Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 979/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Sędziowie WSA Beata Machcińska, Bożena Pindel, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi A. K. (K.) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymano nią w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...]; 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych w związku z wnioskiem z dnia 7 marca 2016 r. o ponowne rozpatrzenie wniosku A. K. z dnia 3 grudnia 2015 r. o umorzenie zadłużenia z tytułu składek:

- uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. w części dotyczącej odmowy umorzenia należności za ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na własne ubezpieczenia i jednocześnie w związku ze złożonymi nowymi dowodami przemawiającymi za umorzeniem zadłużenia umorzył należności z tytułu składek na:

Fundusz Ubezpieczeń Społecznych - za okres od maja 2011 do marca 2013, od marca 2014 do kwietnia 2014 w łącznej kwocie 18 594,29 zł, w tym z tytułu: składek - 13 575,69 zł, odsetek liczonych na dzień 16 grudnia 2015 r. - 4 930,60 zł, kosztów upomnień – 88 zł,

Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego - za okres od maja 2011 do marca 2013, od marca 2014 do kwietnia 2014 w łącznej kwocie 8 297,98 zł w tym z tytułu: składek -

6 065,98 zł, odsetek liczonych na dzień 16 grudnia 2015 r. - 2 144 zł, kosztów upomnień - 88 zł,

Fundusz Pracy - za okres od maja 2011 do marca 2013, od marca 2014 do kwietnia 2014 w łącznej kwocie 1 657,62 zł, w tym z tytułu: składek - 1 154,22 zł, odsetek liczonych na dzień 16 grudnia 2015 r. - 415,40 zł, kosztów upomnień – 88 zł

- w pozostałym zakresie dotyczącym odmowy umorzenia należności: z tytułu odsetek od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od maja 2011 do marca 2013, od marca 2014 do kwietnia 2014 w kwocie 21 851, 40 zł, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres od maja 2011 do marca 2013, od marca 2014 do kwietnia 2014 w kwocie 12 509 zł oraz należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez płatnika składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od maja 2011 do marca 2013, od marca 2014 do kwietnia 2014 w łącznej kwocie 112 250, 22 zł, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego - za okres od maja 2011 do marca 2013, od marca 2014 do kwietnia 2014 w łącznej kwocie 8 297,98 zł, Fundusz Pracy/FGŚP - za okres od maja 2011 do marca 2013, od marca 2014 do kwietnia 2014 utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 4 oraz art. 28 ust. 3 a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U.

z 2015 r., poz. 121 ze zm., dalej: u.s.u.s.).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na wstępie, że we wniosku o umorzenie zaległości wnioskodawca podał, że nie jest w stanie uregulować całej należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek wraz z odsetkami związanych

z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Zaległości powstały w wyniku poważnych kłopotów finansowych, jakie przechodziła firma od 2011 r., w związku z czym zaprzestał całkowicie prowadzenia działalności. Jednocześnie wnioskodawca oświadczył, że nie jest w posiadaniu żadnego majątku, z którego można by było wyegzekwować należności. Był zmuszony do sprzedaży własnościowego lokalu mieszkalnego, z którego uzyskana kwota pokryła jedynie część zadłużenia. Obecnie wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji, ponieważ jest jedynym żywicielem rodziny. Wspólnie z bezrobotną (zarejestrowaną w PUP) żoną wychowuje pięcioro dzieci w wieku 2, 4, 7, 10 i 12 lat. Uzyskiwane wynagrodzenie oraz zasiłek rodzinny w kwocie 712 zł miesięcznie nie pozwala na normalną egzystencję i konieczne jest korzystanie z doraźnej pomocy rodziny.

Dalej organ (na str. 2 – 4, 5 - 6 zaskarżonej decyzji) wymienił dołączone do wniosku oraz przedłożone na wezwanie organu I instancji dokumenty (dotyczące w szczególności wynagrodzenia i świadczeń otrzymywanych przez stronę). Wskazał, że z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej, wynika, że wnioskodawca jest od czerwca 2013 r. zatrudniony na podstawie umowy o pracę i uzyskuje wynagrodzenie w wysokości 1.750,00 zł brutto (1.286,16 zł netto), nie pobiera żadnego świadczenia, nie posiada dochodu z innych źródeł, ani też zasiłku bądź świadczenia z PUP, pobiera zasiłki z pomocy społecznej w kwocie 802 zł, stałe wydatki związane z utrzymaniem wynoszą: z tytułu miesięcznych opłat -1.400 zł, inne - 200 zł, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, która nie osiąga dochodu, na utrzymaniu rodziców pozostaje pięcioro dzieci w wieku 2 – 12 lat, zobowiązania pieniężne wnioskodawcy wynikają z zadłużenia w Urzędzie Skarbowym na kwotę 1.500 zł oraz z tytułu zaciągniętego kredytu w kwocie 15.000 zł i spłacane są w układzie ratalnym po 200 zł, strona nie posiada majątku nieruchomego, ruchomego ani żadnej wierzytelności, w ocenie strony opłacenie zaległości pozbawi wnioskodawcę i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W dalszych fragmentach zaskarżonej decyzji przedstawiono ustalenia, które organ poczynił z urzędu, podając w szczególności, że w stosunku do zadłużenia z tytułu składek aktualnie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, Ośrodek Pomocy Społecznej w T. potwierdził, iż strona figuruje w ewidencji osób korzystających w pomocy społecznej, Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. potwierdził, że w zeznaniu za 2012 r. podatnik wykazał przychód w kwocie 422 979,18 zł i stratę w kwocie 247 707,24 zł z działalności gospodarczej, za 2013 r. przychód w kwocie 2 400,00 zł, dochód w kwocie 1 732,50 zł z wynagrodzenia ze stosunku pracy, a w 2014 r. przychód w kwocie 17 620 zł, dochód w kwocie 16 285 zł z wynagrodzenia ze stosunku pracy.

Kontynuując organ odwoławczy zacytował art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s., akcentując, że ostatni z nich zawiera wyczerpujący katalog okoliczności, w których zachodzi całkowita nieściągalność zaległości. Przywołano także przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365).

Dalej organ odwoławczy podał, iż organ I instancji uznał, że nie wystąpiły okoliczności, które pozwalałyby uwzględnić wniosek strony. Działalność gospodarcza została wprawdzie zlikwidowana, jednakże organ I instancji wziął pod uwagę, że wobec strony prowadzone jest postępowanie egzekucyjne i komornik sądowy ani naczelnik urzędu skarbowego nie stwierdzili braku majątku podlegającego egzekucji, zatem nie można było zakwalifikować zaległości jako całkowicie nieściągalnych. Przedwczesnym było również stwierdzenie, że w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Przedłożone dokumenty nie wykazały również okoliczności uzasadniających umorzenie zadłużenia w oparciu o § 3 powołanego wyżej rozporządzenia, w tym okoliczności związanych z nadzwyczajnym zdarzeniem losowym ani z koniecznością opieki nad osobą chorą. W ocenie organu I instancji wnioskodawca nie udowodnił ponad wszelką wątpliwość, iż opłacenie zaległości pozbawi go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zauważono bowiem w szczególności, że żona strony jest Prezesem Zarządu spółki, w której zatrudniony jest wnioskodawca, jednakże z oświadczenia strony nie wynika, czy z tego tytułu małżonka uzyskuje jakiekolwiek dochody. Strona nie określiła także rodzaju bądź kwoty pomocy otrzymywanej od rodziny, ani też nie wykazała zaległości w spłacie zobowiązań, wobec czego umorzenie należności na etapie sprawy byłoby być przedwczesne, zważywszy, że nie można ocenić perspektyw na spłatę zadłużenia np. w systemie ratalnym. Trudna sytuacja finansowa ma charakter przejściowy i może ulec poprawie, zwłaszcza, że wnioskodawca jest w okresie aktywności zawodowej i nie stwierdzono jego całkowitej niezdolności do pracy. Organ I instancji odnotował także, iż na poczet zaległych składek nie dokonano żadnej wpłaty, mimo, że w 2013 r. zbyto nieruchomość.

W dalszych wywodach zaskarżonej decyzji przedstawiono argumentację

i dokumenty załączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym zakresie wskazano w szczególności, że strona powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała na konieczność analizy przebiegu postępowania egzekucyjnego i jego skuteczności, oceny aktualnej, a nie potencjalnej sytuacji materialnej, właściwy rozkład ciężaru dowodzenia w tym postępowaniu, którym organ nie wzywał do przedłożenia konkretnych dokumentów, wymóg uwzględnienia, że realizacja obowiązku zapłaty zadłużenia, którego umorzenie jest niedopuszczalne znacznie obciąża budżet domowy rodziny z pięciorgiem dzieci. Jednocześnie wnioskodawca wyjaśnił, że żona piastuje funkcję Prezesa Zarządu spółki A Sp. z o.o. społecznie, na dowód czego przedstawi stosowne zaświadczenie. Podał także, iż pomoc od rodziców ma formę rzeczową (artykuły spożywcze, odzież, leki) i trudno określić jej rozmiar, nie przybiera jednak charakteru stałego i regularnego wsparcia, dzieci korzystają z zajęć organizowanych przez Ośrodek B, gdzie otrzymują posiłki, uczestniczą w zajęciach, a także wyjeżdżają na kolonie letnie i zimowiska, na dowód czego przedłożono stosowne zaświadczenie. Odnośnie kredytu zaciągniętego jeszcze w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, strona podała, iż z uwagi na brak płatności rat wierzyciel postawił cały kredyt w stan natychmiastowej wymagalności i podjął działania windykacyjne, żądając natychmiastowej spłaty zadłużenia, na dowód czego wskazała, że przedkłada wezwanie do zapłaty z dnia 4 listopada 2015 r., lecz brak go w aktach. Wnioskodawca wyjaśnił także, iż podana wcześniej kwota 200 zł dotyczy spłaty kredytu samochodowego, z którego wierzytelność z uwagi na brak opłacanych rat przejął C.

W ramach danych ustalonych przez organ odwoławczy z urzędu podano

w szczególności, iż pismem z dnia 22 października 2015 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. poinformował, że prowadzone postępowanie egzekucyjne jest bezskuteczne, strona posiada rachunki bankowe w D oraz E S.A., które próbowano zająć, jednakże uzyskano informacje o przeszkodach w realizacji zajęć egzekucyjnych wynikających z braku środków na tych rachunkach oraz zbiegu egzekucji; dokonano zajęcia wynagrodzenia za pracę, jednakże pracodawca poinformował, że strona otrzymuje minimalne wynagrodzenie, które stanowi kwotę wolną do potrąceń, strona nie figuruje w rejestrach ewidencji gruntów i budynków, jest (wraz z bankiem) współwłaścicielem pojazdu marki Renault Master z 1999 r.

W dalszych wywodach zaskarżonej decyzji odwołano się do regulacji zawartych w art. 28, art. 32 oraz art. 28 ust. 3 u.s.u.s., wskazując, że w ostatnim z tych przepisów zawarto zamknięty katalog sytuacji, w których można stwierdzić całkowitą nieściągalność należności z tytułu składek. Z zestawienia tych przesłanek wynika, że ZUS może zrezygnować z egzekwowania należności tylko wówczas, gdy dalsze prowadzenie egzekucji jest bezcelowe lub nieopłacalne. Przy czym dopiero zaistnienie którejkolwiek z tychże przesłanek daje potencjalną możliwość umorzenia zadłużenia, gdyż decyzja w tej materii ma charakter uznaniowy.

W tym kontekście organ odwoławczy zauważył, że nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności, jednak organ ponownie wziął pod uwagę, że wobec strony jest aktualnie prowadzone postępowanie egzekucyjne za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w T.. Organ ten nie stwierdził braku majątku podlegającego egzekucji i nie umorzył postępowania egzekucyjnego, lecz tylko wskazał, iż postępowanie egzekucyjne jest bezskuteczne. Do tego też organu należy ocena czy brak jest możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W tym stanie rzeczy nie można zakwalifikować zaległości jako całkowicie nieściągalnych.

Organ odwoławczy stwierdził także, iż dokonując wykładni pojęcia "całkowita nieściągalność" organ orzekający musi odwołać się do obowiązującego systemu prawa, uwzględniając zasadę powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych zawartą w art. 84 Konstytucji, zgodnie z którą każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawach, co ma bezpośrednie odniesienie do norm art. 2a ust. 1, ust. 2 pkt. 2 i ust. 3 u.s.u.s., stanowiących o tym, że stoi ona na gruncie równego traktowania wszystkich ubezpieczonych bez względu na płeć, stan cywilny, stan rodzinny a zasada równego traktowania dotyczy w szczególności obowiązku opłacania i obliczania wysokości składek na ubezpieczenie społeczne.

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził brak prawnej możliwości wnioskowanego umorzenia należności w oparciu o kryterium zdefiniowane w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Ponadto po ponownym przeanalizowaniu całości akt sprawy uzupełnionych o dostarczoną w dniu 14 marca 2016 r. dokumentację stwierdzono, że istnieje możliwość umorzenia należności za osobę prowadzącą działalność gospodarczą zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., gdyż:

- strona jest co prawda w wieku aktywności zawodowej, jednak uzyskuje minimalne wynagrodzenie, które stanowi kwotę wolną do potrąceń,

- na utrzymaniu strony pozostaje pięcioro małoletnich dzieci, źródłem utrzymania rodziny jest wynagrodzenie w wysokości 1286,16 zł netto oraz zasiłki otrzymywane z MOPS T. w łącznej kwocie 802 zł, natomiast koszty utrzymania kształtują się w wysokości 500 zł miesięcznie,

- strona nie spłaca zobowiązań kredytowych, które zostały wypowiedziane i stały się natychmiast wymagalne, co zostało wzięte pod uwagę,

- prowadzona przez stronę działalność gospodarcza została zlikwidowana z dniem 16 kwietnia 2014 r.,

- strona udokumentowała, że żona nie uzyskuje żadnego dochodu,

- strona wraz z rodziną korzysta z różnych form pomocy społecznej, w tym m. in. oferowanych przez Ośrodek B, który zapewnia posiłki i organizuje wyjazdy na kolonie letnie i zimowiska,

- pomoc udzielana przez rodziców ma formę rzeczową i nie stanowi stałego i regularnego wsparcia,

- strona nie figuruje w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych, jest współwłaścicielem samochodu marki Renault Master z 1999 r.,

- wysokość minimum socjalnego (według Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych) w grudniu 2015 r. wynosiła dla 5-cioosobowego gospodarstwa pracowniczego 835,63 zł na jedną osobę, co biorąc pod uwagę dochody siedmioosobowej rodziny strony, wskazuje, że na jedną osobę przypada kwota poniżej minimum socjalnego.

Wobec powyższego organ odwoławczy, biorąc pod uwagę art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a także § 3 ust. 1 pkt. 1 Rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. stwierdził, iż z całokształtu ustaleń dotyczących sytuacji finansowej wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie jest w stanie spłacić całości zadłużenia, przy czym istnieje realna szansa na odzyskanie części zaległości w wyniku udzielenia układu ratalnego. W tym stanie rzeczy umorzono zadłużenie w części dotyczącej (wyszczególnionych w sentencji decyzji) należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, natomiast odmówiono umorzenia zadłużenia w części dotyczącej należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika za zatrudnionych pracowników.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w części, w której utrzymano nią w mocy decyzję organu I instancji.

Skarżący podniósł w skardze zarzut naruszenia:

- art. 28 ust. 3 pkt 5 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż "Naczelnik Urzędu Skarbowego w T., który aktualnie prowadzi postępowanie egzekucyjne przeciwko skarżącemu nie stwierdził formalnie braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, pomimo że w piśmie z dnia 22.10.2015 r. wskazał, że postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko Skarżącemu jest bezskuteczne",

- § 3 pkt 1) rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne dnia 31 lipca 2003 r. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż nie stosuje się go do składek opłacanych przez pracodawców za pracowników,

- art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez "brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, tj. pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. z dnia 22.10.2015 r. polegające na przyjęciu, że stwierdzenie bezskuteczności postępowania egzekucyjnego nie oznacza braku majątku dłużnika, który to brak - w ocenie Organu - stanowi dopiero o całości nieściągalności",

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż organ odwoławczy wydał decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w części, podczas gdy powinien uchylić ją w całości i orzec co do istoty sprawy.

Wobec tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie przez Sąd decyzji organu odwoławczego w zaskarżonej części oraz uchylenie decyzji organu I instancji z dnia 22 lutego 2016 r. w pkt I a i b, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi na wstępie odniesiono się do twierdzenia organu odwoławczego, że skoro Naczelnik Urzędu Skarbowego w T., który aktualnie prowadzi postępowanie egzekucyjne przeciwko skarżącemu nie stwierdził braku majątku podlegającego egzekucji i nie umorzył postępowania egzekucyjnego, lecz tylko wskazał, iż postępowanie egzekucyjne jest bezskuteczne, to nie można uznać zaległości za całkowicie nieściągalne. W tym kontekście skarżący podniósł, że samo stwierdzenie bezskuteczności postępowania egzekucyjnego świadczy o braku majątku podlegającego egzekucji, a zatem kwalifikuje zaległości jako całkowicie nieściągalne. Brak formalnego umorzenia postępowania egzekucyjnego nie może stanowić przesłanki wskazującej na skuteczność prowadzonej egzekucji. Na poparcie tego stanowiska przywołał wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II FSK 342/06, zgodnie z którym o bezskuteczności postępowania egzekucyjnego nie musi przesądzać wyłącznie fakt umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz wydanie, w jego konsekwencji, postanowienia w sprawie umorzenia tego postępowania. Za bezskutecznością egzekucji przemawiać mogą różne inne działania organu egzekucyjnego, niekoniecznie zakończone postanowieniem o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Nadto wskazał wyrok WSA w Lublinie z

z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 6/12, w którym uznano, że stwierdzenie braku majątku podlegającego egzekucji przez którykolwiek z organów wskazanych w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nakazuje przyjąć, że zachodzi stan całkowitej nieściągalności zaległości wobec ZUS. Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN "bezskuteczność" oznacza "nieprzynoszenie pożądanych rezultatów", a więc w realiach niniejszej sprawy - stwierdzenie braku majątku, z którego mógłby zaspokoić się wierzyciel.

W dalszych wywodach skargi podniesiono, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje zastosowanie także do składek opłacanych przez pracodawcę za pracowników, co potwierdził NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 244/07.

W orzeczeniu tym wskazano, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ma zastosowanie do ubezpieczonego, który jednocześnie jest zobowiązany do opłacenia składek na własne ubezpieczenie społeczne oraz jest płatnikiem składek jako pracodawca. Według NSA, przepis wyraźnie określa, jaki jest zakres podmiotowy i przedmiotowy ubiegania się o umorzenie należności z tytułu składek. Przepis ten, jeśli chodzi o stronę podmiotową, nie ogranicza się tylko do samego ubezpieczonego. Użyte w przepisie pojęcie "ubezpieczonych będących również płatnikami składek" wyraźnie wskazuje także na płatników jako pracodawców. Oznacza to, że płatnik składek to także podmiot z dwóch tytułów: jako pracodawca i jako osoba ubezpieczona, zobowiązana wyłącznie do opłacenia składek na własne ubezpieczenie społeczne. Gdyby ustawodawca zamierzał ograniczyć stosowanie tego przepisu wyłącznie do zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika, to niewątpliwie zamieściłby takie wyraźne zastrzeżenie w omawianym przepisie.

Wobec powyższego skarżący wskazał, że możliwe jest umorzenie zadłużenia w części dotyczącej należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika za zatrudnionych pracowników.

Z ostrożności, wskazał ponadto, iż w przypadku odmowy umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika za zatrudnionych pracowników, dopuszczalne jest umorzenie samych odsetek od takich składek, co potwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt V SA/WA 2584/07.

Dalej podniesiono, że skarżący kompleksowo wykazał wszelkie osiągane dochody oraz ponoszone wydatki, z których jednoznacznie wynika, iż nie jest on w stanie spłacić całego zadłużenia bez znacznego uszczerbku w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych jego oraz jego rodziny, co zresztą organ potwierdził w niezaskarżonej części decyzji.

Następnie przywołano orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące na wymóg szczególnie wnikliwej oceny sytuacji zobowiązanego pod kątem przesłanek warunkujących umorzenie, wyjaśniające granice uznania administracyjnego oraz akcentujące niedopuszczalność odmowy umorzenia zaległości w oparciu

o twierdzenie organu, że mimo aktualnie trudnej sytuacji nie można przesądzić niemożności ratalnej spłaty zadłużenia w dłuższym okresie czasu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej p.p.s.a.). W myśl art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji – w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami - Sąd stwierdził, iż decyzja ta w zaskarżonej części wydana została z naruszeniem prawa.

Poddanym kontroli Sądu w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem z dnia 13 maja 2016 r. organ odwoławczy (poza częściowym uchyleniem decyzji organu I instancji i orzeczeniem w tym zakresie co do istoty sprawy, czego nie zaskarżono) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części, w której odmówiono umorzenia zaległości skarżącego z tytułu odsetek od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez płatnika składek.

Kontrolowana przez Sąd w niniejszej sprawie odmowa umorzenia zaległości skarżącego dotyczy należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych a zatem mogą być one umorzone wyłącznie w razie stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności.

Wbrew twierdzeniom skargi, do tej kategorii zaległości nie ma zastosowania art. 28 ust. 3 a u.s.u.s., zgodnie z którym warunek całkowitej nieściągalności nie odnosi się jedynie do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia i wyłącznie w odniesieniu do tych należności znajduje zastosowanie Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że określony w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wyjątek przewidujący możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności "jest ustawowo ograniczony do jednej tylko grupy zobowiązanych i jednej kategorii zadłużenia tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Chodzi o składki na ubezpieczenie społeczne małych przedsiębiorców, którzy sami płacą składki za swoje ubezpieczenie i są jednocześnie płatnikami i ubezpieczonymi. To właśnie te należności tej grupy dłużników mogą być umarzane mimo braku całkowitej nieściągalności, z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej, czyli z uwagi na konieczność ochrony małych i słabych ekonomicznie podmiotów gospodarczych" (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2006/11, LEX nr 1298464). Zauważyć także należy, że w § 2 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. prawodawca wskazał, że użyte w nim określenie "należności z tytułu składek" oznacza należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek. Skoro pojęcie należności z tytułu składek, na mocy art. 24 ust. 2 u.s.u.s., obejmuje składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę, to rozporządzenie nie może być stosowane w odniesieniu do należności z tytułu składek innych niż składki na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek.

Przechodząc do całkowitej nieściągalności, która – jak wykazano wyżej – warunkuje objęte skargą umorzenie należności z tytułu składek, wskazać należy, że

zamknięty katalog przesłanek uzasadniających stwierdzenie owej nieściągalności zawarty jest w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Przepis ten określa, że całkowita nieściągalność zachodzi gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt. 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1112 ze zm.),

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.),

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, oznacza dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.

Odnosząc poczynione w sprawie ustalenia faktyczne do wspomnianych ustawowych kryteriów całkowitej nieściągalności organ odwoławczy stwierdził jedynie, że nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności, jednak organ wziął pod uwagę, że wobec strony jest aktualnie prowadzone postępowanie egzekucyjne za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w T.. Organ ten nie stwierdził braku majątku podlegającego egzekucji i nie umorzył postępowania egzekucyjnego, lecz tylko wskazał, iż postępowanie egzekucyjne jest bezskuteczne. Do tego też organu należy ocena czy brak jest możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W tym stanie rzeczy nie można zakwalifikować zaległości jako całkowicie nieściągalnych.

Organ odwoławczy wskazał także, iż dokonując wykładni pojęcia "całkowita nieściągalność" musi odwołać się do obowiązującego systemu prawa, uwzględniając zasadę powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych zawartą w art. 84 Konstytucji, zgodnie z którą każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawach, co ma bezpośrednie odniesienie do norm art. 2a ust. 1, ust. 2 pkt. 2 i ust. 3 u.s.u.s., stanowiących o tym, że stoi ona na gruncie równego traktowania wszystkich ubezpieczonych bez względu na płeć, stan cywilny, stan rodzinny a zasada równego traktowania dotyczy w szczególności obowiązku opłacania i obliczania wysokości składek na ubezpieczenie społeczne.

Negując to stanowisko wskazać należy, że rolą organu rozpatrującego wniosek o umorzenie zaległości jest ocena zaistnienia przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ nie jest natomiast w żadnym razie uprawiony do dokonywania wykładni pojęcia "całkowitej nieściągalności", skoro ustawodawca precyzyjnie wskazał sytuacje, w których jest ona stwierdzana. Całkowicie niezrozumiały jest także wskazany przez organ kontekst, w odniesieniu do które miałaby być dokonywana owa wykładnia. Katalog przesłanek zawarty w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. gwarantuje bowiem równe traktowanie wszystkich ubezpieczonych, wobec których, o ile znajdą się w tożsamej sytuacji, stwierdzona zostanie całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast kwestia czy organ działający w ramach uznania administracyjnego skorzysta z uprawnienia do umorzenia całkowicie nieściągalnych należności czy też odmówi uwzględnienia wniosku w tym zakresie.

W realiach niniejszej sprawy istotne są przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s. Pierwsza z nich zachodzi, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej.

Z kolei art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. wymaga, aby naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. wymieniona jest natomiast sytuacja, w której jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Z poczynionych w sprawie bezspornych ustaleń wynika, że skarżący zlikwidował działalność gospodarczą w kwietniu 2014 r., nie posiada żadnych nieruchomości ani też majątku ruchomego, prowadzi gospodarstwo domowe z żoną

i pięciorgiem małoletnich dzieci, którego budżet stanowi minimalne wynagrodzenie skarżącego w kwocie 1286,16 zł netto wolnej od potrąceń oraz zasiłki w łącznej kwocie 802 zł, nie spłaca zobowiązań kredytowych, które zostały wypowiedziane

i stały się natychmiast wymagalne, w piśmie z dnia 22 października 2015 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. stwierdził, że prowadzone postępowanie egzekucyjne jest bezskuteczne.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że "przesłanki z art. 28 ust. 3 ustawy są rozłączne w tym znaczeniu, że określają odrębne od siebie stany faktyczne i prawne. Przesłanki te nie są tożsame czy nawet zbieżne. Nie można więc przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy uzupełniać czy odnosić do przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 5 tej ustawy. Stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję nie oznacza tego samego co brak majątku, z którego można egzekwować należności. Stwierdzenie braku majątku (lub osób), z którego można egzekwować należności, nie wymaga czynności czy działań organów, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy". (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 889/15, LEX nr 1995523).

Odnotować także warto, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego zawartemu w akapicie pierwszym na stronie 14 zaskarżonej decyzji (w motywach uzasadniających częściowe uwzględnienie wniosku strony) wnioskodawca określił koszty utrzymania rodziny na kwotę 1400 zł miesięcznie, a nie - jak przyjął organ - na kwotę 500 zł.

Z powyższego wynika, że kwestia całkowitej nieściągalności zaległości objętych wnioskiem skarżącego nie została właściwe zbadana przez organ.

Skoro, jak już wcześniej wskazano, stwierdzenie braku majątku, z którego można egzekwować należności, nie wymaga czynności czy działań organów, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. to w sytuacji, gdy organ wskazuje, że jedynym składnikiem majątku skarżącego jest wynagrodzenie, uzyskiwane w kwocie minimalnej, wolnej od potrąceń, nie sposób zaaprobować twierdzenia, że nie zaistniała przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.

Nadmienić w tym miejscu warto, że w znajdującym się w aktach sprawy piśmie z dnia 22 października 2015 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. opisał przebieg postępowania egzekucyjnego i jednoznacznie stwierdził, że jest ono bezskuteczne. W piśmie tym wezwano wierzyciela do wskazania składników majątkowych, zastrzegając, że brak informacji w tym zakresie skutkował będzie umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Przeprowadzone w niniejszej sprawie dotychczasowe postępowanie, w ramach którego poczyniono wiele ustaleń nie wykazało istnienia wspomnianych składników majątku, które mógłby wskazać wierzyciel.

Konieczna jest także niewątpliwie ponowna ocena sytuacji materialnej skarżącego, pod kątem przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., której ocena nie jest – wbrew twierdzeniom organu odwoławczego – wyłączną kompetencją organu egzekucyjnego.

Wskazać w tym miejscu należy (za wyrokiem NSA z dnia 30 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/2006, LEX nr 321267), że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), realizowanej na mocy art. 107 § 3 powołanego aktu prawnego. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięcie w ten sposób wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu. Nie ulega też wątpliwości, że "zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia" (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/2001, LEX nr 116545)

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że decyzje dotyczące umorzenia zaległości wobec ZUS wydawane są w oparciu o tzw. uznanie administracyjne,

w ramach którego ustawodawca pozostawił organowi wybór pomiędzy równoważnymi rozstrzygnięciami. Nawet zatem wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1079/09, LEX nr 586630). Wskazana specyfika rozstrzygania spraw związanych z umorzeniem zaległości determinuje także zakres sądowej kontroli decyzji uznaniowych. Sądowej kontroli legalności decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje przede wszystkim samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, w ramach którego organ musi wnikliwie zbadać i precyzyjnie ustalić czy zaistniały przesłanki warunkujące umorzenie zaległości.

Kontrola ta, przeprowadzona z uwzględnieniem przedstawionych powyżej kryteriów, wykazała, że organ ocenił sytuację materialną skarżącego z naruszeniem art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s.

Jak więc wykazano powyżej wyczerpana została przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji w zaskarżonej w części w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i zobowiązania właściwego organu, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnił powyższą argumentację i wynikające z niej zalecenia.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł, obejmującą koszty zastępstwa procesowego określone w § 14 ust.1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). W orzeczeniu tym pominięto kwotę opłaty skarbowej, której dowód uiszczenia złożono do akt sprawy, gdyż na mocy art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 783 ze zm.) w sprawach ubezpieczenia społecznego jest ona nienależna.