Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3952/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 218/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Częstochowie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1. prostuje sentencję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że zamiast "[...] sp. z o.o. z siedzibą w Częstochowie" wpisuje "[...] sp. z o.o. z siedzibą w Częstochowie" 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 218/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w Częstochowie, dalej także: "Spółka" lub "skarżąca", na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także: ,,GINB’’), z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy, dalej także: "PINB", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie ulicy Staszica w Częstochowie, zainicjowanego wnioskiem [...] sp. z o.o. z dnia 30 listopada 2016 r. Powyższe rozstrzygnięcie stało się ostateczne.

[...] sp. z o.o. pismem z dnia 10 kwietnia 2017 r. wystąpiła do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "ŚWINB", o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia. Wskazała, że organ nie uznał jej za stronę toczącego się postępowania i błędnie stwierdził, że decyzja o wstrzymaniu robót budowlanych jest kontynuacją postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. ŚWINB, postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia PINB dla miasta Częstochowy.

Następnie, pismem z dnia 12 czerwca 2017 r., Spółka wystąpiła do PINB dla miasta Częstochowy z kolejnym wnioskiem o wstrzymanie robót budowlanych polegających na rozbudowie ulicy Staszica w Częstochowie. Wskazany organ postanowieniem z dnia 20 czerwca 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Po rozpatrzeniu zażaleń na rozstrzygnięcia ŚWINB oraz PINB dla miasta Częstochowy, odpowiednio - GINB i ŚWINB uchyliły zaskarżone postanowienia i przekazały sprawę do ponownego rozpoznania właściwym organom I instancji.

Zawiadomieniem z dnia 20 października 2017 r., PINB dla miasta Częstochowy poinformował o wszczęciu postępowania w przedmiocie realizacji inwestycji "Budowa połączenia ulicy Racławickiej do ulicy Staszica w Częstochowie" wykonywanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy, nr [...], z dnia [...] lipca 2016 r.

W wyniku prowadzonego postępowania PINB dla miasta Częstochowy decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., Nr [...], umorzył je w całości na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Z kolei ŚWINB, zawiadomieniem z dnia 26 października 2017 r., poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB dla miasta Częstochowy z dnia [...] grudnia 2016 r. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności żądanego rozstrzygnięcia.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...].

W ocenie GINB, nie można przypisać zaskarżonemu postanowieniu cech rażącego naruszenia prawa, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ podkreślił, że można stwierdzić pewne uchybienia w działaniu organu powiatowego, jednak mając na względzie późniejsze przeprowadzenie postępowania co do istoty, nie ma podstaw do uznania rażącego naruszenia prawa. Dodatkowo, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uwzględnia się stan faktyczny i prawny z daty orzekania przez organ w postępowaniu zwykłym. Stąd materiał dowodowy, który posiadał organ powiatowy, rozpatrując pierwszy wniosek o wstrzymanie robót budowlanych, był węższy. W toku późniejszej korespondencji z organem Spółka złożyła dodatkowe dokumenty, które skutkowały uznaniem jej za stronę w postępowaniu.

Postanowienie PINB dla miasta Częstochowy zostało wydane przez właściwy organ, bez rażącego naruszenia prawa. Nie zostało też wydane bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, zostało skierowane do właściwych stron, było wykonalne w dniu jego wydania, jego wykonanie nie wywołałby czynu zagrożonego karą i ponadto nie zawierało wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Z tego względu nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia organu powiatowego.

Skargę na postanowienie GINB wniosła [...] sp. z o.o., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 28, art. 77 § 1 K.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i nieprzyznanie skarżącej przymiotu strony,

- art. 12 pkt 4c ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że do wszystkich przypadków uszkodzenia kabla telekomunikacyjnego, będącego własnością skarżącego, zastosowanie ma wskazana regulacja.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Organ II instancji wskazał, że ŚWINB w swoim rozstrzygnięciu uznał, że skarżącej przysługuje przymiot strony, jednak odmówił stwierdzenia nieważności żądanego postanowienia. Zarzuty przedstawione w skardze pozostają zaś bez wpływu na zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Zdaniem Sądu, skoro organy uznały, że kwestia robót budowlanych polegających na rozbudowie ul. Staszica w Częstochowie, na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w Częstochowie, została oceniona merytorycznie zarówno przez organy nadzoru budowlanego jak i przez Sąd, to nie można skutecznie wywieść, że pierwotna odmowa wszczęcia postępowania postanowieniem PINB Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. wywołała skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że w żadnym stopniu nie odnoszą się one do zaskarżonego postanowienia a w szczególności do jego uzasadnienia. Skoro prawidłowość prowadzonych robót została już oceniona merytorycznie, zaś przymiot [...] sp. z o.o. z siedzibą w Częstochowie w tym postępowaniu przesądzony, brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że postanowienie z [...] grudnia 2016 r. zostało dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa skutkująca koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badane w omawianym trybie postanowienia. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję/postanowienia w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Sąd zwrócił uwagę, że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że winna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 K.p.a. nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Poza tym, szersza wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi (wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w Częstochowie. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj.:

1) art. 12 pkt 4c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474) poprzez błędną subsumpcję normy prawnej do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Błędnie przyjęto, że ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności przesyłu wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna oraz że wszystkie nieruchomości obciążone powyższymi służebnościami podlegają wywłaszczeniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieprzyznania skarżącemu, w niezmiernie istotnym dla niego momencie, przymiotu strony;

2) art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2018 r. poz. 1202) polegające na błędnym przyjęciu, że brak jest podstaw do wstrzymania robót budowlanych w sytuacji gdy zniszczeniu uległo mienie skarżącego, co w dalszej konsekwencji doprowadziło do uznania, iż brak jest przesłanki, która umożliwiałaby wstrzymanie robót budowlanych;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zawiązku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na

uznaniu, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa oraz w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 § 1 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi przez Sąd I instancji w sytuacji przeprowadzenia przez organ postępowania administracyjnego z uchybieniem podstawowych reguł postępowania tj. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

oraz

oddalenie skargi pomimo nieistnienia przesłanek do jej oddalenia; naruszenie polega na przyjęciu, iż brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo istnienia przesłanek uzasadniających uchylenie. Skarżąca zarzuciła niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego i brak wnikliwego rozpoznania sprawy, przyjęcia za własne twierdzeń organu oraz dowolną ocenę materiału

dowodowego;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający poznanie motywów rozstrzygnięcia i kontrolę instancyjną orzeczenia w zakresie podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procesowych, w szczególności poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącego w skardze, brak wyjaśnienia, z jakich powodów Sąd uznał wskazane zarzuty za niezasadne, brak oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, zbyt lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 188 P.p.s.a. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r., w związku z istniejącą sytuacją pandemiczną, pełnomocnik wnoszącej kasację wniósł o rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego, z dnia 9 czerwca 2021 r., wydanego w oparciu art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.), poinformowano strony o zamiarze skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym będzie możliwe jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia wyrażą na to zgodę.

Pismem z dnia 28 czerwca 2021 r., pełnomocnik skarżącej oświadczył, w związku z zawiadomieniem Sądu o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne z uwagi na istniejąca sytuacje pandemiczną, że wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 28 września 2021 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Jak wynika z akt sprawy, w tym z informacji z KRS, w sentencji wyroku WSA w Warszawie, wskazując nazwę strony skarżącej, błędnie umiejscowiono kropkę. Sprostowanie sentencji zaskarżonego wyroku oparto na art. 156 § 3 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisu prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t. j. art. 141 § 4 P.p.s.a.

W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101).

Wymóg podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez Sąd stanowiska prawnego by wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił stan sprawy zgodnie ze stanem rzeczywistym. Uzasadnienie przedstawia jasne stanowisko Sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Wskazał przepis art. 156 § 1 K.p.a. jako podstawę materialną dla przyjęcia, czy zaskarżony akt dotknięty jest wadą skutkującą jego nieważność. Skupił się na omówieniu podstawy nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażącym naruszeniu prawa. Przedstawił wykładnię tego pojęcia przyjętą w orzecznictwie. Ocenił będące przedmiotem wniosku postanowienie PINB z dnia 15 grudnia 2016 r., wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Uznał, że odmowa przyznania skarżącej [...] sp. z o.o. przymiotu strony, skutkująca odmową wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową ul. Staszica w Częstochowie, stanowiła naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. Następnie zaś wskazał przyczynę dla której uznał, że naruszenie to nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Ustalił, że zostało przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy postępowanie w sprawie realizacji inwestycji drogowej pn. "Budowa połączenia ulicy Racławickiej do ulicy Staszica w Częstochowie". Sąd pierwszej instancji odnotował, że w postępowaniu tym skarżąca uczestniczyła jako strona. PINB umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Zostało ono utrzymane w mocy decyzją ŚWINB w Katowicach, z dnia 15 czerwca 2018 r., a skarga [...] sp. z o.o. została oddalona wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 666/18.

W ten sposób nastąpiło odniesienie się do zarzutów skargi kwestionujących nieprzyznanie skarżącemu przymiotu strony, a także brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w tym zakresie.

Dotyczy to także braku odniesienia się do zarzutu skargi polegającego na naruszeniu art. 12 pkt 4 c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), dalej także: "specustawa". Sąd pierwszej instancji, w ślad za organami nadzorczymi (ŚWINB i GINB) przyjął, że brak przyznania skarżącej przymiotu strony, postanowieniem PINB z dnia [...] grudnia 2016 r., stanowił naruszenie prawa. Tym samym, Sąd pośrednio odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 12 pkt 4c specustawy poprzez błędną subsumcję prowadzącą do odmowy przyznania skarżącej przymiotu strony.

W związku ze znaczeniem, dla oceny skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa postanowieniem PINB z dnia [...] grudnia 2016 r., jakie ma przeprowadzone następnie postępowanie w sprawie rozbudowy drogi, dodać można, że wyrokiem z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1153/19, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 666/18. Na potrzeby rozważań dotyczących zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. odnotować można, że w uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że nie można mówić o błędnej subsumpcji art. 12 pkt 4c specustawy, z powodu podnoszonego przez Spółkę, w sytuacji, gdy skarżącej przyznano przymiot strony.

Powyższe okoliczności wskazują również na to, że możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takiej sytuacji, uwzględniając wywiązanie się przez Sąd pierwszej instancji z obowiązku określonego w dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a., nie można mówić o naruszeniu tego przepisu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/19).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji przeprowadzenia przez organ postępowania administracyjnego z uchybieniem podstawowych reguł postępowania, tj. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W opisie naruszenia skarżąca nie sprecyzowała, jakie czynności należało przeprowadzić w zakresie postępowania wyjaśniającego. Takiej konkretyzacji zarzutów zabrakło także w stosownym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Natomiast wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na skutki dokonania złej oceny materiału dowodowego, jak również złej oceny całokształtu sytuacji faktycznej i prawnej, skarżąca stwierdziła, że organ błędnie odmówił skarżącemu przymiotu strony, co spowodowało, że nie mógł korzystać przez cały czas prowadzenia robót budowlanych z ochrony swego ograniczonego prawa rzeczowego.

Powyższa teza jest zatem nie tylko nieskonkretyzowana w odniesieniu do art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., ale także jest wyrazem i przejawem niedostrzeżenia przez skarżącą, że zarówno organy nadzorcze, jak i Sąd pierwszej instancji, opierając się na zebranym materiale dowodowym i procesowym przyjęły, że skarżącej przysługiwał przymiot strony, a odmowa wszczęcia postępowania postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., z uwagi na brak legitymacji wnioskodawcy, była wadliwa.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegającego na uznaniu, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, ocena, czy zaistniała, w odniesieniu do postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, przesłanka stwierdzenia nieważności, w postaci rażącego naruszenia prawa, uwarunkowana jest oczywistością tego naruszenia oraz trwaniem niedających się zaakceptować skutków społeczno-gospodarczych postanowienia.

Na aprobatę zasługuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, według którego, w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2016 r. PINB wadliwie przyjął, że [...] sp. z o.o. nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych związanych z przebudową ul. Staszica w Częstochowie. Należy także zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że naruszenie to nie może zostać uznane za rażące, ze względu na ocenę skutków społeczno-gospodarczych wywołanych tym naruszeniem.

Stan faktyczno-prawny w zakresie skutków społeczno-gospodarczych rozstrzygnięcia nie ogranicza się do okresu wydania decyzji, czy też postanowienia lecz dotyczy tych skutków, które występują w dacie stosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wyeliminowanie z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności, aktu naruszającego prawo ma wszak sens tylko wtedy, gdy naruszenia, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nawet o charakterze oczywistym, w dalszym ciągu, a więc w okresie postępowania o stwierdzenie nieważności, wywołują skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. O ile skutki o takim charakterze w dacie rozstrzygania postępowania nieważnościowego już nie występują, nie ma podstaw do przyjęcia, że naruszenia, które niewątpliwie w dacie wydania decyzji wystąpiły, mają charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1494/18; wyrok NSA z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1696/20).

Sąd pierwszej instancji miał podstawy do przyjęcia, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia GINB z dnia [...] listopada 2018 r. stwierdzone naruszenie nie wywoływało już skutków niemożliwych do zaaprobowania w praworządnym państwie. Jeszcze przed wydaniem postanowienia ŚWINB z dnia [...] maja 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia [...] grudnia 2016 r., zostało wszczęte przed PINB dla miasta Częstochowy postępowanie w sprawie realizacji inwestycji drogowej, z udziałem [...] sp. z o.o. jako strony. W dacie rozstrzygania postępowania nieważnościowego nie istniał już zatem stan, w którym Spółka byłaby, z powodu postanowienia z dnia 15 grudnia 2016 r., pozbawiona możliwości obrony swych praw i możliwości uczestniczenia w postępowaniu weryfikujących zgodność wykonywanych robót z prawem. Podkreślić należy, że w postępowaniu organów nadzoru budowlanego, w którym wydano decyzję PINB z dnia [...] listopada 2017 r. oraz decyzję ŚWINB z dnia [...] czerwca 2018 r., mimo, że doszło do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodność z prawem wykonywanych robót została oceniona merytorycznie. Jak w poprzedzających rozważaniach zasygnalizowano, stanowisko organów nadzoru budowlanego zostało zaakceptowane wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 666/18, a skarga kasacyjna Spółki od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1153/19.

Bezpodstawne są zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W kontrolowanym niniejszym postępowaniem sądowym postanowieniu nie był stosowany przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202). Kwestia ta była przedmiotem rozpoznania w sprawie zakończonej postanowieniem ŚWINB z dnia [...] czerwca 2018 r., kontrolowanej wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 666/18.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 12 pkt 4c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizowania inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), którego rozumienie miało znaczenie dla wydania postanowienia PINB z dnia [...] grudnia 2016 r., a co za tym idzie miało znaczenie dla oceny, czy postanowienie to było dotknięte wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, po raz kolejny w niniejszych rozważaniach należy stwierdzić, że organy prowadzące postępowanie nieważnościowe oraz Sąd pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie uznały, że postanowienie PINB z dnia [...] grudnia 2016 r. było wadliwe, z powodu odmowy przyznania skarżącej przymiotu strony. Kwestia ta nie budzi wątpliwości. Z tego powodu nie można twierdzić, że w niniejszym postępowaniu nieważnościowym i sądowym doszło do naruszenia normy art. 12 pkt 4c specustawy. Natomiast naruszeniem w tym zakresie dotknięte było postanowienie PINB z dnia [...] grudnia 2016 r., ale jak wyżej argumentowano, nie miało ono, w chwili rozstrzygania sprawy o stwierdzenie nieważności, charakteru rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.