Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 600/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.134 § 1, art. 135, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1271/21 w sprawie ze skargi Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 29 czerwca 2021 r. nr DLŁ-WOPL.8130.7.2021.MW w przedmiocie odmowy zwrotu należności za uzyskane prawo do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1271/21, po rozpoznaniu skargi Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. z siedzibą w Warszawie (powoływanej dalej również jako "Spółka"), uchylił decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 29 czerwca 2021 r. nr DLŁ-WOPL.8130.7.2021.MW w przedmiocie odmowy zwrotu należności za uzyskane prawo do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji oraz decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z 7 kwietnia 2020 r. nr ES.224.7.2017.WS.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krośnie decyzją nr 28/14 z 7 maja 2014 r. zezwolił Operatorowi Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. w Warszawie na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o powierzchni 0,0097 ha wchodzącej w skład działki ewidencyjnej o nr [...] obrębu ewidencyjnego [...], jednostka ewidencyjna [...], powiat [...], województwo podkarpackie, stanowiących własność Skarbu Państwa wchodzącą w skład zasobów Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział Terenowy w Rzeszowie, znajdujących się w zasięgu terytorialnym Nadleśnictwa [...], na cele budowy gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji A. – B. Jednocześnie, na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.), w punkcie pkt II decyzji z 7 maja 2014 r., ustalił należność z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych w kwocie 3 318,37 zł. Strona uiściła je zgodnie z obowiązkiem wynikającym z decyzji.

W toku postępowania zmierzającego do realizacji inwestycji, w dniu 24 lipca 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 906), powoływana dalej jako "ustawa nowelizująca". W konsekwencji Wojewoda Podkarpacki wydał na rzecz Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. w Warszawie, w trybie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2014 r. poz. 1501, zm. z 2015 r. poz. 1045), powoływanej dalej jako "ustawa terminalowa", decyzję nr 4/4/15 z 14 października 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, obejmującą grunty leśne o powierzchni 0,0097 ha, stanowiących własność Skarbu Państwa wchodzącą w skład zasobów Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział Terenowy w Rzeszowie, które na podstawie decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych (powoływanego dalej jako "Dyrektor RDLP") z 7 maja 2014 r. nr 28/14 zostały wyłączone z produkcji gruntów leśnych na cele budowy gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji A. – B.

W związku z decyzją Wojewody Podkarpackiego z 14 października 2015 r., Spółka w dniu 20 października 2015 r. zwróciła się do Dyrektora RDLP o wygaśnięcie decyzji z 7 maja 2014 r. nr 28/14 zezwalającej na wyłączenie wskazanych gruntów leśnych z produkcji i zwrot uiszczonej należności.

Dyrektor RDLP zgodnie z wnioskiem, decyzją z 23 listopada 2015 r. wygasił decyzję własną w zakresie zezwolenia na wyłączenie przedmiotowych gruntów leśnych z uwagi na jej bezprzedmiotowość oraz ważny interes wskazany przez stronę, natomiast w zakresie zwrotu należności sprawę przekazał do organu nadrzędnego - Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, jako dysponenta funduszu.

Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z 17 lutego 2016 r. znak ZS.224.217.2015.WS odmówił stronie zwrotu uiszczonej należności.

Minister Środowiska decyzją z 17 sierpnia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ niewłaściwy w sprawie.

Dyrektor RDLP decyzją z 21 listopada 2016 r. znak ZS.224.135.2015, odmownie rozpatrzył wniosek Spółki w części dotyczącej żądania zwrotu uiszczonej należności. Następnie, Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z 21 lutego 2017 r. znak ES.224.7.2017.WS, utrzymał w mocy ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1226/17 oddalił skargę na decyzję z 21 lutego 2017 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 248/18 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z 21 lutego 2017 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora RDLP z 21 listopada 2016 r. w przedmiocie odmowy zwrotu należności z tytułu zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji ww. gruntów leśnych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sprawę zwrotu lub odmowy zwrotu uiszczonej należności powinien rozstrzygnąć organ właściwy do orzekania w tym przedmiocie, tj. dysponent funduszu - Dyrektor Generalny Lasów Państwowych. Jednocześnie, z uwagi na dotknięcie przedmiotowych decyzji wadą nieważności, Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatrzył wniesionej skargi co do meritum, tj. w odniesieniu do zarzutów, dotyczących zasadności zwrotu przedmiotowej należności skarżącej Spółce.

W tych okolicznościach, Dyrektor Generalny Lasów Państwowych rozpoznając przekazany mu wniosek Spółki, decyzją z 7 kwietnia 2020 r. znak ES.224.7.2017.WS odmówił zwrotu powyższej należności. Jak wskazał organ, wygaszenie decyzji nie było wynikiem rezygnacji z zamierzonego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, lecz wynikiem otrzymania przez stronę decyzji lokalizacyjnej wydanej przez Wojewodę Podkarpackiego w dniu 14 października 2015 r.

Minister Klimatu i Środowiska w decyzji z 29 czerwca 2021 r. nr DLŁ-WOPL.8130.7.2021.MW nie uwzględnił zarzutów odwołania Spółki i podtrzymał w całości stanowisko organu I instancji. W ocenie organu, pismo z 20 października 2015 r. nie stanowi rezygnacji z wyłączenia gruntów leśnych w rozumieniu art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.o.g.r.". Wygaszenie decyzji przez Dyrektora RDLP zostało zrealizowane w trybie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w części zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej, wyłącznie jako skutek otrzymania przez stronę decyzji lokalizacyjnej, pokrywającej się zakresem przedmiotowym z decyzją wyłączającą. Przy czym, przedmiotowa nieruchomość nadal będzie przez skarżącą wykorzystana na realizację planowego przedsięwzięcia. Decyzja Dyrektora RDLP wywarła już skutki prawne, które nie mogły zostać zniweczone decyzją stwierdzającą jej wygaśnięcie. Przesłanka bezprzedmiotowości decyzji z 7 maja 2014 r. (wyłączającej) powstała dopiero w dniu 14 października 2015 r. (decyzja lokalizacyjna) i od tej daty decyzja o trwałym wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej, jako bezprzedmiotowa, przestała wywoływać skutki prawne. W tym względzie organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1226/17 (zapadłego w niniejszej sprawie, uchylonego wyrokiem NSA), jak i prezentowane przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych w zaskarżonej decyzji z 7 kwietnia 2020 r. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał na art. 28 ustawy terminalowej, który wprost stanowi, że do gruntów rolnych i leśnych, objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, nie stosuje się przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stąd też i przepisu art. 12 ust. 2 tej ustawy, który, w okolicznościach niniejszej sprawy, miałby stanowić podstawę zwrotu Spółce uiszczonej należności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. wniesioną na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska. Zdaniem Sądu I instancji, organy nie wzięły pod uwagę istoty sprawy, tj. mających miejsce w niniejszej sprawie de facto dwóch stanów faktycznych. Pierwszym jest wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji leśnej i uiszczenie ww. należności na podstawie przepisów u.o.g.r. Drugim zaś, całkowicie odrębnym od pierwszego, jest wydanie, na podstawie terminalowej, decyzji lokalizacyjnej obejmującej przedmiotowe grunty.

Jak wskazał Sąd I instancji, na mocy art. 1 ust. 16 pkt c ustawy nowelizującej, która weszła w życie 24 lipca 2014 r., zmieniony został art. 38 ustawy terminalowej, między innymi poprzez dodanie w pkt 2 litery k o treści: "budowa gazociągu Hermanowice - Strachocina - Pogórska Wola - Tworzeń - Tworóg - Odolanów wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województwa podkarpackiego, świętokrzyskiego, małopolskiego, śląskiego, opolskiego i wielkopolskiego". W związku z tym, inwestycja realizowana przez skarżącą uzyskała status inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu.

Zdaniem Sądu I instancji, okoliczność, że we wniosku o wygaszenie decyzji wyłączającej i o zwrot należności z tytułu wyłączenia ww. gruntów z produkcji leśnej, Spółka nie zawarła słowa "rezygnuje" nie oznacza, że jej intencją nie była rzeczywista rezygnacja z powyższego wyłączenia.

Sąd I instancji zauważył, że z uwagi na nowelizację przepisów ustawy terminalowej, powodem "rezygnacji" z wyłączenia gruntów leśnych, dokonanego w drodze ustawy u.o.g.r., był zamiar skorzystania z kompleksowej regulacji, czego konsekwencją było złożenie wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Zatem, w sytuacji spełnienia przez Spółkę koniecznych, łącznie przewidzianych w przepisie art. 12 ust. 2 u.o.g.r. przesłanek (bezsporne jest, że Spółka wystąpiła w okresie 2 lat z rezygnacją z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów), Sąd I instancji uznał, że zwrot przedmiotowej należności jest oczywisty. Zarówno wydanie decyzji wyłączającej, jak i złożenie rezygnacji z uzyskanego wyłączenia, podlegało regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i właśnie ta ustawa, wbrew twierdzeniom organów, powinna być zastosowana.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, jeśli z uwagi na prowadzone postępowanie lokalizacyjne konieczne jest dokonanie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej lub leśnej, ustawa terminalowa nie odsyła do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych celem uzyskania stosownej zgody, lecz całościowo obejmuje także i ten zakres postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Klimatu i Środowiska zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":

1. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, to jest przyjęcie, że w sprawie zachodzą dwa odrębne stany faktyczne – na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz na podstawie ustawy terminalowej; tymczasem w sprawie występuje jednolity stan faktyczny, w ramach którego zastosowanie miały obie ustawy; skutkowało to nierozpoznaniem istotny sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. przez zaakceptowanie błędnego założenia, że organy wadliwie przyjęły, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 28 ustawy terminalowej, co skutkuje wyłączeniem stosowania art. 12 ust. 2 u.o.g.r.;

2. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 12 ust. 2 u.o.g.r. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki zastosowania tego przepisu, pomimo objęcia gruntów wyłączonych z produkcji leśnej na rzecz Spółki przepisami ustawy terminalowej oraz decyzją lokalizacyjną Wojewody Podkarpackiego z 14 października 2015 r.;

2. art. 28 ustawy terminalowej przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, pomimo objęcia gruntów wyłączonych z produkcji leśnej na rzecz Spółki decyzją lokalizacyjną Wojewody Podkarpackiego z 14 października 2015 r.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uznając, że postępowanie dotyczy "de facto dwóch stanów faktycznych", Sąd I instancji wyszedł poza ramy stanu faktycznego sprawy. Skutkuje to pominięciem zagadnienia prawnego, polegającego na kolizji dwóch ustaw (terminalowej oraz o ochronie gruntów rolnych i leśnych) w kontekście praw Spółki do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji.

Wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że takie stanowisko Sądu I instancji pomija również chronologię wydawania poszczególnych aktów administracyjnych i ich związek. Najpierw Dyrektor RDLP decyzją z 7 maja 2014 r. zezwolił Spółce na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych objętych jej wnioskiem, a dopiero następnie Wojewoda Podkarpacki 14 października 2015 r. wydał w trybie ustawy terminalowej decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji, obejmującej przedmiotowe grunty. Wskutek wydania decyzji lokalizacyjnej, na wniosek strony wygaszono decyzję z 7 maja 2014 r. z uwagi na jej bezprzedmiotowość oraz ważny interes wskazany przez stronę.

Tymczasem, jak ocenił Minister Klimatu i Środowiska, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z jednym stanem faktycznym. Przedmiotowe grunty objęte były w tym samym czasie dwoma aktami zezwalającymi Spółce na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej. Dopiero wygaszenie decyzji Dyrektora RDLP w części zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej, pokrywającej się zakresem przedmiotowym z decyzją Dyrektora RDLP, skutkowało zmianą stanu faktycznego.

Skutkiem wygaszenia decyzji Dyrektora RDLP było objęcie przedmiotowych gruntów regulacją ustawy terminalowej, której art. 28 stanowi o wyłączeniu stosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych do gruntów objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu. W konsekwencji nie znajdzie też zastosowanie art. 12 ust. 2 u.o.g.r. umożliwiający zwrot uiszczonej należności za uzyskane prawo do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej lub leśnej.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wyłączenie stosowania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma skutek na przyszłość, to jest od momentu wydania decyzji lokalizacyjnej. Ustawa terminalowa nie zawiera przepisów dających podstawę do zwrotu należności już uiszczonych na podstawie decyzji wydanych przed wejściem w życie tej ustawy.

Ani w ustawie terminalowej, ani w jej nowelizacji nie zawarto konstrukcji prawnej umożliwiającej zwrot wymagalnych lub niewymagalnych opłat, uiszczonych tytułem należności za wyłączenie gruntów z produkcji leśnej.

Ponadto, Sąd I instancji pominął, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji ma charakter deklaratoryjny. Zatem, wywołuje skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji (ex tunc). Bezprzedmiotowość decyzji wyłączającej grunty leśne z produkcji wynikała z wydania decyzji lokalizacyjnej.

Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, ponieważ przesłanka bezprzedmiotowości powstała dopiero 14 października 2015 r. (to jest prawie 1,5 roku od wydania decyzji przez Dyrektora RDLP), to Spółka była zobowiązana do uiszczenia należności z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. Decyzja wyłączająca grunty z produkcji leśnej wywarła więc skutki prawne, które nie mogły zostać zniweczone decyzją wygaszającą, która nie miała skutku retroaktywnego.

Odnosząc się do kwestii braku zastosowania art. 28 ustawy terminalowej, wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że obie powoływane ustawy dotyczą tych samych gruntów. Zatem, objęcie gruntów decyzją lokalizacyjną skutkowało wyłączeniem stosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił więc, że uznając brak możliwości stosowania art. 12 ust. 2 u.o.g.r., organy miały na uwadze deklaratoryjny charakter decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji administracyjnej oraz brzmienie art. 28 ustawy terminalowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Operator Gazociągów Przesyłowych Gaz-System Spółka Akcyjna wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Spółka podzieliła poglądy zawarte w wyroku Sądu I instancji. Podkreśliła, że możliwość zastosowania przepisu art. 12 ust. 2 u.o.g.r. jest związana ze złożeniem oświadczenia o rezygnacji z prawa do wyłączenia przed upływem 2 lat od uzyskania prawa do wyłączenia. Przepis ten nie wymaga spełnienia żadnych innych przesłanek, a w szczególności nie jest uzależniony od stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o wyłączeniu, czy uzyskania wyłączenia z innego tytułu. Daje możliwość żądania zwrotu należności, bez względu na motywy postępowania wnioskodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, należało uznać, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności wymagał ustosunkowania się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.". W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a.: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.".

Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną między innymi w przypadku gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. zostały pominięte lub sformułowane sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny.

W tym kierunku zmierza skarżący kasacyjnie organ, który w uzasadnieniu tego zarzutu wskazał, że Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, ponieważ przyjął, że w sprawie zachodzą dwa odrębne stany faktyczne – na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz na podstawie ustawy terminalowej. Tymczasem, w ocenie organu, w sprawie występuje jednolity stan faktyczny, w ramach którego zastosowanie miały obie ustawy. Skutkowało to – zdaniem organu - przedstawieniem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza jednak stanowiska skarżącego kasacyjnie organu. Mimo pewnych niestaranności w uzasadnieniu wyroku nie budzi wątpliwości, że Sąd I instancji w istocie miał na uwadze hipotezę normy materialnoprawnej, złożonej z dwu elementów, nie zaś dwa odrębne stany faktyczne. Stan faktyczny to fakty, które organ ustalił zgodnie z prawem i przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a Sąd I instancji je zaaprobował. W sprawie, co istotne przy tym, nie ma sporu co do przyjętych ustaleń faktycznych wskazujących, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krośnie decyzją z 7 maja 2014 r. zezwolił Operatorowi Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. w Warszawie na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych i ustalił należność z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji tych gruntów leśnych. W terminie zakreślonym przepisem art. 12 ust. 13 u.o.g.r należność została przez skarżącą uiszczona. Kolejno bezsporne jest, że w dniu 14 października 2015 r. Wojewoda Podkarpacki wydał na rzecz Operatora Gazociągów Przesyłowych, w trybie ustawy terminalowej, decyzję nr 4/4/15 o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, obejmującą przedmiotową nieruchomość. Spółka we wniosku z 20 października 2015 r. zwróciła się o wygaśnięcie decyzji z 7 maja 2014 r. nr 28/14 zezwalającej na wyłączenie wskazanych gruntów leśnych z produkcji i zwrot uiszczonej należności. W sprawie nie jest sporne także, że wymagany przepisem art. 12 ust. 2 u.o.g.r., termin dwuletni na wystąpienie o zwrot należności wniesionej tytułem trwałego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, został przez Spółkę zachowany. W dniu 23 listopada 2015 r została też wydana przez Dyrektor RDLP decyzja, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., o wygaśnięciu decyzji własnej w zakresie zezwolenia na wyłączenie przedmiotowych gruntów leśnych.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także, że Sąd I instancji uznał, że zarówno wydanie decyzji wyłączającej jak i złożenie rezygnacji z uzyskanego wyłączenia podlegało wyłącznie regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i właśnie ta ustawa powinna być zastosowana. Sąd dalej stwierdził, że brak jest podstaw do jej wyłączenia, a jeśli chodzi o przepis art. 28 ustawy terminalowej, to w okolicznościach sprawy nie ma on zastosowania do kwestii zwrotu przedmiotowej należności, z tego powodu, że dotyczy on postępowań już wszczętych w przedmiocie uzyskania decyzji lokalizacyjnej i podlegających regulacji ustawą terminalową.

Powyższe wskazuje, że nie ma wątpliwości, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była sprawa o zwrot należności z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej rozstrzygnięta decyzją Ministra Klimatu i Środowiska z 29 czerwca 2021 r. nr DLŁ-WOPL.8130.7.2021.MW utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z 7 kwietnia 2020 r. nr ES.224.7.2017.WS w przedmiocie odmowy zwrotu należności za uzyskane prawo do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, której podstawę materialnoprawną stanowiła norma prawna określona w art. 12 ust. 2 u.o.g.r. w związku z art. 28 ustawy terminalowej.

I właśnie rezultat wykładni wskazanych przepisów stanowi zasadniczy problem w niniejszej sprawie. Wykładnia przepisów pozwala na dekodowanie normy prawnej, w oparciu o którą orzekać powinny organy i sąd. Znajduje to potwierdzenie w dalszych zarzutach skargi kasacyjnej, które wprawdzie w tej kwestii formułują zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a.), jak i prawa materialnego (art. 12 ust. 2 u.o.g.r. i art. 28 ustawy terminalowej), jednakże z uzasadnienia powołanego na poparcie tych zarzutów wynika, że w istocie dotyczą one błędnej wykładni, która zadaniem organu polega na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sprawie zachodzą przesłanki zastosowania art. 12 ust. 2 u.o.g.r. oraz przyjęciu, że art. 28 ustawy terminalowej nie ma zastosowania, pomimo objęcia gruntów wyłączonych z produkcji leśnej na rzecz Spółki przepisami ustawy terminalowej oraz decyzją lokalizacyjną Wojewody Podkarpackiego z 14 października 2015 r.

Kończąc zaś temat zarzutów procesowych i odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., należy wskazać jeszcze, że przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie zwrotu należności z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - WSA w Warszawie powinien uwzględnić z urzędu.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Tym samym zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. nie mógł odnieść spodziewanego skutku.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego kwestionujących błędną wykładnię art. 12 ust. 2 u.o.g.r. i art. 28 ustawy terminalowej, należy zwrócić uwagę, że skarżący kasacyjnie organ na poparcie swego stanowiska wskazuje dwie kwestie. Po pierwsze na relację pomiędzy ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych a ustawą terminalową w brzmieniu przyjętym po 24 lipca 2014 r., a po drugie na charakter deklaratoryjny decyzji stwierdzającej wygaśnięcie innej decyzji i jej skutki prawne, które nie mogły zostać zniweczone decyzją stwierdzającą wygaśnięcie, ponieważ nie ma ona skutku retroaktywnego.

W odniesieniu do pierwszej kwestii, Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w sprawie zwrotu należności uiszczonych z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych na mocy decyzji z 7 maja 2014 r. nr 28/14 zastosowanie znajdzie przepis art. 12 ust. 2 u.o.g.r., natomiast przepis art. 28 ustawy terminalowej odnosi się wyłącznie do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Z tym, że należałoby doprecyzować uzasadnienie Sądu I instancji, że art. 28 ustawy terminalowej będzie miał zastosowanie do gruntów rolnych i leśnych (a zatem także do ich wyłączenia z produkcji) dopiero od dnia objęcia ich decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu i inwestycji jej towarzyszącej (art. 28 w związku z art. 39 ust. 1 ustawy terminalowej). Tak jak wskazał organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyłączenie stosowania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma skutek na przyszłość, to jest od momentu wydania decyzji lokalizacyjnej. Brak możliwości zastosowania art. 12 ust. 2 u.o.g.r. do przedmiotowych gruntów będzie miał zatem miejsce w stanie faktycznym ukształtowanym dopiero decyzją z 14 października 2015 r. nr 4/4/15 o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, obejmującą przedmiotową nieruchomość, właśnie z mocy art. 28 ustawy terminalowej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mamy jednak do czynienia z takim stanem faktycznym. Wniosek Spółki z 20 października 2015 r. dotyczył bowiem zwrotu należności uiszczonych z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych z powodu wydania decyzji z 7 maja 2014 r. nr 28/14. Żądanie Spółki odnosi się zatem do stanu faktycznego ukształtowanego na mocy decyzji wydanej na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a nie na podstawie decyzji lokalizacyjnej. Wobec tego możliwość zastosowania przepisu art. 12 ust. 2 u.o.g.r. jest związana ze złożeniem oświadczenia o rezygnacji z prawa do wyłączenia przed upływem 2 lat od uzyskania prawa do wyłączenia. Trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że przepis art. 12 ust. 2 u.o.g.r. nie wymaga spełnienia żadnych innych przesłanek, a w szczególności nie jest uzależniony od stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o wyłączeniu, czy uzyskania wyłączenia z innego tytułu. Daje możliwość żądania zwrotu należności, bez względu na motywy postępowania wnioskodawcy.

Nie można przyjąć, jak sugeruje skarżący kasacyjnie organ, że decydującą datą, jeśli chodzi o wybór reżimu prawnego, jest data złożenia przez Spółkę wniosku o zwrot należności (wniosek został złożony w dniu 20 października 2015 r., kiedy to Spółka prowadziła już inwestycję na podstawie ustawy terminalowej). Istotny jest tu bowiem charakter sprawy o zwrot należności, w odniesieniu do której ustawodawca przewidział po wydaniu zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji, możliwość rezygnacji w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej i zwrot należności. Niezależnie zatem od tego, w jakim terminie zostanie zgłoszony wniosek o zwrot należności, byle właściciel zmieścił się w okresie 2 lat, przepis art. 12 ust. 2 u.o.g.r. musi być zastosowany. Nie ma też racji skarżący kasacyjnie organ, gdy wywodzi brak możliwości stosowania w sprawie art. 12 ust. 2 u.o.g.r. z powodu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Dyrektora RDLP półtora roku po jej wydaniu ani gdy twierdzi, że dopiero skutkiem decyzji o wygaśnięciu decyzji z 7 maja 2014 r. było objęcie przedmiotowych gruntów regulacją ustawy terminalowej, której art. 28 stanowi o wyłączeniu stosowania u.o.g.r. do gruntów objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu. Objecie przedmiotowych gruntów ustawą terminalową nastąpiło na skutek wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu a nie wydania decyzji z 23 listopada 2015 r. o wygaśnięciu decyzji z 7 maja 2014 r., o czym jeszcze będzie mowa poniżej.

Wolą ustawodawcy, ten stan rzeczy nie został odmiennie uregulowany w związku z uchwaleniem ustawy nowelizującej z dnia 30 maja 2014 r., jak stało się to choćby w odniesieniu do opłat za usunięcie drzew i krzewów. W art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2014 r. wskazano bowiem, że niewymagalne w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy opłaty za usunięcie drzew i krzewów, o których mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.), znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, umarza się z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Skarżący kasacyjnie organ również zauważa brak przepisów przejściowych i dostosowujących w ustawie nowelizującej w odniesieniu do opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji, lecz wyciąga z tego odmienne wnioski.

Przy czym nawet gdyby pójść za tokiem rozumowania organu, to należy wskazać, że brak w ustawie nowelizującej z 2014 r. przepisów intertemporalnych nie oznacza bezwzględnej konieczności stosowania zasady bezpośredniego działania nowego prawa do wszelkich stanów ukształtowanych zarówno po, jak i przed zmianą prawa, ani też zezwolenia na wsteczne działanie nowych przepisów. W sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" powinny wypełnić w drodze odpowiedniej wykładni organy stosujące prawo. Ewentualny retroaktywny skutek stosowania regulacji, który wynika z jej normatywnej treści, nie przesądza jeszcze o jej niezgodności z art. 2 Konstytucji RP. Zakaz retroakcji jest naruszony, jeżeli nadanie mocy wstecznej przepisom prawnym prowadzi do takiego pogorszenia sytuacji ich adresatów w stosunku do stanu poprzedniego, które nie znajduje dostatecznego konstytucyjnego uzasadnienia (uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 kwietnia 2014 r., P 38/11 do art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami).

W niniejszej sprawie, dotyczącej inwestycji strategicznej dla bezpieczeństwa energetycznego państwa, odpowiednia wykładnia art. 12 ust. 2 u.o.g.r. w związku z art. 28 ustawy terminalowej, zgodnie z którym: "Do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.", dokonywana przez organy administracyjne i sądy stosujące prawo powinna prowadzić do rezultatu, zgodnie z którym spółka, która wcześniej uiściła należność na zasadach ogólnych, może skutecznie domagać się jej zwrotu, gdy złożyła wniosek o decyzję lokalizacyjną.

Odnosząc się do twierdzenia organu zawartego w skardze kasacyjnej, że przedmiotowe grunty objęte były w tym samym czasie dwoma aktami zezwalającymi Spółce na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej, wskazać należy, że nie jest ono precyzyjne. W stanie prawnym przed dniem 24 lipca 2014 r. wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji leśnej w związku z prowadzeniem inwestycji polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji A. – B. wraz z infrastrukturą techniczną, podlegało bowiem wyłącznie reżimowi ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dopiero na skutek nowelizacji ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, z dniem 24 lipca 2014 r., pojawiła się możliwość wyłączenia przedmiotowych gruntów leśnych z produkcji z pominięciem zasad wynikających z u.o.g.r. Na skutek omawianej nowelizacji do katalogu inwestycji towarzyszących inwestycjom w zakresie terminalu dodano inwestycję polegającą na budowie przez Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System spółka akcyjna z siedzibą w Warszawie gazociągu Hermanowice – Strachocin – Podgórska Wola – Tworzeń – Tworóg – Odolanów wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województwa podkarpackiego, świętokrzyskiego, małopolskiego, śląskiego, opolskiego i wielkopolskiego. Przy czym, sama nowelizacja nie skutkowała wyłączeniem z reżimu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale skutek taki wywołało dopiero wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, o czym stanowi art. 28 ustawy terminalowej. W odniesieniu do przedmiotowych gruntów, wyłączenie stosowania u.o.g.r., w tym art. 12 ust. 2, nastąpiło zatem dopiero z dniem wydania decyzji z 14 października 2015 r.

Niezależnie od powyższego, warto odwołać się do rozwiązań zbliżonej regulacji prawnej - ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa przesyłowa". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że złożenie wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej w oparciu o ustawę przesyłową powodowało, że decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntu leśnego stała się bezprzedmiotowa, nie była bowiem konieczna dla uzyskania prawa do budowy sieci przesyłowej (wyrok NSA z 7 października 2022 r., I OSK 89/21, wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., I OSK 437/22). Przepis art. 18 ust. 1 ustawy przesyłowej odpowiada treścią normatywną art. 28 ustawy terminalowej. Przepis art. 33 ustawy przesyłowej zawiera przepis przejściowy, zgodnie z którym do postępowań w sprawach dotyczących strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe lub na wniosek inwestora przepisy ustawy (przesyłowej). W nowelizacji z dnia 30 maja 2014 r. (art. 3 ust. 1) ustawodawca zdecydował natomiast, że do postępowań dotyczących inwestycji w zakresie terminalu lub inwestycji towarzyszących, o których mowa w art. 2 ust. 2 i art. 38 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyłączeniem art. 8 ust. 3 i 3a oraz art. 16 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, które do postępowań takich stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Pod rządem obu ustaw szczególnych realizowana jest zatem wola ustawodawcy, że właściwa spółka nie ma obowiązku uiszczać należności za wyłączenie gruntu leśnego z produkcji rolniczej lub leśnej. W konsekwencji i wobec braku jasnej deklaracji ustawodawcy co do stanów przejściowych wynikłych z relacji pomiędzy u.o.g.r. a znowelizowaną ustawą terminalową, taki zamysł ustawodawcy należałoby jednak rozumieć w ten sposób, że należność uiszczona - zanim spółka wybrała reżim ustawy szczególnej albo o wyborze reżimu ustawy szczególnej zdecydował ustawodawca - powinna podlegać zwrotowi na podstawie art. 12 ust. 2 u.o.g.r. w związku z art. 28 ustawy terminalowej. Wykładnia funkcjonalna prowadzi zatem również do wniosku, że skoro w okolicznościach niniejszej sprawy została wydana decyzja lokalizacyjna w dniu 14 października 2015 r., na podstawie znowelizowanej ustawy terminalowej, to skutkowało to obowiązkiem zwrotu należności z art. 12 ust. 2 u.o.g.r., niezależnie od wydania decyzji z art. 155 bądź art. 162 § 1 K.p.a.

W odniesieniu do drugiej kwestii wskazanej w skardze kasacyjnej na poparcie stanowiska o braku możliwości stosowania art. 12 ust. 2 u.o.g.r., a mianowicie na charakter deklaratoryjny decyzji stwierdzającej wygaśnięcie innej decyzji i jej skutki prawne, które nie mogły zostać zniweczone decyzją wygaszającą, ponieważ nie ma ona skutku retroaktywnego, należy przywołać treść stosownych przepisów.

Zgodnie z art. 12 ust. u.o.g.r.: "Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.". W myśl art. 12 ust. 2 tej ustawy: "Właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji. Zwrot uiszczonej należności następuje w terminie do trzech miesięcy od dnia zgłoszenia rezygnacji.".

Z powyższych regulacji jasno wynika, że istota zwrotu uiszczonej należności opiera się na - z jednej strony pozostającej czasowo w obiegu prawnym decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji, z drugiej strony - na rezygnacji z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. Taka konstrukcja powyższych przepisów wskazuje, że zwrot należności nie musi wynikać wyłącznie z usunięcia z obrotu prawnego decyzji zezwalającej na wyłączenie ze skutkiem ex tunc, jak to się dzieje w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji. Za takim wnioskiem przemawia ta część art. 12 ust. 2 u.o.g.r., która zakreśla właścicielowi termin dwuletni na zgłoszenie rezygnacji z uzyskanego prawa. W praktyce oznacza to, że przed upływem tego terminu decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji będzie pozostawała w obrocie prawnym i dopiero skuteczne zgłoszenie rezygnacji z prawa do wyłączenia będzie wiązało się z ewentualnym usunięciem jej z obrotu prawnego. Niezależnie zatem, czy wyeliminowanie decyzji zezwalającej z obrotu prawnego nastąpi na podstawie art. 155 K.p.a., jak wskazuje to praktyka organów administracyjnych, czy na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., jak nastąpiło to w niniejszej sprawie, to zawsze będziemy mieli do czynienia z decyzją o charakterze deklaratoryjnym. Jej rolą jest bowiem potwierdzenie, że w sprawie właściciel zrezygnował z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej i nie nastąpiło faktyczne wyłącznie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. Nie ma więc znaczenia w sprawie okoliczność, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji nie powoduje, że decyzja będąca jej przedmiotem nie wywołała żadnych skutków prawnych i to już od daty jej wydania, za wyjątkiem tych skutków, o których była mowa powyżej.

Dla prawidłowego rozumienia treści art. 12 ust. 2 u.o.g.r. konieczne jest też zwrócenie uwagi, że uprawnienie do zwrotu należności jest konsekwencją zrezygnowania przez właściciela w całości lub części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. Instytucja zwrotu należności została uregulowana całościowo w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Określenie "uzyskane prawo..." z art. 12 ust. 2 tej ustawy należy więc rozumieć jako prawo nabyte wyłącznie na podstawie tej ustawy. Ustawa terminalowa nie wiąże inwestycji prowadzonych na jej podstawie z koniecznością ponoszenia opłat za wyłączenie z produkcji rolniczej lub leśnej.

Stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że zarówno wydanie decyzji wyłączającej, jak i złożenie rezygnacji z uzyskanego wyłączenia, podlegało regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i właśnie ta ustawa, wbrew twierdzeniom organów, powinna być zastosowana, należało zatem uznać za prawidłowe. Z decyzji Dyrektora RDLP z 23 listopada 2015 r. nr 40/15 wynika jasno, że wygaśnięcie ostatecznej decyzji z 7 maja 2014 r. nr 28/14 było spowodowane jej bezprzedmiotowością oraz ważnym interesem strony. Z niespornych okoliczności sprawy wynika zaś, że przedmiotowe grunty, według informacji udzielonej przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] przy piśmie z 12 listopada 2015 r. znak ZGZ.2217.29.2015, nie zostały jak dotąd wyłączone z produkcji leśnej (decyzja z 23 listopada 2015 r.). Istotne z punktu widzenia tej sprawy pozostaje zatem spełnienie przesłanek wynikających z art. 12 ust. 2 u.o.g.r. Skoro z akt sprawy wynika natomiast, że Spółka uiściła należność z art. 12 u.o.g.r., a następnie doszło do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wydanej na podstawie art. 12 u.o.g.r., to Spółce należy się zwrot należności na podstawie art. 12 ust. 2 u.o.g.r. w związku z art. 28 ustawy terminalowej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. (koszt za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).