Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 599/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Oddalono skargi kasacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych H. P., A. P. i N. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 728/21 w sprawie ze skarg H. P., A. P. i N. S. na uchwałę Rady Gminy Płońsk z dnia 25 października 2019 r., nr XIII/96/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. ze skargi kasacyjnej H. P. uchyla zaskarżony wyrok w części i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie ustalenia przebiegu drogi publicznej 3KDD na odcinku graniczącym z działką nr ew. [...], obręb [...], gmina [...] oraz ustalenia na działce nr ew. [...] od drogi publicznej 3KDD nieprzekraczalnej linii zabudowy; 2. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną H. P.; 3. oddala skargi kasacyjne A. P. i N. S.; 4. zasądza od Gminy Płońsk na rzecz H. P. kwotę 1407 (jeden tysiąc czterysta siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. zasądza od A. P. na rzecz Gminy Płońsk kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 6. zasądza od N. S. na rzecz Gminy Płońsk kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 728/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi H. P., A. P. i N. S. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na uchwałę Rady Gminy Płońsk z 25 października 2019 r., nr XIII/96/2019 (dalej: uchwała, plan miejscowy, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Gminy Płońsk (dalej: Rada) podjęła 25 października 2019 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi Szeromin gmina Płońsk.

W skardze do WSA w Warszawie na powyższą uchwałę wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie: (a) posadowienia drogi wewnętrznej oznaczonej na rysunku planu symbolem 16KDW w obrębie granicy z działką nr [...] oraz (b) posadowienia drogi publicznej klasy lokalnej oznaczonej na rysunku planu symbolem 3KDD w obrębie granicy z działką nr [...]. Skarżący wyjaśnili, że są właścicielami działek: nr [...] (H. P.), nr [...] (N. S.) oraz nr [...] (A. P.), położonych w miejscowości [...], gmina [...]. W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały zarzucono: 1) niezgodność planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Płońsk przyjętym uchwałą Rady Gminy Płońsk nr XXXVI/248/2017 z 18 sierpnia 2017 r. (dalej: studium), w którym na wskazanym terenie nie zostały zaplanowane żadne drogi dojazdowe oraz, że 2) zaplanowanie dróg 16KDW i 3KDD, szczególnie w zakresie działki nr [...], kłóci się z zasadami zdrowego rozsądku, gdyż powinno zostać wykonane z uwzględnieniem stanu faktycznego zabudowy istniejącej na działkach objętych planem (wybudowane ogrodzenie). Zdaniem skarżących zasadnym byłoby poprowadzenie planowanych dróg w taki sposób, aby nie powodowało to konieczności burzenia istniejącego na działce [...] ogrodzenia, po to, aby posadowić tam poszerzoną drogę. Przesunięcie granic drogi przed istniejące ogrodzenie było jedynym rozsądnym rozwiązaniem, które nie zostało zastosowane. Zdaniem skarżących istniejące ogrodzenie trzech działek należących do skarżących zostało zrealizowane w sposób legalny i nie powinno być podważane przez ustalenia planu miejscowego. Ponadto w opinii skarżących ewentualną sprzeczność między postanowieniami studium, a planem należy uznać za naruszenie art. 3, art. 6 i art. 9 oraz art. 20 i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej: u.p.z.p.).

W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o jej oddalenie.

WSA w Warszawie, we wskazanym na wstępie wyroku z 6 października 2021 r. uznał, że żądanie skarżących nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie sądu I instancji stanowisko Rady, że przewidziany w planie miejscowym przebieg dróg oznaczonych symbolami 16KDW i 3KDD nie powoduje naruszenia prawa własności skarżących, z wyjątkiem dwóch niewielkich narożników działki nr [...]. Wskazano, że w rozpatrywanej sprawie (tzw. przydatność lub konieczność) usunięcia narożników ze względu na ochronę życia i zdrowia ludzi oraz porządek publiczny, i jednocześnie ograniczenie praw właściciela działki nr [...] - jest proporcjonalne, gdyż jest zaplanowane w takim zakresie, jaki jest niezbędny. Wyjaśniono, że zachowanie widoczności na skrzyżowaniach jest przewidziane m.in. w art. 24j ust. 2 pkt 8 oraz ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; dalej: u.d.p.). Zatem jest wartością chronioną ustawowo i mieści się na liście wartości chronionych przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako postać ochrony życia i zdrowia ludzi oraz porządku publicznego.

Według sądu wojewódzkiego niezasadny jest również zarzut sprzeczności treści planu z przyjętymi kierunkami w studium. Wyjaśniono, że studium nie musi wytyczać wszystkich dróg publicznych, zwłaszcza dróg dojazdowych, ani dróg wewnętrznych. Nie musi również, nawet nie może w sensie faktycznym, ustalać obowiązującej linii zabudowy. W studium nie dokonuje się również szczegółowej kwalifikacji określonych dróg i terenów, nie wyznacza konkretnego rodzaju dróg, jak również nie wszystkie je wyznacza. Podniesiono, że sprzeczność miałaby miejsce, gdyby określony obszar został zakwalifikowany w studium w pewien ściśle określony sposób, a w planie w zupełnie odmienny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając go w całości. Postępowaniu sądowemu zarzucono nieważność na zasadzie art. 183 § 2 pkt 2 i 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) poprzez:

1. pozbawienie skarżących możliwości obrony ich praw na skutek niedoręczenia A. P. i N. S. odpisu pisma procesowego z 20 września 2021 r., które to pismo istotnie przyczyniło się do orzekania w sprawie, a także poprzez niepoinformowanie stron na rozprawie o fakcie złożenia takiego pisma, przez co doszło do złamania zasady jawności i transparentności postępowania sądowego;

2. brak odpowiedniego umocowania pełnomocnika Gminy Płońsk – A. B. w trakcie rozprawy przed WSA w Warszawie w dniu 6 października 2021 r., co nie przeszkodziło sądowi I instancji udzielać jej głosu na rozprawie i zajmować stanowisko w imieniu organu.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 65 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niedoręczenie przed zamknięciem rozprawy skarżącym A. P. oraz N. S. pisma organu z 20 września 2021 r., co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia zasady jawności postępowania sądowego;

2. art. 101 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez niepoinformowanie stron i niezamieszczenie w protokole wzmianki o piśmie organu z 20 września 2021 r., które wpłynęło do sądu I instancji, a którego odpis został doręczony skarżącym A. P. oraz N. S. po zamknięciu rozprawy i ogłoszeniu orzeczenia, przez co strony uczestniczące w posiedzeniu nie miały wiedzy o treści pisma i skutkiem czego nie miały możliwości zajęcia stanowiska;

3. art. 106 § 2 p.p.s.a. poprzez udzielenie głosu na rozprawie A. B., tj. osobie niebędącej stroną i nieposiadającej upoważnienia do występowania w sprawie w imieniu strony;

4. art. 37 § 1 w zw. z art 35 § 2 p.p.s.a. poprzez niezażądanie od A. B. pełnomocnictwa do występowania w sprawie jako pełnomocnika Gminy Płońsk;

Na podstawie art 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak dostrzeżenia nadużycia władztwa planistycznego powodującego naruszenie prawa własności skarżących w wyniku naruszenia zasady proporcjonalności, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady równości, a w konsekwencji naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak dostrzeżenia przyczyny uzasadniającej stwierdzenie nieważności uchwały;

2. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i niedostrzeżenie, że plan w zakresie odnoszącym się do terenu działki nr [...] znajdującej się na obszarze 13MN oraz w zakresie przebiegu dróg 16KDW i 3KDD pozostaje w niezgodności ze studium.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie, mając szczególnie na uwadze okoliczność nieważności postępowania, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz opłatą kancelaryjną z tytułu wniosku o uzasadnienie wyroku. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wystąpili o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Jeżeli natomiast chodzi o nieważność postępowania podniesioną w skardze kasacyjnej, to zdaniem NSA nie miała ona miejsca.

Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, gdy strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Gmina była prawidłowo reprezentowana przez radcę prawnego, natomiast czynności A. B. podjęte przed WSA w Warszawie bez umocowania (brak pełnomocnictwa) powinny zostać pominięte przez WSA w Warszawie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że oświadczenie A. B. nie było źródłem podjętych przez sąd ustaleń faktycznych oraz ocen prawnych. Tym samym nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Z kolei nieważność procedury sądowej statuowana w pkt 5 dotyczy sytuacji, gdy strona zostaje pozbawiona możności obrony swoich praw. Skarżący kasacyjnie wywodzą ten zarzut z powodu tego, że nie doręczono im przed rozprawą odpisu pisma procesowego Gminy z 20 września 2021 r., a także nie poinformowano stron na rozprawie o fakcie jego złożenia.

W orzecznictwie przyjmuje się, ze brak doręczenia przez sąd pisma procesowego strony, które miałoby znaczenie dla obrony swoich praw przez stronę przeciwną może prowadzić do nieważności postępowania (wyrok NSA z 10 października 2006 r., I OSK 562/06, z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1986/19, z dnia 20 lipca 2023 r., III OSK 2554/21). W niniejszej sprawie jednak taka sytuacja nie miała miejsca. Skarżący ustanowili jednego, wspólnego pełnomocnika profesjonalnego, który brał udział w rozprawie. Co prawda pełnomocnictwa zostały złożone dopiero na rozprawie, niemniej obowiązkiem pełnomocnika było zapoznanie się z aktami sprawy i tym samym z owym pismem, znajdującym się w aktach. Poza wszystkim pismo owo nie wnosiło nowych istotnych argumentów dla wyniku sprawy. Sąd dokonując oceny planu przede wszystkim omówił załącznik mapowy i rozstrzygnięcie oparł na aktach planistycznych, nie zaś na tym piśmie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów należy stwierdzić, co następuje.

Skarga kasacyjna wywiedziona przez H. P. jest częściowo zasadna, choć o jej zasadności zadecydował usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 Konstytucji RP, nie zaś przepisów procesowych. Natomiast jako bezzasadne w pełnym zakresie NSA uznał skargi kasacyjne A. P. i N. S., i na podstawie art. 184 p.p.s.a. je oddalił.

W zakresie naruszenia przepisów procesowych zarzuty należy ocenić jako nieusprawiedliwione. Stan faktyczny w zakresie toku procedury przed WSA w Warszawie jest bezsporny. Otóż Gmina złożyła pismo procesowe skierowane do tego sądu datowane na 20 września 2021 r. ze stanowiskiem merytorycznym, które wpłynęło do WSA w Warszawie w dniu 27 września 2021 r. Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z 29 września 2021 r. zarządził jego doręczenie wszystkim skarżącym. Faktem jest, że pismo to zostało wysłane skarżącym (k. 144-146 akt sądowych), w aktach nie odnaleziono dowodów doręczenia tej korespondencji, a na pismach o doręczeniu nie widnieją wskazania kart zwrotnego potwierdzenia ich odbioru. Twierdzenia zatem skarżących, że nie doręczono im tego pisma przed rozprawą i wydaniem wyroku w sprawie należy podzielić. Również w protokole rozprawy nie widnieje żadna informacja o tej okoliczności (k. 155 akt sądowych). Zgodnie z art. 45 p.p.s.a. pismo w postępowaniu sądowym obejmuje wnioski i oświadczenia stron składane poza rozprawą. Stosownie zaś do art. 47 § 1 p.p.s.a. do pisma należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom. Zasady procedury sądowej zakładają zatem pełny dostęp stron postępowania do akt sprawy, zarówno poprzez gromadzenie na własne potrzeby akt w odpisach, jak i poprzez dostęp do właściwych akt w siedzibie sądu, co znajduje potwierdzenie w normie art. 12a § 4 p.p.s.a. Sąd natomiast zgodnie z art. 65 § 1 i 2 p.p.s.a. doręcza pisma przez operatora pocztowego, pracowników lub inne upoważnione przez sąd osoby, a także za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Reguluje zatem sposoby doręczania pism procesowych, czyli drogi transmisyjne. Przepis powyższy tym samym nie został naruszony, gdyż WSA w Warszawie doręczył odpisy pisma Gminy za pomocą operatora pocztowego (czyli w sposób przewidziany przez p.p.s.a.), czego skarżący kasacyjnie nie kwestionują. Kwestią natomiast kluczową jest fakt, że strony nie znały treści tego pisma przed zamknięciem rozprawy. Niemniej zwalczanie tej nieprawidłowości nie może następować poprzez zarzut naruszenia art. 65 p.p.s.a. Przepis ten nie reguluje kwestii, w jakim czasie takie doręczenie powinno nastąpić.

Zgodnie z art. 101 § 1 pkt 3 p.p.s.a. protokół rozprawy powinien zawierać czynności stron mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z przebiegu posiedzenia jawnego protokolant pod kierunkiem przewodniczącego spisuje protokół. Protokół taki zatem obejmuje przebieg czynności procesowych, w tym wniosków, oświadczeń składanych podczas rozprawy. Ma on za zadanie odzwierciedlać czynności istotne dla sprawy i taka sytuacja miała miejsce. Skoro nie było mowy na rozprawie o przedmiotowym piśmie, zamieszczanie o nim informacji w protokole rozprawy stanowiłoby naruszenie art. 101 § 1 p.p.s.a.

WSA w Warszawie udzielił na rozprawie w dniu 6 października 2021 r. głosu inspektorowi zatrudnionemu w urzędzie gminy – A. B., która wypowiadała się w imieniu Gminy, nie legitymując się pełnomocnictwem. Jednocześnie Gmina była reprezentowana przez radcę prawnego D. N. Pełnomocnik ma obowiązek przy pierwszej czynności dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Jednocześnie zgodnie z art. 44 § 1 p.p.s.a. sąd może dopuścić tymczasowo do podjęcia czynności osobę niemogącą przedstawić pełnomocnictwa. Przy czym wyznacza jednocześnie termin na złożenie pełnomocnictwa (art. 44 § 1 p.p.s.a.), co w tej sprawie nie miało miejsca. Niezłożenie pełnomocnictwa ma ten skutek, że sąd pomija czynności procesowe tej osoby. Sąd wadliwie nie wezwał do przedłożenia pełnomocnictwa w zakreślonym terminie. Niemniej jedyną czynnością A. B. przed sądem było potwierdzenie, że pas drogi powiatowej przebiega przez część działek skarżących, co przecież wynika z załącznika graficznego do uchwały. Fakt ten mógł być ustalony bez uzyskania odpowiedzi. Tym samym bez żadnego znaczenia dla sprawy było oświadczenie złożone przez A. B.

Jako natomiast uzasadniony okazał się zarzut naruszenia przepisów materialnych odnośnie działki nr ew. [...] (własność H. P.) w części stwierdzonej niniejszym wyrokiem. Mianowicie zdaniem NSA działka skarżącej została nadmiernie obciążona zaprojektowanym układem komunikacyjnym. Z części mapowej wynika, że od strony południowej działka ta została częściowo przeznaczona pod drogę zbiorczą 1KDZ, od strony zachodniej graniczy z drogą wewnętrzną 16KDW oraz od strony północnej graniczy z drogą publiczną dojazdową 3KDD. W konsekwencji zostały wyznaczone od trzech stron nieprzekraczalne linie zabudowy, ograniczające możliwości inwestycyjne właściciela pod przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN. Działka ta zatem została "okrojona" pod cele komunikacji lub ograniczone jej korzystanie zgodnie z przeznaczeniem mieszkaniowym.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że prawodawca lokalny ma obowiązek określenia zasad komunikacji dla obszaru objętego planem. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Elementem takiej komunikacji mogą być zarówno drogi wewnętrzne, które przebiegają przez tereny stanowiące własność prywatną, jak i drogi publiczne. Tym samym układ komunikacyjny tworzą zarówno drogi publiczne różnych kategorii (art. 2 u.d.p.), drogi wewnętrzne (art. 8 u.d.p.) oraz inne rodzaje szlaków komunikacyjnych. Jednocześnie należy podkreślić, że kwestie konkretnych rozwiązań planistycznych należą do rady gminy uchwalającej plan, nie zaś do sądu administracyjnego, który jedynie może wypowiadać się w kwestiach legalności, nie zaś celowości rozwiązań planistycznych. Tym samym sąd administracyjny nie jest władny sugerować, aby w miejsce drogi wewnętrznej została wprowadzona droga publiczna lub odwrotnie. Kompetencja ta ogranicza się m.in. do zbadania, czy zaproponowany rodzaj ciągu komunikacyjnego nie narusza zasady proporcjonalności oraz zasady ochrony prawa własności.

Spór w świetle zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii, czy wprowadzone wyłączenia przeznaczenia zabudowy mieszkaniowej dla działki nr [...] w zakresie tak intensywnego przeznaczenia pod drogi komunikacyjne nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 64 Konstytucji RP). Jak stanowi art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu uwzględnia się m.in. prawo własności. Działka skarżącej została przeznaczona z jednej strony – jak wyżej wskazano – pod potrzeby komunikacji (droga publiczna zbiorcza) oraz z dwóch innych stron w jej granicy poprowadzono drogę wewnętrzną oraz publiczną dojazdową.

Jeżeli chodzi o drogę 1KDZ to jako droga zbiorcza stanowi ona drogę kategorii powiatowej (§ 11 pkt 5 oraz § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych – Dz. U z 2022 r. poz. 1518 ze zm.) i wymaga spełnienia konkretnych warunków technicznych, określonych w rozporządzeniu. Ze względu na położenie pełni ona rolę ciągu istotnego ze względu na komunikację całego powiatu i ze względu na tę funkcję musi gwarantować przepustowość oraz bezpieczeństwo adekwatne do przewidywanego natężenia ruchu. Wymagało to zatem poszerzenia istniejącej drogi do parametrów wymaganych dla dróg zbiorczych, co z istoty musi odbywać się kosztem działek bezpośrednio sąsiadujących z pasem drogowym. Taka zaś sytuacja dotyczy zarówno działki H. P., jak i działek nr [...] oraz [...] (k. 90 akt sądowych). A także wszystkich innych działek w planie miejscowym leżących w bezpośrednim styku z omawianą drogą zbiorczą. Prawa wszystkich właścicieli zostały ograniczone pod potrzeby obsługi komunikacyjnej (vide rysunek planu). Tym samym lokalizacja działek skarżących przy drodze o kategorii powiatowej drogi wymagała, aby ich część została przeznaczona w planie pod komunikację. Z tego względu skargi kasacyjne A. P. oraz N. S. zostały oddalone na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 3. wyroku). Jak również w tej części została oddalona skarga kasacyjna H. P. (pkt 2. wyroku).

Co do wyznaczenia w planie przebiegu drogi wewnętrznej 16KDW, to została ona wyznaczona poza terenem działki skarżącej. Wobec wyznaczenia w planie terenów zabudowy mieszkaniowej, działki budowlane muszą zostać skomunikowane z systemem dróg publicznych. Koncepcja planu bazuje na zaproponowaniu szeregu dróg wewnętrznych i równomiernym skomunikowaniu terenu z drogami. W niniejszym wypadku przyjęto, że komunikacja będzie odbywała się nie z drogą 4KDD, lecz z drogą zbiorczą 1KDZ. Komunikacja w postaci "sięgacza" zapewni skomunikowanie całego terenu. Jednocześnie należy podkreślić, że właściciele działek nie muszą tej drogi realizować i tym samym nie zapewnią komunikacji dla przewidzianej w tej jednostce zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan zmienia mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba, że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W kontrolowanym planie w § 37 ust. 1 pkt 2 lit. b potwierdzono tę zasadę, gdyż wyraźnie przewidziano, że do czasu realizacji ustaleń planu dopuszcza się użytkowanie terenu w sposób dotychczasowy. Oznacza to, że od decyzji właścicieli zależy, czy zrealizują zmianę przeznaczenia terenu na cele mieszkaniowe i tym samym wykonają wyznaczoną w planie drogę wewnętrzną. Tożsame stanowisko odnośnie kontrowanego planu NSA wypowiedział w wyroku z 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 137/24. Tym samym zasada ochrony prawa własności nie została naruszona poprzez wyznaczenie drogi wewnętrznej, co implikowało wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr [...] od strony omawianej drogi i tym samym wyłączenia części działki spod zabudowy mieszkaniowej. Należy zatem skonkludować, że zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) nie została naruszona. Prawo własności zostało ograniczone jedynie w niewielkim zakresie poprzez wyłączenie spod zabudowy niewielkiego pasa gruntu (nieprzekraczalne linie zabudowy).

Jako uzasadniony natomiast NSA ocenił zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 Konstytucji RP, w zakresie wyznaczenia drogi publicznej od strony północnej tj. drogi 3KDD. Została ona wyznaczona w istocie do obsługi jednej bardzo dużej powierzchniowo działki nr [...], która w ten sposób uzyskała możliwość podziału na szereg działek budowlanych z zapewnieniem ich skomunikowania. Jednocześnie teren ten ma zagwarantowaną komunikację z drogami publicznymi poprzez drogę 4KDD i taki stan nie ulegnie zmianie. Co prawda droga 3KDD została zaplanowana bez ingerencji w prawo własności skarżącej, niemniej jednak wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy jako skutek tej drogi, ogranicza uprawnienia właścicielskie skarżącej. Nie ingeruje co prawda w istotę własności, ale stanowi nadmierne obciążenie działki H. P., analizując całokształt rozwiązań planistycznych odnoszących się do działki nr [...].

Kluczowa w tej sprawie jest kwestia władztwa planistycznego gminy i wyjaśnienia wzajemnych relacji pomiędzy interesem indywidualnym (skarżącej) i interesem publicznym tj. art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w powiązaniu z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP. Niewątpliwie gmina posiada kompetencje do samodzielnego i zgodnego z jej interesami zapewnienia ładu przestrzennego oraz kształtowania polityki przestrzennej. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Z samego faktu, że ustalenia planu ograniczają władztwo nad nieruchomością np. w zakresie wyłączenia jakiegoś obszaru spod zabudowy będącego skutkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, nie można wywodzić, że doszło do naruszenia istoty prawa własności. W niniejszej sprawie jednak całokształt regulacji planu wskazuje, że interes indywidualny został wadliwe oceniony oraz wyważony w stosunku do interesu publicznego i doszło do nadużycia władztwa planistycznego. Nie istniały żadne racjonalne przesłanki przemawiające za tym, aby wyznaczać drogę publiczną 3KDD w taki sposób, aby w istocie służyła wyłącznie skomunikowaniu działki stanowiącej własność innej osoby w celu jej podziału i zagwarantowaniu skomunikowania w podwójny sposób, z drogą 1KDZ oraz drogą 4KDD. Jednocześnie obciążając dodatkowo działkę nr [...] poprzez wykluczenie w części jej podstawowego przeznaczenia. Nastąpiło tym samym nadmierne obciążenie przedmiotu własności skarżacej, pozostające w sprzeczności z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Uzasadniało to stwierdzenie nieważności w tym zakresie części planu, co zostało dokładnie opisane w pkt 1. wyroku. Co istotne takie rozstrzygnięcie nie wykluczy skomunikowania działki nr [...] z drogą publiczną, bowiem prawo to zostało zachowane poprzez skomunikowanie z drogą 4KDD i taki sposób należy uznać za całkowicie wystarczający.

Jako nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Skarżący kasacyjnie naruszenia tego przepisu upatrują w tym, że w studium nie zostały przewidziane zarówno droga 16KDW, jak i publiczna 3KDD.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy rada uchwala po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m. in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).

Co do zasady studium nie operuje konkretnymi (ścisłymi) wskazaniami w zakresie sposobu zagospodarowania terenów gminy. Postanowienia planu miejscowego winny zaś uwzględnić zawarte w studium kierunki określonego przeznaczenia terenów, precyzując przy tym w sposób konkretny i szczegółowy zasady (warunki) przyszłego zainwestowania terenu (vide wyrok NSA z 1 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2088/16). Stopień szczegółowości studium zależy od organu planistycznego działającego w granicach udzielonego mu ustawowo władztwa (por. m.in. wyroki NSA z: 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1028/07, 29 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2661/13, 20 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1126/17). Oznacza to, że plan nie będzie kopią studium, czyli organ uchwalający plan jest uprawniony, a nawet zobowiązany do bardziej dokładnego ujęcia wszystkich zagadnień regulowanych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Przede wszystkim plan jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) i podlega regulacjom odnoszącym się do techniki prawodawczej. Różny charakter tych aktów i ich skutek prowadzi do wniosku, że plan nie może stanowić prostego przełożenia zapisów studium, lecz musi nadać charakter szczegółowy i normatywny swoim regulacjom. Oznacza to, że nie wszystkie elementy będą przewidziane w studium, a na etapie prac planistycznych organ jest uprawniony do wprowadzenia takich rozwiązań, które będą służyły koncepcji planu i nie będą naruszały kierunków studium. Stąd w przypadku przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową wymagane jest skomunikowanie, co jest realizowane przez układ dróg publicznych i wewnętrznych, których rozplanowanie i rodzaj następuje w planie, nie zaś w studium. Stąd fakt, że przedmiotowe drogi nie były uwzględnione w studium nie jest tożsamy z naruszeniem art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, rozstrzygnięcie NSA zostało oparte na art. 184 p.p.s.a., ale także na art. 188 p.p.s.a., gdyż w części skarga kasacyjna H. P. okazała się usprawiedliwiona. Jednocześnie istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały w zakresie ustalenia przebiegu drogi publicznej 3KDD na odcinku graniczącym z działką nr ew. [...], obręb [...], gmina [...] oraz ustalenia na działce nr ew. [...] od drogi publicznej 3KDD nieprzekraczalnej linii zabudowy.

O kosztach zasądzonych na rzecz H. P. (pkt 4. wyroku) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. (koszty postępowania kasacyjnego) oraz art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. (koszty postępowania przed sądem I instancji).

Natomiast wobec oddalenia skargi kasacyjnej N. S. i A. P. oraz złożenia przez Gminę wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, NSA zasądził te koszty na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 5. i 6. wyroku).