Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2762/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda~Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 3, art. 112 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.B. i A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 348/20 w sprawie ze skargi E.B. i A.B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 lutego 2020 r. nr SN-III.7536.7.2020.15 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 348/20 oddalił skargę E.B. i A.B. (dalej: skarżący) na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 13 lutego 2020 r., nr SN-III.7536.7.2020.15, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Ostrowskiego z 18 grudnia 2019 r., znak GGN.6821.15.2019 o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w O., obr. [..], działka nr [..], zapisanej w księdze wieczystej [..], stanowiącej własność skarżących, przez udzielenie zezwolenia E. S.A. na posadowienie na nieruchomości podziemnej dwutorowej linii kablowej wysokiego napięcia 110 kV.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący, zaskarżając wyrok w całości, wnieśli o uchylenie wyroku i poprzedzających go decyzji organów oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; dalej: u.g.n.) przez jego zastosowanie przez Sąd pomimo, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego utrzymująca w mocy decyzję Starosty Ostrowskiego została wydana z naruszeniem tego przepisu z uwagi na jej niezgodność z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonym Uchwałą nr XIV/194/2003 przez Radę Miejską Ostrowa Wielkopolskiego z dnia 2 grudnia 2003 r., w zakresie przekroczenia dopuszczalnych 10% zajętości jednostki terenu (E-Z) dla inwestycji technicznych na jego terenie;

- art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. przez jego zastosowanie przez Sąd mimo, iż decyzja Wojewody Wielkopolskiego utrzymująca w mocy decyzję Starosty Ostrowskiego została wydana z naruszeniem tego przepisu poprzez przyjęcie, że pierwotne złożenie przez skarżących sprzeciwu co do planowanego przeprowadzenia inwestycji przez należącą do nich nieruchomość, uzasadniało zakończenie procedury rokowań, zaś same rokowania nie były pozorne;

- art. 112 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 112 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 64 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. przez jego zastosowanie przez Sąd mimo, iż decyzja Wojewody Wielkopolskiego utrzymująca w mocy decyzję Starosty Ostrowskiego została wydana z naruszeniem tego przepisu z uwagi na przyjęcie, że realizacja celu publicznego w postaci realizacji inwestycji w przedmiocie budowy dwutorowej linii elektroenergetycznej 110kV jest możliwa wyłącznie przez ograniczenie praw własności do nieruchomości należącej do skarżących;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 133 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie przez Sąd wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organ administracji art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegającego na niepodjęciu przez organy administracji wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, przez nieprzeprowadzenie przez ograny czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistej powierzchni zajętości jednostki terenowej E-Z, przez którą przebiega już gazociąg wysokiego ciśnienia DN 700 oraz na którym jest planowana linia elektroenergetyczna 110 kV, co wyklucza możliwość podjęcia decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości leżących na terenie oznaczonym jednostką terenową E-Z w związku z realizacją planowanej linia elektroenergetycznej 110 kV z uwagi na brak informacji o aktualnej zajętości jednostki terenowej E-Z wskazanej w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ wydający decyzję ograniczającą prawo własności powinien wydając decyzję wziąć pod uwagę czy inwestor wykazał, że podjął kroki niezbędne w zakresie planowania inwestycji uwzględniające prawo własności właścicieli gruntów w ten sposób, aby interesu tego nie naruszyć lub naruszyć w minimalnym stopniu. Tymczasem inwestor oświadczył, że nie podejmował rozmów z operatorem gazociągu w przedmiocie możliwości jego przecięcia (które to działania są dopuszczalne w oparciu o MPZP) z uwagi na odgórne przyjęcie przez inwestora, że zgoda taka na pewno nie zostanie mu udzielona, co uniemożliwiło planowanie realizacji inwestycji w zakresie wskazanym w MPZP w § 7 ust. 1 czyli w linii ulic/dróg wraz z pasami drogowymi. W ocenie skarżących inwestycja w postaci budowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN 700 oraz planowana inwestycja budowy linii elektroenergetycznej 110 kV na ich działce zajmą 27,371% całej jej powierzchni. Biorąc zaś pod uwagę fakt, że tylko część działki należącej do skarżących wchodzi w obręb jednostki terenowej oznaczonej w MPZP jako E-Z, pozostała zaś część w obręb jednostki terenowej oznaczonej jako P lub KD-15, udział procentowy zajętości jednostki terenowej E-Z przez infrastrukturę techniczną związaną z realizacją gazociągu wysokiego ciśnienia DN 700 oraz linii elektroenergetycznej 110 kV jest dużo wyższy, niż dopuszczalny w MPZP.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. przez wydanie decyzji naruszającej warunki planu miejscowego, dotyczące limitu 10% powierzchni jednostki terenowej, o jakim mowa w § 7 ust. 2 pkt 1 uchwały nr XIV/199/2003 Rady Miejskiej Ostrowa Wielkopolskiego z 2 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrowa Wielkopolskiego obszaru w rejonie ulicy Drzymały (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2004 r., nr 13, poz. 396). Zarzut ten oparty jest na wadliwej interpretacji § 7 planu miejscowego. Jakkolwiek działka skarżących położona jest w trzech jednostkach terenowych, oznaczonych symbolami "E-Z", "P" i "KD-15" (droga publiczna dojazdowa), to zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji organu I instancji, planowana linia energetyczna przebiega wyłącznie w dwóch jednostkach terenowych, oznaczonych symbolami "E-Z" i "KD-15". Zgodnie z załącznikiem linia biegnie wzdłuż granicy z działkami 1/17, 1/14, 1/5 i 1/6 w jednostce E-Z, a następnie wzdłuż gazociągu w jednostkach KD-15 i dalej E-Z. Potwierdza to wyrys z planu miejscowego, na którym teren jednostki E-Z zaznaczony jest kolorem szarym, a droga przecinająca działkę kolorem białym. Taka lokalizacja linii kablowej powoduje, że nie mają do niej zastosowania ograniczenia z § 7 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego, albowiem nie ten przepis stanowi o dopuszczalności inwestycji. Do lokalizacji linii kablowej zastosowanie znajduje przepis § 7 ust. 1 planu miejscowego, zgodnie z którym nowo realizowane liniowe elementy infrastruktury technicznej mają być usytuowane pod ziemią oraz przebiegać w liniach rozgraniczających ulic/dróg (ogólnodostępnych publicznych oraz wewnętrznych), pod warunkiem, że nie będą kolidowały z ich funkcjami komunikacyjnymi. Jeżeli umożliwiają to istniejące warunki, w pasach drogowych należy również lokalizować towarzyszące sieciom urządzenia. Ponadto dla realizacji sieci i urządzeń, zarówno podziemnych, jak i nadziemnych, wskazuje się tereny oznaczone symbolem "EE" i "E-Z", dla których zasady zagospodarowania określono w Rozdziale II, oraz fragment terenu oznaczonego symbolem "M3", leżący w zasięgu 35-metrowej strefy od gazociągów wysokiego ciśnienia, oznaczonych na rysunku planu w sposób, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 5. Skoro planowana na działce linia kablowa ma przebiegać pod ziemią w jednostce KD-15 i jednostce E-Z, to przepis § 7 ust. 1 planu miejscowego stanowi wyłączną podstawę do oceny zgodności lokalizacji z planem miejscowym. Zbędne jest sięganie do § 7 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego, który dotyczy dopuszczalności lokalizacji urządzeń infrastruktury na terenach innych, niż wymienione w § 7 ust. 1 planu miejscowego, co w sprawie nie ma miejsca.

W konsekwencji, nie jest uzasadniony zarzut naruszania przepisów postępowania, zbędne było w sprawie ustalanie, jaki procent terenu działki został zajęty pod inwestycje liniowe: gazową i energetyczną. Przesłanka ta, związana z limitem 10% powierzchni, jak też z zachowaniem niezakłóconych funkcji terenu, nie miała w sprawie zastosowania, wobec czego zbędne było ustalanie jaka jest rzeczywista powierzchnia zajęcia jednostki E-Z pod obiekty infrastruktury technicznej.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych w sprawie, a do tego sprowadza się przedmiotowy zarzut. Uznanie, czy w sprawie miało miejsce wyczerpanie procedury rokowań jest kwestią ustaleń faktycznych, a w tym zakresie nie postawiono w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania i przyjęcia wadliwych ustaleń faktycznych. Sąd I instancji przyjął, że udowodniono próbę uzyskania zgody skarżących na założenie linii kablowej. Inwestor wystosował do każdego z właścicieli pisma, określające zakres zajęcia i proponowane warunki oraz projekt porozumienia. W oparciu o materiał sprawy Sąd I instancji przyjął też, że skarżący jednoznacznie zademonstrowali brak zgody na budowę linii kablowej na ich działce. Materiały, w oparciu o które Sąd dokonał oceny stanu faktycznego w tym zakresie zostały w uzasadnieniu opisane, ze wskazaniem numerów kart akt administracyjnych. Na ich podstawie Sąd zaakceptował stanowisko organów o wyczerpaniu warunku rokowań, próba przystąpienia do rokowań nastąpiła skutecznie, a z uwagi na negatywną reakcję właścicieli, inwestor nie miał obowiązku podejmować kolejnych prób pertraktacji. Przeciwko wykładni art. 124 ust. 3 u.g.n. w tym zakresie nie postawiono zarzutu.

Skoro Sąd I instancji zaakceptował ustalenia, że w sprawie doszło do rokowań, to zarzut niewłaściwego zastosowania art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. nie może odnieść skutku. Zarzut niewłaściwego zastosowania dotyczy bowiem etapu subsumpcji i sytuacji braku korelacji między ustaleniami faktycznymi a przesłankami prawa materialnego.

Nie uzasadnia także uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 112 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Do ograniczenia prawa skarżących doszło na podstawie przepisów ustawy oraz aktu prawa miejscowego, który stanowi akt prawa powszechnie obowiązującego na terenie, dla którego go ustanowiono, zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji. Nie mogło dojść do naruszenia art. 112 ust. 1 u.g.n., skoro plan miejscowy w § 7 ust. 1 dopuszcza lokalizację inwestycji celu publicznego na terenach o symbolu E-Z. Tereny te, zgodnie z § 13 planu miejscowego przeznaczone zostały dla zagospodarowania zielenią i uprawami w sposób niekolidujący z przebiegającym pod ziemią gazociągiem i nad ziemią liniami elektroenergetycznymi 110 kV, dla których jednak w § 7 ust. 1 planu przewidziano – w przypadku realizacji nowych inwestycji -usytuowanie pod ziemią. Z regulacji tej wynika, że nadano prymat w określonym terenie wykorzystaniu go na cele inwestycji liniowych związanych z przesyłem gazu i energii elektrycznej. O przeznaczeniu i dopuszczalnym sposobie zagospodarowania działki skarżących rozstrzygnięto zatem w akcie prawa miejscowego. Ochrona prawa własności i kontrola zakresu ingerencji w prawo własności jest w takim przypadku możliwa na drodze skargi do sądu na akt prawa miejscowego. Natomiast na etapie wydawania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. organ nie weryfikuje planowanego przez inwestora przebiegu inwestycji liniowej w zakresie wykraczającym poza zgodność z planem miejscowym.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.