Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2468/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 9 ust. 1 i 2,  art. 35 ust. 1  pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2406/20 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 października 2020 r., znak: DOA.7110.282.2020.RKS/MMS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2406/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 7 października 2020 r., znak: DOA.7110.282.2020.RKS/MMS, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 12 czerwca 2020 r., nr 159/2020, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Tomaszowskiego z dnia 17 grudnia 2019 r., nr 1141/2019, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. K. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego na działce o nr ew. [...], obr. S., gm. I..

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organy prowadziły postępowanie w trybie nadzwyczajnym, w którym obowiązują odmienne zasady niż w postępowaniu zwykłym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej odnosi się bowiem do wad tkwiących w samej decyzji i godzących w elementy stosunku prawnego: podmiotowe, przedmiotowe lub podstawę prawną. Nie są to – co do zasady – wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest w trybie wznowienia postępowania. Z tej racji, że wady tkwią w samej decyzji, postępowanie, w którym została ona wydana może być prawidłowe pod względem prawnym, może być ono jednak źródłem wadliwości decyzji ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub rozpoznawczym postępowania. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające je postępowanie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 s. 699).

Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wprawdzie dopuszcza się również wyjątkowe sytuacje, w których można stwierdzić nieważność decyzji ze względu na rażące naruszenie przepisów proceduralnych, jednak ogranicza się je wyłącznie do przypadków oczywistego niezastosowania lub nieprawidłowego zastosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 6-11 K.p.a. i tylko w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony w postępowaniu oraz mających wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Uznaje się, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do uznania naruszenia prawa za "rażące", ponieważ "rażące naruszenie prawa" od zwykłego naruszenia przepisu prawa różni się takimi cechami, jak gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których istnienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy państwowe w praworządnym państwie (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej, s. 897-900 i powołane tam orzecznictwo, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, R. Kędziora, Wyd. C.H. Beck, s. 830-832 i powołane tam orzecznictwo).

Skoro zakres, w jakim weryfikowana jest zasadność ustalonego przez organ braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na kwalifikowane naruszenie prawa jest zależny od trybu, w jakim weryfikacja ta jest dokonywana, to postępowanie to nie może służyć ponownemu badaniu prawidłowości załatwienia sprawy co do istoty, ale wyłącznie kontroli, czy decyzję obciążają tak ciężkie wady, że należy wyeliminować ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Charakter sprawy wszczętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nie pozwala zatem na podnoszenie w tym postępowaniu zarzutów takich jak w postępowaniu zwyczajnym, które polegają na wykazywaniu istotnych wad obciążających decyzję. W orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie nieważnościowe nie jest "trzecią instancją" pozwalającą na merytoryczną ocenę sprawy administracyjnej załatwionej decyzją ostateczną, gdyż zakres stosownych rozważań organu nadzoru powinien zostać zawężony jedynie do oceny zaistnienia przesłanek nieważnościowych (por. wyrok NSA z 16 maja 2018 r., II OSK 1598/16).

Ponadto Sąd wskazał, że naruszenie prawa ma charakter rażący tylko wtedy, gdy akt administracyjny wydano wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. O rażącym naruszeniu prawa świadczy to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Niewystarczające jest i to, bowiem istotne są również skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10). Tym samym tylko wówczas, gdy naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność decyzji, może być ono zakwalifikowane jako rażące (por. wyrok NSA z 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819). W konsekwencji, z rażącym naruszeniem prawa nie może być zatem mylone każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa, jeżeli nie dyskwalifikuje ono decyzji w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.

W świetle przedstawionej argumentacji, Sąd podzielił stanowisko organów, że pomimo stwierdzonych wad nie można było ich uznać za "rażąco naruszające prawo" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Weryfikowana w tej sprawie ww. decyzja Starosty o pozwoleniu na budowę nie mogła być zatem usunięta z obrotu prawnego, jak tego domagał się skarżący.

Według ustaleń organów – znajdujących potwierdzenie w aktach sprawy – różnice określone w badanej decyzji w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy polegają bowiem na: przy dopuszczalnej wielkości powierzchni nowej zabudowy do 31% powierzchni działki, projektowana wynosi 34%, a więc tylko 3% oraz przy dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu dachu) jej gzymsu lub attyki mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do 5 m, a projektowana wynosi 5,43 m, a więc 0,43 m. Przy czym z analizy funkcji wynika, że średnia wysokość budynków na analizowanym terenie wynosi ok. 8,9 m, to podwyższenie to przy całkowitej wysokości budynku wynoszącej 6,91 m nie narusza stosunków przestrzennych.

Rację ma organ również co do tego, że brak uzasadnienia przez Starostę postanowienia udzielającego zgody na odstępstwo od warunków technicznych, tj. § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a i § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) – jak i ww. decyzji Starosty nie może być oceniony jako rażąco naruszający art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b.". Z akt sprawy – projektu zagospodarowania terenu – wynika bowiem wprost, że zarówno kształt działki inwestycyjnej, jak i jej parametry – 8 m szerokości przy powierzchni 308 m2 – stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 9 ust. 1 P.b. Odstępstwo to nie powoduje przy tym zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, skoro w projekcie budowlanym przewidziano nie tylko klasę odporności ogniowej głównej konstrukcji nośnej – R60, ale i dodatkowe zabezpieczenia przeciwpożarowe w postaci: niepalnego pokrycia dachu blachą ocynkowaną trapezową, izolacji cieplnej dachu wełną mineralną, impregnacji więźby drewnianej certyfikowanym środkiem ognioochronnym, oddzielenia poddasza użytkowego od konstrukcji dachu ognioodporną płytą gipsowo – kartonową GKF – PN-B-79405, a także niepalną izolację cieplną z płyt wełny mineralnej ściany od strony działki leśnej. Ponadto, zabezpieczenia powyższe uzyskały akceptację rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Nie budzi zatem wątpliwości fakt, że bez udzielenia zgody na opisane odstępstwo, inwestor nie mógłby zrealizować przysługującego mu prawa do zabudowy swojej nieruchomości (por. wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., II OSK 381/06).

Skoro udzielenie zgody na odstępstwo w trybie art. 9 P.b. należy do sfery ocennej organu architektoniczno-budowlanego, to tylko w przypadku oczywistego braku podstaw do zastosowania tego przepisu w danej sprawie można byłoby ewentualnie rozważać, czy nie doszło do jego kwalifikowanego naruszenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 9 ust. 1 P.b. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pomimo stwierdzonych wad nie można ich było uznać za rażące, podczas gdy przy wydawaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do wielokrotnego naruszenia przepisów prawa, a co za tym idzie zachodziła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie.

Na rozprawie przed NSA uczestnik postępowania – K. K. podniósł, że skarga kasacyjna jest niesłuszna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Jeśli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, to sformułowanie tego zarzutu opiera się niezrozumieniu istoty postępowania nieważnościowego oraz przesłanki "rażącego naruszenia prawa". W tym zaś zakresie Sąd I instancji trafnie wyłożył tą istotę. W tym miejscu wskazania stronie skarżącej wymaga, że – jak wielokrotnie argumentowano w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co też trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W tym zakresie Sąd I instancji niewadliwie wywiódł, że wskazywane przez skarżącego naruszenia prawa nie stanowią podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, ponieważ nie wywołują negatywnych skutków, które były nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. O zaistnieniu przesłanki "rażącego naruszenia prawa" nie świadczy samo przez się zaistnienie wielu wad decyzji administracyjnej, lecz także i ta suma wad decyzji powinna być oceniana z punktu widzenia niemożliwych do zaakceptowania skutków jakie wywołuje kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja (tu: o pozwoleniu na budowę ww. budynku jednorodzinnego). Odnośnie wskazywanej w skardze kasacyjnej kwestii wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w warunkach zastosowania art. 9 ust. 1 P.b. i braku uzasadnienia przez organ wydający pozwolenie na budowę motywów odstąpienia od przepisów techniczno-budowlanych, Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że takie uchybienie organu architektoniczno-budowlanego w świetle szerokości działki (8 m) i jej powierzchni (308 m2) stanowiło podstawę do zastosowania przez organ wydający pozwolenie na budowę art. 9 P.b. Z tą oceną Sądu I instancji należy się w pełni zgodzić. Ponadto Sąd I instancji ocenił, że odstępstwo to nie powoduje przy tym zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, skoro w projekcie budowlanym przewidziano nie tylko klasę odporności ogniowej głównej konstrukcji nośnej – R60, ale i dodatkowe zabezpieczenia przeciwpożarowe w postaci: niepalnego pokrycia dachu blachą ocynkowaną trapezową, izolacji cieplnej dachu wełną mineralną, impregnacji więźby drewnianej certyfikowanym środkiem ognioochronnym, oddzielenia poddasza użytkowego od konstrukcji dachu ognioodporną płytą gipsowo – kartonową GKF – PN-B-79405, a także niepalną izolację cieplną z płyt wełny mineralnej ściany od strony działki leśnej. Ponadto, zabezpieczenia powyższe uzyskały akceptację rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Tej zaś oceny, dotyczącej w swej istocie skutków udzielonego pozwolenia na budowę, nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Oczywiście nie ulega wątpliwości, że właściwy organ udzielając zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych powinien uzasadnić swoje stanowisko, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy taki brak, w świetle przedstawionej powyżej oceny, nie może świadczyć o zaistnieniu przesłanki "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ponadto w skardze kasacyjnej nie wykazano w stopniu dostatecznym, czy w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie zasada prawa wynikająca z uchwały NSA o sygn. akt I OPS 2/12, w sytuacji gdy doszło do stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy. Taka sytuacja oznacza, że w dalszym ciągu dla przedmiotowej inwestycji obowiązuje decyzja o warunkach zabudowy i to do tej decyzji wymagane było przyrównanie pozwolenia na budowę, w kontekście stwierdzonych i istniejących naruszeń w decyzji o pozwoleniu na budowę jako niezgodnych z decyzją o warunkach zabudowy. W tym zakresie w sprawie uwzględniono, że przy dopuszczalnej wielkości powierzchni nowej zabudowy do 31% powierzchni działki, projektowana wynosi 34%, a więc tylko 3% oraz przy dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu dachu) jej gzymsu lub attyki mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do 5 m, a projektowana wynosi 5,43 m, a więc 0,43 m. W skardze kasacyjnej nie wykazano zaś aby tego rodzaju uchybienia prowadziły do naruszenia stosunków przestrzennych, a więc aby decyzja o pozwoleniu na budowę w takim kształcie wywoływała niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze. Zamiast tego w skardze kasacyjnej argumentowano, że każdą niezgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy należy traktować jako rażące naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. W świetle przedstawionego powyżej wywodu taka argumentacja skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 9 ust. 1 P.b. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji przedstawionego powyżej wywodu jako niezasadny należało ocenić zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., ponieważ w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny prawnej Sądu I instancji – o czym wyżej była mowa – która uprawniała do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi "zwykłej".

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.