Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1028/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 49b ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1007/20 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 1 lipca 2020 r. nr 358/2020 znak: WOB.7721.383.2019.SROZ/MWOR w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Kr 1007/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. M. na decyzję nr 358/2020 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (MWINB) z 1 lipca 2020 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją nr 272/2019 z 1 lipca 2019 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej (PINB), działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej "p.bud.", nakazał M. M. rozbiórkę płyty betonowej o wymiarach rzutu poziomego 1,15 x 7,00 m, stanowiącej rozpoczętą budowę wiaty na drewno na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości L., gm. M.. Opisaną na wstępie decyzją z 1 lipca 2020 r. MWINB utrzymał powyższą decyzję z w mocy, przy czym w podstawie prawnej zamiast art. 48 ust. 1 pkt 1 wskazał art. 49b ust. 1 p.bud.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że płyta betonowa znajduje się przy granicy z działką nr ew. [...]. Odległość pomiędzy tą płytą betonową, a budynkiem usytuowanym na dz. [...] wynosi jak ustalił PINB - 3 m do zadaszenia oraz 6 m do ściany budynku. Zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika inwestora, złożonego do protokołu kontroli przeprowadzonej 21.05.2019 r., płyta betonowa stanowi część zamierzonej inwestycji tj. wiaty na drewno. Skoro wylanie płyty betonowej z zamontowanymi kotwami stalowymi do słupków konstrukcyjnych (jak należy domniemywać - wsporczych, dla zamocowania konstrukcji dachu lub przegród) stanowi element wiaty na drewno, to taki obiekt spełnia kryteria obiektu budowlanego - wiaty w budowie, podlegającej reżimowi art. 49b p.bud. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 p.bud. budowa wiaty o pow. zabudowy do 35 m² wymagała jedynie zgłoszenia. Skoro ustalono, że zgłoszenia do właściwego organu inwestorka nie dokonała, należało zastosować tryb wynikający z uregulowań art. 49b p.bud., który dotyczy samowolnej budowy obiektu zarówno ukończonego, jak i będącego w budowie.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M. wsi L. zatwierdzonym uchwałą Nr

XXX/248/04 Rady Gminy M. z dnia 21 października 2004 r. (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego nr 383 póz. 4173) na przedmiotowej działce nie istnieje możliwość sytuowania nowej zabudowy, wykluczona jest również budowa w oparciu o przesłankę dopuszczalności realizacji obiektów bezpośrednio związanych z produkcją rolną, bowiem na prowadzonej działce nie jest prowadzona gospodarka rolna, o czym świadczy m.in. istniejący na sąsiednich działkach ew. nr [...],[...],[...] budynek rekreacji indywidualnej (wobec którego PINB wdrożył odrębne postępowanie w trybie art. 48 p.bud.). Wiata na drewno, nie związana z legalnie istniejącą zabudową siedliskową lub mieszkalną nie jest zatem zgodna z ustaleniami ww. planu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. M. podniosła, że to strona decyduje jaki charakter mają wykonane prace, a że są one w linii z ogrodzeniem, zamiarem inwestora jest wykorzystanie płyty betonowej, jako elementu ogrodzenia. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że stanowisko pełnomocnika skarżącej jest jednoznaczne, co do tego, że realizowany przez nią obiekt ma służyć przechowywaniu drewna. Ponadto, nie jest to jedyny i kluczowy argument, przemawiający za tym, aby realizowany obiekt uznać za wiatę na drewno - w budowie. Skoro oceniany fragment obiektu stanowi płytę betonową o szerokości 1,15 m i długości 7,00 m z zamontowanymi kotwami stalowymi do słupków konstrukcyjnych, to brak podstaw, aby kwalifikować go jako fragment ogrodzenia, które jest obiektem liniowym i nie wymaga tak szerokiego fundamentu. Poza tym, gdyby skarżąca realizowała ogrodzenie, to niewątpliwie fundament zostałby wykonany wzdłuż granic całego jej terenu, a w każdym razie na znacznie dłuższym odcinku. Analiza zdjęcia z geoportalu w powiązaniu z informacją z rejestru gruntów o prawie własności do poszczególnych działek wskazuje, że długość granic terenów będących własnością skarżącej będzie wynosiła kilkaset metrów. Budowanie zatem ogrodzenia o długości 7 metrów mijałoby się w takiej sytuacji z jakimkolwiek celem. Ponadto, dokumentacja fotograficzna z oględzin zawiera także fotografię fragmentu ogrodzenia zrealizowanego na działce skarżącej i ma ono całkowicie odmienną konstrukcję od realizowanego przez nią obiektu, będącego przedmiotem niniejszej sprawy.

W skardze kasacyjnej M. M. zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 49b ust. 1 p.bud. poprzez błędne przyjęcie, że wykonane prace stanowią rozpoczętą budowę wiaty na drewno wymagającej zgłoszenia, podczas gdy wykonana płyta betonowa stanowi część ogrodzenia;

II. przepisów postępowania:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przywołanych przepisów k.p.a. polegającego na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów i niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz lakonicznym uzasadnieniu decyzji w zakresie, w jakim skarżąca podnosiła argumenty wskazujące, że wykonana płyta betonowa stanowi część ogrodzenia;

2. błędne przyjęcie przez Sąd, że organy nadzoru budowlanego zebrały pełny materiał dowodowy i wyprowadziły z niego prawidłowy wniosek, iż w omawianej sprawie występuje przesłanka do nakazania rozbiórki, mimo że prace polegające na wykonaniu ogrodzenia nie wymagają zgłoszenia;

3. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, mimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego ww. przepisów postępowania administracyjnego;

4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., wobec niezastosowania i niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja jest wadliwa; Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego; Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie skarżącej w charakterze strony;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. polegające na niewłaściwym niezastosowaniu i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego (art. 49b ust. 1 p.bud.),

a także podtrzymał dotychczasowe zarzuty skargi, tj. naruszenia:

– art. 7, art. 7a, art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też w sytuacji nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia, nierozważenie wątpliwości na korzyść strony;

– art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez brak rozpoznania istoty sprawy postępowań prowadzonych na innej podstawie prawnej;

– art. 78 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie zgłoszonego dowodu z przesłuchania strony;

– art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wykonane prace w aktualnym stanie zaawansowania stanowią budowę wiaty wymagające zgłoszenia, w sytuacji kiedy na dzień wydania decyzji stanowią one budowę ogrodzenia;

– art. 81a § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie na niekorzyść strony ustaleń, że wykonane prace nie stanowią budowy ogrodzenia;

– art. 86 k.p.a. poprzez pominięcie zgłoszonego dowodu, w sytuacji kiedy nie są wyjaśnione kwestie przeznaczenia wykonanych prac dzień orzekania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podkreślono, że to inwestor decyduje, jakie zamierzenie inwestycyjne chce wykonać. Ogrodzenie jest obiektem liniowym, ale nie jest wykluczone, że nie jest jednolite na całej swojej długości. Przepisy prawa nie wprowadzają ograniczeń co do szerokości ogrodzenia. Ogrodzenie nie zostało wykonane w całości wobec działań podjętych przez PINB. Jeśli chodzi o kotwy w betonowej płycie, to organy, ani Sąd nie poczynili żadnych rozważań co do możliwości takiej konstrukcji. Lokalizacja ww. płyty przy granicy działki wskazuję, że był to element ogrodzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych

w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo. Ze względu jednak na treść zawartych w tej skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, nakierowanych na wykazanie, że sporny obiekt stanowi część ogrodzenia, a nie rozpoczętą budowę wiaty na drewno, a więc ściśle związanych z zarzutem materialnoprawnym, rozpoznanie zostaną łącznie z tym ostatnim, ponieważ pozostają one ze sobą w związku. Istota sporu sprowadza się przecież do kwalifikacji spornego obiektu.

Autor skargi kasacyjnej zarzuca niewłaściwe zastosowanie art. 49b ust. 1 p.bud., który to przepis stanowi, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wynika z akt sprawy, na działce nr 673/4 przy granicy z działką nr [...] została wybudowana płyta betonowa o wymiarach 1,15 x 7 m, z zamontowanymi kotwami stalowymi, znajdująca się w odległości od budynku na działce nr [...] – 3 m do zadaszenia oraz 6 m do ściany budynku. Pełnomocnik inwestora oświadczył podczas przeprowadzanej 21 maja 2019r. przez organ nadzoru budowlanego kontroli, że przedmiotowa płyta betonowa stanowi część zamierzonej budowy wiaty na drewno. Tak też zakwalifikowały przedmiotowy obiekt organy nadzoru budowlanego, a Sąd pierwszej instancji podzielił ten pogląd.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji ma rację uznając, że płyta betonowa stanowi część będącej w toku realizacji wiaty

i stanowisko to przekonywująco uzasadnił.

Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że przedmiotowa płyta betonowa stanowi część ogrodzenia. W obowiązujących przepisach prawa nie ma legalnej definicji ogrodzenia jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został pogląd, że pod tym pojęciem należy rozumieć urządzenie, które służy ochronie nieruchomości przed dostępem osób trzecich bądź zwierząt, często wyznacza też granice nieruchomości. Może mieć rożne formy techniczne (np. pełnego muru, murku, płotu, żywopłotu, siatki) i nie jest określona jego minimalna wysokość (por. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. II OSK 1766/18; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Obowiązujące przepisy nie podają również legalnej definicji wiaty. Za jej podstawowe cechy uznaje się przede wszystkim wsparcie budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem. Ponadto przyjmuje się, że wiata powinna posiadać lekką konstrukcję i brak wydzielenia z przestrzeni przy pomocy przegród budowlanych. Kwalifikacja obiektu budowlanego jako wiaty wymaga m.in. uwzględnienia jego funkcji (por. wyroki NSA: z 16 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1481/14; z 7 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 575/17; z 26 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1091/18; z 24 września 2019 r., sygn. II OSK 2266/18).

W świetle powyższego oraz zgromadzonych w sprawie dowodów nie ma żadnych podstaw do zakwalifikowania zrealizowanej płyty betonowej, jako elementu ogrodzenia, a więc urządzenia służącego przede wszystkim ochronie nieruchomości przed dostępem osób trzecich. Świadczy o tym jednoznaczne stanowisko pełnomocnika skarżącej zawarte w oświadczeniu złożonym do protokołu kontroli, które koresponduje z cechami spornego obiektu opisanego w tym protokole. Wobec tego, trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że skoro sporny obiekt stanowi płytę betonową o szerokości 1,15 m i długości 7,00 m z zamontowanymi kotwami stalowymi, to nie można uznać, że stanowi on fragment ogrodzenia, które jest obiektem liniowym i nie wymaga tak szerokiego fundamentu. Zamontowanie kotew stalowych wskazuje, że chodzi tu o element wiaty będącej w trakcie realizacji. Nie ma też racjonalnych przesłanek do wykonywania ogrodzenia na długości 7 m w sytuacji gdy, jak wynika ze zdjęć z geoportalu i informacji z rejestru gruntów, długość granic nieruchomości będącej własnością skarżącej wynosi kilkaset metrów. Dodatkowo, w aktach sprawy znajduje się fotografia fragmentu ogrodzenia zrealizowanego na działce skarżącej, które ma całkowicie odmienną konstrukcję od obiektu będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Twierdzenia skarżącej, że stanowi on część ogrodzenia słusznie więc zostały uznane przez organy i Sąd pierwszej instancji za niewiarygodne. O kwalifikacji prawnej danego obiektu wbrew zarzutom skarżącej decyduje całokształt okoliczności sprawy, a nie wyłącznie twierdzenia inwestora, co do zamierzonej funkcji budowanego obiektu. Jak to wyżej podano, ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżąca bez wymaganego zgłoszenia wznosi na swojej nieruchomości wiatę, a nie ogrodzenie swojej nieruchomości.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.bud. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich obiektów na działce nie jest uzależnione od charakteru i stopnia zainwestowania działki. Stosownie więc do art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 p.bud. budowa przedmiotowej wiaty wymagała zgłoszenia. Takie zgłoszenie nie zostało dokonane, a zatem prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki jest art. 49b ust. 1 p.bud., a nie art. 48 ust.1 p.bud., który zastosował w tej sprawie organ pierwszej instancji. W sprawie bezsporne jest, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. wsi L. zatwierdzonym uchwałą Nr XXX/248/04 Rady Gminy M. z dnia 21 października 2004 r. uniemożliwiają sytuowanie nowej zabudowy, w niniejszej sprawie wykluczona jest również budowa w oparciu o przesłankę dopuszczalności realizacji obiektów bezpośrednio związanych z produkcją rolną, ponieważ na prowadzonej działce nie jest prowadzona gospodarka rolna. W konsekwencji, nie było możliwości zobowiązania inwestorki do przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji ustaleniami obowiązującego planu w trybie art. 49b ust. 2-3 p.bud. Nakaz rozbiórki wydany na podstawie art. 49b ust. 1 p.bud. jest więc prawidłowy, a zarzut naruszenia tego przepisu poprzez niewłaściwe zastosowanie chybiony.

W konsekwencji, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, dotyczących niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów. Wskazać w tym miejscu trzeba, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, przesłuchanie skarżącej było zbędne, skoro jej stanowisko, co do charakteru i kwalifikacji spornego obiektu było organom nadzoru budowlanego znane, a żaden inny dowód nie został przez nią zawnioskowany.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach tej sprawy, nie doszło również do naruszenia art.15 k.p.a., czyli wyrażonej w tym przepisie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przez wskazanie przez organ odwoławczy innej podstawy prawnej orzeczonej rozbiórki płyty betonowej niż przyjął to organ pierwszej instancji.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ma nie tylko skontrolować zaskarżoną decyzję, ale rozpoznać sprawę w jej całokształcie po raz drugi. Ma to uczynić niezależnie od tego jak zrobił to organ I instancji i nie jest związany zakresem odwołania. Jak stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z przepisu tego wynika, że rozpatrując sprawę jako druga instancja organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i orzec merytorycznie, co do istoty sprawy, co wiąże się co do zasady z zastosowaniem odmiennych podstaw prawnych, niż miało to miejsce podczas orzekania przez organ I instancji. Skoro w taką kompetencję wyposażono organ odwoławczy, to nie można uznać, że naruszeniem zasady dwuinstancyjności przez organ odwoławczy będzie zmiana podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z uwagi na wadliwe wskazanie tej podstawy prawnej przez organ I instancji (por. wyrok NSA z 20.02.2020 r. sygn. akt II OSK 930/18). Podkreślić też należy, że w tej sprawie przed organem II instancji nie doszło do zmiany podmiotu i przedmiotu sprawy, nie przeprowadzano nawet dopuszczalnego w świetle art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego. Zmiana podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie spowodowała w żaden sposób pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej, jako adresatki decyzji rozbiórkowej. Zastosowanie przez organ odwoławczy do ustalonego stanu faktycznego właściwej podstawy prawnej niż podana przez organ pierwszej instancji, nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia, które zarówno w decyzji organu pierwszej instancji jak i decyzji organu odwoławczego prowadziło do nałożenia obowiązku rozbiórki. Z tych przyczyn nie można uznać, że doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art.15 k.p.a. przez zmianę wskazanej przez organ I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.