Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 929/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 119 pkt 3, art. 120
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 8, art. 264 § 1, art. 107 § 1, art. 268a, art. 262
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 140 ust. 4 i 6
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Artur Żurawik, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2024r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr NWXIV.7581.6.4.2023 w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta T. z dnia 24 stycznia 2023r. nr [...]


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 24 stycznia 2023 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 263 i art. 264 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 140 ust. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) Prezydent Miasta T. obciążył Powiat [...] i (dalej jako strona lub skarżący) kosztami postępowania przeprowadzonego z wniosku spadkobierców M. i A. K. o zwrot nieruchomości położonej w J. przy ul. [...], obejmującej działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 4.715 m2 (powstałe z podziału działki nr [...] - stanowiącej część dawnej działki nr[...] ). Organ administracyjny ustalił łączną wysokość tych kosztów w kwocie 6.941,50 zł, na którą składają się: 1.426,80 zł - koszt brutto podziału geodezyjnego z 2015 roku; 730 zł - koszt brutto wyceny nieruchomości z 2016 roku; 3.886,80 zł - koszt brutto podziału geodezyjnego z 2022 roku oraz 897,90 zł - koszt brutto wyceny nieruchomości z 2022 roku.

W uzasadnieniu tego aktu wskazano, że zatwierdzenie podziału powyższej nieruchomości stanowiącej własność Powiatu [...] (działka nr[...] ) oraz jej zwrot na rzecz wnioskodawców nastąpił mocą decyzji Prezydenta Miasta T. z 24 stycznia nr [...]w której nowonabywców zobowiązano do zapłaty z tego tytułu odszkodowania na rzecz obecnego właściciela. Równocześnie podniesiono, że ustalone koszty dotyczą wykonania dwukrotnie podziału nieruchomości oraz jej dwukrotnej wyceny. Czynności te zostały dokonane pierwotnie odpowiednio w 2015 i 2016 roku, jednak z uwagi na zgony części wnioskodawców postępowanie administracyjne było kilkakrotnie zawieszane i podejmowane. W międzyczasie, to jest pismem z 5 marca 2020 r. Powiatowy Zakład Zarządzania Nieruchomościami w W. przekazał informację o zmianie w bazie danych ewidencji gruntów i budynków dotyczących podziału działki nr [...] na działki o nr: [...] i [...] oraz zmianie z mocy prawa własności działki nr [...] na rzecz Gminy [...] z przeznaczeniem pod budowę dróg publicznych, co spowodowało, że zarówno podział z 2015 roku jak i operat szacunkowy z 2016 roku stały się nieaktualne. Organ pierwszej instancji wskazał, że koszty z lat 2015 i 2016 ustalono na podstawie wyciągów nr 136 i 238 z rachunku bankowego wydatków Miasta T. ze względu na upływ pięcioletniego terminu przechowywania dokumentów finansowych, z kolei koszty z roku 2022 są zgodne z postanowieniami nr [...] z 18 marca 2022 r. oraz nr [...] z 18 października 2022 r. Zostały one wydatkowane na rzecz wykonawców w oparciu o wystawione faktury, a wypłata nastąpiła - w latach 2015 i 2016 ze środków własnych zaś w roku 2022 - z dotacji celowej. W tym miejscu dodano, że konieczne jest przekazanie na rachunek Miasta T. kosztów postępowania prowadzonego w zastępstwie Prezydenta Miasta J. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na podstawie postanowienia Wojewody Śląskiego z 20 lipca 2007 r., nr [...]

Niezadowolona z powyższego postanowienia strona wniosła zażalenie do Wojewody Śląskiego domagając się uchylenia tego aktu oraz podnosząc zarzut naruszenia art. 140 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 107 § 3 i art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że wspomniane rozstrzygnięcie jest nieprzekonujące, nie zawiera prawidłowego uzasadnienia zarówno faktycznego jak i prawnego, a w rezultacie nie pozwala uznać, czy rzeczywiście istniały przesłanki do obciążenia Powiatu wskazaną tam kwotą. Podkreślono, że wskazany w podstawie kwestionowanego aktu art. 140 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi przepis szczególny względem art. 262 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - formułującego zasadę ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez organ prowadzący to postępowanie i choć wyłącza zastosowanie tej reguły, to jednak tylko wtedy, gdy dojdzie do skutecznego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości osobie uprawnionej. Tymczasem taki stan rzeczy nie ma w niniejszym przypadku miejsca, gdyż decyzja Prezydenta Miasta T. nr [...] z 24 stycznia 2023 r. zatwierdzająca podział nieruchomości oraz jej zwrot spadkobiercom nie stała się jeszcze ostateczna, zaś Powiat [...] zamierza zaskarżyć ten akt w pkt I i II. Nadto, sam art. 262 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego określa w pkt 1 i 2, że stronę obciążają jedynie te koszty, które wynikły z jej winy oraz te poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikające z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie, przy czym w świetle stanowiska judykatury wykładnia niniejszego unormowania powinna być ścisła i wąska. Z kolei wspomniany na wstępie art. 140 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa, że koszty postępowania o zwrot nieruchomości ponosi odpowiednio Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane. Postępowanie w przedmiocie określenia kosztów postepowania ma na celu wykazanie, że zostały one poniesione w związku z postępowaniem i w jakiej kwocie, a następnie ustalenie, czy dany wydatek należy zaliczyć do ogólnych kosztów postępowania, czy też jest kosztem, do pokrycia którego zobowiązane są strony, a jeżeli tak - wskazanie konkretnych podmiotów obowiązanych do ich uiszczenia. Zdaniem skarżącego, uzasadnienie kwestionowanego postanowienia nie zawiera szczegółowego wyjaśnienia sposobu ustalenia wysokości kosztów za wykonane operaty szacunkowe i usługi geodezyjne. W szczególności nie wynika z niego, czy wybór wykonawców został poprzedzony rozeznaniem rynku co do wysokości cen za takie usługi ani też, w jaki sposób wykonawców tych wyłoniono i czy ich oferta była najkorzystniejsza. Organ nie zażądał także kalkulacji oferowanego wynagrodzenia, co uniemożliwia weryfikację, jak zostało ono wyliczone, chociaż nie budzi wątpliwości, że nie powinien bezkrytycznie przyjmować wystawionych rachunków (faktur), lecz zobligowany jest do ich sprawdzenia uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w postanowieniu rozstrzygającym o rzeczonych kosztach. W przypadku operatu szacunkowego należy tu w szczególności podać informacje o jego numerze, dacie sporządzenia, o danych rzeczoznawcy, który go sporządził, jak również o tym, z czego wynika kwota wynagrodzenia z niniejszego tytułu (umowa zawarta w wyniku przetargu), a dokumenty te powinny stanowić załącznik do postanowienia bądź zostać dołączone do akt sprawy i potwierdzać jednoznacznie, jaki jest tytuł tych wydatków (w tym także czy obejmują one koszty korespondencji, usług reporograficznych itp.). Zdaniem żalącego się, w niniejszym przypadku materiał dowodowy nie wskazuje, aby organ administracji weryfikował ofertę podmiotów wykonujących usługę wyceny nieruchomości oraz usługę geodezyjną, co powoduje, że nie wiadomo jak zostały wyliczone poszczególne kwoty składające się na sumę kosztów wynoszącą 6.941,50 zł i czy są to kwoty adekwatne do nakładu pracy konkretnego usługodawcy. W rezultacie, kwestionowane postanowienie narusza także art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z 20 kwietnia 2023 r., nr NWXIV.7581.6.4.2023 Wojewoda Śląski uchylił postanowienie stanowiące przedmiot zażalenia co do kwoty 894,70 zł i utrzymał ten akt w mocy co do kwoty 6.046,80 zł. W uzasadnieniu tego aktu przytoczono treść art. 140 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po myśli którego koszty postępowania o zwrot nieruchomości ponosi odpowiednio Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane. Podkreślono, że zgodnie z powołanym przepisem, koszty postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie obciążają organu prowadzącego to postępowanie, lecz podmiot publicznoprawny, któremu przyznane jest odszkodowanie za zwróconą nieruchomość i jest to przepis szczególny względem art. 262 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (wyłączającego ponoszenie kosztów postępowania przez organ orzekający w określonych tam sytuacjach), ale tylko wtedy, gdy dojdzie do skutecznego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości osobie uprawnionej.

W tym kontekście Wojewoda wskazał, że w wyniku złożonego przez stronę odwołania wydał 18 kwietnia 2023 r. decyzję nr [...] mocą której utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z 24 stycznia 2023 r. nr [...] w pkt. II dotyczącym zwrotu spadkobiercom nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] oraz zobowiązania ich do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania (punkty I i III powołanej decyzji orzekające odpowiednio: o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oraz o odmowie zwrotu pozostałych działek nie zostały zaskarżone rzeczonym odwołaniem). Tym samym niniejsze rozstrzygnięcie stało się ostateczne. Równocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że w toku prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego zaszła konieczność podziału geodezyjnego działki nr [...] w celu wydzielenia z niej działki znajdującej się w granicach dawnej własności. Jak przy tym wyjaśniono w piśmie z 15 lutego 2023 r., pierwszy podział nieruchomości zlecono w roku 2015 w oparciu o umowę ramową z 24 marca 2014 r. w rozumieniu ustawy - Praw zamówień publicznych, którą to umowę zawarto w wyniku postępowania przeprowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego. Koszt podziału geodezyjnego nieruchomości na dwie działki ustalono wówczas na kwotę brutto 1.230 zł, zaś za każdą kolejną działkę wzrastał on o 98,40 zł, a ponieważ w wyniku tego podziału powstały cztery działki (nr [...] , nr[...] , [...] i[...] ), cena za wykonanie usługi wyniosła brutto 1.426,80 zł. Usługę wykonał uprawniony geodeta M. C. (nr uprawnień[...]), a operat techniczny wpisano do stosownej ewidencji pod nr. [...] Wykazano tu więc zasadność zleconej czynności, wysokość poniesionego w związku z nią kosztu, a także jego faktyczne wydatkowanie albowiem choć faktura nr [...] uległa brakowaniu z uwagi na termin przechowywania tego typu dokumentów, to jednak w aktach znajduje się wyciąg z rachunku bankowego potwierdzający wykonanie przelewu 14 lipca 2015 r.

Następnie, z uwagi na treść art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, koniecznym stało się powołanie biegłego rzeczoznawcy majątkowego, celem sporządzenia wyceny nieruchomości. Dlatego powołano takiego eksperta w osobie W. L., co nastąpiło mocą postanowienia Prezydenta Miasta T. nr [...] z 20 września 2016 r. wydanego na podstawie zarządzenia tego organu z 19 lutego 2015 r. nr [...] określającego zasady prowadzenia listy rzeczoznawców majątkowych - kandydatów na biegłych w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez wspomniany organ i zawierającego (w formie załącznika) cennik za operat szacunkowy w zależności od rodzaju nieruchomości, której ma dotyczyć. Za wycenę nieruchomości w celu dokonania jej zwrotu określono tam cenę wynoszącą 730 zł i taką kwotę wypłacono wymienionej rzeczoznawcy za operat sporządzony 28 października 2016 r., złożony do organu prowadzącego postępowanie 31 października 2016 r. Protokół oceny tego dokumentu jako zupełnego, logicznego i wiarygodnego sporządzony 8 listopada 2016 r. znajduje się w aktach postępowania i także tu, choć nie zachowała się stosowna faktura, fakt poniesienia wydatku dokonanego 6 grudnia 2016 r. potwierdza wyciąg z rachunku bankowego.

Po wykonaniu powyższych czynności organ pierwszej instancji dysponował już niezbędnym materiałem dowodowym umożliwiającym wydanie orzeczenia, jednak okazało się to niemożliwe przez kilka kolejnych lat z uwagi na zgony części wnioskodawców w związku z czym postępowanie było kilkukrotnie zawieszane do czasu zakończenia spraw spadkowych i ustalenia kręgu następców prawnych. W międzyczasie, pismem z 5 marca 2020 r. Dyrektor Powiatowego Zakładu Zarzadzania Nieruchomościami w W. poinformował wskazany organ o zmianie w bazie danych ewidencji gruntów i budynków dotyczących podziału działki nr [....] na dwie działki o nr: [...] (która została przeznaczona pod drogę publiczną i przekazana na własność Gminy [...] ) oraz [...]. Tym samym podział dokonany w roku 2015 stał się nieaktualny i musiał być zlecony ponownie, podobnie jak operat szacunkowy, którego potrzeba sporządzenia wynikała nadto z faktu, iż z mocy art. 153 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokument taki może być wykorzystywany tylko przez 12 miesięcy, ewentualnie - po potwierdzeniu aktualności - przez kolejne 12 miesięcy.

W związku z powyższym, postanowieniem z 18 marca 2022 r., nr [...] powołano w charakterze biegłego uprawnionego geodetę B. B. nr uprawnień[...]), celem wykonania podziału działki nr [...] (w dalszym ciągu zachodziła konieczność wydzielenia części nieruchomości znajdującej się w granicach dawnej własności). Powołane postanowienie wydano opierając się o zarządzenie Prezydenta Miasta T. z 26 lipca 2017 r. w sprawie utworzenia listy geodetów - kandydatów na biegłych w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez ten organ, zawierającego - w formie załącznika - cennik, zgodnie z którym cena brutto za wykonanie projektu podziału geodezyjnego na dwie działki wynosi 2.100 zł, a za każdą następną działkę wzrasta o 530 zł. W wyniku podziału z działki nr [...] powstały cztery działki ([...], [...], [...] oraz[...]). Wykonany operat został wpisany do stosownej ewidencji pod nr. [... ]za usługę została wystawiona faktura na kwotę 3.160 zł, zaś podział zatwierdzono w pkt I decyzji Prezydenta Miasta T. nr [...] z 24 stycznia 2023 r.

Następnie, postanowieniem nr [...] z 18 października 2022 r. powołano rzeczoznawcę majątkowego posiadającego wymagane uprawnienia – M. C. , celem sporządzenia wyceny nieruchomości przeznaczonych do zwrotu z uwzględnieniem art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również to postanowienie wydano na podstawie wspomnianego wyżej zarządzenia nr [...] z 19 lutego 2015 r. i także tu przyjęto cenę zgodną z cennikiem zawartym w niniejszym akcie, to jest 730 zł brutto, na którą wystawiona została faktura. Operat szacunkowy sporządzono 23 listopada 2022 r., wpłynął on do organu dzień później i stanowił podstawowy dowód w sprawie w zakresie rozliczeń stron postępowania.

W ocenie Wojewody Śląskiego organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił powołane wyżej kwoty, natomiast nieprawidłowo powiększył je wszystkie o podatek od towarów i usług pomimo, iż nie było ku temu podstawy w przypadku dwóch ostatnich należności za czynności wykonane w roku 2022 (3.160 zł - naliczono VAT w wysokości 726,80 zł oraz 730 zł - naliczono VAT w kwocie 167,90 zł). W tym miejscu zaznaczono, że postępowanie w sprawie określenia kosztów postępowania zwrotowego ma na celu ustalenie czy dany koszt należy zaliczyć do ogólnych kosztów postępowania, czy też do kosztów, których obowiązek pokrycia obarcza jego strony, a jeżeli tak - wskazanie konkretnych podmiotów zobowiązanych do ich pokrycia. Mogą to jednak być wyłącznie koszty faktycznie poniesione, tymczasem w cennikach stanowiących załączniki do powołanych zarządzeń Prezydenta Miasta T. określone zostały ceny brutto za wykonanie określonych czynności (sporządzenie projektu podziału, wykonanie operatu szacunkowego) i kwoty we wskazanej tam wysokości zostały rozliczone. W rezultacie, chociaż wykonawcy usług byli zwolnieni z podatku VAT, zaś Gmina [...] jest czynnym podatnikiem tego podatku, nie było przesłanek do obciążania strony naliczoną w niniejszych ramach kwotą, gdyż w treści art. 140 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami mowa o kosztach postępowania, a nie o nakładaniu na stronę dodatkowych ciężarów w postaci danin publicznych.

Nadto, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ drugiej instancji podniósł, że nie stwierdził naruszenia art. 140 ust. 6 powołanej ustawy, gdyż Prezydent Miasta T. w prawidłowy sposób ustalił koszty postępowania zwrotowego obciążające Powiat [...] , zaś koszty te - poza wspomnianym podatkiem VAT - są uzasadnione, podobnie jak ich wysokość.

Niezadowolona z powyższego postanowienia strona reprezentowana przez adwokata złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu ewentualnie - w razie nieuwzględnienia tego żądania - uchylenia wspomnianego postanowienia oraz poprzedzającego go aktu pierwszoinstancyjnego, a także zasądzenia na jej rzecz od organu zawrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podniósł, że w przypadku kwestionowanego rozstrzygnięcia zachodzi przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegająca na rażącym naruszeniu przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 tego Kodeksu formułującego zasadę prawdy obiektywnej, art. 8 statuującego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz art. 138 § 1 pkt 2 rzeczonego Kodeksu, poprzez jego niezastosowanie, jak również z rażącym naruszeniem normy prawa materialnego wyrażonej w art. 140 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego nieuprawnione zastosowanie. Strona wywiodła, że zgodnie z brzmieniem tego ostatniego przepisu, koszty postępowania ponosi odpowiednio Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane. Podkreśliła przy tym, że powołana norma mająca charakter szczególny względem art. 262 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego może mieć zastosowanie tylko w sytuacji, gdy dojdzie do skutecznego zwrotu nieruchomości osobie uprawnionej. Tymczasem w niniejszym przypadku taki stan rzeczy nie wystąpił, gdyż decyzja Prezydenta Miasta T. nr [...] z 24 stycznia 2023 r. rozstrzygająca o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oraz o jej zwrocie spadkobiercom została (w punktach I i II) zaskarżona do Wojewody Śląskiego, zaś ten wydał wprawdzie 18 kwietnia 2023 r. decyzję o utrzymaniu wspomnianego aktu w mocy, jednak do 20 kwietnia 2023 r., to jest do daty wydania ostatecznego postanowienia o obciążeniu kosztami postępowania, nie doręczył jej skarżącemu (chociaż samo postanowienie rozstrzygające o kosztach doręczył mu drogą elektroniczną 20 kwietnia 2023 r.). W takiej sytuacji nie można uznać, aby w dacie wydania zaskarżonego aktu doszło do skutecznego zwrotu uprawnionym wywłaszczonej nieruchomości, skoro orzekająca o tym zwrocie decyzja nie była jeszcze wówczas ostateczna. W rezultacie, kwestionowane postanowienie jest przedwczesne i rażąco narusza prawo. Dodatkowo zostało ono opatrzone podpisem elektronicznym przez Dyrektora Wydziału Nadzoru Właścicielskiego[...] Urzędu Wojewódzkiego bez wskazania na upoważnienie do działania w imieniu Wojewody, a w konsekwencji nie można ustalić, czy podpis ten pochodzi od organu uprawnionego do orzekania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Odnosząc się do zarzutów odwołania wywiódł, że w treści art. 140 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazano, kiedy postanowienie o ustaleniu kosztów postępowania zwrotowego ma zostać wydane i czy jego wydanie jest uzależnione od funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o zwrocie nieruchomości oraz o zobowiązaniu do zapłaty odszkodowania, która musi mieć walor ostateczności czy prawomocności. Jego zdaniem nie taka była intencja ustawodawcy. Wystarczającym jest tu jedynie, aby postanowienie w przedmiocie obciążenia kosztami postępowania zostało poprzedzone wydaniem decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oraz o odszkodowaniu, zaś wymóg taki został w niniejszej sprawie zachowany.

Następnie odpowiadając na stosowne wezwanie Sądu Wojewoda Śląski nadesłał upoważnienie udzielone 8 listopada 2017 r. D. K. - Dyrektorowi Wydziału Nadzoru Właścicielskiego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. do załatwiania w imieniu tego organu między innymi spraw rozstrzyganych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Postanowieniem wydanym 15 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia innej zawisłej przed tutejszym Sądem sprawy o sygn. akt II SA/Gl 919/23, gdzie przedmiotem skargi była decyzja Wojewody Śląskiego z 18 kwietnia 2023 r., nr [...] orzekająca o zatwierdzeniu podziału i zwrocie spornej nieruchomości (koszty postępowania zakończonego tą decyzją stanowią przedmiot zaskarżonego w rozpoznanej sprawie postanowienia). Ponieważ wydany w tamtej sprawie wyrok z 3 stycznia 2024 r. uprawomocnił się z dniem 29 marca 2024 r., postępowanie w sprawie niniejszej podjęto postanowieniem z 13 maja 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 § 1 tej regulacji wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

W tym kontekście skargę należało uwzględnić albowiem sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała, że w odniesieniu do zaskarżonego aktu, jak i poprzedzającego go postanowienia pierwszoinstancyjnego wystąpiła przesłanka uzasadniająca ich uchylenie polegająca na naruszeniu prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Przedmiotem skargi jest w niniejszej sprawie postanowienie o obciążeniu Powiatu [...] kosztami postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w J., obejmującej działki nr [...]i [...]o łącznej powierzchni 4.715 m2 (powstałe w wyniku podziału działki nr[...]). Zwrot tej nieruchomości, a także zatwierdzenie jej podziału oraz równoczesne zobowiązanie nowonabywców do zapłaty na rzecz skarżącego Powiatu (będącego dotychczasowym właścicielem), odszkodowania ustalonego na podstawie art. 140 ust, 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - jako rekompensatę wynikającą z istniejącej różnicy pomiędzy wartością nieruchomości w dniu jej zwrotu oraz w dacie wywłaszczenia nastąpił mocą decyzji Prezydenta Miasta T. nr [...] z 24 stycznia 2023 r. Decyzja ta została następnie zaskarżona przez Powiat [...] odwołaniem do Wojewody Śląskiego, zaś ten - co jest poza sporem - decyzją z 18 kwietnia 2023 r. nr [...] utrzymał wskazany akt w mocy. Wymaga podkreślenia, że przedmiotowa decyzja z 18 kwietnia 2023 r. także została zaskarżona do tutejszego Sądu i podlegała ocenie Sądu w zakresie odrębnej sprawy zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Gl 919/23, zaś wydany w ramach tamtej sprawy wyrok wywarł kluczowy wpływ na rozstrzygnięcie Sądu w sprawie niniejszej. Mocą tego wyroku uchylono przywołany akt zaś w uzasadnieniu wskazano na konieczność ponownego odniesienia się przez Wojewodę Śląskiego do zarzutów odwołania i to nie tylko tych dotyczących zasadności samego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w tym realizacji celu wywłaszczenia, czy legitymacji osób ubiegających o zwrot (pkt II rzeczonej decyzji), lecz także tych odnoszących się do zawartych w pkt. I i III wspomnianego aktu rozstrzygnięć o wydzieleniu działek, których dotyczy zwrot oraz o odmowie zwrotu pozostałych działek powstałych w wyniku tego podziału.

Nie budzi wątpliwości, że prawomocne wyeliminowanie przez Sąd z obrotu prawnego powyższej decyzji z 18 kwietnia 2023 r. orzekającej w zakresie zatwierdzenia podziału spornej nieruchomości oraz jej zwrotu wyczerpuje na gruncie sprawy niniejszej przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającą na sytuacji, gdy dana decyzja (tu postanowienie) została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Jest jasne, że zaskarżone postanowienie z 20 kwietnia 2024 r. rozstrzygające o kosztach postępowania zakończonego powołaną decyzją z 18 kwietnia 2023 r. pozostawało w ścisłym związku z tą decyzją, a jego wydanie nastąpiło w oparciu o rzeczony akt. Skoro zatem decyzja ta została skutecznie wzruszona, to tym samym wystąpiła podstawa wznowienia postępowania administracyjnego, która z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnia uchylenie postanowienia będącego przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej.

Wobec powyższego zasadniczo przedwczesnym jest odnoszenie się przez Sąd do wyrażonych w skardze zarzutów dotyczących zasadności nałożenia na stronę kosztów postępowania zakończonego powołaną decyzją, jak również do prawidłowości ustalenia kwoty tych kosztów. Skutkiem uchylenia decyzji orzekającej o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oraz o jej zwrocie jest bowiem konieczność powtórnego rozstrzygnięcia w kwestii kosztów tego postępowania, co organ pierwszej instancji uczyni dopiero po wydaniu przez Wojewodę Śląskiego - w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy - nowej decyzji rozstrzygającej w zakresie materii objętej jego wcześniejszym, uchylonym przez Sąd aktem.

W tym miejscu wystarczy jedynie wskazać, że chybiony jest zarzut, jakoby Wojewoda Śląski rażąco naruszył prawo orzekając o kosztach powyższego postępowania czyniąc to 20 kwietnia 2023 r., czyli przedwcześnie, bo jeszcze przed doręczeniem skarżącemu powołanej decyzji z 18 kwietnia 2023 r., czyli przed jej wejściem do obrotu prawnego. Przyjdzie wyjaśnić, że będący podstawą zaskarżonego aktu art. 140 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym koszty postępowania o zwrot nieruchomości ponosi odpowiednio Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane, stanowi lex specialis eliminujący zastosowanie reguły ogólnej bezkosztowego udziału stron w postępowaniu określonej w art. 262 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjdzie jednak wyraźnie zaakcentować, że kwestie pozostające poza zakresem regulacji art. 140 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami związane z ustalaniem kosztów postępowania administracyjnego w sposób kompleksowy normuje Dział IX tego Kodeksu, którego przepisy, w zakresie trybu nałożenia obowiązku poniesienia kosztów na stronę, nie zostały przez ustawę o gospodarce nieruchomościami wyłączone (podobnie wyrok WSA w Gdańsku z 8 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 669/16 publ. LEX nr 2241883). Wyłączenie to nie obejmuje w szczególności art. 264 § 1 powołanego Kodeksu określającego, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Z przepisu tego jednoznacznie zatem wynika, że rozstrzygnięcie o kosztach postępowania następuje w formie postanowienia, które musi być wydane co do zasady jednocześnie z decyzją, a więc w tym samym czasie, w tej samej chwili ewentualnie bezpośrednio po wydaniu decyzji (vide: wyrok WSA w Warszawie z 3 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1292/21, publ. Lex nr 3326187). W tym kontekście, zdaniem Sądu brak jest podstaw do formułowania twierdzeń o tym, aby zaskarżone postanowienie obarczone było wadą nieważności. Jakkolwiek bowiem skuteczny zwrot nieruchomości stanowi okoliczność uzasadniającą orzeczenie w przedmiocie związanych z tym kosztów oraz podstawę obciążenia nimi danego podmiotu, jednak nie oznacza to, że organ administracji powinien wstrzymać się z rozstrzygnięciem o wspomnianych kosztach aż do chwili, gdy decyzja zwrotowa stanie ostateczna bądź prawomocna (vide: wyrok tutejszego Sądu z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 210/15, publ. Lex nr 1762559). Przeciwnie, na mocy powołanego art. 264 § 1 K.p.a. jest zobligowany do wydania w tym zakresie postanowienia równocześnie z wydaniem decyzji zwrotowej. W ocenie Sądu trafne jest zatem stanowisko Wojewody Śląskiego, zgodnie z którym dostateczną przesłankę do orzekania o kosztach postępowania stanowi tu sam fakt wydania decyzji o zwrocie nieruchomości oraz o przyznaniu odszkodowania. Możliwość wydania postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania zwrotowego nie jest natomiast uzależniona od ostateczności takiej decyzji, czy też od dalszych losów złożonego na nią środka zaskarżenia. Gdyby zaś w późniejszym okresie doszło - jak ma to miejsce w sprawie niniejszej - do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego ewentualnie do jej zmiany w zakresie mającym wpływ na orzeczenie o kosztach, okoliczność ta stanowić będzie podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego a następnie uchylenia takiego postanowienia (por: powołany wyżej wyrok z 3 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1292/21).

Zdaniem składu orzekającego, w rozpoznanej sprawie brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia ze względu na podpisanie tego aktu w formie elektronicznej przez Dyrektora Wydziału Nadzoru Właścicielskiego [...] Urzędu Wojewódzkiego bez wskazania na upoważnienie do działania w imieniu Wojewody Śląskiego. Należy przyznać, że osoba podpisująca to rozstrzygnięcie rzeczywiście nie powołała się na upoważnienie do wydawania decyzji w imieniu Wojewody. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że wykonywanie czynności urzędowych wykazujących cechy załatwiania spraw w rozumieniu art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego bez upoważnienia albo z przekroczeniem granic tego upoważnienia powoduje, że są one dotknięte kwalifikowaną wadą prawną. Jest również bezspornym, że wydając decyzję (lub postanowienie), należy wskazać na istnienie upoważnienia udzielonego na podstawie tego uregulowania lub przepisu innej ustawy. Trzeba jednak zaakcentować, że jak podkreśla się w doktrynie (patrz: W. Chróścielewski, Z. Kmieciak - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 268a, publ. LEX, 2019 r.) oraz w judykaturze, samo niedopełnienie obowiązku powołania się na takie upoważnienie nie uzasadnia uchylenia decyzji, gdyż naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, o ile upoważnienie takie istniało w chwili wydawania decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Po 1555/95, publ. LEX nr 26767). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1618/12, publ. LEX nr 1452704, gdzie wprawdzie wyeksponowano konieczność powołania się przez pracownika w decyzji na posiadane upoważnienie organu, jednakże zastrzeżono, że uchybienia w tym względzie nie wolno utożsamiać z podpisaniem decyzji przez osobę nieupoważnioną, czyli z wystąpieniem wadliwości uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji, o ile tylko upoważnienie takie istniało w dacie wydania tej decyzji. Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 575/08 (publ. LEX nr 515026) wskazano na konsekwencje wspomnianego błędu proceduralnego stwierdzając, że zarówno art. 107 § 1 jak i art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadzają expressis verbis obowiązku zamieszczenia w decyzji przy podpisie klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu, jednak jej brak rodzi po stronie organu II instancji czy sądu kontrolującego obowiązek ustalenia istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu organu. W niniejszej sprawie Sąd dokonał takich ustaleń zwracając się do organu o przedłożenie upoważnienia osoby podpisanej pod zaskarżonym aktem - Dyrektora Wydziału Nadzoru Właścicielskiego [...] Urzędu Wojewódzkiego do wydawania decyzji i postanowień w imieniu Wojewody Śląskiego. W odpowiedzi na powyższe organ przedłożył stosowne upoważnienie nr [...] z 8 listopada 2017 r., które obowiązywało w dacie wydania zaskarżonego aktu. W tej sytuacji brak polegający na niewskazaniu rzeczonego upoważnienia w treści zaskarżonego postanowienia jest uchybieniem nie wywierającym wpływu na wynik spawy, które tym samym nie mogło przesądzić o stwierdzeniu nieważności wspomnianego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że z akt sprawy wynika, że zostało ono opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym posiadającym wymagany certyfikat.

Zważywszy wszystkie zaprezentowane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 powyższej ustawy z uwagi na fakt, iż przedmiotem skargi jest postanowienie.