Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4138/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 ust.1 pkt.6 i pkt.19, art.26 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 701
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: straszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Go 434/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Go 434/20 oddalił skargę [...] S.A. (dalej: Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 22 kwietnia 2020 r. znak [...], działając na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. w punkcie pierwszym nakazał [...] S.A. usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, zlokalizowanego na terenie działki [...], obręb [...] w terminie do [...]; w punkcie drugim stwierdził, że nakazowi usunięcia podlegają odpady niebezpieczne, tj. beczki z nieznaną substancją, zgromadzone na terenie ww. działki i w punkcie trzecim zobowiązał, aby odpady usunąć zgodnie z przepisami obowiązującego prawa w tym zakresie poprzez ich załadunek i wywóz do odpowiedniego miejsca odzysku lub unieszkodliwienia odpadów przez przedsiębiorcę posiadającego stosowne zezwolenia.

Na skutek odwołania Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 8 lipca 2020 r. w punkcie pierwszym uchyliło powyższą decyzję w części wyznaczającej Spółce termin do usunięcia odpadów do [...]; w punkcie drugim wyznaczyło Spółce termin do usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania zlokalizowanych na działce nr [...], obręb [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie niniejszej decyzji i w punkcie trzecim utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałym zakresie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniosła Spółka. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, Spółka podniosła zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., art. 3 ust. 1 pkt 6 i pkt 19 oraz art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy o odpadach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przywołując treść art. 3 ust. 1 pkt 19 i art. 26 ustawy o odpadach podkreślono, że obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie znajdowania się odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Decyzja o nakazie usunięcia odpadów wydawana jest w ramach związania administracyjnego, tj. sytuacji, kiedy ustalenia określonego stanu faktycznego implikują wydanie decyzji o określonej treści. Tak też postąpiły organy obu instancji w niniejszym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Spółka jest władającym powierzchnią ziemi stanowiącą działkę nr [...] obręb [...] oraz, że na terenie tej działki znajdują się beczki z pozostałościami [...], stanowiące odpady w rozumieniu przytoczonych przepisów ustawy o odpadach, co jednoznacznie wynika z oględzin nieruchomości i załączonej dokumentacji fotograficznej. Nie sposób przy tym zwolnić Spółki od odpowiedzialności za znajdujące się na tej nieruchomości odpady, bowiem nie wykazała ona, że odpadami włada lub władał inny podmiot, a więc inny posiadacz odpadów. Spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji przewidzianej w art. 26 ustawy o odpadach, zobowiązującej Spółkę do usunięcia odpadów.

W ocenie Sądu nie ma racji Spółka podnosząca, że wydanie decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów powinno być poprzedzone dokładnym ustaleniem rodzaju substancji znajdujących się w beczkach, co wymagałoby analiz laboratoryjnych. Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że prowadzone w Wydziale do Walki z Przestępczością Gospodarczą i Korupcją Komendy Miejskiej Policji w [...] i nadzorowane przez Prokuraturę Rejonową w [...] postępowanie przygotowawcze nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów niezwłoczne usunięcie odpadów nie jest bowiem zależne od tego, czy osobie tej zostanie udowodnione popełnienie przestępstwa z art. 183 § 1 Kodeksu karnego. Usunięcie odpadów powinno nastąpić w jak najkrótszym czasie, a oczekiwanie na wynik postępowania karnego bądź też prowadzenie analiz chemicznych substancji stanowiących odpady, nie służyłoby realizacji celu ustawy o odpadach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji brak ustalenia, że beczki porzucone na przedmiotowej nieruchomości stanowią odpad w rozumieniu powyższej ustawy;

b) art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprzyjęciu, iż zawarte w powyższym przepisie domniemanie ma charakter posiłkowy i może być stosowane wyłącznie w przypadku nieustalenia wytwórców odpadów i osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej będącej w posiadaniu odpadów;

c) art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy o odpadach poprzez wydanie decyzji nakazującej skarżącej usunięcie odpadów mimo braku kompleksowego wyjaśnienia, kto porzucił beczki uznane za odpady znajdujące się na działce nr [...], obręb [...]; niewyjaśnienia, jakie substancje znajdują się w beczkach; zakreślenia skarżącej terminu niemożliwego do dotrzymania; zaklasyfikowania substancji znajdujących się w beczkach jako substancji niebezpiecznych mimo braku przeprowadzenia przez organy administracji postępowania w tym zakresie;

2) naruszenie prawa procesowego:

a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niezastosowanie środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku czynności podjętych w granicach sprawy, czego skutkiem było zaniechanie wyczerpującego zebrania dowodów w sprawie, a także braku rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sposób wszechstronny i kompletny, a w konsekwencji:

- nieuwzględnienie faktu, iż beczki z nieznaną substancją pozostawione przez nieznanego sprawcę na terenie działki nr [...], obręb [...] nie należą do Spółki, która nie prowadzi działalności w zakresie gromadzenia odpadów, a zatem brak jest podstaw do posiadania przez skarżącą jakichkolwiek zezwoleń na magazynowanie odpadów,

- niezweryfikowanie, kto porzucił beczki z nieznaną substancją na sporną nieruchomość,

- nieustalenie, jakie substancje znajdują się w beczkach i brak zlecenia przeprowadzenia badań w tym zakresie akredytowanemu laboratorium w celu ustalenia rodzaju substancji znajdującej się w beczkach i jej właściwości (okoliczność jest istotna, ponieważ zależy od niej ewentualny sposób usunięcia substancji),

co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych i oddaleniem skargi;

c) art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 100 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niezastosowanie środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do czynności podjętych w granicach sprawy, czego skutkiem był brak zawieszenia postępowania administracyjnego, pomimo iż rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. ustalenia, kto jest rzeczywistym posiadaczem odpadów zlokalizowanych na działce nr [...] przez Komendę Miejską Policji w [...] przy nadzorze Prokuratury Rejonowej w [...], sygn. akt [...], [...];

d) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności brak merytorycznego ustosunkowania się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy o odpadach, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę instancyjną postępowania sądowo - administracyjnego.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Zasadniczo w pierwszej kolejności powinny być rozpoznane zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ to w oparciu o te przepisy sąd administracyjny ocenia prawidłowość ustalonego stanu faktycznego danej sprawy. Jednakże w tej sprawie zarzuty te zostaną rozpoznane łącznie, ponieważ umożliwi to należytą kontrolę zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie obejmującym niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania dowodów w sprawie, a także braku rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sposób wszechstronny i kompletny oraz nieuwzględnienie faktu, że beczki z nieznaną substancją pozostawione przez nieznanego sprawcę na terenie działki nr [...] nie należą do Spółki, która nie prowadzi działalności w zakresie gromadzenia odpadów i nie posiada jakichkolwiek zezwoleń na magazynowanie odpadów; niezweryfikowanie, kto porzucił beczki z nieznaną substancją na sporną nieruchomość oraz nieustalenie, jakie substancje znajdują się w beczkach i brak zlecenia przeprowadzenia w tym zakresie badań akredytowanemu laboratorium w celu ustalenia rodzaju substancji znajdującej się w beczkach i jej właściwości.

Wbrew temu zarzutowi Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli prawidłowości ustalenia stanu faktycznego i trafnie stwierdził, że materiał dowodowy został zgromadzony zgodnie z przepisami prawa, a podjęte przez organy czynności doprowadziły do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy rozpatrzyły cały materiał dowodowy.

Nie jest zasadne twierdzenie strony, że organy naruszyły art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niezweryfikowanie, kto porzucił beczki z odpadami na działce nr [...] i że beczki te nie należą do strony skarżącej kasacyjnie. Powołane przepisy nakazują ustalanie stanu faktycznego przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Jak wynika z akt sprawy i co potwierdził Sąd pierwszej instancji, nie budzi żadnych wątpliwości fakt gromadzenia odpadów w postaci zawartości [...] beczek na działce nr [...], której zarządcą jest strona skarżąca kasacyjnie. Jak wynika z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, pod pojęciem posiadacza odpadów należy rozumieć wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będącą w posiadaniu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Tym samym skoro władającym działką nr [...] jest Spółka, to również na rzecz tego podmiotu przemawia domniemanie, że jest także posiadaczem odpadów zlokalizowanych na tej działce. Należy przy tym stwierdzić, że nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie dokonania błędnej wykładni art. 26 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach polegającej na wadliwym przyjęciu, że strona skarżąca kasacyjnie jest posiadaczem odpadów.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W myśl art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, organ wykonawczy gminy w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. W decyzji tej określa się w szczególności termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów i sposób ich usunięcia (art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach).

Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach może nastąpić tylko przez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi (wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2936/14; wyrok NSA z 4 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1318/21). Z powyższego przepisu wynika, że władający daną powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada, lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3123/18; wyrok NSA z 17 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 7295/21).

Intencją ustawodawcy było stworzenie przepisów pozwalających na niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych. Następstwem powyższego było wprowadzenie w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach instytucji domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest jednocześnie uznawany za posiadacza odpadów, w stosunku do którego można wydać decyzję nakazującą usunięcie odpadów. Bez tak jednoznacznego określenia posiadacza odpadów realizacja celów ustawy byłaby znacząco utrudniona, a w niektórych przypadkach nawet niemożliwa. Celem art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach jest skuteczne i szybkie usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odpady zalegające w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania stanowią zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi (wyrok NSA z 4 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 803/18).

Tym samym to na stronie skarżącej kasacyjnie spoczywał ciężar przeprowadzenia dowodu w celu obalenia domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Prawidłowym jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz organów administracji publicznej orzekających w sprawie, zgodnie z którym domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach nie zostało skutecznie przez [...] S.A. [...] w [...] obalone. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, z ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy wynika, że protokołem z dnia 3 kwietnia 20202 r. stwierdzono, iż na ww. działce znajdują się beczki z odpadami po [...] i [...], z których doszło do wycieku i zanieczyszczenia substancjami na bazie [...] i [...] (akta administracyjne sprawy, karta nr 8). Zlokalizowanie tych beczek potwierdza materiał zdjęciowy (akta administracyjne sprawy, karty nr 5-1). Z uwagi na to, że do dnia wydania decyzji nie udało się ustalić właściciela pojemników (beczek) z odpadami, to w sprawie ma zastosowanie domniemanie ustawowe, iż posiadaczem odpadów jest władający nieruchomością.

Ustawa o odpadach nie zawiera definicji wyrażenia "władający powierzchnią ziemi". Pojęcie to zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 z późn. zm.). Pod pojęciem władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający (art. 3 pkt 44 ww. ustawy). Za zastosowaniem powyższej definicji na gruncie ustawy o odpadach przemawia wykładnia systemowa. Na zasadzie ww. domniemania prawnego za odpady odpowiada władający powierzchnią ziemi. Tym samym skoro w tej sprawie nie ustalono wytwórcy odpadów, to koniecznym było zastosowania domniemania, o którym mowa w art. 26 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach.

Nie ma też w tej sprawie znaczenia okoliczność wskazująca na brak posiadania przez stronę skarżącą kasacyjnie zezwolenia na magazynowanie odpadów lub brak dotychczas prowadzenia działalności w zakresie gromadzenia odpadów. Dopóki domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach nie zostanie obalone, dopóty należy przyjmować, że władający danym gruntem jest posiadaczem odpadów.

Nie ma również istotniejszego znaczenia zarzut braku ustalenia, jakie odpady (substancje) znajdowały się w beczkach zlokalizowanych na działce nr [...] i braku zlecenia przeprowadzenia badań w tym zakresie akredytowanemu laboratorium w celu ustalenia rodzaju substancji znajdujących się w beczkach i ich właściwości. Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja została wydana na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Zgodnie z powołanym już art. 26 ust. 1 ww. ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, a ust. 2 tego przepisu stanowi, że w przypadku nieusunięcia takich odpadów wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Tym samym z żadnych z tych przepisów nie wynika, aby zakwalifikowanie odpadów do niebezpiecznych miało w tej sprawie istotniejsze znaczenie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach polegającej na braku ustalenia, że beczki porzucone na przedmiotowej nieruchomości stanowią odpad w rozumieniu powyższej ustawy.

Nie powinno budzić wątpliwości, że w tej sprawie doszło do "pozbycia się" odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, beczki z substancjami stanowiącym niewątpliwie odpady zostały celowo porzucone na działce nr [...].

Podejmowanie działań w przypadku odpadów niebezpiecznych, tj. odpadów, które ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska muszą być niezwłocznie usunięte, reguluje art. 26a ustawy o odpadach. W tej jednak sprawie podstawą do działania Wójta Gminy [...] i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] był art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, a nie art. 26a tej ustawy. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania dowodów w sprawie, nierozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sposób wszechstronny i kompletny, a w konsekwencji dokonania błędnych ustaleń faktycznych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie dotyczącym braku zastosowania art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 100 § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do czynności podjętych w granicach sprawy, w zakresie, w jakim uzasadnionym było zawieszenie postępowania administracyjnego, ponieważ rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. ustalenia, kto jest rzeczywistym posiadaczem odpadów zlokalizowanych na działce nr [...]. Strona skarżąca kasacyjne podniosła, że owe odrębne postępowanie zmierzające do ustalenia sprawcy porzucenia odpadów na działce nr [...] prowadzi Komenda Miejska Policji w [...] przy nadzorze Prokuratury Rejonowej w [...] (sygn. akt [...], [...]).

Oceniając tak postawiony zarzut należy stwierdzić, że jego istotą jest ustalenie, czy w tej sprawie miało miejsce zagadnienie wstępne warunkujące, na mocy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawieszenie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, stanowiąc jednocześnie przesłankę negatywną uniemożlwiającą załatwienie sprawy. W orzecznictwie sądowym podnosi się, że zagadnienie wstępne to takie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (wyrok NSA z 28 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1374/21).

W tej sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne. Okoliczność prowadzenia odrębnego postępowania przez Komendę Miejską Policji w [...] przy nadzorze Prokuratury Rejonowej w [...] obejmowała ustalenie, czy zostało popełnione przestępstwo objęte art. 183 Kodeksu karnego. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wydanie decyzji nakazującej posiadaczowi usunięcie odpadów nie było uzależnione od tego, czy zostanie ustalone popełnienie przestępstwa polegającego na nieodpowiednim postępowaniu z odpadami. Art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach nakazuje wydanie decyzji posiadaczowi odpadów, który nie wykonał obowiązku niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania i do jej wydania nie ma znaczenia ewentualne popełnienie przestępstwa wynikającego z art. 183 Kodeksu karnego. Tym samym skoro sprawę administracyjną można rozstrzygnąć bez ustalania określonego zagadnienia, to zagadnienie to nie stanowi kwestii prejudycjalnej objętej regulacją art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie było także podstaw do stosowania w tej sprawie przez organy administracyjne art. 100 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., ma obowiązek równoczesnego wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwania strony do wystąpienia o to w oznaczonym terminie.

Nie było podstaw do tej sprawie do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 135 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro w tej sprawie trafnie nie zawieszono postępowania administracyjnego, to nie było możliwym ingerowanie w tym zakresie .

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera niedające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd (wyrok NSA z 7 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 1329/19). Jeśli w uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego znajduje się ocena ustaleń stanu faktycznego dokonana na podstawie akt, to nawet w sytuacji, gdy jest ona odmienna od oceny prezentowanej przez stronę, nie można zasadnie twierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku także zawiera merytoryczne ustosunkowanie się Sądu pierwszej instancji do zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy o odpadach.

Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jako uchybienie procesowe może stanowić skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, jeżeli jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe należy także stwierdzić, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oddalając na podstawie art. 151 P.p.s.a. wniesioną skargę. Trafnie Sąd ten uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i tym samym nie było podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

W tym stanie sprawy należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, co prowadzi do jej oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a.