Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 891/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73 par. 1, art. 74 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 11 ust. 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 419
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia P. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1539/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2019 r. nr KOA/1238/Gs/19 w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 marca 2019 r. nr KOA/3571/Ru/18; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Stowarzyszenia P. w L. 1140 (tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1539/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia P. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 5 czerwca 2019 r. w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z 5 czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy swoje postanowienie 7 marca 2019 r., którym ograniczyło Stowarzyszeniu P. w L. (dalej "Stowarzyszenie") prawo wglądu do materiału dowodowego w zakresie wartości gospodarczej informacji przekazanych przez F. Sp. z o.o. w W. (dalej "F."), tj. umów i uzgodnień poczynionych z kontrahentami, tras, godzin połączeń przygotowanych wyłącznie dla celów udzielenia zezwolenia, a więc dokumentu nieobecnego w przestrzeni publicznej.

SKO stwierdziło, że informacje zawarte w dokumentach określonych jako tajemnica przedsiębiorstwa, które nie zostały ujawnione Stowarzyszeniu, wyczerpują wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. 2018 r. poz. 419 ze zm.; dalej "u.z.n.k."), gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez F. działalnością gospodarczą, posiadają wartość gospodarczą, nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższe postanowienie.

Sąd uznał, że organ miał podstawy do przyjęcia, iż informacje zawarte w ww. dokumentach mieszczą się w zakresie informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Informacje te są ściśle związane z prowadzoną przez wnioskująca spółkę działalnością gospodarczą i mają dla niej wartość gospodarczą. Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, z którego jednoznacznie wynikało, które informacje i dlaczego podlegały zastrzeżeniu.

Zdaniem WSA, odmowa prawa wglądu do materiału dowodowego zasadnie podyktowana była koniecznością ochrony tajemnicy wnioskującej spółki. W tej sytuacji zarzut faktycznego uniemożliwienia organizacji społecznej udziału w postępowaniu na prawach strony nie był zasadny, bowiem do tego ograniczenia doszło w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, których interpretacja, w świetle ustalonego przez organ stanu faktycznego, nie nasuwała wątpliwości.

Sąd wskazał, że organ, chcąc uzasadnić swoje postanowienie zgodnie z wymaganiami Stowarzyszenia, w istocie musiałby ujawnić dane zastrzeżone, by konfrontując je z zarzutami Stowarzyszenia, przedstawić swoją argumentację w postaci przez nie żądanej. Organ w zaskarżonym postanowieniu wskazywał, że przekazane mu dokumenty bezpośrednio dotyczą działalności gospodarczej F., podkreślając, iż ujawnienie tych danych umożliwi podmiotom konkurencyjnym zapoznanie się z jego modelem biznesowym, strategią funkcjonowania przedsiębiorstwa i mogłoby przyczynić się do osłabienia spółki na rynku usług transportowych. Przedmiotowe dokumenty zawierają informacje finansowe i techniczne mające istotne znaczenie dla wykonywanej działalności gospodarczej. Jeżeli zaś informacje zastrzeżone zawierają szczegółowe informacje finansowe i techniczne, to informacje takie mają wartość gospodarczą, bowiem w oparciu o nie konkurenci będą mogli łatwiej, a jednocześnie precyzyjniej szacować, na ile wycenić swoje usługi.

Zdaniem Sądu, organ dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści zastrzeżonych informacji, wszechstronnie zebrał i ocenił cały materiał zgromadzony w sprawie, prawidłowo przywołał niezbędne dla uzasadnienia prawnego przepisy, wyjaśniając dokładnie ich znaczenie, co w pełni odpowiadało wymogom wskazanym w przepisie art. 107 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej "k.p.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarzucił naruszenie:

przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 73 § 1 w zw. z art. 74 § 1 i § 2 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, badając legalność zaskarżonej decyzji, oddalił skargę i nie uwzględnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w sposób całkowicie nieuprawniony ograniczyło skarżącemu prawo wglądu do materiału dowodowego zgormadzonego w toku postępowania, gdyż niewłaściwie oznaczono zakres dokumentów, do których prawo wglądu ograniczono oraz brak było podstaw do uznania, że dokumenty te stanowią chronioną prawem tajemnicę przedsiębiorstwa, a działania organu skutkowały tym, że udział skarżącego w postępowaniu miał wyłącznie iluzoryczny charakter;

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 1 i 4 u.z.n.k. poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że prawidłowe było stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie zasadne jest ograniczenie prawa skarżącego do wglądu do materiału dowodowego uznające je za tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy brak było podstaw do uznania, że wszystkie przedstawione przez stronę we wniosku dokumenty należało uznać za chronioną prawem tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż organ nie dokonał należytej weryfikacji twierdzeń strony w tym zakresie, a ponadto organ nie jest uprawniony do całkowicie swobodnej oceny, które dokumenty powinny zostać przedstawione skarżącemu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną F. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zgodności z prawem wydanego przez sąd pierwszej instancji wyroku w zakresie zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono po jednym zarzucie naruszenia prawa materialnego i procesowego. Sprowadzają się one do twierdzenia o błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 11 ust. 1 i 4 u.z.n.k., a także naruszeniu art. 73 § 1 w związku z art. 74 § 1 i 2 k.p.a. Zarzuty te w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Ze względu na taki sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych oraz ich wzajemne powiązanie, NSA rozpoznał te zarzuty łącznie.

Podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych, było kwestionowanie prawidłowości przyjętego w tej sprawie przez organ i zaakceptowanego przez Sąd poglądu, że w sprawie o zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym Stowarzyszeniu występującemu w tej sprawie na prawach strony należy ograniczyć prawo wglądu do wszystkich dokumentów, w stosunku do których F. spółka z o.o. zastrzegła, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa. W istocie chodzi o ograniczenie prawa wglądu w całość pism i dokumentów złożonych przez wnioskodawcę, zdaniem skarżącego kasacyjnie bez należytej weryfikacji ze strony organu, czy zawarte w nich informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że w znacznej części wykładnia przepisu art. 11 ust. 2 (dawniej ust. 4) u.z.n.k. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1637) dokonana zarówno przez organ, jak i Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa. Słusznie organ i Sąd zwróciły uwagę, że przy badaniu, czy zastrzeżona przez podmiot informacja ma charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, należy dokonać oceny łącznie trzech przesłanek, tj. 1. czy informacja ma charakter techniczny, technologiczny lub organizacyjny przedsiębiorstwa; 2. czy nie została ujawniona do wiadomości publicznej; 3. czy podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Nie budzi też sporu, że tajemnica przedsiębiorstwa powinna mieć charakter obiektywny, a nie subiektywny.

Kierując się właściwą interpretacją powyższego przepisu, Sąd pierwszej instancji doszedł jednak do wadliwego wniosku, że organ prawidłowo ograniczył Stowarzyszeniu prawo wglądu do materiału dowodowego w sprawie udzielenia zezwolenia dla F. Sp. z o.o. w W. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, obejmującego informacje zawarte w szeregu pism złożonych przez ten podmiot załączonych do wniosku.

Rację ma skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie, że dokonując powyższej konstatacji, Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął powinność organu do należytej weryfikacji twierdzeń strony co do przedmiotowego zakresu informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa w dokumentach zawierających adnotacje "Tajemnica przedsiębiorstwa". Innymi słowy Sąd nie ocenił, czy wszystkie informacje zawarte w pismach są ściśle związane z prowadzoną przez F. działalnością gospodarczą.

Ograniczenie prawa dostępu do akt sprawy administracyjnej może nastąpić jedynie na podstawie jednoznacznego przepisu prawa. W każdym przypadku wystąpienia tajemnicy prawnie chronionej (np. zawodowej) konieczne jest ustalenie stosunku tej regulacji do normy art. 73 k.p.a., gwarantującej prawo dostępu do akt sprawy. Przepis odrębnej ustawy, wprowadzający ochronę określonych informacji, uzyska pierwszeństwo przed normą k.p.a. tylko wówczas, gdy wyznaczony nim zakres przedmiotowy i podmiotowy udostępnienia informacji wyraźnie eliminuje regulację k.p.a.

Należy zgodzić się z poglądem judykatury, że zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa każdorazowo powinno zostać szczegółowo zweryfikowane przez organ. Organ nie może bezkrytycznie przyjmować zastrzeżenia informacji dokonywanych przez stronę, gdyż mogłoby to prowadzić do utajnienia niemal wszystkich informacji zawartych w jej pismach, a to podważałoby zasadę określoną w art. 73 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 290/18).

Organ, ograniczając na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 73 § 1 k.p.a. prawo wglądu do materiału dowodowego, nie może zatem poprzestać na subiektywnym przeświadczeniu wnioskodawcy o tym, że informacja ma walor tajemnicy przedsiębiorstwa, a powinien dokonać wnikliwej analizy pism i dokumentów wnioskodawcy w celu ustalenia, czy zgłoszone zastrzeżenie rzeczywiście dotyczy informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.

Organ powinien wskazać charakter, rodzaj informacji oraz czego one dotyczą i w jakich pismach czy też dokumentach te informacje są zawarte i dlaczego należało je zakwalifikować jako tajemnicę przedsiębiorstwa; czy z uwagi na wynikające z nich treści, czy też wiedzę, którą można byłoby z nich czerpać (...). Poza tym organ powinien określić, czy te informacje posiadają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, jak również wyjaśnić, w jakim zakresie powinny być one objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Ponadto organ powinien jednoznacznie określić w sentencji postanowienia zakres ograniczenia skarżącej prawa wglądu do określonych dokumentów z akt postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3904/16).

Jak już stwierdzono, Sąd pierwszej instancji takiej szczegółowej analizy nie przeprowadził, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 74 § 2 k.p.a.

Zauważyć trzeba, że w sentencji postanowienia SKO z 7 marca 2019 r., które zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO z 5 czerwca 2019 r. zabrakło wskazania, do jakich konkretnie dokumentów (oznaczonych np. numerami czy datą) lub ich części (np. załączników) SKO ograniczyło Stowarzyszeniu prawo wglądu. Ponadto, organ nie wskazał w uzasadnieniu postanowienia charakteru, rodzaju informacji oraz czego one dotyczą i w jakich konkretnie pismach czy też dokumentach te informacje są zawarte i dlaczego należało je zakwalifikować jako tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ nie określił również, czy te informacje posiadają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, a jeżeli tak – w jakim zakresie powinny być one objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.

W świetle wskazanych wyżej okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstawy do przyjęcia stanowiska organu, że informacje zawarte w wymienionych w sentencji zaskarżonego postanowienia dokumentach mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez wnioskująca spółkę działalnością gospodarczą i mają dla niej wartość gospodarczą. NSA w pełni podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie, że sprawa wymaga pogłębionej analizy co do zakresu, które informacje i dlaczego podlegały zastrzeżeniu.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się zasadne, zasługiwał na uwzględnienie wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., w punkcie pierwszym sentencji wyroku uchylił zaskarżony wyrok.

Ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za zasadne rozpoznać skargę i, orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił również postanowienia organów obu instancji, ponieważ zostały wydane z opisanym wyżej naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (punkt 2 sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni poczynione powyżej rozważania i dokona analizy dokumentów zastrzeżonych przez F. jako tajemnica przedsiębiorstwa pod kątem ustawowego spełniania przesłanek tej tajemnicy. W przypadku zawierania przez te dokumenty danych ujawnionych publicznie przez spółkę, niezasadne jest uznawanie przez SKO, że zawierają one tajemnicę przedsiębiorstwa i ograniczanie w tej mierze Stowarzyszeniu prawa wglądu do nich. Jeżeli zaś określone, konkretne dokumenty zastrzeżone przez spółkę będą uznane przez organ za podlegające ochronie na podstawie art. 11 ust. 2 u.z.n.k., to wówczas organ powinien w sentencji postanowienia wskazać, co do których enumeratywnie wymienionych dokumentów ogranicza prawo wglądu Stowarzyszeniu. W uzasadnieniu postanowienia organ powinien dokonać szczegółowej, wnikliwej oceny charakteru, rodzaju informacji oraz czego one dotyczą i w jakich konkretnie pismach czy też dokumentach te informacje są zawarte i dlaczego należało je zakwalifikować jako tajemnicę przedsiębiorstwa; czy z uwagi na wynikające z nich treści, czy też wiedzę, którą można byłoby z nich czerpać. Poza tym organ powinien określić, czy te informacje posiadają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, jak również wyjaśnić, w jakim zakresie powinny być one objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzając zwrot kosztów postępowania, NSA uwzględnił poniesione przez skarżącego koszty postępowania (wpis od skargi, opłatę kancelaryjną oraz wpis od skargi kasacyjnej) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego za występowanie w sprawie przed WSA, sporządzenie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed NSA.