Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1300/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10a ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 2a, art. 22 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 859
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.
article: art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 187 § 1 i art. 191
journal: Dz.U. 2021 poz 1540
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Bd 86/22 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2021 r. nr 0401-IOA.48.1.23.2021 w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. Sp. z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy 2 000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji"), objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Bd 86/22, po rozpoznaniu skargi P. sp. z o.o. w W. (dalej zwanej "skarżącą" lub "Spółką"), uchylił decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy (dalej zwanej "Dyrektorem IAS") z 24 listopada 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Funkcjonariusze Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Toruniu przeprowadzili 14 lipca 2020 r. kontrolę zespołu pojazdów o numerach rejestracyjnych [...] / [...] przewożącego towar o nazwie handlowej: FR PALMOLEIN IV56; pozycja CN 1511, którego przewóz podlega systemowi monitorowania drogowego w łącznej ilości 18.340 kg . Przewoźnikiem towaru była Spółka. W wyniku kontroli dokumentów towarzyszących ww. transportowi oraz zgłoszenia przewozu SENT20200710009695 oraz SENT20200710009694 stwierdzono, że przewoźnik nie zapewnił przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem w trakcie całej trasy przewozu towaru. Fakt ten został potwierdzony wydrukiem systemowym SENT-GEO – Monitorowanie lokalizacji pojazdów.

Naczelnik Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Toruniu postanowieniem z 24 września 2020 r. wszczął postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z nieprawidłowościami dotyczącymi zgłoszenia przewozu SENT20200710009695 ujętymi w protokole z kontroli nr 438000-CZR-1.5063.56.2020 z 14 lipca 2020 r.

Decyzją z 18 sierpnia 2021 r. Naczelnik Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Toruniu nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 10.000 zł z tytułu naruszenia przez przewoźnika art. 10a ust. 1 w związku z art. 22 ust. 2a ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz.U. z 2020 r., poz. 859 ze zm.; dalej zwanej "ustawą SENT").

W wyniku wniesionego odwołania, decyzją z 24 listopada 2021 r., Dyrektor IAS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że w aktach sprawy znajduje się dowód w postaci pisma Centrum Informatyki Resortu Finansów z 31 maja 2021 r., z którego wynika, że w dniach 14 – 15 lipca 2020 r. nie odnotowano wadliwego działania systemu SENT-GEO, które mogłoby wpłynąć na przyjmowanie danych od operatorów ZSL lub lokalizatorów Mobilnych Aplikacji Kierowcy. Ponadto 14 lipca 2020 r., została odnotowana przerwa w przekazywaniu danych geolokalizacyjnych, związana z przemieszczeniem pomiędzy lokalizacjami o koordynatach 52.508324; 17.47341 (S5, MOP Łubowo) a 52.610817; 17.906153 ([...]) odległymi od siebie drogą o ok. 34 km. Z załączonego do pisma zestawu koordynat wynika, iż odnotowana przerwa trwała od godz. 16:54:23 do godz. 17:54:49. Do ww. pisma została dołączona również mapa wszystkich zdarzeń z 14 – 15 lipca 2020 r. dot. lokalizatora A18-AW55SY-3. Wskazano, że Aplikacja Mobilna Kierowcy informuje kierowcę o nieskutecznym przekazywaniu danych geolokalizacyjnych do sytemu poprzez zmianę kolorystyki ikon oraz poprzez sygnał dźwiękowy. Dokładny opis właściwego użytkowania Aplikacji Mobilnej Kierowcy oraz sposób informowania kierowcy o nieskutecznym przekazywaniu danych geolokalizacyjnych jest zamieszczony w instrukcji dostępnej w aplikacji oraz na stronie www.puesc.gov.pl, z którą kierowca/przewoźnik powinien się zapoznać. Organ uznał, że skoro lokalizator nie przekazywał danych do systemu, a w dniach od 14 do 15 lipca 2020 r. nie odnotowano wadliwego działania systemu SENT-GEO, to miała miejsce niesprawność lokalizatora, która trwała dłużej niż godzinę. Zatem, w ocenie organu, Spółka nie wywiązała się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1 ustawy SENT i w ustalonym stanie faktycznym sprawy zachodziła podstawa do nałożenia na przewoźnika kary na podstawie art. 22 ust. 2a ustawy SENT. Jednocześnie organ zauważył, że zabrakło podstaw do zastosowania art. 22 ust. 2b ustawy SENT, który umożliwia odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1 ustawy SENT, jeżeli jego niedopełnienie wynikało z niedostępności rejestru.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie tylko o ich uchylenie i ponowne rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Spółka podkreśliła, że nałożenie kary nastąpiło z przyczyn całkowicie od niej niezależnych. Kierowca nie odnotował przez cały czas trwania przejazdu żadnych komunikatów wskazujących, aby aplikacja nie przesyłała danych lokalizacyjnych do Systemu SENT-GEO. Także w czasie kontroli kierowca poinformował kontrolujących, że nie stwierdził w czasie przewozu problemów z aplikacją i systemem GPS oraz transmisją danych. Wskazała ponadto, że wymierzona kara pozostaje w rażącej dysproporcji do wagi naruszenia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

WSA w Bydgoszczy rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym i opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej zwanej "p.p.s.a.") z uwagi na naruszenie art. 187 § 1 i art. 191 ustawy Ordynacja podatkowa oraz wadliwą wykładnię art. 24 ust. 3 ustawy SENT dokonaną przez organy podatkowe.

Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że w ustalonych okolicznościach sprawy doszło do uchybienia wymogom przewidzianym w art. 10a ust. 1 ustawy SENT i zasadne było nałożenia na podstawie art. 22 ust. 2a ustawy SENT kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Organ ustalił, że w dniach 14 – 15 lipca 2020 r. nie odnotowano wadliwego działania systemu SENT-GEO, które mogłoby wpłynąć na przyjmowanie danych od operatorów Zewnętrznego Systemu Lokalizacji lub lokalizatorów Mobilnych Aplikacji Kierowcy. Jednocześnie odnotowano przerwę w przekazywaniu danych 14 lipca 2020 r. w czasie od godz. 16:54:23 do godz. 17:54:49. Z tego punktu widzenia obojętny jest czas trwania tej przerwy, w tym odniesienie do okresu czasu, o którym mowa w art. 10c ust. 1 ustawy SENT, gdyż zagrożony karą pieniężną wymóg ciążący na przewoźniku polega na obowiązku zapewnienia przez przewoźnika, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, przez cały czas jego trwania, przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem.

W dalszej kolejności WSA wskazał, że organ odwoławczy nie rozważył wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Naruszył przez to art. 187 § 1 i art. 191 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 z późn.zm.; dalej zwanej "o.p."), gdyż nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak i przekroczył granice swobodnej oceny dowodów.

Sąd zobowiązał organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, do uwzględnienia przedstawionej przez WSA wykładni art. 22 ust. 3 ustawy SENT i wnikliwego rozważenia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla oceny wystąpienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Organ powinien uwzględnić: okoliczności w jakich nastąpiło stwierdzone naruszenie, przyczyny tego naruszenia, postawy przewoźnika w trakcie i po przeprowadzeniu kontroli. Konieczne jest także ustalenia, zdaniem Sądu pierwszej instancji, czy stwierdzone uchybienie stwarzało realne zagrożenia uszczuplenia przez dany podmiot dochodów podatkowych budżetu państwa, czy istnieją okoliczności wskazujące, że naruszenie to wynikało z oszustwa bądź innych przestępstw, czy naruszenia takie występują na tyle często u tego przewoźnika, że świadczą co najmniej o niedbałości i nienależytej staranności w prowadzeniu swoich interesów. Istotna jest także ocena, czy nałożona kara pieniężna jest zgodna z zasadą proporcjonalności. WSA wskazał, że wprawdzie w zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że zasada ta nie została naruszona, jednakże swoje stanowisko w tym zakresie ograniczył do odstąpienia od nałożenia drugiej kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za inne uchybienie stwierdzone w trakcie tej samej kontroli. Dopiero odniesienie się do wskazanych okoliczności, ewentualnie po uzupełnieniu poczynionych ustaleń faktycznych, pozwoli organowi odwoławczemu właściwie ocenić, czy zachodzą – bądź nie – podstawy do odstąpienia od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor IAS, zaskarżając go w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 187 § 1 i art. 191 o.p., albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny i pozwalał na ustalenie bezspornego stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą swobodnej oceny dowodów, a organ nie był zobowiązany do ustalania i rozważania okoliczności, które nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności okoliczności nie mieszczących się w pojęciu ważnego interesu strony i interesu publicznego w rozumieniu art. 22 ust. 3 ustawy SENT, a także zasady proporcjonalności, która powinna być stosowana w ramach uznania administracyjnego dopiero po stwierdzeniu przesłanki ważnego interesu strony lub interesu publicznego;

b. art. 151 p.p.s.a przez jego niezastosowanie z uwagi na brak uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a przez jego zastosowanie jako podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem w zaskarżonym wyroku przywołano w podstawie prawnej również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, co uczyniło co najmniej przedwczesnym uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a;

d. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

– zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku tezy, że organ odwoławczy przekroczył granice swobodnej oceny dowodów bez wyjaśnienia na czym miałoby polegać naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, a w szczególności wskazania dowodów, którym organ niesłusznie dał wiarę i faktów, które zostały ustalone z naruszeniem tej zasady, skoro w zaskarżonym wyroku nie zakwestionowano stanu faktycznego ustalonego przez organ;

– brak jednoznacznego stanowiska co do konieczności i zakresu uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego, albowiem w uzasadnieniu wyroku podniesiono, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, po czym wskazano jedynie na ewentualne uzupełnienie poczynionych ustaleń faktycznych;

– brak jednoznacznego wskazania czy takie okoliczności jak postawa przewoźnika w trakcie i po przeprowadzeniu kontroli lub realne zagrożenie uszczuplenia dochodów budżetu państwa mieści się w pojęciu ważnego interesu przewoźnika czy też interesu publicznego, w konsekwencji czego wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku i wskazania co do dalszego postępowania są wadliwe, przez co utrudnione jest także formułowanie zarzutów kasacyjnych i ich rozpoznanie w postępowaniu kasacyjnym, a przy związaniu organów oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zgodnie z art. 153 p.p.s.a. może mieć to także istotny wpływ na wynik sprawy;

2. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 22 ust. 3 ustawy SENT polegające na przyjęciu mylnego założenia, że:

– przy ustalaniu przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej należy uwzględnić okoliczności w jakich nastąpiło stwierdzone naruszenie, przyczyny tego naruszenia, postawy przewoźnika w trakcie i po przeprowadzeniu kontroli, a także konieczne jest ustalenie, czy stwierdzone uchybienie stwarzało realne zagrożenie uszczuplenia przez dany podmiot dochodów podatkowych budżetu państwa, czy istnieją okoliczności wskazujące, że naruszenie to wynikało z oszustwa bądź innych przestępstw, czy naruszenia takie występują na tyle często u tego przewoźnika, że świadczą co najmniej o niedbałości i nienależytej staranności w prowadzeniu swoich interesów, co sprzeczne jest z wykładnią językową, systemową i funkcjonalną tego przepisu, którego celem jest odstąpienie od nałożenia kary tylko w wyjątkowych okolicznościach zasługujących na ochronę prawną z uwagi na ważny interes podmiotu lub interes publiczny, przy czym za takie okoliczności z uwagi na cel prewencyjny (odstraszający) kary pieniężnej nie powinny być uważane uchybienia, na które naruszający miał wpływ i mógł ich uniknąć przy zachowaniu należytej staranności;

– przy odczytywaniu pojęcia interesu publicznego należy uwzględniać zasadę proporcjonalności, która nie powinna być stosowana przy określaniu zakresu znaczeniowego pojęć niezdefiniowanych w ustawie takich jak "interes publiczny" i "ważny interes strony" do czego służą reguły wykładni przepisów prawa, a jedynie na etapie orzekania o odstąpieniu od nałożenia kary w ramach uznania administracyjnego przyznanego organom za pomocą sformułowania "organ może" po uprzednim stwierdzeniu przesłanki ważnego interesu podmiotu lub interesu publicznego, przy czym z uwagi na zapewnienie monitorowania przewozu towarów objętych ustawą SENT i cel prewencyjny kar pieniężnych wielokrotne naruszenie ustawy SENT przez przewoźnika oraz odstąpienie od nałażenia kary za przewóz dokonywany w tym samym czasie i tym samym środkiem transportu, ale objęte innym zgłoszeniem SENT, nałożenie kary w przedmiotowej sprawie nie powinno być uważane za nadmiernie dolegliwe w stosunku do celów tej ustawy, które mogą być osiągnięte, jeżeli podmioty uczestniczące w przewozie wypełniać będą obowiązki nałożone w tej ustawie.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Dyrektor IAS przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak wynika z przepisu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Określenie podstaw kasacyjnych – rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny – ma w postępowaniu kasacyjnym istotne znaczenie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może poddać ocenie merytorycznej wadliwie postawionych zarzutów skargi kasacyjnej, jeśli przy tym nie jest możliwa ich rekonstrukcja na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z ustawowo określonego modelu kontroli instancyjnej sprawowanej przez NSA, przewidującego rozpoznanie skargi kasacyjnej w granicach podniesionych zarzutów, nie zaś rozpoznanie sprawy administracyjnej w całości – art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Skarga kasacyjna okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty były trafne.

Rozpoczynając ich rozpatrzenie od najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie jest on zasadny. Odnośnie do wskazanego jako naruszony – art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważyć trzeba, że przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08, z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07).

Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie sądu pierwszej instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni prawa materialnego, a także przepisów postępowania administracyjnego mających zastosowanie w sprawie. WSA wyjaśnił, że w ustalonych okolicznościach sprawy doszło do uchybienia wymogom przewidzianym w art. 10a ust. 1 ustawy SENT i zasadne było nałożenie na podstawie art. 22 ust. 2a tej ustawy kary pieniężnej, w wysokości 10.000 zł. Odnosząc się do kwestii odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej uregulowanej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT wskazał na rozumienie "ważnego interesu przewoźnika" oraz "interesu publicznego" rozumianego jako dyrektywa postępowania nakazująca respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego. Przywołał orzecznictwo NSA dotyczące tych kwestii, w szczególności wyrok II GSK 220/20 i stwierdził, że organ dokonał zbyt wąskiej, niepełnej oceny wystąpienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. W konsekwencji uznał, że organ naruszył art. 187 § 1 i art. 191 o.p., gdyż nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak i przekroczył granice swobodnej oceny dowodów. Na koniec WSA sformułował – wbrew temu, co twierdzi kasator – wyczerpujące wskazania co do dalszego postępowania.

To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki NSA: z 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło/doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16). I tak się stało w rozpoznawanej sprawie, co pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonać kontroli instancyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, a organowi wysunąć skuteczne zarzuty kasacyjne.

W ocenie NSA niezasadne są również zarzuty kasacyjne z pkt 1, b,c petitum skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. W tym zakresie Dyrektor IAS wskazuje na naruszenie art. 151 p.p.s.a. jako samodzielną podstawę kasacyjną ( pkt 1,b). Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że w orzecznictwie NSA jest utrwalone i jednolite stanowisko, że art. 151 p.p.s.a., podobnie jak art. 145 § 1 – 3 tej ustawy, nie może być samodzielną podstawą kasacyjną. Innymi słowy przepisy te, jako tzw. przepisy wynikowe by być skuteczną podstawą kwestionowania skarżonego wyroku muszą być powiązany z przepisami procesowymi stosowanymi przez organ, bo tylko przy takim założeniu można sądowi pierwszej instancji postawić zarzut wadliwej kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć. Brak wskazanego powiązania z przepisami stosowanymi przez organy zawsze musi prowadzić do nieskuteczności zarzutu z art. 151 p.p.s.a. lub z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bo przecież dyspozycja tych przepisów jest warunkowana treścią przepisów stosowanych przez organ. W innej sytuacji nie ma możliwości wykazania, że sąd pierwszej instancji działał wadliwie, ze względu na procedurę wynikającą z p.p.s.a., gdyż w tym zakresie niewłaściwe działanie sądu ma charakter pośredni, czyli sąd wadliwie działał, bo oddalił skargę na decyzję wydaną z naruszeniem przepisów postępowania. Inaczej należy rzecz ujmować, gdy sąd narusza przepisy regulujące jego postępowanie. Wówczas ich naruszenie może być samoistną podstawą kasacyjną np. w postaci naruszenia przepisów poprzez wydanie wyroku przed zamknięciem rozprawy. Tak w skardze kasacyjnej został postawiony kolejny zarzut – naruszenia 145 § 1pkt 1 lit. a p.p.s.a., którego zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji, według kasatora, było przedwczesne, ze względu na przywołanie również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., z czym nie można się zgodzić, gdyż WSA najpierw stwierdził błędną wykładnię dokonaną przez organ stosowanego przepisu ustawy SENT, a w konsekwencji uznał, że przy tak rozumianym prawie materialnym – doszło do deficytów w stanie faktycznym sprawy. Abstrahując od merytorycznej oceny dokonanej przez WSA kontroli legalności skarżonej decyzji, o czym dalej, z punktu widzenia konstrukcji omawianego zarzutu skargi kasacyjnej – zarzut ten nie jest zasadny.

Skuteczny natomiast okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania postawiony w pkt 1 a) petitum skargi kasacyjnej, wskazujący, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił, iż naruszone zostały art. 187 § 1 i art. 191 o.p., podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy był kompletny i wystarczający i pozwalał na ustalenie bezspornego stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą swobodnej oceny dowodów.

Jakkolwiek nie można się zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że przyjęta przez orzekający WSA interpretacja pojęć ważnego interesu strony i interesu publicznego, użytych w art. 22 ust. 3 ustawy SENT była wadliwa, to zdaniem NSA zebrany przez organy materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania w rozpoznawanej sprawie instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, wyrażone w wyroku NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 220/20 (na gruncie analogicznej regulacji z art. 24 ust. 3 ustawy SENT), że posłużenie się przez ustawodawcę nieostrymi pojęciami: "ważny interes przewoźnika" i interes publiczny oznacza brak określonego katalogu przesłanek i wymaga wypełnienia ich w konkretnej sprawie przez odwołanie się do całokształtu konkretnych okoliczności i faktów. Niewątpliwie nadzwyczajne, losowe sytuacji, jak utrata możliwości wywiązania się z zobowiązań, utrata możliwości zarobkowania, trudności finansowe, które w konkretnych okolicznościach wiązałyby się z zagrożeniem dla istotnego interesu zobowiązanego, w szczególności dla realizacji podstawowych potrzeb bytowych osób zobowiązanych i ich rodzin skutkujące brakiem możliwości uregulowania nałożonej kary, przesądzają o wystąpieniu ważnego interesu przewoźnika. Z kolei, przy ocenie interesu publicznego istotne jest, uwzględnienie, że nie leży w interesie publicznym działanie organów polegające na nakładaniu kar pieniężnych na podmioty, które działają zgodnie z prawem, a dokonały jedynie nieistotnych (z punktu widzenia również podatkowego) omyłek czy błędów w zgłoszeniu SENT. NSA w składzie orzekającym zgadza się z linią orzecznictwa tego Sądu, która podkreśla, że nadanie właściwej treści pojęciu interesu publicznego użytego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej powinno nastąpić z uwzględnieniem szczególnego znaczenia zasady proporcjonalności. Nie budzi obecnie w doktrynie i orzecznictwie wątpliwości, że zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa. Bezsprzecznie zasada ta musi być odnoszona również – a nawet w szczególności – do wymierzania sankcji administracyjnych jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego w procesie stosowania prawa. Właściwe odczytanie klauzuli interesu publicznego jako przewidzianej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT przesłanki odstąpienia od nałożenia kary powinno nastąpić właśnie z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, a zatem organ winien rozważyć, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona. Jeżeli sankcja, która miałaby być zastosowana jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu) to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary.

Ponadto, w interesie publicznym jest, aby dłużnicy publicznoprawni przestrzegali przepisów prawa i ponosili ich konsekwencje, ale nie w taki sposób, że konsekwencje te prowadziłyby do sięgania po pomoc publiczną. Oznacza to, że przy ocenie tej przesłanki należy brać również pod uwagę, czy nałożona kara pieniężna nie spowoduje konieczności zakończenia prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej bądź udzielenia stronie pomocy publicznej (zob. wyrok NSA z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 199/22).

Stwierdzić należy, że rozpoznawanej sprawie poczyniono ustalenia pozwalające ocenić, czy zaistniały przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary z uwzględnieniem szczególnych okoliczności tej indywidualnej sprawy, a organy (mimo tego, co argumentowano w skardze kasacyjnej), oceniły i wyważyły w wydanych decyzjach interes indywidualny i interes publiczny, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności.

W decyzji wydanej w II instancji organ w zakresie interesu przewoźnika wskazał, że: strona została wezwana do przedstawienia informacji i dokumentów świadczących o ewentualnym istnieniu ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego, w odpowiedzi wskazała, że nałożenie na nią kary nastąpiło z przyczyn całkowicie niezależnych, poza takimi wyjaśnieniami nie zgłosiła i nie złożyła żadnych dowodów, w związku z czym organ samodzielnie dokonał analizy sytuacji finansowej strony – sprawdził, że wywiązuje się z zobowiązań wobec ZUS i urzędu podatkowego, stwierdził, że zatrudnia kilkaset osób, dysponuje kilkuset zestawami samochodowymi i wykonuje tysiące frachtów miesięcznie. Z kolei odnośnie do zaistnienia interesu publicznego organ stwierdził, że odstąpienie w tym przypadku od nałożenia kary godziłoby w cele ustawy w zakresie uszczelnienia systemu podatkowego przez poddanie monitoringowi transportu towarów (w stanie faktycznym sprawy stwierdzono, że nie były na całej trasie przekazywane aktualne dane geolokalizacyjne środka transportu objętego zgłoszeniem SENT, przy czym nie odnotowano wadliwego działania systemu SENT-GEO) oraz godziłoby w podstawowe zasady sprawiedliwości, równości wobec prawa i powszechności w ponoszeniu kar oraz zaprzeczałoby prewencyjnemu charakterowi przewidzianej w takim wypadku kary. Organ wziął pod uwagę, że strona od wielu lat wykonuje jako przewoźnik przewozy drogowe, że przedmiotowe postępowanie nie jest jedynym toczącym się wobec Spółki z tytułu nienależytego przestrzegania przepisów o systemie monitorowania, gdyż w 18 przypadkach skontrolowanych zgłoszeń stwierdzono nieprawidłowości (str. 10 – 15 zaskarżonej decyzji). Wreszcie, co bardzo istotne – w sprawie skontrolowanego przewozu – organ wziął pod uwagę, że tym samym przewozem był przewożony, na podstawie odrębnego zgłoszenia SENT i odrębnego dokumentu przewozowego, transport takiego samego towaru, wobec stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika art. 10a ust. 1 ustawy SENT, które miało wpływ na każde ze zgłoszeń Naczelnik Kujawsko – Pomorskiego Urzędu Celno – Skarbowego w Toruniu wszczął odrębne postępowanie w sprawie nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej. Ostatecznie jednak uznając, że nałożenie dwóch kar pieniężnych (dwa razy po 10.000 zł) naruszałoby wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, odstąpił od nałożenia kary pieniężnej w stosunku do drugiego zgłoszenia objętego tym samym przewozem.

Powyższe ustalenia i oceny pozwoliły, zdaniem NSA stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym zostało w wystarczającym zakresie dokonane rozważenie interesu indywidualnego przewoźnika i interesu publicznego z uwzględnieniem właściwie rozumianej zasady proporcjonalności. Należy też mieć na uwadze, że organ samodzielnie zbierał materiał dowodowy – w zasadzie przy biernej postawie skarżącej, która na wezwanie do przedstawienia szczegółowych informacji i dokumentów świadczących o ewentualnym istnieniu ważnego interesu przewoźnika lub ważnego interesu publicznego uzasadniającego odstąpienie od nałożenia na nią kary pieniężnej, ograniczyła się do kwestionowania i bagatelizowania wagi naruszenia oraz przedstawiła skalę swojej działalności. Wreszcie należy zauważyć, że wymienione w ślad za orzecznictwem NSA, przez Sąd pierwszej instancji, dalsze okoliczności, które zdaniem tego Sądu powinny podlegać ustaleniu, w przytoczonym orzecznictwie są wymieniane jedynie przykładowo, nie jest to katalog wyczerpujący. NSA wielokrotnie podkreślał, że przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary powinny być ustalane w odniesieniu do każdego przypadku – indywidualnie. Ponadto podkreślić należy, że nie sposób wymagać od organu, aby zbierał i gromadził materiał dowodowy i rozważał – także z urzędu i w każdym przypadku, niezależnie od już zebranego materiału dowodowego przeróżne przesłanki mogące świadczyć o występowaniu w sprawie interesu publicznego w sytuacji, gdy jedynymi okolicznościami wskazywanymi przez skarżącą jest brak naruszenia, względnie niemożność uniknięcia "różnego rodzaju usterek" (zob. również wyrok NSA z 12 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 1441/19).

Dlatego nie można zaakceptować stanowiska Sądu pierwszej instancji, że organy uchybiły w tym zakresie obowiązkowi zebrania i oceny materiału dowodowego, czym naruszyły art. 187 § 1 i 191 o.p., a jego oceny przekraczały granice swobodnej oceny dowodów. Odstąpienie od zastosowania jednej z kar, podlegającej – co do zasady – wymierzeniu wobec naruszenia dokonanego w toku tego samego przewozu, spełniło postulat uwzględnienia zasady proporcjonalności i zaniechania ukarania strony w sposób nadmiernie dolegliwy, nieadekwatny do spełnienia zakładanych przez ustawodawcę celów.

Z tych przyczyn zarzut z pkt 1 a) petitum skargi kasacyjnej okazał się skuteczny. Mimo, że prezentowana przez organ w skardze kasacyjnej interpretacja omawianych pojęć – klauzul generalnych z art. 22 ust. 3 ustawy SENT, nie może zostać podzielona, to dalsze prowadzenie postępowania – zgodnie z tym, co wskazał Sąd pierwszej instancji byłoby zbędne, gdyż w istocie organy właściwie oceniły możliwość odstąpienia od wymierzenia kary w tym indywidualnym wypadku.

Wadliwie dokonana kontrola legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji musiała doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Wobec tego, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. należało rozpoznać skargę, która jako nieuzasadniona, na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 2 000 zł stanowi zwrot kosztów dla pełnomocnika organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 177 § 1 p.p.s.a. skargi kasacyjnej oraz udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.