Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 477/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 5
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 583
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa
article: art. 184, art. 193 zd. drugie
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1036/23 w sprawie ze skargi I. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 marca 2023 r. nr KOC/844/Sr/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 13 września 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1036/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. H. (dalej również: "wnioskująca", "strona", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z 15 marca 2023 r., nr KOC/844/Sr/23, utrzymującą w mocy akt Prezydenta m.st. [...] (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") z 22 grudnia 2022 r., nr 3124/SP/2022, odmawiający przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem A. H.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I.H., kwestionując go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "ppsa"), zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej: "uśr", "ustawa"), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten znajduje zastosowanie również w odniesieniu do innych aniżeli uregulowane w uśr świadczeń pobieranych przez opiekuna osoby niepełnosprawnej, w szczególności do świadczeń przyznanych na podstawie prawa obcego.

Podnosząc jak powyżej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ppsa; alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W środku zaskarżenia zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutu.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istotą sporu w sprawie jest zagadnienie dopuszczalności odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy wnioskodawczyni jednocześnie pozostaje beneficjentką świadczenia o charakterze podobnym, ustalonego jednak na podstawie przepisów państwa obcego (tu: Ukrainy). Prezydent rozpatrując wniosek skarżącej, na podstawie art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "kpa"), art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1, art. 26 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm., dalej: "upoU"), art. 17, art. 20, art. 23, art. 24, art. 32 ust. 2 uśr, odmówił przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem, wskazując na fakt, że pobiera ona świadczenie stanowiące socjalną pomoc dla matki cyt. "w związku z niepełnosprawnym synem" przyznane w Ukrainie. Orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił to stanowisko, wywodząc, że ocena uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do obywatelki Ukrainy, przebywającej legalnie na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym, powinna być dokonywana w kontekście przesłanek uregulowanych w uśr.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Poza sporem pozostaje, że skarżąca ww. przesłanki wypełnia.

Za istotne w sprawie uznać więc należało określenie przez ustawodawcę w regulacjach uśr katalogu przesłanek negatywnych, których aktualizacja wyłącza ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Uwarunkowania takie mogą wystąpić zarówno po stronie osoby sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym, jak i po stronie podopiecznego i zostały wyszczególnione w art. 17 ust. 5 pkt 1 do 6 ustawy. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, przywołując treść art. 17 ust. 5 pkt 6 uśr i dokonując jego wykładni, przepis ten nie ma w sprawie zastosowania – Naczelny Sąd Administracyjny uznaje przedstawioną przez WSA argumentację w tym zakresie za uzasadnioną i niewymagającą dodatkowego uzupełnienia. Zasadnie również Sąd Wojewódzki przywołał historyczne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 5 uśr, pierwotnie odejmujące prawo do opisywanego świadczenia członkom rodziny osoby wymagającej opieki uprawnionych za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków z taką opieką związanych.

W myśl, aktualnego na datę orzekania przez organy i Sąd I instancji, brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 5 uśr – świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Powyższy przepis odczytywać należy, jako zasadę przysługiwania pojedynczego świadczenia, której treść wyraża się w zakazie kumulacji świadczenia pielęgnacyjnego i innych świadczeń w nim wymienionych. Oznacza to, że pobieranie przez stronę jednej z ww. form wsparcia uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o ile uprzednio nie dokona ona i nie udokumentuje wyboru, przysługującego jej z mocy art. 27 ust. 5 uśr.

W analizowanej sprawie autor skargi kasacyjnej braku podstaw odmowy zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr, upatruje w literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy. Postuluje tym samym odczytywanie ww. normy, jako wyłączającej ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynie podmiotom, legitymującym się prawem do wymienionych enumeratywnie w tym przepisie form pomocy. Rzeczywiście, odczytywana literalnie norma art. 17 ust. 5 pkt 5 uśr wskazuje, że świadczenia o charakterze socjalnym przyznane i pobierane na mocy przepisów państwa obcego (tu: Ukrainy) nie są na gruncie ustawy zaliczane do kategorii świadczeń rodzinnych. Uznanie powyższego za trafne implikowałoby zaś wniosek, że świadczeniem konkurencyjnym wobec polskiego świadczenia pielęgnacyjnego, nie będzie ustalona i pobierana przez skarżącą kasacyjnie (oświadczenie z 14 października 2022 r.; wywiad środowiskowy z 5 grudnia 2022 r.) – "socjalna pomoc dla matki w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem". Dalej, konsekwencją takiego rozumienia ww. normy byłby brak możliwości zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 5 uśr, ograniczającego sytuację kolizji praw do określonych w nim form pomocy z objętym żądaniem świadczeniem pielęgnacyjnym.

Rozumowanie takie pozbawione jest jednak trafności, gdyż stałoby ono w sprzeczności tak z konstytucyjnym zakazem dyskryminacji oraz zasadami sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa (art. 2 w zw. z art. 32 Konstytucji RP – Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja", "Ustawa Zasadnicza"), a więc z nakazem równego traktowania przez władze publiczne podmiotów pozostających w podobnych sytuacjach oraz nakazem uwzględniania zasady równości przy kształtowaniu obowiązującego prawa, a nadto z unormowaniami uopU. Umożliwienie bowiem kumulacji w jednej osobie (wnioskodawcy) uprawnień do pobierania analogicznych w obrębie aksjologii ich ustalenia i pełnionej funkcji, świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego – pochodzących jednak z dwóch różnych państw, stawiałoby podmiot do tego legitymowany (obywatela Ukrainy przebywającego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 uopU) w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych opiekunów osób niepełnosprawnych (obywateli Rzeczypospolitej Polskiej), które z powodu rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na sprawowaną opiekę otrzymują tylko jedno świadczenie.

Odnotować w tym miejscu należy, że ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla obywatela Ukrainy, oceniać należy również przez pryzmat art. 26 ust. 1 pkt 1 upoU, zgodnie z którym "obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej odpowiednio na zasadach i w trybie określonych w tych przepisach, z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy".

Dodatkowo wyjaśnić wypada, że sformułowanie "odpowiednie zastosowanie" oznacza, że w niektórych wypadkach określone normy prawne należy stosować bezpośrednio, niekiedy wyłącznie w określony sposób, w innych zaś przypadkach nie znajdą one w ogóle zastosowania w danej sytuacji faktycznej lub prawnej (vide m.in. wyroki NSA: z 16 maja 2024 r., I OSK 104/23). Nie ma też wątpliwości, że przy wykładni odpowiedniego stosowania określonych norm prawnych, prym powinny wieść wykładnia funkcjonalna, celowościowa i aksjologiczna nad wykładnią literalną (vide: M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, "Przegląd Prawa i Administracji", t. LXV, Wrocław 2005, s. 151-168 oraz uchwała siedmiu sędziów NSA z 17 stycznia 2023 r., II GPS 1/22).

Przytoczony powyżej art. 26 ust. 1 pkt 1 upoU wprowadził swoistą fikcję prawną, na podstawie której sytuacja obywateli Ukrainy w zakresie dostępu do świadczeń rodzinnych zrównana została z prawami obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym, prawa obywatela Ukrainy ubiegającego się o świadczenia z zakresu zabezpieczenia społecznego w Polsce powinny być oceniane z uwzględnieniem kryteriów tożsamych z obowiązującymi wobec obywateli naszego kraju. Odpowiednie stosowanie przepisów uśr wobec obywateli Ukrainy legitymujących się prawem do świadczenia podobnego – ustalonego na zasadach tamtejszego prawa, powodować będzie każdorazową odmowę zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr w związku z aktualizacją przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy – w sytuacji braku dokonania i udokumentowania przez podmiot wnioskujący wyboru z mocy art. 27 ust. 5 uśr – jednej z konkurencyjnych form wsparcia (polskiej, bądź ukraińskiej). W odniesieniu zatem do osób uprawnionych, korzystających ze świadczeń przyznanych obywatelom Ukrainy, stanowiących przy tym "odpowiedniki" polskich świadczeń rodzinnych, przyznanie wsparcia z art. 17 ust. 1 uśr wymagać będzie uprzedniego zbadania, czy w danym przypadku pobierana już forma pomocy nie stanowi świadczenia podobnego do świadczenia polskiego – realizującego analogiczny cel z zakresu zabezpieczenia społecznego. W tym właśnie kontekście odczytywać należy odpowiednie stosowanie uśr wobec obywateli Ukrainy przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (na podstawie art. 2 ust. 1 uopU). Skutkuje ono bowiem odmową literalnego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy i odczytywaniem normy prawnej tego przepisu w ten sposób, że świadczenia przyznane obywatelom Ukrainy na podstawie przepisów prawa ukraińskiego (o zbieżnym aksjologicznie celu i charakterze) powinny być uznawane za odpowiedniki świadczeń polskich i pod takim kątem powinny być badane w celu ustalenia, czy w określonym przypadku nie stanowią one świadczeń uniemożliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodzić się tu należy z Sądem Wojewódzkim, który za niedopuszczalną uznał sytuację, gdy cyt.: "niepracujący obywatel innego państwa może pobierać dwa świadczenia z tytułu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (w swoim kraju i w Polsce), a obywatel polski jest uprawniony do pobierania tylko jednego świadczenia o takim charakterze jak polskie świadczenie pielęgnacyjne."

Zatem odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego obywatelce Ukrainy, która nie zrezygnowała z pobierania "socjalnej pomocy dla matki w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem", wypłacanej jej nadal na podstawie przepisów ukraińskich, a traktowanej jako odpowiednik jednego ze świadczeń wskazanych w art. 17 ust. 5 pkt 5 uśr w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 upoU, nie mogła zostać uznana za dokonaną niezgodnie z obowiązującym prawem.

W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 5 uśr należało uznać za niezasadny.

Na marginesie jedynie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżąca działająca osobiście na etapie postępowania przed Prezydentem – w realizacji zasad z art. 9 i art. 79a kpa – już na tym etapie postępowania powinna zostać poinformowana o prawie do wyboru świadczenia (art. 27 ust. 5 uśr), czego organ I instancji nie dokonał. Powyższe pozostaje jednak relewantne wobec wyniku sprawy, szczególnie w sytuacji reprezentowania strony na dalszym etapie postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika, który bez wątpienia wiedzę taką posiada.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.