Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 140/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2, art. 7, art. 77 par. 1 , art 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. C. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 1 lutego 2024 roku nr RPS-II.8641.2.2024 w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z 1 lutego 2024 r. nr RPS-II.8641.2.2024 Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 15, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023r., poz. 775 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 2 pkt 4, ust. 7 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2, ust. 6, art. 72, art. 73 ust. 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2023 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "ustawa") po rozpatrzeniu odwołania K. C. od decyzji Starosty Bełchatowskiego z 20 listopada 2023 r. nr 382/11/23 orzekającej o uznaniu skarżącej z dniem 7 listopada 2023 r. za osobę bezrobotną i o odmowie przyznania prawa do zasiłku uchylił w całości zaskarżoną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Decyzją Starosty Bełchatowskiego z 20 listopada 2023 r. nr 382/11/23 K. C. została uznana za osobę bezrobotną z dniem 7 listopada 2023 r. bez prawa do zasiłku dla bezrobotnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że skarżąca spełniła warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy, przypadających w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku.

Skarżąca wniosła odwołanie wskazując, że po skończonym stażu urząd pracy nie zaproponował jej zatrudnienia, dlatego podjęła własne działania i znalazła pracę w Polsacie. Stwierdziła również, że gdy ponownie starała się o zarejestrowanie jako osoba bezrobotna odmówiono jej rejestracji w urzędzie pracy ze względu na przedkładane pisma od pracodawcy, które okazały się "niewystarczające". Skarżąca podniosła, że pisma, które nie zostały przyjęte przez urząd dołączyła do odwołania. Dodała, że pracowała także w Prokuraturze na umowę zlecenie, która według "nowych zasad" wlicza się do stażu pracy. Następnie pracowała na podstawie umowy o dzieło w Polsacie od 15.12.2022 r. do 30.09.2023 r. Skarżąca wniosła o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Do odwołania dołączyła m.in. zaświadczenie z 11.01.2023 r., z 30.11.2023 r., z 03.09.2023 r. i z 25.09.2023 r.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Łódzki uchylił w całości zaskarżoną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwołał się do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 33 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy

Wojewoda wyjaśnił, że szczegółowe zasady związane z rejestracją osób bezrobotnych i poszukujących pracy, tj. tryb rejestracji i sposób prowadzenia rejestru bezrobotnych i poszukujących pracy, zakresy informacji niezbędnych do rejestracji oraz informacji gromadzonych o osobach zarejestrowanych, a także dokumenty niezbędne do ustalenia statusu i uprawnień rejestrowanych osób oraz treść oświadczenia o prawdziwości danych składanego przez bezrobotnego lub poszukującego pracy pod rygorem odpowiedzialności karnej określa rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 14 kwietnia 2020 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 667).

Zgodnie z § 5 powyższego rozporządzenia: 1. Osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny albo poszukujący pracy w trybie określonym odpowiednio w § 2 ust. 1 pkt 1 albo ust. 2 pkt 1 przedkłada do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującemu rejestracji:

1) dowód osobisty, a w przypadku jego braku - inny dokument potwierdzający tożsamość;

2) odpowiednio: świadectwa ukończenia szkoły, dyplomy lub inne dokumenty potwierdzające kwalifikacje lub zaświadczenia o ukończeniu szkolenia;

3) świadectwa pracy i inne dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień przysługujących na podstawie przepisów ustawy;

4) dokumenty stwierdzające przeciwwskazania do wykonywania określonych prac, jeżeli takie posiada.

2. Osoba niepełnosprawna ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny albo poszukujący pracy, oprócz dokumentów, o których mowa w ust. 1, przedkłada dokumenty potwierdzające rodzaj i stopień niepełnosprawności.

3. Do osoby pobierającej zasiłek dla bezrobotnych z innego państwa stosuje się odpowiednio przepisy ust. 1 pkt 1 i 4.

4. W zakresie niezbędnym do ustalenia statusu i uprawnień rejestrowanych osób powiatowy urząd pracy może sporządzać kopie dokumentów, o których mowa w ust. 1 pkt 2-4 i ust. 2, przedłożonych w postaci dokumentów elektronicznych oraz sporządzać kserokopie i wykonać skan tych dokumentów przedłożonych w postaci papierowej (...).

Osobie zarejestrowanej w powiatowym urzędzie pracy, spełniającej kryteria przyznania statusu bezrobotnego przysługuje zasiłek dla bezrobotnego, po udokumentowaniu okresu uprawniającego do jego nabycia i spełnieniu przez bezrobotnego warunków określonych w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Ponadto organ odwołał się do treści art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2, 4 , ust. 2 ustawy. Zaznaczył, iż zgodnie z art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy obowiązkowe składki na Fundusz Pracy, ustalone od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe bez stosowania ograniczenia, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, wynoszących w przeliczeniu na okres miesiąca, co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę opłacają pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne za osoby pozostające w stosunku pracy lub stosunku służbowym wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, oraz za osoby z nimi współpracujące, z wyłączeniem osób świadczących pracę na podstawie umowy uaktywniającej, o której mowa w ustawie z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.

Art. 104 ust. 3 stanowi, że w przypadku gdy kwoty, o których mowa w ust. 1, pochodzą z różnych źródeł, obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy powstaje wtedy, gdy łączna kwota stanowiąca podstawę wymiaru składek ustalona zgodnie z ust. 1 wynosi co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę.

Ponadto Wojewoda odwołał się do treści art. 73 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Organ wskazał, że dokonując interpretacji wyżej przytoczonych przepisów należy przyjąć jako zasadę, że bezrobotny winien udokumentować wymagany przez przepisy "okres uprawniający do zasiłku" w dniu dokonania rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. W przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust. 1. O powyższym stanowi art. 71 ust. 6 ustawy.

Wojewoda wyjaśnił, że skarżąca zgłosiła się do Powiatowego Urzędu Pracy w Bełchatowie w celu dokonania rejestracji 7 listopada 2023 r. W tym dniu spełniała warunki nabycia statusu osoby bezrobotnej, bowiem była osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia (...).

Starosta Bełchatowski decyzją z 20 listopada 2023 r. przyznał skarżącej status osoby bezrobotnej od dnia rejestracji, tj. od dnia 7.11.2023 r. Organ I instancji orzekł jednocześnie o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odwołaniu od powyższej decyzji złożonym w dniu 7.12.2023 r. skarżąca zakwestionowała odmowę przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Organ wyjaśnił, że aby nabyć uprawnienia do zasiłku bezrobotny musi wykazać spełnienie warunków określonych w art. 71 ustawy, tj. musi wykazać fakt posiadania co najmniej 365 dni uprawniających do zasiłku dla bezrobotnego w okresie ostatnich 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji.

Zdaniem Wojewody skarżąca w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, tj. w okresie od dnia 06.05.2022 r. do dnia 06.11.2023 r.:

- od dnia 12.12.2022 r. do dnia 30.12.2022 r. wykonywała inną pracę zarobkową na podstawie umowy zlecenie nr 3028-4.1130.08.2022 zawartej w dniu 07.12.2022 r. z Prokuraturą Okręgową w Piotrkowie Trybunalskim,

- od dnia 15.12.2022 r. do 30.09.2023 r. odbyła dziennikarski staż w kanale informacyjnym Polsat News, w redakcji Wydarzeń

- od 11.01.2023 r. do 30.09.2023 r. współpracowała z Telewizją Polsat w redakcji Wydarzeń (od 11.01.2023 r. do 31.03.2023 r. - praktyki)

- od dnia 01.04.2023 r. do dnia 30.09.2023 r. współpracowała z Telewizją Polsat Sp. z o.o. na podstawie umowy o dzieło z przeniesieniem praw autorskich

W świetle treści złożonego odwołania oraz zebranej w sprawie dokumentacji Wojewoda Łódzki stwierdził, że organ I instancji naruszył przepisy art. 7 i art. 75-81 k.p.a., gdyż nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, a ponadto naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zawartą w art. 80 k.p.a., która zobowiązuje organ administracji publicznej do oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Wojewody Łódzkiego wyjaśnienia wymaga kwestia okresów zaliczanych do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych w kontekście art. 71, ustawy. Stan sprawy nie pozwala organowi odwoławczemu na podjęcie merytorycznej decyzji i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Zdaniem Wojewody Łódzkiego argumenty skarżącej, jak i materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przemawiają za tym, aby uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda podkreślił, że organ I instancji powinien przede wszystkim wyjaśnić, czy skarżąca spełniała warunki nabycia prawa do zasiłku, ewentualnie od kiedy i w jakiej wysokości. Organ odwoławczy zaznaczył, że organ I instancji będzie zobowiązany do ponownego ustalenia uprawnień skarżącej do zasiłku dla bezrobotnych, biorąc pod uwagę treść art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a, c, i oraz ust. 2 pkt 4 oraz ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewoda nakazał Staroście Bełchatowskiemu ustalenie, które okresy zostały zaliczone przez organ do okresu uprawniającego do zasiłku, a które nie zostały zaliczone do tego okresu i dlaczego. W ocenie organu odwoławczego z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika bowiem, czy i które okresy wskazane przez stronę zostały zaliczone do okresu uprawniającego do zasiłku, a które nie i z jakiego powodu. Organ I instancji powinien zatem odnieść się do udokumentowanych przez skarżącą okresów wykonywania innej pracy zarobkowej, odbywania stażu/praktyki i wyjaśnić czy podlegają one zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku. Nakazano ustalenie, czy opłacone zostały składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy i za jakie okresy, jaka była podstawa wysokości tych składek. Ponadto Wojewoda nakazał wyjaśnienie rozbieżności wynikających z treści przedłożonych przez skarżącą zaświadczeń dotyczących odbytych przez nią praktyk/stażu. Organ I instancji został zobowiązany do wyjaśnienia, czy skarżąca posiada jeszcze jakieś inne okresy uprawniające do zasiłku dla bezrobotnego, czy przedłożyła wszystkie dokumenty dotyczące stażu pracy. Powinien również ustalić, czy i kiedy skarżąca została w prawidłowy sposób pouczona o zasadach nabycia prawa do zasiłku, konieczności przedłożenia dokumentów potwierdzających wysokość osiąganego wynagrodzenia oraz podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Organ I instancji powinien odnieść się do argumentów skarżącej zawartych w odwołaniu.

Zdaniem Wojewody Łódzkiego wyjaśnienie powyższych kwestii będzie miało zasadnicze znaczenie dla prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy. Organ I instancji zobowiązany będzie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ponownie obliczyć okresy uprawniające do nabycia prawa do zasiłku skarżącej, biorąc pod uwagę wszystkie zebrane dokumenty. W decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji powinien wymienić jakie okresy zaliczył do okresu uprawniającego do zasiłku oraz jakich okresów nie zaliczył i dlaczego.

W ocenie Wojewody Łódzkiego organ I instancji winien wziąć pod uwagę fakt, że decyzja dotycząca przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych należy do starosty, który winien ją wydać po rozważeniu wszystkich przesłanek określonych w przytoczonym art. 71, 72, 73 ustawy. Organ I instancji, w przypadku przyznania albo odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnego powinien w postępowaniu wyjaśniającym wskazać przesłanki takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Organ nadmienił, że dla uzasadnienia rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji winien powołać się na określone dowody i fakty, które pozyskał i ustalił w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Ponadto organ I instancji powinien uzyskać od skarżącej oświadczenie o przedłożeniu wszystkich dokumentów koniecznych do ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnego.

W sprzeciwie od powyższej decyzji Wojewody Łódzkiego K. C. podniosła, że zasiłek powinien jej przysługiwać i w dużej części zgadza się z treścią zaskarżonej decyzji. Podniosła, że odbywała staż w Prokuraturze, więc powinna mieć opłacane składki takie jak dla stażu. Ponadto zaznaczyła, że do tej pory nie uzyskała kserokopii umów podpisanych z Polsatem (jedynie zaświadczenia o odbyciu praktyk oraz umowy o dzieło). Wyjaśniła, że w PUP nie uwzględniono przyniesionych przez nią zaświadczeń z Polsatu i nakazano dostarczyć kolejne.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Łódzki wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z 21 marca 2024 r. sygn. III SPP/Łd 27/24 starszy referendarz sądowy przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie zastępstwa adwokata i umorzył postępowanie co do zwolnienia od kosztów sądowych.

W dniu 14 maja 2024 r. do sądu wpłynął plik kserokopii dokumentów skarżącej zawierający m.in. umowę o nieodpłatnej praktyce absolwenckiej z 20 sierpnia 2022 r., odcinki płacowe za okres od 1 maja 2023 r. do 31 października 2023 r., PIT-11 za 2023r., umowy o dzieło z twórcami/artystami/wykonawcami z przeniesieniem praw autorskich lub praw pokrewnych za okres od 1 kwietnia 2023 r. do 1 września 2023 r. oraz wykaz wykonywanych prac.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Stosownie do treści art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze), dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie zakresu dopuszczalnej kontroli tego rodzaju decyzji przez sąd administracyjny. Wyznacza go art. 64e p.p.s.a. stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem kontroli sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być zatem kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Ocena sądu w wyniku kontroli decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o istocie sprawy. Nie odnosi się bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. np. wyroki NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; z 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2182/18). Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, p.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Charakter i zakres decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżoną decyzję z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca zaś na etap postępowania przed organem pierwszej instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 maja 2019 r., II OSK 1436/19, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17, publ. jak wyżej). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w konkretnej sprawie organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

W związku z tym wskazać należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e).

Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 15 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2804/14).

Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ administracji drugiej instancji, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli prawidłowości decyzji zaskarżonej w toku instancji (por. wyrok NSA z 7 lipca 2022 r., II OSK 1332/19, publ. jak wyżej). Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16; z 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12; wyrok WSA w Krakowie z 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 511/16). Organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego celem rozstrzygnięcia nie tylko nieistotnych, ale również doniosłych prawnie wątpliwości (por. wyrok NSA z 20 października 2022 r., II OSK 841/21). Zwrócić także należy uwagę, że zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy(art. 136 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 136 § 4 k.p.a. przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zatem zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Powodem zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. było uznanie przez organ odwoławczy, że sprawa przed organem I instancji nie została wyczerpująco i wszechstronnie rozpoznana. Nie przeprowadzono bowiem postępowania wyjaśniającego w kierunku wskazanym w zaskarżonej decyzji i według organu w zakresie przekraczającym ramy uzupełniającego postępowania dodatkowego, dopuszczalnego na mocy art. 136 k.p.a., co dawało podstawy do podważenia istoty dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, zakreślonego art. 15 k.p.a., jako prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w toku administracyjnym. Tym samym, według organu odwoławczego, doszło do wydania przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem wyżej przywołanych przepisów postępowania administracyjnego, czyli zasad ogólnych i dowodowych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, a w efekcie sprawa nie została wyjaśniona przez Starostę Bełchatowskiego w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 735 ze zm.) prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli:

1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz

2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni:

a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni,

b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,

c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2,

d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,

e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,

f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,

g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w wysokości 9,75% przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia,

h) był zatrudniony za granicą i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant,

i) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy.

W myśl art. 73 powołanej ustawy okres pobierania zasiłku wynosi:

1) 180 dni - dla bezrobotnych zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze powiatu, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku nie przekraczała 150% przeciętnej stopy bezrobocia w kraju;

2) 365 dni - dla bezrobotnych:

a) zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze powiatu, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku przekraczała 150% przeciętnej stopy bezrobocia w kraju lub

b) powyżej 50 roku życia oraz posiadających jednocześnie co najmniej 20-letni okres uprawniający do zasiłku, lub

c) którzy mają na utrzymaniu co najmniej jedno dziecko w wieku do 15 lat, a małżonek bezrobotnego jest także bezrobotny i utracił prawo do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania po dniu nabycia prawa do zasiłku przez tego bezrobotnego, lub

d) samotnie wychowujących co najmniej jedno dziecko w wieku do 15 lat.

Ustawodawca w art. 72 ustawy wymienił szczegółowo okresy uprawniające do zasiłku dla bezrobotnych. Jednocześnie zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy rejestracja bezrobotnych i poszukujących pracy następuje po przedstawieniu przez te osoby dokumentów niezbędnych do ustalenia ich statusu i uprawnień (w tym potwierdzających okresy uprawniające do zasiłku dla bezrobotnych).

W ocenie sądu, organ odwoławczy doszedł do słusznego wniosku, że organ I instancji w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu nie wyjaśnił powyższych okoliczności, w tym w szczególności z treści decyzji organu I instancji nie wynika kwestia okresów pracy skarżącej zaliczonych i niezaliczonych do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych w oparciu o art. 71 ww. ustawy. Zasadnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że należy przeprowadzić postępowanie, które ma na celu ustalenie czy skarżąca posiada czy też nie posiada uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych. Skoro skarżąca zarejestrowała się w Urzędzie Pracy 7 listopada 2023 r., analizie należy poddać okres od 6 maja 2022 r. do 6 listopada 2023 r. W tym celu organ I instancji powinien odnieść się w decyzji do przedłożonych przez skarżącą zaświadczeń o odbywaniu stażu oraz wykonywaniu innej pracy zarobkowej. Zasadnie zaznaczono, że pomiędzy przedłożonymi przez skarżącą zaświadczeniami z Telewizji Polsat (redakcja Wydarzeń) zachodzą rozbieżności i Starosta powinien w tym zakresie je wyjaśnić. Chodzi o zaświadczenia z 11 stycznia 2023 r., 25 września 2023 r., 30 września 2023 r. i 13 listopada 2023 r. Powyższe prowadzić ma również do ustalenia, czy opłacane były składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy oraz jaka była podstawa wysokości tych składek.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody Łódzkiego, że dotychczasowe postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji nie daje jednoznacznej odpowiedzi co do spełnienia przez skarżącą przesłanek uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych. Ponadto słusznie organ odwoławczy podkreślił, że Starosta Bełchatowski powinien ustalić, czy skarżąca została odpowiednio pouczona o zasadach nabycia prawa do zasiłku, dokumentach, które należy przedłożyć, potwierdzających wysokość osiąganego wynagrodzenia.

Skoro do zakresu wyjaśnienia należała istota sprawy, czyli konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to w świetle powyższego słuszne okazało się uznanie organu odwoławczego co do braku możliwości poczynienia przedmiotowych ustaleń w ramach postępowania uzupełniającego odpowiadającego treści art. 136 k.p.a. Tym samym, działanie organu odwoławczego polegające na uchyleniu decyzji organu I Instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania miało na celu zapewnienie stronie dwuinstancyjność postępowania administracyjnego. Niewątpliwie wyjaśnienie opisanych wyżej okoliczności na etapie postępowania prowadzonego przez Wojewodę Łódzkiego naruszyłoby powyższą zasadę.

Odnosząc się natomiast do przedłożonych przez skarżącą 14 maja 2024 r. kserokopii dokumentów m.in. umowy o nieodpłatnej praktyce absolwenckiej z 20 sierpnia 2022 r., odcinków płacowych za okres od 1 maja 2023 r. do 31 października 2023 r., deklaracji PIT-11 za 2023 r., umowy o dzieło z twórcami/artystami/ wykonawcami z przeniesieniem praw autorskich lub praw pokrewnych za okres od 1 kwietnia 2023 r. do 1 września 2023 r. oraz wykazu wykonywanych prac, to wyjaśnić należy, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie mniej jednak należy mieć na uwadze ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Jak już powyżej wskazano, ocena decyzji kasatoryjnej dokonywana przez sąd nie jest oceną przesądzającą o merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Wobec powyższego skarżąca powinna omawiane dokumenty złożyć w postępowaniu przed organem I instancji.

Z powyższych względów zasadne jest, jak wskazał organ odwoławczy, przeprowadzenie postępowania dowodowego w wyżej wskazanym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu. O kosztach zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu nie orzeczono z uwagi na brak wniosku pełnomocnika w tym przedmiocie.

R.T-M.