Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1352/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha- Holc Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. j. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1480/18 w sprawie ze skargi A Sp. j. w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 czerwca 2018 r. nr 82/2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. j. w K. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1480/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 259 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę A sp. jawna w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 czerwca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

P. I. i P. N. podjęli (jako osoby fizyczne) w sumie 8 zobowiązań zalesieniowych na łączną powierzchnię 136,53 ha oraz 3 zobowiązania dotyczące spółek jawnych, których są wspólnikami.

Kierownik BP ARiMR w Kielcach decyzją z dnia 13 lipca 2011 r. przyznał A Sp. j. pomoc.

Pismem z dnia 25 stycznia 2018 r. Dyrektor Świętokrzyskiego OR ARiMR w Kielcach zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w Kielcach z dnia 13 lipca 2011 r. w sprawie przyznania A Sp. j. pomocy na zalesianie. Jako powód wszczęcia postępowania z urzędu wskazano konieczność ustalenia, czy ww. decyzja z dnia 13 lipca 2011 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.

Następnie decyzją z dnia 23 marca 2018 r. Dyrektor Świętokrzyskiego OR ARiMR w Kielcach stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia 13 lipca 2011 r. wskazując, że przy wydaniu tej decyzji Kierownik BP ARiMR w Kielcach rażąco naruszył § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r., poz. 153, dalej jako rozporządzenie zalesieniowe), bowiem mimo powiązań kapitałowo - osobowych na dzień 13 lipca 2011 r. istniejących między Spółką a I. N. przyznał spółce pomoc na zalesianie do powierzchni deklarowanej ponad limit powierzchniowy określony w przedmiotowym przepisie. Organ pierwszej instancji pomimo wykorzystania limitu 19,07 ha przez I. N. działającą jako osoba fizyczna przyznał spółce B Sp. j. płatność zalesieniową do powierzchni 20,00 ha, a nadto Sp. j. A płatność zalesieniową do powierzchni 4,69 ha, której I. N. była wspólnikiem, dodatkowo do gruntów znajdujących się na działce ewidencyjnej będącej współwłasnością I. N. i jej męża oraz utworzonych przez nich spółek jawnych.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą, Prezes ARiMR decyzją z dnia 22 czerwca 2018 r. utrzymał w mocy decyzje Dyrektora Świętokrzyskiego OR ARiMR z dnia 23 marca 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej.

Jak zauważył Sąd I instancji decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach z dnia 13 lipca 2011 r. o przyznaniu płatności zalesieniowej została uznana za nieważną z powodu rażącego naruszenia § 7 rozporządzenia zalesieniowego zgodnie z którym (w wersji obowiązującej w dacie przyznania pomocy) pomoc na zalesianie w ramach Programu może być przyznana jednemu rolnikowi do powierzchni nie większej niż 20 ha.

Nie ma wątpliwości, że między małżonkami N. istnieje wspólność ustawowa małżeńska i byli oni w dacie składania wniosków zalesieniowych dla w/w spółek jawnych jedynymi ich wspólnikami. WSA podzielił stanowisko organu odmawiające uznania za zgodny z prawdą fakt zastąpienia w spółce I. N. przez B. N. już w roku 2010 czyli przed złożeniem wniosku o płatność zalesieniową. Jak wskazuje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zmiany umowy spółki zgłoszono do rejestru dopiero w roku 2017, zaś z akt administracyjnych wynika, że I. N. występowała jeszcze w roku 2016 w imieniu spółki A wnosząc odwołanie od decyzji z 27.04.2016 r. czy też skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach od decyzji Dyrektora Oddziału regionalnego ARiMR z 4.07.2016 r. Sąd I instancji podkreślił, że już w chwili składania wniosku o płatność limit przewidziany dla jednego rolnika, przewidziany w § 7 rozporządzenia zalesieniowego był wyczerpany, gdyż wcześniej zostały złożone wnioski I. N. (27.07.2009 r. na 19,07 ha) i B sp.j. (31.08.2010r. na 20,00 ha) przy obowiązującym limicie 20 ha.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w chwili składania wniosku o zalesienie jedynymi wspólnikami powyższych spółek jawnych byli małżonkowie P. i I. N., pomiędzy którymi istniała wspólność ustawowa.

Sąd I instancji przyjął za prawidłowe stanowisko organu, że I. N., P. N. i utworzone przez nich spółki jawne B, A i C należy uznać za jednego rolnika w rozumieniu § 7 rozporządzenia zalesieniowego w zw. z art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, wobec czego obowiązuje wobec nich jeden limit powierzchni uprawnionej do otrzymania pomocy na zalesienie. Przyznanie pomocy na zalesienie z przekroczeniem ustalonego limitu wyczerpuje znamiona przyznania tej pomocy z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nastąpiła wbrew oczywistemu brzmieniu w/w przepisów.

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. § 7 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 19 marca 2009 roku (dalej jako: rozporządzenie zalesieniowe) poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia limitu zalesieniowego podczas gdy w postępowaniach o udzielenie pomocy na zalesianie uczestniczyły odrębne od siebie podmioty;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 26 § 2 k.s.h. poprzez jego niezastosowanie skutkujące błędnym ustaleniu stanu faktycznego poprzez uznanie, że I. N. na dzień składania wniosku o zalesienie była wspólnikiem A Sp. j. podczas, gdy na dzień składania wniosku wspólnikami spółki A Sp. j. byli P. N. i B. N.;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 § 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 19 marca 2009 roku w zw. z art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (we) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku w zw. z art. 107 §1 pkt 6 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię definicji rolnika;

4. mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. w z w. z art. 365 §1 k.p.c. poprzez nieuwzględnienie rozstrzygnięć sądów powszechnych i czynienie odmiennych ustaleń od rozstrzygnięć sądowych;

5. mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. w zw. z art. 3 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej skutkującą błędną wykładnią przepisu 156 §1 pkt 2 k.p.a. nieuwzględniającą oczywistości naruszenia przepisu oraz analizy wszystkich nieodwracalnych skutków decyzji będących przedmiotem postępowania oraz zasad postępowania dowodowego co doprowadziło do braku właściwej analizy skutków nieodwracalnych decyzji, co do której stwierdzono nieważność;

6. mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej poprzez oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona do Sądu Decyzja Prezesa, była oparta na innej podstawie niż poprzednia decyzja wydana przez dyrektora;

7. mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. z art. 3 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 §1 i 2 KPA poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej skutkującą oddaleniem skargi i utrzymaniem w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji, która była wielokrotnie przedmiotem kontroli i co do której, w toku przeprowadzonych kontroli nie zostały przedstawione jakiekolwiek zarzuty, które mogłyby skutkować stwierdzeniem jej nieważności;

8. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez Sąd do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze, co w zasadzie czyni niemożliwym kontrolę instancyjną orzeczenia.

Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Pismem z dnia 4 stycznia 2022 r. przedstawiono uzupełnienie uzasadnienia podstaw skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z dnia 4 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1480/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Decyzją z dnia 22 czerwca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach z dnia 23 marca 2018 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach z dnia 13 lipca 2011 r. przyznającej skarżącej Spółce pomoc na zalesianie w łącznej wysokości 46.822,20 zł. Ustalono bowiem, że decyzja rażąco narusza § 7 rozporządzenia zalesieniowego z powodu przekroczenia limitu powierzchniowego na skutek powiązań kapitałowoosobowych istniejących między spółką a małżeństwem N. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w pkt 1., 2., 3. petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 19 marca 2009 roku poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia limitu zalesieniowego (...); art. 26 § 2 k.s.h. poprzez jego niezastosowanie skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego poprzez uznanie (...); art. 4 § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 19 marca 2009 roku w związku z art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia dlaczego zdaniem organu skarżący nie spełniał definicji rolnika.

Kasator zarzucając Sądowi I instancji naruszenie wskazanych przepisów prawa (które w jego ocenie są przepisami prawa materialnego) nie sprecyzował, który z nich został naruszony przez błędną wykładnię, a który przez niewłaściwe zastosowanie, lub też który został naruszony przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (błąd podwójny niezależny). Według kasatora, przepisy te zostały naruszone: "poprzez uznanie"; "poprzez jego niezastosowanie skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego poprzez uznanie (...)"; "poprzez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia".

W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tymczasem w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. kasator postawił zarzuty dotyczące w istocie ustaleń faktycznych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ jako podstawę kasacyjną należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego i określić sposób jego naruszenia, Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę badał, czy w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. zawartych w art. 156 do art. 159 nie naruszono przepisów tego postępowania oraz to, czy prawidłowe było ustalenie dokonane w tym postępowaniu, że decyzja ostateczna z dnia 13 lipca 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Według Sądu I instancji, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w postępowaniu nadzwyczajnym prawidłowo ustalił, że decyzja ostateczna z 13 lipca 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na decyzję ostateczną wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym uznał, że organ administracji publicznej nie naruszył prawa materialnego – w tym wypadku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie na etapie subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, sprawie toczącej się w trybie nadzwyczajnym.

Należy przypomnieć, że przypadki gdy decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa mają miejsce wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przepis jest jasny i precyzyjny. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takim wypadku zachodzą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, ponieważ nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności skutków, które pozostają w oczywistej i jawnej sprzeczności z wzorcem wynikającym z ustawy.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Postępowanie proceduralne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zasadniczo jest uregulowane w art. 157 k.p.a.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w pkt 4. - pkt 8. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie, między innymi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego.

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który był podstawą prawną decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, jest przepisem prawa materialnego. Natomiast powołany przez organy administracji publicznej art. 158 § 1 k.p.a. określa formę rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji). Ustalenie, czy decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa jest ustaleniem z zakresu faktów dokonywanym przez organ administracji publicznej po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma zastosowanie na etapie subsumpcji zarówno w razie ustalenia, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (stwierdzenie nieważności decyzji), jak i przy ustaleniu, że decyzja została wydana zgodnie z prawem (odmowa stwierdzenie nieważności decyzji). Z tych powodów, podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. przepisu prawa materialnego nie mógł być skuteczny.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku, który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Według art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.) Zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie środka przewidzianego w art. 151 p.p.s.a. było konsekwencją nie stwierdzenia przesłanek z art. 145 § 1 p.p.s.a. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 365 § 1 k.p.c., ponieważ zgodnie z art. 1 p.p.s.a., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Natomiast według art. 1 k.p.c., kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne).

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ kasator nie podważył skutecznie ustalenia, że utworzono spółki jawne wyłącznie w celu obejścia przepisów prawa umożliwiających uzyskanie pomocy na zalesianie ze względu na powierzchnię gruntu.

Należy wskazać, że w prawie unijnym funkcjonuje klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa: "Nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia; Nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia." W orzecznictwie przyjmuje się, że klauzula generalna pozwala organom administracji na podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Ustalenie znaczenia pojęcia "warunki zostały sztucznie stworzone" następuje w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.