Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 188/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1240/20 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. F. kwotę 590 (pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 11 czerwca 2021 r., II SA/Gl 1240/20, oddalił skargę W. F. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) z dnia 17 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) decyzją z 30 marca 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane postanowił udzielić pozwolenia na użytkowanie Zakładu [...] zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na działce nr ew. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że rozbudowa miała miejsce w 1994 r., tym samym do sprawy tej zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Następnie organ stwierdził, że przedmiotowy budynek został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Podniesiono, że 4 marca 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek W. S. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Do wniosku dołączono książkę obiektu budowlanego z aktualnym protokołem kontroli okresowej rocznej stanu technicznego, protokołem kominiarskim i protokołem przeglądu instalacji elektrycznej. Skoro przedmiotowy budynek jest w odpowiednim stanie technicznym występuje podstawa udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie.

ŚWINB, po rozpatrzeniu odwołania W. F., decyzją z 17 lipca 2020 r. nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przybliżył elementy stanu faktycznego związane z rozbudową warsztatu ślusarskiego i podkreślił, że nastąpiło to w 1994 r., co skutkuje niezbędnością zastosowania postanowień wyżej wskazanej ustawy z 1974 r. W dalszej kolejności odniósł się do usytuowania spornej nieruchomości w kontekście postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazał, że znajduje się ona na terenie zabudowy mieszkaniowej z usługami, funkcja uzupełniająca oraz tereny zabudowy usługowej. Organ odniósł się do podstawowych parametrów zabudowy tej nieruchomości i nie stwierdził, aby przedmiotowa rozbudowa części budynku powodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Podkreślił, że przedmiotowy obiekt budowlany spełnia wymogi techniczne, bezpieczeństwa ludzi i mienia. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy dostrzegł, że organ I instancji dopuścił się naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, ponieważ swoją decyzję wydał przedwcześnie, czyli przed upływem terminu, w którym strony mogłyby wypowiedzieć się w sprawie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ odwoławczy uznał je za niezasadne bez odnoszenia się do nich.

Skargą W. F. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nieuwzględnieniu wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych; art. 78 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie ustaleń biegłego geodety oraz brak przeprowadzenia dowodu z aktualnej mapy co w konsekwencji prowadzi do błędnych ustaleń faktycznych; art. 75 w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ wnioskowanych dowodów; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 84 Prawa budowlanego poprzez brak sprawdzenia legalności budowy spornego budynku; art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie za zgodne z prawdą oświadczeń inwestora; art. 86 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie stron przed wyczerpaniem środków dowodowych; art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie wnioskowanego świadka, jego żony i brata; art. 7, art. 8, art. 9 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i rzetelnego rozpatrzenia zgormadzonego materiału dowodowego; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zebranych w spawie dowodów; art. 10 k.p.a. poprzez podanie nieprawdy, że żadna ze stron nie wniosła uwag, co podważa bezstronność organu pierwszej instancji i wyczerpuje znamiona naruszenia postanowień art. 24 § 3 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania przez osobę wskazaną w odwołaniu, w stosunku do której wystąpiono o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego; § 89 uchwały Rady Miasta z 30 kwietnia 2019 r. poprzez przyjęcie, że parametry zabudowy i powierzchnia biologicznie czynna są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; że rozbudowa zakładu zamiast budowa wiaty nie narusza porządku planistycznego w okresie realizacji przedmiotowej inwestycji; § 3 ww. uchwały poprzez przyjęcie, że działalność produkcyjna na przedmiotowym terenie jest zgodna z planem miejscowym oraz brak weryfikacji oświadczenia inwestora o braku prowadzenia działalności od trzech lat; § 2 pkt 14 uchwały Rady Miasta z 21 maja 2005 r. nr [...] poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zgłoszony przez inwestora rodzaj działalności jest dozwolony na przedmiotowym terenie; § 2 pkt 5 uchwały Rady Miasta z 28 listopada 2013 r. nr [...] poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że działalność prowadzona na spornej nieruchomości jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; § 3 pkt 6 uchwały Rady Miasta z 30 kwietnia 2019r. nr [...] poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że działalność produkcyjna na przedmiotowym terenie jest zgodna z planem miejscowym; art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez przyjęcie, że w sprawie zastosowanie posiadają regulacje zamieszczone w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. oraz art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez pominięcie występowania przesłanek uzasadniających rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że ŚWINB, decyzją z 20 lutego 2020 r. uchylił w całości decyzję PINB z 28 listopada 2019 r. mocą której organ ten umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy Zakładu [...] zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W motywach tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji winien udzielić inwestorom przedmiotowego Zakładu pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przywołane tu wskazanie jest wiążące dla organu pierwszej instancji, przy czym decyzja kasacyjna została poddana sądowej kontroli, ponieważ skarżący w niniejszym postępowaniu wniósł od tej decyzji sprzeciw do tutejszego Sądu. Sprzeciw ten został oddalony mocą wyroku z 29 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 515/20. W motywach rozstrzygnięcia wypowiadający się w sprawie Sąd stwierdził, że oceniając wszystkie prace związane z rozbudową zakładu ślusarskiego inwestorów, nawet przy przyjęciu, że w zakresie kwestionowanym przez skarżącego zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia, należało podzielić stanowisko organów orzekających, że brak było podstaw do wydania nakazu rozbiórki objętych postępowaniem obiektów, czy też nakładania na podstawie art. 40 tej ustawy na inwestorów obowiązków, mających na celu doprowadzenie tych obiektów do stanu zgodnego z prawem, a to w sytuacji, gdy takie obowiązki zostały już wcześniej przez nich zrealizowane. Nadto w wyroku tym w sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki z wyżej wymienionego art. 37 oraz braku podstaw do nakazania wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego w prawem, na podstawie art. 40 ustawy prawo budowlane z 1974 r., organ powinien zakończyć postępowanie wydając w trybie art. 43 powyższej ustawy decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a nie jak uczynił to organ I instancji - decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. W takim stanie faktycznym przepisy prawa obligują organ do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia - decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dodatkowo Sąd zaznaczył, że skarga kasacyjna od powyższego wyroku została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona wyrokiem z 17 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 3347/20. Oznacza to, że wskazania zamieszczone w przywołanej powyżej decyzji organu odwoławczego oraz potwierdzone w orzeczeniach sądów administracyjnych są wiążące dla organów wypowiadających się w rozpoznawanej sprawie, jak również dla składu orzekającego. Związanie to jest istotne, ponieważ stan prawny leżący u podstaw działań organów administracji publicznej nie uległ zmianie. Z tych przyczyn Sąd uznał za całkowicie bezzasadny i nieznajdujący umocowania w zgromadzonym materiale dowodowym zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Z tych samych przyczyn, tj. w związku z wiążącymi ustaleniami poczynionymi w ww. wyrokach, Sąd uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 78 § 1 k.p.a., art. 75 w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 84 Prawa budowlanego, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto zdaniem Sądu w sprawie nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 86 k.p.a. oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie wnioskowanego świadka, jego żony i brata. Za bezzasadny Sąd uznał też zarzut naruszenia: art. 7, art. 8, art. 9 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i rzetelnego rozpatrzenia zgormadzonego materiału dowodowego, ponieważ jak wykazano to w wyroku tutejszego Sądu z 29 czerwca 2020 r., organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy wyjaśniając wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz uwzględniając wskazania zamieszczone we wcześniejszych wyrokach; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zebranych w spawie dowodów. Wskazał na naruszenie postanowień art. 10 powyższego aktu poprzez podanie nieprawdy, że żadna ze stron nie wniosła uwag, co podważa bezstronność organu pierwszej instancji i wyczerpuje znamiona naruszenia postanowień art. 24 § 3 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania przez osobę wskazaną w odwołaniu, w stosunku do której wystąpiono o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Obok naruszeń prawa procesowego wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności § 89 uchwały Rady Miasta z 30 kwietnia 2019 r. poprzez przyjęcie, że parametry zabudowy i powierzchnia biologicznie czynna są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, że rozbudowa zakładu zamiast budowa wiaty nie narusza porządku planistycznego w okresie realizacji przedmiotowej inwestycji; § 3 wyżej wymienionej uchwały poprzez przyjęcie, że działalność produkcyjna na przedmiotowym terenie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz brak weryfikacji oświadczenia inwestora o braku prowadzenia działalności od trzech lat; § 2 pkt 14 uchwały Rady Miasta z 21 maja 2005 r. nr [...] poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zgłoszony przez inwestora rodzaj działalności jest dozwolony na przedmiotowym terenie; § 2 pkt 5 uchwały Rady Miasta z 28 listopada 2013 r. nr [...] poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że działalność prowadzona na spornej nieruchomości jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; § 3 pkt 6 uchwały Rady Miasta z 30 kwietnia 2019r. nr [...] poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że działalność produkcyjna na przedmiotowym terenie jest zgodna z planem miejscowym. Nadto wskazano na naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez przyjęcie, że w sprawie zastosowanie posiadają regulacje zamieszczone w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. oraz art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez pominięcie występowania przesłanek uzasadniających rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, bowiem obiekt ten spowodował niebezpieczeństwo dla ludzi i pogorszył warunki zdrowotne skarżącego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w niej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Skargą kasacyjną W. F. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku bez uwzględnienia wiążącej oceny prawnej wynikającej z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/GI 1314/12, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 114/17, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1546/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/GI 311/18,

b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo braku prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy przez organy administracyjne I i II instancji, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - organy zastosowały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zamiast ustawy Prawo budowlane z 1994 r. na skutek tego, że nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy i nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy na podstawie zgromadzonych dowodów, w szczególności organ odwoławczy nie zweryfikował wiarygodności świadków z materiałem dowodowym i nie przeprowadził dowodów z pism i map na które wskazywał skarżący,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do naruszeń prawa materialnego wskazanych w skardze,

d) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. - poprzez przeprowadzenie postępowania przez organ I i II instancji z naruszeniem czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, co miało wpływ na wynik sprawy,

e) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. - postępowanie dowodowe w sprawie zgodności rozbudowy zakładu [...] z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostało wykonane przez organ I instancji, gdyż organ powiatowy w decyzji nr [...] z dnia 28.11.2019 r. nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie, uznając błędnie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, skoro działalność produkcyjna nie jest już prowadzona na przedmiotowym terenie, co w efekcie pozbawiało stronę skarżącą prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego i co winno skutkować w rezultacie uchyleniem zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

f) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. - postępowanie dowodowe w sprawie zgodności rozbudowy zakładu [...] z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przeprowadzone w zaskarżonej decyzji PINB nr [...], co w efekcie pozbawiało stronę skarżącą prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego i co winno skutkować w rezultacie uchyleniem zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

g) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji w sprawie zgodności inwestycji z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., w tym z przepisami technicznymi (przy hipotetycznym nawet przyjęciu, że do rozbudowy zakładu doszło przed 1 stycznia 1995 r. - z czym skarżący się nie zgadza), co w efekcie pozbawiało stronę skarżącą prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego i co winno skutkować w rezultacie uchyleniem zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

2) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to:

a) § 12 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez niezastosowanie wskazanego przepisu i błędne przyjęcie, że spełnienie wymagań o których mowa w § 272 ust. 3 powyższego rozporządzenia jest warunkiem wystarczającym dla doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem,

b) art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 1974 r. Prawo budowlane (przy hipotetycznym nawet przyjęciu, że do rozbudowy doszło przed 1 stycznia 1995 r. - z czym skarżący się nie zgadza) oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, tj. norm określonych w § 10 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki,

c) § 6 pkt. 4 uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 21 marca 2005 r. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że działalność produkcyjna na przedmiotowym terenie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

d) § 2 pkt. 14 uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 21 marca 2005 r. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zgłoszony przez inwestora rodzaj działalności według PKD 2007: [...]"Obróbka mechaniczna elementów metalowych" oraz [...] - "Obróbka metali i nakładanie powłok na metale" są dozwolone na przedmiotowym terenie, mimo że nie zostały wymienione jako dozwolone na obszarze terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN2, zawierającym zamknięty katalog usług,

e) § 2 pkt. 5 uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 28 listopada 2013 r. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że działalność produkcyjna na przedmiotowym terenie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

f) § 3 pkt. 6 uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 30 kwietnia 2019 r. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że działalność produkcyjna na przedmiotowym terenie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

g) § 89 pkt. 6 uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 30 kwietnia 2019 r. poprzez przyjęcie, że parametry zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, mimo braku przeprowadzenia przez organ I instancji kontroli w terenie, a także mimo braku projektu zagospodarowania działki wraz z częścią opisową oraz rysunkową na kopii aktualnej mapy do celów projektowych, poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta,

h) art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1974 r. Prawo budowlane (przy hipotetycznym nawet przyjęciu, że do rozbudowy doszło przed 1 stycznia 1995 r - z czym skarżący się nie zgadza) poprzez niezastosowanie § 3 pkt. 6 uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 30 kwietnia 2019 r. i przyjęcie, że działalność produkcyjna na przedmiotowym terenie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

i) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1974 r. Prawo budowlane (przy hipotetycznym nawet przyjęciu, że do rozbudowy doszło przed 1 stycznia 1995 r. - z czym skarżący się nie zgadza) poprzez jego niezastosowanie przez organy i poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, bez zweryfikowania z materiałem dowodowym, że działalność prowadzona w samowolnie rozbudowanym zakładzie [...] nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych,

j) naruszenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, tj. podstawowego przeznaczenia terenu, ujętego w § 4 uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 30 kwietnia 2019 r. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że powierzchnia użytkowa zakładu znajdującego się na terenie MN2 jest zgodna z zapisami planu, podczas gdy powierzchnia użytkowa zakładu znacznie przekracza dozwoloną wartość - maksimum 49 % powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego I i II instancji, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2021 skarżący zrzekł się rozprawy.

W piśmie procesowym z 2 marca 2023 r. skarżący przedstawił dodatkowe stanowisko na poparcie wniesionej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Skarżący, który wniósł skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a uczestnicy postępowania kasacyjnego, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Przede wszystkim należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada bowiem wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 299/05). Nie każde naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku w istocie nie zawiera stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i motywów, które legły u podstaw wydania wyroku. Pomijając już wynikający z art. 134 § 1 p.p.s.a. obowiązek badania przez Sąd w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zwrócenia uwagi wymaga, że w skardze na decyzję ŚWINB z dnia 17 lipca 2020 r. nr [...] podniesiono zarzuty kwestionujące zgodność tej decyzji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy zakład [...]. Sąd pierwszej instancji w motywach prawnych zaskarżonego wyroku, odnosząc się do tych kwestii ograniczył się natomiast wyłącznie – i to dosłownie - do ponownego w stosunku do części historycznej tego wyroku przytoczenia tych zarzutów. W tej sam sposób Sąd pierwszej instancji "ustosunkował się" do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ponadto zastrzeżenia wzbudza odniesienie się w zaskarżonym wyroku do ponoszonych przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Ustosunkowując się do nich Sąd pierwszej instancji odwoływał się bowiem wyłącznie na ustalenia poczynione w wydanych uprzednio w sprawie wyrokach, jednak bez ich przytoczenia a zatem bez wykazania powodów nieuznania tych zarzutów za uzasadnione. Samo stwierdzenie, że niezasadność konkretnych podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego "wynika z ustaleń poczynionych w przywołanych wyrokach" bez odwołania się do tych ustaleń a nawet bez wskazania, w którym konkretnie wyroku dana kwestia została przesądzona, świadczy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o tym, iż w istocie Sąd pierwszej instancji uchylił się od rozpatrzenia tych zarzutów. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera w istocie rozważań prawnych w aspekcie przepisów prawa znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie.

Przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. Z tej też przyczyny szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku winno odpowiadać wymogom ustanowionym art. 141 § 4 p.p.s.a., powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonał pełnej oceny, czy zajęte przez organy stanowisko jest zasadne i znajduje oparcie w przepisach prawa. Takie działanie Sądu pierwszej instancji nosi znamiona uchylenia się od dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu prawnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest argumentacji pozwalającej "odczytać" przyczyny przyznania racji stanowisku danej strony bądź odmowy podzielenia podniesionego zarzutu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odzwierciedla zatem kontroli przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji. W tej sytuacji należało uznać, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Jednocześnie, w związku z podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami, zwrócenia uwagi wymaga, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie prawomocnie przesądzono w jakiej dacie doszło do rozbudowy spornego obiektu budowlanego, a w konsekwencji o tym, w oparciu o jaki reżim prawny przedmiotowa sprawa ma być rozpatrzona. W związku z treścią art. 170 p.p.s.a. wiążąca jest ocena prawna wyrażona w wydanym uprzednio w tej sprawie prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3347/20, w którym stwierdzono, że cyt. "akceptacja Sądu pierwszej instancji dla ustalenia organu odwoławczego, według którego, do rozbudowy doszło w 1994 r., a więc przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., ustawy - Prawo budowlanego z 1994 r., nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a." koniec cyt. Ponadto w dalszej części uzasadnienia ww. wyroku wprost wskazano, że podstawę prawną tej sprawy stanowią przepisy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38Nr [...], poz. 229 ze zm.). Z ustaleń poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny a uwidocznionych w przywołanym powyżej prawomocnym i wiążących również w tej sprawie wyroku z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3347/20, wynika zatem jednoznacznie, że zarówno ŚWINB jak i orzekający w pierwszej instancji PINB, wydając decyzje w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie spornego zakładu [...], prawidłowo uznali, że właściwymi w tej sprawie przepisami są przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przy czym zwrócić należy uwagę, że jednocześnie w omawianym wyroku przesądzono o braku bezprzedmiotowości postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy spornego budynku zakładu ślusarskiego.

W konsekwencji nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionujące ww. ustalenia, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (zarzut 1b), a także podniesiony w pkt 2a petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o delegację zawartą w ustawie Prawo budowlane z 1994 r., która – jak wyżej wykazano – nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do weryfikacji zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami uchwały Rady Miejskiej w [...] z 21 maja 2005 r. nr [...] oraz z dnia 28 listopada 2013 r. nr [...], tj. z przepisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta [...] poprzedzających wydaną w tym przedmiocie uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 kwietnia 2019 r. nr [...] Przy dokonywaniu oceny zgodności spornej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, podstawowe znaczenie miało bowiem obecne, tj. aktualne na dzień orzekania przez organ, przeznaczenie terenu, na którym znajduje się sporny obiekt. Powyższe zostało jednoznacznie przesądzone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w niej, iż przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowalne z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wywiódł, iż - co do zasady - przepisy o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. to przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji. Podzielając powyższe stanowisko wyjaśnić należy, że wynika ono z faktu, iż legalizacja skutków samowoli budowlanej ma przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Nie sposób bowiem przyjąć, że samowolnie rozbudowany obiekt budowlany ma być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje.

Z tych przyczyn nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia nieobowiązujących w dacie orzekania przez ŚWINB przepisów uchwał Rady Miejskiej w [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], tj. uchwały z 21 maja 2005 r. nr [...] oraz z dnia 28 listopada 2013 r. nr [...]

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne odnoszenie się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się bowiem do szeregu twierdzeń skarżącego wskazujących - jego zdaniem - na wadliwość poczynionych przez organy w sprawie ustaleń oraz dokonanej przez nich wykładni i subsumpcji przepisów prawa materialnego. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał zatem prawidłowej i wyczerpującej oceny zgodności z przepisami zaskarżonej decyzji. Nie jest w tych okolicznościach możliwe dokonanie i przedstawienie oceny w odniesieniu do pozostałych podnoszonych w skardze kasacyjnej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż takie zastąpienie oceny Sądu pierwszej instancji oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowaniach kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględniając powyższą ocenę prawną, dokona kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia po uprzednim wyczerpującym przeanalizowaniu stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, uwzględniając przy ocenie zakresu związania wydanymi uprzednio w tej sprawie orzeczeniami okoliczność zmiany na przestrzeni lat jej stanu prawnego w związku z uchwalaniem przez Radę Miejską w [...] kolejnych planów miejscowych.