Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1507/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne: Fundacje
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 11 ust. 9, art. 11d ust. 2 pkt 2, art. 11d ust. 3 pkt 2, art. 11d ust. 4 pkt 3, art. 11d ust. 5, art. 11d ust. 7, art. 11d ust. 9
journal: Dz.U. 2021 poz 945
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej - t.j.
article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 107
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F.H.V. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1113/20 w sprawie ze skargi FF.H.V. w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego 1. oddala skargę kasacyjną. 2. odstępuje od zasądzenia od F.H.V. w W. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1113/20, oddalił skargę F. w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z 10 marca 2020 r. w przedmiocie wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła F. w W. (dalej jako: "skarżąca"), wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. Zarzuciła:

1) na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z przepisem art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a.") oraz art. lid ust 5 w zw. z art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 5 sierpnia o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1534 ze zm.; dalej jako "ustawą o nieodpłatnej pomocy") poprzez:

b) błędne uznanie, że decyzja Wojewody Małopolskiego była dotknięta wadą wymienioną w przepisie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności przez Ministra Sprawiedliwości;

c) błędnego uznania przez Sąd I instancji za Ministrem Sprawiedliwości, że wykładnia art. 11d ust. 5 ustawy o nieodpłatnej pomocy dokonana przez Wojewodę Małopolskiego w decyzji z dnia 23 października 2019 r., sygn. [...] zakładająca, że przesłanka negatywna polegająca na rozwiązaniu umów przez starostę z fundacją w zakresie poradnictwa obywatelskiego nie może mieć wpływu na ubieganie się przez tą fundację o wpis na listę organizacji świadczących pomoc prawną jest wykładnią nieprawidłową skutkującą rażącym naruszeniem prawa;

d) błędnego uznania stanu faktycznego ustalonego w sprawie jako odpowiadającego stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w przepisie art. lid ust. 5 ustawy o nieodpłatnej pomocy, który przewiduje, że przesłanka negatywna wpływająca na potrzebę wydania decyzji odmawiającej wpisu organizacji pozarządowej na listę wojewody może mieć zastosowanie wyłącznie do czynności prawnych rozwiązań umów wyłącznie przez starostów (a nie powiatów przez ich organy ustawowe) powołujących się w trakcie czynności prawnych na przesłanki ustawowe rozwiązania umów przewidziane art. 11 ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy, przy jednoczesnej skuteczności i ważności takich czynności 'prawnych starosty rozwiązującego daną umowę,

gdy tymczasem w przedmiotowej sprawie nie zachodził żaden przypadek (ważnego i skutecznego) rozwiązania umowy ze skarżącą przez starostę działającego w imieniu własnym i powołującego się na ustawowe uprawnienie osobiste wynikające z przepisu art. lid ust 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy, a oceniane relacje skarżącej z Powiatem [...] i Powiatem [...] - jakkolwiek nieważne lub co najmniej nieskuteczne - wprost stanowić miały realizację uprawnień umownych powiatów działających przez swe organy;

b) błędną wykładnię przepisu art. 11 ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy polegającą w szczególności na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z ww. przepisu i mylnym zrozumieniu jego treści i znaczenia poprzez:

błędne przyjęcie, że każde rozwiązanie umowy przez powiat jako zleceniodawcę jest rozwiązaniem umowy przez starostę na podstawie ww. przepisu,

podczas gdy ustawa o nieodpłatnej pomocy w tamach swobody umów (art. 3531 k.c. w zw. z art. 6 ustawy o nieodpłatnej pomocy) uprawnia do ustalenia przez Strony innych przesłanek rozwiązania umowy nieprzewidzianych w ww. przepisie, które wykonywane mogą być jednak nie przez starostę, a przez organ reprezentujący stronę umowy, a więc w przypadku powiatu wieloosobowy zarząd powiatu (art. 48 ustawy o samorządzie powiatowym), a sam starosta na podstawie ww. przepisu nie działa jak organ samodzielnie reprezentujący powiat jako stronę umowy (art. 48 oraz a contrario art. 8 ust 2 ustawy o samorządzie powiatowym), lecz w imieniu własnym w ramach samodzielnych uprawnień kontrolnych (art 11 ust. 8 ustawy o nieodpłatnej pomocy) jako organ administracji rządowej (art. 2 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, art. 15a ust 2 ustawy o fundacjach), tym samym nie każde rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową jest rozwiązaniem umowy w trybie ww. przepisu.

c) błędne zastosowanie przepisów art. 11d ust 5 i ust 7 ustawy o nieodpłatnej pomocy w związku z przepisem art. 11d ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy poprzez w szczególności błędne uznanie stanu faktycznego ustalonego w sprawie jako odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w ww. przepisach, które przewidują, że przesłanka negatywna wpływająca na potrzebę wydania decyzji odmawiającej wpisu organizacji pozarządowej na listę wojewody może mieć zastosowanie wyłącznie do czynności prawnych rozwiązań umów wyłącznie przez starostów powołujących się w trakcie czynności prawnych na przesłanki ustawowe rozwiązania umów przewidziane art 11 ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy, przy jednoczesnej skuteczności i ważności takich czynności prawnych starosty rozwiązującego daną umowę, gdy tymczasem w przedmiotowej sprawie nie zachodził żaden przypadek (ważnego i skutecznego) rozwiązania umowy przez starostę ze skarżącą powołującego się na przepis art. 1 Id ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy,

2) na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisem art 6, art. 7, art. 8, art. 9, art 10, art 11, art 12 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 §3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo w szczególności niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie przez organ i Sąd pierwszej instancji oraz niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ i Sąd pierwszej instancji, w szczególności na podstawie twierdzeń skarżącego, jak również nienależytej wykładni przepisów prawa oraz postanowień umownych, co doprowadziło do:

— błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji za organem, że w stosunku do skarżącego zachodzi przesłanka negatywna uniemożliwiająca wydanie wnioskowanej decyzji określona w przepisie art. lid ust 5 i art. 11 ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy (tj. rozwiązanie umowy przez starostę), a w konsekwencji do wydania wyroku i poprzedzających go decyzji dowolnych, obarczonych błędnymi ustaleniami własnymi Sądu pierwszej instancji (powielających błędne ustalenia organu), jak również skutkuje nienależytym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji organu i Wojewody, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji pomimo wadliwości zaskarżonej decyzji organu,

b) art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art 80, art 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie przez organ i Sąd pierwszej instancji oraz niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez Sąd pierwszej instancji za organem, a tym samym naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 8, art 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.) a ponadto uniemożliwienie skarżącej należytej realizacji uprawnień oraz wykonania obowiązków w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji jak i organem polegające w szczególności na:

- zaniechaniu badania skutków prawnych oświadczeń skarżącej o rozwiązaniu/odstąpieniu od umowy z badanymi powiatami lub nieważności wskazanych umów i oświadczeń powiatów/starostów,

- jednoczesnym nałożeniu obowiązku uzyskania przez skarżącą orzeczenia w trybie przepisu art 189 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1222 ze zm.; dalej jako: "k.p.c.") na potwierdzenie ww. twierdzeń skarżącej i pominięciu wszystkich twierdzeń skarżącej podlegających takiemu orzeczeniu, przy jednoczesnym dokonywaniu badania skutków prawnych pism mających dokonywać rozwiązania umów, ale wyłącznie przez powiaty/starostów, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji pomimo wadliwości zaskarżonej decyzji organu.

Minister Sprawiedliwości, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw i dlatego skarga kasacyjna nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. np. wyroki NSA z 25 czerwca 2024 r.: sygn. akt II GSK 95/23; sygn. akt II GSK 98/23; sygn. akt II GSK 99/23; orzeczenia dostępne są na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanych powyżej rozstrzygnięć.

W związku z tym, że skarga kasacyjna fundacji oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., to w takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej kolejności dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie, co do zasady, takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych podyktowane jest tym, że ocena sposobu stosowania lub wykładni prawa materialnego może być dokonana tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do tych zarzutów należy stwierdzić, że są one formalnie wadliwe i to w taki sposób, że nie można dokonać oceny zaskarżonego wyroku z punktu widzenia podniesionych w nich naruszeń. Jest tak dlatego, że skarga kasacyjna jako formalny i profesjonalny środek prawny musi spełniać prawem określone wymogi. Warunkiem bezwzględnym dla uznania prawidłowości skargi kasacyjnej jest uzasadnienie zarzutów. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia szeregu przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jednak w jej uzasadnieniu nie wyjaśniła, w odniesieniu do każdego z tych przepisów, na czym miało polegać ich naruszenie. Nie wskazała również, czy ewentualne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak tego wymaga przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przy ocenie zarzutów skargi kasacyjnej nie można również pomijać konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed NSA, która wyraża się również w tym, że sąd drugiej instancji nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, albo stawianie jakichkolwiek hipotez w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 29 października 2020 r., sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 611/20).

Obowiązkiem skarżącej, wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a, jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skarżąca nie wywiązała się z ustawowego obowiązku, czego konsekwencją jest brak możliwości merytorycznego ich rozpatrzenia. W związku z tym, w ocenie NSA, skarżąca nie podważyła skutecznie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń organów, zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji, ani też nie wykazała, by ustalenia te nie były wyczerpująco zebrane i ocenione przez organ.

W ocenie NSA niezasadne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 11 ust. 9 oraz art. 11d ust. 5 i ust. 7 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej.

Według skarżącej Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 11 ust. 9 ustawy oraz niewłaściwie zastosował art. 11d ust. 5 i ust. 7 tej ustawy, ponieważ fundacja spełnia przesłanki pozytywne wynikające z art. 11d ust. 9 ustawy i jednocześnie nie zachodziła przeszkoda, tj. przesłanka negatywna z art. 11d ust. 5 do wydania decyzji o wpisaniu jej na listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Istota zarzutów naruszenia art. 11 ust. 9 oraz art. 11d ust. 5 i ust. 7 ustawa o nieopłatnej pomocy nie polega na błędnej wykładni tych przepisów przez Sąd pierwszej, tylko na ich niewłaściwym zastosowaniu. W ocenie skarżącej WSA błędnie uznał, że stan faktyczny ustalony w sprawie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w ww. przepisach, które przewidują, że przesłanka negatywna wpływająca na potrzebę wydania decyzji odmawiającej wpisu organizacji pozarządowej na listę wojewody może mieć zastosowanie wyłącznie do czynności prawnych rozwiązań umów wyłącznie przez starostów, gdy tymczasem w przedmiotowej sprawie nie zachodził żaden przypadek (ważnego i skutecznego) rozwiązania umowy przez starostę ze skarżącą powołującego się na przepis art. 11d ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy

Jak wynika z niepodważonych przez autora skargi kasacyjnej okoliczności stanu faktycznego, organy obu instancji stwierdziły – co trafnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji – że powodem odmowy wpisu na listę było wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 11d ust. 5 ustawa o nieopłatnej pomocy, co wynika wprost ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy oświadczeń o rozwiązaniu umowy z fundacją złożonych przez starostów powiatów [...], [...], [...], [...] oraz [...]. We wszystkich przypadkach doszło do rozwiązania umów w pierwszym kwartale 2019 r., a więc w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku z 17 września 2019 r.

Podkreślenia wymaga, że art. 11d ust. 5 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej przewiduje bezwzględną negatywną przesłankę odmowy wpisu organizacji pozarządowej na odpowiednią listę. Z art. 11d ust. 5 ustawy wynika, że jednym z powodów stanowiących podstawę do odmowy wpisu organizacji pozarządowej na listę podmiotów uprawnionych do świadczenia m.in. nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego jest rozwiązanie umowy z tą organizacją przez starostę w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku o wpis. Przepis nie stawia przy tym ograniczeń w zakresie ilości rozwiązanych umów, powodów tego rozwiązania, czy wagi przyczyn, które ten skutek wywołały. Wystąpienie jakiegokolwiek przypadku rozwiązania przez starostę umowy mającej za przedmiot realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, czy też nieodpłatnej mediacji stanowi obligatoryjną przesłankę dla wojewody do wydania decyzji odmownej w przedmiocie wpisu na każdą z prowadzonych przez wojewodę list. Organowi administracji publicznej nie pozostawiono zatem uznania co do wpisu lub nie danej organizacji, jeśli w ciągu 2 lat poprzedzających złożenie wniosku zaszedł wobec niej jakikolwiek przypadek rozwiązania umowy przez starostę. Zatem organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wpisu na listę skarżącej kasacyjnie fundacji z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 11d ust. 5 ustawy, co prawidłowo zaakceptował Sąd pierwszej instancji.

Nadto w sprawie – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – nie doszło do naruszenia art. 11 ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej.

NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową powinno nastąpić przez starostę na podstawie art. 11 ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, a nie w sposób określony w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Co do zasady, oświadczenia woli w sprawach majątkowych powiatu powinny być składane przez dwóch członków zarządu lub przez członka zarządu i osobę upoważnioną przez zarząd – zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, jednak ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej wprowadza od tej zasady wyjątek, stanowiąc że w określonych sytuacjach oświadczenia woli w imieniu powiatu mogą i powinny być składane przez starostę. Właśnie taki wyjątek wynika z art. art. 11 ust. 9 ustawa o nieopłatnej pomocy, który stanowi, że w przypadku zaprzestania spełniania warunku, o którym mowa w art. 11d ust. 2 pkt 2 lub ust. 3 pkt 2, lub ust. 4 pkt 2 starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją ze skutkiem natychmiastowym; natomiast w przypadku art. 11d ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3, lub ust. 4 pkt 3 starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Zatem, jak słusznie stwierdził za organem Sąd pierwszej instancji, przepis ten stanowi lex specialis do regulacji zawartej w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wynika z niego, że rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową z przyczyn, o których mowa w art. 11 ust. 9 ustawa o nieopłatnej pomocy, powinno nastąpić przez starostę.

Nie zasługuje na uwzględnienie wskazany w ramach naruszenia przepisów postępowania ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ) zarzut błędnego uznania, że decyzja Wojewody Małopolskiego była dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującą stwierdzeniem jej nieważności przez Ministra Sprawiedliwości.

Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a zawiera istotną wadę konstrukcyjną, gdyż autor skargi kasacyjnej wadliwie zaliczył ten przepis do przepisów proceduralnych zamiast do przepisów prawa materialnego. Pomimo tego, że przepis ten znajduje się w ustawie procesowej, to w istocie ma charakter materialnoprawny.

Zauważyć też należy, że podział przepisów na przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania może nasuwać pewne trudności, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepisy prawa materialnego to przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określające zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a przepisy postępowania to normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r., II OPS 5/09,ONSAiWSA z 2010r.,nr 5, poz.80, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r., II FSK 1603/06).

Opisana wyżej wadliwość skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego (por. uchwałę NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń spowodowały ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, jednakże w stopniu pozwalającym na jego ocenę w ramach podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyroki NSA z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 575/14; z 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05; z 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04).

Z uzasadnienia omawianego zarzutu wynika, że skarżącej faktycznie chodzi nie tyle o wadliwą interpretację przywołanej normy prawa materialnego, co o jej wadliwe zastosowanie w kontekście występującego w sprawie stanu faktycznego.

Powyższe spostrzeżenie ma zaś o tyle istotne znaczenie dla oceny skuteczności przedmiotowego zarzutu, że pamiętać trzeba o tym, że kwestia stosowania prawa materialnego zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznaczać będzie to w praktyce brak możności skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego stosowania prawa materialnego, o ile równolegle skutecznie nie zostaną zakwestionowane także ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie ( wyrok NSA z 13 października 2004 r., sygn. akt FSK 548/04 ), w którym kategorycznie stwierdzono, że "brak skutecznego zarzutu podważającego ocenę legalności w sprawie ustalenia stanu faktycznego wyklucza możliwość oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego".

Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca ustaleń faktycznych, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie, w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P. p. s. a. w sposób prawidłowy nie podważyła. Tak sformułowany zarzut wraz z jego uzasadnieniem nie może być uznany jako skuteczny prawnie zarzut podważający przyjęty w sprawie stan faktyczny. Po pierwsze wskazać należy, że próba zwalczania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2360/11; z 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 611/12).

W świetle wskazanych wyżej okoliczności zarzuty kasacyjne oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie zostały uwzględnione.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 2 p.p.s.a. NSA odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości ze względu na jednorodność przedmiotową i podmiotową rozpoznawanych spraw ze skarg kasacyjnych fundacji.