Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 323/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 20 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 2298
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na  rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 7 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Sędzia WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st.sekr.sąd Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2024 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 18 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2019 oddala skargę


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: "Dyrektor ARiMR") decyzją z 18 kwietnia 2024 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Rolnego C. sp. z o.o. (dalej: "strona", "skarżący"), od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. (dalej: "Kierownik ARiMR") z 19 grudnia 2023 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na 2019 rok, w związku z decyzją nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, po ponownym rozpatrzeniu wniosku, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie sprawy.

W dniu 30 maja 2019 r. strona złożyła wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2019. Obszar gruntów ornych zgłoszony do płatności w ramach pakietu 1 (rolnictwo zrównoważone) wyniósł 309,44 ha. W dniach od 8 do 20 maja 2019 r. przeprowadzono kontrolę w zakresie wymogów wzajemnej zgodności. W trakcie kontroli stwierdzono nieprawidłowości, o kodzie BW 4.1. tj. stwierdzono, że posiadacze bydła nie zgłaszają faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń kierownikowi ARMiR w terminie 7 dni od dnia nastąpienia zdarzenia. W oparciu o kontrolę administracyjną wniosku Kierownik ARiMR ustalił, że obszar, na którym zostały spełnione warunki do przyznania płatności wynosi 17,67 ha.

W dniu 30 marca 2020 r. Kierownik ARMiR wydał decyzję, na mocy której przyznał stronie płatność rolno – środowiskowo - klimatyczną (PROW 2014-2020), na 2019 rok, w łącznej wysokości 8.329,99 zł. Organ przyznał płatność do pow. stwierdzonej 17,67 ha, umniejszając kwotę płatności ze względu na nieprzestrzeganie norm oraz wymogów z tytułu wzajemnej zgodności w oparciu o przepis art. 97 i 99 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 Z 2013 r. str. 549 ze zm. dalej "rozporządzenie nr 1306/2013").

Kierownik ARMiR nie uwzględnił przy przyznaniu płatności działek rolnych o łącznej pow. 291,40 ha, położonych w województwie [...], powiecie [...], gminie [...], oznaczonych jako działki o nr [...] (obręb [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb C.), [...], [...], [...], [...] (obręb [...]), [...], [...], [...], [...], [...] (obręb [...]) (dalej: "przedmiotowe działki").

W odwołaniu pełnomocnik strony skarżącej zaskarżył decyzję w części tj. w zakresie wykluczenia z płatności pow. ww. działek rolnych.

Decyzją z 13 sierpnia 2020 r. nr [...] Dyrektor ARiMR uchylił decyzję z 30 marca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Kierownik ARMiR wydał decyzję z 19 grudnia 2023 r., w której przyznał kwotę 8.329,99 zł. Organ stwierdził, że łączna pow. wykluczonych z płatności gruntów wynosi 0,37 ha, co stanowi 2,09%, dlatego zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia (UE) nr 640/2014 przyznał płatność do powierzchni stwierdzonej.

Kierownik ARMiR przy przyznaniu pomocy nie uwzględnił przedmiotowych działek o łącznej pow. 291,40 ha. Organ ustalił, że sporne działki są własnością Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej: "ZWRSP"), a wnioskodawca na dzień 31 maja 2019 r. nie posiadał do nich tytułu prawnego, wymaganego zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz.U. z 2023 r. poz. 2298 ze zm. dalej "ustawa PROW 2014-2020). Podczas kontroli administracyjnej organ uzyskał informację, że od 29 czerwca 2018 r. sporne grunty są użytkowane przez stronę bezumownie. Strona legitymowała się jedynie do dnia 28 czerwca 2018 r. umową dzierżawy tych działek, a toczące się przeciwko spółce postępowania sądowe nie zostały rozstrzygnięte. Powyższe oznacza, że na dzień 31 maja 2019 r. wnioskodawca nie posiadał tytułu prawnego do spornych gruntów, w związku z czym organ odmówił przyznania do nich płatności.

W odwołaniu pełnomocnik strony skarżącej zaskarżył decyzję organu I instancji w części dotyczącej nieprzyznania płatności do całej powierzchni zadeklarowanej płatności. Odwołujący wskazał m.in. że przepis art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 narusza regulacje unijne.

Decyzją z 18 kwietnia 2024 r. Dyrektor ARMiR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja Kierownika ARMiR została wydana zgodnie z prawem, który ustalił prawidłowo, że przedmiotowe działki stanowią własność KOWR i wchodzą w skład ZWRSP oraz że od 29 czerwca 2018 r. są użytkowane przez stronę bezumownie. Organ zauważył, że dla uzyskania płatności obszarowych co do zasady wystarczające jest posiadanie zadeklarowanej do płatności działki, który to warunek nie jest jednak spełniony w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP. Dyrektor ARMiR, powołując się na przepis art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 wskazał, że warunkiem uzyskania płatności dla działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności za 2019 rok, stanowiących własność Skarbu Państwa, jest potwierdzenie posiadania na dzień 31 maja 2018 r. tytułu prawnego do działek. Tymczasem strona, na której spoczywał ciężar wykazania powyższego, nie przedstawiła żadnego na tę okoliczność dowodu w sprawie. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo przy tym zastosował przepisy ustawy PROW 2014-2020.

W skardze wniesionej do tut. Sądu pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji, jak i organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zaskarżając w całości decyzję organu II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wprowadzony w tym przepisie wymóg legitymowania się przez użytkownika gruntu, wchodzącego w skład ZWRSP, tytułem prawnym do gruntu, jest zgodny z przepisami unijnymi;

- art. 72 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez niezastosowanie tego przepisu, który to przepis stanowi o przyznaniu płatności do gruntów znajdujących się w "posiadaniu" rolników.

Nadto pełnomocnik strony skarżącej zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

- art. 288 w zw. z art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez niepominięcie zastosowania przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020;

- art. 6,7, 8 w zw. z art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania i zakazu dyskryminacji, demokratycznego państwa prawnego, społecznej gospodarki rynkowej oraz równej ochrony prawa własności;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 7a oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na orzeczeniach sądów administracyjnych wydanych w sprawie III SA/Wr 23/18 i III SA/Wr 65/18, w sytuacji gdy poglądy wyrażone w ww. wyrokach są sprzeczne z utrwaloną linią orzeczniczą dotyczącą płatności bezpośrednich,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasad przekonywania oraz prawdy obiektywnej i zaniechanie rozważenia wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu;

- art. 7a k.p.a. przez odstąpienie od zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony;

- art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 7a § 1, art. 8 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. przez zaniechanie uchylenia, bądź zmiany decyzji, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji nie była wydana zgodnie z przepisami k.p.a. oraz ustawy PROW 2014-2020.

Na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z załączonych do skargi dokumentów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wniósł i wywiódł jak w skardze.

Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. oddalić wnioski dowodowe zawierające pisma strony oraz dokumenty popierające stanowisko zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie art. 14 ust. 1 ustawy PROW 2014-2020 pomoc przyznawana jest osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1. Zgodnie natomiast z § 2 ust. 1 z dnia 18 marca 2015 r. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. Dz.U.2015 r. poz. 415 t.j. dalej "rozporządzenie z 18 marca 2015 r.") płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013", jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o przyznanie tej płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) realizuje zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym", przez 5 lat - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1-7 lub przez rok - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8 lub 9;

3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Z kolei zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna jest przyznawana, jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez rolnika użytków rolnych wynosi co najmniej 3 ha.

W kontrolowanej sprawie strona skarżąca złożyła wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej za 2019 do zadeklarowanego do płatności pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 18 marca 2015 r. tj. Pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone. W wyniku rozpatrzenia wniosku organ przyznał stronie płatność w łącznej kwocie 8.329,99 zł, do pow. stwierdzonej 17,67 ha. Jednocześnie organ nie uwzględnił przy przyznawaniu płatności działek rolnych o łącznej pow. 291,40 ha, które są własnością Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, gdyż wnioskodawca na dzień 31 maja 2019 r. nie posiadał tytułu prawnego dla przedmiotowych działek ewidencyjnych. W tym zakresie strona zakwestionowała decyzję organu ARMiR.

Zasadniczy spór w sprawie dotyczył zastosowania przez organ przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020. W ocenie bowiem strony skarżącej przepis ten w istocie jest sprzeczny z przepisami unijnymi dotyczącymi przyznawania płatności bezpośrednich.

Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, organ ARiMR zasadnie, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, uznał że zaistniała przesłanka do odmowy przyznania pomocy co do działek rolnych o łącznej pow. 291,40 ha. Prawidłowo również, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ odwoławczy stwierdził, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu, wchodzącego w skład ZWRSP, tytułem prawnym do gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy prawa unijnego.

Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 tj. m.in. działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, płatności z tytułu zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych, podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny.

Wykładnia przepisu art. 18 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020, wskazywana przez organ, jest zbieżna z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygn. akt I GSK 1585/19, sygn. akt I GSK 232/20, z dnia 12 maja 2023 r. I GSK 1024/19 oraz w wyroku z 17 stycznia 2024 r. I GSK 1867/22 (Orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych zwanej dalej "CBOSA"). W orzeczeniach tych NSA zajął stanowisko, który to pogląd, Sąd w niniejszym składzie podziela, że przepis art. 18 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 w zakresie wymogu posiadania tytułu prawnego do gruntu nie narusza wspólnotowych zasad: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności.

W wyżej powołanych orzeczeniach NSA odwołał się do uzasadnienia projektu do ustawy z dnia 9 marca 2016 r., którą wprowadzono przepis art. 18 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 do ustawy o płatnościach bezpośrednich. Wskazano w nim, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Powyższe stwarza jednak pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych.

Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego". W konsekwencji wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy, że wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr VIII.274).

Prawidłowo zatem organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że dla uzyskania płatności nie w każdym przypadku jest wystarczające posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki. Warunek ten nie jest bowiem wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP. W takim bowiem przypadku rolnik ubiegający się o przyznanie płatności musi legitymować się posiadaniem na dzień 31 maja danego roku, tytułu prawnego do gruntu. Takim tytułem może być zawarta umowa dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inna umowa, na podstawie, której rolnik korzysta z gruntu, albo umowa lub decyzja, na podstawie, której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd (por. wyrok NSA z 7 lutego 2019 r. I GSK 3032/18, CBOSA).

NSA w powołanych orzeczeniach wskazał również, że problematyka zgodności art. 18 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 z przepisami unijnymi była już wcześniej przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Wyrażono wówczas pogląd, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu, wchodzącego w skład ZWRSP, tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18, z 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 65/18, WSA w Szczecinie z 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 463/18, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Go 56/19, CBOSA).

Podzielając powyższe NSA odwołał się do zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. UE.L.2013.347.549), w świetle których uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności.

W Polsce konieczne stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego, potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.). Trybunał orzekł w tym wyroku, że przepisy wspólnotowe, w szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności.

NSA zwrócił również uwagę na charakter mienia, które tworzy ZWRSP. Jest to mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego.

Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. NSA zauważył przy tym, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, poprzednio Agencja Nieruchomości Rolnych (ANR) a obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOW) jako posiadacz, znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Odwołując się do możliwości, przywrócenia przez posiadacza, po samowolnym naruszeniu posiadania, własnym działaniem stanu poprzedniego (zgodnie z art. 343 k.c.), Sąd zwrócił uwagę, że takie działania mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie i taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. Jednak NSA zauważył, że ANR (obecnie KOWR) nie ma realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu (por. także wyrok NSA z dnia 4 lutego 2021 r., I GSK 1781/20, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny (w wyrokach o sygn. akt I GSK 1585/19 i sygn. I GSK 232/20), stwierdził również, że w świetle zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. UE.L.2013.347.549), państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. W celu zapobiegania bezprawnemu korzystaniu z terenów innych podmiotów, Państwa Członkowskie uprawnione są do wprowadzenia wymogu przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.). Nadto z treści przepisu § 19 ust. 1a rozporządzenia z 18 marca 2015 r. wprost wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020, we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej rolnik składa oświadczenie, że ma tytuł prawny do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej, do którego ubiega się o przyznanie tej płatności. W Polsce konieczne stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych, wbrew twierdzeniom strony, nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa. Podmioty te niewątpliwie należą do różnych kategorii podmiotów i nie są przynależne do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 2 września 2020 r. I SA/Op 161/20, CBOSA).

Pogląd o dopuszczalności odmiennego unormowania ochrony własności publicznej od własności prywatnej wyrażano w orzecznictwie TK kilkukrotnie (zob. np. wyroki TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 97; 21 października 2008 r., sygn. P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139; 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13). Powyższe wypowiedzi TK należy uznać za utrwalone stanowisko orzecznicze. Trybunał Konstytucyjny zwrócił w tym wyroku także uwagę na jeszcze jedną okoliczność uzasadniającą odmienne określenie zasad ochrony własności publicznej od ochrony własności prywatnej. Majątek publiczny nie ma bowiem spersonalizowanego właściciela w sensie ekonomicznym, który byłby zainteresowany jego ochroną. Zarząd majątkiem publicznym sprawowany jest przez różne podmioty usytuowane w strukturze administracji publicznej oraz podmioty działające w formach typowych dla prawa prywatnego. Jeśli chodzi o nieruchomości rolne, zarząd ten sprawuje ANR, która jest największym podmiotem władającym nieruchomościami rolnymi w kraju. Należy jednak mieć na uwadze, że w rzeczywistości nadzór nad majątkiem państwowym jest wykonywany przez relatywnie wąskie - uwzględniwszy rozmiar powierzonego majątku - grono urzędników, do zadań których należy nie tylko wykrywanie wypadków nieuprawnionego korzystania z nieruchomości państwowych, ale również realizacja innych zadań. Możliwość ochrony majątku publicznego oraz zarządzania nim nie może być - również w wymiarze faktycznym - przyrównywana do ochrony własności prywatnej. Jak wynika z danych statystycznych GUS, prywatni właściciele zawiadują niewielkimi gospodarstwami rolnymi, o powierzchni kliku lub kilkunastu hektarów. Prywatni właściciele są ponadto żywotnie i osobiście zainteresowani ochroną ich własności i mają większe, faktyczne możliwości, chociażby wykrycia wypadku zawłaszczenia ich majątku.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela ww. poglądy judykatury, które zostały również zaaprobowane w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawach: III SA/Po 672/22, III SA/Po 605/23, III SA/Po 606/23, III SA/Po 236/24.

W ocenie Sądu zatem organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w kontrolowanej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020, a zasadniczy zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu prawa materialnego art. 18 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020, które miało wpływ na wynik sprawy Sąd uznał za bezzasadny.

Sąd uznał także, że bezzasadne są pozostałe zarzuty skargi o charakterze proceduralnym dotyczące naruszenia takich przepisów jak: art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i § 2 k.p.a.

Zgodnie z § 3 a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa udostępnił organom ARMiR dane dotyczące gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa zawarte w rejestrach lub ewidencjach prowadzonych przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, obejmujące m. in. dane podmiotu, który ma tytuł prawny do gruntu położonego na działce ewidencyjnej, o której mowa w pkt 1, na podstawie stosunku prawnego łączącego ten podmiot z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa. W oparciu o ww. udostępnione dane, nie kwestionowane przez stronę, organ ustalił, że sporne działki są własnością ZWRSP oraz że wnioskodawca na dzień 31 maja 2019 r. nie posiadał do nich tytułu prawnego tj. umowy dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub innej umowy. Wobec strony nie wydano również decyzji przekazującej działkę rolnikowi w trwały zarząd.

Organ zasadnie również przyjął, że ciężar dowodu, iż strona posiada tytułu prawny do spornych gruntów, co do których organ odmówił przyznania płatności, spoczywał na wnioskującym (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2020 r. I GSK 527/20, CBOSA). Powyższe wynika z przepisu art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PROW 2014-2020 zgodnie z którym organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności (art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW 2014-2020) oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2). Z wyżej wskazanych przepisów wynika istotna modyfikacja, względem ogólnej zasady postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 7 K.p.a. Organ ARiMR w tego rodzaju postępowaniach nie został bowiem zobowiązany do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ciężar aktywnego uczestnika w postępowaniu został przeniesiony na wnioskodawcę, którego zobowiązano do przedstawiania dowodów.

Należy zauważyć, że pierwotna decyzja Kierownika ARMIR została uchylona do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy w wyniku czego prowadzone było postępowanie administracyjne w toku którego organ zebrał dowody świadczące o tym, że strona korzysta ze spornych gruntów bezumownie. Nie sposób natomiast wymagać od organu ARiMR, aby pomimo biernej w tym względzie postawy skarżącej – i to w świetle art. 27 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.w.r.o.w. – poszukiwał za nią dowodów,

Skoro zatem skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wbrew ciążącemu na niej obowiązkowi wykazania posługiwania się tytułem prawnym do spornych działek, powyższemu obowiązkowi nie sprostała, to powinna ponieść z tego tytułu negatywne konsekwencje skutkujące odmową przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej.

Wyjaśnić również należy, że Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 t.j. dalej "p.p.s.a.") orzekł na rozprawie o oddaleniu wniosków dowodowych zawartych w skardze. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów stanowiących załączniki do skargi tj. opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych z 16 lutego 2016 r. poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw, pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 sierpnia 2014 r. do Wiceprezesa NIK dot. ochrony gruntów rolnych Skarbu Państwa przed nieuprawnionym wykorzystywaniem. Należy przede wszystkim wyjaśnić, że zasadą w postępowaniu administracyjnym jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Ustawodawca dopuścił wyjątkowo przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w sytuacji, gdy łącznie spełnione są dwa warunki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości; 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu (art. 106 § 3) jest dopuszczalne w sytuacji, gdy wnioskowany dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 6 października 2005 r. II GSK 164/05, CBOSA). Przepis ten nie jest instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, Lex 558886). Tymczasem jak wynika z treści wniosku, przeprowadzenie dowodu z uzupełniających dokumentów miałoby służyć wykazaniu, że organy dokonały błędnej wykładni przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020. Przy tym przeprowadzenie uzupełniającego dowodu nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż to rolą sądu administracyjnego jest ocena zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych. Sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego - kontroluje jedynie prawidłowość takiego postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził natomiast, że organ prawidłowo wskazał na poczynione ustalenia faktyczne oraz dokonał ich właściwej subsumcji pod obowiązujący stan prawny, czemu dał wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dochował w tym względzie wymogu z art. 107 § 3 K.p.a., a twierdzenia strony ograniczają się wyłącznie do polemiki z tak poczynionymi ustaleniami. W ocenie Sądu zatem nie zaistniały istotne wątpliwości, które są niezbędne do wyjaśnienia w sprawie, a zatem wniosek o przeprowadzenie dowodów z uzupełniających dokumentów należało oddalić.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, że brak jest podstaw skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez tutejszy Sąd. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie podkreśla, że pytanie prawne nie może być traktowane jako środek służący do usuwania wątpliwości co do wykładni przepisów, których treść nie ma jednoznacznej interpretacji w praktyce ich stosowania. Trybunał Konstytucyjny nie może też rozstrzygać wątpliwości prawnych związanych ze sprawowaniem przez sądy wymiaru sprawiedliwości (np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 22 października 2007 r., sygn. akt P 24/07).

W świetle wszystkich przedstawionych powyżej argumentów (biorąc także pod uwagę analizowane orzeczenie TSUE z 24 czerwca 2010 r. C 375/08) stwierdzić należało również, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki, które mogłyby uzasadniać wystąpienie przez WSA z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku skarżącej. Z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika obowiązek sądu przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Zdaniem WSA, w sprawie niniejszej, wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, wskazanych przez skarżącą nie występują, dlatego też wniosek skarżącej uznać należy za niezasadny. Tym samym nie było podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu rozstrzygnięcia wskazanego w skardze pytania prawnego do TK czy pytania prejudycjalnego do TSUE.

Reasumując zatem Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Dyrektora ARiMR z 18 kwietnia 2024 r., jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja Kierownika ARiMR z 19 grudnia 2023 r. nie naruszają ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania, w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 w zw. z art. 135 P.p.s.a. dałby podstawę do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalono.

Z. Kruszewski Sz. Widłak M. Ławniczak