Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3197/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 170
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 28 art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.L. i K.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 557/20 w sprawie ze skargi A.L. i K.L. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2020 r. nr 191/2020 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 lipca 2020 r., II SA/Kr 557/20 oddalił skargę A.L. i K.L. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 6 marca 2020 r., nr 191/2020 uchylające w wyniku rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez W.F na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 123 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 17 lutego 2017 r., nr 145/2017, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej: p.b., odstąpił od orzeczenia o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z budową trejażu zrealizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w K. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 p.b. z uwagi na ich faktyczne zakończenie, nakładając na A.L., jako inwestora, obowiązek przedłożenia PINB w terminie 30 dni inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej trejażu, a także ekspertyzy technicznej określającej sposób, prawidłowość i zgodność z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz obowiązującymi normami i zasadami wiedzy technicznej robót budowlanych związanych z budową trejażu, z odniesieniem do ich statyki i bezpiecznego użytkowania oraz ewentualnego wpływu na bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z ww. działką (w tym muru posadowionego na granicy działek nr ew. [...] i [...] oraz [...]).

A.L. i K.L. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 3 pkt 3 i 9 w zw. z art. 29-31 i art. 48-51 p.b. poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi ze względu na przyjęcie przez Sąd I instancji, a wcześniej MWINB, że będący przedmiotem niniejszej sprawy trejaż (pergola), który wykonano na będącej własnością skarżących działce nr ew. [...], obręb [...], nie stanowi urządzenia budowlanego, ale samodzielny obiekt budowlany, budowlę, a tym samym jego wzniesienie powinno być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, a brak takiego pozwolenia powoduje, iż trejaż stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 p.b., podczas gdy Sąd I instancji powinien był uwzględnić skargę ze względu na fakt, że trejaż jest urządzeniem budowlanym, a w konsekwencji jego wzniesienie powinno być poprzedzone jedynie co najwyżej zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych; wobec faktu, że skarżący dopełnili tym formalnościom nie może być mowy o samowoli budowlanej w niniejszej sprawie;

2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 50-51 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi ze względu na przyjęcie przez Sąd I instancji, a wcześniej MWINB, że faktycznie wykonane roboty budowlane wykraczają znacząco poza zakres robót budowlanych określony w dokonanych zgłoszeniach, a skarżący działali w celu obejścia prawa budowlanego, a w konsekwencji nie może mieć zastosowania tryb przewidziany w art. 50-51 p.b., podczas gdy Sąd I instancji powinien był dostrzec, iż w aktach sprawy administracyjnej brak jest jakiejkolwiek podstawy do takich ustaleń organu, zwłaszcza, że budowa trejażu nie wymagała pozwolenia na budowę, a jedynie co najwyżej zgłoszenia, więc nieuzasadniony jest zarzut działania skarżących w celu obejścia prawa;

3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 7 w zw. z art. 81c ust. 2 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi ze względu na przyjęcie przez Sąd I instancji, a wcześniej MWINB, że niemożliwe było wydanie postanowienia PINB w sytuacji, gdy trejaż został już wykonany, gdyż art. 50 p.b. może być zastosowany wyłącznie do robót w toku, podczas gdy sposób postępowania w przypadku robót już wykonanych wynika z art. 51 ust. 7 p.b. i z mechanizmu przewidzianego przez ten przepis wynika, iż w przypadku spełniającym hipotezę tego przepisu nie wydaje się jedynie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a nie żadnego innego postanowienia na podstawie art. 50 p.b., a zatem PINB - w celu oceny stanu trejażu i zgodności jego wykonania ze sztuką budowlaną mógł wydać postanowienie PINB zobowiązujące skarżących do przedłożenia inwentaryzacji i ekspertyzy dotyczącej trejażu, a w każdym razie obowiązek przedłożenia ekspertyzy i inwentaryzacji trejażu mógł znaleźć oparcie w ogólnej normie z art. 81c ust. 2 p.b.;

4) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29-31 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu wzniesienia trejażu (kwiecień 2015 r.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organ nie wyjaśnił na podstawie jakiego stanu prawnego oceniał zgodność wzniesienia trejażu z prawem;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz art. 80 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i pominięcie przez Sąd I instancji wadliwości postanowienia MWINB wynikającej z: (i) wadliwej i wybiórczej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności znajdujących się w aktach sprawy inwentaryzacji oraz ekspertyzy technicznej trejażu sporządzanych w marcu 2017 r. przez mgr. inż. D.G. dotyczących w szczególności oceny trejażu jako budowli oraz zamiaru skarżących obejścia przepisów prawa budowlanego oraz (ii) braku wyraźnego wyjaśnienia przez organ na podstawie jakich dowodów wydał swoje rozstrzygnięcie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem brak ustalenia rzeczywistego i zgodnego z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie stanu rzeczy skutkował wydaniem postanowienia MWINB uchylającego postanowienie PINB, mimo braku spełnienia przesłanek określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dawał i daje podstawę do wydania postanowienia o treści tożsamej z postanowieniem PINB i nie było konieczne jego uchylenie, natomiast Sąd I instancji powinien uchylić postanowienie MWINB, która zostało wydane mimo braku spełnienia określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanek;

2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organ działał w sposób nie budzący zaufania do administracji publicznej, ale wręcz zaufanie to podważający, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nieuwzględnienie zasady zaufania obywatela do organu skutkowało wydaniem postanowienia MWINB sprzecznego z aktami administracyjnymi, w których w sposób całkowicie odmienny oceniono sprawę posadowienia przez skarżących trejażu;

3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organ uniemożliwił skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem brak możliwości wypowiedzenia się przez skarżących co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań uniemożliwił ustosunkowanie się skarżącego do "nowego poglądu" przyjętego w sprawie przez MWINB; gdyby skarżący mieli możliwość wyjaśnienia MWINB, dlaczego trejaż jest urządzeniem budowlanym, tj. zgodnie z art. 3 pkt 9 p.b. urządzeniem technicznym związanym z domem jednorodzinnym skarżących, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, z pewnością postanowienie MWINB miałoby inną treść - utrzymywałoby postanowienie PINB w mocy;

4) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 123 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy Sąd I instancji powinien był na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uchylić postanowienie MWINB jako naruszające art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na fakt, że MWINB w sposób nieuzasadniony uchylił postanowienie PINB w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i utrzymanie zaskarżonego postanowienia PINB w mocy, a postępowanie prowadzone przez MWINB nie uzasadniało zmiany lub uchylenia postanowienia PINB, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd I instancji powinien był przyjąć, iż MWINB wobec faktu, że postanowienie PINB jest prawidłowe, powinien był zastosować art. 138 § 1 pkt 1 i utrzymać postanowienie PINB w mocy, potwierdzając, iż trejaż stanowi urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b., a wszystkie czynności konieczne do ewentualnej legalizacji trejażu zostały wykonane, ponadto, w ocenie skarżących, wydanie postanowienia wyłącznie uchylającego postanowienie PINB jest błędnym wyrzeczeniem, nieprzewidzianym przez art. 138 k.p.a., który stosuje się odpowiednio do postanowień wydanych wskutek złożenia zażalenia;

5) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że MWINB błędnie przyjął, iż od postanowienia PINB przysługiwało zażalenie komukolwiek innemu, niż skarżącym, gdyż wyłącznie na skarżących postanowienie PINB nakładało obowiązki, a tym samym tylko oni mieli gravamen w jego zaskarżeniu, podczas gdy Sąd I instancji powinien był stwierdzić wadliwość postanowienia MWINB z tego powodu, że organ powinien był umorzyć postępowanie odwoławcze stwierdzając, iż W. F. nie miał gravamen w zaskarżeniu postanowienia PINB, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd I instancji przyjął brak gravamen w zaskarżeniu postanowienia PINB powinien był uwzględnić skargę skarżących ze względu na wadliwość postanowienia WINB.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz postanowienia MWINB, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, wnosząc ponadto o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżących na uzasadnionej podstawie.

Kontrolą Sądu I instancji zostało objęte postanowienie MWINB z 6 marca 2020 r. uchylające na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 p.b. postanowienie PINB, którym nałożony został na skarżącego obowiązek przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej zrealizowanego samowolnie trejażu, a także ekspertyzy technicznej określającej sposób, prawidłowość i zgodność z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz obowiązującymi normami i zasadami wiedzy technicznej robót budowlanych związanych z jego budową. Przesłanką stwierdzenia wadliwości poddanego kontroli instancyjnej postanowienia było stwierdzenie przez organ zażaleniowy, że sporne roboty budowlane nie mogły zostać poddane przez PINB procedurze naprawczej określonej w art. 50-51 p.b., a co za tym idzie wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 p.b., było niedopuszczalne, czemu towarzyszyło równocześnie uznanie, iż obowiązek sformułowany w rozstrzygnięciu postanowienia z 17 lutego 2017 r. należy uznać sam w sobie za nieuzasadniony na płaszczyźnie dowodowej z uwagi na nieskomplikowany charakter samowolnie zrealizowanych przez skarżącego robót budowlanych. To stanowisko w całości podzielił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku oddalającym skargę skarżących i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie cechuje się ono jakąkolwiek wadliwością, albowiem ocena prawna Sądu nie uchybia przepisom prawa materialnego i procesowego powołanym w podstawach wniesionej skargi kasacyjnej.

Spornością skarżący kasacyjnie objęli w kontrolowanym postępowaniu kwestię tego, czy zrealizowane na działce nr ew. [...], obręb [...] w K. roboty budowlane prowadziły do wykonania obiektu budowlanego w formie budowli (art. 3 pkt 3 p.b.), jak przyjął MWINB i co zaakceptował Sąd I instancji, czy też skutkowały one powstaniem urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 p.b.), które nie musiało zostać poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę w świetle przyjętego w art. 29-30 p.b. przez ustawodawcę sposobu reglamentacji robót budowlanych. Skarżący sprzeciwili się równocześnie uznaniu, że w toku procesu inwestycyjnego naruszyli zasady procedury zgłoszeniowej. Twierdzenia powyższe pozbawione są jednakże zakładanej skuteczności, albowiem kwalifikacja prawna, jaka powinna być nadawana zrealizowanym przez skarżącego robotom budowlanym, jak również tryb, w jakim powinny być one poddane legalizacji, wiążąco zostały przesądzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 listopada 2020 r., II OSK 2649/20. Orzeczeniem tym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżących od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 maja 2020 r., II SA/Kr 444/20 oddalającego sprzeciw skarżących od decyzji MWINB z 6 marca 2020 r., nr 142/2020 uchylającej decyzję PINB z 14 kwietnia 2017 r. orzekającą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. o odstąpieniu od nałożenia na skarżących obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych związanych z budową trejażu i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Prawomocnie uchylona decyzja PINB z 14 kwietnia 2017 r. pozostawała aktem wieńczącym fazę postępowania naprawczego związaną z oceną sposobu doprowadzenia do zgodności z prawem zrealizowanych przez stronę robót budowlanych, znajdując swoją podstawę faktyczną w ustaleniach przyjętych przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o treść przedłożonej przez skarżących inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej trejażu, a także treść jego ekspertyzy technicznej, tj. dokumenty, do których przedłożenia sporne postanowienie PINB zobowiązywało skarżącego jako inwestora. W przywołanym orzeczeniu z 13 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stanowiący przedmiot prowadzonego postępowania obiekt z uwagi na swoje cechy konstrukcyjne nie wyczerpuje definicji trejażu, ponieważ jest on obiektem o konstrukcji żelbetowej, składającym się z dwóch litych ścian przykrytych daszkiem pokrytym dachówką o długości 5,94 m i 2,99 m oraz wysokości około 3,56 m, co odpowiada definicji budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 p.b. Trejaż stanowi element architektury ogrodowej o konstrukcji ażurowej, mający za zadanie zasadniczo podtrzymywanie roślinności. W odniesieniu do zarzutu nieuwzględnienia w sprawie wniosków wynikających z przedłożonej przez skarżących ekspertyzy technicznej z marca 2017 r. dotyczącej wykonanego trejażu żelbetowego Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że wadliwość, którą na płaszczyźnie dowodowej można przypisać organom nadzoru budowlanego, nie wyraża się w pominięciu przez MWINB przy kwalifikacji prawnej obiektu stanowiska autora ekspertyzy, ale raczej w bezkrytycznym kierowaniu się przez PINB treścią tego opracowania. Mając na uwadze dokonane przez skarżących zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, Naczelny Sąd Administracyjny równocześnie stwierdził, że działania inwestora poprzedzające realizację inwestycji świadczą o chęci obejścia przepisów prawa. W takim przypadku znajdować zastosowanie względem samowolnie zrealizowanego "trejażu", niepozostającego w żadnym razie urządzeniem budowlanym, na co nietrafnie wskazywali skarżący, powinien nie tyle tryb naprawczy z art. 50-51 p.b., ale tryb legalizacyjny z art. 48 p.b.

Nie może budzić wątpliwości, że legalność zaskarżonego postanowienia MWINB wyznaczana być powinna przez pryzmat oceny prawnej, jaka została sformułowana przez sądy administracyjne w odniesieniu do zgodności z prawem decyzji administracyjnej kończącej postępowanie naprawcze, w którym ww. postanowienie zostało wydane, z uwagi na materialnoprawne i procesowe powiązanie tychże aktów. O wiążącym charakterze oceny sformułowanej w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego przesądza art. 170 p.p.s.a. Określona w art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca orzeczenia sądowego w odniesieniu tak do organu, jak i do sądu oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, co powinno skutkować uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Powoduje to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie powinna być ona podważana. Jak się jednolicie przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie dających się pogodzić w systemie sprawowania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., I OSK 2904/19; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., II OSK 211/18).

Mając na uwadze przywołane stanowisko, które wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 listopada 2020 r., nie zachodziły w sprawie warunki do utrzymania w mocy postanowienia PINB, przez co organ zażaleniowy - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Nie stanowi wadliwości nadanie rozstrzygnięciu zamieszczonemu w zaskarżonym postanowieniu MWINB formy sprowadzającej się wyłącznie do uchylenia poddanego kontroli instancyjnej postanowienia z 17 lutego 2017 r., albowiem taki rodzaj postanowienia należy uznać za przewidziany dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stosowanego odpowiednio do postanowień. Zarówno w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 3287/19; wyrok NSA z 28 października 2015 r., II OSK 2518/15), jak i w piśmiennictwie (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 473-474) nie budzi wątpliwości, że powyższy przepis umożliwia organowi zażaleniowemu tak wydanie postanowienia merytoryczno-reformacyjnego (zmieniającego), jak i postanowienia kasacyjnego prowadzącego jedynie do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Powyższe sprawia, że odrzucić w całości należy tezę skarżących, iż wydanie postanowienia wyłącznie uchylającego postanowienie PINB było "błędnym wyrzeczeniem", nieprzewidzianym przez art. 138 k.p.a.

Z punktu widzenia treści, jaka została nadana rozstrzygnięciu zamieszczonemu w zaskarżonym postanowieniu MWINB, pozbawiona znaczenia procesowego jest kwestia zasadności odstąpienia przez organ I instancji od orzeczenia o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z budową spornego obiektu budowlanego traktowanego przez skarżących jako trejaż. Mając na uwadze zastrzeżenia zgłoszone przez skarżących względem tego elementu rozstrzygnięcia, wymaga jedynie zauważenia, że w sytuacji, gdy w dacie wszczęcia postępowania poddawane procedurze naprawczej roboty budowlane są zakończone, nie zachodzą warunki nakazujące wydanie postanowienia je wstrzymującego (por. wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 3012/20; wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., II OSK 3267/19).

Oddalając skargę, Sąd I instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 w zw. z art. 144 k.p.a., ponieważ W.F., wbrew odmiennemu stanowisku skarżących, był uprawniony do zainicjowania postępowania zażaleniowego jako strona postępowania naprawczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw, by krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia na postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 i 3 p.b. ograniczać wyłącznie do adresata obowiązku nałożonego tym postanowieniem. Takie prawo przysługuje każdej ze stron postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 p.b. Wynika to z faktu, że wstrzymanie robót budowlanych wykonywanych w warunkach wymienionych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 p.b., ustalenie niezbędnych zabezpieczeń robót, czy też nałożenie wymogu przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz jakkolwiek nie prowadzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tym niemniej może mieć wpływ na sytuację prawną innych osób niż inwestor. Posługiwanie się przez skarżących kategorią gravaminis jest nieuzasadnione. W wyroku z 22 września 2022 r., II OSK 2874/21 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że procedura administracyjna nie zna instytucji gravamen, co powoduje, że nie uzależnia dopuszczalności środka zaskarżenia (środka prawnego) od jego istnienia. Z zapatrywaniem tym należy się w całości zgodzić. Legitymację do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB w kontrolowanym postępowania wyznaczał interes prawny przysługujący żalącemu stosownie do art. 28 k.p.a., a nie "pokrzywdzenie" sprowadzające się do niekorzyści, która, jak przyjmują błędnie skarżący, powinna być odnoszona podmiotowo wyłącznie do inwestora jako adresata obowiązku określonego w postanowieniu. Należy mieć na uwadze, że to do strony postępowania należy ocena istnienia potrzeby ochrony jej interesu prawnego i w każdym przypadku, gdy wyraża ona "niezadowolenie" z postanowienia w znaczeniu ujętym w art. 128 k.p.a., ma ona prawo do jego zaskarżenia. Podjęta przez W.F. czynność procesowa kwestionująca zasadność wydanego przez PINB postanowienia stanowiła materializację powyższego uprawnienia.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.