Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 7/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 22 § 1pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 25
journal: Dz.U. 2022 poz 1360
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 6 pkt 8, art. 101 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Bydgoszczy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Bydgoszczy a Burmistrzem Miasta Chełmży w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. B. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Bydgoszczy jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Bydgoszczy, reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bydgoszczy, pismem z dnia 30 grudnia 2022 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Burmistrzem Miasta Chełmży w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W.B. o przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, tj. zasiłku stałego wraz ze składką zdrowotną i wskazanie Burmistrza Miasta Chełmży jako organu właściwego według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o pomoc na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.p.s.").

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż wykładnia i zastosowanie przepisów u.p.s. określających właściwość miejscową organów pomocy społecznej, powinna przede wszystkim uwzględniać zasady pomocy społecznej wymienione w art. 2 ust. 1 u.p.s. (umożliwianie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości) oraz art. 3 ust. 1 u.p.s. (wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka). Wskazano, iż powyższe regulacje świadczą o tym, że przy zastosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć na względzie również te okoliczności, które z uwagi na sytuację osobistą wnioskodawcy mogą zaważyć na tym, czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy w jakimkolwiek stopniu będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej. W tym zakresie powołano się na postanowienia NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I OW 158/12 oraz z 18 maja 2017 r., sygn. akt I OW 94/17.

Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podkreślił konieczność odwołania się do definicji legalnej "miejsca zamieszkania" zawartej w art. 25 kodeksu cywilnego, która wyszczególnia dwie przesłanki faktyczne decydujące o miejscu zamieszkania, tj. przebywanie w znaczeniu faktycznym (czynnik zewnętrzny) oraz zamiar stałego pobytu (czynnik wewnętrzny). Podkreślono, że w doktrynie wskazuje się, że o miejscu zamieszkania rozstrzyga całokształt okoliczności, a mianowicie zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania – powołując się na Glosę W. Popiołek do uchwały SN z 24 czerwca 1993 r., III CZP 76/93, PS 1995, nr 3 s. 83.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy organ wskazał, że W.B. podjął działania aby zamieszkać i przebywać na stałe w Chełmży, o czym świadczy fakt wypłacania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku stałego na podstawie decyzji administracyjnej od listopada 2019 r. do listopada 2022 r. przez Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Chełmży. W okresie trzech lat wyżej wymieniony uznany był za mieszkańca Chełmży, wiązał on z gminą Chełmża swoje centrum życiowe, był silnie związany z konkretnym adresem znajdującym się w Chełmży. Organ podkreślił, iż znaczący wpływ dla niniejszej sprawy ma również fakt, iż W.B. miał wydane orzeczenie o niepełnosprawności przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Toruniu.

Organ uznał, że powyższe fakty przemawiają za tym, że zainteresowany nadal wiąże swoje centrum życiowe z miastem Chełmża składając kolejny wniosek o pomoc finansową w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Chełmży. Nadmieniono, że pomimo braku cech pobytu stałego, wywiad środowiskowy w dniu 1 grudnia 2022 r. został przeprowadzony w miejscu gdzie przebywa osoba zainteresowana tj. na terenie miasta Chełmża.

Podkreślono, że przy ustaleniu miejsca zamieszkania nie liczą się jedynie intencje ale również czynności potwierdzające powiązanie centrum życiowego z daną miejscowością. Powołano się na postanowienie NSA z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OW 9/20, zgodnie z którym o miejscu zamieszkania decyduje również chęć dalszego przebywania w danej gminie, z czym mamy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem sporu.

Ponad powyższe zaznaczono, że bezdomność nie przesądza o braku miejsca zamieszkania, bowiem miejscem zamieszkania jest miejscowość, a nie konkretny adres pobytu, czy zameldowania. Istnienie zamiaru przebywania w danej miejscowości nie należy [zależy] co do zasady od charakteru miejsca pobytu danej osoby. Wskazano, że zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu z 03 października 2012 r., sygn. akt II SA/Po 36/12: "Zakwalifikowanie danej osoby jako bezdomnej w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. nie przesądza w sposób negatywny o posiadaniu przez nią miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c."

Odwołano się również do postanowienia NSA z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OW 38/11, zgodnie z którym nie można utożsamiać braku tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego oraz braku zameldowania z bezdomnością w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Instytucja zameldowania jest jedynie instytucją prawa administracyjnego, niebędącą powiązaną z samym pojęciem miejsca zamieszkania. Tym samym wywiedziono, że fakt ostatniego zameldowania w Bydgoszczy nie powinien mieć znaczenia ze względu na zamieszkanie W.B. na terenie miasta Chełmża, co jest zgodne z treścią art. 101 ust. 1 u.p.s.

Z literalnego brzmienia art. 25 k.c. wynika, ze miejscem zamieszkania jest miejscowość, a nie konkretny adres. W związku z opuszczeniem Bydgoszczy kilka lat temu oraz brakiem chęci powrotu do Bydgoszczy, za miejsce zamieszkania zostaje uznane miasto Chełmża. Tak interpretowany art. 25 k.c. powoduje, iż zastosowanie od początku znajdował art. 101 ust. 1 u.p.s. regulujący właściwość miejscową według miejsca zamieszkania.

Ze względu na utratę związku W.B. z miastem Bydgoszcz, efektywniejszą pomoc zapewni gmina pobytu wyżej wymienionego. Duże znaczenie ma również odległość pomiędzy Bydgoszczą, a Chełmżą. Bez ponoszenia dodatkowych kosztów związanych na przykład z korespondencyjnym prowadzeniem sprawy i składaniem ewentualnych środków zaskarżenia, strona nie mogłaby brać czynnego udziału w postępowaniu. Uznanie, że zainteresowany jest osobą bezdomną, a co za tym idzie Prezydent Miasta Bydgoszczy jest organem właściwym do udzielenia pomocy finansowej, odbyłoby się z pokrzywdzeniem osoby ubiegającej się o świadczenia pomocy społecznej.

Uznanie właściwości miejscowej Prezydenta Miasta Bydgoszczy sprawy, że będzie on realizował swoje zadania ograniczając się tylko do wypłaty świadczenia pieniężnego. Należy zwrócić uwagę, że objęcie wsparciem z zabezpieczenia społecznego nie powinno opierać się wyłącznie na wypłacaniu świadczeń pieniężnych, lecz również wsparciem w formie m.in. pracy socjalnej.

Ponadto wskazano, iż nawet gdyby uznać, że zainteresowany nie ma miejsca zamieszkania, ale równocześnie nie można ustalić stanu bezdomności zainteresowanego, Burmistrz Miasta Chełmża będzie właściwy jako organ administracji publicznej właściwy według miejsca pobytu strony. W takich przypadkach należy pamiętać, że jeżeli nie można zastosować przepisów szczególnych, trzeba się odwołać do regulacji ogólnych, a te zgodnie z art. 21 § 1 k.p.a. nakazują ustalić właściwość miejscową organu według miejsca pobytu strony. W sprawach pomocy społecznej nie da się również wykluczyć zastosowania art. 21 § 2 k.p.a., który do rozpatrzenia sprawy wskazuje organ właściwy dla miejsca wystąpienia zdarzenia powodującego wszczęcie postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów, w ocenie organu wnioskującego, organem właściwym do wydania decyzji w sprawie jest Burmistrz Miasta Chełmża.

W odpowiedzi na powyższe, Burmistrz Miasta Chełmża, reprezentowany przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Chełmży, poinformował, że W.B. od 4 kwietnia 2017 r. korzystał ze wsparcia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Chełmży w formie zasiłku stałego ze składką zdrowotną, z uwagi na orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Bydgoszczy. Wówczas sytuacja materialna i zdrowotna zainteresowanego była szczególnie trudna. Było on osobą niepełnosprawną, po operacji tętniaka mózgu i bioder, poruszał się o kulach, miał trudności w mowie i piśmie. Twierdził, że w Chełmży przebywa od 1,5 roku. Jest pod opieką i na utrzymaniu J.Ł. nie posiadał ubezpieczenia zdrowotnego. Nie miał również własnych źródeł dochodu. Informował, że utrzymywał się z pomocy znajomych w całej Polsce. Zgodnie z oświadczeniem nie utrzymywał kontaktu z żoną i dziećmi, nie znał miejsca ich pobytu. W.B. nie posiada meldunku na terenie miasta Chełmży, ostatni meldunek był w Bydgoszczy.

Organ wskazał, że W.B. nie podjął działań, by zamieszkać i przebywać na stałe w Chełmży. Nie miał wyboru i zgodził się na pobyt u swojego kolegi J.Ł. w związku z zaistniałą sytuacją zdrowotną oraz brakiem mieszkania po opuszczeniu szpitala. J.Ł. zdecydował się tymczasowo przyjąć kolegę do mieszkania swojej córki, która przebywała czasowo za granicą i zaopiekować się nim do czasu wyjaśnienia jego spraw sądowych. W.B. nie był w stanie pokierować sam swoimi sprawami z uwagi na braki w pamięci, zaburzenia mowy oraz narastające problemy z poruszaniem się. Pobyt miał być tymczasowy i był uwarunkowany terminem powrotu rodziny J.Ł. z zagranicy.

Pomoc w formie zasiłku stałego z opłaconą składką zdrowotną została udzielona wyżej wymienionemu w związku z koniecznością udzielenia szybkiej pomocy w trudnej sytuacji osobistej, w związku z pogarszającym się stanem zdrowia i coraz większymi trudnościami w chodzeniu. Następnie został złożony wniosek o ponowne wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w związku z pogorszeniem stanu zdrowia. Wniosek został złożony do najbliższego Zespołu ds. Niepełnosprawności w Toruniu. W dniu 22 kwietnia 2017 r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Toruniu wydał orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W wyniku złożonego odwołania od powyższego orzeczenia, w dniu 26 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Bydgoszczy uchylił zasądzone orzeczenie w całości i orzekł przyznanie znacznego stopnia niepełnosprawności.

W ocenie Burmistrza Miasta Chełmży trudno uznać, że powyższe fakty przemawiały za tym, że W.B. wiązał swoje centrum życiowe z Miastem Chełmża, gdyż do chwili obecnej nie ma umowy najmu mieszkania w Chełmży, mimo oświadczenia o bezdomności nadal przebywał gościnnie w różnych miejscach miasta, a także kraju.

Wskazano, iż od kwietnia 2019 r. zaczęły się problemy z zastaniem W.B. w Chełmży. Wówczas pracownik socjalny miał trudności z przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego w związku ze złożonym przez wyżej wymienionego wniosku o pomoc w formie zasiłku celowego na zakup żywności. Wywiad został przeprowadzony 14 maja 2019 r., po wcześniejszym kontakcie telefonicznym. Wyżej wymieniony twierdził wówczas, że jest w trakcie leczenia w Bydgoszczy.

Następne wizyty i aktualizacje wywiadu były poprzedzone rozmową telefoniczną, a dopiero później wizytą – zawsze z powodu leczenia w Bydgoszczy.

Podczas wywiadu środowiskowego z dnia 11 grudnia 2019 r. zainteresowany oświadczył, że złożył wniosek o wydanie orzeczenia w Bydgoszczy, ale ze względu na pobyt w Chełmży dokumentacja została przesłana do Torunia. W trakcie oczekiwania na decyzję komisji lekarskiej ponownie przebywał w Bydgoszczy w związku ze skierowaniem na badanie. Oznajmił, że w związku z dodatkowymi problemami zdrowotnymi związanymi z bólem barku wymagał pomocy innej osoby.

W.B. przekazał pracownikowi socjalnemu informację o możliwym powrocie rodziny J.Ł. z zagranicy. Pracownik socjalny przypomniał o możliwości złożenia wniosku o lokal socjalny z zasobów gminy. Zainteresowany przekazał, że już wcześniej rodzina J.Ł. przyjeżdżała na wakacje, urlopy i święta i musiał się wtedy wyprowadzać, przebywał u kolegów w różnych miejscach w Polsce. Na obecne święta jedzie do kolegi do Krakowa.

Z uwagi na sytuację epidemiczną wywiady środowiskowe w 2020 r. były sporządzane drogą telefoniczną. W.B. deklarował dalszy pobyt w Chełmży swoją trudną sytuację życiową. W trakcie weryfikacji sytuacji zawodowej i majątkowej ujawniono, iż w Krajowym Rejestrze Sądowym widnieje spółka "M.K." Sp. z o.o. z siedzibą i adresem przy ul. (...) w Bydgoszczy, gdzie W.B. jest wspólnikiem oraz prokurentem spółki. Klient po rozmowie telefonicznej ponownie pojawił się w Ośrodku i oświadczył, że nie prowadzi działalności gospodarczej, spółka nie istnieje a on nie ma uprawnień do zamknięcia działalności. Takie samo oświadczenie złożył 08 lipca 2021 r. podczas kolejnego wywiadu środowiskowego. Ponowna weryfikacja w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu 19 lipca 2021 r. wykazała rozwiązanie spółki bez przeprowadzenia likwidacji.

W związku z powrotem rodziny J.Ł. do Polski w styczniu 2022 r. W.B. był zmuszony do opuszczenia wcześniej wskazywanego miejsca pobytu przy(...) w Chełmży. Po kontakcie telefonicznym, poinformował że przebywa na ul. (...) w Chełmży, jednak nie pamiętał dokładnego adresu. Został pouczony o konieczności bieżącego informowania o zmianie sytuacji. Po kilku dniach pojawił się w Ośrodku podając, iż przebywa pod adresem ul. (...) w Chełmży.

Pracownik socjalny uzyskał informacje od lokatora przebywającego pod powyższym adresem, iż wyżej wymieniony wyjechał z miasta. W rozmowie telefonicznej W.B. poinformował, iż przebywa poza miejscem pobytu, gdyż kontynuuje proces leczenia w Bydgoszczy oraz że nie ma problemów z przemieszczaniem się z Chełmży do Bydgoszczy w celu uzyskania świadczeń zdrowotnych. Wyżej wymieniony nadal nie zapisał się do lekarza pierwszego kontaktu na terenie miasta Chełmża, co wskazuje na konieczność ponoszenia wydatków związanych z transportem oraz pobytem przed i w trakcie procesu leczenia w Bydgoszczy. Jako miejsce podstawowej opieki zdrowotnej W.B. nadal podaje przychodnię w Bydgoszczy przy ul. (...).

W celu przeprowadzenia wywiadu aktualizacyjnego w miesiącu czerwcu 2022 r. pracownik socjalny ponownie telefonicznie poinformował o konieczności wizyty w miejscu zamieszkania. Zainteresowany wskazał na brak możliwości spotkania z uwagi na chorobę i wizytę lekarską odbywającą się poza miastem Chełmżą. Spotkanie zostało przesunięte na inny termin. W trakcie wizyty w miejscu zamieszkania ustalono, iż zainteresowany zajmuje jeden pokój w mieszkaniu. Pozostałą część lokalu użytkuje oficjalny najemca, z którym W.B. obecnie nie ma dobrych relacji. Pracownik socjalny doradził wynajęcie mieszkania lub złożenie wniosku o lokal socjalny w celu poprawy warunków bytowych oraz uniknięcia nieporozumień wynikających z przebywania z obcą osobą w jednym lokalu.

Pracownik socjalny w listopadzie ponownie udał się do miejsca pobytu W.B. Nie został wpuszczony do mieszkania. W rozmowie telefonicznej wyżej wymieniony poinformował o możliwości spotkania w budynku Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Chełmży. W trakcie spotkania w Ośrodku w dniu 1 grudnia 2022 r. oświadczył, że zmienił miejsce pobytu. Nie podał aktualnego miejsca przebywania stwierdzając, że jest osobą bezdomną. Z uwagi na zaistniałą okoliczność zaproponowano mu pobyt w schronisku dla osób bezdomnych na terenie miasta Chełmży. W.B. nie przyjął propozycji pomocy. Zainteresowany nie chciał udzielić odpowiedzi na pytanie czy przebywa w Bydgoszczy. W trakcie wizyty został poinformowany o konieczności zgłoszenia się do właściwego Ośrodka na terenie Miasta Bydgoszcz i o przesłaniu jego dokumentów.

Z uwagi na prawdopodobieństwo przebywania W.B. w Bydgoszczy oraz twierdzenie, że jest bezdomny, komplet dokumentów wraz z zawiadomieniem na podstawie art. 101 ust 2 ustawy o pomocy społecznej został przesłany do ośrodka pomocy społecznej w Bydgoszczy, celem udzielenia dalszej pomocy i skierowania do schroniska dla osób bezdomnych.

W związku z informacją o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego rozstrzygnięcia sporu o właściwość, w dniu 17 stycznia 2023 r. wysłano wniosek o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych do Spółdzielni Mieszkaniowej w celu uzyskania informacji na jakich zasadach W.B. przebywa w lokalu mieszkalnym przy ul. (...) w Chełmży. Z odpowiedzi wynika, iż wyżej wymieniony nie został zgłoszony do ponoszenia kosztów za media, co świadczy o braku zamiaru stałego pobytu. Spółdzielnia mieszkaniowa lokatorsko-własnościowa nadal nie posiada informacji dotyczącej przebywania W.B. w przedmiotowym lokalu.

W dniu 27 stycznia 2023 r. pracownicy socjalni udali się pod adres przy ul. (...) celem uzyskania informacji dotyczących obecnego miejsca pobytu W.B. jednak nikogo tam nie zastali. Burmistrz Miasta Chełmży wskazał, iż z zebranych dowodów oraz na podstawie utrudnionego kontaktu z W.B. od dłuższego czasu nie przebywa on w mieście Chełmża. Nie podejmuje też działań w kierunku stałego pobytu: jest pacjentem przychodni w Bydgoszczy, leczy się wyłącznie w poradniach i szpitalach w Bydgoszczy. Mimo wiedzy o Powiatowym Zespole do spraw Orzekania w Toruniu dokumenty złożył w Bydgoszczy, nie podjął działań w kierunku wynajmu mieszkania, ani nie złożył wniosku o lokal z zasobów Gminy, nie odbiera poczty pod wskazanym adresem do korespondencji, nie wniósł o rozwód z żoną oraz ewentualne alimenty. Pojawia się kilka dni, po kontakcie telefonicznym, wyłącznie na wywiad środowiskowy, a następnie znowu nie ma go w miejscu pobytu. Swoją ciągłą nieobecność usprawiedliwia leczeniem w Bydgoszczy, stąd wnioskować należy, że w przerwach między leczeniem nie może spać w przychodniach, czy w poradniach do kolejnej wizyty, więc musi mieć na terenie Bydgoszczy miejsce pobytu.

Wskazano, iż w chwili obecnej, z uwagi na znaczną poprawę zdrowia zainteresowanego, brak współpracy z jego strony oraz utrudnionym kontaktem dalsza pomoc świadczona w trybie art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie ma uzasadnienia.

Podkreślono, iż trudno stwierdzić by W.B. był silnie związany z konkretnym adresem w Chełmży, jeśli miał problemy z pamięcią i nie wiedział jak się nazywa i gdzie się znajduje.

Nadmieniono, że W.B. nie złożył kolejnego wniosku o pomoc, a zaistniała konieczność aktualizacji wywiadu środowiskowego. W chwili obecnej Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Chełmży ograniczał się tylko do wypłaty świadczenia finansowego, opłacaniu składki zdrowotnej i poszukiwań miejsca pobytu klienta.

Reasumując Burmistrz Miasta Chełmży wskazał, że zainteresowany nie podjął żadnych czynności ze swojej strony wskazujących na zamiar zamieszkania na stałe na obszarze Miasta Chełmża.

W związku z powyższym organ podtrzymał stanowisko, iż nie jest organem właściwym do udzielania wyżej wymienionemu dalszej pomocy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór

o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie spór ma charakter negatywny i powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.

Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych ustawą

o pomocy społecznej reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).

Na gruncie niniejszej sprawy wątpliwości budził fakt, czy W.B. miał miejsce zamieszkania na terenie Miasta Chełmży, co determinowałoby zastosowanie w sprawie art. 101 ust. 1 u.p.s., czy też był on osobą bezdomną wobec której należało zastosować art. 101 ust. 2 u.p.s.

Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym koniecznym jest odwołanie się do definicji ogólnej tego pojęcia zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.c."), zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania według tego przepisu decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 212/21).

Z kolei definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (por. postanowienie NSA z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 310/20).

Dodać należy że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725) pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

W niniejszej sprawie w dniu 30 listopada 2022 r. wygasło orzeczenie PZOON.8321.1.1025.2019 uprawniające W.B. do dalszej wypłaty zasiłku stałego wraz ze składką zdrowotną z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Chełmży. W związku z powyższym zaszła potrzeba wypłaty zasiłku stałego w związku z ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Ze złożonego przez W.B. w dniu 1 grudnia 2022 r. oświadczenia wynika, że jest on osobą bez stałego miejsca zamieszkania, okresowo przebywał u koleżanki. Zadeklarował się jako osoba bezdomna. Równocześnie z przeprowadzonego w tym dniu rodzinnego wywiadu środowiskowego jako adres do korespondencji wskazano ul. (...) w Chełmży. Z wywiadu wynika, że przez pewien okres przebywał u znajomych, obecnie nie jest w stanie podać aktualnego miejsca pobytu. Wyżej wymieniony pozostaje objęty podstawową opieką zdrowotną w Bydgoszczy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożone w sprawie oświadczenie wespół z przeprowadzonym rodzinnym wywiadem środowiskowym w dniu 1 grudnia 2022 r., a także pozostałymi ustaleniami poczynionymi przez organy administracji, rodzi konieczność uznania pobytu zainteresowanego na terenie Miasta Chełmży za mający charakter czasowy i przemijający. Miejsca sporadycznego przebywania, nocowania, czy nawet pomieszkiwania, nie można bowiem uznać za zamieszkanie. Materiał dowodowy sprawy pozwala uznać, że W.B. co najmniej od 2017 r. ma nieustabilizowaną sytuację mieszkaniową, charakteryzującą się pomieszkiwaniem u znajomych, bez stałego ześrodkowania swoich interesów życiowych w jednym ośrodku. Fakt jego przebywania w Chełmży wynika z pomocy jaką w tym mieście otrzymał ze strony znajomych. Nie jest jednak zasadnym uznanie, że miejscem zamieszkania W.B. jest Chełmża. Umożliwienie wyżej wymienionemu zamieszkiwania w lokalu przy ul. (...) było warunkowe i ograniczone do czasu powrotu rodziny z zagranicy. Gdy rodzina znajomego przyjeżdżała W.B. opuszczał lokal korzystając z gościnności innych znajomych mieszkających w różnych częściach Polski (m.in. w Krakowie). Z kolei pobyt wyżej wymienionego w lokalu przy ul. (...) w Chełmży był sporadyczny, przeplatany pobytami w Bydgoszczy, gdzie W.B. korzystał z usług medycznych. Spotkanie z zainteresowanym pod wyżej wymienionym lokalem było w istocie możliwe jedynie po uprzednim telefonicznym umówieniu terminu. Sposób w jaki W.B. korzystał z powyższych lokali wskazuje, że pobyty te były tymczasowe, mające na celu chwilowe zabezpieczenie jego bieżących potrzeb życiowych. Tym samym okoliczności sprawy wskazują, że zainteresowany w istocie nie posiada miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. Skutkuje to niemożnością zastosowania w sprawie art. 101 ust. 1 u.p.s.

Koniecznym zatem było rozważenie możliwości uznania W.B. za osobę bezdomną. Podstawową przesłanką bezdomności wyrażoną w powyższym przepisie jest niezamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym. Przesłanka "niezamieszkiwania" nie została zdefiniowana w żadnym z przepisów u.p.s. i przy jej określeniu należało posłużyć się sformułowaniem "miejsca zamieszkania" zawartym w art. 25 k.c. Pojęcie "niezamieszkiwania", jako braku wyznaczonej wolą zainteresowanego przestrzeni życiowej zdatnej do przebywania w niej oraz do planowania własnego pobytu w niej na przyszłość winno być konfrontowane z lokalem mieszkalnym. Osoba niemająca lokalu mieszkalnego przeznaczonego na stały pobyt osób w celach zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych, a więc nieprzebywająca w takim lokalu i - równocześnie - nieprzejawiająca swoim zachowaniem oraz planami życiowymi woli koncentracji swoich życiowych interesów w takim pomieszczeniu jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. (W. Maciejko [w:] P. Zaborniak, W. Maciejko, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2013, art. 6.).

W.B. stale korzysta z różnych krótkotrwałych miejsc pobytu znajdujących się na terenie całego kraju, m.in. Chełmża, Bydgoszcz, Kraków. Zainteresowany nie jest w stanie zadeklarować, które miejsce jest jego miejscem stałego pobytu i gdzie zamierza dłużej przebywać. Deklaruje się jako osoba bezdomna, korzystająca z pomocy innych osób. W okolicznościach sprawy przyjąć należy, że W.B. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej.

Treść art. 101 u.p.s. wskazuje, że w przypadku osób bezdomnych nie ma znaczenia miejsce zamieszkania, tym samym nie bada się zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W niniejszej sprawie bezspornym był fakt, że ostatnie miejsce zameldowania wyżej wymienionego na pobyt stały znajdowało się w Bydgoszczy. W konsekwencji uznać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia w formie udzielenia pomocy finansowej na zakup środków czystości i żywności jest Prezydent Miasta Bydgoszczy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4

w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.