Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2501/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39  ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 października 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.219.2022.KPA-1 w przedmiocie uzgodnienia pozwolenia na remont elewacji budynku oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 14 lutego 2022 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 7 pkt 4, art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2021 r. poz. 710), art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy odmówił uzgodnienia pozwolenia na budowę dla robót budowlanych polegających na remoncie elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W., na dz. ew. nr [...], [...], [...] i [...] z obr. [...], zgodnie z dołączonym do wniosku "Projektem budowlanym docieplenia i remontu elewacji budynku przy ul. [...] w W." autorstwa Pracowni Projektowej [...], data opracowania: styczeń 2021 r.

W uzasadnieniu wskazano, iż obiekt ten został ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Zastrzeżenia organu ochrony zabytków wzbudziło planowane zastosowanie termomodernizacji zewnętrznej przy użyciu styropianu o grubości 15 cm. Stwierdzono, iż po zwiększeniu grubości ścian ulegnie zmianie pierwotny wygląd elewacji, proporcje bryły i głębokość osadzenia okien, co zmieni zabytkowy charakter budynku.

Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w W. wniosła zażalenie na powyższe orzeczenie. Strona zwróciła uwagę, iż w ramach inwestycji planowane jest odtworzenie detalu architektonicznego. Zarzucono organowi pierwszej instancji, iż nie wykazał w sposób wystarczający negatywnego wpływu inwestycji na zabytek. Skarżąca stwierdziła, że organ pierwszej instancji powinien był przedstawić szczegółowe dane, w tym wyliczenia, o jakie parametry ulegnie zmianie pierwotny wygląd elewacji, w szczególności o jakie wartości zmieni się proporcja bryły i głębokość osadzenia okien. Przywołano ponadto fakt ocieplenia budynku przy ul. [...] i ul. [...] w W.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z 6 października 2022 r., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Minister podkreślił, że obiekt stanowiący przedmiot postępowania został ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Mając na uwadze i przywołując treść art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zaznaczył, że organ ochrony zabytków rozstrzyga w omawianej sprawie, czy projektowane prace są dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, tj. czy nie naruszają wartości zabytkowych chronionego obiektu lub obszaru. Dom mieszkalny przy ul. [...] w W., zrealizowany w stylu socrealistycznym, posiada wartości architektoniczne, których nośnikiem jest harmonijna kompozycja jego bryły, rozplanowanie elewacji oraz stosunkowo bogaty repertuar detalu architektonicznego bazującego na wzorcach klasycznych. Budynek posiada wartości dokumentalne jako egzemplifikacja zabudowy mieszkaniowej z okresu tuż powojennego oraz przykład architektury zrealizowanej przy użyciu tradycyjnych technik budowlanych. W warstwie wykończeniowej zastosowano klasyczne wyprawy tynkarskie nakładane ręcznie i ciągnione detale architektoniczne. W interesie społecznym leży zachowanie kształtu architektonicznego ww. budynku w formie możliwie nieprzekształconej.

Minister zaznaczył, że zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym wykonanym przez Pracownię Projektową "[...]" w styczniu 2021 r., intencją inwestora jest całkowite skucie istniejących tynków na elewacjach budynku przy ul. [...] oraz ocieplenie ścian styropianem o grubości 15 cm (w partii cokołu 6 cm). Warstwę wykończeniową stanowić ma tynk mineralny barwiony w masie wykonany na siatce zbrojącej z włókna szklanego. Ponadto planowana jest wymiana: daszków nad wejściami do klatek schodowych, balustrad portfenertów na nowe z profili stalowych, opaski betonowej przy budynku, rur spustowych, podokienników i obróbek blacharskich.

W przekonaniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaproponowana przez inwestora termomodernizacja zewnętrzna przyczyni się do bardzo istotnego obniżenia wartości historycznych, artystycznych i naukowych ww. budynku poprzez zmianę proporcji elewacji, jaka nastąpi po montażu ww. warstwy ociepleniowej. Odtworzenie przy użyciu styropianu detalu architektonicznego w postaci podziałów horyzontalnych kształtowanych w tradycyjnej wyprawie tynkarskiej zaś będzie jednie współczesną imitację, fałszującą oryginalny wygląd zabytku i jego architektoniczny charakter oraz obniżającą wartości artystyczne przedmiotowej nieruchomości. Projektowane pogrubienie ścian i zastosowanie tynku na siatce zbrojącej (powodującego powstanie nadmiernie równej, tępej faktury ścian) doprowadzi do stylistycznej unifikacji omawianego obiektu z zabudową współczesną.

Zaznaczył przy tym, że do przeprowadzenia analizy wpływu planowanych prac na zabytek nie są niezbędne specjalistyczne wyliczenia matematyczne. Projektowana ingerencja w oryginalną materię historycznego budynku jest na tyle znacząca, iż jej negatywne oddziaływanie na zabytek jest ewidentne.

Termomodernizacja wielu przykładów zabudowy z lat 50. XX w., utrzymanej w stylu socrealistycznym (w tym przywołanych przez stronę budynków przy ul. [...] i ul. [...]), jaka nastąpiła na terenie W. w ostatnich dekadach, udowodniła, iż nie jest możliwe zachowanie walorów zabytkowych ww. budynków przy wykonaniu powyższych działań remontowych, co w szczególnie odnosi się do obiektów, które posiadają detal architektoniczny kształtowany w tradycyjnym tynku. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków słusznie zatem orzekł o niekontynuowaniu ww. negatywnej tendencji w obrębie historycznej zabudowy stolicy z okresu powojennego.

Postanowienie Ministra zostało zaskarżone przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w W. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniu temu zarzucono:

1) naruszenie "art. 7, 77 §1 i 107 § 3 k.p.c." poprzez brak dokładnego zbadania okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności poprzez:

a) niedostateczne wyjaśnienie w jaki sposób zmianie ulegnie pierwotny wygląd elewacji, w szczególności o jakie wartości zmieni się "proporcja bryły i głębokość osadzenia okien" w sytuacji zastosowania do ocieplania budynku styropianu o grubości 15 cm (w partii cokołu 6 cm), przez co nie można dokonać obiektywnej oceny czy zmiana ta w rzeczywistości zmieni zabytkowy charakter budynku,

b) lakoniczne stwierdzenie, iż projektowana termoizolacja spowoduje utratę wartości architektonicznych i planistycznych bez dokładnego wyjaśnienia jakie wartości zabytkowe lub estetyczne doznają uszczerbku i w jaki sposób miałby się zmienić zabytkowy charakter budynku przy ul. [...] w W.,

c) pominięcie faktu, iż "Projekt budowlany docieplenia i remontu elewacji budynku przy ul. [...] w W." autorstwa Pracowni Projektowej [...], data opracowania: styczeń 2021 r., przewiduje zachowanie i odtworzenie detali architektonicznych budynku przy ul. [...], bez uszczerbku dla jego historycznej elewacji,

2) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, albowiem Wojewódzki Konserwator odmówił uzgodnienia projektu termoizolacji budynku przy ul. [...] powołując się na bliżej niewyjaśnione wartości architektoniczne tegoż budynku, w sytuacji gdy jednocześnie udzielił zgody na przeprowadzenie termoizolacji przy użyciu styropianu tj. powodującą niewielkie zmiany w zakresie kubatury/grubości ścian., w bliskim sąsiedztwie ul. [...], także w granicach obszaru chronionego "Układ urbanistyczny "[...]" tj. przy ul. [...] i [...], gdzie aktualnie trwa termomodernizacja.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z 14 lutego 2022 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W ocenie Wspólnoty Mieszkaniowej [...], zabytkowy charakter budynku nie dozna uszczerbku na skutek planowanego remontu i termoizolacji jego elewacji. Zaproponowane w projekcie budowlanym rozwiązania techniczne w zakresie termomodernizacji (tj. styropian o grubości 15 cm, a w partii cokołu 6 cm) są tak dobrane, aby zminimalizować zmiany w zakresie proporcji bryły i grubości osadzenia okien, a co zatem idzie, aby zminimalizować zmianę wyglądu elewacji budynku. Wojewódzki Konserwator jako organ państwowy, powinien w zaskarżonym postanowieniu przestawić szczegółowe dane, w tym wyliczenia o jakie parametry ulegnie zmianie pierwotny wygląd elewacji, w szczególności o jakie wartości zmieni się proporcja bryły i głębokość osadzenia okien. Minister nie wskazał przy tym, jakim materiałem powinna posłużyć się Wspólnota, aby nie naruszyć jego zdaniem bliżej nieokreślonych walorów architektonicznych. Wspólnota zatem nie ma możliwości oceny, czy zastosowanie styropianu o grubości 15 cm faktycznie wpłynie w znaczący sposób na bryłę budynku. Zdaniem skarżącej, zmiana będzie niemalże niewidoczna w elewacji budynku po jej remoncie zgodnie z projektem przedstawionym do uzgodnienia, sam zaś budynek nie będzie znacząco różnić się od innych budynków znajdujących się w bezpośredniej okolicy. Zdaniem Wspólnoty, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w niewystarczający sposób odnosi się także do motywów odmowy uzgodnienia projektu remontu elewacji budynku. Organ nie wyjaśnił dokładnie jakie dokładnie wartości zabytkowe lub estetyczne doznają uszczerbku i w jaki sposób miałby się zmienić zabytkowy charakter budynku. Jednocześnie Minister nie nadał właściwego znaczenia temu, iż projekt przewiduje odtworzenie wszystkich detali elewacji, tak aby zminimalizować wpływ remontu na jej kształt, wygląd, bryłę. Nie można zatem zgodzić się, że przeprowadzenie remontu zgodnie z projektem naruszy wartość estetyczną i widokową elewacji.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W stosunku zaś do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 39 ust. 3 ww. ustawy). Przy czym, wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych. (art. 39 ust. 4 ww. ustawy)

W wyroku z 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2342/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy prawa, a w szczególności art. 39 ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego nie określają w jakich przypadkach konieczne jest uzgodnienie, a w jakich się uzgodnienia takiego odmawia. Ocena ta pozostawiona jest uznaniu organów ochrony zabytków, które dysponują specjalistyczną wiedzą w tej dziedzinie, zwłaszcza że urzędnicy tych organów posiadają doświadczenie konserwatorskie, pozwalające na określenie charakteru zabytkowego obiektu.

Niewątpliwie, uzyskanie tego uzgodnienia jest obowiązkiem organu, do którego wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę, co wynika z art. 106 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Uzgodnienie stanowi kwalifikowaną formę współdziałania organów przy wydawaniu decyzji administracyjnej, gdyż odmowa uzgodnienia ze strony organu współdziałającego ma ten skutek prawny, że organ decyzyjny nie może wydać decyzji uwzględniającej wniosek inwestora.

Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie organy w sposób rzetelny wykazały brak podstaw do wydania uzgodnienia robót budowlanych polegających na remoncie elewacji przedmiotowego obiektu.

Podkreślić należy, że ochrona zabytków, w rozumieniu art. 4 pkt 1-6 ustawy o ochronie zabytków, obejmuje ogół działań podejmowanych w odniesieniu do zabytków w celu zachowania ich wartości zabytkowej. W omawianej regulacji prawodawca zawarł przykładowy, otwarty katalog tego rodzaju działań. Ogólny charakter powołanego przepisu rodzi po stronie organu konserwatorskiego obowiązek wykazania, na czym dokładnie polega ochrona w każdej indywidualnej sprawie. Wydawane bowiem przez organy konserwatorskie rozstrzygnięcia posiadają charakter władczy (reglamentacyjny), skutkujący ingerencją w zespół uprawnień przysługujących właścicielowi lub użytkownikowi zabytku. Zabytek zaś, zgodnie z ustawową definicją, to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Zabytek nieruchomy zaś, to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1. (art. 3 pkt 2 ww. ustawy)

W okolicznościach sprawy niniejszej należy stwierdzić, że organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób wyczerpujący przedstawił racje przemawiające za odmową uzgodnienia prac remontowych i związanych z nimi prac termoizolacyjnych zewnętrznych przy budynku przy ul. [...] w W. Organ wykazał, że pierwszeństwo uzyskuje interes społeczny przed interesem indywidualnym reprezentowanym przez inwestora dochodzącego konserwatorskiej aprobaty dla projektowanej modernizacji.

Należy podkreślić, że przedmiotowy budynek ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy, na podstawie zarządzenia nr 795/2017 Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 kwietnia 2017 r. pod nr PPN07901. Jak ustalił organ odwoławczy, budynek ten jako reprezentujący styl socrealistyczny, posiada wartości architektoniczne, których wyrazem jest bryła obiektu, rozplanowanie elewacji i detal architektoniczny. Nadto reprezentuje tradycyjne techniki budowlane. Zaprojektowane prace przewidują skucie istniejących tynków na elewacji i ocieplenie ścian styropianem o grubości 15 cm, a w partii cokołu 6 cm. Powyższe – w ocenie wyspecjalizowanego organu konserwatorskiego - doprowadzi do zmiany proporcji elewacji. Niemożliwym będzie również odtworzenie detalu architektonicznego. W interesie społecznym więc leży uniemożliwienie przeprowadzenia tak znacznej ingerencji w wartości, które zostały uznane za cenne w ujęciu architektonicznym i historycznym. Wartościowaniu i ocenie w ujęciu chronionych wartości zabytkowych podlegał ten konkretny obiekt w kontekście zaprojektowanych prac, które w ocenie organów konserwatorskich pozbawią ten budynek zabytkowych wartości, które były podstawą ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków. Nie jest przy tym rolą organu uzgadniającego zakreślanie warunków, w jakich uzgodnienie byłoby możliwe. Organ uzgadniający jest bowiem zobowiązany do wypowiedzi jedynie w zakresie wynikającym z przedłożonego projektu.

Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a. Odstąpienie od utrwalonej praktyki, jak wywodzi skarga, miało miejsce bez uwzględnienia prowadzonych prac termoizolacyjnych w budynkach znajdujących się w obrębie chronionego układu urbanistycznego. Podkreślić zatem trzeba, że zasada wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a., nie stanowi gwarancji, że w podobnym stanie faktycznym organ administracji zobowiązany jest wydać decyzję analogiczną do decyzji wydanych wcześniej. Charakter i specyfika działań organów konserwatorskich wyklucza porównanie z innymi obiektami względem proponowanego zakresu ochrony, czy możliwej ingerencji w jego substancję uznaną indywidualnie za wartość chronioną.

W świetle powyższego nietrafnymi okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Organy podjęły wymagane prawem działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Nie uchybiły przy tym zasadzie prawdy obiektywnej, jak również pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Prowadzone postępowanie dowodowe pozwoliło na wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Tym samym brak podstaw dla przyjęcia za skargą, że prowadzone przez organy postępowanie naruszało w sposób istotny przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.