Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1938/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej W. w W. kwotę 5174 (pięć tysięcy sto siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] przez Zarząd Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie wymierzenia Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w [...] (skarżąca), kary pieniężnej w wysokości 77.846,40 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) Al. [...] rej. ul. [...] bez wymaganego zezwolenia w okresie od dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia [...] lutego 2009 r. pod obiekt budowlany - stopy fundamentowe.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zarząd Dróg Miejskich decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r. zezwolił B. Sp. z o.o. na dalsze zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Al. [...] rej. ul. [...] w celu umieszczenia nadwieszenia budynku i stóp fundamentowych o łącznej powierzchni 18,10 m2, z terminem zajęcia od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] marca 2008 r. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do ww. decyzji ustalającej warunki zajęcia pasa drogowego, właściciel obiektów został zobowiązany do doprowadzenia zajmowanego terenu do stanu poprzedniego i do uiszczenia kary pieniężnej w przypadku zajmowania przedmiotowego terenu mimo wygaśnięcia terminu określonego w decyzji (pkt. 1 ust. 7).

Zarządca Drogi w dniu [...] grudnia 2008 r. telefonicznie poinformował przedstawiciela B. Sp. z o.o., iż decyzja Nr [...] z dnia [...].12.2007 r. wygasła z dniem [...] marca 2008r. i do ZDM nie wpłynął wniosek o dalsze zajęcie pasa drogowego Al. [...] (notatka służbowa w aktach sprawy), a następnie w dniu [...] grudnia 2008 r. w tej sprawie wystosował pismo znak: [...], w którym poinformował, iż zgodnie z art. 40 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej na podstawie uchwały Rady [...] w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych. W związku z powyższym zarządca drogi poprosił o zajęcie stanowiska co do dalszego zajęcia w/w terenu. Potwierdzenie odbioru pisma ([...] grudnia 2008 r.) w aktach sprawy. W nawiązaniu do w/w pisma dotyczącego wygaśnięcia decyzji, B. Sp. z o.o. w piśmie z dnia [...] grudnia 2008r., wyjaśniła powody niewystąpienia o zezwolenie na zajęcie. Spółka poinformowała, iż w ich przekonaniu: zakończenie budowy budynku z końcem 2007 r. i uporządkowanie terenu do dnia [...] marca 2008 r., zakończyło potrzebę dalszego zajmowania w/w pasa drogowego i dlatego nie złożyła wniosku o wydanie decyzji na dalsze zajęcie przedmiotowego pasa drogowego oraz że dnia [...] maja 2008 r. budynek mieszkalny uzyskał pozwolenie na użytkowanie i został przekazany mieszkańcom. Spółka B. Sp. z o.o. w piśmie przyznała, iż zaniedbanie z ich strony wynikało z przeświadczenia, że urządzenia będące ich własnością znajdujące się w pasie drogowym, po wykonaniu robót nie podlegają opłatom. W związku z powyższym poprosiła Zarząd Dróg Miejskich:

a) o nienaliczanie kar ustawowych za przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu

b) o naliczenie opłaty za wcinający się w pas drogowy - fundament, po wykonaniu inwentaryzacji i po wyliczeniu powierzchni zajęcia przez uprawnionego geodetę, o którą wystąpią niezwłocznie,

c) o podanie możliwości zawarcia stałej "umowy" jeżeli wystąpi taka konieczność, aby uniknąć ciągłego występowania o nowe decyzje i związane z tym ryzyko zaniedbań wynikające ze strony B. Sp. z o.o., jak i przyszłej Wspólnoty Mieszkaniowej.

Zarząd Dróg Miejskich w dniu [...].01.2009 r. ponownie wystosował pismo znak: [...], w którym poinformował stronę, tj. B. Sp. z o.o., iż za zajęcie terenu bez zezwolenia, tj. od dnia [...] kwietnia 2008 r. zobowiązany jest do naliczenia kary pieniężnej w wysokości 10-krotności należnej opłaty. Poprosił w w/w piśmie o przedłożenie inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowego budynku mieszkalnego, która umożliwi jednoznaczne potwierdzenie zajęcia lub nie terenu, pod nadwieszenie budynku wraz ze stopami fundamentowymi. Potwierdzenie odbioru pisma ([...].01.2009r.) w aktach sprawy. B. Sp. z o.o. w odpowiedzi na w/w pismo, występując w imieniu wspólnoty mieszkaniowej budynku [...], jako zarządca omawianego budynku, przy piśmie z dnia [...].02.2009 r. przedłożyła inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, zgodnie z którą zajęcie pasa drogi Al. [...] pod stopy fundamentowe dotyczy gruntu pod powierzchnią pasa drogi o obszarze 6,12 m2. W niniejszym piśmie Spółka poprosiła o wyjaśnienie podstawy ustalenia przebiegu pasa drogowego, wnioskując przy tym, że jeżeli przebiega w sposób uwidoczniony na załączonej inwentaryzacji, prosi o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie terenu - z terminem zajęcia do dnia [...].12.2011 r. Ponadto wskazała, iż wnioskodawcą jest "wspólnota lokatorów budynku [...] ". Następnie w uzupełnieniu swojego powyższego pisma, w dniu [...].03.2009 r. przedłożyła inwentaryzację geodezyjną balkonu od strony Al. [...], zgodnie z którą nie wchodzi on swym obrysem w teren pasa drogowego przedmiotowej ulicy. Zarząd Dróg Miejskich jako zarządca omawianej ulicy decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. zezwolił na zajęcie w/w pasa drogowego w celu dalszego funkcjonowania stóp fundamentowych o powierzchni zajęcia 6,12m2, z terminem ich umieszczenia licząc od dnia złożenia wniosku tj. od [...].02.2009 r. do dnia [...].12.2011 r. - zgodnie z wnioskiem strony. Wspólnota właścicieli lokali w budynku ul. [...] w W. za pośrednictwem zarządcy: B. Sp. z o.o. wniosła odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Pomimo odwołania, B. Sp. z o.o dokonała wpłaty należnej kwoty za zajęcie w/w pasa drogowego na konto ZDM w dniu [...] marca 2009r.

Następnie, Zarząd Dróg Miejskich Decyzją z dnia [...] września 2009 r. [...] wymierzył Zarządcy budynku przy ul. [...] w [...], tj. B. Sp. z o.o. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego Al. [...] rej. ul. [...], bez wymaganego zezwolenia w okresie od [...].04.2008 r. do [...].02.2009 r. pod stopy fundamentowe o powierzchni 6,12 m2.

W wyniku odwołania spółki B. Sp. z o.o. od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. [...] uchyliło decyzję Zarządu Dróg Miejskich nr [...] z dnia [...] września 2009 r. o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) Al. [...] rej. ul. [...] bez wymaganego zezwolenia pod stopy fundamentowe w okresie od dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia [...] lutego 2009 r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W decyzji niniejszej SKO wskazało jednocześnie, iż adresatem decyzji winna być Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] - reprezentowana przez B. Sp. z o.o. Zaznaczyło przy tym, że jeżeli w dalszym toku postępowania zarządca w/w Wspólnoty Mieszkaniowej ustanowi pełnomocnika, decyzja - wystawiona na Wspólnotę Mieszkaniową, winna być doręczona na adres pełnomocnika. SKO wskazało, iż w celu wykazania granic pasa drogowego niezbędne jest przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu.

Skarga na w/w decyzję SKO złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została oddalona wyrokiem z dnia 7 lipca 2011 r.

W związku z powyższym, organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. umorzył postępowanie w przedmiocie zajęcia pasa drogowego przez B. sp. z o.o.

W dalszym postępowaniu, ZDM poszerzył materiał dowodowy o dokument pozyskany z Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...]. Ww. wydział w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. poinformował, że działka ew. nr [...] z obrębu [...] (na której usytuowane są stopy fundamentowe budynku [...]) położona jest na obszarze, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu skrzyżowania ulic [...] i [...] - Uchwała nr XCIV/2807/2010 z dnia 9 listopada 2010 r. Rady m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 12.10.2010r. Nr 207 poz. 6567). Działka [...] z obrębu [...] w całości znajduje się w liniach rozgraniczających Al. [...] oznaczonej symbolem [...] na rysunku planu. Przy niniejszym piśmie, przekazano wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rej. skrzyżowania ulic [...] - [...]: ustalenia szczegółowe i ogólne oraz wyrys z ww. planu (w aktach sprawy). Następnie pismem z dnia [...] listopada 2011 r. ZDM zawiadomił Wspólnotę Mieszkaniową Budynku przy ul. [...] w [...], o wszczęciu postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. w sprawie zajęcia pasa drogowego pod stopy fundamentowe bez stosownego zezwolenia w dniach od [...] kwietnia 2008 r. do [...] lutego 2009 r. Poinformował również, iż za zajęcie fragmentu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, zostaną naliczone kary pieniężne zgodnie z art. ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i że przed wydaniem decyzji nakładającej kary, zgodnie z art. 10 k.p.a. można zapoznać się z dokumentami zgromadzonymi w powyższej sprawie.

Zarząd Dróg Miejskich, działając w imieniu Prezydenta [...], decyzją z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wymierzył Wspólnocie Mieszkaniowej budynku [...] w [...] karę pieniężną w wysokości 77.846,40 zł. za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Al. [...] rej. ul. [...] pod stopy fundamentowe w okresie od [...] kwietnia 2008 r. do [...] lutego 2009 r. pod obiekt budowlany – stopy fundamentowe, wynikającą z iloczynu zajętej powierzchni pasa drogowego 6,12 m2ustalonej stawki opłaty w wysokości 4,00 zł. za 1m2 dziennie powiększone dziesięciokrotnie i 318 dni zajęcia pasa drogi pod ww. obiekt.

Organ wskazał, że opłata za umieszczenie w/w obiektu w pasie drogi krajowej naliczona została na podstawie uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 z dnia 19 czerwca 2004 r. z póz. zm.) wynosi 4,00 zł/m2 dziennie.

W odwołaniu od ww. decyzji Wspólnota Mieszkaniowa [...] z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że teren, pod którym znajduje się przedmiotowa stopa fundamentowa, stanowi pas drogowy, a także art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie dokumentu graficznego zawierającego "projektowane" linie rozgraniczające drogę, jako podstawy ustalenia o przebiegu pasa drogowego, a także zaniechanie podjęcia inicjatywy celem ustalenia przebiegu pasa drogowego, w tym dopuszczenia dowodu z opinii biegłego geodety. Strona zauważyła, że podstawą konstatacji, że działka [...] jest pasem drogowym był m.in. wypis z ewidencji gruntów, który kwalifikuje przedmiotową działkę jako drogę. Jej zdaniem organ nie dokonał wykładni art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych – definicji pojęcia "pasa drogowego".

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 r. Przywołało treść art. 40 ust. 1-13 ustawy o drogach publicznych. SKO doszło do przekonania, że nie może budzić wątpliwości, że grunt na którym usytuowana jest stopa fundamentowa budynku przy ul. [...], stanowi pas drogowy drogi publicznej (krajowej). Organ wskazał, ze zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zdaniem SKO ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działka ewid. nr [...], położona przy Al. [...] w [...], jest sklasyfikowana jako droga (dr). Ponadto z wypisu tego wynika, że przedmiotowa działka stanowi drogę krajową oznaczoną numerem [...]. Kolegium wskazało, że takie oznaczenie drogi jest zgodne z przepisami § 60 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), z którego wynika, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej dla działek ewidencyjnych stanowiących drogi publiczne są m.in. numery tych dróg nadane na podstawie przepisów o drogach publicznych i dodatkowo nazwa ulicy, jeżeli droga publiczna pełni tę funkcję. Jeżeli zatem grunt (działka ewid. nr [...]), na którym usytuowana jest stopa fundamentowa nieruchomości Wspólnoty (co wynika ze sporządzonego na zlecenie B. Sp. z o.o. dokumentu zatytułowanego "Analiza lokalizacji części podziemnej fundamentów względem granicy dz [...] i dz [...] "), stanowi drogę publiczną, niewątpliwie stanowi on pas drogowy. Ponadto Kolegium zaznaczyło, że niezrozumiałe jest, że skarżąca obecnie kwestionuje położenie stopy fundamentowej w granicach pasa drogowego drogi publicznej, skoro wcześniej i obecnie występowała o zezwolenie na jego zajęcie (decyzja ZDM z dnia [...] stycznia 2012 r. o zezwoleniu Wspólnocie na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej al. [...] rej. ul. [...] na okres od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r.). W ocenie Kolegium dokument graficzny zawierający projektowane linie rozgraniczające dotyczy przyszłych granic pasa drogowego i jest propozycją przebiegu projektowanych linii rozgraniczających. Zdaniem SKO nie oznacza to jednak, że tego pasa w tej chwili nie ma. Organ wskazał też, że według pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] dnia [...] kwietnia 2011 r. działka ew. nr [...] z obrębu [...], na której to działce usytuowane są stopy fundamentowe budynku [...], położona jest na obszarze na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu skrzyżowania ulic [...] i [...] - uchwała nr XCIV/2807/2010 z dnia 9 listopada 2010 r. Rady m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 12 października 2010 r. Nr 207, poz. 6567). Działka [...] z obrębu [...] w całości znajduje się w liniach rozgraniczających Al. [...] oznaczonej symbolem [...] na rysunku planu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do przekonania, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia od dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia [...] lutego 2009 r. Zdaniem SKO - organ I instancji prawidłowo dokonał wyliczenia powierzchni zajmowanego pasa, nadto opłata została też wyliczona w oparciu o obowiązującą w dacie wydania decyzji uchwałę nr XXXl/666/204 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj., Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] z siedzibą w [...] wniosła na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że teren, w którym znajduje się przedmiotowa stopa fundamentowa, stanowi pas drogowy,

2) art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie dokumentu graficznego zawierającego "projektowane" linie rozgraniczające drogę, jako podstawy ustalenia o przebiegu pasa drogowego.

Mając na uwadze poczynione zarzuty wniosła o:

1) uchylenie decyzji w całości,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona zauważyła, że podstawą konstatacji organu, że działka [...] jest pasem drogowym był m.in. wypis z ewidencji gruntów, który kwalifikuje przedmiotową działkę jako drogę. Jej zdaniem organ nie dokonał wykładni art., 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych – definicji pojęcia "pasa drogowego". Strona stwierdziła, po pierwsze, że z brzmienia definicji pasa drogowego należy wnioskować, iż odnosi się ona do stanu faktycznego ma gruncie ("są zlokalizowane"), a nie np. do przeznaczenia gruntu w aktach determinujących możliwy sposób jego wykorzystania, w tym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po drugie – w ocenie skarżącej – najistotniejszym elementem wykładni art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest wyjaśnienie pojęcia "wydzielonego liniami granicznymi gruntu". Zdaniem skarżącej skoro ustawodawca nie odwołał się do pojęcia działki ewidencyjnej, a jednocześnie odwołuje się do stanu faktycznego na gruncie , to pojęcie "wydzielonego liniami granicznego gruntu" winno być rozumiane w sposób, iż wydzielenie liniami granicznymi gruntu następuje na potrzeby ustalenia pasa drogowego i nie odnosi się do żadnego innego wydzielania liniami gruntu (w tym ewidencji gruntów lub aktach determinujących przeznaczenie nieruchomości, w tym miejscowych planów). Zdaniem skarżącej ustalenie przebiegu pasa drogowego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia następuje w toku postępowania przy pomocy dowodu z opinii biegłego geodety, który na mapie zasadniczej winien wyznaczyć linie pasa drogowego biorąc pod uwagę faktyczne zlokalizowanie drogi i urządzeń obsługi ruchu. W ocenie strony skarżącej nietrafne jest zapatrywanie, że grunt, w którym znajduje się przedmiotowa stopa fundamentowa stanowi pas drogowy dlatego, że: leży on w granicach działki określonej, jako droga w ewidencji gruntów, wg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "działka [...] z obrębu [...] w całości znajduje się na liniach rozgraniczających Al. [...] oznaczanej symbolem [...] na rysunku planu". Strona zauważyła, że z akt sprawy wynika, że jedynie część tej działki zajęta jest pod drogę oraz urządzenia z nią związane i nie jest to część działki, w której znajduje się przedmiotowa stopa fundamentowa. W ocenie strony sporządzenie planu gruntu z naniesieniem drogi i urządzeń pomocniczych (linia graniczna) wykaże, że stopa fundamentowa nie leży w granicach pasa drogowego.

Skarżąca podniosła, że ustalenie przebiegu pasa drogowego nigdy nie następuje na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o lokalizacji drogi itp.

Skarżąca podkreśliła, że ustalenie przebiegu pasa wymaga przeprowadzenia oględzin z udziałem biegłego celem stwierdzenia stanu faktycznego w odniesieniu do przebiegu drogi oraz miejsca posadowienia, głębokości umieszczenia w gruncie oraz wysokości urządzeń służących obsłudze drogi. To bowiem miejsce posadowienia drogi i urządzeń decyduje o szerokości pasa drogowego w danym punkcie, zaś ich wysokość i głębokość o pozostałych dwóch granicach pasa. Skarżąca zarzuciła, że w sprawie niniejszej dowód taki nie został przeprowadzony, a zatem nie zgromadzono materiału dowodowego właściwego dla ustalenia przebiegu pasa.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentacje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawa w sposób uzasadniający jej wyeliminowanie z obrotu.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: "u.d.p.").

Sąd wskazuje, że z definicji pasa drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.d.p. ("wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą") wynika, że jest on rozumiany z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni - tj. zapewnienia prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a nadto zarządzania drogą będącą jego częścią. Ta przestrzeń poddana została specjalnemu publicznoprawnemu reżimowi prawnemu. Ten specjalny reżim prawny przejawia się między innymi w tym, że w pasie drogowym nie można, poza ustawowo dopuszczonymi wyjątkami, lokalizować obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala zaś dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p., nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 5 u.d.p., nie może przekroczyć 200 zł. Wiążąca w sprawie wysokość stawek ww. zakresie wynika z uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego nr 148, poz. 3717 z późn. zm.).

Ww. przepisy (art. 40 ust. 12 u.d.p.) ustanawiają więc odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi albo o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 110/13, wskazał, że związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej.

W świetle tak pojmowanej istoty kary administracyjnej przyjąć należy, że okoliczności faktyczne, które mają uzasadniać wymierzenie stosownej kary administracyjnej, muszą zostać ustalone w sposób nie budzący wątpliwości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 786/11). Na organie orzekającym spoczywa więc obowiązek dokonania, w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych.

Konieczne zatem jest m.in. skontrolowanie, czy organ prawidłowo ustalił, że umiejscowienie części fundamentów budynku Skarżącej nastąpiło w pasie drogi publicznej.

Niewatpliwie dowód na okoliczność bezprawnego zajęcia pasa drogowego nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonego w pasie drogowym urządzenia bądź obiektu budowlanego z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1665/07, CBOSA). W celu więc wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 171/08, CBOSA).

Sąd orzekający podziela ww. kierunek interpretacji w art. 4 pkt. 1 u.d.p. i dlatego zgadza się z zawartym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzeniem, że w celu wykazania granic pasa drogowego niezbędne jest przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tegoż pasa.

Organ ten w nawiązaniu do powyższego w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że poszerzył materiał dowodowy o dokument pozyskany z Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...]. Jak podał ww. Wydział w piśmie z dnia z dnia [...] kwietnia 2011 r. poinformował, że działka ew. nr [...] z obrębu [...] (na której usytuowane są stopy fundamentowe budynku [...]) położona jest na obszarze, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu skrzyżowania ulic [...] i [...] – Uchwała nr XCIV/2807/2010 z dnia 9 listopada 2010 r. Rady m. st. Warszawy (Dz. U. Woj. Mazowieckiego z dnia 12 października 2010 r. Nr 207 poz. 6567), a działka [...] z obrębu [...] w całości znajduje się w liniach rozgraniczających Al. [...] oznaczonej symbolem [...] na rysunku planu.

Z uwagi na fakt, że wskazana przez organ podstawa prawna przebiegu pasa drogowego wynika z Uchwały nr XCIV/2807/2010 Rady m. st. Warszawy podjętej w dniu 9 listopada 2010 r., rodzi się pytanie Sądu, na jakiej podstawie ustalono przebieg pasa drogowego, tj. w jakim akcie ma umocowanie przebieg pasa drogowego w okresie, za który nałożono karę na Skarżącą, czyli od [...] kwietnia 2008 r. do [...] lutego 2009 r. i jaka była moc wiążąca tego aktu.

Kwestia prawidłowego wyznaczenia pasa drogowego ma pierwszorzędne znaczenie w sprawie, tym bardziej że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się pisma Naczelnika Wydziału Polityki Rozwoju Infrastruktury Technicznej Miasta Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta [...], który – przesyłając przy piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. opracowane przez Miejską Pracownię Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju propozycje przebiegu projektowanych linii rozgraniczających Al. [...] (linia zachodnia) - akcentuje fakt, że wrysowane linie rozgraniczające są wyłącznie liniami projektowanymi i nie mają podstaw prawnych. Jak dalej wskazuje zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania określa się w planie miejscowym. Tożsame stanowisko zajęto w piśmie Naczelnika Wydziału Polityki Rozwoju Infrastruktury Technicznej Miasta z dnia z dnia [...] lipca 2010 r.

Wątpliwości tych – podnoszonych także przez stronę w odwołaniu – nie wyjaśniło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające w sprawie jako organ II instancji. Wprawdzie w swojej decyzji wskazuje, że "nie może budzić wątpliwości, że grunt, na którym usytuowana jest stopa fundamentowa budynku przy ul. [...], stanowi pas drogi publicznej (krajowej)", ale w swojej argumentacji w tym zakresie odwołuje się najpierw do danych wynikających z ewidencji gruntów, tj. że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z tej ewidencji działka ew. nr [...] położona przy Al. [...] w [...] jest sklasyfikowana jako droga (dr). W dalszym zaś wywodzie dochodzi do wniosku, że jeżeli ten grunt stanowi drogę publiczną to niewątpliwie stanowi on pas drogowy. Kolejnym argumentem w tej sprawie za stanowiskiem organu ma być dotychczasowe postepowanie samej Strony, która nie kwestionując statusu spornego gruntu, jako pasa drogowego, "wcześniej i obecnie" występowała o zezwolenie na jego zajęcie. Organ odniósł się także do przytoczonych wcześniej przez Sąd pism z Wydziału Polityki Rozwoju Infrastruktury Technicznej Miasta Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta [...], w których mowa jest o niedefinitywnym charakterze (bo dopiero projektowanym) przebiegu linii pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ww. zakresie wskazało, że powyższe nie oznacza jednak, że tego pasa "w tej chwili nie ma" (podkreślenie Sądu). Na końcu organ odwołał się do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego z 2010 r.

Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję wskazuje, że argumentacja organu odwołująca się do danych z ewidencji gruntu w tej sprawie nie jest wystarczająco przekonująca.

Wskazać należy, że sporna działka została oznaczona w opisie użytku jako "dr", co zgodnie z nomenklaturą przyjętą w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 Nr 38 poz. 454) - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania znajdującego się w aktach wypisu z ewidencji, tj. w dniu 17 sierpnia 2009 r. - oznacza drogę (§ 68 ust. 3 pkt 7 lit a). Niemniej jednak z pkt 3 ppkt 7 lit a) załącznika nr 6 do tegoż rozporządzenia wynika, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W szczególności do dróg zalicza się grunty zajęte pod drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne, drogi w osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użyteczności publicznej, place postojowe i manewrowe przy dworcach kolejowych, autobusowych i lotniczych, portach morskich i rzecznych i innych oraz ogólnodostępne dojazdy do ramp wyładowczych i placów składowych.

Samo więc oznaczenie w wypisie z rejestru gruntów, że działka stanowi drogę w żaden sposób nie przesądza o przebiegu linii pasa drogowego.

Poza tym w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego dane z ewidencji nie mają charakteru wiążącego, tak jak to ma miejsce przy wymiarze podatków (por. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.)

Także pozostałe argumenty przywołane przez organ, tj. te o dotychczasowym zachowaniu się samej Skarżącej oraz odwołujące się do aktów prawa miejscowego z 2010 r., z oczywistych względów nie mogą odnieść skutku w tej sprawie. Powtórzyć należy, że pisma Wydziału Polityki Rozwoju Infrastruktury Technicznej Miasta Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta [...] rodzą istotne w sprawie wątpliwości co do podstaw ustalenia przez organ przebiegu linii pasa drogowego.

Tak więc w ponownym postępowaniu organ – mając na względzie zasady legalizmu - wskaże, na jakiej podstawie ustalono przebieg pasa drogowego, tj. w jakim akcie prawnym ma umocowanie przebieg pasa drogowego w okresie, za który nałożono karę na Skarżącą, czyli od [...] kwietnia 2008 r. do [...] lutego 2009 r. i jaka była moc wiążąca tego aktu. Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy swojego rozstrzygnięcia. Organ powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366).

Nie może spełnić wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 198/10, LEX nr 674298).

Podnieść należy, iż zasady ogólne postępowania są nie tylko postulatem ustawodawcy wobec tych organów, ale także przesłanką oceny ich działania, w wyniku której może dojść do uchylenia decyzji administracyjnej, nawet jeżeli w toku postępowania nie naruszono innych przepisów powołanej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2002 r., sygn. akt III SA 3390/00, Mon. Pod. 2002, nr 9, poz. 33).

W tych okolicznościach należy stwierdzić, że naruszenie przez organ drugiej instancji zasad postępowania - a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a nadto art. 80 k.p.a. - jest na tyle istotne, że musiało skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Wobec zaś niewykazania w sprawie podstawowej dla rozstrzygnięcia okoliczności, tj. przebiegu pasa drogowego w okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja, odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi oraz dokonywanie pełnej oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. jest przedwczesne.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Z mocy art. 152 ww. ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku, na podstawie zaś jej art. 200, zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 5174 zł tytułem zwrotu niezbędnych kosztów postępowania.