Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2694/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 1a pkt. 2, art. 1 ust. 2 pkt. 1, art. 1 ust. 3 i art. 1 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 166/16 w sprawie ze skargi T.G., M.G., M.W., A.W. i M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza solidarnie od T.G., M.G., M.W., A.W. i M.W. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 166/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi T. G., M. G., M. W., A. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302], z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2015 r. nr [...].

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy (dalej również: organ I instancji; organ) odmówił przekształcenia w prawo własności nieruchomości zabudowanej, położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] z obrębu [...], prawa użytkowania wieczystego przysługującego: 1) M. G. w udziale wynoszącym [...]/1000 części związanej z prawem odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], 2) M.G. w udziale wynoszącym [...]/1000 części związanej z prawem odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], 3) M. G. w udziale wynoszącym [...]/1000 części związanej z prawem odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], 4) M. G. w udziale wynoszącym [...]/1000 części związanej z prawem odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], 5) M. B. w udziale wynoszącym [...]/1000 części związanej z prawem odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], 6) A. V. w udziale wynoszącym [...]/1000 części związanej z prawem odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], 7) A. V. w udziale wynoszącym [...]/1000 części związanej z prawem odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr 2B, dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], 8) M. O. i M. L. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, w udziale wynoszącym [...]/1000 części związanej z prawem odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], 9) M. W. w udziale wynoszącym [...]/100000 części, 10) M. G.w udziale wynoszącym [...]/100000 części, 11) T. G. w udziale wynoszącym [...]/100000 części, 12) M. W. w udziałach wynoszących [...]/100000 części i [...]/300000 części, 13) A. W. w udziale wynoszącym [...]/100000 części.

Powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji poczynił w warunkach ustalonego stanu faktycznego, szczegółowo przedstawionego w części sprawozdawczej uzasadnienia tej decyzji.

W uzasadnieniu prawnym swojego rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, że T. G. użytkowanie wieczyste do przysługującego jej udziału w wysokości [...]/100000 części nabyła po dniu [...] października 2005 r. w drodze darowizny, czyli sukcesji syngularnej, od M. G., który użytkowanie wieczyste do tego udziału uzyskał na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Organ wskazał na to, że podobnie M. W. użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego [...]/100000 części nabył w drodze darowizny, czyli sukcesji syngularnej, od A. W., który użytkowanie wieczyste do tego udziału uzyskał po dniu 13 października 2005 r. na podstawie art. 7 dekretu. Ponadto stwierdził, że M. W. przysługuje użytkowanie wieczyste do przedmiotowej nieruchomości w udziale wynoszącym [...]/300000 części, który nabył w drodze sukcesji syngularnej od L. B., który powyższy udział nabył również w drodze sukcesji syngularnej od spadkobierców M. S., która użytkowanie wieczyste do tego udziału uzyskała po dniu 13 października 2005 r. na podstawie art. 7 dekretu.

W rozważaniach prawnych organ, przywołując treść art. 1 ust. 1 ust. 1a pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 3 i art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wskazał, iż z powołanych norm wynika, że ustawodawca jako zasadę przyjął możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego istniejącego w dacie wejścia w życie ustawy (13 października 2005 r.), umożliwiając jednocześnie na zasadzie wyjątku przekształcenie prawa powstałego po tej dacie, ale jedynie w odniesieniu do osób, które nabyły to prawo w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., oraz właścicieli lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (art. 1 ust. 4 powołanej ustawy). W związku z powyższym, organ stwierdził, że następcom prawnym osób, na rzecz których ustanowiono użytkowanie wieczyste po dniu 13 października 2005 r. na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., roszczenie o przekształcenie prawa na gruncie obowiązującej ustawy, nie przysługuje. Organ dodał, że nie znajduje bowiem w takim stanie faktycznym zastosowania regulacja z art. 1 ust. 3 powołanej ustawy.

Z tych powodów organ I instancji uznał, że T. G. i M. W. nie przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie spełniają ustawowych warunków, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Organ wskazał ponadto, że w konsekwencji, z uwagi na niemożność jednoczesnego przekształcenia wszystkich istniejących udziałów w użytkowaniu wieczystym, przekształcenie prawa nie może nastąpić wobec wszystkich użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania T. G. i M. G. oraz odwołania M. W., M. W. i A. W.(dalej również: wnioskodawcy; skarżący), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2015 r. o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zabudowanej nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił dokonaną przez organ I instancji wykładnię art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., stwierdzając, że z art. 1 ust. 4 tej ustawy wynika, że prawo do przekształcenia prawa, uzyskanego po dniu 13 października 2005 r., przysługuje wyłącznie osobom, które uzyskały to prawo na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. (art. 1 ust. 1a pkt 2) oraz właścicielom lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (art. 1 ust. 2 pkt 1). Zdaniem organu II instancji, z przepisu tego zaś w żaden sposób nie wynika, aby prawo to przysługiwało następcom prawnym, tj. osobom, które (tak jak w niniejszej sprawie) nabyły prawo użytkowania wieczystego od osób, które uzyskały to prawo na zasadach i trybie określonym w art. 7 dekretu po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Na poparcie powyższego stanowiska Kolegium przywołało stanowisko orzecznictwa.

Końcowo organ II instancji stwierdził, że zarówno T. G., jak i M. W. nie przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie spełniają oni warunków określonych w art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Organ odwoławczy w tych warunkach uznał, że w rozpatrywanej sprawie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie może nastąpić wobec wszystkich użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Kolegium złożyli wnioskodawcy, zarzucając tej decyzji naruszenie:

1) art. 1 ust. 3 oraz art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. poprzez niewłaściwą wykładnię prowadzącą do wniosku, że następcom prawnym użytkowników wieczystych, którzy swoje prawo nabyli na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie przysługuje prawo żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności;

2) naruszenie art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez stosowanie wykładni art. 1 ust. 3 oraz art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. prowadzącej do niczym nieuzasadnionego różnego traktowania użytkowników wieczystych znajdujących się w niemal identycznej sytuacji faktycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd), motywując swoje rozstrzygnięcie, wyjaśnił, że nie podziela przedstawionej przez organ oceny prawnej sprawy. Wobec tego stwierdził, że organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 1 ust. 3 i 4 w zw. z ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r., poz. 83, z późn. zm. – dalej: ustawa z dnia 29 lipca 2005 r.; ustawa przekształceniowa), które miało wpływ na wynik sprawy, skoro doprowadziło do wydania decyzji o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Sąd I instancji, przeciwnie niż uczyniły to organy orzekające w sprawie, stwierdził, że T. G. i M. W. będący następcami prawnymi osób, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (tj. po dniu 13 października 2005 r.), spełniają warunki określone w art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.

Przedstawiając brzmienie przepisów art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 1a pkt 2 oraz art. 1 ust. 3 i 4 powołanej ustawy, Sąd I instancji stwierdził, że z zestawienia tych przepisów wynika, iż z żądaniem przekształcenia prawa mogą wystąpić osoby fizyczne i prawne, które w dniu 13 października 2005 r. legitymowały się prawem użytkowania wieczystego nieruchomości, a także osoby fizyczne, które prawa te nabyły po dniu 13 października 2005 r., ale na podstawie art. 7 dekretu oraz osoby fizyczne i prawne, które również prawo nabyły po tym dniu, będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego.

Sąd stwierdził, że uprawnienie do żądania przekształcenia przyznano również następcom prawnym osób fizycznych, które prawo użytkowania nabyły po dniu 13 października 2005 r., ale na podstawie art. 7 dekretu oraz następcom prawnym osób fizycznych i prawnych, które również prawo to nabyły po tym dniu, będących właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Sąd wyjaśnił, że wynika to jednoznacznie z brzmienia art. 1 ust. 3 tej ustawy, jednak w rozpoznawanej sprawie powstał spór co do tego, czy uprawnienie do żądania przekształcenia przysługuje również następcom prawnym użytkowników wieczystych, którzy uzyskali to prawo na podstawie art. 7 dekretu po dniu 13 października 2005 r.

Idąc dalej, Sąd I instancji zaznaczył, że w celu rozstrzygnięcia tak zarysowanego sporu w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na znaczenie i cel, jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzaniu do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. zmian przyznających uprawnienie do przekształcenia tym użytkownikom wieczystym, którzy uzyskali prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu, jak również następcom prawnym tych osób. W tym zakresie Sąd wyjaśnił, że przedmiotowe uprawnienie przyznano dekretowym użytkownikom wieczystym (i ich następcom prawnym) na mocy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 191, poz. 1371), a nastąpiło to poprzez dodanie do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. m.in. art. 1 ust. 1a pkt 1 i 2 oraz zmianę treści art. 1 ust. 3 i 4.

Zdaniem Sądu, przedstawiony zabieg ustawodawczy wynikał wyłącznie z chęci uregulowania – na korzyść użytkowników wieczystych – tych sytuacji, w których użytkowanie wieczyste powstaje w wyniku zaszłości historycznych (w tym przypadku chodziło o działanie dekretu z dnia 26 października 1945 r.).

Odwołując się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji stwierdził, że uprawnienie dane użytkownikom wieczystym, którzy uzyskali to prawo na podstawie art. 7 dekretu, umożliwia odwrócenie, w zakresie prawa rzeczowego, krzywdy wyrządzonej działaniem dekretu warszawskiego, a powrót do stanu własności wiedzie zaś poprzez przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Sad podniósł, że odzyskanie tytułu własności pozostaje zgodzie z konstytucyjnymi zasadami określonymi w art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji i nie stanowi, naruszającej art. 165 ust. 1 Konstytucji, niedozwolonej ingerencji w prawo własności samorządu terytorialnego.

W ocenie Sądu, na uprawnienie przysługujące następcom prawnym użytkowników dekretowych, którzy uzyskali prawo na podstawie art. 7 dekretu, dysponujących prawem użytkowania wieczystego w dniu 13 października 2005 r., wskazuje brzmienie art. 1 ust. 3 powołanej ustawy. Zarazem Sąd wyjaśnił, że z normy tej nie wynika natomiast jednoznacznie, aby uprawnienie to przysługiwało następcom prawnym dekretowych użytkowników wieczystych, którzy prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu uzyskali po wyżej wymienionej dacie. Podnosząc, że przysługiwanie tego uprawnienia tym następcom nie wynika również jednoznacznie z dyspozycji art. 1 ust. 4 tej ustawy, który reguluje wprost uprawnienie do żądania przekształcenia tylko w stosunku użytkowników wieczystych dekretowych, Sąd stwierdził, że zastosowanie łącznej wykładni powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż uprawnienie do żądania przekształcenia przysługuje również następcom prawnym użytkowników wieczystych, którzy uzyskali to prawo na podstawie art. 7 dekretu po dniu 13 października 2005 r. W tym względzie Sąd stwierdził, że skoro w art. 1 ust. 3 powołanej ustawy przyznano uprawnienie następcom prawnym tych użytkowników wieczystych, którzy nabyli prawo przed dniem 13 października 2005 r., to trudno znaleźć jakikolwiek racjonalne powody aby odmawiać tego uprawnienia następcom prawnym użytkowników wieczystych (dekretowych), którzy uzyskali to prawo po tej dacie. O prawidłowości takiej wykładni świadczyć miała, w uznaniu Sądu, ponadto treść art. 1 ust. 3 tej ustawy, w którym jest mowa o następcach prawnych bez wprowadzania jakichkolwiek ograniczeń zawężających krąg tych następców. Wobec tego Sąd uznał, że przepis ten należy interpretować jako obejmujący wszystkich następców prawnych wszystkich użytkowników dekretowych, to jest tych, którzy zostali wymienieni w art. 1 ust. 1a pkt 2, jak również tych wskazanych w art. 1 ust. 4 przywołanej ustawy.

Na potwierdzenie przedstawionej wykładni prawa Sąd odwołał się również do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2850/12. Ponadto Sąd stwierdził, że z analizy powołanych przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. nie wynika, iż zamiarem ustawodawcy było różnicowanie sytuacji prawnej następców prawnych użytkowników wieczystych, którzy to prawo uzyskali przed dniem 13 października 2005 r. i wyeliminowanie możliwości żądania przekształcenia w stosunku do następców prawnych tych użytkowników dekretowych, którzy uzyskali to prawo po tym dniu. Sąd podkreślił, że trudno byłoby znaleźć racjonalne przyczyny dla różnicowania sytuacji w zakresie uprawnień następców prawnych do żądania przekształcenia na podstawie kryterium daty, skoro wszyscy użytkownicy wieczyści, którzy uzyskali to prawo na podstawie art. 7 dekretu, zostali zrównani co do możliwości przekształcenia bez względu na datę uzyskania prawa. Ponadto Sąd podniósł, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawił się pogląd, iż zróżnicowanie w tej sytuacji prawa następców prawnych do żądania przekształcenia naruszałoby zasadę równości określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie, zaskarżając to orzeczenie w całości, uczestnik postępowania – Miasto Stołeczne Warszawa (dalej: uczestnik postępowania; skarżący kasacyjnie) zarzucił naruszenie prawa materialnego przez "błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie", tj. art. 1 ust. 3 i 4 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83, z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność przysługuje również następcom prawnym użytkowników wieczystych, którzy uzyskali to prawo na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279) po dniu 13 października 2005 r.

W uzasadnieniu uczestnik postępowania zaznaczył, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest rozbieżne co do kwestii rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji.

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, skarżący kasacyjnie podkreślił, że kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miała treść powołanego art. 1 ust. 4 na tle ust. 3 ustawy przekształceniowej. Uczestnik podniósł, że w odrębnie ustalonym przez ustawodawcę kręgu następców prawnych, jako osób także uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie ujęto następców prawnych tych użytkowników wieczystych, którzy prawo to uzyskali na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy po dniu 13 października 2005 r. Wobec tego stwierdził, że nie można ustawowo określonego katalogu następców prawnych, jako wyodrębnionej przez ustawodawcę grupy uprawnionej do przekształcenia, rozszerzać o następców prawnych innych jeszcze osób, poza osobami wymienionymi w art. 1 ust. 1, 1a i 2 powołanej ustawy.

Ponadto uczestnik postępowania podniósł, że taki sposób wykładni przepisów przedmiotowej ustawy potwierdza również pośrednio wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13.

Skarżący kasacyjnie stwierdził również, że rozszerzanie, w drodze wykładni, kręgu osób mających prawo żądania przekształcenia narusza art. 165 ust. 1 Konstytucji, gdyż w tym zakresie wyłącza samodzielność gminy w dysponowaniu jej majątkiem oraz nakłada na gminę obowiązek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w każdym przypadku, gdy takie żądanie zgłosi użytkownik wieczysty bądź jego następca prawny. Dalej skarżący kasacyjnie argumentował, że tym samym rozszerzenie w drodze wykładni kręgu osób mających prawo żądania przekształcenia narusza również konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej poprzez nałożenie na gminę obowiązku określonego rozporządzania mieniem stanowiącym jej własność. Ponadto podniósł, że wprowadza to nieuzasadnioną ingerencję w stosunki własnościowe pomiędzy użytkownikiem wieczystym a gminą, mimo że powinny być one oparte na zasadzie swobody kształtowania umów. Uczestnik postępowania podniósł również, że dokonywanie rozszerzającej wykładni w sposób przedstawiony w zaskarżonym wyroku jest sprzeczne z art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji, gdyż bez uzasadnionej podstawy pozbawia gminę zagwarantowanego przez ustawę zasadniczą dochodu z tego majątku, nie ustanawiając żadnej rekompensaty z tego tytułu lub wskazania dodatkowego źródła dochodu, co godzi w realizację zadań publicznych gminy.

Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach skarżący kasacyjnie wniósł o "zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania", a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2017 r. pełnomocnik wnioskodawców (skarżących decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2015 r.), odpowiadając na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pełnomocnik przedstawił argumentację zbieżną tą, która została zaprezentowana w zaskarżonym kasacyjnie wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego podlegała uwzględnieniu. Na wstępie dalszych rozważań należało jednak zaznaczyć, że w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji "błędną wykładnię i zastosowanie" prawa materialnego. Takie ujęcie zarzutu nie jest trafne, bowiem na gruncie niniejszej sprawy skarżący kasacyjnie jednoznacznie zakwestionował przedstawioną przez Sąd I instancji wykładnię prawa. Nie twierdził zaś, że wskazane w podstawie kasacyjnej przepisy były rozumiane właściwie, lecz błędnie zostały zastosowane w sprawie. Niemniej jednak Sąd kasacyjny, mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 1/2010/1/1, uchwała dostępna w Internecie pod adresem bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz zasadę falsa demonstratio non nocet (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 391/15, dostępny jw.), rozpoznał skargę kasacyjną w zakresie, w jakim zarzucała błędną wykładnię prawa w przedmiotowej sprawie.

Spór prawny w niniejszej sprawie, w której ustalony stan faktyczny nie jest kwestionowany przez żadną ze stron postępowania, dotyczy oceny, czy z przepisu art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą skorzystać następcy prawni osób, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy po dniu 13 października 2005 r. Innymi słowy, chodzi o rozstrzygnięcie, czy dyspozycją przedmiotowego przepisu są objęte jedynie osoby, które w sposób pierwotny nabyły prawo użytkowania wieczystego lub udział w tym prawie po dniu 13 października 2005 r. (tak uznały organy oraz uczestnik postępowania), czy też przepis ten znajduje zastosowanie do wszystkich osób, które nabyły wskazane prawo lub udział w nim po tej dacie, bez względu na pierwotny, czy pochodny sposób nabycia (jak uznał Sąd I instancji oraz skarżący wnioskodawcy).

Odpowiednie zinterpretowanie tego przepisu, a tym samym rozstrzygnięcie sporu, wymaga uwzględnienia norm zawartych w przepisach art. 1 ust. 3 oraz art. 1 ust. 1a pkt 2 powołanej ustawy.

W myśl art. 1 ust. 1a powołanej ustawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały:

1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.;

2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279).

Z kolei art. 1 ust. 3 tej ustawy stanowi, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Natomiast art. 1 ust. 4 tej ustawy przewiduje, że przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r.

W ocenie Sądu kasacyjnego, wykładnia zaprezentowana przez Sąd I instancji pomija całkowicie miejsce przedmiotowego przepisu ust. 4 w podstawowej jednostce redakcyjnej, jaką stanowi art. 1 powołanej ustawy. Uwzględnienie budowy (całościowej redakcji) interpretowanego przepisu art. 1 ustawy przekształceniowej oraz systemowa wykładnia ust. 4 na tle całej treści art. 1 powołanej ustawy prowadzi do uzyskania odmiennych wyników niż przyjęte przez Sąd I instancji co do znaczenia treści normatywnej ust. 4 art. 1 tej ustawy. Zdaniem Sądu kasacyjnego wykładnia ta pomija też to, że w treści art. 1 ust. 4 ustawy przekształceniowej prawodawca posłużył się zwrotem "uzyskanie" prawa użytkowania wieczystego albo udziału w tym prawie po dniu 13 października 2005 r.

Skarżący kasacyjnie trafnie zauważył, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowały się w tym względzie odmienne stanowiska. Z jednej strony wyrażano pogląd, że nie ma żadnych racjonalnych powodów dla odmowy przyznania tego prawa następcom użytkowników wieczystych dekretowych, którzy uzyskali następców prawnych użytkowników wieczystych, którym to prawo nie przysługiwało w tej dacie (czyli 13 października 2005 r.), a uzyskali je później, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Tego rodzaju pogląd został wyrażony w przywołanym przez Sąd I instancji wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2850/12 (dostępny jw.). Ponadto podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 284/12, 15 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 777/14 i 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2198/15 – orzeczenia dostępne jw.).

Sąd kasacyjny w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie poglądów takich na gruncie niniejszej sprawy nie podziela. Przeciwnie, opowiada się za odmiennym stanowiskiem przedstawionym m.in. w wyrokach z dnia 13 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1531/13 i 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1565/15 (orzeczenia dostępne jw.), które w całości podziela wraz z ich argumentacją.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego względy wykładni językowej, (gramatycznej), systemowej i funkcjonalnej, jak również w gruncie rzeczy względy natury celowościowej, przeciwstawiają się przedstawionej przez Sąd I instancji wykładni przepisu art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 3 oraz art. w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., wskazującej na szeroki krąg następców prawnych, którzy są uprawnieni do żądania przekształcenia użytkowana wieczystego w prawo własności.

Przepis art. 1 omawianej ustawy stanowi regulację w znaczeniu wiodącym, podstawowym dla kreowania w stosunku do określonych w nim podmiotów prawa możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego istniejącego i przysługującego im w dacie wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r., w prawo własności (art. 1 ust. 1 i 1 a). Trzeba też w tym miejscu zarazem zauważyć, że analizowany przepis posługuje się przesłankami podmiotowo-przedmiotowymi. W ramach przesłanek przedmiotowych mieści się użytkowanie wieczyste istniejące w dniu wejścia ustawy w życie, tj. 13 października 2005 r. W ten sposób ustawodawca wprowadził do obiegu prawnego normę (stanowiącą zasadę), że z treści przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że ustawodawca jako zasadę przyjął możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego istniejącego w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 13 października 2005 r. Wyjątek od tej zasady, został sformułowany w ostatniej jednostce redakcyjnej omawianego przepisu, z którego wynika uprawnienie dla wskazanych w nim podmiotów do wystąpienia z roszczeniem o przekształcenie użytkowania wieczystego ukonstytuowanego (uzyskanego) po dniu 13 października 2005 r. Przewidziany w art. 1 ust. 4 ustawy przekształceniowej wyjątek odnosi się do "osób, które prawo użytkowania wieczystego (...) uzyskały", zatem przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przyznaje on uprawnienie wyłącznie tym podmiotom, na rzecz których prawo to pierwotnie, po dniu 13 października 2005 r., zostało przyznane, co tym samym wykluczało jego zastosowanie do następców prawnych takich osób. Jednocześnie nie w sposób pominąć tego, że w przedostatniej jednostce redakcyjnej (art. 1 ust. 3), ustawodawca wyraźnie stwierdził, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 art. 1 ustawy o przekształceniu. Zatem w tym wypadku chodzi o następów prawnych podmiotów prawa, którym przysługiwało roszczenie o przekształcenie użytkowania wieczystego przysługującego im w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 13 października 2005 r., w prawo własności. W treści art. 1 ust. 3 ustawy przekształceniowej ustawodawca rozszerzył podmiotowo, zakres uprawnionych podmiotów, w stosunku do użytkowania wieczystego istniejącego w dniu 13 października 2005 r., stanowiąc, że uprawnionymi do żądania przekształcenia prawa użytkowania istniejącego w tej dacie są także następcy prawni osób, o których jest mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 art. 1 ustawy o przekształceniu.

W odniesieniu do normatywnej konstrukcji ostatniej jednostki redakcyjnej (ust. 4) omawianego przepisu art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z wolą ustawodawcy, przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 tego artykułu stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r. Przepis ten niezależnie od tego, że stanowi wyjątek, o czym była mowa powyżej, to również nie nawiązuje w żaden sposób do "wtórnego" nabycia prawa użytkowania wieczystego, które da się wyodrębnić na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy przekształceniowej. Z tego wynika, że ustawodawca nie przewidział w tym zakresie następstwa prawnego. Co więcej, jak już to zostało zasygnalizowane, treść art. 1 ust. 4 przywołanej ustawy odnosi się do "osób, które prawo użytkowania wieczystego (...) uzyskały", w związku z czym przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przyznaje on uprawnienie wyłącznie tym podmiotom, na rzecz których prawo to pierwotnie, po dniu 13 października 2005 r. zostało przyznane, co tym samym wyklucza jego zastosowanie do następców prawnych takich osób.

Zdaniem Sądu kasacyjnego, ponieważ treść art. 1 ust. 4 powołanej ustawy jest zbudowana w drodze odesłania, a więc w konsekwencji znajduje się po treści ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1, to gdyby ustawodawca chciał wprowadzić w odniesieniu do przekształcenia użytkowania, o którym w nim mowa następstwo prawne, to przepis w sprawie następstwa prawnego powinien był znaleźć się na końcu art. 1, a nie we wcześniejszej jednostce redakcyjnej (ust. 3), czyli nie przed częścią redakcyjną stanowiącą art. 1 ust. 4, która wypowiada się o użytkowaniu wieczystym uzyskanym przez podmioty po dniu 13 października 2005 r. (art. 1 ust. 4).

Idąc dalej, stwierdzić należy, że skoro w analizowanym przepisie ustawodawca wyraźnie wypowiedział się o następstwie prawnym w odniesieniu do użytkowania wieczystego istniejącego w dniu 13 października 2005 r., to brak takiej regulacji w odniesieniu do użytkowania wieczystego uzyskanego po dniu 13 października 2005 r., oznacza, że ustawodawca nie zamierzał w tym zakresie wprowadzić następstwa prawnego. Gdyby ustawodawca przewidywał następstwo prawne, wprowadziłby w tym zakresie odpowiednią wyraźną regulację. Sąd kasacyjny nie dostrzegł powodów, dla których ustawodawca miałby w tym zakresie zmienić dotychczasową metodę regulacji wprowadzania do treści omawianego przepisu instytucji następstwa prawnego.

Podsumowując całość poczynionych rozważań, jeszcze raz podkreślić należy, że krąg podmiotów uprawnionych do przekształcenia prawa, o którym mowa w art. 1 ust. 4 ustawy przekształceniowej, stanowi wyjątek od zasady przysługiwania takiego uprawnienia tym użytkownikom wieczystym, którym prawo to przysługiwało w dniu 13 października 2005 r., zgodnie z art. 1 ust. 1 i 1a ustawy przekształceniowej. Dlatego też wyjątek ten nie może być interpretowany rozszerzająco, poza przypadkami wyraźnie określonymi w art. 1 ust. 3 i 4 powołanej ustawy. Taki sposób wykładni przepisów przedmiotowej ustawy znajduje swoje pośrednie potwierdzenie również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13.

Normatywne rozróżnienie i rozdzielenie przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1a pkt 2 oraz w ust. 4 osób uprawnionych do przekształcenia, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, na osoby, którym prawo to przysługiwało w dniu 13 października 2005 r. (art. 1 ust. 1a pkt 2), i na osoby, które prawo to uzyskały po dniu 13 października 2005 r. (art. 1 ust. 4) oraz odrębne unormowanie przez ustawodawcę w art. 1 ust. 3 kręgu następców prawnych, jako uprawnionych do przekształcenia i odesłanie w tym przepisie jedynie do art. 1 ust. 1, 1a i 2 ustawy przekształceniowej, wyklucza dopuszczalność uznania, aby odesłanie to obejmowało także art. 1 ust. 4 powołanej ustawy. Ustawowy krąg następców prawnych z art. 1 ust. 3 nie obejmuje zatem następców prawnych tych użytkowników wieczystych, którzy prawo to uzyskali na podstawie powołanego wyżej dekretu po dniu 13 października 2005 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przeprowadzona analiza uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku jednoznacznie wykazała, że po stronie Sądu I instancji doszło do naruszenia prawa materialnego wskazanego w podstawie kasacyjnej – poprzez jego błędną wykładnię.

Uznanie, że w sprawie doszło jedynie do naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego dało podstawę do uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, gdyż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona (art. 188 p.p.s.a.).

W wyniku rozpoznania skargi Sąd kasacyjny stwierdził, że nie była ona zasadna, gdyż organy administracji zastosowały prawidłowo intepretowane przepisy prawa materialnego. Natomiast Sąd I instancji przedstawił niewłaściwą wykładnię przepisów art. 1 ust. 3 i 4 w powiązaniu z art. 1 ust. 1a pkt 2 tej ustawy, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do nietrafnego rozstrzygnięcia eliminującego z obrotu prawnego decyzje administracyjne wydane w przedmiotowej sprawie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 oraz w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.