Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 435/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3 pkt 20, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi K. B. i D. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. B. i D. B. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]z [...]o odmowie uchylenia decyzji Starosty [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Ostateczną decyzją z 27.05.2021 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. i T. W. pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę związaną ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku produkcyjnego (pustaczarnia) z przeznaczeniem na budynek produkcyjno-usługowy (malarnia proszkowa) wraz z niezbędnymi urządzeniami, tj. zbiornikiem na ścieki sanitarne oraz technologiczne z separatorem, na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr 251, położonej w obrębie [...].

Postanowieniem z 4.01.2022 r. organ I instancji, w wyniku wniosku D. i K. B., wznowił postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją ostateczną, a następnie decyzją z [...] działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, że wznowione postępowanie administracyjne nie wykazało, aby został naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to jest aby strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. D. i K. B nie posiadają bowiem przymiotu strony.

W odwołaniu od ww. decyzji D. i K. B wnieśli o jej uchylenie, przeprowadzenie oględzin i ich przesłuchanie – celem ustalenia rzeczywistego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, wskazując że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów prawa budowlanego i przepisów przeciwpożarowych, emituje pył, hałas oraz wiąże się ze składowaniem substancji łatwopalnych. Jest to uciążliwe dla otoczenia i zagraża bezpieczeństwu nieruchomości sąsiednich. W rezultacie doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" – poprzez uznanie, że odwołujący się właściciele działki nr 250 nie są uczestnikami postępowania – chociaż ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Postępowanie, zdaniem stron, zostało przeprowadzone w sposób pobieżny i niewszechstronny, jedynie w oparciu o dokumentację formalną, z jednoczesnym zaniechaniem przeprowadzenia jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistego obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Starosta [...], przekazując odwołanie, wyjaśnił że zgodnie z art. 28 ustawy, ze względu na fakt iż działka nr 250 nie jest objęta obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji, brak było podstaw do uznania wnioskodawców jako strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Wojewoda [...], utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, wskazał że organ I instancji dokonał w toku postępowania wznowieniowego ponownej analizy pod kątem ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji objętej decyzją ostateczną – na podstawie ponownej szczegółowej analizy projektu budowlanego, wykazującej że obszar oddziaływania projektowanej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku produkcyjnego ze zbiornikiem na ścieki sanitarne oraz technologiczne z separatorem i zagospodarowaniem terenu ogranicza się do terenu inwestycji, to jest działki nr ewid. 251 miejscowości [...]. Ustalono, że D. i K. B (właściciele działki nr ewid. 250) nie są właścicielami, zarządcami ani użytkownikami wieczystym działek znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy (działki nr ewid. 251), której dotyczy wydana decyzja ostateczna. Tym samym w analizowanej sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., dotycząca sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Odnosząc się do ww. postanowienia z 4.01.2022 organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawcy nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną i nie otrzymali tej decyzji, a organ I instancji prawidłowo ocenił, że wniosek został złożony z zachowaniem terminu do jego złożenia. Wojewoda [...], analizując dokumentację projektową i akta sprawy, stwierdził że przedmiotem inwestycji objętej decyzją ostateczną na działce nr ewid. 251 w miejscowości [...] są:

- budynek wolnostojący, niepodpiwniczony, z jedną kondygnacją o wysokości max. do kalenicy 6,29 m, zlokalizowany w odległości od granicy działki większej niż wymagane przepisami technicznymi - w tym w stosunku do granicy działki sąsiedniej nr ewid. 250 (strona północna) w odległości min. 4,45 m i w stosunku do granicy działki sąsiedniej nr ewid. 253 (strona południowa) w odległości min. 3 m,

- zbiornik bezodpływowy na ścieki o pojemności 10 m3, zlokalizowany z zachowaniem odległości wymaganych przepisami technicznymi - w tym w stosunku do granicy działki sąsiedniej nr ewid. 250 (strona północna) w odległości min. 7,5 m i w stosunku do granicy działki drogowej nr ewid. 247 (strona wschodnia) w odległości min. 7,5 m,

- zagospodarowanie terenu (w tym utwardzone miejsca parkingowe dla samochodów osobowych o wymiarach 2,5 m x 5,0 m w ilości 5 szt. oraz 1 szt. o wymiarach 3,6 m x 5,0 m), zlokalizowane w odległości od granicy działki większej niż wymagane przepisami technicznymi - w tym w stosunku do granicy działki sąsiedniej nr ewid. 250 (strona północna) w odległości ok. 15,76 m i w stosunku do granicy działki sąsiedniej nr ewid. 253 (strona południowa) w odległości ok. 11,6 m,

- zagospodarowanie terenu (w tym miejsce gromadzenia odpadów stałych na działce), zlokalizowane w odległości od granicy działki wymaganymi przepisami technicznymi w tym w stosunku do granicy działki sąsiedniej nr ewid. 253 (strona południowa) w odległości min. 10,5 m i w stosunku do granicy działki drogowej nr ewid. 247 (strona wschodnia) w odległości min. 2,57 m.

Wojewoda przywołał § 12 ust. 1 i 5, § 19 ust. 2 pkt 1b, § 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", podkreślając że odległości projektowanych obiektów od sąsiednich działek i zabudowań spełniają wymagania przepisów technicznych. Organ podniósł także, że dla terenu, na którym znajduje się wnioskowana pod zabudowę działka nr ewid. 251, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wobec czego inwestor uzyskał decyzję ostateczną o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W tym ostatnim rozstrzygnięciu Wójt Gminy [...] stwierdził, że teren inwestycji nie jest położony w obszarze objętym ochroną prawną ze względu na ochronę środowiska, zdrowia, dziedzictwa kulturowego oraz nie znajduje się na terenach górniczych. Przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. z 2021 r. poz. 2373), wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019r. poz.1839) i nie wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Teren inwestycji nie podlega ochronie prawnej w aspekcie ochrony zabytków oraz nie wymaga zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 3 Ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161). Przedmiotowa inwestycja swym oddziaływaniem obejmuje jedynie działkę sąsiednią nr ewid. 253, nie będzie powodowała zacienienia i przesłaniania sąsiednich zabudowań, nie będzie powodować zakłóceń ciągów kominowych sąsiedniej zabudowy, nie powoduje naruszenia interesów osób trzecich (w szczególności dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, nie będzie powodowała przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu).

W takim stanie rzeczy, zdaniem organu II instancji, obszar oddziaływania projektowanej rozbudowy i nadbudowy budynku produkcyjnego ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki o pojemności 10 m3 oraz instalacjami i zagospodarowaniem terenu ogranicza się do terenu inwestycji działki nr ewid. 251 oraz działki nr ewid. 253. Po porównaniu paramentów i usytuowania budynku, wynikających z projektu budowlanego z określonymi warunkami zabudowy stwierdzono, że projekt budowlany rozbudowy, nadbudowy i przebudowy związany ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku produkcyjnego (pustaczarni) z przeznaczeniem na budynek produkcyjno-usługowy (malarni proszkowej) jest zgodny z zapisami warunków zabudowy wydanych przez Wójta Gminy [...] 14.01.2020 r. oraz z wymaganiami ochrony środowiska. Podkreślono również, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy obsługę komunikacyjną terenu inwestycji przewidziano za pośrednictwem istniejącego zjazdu z dróg gminnych (działki nr ewid. 121 i 247). W sprawach planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przeznaczenia poszczególnych terenów właściwym organem jest Wójt Gminy [...]. Przedmiotowy budynek produkcyjny określono w projekcie budowlanym jako obiekt budowlany kategorii XVIII (obejmującej budynki przemysłowe, jak: budynki produkcyjne, służące energetyce, montownie, wytwórnie, rzeźnie oraz obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty, a także budynki kolejowe, jak: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe, myjnie taboru kolejowego), co jest zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie rodzaju zabudowy - zabudowa usługowa. Lokalizacja inwestycji na gruntach rolnych nie narusza przepisów ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz.U. z 2021 r. poz. 1326), jako że decyzją z 6.04.2021 r. Starosta [...] orzekł o wyłączeniu gruntów na działce nr ewid. 251 z produkcji rolnej (grunty rolne klasy PsV-pastwiska trwałe i Br-PsV-grunty rolne zabudowane).

Reasumując Wojewoda [...]stwierdził, że ponowna ocena zgromadzonego materiału dowodowego w trybie odwoławczym wykazała, że nie istnieją normy prawa materialnego, z których D. i K. B mogą wywodzić swój interes prawny jako strony postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie przepisów Prawa budowlanego. W rezultacie organ I instancji słusznie uznał, że D. i K. B nie są stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania, wyjaśniono że wnioskodawcy nie przedstawili dowodów na "rzeczywiste oddziaływanie inwestycji (lakierni proszkowej)" na ich działkę nr ewid. 250, a projekt decyzji ostatecznej został pozytywnie zatwierdzony przez rzeczoznawców do spraw sanitarno-higienicznych oraz spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Co się zaś tyczy kwestii związanej z uciążliwością hałasu i pyłu, który ma wydobywać się z planowanego budynku produkcyjno-usługowego (malarni proszkowej), to odpowiednim organem do weryfikacji tego typu zjawisk jest Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska Kielcach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach D. i K. B:

1) zaskarżyli decyzję Wojewody [...]ego w całości;

2) zarzucili decyzji organu odwoławczego mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a) art. 7, art. 77 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez:

- przeprowadzenie przez organy obu instancji postępowania w sposób pobieżny i niewszechstronny, w oparciu jedynie o dokumentację formalną (projekt budowlany inwestorów i dokumentacja przedstawiona przez inwestorów) z jednoczesnym całkowitym zaniechaniem przeprowadzenia jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia, jaki jest rzeczywisty obszar oddziaływania inwestycji prowadzonej na działce nr 251 oraz, czy obszar oddziaływania inwestycji na działce nr 251 wynika z dokumentacji przedstawionej przez inwestorów odpowiada rzeczywistemu obszarowi oddziaływania tej inwestycji;

- całkowite zaniechanie weryfikacji twierdzeń skarżących co do rzeczywistego obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji i nieprzeprowadzenie przez organy obu instancji żadnych dowodów zmierzających do ustalenia obszaru rzeczywistego oddziaływania inwestycji na działce nr 251;

- całkowite pominięcie dowodu w postaci materiałów na płycie DVD załączonej do pisma z dnia 28.04.2022 r., wskazujących że obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu poprzez emisję znacznej ilości pyłów i hałasu wykracza znacznie poza obszar wykazywany przez inwestorów w dokumentacji projektowej, na nagraniach tych widoczna jest przedmiotowa lakiernia proszkowa w czasie swej pracy z widoczną emisją pyłu oraz hałasu słyszalnego w promieniu kilkuset metrów;

- nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez skarżących dowodów tj. z przesłuchania skarżących oraz z oględzin przedmiotowej nieruchomości z udziałem skarżących, pomimo że są to dowody niezbędne do zrekonstruowania stanu faktycznego w sprawie;

- całkowite nieuwzględnienie przy oznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji zagrożenia wybuchem w związku z przechowywaniem i wykorzystywaniem przez inwestorów substancji łatwopalnych;

- w konsekwencji wskazane naruszenia doprowadziły do błędnego uznania, że działka skarżących o nr ewid. 250 nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, wobec czego Wojewoda [...]nie uchylił decyzji organu I instancji - mimo wskazanych naruszeń;

b) art. 28 ust. 2 ustawy oraz art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie mają interesu prawnego do udziału w niniejszym postępowaniu - chociaż uwzględnienie rzeczywistego (a nie wynikającego z dokumentacji formalnej - projekt budowlany) obszaru oddziaływania inwestycji prowadzi do wniosku, że nieruchomość skarżących znajduje się w tymże obszarze oddziaływania; naruszenie to doprowadziło do faktycznego pozbawienia skarżących możliwości działania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącej inwestycji uciążliwej, która negatywnie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie – w tym na ich nieruchomość;

3) zarzucili naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik postępowania, to jest art. 3 ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na:

- przyjęciu, że określenie "obszaru oddziaływania obiektu" należy oprzeć tylko i wyłącznie na analizie dokumentów przedstawionych przez inwestorów - zamiast na rekonstrukcji rzeczywistego obszaru tego oddziaływania z uwzględnieniem wpływu inwestycji na stosunki cywilnoprawne i na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich;

- błędnym przyjęciu, że "przepisy odrębne", wyznaczające zgodnie z art. 3 ust. 20 ustawy obszar oddziaływania obiektu, nie obejmują oddziaływania na nieruchomość przez emisję pyłu i hałasu.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również o uchylenie decyzji ostatecznej – w całości – oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W załączeniu do pisma z dnia 5.10.2022 r. skarżący złożyli płytę DVD, wskazując iż zawiera nagrania dokumentujące, że:

- rzeczywisty obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji poprzez emisję pyłów, zanieczyszczeń i hałasu wykracza znacznie poza obszar wynikający z przedstawionej przez inwestorów dokumentacji projektowej,

- ustalenie przez organy rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji doprowadziłoby do ustalenia, że nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji,

- przedmiotowy budynek jest intensywnie wykorzystywany do działalności polegającej na piaskowaniu elementów metalowych oraz na malowaniu proszkowym, co wiąże się z emisją pyłów, hałasu i ze składowaniem paliwa i innych substancji łatwopalnych do czego przedmiotowy budynek nie jest w ogóle przystosowany i czego nie uwzględnia dokumentacja projektowa będąca podstawą wydania pozwolenia na budowę.

Skarżący zaznaczyli, że przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie jest wprawdzie ustalanie stanu faktycznego, ale załączone nagrania dokumentują, że ustalenia organów administracji w zakresie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji zostały dokonane pobieżnie, jedynie w oparciu o dokumentację projektową - przez co zupełnie nie odpowiadają rzeczywistości, a organy nie podjęły w zasadzie żadnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (czyli z naruszeniem art. 7 K.p.a., które to naruszenie jest przedmiotem kontroli sądu administracyjnego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję wydaną po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., uznające za prawidłowe stanowisko organu I instancji co do tego, że nie istnieją normy prawa materialnego, z których D. i K. B mogą wywodzić swój interes prawny jako strony postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Obszar oddziaływania projektowanej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku produkcyjnego ze zbiornikiem na ścieki sanitarne oraz technologiczne z separatorem i zagospodarowaniem terenu ogranicza się do terenu inwestycji (oraz działki nr ewid. 253), a w rezultacie, w ocenie Wojewody, organ I instancji słusznie uznał, że D. i K. B nie są stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało zatem ustalenie, czy skarżącym należy przypisać status stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 27.05.2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. i T. W. pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę związaną ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku produkcyjnego (pustaczarnia) z przeznaczeniem na budynek produkcyjno-usługowy (malarnia proszkowa) wraz z niezbędnymi urządzeniami, tj. zbiornikiem na ścieki sanitarne oraz technologiczne z separatorem, na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr 251, położonej w obrębie [...] 0003, gmina [...]. W tej kwestii istotne znaczenie ma treść art. 28 ust. 2 ustawy, określającego krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji art. 3 pkt 20 ustawy, do którego ten pierwszy przepis wprost się odwołuje, a który określa definicję obszaru oddziaływania obiektu. Należy przy tym zwrócić uwagę, że treść tego przepisu uległa istotnej zmianie z dniem 19.09.2020 r., a to w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), zwanej dalej "ustawą nowelizującą". W pierwotnej wersji tego przepisu przez obszar oddziaływania obiektu należało rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Na gruncie takiego brzmienia przepisu w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazywano również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. A. Plucińska-Filipowicz [red.], M. Wierzbowski [red.], "Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/el. 2022, wyroki NSA: z 8.06.2011 r., II OSK 1296/10; z 28.03.2007 r., II OSK 208/06; z 26.06.2012 r., II OSK 1613/11; z 17.04.2014 r., II OSK 1899/13, a także z 28.04.2022 r., sygn. II OSK 1294/19 i powołane tam orzecznictwo). Jednocześnie utrwalone było stanowisko co do tego, że wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20 ustawy) nie może ograniczać się do ustalenia takiego oddziaływania planowanego obiektu budowlanego, które stanowić będzie naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Przyjmowano, że w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działek sąsiednich, to tym samym właściciele tych działek mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami czy normami technicznymi (por. także wyrok NSA z 28.04.2022 r., sygn. II OSK 1294/19 i powołane tam w tym zakresie orzecznictwo). Począwszy od 19.09.2020 r. zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu". Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r., w związku właśnie z szeroką interpretacją obszaru oddziaływania obiektu dokonywaną w orzecznictwie, koniecznym było doprecyzowanie tej definicji – "tak aby dostosowana była do materii regulowanej przez Prawo budowlane. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego. Przedmiotowe ograniczenia odnoszą się do możliwości zabudowy danej działki bądź nieruchomości zarówno budynkami, jak również innymi obiektami budowlanymi. (...) Dlatego też w przepisie pozostanie jedynie wyrażenie "w zabudowie". Ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia. Ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Innymi słowy obszar oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie to obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy (a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości)".

Problem w tym, że analiza orzeczeń organów obu instancji, w tym zaskarżonej decyzji, nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, w oparciu o który reżim prawny – ten obowiązujący od dnia 19.09.2020 r., czy ten sprzed tej daty – orzekały organy. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę zainicjowane przez inwestorów zostało wszczęte już po wejściu w życie przywołanej nowelizacji (wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w dniu 4.03.2021 r.), jednak zgodnie z art. 26 ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r. w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, albo zgłoszenia budowy może dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Wówczas, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy nowelizującej, stosuje się przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym. Nie jest zatem wykluczone, że w sprawie podlegały zastosowaniu przepisy ustawy w takim właśnie brzmieniu. Organy w ogóle nie odniosły się do tej kwestii, w związku z czym trudno ocenić, na podstawie którego brzmienia ustawy opierają swe rozstrzygnięcia. Co więcej, należy zauważyć, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 11.02.2022 r. powołał się na "nowe" brzmienie art. 3 pkt 20 ustawy (tj. wprowadzone od dnia 19.09.2020 r.; por. str. 2 decyzji), natomiast organ odwoławczy przywołał w tym zakresie definicję obszaru oddziaływania obiektu w poprzednim brzmieniu, obowiązującym do dnia 18.09.2020 r. (por. str. 6 decyzji), akceptując przy tym w całości rozstrzygnięcie organu I instancji. Zabrakło przy tym jakiegokolwiek wyjaśnienia co do tego, które brzmienie ustawy należy stosować i z jakiego powodu, a także jakie to ma przełożenie na rozstrzygnięcie sprawy w kontekście przytoczonych różnic w definiowaniu obszaru oddziaływania obiektu przed i po 19.09.2020 r.

W kontekście cyt. wyżej art. 26 ustawy nowelizującej trzeba przy tym zauważyć, że w złożonym projekcie budowlanym jako datę opracowania wskazano co prawda grudzień 2020 r., jednak przykładowo oświadczenia projektantów zostały złożone z powołaniem się na art. 20 ust. 4 ustawy, który to przepis został uchylony właśnie z dniem 19.09.2020 r., a część rysunków pochodzi z sierpnia 2020 r. Z kolei w podstawie prawnej opracowania wskazano jako publikator ustawy Prawo budowlane Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., co sugerowałoby, że projekt jest opracowany na podstawie przepisów po nowelizacji, która zaczęła obowiązywać 19.09.2020 r. W przypadku powołanego w projekcie rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przywołano co prawda publikator rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11.09.2020 r., jednak przytoczono rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3.07.2003 r. (str. 24 projektu). W innym miejscu projektu (por. str. 89) w podstawie prawnej jego opracowania powołano z kolei obwieszczenie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 13.09.2018 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, co z kolei mogłoby wskazywać, że chodzi tu o rozporządzenie obowiązujące przed 2020 rokiem. Wreszcie trzeba zauważyć, że prowadząc postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę Starosta [...] powoływał co prawda publikator ustawy Prawo budowlane jako t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., a zatem wskazujący na "nowy" reżim prawny (pierwszą zmianą po ogłoszeniu ww. tekstu jednolitego była właśnie zmiana dokonana z dniem 19.09.2020 r.), jednak przykładowo w postanowieniu z dnia 10.05.2021 r. wydanym w trybie art. 35 ust. 3 ustawy nawiązano do § 6 ust. 1 poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. z 2018 r. poz. 1935), odnoszącego się konkretnie do oprawy projektu budowlanego, zaś w decyzji ostatecznej z dnia 27.05.2021 r. odwołano się do wspomnianego wyżej art. 20 ust. 4 ustawy – uchylonego z dniem 19.09.2020 r.

Wszystkie powyższe okoliczności powodują, że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, nie zawiera istotnych rozważań dotyczących podstawy prawnej, na której się opiera, a która w niniejszym przypadku – jak wykazano – może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym w istocie przyjęte rozstrzygnięcie jako takie nie poddaje się kontroli Sądu, a zarzuty podniesione w skardze należało uznać za przedwczesne. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Prowadząc postępowanie ponownie Starosta wyeliminuje powyższe uchybienia i wyda stosowne rozstrzygnięcie uwzględniając powyższe rozważania Sądu.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 ze zm.). W tym zakresie uwzględniono uiszczony wpis od skargi (500 zł), opłatę skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego skarżących przez adwokata (480 zł).