Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 228/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
658
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 141 par. 4, art. 149 par. 1, 1a i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Pułtusk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 47/22 w sprawie ze skargi I. M. na bezczynność Burmistrza Miasta Pułtusk w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie zjazdu z drogi gminnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 października 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 47/22, po rozpoznaniu skargi I. M (dalej: Wnioskodawczyni, Strona, Skarżąca) na bezczynność Burmistrza Miasta Pułtusk (dalej: Burmistrz) w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie zjazdu drogi gminnej: zobowiązał Burmistrza Miasta Pułtusk do rozpoznania wniosku Strony z 11 października 2021 r. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że Burmistrz dopuścił się bezczynności, a bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznał od Burmistrza na rzecz Wnioskodawczyni sumę pieniężną 500 zł; wymierzył Burmistrzowi grzywnę w wysokości 500 zł oraz zasądził od Burmistrza na rzecz Wnioskodawczyni zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z 11 października 2021 r. (data wpływu do organu – 14 października 2021 r.) Strona wniosła o: wszczęcie postępowania w sprawie zjazdu wybudowanego bez decyzji o lokalizacji przez P. G. z drogi gminnej nr [...], znajdującego się na granicy działek nr [...] [...] w miejscowości P., zobowiązanie ww. do usunięcia (rozbiórki) zjazdu i nałożenie na ww. kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi w trybie art. 29a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 z późn. zm.; dalej: u.d.p.).

W odpowiedzi z 26 października 2021 r. organ podał, że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania, bo sprawa należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, a kwestie sporne dotyczące granic rozstrzygnie sąd powszechny.

Pismem z 8 listopada 2021 r. (data wpływu do organu – 12 listopada 2021 r.) Strona wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego albo wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie.

W odpowiedzi z 23 listopada 2021 r. Burmistrz wyjaśnił, że nie zachowały się dokumenty dotyczące ww. zjazdu; sprawy o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi są wszczynane z urzędu, a nie na wniosek strony postępowania; w związku z tym brak jest podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania; sprawa należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego.

Wraz z pismem z 28 grudnia 2021 r. (data wpływu do organu – 3 stycznia 2022 r.) Strona wniosła ponaglenie.

Postanowieniem z 17 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie stwierdziło, że Burmistrz nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Strona w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA) na bezczynność Burmistrza w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie zjazdu z drogi gminnej wniosła o: zobowiązanie Burmistrza do wydania decyzji zobowiązującej P. G. do usunięcia zjazdu wybudowanego przez niego z drogi gminnej, znajdującego się na granicy działek [...] i [...] [...] w miejscowości P. oraz nałożenie kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi w trybie art. 29a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p. – w terminie miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5000 zł; przyznanie skarżącej od organu kwoty 1000 zł; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie (skarżąca nie wykazała, że ma interes prawny w rozumieniu art. 50 p.p.s.a., uprawniający do wniesienia skargi) lub o oddalenie (brak jest podstaw prawnych do prowadzenia przez ten organ postępowania w przedmiocie wydania decyzji zobowiązującej do usunięcia zjazdu z drogi publicznej) i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Żądanie wymierzenia grzywny oraz przyznania skarżącej kwoty pieniężnej uznawał za nieuzasadnione, podobnie jak zarzuty skargi. Przedstawił okoliczności, według niego świadczące, że nie ma podstaw do stwierdzenia, że zjazd wybudowano bez zgody zarządy drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po zbadaniu formalnej dopuszczalności skargi, a następnie jej merytorycznej zasadności, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W kwestii dopuszczalności skargi, WSA podał, że organ nie przedstawił informacji, które podważałyby złożenie przez Stronę wniosku, a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że nie miała Skarżąca interesu prawnego do wniesienia skargi na bezczynność.

Mając na uwadze definicję bezczynności organu administracji publicznej, określoną w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.), WSA wyjaśnił, że w sprawie dotyczącej bezczynności badanie jest ograniczone do kwestii, czy w dniu wniesienia skargi organ miał wynikający z prawa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności, czy dokonał tej czynności w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i czy po wytoczeniu skargi nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności. Podał, że nie bada się natomiast zagadnień merytorycznych, które legły u podstaw wniosku.

Sąd I instancji doszedł do wniosku, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym miała miejsce bezczynność organu. Podkreślił, że bezczynność zachodzi także, gdy organ administracji publicznej mylnie sądzi, że istnieją okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem aktu czy dokonaniem czynności. Nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

W stanie sprawy bezspornym jest, że postępowanie w sprawie wniosku skarżącej nie zostało ani formalnie, ani merytorycznie zakończone. Pismo Strony z 11 października 2021 r. stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zjazdu z drogi gminnej i winno było zostać przez organ załatwione w sposób odpowiadający prawu. Zaś z pism organu z 26 października 2021 r. i 23 listopada 2021 r. wynikało, że pozostawał w przekonaniu o braku podstaw do wszczęcia postępowania. Pisma te nie mają atrybutów decyzji czy postanowienia, a jedynie charakter informacyjny.

Sąd I instancji odwołał się do art. 61 § 1 k.p.a. wskazującego podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego i art. 61a § 1 k.p.a., regulującego czynności organu, gdy podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W ocenie Sądu, regulacją z art. 61a § 1 k.p.a. objęte są również te żądania, które w istocie nie wszczynają postępowania administracyjnego, choć są żądaniami, o których mowa w art. 61 k.p.a. Dzień wniesienia żądania przez stronę, nawet, gdyby miałoby dojść do odmowy wszczęcia postępowania, należy zatem uznać za dzień wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a.

Odmienne stanowisko kłóciłoby się z podstawowymi zasadami postępowania w demokratycznym państwie prawa wyrażonymi w art. 8 (zasada zaufania do władzy publicznej) i art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania) k.p.a.

Dlatego w ocenie Sądu, z art. 61 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że każdy wniosek o wszczęcie postępowania wpływający do organu administracji publicznej, powinien zostać załatwiony w sposób formalny albo merytoryczny, tym bardziej, że odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nie można domniemywać. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., jest ważne dla ochrony jednostki w zakresie skuteczności czynności procesowej żądania wszczęcia postępowania, gdyż podlega weryfikacji instancyjnej i sądowej, a więc daje gwarancję prawną drogi do procesu. Obowiązek wydania przez organ administracji publicznej postanowienia usuwa niepewność wnioskodawcy w tym zakresie, a konieczność uzasadnienia przez organ tego postanowienia otwiera możliwość zakwestionowania odmowy. Rozstrzygnięcie o dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego należy do kwestii prawnych wymagających procesów wykładni prawa. Poddanie weryfikacji instancyjnej i sądowej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ma zatem dla jednostki ważne znaczenie, ponieważ tworzy gwarancję prawną drogi do procesu.

Dlatego reakcji organu administracji publicznej w innej formie, a zwłaszcza w odpowiedzi w formie "zwykłego" pisma, nie można uznać za odpowiadającą prawu.

Sąd podkreślił, że jeżeli ustawodawca w określonej kategorii spraw nie wskazał zasady oficjalności lub zasady skargowości jako wyłącznej do zainicjowania postępowania administracyjnego, znajduje zastosowanie zasada ogólna z art. 61 § 1 k.p.a., dopuszczająca obydwa sposoby wszczęcia postępowania, z dalszymi skutkami procesowymi, które w przypadku podania regulują m.in. art. 64 , art. 65, czy art. 66 k.p.a. Natomiast wniosek o wszczęcie postępowania wszczynanego wyłącznie z urzędu należy potraktować jako skargę, o której mowa w art. 227 k.p.a.

Zdaniem WSA, organ wniosek skarżącej z 11 października 2021 r. powinien potraktować co najmniej jako impuls do wszczęcia formalnych działań. Wniosek został ponowiony 8 listopada 2021 r. Tymczasem Burmistrz nie zareagował na ww. wnioski w żaden z wyżej wymienionych sposobów, w terminach, o których mowa w art. 35 k.p.a. Z tych powodów WSA skargę na bezczynność uznał za uzasadnioną.

Sąd podkreślił, że celem skargi na bezczynność jest wyłącznie doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, bez przesądzania o treści, czy skutkach tych działań. Czyli nie ingeruje w merytoryczną i procesową zasadność potencjalnych czynności, biorąc pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została wydany akt lub dokonana czynność albo czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Stąd w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2022r. poz. 329)., sąd orzeka tyko o obowiązku wydania aktu w danym terminie, a nie nakazuje organowi sposobu rozstrzygnięcia, czy też bezpośrednio orzeka o prawach lub obowiązkach skarżących., co WSA uczynił w pkt 1 wyroku.

Wystąpienie bezczynności w sprawie, Sąd stwierdził w punkcie 2 wyroku, orzekając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Odnosząc się do obowiązku oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, kierując się brakiem formalnych czynności organu za wyjątkiem dwóch opisanych pism wobec dwóch formalnych wniosków Strony i sprzecznością w stanowisku organu, który raz twierdzi, że wniosek Skarżącej nie wszczął postępowania administracyjnego i brak jest podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a równocześnie przeprowadził kwerendę dokumentów dotyczących ww. zjazdu i stan ten miał miejsce aż do wniesienia skargi i wydania wyroku, WSA uznał, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku.

Mimo że w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. środki ochrony prawnej w nim przewidziane, tj. wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej mają charakter fakultatywny i ich zastosowanie pozostaje w sferze uznania sądu rozpatrującego konkretną sprawę, to WSA znalazł podstawy do ich zastosowania, przyjmując, że wymierzona organowi grzywna i zasądzona na rzecz Skarżącej suma pieniężna ma uświadomić Stronie, że nie jest bezbronna, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich doznaje na skutek bezczynności organu i że obejmuje Skarżącą ochroną. Podniósł WSA, że prowadzenie przez organ postępowania w wyżej opisany sposób może narazić skarżącą na różnego rodzaju negatywne konsekwencje natury faktycznej i prawnej, a także dalej podważać zaufanie jednostki do państwa i prawa oraz autorytet władzy. Organ bez wątpienia naruszył bowiem terminy załatwienia wniosku skarżącej, które określono w art. 35 k.p.a.

Oceniając całokształt działań organu, WSA doszedł do przekonania, że noszą one znamiona nieuzasadnionego racjonalnie i prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym zaistniała uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym terminu załatwienia sprawy wynikającego z art. 35 k.p.a.

Z wyrokiem WSA nie zgodził się organ i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). Wnosił o uchylenie w całości wyroku Sądu I oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od Strony na rzecz Burmistrza kosztów postępowania według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Gdy chodzi o podstawy skargi kasacyjnej, wskazał art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., tj.

1) naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. przez błędne jego zastosowanie, w sytuacji, gdy organ podejmował w sprawie czynności mające na celu dokonanie niezbędnych ustaleń faktycznych i prawnych i o tych czynnościach informował stronę;

2) naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. przez błędne jego zastosowanie i uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy nie wykazano, aby działanie organu wskazywało na celowe ignorowanie lub też lekceważenie swych obowiązków;

3) naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Burmistrzowi grzywny w wysokości 500 zł, w sytuacji gdy nie zachodziła konieczność dyscyplinowania go w prowadzeniu postępowania, z uwagi na brak rażących naruszeń prawa przy tym postępowaniu oraz jednoczesne przyznanie na rzecz Strony sumy pieniężnej w wysokości 500 zł;

4) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

- brak wszechstronnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, w tym przez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

- brak w pełnym zakresie własnych ustaleń Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego przez ten Sąd za podstawę rozstrzygnięcia w szczególności poprzez przyjęcie wyłącznie argumentacji Skarżącej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Burmistrz przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Pełnomocnik skarżącej wniósł w terminie 14 dni od daty odebrania skargi kasacyjnej pismo, które miało być odpowiedzią na skargę kasacyjną, a która na mocy art. 66 § 1 p.p.s.a. zostało mu zwrócone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec faktu, że skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a Strona w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała skutecznie przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi też żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wynikające z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. rozpoznanie przez Naczelny Sądu Administracyjnego sprawy "w granicach skargi kasacyjnej" oznacza, że zakres kontroli dokonywanej przez ten Sąd określa autor skargi kasacyjnej, wskazując naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania, wykazujące szczegółowo takie naruszenie prawa, które realizuje podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a.

Z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Co do uzasadnienia, oznacza to, że strona ma wyjaśnić, na czym polega naruszenie przepisu, ma wskazać jak przepis powinien być rozumiany oraz wykazać, jak ten przepis należało zastosować, a w przypadku naruszenia przepisów prawa procesowego, jej autor zobligowany jest do wykazania istotności wpływu naruszenia tychże przepisów na wynik sprawy. Istotność wpływu na wynik sprawy oznacza w kontekście przepisów procesowych wpływ na poczynione przez organy podatkowe ustalenia faktyczne. Jeśli autor skargi kasacyjnej nie jest w stanie wykazać wpływu uchybień proceduralnych na poczynione ustalenia faktyczne, nie może być mowy o skutecznym kwestionowaniu danego rozstrzygnięcia w ramach podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z: 29 listopada 2022 r. sygn. akt I GSK 114/19; 22 lutego 2023 r., sygn. akt III FSK 1683/21; opubl., podobnie jak niżej cyt.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyjaśnienia Sądu odwoławczego były istotne z uwagi na konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej, opartych wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. regulującej naruszenie przepisów postępowania i jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i z uwagi na uzasadnienie zgłoszonych zarzutów.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do najdalszego w skutkach, zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., ujętego w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, podnoszącego brak wszechstronnego uzasadnienia rozstrzygnięcia i brak pełnych własnych ustaleń Sądu, z powodu nieuwzględnienia całokształtu materiału dowodowego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie WSA spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji bowiem w uzasadnieniu swego orzeczenia przedstawił stan sprawy, przytoczył zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i z jakich przyczyn stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionować można jedynie "techniczną kompletność" uzasadnienia, nie zaś prawidłowość merytoryczną, czyli twierdzenia i wnioski sądu I instancji w zakresie poprawności stosowania przepisów procesowych i materialnych. Wszelkie naruszenia w tym obszarze, jakich mógł się dopuścić WSA, mogą być zwalczane zarzutami opartymi na właściwej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., a nie jako naruszenia formalnych warunków uzasadnienia (por. wyroki NSA z: 6 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1399/21 i II GSK 958/19; 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I FSK 658/20; 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II GSK 3458/17; 28 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 2280/22).

Z kolei co do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., w myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten zatem ma wyłącznie charakter ustrojowy, a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem kasatora, nie mogło być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż WSA nie dokonał w niniejszym przypadku takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Z kolei co do zarzutu zgłoszonego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., należy wyjaśnić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149, czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, to nie można Sądowi stwierdzającemu bezczynność i zobowiązującemu do rozpoznania wniosku, zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki NSA z: 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2409/14; 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1084/14; 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/210). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.

W niniejszej sprawie, zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie został powiązany z żadnym przepisem, co oznacza, że nie mógł odnieść zamierzonego skutku (wyrok NSA z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 2317/21).

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., zgłoszony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wskazuje na działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy doszło do naruszenia rażącego, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z: 30 stycznia 2014 r. sygn. I OSK 2563/13; 17 listopada 2015 r. sygn. II OSK 652/15; 25 marca 2022 r., syn akt III OSK 3046/21). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1610/20). Taka też sytuacja wystąpiła w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a ocena wyrażona w skarżonym wyroku jest prawidłowa. Okoliczność, że Burmistrz niezwłocznie zajmował stanowisko wobec podań skarżącej nie była wystarczająca do uznania, że nie był bezczynny, a do tego w warunkach rażącego naruszenia prawa. Skarżąca bowiem złożyła w ciągu miesiąca dwa podania, a w drugim (z 8 listopada 2021r.) wręcz zażądała czynności procesowych od organu. Burmistrz, uzasadniając w skardze kasacyjnej brak bezczynności, przypisanej z rażącym naruszeniem prawa, powoływał się dokładnie na okoliczności, które zarzucił mu Sąd I instancji, że nie podjął konkretnych czynności, czy to w celu wyjaśnienia żądania strony i wówczas podjęcia czynności, czy też wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a., czy przekazania sprawy organowi nadzoru budowlanego w trybie art. 65 k.p.a. Zamiast tego organ bezpodstawnie informował stronę, że powinna sama podjąć takie czynności, choć z drugiej strony w aktach było już stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 sierpnia 2021 r. w sprawie z wniosku A. S., ale dotyczące tego samego zjazdu z drogi publicznej. Stanowisko procesowe Burmistrza, a nie pisma informacyjne, mogłoby zapobiec kolejnym wnioskom Strony i co ważniejsze - załatwić sprawę. Zdaniem WSA doszło do naruszenia przez organ art. 35 oraz art. 8 § 1 i art. 12 k.p.a., co podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie stanowiska Sądu I instancji, że Burmistrz naruszył art. 35 § 1 i 2 oraz

art. 36 § 1, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 i 2 k.p.a., tak jak przedstawił to Sąd I instancji.

Co do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. wskutek wymierzenia Burmistrzowi grzywny i jednoczesnego przyznania Wnioskodawczy sumy pieniężnej, należało zarzut ten ujęty w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, uznać za niezasadny. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności czy przewlekłości w postępowaniu. W zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą niezależnie od wniosków zawartych w skardze do sądu. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz podmiotu skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a w warunkach niniejszej sprawy – bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji przedstawił przesłanki zastosowania obu instrumentów i cel ich zastosowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy Sąd I instancji – któremu w niniejszej sprawie nie zarzucono skutecznie błędnego uznania bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku strony, do tego mającej charakter rażącej – znajdując podstawy do wymierzenia organowi grzywny i przyznania Wnioskodawczyni sumy pieniężnej, ustalił jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach, to zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. tym bardziej należało uznać za niezasadny.

Mając powyższe na uwadze uznać należało, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną Burmistrza oddalił.