Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 596/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt. 6, art. 153, art. 269 § 1, art. 190, art. 188, art. 151, art. 203 pkt.2, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1845/14 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Ostrołęce na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 436/13 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w Ostrołęce na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1845/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na niewykonanie przez Komendanta Głównego Policji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 436/13 w punkcie 1. wymierzył Komendantowi Głównemu Policji grzywnę w wysokości 3000 zł; w punkcie 2. stwierdził, że bezczynność Komendanta Głównego Policji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3. zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz strony skarżącej B. Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania; w punkcie 4. nakazał ściągnąć od Komendanta Głównego Policji na rzecz Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 tytułem uzupełnienia brakującego wpisu sądowego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2014 r. B. Sp. z o.o. z siedzibą w O. wniosła skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r. o sygn. akt II SAB/Wa 436/13. Skarżąca Spółka sformułowała przy tym zarzuty naruszenia:

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), poprzez niewykonanie ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r. w zakresie niezastosowania się organu do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Sąd w uzasadnieniu, iż informacja, której żąda skarżąca, może stanowić informację publiczną,

- art. 13 ust. 1 w zw. ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), przez nieudzielenie informacji publicznej, stosownie do żądania wyrażonego we wniosku skarżącej z dnia 26 kwietnia 2013 r.,

- art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej "k.p.a."), poprzez udzielenie przez organ odpowiedzi na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w sposób naruszający zaufanie strony do tego organu, w szczególności poprzez brak wyraźnego wskazania podstawy prawnej odmowy oraz przewlekłe prowadzenie postępowania;

- art. 1 ust. 1 oraz art. 2 i 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż wnioskowane informacje nie podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca Spółka wniosła o zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 26 kwietnia 2013 r. niezwłocznie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od zwrotu akt postępowania wraz z prawomocnym odpisem wyroku; zobowiązanie organu do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnego do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych. Nadto wniosła o dołączenie do akt niniejszego postępowania akt sprawy II SAB/Wa 436/13 zawisłej i prawomocnie zakończonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2013 r. zwróciła się do Centralnego Biura Śledczego (dalej: "CBŚ") o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, "korespondencji pomiędzy CBŚ a wszelkimi innymi urzędami państwowymi, w szczególności w zakresie kontroli podatkowej za lata 2003, 2004, 2005, 2006, 2009 w przedmiocie podatku dochodowego, VAT, akcyzy i innych kontroli (np. URE), jaka była prowadzona dotychczas w toku postępowania przygotowawczego. Ponadto udzielenia odpowiedzi czego ww. korespondencja dotyczyła, pomiędzy którymi organami kontroli a CBŚ była prowadzona, ilości korespondencji (daty pism), a przede wszystkim poprzez wgląd w przedmiotowe dokumenty urzędowe oraz możliwość wykonania fotokopii lub kserokopii wskazanych dokumentów, po uprzednim z nimi zapoznaniem. Informacja winna być udzielona z wykazem osób, które kwitowały zdanie i przyjęcie poszczególnych dokumentów wraz z datą oraz listą dokumentów pobieranych, a po wykorzystaniu zwróconych". W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia 8 maja 2013 r. odmówił udzielenia Spółce żądanej informacji, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wskazał jednocześnie, że objęte wnioskiem informacje nie stanowią informacji publicznej. Organ zauważył również, że wnioskodawca, jako strona postępowania karnego, ma prawo wglądu do akt śledztwa. Pismem z dnia 2 sierpnia 2013 r. B. Sp. z o.o. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w zakresie rozpoznania ww. wniosku z dnia 26 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 436/13 zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku skarżącej B. Sp. z o.o. z siedzibą w O. z dnia 26 kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W wykonaniu ww. wyroku, pismem z dnia 26 marca 2014 r. Komendant Główny Policji stwierdził, iż zakres wniosku pozwala na przyjęcie, że wnioskodawca żąda udostępnienia zbioru materiałów (akt) zakończonego postępowania przygotowawczego, a zatem informacji niemających charakteru informacji publicznej. W sprawie nie znajduje więc zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 14 kwietnia 2014 r. skarżąca ponownie zwróciła się do organu o rozpoznanie wniosku z dnia 26 kwietnia 2013 r. Wskazała, iż stanowisko organu na obecnym etapie postępowania nie jest trafne, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku z dnia 29 listopada 2013 r. uznał, że "treści oznaczone we wniosku strony można zakwalifikować jako informację publiczną, skoro jest związana z funkcjonowaniem organu". Skarżąca zaznaczyła, że do dnia wniesienia niniejszej skargi na niewykonanie wyroku organ nie udostępnił żądanej informacji. Nie odpowiedział również na pismo z dnia 14 kwietnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi. Zauważył, iż zakres wniosku z dnia 26 kwietnia 2013 r. pozwala na przyjęcie, że skarżąca wnosi o udostępnienie jej zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego. Tymczasem, żądanie udostępnienia akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13). Oznacza to, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z informacją publiczną. Nadto, żądane informacje - odnośnie dokumentów zawartych w aktach sprawy - dotyczą sprawy, w której wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony i dysponował on odmiennymi zasadami dostępu do akt - na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 października 2014 r. uwzględnił skargę. Sąd pierwszej instancji przytaczając treść art. 154 § 1 p.p.s.a. wskazał, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie skarżąca Spółka - B. Sp. z o.o. z siedzibą w O. - uczyniła niewykonanie przez Komendanta Głównego Policji prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r. o sygn. akt II SAB/Wa 436/13, uwzględniającego skargę na bezczynność organu, polegającą na nierozpoznaniu wniosku z dnia 26 kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wynika to wprost z treści skargi, gdzie skarżąca sformułowała m.in. zarzut naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie ww. orzeczenia. Potwierdza to również okoliczność, że skarżąca pismem z dnia 14 kwietnia 2014 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niewykonaniu prawomocnego wyroku poprzez rozpoznanie ww. wniosku z 26 kwietnia 2013 r. Spełniła tym samym warunek dopuszczalności skargi, określony w art. 154 § 1 p.p.s.a. Powyższe, zdaniem Sądu wojewódzkiego, wskazuje jednoznacznie na to, że skarżąca Spółka wystąpiła ze skargą, w trybie określonym w art. 154 p.p.s.a., żądając zastosowania sankcji przewidzianej w powołanym wyżej przepisie. Sąd zaznaczył, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ogranicza wniesienia skargi na niewykonanie wyroku żadnym terminem. Należy zatem przyjąć, że może to nastąpić w każdym czasie, jednakże nie wcześniej niż po upływie - określonego w wyroku sądowym - terminu do wydania aktu lub dokonania określonej czynności i nie później niż do dnia wykonania wyroku. Za taką wykładnią przemawia a contrario treść art. 154 § 3 p.p.s.a., z którego wynika, że w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 154 § 1 p.p.s.a., sąd zobowiązany jest wymierzyć organowi grzywnę chyba, że wniesienie skargi nastąpiło po wykonaniu wyroku lub załatwieniu sprawy. Innymi słowy, sąd administracyjny uwzględnia skargę wniesioną na niewykonanie wyroku, jeżeli w dniu jej wniesienia organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności, tj. nie wykonał prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Istotą omawianej instytucji jest dyscyplinowanie organu do terminowego podejmowania czynności w następstwie uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego. Przez pojęcie "niewykonanie wyroku" należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność ma miejsce wówczas, gdy organ - zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu - nie wykonuje nałożonego nań obowiązku polegającego na wydaniu w określonym terminie aktu lub dokonaniu czynności. Niewykonanie wyroku ma miejsce również w razie podejmowania przez organ nieuzasadnionych i nieefektywnych czynności, które w istocie nie zmierzały do zakończenia postępowania, a jedynie wydłużają je w czasie. Sąd zaznaczył, że ocena zasadności skargi na niewykonanie wyroku w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. dokonywana jest według stanu postępowania administracyjnego istniejącego w dacie jej wniesienia. Co istotne, wymierzenie grzywny jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy organ administracji publicznej, dysponując pełnymi aktami sprawy, przekazanymi przez sąd po uprawomocnieniu się wyroku sądu administracyjnego, sprawy nie załatwia. W postępowaniu wywołanym skargą wniesioną na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. należy zatem przede wszystkim ustalić, jak przebiegało postępowanie organu oraz dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu po wyroku sądu administracyjnego, czy też ta bezczynność jest wynikiem innych okoliczności, niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Ustalenia te winny przy tym uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wniesienia skargi na niewykonanie wyroku oraz żądania wymierzenia grzywny. Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r. o sygn. akt II SAB/Wa 436/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku skarżącej - B. Sp. z o.o. z siedzibą w O. z dnia 26 kwietnia 2013 r. o udostepnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż "podmiot, do którego strona skierowała wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest organem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji". Sąd dokonał również oceny charakteru żądanej przez skarżącą informacji, stwierdzając że "treści oznaczone we wniosku można zakwalifikować jako informację publiczną, skoro jest związana z funkcjonowaniem organu. Okoliczności tej nie kwestionował zresztą sam organ". Z powyższego wynika, iż Sąd przesądził, że w sprawie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie, że Komendant Główny Policji jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zaś objęta wnioskiem informacja posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż między wnioskodawcą - B. Spółką z o.o. - a stroną postępowania karnego, do którego nawiązuje ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie występuje tożsamość. Wskazał, że odpowiedź udzielona przez organ w dniu 8 maja 2013 r. nie dotyczy realiów podmiotowych postępowania wywołanego wnioskiem o udzielenie informacji publicznej i nie można jej traktować jako prawidłowej formy załatwienia wniosku. Wydając ww. wyrok Sąd zaprezentował zatem jednoznaczne stanowisko, że wniosek skarżącej Spółki winien podlegać rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Od powyższego wyroku, co należy podkreślić, nie została wniesiona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 173 p.p.s.a.). Zatem prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r. wraz z uzasadnieniem oraz aktami administracyjnymi sprawy został zwrócony do Komendanta Głównego Policji i doręczony w dniu 11 marca 2013 r. W tym stanie rzeczy, wykonanie ww. prawomocnego wyroku, w sytuacji, gdy organ na żadnym etapie postępowania nie stwierdził, iż nie dysponuje żądaną informacją publiczną, polegało na rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 26 kwietnia 2013 r. na podstawie przepisów u.d.i.p. poprzez udostępnienie objętej wnioskiem informacji publicznej (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 u.d.i.p.) bądź poprzez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia ze względu na ograniczenia określone w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Tymczasem organ, pismem z dnia 26 marca 2014 r., "w związku z realizacją wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r. o sygn. akt II SAB/436/13", poinformował skarżącą, iż wniosek dotyczy informacji niemających charakteru informacji publicznej. Zaś w odpowiedzi na skargę na niewykonanie wyroku dodatkowo przytoczył argumentację mającą przemawiać za tym, iż wnioskodawcy przysługują odmienne zasady dostępu do dokumentów sprawy karnej - na podstawie przepisów k.p.k. Organ zatem, nie zastosował się do - nałożonego nań prawomocnym wyrokiem obowiązku - rozpoznania wniosku skarżącej w trybie przewidzianym w u.d.i.p. Stanowisko, jakie zawarł w piśmie z dnia 26 marca 2014 r., stanowi powtórzenie argumentacji prezentowanej w postępowaniu w sprawie skargi na bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 26 kwietnia 2013 r. Sąd podkreślił, że wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r. przesądzono, iż wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, która zgodnie z powołanymi wyżej przepisami u.d.i.p. podlega udostępnieniu w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, bądź odmowie udostępnienia w procesowej formie decyzji administracyjnej. Zaznaczyć przy tym należy, że ww. wyrok posiada moc wiążącą na zasadzie art. 153 p.p.s.a., nie został bowiem wzruszony w przewidzianym do tego trybie, nie miała miejsca zasadnicza zmiana stanu faktycznego sprawy, nie zmienił się też stan prawny, w stopniu, który czyniłby pogląd wyrażony w ww. wyroku nieaktualnym. Nie można też uznać, że utrata mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań zawartych w ww. wyroku nastąpiła na skutek wydania uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), jako zawierającej odmienną wykładnię prawa niż dokonana przez Sąd w ww. wyroku. W uchwale tej NSA wyraził pogląd, iż "żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy (...) o dostępie do informacji publicznej". W wyroku z dnia 29 listopada 2013 r. Sąd nie zawarł odmiennej wykładni prawa, nie przesądził bowiem, że wnioskowana informacja obejmuje dostęp do akt sprawy (jako zbioru wszystkich materiałów) zakończonego postępowania przygotowawczego i jako taka podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Stwierdził natomiast, że "treści oznaczone we wniosku można zakwalifikować jako informację publiczną, skoro jest związana z funkcjonowaniem organu. Okoliczności tej nie kwestionował zresztą sam organ". W tym stanie rzeczy organ nie może uchylać się od wykonania ww. prawomocnego wyroku jeżeli nie wniósł środka odwoławczego i nie doprowadził do wyeliminowania ww. wyroku z obrotu prawnego. Konkludując stwierdzić należy, że Komendant Główny Policji nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r., bowiem nie rozpoznał wniosku skarżącej Spółki w trybie przepisów u.d.i.p., do czego został zobowiązany. Istniała zatem podstawa do wymierzenia organowi grzywny w oparciu o dyspozycję art. 154 § 1 p.p.s.a. Wymierzając grzywnę w wysokości 3000 zł, Sąd uznał, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy będzie to kwota adekwatna do stopnia zawinienia ukaranego organu oraz zapewni, że Komendant Główny Policji zwróci w przyszłości należytą uwagę na wywiązywanie się z obowiązków nałożonych wyrokami sądowymi. Sąd prezentuje pogląd, iż przepis art. 154 § 4 p.p.s.a., odwołujący się w swej treści do ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim (które zgodnie z Obwieszczeniem Prezesa GUS z dnia 18 lutego 2014 r., M.P. z 2014 r., poz. 158 w roku 2013 r., wyniosło 3191,93 zł), określa jedynie górną granicę grzywny, tak więc w przypadku wymierzenia grzywny poniżej tej granicy nie jest konieczne, aby kwota wymierzonej grzywny odpowiadała określonej wielokrotności tego wskaźnika. Jednocześnie Sąd uznał, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy, że niewykonanie ww. wyroku miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Taki stan, w ocenie Sądu, wystąpił w niniejszej sprawie. Pomimo wyrażonej przez Sąd oceny, iż wnioskowana informacja jest informacją publiczną, zaś wniosek skarżącej Spółki podlega rozpoznaniu w trybie przepisów u.d.i.p. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, organ nie wykonał ciążącego na nim obowiązku. Ponownie bowiem poinformował skarżącą Spółkę, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej. Powyższe zaniechanie respektowania prawomocnego wyroku, sprowadzające się w istocie do kwestionowania dokonanej w nim oceny poza procesowym trybem do tego przewidzianym, należy zakwalifikować jako rażące naruszenie ww. przepisów u.d.i.p., w tym przepisów określających terminy załatwiania spraw o udostępnienie informacji publicznej na wniosek (art. 13 i 16 u.d.i.p.) w zw. z art. 153 p.p.s.a. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. - jak w 3 sentencji. Korzystając z regulacji zawartej w art. 223 § 2 p.p.s.a., Sąd nakazał ściągnąć od Komendanta Głównego Policji na rzecz Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie brakujący wpis od skargi (pkt 4 sentencji).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Komendant Główny Policji. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że skarżący dokonał pisemnego wezwania Komendanta Głównego Policji, gdy tego skarżący wezwania, o którym mowa w tym przepisie, prawidłowo nie dokonał;

- art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez wymierzenie grzywny, mimo, iż wnioskodawca nie wezwał prawidłowo organu administracji do wykonania orzeczenia, co w konsekwencji narusza art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.;

- art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że skarżący zażądał wymierzenia grzywny, gdy takiego żądania nie wniósł;

- art. 154 § 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdy okoliczności stanu faktycznego sprawy można stwierdzić, iż rażące naruszenie prawa nie nastąpiło i tego sąd nie wywiódł w uzasadnieniu wyroku.

Zdaniem skarżącego organu powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w następstwie niewłaściwej oceny dokonanych ustaleń sąd doszedł do błędnych wniosków, w konsekwencji czego naruszył art. 154 § 6 w związku z art. 154 § 1 p.p.s.a. i wydał wadliwy wyrok.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku. Nie można uznać, iż tym wezwaniem było pismo B. sp. z o.o. z dnia 14 kwietnia 2014 r. Pismo powyższe jest bowiem polemiką z pismem Rzecznika Prasowego Komendanta Głównego Policji z dnia 26 marca 2014 r., znak [...], a nie pismem wzywającym do wykonania wyroku z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 436/13. W związku z tym, iż warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku, a tego strona skarżąca nie dokonała, to oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien skargę B. sp. z o.o. odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Istota skargi wszczynającej postępowanie o zastosowanie środków określonych w przepisie art. 154 p.p.s.a. sprowadza się do żądania skarżącego do zastosowania przez Sąd określonych środków. Skarżący zaś jak wynika jednoznacznie z skargi z dnia 30 kwietnia 2014 r. żądania wymierzenia grzywny nie wniósł, a przesłankami procedowania przez Sąd postępowania o zastosowanie środków określonych w przepisie art. 154 p.p.s.a. jest oprócz uprzedniego pisemnym wezwania właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, również sprecyzowanie żądania przez skarżącego wymierzenia temu organowi grzywny. Tego zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę nie wziął pod uwagę, czym naruszył przepis art. 154 p.p.s.a. W ramach zarzutu art. 154 § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji określając, że bezczynność Komendanta Głównego Policji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie przytoczył jednoznacznych argumentów, które wyjaśniłyby taką kwalifikację działania czy też bezczynności Komendanta Głównego Policji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie powyższy zarzut polega na naruszeniu prawa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poprzez niedostateczne wyjaśnienie przyczyn dla których skorzystał z dyspozycji przywołanego przepisu, ograniczając się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia o ciężarze gatunkowym dostrzeżonego rażącego naruszenia prawa.

Na rozprawie dnia 11 czerwca 2015 r. pełnomocnik B. Spółki z o.o. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w wyżej zakreślonych granicach należało uznać, że zargę kasacyjna w ww.anicach wławczy ione podstawy. skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji była skarga na bezczynność organu po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu. Dla formalnej skuteczności takiej skargi musi być ona poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie warunek ten został w niniejszej sprawie spełniony. Pismem z dnia 14 kwietnia 2014 r. Spółka wezwała Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku z dnia 26 kwietnia 2013 r. Niezrozumiałe jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, w którym wskazuje się, że pismo to stanowi jedynie "polemikę z pismem z dnia 26 marca 2014 r." Ustawodawca nie wskazał na konieczność zachowania szczególnej, poza pisemną, formy tego pisma, co oznacza, że każde wezwanie, jeśli tylko z jego treści jasno wynika intencja wnioskodawcy spełnia warunki określone w art. 154 § 1 p.p.s.a. Pismo z dnia 14 kwietnia 2014 r. posiada takie cechy. Powyższe czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 154 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w takim zakresie, w jakim wskazuje się, że skarga nie została poprzedzona pisemnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Istotą sporu w niniejszej sprawie pozostaje zatem czy wezwany do usunięcia naruszenia prawa organ – Komendant Główny Policji pozostawał w bezczynności po wydaniu wyroku z dnia 29 listopada 2013 r., a jeśli tak, to czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz czy w okolicznościach tej sprawy Sąd uprawniony był do wymierzenia grzywny. Oczywiście jedynie pozytywna odpowiedź na pierwsze z postawionych pytań obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do oceny czy prawidłowo wskazano na kwalifikowany charakter naruszenia prawa oraz nałożono grzywnę.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, co do zasady, że na mocy art. 153 p.p.s.a. związany jest oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego toku postępowania wyrażonymi we wcześniejszym orzeczeniu Sądu. Jednocześnie w orzecznictwie i literaturze prezentowany jest jednolity pogląd, w którym wskazuje się, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (tak w NSA w wyroku z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98). Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie W niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r. Sąd nakazał rozpoznanie wniosku Spółki z dnia 26 kwietnia 2013 r., a zatem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena czy przedstawiona w tym wyroku ocena prawna polegająca na stwierdzeniu, że Spółka wnioskowała o udostępnienie materiałów stanowiących informację publiczną jest w okolicznościach tej sprawy wiążąca dla organu oraz Sądu ponownie rozpoznającego sprawę.

Należy przypomnieć, że omawianym pismem Spółka zażądała udostępnienia korespondencji pomiędzy CBŚ, a wszelkimi urzędami państwowymi w zakresie kontroli podatkowej za lata 2003, 2004, 2005, 2006 i 2009 i innych kontroli jakie były prowadzone w toku postępowania przygotowawczego oraz wglądu w dokumenty urzędowe i możliwość wykonania fotokopii lub xerokopii wskazanych dokumentów po uprzednim zapoznaniu się z nimi.

Analiza ww. żądania wskazuje, na co trafnie wskazał organ, że dotyczy ono udostępnienia zbioru materiałów zgromadzonych w aktach postępowania przygotowawczego. Powyższe potwierdził również pełnomocnik wnioskującej Spółki na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r., na której przyznał, iż Spółka żąda okazania dokumentów,ą zaa jest stroną zieniórych tów które znajduja sie które znajdują się w aktach postępowania, w którym Spółka jest stroną. Takie, prawidłowe zakwalifikowanie żądania ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i oceny mocy wiążącej wyroku z dnia 29 listopada 2013 r.

Należy bowiem podkreślić, że po wydaniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o sygnaturze I OPS 7/13, w której zajął stanowisko, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198, ze zm.). W uzasadnieniu tej uchwały wskazano także, powołując się na poglądy wyrażone w piśmiennictwie, że udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta czy znajdujące się w nich dokumenty. Skoro zatem – jak zostało wyżej wskazane wnioskująca spółka zażądała wydania dokumentów, które nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu omawianej ustawy, to wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchwała z dnia 9 grudnia 2013 r. będzie miała zastosowanie również do sprawy zainicjowanej wnioskiem B. Spółka z o.o. z dnia 26 kwietnia 2013 r.

Powyższe oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobligowany był odstąpić od oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 29 listopada 2013 r., co do charakteru żądanej informacji (dokumentów).

Wyrażając takie stanowisko Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ma także na uwadze treść uchwały z dnia 30 czerwca 2008 r. sygnatura I FPS 1/08, w której Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej obowiązany jest - w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a. - odstąpić od zastosowania art. 190 tej ustawy, z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny. Wprawdzie pogląd przedstawiony w uchwale odnosił się do związania Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzednio wyrażonym poglądem w uzasadnieniu wyroku tego Sądu (NSA), ale może on mieć w pełni zastosowanie również do instytucji związania poprzednim rozstrzygnięciem przez wojewódzki sąd administracyjny.

Konkludując, w sytuacji podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, co do interpretacji przepisu prawa traci moc obowiązującą ocena prawna dokonana przez sąd wojewódzki we wcześniej wydanym rozstrzygnięciu w sprawie nawet jeśli jest ona odmienna od wyrażonej w uchwale.

W tym stanie rzeczy rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do uznania, że organ pozostawał w bezczynności, po wydaniu z dnia 29 listopada 2013 r. w udzieleniu informacji publicznej. Nie jest przy tym sporne, że pismem z dnia 26 marca 2014 r. Komendant Główny Policji poinformował Spółkę, że jej wniosek dotyczy informacji nie mających charakteru informacji publicznych, co oznacza, że organ zwolniony jest od jego merytorycznego rozpoznania.

Słusznie zatem skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 154 § 1 p.p.s.a. Skoro żądanie nie dotyczyło udzielenia informacji mających charakter publiczny w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej to na podmiocie będącym adresatem wniosku nie ciążył obowiązek wydania aktu administracyjnego. Odpowiedź z dnia 26 marca 2014 r. stanowiła bowiem "rozpoznanie wniosku" o udostępnienie korespondencji pomiędzy CBŚ, a innymi urządami państwowymi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Komendant Główny Policji nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku, a zatem oczywistym jest, iż brak było podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa w tym przedmiocie. Z tych samych powodów brak było podstaw do wymierzenia grzywny organowi.

Konkludując zarzuty naruszenia art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a. w omówionym wyżej zakresie należało uznać za uzasadnione, co wskazywało na konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednocześnie stwierdzić trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, a co miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu, które skutkowało w efekcie odmiennym niż podjętym w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciem, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaistniały przesłanki do rozpoznania skargi, po uchyleniu zaskarżonego wyroku i uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko należało uznać, że skarga B. Spółki z o.o. nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 188 i 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 2 i 200 p.p.s.a.