Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 695/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 63 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt III SAB/Po 34/22 o odrzuceniu skargi A.J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt III SAB/Po 34/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę A.J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego i zwrócił skarżącej wpis sądowy.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 12 listopada 2021 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Poznania Naczelnik Wydziału Zarządzania i Ewidencji Dróg Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu nałożył na A.J. (alej "skarżąca") karę pieniężną.

Od opisanej decyzji skarżąca wniosła odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu pismem z 16 kwietnia 2022 r. poinformowało skarżącą o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania.

Pismem z 8 września 2022 r. skarżąca wniosła skargę na pismo SKO w Poznaniu z 4 kwietnia 2022 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie, względnie odrzucenie skargi.

WSA w Poznaniu odrzucił skargę, uznając, że skargę w niniejszej sprawie należy zakwalifikować jako skargę na bezczynność SKO w rozpoznaniu odwołania.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że z akt administracyjnych ani z akt sprawy nie wynikało, że skarżąca wyczerpała tok prawny przewidziany w procedurze administracyjnej, a mianowicie że poprzedziła skargę ponagleniem.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a."), tj.:

1. art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej "k.p.a.") poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie skarżącej do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez przedłożenie odwołania z podpisem, a tym samym poprzez błędne uznanie organu, iż brak podpisu pod odwołaniem wniesionym drogą email nie jest brakiem formalnym i nie można go usunąć;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchyienie decyzji, w której organ odwoławczy nie wezwał skarżącej do podpisania złożonego odwołania, uznając, iż skarżąca dopełniła wszystkich formalności związanych z prawidłowym wniesieniem odwołania;

3. art. 63 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy skarżąca nie była wzywana do uzupełnienia braków formalnych, organ pierwszej instancji uznał za skuteczną czynność skarżącej, nie wezwał jej do przedłożenia podpisu pod odwołaniem, a zatem w sytuacji gdy nie było podstaw do pozostawienia odwołania bez rozpoznania;

4. art. 58 § 1 pkt 6 i § 1 p.p.s.a. poprzez zastosowanie przedmiotowego przepisu i uznanie, iż złożona przez skarżącą skarga jest skargą na bezczynność SKO w rozpoznaniu odwołania, podczas gdy skarżąca w terminie złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, a złożona przez nią skarga dotyczyła merytorycznego orzeczenia organu drugiej instancji;

5. art. 9 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek informowania skarżącej o przysługujących jej prawach, o sposobie i możliwości zaskarżenia wydanego orzeczenia, o dalszym toku postępowania;

6. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, polegające na uznaniu przez organ pierwszej instancji, iż złożone odwołanie spełnia wszystkie wymagania i przekazaniu go do organu drugiej instancji, który dokonał odmiennych ustaleń i uznał, iż odwołanie nie spełnia wszystkich wymogów, a tym samym sprawa podlega pozostawieniu bez rozpoznania, bez wezwania skarżącej do uzupełnienia braków, które mogły zostać uzupełnione oraz przy jednoczesnym przyjęciu, iż złożona przez skarżącą skarga jest skargą do WSA, podczas gdy winna zostać uznana przez organ za ponaglenie do organu prowadzącego postępowanie, a nie uznana za skargę do WSA, czym jednocześnie organ naruszył zasadę falsa demonstratio non nocet;

7. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej, w szczególności poprzez wydawanie wzajemnie sprzecznych orzeczeń przez organy;

8. art. 37 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ pierwszej instancji, iż złożona skarga jest prawidłowym środkiem zaskarżenia podjętej przez organ decyzji, w sytuacji gdy organ władzy publicznej mógł i powinien potraktować złożoną skargę jako ponaglenie, co doprowadziło do negatywnych skutków po stronie skarżącej.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak wynika z przepisu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Określenie podstaw kasacyjnych – rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny – ma w postępowaniu kasacyjnym istotne znaczenie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może poddać ocenie merytorycznej wadliwie postawionych zarzutów skargi kasacyjnej, jeśli przy tym nie jest możliwa ich rekonstrukcja na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z ustawowo określonego modelu kontroli instancyjnej sprawowanej przez NSA, przewidującego rozpoznanie skargi kasacyjnej w granicach podniesionych zarzutów, nie zaś rozpoznanie sprawy administracyjnej w całości – art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; treść uchwały jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Skarga kasacyjna została skierowana przeciwko postanowieniu WSA w Poznaniu, który na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę A.J. ze względu na niewyczerpanie środków zaskarżenia w sprawie bezczynności organu w załatwieniu jej odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Poznania, nakładającej na skarżącą karę pieniężną za niezgodne z prawem zajęcie pasa drogowego. W skardze kasacyjnej skarżąca kwestionuje to stanowisko, wskazując, że złożona przez nią skarga dotyczyła merytorycznego orzeczenia organu drugiej instancji i nie stanowiła skargi na bezczynność, a Sąd wbrew treści pisma skarżącej nadał mu inne znaczenie.

Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Przypomnieć należy, że decyzją z 12 listopada 2021 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Poznania Naczelnik Wydziału Zarządzania i Ewidencji Dróg Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu nałożył na skarżącą karę pieniężną. Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie na adres poczty elektronicznej SKO w Poznaniu. SKO pismem z 16 sierpnia 2022 r. poinformowało skarżącą, iż zgodnie z treścią art. 63 § 1 k.p.a. podania, w tym odwołania, można skutecznie wnosić drogą elektroniczną jedynie na adres do doręczeń elektronicznych organu pierwszej Instancji, a więc tylko za pośrednictwem ePUAP, w przeciwnym razie odwołanie niewniesione drogą mailową przez ePUAP, a za pośrednictwem zwykłej poczty elektronicznej – pozostawia się bez rozpoznania. W związku z otrzymaniem tego pisma skarżąca wniosła do WSA skargę oznaczoną jako "skarga na orzeczenie SKO w Poznaniu z 16 sierpnia 2022 r. (...) pozostawiające moje odwołanie bez rozpoznania". Ze skargi wynika, że skarżąca – wbrew temu co twierdzi w skardze kasacyjnej – zdaje sobie sprawę, czego dotyczy ww. pismo SKO i że nie stanowi ono decyzji czy postanowienia.

W tym miejscu należy zauważyć, że aczkolwiek charakter czynności pozostawienia podania bez rozpoznania budził pewne rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie, to obecnie przyjmuje się jednolicie, że pozostawienie podania bez rozpozna nie wymaga decyzji – jest formą zakończenia postępowania administracyjnego, polegającą na stwierdzeniu, że podanie (żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie) zawiera wadę, która nie została usunięta. Bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynny i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego (por. uchwała SN (7) z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000/19, poz. 702, z glosą B. Adamiak, OSP 2001/1, poz. 12).

Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji zakwalifikował wniesioną przez A.J. skargę jako skargę na bezczynność organu w załatwieniu jej odwołania od niekorzystnej dla niej decyzji obciążającej ją karą pieniężną. Skarżąca nie kwestionuje, że skarga na bezczynność powinna zostać poprzedzona ponagleniem, którego nie dopełniła, zatem ze względów wyżej omówionych zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie mogły zostać uwzględnione.

Wobec tego natomiast, że sprawa bezczynności organu – a tym samym tego, czy jego działania związane z wniesionym przez skarżącą odwołaniem były zgodne z prawem – nie podlegała rozpoznaniu przez Sąd pierwszej instancji, gdyż skarga została odrzucona, bezprzedmiotowe są zarzuty dotyczące naruszenia wymienionych w skardze przepisów k.p.a. (zarzuty z pkt. 1, 3, 5-8 petitum skargi kasacyjnej). Zauważyć też trzeba, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w sytuacji rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do rekonstrukcji tych zarzutów, poprzez połączenie wymienionych przepisów k.p.a. z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, samodzielnie przez NSA.

Z powyższych powodów NSA zaakceptował stanowisko wyrażone w postanowieniu tego Sądu z 18 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 201/23, które odnosiło się również do zakwalifikowania skargi skarżącej jako skargi na bezczynność postępowania i jej odrzucenia.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.