Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2200/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Prezes Urzędu Transportu Kolejowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 174 pkt 1 i pkt 2, art. 176, art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 pkt 53, 13b ust. 1, art. 36c ust. 1, art. 36j ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1984
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2012 nr 343 poz 32 art. 3 pkt 11, art. 31 ust. 1
law: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Radyz dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 851/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w T. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 13 stycznia 2020 r. nr DRR-WRRR.715.18.2019.AKK w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o transporcie kolejowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w T. na rzecz Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2247/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w T. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 13 stycznia 2020 r., nr DRR-WRRR.715.18.2019.AKK, w przedmiocie naruszenia przepisów ustawy o transporcie kolejowym.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła Skarżąca zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, bądź – w przypadku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżąca wniosła także o zasądzenie na jej rzecz od organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego, które poniosła, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na stwierdzeniu, że definicje "powierzchni odprawy pasażerskiej" oraz "odprawy pasażerskiej" przyjęte przez organ korelują z pojęciami używanymi przez ustawodawcę i nie stanowią samodzielnie oraz dowolnie przyjętych przez niego definicji, skutkiem którego to naruszenia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi Skarżącej i nie uwzględnił skargi,

a w konsekwencji:

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na oddaleniu skargi w całości pomimo, że organ samodzielnie przyjął definicję "powierzchni odprawy pasażerskiej" oraz "odprawy pasażerskiej", które są sprzeczne z przepisami prawa,

skutkiem których to naruszeń wskazanych w pkt 1-2 powyżej okazało się również:

3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 36c ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z art. 36j ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że Skarżąca była zobowiązana do zawarcia z U. Sp. z o.o. umowy o korzystanie ze stacji pasażerskiej i obowiązku tego nie wykonała,

a w konsekwencji:

4. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 13b ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że organ był zobligowany do wydania decyzji z dnia 29 października 2019 r. znak sprawy: DRR-WRRR.715.4.2019.EM, utrzymanej w mocy decyzją z dnia 13 stycznia 2020 r. znak sprawy: DRR-WRRR.715.18.2019.AKK, stwierdzającej naruszenie przez Skarżącą przepisów z zakresu kolejnictwa i określającej terminu usunięcia nieprawidłowości.

Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o je oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz od Skarżącej kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 22 marca 2024 r. organ administracji podtrzymał dotychczasowe zarzuty, twierdzenia i wnioski wraz z przytoczeniem elementu uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. II GSK 209/21.

Postanowieniem z dnia 22 lipca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w postępowaniu uczestnika U. Sp. z o.o. w T. Odpowiadając na skargę kasacyjną uczestnik postępowania wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od Skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Pismem procesowym z dnia 16 kwietnia 2024 r. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, poinformowała, że popiera i uzupełnia dotychczasową argumentację oraz podniosła zagadnienie prawa unijnego w niniejszej sprawie, wnosząc o wydanie postanowienia w przedmiocie przedstawienia Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej następujących pytań prawnych:

a) Czy pkt 2 lit. a) załącznika II do Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego należy interpretować w ten sposób, że wskazana tam kategoria "stacje pasażerskie, ich budynki i inne urządzenia" obejmuje element infrastruktury kolejowej "obiekty inżynieryjne: mosty, przepusty i inne konstrukcje mostowe, tunele, przejścia nad i pod torami" zgodnie z tiret trzecim załącznika I do tej dyrektywy?

b) Czy pkt 2 lit. a) załącznika II do Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego należy interpretować w ten sposób, że wskazana tam kategoria "stacje pasażerskie, ich budynki i inne urządzenia" obejmuje element infrastruktury kolejowej "drogi dostępu dla pasażerów i towarów, w tym drogi dojazdowe i drogi dla pasażerów przybywających lub oddalających się pieszo" zgodnie z tiret szóstym załącznika I do tej dyrektywy?

W razie odpowiedzi przeczącej na którekolwiek z powyższych pytań:

c) Czy pkt 1 lit. a) załącznika II do Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego należy interpretować w ten sposób, że wskazana tam kategoria "korzystanie z infrastruktury kolejowej" obejmuje korzystanie z elementów określonych jako "obiekty inżynieryjne: mosty, przepusty i inne konstrukcje mostowe, tunele, przejścia nad i pod torami" zgodnie z tiret trzecim załącznika I do tej dyrektywy lub z elementów określonych jako "drogi dostępu dla pasażerów i towarów, w tym drogi dojazdowe i drogi dla pasażerów przebywających lub oddalających się pieszo" zgodnie z tiret szóstym załącznika I do tej dyrektywy?

W konsekwencji powyższego Skarżący wniosła o zawieszenie postępowania w trybie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. oraz przeprowadzenie dowodów wskazanych w piśmie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego w przedmiocie naruszenia przepisów ustawy o transporcie kolejowym stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne, wobec ich prawidłowości, uzasadniały po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do korzystania przez skarżąca spółkę – jako przewoźnika kolejowego – z usług świadczonych w obiektach infrastruktury usługowej (stacji pasażerskiej Toruń Główny) zarządzanych przez U. sp. z o.o. z siedzibą w T. bez zawartej umowy o udostępnienie obiektu infrastruktury usługowej, a w konsekwencji – wobec naruszenia art. 36c ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym – oceny odnośnie do zaktualizowania się przesłanek wydania decyzji, o której jest mowa w art. 13b ust. 1 wymienionej ustawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, skarga kasacyjna nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowany przez ten Sąd akt nie jest zgodny z prawem.

W punkcie wyjścia wymaga przypomnienia, że podstawowy charakter skargi kasacyjnej , jako środka zaskarżenia, wynika przede wszystkim z faktu, że umożliwia ona z inicjatywy stron oraz niektórych organów państwowych dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli wyroków wydawanych w pierwszej instancji przez wojewódzkie sądy administracyjne oraz postanowień tych sądów kończących postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej (art. 173 p.p.s.a.), a istotą wywołanego nią postępowania jest weryfikacja, w granicach wyznaczonych stawianymi zarzutami kasacyjnymi, zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie zaś ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie.

Uwzględniając istotę oraz funkcje skargi kasacyjnej za uzasadnione należałoby więc uznać oczekiwanie odnośnie do czytelność formułowanego w niej komunikatu, co jest istotne z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17).

W związku z tym, ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie można pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu, o którym mowa była powyżej – i co ponownie należy zaakcentować – powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty oraz korespondujące z nimi ich uzasadnienie (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), a w tym kontekście, że wobec znaczenia konsekwencji wynikających zasady dyspozycyjności – o której mowa była na wstępie – Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających – których przypomnienie było konieczne – należało stwierdzić, że skarga kasacyjna oraz stawiane w niej zarzuty – wobec deficytów ich konstrukcji oraz uzasadnienia – nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą spółkę.

Nie mniej jednak, odnosząc się do tych zarzutów – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – wymaga przypomnienia, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji stanowił przepis art. 13b ust. 1 w związku z art. 36c ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym.

Zgodnie z pierwszym z tych przepisów prawa, w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu kolejnictwa Prezes UTK wydaje decyzję określającą zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości. Z kolei art. 36c ust. 1 przywołanej ustawy stanowi, że przewoźnik kolejowy nabywa prawo do korzystania z usług świadczonych w obiekcie po zawarciu z operatorem umowy określającej w szczególności prawa i obowiązki operatora i przewoźnika kolejowego związane ze świadczonymi usługami.

Podkreślając, że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów – albowiem to one właśnie stanowią podstawę zwolnienia z obowiązku, czy też przyznania uprawnienia, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że zakres postępowania wyjaśniającego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji wyznaczały przywołane powyżej przepisy prawa.

Odnosząc się w związku z powyższym – w tym uwzględniając znaczenie konsekwencji wynikających z przedstawionych na wstępie uwag wprowadzających – do opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. zarzutów z pkt 1. – 2. petitum skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, że nie podważają one zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim wobec funkcji zarzutów opartych na wymienionej podstawie kasacyjnej, miałoby się to odnosić do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie.

Z całą pewnością, skutku oczekiwanego przez skarżącą spółkę nie może odnieść zarzut z pkt 2. petitum skargi kasacyjnej. Wyjaśnienia wymaga bowiem, że przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, który reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, i który tym samym nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. np.: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1925/12; wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2458/12.). Błędne oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na błędnym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., a tym samym na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a, przez jego niezastosowanie, albowiem stanowi skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które wojewódzki sąd administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie, jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. W związku z tym, zarzutowi naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. powinno towarzyszyć konieczne i niezbędne, w sytuacji jego postawienia, powiązanie z konkretnymi przepisami, czy to prawa materialnego, czy to prawa procesowego, w odniesieniu do których zarzucane i wykazane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu kontroli ich zastosowania lub kontroli ich wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt.

Wskazanego wymogu omawiany zarzut jednak nie spełnia, co prowadzi do wniosku, że naruszenia art. 151 p.p.s.a., a tym samym oddalenia skargi spółki na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego w przedmiocie naruszenia przepisów ustawy o transporcie kolejowym, nie uzasadnia twierdzenie, że "[...] organ samodzielnie przyjął definicję "powierzchni odprawy pasażerskiej" oraz "odprawy pasażerskiej", które są sprzeczne z przepisami prawa [...]".

Podobnie, jak identyczne w swej istocie twierdzenie, a mianowicie zarzucające błędne przyjęcie, że "[...] definicje "powierzchni odprawy pasażerskiej" oraz "odprawy pasażerskiej" przyjęte przez Organ korelują z pojęciami używanymi przez ustawodawcę i nie stanowią samodzielnie oraz dowolnie przyjętych przez definicji, skutkiem którego to naruszenia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi Skarżącej i nie uwzględnił skargi [...]" nie uzasadnia naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. (pkt 1. petitum skargi kasacyjnej).

Wskazana konstrukcja omawianego zarzutu kasacyjnego nie tworzy podstaw, ani też warunków umożliwiających jego merytoryczne rozpatrzenie, albowiem wobec treści i funkcji przywołanych przepisów prawa – które są przepisami procesowymi (przepisami postępowania) – oraz funkcji zarzutów stawianych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podważeniu oceny Sądu I instancji, a mianowicie, że "[...] definicje "powierzchni odprawy pasażerskiej" oraz "odprawy pasażerskiej" przyjęte przez organ korelują z pojęciami używanymi przez ustawodawcę", z całą pewnością służyłyby zarzuty oparte na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to jest zarzuty naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Takich zaś zarzutów – i to w sytuacji, gdy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że kwestionowane skargą kasacyjną stanowisko Sądu I instancji zostało osadzone na gruncie analizy konkretnych przepisów prawa, której konsekwencję był wniosek o istnieniu korelacji stanowiska organu administracji "z pojęciami używanymi przez ustawodawcę" (s. 10 – 12) – skarżąca spółka jednak nie stawia.

Co więcej, jeżeli konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego – z której wynika, jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, że teza odnośnie do podnoszonego naruszeniu prawa nie koresponduje ze wskazywaną podstawą kasacyjną – towarzyszy nie mniej enigmatyczne jego uzasadnienie, albowiem prezentowana w nim argumentacja nie jest uporządkowana, w tym w zakresie, w jakim za uzasadnione należałoby uznać oczekiwanie odnośnie do potrzeby korespondencji stawianego zarzutu z jego uzasadnieniem, a więc innymi słowy, powiązania konkretnego zarzutu z konkretnymi argumentami stanowiącymi jego uzasadnienie (s. 5 – 8 skargi kasacyjnej), to zarzut ten tym bardziej należy uznać za niezasadny, a co za tym idzie za nieskuteczny. Zwłaszcza, gdy odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną, o której była mowa na wstępie (zob. w tej mierze również np. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 1135/22).

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważają również zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów art. 36c ust. 1 w związku z art. 36j ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym oraz przepisu art. 13b ust. 1 tej ustawy (pkt 3. i pkt 4. petitum skargi kasacyjnej).

W odpowiedzi na te zarzuty, ponownie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu kolejnictwa Prezes UTK wydaje decyzję określającą zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości.

Z kolei art. 36c ust. 1 tej ustawy stanowi, że przewoźnik kolejowy nabywa prawo do korzystania z usług świadczonych w obiekcie po zawarciu z operatorem umowy określającej w szczególności prawa i obowiązki operatora i przewoźnika kolejowego związane ze świadczonymi usługami, zaś jej art. 36j ust. 1 pkt 2, że udostępnianie stacji pasażerskiej polega na udostępnianiu przewoźnikom kolejowym, na zasadach określonych w rozdziale 6a: a) powierzchni przeznaczonej do odprawy podróżnych lub umieszczenia dodatkowych informacji handlowych lub b) systemu sprzedaży biletów obsługiwanego przez operatora stacji pasażerskiej.

Wobec treści przywołanych przepisów prawa – i abstrahując już nawet od tego, że tezy o ich naruszeniu nie uzasadnia argumentacja osadzona gruncie wyroku WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 652/20 (s. 3 i n. skargi kasacyjnej) zwłaszcza, że został on uchylony wyrokiem NSA w sprawie sygn. akt II GSK 1105/20, a skarga na decyzję w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów o transporcie kolejowym oddalona – przypomnienia wymaga, że podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji było ustalenie, z którego wynika, że skarżąca spółka – jako przewoźnik kolejowy korzystający z obiektów infrastruktury usługowej (stacji pasażerskiej Toruń Główny) zarządzanych przez U. sp. z o.o., jako operatora – nie wystąpiła do operatora o udostępnienie wymienionych obiektów infrastruktury usługowej ("OIU") i nie zawarła z operatorem umowy, o której stanowi art. 36c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Z wyjaśnień spółki wynika przy tym, że na podstawie umowy zawartej z P. S.A., jako przewoźnik kolejowy jest upoważniona do minimalnego dostępu do infrastruktury kolejowej i z tego też tytułu zarządca infrastruktury kolejowej (P. S.A.) pobiera od spółki opłatę za usługi wykonywane w ramach minimalnego dostępu.

Jeżeli z art. 36c ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym wynika, że warunkiem korzystania przez przewoźnika kolejowego z usług świadczonych w obiekcie jest zawarcie z operatorem – a więc z podmiotem, o którym jest mowa w art. 4 pkt 53 tej ustawy – umowy określającej w szczególności prawa i obowiązki operatora i przewoźnika kolejowego związane ze świadczonymi usługami, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis prawa – wyznaczający zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, a więc innymi słowy zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów – nie został naruszony przez Sąd I instancji, jako wzorzec kontroli legalności zaskarżonej decyzji, podobnie jak i nie został naruszony art. 13b ust. 1 tej ustawy. Przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne – których istoty skarga kasacyjna nie podważa – jednoznacznie wskazują bowiem, że skarżąca spółka, jako przewoźnik kolejowy, nie zawarła z U. sp. z o.o., jako operatorem, wymienionej umowy, a co więcej, że umowa, na którą powołuje się spółka nie jest umową, o której stanowi art. 36c ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, albowiem została ona zawarta z P. S.A., jako zarządcą infrastruktury kolejowej, a jej przedmiot dotyczy minimalnego dostępu do infrastruktury kolejowej.

Jeżeli przy tym podkreślić, że art. 36c ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym ma charakter imperatywny, a w tym kontekście, że w zakresie odnoszącym się do udostępniania przewoźnikom kolejowym stacji pasażerskich art. 36j ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy wprost odsyła do zasad określonych w jej rozdziale 6a – co oznacza, że zakres tego odesłania odnosi się również do art. 36c ust. 1 – to zarzut naruszenia przepisów art. 13b ust. 1 i art. 36c ust. 1 przez ich niewłaściwe zastosowania trzeba uznać za tym bardziej nieuzasadniony.

Podobnie, jak i zarzut niewłaściwego zastosowania art. 36j ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym, w odniesieniu do którego – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej (s. 5 – 10) – skarżąca spółka zmierza również do wykazania jego błędnej wykładni.

W punkcie wyjścia trzeba przede wszystkim stwierdzić, że pojęcia "infrastruktury kolejowej" i "obiektu infrastruktury usługowej" nie są tożsame, tak jak nie są również tożsame podmioty zarządzające tymi obiektami, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że opłata uiszczana przez spółkę na rzecz P. S.A. za usługi wykonywane w ramach minimalnego dostępu do infrastruktury kolejowej jest pobawiona prawnie istotnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie, albowiem istota sporu prawnego dotyczy innej kwestii, a mianowicie korzystania przez spółkę z usług świadczonych w obiektach infrastruktury usługowej – stacji pasażerskiej Toruń Główny – zarządzanych przez U. sp. z o.o., a w tym kontekście prawnych podstaw oraz zasad i warunków udostępnienia spółce tych obiektów przez operatora.

Odnosząc się do istoty spornego w sprawie zagadnienia przypomnienia wymaga, że zgodnie art. 4 pkt 51 ustawy o transporcie kolejowym obiektem infrastruktury usługowej jest obiekt budowlany wraz z gruntem, na którym jest usytuowany, oraz instalacjami i urządzeniami, przeznaczony w całości lub w części do świadczenia jednej lub większej liczby usług, o których mowa w ust. 2 i 3 załącznika nr 2 do ustawy. Stacją pasażerską jest zaś – jak stanowi art. 4 pkt 53 tej ustawy – obiekt infrastruktury usługowej obejmujący dworzec kolejowy lub perony wraz z infrastrukturą umożliwiającą pasażerom dotarcie do peronów, pieszo lub pojazdem, z drogi publicznej lub dworca kolejowego.

Wobec treści przywołanej regulacji prawnej trzeba więc stwierdzić – odwołując się w tej mierze również do poglądów i ocen prawnych wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 901/20, z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II GSK 1105/20 oraz z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 209/21, które zostały wydane na gruncie analogicznych stanów faktycznych oraz tożsamego stanu prawnego – że skoro stacja pasażerska jest obiektem infrastruktury usługowej, której udostępnianie przewoźnikowi kolejowemu następuje na zasadach określonych w rozdziale 6a ustawy, to wobec opisanych we wskazany powyżej sposób funkcji tego obiektu za nie mniej uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że jeżeli pasażerowie (z którymi dany przewoźnik kolejowy zawarł umowę przewozu) korzystają z powierzchni wchodzącej w skład obiektu infrastruktury usługowej – stacji pasażerskiej – a mianowicie z takich obiektów, jak np. dostęp do peronów z drogi publicznej lub dworca wraz z infrastrukturą umożliwiającą pasażerom dotarcie do peronów, pieszo lub pojazdem, powierzchni przed kasami czy poczekalni (albowiem mają prawo do korzystania ze stacji pasażerskich na podstawie art. 36k przywołanej ustawy), to siłą rzeczy ze stacji pasażerskich zarządzanych przez operatora korzysta również przewoźnik kolejowy przewożący tychże pasażerów. Zwłaszcza, że rozumienie pojęcia "odprawy podróżnych" (którym ustawodawca operuje w art. 36j ust. 1 pkt ustawy) należałoby odnosić – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć odwołując się do argumentów natury funkcjonalnej – do czynności związanych z podróżą i niezbędnych do jej rozpoczęcia lub zakończenia, w tym między innymi, oczekiwanie na kupno biletu, dojście do pociągu, przemieszczenie się z dworca na peron, oczekiwanie na pociąg, umożliwienie przesiadki, itp.

Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii nie mniej istotne znaczenie mają unormowania, z których wynika, że operatorem obiektu infrastruktury usługowej jest podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu obiektem infrastruktury usługowej lub świadczeniu na rzecz przewoźników kolejowych co najmniej jednej z usług, o których mowa w ust. 2 i 3 załącznika nr 2 do ustawy (art. 4 pkt 52 ustawy o transporcie kolejowym).

Szczegółowe zasady udostępnienia obiektu infrastruktury zostały określone w rozdziale 6a przywołanej ustawy. Z jej art. 36a wynika, że udostępnianie obiektu infrastruktury usługowej polega na umożliwieniu przewoźnikom kolejowym, na ich wniosek, korzystania z usług, o których mowa w ust. 2 i 3 załącznika nr 2 do ustawy, do świadczenia których obiekt został specjalnie przystosowany, zaś w przypadku gdy wymaga tego specyfika świadczonych usług, udostępnianie obiektu obejmuje również korzystanie z obiektu.

Podstawowe znaczenie ma w tym kontekście art. 36c ust. 1, z którego wynika, że przewoźnik kolejowy nabywa prawo do korzystania z usług świadczonych w obiekcie po zawarciu z operatorem umowy określającej w szczególności prawa i obowiązki operatora i przewoźnika kolejowego związane ze świadczonymi usługami.

Z kolei art. 36j ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym stanowi, że udostępnianie stacji pasażerskiej polega na umożliwieniu korzystania przez podróżnych ze stacji pasażerskiej, oraz udostępnianiu przewoźnikom kolejowym, na zasadach określonych w rozdziale 6a powierzchni przeznaczonej do odprawy podróżnych lub umieszczenia dodatkowych informacji handlowych lub systemu sprzedaży biletów obsługiwanego przez operatora stacji pasażerskiej.

Jeżeli ponownie podkreślić, że przepis art. 36c ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym ma charakter imperatywny, a w tym kontekście, że w zakresie odnoszącym się do udostępniania przewoźnikom kolejowym stacji pasażerskich przepis art. 36j ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy wprost odsyła do zasad określonych w jej rozdziale 6a – co oznacza, że zakres tego odesłania odnosi się do art. 36c ust. 1 – to w świetle przywołanej regulacji prawnej za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że korzystanie przez pasażerów przewoźnika z elementów infrastruktury usługowej – stacji pasażerskiej – wymaga zawarcia przez przewoźnika kolejowego umowy z operatorem, o którym jest mowa w art. 4 pkt 52 ustawy oraz ponoszenia z tego tytułu opłaty określonej w regulaminie, albowiem stanowi to konieczny warunek uzyskania przez przewoźnika dostępu do stacji pasażerskiej.

Zasadność przedstawionych wniosków – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, w tym w korespondencji do stanowiska prezentowanego w przywołanych powyżej judykatach NSA – znajduje swoje potwierdzenie w postanowieniach dyrektywy 2012/34 z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego.

Z art. 3 pkt 11 tej dyrektywy wynika, że obiekt infrastruktury usługowej oznacza instalację, w tym grunt, budynek i sprzęt, które zostały specjalnie przygotowane, w całości lub w części, aby umożliwić świadczenie jednej lub większej liczby usług, o których mowa w załączniku II pkt 2 – 4. W tym zaś kontekście podkreślenia wymaga, że w pkt 2 lit. a) załącznika II Dyrektywy 2012/34 zostały wymienione stacje pasażerskie, ich budynki i inne urządzenia, w tym tablice z informacjami dla pasażerów i dogodny punkt sprzedaży biletów.

Z kolei, w rozumieniu przywołanej dyrektywy, operatorem obiektu infrastruktury usługowej jest każdy podmiot publiczny lub prywatny odpowiedzialny za zarządzanie co najmniej jednym obiektem infrastruktury usługowej lub świadczący przedsiębiorstwom kolejowym jedną lub więcej usług, o których mowa w załączniku II pkt 2-4 (art. 3 pkt 12). Zgodnie z art. 13 ust. 2 dyrektywy 2012/34, operatorzy obiektów infrastruktury usługowej zapewniają wszystkim przedsiębiorstwom kolejowym, na niedyskryminacyjnych zasadach, dostęp, w tym również dostęp do torów, do obiektów, o których mowa w załączniku II pkt 2, oraz do usług świadczonych w tych obiektach, zaś z jej art. 31 ust. 1, że opłaty za użytkowanie obiektów infrastruktury usługowej są wpłacane operatorowi obiektu infrastruktury usługowej i wykorzystywane do finansowania jego działalności gospodarczej.

Przywołana regulacja unijna potwierdza zatem, że dostęp do obiektu infrastruktury usługowej – stacji pasażerskiej – obejmuje budynki i inne urządzenia znajdujące się na stacji pasażerskiej, a więc nie tylko "tablice z informacjami dla pasażerów i dogodny punkt sprzedaży biletów", ale też "inne urządzenia", a udostępnianie przedsiębiorstwom kolejowym obiektów infrastruktury usługowej jest odpłatne, albowiem mają oni obowiązek uiszczać opłaty na rzecz operatora obiektu infrastruktury usługowej tj. stacji pasażerskich.

W tym też kontekście, w opozycji do stanowiska skargi kasacyjnej (s. 10 - 11) trzeba stwierdzić, że wniosku o braku korespondencji krajowej ustawy o transporcie kolejowym z przywołaną regulacją unijną nie uzasadnia argument z wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach połączonych C-349/18 – C-351/18. Przede wszystkim dlatego, że jak wynika z sentencji tego wyroku, przedmiotem orzekania trybunału luksemburskiego była kwestia odnosząca się do art. 3 ust. 8 rozporządzenia (WE) nr 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym oraz art. 6 ust. 1 dyrektywy Rady 93/13/EWG z dnia 5 kwietnia 1993 r. w sprawie nieuczciwych warunków w umowach konsumenckich, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek odnośnie do braku przydatności tego judykatu oraz prezentowanej w nim argumentacji dla potrzeb rozstrzygnięcia istoty spornej w sprawie kwestii.

Co więcej, o braku korespondencji krajowej ustawy o transporcie kolejowym z przywołaną regulacją unijną nie sposób jest również wnioskować – co należy podnieść w odpowiedzi na argumenty prezentowane w piśmie procesowym strony z dnia 16 kwietnia 2024 r. oraz w odpowiedzi na zawarty w tym piśmie wniosek o zainicjowanie trybu prejudycjalnego – w oparciu o argument z wyroku TSUE w sprawie C-210/18.

Zwłaszcza, że w relacji do przedmiotu orzekania trybunału luksemburskiego w wymienionej sprawie skarżąca spółka nie uwzględnia również w dostatecznym stopniu prezentowanej w tym orzeczeni argumentacji, w tym w zakresie, w jakim odnosi się ona do historycznego kontekstu przepisów dyrektywy 2012/34. W tej zaś mierze (zob. pkt 27 – pkt 33), Trybunał stwierdził, że "[...] "perony pasażerskie" były już objęte definicją infrastruktury kolejowej przed przyjęciem dyrektywy 2012/34. Artkuł 3 tiret trzecie dyrektywy 91/440 definiował bowiem "infrastrukturę kolejową" poprzez odesłanie do wszystkich elementów wymienionych w części A załącznika 1 do rozporządzenia nr 2598/70, wśród których figurowały "perony pasażerskie". Nie ulega wątpliwości, że ponieważ na mocy załącznika II do dyrektywy 2001/14 "użytkowanie infrastruktury kolejowej" nie figurowało wśród świadczeń minimalnych, korzystanie z peronów pasażerskich mogło być objęte dostępem do "stacji pasażerskich, ich budynków i innych urządzeń" w rozumieniu pkt 2 lit. c) załącznika II do dyrektywy 2001/14. Jednakże ze względu na to, że prawodawca Unii w pkt 1 załącznika II do dyrektywy 2012/34 dodał "użytkowanie infrastruktury kolejowej" do świadczeń minimalnych, należy uznać, że korzystanie z peronów należy aktualnie do tych świadczeń. Następnie okoliczność, że przyjmując dyrektywę 2012/34, prawodawca określił w załączniku I do niej, że infrastruktura kolejowa składa się między innymi z peronów pasażerskich, "w tym na stacjach pasażerskich", świadczy o woli dokonania rozróżnienia pomiędzy peronami pasażerskimi a stacjami pasażerskimi, przy czym jedynie te ostatnie stanowią obiekty infrastruktury usługowej w rozumieniu pkt 2 lit. a) załącznika II do wspomnianej dyrektywy. [...] fakt, że załącznik II w żaden sposób nie został zmieniony dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2370 z dnia 14 grudnia 2016 r. zmieniającą dyrektywę 2012/34 w odniesieniu do otwarcia rynku krajowych kolejowych przewozów pasażerskich oraz zarządzania infrastrukturą kolejową [...], pozwala na wyciągnięcie wniosku, że prawodawca Unii zamierzał rozszerzyć minimalny pakiet dostępu celem włączenia do niego korzystania z peronów pasażerskich jako elementu składowego infrastruktury kolejowej. Wreszcie prawdą jest [...] że rozszerzenie przez dyrektywę 2012/34 minimalnego pakietu dostępu celem włączenia do niego użytkowania infrastruktury kolejowej nie było przedmiotem szczególnego uzasadnienia w motywach tej dyrektywy. Nie stoi to jednak na przeszkodzie temu, by załącznik II do wspomnianej dyrektywy był interpretowany w ten sposób, że korzystanie z peronów pasażerskich należy do świadczeń minimalnych w rozumieniu tego załącznika [...]".

Uwzględniając powyższe – w tym podkreślając, jak wynika z pkt 31 przywołanego wyroku, że wolą prawodawcy unijnego było dokonanie rozróżnienia pomiędzy peronami pasażerskimi a stacjami pasażerskimi wraz z zastrzeżeniem, że jedynie te ostatnie stanowią obiekty infrastruktury usługowej w rozumieniu pkt 2 lit. a) załącznika II do dyrektywy – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w przywołanym wyroku TSUE nie odnosił się do kwestii obowiązku zawarcia przez przewoźników kolejowych umów na korzystanie z usług dostępnych w obiekcie infrastruktury usługowej – stacji pasażerskiej, ani też do braku istnienia obowiązku zawarcia tych umów. Wskazał jedynie, jakie elementy stanowią infrastrukturę kolejową, akcentując, że takim elementem są perony, a przy tym, że perony pasażerskie znajdujące się na stacjach pasażerskich stanowią element infrastruktury kolejowej udostępnianej przez zarządcę infrastruktury kolejowej w ramach dostępu minimalnego, nie zaś przez operatora obiektów infrastruktury usługowej – stacji pasażerskiej.

Wobec tego, że istota spornej w sprawie kwestii odnosiła się do udostępniania zarządzanego przez operatora obiektu infrastruktury usługowej tj. stacji pasażerskiej, nie zaś do kwestii udostępniania peronów pasażerskich – co stanowiło przedmiot wypowiedzi trybunału luksemburskiego, który stwierdził, że "że załącznik II do dyrektywy 2012/34 powinien być interpretowany w ten sposób, że "perony pasażerskie", o których mowa w załączniku I do tej dyrektywy, są elementem infrastruktury kolejowej, którego użytkowanie wchodzi w zakres minimalnego pakietu dostępu zgodnie z pkt 1 lit. c) wspomnianego załącznika II." – wniosek o braku trafności argumentacji odwołującej się do znaczenia konsekwencji mających, zdaniem strony, wynikać z przywołanego wyroku TSUE w sprawie C-210/18, należało więc uznać za tym bardziej uzasadniony.

Przedstawione argumenty – które w opozycji do stanowiska strony nie uzasadniają twierdzenia o braku korespondencji krajowej ustawy o transporcie kolejowym z dyrektywą 2012/34 – prowadzą również do wniosku o braku zaktualizowania się przesłanek zainicjowania przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowania przed TSUE w trybie pytania prejudycjalnego, o co w przywołanym powyżej piśmie procesowym występowała strona skarżąca.

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna, jako niezasadna, podlegała oddaleniu, albowiem jej zarzuty nie podważyły zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.