Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 562/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Monika Niedźwiedź ASR WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi K. P.-S. i M. S. na zarządzenie nr 41.2017 Burmistrza R. z dnia 23 marca 2017 r. w przedmiocie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy R. w zakresie domu położonego w miejscowości [...] na działce nr [...] stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności.


UZASADNIENIE

K. P. - S. i M. S. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na zarządzenie Nr 41.2017 Burmistrza [...] z dnia 23 marca 2017 roku w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Radłów w części dotyczącej ujęcia w nim budynku mieszkalnego położonego w miejscowości W. , na działce nr [...] - której skarżące są współwłaścicielkami. Powołując się na art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciły naruszenie:

1) art 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej jako: ustawa o ochronie zabytków) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że budynek położony w miejscowości W. spełnia kryteria zabytku określone w tych przepisach, a w konsekwencji, naruszenie art 22 ust 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków poprzez ujęcie budynku w GEZ pomimo tego, że nie spełnia on definicji zabytku;

2) art 64 w zw. z art 31 ust 3 Konstytucji RP oraz art 1 Protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego właścicielek budynku z interesem publicznym w myśl zasady proporcjonalności i w efekcie arbitralne przyznanie prymatu ochronie (rzekomemu) zabytkowi nad ochroną własności.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowy budynek jest w katastrofalnym stanie technicznym, a przeprowadzone ekspertyzy wykazały, że nadaje się wyłącznie do rozbiórki. W 2017 r. budynek został objęty zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy Radłów w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków.

Skarżące podniosły, że po tym jak powzięły wiadomość o objęciu budynku GEZ trzykrotnie zwracały się do Burmistrza z prośbami zmianę zarządzenia przez wyłączenie z niego przedmiotowego budynku. Swoje prośby motywowały niespełnieniem przez budynek określonych przepisami kryteriów pozwalających uznać go za zabytek. Burmistrz kierował te wnioski do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków celem ich zaopiniowania i wobec otrzymania negatywnych opinii nie podejmował żadnych dalszych czynności.

22 listopada 2022 r. skarżące skierowały do Burmistrza wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie zaskarżonego zarządzenia w zakresie w jakim obejmuje budynek stanowiący ich własność.

W dniu 8 grudnia 2022 r. otrzymały odpowiedź Burmistrza Radłowa na wezwanie (datowaną na 5 grudnia 2022 r.). Burmistrz wyjaśnił, iż nie znalazł podstaw do uwzględnienia wezwania i powołał się na negatywne opinie konserwatorskie wydane w sprawie wspomnianych wyżej wniosków o zmianę GEZ.

W dalszej części skargi szczegółowo uzasadniono zarzuty skargi, zarzucając zarządzeniu oparcie go na błędnej podstawie prawnej, scedowanie czynności z zakresu sporządzenia GEZ na podmiot zewnętrzny i brak ustaleń własnych organu co do podstaw faktycznych i prawnych ujęcia zabytku w ewidencji, niespełnianie przez budynku kryteriów zabytku.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Radłowa wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazał, że doszło do uchybienia terminu 14 dniowego, o którym mowa w 52 § 3 p.p.s.a. Wpis do gminnej ewidencji zabytków następuje w trybie określonym w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który nie przewiduje żadnej szczególnej formy wpisu do ewidencji, a zatem jest to czynność materialno-techniczna, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżące powzięły wiedzę o dokonaniu czynności w dacie, kiedy ta informacja została opublikowana w BIP i na stronie internetowej. Zwrócono uwagę na korespondencję K. P. z dnia 18 marca 2022 roku oraz K. P. i D. P. - pełnomocnika M. S. z dnia 3 czerwca 2022 roku – co jednoznacznie wskazuje, że skarżące posiadały wiedzę posiadały wiedzę treści zaskarżonego zarządzenia. Pełnomocnik skarżących wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 25 listopada 2022 roku, a więc ponad pół roku po uzyskaniu informacji o dokonanym wpisie do gminnej ewidencji zabytków, tym samym przekroczył znacznie 14-dniowy termin z art. 52 § 3 p.p.s.a. Wynika z tego, że skarga jest spóźniona.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ przytoczył relewantne przepisy prawa wskazując, że w przypadku zabytków, o których mowa w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków., warunkiem wpisu do tej ewidencji jest osiągnięcie porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, co do zasadności ujęcia zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Włączenie zabytku do ewidencji nie jest zatem poprzedzone przeprowadzeniem postępowania uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego i w związku z tym, nie znajdują w tym zakresie zastosowania przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. Stosownej oceny dokonują służby konserwatorskie wojewódzkiego konserwatora zabytków. Są to organy posiadające szczególne uprawnienia w zakresie ustalania cech obiektów podlegających różnym formom ochrony przewidzianej w ustawie. Podejmowane w tej kwestii działania pozostają zatem w zakresie właściwości organu ochrony zabytków. Poza tym wynika to z cytowanych wyżej przepisów, wprowadzających warunek osiągnięcia porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Radłowa zwrócił się o pisemną akceptację włączenia obiektów do gminnej ewidencji zabytków. Jednocześnie Wojewódzki Konserwator Zabytków wymienił nieruchomość skarżących jako obiekt wskazany do włączenia do gminnej ewidencji zabytków. Włączenie obiektu do gminnej ewidencji zabytków, zostało zatem poprzedzone dokonaniem czynności, które stanowiły potwierdzenie istnienia wartości zabytkowych obiektu.

Nieusprawiedliwiony jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 22 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieruchomość stanowi zabytek i powinna zostać uwzględniona w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Radłów. Podnieść również należy że twierdzenia skarżących, że ich budynek nie ma żadnych cech uzasadniających konieczność jego zachowania, gdyż nie posiada szczególnej wartości historycznej, artystycznej czy naukowej - mają wyłącznie charakter subiektywnej oceny i nie sposób odnosić ich do kwestii z zakresu kontroli zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia. Nie dotyczą również zagadnień z zakresu zgodności z prawem tego aktu, podniesione argumenty, że włączenie powyższego budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków w sposób istotny wpływa na prawa skarżącej jako właściciela nieruchomości, czym naruszane są w jej mniemaniu prawa wynikające z art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wartości oraz art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Argumenty te odnoszą się bowiem do skutków prawnych, jakie wynikają z włączenia nieruchomości do tej ewidencji, a nie do kwestii zgodności z prawem zarządzenia Nr 41.2017 Burmistrza Radłowa z dnia 27 marca 2017 roku w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Radłów.

W piśmie procesowym z dnia 23 sierpnia 2023 r. R. C. poinformował, że w dniu 16 czerwca 2023 r. nabył przedmiotową nieruchomość, w związku z czym przysługuje mu status strony w postępowaniu. W kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi wskazał, że nie powinny go obciążać zaniedbania jego poprzedniczek prawnych, a także wskazał, że w omawianej sprawie należałoby przyjąć, że uchybienie terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. i rozpoznać skargę.

Na rozprawie w dniu 12 września 2023 r. Sąd dopuścił R. C. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut wniesienia skargi po terminie i wniosek o odrzucenie skargi zawarty w odpowiedzi na skargę.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że czynność polegająca na ujęciu w gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej określanej jako "p.p.s.a." (np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. II SA/Kr 1507/16; z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. II SA/Kr 1523/22 – te i inne orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Również w postanowieniu NSA z dnia 18 października 2022 r., sygn. II OZ 610/22 wskazano: "Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 u.o.z., jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta ma charakter zewnętrzny i jest działaniem jednostronnym będącym elementem władczych działań administracji publicznej (zob. postanowienia NSA z 8 czerwca 2022 r., II OZ 335/22; z 18 maja 2021 r., II OZ 218/21; z 20 maja 2020 r., II OSK 753/20). Podobne stanowisko prezentowane jest w orzeczeniach dotyczących włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków (wyrok NSA: z 6 listopada 2020 r., II OSK 3996/19; 8 maja 2018 r., II OSK 1926/17)".

Konsekwencją powyższego musi być przyjęcie, że terminowość wniesienia skargi w tej sprawie ustalić należało na podstawie normy prawnej zawartej w art. 53 § 2 p.p.s.a. Ponieważ jednak zaskarżona czynność została dokonana 23 marca 2023 r., należało zastosować ten przepis w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 tej ustawy zmieniającej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

W myśl art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (datowane na 22 listopada 2022 r.) wpłynęło do organu 25 listopada 2022 r. W przesłanych do Sądu aktach administracyjnych znajduje się odpowiedź na wezwanie z 5 grudnia 2022 r., jednakże bez zwrotnego potwierdzenia odbioru. Skarżące podają, że odpowiedź tę otrzymały w dniu 8 grudnia 2022 r., a organ nie wskazuje innej daty doręczenia tego pisma, a zatem należało przyjąć, że skarga - wniesiona do WSA w dniu 5 stycznia 2023 r. (koperta k. 103 akt sądowych) - została złożona z zachowaniem trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w przytoczonym wyżej art. 53 § 2 p.p.s.a.

Jednocześnie z przesłanej do WSA w Krakowie dokumentacji, a także z samej skargi wynika ponad wszelką wątpliwość, że skarżące nie zachowały 14-dniowego terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Wskazuje na to korespondencja pomiędzy skarżącymi a organem zmierzająca do wykreślenia przedmiotowego budynku z Gminnej Ewidencji Zabytków.

Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy Sąd uznał, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżących i rozpoznał skargę zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 maja 2021 r., sygn. II OZ 218/21 – wydanym w analogicznej sprawie - wskazał: "Możliwość rozpoznania skargi pomimo wniesienia jej z uchybieniem terminu wymagała rozważenia przez Sąd pierwszej instancji i nie mogła ograniczyć się w okolicznościach rozpoznawanej sprawy do ogólnego stwierdzenia, że nie ma podstaw do zastosowania przesłanki z art. 53 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie istnieją podstawy do uznania, że zaistniały okoliczności mogące wskazywać na brak winy skarżących w uchybieniu terminu. Po pierwsze, Wójt Gminy K. wydał zarządzenie z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], o włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, co mogło wywołać przeświadczenie u strony, że jest to akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Po drugie, Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, o czym już była mowa w uzasadnieniu. Rozbieżności w orzecznictwie w tym zakresie mogły wpłynąć na to, że skarżący wadliwie przyjęli początkowy moment rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi. Po trzecie, toczył się spór wszczęty przez skarżących dotyczący włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Skarżący czekali na wynik postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 637/20, który mógł mieć wpływ na ocenę zaskarżonej czynności".

Takie same okoliczności, wskazujące na brak winy skarżących w uchybieniu terminu, zachodzą w niniejszej sprawie. Poddana kontroli sądowej w niniejszej sprawie czynność przybrała formę zarządzenia – co mogło wywołać przeświadczenie u skarżących, że jest to akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Podobnie należało uwzględnić brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wreszcie skarżące podejmowały starania zmierzające do wykreślenia budynku z Gminnej Ewidencji Zabytków i oczekiwały na wynik tych starań.

W świetle powyższego Sąd przystąpił do merytorycznej oceny zasadności skargi.

Zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm.) – dalej jako "u.o.z." – wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W myśl ust. 5 art. 22 w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:

1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;

2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;

3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Jednym z zarzutów skargi jest brak wyjaśnienia, czy podstawą ujęcia w GEZ było ujęcie budynku w wojewódzkiej ewidencji zabytków (a więc art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy), czy wyznaczenie przez burmistrza w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy).

W odpowiedzi na skargę wskazuje się, że "w przypadku zabytków, o których mowa w art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z., warunkiem wpisu do tej ewidencji jest osiągnięcie porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, co do zasadności ujęcia zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Włączenie zabytku do ewidencji zabytków nie jest zatem poprzedzone przeprowadzeniem postępowania uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego i w związku z tym, nie znajdują w tym zakresie zastosowania przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. Stosownej oceny dokonują służby konserwatorskie wojewódzkiego konserwatora zabytków. (...) W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Radłowa zwrócił się o pisemną akceptację włączenia obiektów do gminnej ewidencji zabytków. Jednocześnie Wojewódzki Konserwator Zabytków wymienił nieruchomość skarżących jako obiekt wskazany do włączenia do gminnej ewidencji zabytków. Włączenie obiektu do gminnej ewidencji zabytków, zostało zatem poprzedzone dokonaniem czynności, które stanowiły potwierdzenie istnienia wartości zabytkowych obiektu".

Tak więc mimo braku powołania podstawy prawnej zaskarżonej czynności należy przyjąć, że ujęcie budynku należącego do skarżących w Gminnej Ewidencji Zabytków na mocy zaskarżonej czynności (zarządzenia Burmistrza Radłowa) nastąpiło w trybie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.

Przepis ten był przedmiotem oceny przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 11 maja 2023 r., sygn. P 12/18 (Dz. U. z 2023 r. poz. 951) orzekł: "Art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.".

W uzasadnieniu tego orzeczenia TK zawarł następujące rozważania:

"Włączenie nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków powoduje istotne ograniczenia w szczególności w zakresie korzystania z prawa własności (ius utendi) wiążące się z obowiązkiem uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (zob. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz. U z 2022 r. poz. 503, ze zm.] i ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane [Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.]).

W ocenie Trybunału kształt regulacji zawartej w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, w rozumieniu nadanym wykładnią sądów, nie jest niezbędny do ochrony interesu publicznego, a jej efekty nie pozostają w dopuszczalnej proporcji do ciężarów nakładanych na właścicieli nieruchomości.

Osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie uzasadnionych wartości. Ochrona zabytków jest niewątpliwie obowiązkiem państwa, znajdującym również uzasadnienie konstytucyjne. Preambuła do Konstytucji wprost stanowi o zobowiązaniu, aby przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku. Art. 5 Konstytucji głosi, że Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego. Z kolei zaś art. 6 ust. 1 Konstytucji mówi o tworzeniu warunków upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będących źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju. Nadrzędne cele jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają jednak ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania takich ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które nie są ani konieczne, ani proporcjonalne dla realizacji tych celów. Oba te cele, stanowiące jednocześnie wartości konstytucyjne, nie muszą być przeciwstawne, pod warunkiem, że ich ochrona i realizacja zostanie racjonalnie i proporcjonalnie wyważona. Fundamentem demokratycznego państwa prawnego jest możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. Art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie wskazanym przez NSA prowadzi do sytuacji, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem.

Postępowanie w takim zakresie musi być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych j.s.t. prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa "zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania. Stąd też, art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji."

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżące jako właścicielki przedmiotowej nieruchomości nie brały udziału w czynnościach związanych z włączeniem stanowiącego ich własność budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków. Zatem stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu prawa, na którym oparto zaskarżoną czynność musiało skutkować uwzględnieniem skargi.

Stwierdzenie to zwalnia Sąd z obowiązku szczegółowego odniesienia się do zarzutów skargi. Wobec dokonania czynności na podstawie przepisu, który okazał się niezgodny z Konstytucją RP nie ma potrzeby badania, czy doszło do innych, wskazywanych przez skarżących, naruszeń przepisów.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności – na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania nie orzeczono wobec braku stosownego wniosku pełnomocnika skarżących.