Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 687/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 w zw. z art. 151 oraz art. 145 par. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 810/14 w sprawie ze skargi K. D. i J. D. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza solidarnie od K. D. i J. D. na rzecz M. L. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r. o sygn. akt VII SA/Wa 810/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. D. i J. D. (dalej również "skarżący") na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] grudnia 2012 r. inwestorzy K. D. i J. D. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na przebudowę segmentu położonego przy ul. K. w W. Wraz z wnioskiem przedłożyli wymagane przepisami prawa budowlanego dokumenty, w tym oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę wskazanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdzając, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podał, iż uczestniczka postępowania M. L. zakwestionowała złożone przez inwestorów oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazując, że przed Sądem Rejonowym dla m. st. Warszawy toczy się postępowanie o wydanie części budynku, którego dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli K. i J. D.

Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Prezydent m. st. Warszawy, pismem z dnia [...] października 2013 r., wezwał inwestorów do ponownego przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz do wskazania nieruchomości, której dotyczy postępowanie sądowe prowadzone przed Sądem Rejonowym dla m. st. Warszawy I Wydział Cywilny sygn. akt I C 1128/13 o wydanie nieruchomości wraz z kserokopią pozwu.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej k.p.a.), w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej "prawo budowlane") i art. 92 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.), w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.), zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku inwestorów K. i J. D. o pozwolenie na budowę – przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego przy ul. K. w W. na działce nr ewid. [...] z obrębu [...].

Zażalenie na to postanowienie złożyli K. i J. D.

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia inwestorów, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że jedna ze stron kwestionuje prawo własności inwestora do działki nr ew. [...] (pismo M. L. z dnia [...] października 2013 r.), zatem organ nie może oprzeć się wyłącznie na oświadczeniu inwestora. Podkreślił, że domniemanie prawdziwości wpisu w księdze wieczystej, o którym stanowi art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.) jest niewystarczające, tym bardziej, że jedną z dróg prowadzących do jego obalenia jest wytoczenie powództwa windykacyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wnieśli K. D. i J. D., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż wydanie orzeczenia w sprawie zawisłej przed Sądem Rejonowym dla m.st. Warszawy sygn. akt I C 1128/13 o wydanie części nieruchomości, której dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia na przebudowę jest zagadnieniem wstępnym, którego uprzednie rozstrzygnięcie jest niezbędne dla rozpatrzenia niniejszej sprawy i wydania decyzji, a tym samym uzasadnia zawieszenie postępowania, podczas gdy skarżący przedstawili dokumenty wykazujące tytuł prawny do nieruchomości położonej w W. przy ul. K., a tym samym udowodnili, iż dysponują prawem do nieruchomości na cele budowlane.

W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia jest art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazany przepis ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy organ rozstrzygający określoną sprawę administracyjną nie może orzec co do istoty bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przesądzającego o dalszych czynnościach w sprawie. Sąd wyjaśnił, że aby zastosować tę podstawę prawną musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a wynikiem innego postępowania i zajęciem stanowiska przez inny organ administracji publicznej lub sąd. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej nie daje jeszcze, w ocenie Sądu, podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że postępowanie w przedmiotowej sprawie należy zawiesić do czasu zakończenia postępowania sądowego wszczętego z powództwa inwestorów przed Sądem Rejonowym dla m. st. Warszawy sygn. akt I C 1128/13 o wydanie przez M. L. części budynku posadowionego na nieruchomości gruntowej położonej w W., przy ul. K.

Jak stwierdził Sąd I instancji, zakończenie postępowania przed sądem cywilnym w sprawie I C 1128/13 o wydanie przedmiotowej nieruchomości nie stanowi, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zagadnienia wstępnego, od którego rozstrzygnięcia zależy wydanie pozwolenia na przebudowę budynku. W opinii Sądu, organ był w stanie ocenić czy inwestorzy posiadają tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem złożyli oświadczenie o posiadanym prawie, pod rygorem odpowiedzialności karnej. Stosownie do treści art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego złożenie powyższego oświadczenia jest przesłanką do wydania pozwolenia na budowę. Nie było zatem, zdaniem Sądu, podstaw do kwestionowania złożonego oświadczenia, a tym samym do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania przed sądem powszechnym.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, M. L., domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenia kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 prawa budowlanego, w szczególności przez błędne uchylenie postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i nieuwzględnienie, że wynikająca z art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego przesłanka złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza domniemanie skuteczne do czasu, gdy inna osoba zakwestionuje jego zgodności z rzeczywistością i przedstawi dowody podważające jego treść, a w konsekwencji błędną ocenę, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;

- przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest:

art. 3 § 1 w zw. z art. 151 oraz art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne uchylenie postanowienia Wojewody Mazowieckiego oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy, podczas gdy respektowały one przepisy postępowania, w szczególności wynikający z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., adresowany do organów administracji publicznej nakaz zawieszenia postępowania w sytuacji, jaka zaistniała w okolicznościach przedmiotowej sprawy, tj., gdy jej rozpatrzenie i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny. Rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego winno zatem, w ocenie skarżącej kasacyjnie, zmierzać do nieuwzględnienia skargi i oddalenia jej, czego zaniechano naruszając art. 151 p.p.s.a.;

oraz

art. 3 § 1 w zw. z art. 151 oraz art. 145 § 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43 poz. 296 ze zm.; dalej k.p.c.) oraz art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego, poprzez błędne uchylenie postanowień organu I i II instancji, podczas gdy respektowały one zdaniem skarżącej kasacyjnie obowiązujące przepisy prawa.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, K. i J. D., domagając się jej oddalenia oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. M. L., ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę kasacyjną, podtrzymała wnioski, zarzuty oraz argumentację przedstawioną w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną M. L. wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota podniesionych w tej sprawie zarzutów sprowadza się do tego, czy postępowanie sądowe prowadzone przed Sądem Rejonowym dla m. st. Warszawy I Wydział Cywilny pod sygn. akt I C 1128/13 z powództwa K. D. i J. D. przeciwko M. L. o wydanie nieruchomości – części budynku posadowionego na nieruchomości gruntowej położonej w W., przy ul. K., znajdującej się na drugiej kondygnacji budynku, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Rozważając powyższą kwestię zauważyć wypada, że wskazane wyżej postępowanie sądowe zostało wszczęte z powództwa skarżących w I instancji i jest to spór o własność fragmentu nieruchomości, której dotyczy wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na przebudowę. Bez wydania przedmiotowej części budynku skarżący w I instancji nie będą mogli faktycznie zrealizować projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, gdyż nie będą fizycznie władać całym przedmiotem przebudowy. Niewątpliwie zdając sobie sprawę z grożącej faktycznej niewykonalności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na projektowaną przebudowę przedmiotowego budynku, K. i J. D. sami zainicjowali wskazane wyżej postępowanie przed Sądem Rejonowym dla m. st. Warszawy. Występując z powyższym powództwem w istocie sami uczynili z niego zagadnienie wstępne w sprawie o udzielenie pozwolenia na projektowaną przebudowę, potwierdzając niejako, że bez wydania im części budynku będącej w posiadaniu skarżącej kasacyjnie, nie będą w stanie zrealizować zamierzonej inwestycji. To zaś czy objęta pozwem część budynku zostanie im wydana zależy od wyniku zainicjowanego przez nich postępowania cywilnego.

W tym stanie rzeczy organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że toczące się przed Sądem Rejonowym dla m.st. Warszawy I Wydział Cywilny pod sygn. akt I C 1128/13 postępowanie cywilne stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ od jego wyniku zależy możliwość zrealizowania zamierzonej inwestycji. Inwestorzy bowiem faktycznie nie dysponują całą nieruchomością na cele budowlane, a to czy będą nią dysponować zależy od wyniku postępowania cywilnego. Bez tego rozstrzygnięcia złożone przez inwestorów oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niepełne i nie wystarcza do zrealizowania zamierzonej inwestycji.

Słusznie zatem skarżąca kasacyjnie wywodziła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył zarówno przepisy prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, jak i przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 w związku z art. 151 oraz art. 145 § 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 2 § 1 k.p.c. oraz art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Błędnie bowiem uchylił postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2013 r., które to rozstrzygnięcia – wbrew stanowisku Sądu I instancji – respektowały obowiązujące przepisy prawa.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej M. L. zarzuty mają uzasadnione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.