Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1996/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lipca 2022 r. znak: KOC/4177/Ar/22 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości prawa własności nieruchomości gruntowej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z 25 lipca 2022 r. znak: KOC/4177/Ar/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy B. Miasta Stołecznego Warszawy z 2 czerwca 2022 r. nr 8/2022 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości prawa własności nieruchomości gruntowej.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. Zarząd Dzielnicy B. m.st. Warszawy decyzją nr 8/2022 z 2 czerwca

2022 r. ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości prawa własności nieruchomości gruntowej, stanowiącej działki o nr ew. [...] (po podziale [...] i [...])

i [...] z obrębu [...]o łącznej pow. 577 m2, położone w Dzielnicy B. m.st. Warszawy, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla T. cz. IV, zbytego aktem notarialnym z 23 stycznia 2015 r. (Rep. A Nr [...]) – w wysokości 51.494,40 zł, którą zobowiązany jest uiścić Skarb Państwa – Prezydent m.st. Warszawy (dalej: skarżący), jako zbywający ww. prawo. W podstawie prawnej tej decyzji powołano m.in. art. 37 ust. 6 oraz w związku

z art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej: u.p.z.p.), § 24

i § 36 uchwały Rady m.st. Warszawy nr XI11/214/2011 z dnia 31 marca 2011 r.

w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla T. cz. IV (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 67, poz. 2132; dalej: MPZP z 2011 r.), art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. 2018 r. poz. 1817) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.).

2.2. W odwołaniu od tej decyzji, skarżący wniósł o jej uchylenie i wydanie decyzji nieustalającej żadnej opłaty. Wskazał, że decyzja organu I instancji narusza art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., jak również art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

2.3. Zaskarżoną decyzją z 25 lipca 2022 r. znak: KOC/4177/Ar/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) utrzymało w mocy ww. decyzję Zarządu Dzielnicy B. Miasta Stołecznego Warszawy.

2.3.1. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że zgodnie z obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy zatwierdzonym uchwałą Nr XXXV/199/92 Rady m.st. Warszawy z 28 września 1992 roku (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 25 października 1992 r. Nr 15, poz. 184), działka nr [...] była zlokalizowana częściowo

w obszarze opisanym jako tereny komunikacji samochodowej oraz częściowo

w obszarze opisanym jako tereny mieszkaniowo-usługowe; przeznaczenie działki nr [...] – w obszarze opisanym jako tereny mieszkaniowo-usługowe. W wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla T. – część IV, zatwierdzanego uchwałą Rady m.st. Warszawy z 31 marca 2011 r. Nr XIII/214/2011 (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2011 r. Nr 67, poz. 2132) działka nr [...] (po podziale [...] i [...]) przeznaczona jest pod usługi handlu o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2 w formie galerii handlowych, usługi turystyki, administracji i kultury (l.U/UC), a działka nr [...]przeznaczona jest pod usługi z zakresu administracji, kultury i rozrywki, turystyki oraz zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (4.U/MW). Kolegium jako prawidłowe uznało ustalenia, że uprzedni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał do 31 grudnia 2003 r., natomiast od 1 stycznia 2004 r.

do czasu uchwalenia nowego planu ww. działki nie były objęte żadnym planem zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono również faktyczny sposób użytkowania nieruchomości na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: teren niezagospodarowany

i niezabudowany, najprawdopodobniej porośnięty trawą, drzewami i krzewami; z uwagi na niewielką powierzchnię działek, usytuowanie, a także brak zagospodarowania nieruchomości sąsiednich nie było możliwości ich zagospodarowania w sposób zbliżony do kierunków określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. W okresie tzw. "luki planistycznej" nie wydano też dla przedmiotowej nieruchomości decyzje o warunkach zabudowy ani pozwolenia na budowę. SKO odwołało się do art. 87 ust. 3a u.p.z.p.

2.3.3. SKO wskazało, że podstawę ustalenia opłaty w niniejszej sprawie stanowi operat szacunkowy sporządzony 4 grudnia 2020 r., aktualizowany 22 listopada 2021 r., przez rzeczoznawcę majątkowego. W celu określenia wartości ww. działek przed uchwaleniem i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz według stanu wynikającego z faktycznego sposobu użytkowania rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze metodę porównywania parami, każdorazowo przyjmując do porównań 3 transakcje nieruchomościami podobnymi, zawartymi na rynku w latach 2013–2014. Dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wskazał na rodzaj i liczbę cech różnicujących obiekty porównawcze oraz podał wagi każdej z tych cech. Wybrano zatem: powierzchnię działki, lokalizację nieruchomości oraz potencjał inwestycyjny. Powyżej przedstawiona metodologia wyceny nie budzi żadnych zastrzeżeń. W ocenie Kolegium do porównań wybrane zostały transakcje nieruchomościami, które spełniają kryterium podobieństwa stosowanie do definicji zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej: u.g.n.).

W sporządzonym operacie szacunkowym biegły ustalił następujące wartości działki

nr [...] (po podziale nr [...] i [...]):

– według stanu po dniu wejścia w życie MPZP z 2011 r.: 609.112,00 zł,

– według stanu wynikającego z poprzednio obowiązującego planu miejscowego: 351.640,00 zł,

– według stanu wynikającego z faktycznego sposobu użytkowania – 42.614,00 zł.

Z kolei wartość działki nr [...]:

– według stanu po dniu wejścia w życie MPZP z 2011 r.: 333.684,00 zł,

– według stanu wynikającego z poprzednio obowiązującego planu miejscowego: 333.684,00 zł

– według stanu wynikającego z faktycznego sposobu użytkowania: 39.897,00 zł.

Z powyższego zestawienia wynika, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości o kwotę 257.472,00 zł.

2.3.4. Kolegium dokonało oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego pod względem jego zgodności z przepisami u.p.z.p. i ogólnymi zasadami szacowania nieruchomości. Zdaniem Kolegium operat ten nie zawiera błędów, które dyskwalifikowałby go jako dowód w sprawie. Opiera się na prawidłowych danych dotyczących nieruchomości, wywody w nim zawarte są logiczne i spójne, prawidłowe też są dane liczbowe zawarte w opracowaniu. SKO podkreśliło, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie jego wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. W tym zakresie nie można zarzucić organowi pierwszej instancji oparcia się na opinii naruszającej ten przepis. Kolegium stwierdziło, że w sytuacji gdy wartość nieruchomości została określana przez biegłego, to polemika z przyjętą przez niego metodologią oraz ocena wiadomości specjalnych przez osobę nieposiadającą kwalifikacji w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący nie przedłożył własnego kontroperatu, który wskazywałby inną niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość odjętego prawa, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności przedmiotowego operatu. Nie przedłożono także opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., kwestionującej jego poprawność. Samo subiektywne przekonanie strony

o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.

2.3.5. SKO dodało, że zastosowanie stawki 20% wzrostu wartości nieruchomości wynika z § 24 ww. uchwały Rady m.st. Warszawy nr XIII/214/2011 z dnia 31 marca 2011 r. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że nie wpływają one na zmianę bądź uchylenie zaskarżonej decyzji. W zakresie braku

w decyzji organu I instancji określenia terminu do wniesienia opłaty wskazano, że przepisy u.p.z.p. nie upoważniają organów administracji publicznej do orzekania w tym zakresie. Wyjaśniono, że dopiero decyzja Kolegium jest decyzją ostateczną

i w momencie jej doręczenia będzie decyzją wykonalną. Oznacza to, że powinna być wykonana niezwłocznie po doręczeniu.

3. Pismem z 24 sierpnia 2022 r. Skarb Państwa – Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji,

a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia,

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 11, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy nieprawidłowej decyzji organu I instancji, w której nie dokonano oceny prawidłowości operatu szacunkowego złożonego do sprawy,

3) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego o zebranym materiale dowodowym i możliwości zapoznania się z nim oraz złożenia uwag, co skutkowało uniemożliwieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu, a także uniemożliwieniem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań skutkujące brakiem możliwości powołania w postępowaniu odwoławczym podnoszonych w niniejszej skardze okoliczności,

4) art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ustalenie opłaty, podczas gdy nie zaistniały do tego przesłanki.

3.1. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

4. Postanowieniem z 19 października 2022 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na to rozstrzygnięcie zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OZ 40/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę wyrokowania przyjęto stan faktyczny stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

6. Przedmiotem zaskarżonej decyzji było ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości prawa własności nieruchomości gruntowej, które nastąpiło w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

6.1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Powstanie obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty na rzecz gminy zależne jest od łącznego spełnienia przesłanek ustanowionych w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten określa przesłanki pobrania renty planistycznej i krąg adresatów tej normy prawnej,

tj. podmiotów których obciąża obowiązek poniesienia opłaty w razie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem bądź zmianą planu miejscowego. Stawkę procentową tej opłaty określa uchwała organu gminy (por. wyrok NSA z 21.02.2018 r.,

II OSK 1070/16, LEX nr 2491558). Należy przy tym pamiętać, że użyty w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. termin "zbycie nieruchomości" obejmuje każdą czynność prawa cywilnego, na mocy której zmienia się właściciel lub użytkownik wieczysty tej nieruchomości,

z wyłączeniem przypadku objętego przepisem art. 36 ust. 4a tej ustawy oraz przeniesienia własności na podstawie umowy darowizny na rzecz osoby bliskiej (zob. wyrok NSA z 24.11.2016 r., II OSK 2502/15, LEX nr 2294260).

6.2. Z art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. wynika, że roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Zatem wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien

w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (zob. wyrok NSA

z 11.05.2018 r., II OSK 2577/17, LEX nr 2510619). W art. 37 ust. 5 u.p.z.p. przewidziano, że notariusz, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości, w formie aktu notarialnego, jest zobowiązany przesłać wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta wypis z tego aktu. Stosownie zaś do art. 37 ust. 6 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę,

o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w przytoczonym wyżej ust. 5. Termin ten ma jednak charakter wyłącznie instrukcyjny – dyscyplinujący (por. wyrok NSA

z 24.03.2017 r., II OSK 1902/15, LEX nr 2353525).

6.3. Już w tym miejscu należało zatem stwierdzić, że organ I instancji wszczął kontrolowane postępowanie administracyjne w terminie, o którym mowa w art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. MPZP z 2011 r. – na terenie obowiązywania którego położona jest nieruchomość zbyta przez skarżącego – wszedł w życie 30 maja 2011 r. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego 30 kwietnia 2011 r., a zgodnie z jej § 46, weszła w życie po upływie 30 dni od jej ogłoszenia. Wszczęcie kontrolowanego postępowania administracyjnego nastąpiło natomiast

13 maja 2016 r., tj. przed upływem 5 lat od 30 maja 2011 r.

7. Zasadniczym elementem zaskarżonej decyzji jest ustalenie wysokości opłaty planistycznej.

7.1. Jak stanowi art. 37 ust. 1 u.p.z.p., obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego

a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W sprawie określenia opłaty planistycznej konieczne jest zatem ustalenie, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu (zob. wyrok NSA z 19.01.2023 r., II OSK 25/20, LEX nr 3553180).

7.2. W art. 87 ust. 3a u.p.z.p. przewidziano jednak, że jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Co istotne, przez faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w warunkach u.p.z.p. należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu,

a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania (por. wyrok NSA z 20.11.2019 r.,

II OSK 2930/18, LEX nr 2748925).

7.3. Stosownie do art. 37 ust. 11 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 151 ust. 1 u.g.n. wynika, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. W art. 152 u.g.n. przewidziano, że sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości. Z kolei w art. 153 u.g.n. określono, że:

– podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (ust. 1);

– podejście dochodowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że jej nabywca zapłaci za nią cenę, której wysokość uzależni od przewidywanego dochodu, jaki uzyska z nieruchomości. Stosuje się je przy wycenie nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód (ust. 2);

– podejście kosztowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu

i koszt odtworzenia jego części składowych (ust. 3).

Co istotne, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

7.4. W realiach niniejszej sprawy, organy obu instancji prawidłowo ustaliły przeznaczenie nieruchomości zbytej przez skarżącego, przewidziane w dotyczących jej planach zagospodarowania przestrzennego. Wskazały, że bezpośrednio przed uchwaleniem MPZP z 2011 r., obszar, na którym położona była nieruchomość nie był objęty ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z kolei

w latach 1992-2003 na terenie, na którym położona jest nieruchomość obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (uchwała Rady m.st. Warszawy nr XXXV/199/92), zgodnie z którym:

– działka ew. nr [...] (dawniej [...]) z obrębu [...]usytuowana była w T. oraz w obszarze MU-14 - mieszkaniowo-usługowym;

– działka ew. nr [...] (dawniej [...]) z obrębu [...] oraz działka ew. nr [...]

z obrębu [...]usytuowane były w obszarze MU-14 - mieszkaniowo-usługowym.

Plan ten nie ustalał przeznaczenia dla poszczególnych działek ewidencyjnych. Miał on charakter planu strefowego, określającego zasady polityki przestrzennej i zgodnie

z ustawami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 1984 r. i z 1994 r. stanowił ogólne wytyczne dla planów szczegółowych lub w przypadku ich braku, dla wskazań lokalizacyjnych, warunków dla wybranego wariantu lokalizacji i decyzji

o lokalizacji inwestycji (w okresie obowiązywania ustawy z 1984 r.) oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu (w okresie obowiązywania ustawy z 1994 r.). W okresie obowiązywania ww. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy dla spornej nieruchomości nie został uchwalony plan szczegółowy oraz nie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie zaś z MPZP z 2011 r.:

– dz. ew. nr [...] (po podziale [...] i [...]) została przeznaczona pod usługi handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 w formie galerii handlowych, usługi turystyki, administracji i kultury - U/UC,

– dz. ew. nr [...]z obrębu [...] usługi z zakresu adminisracji, kultury i rozrywki, turystyki oraz zabudowę mieszkaniową wielorodzinną – U/MW.

7.5. Ustalając faktyczny sposób wykorzystania spornej nieruchomości, stwierdzono, że w okresie tzw. "luki planistycznej" dla nieruchomości tej nie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy ani o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji pozyskał z Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy informację, że w okresie tym sporna nieruchomość stanowiła teren niezagospodarowany i niezabudowany, najprawdopodobniej porośnięty trawą, drzewami i krzewami. Z uwagi na niewielką powierzchnię tej działki, jej usytuowanie, a także brak zagospodarowania nieruchomości sąsiednich nie było możliwości ich zagospodarowania w sposób zbliżony do kierunków określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy.

7.5.1. Zdaniem skarżącego, organy w sposób jedynie powierzchowny ustaliły stan faktyczny w sprawie i nie podjął wszystkich niezbędnych czynności wymaganych do wnikliwego rozpoznania sprawy. W jego ocenie, nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości czy nieruchomość została przed sprzedażą czy wejściem w życie MPZP

z 2011 r. zagospodarowana, a w związku z tym, czy stan nieruchomości po wejściu

w życie MPZP z 2011 r. uległ zmianie. Skarżący dodał, że oprócz jednego pisma, organy nie zweryfikowały prawdziwości zagospodarowania terenu i czy w jakikolwiek sposób wpłynęło to na stan wartości nieruchomości. Odnoszą

7.5.2. Odnosząc się do tych zarzutów należy podkreślić, że organy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania

w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por. wyrok NSA z 30.06.2022 r., III OSK 5191/21, LEX nr 3368378). Zatem to na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne (zob. wyrok NSA z 29.09.2020 r., II OSK 1452/20, LEX nr 3075574). Skarżący natomiast nie przedstawił żadnych dowodów obrazujących faktyczny sposób wykorzystania spornej nieruchomości w okresie tzw. "luki planistycznej", poprzestając na gołosłownym kwestionowaniu ustaleń organów. Sąd podkreśla, że skarżący jako ówczesny właściciel tej nieruchomości znał lub powinien znać jej faktyczne przeznaczenie i dysponować dowodami na poparcie własnych twierdzeń. Żadnego takiego dowodu jednak nie okazał. W związku z tym organy prawidłowo oparły swoje ustalenia w tym zakresie na informacji pochodzącej od organu władzy publicznej i zaadnie oceniły zmianę przeznaczenia nieruchomości, jako podstawę obowiązku nałożenia opłaty planistycznej.

7.6. W celu ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości organ I instancji zlecił wykonanie operatu szacunkowego, który został sporządzony

4 grudnia 2020 r. i zaktualizowany 22 listopada 2021 r. przez rzeczoznawcę majątkowego legitymującego się ważnymi uprawnieniami zawodowymi. Wartość rynkową prawa własności części nieruchomości gruntowej niezabudowanej stanowiącej działkę gruntu nr [...] (obecnie po podziale dz. ew. nr [...] i [...]) z obrębu [...] określono w następujący sposób:

– wg stanu po dniu wejścia w życie MPZP z 2011 r. (aktualne przeznaczenie na dzień 30.05.2011 r., poziom cen na dzień 28.01.2015 r.): 609.112 zł

– wg stanu wynikającego z poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (poziom cen na dzień 28.01.2015 r.): 351.640 zł,

– wg stanu wynikającego z faktycznego sposobu użytkowania (poziom cen na dzień 28.01.2015 r.): 42.614 zł.

Z kolei wartość rynkowa prawa własności części nieruchomości gruntowej niezabudowanej stanowiącej działkę gruntu nr [...] z obrębu [...] została określona następująco:

– wg stanu po dniu wejścia w życie MPZP z 2011 r. (aktualne przeznaczenie na dzień 30.05.2011 r., poziom cen na dzień 28.01.2015 r.): 333.684 zł

– wg stanu wynikającego z poprzednio obowiązującego miejscowego planu 55

– zagospodarowania przestrzennego (poziom cen na dzień 28.01.2015r.): 333.684 zł

– wg stanu wynikającego z faktycznego sposobu użytkowania (poziom cen na dzień 28.01.2015 r.): 39.897 zł.

W związku z tym prawidłowo przyjęto w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie art. 87 ust. 3a u.p.z.p. znajduje zastosowanie, ponieważ wartość prawa własności nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem

1 stycznia 1995 r. (351.640 zł – działka nr [...] i 333.684 zł – działka nr [...]) jest wyższa niż wartość prawa własności nieruchomości przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu (odpowiednio: 42.614 zł

i 39.897 zł). Jak wynika z operatu szacunkowego, po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości prawa własności nieruchomości o 257.472,00 zł w porównaniu z wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Stosownie do § 24 MPZP

z 2011 r., stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu dla terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę usługową z dopuszczeniem obiektowo powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 – 1.U/UC, wynosi 20%. Wobec tego, wysokość jednorazowej opłaty z tego tytułu wzrostu wartości prawa własności nieruchomości zasadnie ustalono na kwotę 51.494,40 zł.

7.6.1. Ze skargi wynika, że jej autor kwestionuje prawidłowość ustalonej kwoty opłaty planistycznej. Trzeba zatem przypomnieć, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia jednorazowej opłaty. Powyższe nie oznacza jednak związania organu administracji ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego. Operat szacunkowy jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem

i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii (zob. wyrok NSA z 16.01.2013 r., II OSK 1686/11, LEX nr 1270183). Istotne jest przy tym to, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony

i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (zob. wyrok NSA z 13.12.2018 r., II OSK 414/18, LEX nr 2611325). W konsekwencji, również sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym (zob. wyrok NSA z 15.09.2016 r., II OSK 3065/14, LEX nr 2188721).

7.6.2. W związku z tym, skoro skarżący uważa, że operat szacunkowy sporządzony

w toku kontrolowanego postępowania jest wadliwy, to powinien był wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie

z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. W sytuacji gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony (zob. wyrok NSA z 10.08.2021 r., I OSK 494/21, LEX nr 3212515). Ze skargi ani z pism składanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego nie wynika, aby skarżący podjął jakiekolwiek kroki w celu rzetelnej

i konstruktywnej oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Subiektywne przekonanie strony o ocenie wartości nieruchomości nie ma wpływu na ważność sporządzonego operatu szacunkowego wobec prawnej możliwości skorzystania z instytucji przewidzianej przepisem art. 157 ust. 1 u.g.n. Sąd natomiast podziela stanowisko organu, wyrażone w zaskarżonej decyzji, co do tego, że przy sporządzeniu operatu nie doszło do naruszenia prawa, jak również, że operat ten nie zawiera ewidentnych błędów, które dyskwalifikowałyby jego walory dowodowe. Sąd stwierdza, że dokument ten spełnia wszystkie warunki określone w § 56 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości

i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555). Biegły w procesie wyceny uwzględnił zarówno rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w dokumentach planistycznych, stan nieruchomości i aktualne ceny nieruchomości, co zostało szczegółowo opisane i wyliczone. Biorąc pod uwagę charakter rynku i cel wyceny biegły określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym metodą porównywania parami przy uwzględnieniu sprzedaży gruntów niezabudowanych najbardziej podobnych do ww. nieruchomości. Dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wskazał na rodzaj i liczbę cech różnicujących obiekty porównawcze oraz podał wagi każdej z tych cech. Wybrano zatem: powierzchnię działki, lokalizację nieruchomości oraz potencjał inwestycyjny. Powyżej przedstawiona metodologia wyceny nie budzi żadnych zastrzeżeń Sądu, a do porównań wybrane zostały transakcje nieruchomościami, które spełniają kryterium podobieństwa stosowanie do definicji zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n.

7.7. Sąd podzielił stwierdzenie Kolegium w zakresie, w jakim za zbędne organ ten uznał ustalenie terminu do uiszczenia opłaty. Zaznaczyć trzeba, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani Kodeksu postępowania administracyjnego nie pozwala na zawieranie takiego zapisu w decyzji. Co więcej, ustalenie terminu innego niż data uostatecznienia się decyzji, do jakiego dana należność ma być uiszczona, jest możliwie jedynie wówczas, gdy przepis wyraźnie wskazuje na konieczność dokonania takich ustaleń.

7.8. Za chybiony Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. Zarzut naruszenia tego przepisu przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Przy czym, to na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Skarżący twierdzenia co do naruszenia przez organ przepisu art. 10 k.p.a. uzasadnił jedynie uniemożliwieniem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz podnoszenia okoliczności, które stanowią przedmiot wywiedzionej skargi. Nie wskazał jednak żadnych dowodów, które miałyby być zgłoszone oraz faktów, które miałyby być udowodnione. Wypada zaś podkreślić, że skarżący na wszystkich etapach postępowania miał prawo wglądu do akt, które nie zostało w żaden sposób ograniczone. Brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się w sprawie nie wpłynęło na możliwość skorzystania z uprawnień proceduralnych przez skarżącego, a w efekcie podnoszony w tym względzie zarzut pozostał bez wpływu na wynik sprawy.

8. Zarzuty skargi okazały się zatem niezasadne. Sąd nie stwierdził również aby przy wydaniu zaskarżonego aktu doszło do innych uchybień, które uzasadniałyby jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w sentencji.