Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1111/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 66 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2285/21 w sprawie ze skargi Zarządu Powiatu [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2021 r., znak DON.7100.102.2021.WEJ w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2285/21, oddalił skargę Zarządu Powiatu [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2021 r., znak: DON.7100.102.2021.WEJ, w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 21 sierpnia 2020 r., uzupełnionym pismem z dnia 16 września 2020 r., [...] S.A. z siedzibą w W., [...] (Spółka) poinformowała Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) o nieodpowiednim stanie technicznym obiektów budowlanych usytuowanych nad linią kolejową nr 4 G.-Z., które w ocenie Spółki stwarzają realne zagrożenie dla prowadzenia ruchu pociągów na linii kolejowej nr 4 oraz zwróciła się z wnioskiem o przeprowadzenie przez organ kontroli stanu technicznego m.in. wiaduktu drogowego, usytuowanego na działkach o nr ewid. [...] obręb [...], gm. [...], pow. [...], w km. 42,168 linii kolejowej nr 4 (w miejscowości P.), w ciągu drogi powiatowej [...] B.-K.

Kontrola ww. wiaduktu drogowego została przeprowadzona w dniu 9 marca 2021 r. przez upoważnionych pracowników WINB. W trakcie oględzin stwierdzono, że stan obiektu wskazuje na zużycie i brak przeprowadzanych remontów.

WINB decyzją z dnia 13 kwietnia 2021 r., nr 18/I/2021, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej: "Pr. bud."), nakazał Zarządowi Powiatu [...], w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym przedmiotowego wiaduktu drogowego, poprzez: 1) uzupełnienie ubytków otuliny betonowej na powierzchniach gzymsów, ławy podłożyskowej, konstrukcji belek strunobetonowych, filarach, narożniku przyczółka oraz w miejscach dylatacji; 2) uzupełnienie ubytków otuliny betonowej na odsłoniętych końcówkach belek stalowych zatopionych w oczepie; 2) oczyszczenie i konserwację łożysk; 4) naprawienie zaprawami typu PCC wszystkich bocznych powierzchni belek prefabrykowanych, filarów i przyczółków z piaskowaniem i zabezpieczeniem antykorozyjnym odsłoniętego zbrojenia; 5) naprawienie dylatacji poprzecznych w konstrukcjach nośnych; 6) naprawienie izolacji przeciwwilgociowej na konstrukcjach nośnych; 7) zabezpieczenie antykorozyjne wszystkich powierzchni betonowych elementów konstrukcyjnych wiaduktu; 8) uszynienie elementów wiaduktu przewodzących prąd elektryczny - właściwe działanie urządzenia ochronnego potwierdzić pomiarem; 9) wymianę lub naprawę poprzez oczyszczenie z korozji barieroporęczy i osłon przeciwporażeniowych (przykładowo przez piaskowanie) i ich zabezpieczenie przed dalszą korozją poprzez malowanie (w tym środkami antykorozyjnymi i nawierzchniowymi); 10) uzupełnienie ubytków gruntu w skarpach nasypu przy podporach skrajnych.

W uzasadnieniu decyzji WINB wskazał, że przedmiotowy wiadukt drogowy służy do przeprowadzenia ruchu kołowego nad linią kolejową w ciągu drogi powiatowej [...], w miejscowości P., której przebieg został ustalony na podstawie uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia 17 maja 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg powiatowych. Przebiegająca po wiadukcie droga jest drogą o nawierzchni asfaltowej z wydzielonym po obu stronach chodnikiem. Podkreślił, że Zarząd Powiatu w R., pomimo braku dokumentów wskazujących na własność lub zarząd na wyżej wymienionym obiekcie mostowym, przeprowadza kontrole okresowe wynikające z przepisów art. 62 Pr.bud., prowadzi również książkę obiektu mostowego założoną w dniu 5 listopada 2009 r. W trakcie kontroli Zarząd Powiatu [...] przedstawił protokół z przeglądu podstawowego obiektu inżynierskiego nr 12/2019, wykonywanego co najmniej raz w roku, jak również protokół z przeglądu rozszerzonego obiektu inżynierskiego nr 12/2020, wykonywanego raz na 5 lat, przeprowadzonego w dniu 26 czerwca 2020 r. WINB uznał, że obowiązki właściwego utrzymania przedmiotowego wiaduktu dotyczą zarządcy drogi powiatowej, a tym samym podmiotem zobowiązanym do utrzymywania przedmiotowego wiaduktu w należytym stanie technicznym jest Zarząd Powiatu [...]. Organ powołał się na art. 3 pkt 3 i pkt 3a Pr.bud. oraz art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej "u.d.p."), wskazując, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z dwoma obiektami budowlanymi (wiaduktem drogowym i drogą) usytuowanymi jeden na drugim na tej samej nieruchomości gruntowej. Podkreślił, że leżący w ciągu drogi publicznej obiekt inżynierski (wiadukt) jest funkcjonalnie związany z tą drogą i stanowią razem całość techniczno-użytkową. Zgodnie z art. 20 pkt 4 u.d.p. do zarządcy drogi należy w szczególności: utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 (wiaty przystankowe lub inne urządzenia służące do obsługi podróżnych). Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi w ciągu której wiadukt jest położony. Zdaniem WINB adresata decyzji w przedmiotowej sprawie nie można ustalić na podstawie przepisu art. 28 u.d.p., bowiem przepis art. 28 ust. 1 dotyczy budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony wyłącznie skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi w poziomie szyn, natomiast przepis art. 28 ust. 2 pkt 1 tej ustawy nakłada na zarząd kolei obowiązek jedynie konserwacji znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych. Pojęcie konserwacji nie zostało zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane tym samym aktualna jest teza, że adresatami decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie art. 66 Pr.bud. mogą być tylko te podmioty, na które zostały nałożone obowiązki wynikające z art. 61 tej ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Zarząd Powiatu [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) powołaną na wstępie decyzją z dnia 2 września 2021 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał, iż z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów i ogólnodostępnych map wynika, że wiadukt drogowy jest zlokalizowany na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...], P., będącej własnością Skarbu Państwa, w zarządzie: "Zarząd Powiatu [...]". Oznaczenie użytków "dr" - droga. Z powyższego i z zasady superficies solo cedit wynika, że przedmiotowy wiadukt jest własnością Skarbu Państwa, w zarządzie Powiatu [...]. Pokreślił także, że bezspornym jest, że na ww. działce nr [...], pod przedmiotowym wiaduktem drogowym, zlokalizowana jest linia kolejowa nr 4 [...] G.-Z., wobec czego jest ona obszarem kolejowym. GINB stwierdził, że wiadukt drogowy jest elementem drogi, co rozstrzyga o podmiocie odpowiedzialnym za jego utrzymanie i wyklucza spółki kolejowe z odpowiedzialności za jego utrzymanie, pomijając konserwację znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi - art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że obiekt budowlany - wiadukt drogowy znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym wówczas, kiedy z uwagi na jego zużycie eksploatacyjne zachodzi zagrożenie bezpieczeństwa lub niezgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym np. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. nr 63, poz. 735 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie ws. obiektów drogowych"), czy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.). GINB odwołał się do przepisów § 98 ust. 1, § 99 ust. 2, § 136 ust. 1 i ust. 2, § 159, § 187 ust. 1, § 207 ust. 2 rozporządzenia ws. obiektów drogowych oraz stwierdził zasadność nałożonych decyzją organu I instancji obowiązków. Podkreślił także, że w słusznym interesie strony leży wykonanie nakazanych robót bez zbędnej zwłoki w celu ochrony wiaduktu przed dalszym niszczeniem, a nie dalsze przedłużanie terminu, zwłaszcza, że o nieodpowiednim stanie technicznym obiektu strona skarżąca posiada wiedzę z protokołu z przeglądu podstawowego obiektu mostowego i powinna podjąć wszelkie kroki w celu skompletowania materiałów niezbędnych do uzyskania wymaganych prawem zgód oraz wyłonienia wykonawcy robót.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Zarząd Powiatu [...], który na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2021 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyżej wyrokiem oddalił skargę.

Sąd I instancji podzielił stanowisko GINB, zarówno w kwestii celowości nałożenia obowiązków przez pryzmat przywołanych przez organ odwoławczy przepisów rozporządzenia ws. obiektów drogowych, jak i podmiotu zobowiązanego do ich realizacji. Zauważył, że nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego wiaduktu drogowego ustalony został na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 9 marca 2021 r., protokołów kontroli okresowych obiektu oraz dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie inspekcji terenowej wiaduktu w dniu 27 lipca 2021 r. Sąd ocenił, że stwierdzony przez WINB stan wiaduktu drogowego uzasadniał nałożenie obowiązków z art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Ze względu zaś na fakt, że przedmiotowy obiekt nie jest związany z funkcjonowaniem linii kolejowej, organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, że za jego utrzymanie odpowiedzialny jest zarządca drogi, w ciągu której wiadukt jest położony, a nieodpowiedni stan techniczny wiaduktu, w tym także stan jego dolnej części, spowodowany jest okolicznością, że wody opadowe nie są prawidłowo odprowadzane, przez popękaną nawierzchnię jezdni i izolację oraz dylatacje przenikają do elementów konstrukcji, co powoduje "korodowanie i zagrzybienie" żelbetowych elementów konstrukcyjnych wiaduktu. Sąd stwierdził, że z przepisu art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. wynika, że odpowiedzialność zarządu kolei jest ograniczona wyłącznie do czynności konserwacyjnych. Tymczasem robót określonych w decyzji WINB nie da się zakwalifikować jako robót konserwacyjnych, gdyż celem ich wykonania nie jest jedynie zachowanie wiaduktu w niezmienionym stanie, lecz przeprowadzenie robót odtworzeniowych (remontowych).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Zarząd Powiatu [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a."), naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 3 pkt 8 Pr. bud., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż uzupełnienie ubytków otuliny betonowej na powierzchniach konstrukcji belek strunobetonowych oraz w miejscach dylatacji (pkt 1 decyzji organu I instancji), uzupełnienie ubytków otuliny betonowej na odsłoniętych końcówkach belek stalowych zatopionych w oczepie (pkt 2 decyzji organu I instancji), oczyszczenie i konserwacja łożysk (pkt 3 decyzji organu I instancji), naprawienie zaprawami typu PCC wszystkich bocznych powierzchni belek prefabrykowanych, filarów i przyczółków z piaskowaniem i zabezpieczeniem antykorozyjnym odsłoniętego zbrojenia (pkt 4 decyzji organu I instancji), zabezpieczenie antykorozyjne powierzchni betonowych elementów konstrukcyjnych znajdujących się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego (część pkt 7 decyzji organu I instancji), uzupełnienie ubytków gruntu w skarpach nasypu przy podporach skrajnych (pkt 10 decyzji organu I instancji) nie stanowią czynności konserwacyjnych, pomimo iż z definicji remontu wynika, iż prace te nie mogą zostać zakwalifikowane jako remont, a należy je sklasyfikować jako prace konserwacyjne, a co przesądza o niewłaściwym adresacie decyzji w tym zakresie;

2) art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 61 Pr. bud. w zw. z art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i skierowanie części decyzji do niewłaściwego adresata (do zarządcy drogi, zamiast do zarządu kolei, pominięcie przy tym właściciela obiektu), co wynikało z błędnej klasyfikacji wskazanych do wykonania prac jako prac remontowych, zamiast prac konserwacyjnych;

3) art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 61 Pr. bud. w zw. z art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepisy te nie mogą zobowiązywać ich adresata do wykonania prac konserwacyjnych, tj. przyjęcie, iż wykonania obowiązków z art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. nałożonych na zarząd kolei nie można wyegzekwować na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. oraz że zarząd kolei nie może być adresatem obowiązków nałożonych w trybie powołanego przepisu;

4) art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i określenie terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, uniemożliwiającego wykonanie tego obowiązku zgodnie z decyzją, z pominięciem procedur związanych z udzielaniem zamówień publicznych przez Powiat [...] oraz z pominięciem, iż przedmiotowy wiadukt znajduje się nad czynną linią kolejową, a w związku z tym wykonanie prac nałożonych decyzją będzie uzależnione od wyłączenia z ruchu linii kolejowej przez zarząd kolei;

5) art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 61 Pr. bud. w zw. z art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż właściciel obiektu budowlanego nie jest podmiotem odpowiedzialnym za stan techniczny i utrzymanie wybudowanego obiektu, pomimo iż z literalnej wykładni tego przepisu wyraźnie wynika, iż to właściciel lub zarządca obiektu jest zobowiązany do jego utrzymania we właściwym stanie;

6) art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 61 Pr. bud., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż kwestia wypełniania przez zarządcę kolei obowiązku konserwacji znajdującego się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji przedmiotowego wiaduktu drogowego łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi nie ma wpływu na wybór adresata obowiązku, natomiast potwierdza, że spółki kolejowe dla tak usytuowanego wiaduktu jedynie konserwują skrajnię kolejową, a nie ja naprawiają, podczas gdy nałożenie na stronę obowiązków z art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. jest ściśle powiązane z wypełnianiem przez stronę jej obowiązków ustawowych w zakresie utrzymania obiektu we właściwym stanie;

7) art. 66 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd, iż podstawą materialnoprawną decyzji WINB i GINB był przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., tj. zagrożenie obiektu budowlanego dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska oraz przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., tj. uznanie, iż obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, podczas gdy podstawą materialnoprawną decyzji organu I i II instancji był wyłącznie przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.;

8) art. 4 pkt 2, 12 i 13 u.d.p. w zw. z art. 3 pkt 1, 3 i 3a Pr. bud., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż droga oraz drogowy obiekt inżynierski (wiadukt) stanowią jeden obiekt budowlany, pomimo iż są to dwa obiekty budowlane, a związku z tym niewłaściwe przyjęcie, iż jako obiekt liniowy nie może być podzielony na odcinki, nawet wówczas kiedy właścicielem, czy też użytkownikiem wieczystym gruntu, na którym wiadukt jest zlokalizowany, jest inny podmiot, niż ten który zarządza drogą;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, zwana dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a., ponieważ organy orzekające w sposób niewyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wbrew ciążącemu na organach na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonały dowolnej oceny materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowało skierowaniem decyzji do niewłaściwego podmiotu;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a mimo to orzeczenie o oddaleniu skargi, co miało wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowało skierowaniem decyzji do niewłaściwego podmiotu oraz sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie ze stanem rzeczywistym (przyjęcie, iż właścicielem gruntu, na którym zlokalizowany jest wiadukt i zarządcą drogi jest ten sam podmiot - Zarząd Powiatu [...], pomimo iż z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż właścicielem gruntu jest Skarb Państwa) i prawnym (nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, iż podstawą materialnoprawną decyzji WINB był przepis art. 66 ust. 1 pkt 1) i pkt 3 Pr. bud. podczas gdy podstawą prawną wydania decyzji przez organ I i II instancji był wyłącznie przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.), co miało wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowało skierowaniem decyzji do niewłaściwego podmiotu - zarządcy drogi, zamiast właściciela gruntu lub zarządu kolei;

3) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a., art. 81 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a., ponieważ organ II instancji po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego o wypis z rejestru gruntu, dane z geoportalu Województwa Łódzkiego oraz dokumentację fotograficzną obiektu nie powiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się, co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a co miało wpływ na wynik sprawy bowiem uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się w zakresie uzupełnionego materiału dowodowego i pozbawiało ją możliwości czynnego udziału w sprawie, w tym zwłaszcza materiału wskazującego na właściciela obiektu budowlanego, a kwestia ta ma decydujące znaczenie w sprawie, bowiem dotyczy możliwego kręgu adresatów zaskarżonych decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi, jak również o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnianych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Przede wszystkim za pomocą zarzutów skargi kasacyjnej, jak i jej argumentacji nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który stwierdził, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji prawidłowo skierował nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym wiaduktu drogowego do Zarządu Powiatu [...] jako zarządcy tego obiektu budowlanego. Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że przedmiotowy wiadukt drogowy służy przeprowadzeniu ruchu kołowego nad linią kolejową w ciągu drogi powiatowej i zlokalizowany jest w obrębie działki będącej własnością Skarbu Państwa, ale oddanej w zarząd Powiatu [...]. Przyjmując zatem, że zarządcy nieruchomości przysługują uprawnienia właścicielskie zmierzające do utrzymania nieruchomości we właściwym stanie technicznym, nakaz prawidłowo został skierowany do Zarządu Powiatu [...]. Brak było natomiast podstaw do rozważania możliwości nałożenia obowiązku doprowadzenia wiaduktu drogowego do właściwego stanu technicznego na inny podmiot niż wskazany w zaskarżonej decyzji. Skoro organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązki z art. 66 ust. 1 Pr. bud. z uwzględnieniem właściciela lub zarządcy nieruchomości, o których mowa w art. 61 Pr. bud., to należy przyjąć, że jest on uprawniony do wyboru podmiotu wg swego uznania. Zaś fakt wyboru adresata decyzji oparty na uprawnieniu wynikającym z art. 61 Pr. bud. nie może stanowić zarzutu kwestionującego legalność wydanej decyzji (por. wyrok NSA z 23 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1413/09, LEX nr 1613241).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy dokonał także prawidłowej kwalifikacji prac nałożonych zaskarżoną decyzją uznając, że nie stanowią one konserwacji, o której mowa w art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p., do zarządów kolei należy konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Wprawdzie pojęcie konserwacji nie doczekało się dotychczas definicji ustawowej. Nie ma jej zarówno w ustawie o drogach publicznych, jak również w przepisach ustawy o transporcie kolejowym i ustawie Prawo budowlane. To jednak rozumienia tego pojęcia należy dokonać poprzez odwołanie się do definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 Pr. bud. Słusznie przyjmuje się zatem, że konserwacja to bieżąca działalność danego podmiotu zmierzająca do zachowania substancji określonego przedmiotu w niezmienionym stanie, przez co zapobiega się jego degradacji. Wykładnia taka jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji, odpowiada definicji słownikowej (Słownika Języka Polskiego Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006), gdzie konserwacja, to "zabiegi mające na celu utrzymanie czegoś w dobrym stanie". Zgodnie z zasadą pierwszeństwa wykładni literalnej nad systemową czy funkcjonalną należało poprzestać na potocznym rozumieniu tego terminu. Zasadniczą cechą odróżniającą konserwację od remontu jest cel jaki przyświeca działaniom podejmowanym w ramach tych czynności. Celem konserwacji jest zabezpieczenie dotychczasowego stanu przedmiotu przed utratą jego cech i właściwości aby nie dopuścić do jego degradacji. Natomiast remont to działanie obliczone na odtworzenie części lub całości przedmiotu do jego stanu pierwotnego, bowiem utracił on swoje dotychczasowe właściwości. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że warunkiem koniecznym przy kwalifikowaniu robót budowlanych jako remontu jest dążenie do odtworzenia stanu pierwotnego (czyli odtworzenia czegoś, co kiedyś było, ale czego nie ma w chwili rozpoczęcia remontu).

Art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. ma zastosowanie jeśli ustalenia organów wskazują, że obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Oznacza to, że stan techniczny obiektu wymaga naprawy poprzez podjęcie czynności, które doprowadzą do odzyskania obecnie utraconych pierwotnych cech i właściwości. Nie znajduje zatem zastosowania kiedy obiekt nie utracił jeszcze swoich właściwości a wymaga jedynie konserwacji czyli zabezpieczenia jego właściwości przed degradacją. Przepis art. 66 Pr. bud. w żaden sposób nie odnosi się do konieczności zachowania obiektu w niezmienionym (nieodpowiednim) stanie technicznym i na jego mocy nie jest możliwe nałożenie obowiązku wykonania robót związanych z konserwacją obiektu. Przeciwnie - chodzi o odtworzenie poprzedniego stanu technicznego, a nie jedynie utrzymanie dotychczasowego stanu, zaś nakazy w nim określone mogą dotyczyć wyłącznie usunięcia nieprawidłowości, o których mowa w ust. 1 pkt 1 - 4 tego przepisu, w tym wykonania robót naprawczych, mających cechy co najmniej remontu, a nie tylko konserwacji obiektu. Zatem GINB wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. uznał, że konieczne do wykonania prace budowlane służą odtworzeniu stanu technicznego wiaduktu a nie jego konserwacji. Konserwacja nie doprowadziłaby bowiem do przywrócenia odpowiedniego stanu technicznego i usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wobec tego uznać należy, że organy decydując się na zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. przesądziły o charakterze koniecznych do wykonania prac czyli remontu. Tylko remont polegający na wymienionych w tej decyzji działaniach może doprowadzić do przywrócenia właściwego stanu technicznego wiaduktu, czego nie osiągnięto by gdyby chodziło jedynie o konserwację.

Z powyższego wynika, że art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p., który stanowi, że do zarządów kolei należy również konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi, nie miał zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy on wyłącznie konserwacji dolnej części wiaduktów, a nie jego remontu. Nie sposób bowiem mówić o konserwacji kiedy podstawą nałożenia obowiązków jest art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.

W tej sytuacji ustalenie przez organy nadzoru budowlanego nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu, co w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, obligowało te organy do nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na zarządcę drogi powiatowej, w skład której wchodzi również wiadukt, poprzez wykonanie określonych prac remontowych zmierzających do odtworzenia, oraz przywrócenia właściwego stanu technicznego wiaduktu, z oznaczeniem terminu ich wykonania.

Nie można jednocześnie zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że wyznaczony w decyzji termin na wykonanie robót objętych nakazem uniemożliwia ich wykonanie. Dokonując oceny powyższego zarzutu wskazać należy, że organ nadzoru budowlanego nakładając na określony podmiot obowiązki, będące następstwem stwierdzonych w podlegającym kontroli obiekcie budowlanym nieprawidłowości świadczących, że jest on w nieodpowiednim stanie technicznym zobligowany jest nakazać w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, o tyle w zakresie ustalonego terminu wykonania nałożonych obowiązków ma charakter uznaniowy i co do zasady istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków na podstawie art. 155 k.p.a. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie się podkreśla, że winien to być termin odpowiedni wynikający z okoliczności sprawy. Winien to być termin realny. O ile w tym zakresie należy podzielić stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej to jednak należy podkreślić, iż pod pojęciem termin odpowiedni czy też realny, należy rozumieć nie tylko usprawiedliwiony interes strony na który powołuje się skarżący kasacyjnie, ale także interes społeczny. Nie sposób uznać, aby przedłużanie istnienia nienależytego stanu technicznego wiaduktu było zgodne z interesem społecznym. Nadto interes strony skarżącej przemawia za jak najszybszym usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości nie tylko jako podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym, ale także ponoszącego pełną odpowiedzialność za zdarzenia będące następstwem nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu. Interes społeczny przejawia się nie tylko w bezpieczeństwie samych użytkowników przedmiotowego obiektu budowlanego, ale także osób znajdujących się w jego otoczeniu. Niewątpliwie zbyt długie utrzymywanie obiektu w nieodpowiednim stanie technicznym nie realizuje tak pojętego interesu społecznego. Nadto należy zauważyć, że organ nadzoru budowlanego wyznaczając termin w wymiarze 1 roku i dwóch miesięcy na wykonanie nałożonego obowiązku uwzględnił ograniczenia wynikające z warunków atmosferycznych, technologii wykonania, rozległości obowiązku, jak również czas niezbędny w procesie budowlanym oraz konieczność wykonania robót w trybie przetargowym, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Z kolei wskazywana przez skarżącego kasacyjnie, jako podstawa do uchylenia zaskarżonych decyzji oraz wyroku Sądu I instancji, konieczność dokonania przez organy ustaleń stanu faktycznego, nie wystąpiła. Rozróżnienie wśród nałożonych w decyzjach obowiązków prac polegających na konserwacji i tych kwalifikowanych jako remont było niecelowe, bowiem wszystkie wskazane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. obowiązki uznać należało za remont nie zaś za konserwację. Tylko gruntowny remont wiaduktu, poprzez wykonanie wskazanych w decyzjach prac budowlanych, może doprowadzić do uzyskania właściwego stanu technicznego tego obiektu. Konserwacja odpowiadająca wskazanym pracom nie mogłaby doprowadzić do przywrócenia oczekiwanego stanu technicznego wiaduktu.

Skoro nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie to ustalony przez organy stan faktyczny uznać należało za prawidłowy. Wobec czego niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. polegający na przyjęciu, że stan faktyczny sprawy może odpowiadać treści tego przepisu. Jak już wcześniej wskazano ten przepis z racji charakteru prac remontowych a nie konserwacyjnych nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

W tym stanie sprawy nie budzi wątpliwości, że organem zobowiązanym do naprawy wiaduktu jest Zarząd Powiatu [...], bowiem za utrzymanie wiaduktu drogowego (wchodzącego w skład drogi powiatowej), który służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb transportowych przekraczających granice jednej gminy, związanych z przemieszczaniem się ruchu kołowego nad torami kolejowymi oraz nie jest powiązany z jakimkolwiek obiektem kolejowym, odpowiedzialny jest zarząd powiatu jako zarządca drogi powiatowej.

Jako bezprzedmiotowe uznać należało rozważania skargi kasacyjnej w zakresie możliwości dzielenia obiektów liniowych jakim niewątpliwie jest droga na odcinki, w sytuacji gdy pojęcie drogi obejmuje nie tylko drogę jako budowlę, lecz także wszelkie obiekty inżynierskie, urządzenia i instalacje, które stanowią całość techniczno-użytkową. Stąd na zarządcy drogi spoczywa obowiązek utrzymanie jej w odpowiednim stanie technicznym.

Bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku pozostaje błędne powołanie w treści uzasadnienia art. 61 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. jako podstawy wydania zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy w całym uzasadnieniu wielokrotnie Sąd I instancji wskazywał prawidłową podstawą prawną zaskarżonej decyzji tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.

Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. polegający na niezawiadomieniu przez organ odwoławczy strony o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów. Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest dowiedzenie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący powinien wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Oznacza to, że w sytuacji, gdy argumenty skarżącego kasacyjnie nie wskazują na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy i mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to brak udziału strony w toku czynności wyjaśniających, nie mógł stanowić skutecznej podstawy zarzutu naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, że w przypadku zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, organ ten mógłby wydać odmienne rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2435/21, LEX nr 3509151).

Za całkowicie nieuzasadniony należy uznać także zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym ponieważ strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.