Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 97/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Sekretarz sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2023 r. nr SKO Gd/5510/22 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 września 2022 r. nr RAA.6730.2.22.2021.WS-604/dz.1778/1; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego G. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

G. M. (dalej jako: "strona skarżąca", "inwestor") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej jako: "SKO", "Kolegium") skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 26 maja 2021 r. G. M. zwrócił się o wydanie warunków zabudowy, dla działek nr [...]-[...] obręb [...], położonych przy ul. [...] w G., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z halą garażową podziemną, 4-kondygnacyjnego o współczynniku zabudowy do 0,29. We wniosku określono zapotrzebowanie na wodę, zapotrzebowanie na energię elektryczną, sposób odprowadzania ścieków, zapotrzebowanie na gaz sieciowy, sposób ogrzewania.

Decyzją z dnia 12 października 2021 r. Prezydent Miasta Gdyni odmówił ustalenia warunków zabudowy. SKO, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 25 maja 2022 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia 5 września 2022 r. odmówił G. M. ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na terenie działek nr [...]-[...] obręb [...] położonych przy ul. [...] w G. W ocenie organu I instancji w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej jako: "rozporządzenie Ml") brak jest zabudowy umożliwiającej określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Dotyczy to przede wszystkim wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, który w zamierzeniu inwestora ma wynosić 0,29 podczas gdy w obszarze analizowanym średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,24. Zdaniem organu ustalenie parametrów nowej zabudowy w wielkości wnioskowanej przez inwestora zakłócałoby ład przestrzenny w tym rejonie. Sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uzasadnia zatem odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odnosząc się do uwag w kwestii nieprawidłowości wykonanej analizy organ wyjaśnił, że po przeprowadzeniu dodatkowej wizji lokalnej, sprawdzeniu archiwalnych akt oraz zasobów geodezyjnych Urzędu Miasta Gdyni zawierających zestawienia budynków znajdujących się na poszczególnych działkach ustalono, że inwestor dodał do powierzchni zabudowy działki nr [...] powierzchnię obudowanego śmietnika, a do powierzchni zabudowy działek nr: [...]-[...] dodał nielegalną zabudowę. O nielegalności zabudowy świadczy brak dokumentów w aktach sprawy, jak również brak powierzchni budynków w zasobach geodezyjnych, które zostają ujawnione po przyjęciu budynków do użytkowania.

Kolegium po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 22 listopada 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu, przywołując treść przepisu art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 54, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r, poz. 977 ze zm.; dalej jako "u.p.z.p."), art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 299), § 3 ust. 1 i 2, § 2 pkt 4 i 5, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ml, Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że pismem z dnia 25 września 2023 r. zwróciło się do organu I instancji o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez wyjaśnienie i uzupełnienie treści przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i jej wyników w zakresie okoliczności podniesionych w odwołaniu, w tym co do zabudowy zlokalizowanej na terenie objętym analizą, co do której organ twierdzi, że jest zabudową nielegalną, a odwołujący się wskazuje na uwidocznienie jej na mapach ewidencyjnych. W odpowiedzi na powyższe organ I instancji w piśmie z dnia 30 października 2023 r. wyjaśnił, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykonywana jest każdorazowo na podstawie wydruków z systemu zarządzania informacją przestrzenną TurboEWID. Zawarte tam informacje dotyczące powierzchni działek oraz powierzchni ich zabudowy są podstawą do określenia wskaźnika powierzchni zabudowy dla poszczególnych działek. Brak określenia powierzchni zabudowy w "Wykazie powierzchni budynków" wskazuje jednoznacznie, że nie ujęte w zasobach budynki są zabudową nielegalną (są to budynki gospodarcze, śmietniki itp.). Organ I instancji załączył zestawienie działek wskazywanych w odwołaniu jako działki, dla których obliczono wskaźnik powierzchni zabudowy (jak dla wszystkich działek objętych analizą) na podstawie wydruków z systemu TurboEWID. Do każdej z wskazanych działek załączono wykaz powierzchni działki ewidencyjnej, wykaz powierzchni budynków, mapę do celów informacyjnych.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że z załącznika w postaci analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym występuję zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, a także usługowa. Obszar analizowany wyznaczony zgodnie z przepisami rozporządzenia stanowią działki o wskazanych numerach, wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy do wielkości działki obliczone dla każdej z działek w obszarze analizowanym określono na załączniku graficznym analizy, jak również w wykazie powierzchni budynków. Z kolei podstawą do ustalenia parametrów dla wnioskowanej zabudowy wielorodzinnej w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości oraz rodzaju dachu jest zabudowa wielorodzinna znajdująca się w obszarze analizowanym tzn. działki położone wzdłuż ul. [...] i oznaczone [...]-[...]. Są to budynki 2, 3 i 4 kondygnacyjne o różnorodnych wysokościach elewacji frontowej (mierzonej do gzymsu lub okapu dachu): odpowiednio 9,0 m, 10,50 m, 12,20 m, dachy płaskie i strome.

Na podstawie przeprowadzonej analizy stwierdzono, że planowane przedsięwzięcie w zakresie określonym we wniosku inwestora nie spełnia wymogów określonych w art. 61 u.p.z.p. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w przedmiotowej sprawie brak jest zabudowy umożliwiającej określenie wymagań dotyczących budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, co w szczególności dotyczy średniego wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki ustalonego w analizie na poziomie 0,24. Skoro zgodnie z treścią wniosku zamierzeniem inwestora jest budowa budynku o powierzchni odpowiadającej wskaźnikowi 0,29, to ustalenie tego parametru nowej zabudowy w takiej wielkości zakłócałoby ład przestrzenny w analizowanym terenie.

Kolegium wyjaśniło, że podstawowy zarzut odwołania odnosi się do błędnego - zdaniem strony - wyliczenia przez organ średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Odnosząc się do powyższego Kolegium wskazało, że mając na względzie ponowne przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania, a także przedłożenie uzupełnionej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ I instancji przy piśmie z dnia 30 października 2023 r. jest zobligowane do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo uznał i uzasadnił, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji dotyczącej realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z podziemną halą garażową i infrastrukturą techniczną.

Kolegium podkreśliło, że zasada dobrego sąsiedztwa oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym: miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, jeśli można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Kolegium zwróciło uwagę, że - co do zasady - parametry zabudowy, ustalane na podstawie przepisów rozporządzenia wykonawczego, wyznaczane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy sporządzonej zgodnie z tymi przepisami. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie potwierdziło brak możliwości zastosowania odstępstwa od średniej wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy, dlatego też nie można mu zarzucić naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ml.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. M. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału postępowaniu przed organem II instancji i pozbawienie skarżącego możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

2/ art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie organu II instancji od praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, jak również poprzez prowadzenia postępowania wbrew zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

- art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z oględzin działek ewidencyjnych o numerach [...]-[...] (wniosek o przeprowadzenie tego dowodu został zawarty w piśmie skarżącego z dnia 12 sierpnia 2022 r.) oraz nieuwzględnienie wniosków dowodowych zawartych w piśmie skarżącego z dnia 21 listopada 2023 r.,

art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych w sprawie, w szczególności poprzez pominięcie przez organ dowodów określających faktycznie istniejącą zabudową realizującą te same funkcje i cechy zabudowy względem zabudowy planowanej przez skarżącego na działkach ewidencyjnych o numerach [...]-[...], w tym pominięcie zabudowy uwidocznionej w wypisach i wyrysach z rejestru gruntów, dowolną i wybiórczą ocenę dowodów,

art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak adekwatnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji i zaniechanie wyjaśnienia motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia;

art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. gdyż z wydaniu zaskarżonej decyzji organu II instancji brały udział osoby podlegające wyłączeniu tj. M. P. oraz D. W.;

art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 60 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne uznanie, że zabudowa na działkach o numerach [...]-[...], objętych analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jest nielegalna.

Zarzucił ponadto naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy:

§ 3 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ml w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uwzględnienie w analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, działki nr [...]-[...] obręb [...], ul. [...], G." obiektu zamieszkania zbiorowego, a zatem zabudowy realizującej inne funkcje względem zabudowy projektowanej,

* art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że inwestycja objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia wymogów do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, ze względu na to, że wnioskowany przez skarżącego współczynnik zabudowy dla planowanej inwestycji jest wyższy niż wynika to z analizy przeprowadzonej przez organ, mimo iż wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w w/w przepisie do wydania decyzji o warunkach zabudowy,

§ 3 ust. 1 i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ml w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że podstawą do sporządzenia analizy jest program TurboEwid, co doprowadziło do nieprawidłowego określenia średniego współczynnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu i określenie tego współczynnika na poziomie 0,24 podczas gdy średnia jego wielkość w obszarze analizowanym powinna wynosić 0,29 i skutkowało odmową wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy;

§ 5 ust. 2 rozporządzenia Ml w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne uznanie, że brak jest możliwości zastosowania w niniejszej sprawie odstępstwa od średniej wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "SKO", "Kolegium") z 22 listopada 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 września 2022 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...]-[...] obręb [...] położonych przy ul. [...] w G. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z podziemną halą garażową i infrastrukturą techniczną.

Materialnoprawną podstawą wydanej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p."), która w art. 4 ust. 2 pkt 2 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (innych aniżeli inwestycja celu publicznego) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

teren ma dostęp do drogi publicznej;

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z. uwzględnieniem ust. 5,. jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji

w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. (wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 951/16). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17). Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść głównym elementem materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie Ml") w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Z dniem 3 stycznia 2022 r., na mocy § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399) przepis ten został uchylony, jednakże do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe (§ 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 2021 r.

Postępowanie w sprawie zakończonej podaną kontroli Sądu decyzją zostało wszczęte wnioskiem z dnia 26 maja 2021 r. (data wpływu do organu: 27 maja 2021 r.), co oznacza, że w sprawie miały zastosowanie przepisy przywołanego Ml.

Zdaniem Sądu organy w sposób prawidłowy wyznaczyły obszar analizowany, jednakże sama analiza sporządzona została nieprawidłowo. Organ I instancji badając parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu ustalił, że zmierzenie inwestycyjne przekracza średni wskaźnik powierzchni zabudowy działki w obszarze analizowanym. Z analizy wynika, bowiem, że wynosi on 0,24 natomiast zamierzenie inwestycyjne obejmuje zabudowę o wskaźniku 0,29, co wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy.

Kwestia ta pojawiła się już wcześniej w toku postępowania. Inwestor już na etapie postępowania przed organem I instancji wskazywał, że analiza urbanistyczna powinna obejmować również zabudowę na działkach: nr [...]-[...] (wniosek o przeprowadzenie tego dowodu został zawarty w piśmie skarżącego z dnia 12 sierpnia 2022 r.). Według Prezydenta Miasta Gdyni jest to zabudowa nielegalna, a zatem nie może być uwzględniania przy określaniu wskaźników nowej zabudowy. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, a następnie powtórzono w piśmie z dnia 30 października 2023 r., w związku z uzupełniającym postępowaniem dowodowym, brak określenia powierzchni zabudowy w systemie zarządzania informacją przestrzenną TurboEwid wskazuje, że nie ujęte w jego zasobach budynki są zabudową nielegalną. Organ odwoławczy uznając uzupełnienie analizy za prawidłowe zaakceptował to stanowisko, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie Sądu stanowisko organów administracji jest nieprawidłowe.

Podkreślenia wymaga, że organ administracji prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma kompetencji by dokonywać ustaleń w zakresie tego, czy zabudowa w obszarze analizowanym jest legalna czy też nie. Taka kompetencja przypisana jest wyłącznie organom nadzoru budowlanego (zob. art. 48 i nast. oraz art. 80 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 725). Sąd w składzie orzekającym podziela przy tym wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że samowola budowlana powinna być prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Dopiero jej stwierdzenie ostatecznymi decyzjami tych organów wyklucza taką zabudowę z możliwości uwzględnia przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy w analizie urbanistycznej (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., II OSK 172/06, wyrok NSA z 15 lutego 2012 r., II OSK 2157/11). Ustalenie charakteru zabudowy wymaga jednak uzyskania odpowiednich informacji od organów nadzoru budowlanego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 czerwca 2017 r., II SA/Ol 1331/16). Powyższe oznacza, że organ administracji prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie ma żadnych kompetencji, by samodzielnie stwierdzać czy zabudową na poddanym analizie obszarze jest legalna czy też nie. Dokonanie takich ustaleń samodzielnie przez organ I instancji, a następnie powtórzenie ich przez organ odwoławczy oznaczają, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023, poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 60 u.p.z.p.

Sąd podzielił tym samym zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 60 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne uznanie, że zabudowa na działkach o numerach [...]-[...], objętych analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jest nielegalna. Powyższe oznacza, że rozpoznanie wniosku G. M. wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w ramach którego organy administracji powinny zbadać istnienie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podkreśla przy tym, że nie przesądza o tym czy wskazana przez organy administracji zabudowa jest legalna czy też nie. Ustaleń w tym zakresie organy administracji powinny dokonać z uwzględnieniem wytycznych zawartych w niniejszym uzasadnieniu.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że w przypadku gdy organ administracji wyznacza stronie termin na wypowiedzenie się co do zgromadzonych dowodów i materiałów powinien wstrzymać się z wydaniem decyzji do upływu tego terminu. Dodatkowo, mając na względzie zasadę pisemności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 14 k.p.a. powinien także uwzględnić ewentualny termin, w którym stanowisko strony może zostać wniesione zgodnie z wymogami k.p.a. (zob. art. 57 § 5 k.p.a.).

W przedmiotowej sprawie Kolegium wysłało zawiadomienie z 6 listopada 2023 r. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, które zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 15 listopada 2023 r. Pełnomocnik bez zbędnej zwłoki udzieliła substytucji r. pr. M. T., który 17 listopada zapoznał się z aktami sprawy w siedzibie organu. Jednocześnie już w dniu 22 listopada 2023 r. organ odwoławczy wydał decyzję. W tym samym dniu, a zatem jeszcze w trakcie biegu terminu do wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nadane zostało do organu odwoławczego, za pośrednictwem operatora wyznaczonego, pismo wraz z wnioskami dowodowymi i załącznikiem graficznym. W treści pisma wskazano dwie działki [...]. i [...] dla których współczynnik zabudowy wynosi 0,31, a także sformułowano zarzut, że co do działek objętych analizą poł. przy ul. [...]-[...] o numerach: [...]-[...] pominięto niektóre budynki, przez co wskaźnik powierzchni zabudowy jest zaniżony.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji przed upływem terminu wyznaczonego na zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym stanowi uchybienie procesowe, które może prowadzić do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Nie można tu jednak przyjmować automatyzmu, a ocena wpływu tego uchybienia na wynik postępowania powinna być dokonywana ad casum. W okolicznościach rozstrzyganej sprawy tak nie było, albowiem argumentacja podnoszona w piśmie nadanym w dniu 22 listopada 2023 r. stanowiła uzupełnienie wcześniejszych pism (wskazano dodatkowe działki) i jej nieuwzględnienie nie spowodowało negatywnych następstw dla strony postępowania. Strona już wcześniej wskazywała na wadliwe, jej zdaniem, ustalenia w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy i okoliczność pominięcia działek wymienionych w piśmie sama w sobie nie skutkowała naruszeniem prawa strony do wypowiedzenia się w toku postępowania.

Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie organu II instancji od praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, jak również poprzez prowadzenia postępowania wbrew zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej Sąd wyjaśnia, że utrwalona praktyka w rozumieniu tego przepisu nie może być utożsamiana z wcześniejszą decyzją organu odwoławczego wydaną w tej samej sprawie. To, że przy kolejnym rozpoznaniu sprawy Kolegium nie zwróciło uwagi na uchybienia, które wskazywało we wcześniejszej decyzji i za drugim razem orzekło inaczej, stanowi jedynie o swoistej niekonsekwencji i braku jednolitości w orzecznictwie organu. Jednorazowa zmiana stanowiska, nawet jeśli nie wynika w sposób oczywisty ze zgromadzonego materiału dowodowego, nie stanowi naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a.

Sąd nie podzielił także zarzutu art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. -Zdaniem strony skarżącej do naruszenia tego doszło, gdyż przy ponownym rozpoznaniu sprawy w składzie orzekającym Kolegium uczestniczyły dwie osoby, które już wcześniej orzekały w sprawie. Z akt sprawy wynika, że M. P. i D.W. uczestniczyły w składzie, który wydał pierwszą decyzję kasacyjną w sprawie.

Art. 27 § 1 k.p.a. stanowi, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. Art. 24 § 1 k.p.a. wśród przesłanek wyłączenia pracownika wymienia branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). O wyłączeniu tego członka w przypadkach określonych w art. 24 § 3 postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu. Z treści skargi wynika, że strona skarżąca upatruje przyczyn wyłączenia dwojga członków składu orzekającego Kolegium w tym, że osoby te (M. P. oraz D. W.) orzekały w składzie, który wydał w tej sprawie wcześniejszą decyzję uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 12 października 2021 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy (decyzja SKO z dnia 25 maja 2022 r., SKO Gd/6224/21). Po decyzji z dnia 25 maja 2022 r. Prezydent Miasta Gdyni wydał decyzję od której wniesione zostało odwołanie, a następnie Kolegium wydało zaskarżoną do sądu decyzję.

W ocenie Sądu nie zaistniała przyczyna wyłączenia, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przywołany przepis swoim zakresem obejmuje sytuację, w której pracownik organu administracji publicznej brał udział w wydaniu decyzji, co do której zostało wniesione odwołanie i ten sam pracownik miałby następnie brać udział w wydawaniu decyzji w organie odwoławczym. Celem tego przepisu jest to, by nikt nie brał udziału w weryfikacji zaskarżonej decyzji, w wydaniu której wcześniej uczestniczył. W tym zakresie Sąd podziela wyrażony w literaturze przedmiotu i orzecznictwie pogląd, że wydanie przez skład orzekający kolegium decyzji kasacyjnej nie uniemożliwia temu składowi wydania kolejnego orzeczenia w związku z wniesieniem (kolejnego) odwołania od decyzji organu I instancji wydanej po decyzji kasacyjnej. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do kolejnych postępowań odwoławczych toczących się w konsekwencji wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że samorządowe kolegium odwoławcze może orzekać w kolejnych postępowaniach odwoławczych w tym samym składzie, który wydał wcześniej decyzję kasacyjną (K. Kaszubowski, Możliwość orzekania rprzez' samorządowe kolegium odwoławcze w kolejnych postępowaniach odwoławczych w tym samym składzie. Glosa do wyroku WSA w dnia 3 czerwca 2014 r., II SA/Gd 226/14, Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd Orzecznictwa 2015, nr 2, s. 22 - 34). Skoro Kolegium może orzekać w tym samym składzie w "kolejnych" postępowaniach odwoławczych, to tym bardziej w składzie orzekającym w tych postępowaniach może uczestniczyć jeden lub dwóch członków składu orzekającego, który uprzednio wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W toku postępowania przed organem I instancji G. M. złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z oględzin działek ewidencyjnych o numerach [...]-[...] (pismo z dnia 12 sierpnia 2022 r.). Wniosek ten nie został rozpoznany w trakcie postępowania, jedynie w uzasadnieniu decyzji organ administracji odniósł się do nieruchomości o numerach: [...] [tu wyjaśniono, że inwestor dodał obudowę śmietnika oraz powierzchnię niezgodna z pozwoleniem], [...]-[...] [tu wyjaśniono, że zabudowa, którą wskazywał inwestor jest nielegalna albowiem brak jest dokumentów dotyczących zabudowy, a także nie wykazano powierzchni budynków w zasobach geodezyjnych, co zostaje ujawnione przy przyjęciu budynków do użytkowania]. W aktach sprawy dołączono natomiast niepełne wypisy z rejestru gruntów oraz kopie map z zaznaczonymi budynkami i opisane "legalne", "nielegalne" nie wiadomo jednak przez kogo zostały one sporządzone. Z zestawienia wymienionych nieruchomości wynika, że inwestor wskazywał na 24 nieruchomości podczas gdy organ administracji ustosunkował się jedynie do 6. Oznacza to, że organ I instancji zignorował wniosek strony w pozostałym zakresie. Kwestia ta nie została wyjaśniona w postępowaniu odwoławczym. Kolegium wystąpiło do organu I instancji w trybie art. 136 k.p.a. o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez wyjaśnienie i uzupełnienie treści przeprowadzonej analizy jednakże tylko w zakresie dotyczącym treści odwołania. W odwołaniu G. M. kwestionował przyjęcie przez organ I instancji, że zabudowa na 10 wymienionych działkach (dz. nr [...]-[...]) jest nielegalna. Tym samym, uzasadniony jest wniosek, że co do części działek, na które wskazywał wnioskodawca nie odniósł się ani organ I ani organ II instancji. Podkreślić przy tym należy, że organ administracji nie ma obowiązku uwzględniania wniosków strony o przeprowadzenie wskazywanych dowodów. Ma jednak obowiązek wnioski te rozpoznać i wypowiedzieć się co do nich tak by strona wiedziała z jakich powodów nie zostały one uwzględnione. W ocenie Sądu pominięcie przez organ administracji prowadzący postępowanie rozpoznania wniosku strony o przeprowadzenie wskazanych dowodów stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania dotyczących gromadzenia materiału dowodowego, to jest art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., ale też przepisów regulujących prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, to jest art. 10 k.p.a. i art. 78 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny sprawy ustalony został z naruszeniem przepisów postępowania i z tego względu nie mógł stanowić podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.

Podsumowując Sąd stwierdził, że organy administracji wadliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe, które nie odpowiada zasadom wynikającym z dyspozycji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i na podstawie niekompletnego materiału dowodowego zebranego w toku tego postępowania błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. uchylił decyzje organów administracji.

Orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.