Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 445/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 5, art. 41 ust. 1, 2, 3 pkt 2, art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d, art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Malwina Jaworska –Wołyniak Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi Grupy [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. i B.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2023 r. nr SKO 4211.3.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję zezwalającą na zbieranie odpadów oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją oznaczoną jako SKO 4211.3.2023 z dnia 12 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako SKO, organ II instancji, organ odwoławczy) utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 23 stycznia 2023 r. (znak SKO 4133/9/22) stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Milickiego z dnia 12 kwietnia 2021 r. zmieniającej decyzję Starosty Milickiego z dnia 8 lutego 2018 r. w sprawie zezwolenia B. N. na zbieranie odpadów na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-[...], obręb S.

Decyzja jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania.

Na mocy decyzji z dnia 12 kwietnia 2021 r. zmieniającej decyzję z dnia 8 lutego 2018 r. Starosta Milicki ustalił maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w okresie roku wskazując 2990 Mg. Wskazany parametr stanowi sumę następujących rodzajów odpadów przewidywanych do zbierania: opakowania z papieru i tektury 15 01 01 - maksymalna masa w okresie roku 180 Mg, opakowania z tworzyw sztucznych 15 01 02 i zmieszane odpady opakowaniowe 15 01 06 - maksymalna masa w okresie roku 800 Mg, opakowania ze szkła 15 01 07 - maksymalna masa w okresie roku 300 Mg, zużyte opony 16 01 03 - maksymalna masa w okresie roku 10 Mg, zmieszane odpady z betonu i gruzu ceglanego 17 01 07 - maksymalna masa w okresie roku - 1000 Mg, odpady wielkogabarytowe 20 03 07 - maksymalna masa w okresie roku - 700 Mg. W decyzji wskazano także odpady ulegające biodegradacji 20 02 01 parametr maksymalnej masy odpadów w okresie roku oznaczając "do 48 godzin" oraz zmieszane odpady komunalne 20 03 01 - parametr maksymalnej masy odpadów w okresie roku oznaczając "do 48 godzin".

Wnioskiem z dnia 14 marca 2022 r. skierowanym do SKO P. Sp. z o. o. zwróciło się o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Starosty.

Decyzją z dnia 23 stycznia 2023 r. SKO stwierdziło nieważność zakwestionowanej decyzji. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach organem właściwym do zmiany decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów, w realiach sprawy, jest marszałek województwa. SKO wywiodło, że Starosta naruszył swoją właściwość rzeczową ponieważ zmienił decyzję zezwalającą na zbieranie odpadów w sytuacji, gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. Organ odwoławczy wyjaśnił, że co prawda w sentencji decyzji Starosta maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w okresie roku określił jako 2990 MG, to jednak parametr ten wskazano wadliwie ponieważ nie uwzględniono odpadów ulegających biodegradacji i zmieszanych odpadów komunalnych. Odpady te, choć stanowią odpady do przeładunku w transporcie, to również podlegają magazynowaniu. Chociaż organ zezwalający nie jest uprawniony do samodzielnego określania maksymalnej masy poszczególnych rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w okresie roku, to w badanej sprawie samo już uwzględnienie minimalnej masy obu wyżej wymienionych rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie, tj. po 22 Mg w obu przypadkach, pozwala przyjąć, że prawidłowo ustalona masa wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w okresie roku wynosi co najmniej 3034 Mg. Ponadto organ I instancji, przy odpadach ulegających biodegradacji oraz zmieszanych odpadach komunalnych, zamiast wymaganej masy ich odpadów wpisał okres (czas) ich magazynowania, a więc jednostkę nieodpowiadającą ustalonym w decyzji wartościom, co w rezultacie doprowadziło do zaniżenia maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku. Tym samym działanie Starosty było oczywiście sprzeczne z art. 14 ust. 7 ustawy zmieniającej, w związku z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach, co kolei wypełniło przesłankę z art. 156 §1 pkt 1 k.p.a.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła B. N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zanegowała jakoby decyzja zezwalająca na zbieranie odpadów została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, zarzuciła niepełną i pobieżną ocenę materiału dowodowego, nienależyte uzasadnienie decyzji, błędne przyjęcie, że odpady ulegające biodegradacji oraz zmieszane odpady komunalne podlegają magazynowaniu, gdy tymczasem zgodnie z wnioskiem są one wyłącznie składowane.

Zaskarżoną, opisaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie. Po przywołaniu i objaśnieniu stosownych regulacji prawnych SKO podkreśliło właściwość marszałka województwa w sytuacji, gdy łączna masa wszystkich rodzajów odpadów zbieranych w ciągu roku przekracza 3000 Mg. W decyzji Starosty - jak zauważa SKO - odpady o kodach 20 02 01 (odpady biodegradowalne) i 20 03 01 (odpady komunalne zmieszane), ujęte w tabeli zawierającej zestawienie danych wymaganych przez art. 43 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o odpadach, w ilości po 22 Mg/dzień każdy z nich, nie zostały zsumowane w skali, lecz w to miejsce Starosta wpisał określenie: do 48 godzin. Oznacza to, że Strona, poza odpadami składającymi się na roczną masę w wysokości 2990 Mg zamierza również zbierać i magazynować inne odpady (zmieszanie komunalne oraz biodegradowalne) w ilości nie mniejszej niż 22 Mg rocznie każdy z nich, co razem daje nie mniej niż 44 Mg rocznie, co z kolei prowadzi do 3034 Mg rocznie (po zsumowaniu). Argument, jakoby odpady biodegradowalne i zmieszane komunalne odwołująca się zamierzała składować, a nie magazynować, i w konsekwencji nie należy ich wliczać do łącznej masy o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 1 lit. a jest bezpodstawny. Składowanie odpadów jest jednym ze sposobów ich przetwarzania, a tymczasem przedmiotem decyzji zezwalającej na zbieranie jest właśnie modyfikacja w zakresie zbierania odpadów, a w ramach zbierania odpadów mieści się wyłącznie ich tymczasowe magazynowanie. Ponadto odwołująca się nie wykazała, że dysponuje zezwoleniem na przetwarzanie odpadów dla relewantnego obszaru działki. Także ze złożonego wniosku nie wynika, aby zamiarem było składowanie jakichkolwiek odpadów. Skoro strona nie wskazała maksymalnej rocznej masy odpadów, którą zamierza magazynować, Starosta nie wskazał jej również w swojej decyzji, i zamiast tego wpisał "do 48 godzin". Doprowadziło to do tego, że masa o której mowa w art. 14 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 ustawy zmieniającej została zaniżona o co najmniej 44 Mg. W konsekwencji właściwy do rozpoznania sprawy był nie starosta milicki, a marszałek województwa, zaś wydanie decyzji przez starostę, w realiach sprawy, oznacza rażące naruszenie prawa. Ponadto organ I instancji nie miał podstaw do określenia w decyzji zmieniającej czasu magazynowania danego rodzaju odpadu, co oznacza, że działał bez podstawy prawnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2023 r. zakwestionowano decyzję SKO i zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, a to:

- art. 155§1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie spełnione został przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji

- art. 7, 77, 80, 107§3 k.p.a. polegające na braku przytoczenia stronie dowodów prowadzących do decyzji i pobieżnej ocenie tych dowodów

- art. 7, 77, 80, 107§3 k.p.a. polegające na błędnej ocenie dowodów, to znaczy wniosku B. N. o zmianę decyzji oraz uznanie, że zadeklarowana ilość odpadów o kodach 20 01 01 i 20 03 01, którą zamierza składować, wlicza się do masy, o której mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o odpadach, pomimo, że należy rozdzielić pojęcia magazynowania od składowania

- art. 107 w związku z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez lakoniczne, ogólnikowe uzasadnienie decyzji i niewskazanie precyzyjnych przesłanek nieważności

- art. 138§1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która powoda zostać uchylona,

2) przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 1 pkt 3 lit. A w związku z art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. O zmianie ustawy o odpadach w związku z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy o odpadach poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że starosta milicki nie jest właściwym organem, pomimo, że strona zadeklarowała maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów w wysokości 2990 Mg, co skutkuje uznaniem, że brak było podstaw do stwierdzenia, że organem właściwym jest marszałek województwa;

- art. 41a i art. 43 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe uznanie, że starostwa milicki wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem skarżącej z treści sentencji decyzji starosty wynika, że maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów wynosi 2990 Mg, co z kolei powoduje, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 1 pkt 3 lit. a ustawy zmieniającej. Skoro decyzja nie określała maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku powyżej 3000 Mg, to oczywisty jest fakt, że organem właściwym do wydania decyzji był Starosta. Skarżąca twierdzi, że należało rozdzielić pojęcia magazynowania od składowania, a odpady biodegradowalne i zmieszane komunalne zamierza wyłącznie składować, a nie magazynować, co skutkuje uznaniem, że nie można ich sumować z odpadami, które skarżąca chce magazynować.

Skarżąca zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO oraz zwróciła się o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zażądała także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium zwróciło się o jej oddalenie podnosząc jej bezzasadność. Jako istotne dla rozstrzygnięcia sprawy wskazuje pojęcia magazynowania odpadów, składowania odpadów, przetwarzania odpadów oraz zbierania odpadów. Z treści decyzji starosty wyprowadza wniosek, że poza odpadami składającymi się na roczną masę w wysokości 2990 Mg skarżąca zamierzała również zbierać i magazynować odpady o kodach 20 02 01 i 20 03 01 w ilości nie mniejszej niż 22 Mg rocznie każdy z nich, co razem daje nie mniej niż 44 Mg rocznie, a po zsumowaniu 3034 Mg rocznie. Argumenty skarżącej, że zamierzała ona odpady o tych kodach składować, a nie magazynować, i dlatego nie należy ich włączać do masy o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach są bezpodstawne. Składowanie odpadów to jeden z procesów ich przetwarzania, a tymczasem przedmiotem decyzji zmieniającej z 12 kwietnia 2021 r. była modyfikacja zezwolenia na zbieranie odpadów, w ramach której to działalności mieści się wyłącznie ich tymczasowe magazynowanie. Także z treści podania z 4 marca 2020 r. nie wynika, aby skarżąca zamierzała składować odpady. Rażące naruszenie prawa przejawia się w tym że przepis art. 14 ust. 7 ustawy zmieniającej nie dawał staroście podstaw do określania w decyzji czasu magazynowania danego rodzaju odpadu, lecz jedynie do określenia maksymalnej masy poszczególnych rodzajów odpadów. Treść części IV decyzji zmieniającej nie jest więc zgodna z art. 14 ust. 7 pkt 1 ustawy zmieniającej, a opisana sprzeczność jest oczywista.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu jako niezasadna.

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej jako p.p.s.a. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p. p. s. a. oddala skargę.

Spór koncentruje się na ocenie prawidłowości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, co w realiach sprowadza się do weryfikacji, czy przedmiotowa decyzja zezwalająca na zbieranie odpadów prawidłowo, to znaczy zgodnie z właściwością, została wydana przez Starostę Milickiego, i czy jest to decyzja wydana na podstawie i w granicach prawa – a w szczególności zgodnie z ustawą o odpadach.

Artykuł 156§1 k.p.a. (skarżąca mylnie powołuje w skardze art. 155 k.p.a.) wymienia przesłanki nieważności decyzji administracyjnej. Powołane w skardze przepisy (art. 156§1 pkt 1 i 2) stanowią: organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącej decyzja starosty została wydana prawidłowo, to znaczy zgodnie z właściwością organu, i bez rażącego prawa.

Na płaszczyźnie materialnoprawnej decyzja dotyczy zezwolenia na zbieranie odpadów, a jej podstawą jest art. 41 ust. 1, 2, 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej u.o), art. 43 ust. 1 u.o. w związku z art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592).

Jak stanowi art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, a zezwolenia udziela, w drodze decyzji, organ właściwy ze względu na miejsce zbierania odpadów. Na mocy art. 14 ust. 1 stawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskał zezwolenie ona zbieranie odpadów został zobowiązany w terminie do dnia 5 marca 2020 r. złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji. Identyfikacja adresata wniosku opiera się na zastosowaniu art. 14 ust. 7 ustawy zmieniającej w związku z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis art. 41 ust. 3, w zakresie odpowiednim dla przedmiotowej sprawy, stanowi, że dla wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg, organem właściwym jest marszałek województwa. Gdyby zatem łączna masa odpadów nie przekroczyła 3000 Mg, to na zasadzie art. 41 ust. 3 pkt 2 organem właściwym jest starosta.

Wykonując ustawową dyspozycję B. N. złożyła w dniu 4 marca 2020 r. stosowny wniosek, kierując go do Starosty Milickiego.

Istota sporu koncentruje się na ustaleniu organu właściwego, co wynika z ustalenia maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku. Jeżeli - jak twierdzi skarżąca - owa wielkość nie przekroczyła 3000 Mg, to decyzja prawidłowo - zgodnie z właściwością - została wydana przez starostę. Jeżeli jednak - jak wywodzi SKO - łączna masa wszystkich odpadów magazynowanych przekroczyła 3000 Mg, to autorem decyzji powinien być marszałek województwa, i w takiej sytuacji Starosta Milicki wykroczył poza swoją właściwość.

Treść zezwolenia na zbieranie odpadów jest przedmiotem regulacji art. 43 ust. 1 ustawy o odpadach. Zgodnie z przepisem w zezwoleniu na zbieranie odpadów określa się: 1) numer identyfikacji podatkowej (NIP) posiadacza odpadów; 2) rodzaje odpadów przewidywanych do zbierania; 3) oznaczenie miejsca zbierania odpadów; 4) wskazanie: a) miejsca i sposobu magazynowania oraz rodzaju magazynowanych odpadów, b) maksymalnej masy poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów, które w tym samym czasie mogą być magazynowane oraz które mogą być magazynowane w okresie roku, c) największej masy odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającej z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów, d) całkowitej pojemności (wyrażonej w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów; 5) opis metody lub metod zbierani odpadów; 6) dodatkowe warunki zbierania odpadów, jeżeli wymaga tego specyfika odpadów, w szczególności niebezpiecznych, lub potrzeba zachowania wymaga ochrony życia lub zdrowia ludzi lub środowiska; 6a) wymagania wynikające z warunków ochrony przeciwpożarowej instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów; 7) wymagania wynikające z przepisów odrębnych.

Z przywołanych elementów zezwolenia relewantna dla niniejszej sprawy jest maksymalna masa poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku (art. 43 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o odpadach).

Kwestionowana w postępowaniu administracyjnym decyzja Starosty Milickiego z dnia 12 kwietnia 2021 r. zmieniająca decyzję zezwalającą na zbieranie odpadów w pkt II wskazuje "Rodzaje odpadów przewidywanych do zbierania. Wśród tych odpadów wymienione są opakowania z papieru i tektury (15 01 01), opakowania z tworzyw sztucznych (15 01 02), zmieszane odpady opakowaniowe (15 01 06), opakowania ze szkła (15 01 07), zużyte opony (16 01 03), zmieszane odpady z betonu, gazu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, zmieszane odpady z budowy, remontu i demontażu inne niż 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03, odpady wielkogabarytowe (20 03 07). Następnie, w tym samym punkcie II opatrzonym tytułem "Rodzaje odpadów przewidywanych do zbierania" wskazuje się kategorię Odpady do przeładunku w transporcie, i wymienia wśród nich odpady ulegające biodegradacji (20 02 01) oraz zmieszane odpady komunalne (20 03 01).

Z kolei w pkt IV decyzji pt. Zasady i sposób magazynowania, pod lit. b określa się maksymalną masę poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w ciągu roku. Wyszczególnienie wskazanych wyżej rodzajów odpadów dokonane jest w formie tabeli, wymieniającej kolejno te rodzaje odpadów, wraz z przyporządkowaniem im maksymalnej masy poszczególnych rodzajów odpadów w Mg w tym samym czasie oraz maksymalnej masy poszczególnych rodzajów odpadów w Mg w okresie roku. Wobec odpadów ulegających biodegradacji oraz zmieszanych odpadów komunalnych - w rubryce wskazującej maksymalną masę poszczególnych rodzajów odpadów w Mg w okresie roku - nie wskazano masy, ale posłużono się formą "do 48 godzin".

W tabeli ujęto zsumowanie maksymalnych mas poszczególnych rodzajów odpadów w Mg w okresie roku, co dało wielkość 2990 Mg umieszczoną w rubryce: maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w okresie roku. Trzeba zaznaczyć, że w tym zsumowaniu nie uwzględniono odpadów ulegających biodegradacji i odpadów zmieszanych komunalnych. Te odpady (biodegradowalne i zmieszane) zostały umiejscowione w tabeli, podano ich maksymalną masę w tym samym czasie (po 22 Mg), uwzględniono je w sumie poszczególnych rodzajów odpadów (w maksymalnej łącznej masie wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie - co dało 113.5 Mg). Jednakże w tej rubryce tabeli, gdzie powinna być wpisana maksymalna masa odpadów biodegradowalnych i zmieszanych w okresie roku, zamiast parametru wagowego (Mg), wskazano parametr czasowy "do 48 godzin", co uniemożliwiło wliczenie tych kategorii odpadów do maksymalnej łącznej masy odpadów, które mogą być magazynowane w okresie roku.

Artykuł 43 ust. 1 pkt 4 lit. b u.o. literalnie i jednoznacznie wskazuje parametr masy (odpadów, które mogą być magazynowane, odpowiednio w tym samym czasie, i w okresie roku), jako element zezwolenia na zbieranie odpadów. Ten parametr ustawodawca odniósł do rodzajów odpadów. Decyzja starosty z 12 kwietnia 2021 r. co do odpadów biodegradowalnych i zmieszanych, a więc pewnych rodzajów odpadów (w okresie roku) nie wykorzystuje parametru wagowego. Opiera się natomiast na parametrze chronologicznym wobec tych rodzajów odpadów. Tak więc już na pierwszy rzut oka widać, że autor decyzji wykorzystał parametr nieprzewidziany w ustawie, co oznacza nic innego jak to, że dyspozycja ustawowa nie została należycie zrealizowana. Drugorzędne znaczenie ma to, czy owa niezgodność z ustawą jest rezultatem błędnie sformułowanego wniosku, czy też powstała wskutek pomyłki organu, ponieważ istotne jest to, że decyzja ma treść niezgodną z ustawą.

Sąd zauważył także, że w rubryce tabeli: maksymalna masa poszczególnych rodzajów odpadów w Mg w tym samym czasie" odpady biodegradowalne i zmieszane opatrzono prawidłowo parametrem wagowym, i prawidłowo wliczono je do maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie. Takie zestawienie jeszcze dobitniej uwypukla wadliwy element decyzji. W rezultacie mamy do czynienia z decyzją nieprawidłową, ponieważ zawiera parametr, który nie ma oparcia w ustawie, i którego organ nie mógł zastosować.

Wadliwość decyzji w tym elemencie pociąga za sobą kolejne skutki prawne. Mianowicie powoduje faktyczne wyłączenie odpadów biodegradowalnych i zmieszanych z maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w okresie roku. Z akt sprawy, w tym z wniosku skarżącej i wydanych decyzji, wyraźnie wynika, że działalnością polegającą na zbieraniu odpadów mają być objęte również odpady biodegradowalne i zmieszane. Przemawia za tym treść dokumentów, i sposób ich zredagowania, zwłaszcza to, że w pkt IV.b decyzji z 12 kwietnia 2021 r. odpady biodegradowalne i zmieszane, wraz z innymi rodzajami odpadów, przypisane są do maksymalnej masy poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku. Zatem wyłączenie z tej maksymalnej masy dwóch rodzajów odpadów (biodegradowalnych i zmieszanych) nie znajduje żadnych podstaw ani uzasadnienia. Patrząc na strukturę normatywną zezwolenia na zbieranie odpadów opisaną w art. 43 ust. 1 u.o. jasno zauważymy, że chodzi o wszystkie rodzaje odpadów, które zainteresowany chce zbierać. To samo spostrzeżenie nasuwa art. 42 ust. 1 u.o. gdzie wśród elementów wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów ustawodawca wskazuje maksymalną masę poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku (art. 42 ust. 1 pkt 4 lit. b u.o.). Skoro zatem we wniosku, a tak nakazuje ustawa, wskazano także odpady biodegradowalne i odpady zmieszane, to także do odpadów biodegradowalnych i odpadów zmieszanych będzie odnosić się adekwatna decyzja. Podsumowując decyzja wadliwie nie ujmuje masy odpadów biodegradowalnych i odpadów zmieszanych w maksymalnej masie poszczególnych rodzajów odpadów. Jednak gdy zauważyć, że w sąsiadującej rubryce tabeli wskazano masę odpadów biodegradowalnych (22 Mg) i masę odpadów zmieszanych (22 Mg) - w kontekście magazynowania w tym samym czasie - to proste doliczenie tej masy do wartości 2990 Mg da sumę 3034 Mg. Jak już wskazano wyżej przywołując art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d u.o. - przy takiej masie wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku - organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów jest marszałek województwa. Jeżeli - tak jak w realiach sprawy - decyzję wydał starosta - to nastąpiło naruszenie właściwości, co z kolei jest ustawową przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżąca twierdzi, że odpady biodegradowalne oraz zmieszane odpady komunalne zamierza wyłącznie składować, a nie magazynować, wobec tego nie należy ich sumować z innymi odpadami.

Zacząć trzeba od wskazania, że ustawodawca przewidział hierarchię postępowania z odpadami stanowiąc, że w pierwszej kolejności należy dążyć do zapobiegania ich powstawaniu. Jeżeli nie udało się zapobiec powstaniu odpadów, należy po odpowiednim przygotowaniu ponownie je użyć albo poddać recyklingowi lub innym procesom odzysku, a dopiero w ostatniej kolejności unieszkodliwić (art. 17 u.o.). Składowane powinny być wyłącznie te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe z przyczyn, o którym mowa w ust. 3 (art. 18 ust. 6 u.o.). Przywołany ust. 3 stanowi, że odzysk, o którym mowa w ust. 2, polega w pierwszej kolejności na przygotowaniu odpadów przez ich posiadacza do ponownego użycia lub poddaniu recyklingowi, a jeżeli nie jest to możliwe z przyczyn technologicznych lub nie jest uzasadnione z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych - poddaniu innym procesom odzysku.

Zbieranie odpadów znalazło definicję legalną w art. 3 pkt 34 u.o. i rozumie się przez to gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b.

W myśl art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o. definiującego magazynowanie odpadów, przez magazynowanie odpadów rozumie się czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów.

Ustawodawca nie definiuje składowania odpadów, podając tylko w art. 3 ust. 1 pkt 25 definicję składowiska odpadów - czyli obiektu budowlanego przeznaczonego do składowania odpadów. Odpady przeznaczone do składowania mogą być magazynowane wyłącznie w celu zebrania odpowiedniej ilości tych odpadów do transportu na składowisko odpadów, nie dłużej jednak niż przez rok (art. 25 ust. 5 u.o.). Z kolei art. 104 ust. 1 zabrania magazynowania odpadów na składowisku odpadów.

Z materiałów sprawy w zakresie adekwatnym do kontrolowanych aktów klarownie wynika, że skarżąca prowadzi działalność w zakresie zbierania odpadów, takiej działalności dotyczył jej wniosek, i do zbierania odpadów odnoszą się wydane decyzje. W ramach zbierania odpadów mieści się tymczasowe magazynowanie odpadów (przez prowadzącego zbieranie odpadów), i o takim magazynowaniu mowa w wydanych decyzjach. Materiały sprawy w żaden sposób nie wskazują, żeby jej przedmiotem było składowanie odpadów. Trzeba tu zaznaczyć, że składowanie odpadów możliwe jest wyłącznie na składowisku odpadów, o czym stanowi przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 u.o.: odpady składuje się na składowisku odpadów. Magazynowanie odpadów na składowisku jest zakazane mocą art. 104 ust. 1 u.o. Ponadto realizowanie działalności polegającej na prowadzeniu składowiska odpadów poddane jest odrębnej od zbierania odpadów reglamentacji prawnej, ponieważ są to inne sposoby postępowania z odpadami. Artykuł 128 ustawy o odpadach stanowi, że zarządzający składowiskiem odpadów może rozpocząć działalność polegającą na prowadzeniu składowiska odpadów po uzyskaniu kolejno: 1) pozwolenia zintegrowanego albo zezwolenia na przetwarzanie odpadów; 2) pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów; 3) decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Akta sprawy nie potwierdzają, jakoby skarżący taki dokumentami dysponował, a więc nie dowodzi on, że ma prawo prowadzić działalność polegająca na składowaniu odpadów biodegradowalnych i odpadów komunalnych. Z podanych powodów nie znajduje uznania Sądu twierdzenie skarżącej, że odpady ulegające biodegradacji i odpady zmieszane komunalne zamierza wyłącznie składować, a nie magazynować.

Reasumując Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że decyzja została wydana zgodnie z właściwością oraz bez rażącego naruszenia prawa. Przeczy temu wykazana wyżej właściwość marszałka (a nie starosty) oraz treść decyzji nie spełniająca warunków ustawowych. Nie jest także trafny podniesiony w skardze zarzut, że skarżąca odpady biodegradowalne i odpady zmieszane zamierza wyłącznie składować (a nie magazynować), ponieważ ustawodawca wyraźnie rozdziela składowanie odpadów od ich zbierania i magazynowania, a okoliczności sprawy nie potwierdzają, że chodzi w niej o składowanie. Tym samym spełnione zostały przesłanki stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 §1 pkt 1 i 2 k.p.a. Sąd nie podzielił zarzutów w zakresie naruszenia przepisów procesowych nie dopatrując się pobieżnej i błędnej oceny materiału dowodowego, braku wskazania dowodów oraz lakonicznego, niewystarczającego uzasadnienia. Wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został uwzględniony przez SKO postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2023 r.

Z podanych powodów Sąd orzekł na zasadzie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.