Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 236/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: § 7, § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 24 stycznia 2024 r. znak: SKO.41/6634/LI/2023 w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 24 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (organ) uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Planowania Urzędu Miasta Lublin z 4 maja 2023 r. nr 201/23 znak: PL-LP-I.6730.175.2022 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny z możliwością lokalizacji usług w parterze wraz z dobudową balkonów, budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z możliwością lokalizacji usług w parterze z garażami podziemnymi oraz budowie drogi wewnętrznej na działce nr ewid. [...], na nieruchomości złożonej z działek nr [...], [...], [...], [...], [...] położonych przy ul. [...]/ Z. [...] w L. (pkt. 1) i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji (pkt. 2).

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne, które wziął pod uwagę w sprawie.

Wnioskiem z 23 grudnia 2022 r. [...] w L. (spółka, inwestor, wnioskodawca) zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny z możliwością lokalizacji usług w parterze wraz z dobudową balkonów, budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z możliwością lokalizacji usług w parterze z garażami podziemnymi oraz budowie drogi wewnętrznej na działce nr ewid. [...], na nieruchomości złożonej z działek nr [...], [...], [...], [...], [...] położonych przy ul. [...]/ Z. [...] w L. (dalej jako: inwestycja).

Decyzją z 4 maja 2023 r. nr 201/23 Prezydent Miasta Lublin (organ I instancji) ustalił warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji budowlanej. Organ I instancji oznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji linią koloru czerwonego oraz literami: A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K - A na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Ustalił, że inwestycja dotyczy zabudowy mieszkalno-usługowej oraz zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny z możliwością lokalizacji usług w parterze wraz z dobudową balkonów, budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z możliwością lokalizacji usług w parterze z garażami podziemnymi oraz budowie drogi wewnętrznej na działce nr ewid. [...] w śródmiejskiej zabudowie mieszkalno-usługowej. Wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy linią koloru niebieskiego na załączniku nr 1 do decyzji oraz określił wielkość powierzchni zabudowy projektowanej i istniejącej w stosunku do terenu inwestycji – max. 57,2%, a udział powierzchni biologicznie czynnej — na poziomie minimum 25%.

Organ w następujący sposób określił szerokość elewacji frontowej każdego z budynków, mierzonej jako rzut prostokątny najdalej wysuniętych punktów budynku na linie rozgraniczenia drogi:

- dla działek nr [...], [...], [...] (ul. [...]) w zakresie budynków projektowanych: do 35,0 m;

- dla działki nr [...] (droga dojazdowa) w zakresie budynków projektowanych - do rozpiętości terenu inwestycji, tj. do 65 m z podziałem na zróżnicowane części elewacji o wymiarach do 35 m;

- w zakresie budynku istniejącego: bez zmian, z dopuszczeniem zwiększenia szerokości elewacji budynku wynikającej z konieczności spełnienia warunków technicznych lub wymogów konstrukcyjnych, np. na skutek ocieplenia budynku, dobudowy balkonów.

Uwzględniając uwagi i zalecenia Miejskiego Konserwatora Zabytków w L. zawarte w postanowieniu z 2 marca 2023 r., organ wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (mierzoną od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku na rzędnej 193,0 m n.p.m.):

- dla budynków projektowanych (od ulicy [...]) - wysokość ograniczona przez płaszczyznę poziomą wyznaczoną przez attykę budynku [...] (208,5 m n.p.m.), tj. 15,5 m i linię w poziomie tej attyki w odległości 40 m od jego elewacji wschodniej oraz płaszczyznę skośną wyznaczoną przez ww. linię i niższą kalenicę budynku ul. [...] (200,2 m n.p.m.), tj. 7,2 m.

- dla budynku istniejącego pozostawiono bez zmian.

W zakresie geometrii dachu ustalono, że dla budynków projektowanych przekrycia powinny być wielospadowe o nachyleniu połaci dachu od 10° do 35° lub dachy płaskie (w tym tarasowe), zaś udział projektowanych dachów płaskich (w tym tarasowych) nie może przekraczać 30% powierzchni dachów projektowanych budynków, przy czym w widoku z ulicy [...] powinny dominować dachy strome. Kalenice dachów określono jako równoległe do ulic i ciągów pieszo-jezdnych. Zgodnie z zaleceniami Konserwatora, dla określenia maksymalnej wysokości projektowanych obiektów, wyznaczono 4 strefy wydzielone przez linię równoległą do ul. [...] na przedłużeniu ściany różnicującej wysokości kamienicy [...] 12, oznaczoną w załączniku nr 1 do decyzji cyframi 1, 2, 3 oraz linię równoległą do zachodniej elewacji budynku [...] w odległości 40 m od niej oznaczoną cyframi 4, 2, 5. W strefie 4-A-3-2 wysokość ta nie może przekraczać wysokości nadbudówki budynku [...] tj. 213,7 m n.p.m. / 20,7 m od opisanej wyżej rzędnej 193,0 m n.p.m.. W strefie 3-B-5-2 powinna być niższa od wyżej wymienionej o 1,7 m, tj. nie może przekraczać wysokości 212,0 m n.p.m. /19,0 m od rzędnej 193,0 m n.p.m.; w strefie 2-5-D-l wysokość ta nie może przekraczać płaszczyzny wyznaczonej przez linię 2-5 na rzędnej 212,0 m n.p.m. / 19,0 m od rzędnej 193,0 m n.p.m. i kalenicę kamienicy [...] 12 na rzędnej 200,2 m n.p.m. / 7,2 m od rzędnej 193,0 m n.p.m.. W strefie 4- 2-1-G-H nie może przekraczać płaszczyzny wyznaczonej przez linię 4-2 na rzędnej 213,7 m n.p.m./ 20,7 m od rzędnej 193,0 m n.p.m. i poziom komina kamienicy [...] 10 na rzędnej 206,3 m n.p.m. /13.3 m od rzędnej 193,0 m n.p.m. Ustalono, iż maksymalna wysokość budynków z dachami płaskimi o nachyleniu połaci do 10° ma wynosić 15,5 m, zaś maksymalna wysokość budynków z dachami wielospadowymi o nachyleniu połaci od 10° do 35° - 20,7 m. Wysokość budynków na obszarze analizy nie może przekroczyć wysokości określonych przez wyżej wymienione wyznaczone płaszczyzny. Wysokość i geometrię dachu budynku istniejącego pozostawiono bez zmian. Dla budynku istniejącego, jak i budynków projektowanych dopuszczono dachy zielone.

Obsługę komunikacyjną terenu inwestycji ustalono od ul. [...] (drogi kategorii gminne) - pas drogowy działki nr [...], [...], [...]) oraz od drogi dojazdowej (działka nr [...]), na warunkach uzgodnionych z Zarządem Dróg i Mostów w [...]. Określono, że na terenie inwestycji należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów osobowych w ilości niezbędnej dla obsługi funkcji, tj. minimum 0,7 miejsca postojowego na lokal mieszkalny, 1 miejsce postojowe na 100 m2 powierzchni użytkowej usług, przy czym minimum 5% stanowisk parkingowych winno spełniać parametry dla niepełnosprawnych. Organ zastrzegł również, iż w granicach lokalizacji inwestycji należy zapewnić miejsca postojowe dla rowerów w minimalnej ilości 1 miejsce na 1 mieszkanie, w tym 50% stanowisk wewnątrz budynku oraz 1 miejsce na 2 stanowiska dla samochodów wyliczonych dla usług, w tym min. 50% miejsc w poziomie terenu

Organ I instancji podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego dokonano uzgodnień z Zarządem Dróg i Mostów w [...] (pismo z 20 kwietnia 2023 r. – bez uwag), Marszałkiem Województwa Lubelskiego (pismo z 20 kwietnia .2023 r. - bez uwag) oraz Miejskim Konserwatorem Zabytków w [...] (pismo z 27 kwietnia 2023 r. - bez uwag).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że za strony postępowania uznani zostali wszyscy właściciele i użytkownicy wieczyści działek przylegających do terenu inwestycji. Ponadto, zgodnie z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 7 grudnia 2022 r. znak: SKO.41/4874/PO/2022 za stronę postępowania uznano także Klasztor Ojców [...] - właściciela działki nr [...] położonej przy ul. [...], [...].

W związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm. – dalej: u.p.z.p.) organ I instancji wyjaśnił, że inwestycja objęta wnioskiem wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wyznaczył wokół terenu objętego wnioskiem obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przeprowadzona analiza obszaru wykazała możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji organu I instancji. Organ ten wyjaśnił, że pierwotny projekt decyzji z 16 lutego 2023 r. przesłano do uzgodnień do Zarządu Dróg i Mostów w [...], Marszałka Województwa Lubelskiego oraz Miejskiego Konserwatora Zabytków. Następnie, 3 marca 2023 r. wpłynęło postanowienie Prezydenta Miasta Lublin, z upoważnienia którego działa Miejski Konserwator Zabytków, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji z uwagi na ustalenie jednolitej wysokości elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy projektowanych budynków dla całej nieruchomości objętej wnioskiem.

W piśmie z 13 maca 2023 r. inwestor wniósł o uwzględnienie stanowiska MKZ wyrażonego w ww. postanowieniu.

W projekcie decyzji z 17 kwietnia 2023 r., organ I instancji uwzględnił następujące założenia Miejskiego Konserwatora Zabytków:

a) dopuszczalna jest wymiana zabudowy w granicach przedmiotowego terenu,

b) uznaje się fakt istnienia ul. [...] i możliwość kreowania w związku z tym wnętrzem kontynuacji ściany nowo powstającego wnętrza zapoczątkowanej elewacjami północnymi zabudowy zachodniego odcinka tej ulicy,

c) obowiązująca linia zabudowy wzdłuż północnej granicy działki winna uwzględniać konieczność wyraźnej separacji nowo projektowanej zabudowy od sylwety założenia klasztornego, co oznacza minimalny dystans dla tej linii określony położeniem północnej ściany szczytowej kamienicy przy ul. [...],

d) sposób formowania zabudowy w granicach działki winien być inspirowany, nawiązywać do tradycyjnego sposobu kształtowania zabudowy w obrębie działek historycznych usytuowanych w kwartale wyznaczonym ul. ul. [...], Z., S. (dom frontowy, oficyny); odnosi się to zarówno do rozplanowania zabudowy na działce (pożądane byłoby odwzorowanie zabudowy np. kilku działek), jak i gabarytów i architektury,

e) skala urbanistyczna zamierzenia winna być zgodna z historyczną skala urbanistyczną kwartału wyznaczonego ul. ul. [...], Z., S.,

f) istotną częścią zagospodarowania działki winny być tereny zieleni nawiązujące do historycznie ogrodowego charakteru obszaru kwartału,

g) zabudowa winna być kształtowana z uwzględnieniem nachylenia stoku zbocza d. suchej doliny, to jest poprzez formowanie uskokowe (narastająco w kierunku zachodnim kwartału) z wyraźnym akcentowaniem tego sposobu w obszarze dachów,

h) maksymalna wysokość zabudowy (poziom sytuowania kalenic i wszelkich innych elementów architektonicznych i technicznych na dachach) winna się sytuować w granicach wyznaczonych pomiędzy granicą przesłaniania wyznaczoną przez obserwatora (1,50-1,60 m nad poziomem terenu) sytuowanego wzdłuż ul. [...] i liniami kalenic budynków sytuowanych przy ul. [...] i 12 a granicą wyznaczoną przez linię wzroku obserwatora (1,50-1,60 m nad poziomem terenu) skierowaną w kierunku linii nieba zamykającej sylwetę panoramy rozpościerającej się od wschodniej pierzei ul. [...] w kierunku do doliny rzeki [...] i linią nieba tej sylwety; pozycja obserwatora winna obejmować skrajny obszar przedpola widokowego odpowiadający ul. [...],

i) nowa zabudowa nie powinna wysuwać się ponad linię nieba lub wysuwać się nieznacznie, w sposób nie stanowiący elementu dominującego wizualnie,.

j) kształt dachów winien nawiązywać do kształtów historycznych, tj, dachów wielopołaciowych, o niewielkim kacie spadku, pochylonych o kącie pochylenia do 30 stopni, k) elewacje nowo projektowanej zabudowy od strony ul. [...] nie powinny stanowić monolitu; pożądane jest ich rozczłonkowanie inspirowane parametrami historycznej parcelacji jak w zachodniej części ul. [...].

Organ I instancji ustalenia zawarte w projekcie decyzji z 17 kwietnia 2023 r. w całości uwzględniał w decyzji z 4 maja 2023 r. W ocenie organu I instancji zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi i spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Organ podniósł także, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów prawa i nie narusza interesu osób trzecich.

Odwołanie od decyzji z 4 maja 2023 r. wnieśli: R. G. i J. G., a także A. S., K. L., B. W. B. i M. B. oraz wspólnie G. N., M. J., M. B. i H. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W toku postępowania inwestor złożył (5 lipca 2023 r.) do akt sprawy opinię architektoniczną do decyzji nr 201/23 oraz wniesionych do niej uwag, a także ekspertyzę techniczną dotyczącą wpływu projektowanej inwestycji na zacienianie i przesłanianie zabudowy sąsiedniej, a nadto złożył wniosek o włączenie do akt sprawy decyzji Ministra Kultury Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 września 2023 roku znak: DOZ-OAiK.650.753.2022.AJ w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Decyzją z 5 października 2023 r., znak: SK0.41/3535/LI/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 4 maja 2023 r. o ustaleniu warunków zabudowy i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium, materiał dowodowy nie został rozpatrzony w zgodzie z wytycznymi zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, a podjęte rozstrzygnięcie nie jest zgodne z przeprowadzoną analizą urbanistyczną. Sama zaś analiza wymaga doprecyzowania.

W wyniku rozpoznania sprzeciwu spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 1008/23 uchylił decyzję Kolegium z 5 października 2023 r. wskazując na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, Kolegium nie wykazało naruszenia jakich przepisów postępowania dopuścił się organ I instancji oraz czy naruszenia te były tego rodzaju, że niemożliwym było sanowanie ich skutków w postępowaniu odwoławczym. Argumentacja decyzji kasacyjnej sprowadzała się w istocie do polemiki dotyczącej meritum sprawy, nie zaś uchybień procesowych, które miały wpływ na wynik postępowania.

Decyzją z 24 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 4 maja 2023 r. oraz odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem spółki z 23 grudnia 2022 r.

W ocenie organu, decyzja organu I instancji jest niezgodna - przede wszystkim - z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ zauważył, że przyjęty do analizy obszar porównawczy wyznaczono w odległości 240 m od inwestycji, z uwagi na szerokość frontu działki - 80 m, zgodnie a art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Stwierdził, że w otoczeniu inwestycji zlokalizowana jest śródmiejska zabudowa o zróżnicowanej funkcji, w tym mieszkaniowej i mieszkalno- usługowej. Podkreślił, że sposób wytyczenia obszaru analizowanego, a także możliwość odwoływania się w procesie analizy do kwartału ograniczonego ulicami: Ś. , Z., S. został zaaprobowany w analogicznej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 27 września 2021 r., sygn. akt: II SA/Lu 850/21).

Organ podniósł, że szczegółowe zasady ustalania warunków zabudowy zawiera Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: rozporządzenie).

Co do zasady organ zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji w zakresie szerokości elewacji frontowej budynków. Podkreślił, że wpływ na rozstrzygnięcie tej treści miało sprecyzowanie przez wnioskodawcę w piśmie z 12 grudnia 2023 r. położenia głównego wjazdu na teren inwestycji. Organ ocenił jednak, że wniosek spółki nie może zostać uwzględniony z uwagi na znaczącą różnicę pomiędzy planowaną wysokością projektowanych budynków a parametrami wynikającymi z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej.

W nawiązaniu do § 7 rozporządzenia, organ zauważył, że w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i wysokości kalenicy nowopowstałych budynków, w kwestionowanej decyzji przyjęto parametry nie stanowiące przedłużenia istniejących górnych krawędzi elewacji frontowych, a także odbiegające od występujących średnich - zarówno w przyjętym jako wiodący, kwartale (ograniczonym ulicami Ś. , Z., S.) oraz w całym obszarze analizowanym. Organ stwierdził, że w przypadku budynku zlokalizowanego przy ul. [...] (bezpośrednio sąsiadującego z planowaną inwestycją) - wysokość górnej krawędzi jego elewacji frontowej, jak i wysokość kalenicy, są niemal na jednym poziomie (15,3 m - 15,5 m), zaś budynek przy ul. [...] (nieznacznie w tyle) posiada górną krawędź elewacji frontowej na poziomie 14 m. Tym samym, zdaniem organu, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w omawianym przypadku winna wynosić od 14 m do maksymalnie 15,5 m - dla dachów płaskich. Dla porównania organ wskazał, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynków zlokalizowanych w omawianym kwartale to 10,7 m.

W oparciu o treść § 8 rozporządzenia (błędnie wskazując § 9), organ orzekł, że wysokość kalenicy dla planowanej zabudowy nie powinna przekroczyć 15,5 m (a w części terenu inwestycji oznaczonej roboczo w strefie 4- 2-1-G-H nie powinna przekraczać poziomu komina kamienicy Ś. 10 na rzędnej 206,3 m n.p.m., tj. 13,3 m od rzędnej 193,0 m n.p.m., co uwzględniałoby znacznie niższą zabudowę przy ul. [...]). Porównawczo wskazał, że średnia wysokość kalenicy dla budynków zlokalizowanych w omawianym kwartale to 13,7 m. Tymczasem z zaskarżonej decyzji oraz deklaracji zawartych w licznych pismach inwestora wynika, iż nowopowstałe budynki będą miały wysokość 19,0 m w kalenicy (przy dachach spadzistych - spadek połaci dachowych na poziomie 10°), a dawny budynek stomatologii przy ul. [...], którego wysokość pozostaje bez zmian, ma 20,7 m.

Organ podzielił stanowisko formułowane w odwołaniach, że przyjęte parametry w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicy, nie realizują postulatów Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...]. Nowopowstałe budynki, z uwagi na wysokość jedynie nieznacznie niższą od wysokości istniejącego budynku przy ul. [...], będą górowały nad dotychczasową zabudową, choćby z perspektywy wzgórza [...] i ul. [...]. Zdaniem organu potwierdza to wizualizacja stanowiąca załącznik do Opinii architektonicznej do decyzji nr 201/23 oraz poglądowe zdjęcia załączone do odwołania J. G. i R. G..

W ocenie Kolegium, parametry wysokościowe planowanej zabudowy nie pozwalają na harmonijne powiązanie nowej inwestycji z zastanym ładem przestrzennym zabytkowego otoczenia. Kolegium podkreśliło, że istniejący budynek przy ul. [...], jako element bezsprzecznie dysharmonijny na omawianym obszarze, nie może stanowić odniesienia dla kształtowania parametrów wysokościowych projektowanych budynków. Nowa zabudowa powinna wtapiać się w istniejącą śródmiejską zabudowę mieszkalno-usługową, a nie tworzyć kolejne bryły dominujące w otoczeniu zabytkowych kamienic. W ocenie Kolegium wnioskowana inwestycja nie spełnia powyższych założeń.

Kolegium nie znalazło uzasadnienia dla pozostałych zarzutów zgłoszonych przez odwołujących się. Wskazało, że ustalenia organu I instancji w zakresie powierzchni biologicznie czynnej, czy też ilości miejsc parkingowych, znajdują odzwierciedlenie w przeprowadzonej analizie urbanistycznej. Z kolei kwestie zacienienia oraz doświetlenia pomieszczeń, w nowopowstałych, jak i istniejących w sąsiedztwie budynkach, jako regulowane przez przepisy techniczno-budowlane, mogą stać się przedmiotem oceny na ewentualnych dalszych etapach procesu budowlanego.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie [...] sp. z o.o. w L. (skarżąca) wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia określonej w tym przepisie przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa";

2) § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, a ponadto uznanie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków składających się na tę inwestycję, nie realizuje postulatów Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...], zawartych w postanowieniu z 27 kwietnia 2024 r.;

3) § 8 rozporządzenia polegające na błędnym uznaniu, że wysokość głównej kalenicy nie została ustalona odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym oraz błędne przyjęcie, że ten parametr nie realizuje postulatów Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Przede wszystkim zauważyć należy, że rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy nie wskazał już na naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, co było motywem decyzji tego organu z 5 października 2023 r., znak: SK0.41/3535/LI/2023, którą uchylił decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 4 maja 2023 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

Punktem wyjścia oceny zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie organu odwoławczego, że wykonując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 1008/23, organ samodzielnie dokonał ustaleń, które doprowadziły "do przekonania", że wniosek inwestora nie może być uwzględniony "wobec znaczących różnic pomiędzy planowaną wysokością projektowanych budynków a parametrami wynikającymi z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej" ( s. 11 zaskarżonej decyzji).

Analiza argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji prowadzi jednak do wniosku, że powyższa ocena nie znajduje potwierdzenia w ustaleniach tego organu, o czym mowa poniżej.

W ocenie Sądu, ustalenia organu odwoławczego w zakresie dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy dachu planowanej zabudowy zostały poczynione z naruszeniem § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do § 7 tego rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2) Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4).

Zgodnie natomiast z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Należy zatem podkreślić, że § 7 i § 8 rozporządzenia zawierają wytyczne co do sposobu ustalania w decyzji o warunkach zabudowy dwóch, odrębnych parametrów - wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7) oraz geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych (§ 8). Dla każdego z tych parametrów ustanowiono odrębną metodę jego wyznaczania. Określając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, organ wyznacza tę wysokość dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi w stosunku do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast przy ustalaniu geometrii dachu, w tym wysokości jego głównej kalenicy, zasadniczy punkt odniesienia stanowi geometria dachów występujących na obszarze analizowanym.

Stwierdzić należy, że organ odwoławczy, kwestionując ustalenia organu I instancji co do wielkości wymienionych parametrów zabudowy, obowiązany był wykazać jaka jest ich prawidłową wielkość, o ile organ pierwszej instancji wadliwie te parametry ustalił. Wartość ta winna być ustalona w rezultacie zastosowania reguł zawartych w § 7 i § 8 rozporządzenia - odrębnie dla wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i odrębnie dla wysokości głównej kalenicy. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ argumentował, że "w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i wysokości kalenicy nowopowstałych budynków, w kwestionowanej decyzji przyjęto parametry nie stanowiące przedłużenia istniejących górnych krawędzi elewacji frontowych, a także odbiegające od występujących średnich - zarówno w przyjętym jako wiodący, kwartale (ograniczonym ulicami Ś. , Z., S.) oraz w całym obszarze analizowanym".

Po pierwsze, przytoczony wyżej pogląd SKO wskazuje, że organ nie rozróżnia zagadnienia ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od wysokości kalenicy planowanej inwestycji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można wywieść, jakie przesłanki organ odwoławczy przyjął w tym zakresie i jakich dokonał wyznaczając każdy z parametrów wysokościowych planowanej inwestycji. Rację ma zatem skarżąca podnosząc, że organ błędnie scala i omawia § 7 i § 8 rozporządzenia, mające zastosowanie do dwóch, różnych parametrów nowej zabudowy.

Po drugie, w swoich rozważaniach odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jako nieruchomości porównawcze dla planowanej inwestycji organ odwoławczy przyjął budynki zlokalizowane przy ul. [...] i ul. [...], określając położenie drugiego z nich jako "nieznacznie w tyle". Jednakże, jak wynika z analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu II, najbliższe sąsiedztwo dla terenu inwestycji stanowią budynki położone przy ul. [...] i ul. [...]. Pierwszy z nich przykryty jest dachem płaskim i usytuowany jest ścianą szczytową do ul. [...]. Wysokość attyki ściany przylegającej do pasa drogowego ul. [...] wynosi 15.5 m. Podobną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej posiada drugi budynek mieszkalny - przy ul. [...]. Budynek ten przykryty jest dachem wielospadowym, a wysokość jego okapu wynosi 15,2 m (15,5 m w zaokrągleniu). Co więcej, w postanowieniu Miejskiego Konserwatora Zabytków z 27 kwietnia 2023 r. zawarte zostały szczegółowe wytyczne co do maksymalnej wysokości projektowanych obiektów i geometrii dachów, jak i wysokości elewacji, które organ odwoławczy pominął, a przecież zostały one oparte o weryfikowalne dane dotyczące obszaru analizowanego, czego organ nie mógł w sposób arbitralny pominąć.

W tym kontekście organ odwoławczy nie wyjaśnił z jakiego powodu do własnych ustaleń włączył nieruchomość przy ul. [...], która nie spełnia kryterium nieruchomości sąsiedniej dla nowej zabudowy - w rozumieniu § 7 ust. 1 rozporządzenia, a pominął nieruchomość przy ul. [...], której wysokość okapu wynosi 15,2 m, gdy budynku przy ul. [...] – [...] m. Zabieg ten jest tym bardziej niezrozumiały, gdy dokona się chociażby pobieżnej analizy dokumentu wskazanego przez SKO, tj. obrazu chmury punktów (k. 116 akt adm.). Jak zostało to zobrazowane na tym dokumencie, nieruchomość przy ul. [...] (z zaznaczoną wys. 14 m), zarówno nie jest położony w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, ale i znajduje się w miejscu oddzielonym od tego terenu przez dwa inne budynki - przy ul. [...] i ul. [...]. Nie budzi przy tym wątpliwości, że użyty w § 7 ust. 1 rozporządzenia termin działki sąsiednie należy interpretować jako nieruchomości pozostające w bezpośredniej styczności z planowaną inwestycją, bądź w obiektywnie najmniejszej odległości od niej. Odstępstwo od tej reguły dopuszczalne jest jedynie w wyraźnie uzasadnionym przypadku. Argumentacja przemawiająca za przyjęciem innej niż sąsiadująca nieruchomości porównawczej, winna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji organu.

Podzielić w tym zakresie należy pogląd wyrażony w wyroku WSA w Lublinie z 27 września 2022 r., sygn. II SA/Lu 850/21, który - co istotne - dotyczył tożsamego obszaru, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość nowej zabudowy ustala się w odniesieniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich i pominięcie parametrów zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki. Pojęcie "działka sąsiednia" zawarte w powyższym przepisie ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" i oznacza bliskie sąsiedztwo.

Całkowicie arbitralne jest również stanowisko organu odwoławczego, że wysokość kalenicy dla planowanej zabudowy nie powinna przekroczyć 15,5 m, a w strefie 4-2-1-G-H nie powinna przekraczać poziomu komina kamienicy [...] 10 na rzędnej 206,3 m n.p.m., tj. 13,3 m od rzędnej 193,0 m n.p.m. Są to ustalenia oderwane od wyników omawianej analizy, z której wynika wprost, że wysokość istniejących budynków usytuowanych przy ul. [...] - tworzących południową pierzeję tej ulicy oraz po jej północnej stronie - wynosi 19,1 m, co organ odwoławczy pominął, a wskazując na maksymalną jego zdaniem wysokość 15,5 m, w ogóle ustalenia tego nie uzasadnił, ogólnie odwołując się do "znacznie niższej" zabudowy ul. [...].

Ponownie należy przypomnieć, że zgodnie z § 8 rozporządzenia, punktem odniesienia dla ustalenia geometrii dachu, w tym wysokości głównej kalenicy, jest geometria dachów w obszarze analizowanym. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób wywieść, że przyjęte przez organ odwoławczy wartości maksymalnej wysokości kalenicy planowanej zabudowy stanowiły rezultat analizy parametrów dachów występujących w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu, odwołanie do parametrów nieruchomości wskazanej przez organ do porównania - przy ul. [...], czy też do danych o wysokości budynków w całym kwartale - 13,7 m, to zabiegi nieuzasadnione merytorycznie, świadczące o dowolności organu, co może wskazywać na poszukiwanie przez organ odwoławczy takich elementów porównawczych, które odpowiadają oczekiwaniom tego organu, nie zaś danym wynikającym z omawianej analizy.

Nie sposób także zgodzić się z organem odwoławczym, że przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy parametry wysokości górnej krawędzi elewacji oraz kalenicy nie realizują postulatów Miejskiego Konserwatora Zabytków. Twierdzenia organu odwoławczego odnośnie znaczącego odbiegania parametrów projektowanych budynków od wyników analizy urbanistycznej oraz niemożliwości - z tego powodu - harmonijnego powiązania nowej inwestycji z zastanym ładem przestrzennym, są zarówno dowolne, jak i pozostają w sprzeczności z ustaleniami wyspecjalizowanego organu administracji, jakim niewątpliwie jest Miejski Konserwator Zabytków. Argumentacja organu odwoławczego stanowi w istocie polemikę ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, natomiast próba merytorycznego uzasadnienia odmowy ustalenia warunków zabudowy dla omawianej inwestycji była całkowicie arbitralna i pomijała istotne okoliczności sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy nie tylko podda ocenie decyzję organu pierwszej instancji z uwzględnieniem wyżej przedstawionych wskazań, ale i odniesie się merytorycznie do zarzutów podniesionych we wszystkich wniesionych odwołaniach, czego zaniechał wydając zaskarżoną decyzję.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.