Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 964/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2025-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi G. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2024 r. nr SKO Gd/912/24 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

G. Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Stary Targ w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 24 listopada 2023 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Starym Targu wpłynął wniosek G. Ł., reprezentowanej przez adwokata, o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką J. R., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W dniu 13 grudnia 2023 r. przeprowadzono rodzinny wywiad środowiskowy.

Decyzją z dnia 15 stycznia 2024 r. nr GOPS.525.161.ŚP.01.2024 Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Starym Targu, działający z upoważnienia Wójta Gminy Stary Targ, odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ustalił, iż wnioskodawczyni nie ma ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ponadto na matkę wnioskodawczyni – jako osobę wymagającą opieki, inna osoba nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury, żaden inny członek rodziny osoby sprawującej opiekę nie ma ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, a na osobę wymagającą opieki nie ma ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego czy zasiłku dla opiekuna. Jednocześnie ustalono, że osoba wymagająca opieki, tj. matka wnioskodawczyni, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr 8211/4565/45146/22 z dnia 8 grudnia 2022 r. (momentu, od którego istnieje niepełnosprawność nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 14 października 2022 r., orzeczenie wydano na stałe).

Zgodnie z ww. orzeczeniem matka wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 14 października 2022 r., czyli po ukończeniu 25. roku życia. W związku z tym zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie są spełnione warunki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie organ zauważył, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, jednakże ustawodawca do dnia wydania tej decyzji nie zmienił zapisu ustawy w tym zakresie.

Ponadto z przeprowadzonego w dniu 13 grudnia 2023 r. wywiadu środowiskowego wynika, że matka wnioskodawczyni choruje przewlekle na nadciśnienie tętnicze, żylaki kończyn dolnych, migotanie przedsionków, miażdżycę uogólnioną, zwapnienia, a od dłuższego czasu ma problemy z nogami, na których powstają pęcherze, które pękają. Ustalono również, że razem z wnioskodawczynią i jej matką mieszka rodzeństwo wnioskodawczyni – M. R. oraz J. R., którzy obecnie są aktywni zawodowo. Pomagają oni w zakresie przemieszczania matki na wózek inwalidzki, do toalety i pod prysznic, ponadto robią zakupy dla całej rodziny. W opiece nad matką wnioskodawczyni pomaga również córka wnioskodawczyni, która jeździ z nią do lekarzy i uczestniczy w wizytach. W konsekwencji organ uznał, że wnioskodawczyni nie sprawuje samodzielnej opieki nad matką. Wnioskodawczyni oświadczyła, że pomaga matce w codziennym funkcjonowaniu poprzez utrzymywanie higieny osobistej, podawanie leków, pomoc przy ubieraniu i rozebraniu, zmianę pieluchomajtek oraz opatrunków, przygotowywanie posiłków, podawanie leków, wizyty lekarskie. Jednakże w ocenie organu zakres opieki nie jest na tyle duży, aby uniemożliwił wnioskodawczyni podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej, chociażby w połowie minimalnego wymiaru czasu, tym bardziej, iż są osoby, które przy odpowiedniej organizacji w tym czasie mogłyby sprawować opiekę nad matką wnioskodawczyni. Co więcej, zdaniem pracownika socjalnego wnioskodawczyni jest ograniczona intelektualnie, zapewnia zabiegi higieniczne matce, natomiast nie jest w stanie uczestniczyć w wizytach lekarskich, załatwić spraw urzędowych i nie do końca jest zorientowana w sytuacji zdrowotnej matki.

Następnie organ wskazał, że wnioskodawczyni nigdy nie pracowała i nigdy nie zastanawiała się, jaką pracę mogłaby podjąć, ponieważ od młodych lat zajmowała się rodzeństwem i pomagała rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Zatem organ uznał, iż wnioskowane świadczenie będzie traktowane jako zastępcze źródło dochodu, a nie rekompensata za rezygnację z pracy w związku z opieką nad osobą bliską, która jej wymaga. Z uwagi na fakt, iż wnioskodawczyni nie rezygnowała z legalnej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki, gdyż nigdy takiej pracy nawet nie podjęła, w związku z tym ustalono, iż nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo ich niepodejmowanie w związku z koniecznością tej opieki.

Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni, reprezentowanej przez adwokata, decyzją z dnia 11 lipca 2024 r. o sygn. SKO Gd/912/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na stosowne przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następnie Kolegium przypomniało, że matka wnioskodawczyni ma sześcioro dorosłych dzieci: E. M. zamieszkałą w S., B. G. zamieszkałą w K., wnioskodawczynię, M. R. zamieszkałego w C., M. R. zamieszkałego w W. i J. R. zamieszkałego w W. Osoba wymagająca opieki posiada troje rodzeństwa, a jej rodzice nie żyją. Z pisemnego wykazu czynności jakie wnioskodawczyni podejmuje w trakcie opieki nad matką wynika, że codziennie pomaga w czynnościach związanych z utrzymaniem higieny osobistej, prowadzi do toalety, w zależności od potrzeby wymienia jej pieluchomajtki, pomaga przy ubiorze, przewraca na inny bok w celu działania przeciw odleżynom, pomaga przy wykonywaniu ćwiczeń fizycznych, sprząta, pierze prasuje, w zależności od potrzeb wykonuje pomiar ciśnienia, opłaca rachunki, załatwia sprawy urzędowe; 2 razy dziennie podaje leki; 4-5 razy dziennie przygotowuje i podaje posiłki, wspomagająco układa matkę do snu. Wskazane czynności trwają od 7:00 do 23:00. Wnioskodawczyni jest panną zamieszkującą wspólnie z matką, którą się opiekuje.

W oświadczeniu z dnia 13 grudnia 2023 r. wnioskodawczyni podała, że wspólnie z matką i dwojgiem pracujących zawodowo braci prowadzi gospodarstwo domowe. Matka choruje przewlekle - nadciśnienie tętnicze, żylaki kończyn dolnych, miażdżyca, migotanie przedsionków, ma problemy z chodzeniem porusza się przy pomocy wózka inwalidzkiego. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym ze wskazaniem do pomocy i opieki osoby drugiej. Wnioskodawczyni podała, że pomaga matce w codziennych czynnościach - utrzymanie higieny osobistej, podawanie leków, pomoc przy ubieraniu, zmiana pieluchomajtek i opatrunków, przygotowanie posiłków, podanie leków, wizyty lekarskie. W odrębnym oświadczeniu z dnia 13 grudnia 2023 r. wnioskodawczyni podała, że jej matka jest wdową, w rodzinie nie ma osoby która miałaby ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub na tę osobę, strona nie jest uprawniona do świadczeń emerytalno-rentowych, zasiłku dla bezrobotnych, zasiłku stałego. W pkt. 7 oświadczenia strona wyraźnie podała, że nigdy nie pracowała. Ukończyła szkołę podstawową, a później przejęła obowiązki matki i podjęła się opieki nad rodzeństwem, a wtedy jej matka poszła do pracy. Wnioskodawczyni nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. W opiece nad matką (tzn. podczas przemieszczania się matki po mieszkaniu) pomaga brat J., a wnuczka jeździ z matką wnioskodawczyni do lekarzy specjalistów. Oświadczająca podała, że od zawsze opiekuje się matką zapewniając jej całodobową opiekę. Oświadczająca podała też, że nigdy nie zastanawiała się, jaką pracę mogłaby podjąć, ponieważ od młodych lat zajmowała się rodzeństwem i pomaga rodzicom przy prowadzeniu gospodarstwa domowego, a poza tym nie posiada żadnego wykształcenia. Do końca grudnia 2023 r. wnioskodawczyni jest zgłoszona przez GOPS do ubezpieczenia zdrowotnego.

W trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonej dnia 13 grudnia 2023 r. organ I instancji poza powyższym ustalił, że rodzina wnioskodawczyni zajmuje trzypokojowe mieszkanie własnościowe z kuchnią i łazienką z ogrzewaniem centralnym i bieżącą wodą. Z uwagi na pęcherze, jakie powstają na nogach matki wnioskodawczyni wymaga ona codziennej zmiany opatrunków. W trakcie podejmowanych czynności w mieszkaniu było czuć woń moczu, był zaduch, ale panował porządek. W miejscu zamieszkania zastano wnioskodawczynię, która właśnie zmieniała mamie opatrunki na kończynach dolnych od kolan do kostek. Z ocen pracownika socjalnego wynika, że wnioskodawczyni jest osobą ograniczoną intelektualnie, zapewnia matce zabiegi higieniczne, ale nie jest w stanie zapewnić wizyt u lekarzy, nie do końca jest zorientowana w sytuacji zdrowotnej matki. Ponadto strona nie sprawuje samodzielnie opieki nad matką, gdyż pomagają bracia wnioskodawczyni - robią zakupy, pomagają przy przemieszczaniu matki z łóżka na wózek i z powrotem, do wc i pod prysznic. Ponadto w opiece nad matką pomaga jej córka, która zawozi babcię na wizyty lekarskie.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia organu I instancji Kolegium wyjaśniło, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b u.ś.r., ale w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Do dnia wydania niniejszej decyzji przepis art. 17 ust. 1b nie został uchylony. Kolegium dostrzega, że poprawa stanu prawnego, polegająca na uchyleniu niekonstytucyjnego przepisu, należy wyłącznie do ustawodawcy. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu z Konstytucją nie oznacza bowiem jeszcze wyeliminowania tego przepisu z aktu prawnego. Kolegium ma świadomość, że organy administracji publicznej są zobowiązane do działania na podstawie przepisów prawa. Jednocześnie jednak Kolegium zdecydowało przychylić się do stanowiska sądów administracyjnych, które coraz częściej wskazują na konieczność stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i przywołało stosowne orzeczenia. Tym samym fakt, iż w rozpatrywanym przypadku kryterium wiekowe przewidziane przepisem art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie zostało zachowane brak jest podstaw do odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tego tytułu.

Niemniej jednak oceniając decyzję organu I instancji w kontekście poczynionych ustaleń faktycznych Kolegium doszło do wniosku, że organ I instancji zasadnie odmówił wnioskodawczyni przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niezachowanie przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunkującej przyznanie tego świadczenia od istnienia ścisłego i bezpośredniego związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia bądź nie podejmowaniem pracy zarobkowej a koniecznością zapewnienia osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym stałej lub długotrwałej opieki. Innymi słowy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas, gdy opiekun osoby niepełnosprawnej zmuszony jest zrezygnować z pracy zarobkowej albo też do niepodejmowania jej z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją opiekuna osoby niepełnosprawnej z pracy zarobkowej i jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki. Organ odwoławczy przychylił się do przyjętej przez organ I instancji oceny niezachowania przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W toku postępowania pierwszoinstancyjnego wnioskodawczyni oświadczyła, że nigdy nie pracowała zawodowo. Nawet nie zastanawiała się, jaką pracę mogłaby wykonywać. Strona od młodych lat opiekowała się rodzeństwem i pomagała rodzicom przy prowadzeniu gospodarstwa domowego, a poza tym nie posiada żadnego wykształcenia. Ponadto w opiece nad niepełnosprawną matką wnioskodawczyni może liczyć na wsparcie i pomoc ze strony braci, którzy wspólnie z nią zamieszkują oraz na pomoc ze strony własnej córki, która dowozi i uczestniczy w wizytach lekarskich babci. Mając na uwadze zakres opieki, jaką strona zapewnia niepełnosprawnej matce oraz fakt, że w opiece tej może liczyć na pomoc i wsparcie ze strony innych członków rodziny, w ocenie Kolegium organ I instancji słusznie zauważył, że wnioskodawczyni ma możliwość podjęcia aktywności zawodowej chociażby w minimalnym wymiarze czasu pracy. Wnioskodawczyni nigdy nie zrezygnowała z zatrudnienia ani nie podejmowała wcześniej aktywności zawodowej z uwagi na konieczność zapewnienia matce opieki, dlatego należało stwierdzić brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia bądź niepodejmowaniem zatrudnienia z uwagi na konieczność zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny. Bierna dotychczas zawodowo wnioskodawczyni nie wykazała także, że jest w stanie gotowości do podjęcia zatrudnienia.

Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że w żadnym razie nie kwestionuje pomocy i wsparcia, jakie każdego dnia wnioskodawczyni zapewnia niepełnosprawnej matce. Jednak mając na uwadze fakt, iż w niniejszym przypadku opiekunka osoby niepełnosprawnej w ogóle nie była aktywna zawodowo należy odróżnić opiekę sprawowaną przez osobę, która nigdy wcześniej nie pracowała zawodowo i nie zrezygnowała z aktywności zawodowej z powodu zapewnienia stałej opieki tej osobie od opieki sprawowanej przez opiekuna osoby niepełnosprawnej, która była jedynym powodem jego decyzji o rezygnacji czy niepodejmowaniu tej aktywności. Zdaniem Kolegium opieka, jaką wnioskodawczyni zapewnia matce wynika z jej troski i moralnego obowiązku zapewniania rodzicowi pomocy w trudnej sytuacji zdrowotnej. W rozpatrywanym przypadku brak jest podstaw uzasadniających możliwość bezpośredniego powiązania rezygnacji przez wnioskodawczynię z zatrudnienia czy niepodejmowania pracy zarobkowej z koniecznością zapewnienia wymaganej stałej opieki niepełnosprawnej matce. Zaniechanie podjęcia lub rezygnacja z pracy zarobkowej nie były w tym przypadku okolicznościami, które wymuszały konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Wobec powyższego trudno powiązać rezygnację z zatrudnienia, czy też aktualne niepodejmowanie zatrudnienia z koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnej matce wymaganej opieki w sytuacji, gdy opiekun osoby niepełnosprawnej dotychczas w ogóle nie podejmował aktywności zawodowej. Mimo, iż przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie reguluje, jaki czas winien upłynąć od "niepodejmowania zatrudnienia" do "momentu rozpoczęcia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny" to mając na uwadze, iż świadczenie pielęgnacyjne stanowi rekompensatę finansową z tytułu rezygnacji z zatrudnienia/ niepodejmowania pracy zawodowej należało stwierdzić, że w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę nigdy wcześniej nie była aktywna zawodowo, brak jest podstaw do przyznania przedmiotowego świadczenia. W związku z powyższym z uwagi na brak możliwości realnego powiązania zaprzestania czy też niepodejmowania aktywności zawodowej przez wnioskodawczynię z koniecznością zapewnienia niepełnosprawnej w stopniu znacznym matce wymaganej opieki brak było podstaw pozwalających na potwierdzenie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy też niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny.

Następnie Kolegium podkreśliło, że stan zdrowia matki wnioskodawczyni uzasadnia konieczność udzielenia jej wsparcia i pomocy w życiu codziennym tym bardziej, że z powodu złego stanu zdrowia ma trudności w samodzielnym poruszaniu się oraz ma ograniczoną możliwość w wykonywaniu czynności związanych z np. ubiorem czy przygotowaniem i podaniem posiłków. Z akt sprawy wynika, że takiego wsparcia w sposób pełny i prawidłowy udziela jej wnioskodawczyni. Niestety w zaistniałej sytuacji, kiedy opiekun osoby niepełnosprawnej nigdy wcześniej nie podejmowała zatrudnia, nie można mówić o ścisłym i bezpośrednim związku pomiędzy rezygnacją/ nie podejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia a koniecznością zapewnienia niepełnosprawnej matce opieki adekwatnej do stanu zdrowia. A zatem nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Mając na uwadze, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest warunkowane od łącznego spełnienia przesłanek ustawowych przewidzianych przepisami u.ś.r. w zaistniałej sytuacji organ odwoławczy odstąpił od oceny pozostałych przesłanek określonych przepisami tej ustawy.

Natomiast odnosząc się do treści odwołania Kolegium wyjaśniło, że nie znalazło podstaw uzasadniających zmianę zaskarżonej decyzji. Nie przedstawiono bowiem żadnych argumentów, których uwzględnienie skutkowałoby oceną przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r inną, aniżeli dokonana niniejszą decyzją.

W skardze na powyższą decyzję wnioskodawczyni, reprezentowana przez adwokata, zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Starym Targu oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi powołano się na treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz orzecznictwo, z którego wynika, iż podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Przy czym warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Zdaniem skarżącej nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. W sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli natomiast sąd nie dopatrzy się wskazanych naruszeń prawa, wówczas oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2024 r., którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Starym Targu, działającego z upoważnienia Wójta Gminy Stary Targ, z dnia 15 stycznia 2024 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad jej matką.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r. (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej jako u.ś.r. Stosownie bowiem do treści art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 [ustawa o świadczeniach rodzinnych – przyp. Sądu] w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. A zatem o powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądza zaistnienie wymaganych przez prawo przesłanek w chwili złożenia wniosku. Oznacza to, że w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego przed dniem 1 stycznia 2024 r. organy administracji rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. zobowiązane są ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem bezspornie wniosek skarżącej z dnia 24 listopada 2023 r. o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Starym Targu w dniu 28 listopada 2023 r. – a zatem przed 31 grudnia 2023 r.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w ówczesnym brzmieniu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, iż matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem z dnia 8 grudnia 2022 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 14 października 2022 r., a orzeczenie wydano na stałe. Ponadto również bezsporne jest to, że skarżąca – jako córka osoby niepełnosprawnej – jest uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

Następnie przypomnieć trzeba, że w myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. (w brzmieniu do 31 grudnia 2023 r.) świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) przepis ten – w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności – został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji słusznie zauważyło Kolegium, że przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Na marginesie należy dodać, że z dniem 1 stycznia 2024 r., a więc w toku kontrolowanego postępowania, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uchylony na mocy art. 43 ww. ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. Reasumując, okoliczność, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała powyżej 18 czy 25 roku jej życia nie może stanowić przeszkody do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia – o ile spełniłaby pozostałe przesłanki.

A zatem skarżąca była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a wniosek ten spełniał warunki formalne, co pozwoliło nadać mu bieg w celu jego merytorycznej weryfikacji.

Przechodząc do oceny rozstrzygnięć organów obu instancji wskazać należy, że w ocenie organów w niniejszej sprawie nie jest spełniona przesłanka związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Ponadto kluczowy jest również fakt, że skarżąca nigdy nie podjęła zatrudnienia.

Zdaniem składu orzekającego organy prawidłowo i wyczerpująco przeprowadziły postępowanie, a na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego podjęły właściwe rozstrzygnięcie odpowiadające obowiązującym przepisom prawa materialnego.

Przede wszystkim, jak słusznie zauważyły organy, kluczowe przy rozstrzyganiu w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie związku przyczynowo–skutkowego, którego istnienie sprowadza się do oceny, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia. Przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny" powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć (kontynuować) innej stałej aktywności wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania, a przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej (jej niepodejmowanie) przez opiekuna musi być spowodowane bezpośrednią koniecznością sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną. Przy czym opieka ta musi być związana wyłącznie z osobą chorego (nakierowana na jego osobę) a nie dodatkowo polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tej osoby. Czynności takie więc jak: zakupy, sprzątanie, pranie czy gotowanie z powodu tego, że są one dla każdego typowymi czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi więc również przez osoby na co dzień pracujące zawodowo (przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu) nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności wnioskującego o świadczenie bo nie zawierają się w pojęciu "sprawowanie opieki". Uwzględnienie tego rodzaju czynności jako mieszczących się w pojęciu: "opieka nad osobą" prowadziłoby do nieuprawnionego uznania, że każda osoba je wykonująca byłaby niezdolna do podjęcia/wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej z uwagi na ciążące na niej obowiązki domowe względem niepełnosprawnego (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2024 r. sygn. I OSK 351/24, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym, lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie, czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Przy czym to do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (zob. NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, tj. fakt, iż skarżąca nigdy nie pracowała zarobkowo, należy przypomnieć, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia, czy też jego niepodejmowania, z powodu konieczności sprawowania opieki. Dla uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma zatem znaczenia, od kiedy utrzymuje się rezygnacja z zatrudnienia podyktowana opieką. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie - po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia - wystąpi on o to świadczenie. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2024 r. sygn. I OSK 254/24, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy czym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 pkt 22 u.ś.r. przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zaś w myśl art. 17 ust. 6 u.ś.r. zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego.

Podkreślić należy, że brak zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (oznaczający zarówno rezygnację z dotychczasowego zatrudnienia, jak i brak możliwości podjęcia zatrudnienia) opiekuna osoby niepełnosprawnej stanowi przesłankę ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w trybie przepisów obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. W przywołanym bowiem powyżej art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca wprost stwierdził: "jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki". Natomiast na marginesie należy wspomnieć, że na mocy ww. art. 43 ustawy o świadczeniu wspierającym z dniem 1 stycznia 2024 r. brzmienie art. 17 u.ś.r. uległo zmianie, gdyż został on pozbawiony ww. fragmentu (kluczowego w niniejszej sprawie) dotyczącego rezygnacji z zatrudnienia przez opiekuna. Co istotne, rolą organu nie jest ustalanie przyczyn braku zatrudnienia wnioskodawcy, lecz ustalenie, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, red. P. Rączka, LEX/el. 2023, art. 17). Nie każda bowiem rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie. Celem ustawodawcy było bowiem zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2024 r. sygn. I OSK 284/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). Opieka taka musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a zatem powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zarobkowania w celu jej sprawowania. Pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2024 r. sygn. I OSK 3094/23, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że w przypadku skarżącej nie mamy do czynienia z rezygnacją z aktywności zawodowej, gdyż bezspornie ustalono, że skarżąca nigdy nie pracowała zawodowo. Kluczowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia jest jednakże to, że skarżąca nigdy nie podjęła zatrudnienia, bowiem zajmowała się swoim rodzeństwem, by to jej matka mogła pracować zawodowo. W momencie składania przedmiotowego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca (nadal niezatrudniona) wystąpiła o świadczenie motywując je opieką nad swoją matką. A zatem z okoliczności faktycznych sprawy niespornie wynika, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem pracy zarobkowej przez skarżącą a opieką nad jej matką. Innymi słowy opieka nad niepełnosprawną matką (która wcześniej nie wymagała opieki, gdyż sama pracowała) nie była i wciąż nie jest bezpośrednim powodem nie podejmowania przez skarżącą zatrudnienia.

Niezależnie od powyższego Sąd podziela ustalenia organów również w zakresie tego, że sprawowana przez skarżącą opieka nad matką nie obejmuje takiego zakresu, który (czysto hipotetycznie) uniemożliwiałby skarżącej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niewielkim zakresie. Sprawowana opieka odnosi się bowiem do higieny osobistej, ubierania, przygotowania i podawania posiłków, prowadzenia domu (w którym mieszkają także inni domownicy). Natomiast z kwestii medycznych opieka polega na podawaniu leków dwa razy dziennie oraz zmianie opatrunków na nogach. W pełni rozumiejąc, że wiek i stan zdrowia matki skarżącej powodują, iż wymaga ona pomocy na co dzień Sąd zauważa jednakże, iż z przedstawionego materiału dowodowego nie wynika, aby wymiar i charakter świadczonej przez skarżącą osobistej opieki sprawowanej nad matką był na tyle absorbujący, że uniemożliwia skarżącej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Do tego nie można pominąć faktu, iż skarżąca mieszka wraz z matką oraz dwoma braćmi. Jak wynika z akt sprawy rodzeństwo skarżącej pracuje, ale jednocześnie wskazano, że bracia pomagają matce przy przemieszczaniu się z pokoju do toalety oraz pod prysznic, na wózek, a także pomagają w zakupach.

W konsekwencji zdaniem Sądu organy dokonały prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. i w okolicznościach faktycznych sprawy słusznie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w związku z wnioskiem skarżącej zawartym w skardze oraz wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ.