Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2328/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 12 września 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1307/22 w sprawie ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 marca 2023 r. II SA/Bd 1307/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę E.L. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy (Kolegium) z 25 października 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 128 k.r.o. oraz art. 23 k.r.o i art. 27 k.r.o. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że Skarżącej, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad niepełnosprawną matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego,

2. art. 145 § i pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej U.M. nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nią, ponieważ jej małżonek żyje i to na nim spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do żony,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt a lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność, iż osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek z przyczyn zdrowotnych nie może zająć się żoną nie posiadając orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi negatywną przesłankę do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego,

Na podstawie art. 185 p.p.s.a. ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie w całości złożonej skargi przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wyjaśniła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organów oraz Sąd I instancji, sprawuje bowiem faktyczną opiekę nad niepełnosprawną matką, której mąż również choruje i nie jest w stanie zająć się swoją żoną, gdyż sam wymaga opieki.

Wskazała, że organy oraz Sąd I instancji naruszyły treść art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadnie uznały, że nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, ponieważ mąż jej matki żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Podniosła, że oceny niemożności sprawowania opieki przez współmałżonka osoby wymagającej opieki należy dokonywać kierując się zasadami logiki i względami doświadczenia życiowego, uwzględniając przy tym inne zgromadzone w sprawie dowody. Wyłączenie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej kryterium z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji, gdy małżonek nie może z przyczyn obiektywnych i oczywistych takiej opieki sprawować, narusza konstytucyjne zasady równości, sprawiedliwości społecznej i ochrony rodziny (por. II SA/GI 629/21 - wyrok WSA Gliwice 25 sierpnia 2021).

Skarżąca zaznaczyła, że literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a pkt i ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawniałaby do przyjęcia za prawidłowe stanowiska prezentowane przez organ orzekający w sprawie. Wyjaśniła jednak, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy taka wykładnia nie jest wystarczająca. Podzieliła stanowisko prezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r. I OSK 829/16, iż w sytuacji jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy mieć na względzie cel regulacji zawartej we wskazanych przepisach - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W art. 17 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć również treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Powyższe stanowisko znajduje także potwierdzenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14 oraz wyroku z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14.

W sytuacji bowiem, gdy mąż nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną, uznanie możliwości sprawowania opieki przez niego jest wyłącznie teoretyczne. Literalna wykładnia omawianych przepisów prowadzi więc do pozbawienia osób faktycznie sprawujących opiekę, a zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności, prawa do świadczenia. Akceptacja takiej wykładni prawa naruszałaby konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji, nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Zastosowanie literalnej wykładni tego przepisu prowadziłoby w okolicznościach przedmiotowej sprawy do sytuacji, w której pomimo istnienia w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji członka rodziny, który chce i potrafi opiekować się niepełnosprawnym rodzicem, zostałaby tej opieki pozbawiona, co jest niedopuszczalne.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2021 r. IV SA/Po 107/21 formalistyczna (językowa) wykładnia przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r, o świadczeniach rodzinnych (art. 17 ust. 1 pkt 4) może - w określonych okolicznościach - sprawy doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej sprawować faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym, co z kolei nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy mieć na względzie cel regulacji, jakim jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności.

Zdaniem Skarżącej, skoro mąż osoby wymagającej opieki nie może jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych, w tym przez krewnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 wskazanej ustawy). Konieczne jest każdorazowe ustalenie, czy zobowiązani z pierwszej kolejności są obiektywnie w stanie sprawować opiekę. Przeszkodą w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu jest każda przeszkoda uniemożliwiająca osobie spokrewnionej w pierwszym stopniu sprawowanie opieki i może to być zły stan jej zdrowia, pozostawanie w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej, opieka nad dziećmi, co umożliwia starania o świadczenie pielęgnacyjne osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności, pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. II SA/Sz 1086/20 - wyrok WSA w Szczecinie z 15 kwietnia 2021).

Skarżąca spełnia więc wszelkie przesłanki do przyznania jej świadczenia, tj, jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, oraz nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

Skarżąca przypomniała, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (zob. wyroki NSA: z 5 listopada 2015 r. I OSK 1062/14; 13 listopada 2015 r. I OSK 1230/14; 12 maja 2017 r. I OSK 328/16; 21 czerwca 2017 r. I OSK 829/17).

Skarżąca przypomniała, że w wyroku z 15 listopada 2006 r. P 23/05 (OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) TK stwierdził, że: "choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowana nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)), godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych godzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji)". Podobne wnioski można wywieść z wyroków TK z 18 lipca 2008 r. sygn. P 27/2007 (OTK-A 2008/6/107) oraz z 22 lipca 2008 r. sygn. P 41/2007 (OTK-A 2008/6/109). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło ww, zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r.

Podsumowując Skarżąca wskazała że skoro współmałżonek osoby wymagającej opieki nie może jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w tym przez krewnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 wskazanej ustawy). Pozostawanie w związku małżeńskim nie zawsze bowiem stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie zobowiązanej do alimentacji. Konieczne jest każdorazowe ustalenie czy małżonek osoby niepełnosprawnej jest obiektywnie w stanie sprawować nad nią opiekę. Przeszkodą w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu jest każda przeszkoda uniemożliwiająca osobie spokrewnionej w pierwszym stopniu sprawowanie opieki i może to być zły stan jej zdrowia jak w przedmiotowej sprawie, co umożliwia starania o świadczenie pielęgnacyjne osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności, pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Skarżąca wskazała końcowo, że znana jest jej treść uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r. o sygn. akt I OPS 2/22, która wiąże sądy administracyjne i dotyczy między innymi konieczności legitymowania się małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, aby zwolnić się z obowiązku opieki nad niepełnosprawną żoną/mężem w kontekście ubiegania się oświadczenie pielęgnacyjne przez dziecko osoby niepełnosprawnej, W ocenie Skarżącej uchwała ta wydaje się w całości pomijać zapisy ustawowe kodeksu rodzinnego i opiekuńczego odnośnie kolejności obowiązku alimentacyjnego, pozbawiając tym samym córkę a zarazem opiekuna U.M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwala ta bez wątpienia godzi w konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej oraz z wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadę szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Zatem w ocenie strony skarżącej istnieje ponowna potrzeba zgodnie z treścią art. 269 § 1 p.p.s.a. pochylenia się nad problematyką opiekunów osób niepełnosprawnych zobowiązanych w dalszej kolejności do opieki w sytuacji nielegitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j.Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to zarzuty okazały się chybione.

Istota sporu sprowadza się do zakwestionowania przyjętego przez organy a następnie zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanowiska, iż w sprawie występuje przesłanka negatywna, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022r., poz. 615 ze zm., dalej “u.ś.r."), uniemożliwiająca przyznanie świadczenia Skarżącej. Wymagająca opieki matka Skarżącej pozostaje bowiem w związku małżeńskim a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Po myśli natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Stosownie natomiast do przywołanego przez Skarżącą jako wzorzec kontroli art. 17 ust. 1a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, iż zaistniałe na tle powyższych przepisów rozbieżności orzecznicze zostały wyeliminowane uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której m. in. stwierdzono, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Wobec podnoszonych w skardze kasacyjnej argumentów wskazać należy, że uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony wskazywał, iż akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak zauważył, iż waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek.

W związku z tym, skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni prawa do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. i przyjęte w nim przesłanki, wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego.

Wobec tego skład poszerzony uznał, iż w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej jednak nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Ponadto, mając na uwadze kolejny kontekst systemowy, jaki stanowiła w tym przypadku analiza rozwiązania ustalonego w oparciu o brzmienie nadane spornej regulacji prawnej przez prawodawcę w odniesieniu do standardów konstytucyjnych, skład poszerzony stwierdził, że nie można było w tym przypadku uznać, by tego rodzaju regulacja prawna w sposób rażący i oczywisty je naruszała. W szczególności dotyczyło to zaś art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Świadczenie pielęgnacyjne – jak podkreślił skład poszerzony – jest bowiem wprawdzie instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Wprowadzenie zatem przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił zaś katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały więc ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r.

Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane – zdaniem składu poszerzonego - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.

Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca – jak podkreślił skład poszerzony - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.

Taka regulacja nie była także sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie zaś takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Poglądy te w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie a to skutkuje uznaniem zarzutu obrazy przepisów prawa materialnego to jest art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. za chybiony.

Za niezasadne uznać należało również zarzuty naruszenia art. 23, 27 oraz 128 k.r.o. Przywołane przez Skarżącą przepisy przewidują, że małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie. Są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli (art. 23 k.r.o.). Są oni obowiązani, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym (art. 27 k.r.o.).

Przedstawiona przez Kolegium oraz podzielona przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów u.ś.r. nie skutkuje naruszeniem przywołanych przez Skarżącą przepisów k.r.o. Nie prowadzi bowiem ani do zanegowania równych praw i obowiązków małżonków, czy też ciążących na nich z mocy zdania 2 art. 23 k.r.o. obowiązków. Nie podważa również zasady, że każdy z małżonków ma obowiązek przyczyniania się do zaspokojenia potrzeb rodziny.

Wobec zaś przedstawionej uchwale wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia art. 128 k.r.o.

Jak bowiem wyjaśniono w uchwale, związek między przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulującymi obowiązek alimentacyjny i przepisami regulującymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ma ograniczony charakter. W szczególności przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi spoza kręgu osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności nie ma wpływu na ewentualny obowiązek alimentacyjny osób zobowiązanych w pierwszej kolejności. Decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie dotyczy obowiązku alimentacyjnego i go nie potwierdza, choć samo świadczenie może stanowić źródło środków na pokrycie świadczeń alimentacyjnych, jeżeli osoba je pobierająca jest do nich zobowiązana.

Skład poszerzony wyjaśnił, że związek między przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych znajduje swój wyraz w aspekcie podmiotowym. Ustawodawca zasadniczo (choć nie wyłącznie) wyznaczył krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę obowiązku alimentacyjnego. Ustawodawca odsyła w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wyłącznie w zakresie dotyczącym kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. W ten sposób ustawodawca wyznaczył po części zakres podmiotowy ustawy, tj. osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny są uprawnione do ubiegania się o świadczenie. Z uwzględnieniem przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ustawodawca dokonał także podziału tych osób na spokrewnione w pierwszym stopniu i stopniu dalszym (zobowiązanych do alimentacji w pierwszej i dalszej kolejności), jak też uwzględnił pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego małżonków względem siebie. Kolejność dostępu do świadczenia określona w art. 17 ust. 1a pkt 2 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jest zatem co do zasady zgodna z kolejnością realizowania się obowiązku alimentacyjnego i pod względem systemowym regulacja ta nie prowadzi do sprzeczności i nie narusza spójności systemowej.

Skład poszerzony podkreślił jednak, że również w tym wymiarze regulacja ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest w pełni koherentna z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, i zawiera pewne własne rozwiązania, istotne ze względu na przedmiot jej regulacji. W art. 17 ust. 1a u.ś.r. prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest wyprzedzane przez uprawnienie opiekuna faktycznego oraz osób będących rodziną zastępczą spokrewnioną, co w okolicznościach konkretnego przypadku może oznaczać, że pierwszeństwo w uzyskaniu świadczenia uzyskuje osoba, która nie jest na gruncie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności.

W uzasadnieniu uchwały podkreślono również, że przedmiot regulacji ustawy oraz k.r.o. jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego.

Zatem odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na zaistnienie przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie narusza art. 128 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Sam fakt, że na Skarżącej spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec matki nie oznacza, że przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyjaśnia końcowo, że nie znalazł podstaw do zanegowania stanowiska wyrażonego w uchwale I OPS 2/22 a co za tym idzie do wystąpienia z wnioskiem o którym mowa w art.- 269 § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.