Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 193/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, par. 3 pkt 7, art. 134 par. 1, art. 148
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f, lit. g, art. 91 ust. 1, ust. 4, ust. 5, art. 98 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec NSA Grażyna Danielec Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Oświęcim na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 2009 r. nr PN.II.0911-218-09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr LIX/635/09 Rady Miasta Oświęcim z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie pierwokupu udziałów I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Miasto Oświęcim kwotę 240,00 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 lipca 2010r.

W dniu 25 listopada 2009r. Rada Miasta Oświęcim podjęła uchwałę Nr LIX/635/09 w sprawie pierwokupu udziałów w Miejsko-Przemysłowej Oczyszczalni Ścieków spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Oświęcimiu. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 tej uchwały Prezydent Miasta Oświęcim został upoważniony do złożenia "A" spółce z ograniczoną odpowiedzialnością oświadczenia o skorzystaniu z prawa pierwokupu 1199 równych udziałów o łącznej wartości nominalnej 1.199.000 zł w Miejsko-Przemysłowej Oczyszczalni Ścieków spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Oświęcimiu za cenę nie większą niż 1.272.583 zł. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Oświęcim (§ 2 uchwały).

W dniu 29 grudnia 2009r. Wojewoda Małopolski wydał, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), rozstrzygnięcie nadzorcze nr PN.II.0911-218-09, którym stwierdził nieważność w/w uchwały Rady Miasta Oświęcim z dnia 25 listopada 2009r. Nr LIX/635/09. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru wyjaśnił, iż w dniu 12 października 2009r. Zarząd Spółki A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w O. oraz Zarząd A1 spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w O. podjęły uchwały w sprawie zatwierdzenia planu połączenia spółek, które nastąpi poprzez przeniesienie całego majątku Spółki A na A1 spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Jednym ze składników majątku Spółki A było 45.997 udziałów Miejsko-Przemysłowej Oczyszczalni Ścieków spółka z ograniczoną odpowiedzialnością o łącznej wartości nominalnej 45.997.000 zł. W wyniku połączenia Spółki A z A1 spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nastąpi przejęcie udziałów w drodze sukcesji generalnej. Właścicielem udziałów po połączeniu spółek stanie się A1 Sp. z o.o. Wojewoda Małopolski wskazał, iż wspólnikami Spółki Miejsko-Przemysłowa Oczyszczalnia Ścieków spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Oświęcimiu są A Sp. z o.o. posiadająca 76,79% udziałów oraz Miasto Oświęcim posiadające 23,21,% udziałów. Zgodnie z umową Spółki Miejsko-Przemysłowej Oczyszczalni Ścieków spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Oświęcimiu, a w szczególności § 7 ust. 2 wspólnikowi przysługuje prawo pierwokupu zbywanych udziałów innego wspólnika.

Mając powyższe na względzie organ nadzoru ustalił, iż przejęcie Spółki A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w O. następuje w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych, czyli poprzez inkorporację, przejęcie Spółki A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością przez Spółkę A1 spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Podniósł też, iż problematyka prawa handlowego stanowi część prawa cywilnego, a zgodnie z obowiązującą w polskim prawie prywatnym zasadą jedności prawa cywilnego do spółek handlowych stosuje się przepisy Kodeksu spółek handlowych, a w zakresie nieuregulowanym należy stosować wprost przepisy Kodeksu cywilnego. Przepisy art. 596 i nast. Kodeksu cywilnego znajdują więc zastosowanie w odniesieniu do prawa pierwokupu na gruncie Kodeksu spółek handlowych, bowiem w Kodeksie spółek handlowych brak jest uregulowań w tym zakresie. Stosownie zaś do art. 596 Kodeksu cywilnego, jeżeli ustawa lub czynność prawna zastrzega dla jednej ze stron pierwszeństwo kupna oznaczonej rzeczy na wypadek, gdyby druga strona sprzedała rzecz osobie trzeciej (prawo pierwokupu), stosuje się w braku przepisów szczególnych przepisy niniejszego rozdziału. Zastrzeżenie prawa pierwokupu rodzi po stronie danego podmiotu uprawnienie do pierwszeństwa kupna rzeczy na wypadek, gdyby zobowiązany zawarł umowę sprzedaży z osobą trzecią. Realizacja prawa pierwokupu jest możliwa jedynie wtedy, gdy: 1) zobowiązany zdecyduje się na sprzedaż rzeczy, zawierając odpowiednią umowę z osobą trzecią; 2) umowa sprzedaży zostanie zawarta pod warunkiem, że uprawniony do pierwokupu prawa nie wykona. Pojęcie sprzedaży należy rozumieć ściśle, nie tworzą więc obowiązku zastrzeżenia warunku inne umowy, choćby nawet ich konsekwencją było w przyszłości zawarcie umowy sprzedaży. Zdaniem organu nadzoru, skoro intencją ustawodawcy było ograniczenie zapisów dotyczących prawa pierwokupu do sprzedaży, to brak jest podstaw, aby stosować wykładnię rozszerzającą i rozciągać zakres obowiązywania wskazanych wyżej przepisów na przypadek połączenia spółek w trybie przejęcia. Tym samym, w ocenie organu nadzoru w niniejszej sprawie nie ma podstaw do podjęcia przez Radę Miasta Oświęcim przedmiotowej uchwały.

Przede wszystkim jednak organ nadzoru stwierdził, iż Rada Miasta Oświęcim nie miała podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały, bowiem przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym nie zawiera takiego upoważnienia. Zgodnie bowiem z orzecznictwem ustawodawca w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g nie upoważnił rady gminy do udzielania każdorazowo zgody na wnoszenie, cofanie i zbywanie udziałów przez organ wykonawczy, nawet gdyby zasad nie ustalono. Rada gminy może ustalić takie zasady pod warunkiem, że tak ustalone zasady zachowają charakter generalny. Niezależnie od powyższego organ nadzoru podkreślił także, iż w przypadku, gdyby zaistniało po stronie Miasta Oświęcim uprawnienie do skorzystania z tego prawa, to obowiązujące normy prawne nie przewidują możliwości częściowego kupna udziałów, a to z uwagi na art. 602 Kodeksu cywilnego stanowiącego, iż prawo pierwokupu jest niepodzielne. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, dopuszczalna byłaby taka sytuacja, gdyby przepisy szczególne odmienne regulowały powyższą kwestię, natomiast na gruncie Kodeksu spółek handlowych brak jest takich uregulowań.

Pismem z dnia 3 lutego 2010r. Prezydent Miasta Oświęcim, działając w imieniu Gminy Miasta Oświęcim, wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego zarzucając mu niezgodność z prawem i domagając się jego uchylenia.

Zdaniem skarżącego, organ nadzoru bezzasadnie przyjął, że rada gminy może podjąć uchwałę upoważniającą wójta do skorzystania z zawarowanego w umowie spółki prawa pierwokupu udziałów w spółce na wypadek ich zbycia, jedynie w przypadku ich zbycia na podstawie umowy sprzedaży uregulowanej w art. 535 i nast. Kodeksu cywilnego w związku z przepisem art. 2 k.s.h., podczas gdy prawidłowa interpretacja pojęcia "zbycie udziału" w świetle przepisu art. 180 k.s.h. odnosi się do każdej czynności prawnej, której skutkiem jest przeniesienie prawa własności udziałów na inną osobę i do każdej tej czynności znajduje zastosowanie zawarowane w umowie spółki prawo pierwokupu. Udział w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością jako prawo obligacyjne może być przedmiotem obrotu. Zbycie udziału następuje między innymi na skutek łączenia spółek poprzez przejęcie, gdyż zgodnie z przepisem art. 494 § 1 k.s.h. wywołuje ono zmianę w stosunkach własnościowych majątku spółki przejmowanej. Jeżeli w jego skład wchodzą udziały w innej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością wówczas następuje ich zbycie w ramach sukcesji uniwersalnej. W umowie spółki Miejsko-Przemysłowej Oczyszczalni Ścieków sp. z o.o. prawo pierwokupu zastrzeżone jest dla zbycia udziałów, co obejmuje każdą formę przeniesienia własności tychże udziałów. Obejmuje zatem wszystkie czynności prawne, byleby ich skutkiem było przejście prawa własności udziałów. Niewątpliwie z mocy przepisu art. 494 § 1 k.s.h. skutek taki nastąpił; udziały w kapitale zakładowym Miejsko-Przemysłowej Oczyszczalni Ścieków sp. z o.o. przysługujące dotychczas A sp. z o.o. stały się własnością A1 sp. z o.o., która przejęła w całości majątek A sp. z o.o. Skoro w niniejszej sprawie nie miała miejsca sprzedaż udziałów, nie mogą zatem znaleźć bezpośredniego zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące sprzedaży, w tym także prawa pierwokupu jako prawa związanego ze sprzedażą. Nie oznacza to jednak tego, iż prawo pierwokupu zastrzeżone w umowie spółki dla zbycia udziałów (pojęcia znacznie szerszego niż sprzedaż) jest martwe w innych niż sprzedaż formach zbycia udziałów. Stanowisko takie forsowane przez organ nadzoru, twierdzący, iż nie ma możliwości podjęcia uchwały w sprawie skorzystania z prawa pierwokupu, albowiem nie ma miejsca sprzedaż udziałów, całkowicie pomija kwestię odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego jeżeli wymaga tego właściwość (natura) stosunku spółki.

Za bezzasadne skarżący uznał też twierdzenie organu nadzoru, że prawo pierwokupu zawarowane w przepisie art. 602 § 1 zd. 2 Kodeksu cywilnego zachowuje swój niepodzielny charakter także w przypadku zbywania udziałów w spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością. Zdaniem skarżącego wspólnik spółki z ograniczoną odpowiedzialnością może wykonać prawo pierwokupu w stosunku do części udziałów, jest to możliwe w przypadku zbywania udziałów w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością objętych zastrzeżonym w umowie spółki prawem pierwokupu w razie zbycia tych udziałów. Skarżący uważa, że stosowanie odpowiednie przepisu art. 602 § 1 zd. 2 Kodeksu cywilnego w odniesieniu do zbywania udziałów w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, kłóci się z właściwością (naturą) stosunku prawnego takiej spółki. Kodeks spółek handlowych dopuszcza w art. 182 § 1 zawieranie w umowach spółek z ograniczoną odpowiedzialnością postanowień ograniczających zbywanie udziałów. Jedną z form ograniczenia zbywalności udziałów (powszechnie stosowaną) jest ustanowienie prawa pierwokupu. Żaden przepis Kodeksu spółek handlowych nie stoi na przeszkodzie temu, by w umowie spółki zastrzec dla wspólników spółki z ograniczoną odpowiedzialnością prawo częściowego skorzystania z prawa pierwokupu zbywanych przez innego wspólnika udziałów w tej spółce. Taki zapis umowy spółki nie byłby w najmniejszy sposób sprzeczny z właściwością (naturą) stosunku prawnego spółki tego typu. Stałby natomiast w oczywistej kolizji z przepisem art. 602 § 1 zd. 2 Kodeksu cywilnego, zwłaszcza gdyby prawo pierwokupu wykonywane byłoby tylko w stosunku do części udziałów zbywanych w drodze umowy sprzedaży. Zdaniem skarżącego, uniknięcie takiej kolizji umożliwia właśnie przepis art. 2 zd. 2 Kodeksu spółek handlowych, który dopuszcza niestosowanie przy omawianej sytuacji przepisu art. 602 § 1 zd. 2 Kodeksu cywilnego jako sprzecznego z właściwością (naturą) spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Zdaniem skarżącego, przepis art. 602 § 1 zd. 2 Kodeksu cywilnego nigdy nie znajduje zastosowania do prawa pierwokupu wynikającego z umowy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, gdyż to nie umowa spółki decyduje o tym, czy możliwe jest stosowanie danego przepisu Kodeksu cywilnego, lecz właściwość (natura) stosunku spółki. Praktyka obrotu gospodarczego wykształciła, a orzecznictwo sądowe usankcjonowało, instytucję ograniczenia zbywalności udziałów w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością polegającą na zapewnieniu wspólnikom prawa pierwszeństwa nabycia udziałów. Prawo to, choć wykazuje wiele cech zbieżnych z prawem pierwokupu, nie jest prawem pierwokupu w jego normatywnym kształcie. Nie można zatem stosować – nawet odpowiednio – przepisów Kodeksu cywilnego o pierwokupie.

Skarżący uznał również, że Wojewoda Małopolski wkroczył w kognicję sądów powszechnych i rozpatrując podjętą przez Radę Miasta Oświęcim uchwałę w sprawie skorzystania z prawa pierwokupu de facto użył w stosunku do niej argumentów, które mogłyby zostać użyte przez A sp. z o.o. (faktycznego inicjatora postępowania nadzorczego) w procesie cywilnym w zakresie prawnej skuteczności samego oświadczenia Gminy Miasta Oświęcim (reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Oświęcim w oparciu o udzieloną przez Radę Miasta Oświęcim zgodę) o częściowym skorzystaniu z prawa pierwokupu udziałów.

Odnosząc się do kwestii kompetencji Rady Miasta Oświęcim do podjęcia przedmiotowej uchwały, zdaniem skarżącego Wojewoda Małopolski bezzasadnie przyjął, że Rada Miasta Oświęcim nie miała podstaw do podjęcia uchwały w przedmiocie skorzystania przez Prezydenta Miasta Oświęcim z prawa pierwokupu udziałów Miejsko-Przemysłowej Oczyszczalni Ścieków sp. z o.o. Zdaniem skarżącego, należyta analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy wskazywała na to, iż przedmiotowa uchwała została podjęta w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym, zaś przywołanie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g stanowiło omyłkę i mogło być rozpatrywane wyłącznie w kontekście nieistotnego naruszenia prawa. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f powołanej ustawy upoważnia radę gminy do podjęcia uchwał w sprawie tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. Pod pojęciem przystąpienia do spółek należy w tym przypadku rozumieć także zwiększenie pakietu udziałów w spółce wspólnika będącego jednostką samorządu terytorialnego; innymi słowy – zwiększenie zakresu, w jakim wspólnik do spółki przystępuje. Skoro bowiem ustawodawca nakłada na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obowiązek uzyskania uprzedniej zgody rady gminy na przystąpienie do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, to tym bardziej wymaga uzyskania takiej zgody na zwiększenie partycypacji gminy w owym przystąpieniu (wnioskowanie a maiori ad minus), zwłaszcza, że takie zwiększenie pociąga za sobą konkretne zobowiązania wynikające z Kodeksu cywilnego (zapłata ceny w razie zakupu udziałów) lub Kodeksu spółek handlowych (wniesienie wkładu na pokrycie obejmowanych udziałów). W ocenie skarżącego nawet w przypadku podjęcia przez radę gminy uchwały (stanowiącej przepis prawa miejscowego) w sprawie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta, wójtów i tak jest zobligowany do uzyskania zgody rady gminy, w razie gdy wnoszenie, cofanie i zbywanie udziałów bądź akcji następuje w ramach tworzenia bądź przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby do dwóch absurdalnych w swej istocie i wzajemnie wykluczających się wniosków, iż – po pierwsze – do czasu uchwalenia zasad z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g wójt ma pełną swobodę w zakresie wnoszenia, cofania i zbywania udziałów także mimo tego, że te czynności prawne niewątpliwie nie mieszczą się w zakresie zwykłego zarządu majątkiem gminy, bądź – po drugie – iż do czasu uchwalenia tych zasad gmina w ogóle nie może wnosić, cofać bądź zbywać własnych udziałów w spółkach.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. w związku z przepisem art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez zawiadomienie o wszczęciu postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Oświęcim z dnia 25 listopada 2009r. Nr LIX/635/09 pismem z dnia 28 grudnia 2009r., a następnie wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu 29 grudnia 2009r. (oba pisma doręczono w tym samym dniu), co w oczywisty sposób uniemożliwiło skarżącemu udział w postępowaniu i przedstawienie w jego ramach kontrargumentacji w stosunku do tej jaką przedstawiła Wojewodzie Małopolskiemu A sp. z o.o. w O., a której stanowisko organ nadzoru praktycznie w całości podzielił. Organ nadzoru nie zapewnił Gminie Miasto Oświęcim udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Odpowiadając na zarzut odnoszący się do wkroczenia w kognicję sądów powszechnych i użycia argumentów, które mogłyby zostać podniesione przez spółkę A sp. z o.o. w procesie cywilnym, Wojewoda Małopolski wyjaśnił, iż stosownie do postanowień przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, a w szczególności art. 91 ust. 1, przedmiotem nadzoru jest działalność gminna, a czynności związane z wykonywaniem praw majątkowych gminy także stanowią działalność gminną i są nadzorowane na zasadach ogólnych ustanowionych w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli tylko nadano im formę aktów administracji. Kryterium legalności uchwały rady gminy w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g stanowi jej zgodność z prawem, co należy rozumieć jako zgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Organ nadzoru stwierdził więc, iż ponieważ przepisy Kodeksu cywilnego są przepisami powszechnie obowiązującymi, to był on zobligowany również do zbadania podjętej uchwały także pod kątem zgodności z przepisami Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu spółek handlowych i w wypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego z uwzględnieniem natury spółki, organ nadzoru stwierdził, że przyjęta koncepcja jedności prawa cywilnego wyraźnie przenosi się na stosunek przepisów k.s.h. do k.c. Należy więc, zdaniem organu nadzoru, najpierw stosować przepisy k.s.h., a gdy w akcie tym nie uregulowano spraw stosować należy wprost przepisy Kodeksu cywilnego. Mogą jednak wystąpić sytuacje, w których właściwość stosunku prawnego spółki handlowej będzie wymagała odpowiedniego (nie wprost) stosowania przepisów Kodeksu cywilnego. Kodeks spółek handlowych charakteryzuje się częściową autonomią w stosunku do przepisów prawa cywilnego. Wiąże się to właśnie z tym, że umowa spółki to nie tylko umowa kreująca stosunek wyłącznie wewnętrzny (między wspólnikami), z punktu widzenia stosunków wewnętrznych jest ona podmiotem, przedsiębiorcą którego działania wywołują skutki wobec osób trzecich. Przepisy k.s.h. zawierają szereg przykładów autonomii problematyki spółek prawa handlowego w stosunku do przepisów Kodeksu cywilnego, np. ograniczenie działania sankcji wynikającej z przepisu art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego lub wprowadzenie zasady ograniczonej wolności umów w odniesieniu do spółki akcyjnej. Zdaniem organu nadzoru, nie można jednak uznać, iż natura, czy też właściwość spółki wyłącza możliwość stosowania przepisów dotyczących prawa pierwokupu uregulowanych w Kodeksie cywilnym .

Odnosząc się natomiast do stanowiska skarżącego, iż w istocie w przypadku prawa pierwokupu zastrzeżonego w umowie spółki Miejsko-Przemysłowej Oczyszczalni Ścieków sp. z o.o. chodzi o prawo pierwszeństwa, organ nadzoru odwołał się do treści art. 596 oraz art. 555 Kodeksu cywilnego, które definiują prawo pierwokupu i przewidują, że znajduje ono odpowiednie zastosowanie do sprzedaży (np. wierzytelności, udziału w spółce prawa handlowego, przedsiębiorstwa). Z istoty prawa pierwokupu wynika także, że może być ono realizowane wyłącznie w związku ze sprzedażą rzeczy, a nie z inicjatywy uprawnionego. Pojęcie sprzedaży należy rozumieć ściśle, nie tworzą więc obowiązku zastrzeżenia warunku inne umowy, choćby nawet ich konsekwencją było w przyszłości zawarcie umowy sprzedaży, co znajduje zastosowanie w omawianej sytuacji. Nie jest konieczne zastrzeżenie warunku przez zobowiązanego z tytułu prawa pierwokupu, który występuje z ofertą zawarcia umowy sprzedaży, w wypadku umowy ustanawiającej prawo opcji, a także w wypadku umów kompensacyjnych. Podstawę dla wykonania prawa pierwokupu tworzyć może jedynie ważna umowa sprzedaży. Tym samym biorąc pod uwagę zapis zawarty w § 7 ust. 2 umowy, wywieść należy, iż w istocie w omawianej sytuacji mówić można o prawie pierwokupu, a nie pierwszeństwa, które jest regulowane przepisami szczególnymi, a takich przepisów w k.s.h. brak. Z przepisu art. 602 Kodeksu cywilnego wynika wprost, iż prawo pierwokupu jest niezbywalne i jest ono niepodzielne, chyba, że przepisy szczególne zezwalają na częściowe wykonanie tego prawa, a zauważyć należy, iż takie przepisy w tym konkretnym przypadku nie istnieją. Zatem zdaniem Wojewody Małopolskiego, nie może ostać się twierdzenie skarżącego o możliwości częściowego skorzystania z prawa pierwokupu.

Organ nadzoru podkreślił również, iż wbrew usilnym twierdzeniom skarżącego także norma prawna zawarta w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f nie daje podstaw po podjęcia przedmiotowej uchwały, bowiem w myśl tego przepisu rada określa też zasady tworzenia i przystępowania do spółek oraz rozwiązywania i występowania z nich. Przepis ten nie zawiera upoważnienia do uregulowania w sposób odmienny niż w ustawie zakresu podziału kompetencji pomiędzy radę i wójta. Rada gminy, wykonując przyznaną jej przepisem ustawy kompetencję i uchwalając zasady postępowania wójta nie ma prawa przyznać sobie innego rodzaju uprawnienia, jeżeli przepis rangi ustawowej tego nie przewiduje. Zatem zasady ustalone przez radę gminy na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g i lit. f mogą dotyczyć konkretnych sytuacji, ale powinny zachować charakter generalny. Zatem nawet gdyby przyjąć, tak jak chce tego skarżący, że przywołanie w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g było następstwem oczywistej omyłki pisarskiej, a takie założenie wydaje się niemożliwe ze względów oczywistych, to stwierdzić należy, iż Rada Miasta Oświęcim nie była uprawniona do podjęcia uchwały o takiej treści, gdyż przywołany przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f nie może stanowić podstawy uchwały dotyczącej tylko jednej konkretnej sytuacji. Dodatkowo odnosząc się do kwestii oczywistej omyłki pisarskiej organ nadzoru wskazał, iż "błąd pisarski" oznacza widoczne, wbrew zamierzeniu organu, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylną pisownię albo widocznie nie zamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów. Inne oczywiste omyłki są to omyłki co do swej istoty stające na równi z błędami pisarskimi, a zatem omyłki polegające na tym, że w decyzji wyrażono coś, co widocznie jest niezgodne z myślą wyrażoną przez organ, a zostało wypowiedziane tylko przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słowa. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda Małopolski nie zgodził się z poglądem skarżącego, iż w podstawie prawnej uchwały w wyniku oczywistej omyłki pisarskiej przywołano niewłaściwą podstawę prawną.

Odnosząc się na koniec do zarzutu skarżącego, iż organ nadzoru uniemożliwił mu udział w postępowaniu i przedstawienie w jego ramach kontrargumentacji w stosunku do tej, jaką przedstawiła A sp. z o.o. w O., Wojewoda Małopolski podkreślił, iż dokonał analizy uchwały według kryterium legalności, zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Interwencję w tej sprawie należy traktować tylko jako sygnał w sprawie i tak też wystąpienie spółki A zostało potraktowane. Organ nadzoru przeprowadził analizę przedmiotowej uchwały niezależnie od wystąpienia spółki. Jego zdaniem, nie istniała potrzeba dokonywania dodatkowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, bowiem jest w tej sprawie bezsporny, natomiast nie można uznać za uniemożliwienie udziału skarżącego w sprawie, nie wysłuchanie jego interpretacji obowiązujących i zastosowanych w sprawie przepisów prawa. Ponadto organ nadzoru zwrócił uwagę, iż w trakcie dokonywania oceny przedmiotowej uchwały, zwrócił się pismem z dnia 21 grudnia 2009r. do skarżącego o przedstawienie swojego stanowiska w niniejszej sprawie i takie stanowisko zostało organowi nadzoru przedstawione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 145, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Gminy Oświęcim na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Oświęcim Nr LIX/635/09 w sprawie pierwokupu udziałów w Miejsko-Przemysłowej Oczyszczalni Ścieków spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Oświęcimiu. Niniejsza skarga wniesiona więc została na podstawie art. 3 § 3 pkt 7 p.p.s.a. w związku z 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.).

Dokonując oceny dopuszczalności tej skargi Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, z zachowaniem poprzedzających jej wniesienie wymogów proceduralnych w postaci uchwały rady gminy o zaskarżeniu tego rozstrzygnięcia nadzorczego, o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały Rady Miasta Oświęcim nie jest zgodne z prawem, a część zarzutów skargi jest uzasadniona.

W ocenie Sądu Wojewoda Małopolski nieprawidłowo ocenił, iż zaskarżona uchwała wydana została bez podstawy prawnej i zachodziła podstawa do stwierdzenia jej nieważności. Teza ta zdaniem Sądu uzasadniona jest dwojakiego rodzaju argumentami: z jednej strony zakresem kompetencji rady gminy wynikających z ustawy o samorządzie gminnym, z drugiej zaś treścią kwestionowanej przez Wojewodę uchwały.

Rozpoczynając od tego pierwszego zagadnienia należy stwierdzić, że zdaniem Sądu orzekającego w niniejszym składzie analiza treści przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f oraz przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie Rada Miasta Oświęcim upoważniona była do podjęcia uchwały. Zdaniem Sądu zatem Wojewoda Małopolski bezzasadnie przyjął, że Rada Miasta Oświęcim nie miała podstaw do podjęcia uchwały w przedmiocie skorzystania przez Prezydenta Miasta Oświęcim z prawa pierwokupu udziałów Miejsko-Przemysłowej Oczyszczalni Ścieków sp. z o.o., gdyż ustawa o samorządzie gminnym upoważnia rady gmin wyłącznie do określania generalnych zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów przez organ wykonawczy, nie upoważnia natomiast rad gmin do wyrażania każdorazowo zgody na te czynności, nawet jeżeli tych generalnych zasad nie ustalono. Oczywiście zgodzić się należy z poglądem, że powołany w treści kwestionowanej uchwały jako jej podstawa prawna art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. daje radzie gminy wyłącznie podstawę do podjęcia aktu o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, skoro ustawodawca przewiduje, że wyłączną kompetencją rady gminy jest określenie, w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu, zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Na podstawie tej normy rada gminy może zatem ustalać ogólne zasady, wedle których takie wnoszenie lub zbywanie udziałów bądź akcji miałoby się odbywać.

Należy jednak zwrócić uwagę także na treść przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym, który upoważnia radę gminy do podjęcia uchwał w sprawie tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. Pod pojęciem przystąpienia do spółek należy niewątpliwie rozumieć także ewentualne zwiększenie pakietu udziałów w spółce wspólnika będącego jednostką samorządu terytorialnego, a więc zwiększenie zakresu, w jakim wspólnik do spółki przystępuje. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie przepis ten nakłada na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obowiązek uzyskania uprzedniej zgody rady gminy na przystąpienie do spółki bądź zwiększenie partycypacji gminy w owym przystąpieniu do spółki (wnioskowanie a maiori ad minus), jeżeli pociągają one za sobą konkretne zobowiązania przekraczające zakres zwykłego zarządu. A zatem przepis ten, ustanawiając wyłączną właściwość rady gminy w takich sprawach, jest ustawową normą kompetencyjną upoważniającą radę gminy do podjęcia uchwały dotyczącej konkretnego utworzenia spółki lub przystąpienia do konkretnej spółki. W ocenie Sądu zatem przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym stanowił podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały.

Nietrafny jest więc zarzut podnoszony w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że podjęcie kwestionowanej uchwały nastąpiło bez podstawy prawnej, gdyż obowiązujące przepisy umocowują radę gminy jedynie do działań o charakterze generalnym, a nie indywidualnym. Sąd nie podziela w tym względzie poglądów wyrażanych w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2007r., III SA/Wr 429/07 oraz wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 17 kwietnia 2002r., II SA/Wr 2716/00), że łączna interpretacja art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym prowadzą do wniosku, że rada gminy umocowana jest jedynie do ustalania zasad, a więc do podejmowania uchwał o charakterze generalnym, a nie indywidualnym. Nawet w przypadku podjęcia przez radę gminy uchwały (stanowiącej przepis prawa miejscowego) w sprawie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta/burmistrza/prezydenta i tak organ wykonawczy jest zobligowany do uzyskania zgody rady gminy, w razie gdy wnoszenie, cofanie i zbywanie udziałów bądź akcji następuje w ramach tworzenia bądź przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym upoważniał zatem radę gminy do podjęcia uchwały o charakterze indywidualno-konkretnym dotyczącym przystąpienia do spółki poprzez zwiększenie ilości udziałów.

Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty należy zatem stwierdzić, że w niniejszej sprawie istniała podstawa ustawowa do podjęcia przez radę gminy uchwały o upoważnieniu organu wykonawczego gminy do złożenia oświadczenia o skorzystaniu z prawa pierwokupu. W ocenie Sądu wskazanie jako podstawy prawnej kwestionowanej uchwały przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym, zamiast przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f tej ustawy, mogło być kwalifikowane co najwyżej jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, skoro podstawa prawna do podjęcia uchwały istniała w obowiązującym porządku prawnym, a jedynie nie została przez radę gminy wskazana w samej treści uchwały. Z całą pewnością zatem Wojewoda nietrafnie ocenił tę wadę uchwały jako istotną sprzeczność z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., czyniąc z niej podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Już z tego powodu należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest niezgodne z prawem i zachodzą przesłanki do jego uchylenia.

Ponieważ omówiona powyżej wada zaskarżonej uchwały polegająca na braku, zdaniem Wojewody, podstawy prawnej do podjęcia uchwały, nie stanowiła jedynej wady wskazywanej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym jako podstawy stwierdzenia nieważności tej uchwały, niemożliwe jest poprzestanie na powyższej tezie, lecz konieczna jest analiza dalszych podnoszonych przez Wojewodę zarzutów. Tę analizę poprzedzać jednak muszą ustalenia co do drugiego ze wskazywanych powyżej zagadnień, to jest treści i charakteru prawnego zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały.

Z dotychczasowych rozważań Sądu wynika, że zaskarżona uchwała miała indywidualno-konkretny charakter, a do jej podjęcia upoważniał art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym. Treścią zaskarżonej uchwały było upoważnienie Prezydenta Miasta Oświęcim do złożenia "A" spółce z ograniczoną odpowiedzialnością oświadczenia o skorzystaniu z prawa pierwokupu 1199 równych udziałów o łącznej wartości nominalnej 1.199.000 zł w Miejsko-Przemysłowej Oczyszczalni Ścieków spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Oświęcimiu za cenę nie większą niż 1.272.583 zł. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Oświęcim. Jak wynika ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, powodem podjęcia tej uchwały było dokonanie przez dotychczasowego wspólnika gminy w spółce Miejsko-Przemysłowej Oczyszczalni Ścieków sp. z o.o. w Oświęcimiu to jest A sp. z o.o. połączenia z inną spółką poprzez przejęcie, w efekcie którego spółka przejmująca przejęła cały majątek spółki przejmowanej, w tym także udziały w spółce będącej współwłasnością Gminy. Z treści § 7 ust. 2 łączącej Gminę z dotychczasowym wspólnikiem umowy spółki wynika, że wspólnikowi przysługuje prawo pierwokupu zbywanych udziałów innego wspólnika. Rada gminy podejmując zakwestionowana przez Wojewodę uchwałę upoważniła więc Prezydenta czyli organ wykonawczy do złożenia oświadczenia o skorzystaniu z tego prawa pierwokupu.

Podkreślenia wymaga, że zakwestionowana przez Wojewodę uchwała jedynie upoważniała Prezydenta Miasta Oświęcim do złożenia oświadczenia o skorzystaniu z prawa pierwokupu. Rada Miasta w zaskarżonej uchwale nie zawarła natomiast tego oświadczenia o skorzystaniu z prawa pierwokupu. Wszelkie zatem, bardzo rozbudowane argumenty Wojewody dotyczące niedopuszczalności skorzystania w niniejszej sprawie z prawa pierwokupu uznać należy za przedwczesne. Mogłyby one bowiem mieć zastosowanie wobec uchwały zawierającej oświadczenie o skorzystaniu z prawa pierwokupu, a nie wobec uchwały, która ma jedynie charakter wewnętrzny, udzielając upoważnienia organowi wykonawczemu do złożenia w przyszłości takiego oświadczenia, a więc uchwały podjętej w ramach ustawowego rozdziału kompetencji pomiędzy organami stanowiącym i wykonawczym gminy. Sama ta uchwała nie rodzi żadnych skutków w sferze zewnętrznej, nie obliguje też, a jedynie upoważnia prezydenta do złożenia przedmiotowego oświadczenia woli. W ocenie Sądu powoduje to, że Wojewoda na etapie kontroli legalności przedmiotowej uchwały nie miał umocowania do prowadzenia oceny zgodności z prawem ewentualnego korzystania przez gminę z prawa pierwokupu, które jeszcze nie zaistniało. Sąd podziela argumenty skarżącego, że w ten sposób Wojewoda Małopolski w istocie wkroczył w kognicję sądów powszechnych i rozpatrując podjętą przez Radę Miasta Oświęcim uchwałę w sprawie skorzystania z prawa pierwokupu de facto użył w stosunku do niej argumentów, które mogłyby zostać użyte w procesie cywilnym w zakresie prawnej skuteczności samego oświadczenia Gminy Miasta Oświęcim (reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Oświęcim w oparciu o udzieloną przez Radę Miasta Oświęcim zgodę) o częściowym skorzystaniu z prawa pierwokupu udziałów.

Odnosząc się na koniec do zarzutu skarżącego, iż organ nadzoru uniemożliwił mu udział w postępowaniu nadzorczym, czym naruszył art. 10 kpa, należy na wstępie podkreślić, że w naszym systemie prawnym brak szczegółowej regulacji zasad procedury nadzorczej. Obowiązujące przepisy ograniczają się tylko do ogólnego wskazania, że "przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio" (art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie to ogólne odesłanie do zasad przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego oznacza między innymi obowiązek organu nadzoru do odpowiedniego zastosowania w procedurze nadzorczej procesowych gwarancji strony tego postępowania, w tym gwarancji jej czynnego udziału w postępowaniu. Podkreślenia jednak wymaga, że owo zastosowanie kpa winno być "odpowiednie" a nie "wprost", uwzględnić zatem musi specyfikę postępowania nadzorczego w porównaniu z postępowaniem administracyjnym. Odnosząc tę ogólną uwagę do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie niewątpliwie naganną praktyką było równoczesne doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego i samego rozstrzygnięcia nadzorczego kończącego to postępowanie, ale nie sposób przyjąć, że ta wada postępowania może być w niniejszej sprawie kwalifikowana jako mająca wypływ na treść rozstrzygnięcia, a to wobec faktu, że w toku postępowania nadzorczego organ nadzoru nie czynił dodatkowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a organ gminy miał możliwość składania organowi nadzoru wyjaśnień co do jego stanowiska prawnego i z tej możliwości skorzystał.

Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane niezgodnie z prawem, gdyż nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały wskazywane w tym rozstrzygnięciu. Z tego powodu to rozstrzygnięcie nadzorcze zostało uchylone, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.