Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 477/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a, art. 156
journal: Dz.U. 2024 poz 1145
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 października 2024 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2024 r. nr SKO Gd/2698/23 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium

Odwoławczego w Gdańsku z 22 lutego 2024 r. nr SKO/Gd 2698/23 w przedmiocie opłaty adiacenckiej, została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Burmistrz Gminy Żukowo decyzją z 20 lutego 2023 r. ustalił P.

K. opłatę adiacencką w wysokości 22.600 zł z tytułu wzrostu wartości

działki nr [...] w B. w wyniku jej podziału na działki o nr [...] o powierzchni

0.1555 ha i nr [...] o powierzchni 8,2794 ha. Organ wyjaśnił, że decyzja podziałowa Burmistrza Gminy Żukowo z 27 kwietnia 2020 r., sprostowana postanowieniem z 5 maja 2020 r., wydana została na wniosek skarżącego oraz że Rada Miejska w Żukowie, uchwałą nr XXI1/232/2016 z dnia 22 marca 2016 roku, ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 20% różnicy wartości nieruchomości przed i po dokonaniu podziału. W konsekwencji organ powołał rzeczoznawcę majątkowego, który w operacie szacunkowym ustalił, że wartość działki przed podziałem wynosiła 4 004 000 zł, natomiast wartość działek po podziale wynosiła 4 117 000 zł, przy czym przy wycenie wartości nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Burmistrz wskazał też, że rzeczoznawca odnosząc się do zarzutów skarżącego do operatu stwierdził, że: ceny nieruchomości pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i pod zabudowę mieszkaniową są na tym samym poziomie; wartość nieruchomości należy określić na warunkach rynkowych; wszystkie analizowane transakcje nieruchomości podobnych miały miejsce na rynku lokalnym. Odnosząc się do zarzutu bezpodstawnego wybierania transakcji podobnych oraz niewłaściwej analizy rynku wskazano, że wszystkie obliczenia zawarte w tabelach na stronie 13, 16 i 20 są do siebie bardzo podobne, co świadczy o dużej stabilności i właściwym doborze transakcji nieruchomości podobnych oraz o właściwej analizie rynku. Opis nieruchomości podobnych zawarty został natomiast na stronach 12, 13, 16 i 19 i jest wystarczający i wyczerpujący. Zdaniem Burmistrza liczba transakcji nieruchomości podobnych była zbyt mała, by zaktualizować ceny transakcyjne na datę wyceny, a do wyceny zostały przyjęte transakcje nieruchomości podobnych w danych przedziałach powierzchniowych. Odnoszą się do zarzutu oznaczenia nieruchomości jako rola, a przyjęcia przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową wyjaśniono, że przeznaczenie nieruchomości a oznaczenie, opis klasoużytku, lub też klasa bonitacyjna to całkowicie różne pojęcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając odwołanie skarżącego decyzją z 22 lutego 2024 r. nr SKO/Gd 2698/23 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium powołując się na operat wskazało, że wyceniana nieruchomość położona jest we wsi B. w gminie Żukowo przy drodze

[...]. Okoliczne tereny to głównie pola uprawne i lasy. Od strony

południowej oraz zachodniej działki istnieje zabudowa mieszkaniowa, natomiast od strony północnej nieruchomość graniczy z polami uprawnymi. W jej wschodniej i zachodniej części przebiega napowietrzna linia energetyczna, a infrastruktura techniczna w postaci sieci elektrycznej, sieci wodnej, sieci kanalizacyjnej, sieci telekomunikacyjnej oraz sieci gazowej zlokalizowana jest zarówno przy zachodniej, jak południowej granicy nieruchomości. Infrastruktura techniczna w postaci sieci elektrycznej, sieci wodnej oraz sieci telekomunikacyjnej znajduje się również w pobliżu północnej granicy nieruchomości. Kształt działki ewidencyjnej o numerze [...] (przed podziałem) relatywnie regularny. Kształt działki ewidencyjnej o numerze [...]

(po podziale) regularny, zbliżony do kwadratu. Kształt działki ewidencyjnej o numerze [...] relatywnie regularny. Rzeczoznawca uwzględnił przeznaczenie działki wskazując, że teren na którym się ona znajduje nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonego uchwałą nr XI/151/ 2019 Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 27 sierpnia 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Żukowo w zakresie ujawnienia obszarów z udokumentowanymi złożami kopalin wynika, że teren, na którym znajduje się nieruchomość, zlokalizowany jest w strefie tożsamości gminy, na obszarze oznaczonym jako "obszary rozwoju osadniczego w oparciu o walory przyrodnicze". Zgodnie z zapisami studium (strony 130-132 studium) teren ten dopuszczono jako tereny mieszkalne i usługowe z powierzchnią działki od 800 m2 do 2000 m2 oraz powierzchnią zabudowy wynoszącą 20% powierzchni działki. Źródłem danych służących do opracowania operatu były m.in. oględziny nieruchomości przeprowadzone 24 listopada 2022 r. W celu określenia wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca zebrał informacje o zaistniałych na rynku lokalnym transakcjach nieruchomości podobnych. Analizą objął transakcje nieruchomościami podobnymi od marca 2018 r. do dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Do wyceny przyjął transakcje nieruchomości, których powierzchnia była większa niż 10000 m2. Z zebranej próby wyeliminował transakcje, których ceny znacząco odbiegały od ceny średniej oraz takie, w których warunki zawarcia budziły wątpliwości. Wszystkie nieruchomości były nieuzbrojone i nieogrodzone. Ustalił, że wszelkiego rodzaju wpisy związane ze służebnościami przesyłu oraz służebnościami przejazdu i przechodu zasadniczo nie wpływają na zmianę poziomu osiąganych cen nieruchomości. Cenę m2 nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca ustalił na 47,47 zł. Wartość rynkową metra kwadratowego działki [...] o powierzchni 82,794 m2 ustalił

na 47,47 zł, a działki [...] na 120,21 zł. W ocenie rzeczoznawcy aktualizacja cen transakcyjnych na datę wyceny mogłaby negatywnie wpłynąć na wynik wyceny, co prowadziłoby do sporządzenia błędnej opinii. Sporządzający w swojej opinii wykorzystał najbardziej aktualne transakcje nieruchomości podobnych, które w jego ocenie dobrze odzwierciedlają aktualny stan lokalnego rynku nieruchomości.

W ocenie Kolegium przyjęte do porównania nieruchomości są podobne do nieruchomości wycenianej z uwagi na jej mieszane przeznaczenie, położenie, stan prawny i sposób korzystania. Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów stwierdzono, że rzeczoznawca przedstawił dane pozwalające na identyfikację, a co za tym idzie i weryfikację przyjętych do porównania nieruchomości.

P. K. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium

Odwoławczego w Gdańsku z 22 lutego 2024 r. nr SKO/Gd 2698/23 zarzucił naruszenie:

1/ art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez brak dokonania wszechstronnej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu, a tym samym dokonanie dowolnej oceny dowodów i uznanie, że operat szacunkowy jest spójny i logiczny, co spowodowało znaczne zaniżenie wartości nieruchomości przed podziałem, a jednocześnie zawyżenie wartości działki nr [...] powstałej po podziale nieruchomości,

2/ art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i w sposób uniemożliwiający dokonanie jej kontroli,

3/ zaniżenie wartości działki nr [...] poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości niebędących nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej oraz brak przyjęcia cechy powierzchni w zakresie wyceny, a także przyjęcie do porównania jedynie 3 transakcji na przestrzeni 2 lat, przy czym nieruchomości te znacznie odbiegają cechami od nieruchomości wycenianej, a także są położone w znacznej odległości, a ceny transakcyjne nie są w żaden sposób wiarygodne, co powoduje, że przyjęte wartości wyjściowe do obliczeń nie przystają do wartości rynkowej nieruchomości skarżącego, a tym samym:

naruszenie § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 z późniejszymi zmianami) poprzez dokonanie nieprawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny co miało wpływ na wysokość oszacowania;

naruszenie § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 z późniejszymi zmianami) poprzez rozszerzenie rynku lokalnego, pomimo wystąpienia w nim wystarczającej liczby transakcji na przeprowadzenie szacunku metodą porównawczą;

4/ naruszenie § 4 w zw. z § 6 i § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 z późniejszymi zmianami) poprzez nieuzasadnienie przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru zastosowanej metody szacowania;

5/ naruszenie § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 z późniejszymi zmianami) poprzez niedołączenie do operatu szacunkowego istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzaniu, a za takie zgodnie z orzecznictwem należy uznać dokumenty, które pozwalają ocenić cechy podobne i wyróżniające nieruchomość szacowaną i nieruchomości przyjęte do porównania;

6/ bezpodstawne uznanie prze rzeczoznawcę, że cena 57,43 zł/m2 jest maksymalną ceną możliwą do uzyskania w warunkach rynkowych za tego rodzaju nieruchomość,

7/ bezpodstawne nadanie nieruchomości cechy "warunki inwestycyjne",

8/ bezpodstawne uznanie transakcji ujawnionych w operacie szacunkowym za transakcje podobne w sytuacji, w której zarówno powierzchnie, lokalizacje, daty transakcji, warunki transakcji, jak i powiązane z tym ceny nieruchomości różnią się w sposób tak rażący, że zastosowanie metody porównywania parami prowadzi do niższego oszacowania wartości rynkowej nieruchomości poprzez uwzględnienie nieruchomości, których cena jest zdecydowanie niższa od rzeczywistej, co prowadzi do wniosku, że rzeczoznawca majątkowy bezpodstawnie zestawił wspomniane nieruchomości, a to skutkowało zaniżeniem wartości szacowanej nieruchomości,

9/ naruszenie art. 4 ust. 16 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez uwzględnienie w materiale dowodowym operatu szacunkowego pomimo jego istotnych i oczywistych wad,

10/ naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez błędne ustalenie, że operat szacunkowy nie narusza obowiązujących przepisów prawa oraz pominięcie wniosku dowodowego strony o dopuszczenie dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych zgłoszonego w piśmie skarżącego,

11/ naruszenie art. 78 § 1 i § 2 w zw. z art. 80 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu przez organ bezkrytycznie ustaleń rzeczoznawcy,

12/ art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wniósł też o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z operatu szacunkowego załączonego do skargi.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi art. 98a ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 98a ust. 1b ww. ustawy wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Z powyższych przepisów wynika, że operat szacunkowy to jedyny dopuszczony przez prawo dowód, określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie z treścią art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n., określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, którzy wybierają właściwe podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555 ze zm.; dalej: "rozporządzenie") Stosownie do brzmienia § 55 ust. 2 tego rozporządzenia, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego.

Rzeczoznawca majątkowy powinien ponadto zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (zob. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., II OSK 746/17 - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Operat szacunkowy jest zatem wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie nie budzi przy tym wątpliwości, że operat taki, jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie z uwzględnieniem art. 80 K.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 K.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 12 kwietnia 2017 r., II SA/Bk 40/17).

W tak zakreślonych ramach prawnych, kwestia sporna w rozpoznawanej sprawie koncentruje się zasadniczo wokół oceny przez organ operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości w wysokości określonej zaskarżoną decyzją. Zdaniem skarżącego organy dokonały jedynie czysto formalnej oceny operatu szacunkowego, nie dostrzegając oczywistych niejasności lub niespójności. Nie podjęły niezbędnych działań celem prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, czego następstwem było przyjęcie poprawności kluczowego w sprawie dowodu, który zdaniem strony skarżącej został błędnie sporządzony. Efektem powyższych zarzutów jest twierdzenie przez skarżącego, że operat jest na tyle wadliwy, że nie może stanowić podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w związku z dokonanym podziałem.

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie nie ma podstaw, aby kwestionować stanowisko SKO w zakresie oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego w dniu 5 grudnia 2022 r. Należy bowiem zauważyć, że operat szacunkowy został sporządzony przez podmiot dysponujący niezbędnymi kwalifikacjami. Zakres treściowy tego operatu odpowiada wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia. Opracowanie to zawiera bowiem, zgodnie z § 55 ust. 2 powołanego rozporządzenia RM, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Treść omawianego opracowania realizuje zarazem wytyczne z § 56 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Ponadto operat szacunkowy został podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego wraz z zamieszczeniem daty i pieczęci, co odpowiada § 57 ust. 1 wymienionego rozporządzenia. Opinia biegłego nie budzi zatem wątpliwości na płaszczyźnie formalnej.

Wbrew zarzutom skargi, operat szacunkowy zawiera też istotne dokumenty jako załącznik, spełniając tym samym wymóg z jego § 56 ust. 4. Są to decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych i mapą z projektem podziału, decyzja o warunkach zabudowy, wydruk z księgi wieczystej, kopia ubezpieczenia OC rzeczoznawcy majątkowego. Nie ma natomiast podstaw aby żądać dołączenia dokumentów pozwalających ocenić cechy podobne i wyróżniające nieruchomość szacowaną i nieruchomości przyjęte do porównania. Przepisy art. 155 ust. 1 u.g.n. w powiązaniu z ust. 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zbierania informacji przez rzeczoznawcę majątkowego, niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez niego obowiązków zawodowych oraz obowiązku udostępniania rzeczoznawcy majątkowemu danych niezbędnych do szacowania nieruchomości. Nie wynika z niego, że dane te mają być podawane w operacie szacunkowym. To samo dotyczy § 56 ust. 4 rozporządzenia, gdyż mówi on o załączeniu do operatu tylko istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzaniu, a nie wszystkich (w tym jedynie pomocniczych) dokumentów, z których korzystał rzeczoznawca majątkowy. Ponadto operat szacunkowy, również dla właściciela nieruchomości wycenianej, nie może być źródłem wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Taką wiedzą może dysponować jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (zob. art. 175 ust. 3 i art. 178 u.g.n.).

Odnosząc się do zastrzeżeń skarżącego odnośnie przyjętych do porównania nieruchomości, wskazać należy, że biegły wyraźnie wskazał transakcje, które przyjął jako podstawę swoich wyliczeń oraz uzasadnił wybór zastosowanej metody szacowania wartości wycenianej nieruchomości. Dane wyjściowe zostały zaprezentowane w sposób jasny, pozwalający na ich weryfikację. Trafnie zatem organy administracji uznały, że zawarte w operacie wyliczenia są wystarczające do ustalenia wobec skarżącego opłaty adiacenckiej. W kontekście powyższego Sąd podkreśla, że poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., I OSK 2665/15).

W rozpoznawanej sprawie, w celu oszacowania wartości nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Szacując wartość dzielonej nieruchomości rzeczoznawca uwzględnił jej przeznaczenie wskazując, że teren na którym się ona znajduje nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonego uchwałą nr XI/151/ 2019 Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 27 sierpnia 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Żukowo w zakresie ujawnienia obszarów z udokumentowanymi złożami kopalin wynika, że teren, na którym znajduje się nieruchomość, zlokalizowany jest w strefie tożsamości gminy, na obszarze oznaczonym jako "obszary rozwoju osadniczego w oparciu o walory przyrodnicze". Zgodnie z zapisami studium (strony 130-132 studium) teren ten dopuszczono jako tereny mieszkalne i usługowe z powierzchnią działki od 800 m2 do 2000 m2 oraz powierzchnią zabudowy wynoszącą 20% powierzchni działki.

Skarżący zarzuca w skardze, że część nieruchomości objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem założenia biegłego nie są prawidłowe. Nie przedłożył jednak żadnego dowodu na tę okoliczność. Co więcej, również w przedłożonym przez skarżącego na etapie skargi operacie szacunkowym z dnia 25 marca 2024 r. biegły przyjął, że teren na którym się wyceniana nieruchomość nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast jest objęty studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonego uchwałą nr XI/151/ 2019 Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 27 sierpnia 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Żukowo. Zarzut zatem jest niezasadny.

Należy też zaznaczyć, że w operacie szacunkowym z dnia 5 grudnia 2022 r,. przyjęto, zgodnie ze studium, że teren ten ma przeznaczenie mieszkalne i usługowe. Już w zastrzeżeniach z dnia 9 stycznia 2023 r. skarżący zarzucał, że do porównania przyjęto transakcje nieruchomościami również o przeznaczeniu tylko pod zabudowę mieszkaniową. Odnosząc się do tego zarzutu biegły w piśmie z dnia 16 stycznia 2023 r. wyjaśnił, że ceny pomiędzy transakcjami nieruchomościami pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz pod zabudowę mieszkaniową są na tym samym poziomie. Nie ma to żadnego wpływu na osiągane ceny, a co za tym idzie na określoną wartość. Takie wyjaśnienie mieści się w sferze wiadomości specjalnych biegłego.

W celu określenia wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca zebrał informacje o zaistniałych na rynku lokalnym transakcjach nieruchomości podobnych. Analizą objął transakcje nieruchomościami podobnymi od marca 2018 r. do dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Do wyceny przyjął transakcje nieruchomości, których powierzchnia była większa niż 10000 m2 (1 ha) wskazując, że nie ma transakcji nieruchomościami o większej powierzchni. Z zebranej próby wyeliminował transakcje, których ceny znacząco odbiegały od ceny średniej, oraz takie w których warunki zawarcia budziły wątpliwości. Wszystkie zebrane transakcje ocenił pod względem wiarygodności, jeśli chodzi o warunki zawarcia transakcji, przedmiot sprzedaży oraz uzyskane ceny transakcyjne. Wszystkie nieruchomości charakteryzowały się tym, iż były nieuzbrojone oraz nieogrodzone. W trakcie analizy ustalił, iż wszelkiego rodzaju wpisy związane ze służebnościami przesyłu oraz służebnościami przejazdu i przechodu zasadniczo nie wpływają na zmianę poziomu osiąganych cen nieruchomości. Ustalił, iż dla potencjalnego nabywcy najważniejszymi czynnikami są: lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa oraz warunki inwestycyjne. Do porównania rzeczoznawca przyjął trzy transakcje dotyczące nieruchomości położonych w:

L. (gm. K.) o powierzchni 10.200 m2 (data transakcji 9 marca 2018r.

cena m2 44,12 zł)

P. (gm. Ż.) o powierzchni 13.884 m2 (data transakcji 18 listopada

2019 r. cena m2 25,21 zł)

L. (gm. Ż.) o powierzchni 26.121 m2 (data transakcji 7 kwietnia 2020r. cena m2 57,43 zł)

Lokalizację ogólną i szczególną nieruchomości wyceniane rzeczoznawca uznał za lepszą a jej możliwości inwestycyjne za gorsze (nieruchomość posiada relatywnie dużą powierzchnię z niskim współczynnikiem możliwości przeprowadzenia zabudowy. Ponadto od północy otoczona jest przez pola uprawne, a jej teren częściowo zajęty jest przez linie energetyczne). Cenę m2 nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca ustalił na 47,47 zł.

W celu określenia wartości rynkowej nieruchomości po podziale rzeczoznawca zastosował te same czynniki - lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa oraz warunki inwestycyjne.

W celu określenia wartości rynkowej działki [...] o powierzchni 82.794 m2 rzeczoznawca przyjął do porównania te same nieruchomości. Cenę m2 nieruchomości w tej części rzeczoznawca również ustalił na 47,47 zł.

W celu określenia wartości rynkowej działki [...] o powierzchni 1.555 m2 rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości położone w B.

o powierzchni:

1208 m2 (data transakcji 26 września 2019 r. cena m2 132,45 zł)

1190 m2 (data transakcji 26 marca 2020 r. cena m2 89,92 zł)

1369 m2 (data transakcji 1 kwietnia 2020 r. cena m2 87,66 zł)

Cenę m2 nieruchomości w tej części rzeczoznawca również ustalił na 120,21 zł.

Badając trend cenowy rzeczoznawca, mając na uwadze bardzo małą liczbę nieruchomości podobnych oraz własną analizę szerszego spektrum rynku nieruchomości, zdecydował się na nieaktualizowanie cen transakcyjnych na datę wyceny (trend zmiany cen 0%). W ocenie sporządzającego operat aktualizacja cen transakcyjnych na datę wyceny mogłaby negatywnie wpłynąć na wynik wyceny, co w rezultacie prowadziłoby do sporządzenia błędnej opinii. Sporządzający w swojej opinii wykorzystał najbardziej aktualne transakcje nieruchomości podobnych, które w jego ocenie dobrze odzwierciedlają aktualny stan lokalnego rynku nieruchomości.

W ocenie Sądu, należy podzielić stanowisko Kolegium, że operat szacunkowy w kontrolowanej sprawie został przez rzeczoznawcę sporządzony z zachowaniem należytej staranności, w sposób prawidłowy, rzetelny i logiczny oraz z uwzględnieniem wymogów rozporządzenia. Rzeczoznawca prawidłowo przedstawił sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym nie uchybił dokonanej analizie i charakterystyce rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Wskazał dokładnie rodzaj określanej wartości, wyjaśnił wybór podejścia, metody i zastosowanych technik szacowania. Zgromadzone dane wyjściowe zastosował do obliczeń wartości nieruchomości, które przedstawił wraz z wynikiem i jego uzasadnieniem. Operat szacunkowy zawiera zatem dane niezbędne do tego, ażeby ocenić jego rzetelność i adekwatność do okoliczności sprawy. Rzeczoznawca prawidłowo również przeanalizował rynek nieruchomości w celu wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej przed i po podziale niezbędnych do zastosowania podejścia porównawczego i metody porównywania parami. Dobór nieruchomości do analizy porównawczej jest zabiegiem wymagającym posiadania wiadomości specjalnych (wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1391/12). Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną. Z treści zaś art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. W dużym uproszczeniu można zatem stwierdzić, że jeżeli nieruchomości możemy ze sobą porównać wszystkimi cechami wpływającymi na cenę, to są one podobne w rozumieniu powyższej definicji.

W ocenie Sądu operat opiera się na prawidłowo zebranych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Ustalenie wartości nieruchomości po podziale przyjęto prawidłowo jako sumę wartości rynkowej działek wydzielonych w podziale. W konsekwencji określenie ww. wartości nastąpiło z zachowaniem dyspozycji art. 98a ust. 1b u.g.n. Jak słusznie oceniło Kolegium, tak sporządzony operat, jest w pełni wiarygodnym dowodem, pozwalającym na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości. Przedłożona opinia, jako jeden ze środków dowodowych służących organowi załatwieniu sprawy, podlegała - w myśl art. 80 k.p.a. - swobodnej ocenie dokonywanej przez organy i takiej jego oceny organy dokonały.

Biegły odniósł się też do zarzutów strony zgłoszonych wobec operatu. W powoływanym już wyżej piśmie z dnia 16 stycznia 2023 r. odniósł się nie tylko do zarzutu przyjęcia do porównania transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkalnym, ale również wskazał, że: wszystkie transakcje nieruchomościami podobnymi miały miejsce na rynku lokalnym; wszystkie obliczenia zawarte w tabelach na stronie 13, 16 i 20 po sprowadzeniu są do siebie bardzo podobne, co świadczy o dużej stabilności, właściwym doborze transakcji nieruchomości podobnych oraz o właściwej analizie rynku; opis nieruchomości podobnych na stronach 12,13, 16 i 19 jest wystarczający i wyczerpujący; dokładne położenie nieruchomości podobnych stanowi tajemnicę zawodową; aktualizacja cen transakcyjnych na datę wyceny była niemożliwa ze względu na zbyt małą liczbę transakcji nieruchomościami podobnymi; wartość wycenianej nieruchomości nie została zaniżona; do wyceny zostały przyjęte transakcje nieruchomościami podobnymi w danych przedziałach powierzchniowych; nie było możliwe przyjęcie większej liczby transakcji, albowiem wypaczałoby to sens całej wyceny; przyjęte nieruchomości podobne dobrze odzwierciedlają rynek lokalny; bliskość pól uprawnych oraz lasów przy braku prac melioracyjnych w znaczący sposób może pogorszyć warunki inwestycyjne na nieruchomości (zalania, ilość spękań, czas w jakim spękania będą się pojawiać, zapachy, pylenia, zwierzęta leśne, itd.).

W świetle powyższego nie można zarzucić sporządzonemu operatowi szacunkowemu oczywistych błędów czy niejasności. Niewątpliwie weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku). Żadna z tych sytuacji w sprawie nie zachodzi.

W przypadku gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, to na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Skarżący takiego przeciwdowodu w sprawie nie przedstawił. Zatem w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania - sposobu analizy rynku, doboru nieruchomości, wyboru podejścia, metody i zastosowanych technik szacowania, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). W wiedzy tej mieszczą się takie kwestie jak wybór metody szacowania, podejścia, najważniejsze cechy rynkowe nieruchomości (tu: kwestionowana przez skarżącego cecha dotycząca warunków inwestycyjnych), aktualność transakcji, przyjęta baza danych. Ponadto jak wskazano powyższej rzeczoznawca majątkowy ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Oznacza to, że w sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. W sytuacji, gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 przywoływanej ustawy, decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (zob. NSA z wyrok z 10 sierpnia 2021 r., I OSK 494/21). Ponieważ organ takich wątpliwości nie miał, nie sposób zarzucać mu niewystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych o dokonanie takiej weryfikacji. O taką weryfikację powinna natomiast wystąpić strona, skoro jej zdaniem istnieją wątpliwości co do rzetelności operatu szacunkowego.

Odnosząc się natomiast do operatu szacunkowego załączonego do skargi, to nie mógł on mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Operat ten nie stanowił operatu, o jakim mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. Operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie stron stanowią wyłącznie przeciwdowody dla operatu sporządzonego przez powołanego w sprawie biegłego, który z racji sporządzenia go przez osobę powołaną do tej roli przez organ, ma większe znaczenie dowodowe w sprawie. Przedstawienie kontroperatu, a więc operatu sporządzonego przez inną osobę uprawnioną, który zawierałby istotnie odmienne ustalenia w kwestii wyceny nieruchomości, może jedynie uprawdopodobnić wadliwość operatu zleconego przez organ, jednakże zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n., nawet sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego na zlecenie organu. Ponadto, co istotne, załączony do skargi operat został sporządzony już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Organ nie mógł więc się do niego odnieść ani pod jego kątem przeanalizować operatu szacunkowego z dnia 5 grudnia 2022 r. Z tych powodów załączony do skargi operat szacunkowy nie może stanowić podstawy do zakwestionowania operatu będącego podstawą rozstrzygnięcia w sprawie.

Skoro skarżący kwestionował prawidłowość sporządzonego operatu to powinien skorzystać z uprawnienia jakie daje mu właśnie powołany przepis art. 157 u.g.n. czyli złożyć kontroperat, który to dokument jako przygotowany przez podmiot uprawniony mógłby podważyć prawidłowość przyjętych przez rzeczoznawcę założeń i wyliczeń. Skarżący tego nie uczynił, operat został złożony dopiero na etapie postępowania sądowego i nie podważa on prawidłowości przyjętych przez rzeczoznawcę założeń. Różni się on co do przyjętej metody szacowania ale jak już wskazano jest to zakres wiedzy wymagający wiadomości specjalnych, który mógłby zostać zweryfikowany przez organizację zawodową rzeczoznawców, co w sprawie nie miało miejsca ze względu na brak inicjatywy dowodowej skarżącego. Przy czym przez ową inicjatywę rozumieć należy wystąpienie przez skarżącego z wnioskiem do organizacji rzeczoznawców majątkowych, a nie złożenie do organu żądania wystąpienia z taki wnioskiem.

Podsumowując dotychczasowe rozważania Sąd nie znalazł podstaw do podważenia kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w przytoczonej regulacji zasada prawdy obiektywnej znajduje swoje odzwierciedlenie w realizacji obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, która została sformułowana w art. 77 § 1 k.p.a. Niewątpliwie, nałożony w tym przepisie obowiązek zobowiązuje organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty planistycznej to sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest niezbędnym i podstawowym dowodem pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. Jak już wyżej wskazano, z art. 156 ust. 1 u.g.n. wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Dlatego też uznać należy, że orzekające w sprawie organy, stosownie do wymogu art. 80 k.p.a., istotną w niniejszej sprawie okoliczność oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z tych przyczyn wszystkie zarzuty skargi dotyczące uchybień procesowych uznać należy za niezasadne, ponieważ - co jest kluczowe w niniejszej sprawie - nie została podważona zgodność z prawem operatu szacunkowego stanowiącego opinię biegłego.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).