Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 184/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi D. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty K. z dnia 7 grudnia 2023 roku (nr [...]), 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. O. kwotę w wysokości 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO", "Kolegium") postanowieniem z dnia 26 stycznia 2024 r. (znak: [...], dalej "postanowienie z 26 stycznia 2024r."), po rozpoznaniu zażalenia D. O. (dalej: skarżący), utrzymało w mocy postanowienie Starosty K. (dalej "Starosta") z dnia 7 grudnia 2023 r. (znak: [...], dalej "postanowienie z 7 grudnia 2023r.") w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Powyższe postanowienia wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta K. postanowieniem z dnia 7 grudnia 2023 r., działając na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 53 ust. 4 pkt 6, ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku – o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 poz. 2409 ze zm., dalej: u.o.g.r.l.) odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji ustalającego warunki zabudowy dla inwestycji "Przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na budynek produkcyjno-usługowo-magazynowy (produkcja koszy, opakowań i pojemników metalowych) wraz pomieszczeniami socjalno-biurowo-gospodarczymi – prowadzenie działalności innej niż działalność rolnicza w zabudowie zagrodowej, zgodnie z art. 12 b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych" w zabudowie określonej jako zagrodowa na działce nr [...], w miejscowości C., gmina C. , obręb L., o powierzchni 0,9000 ha, oznaczonych jako grunty rolne zabudowane klasy lllb (Br-Rlllb) oraz grunty orne klasy lIIa, lllb, i IVa (Rllla, Rlllb, RIVa).

W uzasadnieniu Starosta K. wyjaśnił, że stosownie do art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych dopuszcza jednak wyrażenie przez Starostę zgody na zmianę przeznaczenia gruntów klas I - III na cele nierolnicze i nieleśne, jeśli planowana inwestycja spełnia wymienione w art. 7 ust. 2a warunki.

Wskazano również, iż zgodnie z art. 64 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 roku – o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 ze zm.) do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy.

Starosta wskazał, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Rady C. nr [...] z dnia 28 września 2022 r., działka nr [...], jest przeznaczona pod teren zabudowy wielofunkcyjnej (mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej wielorodzinnej, zagrodowej, usług, które nie powodują konfliktów z funkcją mieszkaniową). Planowana inwestycja wpisuje się natomiast w zabudowę produkcyjną.

Planowane przeznaczenie terenu inwestycji jest inne niż to określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w związku z czym nie został spełniony warunek określony w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W przewidzianym prawem terminie D. O. (dalej: skarżący) złożył zażalenie na postanowienie starosty. W zażaleniu wskazano, iż istniejący budynek składowo-magazynowy na płody rolne w zabudowie zagrodowej postawiony na działce nr [...] był budowany z myślą przekwalifikowania na budynek produkcyjno-handlowo-magazynowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 26 stycznia 2024 r. (znak: [...]) utrzymało w mocy postanowienie Starosty K. z dnia 7 grudnia 2023 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji wskazał, że do czasu uchwalenia planu ogólnego z wyznaczonym obszarami uzupełnienia zabudowy na gruntach chronionych I-III klasy, które nie były objęte zgodą, o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. brak jest możliwości pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Skoro inwestor planuje inwestycje na terenie działki nr [...], oznaczonej jako grunty rolne zabudowane klasy lllb (Br-Rlllb) oraz grunty orne klasy lIla, lllb, i IVa (Rllla, Rlllb, RIVa), to nie ma możliwości pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu zażalenia, iż uzgodnienie ze Starostą K. w niniejszej sprawie było niezasadne bowiem, Starosta K. w dniu 27 marca 2023 r. wydał decyzję nr [...] w przedmiocie zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów o pow. 0,0405 ha stanowiących część działki nr [...] grunty rolne zabudowane klasy lllb (Br-Rllb), zajmowane przez budynek gospodarczy przeznaczony na budynek produkcyjno-usługowo-magazynowy (produkcja koszy, opakować oraz pojemników metalowych) wraz z pomieszczeniami socjalno-biurowo-gospodarczymi, organ II instancji uznał, że jest ono niezasadne.

SKO podkreśliło, że decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji jest decyzją inną niż decyzja wyrażająca zgodę na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Ustawa nakazuje wyróżnić dwie sytuacje. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdzie przeznaczenie gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody przewidzianej w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l.

Z postanowieniem nie zgodził się skarżący, który będąc reprezentowanym przez profesjonalnego pełnomocnika, r.pr. R. S., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie przepisów prawa:

< art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie i ustalenie stanu faktycznego sprawy przez co błędnie wydano zaskarżone postanowienie;

< art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co spowodowało pominięcie twierdzeń odnoszących się do istotnych okoliczności faktycznych w sprawie;

< art. 11 ust. 1 w zw. z art. 12b ust. 1-3 u.o.g.r.l. poprzez jego błędne zastosowanie;

< art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w brzmieniu po 24 września 2023 r. poprzez jego błędne przywołanie;

< art. 59 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) poprzez jego błędną interpretację w przedmiotowej sprawie;

< art. 64 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowej spawie;

< art. 13a ust. 7 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Skarżący wniósł ponadto o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty K. , a także nakazanie Staroście K. odmowy przyjęcia do rozpatrzenia merytorycznego uzgodnienia z uwagi na brak podstawy prawnej do działania w przedmiotowej sprawie i nakazanie Wójtowi Gminy C. wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Skarżący wniósł również o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga była zasadna.

Dokonana w powyższych granicach kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 stycznia 2024 r. doprowadziła Sąd do wniosku, że rozstrzygnięcie to wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sąd celowo wskazuje taką kolejność przepisów, ponieważ we wrześniu 2023 r. doszło do istotnej zmiany przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innych ustaw. Z okoliczności sprawy wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy skarżący złożył przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 ze zm.), co nastąpiło zasadniczo z dniem 24 września 2023 r. (patrz: art. 78 ustawy zmieniającej). Ze względu na przepis przejściowy art. 59 ust. 1 tej ustawy, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w brzmieniu dotychczasowym.

W związku z tym do ustalania warunków zabudowy zastosowanie znajdują przepisy art. 59 i nast. u.p.z.p. w dotychczasowym brzmieniu, tj. sprzed 24 września 2023 roku.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Według art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane.

Postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem wpadkowym postępowania głównego, czyli niejako etapem postępowania o ustalenie warunków zabudowy (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 220/12). Wyniku tegoż uzgodnienia sąd administracyjny nie może kontrolować w postępowaniu ze skargi na decyzję o warunkach zabudowy, ponieważ uzgodnienie jest przedmiotem odrębnego tzw. wpadkowego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1163/11).

Z kolei art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przewidywał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Natomiast według art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, z modyfikacjami wskazanymi w tym przepisie. Zgodnie zaś z art. 54 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. decyzję wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. wprowadziła również zmiany w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 82 ze zm.) – w tym nowe brzmienie art. 7 ust. 2a, co wynika z art. 14 ustawy zmieniającej. Zmiana brzmienia art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. (wprowadzona w art. 14 pkt 2 lit. a ustawy zmieniającej) weszła w życie z dniem 24 września 2023 r., co wynika z art. 78 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r., która późniejsze wejście w życie (od 1 stycznia 2026 r.) przewidziała jedynie dla art. 14 pkt 2 lit. b (patrz: art. 78 pkt 2 ustawy zmieniającej).

Przy tym, zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy zmieniającej do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy. Z art. 65 tej ustawy wynika zaś, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe.

Dodać jeszcze należy, że zgodnie z art. 2 pkt 22 u.p.z.p., dodanym przez art. 1 pkt 2 lit. g ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 24 września 2023 r., na gruncie tej ustawy przez "akt planowania przestrzennego" należy rozumieć plan ogólny gminy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwałę ustalającą zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, audyt krajobrazowy oraz plan zagospodarowania przestrzennego województwa. Z kolei zgodnie z art. 13a ust. 7 u.p.z.p. (w nowym brzmieniu) plan ogólny jest aktem prawa miejscowego.

Zdaniem Sądu wykładnia prawa materialnego, przedstawiona przez organy obydwu instancji w postępowaniu wpadkowym (uzgodnieniowym), była błędna. Doprowadziła też ona organy do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy bez ustalenia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy z perspektywy przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie.

Przede wszystkim trzeba mieć na uwadze, że – jak już wspomniano – postępowanie uzgodnione nie jest celem samym w sobie, lecz dotyczy kwestii wpadkowej i służy załatwieniu sprawy w postępowaniu głównym o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ta sprawa główna powinna zostać – z uwagi na datę wszczęcia postępowania – załatwiona przy zastosowaniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r., co wynika z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 2023 r.

Do przedmiotowej inwestycji nie stosuje się m.in. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1a u.p.z.p., który wśród wymogów ustalenia decyzji o warunkach zabudowy wskazuje warunek, że teren (inwestycji) jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy.

W ocenie Sądu, dla zachowania spójności systemowej i funkcjonalnej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy na płaszczyźnie postępowania wpadkowego (uzgodnieniowego), o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., stosować przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym.

Niezależnie od tego trzeba mieć na uwadze, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten ma szerszy zakres zastosowania niż art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który dotyczy tych gruntów, których zmiana przeznaczenia następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga uzyskania zgody właściwego organu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Obejmuje swym działaniem wszelkie grunty rolne. Ochrona, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dotyczy wszystkich gruntów rolnych, w rozumieniu tej ustawy, jak również gruntów (nieruchomości) wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 528/18). O spełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. decyduje zaś organ prowadzący postępowanie główne, niezależnie od uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.

Wobec powyższego, w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. organ właściwy do ochrony gruntów rolnych i leśnych powinien mieć na uwadze przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Po pierwsze, art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. (brzmienie niezmienione w drodze nowelizacji) stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (również w brzmieniu niezmienionym) przewiduje, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.

Natomiast przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. (w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r.) stanowił, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, z późn. zm.); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, 774 i 870); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Z kolei przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w aktualnym brzmieniu stanowi, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ uzgadniający, na potrzeby wydania postanowienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., powinien w sprawie zastosować przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w dotychczasowym brzmieniu. Skoro bowiem do decyzji o warunkach zabudowy nie stosuje się przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1a u.p.z.p. wprowadzającego wymóg, by działka, dla której ustalane są warunki zabudowy, stanowiła teren położony na obszarze uzupełnienia zabudowy, to konsekwentnie powinien to respektować również organ współdziałający w wydaniu decyzji.

Po drugie, organ uzasadniający, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. nie jest organem, o którym mowa w art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., i nie rozstrzyga o kwestiach, o których mowa w art. 7 u.o.g.r.l. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Po trzecie, błędne jest rozumowanie organu I instancji, który odwołał się do przepisu przejściowego art. 64 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 2023 r., stwierdzając, że według art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie u.p.z.p., do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy. Przy takiej argumentacji Starosta odniósł się do treści Studium obowiązującego dla gminy C. . Trzeba podkreślić, że przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. nie odnosi się do planu miejscowego gminy, lecz do obszaru uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast art. 2 pkt 22 u.p.z.p. w nowym brzmieniu mówi jedynie o tym, co na gruncie tej ostatniej ustawy należy rozumieć przez "akt planowania przestrzennego". Dlatego też organ I instancji niezasadnie uczynił przepisy Studium podstawą oceny decyzji o warunkach zabudowy pod kątem uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.

W konsekwencji błędny jest pogląd SKO co do tego, że do czasu uchwalenia planu ogólnego z wyznaczonymi obszarami uzupełnienia zabudowy na gruntach chronionych I-III klasy, które nie były objęte zgodą, o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p., brak jest możliwości pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., powinno uwzględniać całokształt przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jeżeli zaś na podstawie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w dotychczasowym brzmieniu nie byłoby konieczności uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., to w razie zbadania pozostałych przesłanek – kierunków ochrony gruntów rolnych – jak art. 3 ust. 1 [ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (pkt 1)] i art. 6 ust. 1 [na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej] – należałoby rozważyć uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy bez odwoływania się do postanowień Studium.

Na koniec należy jeszcze zauważyć, że wobec braku przepisów intertemporalnych w zakresie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., a także w związku z tym, że ustawodawca w wyniku nowelizacji wprowadził przepisy mniej korzystne dla inwestorów, należy zastosować przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązujące przed dniem 24 września 2023 r. Zastosowanie takiego rozstrzygnięcia jest podyktowane obowiązkiem przestrzegania zasad praworządności i sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Natomiast zgodnie z drugim, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przypomnieć również należy, że w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt: K 30/06, Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Takie argumenty Sąd właśnie znalazł i przedstawił w przedmiotowej sprawie.

Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego doprowadziła w niniejszej sprawie również do błędnych ustaleń faktycznych i zastosowania przepisów prawa. Doszło zatem do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (w zw. z art. 126 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik załatwienia sprawy. Należy też podkreślić, że organ uchybił również obowiązkowi prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 k.p.a.) oraz zasadzie przekonywania (art. 11 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji, o którym mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób niebudzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny i prawny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią powyższe wskazania Sądu.

Z tych wszystkich powodów Sąd stwierdził zaistnienie podstaw do uwzględnienia skargi i wyeliminowania zaskarżonego aktu, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.