Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 101/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d i ust. 7 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 7, art. 81c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 24 listopada 2023 r. znak: WOA.7721.75.2023 w przedmiocie odmowy wydania nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 101/24

Uzasadnienie

Decyzją z 24 listopada 2023 r., znak: WOA.7721.75.2023, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (ŚWINB), po rozpatrzeniu odwołania R. K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce (PINB) z 21 lipca 2023 r., znak: PINB-SO.5160.40.2022.I, wydaną w sprawie wykonania instalacji gazowej w pomieszczeniach na I i II piętrze budynku mieszkalno-usługowego przy ul. R. [...] w Kielcach bez wymaganego pozwolenia na budowę, odmawiającą wydania decyzji nakładającej na inwestora J. K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji gazowej na I i II piętrze budynku do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W piśmie z 26 września 2022 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji gazowej w pomieszczeniach na I i II piętrze budynku mieszkalno-usługowego przy ul. R. [...] w Kielcach bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pismem z 27 października 2022 r. poinformował Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach (ŚWKZ), że J. K. wykonał bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz bez wymaganego zezwolenia ŚWKZ szeregu robót budowlanych przy budynku kamienicy nr [...] przy R. w Kielcach, wpisanej do rejestru zabytków województwa świętokrzyskiego pod numerem [...] w dniu 9 kwietnia 1972 r., m.in. wykonano nową instalację gazową na I i II piętrze budynku.

W piśmie z 9 grudnia 2022 r. PINB wezwał J. K., jako inwestora wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę robót polegających na wykonaniu rozbudowy instalacji gazowej na I i II piętrze ww. budynku, do przedłożenia w terminie do 28 lutego 2023 r. oceny technicznej wykonanej rozbudowy instalacji gazowej oraz stanowiska ŚWKZ dotyczącego przedmiotowej rozbudowy.

Przy piśmie z 16 marca 2023 r. J. K. przedłożył m.in. protokół z 20 stycznia 2023 r. przeglądu instalacji gazowej, sporządzony przez osobę uprawnioną bez uwag krytycznych. ŚWKZ w piśmie z 29 czerwca 2023 r. poinformował zaś PINB, że cała instalacja gazowa wg protokołu oględzin z 17 stycznia 2023 r. została wykonana wiele lat temu, kilka lat temu zamontowano nowe liczniki na głównej klatce schodowej i przeprowadzono drobne prace naprawcze. W ocenie ŚWKZ wykonane prace mają znikomy wpływ na stan zachowania budynku. Wymiana liczników, istniejących rur instalacyjnych nie wymaga zaś pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ i instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z 21 lipca 2023 r., powołując w podstawie prawnej m.in. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pb"). W odwołaniu R. K. zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 Kpa.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Pb jest usunięcie stanu samowoli budowlanej i doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu tym może się zdarzyć, że wykonane roboty były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności. W konsekwencji, brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. Organ nadzoru budowlanego wydaje wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb decyzję o odmowie nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w tym przepisie. W niniejszej sprawie roboty związane z instalacją gazową są już zakończone, ich prawidłowość potwierdza znajdujący się w aktach sprawy protokół kontroli okresowej. Nie ma więc podstaw do nakazywania zmian i przeróbek instalacji gazowej. Okoliczność wykonania przedmiotowych robót bez zgody pozostałych współwłaścicieli jest sprawą, do której rozstrzygnięcia właściwy jest wyłącznie sąd cywilny. W niniejszej sprawie nie doszło do budowy obiektu budowlanego tylko do samowolnego wykonania robót budowlanych. Dlatego nie było podstaw do zastosowania art. 49e Pb.

W skardze do tut. Sąd R. K. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji jako wydanych z naruszeniem w szczególności:

– art. 7 i art. 77 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego;

– art. 105 § 1 Kpa poprzez umorzenie postępowania, w sytuacji gdy istniał obowiązek wydania decyzji w postępowaniu legalizacyjnym na podstawie art. 51 ust. 3 Pb;

– art. 51 ust. 3 Pb poprzez jego niezastosowanie.

Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że ŚWKZ wydał 2 października 2023 r. decyzję o innej treści niż pismo z 29 czerwca 2023 r. Od tej decyzji wniesione zostało odwołanie. Skarżący zarzucił organom nadzoru budowlanego błędne przyjęcie, że okresowy przegląd szczelności instalacji gazowej jest adekwatny do oceny technicznej rozbudowy instalacji gazowej. Ocenę techniczną rozbudowy instalacji sporządzić może bowiem tylko osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane. Organ zaniechał stwierdzenia, kto i z jakimi uprawnieniami wykonał okresowy przegląd instalacji, a inwestor nie przedstawił żadnego prawomocnego stanowiska ŚWKZ. Zdaniem skarżącego, organowi do czasu zakończenia postępowania legalizacyjnego nie wolno było zakończyć przedmiotowego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej "Pb". Poza sporem jest, że inwestor, zarazem jak wynika z akt sprawy współwłaściciel i zarządca przedmiotowej nieruchomości J. K., wykonał samowolnie roboty budowlane polegające na wykonaniu nowej instalacji gazowej i zamontowaniu liczników gazowych na I i II piętrze budynku przy ul. R. [...] w Kielcach. Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d Pb nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji gazowych. Ponieważ jednak przedmiotowy budynek wpisany jest do rejestru zabytków, zrealizowane przez inwestora roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 7 pkt 1 p.bud.). Inwestor przed przystąpieniem do tych robót nie uzyskał pozwolenia na budowę. W tej sytuacji prawidłowo wszczęte zostało postępowanie w trybie art. 50-51 p.bud. Jak bowiem stanowi art. 50 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f (tj. budowy obiektu budowlanego lub jego części) organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepis ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7).

Przepis art. 51 Pb nie określa wprost, jak organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie, gdy uzna, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa, a wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami. W orzecznictwie sądów administracyjnych były na tym tle prezentowane były różne poglądy. Uznawano bowiem zarówno, że winno ono być zakończone decyzją merytoryczną, jak i decyzją formalną, umarzającą postępowanie na podstawie art. 105 § 1 Kpa. W wyroku z 7 maja 2014 r. sygn. II OSK 2894/12, NSA stwierdził, że decyzja umarzająca postępowanie naprawcze, prowadzone w stosunku do zakończonych robót budowlanych, które nie wymagają wydania żadnej z decyzji określonych dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Pb, a więc uzasadniałyby wydanie decyzji o braku podstaw do wydania decyzji nakazowej, nie narusza prawa w stopniu rażącym. Z kolei, w wyroku z 30 listopada 2016 r. sygn. II OSK 519/15, NSA uznał, że wydanie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności z art. 51 ust. 1 Pb, prowadzi w istocie do identycznego pod względem formalnym i prawnym skutku wykonanych robót, gdyż uzyskują one status legalnych, czy to ze względu na brak możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (umorzenie postępowania), czy to poprzez wydanie decyzji stwierdzającej brak możliwości wydania nakazu wykonania czynności lub robót. Obie decyzje są zaskarżalne i mogą być zweryfikowane. Tak więc zarówno decyzja o braku podstaw do nałożenia obowiązków jak i decyzja umarzająca postępowanie ze względu na brak przesłanek do wydania decyzji nakładającej obowiązki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb są równorzędnymi w skutkach dla stron postępowania rozstrzygnięciami, które organ może podjąć celem zakończenia postępowania naprawczego, gdy stwierdzi, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa, a wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami (por. wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. II OSK 724/18).

Tak sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Pismem z 9 grudnia 2022 r. PINB, działając na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 Pb, wezwał inwestora do przedłożenia w terminie do 28 lutego 2023 r. m.in. oceny technicznej dotyczącej wykonanej rozbudowy instalacji gazowej na I i II piętrze budynku. W wyznaczonym terminie inwestor taki dokument przedłożył, w formie protokołu z przeglądu rocznego instalacji gazowej wykonanej zgodnie z wytycznymi Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego nr 3/01 z 20 stycznia 2023 r., podpisanego przez P. W. z podaniem numerów uprawnień. Wykonawca przeglądu nie wniósł żadnych uwag, potwierdzając, że instalacja jest sprawna i może być eksploatowana. Przepis art. 81c ust. 1 stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi. Organ nie wydawał postanowienia, w trybie art. 81c ust. 2 Pb, nakładającego na inwestora obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przedłożony przez inwestora protokół z przeglądu rocznego instalacji gazowej, wykonanego przez osobę uprawnioną, spełnia więc wymogi dokumentu, o którym mowa w art. 81c ust. 1 pkt 1 Pb. W pkt. 3 lit. a-j wymienia, jakie czynności zostały wykonane w ramach sprawdzenia rocznego i przeglądu wykonawstwa. Obejmowały one m.in. sprawdzenie przejść przewodów przez ściany zewnętrzne budynków (lit. c). W ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania kompetencji wykonawcy przedmiotowego przeglądu do oceny sprawności wykonanej instalacji gazowej. Skarżący mógł ze swej strony przedstawić kontrdowód na tę okoliczność, czego nie uczynił.

Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Kielcach stwierdził w piśmie z 29 czerwca 2023 r., że w praktyce konserwatorskiej takie działania jak wymiana liczników czy istniejących rur instalacyjnych nie wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Nie było więc przeszkód do uznania, że wykonane w niniejszej sprawie roboty budowlane są zgodne z prawem w aspekcie ochrony konserwatorskiej.

W świetle powyższego, skoro organ nie stwierdził podstaw do nakładania decyzją obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb, to nie było podstaw do sprawdzania wykonania tych obowiązków i wydawania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 3 Pb.

Sąd miał na względzie, że J. K. jest tylko jednym ze współwłaścicieli przedmiotowego budynku. Jest zarazem jego zarządcą. Zgodnie z art. 203 Kodeksu cywilnego, każdy ze współwłaścicieli może wystąpić do sądu o wyznaczenie zarządcy, jeżeli nie można uzyskać zgody większości współwłaścicieli w istotnych sprawach dotyczących zwykłego zarządu albo jeżeli większość współwłaścicieli narusza zasady prawidłowego zarządu lub krzywdzi mniejszość. Tak ustanowiony zarządca ma więc prawo dokonywać czynności zwykłego zarządu. W orzecznictwie przyjmuje się, że nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 Pb wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 lub art. 51 ust. 7 Pb (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 2023/19).

Sąd w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd, że o zaliczeniu konkretnej czynności zwykłego zarządu albo przekraczających zwykły zarząd decydują okoliczności konkretnego przypadku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2011 r., sygn. II OSK 1047/10; wyrok Sądu Najwyższego z 11 października 1990 r., sygn. III ARN 15/90, OSP 1991, z. 6, poz. 163). Brak jest podstaw do przyjęcia, że każde wykorzystanie nieruchomości wspólnej na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Tym samym nie ma wymogu, by współwłaściciel czy zarządca zamierzający wykorzystać wspólną nieruchomość na cele budowlane zawsze musiał posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku jej braku, musiał uzyskać zgodę sądu powszechnego. Ocena, czy dane zamierzenie inwestycyjne jest zamierzeniem przekraczającym zakres zwykłego zarządu dokonywana jest wstępnie przez inwestora, a następnie jest ona weryfikowana przez organ administracji. Organ administracji jest uprawniony do dokonania takiej oceny samodzielnie (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2016 r., II OSK 131/15).

Podstawową przesłanką do oceny charakteru czynności jest ustalenie, czy czynność ta narusza lub zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, czy narusza interes pozostałych współwłaścicieli obiektu i czy inwestycja taka może negatywnie oddziaływać na prawa właścicielskie do nieruchomości. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2745/17). W przypadku procedury z art. 50 i 51 Pb organy nadzoru budowlanego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego powinny rozważyć w kontekście docelowej "postaci" robót budowlanych, którą gotowe są uznać za akceptowalną, na przykład takiej, która mogłaby zostać osiągnięta z uwzględnieniem obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb (por. wyrok NSA z 27 lutego 2023 r., sygn. II OSK 66/22).

W świetle powyższego, mając na uwadze, że w niniejszej sprawie nie było przesłanek do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb, a instalowania instalacji gazowej nie sposób uznać za negatywne oddziaływanie na prawa właścicielskie do nieruchomości, brak było podstaw do przyjęcia, że inwestor, jako zarządca, wykroczył poza zakres zwykłego zarządu, a tym samym nie dysponował nieruchomością na cele budowlane.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.