Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1669/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4176/21 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 29 czerwca 2021 r. nr 23/2021 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup i organizacji producentów". 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. Sp. z o.o. w K. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4176/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. – dawniej w Warszawie (dalej określanej jako Skarżąca lub Spółka) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej też: "Prezes ARiMR", "organ odwoławczy", "Prezes Agencji") z 29 czerwca 2021 r., nr 23/2021 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup i organizacji producentów" .

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 31 lipca 2017 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie uznał M. Spółkę z o.o. z siedzibą w W. za grupę producentów w kategorii produktu "świnie żywe, prosięta, warchlaki, mięso wieprzowe: świeże, chłodzone, mrożone".

Wnioskiem z 15 września 2020 r. Spółka wystąpiła o przyznanie płatności za okres od 1 sierpnia 2019 r. do 31 lipca 2020 r., t.j. za trzeci rok działalności.

Decyzją z 30 kwietnia 2021 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: "Dyrektor Oddziału") odmówił Spółce przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup i organizacji producentów" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej: "PROW 2014-2020") na okres od 1 sierpnia 2019 r. do 31 lipca 2020 r., tj. trzeci rok działalności.

W uzasadnieniu stwierdził, opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, że Spółka nie spełniła warunku przyznania pomocy, a nadto stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści sprzecznie z celami systemu wsparcia PROW 2014-2020. Zauważył, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów" objętego PROW 2014-2020 (Dz.U. z 2016r., poz. 1284 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"), pomoc jest przyznawana grupie, w skład której nie wchodzą małżonkowie członków, o których mowa w pkt 4, oraz osoby powiązane kapitałowo lub osobowo w sposób bezpośredni z członkami, o których mowa w pkt 4, t.j. którzy byli członkami grupy producentów rolnych, wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw lub organizacji producentów owoców i warzyw, utworzonej ze względu na ten sam produkt lub produkt tożsamy z produktem produkowanym zgodnie z przepisami o rejestracji i ochronie nazw i oznaczeń produktów rolnych i środków spożywczych oraz o produktach tradycyjnych lub przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego lub grupę produktów, której przyznano i wypłacono pomoc na rozpoczęcie działalności ze środków Unii Europejskiej po 1 maja 2004 r. w celu utworzenia i przeznaczenia jej na działalność administracyjną lub inwestycyjną, w ramach określonych tam działań. Wyjaśnił, że członkiem Spółki jest B. G., której mąż J. G.i jest z kolei członkiem grupy producentów rolnych K. Sp. z o. o. z siedzibą w S., której w latach 2013-2017 przyznano i wypłacono pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ("PROW 2007-2013"). Tym samym, pomoc dla Spółki nie mogła zostać przyznana. Następnie Dyrektor Oddziału organ wskazał, że została ona utworzona przez pięciu członków: P. G., Barbarę G., M. G., M. D. i A. L., pomiędzy którymi zachodzą związki natury rodzinnej i którzy rozpoczęli prowadzenie działalności dzięki rozdrobnieniu majątku należącego pierwotnie do małżonków B. i J. G., prowadzących wspólne gospodarstwo rolne. Małżonkowie G. zaś uzyskali pomoc w ramach PROW 2007-2013, w związku z przynależnością J.G. do grupy K. Sp. z o.o. Tym samym, przystąpienie B. G. do Spółki miało na celu ponowne wsparcie podmiotu, który już otrzymał pomoc w ramach tożsamego działania, co stanowiło próbę obejścia przepisów prawa, bowiem pomoc z PROW 2014-2020 nie mogła zostać już przyznana. Zdaniem organu, w sprawie doszło zatem do podziału dobrze funkcjonującego gospodarstwa rolnego, w celu wykazania prowadzenia produkcji rolnej dla potrzeb spełnienia wymogu minimalnej liczby członków określonej w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 kwietnia 2016 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, ze względu na które mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 577). W tym zakresie wskazano, że na skutek podziału majątku małżonków G., gospodarstwo rolne zostało podzielone na mniejsze części, przekazane członkom rodziny (żonie i córkom), a także doszło do wydzierżawienia chlewni M. D. (zięciowi). W związku z tym, jedno gospodarstwo zostało podzielone na pięć części, w tym na rzecz członków Spółki, którzy następnie połączyli je celem utworzenia skarżącej i korzystania z pomocy w ramach działania "Tworzenie grup i organizacji producentów" objętego PROW 2014-2020. Podkreślono również, że członkowie B.G. i M. D. wykorzystują do prowadzenia produkcji rolnej wyłącznie chlewnie, które przed 9 września 2016r. stanowiły wspólność majątkową małżonków G., w których produkowano trzodę chlewną dostarczaną do grupy K. Sp. z o.o. S. to o tym, że J. G. przekazując chlewnie przyszłym członkom Spółki zrezygnował z częściowego prowadzenia własnej produkcji na rzecz innych. Natomiast B. G. kontynuuje produkcję po podziale majątku w tych samych obiektach, w których prowadziła wcześniej produkcję wspólnie z mężem. Z kolei M. D. dostarcza do grupy zwierzęta z chlewni, w której wcześniej produkował J. G. Tym samym brak jest rezultatu w postaci zwiększenia potencjału produkcyjnego i sprzedażowego. W takim przypadku w ocenie organu nie można mówić o koncentracji podaży, jak również o efektywności gospodarowania, ponieważ produkcja, która była scentralizowana została podzielona. Skutkiem podziału jest powstanie na bazie dotychczasowego gospodarstwa, mniejszych gospodarstw w celu wykazania minimalnej liczy członków niezbędnej do utworzenia nowej grupy. W ocenie Dyrektora Oddziału należy również przyjąć, że bez podziału majątku dorobkowego między B. i J.G., a następnie ich córki oraz bez wydzierżawienia chlewni M. D., Spółka nie wypełniłaby warunku minimalnej liczby pięciu członków. Zdaniem organu, w sprawie występuje również wiele przesłanek mówiących o braku niezależności gospodarstw należących do członków Spółki, którzy nie dysponują własnymi maszynami i urządzeniami do prowadzenia produkcji rolnej i użyczają je bezpłatnie od J. G. Dyrektor Oddziału wskazał, że współdziałanie członków Spółki w celu osiągnięcia korzyści z pomocy unijnej widoczne było już na etapie rozpoczynania działalności rolniczej. Rozpoczęcie działalności rolniczej w przypadku członków: M. G., B. G., M. D. i A.L. miało miejsce w podobnym czasie t.j. w okresie pomiędzy 16 września a 14 grudnia 2016 r. i nastąpiło z zastosowaniem minimalnego okresu produkcji historycznej, aby spełnić warunki formalne do spełnienia warunków uznania. Organ zwrócił przy tym uwagę na jednakową treść umów dzierżawy chlewni zawartych pomiędzy M. D. a J.G. oraz pomiędzy A. L. a B.L. w momencie rozpoczynania działalności rolniczej, jak również zawarcie ich w tym samym dniu, co tylko potwierdza wcześniejsze współdziałanie członków przed powstaniem grupy. W ocenie organu zatem ustalona chronologia zdarzeń, w tym sposób powstania i funkcjonowania Spółki, przeczą jednemu z podstawowych celów, dla którego grupy producentów rolnych są tworzone, tj. centralizacji sprzedaży, ponieważ aby móc wykazać się centralizacją sprzedaży najpierw w sposób sztuczny i przemyślany utworzono z istniejącego wcześniej komercyjnego gospodarstwa prowadzącego działalność w zakresie hodowli trzody chlewnej kilka mniejszych gospodarstw. Doprowadzono tym samym do sytuacji przeciwnej do celu działania określonego przepisami unijnymi i krajowymi t.j. do sztucznego rozdrobnienia produkcji, mającego na celu umożliwienie innym podmiotom rozpoczynającym działalność w zakresie produktu, ze względu na który grupa została utworzona, wykazanie się bazą produkcyjną oraz produkcją i umożliwienie skarżącej wypełnienia warunku minimalnej liczby 5 członków grupy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wniesienia przez Spółkę odwołania, 29 czerwca 2021 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału, w całości podzielając stanowisko organu pierwszej instancji co do stworzenia prze Spółkę sztucznych warunków.

Zdaniem Prezesa Agencji, w sprawie miał zastosowanie przepis art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2019r., str. 549; zwane dalej: "rozporządzeniem nr 1306/2013"), który zabrania przyznawania płatności w razie stwierdzenia, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał stanowisko Dyrektora Oddziału, że działania Spółki doprowadziły do sztucznego rozdrobnienia produkcji mającego na celu umożliwienie podmiotom rozpoczynającym działalność w zakresie produktu, ze względu na który grupa powstała, wykazaniem się bazą produkcyjną oraz produkcją i umożliwić jej wypełnienie warunku minimalnej liczby członków grupy, zatem w sposób sprzeczny z celami określonymi w art. 27 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 487; dalej "rozporządzenie nr 1305/2013"). W ocenie Prezesa Agencji organ pierwszej instancji wykazał w uzasadnieniu decyzji zarówno obiektywny warunek do stosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, jak i warunek subiektywny, poprzez wskazanie zarówno celu, który Spółka poprzez swoje działanie naruszyła, jak również zamiaru uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu, poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń, poprzedzających utworzenie grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie rozporządzenia nr 1305/2013 oraz warunku dotyczącego minimalnej liczby członków grupy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na powyższą decyzję, wyrokiem z 20 kwietnia 2022 r. podzielił stanowisko organów ARiMR i stwierdził, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa.

Na wstępie zauważył, ze wyrokiem z 15 grudnia 2020 r. sygn.. akt V SA/Wa 1329/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki na decyzję Prezesa ARiMR z 25 czerwca 2020 r. nr 73/19/20 odmawiającą przyznania jej środków z tytułu pomocy finansowej dla grup producentów za pierwszy rok działalności, uznając za trafne stanowisko organów orzekających w sprawie o stworzeniu przez Spółkę "sztucznych warunków" w celu uzyskania pomocy finansowej. Wyrokiem z 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1191/21 Naczelny Sąd Administracyjny utrzymał w mocy wyrok sądu pierwszej instancji.

Dalej sąd pierwszej instancji za najistotniejsze w sprawie uznał rozstrzygnięcie kwestii, czy organy zasadnie przyjęły, że Skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści finansowej w ramach działania "Tworzenie grup i organizacji producentów" objętego PROW 2014-2020. WSA przypomniał, że w myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zgodnie zaś z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Wyjaśnił, że przytoczone przepisy zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym na podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie. Podkreślił, że w motywach wyroku TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. wskazano, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami. Ponadto dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wskazał, że Sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Co prawda wskazany wyrok TSUE odnosił się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny oraz ma pełne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Sąd pierwszej instancji za pełen i trafne uznał ustalenia faktyczne organów oraz ich konkluzję, że Skarżąca stworzyła sztuczne warunki do uzyskania pomocy finansowej ze środków unijnych. Podkreślił, że ziścił się zarówno element subiektywny, jak też obiektywny, na co wskazują ustalenia faktyczne, miedzy innymi to, że między członkami Spółki zachodzą powiązania natury rodzinnej i ekonomicznej, troje członków, tj. B. G. i jej córki M. G. i P.G., rozpoczęły prowadzenie działalności dzięki rozdrobnieniu majątku stanowiącego pierwotnie majątek małżeński B. i J.G. Na skutek podziału majątku między małżonków B. i J. G. stali się oni członkami dwóch grup producentów uznanych w tej samej kategorii produktów, które ubiegają się o pomoc unijną w ramach: PROW 2007-2013 i PROW 2014-2020, czterech członków grupy nie prowadziło działalności rolniczej w ramach produktów ze względu na które grupa została uznana przed podziałem majątku małżonków G., a stali się producentami dopiero po podziale tego majątku, w zbliżonym okresie wymaganym do formalnego uznania grupy, z majątku należącego do J. G., będącego członkiem innej grupy, wydzierżawiono grunty i chlewnie członkom Spółki, a także że skarżąca wykorzystuje do produkcji wyłącznie chlewnie, które uprzednio stanowiły współwłasność małżonków G. i nie posiada w zasadzie własnego sprzętu do prowadzenia działalności, lecz korzysta ze sprzętu na podstawie umów użyczenia należącego do J. G.

Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu pierwszej instancji, niewątpliwie świadczyły o tym, że Spółka została utworzona wyłącznie w celu uzyskania korzyści w postaci środków unijnych w ramach PROW 2014-2020, bowiem gdyby nie podział majątku między J. G. i jego żonę, która następnie weszła w skład grupy, a także bez rozdrobnienia tego majątku między córki i zięcia, posiadacze tego gospodarstwa, pierwotnie stanowiącego całość i wykorzystywanego wyłącznie przez małżonków G., jako członków innej grupy zajmującej się również produkcją w tej samej kategorii produktów, mogliby skorzystać tylko z pomocy finansowej w ramach poprzednio obowiązującego systemu wsparcia PROW 2007-2013. Zaznaczył, że cele określone w art. 27 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia nr 1305/2013 nie mogą być realizowane w ten sposób, że najpierw następuje rozdrobnienie majątku składającego się na jedno dobrze funkcjonujące gospodarstwo rolne, a następnie osoby, które wchodzą w jego posiadanie, zarówno poprzez podział współwłasności, darowiznę, jak i dzierżawę, dokonują jakoby centralizacji działania, przy czym nie dysponują właściwe żadnymi innymi składnikami majątku, który miałby służyć produkcji w ramach grupy, ponad ten pochodzący z rozdrobnionego gospodarstwa. Dlatego też nie można mówić w przypadku B. G. (prowadzącej uprzednio jedno gospodarstwo wspólnie z mężem), a także o członkach, którzy weszli w posiadanie należącego wcześniej do niej rozdrobionego majątku o koncentracji podaży oraz efektywności gospodarowania, a tym samym o spełnieniu przez grupę celu, jaki miała osiągnąć. Wręcz przeciwnie, "podzielenie się" zakresem produkcji z innymi członkami grupy dowodzi, że w istocie chodziło nie o samą produkcję i możliwość współpracy podmiotów tworzących grupę w ramach wspólnego działania określonego w treści art. 27 ust. 1 lit a - lit c rozporządzenia nr 1305/2013, ale o stworzenie sztucznych warunków umożliwiających uzyskanie płatności finansowej.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się również naruszenia przez organ przepisów postępowania i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej Skarżąca Spółka z siedzibą w K. (dawniej w Warszawie) zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci błędnego zastosowania art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1364, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) poprzez braki uzasadnienia powodujące niemożność prawidłowej kontroli instancyjnej polegające na pominięciu w uzasadnieniu prawnym i tym samym pominięciu oceny okoliczności faktycznych podnoszonych przez Skarżącą w toku postępowania administracyjnego na uzasadnienie podstaw faktycznych powstania i działalności założonej grupy producentów rolnych.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci błędnego zastosowania art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1306/2013, w zw. z art. 27 ust. 1 lit. a), b) i c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1305/2013 poprzez przyjęcie za organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, (zwaną dalej ARiMR) że w przedmiotowej sprawie skarżąca stworzyła sztuczne warunki do uzyskania pomocy finansowej ze środków unijnych, na co wskazuje według Sądu następujący stan faktyczny, tj.:

- między członkami grupy zachodzą powiązania natury rodzinnej i ekonomicznej, - troje członków rozpoczęło działalność dzięki rozdrobnieniu majątku stanowiącego pierwotnie majątek B. i J. G.,

- B. oraz J.G. dzięki podziałowi swojego majątku stali się członkami dwóch różnych grup producentów rolnych,

- czterech członków grupy nie prowadziło działalności przed podziałem majątku małżonków G., - z majątku J. G., który należy do innej grupy, wydzierżawiono grunty i chlewnie innym członkom grupy,

- Spółka wykorzystuje do produkcji wyłącznie chlewnie, które uprzednio stanowiły współwłasność małżonków G. i nie posiada w zasadzie własnego sprzętu do prowadzenia działalności; pomimo że Sąd pominął szereg okoliczności, które potwierdzają, że działania członków skarżącej nie miały na celu wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami wsparcia, a tym samym przeczą tezie o stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania wsparcia, tj.:

- same powiązania rodzinne nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do ustalenia, że zostały stworzone sztuczne warunki;

- P. G. rozpoczęła działalność od dnia 30 kwietnia 2014 roku, co przeczy tezie, że J.G. i podzielił swoje gospodarstwo tylko i wyłącznie celem założenia grupy producentów rolnych, ponieważ sama grupa powstała dopiero w grudniu 2017 roku;

- B. G. została wpisana z dniem 27 września 2016r. do Ewidencji Producentów Rolnych jako prowadząca odrębne i samodzielne gospodarstwo rolne,

- podział majątku B. i J. G. został dokonany celem zabezpieczenia części majątku przed niezależnymi sytuacjami na rynku, z powodu coraz większych zobowiązań finansowych małżonków,

- członkowie grupy cały czas rozwijają swoją produkcję niezależnie od członkostwa w grupie, - członek grupy A. L. nie jest powiązany rodzinnie z pozostałymi członkami, więc grupa nie miała jedynie na celu wyłącznie uzyskanie korzyści poprzez stworzenie grupy na podstawie sztucznie podzielonego gospodarstwa rodziny G.,

- członek A. L. wykorzystuje do produkcji chlewnie, które nie były własnością rodziny G., wskutek czego Sąd I instancji dokonał błędnego zastosowania powołanych powyżej przepisów, ponieważ działania członków nie miały wyłącznie na celu uzyskanie korzyści sprzecznej z celami wsparcia.

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie wyroku Sadu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu niższego stopnia, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. były naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że opierając zarzuty skargi kasacyjnej zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, skarżący kasacyjnie powinien więc jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, opub. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować. Również w odniesieniu do przytoczonych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że. przedmiotem zaskarżenia skargą kasacyjną jest orzeczenie Sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi i ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2188). Rolą Sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Z tego względu zarzucenie Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów prawa, stanowiących wzorzec tej kontroli, wymagało przywołania przepisów regulujących działalność orzeczniczą tych sądów. Okoliczność ta jednakże, stosownie do podjętej w pełnym składzie uchwały NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010r., nr 1 poz. 1, nie stanowiła przeszkody do ich merytorycznego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stwierdzone nieprawidłowości konstrukcyjne skargi kasacyjnej mają wyłącznie charakter formalny, pomimo bowiem błędów konstrukcyjnych środka odwoławczego, jego treść - powołane zarzuty i ich uzasadnienie, pozwalają na ustalenie granic postępowania kasacyjnego i dokonanie merytorycznej oceny zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji.

Skarga kasacyjna w sprawie niniejszej oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, to zasadą pozostaje, że w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005r., I FSK 618/06, ONSAi WSA, 2005, nr 6, poz. 120; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 461). Od reguły tej można odejść, jeżeli zarzut naruszenia prawa materialnego opiera się na błędnej wykładni.

Z postawionych w niej zarzutów, zbieżnych z tymi podniesionymi przez Skarżącą w sprawie o sygn. akt I GSK 1191/21 dotyczącej pierwszego roku działalności Skarżącej, wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy Skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania pomocy finansowej z funduszy europejskich, czy też nie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów procesowych sformułowanym w pkt I. petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że jest on niezasadny.

Artykuł 141 § 1 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołane unormowanie reguluje jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia i do ich zbadania sprowadza się kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Uzasadnienie wyroku albo jest sporządzone według wzorca określonego w 141 § 4 P.p.s.a., albo nie jest. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Jeśli uzasadnienie nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie na tyle, że nie jest możliwa kontrola instancyjna, wówczas zaskarżony wyrok podlega uchyleniu.

Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie podniesiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego, stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044).

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

W tej mierze, co wymaga szczególnego podkreślenia, zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną Spółkę nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. To, że stanowisko to okazało się niezgodne z oczekiwaniami Skarżącej nie może stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Dodać też trzeba, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można kwestionować poprawności rozstrzygnięcia, ani podważać ustaleń faktycznych.

Niepodważenie zatem ustaleń faktycznych i ocen dokonanych przez organy administracji oraz zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji skutkuje tym, iż Sąd kasacyjny jest nimi związany podczas oceny legalności zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionych w pkt II petitum skargi kasacyjnej w postaci błędnego zastosowania art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1306/2013, w zw. z art. 27 ust. 1 lit. a), b) i c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1305/2013 poprzez przyjęcie, za organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, że Skarżąca stworzyła sztuczne warunki do uzyskania pomocy finansowej ze środków unijnych w celu uzyskania korzyści sprzecznie z celami systemu wsparcia PROW 2014-2020 należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia organów i ich stanowisko, zgodnie z którym, między członkami Spółki zachodzą powiązania natury rodzinnej i ekonomicznej. Troje członków, tj. B.G. i jej córki M. G. i P. G., rozpoczęły prowadzenie działalności dzięki rozdrobnieniu majątku stanowiącego pierwotnie majątek małżeński B. i J. G.. Na skutek podziału majątku między małżonków B.i J. G. stali się oni członkami dwóch grup producentów uznanych w tej samej kategorii produktów, które ubiegały się o pomoc unijną w ramach: PROW 2007-2013 i PROW 2014-2020. Czterech członków grupy nie prowadziło działalności rolniczej w ramach produktów, ze względu na które grupa została uznana, przed podziałem majątku małżonków G. a stali się producentami dopiero po podziale tego majątku. W zbliżonym okresie wymaganym do formalnego uznania grupy, z majątku należącego do J. G., będącego członkiem innej grupy, wydzierżawiono grunty i chlewnie członkom Spółki. W konsekwencji Skarżąca wykorzystała do produkcji wyłącznie chlewnie, które uprzednio stanowiły współwłasność małżonków G. i nie posiada w zasadzie własnego sprzętu do prowadzenia działalności, lecz korzysta ze sprzętu na podstawie umów użyczenia należącego do J. G. Tym samym Skarżąca stworzyła sztuczne warunki do uzyskania pomocy finansowej ze środków unijnych. WSA zauważył, że ziścił się zarówno element subiektywny, jak też obiektywny, na co wskazują ustalenia faktyczne, bowiem gdyby nie podział majątku między J. G. i jego żonę, która następnie weszła w skład grupy, a także bez rozdrobnienia tego majątku między córki i zięcia, posiadacze tego gospodarstwa, pierwotnie stanowiącego całość i wykorzystywanego wyłącznie przez małżonków G., jako członków innej grupy zajmującej się również produkcją w tej samej kategorii produktów, mogliby skorzystać tylko z pomocy finansowej w ramach poprzednio obowiązującego systemu wsparcia PROW 2007-2013.

Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego Skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji błąd zastosowania wskazanych w zarzucie przepisów. Zauważyć zatem należy, że za ugruntowany należy uznać pogląd, iż błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2020r., sygn. akt I GSK 1582/18, LEX). W konsekwencji oznacza to, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie.

Za trafne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że cele określone w art. 27 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia nr 1305/2013 nie mogą być realizowane w ten sposób, że najpierw następuje rozdrobnienie majątku składającego się na jedno dobrze funkcjonujące gospodarstwo rolne, a następnie osoby, które wchodzą w jego posiadanie, zarówno poprzez podział współwłasności, darowiznę, jak i dzierżawę, dokonują jakoby centralizacji działania, przy czym nie dysponują właściwe żadnymi innymi składnikami majątku, który miałby służyć produkcji w ramach grupy, ponad ten pochodzący z rozdrobnionego gospodarstwa. W sytuacji, gdy członkowie jednej grupy wydzierżawiają cześć swojego gospodarstwa innym członkom tej samej grupy, czy też, jak miało to miejsce w sprawie członkom innych grup, tym samym rezygnują z częściowego prowadzenia własnej produkcji na rzecz wspomnianych członków. Dlatego też nie można mówić w przypadku B. G. (prowadzącej uprzednio jedno gospodarstwo wspólnie z mężem), a także o członkach, którzy weszli w posiadanie należącego wcześniej do niej rozdrobionego majątku o koncentracji podaży oraz efektywności gospodarowania, a tym samym o spełnieniu przez grupę celu, jaki miała osiągnąć. Podzielenie się zatem zakresem produkcji z innymi członkami grupy dowodzi, że w istocie chodziło nie o samą produkcję i możliwość współpracy podmiotów tworzących grupę w ramach wspólnego działania określonego w treści art. 27 ust. 1 lit a-c rozporządzenia nr 1305/2013, ale o stworzenie sztucznych warunków umożliwiających uzyskanie płatności finansowej.

Dalej należy wyjaśnić, podzielając w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1191/21, dotyczącym odmowy przyznania Skarżącej pomocy finansowej w pierwszym roku działalności produkcyjnej, że zarówno TSUE jak i NSA wielokrotnie wypowiadały się w kwestii tworzenia sztucznych warunków (por. wyrok TSUE z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12, opubl. http://eur-lex.europa.eu; a także wyroki NSA: z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1621/18; z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1227/18; z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 917/18; z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zgodnie zaś z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztuczne stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

We wskazanych orzeczeniach zaznacza się, że przytoczone przepisy zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", a jego znaczenie ma miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym - jak wskazano wyżej - jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie.

Przytoczone argumenty zostały oparte przede wszystkim na wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku TSUE z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12. W motywach tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku). Ponadto dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wskazał, że Sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Co prawda wskazany wyrok TSUE odnosił się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny oraz ma pełne zastosowanie w realiach faktycznych rozpoznawanej sprawy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1305/2013 wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.

Cel jakim jest wspieranie konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem nie tylko zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale również zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy: konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (tak NSA w wyr. z 15 lutego 2017r., II GSK 1518/15). Wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw do których przysługują płatności. Jest oczywiste, iż wprowadzenie takich mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Wprost do takich celów odwołano się również w pkt 13 preambuły do Dyrektywy 1307/2013, gdzie wskazano, że więksi beneficjenci, korzystający z efektu skali nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu.

Skarżąca Spółka, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie spełniła warunku przyznania pomocy, a nadto stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści sprzecznie z celami systemu wsparcia PROW 2014-2020. Jak bowiem trafnie wskazały organy, gdyby nie podział majątku między J. G. i jego żonę, która następnie weszła w skład grupy, a także bez rozdrobnienia tego majątku między córki i zięcia, posiadacze tego gospodarstwa, pierwotnie stanowiącego całość i wykorzystywanego wyłącznie przez małżonków G., jako członków innej grupy zajmującej się również produkcją w tej samej kategorii produktów, mogliby skorzystać tylko z pomocy finansowej w ramach poprzednio obowiązującego systemu wsparcia PROW 2007-2013. Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organów zarzucających skarżącej podział istniejącego i prosperującego gospodarstwa rolnego, objęcie podzielonych części gospodarstwa rolnego przez osoby powiązane rodzinnie, jako odrębne gospodarstwa rolne, dokonywanie powyższych czynności w jednym czasie, rozpoczęcie działalności rolniczej przez członków grupy w minimalnym możliwym okresie, celem wypełnienia warunku przystąpienia do grupy producentów rolnych, brak niezależności gospodarstw, poprzez nieposiadanie infrastruktury oraz sprzętu pozwalającego na samodzielne prowadzenie produkcji.

Tym samym trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że cele określone w art. 27 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia nr 1305/2013 nie mogą być realizowane w ten sposób, że najpierw następuje rozdrobnienie majątku składającego się na jedno dobrze funkcjonujące gospodarstwo rolne, a następnie osoby, które wchodzą w jego posiadanie, zarówno poprzez podział współwłasności, darowiznę, jak i dzierżawę, dokonują jakoby centralizacji działania, przy czym nie dysponują właściwe żadnymi innymi składnikami majątku, który miałby służyć produkcji w ramach grupy, ponad ten pochodzący z rozdrobnionego gospodarstwa. Wobec powyższego uznać należy, że działanie Spółki w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia, a podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument, że podział majątku celem zabezpieczenia finansowego córek oraz małżonki i dokonanie czynności darowizn oraz podziału u tego samego notariusza, w tym samym dniu jak również argumenty, iż nowe gospodarstwa nie posiadały sprzętu na początku działalności i zaczęły użyczać ten sprzęt od J. G. nie podważają ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego w sprawie .

Podsumowując, skarga kasacyjna Spółki, oparta na niezasadnych zarzutach nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 2 lit b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).