Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 262/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 102 par. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant: starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 825/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 825/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w [...] - uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...] z dnia [...] października 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Starosta [...], działając na podstawie m.in. art. 102 § 2, art. 174 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., dalej: u.p.e.a.) oraz § 3 pkt 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy i postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237 ze zm., dalej: rozporządzenie) w związku z art. 130a ust. 5f, ust. 10, ust. 10f i ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012r., poz. 1137 ze zm.), przyznał M.G. łączną kwotę 12.660,10 zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad pojazdem marki FSM Bielsko Biała Polski Fiat 126p o nr rej. [...], usuniętym w miejscowości N. w okresie od dnia 20 maja 2007r. do dnia 24 lipca 2013r. włącznie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta wyjaśnił, że w dniu 4 sierpnia 2014r. wpłynął do organu wniosek M.G. o przyznanie wynagrodzenia za dozór i przechowanie ww. pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przedmiotowy pojazd został usunięty z drogi dnia 20 maja 2007r. w miejscowości N. i przetransportowany na parking strzeżony prowadzony przez stronę, gdzie był przechowywany do dnia 24 lipca 2013r. Starosta [...] wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o orzeczenie przepadku przedmiotowego pojazdu na rzecz Powiatu [...], które nastąpiło na mocy postanowienia tegoż Sądu z dnia [...] czerwca 2014r. sygn. akt [...].

Starosta wskazując na regulację art. 856 § 1 k.p.c. stwierdził, że obligatoryjnym obowiązkiem dozorcy jest przechowywanie rzeczy z należytą starannością, w sposób niepowodujący utraty wartości przedmiotu dozoru oraz wydanie jej na wezwanie uprawnionego, co odróżnia dozór od przechowywania. Zwrot wydatków związanych z wykonywanym dozorem obejmować może wyłącznie te wydatki, które są niezbędne dla zabezpieczenia przedmiotu dozoru przed utratą wartości. Strona wystąpiła do organu o naliczenie wynagrodzenia za dozór i przechowanie pojazdu w oparciu o stawki wynikające z uchwał Rady Powiatu [...], które w jego ocenie są stawkami rynkowymi odzwierciedlającymi realne koszty dozoru sprawowanego nad pojazdem. Wobec nieprzedłożenia przez stronę dokumentów mogących stanowić podstawę do wyliczenia kwoty wynagrodzenia za dozór i przechowanie przedmiotowego pojazdu, organ I instancji uznał, iż strona zaaprobowała stan, w którym postępowania dowodowe i wyjaśniające oraz wyliczenie należnej dozorcy kwoty wynagrodzenia za dozór nad pojazdem zostanie wykonane w całości przez Starostę [...].

Ustalono, że w latach 2011, 2012, 2013 - 2014 na podstawie umów cywilno-prawnych zawartych z przedsiębiorcą przyjęte zostały stawki dobowe za przechowywanie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t w wysokościach odpowiednio: 14,76 zł, 6,00 zł, 4,92 zł brutto. Po dokonaniu szczegółowego wyliczenia, z uwzględnieniem średniej ważonej oraz zmiany wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w poszczególnych latach, który to wskaźnik wpłynął na obniżenie średniej stawki dobowej wyliczonej uprzednio na poziomie 6,23 zł. Przyjęto:

* za rok 2007 stawkę 5,08 zł x 226 dób = 1 148,08 zł.

* za rok 2008 stawkę 5,21 zł x 366 dób = 1 906.86 zł,

* za rok 2009 stawkę 5,42 zł x 365 dób = 1 978,30 zł.

* za rok 2010 stawkę 5,61 zł x 365 dób = 2 047,65 zł,

* za rok 2011 stawkę 5,76 zł x 365 dób = 2 102,40 zł,

* za rok 2012 stawkę 6,01 zł x 366 dób = 2 199,66 zł,

* za rok 2013 stawkę 6,23 zł x 205 dób = 1 277,15 zł,

co sumarycznie, za dozór nad przedmiotowym pojazdem, sprawowanym od dnia 20 maja 2007r. do 24 lipca 2013r. dało kwotę 12 660.10 zł.

M.G. wniósł zażalenie na powyższe rozstrzygniecie.

Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sq, na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i przyznało dozorcy M.G. łączną kwotę: 19.328,48 zł brutto tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad przedmiotowym pojazdem usuniętym z drogi.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uznano, że w związku z tym istniała podstawa prawna, aby oprzeć rozstrzygnięcie na przepisie art. 836 k.c.

Organ uznał, że ani przepis art. 836 k.c., ani żaden inny przepis obowiązującego prawa, w tym również przywoływany przez Starostę art. 856 § 1 k.p.c., nie uprawniał organu I instancji do wyliczenia wynagrodzenia za dozór sprawowany nad pojazdem w sposób całkowicie dowolny.

Nieprawidłowe było przyjęcie przez organ I instancji uśrednionej stawki dobowej za dozór sprawowany nad pojazdem. Zdaniem organu odwoławczego takie działanie Starosty miało na celu maksymalne obniżenie stawki dobowej za dozór sprawowany nad pojazdem, nie zaś wyliczenie rzeczywistej kwoty należnej przedsiębiorcy za dozór sprawowany nad przedmiotową ruchomością.

Organ dokonał analizy stawek dobowych za dozór sprawowany nad pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t, obowiązujących na terenie powiatu [...], wynikających z umów zawieranych przez Starostę [...] z przedsiębiorcami działającymi na zlecenie. Następnie dokonano wyliczenia średniej stawki dobowej, która stała się podstawą naliczenia określonej w postanowieniu kwoty.

Uznano, że dla wyliczenia średniej dobowej stawki za dozór sprawowany nad przedmiotowym pojazdem, należy przyjąć stawki obowiązujące w latach 2011, 2012 oraz 2013 wynoszące odpowiednio: 14,76 zł, 6,00 zł i 4,92 zł. Po zsumowaniu tych trzech stawek otrzymujemy wartość 25,68 zł, która podzielona przez 3 (2011, 2012, 2013), daje średnią 8,56 zł. Organ nie dokonuje ani nieuzasadnionego zawyżenia stawki dobowej, ani nieuzasadnionego jej zaniżenia. Wyliczona kwota jest ponad 1,5-krotnie wyższa, niż wyliczona przez Starostę.

Organ uznał także, że w przedmiotowym postępowaniu brak było podstaw do obniżenia wynagrodzenia należnego przedsiębiorcy z uwagi na niewykonanie bądź nienależyte wykonanie usługi dozoru. Z materiału dowodowego przedstawionego przez organ I instancji nie wynika, aby w okresie sprawowanego dozoru nad przedmiotowym pojazdem, organ wnosił zastrzeżenia do dozoru sprawowanego przez przedsiębiorcę lub warunków w jakich pojazdy są przechowywane na parkingu strzeżonym.

Prokurator Okręgowy w [...] skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć obu instancji.

WSA w Gdańsku uwzględnił skargę i uchylił postanowienia obu instancji. Zdaniem WSA w Gdańsku, z uzasadnień wydanych postanowień nie wynika, jaka kwota została dozorcy przyznana tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz jaka kwota odzwierciedla wynagrodzenie za sprawowany dozór. W postanowieniach wskazano bowiem kwoty łączne obejmujące obydwie kategorie należności, o których stanowi art. 102 § 2 u.p.e.a. W ocenie Sądu dokonane przez organy swoiste "zsumowanie" tych należności jest w świetle art. 102 § 2 u.p.e.a. nieuprawnione i rzutuje na transparentność dokonywanych ustaleń zwłaszcza w odniesieniu do zwrotu koniecznych wydatków. Zapatrywania tego nie zmienia podjęta przez organ I instancji próba uzasadnienia, że przyjęta do wyliczeń stawka pokrywać ma poniesione przez przedsiębiorcę koszty związane z należytą realizacją usługi zapewniając jednocześnie dochód. Organ orzekający w kwestii zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za sprawowany dozór nie powinien niejako z założenia utożsamiać wskazanych należności. W realiach danej sprawy może się bowiem okazać, że określona kategoria należności w ogóle nie przysługuje. Ponadto zabieg ten pozostaje w sprzeczności z treścią art. 102 § 2 u.p.e.a., który wyraźnie wskazane należności różnicuje.

Dalej Sąd podkreślił, iż należy mieć również na uwadze, że to na przechowawcy występującym do organu o zwrot wydatków (i wynagrodzenie za dozór) ciąży obowiązek wykazania poniesionych wydatków oraz wskazania nakładów związanych ze sprawowaniem dozoru. Dowodzenie tych kwestii należy do dozorcy, albowiem on ma najpełniejszą wiedzę w tym zakresie. Tym samym to dozorca winien przedstawić dowody na wysokość poniesionych wydatków. W przeciwnym wypadku zagadnienie to jest pozostawione organom, co skutkuje przerzuceniem na nich ciężaru ustalenia tych należności we własnym, ograniczonym zakresie (na przykład w oparciu o prowadzone przez organ ewidencje), ale z konsekwencjami ewentualnych niekorzystnych dla strony wyliczeń. Jeżeli dozorca nie wykaże jakie poniósł wydatki lub nie wskaże sposobu ich wyliczenia, poza naprowadzeniem na stawki z uchwał rady powiatu, to stosowne, możliwe do przeprowadzenia we własnym zakresie ustalenia winien poczynić organ, który jednak nie jest związany żadnymi regułami poza zasadami postępowania dowodowego wynikającymi z ustawy - Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, element określony w art. 102 § 2 u.p.e.a., to jest należność obejmująca wysokość poniesionych wydatków winna odpowiadać rzeczywistym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór mienia przechowywanego na parkingu. Przy założeniu, że dozorcy przysługiwać winien zasadniczo wyłącznie zwrot wydatków związanych bezpośrednio z zabezpieczeniem dozorowanej ruchomości przed zniszczeniem uwzględniać w tej materii należy okoliczności towarzyszące przechowaniu, w tym miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu.

Zdaniem Sądu, w aktach rozpatrywanej sprawy brak jest dowodów świadczących o ponoszeniu przez dozorcę określonych wydatków i ich kalkulacji uwzględniającej chociażby wyposażenie prowadzonego parkingu. Dozorca mimo wezwania organu nie przedstawił bowiem zestawienia koniecznych wydatków ani dokumentów ich dotyczących. Organ nie ma w tym przypadku nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów potwierdzających wysokość kosztów wykonanego dozoru, jeżeli sam zainteresowany zignorował wezwanie organu w tym zakresie. W pewnych sytuacjach poszukiwanie faktów potwierdzających wysokość kosztów wykonanego dozoru będzie bowiem dla organu zwyczajnie niewykonalne. W takim przypadku strona nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, zwłaszcza jeżeli nieudokumentowanie określonej czynności faktycznej może prowadzić do niekorzystnych dla niej rezultatów.

W ocenie Sądu, jeżeli zatem dozorca nie przedstawia zestawienia koniecznych wydatków ani dokumentów ich dotyczących, a możliwe do przeprowadzenia we własnym zakresie ustalenia w kwestii zwrotu koniecznych wydatków winien poczynić organ, zasadnym jest oparcie ustaleń w tym zakresie na wysokości stawek opłat miesięcznych (abonamentowych) przyjętych przez podmioty prowadzące parkingi strzeżone. Stawki te z założenia uwzględniają bowiem kwotę wydatków, jakie ponosi przedsiębiorca będący przechowawcą. Taka kalkulacja zwrotu koniecznych wydatków uwzględnia ponadto długi czas przechowywania pojazdu. Z związku z tym jest bardziej miarodajna dla ustalenia rzeczywistych wydatków w przypadku sprawowania dozoru nad pojazdem przez dłuższy okres.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że wadliwe były również działania organów mające w swym założeniu ustalenie stawek wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu "przyjętych w stosunkach danego rodzaju". W tym zakresie za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a.

Podkreślił, iż organ I instancji dokonując ustaleń w tej materii uznał, że stawki obowiązujące w latach 2011, 2012 i 2013 - 2014 najlepiej obrazują wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach, panujących na danym terenie, pomiędzy zbliżonymi podmiotami z tytułu przechowywania pojazdów. Dokonując stosowanego wyliczenia organ I instancji przypisał poszczególnym stawkom odpowiednią wagę w zależności od długości okresu ich obowiązywania, a tym samym czasu kształtowania przez nie wysokości wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach. Zatem stawce obowiązującej od 21 sierpnia 2011 r. do 1 stycznia 2012 r. przypisano wagę "4" z uwagi na jej obowiązywanie w ciągu czterech miesięcy. Stawce obowiązującej w okresie 2 stycznia do 31 grudnia 2012 r. przypisano wagę "12" z racji obowiązywania w ciągu dwunastu miesięcy. Z kolei stawce obowiązującej od 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. przypisano wagę "24" z racji jej obowiązywania w okresie dwudziestu czterech miesięcy. Dokonując stosownego obliczenia organ otrzymał średnią ważoną w wysokości 6,23 zł. Wyliczona średnia określa zdaniem organu pierwszej instancji wysokość przeciętnego wynagrodzenia przyjętego w stosunkach z przedsiębiorcami zajmującymi się usuwaniem pojazdów usuniętych z drogi w trybie przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

Z kolei organ odwoławczy negując wyliczenie wartości średniej dobowej stawki za dozór nad pojazdem na podstawie średniej ważonej uznał, że do wyliczenia średniej dobowej stawki za dozór należy przyjąć stawki obowiązujące w latach 2011, 2012 i 2013 wynoszące odpowiednio 14,76 zł, 6,00 zł i 4,92 zł.

Zdaniem Sądu, rację ma strona skarżąca, że dla potrzeb niniejszego postępowania niewystarczające jest jedynie dalece wybiórcze posłużenie się stawkami umownymi (jak to uczynił organ I instancji), czy też posłużenie się wyłącznie stawkami wynikającymi wprost z umowy zawartej w dniu [...] sierpnia 2011 r. pomiędzy Powiatem a M.G. oraz stawkami wynikającymi z dwóch umów tego samego rodzaju stosowanych przez innego przedsiębiorcę - bez dalszego ustalania stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju (jak to uczyniło SKO w [...]). Ustalając wysokość należnego M.G. wynagrodzenia za dozór pojazdu organy winny wziąć również pod uwagę zasady ustalania wynagrodzenia przez inne podmioty, w tym te prowadzące parkingi poza terenem Powiatu [...].

Następnie Sąd wskazał, że dla organów miarodajnymi mogły być podmioty prowadzące działalność na terenie powiatów ościennych, o zbliżonej do Powiatu [...] strukturze przedsiębiorców. Organy winny były przy tym dokonać porównania cen faktycznie stosowanych na innych parkingach na stricte lokalnym i ościennym terenie – miasta, powiatu - przy tego rodzaju usługach (tj. rozeznania co do występujących u innych przechowawców wynagrodzeń oraz metod ich ustalania) i dopiero na podstawie ustalonego w wyniku analizy porównawczej miernika – ustalić wynagrodzenie w sprawie. Niewystarczające dla poczynienia koniecznych ustaleń jest bowiem jedynie ogólne odwoływanie się do stawek stosowanych przez przedsiębiorców z terenu Powiatu [...] i to wyłącznie w latach 2011 – 2013, a zatem z okresu, który jest znacznie krótszy od okresu sprawowania dozoru.

Sąd podkreślił przy tym, że celem ustalenia stawek opłat za dozór organ powinien posiłkować się danymi dotyczącymi kosztów parkowania pojazdów na innych parkingach, ale koszty dozorowania pojazdu przez dłuższy okres czasu z reguły przekraczający miesiąc nie mogą być ustalone przy zastosowaniu stawek dobowych, te bowiem są dla klienta z reguły wyższe niż abonamentów okresowych. Nie można więc odnosić bezpośrednio stawek opłat za parkingi w tym parkingi strzeżone do opłat za dozorowanie pojazdów. Inna jest bowiem podstawa przechowywania oraz inny zakres odpowiedzialności. Stawki dobowe są właściwe wówczas, gdy umowa jest bardziej okazjonalna, trwająca przez krótki czas, a przez to opłata jest wyższa, bo nie gwarantuje stałego zysku. Zajmowanie miejsca przez dozorowany pojazd można uznać za równoznaczne ze stałym parkowaniem podobnie jak wykupienie abonamentu na parkingu. Tym samym, skoro pojazd jest dozorowany przez dłuższy okres (jak w niniejszej sprawie) zasadnym jest oparcie ustaleń na stawkach opłat miesięcznych (abonamentowych). Taka kalkulacja opłat uwzględnia bowiem długi czas przechowywania pojazdu. Z związku z tym jest także bardziej miarodajna dla ustalenia rzeczywistego, godziwego wynagrodzenia w przypadku sprawowania dozoru nad pojazdem przez dłuższy okres.

Należy mieć przy tym na uwadze, że orzekając w przedmiocie przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków organy zobligowane były do objęcia swoimi rozstrzygnięciami okresu 20 maja 2007 r. - 24 lipca 2013 r. włącznie. W realiach tej sprawy organy nie prowadziły ustaleń odnoszących się do wskazanych okresów odrębnie, a bazując na stawkach umownych z lat 2011 – 2013 przyjęły niejako automatycznie, że stawki te mogą być jedynym wzorcem do ustalenia należności za okres wcześniejszy.

Mając na uwadze fakt dozorowania pojazdu przez dłuższy okres Sąd wskazał, że organy winny były przyjąć jeden wspólny sposób ustalania powyższych należności dla całego okresu z uwzględnieniem oczywistego zróżnicowania przyjętych do ustaleń stawek opłat (w tym abonamentowych) obowiązujących w różnych okresach. Organy - wbrew twierdzeniom uczestnika postępowania - nie miały przy tym podstaw aby uwzględniać stawki wynagrodzenia za dozór ustalone uchwałą rady powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Stawki ustalane tą uchwałą mają charakter sankcyjny i dotyczą opłat uiszczanych przez osoby uprawnione do odbioru pojazdu skierowanego na parking, za jego usunięcie i parkowanie w przypadkach, o których mowa w art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Natomiast podstawę prawną zwrotu koniecznych wydatków oraz przyznania wynagrodzenia dozorcy (na jego wniosek) stanowi art. 102 § 2 u.p.e.a., który to przepis pozostawia jednocześnie w gestii organów kwestię ustalenia wysokości tego wynagrodzenia.

WSA w Gdańsku uznał, że orzekające w sprawie organy uchybiły art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez błędne zastosowanie reguł z art. 836 k.c. mających w sprawie odpowiednie zastosowanie. W zakreślonych normami prawa materialnego granicach sprawy organy nie dokonały należytego ustalenia stanu faktycznego, co z kolei skutkowało uchybieniem norm procesowych wyrażonych w artykułach 7, 75 § 1, 77 i 80 k.p.a.

Końcowo Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien mieć na uwadze, iż zasada ustalenia wynagrodzenia z uwzględnieniem art. 836 k.c. nie może polegać na mechanicznym odwołaniu się do stawek przyjętych w innych umowach. Zasada ta ma bowiem charakter subsydiarny. Rozstrzygając w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór należy ponownie rozważyć wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz przyjęcie stosownej metody wyliczenia należności przysługujących dozorcy zaś uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia winno odpowiadać wymogom określonym w art.107 § 3 k.p.a.

W celu ustalenia należności tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad pojazdem organ I instancji winien ponownie wezwać uczestnika postępowania do przedstawienia dokumentów wskazujących wysokość poniesionych koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, przy jednoczesnym wskazaniu ich wysokości oraz sposobu wyliczenia żądanej kwoty, a także sposobu wyliczenia wysokości żądanego za dozór wynagrodzenia. Dokonując ponownego wezwania organ I instancji winien zastrzec, że nieprzedstawienie stosownych dokumentów oraz sposobu wyliczenia należności spowoduje przerzucenie na organ obowiązku ustalenia i wyliczenia koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu zgodnie z zasadami postępowania dowodowego wynikającymi z ustawy - Kodeksu postępowania administracyjnego.

Niezależnie od powyższego organ I instancji winien skierować zapytania do przedsiębiorców prowadzących parkingi strzeżone na terenie Powiatu [...] oraz na terenie powiatów ościennych z zapytaniem czy na prowadzonym parkingu obowiązują abonamenty miesięczne za przechowywanie pojazdu, jeżeli tak to jaka była cena abonamentu miesięcznego za przechowywanie i dozór takiego pojazdu w latach 2007 – 2013.

W celu ustalenia stawek miarodajnych organ winien nadto skierować stosowne zapytania do organów administracji publicznej - naczelników urzędów skarbowych oraz starostów powiatów ościennych, które to organy orzekały w przedmiocie ustalania zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór w latach 2007 - 2013.

Zebrane w powyższy sposób dane winny pozwolić organowi I instancji na rzetelne dokonanie wyliczenia i ustalenie należności przysługujących uczestnikowi postępowania tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ administracji w sposób nieprawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne nie gromadząc niezbędnego materiału dowodowego, przekraczając przy tym swobodną jego ocenę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku;

2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według wykazu, który zostanie przedstawiony na rozprawie, a w przypadku nie przedstawienia wykazu, według norm przepisanych;

3) rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sytuacji gdy strona nie wskaże wydatków koniecznych związanych z dozorem, z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, wydatki takie powinien ustalić organ prowadzący postępowanie na co zresztą wskazuje również uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Zgodzić się przy tym należy z WSA w Gdańsku, iż w takiej sytuacji manewry dowodowe organu administracji są w sposób oczywisty ograniczone i sprowadzają się w zasadzie do uzyskania informacji o stawkach stosowanych przez podobne podmioty w porównywalnych warunkach. Liczenie przy tym, jak oczekuje tego WSA w Gdańsku, iż w taki sposób uda się wyróżnić obydwie kategorie, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a. jest w sposób oczywisty iluzoryczne i sprzeczne z doświadczeniem życiowym. Po pierwsze nikłe jest prawdopodobieństwo, iż podmiot prowadzący parking prowadzi odrębnie kalkulację wydatków koniecznych oraz wynagrodzenia za przechowywanie konkretnego pojazdu, a ponadto nawet gdyby tak było, że przekaże on takie informacje organowi, który się do niego zwróci. Po drugie trudno znaleźć podstawę prawną do takiego żądania, a przed wszystkim kto i w jaki sposób miałby taką informację zweryfikować. O ile możliwe jest ewentualnie zweryfikowanie informacji, jakie obowiązywały stawki łączne, o tyle zweryfikowanie informacji z podziałem tej stawki na wydatki konieczne i wynagrodzenie jest praktycznie niemożliwe, a oparcie się na takiej nie dającej się zweryfikować informacji w sposób oczywisty naruszałoby art. 7, 75 § 1, 77 i 80 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna stworzona została jako sformalizowany środek prawny, który wymaga nie tylko przytoczenia podstaw kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienia w sposób korespondujący z tym zarzutami. Zgodnie z art.174 P.p.s.a. przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zasadniczo zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, natomiast w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej w zasadzie wyznaczają zakres kontroli wykonywanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały wyraźnie określone w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania zarówno samych zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej musi korespondować z sformułowanymi zarzutami, czyli je rozwinąć i uzasadnić.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia wskazał w uzasadnieniu wyroku cały szereg naruszeń przepisów prawa, które popełniły organy administracji. Sąd I instancji wskazał zarówno na naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, uzasadniając w wyroku na czym polegało naruszenie przepisów postępowania, a na czym naruszenie przepisów prawa materialnego, spośród tych ostatnich wskazując szczególnie na art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z art. 836 kodeksu cywilnego. Natomiast w zarzucie skargi kasacyjnej opartym o art. 174 pkt 2 P.p.s.a. sformułowanym jako naruszenie przepisów postępowania, wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji w sposób nieprawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne, nie gromadząc niezbędnego materiału dowodowego przekraczając przy tym swobodną jego ocenę, skarga nie zawiera natomiast żadnych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Z kolei w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odwołuje się przede wszystkim do art. 102 § 2 u.p.e.a., a więc przepisu materialnoprawnego, który nie został objęty zarzutami skargi kasacyjnej. Skarżący kwestionuje stanowisko prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące wykładni tego przepisu, zgodnie z którą skoro wskazany przepis przewiduje dwa odrębne rodzaje należności jakie przysługują dozorcy: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór, to oznacza to zdaniem Sądu, że wskazanie łącznej kwoty tych należności jest w świetle art.102 § 2 u.p.e.a. nieuprawnione.

Skarżący kasacyjnie podnosi, że o ile możliwe jest zweryfikowanie informacji jakie obowiązywały stawki łączne, o tyle zweryfikowanie informacji z podziałem tej stawki na wydatki konieczne i wynagrodzenie jest praktycznie niemożliwe. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej i uzasadnienia tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, należy bowiem zgodzić się co do zasady z stanowiskiem Sądu I instancji szczegółowo przedstawionym w uzasadnieniu wyroku, iż organy nie ustaliły prawidłowo okoliczności stanu faktycznego w niniejszej sprawie naruszając tym samym wskazane przepisy postępowania dotyczące zebrania i oceny materiału dowodowego. Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę na błędy jakie popełniły organy administracji, jak również prawidłowo wskazał jakie czynności powinny zostać podjęte, jakie informacje zebrane, aby prawidłowo ustalić okoliczności faktyczne sprawy.

Należy jeszcze zwrócić uwagę na wykładnię art.102 § 2 u.p.e.a., co prawda przepis ten nie został objęty zarzutami skargi kasacyjnej, mając jednak na uwadze, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nawiązuje do jednego z aspektów wykładni tego przepisu dokonanej przez Sąd I instancji zasadnym będzie odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tej wykładni.

Jest rzeczą bezsporną, że art. 102 § 2 u.p.e.a. przewiduje dwa rodzaje należności jakich może żądać dozorca w związku z wykonywaniem dozoru tj. wynagrodzenie za dozór i zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, bezsporny jest również zróżnicowany cel, charakter tych należności. Równocześnie należy zwrócić uwagę, że należności te mogą być przyznane wyłącznie na żądanie dozorcy, stąd też możliwa jest sytuacja w której dozorca wystąpi z żądaniem przyznania obu tych należności bądź też jednej z nich. W przypadku zaś, gdy żądanie dotyczy obu należności, to niewątpliwie najbardziej optymalnym rozwiązaniem jest sytuacja w której oddzielnie zostaje ustalona należność z tytułu wynagrodzenia za dozór i należność z tytułu zwrotu koniecznych wydatków. Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić z stwierdzeniem Sądu I instancji, iż łączne ustalenie obu tych należności w ogóle nie jest możliwe. Kwestią decydującą jest bowiem jednoznaczne rozstrzygnięcie przez organ zarówno w samej treści postanowienia jak i w uzasadnieniu tego postanowienia, czy ustalona kwota obejmuje oba rodzaje należności, czy też jedną z nich.

Rację ma Sąd I instancji podnosząc, że art. 102 § 2 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące umowy przechowania, a konkretnie art. 836 k.c. To odpowiednie zastosowanie art. 836 k.c. w sytuacji, gdy z żądaniem wynagrodzenia występuje jednostka wykonująca dozór pojazdów usuniętych z drogi, a więc gdy dozorującego wiąże z organem administracji publicznej stosunek administracyjnoprawny, można odnieść tylko w tym zakresie, w którym przepis ten stanowi o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach. Należy zgodzić się z stanowiskiem Sądu I instancji, że wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach w rozumieniu art. 836 k.c. powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego przez innych przechowawców na danym terenie, ustalając to wynagrodzenie niewątpliwie zasadnym jest oparcie ustaleń na stawkach obowiązujących w dłuższym okresie czasu np. miesięcznych, taka kalkulacja opłat uwzględnia bowiem długi czas przechowywania pojazdu, a przeto jest bardziej miarodajna dla ustalenia rzeczywistego, adekwatnego wynagrodzenia w przypadku sprawowania dozoru. Słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że orzekając w tej sprawie w przedmiocie przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków, nie można ustaleń poczynić na stawkach, które obowiązywały w latach 2011-2013 i zastosować je do wcześniejszego okresu.

Odnośnie zaś do żądania zwrotu koniecznych wydatków poniesionych w związku z sprawowanym dozorem, to niewątpliwie na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych wydatków oraz wskazania nakładów związanych ze sprawowaniem dozoru, albowiem to dozorca ma najpełniejszą wiedzę w tym zakresie. Zwrot koniecznych wydatków następuje w stosunku do realiów konkretnego przypadku, a więc kwota ta jest uzależniona od okoliczności dotyczących konkretnego dozorcy i pojazdu. Co więcej, wydatki muszą być konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru. Ustalona należność winna odpowiadać rzeczywistym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór. Zatem to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów oraz sposobu ich kalkulacji uwzględniającego m.in. wyposażenie posiadanego parkingu. Organ orzekający o przyznaniu tych kosztów jest uprawniony do weryfikacji przedstawionej kalkulacji, łącznie z zanegowaniem materiałów przedłożonych przez stronę.

W przypadku zaś nie wykazania przez dozorcę poniesionych wydatków koniecznych związanych z dozorem, nie przedstawienia dokumentów, innych dowodów wskazujących wysokość poniesionych koniecznych wydatków związanych z wykonywanym dozorem nad przedmiotowym pojazdem, to teoretycznie obowiązek ten przechodzi na organ, jednak ustalenie przez organ rzeczywistych koniecznych wydatków związanych z dozorem, bez czynnego udziału dozorcy i udostępnienia określonych danych, informacji, dokumentów w praktyce nie jest możliwe.

W takich okolicznościach pozostaje organowi ustalenie jak kształtowały się ceny abonamentowe za przechowywanie pojazdów na innych parkingach strzeżonych funkcjonujących na danym rynku lokalnym, czy też uzyskanie informacji od innych organów, które orzekały w przedmiocie ustalenia zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór w okresie objętym przedmiotowym postępowaniem. Jest bowiem rzeczą bezsporną, że ceny abonamentowe obowiązujące na parkingach strzeżonych pobierane przez prowadzącego parking obejmują zarówno konieczne wydatki związane z wykonywanym dozorem jak i wynagrodzenie za sprawowany dozór.

Dlatego też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji prowadząc na żądanie dozorcy postępowanie na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. mające na celu ustalenie należności z tytułu wynagrodzenia za dozór i należności z tytułu zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem powinien ustalić te należności oddzielenie, w tych przypadkach gdy dozorca wykaże poniesione konieczne koszty dozoru związane z danym pojazdem, wskaże sposób ich obliczenia, a także uzasadni wysokość należnego wynagrodzenia. Jeżeli zaś dozorca żąda zarówno wynagrodzenia z tytułu dozoru jak zwrotu koniecznych wydatków z tytułu dozoru, lecz mimo wezwania organu nie przedstawia stosownych dokumentów wskazujących, czy też pozwalających na ustalenie wysokości dochodzonych należności, a ustalenia te musi samodzielnie poczynić organ, wówczas możliwe jest ustalenie jednej łącznej kwoty, obejmującej obie należności. W takich okolicznościach istotne jest, aby z zarówno z treści postanowienia jak i uzasadnienia postanowienia jednoznacznie wynikało, czy przyznana kwota obejmuje obie należności, czy też jedną z nich.

Tak więc zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art.151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie jest zasadny, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny podziela w części stanowisko skarżącego zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dotyczące wykładni art. 102 § 2 u.p.e.a. dopuszczającej ustalenie jednej kwoty z tytułu obu należności. Wskazany przepis w sensie materialnoprawnym przewiduje dwa rodzaje należności, których może żądać dozorca w związku z sprawowanym dozorem, natomiast przepis ten nie wyklucza możliwości łącznego ustalenia kwoty obejmującej obie te należności. W szczególności w sytuacji, gdy występujący z żądaniem dozorca nie przedstawia dowodów, nie udziela informacji co wydatków koniecznych poniesionych w związku z dozorem i ustalenia te musi samodzielnie poczynić organ, wówczas możliwe jest ustalenie jednej łącznej kwoty, obejmującej obie należności. W takich okolicznościach istotne jest, aby z zarówno z treści postanowienia jak i uzasadnienia postanowienia jednoznacznie wynikało, czy przyznana kwota obejmuje obie należności, czy też jedną z nich, jak również wynikał sposób ustalenia ich wysokości.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a oddalił skargę kasacyjną albowiem nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.