Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 620/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2, art. 64e
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze sprzeciwu Polskich [...] S.A. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania w związku z ograniczeniem prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania I.M., od decyzji Starosty z [...] orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]/ położoną w M., na podstawie art. 9a, art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) oraz art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że I.M. wystąpiła do Starosty o wydanie decyzji w przedmiocie przyznania odszkodowania i określenia kwoty z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]/2, położoną w M. obręb 10, gmina M., będącą własnością wnioskodawczyni oraz powołanie rzeczoznawcy majątkowego w celu ustalenia wysokości odszkodowania i geodety w celu ustalenia zakresu odszkodowania. Wskazała, że przez działkę nr [...]/ przebiegają: linia napowietrzna 220 kV Kielce - Łośnice - wybudowana w 1967 r. oraz linia napowietrzna 400 kV relacji P. – K. - wybudowana w 1990 r. Wnioskodawczyni nabyła 1/2 udziału w prawie własności nieruchomości, w drodze dziedziczenia w 2007 r., a pozostałą 1/2 udziału - na podstawie umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego w 2009 r.

Po wszczęciu postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, że działka nr [...]/o pow. 2,18 ha, powstała z podziału działki nr [...] o pow. 2,68 ha, operatem podziałowym z 11 sierpnia 1995 r. Ponadto organ na podstawie informacji ze Urzędu Wojewódzkiego ustalił, że w Urzędzie tym brak jest dokumentów dotyczących ograniczenia sposobu korzystania z powyższej nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania. Linia napowietrzna 220 kV Kielce - Łośnica została wybudowana w latach 60-tych, a w zasobach archiwalnych znajdują się tylko częściowo akta spraw dotyczących pozwoleń na budowę obiektów budowlanych wydanych od roku 1977. Natomiast linia napowietrzna 400 kV relacji Połaniec - Kielce została wybudowana na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 22 grudnia 1988 r. polegającej na budowie linii 400 kV Połaniec - Kielce od słupa nr 234 do słupa nr 311 oraz decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach z 17 listopada 1989 r. dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę. Podano, że w aktach sprawy znajduje się wykaz właścicieli i użytkowników gruntów, przez które przebiega trasa linii 400 kV Połaniec - Kielce, z którymi zawarte zostały ugody w sprawie wzajemnych zobowiązań i świadczeń związanych z realizacją i przyszłą eksploatacją urządzeń energetycznych, w których zawarta jest również zgoda na czasowe wejście na grunty stanowiące ich własność. Na wykazie tym widnieje podpis ówczesnej właścicielki działki nr [...] B. J. Zatem wyraziła ona zgodę na budowę i eksploatację linii.

Wojewoda stwierdził, że zebrane przez organ I instancji akta sprawy nie dają podstawy do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim, organ ten nie podjął wszelkich czynności w celu odnalezienia akt archiwalnych związanych z wybudowaniem na działce nr [...]/linii napowietrznych 220 kV Kielce - Łośnice oraz 400 kV Połaniec - Kielce oraz związanym z tym ograniczeniem sposobu korzystania z tej działki. Jakkolwiek zostały częściowo odnalezione dokumenty związane z wybudowaniem linii 400 kV, to brak jest oceny tych dokumentów w odniesieniu do obowiązujących wówczas przepisów, a w szczególności do art. 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Starosta wystąpił o odszukanie dokumentów jedynie do UW, PSE S.A. oraz do wnioskodawcy, jednakże w rezultacie tego nie odnaleziono w ogóle dokumentów związanych z linią 220 kV Kielce - Łośnice. Słuszny jest zarzut odwołującej, że został w związku z tym naruszony art. 7 i art. 77 kpa, gdyż nie zwrócono się do wszelkich możliwych instytucji (np. do Archiwum Państwowego lub Urzędu Miasta i Gminy w M.), celem odszukania jakichkolwiek dokumentów związanych z budową tych linii oraz z ewentualnym odszkodowaniem za ograniczenie.

Ustalenia przez organ I instancji wymaga w szczególności, czy w związku z budową linii 220 kV Kielce - Łośnice, była wydana decyzja w oparciu o art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Kluczowym bowiem w sprawie jest, na jakiej podstawie PSE S.A. zrealizowała przedmiotową inwestycję i czy doszło do porozumienia, o którym mowa w art. 36 tej ustawy. Ponadto, niewłaściwie została zinterpretowana odpowiedź ŚUW, gdzie wyjaśniono, że nie odnaleziono ewentualnych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz o ustaleniu odszkodowania z uwagi na niewystarczające dane zawarte we wniosku. Aby odszukać informacje o prowadzonych w tym zakresie postępowaniach, niezbędne jest wskazanie oznaczenia konkretnego postępowania administracyjnego, poprzez podanie znaku (sygnatury) prowadzonej sprawy. Tymczasem Starosta przyjął, że w ŚUW brak jest dokumentów dotyczących ograniczenia sposobu korzystania z działki i o ustaleniu odszkodowania. Wojewoda dodał, że pełnomocnik PSE S.A. w zasadzie nie udzielił odpowiedzi na pytania organu zawarte w piśmie z 3 sierpnia 2016 r. Nie wskazano jednoznacznie, czy w odniesieniu do działki nr [...]/ było prowadzone postępowanie o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz czy była wydana decyzja o ustaleniu odszkodowania. Starosta nie zażądał uzupełnienia odpowiedzi. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ I instancji nie odniósł się w ogóle do wniosków pełnomocnika PSE S.A. zawartych w piśmie z 9 września 2016 r.

Zdaniem Wojewody brak jest także wyjaśniania organu, że działki nr [...] o pow. 3,1900 ha położone w M., pow. J., o których mowa w akcie własności ziemi z 3 września 1973 r., odpowiadają działkom nr [...]/2, 689 o pow. 2,6800 ha położonym w M., ujawnionym w księdze wieczystej KI [...].

Organ I instancji nie poddał również analizie, w jakiej części wnioskodawca jest osobą uprawnioną do uzyskania ewentualnego odszkodowania. Istotą odszkodowania jest wyrównanie straty będącej następstwem doznanej szkody, która niewątpliwe ma charakter majątkowy, co oznacza, że uprawnienie do uzyskania odszkodowania może być przedmiotem dziedziczenia. W ocenie organu odwoławczego, uprawnienie do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości może przysługiwać tylko w drodze sukcesji uniwersalnej. Prawo do odszkodowania nie wynika z samego faktu nabycia konkretnej nieruchomości, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków osoby wywłaszczonej. Ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w Jędrzejowie z 27 września 2007 r. sygn. akt I Ns 554/07 wynika, że spadek po B. J., nabyli wnukowie: I. A. J. oraz P. W. J. po 1/2 części każdy z nich. Aktem notarialnym z [...] P. J. darował siostrze I. M. swój udział wynoszący 1/2 części w nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...]/o pow. 2,1800 ha, 512 o pow. 0,0800 ha, 513 o pow. 0,0900 ha oraz 689 o pow. 0,3300 ha. Przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, może być dokonane wyłącznie w drodze sukcesji uniwersalnej, w wyniku której na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym więc prawa do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (względnie ograniczenie) prawa własności nieruchomości. Prawo to nie wynika z faktu nabycia aktem notarialnym konkretnej nieruchomości, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy (wywłaszczonego właściciela). Podstawą przejścia prawa do uzyskania odszkodowania nie może być zatem przejście własności nieruchomości w drodze przekazania udziału w nieruchomości darowizną - w formie aktu notarialnego. Tym samym, organ I instancji winien poddać analizie, w jakim zakresie (czy do całej nieruchomości czy do 1/2 jej części), wnioskodawczyni jest uprawniona do dochodzenia ewentualnego odszkodowania za ograniczenie.

Reasumując organ odwoławczy uznał, że Starosta zaskarżoną decyzją naruszył art. 7 i art. 77 kpa, jak również art. 80 i art. 107 § 3 kpa, gdyż nie zebrał i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością. Nie ocenił też zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nie uzasadnił zajętego w sprawie stanowiska, w sposób pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności. Wojewoda podkreślił, że zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do uchylenia zaskarżonej decyzji i podjęcia przez organ II instancji rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w tak szerokim zakresie, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia, Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. z siedzibą w Konstancinie Jeziornej, zarzuciły, że organ II instancji nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ograniczając się jedynie do odmiennej od organu I instancji oceny prawnej i interpretacji określonych przepisów. Nie wykonał więc swej roli, wynikającej wprost z art. 15 kpa, która polega na tym, że w razie skutecznego wniesienia odwołania kompetencja do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny zostaje przeniesiona właśnie na ten organ. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji

Autor skargi także zarzucił, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia brak jest jakichkolwiek rozważań, z których wynikałoby, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie jest bowiem uzasadnione stwierdzenie odnoszące się do nieustalenia przez organ zakresu przedmiotowego sprawy, skoro z treści wniosku jak i z decyzji jasno wynika żądanie strony i rozstrzygnięcie. Jeśli zaś chodzi o kwestie uprawnienia do domagania się odszkodowania przez osobę, która nie została wywłaszczona, to roszczenie takie jest limitowane przez brak przepisów przyznających takie prawo podmiotowi innemu niż adresat decyzji. Osobie takiej nie przysługują żadne roszczenia w tym zakresie. Skoro więc wywłaszczenie dopuszczalne jest wyłącznie na podstawie decyzji, to osoba nie będąca jej adresatem nie może domagać się odszkodowania. Nie było zatem przeszkód do wydania decyzji oddalającej odwołanie.

Ponadto, z uzasadnienia zaskarżanej decyzji wynika, że Wojewoda uznał, że organ I instancji błędnie nie zbadał w jakim zakresie wnioskodawczyni przysługuje roszczenie o odszkodowanie. Wojewoda nie rozważył przy tym, że roszczenie to nie przysługuje w ogóle, co sprawia, że bez znaczenia jest, w jakim zakresie ułamkowym wnioskodawczyni jest uprawniona.

Autor skargi podkreślił, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z występowaniem jakiegokolwiek aktu prawnego regulującego wybudowanie urządzeń energetycznych na nieruchomości wnioskodawczyni, opartej na artykułach ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, którego istnienie skutkowałoby ewentualną możliwością ubiegania się o odszkodowanie. Nawet gdyby istniała decyzja wywłaszczająca, to wniosek został złożony przez podmiot, który nie może być stroną postępowania. Z informacji organu I instancji wynika, że w momencie wybudowania linii napowietrznych właścicielem nieruchomości była B. J. Wnioskodawczyni we wniosku nie wykazała, że jest jej następcą prawnym w zakresie jej uprawnień publicznoprawnych. Ponadto, wnioskodawczyni nie wykazała również, że w stosunku do B. J. do wywłaszczenia w ogóle doszło.

Wnoszący skargę podkreślił, że wnioskodawczyni 27 listopada 2014 r. wystąpiła do Sądu Rejonowego w Jędrzejowie z wnioskiem o ustanowienie służebności przesyła za wynagrodzeniem na nieruchomości oznaczonej jako działka [...]. Uczestnikiem postępowania była spółka Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. w Konstancinie Jeziornej. Postanowieniem z dnia [...] Sąd Rejonowy w Jędrzejowie oddalił wniosek, uzasadniając swoją decyzję faktem nabycia przez zasiedzenie służebności gruntowej odpowiadającej treści służebności przesyłu przez uczestnika, najpóźniej w 2010 r. Zatem biorąc pod uwagę to, że w odniesieniu do nieruchomości wnioskodawczyni nie zostało nawet wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, nie można mówić o tym, że do wywłaszczenia doszło. Wreszcie należy rozpatrzyć zarzut zasiedzenia służebności gruntowej odpowiadającej służebności przesyłu. Ograniczenie własności nieruchomości, na które powołuje się wnioskodawczyni, jest właśnie służebnością gruntową odpowiadającą treści służebności przesyłu, a nie wywłaszczeniem.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Prokurator, który zgłosił swój udział w sprawie także wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Przedmiotem sprzeciwu w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna. Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na tle art. 64e P.p.s.a. za utrwalone już uznać należy stanowisko, zgodnie z którym ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (przykładowo wyrok NSA z 18 października 2018 r. sygn. I OSK 3632/18 - LEX). Potwierdza to brzmienie art. 64e P.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (wyrok z 27 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2226/18 – LEX).

Tymczasem skarżąca Spółka, chociaż formalnie zarzuca tylko naruszenie art. 138 § 2 kpa, to jednak faktycznie zarzut ten wynika z kwestionowania legitymacji I.M. do domagania się przyznania odszkodowania. Zdaniem bowiem autora skargi I.M. nie jest uprawniona do otrzymania tego odszkodowania, gdyż to nie ona była adresatem decyzji wywłaszczającej nawet jeśli taka została wydana i że w związku z tym wniosek został złożony przez podmiot, który nie był stroną postępowania, gdyż właścicielem nieruchomości w dacie budowania linii napowietrznych była B. J.

Zarzut braku legitymacji ma charakter mieszany procesowo – materialny i dlatego za uzasadnione zdaniem Sądu w tej konkretnej sprawie jest odniesienie się do niego, zwłaszcza, że jak wyżej wskazano, jest to główny zarzut sprzeciwu, na którym z kolei opiera się zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa.

Jak wynika z ustaleń organów obu instancji, i co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, I.M. jest właścicielką nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 303/2, z tym że udział wynoszący ½ odziedziczyła po B. J., a więc osobie, która najprawdopodobniej (słusznie bowiem organ odwoławczy zauważył, że nie została wyjaśniona kwestia innego oznaczenia nieruchomości w stosunku do AWZ wydanego B. J.) była jej właścicielką. Za utrwalone już uznać należy w orzecznictwie stanowisko, że prawo domagania się odszkodowania przysługuje nie tylko właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości, ale także jego spadkobiercom jako następcom prawnym na mocy sukcesji generalnej, co potwierdza chociażby art. 136 ust. 3 u.g.n. przyznający prawo do domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości także spadkobiercom wywłaszczonego właściciela (przykładowo wyroki NSA: z 10 listopada 2017 r. sygn. I OSK 793/17, z 2 marca 2018 r. sygn. I OSK 2112/17, z 23 sierpnia 2017 r. sygn. I OSK 27811/15, wyroki WSA : Poznaniu z 29 maja 2018 r. sygn. II SA/Po 37/18, w Krakowie z 9 października 2018 r. sygn. II SA/Kr 1024/18 – wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Dlatego też zarzut skargi, że organ II instancji naruszył art. 138 § 2 kpa, gdyż "nie było przeszkód do wydania przez Wojewodę Świętokrzyskiego decyzji oddalającej odwołanie" jest nieuzasadniony. Nie może również skarżąca w sprzeciwie od decyzji kasatoryjnej skutecznie podnosić zarzutów dotyczących tego, że jej zdaniem nie można utożsamiać ograniczenia własności nieruchomości z jej wywłaszczeniem. Jest to bowiem zarzut dotyczący prawa materialnego.

Organ I instancji nie ustalił, czy - zwłaszcza odnośnie robót związanych z budową linii napowietrznej Kielce – Łośnice - były wydawane jakieś decyzje, w szczególności na podstawie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), oraz decyzja na podstawie art. 36 tej samej ustawy, nie starał się także nawet wyjaśnić, czy wybudowanie znajdujących się na działce 303/2 linii napowietrznych spowodowało jakąś szkodę, poprzestając na stwierdzeniu, że "Domniemywać należy, że jeżeli nie wystąpiono o odszkodowanie za straty w niedalekiej przyszłości po zakończeniu inwestycji, uprawniony do jego otrzymania tj. właściciel nieruchomości uznał, że strat takich nie poniósł".

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, Wojewoda Świętokrzyski nie naruszył art. 138 § 2 kpa. Dlatego też sprzeciw jako niezasadny podlegał oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.