Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt I SA/Go 281/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 2 ust. 1 pkt 4, § 5 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1784
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędziowie Sędzia WSA Damian Bronowicki (spr.) Sędzia WSA Dariusz Skupień Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Andrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2019 1. Uchyla zaskarżoną decyzję w całości. 2. Zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M.Ż. (powoływana dalej również jako: Skarżąca, Strona, Wnioskodawczyni) wniosła skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (powoływanego dalej jako: Organ odwoławczy, Organ II instancji, Dyrektor OR ARiMR) z dnia [...] maja 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (powoływanego dalej również jako: Organ I instancji) z dnia [...] października 2022 r. w sprawie przyznania płatności ekologicznej na rok 2019.

Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny.

W dniu 22 maja 2019 r. M.Ż. złożyła wniosek do Biura Powiatowego ARiMR o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) - zwanej dalej płatnością RE - na rok 2019. W przedmiotowym wniosku Strona wskazała, iż ubiega się o przyznanie płatności ekologicznej w ramach pakietu 7 - uprawy rolnicze po okresie konwersji - obszar deklarowany 46,85 ha.

W dniu [...] marca 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał M.Ż. decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności ekologicznej na rok 2019, na podstawie której przyznano Stronie środki finansowe w kwocie łącznej 44 964,20 zł, w tym: kwotę 43.664.20 zł tytułem realizacji pakietu 7 płatności RE do powierzchni 46,85 ha oraz kwotę 1.300 zł tytułem refundacji kosztów transakcyjnych.

W związku z powzięciem informacji, że w dniu 5 marca 2020 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło pismo z dnia [...] marca 2020 r. przekazane przez Jednostkę Certyfikującą Centrum Jakości A sp. z o.o. (zwana dalej A), z treści którego wynika, iż na deklarowanych przez Stronę działkach rolnych "A1a" oraz "B1a" jako rośliny uprawne występowały: len oleisty oraz rzodkiew oleista, Dyrektor OR ARiMR wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o nr [...], mające na celu ustalenie czy nie zostały naruszone przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR przepisy prawa stanowiące o zasadach przyznawania płatności RE na rok 2019.

W dniu [...] marca 2022 r. Dyrektor OR ARiMR wydał decyzję nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...]. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wskazał, iż przyznanie płatności RE do działki, na której znajduje się uprawa dwugatunkowa tj. len oleisty wraz z rzodkwią oleistą narusza przepisy § 2 ust. 1 pkt 4 oraz § 5 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r., poz. 1784 ze zm.) - zwanego dalej "rozporządzeniem RE".

Po wyłączeniu organu i wyznaczeniu nowego organu właściwego przez Dyrektora OR ARiMR, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poddał kontroli wniosek Strony dotyczący płatności RE na rok 2019, w trakcie której ustalił, że Skarżąca zadeklarowała w pakiecie 7 płatności RE łączny obszar 46,85 ha. Na podstawie całości posiadanego materiału dowodowego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił, iż Wnioskodawczyni na działkach "A1a" oraz "B1a", o łącznej powierzchni 38,90 ha prowadziła uprawę wielogatunkową, na którą składają się len oleisty i rzodkiew oleista. Organ I instancji wskazał, że prawodawca w załączniku nr 2 do Rozporządzenia RE nie wskazał, aby w deklarowanym Pakiecie 7 len mógł występować z rośliną podporową bądź w mieszance, wobec czego uznał, że należy wykluczyć działki rolne "A1a" oraz "B1a" o łącznej powierzchni 38,90 ha z płatności RE w pakiecie 7.

Jednocześnie Organ I instancji ustalił, iż M.Ż. na działce nr [...] podjęła zobowiązanie ekologiczne na obszarze 0,14 ha, jednakże we wniosku zadeklarowano 0,15 ha, co stanowiło przedeklarowanie powierzchni. Mając na uwadze obowiązujące przepisy Kierownik Biura Powiatowego uznał obszar zatwierdzony za równy obszarowi zgłoszonemu.

W konsekwencji wskazanych okoliczności tzn. braku występowania na działkach rolnych " A1a " oraz "B1a" o łącznej powierzchni 38,90 ha rośliny, do której przysługuje płatność RE, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznał, że płatność ekologiczna przysługiwała Stronie w zmniejszonej wysokości. Wobec czego Organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] października 2023 r. nr [...] i wyliczając kwotę płatności RE na rok 2019 wskazał, że kwota płatności wyliczona w odniesieniu do obszaru deklarowanego wynosiła 43.664,20 zł, natomiast kwota potrąceń wyniosła 36.254,83 zł, zatem kwotę płatności RE stanowiła różnica ww. kwot, czyli 7.409,37 zł.

Organ I instancji przyznał również Stronie kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych w łącznej wysokości 1.300 zł.

Jednocześnie Kierownik Biura Powiatowego nałożył na Stronę potrącenie płatności w kwocie 613,88 zł, która potrącana będzie z płatności realizowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ciągu kolejnych 3 lat kalendarzowych.

Na skutek wniesionego przez Stronę odwołania Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] października 2020 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostawały ustalenia w zakresie obszarów wykluczonych z płatności RE, co w konsekwencji doprowadziło do pomniejszenia płatności o kwotę 36.254,83 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia.

W związku z powyższym, zdaniem Organu II instancji punktem wyjścia do prawidłowego rozstrzygnięcia było ustalenie jaka roślina uprawna została wysiana przez M.Ż. na ww. działkach rolnych w roku 2019. W kontekście powyższego Dyrektor OR ARiMR zauważył, iż we wniosku z dnia [...] maja 2019 r. Strona zadeklarowała jednoznacznie na działkach rolnych "A1" oraz "B1" (łączny obszar 39,28 ha) uprawę lnu. Ponadto pełnomocnik Strony wniosła do sprawy pismo datowane na dzień [...] sierpnia 2022 r. wraz z załącznikami tj. Certyfikatem nr [...] datowanym na dzień [...] czerwca 2019 r. wraz z załącznikiem nr I/II, z treści którego wynikało, iż produktem otrzymanym metodami ekologicznymi jest m.in. len oleisty.

Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajdują się:

- wykaz producentów rolnych uczestniczących w programie "Rolnictwo ekologiczne" datowany na dzień [...] lutego 2020 r., z treści którego wynika, iż na działkach rolnych "A1" oraz "B1" występowała uprawa wielogatunkowa (len oleisty oraz rzodkiew oleista),

- pismo Centrum Jakości A sp. z o. o. z dnia [...] lutego 2020 r. z treści którego wynika, iż M.Ż. przekazała jednostce certyfikującej nowe dowody dotyczące wykorzystania jednego z gatunków roślin (rzodkiew oleista) na ww. działkach rolnych w celu poprawy warunków fitosanitarnych,

- pismo Centrum Jakości A sp. z o.o. z dnia [...] marca 2020 r., z treści którego wynika, iż na ww. działkach znajdował się len oleisty oraz rzodkiew oleista, a jedynym zebranym plonem był len.

Na podstawie całego zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie Organ odwoławczy stwierdził, że w roku 2019 M.Ż. na działkach rolnych "A1a" oraz "B1a" nie prowadziła uprawy samego lnu oleistego, a uprawę dwugatunkową tzn. len oleisty wraz z rzodkwią oleistą. Fakt ten został potwierdzony przez jednostkę certyfikującą, która informacje w tym zakresie (co wynika z treści pism z dnia [...] lutego 2020 r. oraz [...] marca 2020 r.) powzięła od samej Strony niniejszego postępowania. Organ II instancji podkreślił, że aby otrzymać do przedmiotowych działek płatność RE deklarowana roślina winna występować w siewie czystym bez rośliny podporowej oraz innych roślin tworząc tym samym mieszankę występującą jako plon główny.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na częstą praktykę wykorzystywania roślin fitosanitarnych w uprawach. Jak zaznaczył, zasadniczo wysiewa się je jako przedplony, międzyplony, poplony lub gatunki główne i choć można dokonać ich wsiewu w każdą roślinę, to przed wykonaniem takiego zabiegu producent rolny wnioskujący o płatności już na etapie samego wnioskowania winien mieć na względzie, jaki to może mieć skutek prawny dla wybranego i wnioskowanego rodzaju pomocy finansowej. Jednakże warunkiem umożliwiającym zakwalifikowanie danej uprawy do płatności RE w pakiecie 7 jest potwierdzenie, że na deklarowanej działce występuje uprawa jedynie w siewie czystym bowiem przepisy prawa nie dopuszczają występowania roślin wspierających nawet wysianych w celach fitosanitarnych. Tymczasem jak wynika z korespondencji przekazanej przez jednostkę certyfikującą oraz pisma Strony z dnia [...] czerwca 2022 r. na przedmiotowych działkach rolnych była mieszanka dwóch roślin tj. lnu oleistego oraz rzodkwi oleistej. Tym samym w ocenie Organu II instancji przedmiotowe działki słusznie zostały wykluczone z płatności RE na rok 2019 oraz jego zdaniem niezbędnym było zastosowanie konsekwencji prawnych, czyli potrącenia płatności. Z uwagi na to, że Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość szczegółowych wyliczeń zastosowanych przez Organ I instancji postanowił nie dublować tych zapisów z decyzji z dnia [...] października 2020 r. Dyrektor OR ARiMR w przedmiotowej sprawie nie stwierdził również nieprawidłowości w procesie ustalenia powierzchni kwalifikującej się do płatności, jak również wysokości jej przyznania.

Skargę na powyższą decyzję złożyła M.Ż. i działając przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła:

1) inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów wymagającej wyczerpującej oceny dowodów, a jednocześnie pominięcie znaczenia dowodowego dokumentu urzędowego, z naruszeniem art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2022 r., poz. 2422 ze zm.; dalej: "ustawa PROW") i art. 76 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako: "k.p.a."), w stosunku do wykazu producentów ekologicznych z danymi skorygowanymi dnia [...] lutego 2020 r., tj. danymi dokumentującymi uprawę lnu w plonie głównym, sporządzonego przez uprawnioną jednostkę certyfikującą A sp. z o.o.;

2/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie § 2 ust. 1 pkt 4, § 5 ust. 1 pkt 5 wraz z załącznikiem nr 2 i z załącznikiem nr 4 rozporządzenia z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r., poz. 1784 ze zm.; dalej: "rozporządzenie RE") wskutek niewłaściwego zastosowania polegającego na tym, że w skarżonej decyzji zaaprobowano rozstrzygnięcie, którym pomniejszono Skarżącej płatność ekologiczną za niedochowanie wymogów Pakietu 7.1, podczas gdy przepisy rozporządzenia RE dla uprawy lnu oleistego nie stawiają warunku tzw. siewu czystego, a jedynie uprawy w plonie głównym.

Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od Organu II instancji na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. pełnomocnik Strony skarżącej wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z Wytycznych dotyczących zasad wyjaśnienia przez biura powiatowe ARMiR rozbieżności pomiędzy deklaracją rolnika, a danymi w wykazach przekazanymi przez Jednostki Certyfikujące na okoliczność kierunku interpretacji stanu faktycznego jak w rozpoznawanej sprawie. Sąd przeprowadził dowód z przedłożonego dokumentu.

Pełnomocnik Skarżącej oświadczyła także, że dowodami, o których mowa w piśmie Jednostki Certyfikującej z [...] marca 2020 r. były: protokół suszowy, w którym stwierdzono len oleisty jako rodzaj uprawy objętym szkodą, oświadczenie usług agrotechnicznych i rejestr czynności agrotechnicznych. Na pytanie Sądu Skarżąca oświadczyła, że zabiegi agrotechniczne w tym siew rzodkwi i lnu zostały dokonane przez wykonawcę. Pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, które zostały przedłożone Jednostce Certyfikującej, o których mowa w pismach z [...] marca 2020 r. i [...] lutego 2020 r.

Sąd na rozprawie postanowił zobowiązać pełnomocnika Skarżącej do przedłożenia dokumentów złożonych Jednostce Certyfikującej, na które wskazano w pismach tej jednostki z dnia [...] marca 2020 r. i [...] lutego 2020 r. w terminie 3 dni pod rygorem ich pominięcia oraz postanowił odroczyć rozprawę.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2023 r. (data wpływu do Sądu: 4 grudnia 2023 r.) pełnomocnik Skarżącej przedłożyła dokumenty, wymieniane w pismach jednostki certyfikującej pn. Centrum Jakości A sp. z o.o. z dnia [...] lutego 2020 r. oraz z dnia [...] marca 2020 r. jako nowe dowody dotyczące wykorzystania jednego z gatunków roślin (rzodkwi oleistej) na działkach rolnych A1 oraz B1 w celu poprawy warunków fitosanitarnych.

Jednocześnie, jako uzupełnienie złożonych na rozprawie wyjaśnień w kwestii poprawy przez rzodkiew oleistą warunków fitosanitarnych uprawy lnu oleistego na spornych działkach rolnych pełnomocnik podała, że len wyrasta na wysokość do 70 cm, a rzodkiew oleista, która jest rośliną szybko rosnącą, wyrasta na wysokość 70-120 cm zagłuszając chwasty. W trakcie okresu wegetacyjnego dokonuje się na rzodkwi przycinki skracającej, aby nie utrudniała dostępności światła słonecznego dla lnu, a następnie, na około 2 tygodnie przed zbiorem lnu dokonuje się mulczowania wysokiego (mulcz wysoki) w celu usunięcia rzodkwi z uprawy lnu, a następnie po dwóch tygodniach dokonuje się zbioru lnu. Ponadto rzodkiew wykształca długi korzeń palowy wraz z dużą masa korzeniową, które korzystnie dla wzrastającego lnu spulchniają i napowietrzają glebę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Rozstrzygnięcie sporu zaistniałego w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy jest możliwe przyznanie płatności ekologicznej, o której mowa w § 1 rozporządzenia RE, do uprawy lnu oleistego prowadzonej wraz z rzodkwią oleistą. Skarżąca stoi na stanowisku, że wysianie lnu oleistego zmieszanego z rzodkwią oleistą w celach fitosanitarnych spełnia warunki przyznania płatności w ramach wskazanego w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia RE Pakietu 7 – Uprawy Rolnicze po okresie konwersji. Z kolei organ wskazuje, że przepisy rozporządzenia RE, a w szczególności treść jego Załącznika nr 4, nie przewidują możliwości uprawy lnu oleistego łącznie z innymi roślinami.

Przypomnieć również należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia RE Płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013", jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o przyznanie tej płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem ekologicznym";

4) spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Z kolei zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia RE w brzmieniu obowiązującym w 2019 r. rolnik realizujący zobowiązanie ekologiczne przestrzega innych wymogów, które są określone dla poszczególnych pakietów lub ich wariantów w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Natomiast w Załączniku nr 4 zawarto wykaz roślin objętych płatnością ekologiczną z podziałem na pakiety. W jego części I "Pakiet 1. Uprawy rolnicze w okresie konwersji i Pakiet 7. Uprawy rolnicze po okresie konwersji" w kolumnie "Uprawa lub gatunek rośliny oprawnej" pod pozycją 24 wskazano len oleisty jako uprawę rolniczą, uprawę roczną.

Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 679/21, z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 699/22 oraz z 12 stycznia 2023 r. sygn. akt I GSK 1068/21 (dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem NSA "prawodawca w załączniku nr 4 nie przewidział prowadzenia uprawy lnu oleistego wraz z innymi roślinami, to jest w jakiejkolwiek mieszance. Wyjątki, co do których może zostać przyznana płatność w razie uprawy z innymi roślinami zostały przewidziane tylko dla niektórych przypadków uprawy z roślinami podporowymi i zostały wprost wskazane w załączniku nr 4. Wyjątki te dotyczą grochu siewnego, w tym peluszki (poz. 11), wyki kosmatej na materiał siewny (poz. 62-63), wyki siewnej na materiał siewny (poz. 64). To samo dotyczy wyjątku stosowania mieszanki, która występuje tylko w jednym przypadku i dotyczy wskazanej w załączniku nr 4 pod poz. 33 mieszanki strączkowo – zbożowej. W związku z tym, skoro dla rośliny wymienionej w pozycji 24 załącznika nr 4 do rozporządzenia RE (lnu oleistego) nie przewidziano możliwości uprawy z innymi roślinami, to jest w inny sposób niż w siewie czystym, to tym samym uprawa wielogatunkowa łącznie z rzodkwią oleistą – jak w sprawie niniejszej – nie podlega wsparciu w postaci płatności ekologicznej. [...] Nie zmienia tej oceny wskazywany przez skarżącego fakt, że zasiew na zadeklarowanej do płatności działce lnu oleistego był dokonany wraz z inną rośliną, to jest rzodkwią oleistą, wyłącznie po to aby poprawić stan fitosanitarny. Zdaniem NSA, dokonując wykładni wyżej wskazanych przepisów rozporządzenia RE, zgodzić należy się z argumentacją organu, który wskazał, że w przypadku, gdy płatność do uprawy mogłaby być przyznana również w przypadku siewu z rośliną inną rośliną, zostałoby to wprost usankcjonowane prawem. Przekonują o tym omówione wyżej wyjątki wskazane wprost w załączniku nr 4 do rozporządzenia RE dopuszczające w przypadku płatności ekologicznej możliwość uprawy niektórych roślin z roślinami podporowymi, a także w przypadku innych płatności wyjątki, które zgodnie § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu – odnoszą się do płatności związanej do powierzchni upraw roślin pastewnych. W przepisie tym także wprost wskazano, że płatność związana do powierzchni upraw roślin pastewnych przysługuje również w przypadku uprawy roślin gatunków określonych w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia w formie mieszanek, z wyłączeniem mieszanek z roślinami innymi niż rośliny gatunków określonych w załączniku nr 1 lub 2 do rozporządzenia, z tym że w przypadku wyki siewnej (Vicia sativa L.) i wyki kosmatej (Vicia villosa Roth) płatność ta przysługuje także w przypadku ich uprawy z rośliną podporową. Z tego ostatniego przepisu wynika, że możliwa jest uprawa mieszanek roślin nie tylko z roślinami podporowymi, ale także jako mieszanek roślin głównych lub mieszanki, w której jedna z roślin pełni funkcję fitosanitarną, tym że muszą one być wymienione w załącznikach 1 lub 2 do rozporządzenia. W związku z tym, skoro prawodawca wyraźnie przewiduje istnienie sytuacji, kiedy uprawa kilku roślin nie wyłącza prawa do płatności, wykładnia przepisów rozporządzenia RE nie może prowadzić do stwierdzenia, że – poza wyjątkami przewidzianymi w załączniku nr 4 – także uprawa każdej innej rośliny wymienionej w wykazie roślin objętych płatnością ekologiczną w mieszance z roślinami wspierającymi (np. w celu fitosanitarnym) pozwala na przyznanie płatności ekologicznej".

Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę nie podziela wyżej przytoczonego poglądu. Uzasadnienie ww. orzeczeń pomija bowiem, wskazaną w skardze konieczność rozróżnienia upraw wielogatunkowych, upraw jednogatunkowych, upraw z rośliną podporową oraz upraw z rośliną fitosanitarną.

Pojęcie uprawy wielogatunkowej zostało wymienione w §17 ust. 1a pkt 1) rozporządzenia RE. W przepisie tym wskazano, że we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej w ramach pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1-3, 5, 7-9 i 11 oraz w ramach wariantów pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 4 i 10, w oświadczeniu o sposobie wykorzystywania działek rolnych, rolnik może wskazać uprawę wielogatunkową uprawianą na danej działce, określając jednocześnie uprawy lub gatunki roślin uprawnych uprawiane w ramach takiej uprawy wielogatunkowej, przez którą w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1, pkt 1-3, 5, 7-9 i 11 - należy rozumieć co najmniej dwie różne uprawy lub dwa różne gatunki roślin uprawnych uprawiane w ramach danego pakietu, pod warunkiem że zajmują łącznie zwarty obszar o powierzchni co najmniej 0,1 ha.

Uprawą jednogatunkową będzie zatem uprawa jednego gatunku roślin uprawnych uprawianych w ramach danego pakietu.

Uprawa z roślina podporową została wskazana w Załączniku nr 4 do rozporządzenia RE w dziesięciu przypadkach. Dotyczy uprawy grochu siewnego, wyki kosmatej na materiał siewny jako uprawy rocznej, wyki kosmatej na materiał siewny jako uprawy dwuletniej, wyki siewnej na materiał siewny i soczewicy jadalnej. Uprawa rośliny wskazanej w Załączniku nr 4 (np. wyki kosmatej) wraz z rośliną podporową nie jest traktowana jako uprawa wielogatunkowa. Zgodnie z definicją przytoczonej wcześniej uprawy wielogatunkowej, za spełniającą warunki do przyznania płatności ekologicznej mogłaby zostać uznana uprawa wielogatunkowa, tj. dwóch roślin (np. grochu siewnego i soczewicy jadalnej), z której każda uprawiana jest dodatkowo z rośliną podporową. Należy zauważyć, że roślina podporowa spełnia rolę rośliny ułatwiającej wzrost roślin o wiotkich łodygach (Uprawa Roślin, red. A. Kotecki, Uniwersytet Przyrodniczy we Wrocławiu, Wrocław 2020, Tom III, str. 386, 393). Jak wskazuje pełnomocnik strony skarżącej taką roślina nie jest len oleisty.

Z przytoczonych przepisów nie można wywieść jednoznacznego zakazu uprawy lnu oleistego (i innych roślin wymienionych w Załączniku nr 4) wraz z roślinami wysianymi dla celów fitosanitarnych. Argumentacja, zgodnie z którą w ww. przepisach nie przewidziano możliwości uprawy lnu oleistego z innymi roślinami, to jest w inny sposób niż w siewie czystym, pomija również to, że w Załączniku nr 4 do rozporządzenia RE wskazano na możliwość uprawy trawy w siewie czystym (część I poz. 60 i 61). Skoro bowiem siew czysty przewidziano dla konkretnych, wskazanych w Załączniku nr 4, upraw rolniczych, to nie można twierdzić, że taki obowiązek rozciąga się na wszystkie uprawy wskazane w tym Załączniku.

Przepisy ustaw i rozporządzeń regulujących przyznawanie płatności nie definiują pojęcia celów fitosanitarnych. Dlatego też niezbędne jest odwołanie się do językowej zawartości tego słowa. "Fito-" oznacza pierwszy człon wyrazów złożonych wskazujący na ich związek znaczeniowy z rośliną, roślinnością. "Sanitarny" z kolei to dotyczący spraw zdrowia i higieny, mający na celu zapobieganie chorobom zakaźnym i społecznym, odnoszący się do służby zdrowia i opieki nad chorymi (Wielki Słownik Języka Polskiego PWN pod red. prof. S. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2018, Tom a-g, str. 958 oraz Tom r-t, str. 298). Z kolei w literaturze przedmiotu wskazuje się, że przez pogorszenie stanu fitosanitarnego roślin rozumie się zwiększone porażenie przez patogeny, występowanie szkodników oraz zachwaszczenie (I. Jaskulska, D. Jaskulski "System uprawy roli" [w:] Uprawa roślin pod red. A. Koteckiego, Uniwersytet Przyrodniczy we Wrocławiu, Wrocław 2020, Tom I, str. 350).

Należy również zauważyć, że przepisy rozporządzenia uzależniają przyznanie płatności od "uprawy" konkretnych gatunków roślin. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, dla rozstrzygnięcia sporu, niezbędne jest wyjaśnienie znaczenia tego pojęcia. Przy czym wobec braku definicji ustawowej należy ponownie sięgnąć po znaczenie językowe. Zgodnie ze słownikową definicją uprawa to m.in. "przygotowanie roli pod zasiew lub sadzenie roślin, obejmujące szereg zabiegów zapewniających roślinom jak najlepsze warunki rozwoju", "cykl zabiegów od zasiewu lub zasadzenia rośliny do momentu zbioru, planowana opieka nad wzrostem i rozwojem roślin" (Wielki Słownik Języka Polskiego PWN pod red. prof. S. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2018, Tom u-ż, str. 88). Przez uprawę roślin rozumie się również "całokształt zabiegów stosowanych w produkcji roślinnej, obejmujących zabiegi uprawowe, nawożenie, siew i sadzenie, pielęgnowanie łanu i zbiór roślin oraz przechowywanie plonów. Z kolei uprawa roli to całokształt zabiegów wykonywanych narzędziami i maszynami uprawowymi w celu stworzenia uprawianym roślinom optymalnych warunków wzrostu i rozwoju oraz podniesienie kultury roli (L. Zimny "Teoria i praktyka uprawy roli" [w:] Uprawa roślin pod red. A. Koteckiego, Uniwersytet Przyrodniczy we Wrocławiu, Wrocław 2020, Tom I, str. 212).

Zestawienie tak rozumianych pojęć "uprawy" i przytoczonych wcześniej "celów fitosanitarnych" pozwala uznać za spełniającą warunki przyznania płatności ekologicznej taką uprawę rośliny wskazanej w Załączniku nr 4 do rozporządzenia RE, w ramach której dokonano siewu innej rośliny w celach fitosanitarnych, o ile zabieg ten i dalszy sposób prowadzenia uprawy, mogły stworzyć uprawianej roślinie optymalne warunki wzrostu i rozwoju. Wysianie rośliny fitosanitarnej należy traktować jako zabieg mający na celu poprawę warunków aktualnej lub przyszłej uprawy. Niedopuszczalna jest natomiast taka wykładnia przepisów regulujących przyznanie płatności do upraw roślin, która ograniczałaby ilość zabiegów agrotechnicznych mających zapewnić tym roślinom jak najlepsze warunki wzrostu i rozwoju.

Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że organ naruszył § 2 ust. 1 pkt 4 i § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia RE. Uchybienie to doprowadziło również do naruszenia przepisów postępowania. Postępowanie dowodowe w kontrolowanej sądowoadministracyjnie sprawie powinno prowadzić do uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy wysianie lnu oleistego wraz z rzodkwią oleistą i dalszy sposób prowadzenia uprawy lnu, zapewniły tej ostatniej roślinie optymalne warunki wzrostu i rozwoju, czy też wręcz przeciwnie, rzodkiew oleista była w uprawie lnu rośliną niepożądaną. Jak wynika z pism Centrum Jakości A sp. z o.o. z [...] lutego 2020 r. oraz [...] marca 2020 r. Skarżąca przekazała jednostce certyfikującej nowe dowody dotyczące wykorzystania jednego z gatunków roślin (rzodkwi oleistej) w celu poprawy warunków fitosanitarnych. Poprzez brak oceny tych dowodów organ naruszył art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW, który stanowi, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W trakcie ponownie prowadzonego postępowania organ weźmie pod uwagę treść niniejszego orzeczenia. Pamiętając, że stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy PROW, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, organ będzie zobowiązany do oceny przez pryzmat wiedzy specjalistycznej, czy dowody zgromadzone w sprawie, w tym przekazane jednostce certyfikującej, pozwalają uznać, że siew lnu oleistego wraz z rzodkwią oleistą oraz dalsze wykonane zabiegi agrotechniczne, były uprawą lnu oleistego w znaczeniu opisanym w niniejszym orzeczeniu.

Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. O kosztach Sąd postanowił na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a.