Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1575/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 152 ust. 2, 153, 154, 157, art. 130 ust. 2, 134, 135
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. T. i L. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1232/13 w sprawie ze skargi E. T. i L. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. sygn.akt II SA/Sz 1232/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. T. i L. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych;

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej - budowa [...] Szybkiego Tramwaju na odcinku od [...] do Osiedla [...] - Etap I - przebudowa ul. [...] dla potrzeb budowy [...] Szybkiego Tramwaju wraz z niezbędną przebudową uzbrojenia podziemnego. Przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta S. działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f w zw. z 4 pkt 2 ust. 5, art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2, art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), ustalił odszkodowanie na rzecz E. i L. T. z tytułu utraty prawa własności nieruchomości oznaczonej numerem działki [...]z obrębu [...] o powierzchni 469m2, powstałej z działki nr [...] z obrębu 4047, w wysokości 160.000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w toku postępowania sporządzony został na zlecenie organu operat szacunkowy z dnia 8 czerwca 2012 r., który określił stan szacowanej nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. na dzień [...] grudnia 2011 r. oraz wartość prawa własności na dzień ustalenia odszkodowania, zgodnie z art. 18 ust.1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W związku z faktem, iż rzeczoznawca majątkowy nie znalazł na rynku lokalnym i regionalnym dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi, oszacowano jej wartość odtworzeniową w podejściu kosztowym, na którą złożyła się wartość rynkowa gruntu oszacowana w podejściu porównawczym i wartość zabudowy oparta na rynkowym koszcie budowy, z uwzględnieniem aktualnego stopnia zużycia oraz określona została wartość zieleni. Wartość rynkową gruntu oszacowano zgodnie z § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na terenie, gdzie znajduje się szacowana nieruchomość obowiązywał Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Szybki Tramwaj"- uchwała Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] grudnia 2004 r., a przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w terenie elementarnym [...] z przeznaczeniem terenu na drogę publiczną - ulicę główną.

Do oszacowania wartości gruntu rzeczoznawca do porównania przyjął 15 nieruchomości z rynku lokalnego, niezabudowanych, sprzedanych na cele drogowe i wziął pod uwagę okres monitorowania cen od II połowy 2009 r. do dnia wyceny. Autor operatu przeprowadził przegląd cen transakcyjnych na podstawie zawartych aktów notarialnych, uznając na podstawie zanotowanych transakcji, iż w badanym czasie wystąpiło zahamowanie wzrostu cen, wobec czego nie skorygował ich o upływ czasu. Uwzględniając cechy rynkowe, takie jak: lokalizacja, sąsiedztwo, dostępność infrastruktury technicznej, kształt i warunki gruntowe, dogodność dojazdu oraz występowanie ograniczeń, ich charakterystykę i wagę, rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową gruntu na kwotę 101.886,00 zł. Natomiast oszacowania wartości budowli znajdujących się na terenie działki nr [...] z obrębu 4047 w postaci ogrodzenia z siatki na słupkach stalowych, bramy wjazdowej stalowej, furtki stalowej na słupkach stalowych, terenu wjazdowego, osłony śmietnika - murku ceglanego, instalacji nawadniającej, rzeczoznawca dokonał przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metody kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową w oparciu o Katalog cen jednostkowych robót i obiektów drogowych - Bistyp Consulting II kwartał 2012r. Rzeczoznawca uwzględnił stopień zużycia w/w budowli i oszacował, iż łączna ich wartość wynosi 15.111,00 zł.

L. T. w piśmie z dnia 10 lipca 2012 r. wniósł o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oraz zgłosił szereg uwag do operatu szacunkowego, w tym - zaniżenie wartości odtworzeniowej nieruchomości, objęcie badania cen okresem 2009 - 2012 r.- co znacznie ograniczyło wartość nieruchomości, poprzez pominięcie okresu 2006 - 2008, kiedy nieruchomości w S. osiągały największe ceny, przyjęcie małej ilości transakcji będących podstawą do sporządzenia operatu szacunkowego, dokonanie wyceny i oszacowanie wartości odtworzeniowej nieruchomości z powodu braku na rynku transakcji nieruchomościami podobnymi, przyjęcie stopnia zużycia budowli na poziomie 70 % oraz brak wskazania przez rzeczoznawcę z czego wynika przyjęty stopień zużycia.

Organ I instancji po uzyskaniu stanowiska rzeczoznawcy majątkowego szczegółowo odniósł się do uwag strony, wskazując, że w związku z faktem, iż działka nr 11/1 przeznaczona jest w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną, została ona oszacowana zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, tj. przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Dodatkowo wyjaśniono, iż określenie wartości odtworzeniowej w podejściu kosztowym zostało podyktowane tym, iż nie znaleziono na rynku lokalnym i regionalnym dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi (tj. zabudowanymi ogrodzeniem, drogą dojazdową, obudową śmietnika itp.). Odnosząc się zaś do przyjętej do porównania zbyt małej ilości nieruchomości, wyjaśniono, iż zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej do porównania przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości, zatem wybór do porównania 15 transakcji jest prawidłowy. Organ wyjaśnił również, że zgodnie z wymogami stawianymi przez standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych, do okresu badania cen przyjęto ceny transakcyjne z okresu najbliższego dacie wyceny. Organ wyjaśnił, iż określenie stopnia zużycia poszczególnych budowli uzależnione jest od wieku obiektów (45 lat), ich stanu technicznego i oceny wizualnej przeprowadzonej podczas oględzin nieruchomości oraz podkreślił, że zgodnie z zasadami ustalania zużycia obiektów budowlanych typowy okres trwałości takich ogrodzeń wynosi 25-35 lat. Organ wskazał, iż w przypadku gdy strona postępowania nie przedstawiła innego operatu szacunkowego sporządzonego dla przedmiotowej nieruchomości, rozbieżnego w swych wynikach od operatu, który został sporządzony w toku postępowania o ustaleniu odszkodowania, to organ nie ma obowiązku wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Zwrócenie się przez organ do tej organizacji z wnioskiem o ocenę prawidłowości operatu mogłoby nastąpić, gdyby operat ten, a zwłaszcza wynikająca z jego ustaleń i konkluzji wartość nieruchomości w sposób rażący odbiegałaby od wartości innych, podobnych nieruchomości na danym terenie.

W toku postępowania E. T. i L. T. pismami z dnia 14 sierpnia 2012 r., 12 kwietnia 2013 r., 25 kwietnia 2013 r., 16 maja 2013 r. zakwestionowali prawo organu do oceny operatu szacunkowego wnosząc, aby takiej oceny, zgodnie z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonała organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Natomiast w odwołaniu od decyzji organu I instancji, E. i L. T. zarzucili organowi I instancji naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie odwołujących się, organ I instancji nie miał podstaw prawnych do oceny operatu szacunkowego oraz do sugerowania stronom, że zakwestionowanie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu, może się odbyć jedynie w oparciu o inny operat sporządzony na zlecenie strony.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania E. i L. T., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji, organ odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że organ rozpoznający sprawę ma obowiązek dokonać oceny operatu szacunkowego, a strona jeżeli operat kwestionuje, powinna przedstawić dowody na tę okoliczność np. kontroperat. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób wnikliwy oraz prawidłowo dokonał merytorycznej oceny wartości dowodowej operatu, odnosząc się do jego najważniejszych składników tj. podstawy prawnej określającej sposób wyceny, charakterystyki uwarunkowań determinujących dobór cen transakcyjnych nieruchomości porównawczych i ustalenia wartości nieruchomości. Organ II instancji po przytoczeniu treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, odnoszących się do ustalania wartości nieruchomości i zasad jej szacowania (art. 4 pkt 16, pkt 17, art. 134, art. 154) również dokonał szczegółowej oceny operatu szacunkowego, uznając go za prawidłowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.ie od powyższej decyzji wywiedli E. T. i L. T., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz podniesiono, iż zaskarżona decyzja nie zawiera wskazania sposobu i zakresu analizy decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał,

że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd meriti wskazał, że przedmiotem jego kontroli była decyzja ustalająca odszkodowanie z tytułu utraty prawa własności nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową, wydana w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej: "specustawą". Postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania uregulowano w rozdziale 3 tej ustawy zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" (przepisy od art. 12 do art. 23). Sąd Wojewódzki podniósł, że według art. 18 specustawy, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do art. 23 specustawy w sprawach nieuregulowanych w tym rozdziale, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", której przepis art. 130 ust. 2 stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sąd I instancji zważył, że zgodnie z art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 w/w ustawy, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust.3). Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości, co wynika z art. 150 ust.1 pkt 1 u.g.n. , przy czym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy), uwzględniając szczegółowe kryteria wyceny nieruchomości, unormowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207poz. 2109 ze zm.).

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowej sprawie, rzeczoznawca w sporządzonym dla potrzeb niniejszego postępowania operacie majątkowym, uwzględniając ww. przepisy, prawidłowo określił wartość rynkową nieruchomości, a stan wywłaszczanej nieruchomości został określony jako nieruchomość gruntowa zabudowana, przeznaczona pod budowę dróg publicznych. Sąd meriti wskazał, że w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, operat szacunkowy jest dowodem z opinii biegłego posiadającego wiadomości specjalne (art. 84 k.p.a.), który z mocy prawa podlega cenie organu administracji, z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Po dokonaniu takiej kontroli na podstawie art. 80 k.p.a., organ ocenia wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. W uzasadnieniu decyzji winien należycie wyjaśnić motywy zajętego stanowiska i przedstawić argumenty, którymi kierował się przy ocenie materiału dowodowego. Sąd Wojewódzki poparł własne argumenty stanowiskiem wyrażonym przez NSA w licznych orzeczeniach ( wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05, Lex nr 206473, wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06 Lex nr 281387)

Sąd I instancji ocenił, że organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. W swoich decyzjach przedstawiły, dlaczego uznały wartość dowodową tej opinii i zweryfikowały ją w sposób bardzo szczegółowy. Sąd Wojewódzki dodał, że wobec treści art. 157 ust. 1 u.g.n. o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu nie decyduje żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Natomiast gdy strona w toku postępowania wyjaśniającego, mimo wyjaśnienia biegłego odnośnie jej wątpliwości co do prawidłowości operatu, nadal kwestionuje omawiany dowód, powinna sama wykazać się inicjatywą dowodową i przedstawić na tę okoliczność dowody znajdujące się w jej posiadaniu. Jeden z takich środków dowodowych może zdaniem Sądu meriti stanowić operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego, określający wartość tej samej nieruchomości, który podlega takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Sąd I instancji podniósł, że strona może również przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych co do kwestionowanego przez nią operatu szacunkowego. Tym niemniej w przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu I instancji organ nie był zobowiązany do przekazania operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, skoro opinia, którą dysponował odpowiadała prawu, natomiast subiektywne niezadowolenie strony z treści opinii nie uzasadniało przeprowadzania przez organ kolejnego dowodu, celem weryfikacji tego dowodu, który strona kwestionowała.

Reasumując Sąd Wojewódzki zważył, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy materialne i procesowe zostały prawidłowo przez organy zinterpretowane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli L. T. i E. T. domagając się na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenia solidarnie na ich rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa pełnomocnika według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.;

- art. 134 i art. 135 w zw. z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod inwestycję drogową sporządzony przy zastosowaniu podejścia porównawczego powinien się opierać o ceny transakcyjne sprzedaży gruntów na te cele,

- art. 157 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w odniesieniu do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a także;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj.;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym (błąd w ustaleniach faktycznych) oraz

a) błędnego ustalenia przez Sąd Wojewódzki stanu faktycznego w zakresie dotyczącym określenia stanu wywłaszczonej nieruchomości, polegającego na przyjęciu (str. 9 uzasadnienia), że wywłaszczania nieruchomość była nieruchomością zabudowaną,

b) braku odniesienia się Sądu I instancji do wszystkich twierdzeń i zarzutów skarżących poniesionych w skardze, tj. zarzutów dotyczących przyjęcia w operacie szacunkowym, a następnie przez organy obu instancji wartości odtworzeniowej nieruchomości zamiast wartości rynkowej (nieruchomości o podobnej wartości), rozszerzenia okresu monitorowania nieruchomości na okres od II połowy 2009 r. do dnia wyceny przy jednoczesnym pominięciu wniosku skarżących o dokonanie wyceny z uwzględnieniem okresu od 2006 r., przyjęcia do porównania cen dla działek sprzedawanych na cele drogowe - podczas, gdy działka skarżących jest działką budowlaną (a jedynie wywłaszczający zadecydował o jej przeznaczeniu pod inwestycję drogową), jak również pozostałych zarzutów podniesionych w skardze na decyzję wojewody,

c) brak w uzasadnieniu wyroku odniesienia do przyjęcia w operacie szacunkowym wartości odtworzeniowej nieruchomości zamiast wartości rynkowej (nieruchomości o podobnej wartości), rozszerzenia okresu monitorowania nieruchomości na okres od II połowy 2009 r. do dnia wyceny, przy jednoczesnym pominięciu wniosku skarżących o dokonanie wyceny z uwzględnieniem okresu od 2006 r., przyjęcia do porównania cen dla działek sprzedawanych na cele drogowe - podczas, gdy działka skarżących jest działką budowlaną (a jedynie wywłaszczający zadecydował o jej przeznaczeniu pod inwestycję drogową), jak również pozostałych zarzutów podniesionych w skardze na decyzję wojewody, które to naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego miały zdaniem skarżącego kasacyjnie istotny wpływ na wynik postępowania, błędne (niepełne) ustalenie przez Sąd Wojewódzki stanu faktycznego, pominięcie przez ten Sąd w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, brak odniesienia się do wszystkich stawianych zarzutów, co nie pozwala skarżącym w pełni poznać przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięte zostały argumenty na poparcie zarzutów wskazanych w petitum skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów skarżących kasacyjnie podnieść w pierwszej kolejności należy, że określanie wartości nieruchomości określa rozdział 1 działu IV u.g.n. W myśl jej art. 152 ust. 2, wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Zgodnie z art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Podejście dochodowe polega z kolei na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że jej nabywca zapłaci za nią cenę, której wysokość uzależni od przewidywanego dochodu, jaki uzyska z nieruchomości. Stosuje się je przy wycenie nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód. Podejście kosztowe polega zaś na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych.

Zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Kwestie szczegółowe związane z wyceną nieruchomości i sporządzaniem operatu szacunkowego reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Jak zauważa się w orzecznictwie, to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody jak i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza jednak, iż może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki dokonał wszechstronnej i prawidłowej analizy oceny operatu poczynionej przez organ, słusznie zgadzając się z jej konkluzją. Nadto podkreślenia wymaga, że rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1705/10).

Na tym tle, zwłaszcza w świetle art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rzeczoznawca majątkowy cieszy się szeroką swobodą, ustanowioną z woli ustawodawcy. Nie może być ona ograniczana bez uzasadnienia, a środki podważania opinii zostały uregulowane wprost w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rzeczona swoboda powinna być przy tym uwzględniania przy analizie wydanej przez organ decyzji, opartej na opinii rzeczoznawcy, w szczególności oceny zgodności jej z przepisami określającymi postępowanie wyjaśniające.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew wywodom skarżących kasacyjnie, sporządzona w sprawie opinia rzeczoznawcy majątkowego odpowiada prawu, a zatem ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest prawidłowa, co ma przełożenie na legalność kontrolowanych decyzji. W sprawie nie doszło do przekroczenia przez biegłego rzeczoznawcy swobody, którą przyznał mu ustawodawca. Znajdująca się bowiem w aktach opinia sporządzona została zgodnie z wymogami cytowanych wcześniej przepisów. W tym kontekście zarzuty skarżących mają walor jedynie polemiczny. Należy bowiem spostrzec w szczególności, że żaden przepis nie wskazuje, aby rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu opinii miał obowiązek zbadać wszystkie lub większość transakcji podobnych zawartych w tym samym czasie na określonym rynku. Rzeczoznawca korzysta we wskazanym zakresie ze wspomnianej swobody, jakkolwiek wybrana próba musi odpowiadać prawu i być relewantna, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, w granicach opisanej swobody mieści się również dokonany wybór działek do zastosowania metody porównawczej.

Dodać należy, że w toku niniejszego postępowania wątpliwości skarżących dotyczące operatu były wyjaśniane przez biegłą, które to wyjaśnienia słusznie, również zdaniem Sądu I instancji organy oceniły jako wystarczające do zaaprobowania prawidłowości sporządzonej opinii.

NSA podkreśla, że do oceny operatu przez organizację zawodową może dojść dopiero po wyczerpaniu przez organ etapu wyjaśnień biegłego w odniesieniu do zastrzeżeń strony zgłoszonych do sporządzonego przez biegłego operatu. Jeżeli zatem organ rozstrzygający sprawę uzna w ramach art.80 k.p.a. za wystarczające wyjaśnienia biegłego, to wówczas dopiero może oczekiwać od strony postępowania, która nadal kwestionuje operat poparcia swoich zarzutów dodatkowymi dowodami np. poprzez wykorzystanie trybu wskazanego w art. 157 ust.1 i 1a u.g.n. Innymi słowy, co słusznie podniósł Sąd meriti, organ orzekający nie może wymagać od strony postępowania poparcia zarzutów zgłoszonych wobec operatu dodatkowymi kwalifikowanymi dowodami, takimi jak ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych – bez wcześniejszego wyczerpania przez ten organ możliwości wartości dowodowej operatu szacunkowego we własnym zakresie na podstawie art.7 i 80 k.p.a.. Wszakże, jeżeli strona nie zgadza się z opinią biegłego to ma prawo zarówno do złożenia kontroperatu, który jak każdy dowód w sprawie będzie podlegał ocenie organu, jak też może zlecić jego ocenę organizacji zawodowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo zatem wskazał, że ocena wartości dowodowej opinii rzeczoznawcy, jej wiarygodność i przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie a niedopełnienie tego obowiązku prowadziłoby do naruszenia przepisów procedury administracyjnej. ( por.wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014r. sygn.akt I OSK 1558/13) W związku z powyższym argumenty Sądu meriti przedstawione w powyższym zakresie NSA w pełni podziela.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przepisu procedury administracyjnej tj. art 141§ 4 p.p.s.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, NSA wskazuje, że jest on również całkowicie chybiony. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem, błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Przywołując poglądy wyrażane w większości orzeczeń NSA, podnieść należy, że - jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia jest dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, tym niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki, stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa –( wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476). Skuteczną podstawę skargi kasacyjnej mogłyby zatem stanowić choćby takie wady uzasadnienia naruszające przepis art.141§ 4p.p.s.a. jak brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. (por. wyrok NSA z 7 marca 2006 r. I OSK 990/05 LEX nr 198283) Za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Reasumując przyjąć należy, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Innymi słowy, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia z uwagi na lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził tego rodzaju wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jego sformułowania i wszystkie niezbędne elementy treści – zgodnie z przepisem art.141§4 p.p.s.a. pozwoliły na ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie norm prawnych wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo oddalił skargę, a zatem nie naruszył art. 151 p.p.s.a., zarazem uzasadniając swoje rozstrzygnięcie zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób przekonujący i zawierający wszystkie wymagane wskazanym przepisem elementy. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym względzie także zatem należy ocenić jako nietrafne.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.