja wodno-kanalizacyjna w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. została wykonana prawidłowo i zgodnie ze sztuką budowlaną, co z kolei – zdaniem PINB – oznaczało bezprzedmiotowość nakazu likwidacji nowych podejść instalacji zimnej i ciepłej wody. Organ odwoławczy zauważył jednak, że w niniejszym postępowaniu, prowadzonym w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., badaniu podlega wyłącznie zasadność stwierdzenia przez organ I instancji wygaśnięcia przedmiotowego obowiązku.

Mazowiecki WINB przytoczył treść art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i wyjaśnił, że z przepisu tego wyprowadzić należy dwie normy prawne: pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i jej wygaszenie nakazuje przepis prawa, a druga uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy za kluczowe organ odwoławczy uznał zatem ustalenie właściwego znaczenia pojęcia "bezprzedmiotowości", o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji należy wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Mazowiecki WINB wskazał, że brak przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego zachodzi wtedy, gdy w decyzji rozstrzygnięto odnośnie do praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, co do których - w wyniku ich zniszczenia lub istotnego przekształcenia - prawa lub obowiązki nie mogą być dalej realizowane, albo wtedy gdy strona zrezygnowała z uprawnień. Zatem bezprzedmiotowość decyzji jest rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Przekształcenie rzeczy, o którym mowa wyżej, to nie wszelkie jej zmiany. Takie relewantne przekształcenie musi pozostawać w związku z możliwością wykonania decyzji, tj. po przekształceniu rzeczy wykonanie decyzji staje się niemożliwe. W zakresie bezprzedmiotowości przedmiotowej nie mieści się niewykonanie obowiązku a przestanie istnienia przedmiotu, np. przy nakazie rozbiórki pożar obiektu budowlanego, powódź.

Mazowiecki WINB uznał, że w kontrolowanej sprawie przedmiot postępowania w postaci nowych podejść z PCV Ø 50 mm do instalacji zw, cw w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. nadal istnieje. Stwierdzenie natomiast, że roboty budowlane w tym zakresie zostały prawidłowo wykonane nie stanowi przesłanki do wygaszenia decyzji PINB w części dotyczącej powołanego obowiązku. Zdaniem organu odwoławczego, obowiązek ten jest bowiem nadal wykonalny, a bezprzedmiotowość decyzji w rozumieniu art. 162 § 1 k.p.a. należy wiązać ze zdarzeniami prawnymi, które powodują niemożność jej wykonywania. Jednocześnie Mazowiecki WINB wskazał, że zgodnie z wytycznymi sądów administracyjnych, zasadniczą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość decyzji, która powstała już po jej wydaniu. Okoliczność, na którą powołuje się PINB, świadcząca w jego opinii o bezprzedmiotowości obowiązku zlikwidowania nowych podejść z PCV Ø 50 mm do instalacji zw, cw, tj. prawidłowość tychże robót, nie jest natomiast – w ocenie organu odwoławczego – okolicznością, która powstała po wydaniu decyzji tego organu z [...] stycznia 2021 r., nr [...]. Zdaniem Mazowieckiego WINB, nie oznacza zatem bezprzedmiotowości odpowiedni stan robót budowlanych związanych z wykonaniem nowych podejść z PCV Ø 50 mm do instalacji zw i cw, tym bardziej, iż powodem nakazania m.in. ich likwidacji na mocy ww. decyzji było nieprzedłożenie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sprawie robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] W..

Według Mazowieckiego WINB brak jest wobec tego podstaw do stwierdzenia, iż bezprzedmiotowa stała się decyzja PINB z [...] stycznia 2021 r., w części dotyczącej obowiązku nałożonego w punkcie 3, tj. likwidacji nowych podejść z PCV Ø 50 mm do instalacji zw i cw. Nadal bowiem istnieją zarówno przedmiotowe instalacje, jak i budynek, w którym się lokal znajduje oraz podmiot zobowiązany do wykonania decyzji, jak również nie uległ zmianie stan faktyczny sprawy w sposób uniemożliwiający wykonanie decyzji, ani też stan prawny w sposób nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Według organu odwoławczego, ww. decyzja PINB nie stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Brak jest także podstaw do stwierdzenia, że zostały spełnione pozostałe przesłanki wygaśnięcia decyzji z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. przemawiający za wygaszeniem decyzji interes społeczny lub interes strony. Natomiast interes stron lub interes społeczny nie jest wystarczający do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przypadku, gdy decyzja nie stała się bezprzedmiotowa, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Ponadto Mazowiecki WINB wskazał, że w sytuacji, kiedy w postępowaniu bierze udział więcej niż jedna strona, interesu strony, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., nie można odnosić do jednej z nich, zwłaszcza kiedy druga strona ma interes przeciwny (tak WSA w Kielcach w wyroku z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 66/21).

Z tych względów organ odwoławczy uznał za zasadne uchylenie decyzji PINB z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] i umorzenie postępowania w sprawie częściowego wygaszenia decyzji tego organu z [...] stycznia 2021 r. nr [...].

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Ł. M., wnosząc skargę do tutejszego Sądu.

Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj. art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek z tego przepisu, w szczególności przesłanki bezprzedmiotowości wydanej decyzji oraz przesłanki interesu strony, podczas gdy organ zastosował ten przepis przy niedostatecznym ustaleniu istotnych okoliczności faktycznych, wskazujących na bezprzedmiotowość wygaszonej decyzji oraz wskazujących na słuszny interes strony.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że organ odwoławczy (w przeciwieństwie do PINB) nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych, które wskazują jednoznacznie na to, że lokal został przekształcony w sposób uniemożliwiający przywrócenie go do stanu poprzedniego. Wszelkie prace wykonane w lokalu komunalnym nr [...] przy ulicy [...] w W. zostały wykonane 4 lata wcześniej zgodnie ze sztuką budowlaną w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Prace te nigdy nie stanowiły i nie stanowią nadal jakiegokolwiek zagrożenia budowlanego, co zostało podkreślone przez kilku niezależnych ekspertów z uprawnieniami budowlanymi.

Skarżący opisuje stan techniczny lokalu w momencie jego przejęcia oraz zakres robót, jaki był konieczny do przeprowadzenia, aby umożliwić zamieszkiwanie w nim. Wskazuje, że wykonany remont w znacznym stopniu poprawił bezpieczeństwo konstrukcji jak również poprawił bezpieczeństwo przeciwpożarowe w lokalu, co potwierdza opinia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Podkreśla, że ze względu na ujęcie budynku w rejestrze zabytków wystąpił do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wyrażenie zgody na remont i otrzymał ostateczną pozytywną decyzję. W trakcie prac skarżący zatrudnił kierownika budowy ze wszelkimi uprawnienia budowlanymi, który sporządził opinię, że wszelkie prace są przeprowadzane zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Również na budowie była obecna rzeczoznawca do spraw przeciwpożarowych, która wydała opinię, że przeprowadzone prace nawet poprawiają bezpieczeństwo przeciwpożarowe.

Jedynie z uwagi na problemy stwarzane przez administratora budynku skarżący wystąpił o opinię powykonawczą zgodności prac budowlanych już zakończonych z przepisami prawa. Opinię taką uzyskał, a jedyni najemcy lokalu znajdującego się pod mieszkaniem skarżącego wystawili oświadczenie dowodzące, że nigdy nie było jakichkolwiek problemów ani naruszeń budowlanych ze strony skarżącego.

Odnosząc się do przesłanki bezprzedmiotowości przywrócenia instalacji wodno-kanalizacyjnej w lokalu, skarżący dodaje, że wcześniejsza instalacja była wykonana z ciężkich rur żeliwnych osadzonych głęboko w bruzdach w ścianie i została wykonana kilkadziesiąt lat wcześniej (dokumentacja zdjęciowa w załączeniu do skargi). Rury te zostały w trakcie remontu wyrzucone i nie ma jakiejkolwiek możliwości ich ponownego montażu. Obecna instalacja została przeprowadzona i wykonana w sposób prawidłowy zgodnie ze sztuką budowlaną i została zatwierdzona przez kilku niezależnych ekspertów, którzy sporządzali opinie załączone do niniejszej skargi. Są to:

- "Opinia techniczna poprawności wykonania robót budowlanych w trakcie prowadzenia remontu lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w W." sporządzona w dniu 1 kwietnia 2019 r. przez kierownika budowy mgr. inż. W. L. nr uprawnień [...] (uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej), oraz

- opinia powykonawcza: "Opinia techniczna dotycząca wykonanej bruzdy poziomej w ścianie komina pod przeprowadzenie instalacji kanalizacji w lokalu przy ul. [...] m. [...] w W." sporządzona w dniu 28 czerwca 2022 r. przez mgr. inż. P. K. nr uprawnień [...] (uprawnienia budowlane do sprawowania nadzoru oraz kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej) oraz nr uprawnień [...] (uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej).

Ponadto w lokalu od kiedy skarżący jest jego najemcą, tj. od 4 lat nigdy nie było jakiejkolwiek awarii czy nawet drobnej usterki technicznej związanej z wyżej wymienioną instalacją. Fakty te zostały potwierdzone w oświadczeniu najemcy jedynego lokalu usługowego (sklep owocowo-warzywny) znajdującego się na parterze dokładnie pod lokalem mieszkalnym skarżącego w budynku przy ulicy [...] w W., o braku jakichkolwiek awarii instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz o braku pęknięć i uszkodzeń ściany.

Opinie techniczne, sporządzone przez dwóch niezależnych fachowców z szerokimi uprawnieniami do nadzoru i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej (jedna sporządzona w trakcie trwania prac w 2019 r., zaś druga powykonawcza trzy lata później w 2022 r.) jednoznacznie wskazują, że wszelkie prace w lokalu zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i sztuką budowlaną. Ponadto w opinii powykonawczej stwierdzono, że brak jest jakichkolwiek zarysowań czy pęknięć ściany, w której została przeprowadzona instalacja wod-kan., a które świadczyłyby o nieprawidłowej pracy konstrukcji. Na koniec dodano, że układ ściany w sposób bezpieczny przenosi zadane obciążenia.

Skarżący podnosi, że to administrator budynku nie wyraża zgody na wymianę liczników zimnej i ciepłej wody, które zgodnie z przepisami prawa powinny zostać wymienione przez niego w 2022 r., ponieważ upłynął 5 letni okres ich legalizacji (od 2017 roku). W związku z tym, skarżącemu naliczane jest okresowe rozliczenie wody nie na podstawie faktycznego jej zużycia, ale rozliczenia zbiorczego ze zużycia wody w całej kamienicy. W efekcie tego skarżący zobowiązany jest zapłacić dodatkowo kwotę ponad 9.000,00 zł za wodę, której nie zużył, pomimo comiesięcznych zaliczek w czynszu, które wynoszą 800,00 zł/miesięcznie za mieszkanie komunalne o powierzchni 50,50 m2, w którym zamieszkuje tylko jedna osoba. W razie nie opłacenia powyższej kwoty miasto zagroziło eksmisją skarżącego z ww. lokalu. Skarżący będzie nadal musiał ponosić tak wysokie koszty, pomimo że instalacja wod.-kan. jest zamontowana prawidłowo, liczniki są zamontowane prawidłowo (wymagają oplombowania), liczą prawidłowo i co najważniejsze nawet ich wymiana jest wymagana po 5 latach zgodnie z przepisami prawa. Przyjęcie obecnie zamontowanej instalacji wod.-kan. nastąpiło właśnie na mocy decyzji PINB z 12 sierpnia 2022 r., którą jednak zaskarżył do Mazowieckiego WINB administrator budynku.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Odpowiedzi na skargę w piśmie procesowym z 29 maja 2023 r. udzielił również uczestnik postępowania – Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, która wniosła o oddalenie skargi. Wskazała m.in., że bruzdowanie ścian budynku w związku z realizacją przez skarżącego nowych podejść do instalacji wodno-kanalizacyjnej miało miejsce w ramach prowadzonego przez niego remontu lokalu mieszkalnego nr [...]. Roboty te zostały wykonane bez zgody zarówno właściciela instalacji wodnych i kanalizacyjnych stanowiących cześć wspólną nieruchomości, tj. Wspólnoty Mieszkaniowej, jak i bez zgody właściciela lokalu, tj. Miasta [...]. Uczestnik postępowania podkreślił, że Mazowiecki WINB już w decyzji nr [...] potwierdził, że przedmiotowe roboty wykraczały poza zakres prac remontowych, na jakie skarżący uzyskał pozwolenie i jakie były objęte decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2019 r., nr [...].

Na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 13 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżącego przedłożyła - jako załącznik do protokołu z rozprawy – kopię decyzji Prezydenta [...]W. z [...] marca 2019 r. nr [...] o zatwierdzeniu programu prac remontowych i pozwoleniu na budowę oraz kopię decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2019 r., nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie okazała się zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowana przez skarżącego decyzja organu odwoławczego jest zgodna z prawem. Sąd w pełni podziela bowiem ustalenia i wnioski płynące z wykładni przepisów prawnych przyjętej przez ten organ nadzoru budowlanego.

Kontroli Sądu poddana została decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 listopada 2022 r., nr 1168/22, którą ww. organ uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] sierpnia 2022 r., nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w części dotyczącej obowiązku nałożonego w punkcie 3, tj. likwidacji nowych podejść z PCV Ø 50 mm do instalacji zw, cw.

Przypomnieć trzeba, że podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Istota sporu sprowadza się zatem wyłącznie do oceny, czy w sprawie zaistniały okoliczności wskazane w przywołanej wyżej normie prawnej uprawniające do stwierdzenia częściowego wygaśnięcia decyzji PINB z [...] stycznia 2021 r. nr [...].

W tym względzie wymaga w pierwszej kolejności podkreślenia, że jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w toku postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji organ nie poddaje merytorycznej weryfikacji wcześniej wydanej decyzji, lecz ogranicza się do oceny, czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 162 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2549/20, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA").

Powyższe oznacza, że w trybie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie podlega badaniu organu to, czy decyzja, której postępowanie dotyczy, była prawidłowa, bądź też czy nałożone np. w niej obowiązki były w dacie wydania decyzji uzasadnione okolicznościami sprawy.

W piśmiennictwie wskazuje się, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 750–751). Należy podkreślić, że w przepisach szczególnych bezprzedmiotowość decyzji jest ujmowana jako odrębna i samoistna przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Na przykład zgodnie z przepisem art. 42 pr.en. koncesja udzielona przedsiębiorstwu energetycznemu na podstawie ustawy wygasa przed upływem czasu, na jaki została wydana, z dniem wykreślenia tego przedsiębiorstwa z właściwego rejestru lub ewidencji (tak też: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opubl. LEX/el. 2023).

Z kolei w wyroku z 23 kwietnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 689/13, LEX nr 1574680) NSA wyjaśnił, że: "Z przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: decyzja stała się bezprzedmiotowa, stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Natomiast bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym. Dotyczy to jednak tylko takich przypadków, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek".

Mając to na uwadze należy podzielić stanowisko Ministra wyrażone w zaskarżonej decyzji, że sformułowanie "stała się bezprzedmiotowa" należy rozumieć jako stan, który ziścił się po wydaniu decyzji. Jeżeli bowiem podstawy bezprzedmiotowości decyzji istniałyby przed jej wydaniem i zostałyby przez organ prowadzący postępowanie zignorowane, decyzja byłaby dotknięta rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1245/15, LEX 2239308).

Tymczasem, w realiach rozpoznawanej sprawy organ I instancji za podstawę faktyczną swojego rozstrzygnięcia przyjął ustalenia wynikające z opinii technicznych przedłożonych przez skarżącego, z których wynika, że elementy instalacji wodno-kanalizacyjnej w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. (podejścia z PCV Ø 50 mm), których likwidację nakazano w pkt 3 decyzji PINB z [...] stycznia 2021 r. nr [...], już w dacie wydania tej decyzji były wykonane w sposób prawidłowy i zgodny ze sztuką budowlaną. Tym samym, okoliczności, na których oparł swoje rozstrzygnięcie organ I instancji w żadnym razie nie mogły stanowić oparcia do stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowego obowiązku. Co więcej, jak trafnie zauważył Mazowiecki WINB, zasadniczą przyczynę orzeczonego w decyzji PINB z [...] stycznia 2021 r. nakazu likwidacji nowych podejść z PCV Ø 50 mm do instalacji zw, cw, nie stanowiły przesłanki związane ze sposobem wykonania rzeczonych robót oraz ich wpływem na stan techniczny budynku, lecz fakt, że skarżący – jako inwestor tych prac budowlanych – nie dysponował zgodą właściciela budynku przy ul. [...] w W. (Wspólnoty Mieszkaniowej) oraz znajdującego się w nim lokalu nr [...] (Miasta [...] W.) na ich realizację. Inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego brak mógł stanowić samoistną podstawę do wydania przedmiotowego nakazu. Sam tylko fakt wykonania robót budowlanych w odpowiedni sposób (zgodnie ze sztuką i przepisami techniczno-budowlanymi) nie oznacza, że w niniejszej sprawie doszło do ustania przyczyny, dla której została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę. Nie uległa bowiem zmianie podstawa przedmiotowej sankcji, to jest fakt nieprzedłożenia w zakreślonym do tego terminie dokumentów potwierdzających prawo inwestora do dysponowania w tym zakresie nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 68/23, CBOSA).

Sąd w pełni podziela pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Go 403/14, CBOSA), w którym stwierdzono, że bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia, bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło.

Trafnie wywodzi natomiast organ odwoławczy, że wbrew stanowisku PINB, w rozpatrywanym przypadku w dalszym ciągu istnieje przedmiot sprawy, w której zapadła decyzja tego organu z 18 stycznia 2021 r. Przedmiotem tym było bowiem wykonanie (istniejących w dalszym ciągu) nowych podejść z PCV do instalacji ciepłej i zimnej wody w ścianie budynku. Istnieje również obiekt budowlany, stanowiący własność Wspólnoty Mieszkaniowej, która nie wyraziła zgody na sporne roboty budowlane. Zmianie nie uległ zatem stan faktyczny sprawy w sposób uniemożliwiający wykonanie decyzji, ani też stan prawny, który skutkowałby możliwością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w omawianej części. Słusznie przyjął więc organ odwoławczy, że decyzja PINB nie stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednocześnie postępowanie prowadzone w oparciu o normę prawną zamieszczoną w tym przepisie nie może służyć do konwalidacji ewentualnych błędów czy nieprawidłowości decyzji ostatecznych, ani też służyć ponownej merytorycznej ocenie i naprawie takich rozstrzygnięć.

Ponownie wypada w tym miejscu zaznaczyć, że zmiana stanu faktycznego (która jednak w tym przypadku nie miała miejsca) może powodować ustanie stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej (bezprzedmiotowość), ale jedynie wtedy, gdy taka zmiana uniemożliwia wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 639/13, CBOSA).

Wobec niewystępowania w sprawie "bezprzedmiotowości" obowiązku nałożonego w pkt 3 decyzji PINB z [...] stycznia 2021 r. pozbawiona znaczenia jest już kwestia zaistnienia pozostałych przesłanek wygaszenia decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Jedynie na marginesie Sąd czuje się jednak w obowiązku zauważyć, że z wykładni gramatycznej ww. przepisu wynika, iż bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Bezprzedmiotowość, jak zasadnie podkreśla się w nauce, nie stanowi samoistnej przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (zob. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks..., s. 1149). Dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości ustawodawca w art. 162 § 1 pkt 1 wymaga istnienia podstawy prawnej w przepisie odrębnym. Przykład stanowi art. 193 ust. 1–3 p.o.ś. lub art. 65 ust. 1 u.p.z.p. (zob. Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Opubl.: WKP 2023). W kontrolowanej sprawie organ I instancji nie wykazał jednak również, aby tego rodzaju przesłanka została spełniona, tzn. aby istniał przepis szczególny, który przewidywałby nakaz stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB z 18 stycznia 2021 r.

Ustosunkowując się do argumentacji skarżącego i przedłożonych przez niego pozwoleń na realizację spornych robót remontowych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., które w jego ocenie nie wykraczały poza zakres prac zaakceptowany przez organ administracji architektoniczno-budowlanej i organ konserwatorski, trzeba wyjaśnić, że zagadnienia te nie mogły być przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie i są relewantne dla jej prawidłowego rozpoznania. Okoliczności te odnoszą się bowiem w istocie rzeczy do kwestionowania prawidłowości ostatecznej decyzji PINB z [...] stycznia 2021 r., nr [...] i zasadności orzeczonego tam (pkt 3) nakazu likwidację nowych podejść z PCV Ø 50 mm do instalacji zw, cw. Jak tymczasem wyjaśniono już na wstępie niniejszych rozważań, przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest wyłącznie kwestia zaistnienia podstaw do stwierdzenia przez organy wygaśnięcia rzeczonego obowiązku.

Sąd dostrzegł poza tym, że twierdzenia skarżącego koncentrują się też na próbie wykazania, że za wyeliminowaniem z obrotu prawnego nakazu zamieszczonego w pkt 3 ww. decyzji organu powiatowego przemawia interes społeczny i słuszny interes strony. W tym kontekście wypada wyjaśnić, że powyższe przesłanki mogły potencjalnie stanowić samodzielne oparcie do formułowania żądania zmiany lub uchylenia wskazanej decyzji PINB, jednak w zupełnie innym trybie postępowania nadzwyczajnego, tj. w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a., o ile zostałoby stwierdzone, że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Samo zaś ustalenie występowania tego rodzaju przesłanek nie jest wystarczające do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w oparciu o przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Niedopuszczalny jest bowiem zbieg nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych.

Sąd raz jeszcze nadmienia, że z przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wyprowadzić należy dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zarówno w pierwszej, jak i drugiej normie muszą zostać spełnione łącznie obie wskazane przesłanki, tj. bezprzedmiotowości i istnienia przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowości i istnienia interesu społecznego lub interesu strony (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1245/14, CBOSA).

W kontrolowanym przypadku z całą pewnością nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością obowiązku orzeczonego w pkt 3 decyzji PINB z [...] stycznia 2021 r., nr [...], w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., co zostało wykazane w przedstawionej wyżej argumentacji.

Reasumując, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podzielił ocenę prawną wyrażoną w kontrolowanej decyzji Mazowieckiego WINB, który uznał, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości pkt 3 decyzji PINB z [...] stycznia 2021 r., nr [...], zaś jej ewentualna zmiana lub uchylenie w tym zakresie może być co najwyżej oceniania w innych trybach weryfikacji decyzji ostatecznych.

Sąd nie dopatrzył się także jakichkolwiek naruszeń prawa w działaniu organu odwoławczego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia z urzędu zaskarżonej decyzji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.