Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 341/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Sądu Rejonowego w Wołominie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 557/21 w sprawie ze skargi J. S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Wołominie w rozpoznaniu wniosku z dnia 29 grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2021 r. II SAB/Wa 557/21, po rozpoznaniu skargi J. S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Wołominie w rozpoznaniu wniosku z 29 grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej:

1. zobowiązał Prezesa Sądu Rejonowego w Wołominie do rozpoznania wniosku skarżącego J. S. z 29 grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3. zasądził koszty postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Sądu Rejonowego w Wołominie. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej: "u.d.i.p.") poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów polegającej na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że żądane przez J. S. informacje stanowią informacje publiczne, podczas gdy za sprawę publiczną nie mogą zostać uznane indywidualne sprawy, jak ta dotycząca konkretnych nieruchomości w miejscowości Wola Rasztowska, związana z planowanym przez skarżącego ich zasiedzeniem, a zgodnie z utrwalonym orzecznictwem żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej winna dotyczyć kwestii, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też być istotna z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa;

2. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie i zobowiązanie Prezesa Sądu Rejonowego w Wołominie do rozpoznania wniosku J. S. z 29 grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy działanie skarżącego związane z żądaniem uzyskania od organu informacji objętych wnioskiem, stanowiło nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, polegające na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów;

3. art. 6 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dokument potwierdzający przekazanie według właściwości księgę wieczystą stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a zatem podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p., podczas gdy dokument ten nie ma określonej prawem formy, nie zawiera stanowiska organu, a jest wytworzony wyłącznie z inicjatywy i na potrzeby wewnętrzne organu, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie uwzględnił skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Wołominie i stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Prezes Sądu Rejonowego w Wołominie dopuścił się bezczynności oraz zobowiązał organ do rozpoznania wniosku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w całkowitym pominięciu w uzasadnieniu wyroku, podnoszonej przez organ kwestii, dotyczącej nadużycia przez J. S. prawa dostępu do informacji publicznej, polegającej na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, czego wynikiem jest łącznie ponad 20 wniosków skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, których przedmiot każdorazowo dotyczy ksiąg wieczystych prowadzonych w tut. Sądzie dla nieruchomości położonych w miejscowości [...], co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie uwzględnił skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Wołominie i stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Prezes Sądu Rejonowego w Wołominie dopuścił się bezczynności oraz zobowiązał organ do rozpoznania wniosku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz zasadził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi J. S., ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzekł się także rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. zauważyć należy, że żadnego z tych przepisów Sąd I instancji nie stosował, a więc nie mógł ich naruszyć. W sprawie dotyczącej skargi na bezczynność art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w ogóle nie ma zastosowania; podstawę rozstrzygnięcia (w pkt 1 i 2 zaskarżonego wyroku) stanowił art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. Wprawdzie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. również został przywołany (obok art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) w końcowej części zarzutu, lecz w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, to nie można Sądowi stwierdzającemu bezczynność i zobowiązującemu do rozpoznania wniosku, zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyrok NSA z: 12 czerwca 2015 r. I OSK 2409/14; 10 kwietnia 2015 r. I OSK 1084/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. wyrok NSA z 22.02.2023 r. III OSK 3380/21, LEX nr 3507000).

Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie mógł być zatem skuteczny, gdyż przywołane wcześniej przepisy k.p.a. również nie miały w sprawie zastosowania. "Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przypadku postępowania wszczynanego na wniosek, mamy do czynienia w istocie z dwoma postępowaniami o różnym charakterze i dwiema sprawami administracyjnymi. Ważny przy tym jest fakt, czy podmiot zobowiązany w ogóle zamierza udzielić informacji, czy w grę nie wchodzi informacja publiczna przetworzona, czy organ zamierza obciążyć podmiot wnioskujący kosztami, oraz czy w grę nie wchodzi odmowa udzielenia informacji. Ma to związek z formą zakończenia danego postępowania i przepisami, które będą znajdowały wówczas zastosowanie. Jeśli organ dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, ustawa z dnia 24 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nie ma w ogóle zastosowania - informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno – technicznej (...)" – por. wyrok NSA z 16.12.2009 r. I OSK 1002/09, LEX nr 602573. Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas, zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., konieczne jest zastosowanie formy decyzji administracyjnej i w takiej sytuacji k.p.a. ma pełne zastosowanie. W niniejszej sprawie mamy natomiast do czynienia z tym pierwszym przypadkiem (organ nie zamierzał wydawać decyzji), co w ogóle wykluczało odwoływanie się do przepisów k.p.a. W konsekwencji nie mógł także kontrolować ich zastosowania Sąd I instancji.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty oparte na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) zauważyć należy, że z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W myśl ustępu drugiego tego przepisu prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Zaznaczyć należy, że wyliczenie przykładowych dokumentów i informacji, które stanowią informacje publiczne, zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1 - 5 u.d.i.p. ma jedynie za zadanie doprecyzować zakres przedmiotowy u.d.i.p. oraz ułatwić wykładnię przepisów tej ustawy w kontekście przytoczonej wyżej regulacji konstytucyjnej. Nie może stanowić wyłącznej podstawy badania tego, czy dana informacja jest informacją publiczną. Przeprowadzając taką analizę należy mieć na względzie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wyliczenie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. należy traktować jedynie pomocniczo. Pamiętać też należy, że założeniem prawodawcy było szerokie ujęcie informacji publicznej. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy bowiem realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego – tj. jawności działania instytucji publicznych – umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Zatem – co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Ponadto wyjaśnić należy, że "do oceny czy żądana informacja jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej i czy powinna zostać w trybie tej ustawy udostępniona, bez znaczenia pozostają okoliczności związane z celem, dla których o taką informację [strona] wystąpiła. (...) kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji, nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (por. B. Kudrycka, S. Iwanowski, Prawo obywateli do informacji o działaniach organów administracji publicznej, PiP z 1999 r., nr 8, s. 70; A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.; W. Sokolewicz, K. Wojtyczek (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 61.; M. Florczak-Wątor (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61; wyrok WSA w Rzeszowie z 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10, LEX nr 756149; wyroki NSA: z 3 marca 2017 r., I OSK 1163/17; z dnia 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z 5 października 2017 r., I OSK 3255/15; z 26 stycznia 2018 r., I OSK 438/16; z 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17; z 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1648/17)" (wyrok NSA z 15.07.2022 r. III OSK 1362/21, LEX nr 3368119).

"Publiczne prawo podmiotowe stanowi wyraz najsilniejszego ukształtowania pozycji prawnej podmiotu wobec wspólnoty publicznoprawnej, gdyż wyposaża podmiot tego prawa w przysługujące wobec wspólnoty publicznoprawnej (państwa, wspólnot samorządowych) roszczenie, tj. instrument umożliwiający skuteczne żądanie ściśle określonego pozytywnego zachowania odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego bądź skuteczne żądanie nieingerencji w określone, prawnie zagwarantowane sfery wolności, służące wobec objętego tą sytuacją prawną innego podmiotu publicznego prawa podmiotowego (por. W. Jakimowicz: Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 246-247)." Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa. Dlatego z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, bowiem zawiera on się już w samym roszczeniu o udostępnienie informacji publicznej, wynikającym z publicznego prawa podmiotowego.

Przypomnieć należy, że wnioskodawca pytał o to, czy do sądu trafiła księga hipoteczna pod nazwą [...] i jej zbiór dokumentów, a jeśli tak to kiedy i żądał udostępnienia dokumentu, który potwierdza przekazanie. Ponadto, czy księga nadal znajduje się w sądzie, ile ma tomów, a jeśli nie, to co się z nią stało. Niewątpliwie żądanie dotyczyło więc dokumentów wytworzonych przez organ publiczny (dane publiczne – art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.) oraz zasad funkcjonowania podmiotu zobowiązanego (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Podkreślić zatem raz jeszcze należy, że dla oceny, czy żądanie dotyczy informacji publicznej, bez znaczenia jest to, do jakiego celu żądana informacja ma być użyta (organ twierdzić, że w celu prowadzenia postępowania o zasiedzenie), a tylko z tego punktu widzenia skarżący kasacyjnie kwestionuje, że żądanie dotyczy informacji publicznej.

W okolicznościach tej sprawy nie sposób też mówić o nadużyciu prawa do informacji publicznej, co mogłoby mieć miejsce w szczególności, gdyby działania skarżącego miały na celu wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania określonego organu. Wprawdzie w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Tym niemniej Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym kontekście pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 30 sierpnia 2012 r. I OSK 799/12, zgodnie z którym zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (zob. Nadużywane prawa do informacji publicznej – Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, Agnieszka Piskorz – Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem zakres żądania wnioskodawcy nie wskazuje na chęć sparaliżowania, czy zakłócenia normalnego trybu funkcjonowania Sądu.

Ostatnia kwestia, która wymaga wyjaśnienia, dotyczy tego, czy dokument, który potwierdza przekazanie księgi wieczystej będącej przedmiotem wniosku, jest dokumentem urzędowym, czy też może być uznany za "dokument wewnętrzny", jak sugeruje skarga kasacyjna (zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Cechą dokumentu urzędowego jest to, że zawiera treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowany do innego podmiotu lub złożony do akt sprawy. Dokument przekazania spełnia wszystkie te cechy i nie może być uznany za "wewnętrzny" choćby dlatego, że przekazanie następuje pomiędzy różnymi sądami, a nie wewnątrz danego sądu.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.