Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 46/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 3 i art. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 2290
law: Ustawa z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2022 r. nr XXV/307/22 w przedmiocie wyznaczania miejsc prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników produktami rolnymi i spożywczymi oraz wyrobami rękodzieła wytworzonymi w gospodarstwie rolnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skargą z 16 grudnia 2022r. Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXV/307/22 Rady Miejskiej w Olsztynie z 12 kwietnia 2022 r. w sprawie wyznaczenia miejsc prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników produktami rolnymi i spożywczymi oraz wyrobami rękodzieła wytworzonymi w gospodarstwie rolnym na terenie Miasta i Gminy Olsztyn, a także uchwalenia regulaminu tego handlu w całości, jako sprzecznej z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 oraz art. 5 ustawy z 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz. U. z 2021 r. poz. 2290), dalej, jako "ustawa", art. 40 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.) oraz art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Wojewoda stwierdził, że 12 kwietnia 2022 r. Rada Miejska w Olsztynie przyjęła ww. uchwałę, która – zdaniem organu - jest sprzeczna z prawem.

Ustawa będąca podstawą do podjęcia uchwały określa ułatwienia w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach (art. 1 ustawy). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy miejsce to wyznacza rada gminy w drodze uchwały. Stosownie do ust. 2 tego artykułu wyznaczając miejsce, o którym mowa w ust 1, rada gminy bierze pod uwagę w szczególności dogodną komunikację, bliską lokalizację z centrum danej gminy lub miasta lub bliską lokalizację miejsc atrakcyjnych turystycznie. Ponadto, na podstawie art. 5 ustawy, rada gminy uchwala regulamin określający zasady prowadzenia handlu.

Z powyższego organ wywiódł wniosek, że rada gminy powinna wyznaczyć takie miejsce do prowadzenia handlu, które będzie stanowiło ułatwienie w prowadzeniu handlu, co wynika z art. 1 ustawy. Świadczy o tym również ustawowe zwolnienie z opłaty targowej (art. 7 ustawy). Celem wprowadzenia ustawy było zatem ułatwienie handlu a także obniżenie kosztów z tym związanych.

Powyższe stanowisko organu nadzoru, znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu do projektu ustawy, z którego wynika, że celem ustawy było m. in. zwiększenie dochodów w gospodarstwach rolnych, umożliwienie konsumentom zakupu produktów znanego pochodzenia po niższych cenach, skupienie handlu w jednym miejscu na dogodnych dla rolników warunkach (uzasadnienie do projektu ustawy. Druk nr 1612, https;//www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/druk.xsp?nr=1612).

W § 1 kwestionowanej uchwały Rada przyjęła: "Wyznacza się miejsce prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników produktami rolnymi lub spożywczymi produktami rolnymi i spożywczymi oraz wyrobami rękodzieła wytworzonymi w gospodarstwie rolnym na terenie Miasta i Gminy - na płycie rynku w Mieście ..., tj. na działce nr ...." Dalej, w § 2 Regulaminu Rada przyjęła, że "Umożliwienie handlu przez rolników i ich domowników w piątki i soboty wymaga zgody na zajęcie pasa drogowego i związanej z nią opłaty."

W toku oceny legalności uchwały organ nadzoru wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy o udzielenie niezbędnych informacji i wyjaśnień dot. wyznaczonego uchwałą miejsca. Z udzielonych wyjaśnień wynika, że działka przeznaczona na cele handlu przez rolników jest własnością Gminy i nie odbywa się na niej handel, dla którego ustanowiono inny regulamin. Jest ona w całości zlokalizowana w pasie drogowym w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jest ona objęta księgą wieczystą, w której oznaczona jest jako "DR - DROGI".

Z powyższego Wojewoda wywiódł, że Rada Miejska wyznaczyła miejsce do prowadzenia handlu w pasie drogowym.

Zdaniem organu nadzoru powyższe jest sprzeczne z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy, gdyż wyznaczenie miejsca w pasie drogowym nie stanowi ułatwienia w prowadzeniu handlu, gdyż musi on być poprzedzony złożeniem wniosku o zgodę na zajęcie pasa drogowego w trybie art. 40 ustawy o drogach publicznych i uzyskaniem stosownego zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Wymaga to podjęcia decyzji o prowadzeniu handlu ze znacznym wyprzedzeniem czasowym oraz każdorazowego występowania o stosowne zezwolenie przed rozpoczęciem handlu albo zaplanowania z góry okresu, w jakim handel ten będzie prowadzony. Handlujący, stosownie do przepisu art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, będzie też musiał uiścić opłatę za zajęcie pasa drogowego.

Ponadto – w ocenie organu - wyznaczenie przez Radę Miejską miejsca do prowadzenia handlu w pasie drogowym pozbawia zarządcę drogi swobody decyzyjnej co do udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W omawianym przypadku de facto Rada Miejska postanowiła o każdorazowej dopuszczalności zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia tego handlu, podczas gdy organem upoważnionym ustawowo do rozstrzygania w powyższej kwestii jest zarządca drogi, o czym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Rada wkroczyła zatem w kompetencje zastrzeżone ustawą dla innego organu, co w świetle art. 7 Konstytucji RP jest niedopuszczalne i narusza art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 7 Konstytucji RP, a zatem stanowi istotne naruszenie prawa.

W niniejszej sprawie poprzez podjęcie kwestionowanej uchwały naruszono przepisy prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, tj. uznanie, że na podstawie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy Rada może wyznaczyć miejsce do prowadzenia handlu w obrębie pasa drogowego, bowiem w ocenie skarżącego nie stanowi to ułatwienia, o jakim mowa w ww. przepisach. Ponadto Rada wykroczyła poza zakres przyznanych jej kompetencji, przesądzając o możliwości zajmowania pasa drogowego w wyznaczonym miejscu przez rolników, podczas gdy organem uprawnionym do podjęcia takiej decyzji jest zarządca drogi.

Organ nadzoru zauważył też, że § 1 uchwały jest niejasny. W § 1 uchwały Rada przyjęła, że: "Wyznacza się miejsce prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników produktami rolnymi lub spożywczymi produktami rolnymi i spożywczymi oraz wyrobami rękodzieła wytworzonymi w gospodarstwie rolnym na terenie Miasta i Gminy ... - na płycie rynku w Mieście ..., tj. na działce o nr ewid. .... Tym samym Rada określiła przedmiot handlu w sposób odmienny niż w art. 4 ustawy, zgodnie z którym przedmiotem handlu na wyznaczonych miejscach, o których mowa w art 3 ust. 1, mogą być tylko produkty rolne lub spożywcze oraz wyroby rękodzieła wytworzone w gospodarstwie rolnym. Sposób sfomułowania przez Radę § 1 uchwały prowadzi do wniosku, iż poza produktami i wyrobami wymienionymi w art. 4 ustawy przedmiotem handlu mogą być nieznane ustawie "spożywcze produkty rolne". Przy czym organ przyznał, że powyższe wynika z omyłki przy formułowaniu § 1 uchwały, co jednak – wg niego - godzi w zasadę poprawnego prawotwórstwa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

Zarzucił również sprzeczność z prawem części regulacji Regulaminu.

W § 2 Regulaminu Rada przyjęła: "Umożliwienie handlu przez rolników i ich domowników w piątki i soboty wymaga zgody na zajęcie pasa drogowego i związanej z nią opłaty." Niezależnie od tego, że - zdaniem organu nadzoru - niezgodne z prawem jest wyznaczenie miejsca do handlu przez rolników i ich domowników w piątki i soboty w pasie drogowym, to Rada Gminy formułując postanowienia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego nie tylko nie może nimi wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, ale i naruszać innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Natomiast § 2 Regulaminu wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 5 ustawy, bowiem wskazanie, jakie czynności wymagają zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zawiera art. 40 ust. 1-2 ustawy o drogach publicznych, a pobieranie opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika z art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Rada nie jest upoważniona do powtarzania, modyfikacji, czy decydowania o stosowaniu wymienionych przepisów ustawy o drogach publicznych. Tym samym § 2 Regulaminu podjęty został z istotnym naruszeniem art. 5 ustawy w zw. z art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 7 Konstytucji RP.

Jako wadliwy wskazał również § 4 Regulaminu, zgodnie z którym "Handel dozwolony jest na zasadach określonych prawem oraz niniejszym regulaminem", a wadliwość ta miałaby polegać na tym, że akt prawa miejscowego nie może rozstrzygać o stosowaniu innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa, gdyż narusza to hierarchię aktów prawnych wynikającą z art. 87 Konstytucji RP.

Dalej, w § 7 Regulaminu przyjęto, że "Wymagania higieniczne i sanitarne dotyczące prowadzenia handlu środkami spożywczymi określają odrębne przepisy."

Wskazany § 7 Regulaminu nie ma charakteru prawotwórczego a wyłącznie informacyjny, natomiast akt prawa miejscowego - jak każdy akt normatywny - powinien zawierać wyłącznie wypowiedzi (postanowienia) służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania, a nie przekazywaniu nienormatywnych wypowiedzi (apeli, postulatów, informacji, itd.). Mówi o tym § 11 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w myśl którego w ustawie (tu odpowiednio: w akcie prawa miejscowego) nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi.

Wskazał, że uwzględniając przesłanki ustawowe zawarte w art. 3 ust. 2 ustawy, Rada Miejska przy wyznaczaniu miejsca na cele handlu powinna wziąć pod uwagę w szczególności dogodną komunikację, bliską lokalizację z centrum danej gminy lub miasta lub bliską lokalizację miejsc atrakcyjnych turystycznie. Ustawodawca nie określa przy tym negatywnych przesłanek potencjalnych lokalizacji. Nie jest zatem istotne, czy wybrana przez organ stanowiący nieruchomość jest pasem drogowym, czy też nieruchomością gminną o innym charakterze.

W skardze organ nadzoru dokonał próby wykazania, że nieruchomość stanowiąca pas drogi publicznej nie może stanowić przedmiotu wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu. Pomijając oczywisty fakt, że z przepisów prawa nie wynika, jaki rodzaj nieruchomości może lub nie może być miejscem przeznaczonym do prowadzenia handlu, Wojewoda nie dostrzegł, że Rada Miejska przy wyznaczaniu miejsca była zobowiązana do kierowania się treścią art. 3 ust. 2 ustawy. Natomiast organ nadzoru w żadnym punkcie skargi nie przedstawił wyników analizy zaskarżonej uchwały w świetle treści art. 3 ust. 2 ustawy.

W ramach wyjaśnienia, że organ okoliczności te właśnie uwzględnił, organ wskazał, że nieruchomość o nr ewidencyjnym ... jest centralnym punktem Miasta i Gminy tzw. Rynkiem. Znajduje się on w bezpośrednim sąsiedztwie Urzędu Gminy, Gminnego Ośrodka Kultury, Poczty Polskiej oraz wielu innych punktów usługowych. W zdecydowanej większości jest to wybrukowany plac, na którym nie odbywa się ruch pojazdów. Na płycie Rynku odbywają się natomiast liczne wydarzenia o charakterze rozrywkowym, sportowym lub edukacyjnym. Rynek stanowi również centralny punkt przesiadkowy pasażerów gminnej komunikacji publicznej. Z przystanków usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie Rynku odjeżdżają wszystkie linie bezpłatnej gminnej komunikacji publicznej oraz linia, która zapewnia regularny transport do – i z Częstochowy. Istotne jest również, że Rynek zlokalizowany jest w bezpośredniej bliskości (ok. 600 metrów) zabytku oraz atrakcji turystycznej o randze krajowej jakimi są ruiny zamku wybudowanego w systemie tzw. Orlich Gniazd.

Powyższe wskazuje, że wyznaczone przez Radę Miejską miejsce do prowadzenia handlu jest centralnym punktem gminy i miasta, usytuowanym w bezpośrednim sąsiedztwie atrakcji turystycznej o randze krajowej oraz posiadającym dogodną komunikację z pozostałymi częściami gminy oraz Częstochową. Mając powyższe na uwadze, organ stanowiący wskazując Rynek jako miejsce do prowadzenia handlu umożliwił rolnikom i ich domownikom prowadzenie handlu na najbardziej atrakcyjnej nieruchomości, która jest we władaniu gminy. Dlatego uznać należy, że organ stanowiący dokonał znaczącego ułatwienia w prowadzeniu handlu.

Zdaniem organu ustawodawca nie wskazał, na czym powinno polegać ułatwienie w prowadzeniu handlu. Natomiast sam fakt umożliwienia prowadzenia handlu w centralnym punkcie Miasta i Gminy stanowi znaczące ułatwienie w procesie zbywania produktów i pozyskiwania klientów. Z ustawy nie wynika zaś, że ułatwienie powinno polegać na umożliwieniu prowadzenia handlu w sposób nieodpłatny. Co prawda, ustawodawca w art. 7 ustawy wprowadził do porządku prawnego zwolnienie handlujących rolników i ich domowników od obowiązku ponoszenia opłaty targowej, ale z tego zwolnienia wynika jednocześnie, że celowym zabiegiem legislacyjnym było odstąpienie wyłącznie od pobierania opłaty targowej, a nie od pobierania jakichkolwiek innych opłat. Potwierdzeniem przyjętego wniosku jest treść uzasadnienia do ustawy, gdzie autorzy uzasadnienia wskazali, że celem zwolnienia jest obniżenie kosztów rolników i ich domowników związanych z opłatami targowiskowymi. Intencja ustawodawcy, polegająca na możliwości wyłączenia jedynie instytucji opłaty targowej, została ponownie wyrażona w uzupełnieniu uzasadnienia ustawy, poprzez wskazanie, że projektowane zmiany będą miały wpływ na dochody jednostek samorządu terytorialnego (...) Zwolnienie z opłaty targowej w soboty i niedziele może spowodować zmniejszenie wpływów o 2/7, czyli około 40 mln zł.’’ Wobec powyższego uznać należy, że ustawodawca nie badał wpływu regulacji na budżet jednostek samorządu terytorialnego w szerszym zakresie, bowiem w jego intencji było wyłącznie uwolnienie handlujących rolników i ich domowników od obowiązku ponoszenia opłaty targowej.

Organ nie zgodził się też z twierdzeniem jakoby Rada Miejska de facto postanowiła o każdorazowej dopuszczalności zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia tego handlu. W ocenie organu taki wniosek nie może być wyciągnięty z treści uchwały. Organ wykonawczy gminy realizując zadania zarządcy drogi gminnej w dalszym ciągu zachowuje uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w trybie określonym w art. 40 u.d.p. Z ustawy nie wynika obowiązek umożliwienia prowadzenia handlu każdemu rolnikowi w każdej sytuacji. Ułatwieniem prowadzenia handlu może być m.in. udostępnienie atrakcyjnej nieruchomości.

W ustawie nie wskazano również w jaki sposób można prowadzić handel w wyznaczonym miejscu. Zgodnie z art. 5 ustawy określenie zasad prowadzenia handlu jest kompetencją organu stanowiącego gminy. Oznacza to zatem, że Rada Miejska posiada swobodę w określaniu zasad korzystania z Rynku jako miejsca do prowadzenia handlu. Nie powinno więc budzić wątpliwości, że organ stanowiący udostępniając pas drogowy drogi publicznej ma prawo wskazać, że jego udostępnienie następuje w trybie określonym w art. 40 u.d.p.

Dalej organ zgodził się z Wojewodą, że w § 1 uchwały nastąpiła omyłka pisarska, jednakże powinna być poczytywana jako nieistotne naruszenie prawa.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących treści regulaminu wskazał, że organ nadzorczy sprowadził swoje zastrzeżenia de facto do kwestii rzekomego powtórzenia lub zmodyfikowania treści norm ustawowych, co jest nieuzasadnione. W § 2 Regulaminu wskazano, że handel na płycie Rynku może być prowadzony po uprzednim otrzymaniu zgody na zajęcie pasa drogowego i związanej z nią opłaty. Postanowienie nie narusza jednak przepisów u.d.p., ponieważ nie dokonano modyfikacji, czy też powtórzenia normy ustawowej, lecz wskazano na sposób korzystania z miejsca przeznaczonego do handlu. Mając na względzie przeznaczenie nieruchomości, organ był zobowiązany do wskazania, że handel może nastąpić wyłącznie po spełnieniu warunków przewidzianych dla udostępniania pasa dróg gminnych. Podniósł, że adresaci uchwały nie są zobowiązani do posiadania wiedzy na temat statusu prawnego udostępnianej nieruchomości. Tym samym, brak wskazania w regulaminie, że udostępnienie nieruchomości do handlu następuje na podstawie zgody na zajęcie pasa drogowego i związanej z nią opłaty czyniłoby tę normę nieczytelną i niezdatną do zastosowania. Kwestionowane postanowienie Regulaminu nie należy poczytywać jako powtórzenia normy ustawowej, lecz jako określenie zasad korzystania z miejsca przeznaczonego do handlu, w myśl art. 5 ustawy.

Organ nie zgodził się też z dalszymi zarzutami dotyczącymi Regulaminu.

Rada Miejska w § 4 oraz w § 7 Regulaminu nie dokonała rozstrzygnięcia o obowiązkach uregulowanych w przepisach o randze ustawowej, lecz określiła zasady korzystania z miejsca przeznaczonego do handlu - zgodnie z art. 5 ustawy - poprzez odesłanie do przepisów ustawowych. Oczywistym jest, że przepisy ustaw obowiązują niezależnie od treści regulaminów, jednakże jak wskazuje się w orzecznictwie należy odróżnić sytuację, w której organ stanowiący gminy wypowiada się w sprawach, których dotyczą regulacje od sytuacji, w której regulacje ustawowe są powtarzane w uchwale.

Wskazał też, że podniesione przez Wojewodę zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów prawnych i nawet ich ewentualne naruszenie nie może stanowić podstawy do uznania, że doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w całości bądź w części. Nawet gdyby uznać, że nastąpiło naruszenie zasad techniki prawodawczej, to taki akt prawa miejscowego będzie aktem wadliwym, ale ważnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.).

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2022r., poz. 559) – dalej powoływana jako u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania.

Stosownie do art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (...). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Analogiczne regulacje co do treści orzeczeń sądu administracyjnego zawiera art. 147 § 1 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały, zatem uwzględnienie skargi byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby była ona dotknięta tak licznymi naruszeniami prawa o charakterze istotnym, że uniemożliwiałoby to stwierdzenie jej nieważności jedynie w części, czego jednak w przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził.

Zawarta w Słowniku języka polskiego PWN definicja przymiotnika "istotny" wskazuje, że jest to synonim pojęć:

1. «główny, podstawowy»

2. «duży, znaczny»

3. «rzeczywisty, prawdziwy».

Analizy znaczenia terminu "istotnego naruszenia prawa" dokonało także orzecznictwo sądowe. Stosownie do wypowiadanych w nim poglądów, za naruszenie istotne uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jest to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2017r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16, WSA w Opolu z 24 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Ol 859/18 czy wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Gd 693/18, wszystkie dostępne w CBOSA).

Zdaniem Sądu rację ma organ twierdząc, że nie sposób dostrzec, aby zachodziła oczywista czy bezpośrednia sprzeczność kwestionowanych przez Wojewodę norm prawnych zawartych w uchwale i regulaminie z treścią jakiegokolwiek przepisu. Wszelkie zarzuty Wojewody nie wykazują bowiem takiej prostej i oczywistej sprzeczności norm zawartych w uchwale z prawem, lecz opierają się na wykładni przepisów ustawy i rozporządzenia ws. zasad techniki prawodawczej oraz celu ustawy (który zresztą uchwała w pełni realizuje, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia).

Prowadzi to do wniosku, że niezasadny jest zarzut jakoby uchwała naruszała prawo w sposób istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

Przypomnieć należy, że podstawę prawną jej podjęcia stanowi art. 3 i 5 ustawy z 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz. U. z 2021r., poz. 2290).

Zgodnie z powołanymi przepisami:

Art. 3.

1. Miejsce do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników wyznacza rada gminy w drodze uchwały.

2. Wyznaczając miejsce, o którym mowa w ust. 1, rada gminy bierze pod uwagę w szczególności dogodną komunikację, bliską lokalizację z centrum danej gminy lub miasta lub bliską lokalizację miejsc atrakcyjnych turystycznie.

Art. 5. Rada gminy uchwala regulamin określający zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach, o których mowa w art. 3 ust. 1.

I Rada Gminy to właśnie zrobiła: w § 1 wyznaczyła miejsce do prowadzenia handlu uwzględniając warunki wskazane w art. 3 ust. 2 usatwy, w § 2 przyjęła regulamin prowadzenia handlu, a § 3 i 4 dotyczy wykonania uchwały i jej wejścia w życie.

Z drugiej strony, ustawa nie zawiera żadnych ograniczeń co do lokalizacji miejsca do prowadzenia handlu tj. bliższego określenia, gdzie nie może ono być wyznaczone.

Skoro zatem przepisy zawarte w uchwale i regulaminie z jednej strony wprost wpisują się w treść delegacji ustawowej, a z drugiej nie naruszają żadnego z przepisów Konstytucji, u.s.g., czy innego aktu normatywnego, to nie można stwierdzić, że są nieważne z powodu istotnego naruszenia prawa.

Już sama ta konstatacja prowadzi do wniosku, że skarga nie jest zasadna.

Przechodząc do szerszego omówienia zarzutów Wojewody należy podzielić jego stanowisko co do tego, że naczelnym celem ustawy było ułatwienie prowadzenia handlu. Przy czym pod tym pojęciem Sąd rozumie nie tyle zminimalizowanie barier formalnych i wymaganych opłat, ale taki wybór miejsca, który potencjalnie może ułatwiać handlującym zbyt oferowanych przez nich towarów i zwiększenie dochodów rolników a nabywcom – dostęp do nich. To przecież jest sensem i celem podejmowania każdej działalności handlowej. I taki cel zaskarżona uchwała w pełni realizuje.

Wojewoda zarzuca, że miejsce do handlu zostało wyznaczone w pasie drogowym. Po pierwsze zauważyć przyjdzie, że ustawa nie zawiera zakazu lokowania miejsca handlu w pasie drogowym. Po wtóre przyznać trzeba, że w sensie prawnym jest to prawda i istotnie rynek znajduje się w pasie drogowym, czego organ nie kwestionuje. Jednak w sensie faktycznym – jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę – jest to duży plac, na którym w zasadniczej części nie odbywa się ruch pojazdów. Jest on położony nie tylko w pobliżu głównej atrakcji turystycznej zamku wchodzącego w skład Szlaku Orlich Gniazd, ale przede wszystkim w centralnym miejscu Gminy, w sąsiedztwie Urzędu Gminy, poczty, Gminnego Ośrodka Kultury punktów usługowych i przystanków, na których zatrzymują się pojazdy komunikacji zarówno lokalnej, jak i stanowiące połączenie komunikacyjne z większym miastem tj. Częstochową (co wynika z mapki linii komunikacyjnych załączonej do odpowiedzi na skargę). Zatem przechodzą tam czy przejeżdżają obok nie tylko turyści, ale także mieszkańcy, którzy dojeżdżają do pracy lub szkoły w innych miejscowościach bądź załatwiają sprawy w Urzędzie Gminy czy na poczcie. O centralnym i atrakcyjnym położeniu tego miejsca świadczy także fakt, że to tam odbywają się imprezy plenerowe o charakterze sportowym czy rozrywkowym.

Na załączonych do odpowiedzi na skargę zdjęciach widoczny jest przestronny, wyłożony płytami plac z ławkami, oświetleniem ulicznym i kwietnikami.

Zatem wyznaczając to właśnie miejsce do celów prowadzenia handlu przez rolników rada gminy wzięła pod uwagę zarówno dogodną komunikację, bliską lokalizację z centrum danej gminy, jak i bliską lokalizację miejsc atrakcyjnych turystycznie czyli w pełni zrealizowała delegację ustawową.

Po wtóre zauważyć przyjdzie, że w tak małej gminie, jak w przedmiotowej sprawie nie ma żadnego wyboru miejsc, które spełniają wszystkie ww. kryteria, bo po prostu takie centralne, dobrze skomunikowane miejsce jest tylko jedno i wskazanie jako miejsca handlu innej lokalizacji nie spełniałoby warunków ustawowych (t.j. dogodnej komunikacji, bliskiej lokalizacji z centrum itd..) ani nie realizowało celu ustawy w podanym wyżej rozumieniu.

Powracając do kwestii lokalizacji w pasie drogowym organ nadzoru wskazał, że wiąże się z tym konieczność uzyskiwania decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego i poniesienie związanej z tym opłaty; rzekomo wkracza to także w kompetencję innego organu – zarządcy drogi, skoro Rada gminy postanowiła, że pas drogowy będzie wykorzystywany na cele handlowe.

Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że Rada ma obowiązek jedynie wyznaczyć miejsce do handlu i to uczyniła, natomiast do decyzji rolników należy, czy zdecydują się z niego korzystać ponosząc związane z tym opłaty czy też nie. Sąd nie dopatrzył się także, aby uchwała naruszała czyjekolwiek kompetencje, skoro decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego nadal będzie należeć do zarządcy drogi, a nie Rady Gminy, zatem zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych okazał się nieuzasadniony.

Odnosząc się do niejasnej – zdaniem organu nadzoru - treści § 1 uchwały, który wprowadził nieznaną ustawie kategorię "spożywczych produktów rolnych" stwierdzić trzeba, że jest to pomyłka pisarska, która w żaden sposób nie przekłada się na nieważność uchwały.

Przechodząc do zarzutów dot. treści Regulaminu przypomnieć trzeba, że pierwszy z nich dotyczył zawarcia w jego treści zapisu: "Umożliwienie handlu przez rolników i ich domowników w piątki i soboty wymaga zgody na zajęcie pasa drogowego i związanej z nią opłaty."

Zdaniem organu nadzoru ponowne uregulowanie przez uchwałę materii ustawowej zawsze będzie prowadzić do sprzeczności z prawem takiego zapisu. Natomiast obowiązek uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego i poniesienia związanej z tym opłaty wynika z ustawy o drogach publicznych i Rada nie może powtarzać regulacji ustawowych, które przecież i tak obowiązują z mocy ustawy a akt prawa miejscowego nie może rozstrzygać o stosowaniu innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że uchwała nie rozstrzyga o treści obowiązujących przepisów, bo przecież one – jako regulacje ustawy o drogach publicznych – i tak obowiązują, co słusznie podniósł Wojewoda. Po wtóre, uchwała w żaden sposób ich nie modyfikuje ani nie zmienia. Po trzecie wreszcie, zapis ten stanowi jedynie zasadę, na jakiej korzystanie z miejsca do handlu będzie możliwe, a kompetencję do określenia takich zasad przyznaje Radzie Gminy art. 5 ustawy, zawierający delegację do uchwalenia przez Radę "regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu". Zapis ten należy zatem odczytywać w ten sposób, że zasadą prowadzenia handlu w tym właśnie konkretnym miejscu w Gminie jest konieczność uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego i wniesienie opłaty. Podnieść trzeba i to, że adresaci tej normy prawnej – rolnicy zamierzający prowadzić handel w tym miejscu po prostu mogą nie mieć świadomości, że rynek położony jest w pasie drogowym i że korzystanie z niego wymaga uzyskania zgody i uiszczenia opłaty. Zatem ujawnienie tego w uchwale określającej zasady prowadzenia handlu w tym miejscu leży w ich interesie, gdyż zajęcie drogi bez zezwolenia wiąże się z obciążeniem opłatami sankcyjnymi.

Dokładnie te same rozważania znajdują zastosowanie do zapisu § 4 Regulaminu, że "Handel dozwolony jest na zasadach określonych prawem oraz niniejszym regulaminem." Również jest to zasada prowadzenia działalności handlowej w tym właśnie miejscu. Stanowi ona, że handel w tym miejscu możliwy jest pod warunkiem – prowadzenia jej na zasadach zgodnych z prawem. W żadnym miejscu Regulamin warunków tych nie określa (pozostawiając to regulacjom powszechnie obowiązującym), a jedynie odsyła do nich.

Podobny charakter ma § 7 Regulaminu stanowiący, że "Wymagania higieniczne i sanitarne dotyczące prowadzenia handlu środkami spożywczymi określają odrębne przepisy." Zapis ten także zawiera jedynie odesłanie do "odrębnych przepisów" i w żaden sposób ani ich nie modyfikuje, ani nie wprowadza w życie, bo wszak i tak przecież obowiązują.

Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie podzielił zastrzeżeń Wojewody, w związku z czym na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.