Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1409/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 170
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 103 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.), Sędzia WSA (del.) Grzegorz Rząsa, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska, po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1943/20 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2020 r. znak: DON.7100.88.2020.RKR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1943/20 oddalił skargę Z. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2020 r. znak: DON.7100.88.2020.RKR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. R., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. Naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."), które miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. - poprzez nieuchylenie skarżonej decyzji i przyjęcie, że ta nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, gdy orzeczenie jest rażąco niezgodne z Konstytucją RP;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2, art. 91 ust. 3 i art. 7 Konstytucji RP - poprzez ich niezastosowanie i złamanie mającej bezpośrednie zastosowanie (wobec luki prawnej) konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych wraz z opłatą skarbową w kwocie 17 zł tytułem opłaconego pełnomocnictwa, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, ewentualnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2020 r. znak: DON.7100.88.2020.RKR, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 marca 2020 r., nr 397/2020 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego (dalej: "PINB") z dnia 19 listopada 2009 r., nr 819/09.

Wskazaną powyżej decyzją z dnia 19 listopada 2009 r. PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.), nałożył na F. R. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego z częścią garażową usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gm. [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Skarżący kasacyjnie rażącego naruszenia prawa upatruje w zastosowaniu w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r., podczas gdy zdaniem skarżącego sprawa powinna być rozpatrywana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

W konsekwencji, w ocenie skarżącego, Sąd I instancji naruszył art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2, art. 91 ust. 3 i art. 7 Konstytucji RP - poprzez ich niezastosowanie i złamanie mającej bezpośrednie zastosowanie (wobec luki prawnej) konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz.

Wobec tego, wskazać należy, że podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie były przedmiotem rozważań w wyroku NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2919/17 w sprawie ze skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1935/16 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2016 r., nr 1121/16 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania.

W wyroku tym NSA wskazał, że inwestor wykonując obiekt budowlany z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, realizuje go wbrew wymogom istniejącym w obowiązującym systemie prawnym, dopuszczając się w tym zakresie tzw. samowoli budowlanej. W interesie publicznym jest aby niezależnie od stanu zaawansowania inwestycji podjął on jak najszybciej działania mające na celu jej legalizację. Podjęcie takich działań co do zasady gwarantuje, że ich ocena zostanie dokonana w świetle obowiązującego w chwili dokonywania samowoli budowlanej prawa. W sytuacji niepodjęcia przez inwestora czynności mających na celu legalizację samowoli budowlanej, jego ewentualne oczekiwania, aby w każdym przypadku zgodność realizacji jego inwestycji była oceniana z przepisami obowiązującymi w chwili budowy, nie znajdują racjonalnego usprawiedliwienia. Z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), a w szczególności z zawartej w niej zasady zaufania obywateli do państwa, wynika dyrektywa stanowienia prawa tak, aby istniała możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli pod rządami nowych przepisów (wyrok TK z dnia 2 marca 1993 r., sygn. akt K 9/92, OTK 1993/1/6). Zastosowanie zatem do legalizacji samowolnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, na podstawie art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r., obowiązujących w chwili orzekania a nie budowy przepisów Prawa budowlanego nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do państwa. Inwestor ma bowiem bezpośredni wpływ na to kiedy zostanie wszczęte postępowanie dotyczące dokonanych odstępstw, a tym samym jakie przepisy będą w nim stosowane. Może on bowiem w każdej chwili złożyć stosowny wniosek w tym zakresie do właściwego organu budowlanego.

NSA wskazał, że w powyższej kwestii istotne są rozważania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu do wyroku z dnia 31 stycznia 1996 r., K 9/95 (OTK 1996/1/2), dotyczącego zgodności z Konstytucją RP art. 103 ust. 1 i 2, w związku z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał w nim, że warunkiem stwierdzenia retroaktywności badanych przepisów byłoby ustalenie, że mają one mieć zastosowanie do zdarzenia, które nie tylko powstało, ale i ustało przed nabraniem przez te przepisy mocy obowiązującej. Jeżeli by przyjąć, że zdarzeniem takim było rozpoczęcie budowy bez przewidzianego prawem pozwolenia na budowę, stwierdzenie działania wstecznego nie nasuwałoby wątpliwości. Należałoby wówczas uznać, że samo rozpoczęcie budowy stanowiło samowolę budowlaną, zaś z jej konsekwencjami sprawca liczył się lub powinien był się liczyć oceniając je według stanu prawnego obowiązującego w momencie zdarzenia. W ocenie TK, na gruncie teorii prawa uprawniony jest pogląd, że zdarzeniem prawnym w danym wypadku jest samowola polegająca nie tylko na rozpoczęciu, ale i kontynuowaniu budowy bez stosownego pozwolenia, i to pomimo świadomości, że jest to działanie bezprawne. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że pojęcie samowoli budowlanej nie odnosi się do zdarzenia polegającego na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy aż do uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (lub decyzji ekwiwalentnej) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli. W tej sytuacji art. 103 zawiera przepisy, które mają być stosowane wobec zdarzenia wprawdzie zaistniałego uprzednio, lecz nadal trwającego. Zdarzeniem prawnym jest samowola budowlana w ujęciu prawnym, a nie jedynie działania faktyczne ją inicjujące.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jednolicie przyjmuje się, że regulacja intertemporalna (zwana retrospektywnością), polegająca na nakazie zastosowania nowego prawa do stosunków prawnych, które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale wówczas nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie istotne elementy tych stosunków, nie jest objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji RP zakazem wstecznego działania prawa (wyrok TK z dnia 31 marca 1998 r., K 24/97 oraz z dnia 4 kwietnia 2006 r., K 11/04). W przypadku samowoli budowlanych takim niezrealizowanym elementem jest brak legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. Przyjęcie stanowiska przeciwnego prowadziłoby do nadmiernego ograniczenia swobody władzy ustawodawczej w kształtowaniu prawa i oznaczałoby de facto kształtowanie przez sprawców samowoli budowlanych zagospodarowania przestrzennego.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. wyroki NSA: z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I FSK 1227/16; z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielić należy pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1014/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl), że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd. Skoro moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że podmioty wymienione w tym przepisie muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II, Lex/el 2021, art. 170).

Rozpoznana przez NSA wyrokiem z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2919/17 sprawa dotyczyła skargi Z. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2016 r., nr 1121/16, utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia 5 maja 2016 r., nr 287/16, którą organ ten na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) - nakazał Z. R. rozbiórkę budynku gospodarczego z częścią garażową na działce nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gm. [...], a więc obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Decyzja ta została wydana w związku z nieprawidłowym wykonaniem obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, nałożonego decyzją PINB z dnia 19 listopada 2009 r. nr 819/09, a więc decyzją, która w niniejszej sprawie podlegała kontroli w postępowaniu nieważnościowym. Istnieje zatem ścisły związek sprawy rozpoznanej przez NSA z niniejszą sprawą, a zatem uznać należy ocenę prawną wyrażoną w ww. wyroku za wiążącą w niniejszej sprawie.

NSA w powołanym wyżej wyroku przesądził zatem, jakie przepisy mają zastosowanie do legalizacji samowolnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, jak i wyjaśnił, dlaczego nie można uznać, żeby na skutek stosowania przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. obowiązujących w chwili orzekania a nie budowy, naruszony został wynikający z art. 2 Konstytucji RP zakaz wstecznego działania prawa.

Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.