Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 122/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 122
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi S.G. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 listopada 2023 r. Nr 1108/2023 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 listopada 2023 r. nr 1108/2023 Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB), po rozpoznaniu zażalenia S. G. (dalej jako "skarżąca") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wałbrzychu (dalej jako "PINB) nr 64/2023 z dnia 1 września 2023 r., o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia w kwocie 758 162, 40 złotych, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu postanowienia DWINB wyjaśnił, że decyzją nr 353/2015 z dnia 11 grudnia 2015 r. PINB nakazał przedsiębiorstwu H. Spółce z o.o. z siedzibą w W., [...] - właścicielowi nieruchomości zabudowanej, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] obręb nr [...] - Ś., położonej [...] w W., rozbiórkę budynku głównego dwukondygnacyjnego dawnego klubu [...], oznaczonego nr [...], wraz z dobudówkami oznaczonymi nr [...] i [...], stanowiących zabudowę zwartą i znajdujących się w nieodpowiednim (w części katastrofalnym) stanie technicznym, zlokalizowanych na terenie nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb nr [...]- Ś., położonej [...] w W. wraz z uporządkowaniem terenu po rozbiórce. Termin rozpoczęcia rozbiórki wyznaczono z upływem 6 tygodnia, licząc od dnia doręczenia decyzji, a termin zakończenia rozbiórki oraz uporządkowania terenu wyznaczono do dnia 30 kwietnia 2016 roku.

W związku z informacją uzyskaną od Naczelnika Urzędu Skarbowego w Wałbrzychu, który przesłał do organu nadzoru budowlanego własne postanowienie z dnia 10 lutego 2023r.,znak sprawy: 0222 SEE.7112.2.2023.ZANR.MA, które stało się ostateczne w dniu 28 marca 2023 roku, o przyznaniu własności nieruchomości obejmującej działkę gruntu nr [...] oraz znajdujących się na niej obiektów, położonej w W. [...], skarżącej, która jako właściciel przedmiotowej nieruchomości wraz z posadowionymi na niej obiektami, stała się podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku rozbiórki wynikającego z ww. decyzji, PINB skierował do niej w dniu 19 czerwca 2023 r. upomnienie nr [...] i wezwał do wykonania rozbiórki.

Skarżąca, działając za pośrednictwem pełnomocnika wskazała, że w jej ocenie upomnienie jest niezasadne. Podniosła, że kwestia własności nie jest jeszcze ostatecznie i prawomocnie uregulowana, w szczególności nie została ujawniona w księdze wieczystej jako właściciel. Dodatkowo w jej ocenie, licytacja komornicza wyklucza przeniesienie na nabywcę jakichkolwiek obciążeń, a organ nadzoru budowlanego winien wydać względem nowego właściciela stosowny nakaz (decyzję) z zakreśleniem odpowiedniego terminu na jego wykonanie. Podniosła również, że żadne prawa do tej nieruchomości nie były przez nią dotychczas wykonywane względem nieruchomości oraz nie została ona wprowadzona w posiadanie nieruchomości.

PINB pismem z dnia 22 sierpnia 2023 r. wyjaśnił, że bezzasadne jest twierdzenie, że kwestia własności nie jest jeszcze ostatecznie i prawomocnie uregulowana, albowiem dysponuje, przekazanym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Wałbrzychu, odpisem postanowienia tego organu z dnia 10 lutego 2023 r. o znaku 0222- SEE.7112.2.2023.ZANR.MA o przyznaniu S. G. własności nieruchomości, o której mowa wyżej wraz z klauzulą jego ostateczności, z której wynika, że postanowienie to uzyskało walor ostateczności w dniu 28 marca 2023 r. PINB wskazał, iż z dniem, w którym postanowienie o przyznaniu własności stało się ostateczne, tj. z dniem 28 marca 2023 r., własność przedmiotowej nieruchomości została przeniesiona na skarżącą. PINB wskazał też, że wpis zmiany właściciela nieruchomości w księdze wieczystej ma charakter deklaratywny, zatem do zmiany właściciela nieruchomości dochodzi niezależnie od wpisu w księdze wieczystej. Wpis ten nie tworzy własności, a jedynie ją potwierdza. Ponadto, bezzasadne jest twierdzenie, że procedura licytacji komorniczej wyklucza przeniesienie na nabywcę jakichkolwiek obciążeń, a organ nadzoru budowlanego winien wydać stosowny nakaz (decyzję) z zakreśleniem odpowiedniego terminu na jego wykonanie. Jak wskazał PINB, powołując się na stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych w tym przedmiocie, nabywca na licytacji komorniczej nieruchomości, w stosunku do której istnieje ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki, w zakresie obowiązków wynikających z tej decyzji, jest takim samym następcą prawnym poprzedniego właściciela jak nabywca nieruchomości w drodze na przykład umowy sprzedaży czy darowizny. Wyjaśniono także, że postanowienie Naczelnika stanowi tytuł egzekucyjny do wprowadzenia nabywcy w posiadanie nieruchomości, a sama okoliczność, że skarżąca z tych uprawnień nie skorzystała, nie ma wpływu na obowiązki wynikające z ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę.

Dnia 1 września 2023 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], w celu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB nr 353/2015 z dnia 11 grudnia 2015r. - rozbiórka budynku głównego dwukondygnacyjnego dawnego klubu [...] oznaczonego nr [...] wraz z dobudówkami oznaczonymi nr [...] i [...], stanowiących zabudowę zwartą i znajdujących się w nieodpowiednim (w części katastrofalnym) stanie technicznym, zlokalizowanych na terenie nieruchomości oznaczonej geodezyjnej jako działka nr [...], obręb nr [...]- Ś., położonej [...] w W. wraz z uporządkowaniem terenu po rozbiórce. Następnie tego samego dnia wydano postanowienie nr 64/2023, którym nałożono na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, w kwocie 758 162,40 zł, wzywając do jej wniesienia w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz do wykonania nałożonego obowiązku.

Na postanowienie w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia zażalenie wniosła skarżąca. Utrzymując w mocy opisane postanowienie pierwszej instancji DWINB przytoczył treść z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej upea), zgodnie z którym "w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych". DWINB wyjaśnił przy tym, że organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej, (od której nie przysługują już zwykłe środki zaskarżenia) podlega przymusowemu wykonaniu. W przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, organ egzekucyjny ma do dyspozycji tylko dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze.

Jak dalej wywodził organ odwoławczy, przepis art. 7 § 2 upea przewiduje zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, zwaną też zasadą najłagodniejszego środka. W tym kontekście DWINB wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Zgodnie bowiem z art. upea, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto, na mocy art. 126 upea, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte, mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia.

W przypadku natomiast wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek lub podejmowała działania w celu jego realizacji przez inną osobę, która byłaby przez niego do tego uprawniona. Zatem że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, gdyż zobowiązany może uniknąć poniesienia kosztów zastosowania tego środka egzekucyjnego, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego.

Tłumacząc kwotę nałożonej grzywny wyjaśniono, że w niniejszej sprawie kwestię wysokości grzywny przesądził ustawodawca w art. 121 § 5 upea, gdzie wprost wskazano, że wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Stąd też, w ocenie DWINB ustalona przez PINB kwota nałożonej na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia nie narusza wytycznych określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym i należy ją uznać za prawidłową i zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. Organ odwoławczy zweryfikował dane zastosowane przez PINB do wyliczenia kwoty grzywny i wskazał, że na dzień sporządzenia postanowienia PINB jak i na dzień wydania rozstrzygnięcia odwoławczego, obowiązuje Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 25.08.2023 r. w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2023 r., która wyniosła 6134 zł. Wobec czego 1/5 tej kwoty wynosi 1226,8 zł. Powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku, jak wynika z przedłożonego do akt projektu oraz mapy do niego dołączonej, wynosi 618 m2. Dane te stanowią zatem podstawę do przyjęcia powierzchni zabudowy koniecznej do ustalenia wysokości kwoty grzywny w celu przymuszenia - zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. Iloczyn powyższych wartości wynosi 758 162,40 zł (1226,8 zł x 618 m2).

Ponadto decyzja, którą nakazano rozbiórkę nie została wykonana, co potwierdzają również wyjaśnienia składane przez zobowiązaną. Jak wynika z akt sprawy, zobowiązana pomimo właściwego upomnienia dalej nie wywiązuje się z ciążącego na niej obowiązku. Przedstawiane wyjaśnienia przez zobowiązaną nie tłumaczą niewykonania obowiązków oraz braku podejmowania działań.

W ocenie DWINB, nakładające grzywnę w celu przymuszenia PINB właściwie wezwał do jej uiszczenia w oznaczonym terminie oraz pouczył o konsekwencjach jej nieuiszczenia, tj. ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, jak i wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w określonym terminie. W ocenie organu odwoławczego okres ok. 2 miesięcy jest wystarczający dla wykonania wymaganych prac, przy właściwym podejściu zobowiązanej do konieczności wykonania decyzji.

Odnosząc się do treści zażalenia DWINB podniósł, iż wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje poprzez wydanie tytułu wykonawczego, który może być kierowany wyłącznie do zobowiązanej- tj. do Pani S. G., niewłaściwe zatem byłoby doręczenie również do jej pełnomocnika. Warunkiem ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu jest jego wszczęcie, które następuje dopiero z momentem doręczenia zobowiązanej tytułu wykonawczego. Pozwala to na wyprowadzenie wniosku, że ustanowienie przez zobowiązaną pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym może nastąpić dopiero po doręczeniu jej odpisu tytułu wykonawczego, ponieważ dopiero wtedy zostaje wszczęta egzekucja administracyjna, której stroną jest zobowiązana. Jak podkreślono, takie stanowisko przedstawia również NSA w wyroku z 22 września 2020 r. sygn. akt II FSK 1705/18.

Pełnomocnik został ustanowiony do występowania przed PINB dla miasta Wałbrzycha, po wydaniu skarżonego postanowienia.

Końcowo w postanowieniu organ zwrócił uwagę na okoliczność, że zobowiązana uchylając się od ciążącego na niej obowiązku, przykłada się do utrzymania istniejącego stanu zagrożenia dla zdrowia i życia oraz bezpieczeństwa mienia, które wynika z bardzo złego stanu technicznego obiektów objętych nakazem rozbiórki.

W skardze na powyższe postanowienie S. G. wniosła o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającego go postanowienia PINB oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wniesiono także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia przez organ, na podstawie art. 61 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi autor zarzucił naruszenie zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na niedostatecznym uwzględnieniu okoliczności sprawy i wadliwym przyjęciu przez organ ostateczności przyznania skarżącej własności spornej nieruchomości i dysponowania nią, podczas gdy było to dotknięte istotnymi wadami, w tym zostało wydane w postępowaniu egzekucyjnym przy udziale nieprawidłowo reprezentowanego poprzedniego właściciela nieruchomości, a przy tym wydanie nieruchomości stronie skarżącej nie miało miejsca, co łącznie jak i każde z osobna wyklucza możliwość ukarania skarżącej grzywną. Zarzucono również niedostateczne uwzględnienie okoliczności sprawy poprzez pominięcie doręczania korespondencji zawierającej zaskarżoną decyzję do pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie art. 189d, 189e i 189f k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożonej kary, pomimo okoliczności takich jak brak osiągnięcia korzyści przez stronę w wyniku niewykonania obowiązku oraz brak rozważań w kwestii odstąpienia od nałożenia kary. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty o nieprawidłowym umocowaniu reprezentanta Spółki – dłużnika, w toku licytacji nieruchomości, a tym samym zarzut co do prawidłowości przeprowadzonej licytacji, a także przedstawiono okoliczności, które w ocenie strony uzasadniają odstąpienie przez organy od nałożenia kary na podstawie art. 189 f k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. (aktualnie Dz. U. 2023 r., poz. 1634 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy przepisu art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do ostatniej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.

Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi są niezasadne. Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 u.p.e.a. (aktualnie t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 479) w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. Obowiązkiem wierzyciela jest doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie wykonaniu podlega obowiązek wykonania rozbiórki budynku, którego właścicielką była skarżąca. Rzeczony nakaz wynika z decyzji PINB w Wałbrzychu z dnia 11 grudnia 2015 r., nr 353/2015. Decyzja ta jest ostateczna w administracyjnym toku instancji. Zatem obowiązek wykonania określonych robót wynika z ostatecznej i funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji, której wykonanie nie zostało wstrzymane.

Zauważyć należy, że strona nie kwestionuje zasadności wydanej decyzji, nie zmierzała bowiem do jej zmiany lub uchylenia. Nie zaprzecza również, że obowiązek nałożony decyzją nie został wykonany, mimo znacznego upływu wyznaczonego w tym zakresie terminu.

Formalne wdrożenie procedury egzekucyjnej wiąże się ze spełnieniem przez organ pewnych warunków. Zdaniem Sądu organy dopełniły wszelkich formalności umożliwiających zastosowanie środków egzekucyjnych. Do strony zostało skierowane upomnienie zawierające także wezwanie do wykonania obowiązku. Nieskuteczność upomnienia spowodowała wystawienie tytułów wykonawczych zawierających klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, a wreszcie nałożono grzywnę w celu przymuszenia.

PINB zdecydował się na grzywnę w celu przymuszenia jako właściwy środek do wykonania obowiązków, zaś DWINB stanowisko to podzielił.

Przepisy u.p.e.a., w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu wykonania określonych robót budowlanych, dopuszczają zastosowanie w praktyce dwóch środków egzekucyjnych, a mianowicie grzywny w celu przymuszenia (art. 119) oraz wykonania zastępczego (art. 127). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasady racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasady niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Stosownie do treści art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje przewidziane w ustawie środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków, środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Co do zasady przyjmuje się, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, o czym świadczy choćby przepis art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., z którego wynika, że środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego jest w pierwszym rzędzie grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w przypadku nieskuteczności przedmiotowego środka, wykonanie zastępcze. Ponadto, w razie wykonania obowiązku grzywna może zostać zwrócona w części (75%) lub w całości (art. 126 u.p.e.a.), albo, gdy nie została zapłacona lub ściągnięta podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji czy poniesie koszty nałożonej grzywny. W przypadku wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi.

Sąd uznał, że organy obu instancji, dokonując wyboru środka egzekucyjnego, właściwie zastosowały grzywnę w celu przymuszenia, prawidłowo motywując wybór tego środka. Poczynione ustalenia oraz dokonana ocena nie noszą cech dowolności.

Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd miał na uwadze, że nałożony na skarżącą obowiązek wynikał z przepisów ustawy Prawo budowlane. Przepisy u.p.e.a. w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Po pierwsze, zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Po drugie, zgodnie z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Jednocześnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. wynika, że wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Analiza akt sprawy pozwala na przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie prawidłowo określiły wysokość nałożonej grzywny. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zawiera szczegółowe wyliczenie oraz wskazanie danych przyjętych do jej wyliczenia.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Sąd wskazuje, że żaden z nich nie zasługiwał na uznanie.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do podważania ani tym bardziej modyfikowania ostatecznych rozstrzygnięć wydanych przez inne organy administracyjne. Ostatecznymi decyzjami i postanowieniami są związane. Nie mógł zatem w żadnym razie PINB ani organ odwoławczy zakwestionować ostatecznego postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego, przyznającego własność przedmiotowej nieruchomości skarżącej. Nie mógł również badać sposobu reprezentacji dłużnika w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez organy skarbowe w innej sprawie. Takie postępowanie organu musiałoby wręcz zostać ocenione jako rażące naruszenie prawa. Wobec otrzymania rozstrzygnięcia opatrzonego klauzulą ostateczności, organy nadzoru budowalnego zobowiązane były do podjęcia kroków w celu wyegzekwowania wykonania obowiązku wynikającego z innej ostatecznej decyzji – decyzji o rozbiórce z dnia 11 grudnia 2015 r. Co ważne, pomimo podnoszenia takiego zarzutu, skarżąca nie przedstawiła w postępowaniu przed organem nadzoru, aby postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego zostało prawomocnie uchylone lub zmienione we właściwym do tego trybie. Co więcej, w aktach sprawy znajdują się pisma skarżącej, w których podnosi okoliczność "bezwzględnego przysługiwania jej prawa własności nieruchomości – pismo z dnia 28 października 2023 r.)

Odnośnie do nieustalenia prawidłowo stanu faktycznego oraz nieuwzględnienia szczególnych okoliczności nabycia nieruchomości przez skarżącą podnieść trzeba, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w postępowaniu. Przeciwnie, zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający i potwierdza stan faktyczny przedstawiony w kwestionowanych rozstrzygnięciach. Podkreślić trzeba również, że w obwieszczeniu o pierwszej licytacji nieruchomości z dnia 10 sierpnia 2022 r. wskazane zostało przez organ egzekucyjny, że licytowana nieruchomość jest w katastrofalnym stanie technicznym, a dla budynku zasadniczego wydana jest decyzja nakazująca rozbiórkę. Zatem już w momencie przystępowania do licytacji skarżąca posiadała wiedze o obowiązku rozbiórki ciążącym na nabywcy nieruchomości. Pomimo tego PINB, przed wydaniem i doręczeniem skarżącej upomnienia kierował do niej pisma o przekazanie informacji w zakresie planowanych czynności zmierzających do wykonania decyzji nakazowej (pismo PINB z dnia 17 kwietnia 2023 r.). Na pismo ta skarżąca nie zareagowała.

W zakresie dalszych zarzutów podkreślenia wymaga, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1822/10). Słusznie również organy wskazywały, że przy stosowaniu tego środka egzekucyjnego przepisy prawa nie przewidują badania sytuacji finansowej zobowiązanego. Z tego samego powodu przepis art. 189f k.p.a. w ogóle nie mógł mieć w sprawie zastosowania, albowiem dotyczy on tylko nakładanych kar administracyjnych. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, nie zaś karą administracyjną. Zresztą, definicja kar administracyjnych przedstawiona w art. 189 b k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że przepisy Rozdziału IVa kodeksu postępowania administracyjnego odnoszą się tylko do sankcji nakładanych w drodze decyzji administracyjnej, w następstwie naruszenia prawa. Stąd, przepisy te nie mogły w sprawie egzekucyjnej znaleźć zastosowania, a zarzut skargi nie mógł zostać uznany za zasadny.

Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że zgodnie z 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W zażaleniu, o którym mowa w art. 122 § 3 u.p.e.a., a także w razie wniesienia następnie skargi do sądu możliwe jest zakwestionowanie dopuszczalności oraz prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Nie można natomiast kwestionować zasadności obowiązku, do którego wykonania grzywna ma przymusić. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wynika wprost art. 29 § 1 u.p.e.a. Organ egzekucyjny nie jest władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Nie jest też uprawniony do kontroli istniejących decyzji, na podstawie których wystawiono tytuł wykonawczy. Wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2017 r., (sygn. II OSK 233/16) wskazując, że celem postępowania egzekucyjnego w administracji pozostaje doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku. W czasie trwania tego postępowania nie powinno dochodzić do powtórnego kwestionowania jego istnienia, ani tym bardziej zasadności realizacji, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. Natomiast w wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r., (sygn. II OSK 2539/14) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nie uprawnia organu do weryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję.

Podsumowując, Sąd uznał, że powołane zarzuty nie potwierdzają zasadności wniesionej skargi..

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.