Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 186/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 35 ust. 1-3, art. 5a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

0Sygn. akt IV SA/Po 186/21 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w T. na uchwały Rady Gminy w T. z dnia [...] lutego 2007 r.: - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa W. , - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa Ż. , - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa W. , - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa T. , - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa S. K., - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa S. K. , - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa D. , - Nr [...] w sprawie przyjęcia Sołectwa C. , - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa C. , - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa B. S. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w całości.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2007 r., na podstawie art. 35, art. 40 ust. 2 pkt. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej "u.s.g."), Rada Gminy w T. podjęła uchwały - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa W. , - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa Ż. , - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa W. , - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa T. ., - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa S. K., - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa S. K., - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa D. , - Nr [...] w sprawie przyjęcia Sołectwa C. , - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa C. , - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa B. S. (dalej "Uchwały", "Statuty").

Na powyższe Uchwały skargi wniósł na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.) Prokurator Rejonowy w T. zaskarżając je w całości. Skarżący zarzucił istotne naruszenia prawa, i tak:

1. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzania takich konsultacji,

2. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 i 94 Konstytucji RP poprzez nadanie w §13 pkt 3 i § 20 ust. 1 uchwały organowi uchwałodawczemu jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji wyboru sołtysa i rady sołeckiej,

3. art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz poprzez wprowadzenie w §13 pkt 8 i §33 ust. 2 zapisu, że rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectwa do korzystania z mienia komunalnego bez zgody zebrania wiejskiego,

4. art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 i 94 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie w §21 ust. 1 i 2 uchwały wymogu kworum dla ważności dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej mimo, że u.s.g. nie wprowadza dla ważności uchwał w przedmiocie wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum,

5. art. 35 ust. 3 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 i 94 Konstytucji RP poprzez nadanie w przepisie §34 ust. 3 uchwały pracownikowi urzędu gminu jakim jest skarbnik gminy, kompetencji nadzorczych nad działalnością sołectwa.

Wobec powyższego Prokurator na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższych Uchwał w całości oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął powyższe zarzuty i wskazał, że analiza powyższego aktu prawa miejscowego doprowadziła do wniosku, że zaskarżona uchwała w całości podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. W świetle unormowania wskazanego w art. 35 ust. 1 i art. 5a u.s.g. w przypadku zaskarżanych uchwał nie wspomniano w treści o przeprowadzeniu konsultacji społecznych. Nie ujawniono także żadnych innych informacji w BIP Gminy T. potwierdzających przeprowadzenie konsultacji w sołectwach, których statuty zostały uchwalone w zaskarżonymi uchwałami. W świetle powyższego wątpliwe wydaje się, aby mieszkańcy sołectwa mieli rzeczywistą możliwość wypowiedzenia się w sprawie uchwalenia statutów sołectw, w których zamieszkują.

Niezależnie od powyższego, przyjęcie w § 33 ust. 2 zaskarżanych uchwał zapisu, że "Rada Gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectwa do korzystania z mienia komunalnego bez zgody zebrania wiejskiego" jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa. Kompetencje rady gminy kształtuje art. 18 u.s.g. i nie można ich modyfikować aktem niższego rzędu jakim są zaskarżane uchwały. Narusza to bowiem art. 87 i art. 94 Konstytucji RP poprzez modyfikowanie przepisów ustawowych aktem niższego rzędu. Co za tym idzie również zapis ujęty w § 13 ust. 8 zaskarżonych uchwał, który wskazuje, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy wyrażenie zgody na uszczuplenie praw sołectwa do korzystania z mienia gromadzkiego, jako wykraczający poza zakres upoważnienia ustawowego, wymaga wyeliminowania.

W § 13 pkt 3 i § 20 ust. 1 zaskarżonych uchwał z istotnym naruszeniem prawa zebraniu wiejskiemu przyznano kompetencje wyboru sołtysa oraz poszczególnych członków rady sołeckiej, niezgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Niedopuszczalne jest także przyjęcie w § 21 ust. 1 zaskarżonych uchwał wymogu obecności co najmniej 20% uprawnionych do głosowania podczas wyboru sołtysa i rady sołeckiej, gdyż przepisy u.s.g. nie wprowadzają dla ważności tych wyborów żadnego kworum. Za istotne naruszenie prawa należy również uznać uregulowanie zawarte w § 21 ust. 2 uchwał, dotyczące dalszego przebiegu wyboru członków rady sołeckiej i sołtysa w sytuacji braki kworum ustanowionego w § 20 ust. 1 zaskarżonych uchwał.

W przepisie § 34 ust. 3 uchwał wskazano, że działalność finansowa sołectwa podlega kontroli skarbnika gminy, co stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. Oznacza to, że organami uprawnionymi do sprawowania kontroli i nadzoru są organy gminy (rada, wójt) a nie skarbnik gminy, który nie jest organem gminy, lecz pracownikiem urzędu gminy, będącym głównym księgowym gminy co wynika z art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g.

W odpowiedzi na powyższe skargi Wójt Gminy T. wniósł o oddalenie skarg co do zarzutu nr [...] i rozważenie zarzutów sformułowanych w dalszych punktach od 2 – 5 skarg i stwierdzenie nieważności uchwał jedynie w części. Wójt podziela bowiem stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny w zakresie odnoszącym się na zarzutów sformułowanych w pkt 2 - 5. Potwierdzając, że uchwały nie zawierały w swej treści informacji o przeprowadzonych konsultacjach w sołectwach, to jednakże - pomimo upływu 14 lat od dnia uchwalenia - Rada Gminy T. dysponuje dokumentami w postaci protokołów z zebrań wiejskich w sołectwach, w ramach którego w pkt 4 mieszkańcy sołectw konsultowali projekt Statutów Sołectw, który następnie zostały przyjęte zaskarżanymi uchwałami. W tym sensie wypełniona została dyspozycja art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, chociaż w treści uchwał nie zamieszczono stosownej informacji o przeprowadzonych konsultacjach. Brak wzmianki o tym fakcie należy ocenić wyłącznie w kategoriach drobnego uchybienia formalnego, które nie powinno wpływać na stwierdzenie, że konsultacje projektu statutu nie zostały w sołectwie przeprowadzone. Na potwierdzenie powyższego organ przedłożył kserokopie wspomnianego Protokołu z zebrania wiejskiego z 2007r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z [...] lutego 2021r. na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. sprawy ze skarg na powyższe Uchwały z dnia [...] lutego 2017r., uchwały - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa W. , - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa Ż. ., - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa W. , - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa T. , - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa S. K., - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa S. K., - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa D. , - Nr [...] w sprawie przyjęcia Sołectwa C. ., - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa C. , - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa B. S. połączył do wspólnego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia, gdyż pozostają ze sobą w związku.

Zarządzeniem z [...] lutego 2021r. organ administracji został wezwany do przedłożenia pełnej dokumentacji dotyczącej przeprowadzenia konsultacji, w szczególności wskazana uchwały Rady Gminy w T. sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy, zarządzenia Wójta Gminy w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami celem zaopiniowania projektów statutów sołectw w Gminie wraz z udokumentowaniem podania zarządzenia do publicznej wiadomości oraz wykazania sposobu udostępnienia projektów zaskarżonych uchwał Rady Gminu w T. z [...] lutego 2007r. w sprawie przyjęcia statutów sołectw w Gminie T. mieszkańcom sołectw. W odpowiedzi na powyższe wezwania Wójt wskazał, że 1) Rada Gminy T. w dniu [...] kwietnia 2007 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad i trybu konsultacji z mieszkańcami Gminy T. - uchwała obejmuje konsultacje z mieszkańcami w sprawie projektów statutów sołectw - nie miała ona jednak zastosowania do Statutów Sołectw w Gminie T. przyjętych zaskarżonymi uchwałami Rady Gminy T. z dnia [...] lutego 2007 r. 2) Brak zarządzenia Wójta Gminy T. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami celem zaopiniowania projektów statutów sołectw w Gminie T.. 3) Projekty zaskarżonych uchwał Rady Gminy T. z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie przyjęcia statutów sołectw w Gminie T. zostały udostępnione mieszkańcom w trakcie zebrań wiejskich (wyłożone do wglądu i przedstawione ustnie).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należą natomiast zaskarżone w rozpoznawanej sprawie uchwały. Skargę na przedmiotowe uchwały, zgodnie z treścią art. 53 § 2a p.p.s.a. można zatem wnieść w każdym czasie, wobec tego i Prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 § 3 p.p.s.a.

Nadto w świetle art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016r. – Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2019r., poz. 740), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego.

Wobec powyższego, jeżeli Wojewoda W. w trybie nadzoru nie dostrzegł istotnego naruszenia prawa i nie zakwestionował postanowień przedmiotowej uchwał, bądź poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, bądź złożenie skargi do sądu administracyjnego, nie stoi to na przeszkodzie złożeniu przez Prokuratora skargi o stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub części do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy zdaniem Prokuratora doszło do istotnego naruszenia prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie są Uchwały z [...] lutego 2007r. uchwały - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa W. , - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa Ż. ., - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa W. , - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa T. , - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa S. K., - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa S. K., - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa D. , - Nr [...] w sprawie przyjęcia Sołectwa C. , - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa C. ., - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa B. S., ogłoszone w dniu [...] marca 2007 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa W. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2007r. Nr [...], poz. 1029, 1030-1032, 1041, 1043-1047).

Uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały – co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonych w niniejszej sprawie Uchwał na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwał). Zgodnie z art. 35:

1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej.

3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej,

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej,

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej,

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji,

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.s.g. jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Natomiast art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).

Z powyższego wynika, że ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są bowiem zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

Wymagane jest bowiem najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] marca 2003 r., sygn. akt U [...] (OTK-A 2003, Nr [...], poz. 23), zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a u.s.g., wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. należy odczytywać w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały (wyr. NSA z [...] lipca 2020r., sygn. akt II OSK [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy podnieść należy, że przepisem szczególnym wprowadzającym wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest właśnie przywołany art. 35 ust. 1 u.s.g. Przy czym, brak jest formalnego wymogu, aby w treści uchwały w sprawie statutu sołectwa zawrzeć informację o przeprowadzeniu konsultacji, zatem brak takiego postanowienia w treści uchwały nie czyni jej ad limine nieważną.

W ocenie Sądu, wszystkie przywołane powyżej przepisy nie pozostawiają jednak żadnych wątpliwości, że w pierwszej kolejności podjęta winna być uchwała w sprawie sposobu i trybu przeprowadzenia konsultacji, a następnie w oparciu o regulacje tej uchwały winny być przeprowadzone konsultacje projektu statutu sołectwa w poszczególnych sołectwach z ich mieszkańcami. Zaskarżone Uchwały dotyczące statutów jednostek pomocniczych powinny być, zatem podjęte dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych, których samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutami na zasadach określonych w uchwale ogólnej dotyczącej przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Takie jest również stanowisko powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowym. Wskazuje się, iż dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por.m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia [...] września 2018 r., III SA/Kr [...], Lex nr 2451150 i powołane tam: wyrok WSA w Gdańsku z dnia [...] października 2012 r., II SA/Gd [...], wyrok WSA w Krakowie z dnia [...] października 2013 r., III SA/Kr [...] i wyrok NSA z dnia [...] września 2013 r., II OSK [...]).

Tymczasem taka procedura podjęcia zaskarżonych Uchwał nie została przeprowadzona w niniejszej sprawie.

Konsultacje przeprowadza się jak wskazano powyżej zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji w oparciu o regulację przewidzianą w takiej uchwale w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami (zob. wyrok NSA z [...] lipca 2020r., sygn. akt II OSK [...]; WSA w Krakowie z dnia [...] lutego 2019 r., III SA/Kr [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że ustanowienie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, może nastąpić bądź odrębną uchwałą dla każdej jednostki pomocniczej, bądź w uchwale obowiązującej dla wszystkich konsultacji przeprowadzanych z mieszkańcami na obszarze tej Gminy. Przepis art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. nie określa, że regulowanie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji musi nastąpić odrębnie dla każdej jednostki pomocniczej gminy, a więc oddzielnie dla każdego sołectwa.

Kwestia prawidłowego, zgodnego z przepisami, przeprowadzenia konsultacji ma zatem znaczenie kardynalne z punktu widzenia ważności uchwały w sprawie nadania statutu sołectwu. Jak bowiem wskazał w jednej ze spraw Naczelny Sąd Administracyjny (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK [...]) "stwierdzenie przez Sąd, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcia zaskarżonej Uchwały, stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oraz § 2 ust. 4 Uchwały Rady Gminy U. z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie zasad i trybu konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy, prowadzić musiało do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej Uchwały. Przy takim bowiem uchybieniu proceduralnym nie miało znaczenia, że zaskarżone zostały tylko niektóre postanowienia Uchwały".

Co więcej, w judykaturze podnosi się, że "Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest nie tylko podjęcie uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, ale również faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji, zgodnie z wcześniej podjętą uchwałą.", "Wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu." (tak: WSA w Kielcach z [...] lutego 2020r., sygn. akt II SA/Ke [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że konsultacje społeczne są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiającym mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym, jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Zatem pomimo niewiążącego charakteru konsultacje pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji (wyr. NSA z [...] czerwca 2020r., sygn. akt II OSK [...], dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego Sąd zarządzeniem z [...] lutego 2021r. (k. 29 i 36 akt sąd.) wezwał organ do nadesłania pełnej dokumentacji związanej z przeprowadzeniem konsultacji i podjęciem zaskarżonych Uchwał. W odpowiedzi organ wskazał, że na dzień podjęcia zaskarżonych Uchwał nie była podjęta uchwała w sprawie zasad i trybu konsultacji z mieszkańcami Gminy T., a konsultacje zostały przeprowadzone w trakcie zebrań wiejskich w styczniu 2007r. (pkt 4 protokołów). Przy czym organ wyjaśnił, że projekty Uchwał zostały wyłożone do wglądu i przedstawione ustnie na tych zebraniach. Brak przy tym informacji o udostępnieniu treści projektów statutów na tablicy ogłoszeń, na stronie internetowej Gminy, czy w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy albo wyłożeniu projektów na Dzienniku Podawczym Urzędu Gminy w dniach i godzinach urzędowania, czy w jakikolwiek inny sposób zwyczajowo przyjęty w Gminie, celem udostępnienia mieszkańcom i zgłaszania opinii, uwag i wniosków. Udostępnienie dopiero na zebraniu wiejskim ocenić należy jako niewystarczające.

Wobec powyższego wskazać należy, że organ nie przedłożył uchwały regulującej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy czy to uchwałą ogólną dotyczącą przeprowadzenia wszelkich konsultacji, czy to dotyczącą przeprowadzania konsultacji w konkretnej sprawie przyjęcia statutów sołectw obowiązującą w czasie przeprowadzania konsultacji. Taka uchwała została bowiem podjęta dopiero [...] kwietnia 2007r., zatem już po podjęciu zaskarżonych Uchwał z [...] lutego 2007r. W tym stanie brak było, zatem jakiegokolwiek zarządzenia o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami konkretnego sołectwa w sprawie zaopiniowania Statutu wraz z potwierdzeniem ogłoszenia takiego zarządzenia. Co do konieczności wykazania, że projekt Statutu został przedłożony mieszkańcom Sołectw do zapoznania się z nim, z wyjaśnień organu wynika, że projekt taki był wyłożony do wglądu dopiero na zebraniu i przedstawiony ustnie.

W ocenie Sądu, z przedłożonej kserokopii protokołów z zebrań wiejskich przeprowadzonych w styczniu 2007r. wynika, zatem jedynie, że w punkcie 4 protokołu zawarta jest informacja o konsultacjach. Jest to jedyny dokument, w którym mowa o przeprowadzeniu konsultacji z mieszańcami. Analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że przedłożone przez organ dokumenty nie pozwalają przyjąć, aby konsultacje społeczne spełniające powyżej wskazane wymogi, zostały przeprowadzone przed przyjęciem zaskarżonych Uchwał. Nie stanowi bowiem dowodu przeprowadzenia stosownych konsultacji społecznych powoływany przez Wójta protokół z zebrań wiejskich ze stycznia 2007r.

W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że projekty statutów zostały realnie udostępnione mieszkańcom Sołectwa przed podjęciem zaskarżonych Uchwał, w szczególności brak jest jakichkolwiek informacji o terminie i miejscu udostępnienia projektów konkretnych Statutów Sołectw ich mieszkańcom. Zauważyć bowiem należy, że z protokołów tych wynika także, że w zebraniu wiejskim wzięła udział niewielka liczba mieszkańców w stosunku do ogólnej liczby mieszkańców danego sołectwa uprawnionych do głosowania, np. w Sołectwie W. obecnych było 33 mieszańców na 98 uprawnionych do głosowania (k. 14 akt sąd.), a w Sołectwie C. - 85 na 737 mieszkańców uprawnionych do głosowania.

Wobec powyższego, wyjaśnienia Wójta z [...] marca 2021r., że w protokołach ze stycznia 2007r. jest informacja o przeprowadzeniu konsultacji nie można uznać za wystarczające dla oceny, że konsultacje zostały przeprowadzone prawidłowo, a przede wszystkim, że projekty Statutów został realnie udostępnione wszystkim mieszkańcom sołectwach przed odbyciem się zebrań wiejskich.

W tym miejscu, podkreślić bowiem należy, że wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej powinien być rozumiany jako rzeczywiste udostępnienie i umożliwienie zapoznania się oraz omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji, a także umożliwienie mieszkańcom wyrażenie opinii na ich temat (wyr. WSA w Krakowie z [...] listopada 2018r., sygn. akt III SA/Kr [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w doktrynie wskazuje się, że ustawowy wymóg przeprowadzenie konsultacji dotyczy konsultacji rzeczywistych, dających możliwie wszystkim zainteresowanym mieszkańcom szanse na zapoznanie się z projektowaną uchwałą i na wyrażenie w tej sprawie swojego stanowiska (Jaworska-Dębska Barbara. Art. 35. W: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2013).

Takie rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji powinno zmierzać do umożliwienia zapoznania się z niezbędnymi informacjami przez jak najszerszy krąg mieszkańców Sołectwa, tak aby stworzyć realną możliwość sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a następnie rozważenie tych uwag przez organ gminy.

Zdaniem Sądu takich rzeczywistych konsultacji w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadzono. Dokonując oceny tej okoliczności, powtórzyć trzeba, że konsultacje społeczne są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiającym mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym, jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Zatem pomimo niewiążącego charakteru konsultacje pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji. Nie jest przy tym wystarczającym formalne przeprowadzenie konsultacji społecznych. Konsultacje te muszą mieć bowiem wymiar rzeczywisty. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie. Niewystarczające jest poprzestanie na zorganizowaniu spotkania, w czasie którego informuje się wybranych tylko uczestników tego spotkania o zamiarze uchwalenia statutu jednostki pomocniczej, i to nawet bez szczegółowego omówienia jego postanowień (por.: A. Skoczylas [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz (red. R. Hauser, Z. Niewiadomski), wyd. 1, Legalis). Za konsultacje społecznie nie mogą zostać zatem uznane działania ograniczające się do poinformowania społeczności lokalnej o zamiarze przyjęcia statutu jednostki pomocniczej, czy też jedynie przedstawienie tej społeczności gotowego projektu statutu (B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz (red. P. C., LEX/el.; tak też NSA w wyr. z [...] czerwca 2020r., sygn. akt II OSK [...], dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, nie stanową zatem dowodu przeprowadzenia stosownych konsultacji powołane przez Wójta protokoły z zebrań wiejskich odbytych w sołectwach w styczniu 2007r. Nieprzeprowadzenie prawidłowych konsultacji z mieszkańcami sołectw poprzedzających podjęcie zaskarżonych Uchwał, stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 5a ust. 1 u.s.g. i prowadzić musiało do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu procedury podjęcia Uchwał, a to naruszenie skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonych Uchwał w całości.

Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia [...] lutego 1998 r., II SA/Wr [...], OwSS [...]/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] września 2005 r., IV SA/Wa [...],Lex nr 192932).

Reasumując, zaskarżone w niniejszej sprawie Uchwały w przedmiocie nadania Statutów Sołectw podjęte zostały z istotnym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności w całości, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę ich podejmowania dotyczącą przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji w przedmiocie uchwalenia Statutów w przepisanej prawem formie.

Nieważność ta istnieje bez względu na treść zaskarżonych Uchwał, co w istocie, czyni zbędnym rozpatrywanie dalszych zarzutów skarg odnoszących się do treści poszczególnych postanowień zaskarżonych Uchwał.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

Sąd sprawę rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 120 p.p.s.a, ze względu na zastosowanie trybu uproszczonego stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zgłosił skarżący Prokurator w skardze, a organ administracji nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.