Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 968/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-03-18 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 11f ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 179a, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2024 r. skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 968/23 w sprawie ze skargi K. Z. (Z.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr IFXIII.7821.16.2021 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 968/23, 2. oddala skargę, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 26 października 2020 r. Wójt Gminy J. wystąpił do Starosty [...] realizującego zadania z zakresu administracji rządowej o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Budowa gminnej drogi publicznej nr [...] S ("[...]") w sołectwie B. w Gminie J.".

W dniu 21 czerwca 2021 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację wnioskowanej inwestycji. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), dalej zwanej "specustawą drogową" oraz art. 104 k.p.a. Jednocześnie w tej samej decyzji organ zatwierdził podział nieruchomości wyznaczonych liniami rozgraniczającymi teren, zatwierdził projekt budowlany i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W sentencji decyzji wymieniono także numery ewidencyjne działek objętych lokalizacją inwestycji, wskazując w pkt 1 działki znajdujące się w liniach rozgraniczających pasa drogowego oraz w pkt 2 działki znajdujące się poza liniami rozgraniczającymi, podlegające ograniczeniu w korzystaniu dla realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 11f ust. 1 pkt. 8 ppkt. e)-h) specustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. Z.

Decyzją z dnia 3 kwietnia 2023 r Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej:

1. uchylił decyzję organu I instancji w części w ten sposób, że na stronie 6. w pkt IX. Zatwierdzenie projektu budowlanego, uchylił załącznik w zakresie Projektu zagospodarowania terenu - rysunek nr A.2.2 w zakresie w jakim dotyczy nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym 1., położona w Gminie J., obręb [...]. i w to miejsce zatwierdził Projekt zagospodarowania terenu - rysunek nr A.2.2., stanowiący załącznik nr 2 do decyzji organu odwoławczego;

2. uchylił znajdujący się na stronie 1. decyzji zapis pkt 2. i nadał mu nowe, następujące brzmienie: "Działki znajdujące się poza liniami rozgraniczającymi, podlegające ograniczeniu w korzystaniu dla realizacji obowiązku o którym mowa w art. 11f ust. 1 pkt. 8 ppkt g i h "specustawy" (uwaga! W nawiasie podano pierwotny numer działki) Gmina J., obręb [...] . 2. (3.), 4. (5.), 6. (7.), 8.",

3 uchylił znajdujący się na stronie 2. decyzji zapis w pkt II. i nadał mu nowe, następujące brzmienie "W projekcie budowlanym, na rys. nr A2.2.: "Projekt zagospodarowania terenu", w skali 1:500 zaznaczono:

- Linią przerywaną w kolorze niebieskim - linię rozgraniczającą teren inwestycji - granice pasa drogowego projektowanej drogi gminnej (po granicach działek);

- Linią przerywaną w kolorze ciemnoniebieskim - linię rozgraniczającą teren inwestycji granice pasa drogowego projektowanej drogi gminnej (linia stanowiąca linię podziału);

- Linią przerywaną w kolorze różowym - tereny podlegające ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości;

- Linią przerywaną w kolorze czerwonym - linie określające czasowe zajęcie terenu na podstawie art. 20a specustawy drogowej."

W punkcie 4 Wojewoda orzekł natomiast o utrzymaniu decyzji w mocy w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nakreślił przebieg dotychczasowego postępowania, a także zreferował przebieg postępowania odwoławczego. Wojewoda wskazał przy tym, że w trakcie postępowania odwoławczego przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ponownie przeanalizował wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i całość dokumentacji zgromadzonej w trakcie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji oraz ocenił poprawność postępowania tego organu, a także poprawność kończącej to postępowanie decyzji, jak również rozpatrzył zarzuty podniesione w odwołaniu.

Według Wojewody decyzja organu pierwszej instancji czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej (z zastrzeżeniem uchybień, na które Wojewoda wskazał w dalszej części uzasadnienia). Zawiera bowiem wszystkie niezbędne składniki decyzji administracyjnej, w tym zawiera niezbędne elementy określone w art. 11f specustawy drogowej, m.in. określenie linii rozgraniczających teren inwestycji; zatwierdzenie podziału nieruchomości; oznaczenie nieruchomości, które stają się własnością Gminy J.; zatwierdzenie projektu budowlanego; warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska; wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Organ odwoławczy stwierdził zarazem, iż wydana decyzja wymaga dokonania "korekty reformatoryjnej". Zaakcentował przy tym, że organ odwoławczy ustala stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszej instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i te, które po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji uległy zmianie, a które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do zmian wprowadzonych w porównaniu do decyzji organu pierwszej instancji Wojewoda wskazał, że w pkt 1. uchylił decyzję w zakresie załączników graficznych odnoszących się do nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym 1., położona w Gminie J., obręb [...]. i w to miejsce zatwierdził projekt zagospodarowania terenu - rysunek nr A.2.2 stanowiący załącznik nr 1 do decyzji organu odwoławczego.

Powyższą zmianę Wojewoda uzasadni błędnym oznaczeniem na mapie Pzt (Projekt zagospodarowania terenu) działki nr 1. linią określającą ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu lub obowiązku przebudowy innych dróg publicznych. Działka ta, jak wynika z danych zgromadzonych w Ewidencji Gruntów i Budynków posiada użytek Tk - tereny kolejowe, a co za tym idzie wszelkie prace wskazane na tej nieruchomości powinny być wykonane na zasadach określonych w art. 20a specustawy drogowej (nieodpłatne zajęcie). Inwestor odpowiadając na wezwanie Wojewody Śląskiego skorygował załącznik graficzny w tym zakresie.

Dalej Wojewoda odniósł się do pkt 2 swojej decyzji, w której uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie określenia nieruchomości znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi, podlegających ograniczeniu w korzystaniu dla realizacji obowiązku, o którym mowa wart. 11 f ust. 1 pkt 8 ppkt g i h specustawy drogowej. Organ pierwszej instancji błędnie wskazał w tym punkcie decyzji nieruchomość oznaczoną numerem działki 1. Jak już wyżej wskazano wyżej, działka ta stanowi teren linii kolejowej i zgodnie ze specustawą drogową wszelkie prace mogą być wykonane na zasadach określonych w art. 20a specustawy drogowej.

Ponadto Wojewoda wyjaśnił powody dla których w pkt 3 swojego rozstrzygnięcia uchylił zapis pkt II. decyzji organu I Instancji i nadał mu nowe brzmienie. W tym zakresie wskazał, że inwestor w trakcie postępowania odwoławczego dokonał korekty Pzt - części graficznej w zakresie linii rozgraniczających teren inwestycji, dodając do legendy linię określająca granice terenów kolejowych.

Odnosząc się do zarzutów odwołującego, który podnosi brak zgody na przeprowadzenie inwestycji na terenie działek 8. i 7. położonych w Gminie J., obrębie B. i będących jego własnością, Wojewoda wskazał, według wyjaśnień inwestora (pismo z dnia 14 września 2021 r.) budowana droga została zaprojektowana po już istniejącym śladzie drogi tłuczniowo-gruntowej, biorąc jednocześnie pod uwagę istniejące uwarunkowania terenowe. Takie rozwiązanie umożliwi częściowe obniżenie kosztów realizacji inwestycji poprzez wykorzystanie utwardzonej nawierzchni. Ponadto droga przebiegająca po nieruchomości odwołującego stanowi kontynuację ciągu drogowego przebiegającego po nieruchomościach stanowiących własność, bądź będących w użytkowaniu wieczystym Gminy J.. Zaproponowane przez odwołującego się rozwiązanie wiązałoby zaś się z wykonaniem dodatkowych robót ziemnych oraz konieczności zabezpieczenia skarp. Przyjęte rozwiązania znacznie zmniejszają powierzchnie terenów zajętych pod inwestycję, a co za tym idzie zminimalizowane są koszty odszkodowań, które Gmina J. będzie wypłacać z własnego budżetu. Ponadto w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa [...], który został przyjęty uchwałą nr [...] z dnia [...] r., działka odwołującego w całości zajęta jest pod pas drogi gminnej.

Wojewoda wskazał jednocześnie na treść art. 11 d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, zgodnie z którym to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zatwierdzające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno Starosta [...], jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, czy też przyjęte rozwiązania projektowe. Inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji. Zgodnie zaś z powszechnie przyjmowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Na poparcie tego stanowiska Wojewoda przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK z 156/21, z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 852/21, z dnia 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1235/21, z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1332/21, z dnia 30 września 2021 r. sygn. akt II OSK 193/21.

Podzielając stanowisko inwestora organ odwoławczy wskazał, że wszystkie działania w ramach realizacji inwestycji drogowej dokonywane są w oparciu o władztwo administracyjne, a specustawa drogowa nie przewiduje w tej materii konsultacji lub uzyskania zezwoleń właścicieli nieruchomości objętych zakresem inwestycji. Inwestor nie musi mieć zgody na podjęcie czynności skutkujących wejściem na teren nieruchomości niezbędnych dla realizacji inwestycji, gdyż przejście własności nieruchomości niezbędnych do realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, w granicach wydzielonych liniami rozgraniczającymi i pasami innych dróg publicznych, następuje z mocy prawa. Inwestor nie ma też obowiązku zorganizowania prawidłowej gospodarki wodami opadowymi na terenie nieruchomości znajdującym się na terenie prywatnym. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa jest to obowiązek. właściciela nieruchomości.

W skardze na decyzję K. Z. (skarżący) podtrzymał brak zgody na przedstawiony projekt drogi [...] w B., ponosząc, że projekt został wykonany na mapie niezgodnej z rzeczywistym stanem prawnym z 1964 r. Wskazał, że projektowana droga jest usytuowana w odległości 2 m od budynku położonego na nieruchomości przy ul. [...], która jest własnością skarżącego. Wskazał, również, że granica działki nr 8., która jest również jego własnością przebiegała zawsze około 12 m od jego budynku. Na obecnie obowiązujących mapach granica przebiega w odległości 2 m od budynku.

Na rozprawie w dniu 16 listopada 2023 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i zawarte w niej twierdzenia. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Podniósł sprzeczność inwestycji z istotą prawa własności a organy nie wyważyły interesu indywidualnego z interesem publicznym. Podniósł również, że jeżeli organ nie mógł ingerować w przebieg projektowanej drogi, to wobec wskazanych naruszeń winien był wydać decyzję odmowną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 listopada 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 21 czerwca 2021 r., a ponadto zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W motywach powyższego wyroku Sąd wskazał m.in., że dokonana przez organy ocena ingerencji w prawo własności działki i znajdującego się na niej budynku, które to prawo po podziale przysługiwać będzie nadal skarżącemu (działka nr 6. z podziału działki nr 7.), opiera się wyłącznie na podniesionych przez inwestora argumentach natury ekonomicznej oraz zgodności z planem miejscowym. Tymczasem art. 11i ust. 2 specustawy drogowej przewiduje, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy właściwe w sprawie wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowej nie dokonują zatem oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym nie ustalają, czy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy i nie badają zgodności planowanej inwestycji drogowej z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto przesłanek ekonomicznych nie można utożsamiać z przesłanką niezbędności ingerencji w prawo własności skarżącego. Przeciwstawiając interes prywatny skarżącego interesowi publicznemu inwestora nie można poprzestać na przyjęciu pierwszeństwa interesu publicznego tylko w oparciu o to, który z wariantów przebiegu spornej drogi jest tańszy. Tymczasem taki sposób rozumowania w istocie przyjął organ odwoławczy. Dopuścił on bowiem ingerencję w prawo własności działki nr 6., polegającą na usytuowaniu drogi w odległości około 2 metrów od znajdującego się tej działce budynku skarżącego, nie dlatego, że ta ingerencja jest niezbędna dla inwestora lecz dlatego, że pozwala mu na poczynienie oszczędności związanych z jej realizacją.

Sąd podkreślił, że w zaakceptowanym przez organy rozwiązaniu ingerencja w prawo własności skarżącego związana z posadowieniem zamierzonej drogi tuż obok jego budynku (na mającej powstać w wyniku podziału działce nr 6.) nie będzie mu dawały podstaw do odszkodowania (to odszkodowanie przysługiwać mu będzie jedynie za utracony fragment działki nr 7., który wraz z zatwierdzeniem podziału jako działka nr 9. stanie się własnością gminy). Zachodzi w związku z tym obawa, że przynajmniej części oszczędności wynikających z przyjętego przez inwestora tańszego wariantu przebiegu drogi zostanie w istocie poczyniona kosztem interesu skarżącego. Ten bowiem w imię oszczędności publicznego inwestora zmuszony będzie ponosić ujemne konsekwencje związane z bliskim usytuowaniem drogi, jaka powstanie po zrealizowaniu spornej inwestycji. W ocenie Sądu takiej sytuacji nie można byłoby pogodzić ze wskazaną powyżej zasadą proporcjonalności ograniczenia prawa własności skarżącego i zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw skarżącego jako właściciela, mającej powstać po podziale, działki nr 6. (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

W ocenie Sądu powyższe zagadnienia nie zostały dostrzeżone i należycie wyjaśnione przez organy obu instancji, co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd uznał , że ograniczenie się do aspektów ekonomicznych po stronie inwestora związanych z realizacją rozwiązania alternatywnego narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Organ odwoławczy dopuścił się ponadto naruszenia art. 11i ust. 2 specustawy drogowej, gdyż swoją ocenę zasadności wniosku inwestora oparł na ocenie zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda Śląski wniósł skargę kasacyjną na powyższy wyrok zaskarżając go w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie błędną wykładnią art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej

poprzez uznanie, że sprawie wydano decyzję o zezwoleniu na realizacją inwestycji drogowej z naruszeniem zasady proporcjonalnej ingerencji w prawo własności działki zabudowanej budynkiem, które to prawo nadal będzie przysługiwało skarżącemu (działka nr 6. po podziale z działki nr 7.).

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 11g ust. 3 specustawy drogowej poprzez uchylenie przez WSA w Gliwicach w całości decyzji Wojewody Śląskiego z 3 kwietnia 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z 21 czerwca 2021 r., gdy tymczasem wskazany przepis specustawy drogowej wprowadza zakaz uchylania decyzji w całości w sytuacji gdy wadą dotknięta jest część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową oceną przez sąd, iż organy nie dostrzegły i nie wyjaśniły okoliczności związanych z ingerencją w prawo własności skarżącego tj. ingerencji w uprawnienia K. Z. wynikające z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, gdy tymczasem organy działały na podstawie i w granicach prawa, stosując przede wszystkim postanowienia specustawy drogowej, która przewiduje konkretną procedurę działania polegającą na ocenie wniosku bez możliwości ingerencji w przebieg drogi, jak i bez możliwości uchylenia decyzji w całości.

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej poprzez uznanie, że organ wydał decyzję w odniesieniu do zamierzenia inwestycyjnego w oparciu o argument ekonomiczny oraz argument dotyczący planowania i zagospodarowania przestrzennego, które to przepisy nie znajdują zastosowania, tymczasem organ jedynie dodatkowo zastosował argumentację odwołującą się do przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy podstawa rozstrzygnięcia i przesłanki w oparciu o które organ decydował znajduje się m.in. w art. 11a, 11d, 11f specustawy drogowej, a organ nie był uprawniony w ingerencję co do przebiegu drogi przedstawionego przez inwestora we wniosku.

W związku z podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie w całości skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach na zasadzie art. 185 p.p.s.a. a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnego organu od skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie organ przedstawił wywód zmierzający do wykazania zasadności podniesionych w skardze zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego oraz o zasądzenie od tego organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych

Pismem z dnia 1 lutego 2024 r. skarżący kasacyjnie organ w uzupełnieniu skargi przedłożył dodatkowe pisemne stanowisko uzyskane od inwestora tj. od Gminy J. W piśmie inwestor podtrzymał swoje stanowisko w zakresie przebiegu drogi i wszystkich rozwiązań projektowych. Podniósł, że odległość budynku nr [...] od jezdni drogi wynosi około 3 metrów, a nie 2 metry jak podnosi skarżący. Ponadto droga została zaprojektowana bez naruszania istniejącego ogrodzenia posesji, tym samym sposób zagospodarowania działki skarżącego nie zmieni się. Zajęte zaś pod drogę tereny i tak znajdują w pasie drogi gminnej.

W skierowanym do Sądu piśmie z dnia 6 lutego 2024 r. inwestor poparł stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, przedstawiając wywód zasadniczo zbieżny z zarzutami skargi kasacyjnej.

Na rozprawie w dniu 4 marca 2024 r. Wojewoda Śląski podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej. Natomiast pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o uwzględnienie jego skargi skarżącego w zakresie dotyczącym jego nieruchomości. W jego ocenie w świetle art. 135 p.p.s.a. nie przeszkód aby odstąpić od zastosowania art. 11 g ust. 3 specustawy drogowej. Podtrzymał też stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Natomiast pełnomocnik inwestora przychylił się do skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie, rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę.

W ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy zaistniały wskazane w wymienionym przepisie przesłanki do uchylenia uprzednio wydanego w sprawie wyroku, gdyż wskazana w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej podstawa kasacyjna okazała się oczywiście usprawiedliwiona. Za oczywiście uzasadniony należało bowiem uznać zarzut naruszenia art. 11g ust. 3 specustawy drogowej polegającego na uchyleniu przez WSA w Gliwicach w całości decyzji Wojewody Śląskiego z 3 kwietnia 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z 21 czerwca 2021 r., podczas gdy wskazany przepis specustawy drogowej wprowadza zakaz uchylania decyzji w całości w sytuacji gdy wadą dotknięta jest część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. W wyniku uprzednio przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji tutejszy Sąd stwierdził wadliwość jedynie w odniesieniu do jej części, co słusznie podniósł skarżący kasacyjnie organ. Pomimo tego, wbrew treści art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji w całości.

W związku z zaistnieniem podstaw do uchylenia zaskarżonego kasacyjnie wyroku koniecznym było dokonanie ponownej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W wyniku przeprowadzenia tej kontroli Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy specustawy drogowej, które określają szczególne zasady i tryb realizacji inwestycji drogowych, a więc odmienne od unormowań dotyczących innych inwestycji. W ustawie tej przewidziano szczególny tryb udzielania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w ramach którego decyzja ma charakter kompleksowy, a procedura, w której jest wydawana ma charakter uproszczony. Kompleksowość decyzji wyraża tym, że w jednej decyzji zawarto wszystkie niezbędne aspekty procesu inwestycyjnego i w efekcie umożliwiono inwestorowi przystąpienie do robót budowlanych w oparciu o taką decyzję. Decyzja przesądza bowiem nie tylko o lokalizacji inwestycji drogowej, tj. przebiegu drogi, ale też zatwierdza podział nieruchomości (linie rozgraniczające pasów drogowych, ustalone decyzją, stanowią linie podziału nieruchomości) oraz zatwierdza projekt budowlany przewidujący konkretne rozwiązania techniczne zaplanowanej drogi (art. 11f ust. 1 pkt 1 – 8 specustawy drogowej). Nieruchomości lub ich części, które wskutek zatwierdzonego podziału znalazły się w granicach pasa drogowego, stają się z mocy prawa, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) - art. 12 ust. 1 i 4. Z kolei uproszczony charakter procedury prowadzącej do wydania decyzji polega na tym, że specustawa drogowa w sposób szczegółowy wskazuje, jakim wymogom powinien odpowiadać wniosek o wydanie decyzji (art. 11d ust. 1), jak powinna przebiegać procedura wydania decyzji (art. 11d ust. 2-10), jakie elementy powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji (art. 11f). W przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia.

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem organy administracji publicznej rozpatrujące wniosek zarządcy drogi złożony w trybie specustawy są tym wnioskiem związane, w tym znaczeniu, że nie mogą dokonywać jakichkolwiek w nim zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz parametrów technicznych. Organy nie mają też podstaw prawnych do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (por. wyrok NSA z 22 marca 2023 r., sygn. II OSK 2612/22). Nie zachodzi więc konieczność analizy przez organy wariantów alternatywnych i oczekiwań właścicieli nieruchomości. Z przepisów specustawy drogowej wynika bowiem jednoznacznie, że to inwestor decyduje o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach lokalizacyjnych i techniczno-organizacyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi. W konsekwencji organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi - jest kompletny, czy inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia - oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Pozytywna ocena w tym zakresie nie pozwala organom na inne rozstrzygnięcie, niż wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedstawionej w badanym wniosku. W omawianym tutaj kontekście odnotować należy, że organ odwoławczy, nie będąc do tego wprost zobowiązanym, wezwał inwestora do wypowiedzenia się, "czy istnieje możliwość zmiany lokalizacji planowanej inwestycji polegającej na zmianie przebiegu drogi w sposób, który nie ingeruje w nieruchomość skarżącego". Inwestor zaś zajął w tym zakresie stanowisko negatywne. Odwołał się on do kosztów realizacji inwestycji (pismo z 10 września 2021 r. w aktach administracyjnych organu odwoławczego). Mają one być mniejsze dzięki temu, że budowana droga została zaprojektowana po już istniejącym śladzie drogi tłuczniowo-gruntowej oraz ze względu na istniejące uwarunkowania terenowe. Odsunięcie zaś drogi w wariancie proponowanym przez skarżącego wiązałoby się z wykonaniem dodatkowych robót ziemnych oraz koniecznością zabezpieczenia skarp. Inwestor odwołał się także do tego, że działka skarżącego według planu miejscowego ma przeznaczenie drogowe. W uzasadnieniu zaś zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że podziela stanowisko inwestora co do braku zasadności zmiany przebiegu drogi. W ramach kontroli legalności decyzji wydanej w zastosowanym w realiach rozpoznawanej sprawy trybie specustawy Sąd nie może weryfikować poprawności takiego stanowiska organu odwoławczego, gdyż jak już wcześniej wskazano ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi. Tym bardziej o legalności zaskarżonej decyzji nie może decydować ocena, czy przedstawione w odpowiedzi na wezwanie organu stanowisko dotyczące możliwość zmiany lokalizacji planowanej inwestycji polegającej jest przekonujące i czy odwołuje się do właściwej argumentacji. Poza granicami możliwości kontrolnych i orzeczniczych sądu administracyjnego znajdują się bowiem zagadnienia oceny celowości, racjonalności lub zasadności projektowanego przebiegu lub zakresu inwestycji drogowych realizowanych na podstawie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (wyrok WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r. sygn. II SA/Rz 228/21, wyrok WSA w Gdańsku z 20 marca 2024 r. sygn. II SA/Gd 616/23).

Jednocześnie wskazać należy, że jakkolwiek nie jest rolą Sądu ocena rozwiązań projektowych z punktu widzenia ich celowości, czy zasadności, to jednak Sąd nie jest zwolniony z oceny tych rozwiązań pod kątem ewentualnego naruszenia zasady proporcjonalności ograniczeń praw w odniesieniu do przysługującego skarżącemu prawa własności. Dokonując takiej oceny należy zaakcentować, że w realiach rozpoznawanej sprawy istota sporu nie dotyczy wprost kwestii wywłaszczenia nieruchomości stanowiących dotychczas własność skarżącego lecz kwestii, w jaki sposób zamierzona inwestycja będzie oddziaływać na teren nieruchomości, który ma w dalszym ciągu pozostać własnością skarżącego. Skarżący kwestionuje przebieg zamierzonej inwestycji drogowej, podnosząc, że zostanie ona zrealizowana w bliskiej odległości od stanowiącego jego własność budynku na działce nr 6., jaka w wyniku podziału powstała z działki nr 7.. Z tego właśnie powodu domaga się odsunięcia przebiegu spornej drogi na wysokości powyższego budynku, tak aby jej odległość była większa. Nie można przy tym nie dostrzec, że w zaakceptowanym przez organy rozwiązaniu ingerencja w prawo własności skarżącego związana z posadowieniem zamierzonej drogi tuż obok jego budynku (na mającej powstać w wyniku podziału działce nr 6.) nie będą mu dawały podstaw do odszkodowania (to odszkodowanie przysługiwać mu będzie jedynie za utracony fragment działki nr 7., który wraz z zatwierdzeniem podziału jako działka nr 9. stanie się własnością gminy). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem ewentualnego naruszenia zasady proporcjonalności ograniczeń praw w odniesieniu do przysługującego skarżącemu prawa własności działki nr 6. należy pamiętać, że wynikająca z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ochrona prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego. Konstytucja dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty tego prawa, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepisy u.z.r.i.d. służą realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych i przyznają prymat interesowi publicznemu nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego. Wskazać przy tym należy, że pozbawienie bądź ograniczenie prawa własności jest wpisane w specyfikę postępowania w sprawie wydania decyzji zrid i stanowi realizację celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych oraz niezbędnej do ich prawidłowego funkcjonowania infrastruktury technicznej. W myśl art. 11f ust. 1 pkt 4 u.z.r.i.d. decyzja zrid zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona ta obejmuje obiektywne, znajdujące uzasadnienie w normie prawnej, interesy indywidualne. Pojęcie "uzasadnionego interesu osób trzecich" należy zatem interpretować w oparciu o przesłanki obiektywne, czyli zgodność z przepisami prawa. Zarazem jednak ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 11f ust. 1 pkt 4 u.z.r.i.d. nie może być rozumiana na równi z interesem inwestora, do którego należy określenie miejsca i zakresu realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2015 r., II OSK 1072/15, opubl. w CBOSA). Oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jej interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem (por. wyrok NSA z 26 lipca 2013 r., II OSK 762/13, opubl. w CBOSA).

Odnosząc powyższe uwagi do realiów rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w istocie skarżący powołuje się jedynie na interes subiektywny, wskazując na wynikające z bliskiego sąsiedztwa przedmiotowej drogi pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości, mającej pozostać jego własnością. Skarżący nie powołuje się przy tym na naruszenie żadnego przepisu u.z.r.i.d., ustawy o drogach publicznych czy rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z niekwestionowanych przez skarżącego wyjaśnień inwestora wynika, że w sąsiedztwie budynku skarżącego droga została zaprojektowana bez naruszenia istniejącego ogrodzenia jego posesji. Ponadto zajęte pod drogę tereny i tak znajdują się w pasie drogi gminnej, zgodnie z tym co wynika z ustaleń planu miejscowego. Przyjęty w zaskarżonej decyzji przebieg drogi w najbliższym sąsiedztwie działki skarżącego nie pogarsza zatem możliwości korzystania z tej działki przez skarżącego ponad to co i tak już wynika z ustaleń planu miejscowego. Taki zakres ingerencji przedmiotowej inwestycji w pozostawione skarżącemu prawo własności działki nr 6. nie prowadzi do takiego naruszenia interesu prawnego skarżącego któremu skutecznie nie można byłoby przeciwstawić interesu publicznego przemawiającego za realizacją przedmiotowej inwestycji. W konsekwencji nie sposób przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady proporcjonalności.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł w pkt 1 wyroku na podstawie art. 179a p.p.s.a., a w pkt 2 wyroku po ponownym rozpoznaniu skargi K. Z. skargę tę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie wyłączną przesłankę uwzględnienia skargi kasacyjnej w ramach autokontroli stanowiły przyczyny leżące po stronie Sądu.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.