Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1364/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.249 par.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1540
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 7 września 2022 r. nr SKO.463.49.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej jako "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 247 § 1, art. 248 oraz art. 249 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm., dalej "O.p."), po rozpatrzeniu odwołania H. K. (dalej jako "Skarżąca") od decyzji SKO z dnia 2 lutego 2022 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 14 października 2015 r. uchylającej decyzję Burmistrza z dnia 20 maja 2015 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] (dalej jako "przedmiotowa nieruchomość") za okres od lipca do grudnia 2014 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, uchyliło w całości decyzję organu I instancji oraz umorzyło postępowanie z wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia 14 października 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia 20 maja 2015 r.

2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

2.1. W dniu 14 października 2015 r. SKO wydało decyzję, na mocy której uchyliło w całości decyzję Burmistrza z dnia 20 maja 2015 r. w przedmiocie określenia Skarżącej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z przedmiotowej nieruchomości za okres od lipca do grudnia 2014 r. w kwocie 59 zł miesięcznie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

2.2. Pismem z dnia 28 czerwca 2021 r., uzupełnionym w dniu 11 sierpnia 2021 r., Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia 14 października 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 20 maja 2015 r., powołując się na okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość nie jest jej własnością, lecz własnością Gminy, co w konsekwencji wyklucza - w przekonaniu Skarżącej - możliwość naliczenia jej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z tej nieruchomości. Zdaniem Skarżącej nie jest ona podmiotem należącym do jakiejkolwiek kategorii wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm., dalej "u.c.p.g.").

2.3. Decyzją z dnia 2 lutego 2022 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 14 października 2015 r. uchylającej decyzję Burmistrza z dnia 20 maja 2015 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z przedmiotowej nieruchomości za okres od lipca do grudnia 2014 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Odnosząc się do podniesionych przez Skarżącą zarzutów SKO stwierdziło, iż na tle stanu faktycznego sprawy nie było wątpliwe, że w ww. okresie Skarżąca faktycznie władała przedmiotową nieruchomością. SKO zaznaczyło, że w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. określono szeroki krąg podmiotów, które mogą być adresatami obowiązków nałożonych przepisami ustawy. Pojęcie władania nieruchomością oznacza posiadanie nieruchomości, dlatego też osobą władającą, jak wskazało SKO, jest zarówno posiadacz samoistny nieruchomości, jak i posiadacz zależny. Prawidłowo zatem wskazano Skarżącą jako podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. SKO stwierdziło, że nie zachodzi żadna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 247 § 1 O.p.

2.4. W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącej, SKO decyzją z dnia 7 września 2022 r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji oraz umorzyło postępowanie z wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia 14 października 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia 20 maja 2015 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w art. 247 § 1 O.p., który przez art. 6q u.c.p.g. ma zastosowanie w sprawie. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zainicjowane wnioskiem podmiotu składa się z dwóch etapów: pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia obliguje właściwy organ, w ramach etapu wstępnego do zbadania kwestii formalnej w postaci wniesienia podania (żądania) przez legitymowany podmiot oraz ustalenia czy w sprawie nie zachodzą niebudzące żadnych wątpliwości inne uzasadnione przyczyny stanowiące przeszkodę do prowadzenia postępowania (tzw. przeszkody przedmiotowe). W przypadku, gdy przesłanki te nie są oczywiste i budzą wątpliwości już na etapie wstępnym, organ zobligowany jest do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Z uwagi na powyższe SKO wszczęło w niniejszej sprawie postępowanie. Jednakże poczynione w toku postępowania ustalenia, dotyczące zaistnienia uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających dalsze prowadzenie postępowania, skutkowały koniecznością umorzenia postępowania w niniejszej sprawie.

Negatywne przesłanki wszczęcia postępowania nieważnościowego zostały wyszczególnione w sposób przykładowy w art. 249 § 1 O.p., zgodnie z treścią którego organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli w szczególności: żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji lub sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4 O.p.

SKO ustaliło w toku postępowania, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiła pierwsza z w/w przesłanek negatywnych.

Pięcioletni termin, o którym mowa w art. 249 § 1 pkt 1 O.p. jest terminem prawa materialnego, a zatem terminem zawitym, którego upływ skutkuje wygaśnięciem uprawnienia do żądania stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Jest to termin, który nie podlega przywróceniu. Nie można zatem skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji. Organ podatkowy zobligowany jest wtedy do wydania formalnego orzeczenia odmawiającego wszczęcia postępowania, przy czym orzeczenie to musi mieć formę decyzji.

W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że decyzja ostateczna SKO z dnia 14 października 2015 r., której dotyczył wniosek Skarżącej, została jej doręczona w dniu 26 października 2015 r. Tym samym termin 5-letni na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji upływał w dniu 26 października 2020 r. W tej sytuacji wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji złożony w dniu 28 czerwca 2021 r. został wniesiony po upływie terminu zakreślonego w art. 249 § 1 pkt 1 O.p. Ustalenie powyższego czyniło koniecznym orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego w/w wnioskiem Skarżącej. W konsekwencji organ stwierdził, że nie podlegały rozpatrzeniu merytoryczne zarzuty Skarżącej w odniesieniu do kwestionowanej decyzji.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżąca zarzuciła, że decyzja SKO jest błędna ponieważ całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że spełnione zostały przesłanki nieważności postępowania. Skarżąca podniosła, że niesłusznie została obciążona sporną opłatą, gdyż przedmiotowa nieruchomość posiada właściciela oraz użytkownika wieczystego. Organ uznał, iż Skarżąca jest posiadaczem nieruchomości bez tytułu prawnego. Takie ustalenie jest błędne i jest wyrazem nierozpoznania należycie tej kwestii. Decyzja została skierowana do osoby, która nie powinna być stroną w sprawie, w związku z czym jest obarczona wadą nieważności i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

4. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

5.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

5.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

5.3. Spór w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości dokonanej przez organ odwoławczy oceny, iż z uwagi na upływ 5-letniego terminu na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji SKO z dnia 14 października 2015 r., zasadnym było uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie z wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Na wstępie należy wskazać, że w rozpatrywanej sprawie dotyczącej opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepisy Ordynacji podatkowej (O.p.) znajdują zastosowanie na podstawie art. 6q u.c.p.g.

Tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem wzruszania decyzji, stanowiącym odstępstwo od określonej w art. 128 O.p. zasady trwałości decyzji. Stwierdzenie ich nieważności może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w art. 247 § 1 O.p. Należy podkreślić, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji, jako tryb nadzwyczajny, może być uruchomiony tylko w sytuacji, gdy istnieje już decyzja ostateczna i obejmuje jedynie ustalenie, czy decyzja ta nie została dotknięta jedną z wyszczególnionych w powyższym przepisie wad.

Aby jednak decyzję ostateczną poddać takiej ocenie, niezbędne jest zbadanie sprawy pod kątem ewentualnego wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki obligującej organ podatkowy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Przesłanki te zostały przykładowo wymienione w art. 249 § 1 O.p., zgodnie z treścią którego, organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli w szczególności: 1) żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji lub 2) sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4.

Z treści przepisu art. 249 § 1 pkt 1 O.p. należy wnosić, że uwzględnienie żądania strony i wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało uzależnione od jego wniesienia w terminie. Jest on liczony zgodnie z art. 12 § 4 O.p. od dnia doręczenia decyzji ostatecznej i wynosi 5 lat. Wyżej wskazany termin jest terminem prawa materialnego, gdyż jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Termin ten nie podlega przywróceniu (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt III FSK 4149/21, publ. CBOSA na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym nie można skutecznie prawnie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji. Organ podatkowy zobligowany jest wtedy do wydania formalnego orzeczenia odmawiającego wszczęcia postępowania, przy czym orzeczenie to musi mieć formę decyzji.

W rozpatrywanej sprawie organ umorzył prowadzone postępowanie (w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 14 października 2015 r.) na podstawie art. 249 § 1 pkt 1 O.p., ponieważ zorientował się w trakcie toczącego się już postępowania, że w sprawie występują negatywne przesłanki jego wszczęcia. Decyzja ostateczna SKO z dnia 14 października 2015 r., której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, została bowiem doręczona Skarżącej w dniu 26 października 2015 r. Tym samym 5-letni termin na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji upływał z dniem 26 października 2020 r. Zatem złożony pismem z dnia 28 czerwca 2021 r. wniosek Skarżącej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji SKO został wniesiony po upływie terminu zakreślonego w art. 249 § 1 pkt 1 O.p.

W świetle powyższych wywodów, nie ma wątpliwości, że zachodzi przesłanka określona w art. 249 § 1 pkt 1 O.p., która stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji SKO z dnia 14 października 2015 r. Jednakże, z uwagi na uprzednie wszczęcie na żądanie strony i prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji SKO, w trakcie którego zapadło rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia 2 lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 14 października 2015 r., niemożliwym było już wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie. W tej sytuacji na podstawie art. 249 § 1 pkt 1 O.p., organ był zobowiązany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W konsekwencji zarzuty związane z wadliwością decyzji ostatecznej nie mogły zostać merytorycznie rozpatrzone.

Zasadnie zatem organ podatkowy uchylił decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 14 października 2015 r., prawidłowo powołując się na przepis art. 249 § 1 pkt 1 O.p. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt III FSK 4149/21, jeśli na podstawie przepisów art. 249 § 1 O.p. organ podatkowy zobowiązany był do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, a doszło już do wszczęcia takiego postępowania, to zobowiązany jest je umorzyć. Niemożliwa jest w takiej sytuacji odmowa wszczęcia postępowania, które zostało już wszczęte i się toczy.

Na marginesie Sąd zauważa, iż nieprawidłowo przywołało SKO w rubrum zaskarżonej decyzji, że orzeka na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 O.p., gdyż taka jednostka redakcyjna nie istnieje w tej ustawie, a przepis art. 138 § 1 O.p. nie dotyczy przedmiotowej sprawy (odnosi się do ustanowienia kuratora dla osoby niezdolnej do czynności prawnych lub nieobecnej). Jednakże błąd ten pozostaje bez wpływu na prawidłowość podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

W ocenie rozpatrującego niniejszą sprawę Sądu, znajduje potwierdzenie w powyższych wywodach słuszność stanowiska organu, że upływ pięcioletniego terminu na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji SKO z dnia 14 października 2015 r., czyni zasadnym uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w przedmiocie tego wniosku.

5.4. Po dokonaniu kontroli Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a ocena przeprowadzonego postępowania nie ujawniła wad, o których mowa w art. 145 p.p.s.a., dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

5.5. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako nieuzasadnioną.