Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1543/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106, 133, 134, 141, 151, 170, 183, 184, 188, 189, 190, 193
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 6, 7, 8, 9, 10, 12, 24, 35, 36, 54, 61a, 66a, 77, 107, 113, 124, 157, 220, 237
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 45
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1914/21 w sprawie ze skargi A.M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 8 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1914/21, oddalił skargę A. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 16 sierpnia 2013 r. znak [...] Starosta Przeworski wniósł sprzeciw do dokonanego przez A. M. zgłoszenia z 7 lipca 2013 r. dotyczącego zamiaru remontu mieszkania przy ul. [...] w [...].

Po rozpatrzeniu odwołania A. M., Wojewoda Podkarpacki decyzją z 8 listopada 2013 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia: 1. likwidacji części ścianki działowej, dzielącej kuchnię i duży pokój (załączony rysunek 1); 2. remontu sufitów, tynków i okładzin wewnętrznych; 3. wykonania podłóg i posadzek - położeniu paneli podłogowych w korytarzu i pokojach; 4. położenia płytek ceramicznych na ścianach i podłogach w kuchni, łazience i balkonie; 5. wykonania powłok malarskich i tapet; 6. wymiany drzwi wewnętrznych i ościeżnic i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji; w pozostałej zaś części zgłoszonych robót utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 27/14, uchylił ww. decyzję Wojewody Podkarpackiego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Przeworskiego. Wyrokiem z 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 1971/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok WSA w Rzeszowie z 16 kwietnia 2014 r. i oddalił skargę.

Po rozpatrzeniu wniosku A. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z 8 listopada 2013 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 31 maja 2021 r. znak [...] na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody. Organ podkreślił, że w sprawie orzekały już sądy administracyjne i skargę A. M. oddaliły. Stosownie zatem do uchwały siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Skoro natomiast NSA prawomocnym wyrokiem z 18 czerwca 2015r. sygn. akt II OSK 1971/14 uchylił wyrok WSA w Rzeszowie z 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 27/14 oraz oddalił skargę A. M. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 8 listopada 2013 r. to stwierdzić należy, że nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego. Przyjęcie stanowiska odmiennego jest całkowicie niedopuszczalne. Byłoby to bowiem równoznaczne z kwestionowaniem prawomocnego wyroku sądowego zapadłego w konkretnej sprawie. To zaś stanowiłoby naruszenie art. 170 p.p.s.a. Próby stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już wcześniej przez sąd (wyrok oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Mając na uwadze treść wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, GINB zauważył, że podnoszone w nim zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 12, art. 35, art. 36, art. 220 k.p.a., obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 9 k.p.a., a także wadliwości pism kierowanych do skarżącego w toku postępowania odwoławczego były podnoszone w skardze A. M. na ww. decyzję Wojewody Podkarpackiego, zatem wobec oddalenia tej skargi zostały one przez NSA uznane za niezasadne lub niemające wpływu na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że NSA znana była również treść uzasadnienia decyzji, a tym samym oddalając skargę Sąd nie dopatrzył się, aby uzasadnienie to zostało sporządzone z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. Ewentualne wydanie decyzji przez pracownika, który powinien być wyłączony od załatwienia sprawy na podstawie art. 24 § 1 k.p.a., czego skarżący jak twierdzi we wniosku o stwierdzenie nieważności nie mógł zweryfikować wobec niesporządzenia metryki sprawy, może stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Przesłanka wznowienia postępowania nie może zaś jednocześnie stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzut naruszenia terminu rozpatrzenia skargi określonego w art. 237 § 1 k.p.a. pozostaje natomiast w ocenie organu bez związku z postępowaniem zakończonym decyzją Wojewody Podkarpackiego z 8 listopada 2013 r., w którym termin ten nie miał zastosowania.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB postanowieniem z 15 lipca 2021 r. znak [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie z 31 maja 2021 r. w całości podtrzymując wcześniej wyrażone stanowisko.

Skargą A. M. zaskarżył powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 10 oraz art. 28 k.p.a.; art. 77 § 1 k.p.a.; art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.; art. 61a k.p.a.; art. 156 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd podkreślił, że podstawę odmowy wszczęcia postępowania przez GINB stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z 8 listopada 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadnił przyczyną przedmiotową, powołując się na wyrok NSA z 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 1971/14, którym uchylono wyrok WSA w Rzeszowie z 16 kwietnia 2014 r. i oddalono skargę A. M. wywiedzioną od decyzji Wojewody Podkarpackiego z 8 listopad 2013 r. Zdaniem Sądu treść ww. wyroku NSA jednoznacznie wskazuje, że zakresem orzekania sądy administracyjne uczyniły całokształt sprawy zgłoszenia dokonanego przez skarżącego. NSA dokonał przy tym całościowej i kompletnej weryfikacji zarówno decyzji Starosty Przeworskiego jak i decyzji Wojewody Podkarpackiego. Tę ostatnią oceniono jako prawidłową, dając temu wyraz w uzasadnieniu wyroku. W ocenie Sądu powody nieważności decyzji Wojewody z 8 listopada 2013 r. na jakie obecnie wskazuje skarżący nie mogą stać się przedmiotem ponownej analizy w tym postępowaniu, dlatego GINB zasadnie odmówił jego wszczęcia. W istocie skarżący polemizuje z wyrokiem NSA wydanym w jego sprawie, nie akceptując wiążących wskazań w orzeczeniu tym wyrażonych, zwłaszcza zaś twierdzeń o nieuzupełnieniu zgłoszenia o wymagane dokumenty i wyjaśnienia. Trafnie zatem GINB zwrócił uwagę, że w sprawie zachodzi przeszkoda przedmiotowa, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego. Ponowne postępowanie prowadziłoby bowiem do wkraczania w materię już raz ocenioną przez NSA, który w sposób wyraźny i jednoznaczny podkreślił, że sprzeciw w części utrzymanej przez Wojewodę w mocy został zgłoszony zasadnie. Skarżący nie chce jednak dostrzec tego, że nie wykonał wezwania Wojewody do uzupełnienia zgłoszenia, co stanowiło bezpośrednią podstawę orzeczenia sprzeciwu. Tym samym polemika skarżącego z wydanym orzeczeniem nie jest jakąkolwiek podstawą do wszczęcia postępowania i uwzględnienia obecnie jego żądań. Skarżący nie dostrzega również, że od daty dokonanego zgłoszenia Prawo budowlane uległo zasadniczej zmianie i aktualnie roboty, które chciał wykonać nie są już objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (dotyczy to przede wszystkim przyłączy). Zamiast tego skarżący podejmuje kolejne nieskuteczne działania mające na celu inicjowanie trybów nadzwyczajnych, mających w jego mniemaniu stworzyć możliwość remontu jego lokalu, którego - jak podkreśla - nie jest w stanie przeprowadzić od 2013 r. Wyłącznym powodem takiej sytuacji jest jednak zachowanie samego skarżącego. W kontekście powyższego w ocenie Sądu wszystkie zarzuty skargi są niezasadne.

Sąd uznał za chybione wskazywanie na naruszenie art. 10 oraz art. 28 k.p.a. i pozbawienie skarżącego przymiotu strony. W żadnym razie organ nie twierdzi, że skarżący owego przymiotu nie ma. Jest wręcz przeciwnie. GINB uznaje, że jako strona postępowania może żądać stwierdzenia nieważności jednakże nie jest możliwe wszczęcie tego postepowania z przyczyny przedmiotowej, a więc z powodu orzekania w sprawie przez sąd administracyjny i oddalenia skargi. Niezasadne są także zdaniem Sądu zarzuty naruszenia przez organ art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Okoliczności prawne i faktyczne tej sprawy zostały przez organ ustalone prawidłowo. Sąd tę ocenę podzielił.

Sąd stwierdził następnie, iż nie doszło także do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i nierozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ słusznie ów przepis zastosował, szczegółowo wyjaśniając podstawy rozstrzygnięcia. W sprawie nie mógł również zostać naruszony art. 156 k.p.a. gdyż merytoryczne rozpatrzenie wniosku jest uzasadnione od jego dopuszczalności. W tym przypadku kwestie ewentualnej nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego zostały rozstrzygnięte przez NSA w zacytowanym obszernie wyroku. W powyższej sytuacji Sąd oddalił skargę.

Skargą kasacyjną A. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego, a mianowicie:

a. art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka odwoławczego i sprawiedliwej oceny zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pomimo tego, iż zakres przedmiotowy wniosku nigdy nie został oceniony przez Sąd;

b. art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.): Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny Sąd ustanowiony ustawą (...). Poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka odwoławczego i sprawiedliwej oceny zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pomimo tego, iż zakres przedmiotowy wniosku nigdy nie został oceniony przez Sąd.

c. art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.): Każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. Poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka odwoławczego i sprawiedliwej oceny zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pomimo tego iż zakres przedmiotowy wniosku nigdy nie został oceniony przez Sąd;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. powodujące błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i nie ustalenie wszystkich okoliczności mających wpływ na jej wynik;

- art. 188 p.p.s.a. poprzez powołanie przez Sąd w aktualnym brzmieniu a nie obowiązującym w dniu wydania wyroku;

- art. 170 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że związanie określone w w/w przepisie obowiązuje niezależnie od tego czy wyrok zapadł na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego;

- art. 134 p.p.s.a. poprzez uznanie, że daje legitymację do prawidłowego zbadania sprawy przez Sąd nawet gdy nie ustalono stanu faktycznego sprawy;

- art. 193 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w części niniejszego przepisu stanowiącej wyjątek: "Jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym";

- art. 6, art. 7, art. 8 art. 10, art. 28, art. 61a, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie oceny prawidłowości stosowania niniejszych przepisów na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego;

- art. 157 § 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne odmówienie skarżącemu prawa do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oraz dokonanie oceny prawidłowości stosowania niniejszego przepisu na postawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o wyłączenie od orzekania w niniejszej sprawie szeregu sędziów NSA i WSA w Rzeszowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna, nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przechodząc do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego należy jednoznacznie podkreślić, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, zaś Sąd I instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia GINB z dnia 15 lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 8 listopada 2013 r., trafnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odmienne stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie.

Okolicznością niesporną w realiach niniejszej sprawy pozostaje to, iż decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia 8 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru remontu mieszkania, objęta przedmiotowym wnioskiem skarżącego o stwierdzenie jej nieważności, była poddana kontroli legalności przez Sądy administracyjne. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 27/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA w Rzeszowie) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 8 listopada 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji-Starosty Przeworskiego z dnia 16 sierpnia 2013 r. Tym niemniej na skutek wniesionej przez Wojewodę Podkarpackiego skargi kasacyjnej od ww. rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 1971/14, w trybie art. 151 w zw. z art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

W powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: cytat "Postępowanie w sprawie wniesionego sprzeciwu jest postępowaniem dwuinstancyjnym. W myśl zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy ma kompetencje nie tylko kontrolne, ale i merytoryczne. Winien on zatem rozpatrzyć sprawę ponownie w oparciu o kompletny materiał dowodowy, nie będąc związanym oceną prawną dokonaną przez organ I instancji. W niniejszej sprawie Wojewoda Podkarpacki zasadnie dostrzegł konieczność uzupełnienia zgłoszenia, by spełniło ono wymogi materialno-prawne określone w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Tylko zgłoszenie odpowiadające tym wymogom może stanowić przedmiot dokonywanej przez organy oceny zamiaru inwestycyjnego pod kątem jego zgodności z prawem, a w przypadku, gdy ocena ta będzie pozytywna – stanowić podstawę realizacji inwestycji. W sytuacji, gdy organ I instancji dokonał niewłaściwej oceny przedłożonego zgłoszenia z dnia 7 sierpnia 2013 r. i uznając je za kompletne zaniechał wezwania inwestora do jego uzupełnienia i sprecyzowania, nie można pozbawić organu II instancji prawa do konwalidacji tego błędu. Organ odwoławczy, który taki błąd dostrzeże, z cała pewnością jest uprawniony do wydania na etapie postępowania odwoławczego postanowienia w przedmiocie wezwania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia. Należy uznać, iż nie tylko organ I instancji, lecz również organ odwoławczy jest organem właściwym do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Wezwanie inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, dokonane przez organu II instancji, gdy nie uczynił tego organ I instancji, stanowi realizację zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), jak również zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i wynikającego z niej obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).

Zauważyć jedynie należy, iż podstawę prawną omawianego wezwania, dokonywanego przez organ II instancji, stanowi art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, nie zaś powoływany w skardze kasacyjnej art. 136 k.p.a. Wskazany przepis prawa materialnego stanowi samodzielną podstawę prawną do wydania przez organ postanowienia w przedmiocie wezwania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia – niezależnie czy dokonuje tego organ I instancji, czy też organ odwoławczy. Do wydania takiego postanowienia na etapie postępowania odwoławczego nie ma więc zastosowania przepis art. 136 k.p.a. o charakterze ogólnym, regulujący zakres postępowania wyjaśniającego przed organem II instancji.

Z tych przyczyn błędna jest dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, sprowadzająca się do stwierdzenia, iż organ odwoławczy, który dostrzegł braki zgłoszenia, nie jest uprawniony do wydania na etapie postępowania odwoławczego postanowienia wzywającego inwestora, na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, do uzupełnienia i sprecyzowania zgłoszenia – gdy wezwania takiego zaniechał organ I instancji.

Jak stanowi art. 188 p.p.s.a. jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Wobec zaistnienia w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał także wniesioną skargę.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy trafnie zauważył, że zgłoszenie z dnia 7 sierpnia 2013 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Inwestor w zgłoszeniu nie uszczegółowił zakresu i sposobu prowadzenia zgłoszonych robót budowlanych dotyczących remontu instalacji wewnętrznych wraz z urządzeniami oraz wpływu i oddziaływania na instalacje wspólne obsługujące budynek mieszkalny wielorodzinny, elementy konstrukcyjno-budowlane i funkcjonalne. Planowane rozwiązania techniczno-budowlane nie zostały przedstawione w formie rysunkowej. Do zgłoszenia nie dołączono również wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowana nieruchomością na cele budowlane, dokumentu wskazującego na sposób zarządu nieruchomością wspólną oraz stanowiska zarządcy odnoście planowanych prac.

Starosta Przeworski, wnosząc sprzeciw do zgłoszenia, nie dostrzegł powyższych braków. Uzasadnieniem takiej decyzji było jedynie lakonicznie stwierdzenie, że zakres wymienionych w zgłoszeniu prac budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę jako prace mieszczące się w pojęciu przebudowy lokalu mieszkalnego. Próbę usunięcia stwierdzonych braków zasadnie podjął Wojewoda Podkarpacki, kierując do inwestora wezwanie z dnia 3 października 2013 r., mające oparcie w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na powyższe inwestor pismem z dnia 12 października 2013 r. nie udzielił organowi żądanych informacji, nie nadesłał też dokumentów, o które był wzywany. Wobec powyższego organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, iż nie ma on miarodajnej wiedzy czy roboty dotyczące instalacji wewnętrznych należy zakwalifikować jako roboty w ramach remontu lokalu – zatem wymagające zgłoszenia, czy też jako przebudowę, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W efekcie, decyzją z dnia 8 listopada 2013 r., Wojewoda Podkarpacki uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia w odniesieniu do tych prac, które zostały błędnie zakwalifikowane przez organ I instancji jako roboty wiązane z przebudową lokalu mieszkalnego (likwidacja części ścianki działowej, dzielącej kuchnię i duży pokój; remont sufitów, tynków i okładzin wewnętrznych; wykonanie podłóg i posadzek – położenie paneli podłogowych w korytarzu i pokojach; położenie płytek ceramicznych na ścianach/podłogach w kuchni, łazience i balkonie; wykonanie powłok malarskich i tapet; wymiana drzwi wewnętrznych i ościeżnic). W tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, bowiem prace te w istocie nie wymagają ani zgłoszenia, ani tym bardziej uzyskania pozwolenia na budowę. W pozostałej części zgłoszonych robót utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o sprzeciwie, ponieważ inwestor nie uzupełnił zgłoszenia, nie przedkładając informacji i dokumentów wymaganych prawem. Wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem"-koniec cytatu.

Przedstawione rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 1971/14, wskazują, iż stosując konstrukcję prawną z art. 188 p.p.s.a. Sąd ten uznał, iż w sprawie zakończonej wydaniem decyzji przez Wojewodę Podkarpackiego w dniu 8 listopada 2013 r. nie było naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodziły jedynie naruszenia prawa materialnego, stąd też rozpoznano skargę strony po uchyleniu zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 27/14. Niesporne jest również i to, iż skarga ta zawierała wobec zaskarżonej decyzji zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i § 2, art. 12 § 1 i § 2, art. 35 § 1 i § 2, art. 36 § 1 i § 2, art. 77 i art. 220 k.p.a.

Natomiast zgłoszony wniosek z dnia 7 marca 2021 r. o stwierdzenie nieważności przez Wojewodę Podkarpackiego w dniu 8 listopada 2013 r. wskazywał na kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania art. 10, 6, 7, 8, 9 k.p.a., art. 24 § 3 i 4 k.p.a., art. 237 w zw. z art. 36 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a., art. 66a § 1 k.p.a., art. 220 k.p.a., art. 54 § 1 oraz art. 124 § 1 k.p.a., art. 113 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a.

Odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego i stosując przepis art. 61a § 1 k.p.a., co zaznaczono we wstępnej części tego uzasadnienia, organ administracji zauważył, iż w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę A. M. oddalił, natomiast powołując się na uchwałę siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, zaznaczono, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Stąd też zauważono, iż takich uchybień nie dopatrzył się NSA, który prawomocnym wyrokiem z 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 1971/14 uchylił powoływany wyrok WSA w Rzeszowie oraz oddalił skargę A. M. nie dopatrując się naruszenia prawa skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego. Wykazano, iż przyjęcie stanowiska odmiennego byłoby równoznaczne z kwestionowaniem prawomocnego wyroku sądowego zapadłego w konkretnej sprawie. To zaś stanowiłoby naruszenie art. 170 p.p.s.a.

Ze stanowiskiem tym zgodził się Sąd pierwszej instancji, zaś Sąd odwoławczy aprobuje je w pełni.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (czyli żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Podkreślenia wymaga, że art. 61a został dodany do k.p.a. przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U.11.6.18) zmieniającej nin. ustawę z dniem 11 kwietnia 2011 r. a zatem nie obejmowało go rozstrzygnięcie zawarte w uchwale składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, gdzie rozważane było alternatywne stosowanie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 oraz art. 157 § 3 k.p.a., który art. 1 pkt 25 tej samej ustawy uchylał.

Co więcej, w uzasadnieniu projektu ww. ustawy nowelizującej wskazano, że "celem proponowanej regulacji polegającej na dodaniu art. 61a jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Obecnie jedynie art. 157 § 3 Kodeksu określa formę prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - stanowiąc, że jest to decyzja. Zgodnie jednak z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych w tej formie - decyzji - powinna następować odmowa wszczęcia postępowania w każdej sprawie. W decyzji tej należy badać jedynie, czy wniosek o wszczęcie postępowania w danej sprawie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu. W związku z powyższym wydaje się, że właściwszą formą rozstrzygnięcia w sprawie wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania jest postanowienie. Takie rozwiązanie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżni etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (żądania). Nie naruszy to praw osób występujących z żądaniem wszczęcia postępowania, ponieważ od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie przysługiwać im środek zaskarżenia w postaci zażalenia (w przypadku ministrów i SKO - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), z tą różnicą, że należy go wnieść w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia, nie zaś 14 dni, jak ma to miejsce w przypadku odwołania od decyzji. Ażeby ujednolicić przepisy Kodeksu w tym zakresie konieczne stało się uchylenie § 3 w art. 157 Kodeksu".

Stwierdzić zatem należy, że doszło do zmiany stanu prawnego, przez co poglądy zaprezentowane w ww. uchwale w pewnym stopniu zdezaktualizowały się, ale nie na tyle by odmówić jej stosowania jako wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów. Uwaga ta została przedstawiona albowiem przywołany w kasacji przepis art. 157 § 3 k.p.a. od 2011 r. jest uchylony, stąd też zarzut przedmiotowego środka odwoławczego wskazujący na ten nieobowiązujący przepis prawa pozostaje całkowicie nieusprawiedliwiony.

W realiach tej sprawy odpowiedzi na pytanie wymaga, czy GINB zasadnie odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewodę Podkarpackiego z dnia 8 listopada 2013 r. poddanej kontroli w szczególności przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 1971/14 r., którego motywy wskazano wyżej. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.

Mając na uwadze tezę uchwały NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, przy uwzględnieniu zmian legislacyjnych, w tym uchylenia w 2011 r. art. 157 § 3 k.p.a., że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym, należało zaaprobować stanowisko organu administracji, że uchybienia procesowe wskazane jako kwalifikowane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji były w pełni weryfikowane przez NSA w ramach kontroli dokonywanej wyrokiem z 18 czerwca 2015 r. W niniejszej sprawie GINB w sposób niewadliwy uznał a za nim Sąd I instancji, że w sprawie zachodzi taka przeszkoda o jakiej mowa w uchwale I OPS 6/09, gdyż okoliczności, na które powoływał się wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji były już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w trybie zwykłym w powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny z 18 czerwca 2015 r., co wprost wykazano w przedstawionych wyżej rozważaniach. Z tego wyroku jednoznacznie wynika, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie ujawnił w sprawie naruszenia przepisów postępowania skoro zastosował przepis art. 188 p.p.s.a w brzmieniu wówczas obowiązującym a zatem brak jest tym samym by w realiach badanej sprawy doszło do ujawnienia wad kwalifikowanych przepisów postępowania, skoro brak było jakichkolwiek naruszeń w tym zakresie.

Zarzuty skargi kasacyjnej o charakterze procesowym w swej istocie odnoszą się jedynie do kwestii, które były przedmiotem rozpoznania już przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołane orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawie na mocy art. 170 i 190 p.p.s.a. wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe w tym sądy administracyjne dokonujące kontroli postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Należy również podkreślić, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano ratio legis związania prawomocnym wyrokiem stosownie do art. 170 p.p.s.a., a zatem jego odniesienia do innych postępowań w zakresie, w jakim dana kwestia prawna została już rozstrzygnięta, a ma znaczenie w innej sprawie. W wyroku tego Sądu z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1409/21, zasadnie zatem uznano, odwołując się do orzecznictwa NSA, iż "Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. wyroki NSA: z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I FSK 1227/16; z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98). Podzielić należy pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1014/19, że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (...)".

Dana kwestia prawna kształtuje się w ten sposób jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku, a podmioty wymienione w przywołanym przepisie muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Powyższe odnosi się do sentencji orzeczenia, a także do jego uzasadnienia zawierającego wykładnię zastosowanych w sprawie przepisów oraz tok rozumowania sądu orzekającego. W kolejnym postępowaniu kwestia objęta poprzednim wyrokiem nie może być już ponownie badana.

Tym samym w sprawie trafnie uznano, iż skoro kwestie procesowe, na które powołuje się skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności badano w ramach rozpoznawania skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 27/14, a w konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2015 r. II OSK 1971/14 nie ujawnił naruszeń przepisów prawa procesowego lecz dostrzegł naruszenie prawa materialnego dlatego uchylił wówczas zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz oddalił skargę A. M. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 8 listopada 2013 r. to stwierdzić należy, że nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego. Przyjęcie stanowiska odmiennego jest, co trafnie zaznaczono, całkowicie niedopuszczalne i stanowiłoby kwestionowanie prawomocnego wyroku sądowego oraz naruszenie art. 170 p.p.s.a.

Sąd odwoławczy podziela pogląd zaprezentowany w sprawie, że gdy strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, podnosząc w żądaniu te same przyczyny wadliwości decyzji, które były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego, należy odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdzając istnienie przeszkód przedmiotowych dla rozpoznania takiej sprawy z uwagi na wcześniej wydany wyrok sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1087/11).

Przedstawione wyżej rozważania pozwalają uznać, iż w sprawie GINB prawidłowo skorzystał z podstawy materialnoprawnej art. 61a § 1 k.p.a. i zasadnie wobec wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 8 listopada 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego. Nastąpiło to z "innych uzasadnionych przyczyn" albowiem w sprawie tej miała miejsce sytuacja oczywista, tj. już "na pierwszy rzut oka" można było stwierdzić, że brak jest, wobec wyżej ujawnionych okoliczności, podstaw do prowadzenia postępowania rozpoznawczego (a więc po wszczęciu postępowania) ze strony organu administracji.

W sytuacji wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek nie dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 528/19). Tym samym organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, w ramach którego należy stosować przepisy procedury administracyjnej zmierzające do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Uwaga ta została poczyniona albowiem w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 art. 10, art. 28, art. 61a, art. 77 § 1 k.p.a., których to Sąd nie stosował, ale przede wszystkim przepisy te nie mogły w okolicznościach niniejszej sprawy zostać naruszone, skoro nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Chybiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 170 p.p.s.a. w sposób opisany w kasacji, gdyż bezspornym pozostaje w tej sprawie wiążąca moc wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2015 r. II OSK 1971/14.

Nie doszło w tej sprawie także do naruszenia art. 188 p.p.s.a., choć skarżący ma rację, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przywołano aktualne brzmienie tego przepisu zamiast tej wersji obowiązującej w 2015 r., która wówczas stanowiła - " jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.". Taka też treść tego przepisu zawarta została w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2015 r. To, że Sąd I instancji wskazał na bieżące uregulowanie w tym zakresie nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, i nie stanowi o naruszeniu tej normy procesowej gdyż nie była on stosowana w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym kwestionowanym wyrokiem.

Również nie zasługiwały na uwzględnienie podnoszone we wniesionym środku odwoławczym zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 133 §1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 193 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...)". Wyjaśnić należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). Jednolicie przyjmuje się, iż przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09). Z takimi naruszeniami nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Również granice orzekania Sądu o jakich stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zostały naruszone. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd a limine pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w jej realiach. Sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie nie przekroczył w żaden sposób jej granic. Rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy wyznaczonych treścią przepisów k.p.a. w tym art. 61a § 1 k.p.a. a więc nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Nie można podzielić stanowiska skarżącego o zaistniałym w sprawie naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Za pomocą tego zarzutu skarżący kwestionuje błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Natomiast jak wynika z utrwalonego stanowiska w orzecznictwie NSA - za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego- patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2024 r. sygn. akt III OSK 1982/23. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, lecz z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Zgodnie z art. 193 ab initio p.p.s.a., jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Norma ta wbrew zarzutom kasacji nie miała zastosowania w niniejszej sprawie dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, stąd zarzut nieuwzględnienia w części tego przepisu nie jest usprawiedliwiony. To w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 1971/14, wiążącym w tej sprawie, Sąd ten stosując przepis art. 188 p.p.s.a. miał na uwadze art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekał wówczas na podstawie tych przepisów, które miały zastosowanie w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, dlatego też oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Czyniony w tej sprawie zarzut w powyższym zakresie nie może odnieść zamierzonego skutku.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można uznać by w sprawie tej doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka odwoławczego i sprawiedliwej oceny zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pomimo tego, iż zakres przedmiotowy wniosku nigdy nie został oceniony przez Sąd czy art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. jak i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r.

Norma art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowi o prawie do Sądu. Prawo do sądu przysługuje każdemu, a więc każdej osobie fizycznej oraz osobie prawnej prawa prywatnego. Podmiotom prawa do sądu przysługują wszelkie gwarancje konstytucyjne wynikające z art. 45 Konstytucji. Prawo do sądu składa się z:

1) prawa dostępu do sądu, tj. prawa uruchomienia procedury przed sądem;

2) prawa do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;

3) prawa do orzeczenia sądowego, czyli do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia swojej sprawy.

Wszystkie te elementy wymagają, by sąd był niezależny, sędziowie niezawiśli, aby zagwarantowane było bezstronne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy (TK – SK 12/99).

Skarżący podniósł wskazując na naruszenie ww. normy ustawy zasadniczej na pozbawienie go prawa do skutecznego środka odwoławczego i sprawiedliwej oceny zarzutów. Stanowisko to jest całkowicie chybione. Skarżący w toku postępowania administracyjnego wyczerpał środki zaskarżenia, zaś ostateczne postanowienie GINB z dnia 15 lipca 2021 r. zwalczał skargą do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. Wyrok Sądu I instancji zakwestionował zaś wniesieniem skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego przysługującego od nieostatecznych orzeczeń tego Sądu. Tym samym skarżący zrealizował jeden z wymogów prawa do Sądu uruchamiając najpierw procedurę oceny legalności wydanego w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego a następnie weryfikacji wydanego w sprawie wyroku Sądu pierwszej instancji. W toku rozpoznawania wniesionego środka odwoławczego przed NSA zapewniono stronie na rozprawie prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia swojej sprawy i w konsekwencji tego wydano takie prawomocne rozstrzygnięcie.

Poza tym, co istotne, w poprzednio rozpoznawanej sprawie przed WSA w Rzeszowie jak i Naczelnym Sądzie Administracyjnym skarżący powoływał się na zarzuty przywoływane w złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu administracji rządowej. Z lektury tego wniosku nie wynika, by w tamtym postępowaniu nie mógł podnosić określonych zarzutów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na tamtym etapie skarżący nie był ograniczony w podnoszeniu swoich racji, zaś sięganie aktualnie do postępowania nieważnościowego by ponownie oceniać wydaną i ocenioną przez Sąd odwoławczy decyzję Wojewody Podkarpackiego, nie znajduje uzasadnienia prawnego.

W tych warunkach nie można skutecznie mówić o naruszeniu art. 45 ust.1 Konstytucji R.P.

Nie doszło także do obrazy art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. jak i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r.

Przede wszystkim, co już wyżej zaznaczono, odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 8 listopada 2013 r. nastąpiła wskutek związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2015 r. II OSK 1971/14. Istotne jest przede wszystkim to, że rozstrzygniecie podjęte w trybie art. 61a § 1 k.p.a. wynikało z tego, że wcześniej zarzuty tożsame z tymi które zawarto we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Podkarpackiego rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny, który w odniesieniu do tej decyzji Wojewody badał sprawę w jej całokształcie. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną Wojewody Podkarpackiego od wyroku WSA w Rzeszowie z 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 27/14 przejął sprawę do rozpoznania we własnym zakresie (art. 188 p.p.s.a.) i zbadał ją co wyżej zaznaczono, w jej całokształcie. Zatem już tamten wyrok NSA realizował wymogi prawa do sprawiedliwego i publicznego rozpoznania sprawy skarżącego, w ramach którego już nastąpiła ocena zarzutów, które aktualnie składają się na zarzuty podniesione we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Zatem dokonanie ponownej weryfikacji zarzutów ocenionych już przez niezwisły Sąd nie znajduje uzasadnienia do wszczęcia i prowadzenia postępowania rozpoznawczego w odniesieniu do kwestii zweryfikowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, stąd zasadność podjętego w tej sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Przedstawione wyżej rozważania pozwalają przyjąć w realiach tej sprawy, że poddawana ocenie w ramach złożonego środka odwoławczego legalność odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego która nastąpiła w oparciu o związanie prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozbawiła skarżącego prawa do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd. Skarżący, co wyżej wykazano nie został również pozbawiony prawa do skutecznego środka odwoławczego.

Przedstawione wyżej rozważania wskazują więc, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły doprowadzić do uwzględnienia wniosków złożonego środka odwoławczego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.