Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 133/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 217
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c,  art. 188, art. 203 pkt 1, art. 205 par. 2, art. 207 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 583/20 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 12 czerwca 2020 r. nr 9016.2020.000402.65100 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2019 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie na rzecz W. K. 1240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 listopada 2020 r., sygn. I SA/Sz 583/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej WSA w Szczecinie) po rozpoznaniu skargi W. K. (dalej zwanego skarżącym) na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 12 czerwca 2020 r., nr 9016.2020.000402.65100, w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2019 r.

W stanie faktycznym sprawy 29 maja 2019 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Szczecinie wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie mu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2019. Do wsparcia skarżący zgłosił we wniosku grunty o pow. 39,63 ha.

Decyzją z dnia 23 stycznia 2020 r. organ przyznał wnioskodawcy płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na 2019 r. w łącznej wysokości 10 693,58 zł

W wydanej decyzji organ odmówił przyznania skarżącemu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, o którą ubiegał, do działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantu 4.5 półnaturalne łąki świeże (14,78 ha). Ponadto w decyzji ustalił obszar objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym stanowiący powierzchnię: zobowiązanie wariant 4.4 półnaturalne łąki wilgotne podjęte 15 marca 2015 r. - pow. 1,78 ha; zobowiązanie wariant 4.5 półnaturalne łąki świeże podjęte 15 marca 2018 r. – pow. 14,48 ha; zobowiązanie wariant 4.7 ekstensywne użytkowanie na obszarach specjalnej ochrony ptaków (OSO) podjęte 15 marca 2015 r. pow. 23,30 ha.

Łącznie, organ ustalił obszar objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym stanowiący powierzchnię 39,56 ha.

Uzasadniając decyzję, organ wskazał, iż areał faktycznie wykorzystywany rolniczo przez wnioskodawcę, ustalony na podstawie systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE.L.2013.347.549), wyniósł:

1. dla wariantu 4.5 - 11,20 ha wobec zadeklarowanych 14,78 ha; skala stwierdzonej rozbieżności (3,58 ha, czyli 31,96% powierzchni zatwierdzonej) stanowiła podstawę do nałożenia kary administracyjnej określonej w art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, polegającej na odmowie przyznaniu wsparcia;

2. dla wariantu 4.7 - 20,42 ha wobec zadeklarowanych 23,07 ha; skala stwierdzonej rozbieżności (2,65 ha, czyli 12,98% powierzchni zatwierdzonej) stanowiła podstawę do nałożenia kary administracyjnej, polegającej na przyznaniu wsparcia do powierzchni zatwierdzonej, pomniejszonej dodatkowo o dwukrotność stwierdzonej różnicy.

Wskazane pomniejszenia areału zatwierdzonego wobec powierzchni deklarowanej zastosowane zostały, gdyż część zadeklarowanej powierzchni - jakkolwiek użytkowana rolniczo - nie spełnia definicji trwałego użytku zielonego (TUZ).

Organ wskazał, iż na zakwestionowanej powierzchni w 2018 r. usunięte zostały zadrzewienia i krzewy, w związku z czym nie jest spełniony wynikający z powyższej regulacji wspólnotowej wymóg prowadzenia na niej uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat.

Organ II instancji, w wyniku rozpatrzenia odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z uwagi na fakt, iż działka nr 320306_5.00016.39/1 do roku 2017 wchodziła w skład gospodarstwa I. K., która ubiegała się o płatności do niej (deklarując przy tym rolnicze użytkowanie - jako TUZ - jedynie 11,20 ha), organ ten był w stanie pozyskać z urzędu wartościowe dowody odnośnie wielkości areału gruntów rolnych, zlokalizowanych na tej działce ewidencyjnej w okresie poprzedzającym złożenie przez wnioskodawcę wniosku na rok 2018. Według organu, analiza treści wniosku na rok 2017, złożonego przez I. K., w zakresie ww. działki ewidencyjnej wskazuje, ze w tabeli VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, zawarty został zapis, wskazujący na rolnicze użytkowanie w ramach tej działki (jeszcze jako działki nr [...]) jedynie 11,20 ha, w całości jako TUZ. W kolumnie przeznaczonej na zadeklarowanie TUZ niezgłoszonych do płatności, widnieje wartość 0,00 ha.

Z zapisów wniosku poprzedniej użytkowniczki działki wynika więc, że w 2017 r. trwałe użytki zielone obejmowały jedynie 11,20 ha. Ogólnie cały obszar użytkowany rolniczo (kwalifikujący się hektar ogółem) - w jakikolwiek sposób - do roku 2017 wynosił jedynie 11,20 ha. Pozostała część tej działki ewidencyjnej była nieużytkiem. Uznaniu wskazanego nieużytku za TUZ stoi w tym przypadku na przeszkodzie fakt, że areał ten nie był użytkowany rolniczo w okresie poprzedzającym wiosnę 2018 r.

Ponadto, według organu, analiza historycznych zdjęć satelitarnych dostępnych w serwisie Google Earth, sporządzonych w datach: 9 sierpnia 2014 r., 1 września 2016 r., 11 marca 2018 r., 18 kwietnia 2018 r., oraz 3 czerwca 2019 r. wskazuje, że niezgodne z prawdą są twierdzenia wnioskodawcy, zawarte w piśmie odwoławczym, jakoby grunt ten był nieprzerwanie użytkowny rolniczo oraz wolny od zadrzewień i zakrzewień, z usuwanymi przez skarżącego tzw. podrostami o wysokości nieprzekraczającej 50 cm. Zdjęcia, o których mowa, przeglądane w kolejności chronologicznej, wskazują na trwałą obecność znacznej liczby drzew i krzewów oraz na postępująca na tym obszarze sukcesję naturalną. Zdjęcie obrazujące obszar działki rolnej [...] wykonane w 2019 r. jednoznacznie pokazuje ogromną różnicę w sposobie i jakości utrzymania tego terenu w stosunku do lat poprzednich: rzekome "podrosty", utrzymujące się i rozszerzające obszar swojego występowania przez niemal dekadę, zostały wykarczowane, zaś całość działki rolnej B3 należycie przywrócona do produkcji rolnej.

Powierzchnia zadeklarowana przez skarżącego we wniosku w zakresie wariantu 4.5 odzwierciedla stan faktyczny ustalony w toku wizytacji z 17 maja 2019 r. w zakresie powierzchni ówcześnie użytkowanej rolniczo. Oparcie wniosku o dokonane ówcześnie pomiary byłoby zasadne w sytuacji, w której roszczenie strony dotyczyłoby pakietu realizowanego na gruntach ornych, dla weryfikacji którego wystarczającym jest ustalenie stanu bieżącego użytków rolnych objętych wnioskiem. Wyniki oględzin działki, jakkolwiek wartościowe dla ustalenia jaka powierzchnia była faktycznie użytkowana rolniczo w dacie tej inspekcji, co ma znaczenie dla innych form pomocy, o które ubiegał się wnioskodawca, takich jak płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, czy płatności ONW - nie pozwalają na wysnucie jakichkolwiek wniosków odnośnie do tego, czy spełnia ona definicję TUZ, czy też nie. Zdaniem organu, wnioskodawca przypisuje nadmierne znaczenie okoliczności, że w dacie oględzin, przeprowadzonych 17 maja 2019 r., inspektorzy terenowi stwierdzili, iż działka [...] użytkowana jest jako łąka, a nie że jest łąką. Innymi słowy, stwierdzenie to nie oznacza bynajmniej, że użytek ten należy uznać za użytkowany kośnie TUZ w rozumieniu przepisów wspólnotowych. Uznaniu go za TUZ stoi na przeszkodzie fakt, że areał ten nie był użytkowany rolniczo w okresie poprzedzającym wiosnę 2018 r. Wskazuje na to także fakt, iż obszar ten nie był zgłaszany do jakichkolwiek form pomocy.

WSA w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi na decyzję organu II instancji, wyrokiem z 18 listopada 2020 r., przedmiotową skargę oddalił.

Sąd stwierdził, że z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organy obu instancji wynika, że grunty o pow. 14,78 ha zgłoszone przez skarżącego do płatności w wariancie 4.5 półnaturalne łąki świeże w 2019 r., jeszcze w 2017 r. w części o pow. 3,58 ha były nieużytkami porośniętymi drzewami i krzewami, gdyż poprzednia rolniczka - użytkowała te grunty jako rolne, tylko w części. Z wniosku wynika, ze zgłosiła do płatności początkowo 11,30 ha gruntów, po korekcie 10,00 ha, a z informacji organu wynika, że definitywnie uzyskała płatność do 11,20 ha. Okoliczność tę potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, w szczególności zaś załącznik graficzny załączony do wniosku. Na tym załączniku część zachodnia i część południowa gruntów oznaczonych jako działka nr [...] pokryta jest zadrzewieniami i zakrzaczeniami.

Nadto, sam skarżący przyznał, w piśmie z dnia 31 maja 2020 r., skierowanym do organu I instancji, że znajdowały się na niej zwarte zadrzewienia, a planując użytkowanie kośne na większej powierzchni, usunął większość drzew. Zatem, skarżący dopiero w 2018 r. przywrócił na ww. części gruntów ich rolnicze użytkowanie. Skoro więc od 2018 r. do 2019 r. nie minęło jeszcze co najmniej 5 lat od dokonania tej czynności, to doszło do płodozmianu na tych gruntach, które do tego momentu były nieużytkami, dlatego jedynie część gruntów o pow. 11,20 ha spełniało warunki do uznania ich za TUZ i do takiej pow. skarżący powinien był zgłosić wniosek o płatność. Pozostała część gruntów, tj. 3,58 ha, nie była w 2019 r. TUZ.

Odnosząc się natomiast do załączonych przez organy do akt sprawy zdjęć działek pobranych z serwisu Google Earth WSA w Szczecinie stwierdził, że nie spełniają one warunków do uznania ich za materiał poglądowy ustalony prawidłowo na podstawie systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE.L.2013.347.549). W przepisie tym przewidziano, że system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się zatem z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Zdjęcia z serwisu Google Earth tym wymogom nie odpowiadają.

Stwierdzona wyżej wada załączonego przez organy materiału dowodowego do akt sprawy nie oznacza jednak, że pozostały materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania prawidłowych rozstrzygnięć w sprawie, bowiem organy dysponowały także prawidłowo załączonymi do akt sprawy dokumentami, tj. załącznikiem graficznym załączonym do wniosku poprzedniej użytkowniczki działki o płatności na 2017 r., załącznikami graficznymi załączonymi do wniosku skarżącego o płatność na 2019 r., pismem skarżącego z dnia 31 maja 2020 r. skierowanym do organu I instancji.

Dodatkowo, przeprowadzone 15 maja 2019 r. oględziny działki potwierdziły, że na dzień oględzin grunty użytkowane są jako łąki. Jednak ta okoliczność, tj. fakt ich użytkowania rolniczego w maju 2019 r., nie dowodzi, iż cała powierzchnia zgłoszona do płatności, czyli 14,78 ha, była użytkowana rolniczo od co najmniej 5 lat. Przywołane dowody wskazują bowiem, że użytkowanie rolnicze obejmowało w 2017 r. tylko 11,20 ha. Pozostała powierzchnia, czyli 3,58 ha, jeszcze w 2017 r. była nieużytkiem, który został przywrócony do rolniczego użytkowania w 2018 r. Zatem, aby ta powierzchnia gruntu została uznana za TUZ, w rozumieniu artykuł 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013, powinno upłynąć co najmniej 5 lat od przywrócenia go do rolniczego użytkowania. Do tego czasu, grunt ten traktowany powinien być jako poddany płodozmianowi, zatem nie spełniający definicji TUZ.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z 18 listopada 2020 r. wniósł skarżący, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

a. naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 4 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 marca 2015 (Dz. U. nr 338 – dalej rozporządzenie MRiRW) w sprawie maksymalnego zagęszczenia drzew, wobec niedostrzeżenia przez Sąd że:

- błędne, według nieaktualnego przepisu, zdefiniowanie trwałego użytku zielonego w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia 1307/2013 przez organ I instancji i powielanie na siłę tej błędnej interpretacji przez organ II instancji, przez co organy dokonując oceny materiału dowodowego pominęły możliwość istnienia zadrzewienia i zakrzewienia na TUZ, w sytuacji gdy z przepisu jednoznacznie wynika, iż w TUZ mogą wchodzić "inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielonych" oraz że obecność ta nie wpływa na faktyczne przeznaczenie tej powierzchni na działalność rolniczą,

- niewłaściwe zdefiniowanie TUZ, o którym wyżej mowa, w powiązaniu z brakiem zastosowania przez organy § 1 rozporządzenia MRiRW z którego wynika, że za kwalifikujące się działki rolne uważa się działki w których maksymalna ilość drzew nie może przekroczyć 100 drzew na hektar,

wpłynęły na wynik sprawy, albowiem w sytuacji w której organ administracji zastosowałby właściwą, pełna treść przepisu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia 1307/2013 w powiązaniu z § 1 Rozporządzenia MRiRW to wynik postępowania byłby odmienny ponieważ poprzez sam fakt porastania działki o nr [...], w części zgłoszonej do płatności o pow. 14,78 ha drzewami i krzewami, nie spowodowałby wykluczenia z zadeklarowanej powierzchni 3,58 ha, co stanowiło różnicę 31,96 %, która to różnica w tej wielkości uniemożliwiła uzyskanie dofinansowania. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, wobec niewłaściwej przez organy definicji TUZ, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.,

b. naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a., art. 81 K.p.a., art. 123 K.p.a. oraz w zw. z art. 10 K.p.a., art. 77 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że doszło do naruszenia przez organy wyżej wymienionych przepisów, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a w szczególności rażąco naruszono art. 81 K.p.a. Zarówno ze znajdującego się w aktach sprawy pisma skarżącego z dnia 31.05.2020 (kopia w załączeniu) napisanego zaraz po zapoznaniu się z materiałem dowodowym a także odwołania od decyzji organu I instancji oraz ze skargi do Sądu I instancji wynikało, że skarżący nie miał możliwości zapoznania się z dołączonym dowodem – wnioskiem I. K., a w szczególności załącznikiem do niego. Cały czas skarżący podkreślał, że doręczono mu wyłącznie wydruki zobrazowań działki [...]. Tymczasem Sąd nie dostrzegł, że w uzasadnieniu organu I instancji o tym dokumencie w ogóle nie ma mowy, zaś pojawia się o tym wzmianka dopiero w uzasadnieniu decyzji organu II instancji (str. 8) "Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARMiR był w stanie pozyskać wartościowy dowód odnośnie areału gruntów zlokalizowanych na działce..." Sąd nie dostrzegł, że organ II instancji nie wskazał kiedy ten dokument "pozyskano", w jaki sposób, z jakiego urzędu (czy przed 25.05.2020 czy też po tej dacie), w szczególności w tym kontekście, że skarżący w samej skardze do WSA (in fine) wyraźnie napisał, że podczas zapoznania się z materiałem dowodowym przed organem odwoławczym – co miało miejsce w dniu 25 maja 2020 r. – przedstawiono mu wyłącznie wydruki zobrazowań z Google Maps bez żadnego komentarza, a więc nie mógł być zapoznany z tym dokumentem, ponieważ gdyby był zapoznany to mógłby zgłosić stosowne wnioski dowodowe, w tym osobowe, a konkretnie z przesłuchania I. K. jako świadka, co do okoliczności związanych z wypełnieniem przez nią wniosku oraz załącznikiem graficznym do niego, w szczególności celem wyjaśnienia dlaczego w kolumnie przeznaczonej na zadeklarowanie TUZ niezadeklarowanych do płatności wpisała wartość 0,00. Nie można bowiem wykluczyć, że dokonała takiego wpisu dlatego, że z tej części korzystała inna osoba i to konkretnie pod wypas bydła, czyli przeznaczenie spornego terenu było użytkowanie rolnicze pod pastwisko. Brak możliwości zapoznania się z wnioskiem I. K. oraz ustosunkowania się do tego dowodu, uniemożliwia zgłoszenie świadka na tym etapie postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd w nieuprawniony wręcz sposób wręcz stwierdził, że oba organy" "organy dysponowały prawidłowo do załączonymi do akt sprawy dokumentami" w sytuacji w której z uzasadnienia organu II instancji wynikało, że dopiero na etapie II instancji – Dyrektor Oddziału dokument w postaci wniosku I. K. pozyskał i to w nieuprawniony sposób. Tym samym Sąd, zamiast mylnie wskazywać, że od początku postępowania dokument ten w aktach się znajdował, powinien był dostrzec, że jego "nagłe pojawienie się na etapie II instancji, brak wskazania jak ten dowód pozyskano, brak wyjaśnienie, że skarżący się z nim zapoznał, stanowi naruszenie art. 123 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a. oraz 77 § 1 K.p.a. i sprawując kontrolę legalności zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., tym bardziej że opisując w uzasadnieniu materiały z jakimi się zapoznawał skarżący, organ II instancji szczegółowo wymienił zdjęcia z ich numerycznym opisem oraz daty ich zrobienia, nie wspominając w ogóle o dokumencie w postaci wniosku I. K., który to dokument stał się "koronny" dla sprawy,

c. naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 627) w zw. z art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 2 Konstytucji RP przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i nieprawidłowe zastosowanie wyżej wymienionych przepisów, skutkujące uznaniem przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie organy administracji:

- poczyniły wystarczające ustalenia faktyczne z których wynika, że zgłoszone przez skarżącego w 2019 r. w wariancie 4.5 półnaturalne łąki świeże jeszcze w 2017 r. w części o pow. 3,58 ha były nieużytkami porośniętymi drzewami i krzewami i nie były użytkowane rolniczo przez co me mogły spełniać definicji trwałego użytku zielonego w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenie 1307/2013 w sytuacji gdy Sąd sam zakwestionował ustalenia faktyczne obu organów, dokonane w oparciu o wadliwy materiał zdjęciowy z serwisu Google Earth oraz przyznał słuszność skarżącemu, że znowelizowana definicja TUZ nie pozbawia gruntów zadrzewionych i porośniętych krzewami charakteru TUZ, zaś jedynym "dowodem" w zakresie wydania decyzji na niekorzyść skarżącego okazał się wniosek I. K. dołączony - nie wiadomo w jakim czasie - na etapie postępowania przed organem II instancji’

- dokonały prawidłowej subsumcji art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenie 1307/2013 oraz prawidłowo zebrały i obiektywnie rozważyły zebrany materiał dowodowy – mimo, że błędnie definiując TUZ nieprawidłowo pouczyły skarżącego o jego sytuacji prawnej, a wręcz w wyniku prezentowanej błędnej definicji wprowadziły skarżącego w błąd, co do braku możliwości porastania TUZ drzewami i krzewami twierdząc, że działka przez minimum 5 lat wstecz nieprzerwanie musi być użytkowana do uprawy traw lub innych roślin zielonych (str. 5 uzasadnienia decyzji II instancji) w sytuacji gdy z wyjaśnień składanych przed organami skarżący wskazywał, że w południowej części działki rosną drzewa, ale w liczbie nieprzekraczającej dopuszczalnego maksimum, zaś zakwestionowany obszar był użytkowany do wypasu zwierząt, które winny chronić się w cieniu przed słońcem, z kolei zwarty obszar zadrzewienie odnosił się do części działki niezgłoszonej do płatności,

d. naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd dokonał nieprawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej w zakresie domniemania wynikającego z dokumentu urzędowego, jakim był protokół kontroli z 17.05.2019, w którym stwierdzono rolniczy sposób użytkowania całego zadeklarowanego do płatności terenu, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ organy wobec "zlekceważenia" tego dokumentu nie przeprowadziły postępowania w kierunku ustaleń co do rolniczego użytkowania działki w latach poprzednich. Sąd nie dostrzegł, że dokument ten nie jest, jak stwierdził organ, "bez znaczenia", ale dla organów administracji rodzi domniemanie w wyniku którego fakt nawet w przeszłości braku przymiotu rolniczego wykorzystania części zakwestionowanej działki winien być w sposób niebudzący wątpliwości wykazany i nie można do tego użyć wyłącznie zakwestionowanych przez Sąd zdjęć. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzje.

II. przepisów prawa materialnego poprzez błędna wykładnię oraz w rezultacie niezastosowanie art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia 1307/2013 w zw. z § 1 rozporządzenia MRiRW w sprawie określenia maksymalnego zagęszczenia drzew poprzez nietrafne przyjęcie przez Sąd, że kwestia zagęszczenia drzewostanu w przeliczeniu na ha nie ma znaczenia dla uznania danego obszaru za TUZ, w sytuacji gdy z obu przepisów wprost wynika, że TUZ może być zadrzewiony, a ilość zadrzewienia ma znaczenie dla uznania danego obszaru za użytkowany rolniczo.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, a także zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano między innymi, że organ I instancji powołał się na nieaktualna definicję TUZ, wynikającą z rozporządzenia 1120/2009. Wprawdzie organ II instancji przytoczył już prawidłowy przepis, jednakże w zakresie definicji dalej odwoływał się do jej nieaktualnej wersji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne.

Zgodnie natomiast z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, skarżący kasacyjnie sformułował zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do rozbudowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego stwierdzić należy, że mają one w istocie komplementarny charakter, gdyż w głównej mierze dotyczą podnoszonej przez skarżącego kasacyjnie wadliwości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, a zaakceptowanych przez Sąd I instancji, rozpatrywanej w różnych aspektach.

Kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie ustalenia dotyczyły zgłoszonej do płatności powierzchni, w ramach wariantu 4.5 – półnaturalne łąki świeże, a ściślej zakwestionowanej przez organy części tego areału, wynoszącej 3,58 ha, jako nieużytkowanej rolniczo przed 2018 r.

W tym aspekcie skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji niezasadne zaakceptowanie i uznanie za zgodne z prawem ustaleń co do niemożności zakwalifikowania jako TUZ tej części powierzchni zgłoszonej przez niego w wariancie 4.5 działki, która przed rokiem 2018 r. była porośnięta drzewami i krzewami i nie była zgłaszana do płatności przez poprzednią użytkowniczkę gruntów.

Skarżący kasacyjnie, nie kwestionując wyżej wymienionych okoliczności (niezgłaszania do płatności w poprzednich latach części działki, która była porośnięta drzewami i krzewami), w trakcie postępowania administracyjnego konsekwentnie podnosił, że liczba drzew na hektar, na areale wynoszącym 3,58 ha, nieobjętym wnioskiem poprzedniej użytkowniczki, nie przekraczała liczby dopuszczalnej przepisami rozporządzenia MRiRW. Takie stwierdzenie znalazło się między innymi w jego piśmie, adresowanym do organu odwoławczego z 31 maja 2020 r.

Tymczasem organy rozstrzygające przedmiotową sprawę w istocie nie odniosły się w sposób rzeczowy do tejże kwestii wskazując, że przeciwko przyjęciu możliwości wystąpienia TUZ na tej części działki przemawia przede wszystkim to, że nie została ona uwzględniona we wnioskach poprzedniego producenta. W tym zakresie uznały więc, że nielogicznym byłoby przyjęcie, że co do tej części można przyjąć spełnienie wystąpienia TUZ. Pomocniczo organy wskazały także na to, że zadrzewienie zostało uwidocznione na zdjęciach Google Earth.

WSA w Szczecinie, co do zasady podzielił stanowisko organów, podważając jedynie moc dowodową zdjęć z Google Earth. W tym względzie Sąd I instancji uznał jednak za wystarczające oparcie się na treści wniosku o płatność za 2017 r. poprzedniej użytkowniczki gruntów, a w szczególności załącznika do tego wniosku, jak również załącznika do wniosku skarżącego.

Odnosząc się do tego rodzaju ocen organów i akceptującego je stanowiska WSA w Szczecinie stwierdzić należy, że pomijają one całkowicie argumentację skarżącego kasacyjnie, opartą na okolicznościach związanych z dopuszczalną liczbą drzew na gruncie. Sąd zgodził się bowiem w tym względzie ze stanowiskiem organów, że okoliczność ta nie miała w sprawie istotnego znaczenia, nie precyzując bliżej z czego wywiódł tego rodzaju stwierdzenie. Nie można więc wywnioskować w jaki sposób WSA w Szczecinie doszedł do tego rodzaju konkluzji, wobec czego pogląd Sądu w tym właśnie aspekcie, nie poddaje się kontroli.

Podkreślić tymczasem należy, że z punktu widzenia oceny wielkości powierzchni działki rolnej objętej rolniczym użytkowaniem (kwalifikowanej jako TUZ, zgodnie z definicją art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenie 1307/2013) nie jest bez znaczenia liczba porastających ją drzew. W tym wypadku zgodzić się bowiem należy ze skarżącym kasacyjnie, że jeśli ta liczba mieści się w ramach dopuszczalnego, określonego przepisami prawa limitu (wynikającego z w rozporządzenia MRiRW) to nie wyklucza to przyjęcia rolniczego użytkowania działki w tym fragmencie.

W związku z tym niezbędnym jest przeprowadzenie również ustaleń w tym przedmiocie. Wprawdzie organy, niestosując w tym względzie art. 7 czy art. 77 § 1 K.p.a. nie były zobligowane do czynienia tego z własnej inicjatywy, poszukując dowodów potwierdzających twierdzenia skarżącego, to jednak skoro skarżący kasacyjnie konsekwentnie podnosił tego rodzaju okoliczności w trakcie postępowania, to były one zobligowane do ustosunkowania się do nich, a co za tym idzie właściwego ich rozważenia. One tymczasem w głównej mierze ograniczyły się w tym względzie do oparcia się na treści wniosku poprzedniej użytkowniczki działki, posiłkowo jedynie odwołując się do zdjęć z Google Earth. Poza tym skupiły się na nieścisłości w zakresie twierdzeń skarżącego odnośnie daty usunięcia zadrzewień z części działki oraz znaczenia rezultatów oględzin z 2019 r., które to okoliczności miały w tym wypadku drugorzędne znaczenie.

WSA w Szczecinie choć zakwestionował możliwość odwołania się do zdjęć z Google Earth, stanowionych istotną podstawę stanowiska organów w sprawie oraz zaprezentowanej przez nie argumentacji, jako że nie spełniają one warunków do uznania ich za materiał poglądowy, to uznał zasadność stanowiska organów, w zakresie odwołującym się głównie do postaci wniosku poprzedniej użytkowniczki działki, a także załączników do niego. Dodatkowo zaakcentował znaczenie twierdzeń skarżącego zawartych w jego piśmie skierowanym do organu II instancji z 31 maja 2020 r. odnośnie zwartości zadrzewienia na działce. Tymczasem skarżący w swoim stanowisku istotnie zawarł tego rodzaju sformułowanie, jednakże w tym samym piśmie kategorycznie zaznaczył, że liczba drzew nie przekraczała dopuszczalnego limitu.

W związku z tym stwierdzić należy, że takie stanowisko Sądu I instancji, bazuje nie tyle na wyczerpującej ocenie materiału dowodowego, co spekulacjach dotyczących przyczyn złożenia przez poprzednią użytkowniczkę działki wniosku nieobejmującej spornej jej części, porośniętej drzewami i krzewami. Dodatkowo bagatelizuje ono twierdzenia skarżącego odnośnie nieprzekroczenia na działce dopuszczalnego limitu drzew, bez wyjaśnienia przyczyn które doprowadziły Sąd do stwierdzenia nieistotności tego rodzaju okoliczności. W efekcie więc nie wiadomo z jakich względów WSA w Szczecinie wyraził taki pogląd i z czego go wywiódł. Tym samym ocena w tym przedmiocie nosi cechy dowolności i arbitralności.

Z uwagi na powyższe za uzasadnione należy uznać twierdzenia skarżącego kasacyjnie, odnośnie naruszenia przez WSA w Szczecinie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zw. z § 1 rozporządzenia MRiRW.

Jeżeli zaś chodzi o kwestię daty pozyskania dokumentów, w postaci wniosków o płatności poprzedniej użytkowniczki działki, to nie sposób jest stwierdzić, że okoliczności ta mogła mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie wykazał też tego skarżący kasacyjnie, do czego był zobligowany, w myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

W związku z opisanym wyżej uchybieniem przepisom postępowania przedwczesnym byłoby odnoszenie się do jedynego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, poprzez jego wadliwe zastosowanie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się bowiem, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, rozpoznał skargę wniesioną na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 12 czerwca 2020 r.

W tym ostatnim względzie, kierując się art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił przedmiotową decyzję.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ będzie zobligowany w pierwszej kolejności odnieść się do twierdzeń skarżącego w przedmiocie wszelkich uwarunkowań związanych z ewentualnym wystąpieniem dopuszczalnej liczby drzew na kwestionowanym przez niego fragmencie działki, zgłoszonym przez skarżącego do płatności, wyjaśniając swoje stanowisko w oparciu o wiarygodne materiały dowodowe. W tym względzie poczyni rozważania w zakresie definicji TUZ z uwzględnieniem warunków, o których mowa w rozporządzeniu MRiRW. Następnie odniesie się do twierdzeń skarżącego dotyczących stanu występującego na spornym fragmencie zgłoszonej przez niego do płatności działki. W tym aspekcie weźmie pod uwagę dane wynikające z ortofotomapy, miarodajnej dla właściwego okresu istnienia trwałych użytków zielonych. Jego obowiązkiem będzie również ustosunkowanie się do nowych, zgłaszanych ewentualnie przez skarżącego wniosków dowodowych.

W przedmiotowej kwestii zaznaczyć również należy, że obowiązkiem organu nie jest niczym nieograniczone poszukiwanie dowodów potwierdzających możliwość uznania istnienia TUZ przez wymagany przepisami okres 5 lat. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tak więc zadaniem organów będzie odniesienie się do twierdzeń skarżącego, w oparciu o posiadane przez siebie dane, a także rozpatrzenie dowodów dostarczonych przez stronę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 207 § 1 w zw. art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, dalej zwanego rozporządzeniem), a także art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia zasądzając od Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie na rzecz skarżącego kwotę 1 240 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Obejmuje ona zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wynoszących łącznie 840 zł (480 zł i 360 zł), zwrot opłaty kancelaryjnej od uzasadnienia wyroku wynoszącej 100 zł, a także zwrot wpisu od skargi (200 zł) i wpisu od skargi kasacyjnej (100) zł.