Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 53/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 106 par. 3, art. 153, art. 170, art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 305/23 w sprawie ze skargi Z. Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2022 r., znak: SKO.ZP/415/514/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Z. Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 sierpnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 305/23, po rozpoznaniu skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 9 grudnia 2022 r., nr SKO.ZP/415/514/2022, którą organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 19 września 2022 r., nr AU-2/6730.2/661/2022, w części ustalającej na stronie 1 decyzji w wersie 18-20 nazwę inwestycji oznaczonej jako "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. i drogą dojazdową na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. jw.", i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [...] (część działki), [...], [...] (część działki) obr. [...] przy ul. [...] w K. i drogą dojazdową na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. jw.", a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

Ze wskazanych rozstrzygnięć wynika, że postępowanie administracyjne w tej sprawie wszczęto na wniosek D.M. prowadzącego działalność gospodarczą pn. Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe [...] złożony w dniu 14 grudnia 2006 r. Decyzją z 4 kwietnia 2011 r. Prezydent Miasta Krakowa ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 4 listopada 2011 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta Krakowa w dniu 12 marca 2013 r. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, lecz i to rozstrzygnięcie zostało uchylone w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 29 maja 2013 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolejna decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 10 listopada 2017 r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 17 lipca 2018 r. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 marca 2019 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1291/18, uchylił decyzje organów obu instancji ze względu na błędne wyznaczenie obszaru analizowanego w sporządzonej na potrzeby postępowania analizie urbanistycznej. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że błędne wyznaczenie obszaru analizy przekłada się na wadliwość ustalonych w decyzji wskaźników powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej poprzez odniesienie się do średnich występujących w obszarze analizowanym. Sąd zobowiązał organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy do uzupełnienia analizy poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób zgodny z wiążącymi wytycznymi. Wniesiona przez inwestora skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 sierpnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 237/20.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 19 września 2022 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wyjaśnił, że w celu realizacji zaleceń Sądu, została przygotowana nowa analiza urbanistyczno-architektoniczna dla obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz.U. nr 164 poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Organ pierwszej instancji szczegółowo omówił sposób wyznaczenia tego obszaru analizowanego wskazując, że jego granicę wyznaczono koliście 80 m wokół granic terenu wskazanego do zabudowania na działkach nr [...], [...], [...]. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że planowana inwestycja w zakresie ustalonych warunków zabudowy, spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p. Podkreślono, że parametry dla wnioskowanej inwestycji zostały wyznaczone w nawiązaniu do parametrów zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Tym samym zapewniono odpowiednie, zgodne z zasadą utrzymania ładu przestrzennego, wkomponowanie planowanej zabudowy w zastany układ urbanistyczny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności wyjaśniło, że spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p. Stwierdzono, że wyznaczony ponownie obszar analizowany pozwolił prawidłowo ustalić zasady kształtowania polityki przestrzennej, jak też określić parametry i cechy dominujące w sąsiedztwie. W tak wyznaczonym obszarze autorka analizy ustaliła występowanie działek sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. działek nr [...], [...], [...], [...], dostępnych od ul. [...] oraz działkę nr [...] z zabudową w granicy terenu inwestycji. Projektowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie dla występujących w obszarze analizowanym obiektów o funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Funkcja mieszkalna wielorodzinna planowanej inwestycji jest zgodna ze sposobem użytkowania budynków i funkcją zagospodarowania terenu na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej oraz znajdujących się w tym samym układzie.

Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził, że skarga [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. jest częściowo zasadna i prowadzi do uchylenia decyzji Kolegium. Sąd Wojewódzki, oceniając ponowne postępowanie organów obu instancji i wydane decyzje, uznał bowiem, że choć organy sprostały wymogom wynikającym z wytycznych prawomocnego wyroku i je wykonały, to jednak w sposób niewystarczający, gdy chodzi o ustalenie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy planowanej inwestycji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w tym zakresie sprawa została rozstrzygnięta przez organ odwoławczy z naruszeniem wzorców normatywnych wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym zakresie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w analizie trafnie wskazano, że planowana zabudowa winna w sposób harmonijny wpisywać swój gabaryt w obowiązujące już parametry wysokościowe zabudowy działek nr [...], [...], [...], [...] o zróżnicowanych wysokościach - przy uwzględnieniu topografii terenu o różnicach w zakresie do 1 m i położeniu terenu inwestycji powyżej terenu przywołanych działek. Na akceptację, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, zasługuje również to, że wobec wysokości sąsiedniej zabudowy o większych wysokościach niż średnie z obszaru analizowanego, zrezygnowano z odwzorowania średniej arytmetycznej z obszaru analizowanego i zastosowano § 7 ust. 4 rozporządzenia, dopuszczający inne wyznaczenie wysokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy.

Sąd Wojewódzki wskazał, że gabaryty wysokościowe nowej zabudowy wyznaczone w decyzji powinny nawiązywać do charakterystycznych wysokości występujących w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji. Koniecznym było ustalenie wysokości elewacji frontowej w decyzji w nawiązaniu do najniżej położonej krawędzi okapu z sąsiedztwa, czyli na działce nr [...] i wysokości kalenicy na tej działce z uwagi na różnice w rzędnej terenu w tym rejonie oraz usytuowaniu terenu inwestycji o 1 m wyżej niż sąsiednich działek. W tej sytuacji jednak, zdaniem Sądu pierwszej instancji, trafnie zarzucono w skardze, że określenie w decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy - jej gzymsu/okapu lub attyki w przedziale 9 m - 11 m nie wyżej niż 215,3 m n.p.m. (układ odniesienia kronsztadt 86), zaś wysokości kalenicy w przedziale 12 m - 14,5 m, nie wyżej niż 218,8 m n.p.m. (układ odniesienia kronsztadt 86) - rzeczywiście spowodowałoby, że planowany budynek byłby o ok. 1,5 m wyższy niż budynek istniejący na działce sąsiedniej nr [...] (do którego według wyników analizy ma nawiązać wysokością).

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wyliczenia dokonane wprost na podstawie danych ze sporządzonej analizy dowodzą, że planowany budynek byłby wyższy od tego na działce nr [...], wbrew opisowym wynikom i postulatom urbanistycznym analizy i nie będzie stanowił kontynuacji wysokości zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istniejące sprzeczności i niedokładności w tym zakresie muszą zostać wyjaśnione i usunięte. Należy wskazać dokładne pomiary rzędnych terenu działki inwestycyjnej i działki nr [...], na której położony jest budynek, do którego ma nawiązać nowa zabudowa. Nowo projektowana zabudowa nie powinna być wyższa niż ta na działce nr [...], bowiem z analizy jednoznacznie wynika że nowa zabudowa ma wprost nawiązywać do wysokości budynku na działce nr [...], z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo i zabudowę przy granicy z terenem inwestycji, co uzasadnia zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Jak wskazano, to, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora.

Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy do uwzględnienia, że parametry wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy ustala się jak w § 7 ust. 1 rozporządzenia. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej.

Jednocześnie za bezzasadne Sąd pierwszej instancji uznał pozostałe zarzuty skargi, w tym dotyczące "braku posiadania przez teren planowany pod zabudowę drogi dojazdowej" oraz "pominięcia jako stron postępowania właścicieli lokali w budynkach przy ul. [...] w K. zarządzanych przez skarżącą".

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyło podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 7 ust. 4 rozporządzenia - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy - jej gzymsu/okapu lub attyki i wysokość kalenicy zostały wadliwie wyznaczone z uwagi na niewystarczające wyjaśnienie przyjętego w decyzji poziomu tych parametrów - gdy tymczasem organ obszernie i szczegółowo uzasadnił sposób ustalenia tych (i pozostałych) parametrów, powody, dla których koniecznym i usprawiedliwionym względami przestrzennymi było zastosowanie wyjątkowych unormowań z odwołaniem się do stanu i parametrów zabudowy występującej w całym obszarze analizowanym oraz przy szczególnej analizie zabudowy z otoczenia terenu inwestycji, bacząc na zachowanie wymagań ładu przestrzennego;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 7 ust. 4 i § 8 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość kalenicy dachu nie będą stanowiły kontynuacji wysokości zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji - podczas gdy:

a. brak jest wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku - w odniesieniu do uregulowanego w § 8 rozporządzenia, sposobu ustalania wysokości kalenicy jako elementu geometrii dachu, na czym wadliwość ta ma polegać - podczas, gdy geometria dachu jest ustalana na podstawie geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym i zasada ta została zrealizowana w przedmiotowej sprawie, zwłaszcza że nawiązuje do wysokości kalenic z najbliższego otoczenia terenu inwestycji – co nie jest równoznaczne z zachowaniem identyczności tych parametrów;

b. Sąd pominął, że dokonane przez organy wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia stanowi inne ustalenie od wyznaczenia tego parametru na podstawie zasady przedłużenia wysokości zabudowy na działkach sąsiednich, co było uzasadnione potrzebą właściwego wkomponowania nowej zabudowy w jej bezpośrednie otoczenie, w nawiązaniu do wysokości budynku na działce nr [...], a co zostało zrealizowane przy ustaleniu dla nowej zabudowy zarówno wysokości do okapu, jak i kalenicy oraz maksymalnych rzędnych wysokościowych, co wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji nie oznacza obowiązku ścisłego odwzorowania zarówno rzędnej, jak i wysokości tego budynku;

c. Sąd błędnie przyjął, że celem organów było ustalenie wysokości nowej zabudowy w taki sposób, aby po jej zrealizowaniu nowa zabudowa nie była wyższa niż budynek na działce nr [...], podczas, gdy w decyzji uchylonej i decyzji organu pierwszej instancji takie założenie nie zostało wysłowione, zaś organy uwzględniły różnice w topografii terenu inwestycji i dz. nr [...] ustalając konkretne rzędne wysokościowe dla nowej zabudowy, co zostało wyczerpująco omówione i uzasadnione w analizie i decyzji;

d. Sąd błędnie przyjął, że użycie słowa "w nawiązaniu" oznacza obowiązek ustalenia rzędnej i wysokości nowej zabudowy równym tym parametrom budynku na działce nr [...], podczas gdy organ pierwszej i drugiej instancji, w tym skarżący kasacyjnie szczegółowo wyjaśnił sposób ustalenia tego parametru, wnikliwie przeanalizował wartości wysokościowe zabudowy występujące w całym obszarze analizowanym i tej z najbliższego otoczenia terenu inwestycji, zaś mając świadomość różnic w topografii terenu między ww. działkami ustalił wysokość nowej zabudowy w odniesieniu do budynku na działce nr [...], dopuszczając jednak jego nieznacznie większą wysokość z uwagi na wyższą rzędną terenu inwestycji;

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:

- art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej ani wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1291/18, od którego wniesiona skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 237/20, poprzez przyjęcie, że wyznaczona w uchylonej decyzji Kolegium wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy – jej gzymsu/okapu lub attyki w przedziale 9 m - 11 m, nie wyżej niż 215,3 m n.p.m. (układ odniesienia kronsztadt 86) i wysokość kalenicy w przedziale 12 m - 14,5 m, nie wyżej niż 218,8m n.p.m. (układ odniesienia kronsztadt 86) jest nieprawidłowa, podczas gdy w analogiczny do obecnego sposób i na tym samym poziomie były wyznaczone parametry wysokościowe w decyzji, która była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i Naczelnego Sądu Administracyjnego w wiążących w sprawie wyrokach i które to parametry zostały uznane za prawidłowo wyznaczone;

- art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne oparcie wyroku na prywatnej analizie złożonej w toku postępowania sądowoadministracyjnego, podczas gdy dowód ten nie był znany na etapie rozstrzygania sprawy przez organy administracyjne i de facto stanowił dowód z opinii biegłego, a nie z dokumentu, a nadto dowód ten nie służył wyjaśnieniu istotnych okoliczności mogących być ustalonymi w oparciu o zalegające w aktach sprawy mapy, lecz je stworzył - tym samym dowód ten nie powinien być dopuszczony przez Sąd pierwszej instancji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja Kolegium narusza przepisy prawa materialnego, podczas gdy w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia tego naruszenia, a decyzje obu instancji zostały wydane w sytuacji zaistnienia wszystkich koniecznych warunków z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na wskazaniu tego przepisu jako podstawy prawnej orzeczenia, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji nie wskazał, na czym polegało naruszenie przez organ przepisów postępowania określających wzorce postępowania w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu decyzji i odpowiedzi na skargę, w których Kolegium dokładnie i wyczerpująco odniosło się do zarzutów odwołań i skarg, w tym zwłaszcza w zakresie dotyczącym ustalonych parametrów urbanistycznych i kwestionowanej przez Sąd pierwszej instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicy dla planowanej zabudowy, a do których to rozważań Kolegium nie odniósł się Sąd w wydanym wyroku.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie złożonej skargi, względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna okazała się zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Nietrafny okazał się zarzut oparty na podstawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przywołany przepis określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, wobec czego stanowi on usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w przepisie lub elementy te są sformułowane w sposób na tyle niepełny, niejasny lub oderwany od realiów sprawy, że nie pozwalają na rekonstrukcję podstaw i motywów rozstrzygnięcia, uniemożliwiając kontrolę wyroku. Oceniając uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie można stwierdzić, że jest ono dotknięte tak kwalifikowanymi uchybieniami. Motywy rozstrzygnięcia zostały w uzasadnieniu przedstawione precyzyjnie. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny, który przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, wskazał podstawę prawną oraz wyjaśnił motywy wydanego wyroku. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia zatem podstawowe wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd Wojewódzki podejmując zaskarżone orzeczenie, nawet jeśli stanowisko to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest prawidłowe.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. polegający, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, na tym, że Sąd pierwszej instancji dopuścił na etapie postępowania sądowego dowód z opinii biegłego, który stanowił następnie podstawę uchylenia decyzji organu odwoławczego. Zgodnie z przywołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie, przedłożona przez skarżącą Spółdzielnię wraz ze skargą "Analiza treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (...)", sporządzona przez arch. M.K., nie tyle stanowiła dowód uzupełniający z dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., co przedstawiała stanowisko, które skarżąca przyjęła we wniesionej skardze za własne i które podlegało rozpatrzeniu jako argumentacja skarżącej.

Trafny okazał się natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ze wskazanego przepisu wynika, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające później w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu. Dotyczy to zatem postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w danej sprawie administracyjnej. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" odnosi się do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i zakresu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Z kolei art. 170 p.p.s.a. przesądza, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu.

Przedmiotem kontroli legalności przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 9 grudnia 2022 r., uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 19 września 2022 r., w części ustalającej nazwę inwestycji i w tym zakresie rozstrzygająca co do istoty, a w pozostałym zakresie utrzymująca decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [...] (część działki), [...], [...] (część działki) i drogą dojazdową na działkach nr [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] w K., została ona wydana w warunkach związania wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 marca 2019 r., II SA/Kr 1291/18, od którego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 sierpnia 2021 r., II OSK 237/20, oddalił skargę kasacyjną. Przywołanym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił wcześniejsze decyzje organów obu instancji ustalające warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ze względu na błędne wyznaczenie obszaru analizowanego w sporządzonej na potrzeby postępowania analizie urbanistycznej, które przekładało się automatycznie na wadliwie ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej wskutek odniesienia się do średnich parametrów występujących w obszarze analizowanym.

Natomiast kontrolowanym w niniejszej sprawie wyrokiem Sąd Wojewódzki uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 9 grudnia 2022 r. uznając, że ustalone w decyzji parametry wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie znajdują wystarczającego uzasadnienia w sporządzonej analizie urbanistycznej. W pozostałym zakresie Sąd a quo uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową.

Odzwierciedlony w zaskarżonym wyroku wynik przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji jest sprzeczny z wiążącą oceną prawną sformułowaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 marca 2019 r., II SA/Kr 1291/18, w którym kwestia wysokości planowanej zabudowy stanowiła przedmiot rozważań i refleksji. Odnosząc się wówczas do zarzutów skargi wniesionej również przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w K., Sąd zaakceptował ustalone parametry wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, które w tożsamy sposób określono w aktualnie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wiążącego wyroku wskazano, że: "jak wynika z analizy, sąsiednia najbliższa zabudowa na działce nr [...] posiada wysokość do okapu 8.5 – 9m, wysokość kalenicy ok. 12m; z kolei z drugiej strony na działce nr [...] zabudowa ma wysokość do okapu 10-11m, kalenicy do 15m; na działce nr [...], wysokość do okapu wynosi 10,5-11 m, do kalenicy 14-16m; na działce nr [...] wysokość do okapu wynosi 10,5 m, wysokość kalenicy do 14 m. Trzeba zauważyć, że wszystkie wymienione działki są działkami sąsiednimi, w które przede wszystkim winna wpisać się powstająca zabudowa, jak chodzi o wysokość budynku. Tak też wynika z parametrów ustalonych dla inwestycji; mianowicie zgodnie z § 7 ust. 4 wskazano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosić ma 9-11m, a wysokość kalenicy w przedziale 12-14,5 m. Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych i logicznych do sięgania do działek położonych dalej przy ul. [...], zwłaszcza jeśli zabudowa wielorodzinna, do której aspiruje planowana inwestycja, jest w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości".

Podkreślić przy tym należy, że w sporządzonych na potrzeby postępowania obu analizach urbanistycznych, podstawę ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki stanowiła, zgodnie z § 7 rozporządzenia, ta sama istniejąca zabudowa na działkach sąsiednich. Wyznaczony w ten sposób parametr wysokości, poddany kontroli w wiążącym wyroku, nie uległ zdezaktualizowaniu przy sporządzaniu kolejnej analizy urbanistycznej, opartej na tych samych danych wyjściowych, co poprzednio. Sąd pierwszej instancji przyjmując, że ustalenie wysokości nastąpiło niezgodnie z przepisami, wyraził ocenę prawną sprzeczną z tą, którą sformułował Sąd Wojewódzki w wiążącym wyroku. Tymczasem oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu w sprawie przed organami administracji publicznej ma pierwszorzędne znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu, w rezultacie których ma nastąpić merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonanego obalenia zaskarżonego aktu. Kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, nie mogą być ponownie oceniane.

W konsekwencji naruszenia zasady związania oceną prawną wyrażoną w wiążącym wyroku Sądu Wojewódzkiego za zasadne należało również uznać zarzuty kasacyjne odnoszące się do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 7 ust. 4 rozporządzenia, których prawidłowy sposób zastosowania w niniejszej sprawie został objęty tą wiążącą oceną. Sąd Wojewódzki naruszył powyższe przepisy przyjmując, że planowany budynek, który ze względu na różnicę w poziomach terenu pomiędzy działkami, pomimo takich samych parametrów, może być wyższy od istniejącego budynku na działce nr [...], nie będzie stanowił kontynuacji wysokości zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego. Uwzględnienie jako kluczowej zasady wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów u.p.z.p., a kontrola legalności ustalonych parametrów i wskaźników zabudowy powinna polegać nie tyle na matematycznej weryfikacji tych parametrów, lecz ocenie czy realizują one zasadę kontynuacji i nie pozostają w konflikcie z istniejącym porządkiem urbanistycznym. Nie sposób bowiem oczekiwać, aby nowa zabudowa w każdym wskaźniku zawsze miała wynikać z arytmetycznej średniej, w oderwaniu od konkretnych uwarunkowań urbanistycznych. W pewnych sytuacjach prowadziłoby to bowiem do ustaleń stanowiących w istocie zaprzeczenie ładu przestrzennego. W tym celu właśnie rozporządzenie daje możliwość pewnej elastyczności, o ile jest to oczywiście uzasadnione wynikami analizy.

W rozpoznawanej sprawie uprawniony urbanista dokonał wyczerpującej analizy parametrów zabudowy, w tym parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości kalenicy, dokładnie wyjaśniając jakie względy przemawiały za przyjęciem danych wartości. Nie można przy tym zarzucić organowi oparcia się na analizie nieszczegółowej czy niekompletnej, gdy weryfikacji dopuszczalnej wysokości dokonano nie tylko bazując na wysokościach poszczególnych elewacji frontowych, wysokościach kalenic, ale również na wysokościach bezwzględnych n.p.m. usytuowania obiektów budowlanych. Kluczowe znaczenie ma to, że wyznaczone parametry wysokości mieszczą się w zakresie wynikającym z analizy i zostały uzasadnione zindywidualizowanymi uwarunkowaniami urbanistycznymi i architektonicznymi panującymi w sąsiedztwie terenu inwestycji.

Ze sporządzonej analizy wynika, że budynki na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji mają zróżnicowaną wysokość elewacji. W związku z tym przeanalizowano możliwość wyznaczenia wysokości nowej zabudowy na podstawie średniej wysokości elewacji frontowej w obszarze. Jak ustalono, wynosi ona dla gzymsu/okapu/attyki – 9 m oraz dla kalenicy – 12 m. Z kolei w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji wysokości te mieszczą się w przedziale: okap – od 7,5 do 14,8 m, kalenica – od 12 do 17,6 m. Wobec zróżnicowanej wysokości sąsiedniej zabudowy, w tym o większych wysokościach niż średnie z obszaru analizowanego, zastosowano § 7 ust. 4 rozporządzenia, co zaakceptował już Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1291/18. Tak więc ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości kalenicy nie można uznać za dowolne odstępstwo z uwagi na zróżnicowane wysokości budynków w bezpośrednim otoczeniu planowanej inwestycji związane z rozwiązaniami architektonicznymi urozmaicającymi bryły budynków oraz ze zróżnicowaną ilością kondygnacji.

Jak wskazano, budynki na działkach w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji mają różną konfigurację, gabaryty i funkcje. Scharakteryzowano te budynki określając dokładnie ich wysokość do okapu, do kalenicy oraz wysokość bezwzględną w metrach n.p.m., oraz podsumowując, że podane wysokości do kalenicy stanowią maksymalną wysokość tych obiektów. Pośród tak opisanego sąsiedztwa, na podstawie analizy, organy zasadnie potwierdziły prawną możliwość realizacji nowej zabudowy o parametrach wysokości do okapu 9-11m nie wyżej niż 215,3m n.p.m., do kalenicy 12-14,5m nie wyżej niż 218,8m n.p.m., za punkt odniesienia przyjmując poziom terenu 204,11 m n.p.m. Tak ukształtowany parametr wysokości nawiązuje do zabudowy sąsiedniej i wpisuje się w ład przestrzenny przez nią wyznaczony. Ustalone dla nowej zabudowy parametry wysokościowe elewacji frontowej i kalenicy oraz bezwzględne wysokości nie wykraczają poza wysokości zabudowy występującej w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji na działkach nr [...], nr [...], nr [...], [...] stanowiącej w istocie sąsiedztwo urbanistyczne. Wysokość ustalona w decyzji nawiązuje do najniżej położonej krawędzi okapu z sąsiedztwa, czyli na działce nr [...] i wysokości kalenicy na tej działce z uwagi na różnice w rzędnej terenu w tym rejonie oraz usytuowaniu terenu inwestycji 1 m wyżej niż sąsiednich działek. Różnica ta nie oznacza jednak, wbrew stanowisku Sądu a quo, konieczności ścisłego odwzorowywania wysokości zabudowy na działce nr [...], skoro wokół znajduje się też inna, wyższa zabudowa. W tych okolicznościach użyte w analizie wyrażenie odnoszące się do wysokości nowej zabudowy, która "może nawiązywać" do wysokości obiektu na działce nr [...], nie oznacza, tak jak przyjął to Sąd a quo, konieczności zrównania wysokości nowego obiektu z wysokością obiektu na wskazanej działce, przy uwzględnieniu różnicy poziomu terenów, tylko potrzebę ustalenia wysokości na tożsamym poziomie, aby uzyskać wysokość nowych obiektów wpisującą się w ład przestrzenny wyznaczony sąsiedztwem urbanistycznym. Tak jak skarżący organ wskazał, ustalone parametry nie przekraczają wysokości występujących w najbliższym sąsiedztwie na działkach nr [...], [...], [...] i [...] – maksymalnie 221,5 m n.p.m. To, że budynek objęty żądaniem ustalenia warunków zabudowy, przy uwzględnieniu różnicy poziomów, może być finalnie wyżej położony (218,8m n.p.m.) od obiektu na działce nr [...] (217m n.p.m.) nie podważa prawidłowości ustalonego parametru wysokości nowej zabudowy, który usprawiedliwiają wartości maksymalne z najbliższego sąsiedztwa. Skarżący organ zasadnie zwrócił uwagę, że wskazanie w analizie i w decyzjach przedziały wysokości z określeniem dokładnej rzędnej terenowej, od której należy liczyć wysokość oraz rzędnej, której nowa zabudowa nie może przekroczyć, stanowi wynik wymaganego w analizie uwzględnienia kontekstu przestrzennego inwestycji i zabezpiecza ład przestrzenny.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia w rozpoznawanej sprawie zostało w dostateczny sposób uzasadnione. Ustalenie warunków zabudowy ma związek z poszanowaniem zasady dobrego sąsiedztwa, której nie należy rozumieć, jako dopuszczenie jedynie takiej zabudowy jaka istnieje w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycyjnego, czy nawet na terenie analizowanym objętym analizą urbanistyczną - zabudowy identycznej, wiernie odwzorowującej cechy i parametry istniejącej zabudowy. Chodzi o dopuszczenie takiej projektowanej zabudowy, która pod względem formy i gabarytów nie jest sprzeczna (nie koliduje) z zabudową już istniejącą na analizowanym obszarze, taką która mimo swoich odrębności i odstępstw od cech zabudowy istniejącej na terenie analizowanym nadal wpisuje się w całość urbanistyczną i w ład przestrzenny zastany na obszarze analizowanym. W rozpoznawanej sprawie, organy w dostateczny sposób wykazały, że ustalone w decyzji parametry wysokościowe wynikają z analizy i zostały uzasadnione uwarunkowaniami występującymi w sąsiedztwie urbanistycznym.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji naruszając przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia wskazane w podstawach kasacyjnych oraz w niedopuszczalny sposób odstępując od wiążącej oceny prawnej wyrażonej w poprzednim prawomocnym wyroku Sądu Wojewódzkiego w kwestii wysokości elewacji frontowej i wysokości kalenicy. Wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego uznał za zasadne oddalenie skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. W wiążącym w niniejszej sprawie wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1291/18, przesądzono bowiem o prawidłowości ustalonej linii zabudowy, parametrze wysokości elewacji frontowej dostępności inwestycji do drogi publicznej. Natomiast w stosunku do ponownie ustalonych w postępowaniu wskaźników powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej akceptujące stanowisko Sądu a quo nie zostało zakwestionowane przez skarżące kasacyjnie Kolegium, pozostając tym samym poza zakresem koniecznej refleksji Sądu odwoławczego.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. przy uwzględnieniu art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów