Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1067/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 149 § 1, § 1 a  i § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 180/23 w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 18 marca 2022 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Wójta Gminy R. (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 18 marca 2022 r., w punkcie I wyroku z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 180/23 zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi, w punkcie II stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, w punkcie III stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie IV wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 złotych, a w punkcie V zasądził od organu na rzecz skarżącego 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 18 marca 2022 r. skarżący zwrócił się do organu, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o przesłanie mu kserokopii umowy lub umów na wykonanie projektu "Rozbudowa Wiejskiego Domu Kultury w R. – N.", na podstawie którego Urząd Gminy w R. zamierza ogłosić przetarg w pierwszym kwartale 2022 roku na roboty budowlane pn. "Rozbudowa Wiejskiego Domu Kultury w R. – N.". Skarżący wskazał we wniosku, że z informacji podanej na BIP szacowany koszt rozbudowy wyniesie 3 902 439,02 zł.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie 31 marca 2022 r. poinformował skarżącego, że żądana przez niego dokumentacja jest w trakcie opracowywania.

Pismem z dnia 11 sierpnia 2023 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 14 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i w żądanej formie wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej we wnioskowanej formie w terminie czternastu dni od daty doręczenia organowi akt sprawy, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące narażenie prawa w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o orzeczenie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zażądał wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że żeby projektanci mogli rozpocząć opracowywanie dokumentacji projektowej, niezbędne było podpisane przez obie strony założenia do projektowania i podpisania umowy, która była w posiadaniu urzędu, a która do dnia dzisiejszego nie została skarżącemu udostępniona. Skarżący podał, że z M. K. kontaktował się kilka razy, przypominając mu o udostępnieniu informacji, na którą czeka. Ostatnio w dniu 11 sierpnia 2023 r. skarżący podjechał do urzędu i w bezpośredniej rozmowie z M. K. prosił o udostępnienie informacji sugerując, że będzie zmuszony do wystąpienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą. Jednak, jak wskazał skarżący, otrzymał wówczas jedynie informację, aby "sobie sprawdził w BIP".

W związku z tym skarżący podkreślił, ze Urząd Gminy w R. nie zamieszcza umów w BIP. W ocenie skarżącego zachowanie organu stanowi kolejne blokowanie informacji publicznej odnośnie do inwestycji w N. trwającej od 20 lat na tym samym obiekcie. Skarżący dodał, że o blokowaniu udostępniania informacji publicznej w Urzędzie Gminy R. przez włodarza świadczą sprawy o sygn. akt II SAB/Kr 141/18 i sygn. akt l OSK 1419/19.

Skarżący podniósł, że z uwagi na to, że organ nie udostępnił żądanej informacji, mimo że jest w jej posiadaniu, a także nie wydał decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to pozostaje on w bezczynności, a wniesiona w tych okolicznościach skarga jest konieczna i uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że nie dysponuje umowami będącymi przedmiotem wniosku skarżącego, bowiem w dniu 7 lutego 2022 r. podpisano jedną z umów na opracowanie projektu zamiennego na rozbudowę Wiejskiego Domu Kultury w R.-N. wraz z infrastrukturą oraz budową parkingu dla samochodów osobowych na działkach nr [...] i nr [...], objętego pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia 19 września 2011 r., a w dniu 10 października 2022 r. podpisano drugą umowę, która stanowi komplet dokumentacji na opracowanie projektu na rozbudowę Wiejskiego Domu Kultury w R.- N.

Wobec powyższego w ocenie organu wniosek skarżącego nie był właściwie sformułowany, a niesprecyzowane wnioski o informacje - obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy - nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w tym trybie.

Ponadto, organ dodał, że kolejnym argumentem przemawiającym za pisemnym poinformowaniem strony o sporządzaniu dokumentacji projektowej jest wątpliwość co do występowania interesu publicznego w niniejszej sprawie. Organ podkreślił, że wnioskowana informacja winna mieć status informacji publicznej, a żądanie jej udostępnienia musi być spowodowane interesem publicznym. Potrzeba zaspokojenia własnych potrzeb i interesu prywatnego świadczy, zdaniem sądów, o "nadużywaniu" prawa do informacji. Natomiast w niniejszej sprawie - zdaniem organu - nie została spełniona przesłanka interesu publicznego, bowiem poza skarżącym żadna inna osoba nie jest zainteresowana udostępnieniem informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w punkcie I wyroku z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 180/23 zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi, w punkcie II stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, w punkcie III stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie IV wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 złotych, a w punkcie V zasądził od organu na rzecz skarżącego 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że w sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

W ocenie Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, tj. Wójta Gminy R., który zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej był zobowiązany do jej udzielenia w zakresie, w jakim był on dysponentem żądanej informacji publicznej.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Sąd I instancji dodał, że skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to należy przyjąć, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania.

Sąd I instancji dodał, że wykładnia prokonstytucyjna art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f), a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513).

Mając na uwadze powyższe uwagi Sąd I instancji przyjął, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które - na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy - dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (por. I OSK 1163/15, LEX nr 2260512).

Następnie Sąd I instancji wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej precyzyjnie określa obowiązki podmiotu zobowiązanego, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w tym formy załatwienia (zakończenia) sprawy. I tak podmiot, do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), winien alternatywnie udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy) lub odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy), czy też umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzję wydaje się wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Może być ona więc wydana wtedy, gdy w ogóle przedmiotowa ustawa ma zastosowanie. Jeśli natomiast żądana informacja nie jest informacją publiczną, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wnioskodawcę należy poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1153/03, wyrok NSA z dnia 25 marca 2001, sygn. akt II SA 4059/02, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, wyrok NSA z dnia 20 maja 2016 r., sygn. I OSK 3238/14).

Przechodząc do analizy rozpatrywanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zauważył, że do chwili wydania przez Sąd wyroku w niniejszej sprawie żądana wnioskiem z dnia 18 marca 2022 r. informacja publiczna nie została skarżącemu udostępniona i zaznaczył, że nie zasługuje przy tym na uwzględnienie wyrażona w odpowiedzi na skargę polemika organu co do charakteru wnioskowanej informacji, gdyż nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że wniosek skarżącego dotyczy informacji publicznej.

Odnosząc się z kolei do tego, że organ w odpowiedzi na skargę wspomina o interesie publicznym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że podmiot dysponujący informacją publiczną winien dokonać jej kwalifikacji (o tym, że informacja jest informacją przetworzoną) z chwilą otrzymania wniosku, ewentualnie po wezwaniu wnioskodawcy o uzupełnienie argumentacji w nim przedstawionej. W przypadku wstępnej kwalifikacji informacji jako przetworzonej, podmiot zobowiązany wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne, zawiadamia wnioskodawcę o przetworzonym charakterze żądanej informacji, jednocześnie wzywając go do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udzieleniu informacji, wyznaczając 7 - dniowy termin na jego wykazanie (odpowiednie stosowanie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Sąd I instancji wyjaśnił, że jeśliby organ uznał żądaną informację za przetworzoną, to powinien od razu (w terminie 14 dni od złożenia wniosku) zażądać wykazania dodatkowej przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, względnie zachować się zgodnie z art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej (pobranie dodatkowej opłaty), a następnie postąpić stosownie do reakcji na żądanie wykazania przesłanki interesu publicznego. W niniejszej sprawie nic takiego nie miało miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaakcentował przy tym, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej powinność wykazania interesu publicznego przez wnioskodawcę spoczywa w razie żądania udzielenia informacji przetworzonej. Za taką zaś można jedynie uznać informację, która co do zasady wymaga np. dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie pewnych określonych środków osobowych i finansowych. W ocenie Sądu I instancji, mając na uwadze jej rodzaj, a nawet ilość, nie można uznać żądanej przez skarżącego informacji za informację przetworzoną, ale nawet gdyby żądana informacja była przetworzoną, to i tak organ nie wszczął procedury związanej z informacją przetworzoną.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że organ w terminie 14 dni od złożenia wniosku nie udzielił informacji, nie wszczął procedury związanej z informacją przetworzoną ani nie wydał decyzji odmownej. Nie uczynił tego także nawet po wniesieniu skargi, ani do chwili wydania niniejszego wyroku.

Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że argumentacja przywołana przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia 6 listopada 2023 r. jednoznacznie wskazuje, że organ w dniu 7 lutego 2022 r. podpisał umowę, o której udostępnienie wnosił skarżący, co potwierdza, że w momencie wpływu pisma skarżącego w dniu 18 marca 2022 r., organ był w jej posiadaniu.

Mając to na uwadze, Sąd I instancji zobowiązał Wójta Gminy R. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie wniosku skarżącego z dnia 18 marca 2022 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi, co uzasadnia w pełni ocenę, że sprawie miała miejsce bezczynność w udostępnieniu żądanych informacji publicznych.

Ponadto, w rozpatrywanej sprawie kilkunastomiesięczna bezczynność organu (do momentu wyrokowania) nosi, w ocenie Sądu I instancji, znamiona bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił bowiem, że organ rażąco przekroczył ustawowe terminy udzielenia informacji, przedłużając je w sposób nieznajdujący oparcia w ustawie oraz nieusprawiedliwiony. W sytuacji uznania żądanej informacji za przetworzoną, nie wszczął niezwłocznie stosownych wskazanych wyżej kroków, w efekcie nie udzielając, ani nie odmawiając skarżącemu udzielenia żądanej informacji publicznej. Zdaniem Sądu I instancji opisany sposób działania organu nie znajduje usprawiedliwienia i musi prowadzić do przyjęcia ewidentnego naruszenia przepisów prawa, co właśnie uzasadnia ocenę bezczynności jako dokonanej z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższe uzasadnia z kolei, zdaniem Sądu I instancji, nałożenie grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wymierzył w kwocie 500 zł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości i oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie oraz wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, a ponadto wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz o zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi organ skarżący kasacyjnie zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1, § 1a i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i przyjęcie, że Wójt Gminy R. dopuścił się bezczynności, podczas gdy skarżący nie sprecyzował w sposób niebudzący wątpliwości zakresu żądania w sprawie informacji publicznej;

II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 1 związku z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego zastosowanie, pomimo że organ wskazał, iż są wątpliwości co do zakresu żądania skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że nie dysponował dokumentami żądanymi przez skarżącego we wniosku, tj. "umową lub umowami na wykonanie projektu Rozbudowa Wiejskiego Domu Kultury w R. N.". Ponadto, w ocenie organu skarżącego kasacyjnie wniosek skarżącego nie był właściwie sformułowany, bowiem nie był wystarczająco dokładny i został sporządzony niejednoznacznie i nieprecyzyjnie. Natomiast nieprecyzyjne wnioski o informacje, obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy, nie stanowią wniosków o udostępnienie informacji publicznej.

Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że w dniu 31 marca 2022 r. udzielił skarżącemu informacji, że dokumentacja jest w trakcie opracowywania. Organ skarżący kasacyjnie uznał wówczas, że skoro obmiary były w trakcie przygotowywania, a żaden przetarg dotyczący R.-N. nie odbywa się w pierwszym kwartale 2022 roku, to pisemne wyjaśnienie przyczyny nieudzielenia informacji było wystarczające.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania organ skarżący kasacyjnie wskazuje na art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. upatrując jego naruszenia w niezasadnym uwzględnieniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy skarżący nie sprecyzował w sposób niebudzący wątpliwości zakresu żądania w sprawie dostępu do informacji publicznej.

O nieskuteczności powyższego zarzutu przesądza jego konstrukcja. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a., podobnie zresztą jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 151 lub art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W związku z tym, że w realiach niniejszej sprawy zarzutu naruszenia art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. nie powiązano z zarzutem naruszenia innych przepisów, którym w ocenie autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchybił w toku rozpoznania sprawy, zarzut okazał się nieskuteczny.

W związku z nieskutecznością podniesionego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Przechodząc zaś do oceny zarzutów przedstawionych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego organ skarżący kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., poprzez "jego zastosowanie, pomimo że organ wskazał, iż są wątpliwości, co do zakresu żądania skarżącego".

W związku z treścią powyższego zarzutu podkreślenia wymaga, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. W treści omawianego zarzutu skutecznie nie zakwestionowano również prawidłowości wykładni podniesionych na jego podstawie przepisów. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji organ skarżący kasacyjnie nie wykazał, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.

Zarzut ten nie mógł odnieść skutku przede wszystkim jednak z uwagi na jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, bowiem upatruje naruszenia prawa w wadliwej ocenie żądania skarżącego, tj. żądania zawartego w treści konkretnego dokumentu, jako żądania niebudzącego wątpliwości. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego również z tego powodu nie mógł odnieść skutku.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.