Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1312/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 323
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1049/22 w sprawie ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] kwietnia 2022 r., znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2021 r. znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz B.M. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 grudnia 2022 r. III SA/Kr 1049/22, oddalił skargę B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 14 kwietnia 2022 r. nr SKO-NP-4115-49/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Organ I Instancji decyzją z 27.12.2021 r. odmówił skarżącej przyznania żądanego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, iż z uzupełnionego materiału dowodowego, tj. z oświadczeń strony, jak i z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym, matką. Jest to osoba leżącą, przewlekle obłożnie chorą i z racji tego stanu zdrowia wymaga pomocy i wsparcia w czynnościach dnia codziennego. Organ I instancji ustalił, że na równi z wnioskodawczynią są jeszcze trzy osoby zobligowane do alimentacji matki. Dwie z tych osób (córka M. i syn C.) odmówiły przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, złożyły jedynie oświadczenie, iż nie są w stanie wspomóc matki w zapewnianiu jej opieki.

W odwołaniu od opisanej wyżej skarżąca zarzuciła dokonanie przez organ I instancji błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad matką.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 14 kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podało m.in., że z przedłożonego Orzeczenia o Stopniu Niepełnosprawności z dnia 12.09.2019 r., wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. wynika, że matka skarżącej legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności orzeczonym do 30.09.2022 r. i nie da się ustalić tego, od kiedy niepełnosprawność istnieje, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15.05.2017 r.

Zwróciło uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń wywiadu środowiskowego, jak i załączonej dokumentacji medycznej wynika, że osoba wymagająca opieki (matka skarżącej) mieszka wspólnie z wnioskodawczynią, która od 2014 r. nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Nadto organ l instancji ustalił, że skarżąca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji na rzecz matki. Z ustaleń organu wynika, że w równym stopniu, do alimentacji niepełnosprawnej zobowiązane jest również troje innych jej dzieci (rodzeństwa skarżącej), tj. córka M., synowie C. i S. W stosunku do córki M. i syna C., wg Kolegium Odwoławczego nie zostało wykazane, że zachodzą, leżące po ich stronie obiektywne przeszkody, które wykluczałyby możności wywiązania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonych decyzji oraz przyznania kosztów postępowania.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę

Zdaniem Sądu I instancji uwzględniając kontekst systemowy, nie może budzić wątpliwości to, że w zakresie nieuregulowanym w u.ś.r. zastosowanie znajdują inne przepisy prawa, w tym w szczególności przepisy ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Wszak art. 17 ust. 1 u.ś.r. odsyła do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazując, że zakresem podmiotowym świadczenia pielęgnacyjnego objęte mogą być tylko te osoby, na których zgodnie z przepisami wskazanego Kodeksu, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem tych, o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższego odesłania także wynika, że znacznie prawne dla ocen przyjmowanych na potrzeby spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (związku przyczynowego), ma niewątpliwie kwestia istnienia obowiązku alimentacyjnego obciążającego inne niż wnioskodawca osoby. Dostrzec przy tym trzeba, że w samej ustawie o świadczeniach rodzinnych podniesione zagadnienie nie zostało uregulowane, przez co odwołanie się do regulacji K.r.o. uznać należy za w pełni usprawiedliwione.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca ma dwóch braci oraz siostrę, które to osoby są zobowiązane do alimentacji niepełnosprawnej matki, w równym, co skarżąca, stopniu. W ocenie Sądu trafnie orzekające w tej sprawie Kolegium Odwoławcze uznało, że po stronie jednego z braci skarżącej (S.) istnieją obiektywne przesłanki wykluczające możliwość jego partycypacji w opiece nad matką. Jak bowiem ustalono w postępowaniu, jest to osoba nadużywająca alkoholu, a źródło jej utrzymania stanowią wyłącznie świadczenia z opieki społecznej. Taka sytuacja, trafnie została oceniona, jako wykluczająca możliwość efektywnego współpartycypowania wymienionej osoby w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną matką (opieki bezpośredniej lub poprzez łożenie na utrzymanie uprawnionego). Zarazem dostrzec trzeba, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające nie dostarczyło usprawiedliwionych podstaw do przyjęcia, aby po stronie dwóch pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji matki skarżącej (siostry M. oraz brata C.) występowały obiektywne przyczyny stanowiące przeszkody w możliwości wywiązywania się tych osób z obowiązku zapewnienia matce opieki. Trafnie bowiem dostrzegło Kolegium Odwoławcze, że choć siostra skarżącej M. złożyła oświadczenie, iż nie może sprawować pieczy nad matką z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym mężem, to jednak okoliczność ta nie została nawet uprawdopodobniona. Na poparcie powyższych twierdzeń nie został bowiem załączony żaden dokument poświadczający stan zdrowia szwagra skarżącej. Z kolei brat skarżącej C. oświadczył, że pracuje, ma swoją rodzinę i nie jest w stanie współpartycypować w opiece nad matką. Jednocześnie odmówił on przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (k. 8). Powyższe zasadnie uprawniało organy administracji do stwierdzenia, iż w przypadku tej osoby nie występowały obiektywne okoliczności, stanowiące przeszkody w możliwości wywiązywania się z obowiązku zapewnienia matce opieki. Za takie obiektywne okoliczności uznać nie można bowiem pracy zawodowej dzieci niepełnosprawnego rodzica, czy też niczym niepopartej informacji (zapewnień) o niewystarczającej kondycji finansowej dla zapewnienia potrzebującemu rodzicowi środków na jego konieczne utrzymanie. To bowiem, że rodzeństwo skarżącej pracuje i nie może sprawować opieki nad matką, stanowiło efekt dokonanego wyboru, który osób tych nie zwalniał, choćby z obowiązku partycypacji w kosztach uprawnionego

W przedstawionych okolicznościach, w ocenie Sądu I instancji trafne było stanowisko organu odwoławczego, że skoro skarżąca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji, a materiał sprawy nie wykazał występowania obiektywnych przesłanek zwalniających inne dzieci niepełnosprawnej z troski o matkę, to nie zostało w sprawie dowiedzione – wymagane przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r. – istnienie związku przyczynowego między potrzebą całkowitej rezygnacji z aktywności zawodowej przez skarżącą, a opieką sprawowaną nad matką. Z tych względów Sąd uznał kontrolowaną decyzję za nienaruszająca przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. M. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki kilku osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji na jej rzecz uniemożliwia przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego jednemu z nich pomimo spełnienia przez niego wszystkich ustawowych przesłanek;

b) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Sąd, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką z uwagi na brak uwzględnienia w powyższym zakresie rodzeństwa zobowiązanego w równym stopniu do alimentacji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej w sprawie skargi, alternatywnie zaś przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

2. zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Nadto skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a żadna z pozostałych stron postępowania w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej i orzeka w tych granicach.

Stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżącej przysługuje wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne mimo posiadania przez nią trójki rodzeństwa zobowiązanych do alimentacji względem niepełnosprawnej matki.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisu u.ś.r., regulujące zasady i warunki przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 16 grudnia 2019 r., z którego wynika, że osoba ta jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, a niezdolność ta istniała 1 października 2019 r. Niepełnosprawna, w grudniu 2020 r. przeszła udar mózgu, czego skutkiem jest prawostronny niedowład na granicy porażenia, leczy się z powodu choroby układu oddechowego i krążenia, pozostaje w domowej wentylacji mechanicznej przez tracheostomię. Niepełnosprawna jest osobą leżącą, pampersowaną, poddawaną rehabilitacji trzy razy w tygodniu oraz jest objęta opieką pielęgniarską przez dwa dni w tygodniu. Ze względu na stan zdrowia, osoba ta wymaga opieki i pomocy w codziennym funkcjonowaniu. Wymaga stałej opieki i pielęgnacji w zabezpieczeniu podstawowych potrzeb życiowych, zwłaszcza w utrzymaniu higieny osobistej, przygotowaniu i podawaniu posiłków, utrzymaniu czystości pomieszczeń, robieniu zakupów, podawaniu leków, zmiany pampersów, utrzymaniu kontaktu z placówkami służby zdrowia i urzędami. Skarżąca, jedyna z rodzeństwa, zapewnia matce opiekę i pielęgnację całodobowo, zabezpieczając wszystkie potrzeby w zakresie żywienia, leczenia, utrzymania higieny osobistej. Z oświadczenia wnioskodawczyni wynika, że już od 2014 r. zrezygnowała z poszukiwania zatrudnienia w związku z koniecznością zabezpieczenia matce opieki i pielęgnacji.

Podkreślenia wymaga, że zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy, nie kwestionują, iż ze względu na ciężki i poważny stan zdrowia matka skarżącej wymaga pomocy i opieki, a opiekę tą zapewnia jej skarżąca, jedna z czwórki dzieci.

Jednak, zarówno w ocenie Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, w realiach tej sprawy z uwagi na posiadanie przez skarżącą jeszcze trójki rodzeństwa obciążonych, w równym stopniu co ona, obowiązkiem alimentacyjnym względem matki, w stosunku do których nie ma obiektywnych przeszkód uniemożliwiających im wywiązanie się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego – brak jest możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego,

Z takim stanowiskiem Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, nie sposób się zgodzić.

Bezsprzecznie zarówno skarżąca, jak i jej rodzeństwo, należą do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie względem matki i jednocześnie uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało się stanowisko, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy wnioskodawca, czy może ktoś z rodzeństwa, winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA z: 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1596/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt 1626/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1554/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1521/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1627/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1397/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1407/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1471/23; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 127/23; 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 781/22; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22; 5 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1576/22; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21).

Zatem stwierdzić trzeba, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz skarżącej, rodzeństwa należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołany przepis wśród wyraźnie określonych negatywnych i pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie przewiduje takiej negatywnej przesłanki.

Wypada nadmienić także, że kwestie sytuacji materialnej osoby wymagającej opieki, jak również sytuacji materialnej osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjnego nie podlegają badaniu w postępowaniu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko to znajduje oparcie w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. I OPS 2/22, w której wyraźnie zostało stwierdzone, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki. Kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego.

Należy zwrócić uwagę, iż brak jest podstaw, aby na wykładnię przepisów u.ś.r. miały oddziaływać przesłanki dotyczące uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej określone w ustawie o pomocy społecznej. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zawiera bowiem żadnych odesłań w tym zakresie. Z kolei w zakresie warunków, zasad i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r. ma charakter autonomiczny i nie ma podstaw przyjmowanie - jak to uczynił Sąd Wojewódzki - że przepisy u.ś.r. powinny być wykładane z uwzględnieniem przepisów ustawy o pomocy społecznej i określonych w niej przesłanek odnoszących się do celów i zasad pomocy społecznej. Świadczenia rodzinne stanowią, obok świadczeń z pomocy społecznej, element systemu zabezpieczenia społecznego, ale w żadnym wypadku nie stanowią elementu systemu pomocy społecznej, czego zdaje się nie rozróżniać Sąd I instancji. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych "celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych jest budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych (...)". Tym samym zasady określone w ustawie o pomocy społecznej, w tym też określona w art. 2 tej ustawy, na którą powołuje się Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego nie znajdują żadnego zastosowania. Podkreślenia wymaga, iż warunkiem koniecznym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest wyłącznie spełnienie przesłanek pozytywnych określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Nie można zgodzić się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w kontekście świadczenia pielęgnacyjnego, pomoc jest możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m. in. możliwości oparte na współdziałaniu wszystkich dzieci osoby potrzebującej, ewentualnie z możliwości zatrudnienia opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych). Podkreślić należy, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. takiego wymogu nie ustanawia, natomiast wyraźnie określa podmiotowe i przedmiotowe oraz pozytywne i negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne, czy też sąd administracyjny, dodatkowych, nieprzewidzianych w u.ś.r., negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W odniesieniu do stanowiska Sądu I instancji, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. O obowiązkach Państwa do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony stanowią art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, jednakże nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. I OPS 2/22).

Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie wypowiadał się co do obowiązków Państwa w zakresie udzielania rodzinie pomocy i ochrony. W wyroku z 12 kwietnia 2011 r. SK 62/08, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przyjęty przez ustrojodawcę w art. 71 ust. 1 zdaniem drugie Konstytucji RP termin "szczególna pomoc" obejmuje obowiązek władz publicznych, po pierwsze, zapewnienia każdemu członkowi rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej minimum egzystencjalnego, a po drugie, zapewnienia pomocy wykraczającej poza zwykłą pomoc. Konstytucja pozostawia przy tym ustawodawcy (działającemu w ramach wartości i zasad konstytucyjnych) swobodę określenia progu egzystencjalnego, odpowiadającemu minimalnemu poziomowi wynikającemu z potrzeb konsumpcyjnych człowieka w danych warunkach społeczno-ekonomicznych.

W kontekście powyższego wywody Sądu I instancji w zakresie art. 71 ust. 1 Konstytucji RP są niezrozumiałe i tym samym trudne do zaakceptowania. W świetle przywołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca w u.ś.r. określił zasady i warunki m. in. przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych (art. 17). Przepis ten określa przesłanki zarówno pozytywne i negatywne, jak i podmiotowe i przedmiotowe przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Innymi słowy, żadne inne przesłanki niż określone w art. 17 u.ś.r. nie mogą być brane pod uwagę przez organy administracji publiczne przy rozpatrywaniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji ani z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, ani z art. 17 u.ś.r. nie wynika, aby wymagane i konieczne było ustalanie przez organy administracji publicznej sytuacji rodziny osoby wymagającej opieki, w tym ustalanie możliwości uzyskania przez taką osobę świadczeń alimentacyjnych od osób ustawowo zobowiązanych do ich ponoszenia.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że z zawartego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. odesłania do k.r.o. wynika, że znaczenie prawne dla ocen przyjmowanych na potrzeby spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (związku przyczynowego), ma niewątpliwie kwestia istnienia obowiązku alimentacyjnego obciążającego inne niż wnioskodawca osoby. Nie można się również zgodzić z tym, że skoro w samej u.ś.r. powołane zagadnienie nie zostało uregulowane, to usprawiedliwione jest odwołanie się do regulacji k.r.o.

Zauważyć należy, że nie można, z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy (vide - uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 , sygn. akt I OPS 5/13).

Uszło przede wszystkim uwadze Sądu I instancji, że odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów k.r.o. ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów k.r.o. w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. (...). W kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów k.r.o., a u.ś.r. zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach k.r.o., co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak – wbrew stanowisku Sądu I instancji - jest odesłania do stosowania przepisów k.r.o. w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. I OPS 2/22).

W kontekście powyższego podkreślenia wymaga, iż skoro odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów k.r.o. ma ograniczony charakter i nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów k.r.o. w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania, to nie można do postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stosować powołanych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 129 § 2, art. 135 § 1 i 2, art. 140 § 1 k.r.o.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach rozpoznawanej sprawy, należy uznać, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką nie daje jej sposobności do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Skarżąca bowiem codziennie wykonuje osobiście wszelkie czynności opiekuńcze nad matką w takim zakresie, który pozostaje adekwatny do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Poważny stan zdrowia matki skarżącej, co zresztą przyznają zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy, wymaga bezsprzecznie stałej przy niej obecności i podejmowania różnego rodzaju czynności opiekuńczych w różnych porach, w ciągu całego dnia przez cały rok. Opieka ta sprawowana jest także w święta i dni wolne od pracy. Zauważyć też trzeba, że skarżąca przez cały czas czuwa przy matce i pozostaje w gotowości do jej udzielenia wymaganej pomocy. Mając zatem na względzie zakres i charakter sprawowanej opieki nad matką, w pełni zrozumiały jest brak możliwości pogodzenia tej opieki z podjęciem przez skarżącą zatrudnienia, choćby w niepełnym wymierza czasu pracy.

Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, iż w niniejszej sprawie bez żadnych wątpliwości występuje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką. Brak podejmowania przez skarżącą zatrudniania wywołany jest bez wątpienia koniecznością sprawowania opieki nad matką, a zakres i charakter tej opieki uniemożliwia podjęcie przez skarżącą aktywności zawodowej. Zatem całkowicie nieuprawnione jest stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, o niewystępowaniu związku przyczynowo – skutkowego miedzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką.

Zasadnie zatem skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez bezkrytyczną akceptację stanowiska organu odwoławczego o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad matką.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku oraz aktualny stan prawny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obydwu instancji.