Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 836/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37d ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi J. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2022 r., nr SKO Gd/1011/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Spółka A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 1 sierpnia 2022 r., nr SKO Gd/1011/21, którą utrzymano w mocy decyzję z 28 grudnia 2020 r., nr GZDiZ-PU-70-944(6)-2020-JB/AS, Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku, wymierzającą skarżącej karę pieniężną w kwocie 12.262,32 zł za umieszczenie w dniach 20.10.2020 r.– 28.12.2020 r. wolnostojącej dwustronnej tablicy reklamowej przy ul. G. w G., na działce nr [...] obręb [...], o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej [...] m2 niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej Gdańska, a także nałożono obowiązek dostosowania ww. tablicy reklamowej do postanowień uchwały krajobrazowej bądź jej usunięcia.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

W dniu 20 października 2020 r. upoważnieni pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklamy z zasadami i warunkami uchwały Rady Miasta Gdańska Nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 2018 poz. 1034), zwanej dalej uchwałą krajobrazową. Z protokołu kontroli wynikało, że przy ul. G. [...] w G., znajduje się wolnostojąca dwustronna tablica reklamowa o łącznej powierzchni ekspozycji [...] m2. Ustalono, że właścicielem reklamy jest skarżąca. W tym samym dniu organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pouczył o prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości złożenia wyjaśnień oraz zawiadomił o planowanych na dzień 16 listopada 2020 r. oględzinach miejsca.

Oględziny przeprowadzone w dniu 16 listopada 2020 r. ujawniły dalsze umieszczenie tego samego wolnostojącego urządzenia reklamowego.

Pismem z 25 listopada 2020 r. organ zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania dowodowego, informując jednocześnie o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem oraz wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W dniu 28 grudnia 2020 r. przeprowadzono ponowną kontrolę, podczas której stwierdzono dalsze umieszczenie wolnostojącej dwustronnej tablicy reklamowej.

W tym stanie sprawy organ, działając na podstawie art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., decyzją z 28 grudnia 2020 r. wymierzył Spółce karę pieniężną za umieszczenie opisanej wyżej tablicy reklamowej w dniach 20.10.2020 r.– 28.12.2020 r. oraz nałożył obowiązek dostosowania ww. tablicy reklamowej do postanowień uchwały krajobrazowej bądź jej usunięcia.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej zakazuje sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż wskazane w uchwale. Przywołując treść § 15 ust. 4 uchwały krajobrazowej, w którym określono ustalenia szczegółowe dla wolnostojących tablic reklamowych, sytuowanych w obszarze S2, organ I instancji zaznaczył, że przedmiotowa tablica reklamowa nie wpisuje się w definicję żadnego z dopuszczalnych w obszarze S2, w granicach którego została umieszczona tablica, nośników reklamowych.

Ponadto, organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. zaznaczając, że strona nie zaprzestała naruszania prawa, bowiem na dzień wydania decyzji, tablica reklamowa będąca przedmiotem postępowania nadal była umieszczona na działce nr [...] obręb [...], przy ul. G. [...] w G, niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła organowi brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego ze względu na zaniechanie ustalenia, czy kiedykolwiek wcześniej w kontrolowanym sklepie doszło do naruszenia przepisów ustawy, a także pominięcie, że reklama była niedużym obiektem architektonicznym zawierającym wyłącznie logotyp skarżącej. Skarżąca wskazała także, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających legalizację urządzenia pomiarowego, którym dokonano pomiarów banera reklamowego, jak również wskazania, w jaki sposób i przy użyciu jakiego urządzenia dokonano pomiaru. W ocenie Spółki, organ I instancji nie wyjaśnił, w jaki sposób ustalił, że nieruchomość, na której znajdowała się tablica reklamowa należy do obszaru S2. Powyższe okoliczności, zdaniem skarżącej, świadczyły o naruszeniu przez organ I instancji art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W ocenie Spółki, orzekający organ nie wyjaśniając, dlaczego nie zaistniały przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary, naruszył także art. 189f § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej, dokonane przez nią naruszenie miało charakter znikomy, bowiem dotyczyło umieszczenia jednego logotypu, w dobrej jakości, nieszpecącego krajobrazu. W ocenie Spółki, organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do stanu faktycznego, posługując się jedynie lakonicznymi twierdzeniami.

Skarżąca zarzuciła także decyzji organu I instancji naruszenie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 7a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie przez uchwałę reklamową prawa własności nieruchomości jej adresatów w sposób nieproporcjonalny do celów zarówno samej uchwały, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie zasady równości, w szczególności poprzez zakazanie usytuowania tablicy reklamowej na nieruchomości, którą skarżąca włada w inny sposób niż określony w uchwale, a w konsekwencji brak możliwości pełnego korzystania z nieruchomości zgodnie z posiadanym tytułem.

Zarzucono także naruszenie art. 37d ust. 1 u.p.z.p. poprzez ukaranie skarżącej za naruszenie, które nie zostało ustalone przez organ w sposób wszechstronny i prawidłowy.

Rozpoznając odwołanie, decyzją z 1 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji uznając sformułowane zarzuty za niezasadne.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, czy kiedykolwiek w sklepie doszło do naruszenia obowiązków wynikających z ustawy. Ustalenia wynikające z uchwały krajobrazowej dotyczą także tablic stanowiących logo firmy. Wbrew twierdzeniu skarżącej, z akt sprawy wynika, jakim urządzeniem dokonano pomiarów, a dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy, przedstawia w jaki sposób dokonano pomiarów. Kolegium zauważyło przy tym, że skarżąca spółka nie zarzuciła organowi I instancji błędnego pomiaru, a ponadto nie wykazała, że tablica reklamowa ma inne gabaryty, niż udokumentowane przez organ. Organ II instancji wyjaśnił także, że usytuowanie przedmiotowej nieruchomości w obszarze S2 wynika z uchwały krajobrazowej.

Kolegium podzieliło także stanowisko organu I instancji, że w sprawie brak jest przesłanek do uznania, iż wystąpiło znikome naruszenie prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca nie definiuje w żaden sposób omawianej przesłanki, ani nie określa, w jaki sposób ma być ustalana waga naruszenia prawa. Jest to zatem przesłanka wysoce ocenna, co oznacza, że musi być rozpatrywana w kontekście danej sprawy, a jej analiza przez organ pozostaje w ramach uznania administracyjnego. Stąd też istotne przy kontroli tego typu rozstrzygnięć organu jest to, czy organ przekroczył granice tego uznania i czy przyjęte przez niego kryteria ocenne są adekwatne do okoliczności sprawy.

W ocenie Kolegium, waga naruszenia w sprawie nie jest znikoma, ze względu na wpływ tego naruszenia na poszanowanie prawa. O znikomej wadze można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych. Strona jest zaś przedsiębiorcą, od wielu lat działającym na rynku. Podmiot taki powinien się zatem orientować w obowiązujących przepisach prawa i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami. W ocenie Kolegium, Spółka na pewno miała świadomość wejścia w życie uchwały krajobrazowej i wynikających z niej zasad i wymogów umieszczania reklam. W związku z tym, strona powinna mieć świadomość ustalonego terminu na dostosowanie istniejących urządzeń i tablic reklamowych do postanowień uchwały. W związku z wybuchem epidemii termin dostosowawczy uległ zawieszeniu, skutkiem czego strona miała wydłużony czas na dostosowanie się do wprowadzonych rozwiązań prawnych. Pomimo tego strona nie zaprzestała naruszenia prawa, do dnia wydania decyzji przez organ I instancji, nie usunęła reklamy. Zatem w sprawie nie znajduje zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż naruszenie którego dopuściła się Spółka nie ma charakteru znikomego. W sprawie nie zaistniały także inne okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od wymierzenia kary. Powyższej oceny nie mogła zmienić podnoszona w odwołaniu okoliczność, iż skarżąca umieściła jeden logotyp, w dobrej jakości, nieszpecący krajobrazu.

Kolegium wyjaśniło także, że kwestie podniesione w odwołaniu dotyczące ograniczenia przez uchwałę krajobrazową prawa własności nieruchomości adresatów w sposób nieproporcjonalny do celów samej uchwały, jak i ustawy oraz naruszenia zasady równości, nie są rozstrzygane w przedmiotowym postępowaniu, gdyż dotyczą samej uchwały i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wydający decyzję administracyjną ma zaś obowiązek działać na podstawie art. 37d u.p.z.p. oraz w oparciu o obowiązującą uchwałę krajobrazową. Jak wskazał organ odwoławczy, wbrew twierdzeniu skarżącej, w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w przepisie art. 37d u.p.z.p. dające podstawy wymierzenia kary pieniężnej.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zasady zaufania obywateli do organu, zasady przestrzegania interesu społecznego ze względu na:

- brak dołączenia do akt atestu, wzorcowania bądź choćby certyfikatu urządzenia pomiarowego, którym dokonano pomiarów banera reklamowego, jak również wskazania jakim urządzeniem dokonano pomiarów i w jaki sposób,

- nie wyjaśnienie sposobu dokonywanego pomiaru - czy zostało dokonane na podstawie zdjęcia, czy też laserowego pomiaru, czy może poprzez połączenie obu metod,

- nie ustalenie, czy umieszczenie tablicy reklamowej miało miejsce przed datą wejścia w życie uchwały krajobrazowej czy też już po jej wejściu,

b. art. 8 oraz art. 10 w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania, zasady zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania ze względu na niezawiadomienie strony o przeprowadzeniu dowodu z oględzin, które miało miejsce w dniu 20 października 2020 r., kiedy to dokonano obmiaru powierzchni tablicy, jak również w dniu 28 grudnia 2020 r., w konsekwencji czego strona nie miała możliwości wypowiedzieć się odnośnie poprawności metodyki ich przeprowadzenia, co oznacza, że strona została pozbawiona możliwości aktywnego udziału w czynnościach prowadzonych w ramach postępowania dowodowego (obmiaru powierzchni banera reklamowego);

c. art. 8 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy utrzymując dotychczasową decyzję;

d. art. 189f k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na braku oceny możliwości odstąpienia od wymierzenia kary w świetle znikomej skali naruszeń biorąc pod uwagę, iż przedmiotem postępowania były dwie, nieduże tablice reklamowe w dobrej jakości, nieszpecące krajobrazu, zawierające wyłącznie logotyp skarżącej, a także braku odniesienia się do stanu faktycznego, posługiwanie się lakonicznymi twierdzeniami, z których nie sposób wywnioskować, iż niezaistniały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie przez uchwałę krajobrazową Gdańska prawa własności nieruchomości jej adresatów w sposób nieproporcjonalny do celów zarówno samej uchwały, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (naruszenie zasady proporcjonalności) oraz naruszenie zasady równości, w szczególności poprzez zakazanie usytuowania baneru reklamowego na nieruchomości, którą skarżąca włada w inny sposób niż określony w uchwale, a w konsekwencji brak możliwości pełnego korzystania z nieruchomości zgodnie z posiadanym tytułem.

Skarżąca wniosła ponadto o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowań toczących się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach o sygn. akt P 20/19 i P 15/20, z uwagi na pytania prawne zadane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wskazała Spółka, pytania te nie dotyczą wprawdzie przepisu kompetencyjnego, na podstawie którego wydano uchwałę, jednakże nie oznacza to, że są bez znaczenia dla sprawy. W przypadku przesądzenia przez Trybunał niekonstytucyjności tych regulacji, Sąd będzie zobowiązany do dokonywania prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy. Będzie to oznaczało konieczność zwężającej interpretacji zakresu, w jakim organ gminy mógł w ogóle nałożyć określone uchwałą obowiązki.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że wbrew twierdzeniom Kolegium, to na organie spoczywa obowiązek prawidłowego, nie pozostawiającego wątpliwości, udowodnienia wskazanego stanu faktycznego, nie zaś na stronie, czemu w ocenie skarżącej, orzekające w sprawie organy nie sprostały.

Spółka wyjaśniła, że organ wszczynając w dniu 20 października 2020 r. postępowanie administracyjne i w tym samym dniu dokonując na własną rękę oględzin oraz obmiarów, będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji uniemożliwił skarżącej aktywny udział w postępowaniu dowodowym, co zaś istotne przeprowadzony pod nieobecność skarżącej obmiar powierzchni tablicy stanowi podstawę wyliczenia nałożonej kary pieniężnej. Skarżąca podkreśliła, że wszczęcie postępowania oraz przeprowadzenie w tym samym dniu obmiaru, jak również w dniu 28 grudnia 2020 r., nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy przeprowadzony obmiar miał w ogóle miejsce w czasie trwania postępowania administracyjnego.

W ocenie Spółki, dowód z obmiaru – jako wymagający wiadomości specjalnych – stanowi dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 79 § 1 k.p.a., co oznacza, że na organie ciążył podwójny obowiązek, tj. zapewnienia stronie możliwości udziału w czynnościach obmiaru (po uprzednim zawiadomieniu z co najmniej 7-dniowym wyprzedzeniem), a także włączenia do akt sprawy pełnej dokumentacji przekazanej przez biegłego tak, aby strona miała możliwość merytorycznej kontroli treści (w tym metodologii pomiarów).

Ponadto, zdaniem Spółki, prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisu art. 189f k.p.a. powinno prowadzić do uznania, iż organ w niniejszej sprawie winien był odstąpić od ukarania. W ocenie skarżącej, Kolegium w uzasadnieniu decyzji nie wskazało konkretnie, w jaki sposób umieszczenie tablicy reklamowej z dobrej jakości grafiką, stanowiącej logo - znak identyfikujący skarżącą, naruszyło dobro w postaci ochrony krajobrazu i ładu przestrzennego. Zdjęcia dołączone do akt spraw przed i po umieszczeniu baneru nie świadczą o tym, aby naruszone zostały walory estetyczne krajobrazu lub ładu przestrzennego. Tablica reklamowa z dobrej jakości grafiką, nieszpecąca krajobrazu, stanowiąca wyłącznie logotyp skarżącej nie może być uznana za taką. Zdaniem Spółki, nie ma w tej sprawie znaczenia czy naruszenie prawa miało na celu zapewnienie ważnych potrzeb egzystencjalnych, bądź też czerpanie korzyści finansowych, przy czym w tej mierze jest to kwestia ocena - dla istnienia sklepu świadomość klientów o jego funkcjonowaniu jest najistotniejszą sprawą, tak samo skarżąca w żaden bezpośredni sposób nie uzyskiwała korzyści finansowych za umieszczenie tablicy. Istotny jest fakt, czy naruszone zostało dobro w postaci ochrony krajobrazu i ładu przestrzennego i w tym zakresie skarżąca uważa, iż jej działania nie spowodowały negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie.

Według skarżącej nie został w sposób adekwatny oceniony argument, iż narzucone przez miasto Gdańsk wymagania wiążą się dla skarżącej z bardzo wysokimi kosztami. Na terenie Gdańska posiada ona 59 sklepów, a w całej Polsce jest ich ponad 3000. Wszystkie są budowane według podobnych projektów, w szczególności stałe elementy, jak loga, totemy, wyklejenia na powierzchniach szklanych, gabloty są standaryzowane. Narzucone przez miasto Gdańsk wymagania skutkują, iż w krótkim czasie (dla skarżącej nawet okres 2 lat jest krótkim okresem na dokonanie wszystkich zmian) zmuszona jest dostosować 59 obiektów na terenie całego Gdańska, przy czym podobne wymagania narzucają również inne miasta w Polsce. Organ przychodząc na kontrole na nieruchomości musi wyłącznie wykonać parę pomiarów i zdjęć, tymczasem skarżąca musi opracować oraz uzyskać akceptację organu na zagospodarowanie dla każdego pojedynczego sklepu na terenie Gdańska, następnie zaś wyprodukować oraz zamontować dopuszczalne, w ocenie organu, tablice reklamowe. Nie da się tego fizycznie przeprowadzić w czasie narzuconym przez organ. Wstępny koszt wymiany wszystkich tablic reklamowych liczony jest na około 2 mln zł. Działania miasta Gdańsk, które wymusza na posiadaczach nieruchomości tak kosztowne zmiany, dodatkowo zaś nalicza tak dotkliwe kary, jest działaniem naruszającym zasadę zaufania do obywateli, destrukcyjnym dla działalności gospodarczej szczególnie w takim ciężkim okresie, jaki panuje od paru lat w Polsce.

Skarżąca wskazała, iż karanie jej za usytuowania tablicy reklamowej na nieruchomości, którą włada w inny sposób niż określony w uchwale, a w konsekwencji brak możliwości pełnego korzystania z nieruchomości zgodnie z posiadanym tytułem prawnym do nieruchomości, jest sprzeczne z zasadami ustalonymi w Konstytucji, w szczególności bez stosownego odszkodowania. Umieszczona reklama nie naruszała bowiem interesów osób trzecich, nie ingerowała w sposób istotny w przestrzeń publiczną.

Jak wskazała Spółka, z uznania danej tablicy reklamowej lub danego urządzenia reklamowego za niedozwolone w danym miejscu wynikają takiego rodzaju ograniczenia uprawnień właściciela tego nośnika reklamowego, które ingerują bezpośrednio w "rdzeń" prawa własności, powodując niedopuszczalne jego naruszenie, a także skutek równoważny z wywłaszczeniem (całkowitym odjęciem własności danego przedmiotu), mimo że ustawa nie zawiera przepisu nakazującego w takich przypadkach wypłaty odszkodowania lub jakiejkolwiek rekompensaty finansowej dla właściciela, który traci przedmiot własności. Ingerencja ta wydaje się wypełniać znamiona wywłaszczenia regulacyjnego (wywłaszczenie de facto). Dochodzi bowiem do skutku równoważnego z wywłaszczeniem przedmiotu własności, dlatego wprost z art. 21 ust. 2 Konstytucji dla tych przypadków wynika obowiązek wypłaty odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, albowiem ani zaskarżona decyzja ani utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni z 28 grudnia 2020 r. wymierzającą spółce karę pieniężną za umieszczenie w okresie od 20 października 2020 do 28 grudnia 2020 r. wolnostojącej dwustronnej tablicy reklamowej niezgodnej z wymogami uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2018 r., poz. 1034), zwanej dalej uchwałą krajobrazową.

Powyższą uchwałę podjęto w trybie i na zasadach określonych w przepisach art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej jak u.p.z.p., które uprawniają radę gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Celem ww. aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje dotyczące tej uchwały wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym, przepisy ustawy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej – ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) – ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania – ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).

Przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych wprowadzone zostały do polskiego systemu prawnego w dniu 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu nowelizującą przepisy u.p.z.p. Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynikała m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w roku 2005 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. Zgodnie z art. 5 Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec(2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Europejskiej Konwencji Krajobrazowej stanowi, iż prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6D konwencji krajobrazowej), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem.

Znowelizowane przepisy u.p.z.p. służyć miały realizacji powyższych zadań na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.

W art. 37d u.p.z.p. ustawodawca przewidział bowiem karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3).

Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary wskazując, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie wskazać trzeba, że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.

W uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych określono dla poszczególnych obszarów, na które podzielono Miasto Gdańsk, oznaczonych symbolami: SZ, S0, SR, S1, S2, SI, S3 i SP, adekwatnie do występujących w nich charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego. W § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej przyjęto jako zasadę zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach w niej określonych, z zastrzeżeniem ust. 2.

Jak wynika z ustaleń poczynionych w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, skarżąca Spółka jest właścicielem wolnostojącej dwustronnej tablicy reklamowej przy ul. G. [...] w G., umieszczonej w ww. lokalizacji w okresie od 20 października 2020 r. do 28 grudnia 2020 r., co nie było w sprawie kwestionowane. Jej powierzchnia ustalona przez organ wynosiła [...] m2, czego skutecznie nie zakwestionowała skarżąca. Przyporządkowanie lokalizacji tablicy reklamowej do obszaru S2 potwierdzają Załączniki nr 1 i 2 do uchwały szczegółowo opisujące i graficznie przedstawiające granice poszczególnych obszarów.

Organy stwierdziły, że ww. wolnostojąca tablica reklamowa jest tablicą reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p., która nie spełnia wymogów żadnych dopuszczalnych przez uchwałę krajobrazową w strefie S2 tablic reklamowych, w konsekwencji czego zasadne było nałożenie na Spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p.

Lektura skargi prowadzi do wniosku, że skarżąca zasadniczych uchybień dopatruje się w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, które nie przyniosło prawidłowych ustaleń odnośnie okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje brak ustalenia przez organ precyzyjnej daty początkowej umieszczenia przedmiotowej tablicy reklamowej.

Uchwała krajobrazowa weszła w życie w dniu 3 kwietnia 2018 r. i od tego momentu znalazła bezpośrednie zastosowanie do obiektów reklamowych planowanych do umieszczenia na terenie Gdańska regulując stany przyszłe. Natomiast do stanów istniejących w dniu jej wejścia w życie, uchwałodawca gminny realizując uprawnienie z art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który stanowi, że uchwała krajobrazowa ponadto określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, w § 21 uchwały krajobrazowej postanowił, że dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały ustala się termin dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale na 24 miesiące od dnia wejścia w życie uchwały.

Powyższe regulacje potwierdzają wolę uregulowania normatywnie sytuacji istniejących w dacie wejścia w życie uchwały tablic i urządzeń reklamowych niezgodnych z wymogami uchwały. Uchwała bowiem penalizuje nie tyle czynność umieszczenia reklamy niezgodnie z wymogami uchwały, ale fakt istnienia reklamy niegodnej z wymogami uchwały. Ten zabieg stylistyczny pozwolił powiązać istotę sankcjonowanej nieprawidłowości z charakterem reklamy a nie z momentem jej umieszczenia w kontekście wejścia w życie uchwały.

Nie ulega więc wątpliwości, że także wobec tych reklam, które umieszczono na danym terenie w przeszłości, a które po wejściu w życie uchwały krajobrazowej okazały się niezgodne z jej postanowieniami i nie zostały usunięte, ustawodawca przewidział karalność. Taka jest bowiem konsekwencja pozostawania w przestrzeni publicznej reklamy, która nie została dostosowana do uchwały krajobrazowej w terminie w niej przewidzianym. Należy zauważyć, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasad sytuowania obiektów malej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń, nie tylko dla obiektów nowych, ale także do obiektów istniejących, zatem zakładając racjonalność prawodawcy przewidziana karalność za naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej odnosi się zarówno do obiektów nowopowstałych, jak i wcześniej już istniejących.

Chronologia zdarzeń odnoszących się do wprowadzenia do obrotu prawnego postanowień uchwały potwierdza, że zasadniczo okres dostosowania istniejących reklam niezgodnych z uchwałą upłynąłby w dniu 3 kwietnia 2020 r., gdyby nie modyfikacje wprowadzone przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374), zwanej dalej specustawą. Termin dostosowawczy bowiem jako termin do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki został zawieszony w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, na mocy art. 15zzr specustawy. Stan zagrożenia epidemicznego został wprowadzony w Polsce w dniu 14 marca 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491), następnie przekształcony w stan epidemii. W związku z tym, z dniem 14 marca 2020 r. ww. termin dostosowawczy został zawieszony, a więc nie biegł dalej. Przepis art. 15zzs został uchylony na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875 ze zm.), który - zgodnie z art. 76 in principio tej ustawy - wszedł w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia. Ustawę ogłoszono 15 maja 2020 r., a tym samym od 16 maja 2020 r. włącznie nie obowiązywał już art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r., powodujący wstrzymanie bądź zawieszenie biegu terminów procesowych. W myśl zaś art. 68 ust. 1 ustawy z 14 maja 2020 r., terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy. Oznacza to, że zawieszony termin na dostosowanie tablic reklamowanych do postanowień uchwały krajobrazowej, biegł dalej od 24 maja 2020 r. Z racji tego, że okres zawieszenia wynosił 21 dni (licząc od 14 marca 2020 r. do 3 kwietnia 2020 r., kiedy powinien kończyć bieg termin 24-miesięcy, wynikający z uchwały), w konsekwencji termin dostosowawczy określony w § 21 uchwały krajobrazowej upłynął z końcem 13 czerwca 2020 r.

W związku tym, stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ w dniu 20 października 2020 r. istnienie na działce nr [...] w G. przy ul. G. [...] dwustronnej wolnostojącej tablicy reklamowej niezgodnej z wymogami uchwały uzasadniało podjęcie przez organ właściwych działań egzekwujących przywrócenie stanu zgodności z prawem bez względu na to czy stan ten wystąpił przed wejściem w życie jej przepisów czy po, albowiem nie usunięto go do dnia kontroli, który przypadał już po upływie okresu dostosowawczego (dnia 13 czerwca 2020 r.).

Podkreślić przy tym należy, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na podmiot dopuszczający się deliktu bez związku z jego zawinieniem, a odpowiedzialność za delikt ma charakter obiektywny (zasada bezprawności). Kara nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Stwierdzenie tego stanu obliguje organ do wszczęcia postępowania w celu ustalenia sprawcy deliktu administracyjnego i nałożenia na niego kary pieniężnej.

W pełni zatem uzasadnione było zastosowanie przepisów sankcyjnych z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. który stanowi, że karze podlega podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3). Ponadto, zgodnie z ust. 5 wskazanego przepisu, w przypadku, gdy w dniu wydania ww. decyzji tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej w decyzji tej określa się wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotu, za który wymierzono administracyjną karę pieniężną, jako wolnostojącej tablicy reklamowej, której umieszczenia na nieruchomości w strefie S2 nie przewidziano. Zasadniczy dla oceny działań organów w tym zakresie przepis § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej, zakazuje sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2. Z powyższych postanowień wynika zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w jej przepisach, z zastrzeżeniem, że do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w niniejszej uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości. Natomiast "reklama" oznacza upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.). Nośnikiem tak rozumianej reklamy może być w szczególności tablica reklamowa rozumiana jako przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16b).

Utrwalone w trakcie przeprowadzonych w sprawie kontroli i oględzin dowody potwierdzają umieszczenie w okresie od 20 października 2020 r. do 28 grudnia 2020 r. wolnostojącej dwustronnej tablicy reklamowej na działce nr [...] w G. W trakcie pierwszej kontroli przeprowadzonej przez organ w dniu 20 października 2020 r. stwierdzono usytuowanie na nieruchomości tablicy reklamowej dwustronnej o treści "[...]" o wymiarach 3,219 m x 1,208 m z każdej strony, łącznej powierzchni ekspozycji [...] m2 i wysokości 10,632 m. Z dokumentacji sprawy wynika, że pomiarów tablicy reklamowej dokonano dalmierzem laserowym Leica BLK 3D, który służy do bezinwazyjnego, jednoosobowego wyznaczania odległości, obliczanej w oparciu o pomiar czasu, podczas którego impuls elektromagnetyczny lub dźwiękowy przebywa określony dystans. To czyni wątpliwości skarżącej odnośnie metody pomiaru niezasadnymi. Ustalenia pierwszej kontroli potwierdzono w trakcie oględzin nieruchomości w dniu 16 listopada 2020 r., w których skarżąca nie uczestniczyła pomimo skutecznego zawiadomienia jej o terminie oględzin przy wszczęciu postępowania, z poszanowaniem wymogów art. 79 § 1 k.p.a.

W tych okolicznościach nie potwierdziły się zarzuty pozbawienia strony możliwości aktywnego udziału w czynnościach postępowania (naruszenia przepisów art. 8, art. 10 i art. 79 § 1 k.p.a.), albowiem o oględzinach w dniu 16 listopada 2020 r. skarżąca została prawidłowo powiadomiona uzyskując tym samym możliwość aktywnego w nich uczestnictwa, a czynności kontrolne dokonane bez udziału strony w dniach 20 października 2020 r. i 28 grudnia 2020 r., stwierdzały tylko obiektywne okoliczności, fakty, tj. istnienie w danym dniu w określonej lokalizacji tablicy reklamowej, czego zresztą Spółka nie kwestionowała.

Biorąc powyższe pod uwagę, skarżąca nie zdołała skutecznie podważyć prawidłowości ustaleń organów w zakresie powierzchni ekspozycji reklamowej, od której zależała wysokość obciążającej skarżącą kary. Skarżąca kwestionując prawidłowość sprzętu, którym dokonano pomiarów oraz sposobu ich dokonania nie wykazała bowiem, aby rozmiary spornej tablicy dwustronnej były w rzeczywistości inne niż stwierdzone przez organ I instancji. Skoro na tę okoliczność nie zaoferowano żadnego poddającego się weryfikacji kontrdowodu zarzut sformułowany w tym zakresie należy uznać za gołosłowny. Nie polega również na prawdzie twierdzenie skarżącej, że nie miała możliwości zweryfikowania prawidłowości dokonanych przez organ pomiarów tablic. Skarżąca bowiem już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, w którym jednocześnie wyznaczono datę oględzin, została szczegółowo poinformowana o stwierdzonych parametrach tablicy reklamowej. Zarówno w trakcie oględzin, jak i w odwołaniu, skarżąca mogła przedstawić dowody na poparcie swoich twierdzeń, czego nie uczyniła. To natomiast na stronie postępowania ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, z których wywodzi ona korzystne dla siebie konsekwencje. Skarżąca w toku postępowania, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pomimo uzyskania pełnego dostępu do akt postępowania i pozyskania tym samym wiedzy odnośnie dokumentacji zgromadzonej w aktach, nie zażądała od organu żadnych wyjaśnień w kwestii metodologii pomiarów czy informacji odnośnie atestu bądź certyfikatu urządzenia pomiarowego. W konsekwencji, zarzuty skargi nie podważyły prawidłowości wyników ustaleń organów w zakresie wymiarów tablic reklamowych.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo oceniły, że tablica reklamowa umieszczona na nieruchomości nr [...] w G., biorąc pod uwagę jej wymiary oraz umiejscowienie – nie odpowiada wymogom i zasadom określonym w § 15 ust. 3 i 4 uchwały, dla obszaru oznaczonego w uchwale jako S2, a tym samym narusza wskazane przepisy uchwały krajobrazowej.

Żaden przepis uchwały nie dopuścił bowiem do umieszczania w obszarze S2 tablicy reklamowej dwustronnej wolnostojącej w formie posadowionej na jednym słupie z powierzchnią służącą ekspozycji reklamy 3,219 m x 1,208 i wysokości 10,632 m. Posadowiona na wskazanej działce tablica reklamowa nie wpisuje się w definicję dopuszczonych w tym obszarze: reklam typu A (jednostronna lub dwustronna tablica reklamowa trwale związana z gruntem lub sytuowana na obiekcie, w formie przeszklonej gabloty lub ekranu świetlnego, o wymiarach powierzchni służącej ekspozycji reklamy 1,2 m na 1,8 m a dla reklamy typu A na obiekcie także 0,9 m na 2,26 m, z dopuszczalnym odchyleniem o 5% każdego z wymiarów oraz o powierzchni danego boku nieprzekraczającej 3 m2), reklam typu B (jednostronna lub dwustronna tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, wolnostojące trwale związane z gruntem, w formie przeszklonej gabloty posadowionej na jednym słupie, z powierzchnią służącą ekspozycji reklamy o wymiarach 3,55 m na 2,47 m, z dopuszczalnym odchyleniem o 5% każdego z wymiarów), pylonów wizytówkowych, pylonów zbiorczych, pylonów cenowych, masztów flagowych. Przedmiotowa tablica reklamowa choć zdradza cechy reklamy typu C (jednostronna lub dwustronna tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, wolnostojące, trwale związane z gruntem, w formie posadowionej na jednym słupie, z powierzchnią służącą ekspozycji reklamy o wymiarach 5,04 m na 2,38 m lub 6 m na 3 m, z dopuszczalnym odchyleniem o 5% każdego z wymiarów), wymiarami nie wpisuje się jednak w normatywnie określoną definicję tego typu reklam, które i tak nie są dopuszczalne w obszarze S2.

W tej sytuacji organy zobligowane były do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania zgodności tablicy reklamowej z uchwałą krajobrazową poprzez obciążenie właściciela reklamy karą pieniężną oraz obowiązkiem jej dostosowania do postanowień reklamy bądź do jej usunięcia, co w pełni odpowiada dyspozycji art. 37d u.p.z.p., który stanowi, że podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Z powyższej odpowiedzialności skarżąca nie mogła uwolnić się powołując na jakość materiałów, z których tablice reklamową wykonano. Subiektywna ocena walorów estetycznych nośnika reklamowego i stopnia jego negatywnej ingerencji w krajobraz pozostaje bez wpływu na ocenę niezgodności tablicy reklamowej z wymogami uchwały, która ma charakter obiektywny.

Podkreślić przy tym należy, że zastosowanie powyższych przepisów, do którego doszło w wyniku weryfikacji zgodności tablicy reklamowej z wymogami uchwały krajobrazowej, nie mogło doprowadzić do naruszenia przepisów art. 37a ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z przepisami Konstytucji RP: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 32 ust. 1 poprzez doprowadzenie, zdaniem skarżącej, do nieproporcjonalnego naruszenia własności, na które pozwala uchwała. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest bowiem indywidualna i konkretna decyzja administracyjna, a nie uchwała krajobrazowa będąca, stosownie do art. 37a ust. 4 u.p.z.p., aktem prawa miejscowego, obowiązującym na obszarze działania organu, który go uchwalił (art. 94 Konstytucji RP). Organy orzekające w sprawie administracyjnej kary pieniężnej za umieszczenie tablic i urządzeń reklamowych niezgodnych z uchwałą, związane zasadą praworządności, zobligowane były do stosowania obowiązujących, w dacie działań jurysdykcyjnych, postanowień uchwały. Zastrzeżenia do legalności uchwały nie mogły zwolnić organów z powyższego obowiązku, a weryfikacja tej kwestii może odbywać się wyłącznie w odrębnym trybie i na zasadach określonych w ustawie o samorządzie gminnym (art. 101). W konsekwencji, nie było również podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na mocy art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W realiach niniejszej sprawy przedstawienie przez NSA pytań prawnych w sprawach o sygn. akt P 20/19 i P 15/20 nie stanowi przeszkody do orzekania w sprawie kar pieniężnych za umieszczenie reklamy niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Organ administracyjny zobligowany jest bowiem do stosowania przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania. Sama hipotetyczna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu prawa znajdującego zastosowanie w sprawie, uprawdopodobniona wyłącznie faktem złożenia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie tego przepisu z Konstytucją, nie jest dostateczną podstawą do przyjęcia, że powstało w ten sposób zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie uzależnia wynik sprawy administracyjnej.

Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości w sposobie określenia wysokości kary, którą w sytuacji nieusunięcia reklamy, wymierzono zgodnie z art. 37d ust. 5 u.p.z.p., od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie (20 października 2020 r.), do dnia wydania decyzji (28 grudnia 2020 r.). Jednocześnie, w myśl dyspozycji art. 37d ust. 5 pkt 2 u.p.z.p., nałożono na skarżącą obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Organy nie mogły poprzestać wyłącznie na wymierzeniu skarżącej Spółce kary pieniężnej, ale zobowiązane były do obciążenia jej również obowiązkiem dostosowania reklamy do postanowień uchwały lub do jej usunięcia skoro w dacie orzekania tablica ta jeszcze istniała. Przesądza o tym redakcja art. 37d ust. 5 u.p.z.p., w którym ustawodawca posłużył się zwrotem imperatywnym "w decyzji określa się" w odniesieniu do kary pieniężnej oraz obowiązku dostosowania tablicy i urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo ich usunięcia. Powyższe oznacza, że orzeczeniu o karze pieniężnej za umieszczenie reklamy niezgodnej z przepisami uchwały, której w dacie rozstrzygania o karze nie dostosowano do wymogów uchwały lub nie usunięto, nierozerwalnie towarzyszyć musi orzeczenie o nałożeniu obowiązku dostosowania do wymogów uchwały lub usunięcia. Organ nie działa w tym zakresie w ramach uznania administracyjnego, ale ze względu na kategoryczne brzmienie przepisu i cel, jaki przyświeca tej regulacji, zobowiązany jest do podjęcia rozstrzygnięcia zmierzającego do przywrócenia stanu zgodnego z wymogami uchwały. Przez dostosowanie należy rozumieć usunięcie wszystkich niezgodnych z przepisami uchwały elementów reklam.

Sposób określenia w zaskarżonej decyzji obowiązku dostosowawczego jest w pełni spójny z wymogami u.p.z.p. oraz z przepisami uchwały. Kluczowy w tym zakresie jest § 2 ust. 1 i 2 uchwały, który winien być dla umieszczających reklamy zasadniczą wskazówką pozwalającą na ustalenie zakresu działań dopuszczalnych i zabronionych przez uchwałę.

Dla kompletności wywodu stwierdzić należy, że Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości w zastosowaniu przez organy art. 189f § 1 k.p.a. Przepis ten umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa.

Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2020).

W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie 27 lipca 2021 r., V SA/Wa 566/21, dostępny https://orzecznia.nsa.gov.pl). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r., IV SA/Wa 973/20, dostępny https://orzecznia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, w świetle ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, że waga naruszenia przez skarżącą prawa - zakazu umieszczania reklam niezgodnie z zasadami określonych w uchwale krajobrazowej – nie była znikoma. Skarżąca jako przedsiębiorca, niewątpliwie powinna mieć wiedzę o obowiązujących zasadach umieszczania reklam na terenie miasta Gdańska, zwłaszcza, że uchwała krajobrazowa zaczęła obowiązywać 3 kwietnia 2018 r. W niniejszym przypadku było to naruszenie przez Spółkę postanowień uchwały krajobrazowej, z którego Spółka czerpała korzyści finansowe i w którym uporczywie z tego powodu trwała pomimo poinformowania jej przy wszczęciu postępowania o stanowisku organu oraz konsekwencjach utrzymywania stanu sprzeczności z uchwałą. Uporczywe kontynuowanie popełniania deliktu administracyjnego godzącego w dobro wspólne, jakim jest krajobraz i czerpanie z tego tytułu korzyści wyklucza uznanie go za mającego wagę znikomą, co wynika bezpośrednio z treści art. 189f pkt 1 k.p.a., który przesłanką odstąpienia czyni zaprzestanie naruszania prawa, a okoliczności wskazywane przez skarżącą tej oceny nie mogły zmienić. Subiektywna ocena skarżącej tablicy reklamowej jako przedmiotu "dobrej jakości i nieszpecącego krajobrazu, zawierającego wyłącznie logotyp Spółki" nie mogła prowadzić do uznania znikomości naruszenia prawa przez skarżącą, albowiem takie stanowisko narusza prawo miejscowe ustalające zasady ochrony krajobrazu preferowane przez uchwałodawcę gminnego.

W związku z tym, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo rozpatrzyły przesłankę "znikomej wagi naruszenia prawa", od której spełnienia – łącznie z przesłanką zaprzestania naruszenia, której zaistnienie nie budzi wątpliwości – ustawodawca uzależnił możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. W ocenie Sądu, zawarte w szczególności w decyzji organu odwoławczego uzasadnienie dla braku możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, mieści się w granicach uznania administracyjnego, a zarazem czyni zadość wymogowi prawidłowej argumentacji przyjętego rozstrzygnięcia.

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że wydane decyzje odpowiadały prawu. W szczególności w sprawie w sposób prawidłowy ustalono istnienie w dacie orzekania tablicy reklamowej, która na danym terenie nie jest dopuszczalna zgodnie z postanowieniami uchwały, jak również ustalono podmiot, który ową tablicę umieścił. Także kwota wymierzonej kary odpowiada wymogom art. 37d ust. 5 u.p.z.p., w szczególności prawidłowo ustalono początkową i końcową datę jej wymierzenia. Strona nie kwestionowała prawidłowości wyliczeń kary co do zastosowanego wzoru i stawek, jak również Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień.

W konsekwencji, przeprowadzone postępowanie należało uznać za zgodne z regułami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy pozwalał bowiem ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, został też poddany ocenie, która nie nosi znamion dowolności. Organ nie naruszył także dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem i pozwala na poznanie przesłanek, którymi organ kierował się wydając zaskarżoną decyzję. Powyższej oceny nie zdołały zaś podważyć zarzuty skargi, co wynika z przeprowadzonych przez Sąd rozważań.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wnioskowi organu w tym zakresie nie sprzeciwiła się skarżąca.