Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1084/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3, art. 48 ust. 2 oraz art. 48 ust. 3 pkt 2  art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 442/19 w sprawie ze skargi K. Z. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 23 kwietnia 2019 r. nr WOP.7722.33.2019.MM w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 442/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K. Z. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 23 kwietnia 2019 r. nr WOP.7722.33.2019.MM, w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. Z. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

a) Naruszenie przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. polegające na niedokonaniu zawieszenia postępowania pomimo wszczęcia po dniu wniesienia skargi postępowania przez Sąd Rejonowy w S. wskutek wznowienia postępowania o stwierdzenie nabycia w drodze zasiedzenia nieruchomości przez inwestorów M. i A. Z. działki o numerze [...] położonej w K., które to postępowanie dotykało obszaru ww. działki inwestorów i którego skutkiem będzie zmniejszenie się powierzchni działki oraz zmiana przebiegu granicy ewidencyjnej pomiędzy nieruchomością skarżącego, a inwestorów, co spowoduje następczo brak posadowienia dokonanej rozbudowy w odległości, co najmniej 4 m od granicy działki skarżącego, przy jednoczesnym poparciu przedmiotowego wniosku przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku;

- art. 106 § 3 P.p.s.a. polegające na niedopuszczeniu w trakcie postępowania dowodu z opinii biegło w celu weryfikacji wielokrotnie podnoszonej przez skarżącego w trakcie postępowania administracyjnego okoliczności wadliwej lokalizacji dobudowanego komina w tym spowodowania takim umiejscowieniem komina znacznego zadymienia jego działki, co w konsekwencji spowodowało niezasadne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w tym przyjęciu, że sporządzony przez inwestorów projekt zamienny został sporządzony w sposób właściwy pomimo, iż już pobieżna jego analiza wskazuje na liczne uchybienia tego dokumentu takie jak brak projektu budynku sprzed rozbudowy, brak oceny stanu technicznego przewodów kanałów dymowych, czy też brak wskazania zapotrzebowania budynku na energię Ek, co spowodowało niezasadne oddalenie skargi;

b) Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnie, tj. art. 172 K.c. polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że toczące się w trakcie rozpoznania sprawy postępowania przed Sądem Rejonowy w S. o sygn. akt I Ns 794/14 i I Ns 252/19 miały charakter postępowań rozgraniczeniowych ustalających przebieg granicy pomiędzy działką inwestorów i skarżącego na przyszłość, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 172 K.c. dotycząca nabycia prawa własności nieruchomości w drodze zasiedzenia w tym treść wniosku załączonego przez skarżącego wskazywała, iż wydane orzeczenie sądowe będzie miało charakter deklaratywny ustalający przebieg granic w tym obszar powierzchni działki inwestorów na dzień 1 września 2001 r., a więc przed datą wszczęcia procedury legalizacyjnej oraz wytworzenia mapy ewidencyjnej w oparciu, o którą toczyło się postępowanie legalizacyjne, która to błędna wykładnia przepisu spowodowała niedokonanie zawieszenia toczącego się postępowania na czas zakończenia postępowania przed sądem powszechnym pomimo, że rozstrzygnięcie w sprawach toczącej się przed Sądem Rejonowym w S. dotykające zakresu prawa własności inwestorów wobec działki o numerze [...] miało charakter zagadnienia wstępnego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Jednocześnie skarżący wniósł o dopuszczenie na potrzeby postępowania odwoławczego dowodu z dokumentu w postaci opinii biegłego z zakresu geodezji wraz ze szkicem wytworzony na potrzeby spraw o sygn. akt I Ns 794 /14 i I Ns 252/19 toczących się przed SR w S., w celu jednoznacznego wykazania, że zapadłe w przyszłości rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego w S. spowodują zmniejszenie się powierzchni działki [...] o ponad 381 m2, a nadto doprowadzą do zmiany przebiegu granicy ewidencyjnej pomiędzy działką [...], a działką skarżącego znacznie odmiennego od przebiegu granicy uwidocznionego na mapie stanowiącej podstawę do wydania inwestorom pozytywnej decyzji legalizującej samowolę. Przedmiotowy dowód powołany jest również w celu wykazania, że w dacie rozpoznawania sprawy przez Sąd I instancji istniały podstawy do zawieszenia toczącego się postępowania. Dowód ten powstał po dniu wydania zaskarżonego wyroku i nie mógł być tym samym powołany w postępowaniu I instancyjnym.

Pismem procesowym z dnia 7 grudnia 2020 r., skarżący złożył wniosek o dopuszczenie dowodów:

z postanowienia SR w S. z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt I Ns 252/19, w celu wykazania, że zapadłe rozstrzygnięcia spowodowały zmniejszenie powierzchni działki [...] o ponad 381 m2, a nadto doprowadzą do zmiany przebiegu granicy ewidencyjnej pomiędzy działką nr [...], a działkami sąsiadującymi, odmiennego od przebiegu granicy uwidocznionego na mapie stanowiącej podstawę do wydania inwestorom pozytywnej decyzji legalizującej samowolę;

z dokumentacji fotograficznej zawartej na płycie dvd w postaci zdjęć wykonanych przez skarżącego w dniu 21 listopada 2020 r., dokumentujących natężenie emitowanego dymu z komina budynku objętego postępowaniem w sezonie grzewczym, w celu wykazania negatywnego oddziaływania dymu wydobywającego się z budynku inwestorów na działkę skarżącego.

Na wezwanie Sądu przedłożył dokumentację fotograficzną w formie zdjęć.

Pismem z dnia 13 maja 2021 r., skarżący poinformował, że postanowienie SR w S. z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt I Ns 252/19, jest prawomocne. Dołączył uwierzytelnioną przez pełnomocnika kopię postanowienia z klauzą prawomocności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, to jest art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., co zdaniem wnoszącego kasację, nastąpiło poprzez niedokonanie zawieszenia postępowania pomimo wszczęcia, po dniu wniesienia skargi, postępowania przez Sąd Rejonowy w S., wskutek wznowienia postępowania o stwierdzenie nabycia w drodze zasiedzenia nieruchomości przez inwestorów M. i A. Z. działki o numerze [...] położonej w K., które to postępowanie dotykało obszaru ww. działki inwestorów i którego skutkiem, według skarżącego, będzie zmniejszenie się powierzchni działki oraz zmiana przebiegu granicy ewidencyjnej pomiędzy nieruchomością skarżącego a inwestorów, co spowoduje następczo brak posadowienia dokonanej rozbudowy w odległości, co najmniej 4 m od granicy działki skarżącego.

Teza, według której, Sąd pierwszej instancji powinien zawiesić postępowanie sądowe, z uwagi na toczące się postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości, jest błędna. Sąd pierwszej instancji orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a więc ocenia legalność zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy przed sądem powszechnym nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Bezpodstawny jest zarzut przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 P.p.s.a. polegającego na niedopuszczeniu w trakcie postępowania dowodu z opinii biegło w celu weryfikacji podnoszonej przez skarżącego w trakcie postępowania administracyjnego okoliczności wadliwej lokalizacji dobudowanego komina, w tym spowodowania takim umiejscowieniem komina znacznego zadymienia jego działki, co w konsekwencji spowodowało niezasadne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Norma procesowa zawarta w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest jasna. Nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i jest wyrazem ustrojowej kompetencji sądów administracyjnych. W myśl art. 106 § 3 P.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii specjalistycznej, tj. opinii biegłego nie mógł być uwzględniony z uwagi na ograniczony zakres postępowania dowodowego przewidzianego normą art. 106 § 3 P.p.s.a. Nie przewiduje ona możliwości dopuszczenia dowodu z opinii biegłego.

Dodać można, że rozumienia art. 106 § 3 P.p.s.a. nie można odrywać od zasady sformułowanej w art. 133 § 1 P.p.s.a., według której sąd orzeka na podstawie akt sprawy.

Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane, a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. (patrz: Andrzej Kabat [w:] Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WKP 2018).

Celem postępowania dowodowego określonego w art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest dokonywanie ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Dowody przeprowadzone w warunkach art. 106 § 3 P.p.s.a. są jednym z instrumentów umożliwiających ocenę, czy organy administracji państwowej ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom (patrz: Hanna Knysiak-Sudyka [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. T. Wosia, WK 2016, pkt 6 do art. 106; wyrok NSA z dnia 14 lutego 1984 r., sygn. akt SA/Wr 765/83, ONSA 1984/1/14).

Czym innym jest zgodność z prawem projektu budowlanego w zakresie lokalizacji dobudowanego komina.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Dodać jeszcze można, że według art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ jest uprawniony do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zakres badania projektu architektoniczno-budowlanego, został znacznie ograniczony. Ograniczenie zakresu oceny projektu architektoniczno-budowlanego nastąpiło m.in. w rezultacie uchylenia przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) ust. 2 komentowanego przepisu, który uprawniał (nie zobowiązywał) organ do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego.

Na mocy art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. do Prawa budowlanego wprowadzono natomiast zasadę, zgodnie z którą, odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu – sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego) – patrz: Anna Ostrowska [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 7 do art. 35; orzecznictwo sądów administracyjnych: w tym m.in. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1949/19).

W postępowaniu legalizacyjnym inwestor ma obowiązek przedstawienia w zasadzie takich samych dokumentów jak inwestor, który zgodnie z art. 28 ust. 1 przed rozpoczęciem robót budowlanych wystąpił do właściwego organu z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 32, 33 i 34). Przepisy art. 49 ust. 1 są w pewnym zakresie odpowiednikiem regulacji zawartej w art. 35 ust. 1, który określa, jakich czynności sprawdzających powinien dokonać organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Projekt budowlany bada się pod względem jego kompletności, wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz tego, czy został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane (art. 49 ust. 1 pkt 2 i 3) – patrz: Andrzej Gliniecki [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 3 do art. 49.

Umiejscowienie kominów oraz przewodów dymowych jest rozwiązaniem należącym do zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem. Jest zatem częścią projektu architektoniczno-budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i § 8 ust. 2 pkt 8 oraz § 12 ust. 1 pkt 5 lit. a rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935).

Za zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej odpowiada projektant.

Jak odnotował Podlaski WINB w Białymstoku, inwestorzy przedłożyli dokumenty, do których przedłożenia zostali zobowiązani postanowieniem PINB w Białymstoku z dnia 24 października 2018 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Do tych dokumentów należał projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego (w czterech egzemplarzach) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i zaświadczenie o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego.

W związku z tym, odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących przebudowy kominów, Podlaski WINB stwierdził, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z przepisami prawa oraz zasadami wiedzy technicznej, w tym w zakresie kominów murowanych i przewodów.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w tym przyjęciu, że sporządzony przez inwestorów projekt zamienny został sporządzony w sposób właściwy pomimo, iż już pobieżna jego analiza wskazuje, zdaniem skarżącego, na liczne uchybienia tego dokumentu, takie jak brak projektu budynku sprzed rozbudowy, brak oceny stanu technicznego przewodów kanałów dymowych, czy też brak wskazania zapotrzebowania budynku na energię Ek, co spowodowało niezasadne oddalenie skargi.

Z przepisów art. 48 ust. 2 oraz art. 48 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego nie wynika obowiązek wykonania odrębnego projektu budynku sprzed budowy. Unormowanie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje, że przedmiotem postępowania legalizacyjnego jest budowa, o której mowa w art. 48 ust. 1. Nawiązanie w art. 48 ust. 3 pkt 2 do art. 33 ust. 2 pkt 1 oznacza obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego. W będącym częścią projektu budowlanego projekcie zagospodarowania działki należy wskazać m.in. usytuowanie, obrys i układy istniejących obiektów budowlanych. W niniejszej sprawie w projekcie budowlanym stwierdzono, że projektowana inwestycja nie powoduje zmian w sposobie zagospodarowania terenu.

Natomiast podniesiony w omawianej podstawie kasacji brak oceny stanu technicznego przewodów kanałów dymowych, czy też brak wskazania zapotrzebowania budynku na energię Ek są rozwiązaniami, za które odpowiedzialność ponosi projektant.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. art. 172 Kodeksu cywilnego. W rozważaniach prawnych uzasadnienia zaskarżonego wyroku rzeczywiście jest mowa o braku wpływu trwającego postępowania rozgraniczeniowego na wynik sprawy w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Z uwagi na to, że w części faktycznej uzasadnienia, dotyczącej przebiegu rozprawy przed Sądem pierwszej instancji, precyzyjnie określono, że chodzi o toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o zasiedzenie, a także odnotowując, że istota oczekiwanej przez skarżącego zmiany miała doprowadzić do zmiany przebiegu granicy między nieruchomościami stron, użycie przez Sąd pierwszej instancji określenia o rozgraniczeniu, stanowiło uchybienie niemające istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z poprzedzających rozważań wynika stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego, wynik postępowania o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości nie stanowił zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Odnosząc się do złożonego w trakcie postępowania kasacyjnego wniosku dowodowego zawartego w piśmie procesowym skarżącego z dnia 7 grudnia 2020 r. oraz dołączonego postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt I Ns 252/19 (I Ns 419/19), stwierdzić należy, że przedłożenie tego dowodu nie miało wpływu na rezultat postępowania kasacyjnego.

Przedłożenie dowodu w trakcie postępowania sądowego może być oceniane w kategoriach naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Analizę rozpocząć należy od przypomnienia, że możliwość zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. z uwagi na zaistnienie okoliczności dających podstawę wznowienia, o których mowa m.in. w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jest przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie i piśmiennictwie (patrz m.in. Jan Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4728/97, OSP 2000/1, s. 51 i n.; Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne" 2007, s. 452, 453; Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2018, pkt 8 do art. 145 oraz przytoczone tam orzecznictwo i piśmiennictwo).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, przy odczytaniu treści hipotezy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie można pomijać przesłanki w postaci stwierdzenia naruszenia prawa. Gdyby znaczenie miało wyłącznie zaistnienie podstawy wznowienia, zwrot o naruszeniu prawa byłby zbędny. Wystarczyłoby odesłanie do podstawy wznowienia postępowania.

Nie oznacza to natomiast sztywnego podziału na podstawy wznowienia nieobjęte hipotezą art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz te, które mają zastosowanie. W odniesieniu do art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie można wykluczyć sytuacji faktyczno-prawnej, w której określona okoliczność lub dowód, w sposób oczywisty, bez szczegółowego badania, nie tylko wyczerpuje przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ale także wiąże się z naruszeniem prawa.

Inna sytuacja ma miejsce wówczas, gdy zbadanie, czy podniesiona w trakcie postępowania sądowego okoliczność lub dowód, nie tylko mogą stanowić podstawę wznowienia, ale nadto, czy ich zaistnienie świadczy o naruszeniu prawa przez organ administracyjny, wymaga przeprowadzenia szeregu czynności procesowych z zakresu postępowania wyjaśniającego.

Tymczasem sąd administracyjny, jak powyżej wskazano, co do zasady, orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe jest wyjątkiem od reguły. Postępowanie wyjaśniające co do zaistnienia prawa stanowiłoby wówczas zaprzeczenie takiego modelu postępowania sądowego.

Pamiętać przecież trzeba, że postępowanie wznowieniowe unormowane w Kodeksie postępowania administracyjnego składa się z określonych wyraźnie etapów. Najpierw przeprowadzane jest postępowanie formalne, które kończy się aktami wskazanymi w art. 149 § 1 lub 3 K.p.a. Skuteczne wznowienie postępowania prowadzi do zbadania, czy zachodzi podstawa do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. Po zbadaniu tych okoliczności organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.) lub uchyla decyzje dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Nie omawiając bliżej szeregu zagadnień wiążących się z postępowaniem nadzwyczajnym o wznowienie postępowania administracyjnego, warto jeszcze zauważyć, że zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a., organ ogranicza się do wydania decyzji z naruszeniem prawa, m.in. gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a.

Tak więc ewentualne uchylenie w postępowaniu administracyjnym o wznowienie postępowania decyzji dotychczasowej jest poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym w zakresie zaistnienia podstawy wznowienia oraz rodzaju i charakteru, a także skutków naruszenia prawa związanego z tą podstawą.

Skonstatować jeszcze można, że ujawnienie nowej okoliczności lub nowego dowodu w trakcie postępowania odwoławczego w postępowaniu zwykłym także wiąże się, z uwagi na reformatoryjny charakter postępowania odwoławczego, z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) i jego oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.).

Jak już wyżej zasygnalizowano, nie są wykluczone sytuacje, w których na etapie sądowym można ocenić, że zarówno zaistnienie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, jak i naruszenie prawa przez organ administracyjny, są oczywiste.

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Po pierwsze, w postępowaniu wyjaśniającym należy ustalić, jaki jest wpływ postanowienia SR w S. stwierdzającego nabycie własności działek nr [...], [...] i [...] na przebieg granicy.

Po drugie, zaistnienie podstawy wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jest uwarunkowane tym, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, są istotne dla sprawy. Ustalenie istotnego znaczenia stwierdzenia zasiedzenia własności działek nr [...] , [...] i [...] dla zgodności projektu budowlanego z prawem, w tym z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), wymagałoby nie tylko podciągnięcia stanu faktycznego do norm prawnych. Pamiętając, że usytuowanie budynku w granicy jest zagadnieniem o aspekcie cywilnym, jako instytucja prawa sąsiedzkiego (art. 144 K.c.), a także instytucją materialnego prawa administracyjnego (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1-7 rozporządzenia), należałoby ocenić znaczenie ustalonej okoliczności dla możliwości legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Wreszcie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie i po przyjęciu określonego stanowiska prawnego w zakresie zaistnienia okoliczności wznowieniowej, pozostałaby, w razie uznania, że okoliczność z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. ma miejsce, ocena dopuszczalności uchylenia decyzji dotychczasowej z punktu widzenia art. 146 § 2 K.p.a. w związku z art. 151 § 2 K.p.a. Takie rozważenie, w przypadku okoliczności niewątpliwych, np. fałszywe dowody (art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.), czy też wydanie decyzji w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a.), wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.) z pewnością mieści się w ramach sądowej kontroli administracji. Inaczej jest w przypadku skomplikowanych i spornych stanów faktyczno-prawnych, który ma miejsce w niniejszej sprawie.

Na wymóg oczywistości warto zwrócić uwagę w kontekście art. 145 § 2 i 3 K.p.a., mimo ze przepisy te odnoszą się do postępowania nadzwyczajnego.

Przyjęcie koncepcji odmiennej oznaczałoby niedopuszczalną "drogę na skróty", sprzeczną z ustrojową rolą sądownictwa administracyjnego. Wiązałoby się przecież z przeprowadzeniem w ramach postępowania sądowego nie postępowania kontrolującego legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, ale postępowania zastępującego w pełnym zakresie tryb wznowienia postępowania nadzwyczajnego, która to możliwość, jak wyżej wskazano, nie wynika z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Tego rodzaju roli nie można zatem przypisać sądowi administracyjnemu rozpoznającemu skargę na decyzję administracyjną.

Tym bardziej niedopuszczalne jest aby sąd kasacyjny, orzekający w granicach podstaw kasacji, działał tak jak organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1289/17).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.