Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1684/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 77 par 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Fundacji A w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Łd 135/22 w sprawie ze skargi Fundacji A w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 20 grudnia 2021 r. nr KO.492.43.2021 w przedmiocie określenia kwoty zwrotu dotacji niewykorzystanej oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 5 lipca 2021 r., nr SPE.4431.26.2021; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz Fundacji A w P. 21. 958,- (dwadzieścia jeden tysięcy dziewięćset pięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 maja 2022 r., o sygn. akt I SA/Łd 135/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę Fundacji P. z siedzibą w P. (dalej jako: "Strona", "Fundacja" lub "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 20 grudnia 2021 r., nr KO.492.43.2021, w przedmiocie określenia kwoty zwrotu dotacji niewykorzystanej oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2020 r. wraz z odsetkami za zwłokę. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Sąd pierwszej instancji przedstawił w powyższym wyroku następujący stan faktyczny:

1.1. Decyzją z dnia 5 lipca 2021 r. Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego określił wysokość dotacji niewykorzystanej w kwocie 377 150,95 zł oraz wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2020 r. w kwocie 250,- zł, które podlegają zwrotowi do budżetu Miasta Piotrkowa Trybunalskiego wraz z odsetkami naliczanymi jak od zaległości podatkowych. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że Strona złożyła w dniu 20 stycznia 2021 r. roczne rozliczenie dotacji otrzymanej w 2020 r., które obejmowało okres od 1 maja do 31 grudnia 2020 r. Fundacja wyjaśniła, że w tym okresie prowadziła Przedszkole Integracyjne "M." i tylko za ten okres pobrała dotację. We wcześniejszym okresie od 1 stycznia do 30 kwietnia 2020 r., przedszkole (pod ówczesną nazwą "A.") było prowadzone przez inny podmiot – K. sp. z o.o. (dalej jako: "Spółka" lub "K."). Na podstawie porozumienia zawartego pomiędzy Spółką a Fundacją, scedowano na Fundację prawa i obowiązki związane z prowadzeniem przedszkola. Organ I instancji dysponował treścią powyższego porozumienia i na jego podstawie wpisał Fundację do ewidencji podmiotów prowadzących przedszkola i inne placówki oświatowe.

Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego wezwał Stronę do złożenia korekty sprawozdania rocznego obejmującego także okres od stycznia do kwietnia 2020 r. w celu wykazania należytego rozliczenia pobranej dotacji, a następnie wezwał Stronę do złożenia dokumentów m.in. potwierdzających przeniesienie wszelkich składników majątkowych i niemajątkowych niezbędnych do funkcjonowania przedszkola. W odpowiedzi Fundacja przedstawiła stanowisko w sprawie, nie załączając żadnych dowodów. Organ I instancji uznał, że Fundacja miała obowiązek rozliczenia pobranej dotacji w perspektywie całorocznej, wskazując, że pomimo zmiany nazwy przedszkola, dane indentyfikacyjne tej placówki oświatowej są identyczne. Niezłożenie pełnego rocznego rozliczenia otrzymanej dotacji powoduje powstanie zobowiązania w postaci zwrotu dotacji niewykorzystanej, zgodnie z art. 251 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm. - dalej w skrócie: "u.f.p.").

1.2. W wyniku rozpoznania odwołania, SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji i wyjaśniło, że stroną postępowania dotyczącego rozliczenia dotacji za cały rok 2020 jest Fundacja, która przejęła prowadzenie przedszkola i to ona winna złożyć stosowne rozliczenie roczne dotacji, a także przedłożyć dotującemu dokumenty potwierdzające wydatkowanie dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem. Brak udokumentowania wydatków na prowadzenie przedszkola za okres od stycznia do kwietnia 2020 r. organ odwoławczy uznał za niewykorzystanie dotacji w 2020 r., w oparciu o art. 251 ust. 1 u.f.p.

1.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w opisanym na wstępie wyroku, oddalił skargę Fundacji i w motywach orzeczenia ocenił, że organy administracji publicznej należycie wyjaśniły wszystkie okoliczności faktyczne. Powołując przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm. – dalej w skrócie: "P.o.") oraz art. 251 i art. 252 u.f.p., WSA uznał, że Fundacja, mimo iż nie była podmiotem prowadzącym przedszkole przez cały rok 2020, jest zobowiązana do rozliczenia całości dotacji, jakie przedszkole uzyskało w tym roku i w myśl art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 535 ze zm. – dalej w skrócie: "K.p.a."), jest jedyną stroną postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2029 ze zm. – dalej w skrócie: "u.f.z.o.") dotację (na ucznia) otrzymuje przedszkole, które nie posiada osobowości prawnej wobec czego organ zwrócił się w postępowaniu do Fundacji, jako organu prowadzącego przedszkole, a zatem także jako do strony postępowania. WSA wyjaśnił, że publicznoprawny charakter przekazania uprawnień, ale też i obowiązków związanych z prowadzeniem dotowanej szkoły (bądź przedszkola), determinuje wniosek, że decyzja o zwrocie dotacji powinna być skierowana do aktualnego organu prowadzącego dotowaną szkołę. O tym zaś, kto jest organem prowadzącym decyduje wpis w odpowiedniej ewidencji. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że dokonana zmiana nie doprowadziła do likwidacji istniejącego przedszkola lub do powstania nowego podmiotu. Fundacja nie kwestionowała też swojego uprawnienia do otrzymywania dotacji w roku 2020 pomimo, że wniosek o przyznanie dotacji z 2019 r., dotyczący roku 2020, został złożony przez poprzedni organ prowadzący przedszkole. Za stronę nie można zaś było uznać K., bowiem porozumienie z dnia 23 marca 2020 r. nie mogło przenieść odpowiedzialności z tytułu należności publicznoprawnych - zwrotu dotacji oraz wynikające z tego zobowiązania publicznoprawne. Wskazana regulacja z art. 251 ust. 1 u.f.p. nie pozostawia wątpliwości co do podmiotu właściwego do spraw złożenia rozliczenia rocznego. Na to stwierdzenie nie ma wpływu okoliczność złożenia przez K. rozliczenia dotacji za miesiące od stycznia do kwietnia 2020 r., bowiem Fundacja nie przedłożyła do weryfikacji dokumentów źródłowych, które obejmowałyby wydatki za ten okres, a byłyby pokryte z otrzymanej przez przedszkole dotacji oświatowej.

2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła opisany powyżej wyrok w całości zarzucając:

1) obrazę prawa procesowego, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., mającą wpływ na wynik sprawy:

a) art. 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo tego, że zaskarżona decyzja została wydana przez SKO przy niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, tj.:

– pominięciu przez Kolegium przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy dowodu w postaci dokumentu rocznego rozliczenia dotacji otrzymanej w 2020 r. przez Przedszkole Integracyjne "A." w P., złożonego w dniu 28 marca 2021 r., podpisanego przez Prezesa Zarządu Z. D., które zawierało rozliczenie dotacji wypłaconej w okresie, gdy K. prowadziło przedszkole pod ówczesną nazwą Przedszkole Integracyjne "A.", a w konsekwencji błędne ustalenie, iż dotacja została niewykorzystana, podczas gdy w rzeczywistości dotacja została wykorzystana, a cele, na które została wypłacona, zostały zrealizowane;

– ustaleniu stanu faktycznego w sposób sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego, co objawiło się poprzez ustalenie, iż w okresie od stycznia do kwietnia 2020 r. Skarżąca nie wykorzystała udzielonej dotacji nawet w części, podczas gdy od maja do grudnia 2020 r. Skarżąca wykorzystała ją prawidłowo niemal w całości (wyłączając jedynie kwotę 250,- zł);

– niewyjaśnieniu przez SKO wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. zaniechaniu wezwania K. do przedstawienia dowodów dokumentujących wykorzystanie dotacji wypłaconej w miesiącach od stycznia do kwietnia 2020 r. zgodnie z jej przeznaczeniem (choćby jako osoby trzeciej, nawet jeśli organ nie przyznał K. przymiotu strony postępowania), a w konsekwencji nieustaleniu, że dotacja w części wydatkowanej przez K. została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem;

b) art. 1 w związku z art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze, co objawiło się poprzez faktyczne nie odniesienie się do zarzutu zawartego w pkt I. 1) skargi, dotyczącego nierozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz błędnej oceny materiału dowodowego, bowiem Sąd pierwszej instancji wskazał (str. 13 akapit drugi uzasadnienia zaskarżonego wyroku), iż zarzut ten sprowadził się do stwierdzenia, że w sprawie doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie uznania przez organy, że za okres od stycznia do kwietnia 2020 r. na Fundacji ciążył obowiązek rozliczenia się z dotacji oświatowej, podczas gdy zarzut ten w ogóle nie odnosił się do wskazanej powyżej kwestii, a odnosił się do błędnego ustalenia, iż dotacja została niewykorzystana, podczas gdy w rzeczywistości dotacja została wykorzystana, a cele, na które została wypłacona zostały zrealizowane, co wynikało z rozliczenia złożonego przez K., które to rozliczenie zostało pominięte przez organy i WSA, jak również fakt wykorzystania w całości dotacji wynika z zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, a naruszenie przez Sąd pierwszej instancji powyższych przepisów doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi oraz nieuchylenia zaskarżonej decyzji;

c) art. 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7a K.p.a. polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7a K.p.a., tj. poprzez jego niezastosowanie, rozstrzygnięcie wątpliwości co do normy prawnej zdekodowanej na podstawie konglomeratu przepisów prawa przedstawionych w uzasadnieniu decyzji, w postaci art. 10 ust. 1 P.o., art. 67 u.f.p., art. 28 K.p.a., § 4 ust. 1 uchwały nr XV/259/19 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 18 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych przez osoby prawne inne niż Miasto Piotrków Trybunalski oraz osoby fizyczne, funkcjonujące na terenie Miasta Piotrkowa Trybunalskiego oraz do przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Łódz. z 2019 r. poz. 634 - dalej w skrócie: "uchwała nr XV/259/19"), a stanowiącej o tym, iż rzekomo jedynie organ prowadzący przedszkole w dacie wydawania decyzji może być stroną postępowania w zakresie rozliczenia dotacji, podczas gdy istnieją co do tego poważne wątpliwości interpretacyjne, które organ rozstrzygnął na niekorzyść Strony, co doprowadziło do nienadania K. przymiotu strony postępowania, zignorowania przez organ rozliczenia złożonego przez K. w okresie od stycznia do kwietnia 2020 r., czego następstwem było nałożenie na Skarżącą obowiązku zwrotu dotacji, która została wykorzystana;

2) obrazę prawa materialnego, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj.:

a) § 4 uchwały nr XV/259/19 poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż nierozliczenie dotacji w sposób wskazany w tym przepisie powoduje uznanie, że dotacja nie została wykorzystana, podczas gdy przepis ten nie zawiera takiej sankcji, a jest jedynie przepisem proceduralnym, mającym ułatwić realizację art. 251 i art. 252 u.f.p. oraz nie może być interpretowany sprzecznie z art. 7 K.p.a. (względnie art. 122 Ordynacji podatkowej), tj. w sposób uniemożliwiający ustalenie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, co doprowadziło do nierozliczenia części dotacji na podstawie rozliczenia złożonego przez K., uznaniu tej części dotacji za niewykorzystaną, a w konsekwencji nieuchylenie przez WSA zaskarżonej decyzji;

b) art. 168 ust. 14 w związku z art. 10 ust. 1 zdanie pierwsze P.o. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu przez WSA, iż w przypadku zmiany organów prowadzących przedszkole, nowy organ prowadzący przedszkole odpowiada za i rozlicza się z realizacji obowiązków oraz zadań poprzedniego organu prowadzącego przedszkole, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie powyższej normy w niniejszej sprawie i ustalenie, iż Skarżąca jest zobowiązana do rozliczenia dotacji wykorzystanej przez K. oraz zwrotu rzekomo niewykorzystanej kwoty dotacji, a w konsekwencji nieuchylenie przez WSA zaskarżonej decyzji,

c) art. 251 ust. 1 i 5 u.f.p. poprzez:

- jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki jego zastosowania, bowiem nie ustalono zgodnie z zasadą prawny materialnej, iż dotacja nie została wykorzystana w roku budżetowym,

- jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż brak rozliczenia dotacji stanowi samodzielną podstawę do uznania, iż dotacja została niewykorzystana, a w konsekwencji zastosowanie go w sprawie, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu pozwala na jego zastosowanie, jedynie gdy organ administracji publicznej, przy zachowaniu należytej staranności, iż podmiot, któremu udzielono dotacji rzeczywiście jej nie wykorzystał, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, z uwagi na to, iż w aktach sprawy znajdowały się dowody na to, iż dotacja została wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem,

- zastosowanie go w stosunku do organu prowadzącego przedszkole, któremu ta część subwencji nie została wypłacona (błędnie ustalona strona postępowania),

- a w konsekwencji nieuchylenie przez WSA zaskarżonej decyzji.

W oparciu tak sformułowane zarzuty, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w toku postępowania przed organem I instancji, wydano postanowienie o włączeniu do akt sprawy rozliczenia przedłożonego przez K. Organy miały zatem wiedzę o treści rozliczenia złożonego przez Spółkę za okres od stycznia do kwietnia 2020 r. i żaden z organów nie zakwestionował prawidłowości tegoż rozliczenia. Fundacja uznała, że skoro spożytkowała niemalże całą dotację (oprócz 250,- zł), to sprzeczny z logiką jest wniosek o niewykorzystaniu dotacji za okres od stycznia do kwietnia 2020 r. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organów, iż nie przedłożono do akt sprawy materiałów źródłowych, które z kolei nadesłała Spółka. W przypadku zaś wątpliwości organy miały możliwość wezwania K do przedstawienia niezbędnych informacji. Skarżąca nie mogła mieć dostępu do dokumentacji pozostającej w dyspozycji K i w tym właśnie Skarżąca upatruje naruszenia prawa art. 7 K.p.a.

Zdaniem Skarżącej, WSA nie zrozumiał istoty zarzutu naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przez co nie odniósł się do jego istoty, naruszając art. 141 § 4 P.p.s.a. Fundacja uważa, że przepisy prawa nie regulują zagadnienia rozliczenia dotacji, w sytuacji zmiany podmiotu prowadzącego placówkę oświatową. W uchwale nr XV/259/19 nie ma stosownych regulacji w tej materii. Skarżąca zaznaczyła, że nie przewidziano w prawie sytuacji, gdy innym podmiotem jest ten, który otrzymuje dotację, a innym jest ten, który ma obowiązek jej zwrotu.

2.2. SKO nie skorzystało ze swojego uprawnienia i nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył co, następuje:

3. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty były zasadne.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej określonymi w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Stwierdzenie prawidłowości przeprowadzenia kontroli postępowania dowodowego jest bowiem warunkiem przejścia do kontroli subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod stosowaną normę prawną, poprzedzonej dokonaniem wykładni prawa materialnego.

3.1. Istota sporu dotyczy zagadnienia, czy Skarżąca, która prowadziła Przedszkole Integracyjne "Małego Księcia" w okresie od 1 maja do 31 grudnia 2020 r., jest podmiotem zobowiązanym do rozliczenia wszystkich dotacji, jakie to przedszkole otrzymało w roku 2020, a więc także za okres od 1 stycznia do 30 kwietnia 2020 r. oraz czy materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej obu instancji był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym dostrzega naruszenia prawa procesowego, które Sąd pierwszej instancji ocenił odmiennie.

Z akt sprawy wynika, że przedszkole integracyjne przez cały rok 2020 było jednym podmiotem i nie posiada ono osobowości prawnej. Doszło do cesji praw i obowiązków, a nie do sukcesji, która powodowałaby zmiany w podmiotowości przedszkola. Wszelkie dotacje były więc przyznawane podmiotom prowadzącym to przedszkole. Fundacja oraz K. zawarły porozumienie, na mocy którego scedowano prawa i obowiązki związane z prowadzeniem przedszkola na Fundację. Oznacza to, że nie doszło do żadnego przekształcenia organizacyjnego w przedszkolu. Innymi słowy, można stwierdzić, że przez cały rok 2020 przedszkole integracyjne było jednym i tym samym podmiotem, czego nie zmienia także okoliczność, że zmianie uległa nazwa przedszkola.

Obowiązek rozliczenia dotacji wynika z przepisu art. 10 ust. 1 P.o. w związku z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Wspomniany obowiązek ciąży na podmiocie, który prowadzi placówkę oświatową w momencie składania rozliczenia rocznego i takim podmiotem w niniejszej sprawie była niewątpliwie Skarżąca. Ustawodawca nakłada obowiązek na podmiot prowadzący placówkę wchodzącą w skład systemu oświaty, a więc i na przedszkola (art. 2 pkt 1 P.o.). Obowiązek publicznoprawny, jaki spoczywa na podmiocie prowadzącym taką placówkę, nie może być nakładany dodatkowo na podmiot, który niegdyś ją prowadził, w drodze wykładni rozszerzającej. Racjonalny ustawodawca dąży do tego, aby obowiązki publicznoprawne były nakładane na podmioty prawa bez wątpliwości interpretacyjnych. Wniosek ten jest wzmocniony dodatkowo poprzez użycie przez ustawodawcę sformułowania "odpowiada za jej działalność". Ustawodawca przenosi na organ prowadzący placówkę oświatową całą odpowiedzialność za to, jak rzeczona placówka funkcjonuje i jak wypełnia swoje zadania oświatowe (zob. M. Pilich, Komentarz do art. 10 [w:] Prawo oświatowe. Komentarz, pod red. M. Pilicha, wyd. III, LEX 2022). Powyższa konstatacja nie oznacza, że podmiot prowadzący przedszkole nie może dochodzić należności cywilnoprawnych z tytułu działań lub zaniedbań od poprzedniego podmiotu, który prowadził taką placówkę, jednakże to jest przedmiotem osobnych rozważań, poza zakresem niniejszej sprawy.

Z akt sprawy wynika ciągłość działania przedszkola integracyjnego, które w 2020 r. otrzymało dotacje przyznane dwóm podmiotom, które prowadziły je odpowiednio w okresach od 1 maja do 31 grudnia 2020 r. oraz od 1 stycznia do 30 kwietnia 2020 r. Przedszkole działało nieprzerwanie, będąc tym samym podmiotem systemu oświaty. Na mocy porozumienia zawartego między Fundacją a K. doszło jedynie do cesji praw i obowiązków związanych z prowadzeniem przedszkola. W oparciu o powyższe nie można wykluczyć odpowiedzialności Fundacji i wywodzenia zwolnienia z obowiązku rozliczenia dotacji uzyskanej przez K. za pierwszy z powyżej wskazanych okresów.

3.2. Na aprobatę zasługuje zatem niepodważone stanowisko organów, zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, że Skarżąca może być podmiotem odpowiedzialnym za rozliczenie wszystkich dotacji, jakie otrzymało jej przedszkole w 2020 r. i powinna to uczynić w oparciu o całokształt dokumentacji, jaką posiada. Obowiązek Fundacji, jaki wynika z art. 10 ust. 1 P.o., nie oznacza jednak, że organy administracji publicznej obu instancji były zwolnione z konieczności zastosowania przepisów art. 7, art. 77 § 1, a w konsekwencji art. 80 K.p.a. w niniejszej sprawie. Przepis art. 7 K.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Z kolei zgodnie z art. 80 K.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 156). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem.

Konsekwencją wspomnianej ciągłości istnienia przedszkola jest z jednej strony odpowiedzialność Fundacji za jego działanie w całym roku, nawet, jeśli Fundacja nie prowadziła go przez cały ten czas. Z drugiej zaś strony, ta sama ciągłość pozwala Skarżącej formułować uprawniony wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów złożonych przez K., jakie dotyczą działalności podmiotu, za który, na podstawie art. 10 ust. 1 P.o. odpowiada. Innymi słowy skoro organy obu instancji dysponowały dokumentami przedstawionymi przez inny podmiot, a dotyczyły one tego samego przedszkola i spornego okresu od 1 stycznia do 30 kwietnia 2020 r., to pominięcie tych dokumentów, bez oceny ich przydatności, uznać należy za naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji wezwał Skarżącą do złożenia dokumentów źródłowych, które potwierdziłyby rozliczenie dotacji uzyskanej przez Przedszkole Integracyjne "M." w 2020 r. Wprawdzie Skarżąca nie przedstawiła dokumentów, gdyż nimi nie dysponowała nimi, jednak w aktach sprawy znajduje się rozliczenie złożone i podpisane przez Prezesa Zarządu Spółki – Z. D. dotyczące spornego okresu od 1 stycznia do 30 kwietnia 2020 r. (data wpływu 29 marca 2021 r.). Na konieczność uwzględnienia tego dokumentu Fundacja zwracała uwagę również na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Bez oceny tego dokumentu przez organy, czy okazania go Stronie w celu zajęcia stanowiska za przedwczesny uznać należy wniosek, że nie rozliczono dotacji udzielonej na przedszkole za rok 2020, skoro organ administracji publicznej dysponował w toku całego postępowania administracyjnego rozliczeniem złożonym przez K. Rzeczą organów było zbadanie przydatności tego dokumentu w zestawieniu z rozliczeniem złożonym przez Skarżącą. Rozważania, że to nie Fundacja złożyła dokument za okres od 1 stycznia do 30 kwietnia 2020 r., jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, naruszeniem zasady dobrej administracji, stanowiącej immanentny składnik zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Z faktu, że Fundacja przejęła na siebie całe ryzyko i odpowiedzialność z tytułu prowadzenia przedszkola, nie można zasadnie wywodzić, że dokumenty pozostałe po poprzednim podmiocie prowadzącym przedszkole (czyli K.) nie mają znaczenia dla spełnienia obowiązku z art. 10 ust. 1 P.o. Stosownie do art. 38 ust. 1 u.f.z.o. dotacje są udzielane przedszkolom, a nie podmiotom prowadzącym. Zatem uwzględniając tożsamość podmiotową przedszkola, pomimo zmiany nazwy, nieuprawniona jest odmowa uwzględnienia w całokształcie materiału dowodowego rozliczenia złożonego przez K., skoro dotyczyło ono spornego okresu od 1 stycznia do 30 kwietnia 2020 r.

Uwzględniając zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 K.p.a., która nakazuje organom wyjaśnienie wszelkich okoliczności, nie było przeszkód aby wezwać Stronę do odniesienia się do tego dokumentu. Zasada dobrej administracji, o której wspomniano, jako zasada ustrojowa wyinterpretowana z art. 2 Konstytucji RP, zajmuje szczególną pozycję w prawie unijnym, gdzie podniesiono ją do rangi dobrej praktyki administracyjnej (zob. rezolucję Parlamentu Europejskiego z dnia 6 września 2001 r. zatwierdzającą Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej, Dz. U. UE. C z 2011 r. Nr 285, poz. 3). Wymaga się, aby organy administracji publicznej postępowały w sposób uczciwy, a więc w taki sposób, aby w możliwie jak największym stopniu niwelować nierównorzędność podmiotów uwikłanych w stosunek administracyjnoprawny, gdyż zarówno prawo administracyjne oraz administracja publiczna sprawują służebną rolę wobec społeczeństwa (czy podmiotów prawa). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, uznać należy, że skoro organy administracji publicznej dysponując dokumentem mającym fundamentalne znaczenie dla sprawy nie uwzględniają go i przez to sprowadzają na Skarżącą konsekwencje w postaci obowiązku zwrócenia udzielonej dotacji na działalność przedszkola integracyjnego, to takiego działania nie można w żadnej mierze uznać za dobrą praktykę. Nieuprawniony jest wniosek organów, zaakceptowany przez WSA, że znajdujące się w aktach sprawy rozliczenie złożone przez poprzedni podmiot zarządzający tym samym przedszkolem, nie ma wpływu na wynik sprawy. Skoro organy administracji publicznej dysponowały rozliczeniem złożonym uprzednio przez K., to za przedwczesny uznać należy wniosek, że dotacja przyznana na przedszkole za okres od 1 stycznia do 30 kwietnia 2020 r. nie została rozliczona i podlega zwrotowi jako niewykorzystana. Wprawdzie umowa cywilnoprawna nie może wyłączyć obowiązku z art. 10 ust. 1 P.o., to nie sposób stwierdzić, że dokumentacja złożona przez Spółkę nie ma znaczenia dla wyniku sprawy prowadzonej względem Fundacji, skoro nie miała szansy na ustosunkowanie się do niej, jako kluczowej dla wyniku sprawy.

Naczelny Sąd administracyjny podziela zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jako mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec ujawnionych wad postępowania dowodowego odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej uznać należy za przedwczesne, albowiem sprawa zostanie ponownie rozpoznana przez organy obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy obu instancji winny uzupełnić postępowanie dowodowe o pominięte i ewentualnie uzupełnione przez Stronę dokumenty, dokonując ich pełnej oceny, kierując się przy tym wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Fundacja winna mieć możliwość zajęcia stanowiska w przedmiocie znajdującego się w aktach sprawy rozliczenia złożonego przez K. i przedstawienia dokumentów źródłowych w postępowaniu administracyjnym.

3.3. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości, a mając na uwadze, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.

W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na rzecz Skarżącej, na podstawie art. 209, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).

M. Bejgerowska M. Kowalski B. Sobocha-Holc