Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 349/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1868
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2445/21 w sprawie ze skargi P. Z. na uchwałę Zarządu Powiatu Ciechanowskiego z dnia 7 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Zarządu Powiatu Ciechanowskiego na rzecz P. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 października 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2445/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Z. na uchwałę Zarządu Powiatu Ciechanowskiego z dnia 7 maja 2021 r. w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Zarząd Powiatu Ciechanowskiego w dniu 7 maja 2021 r. podjął uchwałę w sprawie rozwiązania umowy o pracę ze skarżącym - Dyrektorem Domu Pomocy Społecznej w C. W 1 § punkcie pierwszym tej uchwały rozwiązał umowę o pracę ze skarżącym zatrudnionym na stanowisku Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w C. ze względu na ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych wskazanych w uzasadnieniu uchwały. Natomiast w 1 § punkcie 2 wskazał, że zwolnienie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. W § 2 wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Zarządu Powiatu.

Skargę na powyższą uchwałę wywiódł skarżący, zarzucając naruszenie:

1) art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm.), zwanej dalej "u.s.p." w rozumieniu art. 79 ust. 1 tej ustawy;

2) art. 2 Konstytucji RP;

3) art. 18 Decyzji w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (2011/C 285/03) (Dz.U.UE C z dnia 29 września 2011 r.) przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji 6 września 2001 r.;

3) art. 16 Decyzji w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (201 l/C 285/03) (Dz.U.UE C z dnia 29 września 2011 r.) przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji 6 września 2001 r.;

4) art. 41 ust. 1 i 2 lit. a Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (UE 2012/C 326/02).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podkreślił, że w niniejszej sprawie przedmiotem badania nie były przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę w trybie art. 52 § 1 Kodeksu pracy, lecz oceniano prawidłowość podjęcia uchwały dotyczącej zwolnienia dyrektora jednostki samorządowej, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu.

Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana w granicach kompetencji zarządu powiatu wynikającej z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., a zrealizowanie tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny (o czym świadczy jej uzasadnienie). Uchwała spełnia przy tym warunki formalne przewidziane dla tego typu aktów administracyjnych.

Ponadto, zdaniem Sądu, uzasadnienie wprost wskazuje, że odwołanie skarżącego ze stanowiska kierowniczego nie ma charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały wskazano bowiem szczegółowe motywy jej podjęcia. Wyjaśniono, że w jednostce prowadzonej przez skarżącego została przeprowadzona kontrola, która wykazała szereg nieprawidłowości. Ustalenia Zespołu kontrolującego w ocenie Zarządu Powiatu Ciechanowskiego świadczą o ciężkim naruszeniu, przez skarżącego, obowiązków pracowniczych, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych oraz obowiązku sumiennego wykonywania zadań, o którym mowa w art. 24 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy.

Przed podjęciem zaskarżonej uchwały skarżący miał możliwość ustosunkowania się do stawianych mu przez Zarząd zarzutów. Tak więc doszło do zapewnienia stronie przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Kwestia ewentualnego zaproszenia skarżącego do udziału w posiedzeniu Zarządu Powiatu Ciechanowskiego leży zgodnie z § 13 ust. 5 załącznika nr 4 do Statutu Powiatu Ciechanowskiego w gestii Starosty i to on może takie zaproszenie wystosować.

Sąd podkreślił, że rozwiązanie stosunku pracy z Dyrektorem DPS ma charakter uznaniowej kompetencji władczej. Przepisy prawa nie zawierają bowiem materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej przesłanki zwalniania kierowników takich jednostek organizacyjnych powiatu (podstawę taką stanowią bowiem przepisy prawa pracy). Z tego względu w akcie rozwiązującym stosunek pracy powinno wskazać się przesłanki jakimi kierował się organ, przy ustalaniu konieczności natychmiastowego rozwiązania tego stosunku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. w rozumieniu art. 79 ust. 1 tej ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny, że zaskarżona uchwała spełnia wymogi stawiane uchwale w sprawie rozwiązania umowy o pracę z dyrektorem powiatowej jednostki pomocy społecznej, a w konsekwencji jest zgodna z prawem materialnym, podczas gdy uzasadnienie tejże uchwały w ogóle nie zawiera odniesienia się przez Zarząd Powiatu Ciechanowskiego do wyjaśnień skarżącego odnośnie nieprecyzyjnych, bezpodstawnych i nieprawdziwych zarzutów stawianych pracownikowi - dyrektorowi DPS, z którym rozwiązano umowę o pracę bez wypowiedzenia, a w konsekwencji uzasadnienie to nie jest kompletne i jasne, lecz dowolne i arbitralne, a podawane przez Zarząd Powiatu Ciechanowskiego argumenty nie dają usprawiedliwionych podstaw do rozwiązania z dyrektorem Domu Pomocy Społecznej umowy o pracę bez wypowiedzenia;

2) art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. przez jego błędną wykładnię sprzeczną z celem wskazanego przepisu art. 32 ust 2 pkt 5 mającego służyć Zarządowi Powiatu do realizacji kompetencji wynikających z tego przepisu, ale nie tak jak w świetle motywów zaprezentowanych w uzasadnieniu uchwały, w sposób dowolny i bez zapewnienia skarżącemu prawa do wcześniejszego wysłuchania przez organ w sprawie objętej zaskarżoną uchwałą, czego wynikiem było wykorzystanie władczych kompetencji administracyjnych przez Zarząd Powiatu Ciechanowskiego w sposób nie odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, zagwarantowanym art. 2 Konstytucji RP oraz art. 18 Decyzji w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji 6 września 2001 r. stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień i art. 41 ust 1 i 2 lit a Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej gwarantującemu prawo do bycia wysłuchanym, zanim zostały podjęte indywidualne środki które negatywnie wpłynęły na jego sytuację.

Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości;

2) zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o;

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Powiatu Ciechanowskiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jednak przed odniesieniem się do zarzutów należy wskazać na istotną sprzeczność zawartą w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, co powoduje, że stanowisko Sądu I instancji nie jest jednoznaczne. Mianowicie na str. 5 uzasadniania w drugim akapicie znajduje się następujące stwierdzenie: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności sąd uznał, że skarga winna być uwzględniona, choć z innych przyczyn niż w niej podniesiono, ponieważ podejmując zaskarżoną uchwałę organ w sposób istotny naruszył prawo." To stwierdzenie pozostaje w sprzeczności zarówno z sentencją wyroku jak i z dalszą częścią uzasadniania wyroku, w konkluzji której Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i dlatego skargę oddala. Powyższa okoliczność może budzić uzasadnione wątpliwości co do stanowiska Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie.

Wskazać należy, że uchwała, która była przedmiotem kontroli Sądu I instancji, została wydana na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., który ma charakter przepisu ustrojowego, określającego wykonawczy charakter funkcji zarządu powiatu i przykładowo wskazuje formy realizacji tej funkcji, m.in. poprzez zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Zaskarżona uchwała niewątpliwie ma charakter aktu, w którym przeważają elementy publicznoprawne (choć wywołuje ona także skutki w sferze prawa pracy), a przedmiotem kontroli Sądu jest wykonywanie funkcji publicznoprawnej przez Zarząd Powiatu. Przeprowadzenie kontroli przez Sąd ma na celu zbadanie, czy akty w tym przypadku uchwała pochodzące od organów administracji publicznej, podjęte zostały w wyniku szerokiej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, a tym samym czy nie zostały wydane w sposób dowolny, bez odniesienia się do zaistniałych w sprawie dowodów. Eliminacja aktów wydanych bez uprzedniej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego jest więc obowiązkiem sądu administracyjnego. W innym przypadku w obrocie prawnym pozostawałyby akty wydane w sposób woluntarystyczny, niepoddający się kontroli, co w pozostawałoby w jawnej sprzeczności z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności.

Dlatego tak ważnym elementem aktu prawnego (w tym również uchwały jednostki samorządu terytorialnego) jest jego uzasadnienie. Sporządzenia uzasadnienia umożliwia kontrolę stosowania prawa, przez co wymusza na organie administracji publicznej również swego rodzaju dyscyplinę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia – poprzez wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się przy jego podejmowaniu. Poprawnie sporządzone uzasadnienie uchwały pozwala zatem na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przekonanie to dotyczy zarówno podmiotów dokonujących kontroli, jak i adresatów. Stąd też tak istotne jest uzasadnienie uchwały, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które organ jednostki samorządu terytorialnego uznał za decydujące dla jej podjęcia. To wskazanie określonych faktów i zdarzeń powinno cechować się niezbędną szczegółowością i konkretnością, albowiem tylko wówczas możliwa jest skuteczna kontrola prawidłowości podjętego aktu. Stąd też tak ważną rolę pełni uzasadnienie uchwały, przy czym istotnym zagadnieniem jest nie sam fakt, że uchwała posiada uzasadnianie, ale czy uzasadnianie to ze względu na swoją treść pozwala na przeprowadzenie skutecznej kontroli sądowej.

Drugim istotnym zagadnieniem jest kwestia zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały. Kwestią bezsporną jest, że uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, nie jest decyzją Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zmienia to jednak faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Za takim stanowiskiem wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 494/20 wskazując, że uwzględniając charakter prawny uchwały o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień. Podobnie w wyroku NSA z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II OSK 3116/19, który również dotyczy uchwały zarządu powiatu, sąd doszedł do przekonania, że pozbawienie skarżącego czynnego udziału w postępowaniu oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności naruszyło standardy demokratycznego państwa prawnego, w którym każda ingerencja w sferą prawną adresata działań administracji wymaga szczegółowego i udokumentowanego uzasadniania. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, iż w sprawie nie doszło do naruszenia zapewnienia skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący nie miał możliwości złożenia wyjaśnień i bycia wysłuchanym na posiedzeniu Zarządu Powiatu, przed podjęciem uchwały. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący w dniu 6 maja 2021 r. otrzymał od Starosty Ciechanowskiego pismo do którego była dołączona notatka służbowa z czynności kontrolnych w DPS w C. ul. [...] (notatka nie zawierała daty, ani numeru) z wnioskiem o ustosunkowanie się do treści notatki do dnia 7 maja 2021 r. do godz. 10, co też uczynił w złożonym piśmie. Natomiast jak wynika z uzasadnienia uchwały z dnia 7 maja 2021 r. jak również z protokołu posiedzenia Zarządu Powiatu, złożone wyjaśnienia w ogóle nie były przedmiotem jakiejkolwiek oceny, czy wypowiedzi, w takich okolicznościach sprawy skarżący nie miał zapewnionej możliwości czynnego udziału w postaci prawa do wysłuchania i złożenia wyjaśnień. Tym samym niezasadne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że skarżący poprzez złożenie wyjaśnień miał zapewnioną możliwość czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Ponadto sposób procedowania przed podjęciem zaskarżonej uchwały wskazuje, że organ nie rozważał argumentów za lub przeciw podjęciu zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne i działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w pkt 1 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.