Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 801/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 48 ust 1 pkt 1  i art 52
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie WSA Sebastian Pietrzyk ASR WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W., A. W., P. F., W. B., P. B., T. S., T. S. , P. S., M. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 307/2024 z dnia 25 marca 2024r. znak WOB.7722.199.2023.AJAN w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych skargę oddala.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 25 marca 2024 r. znak: WOB.7722.199.2023.AJAN, utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia 26 czerwca 2023 r. znak: ROIK I.5160.148.2023.MSZ, którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej: P.b.) postanowiono wstrzymać inwestorom: A. W., A. W., P. B., W. B., P. F., M. S., P. S., T. S. (junior) i T. S. (senior), roboty budowlane związane z budową drogi z elementów betonowych ażurowych na działce nr [...] obr. [...] ul. [...] w K., realizowanej bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach:

Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, organ I instancji ustalił, że na ww. działce prowadzone są prace budowlane związane z utwardzeniem drogi, na które to prace inwestorzy nie uzyskali wymaganego pozwolenia. Na dzień kontroli wykorytowano jeden pas pod utwardzenie elementami prefabrykowanymi.

Wobec powyższego postanowieniem z dnia 26 czerwca 2023 r. wstrzymano inwestorom roboty budowlane, informując ich o możliwości legalizacji.

Od powyższego postanowienia inwestorzy złożyli zażalenie. Zakwestionowali w nim w szczególności kwalifikację prowadzonych prac, twierdząc, że stanowiły one wyłącznie utwardzenie istniejącej drogi, na które to roboty nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego ustalił, że na miejscu przeprowadzonych prac budowlanych istniała wcześniej droga żwirowa. Inwestorzy wykonali natomiast korytowanie oraz utwardzenie drogi, które w dniu oględzin 19 stycznia 2024 r. polegało na wykonaniu dwóch pasów jezdnych za pomocą ażurowych elementów betonowych oraz utwardzenia na wjeździe do budynku mieszkalnego. Działka, na której wykonane zostały prace nie stanowi własności inwestorów. Na działce tej ustanowiona jest natomiast służebność przejazdu, z której korzystają inwestorzy.

Na tle tak ustalonego stanu faktycznego organ odwoławczy ocenił, że utwardzenie części działki w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla pojazdów mechanicznych, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 P.b.

Wobec tego, że powyższe prace prowadzone były bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ I instancji prawidłowo wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na zasadzie art. 48 P.b., informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego.

W tym miejscu wskazano, że zgodnie z art. 52 P.b. obowiązki wynikające z tego postanowienia nakłada się na inwestora, a jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu. Zdaniem organu prawo do wyrażenia chęci legalizacji ww. obiektu przysługuje inwestorom tego obiektu.

W skardze na powyższe postanowienie inwestorzy zarzucili naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, powodującym błędne ustalenie, że roboty budowlane nie zostały zakończone, podczas gdy roboty budowlanego zostały zakończenie, a w konsekwencji również naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 52 ust. 1 P.b. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na nałożeniu obowiązku wstrzymania robót budowlanych na inwestorów, podczas gdy wobec zakończenia robót budowlanych adresatem tego obowiązku winni być właściciele działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., a w konsekwencji również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa i art. 52 ust. 1 P.b. poprzez błędne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy wobec zakończenia robót budowlanych adresatem przedmiotowego obowiązku winni być właściciele działki nr [...],

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w zakresie odnoszącym się do tego, czy na działce nr [...] istniała droga, a jeśli tak, również w zakresie szczegółów związanych z tą drogą, a w konsekwencji - z ostrożności procesowej - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie przejawiające się we wstrzymaniu robót budowlanych w oparciu o ten przepis, podczas gdy ustalenie, że doszło nie do budowy, a przebudowy drogi, prowadzi do konstatacji, że zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., co wyklucza możliwość wszczęcia postępowania w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., a w konsekwencji również - z ostrożności procesowej - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa i art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez błędne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy wobec braku przesłanek do wstrzymania robót budowlanych w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. nie było podstaw do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji,

3. art. 1 P.b. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji, kiedy prace polegające na utwardzeniu drogi dojazdowej na nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania nie doprowadziły do powstania nowego obiektu budowlanego, a więc przepisy P.b. nie mogły znaleźć do nich zastosowania, a w konsekwencji również naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 KPA i art. 1 P.b. poprzez błędne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy wobec tego, że przepisy P.b. nie mogły znaleźć zastosowania, nie mogło dojść do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji,

4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym dowolne ustalenie, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego tj. budowy drogi z elementów betonowych ażurowych w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy z dokumentacji fotograficznej oraz ze znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej protokołach wynika, że wykonane przez skarżących prace nie mogą zostać zakwalifikowane jako budowa drogi, a jedynie jako utwardzenie drogi już istniejącej, dla których to prac przepisy prawa nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub uprzedniego zgłoszenia, a w konsekwencji również naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez błędne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo powyższego uchybienia,

5. art. 28 ust. 1 P.b. wskutek czego organ naruszył ten przepis poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że prace zlecone przez skarżących stanowią roboty budowlane, których rozpoczęcie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy prace te, aby mogły zostać zrealizowane, nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia, a w konsekwencji również naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa i art. 28 st. 1 P.b. poprzez błędne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo powyższego uchybienia,

6. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym dowolne ustalenie, iż wykonane przez skarżących prace polegające na utwardzeniu drogi dojazdowej stanowią roboty budowlane, podczas gdy nie mogą one zostać za nie uznane, co skutkowało naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, a to art. 176 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo wodne poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i przyjęcie, że prace wykonane przez skarżących winny być uzgodnione z zarządcą cieku wodnego, a w konsekwencji również naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 176 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo wodne,

7. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym dowolne ustalenie, iż skarżącym nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że skarżącym przysługuje prawo służebności drogi koniecznej ustanowione na tej nieruchomości i z prawa tego wynika prawo skarżących do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji również naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez błędne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo powyższego uchybienia,

8. art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że wykonane przez skarżących prace polegające na utwardzeniu drogi dojazdowej na nieruchomości należy zakwalifikować jako utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej, a w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa i art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. poprzez błędne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo powyższego uchybienia,

9. art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez błędne jego zastosowanie i wydanie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy prowadzone przez skarżących prace nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc nie doszło do spełnienia ustawowych przesłanek wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa i art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez błędne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo powyższego uchybienia.

Mając na względzie powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także umorzenie w całości postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu i instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 1634 z póź. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ust. 3 tego przepisu wskazano z kolei, że w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Art. 52 P.b. stanowi z kolei, że obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (ust. 1). Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (ust. 2).

Regulacja skutków samowoli budowlanej opisana w ww. przepisach jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady - wyrażonej w art. 28 P.b., przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 7 P.b. ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Obiekt budowlany zdefiniowany w art. 3 pkt 1 to z kolei m.in. budowla, o której mowa w art. 3 pkt 3, do której należy w szczególność obiekt liniowy (pkt 3a), np. droga.

W przedmiotowej sprawie kwestią bezsporną jest fakt wykonania robót polegających na ułożeniu na istniejącej wcześniej drodze płyt prefabrykowanych w celu jej utwardzenia, bez uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty budowlane zostały wykonane przez właścicieli nieruchomości, którzy korzystają z drogi w celu dojazdu do drogi publicznej. Inwestorom nie przysługuje przy tym prawo własności do tej drogi, lecz dysponują służebnym prawem przejazdu.

Rozstrzygnięcie sporu zależy natomiast zasadniczo od dwóch kwestii, jakimi są: kwalifikacja przeprowadzonych prac oraz ustalenie, kto winien być adresatem zaskarżonego postanowienia.

Jeżeli chodzi o ustalenie, czy do wykonania spornych prac konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, to zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W orzecznictwie wskazuje się, że dla kwalifikacji tego rodzaju robót budowlanych istotne jest ustalenie celu ich wykonywania. Właściwa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że zwolnieniu z decyzji o pozwoleniu na budowę podlega utwardzenie drogi na działce budowlanej, tj. na terenie, na którym są lub mają być prowadzone inne roboty budowlane związane z budową innego obiektu budowlanego (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.09.2016 r., II OSK 3050/14). W przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi bowiem do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (vide: wyroki NSA z 11.12.2013 r., II OSK 1722/12; z 9.07.2014 r., II OSK 275/13). Podsumowując można stwierdzić, że pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie gruntu, o ile jest ono wyłącznie etapem do zrealizowania dalszych planów inwestycyjnych. Powyższy pogląd podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 9.11.2022r., sygn. akt II SA/Sz 641/22.

Z kolei wybudowana droga nie stanowi robót budowlanych związanych z utwardzeniem gruntu na działce budowlanej, lecz jest to obiekt o funkcji drogi dojazdowej, na wybudowanie której wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że utwardzenie części nieruchomości w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a P.b., niezależnie od tego, czy droga ta spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Istotnym bowiem kryterium zakwalifikowania wykonanego obiektu do kategorii określonych obiektów budowlanych jest zamierzona przez inwestora funkcja obiektu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1809/18; z dnia 18 października 2016 r., sygn. akr II OSK 3370/14).

W świetle powyższego nie miała racji strona skarżąca argumentując, że ułożenie na drodze ażurowych elementów prefabrykowanych stanowi wyłącznie utwardzenie powierzchni, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że przed wykonaniem robót, do działki inwestorów prowadziła nieutwardzona droga wewnętrzna. Wykonana przez stronę skarżącą nawierzchnia, tj. korytowanie dwóch pasów o długości ok. 100 m i ułożenie na nich ażurowych płyt betonowych, stanowi zdaniem Sądu przebudowę istniejącej wcześniej drogi. Droga w myśl przepisów prawa budowlanego jest obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą obiekt liniowy (vide art. 3 pkt 3 i 3a P.b.), na wykonanie lub przebudowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę.

Przeprowadzenie powyższych prac wymagało zatem pozwolenia na budowę, a brak odpowiedniej decyzji w tym zakresie spowodował konsekwencje w postaci uruchomienia trybu przewidzianego dla samowoli budowlanej, dla którego pierwszym etapem jest wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 1 P.b.

Jeżeli chodzi o adresata przedmiotowego postanowienia, to w świetle art. 52 P.b. nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że gdy samowolne roboty budowlane są jeszcze w toku, postanowienie w przedmiocie wstrzymania tych robót winno być skierowane do inwestora.

W dalszej części przepisu wskazano, że jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca argumentowała, że w związku z tym, że na etapie postępowania odwoławczego inwestycja była już zakończona, postanowienie winno być skierowane nie do inwestorów – którzy nie posiadają tytułu prawnego do nieruchomości, na której posadowiona jest sporna droga, lecz do właściciela działki.

Wbrew powyższej argumentacji, fakt zakończenia budowy nie wyklucza jednak automatycznie inwestora z kręgu adresatów obowiązków, o których mowa w art. 52 P.b.

Po pierwsze, w orzecznictwie zauważono, że art. 52 P.b. nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy. Prawidłowość wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę powinna być bowiem oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 465/23).

Wskazówką w tym przedmiocie jest ugruntowane stanowisko, że w pierwszej kolejności zobowiązanym do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, 49b, 50a oraz 51 P.b. jest inwestor, chyba że według okoliczności sprawy nałożenie takiego obowiązku było nieracjonalne, np. gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości, gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób bądź ustalenie inwestora nie jest możliwe (por. wyroki NSA: z 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, z 10 maja 2013 r., II OSK 66/12, z 15 maja 2012 r., II OSK 338/11, z 17 grudnia 2019 r., II OSK 3190/18, wyrok WSA w Gdańsku z 17 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 536/23).

W ramach postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej konieczne pozostaje uwzględnienie celu, jakiemu ma służyć postępowanie legalizacyjne, a więc usunięciu stanu niezgodnego z prawem. Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zatem determinowany możliwością ich legalnego wykonania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II SA/Po 164/23).

W opinii Sądu w przedmiotowej sprawie nie jest prawdą, że inwestorzy nie mają żadnego tytułu prawnego do drogi, którą utwardzili. Przysługuje im bowiem prawo służebności gruntowej, a w orzecznictwie wskazuje się, że ustanowiona zgodnie z prawem służebność drogi koniecznej stanowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane związane z wykonywaniem prawa wjazdu, przejazdu i przechodu (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 974/09, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 906/08).

Należy również pamiętać, że służebność ta z jednej strony uprawnia inwestorów do przejazdu po wyznaczonym trakcie, a z drugiej strony zobowiązuje ich do utrzymania drogi w należytym stanie. Zgodnie bowiem z art. 289 § 1 Kodeksu cywilnego w braku odmiennej umowy obowiązek utrzymywania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności gruntowej obciąża właściciela nieruchomości władnącej – w tym przypadku inwestorów.

Z powyższego wynika, że chcąc wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę drogi, inwestor nie musiał przedkładać zgody właściciela nieruchomości obciążonej na dysponowanie nieruchomością, gdyż sam legitymował się odpowiednim uprawnieniem w tym zakresie w świetle prawa budowlanego. W konsekwencji nielogicznym byłoby twierdzenie, że stroną postępowania legalizacyjnego winien w tym momencie stać się właściciel nieruchomości obciążonej. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy – sprzeciwia się on przeprowadzonym pracom, a jak wynika z przytoczonego powyżej orzecznictwa, przyjmuje się, że właściciel nieruchomości, który sprzeciwia się samowoli nie powinien być obciążany jej skutkami.

Zdaniem Sądu, skoro inwestorzy mieli prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mają również legitymację do wykonania wszelkich nakazów, zakazów i obowiązków nakładanych w ramach postępowania legalizacyjnego.

Z akt sprawy wynika, że właściciele nieruchomości władnącej i służebnej pozostają ze sobą w sporze, a inwestorzy chcąc poprawić stan drogi prowadzącej do ich nieruchomości uczynili to przy sprzeciwie właściciela działki służebnej. W skardze podważali nie tylko konieczność uzyskania pozwolenia na budowę w celu przeprowadzenia prac drogowych ale również podjęli próbę przerzucenia odpowiedzialności za samowolę budowlaną na właściciela działki służebnej. Bezwzględnie to inwestorzy mieli jednak prawo i obowiązek wykonać konieczne prace, a w razie ich zalegalizowania, będą wyłącznie uprawnieni do korzystania z wyremontowanej drogi. Na nich będzie też spoczywał obowiązek utrzymania tej drogi w należytym porządku. Nie ma przy tym niebezpieczeństwa, że ewentualny nakaz rozbiórki drogi będzie niewykonalny z tego względu, że skierowany zostanie do inwestorów. Skoro mieli oni zgodnie z prawem budowlanym prawo do wykonania prac zw. z przebudową drogi, nie ma zdaniem Sądu podstaw, aby podważać ich uprawnienia do rozebrania wykonanej samowolnie drogi.

Wobec powyższego organy prawidłowo wstrzymały wykonanie prac budowlanych, na prowadzenie których inwestorzy nie uzyskali wymaganego pozwolenia, prawidłowo wskazując również adresatów postanowienia, a zarzuty skargi okazały się bezzasadne.

W konsekwencji Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 P.p.s.a.