Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2022/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] S.A. z siedzibą w Warszawie oraz Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3182/14 w sprawie ze skargi Z.A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Z.A. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Z.A. na rzecz [...] S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r. sygn. I SA/Wa 3182/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez Z.A. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia [...] lipca 1997 r. dotyczącej przekazania w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w Warszawie, oznaczonej jako działka nr 1.

Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym, przyjętym przez Sąd I instancji, stanie faktycznym:

Naczelnik Dzielnicy Warszawa-Wola decyzją z dnia [...] marca 1983 r. Nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 2, o pow. 0,0544 ha, stanowiącej własność Z.A.

Kierownik Urzędu Rejonowego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] (sprostowaną postanowieniem Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]), zmienioną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 80 § 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, orzekł o przekazaniu [...] S.A. w użytkowanie wieczyste zabudowanego gruntu Skarbu Państwa, położonego w Warszawie przy ul. [...], o pow. łącznej 168 208 m2, w tym m.in. działki nr 2.

Wnioskiem z dnia 12 maja 2008 r. Z.A. wystąpiła o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki nr 3 i nr 4, wywłaszczonych decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z dnia [...] marca 1983 r.

W dalszej kolejności wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2010 r. Z.A. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia [...] lipca 1997 r. w części obejmującej działkę nr 1 (przed wywłaszczeniem oznaczoną jako działka nr 2), obecnie działka nr 4.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy orzekł o odtworzeniu zaginionych akt postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...]oraz o wezwaniu stron postępowania i wszelkich urzędów, w zasobach których mogą znajdować się dokumenty dotyczące przedmiotowej nieruchomości do przekazania ich w terminie 2 miesięcy.

W dniu [...] października 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy wydał postanowienie nr [...], którym orzekł, że odtworzenie akt nie jest możliwe, z uwagi na fakt, iż zaginęły akta potwierdzające, że w dniu 1 sierpnia 1988 r. m.in. działka nr 1 znajdowała się we władaniu [...] S.A., a także akta potwierdzające, że znajdujące się na nieruchomości zabudowania zostały wzniesione ze środków własnych Spółki.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...], w części dotyczącej działki nr 1 z uwagi na rażące naruszenie art. 80 § 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

Od powyższej decyzji [...] S.A. wniosły odwołanie.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...], w części dotyczącej działki nr 1.

Organ wskazał, że postępowanie zakończone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia [...] lipca 1997 r. zostało przeprowadzone na podstawie art. 80 § 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem w obowiązującym wówczas brzmieniu, posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych.

Minister wskazał, że jedną z przesłanek ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie ww. przepisu było posiadanie przez podmiot uwłaszczany nieruchomości w dniu 1 sierpnia 1988 r. Podkreślił, że w piśmie z dnia 7 lipca 2012 r. Z.A. poinformowała, że władała ona przedmiotową działką do końca 1988 roku, bowiem dopiero w dniu 23 października 1987 r. otrzymała przydział lokalu mieszkalnego w stanie surowym, który po wykończeniu zasiedliła w połowie 1988 roku, natomiast nieruchomość oznaczoną jako działka nr 1 opuściła z końcem roku. Na potwierdzenie powyższego Z.A. przedstawiła jednak jedynie decyzję Naczelnika Dzielnicy Warszawa Praga-Północ z dnia [...] października 1987 r. o przydziale lokalu mieszkalnego. Wobec tego organ uznał, że powyższe informacje nie mogą stanowić wystarczającego dowodu na fakt, iż [...] S.A. nie władały przedmiotową nieruchomością w dniu 31 sierpnia 1988 r., tym bardziej, że zaginęły akta sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 1997r., potwierdzające, że w dniu 1 sierpnia 1988 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu [...] S.A. Powyższe zdaniem Ministra oznacza, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Minister przypomniał, że Wojewoda Mazowiecki stwierdzając nieważność decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. uznał, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na fakt, iż ww. działka w aktualizacji planu realizacyjnego rozbudowy i zakładów, zatwierdzonej decyzją Urzędu m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1983 r. nr [...] została wyłączona z planowanej inwestycji. Tymczasem zdaniem Ministra zmiany w zakresie terenu objętego planem realizacyjnym nie miały bezpośredniego wpływu na możliwość posiadania przedmiotowego gruntu przez [...] S.A. Podobnie zresztą jak i to, czy przedmiotowa nieruchomość leży w granicach określonych przez obowiązujący dla tego terenu w dniu 1 sierpnia 1988 r. plan realizacyjny dotyczący inwestycji - budowa [...]. Okoliczność ta bowiem ma znaczenie jedynie dla ustalenia, czy zrealizowany został cel wywłaszczenia określony w decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z dnia [...] marca 1983 r., a w konsekwencji, czy zachodzą podstawy do orzeczenia w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Dlatego też zdaniem Ministra w niniejszej sprawie nie wykazano dostatecznie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia [...] lipca 1997 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Z.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r., zarzucając organowi naruszenie:

- art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez arbitralne uznanie, że skarżąca nie władała sporną nieruchomością w dniu 1 sierpnia 1988 r.,

- art. 7, 77 § 1 oraz 80 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez brak wnikliwego rozpoznania sprawy przez organ oraz nieprzeprowadzenie stosownych dowodów na okoliczność władania przez skarżącą sporną nieruchomością w dniu 1 sierpnia 1988 r. oraz brak wskazania dowodów, na których organ oparł swoje przeświadczenie, iż skarżąca nie władała sporną nieruchomością w dniu 1 sierpnia 1988 r.,

- art. 8 Kpa poprzez uznanie przez organ, że w związku z zaginięciem akt sprawy zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] jest zwolniony z przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność władania nieruchomością przez skarżącą 1 sierpnia 1988 r.

Skarżąca podniosła, że Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż istnieją wątpliwości, czy nieruchomość pozostawała w posiadaniu [...] S.A. Tymczasem organ drugiej instancji bez dogłębnego zbadania stanu faktycznego sprawy i nieprzeprowadzenia w sposób prawidłowy postępowania dowodowego uchylił decyzję organu I instancji, uznając tym samym, że nieruchomość była niewątpliwie w posiadaniu [...] S.A. [...] S.A. w żaden jednak sposób nie udowodniły, iż władały nieruchomością na dzień 1 sierpnia 1988 r., w ocenie skarżącej niewystarczające jest bowiem powoływanie się jedynie na mapę sytuacyjną z 23 czerwca 1993 r.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2014 r.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie żądanie stwierdzenia nieważności decyzji skarżąca uzasadniła rażącym naruszeniem prawa, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, w orzecznictwie przyjmuje się zaś, iż rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, owo rażące naruszenie prawa musi być przy tym oczywiste.

Sąd podniósł, że zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Sąd podkreślił przy tym, że posiadanie jest stanem faktycznym stanowiącym podstawową przesłankę warunkującą uregulowanie stanu prawnego gruntów w oparciu o ten przepis, a jego dowodzenie mogło się odbywać w każdej dopuszczonej przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego formie.

Uchylając zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia [...] lipca 1997 r., Sąd wskazał, że w aktach sprawy brak jest jednoznacznych dowodów potwierdzających stan faktyczny spornej nieruchomości w dniu 1 sierpnia 1988 r., co jednak w ocenie składu rozpoznającego skargę Z.A. nie uniemożliwia stwierdzenia, że decyzja uwłaszczeniowa ustanawiająca prawa na rzecz [...] S.A. jest nieważna, bądź też nie.

Sąd podkreślił, że przepisy dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko, gdy organ w sposób bezsporny ustali zaistnienie przynajmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Przekładając powyższe na realia kontrolowanej sprawy Sąd zaznaczył, że odmowa stwierdzenia nieważności spornej decyzji z 1997 r. byłaby możliwa, gdyby w toku postępowania nadzwyczajnego zostało w sposób niebudzący wątpliwości wykazane, że [...] S.A. były w dacie 1 sierpnia 1988 r. posiadaczem objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności gruntu.

W ocenie Sądu, organ niedostatecznie zgromadził materiał dowodowy, uznając w głównej mierze, że z uwagi na zaginięcie akt sprawy uwłaszczeniowej zwolniony jest z obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego. Sąd podkreślił, że w świetle art. 75 Kpa dowodem mogą być w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Sąd podniósł, że skarżąca wielokrotnie w swoich wystąpieniach wskazywała, że to ona, a nie [...] S.A. , na dzień 1 sierpnia 1988 r. była posiadaczem spornej nieruchomości. Strona podnosiła, że wprawdzie na mocy decyzji z dnia [...] października 1987 r. otrzymała przydział lokalu mieszkalnego, jednakże wywłaszczoną nieruchomość opuściła dopiero po urządzeniu i wyposażeniu przydzielonego jej mieszkania, tj. pod koniec 1988 r. Sąd stwierdził, że organ w ogóle się do tych faktów nie odniósł, a powinien to zrobić, chociażby poprzez uchylenie decyzji Wojewody, ze wskazaniem, jakie czynności dowodowe organ pierwszej instancji powinien podjąć celem ustalenia faktycznego posiadania spornej nieruchomości na dzień 1 sierpnia 1988 r., np. poprzez wezwanie stron do przedstawienia posiadanych przez nie środków dowodowych, czy chociażby przesłuchanie wskazanych przez stronę skarżącą świadków.

Sąd zauważył przy tym, że akta uwłaszczeniowe sprawy głównej, związane z wydaną w dniu [...] lipca 1997 r. decyzją, zaginęły, a to oznacza konieczność podjęcia przez organ wszystkich możliwych środków celem dokładnego zbadania i wyjaśnienia prowadzonej sprawy.

Z tych przyczyn Sąd uznał zarzuty skargi za zasadne, podnosząc, iż organ w dostateczny sposób nie udowodnił, że nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z 1997 r.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyły [...] S.A., zaskarżając wyrok w punktach 1. i 2., zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77, art. 107 § 3 w zw. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej Kpa, jak również art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) wyrażenie przez Sąd pierwszej instancji nieuprawnionej i błędnej oceny prawnej, że choć w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi się od początku postępowania dowodowego, jak w postępowaniu zwykłym, to z uwagi na okoliczność, że akta uwłaszczeniowe związane z wydaną w dniu [...] lipca 1997 r. decyzją zaginęły, konieczne jest podjęcie przez organ wszystkich możliwych środków celem dokładnego zbadania i ustalenia faktycznego posiadania spornej nieruchomości na dzień 1 sierpnia 1988 r. np. poprzez wezwanie stron do przedstawienia posiadanych przez nie środków dowodowych, czy przesłuchanie wskazanych przez stronę skarżącą świadków, podczas gdy w postępowaniu nieważnościowym nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, a organ działający w trybie stwierdzenia nieważności nie miał żadnych podstaw do tego, aby czynić nowe ustalenia faktyczne w sprawie i gromadzić w tym celu nowe dowody. Ponadto w dniu [...] października 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy wydał postanowienie nr [...], którym orzekł, że odtworzenie zaginionych akt postępowania zakończonego decyzją uwłaszczeniową Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] nie jest możliwe, co powoduje, że organowi prowadzącemu postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności nie można postawić skutecznego zarzutu, iż nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jednocześnie organ działający w trybie nadzoru zgromadził materiał dowodowy w postaci: decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia [...] lipca 1997 r. Nr [...], postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] prostującego wymienioną decyzję uwłaszczeniową, decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] zmieniającej decyzję uwłaszczeniową oraz decyzji z dnia [...] listopada 1974 r. ustalającej lokalizację [...] przy [...] S.A. oraz lokalizację strefy ochronnej zakładu wraz z załącznikami, decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej z dnia [...] grudnia 1981 r. wraz z załącznikami;

b) wyrażeniu przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieuprawnionej i błędnej oceny prawnej, że organ II instancji w ogóle nie odniósł się do okoliczności podnoszonych przez skarżącą Z.A., że to ona była posiadaczem spornej nieruchomości, podczas, gdy organ II instancji w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd decyzji z dnia [...] września 2014 r. odniósł się do twierdzeń Z.A. o władaniu przez nią działką nr 1 do końca 1988 r. i uznał, że przedstawionych przez nią informacji nie można uznać jako wystarczający dowód na okoliczność, iż [...] S.A. nie władały nieruchomością w dniu 1 sierpnia 1988 r.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 158 § 1 Kpa poprzez:

- niewłaściwe uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że "odmowa stwierdzenia nieważności spornej decyzji z 1997 r. byłaby możliwa gdyby w toku postępowania nadzwyczajnego (...) zostało w sposób niebudzący wątpliwości wykazane, że [...] S.A., były w dacie 1 sierpnia 1988 r. posiadaczem objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności gruntu", a organ nie udowodnił w dostateczny sposób podstaw prawnych do odmowy stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, podczas gdy odmowa stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej orzeczona przez organ była zgodna z prawem. Organ działający w trybie stwierdzenia nieważności, chcąc ostatecznej decyzji uwłaszczeniowej z 1997 r. postawić skuteczny zarzut rażącego naruszenia prawa, zobowiązany był bowiem w sposób niebudzący wątpliwości ustalić i wykazać, że [...] S.A. w dacie 1 sierpnia 1988 r. nie były posiadaczem gruntu objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności, co wobec braku możliwości odtworzenia akt administracyjnych stwierdzonej postanowieniem Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2012 r. i wobec zgromadzonego w sprawie mimo to materiału dowodowego - decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1997 r., postanowienia ją prostującego z dnia [...] marca 2007 r. i decyzji zmieniającej z dnia [...] kwietnia 2007 r. - nie było możliwe.

W związku z tak postawionymi zarzutami [...] S.A. wniosły o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2015 r. sygn. I SA/Wa 3182/14 złożył również Minister Infrastruktury i Rozwoju, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z 156 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez błędną jego wykładnię z uwagi na niewłaściwą interpretację pojęcia posiadania, a w konsekwencji uznanie, że przebywanie na nieruchomości przez osoby trzecie (wywłaszczone) po dokonanym wywłaszczeniu świadczy o ich dalszym posiadaniu nieruchomości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez wskazanie na wadliwość przeprowadzonego postępowania dowodowego skutkującego odmową stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie nr [...], a w szczególności zarzucenie organowi II instancji nieustalenie, kto był w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczem spornej nieruchomości, a także pominięcie dowodu z przesłuchania strony na ww. okoliczność;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania skarżonej decyzji;

- naruszenie 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przez przyjęcie, że organ II instancji nie dokonał właściwej oceny przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia [...] lipca 1997 r., a w rezultacie, że brak możliwości jednoznacznego stwierdzenia rażącego naruszenia przepisu art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wyklucza możliwość odmowy stwierdzenia nieważności;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli legalności decyzji organu II instancji,

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 Kpa przez niewskazanie, jakie powinno być dalsze postępowanie organu w zakresie podjęcia dodatkowych czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

W oparciu o tak postawione zarzuty Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu.

Skarżący kasacyjnie Minister Infrastruktury i Rozwoju podniósł, że w prowadzonym postępowaniu ocenił cały dostępny materiał dowodowy i odniósł się do zarzutów podnoszonych przez Z.A., wyjaśniając w decyzji, że dowodem na władanie przez skarżącą w dniu 1 sierpnia 1988 r. sporną nieruchomością nie może być decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa Praga-Północ z dnia [...] października 1987 r. o przydziale lokalu, gdyż nie potwierdza ona stanu faktycznego władania sporną nieruchomością w dacie 1 sierpnia 1988 r., a jedynie fakt przydzielenia lokalu na rzecz Z.A. z uwagi na konieczność opuszczenia spornej nieruchomości po dokonaniu jej wywłaszczenia decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z dnia [...] marca 1983 r. Decyzja ta nie miała wpływu na posiadanie nieruchomości, jak również nie wskazuje, kiedy faktycznie skarżąca opuściła wywłaszczoną nieruchomość (mogło to nastąpić przed wydaniem decyzji o przydziale lokalu). W skardze kasacyjnej wskazano także, iż przebywanie na nieruchomości przez osoby trzecie po dokonanym wywłaszczeniu nie świadczy o posiadaniu przez nie wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że w zaskarżonej decyzji wyjaśnił również, że położenie nieruchomości poza granicami planu realizacyjnego inwestycji polegającej na budowie [...] nie świadczy o posiadaniu bądź nie spornej nieruchomości, a mogłoby stanowić dowód jedynie w postępowaniu zwrotowym, w którym badana jest przesłanka realizacji inwestycji na wywłaszczonej nieruchomości.

Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że Minister Infrastruktury i Rozwoju w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2014 r. wyjaśnił, że zaginęły akta sprawy zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r., a próba ich odtworzenia nie przyniosła zamierzonego skutku, w związku z tym nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, że [...] S.A. władały bądź nie spornym gruntem w dniu 1 sierpnia 1988 r. Autor skargi kasacyjnej podniósł przy tym, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, iż brak kompletnych akt sprawy, których nie ma możliwości odtworzyć w całości, powoduje, że nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie długiego czasu od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić.

Skarżący kasacyjnie podkreślił ponadto, iż tryb stwierdzenia nieważności może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa, tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął założenie odwrotne wskazując, iż obowiązkiem organu orzekającego w trybie nieważnościowym jest udowodnienie okoliczności będącej podstawą wydania decyzji w postępowaniu zwykłym (ponowne orzekanie co do istoty sprawy), a nie okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organu, z decyzji z [...] lipca 1997 r. wynika, że sporna nieruchomość znajdowała się w posiadaniu [...] S.A., a domniemanie to nie zostało obalone przez skarżącą poprzez przedstawienie przeciwdowodu. Minister nie zgodził się przy tym z zarzutem Sądu, że w toku postępowania nieważnościowego naruszono art. 75 Kpa, poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań skarżącej na okoliczność, że to w jej posiadaniu znajdowała się sporna nieruchomość. Organ podkreślił, że zna stanowisko strony skarżącej i dokonał jego oceny w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2014 r.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną organu, skoro zatem w sprawie brak jest dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. doszło do rażącego naruszenia prawa, to Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie, dotyczącej przekazania w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w Warszawie, oznaczonej jako działka nr 1.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 ustawy, sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skargach kasacyjnych.

Skargi kasacyjne złożone w niniejszej sprawie okazały się zasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...], uchylająca decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia [...] lipca 1997 r. dotyczącej przekazania [...] S.A. w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w Warszawie, oznaczonej jako działka nr 1.

Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia [...] lipca 1997 r. wydana została na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm.), który w tej dacie stanowił, iż posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych.

Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę uznał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju w dostateczny sposób nie udowodnił, że nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] lipca 1997 r. W ocenie Sądu w postępowaniu nieważnościowym zainicjowanym wnioskiem Z.A. należało podjąć dodatkowe czynności dowodowe celem wyjaśnienia najistotniejszej w sprawie kwestii, tj. ustalenia faktycznego posiadania spornej nieruchomości na dzień 1 sierpnia 1988 r. Sąd zaznaczył przy tym, że "odmowa stwierdzenia nieważności spornej decyzji z 1997r. byłaby możliwa gdyby w toku postępowania nadzwyczajnego (...) zostało w sposób nie budzący wątpliwości wykazane, że [...] S.A., były w dacie 1 sierpnia 1988r. posiadaczem objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności gruntu".

Podkreślenia wymaga, w związku z poddaniem kontroli Sądu pierwszej instancji decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym, iż postępowanie to podlega specyficznym regułom, a jego zakres istotnie różni się od postępowania zwyczajnego. Celem postępowania nieważnościowego nie jest bowiem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 Kpa, a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.

Wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wymienia rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, decyduje więc przede wszystkim oczywistość naruszenia prawa, prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew przesłankom przepisu. Taka oczywistość nie zachodzi natomiast w rozpoznawanej sprawie.

Domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] Z.A. podnosiła, że w dniu 1 sierpnia 1988 r. była posiadaczem działki nr 1 położonej w Warszawie. Na potwierdzenie tego przedstawiła decyzję Naczelnika Dzielnicy Warszawa Praga - Północ z dnia [...] października 1987 r. o przydziale lokalu mieszkalnego, wskazując, że otrzymała przydział lokalu mieszkalnego w stanie surowym i dopiero pod koniec 1988 r., po przeprowadzeniu prac wykończeniowych i wyposażeniu przydzielonego jej mieszkania, opuściła nieruchomość oznaczoną jako działka nr 1.

Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, Minister Infrastruktury i Rozwoju w uchylonej przez Sąd decyzji odniósł się do przedstawionej przez Z.A. argumentacji wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Trafnie przy tym organ stwierdził, że Z.A. nie przedstawiła jednak żadnych dowodów, które świadczyłyby, że to ona w dniu 1 sierpnia 1988 r. była posiadaczem działki nr 1 w Warszawie. Takim dowodem w żadnym razie nie mogła być decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego wydana w dniu [...] października 1987 r., nie może ona bowiem potwierdzać stanu faktycznego władania ww. działką w dacie 1 sierpnia 1988 r. Same twierdzenia skarżącej i przedłożona przez nią decyzja nie mogły zatem podważyć ustaleń przyjętych w ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia [...] lipca 1997 r. Podstawą do uznania, że [...] S.A. nie władały sporną nieruchomością w dacie 1 sierpnia 1988 r., nie mogła też być okoliczność, że nieruchomość ta w aktualizacji planu realizacyjnego rozbudowy zakładów, zatwierdzonej decyzją Urzędu m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1983 r. nr [...], została wyłączona z planowanej inwestycji.

Jak już wskazano, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie zachodzi w sytuacji braku oczywistości naruszenia prawa. Taka oczywistość naruszenia prawa przy wydawaniu przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie decyzji z [...] lipca 1997 r. niewątpliwie nie występuje. W aktach sprawy nie zachował się żaden dokument, który mógłby wskazywać, że [...] S.A. nie władały sporną nieruchomością w dacie 1 sierpnia 1988 r. i takich dowodów nie przedstawiła też skarżąca. Skoro zaś brak jest jednoznacznych dowodów, które podważyłyby przyjęte w ostatecznej decyzji ustalenia, że [...] S.A. były posiadaczem nieruchomości w dacie 1 sierpnia 1988 r., nie było podstaw do postawienia decyzji zarzutu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być jedynie wątpliwości co do tego, czy spełniona była przesłanka do wydania decyzji w trybie zwykłym. Minister Infrastruktury i Rozwoju zobligowany był więc do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 Kpa przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. W tym kontekście za całkowicie błędne należy uznać stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż "odmowa stwierdzenia nieważności spornej decyzji z 1997 r. byłaby możliwa gdyby w toku postępowania nadzwyczajnego (...) zostało w sposób nie budzący wątpliwości wykazane, że [...] S.A., były w dacie 1 sierpnia 1988 r. posiadaczem objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności gruntu". To właśnie wydanie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji byłoby możliwe jedynie w przypadku bezspornego i jednoznacznego ustalenia, że [...] S.A. nie władały nieruchomością w tej dacie.

Trafnie zatem w tej mierze wskazano w skargach kasacyjnych na naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Podkreślić przy tym trzeba, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie było też potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w postępowaniu nieważnościowym, celem ustalenia faktycznego posiadania spornej nieruchomości na dzień 1 sierpnia 1988 r.

W postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Stąd też organ orzekający w tym trybie nie może prowadzić postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Reguły te nie ulegają zmianie nawet w przypadku, gdy zaginęły akta sprawy zakończonej decyzją wydaną w trybie zwykłym.

Mając zatem na uwadze nadzwyczajny tryb, w którym Minister Infrastruktury i Rozwoju orzekał, stwierdzić trzeba, że nie było więc podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przesłuchania wskazanych przez skarżącą świadków, a organ zobligowany był do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z [...] lipca 1997 r.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna opierała się na usprawiedliwionych podstawach, zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 i 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.