Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4622/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 263
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r., o związkach zawodowych - t.j.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 stycznia 2021 roku sygn. akt II SA/Sz 985/20 w sprawie ze skargi Gminy Przelewice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 7 października 2020 r., nr P-1.4131.251.2020.AS w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie likwidacji zakładu budżetowego Gminy Przelewice pod nazwą "Ogród Dendrologiczny, Samorządowy Zakład Budżetowy w Przelewicach" 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od Gminy Przelewice na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (sygn. akt II SA/Sz 985/20) po rozpoznaniu skargi Gminy Przelewice uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z 7 października 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w sprawie likwidacji zakładu budżetowego.

Powyższy wyrok został wydany na tle następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rada Gminy Przelewice podjęła 4 września 2020 r. uchwałę nr XXIII/128/2020 w sprawie likwidacji zakładu budżetowego Gminy Przelewice pod nazwą "Ogród Dendrologiczny, Samorządowy Zakład Budżetowy w Przelewicach", w której postanowiono, że:

§ 1. Z dniem 30 listopada 2020 r. likwiduje się samorządowy zakład budżetowy Gminy Przelewice działający pod nazwą "Ogród Dendrologiczny, Samorządowy Zakład Budżetowy w Przelewicach", zwany dalej Zakładem.

§ 2. Mienie znajdujące się w użytkowaniu likwidowanego zakładu budżetowego według stanu na dzień zakończenia likwidacji będzie wykorzystywane na cele związane z bieżącymi potrzebami Gminy.

§ 3. 1. Należności i zobowiązania likwidowanej jednostki według stanu na dzień zakończenia likwidacji przejmuje Gmina Przelewice.

2. Niewykorzystane środki pieniężne zgromadzone na rachunku bankowym według stanu na dzień zakończenia likwidacji podlegają wpłacie na rachunek bankowy Urzędu Gminy w Przelewicach.

§ 4. Dokumentację zlikwidowanego zakładu budżetowego przejmuje Wójt Gminy Przelewice, a miejscem ich przechowywania będzie Urząd Gminy w Przelewicach.

§ 5. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Przelewic.

§ 6. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 7 października 2020 r. Wojewoda Zachodniopomorski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713) stwierdził nieważność ww. uchwały. Zdaniem Wojewody prawidłowa uchwała musi spełniać zarówno wymagania materialne, co do których nie ma zastrzeżeń oraz formalne. Projekt uchwały z 4 września 2020 r. bezzasadnie nie przeszedł procedury opiniowania przez reprezentatywną organizację związkową zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 263 ze zm.), co stanowi naruszenie wymogu formalnego. W ocenie Wojewody likwidacja zakładu budżetowego Gminy jest aktem prawnym o likwidacji zakładu pracy, a zatem dotyka kwestii istotnych dla pracowników zakładu. Z tego względu projekt uchwały powinien zatem być poddany opinii związków zawodowych, które mogłyby zbadać m.in. nowe warunki pracy oferowane pracownikom likwidowanej jednostki przez kolejnych pracodawców lub przestrzeganie praw pracowników w związku ze zmianą dotychczasowego pracodawcy. Wojewoda wskazał również że przy ocenie obowiązku konsultacji aktu prawnego ze związkami istotne są jego konsekwencje wpływające na społeczeństwo. Analizując Statut i Regulamin korzystania z Ogrodu Dendrologicznego w Przelewicach stwierdzono, że uchwała dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym m.in. dotyczącym zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w sferze ochrony środowiska i przyrody oraz edukacji przyrodniczej i prowadzenia prac badawczych.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Gmina Przelewice stwierdzając, że żaden z przepisów prawa nie przewiduje obowiązku konsultacji przedmiotowej uchwały ze związkami zawodowymi, zaś art. 19 ustawy o związkach zawodowych nie ma do niej zastosowania. Uchwała ma jedynie charakter wewnętrznie porządkujący i czysto organizacyjny (indywidualny).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał na wstępie na przesłanki nieważności aktu organu gminy (art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) oraz na obowiązek konsultowania aktów prawnych ze związkami zawodowymi z art. 19 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Jak zauważył Sąd, ponieważ problematyka odkodowania pojęcia "aktu prawnego" budziła poważne kontrowersje w judykaturze, Naczelny Sąd Administracyjny 29 listopada 2010 r. podjął uchwałę (sygn. akt I OPS 2/10), w uzasadnieniu której zaprezentowano pogląd o konieczności szerokiej interpretacji pojęcia "aktu prawnego" uznając, że nie można go sprowadzać jedynie do materii "aktów generalnych i to o charakterze normatywnym, powszechnie obowiązującym". Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: "Mając na względzie szeroki zakres pojęcia aktów prawnych, przy ocenie czy istnieje obowiązek przekazania określonej uchwały do zaopiniowania organizacji związkowej, w pierwszym rzędzie należy zatem badać czy jej przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym nie mające związku z zadaniami związków zawodowych to nie ma obowiązku poddawania go opiniowaniu, jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływały skutki zewnętrzne to należy je poddawać opiniowaniu". Nie jest zatem wystarczające, aby uchwała posiadała tylko związek z zadaniami związków zawodowych. Koniecznym jest także, aby równocześnie uchwała wywoływała skutki o charakterze zewnętrznym.

Mając powyższe na uwadze oraz art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, Sąd pierwszej instancji uznał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do wyjaśnienia charakteru prawnego zaskarżonej uchwały organu samorządu gminnego o likwidacji zakładu budżetowego. Skoro ww. przepis przewiduje procedurę opiniowania przez związki zawodowe jedynie założeń i projektów aktów prawnych, to z uwagi na brak definicji aktu prawnego, należy wywieść znaczenie tego pojęcia z dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, z którego wynika, że konsultacji podlegają co do zasady akty zawierające normy generalne i abstrakcyjne. W rezultacie procedurze określonej w art. 19 ust. 2 ustawy nie podlegają te akty, które mają charakter indywidualny, wewnętrzny i organizacyjny. Uchwała rady gminy o utworzeniu, likwidacji, przekształceniu zakładu budżetowego jest indywidualnym aktem organizacyjnym, a ratio legis art. 19 ust. 1 ustawy sprowadza się do zapewnienia związkom zawodowym możliwości obrony zbiorowych interesów pracowniczych. Ustawodawca odróżnia bowiem zbiorowe interesy pracownicze od interesów indywidualnych dla obrony których przewiduje inne formy działania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zarówno tworzenie jak i likwidacja jednostek organizacyjnych gminy (zakładów budżetowych) jest sprawą z zakresu prawa wewnętrznie obowiązującego, a uchwała podjęta w tym przedmiocie:

1) nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących,

2) jej adresatem nie jest społeczność lokalna (wprost do niej się nie odnosi),

3) jest aktem kierownictwa wewnętrznego (wiąże wewnątrz układu organizacyjnego struktury jednostek gminnych).

Nie wszystkie działania uchwałodowacze gminy są objęte obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych. Obowiązek ten nie obejmuje spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych.

Odnosząc się ponownie do ww. uchwały NSA z 29 listopada 2010 r. (sygn. akt I OPS 2/10), Sąd pierwszej instancji wskazał, że dotyczy ona innej materii niż będąca przedmiotem rozważań Sądu w tej sprawie – mianowicie do szczególnej sytuacji likwidacji (lub zamiaru likwidacji) szkoły. W uchwale tej wskazano również na różne formy tworzenia i likwidacji państwowych lub samorządowych jednostek organizacyjnych oraz że "nie można dać jednej odpowiedzi w kwestii charakteru prawnego uchwał dotyczących tworzenia i likwidacji wszystkich rodzajów samorządowych jednostek organizacyjnych i dlatego też orzecznictwo dotyczące innych niż szkoły jednostek organizacyjnych nie zawsze może i powinno stanowić punkt odniesienia dla oceny charakteru uchwały".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji o kwalifikacji aktu jako aktu prawa miejscowego decyduje, po pierwsze – charakter norm prawnych, a po drugie – kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej ich adresatów. Akty prawa miejscowego stanowią bowiem uchwały zawierające normy generalne i abstrakcyjne. Doktryna oraz orzecznictwo wypracowały pogląd, zgodnie z którym, cechami aktów prawa miejscowego jest to, że:

- są adresowane i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów,

- określają zasady zachowania się określonych kategorii adresatów,

- akty te muszą być powtarzalne,

- działanie przepisów powszechnie obowiązujących zabezpieczane jest możliwością stosowania sankcji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przedmiotowa uchwała o likwidacji zakładu budżetowego nie spełnia ww. warunków. Wymóg konsultacji rady gminy z reprezentatywną organizacją związkową dotyczy podejmowania uchwał o charakterze aktu generalnego. Za taką wykładnią przemawiają także inne przepisy ustawy związkowej – art. 1 ust. 1, art. 4, art. 6, art. 7 ust. 1 i 2. Związki zawodowe wykonują swoje ustawowe zadania w zakresie ochrony praw, interesów zawodowych i socjalnych w formie współdziałania w procesie stanowienia aktów prawnych i w formie obrony interesów indywidualnych pracowników. Obowiązek współdziałania należy zatem ograniczać do podejmowania aktów generalnych, których przedmiotem jest regulacja w zakresie obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, dotyczących nieokreślonej grupy osób. Odwołując się zaś do art. 94 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, Sąd uznał, że nie jest możliwe zakwalifikowanie ww. uchwały do kategorii prawa miejscowego, gdyż brak w niej zarówno elementu normatywności jak i abstrakcyjności. Uchwała rady gminy o likwidacji samorządowego zakładu budżetowego jest indywidualnym aktem organizacyjnym i taki charakter miała zaskarżona uchwała.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu pierwszej instancji procedura podejmowania ww. uchwały nie wymagała przeprowadzenia konsultacji, o jakich mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych i z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak na wstępie na podstawie art. 148 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Zachodniopomorski, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego z 7 października 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie likwidacji zakładu budżetowego Gminy Przelewice pod nazwą "Ogród Dendrologiczny, Samorządowy Zakład Budżetowy w Przelewicach", pomimo tego, że rozstrzygnięcie to jest zasadne i odpowiada prawu,

2. art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że wymóg konsultacji Rady Gminy z reprezentatywną organizacją związkową dotyczy podejmowania uchwał o charakterze aktu generalnego, a uchwała Rady Gminy o likwidacji samorządowego zakładu budżetowego Gminy Przelewice pod nazwą "Ogród Dendrologiczny, Samorządowy Zakład Budżetowy w Przelewicach" jest indywidualnym aktem organizacyjnym i taki charakter miała zaskarżona uchwała; oraz skutkujące przyjęciem, że uchwała nie wywołuje skutków o charakterze zewnętrznym, gdyż zmiany wprowadzone badaną uchwałą nie dotykają osób, które korzystają z usług wymienionego w uchwale podmiotu, a zatem uchwała dotyczy wyłącznie pewnego wycinka ustawowej działalności Gminy i to działalności stricte organizacyjnej; wobec czego nie wymagała takiej konsultacji.

3. art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm.) poprzez przyjęcie, że zachodzą podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego z 7 października 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXIII/128/2020 w sprawie likwidacji zakładu budżetowego Gminy Przelewice pod nazwą "Ogród Dendrologiczny, Samorządowy Zakład Budżetowy w Przelewicach", pomimo tego, że rozstrzygnięcie to jest zasadne i odpowiada prawu.

Wskazując na powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 6 lipca 2022 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym), o czym poinformowano strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie zauważyć należało, że jedyne zagadnienie, jakie wyłoniło się na tle niniejszej sprawy dotyczyło oceny, czy przed podjęciem zaskarżonej uchwały w sprawie likwidacji zakładu budżetowego pod nazwą "Ogród Dendrologiczny, Samorządowy Zakład Budżetowy w Przelewicach" Rada Gminy zobowiązana była do zastosowania art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych i podjęcia konsultacji ze związkiem zawodowym w procesie uchwałodawczym. Tylko to zagadnienie było przedmiotem negatywnej oceny wyrażonej w kontrolowanym w sprawie rozstrzygnięciu nadzorczym i tylko ono stanowiło przedmiot oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w zaskarżonym wyroku.

Analizując powyższą kwestię, wskazać należało, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych "[o]rganizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy.

Z kolei zgodnie z art. 19 ust. 2 ww. ustawy "[o]rgany władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od następnego dnia roboczego, z wyłączeniem soboty, następującego po dniu przekazania założeń albo projektu wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia.

Z powyższego przepisu wynika, że przedmiotem opinii związków zawodowych są założenia lub projekty aktów prawnych, ale tylko te, które dotyczą zadań związków zawodowych. Jak słusznie zauważył przy tym Sąd pierwszej instancji, podstawowym pozostaje ustalenie, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawnym, o którym mowa w powyższym przepisie. W tym też zakresie Sąd ten prawidłowo zaznaczył, że pojęcie "aktu prawnego" nie posiada legalnej (ustawowej) definicji, jednakże jego znaczenie należy wywieść z poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. I chociaż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zwrócił uwagę na podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwałę składu 7 sędziów NSA z 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 2/10 (ONSAiWSA z 2011 r., z. 1, poz. 2), to jednak zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, nie odniósł się on do niej w sposób wyczerpujący, popadając przy tym w wewnętrzną sprzeczność odnośnie wymogu charakteru generalnego i normatywnego aktu czy też arbitralność, uznając przedmiotową uchwałę za akt kierownictwa wewnętrznego bez jakiegokolwiek wyjaśnienia podstaw tak przyjętej kwalifikacji. Tymczasem, chociaż istotnie przedstawione w ww. uchwale NSA zagadnienie prawne dotyczyło uchwały o zamiarze likwidacji szkoły i uchwały o likwidacji szkoły, to jednak przede wszystkim stanowiła ona szeroką analizę charakteru prawnego uchwał organów samorządu terytorialnego w sprawie likwidacji (utworzenia, przekształcenia) samorządowych jednostek organizacyjnych w kontekście zastosowania art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, której uwzględnienie oddziałuje również na ocenę okoliczności niniejszej sprawy. Mimo że uchwała ta nie była wiążąca dla Sądu pierwszej instancji na zasadzie art. 269 P.p.s.a., to jednak powinna ona być przedmiotem szczególnej analizy z uwagi na fakt, że zmierzała ona do ujednolicenia orzecznictwa i wyjaśnienia przepisów prawnych, jeśli idzie o sam charakter takich uchwał, jak i konieczności oraz zakresu kompetencji organizacji związkowych w ich opiniowaniu.

Przede wszystkim zwrócić należało uwagę, że w uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd o konieczności szerokiej interpretacji pojęcia "aktu prawnego" wskazując, że nie można go sprowadzać jedynie do materii aktów generalnych o charakterze normatywnym, powszechnie obowiązującym. W konkluzji NSA stwierdził, że "[k]ażda zatem uchwała o likwidacji (przekształceniu, utworzeniu) czy o zamiarze likwidacji określonej jednostki organizacyjnej jest aktem prawnym. Nie każda jednak uchwała organów samorządu będzie podlegała procedurze opiniodawczej. Z zakresu opiniowania wyłączone są bowiem niewątpliwie (choć niezwykle rzadko przypisane przepisami prawa materialnego do kompetencji organów przedstawicielskich) uchwały o charakterze indywidualnych aktów administracyjnych – decyzji, a także szeroki krąg uchwał podejmowanych w regulowanych przepisami prawa materialnego sprawach nie objętych zadaniami związków zawodowych, jak również uchwały o charakterze personalnym, statutowym czy inne uchwały o charakterze stricte wewnętrznym i organizacyjnym. (...) Mając na względzie szeroki zakres pojęcia aktów prawnych, przy ocenie czy istnieje obowiązek przekazania określonej uchwały do zaopiniowania organizacji związkowej, w pierwszym rzędzie należy zatem badać czy jej przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym nie mające związku z zadaniami związków zawodowych to nie ma obowiązku poddawania go opiniowaniu, jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływały skutki zewnętrzne to należy je poddawać opiniowaniu".

Podzielając powyżej przedstawione stanowisko, stwierdzić należało, że będąca przedmiotem niniejszej sprawy uchwała w sprawie likwidacji zakładu budżetowego ogrodu dendrologicznego stanowiła "akt prawny" w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Uchwała ta nie miała w żaden sposób indywidualnego charakteru, który można byłoby odnieść jedynie do zindywidualizowanego podmiotu, nie miała charakteru ani personalnego, ani statutowego, ani stricte wewnętrznego lub organizacyjnego, a więc niewywołującego żadnych skutków na zewnętrz, w stosunku do podmiotów nie należących do struktury aparatu administracyjnego. Przedmiot uchwały dotyczy sprawy publicznej, o istotnym znaczeniu społecznym, wywołującej skutki wobec podmiotów zewnętrznych, usytuowanych poza strukturą aparatu administracyjnego. Jak słusznie wskazał Wojewoda, działalność tego zakładu budżetowego związana jest z wykonywaniem zadań publicznych w zakresie zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej w sferze ochrony środowiska i przyrody oraz edukacji przyrodniczej, a także prowadzeniem prac badawczych, co wynika z postanowień Statutu Ogrodu Dendrologicznego. Ponadto, co najistotniejsze, uchwała ta dotyka kwestii istotnych dla pracowników likwidowanego zakładu, wpływając bezpośrednio na ich prawa i interesy, a przez to dotyczy zadań należących do związków zawodowych, wśród których należy wyróżnić ochronę stosunku pracy, czy kwestię zmiany pracodawcy. Podkreślić trzeba, że związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych, reprezentuje osoby, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 3-6, a także broni ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych, a także współuczestniczy w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 1 ust. 1, art. 4, art. 6 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych). Z tego też względu zasadny okazał się być drugi zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.

W konsekwencji powyższego, na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zarzut pierwszy) z uwagi na naruszenie przepisów procedury przy podjęciu przez Radę Gminy przedmiotowej uchwały. Ponieważ udział związków zawodowych w procesie uchwałodawczym jest regulowany ustawowo, to organ samorządu terytorialnego, niedopełniając procedury opiniowania projektu uchwały przez związek zawodowy - w zakresie jego uprawnień opiniodawczych - naruszył ciążący na nim obowiązek ustawowy zapewnienia temu związkowi współuczestnictwa w procesie podejmowania uchwały. Pominięcie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, gdyż godzi w ustawowo określony tryb podejmowania aktu prawnego.

Mając powyższe na uwadze wobec zasadności zarzutów podniesionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 P.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.