Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2656/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 i art. 106
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 662/12 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 21 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 662/12, oddalił skargę J.P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 21 września 2012 r., nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 15 stycznia 2010 roku P.L., działając jako pełnomocnik J.P., zwrócił się do Wojewody Pomorskiego o wypłacenie odszkodowania za nieruchomości gruntowe przejęte na cele publiczne, to jest na budowę magistrali wodociągowej Dn 200, ułożonej na terenie ulic [..],[..] i [..]. Jako podstawę swego żądania wskazał przepisy art. 129 ust. 5 i art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej w skrócie jako "u.g.n." w związku z art. 471 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.).

Uzupełniając wniosek, pełnomocnik przedłożył wykaz działek na terenie Osiedla [..] w Gdańsku - Św. Wojciech, przez które przebiega miejski wodociąg Dn 250 i Dn 200, w którym wskazał m. in. na działki nr 6/9, 6/10 i 6/15, których właścicielem jest J.P.. Przedłożył ponadto decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 25 kwietnia 1994 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę sieci wodociągowej Dn 200 i Dn 250 od przewodu magistrali Dn 400 w ul. J. [..] przez pompownię wodociągową dalej układ drogowy os. "[..] " do istniejącej hydroforni przy ul. [..] bez przejścia pod jezdnią ul. J. [..] - IV etap dok. techn. na terenie położonym w Gdańsku - Św. Wojciech przy ul. J. [..], os. "[..]", [..]. Stwierdził nadto, że faktycznie dokonano wywłaszczenia na rzecz Gminy Miasta Gdańsk przedmiotowych działek, lecz dotychczas nie wszczęto postępowania wywłaszczeniowego.

Decyzją z dnia 26 marca 2012 roku, nr [..], sprostowaną postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2012 roku, Prezydent Miasta Gdańska, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej w skrócie zwanej "k.p.a." w związku z art. 129 ust. 5 u.g.n., umorzył postępowanie z wniosku J.P., w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Gdańsku - Św. Wojciech, oznaczoną jako działki nr 6/9, 6/10 i 6/15.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał na informacje uzyskane z Urzędu Miasta Gdańska, w świetle których teren objęty planem realizacyjnym zatwierdzonym przedłożoną przez wnioskodawcę decyzją z dnia 25 kwietnia 1994 r., obejmujący nieruchomości położone w obrębach: 318, 315 i 314, w tym nieruchomość wnioskodawcy, został podzielony na działki w trybie podziału rolnego, bez decyzji administracyjnej o podziale, na wniosek Zakładu Usług Inwestycyjnych w Gdańsku. W takim trybie wydzielono zatem działki objęte wnioskiem.

Organ podkreślił, że nie istnieje żadna dokumentacja archiwalna związana z wywłaszczeniem nieruchomości wnioskodawcy. W związku z tym nie zachodzi przesłanka zastosowania art. 129 ust. 5 u.g.n. Przedłożone przez stronę decyzje, w tym o wyłączeniu z rolniczego użytkowania gruntów rolnych, nie stanowią podstawy do ustalenia odszkodowania w myśl przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto przedmiotowe działki stanowią nadal własność wnioskodawcy. W sprawie brak jest również podstaw do zastosowania art. 132 ust. 5 u.g.n., bowiem odnosi się on do nieruchomości wywłaszczonych. Wobec braku podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, z uwagi na brak aktu prawnego uprawniającego organ do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w postaci administracyjnego ustalenia odszkodowania, organ uznał, że zachodzi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji J.P., reprezentowany przez P.L., domagał się ustalenia faktu przejęcia przedmiotowych nieruchomości do zasobów Gminy Miasta Gdańsk z jednoczesnym odszkodowaniem oraz naprawieniem szkody za 10 lat zwłoki, a także zwrotu kosztów wydzielenia działek, dokonanego przez P.L. (Zakład Usług Inwestycyjnych w Gdańsku).

Decyzją z dnia 21 września 2012 roku, nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że dokumenty zgromadzone w sprawie - dotyczące działek nr 6/9, 6/10 i 6/15 nie wskazują na to, aby przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona albo przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Organ wyjaśnił, że w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania może nastąpić w ściśle określonych przypadkach i jest związane z faktem wywłaszczenia, rozumianego (zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n.) jako pozbawienie albo ograniczenie, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości albo przejścia, z mocy prawa, danej nieruchomości na własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Organ wskazał również, że w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowych działek jako właściciel ujawniony jest J.P.. Jak wynika z wykazu zmian gruntowych sporządzonego na podstawie dokumentów z operatu ewidencji gruntów i budynków przez Wydział Geodezji Urzędu Miejskiego w Gdańsku przedmiotowe działki powstały w wyniku podziału działki nr 6, który nastąpił w trybie podziału rolnego, bez decyzji administracyjnej o podziale.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że podziału nieruchomości rolnych i leśnych dokonuje się bez przeprowadzenia procedury przewidzianej w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego, poprzez sporządzenie operatu podziałowego, który - po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (we właściwym terytorialnie ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej), stanowi podstawę wykazania nowo określonych granic działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków (§§ 45 i 46 ust. 1 w zw. z § 35 pkt 1 i § 36 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. nr 38, poz. 454). Wyjaśnił też, że podział ewidencyjny (geodezyjny) nieruchomości polega na innym niż dotychczas ukształtowaniu działek ewidencyjnych wchodzących w skład nieruchomości (np. gdy z jednej działki tworzone są dwie), w tym na wytyczeniu w nowy sposób linii rozgraniczających działkę lub działki gruntu wchodzące w skład nieruchomości. W ramach takiego podziału następuje wyodrębnienie w ramach jednej nieruchomości większej niż dotychczas liczby działek ewidencyjnych gruntu - bez zmiany właściciela. Tryb podziału dla nieruchomości rolnych i leśnych jest tzw. trybem uproszczonym i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2002 r., sygn. akt IV SA 292/00. Podstawą takiego podziału jest dokumentacja podziałowa, wykonana przez geodetę, zawierająca m.in. projekt podziału nieruchomości rolnej. Przeprowadzenie podziału skutkuje zmianami w oznaczeniu działki w operacie ewidencji gruntów, jednakże jego następstwem nie jest zmiana podmiotowa w zakresie prawa własności.

Organ odwoławczy stwierdził też, że żaden z przedstawionych w toku postępowania przez pełnomocnika wnioskodawcy dokumentów nie potwierdza faktu wywłaszczenia bądź przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego działek nr nr 6/9, 6/10 i 6/15. Decyzje Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 6 października 1994 roku oraz z dnia 25 kwietnia 1994 roku, na podstawie których zatwierdzony został plan realizacyjny i udzielone pozwolenia na budowę sieci wodociągowej Dn 200 i Dn 250, zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane i miały na celu umożliwienie, zgodnego z prawem, przystąpienia przez Zakład Usług Inwestycyjnych w Gdańsku do budowy ww. przedsięwzięcia. Natomiast przedłożone przez stronę decyzje o wyłączeniu gruntów z rolniczego użytkowania, podobnie jak decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 17 października 1995 roku, która wydana została w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 27 czerwca 1995 roku, nie dotyczą przedmiotowych działek.

Zdaniem organu odwoławczego, tryb podziału rolnego, w jakim zostały wydzielone przedmiotowe działki, nie spowodował zmiany właściciela nieruchomości, zatem nie było podstaw do ustalenia odszkodowania za pozbawienie bądź ograniczenie praw do ww. działek. Wnioskodawczyni nie posiada dokumentu, który potwierdzałby, że Gmina Miasta Gdańsk jest właścicielem działek nr 6/9, 6/10 i 6/15. Brak wywłaszczenia tych działek potwierdza również argumentacja sformułowana w odwołaniu, w którym przyznano, że postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie zostało wszczęte ani też nie zawarto żadnego aktu notarialnego o przeniesieniu własności tych działek. Organ podkreślił przy tym, że faktu wywłaszczenia nie można domniemywać. Natomiast prawo do uzyskania odszkodowania jest ściśle związane z kwestią wywłaszczenia. Z powodu braku wywłaszczenia nie jest możliwe ustalenie odszkodowania, ponieważ warunkiem wydania decyzji odszkodowawczej jest uprzednie pozbawienie praw do nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, aby doszło do odjęcia bądź ograniczenia prawa do przedmiotowych działek, wręcz przeciwnie, zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy, jak również treść pism pełnomocnika wnioskodawcy, wskazują na to, że w stosunku do ww. działek nie miało miejsce ani wywłaszczenie, ani zawarcie aktu notarialnego.

Organ odwoławczy stwierdził nadto, odnośnie powołanego we wniosku art. 471 k.c., że strona umowy ma możliwość dochodzenia odszkodowania z tytułu jej niedotrzymania przez drugą stronę, jednakże organem właściwym w takiej sprawie jest sąd powszechny, a nie organ administracji publicznej.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że - wobec braku wywłaszczenia bądź przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego działek nr 6/9, 6/10 i 6/15, postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość jest bezprzedmiotowe.

Skargę na powyższą decyzję złożyli J.P. oraz P.L. - działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J.P.. Skarżący zażądali stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy w celu przeniesienia prawa własności do przedmiotowych nieruchomości na rzecz Gminy Miasta Gdańsk w trybie wywłaszczenia lub nabycia nieruchomości zajętych przez gminę z jednoczesnym ustaleniem stawki odszkodowania na rzecz poszkodowanych i nakazaniem jego zapłaty, a także naprawieniem szkody przez gminę za 10 lat zwłoki w zapłacie należności, obejmującej również koszty geodezyjnego wydzielenia działek.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż w sprawie jest bezsporne, że działki nr 6/9, 6/10 i 6/15 stanowią do chwili obecnej własność skarżącego J.P..

Zdaniem Sądu, w świetle prawidłowo ustalonych przez organy obu instancji okoliczności niniejszej sprawy, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe i znajduje podstawę w przepisie art. 105 § 1 k.p.a.

Z art. 129 ust. 5 u.g.n. wynika, że starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:

1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126;

2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości;

3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Stosownie do art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.

Zgodnie zaś z art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 tej ustawy. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

W art. 124 u.g.n. został przewidziany szczególny przypadek ograniczenia prawa własności. Polega on na znoszeniu przez właściciela przedsięwzięć podejmowanych na jego nieruchomości, a polegających na zakładaniu i przeprowadzaniu na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ograniczenie to następuje na skutek zezwolenia udzielonego przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej podmiotowi wykonującemu prace związane z budową obiektów lub urządzeń. W art. 124 ust. 1 u.g.n. został zawarty też warunek, że ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić wyłącznie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu - zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodnie zaś z treścią art. 124 ust. 4 u.g.n. na występującej o zezwolenie osobie lub jednostce organizacyjnej spoczywa obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Warunkiem domagania się odszkodowania jest więc wystąpienie szkody związanej z realizacją inwestycji, której rodzaj oraz wysokość możliwa będzie do ustalenia po jej zaistnieniu. O odszkodowaniu należnym z tytułu zajęcia nieruchomości na podstawie uprzednio wydanego zezwolenia orzeka właściwy miejscowo organ administracji publicznej (art. 124 ust. 4 in fine w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n.).

Sytuacja, w której zrealizowanie inwestycji celu publicznego uniemożliwia dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości uregulowana została natomiast w art. 124 ust. 5 u.g.n., który stanowi, że jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1 uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy, albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2 nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości. Żądanie to ma zatem charakter cywilnoprawny i w razie odmowy realizacji uprawnień właściciela może być dochodzone wyłącznie w drodze powództwa przed sądem powszechnym o nakazanie stronie pozwanej złożenia oświadczenia woli o nabyciu całej nieruchomości powodów.

Następnie Sąd I instancji podał, że istotne znaczenie ma fakt, iż należące do skarżącego działki nr 6/9, 6/10 i 6/15, jak to prawidłowo ustaliły organy, nie zostały wydzielone w drodze decyzji administracyjnej. Podkreślił także, że żadna z decyzji administracyjnych wskazywanych w toku postępowania przez skarżącego nie skutkowała przeniesieniem prawa własności jego nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego.

Wskazywane przez skarżącego decyzje Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 2 listopada 1994 roku, nr [..], z dnia 8 marca 1995 r., nr [..], oraz z dnia 9 marca 1995 r., nr [..], wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, określały jedynie warunki wyłączenia gruntów rolnych z rolniczego użytkowania. Również decyzje administracyjne wydawane w tym trybie nie wywoływały żadnych skutków w odniesieniu do prawa własności nieruchomości objętych wyłączeniem. Ponadto żadna z tych decyzji nie dotyczyła przedmiotowych działek nr 6/9, 6/10 i 6/15.

Z kolei decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 27 czerwca 1995 r., nr UANB-7332-468-95/DF, ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego wraz z obiektami o charakterze usługowym i niezbędną infrastrukturą techniczną przewidzianą do realizacji w ramach osiedla "[..] " w Gdańsku - Św. Wojciechu. Decyzja ta nie stanowiła o przejściu prawa własności nieruchomości, co do których zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym miejscu Sąd wyjaśnił również, że także wskazywana przez skarżącego w toku postępowania informacja z dnia 6 kwietnia 1994 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji magistrali wodociągowej wraz z hydrofornią związanej z realizacją budownictwa mieszkaniowego w ramach osiedla "[..] " w Gdańsku - Św. Wojciechu, nie mogła stanowić o przejściu na Gminę Miasta Gdańsk prawa własności nieruchomości objętych postępowaniem.

Dalej Sąd I instancji podkreślił, iż organy ustaliły, że w oparciu o wskazaną powyżej decyzję z dnia 27 czerwca 1995 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana jedna decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 17 października 1995 r., nr [..], którą dokonano podziału nieruchomości na określone w tej decyzji działki, lecz na podstawie tej decyzji nie dokonano wydzielenia działek oznaczonych nr 6/9, 6/10 i 6/15, stanowiących własność skarżącego. Decyzja ta zatem nie dotyczy przedmiotowych działek i nie może być podstawą do orzekania o odszkodowaniu na rzecz skarżącej za nieruchomości wydzielone w oparciu o przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W ocenie Sądu I instancji, bezzasadnie ponadto skarżący twierdził, że przeznaczenie w 1994 r. przedmiotowych działek w uchwale Rady Miasta Gdańska z dnia 19 kwietnia 1994 r., nr LXXX/597/94 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa jednorodzinnego na obszarze dzielnicy Św. Wojciecha w Gdańsku (Dz. Urz. Woj. Gd. z 1994 r., nr 13, poz. 64) pod drogi stanowi wydzielenie tych działek uzasadniające przyznanie mu w drodze administracyjnej odszkodowania. Funkcją miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest bowiem jedynie ustalanie przeznaczenia objętych ich ustaleniami nieruchomości. Co do zasady plan może zawierać także ustalenia dotyczące przeznaczenia określonej nieruchomości pod drogę publiczną, jednak ustalenia te nie stanowią samodzielnej podstawy do zmiany właściciela takiej nieruchomości i wypłaty odszkodowania.

Następnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że istotną okolicznością w sprawie pozostaje również, iż - wbrew zarzutom skargi - organy dokonały analizy dokumentów z operatu ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Wydział Geodezji Urzędu Miejskiego w Gdańsku i właśnie na podstawie tych dokumentów ustaliły, że przedmiotowe działki powstały w wyniku podziału działki nr 6 w trybie tzw. podziału rolnego, bez decyzji administracyjnej o podziale. Przedmiotowe działki zostały zatem wydzielone na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Takie wydzielenie geodezyjne (tzw. podział rolny) przewidziane jest w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.), a także w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Z art. 92 ust. 1 u.g.n. wynika, że przepisów tej ustawy dotyczących podziałów nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położnych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego – do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha.

Podział nieruchomości rolnych i leśnych, poza przypadkami określonymi w art. 92 ust. 1 u.g.n., dokonywany jest bez przeprowadzania administracyjnoprawnej procedury decyzyjnej z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na brak skonkretyzowanej regulacji prawnej dotyczącej podziałów takich nieruchomości, podział ten dokonywany jest na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez sporządzenie stosownego operatu podziałowego, który po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi podstawę do wykazania przebiegu nowo określonych działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z § 45 i § 46 ust. 1 w związku z § 35 pkt 1 i § 36 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), wydanego z upoważnienia zawartego w art. 26 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Podział ewidencyjny (geodezyjny) nieruchomości polega na innym niż dotychczas ukształtowaniu ewidencyjnym działek gruntu wchodzących w skład nieruchomości. Celem podziału ewidencyjnego (geodezyjnego) jest ewidencyjne wyodrębnienie w ramach jednej nieruchomości większej liczby działek gruntu bez zmiany ich dotychczasowego właściciela. Podział ewidencyjny (geodezyjny) dokonywany jest w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta albo jako czynność materialno-techniczna w zakresie prawa administracyjnego poprzez sporządzenie operatu podziałowego nieruchomości rolnej lub leśnej (tak Marian Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 513-514, 530).

Sąd I instancji dodał, iż podział nieruchomości rolnych i leśnych nie był objęty także reglamentacją ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.). Był dokonywany w drodze operatu podziałowego, według woli właściciela. Unormowania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (art. 1) dotyczyły wyłącznie gruntów zabudowanych i przeznaczonych pod zabudowę (tak Eugeniusz Mzyk w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. G. Bieniek, LexisNexis 2011, s. 456). Tryb podziału określały wówczas przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 158, poz. 813), a wcześniej zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej oraz Ministra Rolnictwa z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M. P. nr 11, poz. 98).

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że prawidłowo organy obu instancji przyjęły, iż z okoliczności niniejszej sprawy wynika w sposób niewątpliwy, iż w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działki nr 6/9, 6/10 i 6/15 nie zachodzi żadna z sytuacji przewidzianych w art. 129 ust. 5 pkt 1-3 u.g.n., stąd też brak było podstaw do orzekania w sprawie odszkodowania, co z kolei uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji wskazał przy tym, że organy administracji publicznej nie mogą wydawać decyzji administracyjnych bez podstawy prawnej. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z ogólnej zasady praworządności, ustanowionej w art. 6 k.p.a., wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., ani też z art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, lub art. 6 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. W obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną (tak B. Adamiak, J. Borkowski, KPA . Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012, str. 396). Każde działanie organu władzy publicznej musi odpowiadać kryterium legalności, co jest możliwe do spełnienia tylko przy założeniu, że podstawą ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki jest ustawa. Umieszczenie bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania administracji publicznej.

Podkreślił również, że przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją było zgłoszone przez skarżącego żądanie odszkodowania za nieruchomość (działki nr 6/9, 6/10 i 6/15) przejętą przez Gminę Miasta Gdańsk. Żądanie skarżącego dotyczące ustalenia i wypłaty odszkodowania nie mogło zatem zostać uwzględnione. Sąd podzielił argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, a w szczególności ustalenie, że brak decyzji orzekającej o przejęciu od skarżącego na rzecz Gminy Miasta Gdańska przedmiotowych działek (czyli decyzji wywłaszczeniowej lub też innej decyzji wywołującej taki sam skutek) uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy. Dla dochodzenia odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego niezbędną przesłanką jest bowiem władcze pozbawienie prawa własności, co oznacza, że niezbędnymi przesłankami dla możliwości rozpoznania sprawy jest ustalenie, że skarżącemu przysługiwało prawo własności nieruchomości, oraz ta okoliczność, że skarżący został tego prawa pozbawiony na skutek władczego działania organów administracji państwa poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego.

Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 115 ust. 1 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa własności, przy czym jest możliwe tylko w celu realizacji celu publicznego i gdy prawa te nie mogą być nabyte przez Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy. Zatem w pierwszej kolejności zastosowanie znajduje tryb cywilnoprawny, a dopiero w razie niemożności jego zastosowania, podmiot publicznoprawny może zastosować tryb wywłaszczeniowy. W każdym jednak przypadku decyzja podmiotu publicznoprawnego o podjęciu działań zmierzających do nabycia nieruchomości (również w drodze wywłaszczenia) jest decyzją swobodną i niezależną od woli osób trzecich. W konsekwencji brak było podstaw do zobowiązania Gminy Miasta Gdańsk, aby przejęła przedmiotowe nieruchomości do swego zasobu nieruchomości, czy to składając wniosek o ich wywłaszczenie, czy też zawierając umowę cywilnoprawną.

Również wskazywany przez skarżącego art. 122a u.g.n. nie mógł stanowić podstawy do przyznania skarżącemu odszkodowania. Przesłanką jego zastosowania jest bowiem, poza zrealizowaniem celu publicznego, fakt wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Nie można zatem stosować tego przepisu w przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe - tak jak w przedmiotowej sprawie, w ogóle nie zostało wszczęte.

Zdaniem Sądu, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym odszkodowanie za faktyczne ograniczenie, czy też pozbawienie, prawa własności, na które powołuje się skarżący, może być dochodzone jedynie przed sądem cywilnym. Prawo własności, które służy skarżącemu do przedmiotowych nieruchomości, podlega bowiem ochronie w prawie cywilnym. Ocena zasadności cywilnych roszczeń skarżącego z tego tytułu pozostaje jednakże poza zakresem przedmiotowej sprawy administracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.P., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj. rozpatrzenie sprawy ze skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego z pominięciem przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a.

Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj.

1) art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 106 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż w sprawie nie ma podstaw do orzekania o odszkodowaniu;

2) art. 6, 7 i 8 k.p.a., poprzez uchybienie organów zasadom postępowania.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według załączonego zestawienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż konieczność wydzielenia działek pod drogę oznacza - niewątpliwie - ograniczenie własności, skoro skarżący (właściciel) nie może takich działek przeznaczyć na inne cele. Uszło też uwadze Sądu I instancji, iż uzbrojenie działek obejmujących teren projektowanego osiedla " Parkowe " dokonanego w oparciu o decyzje z dnia 11.01.1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu realizacji dróg dojazdowych do tegoż osiedla oraz decyzję zatwierdzającą projekt budowlany, jak również pozwolenie na budowę, skutkowało przeznaczeniem działek nr 6/9, 6/10 i 6/15 wyłącznie na użytek publiczny (drogi).

Ponadto podkreślono, że Gmina nie kwestionowała zasadności żądania skarżącego przyznania odszkodowania za zajęte pod drogę działki. Wyłączną przyczyną odmowy przyznania odszkodowania była więc nie wola Gminy, lecz - jak się okazało - brak środków finansowych. Osiągnięty więc został cel inwestycyjny i zamiar stron.

Naczelny Sąd Administracyjny zwżył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują i wyznaczają zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga kasacyjna w swej procesowej podstawie powołuje się na naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 6, 7 i 8 K.p.a. Uzasadnienie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku art. 134 § 1 P.p.s.a. sprowadza się wyłącznie do tego, że Sąd I instancji rozpatrzył skargę z pominięciem tego przepisu.

Zgodnie z wymienionym przepisem sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Regulacja zawarta w art. 134 § 1 P.p.s.a. oznacza, że sąd zobligowany jest dokonywać z urzędu pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" (art. 134 § 1 P.p.s.a.) oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym ( por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014r. II GSK 2027/13 LEX nr 1637128 ).

O naruszeniu przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona lub gdyby - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd I instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice.

Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 P.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy wykazać, iż Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2014r. I FSK1674/13 LEX nr 1590728 ).

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala ustalić na czym polegało naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 P.p.s.a. Całe uzasadnienie skargi kasacyjnej zmierza wyłącznie do wykazania, że sporne działki zostały przekazane do użytku publicznego ( drogi, sieć wodociągowa ) i dlatego właścicielowi należy się z tego tytułu stosowne odszkodowanie.

Brak uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczącego zarzutu naruszenia art. 134 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do niego, bowiem związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015r. I OSK 2096/13 LEX nr 1624284 ).

Gdy chodzi natomiast o zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 6, 7, 8 K.p.a. autor skargi kasacyjnej zarzuty te uzasadnia nietrafnym przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że w sprawie istniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Skarga kasacyjna zupełnie zapomina o tym ( brak zarzutu ), że podstawę umorzenia postępowania stanowił art. 105 § 1 K.p.a. Nie zakwestionowanie w skardze kasacyjnej prawidłowości zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. powoduje, że zarzuty naruszenia tylko norm statuujących ogólne zasady postępowania administracyjnego jest niewystarczające dla kasacyjnej kontroli zaskarżonego wyroku.

Przechodząc do oceny materialnych podstaw skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że powodem umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczone działki gruntu było ustalenie przez organy administracji publicznej oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że w rozpoznawanej sprawie wywłaszczenie nie miało miejsca. To ważne ustalenie nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej, poprzez postawienie odpowiednich zarzutów dotyczących oparcia rozstrzygnięcia na błędnie ustalonym stanie faktycznym.

Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to że wywłaszczenia nie było i okoliczność ta w chwili obecnej jest przesądzona.

W kontekście powyższego powoływanie się na zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2010r. Nr. 102, poz. 651 ze zm. ), nie może odnieść zamierzonego skutku. Przede wszystkim jednak art. 98 ust. 1 ustawy nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Sąd I instancji nie stosował wymienionego przepisu co oznacza, że nie mógł dokonać jego błędnej wykładni. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. W niniejszej sprawie zarzut ten jest chybiony , gdyż materialnoprawną podstawą ocenianych decyzji był art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 105 § 1 K.p.a.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

W myśl art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Jak wynika z nie podważonego stanu faktycznego sprawy decyzje z dnia 8 marca 1995r. i z dnia 9 marca 1995r., które miały dowodzić, że w sprawie doszło do wydzielenia działek na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały wydane na podstawie art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 i art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. Nr. 11, poz. 79 ze zm. ). Przepisy te stanowiły o wyłączeniu gruntów z rolniczego wykorzystania. Nadto decyzje w ogóle nie dotyczyły działek, których dotyczyło żądanie wypłaty odszkodowania w rozpoznawanej sprawie.

Podobnie jak w przypadku zarzutu związanego z naruszeniem art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, także art. 106 ust. 1 tej ustawy nie był stosowany w niniejszej sprawie.

Zgodnie z tym przepisem za działki gruntu, wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących, a także za urządzenia, których właściciele lub użytkownicy wieczyści nie mogli odłączyć od gruntu, oraz za drzewa i krzewy gmina wypłaca, z zastrzeżeniem ust. 1a, odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielami lub użytkownikami wieczystymi a właściwym organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego lub starostą. Dopłatę, o której mowa w art. 105 ust. 2, oraz odszkodowanie, jeżeli nie dojdzie do jego uzgodnienia, ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie wypłaca właściwy organ.

Decyzje o wyłączeniu z rolniczego użytkowania ( podział rolny, brak decyzji o podziale ) nie stanowią decyzji tożsamej z decyzjami opisanymi w art. 98 ust. 1, czy art. 106 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak trafnie ustalił to Sąd I instancji żadna z wymienionych decyzji nie pozbawiła stronę prawa własności. Prawo własności nie zostało przeniesione na rzecz Skarbu Państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego. Okoliczność ta nie jest z resztą sporna. Z akt sprawy wynika, że dotychczas nie wszczęto postępowania wywłaszczeniowego. Do chwili obecnej sytuacja prawna spornych działek ( na których posadowiony jest wodociąg oraz infrastruktura osiedla "[..] " ) nie została uregulowana. Skutkuje to brakiem podstaw do zastosowania w sprawie art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

16