Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1287/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1196/21 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1196/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd Wojewódzki/Sąd I instancji) w sprawie ze skargi J. Z. (dalej: Skarżąca) na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej: Wojewoda) z 13 sierpnia 2021 r. nr WS-VI.7534.3.157.2020.BP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. (dalej: Starosta) z 5 października 2020 r. nr GG.II.7221A/20/01. W punkcie drugim natomiast Sąd I instancji zasądził od Wojewody na rzecz Skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta decyzją z 5 października 2020 r. nr GG.II.7221A/20/01, działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.) w związku z art. 136, art. 137 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej u.g.n.) orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości, oznaczonej jako działka ew. [...], odpowiadającej parcelom gruntowym [...] oraz [...], oznaczonej obecnie jako działka ewid. [...] na rzecz: M. Z., S. G., B. M., J. Z.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n.: "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140". Stosownie do treści art. 216 ust. 1 ww. ustawy: "Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 i z 1985r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...]".

W niniejszej sprawie ustalono, że w oparciu o orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 12 września 1959 r. została wywłaszczona m.in. parcele gruntowe [...] oraz [...] gmina [...], stanowiące własność B. D. z K. Stosownie do uzasadnienia orzeczenia przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona z uwagi na fakt, iż była niezbędna Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Wydział Zdrowia w [...] pod budowę Szpitala Miejskiego w [...], o czym świadczy zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, Wojewódzki Zarząd Architektoniczna Budowlany w [...] w dniu 13.IX.1957 r. Tym samym stwierdzić należy, iż celem wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej parcele gruntowe [...] oraz [...] gm. kat [...] była budowa Szpitala Miejskiego w [...] zgodnie z planem realizacyjnym nr [...]. Stosownie do treści orzeczenia w chwili wywłaszczenia właścicielem nieruchomości stanowiącej parcele [...] oraz [...] pozostawała B. D. z K. Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 12 września 1959 r. zostało ustalone odszkodowanie na rzecz D. B. z [...] w kwocie 27.000 zł za nieruchomości objęte księgą wieczystą [...] i [...] gminy [...], wywłaszczone ww. orzeczeniem z 12 września 1959 r. Biorąc pod uwagę ww. orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 12 września 1959 r. jak również postanowienia spadkowe, stwierdzić należy, iż roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przedmiotowym orzeczeniem, w świetle zapisów art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje: S. G., B. M., J. Z. Obecnie przedmiot wniosku dotyczący zwrotu części nieruchomości jest część działki ewid. nr [...] obr. 3 [...]. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka ewid. nr [...] obr. [...] stanowi własność Powiatu [...], będąca w użytkowaniu Szpitala Powiatowego [...] w [...]. Podstawowym zagadnieniem rzutującym na możliwe rozstrzygniecie niniejszego postępowania jest precyzyjne ustalenie przeznaczenia wnioskowanych do zwrotu parcel gruntowych w ramach wywłaszczenia na cele budowy szpitala miejskiego w [...] oraz weryfikacja okoliczności związanych z realizacją tegoż celu wywłaszczenia. W tym miejscu zauważyć należy, iż stanowiące podstawę wywłaszczenia nieruchomości orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 12 września 1959 r. sprecyzowało cel wywłaszczenia nieruchomości, wskazując, iż "nieruchomości te są istotnie niezbędne Prezydium Miejskiej Rady Narodowej — Wydział Zdrowia w [...] pod budowę szpitala Miejskiego w [...] o czym świadczy zaświadczenie lokalizacyjne Nr [...] wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, Wojewódzki Zarząd Architektoniczno Budowlany w [...] w dniu 13.IX.1957 r.". W trakcie przeprowadzonych w dniu 4 marca 2002 r. dowodu z oględzin nieruchomości ustalono, iż wnioskowana do zwrotu część ówczesnej działki ewid. [...], odpowiadająca dawnym [...] i [...] gm. kat. [...], oddzielona jest "od działek sąsiednich ogrodzeniem trwałym (podmurówka betonowa i przęsła stalowe). Wzdłuż ogrodzenia znajdują się drzewa liściaste (około 9 sztuk). Pozostała część stanowi teren porośnięty trawą. Na części przedmiotowego gruntu znajdują się fundamenty na których znajdowały się rozebrane baraki. Przez przedmiotowy grunt przebiega linia gazu. Widoczne są także prace ziemne związane z ułożeniem sieci cieplnej". W oparciu o pismo Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] z 4 marca 2002 r., ustalono, iż "Dyrekcja Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] informuje, że nie wyrażamy zgody na zwrot przedmiotowej nieruchomości. Opisana wyżej nieruchomość stanowi integralną część terenów naszego Szpitala i znajduje się w obrębie trwałego ogrodzenia. Ponadto wzdłuż granicy omawianej nieruchomości przebiega ciepłociąg oraz w jej pobliżu znajduje się stacja gazu. Otaczający ją teren stanowi niezbędny ze względów bezpieczeństwa bufor". W oparciu o wyciąg z protokołu Nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu [...] w dniu 10 kwietnia 2002 r., ustalono, iż Zarząd Powiatu [...] jednogłośnie postanowił odmownie rozpatrzyć wniosek M. Z. o zwrot części działki ewid. nr [...] obr. [...] z uwagi na fakt, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. W oparciu o pismo Szpitala Powiatowego [...] w [...] z 14 sierpnia 2020 r. ustalono, iż "...informuję, że w związku ze wzrastającymi potrzebami lokalnej społeczności oraz [...] Szpital ciągle rozszerza swoją ofertę o nowe rodzaje udzielanych świadczeń. (...) na terenie dawnej działki [...] obr. [...] ma zostać wybudowana własna kuchnia. Ponadto na tym terenie również zostanie wybudowany zbiornik stanowiący rezerwowe źródło wody dla Szpitala. Obie inwestycje ujęte są w Planie inwestycji budowlanych na 2020 r. Wcześniej na terenie działki wybudowano parking dla pracowników, gdyż dotychczasowy był zbyt mały. Te inwestycje wpływają na ograniczenie powierzchni otaczających Szpital terenów zieleni. W związku z ciągłym rozwojem działalności Szpitala należy mieć także na uwadze konieczność wybudowania w przyszłości kolejnego budynku, w którym zlokalizowane będą nowe działalności odpowiadające aktualnemu zapotrzebowaniu na świadczenia zdrowotne, a co za tym idzie także rozbudowy istniejącego obecnie parkingu dla pacjentów i odwiedzających. Mając na uwadze powyższe informuje, iż nie możemy wyrazić zgody na zwrot przedmiotowej części nieruchomości". Zdaniem organu I instancji w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a w związku z tym nie zachodzą w stosunku do niej przesłanki zbędności, określone w art. 137 ust. 1 u.g.n., uzasadniające jej zwrot na rzecz wnioskodawców.

Odwołania od tej decyzji złożyli S. G., oraz J. Z.. W obu odwołaniach zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 i 137 u.g.n., oraz przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a. - w ten sposób, że organ nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego.

Wojewoda Małopolski decyzją z 13 sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że celem wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej parcele gruntowe [...] , gmina kat. [...], była budowa Szpitala Miejskiego w [...] zgodnie z planem realizacyjnym nr [...]. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 21 lutego 1980 r. sygn. akt I Ns 855/78 spadek po B. D., na podstawie testamentu z dnia 21 maja 1978 r. nabyła Z. G. w całości. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 11 listopada 1986 r. sygn. akt I Ns 465/86 spadek po Z. G., na podstawie ustawy, nabyli: S. G., B. Z. oraz J. Z. Z powyższego wynika, iż osobami uprawnionymi do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są: S. G., B. Z. oraz J. Z. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że wnioskodawczyni, M. Z., nie przysługuje roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości, a zatem uzasadniona była odmowa zwrotu na jej rzecz. W odniesieniu do pozostałych stron należy w pierwszej kolejności wskazać, iż zgodnie ze skróconym odpisem aktu małżeństwa nr 281/1987, wydanym przez Urząd Stanu Cywilnego w [...], ustalono, iż B. Z. nosi nazwisko po mężu - M. W oparciu o odpis skrócony aktu małżeństwa nr 268/2004 wydany przez Urząd Stanu Cywilnego w [...] ustalono, iż J. Z. nosi nazwisko Z.. W oparciu o dane zawarte w opracowaniu geodezyjnym, Mapie do celów prawnych sporządzonym przez geodetę uprawnionego M. S., wpisanym do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 16 stycznia 2017 r. pod znakiem: P. 1217.2017.108, ustalono, iż parcele gruntowe [...], weszły w skład działki ewid. nr [...]. Decyzją z dnia 30 listopada 2016 r. Burmistrz Miasta [...], zatwierdził podział działki ewid. nr [...] na działki nr [...] i nr [...] , zgodnie z operatem technicznym, projektem podziału nieruchomości wpisanym do ewidencji materiałów zasobu dnia 3 listopada 2016 r. pod znakiem: P.1217.2016.2133. Wywłaszczone parcele gruntowe [...], obecnie odpowiadają części działki ewid. nr [...]. Z zapisów księgi "wieczystej nr [...] wynika, że działka nr [...] stanowi obecnie własność Powiatu [...]. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, iż niewątpliwie w omawianej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, bowiem wnioskodawcami są spadkobiercy poprzedniej właścicielki, a nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją wywłaszczeniową wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Trzecią przesłanką umożliwiającą zwrot jest zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Niemniej należy mieć na względzie, iż przy dokonywaniu oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia koniecznym jest uwzględnienie oceny prawnej zawartej w wydanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn.: P 38/11, w którym stwierdzono, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Działka będąca przedmiotem niniejszej sprawy została nabyta w celu budowy Szpitala Miejskiego w [...]. Organ I instancji słusznie wskazał, iż podstawowym zagadnieniem rzutującym na możliwe rozstrzygnięcie niniejszego postępowania jest precyzyjne ustalenie przeznaczenia wnioskowanych do zwrotu parcel gruntowych w ramach wywłaszczenia na cele budowy szpitala oraz weryfikacja okoliczności związanych z realizacją tegoż celu wywłaszczenia. W tym miejscu należy zauważyć, iż orzeczenie stanowiące podstawę wywłaszczenia sprecyzowało cel wywłaszczenia nieruchomości, wskazując, iż "nieruchomości te są istotnie niezbędne Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Wydział Zdrowia w [...] pod budowę Szpitala Miejskiego w [...], o czym świadczy zaświadczenie lokalizacyjne Nr [...] wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, Wojewódzki Zarząd Architektoniczne Budowlany w [...] w dniu 13.IX. 1957 r.". W oparciu o pozyskaną do akt sprawy mapę stanowiącą załącznik do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 31 grudnia 1966 r., stwierdzić należy, iż nieruchomość oznaczona aktualnie jako działka ewid. nr [...] znajdowała się w obszarze objętym planami realizacyjnymi związanymi z realizacją inwestycji w postaci budowy Szpitala Miejskiego w [...]. Na części ww. działki odpowiadającej wnioskowanym do zwrotu parcelom gruntowym, zgodnie z planem lokalizacji szczegółowej z dnia 31 października 1967 r. przewidziano lokalizację drzew, krzewów, pnączy oraz kwietnika bylinowego. W trakcie przeprowadzonego w dniu 4 marca 2002 r. dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości ustalono, iż wnioskowana do zwrotu część ówczesnej działki ewid. nr [...] , odpowiadająca dawnym parcelom gruntowym [...], oddzielona jest "od działek sąsiednich ogrodzeniem trwałym (podmurówka betonowa i przęsła stalowe). Wzdłuż ogrodzenia znajdują się drzewa liściaste (około 9 sztuk). Pozostała część stanowi teren porośnięty trawą. Na części przedmiotowego gruntu znajdują się fundamenty, na których znajdowały się rozebrane baraki. Przez przedmiotowy grunt przebiega linia gazu. Widoczne są także prace ziemne związane z ułożeniem sieci cieplnej". Organ odwoławczy ustalił, iż powyższe ustalenia zapisane w protokole rozprawy znajdują potwierdzenie na zdjęciach lotniczych przedmiotowego terenu z 2003 roku, które znajdują się na ogólnodostępnej stronie internetowej Geoportal Powiatu [...]. W związku z brakiem możliwości uczestniczenia w rozprawie połączonej z oględzinami nieruchomości, Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...] przedłożył pismo datowane na 4 marca 2002 r., w którym poinformował, że "opisana wyżej nieruchomość stanowi integralną część terenów Szpitala i znajduje się w obrębie trwałego ogrodzenia. Ponadto wzdłuż granicy omawianej nieruchomości przebiega ciepłociąg oraz w jej pobliżu znajduje się stacja gazu. Otaczający ją teren stanowi niezbędny ze względów bezpieczeństwa bufor". Z danych dostępnych w serwisie internetowym Geoportal Infrastruktury Informacji Przestrzennej wynika, że na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości uwidoczniona jest infrastruktura podziemna ściśle powiązana z budynkami szpitala. W ocenie Wojewody Małopolskiego, Starosta [...] prawidłowo uznał, że na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania zrealizowano cel wywłaszczenia określony orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 12 września 1959 r. znak: USW.Wł.3/50/59. Jak słusznie zauważył organ I instancji, przedmiotowa nieruchomość stosownie do planu realizacyjnego została zagospodarowana jako teren zielony, odgrodzony od nieruchomości sąsiednich trwałym ogrodzeniem, z lokalizacją punktowych nasadzeń drzew oraz infrastruktury technicznej służącej obsłudze budynku szpitala. Organ odwoławczy zgadza się ze stanowiskiem, iż inwestycja w postaci budowy szpitala publicznego, nie oznacza tylko i wyłącznie realizacji budowy samego szpitala oraz kubaturowych obiektów towarzyszących. Tego typu inwestycja jest niewątpliwie inwestycją szerszych rozmiarów, w ramach której budynkowi szpitala zapewnić należy niezbędne zaplecze techniczne oraz dostęp do niezbędnych sieci teletechnicznych, czy to w postaci sieci elektroenergetycznej, czy też sieci kanalizacyjnej, bądź sieci wodociągowej. Inwestycja tego rodzaju wymaga również zapewnienia i zabezpieczenia w ramach terenu inwestycji, niezbędnego obszaru zieleni urządzonej, pozwalającej na zagwarantowanie strefy ochronnej od czynników zewnętrznych (czy to w postaci pyłów, zanieczyszczenia powietrza, czy też hałasu), przenikających z obszaru otoczenia kompleksu szpitala. W tym miejscu należy zaznaczyć, że wprawdzie posadowiona na wywłaszczonych parcelach zieleń mogła nie zostać urządzona dokładnie według wskazań załączników graficznych do planu realizacyjnego inwestycji, to niewątpliwie należy uznać, iż nastąpiła co najwyżej dopuszczalna modyfikacja celu wywłaszczenia (niezmieniająca jego charakteru). Odstępstwa od planowanego sposobu zagospodarowania terenu szpitala (w przedmiotowej sprawie tereny zielone zagospodarowano w inny sposób niż w planie realizacyjnym) nie mogą jednak przesądzać o uznaniu, że cel wywłaszczenia (budowa szpitala) nie został zrealizowany. Wnioskowana do zwrotu część działki ewid. [...] (obecnie część działki ewid. nr [...]) nie może być uznana jako zbędna dla całości inwestycji, gdyż kompleks szpitalny należy rozumieć jako całość funkcjonalnoużytkową - budynkom towarzyszy infrastruktura techniczna, parkingi, tereny zielone, chodniki, sieci mediów, budynki gospodarcze, itd., a nieco inne zagospodarowanie działek wywłaszczonych nie może być traktowane jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Nie stanowią jakościowej zmiany celu, odstępstwa od zamierzonej inwestycji, niepowodujące zmiany charakteru inwestycji. Ponadto, jak już to podkreślił organ I instancji, analogiczne kwestie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na cele szpitala, stanowiły już przedmiot oceny sądów administracyjnych, prowadząc do ukształtowaniu się poglądu, zgodnie z którym: "Niewątpliwie budowa szpitala powiatowego, była to inwestycja znacznych rozmiarów. W przypadku realizacji tak dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu".

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Skarżąca zarzucając naruszenie:

1. art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 137 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na odmowie wydania orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na to, że zdaniem organów administracji na przedmiotowej działce znajduje się "pas zieleni", w sytuacji, gdy zieleń ta nie jest efektem świadomej, celowej i zorganizowanej działalności człowieka (aktualnego właściciela wywłaszczonej nieruchomości), co oznacza, że w istocie na przedmiotowej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, określonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 12 września 1959 r., a także doprecyzowanego w decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 31 grudnia 1966 roku (numer [...] ), a polegającego na budowie szpitala powiatowego wraz z niezbędną infrastrukturą, albowiem przedmiotowa nieruchomość stanowi nieużytek, porośnięty trawą i chaszczami, nie została zagospodarowana w sposób zgodny z koncepcją lokalizacyjną, nie wykonano żadnych nasadzeń, a zatem nie może zostać uznana za niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania szpitala;

2. art. 7 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 70 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedochowanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a w szczególności: zaniechania pozyskania dokumentacji dotyczącej realizacji inwestycji w postaci budowy szpitala powiatowego, tj.: pozwolenia na budowę wraz z projektem budowlanym, decyzji zatwierdzającej koncepcję lokalizacyjną(lokalizację szczegółową), czy też zaświadczenia lokalizacyjnego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Wojewódzkiego Zarządu Architektoniczna - Budowlanego z 13 września 1957 r., co doprowadziło do pobieżnego zrekonstruowania celu wywłaszczenia w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji do błędnego uznania, że przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana jako teren zielony niezbędny dla realizacji celu wywłaszczenia, w sytuacji w której teren ten nie został w żaden sposób zagospodarowany i stanowi nieużytek.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 4 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1196/21 Sąd I Instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z 5 października 2020 r. W punkcie drugim natomiast Sąd I instancji zasądził od Wojewody na rzecz Skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że dominującym aktualnie w orzecznictwie poglądem związanym z rozumieniem pojęcia "realizacja celu wywłaszczenia", w aspekcie o którym mowa w art. 216 u.g.n. (wywłaszczenia dokonywane na podstawie aktów prawnych aktualnie nie obowiązujących) jest stanowisko, że celu wywłaszczenia dokonanego w dość odległej przeszłości nie można interpretować, w szczególności co do precyzji użytych w decyzji czy innym akcie wywłaszczeniowym sformułowań, według aktualnych standardów. Pogląd ten Sąd I instancji podzielił. W przeszłości cel wywłaszczenia określany był na ogół ogólnikowo. Tak też należy interpretować to pojęcie obecnie. Zdaniem Sądu I instancji, nie jest koniecznym ustalanie, jakie konkretnie miało być przeznaczenie wywłaszczanego terenu, jeżeli w akcie wywłaszczeniowym wskazywano, że miała być to np. budowa miasta, osiedla czy szpitala. Dla uznania, że cel wywłaszczenia zrealizowano wystarczy wykazać, iż dany obszar został zagospodarowany, jako przestrzeń miejska, osiedlowa czy szpitalna. Realizacja celu wywłaszczenia zawsze musi być rozumiana, jako celowe działania organów lub innych uprawnionych podmiotów, mających realizować cele, dla których wywłaszczenia dokonano. Brak zagospodarowania terenu lub zagospodarowania go sprzecznie z choćby ogólnie określonym celem wywłaszczenia, nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia i stanowić podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości, o ile spełnione zostaną pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 136 u.g.n.

W realiach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu I instancji, iż nie można uznać, że teren wywłaszczony pod budowę szpitala i pozostawiony bez konkretnego, celowego zagospodarowania stanowi realizację celu wywłaszczenia tylko dlatego, że nieruchomość znajduje się w pobliżu szpitala i jest niezagospodarowanym terenem zieleni nieurządzonej. Oczywiście zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości pod zieleń urządzoną mieści się w pojęciu realizacji celu wywłaszczenia dokonanego pod budowę szpitala, ale w ocenie Sądu I instancji musi być to wynikiem celowych działań dążących do uzyskania takiego właśnie rezultatu. Rację ma strona Skarżąca, iż nie sposób się dopatrzeć funkcjonalnego powiązania terenu przedmiotowej działki ze szpitalem miejskim, gdyż nie ma tam żadnej infrastruktury (urządzane ścieżki, ławki, obiekty małej architektury) jaka powinna towarzyszyć urządzonej zieleni przyszpitalnej. Nie można zatem uznać, że nieruchomość ta została zagospodarowania jako część terenów szpitala. Nawet fakt jej odgrodzenia od pozostałych działek (jak należy mniemać także terenu szpitala) świadczy, że działka ta nie jest w żaden sposób z tym szpitalem funkcjonalnie powiązana.

Sąd I instancji zwrócił przy tym, też, iż postępowanie to prowadzone od 2001 r. w sprawie stosunkowo nieskomplikowanej a zakończonej decyzją wydaną w pierwszej instancji w roku 2020 a w instancji w roku 2021 r., w sferze dowodowej, z zakresie ustalenia sposobu zagospodarowania przedmiotowej działki, oparte jest na protokole oględzin dokonanych w 2002 r. Z protokołu tego nie wynika, aby na przedmiotowej działce była zlokalizowana jakakolwiek infrastruktura związana z funkcjonowaniem szpitala, które opisuje organ jako sposób zagospodarowania terenów przyszpitalnych - parkingi, tereny zielone, chodniki, sieci mediów, budynki gospodarcze (str. 5 decyzji organu II instancji). Wręcz przeciwnie, opis ten pozwala uznać, że jest to (w zasadzie był w roku 2002) ogrodzony, niezagospodarowany teren, bez jakiegokolwiek funkcjonalnego związku pobliskim szpitalem. Zdaniem Sądu I instancji, zwrócić też należy uwagę, że postępowanie dowodowe organów administracji trwające, liczyć do wydania decyzji organu II instancji 20 lat, nie objęło choćby załączenia materiału fotograficznego spornego terenu, a zdjęcia lotnicze na które powołuje się organ, nie są do akt dołączone. W tej sytuacji pomocnym dla sądu, w ocenie sposobu zagospodarowania przedmiotowej działki jest materiał fotograficzny załączony do skargi, co do którego organ w odpowiedzi na skargę uwag nie zgłaszał. Wprawdzie materiał ten obrazuje stan aktualny, ale po pierwsze, brak w nim jakichkolwiek śladów celowych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia, po drugie organ nie ustalił, że jakiekolwiek działania takie były w przeszłości były prowadzone. Co do przebiegającej przez teren przedmiotowej działki fragmentów infrastruktury technicznej (fragmenty sieci gazociągu), brak jakichkolwiek dowodów, że infrastruktura ta została wykonana dla realizacji budowy szpitala i miała powstać w oparciu o projekt, dla realizacji którego dokonano przedmiotowego wywłaszczenia. Przeprowadzenie przez działkę infrastruktury technicznej nawet dla obsługi szpitala, ale nie w ramach działań związanych z wywłaszczeniem nie uzasadnia przyjęcia, że nieruchomość została zagospodarowania cel określony w decyzji wywłaszczeniowej tj., że zrealizowano cel wywłaszczenia. Sąd I instancji wskazał przy tym, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2013 I OSK 643/12, że budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, jednakże jedynie w sytuacji, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia. W tym stanie rzeczy fakt, iż przez przedmiotową nieruchomość przebiega infrastruktura techniczna, która jednakże nie powstała w ramach realizacji projektu, który był celem wywłaszczenia, nie stoi na przeszkodzie by uznać tą nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia. W tym kontekście wskazać też należy, iż organ nie ustalił, że przedmiotowa działka, została wywłaszczona w celu budowy sieci gazowniczej mającej zaopatrywać w gaz szpital miejski ani też, że sieć zlokalizowana na przedmiotowej działce zaopatruje w gaz jedynie ten szpital a nie także inne zabudowania, zlokalizowane w pobliżu tego szpitala lub jeszcze większy teren. Trudno także by uznać zdaniem Sądu I instancji, że nieruchomość o znacznym obszarze, mogła być wywłaszczona jedynie w tym celu tj. pod budową fragmentu sieci gazowej

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd I instancji, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W kwestii kosztów Sąd I instancji orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art.200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, poprzez uznanie, że organy administracji błędnie i z naruszeniem procedury administracyjnej przyjęły, iż przedmiotowa nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub rozpoznanie skargi, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych prawem i zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca, pismem z 25 maja 2022 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Pismem z 18 maja 2023 r. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, tj. dwóch pism Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 3 kwietnia 2023 r. o nr AG.NB.210.5.2023 i AG.NB.210.5.2023 oraz wizualizacji siedziby Komendy Policji na okoliczność planów inwestycyjnych dla działki nr [...], braku zagospodarowania działki o nr [...] w chwili obecnej, braku realizacji celu wywłaszczenia, zbędności nieruchomości objętej wnioskiem na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Przepis 174 p.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Granice skargi kasacyjnej są zatem wyznaczone przez jej podstawy i wnioski.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego wyznacza zakres kontroli przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem sam autor skargi kasacyjnej określa zakres kontroli instancyjnej wskazując, adekwatny jego zdaniem w danej sprawie, wzorzec kontroli. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania naruszonych przez sąd przepisów, tego na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, a w przypadku naruszenia prawa procesowego - wskazanie także wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjne, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I FSK 2013/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I FSK 667/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I FSK 2253/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt I FSK 1041/13, źródło CBOSA).

Jakkolwiek zastosowana przez Skarżącego konstrukcja zarzutów nie odpowiada w pełni wymaganiom stawianym zarzutom skargi kasacyjnej, tak nie dyskwalifikuje jej to jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

Niemniej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ Skarżący nie sprecyzował, na czym miałoby polegać konkretne naruszenie tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji, tym samym zaś nie dopełnił obowiązku określenia granic skargi kasacyjnej.

W części wstępnej skargi kasacyjnej pełnomocnik Strony wskazuje, iż zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez uznanie, że organy administracji błędnie i z naruszeniem procedury administracyjnej przyjęły, iż przedmiotowa nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia, przy czym nie zostały tam wspomniane żadne przepisy postępowania, których naruszenie miałoby być przyczyną wniesienia skargi kasacyjnej.

Zauważyć również należy, że w zakresie wskazanych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania prawidłowa konstrukcja zarzutu kasacyjnego, uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami postępowania, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Tymczasem sformułowane przez profesjonalnego pełnomocnika Strony zarzuty kasacyjne nie zostały powiązane odpowiednio z naruszeniem przepisów p.p.s.a. lub k.p.a. ograniczając się ogólnie do stwierdzenia samego faktu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Podkreślić bowiem jeszcze raz należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy też domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjne sformułowane przez stronę postępowania, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację. Oznaczało by to bowiem wchodzenie przez sąd w obowiązki strony jako takiej, co w kontekście przywołanych powyżej zasad dotyczących postępowania w sprawie skargi kasacyjnej byłoby niewątpliwie niedopuszczalne.

W związku z powyższym uznać należy, że Skarżący sposobem sfomułowania skargi kasacyjnej w swej istocie uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie zasadności jej zarzutów, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w piśmie procesowym z 18 maja 2023 r.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kluczową przesłanką przeprowadzenia ww. dowodu jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W tej sprawie sytuacja taka nie zaistniała.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.