Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 124/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: Art. 12 § 1, art. 35 § 1, § 3, § 5, art. 36, art. 37 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: Art. 3 § 2, art 52 § 2, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2, art. 151, art. 170, art. 200, art. 205 § 2, art. 286 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 21 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lutego 2024 roku sprawy ze skargi K. M. i A. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim w sprawie legalności budowy parkingu 1. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim grzywnę w wysokości 3.000 (trzy tysiące) złotych; 3. oddala skargę w zakresie przewlekłości postępowania; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim solidarnie na rzecz K. M. i A.M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 31 października 2023 roku K. i A. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim (dalej także: PINB, organ stopnia powiatowego, organ szczebla powiatowego, organ I instancji) i przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w przedmiocie legalności budowy parkingu dla samochodów ciężarowych, położonego w miejscowości N. przy ul. [...] i [...].

Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 8 września 2015 r. Urząd Gminy R., natomiast wnioskiem z dnia 14 września 2015 r. K. i A. M. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim o skontrolowanie legalności budowy przedmiotowego parkingu na działkach o nr ewid. [...],[...],[...] w obrębie C.. W związku z powyższymi wnioskami PINB wszczął postępowanie wyjaśniające, zaś zawiadomieniem z dnia 29 września 2015 r. poinformował strony o terminie przeprowadzenia oględzin w dniu 20 października 2015 r.

W dniu 12 października 2015 r. do organu stopnia powiatowego wpłynął wniosek K. i A. M. o wszczęcie postępowania administracyjnego, przy czym wnioskodawcy zwrócili się o rozszerzenie zakresu analizy również o działki o numerach: [...], [...] i [...].

W toku oględzin stwierdzono, że na przedmiotowych działkach wykonane jest utwardzenie terenu z kostki betonowej, trylinki betonowej oraz betonowych płyt ażurowych. Ustalono, że przedmiotowe utwardzenia terenu wykonano w oparciu o udzielone pozwolenia na budowę na podstawie decyzji:

– nr 425/07 z dnia 3 sierpnia 2007 r., znak: WAB.7351-522/07, wydanej przez Starostę Tomaszowskiego, zezwalającej na rozbudowę budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego o część socjalno-biurową. Na powyższe uzyskano pozwolenie na użytkowanie pismem z dnia 31 grudnia 2008 r., znak: PINB.7353/603/08 i decyzją Nr 61/2013 z dnia [...] marca 2013 r., znak: PINB/7353/13117/730/RR/13, wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim;

– Nr 409/12 z dnia 23 lipca 2012 r., znak: WAB.6740.394.2012, wydanej przez Starostę Tomaszowskiego, zezwalającej na budowę budynku gospodarczo-garażowego, który jest w trakcie realizacji. Budowa prowadzona pod nadzorem osoby uprawnionej, kierownika budowy D. K.

Ponadto ustalono, że przed fundamentami pod budynek gospodarczo-garażowy, wykonane jest utwardzenie terenu z płyt ażurowych betonowych, dokonane na podstawie zgłoszenia M.Ł. z 26 listopada 2014 r. o zamiarze wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki betonowymi płytami ażurowymi o powierzchni 409 m2, przeznaczonego na dojazd i plac manewrowy do budynku gospodarczo – garażowego zlokalizowanego na działkach o nr ewid. [...], [...] obręb C., gm. R.. Starosta Tomaszowski w piśmie z dnia 4 grudnia 2014 r. poinformował inwestorkę, iż nie wnosi sprzeciwu odnośnie wykonania tych robót budowlanych.

Dodatkowo ustalono również, w obecności pracownika Urzędu Gminy w R. M.K., że na terenie działki o nr ewid. [...] i [...] w dniu oględzin wykonywane są roboty niwelacji terenu. Na terenie działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości N. nie stwierdzono obecności samochodów ciężarowych bądź wyznaczonych miejsc na samochody ciężarowe. Stwierdzono natomiast obecność czterech samochodów osobowych zlokalizowanych przy budynku biurowym, co uwidoczniono na dokumentacji fotograficznej.

Pismem z dnia 26 października 2015 r. PINB wezwał K. i A. M. do wykazania przymiotu strony, a więc interesu prawnego w byciu stroną postępowania, na co wnioskodawcy odpowiedzieli pismem z dnia 6 listopada 2015 r. W dniu 3 grudnia 2015 r. organ stopnia powiatowego poinformował Urząd Gminy R. o podjętych działaniach i poczynionych ustaleniach.

W dniu 15 grudnia 2015 r. do PINB wpłynęło zażalenie K. i A. M. na bezczynność tegoż organu. Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2016 r. nr 26/I/2016, znak: WOP.7641.2026.2015.DB, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej także: ŁWINB, organ odwoławczy) wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 19 lutego 2016 r., zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia sprawy w przyszłości, a także stwierdził, iż niezałatwienie ww. sprawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe postanowienie zostało doręczone organowi szczebla powiatowego w dniu 29 stycznia 2016 r.

Równolegle przed Wójtem Gminy R. toczyło się postępowanie z wniosku K. i A. M. o przeprowadzenie kontroli zgodności użytkowania nieruchomości położonych w N. przy ul. [...], obejmujących działki o nr ewid. [...], [...], [...], działkę przylegającą do działki [...] oraz działkę [...] z planem zagospodarowania przestrzennego oraz o wydanie na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) decyzji o zaprzestaniu użytkowania terenu w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem. Decyzją z dnia 28 stycznia 2016 r., znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK, Wójt Gminy R. odmówił wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania opisanego wyżej terenu.

Wnioskiem z dnia 30 stycznia 2016 r., który wpłynął do PINB w dniu 1 lutego 2016 r. K. i A. M. zwrócili się o dopuszczenie dowodów z przesłuchania świadków M.K., M.L., A.M., I.G. oraz M.M., a także dowodów z wymienionych w piśmie dokumentów i zdjęć.

Pismem z dnia 15 lutego 2016 r. organ I instancji zawiadomił M.Ł., Z. Ć., K. Ć. oraz K. i A. M. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy parkingu na samochody ciężarowe na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] należących do M.Ł., Z. i K. Ć. w miejscowości N. [...] i [...], gm. R..

W dniu 9 marca 2016 r. organ przesłuchał świadków w osobach M.K., M.L. i M.Ł., po czym pismem z dnia 23 marca 2016 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia co do niego w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania. Termin ten upłynął w dniu 13 kwietnia 2016 r.

W dniu 11 kwietnia 2016 r. do organu I instancji wpłynęła skarga K. i A. M. na bezczynność tego organu. W dniu 21 kwietnia 2016 r. PINB sporządził odpowiedź na skargę oraz przesłał ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wraz z kompletem akt.

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. w sprawie o sygn. II SAB/Łd 94/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżących z dnia 14 września 2015 r. w terminie 1 miesiąca od uprawomocnienia się wyroku. Ponadto stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Odpis prawomocnego wyroku w sprawie o sygn. II SAB/Łd 94/16 wraz z aktami administracyjnymi wpłynął do PINB w Tomaszowie Mazowieckim w dniu 26 sierpnia 2016 r.

Decyzją z dnia 13 września 2016 r. nr 107/2016, znak: PINB/7355/1562/3652,3718/AT/16, PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie parkingu na samochody ciężarowe na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] należących do M.Ł. oraz Z. i K. Ć. Powyższa decyzja została jednak uchylona w całości decyzją ŁWINB z 10 listopada 2016 r., nr 426/2016, znak: WOP.7721.1560.2016. DB. Przekazano również sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższa decyzja wraz z aktami sprawy została doręczona organowi szczebla powiatowego w dniu 23 listopada

2016 r.

Uwzględniając wskazówki organu odwoławczego, organ I instancji przeprowadził dodatkowe ustalenia i poszerzył krąg stron postępowania o nowe właścicielki działki nr [...] – A.M., B. P., I.G. i J.S. Ponadto organ w dniu 9 stycznia 2017 r. oraz 9 lutego 2017 r. ponownie przeprowadził oględziny przy udziale nowych stron postępowania. Po zebraniu dodatkowego materiału i analizie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt: II OSK 1283/11 dotyczącego utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim decyzją Nr 30/2017, znak: PINB/7355/1562/3652,3718/AT/17 z dnia 15 marca 2017 r. ponownie umorzył postępowanie. Decyzją z dnia 15 maja 2017 r. nr 182/2017, znak: WOP.7721.0610.2017.DB, ŁWINB uchylił powyższą decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Akta sprawy wraz z decyzją organu odwoławczego wpłynęły do PINB w dniu 5 czerwca 2017 r.

Po zwrocie akt sprawy organ I instancji pismem z dnia 21 czerwca 2017 r. wystąpił do Urzędu Gminy w R. z zapytaniem, czy zostało zakończone przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowanie w sprawie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu oraz pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. wezwał M.Ł. do przedłożenia w wyznaczonym terminie oryginału dziennika budowy w związku z prowadzoną inwestycją polegającą na budowie budynku gospodarczo-garażowego, realizowanego w oparciu o decyzję Nr 409/12, znak: WAB.6740.394.2012, zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] obrębu C. oraz złożenia zeznań w sprawie sposobu wykonanego utwardzenia terenu działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...], obręb N.. W dniu 13 lipca 2017 r. organ przesłuchał w charakterze świadka M.Ł..

Pismem z dnia 10 lipca 2017 r., znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK, które wpłynęło do PINB w dniu 17 lipca 2017 r., Gmina R. odpowiedziała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uchyliło decyzję Wójta Gminy R. z dnia 28 stycznia 2016 r., znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy R. uznał, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) i zawiesił postępowanie administracyjne.

W dalszym toku postępowania PINB pozyskał informację, że zmarła strona postępowania – J.S. Następnie organ ustalił jej spadkobiercę. Po pozyskaniu informacji o wyroku WSA w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 456/17, dotyczącej zawieszenie postępowania przez Wójta Gminy R., organ pismem z 25 września 2017 r. zwrócił się do Urzędu Gminy w R. o wskazanie na jakim etapie jest prowadzone postępowanie w sprawie odmowy lub wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...],[...], [...] i [...] obręb C. oraz kiedy jest planowany termin zakończenia postępowania. W dniu 12 października 2017 r. do organu wpłynęła informacja z Urzędu Gminy R., że akta sprawy są nadal w posiadaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim i trudno jest wskazać planowany termin zakończenia postępowania.

Z uwagi na wniosek M.Ł. z dnia 25 października 2017 r. o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym w T. postępowania o wydanie nieruchomości i przeniesienie własności działki nr ewid. [...] i pytaniami organu do Sądu Rejonowego w T. zawartymi przy pismach z dnia 31 października 2017 r. i 7 grudnia 2017 r., po uzyskaniu odpowiedzi przy pismach z dnia 8 stycznia 2018 r. i 19 stycznia 2018 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim postanowieniem z dnia 23 stycznia 2018 r. Nr 34/2018, znak: PINB/7355/1562/3652,3718/AT/18, zawiesił postępowanie administracyjne, biorąc pod uwagę konieczność ustalenia adresata decyzji administracyjnych w przypadku nakładania ewentualnych nakazów lub obowiązków. Postanowieniem z dnia 8 marca 2018 r. nr 54/2018, znak: WOP.7722.0165.2018.DB, ŁWINB uchylił w całości powyższe postanowienie oraz umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Jednocześnie w związku z zażaleniem K. i A. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, ŁWINB postanowieniem Nr 63/I/2018 z dnia 6 marca 2018 r., znak: WOP.7641.0174.2018.DB, stwierdził, że PINB nie prowadził postępowania w sprawie dotyczącej legalności budowy parkingu na samochody ciężarowe położonego w miejscowości N.

przy ul. [...] i [...], w sposób przewlekły, a także odmówił wyznaczenia organowi I instancji dodatkowego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy. Organ I instancji otrzymał powyższe postanowienia oraz akta sprawy w dniu 21 marca

2018 r.

W dniu 16 kwietnia 2018 r. w rozmowie telefonicznej z pracownikiem Urzędu Gminy w R. pracownik PINB uzyskał informację, że akta sprawy prowadzonej przed Wójtem Gminy R., dotyczącej nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, powróciły z Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim i przewidywany termin zakończenia postępowania to 31 lipca 2018 r. Pismem z dnia 19 kwietnia 2018 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania, iż postępowanie nie może zostać zakończone w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., zaś zgodnie

z art. 35 § 3 k.p.a. do czasu uzyskania prawomocnej decyzji w sprawie o sygn. ROŚ.6470.3.9.2015.MK o odmowie lub wydaniu nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb C. bieg terminu ulega wstrzymaniu.

W dniu 19 kwietnia 2018 r. do organu szczebla powiatowego wpłynęła skarga K. i A. M. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w Tomaszowie Mazowieckim. Wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. II SAB/Łd 73/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał PINB do załatwienia wniosku skarżących z dnia 14 września 2015 r. w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt organowi. Ponadto stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1.000 zł oraz zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi I instancji w dniu 1 października 2018 r.

Pismem z dnia 8 października 2018 r. PINB ponownie zwrócił się do Urzędu Gminy w R. z prośbą o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się postępowanie prowadzone przez ten organ w sprawie odmowy lub wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu przedmiotowych nieruchomości, zaś postanowieniem z dnia 30 października 2018 r. nr 272/2018, znak: PINB/7355/1562/3652,3718/AT/18, PINB nałożył na M.Ł. obowiązek dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla utwardzenia terenu przeznaczonego pod parking na samochody ciężarowe, zlokalizowany na działkach o nr [...] i [...], położonych w miejscowości C., gmina T., w terminie do dnia 31 stycznia 2019 r. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2018 r. nr 264/2018, znak: WOP.7722.1290.2018.DB, ŁWINB stwierdził niedopuszczalność zażaleń wniesionych przez M.Ł. oraz K. i A. M. od wskazanego postanowienia.

W dniu 16 listopada 2018 r. do PINB wpłynęło sporządzone przez K. i A. M. wezwanie do załatwienia sprawy administracyjnej z uwagi na upływ terminu wskazanego w wyroku w sprawie o sygn. II SAB/Łd 73/18. Pismem z dnia 19 listopada 2018 r. organ ponownie powiadomił strony, iż sprawa nie może zostać rozpatrzona w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., zaś do momentu rozpatrzenia przez ŁWINB zażalenia na postanowienie z dnia 30 października

2018 r. i zwrotu akt sprawy, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., bieg terminu ulega wstrzymaniu. W dniu 17 grudnia 2018 r. do PINB wpłynęła skarga na niewykonanie przez ten organ wyroku WSA w Łodzi z dnia 10 lipca 2018 r. w sprawie o sygn. II SAB/Łd 73/18.

Przy piśmie z dnia 29 stycznia 2019 r. M. Ł. przekazała do PINB kopię decyzji Wójta Gminy R. z dnia 11 stycznia 2007 r., ustalającej warunki zabudowy działki nr [...], dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie istniejącego jednorodzinnego domu mieszkalnego oraz budynku gospodarczego wraz z rozbudową ww. budynku o część socjalno – biurową wraz z urządzeniami budowlanymi związanymi z tymi obiektami, zapewniającymi możliwość korzystania z obiektów zgodnie z przeznaczeniem oraz kopię decyzji Wójta Gminy R. z dnia 28 marca 2007 r. znak: 7331-WZ/4/07 ustalającej warunki zabudowy działek o nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w N. dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z rozbudową o część mieszkalną i socjalno – biurową oraz budowie wiaty garażowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Decyzją z dnia 21 marca 2019 r. nr 55/2019, znak: PINB/7355/1562/3652,3718/AT/19, PINB ponownie umorzył postępowanie administracyjne. W toku postępowania odwoławczego, wszczętego odwołaniem złożonym przez K. i A. M., ŁWINB postanowieniem z dnia 20 maja 2019 r. zlecił organowi szczebla powiatowego uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie kolejnych oględzin spornych działek. Protokół z tej czynności został przekazany przy piśmie przewodnim z dnia 25 czerwca 2019 r. Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego ŁWINB decyzją z dnia 11 października 2019 r. Nr 265/2019, znak: WOP.7721.0434.2019.DB, uchylił decyzję PINB z dnia 21 marca 2019 r., Nr 55/2019. Wyrokiem z dnia 3 marca 2020 r., sygn. II SA/Łd 920/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił sprzeciw K. i A. M. od tej decyzji.

Wyrokiem z dnia 24 maja 2019 roku w sprawie o sygn. II SA/Łd 1157/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wymierzył PINB w Tomaszowie Mazowieckim grzywnę w wysokości 1.000 zł za niewykonanie wyroku z dnia 10 lipca 2018 r. w sprawie o sygn. II SAB/Łd 73/18, stwierdzając jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Ponadto Sąd przyznał od organu na rzecz skarżących solidarnie sumę pieniężną w kwocie 500 zł oraz zasądził koszty postępowania.

Po zwrocie akt od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, organ szczebla powiatowego pismem z dnia 30 października 2019 r. zwrócił się do Wójta Gminy R. o udzielenie informacji odnośnie prowadzonego przez ten organ postępowania w przedmiocie przywrócenia sposobu zagospodarowania terenu. W dniu 25 listopada 2019 r. organ I instancji przekazał akta administracyjne sprawy do ŁWINB w związku z wniesionym sprzeciwem od decyzji ŁWINB z dnia 11 października 2019 r., nr 265/2019. Przy piśmie przewodnim z dnia 16 grudnia 2019 r. Urząd Gminy R. przekazał uwierzytelnioną kopię decyzji znak: ROŚ.6740.3.9.2015.MK z dnia [...] sierpnia 2019 r., w której organ ten m.in. nakazał M. Ł. oraz Z. i K. Ć. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu działek oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...], [...] oraz [...] w miejscowości N., z informacją, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z dnia 10 grudnia 2019 r ., znak: KO.420-240/19, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy w R..

Pismem z dnia 13 kwietnia 2020 r., które wpłynęło do PINB w dniu 8 maja 2020 r., K. i A. M. doprecyzowali swój wniosek z 14 września 2015 r., wskazując kwestie, które w ich ocenie powinny podlegać wyjaśnieniu w toku postępowania. Pismem z dnia 5 czerwca 2020 r. organ I instancji wskazał, iż kwestie poruszone przez skarżących winny być przedmiotem odrębnych podań.

W związku ze zwrotem akt sprawy z Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu 10 czerwca 2020 r., po rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi sprzeciwu K.M. i A.M. od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 października 2019 r., Nr 265/2019 PINB, PINB pismem z dnia 2 lipca 2020 r. (choć w piśmie wskazano datę 2 czerwca 2020 r., co jednak należy potraktować jako omyłkę pisarską) wystąpił do Wójta Gminy R. z zapytaniem czy Wójt Gminy R. wyegzekwował obowiązek wynikający z własnej decyzji, utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 10 grudnia 2019 r., znak: KO.420-240/19.

W dniu 23 czerwca 2020 r. do organu szczebla powiatowego wpłynęła skarga K. i A. M. na działalność PINB w Tomaszowie Mazowieckim w zakresie nienależytego wykonywania zadań należących do właściwości rzeczowej tego organu, naruszającą zasady praworządności.

Przy piśmie przewodnim z dnia 14 lipca 2020 r., znak: [...], Urząd Gminy w R. wyjaśnił, że w związku z wniesieniem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, znak: KO.420-240/19 z dnia 10 grudnia 2019 r., którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK, oraz wnioskiem o wstrzymanie wykonania ww. decyzji, organ ten nie wyegzekwował obowiązku wynikającego z ww. decyzji.

Biorąc pod uwagę różne możliwe rozstrzygnięcia przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, stosownie do art. 36 k.p.a., zawiadomieniem z dnia 5 sierpnia 2020 r. PINB poinformował strony o wstrzymaniu biegu terminów do czasu uzyskania i przekazania przez Wójta Gminy w R. stosownych dokumentów po zapadłym orzeczeniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi.

W dniu 14 sierpnia 2020 r. do organu I instancji wpłynęło ponaglenie, wniesione przez K. i A. M., zaś w dniu 27 sierpnia 2020 r. wpłynęła skarga na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim. Postanowieniem z dnia 14 września 2020 r. nr 227/I/2020, znak: WOP.7641.0777.2020.DB ŁWINB stwierdził, że PINB nie prowadził postępowania w sprawie dotyczącej legalności budowy parkingu na samochody ciężarowe położonego w miejscowości N. przy ul. [...] i [...] w sposób przewlekły oraz odmówił wyznaczenia temu organowi dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2020 r. w sprawie o sygn. II SAB/Łd 66/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.500 zł oraz zasądził od organu na rzecz skarżących koszty postępowania sądowego. Odpis tego wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności oraz aktami sprawy wpłynął do PINB w Tomaszowie Mazowieckim w dniu 23 lipca 2021 r.

W dniu 1 lipca 2021 r. do organu szczebla powiatowego wpłynęło wezwanie pełnomocnika skarżących do wykonania wyroku w sprawie o sygn. II SAB/Łd 66/20 oraz skarga o wymierzenie organowi kary grzywny z uwagi na niewykonanie przez organ tegoż wyroku. W dniu 2 sierpnia 2021 r. organ sporządził odpowiedź na skargę, którą przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wraz z kserokopią wybranych akt sprawy. Postanowieniem z dnia 28 października 2021 r. w sprawie o sygn. II SA/Łd 572/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił powyższą skargę.

Decyzją z dnia 5 sierpnia 2021 r. nr 114/2021, znak: PINB/7355/1562/3652,3718/AT/21, PINB w Tomaszowie Mazowieckim ponownie umorzył postępowanie administracyjne w zakresie budowy parkingu na samochody ciężarowe na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], należących do M.Ł. oraz Z. i K.Ć.. Decyzja ta została uchylona w całości decyzją ŁWINB z 5 października 2021 r. nr 245/2021, znak: WOP.772.0849.2021.DB, a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Akta sprawy wpłynęły do PINB w dniu 20 października 2021 r.

W dniu 23 listopada 2021 r. do organu szczebla powiatowego przesłana została kserokopia decyzji Wójta Gminy R. z dnia 19 kwietnia 2021 r., znak: ROŚ.6470/3.9.2015.MK, którą to:

1. nakazano wstrzymanie użytkowania terenu nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości N., obręb C. stanowiących własność M.Ł., polegające na prowadzeniu na ich terenie bazy transportowej w zakresie postoju, parkowania, naprawiania, tankowania samochodów ciężarowych i osobowych oraz lokalizacji zbiorników na paliwo;

2. nakazano wstrzymanie użytkowania terenu nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] w miejscowości N., obręb C. stanowiącej własność Z. i K.Ć., polegające na prowadzeniu na jej terenie bazy transportowej w zakresie postoju dla samochodów osobowych;

3. wyznaczono M. Ł. oraz Z. i K.Ć. termin sześciu miesięcy od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, na wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania, która nastąpiła na nieruchomościach oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości N., obręb C. w obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

4. wyznaczono M.Ł. termin 14 dni, od dnia w którym decyzja ta stanie się ostateczna, na wystąpienie z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności dokonanej zmiany zagospodarowania, która nastąpiła na nieruchomościach oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości N., obręb C., z ustaleniami obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto w tym samym dniu do PINB przekazano kopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 17 sierpnia 2021 r., znak: KO.420.92.2021, KO. 420.93.2021, utrzymującej w mocy powyższą decyzję Wójta Gminy R..

Z uwagi na powyższe okoliczności PINB w Tomaszowie Mazowieckim postanowieniem z dnia 23 listopada 2021 r. nr 79/2021, znak: PINB/7355/1532/3652,3718/AT/21, zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne, wskazując iż wynik postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania jest kluczowy dla oceny i prawidłowości przyjęcia odpowiedniej podstawy prawnej oraz stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 91 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowienie to zostało jednak uchylone w całości postanowieniem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 20 stycznia 2022 r., zaś sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Akta sprawy wpłynęły do PINB w dniu 31 stycznia 2022 r.

Pismem z dnia 8 lutego 2022 r. PINB zwrócił się do Wójta Gminy R. o udzielenie informacji, czy jego decyzja z dnia 19 kwietnia 2019 r., znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku postępowania.

W dniu 25 lutego 2022 r. do organu szczebla powiatowego wpłynęło wezwanie pełnomocnika K. i A. M. do wykonania wyroku WSA w Łodzi w sprawie o sygn. II SAB/Łd 66/20.

Pismem z dnia 23 lutego 2022 r., które wpłynęło do PINB w Tomaszowie Mazowieckim w dniu 3 marca 2022 r., Wójt Gminy R. poinformował, że jego decyzja z dnia 19 kwietnia 2019 r., znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK, jest decyzją ostateczną – została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 17 sierpnia 2021 r., znak: KO.420.92.2021, KO.420.93.2021. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła M.Ł. oraz Z. i K.Ć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 19 stycznia 2022 r. w sprawie o sygn. II SA/Łd 892/21 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 3 marca 2022 r. nr 14/2022, znak: PINB/7355/1562/3652,3718/AT/22, PINB ponownie zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne.

Również w dniu 3 marca 2022 r. do organu szczebla powiatowego wpłynęło ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. Postanowieniem z dnia 9 marca 2022 r. nr 38/I/2022, znak: WOP.7641.185.2022.DB, ŁWINB stwierdził, iż organ I instancji nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, nie był również bezczynny.

W dniu 29 marca 2022 r., w związku z zażaleniem A. M. na postanowienie PINB z dnia 3 marca 2022 r. nr 14/2022, organ szczebla powiatowego przekazał akta sprawy do organu II instancji.

Postanowieniem z dnia 16 maja 2022 r. nr 82/2022, znak: WOP.7722.279.2022.DB, ŁWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Akta sprawy wraz z postanowieniem wpłynęły do organu I instancji w dniu 20 maja 2022 r., jednak 20 czerwca 2022 r. zostały ponownie przesłane do ŁWINB z uwagi na skargę wniesioną przez A. M. na postanowienie ŁWINB z dnia 16 maja 2022 r. nr 82/2022.

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2022 r. w sprawie o sygn. II SA/Łd 569/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżone postanowienie ŁWINB z dnia 16 maja 2022 r. nr 82/2022 oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia 3 marca 2022 r., nr 14/2022. Akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku wpłynęły do PINB w Tomaszowie Mazowieckim w dniu 21 czerwca 2023 r.

Zawiadomieniem z dnia 10 sierpnia 2023 r. PINB poinformował strony, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie mogło być rozpatrzone w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. z uwagi na odejście na emeryturę głównego inspektora prowadzącego to postępowanie oraz skomplikowany charakter sprawy. Jednocześnie organ poinformował, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. sprawa zostanie rozpatrzona w terminie do dnia 30 września 2023 r.

W dniu 8 września 2023 r. do PINB wpłynęło ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, sporządzone przez pełnomocnika K. i A. M.. Zostało ono przesłane do ŁWINB w dniu 11 września 2023 r. wraz z kserokopiami akt sprawy. Postanowieniem z dnia 18 września 2023 r. nr 130/I/2023, znak: WOP.766.44.2023.DB, ŁWINB stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim był bezczynny oraz prowadził postępowanie w sprawie dotyczącej legalności budowy parkingu na samochody ciężarowe położonego w miejscowości N. przy ul. [...] i [...] w sposób przewlekły. Jednocześnie organ II instancji zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Odmówił jednak wyznaczenia organowi I instancji dodatkowego terminu załatwienia sprawy, gdyż organ w piśmie z dnia 10 sierpnia 2023 r. sam wyznaczył taki termin na dzień 30 września 2023 r.

Postanowieniem z dnia 21 września 2023 r. nr 82/2023, znak: PINB/7355/1562/3652,3718/AT/23, organ I instancji nałożył na M.Ł. oraz Z. i K. Ć. obowiązek przedstawienia ostatecznej decyzji Wójta Gminy R. o warunkach zabudowy w celu legalizacji parkingu na samochody ciężarowe i samochody osobowe wraz z towarzyszącą infrastrukturą oraz dojazdem, zlokalizowanych na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] położonych w miejscowości N., gm. R. w terminie do 31 grudnia 2023 r.

W dniu 20 listopada 2023 r. drogą elektroniczną do PINB wpłynęło:

- postanowienie Wójta Gminy R. z dnia 2 listopada 2023 r., znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK, o podjęciu z urzędu postępowania zawieszonego z urzędu postanowieniem z dnia 19 maja 2022 r., a dotyczącego wniosku M.Ł. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wyznaczeniu miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych (ciągników siodłowych i naczep) oraz miejsc postojowych dla samochodów osobowych na terenie istniejącej bazy transportowej, planowanej do realizacji na części działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...] i [...] obręb C., gm. R. położonych w miejscowości N.,

- postanowienie Wójta Gminy R. z dnia 2 listopada 2023 r., znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK, o podjęciu z urzędu postępowania zawieszonego z urzędu postanowieniem z dnia 2 czerwca 2022 r., a dotyczącego wniosku Z. i K.Ć. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów osobowych, planowanej do realizacji na części działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb C., gm. R., położonej w miejscowości N..

Wspomnianym na wstępie pismem z dnia 31 października 2023 r. K. i A. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim. Skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 8, 12, 35 oraz 36 k.p.a. W konsekwencji wnieśli o zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy w wyznaczonym organowi w tym celu stosownym terminie, nieprzekraczającym ustawowych terminów załatwienia sprawy oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż sprawa dotknięta przewlekłością wszczęta została wskutek podania skarżących wniesionego do organu w dniu 14 września 2015 r., a skargi wnoszone w związku z zaistniałymi w tej sprawie bezczynnością organu i przewlekłością postępowania były przedmiotem rozpoznania przez tutejszy sąd już kilkukrotnie, przy czym każdorazowo sąd orzekł, iż organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia sprawy stwierdzając przy tym, iż w większości analizowanych spraw miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący podkreślili, iż czynności podejmowane w sprawie przez organ I instancji wskazują na nieprawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności ustawy Prawo budowlane, co jednocześnie sprawia, iż postępowanie dotknięte jest przewlekłością, a organ nadal pozostaje bezczynny. W obecnym stanie prawnym zadaniem organów nadzoru budowlanego, w ocenie skarżących, jest w pierwszej kolejności przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie okoliczności czy określony obiekt jest, czy też nie jest samowolą budowlaną. Samowola budowlana stanowi element stanu faktycznego, którego ustalenie nie kończy sprawy, nie rozstrzyga jej co do istoty (art. 104 § 2 k.p.a.) i nie jest potwierdzane żadnym aktem administracyjnym, zwłaszcza decyzją. Powstanie i wykrycie samowoli budowlanej rodzi prawne konsekwencje, które uregulowane zostały w art. 48 i nast. Prawa budowlanego. W praktyce etap wstępnego badania legalności kończy się wydaniem postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych, przy czym praktyka administracyjna poszła w kierunku wydawania postanowienia w każdym przypadku, nawet gdy zrealizowano całość robót. Tymczasem organ nadzoru budowlanego nie podjął jakichkolwiek czynności w zakresie ustalenia legalności wykonania określonych robót budowlanych (w konkretnym przypadku parkingu dla samochodów ciężarowych), to jest tego, czy obiekt budowlany lub jego część będąca w budowie albo obiekt już wybudowany wzniesione zostały bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Podjęcie przez PINB postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia przez inwestorów ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy powoduje, iż organ nadzoru budowlanego nie wywiązując się z ustawowych obowiązków wymaganych od organu w przypadku samowoli budowlanej równocześnie w znacznym stopniu przedłuża czas trwania postępowania administracyjnego wywołując stan jego przewlekłości.

Niezależnie od powyższego skarżący podkreślili, iż postępowanie prowadzone przez organ nie charakteryzuje się jakąkolwiek koncentracją czynności w stopniu wymaganym przez art. 12 k.p.a., zaś same te czynności nie mając uzasadnienia prawnego, bądź będąc czynnościami jedynie formalnymi i przedłużającymi czas trwania postępowania, można określić jako pozorne.

Z uwagi na powyższe okoliczności skarżący wnieśli jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ ten przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i podkreślił, iż wynik postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest kluczowy dla oceny, czy jest możliwa legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu, czy też organ nadzoru budowlanego powinien wydać nakaz jego rozbiórki. Dlatego też, zdaniem organu skarga zasługuje na oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) (dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem przedmiotem wniesionej skargi jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez podmiot zobowiązany.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W razie natomiast nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę - zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

Na wstępie należy podkreślić, że organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności, stosownie do art. 12 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) (dalej: k.p.a.), powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) (pkt 1), lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) (pkt 2). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, z treści przywołanych przepisów należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Bezczynność i przewlekłość są zatem pojęciami rozłącznymi, o oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA; por. także: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2023 r., III OSK 1991/22, CBOSA). Jak słusznie zauważają przedstawiciele doktryny "Celem kwestionowania bezczynności organu, podobnie jak i przewlekłości postępowania, jest przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Cel ten jest jednak osiągany za pomocą odmiennej argumentacji. Strona, zarzucając organowi bezczynność ogranicza się do twierdzenia, że organ nie dochował terminu załatwienia sprawy (terminu określonego w art. 35 lub przepisach szczególnych ani terminu wskazanego zgodnie z art. 36 § 1). Strona, zarzucając przewlekłość zarzuca natomiast organowi, że jakkolwiek organ wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy (organ nie jest bezczynny), to postępowanie nie jest prowadzone w sposób sprawny i efektywny, w wyniku czego trwa ono dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy." (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 37).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim nie dopuścił się przewlekłości postępowania. Niewątpliwie bowiem już upłynął termin na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Postępowanie jest prowadzone już od ponad 8 lat (od września 2015 r.) i w dalszym ciągu nie została wydana przez organ I instancji żadna decyzja merytoryczna, kończąca postępowanie. Sposób prowadzenia postępowania przez organ, jak słusznie zauważono w skardze, był już kilkukrotnie badany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na skutek wnoszonych przez K. i A. M. skarg na przewlekłość i bezczynne prowadzenie postępowania. Za każdym razem stwierdzano, iż PINB prowadzi postępowanie w sposób sprzeczny z art. 12 i art. 35 k.p.a. Niewątpliwie organ nie zakończył również postępowania w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Wskutek ostatniej takiej zmiany, o której strony zostały poinformowane zawiadomieniem z dnia 10 sierpnia 2023 r., termin ten ustalono na dzień 30 września 2023 r. Jednak również do tego dnia postępowanie nie zostało zakończone. PINB w dniu 21 września 2023 r. wydał jedynie postanowienie o nałożeniu na M.Ł. oraz Z. i K. Ć. obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy R. o warunkach zabudowy w celu legalizacji parkingu na samochody ciężarowe. Dlatego też, zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie należy ocenić, czy organ nie dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, zaś skarga w zakresie przewlekłości zasługuje na oddalenie.

Na wstępie należy także wspomnieć, iż, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący wywiązali się z określonego w art. 52 § 2 p.p.s.a. obowiązku poprzedzenia skargi ponagleniem.

Przed przejściem do dalszej części rozważań, należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten statuuje zatem zasadę powagi rzeczy osądzonej, co w niniejszej sprawie jest o tyle istotne, iż bezczynność organu i przewlekłość niniejszego postępowania już kilkukrotnie były przedmiotem oceny sądu administracyjnego – ostatni wyrok w tej sprawie zapadł w dniu 27 listopada 2020 r. w sprawie o sygn. II SAB/Łd 66/20. Wyrok ten stał się prawomocny od dnia 15 czerwca 2021 r., zaś akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku zwrócono organowi w dniu 23 lipca 2021 r. Od tego też dnia należy zatem przeanalizować czynności podjęte przez organ, bowiem okresy wcześniejsze objęte są powagą rzeczy osądzonej przez wydane uprzednio wyroki. Zgodnie zaś z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a, odpisu orzeczenia.

Przechodząc do oceny spełnienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim przesłanek bezczynności, należy wskazać, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - pomimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 sierpnia 2023 r., VII SAB/Wa 43/23, CBOSA).

Należy przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku w sprawie o sygn. II SAB/Łd 66/20 nie wyznaczył organowi terminu na załatwienie sprawy, gdyż prawomocnym wyrokiem z 10 lipca 2018 r. w sprawie o sygn. II SAB/Łd 73/18 wyznaczono już organowi właściwy termin, zatem rozstrzygnięcie w tym zakresie, stanowiłoby naruszenie res iudicata. Przyjąć zatem należało, że organ winien załatwić w sprawę w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt. Jak wskazano powyżej, akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku w sprawie o sygn. II SAB/Łd 66/20 zwrócono PINB w dniu 23 lipca 2021 r. Decyzją z dnia 5 sierpnia

2021 r. organ umorzył postępowanie administracyjne. Decyzja ta została jednak uchylona decyzją ŁWINB z 5 października 2021 r., nr 245/2021, zaś akta zostały zwrócone PINB w dniu 20 października 2021 r. Kolejną czynność organ I instancji podjął dopiero w dniu 23 listopada 2021 r., a więc po upływie ponad miesiąca od zwrotu akt z ŁWINB i czterech miesięcy od chwili ich zwrotu z WSA w Łodzi. Było to wydanie postanowienia nr 79/2021 o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego. Akt ten został wydany po otrzymaniu przez PINB kopii decyzji Wójta Gminy R. z dnia 19 kwietnia 2021 r., znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK oraz kopii decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 17 sierpnia 2021 r., znak: KO.420.92.2021, KO.420.93.2021, utrzymującej w mocy powyższą decyzję Wójta Gminy R.. Podkreślić przy tym należy, że pomiędzy wydaniem decyzji z dnia 5 sierpnia 2021 r., a wydaniem postanowienia z dnia 23 listopada 2021 r. PINB nie wypełnił obowiązku, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a., a zatem nie poinformował stron o przekroczeniu terminu do załatwienia sprawy, przyczynach tego stanu rzeczy, ani nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy.

Decyzja PINB została uchylona decyzją ŁWINB z 20 stycznia 2022 r., zaś organ I instancji otrzymał z powrotem akta w dniu 31 stycznia 2022 r. Tym razem już pismem z dnia 8 lutego 2022 r. PINB zwrócił się do Wójta Gminy R. o udzielenie informacji, dotyczących prowadzonego przez ten organ postępowania w przedmiocie nakazu wstrzymania użytkowania terenu. Odpowiedź wpłynęła do PINB dopiero w dniu 3 marca 2022 r., a więc niemal miesiąc później. PINB przy tym biernie oczekiwał na odpowiedź, nie bacząc na znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy po zwrocie akt w dniu 23 lipca 2021 r. Jak natomiast trafnie wskazał WSA w Łodzi w wyroku w sprawie o sygn. II SAB/Łd 66/20, "należałoby przyjąć, że zgodnie z zasadą szybkości postępowania, w przypadku sprawy, która jest procedowana po raz kolejny (...) a dodatkowo w sytuacji gdy organowi tutejszy Sąd już raz wyznaczył termin do załatwienia sprawy oraz następnie wymierzył grzywnę za niewykonanie wyroku, organ powinien podejmować czynności zmierzające do jej zakończenia bez zbędnej zwłoki". W ocenie Sądu, organ jednak w dalszym ciągu postępował opieszale.

Postanowieniem z dnia 3 marca 2022 r. nr 14/2022, znak: PINB/7355/1562/3652,3718/AT/22, PINB zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne. Zażalenie na to postanowienie w terminie złożył A.M., w konsekwencji czego organ I instancji przesłał akta sprawy do ŁWINB w dniu 29 marca 2022 r. Wprawdzie organ odwoławczy postanowieniem z dnia 16 maja 2022 r. nr 82/2022 utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, jednak ostatecznie oba powyższe akty zostały uchylone wyrokiem WSA w Łodzi z 9 grudnia 2022 r. w sprawie o sygn. II SA/Łd 569/22.

Akta sprawy wpłynęły do organu I instancji w dniu 21 czerwca 2023 r. Pierwszą czynność organ podjął dopiero w dniu 10 sierpnia 2023 r., a więc ponad półtora miesiąca później, co samo w sobie stanowiło przekroczenie terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Czynnością tą było zawiadomienie o przekroczeniu terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. z uwagi na odejście na emeryturę głównego inspektora prowadzącego sprawę oraz jej skomplikowany charakter. Zdaniem Sądu, okoliczności te nie mogą jednak stanowić usprawiedliwienia dla przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rzeczą organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy, aby możliwe było rozpatrzenie sprawy w terminach ustawowych, lub wyznaczonych przez organ nadrzędny bądź sąd. Ponadto organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 30 września 2023 r. (a więc kolejne półtora miesiąca później), jednak z akt sprawy nie wynika, aby postępowanie do chwili obecnej zostało zakończone. Zdaniem Sądu, zatem niewątpliwie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim dopuścił się bezczynności w niniejszym postępowaniu.

Zdaniem Sądu, powyższe okoliczności wskazują również, iż bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2023 r., I OSK 2051/22, CBOSA).

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie trwa już łącznie ponad 8 lat. Od momentu zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem w sprawie o sygn. II SAB/Łd 66/20 (23 lipca 2021 r.) minęło ponad dwa i pół roku. Wprawdzie przez większość tego czasu organ I instancji nie miał dostępu do akt sprawy, bowiem pozostawały one w ŁWINB oraz w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi w związku z odwołaniem od postanowienia PINB z dnia 3 marca 2022 r. nr 14/2022 o zawieszeniu postępowania oraz skargą na postanowienie ŁWINB z dnia 16 maja 2022 r. nr 82/2022. Pomimo tego, kiedy PINB jednak był w posiadaniu akt sprawy, podejmował czynności opieszale, przekraczając znacząco terminy o których mowa w art. 35 § 3 k.p.a., niejednokrotnie nie wywiązując się z obowiązku, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Trudno w takim przypadku mówić o koncentracji czynności procesowych w celu szybkiego i sprawnego zakończenia postępowania. Jak natomiast wskazał NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2023 r. w sprawie o sygn. I OSK 162/23 (CBOSA): "wobec niczym nieusprawiedliwionego, podejmowania przez organ czynności w sprawie w znacznych odstępach czasu, co wskazuje na opieszałe, niesprawne i nieefektywne działanie organu, jak też sprzecznego z obowiązkiem rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, znaczącego przekroczenie maksymalnego terminu na jej załatwienie, podzielić trzeba stanowisko, że w rozpatrywanej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa". Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu, bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd biorąc pod uwagę poczynione w sprawie ustalenia uznał za uzasadnione wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zasadniczą przesłanką wymierzenia grzywny organowi w oparciu o powołany wyżej przepis jest upływ terminu do załatwienia sprawy. Należy w tym miejscu podkreślić, że skarżący łącznie ponad 8 lat czekają na wydanie decyzji, zaś od momentu zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w sprawie o sygn. II SAB/Łd 66/20 (23 lipca 2021 r.) minęło ponad dwa i pół roku, a organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, co wykazano wyżej. Zdaniem Sądu, ze względu na powyższe, uzasadnione jest nałożenie na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim grzywny w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych. Grzywna wymierzana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma na celu nie tylko przymuszenie, czy też dyscyplinowanie organów, ale celem jej jest także działanie o charakterze prewencyjnym, gdyż ma zapobiegać bezczynności lub opieszałości organów w załatwianiu spraw w przyszłości. Wymierzając grzywnę w kwocie 3000 zł, Sąd wziął pod uwagę fakt, że rażąca bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim musi spotkać się z napiętnowaniem tego zaniechania, tak aby nie miało ono miejsca w przyszłości.

Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd uznał, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a.

Z uwagi zaś na to, że prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 r.,

II SAB/Łd 73/18, wyznaczono już organowi termin do załatwienia sprawy, brak było podstaw do jego ponownego zakreślania a rozstrzygnięcie w tym zakresie stanowiłoby naruszenie zasady res iudicata.

Sąd wymierzył grzywnę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim orzekając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w zakresie przewlekłości postępowania.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

a.bł.