Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 320/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 4 pkt 17,  art. 145 ust.1, art. 143, art. 144, art. 148b ust.1,  art. 146 ust.1a,
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art.8, art.9, art.75, art.77, art.80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par.1 pkt 1 lit.c , art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. G. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących M. G. i M. G. po [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w K. (dalej jako: "PINB") zaświadczeniem z dnia 24 lipca 2019 r. oznajmił Gminie K. (dalej jako: "Gmina") o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy ulicy [...] w K., na działkach nr geod. [...] w K. i braku sprzeciwu w jej użytkowaniu zgodnie z przeznaczeniem.

Prezydent wskazał, że roboty budowlane były prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] Prezydenta Miasta K. - decyzja z dnia [...] marca 2017 r. zmienioną decyzją nr [...] nr [...] z dnia [...].04.2019 r.

Po sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości - działki nr [...], na skutek wybudowania drogi - ul. [...], Prezydent Miasta K. (dalej jako: ‘Prezydent", "organ I instancji") zawiadomił M. i M.. G.. (dalej jako: "Skarżący") właścicieli działki nr [...] o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z wybudowaniem urządzeń - drogi, ulicy [...] w ramach zadania inwestycyjnego p.n.: "[...]".

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. Prezydent ustalił od Skarżących na rzecz Gminy wysokość opłaty adiacenckiej w kwocie po 1172,00 zł. dla skarżących. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Gmina zrealizowała inwestycję polegającą na budowie ulicy [...] w K., na działkach oznaczonych o Nr geodezyjnymi [...], stwarzając warunki do korzystania z tej drogi nieruchomościom przylegającym, w tym m.in. działce nr [...], będącej współwłasnością Skarżących. Prezydent wskazał w uzasadnieniu, że może w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, przy czym wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia tej opłaty może nastąpię w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W ramach realizacji zadania inwestycyjnego pn.: "[...]" wybudowana została ulica [...] w K., według następującego zakresu rzeczowego:

Branża drogowa

długość ulicy-478,00

klasa ulicy- lokal

nawierzchnia jezdni górna warstwa ścieralna - beton asfaltowy AC 8S 50/70, dla KR1-2, grubości 4 cm wraz z progiem zwalniającym z kostki brukowej betonowej na ode. 0+207 do 0+222,4 km - 3.062,40 m2

nawierzchnia chodnika z kostki betonowej gr. 8 cm (kolor szary), płytek integracyjnych 35x35 cm- 2.042,00m2

nawierzchnia zjazdów z kostki betonowej brukowej (kolor grafitowy) gr. 8 cm - 588,00 m2 zieleń: humusowanie i obsianie trawą - 1.533,00 m2

Branża sanitarna - kanalizacja deszczowa;

Branża elektryczna - oświetlenie uliczne.

Zrealizowanie powyższego zadania i stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej ulicy [...] spowodowało wzrost wartości nieruchomości oznaczonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] działką o nr geod. [...], co potwierdza opinia rzeczoznawcy majątkowego Pani J. T. z dnia 22.06.2022 r. Zgodnie z opinią rzeczoznawcy, różnicą w wartości ustalono, że na dzień wydania przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego zaświadczenia o zakończeniu budowy ulicy [...] w K. tj. dzień 24.07.2019 r. w dziale II księgi wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Wydział VI Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w K. dla ww. nieruchomości jako właściciele wpisani byli M. G. w udziale 1/2 i M. G. w udziale 1/2. Dlatego też zobowiązano Państwa do uiszczenia na rzecz Gminy Miasto K. opłaty adiacenckiej. Po zapoznaniu się z treścią sporządzonego operatu szacunkowego, stwierdzono, iż dokument ten wykonany został przez osobę posiadającą uprawnienia państwowe nr 7221, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2021.555). W operacie tym rzeczoznawca wskazał przedmiot, zakres i cel wyceny, stan prawny i techniczno-użytkowy nieruchomości, stan planistyczny, stan wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz scharakteryzował rynek nieruchomości podobnych. Dokonał opisu nieruchomości według stanu przed wybudowaniem infrastruktury technicznej i stan po. Wartość rynkową prawa własności gruntu określił przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami wyjaśniając na czym polega zastosowane metody szacowania. Oceniając opinię rzeczoznawcy majątkowego Organ I instancji stwierdził, że zawiera ona wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, braków, które musiałyby być sprostowane lub uzupełnione a wnioski w niej zawarte są prawidłowe i jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Stosownie do uchwały Nr XXVI1/491/2001 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 28 września 2001 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskie Nr 41, poz. 963) opłata adiacencką po zastosowaniu 40% stawki została ustalona w łącznej kwocie 2.344,00 zł (słownie złotych: dwa tysiące trzysta czterdzieści cztery 00/100), a proporcjonalnie do posiadanych udziałów. po 1.172,00 zł.

Od powyższej decyzji "Skarżący" wnieśli odwołanie zarzucając wydanej decyzji, że inwestycja nie była budową drogi, lecz stanowiła przebudowę drogi w myśl art. 4 ust. 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2086 z późn. zm.) dalej jako: "u.d.p.". Przebudowa oznacza wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego, co wyłącza możliwość naliczenia opłaty adiacenckiej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wszelkie przesłanki warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej. W pierwszej kolejności "Kolegium" podkreśliło, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm., dalej jako: "ustawa" i "u.g.n."), opłatami adiacenckimi są opłaty ustalone w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Z treści przywołanego przepisu ustawy wynika, że istnieją co do zasady trzy sytuacje stwarzające możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej: podział nieruchomości, scalenie i podział nieruchomości, wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej.

Zgodnie z brzmieniem art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Według zaś art. 144 ust. 1 oraz ust. 2 u.g.n. właściciele nieruchomości, a także użytkownicy wieczyści nieruchomości gruntowych, którzy na podstawie odrębnych przepisów nie mają obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste oraz użytkownicy wieczyści, którzy wnieśli jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej poprzez wnoszenie opłat adiacenckich. W myśl art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Art. 145 ust. 2 u.g.n stanowi, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Stosownie do treści art. 146 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (ust. la). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (ust. 2). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 3).

Na podstawie powyższych regulacji ustawowych Kolegium stwierdziło, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek:

wybudowania infrastruktury technicznej z udziałem środków publicznych,

stworzenia warunków do korzystania z niej,

obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z infrastruktury technicznej, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej,

wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy infrastruktury technicznej,

wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej. Kolegium wskazało również, że za przyjęciem, że w sprawie doszło do budowy drogi przemawia analiza zakresu prac wykonanych w ramach inwestycji, szczegółowo udokumentowana w aktach sprawy, tj. w dzienniku budowy, a także w opisie technicznym do projektu budowlano-wykonawczego wraz z załącznikami graficznymi i rysunkami. Zakres tych robót i ich kwalifikacja na gruncie Prawa budowalnego została określona w decyzji Prezydenta [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla Gminy K., obejmującego budowę ulicy [...] na działkach nr geod. ww. W ocenie organu odwoławczego, skoro właściwy organ architektoniczno-budowlany jednoznacznie określił, że zamierzenie zrealizowane na działkach ww. stanowi budowę drogi (nie zaś jej przebudowę) wydając stosowną decyzję w oparciu o przepisy pr. bud., to brak jest podstaw do kwestionowania takiego ustalenia.

Kolegium przyjęło, że ustalenie opłaty w tej sprawie nastąpiło po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Istotne znaczenie w sprawie miało także zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 lipca 2019 r. informujące o przyjęciu zawiadomienia Gminy o zakończeniu budowy ulicy [...] w K. i braku sprzeciwu organu nadzoru budowlanego w użytkowaniu zgodnie z jej przeznaczeniem. Należało zatem przyjąć, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi zostały stworzone w dniu 29 lipca 2019 r. Skoro wszczęcie postępowania w tej sprawie miało miejsce w dniu 22 czerwca 2022 r., to także warunek z art. 145 ust. 1 zd. 1 u.g.n. tj. wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, został zachowany. W świetle art. 145 ust. 1 zd. 1 in fine u.g.n. - istotne znaczenie miała przy tym okoliczność, że na dzień 22 czerwca 2022 r. obowiązywała uchwała Rady Miasta w Koszalinie. Nr XXVII/491/2001 z dnia 28.09.2001 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego nr 41, poz. 963. ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku budowy urządzeń infrastruktury technicznej dla nieruchomości położonych na terenie Gminy K.. w wysokości 40% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką ma po ich wybudowaniu.

Kolegium stwierdziło nadto, że spełniony został warunek z art. 146 ust. 1 u.g.n., tj. nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową drogi. Podstawą ustaleń w tym zakresie był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego z dnia 22 czerwca 2022r.

Z art. 146 ust. 3 u.g.n. wynika bowiem, że wartość ta ma zostać określona na podstawie cen z dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Kolegium wyjaśniło także, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca ustalając wartość nieruchomości (zarówno przed wybudowaniem drogi, jak też po jej wybudowaniu) zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami (s. 8-9 operatu). W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Kolegium uznało, że sporządzony w sprawie operat jest wystarczającym dowodem na wzrost wartości nieruchomości Skarżących w określonej w nim kwocie. Prawidłowo określony został przedmiot i zakres wyceny, jej cel oraz daty istotne dla operatu szacunkowego. Biegła przedstawiła opis i stan nieruchomości, uwzględniając tak stan przed, jak i po wybudowaniu drogi. Przedstawiła także analizę i charakterystykę runku nieruchomości, wskazując, że badaniem objęto rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, lokalny gminy K., uwzględniając transakcje zawarte w okresie od 2017 r. do 2019 r. W ocenie Kolegium rzeczoznawca dokonała oszacowania wzrostu wartości nieruchomości w sposób przekonujący, rzetelny i zgodny z przepisami prawa. Przyjęta metoda i technika szacowania (podejście porównawcze, metoda porównywania parami) czyni wyliczenie wartości nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi czytelnym i przejrzystym. Wyboru podejścia i metody zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. dokonuje rzeczoznawca. Zgromadzony zbiór transakcji nieruchomościami podobnymi pozwalał rzeczoznawcy na zastosowanie powyższej metody wyceny. Ceny transakcji zostały przyjęte z przedziału od 2017 r. do 2019 r., co rzeczoznawca wyjaśniła.

Organ wskazał, że rzeczoznawca, w celu sporządzenia wyceny, uzyskała niezbędne dane z organów administracji publicznej. Przeprowadziła wizję lokalną i inwentaryzację wycenianej nieruchomości w terenie. W operacie rzeczoznawca na stronach od 19 do 25 w sposób szczegółowy przedstawiła podstawy ustalenia (szacowania) wartości nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Badając operat pod kątem wymagań z § 56 rozporządzenia organ II instancji stwierdza, że zawiera on wszystkie niezbędne informacje. Operat opiera się na prawidłowo ustalonych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, a wartości nieruchomości w nim określone są realne i prawidłowo obliczone, odpowiadające cechom wycenianej nieruchomości. Operat przedstawia tabele wraz z wycenianą nieruchomością przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi oraz nieruchomości, które rzeczoznawca wziął do porównania. Tabele w operacie są czytelne i umożliwiają szybką weryfikację dokonanych obliczeń. Rzeczoznawca przedstawiła procentowe wagi cech, które zarówno przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi mieszczą się w tym samym zakresie. Kolegium stwierdziło, że operat nie zawiera błędów matematycznych, jak również metodologicznych, czy pisarskich, jest jasny, czytelny i zrozumiały. Tym samym operat ten ma wartość dowodową i stanowi podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wycena rzeczoznawcy wykazała w sposób obiektywny, że wzrost wartości nieruchomości jest bezpośrednim skutkiem stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Skład Orzekający Kolegium ocenił operat szacunkowy z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. i stwierdził, że:

operat został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, tj. przez rzeczoznawcę majątkowego J. T. - uprawnienia nr [...];

przedmiot, zakres i cel wyceny podano prawidłowo;

przedstawiono podstawy formalne i prawne;

daty istotne dla wyceny podano prawidłowo;

opis, przeznaczenie i określenie stanu przedmiotu wyceny podano prawidłowo;

rzeczoznawca dokonał analizy rynku, wybrał podejście porównawcze, metodę porównywania parami i określił różnice wartości nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi,

uzasadnił przyjęte do porównania przez siebie w operacie nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej;

w operacie nie stwierdzono braków, błędów matematycznych, pisarskich i innych.

Na powyższą decyzję Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się jej uchylenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść wydanego postanowienia, a to:

naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 ustawy z 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a"), w szczególności poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez brak wnikliwego odniesienia się do faktu istotnego dla sprawy, dotyczącego uznania jako obiektu budowlanego istniejącej przed wykonaniem inwestycji pn. [...]" ulicy z nawierzchnią asfaltową oraz częściowo z płyt drogowych.

naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1993 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2021 poz. 2351 ze zm. zwanej dalej "u.p.b") poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, iż w wyniku inwestycji powstała nowa budowla w postaci drogi, podczas gdy już wcześniej istniała droga stanowiąca obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego;

art. 3 pkt 7a u.p.b. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja obejmowała budowę drogi, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że celem realizacji była przebudowa jej nawierzchni;

naliczenie opłaty adiacenckiej na podstawie operatu szacunkowego zawierającego niejasności i nielogiczne sformułowania wymagające ponownej analizy prawidłowości wykonania operatu.

W pierwszej kolejności skarżący zaakcentowali, że w udostępnionych aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument potwierdzający zmianę granic pasa drogowego, a zgodnie z art. 4 pkt 18 u.d.p przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Organ odwoławczy przywołując w swojej decyzji ww. przepis, w ogóle się do niego nie odniósł, ponadto odnosimy wrażenie, że przywołał go jako potwierdzający fakt budowy drogi. Jednocześnie organ zacytował art. 3 pkt 7a u.p.b, w którym wymienione są przesłanki warunkujące kwalifikacje robót budowlanych jako przebudowy i przedmiotowa inwestycja spełnia je, tj. zmienia charakterystyczne parametry w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Skarżący uważają, że kluczowym jest tutaj ponowne zbadanie faktu czy w ramach niniejszej inwestycji zaszła okoliczność dotycząca zmiany granic pasa drogowego i np. wyjścia z robotami budowlanymi poza obszar pasa drogowego czy też nie. Ich zdaniem nie zaszła taka okoliczność, co jest ważną przesłanką do twierdzenia że inwestycja jest jednak przebudową, a nie budową nowej drogi. W projekcie budowlanym oraz w decyzji pozwolenie na budowę widnieje dokładny wykaz działek na których Inwestor (miasto K.) miał prawo przeprowadzić roboty budowlane w ramach niniejszej inwestycji. Działki te stanowią obszar pasa drogowego dla tej inwestycji. Z dokumentacji powykonawczej nie wynika, aby ostatecznie inwestycja w jakikolwiek sposób wyszła poza obszar tego pasa drogowego, na przykład na teren działek prywatnych, sąsiadujących z działkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Nie było również takiej technicznej możliwości, ponieważ wówczas miasto musiałoby naruszyć własność prywatną, na przykład istniejącą już infrastrukturę (np. płoty) usytuowaną na sąsiadujących prywatnych nieruchomościach, a to nie nastąpiło. Dla oglądu sprawy Skarżący załączył do skargi wydruk z SIPIK (ogólnodostępny rejestr gruntów on-line) pokazujący granice działek, w tym granice naszej działki tj. nr [...] oraz granice działki nr [...] będącej własnością miasta K., a wchodzącej w obszar pasa drogowego, na której m.in. została wykonana inwestycja. W dokumentach sprawy nie znaleźli również informacji o przeprowadzeniu na przykład procedury w ramach tzw. Decyzji ZRID, co ewentualnie mogłoby również sugerować okoliczność wyjścia poza pas drogowy. Ich zdaniem oraz w świetle dokumentacji sprawy (rejestr gruntów, projekt budowlany, pozwolenie na budowę), inwestycja nie wymagała zmiany granic pasa drogowego i została wykonana w granicach istniejącego pasa drogowego, przez co z gruntu powinna być zakwalifikowana jako przebudowa a nie budowa drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a."

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja ustalająca opłatę adiacencką na skutek wybudowania drogi przy nieruchomości należącej do Skarżących.

Opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Obowiązek uiszczenia nałożonej opłaty istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać czy też nie. Na podstawie art. 145 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji) wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie natomiast z art. 143 i 144 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (m.in. drogi) przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej lub droga zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Stosownie zatem do przytoczonych przepisów w przypadku, gdy droga została wybudowana m.in. z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, np. gminy, właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.

Zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n., wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Przepis art. 148 b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, iż "ustalenie, że zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów". W przypadku wybudowania drogi datą stworzenia warunków do korzystania z niej będzie data upływu terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ. Dopiero od tej daty bowiem istnieje możliwość legalnego korzystania z drogi. Decydujące znaczenie ma zatem nie protokolarny jej odbiór, lecz możliwość zgodnego z prawem korzystania z drogi. Zgodnie z art. 54 ust. 1 pr.bud., do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Organ nadzoru budowlanego może z urzędu przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 1, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 1, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu, o którym mowa w ust. 1 (art. 54 ust. 2 pr.bud.).

W rozpoznawanej sprawie PINB zaświadczeniem z 24 lipca 2019 r. oświadczył Gminie, iż nie zgłasza sprzeciwu w jej użytkowaniu zgodnie z przeznaczeniem, które zostało gminie doręczone 29 lipca 2022r. Skoro w dniu 29 lipca 2019 r. można było przystąpić do zgodnego z prawem użytkowania wybudowanej drogi, to od tej daty należy liczyć okres 3 lat, uregulowany w art. 145 ust. 2 u.g.n. Prezydent wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w dniu 21 lipca 2022 r., zatem z zachowaniem terminu określonego art. 145 ust. 2 u.g.n.

Bez wątpienia też w dniu stworzenia warunków do korzystania z drogi obowiązywała uchwała Rada Gminy w S. Nr (...) z dnia (...), ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości.

Należy w tym miejscu podkreślić w tym miejscu, że pojęcie "przebudowa drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącego obiektu budowlanego tj. istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych wykonanych na podstawie stosownej decyzji, a nie zaś drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów u.d.p. W konsekwencji cechą, która odróżnia budowę drogi od jej przebudowy, jest to, że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego natomiast w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej na podstawie przepisów prawa obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 lutego 2017 r., IV SA/Po 776/16, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako: CBOSA).

Odnosząc się do zarzutów dotyczących sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wskazać należy, że zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to, że najistotniejszym dowodem na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, dopuszczonym przez ustawodawcę do celów ustalenia opłaty adiacenckiej, jest operat szacunkowy. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., natomiast, zgodnie z ust. 2, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 23 marca 2016 r., sygn. II SA/Po 1141/15 (dostępny w CBOSA), że operat podlega ocenie organu tylko pod względem formalnym. Organ administracji w ramach prowadzonego postępowania może bowiem dokonać jedynie formalnej oceny operatu, tzn. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, jest jasny i logiczny, pozbawiony pomyłek i braków, jednakże organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W przypadku, gdy strona uznaje, że operat szacunkowy budzi wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych, jedyną drogą jego weryfikacji jest, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., zlecenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu organizacji rzeczoznawców majątkowych. W świetle tego przepisu, tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych władna jest dokonać merytorycznej oceny zawartości operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1224/13, dostępny w CBOSA). O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1459/12, dostępny w CBOSA). Strona kwestionująca dany operat powinna zatem przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, bądź przedstawienia dowodu z wartości nieruchomości w postaci operatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Skarżący pomimo zarzutów względem sporządzonego operatu nie skorzystali z powyższych uprawnień.

Przyznać należy rację organom, że sporządzony w sprawie operat jest spójny i logiczny, zawiera wymagane prawem elementy, tj. określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem, zgodnie również z § 56 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca ustalając wartość nieruchomości (zarówno przed wybudowaniem drogi, jak też po jej wybudowaniu) zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami (s. 8-9 operatu). Należy podzielić stanowisko organów, że prawidłowo określony został przedmiot i zakres wyceny, jej cel oraz daty istotne dla operatu szacunkowego. Biegła przedstawiła opis i stan nieruchomości, uwzględniając tak stan przed, jak i po wybudowaniu drogi. Przedstawiła także analizę i charakterystykę runku nieruchomości, wskazując, że badaniem objęto rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, lokalny gminy S., uwzględniając transakcje zawarte w okresie od sierpnia 2014 r. do stycznia 2017 r. Biegła wykazała, że przyjęte do porównania nieruchomości mają walor nieruchomości podobnych. Wskazała również na jakiej podstawie określiła wagi poszczególnych cech rynkowych i przedstawiła opis ocen cech rynkowych. W zakresie wyceny nieruchomości przed wybudowaniem drogi nieruchomość wyceniana i nieruchomości przyjęte do porównania z bazy nieruchomości podobnych posiadały: średnią lokalizację szczegółową, niepełne uzbrojenie, powierzchnię do 2000 m2, a na jej terenie występowały elementy utrudniające sposób użytkowania (s. 15 operatu), tj. takie same oceny cech cenotwórczych. Oceny cech rynkowych nieruchomości przyjętych do porównania przy określeniu wartości po wybudowaniu drogi nie wykazywały 100% zgodności, a różnice były korygowane o stosowne zakresy kwotowe przyjęte dla danej wagi cechy. W operacie rzeczoznawca wyjaśniła z jakich względów uznała, że na badanym rynku nie wystąpił związek upływu czasu z poziomem cen. Biegła wyczerpująco odniosła się także do powodów rozszerzenia okresu badania rynku o 6 miesięcy, jak również powodów braku opisu działek zawierających numery ewidencyjne czy numery ksiąg wieczystych. Należy zgodzić się z organami obu instancji, że biegła wykazała, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi wynosiła 92 192 zł, zaś po wybudowaniu drogi wzrosła do 95 322 zł.

W związku z powyższym za chybione należy uznać zarzuty skargi jakoby organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W kontrolowanej sprawie organy rozstrzygnęły na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego zapewniając czynny udział strony w postępowaniu i możliwość wypowiedzenia się w sprawie.

W ocenie Sądu, na uwzględnienie zasługiwał zarzut dotyczący charakteru ul. [...] przez wydaniem pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2017 r., zmienionego decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wyjaśnienia bowiem wymaga, czy istniejąca w dacie wydania pozwolenia na budowę nawierzchnia została wybudowana w oparciu o pozwolenie na budowę, czy też ułożenie płyt betonowych miało charakter samowoli budowlanej. Ustalenie tej okoliczności pozwoli organowi na prawidłowe określenie, czy doszło do budowy nowej drogi, czy też do jej przebudowy, jak wywodzą skarżący.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych przebudowa odnosi się do istniejącego obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 776/16, dostępny w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym zaznaczyć należy, że o przebudowie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych, a więc wykonywaniu robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego, można mówić wyłącznie w odniesieniu do takiej drogi, która powstała legalnie i na wybudowanie której uzyskano uprzednio pozwolenie na budowę.

Jakkolwiek należy przyznać organowi rację, że o charakterze inwestycji przesądza jej określenie w wydanym pozwoleniu na budowę, to jednak w ocenie sądu, w związku z podnoszonymi w skardze zarzutami, niezbędnym jest ustalenie powyższej okoliczności. Pozwoli to bowiem na jednoznaczne przesądzenie o prawidłowości nałożonej opłaty adiacenckiej.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 przywołanej ustawy.