Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 41/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 84 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 15, art. 138, art. 107 par. 3, art. 9, art. 11
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Teza: Momentem wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia w trybie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej geodezyjnym podziałem nie jest podjęcie faktycznych działań przez organ w postaci zapytania ofertowego czy podpisania umowy na sporządzenie operatu szacunkowego, bowiem nie wskazują one szczegółowo, jakich działek dotyczyć będzie umowa, określając jedynie, że jej przedmiotem będzie sporządzenie kilkudziesięciu operatów szacunkowych wyceny nieruchomości na potrzeby gminy w maksymalnie określonych tam ilościach. Również data sporządzenia operatu szacunkowego, czy nawet data przeprowadzenia przez rzeczoznawcę majątkowego oględzin nieruchomości, mających miejsce jeszcze przed zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nie może zostać uznana za datę wszczęcia tego postępowania, bowiem nie są to czynności podejmowane wobec strony.

TEZY

Momentem wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia w trybie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej geodezyjnym podziałem nie jest podjęcie faktycznych działań przez organ w postaci zapytania ofertowego czy podpisania umowy na sporządzenie operatu szacunkowego, bowiem nie wskazują one szczegółowo, jakich działek dotyczyć będzie umowa, określając jedynie, że jej przedmiotem będzie sporządzenie kilkudziesięciu operatów szacunkowych wyceny nieruchomości na potrzeby gminy w maksymalnie określonych tam ilościach. Również data sporządzenia operatu szacunkowego, czy nawet data przeprowadzenia przez rzeczoznawcę majątkowego oględzin nieruchomości, mających miejsce jeszcze przed zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nie może zostać uznana za datę wszczęcia tego postępowania, bowiem nie są to czynności podejmowane wobec strony.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2023 r. Nr SKO 4111.27.2023 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej geodezyjnym podziałem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 1504 zł (słownie: jeden tysiąc pięćset cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia 13 listopada 2023 r. Nr SKO 4111.27.2023, podjętą po rozpatrzeniu odwołań M. K. i K. K. (dalej "skarżący"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej "K.p.a.") oraz art. 98a ust. 1-1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.; dalej "u.g.n.") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia 28 września 2023 r. Nr GPI.3134.4.23.2017.MK ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w gminie C., oznaczonej geodezyjnie przed podziałem jako działka gruntu nr [...], AM-[...], obręb C.(1), wywołanego jej geodezyjnym podziałem, w wysokości dla M. K. (udział 1/6) 10126 zł i skarżącego (udział 5/6) - 50630 zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., po powołaniu się na treść art. 98a ust. 1-1b, art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n., że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić pod warunkiem, że łącznie wystąpią wymienione niżej przesłanki pozytywne i nie wystąpi przesłanka negatywna. Przesłankami pozytywnymi są zatwierdzenie podziału nieruchomości decyzją ostateczną, wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem nieruchomości oraz obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Natomiast przesłanka negatywna to wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej po upływie trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W rozpatrywanej sprawie podziału nieruchomości dokonano na wniosek właścicieli nieruchomości - skarżącego i M. K. - decyzją Wójta Gminy C. z dnia 8 lipca 2015 r., która stała się ostateczna w dniu 23 lipca 2015 r. Wobec tego do dnia 23 lipca 2018 r. organ administracji publicznej był uprawniony wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z jej podziałem. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte - odpowiednio - w stosunku do skarżącego w dniu 14 lutego 2018 r., natomiast wobec współwłaściciela - w dniu 31 stycznia 2018 r. (zawiadomienie z dnia 24 stycznia 2018 r. i zwrotne potwierdzenia odbioru przesyłek zawierających te zawiadomienia). Odnosząc się do zarzutu M. K., że organ pierwszej instancji celowo zwlekał ze wszczęciem postępowania, aby zastosować znowelizowane, mniej korzystne dla strony, przepisy art. 98a ust. 1 u.g.n., organ zauważył, że to ustawodawca przewidział termin trzech lat od dnia uprawomocnienia się decyzji podziałowej, w którym organ jest uprawniony do wszczęcia tego rodzaju postępowania, zaś organ pierwszej instancji skorzystał ze swojego prawa w ustawowym terminie, działał legalnie, stosując obowiązujące przepisy prawa, zatem trudno czynić mu w tym zakresie jakiekolwiek zarzuty. Wobec tego kolejna przesłanka pozwalająca na nałożenie opłaty adiacenckiej została - w ocenie Kolegium - spełniona.

Ponadto, w dacie uostatecznienia się decyzji podziałowej obowiązywała uchwała Rady Gminy C. z dnia z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości na terenie Gminy C. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 131, poz. [...]; dalej "uchwała"), zgodnie z którą na obszarze gminy C. stawka procentowa tej opłaty wynosi 30% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością jaką ma po podziale (§ 1 ust. 2 uchwały).

Przedmiotem sporu jest natomiast - jak wskazało SKO - okoliczność z zakresu ostatniej z przesłanek ustalenia omawianej formy opłaty adiacenckiej. Skarżący zakwestionował bowiem wartość dowodową operatu rzeczoznawcy majątkowego z dnia 6 kwietnia 2023 r., czyli w istocie wpływ podziału geodezyjnego na wartość przedmiotowej nieruchomości. Jednakże, po wnikliwej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ stwierdził, że przeprowadzone postępowanie dowodowe potwierdziło, iż podział nieruchomości w granicach działki gruntu nr [...] faktycznie spowodował, że jej wartość wzrosła. Prezentując przy tym bardzo szczegółowo przyczyny pozytywnej oceny operatu szacunkowego, w konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że wnikliwa analiza działań jego autorki wykazała, iż w każdym istotnym i weryfikowalnym przez organy elemencie został on sporządzony w sposób prawidłowy. Dotyczy to zarówno zgodności z przepisami prawa, wyliczeń matematycznych, jak również logicznego i spójnego zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego założeń dotyczących jakości poszczególnych cech rynkowych, czego dokonano w zgodzie z opisem wszystkich obiektów. Dodatkowo operat zawiera wszystkie elementy formalne wymienione w § 56 i § 57 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. Poz. 1832; dalej "rozp.w.n."), stąd też może on stanowić dowód wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Prawidłowo zatem wyliczono i ustalono w zaskarżonej decyzji wysokość opłaty należnej każdemu ze współwłaścicieli.

Mając powyższe na względzie, Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej przewidziane w powołanych przepisach u.g.n. Odnosząc się natomiast do pozostałych argumentów podniesionych w odwołaniu, Kolegium stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie. Skarżący nie wykazał, na czym miałaby polegać rzekoma "wewnętrzna sprzeczność" operatu. Ponadto, nieprawdziwy jest zarzut niezachowania w procesie wyceny ustawowego wymogu podobieństwa, co wykazano w przedstawionej analizie operatu. Organ jeszcze raz zwrócił uwagę na wyjątkowo precyzyjny dobór materiału porównawczego wykorzystanego w procesie wyceny, szczególnie pod względem wielkości powierzchni, jak i przeznaczenia poszczególnych obiektów porównawczych. Natomiast w zakresie wyceny "działek drogowych" Kolegium podkreśliło, że odwołujący nie posiada wiedzy specjalistycznej z zakresu wyceny nieruchomości i nie może niejako "wskazywać" biegłemu, w jaki sposób powinien wyceniać tego rodzaju grunty.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił jej:

1. art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu podstaw o nieprawdziwości zarzutów, w szczególności dotyczących przyjęcia wyjaśnień autorki operatu szacunkowego o braku transakcji przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. Transakcje te zostały wskazane przez skarżącego w toku postępowania i w odwołaniu, ale okoliczność ta została pominięta w uzasadnieniu;

2. art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez błędne określenie momentu wszczęcia postępowania i obowiązku zawiadomienia o nim, tym samym naruszenie art. 6 i art. 8 K.p.a., tj. naruszenie zasady praworządności i zasady zaufania do władzy publicznej przez nadużycie art. 9 K.p.a.

3. przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak oceny dowodów i zarzutów.

4. § 36 ust. 4 w związku z ust. 6 pkt 5 rozp.w.n.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania (w związku z przedawnieniem lub brakiem wzrostu wartości nieruchomości) i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano natomiast, że w swoim odwołaniu współwłaściciel pismem z dnia 6 października 2023 r. podniósł zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji zasad postępowania administracyjnego: praworządności, zaufania do władzy publicznej przez nadużycie, jakim jest wstrzymanie się z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w takim celu, by zastosowanie miały znowelizowane przepisy art. 98a ust. 1 u.g.n., które weszły w życie z dniem 23 sierpnia 2017 r, tym samym uniemożliwiając przedawnienie się sprawy. Wskazując metrykę akt sprawy, zapytania ofertowe, umowę na sporządzenie operatu szacunkowego współwłaściciel - w opinii skarżącego - dowiódł, że działania w sprawie zostały podjęte wiele miesięcy przed sporządzeniem zawiadomienia. Przywołując zaś orzecznictwo sądów administracyjnych i komentarz do u.g.n. autorstwa B.-K., wykazał specyficzny związek pomiędzy zawiadomieniem a wszczęciem postępowania. Zawiadomienie ma chronić interes uczestnika postępowania, jednocześnie nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania - "o chwili wszczęcia postępowania decyduje moment podjęcia przez organ czynności zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej, np. zlecenie oszacowania wartości nieruchomości". W tej sprawie o wszczęciu postępowania organ powiadomił, posiadając już sporządzony operat szacunkowych. W związku z powyższym skarżący wniósł o rozważenie, czy przerwa czasowa w obowiązywaniu umów na sporządzanie operatów szacunkowych, data zawarcia umowy zbieżna z datą wejścia w życie nowelizacji u.g.n., nieścisłości co do daty sporządzania operatu nie stanowią przesłanek przemawiających za tym, że wszystkie wymienione czynności podjęte zostały z uwzględnieniem prac legislacyjnych, a w tym kontekście pierwszą czynnością w sprawie było wstrzymanie się od działań administracyjnych ze względu na treść projektu u.g.n. Kolegium powyższy zarzut interpretuje jako celowe zwlekanie ze wszczęciem postępowania, stwierdzając legalność działania w oparciu o przepisy sprzed i po nowelizacji. Z zacytowanego fragmentu skargi współwłaściciela wywnioskować jednak można, że zarzut ma zupełnie inny charakter. Nie zarzucamy organowi, że bezprawnie zwlekał, lecz - jak stwierdził Pan K. - "to wstrzymanie się od działania było czynnością mającą na względzie interes organu względem konkretnych postępowań, które można formalnie było wszcząć. (...) Wstrzymanie się od (formalnych) działań, mając na względzie między innymi niniejszą sprawę, jest świadomym działaniem organu związanym ze skutkami prawnymi, co przesuwa pierwsze czynności w sprawie na okres przed 23 sierpnia 2017 r. Na tej podstawie decyzję należałoby uchylić, a postępowanie umorzyć ze względu na przedawnienie". Nie ulega jednak wątpliwości, że Kolegium odnosząc się do tego zarzutu, zmieniło jego treść, nie odnosząc się do niego, tak jak został sformułowany.

Ponadto skarżący wyjaśnił, że nie zarzucał biegłej błędnego sposobu wyceny tylko poświadczenie nieprawdy w zakresie twierdzenia przytaczanego przez Kolegium, jakoby "na badanym rynku (zarówno lokalnym - gmina C., jak i regionalnym - powiat wrocławski, województwo dolnośląskie) nie znalazła transakcji dotyczących nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi wewnętrzne i ciągi pieszo-jezdne". W piśmie z dnia 6 kwietnia 2023 r. pt. "Wyjaśnienie w sprawie operatu szacunkowego dnia 24 stycznia 2023 r." biegła w pkt III wyjaśnia zarzut, że "strona wnioskuje o uwzględnienie wartości nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, ulice pieszo-jezdne i tereny zgodne z rzeczywistymi transakcjami, jeśli to konieczne - wg wartości udziałów w drogach". Przytacza informację zawartą w operacie: "Nie znaleziono wystarczającej liczby transakcji do przeprowadzenia wyceny. Najbardziej popularnym rozwiązaniem zapewnienia dostępu do dróg jest sprzedaż udziałów w drodze wewnętrznej właścicielom nieruchomości sąsiadujących z drogą albo ustanowienie odpowiednich służebności". Po czym, wyjaśnia, że "wycena działki na podstawie transakcji udziałami nie jest zgodna z literaturą fachową. Udział w gruncie nie jest tożsamy z całą działką, najczęściej sprzedaż udziału powiązana jest ze sprzedażą innej działki - zatem jest to sprzedaż nierynkowa". Nie jest potrzebna wiedza specjalistyczna, aby dostrzec tu - zdaniem skarżącego - wewnętrzną sprzeczność operatu.

Twierdzenie biegłej jest w sposób jawny sprzeczne z przytaczanym w sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2019 r. (I OSK 2191/18), w którym stwierdzono, że "[...] twierdzenie biegłej o braku transakcji nieruchomościami stanowiącymi drogi wewnętrzne stoi w sprzeczności z zawartym na tej samej stronie operatu opisem rynku lokalnego. Biegła wprost stwierdziła, że w wyniku analizy aktów notarialnych stwierdzono sprzedaże udziałów w wewnętrznych drogach dojazdowych nabywanych równocześnie z działkami, do których ta droga prowadzi. Wskazała także na ceny tych udziałów. Dodała przy tym, że zdarzało się, że sprzedający przekazywał kupującemu udział w działce drogowej nieodpłatnie. Bez wątpienia zatem transakcje działkami stanowiącymi drogę wewnętrzną miały miejsce, znana byłą także ich wartość. Niezrozumiałe jest także kolejne twierdzenie biegłej, że kwoty za udziały w działce drogowej nie odzwierciedlają ich wartości. Dodała przy tym, że były to kwoty symboliczne, co wynikało z faktu, że każda wydzielona działka gruntowa musi posiadać dostęp do drogi, tym samym kupujący w cenie właściwego gruntu uwzględniał cenę dojazdu. Analiza spornego operatu szacunkowego prowadzi zatem do wniosku, że w obrocie występowały transakcje sprzedaży działek stanowiących drogę wewnętrzną, stanowiącą dla pozostałych wydzielonych działek (budowlanych) dostęp do drogi publicznej, ale ich wartość była znikoma (bądź wręcz przekazywano je nieodpłatnie). Oznacza to, że nie było podstaw do zastosowania w sprawie § 36 ust. 4 w związku z ust. 6 pkt 5 rozp.w.n". W sprawie rozpatrywanej przez NSA, jak i w niniejszej biegła w treści operatu opisuje "najbardziej popularne rozwiązanie zapewnienia dostępu do dróg", ze względu jednak na niską wartość transakcji udziałami kwestionuje jej rynkowy charakter, powołując się na "literaturę fachową". Podobieństwo pomiędzy twierdzeniami obu biegłych, tj. w niniejszej sprawie i tej rozpatrywanej przez NSA, nie zrobiło wrażenia również na Urzędzie Gminy C., który w piśmie z dnia 18 lipca 2023 r. stwierdza, że "cena takich działek jest często ukryta w cenie nieruchomości do której droga wewnętrzna jest sprzedawana w udziałach. Rozbicie ceny na cenę działki np. budowlanej i cenę działki stanowiącej drogę wewnętrzną (udziału w drodze) jest całkowicie umowne. Ceny uzyskiwane w takich transakcjach nie można więc traktować jako ceny rynkowe, o czym strony doskonale wiedzą, gdyż tak same praktykują".

Pismem z dnia 7 sierpnia 2023 r. skarżący zażądał ponownie ustosunkowania się do zarzutów przez biegłą w kontekście powyższego wyroku i przytaczania bliżej niesprecyzowanej literatury fachowej. Pismem z dnia 9 sierpnia 2023 r. organ odpowiedział, że nie będzie wnosił o wyjaśnienia w sprawie działek drogowych do autorki operatu, gdyż wyjaśnienia były już złożone. Pismem z dnia 18 września 2023 r. biegła wyjaśniła jednak, że w operacie "nie wskazano, iż odnotowano sprzedaż udziałami drogach wewnętrznych. Stwierdzono, iż najbardziej popularnym rozwiązaniem zapewnienia dostępu do dróg jest sprzedaż udziałów w drodze wewnętrznej właścicielom nieruchomości sąsiadujących z drogą albo ustanowienie służebności. Powszechnie stosowanym. Nie mniej jednak w swojej analizie rzeczoznawca nie zaobserwował wystarczającej liczby transakcji". Czyli biegła analizując rynek lokalny (gminy i powiatu) oraz regionalny (województwa), stwierdziła, że brak jest transakcji udziałami, które jednocześnie są najpowszechniej stosowanym rozwiązaniem. W tym samym piśmie wskazując literaturę fachową, przywołała pracę prof. C. "Opłata adiacencka", cytując fragment: "Działki gruntu wydzielone pod drogi wewnętrzne objęte są opłatami adiacenckimi tak jak pozostałe grunty po podziale. Do określenia ich wartości stosuje się odpowiednio przepisy związane z wyceną nieruchomości pod drogi (§ 36 rozporządzenia Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego)". Wskazana literatura fachowa nie dowodzi twierdzeń biegłej, gdyż odnosi się do całego paragrafu dotyczącego wyceny dróg, a nie konkretnie § 36 ust. 4 w związku z ust. 6 pkt 5 rozp.w.n. W odpowiedzi, pismem z dnia 28 września 2023 r. skarżący wskazał ponad 60 przykładowych transakcji udziałami w drogach w okresie analizowanym na obszarze samej gminy C. i poprosił o wezwanie rzeczoznawcy do uwzględnienia tych transakcji w wycenie, na co nie otrzymał już odpowiedzi, gdyż organ pierwszej instancji tego samego dnia wydał decyzję w sprawie opłaty, choć drogowy charakter nieruchomości i okres ich sprzedaży znane skarżącemu jako deweloperowi a więc przedsiębiorcy, który musi znać i analizować rynek lokalny, nie był kwestionowany przez organ.

Kończąc swojej wywody, skarżący wskazał, że w odwołaniu stwierdził, iż wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału wynosi według operatu 202250 zł, tymczasem działki przeznaczone w planie miejscowym pod drogi i ciągi piesze wycenione zostały na 526709 zł. Zatem, jeśli organ pierwszej instancji nie kwestionuje, że udziały w działkach drogowych są sprzedawane za kwoty symboliczne, to znaczy, że nie spełniona została przesłanka pozytywna ustalenia opłaty adiacenckiej, jaką jest wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału, zatem postępowanie należy umorzyć.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 P.p.s.a.).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja wydana na podstawie przepisów u.g.n. Zgodnie z przepisami art. 98a ust. 1 ug.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a ug.n.). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b ug.n.).

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w postępowaniu prowadzonym w trybie powyższych przepisów podstawę dowodową ustalenia opłaty adiacenckiej stanowi sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Przy czym, słusznie Kolegium wskazało, że szczególny nacisk trzeba zatem położyć na weryfikację wartości dowodowej operatu szacunkowego, który stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. W efekcie należy przyjąć, że operat - tak jak każdy inny dowód w sprawie - podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Należy więc zbadać, czy operat szacunkowy jest logiczny, zupełny i wiarygodny, czy nie zawiera braków, pomyłek, niejasności, itp. oraz ewentualnie zażądać jego uzupełnienia, jak i zweryfikować jego zgodność ze stosowanymi przepisami w zakresie wymogów formalnych i materialnych uregulowanych w przepisach ww. aktów prawnych (wyroki NSA z dnia: 24 stycznia 2012 r., I OSK 1008/11; 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11; 12 stycznia 2011 r. I OSK 378/10; 6 września 2011 r., I OSK 1510/10). Obowiązek weryfikacji powyższych okoliczności wynika z przepisów o randze zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. prawdy obiektywnej oraz oficjalności, które wyraz normatywny znalazły - odpowiednio - w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Obligują one bowiem organy administracji publicznej do podejmowania - z urzędu - w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, w którym to celu organy obowiązane są w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć całość materiału dowodowego, oceniając na jego podstawie, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Słusznym jest również twierdzenie organu odwoławczego, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. Konieczne jest jednak uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto - co nie jest bez znaczenia - pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2020 r., I OSK 3140/18, LEX nr 3121921).

Badając dokonaną przez Kolegium ocenę sporządzonego w rozpoznawanej sprawie operatu szacunkowego, Sąd doszedł do przekonania, że organ ten nie wywiązał się z obowiązków nałożonych wskazanymi powyżej przepisami prawa procesowego, bowiem nie odniósł się do licznych i konkretnie sformułowanych zarzutów odwołania kwestionujących jego wartość dowodową. Brak natomiast ustosunkowania do tych zarzutów stanowi naruszenie nie tylko art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ale i art. 15, art. 138, art. 107 § 3, art. 9 i art. 11 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że skarżący w swoim odwołaniu zarzucił m.in., że:

1) doszło do naruszenia zasady ochrony zaufania obywatela do państwa poprzez uznanie za wiarygodny dowód w sprawie operatu szacunkowego, który jest "wewnętrznie sprzeczny", przy czym sprzeczność ta polega – zdaniem skarżącego - na zestawieniu dwóch sprzecznych ze sobą twierdzeń, które znalazły się na s. 77 operatu, tj. wskazywanie z jednej strony, że jest "brak obrotu rynkowego nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne i ciągi pieszo-jezdne na rynku lokalnym (gmina C.) i regionalnym (powiat wrocławski, województwo dolnośląskie)" a z drugiej strony – że "najbardziej popularnym rozwiązaniem zapewnienia dostępu do dróg jest sprzedaż udziałów w drodze wewnętrznej właścicielom nieruchomości sąsiadujących z drogą albo ustanowienie odpowiednich służebności";

2) organ oparł się na dowodzie (operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego) naruszającym przepisy rozp.w.n. przez:

a) błędne uznanie, że w na rynku lokalnym i regionalnym nie odnotowano wystarczającej liczby transakcji działkami drogowymi;

b) wykorzystanie w analizie nieruchomości niepodobnych, tj. przede wszystkim nieruchomości przeznaczonych pod zieleń oraz usługi, oraz transakcje z gmin o nieporównywalnej atrakcyjności, zamiast wykorzystać względem terenów przeznaczonych na zieleń transakcje dotyczące nieużytków rolnych, a względem działek usługowych - z gmin i obszarów o porównywalnym stopniu zurbanizowania.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, Kolegium stwierdziło jedynie, że "nie zasługują one na uwzględnienie" oraz że "nieprawdziwy jest zarzut niezachowania w procesie wyceny ustawowego wymogu podobieństwa, co wykazano w przedstawionej analizie operatu" bez dokonania jakiejkolwiek ich głębszej analizy, co – w ocenie Sądu – narusza przede wszystkim zasadę przekonywania zapisaną w art. 11 K.p.a. Przy czym, organ stwierdził, że skarżący nie wykazał, na czym miałaby polegać rzekoma "wewnętrzna sprzeczność" operatu. W istocie wątpliwości - również składu orzekającego - wzbudziły twierdzenia rzeczoznawcy, że najbardziej popularnym rozwiązaniem zapewnienia dostępu do dróg jest sprzedaż udziałów w drodze wewnętrznej właścicielom nieruchomości sąsiadujących z drogą (albo ustanowienie odpowiednich służebności), ale brak jest w obrocie rynkowym takich transakcji. Nadmienić tutaj należy jednak, że skarżący (choć nie "specjalista" od wyceny nieruchomości) jako osoba zajmująca się deweloperską działalnością wskazywał w toku postępowania przykładowe działki drogowe na terenie gminy, które były przedmiotem przeszło 50 transakcji w okresie objętym wyceną. Przy czym, wskazywał również, że także Gmina C. sprzedawała działki drogowe, przedstawiając dowody. W zakresie wyceny "działek drogowych" Kolegium jedynie wskazało, że odwołujący nie posiada wiedzy specjalistycznej z zakresu wyceny nieruchomości i nie może niejako "wskazywać" biegłemu, w jaki sposób powinien wyceniać tego rodzaju grunty, oraz że ta część wyceny została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami u.g.n. i rozp.w.n. oraz szczegółowo uzasadnione przez rzeczoznawcę. Kolegium w żadnym miejscu nie odniosło się do tych twierdzeń, a które należało skonfrontować z twierdzeniami rzeczoznawcy zawartymi w piśmie z dnia 25 maja 2023 r., w którym wskazała, odnosząc się do wniosku o uwzględnienie wartości nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, ulice pieszo-jezdne i tereny zgodne z rzeczywistymi transakcjami, jeśli to konieczne - według wartości udziałów w drogach, że zgodnie z informacją zawartą w operacie szacunkowym z dnia 6 kwietnia 2023 r.:

a) "nie znaleziono wystarczającej liczy transakcji do przeprowadzenia procesu wyceny", choć dalej wskazano, że "najbardziej popularnym rozwiązaniem zapewnienia dostępu do dróg jest sprzedaż udziałów w drodze wewnętrznej właścicielom nieruchomości sąsiadujących z drogą albo ustanowienie odpowiednich służebności";

b) "w obrocie rynkowym występują jedynie nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne nabywane przez jednostki samorządu terytorialnego często w drodze rokowań lub w trybie bezprzetargowym", zaś "z uwagi na inny charakter władania takimi nieruchomościami i nierynkowy sposób nabywania nie można ich porównywać do dróg wewnętrznych".

Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a., jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna tego organu obejmuje więc nie tylko legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, ale i ocenę stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 K.p.a., organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Należy również wskazać, że granice postępowania odwoławczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i wspomniana już wyżej zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. wynika, że również na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalenia poczynione zaś w wyniku tych wyjaśnień muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji, zgodnie bowiem z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 K.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ten obowiązek nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy odwołujący kwestionuje podstawowy dowód, na którym opiera się zaskarżone rozstrzygnięcie. Temu obowiązkowi organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie jednak nie sprostał.

W orzecznictwie podkreśla się pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje bowiem formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 K.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że Kolegium podejmując decyzję kasacyjną z dnia 13 sierpnia 2019 r. Nr SKO 4115/12/19, słusznie zwróciło się w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego do organu pierwszej instancji o wystąpienie do rzeczoznawcy majątkowego, autora sporządzonej wyceny nieruchomości, o szczegółowe ustosunkowanie się do każdego z zarzutów podniesionych w odwołaniu wobec przedstawionej wyceny. Takiego działania (alternatywnie przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 K.p.a. § 1) zabrakło jednak przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, co – w ocenie Sądu – było konieczne z uwagi na zarzuty odwołania. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r. (II OSK 1611/12), nietrafny jest pogląd, że rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki wywodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie gdy operat - czy to zdaniem organu, czy strony postępowania - zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy. Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze, w której wskazuje się, że "organ może zwrócić się do rzeczoznawcy o uzupełnienie opinii bądź zlecić innemu rzeczoznawcy majątkowemu operatu szacunkowego" (P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012 s. 179-180). Jak zauważył natomiast NSA w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. (I OSK 2085/11), dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu – bądź nie – przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (art. 4 pkt 16 u.g.n.; wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., II OSK 481/09, Lex 597629), czego w rozpoznawanej sprawie - w kontekście zarzutów odwołania - zabrakło. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 października 2012 r., II SA/Gd 135/12). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r., II SA/Kr 19/10). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 1224-1227, nb 3, 4; P. Daniel – op. cit., s. 178-183; wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., I OSK 534/13).

Podkreślić w tym miejscu należy, że stosownie do treści art. 138 w związku z art. 144 K.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, lecz także w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji pierwszoinstancyjnej, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego.

Uwzględniając powyższe rozważania, Sąd uznał za słuszny zarzut skargi naruszenia art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Brak szczegółowego odniesienia się przez Kolegium do zarzutów odwołania powoduje, że przedwczesnym jest stwierdzenie, czy doszło do naruszenia § 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 pkt 5 rozp.w.n.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez błędne określenie momentu wszczęcia postępowania i obowiązku zawiadomienia o nim, a tym samym naruszenia art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a., Sąd stanął stanowisku, że jest on nieuzasadniony. W tym względzie słusznym jest twierdzenie organu odwoławczego, że negatywna przesłanka (wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej po upływie trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna) pozwalająca na ustalenie opłaty adiacenckiej została w niniejszej sprawie spełniona. Należy tutaj zwrócić uwagę, że decyzja z dnia 8 lipca 2015 r. sprawie podziału nieruchomości stała się ostateczna w dniu 23 lipca 2015 r., wobec czego do dnia 23 lipca 2018 r. organ był uprawniony wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z jej podziałem. Przy czym nie ma podstaw do podważania przyjętej przez Kolegium daty wszczęcia tego postępowania, tj. odpowiednio w stosunku do skarżącego w dniu 14 lutego 2018 r., natomiast wobec współwłaściciela - w dniu 31 stycznia 2018 r. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy wszczęcie postępowania z urzędu ma nastąpić w określonym terminie, a wynikiem tego postępowania ma być nałożenie na stronę określonych obowiązków (tu fiskalnych), za datę wszczęcia postępowania musi zostać uznane zawiadomienie strony o postępowaniu, nie zaś samo podjęcie przez organ czynności. Innymi słowy do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie nałożenie opłaty adiacenckiej konieczne jest, aby przed upływem trzyletniego okresu wynikającego z art. 98a ust. 1 u.g.n. strona została zawiadomiona o jego wszczęciu. Taka wykładnia wskazanego przepisu ma charakter gwarancyjny, bowiem strona uzyskuje pewność, że wobec nieotrzymania informacji o wszczęciu postępowania w określonym terminie, nie jest możliwe nałożenie na nią opłaty adiacenckiej. Tym samym Sąd nie podziela poglądu prezentowanego przez skarżącego, że momentem wszczęcia postępowania jest podjęcie faktycznych działań przez organ, a tym bardziej działania w postaci zapytania ofertowego czy podpisania umowy na sporządzenie operatu szacunkowego, które nie wskazują przecież szczegółowo, jakich działek dotyczyć będzie zlecenie, wskazując jedynie, że ich przedmiotem będzie sporządzenie kilkudziesięciu operatów szacunkowych wyceny nieruchomości na potrzeby Gminy C. w maksymalnie określonych tam ilościach. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na treść art. 61 § 3 K.p.a., zgodnie z którym momentem wszczęcia postępowania na wniosek strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Nie wskazuje on jednak momentu wszczęcia postępowania z urzędu. Przyjmuje się, w razie wątpliwości, że jest nim data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, przy czym chodzi tutaj o czynność podjętą "wobec strony". Pierwszą czynnością wobec strony w konkretnej sprawie jest z reguły (i taka sytuacja zaistniała również w rozpoznawanej sprawie) zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.). W konsekwencji również za datę wszczęcia postępowania z urzędu można przyjąć ową pierwszą czynność wobec strony podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu (R. Stankiewicz, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, [red.] M. Wierzbowski, A. Wiktorowski, Warszawa 2017, art. 61, nb 17). Stąd też data sporządzenia operatu szacunkowego, czy nawet data przeprowadzenia przez rzeczoznawcę majątkowego oględzin nieruchomości, co miało miejsce jeszcze przed zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, nie może zostać uznana za datę wszczęcia tego postępowania, bowiem nie są to czynności podejmowane wobec strony.

Biorąc pod uwagę powyższe, w punkcie pierwszym sentencji niniejszego wyroku orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Orzeczenie z punktu drugiego sentencji wyroku znajduje zaś swoje oparcie w przepisie art. 200 w związku z art. 205, art. 211, art. 212 P.p.s.a. oraz § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.; 1500 zł), art. 220 § 3a w zw. z art. 235a P.p.s.a. i § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 2019 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach sądowoadministracyjnych (Dz. U. poz. 1090 ze zm.; 4,0 zł).