Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 506/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 23 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Piotr Radziejewicz po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 151/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 lipca 2020 r. I SA/Wa 151/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S.A. w W. (Skarżąca) na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju (Minister) z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Decyzją Wojewody [...] (Wojewoda) z [...] lipca 2019 r. utrzymaną w mocy decyzją Ministra organy odmówiły stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., przez Zespół Elektrowni Wodnych P. w M. (poprzednika prawnego Skarżącej), prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położnego w gminie C., obręb M., obejmującego działki nr [...] o pow. 3.293 m2 oraz nr [...] o pow. 51 m2, dla których Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych w Ż. prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji było ustalenie, że poprzednikowi Skarżącej nie przysługiwało prawo zarządu do spornej nieruchomości.

Organy obu instancji przyjęły, że wpis w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, zgodnie z którym jej właścicielem był "Skarb Państwa – w zarządzie Zespołu Elektrowni Wodnych P." nie może zostać uznany jako dowód potwierdzający prawo zarządu gruntem. Świadczy on jedynie o tytule własności Skarbu Państwa do ujętych w nim nieruchomości i nie przyznaje przedsiębiorstwu żadnych praw rzeczowych do gruntu. Organy ustaliły również, że wpis Skarbu Państwa jako właściciela spornej nieruchomości dokonany został na podstawie decyzji wywłaszczeniowych z 27 marca 1972 r. oraz 18 września 1973 r. Obowiązujący w dacie ich wydania stan prawny nie przewidywał podstawy prawnej do nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania nieruchomości na podstawie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości wydanej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W takim wypadku następstwem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości było przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, natomiast przepisy ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie przewidywały wywłaszczenia nieruchomości z jednoczesnym oddaniem jej w użytkowanie przedsiębiorstwu państwowemu.

Zatem wpis figurujący w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości objętej postępowaniem, którego podstawą były decyzje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. (Prezydium) z 27 marca 1972 r. oraz 18 września 1973 r. potwierdza jedynie tytuł prawa własności Skarbu Państwa, a nie świadczy o istnieniu prawa zarządu.

Skarżąca w skardze do Sądu pierwszej instancji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w wyniku którego organ stwierdził, że żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie potwierdził istnienia 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego Przedsiębiorstwu Państwowemu Zespół Elektrowni Wodnych P. w M. do nieruchomości położonej w gminie C., oznaczonej jako działki nr [...] oraz [...], w sytuacji, gdy ww. przepis stanowi, że organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu na podstawie odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, zatem w przypadku gdyby organ prawidłowo zastosował ten przepis, winien stwierdzić, że ww. nieruchomości znajdowały się 5 grudnia 1990 r. w zarządzie Przedsiębiorstwa Państwowego Zespół Elektrowni Wodnych P. w M., gdyż tak wynika z treści działu II księgi wieczystej prowadzonej dla tych nieruchomości, której odpis znajduje się w aktach sprawy;

2) art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego błędną wykładnię, na skutek której Organ błędnie stwierdził, że wydanie decyzji przed upływem wyznaczonego przez Organ I instancji terminu na wypowiedzenie się w zakresie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie stanowi naruszenia ww. przepisu, gdyż wyznaczony przez Organ I instancji termin do zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie był jedynie terminem instrukcyjnym, a zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był jednoznaczny.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą podjętych przez organy rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.), dalej jako "u.g.n.", oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 120, ze zm.), dalej jako "rozporządzenie".

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 200 ust. 1 u.g.n., grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Z kolei stosownie do § 4 rozporządzenia, stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych, czyli: decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd; decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie jeśli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu; umowy zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa; odpisu księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości; decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością; decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; uchwały, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości; protokołu przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

Sąd podkreślił, że przewidziane w art. 200 u.g.n. tzw. "uwłaszczenie", polega na przekształceniu z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przysługującego w tym dniu państwowym i komunalnym osobom prawnym prawa zarządu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub własność gminy w prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz prawo własności położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności położonych na gruncie budynków i innych urządzeń stwierdza deklaratoryjną decyzją właściwy wojewoda. Z powyższego wynika, że wydanie decyzji potwierdzającej fakt uwłaszczenia jest uwarunkowane stwierdzeniem, że państwowej lub komunalnej osobie prawnej w dniu 5 grudnia 1990 r. przysługiwało prawo zarządu do nieruchomości. Środki prawne zmierzające do stwierdzenia istnienia zarządu określone zostały w powoływanym wyżej rozporządzeniu.

Sąd wskazał, że okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że z treści wpisu w księdze wieczystej nr [...] wynika, iż grunt oznaczony jako działki nr [...] o pow. 3.293 m2 oraz nr [...] o pow. 51 m2, w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz aktualnie stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie Zespołu Elektrowni Wodnych P. w M., na podstawie decyzji Prezydium z [...] marca 1972 r. (działka nr [...], powstała z parceli nr [...]) oraz z [...] września 1973 r. (działka nr [...]) o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu.

Istotą sporu w sprawie było natomiast ustalenie, czy ww. grunty znajdowały się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Zespół Elektrowni Wodnych P. w M. na dzień 5 grudnia 1990 r. Tym samym zagadnieniem podstawowym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, czy organy prawidłowo odmówiły uznania dowodu potwierdzającego prawo zarządu gruntem w postaci odpisu księgi wieczystej nr [...], jako podstawy do wydania decyzji uwłaszczeniowej na rzecz skarżącego.

W ocenie Sądu, prawidłowe było stanowisko organów obydwu instancji, że Skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym spornych nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie.

Sąd zwrócił uwagę, że przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14 poz. 74), w brzmieniu obowiązującym na dzień 5 grudnia 1990 r., nie przewidywały możliwości uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania (a od dnia 1 sierpnia 1985 r. – zarządu), w sposób dorozumiany. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 2 cytowanej powyżej ustawy, państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Co jednak istotne, według art. 87 tejże ustawy, grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy, w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodziły w zarząd tych jednostek. Takie brzmienie tego przepisu oznacza, że nabycie zarządu następowało z mocy prawa w odniesieniu do gruntów będących w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych.

Sąd wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. W niniejszej sprawie nie ma natomiast żadnego dowodu, że sporna nieruchomość 5 grudnia 1990 r. znajdowała się w zarządzie poprzednika prawnego Skarżącej. Nie mogą być bowiem za takie uznane decyzje Prezydium z [...] marca 1972 r. (działka nr [...], powstała z parceli nr [...]) oraz z [...] września 1973 r. (działka nr [...]) o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu. Jak słusznie zauważył organ, stan prawny obowiązujący w dacie wydania tych decyzji, tj. ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach o trybie wywłaszczania nieruchomości nie przewidywał prawnej możliwości ustanowienia użytkowania (zarządu) w decyzji wywłaszczeniowej, mocą której nastąpiło jedynie przejście prawa własności spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Zdaniem Sądu, w realiach faktycznych niniejszej sprawy prawa zarządu nie można wywodzić także z treści samego wpisu do księgi wieczystej, jaki został dokonany w księdze na podstawie ww. decyzji uwłaszczeniowych czy też z zapisów w ewidencji gruntów.

Sąd wyjaśnił, że z ówcześnie obowiązujących art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 i art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 z późn. zm.) wynikało, że dane z ewidencji gruntów mają jedynie znaczenie informacyjne.

Ponadto, skoro zdarzenie prawne powstania zarządu zawsze musiało przybrać określoną formę wskazaną w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości bowiem nie mogło być uzyskane w sposób dorozumiany to tezy tej nie przekreślało w ocenie Sądu Wojewódzkiego nawet brzmienie rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów, które wymienia możliwości stwierdzenia faktu pozostawania gruntu między innymi w zarządzie. Nawet jednak w takim wypadku organ ustalający istnienie zarządu musiał przede wszystkim ustalić okoliczności związane z powstaniem w trybie ustawowym istnienia zarządu (np. istnienia decyzji administracyjnej, bądź stosownej umowy w tym zakresie), a dopiero w drugiej kolejności ustalić okoliczności wskazujące na sposób korzystania z gruntu (por. wyrok NSA z 11 września 2007 r., I OSK 1328/06, LEX nr 382250). Oznaczało to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że nawet w sytuacji istnienia wpisu prawa zarządu w księdze wieczystej, a której to odpis zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia umożliwia stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości, nie zwalnia to organów administracji ani sądu z każdorazowego badania czy 5 grudnia 1990 r. zarząd istniał w sensie prawnym, a nie jedynie faktycznym. Skutkuje to zatem koniecznością zbadania dokumentów stanowiących podstawę wpisu prawa zarządu do księgi wieczystej, czyli w realiach niniejszej sprawy, decyzji Prezydium z [...] marca 1972 r. oraz z [...] września 1973 r. Obie wskazane decyzje nie ustanawiały zarządu w formie prawem przewidzianej.

Wobec powyższych wywodów, zdaniem Sądu, dla oceny niniejszej sprawy nie miała znaczenia podnoszona przez Skarżącą okoliczność, że w aktach sprawy znajduję się kopia decyzji uwłaszczeniowej Wojewody B. z [...] listopada 1992 r., z której wynika, że zapisy ujęte w księdze wieczystej spornej nieruchomości były już podstawą stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzednika prawnego Skarżącej. Powyższa okoliczność nie może bowiem przekreślić faktu, że Skarżąca nie dysponuje żadnym indywidualnym aktem ustanawiającym 5 grudnia 1990 r. na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego Zespół Elektrowni Wodnych P. w M. prawa zarządu do spornych nieruchomości.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, organy nie naruszyły w niniejszej sprawie przepisów art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r.

Sąd za niezasadny, uznał również drugi z zarzutów skargi, a mianowicie zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a):

1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - obu przepisów w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z przepisem prawa materialnego, tj. art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej w nieuprawniony sposób zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., co spowodowane zostało niedostrzeżeniem wad postępowania administracyjnego polegającego na błędnym przyjęciu, że nie doszło do nabycia przez Skarżącego z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w gminie C., obręb M., obejmującej działki nr [...] oraz [...], dla których Sąd Rejonowy w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...];

b) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - obu przepisów w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z przepisem prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej w nieuprawniony sposób zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., co spowodowane zostało niedostrzeżeniem wad postępowania administracyjnego, gdyż w sprawie niniejszej błędnie przyjęto, że istnienie w treści księgi wieczystej wpisu stwierdzającego prawo zarządu nieruchomością nie zwalnia organu administracji oraz sądu z każdorazowego badania dokumentów stanowiących podstawę wpisu prawa zarządu do księgi wieczystej, w sytuacji, gdy w ramach postępowania o stwierdzenie nabycia przez państwowe osoby prawne z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntów będących w zarządzie tych państwowych osób prawnych, ustalenie istnienia zarządu następuje na podstawie m.in. odpisu księgi wieczystej stwierdzającej istnienie zarządu i zarówno § 4 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia oraz żaden inny przepis prawa nie dają organom administracji, jak też sądom administracyjnym prawa kontroli dokumentów źródłowych, na podstawie których dokonano wpisu prawa zarządu w księdze wieczystej;

c) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - obu przepisów w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej w nieuprawniony sposób zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, co spowodowane zostało niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego, gdyż w sprawie niniejszej organ administracji wykroczył poza wyrażoną w ww. przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego zasadę praworządności, podejmując działania wbrew przepisom prawa i bez podstawy prawnej;

2. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, poprzez ich niezastosowanie, na skutek czego Sąd I instancji mylnie uznał, że organy administracji w niniejszej sprawie uprawnione były do badania dokumentów stanowiących podstawę wpisu prawa zarządu do księgi wieczystej, w sytuacji gdy z powyższych przepisów wynika wprost, że treść prawomocnych wpisów w księdze wieczystej korzysta z domniemania ich zgodności z rzeczywistym stanem prawnym i organy administracji nie są uprawnione do prowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia zgodności tych wpisów z rzeczywistym stanem prawnym, gdyż są to czynności zastrzeżone wyłącznie dla sądów cywilnych. Innymi słowy, Sąd I instancji w wyniku niezastosowania ww. przepisów nie dostrzegł, że organy administracji nie posiadają uprawnień do kwestionowania prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych, do których zalicza się wpisy w księgach wieczystych.

Mając na względzie powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Ministra z [...] listopada 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody z [...] lipca 2019 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca przywołała brzmienie art. 200 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. 2m.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się zasady określone w pkt 1) - 4) tego przepisu. Wskazała, że stosownie do § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, na podstawie co najmniej odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości.

W ocenie Skarżącej oznacza to, że odpis księgi wieczystej stanowi samodzielny dowód wykazujący istnienie prawa zarządu 5 grudnia 1990 r.

Skarżąca podkreśliła, że ani powyższy przepis, jak też żadna inna norma prawna nie uprawnia organów administracji oraz sądów administracyjnych do badania treści wpisów w księdze wieczystej, co oznacza, że w ramach postępowania administracyjnego lub postępowania sądowo-administracyjnego, niedopuszczalnym jest podważanie treści wpisów w księdze wieczystej, na podstawie której wnioskodawca dowodzi istnienie prawa zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. Skarżąca zwróciła następnie uwagę, że przepis § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, wskazuje wprost, iż "Właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu co interpretowane może być jedynie w ten sposób, iż właściwy organ jest przez ustawodawcę zobowiązany do określonego działania. Organ nie posiada w tym wypadku żadnego "luzu decyzyjnego", żadnej możliwości jakiegokolwiek działania o charakterze uznaniowym. Przedmiotowy przepis nie posługuje się bowiem zwrotem typu "właściwy organ może stwierdzić" lub właściwy organ ocenia" etc. Wywiedzenie więc przez Sąd I instancji, iż organy administracji publicznej nie były związane treścią księgi wieczystej [...] i ujawnionym w tej księdze wieczystej wpisem dotyczącym prawa zarządu nieruchomością stanowi dokonanie przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisu prawa wbrew jego jasnemu i precyzyjnemu brzmieniu.

W zakresie zarzutu związanego z naruszeniem art. 6 k.p.a, Skarżąca wskazała, że przepis ten wprowadza do systemu prawa administracyjnego zasadę praworządności, ustanawiającą granice możliwych działań podejmowanych przez organy administracji publicznej. Jak przyjmuje się w doktrynie, w odniesieniu do organów administracji publicznej nie obowiązuje zasada, że mogą one podejmować każde działanie, które nie jest zabronione przez przepisy prawa. Działanie organu administracji zostanie zatem zakwalifikowane jako niezgodne z prawem zarówno wówczas, gdy zostało podjęte niezgodnie z obowiązującym prawem, jak i wówczas, gdy nie było podstawy prawnej do danego działania (por. tezę drugą wyroku NSA z 17 maja 1996 r., III SA 535/95). Organy administracji nie posiadają swobody wyboru formy działania, ale powinny podejmować działania w takiej formie, jaka wynika z przepisów prawa. (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2019, art. 6.).

Skarżąca wyjaśniła, że w świetle art. 87 Konstytucji RP niewątpliwie źródłem prawa, w granicach którego mogą działać organy administracji publicznej, jest także przepis § 4 ust 1 pkt 5 rozporządzenia. Przepis ten w sposób jednoznaczny i niepodważalny nakreśla obowiązek organu administracji publicznej, zgodnie z którym właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5 rozporządzenia, na podstawie odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości. W sprawie niniejszej, organy administracji publicznej, pomimo przedłożenia przez Skarżącą odpisu księgi wieczystej [...] i ujawnionego w tej księdze wieczystej wpisu dotyczącego prawa zarządu nieruchomością, stwierdziły, iż poprzednikowi prawnemu Skarżącej przedmiotowe prawo zarządu nie przysługiwało. Działanie takie jest w opinii Skarżącej rażącym przejawem naruszenia zasady praworządności, gdyż organy administracji publicznej w niniejszej sprawie nie zastosowały się do adresowanej do nich jednoznacznej normy prawnej i nakazu, podejmując przy tym działania, do których w żadnym stopniu nie były uprawnione (badanie prawdziwości/zasadności prawomocnych wpisów w księdze wieczystej). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, akceptując w zaskarżonym wyroku takie działanie, nie wywiązał się w opinii Skarżącego z obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.

Skarżąca podkreśliła, że w sprawie niezwykle istotna jest treść art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, który kreuje domniemanie prawne zgodności treści wpisów w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Ewentualne niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym mogą być natomiast kwestionowane wyłącznie w trybie powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) albo w ramach powództwa o ustalenie (art. 189 Kpc) - w przypadku wpisów historycznych. Przedmiotem postępowania dowodowego w ramach w. powództw jest ustalenie, czy faktycznie zachodzi niezgodność treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, uzasadniającym jej usunięcie przez dokonanie prawidłowych wpisów, przez co należy rozumieć także wykreślenie prawa (S. Rudnicki, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece, 2010, r. 87).

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w judykaturze. Jak wskazuje się w orzecznictwie Sądu Najwyższego, prawomocny wpis w księdze wieczystej wiąże inne sądy i nie może być obalony w jakimkolwiek postępowaniu jako przesłanka rozstrzygnięcia, gdyż może to nastąpić tylko w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (por. wyrok Sądu Najwyższego Z dnia listopada 2019 r. sygn. akt: I CSK 473/18), Analogiczne stanowisko prezentowane jest również w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wskazano m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2019 r. wydanym w sprawie o sygn. akt: I OSK 729/16 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2019 r. wydanym w sprawie o sygn. akt: Ï OSK 1079/16, zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Organ administracyjny nie ma bowiem możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej, gdyż zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów w tychże księgach. Obalenie domniemania, wynikającego z aktualnego w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej wpisu prawa zarządu powinno nastąpić w procesie o ustalenie w trybie art. 189 Kpc (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. akt: I OSK 739/16). Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt: II SA/Łd 944/17).

Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 626[8] Kodeksu postępowania cywilnego, wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy.

Skarżąca zwróciła również uwagę, że w toku prowadzonego przez Wojewodę postępowania dowodowego w ramach rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości nie zostały stwierdzone, czy też odnalezione żadne dowody, które mogłyby przeczyć istnieniu prawa zarządu poprzednika prawnego Skarżącej do tych nieruchomości, Z faktu, iż w treści decyzji Prezydium z [...] marca 1972 r. oraz z [...] września 1973 r. nie określono prawa zarządu, nie można z całą pewnością wywodzić, iż prawo takie w ogóle nie powstało. Przedmiotowe prawo zarządu mogło przecież powstać także na podstawie innych zdarzeń lub czynności prawnych. W opinii Skarżącej, wobec jednoznacznego brzmienia wpisu w księdze wieczystej dotyczącego istnienia prawa zarządu do nieruchomości, braku istnienia tego prawa nie można domniemywać.

Skarżąca wskazała, że gdyby Sąd I instancji nie dopuścił się wskazanych powyżej naruszeń przepisów prawa procesowego oraz materialnego, winien stwierdzić, że w tamach niniejszego postępowania przesłanka istnienia prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. została wykazana w sposób należyty, a działania organu podważające prawomocny wpis w księdze wieczystej były sprzeczne z przepisami powszechnie obowiązującymi. W konsekwencji, Sąd I instancji winien uznać, że wniesiona na decyzję Organu II instancji skarga jest oczywiście uzasadniona, gdyż zarówno Organ I instancji, jak też Organ II instancji były związane treścią wpisu w księdze wieczystej i w ramach prowadzonych postępowań organy te nie mogły przeprowadzić żadnego dowodu przeciwko treści tych wpisów, gdyż takie czynności można podejmować wyłącznie we właściwym postępowaniu cywilnym. Odpis księgi wieczystej stwierdzający oddanie poprzednikowi prawnemu Skarżącej przedmiotowej nieruchomości w zarząd stanowi bowiem samodzielny dowód, na podstawie którego organy administracji zobowiązane były stwierdzić nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości z mocy prawa przez poprzednika prawnego Skarżącego. W konsekwencji, gdyby Sąd I instancji prawidłowo zastosował naruszone przepisy prawa, winien stwierdzić, że organy administracji wydające decyzje w niniejszej sprawie, weszły w sposób nieuprawniony w materię zastrzeżoną wyłącznie dla sądów cywilnych.

Podsumowując w ocenie Skarżącej uznać należy, że orzeczenie Sądu I instancji jest oczywiście wadliwe. Nieuprawnionym bowiem było wydanie rozstrzygnięcia, w ramach którego Sąd I instancji usankcjonował działania organów administracji polegające na zakwestionowaniu prawomocnych wpisów w księdze wieczystej, z pominięciem dyspozycji art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz trybu określonego w art. 10 tej ustawy albo art. 189 Kpc. Innymi słowy, Sąd I instancji w sposób oczywiście błędny uznał za dopuszczalne dokonanie przez organy administracji czynności, które z uwagi na ich doniosłość zastrzeżone są wyłącznie dla sądów cywilnych, nie dostrzegając, że w przedmiotowym postępowaniu odpis księgi wieczystej stwierdzający istnienie prawa zarządu nieruchomością na dzień 5 grudnia 1990 r. stanowi samodzielny dowód, na podstawie którego organy powinny orzec nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez poprzednika prawnego Skarżącego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Istota sporu zaistniałego w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wpis w dziale drugim księgi wieczystej, w świetle którego nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa pozostawała 5 grudnia 1990 r. w zarządzie danego przedsiębiorstwa potwierdza istnienie prawa zarządu do owej nieruchomości w rozumieniu art. 200 ust. 1 u.g.n.

Skarżąca wywodziła, że zgodnie z § 4 ust 1 pkt 5 rozporządzenia, odpis z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości jest dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu. Podkreślała, że Sąd pierwszej instancji naruszył zarówno wskazany przepis jak i art. 3 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece podzielając stanowisko organów o niewykazaniu przez Skarżącą faktu przysługiwania jej poprzednikowi prawnemu prawa zarządu do nieruchomości.

Zatem pomimo podniesienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i zarzutów określonych mianem zarzutów procesowych, w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu objętego punktem 2 petitum skargi kasacyjnej.

Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę wyjaśnia na wstępie, że w pełni podziela przywołane przez Skarżącą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których wynika, że organy i sądy z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1916 z późn. zm., dalej :"ustawa o księgach wieczystych") związane są treścią wpisu figurującego w księdze wieczystej.

Rozważyć jednak należy, czy wpis w księdze wieczystej zgodnie z którym prawo własności przysługuje Skarbowi Państwa w zarządzie określonego przedsiębiorstwa państwowego może być uznany za wpis, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych.

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych, księgi te prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Z mocy przywołanego przez Skarżącą art. 3 ust. 1 ustawy, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

Analogiczne zapisy zawierał art. 14 ust. 1 i art. 18 ust. 1 Dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 z późn. zm., dalej "Prawo rzeczowe), obowiązujący w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowych powołanych jako podstawa wpisu w księdze wieczystej.

Jak wskazuje się w doktrynie, pod pojęciem prawa jawnego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych należy rozumieć zarówno prawa rzeczowe jak i prawa osobiste oraz roszczenia wymienione w art. 16 ustawy o księgach wieczystych (por. S. Rudnicki [w:] Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece [w:] Ustawa o księgach wieczystych i hipotece, przepisy o postępowaniu w sprawach wieczystoksięgowych. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2009, art. 3.).

Katalog praw rzeczowych określony został w kodeksie cywilnym. W tytule księgi drugiej kodeksu cywilnego wskazano, że reguluje ona własność i inne prawa rzeczowy. Jak wynika z dalszych przepisów cytowanej księgi, odnosi się ona do własności, prawa użytkowania wieczystego oraz ograniczonych praw rzeczowym do których należą zgodnie z art. 244 § 1 k.c. użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka.

W ocenie Sądu kasacyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ani zarząd, powstały na mocy przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99. dalej "ustawa z 29 kwietnia 1985 r.") ani użytkowanie powstałe w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowych wynika z Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159. dalej "ustawa z 14 lipca 1961 r.") nie mogą być uznane za prawo rzeczowe w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych.

Jak zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w postanowieniu z 13 czerwca 1963 r. I CR 336/63 uprawnienie przedsiębiorstwa państwowego w stosunku do mienia państwowego, zwane "zarządem i użytkowaniem", "zarządem operatywnym" bądź po prostu "zarządem", nie stanowi ograniczonego prawa rzeczowego w rozumieniu art. 113 i nast. prawa rzeczowego (art. 244 i nast.k.c.), żaden bowiem przepis prawa takiego charakteru temu uprawnieniu nie nadaje, a ze swej istoty jest ono prawem swoistym, odbiegającym od tradycyjnych form prawnych korzystania z rzeczy cudzej.

Sąd Najwyższy wyjaśnił następnie, że prawo zarządu i użytkowania nieruchomości państwowej podlega wpisowi do księgi wieczystej, lecz powinno być ujawnione w dziale II, a nie w dziale III księgi wieczystej, ponieważ nie jest to wpis obciążający nieruchomość, lecz wpis ujawniający, kto jest uprawniony do wykonywania w imieniu własnym własności państwowej, a więc w istocie jest to bardziej szczegółowy wpis prawa własności.

Stanowisko to uwzględniało brzmienie obowiązującego zarówno w dacie podjęcia postanowienia z 13 czerwca 1963 r. jak i w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowych Dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 8 tegoż dekretu dział drugi obejmuje wpisy dotyczące prawa własności zaś w świetle art. 9 dział trzeci przeznaczony był na wpisy dotyczące praw rzeczowych ograniczonych z wyjątkiem hipotek, na wpisy ograniczeń w rozporządzaniu nieruchomością oraz na wpisy praw i roszczeń osobistych oprócz roszczeń dotyczących hipotek.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 128 § 1 i 2 K.c., w brzmieniu obowiązującym do 31 stycznia 1989 r., socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługiwała niepodzielnie Państwu, w granicach zaś zdolności prawnej państwowe osoby prawne wykonywały w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej.

Jak wyjaśniano w orzecznictwie swoisty charakter "zarządu i użytkowania" ustanowionego na rzecz jednostki państwowej polegał na tym, że dawał on jednostce państwowej prawo wykonywania własności państwowej w imieniu własnym, a więc na zewnątrz w stosunkach z osobami trzecimi. Sąd Najwyższy w okresie poprzedzającym zmianę ustroju dokonaną w 1989 r. w swych judykatach podkreślał, że z konstytucyjnej zasady niepodzielności socjalistycznej własności ogólnonarodowej, przysługującej wyłącznie Państwu wynika, że użytkowanie przez jednostki państwowe terenów państwowych nie ma charakteru ograniczonego prawa rzeczowego.(por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt V CSK 540/07 oraz powołane w nim uchwały i orzeczenia SN).

Podsumowując tę część rozważać wskazać należy, że skoro zarząd i użytkowanie o których mowa była w ustawach z 29 kwietnia 1985 r. i 14 lipca 1961 r. nie stanowiły ograniczonego prawa rzeczowego, a ich wpisanie do działu drugiego księgi wieczystej miało na cel wykazanie jedynie kto jest uprawniony do wykonywania w imieniu Państwa przysługującej mu własności, Sąd Wojewódzki nie naruszył wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych domniemania zgodności wpisu prawa jawnego z księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Sąd Wojewódzki nie naruszył również art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych, nie wkroczył bowiem w kompetencje sądu wieczystoksięgowego do uzgodnienia (w trybie postępowania przewidzianego w tymże przepisie) stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym. Wpis dokonany w dziale drugim księgi wieczystej [...], zgodnie z którym prawo zarządu do nieruchomości przysługiwało poprzednikowi prawnemu Skarżącej oceniać bowiem należało nie jako wpis prawa jawnego w rozumieniu art. 3 ust 1 ustawy o księgach wieczystych (a uprzednio w rozumieniu art. 18 § 1 Prawa rzeczowego) ale jako wpis precyzujący jaki podmiot wykonuje uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa do nieruchomości.

W konsekwencji zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 1 i 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych uznać należało za niezasadne.

Ocena zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania objętych punktem 1 a- c petitum skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wobec brzmienia § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w związku z art. 6 k.p.a. Sąd prawidłowo przyjął, iż organy administracji mogły dokonać kontroli podstawy dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu dokonanego w księdze wieczystej.

Jak zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, które to stanowisko Sąd kasacyjny w pełni podziela, prawo zarządu przewidziane w ustawie z 29 kwietnia 1985 r. nie mogło powstać w sposób dorozumiany. Również dla powstania prawa użytkowania przewidzianego w ustawie z 14 lipca 1961 r. wymagane było wydanie decyzji administracyjnej (art. 8 ust. 1 ustawy). Rzeczywiście, zgodnie z art. 37 ustawy z 14 lipca 1961 r. tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodziły w użytkowanie tych jednostek, jednak z uwagi na datę nabycia spornych działek przez Skarb Państwa przepis ten nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania.

Zatem dla zastosowania brzmienia § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia niezbędne było zbadanie, czy rzeczywiście powstało prawo zarządu w rozumieniu przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. (albo prawo użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy z 14 lipca 1961 r., które następnie uległo przekształceniu w prawo zarządu). Decyzja wydana bez przeprowadzenia takiego badania, w odniesieniu do nieruchomości która nie była objęta decyzją o ustanowieniu prawa zarządu, naruszałaby art. 200 ust. 1 u.g.n. a zatem byłaby wydana wbrew wynikającemu z art. 6 k.p.a. obowiązkowi działania organów na podstawie prawa.

W konsekwencji uznać należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów p.p.s.a. oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., w sprawie nie zachodziły bowiem podstawy do uchylenia decyzji. Nie można zatem stawiać mu zarzutu nie zastosowania środków przewidzianych w ustawie w ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (art. 3 § 1 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.