Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1151/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 5b, ust. 6, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 55 ust. 1 pkt 3, art. 57 ust. 2 i ust. 4, art. 59 ust. 1 pkt 3, art. 59a
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Lublin-Północ w Lublinie sprawy ze skargi C. Spółka jawna na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 7 grudnia 2023 r. znak ZOA-VII.7721.12.2023 w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z 7 grudnia 2023 r., po rozpatrzeniu odwołania C. P. K. M. M. sp. j. (dalej także jako skarżąca lub Spółka), Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej jako: Lubelski WINB), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) miasta Lublin z 19 października 2023 r., w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

W dniu 20 marca 2023 r. Spółka (inwestor) złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych inwestycji przy ul. G., w L., zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Lublina z 20 marca 2018 r., zatwierdzającej projekt budowlany

i udzielającej Spółce pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejących budynków kamienic z przeznaczeniem na budynek usługowy (sala koncertowa, rozrywka, multimedia) z częścią techniczną gospodarczą i parkingiem podziemnym wraz z. wewnętrznymi instalacjami oraz zagospodarowaniem dziedzińca wewnętrznego i rozbiórką odcinka zewnętrznej kanalizacji deszczowej na działkach o nr [...] przy ul. G. /R., nr [...] przy ul. G. oraz nr [...] (w zakresie lokalizacji zadaszenia nad wejściem do budynku). Wniosek dotyczył całości obiektu z wyłączeniem IV kondygnacji.

Decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę z 20 marca 2018 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Lubelskiego z 19 czerwca 2018 r. Wyrokiem z

4 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Lu 755/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 czerwca 2022 r. (sygn. akt II OSK 2888/19) oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Lublinie.

W międzyczasie decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę została zmieniona decyzją Prezydenta Miasta Lublin z 19 listopada 2021 r. w zakresie przedstawionym w projekcie zamiennym stanowiącym załącznik nr 1 do ww. decyzji obejmującym m.in. zmianę rzędnych oraz wykończenia posadzki w obrębie dziedzińca wewnętrznego projektowanego budynku; zmianę układu funkcjonalnego na poszczególnych kondygnacjach; zmianę lokalizacji toalet w budynku, w tym toalet dostępnych dla osób niepełnosprawnych; zmianę w zakresie bezpieczeństwa pożarowego związaną ze zmianą układu funkcjonalnego budynku; zmiany w elewacjach zewnętrznych; zwiększenie wysokości fasady oraz wprowadzenie fragmentu fasady systemowej; zmianę geometrii dachu. W pozostałej części decyzja o pozwoleniu na budowę pozostała bez zmian.

Decyzją z 3 lutego 2022 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję zmieniającą z 19 listopada 2021 r., jednak wyrokiem z 22 listopada 2022 r. (sygn. akt II SA/Lu 286/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Wojewody z 3 lutego 2022 r. Wyrok jest nieprawomocny, wniesiono od niego skargi kasacyjne. Podstawowym argumentem sądu, który zadecydował o uchyleniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, były istotne wątpliwości co do tego, czy roboty budowlane prowadzące do zmian w projekcie nie zostały wykonane jeszcze przed złożeniem wniosku o zmianę pozwolenia na budowę. Sąd nakazał poczynienie dodatkowych ustaleń w tym zakresie, wywodząc, że przy zmianie pozwolenia na budowę należy stosować tą samą zasadę, co w przypadku pierwotnego pozwolenia na budowę – nie można wydać decyzji o zmianie pozwolenia w stosunku do robót budowlanych, które już zostały wykonane.

Z uwagi na powyższe okoliczności, postanowieniem z 13 kwietnia 2023 r. PINB miasta Lublin, zawiesił (na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W wyniku zażalenia Spółki Lubelski WINB postanowieniem z 22 czerwca 2023 r. uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania.

Po przeprowadzeniu postępowania i przeanalizowaniu przedłożonych przez inwestora dokumentów (uzupełnianych na wezwanie organu), wskazaną na wstępie decyzją z 19 października 2023 r. PINB miasta Lublina odmówił udzielenia wnioskowanego pozwolenia na użytkowanie obiektu. Jak wynika z uzasadnienia, o takim rozstrzygnięciu przesądziło kilka argumentów. Po pierwsze, w ocenie organu złożone przez inwestora dokumenty są niespójne i niekompletne (rozbieżności pomiędzy treścią składanych rysunkach branży architektonicznej, oświadczeniami projektanta i kierownika budowy, w szczególności w zakresie zapisów dotyczących "rezygnacji z istniejących ścian murowanych – zmiany na ściany żelbetowe"). Po drugie, wyrokiem WSA w Lublinie z 22 listopada 2022 r. uchylono decyzję zmieniającą pierwotne pozwolenie na budowę. Po trzecie, część zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym dotyczy warunków korzystania z obiektu przez osoby niepełnoprawne, co oznacza, że muszą być kwalifikowane jako istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu. Po czwarte, istnieje przeszkoda do udzielenia chociażby częściowego pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, ze względu na brak możliwości akceptacji zakresu robót objętych zamiennym pozwoleniem na budowę, a ujętych we wniosku inwestora dotyczącego odbioru częściowego

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik Spółki podniósł zarzuty naruszenia szeregu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682, ze zm.; dalej jako: P.b.) oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle postawionych w odwołaniu zarzutów i argumentów na ich uzasadnienie, zmiany w zatwierdzonym projekcie nie miały charakteru istotnych odstępstw, projektant dokonał prawidłowej ich kwalifikacji, a zatem organ nie miał uzasadnionych podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Po rozpatrzeniu odwołania wskazaną na wstępie decyzją z 7 grudnia 2023 r. Lubelski WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Lubelski WINB stwierdził, że organ I instancji słusznie odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie z uwagi na fakt, że przedłożone przez inwestora dokumenty są niespójne i niekompletne. Organ wskazał na rozbieżności i niespójności w dokumentacji przedkładanej przez inwestora w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (poszczególne rysunki – rzuty kondygnacji, opisy zmian sporządzone przez projektanta oraz oświadczenia kierownika budowy różnią się istotnie od siebie). Opisany i przedstawiony zakres zmian nieistotnych różni się od przedstawionego na rysunkach znanych organowi ze zgromadzonego materiału dowodowego. Problem dotyczy w szczególności zmiany opisywanej jako: "rezygnacja z istniejących ścian murowanych - zmiana na ściany żelbetowe [-2, -1, parter, +1]".

W dalszych wywodach Lubelski WINB wskazał na związek z niezakończoną sprawą zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę i wywiódł, że w przypadku, gdyby jakakolwiek część – z tej objętej częściowym pozwoleniem na użytkowanie – przedmiotowego obiektu, zawierałaby w sobie elementy decyzji zmieniającej, to istnieje przeszkoda do udzielenia chociażby częściowego pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Zakres decyzji z 19 listopada 2021 r. zmieniającej decyzję z 20 marca 2018 r. (w przedmiocie pozwolenia na budowę) dotyczy także tej części budynku, co do której inwestor wnosi o częściowe przyjęcie do użytkowania. Bezspornym jest, że wskazane zmiany pozwolenia na budowę sięgają w dół tego budynku, aż do kondygnacji -1. Ponadto ww. decyzja z 19 listopada 2021 r. dotyczyła również zmiany w zakresie lokalizacji śmietnika i toalet ogólnodostępnych oraz zlikwidowała ona toalety dla osób niepełnosprawnych na kondygnacji parteru: z zaprojektowanych 2 wykonano 1, a na kondygnacjach +1 i +2 zlikwidowano ujęte w projekcie, pomieszczenia higienicznosanitarne dla osób niepełnosprawnych, będącym integralną częścią prawomocnego i ostatecznego pozwolenia na budowę. Inwestor składając wniosek o zmianę pozwolenia na budowę z 20 marca 2018 r. samodzielnie dokonał kwalifikacji zmian na istotne. W pierwotnym projekcie budowlanym zatwierdzonym i udzielającym pozwolenia na budowę decyzją z 20 marca 2018 r. inwestor wskazał, że w obiekcie przewiduje się dostępność dla osób niepełnosprawnych na każdej kondygnacji budynku. Wejścia do budynków dostępne są z poziomu przyległego terenu, a na każdej kondygnacji nadziemnej zlokalizowano toalety dostosowane do korzystania przez osoby niepełnosprawne, z kolei w zakresie zmian projektu architektoniczno-budowlanego (zatwierdzonego decyzją z 19 listopada 2021 r. zmieniającą decyzję z 20 marca 2018 r., wskazano listę zmian istotnych, która dotyczyła m.in. dostępności dla osób niepełnosprawnych.

Inwestor składając wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, przedkładając stosowne dokumenty, stoi na stanowisku, że zmiany których dokonał są zmianami nieistotnymi, podczas gdy w projekcie zamiennym sam określił je jako odstępstwa istotne. Z projektu zamiennego tylko roboty budowlane pozostałe do wykonania dotyczące IV kondygnacji traktuje, jako istotne i jednocześnie nie chce ich odbioru. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze swoistym dualizmem dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, bowiem z jednej strony istnieje w obiegu prawnym ostateczna

i prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę, a z drugiej uchylona wyrokiem WSA w Lublinie z 22 listopada 2022 r. decyzja Wojewody Lubelskiego z 3 lutego 2022 r. w przedmiocie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, w której inwestor dokonał kwalifikacji, co traktuje jako istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Również w uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że wszystkie zmiany opisane we wniosku inwestora o zmianę pozwolenia na budowę w zakresie projektu zagospodarowania terenu oraz w zakresie projektu architektoniczno-budowlanego, zostały uznane przez projektanta za istotne, co wymagało sporządzenia projektu budowlanego i zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, a wątpliwości budził czasookres ich wykonania.

W ocenie Lubelskiego WINB, w istocie inwestor chce uzyskać pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót — z wyłączeniem IV kondygnacji — co do których nie ma wzorca kontroli, bowiem roboty budowlane obejmujące również IV kondygnację oraz charakter tych robót budowlanych zakwalifikował jako istotne, na etapie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja Wojewody z 3 lutego 2022 r. została uchylona wyrokiem WSA w Lublinie z 22 listopada 2022 r. Chcąc udzielić pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót organ mógłby posłużyć się, jako wzorcem kontroli jedynie dokumentacją dołączoną do decyzji z 20 marca 2018 r., jednakże ta część robót budowlanych (z wyłączeniem IV kondygnacji), którą inwestor chce odebrać również nie ma wzorca kontroli, bowiem została zakwalifikowana jako istotne odstępstwo na etapie zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę i aktualnie jest przedmiotem kontroli sądowej. Część obiektu budowlanego objętego wnioskiem udzielenie pozwolenia na użytkowanie, wchodzi w zakres projektu zamiennego, który nie ma mocy wiążącej.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika podniosła zarzuty naruszenia:

(1) art. 59 ust. 3 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 3 P.b. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu I instancji i niezasadne niezastosowanie w sytuacji, gdy obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania spełnia warunki, określone w art. 59 ust. 1 P.b., pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, a przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, poprzez niezasadne uzależnienie wydania pozwolenia na użytkowanie w niniejszym postępowaniu od prawomocnego zakończenia procedowania pozwolenia na budowę zamiennego, podczas gdy są to dwa odrębne postępowania administracyjne, poprzez nieuznanie kwalifikacji przez projektanta zmian w projekcie jako nieistotne na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, tj. nieuznanie zmian objętych niniejszym postępowaniem jako nieistotne zmiany projektu i niewymagające zmiany pozwolenia na budowę, poprzez niezasadne stwierdzenie istnienia dualizmu dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, poprzez nieuwzględnienie prawidłowej zmiany kwalifikacji części odstępstw od projektu (w szczególności w zakresie zmiany lokalizacji toalet w budynku, w tym toalet dostępnych dla osób niepełnosprawnych wskutek pozytywnej opinii Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 4 marca 2021 r.), poprzez pominięcie zmiany przepisu art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. c uchylonego z dniem 10 sierpnia 2022 r., poprzez nieuznanie zmian w projekcie stanowiących przedmiot niniejszego postępowania jako nieistotnych zmian do projektu i zaniechanie udzielenia skarżącemu możliwości korzystania z dobrodziejstwa prawomocnego pozwolenia na budowę z 20 marca 2018 r., poprzez zaniechanie wykorzystania prawomocnego pozwolenia na budowę z 20 marca 2018 r. jako wzorca kontroli w niniejszym postępowaniu;

(2) art. 59 ust. 5 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 3 P.b. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji odmownej organu I instancji, w przypadku spełnienia przez skarżącą wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i w art. 57 ust 1-4 P.b., poprzez niezasadne uzależnienie wydania pozwolenia na użytkowanie w niniejszym postępowaniu od prawomocnego zakończenia procedowania pozwolenia na budowę zamiennego, podczas gdy są to dwa odrębne postępowania administracyjne, poprzez nieuznanie kwalifikacji przez projektanta zmian w projekcie jako nieistotne, tj. nieuznanie zmian objętych niniejszym postępowaniem jako nieistotne zmiany projektu i niewymagające zmiany pozwolenia na budowę, poprzez nieuwzględnienie prawidłowej zmiany kwalifikacji części odstępstw od projektu (w szczególności w zakresie zmiany lokalizacji toalet w budynku, w tym toalet dostępnych dla osób niepełnosprawnych wskutek pozytywnej opinii z 4 marca 2021 r.), poprzez niezasadne stwierdzenie istnienia dualizmu dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, poprzez pominięcie zmiany przepisu art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. c uchylonego z dniem 10 sierpnia 2022 r., poprzez nieuznanie zmian w projekcie stanowiących przedmiot niniejszego postępowania jako nieistotnych zmian do projektu i zaniechanie udzielenia skarżącemu możliwości korzystania z dobrodziejstwa prawomocnego pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 20 marca 2018 r.;

(3) art. 36a ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 3 i 5 i 5b w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a) P.b. w zw. z § 84 w zw. z § 86 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225; dalej: r.w.t.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niezasadne zastosowanie i uznanie, że wprowadzone przez inwestora zmiany do projektu budowlanego, uzgodnione z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz z właściwym państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, są istotne i dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz poprzez uznanie pomimo zmiany przepisu art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. c) P.b. uchylonego z dniem 10 sierpnia 2022 r., że rezygnacja w ogóle z ogólnodostępnych pomieszczeń higienicznosanitarnych na piętrach 1-2 przedmiotowego obiektu, w tym takich pomieszczeń dla osób niepełnosprawnych, jest odstępstwem istotnym od projektu budowlanego, podczas gdy brak jest na tych piętrach w ogóle ogólnodostępnych pomieszczeń higienicznosanitarnych ze względu na charakter tych pomieszczeń jako nieprzeznaczonych na pobyt ludzi, a zmiana ta została pozytywnie zaopiniowana przez Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, wskutek czego stanowi nieistotne odstępstwo od projektu pierwotnego;

(4) art. 36a ust. 6 P.b. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niezasadne niezastosowanie i bezpodstawne odrzucenie w ślad za organem I instancji dokonanej przez projektanta kwalifikacji zmian w projekcie budowlanym przedmiotowego obiektu jako zmian nieistotnych, niewymagających uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz ponownego zgłoszenia oraz nieprzeprowadzenie w tym zakresie żadnej analizy materiału dowodowego ani stanu prawnego pomimo istnienia wzorca kontroli w postaci prawomocnego pozwolenia na budowę z 20 marca 2018 r. oraz pomimo wyłączenia z obiegu prawnego (wskutek uchylenia) decyzji Wojewody Lubelskiego z 3 lutego 2022 r.;

(5) art. 5 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 22 P.b. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nieprawidłową wykładnię i zignorowanie przez organ uprawnień

i obowiązków spoczywających na projektancie oraz kierowniku budowy, nieuwzględnienie przez organ charakteru prowadzonej inwestycji, wiedzy inżynierskiej oraz zasad ogólnych wyrażonych w art. 4, art. 5, art. 9 i art. 36a ust. 6 P.b., wskutek czego organ uniemożliwił kadrze inżynierskiej związanej z realizacją inwestycji podejmowanie decyzji co do zmian nieistotnych w projekcie oraz dokonał nieprawidłowej wykładni dokumentów (oświadczenia) składanych przez kierownika budowy, kwestionowanie prawa do podejmowania decyzji przez uprawnioną kadrę inżynierską w świetle pojawiających się w trakcie realizacji inwestycji informacji mogących mieć wpływ na przyjęte rozwiązania projektowe, a w efekcie błędną klasyfikację podejmowanych przez kadrę inżynierską decyzji jako zmian istotnych

i nieistotnych, zignorowanie opracowań przygotowanych przez kadrę inżynierską w ramach nadzoru autorskiego i przygotowywanej dokumentacji, nieprzeprowadzenie w tym zakresie głębokiej analizy;

(6) art. 3 pkt 7a w zw. z art. 4 P.b. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i nieuznanie, że zmiany w zakresie istniejących ścian murowanych

i ich wzmocnienie poprzez zmianę w części na ściany żelbetowe stanowi przebudowę ścian, a nie ich rozbiórkę, zwłaszcza w kontekście, iż nie zostały w całości rozebrane pierwotne ściany murowane, a jedynie w części, wskutek czego organ bezpodstawnie odrzucił dokonaną przez projektanta kwalifikację zmian w projekcie budowlanym przedmiotowego obiektu w zakresie przebudowy ścian murowanych na żelbetowe jako zmian nieistotnych, niewymagających uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz ponownego zgłoszenia, co uniemożliwia skarżącemu realizowanie inwestycji przez błędną interpretację przepisów, a w efekcie uniemożliwia użytkowanie obiektu w części zgłoszonej w niniejszym postępowaniu do użytkowania przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych dla inwestycji, a co za tym idzie naraża skarżącego na szkodę wielkich rozmiarów i bezprawnie uniemożliwia mu prowadzenie działalności w przedmiotowym obiekcie w zakresie dopuszczalnym przez prawo, a w szczególności naraża skarżącego na utratę pozyskanego dofinansowania oraz utratę korzyści (zysku) z planowanej działalności gospodarczej;

(7) § 84 w zw. z § 86 r.w.t. w zw. z art. 36a ust. 6 P.b., w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wskutek błędnej wykładni ww. przepisów i uznanie, że nie jest nieistotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, niewymagającą uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz ponownego zgłoszenia, zmiana w postaci rezygnacji całkowicie z ogólnodostępnych pomieszczeń higienicznosanitarnych (toalet) na piętrach 1-2 w przedmiotowym obiekcie, a co za tym idzie także rezygnacja z toalet dla osób niepełnosprawnych, w związku z zaprojektowaniem na tych piętrach sal ekspozycyjnych nie będących pomieszczeniami nieprzeznaczonymi na pobyt ludzi (czas przebywania poniżej 2 godzin) oraz uzyskaniem pozytywnej opinii Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz wskutek zmiany przepisów Prawa budowlanego w toku realizacji inwestycji;

(8) § 86 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 r.w.t. w zw. z art. 36a ust. 6 P.b. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowym obiekcie na piętrach 1-2 powinna znajdować się toaleta dla osób niepełnosprawnych, a zmiana projektu w tym względzie stanowi zmianę istotną projektu, podczas gdy w budynku, na kondygnacjach dostępnych dla osób niepełnosprawnych, co najmniej jedno z ogólnodostępnych pomieszczeń higienicznosanitarnych powinno być przystosowane dla osób niepełnosprawnych wyłącznie w przypadku, gdy takie ogólnodostępne pomieszczenia higienicznosanitarne w ogóle występują (gdy muszą występować) na danej kondygnacji; a contrario – skoro brak jest wymogu na danej kondygnacji zachowania nawet jednego ogólnodostępnego pomieszczenia higienicznosanitarnego, to nie ma wymogu, aby zachować na tej kondygnacji nawet jednego ogólnodostępnego pomieszczenia higienicznosanitarnego dla osób niepełnosprawnych;

(9) art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyczerpujące zebranie

i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich czynności procesowych niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nieprzeprowadzenie własnej pełnej i wyczerpującej analizy zakresu robót objętych wnioskiem skarżącego, oraz poprzez bezpodstawne zaniechanie uzyskania od skarżącego wyjaśnień oraz dokumentów w zakresie istniejących wątpliwości organu, w szczególności co do treści oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym, w zakresie wątpliwości organu co do wykonania betonowych podbić fundamentów budynków z ul. G., co do wykonania całości robót budowalnych w obiekcie, poprzez niewyjaśnienie na czym konkretnie polegają zarzucane istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w kontekście całego procesu budowlano-inwestycyjnego przedmiotowego obiektu, niewyjaśnienie na czym polega niezgodność prowadzonej inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa oraz stwierdzony przez organ dualizm kwalifikacji odstępstw od projektu, poprzez błędne ustalenie, że przedmiot niniejszego postępowania zakresowo łączy się z postępowaniem o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy niniejsze postępowanie nie obejmuje żadnych istotnych zmian projektu, wymagających uzyskania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z 20 marca 2018 r.;

(10) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z Kodeksu, poprzez błędne ustalenie istnienia dualizmu dokonanych odstępstw od projektu, przyjęcie jako własne sprzecznych ustaleń faktycznych organu

I instancji w zakresie przebudowy ścian murowanych na żelbetowe i ich kwalifikacji jako istotnych zmian projektu, nieuznanie odrębności niniejszego postępowania oraz postępowania w sprawie zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę i ograniczenie skarżącemu korzystania z dobrodziejstwa prawomocnego pozwolenia na budowę, które stanowi podstawę wniosku skarżącego w niniejszym postępowaniu, niewyjaśnienie wątpliwości organu co do zmiany kwalifikacji niektórych odstępstw od projektu przez projektanta Ł. R.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Lubelski WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Istota stanowisk stron w przedmiocie sporu co do legalności decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu (przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych – art. 59 ust. 1 pkt 3 P.b.) jest następująca:

W ocenie organów nadzoru budowlanego nie jest możliwe udzielenie inwestorowi pozwolenia na użytkowanie części obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych z dwóch przyczyn: po pierwsze, przedłożona przez inwestora, na etapie postępowania o pozwolenie na użytkowanie, dokumentacja wykonanych robót budowlanych jest niespójna (występują rozbieżności pomiędzy poszczególnymi rysunkami i oświadczeniami) oraz niekompletna. Po drugie, udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest uwarunkowane przeprowadzeniem obowiązkowej kontroli obejmującej m.in. ocenę zgodności obiektu budowlanego z projektem budowlanym (projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz projektem architektoniczno-budowlanym

i technicznym). W sytuacji, kiedy decyzja orzekająca o zmianie pierwotnego pozwolenia na budowę została uchylona, przy czym sprawa w tym przedmiocie nie została prawomocne zakończona, a z wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wynika, że ma ono dotyczyć tych samych elementów obiektu budowlanego, które zostały objęte wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę, nie jest możliwe zbadanie, czy sporny obiekt został wydany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Organy nadzoru budowlanego chcąc udzielić pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót musiałyby posłużyć się jako wzorcem kontroli jedynie dokumentacją dołączoną do pierwotnego pozwolenia na budowę (z 2018 r.), jednakże ta część robót budowlanych (z wyłączeniem IV kondygnacji), którą chce odebrać inwestor, również nie ma wzorca kontroli, bowiem została zakwalifikowana jako istotne odstępstwo na etapie zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę i aktualnie jest przedmiotem kontroli sądowej.

Z kolei istota zarzutów Spółki podniesionych w skardze wyraża się w następującej argumentacji: stanowisko organów nadzoru budowlanego jest wadliwe, gdyż w obrocie prawnym pozostaje pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę (z 2018 r.), która ma walor prawomocności. To ta decyzja powinna być dla organów wzorcem do badania prawidłowości wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Ponadto, organy nie wzięły pod uwagę faktu, że niektóre zmiany w pierwotnym projekcie budowlanym, które projektant początkowo zakwalifikował jako zmiany (odstępstwa) istotne (we wniosku o zmianę pierwotnego pozwolenia na budowę), aktualnie (w dokumentacji dołączonej do wniosku o pozwolenie na użytkowanie) zostały zakwalifikowane jako nieistotne odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego, co wynika z uzyskania pozytywnych opinii Inspektora Sanitarnego i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (akceptujących zmiany), ze zmiany funkcjonalności pomieszczeń w budynku oraz ze zmiany przepisu dotyczącego uzgadniania rozwiązań higienicznosanitarnych w projekcie budowlanym. Organy nadzoru budowlanego nie powinny zatem odnosić się do uchylonej decyzji w sprawie zmiany pozwolenia na budowę (z 2022 r.), ale do pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę (z 2018 r.).

W ocenie Sądu, prawidłowe w tym sporze jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, o czym przesądzają następujące argumenty.

Przede wszystkim, w ocenie Sądu co do zasady (z pewnymi wyjątkami, o których niżej) nie jest dopuszczalne wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (w tym przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych – art. 59 ust. 1 pkt 3 P.b.) w przypadku, kiedy nie zostało zakończone postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o zmianie pierwotnego pozwolenia na budowę (art. 36a P.b.).

Nie ma racji pełnomocnik skarżącej Spółki, wywodząc, że nie ma koniecznego związku między pozwoleniem na użytkowanie obiektu (w tym wydawanym przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych), a sprawą zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 59 ust. 1 P.b., organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Zgodnie z art. 59a P.b., przedmiotem kontroli jest zgodność budowy z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym (ust. 1). Zakres kontroli precyzuje ust. 2 przytaczanego przepisu, wskazując, że kontrola obejmuje sprawdzenie: (1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; (2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym i technicznym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych w zakresie powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji; b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego; c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych); d) wykonania urządzeń budowlanych, e) wykonania instalacji zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; (2a) spełnienia warunków wskazanych w art. 55 ust. 1b [tj. dotyczących tego, czy oddawane do użytkowania obiekty budowlane lub ich części mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem), jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych; (3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; (4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; (5) uporządkowania terenu budowy.

Z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, że organy nadzoru budowlanego, które mają wydać decyzję w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu muszą mieć wzorzec kontroli w postaci pozwolenia na budowę.

Bezspornie, jeżeli nie doszło do zmian w pierwotnym projekcie budowlanym wzorcem tym jest zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt (zagospodarowania działki lub terenu oraz architektoniczno-budowlany).

Jeśli doszło do zmian w pierwotnym projekcie, to co będzie stanowić wzorzec kontroli przeprowadzanej w trybie art. 59a P.b. będzie zależało od trybu kwalifikacji zmian w projekcie – czy zmiany te powinny być kwalifikowane jako istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu (zagospodarowania działki lub terenu lub architektoniczno-budowlanego), co wymaga uzyskania zmiany pozwolenia na budowę, czy też są to odstępstwa nieistotne, których kwalifikacja pozostaje w gestii projektanta (w pewnych przypadkach – wynikających z art. 36a ust. 5b P.b. – z udziałem podmiotów lub organów udzielających odrębnych uzgodnień). W pierwszym przypadku wzorcem kontroli w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie będzie zmienione pozwolenie na budowę (ze zmienionym projektem), w drugim – pierwotne pozwolenie

i pierwotny projekt, z uwzględnieniem zmian zakwalifikowanych jako nieistotne odstąpienia przez projektanta w trybie art. 36a ust. 6 P.b. Wynika to wprost z art. 57 ust. 2 P.b., który wskazuje dokumentację, jaką zobowiązany jest złożyć inwestor w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jeżeli zmiany są kwalifikowane jako nieodstępujące w istotny sposób od zatwierdzonego projektu (zagospodarowania działki lub terenu lub architektoniczo-budowlanego) lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Trzeba w tym miejscu zauważyć, że wszystkie zmiany prawne w treści art. 36a P.b., a zatem zmiany w procedurze kwalifikowania odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, jakie miały miejsce na przestrzeni ostatnich kilku lat, zmierzały niewątpliwie do przeniesienia ciężaru odpowiedzialności za kwalifikację odstępstw na projektanta. Nie oznacza to jednak oczywiście, że kwalifikacja dokonywana przez projektanta nie podlega ocenie właściwych organów. Ocena ta może odbywać się na różnych etapach.

Jeżeli został złożony wniosek o wydanie decyzji o zmianie pierwotnego pozwolenia na budowę – weryfikacja prawidłowości kwalifikacji odstępstw dokonanych przez projektanta odbywa się w toku postępowania regulowanego przepisem art. 36a P.b.

Z kolei, jeżeli projektant zakwalifikował wszystkie zmiany wyłącznie jako odstępstwa nieistotne od zatwierdzonego projektu, wówczas weryfikacja prawidłowości tej kwalifikacji może nastąpić w dwojakim trybie. Po pierwsze – jeżeli jest wymagane pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego (po zakończeniu robót budowlanych albo przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych) – weryfikacja prawidłowości odstępstw powinna nastąpić w tym postępowaniu, w ramach kontroli zgodności budowy z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym (art. 59a P.b.). Po drugie, jeżeli pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane – do takiej weryfikacji może dojść w przypadku, kiedy organ nadzoru budowlanego uzyska informacje wskazujące na wątpliwość co do zgodności robót budowlanych z pozwoleniem na budowę i w związku z tym nastąpi wszczęcie z urzędu postępowania naprawczego, celem rozważenia, czy nie zachodzi przesłanka określona w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., tj. przypadek, gdy roboty budowlane są wykonywane (zostały wykonane) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

Jeżeli inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o zmianie pierwotnego pozwolenia na budowę, to podstawą tego wniosku musiała być kwalifikacja części planowanych robót jako istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu (zagospodarowania działki lub terenu albo architektoniczno-budowlanego). Jest to jedyna logiczna interpretacja art. 36a P.b., wobec treści ust. 6 tego przepisu, który wskazuje (w aktualnym brzmieniu), że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz ponownego zgłoszenia, w takim przypadku projektant dołącza do dokumentacji budowy odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia.

W ocenie Sądu, dopóki nie zostało zakończone (ostateczną decyzją, pozostającą w obrocie prawnym) postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę, zainicjowane wnioskiem inwestora, co do zasady nie jest dopuszczalne wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie tego samego obiektu. Wynika to z faktu, że wzorcem kontroli prowadzonej w trybie art. 59a P.b. będzie wówczas zmienione pozwolenie na budowę oraz zatwierdzony zmieniony projekt budowlany (projekt zagospodarowania działki lub terenu albo architektoniczno-budowlany).

Wyjątkiem jest przypadek, kiedy inwestor ubiega się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (art. 55 ust. 1 pkt 3 P.b.). Ponieważ możliwa jest sytuacja, kiedy zmiany w projekcie budowlanym nastąpiły w zakresie tych robót, które mają być wykonane w tej części obiektu budowlanego, która nie jest oddawana do użytkowania, wówczas wzorcem kontroli prowadzonej w trybie art. 59a P.b. będzie pierwotne pozwolenie na budowę.

Jeżeli jednak inwestor złożył wniosek o zmianę pozwolenia na budowę w trybie art. 36a P.b., a zakres zmian dotyczy co najmniej w części tych samych elementów obiektu budowlanego, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, nawet w trybie określonym w art. 55 ust. 1 pkt 3 P.b., a zatem przed wykonaniem wszystkich robot budowlanych. Wynika to z braku wzorca dla obowiązkowej kontroli przeprowadzanej w trybie art. 59a P.b., która ma na celu weryfikację zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym. Wzorcem kontroli, wbrew argumentom podniesionym w skardze, nie może być pierwotne pozwolenie na budowę i pierwotny projekt, skoro doszło do zmian w projekcie, których kwalifikacja (jako istotnych lub nieistotnych odstępstw) a także zgodność z prawem podlega ocenie w toku postępowania w sprawie zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu nie jest również dopuszczalna zmiana kwalifikacji tych samych zmian (odstępstw) w projekcie budowlanym przez projektanta, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zainicjowane wnioskiem samego inwestora postępowanie w sprawie zmiany pierwotnego projektu budowlanego (art. 36a P.b.) musi zostać zakończone ostateczną decyzją, skoro przedmiotem tego postępowania jest weryfikacja prawidłowości kwalifikacji przez projektanta zmian (odstępstw) w projekcie budowlanym (projekcie zagospodarowania działki lub terenu lub architektoniczno-budowlanym) oraz ocena zgodności tych zmian z prawem. Przyjęcie przeciwnego stanowiska, tak jak chce tego skarżąca Spółka w rozpoznawanej sprawie, prowadzi do prostego i oczywistego obejścia wymogów wynikających z procedury zmian w projekcie budowlanym uregulowanej w art. 36a P.b. W takim przypadku, otwarte, niezakończone postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę (zmierzające do oceny prawidłowości kwalifikacji i legalności zmian dokonanych w pierwotnym projekcie budowlanym) stawałoby się w istocie bezprzedmiotowe.

Za powyższym stanowiskiem przemawia dodatkowo argument wskazujący na charakter i skutki ostatecznej decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

W świetle ugruntowanych poglądów orzecznictwa, wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, zasadniczo wyklucza możliwość weryfikacji legalności budowy, przynajmniej pod kątem zgodności z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, w szczególności w trybie postępowania naprawczego (art. 50-51 P.b.). Wynika to z faktu, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego właściwy organ administracji ustala m.in., czy obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W związku z tym dopuszczenie prowadzenia postępowania naprawczego, a więc w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, mimo wydania ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, prowadziłoby do podważenia tej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co z kolei naruszałoby zasadę wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Prowadzenie postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego jest w takiej sytuacji dopuszczalne dopiero po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Zakres sprawdzania zgodności budowy z projektem budowlanym prowadzonym, w trybie postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 1 i art. 59a P.b.) obejmuje zagadnienia, które stosownie do art. 36a ust. 5 P.b., zostały uznane za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności, chronionego zasadą trwałości określoną w art. 16 k.p.a., stanowi dla inwestora ustawową gwarancję, że może on prawnie korzystać ze zrealizowanego w sposób legalny obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2015 r., II OSK 201/15; analogicznie: wyroki NSA z 18 stycznia 2018 r., II OSK 807/16; z 2 lutego 2018 r., II OSK 1628/17; z 27 maja 2021 r., II OSK 2573/18; z 21 września 2021 r., II OSK 98/21; z 10 listopada 2021 r., II OSK 3341/18; z 2 grudnia 2021 r., II OSK 1063/20; wyrok WSA w Łodzi z 15 listopada 2019 r., II SA/Łd 509/19; wyrok WSA w Poznaniu z 24 lutego 2021 r., IV SA/Po 1461/20; wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2020 r., VIII SA/Wa 866/19; wyrok WSA we Wrocławiu z 24 maja 2018 r., II SA/Wr 166/18).

Nie zmienia tego próba podnoszenia argumentu, że zmiana kwalifikacji odstępstw od zatwierdzonego projektu (pierwotnie uznanych za istotne odstąpienie – we wniosku o zmianę pierwotnego pozwolenia na budowę) wynikała z uzyskania uzgodnienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz uzgodnienia z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków – art. 36a ust. 6 pkt 1 i 2 P.b.). W rozpoznawanej sprawie stoją temu na przeszkodzie argumenty, które przesądziły o uchyleniu przez sąd administracyjny decyzji o zmianie pierwotnego pozwolenia na budowę, a także charakter zmian do jakich doszło w spornym obiekcie w odniesieniu do pierwotnego projektu budowlanego, o czym będzie mowa w dalszych wywodach uzasadnienia.

W rozpoznawanej sprawie kwestią kluczową jest to, że po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę z 2018 r. (mającej walor prawomocności po wyroku NSA), doszło bezspornie do zmian w zakresie realizacji inwestycji w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Bezspornie również inwestor wdrożył procedurę formalizacji tych zmian, składając wniosek o zmianę pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Bezspornie procedura ta jest w toku – została wprawdzie wydana ostateczne decyzja o zmianie pozwolenia na budowę, jednakże decyzja ta została – nieprawomocnym wyrokiem sądu z listopada 2022 r. uchylona. Z treści wniosku o zatwierdzenie wynika jednoznacznie, że projektant wskazał zmiany w projekcie budowlanym, które zakwalifikował jako istotne oraz takie, które zakwalifikował jako nieistotne. Nie ulega wątpliwości, że zmiany te (zarówno istotne, jak i nieistotne) dotyczą robót wykonanych na wszystkich kondygnacjach budynku, a zatem i tych, których dotyczy wniosek o udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Dołączona do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie dokumentacja wskazuje, że te same zmiany, które we wniosku o zmianę pozwolenia na budowę inwestor wskazywał (w ślad za kwalifikacją dokonaną przez projektanta) jako istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, tym razem – we wniosku o pozwolenie na użytkowanie – kwalifikowane są już jako nieistotne odstąpienia (z powołaniem się m.in. na dokonane uzgodnienia zmian i zmianę przepisów). Z powyższego wynika także, że całkowicie chybiony jest argument skarżącej Spółki, jakoby sprawa zmiany pozwolenia na budowę dotyczyła robót budowlanych wyłącznie w ramach IV kondygnacji nadziemnej. Przeczy temu proste porównanie opisu zmian

i rysunków obrazujących te zmiany dołączonych do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę z dokumentacją dołączoną do wniosku o udzielenia pozwolenia na użytkowanie części obiektu. W sposób jednoznaczny zakres zmian pokrywa się niemal w całości, obejmując wszystkie kondygnacje.

Nader istotne jest również to, że podstawowym argumentem sądu, który zadecydował o uchyleniu w wyroku z listopada 2022 r. decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, były istotne wątpliwości co do tego, czy roboty budowlane prowadzące do zmian w projekcie nie zostały wykonane jeszcze przed złożeniem wniosku o zmianę pozwolenia na budowę. Sąd nakazał poczynienie dodatkowych ustaleń w tym zakresie, wywodząc, że przy zmianie pozwolenia na budowę należy stosować tą samą zasadę, co w przypadku pierwotnego pozwolenia na budowę – nie można wydać decyzji o zmianie pozwolenia w stosunku do robót budowlanych, które już zostały wykonane.

Pomijając nawet dopuszczalność wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w takiej konfiguracji, jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie (otwarte postępowanie w sprawie zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę) nie jest to możliwe również z tego względu, że fundamentalne wątpliwości budzi próba kwalifikowania zmian w stosunku do pierwotnego projektu jako nieistotnych odstępstw. Chodzi w szczególności o dwie kwestie: po pierwsze – likwidacji (rozbiórki) istniejącej (starej) murowanej ściany fundamentowej, po drugie – zmian w zakresie warunków korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne (dostępu do pomieszczeń higienicznosanitarnych – toalet dostosowanych do potrzeb osób niepełnosprawnych).

W kwestii pierwszej, trzeba przypomnieć, że pierwotny projekt budowlany bezspornie zakładał pozostawienie na kondygnacjach od -2 do +1, w obrębie oficyny, istniejącej ściany murowanej zewnętrznej (SZ-01; przebiegającej: w osi E pomiędzy osiami 2 do 5, w osi C pomiędzy osiami 5 i 6, w osi 5 pomiędzy osiami E i D, w osi 6, pomiędzy osiami C i B) oraz ściany murowanej wewnętrznej (SW-1; przebiegającej w osi D pomiędzy osiami 3 do 5; por. część opisowa projektu, projekt budowlany, tom 02, k. 11, rzuty kondygnacji -2, -2, parteru oraz kondygnacji +1; plansze A-01 do A-04). Ściany te miały zostać zabezpieczone w sposób opisany w projekcie architektoniczno-budowlanym (projekt budowlany, tom 02, k. 11). Dodatkowo, celem prawidłowego przeniesienia obciążenia z wyższych kondygnacji przewidziano rozwiązanie w postaci oczepów/ścian żelbetowych. Ściany zakwalifikowano do wzmocnienia i powiązania monolitycznego w poziomie projektowanych stropów i płyty fundamentowej, przewidywano ewentualnego podbicia (por. projekt budowlany, tom 02, k. 33, schematy konstrukcyjne fundamentów i stropów, rysunku K-2/9 do K-4/9).

Dokumentacja złożona przez inwestora na etapie ubiegania się o zmianę pierwotnego pozwolenia (projekt budowlany zmian) wskazuje jednoznacznie na likwidację murowanych, ceglanych ścian, zarówno zewnętrznych (SZ.01), jak

i wewnętrznych (SW.01), które miały zostać zastąpione ścianami żelbetowymi (w tym ścianą fundamentową SZ.02, ścianą żelbetową SZ.03, ścianą elewacyjną SZ.08, ścianą żelbetową monolityczną SW.02c). Świadczy o tym zarówno część opisowa, jak i rzuty poszczególnych kondygnacji w projekcie budowlanym zmian (tom 02 – projekt architektoniczno-budowlany, k. 8-12; plansze A-R-02 do A-R-04).

Z kolei dokumentacja dołączona do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, w tym opis zmian, oświadczenia kierownika budowy oraz dokumentacja techniczna w postaci rysunków (przekrojów poszczególnych kondygnacji) wskazują jednoznacznie, że od najniższego poziomu -2, poprzez -1, 0 aż do poziomu +1 nastąpiła "rezygnacja z zachowania istniejących ścian murowanych – zmiana na ściany żelbetowe" (por. (rysunki – rzuty kondygnacji od -2 do +1, plansze A-01 do A-04, złożone przez inwestora w dniach 11 kwietnia 2023 r., 28 sierpnia 2023 r. i 8 września 2023 r.; opisy zmian nieistotnych, sporządzone przez projektanta dołączane do ww. dokumentacji projektowej; oświadczenia kierownika budowy z 14 lipca 2023 r., i z 21 sierpnia 2023 r.)

Nawet dla laika, nie mającego odpowiednio zaawansowanej wiedzy technicznej, to dość eufemistyczne określenie oznacza nic innego jak rozbiórkę istniejących ścian murowanych i zastąpienie ich nowymi ścianami żelbetowymi (pierwotnie ściany żelbetowe miały współistnieć z murowanymi). Analiza rysunków, stanowiących załączniki do pierwotnego projektu, wniosku o zmianę pozwolenia na budowę oraz wniosku o pozwolenie na użytkowanie, wskazuje, że z pierwotnego obiektu budowlanego (w granicach inwestycji objętej pozwoleniem na budowę) nie pozostał żaden element.

Bezspornie elementem pierwotnego projektu nie była rozbiórka znaczącej części istniejącego obiektu budowlanego i jego odbudowa (w powiązaniu z przebudową, rozbudową i nadbudową). W sposób jednoznaczny, pierwotny projekt zakładał pozostawienie części starych murowanych ścian fundamentowych oficyny wchodzącej w skład kamienicy. Ponadto przebudowa (definiowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; art. 3 pkt 7a P.b.), a tym bardziej nadbudowa (rozumiana powszechnie w orzecznictwie i literaturze jako: nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego przez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej – zamiast wielu por. W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 3; wer. el. SIP LEX oraz przywoływana tam literatura i orzecznictwo), zakładają z istoty swojej pozostawienie (istnienie) przynajmniej niektórych dotychczasowych elementów obiektu budowlanego, który jest przebudowywany i nadbudowywany. Całkowite usunięcie wszelkich elementów dotychczas istniejącej starej oficyny

i odtworzenie obiektu, który w części odzwierciedla dotychczasowe wymiary i układ funkcjonalny kwalifikuje się raczej jako rozbiórka i odbudowa (w literaturze

i orzecznictwie przez odbudowę w ścisłym znaczeniu tego słowa rozumie się odtworzenie istniejącego pierwotnie obiektu budowlanego w tym samym miejscu oraz z zachowaniem pierwotnych wymiarów i układu funkcjonalnego; por. tamże).

Trudno zaakceptować tezę, że w przypadku całkowitej rozbiórki – likwidacji jedynych elementów tej części obiektu budowlanego (oficyny), które miały być pozostawione według pierwotnego projektu budowlanego, zamierzenie inwestycyjne stanowiło tylko przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejącego obiektu. Istnieją podstawy do twierdzenia, że na skutek zmian w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego inwestor wykonał roboty budowalne, które powinny być kwalifikowane jako rozbiórka i odbudowa. Likwidacja jedynych pozostałości części obiektu objętych zamierzeniem inwestycyjnym prowadzi do wniosku, że całkowicie został zmieniony charakter inwestycji, co oznacza konieczność zupełnie innej kwalifikacji prawnej całego zamierzenia, aniżeli wskazana w projekcie pierwotnym przebudowa, rozbudowa

i nadbudowa istniejącego obiektu. Przy tak zasadniczej zmianie charakteru inwestycji niedopuszczalne jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie części obiektu bez dokonania pełnej oceny odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego. Innymi słowy – nie sposób zaakceptować kwalifikacji tak daleko idących robót budowlanych (rozbiórki jedynych pozostałości pierwotnej części budynku) jako nieistotnego odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego, nie przewidującego całkowitej w istocie likwidacji pierwotnej obiektu (w części objętej zamierzeniem inwestycyjnym, stanowiącym przedmiot postępowania w sprawie pozwolenia na budowę).

Należy w tym miejscu zauważyć, że inwestor, wcześniej dwukrotnie przedkładający dokumentację, w tym oświadczenia głównych osób odpowiedzialnych za przygotowanie i realizację inwestycji (projektanta i kierownika budowy), wskazującą jednoznacznie na likwidację spornych ścian murowanych dawnej oficyny, zasadniczo zmienił swoje stanowisko w piśmie z 9 października 2023 r. W piśmie inwestor oświadczył, że użyte w oświadczeniu kierownika budowy sformułowanie o "rezygnacji z zachowania istniejących ścian murowanych – zmianie na ściany żelbetowe" jest jedynie "oczywistą omyłką". Do pisma dołączoną nowe oświadczenie kierownika budowy (z 5 października 2023 r.) oraz nowe rzuty poszczególnych kondygnacji, opracowane przez projektanta (tom V akt adm.). Dokumentacja ta ma wskazywać, że na kondygnacjach -2 i -1 pozostawiono istniejące, murowane ściany fundamentowe, wzmocniono je jedynie ścianami żelbetowymi (zapis o rezygnacji z zachowania istniejących ścian murowanych oraz zmianie na ściany żelbetowe pozostałe jedynie w odniesieniu do kondygnacji 0

i +1).

W ocenie Sądu wiarygodność tych twierdzeń budzi zasadnicze wątpliwości wobec faktu, że wcześniej dwukrotnie przedkładano dokumentację (na wezwania organu w trybie art. 57 ust. 4 P.b., w związku ze stwierdzonymi brakami

i nieścisłościami), sporządzoną przez te same osoby (projektanta i kierownika budowy) wskazującą na zupełnie inny stan. Poprzednie oświadczenia kierownika budowy, ale także opisy zmian oraz rysunki (rzuty kondygnacji) sporządzane przez projektanta jednoznacznie wskazywały na likwidację starych ścian murowanych na wszystkich poziomach. Tak fundamentalna zmiana stanowiska dwóch głównych osób odpowiedzialnych za przygotowanie i realizację inwestycji budzi zasadnicze wątpliwości co do wiarygodności.

Wiarygodność ta staje się tym bardziej wątpliwa w świetle dalszej analizy dokumentacji przedkładanej przez samego inwestora (stanowiącej element dokumentacji dołączonej do wniosku o udzielenia pozwolenia na użytkowanie). Wśród dokumentów dostarczonych przez inwestora w dniu 8 września 2023 r. (tom IV akt adm.) znajduje się sporządzony przez projektanta inż. Ł. R. "Opis zmian nieistotnych". W zakresie branży architektonicznej, w odniesieniu do poziomu -2, zmianę opisano jako: "częściowe obkucie istniejących murowanych ścian fundamentowych i wzmocnienie ich ścianą żelbetową". Zmianę uzasadniono ujawnionym w toku robót budowlanych stanem murowanych ścian fundamentowych, potwierdzonych ekspertyzą techniczną, co wymagało zmiany technologii zabezpieczenia ścian. Dołączono dokumentację zdjęciową mającą obrazować pozostawione fragmenty ściany murowanej. Istnieje jednak zasadnicza rozbieżność pomiędzy tym opisem (z którego wynika pozostawienie ścienny murowanej na poziomie -2) a złożonym w tej samej dacie rzutem kondygnacji podziemnej -2 (plansza A-01), na którym uwidoczniona jest jednoznacznie zmiana opisana jako: "rezygnacja z zachowania istniejących ścian murowanych - zmiana na ściany żelbetowe". Z kolei w odniesieniu do poziomu -1, zarówno w "Opisie zmian", jak i na rysunku obrazującym rzut tej kondygnacji pojawiają się informacje o rezygnacji ze ściany murowanej i zmianie na ścianę żelbetową. Powstaje zatem pytanie, jak ten zapis ma się do zapisów widniejących na dokumentacji przedłożonej w dniu 9 października 2023 r., wg których na poziomie -1 pozostawiono istniejącą ścianę murowaną.

Wątpliwości mnoży treść ekspertyzy technicznej z listopada 2019 r., dołączonej do dokumentacji przedłożonej w dniu 8 września 2023 r. Ekspertyza obszernie opisuje stan ścian murowanych ustalony po odkryciu ścian nośnych oficyny. Wnioski autora ekspertyzy (s. 11, pkt 4 i 5) są następujące: "Podczas opracowywania projektu budowalnego [...] zakładano technologię, w której ściany oficyny zostaną zabezpieczone [...], a następnie zostanie wykonane ich odcinkowe podbicie betonem [...], celem realizacji dwóch kondygnacji podziemnych. Po oględzinach odkrytych ścian stwierdza się brak możliwości bezpiecznego wykonania robót według zakładanej pierwotnie technologii bez narażania życia i zdrowia ludzi. [...] Z uwagi na powyższe stwierdza się konieczność rozbiórki istniejącej oficyny kamienicy przy jednoczesnym odtworzeniu do stanu pierwotnego zabytkowej elewacji z przyporami [...] po wykonaniu projektowanych kondygnacji -1 i -2 [...]". Wnioski eksperta wskazują jednoznacznie, że konieczne było rozebranie całej oficyny kamienicy, w tym ścian murowanych, które miały pozostać według treści pierwotnego projektu budowlanego. Wnioski te są zbieżne z informacjami wynikającymi z wcześniej przedkładanej przez inwestora dokumentacji – konieczna była całkowita rozbiórka również murowanych ścian fundamentowych

i zastąpienie ich ścianami żelbetowymi.

Miary wątpliwości dopełnia analiza rysunków projektów powykonawczych w zakresie pozostałych branż (instalacja wentylacji i klimatyzacji, wodociągowa, kanalizacji sanitarnej i deszczowej; instalacji elektrycznych), na których zarysy spornych ścian murowanych raz istnieją, raz są zastępowane węższą ścianą (przypuszczalnie – żelbetową; dokumenty znajdujące się w tomie II akt adm.).

Co więcej, gdyby nawet przyjąć argumentację inwestora w piśmie z

9 października 2023 r. za zgodną z rzeczywistością, to oznaczałoby, że dołączone do wniosku o pozwolenie na użytkowanie dokumenty w postaci rysunków oraz oświadczeń kierownika budowy są niezgodne z rzeczywistym stanem wykonanych robót budowlanych. Jak już wskazano – inwestor dwukrotnie składał analogiczne dokumenty (oświadczenia, opisy zmian, rysunki), w których obrazowano zupełnie inny stan wykonanych robót. Takie ujęcie prowadzi do tej samej konkluzji – o konieczności odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Nie można udzielić pozwolenia na użytkowanie, jeżeli inwestor przedłożył dokumentację sprzeczną z rzeczywistym stanem wykonanych robót budowlanych. Dokumentacja zawierająca tak daleko idące rozbieżności i niespójności nie spełnia wymogów z art. 57 ust. 1 P.b., uniemożliwia bowiem prawidłowe przeprowadzenie obowiązkowej kontroli stosownie do art. 59a ust. 2 P.b.

W tej sytuacji zasadne są argumenty organów nadzoru budowlanego, że istnieją kluczowe rozbieżności w treści składanych przez inwestora dokumentów. Tak daleko idące nieścisłości w składanej przez inwestora dokumentacji mogą same w sobie stanowić przesłankę odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, na podstawie art. 59 ust. 5 P.b., bowiem obarczona takimi wadami dokumentacja nie spełnia wymagań określonych w art. 57 ust. 1, 2 i 4 P.b. Jest to tym bardziej uzasadnione, jeśli weźmie się pod uwagę omówione wyżej znaczenie pozwolenia na użytkowanie, jako aktu potwierdzającego zgodność wykonanych robót budowlanych z projektem. Waga pozwolenia na użytkowanie w perspektywie możliwości kontroli zgodności wykonania robót budowlanych z udzielonym pozwoleniem na budowę

i zatwierdzonym projektem przesądza o tym, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie wymaga istnienia "sytuacji czystej", w której dokumentacja przedkładana przez inwestora i zakres rzeczywistych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego nie budzą uzasadnionych wątpliwości.

Zasadnicze wątpliwości co do zakresu i kwalifikacji robót budowlanych dotyczących spornej murowanej ściany fundamentowej kamienicy, w kontekście odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego, stanowią pierwszy argument wykluczający możliwość udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie części spornego obiektu przez zakończeniem wszystkich robót budowlanych.

W kwestii drugiego argumentu wykluczającego udzielenie skarżącej Spółce żądanego pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu, trzeba wskazać, że istotnym odstąpieniem jest w świetle art. 36a ust. 5 pkt 3 P.b. odstąpienie w zakresie warunków korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne. Dostęp do pomieszczenia higienicznosanitarnego (toalety) jest bezsprzecznie warunkiem korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne. Pierwotny projekt bezsprzecznie przewidywał lokalizację toalet na każdej kondygnacji nadziemnej (k. 9 części opisowej pierwotnego projektu). Bezspornie – po zmianach toalety dla niepełnosprawnych znalazły się już tylko na parterze i kondygnacji +3, zlikwidowano toalety na kondygnacjach +1 i +2. W ocenie Sądu nie ma najmniejszych wątpliwości, że jest to zmiana – odstąpienie od warunków korzystania z obiektu przez osoby niepełnoprawne w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego. Skoro tak – jest to zmiana istotna

i nie jest w jej przypadku możliwe zastosowanie art. 36a ust. 6 P.b., tj. trybu akceptacji przez projektanta, z dołączeniem do dokumentacji projektowej stosownych informacji. Całkowicie inną rzeczą jest to, czy zmiana ta jest dopuszczalna – z argumentami skargi można się zgodzić, ale prowadzą one do wniosku, że taka zmiana merytorycznie byłaby dopuszczalna. Problem w tym jednak, że o dopuszczalności zmiany przesądzają nie tylko warunki merytoryczne, ale również formalne, czyli konieczność poddania istotnych zmian weryfikacji organu administracji architektoniczno-budowlanej w trybie zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę.

Powyższe argumenty prowadzą do końcowej konkluzji o braku podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Podniesione w skardze zarzuty są zatem niezasadne.

Zarzuty podniesione w pkt 1 i 2, których istota sprowadza się do bezpodstawnego uzależniania wydania pozwolenia na użytkowanie od prawomocnego zakończenia procedowania pozwolenia na budowę zamiennego, są niezasadne z tej przyczyny, że – zwłaszcza w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – istnieje ścisłe powiązanie pomiędzy obydwoma postępowaniami, wynikające z pokrywających się zakresów odstępstw od pierwotnego projektu, okoliczności, które stanowiły istotę argumentacji Sądu w wyroku z listopada 2022 r. (istotne wątpliwości, czy nie doszło do wykonania robót budowalnych stanowiących odstępstwa od zatwierdzonego, pierwotnego projektu przed formalnym wystąpieniem z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę), kluczowe wątpliwości co do kwalifikacji zmian, jak i co do spójności przedkładanej przez inwestora dokumentacji (w odniesieniu do murowanej ściany fundamentowej oraz zmiany liczby i lokalizacji toalet dla osób niepełnosprawnych). Z przedstawionych wyżej przyczyn projekt zatwierdzony pierwotnym pozwoleniem na budowę nie mógł stanowić wzorca kontroli dla udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych.

Z tych samych przyczyn niezasadne są zarzuty opisane w punkcie 4 i 5 petitum skargi. Niezakończone postępowanie w sprawie wniosku samego inwestora o zmianę pierwotnego pozwolenia na budowę (przy istotnej tożsamości odstępstw do pierwotnego projektu), wątpliwości związane z okolicznościami wykonania robót budowlanych wskazane w uzasadnieniu wyroku Sądu z listopada 2022 r., poważne rozbieżności i nieścisłości w dokumentacji przedkładanej przez inwestora, charakter zmian wprowadzonych przez inwestora w stosunku do pierwotnego projektu, wykluczają możliwość zastosowania uproszczonej ścieżki weryfikacji zmian poprzez kwalifikację odstępstw jako nieistotnych przez projektanta (art. 36a ust. 6 P.b.) oraz są źródłem braku odpowiedniego wzorca kontroli dla obligatoryjnej weryfikacji zgodności wykonanych robót budowlanych. Taka sytuacja, z uwagi na charakter i konsekwencje udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornej części obiektu, wykluczają w rozpoznawanej sprawie uwzględnienie wniosku inwestora.

W tej sytuacji irrelewantna dla sprawy jest zmiana normatywna wynikająca z uchylenia art. art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. c P.b. z dniem 10 sierpnia 2022 r. Przepis ten stanowił, że ustępu 5 w art. 36a P.b. (określającego katalog zmian kwalifikowanych przez ustawodawcę jako istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu) nie stosuje się do projektowanych warunków higienicznych i zdrowotnych, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione z właściwym państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym. Uchylenie tego przepisu wynikało z przyczyn, które nie mają związku z problemami rozstrzyganymi w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej z 7 lipca 2022 r. (Sejm IX kadencji, druk nr 2245), "Proponowana zmiana ma na celu likwidację przepisu wprowadzającego w błąd. Zgodnie z uchylanym art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. c przepisów ust. 5 pkt 6 nie stosuje się w zakresie odstąpienia od projektowanych warunków higienicznych i zdrowotnych, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione z właściwym państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym. Przepis ten sugeruje, że projekt zagospodarowania działki lub terenu i projekt architektoniczno-budowlany wymaga uzgodnień z właściwym państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, w obecnym stanie prawnym nie ma natomiast takiego wymogu".

Cała istota regulacji zawartej w art. 36a ust. 6 P.b., sprowadza się do uproszczenia procedury kwalifikowania zmian w zatwierdzonym projekcie, poprzez poszerzenie możliwości uzyskania kwalifikacji odstępstw jako nieistotnych (choć wymienionych w katalogu zawartym w ust. 5), pod warunkiem uzyskania stosownych uzgodnień. W rozpoznawanej sprawie problemem nie jest kwestia samych zmian w zakresie projektowanych warunków higienicznych i zdrowotnych, ale zmiana w zakresie warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne. Zmniejszenie i zmiana lokalizacji toalet dla osób niepełnosprawnych jest zmianą istotną, co wynika z art. 36a ust. 5 pkt 3 P.b., a zatem nie jest możliwe odmienne zakwalifikowanie jej przez projektanta na podstawie art. 36a ust. 6 P.b., konieczne jest uzyskanie w tym zakresie decyzji o zmianie pierwotnego pozwolenia na budowę.

Z tych samych przyczyn niezasadny jest również zarzut podniesiony w punkcie 3 petitum skargi – podniesione w ramach tego zarzutu argumenty odnoszące się do prawnych wymogów lokalizacji pomieszczeń higieniczno-sanitarnych o charakterze ogólnym (§ 84 r.w.t.) oraz przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych (§ 86 r.w.t.) omijają istotę problemu, którym jest sama zmiana w zakresie warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne. Do takiej zmiany w stosunku do zatwierdzonego, pierwotnego projektu architektoniczno-budowlanego doszło, co kwalifikuje zmianę jako istotne odstąpienie. Kwestią odrębną jest dopuszczalność czyli zgodność z prawem takiej zmiany. Jej charakter – jako istotnego odstępstwa – wymaga weryfikacji w trybie zmiany pozwolenia na budowę, nie jest wystarczająca kwalifikacja dokonana przez projektanta.

Te same argumenty przemawiają za niezasadnością zarzutów podniesionych w punkcie 3, 4, 7 i 8 petitum skargi, których istota sprowadza się do możliwości kwalifikowania jako nieistotnego odstąpienia zmian w zakresie lokalizacji i liczby toalet dla osób niepełnosprawnych.

Zarzut wskazany w punkcie 6 petitum skargi, dotyczący kwalifikacji zmiany odnoszącej się do murowanych ścian fundamentowych jest niezasadny z przyczyn opisanych szeroko wyżej. Ciąg zdarzeń, jakie miały miejsce w związku z realizacją inwestycji (wniosek inwestora o zmianę pozwolenia na budowę, którego treść jednoznacznie wskazywała na "rezygnację", czyli na rozbiórkę ścian i ich zastąpienie ścianami żelbetowymi; przedłożona przez inwestora ekspertyza techniczna wskazująca na konieczność rozbiórki i "odtworzenia" ścian; składana dwukrotnie dokumentacja – w tym rzuty kondygnacji, opis zmian sporządzony przez projektanta, oświadczenia kierownika robót) logicznie wskazują, że sporne ściany zostały rozebrane, co podważa wiarygodność późniejszych oświadczeń inwestora oraz składanych przez niego dokumentów. Jeśli doszło rzeczywiście do rozbiórki ścian, nie pozostał żaden istniejący element istniejącego obiektu budowlanego (oficyny), którego dotyczyło pozwolenie na budowę. Nie sposób w takiej sytuacji zaakceptować kwalifikacji robót wyłącznie jako przebudowy, rozbudowy i nadbudowy. Taki zakres robót wymagałby kwalifikowania jako rozbiórka i odbudowa. Jeśli jakieś fragmenty dawnych ścian murowanych pozostały, oznacza to, że dokumentacja składana przez inwestora jest dotknięta bardzo poważnymi rozbieżnościami i niespójnościami, co wyklucza jej przyjęcie jako podstawy wydania pozwolenia na użytkowanie (art. 57 ust. 1 -4 P.b.), z uwagi na charakter i skutki prawne, jakie niesie ze sobą wydanie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie (jednoznaczne przesądzenie, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym).

Sąd nie podziela również podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania (pkt 9 i 10 petitum skargi). Wbrew formułowanym zarzutom organy ustaliły stan faktyczny sprawy w sposób prawidłowy, odpowiadający wymogom zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Wypada zauważyć, że to inwestor przedkładał dokumentację dotkniętą istotnymi rozbieżnościami. Taka dokumentacja nie może być podstawą do udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu. Trudno zgodzić się z zarzutem, że organ zaniechał "uzyskania od skarżącego wyjaśnień oraz dokumentów w zakresie istniejących wątpliwości organu" w sytuacji, kiedy PINB miasta Lublin trzykrotnie wzywał inwestora do uzupełniania dokumentacji, wskazując brakujące dokumenty. Problem kluczowy – brak możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, kiedy w odniesieniu do tych samych odstępstw toczy się niezakończone postępowanie administracyjne z wniosku samego inwestora o zmianę pozwolenia na budowę, jest w istocie problemem interpretacji i stosowania przepisów prawa, a nie ustaleń faktycznych.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a., organ wyjaśnił odpowiednio zarówno podstawy prawne, jak i faktyczne swojego rozstrzygnięcia – przedstawił w odpowiednio jasny i przekonujący sposób motywy, które zadecydowały o konieczności wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W tej sytuacji – choć jest to rozstrzygnięcie negatywne, niosące dla inwestora poważne konsekwencje – trudno zgodzić się z zarzutami naruszenia zasady ochrony zaufania (art. 8), informowania stron (art. 9), czy czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

Końcowo trzeba zauważyć, że Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie jest w pełni świadomy daleko idących, negatywnych dla inwestora konsekwencji wynikających z braku uzyskania pozwolenia na użytkowanie w terminach właściwych dla rozliczenia dofinansowania realizacji inwestycji ze środków unijnych, a także z braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w spornych obiekcie. Argument ten nie może jednak prowadzić do niestosowania się do obowiązujących przepisów prawa. Poważne konsekwencje ekonomiczne negatywnych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego nie mogą być argumentem w sytuacji, kiedy kryterium sądowej kontroli jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, a sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania legalności negatywnych dla inwestora rozstrzygnięć organów.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.), Sąd oddalił skargę.