Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1428/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) z art. 141 § 4 art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 12 ust. 5 i ust. 6, art. 16 ust. 8 i ust. 9
journal: Dz.U. 2015 poz 282
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych
article: art. 3, art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 188 poz 1840
law: Ustawa z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw
article: art. 2 art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 117 poz 1228
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. spółki z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1994/17 w sprawie ze skargi A. spółki z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 29 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie punktu I zawartego w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. spółki o.o. z siedzibą w T. na rzecz Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1994/17, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę A. spółki z o.o. z siedzibą w T. (dalej jako: spółka) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z 29 maja 2017 r. nr 141/DI/17 w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części zezwolenia.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

Pismem z 5 sierpnia 2016 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.) spółka złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki i Pracy (Nr 269/PR/04) z 15 października 2004 r. (także jako: "decyzja zmieniająca") w zakresie, w jakim nie dostosowuje ona pkt I zezwolenia Nr 30 z 25 czerwca 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Katowickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej do regulacji prawnych obowiązujących w dacie jej wydania.

Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia 23 grudnia 2016 r. (Nr 279/DI/16) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej w żądanym zakresie. Organ stwierdził, że wniosek nie może być rozpatrzony pozytywnie, gdyż nie zachodzi żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzją z 29 maja 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z 23 grudnia 2016 r. Zdaniem organu w sprawie nie zachodziła przesłanka braku podstawy prawnej. W dniu wydania decyzji zmieniającej (15 października 2004 r.) istniała podstawa prawna wyrażona w przepisach rangi ustawowej, pozwalająca na wydanie tej decyzji. Takim przepisem był art. 6 ustawy z 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840, ze zm.; dalej: "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed 1 stycznia 2001 r., mógł wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do niego przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy, w miejsce przepisów art. 12 ustawy z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282, ze zm.; dalej: "u.s.s.e."), w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. Przedsiębiorca mógł także wnioskować o zmianę warunków zezwolenia. Termin złożenia wniosku ograniczono do 31 grudnia 2007 r. Skarżąca spółka skorzystała z możliwości zmiany warunków zezwolenia i 15 października 2004 r., na podstawie wniosku przedsiębiorcy w trybie ww. przepisu ustawy zmieniającej, Minister Gospodarki i Pracy wydał decyzję Nr 269/PR/04, którą zmienił zezwolenie we wnioskowanym zakresie, tj. dokonał zmiany w oznaczeniu przedsiębiorcy, rozszerzył przedmiot działalności gospodarczej określony w zezwoleniu i wykreślił punkt dotyczący wyrobu wytworzonego na terenie strefy.

Organ podtrzymał stanowisko, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej w zakresie, w jakim nie dostosowuje ona pkt I zezwolenia Nr 30 do regulacji prawnych obowiązujących w dacie jej wydania z powodu rażącego naruszenia prawa, jest bezzasadne. Przede wszystkim nie było przepisu, który nakazywałby organowi, aby decyzje wydawane na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej "dostosowywały zezwolenia" do nowych zasad funkcjonowania stref - wynikających z ustawy z 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 117, poz. 1228, ze zm.; dalej: "ustawa z 2000 r. zmieniającą ustawę o "sse"), w tym nowego brzmienia art. 19 ust. 1 tej ustawy. Ponadto postępowanie w trybie art. 6 ustawy zmieniającej było postępowaniem wszczętym na wniosek przedsiębiorcy, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji zmieniającej było zgodne z żądaniem przedsiębiorcy.

Organ nie podzielił tezy, że zmiana zezwolenia oznacza "przeniesienie" spółki do reżimu prawnego obowiązującego od 1 stycznia 2001 r. Wbrew twierdzeniom przedsiębiorcy sytuacja przedsiębiorców działających na podstawie zezwolenia udzielonego do końca 2000 r. różni się od sytuacji inwestorów posiadających zezwolenia wydane po 1 stycznia 2001 r. Do czasu wejścia w życie art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej, tj. do dnia uzyskania przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej, przedsiębiorca ten korzystał ze zwolnienia z podatku dochodowego na zasadach wynikających z art. 12 usse, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r., tj. całkowitego zwolnienia dochodu (w przypadku wydatkowania środków na kwotę przewyższającą 2 min ECU) przez 10 lat i 50% zwolnienia przez następne lata. Przedsiębiorca taki do końca 2000 r. mógł też korzystać ze zwolnienia z podatku od nieruchomości. W wyniku negocjacji akcesyjnych zasady korzystania z pomocy dla tej grupy uległy zmianie, ale nie oznacza to, że ich sytuacja została zrównana z sytuacją przedsiębiorców działających na podstawie zezwolenia wydanego po 1 stycznia 2001 r.

II.

Oddalając skargę WSA wskazał, że strona skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 października 2004 r. w części w jakiej organ w ogóle nie orzekał, albowiem żądanie nie było objęte wnioskiem strony. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują sytuacji stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, które nie zostało zawarte w decyzji. Ponadto WSA podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (organ związany jest zakresem wniosku strony w tym względzie) jest samodzielnym postępowaniem, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że istniała podstawa prawna wyrażona w przepisach rangi ustawowej pozwalająca na wydanie decyzji, co do której sformułowany został wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Takim przepisem był art. 6 cyt. ustawy z 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed 1 stycznia 2001 r., mógł wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do niego przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy w miejsce przepisów art. 12 cyt. ustawy z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. Przedsiębiorca mógł także wnioskować o zmianę warunków zezwolenia. Termin złożenia wniosku ograniczono do 31 grudnia 2007 r.

Zdaniem WSA, jeżeli strona jest przekonana, że do tzw. "starych przedsiębiorców", którzy uzyskali zezwolenia strefowe przed 1 stycznia 2001 r., zastosowanie znajdują zasady prowadzenia działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, obowiązujące od dnia akcesji Polski do Unii Europejskiej, a w szczególności te odnoszące się do terminu ważności zezwoleń strefowych, powinna wystąpić o zmianę pkt I zezwolenia Nr 30 z 25 czerwca 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Katowickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Dopiero rozstrzygnięcie wydane w tym trybie pozwoli na merytoryczna ocenę podnoszonych przez skarżącą zarzutów.

Sąd wskazał, że w postępowaniu nadzwyczajnym, przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej, a nie sprawy co do jej meritum. Organ rozpatrywał sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a konkretnie oceniał prawidłowość wydania decyzji zmieniającej.

III.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka i zaskarżając to orzeczenie w całości, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz obu decyzji wydanych w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej i nieodniesienie się do wszystkich istotnych elementów sprawy, tj. w szczególności do "rażącego naruszenia prawa" jako jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w konsekwencji skutkowało nieuwzględnieniem skargi;

2. art. 151 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż orzekające w sprawie organy administracji publicznej nieprawidłowo przyjęły, że w sprawie nie występują przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki i Pracy Nr 269/PR/04 z dnia 15 października 2004 r. w zakresie, w jakim nie dostosowuje ona pkt I Zezwolenia, do regulacji prawnych obowiązujących w dacie jej wydania;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2003 r. , jak również w związku z art. 12 ust. 5 i ust. 6, art. 16 ust. 8 i ust. 9 ustawy o sse poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że jednym z "warunków zezwolenia", o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2003 r. jest końcowa data obowiązywania tzw. "starego" zezwolenia strefowego, podczas gdy data obowiązywania zezwolenia strefowego nie jest "warunkiem zezwolenia".

Powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż, gdyby Sąd rozpoznał sprawę co do istoty, jak również gdyby Sąd prawidłowo przyjął, że w sprawie występują przesłanki do stwierdzenia nieważności Konwersji Zezwolenia oraz gdyby prawidłowo przyjął, że końcowa data obowiązywania zezwolenia strefowego nie jest "warunkiem zezwolenia", nie oddaliłby skargi Spółki.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że nie można żądać - powołując się na wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - "stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, które nie zostało zawarte w decyzji", podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do konkluzji, że rażącym naruszeniem prawa jest również nieumieszczenie w decyzji administracyjnej postanowienia, które powinno było się w niej znaleźć z mocy samego prawa.

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o sse (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001 r.), jak również w związku z art. 3 ustawy nowelizującej z 2003 r. w związku z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy w zakresie, w jakim konwersja zezwolenia nie dostosowała pkt I zezwolenia do regulacji prawnych obowiązujących w dacie jej wydania, wydana została ona z rażącym naruszeniem prawa skutkującym obowiązkiem stwierdzenia nieważności;

3. art. 19 ust. 1 ustawy o sse (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2001 r.) w związku z art. 3 ustawy nowelizującej z 2003 r. oraz w związku z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. jego niezastosowanie, w sytuacji gdy od dnia 1 maja 2004 r. przepis ten miał zastosowanie ex lege zarówno do tzw. "starych", jak i "nowych" zezwoleń strefowych;

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2003 r., jak również w związku z art. 12 ust. 5 i ust. 6, art. 16 ust. 8 i ust. 9 ustawy o sse w związku z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. jego niezastosowanie, wskutek błędnego przyjęcia, że organ dokonujący Konwersji Zezwolenia nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, gdyż w zakresie daty obowiązywania Zezwolenia nie mógł działać z urzędu, a jedynie na wniosek, podczas gdy w sprawie art. 19 ust. 1 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2001 r. miał zastosowanie ex lege, a przedsiębiorca nie mógł wnioskować w trybie art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2003 r. o zmianę Zezwolenia w zakresie daty jego obowiązywania;

5. art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2003 r. w związku z art. 12 ust. 5 i ust. 6, art. 16 ust. 8 i ust. 9 ustawy o sse w związku z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jednym z "warunków zezwolenia", o których mowa w tym przepisie, o którego zmianę mógł wnosić przedsiębiorca na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2003 r. jest końcowa data obowiązywania zezwolenia strefowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu (literalna, systemowa i celowościowa) prowadzi do konkluzji, że końcowa data obowiązywania zezwolenia nie jest warunkiem zezwolenia, a w konsekwencji, że przedsiębiorca nie był uprawniony do występowania o zmianę okresu obowiązywania tzw. "starego" zezwolenia strefowego w trybie art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2003 r.

W uzasadnieniu Spółka przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

IV.

Skarga kasacyjna została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), wobec zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego w tym trybie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie wobec braku uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania – art. 189 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę, związany był granicami skargi kasacyjnej, które wyznaczone zostały przez stronę w podstawach wniesionego środka odwoławczego.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Autor rozpoznawanej skargi kasacyjnej sformułował zarzuty w ramach obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (punkt II. 1-5 petitum skargi kasacyjnej), jak i naruszenie przepisów postępowania (punkt I. 1-3 petitum skargi kasacyjnej).

W sytuacji zawarcia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob. np. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Jednakże w przypadku niniejszej skargi kasacyjnej niezbędne jest w pierwszej kolejności odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem uprzednie ustalenie treści mających w sprawie zastosowanie norm prawa materialnego jest konieczne dla oceny naruszenia przepisów postępowania. Wynika to charakteru sprawy, która była rozstrzygana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie to – dotyczące decyzji Ministra Gospodarki i Pracy z 15 października 2004 r. (Nr 269/PR/04) – wszczęte zostało na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na żądanie strony, która wskazała na nieważność tej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W zakresie tego zarzutu, autor skargi kasacyjnej przemiennie kwalifikuje naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zarówno do wad o charakterze procesowym, jak i naruszenia prawa materialnego. Nie budzi jednak wątpliwości, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zawiera normę prawa materialnego, czego skarga kasacyjna nie uwzględniła w prawidłowym zakresie, jednakże wada ta nie uniemożliwia rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż w ocenie NSA wystarczające dla zrekonstruowania wskazanego przez stronę wzorca kontroli kasacyjnej okazało się powiązanie zarzutu zawartego w punkcie II-2 petitum skargi kasacyjnej z zarzutem z punktu I-2, identyfikowanych łącznie z uzasadnieniem skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem samodzielnym (odrębnym) w tym sensie, że jego celem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy, w której uprzednio wydano decyzję administracyjną co do istoty, lecz zbadanie, czy w sprawie zakończonej tą decyzją nie wystąpiły przesłanki nieważności, określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zasada ta ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż w jej kontekście należy oceniać skuteczność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co wymagało wykazania przez stronę, że decyzja Ministra Gospodarki i Pracy Nr 269/PR/04 z 15 października 2004 r wydana została z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów prawa.

Oceniając – w tak zakreślonych granicach sprawy – prawidłowość rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa.

Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skoro spółka uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Katowickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej przed 31 grudnia 2000 r. (zezwolenie Nr 30 z 25 czerwca 1998 r.), to wobec zmiany stanu prawnego po tej dacie, spółka mogła wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia, polegającą na zastosowaniu do spółki przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy, w miejsce zwolnienia określonego na podstawie art. 12 ustawy o s.s.e., w brzmieniu z 31 grudnia 2000 r. Jest bezsporne, że spółka wystąpiła z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o zmianę opisanego zezwolenia, określając wprost, że wniosek obejmuje rozszerzenie przedmiotu działalności gospodarczej określonego w zezwoleniu, zwiększenie nakładów inwestycyjnych oraz wykreślenie punktu dotyczącego wyrobu wytworzonego na terenie strefy. Minister Gospodarki, działając na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej, wydał decyzję zmieniającą zezwolenie zgodnie z żądaniem przedsiębiorcy (decyzja Nr 269/PR/04 z dnia 15 października 2004 r.).

Prawidłowo sąd pierwszej instancji uznał, że w tym stanie faktycznym i prawnym nie została spełniona przesłanka wydania bez podstawy prawnej decyzji zmieniającej, skoro art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej podstawę tę określał wprost. Zupełnie inną kwestią było, czy organ wydając decyzję zmieniającą – działając w granicach wskazanej podstawy prawnej – rażąco naruszył prawo, na co powołuje się autor skargi kasacyjnej, a czego sąd pierwszej instancji również nie stwierdził. W skardze kasacyjnej zakwestionowano ocenę WSA w tym zakresie, wskazując na błędną wykładnię art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, której miał dopuścić się sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć należy, że przepis art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej – co jest oczywiste, a zostało pominięto w skardze kasacyjnej – należy interpretować przy uwzględnieniu treści normatywnej całej jednostki redakcyjnej, w której przepis ten został zamieszczony. Podstawowe znaczenie dla interpretacji zawartych w tym przepisie norm prawnych ma ustęp 1 art. 6 ustawy zmieniającej, bowiem to ten przepis jest źródłem uprawnienia przedsiębiorcy w znaczeniu materialnym.

Jak już wyżej wskazano, zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca, który uzyskał stosowne zezwolenie przed 1 stycznia 2001 r., może wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę, polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5, w miejsce zwolnień określonych w art. 12 ustawy o s.s.e., w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. W myśl zaś ust. 2 art. 6 ustawy zmieniającej, we wniosku, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca może wnosić także o zmianę warunków zezwolenia, w szczególności w zakresie poziomu zatrudnienia i wielkości nakładów inwestycyjnych.

Wykładnia językowa art. 6 ust. 1 i 2 cyt. ustawy zmieniającej prowadzi do wniosku, że zawarte tam normy prawne mają zarówno charakter materialny (zmiana warunków zezwolenia), jak i procesowy – przewidując wszczęcie postępowania o zmianę zezwolenia na wniosek przedsiębiorcy.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, żadna ze wskazanych przez jej autora metod wykładni art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, jak i pozostałych przepisów wskazanych jako normy związane, nie prowadzi do zakładanego w skardze kasacyjnej rezultatu, jakoby "w trybie" art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej (w związku z art. 12 ust. 5 i ust. 6, art. 16 ust. 8 i ust. 9 u.s.s.e. w związku z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji) przedsiębiorca nie był uprawniony do występowania o zmianę okresu obowiązywania tzw. "starego" zezwolenia strefowego". Teza ta nie wynika w szczególności z założenia, że "prawidłowa wykładnia tego przepisu (literalna, systemowa i celowościowa) prowadzi do konkluzji, że końcowa data obowiązywania zezwolenia nie jest warunkiem zezwolenia." Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten uznaje za oczywiście błędny, wskazując w tym zakresie na tezę całkowicie odmienną, zawartą w wyroku NSA z 14 lutego 2017 r. (sygn. akt II GSK 3851/16). W wyroku tym NSA stwierdził, że uzyskanie przez przedsiębiorcę konwersji zezwolenia w trybie art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r. nie uniemożliwia składania przez ("starych") przedsiębiorców innych wniosków o zmianę zezwolenia, w trybie wskazanym w art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 4 u.s.s.e. NSA przyjął w tym rozstrzygnięciu, że w związku z uchyleniem art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2000 r. Nr 117, poz. 1228 ze zm.) oraz wobec nieustanowienia przepisów przejściowych w ustawie zmieniającej z 2003 r., brak jest podstaw do ograniczenia zakresu pomocy publicznej przedsiębiorców, którzy rozpoczęli prowadzenie działalności na terenie specjalnych stref przed 1 stycznia 2001 r., poprzez wykluczenie możliwości zmiany czasowego ograniczenia prowadzenia tej działalności określonego w zezwoleniu. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, pogląd ten podziela w całości.

Powyżej przedstawiona wykładnia prawa materialnego prowadzi w konsekwencji do jednoznacznego wniosku, że okres obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia zawartego w zezwoleniu, podlega zmianie na zasadach ogólnych, a więc w postępowaniu zwyczajnym, w trybie przewidzianym dla wniosku o zmianę zezwolenia, o którym mowa w cyt. ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych (zob. wyroki NSA z: 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2238/16; 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 3851/16; 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 873/11).

Za całkowicie bezzasadny uznać należało więc zarzut błędnej wykładni art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, a w konsekwencji także powiązane z tym zarzutem pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do wadliwego zaakceptowania przez WSA dokonanej przez organ błędnej wykładni i zastosowania art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej w związku z art. 19 ust. 1 u.s.s.e. i z art. 3 ustawy nowelizującej z 2003 r. (poprzez niezastosowanie art. 19 ust. 1 u.s.s.e.), jak też w związku z art. 12 ust. 5 i ust. 6, art. 16 ust. 8 i ust. 9 u.s.s.e. w związku z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza ponadto, że rezultatem prawidłowej wykładni art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej jest uznanie, że przepisy te nie przewidywały (w postępowaniu prowadzonym na ich podstawie) obowiązku rozstrzygania przez organ administracji z mocy samego prawa o zmianie warunku wyznaczającego okres na jaki udzielono przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, który pierwotnie określony został zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie udzielenia zezwolenia, a więc w stanie prawnym sprzed 1 stycznia 2001 r.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. oraz z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej. Trafnie bowiem WSA uznał, że z uwagi na brak przepisu szczególnego nakazującego zastosowanie nowych zasad czasowego obowiązywania zezwoleń do zezwoleń zmienianych w trybie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, nieuzasadnione jest twierdzenie o błędzie popełnionym przez organ, a tym bardziej rażącym naruszeniu prawa, które mogłoby być podstawą do zastosowania 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Za nieprawidłowe należy uznać powiązanie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wprawdzie przepisy te są wymienione w tym samym akcie prawnym, jednak art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy działania sądu pierwszej instancji, natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. jest przepisem dającym stronie wnoszącej skargę podstawę do wykazania wadliwego działania organu. W przypadkach tych chodzi więc o wady proceduralne różnych postępowań i ich odmiennej płaszczyzny proceduralnej.

WSA nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa, jakim warunkom odpowiadać ma uzasadnienie wyroku, przy założeniu, że uzasadnienie winno służyć wyjaśnieniu powodów wydania określonego rozstrzygnięcia, umożliwiając stronom postępowania oraz NSA – w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej – analizę argumentacji sądu pierwszej instancji. Istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. ma więc miejsce tylko wtedy, gdy zawarta w uzasadnieniu wyroku relacja sądu jest niepełna, niejasna, niespójna, czy też obarczona innego rodzaju wadą, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (zob. wyroki NSA: z 24 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1349/14, z 10 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 191/13, z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1696/11), bądź też uzasadnienie nie zawiera stanowiska sądu w odniesieniu do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Ponadto, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być skuteczny, gdy sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji w zakresie oceny prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie to zawiera bowiem wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w tym przepisie, umożliwiając przeprowadzenie kontroli prawidłowości wyroku. Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wyjaśnił, że podstawą oddalenia skargi był art. 151 p.p.s.a., wskazując przy tym, że w jego ocenie organ nie naruszył prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a ocena ta zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego została wszechstronnie i trafnie uzasadniona.

W świetle tych ustaleń, zarzuty naruszenia art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wynikających z tych norm zasad demokratycznego państwa prawnego oraz zasady równości i zakazu dyskryminacji, uznać należało za bezzasadne, bowiem oparte na całkowicie błędnym założeniu o bezpodstawnym pozbawieniu spółki ustawowo określonych uprawnień, a co nie znalazło potwierdzenia w okolicznościach rozstrzyganej sprawy.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).