Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 826/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Anna Kopeć WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi L. S. i J. F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 maja 2023 r. nr WI-I.7840.25.4.2022.JW w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Tarnowa decyzją nr 556/2021 z 28 grudnia 2021 r., znak: WAB.MI.6740.150.2021.AŚ, zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił M. W. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan., c.o., gazową, wentylacji mechanicznej, elektryczną, zewnętrznymi odcinkami instalacji: gazowej do PRP, elektrycznej do ZK-1 oraz kanalizacji sanitarnej do studzienki Sk1 na dz. nr [...] obr. 257 w Tarnowie przy ul. [...].

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682), dalej "P.b.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził m.in., że przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany spełniają warunki decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa nr 72/W/2021 z 1 kwietnia 2021 r., znak WPP-I.6730.112.2020 o warunkach zabudowy, w której ustalono m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

1) linia zabudowy - obowiązująca, w odległości 6,0 m od wschodniej granicy działki nr [...],

2) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki przedmiotowej - max. 22% - jest 21,9 % (po wyburzeniu budynku gospodarczego),

3) szerokość elewacji frontowej (elewacja wschodnia) - 12 m +- 20% - jest 12,65 m,

4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, do kalenicy - od 8 do 9 m – jest 8,02 m,

5) geometria dachu - dach dwu lub wielospadowy, o nachyleniu połaci od 25° do 35° - zachowano, dach wielospadowy o kącie nachylenia 33°, wys. 8,37 m,

6) teren biologicznie czynny - min. 40% - jest 71,4%.

Organ I instancji stwierdził także, że przedłożony projekt budowlany posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia.

Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z 28 grudnia 2021 r. odwołały się strony postępowania: L. S. oraz J. F.. Odwołujący podnieśli, że ich działka nr [...] w obr. 257 wskutek wywłaszczenia jest działką wąską (szer. zmienna 18-14 m), a ponadto Miasto Tarnów zamierza wywłaszczyć jeszcze narożną jej część. Usytuowanie projektowanego budynku o wysokości 8 m (na działce nr [...] w obr. 257) w odległości 3 m od granicy z wąską działką nr [...], ze względu na konieczność zachowania odległości 8 m pomiędzy budynkami, całkowicie uniemożliwi wybudowanie na tej działce budynku w odległości 4 m od granicy ścianą z oknami i drzwiami, do czego mają prawo. Zmniejszy to w sposób zasadniczy i nieodwracalny wartość działki nr [...], a inwestor ma możliwość sytuować swój budynek w odległości 4 m. J. F. dodał, iż decyzja nie została do niego wysłana na wskazany adres. Odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji I instancji.

Wojewoda Małopolski decyzją z 5 maja 2023 r. znak: WI-I.7840.25.4.2022.JW, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775), dalej "K.p.a." i art. 80 ust. 1 pkt 2, art 81 ust. 1 pkt. 2 P.b. utrzymało w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że 21 października 2021 r. inwestor złożył w organie administracji architektoniczno-budowlanej I instancji wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie jak wyżej. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wydał zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji przywołał i wyjaśnił treść art. 6 K.p.a. Stwierdził, że zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej dotyczących projektu budowlanego określony został w art. 35 ust. 1 P.b., którego brzmienie przytoczył. W zakresie określonym w tym przepisie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ administracji może podjąć działania korygujące.

Organ odwoławczy zaznaczył, że organy administracji nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym (a dokładnie części projektu budowlanego stanowiącego załącznik do wniosku o powolnienie na budowę) rozwiązań, jeżeli nie dotyczą zakresu wynikającego z art. 35 ust. 1 P.b. Wskazał na odpowiedzialność projektanta za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, przy czym projekt techniczny nie stanowi obowiązkowego załącznika do wniosku o pozwolenie na budowę i nie jest w żaden sposób weryfikowany przez organu administracji architektoniczno- budowlanej.

Dalej organ II instancji przywołał i wyjaśnił treść art. 5 P.b., w tym zasadę poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o jakiej mowa w art. 5 P.b., obejmuje w szczególności - oprócz zapewnienia dostępu do drogi publicznej - ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby.

Prawo zabudowy własnej nieruchomości gruntowej jest związane z prawem własności i może być ograniczone wyłącznie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub w przypadku jego braku warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, oraz w drodze powszechnie obowiązujących w tym zakresie przepisów. Organy administracji architektoniczno-budowlanej mogą ingerować w planowaną zabudowę nieruchomości tylko w zakresie wyznaczonym przepisami prawa. Ponadto na mocy przepisów zawartych w art. 35 P.b. zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, został ograniczony wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowanych zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało ograniczone do projektu zagospodarowania działki.

Kolejno organ odwoławczy wskazał, że z przedmiotowego projektu zagospodarowania terenu wynika, iż część budynku mieszkalnego jednorodzinnego zaprojektowano w odległości 3,00 m od granicy działki odwołujących się (nr [...]), co wymusi na sąsiedniej działce (w sytuacji, gdy będzie dla niej wydana decyzja o warunkach zabudowy) odsunięcie o 5,00 m od tej granicy ewentualnego projektowanego budynku (ze ścianą z oknami i drzwiami) od granicy, aby spełnić przepis § 271 ust. 1 (tabela) rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), dalej "rozporządzenie", to jest zachowania odległości 8 m pomiędzy budynkami ze względu na bezpieczeństwo pożarowe.

Wojewoda podzielił stanowisko utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego w zbliżeniu do granicy z sąsiednią nieruchomością, organ administracji publicznej powinien uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP), jak również przepis art. 144 K.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jest to takie wyważenie interesów stron, aby inwestycja realizowana była w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora.

Podkreślił, że normy techniczno-budowlane ustanowione w § 12 rozporządzenia muszą być interpretowane i stosowane odpowiednio do wymogów art. 5 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 P.b. Usytuowanie budynku na działce budowlanej z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w § 12 rozporządzenia, ale także wyważenie interesów inwestora i właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Dlatego też organ II instancji wyjaśnił, że w niniejszym przypadku, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym terenie oraz braku ustalonych warunków zabudowy dla działki odwołujących się (nie przedłożono do odwołania), pozostaje ona działką rolną. W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, że nie mają tu zastosowania warunki określone m.in. w § 12 rozporządzenia. To rozporządzenie ma bowiem zastosowanie wyłącznie do działek budowlanych, a działka odwołujących się nie spełnia tego kryterium.

W konsekwencji organ II instancji uznał zarzuty odwołujących się za niezasadne.

Organ odwoławczy wymienił warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określone decyzją Prezydenta Miasta Tarnowa nr 72/W/2021 z 1 kwietnia 2021 r. o warunkach zabudowy, i wskazał, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany spełnia te warunki.

W szczególności:

1) linia zabudowy - obowiązująca, w odległości 6,0 m od wschodniej granicy działki przedmiotowej (nr [...]) - warunek spełniono, gdyż budynek elewacją od strony wschodniej zlokalizowany jest na tej linii,

2) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki przedmiotowej - max. 22% - warunek spełniono, gdyż powierzchnia ta wynosi 21,9%,

3) szerokość elewacji frontowej (elewacja wschodnia) - 12 m +- 20% - warunek spełniono, gdyż szerokość ta wynosi 12,65 m,

4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, do kalenicy - od 8 do 9 m - warunek spełniono, gdyż wysokość ta wynosi 8,02 m,

5) geometria dachu - dach dwu lub wielospadowy, o nachyleniu połaci od 25° do 35°, kalenica główna prostopadła do ul. [...] (droga wewnętrzna) - warunek spełniono, gdyż nachylenie połaci wynosi 33°,

6) teren biologicznie czynny - min. 40% powierzchni działki jako tereny zieleni urządzonej - warunek spełniono, gdyż teren ten wynosi 71,4 %,

7) wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki przedmiotowej - max. 22% - warunek spełniono, gdyż wskaźnik ten wynosi 21,9% bez uwzględnienia powierzchni budynku gospodarczego przeznaczonego do rozbiórki,

8) należy przewidzieć min. 2 miejsca postojowe lub garażowe dla samochodów osobowych - warunek spełniono, gdyż zaprojektowano 2 miejsca postojowe.

Na projekcie zagospodarowania terenu projektant opisał, że projektowany zjazd z drogi publicznej wg odrębnego opracowania (na podstawie zgody na lokalizację zjazdu znak ZDiK.IE.415.75.2021.MG). Na stronie 6 projektu zagospodarowania terenu projektant stwierdza, że działka posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. Również zapisy decyzji WZ w opisie dostępności do drogi publicznej wskazują jako drogę publiczną ulicę [...]. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż właścicielem jej jest Gmina Miasto Tarnów.

Podsumowując organ stwierdził, że inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym odwołujących, ponieważ dostęp do drogi publicznej pozostaje niezmieniony, nie pozbawia możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie wprowadzi uciążliwości powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, nie spowoduje zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby.

Przywołał treść art. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 P.b.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 P.b. obejmując działkę inwestycyjną nr [...] oraz działki nr: [...] i [...] przy ul. [...].

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1-3 P.b. inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę trzy egzemplarze projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowani terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się odpowiednio aktualnym na dzień opracowania projektu, zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b. oraz inne dokumenty prawem przewidziane. Projekt zagospodarowania terenu wykonano na kopii mapy do celów projektowych, sporządzonej przez uprawnionego geodetę i poświadczonej przez Prezydenta Miasta Tarnowa, prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, iż powstała w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod odpowiednim numerem oraz potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez projektanta sporządzającego projekt. Zamierzenie budowlane nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). Ponadto w wyniku dokonanej analizy ustalono również, że ww. inwestycja znajduje się poza obszarem chronionym Natura 2000. Działki nie są położone na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Wobec spełnienia wymagań określonych w ww. przepisach zdaniem Wojewody właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

L. S. i J. F. wnieśli na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z 5 maja 2023 r. znak: WI-I.7840.25.4.2022.JW, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 § 1 i § 4 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania całości zebranego materiału dowodowego, skutkującego nieprawidłowym ustaleniem, że działka nr [...], obręb 257, położona w Tarnowie przy ul. [...] nie jest działką budowlaną oraz, że wobec niej nie ustalono warunków zabudowy, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego i wiedzy znanej organowi z urzędu wynika, że przedmiotowa działka jest działka budowlaną, wobec której Prezydent Miasta Tarnowa wydał 27 grudnia 2021 r. decyzję o warunkach zabudowy, znak: WPP-I.6730.75.2021;

2. § 12 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie wprowadza minimalnych odległości między budynkiem a granicą działki w sytuacji, gdy działka sąsiednia jest działką rolną oraz niezastosowanie § 272 ust. 2 tegoż rozporządzenia, podczas gdy w ogóle ani jeden ani drugi przepis nie uzależnia stosowania limitów odległości budynku jednorodzinnego, a takiego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, od granicy działki budowlanej, na której ma być posadowiony od tego, czy działka sąsiednia jest działką budowlaną, czy działką rolną, a w konsekwencji niezastosowanie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia i przewidzianej w nim minimalnej odległości 4 m między budynkiem a granicą działki,

3. § 12 rozporządzenia, w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 P.b., w zw. z art. 140 K.c., w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, że projekt budowlany nie narusza uzasadnionych interesów skarżących, podczas gdy realizacja zamierzenia budowlanego w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany nadmiernie ograniczy możliwość zabudowy przez skarżących nieruchomości stanowiącej ich współwłasność.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenie decyzji I instancji i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z 27 grudnia 2021 r. o warunkach zabudowy, znak: WPP-1.6730.75.2021, celem wykazania, że działka nr [...], obr. 257 w Tarnowie przy ul. [...], nie jest działką rolną i w stosunku do niej została wydana decyzja o warunkach zabudowy, a także zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podnieśli, że organ błędnie ustalił, że działka nr [...], obr. 257 w Tarnowie przy ul. [...] jest działką rolną i wobec niej nie zostały ustalone warunki zabudowy, podczas, gdy w stosunku do niej została wydana przez Prezydenta Miasta Tarnowa ww. decyzja o warunkach zabudowy z 27 grudnia 2021 r. O fakcie wydania przedmiotowej decyzji organ został poinformowany w toku postępowania odwoławczego. Nadto, organ miał o tym wiedzę z urzędu.

Ponadto skarżący zarzucili, że organ dokonał błędnej wykładni § 12 rozporządzenia i niezasadnie przyjął, że minimalne limity odległości między budynkami a granicami działki nie mają zastosowania w sytuacji, gdy działką sąsiednią jest działka rolna. Nie uwzględnił przy tym też treści § 272 ust. 2 tegoż rozporządzenia, gdzie również limity odległości nie zostały zniesione, a przeciwnie, wyraźnie wskazano w nim, że budynki mieszkalne jednorodzinne ze ścianami i dachami z przekryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, powinny być sytuowane w odległości nie mniejszej od granicy sąsiedniej, niezabudowanej działki, niż jest to określone w § 12. Ani jeden ani drugi przepis nie rozróżnia tu działki niezabudowanej na rolną i budowlaną. Mówi jedynie o niezabudowanej działce. I ani jeden ani drugi w przypadku budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie przewiduje odstępstw. Dlatego nawet jeżeliby przyjąć, że działka skarżących jest działką rolną, to i tak w dalszym ciągu zastosowanie ma § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W związku z tym, że z dokumentacji przedłożonej do akt sprawy wynika, że projektowany budynek będzie miał okna i drzwi zwrócone w stronę działki nr [...], to winien być oddalony od granicy działki o co najmniej 4 m, zwłaszcza, że nie zachodzą okoliczności, które dopuszczałyby zmniejszenie tej odległości.

Niezależnie od powyższego skarżący zwrócili uwagę na to, że ich nieruchomość jest działką dość wąską i w dodatku nieregularną - boki działki mają maksymalną szerokość od strony wschodniej 18 m a od zachodniej 14 m. Od strony południowej przylega natomiast bezpośrednio do jednej z arterii komunikacyjnej Tarnowa - ul. [...]. W najbliższym sąsiedztwie działki skarżących linia zabudowy budynków sąsiednich względem ul. [...] wynosi około 4 m w głąb działek. Zatem faktyczny dopuszczalny obszar zabudowy jest zmniejszony o 4 m na całej szerokości działki. Mając na uwadze przepisy o usytuowaniu budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, w tym przede wszystkim § 271 rozporządzenia w analizowanym obszarze minimalna odległość między budynkami winna wynosić co najmniej 8 m. Posadowienie budynku na działce nr [...], zgodnie z projektem, dodatkowo zmniejszy obszar dopuszczalnej zabudowy działki skarżących o kolejne 5 m w głąb działki, a w wypadku tej działki każdy metr ma znaczenie. Co więcej, analiza projektu budowlanego wskazuje, że planowany budynek może bez szkody dla całej inwestycji zostać cofnięty, tak żeby został posadowiony w odległości 4 m od działki skarżących, zwłaszcza, że działka nr [...], z którą inwestycja sąsiaduje od północy, jest znacznie szersza od działki skarżących.

Organ w toku postępowania całkowicie zignorował słuszne interesy skarżących. Przy wydawaniu decyzji organ w ogóle nie wziął pod uwagę skutków inwestycji budowlanej dla działki skarżących, w szczególności tego, że posadowienie budynku zgodnie z projektem budowlanym uniemożliwi lub co najmniej w znacznym stopniu ograniczy możliwości zabudowy działki skarżących. Organ słusznie zauważył, że zgodnie z art. 4 P.b. właściciel działki ma prawo do zabudowy swojej nieruchomości, jednakże zapomniano o tym, że nie jest to prawo bezwzględne i podlega ograniczeniom, gdy narusza interesy właścicieli działek sąsiednich. Skarżącym też przysługuje prawo zagospodarowania swojej działki, a mimo tego organ - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji prawa do tego jej faktycznie odmawia. Gdyby zaś organ wziął pod uwagę interesy obu stron, tj. inwestora i skarżących, to doszedłby do wniosku, że obie strony winny mieć prawo posadowienia budynków w równych odległościach od granicy swoich działek, tj. 4 m.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazując, że zamierzenie jest zgodne z m.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a.

Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem odpowiada ona prawu, a zarzuty skarżących nie są zasadne.

Kontrola Sądu w niniejszej sprawie dotyczyła decyzji Wojewody Małopolskiego z 5 maja 2023 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z wewnętrznymi instalacjami na dz. nr [...] przy ul. [...] w Tarnowie.

Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego. Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną co do istotnych jej elementów wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Należy także stwierdzić, że stan faktyczny przedstawia się tak, jak to wskazał organ II instancji. Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, które w uzasadnieniu decyzji zostały powołane, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie budzą one zastrzeżeń co do ich prawidłowości.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a treść uzasadnienia decyzji świadczy o tym, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło wystarczająco dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd podzielił argumentację rozstrzygnięcia organu II instancji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawem. Poczynione w przedmiotowej sprawie ustalenia organu II instancji obejmują okoliczności istotne dla wydanego rozstrzygnięcia, przede wszystkim w zakresie oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wymogów określonych decyzją Prezydenta Miasta Tarnowa nr 72/W/2021 z 1 kwietnia 2021 r. o warunkach zabudowy.

Powyższa rzetelna i trafna ocena dokonana przez organ odwoławczy zasadnie skutkowała utrzymaniem w mocy decyzji I instancji.

Bezsporne w niniejszej sprawie było, że przedmiotem projektowanej inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z wewnętrznymi instalacjami na dz. nr [...] przy ul. [...] w Tarnowie, w zbliżeniu do sąsiadującej z terenem inwestycji od południa dz. nr [...] należącej do skarżących. Bezsporne jest również, że zaplanowana odległość od południowej granicy spornego budynku wynosi minimum 3,05 m (por. mapa zagospodarowania terenu w projekcie zagospodarowania terenu).

Nie było też przedmiotem sporu, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę była poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy z 1 kwietnia 2021 r. Wskazanie w odpowiedzi na skargę na zgodność decyzji z m.p.z.p. należy uznać za omyłkę.

Sąd wskazuje, że - wbrew zarzutom skargi - z zamieszczonych w projekcie rysunków elewacji wynika jednoznacznie, że w ścianie zbliżonej poniżej 4 m do granicy z działką skarżących zaplanowano jedynie luksfery, a nie otwory drzwiowe lub okienne. Okno zaplanowano natomiast wyłącznie w części ściany cofniętej od granicy z działką skarżących o ponad 9 m.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowią art. 32-36 P.b.

Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

3. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.

3a. Do postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzedzonej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się przepis art. 86f ust. 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

4. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z kolei w myśl § 12 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2018 r.):

- ust. 1 - budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy;

- ust. 2 - sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość;

- ust. 3 - dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wobec powyższego należało uznać, że organy słusznie wywiodły, iż § 12 rozporządzenia nie został w niniejszej sprawie naruszony.

Błędne wskazanie przy tym przez organ odwoławczy, że działka skarżących pozostaje działką rolną, w konsekwencji czego warunki z § 12 rozporządzenia nie mają tu zastosowania, nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

Jak trafnie stwierdził organ II instancji, podstawową zasadą w prawie budowlanym jest zasada wolności zabudowy, bowiem zgodnie z art. 4 P.b., każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Prawo zabudowy własnej nieruchomości gruntowej jest związane z prawem własności i może być ograniczone wyłącznie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; lub w przypadku jego braku warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; oraz w drodze powszechnie obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że wszelkie ograniczenia ww. wolności muszą być ustanowione wyraźnie - istnieje bowiem domniemanie na rzecz wolności przysługującej inwestorowi chronionej zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP.

Odmówić wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej mogą wyłącznie wtedy, gdy wynika to z ograniczonej zakresowo kontroli wynikającej z treści art. 35 P.b.

Podkreślić trzeba, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., nie może być rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o jakiekolwiek utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Łd 767/21, LEX nr 3286694).

W sprawie niniejszej udzielono pozwolenia na budowę, bowiem spełnione były przesłanki wynikające z przepisów obowiązującego prawa, w szczególności prawa budowlanego. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z poszanowaniem art. 7, art. 70, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. Organ II instancji prowadząc postępowanie prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy.

Organ odwoławczy, wbrew zarzutom skargi, wystarczająco dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w tym w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, wymaganiami ochrony środowiska, zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.

Organ II instancji umotywował zasadność podstawowych przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu decyzji, a także odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności podnoszonych przez skarżących kwestionujących prawidłowość rozstrzygnięcia. Rozpatrzył materiał dowodowy sprawy i dokonał oceny materiału dowodowego w sposób zgodny z zasadami swobodnej oceny dowodów. Organ II instancji nie naruszył też wymienionych w skardze przepisów P.b., K.p.a., rozporządzenia, K.c. i Konstytucji RP w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do argumentacji skarżących warto wskazać po pierwsze, że akceptując usytuowanie budynku ze ścianą bez okien i drzwi w odległości ponad 3 m, a mniejszej niż 4 m, od granicy działki nr [...], organy nie naruszyły § 272 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym budynki mieszkalne jednorodzinne, rekreacji indywidualnej oraz budynki mieszkalne zagrodowe i gospodarcze, ze ścianami i dachami z przekryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, powinny być sytuowane w odległości nie mniejszej od granicy sąsiedniej, niezabudowanej działki, niż jest to określone w § 12.

Takie usytuowanie należy też uznać za odpowiednie w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 8 P.b. Skarżący nie mogą oczekiwać, by z faktu, że technicznie możliwe jest usytuowanie spornego budynku w większym oddaleniu od ich granicy, można było wymagać od inwestora, by skorygował swoje zamierzenie zgodnie z ich żądaniami.

Należy wskazać, że w większości przypadków, zabudowa działek sąsiednich w zabudowie miejskiej wpływa w pewien sposób na sytuację i możliwości zagospodarowania działek sąsiednich. W niniejszej sprawie jednak nie stwierdzono, by wpływ ten naruszał jakiekolwiek przepisy prawa.

Na marginesie Sąd wskazuje, że mimo pewnych rzeczywistych ograniczeń w zabudowie działki nr [...], na które wskazywali skarżący, realizacja kwestionowanego zamierzenia nie uniemożliwia im zabudowy tej działki. Po pierwsze, sami mogą również zaplanować od strony działki nr [...] ścianę bez okien i drzwi. Po drugie, wykazując spełnienie norm z § 271 rozporządzenia, mogą skorzystać z wyjątków mogących uzasadnić zmniejszenie wymaganej odległości 8 m wskazanych w ust. 6 i ust. 7 tego przepisu.

Z kolei wobec skutecznego wniesienia odwołania i skargi zarzut J. F. dotyczący wadliwości doręczenia decyzji I instancji Sąd uznał za niemający wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Nota bene, decyzja Prezydenta Miasta Tarnowa z 27 grudnia 2021 r. o warunkach zabudowy, znak: WPP-1.6730.75.2021, wydana na wniosek L. S., na którą powołano się w skardze, dotyczy inwestycji zaplanowanej łącznie na działkach nr [...] i nr [...].

W konsekwencji należało uznać, że zasadnie organ I instancji stwierdził brak przesłanek, które mogłyby pozwolić na odmowę wydania pozwolenia na budowę, co musiało skutkować zatwierdzeniem projektu budowlanego i pozytywną decyzją w zakresie przedmiotowej inwestycji. Powyższe prawidłowo zaakceptował organ odwoławczy.

Projekt zagospodarowania terenu sprawdzony stosownie do treści art. 35 P.b. i rozporządzenia ma wszystkie strony i arkusze zgodnie ze spisem jego zawartości. Projekt sporządzono w czytelnej technice graficznej i oprawiono w okładkę przystosowaną do formatu A4, w sposób uniemożliwiający jego dekompletację. Zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna. Inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane, a projekt budowlany opracowany został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, co zostało potwierdzone kopiami decyzji o ich nadaniu.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. do wniosku zostały dołączone oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania działką, na których realizowana ma być inwestycja, na cele budowlane, a w projekcie zawarto oświadczenie o wykonaniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, zgodnie z art. 20 ust. 4 P.b. podpisane przez projektantów. Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na kopii mapy do celów projektowych potwierdzonej za zgodność z oryginałem. Załączona została również informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna (art. 35 ust. 1 P.b.).

Zatem z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z przepisami prawa. Argumenty i dowody w sprawie zostały ocenione w adekwatny sposób, a skarga okazała się niezasadna.

Podsumowując, Sąd nie stwierdził naruszenia żadnego ze wskazanych w odwołaniu i skardze przepisów, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Takich naruszeń Sąd w sprawie nie stwierdził, dlatego oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.