Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1005/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 54  ust. 1, art. 55  ust. 1, ust. 2, art. 3  ust. 3, art. 106  ust. 1, ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Michna Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 13 marca 2023 r., nr SKO-PS-4110-374/23 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z dnia 13 marca 2023 r., nr SKO-PS-4110-374/23 utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy N. z dnia 14 lutego 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę placówki z Domu Pomocy Społecznej w Z. dla osób przewlekłe chorych psychicznie na Dom Pomocy Społecznej w N. ul. N. [...].

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1, art. 141 § 2 i art. 144 w zw. z art. 16, art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) w zw. z art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.)

Postanowienie to zostało wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przez R. G. placówki z Domu Pomocy Społecznej w Z. dla osób przewlekłe chorych psychicznie na Dom Pomocy Społecznej w N. ul. N. [...].

Uzasadniając powyższe organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia 25 lipca 2022 r., znak: [...] odmówił wyrażenia zgody na zmianę przez ww. placówki, w której został umieszczony. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Kolegium z dnia 31 sierpnia 2022 r, znak: SKO-PS-4110-86/22.

Następnie organ l instancji stwierdził, że kolejny wniosek R. G. z dnia 31 stycznia 2023 r. w tym przedmiocie, jest oparty na tym samym stanie faktycznym (okolicznościach) co poprzedni wniosek strony (z 31 marca 2022 r.). Zatem uznano, że w stanie faktycznym sprawy występuje tożsamość co do strony postępowania, stanu prawnego i stanu faktycznego, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61 a k.p.a.

R. G. zaskarżając ww. postanowienie organu l instancji, zarzucił mu: naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 61a k.p.a. poprzez błędne zastosowanie tj. wydanie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy wniosek skarżącego z dnia 31 stycznia 2023 r. opierał się na innym stanie faktycznym, a więc nie występuje tożsamość sprawy (stanu faktycznego) jako warunek konieczny do zastosowania tego przepisu; naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 16 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie tj. przyjęcie, że wniosek skarżącego z dnia 31 stycznia 2023 r. dotyczy decyzji ostatecznie rozstrzygniętej, podczas gdy skarżący swoim wnioskiem zainicjował nowe postępowanie administracyjne; naruszenie przepisów prawa materialnego art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez zastosowania tj. skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w powołanym na wstępie postanowieniu z dnia 13 marca 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w tej sprawie ostateczną decyzją z dnia 25 lipca 2022 r, znak: [...] (utrzymaną w mocy decyzją SKO z 31 sierpnia 2022 r.) orzeczono o odmowie wyrażenia zgody na zmianę placówki, w której umieszczony jest R. G. z Domu Pomocy Społecznej w Z. dla osób przewlekłe chorych psychicznie na Dom Pomocy Społecznej w N. N. [...].

Dalej organ II instancji wyjaśnił, że warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na zasadzie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Przenosząc powyższe na grunt stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy uznał, że w tej sprawie opisana wyżej tożsamość zachodzi, gdyż ww. decyzja organu l instancji z dnia z dnia 25 lipca 2022 r. uzyskała przymiot ostateczności, a wniosek R. G. z dnia 31 stycznia 2023 r. w porównaniu do jego wniosku z dnia 31 marca 2022 r.: 1) wskazuje jako stronę przyszłego postępowania administracyjnego wyłącznie R. G., 2) stan prawny sprawy jest w pełni zbieżny tj. sprawy dotyczą tego samego żądania R. G. o wyrażenie przez organ l instancji zgody na zmianę placówki z Domu Pomocy Społecznej w Z. dla osób przewlekłe chorych psychicznie na Dom Pomocy Społecznej w N. ul. N. [...]; 3) stan faktyczny sprawy jest w pełni zbieżny. Przy czym SKO stwierdziło, że w treści aktualnie złożonego wniosku z dnia 31 stycznia 2023 r. R. G. jako jego uzasadnienie wskazywał wyłącznie chęć zamieszkania bliżej rodziny, "lecz w treści zgromadzonego materiału dowodowego wynika wprost, że w toku prowadzonego postępowania R. G. wskazywał jako uzasadnienie wydania decyzji o zmianie placówki z Domu Pomocy Społecznej w Z. dla osób przewlekłe chorych psychicznie na Dom Pomocy Społecznej w N. konieczność zapewnienia mu należytej opieki (która zgodnie z twierdzeniami skarżącego była sprawowana w sposób właściwy); chęć częstych odwiedzin ze strony J. K., która jest przyjaciółką R. G. oraz fakt, iż zmiana miejsca pobytu na Dom Pomocy Społecznej w N. spowoduje, że będzie miał kontakt z kolegami, którzy zamieszkują w N. Również stan zdrowia R. G., w tym jego lęki oraz pojawiające się myśli samobójcze występowały już wcześniej, co wynika z treści opinii psychologicznej z dnia 13.06.2022 r., zalegającej w aktach sprawy".

Z uwagi na powyższe, Kolegium uznało, że w stanie faktycznym sprawy bezsprzecznie zachodzi tożsamość w zakresie przedmiotu, stanu prawnego oraz stanu faktycznego sprawy, a zatem i wszystkie przesłanki do wydania zaskarżonego postanowienia zostały spełnione.

W skardze do WSA w Krakowie wniesionej w piśmie z dnia 19 kwietnia 2023 r. skarżący zarzucił ww. decyzji rażące naruszenie: prawa procesowego, a to art. 61a k.p.a, przez błędne uznanie, że w identycznej sprawie została wydana już decyzja, a przedstawiony stan faktyczny sprawy jest identyczny i nie uległ zmianie, a zatem zachodzi tożsamość sprawy, gdzie w rzeczywistości nastąpiła zmiana stanu faktycznego bo sprawa dotyczy innego terminu, a nadto przepis materialne prawny nie ogranicza ponawianie wniosku w tym przedmiocie; art. 54 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przez brak skierowania strony, pomimo zgłoszonej przez nią chęci, do domu pomocy społecznej w N., pomimo, że spełnia on wymagania ustawowe, a jest zlokalizowany jak najbliżej miejsca zamieszkania strony, co uzasadniało wydanie decyzji pozytywnej; art. 55 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, przez brak uwzględnienia przy wydawaniu decyzji indywidualnych potrzeby strony, a zatem i jej poczucia bezpieczeństwa, R. G. będzie czuł się zdecydowanie bardziej bezpiecznie bliżej córki, z którą chce utrzymywać jak najlepszy kontakt, po raz kolejny organ w sposób całkowicie nieuzasadniony przywołuje argument natury ekonomicznej, który nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia; naruszanie prawa procesowego a to art. 7, 77 k.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w szczególności - przeprowadzenie "rozmowy z pielęgniarką" zatrudnioną w Domu Pomocy Społecznej, przeprowadzenie rozmowy z pracownikiem MOPSU w N. czyli dopuszczenie dowodu z oświadczeń, pomimo że w odniesieniu do świadków kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza jedynie dowód z zeznań świadka.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie jej nieważności.

SKO w Nowym Sączu w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Oceniając wydane w sprawie postanowienia w wyżej wskazanym zakresie kognicji Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że wniesiona skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty i wnioski zaskarżenia są zasadne.

Przechodząc do oceny prawidłowości kwestionowanych postanowień wskazać należy, że w niniejszej sprawie organy administracji obu instancji zgodnie przyjęły, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o zmianę placówki, gdyż sprawa ta została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją z 25 lipca 2022 r., o odmowie wyrażenia zgody na zmianę placówki. Stanowisko to jest błędne, bowiem brak było podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w tej sprawie.

Tytułem wstępu, zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 901), dalej jako: "u.p.s.". - osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

Z kolei art. 55 ust. 1 u.p.s. stanowi, że dom pomocy społecznej świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających, zwanych dalej "mieszkańcami domu". Organizacja domu pomocy społecznej, zakres i poziom usług świadczonych przez dom uwzględnia w szczególności wolność, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa mieszkańców domu oraz stopień ich fizycznej i psychicznej sprawności (ust. 2).

Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 3 u.p.s. rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

Jednocześnie - co wymaga podkreślenia w tej sprawie - art. 106 ust. 1 tej ustawy stanowi, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody (art. 106 ust. 5 u.p.s.).

Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to kontynuowanie, czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść powołanego wyżej przepisu. Dopiero stwierdzenie przez organ administracyjny ziszczenia się przesłanek określonych w powołanym przepisie wiąże się z wydaniem decyzji zmieniającej decyzję pierwotną, w odmiennej sytuacji, tj. braku takich przesłanek, dochodzi do odmowy zmiany decyzji ostatecznej (vide prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 375/18; prawomocny wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 1033/22, baza CBOSA).

Jak już wcześniej wspomniano, przesłanki i zasady umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej reguluje m.in. art. 54 ust. 1 i ust. 2 u.p.s.

Nie ulega też wątpliwości, że okolicznościami, które należy wziąć pod uwagę przy wydawaniu decyzji w przedmiocie skierowania osoby do domu pomocy społecznej jak i przy zmianie tej decyzji, są te okoliczności, które wymienione zostały w art. 55 ust. 1 i ust. 2 u.p.s., tj. zakres świadczonych usług odpowiadający indywidualnym potrzebom osoby kierowanej z uwzględnieniem wolności, intymności, godności i poczucia bezpieczeństwa mieszkańca domu oraz stopnia jego fizycznej i psychicznej sprawności. Organ dokonując wyboru domu pomocy społecznej, do którego ma być kierowana lub przenoszona osoba wymagająca opieki, powinien mieć na uwadze zarówno indywidualne potrzeby tej osoby jak i cele oraz możliwości organizacyjne i finansowe pomocy społecznej oraz adekwatność rodzaju, formy i rozmiaru dotychczasowego świadczenia w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego (vide prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 27 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 375/18, prawomocny wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 1033/22, baza CBOSA).

Z uwagi na powyższe, w kontrolowanej sprawie organy błędnie orzekły na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmawiając wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego z dnia 31 stycznia 2023 r. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy administracyjne w sposób prawidłowy i wnikliwy przeanalizują stan faktyczny sprawy i dokonają oceny zasadności zmiany decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej w zakresie wyboru domu pomocy społecznej, do którego strona chciałaby zostać przeniesiona stosownie do wyżej opisanego trybu z ustawy o pomocy społecznej.

Z powyższych względów, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 61a § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Rozpoznanie wniosku skarżącego o zmianę placówki powinno zatem nastąpić na podstawie ww. przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.