Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 585/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54 pkt 2 lit. c, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 5a, ust. 7
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz skarżącego D. M. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 20 maja 2024 r. nr Rep., 805/ZP/24, sprostowaną postanowieniem z 15 lipca 2024 r. nr Rep.1162/ZP/24, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta (dalej jako: "organ I instancji") z 13 marca 2024 r.

w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji: Budowa stacji paliw wraz

z niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...].

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazało, że decyzja wydana została na wniosek [...] Sp. z o.o. (dalej jako: "inwestor") Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm. dalej jako: "u.p.z.p."). Kolegium stwierdziło, że nie budzi wątpliwości w sprawie spełnienie warunków z pkt 2-6 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Oceniając natomiast zasadność zarzutów dotyczących spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ odwoławczy wskazał, że podziela prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego (jako trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem – 3 x 49 m) oraz prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych

w analizie, a także wniosków z niej płynących. Odnosząc się do funkcji usługowej projektowanej inwestycji, Kolegium podniosło, że warunek kontynuacji funkcji nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. W sytuacji gdy planowana inwestycja powtarza jeden

z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. W analizie zaś wskazano, że na analizowanym terenie występują funkcje: mieszkaniowa, gospodarcza, ogrodnicza, usługowo-magazynowa, przemysłowo-magazynowa, biurowo-usługowa. Kolegium wyjaśniło, że w obszarze analizowanym istnieje czytelny schemat zagospodarowania terenu, a mianowicie: budynki mieszkalne zlokalizowane są wzdłuż ul. D., a na ich zapleczu funkcjonują zabudowania gospodarcze związane przede wszystkim z produkcją ogrodniczą. Zabudowania o charakterze usługowym, biurowym i przemysłowo-magazynowym zlokalizowane są w rejonie ul. P. (dz. nr [...]). Projektowana inwestycja wpisuje się w ten zastany schemat zagospodarowania analizowanego obszaru. Wzdłuż ul. P. nie występuje ani jeden budynek mieszkalny. Odległość terenu inwestycji do najbliższego budynku mieszkalnego wynosi około 110 m, natomiast do najbliższego budynku usługowego 50 m. Zdaniem organu odwoławczego należy uznać za prawidłowe ustalenie, że planowana inwestycja - jako mająca funkcję usługową - nie tylko nie godzi w zastany stan rzeczy, ale także kontynuuje funkcje istniejące na terenie analizowanym. Zaznaczono, że kwestię ewentualnego oddziaływania inwestycji na występującą w obszarze analizowanym zabudowę mieszkaniową zbadała ostateczna decyzja środowiskowa, która wykazała, że ewentualne oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach działki inwestora. Zatem wnioskowana inwestycja o parametrach określonych w decyzji o warunkach zabudowy i decyzji środowiskowej, nie będzie w żaden sposób oddziaływała na oddaloną o ponad 100 m zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Kolegium podzieliło też stanowisko organu I instancji co do spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa pod względem: parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W odniesieniu do linii zabudowy wskazano, że organ I instancji ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy w dla planowanej inwestycji w odległości 22 m od pasa drogowego ul. P. Ustalono, że w obszarze analizowanym po stronie południowo-zachodniej ul. P. (po której zlokalizowana jest wnioskowana nieruchomość), na działkach położonych wzdłuż ulicy, nie występuje żadna zabudowa. Po przeciwnej stronie ul. P. (tj. północno-wschodniej) - w obszarze analizowanym występują tylko dwa budynki, które nie tworzą jednorodnej linii zabudowy, usytuowane są w różnej odległości od pasa drogowego, tj. w odległości 11 m (budynek biurowy przy ul. P. dz. nr [...]) i 22 m (budynek usługowo-handlowy przy ul. P., dz. nr [...]). Uwzględniono przy tym wydane i obowiązujące nadal decyzje o warunkach zabudowy dla: 1) budynku handlowo-usługowego na terenie działki nr: [...] przy ul. P.; 2) budowy budynku usługowo-handlowego na działki nr [...] przy ul. P.; 3) budowy budynku handlowo-usługowego na terenie działki nr [...] przy

ul. P., w których to decyzjach ustalono nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 22 m od pasa drogowego ul. P. Organ wyjaśnił, że ujednolicona linia zabudowy na działkach wzdłuż ul. P. wpłynie pozytywnie na zachowanie ładu przestrzennego i została wyznaczona zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 nr 164, poz. 1588; dalej jako: "rozporządzenie z 2003 r.").

W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyjaśniono, że na działkach inwestora nr [...]

o łącznej powierzchni 3436 m2 planowana jest zabudowa o maksymalnej powierzchni

600 m2 (łącznie dla projektowanego budynku i wiaty). Daje to wskaźnik zabudowy około

18 %. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że parametr ten waha się od 2% do 20 %, zaś średnia jego wielkość wynosi 13%. Planowany wskaźnik jest o około 27% większy od średniego wskaźnika występującego w obszarze analizowanym. Owa wartość nie jest zatem znacząca. Ponadto nie wpłynie na zachwianie ładu przestrzennego, albowiem najbliżej położona jest działka nr [...] o najwyższym, tj. 20%-owym wskaźniku powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Dodatkowo - spośród 17 nieruchomości objętych analizą, większa część (aż 10 nieruchomości) posiada wskaźnik równy bądź większy od wskaźnika średniego. W ocenie Kolegium taki stan rzeczy uzasadnia uwzględnienie wskaźnika zabudowy na poziomie 18 %.

W odniesieniu do szerokości elewacji frontowej wskazano, że inwestor wnioskował

o 22 m dla budynku i 25 m dla wiaty. Średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi około 16 m, a szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane i wahają się od 4 do 53 m. Uwzględniono, że przyjęte wartości – 25 i 22 m - są dwukrotnie mniejsze od największych wartości występujących na terenie analizowanym. Ponadto na działce nr [...] usytuowanej przy tej samej drodze (ul. P.), położonej w najbliższym sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, znajdują się dwa budynki o szerokości elewacji frontowej: 12 i 42 m. Na następnej zaś działce o nr [...] (znajdującej się bezpośrednio za działką nr [...]) istnieją dwa budynki o szerokości 30 i 52 m. Nie bez znaczenia jest również fakt, że na dwóch działkach wchodzących w skład analizy (nr [...]) posadowione są budynki o funkcji gospodarczej o szerokości 32 i 27 m. Z kolei na działce nr [...] usytuowane są dwa budynki o szerokości 12 i 10 m. Budynki te znajdują się względem siebie w bardzo biskim sąsiedztwie - obok siebie i są prawie ze sobą połączone. Te wszystkie budynki gospodarcze znajdują się w pierwszej linii zabudowy od strony wnioskowanego terenu, albowiem przed nimi dopiero znajdują się budynki mieszkalne, do których główny wjazd odbywa się z innej (aniżeli wjazd na działkę inwestycyjną) drogi publicznej - tj. z ulicy D. Zdaniem Kolegium wyniki analizy wykazały, że istnieje możliwość wyznaczenia elewacji frontowej dla planowanej zabudowy w wartościach 22 i 25 m.

W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki Kolegium wyjaśniło, że w analizie w odniesieniu do tego parametru wskazano, że budynki w obszarze analizowanym mają maksymalną wysokość od 1 do 3 kondygnacji. Przyjmując średnią wysokość kondygnacji max. 3 m - wysokość budynków dwukondygnacyjnych nie przekracza 6 m. Nawiązując do wysokości budynków w obszarze analizowanym w ramach wnioskowanej inwestycji organ dopuścił budowę obiektów parterowych o maksymalnej wysokości 6 m - zgodnie z wnioskiem inwestora. Według Kolegium tak wyznaczona maksymalna wysokość projektowanej zabudowy, tj. 6 m daje zapewnienie, że nie przekroczy ona wysokości budynków usytuowanych w sąsiedztwie. Wskazano, że

w ramach inwestycji przewiduje się ponadto budowę pylonów o maksymalnej wysokości 26 m. Kolegium wyjaśniło, że wysokość budowli typu pylon reklamowy, jako elementów nie będących budynkiem, nie podlega rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pylon reklamowy jest elementem uzupełniającym zabudowę podstawową. O dopuszczalnej wysokości takich elementów mogą decydować przepisy szczególne,

w tym przypadku jest to sąsiedztwo z lotniskiem. W dokumentacji lotniska, określone są dopuszczalne wysokości obiektów w sąsiedztwie lotniska. Dla potrzeb zachowania dopuszczalnych wysokości obiektów wynikających z sąsiedztwa z lotniskiem, organ wydający warunki zabudowy zawarł w decyzji wymóg nieprzekraczania wysokości 32 m nad poziom morza - co zostało uzgodnione z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego w Warszawie. Poza tym tego typu budowle podlegać będą dodatkowej kontroli organu budowlanego - na etapie wydawania pozwolenia na budowę, który poprzedzony być musi stosowną dokumentacją projektową.

W zakresie geometrii dachu Kolegium wyjaśniło, że jak wynika z analizy - budynki położone w obszarze analizowanym posiadają dachy płaskie lub o niewielkim kącie nachylenia połaci, a także dachy dwuspadowe. W nawiązaniu do geometrii dachów budynków występujących w obszarze analizowanym - dla planowanej inwestycji wskazano zastosowanie dachów płaskich lub o niewielkim kącie nachylenia połaci.

Reasumując, Kolegium uznało, że planowana inwestycja wpisuje się całkowicie

w istniejący w najbliższym sąsiedztwie (dostępnym z tej samej drogi publicznej - co jest

w tym konkretnym przypadku istotne) charakter zabudowy usługowej. Nie jest przy tym

w żadnym razie sprzeczna ani nie do pogodzenia z istniejącymi na danym terenie funkcjami. Odstępstwa od parametrów średnich są niewielkie, nie przekraczają faktycznych wartości maksymalnych na terenie analizowanym, więc nie spowodują naruszenia ładu przestrzennego. Dodano, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i zapewniać będzie aktualne, a nade wszystko przyszłe potrzeby społeczeństwa, gdyż w rejonie miasta E., na którym znajduje się teren analizowany, brak jest stacji paliw.

Odnosząc się do zarzutu braku ustalenia ilości miejsc postojowych Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy m.in. co do obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. Przyjmuje się, że jeżeli organ administracji stwierdzi potrzebę zapewnienia przez inwestora na terenie planowanej inwestycji stanowisk postojowych lub parkingu to powinien określić warunki w decyzji poprzez wskazanie stosownych wskaźników, posługując się określonym współczynnikiem np. liczby miejsc postojowych odnoszonych do powierzchni zabudowy usługowej lub mieszkalnej. Z dołączonego do wniosku rysunku przedstawiającego koncepcję zabudowy wynika bilans miejsc postojowych (7 dla samochodów osobowych oraz 1 dla niepełnosprawnych). Określenie natomiast konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dokonywane jest na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę. Zasadniczo miejsca parkingowe powinny być zaprojektowane

i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana. Istotą obowiązujących regulacji jest doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach), jak również parkingów urządzonych dla sąsiednich nieruchomości (wyrok NSA z 11 lipca 2018 r. II OSK 2012/16, LEX nr 2549501 oraz powołane tam orzecznictwo).

W odniesieniu do zarzutu nieprzedstawienia przez organ I instancji stosownego "argumentu", że osoba sporządzająca analizę jest osobą do tego uprawnioną - Kolegium wskazało, że analiza na potrzeby niniejszej sprawy została sporządzona przez M. S. (a nie jak twierdzi strona skarżąca przez osobę, która z upoważnienia Prezydenta Miasta podpisała decyzję i załącznik do niej oznaczony nr 2 - wyniki analizy część tekstowa), który spełnia warunki wskazane w art. 5 pkt 4 u.p.z.p. (tj. posiada wykształcenie kierunkowe i posiada dyplom ukończenia studiów wyższych kierunkowych wskazanych w tym przepisie). Zostało to wprost wskazane w treści decyzji i jest to wystarczający argument dla zachowania warunku wynikającego z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Końcowo wskazano, że decyzja organu I instancji posiada wymagane załączniki oraz została wydana po uzgodnieniu warunków zabudowy z podmiotami, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 11 i pkt 13 u.p.z.p. Obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji uzgodniona została z Zarządcą Dróg Publicznych.

W skardze na powyższą decyzję, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, D. M. (dalej jako: "skarżący"), reprezentowany przez radcę prawnego, powtórzył zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu, domagając się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm obowiązujących. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p. przez:

a) błędną wykładnię i uznanie, że władztwo planistyczne może cechować się dowolnością, może przekraczać granice uznania planistycznego, oraz prowadzić do nadużycia władztwa, a organ nie musi respektować przepisów prawa oraz reguł składających się na istotę zasady proporcjonalności a pojęć "chroniony prawem interes publiczny" oraz "chroniony prawem interes osób trzecich" nie należy wykładać zgodnie z zasadą proporcjonalności i dokonywanie naruszeń prawa własności nie musi być wyjątkiem

i jednocześnie być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione,

b) niewłaściwe zastosowanie, bowiem kierowano się automatyzmem w zakresie uznania polityki przestrzennej ponad prawo własności i wydano decyzję nieuwzględniającą podstawowych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, tj. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz ochrony prawa własności, w sytuacji gdy uwzględnienie żądania inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez:

a) niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że analiza dotycząca parametrów planowanej zabudowy w postaci wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej daje skuteczną podstawę do uwzględnienia wniosku inwestora,

b) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż analiza dotycząca parametrów planowanej zabudowy w postaci wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej powinna zostać dokonana z uwzględnieniem wybiórczo wskazanej zabudowy i w związku z tym:

• analiza powinna odnosić się przede wszystkim do sąsiadujących obiektów istniejących o zbliżonych parametrach i funkcjach,

• nawet jeden obiekt istniejący lub planowany o parametrach i funkcji zbliżonych do planowanej inwestycji może być wyznacznikiem dla poszczególnych parametrów planowanej zabudowy

• w sytuacji gdy brak przepisów wykonawczych do ustawy do wysokości pylonu reklamowego można stosować zupełną dowolność, z pominięciem przepisów rangi ustawowej;

- § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez pominięcie w treści decyzji organu I instancji informacji o liczbie stanowisk postojowych

i sposobie urządzenia parkingów;

- art. 7 i art. 77 k.p.a., albowiem decyzja wydana w sprawie nie została oparta na dokładnie i wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym, z pominięciem faktu, że przy ul. D.

w obszarze, który mieści się w ustawowych granicach obszaru analizowanego występuje głównie zabudowa mieszkaniowa;

- art. 8 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, wybiórcze traktowanie dowodów, dokonanie oceny dowodów w zakresie przekraczającym granice swobody przyznanej organom przez przepisy;

- art. 107 § 1 pkt 7) k.p.a. przez zawarcie w treści decyzji błędnego pouczenia o sposobie wniesienia skargi oraz możliwości wniesienia sprzeciwu od decyzji;

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji, a mianowicie:

1. przyjęcie, że istnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze wymaganego badania nie ma znaczenia dla wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy,

2. uznanie za nieistotne przy badaniu warunków dobrego sąsiedztwa, że nieruchomości sąsiednie są zabudowane budynkami mieszkalnymi oraz nieuwzględnienie wartości (wskaźników zabudowy) dotyczących tych budynków przy badaniu możliwej zabudowy

w zakresie wnioskowanym w sprawie,

3. przyjęcie, że zabudowa usługowa, gospodarcza w sąsiedztwie determinuje w całości rodzaj planowanej zabudowy przez inwestora, bez uwzględnienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił dodatkowo nieważność postępowania, wskazując, że zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji

z 4 października 2023 r., która była już przedmiotem rozstrzygnięcia Kolegium w decyzji kasacyjnej z 15 grudnia 2023 r. Dalej argumentował, że mimo wprowadzenia zmian

w zakresie wyznaczenia terenu na mapie, organy nie zbadały wszystkich przesłanek zapewnienia ładu przestrzennego, a sposób analizy budzi wątpliwości. Podniósł, że z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, że jej projekt został sporządzony przez osobę spełniającą warunki określone w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. i posiadającą kwalifikacje określone w art. 5 punkt 4 ustawy. Nie zostało to poparte żadnymi argumentami. Z akt sprawy powinno wynikać, czy osoba sporządzająca projekt decyzji spełnia warunki określone w przepisach. Samo oświadczenie w tym zakresie jest niewystarczające. To, że M. S. sporządzający analizę dla potrzeb sprawy ma uprawnienia wynikające z art. 5 punkt 4 u.p.z.p. potwierdza, że analiza została sporządzona przez osobę uprawnioną. Jednak zarzut zawarty w odwołaniu dotyczył osoby sporządzającej projekt decyzji w sprawie warunków zabudowy. Jeśli M. S. był taką osobą, która sporządziła projekt decyzji i jednocześnie analizę to jest to nieprawidłowe, gdyż decydent, który powinien kontrolować analizę kontroluje sam siebie. Dalej skarżący zarzucił, że organ I instancji nie wskazał, a organ odwoławczy nie zbadał, gdzie umiejscowione były punkty początkowe, od których dokonywano pomiaru wymaganej odległości obszaru analizowanego. Rozpoznając sprawę pierwszy raz organ administracji - choć niewłaściwie - wskazane punkty do pomiaru określił. Mimo szczegółowych wskazań Kolegium w tym zakresie, nie wiadomo w jaki sposób odległość mierzył organ rozpoznając sprawę ponownie. W tych okolicznościach dokonanie oceny, czy teren analizowany faktycznie został określony prawidłowo, zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 1a u.z.u.p.z.p. jest utrudnione. Skarżący stwierdził, że wbrew temu co wskazały organy obu instancji odległość terenu inwestycji od najbliższego budynku mieszkalnego nie wynosi około 110 m tylko 60 m na zachód od terenu inwestycji przy ul. D. Najbliższe sąsiedztwo stanowią zatem obszary chronione akustycznie. Skarżący zarzucił też, że ustalone wskaźniki przekroczyły wartości średnie. Nie ma powodów, aby zwiększać wskaźnik zabudowy na danym terenie. Nie ma również podstaw, aby odwoływać się w ramach porównania wyłącznie do działek położonych od strony ul. P., pomijając całkowicie nie tylko specyfikę, ale również wskaźniki zabudowy od strony ul. D., skoro ten obszar również mieści się w analizowanym. Jeśli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej to przyjęte przez organ założenia są niezgodne z jakimikolwiek analizami, brak uzasadnienia dla przyjętych wartości pylonu reklamowego, treść decyzji nie odpowiada w punkcie 3. ustaleniom zawartym w analizie urbanistycznej. Z jednej strony organ wskazał, że budynki w obszarze analizowanym mają maksymalną wysokość 1 – 2 kondygnacji (organ nie wskazał szczegółowo jaka zabudowa występuje, jaką osiąga wysokość, ograniczając się do ogólników), a dopuścił budowę obiektu parterowego o maksymalnej wysokości 6 m. Organ nie wskazał na jakiej podstawie doszedł do wniosku, że pylon reklamowy może osiągnąć 26 m lub 32 m nad poziom morza i jest to wysokość realizująca zasadę kontynuacji zabudowy na terenie objętym analizą. Skarżący ma świadomość, że o dopuszczalności decyzji o warunkach zabudowy w zakresie uwzględniającym pylon reklamowy nie będzie przesądzało to, czy w pobliżu jest już zlokalizowany podobnie skonstruowany nośnik reklamowy, ale to czy jego zlokalizowanie na danym terenie będzie zgodne z wymogami ładu przestrzennego. Ta okoliczność nie została jednak w sprawie wyjaśniona. Organ nie wskazał jak pylon reklamowy o wysokości 32 albo 26 m wpisuje się w ład przestrzenny. Skarżący podniósł, że co do zasady w obszarach miejskich pylony reklamowe stacji benzynowych nie przekraczają zazwyczaj wysokości przewidzianej dla budynków stacji benzynowych. Dopuszczenie w ramach warunków zabudowy pylonu całkowicie odbiegającego wysokością od istniejącej zabudowy, w sytuacji przeważającej zabudowy mieszkaniowej na obszarze analizowanym, burzy całkowicie ład przestrzenny terenu. Fakt dokonania uzgodnienia nie legitymizuje niewłaściwych decyzji organów w zakresie zgody na pylon o wysokości przekraczającej 32 m n.p.m. Wbrew temu co twierdzą organy administracji, projektowana inwestycja nie wpisuje się w zastany schemat zagospodarowania analizowanego obszaru. Zabudowa ogrodnicza i zabudowania gospodarcze, a także biurowo-magazynowa, to nie jest analogiczna zabudowa do stacji paliw. Zdaniem skarżącego, konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbywać się poprzez odniesienie do zabudowy o tożsamej funkcji. Dlatego możliwe jest dokonanie odstępstw od średnich wskaźników zabudowy na podstawie nawet jednego, ale tożsamego z funkcją nowej zabudowy obiektu o tym samym parametrze. W przedmiotowej sprawie jednak takiej tożsamości brak. Skarżący podniósł również, że dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, w przypadku kolizji pomiędzy interesem publicznym (ochroną ładu przestrzennego), a interesem jednostki, gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Władztwo planistyczne nie może cechować się dowolnością. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że analizę możliwości wydania warunków zabudowy w sprawie należy odnosić do przyszłych potrzeb społeczeństwa i oceniać z tej przyczyny przydatność stacji paliw. Powoływanie się na plany miasta E. i zasady funkcjonowania systemu komunikacyjnego w E. nie powinno mieć znaczenia dla planów budowy stacji paliw.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wniósł o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek organu i wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez pozostałe strony postępowania.

Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2024 r. poz. 1267) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga wymaga uwzględnienia, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. W szczególności nie można uznać, aby zaskarżona decyzja obarczona była wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wystąpił oczywisty błąd pisarski co do wskazania w zaskarżonej decyzji daty decyzji organu

I instancji, utrzymanej w mocy tym rozstrzygnięciem. Postanowieniem z 15 lipca 2024 r.

nr Rep. 1162/ZP/24, doręczonym skarżącemu 22 lipca 2024 r., Kolegium sprostowało

w tym zakresie zaskarżoną decyzję. Postanowienie to obowiązuje i jest wiążące.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji lokalizacyjnej - co do inwestycji celu publicznego, a w zakresie pozostałych inwestycji w drodze decyzji

o warunkach zabudowy. Wydania takiej decyzji w sytuacji braku planu wymaga

w szczególności, w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu polegająca między innymi na budowie obiektu budowlanego. Właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p). Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje uprawnienia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Właściwy organ winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać pozytywną decyzję, jeżeli inwestor spełni wszystkie wymagania określone przepisami art. 61 u.p.z.p. Tym samym decyzja

o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem związanym. Jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie

z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych, do których odsyła ta ustawa, to organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Organ administracji publicznej

w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących, jakie przysługują mu przy realizacji władztwa planistycznego, a więc przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i ma obowiązek uwzględnić wniosek, co podkreślić trzeba, gdy stwierdzi łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Takie działanie koresponduje z zasadą wolności zagospodarowania terenu, określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tego ostatniego przepisu każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych ustawą. Omawiana ustawa precyzuje zaś w art. 61 jakie warunki muszą zostać spełnione dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Pierwszy z tych warunków dotyczy spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zgodnie z tym unormowaniem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Unormowanie to wymaga dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, jej cech

i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru)

i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p.

i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (vide: wyroki NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 539/19; z 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 502/13, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"; por. także prof. Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, wyd. 2 C.H. Beck, W-wa 2005, str. 493 – 499). Chodzi o istnienie działki zabudowanej znajdującej się w okolicy działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, czyli zabudowy terenu. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, ale nie może być ona wyznaczana tylko i wyłącznie przez linię graniczną przyległych działek. Na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Każdy przypadek wymaga odrębnej analizy

w kontekście ochrony ładu przestrzennego. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż działką sąsiednią w rozumieniu omawianego przepisu jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, publ. w CBOSA). Obszar taki wyznacza się obecnie na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., który dodany został 3 stycznia 2022 r. Przepis ten ma w sprawie zastosowanie, gdyż wniosek o ustalenie warunków zabudowy inwestor złożył 30 czerwca 2023 r. Art. 61 ust. 5a u.p.z.p. stanowił, w dacie orzekania przez organy administracji publicznej, podobnie jak uchylone przepisy rozporządzenia, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W rozpoznawanej sprawie przyjęto granice obszaru analizowanego zgodnie z tym unormowaniem. Sąd nie podziela wątpliwości skarżącego co do początkowego punktu, od którego ustalono granice. Z porównania załączników graficznych do decyzji organu

I instancji wynika, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji rozszerzył te granice. Dalsze poszerzenie granic obszaru analizowanego byłoby bez znaczenia, gdyż charakter

i ukształtowanie zabudowy w bliższym otoczeniu terenu inwestycji było wystarczające do rozpatrzenia wniosku.

Unormowanie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., co podkreślić trzeba, służy weryfikacji spełnienia przesłanek m.in. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasady dobrego sąsiedztwa. Ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p jest ochrona ładu przestrzennego. W doktrynie jak i judykaturze przyjmuje się zgodnie, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjmuje się, że na danym terenie mogą występować różne funkcje. Warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, iż funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2551/11; z 10 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1649/16, publ. w CBOSA). W wyroku z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pod względem kontynuacji funkcji podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można byłoby racjonalnie uzasadnić. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (tak: NSA w wyrokach z 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 502/13 i z 28 kwietnia sygn. akt II OSK 539/19, publ. CBOSA).

W warunkach niniejszej sprawy nie zachodzi sprzeczność funkcji wnioskowanej inwestycji z funkcją występującą na obszarze analizowanym. Nawet gdyby teren inwestycji sąsiadował bezpośrednio z zabudową mieszkaniową, nie można byłoby uznać a priori tylko z tego powodu stacji paliw za oczywiście sprzeczną. Stacja paliw spełnia funkcję usługową i o możliwości jej lokalizacji w danym terenie decydują uwarunkowania przestrzenne

i charakterystyka otoczenia. Uwzględnić trzeba, że odrębne przepisy techniczne określają obowiązkowe odległości zbiorników na paliwa od obiektów budowlanych, co ma zapewnić bezpieczeństwo i jest weryfikowane na kolejnym etapie inwestycyjnym. Zasadnie Kolegium wyjaśniło też, że wpływ stacji paliw na środowisko analizowany był

w postępowaniu środowiskowym, zakończonym decyzją z 20 czerwca 2023 r., załączoną do wniosku (k. 4-11 akt administracyjnych). Decyzja ta jest ostateczna i wiąże w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2024 r. poz. 1112) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Zaś art. 86 pkt 2 cytowanej ustawy stanowi, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. Organ odwoławczy prawidłowo zatem wyjaśnił skarżącemu, że wpływ inwestycji (czyli budowy stacji paliw) na środowisko, w tym na życie i zdrowie ludzi był oceniany na etapie wydawania decyzji środowiskowej. W związku z tym na obecnym etapie nie można już tych kwestii rozstrzygać. Ustawodawca odrębnymi przepisami reguluje poszczególne etapy inwestycyjne. W każdym z etapów badane są

i rozstrzygane odmienne kwestie. Każdy z etapów kończy się decyzją, która kończy postępowanie w danej dziedzinie i wiąże na kolejnym etapie inwestycyjnym. Przez to na kolejnych etapach nie bada się już kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną. Tym samym w niniejszym postępowaniu nie podlegała analizie podnoszona przez skarżącego kwestia ochrony akustycznej zabudowy mieszkaniowej.

W rozpoznawanej sprawie organy orzekające zasadnie wskazały, że zabudowa mieszkaniowa koncentruje się od strony ul. D. Przy czym zabudowę mieszkaniową oddzielają od terenu inwestycji zabudowania gospodarcze/ogrodnicze. Przy ul. P nie ma zaś żadnej zabudowy mieszkaniowej. Przy ul. P koncentruje się zabudowa usługowa, magazynowa, przemysłowa i biurowa. Zważyć należy, że zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyznacznikiem dla nowej zabudowy może być już jedna działka sąsiednia. Nieruchomości położone przy ul. P pozwalają na wybudowanie kolejnego budynku o funkcji i parametrach już istniejących przy tej ulicy. Nie ma racji skarżący, że do ustalenia kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, może dać podstawę tylko obiekt budowlany o tożsamej funkcji. W takiej sytuacji niemożliwe byłoby wprowadzanie różnego rodzaju usług w terenie, a przecież istnieje wiele rodzajów usług. Istotne powinno być tylko czy mogą one ze sobą współistnieć. W niniejszej sprawie nie można się dopatrzyć, aby projektowana stacja paliw mogła kolidować z zastaną zabudową, funkcjonującą w jej otoczeniu.

Wyjaśnić należy, że tak jak dopuszczalne jest występowanie na analizowanym obszarze kilku różnych funkcji, które nie będą ze sobą kolidowały, tak samo dopuszczalne jest występowanie w sąsiedztwie zabudowy o zróżnicowanych parametrach, jeżeli nie naruszy to ładu przestrzennego. W wyroku z 11 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1462/21, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 519/21, publ. w CBOSA). Stąd też w rozporządzeniu, w odniesieniu do większości wskaźników, pozostawiono możliwość odstępstwa od wartości średnich ustalonych w trakcie analizy. Podstawowym kryterium oceny legalności odstępstw od wartości średnich jest to, czy odstępstwa te służą realizacji ładu przestrzennego. Stąd też określenie ostatecznych wartości poszczególnych wskaźników urbanistycznych oraz architektonicznych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie jest wynikiem prostych wyliczeń matematycznych, ale rezultatem indywidualnych analiz przeprowadzonych przez osobę mającą wiadomości specjalne (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), uwzględniających specyfikę danego zamierzenia inwestycyjnego oraz konkretnych uwarunkowań urbanistycznych i architektonicznych

w sąsiedztwie terenu inwestycji. W rozpoznawanej sprawie uprawniony urbanista dokonał wyczerpującej analizy poszczególnych parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym, dokładnie wyjaśniając, jakie względy przemawiały za ustaleniem linii zabudowy w odległości 22 m od pasa drogowego, wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 18%, maksymalnej szerokości elewacji frontowej – 22 m dla budynku i 25 m dla wiaty, wysokości budynku i wiaty nie przekraczającej 6 m. Przy tej ostatniej wartości skarżący zarzucił, że organ nie opisał wysokości budynków uwzględnionych w analizie, jednocześnie skarżący nie zaprzeczył, aby ustalenie o występowaniu w obszarze obiektów dwukondygnacyjnych było sprzeczne z prawdą. Skarżący poza zaakcentowaniem, że ustalone wartości wykraczają poza średnią, nie podał żadnych okoliczności, które uzasadniałyby uznanie przyjętych wyżej parametrów za niedopuszczalne. Teren inwestycji ma 3436 m2 i swobodnie pomieści planowany budynek handlowo-socjalny oraz wiatę o podanych parametrach. Zgodzić należy się z Kolegium, że skoro w najbliższym otoczeniu istnieje działka o wskaźniku powierzchni zabudowy 20%, to przyjęta wartość 18 % nie naruszy ładu przestrzennego. Sąd nie znajduje podstaw, aby negować przyjęte ustalenia, które dały podstawę do przyjęcia wartości wnioskowanych przez inwestora w wymienionym zakresie.

Skarżący w skardze przyznał, że autor analizy posiadał uprawnienia do jej sporządzenia. Kolegium załączyło do akt kopię dyplomu potwierdzającego posiadanie przez autora analizy wymaganego wykształcenia. Skarżący zarzucił natomiast naruszenie przepisów przez sporządzenie projektu decyzji przez autora analizy, tzn. przez tę samą osobę. Zarzut ten nie jest zasadny. Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Projekt decyzji uwzględnia wyniki analizy

i może być sporządzony przez tę samą osobę specjalizującą się w tej dziedzinie. Oceny zaś projektu decyzji i analizy pod względem formalnoprawnym dokonuje właściwy organ administracji publicznej i wydaje akt administracyjny w ostatecznym kształcie, który dopiero po podpisaniu i doręczeniu stronom wchodzi do obrotu prawnego i wiąże w sprawie.

Niezależnie od powyższego, zasadny jest zarzut skargi dotyczący braku ustalenia miejsc postojowych. Prawdą jest, że żadne przepisy nie określają zasad ustalania ilości stanowisk parkingowych w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, oraz m.in. minimalną liczbę i sposób realizacji miejsc do parkowania. Ta sama zasada powinna obowiązywać przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż jest ona wydawana w przypadku braku planu miejscowego i spełnia podobną rolę. Braku wyraźnego wyartykułowania tej zasady w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy nie można uznać za celowy zabieg ustawodawcy. Mimo braku wyraźnego unormowania na ten temat, w orzecznictwie przyjmowano spójnie, że ustalenie wymaganej ilości miejsc postojowych dla inwestycji jest powinnością organu ustalającego warunki zabudowy. Powoływana w toku postępowania administracyjnego przez inwestora zmiana art. 61 ust. 7 u.p.z.p. (wprowadzona nowelą

z 7 lipca 2023 r. - Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie z dniem 24 września 2023 r., potwierdza tylko konieczność określenia w decyzji o warunkach zabudowy minimalnej liczby miejsc do parkowania, który to wymóg już wcześniej był wywodzony

z art. 54 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Stanowisko powyższe potwierdza też treść § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz..1225) , z którego wynika, że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Stosownie do § 18 ust. 2 tego rozporządzenia liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk,

z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z unormowań tych wynika, że w decyzji

o warunkach zabudowy należy dokonać przedmiotowych ustaleń i że są one wiążące na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Zauważyć też trzeba, że złożony przez inwestora urzędowy formularz wniosku wymagał określenia ilości miejsc postojowych

w związku z realizacją inwestycji, co też wskazuje, że kwestia ta jest rozstrzygana

w decyzji o warunkach zabudowy. W powołanym przez Kolegium wyroku NSA z 11 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2012/16, publ. w CBOSA, wyjaśniono wyraźnie, że z art. 54 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. należy wyprowadzić wniosek, że jeżeli organ administracji stwierdzi potrzebę zapewnienia przez inwestora na terenie planowanej inwestycji stanowisk postojowych lub parkingu, to powinien określić precyzyjnie warunki decyzji poprzez wskazanie stosownych wskaźników, posługując się określonym współczynnikiem np. liczby miejsc postojowych odnoszonych do powierzchni zabudowy usługowej lub mieszkalnej. Przy czym podkreśla się, że określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dokonywane jest na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok z 18 czerwca 2014 r. II OSK 128/13, 8 października 2015 r. II OSK 346/14). Oznacza to tyle, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne precyzyjne określenie ilości potrzebnych miejsc postojowych. Ustalenia czynione na etapie ustalania warunków zabudowy, dotyczące wymaganej ilości miejsc postojowych, muszą uwzględniać cel decyzji o warunkach zabudowy, która określa parametry nowej zabudowy przy uwzględnieniu rozwiązań już istniejących na sąsiednich działkach. NSA zastrzegł w cytowanym wyroku, że określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymogów w zakresie wskaźników lub minimalnej liczby miejsc parkingowych odnosić należy głównie do całkowicie nowych inwestycji, z uwzględnieniem charakteru planowanego obiektu oraz terenu przewidzianego do zabudowy. NSA wyjaśnił też, że istotą obowiązujących regulacji jest doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach), jak również parkingów urządzonych dla sąsiednich nieruchomości (por. wyrok NSA z 14 listopada 2007 r. II OSK 1498/06, wyrok WSA z 7 listopada 2012 r. II SA/Ke 593/12). Z decyzji ustalającej warunki zabudowy powinno wynikać, że przyjęte uwarunkowania w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanego obiektu zapewniają miejsca postojowe w sposób realny, trwały i adekwatny do charakteru danej inwestycji. Powyższe stanowisko jest tożsame ze stanowiskiem NSA zajętym w wyroku z 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 379/18, publ. w CBOSA, który powoływał w toku postępowania administracyjnego inwestor. W wyroku tym NSA również opowiedział się za koniecznością określenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy wskaźników wymagających zapewnienie przez inwestora na terenie planowanej inwestycji potrzebnych stanowisk postojowych lub parkingu.

Zgodzić należy się też ze skarżącym, że przeprowadzona analiza nie daje podstaw dla ustalonej wysokości pylonu reklamowego. Jest to obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane, i chociaż nie jest obiektem kubaturowym, to jego wysokość nie może być dowolna i dominować nad otoczeniem. Nie można usprawiedliwiać przyjętej wysokości pylonu przepisem zakazującym budowy obiektów budowlanych ponad 32 m.n.p.m. w związku z funkcjonowaniem lotniska. Takie rozumowanie pomija wytyczne jakie składają się na rozumienie ładu przestrzennego. W myśl art. 2 pkt 1 u.p.z.p. ład przestrzenny wymaga takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W ocenie Sądu nie przedstawiono żadnych racjonalnych okoliczności, które uzasadniałyby dopuszczenie pylonu reklamowego o wysokości pięciokrotnie przewyższającej istniejącą na obszarze analizowanym zabudowę. Zauważyć też można, że na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. rada gminy może ustalić w formie uchwały, która stanowi akt prawa miejscowego, zasady i warunki sytuowania m.in. tablic reklamowych

i urządzeń reklamowych, w tym ich gabaryty. W niniejszej sprawie nie wskazano, aby taka uchwała została przyjęta. Niemniej jednak wskazany przepis uzasadnia wypracowanie

i przestrzeganie w zakresie sytuowania reklam zasad obowiązujących w równym stopniu wszystkie podmioty na terenie gminy, w celu zapewnienia porządku i estetyki otoczenia.

Zastrzeżenia Sądu budzi też ustalenie dotyczące nachylenia połaci dachowych.

W decyzji organu I instancji ustalono: "dachy płaskie lub o niewielkim kącie nachylenia połaci". Określenie takie jest zbyt ogólnikowe i nie daje podstaw do ustalenia, jaki kąt nachylenia dachu został dopuszczony. Inwestor wnioskował o nachylenie od 0 do 5 stopni. W wyroku z 6 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 72/21 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że możliwe jest określenie w decyzji parametrów nowej zabudowy przy użyciu sformułowań m.in. takich jak: "minimalnie - maksymalnie", "od - do". Zwykle bowiem w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne tak precyzyjne określenie poszczególnych parametrów zabudowy, gdyż to

w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę dochodzi do ostatecznego i dokładnego ustalenia wymiarów projektowanego obiektu budowlanego. Jednocześnie określenie wielkości danego parametru przez oznaczenie tzw. "widełek" powinno być na tyle precyzyjne, że wiąże organ architektoniczno-budowlany na dalszym etapie procesu inwestycyjnego (por. wyroki NSA z: 17 maja 2021 r. II OSK 2316/18, 9 stycznia 2019 r. II OSK 379/18, 18 stycznia 2017 r. II OSK 1069/15, 21 października 2016 r. II OSK 91/15, 13 października 2021 r. II OSK 2914/18, publ. CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Rozstrzygając sprawę ponownie, organy orzekające zastosują się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej i opłatę od udzielonego pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).