Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 566/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-12-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Odrzucono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Zwrócono kwotę wpisu
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par. 1, art. 58 paqr. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skarg M. D. i E. W. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 19 kwietnia 2012 r. nr XXV/535/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 25 ust. 1, § 25 ust. 2 pkt 1, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. a i § 25 ust. 2 pkt 11 oraz części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym działkę numer ewidencyjny [...], obręb 0030, gmina K., na terenie oznaczonym symbolem 5U1; II. odrzuca skargę E. W.; III. zasądza od Gminy K. na rzecz M. D. kwotę [...](słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zwraca E. W. kwotę [...](słownie: trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Dnia 19 kwietnia 2012 r. Rada Miasta Kielce, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. - w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm, dalej "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia aktu - Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej "u.p.z.p") i po stwierdzeniu zgodności projektu planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Południe - Dyminy: obszar 1 - Łanowa, obszar 2 - Sukowska" z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce (uchwalonego uchwałą nr 580/2000 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 26 października 2000 r. wraz ze zm. uchwalonymi uchwałami Rady Miejskiej w Kielcach: zmianą nr 1 uchwaloną uchwałą nr XXXIV/674/2004 z dnia 9 grudnia 2004 r., zmianą nr 3 uchwaloną uchwałą nr VIII/162/2007 z dnia 26 kwietnia 2007 r., zmianą nr 5 uchwaloną uchwałą nr XXIV/539/2008 z dnia 29 maja 2008 r., zmianą nr 4 uchwaloną uchwałą nr XXVIII/648/2008 z dnia 3 października 2008 r., zmianą nr 6 uchwaloną uchwałą nr XL/986/2009 z dnia 17 września 2009 r. oraz zmianą nr 8 uchwaloną uchwałą nr XL/987/2009 z dnia 17 września 2009 r., zmianą nr 9 uchwaloną uchwałą nr XLI/1017/2009 z dnia 19 października 2009 r. oraz uchwałami Rady Miasta Kielce: zmianą nr 2 uchwaloną uchwałą nr LIII/1285/2010 z dnia 9 września 2010 r. i zmianą nr 7 uchwaloną uchwałą nr X/233/2011 z dnia 19 maja 2011 r.) - podjęła uchwałę nr XXV/535/2012 w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "KIELCE POŁUDNIE - DYMINY: OBSZAR 1 - Łanowa, OBSZAR 2 - Sukowska", zwanego dalej "m.p.z.p.".

W § 25 tej uchwały postanowiono:

"1. Wyznacza się tereny zabudowy usługowej U1, oznaczone na rysunku planu symbolami: 1U1, 2U1, 3U1, 4U1, 5U1, 6U1;

2. Dla terenów, o których mowa w ust. 1 ustala się następujące przeznaczenie oraz zasady zabudowy i zagospodarowania:

1) przeznaczenie podstawowe:

a) obiekty usługowe,

b) rzemiosło;

2) przeznaczenie dopuszczalne:

a) mieszkania wbudowane wyłącznie w budynkach usługowych,

b) obiekty gospodarcze,

c) drogi wewnętrzne,

d) parkingi,

e) ciągi pieszo - jezdne,

f) obiekty małej architektury,

g) zieleń urządzona,

h) obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej;

3) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: zgodnie z § 6 ;

4) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego: zgodnie z § 7; 5) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz ochrony dóbr kultury współczesnej: zgodnie z § 8;

6) parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu:

a) powierzchnia zabudowy: nie więcej niż 40% powierzchni terenu inwestycji,

b) intensywność zabudowy: do 1,6,

c) teren biologicznie czynny: nie mniej niż 30% powierzchni terenu inwestycji,

d) powierzchnia rzutu budynku liczona po zewnętrznym obrysie ścian nie może przekraczać 5000 m2;

7) zasady kształtowania zabudowy:

a) linia zabudowy: nieprzekraczalna, zgodnie z rysunkiem planu,

b) wysokość zabudowy: nie większa niż 14 m,

c) formy zabudowy: indywidualne,

d) rodzaj i pokrycie dachu: forma indywidualna,

e) dopuszcza się doświetlenie dachów lukarnami lub oknami połaciowymi; obowiązuje jedna forma lukarn na budynku,

f) łączna długość lukarn znajdujących się na jednej elewacji budynku nie może przekraczać 1/3 długości ściany znajdującej się w tej elewacji;

8) zasady i warunki podziału nieruchomości: zgodnie z § 12;

9) zasady obsługi komunikacyjnej:

a) obsługa z przyległych ulic, z zastrzeżeniem ustaleń zawartych w pkt 9 lit. b oraz § 12 pkt 2,

b) obsługa komunikacyjna terenów 1U1, 2U1, 3U1, 4U1, 5U1, 6U1 od strony ulic 1KDGP, 2KDGP, 3KDGP wyłącznie poprzez drogi serwisowe,

c) obsługa komunikacyjna działki nr 11/1 z drogi 1KDGP przez działkę 11/2 z zastrzeżeniem pkt. 9 lit. b,

d) obsługa komunikacyjna działki nr 36/1 z drogi 12KDL przez działkę nr 36/2 lub z drogi 1KDGP przez działkę 35/1, 35/2 z zastrzeżeniem pkt. 9 lit. b,

e) obsługa komunikacyjna działki nr 100/2 z drogi 2KDGP przez działkę 100/6 i 100/5 z zastrzeżeniem pkt. 9 lit. b,

f) miejsca postojowe: min. 1 miejsce postojowe na 50m2 powierzchni użytkowej budynku;

10) zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej: zgodnie z §14;

11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenu: do czasu zagospodarowania zgodnego z ustaleniami niniejszego planu, dopuszcza się dotychczasowe użytkowanie;

12) inne ustalenia: obowiązuje wprowadzenie zieleni izolacyjnej na styku z terenami mieszkaniowo-usługowymi 2MU1, 5MU1, 7MU1, 9MU1, 10MU1;

13) pozostałe ustalenia, zgodnie z ustaleniami ogólnymi."

M. D., po skierowaniu 21 lipca 2023 r. do Rady Miasta wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą uchwałę i wniósł o stwierdzenie nieważności § 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i pkt 11 oraz częściowo załącznika graficznego do tej uchwały w zakresie obejmującym teren działki nr [...] obręb 0030, polegającego na wyznaczeniu na obszarze działki nr [...] obręb 0030 położonej przy ul. [...]. P. Ś. w K. zabudowanej budynkiem mieszkalnym terenu zabudowy usługowej oznaczonego symbolem 5U1 z zakazem zabudowy, w tym rozbudowy budynku mieszkalnego oraz bez obowiązku wyznaczenia maksymalnego dopuszczalnego poziomu hałasu. Z uzasadnienia skargi wynika nadto, że skarżący kwestionuje również § 25 ust. 2 pkt 1 i ust. 2 lit a zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał w szczególności, że przed uchwaleniem mpzp na stanowiącej jego własność działce istniała zabudowa mieszkaniowa. Uniemożliwienie mieszkańcom gminy, którzy zasiedlali teren przed zmianą jego przeznaczenia na teren zabudowy usługowej, jakiejkolwiek rozbudowy, czy przebudowy istniejących budynków w ramach dotychczasowego użytkowania jest nadmierną ingerencją w ich uprawnienia właścicielskie oraz w prawo nabyte jakim jest prawo zabudowy swojej nieruchomości, które zrealizowali przed wejściem w życie zapisów mpzp wyłączających na tym terenie zabudowę mieszkaniową (wprowadzających zakaz zabudowy mieszkaniowej).

Zdaniem skarżącego, w przypadku zaskarżonej uchwały w kontrolowanej części brak jest uzasadnienia przez organ planistyczny tak daleko idącej ingerencji w prawo własności w zakresie, w jakim wprowadza zakaz zabudowy na terenie działki nr [...]. W treści zaskarżonej uchwały Rada nie wskazała na żadne istotne racje przemawiające za wyłączeniem możliwości realizowania na ww. nieruchomości robót budowlanych, w szczególności rozbudowy istniejących budynków, co jest istotne z punktu widzenia ochrony interesu publicznego. W konsekwencji przeznaczenie opisanej nieruchomości w świetle zapisów zaskarżonej uchwały, jako terenu "5U1", skarżący uznał za nadużycie przysługującego gminie władztwa planistycznego. Uchwała we wskazanej części została zatem wydana z naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Skarżący wyjaśnił nadto, że jego interes prawny został naruszony przez to, że na działce nie może być zrealizowana inwestycja, tj. dobudowany ganek (rodzaj wiatrołapu) mającego zabezpieczyć wewnętrzną klatkę schodową budynku przed negatywnym działaniem czynników atmosferycznych, w tym przed oblodzeniem. Wskazał, że postanowieniem z 14 lutego 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. nałożył na E. W. (jego córkę) - jako inwestorkę robót budowlanych polegających na dobudowie ganku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na ww. działce wykonywanych bez wymaganego przepisami prawa budowlanego zgłoszenia - obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych wskazanych w treści tego postanowienia, m.in. zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności budowy z ustaleniami mpzp i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego mpzp lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej. Skarżący podniósł, że inwestorka nie jest w stanie przedłożyć ww. zaświadczenia, bowiem z przyczyn wskazanych powyżej uznano, że rozbudowa budynku mieszkalnego jest niezgodna z postanowieniami mpzp. Interes prawny do zaskarżenia powyższej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] wynika z przysługującego mu prawa własności, a naruszenie tego interesu polega na pozbawieniu go prawa jej zabudowy, również "za pośrednictwem osób trzecich".

Skargę na powyższą uchwałę wniosła również E. W., jako inwestor robót budowlanych polegających na dobudowie ganku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce, będącej własnością jej ojca.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie w całości. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy, jako, że zaskarżony mpzp opracowany został zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności organ, ustalając przeznaczenie terenu uwzględnił zapisy art. 1 ust. 3 u.p.z.p. W toku procedury planistycznej skarżący nie złożył zaś ani wniosku, ani uwag dotyczących jego nieruchomości. Tym samym - w opinii organu - nie ma mowy o naruszeniu prawa. Organ dodał, że każdy plan musi być sporządzony zgodnie z obowiązującym studium, które określa politykę przestrzenną miasta. Na potrzeby skarżonego mpzp sporządzona została zmiana nr 2 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (uchwała nr LIII/1285/2010 Rady Miasta z 9 września 2010 r.). W zmianie tej działka nr [...] położona jest w terenie zabudowy o przewadze funkcji usług i rzemiosła. Podczas procedowania zmiany studium skarżący również nie wnosił wniosków i uwag. Organ podniósł, że skarga jest konsekwencją braku możliwości legalizacji rozbudowy nieruchomości o ganek, podczas której zignorowano zapisy obowiązujące w zaskarżonym mpzp.

Na rozprawie 13 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżących poparła skargi. Co do interesu prawnego E. W. wyjaśnił, że sprawa dotycząca budowy ganku jest nadal procedowana przed organem nadzoru budowlanego i w jej toku skarżąca uzyskała zaświadczenie, że budowa ganku nie jest sprzeczna z planem miejscowym. Zaświadczenie to uwzględnia stanowisko zawarte w wyroku WSA w Kielcach o sygn. akt II SA/Ke 383/23. Aktualnie naruszenie interesu prawnego E. W. polega na tym, że otrzymała kolejny dokument z Urzędu Miasta K. dotyczący niezgodności z mpzp inwestycji, którą zamierza realizować na działce nr [...] w postaci garażu. Pełnomocnik wniósł o zakreślenie jej 7 dniowego terminu celem złożenia dokumentu, który będzie wykazywał naruszenie interesu prawnego E. W..

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skarg, przy czym podniósł, że nie zostało wykazane naruszenie interesu prawnego skarżącej.

Sąd zobowiązał pełnomocnika skarżącej do wykazania w terminie 3 dni naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez złożenie stosownej dokumentacji.

Pismem procesowym z 18 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej złożył dokumenty w postaci:

- decyzji Prezydenta Miasta K. z 5 lipca 2023 r. w sprawie zgłoszenia złożonego 11 maja 2023 r. przez M. D., dotyczącego budowy wiaty garażowej o wymiarach 6,0m x 5,0m;

- pisma Prezydenta Miasta K. z 16 maja 2022 r. skierowanego do M. D.;

- pisma Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Środowiska z 24 lipca 2023r. skierowanego do M. D. -

celem wykazania interesu prawnego skarżącego i nadmiernej ingerencji w jego prawo własności polegającej na niemożności realizacji prawa zabudowy oraz pozbawienia działki skarżącego ochrony akustycznej w związku z brakiem ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu dla terenu oznaczonego w planie symbolem 5U1.

Nadto pełnomocnik poinformował, że inwestorem w sprawie wzniesienia na ww. działce wiaty garażowej był skarżący, a nie jak omyłkowo podano na rozprawie - skarżąca. Sprawa została zakończona wydaniem 5 lipca 2023 r. przez Prezydenta Miasta K. decyzji o wniesieniu sprzeciwu wobec niespełnienia przez zgłoszenie wymogów ustawowych. Skarżący nie spełnił wymogów zgłoszenia, gdyż wzniesienie garażu stoi w sprzeczności z ustaleniami mpzp i nie zyskał akceptacji organu.

Co do kwestii hałasu dochodzącego na działkę skarżącego z nieruchomości sąsiedniej organ - w odpowiedzi na żądanie interwencji i dokonanie pomiarów akustycznych - udzielał skarżącemu sprzecznych informacji, powołując się pierwotnie na zmianę brzmienia art. 115a ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska i brak akredytacji do przeprowadzenia pomiarów, aby ostatecznie stwierdzić, że takie pomiary w związku z ustaleniami planu dla terenu 5U1 nie będą przeprowadzane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga M. D. zasługuje na uwzględnianie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz.1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarżący wywiódł swoją skargę w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g., wykazując istnienie własnego, indywidualnego, aktualnego i bezpośredniego interesu prawnego, wynikającego z prawa własności działki nr ewid. [...] obręb 0030 położonej przy ul. [...]. P. Ś. w K. zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Nie ulega wątpliwości, że interes prawny skarżącego został postanowieniami mpzp naruszony, gdyż po uchwaleniu planu działka nr [...] położona jest w terenie zabudowy o przewadze funkcji usług i rzemiosła oznaczonego symbolem 5U1. Należało zatem uznać, że skarżący posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Stwierdzenie przez Sąd naruszenia interesu prawnego skarżącego na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi na m.p.z.p.

Ocenę zasadności tej skargi poprzedzić należy wyjaśnieniem, że zasadę samodzielności planistycznej gminy zwanej doktrynalnie "władztwem planistycznym", ustanawia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami, gmina ustala w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się także wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i 4 u.p.z.p., ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów, wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 tej ustawy). Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Sprawując władztwo planistyczne, gmina powinna mieć zawsze na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W orzecznictwie podkreśla się, że w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych (por. wyrok NSA z 17 kwiecień 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl i tam powołane wyroki NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15 i z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17). Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności ingerencji oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa.

Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie, dotyczącym ochrony własności, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (por. ww. wyrok NSA sygn. akt II OSK 1410/16 i tam; Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że działka nr [...], stanowiąca własność skarżącego, leży w obszarze objętym ustaleniami m.p.z.p. oznaczonym symbolem 5U1 wobec której przewidziano zmianę przeznaczenia – teren przeznaczony pod usługi i rzemiosło. Działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym.

Jak już podniesiono na wstępie, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika bowiem, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Dalsze przepisy u.p.z.p. wprowadzają szczegółowe regulacje dotyczące trybu sporządzania planu miejscowego.

W kontrolowanej sprawie nie było zarzutów skargi dotyczących trybu sporządzenia m.p.z.p. przyjętego zaskarżoną uchwałą, niemniej Sąd dokonał kontroli uchwały w tym zakresie i naruszeń trybu jego sporządzenia nie stwierdził.

Zarzuty skargi koncentrują się na naruszeniu zasad sporządzania m.p.z.p. Zdaniem strony skarżącej, przeznaczając istniejący i funkcjonujący teren zabudowany budynkiem mieszkalnym pod teren usług i rzemiosła organ planistyczny nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego. Wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia naruszają zdaniem skarżącego zasady ochrony własności i proporcjonalności. Z treści uchwały nie wynika też, jaki ważny interes społeczny spowodował przeznaczenie terenu działki nr [...] pod usługi i rzemiosło. Rada Gminy nie wskazała na żadne istotne racje przemawiające za wyłączeniem możliwości realizowania na tej działce robót budowalnych, w szczególności rozbudowy istniejących budynków. Nadto skarżący zarzucił, że ustalenia m.p.z.p. uniemożliwiają mu korzystanie z nieruchomości w zakresie gwarantowanym art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c., nie pozwalają na jej zagospodarowanie i wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem jako terenu mieszkaniowego.

Należy zgodzić się z zarzutami skargi, że zaskarżona uchwała narusza prawo własności przysługujące skarżącemu, gdyż organ uchwałodawczy przekroczył przysługujące mu władztwo planistyczne. W myśl art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w u.p.z.p. Na tle art. 140 Kodeksu cywilnego za podstawowe składniki prawa własności, decydujące o jego istocie, uznać należy możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności. Uprawnienia te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP. Jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ("istota") prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, OTK 2000/1/3, Lex nr 39282).

Jakkolwiek więc prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były m.in. regulacje, obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały u.p.z.p., upoważniające gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności.

W tym miejscu wskazać przyjdzie, że przed uchwaleniem m.p.z.p. na terenie działki nr [...] istniała zabudowa mieszkaniowa. Zgodnie z postanowieniami skarżonego planu działka nr [...], leży na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 5U1. Zgodnie z § 25 ust. 1 m.p.z.p. teren oznaczony m.in. jako U1 stanowi teren zabudowy usługowej. Zgodnie zaś z § 25 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a dla terenów, o których mowa w ust. 1 ustala się następujące przeznaczenie oraz zasady zabudowy i zagospodarowania:

1) przeznaczenie podstawowe:

a) obiekty usługowe,

b) rzemiosło;

2) przeznaczenie dopuszczalne:

a) mieszkania wbudowane wyłącznie w budynkach usługowych.

Rację ma skarżący i Sąd argumentację tę podziela, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę w zakresie przeznaczenia działki nr [...] pod zabudowę usługową i rzemiosło dopuścił się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w związku z nadużyciem władztwa planistycznego, skutkującego ograniczeniem przysługującego mu prawa własności nieruchomości, bez wskazania okoliczności uzasadniających przeznaczenie jej pod ww. zabudowę i bez rozważenia alternatywnych rozwiązań w tym zakresie. Słusznie również skarżący podnosi, że podejmując zaskarżoną uchwałę organ zaniechał rozważenia, czy ograniczenie jego uprawnień co do sposobu korzystania z prawa własności pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Analiza przedłożonej dokumentacji planistycznej w powiązaniu ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę nie pozwala Sądowi na odczytanie motywów, jakimi kierował się organ w zakresie przeznaczenia działki skarżącego pod ww. zabudowę. W ocenie Sądu, ustalenie takiego przeznaczenia działki skarżącego powinno być szczegółowo uzasadnione w uchwale, a przede wszystkim powinno wynikać z dokumentacji planistycznej oraz stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę. Ustalenie przeznaczenia działki skarżącego, zabudowanej budynkiem mieszkalnym i zagospodarowanej na taki cel przed uchwaleniem skarżonego planu powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego. Takiej analizy w aktach planistycznych Sąd nie dostrzegł. Organ uchwałodawczy nie dostarczył również Sądowi argumentów wskazujących na to, że należycie został wyważony interes publiczny i prywatny i w konsekwencji uznanie, że ten pierwszy w sposób dostateczny usprawiedliwia przyjęte przez organ rozwiązania planistyczne. W ocenie Sądu powołanie się w uzasadnieniu projektu planu na główny cel planu tj. "powiększenie terenów inwestycyjnych i wprowadzenie przeznaczenia usługowego w ciągach zabudowy wzdłuż głównych arterii komunikacyjnych" nie jest wystarczające.

W wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98 (OTK 2000/1/3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa. Trybunał wskazał także, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie", co oznacza, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli – innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. Z kolei w orzeczeniu z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

- czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków;

- czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana;

- czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Także Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 20 lipca 2004 r., nr sprawy 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać "sprawiedliwą równowagę" pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. (...) W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".

Z powyższych reguł ustawowych i konstytucyjnych wynika, że organy gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym - i odwrotnie (tak: NSA w wyroku z 28 kwietnia 2022 r., II OSK 2677/20, dostępnym jw.).

Zdaniem Sądu, z całokształtu postanowień zakwestionowanego planu miejscowego wynika, że Rada Miasta wprowadziła dla należącej do skarżącego nieruchomości takie ograniczenia w wykorzystaniu i zagospodarowaniu, które w praktyce stanowią zakaz jakiegokolwiek szerszego zagospodarowania nieruchomości, zgodnego z jej dotychczasowym przeznaczeniem. To zaś w zasadzie wykluczałoby jej racjonalne zagospodarowanie. Podane przez organ motywy przedstawione w odpowiedzi na skargę ograniczające się w istocie do stwierdzenia, że jest to uprawnienie Gminy w ramach władztwa planistycznego - w kontekście całokształtu okoliczności tej sprawy – nie pozwalają uznać, że organ odpowiednio wyważył wartości podlegające uwzględnieniu i ochronie w ramach stanowienia porządku przestrzennego gminy. Takie działanie dowodzi, że organ uchwałodawczy nadużył władztwa planistycznego w zakresie, w jakim organ ukształtował przeznaczenie działki skarżącego pod usługi i rzemiosło.

Sumując, powody znacznej ingerencji zapisami m.p.z.p. w prawo własności skarżącego, z jaką mamy do czynienia w tej sprawie, dotykającej istoty tego prawa poprzez pozbawienie właściciela możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, nie odpowiadają realizacji zasady proporcjonalności w przedstawionym wyżej rozumieniu.

Z tych wszystkich przyczyn, w ocenie Sądu, nie do zaakceptowania jest ustalenie przeznaczenia działki skarżącego w taki sposób, w jaki uczyniła to Rada Miasta, tym bardziej, że w uzasadnieniu uchwały jak również w dokumentacji planistycznej zabrakło wyjaśnienia motywów przyjęcia takich ustaleń, które ingerują w objęte ochroną konstytucyjną prawo własności. W przekonaniu Sądu, organ w sposób nieuprawniony wyszedł poza granice przysługującego mu władztwa planistycznego, co skutkowało uwzględnieniem skargi (zarzutów prawa materialnego zawartych w skardze). Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku.

Sąd odrzucił skargę E. W. (pkt II sentencji wyroku) uznając, że nie posiada ona interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały (art.58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). W świetle powyższego, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie zdołała wykazać, aby przysługujący jej interes prawny został postanowieniami zaskarżonej uchwały naruszony. Fakt bycia inwestorem robót budowlanych polegających na dobudowie ganku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce, będącej własnością ojca skarżącej - również skarżącego w tej sprawie - potwierdza jedynie istnienie po stronie skarżącej interesu faktycznego, a nie prawnego.

Orzeczenie o kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku) uzasadnia art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

O zwrocie E. W. kwoty [...]zł uiszczonej tytułem wpisu od skargi Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 232 § 1 pk1 p.p.s.a.