Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 225/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Świadczenie socjalne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 27 stycznia 2023 r. nr SKO/RŚ-423/830/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z. M. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: SKO, organ odwoławczy) z dnia 27 stycznia 2023 r. nr SKO/RŚ-423/830/2022 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Grębocice (dalej: Wójt, organ pierwszej instancji) z dnia 29 listopada 2022 r. nr GOPS/453ŚP/OPŚ/000029/22 o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca w dniu 18 marca 2022 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – S. T. (ur. [...] r.). Do wniosku dołączyła decyzję Wójta z dnia 15 listopada 2021 r. o przyznaniu jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2021 r. Jednocześnie oświadczyła, że rezygnuje z tego prawa i wnosi o uchylenie ww. decyzji ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne.- tj. na dzień 28 lutego 2022 r. Dołączyła też kopię orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 12 lutego 2020 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji powstałej od 1 stycznia 2020 r. w związku ze stanem narządu ruchu.

W dniu 4 kwietnia 2022 r. przeprowadzony został wywiad środowiskowy.

Decyzją z 19 kwietnia 2022 r. Wójt odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) jako powód odmowy wskazując: niepełnosprawność powstała po ukończeniu 25 roku życia. Wyjaśnił, że wskazany przepis jest nadal obowiązującym przepisem, mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 stwierdzającego niezgodność tego przepisu z Konstytucją RP w określonym zakresie. Wskazał ponadto, że niezdolność matki skarżącej do samodzielnej egzystencji powstała w dniu 1 stycznia 2020 r. i ze względu na zbieg uprawnień do świadczeń (art. 27 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.) skarżącej przysługuje jedno wybrane świadczenie, przy czym skarżąca nie zrzekła się jednoznacznie z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

SKO - w wyniku rozpoznania odwołania – decyzję tę uchyliło w całości decyzją z dnia 20 czerwca 2022 r. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia z powodu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i braków w materiale dowodowym, co nakazało uzupełnić

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w tym w zakresie postepowania dowodowego, decyzją z 29 listopada 2022 r. wydaną m.in. art. 1, art. 2 pkt 2, art. 17 i art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022, poz. 615 ze zm.; dalej: u.ś.r.) Wójt odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. z tytułu opieki nad matka skarżącej. Ustalił, że niezdolność do samodzielnej egzystencji matki skarżącej (rok urodzenia 1953) istnieje od 1 stycznia 2020 r. (w 57 roku życia) na stałe, co skutkuje brakiem spełnienia kryterium z art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. uprawniającym do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto ustalił, że matka skarżącej jest wdową, ma zdiagnozowaną przewlekła niewydolność nerek, stany zapalne nerek, cukrzycę typu 2, nadciśnienie, zmiany zwyrodnieniowe stawów, przepuklinę. Wymaga pomocy przy wstawaniu, w domu porusza się przy pomocy kul łokciowych i wymaga asekuracji, a na zewnątrz – na wózku inwalidzkim. Niemożliwie jest, by samodzielnie wykonywała czynności dnia codziennego. Pomoc skarżącej dotyczy przygotowywania posiłków, sprzątania, prania, robienia zakupów, regulowania wydatków mieszkaniowych, załatwiania spraw urzędowych, wsparcia procesu leczenia poprzez kontakt z lekarzami , kupowania i podawania leków, pomiarów ciśnienia i poziomu cukru oraz wykonywania czynności higienicznych. Wójt przedstawił ustalony w toku postępowania dzienny harmonogram czynności opiekuńczych. Ustalił też, że skarżąca była zatrudniona w okresie od 1 września 2014 r. do 3 lipca 2018 r., wobec czego brak jest bezpośredniego związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Wójt wskazał ponadto, że z zebranych w sprawie dowodów (przesłuchanie świadków) wynika, że żadne z rodzeństwa skarżącej nie jest w stanie sprawować opieki nad matką. Wyjaśnił, że dokumentacja medyczna przedstawiona w toku postępowania nie potwierdziła stanu zdrowia oraz wynikających z tego ograniczeń w funkcjonowaniu matki skarżącej i wątpliwe jest, czy sprawowana przez skarżącą opieka jest na tyle absorbująca, że uniemożliwia jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.

W odwołaniu skarżąca – powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (TK) K 38/13 – zakwestionowała zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. Ponadto, wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, przedstawiła odmienne rozumienie związku pomiędzy rezygnacją oraz niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawną. Argumentowała, że stan zdrowia matki wymaga permanentnej opieki skarżącej.

Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta. W uzasadnieniu opisało ustalenia dotychczasowe uzupełnione dowodami przeprowadzonymi w ponownym postępowaniu przez organ pierwszej instancji oraz przedstawionymi przez skarżącą. Uznał, że harmonogram czynności opiekuńczych z rozpisaniem na godziny polega raczej na udzielaniu pomocy i wsparcia osobie, której choroby mogą utrudniać, lecz nie uniemożliwiać samodzielnego funkcjonowania. Pomoc ta nie wiąże się z czynnościami, których osoba niepełnosprawna sama nie byłaby w stanie wykonać. Czynności takie jak pomoc w kąpieli, podanie leków, smarowanie maściami (w godzinach 8:00-9:00, 15:30, 19:30), ubieranie (skarżąca nie wykazała, ze matka ma ograniczenia ruchowe rąk i nie wynika to z przedstawionych szpitalnych kart informacyjnych), przygotowanie i podawanie posiłków nie wymagają ciągłej obecności opiekuna. Inne czynności: zakupy, załatwianie spraw urzędowych, umawianie wizyt lekarskich, realizacja recept, sprzątanie, pranie itd., to wykonywanie zwykłych czynności dnia codziennego, jakie zwykle wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym. Wykonywanie tych czynności nie wyklucza takich osób z aktywności zawodowej, społecznej czy rodzinnej. Nie mają one też charakteru całodobowego wykluczającego jakąkolwiek aktywność zawodową skarżącej. Organ odwoławczy ustalił, że skarżąca ma 36 lat, przedstawiła tylko jedno świadectwo pracy – za okres od 1 września 2014 r. do 3 lipca 2018 r. – a stosunek pracy ustał na podstawie porozumienia stron, przy czym w okresie od 14 lipca 2017 r. do 3 lipca 2018 r. skarżąca korzystała z rocznego urlopu wychowawczego. Argumentował, że nie można wykluczyć, że to właśnie z uwagi na opiekę nad dzieckiem skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, skoro matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności od dnia 12 lutego 2020 r. W konsekwencji rozwiązanie stosunku pracy i następnie niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą nie ma związku przyczynowo-skutkowego z orzeczonym w 2020 r. stopniem niepełnosprawności matki. Ze względu na treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku dziecka, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnacje z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może więc być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. SKO uznało też, inaczej niż organ pierwszej instancji, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może mieć w sprawie zastosowania z uwagi na ww. wyrok TK.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO i poprzedzającej ja decyzji Wójta, o zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu w niniejszej sprawie, o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. – zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje. Zarzuciła też naruszenie przepisów postepowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu przedstawiła argumentację na poparcie wniosków i zarzutów skargi.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że decyzja ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką – jako powód wskazując brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją i niepodejmowaniem zatrudnieni przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad matką.

Zdaniem skarżącej taki związek został w sprawie wykazany.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r..

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą na podstawie tego przepisu niezbędne jest łączne występowanie trzech przesłanek, tj.: (1) istnienie obowiązku alimentacyjnego, (2) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz (3) legitymowanie się przez podopiecznego wnioskodawcy orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane.

W sprawie jest bezsporne, że na skarżącej ciążą obowiązki alimentacyjne względem matki oraz że matka skarżącej legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności wydanym na stałe.

Sporne w sprawie jest spełnienie przez skarżącą trzeciego z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - czy opieka nad niepełnosprawną matką skutkowała rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia.

Świadczenie pielęgnacyjne przewidziane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje bowiem wskazanej w nim osobie, która sprawuje stałą lub długotrwałą opiekę m. in. nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, której zakres i rozmiar nie pozwala opiekunowi na podjęcie lub kontynuację zatrudnienia (innej pracy zarobkowej).

Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia sprawowania opieki.

Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20, czy z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 584/22; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Pomiędzy zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22, CBOSA).

Oznacza to, że dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ustalenie wymiaru opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb w aspekcie braku możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna, wynikającej z konieczności sprawowania tej opieki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1655/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22, CBOSA).

Opieka uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego, jest takim rodzajem opieki, którego skutkiem jest brak możliwości pogodzenia jej wykonywania i jednoczesnego wykonywania czynności zarobkowych. Innymi słowy, to konieczność sprawowania określonej formy opieki stanowi przyczynę rezygnacji z zatrudnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22, CBOSA).

Do cech takiej opieki należy zaliczyć długoterminowość jej sprawowania lub trwały charakter. Wynika to z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. który określa tak właśnie dookreśla opiekę. Przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, znaczny stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 287/19, w Gliwicach z dnia 25 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 970/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA).

Przechodząc do oceny ww. przesłanki na gruncie sprawy poddanej kontroli Sądu, to zauważyć trzeba, że w aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia 15 listopada 2021 r. przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na matkę na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. Nie może ujść uwadze, że zasiłek ten jest uzależniony – wobec treści art. 16a ust. 1 u.ś.r. – od dwóch spełnienia dwóch przesłanek identycznych z przesłankami z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz dodatkowo od kryterium dochodowego (art. 16a ust. 2 u.ś.r.). Akta sprawy administracyjnej nie dają podstaw do kwestionowania niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) przez skarżącą z powodu opieki na matką w okresie do złożenia wniosku o wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego, a precyzyjniej – do dnia przeprowadzenia nowego wywiadu środowiskowego w dniu 4 kwietnia 2022 r. Tej okoliczności organ odwoławczy nie uwzględnił w sprawie, lecz na nowo ocenił wskazaną przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, choć jak wskazują akta administracyjne sprawy skarżąca była zatrudniona jedynie w okresie od 2014 r. do 2018 r.

Sąd zauważa, że przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. dotyczące rezygnacji z zatrudnienia oraz niepodjęcia zatrudnienia (lub w obu przypadkach – innej pracy zarobkowej) stanowią alternatywę łączną, o czym świadczy użyty w tym przepisie spójnik "lub". Oznacza to, że są one odrębne. Mogą zaistnieć obie albo jedna z nich, co w każdym przypadku skutkuje uznaniem spełnienia warunku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

W okolicznościach sprawy, błędnie zatem przyjął organ – wbrew wcześniejszym własnym ustaleniom wynikającym z decyzji o specjalnym zasiłku opiekuńczym - że rezygnacja z zatrudnienia nie miała związku z opieką nad matką niezdolną do samodzielnej egzystencji (która to niezdolność jest równoważna niepełnosprawności w znacznym stopniu, co wynika z art. 3 pkt 21 lit. e u.ś.r.).

W tym stanie rzeczy ocenie w postepowaniu w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pozostawać powinno spełnienie przesłanki dotyczącej niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą z powodu opieki nad matką.

Jak Sąd wskazał, o tym czy opieka nad matką stanowi przeszkodę w niepodejmowaniu przez skarżącą zatrudnienia (innego zajęcia zarobkowego) decyduje zakres opieki.

Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 12 lutego 2020 r. wynika, że niezdolność matki skarżącej do samodzielnej egzystencji jest trwała i pozostaje w związku ze stanem narządu ruchu. Z orzeczenia tego wynika, że lekarz orzecznik wziął ponadto pod uwagę stopień naruszenia sprawności organizmu, wiek i konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych matki. Oceny co do stanu zdrowia matki nie może weryfikować organ administracji z oczywistego braku kompetencji w tym zakresie. Z tego samego powodu przytaczane w zaskarżonej decyzji informacje z leczenia szpitalnego również nie mogą być przedmiotem ustalania stanu zdrowia matki skarżącej i jej zdolności do samodzielnej egzystencji. Z kart informacyjnych leczenia szpitalnego nie wynika całościowy stan zdrowia pacjenta, lecz tylko te informacje, które miały wpływ i znaczenie dla podjętych procedur medycznych.

Trzeba też zauważyć, że zgodnie z art. 32 ust. 2 u.ś.r. w sprawach nieuregulowanych stosuje się k.p.a. (z zastrzeżeniem ust. 3, który nie ma zastosowania w sprawie). Z art. 220 § 1 k.p.a wynika ograniczenie w żądaniu zaświadczenia i oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli znane są one organowi z urzędu (pkt 1) lub możliwe są do ustalenia przez organ na podstawie wskazanych tam rejestrów, ewidencji i danych (pkt 2 lit a- d).

Kompetencja organu administracji w zakresie ustalenia związku z niepodejmowaniem zatrudnienia przez opiekuna (skarżącej) może dotyczyć wyłącznie zakresu opieki stanowiącej odpowiedź na potrzeby osoby wymagającej opieki wynikające z ograniczeń w codziennym funkcjonowaniu.

Zakres opieki i harmonogram czynności opiekuńczych organ odwoławczy ustalił na podstawie dowodu z wywiadu środowiskowego i dokumentów zebranych w sprawie dochodząc do wniosku, że ma ona charakter czynności polegających na udzielaniu wsparcia i pomocy osobie, której choroby mogą utrudniać, lecz nie uniemożliwiać samodzielnego funkcjonowania. Ocena taka niewątpliwie wykracza poza kompetencję organu odwoławczego (ale tez i organu pierwszej instancji), który nie jest powołany do oceny, czy choroba osoby pozostającej pod opieką utrudnia, czy uniemożliwia samodzielne funkcjonowanie. Jest to kompetencja zastrzeżona dla innych organów i kompetencja ta została zrealizowana orzeczeniem lekarza orzecznika z 12 lutego 2020 r., która wiąże organy w tej sprawie. Przepis art. 17 ust.1 u.ś.r. warunek legitymowania się znacznym stopniem niepełnosprawności -któremu odpowiada, zgodnie z ww. art. 3 pkt 21 lit. e) u.ś.r., orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji – pozostaje poza sferą weryfikacji organu odwoławczego w zakresie podstaw jej stwierdzenia. Zadaniem organu, który rozpoznaje wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest weryfikacja - przez pryzmat udokumentowanych chorób podopiecznego oraz stwierdzonych w wywiadzie środowiskowym ograniczeń w funkcjonowaniu takiej osoby – czynności, które wykonuje opiekun, czy mają one racjonalne uzasadnienie i czy w konsekwencji stanowią obciążenie opiekuna takiego rodzaju i zakresu, że wyklucza to podjęcie przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W zaskarżonej decyzji SKO przywołało jedynie część czynności, które skarżąca wykonuje w ramach opieki nad matką. Zakwestionowało opiekę w zakresie dotyczącym samodzielnych czynności matki z powodu "bólu rąk" jako nieudokumentowanego schorzenia. W tym przypadku całkowicie jednak pominęło ustalenie wywiadu środowiskowego o zdiagnozowanych u matki skarżącej zmianach zwyrodnieniowych stawów. Nie uwzględniło też – z powodu nieudokumentowania – zawrotów głowy matki jako powodu opieki. Nie uwzględniło okoliczności, że matka skarżącej jest osobą w zasadzie leżącą, wymaga pomocy przy przewracaniu się na bok, przy siadaniu, wstawaniu z łóżka oraz korzystania z toalety (nie jest pieluchowana) przy jasnej informacji, że ma zdiagnozowaną chorobę nerek i odleżyny, a dodatkowo cierpi na pęcherzycę. Z wywiadu środowiskowego wynika, zatem wniosek, którego organ odwoławczy nie dostrzegł, że to dzięki staraniom skarżącej nie jest osoba całkowicie leżącą. Wnioski SKO nie są uzasadnione w kontekście chorób matki skarżącej, wieku, rokowań i postępującego ich charakteru. Czynności wiążące się z opieką nad niezdolną do samodzielnej egzystencji matką SKO podzieliło na dwie grupy: nie wymagające stałej obecności opiekuna (pomoc w kąpieli, smarowanie maściami, ubieranie, przygotowanie i podawanie posiłków) oraz czynności życia codziennego (zakupy, załatwianie spraw urzędowych, umawianie wizyt lekarskich, realizacja recept, sprzątanie, pranie) i uznało, że w sumie nie uniemożliwia to podjęcia zatrudnienia przez skarżącą. Jednocześnie wątpliwości w tym zakresie nie było przy przyznawaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z powodu opieki nad matką.

Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy wnioskodawca zrezygnował z zatrudnienia wcześniej (z innych przyczyn), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca podjęcie zatrudnienia.

Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za pozostawanie w gotowości do świadczenia czynności opiekuńczych. Jak przyjęto w orzecznictwie, powinno ono stanowić ekwiwalent za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania takiej opieki, bądź za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Normę art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.

Spełnienie przesłanek określonych w ww. przepisie normie oznacza, że opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Oceny takiej powinien dokonać organ administracji, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy i ustalając, czy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. Kluczowym jest, że w przywołanej normie brak jest wskazania dotyczącego sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która opieki wymaga. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, pomoc tego typu powinna być stała, długotrwała w sensie rozciągłości w czasie i powtarzalna, a jej zakres wyznaczony być powinien niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, czyli koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych w związku z ograniczoną możliwością podopiecznego do samodzielnej egzystencji, w warunkach dnia codziennego. Tak określony zakres opieki, uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zależny jest więc od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym: rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych itp. (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 282/23, CBOSA).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, to mimo że matka skarżącej była w stanie samodzielnie się poruszać o kulach, to dotyczyło to tylko pomieszczeń (dom, szpital), a poza domem poruszała się na wózku, co - co biorąc pod uwagę stany zwyrodnieniowe stawów, wiek matki (rocznik 1953), cukrzycę, nadciśnienie oraz chorobę skóry (pęcherzyca) – nie mogło odbywać się bez pomocy skarżącej. Niewątpliwie też stan zdrowia skarżącej pogorszył się zarówno po dacie orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, jak po wywiadzie środowiskowym na co wskazuje dokumentacja medyczna z lipca 2022 r. (matka skarżącej była dwukrotnie hospitalizowana z dwóch różnych powodów). Okoliczności te nie mogły pozostać bez wpływu na zakres opieki sprawowanej przez skarżącą, która uległa zwiększeniu o czynności związane z leczeniem pęcherzycy oraz dodatkowej choroby układu pokarmowego. Tymczasem organ odwoławczy tylko do tych czynności o znaczeniu medycznym(tj. smarowanie ciała kremem i natłuszczanie emolientami) ograniczył rozumienie "sprawowania opieki" w pojęciu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Całkowicie pominął inne czynności opiekuńcze związane z zachowaniem dobrostanu matki skarżącej, a zakres sprawowania opieki zależał bezpośrednio od jej kondycji, który był zmienny i pogarszający się, czego dowodzą szpitalne karty informacyjne.

Organ odwoławczy skupił uwagę na tzw. czynnościach dnia codziennego, pomijając kwestie związane ze specyfiką chorób matki skarżącej i ich różnymi objawami oraz wynikającymi z tego ograniczeniami w funkcjonowaniu ze względu na pęcherze i rany na skórze, odleżyny, chorobę nerek, cukrzycę, chorobę zwyrodnieniowa stawów, które nie pozwalały jej na żadne samodzielne czynności z wyjątkiem spożywania posiłku i połknięcia leków. Z przytaczanego przez SKO wywiadu środowiskowego (przeprowadzonego w dniu 4 kwietnia 2022 r.) wynika również, że także przed pogorszeniem stanu zdrowia skarżącej (pobyty w szpitali w dniach 5 -11 kwietnia 2022 oraz 24-27 lipca 2022 r.) obowiązki związane ze sprawowaniem opieki nad matką nie pozwalają skarżącej na podjęcie zatrudnienia. Harmonogram dzienny tych zajęć – jak dowodzą akta sprawy - zmieniał się. O zakresie i intensywności tej opieki świadczy okoliczność, którą oświadczyła skarżąca (i podpisując to oświadczenie – także matka skarżącej), że zakupy były dokonywane raz w tygodniu, gdy skarżącą odwiedzał narzeczony i pod opieką którego na ten czas skarżąca pozostawiała matkę.

Wbrew ocenie organu odwoławczego ustalenia w sprawie wskazują, że skarżąca pozostawała do dyspozycji matki przez cały dzień, dbając o jego dobrostan, wykonując czynności związane z prowadzeniem domu, opiekując się nią i zapewniając jej tym samym wsparcie, poczucie bezpieczeństwa w ograniczających funkcjonowanie chorobach i niesamodzielności w tym zakresie. Ocena całokształtu sprawy związana z pogarszającym się stanem zdrowia podopiecznego, w odniesieniu do charakteru wykonywanych przez skarżącą czynności wskazuje, że wyczerpują one znaczenie pojęcia opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz że stanowią one bezpośrednią przeszkodę w podjęciu zatrudnienia przez skarżącą. Niedopuszczalne są przy tym zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "domysły" SKO, którym organ ten nadał istotną wagę (o ile nie decydującą), że przyczyną rezygnacji z zatrudnienia a w 2018 r. i następnie niepodejmowania zatrudnienia jest opieka nad dzieckiem skarżącej.

Z tych powodów Sąd ocenił, że SKO błędnie zinterpretowało pojęcie sprawowania opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w tym kontekście dokonało błędnej i wybiórczej kompletnie zebranego w sprawie oceny materiału dowodowego i w konsekwencji błędnie ustaliło, że zakres sprawowanej przez skarżąca opieki umożliwia jej podjęcie zatrudnienia, co wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sprawie. Wbrew treści art. 10 § 1 k.p.a. SKO nie zapewniło skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

Końcowo Sąd stwierdza, że ze względu na stwierdzoną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego niezgodność z Konstytucją RP zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. oceny spełnienia przez skarżącą warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności u matki. Sąd takiej oceny nie kwestionuje. Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W tym więc zakresie zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję jako naruszającą art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 80 k.p.a.

W ponownym postępowaniu SKO uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek w tym zakresie złożyły obie strony.