Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1181/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 618/19 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2019 r., nr KOC/7054/Ar/18 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 29 października 2018 r., nr 206/CP/2018; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1347 (jeden tysiąc trzysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 618/19, oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2019 r., nr KOC/7054/Ar/18 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 29 października 2018 r., nr 206/CP/2018, odmawiająca ustalenia lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie obiektu sportowego – kortów tenisowych na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. P. na terenie Dzielnicy [...] w W.

Wnioskiem z 22 maja 2018 r., uzupełnionym 4 i 16 lipca 2018 r., M. sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła o ustalenie lokalizacji opisanej wyżej inwestycji. W dniu 23 października 2018 r. Wnioskodawca złożył korektę wniosku w zakresie zmiany liczby kondygnacji i maksymalnej wysokości planowanej inwestycji. Planowana inwestycja została zlokalizowana na działkach stanowiących własność prywatną (użytek gruntu LsV, N, PsV, RIVb, RV, RVI i RIVb).

Ostatecznie, postanowieniem z dnia 28 września 2018 r., Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy zawiadomił Wnioskodawcę o wszczęciu postępowania, o czym dokonał również stosownych obwieszczeń.

W dniu 10 października 2018 r. do organu I instancji wpłynął sprzeciw od G. i W. małż. M. oraz od M. i M. małż. M. w sprawie nielegalnej budowy obiektu sportowego – kortów tenisowych wraz z wnioskiem o przeprowadzenie wizji w terenie, która została przeprowadzona w dniu 16 października 2018 r.

Planowana inwestycja otrzymała negatywna rekomendację Zarządu Dzielnicy zgodnie z wnioskiem nr WAB/100/X/2018 z dnia 24 października 2018 r.

Decyzją z dnia 29 października 2018 r., nr 206/CP/2018, organ I instancji odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji ze względu na niespełnienie warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. 2018, poz. 1945, dalej: "u.p.z.p."), tj. warunku, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

O wydaniu decyzji organ I instancji dokonał stosownych obwieszczeń.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. Sp. z o.o., wskazując, że wydając skarżoną decyzję organ I instancji wadliwie zinterpretował art. 51 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. 2017 r., poz. 1161, dalej: "u.g.r.l.") oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. 2018, poz. 2129, dalej: "u.o.l."). W uzasadnieniu podniesiono, że grunt oznaczony jako leśny ma powierzchnię 210 m2, a więc mniej niż przewidziana w ustawie powierzchnia 1.000 m2 (0,10 ha). Zdaniem odwołującej się, teren inwestycji objętej wnioskiem spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Organ odwoławczy zauważył, że las na działce nr [...] objętej wnioskiem zajmuje jedynie 0,0210 ha, ale należy brać pod uwagę, że użytek "lasy" występuje również, jak wynika z załącznika graficznego nr 1 do zaskarżonej decyzji, na sąsiednich działkach (np. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]) tworząc powierzchnię wielokrotnie większą niż 0,10 ha. SKO wskazało, że czynnikiem decydującym o zakwalifikowaniu gruntów jako las jest ogólna powierzchnia gruntów zadrzewionych, wśród których znajduje się teren objęty wnioskiem.

Organ odwoławczy podkreślił, że wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy dokonać w odniesieniu do art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.g.r.l. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei art. 7 ust. 2 pkt 5 u.g.r.l. (przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne pozostałych gruntów leśnych - a więc niestanowiących własności Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej) nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Natomiast terenem w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego, czyli w niniejszej sprawie cały obszar działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Z przepisów u.p.z.p. wynika, że teren, którego dotyczy wniosek, powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, linie rozgraniczające teren inwestycji powinny być bowiem określone w decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego. Zdaniem organu odwoławczego, ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działek objętych wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej ich części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja taka przesądza jedynie, że na konkretnych działkach wskazanych we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), ale nie określa dokładnego położenia inwestycji na rzeczonych działkach. W konsekwencji, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działek przeznaczona będzie na cele nieleśne. W ocenie SKO, nie jest uzasadnione stanowisko prowadzące do pojmowania "terenu" z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jako części działki przewidzianej do zmiany zagospodarowania lub zabudowy przez inwestora.

Organ odwoławczy wskazał też, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby właściwy organ wydał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych znajdujących się na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym na cele nieleśne, co w rezultacie sprawia, że w stosunku do takich gruntów nie będzie możliwe ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, że dla części obszaru objętego wnioskiem inwestora, stanowiącego grunty leśne, niemożliwe będzie wydanie decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego, bowiem przeznaczenie ich na cele nieleśne może nastąpić wyłącznie w planie zagospodarowania przestrzennego.

Nie zgadzając się z powyższym, M. sp. z o.o. zaskarżyła decyzję SKO w całości, zarzucając jej błędne ustalenie stanu faktycznego, tj. ustalenie charakteru działek sąsiadujących z terenem inwestycji oraz nieprzeprowadzenie w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania, a tym samym naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W oparciu o powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że organ błędnie wskazał, iż grunt oznaczony w ewidencji jako las na działce [...] o powierzchni 0,0210 ha jest objęty ochroną ze względu na to, że stanowi zwartą powierzchnię lasu w połączeniu z działkami sąsiednimi. Skarżąca zwróciła uwagę, że w decyzji napisano, iż na działce sąsiedniej [...] oraz dalszych ([...] oraz [...]) występuje "użytek lasy", a w rzeczywistości na załączonej do decyzji mapie (załącznik graficzny nr 1) na ww. działkach widnieje użytek Tp, stanowiący kategorię gruntów zabudowanych – terenów komunikacyjnych przeznaczonych pod budowę dróg publicznych. Fragment działki oznaczony w ewidencji jako użytek leśny ([...]) o powierzchni 210 m2 nie stanowi części zwartego użytku leśnego większej powierzchni, ponieważ graniczy z działkami rolnymi oraz drogami publicznymi i jest oddalony od najbliższego lasu o kilkadziesiąt metrów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, dodatkowo podniosła zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., poprzez nieprzedstawienie do uzgodnienia projektu decyzji organowi właściwemu w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem M. sp. z o.o., nawet decyzja odmawiająca lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna być sporządzona w formie projektu i przedstawiona do stosownych uzgodnień.

Ponadto pismem z dnia 14 listopada 2019 r. (przedłożonym na rozprawie) uczestnicy postępowania: M.M., G.M., W.M. oraz K.M. wnieśli o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko, uczestnicy postępowania wskazali na niedogodności wynikające z budowy inwestycji objętej wnioskiem, co z kolei bezpośrednio oddziaływa na ich komfort zamieszkiwania w sąsiedztwie działek objętych niniejszym postępowaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach.

Sąd w całości podzielił ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną stanu faktycznego.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd wskazał, że spór sprowadzał się do tego, czy przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie obiektu sportowego, w stosunku do terenu, na którym planowana jest inwestycja, wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo czy teren ten powinien być objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów.

Sąd zaznaczył, że jak wynika z akt sprawy, inwestycja polegająca na rozbudowie obiektu sportowego – kortów tenisowych, objęta wnioskiem z dnia 22 maja 2018 r. jest położona na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśnie, nie została dokonana przed sporządzeniem planu zagospodarowania przestrzennego, który utraciłby moc z dniem 31 grudnia 2003 r.

Sąd podkreślił, że terenem w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest cały teren, który obejmuje wniosek skarżącego (inwestora), a zatem cały obszar działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] i [...], przy czym, na działce o numerze ewidencyjnym [...] znajdują się grunty leśne.

W ocenie Sądu ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika, aby w stosunku do działek objętych wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Oznacza to, że przy braku takiej zgody ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest możliwe. Ponadto art. 7 ust. 1 u.g.r.l. nie budzi wątpliwości co do tego, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele może być dokonana wyłącznie w planach miejscowych, a warunkiem przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne jest uprzednie wyrażenie zgody przez właściwe organy na taką zmianę.

Sąd podniósł też, że w postępowaniu nie zostało wykazane, aby w stosunku do działek objętych wnioskiem ww. zgoda została wydana, jak też aby nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stąd też, przy niespełnianiu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., nie ma znaczenia powierzchnia gruntu leśnego na działce o numerze ewidencyjnym [...], ponieważ na części obszaru tej działki znajdują się grunty leśne. Sąd wskazuje, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy całego obszaru działki objętej wnioskiem, ale nie określa przy tym dokładnego położenia danej inwestycji na wskazanej działce, tj. nie wskazuje, która część działki zostanie przeznaczona na cele nieleśne. W takiej sytuacji niemożliwe jest wydanie decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego dla działek objętych wnioskiem z dnia 22 maja 2018 r., gdyż nie jest możliwe ustalenie lokalizacji inwestycji tylko dla części działki.

Sąd uznał również za chybiony zarzut podniesiony na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r., tj. naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., poprzez nieprzedstawienie uzgodnienia projektu przy wydawaniu decyzji organowi właściwemu w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wobec niespełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego musi bowiem być odmowna. Zatem, w takiej sytuacji bezprzedmiotowym staje przygotowywanie projektu i jego uzgadnianie, skoro pomimo takiego projektu decyzja i tak byłaby negatywna.

Sąd nie stwierdził także, by doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie dopatrzył się też w zaskarżonej decyzji, ani w utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, jak też w całym przeprowadzonym w sprawie postępowaniu administracyjnym naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania tych decyzji z obrotu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.g.r.l. w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu w niniejszej sprawie wprost art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., regulującego instytucję decyzji ustalającej warunki zabudowy, do decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, w sytuacji gdy przepis art. 50 ust. 1 u.p.z.p. nakazuje jedynie jego odpowiednie stosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie niespełnienia w niniejszej sprawie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.g.r.l. bez dokonania oceny, czy w wyniku realizacji planowanej inwestycji dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntu leśnego położonego na działce nr [...], objętej wnioskiem, na cele nieleśne,

b. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.g.r.l. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "teren" w rozumieniu wskazanych przepisów każdorazowo obejmuje całe obszary działek objętych wnioskiem, podczas gdy w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do uznania, że faktycznemu przekształceniu ulegnie jedynie część działki nr [...], tj. z pominięciem gruntu leśnego, a w konsekwencji przeznaczenie tego gruntu nie ulegnie zmianie i nie powinien być uwzględniany przy ocenie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.,

c. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. w zw. z art. w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a u.o.l. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przy niespełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. istotnym jest jedynie fakt, że na części działki [...] znajduje się grunt oznaczony jako leśny, a powierzchnia tej części gruntu nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, podczas gdy stanowi ona jeden z elementów definicji lasu zawartej w art. 3 pkt 1 lit. a u.o.l. i grunt o powierzchni poniżej 0,10 ha nie może zostać uznany za las w rozumieniu przepisów ustawy o lasach i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a konsekwencji w stosunku do takiego gruntu nie można orzec niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.; przy czym wielkość powierzchni gruntu dla oceny, czy spełnia on przesłanki do uznania go za grunt leśny, a w konsekwencji czy wymagane jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, ustala się jedynie w obrębie działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, bez uwzględnienia charakteru i powierzchni gruntów sąsiednich,

2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji samodzielnie stwierdziły niespełnienie w niniejszej sprawie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., podczas gdy decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnoszące się do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, w związku z czym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skutkuje utrzymaniem w mocy decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem zasady współdziałania organów oraz na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego i prawnego,

b. art. 151 p.p.s.a. w zw. z 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organ odwoławczy wydał decyzję utrzymującą w mocy odmowną decyzję organu I instancji bez wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności bez przeprowadzenia wszystkich wymaganych czynności wyjaśniających, w związku z czym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skutkuje utrzymaniem w mocy decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady praworządności i prawdy obiektywnej.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 618/19 i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nr KOC/7054/Ar/18, z dnia 14 listopada 2019 r. oraz decyzji organu I instancji, tj. Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 29 października 2019 r., nr 206/CP/2018, ewentualnie, uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jednocześnie zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.M. i W.M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz zasądzenie od M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz M.M. i W.M. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu uczestnicy postępowania zakwestionowali trafność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Pismem z dnia 17 marca 2022 r., Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu dołączonego do pisma, którym jest wydruk PDF decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, nr 682/2020 z dnia 22 września 2020 r. o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych dotyczących działki [...] z obrębu [...] położonej na terenie Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Aktualizacja ta sprowadza się do zmiany użytku gruntowego działki nr [...] z LsV – lasy na LzV – grunty zadrzewione i zakrzewione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Należy przychylić się do stanowiska Skarżącej, według którego grunt o powierzchni poniżej 0,10 ha nie może zostać uznany za las w rozumieniu przepisów u.o.l. Zgodnie bowiem z art. 3 u.o.l., lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha. Z akt sprawy wynika, że część działki nr [...] oznaczona symbolem LsV o pow. 210m2 nie wchodzi w skład gruntu stanowiącego zwartą powierzchnię co najmniej 0,10 ha. Działka ta graniczy bowiem z działkami rolnymi oraz z drogą publiczną. Oznacza to, że teren inwestycji objętej wnioskiem spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Natomiast jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.g.r.l. w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. (zarzut 1a), w którym kluczowe znaczenie ma ocena odpowiedniego stosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w sprawach ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na tym, że w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych uwarunkowań, przepisy te są stosowane wprost, bądź ulegają modyfikacji, bądź też w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać bowiem systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany (postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1422/10, LEX nr 742885). Z okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy nie wynika by zaistniały powody do niezastosowania lub modyfikacji stosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Brak jest też odrębnej regulacji odnoszącej się do planowanego zamierzenia, jak choćby w przypadkach lokalizacji inwestycji przesyłowych czy też lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, które pozwalałyby wyłączenie albo modyfikację stosowania wyżej wskazanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 734/15, LEX nr 2284856).

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.g.r.l. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "teren" w rozumieniu wskazanych przepisów każdorazowo obejmuje całe obszary działek objętych wnioskiem (zarzut 1b).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które nie odnosi się do tego zagadnienia w sposób kategoryczny przeważał pogląd, że przez "teren" o którym mowa art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji (zob. m.in. wyroki NSA z: dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06, LEX nr 466373; dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14, LEX nr 2111144; dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1205/17, LEX nr 2650582; dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 499/18, LEX nr 2783761; dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18, LEX nr 2777992). Także obecnie przyjmuje się, że co do zasady decyzje o warunkach zabudowy, jak i decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego przesądzają o możliwości realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia na danej działce lub działkach, nie określając jego dokładnego położenia. Przy czym ustalanie warunków zabudowy, czy też określenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla części działki jest dopuszczalne, gdy przemawiają za tym okoliczności sprawy, w tym charakter inwestycji (por. wyroki NSA z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1581/20, LEX nr 3248599 oraz z dnia 4 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1322/22, LEX nr 3390724). Należy jednak zastrzec, że ustalanie warunków zabudowy oraz lokalizacji celu publicznego dla fragmentu działki ewidencyjnej w każdych okolicznościach mogłoby prowadzić do obejścia przepisów u.g.r.l., jak też skutkować obchodzeniem innych prawnych ograniczeń. (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18, LEX nr 2777992).

Mając na względzie okoliczności sprawy należy zauważyć, że zakres ustaleń lokalizacji inwestycji celu publicznego został określony we wniosku poprzez wskazanie (całych) działek ewidencyjnych. Zatem przedmiot postępowania odnosił się do wskazanego przez Skarżącą terenu w granicach działek [...], [...], [...], [...], [...], chociaż nie można z góry wykluczyć, że mógłby on dotyczyć terenu tych działek z wyłączeniem wskazanych przez inwestora pewnych ich fragmentów. Natomiast sam organ rozpatrujący sprawę nie jest uprawniony do modyfikowania wniosku strony postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji samodzielnie stwierdziły niespełnienie w niniejszej sprawie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (zarzut 2a), trzeba zaznaczyć, że zasadność bądź niezasadność uzgadniania projektów odmownych decyzji o warunkach zabudowy oraz o lokalizacji inwestycji celu publicznego zależy od okoliczności, związku przyczyn odmowy wydania decyzji z przedmiotem uzgodnienia oraz charakteru danej sprawy. Konieczność uzgodnienia projektu decyzji odmownej zachodzi w przypadku, gdy organ prowadzący postępowanie, biorąc pod uwagę przepisy odrębne stwierdzi, że wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji. W takiej sytuacji przed wydaniem decyzji odmownej organ I instancji powinien zweryfikować prawidłowość swojego stanowiska i poddać projekt decyzji odmownej uzgodnieniu właściwemu organowi (zob. wyroki NSA z: dnia 4 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3265/14, LEX nr 2169110; dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1265/15, LEX nr 2247903; dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2288/17, LEX nr 2740063).

W niniejszej sprawie organy administracji, odmawiając lokalizacji inwestycji celu publicznego ze względu na niespełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. ("teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1") powinny, jak wskazano powyżej, dokonać stosownej weryfikacji swojego stanowiska poprzez przedstawienie do uzgodnienia projektu decyzji organowi właściwemu w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.

Niewystąpienie o powyższe uzgodnienie doprowadziło do wydania decyzji bez wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Z tego też względu należało uznać również za uzasadniony zarzut podniesiony w pkt 2b skargi kasacyjnej.

Ustosunkowując się zaś do wniosku Skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc sądem drugiej instancji nie może przeprowadzać dowodów uzupełniających z dokumentów, ponieważ ustalenia faktyczne dokonane w tym trybie nie podlegałyby już kontroli instancyjnej (wyrok NSA z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt I GSK 134/21, LEX nr 3258152). Zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania NSA granicami skargi kasacyjnej. Przepis ten wyłącza więc zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (zob. wyroki NSA z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 936/17, LEX nr 3270341 oraz z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 789/22, LEX nr 3503995).

Natomiast ewentualne zmiany dokonane w ewidencji gruntów i budynków, dokonane po wydaniu decyzji w obu instancjach oraz po wydaniu zaskarżonego wyroku, powinny być uwzględnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Organ ponownie rozpatrując sprawę weźmie pod uwagę wyżej poczynione uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.