Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 390/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2024 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] Wójt Gminy L., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego E. M. z dnia [...] sierpnia 2023 r. (wpływ wniosku – [...] sierpnia 2023 r.) uzupełnionego i zmienionego w dniu [...] listopada 2023 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] obręb L. D., gm. L. ze względu na niespełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej jako "upzp"). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono obszar analizowany wokół działki objętej wnioskiem w odległości 192 m, tj. w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu (64 m x 3), w którym – jak podkreślił - pominięto istniejącą zabudowę zlokalizowaną na działce objętej wnioskiem inwestora. Na tak wyznaczonym obszarze analizowanym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej powoływanej również jako "analiza"), która wykazała, że choć przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej występującej na terenie analizowanym, to jednak określone we wniosku skarżącego parametry budynku, tj. szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej odbiegają od obliczonych dopuszczalnych wartości wynikających z przeprowadzonej analizy. Wnioskowany wskaźnik szerokości elewacji frontowej w wymiarze 6,32 m nie mieści się bowiem – jak podkreślił organ - w wyliczonym stosownie do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DzU. 2003 r. Nr 164 poz. 1588 ze zm., dalej "rozporządzanie MI") średnim przedziale tego wskaźnika dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym (10,5 m) z 20% tolerancją, tj. 8,4 m-12,6 m, zaś wnioskowany wskaźnik wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 2,5 m, a więc znacznie poniżej obliczonej wartości średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych na obszarze analizowanym wynoszącej 4,9 m. Jednocześnie organ zaznaczył, że zobowiązany był w sprawie odnieść się do konkretnych określonych przez inwestora parametrów.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym zarzucił naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej "kpa"), poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli w szczególności poprzez brak rozważenia możliwości odstępstw od średniej szerokości elewacji frontowej i górnej krawędzi elewacji frontowej dla objętej wnioskiem inwestycji;

- art. 61 ust. 1 upzp ponieważ organ nie przeprowadził szczegółowej i wyczerpującej analizy funkcji i cech zabudowy, nie rozważył możliwości odstępstw od średnich wskaźników szerokości elewacji frontowej i górnej krawędzi elewacji frontowej.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wyjaśnił, że wniosek w przedmiotowej sprawie dotyczy już istniejącej zabudowy i został złożony z uwagi na wszczęte postępowanie legalizacyjne, w ramach którego skarżący został zobowiązany do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśnił przy tym, że budynki wykonane na działce nr [...] wzniesiono jako budynki rekreacji indywidualnej w oparciu o zgłoszenia dokonane w dniu [...] stycznia 2024 r., potwierdzone brakiem sprzeciwu ze strony S. T.. Jednakże w wyniku przeprowadzonej kontroli budynków, organ nadzoru budowlanego uznał, że zawierają one odstępstwa od treści dokonanych zgłoszeń i że znajdzie do nich zastosowanie tryb legalizacji samowoli budowlanej. Podkreślił, że warunkiem legalizacji jest uzyskanie m.in. decyzji o warunkach zabudowy, tymczasem w sprawie Wójt uniemożliwia legalizację wykonanego obiektu, nie biorąc pod uwagę, że dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Podniósł także, że kontynuacja wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego, a z taką sytuacją mamy w przedmiotowej sprawie, gdyż jak podkreślił, zamierzenie inwestycyjne w żadnym razie nie koliduje z istniejącym na obszarze analizowanym ładem przestrzennym.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO", "Kolegium") decyzją z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji podjął prawidłowe działania w celu ustalenia czy planowana inwestycja jest możliwa do realizacji w parametrach określonych we wniosku. Ustalenia organu I instancji SKO oceniło jako pełne i wiarygodne oraz oparte na wyliczeniach matematycznych wynikających z danych z przeprowadzonej analizy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że odstępstwa od ustaleń analizy są możliwe, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające takie działanie, że muszą one służyć zachowaniu ładu przestrzennego oraz że celem odstępstw nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie. W okolicznościach sprawy nie ukazały się natomiast fakty, które świadczą, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na przedmiotowej działce w parametrach innych niż te wynikające z przeprowadzonej analizy prowadzić będą do zachowania ładu przestrzennego. Tym samym zarzut niepodjęcia przez organ I instancji z urzędu działań mających na celu "podciągnięcie" parametrów do tych wskazanych przez inwestora jest chybiony. Ponadto, jak podkreślił organ odwoławczy pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. Wójt poinformował inwestora o niespełnieniu przesłanek dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a skarżący nie podjął żadnych działań w celu wykazania okoliczności mogących wpłynąć na ocenę zgromadzonego materiału dowodowego.

Powyższe rozstrzygnięcie skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie w całości obydwu wydanych w sprawie decyzji i podnosząc zarzuty tożsame z podniesionymi na gruncie odwołania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazując na nieprawidłowość w działaniu organów polegającą na nieuwzględnieniu możliwości odstępstw w zakresie szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, zwrócił dodatkowo uwagę że na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym (nr [...] oraz nr [...]) występuje zabudowa, która odbiega od średnich wartości w zakresie ww. parametrów zabudowy, obejmuje bowiem budynki o szerokości elewacji frontowej mniejszej niż 10,5 m.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną wydanych w przedmiotowej sprawie decyzji stanowiły przepisy upzp (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) oraz rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przy czym, wskazać należy, że na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688, dalej jako "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r. doszło do istotnej zmiany przepisów upzp. Jednak – co istotne, jak wskazano w art. 59 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej – do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tj. upzp) w brzmieniu dotychczasowym. Odnośnie zaś konieczności zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r., pomimo wejścia w życie nowego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazać należy na treść § 12, który stanowi, że do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. W rozpatrywanej sprawie wpływ wniosku inicjującego postępowanie miał miejsce w dniu 17 sierpnia 2023 r., a więc zarówno przed wejściem w życie ustawy zmieniającej (tj. 24 września 2023 r.), jak i przed wejściem w życie przepisów nowego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii (tj. przed 15 lipca 2024 r). Wobec tego zastosowanie w przedmiotowej sprawie mają przepisy upzp w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej oraz przepisy rozporządzenia MI.

Stosownie do treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Wydanie jednak takiej decyzji możliwe jest, stosownie do treści art. 61 ust. 1 upzp, jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ bada zatem czy wnioskowana przez stronę zainteresowaną zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego jest zgodna z wymienionymi warunkami z art. 61 ust. 1 upzp. Łączne spełnienie tych warunków stanowi (poza wyłączeniami ustawowymi) warunek konieczny wydania decyzji o warunkach zabudowy. W art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp ustawodawca wprowadził wymóg spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zasad ta wymaga, aby planowana inwestycja stanowiła kontynuację istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Chodzi w niej o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie i ochronę ładu przestrzennego w sytuacji braku planu miejscowego. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone ustaleniem wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu istniejącego. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu objętego wnioskiem obszar analizowany w sposób określony w art. 61 ust. 5a upzp i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym rozwinięcie zasady dobrego sąsiedztwa, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 upzp, określa rozporządzenie MI. Organ administracyjny przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, zobligowany jest więc dokonać szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, objętego wyznaczonym obszarem analizowanym, a następnie ustalić wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób określony szczegółowo w rozporządzeniu MI, a w konsekwencji ocenić czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech. Wyniki przeprowadzonej analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a upzp, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia MI).

Istotnym jest ponadto, że przy rozpatrywaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i badaniu czy zachodzą warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, a więc czy spełniona została w danym wypadku zasada dobrego sąsiedztwa, podstawę ustaleń organu stanowi stan faktyczny i prawny zachodzący w dniu wydawania decyzji o warunkach zabudowy, w tym istniejąca legalnie wzniesiona zabudowa. W żadnym wypadku nie można brać pod uwagę obiektów zrealizowanych z naruszeniem prawa (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2092/15 – dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Oznacza to, że wykonana w ramach samowoli budowalnej zabudowa nie może stanowić odniesienia dla wnioskowanej inwestycji, a zatem w analizie powinna być uwzględniona zabudowa zgodna z porządkiem prawnym i w związku z tym nie może ona obejmować obiektów będących efektem samowoli budowlanej (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 796/17 – dostępny jw.).

Biorąc pod uwagę przedmiot sporu w sprawie, należy też podkreślić, że przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jak wynika z przepisów rozporządzenia MI, obowiązującą zasadą jest w przypadku wskaźnika szerokości elewacji frontowej ustalanie tego wskaźnika na podstawie "średniej" wielkości szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia MI), a tylko jako odstępstwo od tej zasady dopuszczono wyznaczanie innej wielkości tego wskaźnika, co zastrzeżono jednak wymogiem, aby wynikało to z analizy (§ 6 ust. 2 rozporządzenia MI). Także w przypadku wskaźnika wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jedynie na zasadzie odstępstwa uzasadnionego wynikami analizy dopuszczono wyznaczanie tego wskaźnika dla nowej zabudowy inaczej (§ 7 ust. 4 rozporządzenia MI) niż poprzez przedłużenie krawędzi elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia MI) czy też – w sytuacji uskoku - poprzez przyjęcie "średniej" wielkości tego wskaźnika na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia MI). Wymaga przy tym zaznaczenia, że to iż przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków (odstępstw), a jedynie wymagają, aby wynikało to z analizy, nie może oznaczać swobody i dowolności. Tak więc dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, ale w takiej sytuacji z samej analizy muszą wynikać szczegółowe powody i przesłanki dla odstąpienia od wartości średniej. Przesłanki te winny być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego. Autor analizy ma obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny - dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości. Odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1228/18 - dostępny jw.). W konsekwencji, analizujący winien wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika. Ponadto, należy mieć na względzie, że poszczególne przepisy rozporządzenia MI, pozwalają na wyznaczenie danego wskaźnika zabudowy z odstępstwem od "średniej" wielkości tego wskaźnika w obszarze analizowanym, natomiast nie mówią nic o możliwości przekroczenia wartości "maksymalnych" czy też "minimalnego" wskaźnika zabudowy. Odstępstwo od wartości średniej prawodawca uwarunkował bowiem wymogiem, by wynikało to z analizy. Dlatego też to ustalenia analizy stanowią możliwe granice odstępstwa od średniego wskaźnika, a wyznaczają je występujące w obszarze analizowanym największe i najmniejsze wartości danego wskaźnika (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt 1330/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 188/15 – dostępne jw.). Odnośnie kwestii możliwości określania wskaźnika zabudowy na zasadzie odstępstwa należy też wskazać, że w przypadku zawnioskowania przez inwestora o określenie danego parametru na zasadzie wyjątku od wartości średniej, rolą organu powinno być rozważenie czy istnieje taka możliwość w świetle występujących w obszarze analizowanym uwarunkowań przestrzenno-urbanistycznych, co jest w szczególności uzasadnione w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy wynika z prowadzonego postępowania legalizacyjnego i w związku z tym dotyczy on zrealizowanego już obiektu budowlanego o określonych wymiarach i parametrach.

Przed przejściem do analizy istoty problemu w sprawie, wskazać należy jeszcze na istotną kwestię z punktu widzenia stanu faktycznego, tj. okoliczność, iż skarżący złożył przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budynku na działce o nr [...] L. D., gm. L., właśnie na potrzeby postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu T. . Przy czym faktem znanym tut. Sąd z urzędu jest to, iż wyrokami: z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1244/21 oraz z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1245/21 (dostępne jw.) WSA w Bydgoszczy orzekł o oddaleniu skarg E. M. na postanowienia organu nadzoru budowalnego wyższego stopnia z dnia [...] lipca 2021 r. wydane w przedmiocie wstrzymania budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych parterowych niepodpiwniczonych z poddaszem użytkowym na działce o nr [...] L. D., gm. L., która to działka również stanowi własność skarżącego i która to wraz z zabudową została uwzględniona w sporządzonej w sprawie analizie funkcji i cech zabudowy. Co istotne, w wyrokach tych przesądzono, że budynki na działce nr [...] wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z tej samej przyczyny także wyrokiem z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1243/21 WSA w Bydgoszczy orzekł o oddaleniu skargi E. M. na postanowienie organu nadzoru budowalnego wyższego stopnia z dnia [...] lipca 2021 r. wydane w przedmiocie wstrzymania budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego niepodpiwniczonego z poddaszem użytkowym na działce o nr [...] L. D., gm. L..

Mając na uwadze powyższe przepisy, poczynione do nich uwagi oraz okoliczności sprawy Sąd stwierdził, że choć sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera błędy, gdyż: nie przeanalizowano w niej możliwości odstępstw od średnich parametrów zabudowy w obszarze analizowanym, o jakie wnioskował inwestor; uwzględniono w obszarze analizowanym budynki wzniesione w ramach samowoli budowlanej (na działce nr [...]) i jednocześnie nie uwzględniono legalnie wzniesionej zabudowy o tożsamej funkcji, znajdującej się na działce inwestycyjnej – to jednak analiza materiału dowodowego sprawy uzasadnia stanowisko Sądu, że uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy.

Przede wszystkie bowiem wyeliminowanie z obszaru analizowanego nieprawidłowo uwzględnionej przez organy działki nr [...] - na której znajdują się budynki wzniesione w ramach samowoli budowlanej i które stanowią de facto jedyną wskazaną w analizie zabudowę zbliżoną spornymi parametrami do budynku objętego przedmiotowym wnioskiem – spowoduje, że przy ponownym potencjalnym weryfikowaniu możliwości zastosowania dla planowanej zabudowy odstępstw od średnich wielkości wskaźników szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej występujących w obszarze analizowanym, nie można by było uwzględnić i nawiązać do parametrów zabudowy występującej na działce nr [...], co ma istotne znaczenie gdyż zabudowa na działce nr [...] ma zbliżone do wnioskowanej zabudowy wielkości wskaźników szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, i jako taka mogłaby stanowić punkt odniesienia do rozważania możliwości odstępstwa od wartości średnich ww. wskaźników w obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie orzekające organy uznały, że to ze względu na wnioskowane wielkości wskaźników szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej brak jest możliwości wydanie decyzji pozytywnej, gdyż odbiegają one od obliczonych średnich wartości tych wskaźników wynikających z przeprowadzonej analizy. Skarżący zarzucił natomiast brak rozważenia możliwości odstępstw od wartości średnich zabudowy. Jak podkreślono możliwe granice odstępstwa od średniego wskaźnika zabudowy wyznaczają występujące w obszarze analizowanym największe i najmniejsze wartości danego wskaźnika. Ze sporządzonej analizy wynika, że szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków na działce nr [...] wynosi odpowiednio 6 m i 2,5 m. Skarżący wnioskował natomiast o ustalenie wskaźnika szerokość elewacji frontowej w wymiarze 6,32 m, a wskaźnika wysokość górnej krawędzi elewacji w wymiarze 2,5 m. Parametry zabudowy na działce nr [...] dla wskaźnika szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mogłyby stanowić punkt odniesienia dla możliwości zastosowania odstępstw od wartości średnich ww. wskaźników, a tym samym uzasadniać zarzut braku rozważenia takiego odstępstwa. Okoliczność jednak, że zabudowa na działce nr [...] została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej, co stwierdzono ww. ostatecznymi postanowieniami organu nadzoru budowalnego wyższego stopnia w przedmiocie wstrzymania budowy budynków i ww. wyrokami WSA w Bydgoszczy, oznacza że zabudowa na działce nr [...] nie może stanowić odniesienia dla wnioskowanej inwestycji, a zatem nie mogłaby ona stanowić uzasadnienia dla ewentualnego odstępstwa od wartości średniej wskaźnika zabudowy. Należy też podkreślić, że wnioskowana przez skarżącego wielkość wskaźnika szerokości elewacji frontowej (6,32 m) nie mieści się w wyliczonym w analizie średnim przedziale wskaźnika szerokości elewacji frontowej dla zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym z 20% tolerancją, tj. 8,4 m - 12,6 m oraz że wskazany przedział wartość średniej uwzględnia parametry zabudowy na działce nr [...]. Po wyeliminowaniu zabudowy na działce nr [...] (w związku z tym iż stanowi ona samowolę budowlaną), wskazany średni wskaźnik osiągnęłaby jeszcze wyższą wartość, tym bardziej odbiegającą od szerokości elewacji zabudowy objętej wnioskiem. To samo odnosi się do wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, którego średnia wielkość zgodnie z ustaleniami analizy wynosi 4,9 m, a skarżący zawnioskował o określenie tego parametru w wysokości 2,5 m, a więc znacznie poniżej obliczonej wartości średniej. Analogicznie jak w przypadku szerokości elewacji frontowej, nieuwzględnienie w ramach analizy działki nr [...] wiązałoby się z wyższą wartości średniego wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Podsumowując stwierdzić należy, że wyeliminowanie z analizy działki nr [...] spowoduje zatem zawyżenie średnich wartości dla omawianych parametrów, co tym bardziej "oddali" wnioskowane przez skarżącego wskaźniki od ich średnich wartości w obszarze analizowanym, a ponadto doprowadzi do sytuacji, w której odstępstwa wnioskowane przez inwestora nie będą nawiązywać do istniejącej na działce nr [...] zabudowy o podobnych parametrach, tymczasem zabudowa istotnie odstająca od zastanej już zabudowy w obszarze analizowanym, bez żadnego nawiązania do tendencji w zakresie kształtowania danych parametrów, które pozostawałyby w związku z proponowanymi przez inwestora wartościami – będzie naruszać ład przestrzenny.

Jeżeli zaś chodzi o kwestię braku uwzględnienia w ramach obszaru analizowanego zabudowy istniejącej na działce inwestycyjnej nr [...] (z pominięciem budynku zrealizowanego w ramach samowoli budowalnej w stosunku do którego wydano ostateczne postanowienie z dnia [...] lipca 2021 r. w przedmiocie wstrzymania budowy budynku, a skargę na to postanowienie oddalono wyrokiem z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1243/21), to wyjaśnić należy, że Sąd rozpoznający sprawę wyraża stanowisku, że w sytuacji gdy na działce objętej wnioskiem istnieje już zabudowa o funkcji tożsamej z planowaną zabudową, nie można a limine pominąć w analizie zabudowy istniejącej na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Istniejąca bowiem na działce inwestora zabudowa (wzniesiona w zgodzie z przepisami prawa) także tworzy ład przestrzenny, a ratio legi art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp jest utrzymanie ładu przestrzennego. W celu zachowania ładu przestrzennego może zatem zachodzić konieczność dostosowania nowej zabudowy do sytuacji występującej na działkach sąsiednich, ale również na działce inwestora (zob. wyroki: NSA z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 761/16; WSA w Bydgoszczy z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1148/20 – dostępne jw.). Jednakże w okolicznościach sprawy wzięcie pod uwagę zabudowy na działce objętej wnioskiem nie spowodowałoby możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji o parametrach określonych we wniosku skarżącego, co oznacza że brak uwzględnienia zabudowy występującej na działce inwestycyjnej nie miał wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Legalnie zrealizowanej budynek na działce inwestycyjnej ma bowiem dużo większe gabaryty niż zabudowa objęta wnioskiem w przedmiotowej sprawie. Z analizy mapy dołączonej do decyzji organu I instancji i wniosku inwestora wynika jednoznacznie, że już sama szerokość elewacji frontowej budynku na działce inwestycyjnej jest znacznie większa (wynosi ona 14 m) od wnioskowanej przez skarżonego wielkości tego wskaźnika (6,32 m), a w związku z tym nie mogłaby ona (szerokość elewacji frontowej nieuwzględnionego w analizie, legalnie zrealizowanego, budynku na działce inwestycyjnej) stanowić uzasadnienia dla ewentualnego odstępstw od średniej wielkości tego wskaźnika w obszarze analizowanym. Ponadto uwzględnienie szerokość elewacji frontowej budynku na działce inwestycyjnej spowodowałoby, że średnia wielkości tego wskaźnik dla obszaru analizowanego byłaby jeszcze wyższa niż wyliczona z pominięciem zabudowy występującej na działce inwestycyjnej. Oznacza to tym samym, że nawet uwzględnienie legalnie zrealizowanej zabudowy na działce inwestycyjnej nie pozwalałoby na określnie wskaźnika szerokości elewacji frontowej zgodnie z wnioskiem inwestora. Jednocześnie należy podkreślić, że w związku z tym, iż w sprawie mamy do czynienia z już zrealizowanym obiektem budowlanym, nie można było określić parametrów dla przedmiotowej inwestycji w innym wymiarze niż te które posiada już wykonana inwestycja.

W tym stanie rzeczy wskazać należy, że w istocie organy orzekające w sprawie – zgodnie z zarzutami skargi – wydały decyzje w oparciu o wadliwie przeprowadzoną analizę funkcji i cech zabudowy (w której w szczególności nie rozważono należycie możliwości odstępstw, w której uwzględniono w obszarze analizowanym działkę z zabudową wzniesioną nielegalnie i nie uwzględniono legalnie wzniesionej zabudowy istniejącej już na działce inwestora), naruszając tym samym przepisy zarówno upzp, jak i kpa. Wszystkie te uchybienia Sąd ocenił jednak jako pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Konieczność wyeliminowania z obszaru analizowanego zabudowy znajdującej się na działce nr [...] oraz okoliczność występowania na działce inwestycyjnej budynku mającego znacznie większą szerokość elewacji frontowej w stosunku do budynku objętego wnioskiem skarżonego, powoduje bowiem po pierwsze, że nie ma możliwości uzasadnienia odstępstwa od średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej (z tolerancją do 20 %) nawiązaniem do podobnego parametru zabudowy w obszarze analizowanym, a po drugie oznacza że średnia wartości wskaźnika szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym byłoby jeszcze wyższe niż wyliczona w analizie. Tym samym Sąd stwierdził, że w okolicznościach sprawy zasadne było wydanie wobec inwestora decyzji negatywnej z uwagi na brak możliwości określenia wskaźnika szerokości elewacji frotowej zgodnie z wnioskiem inwestora. Niecelowym byłoby jednocześnie uchylanie wydanych decyzji z uwagi na dostrzeżone uchybienia, podczas gdy samo rozstrzygnięcie o przedmiocie sprawy jest prawidłowe, co wykazano powyżej.

W tym stanie rzeczy, uwzględniając wszelkie poczynione wyżej uwagi, Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa, orzekł o oddaleniu wniesionej skargi.