Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3334/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 141 § 4, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Parafii [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2088/18 w sprawie ze skargi Parafii [...] w P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 14 września 2018 r. nr DO.1.4614.109.2018(3-OC) w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2088/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 14 września 2018 r. nr DO.1.4614.109.2018(3-OC) w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności części nieruchomości oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda Wielkopolski działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej ustawa Przepisy wprowadzające ) decyzją z 9 kwietnia 2018 r. nr SN-V.7533.3.2018.5 stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto [...] własności części nieruchomości położonej w [...], stanowiącej fragment ul. [...], oznaczonej geodezyjnie obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, KW nr [...]. W ocenie organu w dniu 31 grudnia 1998r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Parafii Rzymsko-Katolickiej pw. [...], pozostawała w tej dacie we władaniu Miasta [...] - jako miasta na prawach powiatu, oraz była zajęta pod drogę publiczną - drogę powiatową.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 14 września 2018 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i podkreślił, że przepis ten ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władania nieruchomością. Minister zaznaczył, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiła na dzień 31 grudnia 1998r. własność Parafii Rzymsko-Katolickiej pw. [...], która nadal widnieje w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości jako jej właściciel. Nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła zatem własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego.

Kolejną przesłanką wymaganą przez art. 73 ust. 1 w/w ustawy jest, aby nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Minister podkreślił, że położona w [...] ul. [...], figurowała w wykazie dróg wojewódzkich stanowiącym załącznik nr 13 do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. 151). Na podstawie art. 103 ust. 3 w zw. z art. 103 ust. 1 ustawy reformującej administrację publiczną, ul. [...] stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową, ponieważ nie została umieszczona w wykazie dróg wojewódzkich i krajowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalania wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071).

Organ odwoławczy zaznaczył, że konieczną przesłanką zastosowania art. 73 ust. 1 w/w ustawy jest zajęcie nieruchomości pod drogę. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych - Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.).

O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego. Zatem przez zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także pod leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne niezwiązane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

Organ zaznaczył, że w aktach sprawy znajdują się wypisy z rejestru gruntów i wyrysy z mapy ewidencyjnej z 2017 r., 2014 r. oraz 2003 r., a także metryka ul. [...] oraz zdjęcia lotnicze wykonane 18 maja 1997 r. oraz 1 maja 1999 r.

W toku prowadzonego postępowania odwoławczego, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, sporządzono opinię geodezyjną z której wynika, że działka nr [...] w dacie 31 grudnia 1998r. była zajęta pod drogę - ul. [...]. Zdjęcia lotnicze wykonane w dniach 18 maja 1997 r. i 1 maja 1999 r. z wniesionymi działkami ewidencyjnymi wskazują, że obszar działki nr [...] zajęty był pod drogę - jezdnię, chodnik i pobocze. Na terenie działki nr [...] znajduje się również zjazd do ul. [...]. Brak zmian w stanie zagospodarowania przedmiotowego obszaru wynikający z powyższych zdjęć wskazuje, że także w dacie 31 grudnia 1998 r. obszar działki nr [...] zajęty był pod drogę.

Ze znajdującej się w aktach sprawy metryki ul. [...], wykonanej w dniu 22 czerwca 1988 r. wynika, że ulica biegnie od ul. [...] do ul. [...]. W ulicy usytuowana była kanalizacja ogólnospławna i przewody elektroenergetyczne. Załącznik graficzny do metryki wskazuje, że jezdnia na odcinku między ul. [...] i ul. [...] miała nawierzchnię asfaltową, po lewej stronie jezdni znajdował się chodnik z płyt, szerokość jezdni wynosiła 6,1 m, zaś przy zjeździe do ul. [...] 25,5 m. Porównanie załącznika graficznego do metryki z odbitką mapy zasadniczej z dnia 17 marca 2004 r. wskazuje, że na przestrzeni lat ogólny stan zagospodarowania terenu działki nr [...] nie uległ zmianie.

Zdaniem organu ze w/w dokumentów wynika, że co najmniej od 1988 r. teren obecnej działki nr [...] zajęty był od drogę i taki stan ma miejsce do chwili obecnej, zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] również była zajęta pod drogę - ul. [...].

Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. jest przesłanka władania publicznoprawnego. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla udowodnienia władania należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Udokumentowane władania winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności pokazujące na czym ono polega.

Organ zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się protokół odbioru robót nr 101/87 dotyczący wykonania w 1987 r. nawierzchni asfaltobetonowej wraz z podbudową tłuczniową ul. [...] oraz metryka ul. [...], wykonana w dniu 22 czerwca 1988 r., z której wynika, w ulicy usytuowana była kanalizacja ogólnospławna i przewody elektorenergetyczne, ulica była oświetlona. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), również w wersji obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną (a od 1 stycznia 1999 r. również w gaz), należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że wykonując te zadania jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością. Wszelkie czynności związane z naprawą, konserwacją czy modernizacją posadowionej w pasie ul. [...] sieci i urządzeń elektrycznych musiały być zlecane przez Gminę lub z nią konsultowane. Z powyższego wynika, że czynności zarządcze w stosunku do ul. [...] wykonywane były przez podmiot publicznoprawny zarówno przed dniem 31 grudnia 1998 r. jak i po tej dacie.

W świetle powyższego Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że działka nr [...] o pow. [...] ha była zajęta pod drogę publiczną oraz sprawowane było nad nią władztwo publicznoprawne. Wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostały wypełnione i prawidłowo udokumentowane. Za bezzasadne organ uznał ponadto podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia art. 73 ust. 1 w/w ustawy w zw. z art. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Parafia Rzymskokatolicka pw. [...] w [...].

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości.

Sąd I instancji podkreślił, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. Powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym Sąd I instancji odniósł się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy dzieli zaś drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne i lokalne miejskie oraz zakładowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Ponadto droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych.

Zdaniem Sądu I instancji organy administracji publicznej rozpoznające niniejszą sprawę prawidłowo uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto [...] prawa własności działki nr [...] o pow. [...] ha zajętej pod drogę publiczną ul. [...] w [...]. W rozpoznawanej sprawie z materiału dowodowego wynika, że właścicielem działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była Parafia Rzymsko-Katolicka pw. [...]. Okoliczność powyższa nie jest przez strony postępowania w żaden sposób kwestionowana. Oczywiste zatem jest, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Analiza akt sprawy wskazuje jednocześnie, że objęta zaskarżoną decyzją działka w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym i wchodziła w skład ul. [...]. Ulica ta znajdowała się w wykazie dróg wojewódzkich stanowiącym załącznik nr 13 do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. 151). Na podstawie art. 103 ust. 3 w zw. z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ul. [...] stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową, ponieważ nie została umieszczona w wykazie dróg wojewódzkich i krajowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalania wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071).

W ocenie Sądu o tym, że działka nr [...] wchodziła w dniu 31 grudnia 1998 r. w skład ul. [...] w [...] świadczą m.in. znajdujące się aktach sprawy zdjęcia lotnicze wykonane 18 maja 1997 r. oraz 1 maja 1999 r., a także wyrysy z mapy ewidencyjnej z 21 grudnia 2017 r., z 17 lipca 2014 r. oraz z 21 lipca 2003 r. Fakt, że przedmiotowe dokumenty przedstawiają granice działki zajętej pod drogę publiczną zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. potwierdzony został przez geodetę uprawnionego w sporządzonej w dniu 4 sierpnia 2018 r. opinii geodezyjnej, która miała na celu ustalenie czy działka nr [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę - ul. [...]. Jak wskazano w przedmiotowej opinii o tym, że obszar działki nr [...] zajęty był pod drogę świadczy również znajdująca się w aktach sprawy metryka ul. [...] wykonana w dniu 22 czerwca 1988 r., z której wynika, m.in., że ul. [...] biegnie od ul. [...] do ul. [...].

W ocenie Sądu I instancji nie ulega również wątpliwości, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Potwierdza to m.in. znajdujący się w aktach sprawy taki dokument jak protokół odbioru robót nr 101/87, z którego wynika m.in., że od dnia 3 września 1987 r. do dnia 7 października 1987 r. na ul. [...] wykonane zostały określone prace, tj. nawierzchnia asfaltobetonowa wraz z podbudową tłuczniową. Wynika to również z powołanej wcześniej metryki ul. [...], wykonanej w dniu 22 czerwca 1988 r., gdzie wskazano m.in., że w ulicy usytuowana była kanalizacja ogólnospławna i przewody elektorenergetyczne oraz że ulica była oświetlona. Wskazane dokumenty, jak wyjaśnił Sąd I instancji, świadczą, że nad przedmiotową działką sprawowano zarząd m.in. poprzez wykonywanie określonych prac remontowych i konserwatorskich. W ocenie Sądu dla wykazania władztwa publicznego nie jest konieczne wymienianie w danym dokumencie numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład określonej ulicy, na której wykonywane były prace konserwacyjne, modernizacyjne czy też remontowe. Jak wyżej wskazano z opinii geodezyjnej sporządzonej w dniu 24 sierpnia 2018 r. jednoznacznie wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. działka nr 94/2 wchodziła w skład ul. [...], na której prowadzone były prace związane z jej utrzymaniem. Skoro określone czynności wykonywane były na ul. [...], co potwierdzają powołane wyżej dokumenty, a sporna działka nr [...] stanowiła część tej ulicy, to trudno uznać, że określone w powyższych prace nie były wykonywane na przedmiotowej działce. Oczywiste jest, wg Sądu, że prace związane z utrzymaniem drogi wykonywane były w całym jej przebiegu, a nie na poszczególnych jej częściach. Zaznaczono również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skoro ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnie zdefiniowanego pojęcia "władania nieruchomością", to podstawowe znaczenie w świetle powołanego przepisu ma to, czy działające poprzez swoje jednostki organizacyjne Skarb Państwa lub gmina wykonywały faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, wykazując przy tym i dokumentując wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/07). W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w odniesieniu do wskazanej wyżej działki nr [...]. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia są więc zgodne z prawem.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Parafia Rzymskokatolicka pw. [...] w [...] wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 14 września 2018 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 9 kwietnia 2018 roku.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1) naruszenie prawa procesowego, mające oczywisty wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 Ppsa polegające na sporządzeniu uzasadnienia w sposób niepełny i uniemożliwiający odtworzenie toku rozumowania Sądu, a tym samym prawidłowości wydanego wyroku:

(a) Sąd bowiem stwierdził, że dokumenty dotyczące wykonywania robót w 1987 roku dowodzą władztwa publicznoprawnego nad terenem nieruchomości w okresie ponad 10 lat późniejszym - nie przedstawiając jednak żadnego toku rozumowania, z którego taki wniosek by wynikał;

(b) Sąd nie odniósł się w ogóle do zarzutu sformułowanego pod adresem zaskarżonej decyzji, a dotyczącego przestrzennego zakresu zajęcia przedmiotowej działki - skoro z decyzji Prezydenta Miasta [...] nr 1287/2000 z 10 lipca 2000 roku (WUA-IMUk/7331/287/2000) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wynika, że w dacie wydawania tej decyzji (a więc już po dacie istotnej z punktu widzenia zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające) na przedmiotowym terenie nie były zlokalizowane elementy stanowiące obecnie część pasa drogowego i to elementy wpływające na jego obecny rozmiar (chodniki), to okoliczność ta wymagała przeanalizowania - zaś WSA w ogóle się do niej nie odniósł;

(c) Sąd całkowicie pominął podnoszoną w skardze argumentację dotyczącą nieistnienia w dacie wywłaszczenia działki o numerze [...]. Sąd uznał zatem (na podstawie akt sprawy), że działka nr [...] wchodziła w dniu 31 grudnia 1998 roku w skład ul. [...] w [...] - w ogóle nie odnosząc się do okoliczności, że działki takiej (w przywołanej dacie) w ogóle nie było. Skarżąca kasacyjnie zdaje sobie sprawę, że czynność sporządzenie pisemnego uzasadnienia, ma miejsce już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, przez co sama nie może wpływać na rozstrzygnięcie. Skarżąca kasacyjnie stoi jednak na stanowisku, że tylko uzasadnienie pełne i zgodne z wymaganiami ustawowymi stwarza podstawę do przyjęcia, że sąd administracyjne rzeczywiście przeprowadził kontrolę zgodności z prawem poddanego mu postępowania administracyjnego i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Zatem niezbędnym jest ustosunkowanie się wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, a zwłaszcza takich, których uwzględnienie musiałoby prowadzić do rozstrzygnięcia całkowicie odmiennego.

2. naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy - art. 133 § 1 Ppsa - przez pominięcie znajdującego się w aktach sprawy pisma ZGiKM [...] w [...] z dnia 23 lipca 2014 roku, z którego wynika, że sporny teren dopiero od 18 października 2004 roku figuruje w ewidencji jako użytek drogowy;

3. naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, zgodnie z którą usytuowanie na terenie nieruchomości fragmentów urządzeń liniowych (kanalizacji ogólnospławnej oraz przewodów elektroenergetycznych) świadczy o władztwie publicznoprawnym nad tymi nieruchomościami. Taka interpretacja pozostaje w jaskrawej sprzeczności z brzmieniem art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, który nie może być pomijany w sprawach dotyczących sporów o własność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Rozpoczynając rozważania nad zasadnością skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów procesowych.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej w przypadku, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 oraz wyroki NSA: z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z 19 marca 2012 r., sygn. akt. II GSK 85/11; z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 502/17). Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w sposób logiczny i wyczerpujący przedstawił argumenty świadczące o bezzasadności wniesionej skargi. Z motywów wyroku wynika tok rozumowania Sądu pierwszej instancji, pozwalający jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA w Warszawie podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie i tym samym wyrok poddaje się kontroli instancyjnej (por. wyroki NSA z 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09, z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1761/13, z 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 816/15).

Nie mógł przy tym odnieść zamierzonego skutku, akcentowany przez Skarżącą kasacyjnie, brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kierowanej do Sądu I instancji. Do uznania uzasadnienia wojewódzkiego sądu administracyjnego za spełniające wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wystarczającym jest jedynie wykazanie, jakie motywy skłoniły ten sąd do wydania zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie podkreśla się, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2042/16). Z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2165/17 oraz z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 625/16). Zarzut taki byłby uzasadniony jedynie w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2382/17). Jak jednak powyżej wykazano, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób precyzyjny odzwierciedla, dlaczego skarga podlegała oddaleniu. Podkreślenia wymaga przy tym, że sąd wojewódzki odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazał również podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak również dokonał oceny prawidłowości ustaleń faktycznych, w tym oceny dowodów wskazanych przez organ i skarżącą. Nie jest jednakże naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną dowodów dokonaną przez Sąd.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., w ramach którego skarżący stara się kwestionować stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania. Przepis ten przewiduje, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (por. wyroki NSA z 29 czerwca 2021 r., II GSK 1158/18, z 2 czerwca 2022 r., III OSK 5337/21 oraz z 5 października 2022 r. I OSK 62/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia ww. przepisu. Nie mógł być zatem skuteczny zarzut naruszenia art. 133 par. 1 p.p.s.a. sprowadzający się do wykazania, że sąd wojewódzki przy ocenie sprawy pominął jeden z dowodów znajdujących się w aktach sprawy, jeżeli dokument taki był elementem akt administracyjnych przedstawionych sądowi wraz ze skargą.

Mając na uwadze, że stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania nie został w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowany, niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z ww. przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy następuje zatem wówczas, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. zostały spełnione łącznie trzy przesłanki: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawanie nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego oraz brak przysługiwania praw własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego.

W tej sprawie kwestionowane jest przez skarżącą kasacyjnie spełnienie przesłanki pozostawania nieruchomości we władaniu gminy, przy czym skarżąca kasacyjnie naruszenie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające wyprowadza z błędnej wykładni tego przepisu wynikającej z uznania przez Sąd I instancji, że o władztwie świadczy usytuowanie na terenie spornej nieruchomości fragmentów urządzeń liniowych (kanalizacji i przewodów elektroenergetycznych). Nie odnosząc się do prawidłowości tak sformułowanego zarzutu, wyjaśnić należy, że podnoszona przez skarżącą kasacyjnie okoliczność usytuowania urządzeń liniowych w granicach pasa drogowego nie była podstawą uznania przez Sąd I instancji władztwa gminy nad przedmiotową nieruchomością. W świetle art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina, przez swoje jednostki organizacyjne, w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z zarządzaniem drogą publiczną. Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła 31 grudnia 1998 r. własności publicznej (zob. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r., P 5/99).

W aktach sprawy zgromadzono dowody potwierdzające wykonywanie przez Miasto [...] opisywanych wyżej czynności, przede wszystkim protokół odbioru robót nr 101/87, z którego wynika m.in., że od dnia 3 września 1987 r. do dnia 7 października 1987 r. na ul. [...] wykonane zostały określone prace, tj. nawierzchnia asfaltobetonowa wraz z podbudową tłuczniową. Władanie nieruchomością potwierdza również metryka ul. [...], wykonana w dniu 22 czerwca 1988 r., w której wskazano m.in., że ulica była oświetlona. Jak prawidłowo zatem przyjął Sąd I instancji w ciągu ulicy [...] wykonywano prace remontowe i konserwatorskie. Podkreślić również należy, że skarżąca kasacyjnie nie przedłożyła innych dokumentów, z których można byłoby wyprowadzić wnioski przeciwne.

W zaistniałym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że organy dysponowały dostatecznymi dowodami potwierdzającymi jednoznacznie wykonywanie władztwa nad nieruchomością. Natomiast istota zarzutu w tej kwestii sprowadza się do zakwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Subiektywne przeświadczenie skarżącej kasacyjnie nie stanowi elementu rozstrzygającego.

W świetle powyższego niezasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w niej zarówno przepisów prawa procesowego jak i materialnego. Wszystkie bowiem okoliczności sprawy niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia, na podstawie przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, zostały wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym zgodnie z regułami określonymi w przepisach K.p.a., co Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia.

Z tych względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.