Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 569/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 25 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant Starszy specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2024 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 czerwca 2024 r. znak: S.K.O.4150.335.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 10 czerwca 2024 r. znak S.K.O.4150.335.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 26 marca 2024 r. A. P. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...] w związku z zamiarem jej zabudowy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej.

Decyzją z dnia 7 maja 2024 r. znak: 6730.18.2024 Wójt Gminy D., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U z 2024 r. poz. 572) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wspomnianej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w granicach obszaru analizowanego nie ma ani jednego budynku mieszkalnego. Ponadto, teren inwestycji leży w strefie oddziaływania drogi [...], w granicach obszaru o ponadnormatywnym poziomie hałasu komunikacyjnego od tej drogi, dla którego z obowiązującego "Programu ochrony środowiska przed hałasem dla terenów położonych wzdłuż dróg krajowych o obciążeniu ponad 3 000 000 pojazdów rocznie, z terenów województwa łódzkiego, których eksploatacja spowodowała negatywne oddziaływania akustyczne tj. przekroczone zostały dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami Lown i Ln (Uchwała nr XLVI/549/22 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 23 czerwca 2022 r." wynikają przeciwwskazania dla lokalizacji nowych inwestycji o funkcjach mieszkaniowych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. P., reprezentowana przez adwokata T. Ł., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona zarzuciła, że organ wyznaczył obszar analizowany w granicach minimalnych i to było powodem wydania decyzji odmownej. Gdyby bowiem poszerzyć ów obszar to możliwe byłoby inne orzeczenie bowiem w okolicy istnieje zabudowa jednorodzinna, co daje podstawę do ustalenia warunków zabudowa. Ponadto organ nietrafnie zastosował zapisy uchwały nr XLVI/549/22 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 23 czerwca 2022 r., z której wynikają przeciwwskazania dla lokalizacji nowych inwestycji o funkcjach mieszkaniowych dla wspomnianego terenu. Zdaniem strony organ nie podał żadnych dokładnych dyspozycji z jakimi sprzeczna miałaby być inwestycja.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 10 czerwca 2024 r. znak S.K.O.4150.335.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że teren inwestycji budowlanej położony jest na obszarze, dla którego nie ma obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotne zatem dla trybu postępowania na tle przepisów prawa materialnego są regulacje art. 60 - 64, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b-5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które zgodnie z dyspozycją art. 60 ust. 1 ustawy, stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Kolegium zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż konkluzja organu I instancji w tym zakresie jest prawidłowa. Na podstawie obowiązującego od dnia 3 stycznia 2022 r. art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W oparciu o powyższy przepis organ przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 cyt. wyżej ustawy (ust 1). Kolegium wskazało, ze w niniejszej sprawie organ odmówił ustalenia warunków zabudowy ze względu na brak spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy tj. w obszarze analizowanym nie ma żadnej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Podniosło, że zarzuty odwołania zmierzają w zasadzie do wykazania, że przyjęty przez organ I Instancji obszar analizowany jest zbyt mały, a gdyby został odpowiednio powiększony, to istniałaby możliwość nawiązania do zabudowy znajdującej się na jednej z działek, znajdujących się w dalszej okolicy. Kolegium zaznaczyło, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ nie ma obowiązku nieograniczonego rozszerzania obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Nadto, przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistycznoarchitektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu tych funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Organ zaznaczył, że w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Jego analiza prowadzi do wniosku, że w jego obszarze nie tylko nie ma budynków, które pozwoliłyby na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, lecz teren ten jest w ogóle niezabudowany, a dla jego rozszerzenia nie ma żadnego uzasadnienia poza partykularnym interesem skarżącego, który chciałaby zrealizować zaplanowaną inwestycję. Objęta wnioskiem działka znajduje się bowiem na obszarze niezabudowanym, stricte rolniczym. Tym samym w opinii organu poszerzanie obszaru analizowanego w taki sposób, aby "dosięgnął" zabudowy nie miałoby żadnego innego celu, jak tylko uzasadnienie formalnej dopuszczalności lokalizacji spornej zabudowy. Kolegium stwierdziło, że z analizy architektoniczno-urbanistycznej, zarówno jej części tekstowej, graficznej jak i dokumentacji fotograficznej do niej załączonej jednoznacznie wynika, że obszar analizowany przyjęty przez autora, jest wystarczający dla dokonania oceny kontekstu urbanistycznego, w który wpisywać miałyby się projektowane budynki. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy mieszkaniowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego. Oznacza to, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy i w konsekwencji bezprzedmiotowe jest badanie kolejnych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 do 6 u.p.z.p. Nieruchomość (teren) może bowiem potencjalnie spełniać warunek dostępu do drogi publicznej jak i posiadać wystarczające uzbrojenie, a mimo to brak spełnienia kluczowej przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wykluczać będzie wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Organ ma zatem obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Zdaniem Kolegium w sprawie nie ulega wątpliwości, że wokół działki inwestycyjnej występują wyłącznie tereny niezabudowane. W tej sytuacji brak było możliwości ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (brak zabudowanej działki w obszarze analizowanym w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy). Wobec tego bez znaczenia pozostaje kwestia ewentualnej interpretacji uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego nr XLVI/549/22 z dnia 23 czerwca 2022 r., z której wynika, że teren inwestycji leży w granicach obszaru o ponadnormatywnym przekroczeniu poziomu hałasu komunikacyjnego od drogi [...], dla którego z obowiązującego "Programu ochrony środowiska przed hałasem dla terenów położonych wzdłuż dróg krajowych o obciążeniu ponad 3 000 000 pojazdów rocznie, z terenów województwa łódzkiego, których eksploatacja spowodowała negatywne oddziaływania akustyczne tj. przekroczone zostały dopuszczalne poziomy hałasu dla lokalizacji nowych inwestycji o funkcjach mieszkaniowych. Tym samym organ uznał za niezasadne zarzuty podniesione odwołaniu w tej kwestii.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła A. P., reprezentowana przez adwokata T. Ł.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 7 oraz 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów skutkującą: a) zbagatelizowaniem nieprawidłowego przeprowadzenia analizy urbanistycznej, co z kolei doprowadziło do wydania decyzji o warunkach zabudowy, aprobującej arbitralną decyzję Wójta Gminy D. z dnia 7 maja 2024 r., w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy bezpośrednio wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości skarżącej, b) zaniechanie przeprowadzenia szczegółowej analizy cech urbanistycznych i architektonicznych istniejącej zabudowy, w sytuacji, gdy takie działanie warunkuje możliwość prawidłowej kwalifikacji projektowanej inwestycji, jako czyniącej zadość kontynuacji funkcji i zasadzie dobrego sąsiedztwa, c) uznanie, że rozszerzenie obszaru analizowanego stanowiłoby w niniejszej sprawie próbę "dosięgnięcia" zabudowań sąsiednich w sytuacji, gdy powiększenie obszaru jest w niniejszej sprawie w pełni zasadne i w żaden sposób nie świadczy o jakimkolwiek nadużyciu; 2) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewystarczające odniesienie się w treści uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji do wskazanego w odwołaniu zarzutu mówiącego o naruszeniu przez organ I Instancji uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego nr XLVI/549/22 z dnia 23 czerwca 2022 r., 3) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która w sposób oczywisty nie odpowiada prawu. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej nie istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w sytuacji, gdy w odległości 140-190 m od nieruchomości skarżącej znajduje się nieruchomość zabudowana posiadająca dostęp z tej samej drogi publicznej, b) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie ustalenie warunków zabudowy dla działki [...] jest niemożliwe z uwagi na niespełnienie wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w sytuacji, gdy ustalenie warunków zabudowy dla działki [...] jest możliwe wskutek rozszerzenia obszaru analizowanego, a jego zastosowanie jest zasadne z uwagi na występowanie zabudowy rozproszonej w okolicy sąsiadującej z działką skarżącej, istnienie zabudowań w bezpośrednim sąsiedztwie urbanistycznym, a decyzja o warunkach zabudowy została uprzednio dwukrotnie wydana dla nieruchomości o numerze [...] (tj. w 2013 i 2021 r.). Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak i decyzji Wójta Gminy D., nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że fakt późniejszego podziału nieruchomości, wskutek której powstała działka skarżącej nie ma żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy. Teren, na którym zlokalizowana jest nieruchomość nie uległ żadnym modyfikacjom od czasu jego uprzedniej analizy. Wobec czego, zmniejszenie frontu działki (wskutek podziału nieruchomości) w żaden sposób nie przemawia za zasadnością wytyczenia obszaru analizowanego równego wskazanym przez przepisy minimum. Tym bardziej, że w niedalekiej odległości znajdują się zabudowania stanowiące podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości skarżącej. Strona podkreśliła ponadto, że istota uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego nr XLVI/549/22 z dnia 23 czerwca 2022 r. sprowadza się do określenia zaleceń dotyczących ochrony środowiska przed hałasem dla terenów położonych wzdłuż dróg krajowych o obciążeniu ponad 3.000.000 pojazdów rocznie na terenie województwa łódzkiego. Tym samym, zawiera on wskazania dotyczące działań możliwych do podjęcia przez władze lokalne w zakresie m.in. redukcji negatywnego wpływu hałasu na obszary zabudowane (np. poprzez wyprowadzanie ruchu kołowego pojazdów poza tereny zamieszkane). Jednakże, zdaniem skarżącej, organy nie wskazały z jakimi dokładnie normami, zawartymi w tym akcie, sprzeczne byłoby ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości [...]. Nadto, powołanie się na ten akt prawny w uzasadnieniu decyzji organu I Instancji ma charakter wysoce ogólny i pozbawiony jakichkolwiek merytorycznych odniesień. W związku z czym, w opinii strony, nie sposób uznać, że ogólna intencja przedmiotowego aktu prawnego stanowi wystarczającą podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości skarżącej. Tym bardziej, że w 2021 r. (tj. po dokonaniu podziału działki o numerze [...]) Wójt Gminy D. wydał decyzję mocą której ustalił warunki zabudowy dla nieruchomości obejmującą działkę skarżącej. Wówczas droga [...] była w użytku, a natężenie ruchu z całą pewnością było zbliżone do obecnego. Jednocześnie zwrócono uwagę na wewnętrzną sprzeczność stanowiska organu I Instancji, który powołując się na wspomniany akt prawny, przywołuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uznając jednocześnie, że drugi z aktów prawnych dopuszcza wznoszenie budynków na terenach tożsamych do nieruchomości skarżącej. Argumentowanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy poprzez odwołanie się do uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego jest zdaniem skarżącej bezzasadne. Ponadto zdaniem skarżącej występowanie zabudowy rozproszonej oraz fakt, iż najbliższe zabudowania zlokalizowane przy tej samej drodze publicznej znajdują się w odległości zaledwie 140-190 m od działki skarżącej jednoznacznie przemawiają za zasadnością rozszerzenia obszaru analizowanego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianego do realizacji na działce [...], znajdującej się w obrębie geodezyjnym [...], gmina D..

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej "u.p.z.p." oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588).

Kwestionowane rozstrzygnięcie wydane zostało po ustaleniu, iż działka, na której potencjalnie ma zostać zrealizowane zamierzenie budowlane znajduje się na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to okoliczność, wobec brzmienia przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p., determinowała konieczność uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z kolei wydanie takiej decyzji jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a warunki jakie winna spełniać inwestycja określa szczegółowo przywołane wyżej rozporządzenie. Wskazując te warunki organ obowiązany jest mieć na uwadze wymagania istniejącego ładu przestrzennego, a więc takiego ukształtowania przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe i kompozycyjno-estetyczne, tak jak regulują to przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Zgodnie z art. 61 ust. 5a powoływanej ustawy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Podstawową przesłanką dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji funkcji zabudowy. Zasada ta oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym obszarze legalnego sposobu zagospodarowania terenu. Innymi słowy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinien być rozumiany w ten sposób, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy i w konsekwencji bezprzedmiotowe jest badanie kolejnych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 do 5 u.p.z.p. Nieruchomość (teren) może bowiem potencjalnie spełniać warunek dostępu do drogi publicznej jak i posiadać wystarczające uzbrojenie, a mimo to brak spełnienia kluczowej przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wykluczać będzie wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2022 r., II OSK 2013/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania, organ wydał decyzję odmowną wobec stwierdzenia niespełnienia przez planowaną inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Uznał bowiem, że brak jest w obszarze analizowanym zabudowy, w oparciu o którą istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Z kolei strona skarżąca zarzuciła organowi błędne wyznaczenie obszaru analizowanego na skutek nieposzerzenia obszaru analizowanego.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w judykaturze powszechnie akceptowane jest stanowisko, wedle którego zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Organ nie ma obowiązku poszerzenia obszaru analizy celem odnalezienia zabudowy uzasadniającej uwzględnienie żądania wnioskodawcy. Co prawda obszar analizowany może być większy niż trzykrotna szerokość frontu działki, jednakże dla takowego muszą zaistnieć szczególne okoliczności uzasadniające takie poszerzenie obszaru analizowanego. Organ administracji nie ma obowiązku powiększania obszaru analizowanego tylko dlatego, że analiza obszaru analizowanego nie daje podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji. Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Może on być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów. W szczególności sytuacja taka może mieć miejsce, gdy w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o mocno zróżnicowanych formach architektonicznych. Wówczas celowym jest rozszerzenie granic obszaru analizowanego dla jak najlepszego dopasowania planowanej zabudowy do zabudowy już na danym obszarze istniejącej. Brak jest natomiast podstaw do tego, aby rozszerzać obszar analizowany tylko w tym celu, aby w jego granicach znalazł się obiekt o parametrach podobnych do planowanego. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 września 2022 r., II SA/Po 333/22, wyrok WSA w Łodzi z 25 listopada 2022 r., II SA/Łd 689/22, dostępne j.w.).

Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy wskazują na brak podstaw do rozszerzenia tego obszaru. W obszarze analizowanym nie znajduje się bowiem zabudowa o mocno zróżnicowanych formach architektonicznych, nie występują też inne okoliczności uzasadniające powiększenie obszaru analizowanego. Organy administracji dokonały oceny terenu w tym zakresie i wyjaśniły w sposób wyczerpujący, że sposób wyznaczenia obszaru analizy nie narusza prawa. W obszarze analizowanym brak jest bowiem jakiejkolwiek zabudowy, występują tereny rolnicze, a teren najbliższej zabudowy jest oddalony od terenu inwestycji o 140-190 m, nadto teren ten jest oddzielony od zabudowy mieszkaniowej enklawami leśnymi. Rację mają tym samym organy administracji, że działanie, którego oczekuje strona skarżąca, stanowiłoby de facto "poszukiwanie" działki, która mogłaby stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji i być uzasadnieniem dla uwzględnienia wniosku strony skarżącej, a z kolei takie działanie nie sposób uznać za uprawnione. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ nie ma obowiązku nieograniczonego rozszerzania obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1299/14, dostępne j.w.). Działanie takie nie służyłoby bowiem ochronie ładu przestrzennego, lecz w istocie odpowiadałoby jedynie interesom wnioskodawcy, zainteresowanego uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy w kształcie przewidzianym we wniosku inicjującym postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 lipca 2013 r., II SA/Po 343/13, dostępny j.w.).

Warto też zaznaczyć, że organ I instancji słusznie nie odwołał się w zaskarżonym rozstrzygnięciu do decyzji wydanych dla omawianego terenu sprzed podziału nieruchomości nr [...]. Organ administracji bada bowiem przesłanki z art. 61 u.p.z.p. jedynie w zakresie wniosku inwestora, skutkiem czego działki nieobjęte wnioskiem w danym postępowaniu stanowią działki sąsiednie w rozumieniu pkt 1 ust. 1 tego przepisu. W przypadku uprzedniego podziału nieruchomości gruntowej na działki gruntu, treść wniosku inwestora determinuje zakres badania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 grudnia 2008 r., II SA/Gl 706/08, dostępny j.w.). W przedmiotowej sprawie obszar analizowany determinowała konkretna działka wskazana przez inwestora we wniosku i to według szerokości frontu tej działki wyznaczona została wielkość obszaru analizowanego, który nie obejmował swoim zasięgiem działek nr [...] i [...].

Zważywszy powyższe rozważania zdaniem Sądu należy również podzielić stanowisko organów, iż bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje kwestia interpretacji uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego nr XLVI/549/22 z dnia 23 czerwca 2022 r., z tego też względu zarzuty skargi w powyższym zakresie uznać należy za niezasadne.

Mając powyższe rozważania na uwadze, wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W trakcie postępowania administracyjnego wyjaśniono wszystkie niezbędne okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie i ustalenia te znalazły swoje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Decyzja została oparta na dokładnie ustalonym - w drodze analizy urbanistycznej oraz na podstawie informacji właściwych organów administracji - stanie faktycznym. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Okoliczności faktyczne w sprawie zostały ustalone prawidłowo, co też znalazło swój wyraz w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.

ds