Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1078/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a, art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: par. 56 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
article: art. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1670
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych
article: art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2023 r. sprawy ze skargi Ł. Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 września 2022 r. nr SKO-4160.239.2022 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę MR


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 27 września 2022 r., nr SKO-4160.239.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania Ł. S. A., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n." oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ksawerów z dnia 25 sierpnia 2022 r., znak: RGP.3134.32.2022 w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 65.790,00 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów (przed podziałem) numerami działek [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 17,7599 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] wskutek jej podziału na działki od nr [...] do nr [...].

Z akt sprawy wynika, że o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej strona została zawiadomiona stosownym pismem z dnia 8 marca 2022 r. Na skutek podziału działek [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie [...], wydzielone zostały działki nr [...] o powierzchni 1,2034 ha, nr [...] o powierzchni 0,3772 ha, nr [...] o powierzchni 2,3163 ha, nr [...] o powierzchni 0,9969 ha, nr [...]o powierzchni 4,1390 ha, nr [...] o powierzchni 0,9621 ha, nr [...] o powierzchni 1,0083 ha, nr [...] o powierzchni 3,3162 ha, nr [...] o powierzchni 3,4405 ha. Projekt podziału ww. działek został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy Ksawerów z dnia 24 maja 2019 r. nr RGP.6831.11.2019, która podlega wykonaniu z dniem 29 maja 2019 r.

Organ I instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego z dnia 6 maja 2022 r., w którym rzeczoznawca majątkowy przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami w odniesieniu do wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale ustalił, że wartość nieruchomości oznaczonej, jako działki [...], [...], [...] i [...]przed podziałem wynosiła 10.631.900,00 zł, a po podziale wartość działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wynosi 10.851.200,00 zł. Wzrost wartości szacowanej nieruchomości stanowi, zatem kwotę 219.300,00 zł. W dniu, w którym decyzja Wójta Gminy Ksawerów znak RGP.6831.11.2019 z dnia 24 maja 2019 r. zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała 30% stawka opłaty adiacenckiej określona w uchwale Rady Gminy Ksawerów z dnia 12 grudnia 2018 r. Nr III/19/2018, zatem opłata adiacencką wynosi: 219.300,00 zł x 30% = 65.790,00 zł.

Od decyzji organu I instancji Ł. S. A złożyła odwołanie, w którym zakwestionowała załączony w sprawie operat szacunkowy, stojąc na stanowisku, że do wzrostu wartości nieruchomości nie doszło, a poza tym Spółka nie odniosła żadnych korzyści majątkowych z tytułu podziału, a jego celem było tylko uregulowanie granic działek.

SKO w Łodzi po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium, po przywołaniu treści 98a ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, art. 134, art. 149, art. 152 ust. 1-3, art. 153, art. 156 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 i § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie RM z 2004 r." wskazało, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym stosując metodę porównywania parami.

Organ wyjaśnił, że powyższą metodę stosuje się w sytuacji, gdy na rynku lokalnym rzeczoznawca dysponuje stosunkowo małą bazą danych o liczebności od 3 do 5 transakcji dających podstawę do porównań, co w przedmiotowej sprawie miało właśnie miejsce, co oznacza tym samym, że przy wyborze metody wyceny rzeczoznawca majątkowy kieruje się głównie wynikami analizy rynku. Metoda korygowania ceny średniej wymaga co najmniej 12 transakcji z obrotu wolnorynkowego. Takiej ilości na rynku lokalnym nie odnotowano. Rzeczoznawca uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Ponadto przeanalizował kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami porównywalnymi do wycenianego gruntu, spośród których wybrał te najbardziej podobne, które potraktował, jako reprezentatywną próbę, a następnie poddał je procedurze korygowania, poprzez ustalenie rodzaju i liczby cech wpływających na poziom cen na rynku, podanie charakterystyki wycenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych, opisanie cech rynkowych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, określenie ceny średniej ze zbioru transakcji przyjętych do analizy określenie zakresu sumy współczynników korygujących. Różnice w poszczególnych cechach nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą zostały uwzględnione w analizie porównawczej przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących.

Do analizowanego rynku nieruchomości podobnych w poszczególnych segmentach powierzchniowych przyporządkowane zostały stosowne cechy rynkowe wpływające na wartość nieruchomości oraz wagi tych cech. W operacie szacunkowym ukazane zostały założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny i ukazany został wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale. W wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości rynkowej. Wzrost wartości nieruchomości wynika ze zmiany struktury wewnętrznej podzielonej nieruchomości i powstania działek od nr [...] do nr [...] o cechach bardziej optymalnych (zwłaszcza powierzchni) pod zabudowę komercyjną od cech działki, z której zostały wyodrębnione. Sytuacja ta wynika z ogólnej tendencji na rynku nieruchomości, polegającej na tym, że w określonych przedziałach powierzchniowych działki o powierzchniach mniejszych osiągają wyższe ceny za 1m2 od działek o powierzchniach większych.

Organ stwierdził również, że operat zawiera wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia RM z 2004 r. elementy wymagane dla operatu szacunkowego, przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżona po podziale. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, że podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jego wartości. Operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie, odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. u.g.n.

Podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości na określonym w operacie szacunkowym poziomie, zatem w ocenie Kolegium operat stanowi konieczny i wystarczający dowód zasadności ustalenia opłaty adiacenckiej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ uznał je za niezasadne i niemające wpływu na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom Spółki, załączony materiał dowodowy, w tym operat szacunkowy, dowodzi wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału. W ocenie Kolegium operat ten jest rzetelny, logiczny, nie zawiera błędów oraz oparty na obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. Biegły w operacie uwzględnił cechy wycenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych. Następnie na podstawie ustalonych cech rynkowych dostosował wycenianą nieruchomość do określonego stopnia i wagi każdej cechy rynkowej. Dokonał analizy i charakterystyki rynku nieruchomości gruntowych uwzględnionych w procesie wyceny oraz przedstawił sposób wyceny, podejście, zastosowane metody oraz uzasadnienie wyboru. W operacie przedstawiono szczegółowy opis nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego, a uzyskały cenę najniższą i najwyższą w badanym zbiorze transakcji. Wyceny w niniejszej sprawie dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami, uznając ją za najwłaściwszą z punktu widzenia celu i przedmiotu wyceny, a przede wszystkim ilości nieruchomości, które można przyjąć do porównań. Sporządzonej wycenie trudno zarzucić zawyżenie wartości działek, a przyjęte do porównań nieruchomości spełniają warunek podobieństwa do wycenianej.

Odnosząc się do pozostałych argumentów odwołania, organ wskazał, że bez znaczenia dla wymierzenia opłaty adiacenckiej pozostaje cel, dla którego podział został dokonany. Dla ustalenia opłaty adiacenckiej zasadnicze znaczenia ma sam fakt wydania decyzji o podziale i termin jej uostatecznienia. Wraz z nadaniem decyzji o podziale nieruchomości klauzuli ostateczności, co miało miejsce z dniem 29 maja 2019 r. mogą zostać realizowane wszystkie wynikające z decyzji ustalenia. Z tym dniem, zostaje spełniona przesłanka do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej i bez znaczenia dla jej wymierzenia pozostaje cel, dla którego podział został dokonany w tym wypadku "uregulowanie granic pomiędzy działkami". Tak długo, jak długo decyzja zatwierdzająca podział będzie funkcjonowała w obrocie prawnym i nie zostanie z niego skutecznie wyeliminowana w sposób przewidziany prawem, to będzie wywoływała określone skutki prawne, a tym samym także potencjalną możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu.

Obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje, jeśli określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową w postaci wzrostu wartości nieruchomości, powstałej na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi jest np. podział nieruchomości. Przyjmuje się, że po ustaleniu, że podział wygenerował wzrost wartości nieruchomości, organ zobowiązany jest ustalić wysokość opłaty. Zatem na organie spoczywa jedynie obowiązek wykazania, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Podjęcie decyzji o ustaleniu opłaty stanowi suwerenne, dyskrecjonalne rozstrzygnięcie organu. Korzyścią, jaką odniosła Spółka na skutek podziału nieruchomości i którą zobowiązana jest podzielić się z gminą jest przyrost majątku po jej stronie spowodowany zwiększeniem się wartości dzielonej nieruchomości, a nie cena uzyskana z tytułu jej zbycia.

Zatem w ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, że wynikające z u.g.n. przesłanki warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej zostały spełnione, brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, by organ pierwszej instancji, nieprawidłowo ocenił stan faktyczny i wydał decyzję z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm prawnych.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Ł. S. A. z siedzibą w Ł., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie

1. art. 98a ust. 1 i art. 150 oraz art. 151, art. 152 i art. 153 u.g.n. poprzez przyjęcie, że zachodziła potrzeba ustalenia opłaty adiacenckiej, której ustalenie zgodnie z ustawą jest fakultatywne i przyjęcie, że przez podział nieruchomości wzrosła dla obowiązanego jej wartość a zyskiem skarżąca ma dzielić się z Gminą, w której działa skarżąca w postaci specjalnej strefy ekonomicznej oraz oparcia decyzji na uchwale Rady Gminy Ksawerów nr 111/19/2018 z 12 grudnia 2018 r. pozbawionej uzasadnienia, więc nieważnej;

2. art. 3 ustawy z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U.2020.1670) przez nieuwzględnienie zapisów i celów regulacji.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Ksawerów oraz zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania w terminie dwóch miesięcy decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu spółka, przytaczając fragmenty operatu szacunkowego, stwierdziła, że żadna z nieruchomości nie posiadała cech rynkowych przyjętych za podstawę do porównań. Zdaniem strony skarżącej nie wskazano na podstawę badania i ustalenia stanu popytu i podaży, do czego odwołuje się biegły w operacie szacunkowym.

Następnie wskazano, że w 2019 r. Ł. S. A. dokonała podziału działek w obrębie jednej dużej nieruchomości (ponad 36 ha) stanowiącej jej własność nie w celu podziału tej nieruchomości na mniejsze, ale w celu uregulowania granic działek w obrębie tej nieruchomości, aby mogła ona zostać w przyszłości lepiej zagospodarowana przez potencjalnych inwestorów. Zatem celem dokonanych podziałów nie było wydzielenie mniejszych działek, aby je korzystniej (drożej) sprzedać. W skład nieruchomości wchodziły m.in. działki o nieregularnym kształcie, które w przeszłości miały stanowić drogi wewnętrzne. Uniemożliwiało to tym samym pełne zagospodarowanie terenu i możliwość ustalenia dużych, foremnych pól inwestycyjnych. W końcowym efekcie Ł. S. A. nie oferowała żadnej z wydzielonych działek osobno, natomiast cały teren został sprzedany trzem inwestorom.

Odnosząc się do treści art. 98a u.g.n. skarżąca spółka stwierdziła, że jeśli ustawa wskazuje partykułę "może", to w oczywisty sposób oznacza fakultatywność, a w języku prawnym oznacza to fakultatywność decyzji, a nie jej obligatoryjność.

Następnie wskazano, że między decyzją o podziale, a datą operatu szacunkowego zmianie uległa uchwała Rady Gminy o wysokości stawki procentowej. W decyzji organu I instancji przywołano, jako podstawę uchwałę Rady Gminy Ksawerów nr III/19/2018 z dnia 12 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Uchwała ta w § 1 ustala stawkę procentową w wysokości 30% różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem a wartością po jej podziale, a w § 4 uchyla uchwale z 22 czerwca 2011 r., która przewidywała 15%, czyli połowę stawki ustalonej w roku 2019. Mimo tak znaczącej podwyżki i braku innych planowanych podziałów niż dokonywane przez stronę skarżącą, uchwała nr III/19/2018 nie zawiera żadnego uzasadnienia. Gdy skarżąca dokonywała na terenie Gminy podziału nieruchomości w sumie dotyczącego obszaru o powierzchni 30,8790 ha, a według wiedzy skarżącej nie dokonywano innych podziałów w tej skali, to niewątpliwie brak uzasadnienia uchwały, odwołanie się tylko do operatu sporządzonego tylko na wniosek organu może rodzić wrażenie, że drastyczne podwyżki oraz decyzja są obliczone na relacje ze stroną skarżącą.

Kolejno spółka wskazała, że ani biegła ani organ w decyzji ustalającej opłatę nie odwołali się do zadeklarowanego i przyjętego celu podziału oraz przeprowadzonych działań z udziałem nieruchomości ostatecznie sprzedanych. Jeśli by przyjąć, że przedmiotem operatu mogą być tylko działki powstałe w wyniku podziału – możliwe do samodzielnego zagospodarowania, możliwości takiej biegła nie analizowała w ogóle, ani też nie uwzględniała planów sprzedającej, wpływających na ocenę samodzielnego zagospodarowania działek i uwzględnionych przez organ w decyzji o zatwierdzeniu planu podziału.

Aby uniknąć oczywistej sprzeczności przyjąć trzeba, że przedmiotem wyceny powinna być nieruchomość, która składa się z "działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi". Zatem bez sprawdzenia wymaganej przez ustawę samodzielności działek wycena nieruchomości będzie wadliwa. Jest oczywiste, że ani biegła ani organ takiej oceny nie przeprowadzali, co podważa ustalenia dotyczące przyrostu wartości całej nieruchomości, wynikającego wyłącznie z jej podziału (przedział czasowy operatu).

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów, strona skarżąca stwierdziła, że Specjalna strefa ekonomiczna Ł. to nie tylko świetna lokalizacja, ale także ulgi podatkowe i wsparcie merytoryczna we wdrażaniu procesu inwestycyjnego, sprawiają, że Ł. jest idealnym miejscem dla inwestorów i dodać, że wskazana część gruntów Gminy objęta jest także działaniem Ł. i wymogami u.s.s.e. z celami regulacji, wskazanymi w art. 3 u.s.s.e., w tym "tworzenie nowych miejsc pracy", zatem stwierdzenie Kolegium o konieczności dzielenia się z Gminą rzekomym zyskiem powstałym dzięki regulacjom ustawowym i niewymiernym w postaci właśnie rozwoju Gminy i przyrostu w niej miejsc pracy wydaje się być pozbawionym racji, ale i wprost przeciwnym intencjom ustawodawcy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 17 lutego 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 19 stycznia 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżący nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, poprzez wskazanie adresu epuap mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 17 lutego 2023 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. - u.g.n.) . Zgodnie z jego treścią, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b).

Z przywołanego wyżej unormowania jasno wynika, że ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: po pierwsze – konieczne jest dokonanie podziału nieruchomości, po drugie - podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, po trzecie - wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

Bezspornym w sprawie jest spełnienie dwóch wynikających z powołanych wyżej przepisów przesłanek pozwalających na wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, a mianowicie dokonanie podziału nieruchomości właściciela oraz ustalenie przez radę gminy w drodze uchwały wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wysokość stawki procentowej na poziomie 30 % została określona w uchwale Rady Gminy Ksawerów nr III/19/2018 z dnia 12 grudnia 2018 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z dnia 2 stycznia 2019 r. Poz. 8)

Zasadniczą osią sporu w niniejszej sprawie jest spełnienie trzeciej z przesłanek ze wskazanych wyżej regulacji, czyli zaistnienie wzrostu wartości nieruchomości powstałych po podziale, a tym samym dokonanie oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę obliczenia opłaty adiacenckiej stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz fakultatywność nakładania opłaty adiacenckiej.

Dokonując oceny sporządzonego w ramach toczącego się przed organami administracji postępowania operatu szacunkowego stwierdzić należy, że operat szacunkowy z dnia 6 maja 2022 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Małgorzatę Śpionek-Górecką, stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n. Zasady sporządzania wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zostały uregulowane w przepisach Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555 z zm.). Z treści ww. operatu wynika, że obejmuje on przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy opracowania wyceny, daty istotne dla wyceny, stan prawny nieruchomości, jej opis, uwarunkowania planistyczne terenu, na którym nieruchomość jest położona, charakterystykę i analizę rynku oraz określenie wartości rynkowej prawa własności przedmiotu oszacowania według stanu przed podziałem i po podziale. Ponadto operat zawiera wynik końcowy wyceny, a także podsumowania, wnioski, klauzule i ustalenia końcowe.

Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, uznając ją za najwłaściwszą z punktu widzenia celu i przedmiotu wyceny. Sąd podziela w tym miejscu stanowisko organu II instancji, iż przyjęcie tej metody jest słuszne, gdyż pozwalają one na obiektywną analizę rynku nieruchomości poprzez porównanie większej liczby nieruchomości i zastosowanie korekty ze względu na cechy różniące względem przedmiotu wyceny.

Po dokonaniu przez Sąd analizy znajdującego się w aktach sprawy operatu, podzielając prezentowane przez organy administracji stanowisko, zdaniem Sądu operat ten spełnia wymogi określone w przepisach cyt. wyżej Rozporządzenia, w tym wymogi formalne określone w § 56 ust. 1 tego Rozporządzenia, to znaczy przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Wszystkie te okoliczności zostały w operacie należycie uwzględnione.

Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest, więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, co wynika z braku wiedzy specjalistycznej w zakresie szacowania nieruchomości po stronie organu administracji publicznej. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Także biegły rzeczoznawca decyduje o wyborze transakcji, określeniu cech i ich wag mających wpływ na wartość nieruchomości, gdyż jest to wyłączną jego domeną, jako osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną (zob. Wyrok NSA z 26.04.2022 r., I OSK 1477/21, wyrok WSA w Gliwicach z 13.05.2022 r., II SA/Gl 223/22 - wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, jak zauważono w orzecznictwie sądów administracyjnych operat, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoszących się do szacowania wartości nieruchomości, jest dowodem w sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. Ani sąd, ani też organ prowadzący postępowanie, co do zasady nie są uprawnione wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż rolą rzeczoznawcy jest pomoc w rozstrzygnięciu wątpliwości w kwestiach wymagających wiadomości specjalnych (tak np. wyrok WSA w Olsztynie z 17.02.2022 r., I SA/Ol 13/22).

Podkreślić należy, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 322/06; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11).

Przeprowadzona przez Sąd analiza operatu szacunkowego pozwala na stwierdzenie, że przy sporządzaniu operatu nie doszło do naruszenia prawa, brak jest również błędów, które wpływałyby na jego wartość dowodową. Zdaniem Sądu operat został oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Zdaniem Sądu operat szacunkowy jest spójny i logiczny, uwzględnione zostały wszystkie czynniki mające wpływ na wartość nieruchomości zarówno mające wpływ na obniżenie jak i podwyższenie wartości. Nadto operat ten nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby operat miał wartość dowodową.

Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów w pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga w istocie stanowi polemikę ze sporządzonym w sprawie operatem. Sąd pragnie zauważyć, że zarzucając błędy sporządzonego w sprawie operatu skarżący mogli skorzystać z procedury wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny jego prawidłowości (art. 157 ust. 1 u.g.n.), bądź przedłożyć inny operat w przedmiocie określenia czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału, który uzasadniałby zlecenie przez organ takiej oceny sporządzonego już operatu, w oparciu o przepis art. 157 ust. 4 u.g.n. Przy czym nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości, co do jego prawidłowości, organy nie są również zobligowane do uwzględnienia stanowiska strony skarżącej o weryfikację operatu szacunkowego. W ocenie sądu, skoro strona, bezsprzecznie mając taką możliwość, nie przedstawiła alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego oraz nie skorzystała z możliwości dokonanie oceny prawidłowości operatu szacunkowego przez organizację zawodową uznać należy, że w niniejszej sprawie nie zostały skutecznie podważone twierdzenia biegłego zawarte w operacie

Całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 i art. 150 oraz art. 151, art. 152 i art. 153 u.g.n., co Sąd wykazał po wyżej. Jednocześnie odnosząc się do fakultatywność opłaty adiacenckiej Sąd pragnie zauważyć, że organ pierwszej instancji podlega odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w związku, z czym odstąpić od ustalenia opłaty adiacenckiej może np. gdy koszty prowadzenia w tym zakresie postępowania przewyższałyby wysokość samej opłaty. Odpowiedzialność organów gminy za jej politykę finansową jest faktem powszechnie znanym. Tym samym organ nie może w sposób dowolny zrezygnować, z przychodów na rzecz gminy.

Odnosząc się do kwestii braku uzasadnienia uchwały, stwierdzić należy, że nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania. Jeżeli skarżąca spółka uważa, że zachodzi przesłanka nieważności uchwały to nie stoi nic na przeszkodzie zakwestionowania tego w odrębnym postępowaniu, ale na obecnym etapie nie ma powodów by nie stosować uchwały przewidującej opłatę adiacencką w wysokości 30% (wysokości zgodnej z zakresem ustawowym);

Także zarzut naruszenia art. 3 ustawy z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U.2020.1670) przez nieuwzględnienie zapisów i celów regulacji, jest całkowicie chybiony. Ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych nie zwalnia podmiotów o których mowa w art. 6 z ponoszenia opłaty adiacenckiej. Skarżąca spółka akcyjna, jako zarządzający specjalną strefą ekonomiczną jest podmiotem praw i obowiązków, takim samym jak każda inna spółka prawa handlowego, zatem nie ma przeszkód w ustanowieniu opłaty adiacenckiej stronie skarżącej.

Podsumowując poczynione wyżej rozważania sąd stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty, należy ocenić jako bezpodstawne. Skoro sporny operat szacunkowy stanowi wiarygodny dowód w sprawie, to organy obu instancji poprawnie na jego podstawie ustaliły różnicę wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale oraz na tej podstawie, przy zastosowaniu 30% stawki prawidłowo ustaliły wysokość spornej opłaty adiacenckiej.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

a.tp.