Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1099/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 11a ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek -Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kolbuszowej na uchwałę Rady Gminy Dzikowiec z dnia 29 marca 2017 r. nr XXX/174/2017 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dzikowiec w roku 2017 wraz z załącznikami stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Kolbuszowej (dalej w skrócie: "skarżący") jest uchwała Rady Gminy Dzikowiec (dalej w skrócie: "Rada Gminy") nr XXX/174/2017 z dnia 29 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dzikowiec w 2017 r. wraz z załącznikiem", którą wydano w następujących okolicznościach:

Uchwałą z dnia 29 marca 2017 r. nr XXX/174/2017 Rada Gminy Dzikowiec przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dzikowiec na 2017 rok".

Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt. 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. – dalej w skrócie "U.s.g") oraz art. 11 ust. 1 i 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm. – dalej w skrócie: "U.o.z.").

Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Dzikowiec.

W dniu 7 września 2017 r. skarżący wniósł skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej § 1, § 2, § 6, § 8, § 10, § 13, § 4 ust. 2 zarzucając istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji oraz art. 11a ust. 2 U.o.z. poprzez:

- wskazanie w § 1 i § 2 Programu głównych celów i uchwalenia programu oraz zadań opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, poprzez częściowe powtórzenie ustawowej regulacji w tym zakresie oraz poprzez niedopuszczalną modyfikację celów i zadań Programu określonych w art. 11a ust. 2 U.o.z. czym przekroczono zakres upoważnienia ustawowego,

- niewskazanie w § 8 uchwały szczegółowego sposobu oraz konkretnego podmiotu, który będzie realizował zadanie związane z usypaniem ślepych miotów co uniemożliwia realizację zadań własnych gminy,

- niewskazanie w § 10 Programu konkretnego podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, co uniemożliwia skuteczną realizację zadań własnych gminy,

- niewskazanie konkretnych sposobów opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym miejsc i sposobów ich dokarmiania czym nie wyczerpano realizacji upoważnienia ustawowego i naruszono art. 11a ust. 2 pkt. 2 U.o.z.,

- niewskazanie w § 4 ust 2 uchwały konkretnego schroniska, zapewniającego miejsce dla bezdomnych oraz odłowionych zwierząt, co uniemożliwia skuteczną realizację zadań własnych gminy,

- przekroczenie w § 13 uchwały delegacji ustawowej poprzez zamieszczenie w uchwale postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji oraz czipowania, a także adopcji zwierząt bezdomnych,

- wskazanie w § 6 uchwały, że obligatoryjne zabiegi sterylizacji i kastracji bezdomnych zwierząt będą mogły być wykonywane w tymczasowym "Azylu" podczas gdy ustawa wskazuje, że sterylizacja i kastracja zwierząt ma się odbywać w schroniskach dla zwierząt.

Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej w skrócie "P.p.s.a.") w zw. z art. 94 ust. 1 U.s.g., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jako sprzecznej z prawem.

W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył treść art. 11a U.o.z. określającego jakie postanowienia muszą zostać zawarte w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. Wskazał przy tym, że wymienione w tej regulacji elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. W związku z powyższym, wszelkie odstępstwa w programie od granic upoważnienia ustawowego, a więc spraw enumeratywnie wymienionych w art. 11a U.o.z. należy uznać za naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji.

Dalej podniósł, że zaskarżona uchwała jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę, a w części zawiera wyłącznie ogólne cele gminy, deklaracje oraz regulacje pozorujące jedynie przyjęcie przez Radę Gminy programu. Ponadto niektóre z uregulowań przyjętych w uchwale w znacznej mierze wykraczają poza ustawową delegację jaką przyznano Radzie Gminy w zakresie podejmowania uchwał.

W pierwszej kolejności podniósł, że Rada Gminy poprzez wskazanie w § 1 i 2 uchwały celów uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt dokonała niedopuszczalnej modyfikacji celów i zadań Programu określonych w art. 11a ust. 2 U.o.z. czym przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego.

Następnie wskazał na naruszenie art. 11a ust. 1 pkt. 6 U.o.z. W § 8 zaskarżonej uchwały wskazano jedynie, że usypianie ślepych miotów może nastąpić wyłącznie przez lekarza weterynarii z którym Gmina Dzikowiec zawarła umowę. Tymczasem brzmienie przepisu art. 11a U.o.z. nie nasuwa żadnych wątpliwości, że rada gminy w przedmiotowym programie musi określić szczegółowo sposób realizacji także w zakresie usypiania ślepych miotów. Zdaniem skarżącego, niewskazanie w § 8 uchwały szczegółowego sposobu oraz konkretnego podmiotu który będzie realizował zadanie związane z usypaniem ślepych miotów uniemożliwia realizację zadań własnych gminy.

Dalej podniósł, że w § 10 uchwały Rada Gminy wskazała, iż zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizuje Wójt Gminy Dzikowiec poprzez zawieranie umów z zakładami leczniczymi dla zwierząt w zakresie opieki weterynaryjnej udzielanej zwierzętom bezdomnym i kotom wolno żyjącym z terenu Gminy Dzikowiec. W ocenie skarżącego, niewskazanie w przywołanym przepisie konkretnego podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, również uniemożliwia skuteczną realizację zadań własnych gminy.

Również odnośnie ustaleń w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania zaskarżona uchwała nie wyczerpuje realizacji upoważnienia ustawowego. W § 5 uchwały Rada Gminy określiła, iż opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, organizowane będzie przez Urząd Gminy Dzikowiec w przypadku wystąpienia takiej potrzeby, na terenie wyznaczonym administracyjnymi granicami Gminy Dzikowiec. W ocenie skarżącego z tak ogólnych sformułowanych zapisów nie sposób wyprowadzić konkretnych czynności i działania, które będzie podejmować Gmina w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmiania. Powyższe przepisy pozostają na wysokim stopniu ogólności, nie odnoszą się wprost do konkretnego sposobu działania, nie wskazują konkretnego miejsca dokarmiania kotów.

Następnie podniósł, że Rada Gminy w § 4 ust. 2 uchwały wskazała, iż zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom realizowane jest poprzez zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Schronisko przyjmuje i zapewnia opiekę bezdomnym zwierzętom domowym z terenu gminy Dzikowiec na podstawie zawartej umowy. Tymczasem radni powinni określić w programie konkretne schronisko dla zwierząt, z podaniem jego nazwy i adresu. Ustalenie w Programie konkretnego schroniska, ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w takiej sytuacji, która będzie wymagała skorzystania z pomocy wskazanego podmiotu.

Ujęcie przez Radę Gminy w § 13 zaskarżonej uchwały postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt, w ocenie skarżącego wykracza znacznie poza ustawowe upoważnienie. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 U.o.z zawarł zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie regulować. Wobec tego rada gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie innych zagadnień. Działanie takie pozbawione jest podstawy prawnej, stanowiąc o nieważności aktu w tym zakresie.

Wreszcie określenie w § 6 uchwały, że obligatoryjne zabiegi sterylizacji i kastracji bezdomnych zwierząt będą mogły być wykonywane w tymczasowym "Azylu" narusza przepisy U.o.z., które wskazują, iż sterylizacja i kastracja zwierząt ma się odbywać w schroniskach dla zwierząt.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wniosła o jej o oddalenie.

W pierwszej kolejności wskazała, że skarżący zarzucił naruszenie prawa w kilku wymienionych w skardze przypadkach, co nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności całej uchwały, a ewentualnie tylko tych zapisów, które są niezgodne z prawem.

Dalej podała, że Rada Gminy określa corocznie w drodze uchwały program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten powinien obejmować treść wymaganą normą art. 11a ust. 2 pkt. 1 - 8 i ust. 3, ust. 4, ust. 5 U.o.z., z tym że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt. 1 - 8 i ust. 5, z kolei fakultatywne w art. 11a ust. 3 i ust. 4 U.o.z. Zgodnie z art. 7 ust. 1 U.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zgodnie z art. 2 ust. 1 U.s.g. gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnymi i na własną odpowiedzialność. Wynika z tego, iż gmina nie jest związana sztywnymi ramami w realizacji zadań własnych gminy (oczywiście z wyjątkiem określonym w ustawach - tzn. w przepisie art. 11a ust. 2 U.o.z.). Dlatego też w ocenie rady Gminy, nie jest słuszny zarzut skargi, iż gmina wyszła poza upoważnienie ustawowe poprzez zawarcie w § 13 Programu zapisu o wprowadzeniu działań edukacyjnych w zakresie, w którym U.o.z. nakłada na gminę określone obowiązki, a wręcz przeciwnie, w sposób rozsądny doprecyzowała swoje obowiązki w omawianym zakresie. Przepis ten nie nałożył na mieszkańców gminy żadnych obowiązków. Obowiązki te nałożone zostały jedynie na Wójta Gminy jako odpowiedzialnego za wykonywanie zaskarżonej uchwały.

Dalej podniosła, że przepisy art. 11a ust. 2 pkt. 4 i 6 nie nakładają na gminę obowiązku wskazania konkretnego lekarza z adresem, który dokonywałby wskazanych tam zabiegów. Ujęcie takich danych byłoby naruszeniem powyższych przepisów poprzez przekroczenie uprawnień, a także przepisów o ochronie informacji niejawnych. Na potrzeby realizacji Programu wskazano weterynarza i gabinet weterynaryjny.

Zdaniem Rady Gminy, niesłuszny jest zarzut niewskazania konkretnych sposobów opieki nad kotami wolno żyjącymi. Działania w tym zakresie zawarte są w §2 ust. 1 pkt. 2 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dzikowiec na rok 2017. Jednocześnie Gmina wspomaga wolontariuszy dokarmiających koty wolno żyjące poprzez dostarczanie karmy i wykonywanie niezbędnych zabiegów weterynaryjnych. Z uwagi na to, że koty wolno żyjące pojawiają się w różnych miejscach, nie ma możliwości precyzyjnie wskazać miejsca ich dokarmiania. Również wolontariusze udzielający pomocy w tym zakresie zmieniają się, w zależności od lokalizacji.

Kwestia natomiast wskazania w § 6 uchwały " Azylu" jako miejsca sterylizacji i kastracji nie stanowi naruszenia prawa, ponieważ jest wskazane dostępne, konkretne miejsce dla mieszkańców, którego funkcja odpowiada schronisku dla zwierząt.

Na koniec wskazała, że ustrój gminy uregulowany w U.s.g. przewiduje organy uchwałodawcze i wykonawcze gminy zakreślając dla nich konkretne uprawnienia i tak art. 15 ust. 1 U.s.g. przewiduje, iż organem stanowiącym w gminie jest rada gminy, a zgodnie z art. 26 U.s.g. organem wykonawczym gminy jest wójt. Ściśle określony rozdział zadań zapobiega naruszaniu kompetencji organów i pozwala na sprawne zarządzanie gminą. W zaskarżonej uchwale Wójt został wskazany jako wykonawca uchwały. Niezgodne z przepisami byłoby podjęcie realizacji zadania uchwalenie którego należy do kompetencji rady - przed jej podjęciem. Obowiązki wskazane w art. 11a ust. 2 pkt. 4 i 6 U.o.z. należą do zadań organów wykonawczych gminy - to wójt ma zawrzeć określone umowy, a urzędnicy realizujący zadania z zakresu ochrony zwierząt mają znać warunki umów i adresy wykonawców (weterynarza, rakarza, etc.). Wskazane w umowach podmioty maja realizować zadania wskazane przez zleceniodawcę, t. j. gminę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Dzikowiec z dnia 29 marca 2017 r., nr XXX/174/2017 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dzikowiec na 2017 rok.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 5 i 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku o prokuraturze (Dz. U. 2016r. poz. 177 ze zm.) art. 8 § 1, art. 50 § 1,

art. 52 § 1, art. 53 § 3 zd.2 i art. 3 § 2 pkt 5 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.) oraz art. 91, art. 94 i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 t.j.). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.

Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia

w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść

w każdym czasie.

Obszerną wypowiedź odnośnie charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/16 (LEX nr 2199460), którym stwierdził, iż "uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia

o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes

o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy". Stanowisko zajęte w powyższym wyroku Sąd w pełni akceptuje i uznaje za własne. Także w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentowano, że okoliczność, że określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13, ONSAiwsa 2014/6/100, LEX nr 1572143).

Stosownie do treści art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt uchwalany przez gminę Program powinien zawierać pewną treść obligatoryjną, obejmującą:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej

w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto w treści Programu powinny zawierać się postanowienia wskazujące wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków –

art. 11a ust. 5. Podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt organ uchwałodawczy nie może pominąć żadnego z elementów wymienionych w art. 11a ust. 2 i 5 ustawy o ochronie zwierząt. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Jeżeli bowiem program ma stanowić racjonalnie zaprojektowany na określony czas plan działania, w ramach którego zabezpiecza się realne wykonanie i sfinansowanie zadań wymienionych

w punktach 1 - 8 art. 11a ust. 2 ustawy, to jego postanowienia musi cechować taki stopień szczegółowości, który nie pozostawi wątpliwości co do zakresu danego zadania, sposobu jego wykonania i podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały.

Z perspektywy tak określonych wymogów, ocena zaskarżonej uchwały wypada negatywnie, w stopniu obligującym Sąd do stwierdzenia jej nieważności

w całości. Uchwała została zaskarżona w całości.

1. Jako wadliwe Sąd ocenia nieokreślenie w treści uchwały konkretnego podmiotu prowadzącego schronisko dla zwierząt. Z treści uchwały - § 4 ust. 2 - wynika jedynie, że umowa z takim schroniskiem została, bądź zostanie zawarta. Treść uchwały nie stwarza jednak żadnych warunków umożliwiających identyfikację takiego schroniska, poprzez wskazanie jego nazwy i adresu. Takie ukształtowanie treści uchwały narusza art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt – tak Naczelny Sąd Administracyjny

w Warszawie w wyroku z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 22 lipca 2014 roku, sygn. II SA/Op 247/14, LEX nr 1502442, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Bydgoszczy w wyroku z dnia19 listopada 2013 roku, sygn. II SA/Bd 887/13, LEX nr 1435151. Samo powołanie się w treści Programu na zawarcie umowy z podmiotem prowadzącym schronisko, bez jednoczesnej jego identyfikacji narusza ratio legis rozwiązań ustawowych. To Program ma być podstawowym źródłem kompletnych i jednoznacznych informacji, pozwalających mieszkańcom gminy zorientować się, jakie podmioty realizują zadania

z zakresu ochrony zwierząt. Za niewystarczającą należy uznać wskazówkę zamieszczoną w § 3 ust. 4 Programu, że informacje w tym zakresie można uzyskać na stronie internetowej Urzędu Gminy Dzikowiec.

Z analogicznych względów, za naruszające wymogi stawiane treścią art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt należało uznać postanowienia § 10 uchwały, w którym stwierdza się jedynie, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt "realizuje Wójt Gminy Dzikowiec poprzez zawieranie umów z zakładami leczniczymi dla zwierząt (...)". Jest to rozwiązanie treściowo zbyt skromne, nie stwarzające adresatom Programu możliwości ustalenia, do kogo konkretnie mają się zwrócić w razie zdarzenia drogowego z udziałem zwierząt.

2. Naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt Sąd dopatrzył się analizując treść § 5 uchwały. W założeniu, Program w tym fragmencie miał określać "opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie". Już wstępnie, rzuca się w oczy, że opiekę w tym zakresie ustalono w sposób warunkowy: "w przypadku wystąpienia takiej potrzeby". Przepisy ustawy na takie rozwiązanie nie stwarzają normatywnych podstaw; warunki i zasady opieki nad kotami wolnożyjącymi mają być ustalone bezwarunkowo,

w przeciwnym razie powstaną niedające się usunąć wątpliwości, o jakie "potrzeby" konkretnie chodzi, i kto miałby na bieżąco monitorować, czy wystąpiły. Uchwała powinna określać miejsca przebywania kotów wolnożyjących, podmioty, które sprawują nad nimi opiekę, oraz miejsca

i czas ich dokarmiania – zob. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 22 marca 2017 roku, LEX nr 2284664.

3. Wadliwy jest także § 6 uchwały, w którym stwierdza się, że obligatoryjne zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt przeprowadza się w tymczasowym "Azylu". Treść art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt jest w tym względzie kategoryczna; zabiegi obligatoryjnej kastracji i sterylizacji zwierząt dokonuje się wyłącznie w schronisku dla zwierząt, którym – jak wynika

z ustawowej definicji sformułowanej w art. 4 pkt 25 – jest miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342,

z późn. zm.). Należy zatem odróżnić schronisko dla zwierząt, jako jednostkę

o jednoznacznie prawnym charakterze, co do której normatywnie wyodrębnia się wymogi działania, od "tymczasowego Azylu", jako jednostki prawnie niezdefiniowanej, a co zatem idzie i nie działającej w oparciu o prawnie zdeterminowane kryteria. Uchwalając Program gmina nie może zdecydować, że przymusowa kastracja i sterylizacja będzie odbywać się innym podmiocie, jak schronisko dla zwierząt. Kwestia ta została jednoznacznie przesądzona, tak w treści art. 11a ust. 2 pkt 4, jak i w art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt. Jak stanowi ostatni z powołanych przepisów realizacja zadań,

o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że realizacja zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona tylko (jedynie) podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Natomiast w pozostałym zakresie, tj. jeśli chodzi o zadania wskazane w pkt 1,2 oraz 7 i 8, gmina może powierzyć ich realizację także innym podmiotom, niż te które prowadzą schronisko dla zwierząt. Nie wyklucza to oczywiście możliwości realizacji zadań w tym zakresie także przez podmiot prowadzący schronisko dla zwierząt – zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 października 2016 r., sygn. II SA/Gl 813/16. Abstrahując od powyższego, kwestia ta budzi wątpliwości również i w perspektywie wewnętrznej spójności systemowej zaskarżonej uchwały. Jak stanowi bowiem § 3 ust. 1 pkt 4 tymczasowy azyl dla bezdomnych zwierząt ma realizować działania w zakresie przeciwdziałania bezdomności zwierząt poprzez poszukiwanie dla nich nowych właścicieli,

z czym oczywiście nie koresponduje ich sterylizacja i kastracja.

4. Ustawowych wymogów nie realizuje także § 8 uchwały, który stanowi, że: "Usypianie ślepych miotów może nastąpić wyłącznie przez lekarza weterynarii, z którym Gmina Dzikowiec zawarła umowę". Obowiązkiem rady gminy, realizującej postanowienia art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt było wskazanie konkretnego schroniska (wyłącznie taki podmiot jest uprawniony do podejmowania działań w tym zakresie – art. 11a ust. 4; uwagi w pkt 3 uzasadnienia) wraz z identyfikacją jego nazwy oraz adresu.

5. Samodzielną podstawą do stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej uchwały jest rażące naruszenie prawa przez treść § 14 Programu. Zgodnie

z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. Program powinien wskazywać nie tylko wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, ale także sposób wydatkowania tych środków. Jest to jeden z niezbędnych (obligatoryjnych) elementów uchwały w sprawie przyjęcia Programu. Dlatego też w ocenie Sądu, który nie jest związany zarzutami skargi i działa w celu ochrony obiektywnego porządku prawnego, zaskarżona uchwała nie wypełnia w tym zakresie delegacji ustawowej, jako że nie wskazuje ona, w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 10.000 złotych.

W § 14 Programu wskazano jedynie, opisowo, że " W 2017r. Gmina Dzikowiec zapewniła w budżecie na realizację celów wymienionych

w Programie kwotę: 10.000 zł. Sposób wydatkowania tych środków odbywać się będzie na podstawie zawartych umów." Omawiany przepis nie spełnia wymogu upoważnienia ustawowego, w którym jest mowa o tym, że Program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina. Zdaniem Sądu, użyte przez ustawodawcę

w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowanie "sposób wydatkowania środków finansowych" wiąże się z koniecznością określenia w Programie, jako jego obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte

w Programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Stąd też narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z. - pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tego sposobu

w zawieranych umowach. Tylko bowiem powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami - zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, LEX nr 2056522; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, LEX nr 1946900; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, LEX nr 1644083 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, LEX nr 1820689. Skoro zatem, zaskarżona uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów obligatoryjnych (nie reguluje ich wszystkich), pomimo że stosownie do jednoznacznego brzmienia postanowień ustawy kwestia ta przekazana została do właściwości rady gminy, to brak regulacji w tym zakresie oznaczać musi, iż przyjęty przez Radę Gminy Dzikowiec Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dzikowiec w 2017 r. nie wyczerpywał we wskazanym powyżej zakresie ustawowego upoważnienia.

Sąd nie podziela natomiast zarzutu dotyczącego przekroczenia przez postanowienia § 13 Programu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 2 u.o.z. W tym miejscu Sąd stwierdza, że rada gminy skorzystała w tym zakresie z możliwości wprowadzenia dodatkowych postanowień w Programie w przedmiocie działań edukacyjno-informacyjnych wśród mieszkańców, jako że użyty w przywołanym przepisie ustawy zwrot "w szczególności" wskazuje, że przepis ten przesądza o otwartym ustawowo katalogu zakresu i przedmiotu Programu. W tym przypadku mamy bowiem do czynienia z pewnym ustawowo wprowadzonym zakresem samodzielności prawotwórczej rady gminy, mieszczącej się w treści upoważnienia ustawowego, gdyż jednocześnie ustawa o ochronie zwierząt stwierdzając, że koszty realizacji programu ponosi gmina, pozwala tym samym wprost w drodze ustawy finansować gminie ten zakres zadań dobrowolnych gminy. W ocenie Sądu, ten przepis ustawowy daje tym samym możliwość wprowadzenia dodatkowych norm, postanowień do podejmowanego aktu prawa miejscowego, dlatego też zarzut Prokuratora w tym zakresie, należało uznać za niezasadny.

Konkludując, ustalone przez Sąd uchybienia, ich ilość oraz charakter uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wyeliminowanie z obrotu prawnego wyłącznie wadliwych regulacji kwestionowanej uchwały, skutkowałoby obowiązywaniem Programu niekompletnego, pozbawionego podstawowych elementów strukturalnych wymaganych prawem. Byłaby to regulacja normatywnie ułomna, albowiem w oparciu o jej przepisy nie dałoby się zrealizować celów, jakie nakłada na gminy ustawa o ochronie zwierząt.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.