Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4210/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.23 ust.2
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
article: art.35 ust.1
journal: Dz.U. 2009 nr 92 poz 753
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w  województwie
article: par. 41 w zw. z par.2 i par.143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 753/19 w sprawie ze skargi H. B. na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie obszarów chronionego krajobrazu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez H. B. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2020 roku, sygn. akt II SA/Gd 753/19, którym oddalono skargę w/w na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie obszarów chronionego krajobrazu

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

H. B. w piśmie z dnia 29 października 2019 r. wniosła skargi: na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z 28 kwietnia 2010 r. nr [...] w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim w części dotyczącej punktu 20 tabeli nr 1, to jest Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu - w zakresie, w jakim uchwała ta nie utraciła mocy na podstawie § 10 uchwały nr [...] i w zakresie wyznaczenia tego obszaru chronionego krajobrazu i jego granic, w jakim następuje odesłanie do rozporządzenia Wojewody Gdańskiego nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 r. oraz na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z 25 lipca 2016 r. nr [...] w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim w części dotyczącej punktu 20 załącznika nr 1 do uchwały, to jest Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Skargi te zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II WSA w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2019 r. zostały rozdzielone i odrębnie zarejestrowane, skarga na uchwałę z dnia 25 lipca 2016 r. nr [...] pod sygnaturą akt II SA/Gd 753/19 (która stanowiła przedmiot kontroli sądu I instancji w niniejszej sprawie), a skarga na uchwałę z dnia 28 kwietnia 2010 r. pod sygnaturą akt II SA/Gd 754/19.

W skardze skarżąca domagała się:

1. stwierdzenia nieważności punktu 20 załącznika nr 1 do uchwały nr [...] z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z [...] r., poz. [...]);

2. stwierdzenia nieważności § 10 uchwały nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z [...] r., poz. [...]) w związku z punktem 20 tabela 1 załącznika do uchwały nr [...] z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z [...] r., nr [...], poz. [...]), w związku z punktem 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia Wojewody Gdańskiego nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 roku (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z 1994 r. nr 27, poz. 139 i z 1998 r. nr 59, poz. 294).

Uzasadniając interes prawny skarżącej wyjaśniono, że jest ona właścicielką nieruchomości znajdujących się w granicach Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, a uchwała Sejmiku wprost oddziałuje na jej interes prawny. Obowiązana bowiem jest przestrzegać wprowadzonych zakazów dotyczących zasad korzystania z nieruchomości wynikających z ustawy o ochronie przyrody. Zakres uprawnień właściciela takiej nieruchomości po wprowadzeniu takiej formy ochrony przyrody nie jest taki sam jak przed jego ustanowieniem.

Wskazano, że uchwałą nr [...] w § 1 w pkt. 20 tabeli określono nazwę obszaru chronionego krajobrazu - Nadmorski Obszar Chronionego Krajobrazu, wskazano powiat pucki i wejherowski oraz gminy Krokowa, Puck, Władysławowo i Choczewo określając położenie tego obszaru chronionego krajobrazu, określono obszar 14.940,00 ha i odwołano się do miejsca publikacji aktu normatywnego wyznaczającego obszary chronionego krajobrazu i jego granice - Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z 1994 r., nr 27, poz. 139 i z 1998 r. nr 59, poz. 294. Załącznik nr 1 do uchwały na mapie województwa pomorskiego w bardzo wysokiej skali określił rozmieszczenie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim. Uchwała określiła również zakazy (§ 5 i § 6) i odstępstwa od wprowadzonych zakazów (§ 7). Z kolei uchwałą nr [...] (stanowiącą przedmiot kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie) położenie Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu ograniczono już do wskazania powiatów i gmin na obszarze, na którym ta forma ochrony przyrody jest wyznaczona oraz do określenia powierzchni - 14.940,00 ha. Uchwała ta nie zawierała już odwołania się do publikacji aktu normatywnego wyznaczającego granice obszarów chronionego krajobrazu. Jednak w § 10 uchwały zawarty został przepis intertemporalny, zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym (winno być "uregulowanym") niniejszą uchwałą traci moc uchwała nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu.

Zdaniem skarżącej na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie centralnego rejestru form ochrony przyrody (Dz. U. z 2012 r., poz. 1080), źródłem danych stanowiących podstawę wpisu do centralnego rejestru form ochrony przyrody mogą być jedynie akty prawne o utworzeniu, ustanowieniu lub wyznaczeniu formy ochrony przyrody. Przepisy rozporządzenia obowiązywały już w dacie podjęcia przez Sejmik Województwa uchwały nr [...], w konsekwencji czego realizacja ustawowej delegacji do określenia położenia Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu wymagała uszczegółowienia przebiegu granicy, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Pominięcie obligatoryjnego elementu aktu prawa miejscowego skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez organ samorządu terytorialnego. Brak określenia w uchwale nr [...] przebiegu granic Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu wpływa, zdaniem skarżącej, na jej interes prawny jako właścicielki nieruchomości, która nie ma jednoznacznej podstawy prawnej do ustalenia, na jakim obszarze obowiązuje ją szczególny reżim prawny ograniczający jej prawo własności. Co prawda w § 10 uchwały zawarty został przepis intertemporalny, zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym (winno być "uregulowanym") uchwałą traci moc uchwała nr [...]Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Jednak sposób redakcji tego przepisu jest niezgodny z § 41 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Zgodnie z przywołanym przepisem znajdującym odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, ustawę regulującą dotychczas daną dziedzinę spraw uchyla się w całości, bez pozostawiania w mocy poszczególnych jej jednostek systematyzacyjnych, zwłaszcza pojedynczych przepisów (§ 1). Jeżeli w wyniku uchylenia jednostek systematyzacyjnych ustawy lub jej przepisów wyjątkowo zachowuje się moc obowiązującą tylko niektórych przepisów ustawy, w ustawie zamieszcza się przepis zmieniający, w który wyczerpująco wymienia się uchylane jednostki systematyzacyjne ustawy lub jej przepisy, wyrażając to zwrotem: "W ustawie ... (tytuł ustawy) uchyla się ..."(§ 2).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu w dniu przyjęcia zaskarżonej uchwały nie istniały przesłanki ustawowe, na podstawie których organ byłby uprawniony do zmiany granic Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, w tym dokonania ich ponownej delimitacji. Podstawy prawne ponownej delimitacji zostały określone w art. 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 o ochronie przyrody, a Obszar Chronionego Krajobrazu utworzony został w roku 1994 i od tego czasu kolejne działania organów nie dokonywały zmian jego granic. Zgodnie z art. 153 ustawy o ochronie przyrody, formy ochrony przyrody, o których mowa w jej przepisach, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu ustawy. Nie budzi zatem wątpliwości, że Obszar Chronionego Krajobrazu utworzony w roku 1994 i istniejący w dniu wejścia w życie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody stał się formą ochrony przyrody w myśl jej zapisów. Ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. nr 92 poz. 753) - dalej ustawa zmieniająca - sejmikowi województwa w miejsce wojewody powierzone zostało tworzenie i likwidacja Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zgodnie z art. 35 ww. ustawy do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. Zgodnie z § 32 ust 3 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej jeżeli zmiana treści przepisu upoważniającego polega na tym, że zmienia się organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt zachowuje moc obowiązującą; w takim przypadku organem upoważnionym do zmiany lub uchylenia aktu wykonawczego wydanego na podstawie zmienionego przepisu upoważniającego jest organ wskazany w zmienionym upoważnieniu. Zdaniem organu ani ogólne zasady legislacji, ani ustawa zmieniająca nie przewidywała utraty mocy dotychczasowych aktów, lecz ich kontynuację. Wszelkie zmiany w obrębie aktów musiały być zatem dokonywane z uwzględnieniem procedur wskazanych w ustawie o ochronie przyrody. W związku z tym, że obszar Chronionego Krajobrazu znajduje się na przedmiotowym terenie od ponad 25 lat, a przesłanki zmniejszenia obszaru wynikają wprost z przepisu art. 23 ust 2 ustawy o ochronie przyrody, sejmik mógłby we własnym zakresie zmniejszyć obszar Obszaru Chronionego Krajobrazu wyłącznie w sytuacji ustalenia bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem, co na przedmiotowym obszarze nie miało miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 października 2020 roku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W uzasadnieniu wyroku, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania stanowiska skarżącej oraz organu, Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie sądowej kontroli została poddana uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego z 25 lipca 2016 r. nr [...] w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w części dotyczącej punktu 20 załącznika nr 1 do tej uchwały, tj. Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz w części dotyczącej § 10, a podstawą prawną wniesienia skargi był art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 1668 ze zm.), dalej jako "u.s.w." Dalej stwierdził, że z uwagi na datę podjęcia zaskarżanej uchwały oraz treść art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), w sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyp. sądu) oraz przepisy ustawy zmienianej w art. 6 (ustawa o samorządzie województwa - przyp. sądu), w brzmieniu obowiązującym przed ww. nowelizacją. Z tego względu wniesienie niniejszej skargi należało poprzedzić wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czego skarżąca dopełniła pismem z dnia 12 października 2019 r.

Następnie w obszernych rozważaniach Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca legitymuje się interesem prawnym, o którym mowa w art. 90 ust. 1 u.s.w., a tym samym spełniła warunek skutecznego wniesienia skargi na wskazaną wyżej uchwałę Sejmiku, a tym samym została spełniona przesłanka formalna umożliwiająca merytoryczną jej kontrolę. Niemniej jednak, okoliczność ta nie przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności kwestionowanych zapisów uchwały, albowiem zgodnie z art. 89 ust. 1 zd. pierwsze u.s.w. uchwała organu samorządu województwa jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z prawem. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się natomiast naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Z takim jednak naruszeniem, w ocenie Sądu I instancji, nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała Sejmiku została podjęta m.in. na podstawie art. 23 i 24 u.o.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania tego aktu. Ponadto, jak wynika z treści uchwały, jej podstawą jest też § 2 uchwały nr [...] Sejmiku z 27 września 2010 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu konsultowania projektów aktów prawa miejscowego z wojewódzką radą działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Przedmiotem uchwały są obszary chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, a w jej treści zawarto m.in. nazwy, położenie, obszar i miejsce publikacji aktu normatywnego wyznaczającego objęte uchwałą obszary chronionego krajobrazu oraz ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów, zakazów wynikających z potrzeb ochrony dla obszarów chronionego krajobrazu i podmiotu sprawującego nadzór. Jednym z takich obszarów jest Nadmorski Obszar Chronionego Krajobrazu, na terenie którego położone są działki stanowiące własność skarżącej (pkt 20 załącznika nr 1 do uchwały). Przy czym, jak też wskazuje strona skarżąca, przedmiotowy obszar został ustanowiony rozporządzeniem nr [...] Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń, jednakże zaskarżona uchwała nie zawiera odwołania do tego aktu – rozporządzenia wojewody.

Następnie Sąd I instancji podniósł, że nie jest to uchwała ustanawiająca obszary chronionego krajobrazu, a jedynie stanowi dostosowanie na istniejących obszarach chronionego krajobrazu na terenie województwa pomorskiego zakazów do aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Akt ustanawiający Nadmorski Obszar Chronionego Krajobrazu został wydany na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 114, poz. 492). W dniu 1 maja 2004 r. w życie weszła nowa ustawa o ochronie przyrody, przy czym zgodnie z art. 153 tej ustawy formy ochrony przyrody utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Oznacza to, że przedmiotowy obszar utworzony w roku 1994 r., istniejący w dniu wejścia w życie u.o.p., stał się formą ochrony przyrody przewidzianą w tej ustawie. Następnie, na skutek przyznania kompetencji do ustanawiania obszarów chronionego krajobrazu wojewodom, rozporządzeniem nr [...] Wojewody Pomorskiego z dnia 24 marca 2005r. zmieniono rozporządzenie Wojewody Gdańskiego nr [...] w odniesieniu do obszarów chronionego krajobrazu wyznaczonych na terenie województwa pomorskiego. Na skutek dalszych zmian prawnych, na mocy art. 21 pkt 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie kompetencje do tworzenia i likwidowania obszaru chronionego krajobrazu uzyskał sejmik województwa, a działania w tym zakresie przybrały formę uchwał tego organu. Jednocześnie w art. 35 ww. ustawy przewidziano, że do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. W konsekwencji tego, obwieszczeniem z dnia 14 lipca 2009 r. Wojewoda podał wykaz aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie przepisów zmienianych ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie. Jednym z tych aktów, zgodnie z pkt. 1, było rozporządzenie Nr [...] Wojewody Pomorskiego z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim. Zatem również po wejściu w życie zmian z 2009 r. rozporządzenie nr [...] zachowało swoją moc obowiązującą. Następnie z uwagi na treść art. 150 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 199, poz. 1227), dalej jako "u.u.i.o.ś.", który wprowadził brzmienie art. 24 ust. 1 pkt 2 u.o.p., zgodnie z którym na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone zakazy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów u.u.i.o.ś. zaistniała konieczność dostosowania przepisów uprzednio obowiązującego rozporządzenia Wojewody nr [...], co mogło zostać dokonane wyłącznie już uchwałą sejmiku województwa. Działania takie zostały przez organ podjęte w dniu 28 kwietnia 2010 r. i skutkowały wydaniem uchwały nr [...], również zaskarżonej do sądu w sprawie sygn. akt II SA/Gd 754/19. Wszelkie wprowadzone w 2010 r. zmiany zachowały jednak ciągłość zasad obowiązujących w dotychczasowych aktach prawnych dotyczących obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, w szczególności nie doszło do zmian granic obszarów chronionego krajobrazu dotychczas wyznaczonych w aktach ustanawiających te obszary. Wreszcie, na skutek wejścia w dniu 11 września 2015 r. w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774), dalej jako "ustawa krajobrazowa", w ustawie o ochronie przyrody dokonano istotnych zmian dotyczących obszarów chronionego krajobrazu. W szczególności, wprowadzono nowe brzmienie poszczególnych zakazów obowiązujących na terenie obszarów chronionego krajobrazu oraz odstępstw od tych zakazów, co wymagało kolejnego dostosowania dotychczas obowiązującą uchwałę w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Z tego właśnie względu, w dniu 25 lipca 2016 r. została podjęta kolejna uchwała w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Szczegółowy wykaz zmian wraz z uzasadnieniem ich przyjęcia organ uchwałodawczy podał w uzasadnieniu uchwały. Wyjaśniono w nim nie tylko jakich zmian dokonano, ale także wskazano ich skutki dla terenów objętych aktem będą one miały. Przede wszystkim jednak te zmiany nie wpływały negatywnie na cele, jakie ma spełniać wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu, przeciwnie - mają służyć prawidłowemu funkcjonowaniu tych obszarów, co dostrzegł ustawodawca formułując nową treść przepisu stanowiącego podstawę do wydania uchwały przez sejmik. Co przy tym istotne, podobnie jak uchwała z 2010 r., także zaskarżony w niniejszej sprawie akt z 2016 r. zapewnia ciągłość zasad obowiązujących w dotychczasowych aktach prawnych regulujących funkcjonowanie obszarów chronionego krajobrazu. I choć w ramach prac nad tą uchwałą zweryfikowano także tabelę określającą nazwy oraz położenie obszarów chronionego krajobrazu, to jednak nie doszło do zmian granic ustanowionych w latach 80 i 90 ubiegłego wieku obszarów chronionego krajobrazu, w tym Nadmorskiego Obszaru. Oceny tej nie zmienia fakt, że w tabeli zawierającej nazwy, położenie i obszar nie podano miejsca publikacji aktów normatywnych wyznaczających objęte uchwałą obszary, gdyż takiego wymogu - jak wskazano na początku - nie przewidują przepisy prawa.

Zatem w ocenie Sądu I instancji w sposób jednoznaczny należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt kontynuujący utworzone obszary chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, w tym ich granice. Potwierdza to analiza treści wskazanych wyżej aktów, tj. rozporządzenia Wojewody z 2005 r. oraz uchwał Sejmiku z 2010 r. i 2016 r., które dla Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu wskazują, że znajduje się on na terenie powiatu puckiego i wejherowskiego we wskazanych gminach i zajmuje powierzchnię 14 940 ha. Ponadto, w uzasadnieniach uchwał z 2010 i 2016 r. wprost wskazano, że uchwały te nie zmieniają granic ustanowionych obszarów chronionego krajobrazu, co mogłoby zostać dokonane wyłącznie w uchwale poprzedzoną odpowiednią procedurą określoną w art. 23 u.o.p., w której to uchwale wskazano by wyraźnie, że organ dokonuje zmian granice obszarów chronionego krajobrazu i w jaki sposób. Takich działań w rozważanym stanie faktycznym jednak nie podjęto. O aktualizacyjnym charakterze zaskarżonej uchwały zdaniem Sądu I instancji świadczy także fakt, że w art. 24 - zarówno na gruncie ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., jak i z 2004 r., ustawodawca określił zamknięty katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone na terenie obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, przy czym na przestrzeni lat, w związku ze zmianami w prawie, katalog ten ulegał modyfikacjom. Utworzenie takiego katalogu oznacza, że organ wyznaczający obszar chronionego krajobrazu może na jego terenie wprowadzić część, a nawet wszystkie ustawowe zakazy, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tego obszaru.

Analizując zaskarżoną uchwałę Sąd I instancji stwierdził, że podejmując działania uchwałodawcze w odniesieniu do istniejących obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa pomorskiego Sejmik działał w granicach i na podstawie prawa - przepisów ustawy o ochronie przyrody. Przewidziane w nim zakazy nie wykraczają bowiem poza katalog ustalony przez ustawodawcę w art. 24, a ich przyjęcie nie stanowiło naruszenia zasady proporcjonalności w tworzeniu zapisów aktu prawa miejscowego ograniczających prawa obywateli. Mimo, iż zaskarżona uchwała zawiera określone zakazy i ograniczenia dla nieruchomości znajdujących się na obszarach chronionego krajobrazu, to nie stanowi ona aktu kreującego w tym sensie, że tworzy te zakazy od nowa, lecz bazuje na już istniejących, dostosowując je jedynie do aktualnych wymogów prawa. Trudno bowiem zaakceptować sytuację, kiedy na terenie danego obszaru nadal obowiązywałoby brzmienie zakazów ustanowione w latach 80-90 ubiegłego wieku, kiedy to wydawano akty tworzące obszary chronionego krajobrazu na terenie województwa pomorskiego, gdy w aktualnym stanie prawnym ustawodawca z niektórych z nich zrezygnował bądź doprecyzował ich treść, w celu dostosowania ustawowych regulacji do realiów w jakich one funkcjonują i w celu uniknięcia wątpliwości w stosowaniu ustanowionych zakazów.

W związku z tym nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że uchwała Sejmiku z 25 lipca 2016 r. nie stanowiła aktu kreującego obszary chronionego krajobrazu, ani nie wprowadzała na terenach nieobjętych dotychczas formami przyrody nowych ograniczeń, lecz kontynuowała istniejący stan ochrony w jego dotychczasowych granicach, aktualizując jego regulację zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Nie byłoby to jednak możliwe bez uprzedniego ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu, do których regulacje te się odnoszą, a więc bez wydania rozporządzenia Wojewody Gdańskiego nr [...]. To właśnie ten akt ustanowił m.in. Nadmorski Obszar i ustalił jego granice, które w kolejnych zarządzeniach i uchwałach uprawnionych organów były przejmowane i to on wprowadził określone ograniczenia dla właścicieli nieruchomości znajdujących się na tym i innych obszarach chronionych. Zatem przedmiotowa uchwała, choć narusza interes prawny skarżącej, to jednak znajduje oparcie w przepisach prawa, gdyż nie poszerzyła ona granic obszaru chronionego obejmując działki skarżącej, lecz stanowiła działanie w ramach obowiązujących już granic i na podstawie nowego brzmienia ustawy o ochronie przyrody.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 10 uchwały Sąd I instancji stwierdził, że jest on także niezasadny. W przepisie tym przewidziano, że w zakresie uregulowanym niniejszą uchwałą traci moc uchwała nr [...], co skarżąca interpretuje w ten sposób, że w mocy pozostają zapisy wcześniejszej uchwały dotyczące w pkt. 20 załącznika nr 1 wskazujące na miejsce publikacji aktu normatywnego wyznaczającego Nadmorski Obszar Chronionego Krajobrazu, przy czym również ta uchwała błędnie określała położenie tego Obszaru bowiem nie podaje obrębu ewidencyjnego. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Powołany przez stronę art. 113 ust. 2 pkt 4 w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały z 2010 r., wbrew jej argumentacji, nie wymagał podania w uchwale dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu obrębu przy geograficznym i administracyjnym wyznaczaniu formy ochrony przyrody. Przeciwnie, przepis ten wyłącznie nakłada na organ ustanawiający formę ochrony przyrody przesłanie ministrowi właściwemu do spraw środowiska, w terminie 30 dni od dnia jej utworzenia lub ustanowienia, kopii aktu o utworzeniu lub ustanowieniu danej formy oraz informacje, o których mowa w ust. 2, czyli m.in. obrębu ewidencyjnego, gminy, powiatu, województwa. Dane te są następnie ujawniane w centralnym rejestrze form ochrony przyrody. Zatem ustanowiony tym przepisem obowiązek dotyczył przekazania ministrowi ww. danych, ale nie oznaczał, że mają one być zawarte w akcie ustanawiającym daną formę ochrony. Dla aktu o charakterze aktualizacyjnym, który nie zmienia przebiegu ustalonych w przeszłości granic, z jakim mamy do czynienia w niniejszym wypadku, znaczenie ma informacja wskazana w art. 113 ust. 2 pkt 7 u.o.p., czyli oznaczenie dziennika urzędowego, w którym został ogłoszony akt o utworzeniu lub uznaniu formy ochrony przyrody, co też organ uchwałodawczy uczynił. W związku z tym sąd uznał, że utrzymanie w mocy uchwały Sejmiku nr [...] w zakresie odwołania do miejsca publikacji aktu normatywnego wyznaczającego Nadmorski Obszar Chronionego Krajobrazu i jego granice, nie narusza prawa w sposób rażący.

Podobne uwagi Sąd I instancji odniósł do kwestii braku wskazania w kwestionowanej uchwale odwołania do rozporządzenia Wojewody wyznaczającego Nadmorski Obszar Chronionego Krajobrazu. Z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że dotychczas ustalone granice, które na przestrzeni lat nie ulegały przemianom, są zachowane, a ponadto obowiązujące w dacie podejmowania uchwały przepisy nie wymagały odniesienia się do miejsca publikacji aktu tworzącego daną formę ochrony przyrody. Regulacje zawarte w art. 113 u.o.p. w żaden sposób nie mogą prowadzić do wniosku, aby określenie granic obszaru chronionego krajobrazu w uchwale aktualizacyjnej miało następować poprzez wskazanie miejsca publikacji aktu tworzącego tę formę ochrony przyrody, a w szczególności, że ma ona być ujawniona w treści samej uchwały. Dlatego też, brak odwołania w uchwale z 25 lipca 2016 r. do rozporządzenia Wojewody nr 5/94 w nie stanowi rażącego naruszenia prawa, które uzasadniłoby stwierdzenie nieważności pkt 20 załącznika nr 1 do uchwały Sejmiku z 25 lipca 2016 r.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, treść § 10 zaskarżonej uchwały wprawdzie nie odpowiada § 41 w zw. z 143 Zasad techniki prawodawczej, poprzez brak wskazania jednostek uchylanej uchwały z 2010 r., które wyjątkowo zachowują moc, jednakże uchybienie to nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Niemniej fakt pozostawienia w mocy uchwały 2010 r. w zakresie nieuregulowanym zaskarżoną uchwałą nie odnosi się do kwestii istotnych dla istoty aktu. Jak wynika bowiem z analizy ww. uchwał, uchwała z 2016 r. kompleksowo reguluje kwestie związane z obszarami chronionego krajobrazu, których dotyczyła także uchwała z 2010 r., z wyjątkiem odwołania się do miejsca publikacji aktu normatywnego wyznaczającego te obszary i właśnie to odwołanie Sejmik pozostawił w obrocie prawnym. Element ten, jak wykazano, nie jest jednak obligatoryjny w tego rodzaju uchwałach aktualizacyjnych, zatem redakcja przedmiotowego § 10 choć istotnie nie spełnia wymogów, o których mówi § 41 Zasad techniki prawodawczej, to jednak nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Dzięki pozostawieniu w mocy takiego odwołania nie ma bowiem wątpliwości, że kwestionowana uchwała stanowi akt aktualizujący ustalenia obowiązujące na obszarach chronionego krajobrazu utrzymując jednocześnie granice wyznaczone w aktach wyznaczających te obszary i opublikowanych we wskazanych publikatorach.

Z przedstawionych wyżej względów orzekający w sprawie sąd uznał, że zaskarżona uchwała z 25 lipca 2016 r. odpowiada prawu i oceny tej nie zdołały zmienić zarzuty skargi. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona uchwała została wydana w granicach i na podstawie obowiązującego prawa, a zatem nie została spełniona przesłanka do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. B. wnosząc, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o jego uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności pkt 20 załącznika nr 1 do uchwały nr [...] z dnia 25 lipca 2016 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim. Nadto strona skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wnosiła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. 2009, Nr 92, poz. 753 ze zm.) - poprzez niewłaściwe zastosowanie wyżej wymienionych przepisów i uznanie, że w świetle normy intertemporalnej dopuszczalne jest inne niż całościowe (kompleksowe) wykonanie delegacji ustawowej do ustanowienia aktu prawa miejscowego;

b) § 41 w związku z § § 2 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - poprzez błędną wykładnię tej regulacji i uznanie, iż naruszenie podstawowej zasady techniki prawodawczej w postaci wyczerpującego uregulowania danej dziedziny spraw, bez pozostawiania poza zakresem tego uregulowania istotnych fragmentów tej dziedziny nie stanowi rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, wprowadzającego do systemu tworzenia aktów prawa miejscowego, pojęcia "aktu kontynuującego" czy też "aktu o aktualizującym charakterze". Dostrzegając złożoność regulacji intertemporalnych związanych z formami ochrony przyrody, jak również konstytucyjną wartość ochrony środowiska jako przesłanki ograniczania praw obywatelskich, w ocenie skarżącej, nie powinno to jednak wpływać na akceptację fatalnej jakości aktów prawa miejscowego. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. W ocenie skarżącej treść tej normy, nie pozostawia wątpliwości, że wykonanie delegacji wynikającej z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody przez Sejmik Województwa po dniu 1 sierpnia 2009 roku powinno prowadzić do derogacji aktów prawa miejscowego wydanych na tej podstawie uprzednio przez Wojewodę. W okolicznościach przedmiotowej sprawy aktem prawa miejscowego nie można było derogować części dotychczasowego aktu prawa miejscowego, pozostawiając w pozostałej części ów akt w mocy. Na taki zabieg legislacyjny art. 35 ust. 1 ustawy nowelizującej nie zezwalał. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, organ zobowiązany był uwzględnić aktualny stan otoczenia normatywnego z tym aktem związanego. W tym także art. 113 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody (Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska prowadzi centralny rejestr form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-9) oraz art. 114 ust. 2 tej ustawy (Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska prowadzi rejestr form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2-4 i 6-9, położonych w całości lub w części na obszarze jego działania), a także § 2 ust. 1 pkt 6-8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 roku w sprawie centralnego rejestru form ochrony przyrody (Dz. U. 2012, poz. 1080). Skoro akt prawa miejscowego w postaci uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 roku (nr [...]) nie realizuje w pełni delegacji ustawowej z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody m.in. nie określając granic obszaru chronionego krajobrazu, winien być wyeliminowany z obrotu prawnego. Stanowi to bowiem istotne naruszenie prawa.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie nie podzieliła również poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, iż naruszenie § 41 w związku z § 2 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Zaznaczyła, że jak wskazuje się w piśmiennictwie, zasada wyrażona w § 41 ust. 1 ZTP jest konsekwencją jednej z podstawowych zasad techniki prawodawczej, wyrażonej w § 2 ZTP. Zgodnie z tą zasadą ustawa powinna wyczerpująco regulować daną dziedzinę spraw, nie pozostawiając poza zakresem swojego unormowania istotnych fragmentów tej dziedziny. Dzięki przestrzeganiu tej zasady system prawny staje się bardzie czytelny i łatwiej w nim wyszukać informację o prawie obowiązującym w danej dziedzinie. Zasadę tę należy stosować przez cały czas obowiązywania danej ustawy, a to oznacza, że w wyniku zmian wprowadzanych przepisami zmieniającymi lub uchylającymi nie powinny pozostawać w obrocie akty z fragmentaryczną treścią, zaburzoną konstrukcją lub z tytułem nieadekwatnie informującym o ich treści (Grzegorz Wierczyński, Komentarz do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w: Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Wydanie II, WK 2016).

Podsumowując skarżąca stwierdziła, że brak określenia w uchwale nr [...] przebiegu granic Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu wpływa w bardzo istotny sposób na interes prawny skarżącej jako właścicielki nieruchomości, która nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia w jakim obszarze obwiązuje ją szczególny reżim prawny, ograniczający jej prawo własności.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko reprezentowane w trakcie postępowania przez Sądem I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przypomnieć nadto należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, o czym świadczy wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów. Artykuł 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jednoznacznie wskazuje, że skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Zatem strona ma wskazać naruszone - jej zdaniem - przepisy, wyjaśnić na czym polegało ich naruszenie, przedstawić sposób poprawnego stosowania tych przepisów i wykazać, w przypadku naruszeń procesowych istotny wpływ tych naruszeń na wynik sprawy. Wymogi te muszą być spełnione w sposób bezwzględny, nawet pomimo uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09. Mają co najmniej być zawarte w uzasadnieniu jeżeli nie znalazły odzwierciedlenia w samym zarzucie. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest precyzyjne sformułowanie jej zarzutów.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie zasługuje, w szczególności na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie - poprzez niewłaściwe zastosowanie wyżej wymienionych przepisów i uznanie, że w świetle normy intertemporalnej dopuszczalne jest inne niż całościowe (kompleksowe) wykonanie delegacji ustawowej do ustanowienia aktu prawa miejscowego. Przepis art. 23 ust. 2 u.o.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej ustawy stanowił, że wyznaczenie, likwidacja oraz zmniejszenie obszaru chronionego krajobrazowo następuje w drodze uchwały sejmiku województwa. Obszary chronione krajobrazowo są jedną z form ochrony przyrody, które mogły być do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie powoływanie przez różne organy. Zgodnie z postanowieniami art. 23 ust. 2 u.o.p. z chwilą wejścia jego w życie uprawnienia to przysługują wyłącznie sejmikowi wojewódzkiemu. W związku z treścią art. 35 wskazanej wyżej ustawy do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego (jakimi niewątpliwie są między innymi akty tworzące, likwidujące oraz zmniejszające obszar chronionego krajobrazu) wydanych na postawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą tj. z 23 stycznia 2009 roku zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. Zatem Nadmorski Obszar Chronionego Krajobrazu który jak wynika z akt sprawy został utworzony w oparciu o regulację prawne zawarte w ustawie z dnia 16 października 1991 roku o ochronie przyrody tj. rozporządzeniem nr [...] Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 roku w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajoznawczych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń stał się z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody formą ochrony przyrody również w rozumieniu tej ustawy.

Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazowo w województwie pomorskim podobnie zresztą jak poprzedzająca ją uchwała tego samego organu z dnia 28 kwietnia 2010 roku nr [...] (dotycząca między innymi także Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazy) nie stanowiła aktu kreującego, tworzącego obszaru chronionego krajobrazu, w tym Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazowi, na terenie którego położone są nieruchomości stanowiące własność skarżącej kasacyjnie. Analiza zarówno rozporządzenia Nr [...] z dnia 8 listopada 1994 roku Wojewody Gdańskiego jak i uchwały nr [...]Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010 roku w sprawie obszarów chronionego Krajobrazu w województwie pomorskim oraz uchwały nr [...] z dnia 25 lipca 2016 roku tego samego organu samorządowego, prowadzi do wniosku, że swoimi postanowieniami dwa z ostatnich wymienionych aktów kontynuowały istniejący stan ochrony, aktualizując zawarte w rozporządzeniu nr 5/94 roku Wojewody Gdańskiego regulacje prawne zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w sprawie istnieje ciągłość historyczna i prawna, zgodnie z którą Nadmorski Obszar Chronionego Krajobrazu utworzony został na podstawie powołanych wyżej rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z 1994 roku. Natomiast zaskarżona uchwała (podobnie jak uchwała z dnia 28 kwietnia 2010 roku) nie tworzy Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, albowiem jego granice i obszar, na których się znajduje , pozostały niezmienione. Słowo "tworzyć" oznacza powodować powstanie czegoś, którego przedtem nie było; ustanawiać, organizować, konstytuować, tworzyć nowy ład (zob. M. Szymczak, Słownik Języka Polskiego, tom trzeci, Warszawa 1981, s. 558-559). Wykładnia przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie prowadzi do wniosku, że tylko w sytuacji gdy mamy do czynienia z tworzeniem, likwidacją lub zmniejszeniem obszaru chronionego krajobrazu w znaczeniu wyżej podanym tracą moc dotychczasowe akty prawa miejscowego dotyczące tego obszaru, a nie w sytuacji dostosowywania zawartych w nich regulacji prawnych do aktualnie obwiązujących przepisów prawnych, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Niewątpliwie związana z tym derogacja nieaktualnych postanowień, czy też związana z tym konieczność uszczegółowienia niektórych postanowień w sytuacji gdy obszar i granice danej formy ochrony przyrody pozostają bez zmian nie daje podstawy do zastosowania wspomnianego art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie. Stanowiłoby to nadmierny formalizm, a nadto wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia całej procedury związanej z utworzeniem lub zmniejszeniem obszaru chronionego krajobrazu mimo, że nie było to zamiarem organu. Gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie takiego formalizmu, zapewne dałby temu wyraz w przepisach przejściowych.

Mając zatem na uwadze treść wspomnianego art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku przy uwzględnieniu brzmienia art. 23 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy prawo ochrony przyrody stwierdzić należy, że nie jest usprawiedliwione stanowisko skarżącej, że nie można derogować części dotychczasowego aktu prawa miejscowego dotyczącego obszaru chronionego krajobrazu, pozostawiając w pozostałej części ów akt w mocy. Taka sytuacja zaistniałby w przypadku likwidacji danego obszaru chronionego krajobrazu lub ograniczeniu jego obszaru, czy też zmiany jego granic. Do takiego wniosku prowadzi także treść przepisu art. 153 ustawy o ochronie przyrody zgodnie z którym formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Formy te występowały również pod rządami ustawy o ochronie przyrody z 1991 roku. Dlatego też w celu uniknięcia ponownego powoływania ich do życia na nowych zasadach zawarto powyższe rozwiązanie. Dokonując oceny powyższego zarzutu kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zauważył, że w uzasadnieniu strona skarżąca wskazuje również na art. 113 ust. 1 , art. 114 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody przytaczając ich treść i stwierdzając, że "organ zobowiązany był uwzględnić aktualny stan otoczenia normatywnego z tym aktem związanego". Pierwszy z wymienionych przepisów mówi o obowiązku prowadzenia przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska centralnego rejestru form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-9, a drugi o obowiązku gromadzenia przez Regionalnych dyrektorów ochrony środowiska dokumentacji dotyczącej zasobów, tworów i składników przyrody, a w szczególności cennych ze względów naukowych tworów przyrody, stanowisk chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, a także ich siedlisk oraz siedlisk przyrodniczych. Skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie wskazała w skardze kasacyjnej w jaki sposób powyższe przepisy zostały naruszone oraz, co jest najbardziej istotne, czy to naruszenie miało wpływ na ocenę ważności zaskarżonej uchwały. Jak już wyżej wskazano nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego szukanie uzasadnienia do podniesionych zarzutów kasacyjnych, a jedynie ich ocena i to w granicach wskazanych przez skarżącego. Takiego warunku nie spełnia ogólne stwierdzenie zamieszczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyżej już przytoczone. Tak samo należy się odnieść do wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie Centralnego Rejestru Form Ochrony Przyrody - § 2 ust. 1 pkt 6 -8, które to przepisy określają rodzaj informacji gromadzonych w rejestrze.

Nie zasługuje także na uwzględnienie drugi z podniesionych zarzutów kasacyjnych, a dotyczący naruszenia § 41 w związku z § 2 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - poprzez błędną wykładnię tej regulacji i uznanie przez Sąd I instancji, iż naruszenie podstawowej zasady techniki prawodawczej w postaci wyczerpującego uregulowania danej dziedziny spraw, bez pozostawiania poza zakresem tego uregulowania istotnych fragmentów tej dziedziny nie stanowi rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego. W tej materii wskazać należy, że po pierwsze zasady techniki prawodawczej nie zawierają regulacji materialnoprawnych, prawidłowość wykładni czy zastosowania których stanowiłaby kryterium oceny legalności aktów prawa miejscowego. Poza tym zauważyć należy, że w doktrynie i orzecznictwie zasady te określa się mianem zbioru dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa (zob. T Bąkowski, Zarys legislacji administracyjnej - Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, Wrocław 2010, s. 85; por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2012 r., II GSK 1886/11, LEX nr 1367217; 25 września 2018 r., II OSK 127/18, LEX nr 2565952; 19 lutego 2019 r., II OSK 770/17, LEX nr 2641740, 25 sierpnia 2022 r., II OSK 3055/19, 18 lipca 2023, II OSK 2685/22). Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego (wyroki Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2020 r., II OSK 3746/18, z dnia 18 lipca 2023roku, sygn. akt II OSK 2685/22, z dnia 9 listopada 2023 roku, sygn. akt II GSK 144/23 ). Skoro zatem zasady techniki prawodawczej, jako dyrektywy techniczne (celowościowe), określają optymalne, preferowane sposoby redagowania tekstów prawnych, nie kwalifikując alternatywnych sposobów tej redakcji (...), to nie można uznać, że naruszenie ZTP przy sporządzeniu aktu prawa miejscowego tworzy stan sprzeczności/niezgodności z prawem, prowadzący do pozbawienia tego aktu mocy obowiązującej (M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego (Studium z zakresu nauki prawa administracyjnego), Gdańsk 2008, s. 223).

Skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia powyższych regulacji zawartych w ZTP nie powiązała ich z naruszeniem zasad konstytucyjnych i nie wskazała konkretnych przepisów Konstytucji RP, które zostały w wyniku naruszenia zasad tworzenia prawa naruszone. Takiego warunku nie spełnia ogólne stwierdzenie, że skarżąca jako właścicielka nieruchomości nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia w jakim obszarze obowiązują ją szczególny reżim prawny, ograniczający jej prawa własności bez wskazania jakich to dotyczy konkretnych regulacji wprowadzających te ograniczenia.

W tej sytuacji brak jest podstaw do uwzględnienia podniesionego przez skarżącą również tego zarzutu kasacyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.