Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 688/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Po 505/23 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Po 505/23 oddalił skargę P. G. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z [...] czerwca 2023 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kalisza z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną drogą dojazdową na terenie położonym w Kaliszu przy ul. gen. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] i [...] (obręb [...]).

Sąd I instancji nie podzielił argumentacji skarżącego, iż teren inwestycji umiejscowiony jest pośród zabudowy jednorodzinnej. Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, zgodnie z którym wyznaczony przez skarżącego teren inwestycji wychodzi poza istniejącą zabudowę jednorodzinną, wchodząc poprzez drogę wewnętrzną w głąb terenów rolnych. Słusznie w tych okolicznościach uznano, że nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej upzp) z uwagi na brak kontynuacji zagospodarowania terenu, w porównaniu do terenu znajdującego się w obszarze analizowanym. Jednocześnie organy dostrzegły, że spełniony jest warunek kontynuacji funkcji zabudowy, lecz nie może to jeszcze przesądzić o uznaniu spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. To że w obszarze analizowanym dochodzi do kontynuacji funkcji zabudowy oraz możliwe jest wyznaczenie pewnych parametrów zabudowy przyszłej nie oznacza automatycznie spełnienia przesłanek, o których mowa w ww. przepisie. Takie rozumienie tej regulacji pozostawałoby w sprzeczności z jej treścią i prowadziłoby do zawężenia zakresu jej zastosowania. Nie zasługuje nadto na uwzględnienie stanowisko skarżącego, że istnienie chociaż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przesądzać by mogło o spełnieniu analizowanej przesłanki. Zdaniem Sądu skarżący zdaje się pomijać, że art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wymaga, aby mająca powstać zabudowa odpowiadała istniejącej zabudowie także pod względem zagospodarowania terenu, na którym ma zostać zlokalizowana. Dopiero spełnienie wszelkich cech o charakterze urbanistycznym i architektonicznym pozwala przyjąć zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. W przypadku planowanej inwestycji orzekające w sprawie organy w pełni zasadnie - w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego - uznały brak spełnienia przesłanki kontynuacji zagospodarowania terenu, którą to przesłankę należy oddzielić od kontynuacji funkcji, a co za tym idzie niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. W obszarze analizowanym brak jest bowiem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która wchodziłaby na tyle głęboko w tereny rolne, jak zabudowa planowana przez skarżącego. Teren inwestycji wyznaczony przez skarżącego nie ogranicza się wyłącznie do frontu działki [...], lecz sięga w jej głąb, aż do W.

2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania:

a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej Kpa) poprzez dowolne dokonanie ustaleń faktycznych, iż wydanie zgody na warunki zabudowy doprowadzi do budowy pośród terenów zabudowy rolnej w sytuacji, gdy teren inwestycji jest umiejscowiony pośród zabudowy jednorodzinnej a wokół brak zabudowy i terenów rolnych, a nadto poprzez przyjęcie, iż niemożliwa jest przyszła zabudowa pomimo tego, iż w obszarze analizowanym dla wnioskowanej działki znajduje się co najmniej 25 budynków mieszkalnych jednorodzinnych,

b) art. 141 § 4 Ppsa poprzez nie odniesienie się do zarzutów skargi i brak rozważań w zakresie prawidłowości kwestionowanych przez skarżącego ustaleń organu, iż sporna działka znajduje się wśród terenów upraw rolnych, w sytuacji gdy stwierdzenie to jest ewidentnie nieprawdziwe, o czym świadczy chociażby analiza urbanistyczna czy też zapoznanie się z mapą wskazującą na gęstą zabudowę jednorodzinną;

2) przepisów prawa materialnego:

a) art. 151 Ppsa w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-6 upzp poprzez błędną wykładnię i uznanie, że pomimo tego, iż możliwe jest ustalenie wszelkich parametrów przyszłej zabudowy (co wynika wprost z analizy urbanistycznej) nie można wydać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, albowiem naruszałoby to zasadę sąsiedztwa, w sytuacji gdy zasada sąsiedztwa dotyczy możliwości wprowadzenia innego typu zabudowy na danym obszarze nie występującej, a nie może być podstawą do odmowy wydania warunków w sytuacji, gdy na terenie analizowanym istnieje 25 budynków jednorodzinnych, a tym samym projektowana zabudowa będzie tożsama z zabudową istniejącą,

b) art. 151 Ppsa w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż parametry przyszłej zabudowy a zasada sąsiedztwa w zakresie kontynuacji zabudowy są tożsame, w sytuacji gdy parametry mają określać jedynie wielkości budynku np. powierzchnie zabudowy a spełnienie zasady sąsiedztwa w zakresie kontynuacji zabudowy istnieje zawsze wtedy gdy przyszła zabudowa jest tożsama z istniejącą zabudową w obszarze zabudowanym lub nie jest z nią tożsama lecz możliwa do zaakceptowania przez sąsiadów i nowa zabudowa nie będzie dla nich uciążliwa,

c) art. 151 Ppsa w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-6 upzp w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię i naruszenie zasady równości poprzez odmowę wydania warunków w sytuacji, gdy dla terenu obecnej działki nr ew. [...] (stanowiącej dawniej działkę nr[...]) zostały już wydane warunki zabudowy, podobnie jak dla działki nr ew. [...],

d) art. 151 Ppsa w związku z art. 61 ust 1 pkt 1 i art. 59 ust. 1 upzp poprzez niewłaściwe uznanie, iż naruszono by zasadę sąsiedztwa poprzez dopuszczenie do budowy inwestycji skarżącego.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonych decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

3.2. Wobec tego, że skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.

3.4. Na samym wstępie merytorycznych rozważań należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 14 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2152/22 dotyczące oceny legalności odmowy warunków zabudowy dla tego terenu dla budowy siedmiu budynków jednorodzinnych wraz z wewnętrzną drogą dojazdową. Niniejsza sprawa dotyczy wniosku skarżącego, w którym ograniczono planowaną zabudowę do jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednak przedstawione w powyższym wyroku stanowisko co do braku kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu pozostaje nadal aktualne.

3.5. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko Sądu I instancji co do wykładni art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Zasada kontynuacji wymaga dostosowania nowej zabudowy nie tylko do występującej w obszarze analizowanym funkcji, ale także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (wyroki NSA z: 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 1478/19; 3 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 707/16). W obszarze analizowanym występuje duża ilość budynków stanowiących zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Przy czym zabudowa ta koncentruje się wokół drogi publicznej ul. [...]. W potocznym rozumieniu "kontynuacja" to inaczej dalszy ciąg (Słownik Wyrazów Obcych PWN, Warszawa 1980, s. 388), to dalsze działanie tego samego typu, to rozwijanie czegoś już istniejącego. Planowana inwestycja to realizacja jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w oddaleniu od ul. [...], lokowana wśród rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka zabudowa, lokalizowana w oddaleniu od występującej w obszarze analizowanym zabudowy, nie spełnia koniecznego wymogu kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu. Ta przesłanka w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 nie ogranicza się bowiem tylko do kontynuacji funkcji zabudowy, ale także kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Takie stanowisko prezentowane jest w judykaturze (por. wyrok NSA z: 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3031/15; 17 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2076/16).

3.6. W tych okolicznościach charakter planowanej inwestycji – budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych pośród terenów upraw rolnych nie będzie stanowić kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania istniejącej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

3.7. W świetle powyższego, z uwagi na niespełnienie zasady kontynuacji zagospodarowania terenu, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-6 upzp i w konsekwencji oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa. Zarzuty naruszenia powyższych przepisów są zatem nieusprawiedliwione.

3.8. Natomiast z ustanowionej na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają przy tym, aby zróżnicowanie prawne podmiotów pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej jako adresatów danych norm prawnych (vide wyrok NSA z 16 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2301/19). Wykazane wyżej różnice wskazują, że skarżący kasacyjnie nie znajduje się w niniejszej sprawie w sytuacji zbliżonej do tych omówionych w decyzjach ustalających warunki zabudowy. Tym samym nieusprawiedliwiony jest kolejny z zarzutów naruszenia prawa materialnego.

3.9. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten skarżący kasacyjnie łączy z błędnym jego zdaniem ustaleniem elementu stanu faktycznego, jakim jest usytuowanie terenu inwestycyjnego wśród terenów rolnych. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt I FPS 8/09, np. wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 344/23, z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 792/21, z 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 457/23 i inne). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem skarżący kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w istocie zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu błędne zastosowanie art. 151 Ppsa poprzez zaakceptowanie przyjętego przez organy stanu faktycznego, tj. stanu zagospodarowania wokół działek stanowiących teren inwestycyjny. Jak wyżej wywiedziono, ustalenia faktyczne były prawidłowe, a postępowaniu wyjaśniającemu nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa.

3.10. Z powyższych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.

3.11. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.