Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1843/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.  156 §  1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 26a ust. 1a(1) pkt 3, i ust. 4, art. 49e ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 511
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
article: art. 29, art. 47 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1778
law: Ustawa  z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del.WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 244/19 w sprawie ze skargi A w G. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 30 listopada 2018 r. nr DRP.WPAV.411.3126.2018.KKL, L.dz.81178.19S0035E1 w przedmiocie nakazu zwrotu środków wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi A z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 30 listopada 2018 r., nr DRP.WPAV.411.3126.2018.KKL L.dz.81178.19S0035E1 w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego 1) uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję organu I instancji z 23 września 2018 r. w zakresie w jakim nakazuje A z siedzibą w G. zwrot w terminie 14 dni od otrzymania tej decyzji środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, 2) w pozostałej części oddalił skargę.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiodła skarżąca, a zaskarżając wyrok w całości

zarzuciła:

na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi w pkt 2 naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 26a ust. 1a1 pkt 3 w związku z art. 26a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2019, poz. 1172, z późn. zm., dalej: ustawa o rehabilitacji, ustawa) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieterminowe opłacenie kosztów płacy nawet w części skutkuje utratą prawa do dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w całości, którą należy uznać za niezgodną z:

a) art. 69 i art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja niweczy sens udzielania pomocy publicznej na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych,

b) art. 33 ust. 2 i 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm., dalej: rozporządzenie 651/2014) w związku z motywem 54 Preambuły, który stanowi wyraźnie, iż pomoc nie może przekroczyć 75% kosztów kwalifikowalnych czyli kosztów płacy w okresie zatrudniania pracownika, a za okresy do grudnia 2014 r. w sposób analogiczny - art. 42 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) NR 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych);

2) art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 49e ust. 1 ustawy poprzez ich błędną interpretację, która polegała na uznaniu, że możliwe jest wydanie decyzji nakazującej zwrot "środków PFRON", podczas gdy środki publiczne po ich przekazaniu beneficjentowi i wykorzystaniu ich zgodnie z przeznaczeniem stają się środkami własnymi pracodawcy, a zatem możliwe jest nakazanie jedynie zwrotu równowartości tych środków, a wydana decyzja przy takim sformułowaniu była niewykonalna w dniu wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

3) art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 29 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie i przyjęcie, że zachowanie terminów płatności składek na ubezpieczenia społeczne wynikające z układu ratalnego zawartego z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych nie stanowi zachowania terminów wynikających z odrębnych przepisów, podczas gdy zawarcie układu ratalnego z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych powoduje, po pierwsze, że ZUS uznaje należności objęte układem za należności opłacone terminowo, a po drugie że na podstawie odrębnych przepisów doszło do określenia nowych terminów płatności składek, których zachowanie lub uchybienie nieprzekraczające 14 dni, daje prawo do uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, a co w konsekwencji powoduje, że pracodawca zachował w całości prawo do dofinansowania za okresy maj 2014 r. (okres składkowy 06/2017) i czerwiec 2015 r. (okres składkowy 07/2015);

4) art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że odesłanie w tym przepisie do przepisów odrębnych dotyczy jedynie terminów wynikających z art. 47 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych;

5) art. 26a ust. 1a1 pkt 3 w związku z art. 26a ust. 4 i art. 2 pkt 4a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, poprzez błędną ich wykładnię, polegająca na uznaniu iż ewentualne nieterminowe opłacenie części kosztów płacy (składki na ubezpieczenia społeczne) pozbawia w całości prawa do dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, w sytuacji gdy analiza przytoczonych przepisów prowadzi do wniosków zgoła odmiennych, a pracodawca zachowuje prawo do 75% kosztów płacy opłaconych terminowo;

6) art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. poprzez ich błędne niezastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy i brak orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania mimo uchylenia decyzji w części;

w pkt 1 odnośnie uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w tym oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania:

7) art. 49e ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że żaden z przepisów ustawy o rehabilitacji nie wskazuje na konieczność wskazania w decyzji terminu zwrotu środków, a skarżący bezzasadnie podaje 3 miesięczny termin, podczas gdy przepis art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji odnosi się expressis verbis także do "kwoty [...] określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków";

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1, art. 134, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi, w sytuacji naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 w związku z art. 77 § 1, art. 78, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zaakceptowanie przez WSA przeprowadzenia postępowania bez uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, braku oparcia decyzji na całokształcie zebranego w sprawie materiału, dokonanie błędnej oceny prawnej prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, które w szczególności przejawiało się:

a) nieprawidłowym ustaleniem nieterminowego opłacenia kosztów płacy za niektóre okresy, mimo stanowiska Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, iż uznaje należności objęte układem ratalnym za opłacane terminowo,

b) zaakceptowaniem przez Sąd braku dokonania przez organy ustaleń w zakresie indywidualnych kont pracowników niepełnosprawnych oraz dokonania ustaleń sumarycznych kwot należności składkowych mimo zmiennej na przestrzeni lat liczby pracowników niepełnosprawnych;

9) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. w związku z art. 69 i art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez oddalenie skargi w sytuacji odstąpienia przez organ od wcześniej obowiązującej - zgodnej ze stanowiskiem strony - wykładni art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy i nieuzasadnione i niezapowiedziane jakimikolwiek uprzednimi czynnościami informacyjnymi PFRON zastosowanie z mocą wsteczną nowej niekorzystnej dla pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne i korzystających z dofinansowania PFRON interpretacji wyżej wymienionego przepisu, polegającej na przyjęciu, iż nieterminowe opłacenie któregokolwiek z kosztów płacy powoduje utratę dofinansowania do wynagrodzeń w całości, oraz nadużycie prawa przez organ I instancji poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie dla osiągania celów innych niż cele zamierzone przez ustawodawcę,

10) art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionego na rozprawie zarzutu nieważności decyzji oraz do kosztów postępowania.

Równocześnie, skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Z uwagi na powyższe, wniosła:

1) na podstawie art. 176 § 1 w zw. z art. 188 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 2 i rozpoznanie merytoryczne skargi,

2) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 in fine w zw. z art. 184 in flne p.p.s.a. - o zmianę uzasadnienia zaskarżonego wyroku w pkt 1. w zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, poprzez przyjęcie, iż zwrot środków powinien nastąpić w terminie 3 miesięcy od dnia wydania decyzji nakazującej zwrot dofinansowania do wynagrodzeń,

3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych za obydwie instancje.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że na podstawie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącego oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a.

Powyższy zakres zaskarżenia ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej. Ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 – dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano w pkt 1 - 7, a zarzuty naruszenia przepisów postępowania - w pkt 8 - 10 petitum skargi kasacyjnej.

Dokonując analizy zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przez WSA art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do podniesionego na rozprawie zarzutu nieważności decyzji oraz do problematyki kosztów postępowania.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jak i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd I instancji, jak i dokonania jego oceny. To, że stanowisko to okazało się niezgodne z oczekiwaniami skarżącej nie może stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie ma normatywnego obowiązku odnoszenia się do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę zarówno w pismach procesowych, jak i wskazywany podczas rozprawy. Dodać też trzeba, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować poprawności rozstrzygnięcia, ani podważać ustaleń faktycznych.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższy zarzut jest bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny dokona poniżej analizy pozostałych zarzutów o charakterze formalnym.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji w zakresie nieuregulowanym tą ustawą odsyła do ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Uwzględniając treść zasad ogólnych k.p.a. (m.in. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10) oraz jego szczegółowych regulacji odnoszących się do postępowania wyjaśniającego i dowodowego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym (m.in. art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80), oraz decyzji i jej elementów składowych (art. 107 § 1 i § 3) nie może budzić żadnych wątpliwości, że to one właśnie stanowią źródło szczegółowych obowiązków oraz kompetencji procesowych organu administracji w postępowaniu prowadzonym przez ten organ, określając również – w kontekście celu oraz przedmiotu prowadzonego postępowania – tryb oraz zasady ich realizacji.

Jak wynika z treści decyzji administracyjnych wydanych przez organ, a kontrolowanych przez WSA, podstawą do zwrotu były dwa rodzaje okoliczności tj.: a) dokonania zapłaty składek do ZUS po terminie płatności oraz, b) dokonania spłaty składek za określone okresy w układzie ratalnym. WSA wskazał, że organ w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że fakt, iż pracodawca realizuje spłatę zaległości w formie układu ratalnego jednoznacznie wskazuje, że doszło do uchybienia terminu płatności składek, a zatem składki zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Ponadto, strona w toku postępowania, nie przedstawiła dokumentów wskazujących na terminowe poniesienie kosztów płacy od wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za określone okresy sprawozdawcze. Strona nie usunęła również nieprawidłowości za pomocą korekt wniosków składanych za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji. W związku z powyższym organ uznał, że strona pobrała nienależne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wskazane okresy sprawozdawcze. Organ stwierdził również, że skarżąca mimo wezwania, nie nadesłała wyciągów bankowych potwierdzających daty wpływu na rachunek bankowy kwot dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze. Dlatego też organ ustalił te daty na podstawie dowodów własnych i podał konkretne daty, w których skarżąca otrzymała dofinansowanie. W oparciu o powyższe organ stwierdził, że spółka pobrała nienależne środki PFRON w łącznej kwocie 1.469.275,19 zł. Podkreślić należy, że powyższa kwota została obliczona i zaakceptowana przez organ, a także następnie - w wyniku kontroli judykacyjnej – zaakceptowana także przez WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje w powyższym aspekcie, że w aktach sprawy administracyjnej znajdują się dokumenty w postaci miesięcznych informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych (INF-D-P), wnioski o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D), pismo ZUS z dnia 1 grudnia 2017 r. zawierające dane dotyczące opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych ze wskazaniem dat wpłat, pisma zwierające kwotę zwrotu za poszczególne miesiące, jak również raport z rozliczeń dofinansowania wraz z ZFRON dla danego pracodawcy wraz z terminami wpłat i zwrotów. Uzasadnienie decyzji organu z 30 listopada 2018 r. zawiera szczegółową analizę stanu faktycznego i prawnego, zaakceptowaną w znacznej części przez WSA.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zawarty w pkt 8 petitum skargi kasacyjnej zarzut jest bezzasadny.

Dokonując analizy zarzutu wskazanego w pkt 9 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 § 2 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. w związku z art. 69 i art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów proceduralnych w związku z art. 32 Konstytucji, normującym zasadę równości (ust. 1) oraz zakazu dyskryminacji (ust. 2) oraz 69 Konstytucji, normującym problematykę pomocy osobom niepełnosprawnym. Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Natomiast art. 32 ust. 2 Konstytucji stanowi, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Ponadto art. 69 Konstytucji normuje problematykę pomocy osobom niepełnosprawnym. Zgodnie z tym przepisem osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie zarzutu zawartego w pkt 9 petitum skargi kasacyjnej stwierdza, ze zarzut ten jest niezasadny. Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał wykładni art. 8 § 2 oraz art. 9 k.p.a. w związku z art. 69 Konstytucji (normującym zasadę obowiązku, nałożonego na władze publiczne, do udzielania osobom niepełnosprawnym, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej) i 32 ust. 2 Konstytucji (normującym zakaz dyskryminacji) wskazując, że nie doszło w niniejszej sprawie do odstąpienia od wcześniej obowiązującej wykładni art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji. Sąd ten wskazał, że wbrew twierdzeniom strony organ nie odstąpił od wcześniejszej praktyki. Wskazany przepis nie wymaga żadnych szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego nie będzie przysługiwało, jeśli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, przekraczającym 14 dni. A contrario skoro takie dofinansowanie zostało wypłacone, to zwrotowi podlega cała kwota takiego dofinansowania. Podkreślić należy, że skarżąca oprócz wskazania tego zarzutu nie przytoczyła żadnych dowodów świadczących o odstąpieniu organu od określonej praktyki, która w ocenie Sądu była taka jaka została zastosowana w przedmiotowej sprawie. Także orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza prawidłowość wykładni analizowanych norm prawnych (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2022r., I GSK 2320/18, omawiający instytucję układu ratalnego oraz jego konsekwencji prawnych, także w zakresie terminów oraz skutków ich uchybienia).

Dokonując analizy zarzutu zawartego w pkt 10 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd pierwszej instancji co do zasady uznał skargę za niezasadną i ją oddalił - na podstawie art. 151 p.p.s.a. Natomiast jak wynika z pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku WSA uchylił wyłącznie zaskarżoną decyzję w zakresie określenia terminu zwrotu środków przekazanych stronie tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. WSA w zaskarżonym orzeczeniu uznał więc niezasadność skargi skarżącej, a wyłącznie w ww. zakresie skorygował decyzję organu z 30 listopada 2018 r.

W tym miejscu należy także odnieść się do zarzutu wskazanego w pkt 7 skargi kasacyjnej. Powoływany w skardze kasacyjnej art. 49e ust. 2 ustawy nie normuje problematyki elementów składowych decyzji administracyjnej organu rozstrzygającego sprawy w zakresie zwrotu środków Funduszu. Przepis ten dotyczy nałożonego na beneficjenta pomocy normatywnego obowiązku zwrotu środków Funduszu w określonym terminie tj. 3 miesięcy. Termin ten liczony jest (a) od dnia otrzymania wezwania lub (b) ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu.

Biorąc pod uwagę powyższe NSA stwierdza, że organy prowadziły postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, a działalność ta została w sposób prawidłowy skontrolowana przez Sąd I instancji.

Dokonując analizy zarzutów o charakterze materialnoprawnym NSA wskazuje, że częściowo zarzuty te zostaną przeanalizowane łącznie (tj. zarzuty zawarte w pkt 1,3,4,5 petitum skargi kasacyjnej), a to z uwagi na ich powiązanie funkcjonalne.

Należy wskazać, że podstawowy zarzut o charakterze materialnoprawnym zawarty w pkt 1 a i b petitum skargi kasacyjnej tj. zarzut naruszenia art. 26a ust. 1a1 pkt 3 w związku z art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji powiązany został z przepisami art. 69 i art. 32 ust. 2 Konstytucji oraz przepisami prawa unijnego tj. art. 33 ust. 2 i 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, normującego problematykę zakresu dozwolonej pomocy publicznej, w tym także definiowania MŚP.

Powyżej, przy dokonywaniu analizy zarzutów procesowych zostały przedstawione cele regulacji konstytucyjnej zawarte w art. art. 32 ust. 2 oraz art. 69 Konstytucji.

Na wstępie oceny zarzutów o charakterze materialnoprawnym należy także przedstawić problematykę prawa pomocy publicznej, w szczególności z perspektywy MŚP.

Dokonując analizy instytucji MŚP należy zwrócić uwagę na cel tej regulacji normatywnej. Z perspektywy prawa unijnego – w obszarze wynikającym z treści zarzutów materialnoprawnych - istotna jest treść art. 107 ust. 1 TFUE, normującego zasadę traktatowej dopuszczalności pomocy publicznej. Zgodnie z tym przepisem z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi.

Konkretyzacja zasad w zakresie pomocy publicznej następuje w aktach prawa wtórnego. Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (określane jako "rozporządzenie 651/2014") wskazuje, że finansowanie publiczne spełniające kryteria art. 107 ust. 1 Traktatu stanowi pomoc państwa i wymaga zgłoszenia do Komisji na mocy art. 108 ust. 3 Traktatu. Jednakże zgodnie z art. 109 Traktatu Rada może określić kategorie pomocy, które są zwolnione z obowiązku zgłoszenia. Zgodnie z art. 108 ust. 4 Traktatu Komisja może przyjąć rozporządzenia dotyczące takich kategorii pomocy państwa. Komisja posiada upoważnienie do uznania, że niektóre kategorie mogą, w określonych warunkach, być zwolnione z obowiązku zgłoszenia. Wśród tych kategorii znalazła się także pomoc dla małych i średnich przedsiębiorstw ("MŚP", pkt 1 preambuły rozporządzenia 651/2014). W akcie tym wskazano, że w celu wyeliminowania różnic, które mogłyby spowodować zakłócenie konkurencji oraz aby ułatwić koordynację różnych krajowych i unijnych inicjatyw dotyczących MŚP, a także ze względu na przejrzystość administracyjną i pewność prawa, definicja MŚP stosowana na potrzeby niniejszego rozporządzenia powinna opierać się na definicji zawartej w zaleceniu Komisji 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003 r. dotyczącym definicji mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw (pkt 30 preambuły rozporządzenia 651/2014). Cel regulacji wyłączającej w zakresie MŚP wskazany został w pkt 40 preambuły rozporządzenia Nr 651/2014. Prawodawca unijny wskazał, że małe i średnie przedsiębiorstwa odgrywają decydującą rolę w tworzeniu miejsc pracy, a w znaczeniu bardziej ogólnym są również czynnikiem stabilności społecznej i rozwoju gospodarczego. Ich rozwój mogą jednak utrudniać niedoskonałości rynku, prowadząc do wystąpienia w MŚP opisanych poniżej typowych problemów. MŚP mają często trudności z uzyskaniem kapitału lub pożyczek z uwagi na niechęć niektórych rynków finansowych do podejmowania ryzyka oraz ograniczone zabezpieczenia, jakie MŚP mogą zaoferować. Ograniczone zasoby mogą im również ograniczyć dostęp do informacji dotyczącej w szczególności nowych technologii i potencjalnych rynków. Aby ułatwić rozwój działalności gospodarczej MŚP, niektóre kategorie pomocy, w przypadkach gdy są przyznawane na rzecz takich przedsiębiorstw, powinny zatem podlegać wyłączeniu na mocy niniejszego rozporządzenia. Kategorie te powinny obejmować w szczególności pomoc inwestycyjną dla MŚP oraz udział MŚP w targach.

Art. 1 rozporządzenia Komisji 651/2014 normuje zakres zastosowania niniejszego aktu normatywnego wskazując, w ust. 1 pkt b, że rozporządzenie ma m.in. zastosowanie do pomocy dla MŚP w formie pomocy inwestycyjnej, pomocy operacyjnej i dostępu MŚP do finansowania. Z kolei art. 2 rozporządzenia 651/2014 zawiera definicje legalne, w pkt 2 wskazując, że "małe i średnie przedsiębiorstwa" lub "MŚP" oznaczają przedsiębiorstwa spełniające kryteria, o których mowa w załączniku I. Niezwykle istotny jest - z perspektywy zarzutów skargi kasacyjnej - przepis art. 3 rozporządzenia Nr 651 - normujący warunki wyłączenia spod zakazu, a więc wskazujący granicę dozwolonej prawnie pomocy w obszarze UE. Przepis ten stanowi, że programy pomocy, pomoc indywidualna przyznana w ramach programów pomocy oraz pomoc ad hoc są zgodne z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 2 lub 3 Traktatu i wyłączone z obowiązku zgłoszenia, o którym mowa w art. 108 ust. 3 Traktatu, jeżeli odnośna pomoc spełnia wszystkie warunki określonych w rozdziale I niniejszego rozporządzenia oraz szczególne warunki dotyczące odnośnej kategorii pomocy ustanowione w rozdziale III niniejszego rozporządzenia.

Przedsiębiorca aby być beneficjentem pomocy zobowiązany jest do zachowania zgodnego z zasadami udzielania tej pomocy.

Z perspektywy przepisów UE właściwym aktem prawnym w tym zakresie jest ww. rozporządzenie Komisji 651/2014. Akt ten przewiduje ramy pomocy i stanowi odstępstwo od zakazu zasady pomocy państwa przedsiębiorcom. Tego typu pomoc jest dopuszczalna wyjątkowo i dotyczy m.in. MŚP oraz przedsiębiorców zatrudniających osoby niepełnosprawne.

Art. 33 rozporządzenia Komisji 651/2014 normuje pomoc w formie subsydiowania wynagrodzeń na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych. Zgodnie z art. 33 ust. 1 rozporządzenia 651/2014 pomoc na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 Traktatu i wyłączona z obowiązku zgłoszenia, o którym mowa w art. 108 ust. 3 Traktatu, jeżeli spełnione są warunki ustanowione w niniejszym artykule i w rozdziale I. Za koszty kwalifikowalne uznaje się koszty płacy w danym okresie zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego (art. 33 ust. 2 rozporządzenia 651/2014). Jeżeli rekrutacja takich pracowników nie powoduje wzrostu netto liczby pracowników w danym przedsiębiorstwie w porównaniu ze średnią za poprzednie 12 miesięcy, powodem zwolnienia zapełnionego w ten sposób etatu lub etatów jest dobrowolne rozwiązanie stosunku pracy, niepełnosprawność, przejście na emeryturę z powodu osiągnięcia wieku emerytalnego, dobrowolne zmniejszenie wymiaru czasu pracy lub zgodne z prawem zwolnienie za naruszenie obowiązków pracowniczych, a nie redukcja etatu (art. 33 ust. 3 rozporządzenia 651/2014). Z wyjątkiem przypadku zgodnego z prawem zwolnienia za naruszenie obowiązków pracowniczych, pracownik niepełnosprawny jest uprawniony do nieprzerwanego zatrudnienia przez minimalny okres zatrudnienia zgodny z przepisami krajowymi lub porozumieniami zbiorowymi prawnie wiążącymi dla przedsiębiorstwa i regulującymi zawieranie umów o pracę (art. 33 ust. 4 rozporządzenia 651/2014). Intensywność pomocy nie przekracza 75 % kosztów kwalifikowalnych (art. 33 ust. 5 rozporządzenia 651/2014).

Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii należy wskazać, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Tym samym, zważywszy na jej przedmiot, podstawę jej wydania mógł stanowić i stanowił określający przesłanki jej podjęcia art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji, z którego wynika, że środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Jeżeli w rozpatrywanej sprawie – jak wynika z jej akt – przesłanką wydania zaskarżonej decyzji były stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości, to należy uznać, że obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków było ustalenie podlegającej zwrotowi kwoty środków Funduszu w relacji do nieprawidłowości stwierdzonych w odniesieniu do nich, a więc w odniesieniu do środków przyznanych. Tylko bowiem środki przyznane podlegają zwrotowi. Nieprawidłowości muszą pozostawać w bezpośrednim i funkcjonalnym związku z przyznanym pracodawcy wsparciem.

Powyższe znajduje swoje uzasadnienie w tym argumencie natury ogólnej, że ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. dotyczy – jak wynika to z jej art. 1 – osób, których niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniem: 1) o zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności określonych w art. 3 lub 2) o całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy na podstawie odrębnych przepisów, lub 3) o niepełnosprawności, wydanym przed ukończeniem 16 roku życia, zwanych "osobami niepełnosprawnymi". Jednym zaś z celów tej ustawy – jak wynika z jej tytułu oraz szczegółowych rozwiązań prawnych zawartych w jej Rozdziale 4 – jest aktywizacja osób niepełnosprawnych na rynku pracy, która jest realizowana, między innymi, poprzez tworzenie różnego rodzaju mechanizmów ukierunkowanych na realizację tego celu (np. art. 12a – jednorazowa pomoc; art. 13 – dofinansowanie działalności gospodarczej, art. 25a – refundacja składek na ubezpieczenie społeczne osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą oraz niepełnosprawnemu rolnikowi), w tym również mechanizmów adresowanych do pracodawców, co jasno i wyraźnie wynika ze szczegółowych przepisów Rozdziału 5 – "Szczególne obowiązki i uprawnienia pracodawców w związku z zatrudnianiem osób niepełnosprawnych" – przywołanej ustawy.

Jednym z takich mechanizmów jest ten, o którym stanowi – unormowany w przywołanym Rozdziale 5 – art. 26a, a mianowicie dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. Z art. 26a ust. 1 wynika, że pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego – w kwocie determinowanej stopniem niepełnosprawności pracownika – o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1.

Wymienione dofinansowanie nie przysługuje natomiast pracodawcy w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w art. 26a ust. 1a i ust. 1a¹ pkt 1 – 3, a jego przyznanie mimo zaistnienia tych sytuacji lub zaistnienia ich (lub ujawnienia zaistnienia) po jego przyznaniu, stanowi podstawę wydania decyzji, o której mowa w art. 49e ust. 1, a mianowicie decyzji zobowiązującej do zwrotu środków Funduszu w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości.

Za podlegającą zwrotowi "kwotę środków Funduszu ustaloną w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości", o której mowa w art. 49e ust. 1 przywołanej ustawy, należy uznać kwotę środków, która została przyznana i wypłacona, to jednak pracodawca – jako beneficjent tych środków – naruszył obowiązki, o których mowa w art. 26a ust. 1a¹ pkt 3, a mianowicie poniósł miesięczne koszty płacy z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Potwierdza to więc wniosek, że nie chodzi o jakąkolwiek nieprawidłowość, lecz tylko o taką, która pozostaje w bezpośrednim i funkcjonalnym związku z przyznanym pracodawcy wsparciem finansowym w postaci dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, którego przyznanie skorelowane zostało z nałożonymi na pracodawcę obowiązkami, których naruszenie stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu przywołanej regulacji (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2020r., I GSK 1319/20).

Podkreślić należy, że warunkiem korzystania przez pracodawcę z dofinansowania do wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, stanowiącym jednocześnie warunek skuteczności działania mechanizmu aktywizowania osób niepełnosprawnych jest to, aby właśnie koszty płacy, o których mowa w przywołanym przepisie prawa, a więc koszty płacy związane z zatrudnianiem pracownika niepełnosprawnego, były terminowo ponoszone przez pracodawcę, jako beneficjenta wsparcia. Ta więc okoliczność ma prawnie relewantne znaczenie z punktu widzenia przywołanych powyżej celów ustawy, ich realizacji oraz efektywności mechanizmów aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych – w tym polegających na dofinansowaniu do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego – a także kontroli prawidłowości ich funkcjonowania z wykorzystaniem środków Funduszu, który jest funduszem celowym, którego środki przeznaczane są na działania, o których mowa w art. 47 przywołanej ustawy (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2020r., I GSK 1319/20).

Należy podkreślić, że jeżeli pojęcie kosztów płacy zostało zdefiniowane na gruncie art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zaś przedmiot regulacji tej ustawy – jak wynika to z jej art. 1 – dotyczy osób niepełnosprawnych, przez co tym samym został ograniczony do precyzyjnie określonych spraw tych osób, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wymieniona definicja ma charakter definicji kosztów płacy w przywołanej ustawie oraz – co istotne – dla potrzeb jej stosowania. Ustawa o rehabilitacji dotyczy osób niepełnosprawnych. Co więcej, przedstawione podejście do rozumienia pojęcia kosztów płacy oraz prezentowane w jego uzasadnieniu argumenty znajdują swoje potwierdzenie w treści art. 26a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., na gruncie którego też jest mowa o kosztach płacy. Kwota miesięcznego dofinansowania nie może przekroczyć 90% faktycznie poniesionych miesięcznych kosztów płacy (a w sprawach dotyczących pomocy publicznej - 75% tych kosztów) – wyraża się przecież w tym, że dofinansowanie, o którym mowa w ust. 1 art. 26a przywołanej ustawy nie może powodować, że pracodawca nie poniesienie żadnych kosztów płacy zatrudnienia pracownika, to jest – co w świetle przywołanej regulacji uznać należy za oczywiste – kosztów płacy zatrudnianego pracownika niepełnosprawnego, nie zaś jakiegokolwiek pracownika (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2020r., I GSK 1319/20).

Podkreślić należy – dokonując analizy niniejszej sprawy - że z treści samych wniosków o dofinansowanie WN-d wynika ilość osób niepełnosprawnych. Wnioski te na poszczególne miesiące składane były przez beneficjenta pomocy. Szerzej problematyka ta została opisana przy dokonywaniu oceny prawidłowości działania WSA, a to w aspekcie analizy zarzutów o charakterze formalnym.

Należy wskazać, że nieprawidłowa jest argumentacja skarżącej kasacyjnie w zakresie powyższego zarzutu, stwierdzająca, że interpretacja przepisów prawa dokonana zarówno przez organ, jak i przez WSA niweczy pozytywne skutki wsparcia osób niepełnosprawnych gdyż doprowadza przedsiębiorstwa do upadłości.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że pomoc publiczna jest - co do zasady - zakazana w obszarze prawnym Unii Europejskiej. Jednakże zakaz ten nie posiada charakteru bezwzględnego. W pewnych przypadkach pomoc ta, po spełnieniu określonych pozytywnych przesłanek, może zostać uznana jako dozwolona, w drodze wyjątku od zakazu. Jednakże beneficjenci tej pomocy zobowiązani są do zachowania zgodnego z zasadami i warunkami udzielania tej pomocy.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że skorzystanie przez przedsiębiorcę z pomocy publicznej jest jego prawem, a nie obowiązkiem. Ponadto w związku z faktem, że w przypadku prawa pomocy publicznej mamy do czynienia z wydawaniem funduszy publicznych to obowiązkiem przedsiębiorcy korzystającego z udzielonej pomocy publicznej jest zachowanie zgodne z regułami i warunkami jej przyznawania, a także wydatkowania. Tak więc argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a wskazująca na skutek działań organów ochrony prawnej (nakazu zwrotu pomocy publicznej) w postaci zniweczenia pozytywnych skutków tej pomocy, a w konsekwencji - powstania stanu niewypłacalności przedsiębiorcy nie może stanowić skutecznego argumentu w zakresie braku spełnienia warunków normatywnych przyznania pomocy.

Art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji przewiduje, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje, gdy miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminom wynikającym z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. W tej sytuacji pracodawca nie otrzyma świadczenia na żadnego pracownika niepełnosprawnego, co można uznać za równoznaczne ze wstrzymaniem dofinansowania.

Ustawodawca nie wyjaśnił, przekroczenie jakich terminów wynikających z odrębnych przepisów powoduje pozbawienie prawa do dofinansowania. Kierować się zatem należy okolicznością, że terminy te związane są z ponoszeniem przez pracodawcę kosztów płacy, o których mowa w art. 2 ust. 4a ustawy o rehabilitacji.

W tej sytuacji należy uznać, że chodzi tu w szczególności o:

1) termin wypłaty wynagrodzenia do rąk pracownika lub na jego konto – art. 85 k.p.;

2) termin opłacania składki na ubezpieczenie społeczne – art. 47 ust. 1 u.s.u.s.;

3) termin wpłaty do urzędu skarbowego zaliczki na podatek dochodowy od osób, które uzyskują przychody m.in. ze stosunku pracy – art. 38 u.p.d.o.f.

Warunkiem skorzystania przez pracodawcę z dofinansowania do wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, stanowiącym jednocześnie warunek skuteczności działania mechanizmu aktywizowania osób niepełnosprawnych jest to, aby właśnie koszty płacy, o których mowa w przywołanym przepisie prawa, a więc koszty płacy związane z zatrudnianiem pracownika niepełnosprawnego, były terminowo ponoszone przez pracodawcę, jako beneficjenta wsparcia (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., I GSK 2320/18).

Rozliczenia składek na ubezpieczenia społeczne dokonuje się zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przewiduje on, że płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b. Termin przewidziany dla pozostałych płatników, tj. dla płatników niebędących osobami fizycznymi opłacającymi składkę wyłącznie za siebie ani jednostkami budżetowymi lub samorządowymi zakładami budżetowymi, został ustalony do 15 dnia następnego miesiąca (pkt 3). Termin składania dokumentów jest jednocześnie terminem opłacania składek. Termin do złożenia deklaracji rozliczeniowej i opłacenia składki ma charakter materialnoprawny. Terminy materialnoprawne mogą być przywrócone przepisem ustawy, a przez organ administracji jedynie wówczas, gdy możliwość taką przewidują przepisy szczególne. Upływ tych terminów uprawnia wierzyciela do żądania zapłaty składek. Termin płatności składek, w razie ich nieopłacenia, oznacza datę powstania zaległości z tego tytułu i to niezależnie od tego, czy i na ile prawidłowo został wykonany przez płatnika obowiązek wskazania podstawy wymiaru i opłacenia należnej składki. Znajduje to też potwierdzenie w świetle mającego, na podstawie art. 31 u.s.u.s., odpowiednie zastosowanie art. 51 § 1 Ordynacji podatkowej, który stanowi, że zaległością podatkową jest podatek niezapłacony w terminie płatności. Opłacenie składki po terminie powoduje, że płatnik składek obowiązany jest do naliczenia i zapłacenia odsetek za zwłokę, na zasadach i w wysokości określonych w Ordynacji podatkowej (art. 23 u.s.u.s.). (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., I GSK 2320/18).

Natomiast przepis art. 29 u.s.u.s stanowi, że ze względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie Zakład może na wniosek dłużnika odroczyć termin płatności należności z tytułu składek oraz rozłożyć należność na raty, uwzględniając możliwości płatnicze dłużnika oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (ust. 1). Odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy (ust. 1a). Od składek, które rozłożono na raty, nie nalicza się odsetek za zwłokę począwszy od następnego dnia po dniu wpływu wniosku o udzielenie tych ulg (ust. 2).

W treści art. 29 u.s.u.s. została przewidziana ulga w postaci odroczenia terminu płatności i rozłożenia na raty należności z tytułu składek. Należności te mają charakter publicznoprawny i z tego względu udzielenie ulgi w formie rozłożenia na raty czy odroczenia terminu płatności jest rozwiązaniem wyjątkowym. Instytucja ta może zatem znaleźć zastosowanie w sytuacji, gdy przemawiają za tym względy gospodarcze lub inne przyczyny zasługujące na uwzględnienie. I o ile wniosek o odroczenie terminu płatności należy złożyć przed upływem ostatniego dnia terminu płatności składki, gdyż w przeciwnym wypadku będzie on bezprzedmiotowy, to w przypadku ulgi w postaci rozłożenia należności na raty treść przepisu wskazuje, że rozłożenie na raty dotyczy składek zaległych. Wniosek taki wynuć można z art. 29 ust. 2 u.s.u.s., z którego wynika, że jeśli wniosek o udzielenie ulgi zostanie pozytywnie rozpatrzony, wówczas od następnego dnia po jego złożeniu zamiast odsetek naliczana jest opłata prolongacyjna. Odsetki, o których tutaj mowa to odsetki za opóźnienie należne w sytuacji, gdy dłużnik nie płaci należności pomimo upływu terminu płatności. Są one należne za okres opóźnienia. Skoro, ustawodawca przewidział, że od następnego dnia po złożeniu wniosku odsetek nie nalicza się, to tym samym, rozłożenie na raty, o którym mowa w przedmiotowym przepisie dotyczy zaległości, czyli składek, co do których upłynął termin płatności. Przepis art. 29 u.s.u.s. nie ustanawia jakichkolwiek ustawowych terminów płatności kosztów płacy. Przepis ten stanowi jedynie podstawę do udzielenia ulgi m.in. w postaci rozłożenia zaległości w zakresie kosztów płacy na raty. Niedotrzymanie warunków umowy – brak spłaty w terminach ustalonych w umowie – skutkuje obowiązkiem natychmiastowej spłaty zaległości wraz z odsetkami za zwłokę (art. 29 ust. 3 u.s.u.s.). Jeżeli zatem składki stały się wymagalne w terminie ich płatności (art. 47 u.s.u.s.), to obowiązek ich uiszczenia wynikający z objęcia ich układem ratalnym nie zmienia faktu, że poniesione zostały z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów. Bowiem nieopłacenie składki w tym terminie powoduje, że owa składka staje się zaległością, ponieważ ubezpieczeni popadają w zwłokę z opłatą składki. Z 16 dniem miesiąca następującego po tym miesiącu, którego składka dotyczyła, powstaje jej wymagalność, umożliwiająca organowi rentowemu dochodzenie tej składki (także w postępowaniu egzekucyjnym) oraz wydanie decyzji ustalającej odpowiedzialność osób trzecich za zaległość powstałą z tego tytułu (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., I GSK 2320/18).

W konsekwencji powyższych rozważań stwierdzić należy, że zawarcie umowy ratalnej oznacza, że wierzyciel wyraża zgodę na zmianę terminu płatności zobowiązania dłużnika. Jednakże rozłożenie zaległości na raty nie skutkuje wygaśnięciem tej zaległości. Zawieszona zostaje jedynie możliwość jej egzekwowania przed upływem terminów poszczególnych rat określonych w umowie. A zatem rozłożenie na raty nigdy nie modyfikuje sytuacji pracodawcy na gruncie art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy, ponieważ instrument ten stosuje się w odniesieniu do należności, których ustawowy termin płatności już upłynął (a więc uchybienie terminowi ustawowemu miało miejsce), umowne zaś ustalenie nowych terminów płatności rat nie zmienia tej sytuacji (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., I GSK 2320/18). Tak więc odesłanie w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji do terminów określonych w odrębnych przepisach nie dotyczy terminów wynikających z umowy ratalnej, o której mowa w art. 29 ust. 1a u.s.u.s. (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., I GSK 2320/18). Wykładnia zaprezentowana przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku jest więc prawidłowa.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje także jako niezasadny 5 zarzut zawarty w petitum skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 33 ust. 2 rozporządzenia 651/2014 za koszty kwalifikowane uznaje się koszty płacy w danym okresie zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego. Natomiast art. 33 ust. 5 ww. rozporządzenia stanowi, że intensywność pomocy nie przekracza 75% kosztów kwalifikowanych. Przepis ten wyznacza maksymalną normatywną granicę intensywności pomocy.

Niezasadny jest także kolejny zarzut o charakterze matarialnoprawnym zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie zarzuca WSA naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że taka interpretacja - jak wskazana w zarzucie skargi kasacyjnej - skutkowałaby brakiem normatywnej możliwości zwrotu tych środków o charakterze publicznym w sytuacji naruszenia prawa przez przedsiębiorcę . Wykładnia literalna art. 49 e ust. 1 ustawy o rehabilitacji stanowi, że "Środki Funduszu podlegają zwrotowi...". Art. 156 § 1 k.p.a. normuje przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, w sytuacji spełnienia którejkolwiek z przesłanek normatywnych zawartych w pkt 1-7 art. 156 § 1 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanką tą jest niewykonalność decyzji w dniu jej wydania i okoliczność, że ta niewykonalność posiada charakter trwały. Skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z naruszeniem art. 49e. ust. 1 ustawy o rehabilitacji normującym zwrot środków PFRON. Zgodnie z tym przepisem Środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zasługują na uwzględnienie zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.