Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3007/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. N. i P. N. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 5 października 2022 r. nr KR III R 27/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 5 października 2022 r. nr KR III R 27/22 Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, działając m.in. na podstawie na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r., poz. 795; powoływanej dalej jako ustawa z dnia 9 marca 2017 r.), stwierdziła w całości nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. nr 428/98, dotyczącej gruntu o powierzchni 842 m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie

[...], położonego w W. przy ul. [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że opisana wyżej nieruchomość gruntowa jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wybudowanym przed 1945 r. W dniu 22 marca 1949 r. P.N., ustanowiony sądownie kurator nieznanego z miejsca pobytu dawnego właściciela hipotecznego, złożyła wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Komisja przedstawiła następnie decyzje wydawane w toku postępowania administracyjnego zainicjowanego ww. wnioskiem dekretowym, a także następstwo prawne po dawnym właścicielu nieruchomości.

Prezydent [...] decyzją z dnia 21 grudnia 1998 r. nr 428/98 w pkt I. ustanowił użytkowanie wieczyste na rzecz T.N. w udziale wynoszącym 3/8 części, R.N. w udziale wynoszącym 3/8 części, J.S. w udziale wynoszącym 1/8 części, J.S. w udziale wynoszącym 1/8 części. W pkt II. ustalił "czynsz symboliczny" z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w wysokości 1091 zł netto. W punkcie III. decyzji stwierdził, że w przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich przez wieczystych użytkowników, o których mowa w pkt I. decyzji, opłaty te osoby będą regulowały na zasadach ogólnych, przy czym zaznaczono, że nie dotyczy to osób nabywających prawa w drodze dziedziczenia oraz zbycia na rzecz osoby bliskiej. W pkt IV. Prezydent wskazał, że prawo użytkowania wieczystego gruntu nie narusza praw osób trzecich istniejących w dniu jego ustanowienia. W pkt V. uregulował tzw. warunki cywilnoprawne, określając m.in. termin zawarcia umowy notarialnej (ppkt 2 lit. a).

T.N. oraz J.S. wnieśli od decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. odwołania w części dotyczącej pkt V. ppkt 2 lit. a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 12 kwietnia 1999 r. nr KOC 142/Go/99 uchyliło zaskarżony pkt V. ppkt 2. lit a decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. i nadało mu nowe brzmienie. W pozostałym zakresie Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

P.N., B.N. i K.N. w dniu 19 sierpnia 2008 r. wnieśli wniosek o częściową zmianę decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. na zasadzie art. 155 k.p.a. poprzez uwzględnienie spadkobierców R.N. i T.N.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku oraz wniosków z dnia 12 lipca 2010 r. i 11 czerwca 2011 r. złożonych przez P.N., Prezydent [...] decyzją z dnia 24 lipca 2014 r. nr 314/GK/DW/14, na podstawie art. 155 w zw. z art. 154 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), zmienił pkt I decyzji z dnia 21 grudnia 1998 r. w ten sposób, że ustanowił prawo użytkowania do nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] na rzecz P.N. (pkt 1). Pozostałe postanowienia decyzji z dnia 21 grudnia 1998 r. pozostawiono bez zmian (pkt 2).

Organ zauważył dalej, że dnia 1 sierpnia 2017 r. na podstawie decyzji nr 109/2017 doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej przy ul. [...] w prawo własności, zaś właścicielem gruntu stał się P.N. Z kolei dnia 18 marca 2019 r. została zawarta umowa darowizny w formie aktu notarialnego, mająca za przedmiot nieruchomość położoną przy ul. [...]. W wyniku tej umowy A.N. została obdarowana 1/2 części nieruchomości. Strony określiły wartość darowizny na kwotę 1.500.000 zł.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Komisja podniosła, że faktem mającym podstawowe znaczenie w sprawie jest okoliczność, że decyzja Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. została skierowana do osoby zmarłej, bowiem R.N. zmarł 17 października 1998 r., czyli na ponad dwa miesiące przed wydaniem tej decyzji.

W ocenie Komisji, decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem jednym z elementów postępowania administracyjnego są jego podmioty, a R.N. jako osoba zmarła, nie mógł być podmiotem tego postępowania. Skierowanie decyzji administracyjnej wobec nieżyjącej strony wyczerpuje przesłankę "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Komisja stwierdziła również, że wydanie kontrolowanej decyzji w części dotyczącej ustalenia wysokości czynszu symbolicznego nastąpiło bez podstawy prawnej.

W konsekwencji, zdaniem Komisji, konieczne było stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. z powodu wystąpienia przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, natomiast w zakresie ustalenia wysokości czynszu symbolicznego ze względu na wydanie decyzji bez podstawy prawnej.

Komisja wyjaśniła, że decyzja Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., bowiem, jak wynika z tego przepisu, nie można przyjąć istnienia nieodwracalności skutków prawnych, jeśli nabywca nabył rzecz nieodpłatnie, tymczasem w rozpatrywanej sprawie doszło tylko do nieodpłatnego przeniesienia części udziałów w wysokości 1/2 prawa własności nieruchomości. Ponadto, zdaniem Komisji, stronom postepowania można przypisać złą wiarę.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A.N. i P.N., zaskarżając ją w całości.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego, tj.:

1. art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", jakim posługują się wskazane powyżej przepisy, które w ocenie Komisji sprowadza się do stwierdzenia, że każdy przypadek skierowania decyzji administracyjnej do osoby zmarłej stanowi tego rodzaju rażące naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności danego aktu administracyjnego oraz wyeliminowaniem go z obrotu prawnego (względnie stwierdzeniem jego wydania z naruszeniem prawa w przypadku, o którym mowa w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.); tym samym że dla możliwości stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji administracyjnej na podstawie przywołanych wyżej przepisów wystarczające jest jedynie poczynienie ustaleń faktycznych z których wynika, iż została ona skierowana do osoby zmarłej; podczas gdy z ugruntowanego już stanowiska sądów administracyjnych oraz doktryny wynika, że o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (do którego odwołuje się art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r.), które uzasadnia derogowanie wadliwego aktu administracyjnego z porządku prawnego, przesądza łączne wystąpienie trzech przesłanek, tj.: i) oczywistość naruszenia prawa, ii) uznanie skutków (gospodarczych lub społecznych) jakie wywołała wadliwa decyzja za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności iii) oraz charakter przepisu, który został naruszony; co po stronie organu administracji publicznej (jak również Komisji) rodzi obowiązek poczynienia właściwych ustaleń, z których winno wynikać w sposób niebudzący wątpliwości, czy w okolicznościach faktycznych konkretnej sprawy zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki, o których mowa powyżej;

2. art. 71 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 1 i 3 pkt 4 oraz art. 73 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741), a także pozostający w związku z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie, że podstawę prawną do wydania przez Prezydenta [...] decyzji z dnia 21 grudnia 1998 r. w zakresie, w jakim ustalono wymiar "czynszu symbolicznego" należnego za oddanie gruntu nieruchomości przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste, stanowiło zarządzenie Prezydenta [...] nr 1531/98 z dnia 2 lutego 1998 r., a zatem że decyzja dekretowa została wydana w tym zakresie bez podstawy prawnej, podczas gdy Komisja powinna była stwierdzić, że wskazany w przepisach dekretu warszawskiego "czynsz symboliczny" stanowi w istocie opłatę roczną należną za oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, pomniejszoną do wymiaru "symbolicznego" o bonifikatę, do której udzielenia, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r., ten organ był upoważniony za zgodą właściwej rady gminy; tym samym, że pomimo wskazania w decyzji z dnia 21 grudnia 1998 r. jako podstawy jej wydania w zakresie, w jakim ustalono wymiar "czynszu symbolicznego" zarządzenia Prezydenta [...] nr 1531/98 z dnia 2 lutego 1998 r., to w rzeczywistości właśnie wskazane powyżej, a pominięte przez Komisję przepisy, dawały podstawę dla tego rodzaju rozstrzygnięcia; co przesądza o braku zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.

3. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.

a) poprzez, będące skutkiem naruszenia, o którym mowa w pkt 1, ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji poczynienie ustaleń faktycznych z pominięciem okoliczności istotnych z punktu widzenia prawidłowego załatwienia sprawy, a mianowicie że:

- fakt skierowania decyzji administracyjnej do osoby zmarłej nie został w sposób wyraźny wymieniony jako jedna z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., zaś o zaliczeniu go do jednego z przypadków "rażącego naruszenia prawa" (o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) przesądziły sądy administracyjne w wyrokach zapadłych po dacie wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r.; zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych aktualnym w dacie wydania decyzji dekretowej tego rodzaju okoliczność stanowiła zaś jedynie przesłankę przemawiąjącą za wznowieniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; tym samym naruszenie przez Prezydenta [...] wskazanych przez Komisję do przepisów art. 10 § 1 oraz art. 109 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360) nie stanowi przypadku "oczywistego naruszenia prawa";

- naruszenie przez Prezydenta [...] polegające na skierowaniu decyzji z dnia 21 grudnia 1998 r. do zmarłego R.N. dotyczy przepisów proceduralnych oraz nie było ono obarczone "wyjątkowym ciężarem gatunkowym unicestwiającym stosunek administracyjnoprawny", albowiem decyzja dekretowa rozstrzygała także o prawach trzech innych następców prawnych przeddekretowego właściciela nieruchomości przy ul. [...] (M.N.), tj.: T.N., J.S. oraz J.S.; tym samym postępowanie dekretowe zakończone wydaniem kontrolowanej decyzji nie było prowadzone przy braku stron postępowania;

- wskazane przez Komisję skutki związane z naruszeniem przez Prezydenta [...] przepisów art. 10 § 1, art. 109 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 k.c. oraz skierowaniem decyzji z dnia 21 grudnia 1998 r. do zmarłego R.N. zostały sanowane w wyniku wydania na podstawie art. 155 k.p.a. przez tenże organ decyzji z dnia 24 lipca 2014 r. w ten sposób, że w jej osnowie wskazano jako osobę, na rzecz której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości przy ul. [...], P.N., będącego następcą prawnym spadkobierczyni R.N. – K.N.; także z P.N. zawarto w wykonaniu decyzji dekretowej umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste; tym samym że kontrolowana decyzja nie wywołała skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności;

co skutkowało brakiem poczynienia przez Komisję ustaleń, z których wynikało, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki, o których mowa powyżej (tj. że za derogacją decyzji dekretowej przemawiają oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki gospodarcze lub społeczne, jakie ona wywołała), tym samym że nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.;

b) poprzez, wynikające z naruszenia wskazanego w pkt 2, ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące brakiem poczynienia jakichkolwiek ustaleń, z których wynikałoby, czy Prezydent [...] przez wydaniem decyzji z dnia 21 grudnia 1998 r. uzyskał stosownie do art. 73 ust. 3 u.g.n. zgodę właściwej rady gminy na udzielenie bonifikaty od opłaty rocznej należnej za oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu nieruchomości przy ul. [...]; jak również - przy założeniu, że tego rodzaju zgoda nie została udzielona - brak poczynienia ustaleń z których wynikałoby, czy w przypadku (ewentualnego) naruszenia w tym zakresie przepisów prawa przez Prezydenta [...], za derogowaniem decyzji dekretowej z porządku prawnego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., przemawia łączne spełnienie trzech przesłanek, o których mowa w pkt 1;

4. będące skutkiem powyższego naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na ich bezpodstawnym zastosowaniu i w konsekwencji stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. w całości, podczas gdy z uwagi na brak spełnienia przesłanek wynikających z przepisu art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (do którego odwołuje się art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r.), a przemawiających za możliwością uznania, iż kontrolowana decyzja została wydana "bez podstawy prawnej" lub z "rażącym naruszeniem" prawa, brak było jakichkolwiek podstaw do ich zastosowania i derogowania decyzji dekretowej z porządku prawnego; względnie, gdyby z najdalej posuniętej ostrożności uznać, że w zakresie, w jakim Prezydent [...] rozstrzygał o wymiarze "czynszu symbolicznego" należnego za oddanie gruntu nieruchomości przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste, działał on "bez podstawy prawnej", albowiem oparł swoje rozstrzygnięcie o zarządzenie nr 1531/98 z dnia 2 lutego 1998 r., naruszenie powyższych przepisów polega na stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. w całości, podczas gdy tego rodzaju (ewentualne) naruszenie dawało podstawę do wyeliminowania wadliwego aktu prawnego jedynie w tej części, do której wskazany powyżej organ nie miał podstawy prawnej uprawniającej go do władczego kształtowania obowiązków finansowych użytkowników wieczystych;

5. a także naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a to z tego względu, że Komisja ograniczyła się w nim jedynie do stwierdzenia, że w jej ocenie w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi sytuacja przemawiająca za stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. jedynie w części, a tym samym nie wskazała, z jakich przyczyn, rozpoznając niniejszą sprawę odstąpiła od utrwalonej przez siebie praktyki i zdecydowała się derogować decyzję dekretową także w części dotyczącej beneficjentów innych niż zmarły R.N. (pomimo że w innych tego rodzaju sprawach stwierdzała nieważność decyzji jedynie w części odnoszących się do udziałów po osobie zmarłej), jak również nie wskazała motywów, dla których zdecydowała się nie zastosować do wytycznych przekazanych jej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawach zbieżnych z niniejszą, a dotyczących zakresu stwierdzenia nieważności decyzji, w której wymiar "czynszu symbolicznego" określono na podstawie zarządzenia Prezydenta [...].

Mając na względzie wyżej przedstawione zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 2 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżących podniósł, że jego zdaniem następczyni prawna zmarłego R.N., tj. jego żona K.N., brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 21 grudnia 1998 r. Nie ma wprawdzie pewności, kto tę decyzję odebrał, jednak małżonkowie mieszkali razem, co wynika z wniosku z dnia 18 sierpnia 2008 r., w którym K.N. podała adres ul. [...]. Po za tym z tego wniosku wynika, że K.N. wiedziała o obu wydanych w sprawie decyzjach, co w świetle orzecznictwa oznacza brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu, zasadne było stwierdzenie przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. nr 428/98.

Nie jest sporne w tej sprawie, że decyzja Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. ustanawiała na 99 lat użytkowanie wieczyste gruntu przy ul. [...] w W. na rzecz m.in. R.N. (w 3/8 częściach). Nie jest także kwestionowane przez strony, że R.N. nie żył w dniu wydania tej decyzji, bowiem zmarł w dniu 17 października 1998 r.

Jak podkreśla się w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w doktrynie prawa administracyjnego, skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi co do zasady rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wadę decyzję skutkującą jej nieważnością. Rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby zmarłej przez skierowanie do niej decyzji stanowi przypadek rażącego naruszenia prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności takiej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 901/09, z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1876/10, z dnia 26 października 2018 r. sygn. akt I OSK 238/17 oraz z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 987/21, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych, a także M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 15, teza 5).

Nie budzi wątpliwości Sądu, że osoba nieżyjąca nie może być podmiotem praw i obowiązków. Nie można wobec tego na jej rzecz ustanowić prawa użytkowania wieczystego (również w przypadku jego ułamkowej części). Ponadto, skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie poddaje się kwalifikacji w kategoriach stopnia wpływu na wynik sprawy, bowiem wynik ten każdorazowo jest wadliwy – decyzja orzeka o prawach i obowiązkach osoby zmarłej, która już nie może być stroną postępowania i nie ma zdolności prawnej (art. 28, art. 29 i art. 30 § 1 k.p.a.). Wynik postępowania, niezależnie od treści decyzji, jest zawsze wadliwy pod względem podmiotowym. Na zaistnienie tego skutku nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona, utrata zdolności prawnej ma charakter obiektywny, a wada decyzji nie podlega konwalidacji (vide: wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/12). W orzecznictwie podkreśla się również, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2464/22).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela wyżej przedstawione stanowisko. Trzeba przy tym podkreślić, że stwierdzona przez Komisję wada, polegająca na skierowaniu decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. do osoby nieżyjącej, ma obiektywnie charakter rażącego naruszenia prawa, a jej ocena pozostaje niezależna od ewentualnej ewolucji orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieskorzystania przez Komisję z możliwości stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w części dotyczącej zmarłego R.N., należy stwierdzić, że tego rodzaju rozstrzygnięcie nie miało uzasadnienia w realiach rozpoznawanej sprawy. Decyzja Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. wydana została po rozpatrzeniu wniosku dekretowego byłego właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...]. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w częściach ułamkowych powiązane było z udziałami w spadku po byłym właścicielu nieruchomości. Decyzja rozstrzygała jednak o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego jako całości, a współużytkownicy wieczyści wspólnie realizowali przyznane im (w częściach ułamkowych) uprawnienie. W związku z tym stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części dotyczącej konkretnego udziału oznaczałoby, że pozostała część decyzji (dotycząca wszak tego samego prawa użytkowania wieczystego) nie mogłaby samodzielnie pozostawać w obrocie prawnym. Zasadne było zatem stwierdzenie przez Komisję nieważności decyzji w całości.

Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowym prezentowane są poglądy, zgodnie z którymi nie zawsze i nie w każdych okolicznościach skierowanie decyzji do osoby zmarłej wyczerpuje przesłanki wadliwości decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie może być np. uznane za naruszenie prawa w stopniu rażącym skierowanie decyzji do osoby zmarłej w sytuacji, jeżeli jednocześnie w postępowaniu brali udział jej następcy prawni. To stanowisko Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela. Jednak w przypadku decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. następcy prawni zmarłego R.N. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, tj. nie byli stroną tego postępowania.

Wbrew twierdzeniom skarżących nie można bowiem przyjąć, by K.N. brała udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. Decyzja ta nie była do niej skierowana, nie ustanawiała na jej rzecz jakichkolwiek praw czy obowiązków, brak jest również dowodu, by decyzja została doręczona K.N. w sposób przewidziany przepisami prawa.

Odnosząc się do argumentacji skarżących, należy zauważyć, że z oczywistych powodów przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują doręczania decyzji osobom nieżyjącym, w związku z tym w przypadku śmierci strony, której miała zostać doręczona decyzja, nie znajdą również zastosowania przepisy dotyczące doręczenia zastępczego dorosłemu domownikowi (art. 43 k.p.a.). Instytucja ta dotyczy bowiem, co nie powinno budzić wątpliwości, wyłącznie dorosłych domowników osób żyjących. Ewentualne wspólne zamieszkiwanie przez R. i K.N. nie może zatem uznane za okoliczność potwierdzającą fakt doręczenia K.N. decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r.

Ponadto, z akt sprawy nie wynika, by podjęto próbę doręczenia decyzji z dnia 21 grudnia 1998 r. na wspólny adres małżonków. Na znajdującym się w aktach administracyjnych egzemplarzu decyzji widnieją podpisy: "[...]." oraz "[...]." osób, które odebrały decyzję w imieniu T.N. oraz nieżyjącego wówczas R.N.

Z tych okoliczności, zdaniem Sądu, wynika, że jedyna spadkobierczyni zmarłego R.N. nie brała udziału w postępowaniu, a zatem w tej sprawie nie znajdzie zastosowania wspomniany wyżej wyjątek od ogólnej zasady, zgodnie z którą skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej stanowi wadę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie można zgodzić się ze skarżącymi, że wada polegająca na skierowaniu decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. do osoby nieżyjącej została konwalidowana decyzją Prezydenta [...] z dnia 24 lipca 2014 r. zmieniającą decyzję z 1998 r. w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie podmiotów, na rzecz których ustanowiono prawo użytkowania wieczystego. Należy zwrócić uwagę, że tryb zmiany decyzji uregulowany w art. 155 k.p.a., który dotyczy instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej, tj. wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony, nie może służyć do konwalidowania kwalifikowanych wad ostatecznych decyzji administracyjnych. Skierowanie decyzji do zmarłego, tj. osoby, która w momencie wydawania decyzji nie miała już przymiotu strony, jest ponadto wadą decyzji, która nie podlega konwalidacji.

Z wyżej powołanych przyczyn Sąd podzielił stanowisko Komisji, że decyzja Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, bowiem została skierowana do osoby zmarłej. W związku z tym, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., bowiem przeniesienie prawa własności spornej nieruchomości nastąpiło nieodpłatnie, zasadnie Komisja stwierdziła nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.

W świetle powyższego Sąd uznał, że podnoszony przez Komisję zarzut, dotyczący wydania decyzji w zakresie ustalenia czynszu symbolicznego bez podstawy prawnej, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Skutkiem skierowania decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. do osoby nieżyjącej w dniu jej wydawania była bowiem konieczność stwierdzenia nieważności tej decyzji niezależnie od wszystkich innych ewentualnie stwierdzonych wad.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) orzekł jak w sentencji.