Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1342/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 98
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant referent Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2018 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania i ustalenia odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] (dalej również: "Wojewoda" lub "organ") z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm., dalej jako "u.g.n.") po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez radcę prawnego J. K., reprezentującego A. R. (dalej jako: "skarżący"), od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., orzekającej o odmowie przyznania i ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony z nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w [...] w [...] przy ul. [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] o pow. 1562 m2 i nr [.] o pow. 1299 m2 z obrębu [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1.1. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 roku, Nr [...], która stała się ostateczna w dniu 18 kwietnia 2011 roku zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1,8514 ha w obrębie [...] oraz jako działka nr [...] o powierzchni 1,6624 ha w obrębie [...] położonej przy ul. [...] na m.in. działki:

- nr [...] o powierzchni 0,1562 ha,

- nr [...] o powierzchni 0,1299 ha.

Według decyzji podziałowej projektowane działki gruntu nr [...], [...] przeznaczone są pod drogę oznaczoną na rysunku planu miejscowego symbolem [...]. Podział dokonany został na podstawie art. 93 ust. 1 - 3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 u.g.n. na wniosek A. R.. Pełnomocnictwem z dnia 27 października 2015 roku A. R. ustanowił radcę prawnego J. K. do reprezentowania w postępowaniu administracyjnym w sprawie wypłaty odszkodowania za działkę gruntu przejętą pod drogę publiczną w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek jej właściciela, położoną w [...], [...], przy ul. [...], jednostka ewidencyjna [...], nazwa obrębu [...] oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 1562m2 oraz nr [...] o powierzchni 1299m2, w tym, do składania wniosków, jego zmian, uzupełnień oraz wszelkich pism wymaganych w toku prowadzonego postępowania. Zgodnie z odpisem zupełnym z księgi wieczystej [...] wydanym przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych w dniu [...] października 2015 roku właścicielem m.in. działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowiących grunty orne, położonej przy ul. [...] był A. R.. Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] pismem z dnia 25 listopada 2015 r. poinformowała stronę iż przedmiotowa droga oznaczona na rysunku planu symbolem [...],pod którą przeznaczone są działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], nie posiada żadnej z powyższych kategorii: gminnej, powiatowej, wojewódzkiej, krajowej, nie nastąpiła utrata jej własności z mocy prawa w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. W związku z powyższym [...] nie stało się z mocy prawa, w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami właścicielem działek nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 2861 m² z obrębu [...].Przedstawiając powyższe brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do wypłaty odszkodowania za ww. działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r. (data wpływu do Kancelarii Urzędu [...]) radca prawny J. K. działając w imieniu A. R. wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n. za działkę ewidencyjną nr [...]o pow. 1562 m2 oraz działkę nr [...] o pow. 1299m2 z obrębu [...], położoną w [...] w rejonie ul. [...], wydzieloną pod drogę oznaczoną na rysunku planu symbolem [...] ([...]Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu [...] pismem z dnia 26 września 2017 roku poinformował, iż zgodnie z Uchwałą [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie osiedla [...](Dz.Urz. Woj. [...]. z 2009r., Nr [...], poz. [...]) działki ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] znajdują się w pasie projektowanej drogi ul. [...] oznaczonej na rysunku planu symbolem [...]. W środkowej części działek przewidziano realizację ścieżki rowerowej lub ciągu pieszo-rowerowego, a w części zachodniej zaplanowano realizację gazociągu wysokiego ciśnienia. Część zachodnia działek znajduje się w zasięgu strefy uciążliwości tego gazociągu. O tym samym poinformował również Wydział Zagospodarowania Przestrzennego - Południe Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] pismem z 12 października 2017 roku. Z kolei Biuro Polityki i Transportu Urzędu [...] pismem z 23 października 2017 r. poinformowało, iż działki nr [...] i [...] z obrębu [...] w całości zgodnie z mpzp przeznaczone są pod przyszłą ulicę [...] (klasa główna, G). Nadanie ul. [...] kategorii drogi publicznej może nastąpić dopiero po wybudowaniu omawianego odcinka. Na podstawie przyporządkowania poszczególnych klas dróg odpowiednim kategoriom dróg publicznych, w przypadku drogi klasy głównej G, możliwe jest nadanie kategorii wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej. Z informacji uzyskanej z Podsystemu Dostępu do Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych Ministerstwa Sprawiedliwości w dniu [...] listopada 2017 roku wynika, że właścicielem nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] położonej przy ul. [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...], w dalszym ciągu jest A. R.. Dział III - "prawa, roszczenia i ograniczenia" zawiera liczne wpisy. Dział IV - "hipoteka" nie zawiera wpisów.

I.1.2. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] odmówił A. R. przyznania i ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony z nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] położonej w [...] w [...] przy ul. [...], stanowiący działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni 1562m2 i nr [...] o powierzchni 1299 m2 z obrębu [...]. Zdaniem Prezydenta, podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie była analiza zapisów decyzji podziałowej oraz wskazanie i potwierdzenie skutków prawnych jakie wywołała decyzja podziałowa m.in. w postaci przejścia własności przedmiotowego gruntu na własność [...]. Prezydent wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalony pogląd, należy uznać, że kwestia przejścia czy też nie, działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. jest rozstrzygana przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 201Or. I Sa/Wa 1679/00, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2013r., I SA/Sz 313/13, WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2013r. I Sa/Wa 697/12; wyrok NSA z 1 kwietnia 2014 r., akt I OSK 2459/12). Spory w tym zakresie mogą być rozstrzygane tylko na drodze cywilnoprawnej. Generalnie organy administracyjne nie są władne dokonywać w tej materii ustaleń, gdyż może to zostać przeprowadzone jedynie we właściwym kontradyktoryjnym, równoprawnym postępowaniu, jakim jest postępowanie sądowe. Bowiem sprawa z zakresu ustalenia prawa własności nie jest sprawą administracyjną a sprawą cywilną. Funkcje obu postępowań są odmienne i wynikają z właściwych stosunków prawnych. Mając na uwadze powyższe, Prezydent wskazał, że odebranie własności musi zawsze wynikać wprost z przepisów prawa. Jeżeli nie jest to oczywiste, organ nie może tego faktu domniemywać. Zdaniem Prezydenta, decyzja podziałowa nr [...] nie wywołała skutków prawnych w postaci przejścia prawa własności przedmiotowego gruntu na własność [...]. Zatem celowym byłoby wyraźne uregulowanie przez ustawodawcę także sytuacji, gdy w planie przewidziana została droga jako ciąg komunikacyjny, zamiast drogi o charakterze publicznym np. gminnym i związanych z tym kwestii odszkodowawczych. Na gruncie prawa administracyjnego brak jest jednak takich uregulowań. Celowym byłoby jednoznaczne uregulowanie kwestii stanu prawnego nieruchomości przeznaczonych pod drogi w sposób, który doprowadzi nie tylko do wpłaty odszkodowania właścicielowi drogi, lecz także przejścia prawa własności nieruchomości. Zapłata odszkodowania nie prowadzi bowiem do zmiany właściciela ani ustanowienia jakichkolwiek praw gminy na nieruchomości. W istocie właściciel takiej nieruchomości stanowiącej drogę z mocy art. 140k.c. uprawniony jest do dysponowania swoją nieruchomością i korzystania z niej, a zakres jej udostępnienia innym podmiotom zawsze uzależniony będzie wyłącznie od jego woli. W świetle obowiązujących przepisów, mimo uzyskania odszkodowania właściciel nieruchomości może zatem w istocie zaniechać jej udostępniania innym podmiotom. W ocenie Prezydenta, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym odszkodowanie za faktyczne ograniczenie prawa własności, może być dochodzone jedynie przed sądem cywilnym. W sytuacji zaistnienia ograniczenia możliwości wykonania prawa własności przez właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod drogi, które w rzeczywistości pełnią rolę dróg publicznych, właścicielowi przysługiwać będzie zatem jedynie droga cywilna do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w tym zakresie (vide: J. Jaworski, A.Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin Ustawo o gospodarce nieruchomościami, Komentarz CH Beck Warszawa 2011 str. 654). Ocena zasadności cywilnych roszczeń skarżących z tego tytułu pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy administracyjnej. Na marginesie Prezydent podniósł, że zarówno w podstawie prawnej jaki i w treści decyzji podziałowej wprost wskazano, że na podstawie art. 93 ust. 3 u.g.n. przy wydzieleniu projektowanych działek należy zapewnić dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie odpowiednich służebności gruntowych przejścia i przejazdu lub nabycia udziałów w prawie własności działek spełniających ten warunek. Mając na uwadze fakt, iż podstawowe znaczenie w przedmiotowej sprawie, ma treść decyzji podziałowej Prezydent dodał, że A. R. nie kwestionował decyzji podziałowej i nie składał odwołania co do przyjętego w decyzji podziałowej charakteru wydzielonych działek gruntu jako dróg. Nie zakwestionował też stosownej opinii organu co do zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczegółowymi, choć w opinii tej wskazano już na charakter przedmiotowej drogi. Prezydent stwierdził też, że decyzja podziałowa dotycząca przedmiotowej nieruchomości jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Oznacza to, że w związku z uchwaleniem tego planu miejscowego doszło do tego, że korzystanie z nieruchomości wydzielonych pod drogi w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Niemniej jednak A. R. nie próbował np. dochodzić odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wnosić o wykupienie tychże nieruchomości, mimo że posiadał taką możliwość na podstawie art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2017.1073j.t.) (por. wyroki SN z dnia: 12 października 2007 r., V CSK 230/07 nie publ., 17 grudnia 2008 r., I CSK 191/08 nie publ. oraz 13 czerwca 2013r., IV CSK 680/12). Reasumując Prezydent wskazał, że decyzja podziałowa w przedmiotowej sprawie nie wywołała skutku wynikającego z przepisu art. 98 u.g.n. Miasto [...] nie może powoływać się na swoją własność, ponieważ własność przedmiotowych nieruchomości (działki nr [...] i [...]) nie przeszła z mocy prawa na [...], jako właściciel przedmiotowego gruntu w dalszym ciągu ujawniony jest wnioskodawca. Brak jest zatem przesłanek do ustalenia odszkodowania, które stanowi konsekwencję odjęcia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta z [...] stycznia 2018 r. wniósł A. R..

II.2. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Dokonana przez organ I instancji ocena stanu prawnego i faktycznego, zdaniem Wojewody, nie budzi zastrzeżeń. Wojewoda, podobnie jak organ I instancji uznał, że podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. W związku z tym, to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. Z akt sprawy wynika, że decyzja podziałowa Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. wydana została przez Prezydenta [...] na podstawie art. 93 ust. 3 u.g.n., art. 96 ust. 1 u.g.n., art. 97 ust. 1 u.g.n.. Stosownie do art. 93 ust. 3 u.g.n., podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się m.in. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustaleniem na tej drodze odpowiednich służebności drogowych. Stosownie zaś do art. 99 u.g.n., jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. W niniejszej sprawie decyzja podziałowa [...] z dnia [...] marca 2011 r. nie powołuje się wprost na przepis art. 99 u.g.n., ale w treści jej rozstrzygnięcia zawarty jest warunek, o którym mowa wyżej. W tym miejscu Wojewoda wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, iż w przypadku gdy decyzja podziałowa w swej treści zawiera przepis, który warunkuje podział nieruchomości koniecznością ustanowienia przy zbywaniu nowo powstałych działek odpowiedniej służebności, wyklucza tym samym twierdzenie o przejściu własności wskazanych działek na gminę z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Ta okoliczność przesądza o braku podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Z treści decyzji podziałowej wynika nadto, że działki ewidencyjne nr [...] o pow. 1562 m2 i nr [...] o pow. 1299 m2 z obrębu [...] są przeznaczone pod drogę oznaczoną symbolem [...]. Przedmiotowe działki, znajdują się w pasie projektowanej ulicy [...], zaś stosowna uchwała o zaliczeniu dróg oznaczonych symbolem [...] w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego, do poszczególnych kategorii dróg publicznych, nie została podjęta. Decyzja podziałowa wprost wskazuje, że w dniu jej wydania nie istniała w obrocie prawnym uchwała zaliczająca wydzielone działki do kategorii dróg publicznych. Wojewoda podniósł, że w niniejszej sprawie istotny jest również fakt, że decyzja podziałowa w swej treści nie zawiera warunku przejścia z mocy prawa własności wydzielonych działek, w dniu w którym decyzja stała się ostateczna, na rzecz podmiotu publicznoprawnego (art. 98 ust. u.g.n.). Ponadto w księdze wieczystej Kw nr [...] prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] brak jest wpisu Miasta [...] jako nabywcy przedmiotowego gruntu na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu Wojewoda zaznaczył, że skarżący ma rację twierdząc, że przy nabyciu z mocy prawa własności wpis prawa własności do działu II księgi wieczystej ma tylko charakter deklaratoryjny, jednakże zdaniem organu II instancji musi istnieć dowód (dokument), z którego wynika wystąpienie tego rodzaju zdarzenia prawnego w stosunku do konkretnie oznaczonej nieruchomości, a który stanowi w takim przypadku podstawę wpisu prawa własności do księgi wieczystej (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 986/11). W niniejszej sprawie tym dokumentem jest ostateczna decyzja podziałowa nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., która w swej treści nie zawiera warunku wynikającego z art. 98 ust. 1 u.g.n., natomiast zawiera warunek wynikający z art. 99 u.g.n., wykluczający przejście z mocy prawa własności przedmiotowego gruntu na rzecz Miasta [...]. Oznacza to zarazem że, przejście wydzielonych działek na własność Miasta [...] może nastąpić wyłącznie na podstawie czynności cywilnoprawnej. Ponadto w ocenie organu II instancji, odmowa wypłaty odszkodowania, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, tak jak wskazuje w odwołaniu skarżący, nie narusza art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36. poz. 175), ani art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483). Wbrew stanowisku skarżącego, organ odwoławczy uznał, że nie doszło do przejścia prawa własności opisanych wyżej nieruchomości. Potwierdza to zapis księgi wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości. W świetle powyższego Organ II instancji stwierdził, że nie ma podstaw do przyjęcia, że wydzielone w wyniku podziału przedmiotowe działki, przeznaczone pod projektowaną drogę ul. [...] zaliczone zostały do kategorii dróg publicznych i że przeszły z mocy prawa na własność Miasta [...], a tym samym, że zostały spełnione warunki do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n.

III.1. Z decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] nie zgodził się A. R., wnosząc na to orzeczenie skargę do tutejszego Sądu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że z treści decyzji podziałowej na podstawie której zostały wydzielone działki nr [...] i [...] nie wynika, że działki te zostały wydzielone pod drogę publiczną, podczas gdy zostały wydzielone pod drogę publiczną projektowaną ulicę [...] oznaczoną na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie osiedla [...] symbolem [...], która zgodnie z treścią § 20 pkt. 1 w związku z § 6 ust. 1 pkt. 6 powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie osiedla [...] została zaliczona do terenów dróg publicznych;

2) art. 98 ust. u.g.n. poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że brak jest przesłanek do ustalenia odszkodowania, gdyż decyzja podziałowa nie wywołała skutku wynikającego z art. 98 ust. 1 powołanej ustawy, gdyż własność przedmiotowej nieruchomości nie przeszła z mocy prawa na [...] wobec nie zawarcia w treści decyzji podziałowej nr [...] warunku przejścia z mocy prawa wydzielonych działek w dniu, w którym decyzja stała się ostateczna na rzecz podmiotu publicznoprawnego - podczas, gdy z uwagi na fakt, iż decyzja podziałowa na podstawie, której została wydzielona działka nr [...] i [...], została wydana na wniosek Skarżącego, a działki nr [...] i [...] zostały przeznaczone pod drogę publiczną określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w rejonie osiedla [...] symbolem [...] ([...]), przez co stosownie do treści art. 98 ust. 1 powołanej ustawy własność działek nr [...] i [...] przeszła z mocy prawa na [...], bez konieczności zawierania osobnego warunku w sentencji decyzji podziałowej o przejściu działek gruntu na podmiot publiczny z mocy prawa;

3) art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że brak jest przesłanek do ustalenia odszkodowania, gdyż decyzja podziałowa nie wywołała skutku wynikającego z art. 98 ust. 1 powołanej ustawy, gdyż własność przedmiotowej nieruchomości nie przeszła z mocy prawa na [...] wobec braku istnienia dokumentu pozwalającego na ujawnienie w księdze wieczystej jako właściciela [...] - podczas, gdy z uwagi na fakt, iż decyzja podziałowa na podstawie, której została wydzielona działka nr [...] i [...], została wydana na wniosek Skarżącego, a działki nr [...] i [...] zostały przeznaczone pod drogę publiczną określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] ([...]), przez co stosownie do treści art. 98 ust. 1 powołanej ustawy własność działek nr [...] i[...] przeszła z mocy prawa na [...], zaś wpis prawa własności do księgi wieczystej w tym przypadku ma charakter jedynie wpisu deklaratoryjnego, jakkolwiek wpis mógł być dokonany na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...]marca 2011 roku, która stała się ostateczna;

4) art. 98 ust. 2 u.g.n. oraz art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 06 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece przez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i pominięcie obowiązku [...] złożenia wniosku o ujawnienie prawa własności [...] odnośnie działek nr [...] i [...] poprzez ich wydzielenie z księgi wieczystej nr [...] i założenie dla nich nowej księgi wieczystej, w związku z faktem, że w wyniku dokonanego podziału powyższe prawo własności przeszło na [...] z mocy prawa.

5) art. 99 u.g.n. - poprzez jego zastosowanie do niniejszej sprawy i uznanie, że zaistnienie w decyzji podziałowej nr [...] warunku tożsamego z treścią art. 99 ustawy wyklucza przejście z mocy prawa własności przedmiotowych działek gruntu na rzecz Miasta [...], podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy warunek ten nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia istoty sprawy, a w szczególności co do określenia, że dana działka gruntu przeszła lub też nie przeszła na własność [...];

6) art. 98 ust. 3 u.g.n., art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz.U. Nr 36, poz. 175) oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez ich nie zastosowanie do przedmiotowej sprawy i uznanie, że Skarżący nie został pozbawiony własności działek nr [...] i [...] , a tym samym nie istnieją przesłanki do wypłaty odszkodowania, podczas gdy Skarżący został pozbawiony z mocy prawa własności działek nr [...] i [...] na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej nr [...] w wyniku, której przedmiotowe działki zostały wydzielone pod drogę publiczną oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w rejonie osiedla [...] symbolem [...] ([...]), a tym samym Skarżącemu przysługuje odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa przez [...] własności wskazanych powyżej działek gruntu;

7) art. 11 w związku z art. 7, art. 8 i 107 § 3 k.p.a. - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji przyczyn dla których Wojewoda [...] pomimo zebrania w niniejszej sprawie dowodów wskazujących, że wydzielone działki nr [...] i [...] znajdują się na terenach dróg publicznych, dowody te pomija i nie wyjaśnia w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji przyczyn ich pominięcia, a ponadto dlaczego wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu formułuje w uzasadnieniu do decyzji twierdzenia sprzeczne z zebranymi w sprawie dowodami.

W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III.2. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2.1. Podstawą prawnomaterialną zaskarżonej decyzji był w niniejszej sprawie art. 98 u.g.n. Zgodnie z art. 98 § 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. W myśl zaś art. 98 § 2 u.g.n., właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Natomiast zgodnie z art. 98 § 3 u.g.n., za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

IV.2.2. Sąd w niniejszym składzie podziela, przeważający w orzecznictwie, pogląd, że dla przyznania odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. konieczne jest uprzednie ujawnienia praw nowego właściciela w księdze wieczystej (por. np. wyrok NSA z 9 marca 2018 r., I OSK 964/16; wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., I OSK 815/16; wyrok NSA z 22 sierpnia 2017 r., I OSK 3048/15; wyrok NSA z 8 sierpnia 2014 r., I OSK 1857/14; wyrok WSA w Warszawie z 15 stycznia 2010 r., I SA/Wa 1676/09; Ewa Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art.98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX 2018). Po pierwsze, pogląd ten ma silne oparcie w wykładni systemowej, w tym w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r. poz. 1007; dalej: "u.k.w."). Zgodnie z tym przepisem, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to może być obalone w postępowaniu sądowym, w tym przede wszystkim w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 u.k.w.; por. np. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2011 r., III CZP 123/10, OSNC 2011/9/96 i cyt. tam orzecznictwo; H. Ciepła, Komentarz do art.626(2) Kodeksu postępowania cywilnego, LEX 2013, teza 10). Zgodnie z tym przepisem, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. W każdym razie przedmiotowe domniemanie zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie może być obalone w postępowaniu administracyjnym, podobnie jak w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki NSA: z 6 kwietnia 1999 r., IV SA 2338/98; z 23 czerwca 2006 r., I OSK 1010/05; z 21 listopada 2008 r., I OSK 1630/07; z 9 kwietnia 2014 r., I GSK 1366/12; z 27 sierpnia 2015 r., I OSK 199/14, CBOSA). Po drugie, warunek wpisu prawa nabywcy w księdze wieczystej jest ściśle związany z naturą odszkodowania za nieruchomość przejętą po drogę publiczną. Odszkodowanie to jest ekwiwalentem za utracone prawo własności. Dopóki przejście prawa nie jest potwierdzone wpisem w księdze wieczystej, podmiot publiczny nie może legitymować się w relacjach z innymi osobami i organami tytułem prawym do nieruchomości przeznaczonej pod drogę, a zatem nie można mówić o wymagalności roszczenia odszkodowawczego. W sprawie jest bezsporne, że skarżący wciąż jest ujawniony w księdze wieczystej nr [...] jako właściciel działek ewidencyjnych nr [...] nr[...] z obrębu [...]. Należy nadmienić, że nie ma przeszkód prawnych aby skarżący, jeżeli jest przekonany o przejściu prawa własności na Miasto [...] na podstawie decyzji podziałowej, skorzystał z możliwości wytoczenia powództwa z art. 10 u.k.w.

IV.3. Nawet jednak w razie przyjęcia, że dla przyznania odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n. nie jest konieczne wcześniejsze ujawnienie nabywcy (jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa) w księdze wieczystej (Sąd w niniejszym składzie tego skarżącego poglądu nie podziela, ale należy przyznać, że pogląd ten występuje również w orzecznictwie NSA w opozycji do stanowiska dominującego – por. np. wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r., I OSK 1809/17, CBOSA), to w realiach niniejszej sprawy pozytywne załatwienie sprawy ustalenia odszkodowania nie było możliwe. Otóż ani z decyzji podziałowej, ani z planu miejscowego, nie wynika jednoznacznie, na kogo miało przejść z mocy prawo własności działek nr [...] nr [...]z obrębu [...]. W piśmiennictwie wskazuje się, że to organ orzekający o podzielę zobowiązany jest zawrzeć w decyzji podziałowej informację o skutkach prawnorzeczowych wynikających z art. 98 ust. 1 u.g.n., ze wskazaniem podmiotu publicznoprawnego, który jest beneficjentem tych skutków prawnych (por. M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Legalis 2017, teza 14 do art. 98). Otóż decyzja podziałowa wskazuje tylko, że działki te "przeznaczone są pod drogę oznaczoną na rysunku planu miejscowego symbolem [...]". Z decyzji nie wynika zatem, czy nabywca jest gmina, powiat, województwo czy może Skarb Państwa. Plan miejscowy stanowi jedynie, że projektowana droga [...]ma być drogą publiczną oraz ma mieć funkcję ulicy głównej (§ 20 ust. 1 planu miejscowego). Plan ten jednak nie wskazuje, czy droga ta ma być drogą gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową. Wątpliwości w tej sprawie potwierdza okoliczność, że nowoprojektowana droga o kategorii drogi głównej (symbol "G") może być droga gminną, powiatową lub wojewódzką (§ 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124). Reasumując, z decyzji podziałowej, nawet odczytywanej w powiazaniu z planem miejscowym, nie wynika, który z podmiotów wskazanych w art. 98 ust. 1 w zw. z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222), tj. Skarb Państwa, województwo, powiat czy gmina, miałby się stać nabywcą z mocy prawa spornych działek nr [...] nr [...] z obrębu [...]. Tym samym nie widomo, który podmiot myłby być zobowiązany do wypłaty odszkodowania (art. 132 ust. 5 u.g.n.).

IV.4. Sąd nie stwierdził naruszenia art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz.U. Nr 36, poz. 175) oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Z przepisów tych, statuujących ogólną zasadę ochrony własności i prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie wynika prawo do otrzymania odszkodowania w sytuacji, gdy własność nieruchomości nie przeszła w sposób niewątpliwy na podmiot publiczny. W realiach niniejszej sprawy skarżący może w dalszym ciągu wykonywać swoje prawo własności do działek nr [...] nr [...] z obrębu [...]. Ich przeznaczenie w planie miejscowym pod drogę publiczną ogranicza sposób wykorzystania tych działek (z danych z ewidencji wynika przy tym, ze są to grunty orne), ale jest to zagadnienie związane z ewentualnymi innymi roszczeniami niż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, w tym z roszczeniami przewidzianymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073). Należy również nadmienić, że w razie ewentualnego przejęcia tych nieruchomości np. w drodze ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zakładając, że do tego czasu stan prawny tych działek ujawniony w księdze wieczystej nie ulegnie zmianie), skarżącemu zostanie przyznane odszkodowanie w trybie tej ustawy.

IV.5. Zgodzić należy się natomiast z zarzutem skargi, że nie zawsze konieczne jest, dla przyznania odszkodowania, uprzednie podjęcie uchwały o zaliczeniu danej drogi do określonej kategorii dróg publicznych na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Taki pogląd istotnie ograniczałby zakres zastosowania art. 98 u.g.n., jeżeli zważy się, że w świetle definicji drogi zawartej w tej ustawie (art. 4 pkt 2 w zw. z art. 1) nadanie kategorii drogi publicznej może dotyczyć tylko takiego obiektu budowlanego, który został już wybudowany (por. np. wyrok NSA z 9 września 2014 r., I OSK 551/14. CBOSA oraz cyt. tam pogląd M. Wolanina). Przed podjęciem aktu o zaliczeniu danej drogi do określonej kategorii możliwe jest przyznanie odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n., ale w odniesieniu do: (i) dróg już istniejących i zaliczonych do danej kategorii (dotyczy to poszerzenia już istniejących dróg publicznych), (ii) przypadku, gdy z planu miejscowego wynika, że planowana droga ma być drogą gminą, powiatową, wojewódzką lub krajową. Wówczas bowiem wiadomo, kto nabywa z mocy prawa działkę przeznaczoną w tym planie pod drogę publiczną. Kwestia ta nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia, albowiem w sprawie nie doszło do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej, a nadto plan miejscowy nie precyzował kategorii planowanej drogi, tj. czy droga [...] ma być drogą gminą, powiatową, wojewódzką lub krajową. Z tych samych powodów nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy błędny pogląd orzekających organów, jakoby przyznanie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną uniemożliwiał warunek, o którym mowa w art. 99 u.g.n. Trafnie wywodzi pełnomocnik skarżącego, że warunek zapewnienia dostępu do drogi publicznej z natury rzeczy nie może dotyczyć działek, które w ramach podziału zostały pod taką drogę przeznaczone. Bezzasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W szczególności uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia standardy określone w art. 107 § 3 k.p.a., przede wszystkim wiadomo, jakimi motywami kierował się Wojewoda. To, że skarżący nie zgadza się z argumentacja Wojewody, nie przesądza jeszcze o naruszeniu przepisów postępowania, a tym bardziej o naruszeniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.

-----------------------

13