Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 395/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 568/17 w sprawie ze skargi W. T.-S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. na rzecz W. T.-S. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 568/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. T.-S.na decyzję Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] (pkt 1); zasądził od Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. na rzecz skarżącej W. T.-S. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

W dniu 8 lutego 2017 r. Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor POW NFZ, Dyrektor lub organ) ogłosił prowadzone w trybie konkursu ofert postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie na obszarze powiatu B. od 1 lipca 2017 r. do 30 czerwca 2022 r. świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie: świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej.

W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania podano wartość zamówienia i wskazano, iż po przeprowadzeniu postępowania zostanie zawartych maksymalnie 8 umów. W odpowiedzi wpłynęło 13 ofert, w tym oferta W. T.-S. (dalej: skarżąca, strona).

W dniu 4 kwietnia 2017 r. nastąpiło rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania konkursowego, zgodnie z którym oferta skarżącej nie została wybrana do zawarcia umowy. Do zawarcia umowy zostało wybranych 5 oferentów.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła skarżąca.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor POW NFZ - działając jako organ I instancji - oddalił odwołanie skarżącej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Skarżąca wskazała m.in. na konieczność ponownego zbadania sprawy z uwzględnieniem zapewnienia przez skarżącą ciągłości udzielania świadczeń w okresach pomiędzy hospitalizacjami i po ich zakończeniu w ciągu ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc, w którym ogłoszono postępowanie, na podstawie danych przedstawionych przez Skarżącą, z których wynika, że trzech świadczeniobiorców wypisanych ze szpitala w piątek, zostało objętych opieką w poniedziałek, a zgodnie z interpretacją Ministerstwa Zdrowia z dnia 10 maja 2017r. świadczeniodawca kontynuujący opiekę w ramach pielęgniarskiej opieki domowej zapewnia dostępność od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 20.00, w soboty i dni ustawowo wolne od pracy - w medycznie uzasadnionych przypadkach. W tych okolicznościach dodatkowa ocena komisji konkursowej nie jest zgodna ze stanowiskami Ministerstwa Zdrowia odnośnie kryterium dostępności.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor POW NFZ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]kwietnia 2017 r.

Organ wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu skutecznie zostało złożonych 12 ofert.

Jak stwierdził organ - z rankingu otwarcia wynika, że oferta złożona przez skarżącą uzyskała pierwotnie ogółem 90 pkt, w tym za jakość - 62 pkt, za dostępność - 9 pkt, za ciągłość - 14 pkt, inne - 0 pkt oraz za cenę - 5 pkt. W związku zaś z rozbieżnością występującą w ofercie skarżącej pomiędzy odpowiedzią na pytanie ankietowe zawarte w części VIII formularza ofertowego – Rozdział 2.1 pkt 2, a danymi posiadanymi przez NFZ, komisja konkursowa zweryfikowała treść udzielonej przez skarżącą odpowiedzi "TAK" na pytanie w części ankietowej oferty – "Zapewnienie ciągłości udzielania świadczeń świadczeniobiorcom w okresach pomiędzy hospitalizacjami i po ich zakończeniu w ciągu ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc, w którym ogłoszono postępowanie". Weryfikacja, polegająca na dostosowaniu ankiety do stanu faktycznego poprzez zmianę odpowiedzi na "NIE", skutkowała zmniejszeniem punktacji oferty skarżącej w kryterium dostępności z 9 pkt na 6 pkt, co znajduje odzwierciedlenie w rankingu kwalifikacyjnym z dnia 28 marca 2017 r.

Wobec powyższego - zgodnie z rankingiem, oferta skarżącej uzyskała łącznie 87 pkt, w tym za jakość - 62 pkt, za dostępność - 6 pkt, za ciągłość - 14 pkt, inne – 0 pkt oraz za cenę - 5 pkt. Takie postępowanie komisji Dyrektor POW NFZ uznał za prawidłowe. Po zweryfikowaniu ofert pod kątem spełniania warunków wymaganych oraz dodatkowo ocenianych, komisja konkursowa podjęła decyzję o przeprowadzeniu negocjacji, podczas których ustalono ostateczne stanowiska w zakresie ceny i liczby świadczeń. Po zakończeniu zaś negocjacji z oferentami, komisja konkursowa, działając w oparciu o art. 148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1510 ze zm.- dalej: ustawą o świadczeniach), sporządziła w dniu 4 kwietnia 2017 r. ranking końcowy w stosunku do wszystkich ofert, które nie zostały odrzucone. Następnie dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Do zawarcia umowy wybrano 5 ofert o najwyższej łącznej ocenie punktowej, które zajęły w rankingu pozycje od 1 do 4, uzyskując odpowiednio od 90,54 do 87,06 punktów. W związku z powyższym oferta skarżącej, która z łączną sumą 87 punktów, nie została wybrana do zawarcia umowy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego kryterium dostępności Dyrektor POW NFZ stwierdził, że ocena tego warunku oparta była na jednolitych zasadach stosowanych względem wszystkich oferentów w danym postępowaniu. Warunek uznawany był za spełniony, jeżeli dotyczył wszystkich świadczeniobiorców objętych świadczeniami pielęgniarskiej opieki długoterminowej domowej w okresach pomiędzy wszystkimi hospitalizacjami oraz po ich zakończeniu, z wyłączeniem zgonu lub objęcia świadczeniobiorcy inną formą opieki w wymaganym przedziale czasowym, tj. 01.12.2015 r.- 30.11.2016 r. Na podstawie analizy danych sprawozdawczych przekazanych przez skarżącą w ramach aktualnie obowiązującej umowy, komisja konkursowa stwierdziła, iż skarżąca nie spełnia wyżej wymienionego warunku, gdyż nie zapewniła ciągłości udzielania świadczeń w okresie po zakończeniu hospitalizacji. Znajduje to potwierdzenie również w wykazie świadczeniobiorców dołączonym przez skarżącą do odwołania, z którego wynika, iż w przypadku 3 świadczeniobiorców nie zachowała ona warunku ciągłości - ocenianego w kryterium dostępności. Skarżąca nie otrzymała zatem 3 punktów w kryterium dostępności za warunek, którego nie spełniała.

Dyrektor POW NFZ podkreślił, że komisje konkursowe są w swych pracach autonomiczne i w różnych oddziałach Funduszu mogą wypracować własny tryb postępowania, stąd też zarzut skarżącej wskazujący na praktykę działania komisji w innych oddziałach Funduszu nie znajduje podstaw prawnych. W przedmiotowym postępowaniu komisja nie wzywała oferentów do udowodnienia warunku, że świadczeniobiorcy byli hospitalizowani i objęci opieką przed i po hospitalizacjach z uwagi na fakt, iż dokonała oceny przedmiotowej odpowiedzi na podstawie posiadanych przez NFZ zbiorów danych.

Organ stwierdził jednocześnie, iż po hospitalizacji zakończonej w piątek objęcie świadczeniobiorcy opieką w poniedziałek jest spełnianiem zaledwie warunku dostępności wynikającego z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1658 – dalej: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r.). Kwestionowana przez skarżącą ocena dotyczyła jednakże warunku dodatkowo ocenianego, w ramach którego oferenci byli premiowani przyznaniem dodatkowych punktów za objęcie wszystkich świadczeniobiorców objętych świadczeniami pielęgniarskiej opieki długoterminowej domowej w okresach pomiędzy wszystkimi hospitalizacjami oraz po ich zakończeniu, z wyłączeniem zgonu lub objęcia świadczeniobiorcy inną formą opieki. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej, iż za objęcie świadczeniobiorców opieką dopiero w poniedziałek, po zakończeniu hospitalizacji w piątek, jej oferta powinna otrzymać dodatkowe 3 pkt na równi ze świadczeniodawcami, którzy spełnili ten warunek dodatkowo oceniany, zapewniając wszystkim hospitalizowanym świadczeniobiorcom opiekę bezpośrednio po zakończeniu hospitalizacji, niezależnie od tego, w jaki dzień tygodnia kończyła się hospitalizacja.

Dyrektor POW NFZ nie znalazł też żadnych nieprawidłowości w braku weryfikacji przez komisję konkursową ofert złożonych przez: M. oraz NZOZ "F." s.c. w zakresie warunków dodatkowo ocenianych. Oświadczenia ww. oferentów znajdujące się w części ankietowej okazały się bowiem być zgodne z danymi posiadanymi przez Fundusz, w związku z tym w teczkach tych oferentów nie znajdują się protokoły dotyczące zmian w systemie informatycznym w zakresie udzielonych odpowiedzi ankietowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę strony i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia [...] kwietnia 2017 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej: p.p.s.a.) stwierdzając, że Dyrektor POW NFZ naruszył przepisy postępowania administracyjnego zawarte w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej: k.p.a.) oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed przystąpieniem do rozważań merytorycznych Sąd I instancji przypomniał, że udzielanie świadczeń zdrowotnych następuje w oparciu o umowę, która zawierana jest z określonym świadczeniodawcą po przeprowadzeniu postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, którego zasady określone zostały w dziale VI ustawy o świadczeniach. Przyjęte ustawą zasady prowadzenia postępowania uzupełnione są szczegółowymi kryteriami wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określonymi w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. poz. 1372; dalej: rozporządzenie Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r.) oraz odnoszącymi się do konkretnych postępowań warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1658; dalej: rozporządzenie Ministra Zdrowia z 22 listopada 2013 r.) oraz regułami ustalonymi przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach. W trakcie kontrolowanego postępowania konkursowego obowiązywały dwa zarządzenia Prezesa NFZ: Nr 60/2016/DSOZ z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej oraz Nr 12/2015/DSOZ z dnia 13 lutego 2015 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oba te akty prawa wewnętrznego dookreślają w dozwolonym przez ustawę obszarze zasady na jakich prowadzone jest postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami i współtworzą - wraz z przepisami ustawy oraz ww. aktami wykonawczymi - procedurę mającą na celu wyłonienie świadczeniodawców świadczeń opieki zdrowotnej, wiążąc rozstrzygające w sprawie organy jak i w równym stopniu przystępujące do postępowania podmioty.

WSA przypomniał, że w dniu 4 kwietnia 2017 r. komisja konkursowa rozstrzygnęła postępowanie, w którym wybrane zostały oferty z najwyższą liczbą punktów. Oferta skarżącej nie została wybrana, ponieważ zajęła szóste miejsce w rankingu, a do zawarcia umowy wybrano pięć ofert. Oferta skarżącej uzyskała 87 pkt i zajęła 6 miejsce w rankingu końcowym. Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert, które uzyskały więcej punktów niż oferta skarżącej i do zawarcia umowy wybrano 5 ofert o najwyższej łącznej ocenie punktowej, które zajęły w rankingu pozycje od 1 do 4, uzyskując odpowiednio od 90,54 do 87,06 punktów.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy przede wszystkim sposobu oceny przez komisję kryteriów wyboru ofert w konkursie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia (NFZ) oraz naruszenia zasady uczciwej konkurencji oraz zasady równego traktowania świadczeniodawców.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuciła, że gdyby komisja konkursowa nie dokonała w sposób bezpodstawny zmiany jej odpowiedzi "TAK" na zapytanie ofertowe dotyczące kryterium dostępności, to otrzymałaby dodatkowe trzy punkty w ofercie za to kryterium, czyli łącznie 9 punktów, wobec czego znalazłaby się na czwartym miejscu w rankingu ofert wybranych do zawarcia umowy. W konsekwencji dokonana przez komisję zmiana spowodowała zarówno naruszenie w przeprowadzonym postępowaniu przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie zasad wyboru ofert, zwłaszcza zasady uczciwej konkurencji oraz zasady równego traktowania świadczeniodawców, a także przepisów postępowania.

Należy zaznaczyć - co podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji - w rozpoznawanej sprawie skarżąca sporządzając ofertę, zaznaczyła w formularzu ofertowym m.in. że spełnia warunek dodatkowo oceniany - kryterium wyboru oferty dotyczące dostępności, w postaci zapewnienia ciągłości udzielania świadczeń świadczeniobiorcom w okresach pomiędzy hospitalizacjami i po ich zakończeniu, w ciągu ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc w którym ogłoszono postępowanie, czyli w przedmiotowym przypadku od 1 grudnia 2015 r. do 30 listopada 2016 r. (s. 18 oferty). Za spełnienie tego warunku przewidziano 3 punkty. Kryterium to opisane jest w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - w załączniku nr 6, tabeli nr 1, pkt 7. Przedmiot postępowania: Pielęgniarska opieka długoterminowa domowa, Lp. II Dostępność, ppk 1.2. W toku postępowania komisja konkursowa dwukrotnie wezwała skarżącą: do przedłożenia wyjaśnień dot. wskazania numeru wpisu do CEiDG w formularzu ofertowym (wezwanie z dnia 3 marca 2017 r.) oraz do złożenia oświadczenia potwierdzającego dostępność do świadczeń, również w soboty i niedziele (wezwanie 10 marca 2017 r.). W dniu 4 kwietnia 2017 r. komisja konkursowa rozstrzygnęła postępowanie, w którym wybrane zostały oferty z najwyższą liczbą punktów. Oferta skarżącej nie została wybrana, ponieważ zajęła szóste miejsce w rankingu, a do zawarcia umowy wybrano pięć ofert. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca zarzuciła, że gdyby komisja konkursowa nie dokonała w sposób bezpodstawny zmiany jej odpowiedzi "TAK" na zapytanie ofertowe dotyczące kryterium dostępności, to otrzymałaby dodatkowe trzy punkty w ofercie za to kryterium, czyli łącznie 9 punktów, wobec czego znalazłaby się na czwartym miejscu w rankingu ofert wybranych do zawarcia umowy.

Tymczasem po dokonaniu analizy posiadanych przez NFZ zbiorów danych, stanowiących załącznik do dokumentacji postępowania konkursowego, komisja doszła do wniosku, że oferent nie spełnia wymienionego kryterium, wobec czego dokonała w systemie zmiany odpowiedzi na pytanie z "TAK" na "NIE". Do protokołu dołączony został załącznik w postaci wydruku pt. "Liczba pacjentów – skala Barthel 0" i "Liczba pacjentów - skala Barthel 5-15", oraz załącznik bez tytułu, które stanowiły podstawę dokonanego ustalenia.

Biorąc pod uwagę zaistniałe w toku postępowania okoliczności WSA zgodził się ze skarżącą, że dokonana przez komisję konkursową zmiana udzielonej przez nią odpowiedzi ofertowej, była bezpodstawna. Zdaniem Sądu I instancji komisja konkursowa nie ma żadnego uprawnienia do korygowania/zmiany złożonej oferty. W przypadku zaś wykrycia rozbieżności złożonego oświadczenia z danymi wynikającymi ze zbiorów danych NFZ, komisja winna była wezwać oferenta do złożenia wyjaśnień w zakresie spełnienia przedmiotowego kryterium. Takie działanie było tym bardziej uzasadnione, że komisja z takiej możliwości korzystała i przed rozstrzygnięciem konkursu dwukrotnie wzywała skarżącą do złożenia wyjaśnień i oświadczeń w innym zakresie. Niezrozumiałe jest zatem, dlaczego komisja analizując kryterium dostępność nie skorzystała z możliwości uzupełnienia zaistniałych rozbieżności i samodzielnie, bez podstawy prawnej, skorygowała złożone w tym zakresie oświadczenie ofertowe.

Sąd I instancji stwierdził, że dla ustalenia spełnienia przedmiotowego kryterium, wymagane było sprawdzenie, czy wszyscy świadczeniobiorcy objęci opieką domową byli hospitalizowani w okresie poprzedzającym zawarcie umowy i czy w okresach poprzedzających hospitalizacje i po ich zakończeniu byli objęci pielęgniarską opieką domową. Przy ocenie powyższego kryterium, jak słusznie podnosi pełnomocnik skarżącej, nie miała natomiast znaczenia okoliczność iloma punktami w skali Barthel objęci byli świadczeniobiorcy. Dla weryfikacji tego kryterium komisja powinna była dokonać tych ustaleń samodzielnie, albo wezwać – jak wskazano już wyżej - oferenta do złożenia wyjaśnień albo dowodów potwierdzających, że świadczeniobiorcy byli hospitalizowani i objęci opieką przed i po hospitalizacjach. Jest to istotne tym bardziej, że hospitalizacja mogła być realizowana w warunkach świadczeń komercyjnych, poza systemem ubezpieczenia zdrowotnego, a w takim przypadku NFZ w swoich zasobach i zbiorach nie posiada danych o takich pobytach pacjentów. Dopiero po tak dokonanej weryfikacji, komisja mogła stwierdzić, czy oferent udzielił prawidłowej odpowiedzi na pytanie ankietowe w ofercie.

Sąd I instancji podzielił również zarzuty skarżącej, że Dyrektor POW NFZ w sposób bezpodstawny uznał, iż w przypadku trzech świadczeniobiorców skarżąca nie zachowała warunku ciągłości. Z uzasadnienia decyzji nie wynika bowiem, których przypadków i jakich dat niespełnienie tego warunku dotyczy. Ponadto po dogłębnej analizie zaskarżonej decyzji można dojść do wniosku, że organ posługuje się kryterium ciągłości i dostępności w oderwaniu od rzeczywistego znaczenia tychże pojęć, często myląc te pojęcia.

Twierdzenie zaś przez organ, że inni oferenci spełnili ten warunek, ponieważ zapewnili świadczeniobiorcom opiekę niezależnie od tego, w jaki dzień tygodnia kończyła się hospitalizacja, nie znajduje potwierdzenia w aktach postępowania konkursowego. Weryfikacja tego warunku przez komisję konkursową, w przypadku pozostałych oferentów w oparciu o wydruki i skali Barthel, była niemożliwa do prowadzenia, z uwagi na okoliczność, że wydruki znajdujące się w aktach postępowania nie zawierały danych dotyczących okresów hospitalizacji pacjentów i objęcia ich opieką.

WSA stwierdził, że Dyrektor POW NFZ kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie może ograniczyć się do przedstawienia punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach ocen, tak jak uczyniono to w zaskarżonej decyzji. Miał obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Tymczasem strona konsekwentnie wskazywała, że oferty konkurentów: M. oraz NZOZ "F." s.c. mają przyznane punkty na spełnienie kryterium ciągłość, podczas gdy w dokumentacji ofertowej brak jest dokumentów potwierdzających spełnienie tego kryterium, a w ofertach pozostałych podmiotów biorących udział w postępowaniu konkursowym brak jest jakichkolwiek załączników potwierdzających jakość w zakresie personelu.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor POW NFZ wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie wyjaśnił w sposób odpowiadający wymogom postępowania administracyjnego wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nie skonfrontował zakwestionowanych ocen ofert z samymi ofertami, podczas gdy zarówno decyzja z dnia [...] kwietnia 2017 r. jak i decyzja z dnia [...] maja 2017 r. zawierają szczegółowe wyjaśnienia powodów oceny oferty skarżącej, a wyłącznie nierozpatrzenie przez WSA całości materiału dowodowego oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów doprowadziło do wydania skarżonego wyroku i uznania wszystkich zarzutów skarżącej za zasadne, w szczególności przyjęcie, że organ nie dokonał sprawdzenia, czy wszyscy świadczeniobiorcy objęci opieką domową byli hospitalizowani w okresie poprzedzającym zawarcie umowy i czy w okresach poprzedzających hospitalizację i po ich zakończeniu byli objęci pielęgniarską opieką domową, podczas gdy komisja konkursowa dokonała takiego sprawdzenia i jego wyniki zostały ujęte w zestawieniu załączonym do akt i szczegółowo omówionym w każdej ze skarżonej decyzji oraz że zaaprobował samodzielną nie popartą przepisem prawa decyzję komisji konkursowej, która zmieniła złożoną przez skarżącą ofertę, podczas gdy komisja nie dokonała zmiany oferty, lecz w celu uniknięcia bezpodstawnego przyznania punktów - przez system wczytujący ofertę - za warunki, których skarżąca nie spełniała, komisja nie uznała odpowiedzi twierdzącej na pytanie rankingujące dotyczące dostępności i dostosowała odpowiedź do stanu faktycznego, co skutkowało zmniejszeniem punktacji w danym kryterium, jednakże wbrew stanowisku Sądu nie spowodowało to zmiany treści oferty skarżącej, co potwierdza materiał dowodowy.

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. - załącznika nr 6, tabela nr 1, pkt 7. Przedmiot postępowania: Pielęgniarska opieka długoterminowa domowa, Lp. II Dostępność ppkt 1.2. (dalej: kryteriami oceny ofert):

- przez przyjęcie, że skarżąca w kryterium dostępności spełniła warunek udzielania świadczeń świadczeniobiorcom w okresach pomiędzy hospitalizacjami i po ich zakończeniu, w ciągu ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc, w którym ogłoszono postępowanie, a zatem z uwagi na powyższe, oferta skarżącej powinna otrzymać za to kryterium dodatkowe 3 punkty, podczas gdy skarżąca faktycznie nie spełniła tego warunku wobec wszystkich pacjentów objętych wskazanym okresem czasu, bowiem nie objęła ich opieką

następnego dnia po zakończeniu hospitalizacji (sobota, niedziela) w konsekwencji "nie sprawozdawała tych osobodni do rozliczenia", co także dało organowi możliwość bezpośredniej weryfikacji jej oświadczenia, jak i oświadczeń pozostałych oferentów zawartych w formularzu ofertowym w celu potwierdzenia spełnienia tego warunku i na podstawie tej weryfikacji sporządzenia zestawienia, w którym organ wskazał podmioty spełniające powyższy warunek jak i podmioty go nie spełniające i załączył go do akt (str. 46) postępowania;

- poprzez przyjęcie, że warunek dodatkowo oceniany w kryteriom dostępność, o jakim mowa powyżej, polegający na zapewnieniu ciągłości miał na celu premiowanie tych oferentów, którzy w podlegającym weryfikacji czasie zapewniają pacjentom opiekę na wcześniej realizowanych zasadach po ich powrocie ze szpitala, bez konieczności przedstawiania ponownie skierowania od lekarza ubezpieczenia zdrowotnego, a same świadczenia realizowane są zgodnie z harmonogramem przyjętym w umowie, czyli w tym przypadku od poniedziałku do piątku, co najmniej przez cztery dni, a w soboty i dni ustawowo wolne od pracy, wyłącznie w uzasadnionych medycznie przypadkach, podczas gdy kryterium dostępność należy rozumieć jako dostępność konkretnych świadczeń dla pacjenta po hospitalizacji i kontynuacją ustalonych w jej trakcie potrzeb pacjenta;

b) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż organ dokonał błędnej oceny oferty skarżącej, podczas gdy ocena kryteriów została dokonana zgodnie kryteriami oceny ofert z zaznaczeniem, że rozporządzenie to nie pozwala na uznaniowość i wprost określa, za jakie kryterium oferent otrzymuje dodatkową określoną liczbę punktów a kryteria ich przyznawania są jednoznaczne i nie mogą być stosowane dowolnie;

c) naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że organ nie sprostał zasadom uczciwej konkurencji i równego traktowania wszystkich oferentów, którzy ubiegali się o zawarcie umowy w postępowaniu konkursowym i wskutek tego:

- nie dokonał sprawdzenia, czy wszyscy świadczeniobiorcy objęci opieką domową byli

hospitalizowani w okresie poprzedzającym zawarcie umowy i czy w okresach

poprzedzających hospitalizację i po ich zakończeniu byli objęci pielęgniarską opieką

domową, podczas gdy komisja konkursowa dokonała takiego sprawdzenia i jego wyniki

zostały ujęte w zestawieniu załączonym do akt i szczegółowo omówionym w każdej ze

skarżonych decyzji;

- dokonał interpretacji kryteriów w zakresie dostępności w sposób odbiegający od

interpretacji przyjętej przez inne oddziały wojewódzkie NFZ, podczas gdy sposób

interpretacji kryterium dostępności przez inne oddziały nie oznacza, iż jest ona wyłącznie

właściwa;

- zaaprobował samodzielną nie popartą przepisem prawa decyzję komisji

konkursowej, która zmieniła złożoną przez skarżącą ofertę, podczas gdy komisja nie dokonała zmiany oferty, lecz w celu uniknięcia bezpodstawnego przyznania punktów - przez system wczytujący ofertę - za warunki, których skarżąca nie spełniała, w ramach ustawowych uprawnień do oceny ofert komisja nie uznała odpowiedzi twierdzącej na pytanie rankingujące dotyczące spełnienia warunku, o którym mowa w pk 2 lit. a) skargi kasacyjnej, dotyczącym dostępności i dostosowała odpowiedź do stanu faktycznego, co skutkowało zmniejszeniem punktacji w danym kryterium, jednakże wbrew stanowisku Sądu nie spowodowało to zmiany treści oferty skarżącej, co potwierdza materiał dowodowy;

d) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 142 i 146 w zw. art. 102 ust. 5 pkt 21 i 25 ustawy o świadczeniach w zw. z § 18 ust. 4 zarządzenia Nr 12/2015/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 lutego 2015 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez ich zastosowanie i przyjęcie, że w trakcie postępowania komisja dokonała zmiany oferty skarżącej, podczas gdy dokonała oceny odpowiedzi na pytania ofertowe zgodnie ze rzeczywistym stanem faktycznym ustalonym na podstawie danych posiadanych w zbiorach organu;

e) naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie § 17 ust. 1 i 2a pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1980 ze zm. – dalej: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r.) poprzez przyjęcie, iż komisja konkursowa była zobligowana do wezwania oferenta do złożenia wyjaśnień dotyczących oferty, podczas gdy z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, iż komisja konkursowa nie może żądać od oferenta przekazania dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez oferenta, jeżeli potwierdzenie tych danych i informacji jest możliwe na podstawie posiadanych przez NFZ ewidencji, rejestrów lub innych zbiorów danych.

Argumentację na poparcie zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Komplementarny charakter zarzutów postawionych w ramach tych podstaw uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Niezasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 142 i 146 w zw. art. 102 ust. 5 pkt 21 i 25 ustawy o świadczeniach w zw. z § 18 ust. 4 zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 13 lutego 2015 r., wskazane w pkt 1 lit. a) i w pkt 2 lit. b) petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej w ramach tych zarzutów podnosi, że nie zgadza ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ zaaprobował rozstrzygnięcie komisji konkursowej, która dokonała zmiany oferty skarżącej. Zdaniem kasatora nie doszło bowiem do zmiany oferty, tylko komisja nie uznała odpowiedzi twierdzącej na pytanie rankingujące dotyczące dostępności i dostosowała odpowiedź skarżącej do stanu faktycznego, co skutkowało zmniejszeniem punktacji w danym kryterium.

Na wstępie należy zaznaczyć, że bezsporne jest, że komisja konkursowa

po dokonaniu analizy posiadanych przez NFZ zbiorów danych, stanowiących załącznik do dokumentacji postępowania konkursowego, doszła do wniosku, że skarżąca nie spełnia kryterium dostępności, zawartym w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. (tabela nr 1, pkt 7, Lp.II Dostępność ppkt 1.2.), wobec czego dokonała w systemie zmiany odpowiedzi na pytanie z "tak" na "nie".

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela w pełni stanowisko Sądu I instancji, że dokonana przez komisję konkursową zmiana udzielonej przez skarżącą odpowiedzi ofertowej – stanowiła w istocie zmianę oferty skarżącej i była bezpodstawna. Komisja konkursowa nie ma prawa do korygowania, a w konsekwencji zmiany złożonej oferty.

Podkreślenia bowiem wymaga, że oferta składana przez świadczeniodawcę w odpowiedzi na ogłoszenie o otwarciu postępowania w sprawie zawierania wymienionych umów oraz określone nim warunki, jest wiążąca i nie może podlegać na kolejnych etapach postępowania konkursowego – a więc po terminie składania ofert – jakimkolwiek zmianom, uzupełnieniom, czy też innym modyfikacjom, w tym w szczególności w zakresie odnoszącym się do warunków oferty objętych (rankingowymi) pytaniami ankietowymi. Uznać należy to za oczywiste również z tego powodu, że oferta, o której mowa w przepisach przywołanej ustawy, to – wobec braku jakichkolwiek odmiennych zastrzeżeń ustawodawcy w tym zakresie – oferta w rozumieniu ustawy – Kodeks cywilny (art. 66 § 1 k.c.). Tak też, co trzeba podkreślić, jest ona rozumiana na gruncie zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 13 lutego 2015 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Co więcej, przywołane zarządzenie potwierdza, że po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania (§ 18 ust. 4), jej uzupełnienie zaś przez oferenta – świadczeniodawcę – może skutecznie nastąpić pod warunkiem, że pisemne powiadomienie o uzupełnieniu oferty wskazany organ otrzyma przed upływem terminu składania ofert (§ 18 ust. 1).

Jeżeli więc, co w świetle powyższego należy uznać za oczywiste, świadczeniodawca jest związany składaną przez siebie ofertą, której treść wyznaczają zawarte w niej dane stanowiące stosowne oświadczenia woli oraz oświadczenia wiedzy będące odpowiedzią profesjonalnego podmiotu – bo tak przecież należy traktować świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej – na konkretne ogłoszenie oraz określone nim warunki, to wskazana zasada odnosząca się do konsekwencji złożenia oferty, w takim samym stopniu oraz zakresie konsekwencje te ustala wobec organu przeprowadzającego wymienione postępowanie. Wobec tego, skoro oferent – świadczeniodawca – nie może, po upływie terminu składania ofert, zmienić, skorygować, modyfikować, uzupełniać złożonej przez siebie oferty, to nie może tego uczynić również komisja konkursowa (por. w tej mierze jednolite stanowisko prezentowane przez NSA (np. w wyrokach z dnia: 29 listopada 2019 r., II GSK 1059/19; 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1489/12; 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1539/12, 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1288/15; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1908/15). O ile bowiem komisja jest uprawniona do oceny, a w konsekwencji ewentualnego przyjęcia, nieprzyjęcia lub odrzucenia oferty, to nie jest uprawniona do podejmowania jakichkolwiek działań odnoszących się do rozporządzania treścią zawartych w niej oświadczeń.

W konsekwencji – jak słusznie stwierdził Sąd I instancji - organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ oferta skarżącej uzyskała łącznie 87 pkt i zajęła szóste miejsce w rankingu - wskutek zmniejszenia przez komisję liczby punktów w kryterium dostępności z 9 pkt na 6 pkt, a bez tego zmniejszenia punktacji skarżąca mogłaby zająć w rankingu końcowym wyższe miejsce, które kwalifikowałoby ją do zawarcia z nią umowy. Bowiem do zawarcia umowy wybrano 5 ofert o najwyższej łącznej ocenie punktowej, które zajęły w rankingu pozycje od 1 do 4, uzyskując odpowiednio od 90,54 do 87,06 punktów.

Za nieusprawiedliwiony należy uznać również zarzut naruszenia § 17 ust. 1 i 2a pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r., zawarty w pkt 2 lit. c) petitum skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że dla weryfikacji przedmiotowego kryterium dostępności komisja powinna była wezwać oferenta do złożenia wyjaśnień albo do złożenia dowodów potwierdzających, że świadczeniobiorcy byli hospitalizowani i objęci opieką przed i po hospitalizacjach. Jest to istotne tym bardziej co słusznie podkreślił Sąd I instancji, że hospitalizacja mogła być realizowana w warunkach świadczeń komercyjnych, poza systemem ubezpieczenia zdrowotnego, a w takim przypadku NFZ w swoich zasobach i zbiorach nie posiada danych o takich pobytach pacjentów. Dopiero po tak dokonanej weryfikacji, komisja konkursowa mogła stwierdzić, czy oferent udzielił prawidłowej odpowiedzi na pytanie ankietowe w ofercie.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zawarty w pkt 2 lit. c) petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej błędne zastosowanie przez Sąd I instancji tego przepisu poprzez przyjęcie, że organ nie sprostał zasadom uczciwej konkurencji i równego traktowania wszystkich oferentów, którzy ubiegali się o zawarcie umowy w postępowaniu konkursowym.

Odnosząc się do tego zarzutu na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. organ ma obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Z uwagi na to, że źródłem finansowania świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych na podstawie umów zawieranych ze świadczeniodawcami we wskazanych powyżej trybach są środki publiczne, ustawodawca bezwzględnie zobowiązał Fundusz, jako dysponenta tych środków, do przestrzegania zasad, o których mowa na gruncie art. 134 ustawy o świadczeniach, a mianowicie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy – a więc innymi słowy, równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o dostęp do środków publicznych, mających stanowić źródło finansowania oferowanych przez nich świadczeń opieki zdrowotnej – oraz zasady prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia wymienionych umów w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Równe traktowanie w opartym na zasadzie konkurencji postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych powiązane jest z dokonaną w sprawie oceną ofert świadczeniodawców oraz występujących relacji pomiędzy tymi ocenami, przy czym istotne znacznie ma porównanie i ocena oferty świadczeniodawcy, który złożył środek odwoławczy oraz świadczeniodawców, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że organ kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie może ograniczyć się - jak to wynika z uzasadnienia skarżonych decyzji - do przedstawienia punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach ocen, tak jak uczyniono to w zaskarżonej decyzji. Organ mial bowiem obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów, czego w rozpoznawanej sprawie nie uczynił.

Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowowadministracyjnym, gdzie wskazuje się, że weryfikacja, czy w sprawie w zakresie porównania i oceny ofert zachowano wymóg równego traktowania świadczeniodawców, organ ma obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić przyczyny przyznania takiej, a nie innej liczby punktów. Tylko wtedy organ może skutecznie uwolnić się od zarzutu nierównego traktowania w zakresie oceny oferty odwołującego(por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1293/15; ). Skoro przedmiot kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem stanowi rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zawarcia umowy, w którym to na zasadzie konkurencji ofert dokonuje się wyboru oferty określonego świadczeniodawcy i jednocześnie wskazuje świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takiej umowy, co wymaga przeprowadzenia oceny oraz porównania ofert biorących udział w postępowaniu, to tym samym zadaniem organu administracyjnego dokonującego kontroli w trybie określonym w przepisach art. 154 ustawy o świadczeniach zgodnością rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania, jest nie tylko porównanie oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontowanie tej oceny z samymi ofertami, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu (por. wyrok NSA z 11 lipca 2012 r., II GSK 121/12). Weryfikacja ta powinna w szczególności obejmować materię stanowiąca przedmiot zarzutów odwołania (wyrok NSA z 8.05.2018r., sygn. akt II GSK 289/18).

Tymczasem - jak stwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - skarżąca konsekwentnie wskazywała, czego nie wyjaśnił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że oferty konkurentów, tj. M. oraz NZOZ "F." s.c. mają przyznane punkty za spełnienie kryterium dostępności w zakresie zapewnienia ciągłości, podczas gdy w dokumentacji ofertowej brak jest dokumentów potwierdzających spełnienie tego kryterium.

W konsekwencji za niezasadne należy również uznać zarzuty naruszenia art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędne zastosowanie oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. - załącznika nr 6, tabela nr 1, pkt 7. Przedmiot postępowania: Pielęgniarska opieka długoterminowa domowa, Lp. II Dostępność ppkt 1.2. w zakresie kryterium dostępności w ramach zapewnienia ciągłości udzielania świadczeń (pkt 2 lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej).

Kryteria porównawcze złożonych ofert w postępowaniu konkursowym wymienione zostały w treści art. 148 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tym przepisem, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ma rację Sąd I instancji, że ocena oferty skarżącej co do spełnienia kryterium dostępności w zakresie zapewnienia ciągłości – jak już wyżej wskazano – nie była dokonana przez organ prawidłowo, bowiem organ dokonując weryfikacji w zakresie porównania i oceny ofert nie mógł ograniczyć się wyłącznie do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny, ale miał obowiązek tę ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ tych kwestii nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji.

Ponadto, Sąd I instancji słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ dokonał nieprawidłowej interpretacji kryterium dostępności w ramach zapewnienia ciągłości (załącznik nr 6, tabela nr 1, pkt 7. Przedmiot postępowania: Pielęgniarska opieka długoterminowa domowa, Lp. II Dostępność ppkt 1.2.). Sąd I instancji trafnie wskazał, że organ posługuje się kryterium ciągłości i dostępności w oderwaniu od rzeczywistego znaczenia tychże pojęć, często myląc te pojęcia.

Jak wynika bowiem z załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej – wymagana jest dostępność od poniedziałku do piątku w godzinach 8:00 do 20:00 i dostępność w soboty i dni ustawowo od pracy - ale wyłącznie w medycznie uzasadnionych przypadkach. Jak wyjaśniła zaś skarżąca, i co wynika z dołączonych przez nią dokumentów, w przypadku wszystkich świadczeniobiorców, którzy przebywali w szpitalu, a także u wskazanych w zaskarżonej decyzji trzech świadczeniobiorców, został spełniony warunek konieczny dostępności wynikający z przepisów ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia i opieka domowa była kontynuowana na rzecz świadczeniobiorców po wypisie z leczenia szpitalnego, a tym samym została zachowana ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ dokonał niewłaściwej interpretacji kryterium dostępności w ramach zapewnienia ciągłości poprzez ustanowienie - niemającego uzasadnienia w przepisach - wymogu udzielania świadczeń bezpośrednio po zakończeniu hospitalizacji już następnego dnia. Bowiem wbrew stanowisku organu - kontynuacja opieki nie musi następować następnego dnia po powrocie pacjenta ze szpitala.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).