Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 621/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
uchylono postanowienie o wstrzymaniu decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mariusz Kotulski Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skarg E.W. oraz Gminnej Spółdzielni "[...] " w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 18 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: uchylić postanowienie z dnia 21 lipca 2015 r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Sygn. akt II SA/Kr 621/15 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mariusz Kotulski Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skarg E.W. oraz Gminnej Spółdzielni [...] w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 18 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącego – E.W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz strony skarżącej - Gminnej Spółdzielni "[...] " w R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Uzasadnienie do postanowienia z dnia 17 września 2015r.

Postanowieniem z dnia 21 lipca 2015r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N, z 18.03.2015 r., znak:[...] w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że podane przez skarżącego okoliczności uzasadniają wstrzymanie wykonania decyzji, bo realizacja inwestycji zgodnie z warunkami decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki i znaczną szkodę, z racji toczącego się niemal równolegle postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, zachodzi realna obawa, że niewstrzymanie wykonania decyzji wz spowoduje niezwłoczne wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i przystąpienie do realizacji inwestycji.

Postanowienie to podlega uchyleniu z powodu zmiany okoliczności. Zażalenie na w/w postanowienie o wstrzymaniu wykonania złożył inwestor, a ewentualne przekazanie zażalenia do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu spowodowałoby poważne realne ryzyko przedłużenia terminu rozpoznania sprawy. Jest to o tyle istotne, iż w dniu 5.05.2015 r. Wojewoda wydał decyzję w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, znak: [...] , na której podstawie inwestor rozpoczął roboty budowlane. Skargę do tut. Sądu na ww. decyzję Wojewody złożyła GS "[...] . Sprawa ze skargi GS "[...] została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 808/15, został już wyznaczony termin rozprawy na dzień 30 października 2015 r. Wobec tych okoliczności wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji SKO z 18.03.2015 nie zapobiega powstaniu trudnych do odwrócenia skutków lub znacznej szkody, co było jego pierwotnym celem. Obecnie decyzja SKO z 18.03.2015 została już wykonana przez wydanie decyzji Wojewody o udzieleniu pozwolenia na budowę, a realną ochronę przed działaniami Inwestora mogą przyznać aktualnie wyłącznie wydany bez zbędnej zwłoki wyrok Sądu rozstrzygający skargę na decyzję SKO z 18.03.2015, czego utrudniłoby wszczęcie procedury rozpoznania zażalenia inwestora na postanowienie z dnia 21 lipca 2015r.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 61 § 4 p.p.s.a.

sygn. akt II SA/Kr 621/15

UZASADNIENIE

Burmistrz R. decyzją z dnia 14.03.2014r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy działek nr ew. [...] ,[...] ,[...] itd... przy ul. [...] w R. , na cele realizacji budynku usługowo-handlowego (dz. [...] ), parkingu do 125 stanowisk osobowych (dz. [...] ), doziemnej linii kablowej 15 kV (dz. [...] ), [...] ,[,...] ), przyłącza gazu (dz. [...] ) podziemnego zbiornika p-poż. (dz. [...] ), oraz przebudowy istniejącego zjazdu z drogi powiatowej (ul. [...] ) na zjazd publiczny (dz. [...] ) oraz budowy i przebudowy zjazdów na drogę wewnętrzną (dz. nr [...] i [...]).

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zakres i rodzaj inwestycji nie kwalifikuje jej do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Orzeczono - na podstawie przeprowadzonej analizy - że przedsięwzięcie spełnia wszystkie warunki wymagane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 j.t.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Stwierdzono, że decyzja uzyskała wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i stanowiska organów współdziałających. Organ odniósł się także do wszystkich zgłoszonych w toku postępowania uwag i zastrzeżeń. W szczególności -w odniesieniu do zagadnienia ochrony drzewostanu na terenie inwestycji, stanowiącego pozostałość po d. założeniu parkowo-dworskim- uwzględniając stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora zabytków wyrażone w postanowieniach z dnia 14.10.2013. i 08.01.2014r. i wprowadzono zakaz usuwania starodrzewu w obrębie działki oraz jego ochrony. W tej kwestii wskazać dodatkowo należy, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. w piśmie z dnia 24.09.2013r. znak: [...] stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do uzgodnienia decyzji przez ten organ, ponieważ teren objęty wnioskiem jest położny poza zasięgiem jakichkolwiek obszarów chronionych. W zakresie warunków dotyczących ochrony ładu przestrzennego oraz kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu - w oparciu o wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (przedstawione w załączniku Nr 3 i powtórzone w treści decyzji) określono:

- linię zabudowy od strony ul. [...] wyznaczoną przez istniejący na działce budynek i nie bliżej niż 12,0 m od krawędzi jezdni. Od strony zadrzewionej wschodniej części działki ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy gwarantującą ochronę starodrzewu. Z tego tez powodu inwestor zmienił pierwotną koncepcję zagospodarowania terenu inwestycji (K. [...] ), przedstawiając nową koncepcję (K. 89, K. 208).

- wskaźnik zabudowy w wielkości do 0.25, przy wskaźniku średnim w obszarze analizy 0.39. Obniżenie wskaźnika jest wynikiem analizy urbanistycznej wskazującej na celowość przyjęcia jego mniejszego wymiaru (stosownie do przepisu § 5.2 rozporządzenia) w związku z usytuowaniem planowanej inwestycji w rejonie d. założenia parkowego a także w dostosowaniu do najbliżej położnej działki nr [...] zabudowanej podobnym funkcjonalnie obiektem handlowo-usługowym, na której wskaźnik ten wynosi 0.28.

- szerokość elewacji frontowej przyjęto zgodnie z przepisem § 6.1 rozporządzenia, w wielkości średniej 29.9 m, co daje możliwość (przy zastosowaniu dopuszczonej tolerancji 20%) realizacji obiektu o szerokości od 23,92 m do 35,88 m. Ta wielkość parametru uzyskała akceptację Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono w wymiarze do 5,0 m (przy średniej w obszarze analizy ok. 4,5 m). Parametr ten przyjęto według przepisu § 7.4 rozporządzenia, ponieważ wyznaczenie go według zasady podanej w § 7.1 nie jest możliwe ze względu na duże odległości istniejącej zabudowy od terenu planowanego usytuowania nowej zabudowy. Nadto przyjęta wielkość nawiązuje do wysokości elewacji frontowej w sąsiednim budynku usługowo - handlowym na działce nr [...] (ok. 4,0 m) usytuowanym jednak ok. 2 m wyżej.

- elementy geometrii dachu określono wg przepisu § 8 rozporządzenia - odpowiednio do charakterystyki dachów w obszarze sąsiednim.

Od decyzji tej odwołała się Gminna Spółdzielnia "[...]" w R. , wskazując, iż nie wyraża zgody na prowadzenie ziemnej linii kablowej po działkach [...] ,[...], stanowiących własność strony skarżącej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 8.05.2014r. znak: [...] , utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu w szczególności w odniesieniu do sposobu ustalenia parametrów nowej zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu podlegających regulacji przepisów rozporządzenia - Kolegium wzięło pod uwagę ugruntowane orzecznictwo sądowo-administracyjne, wskazujące, że w określeniu tych parametrów i wskaźników nie jest wykluczona pewna elastyczność, polegająca na ustaleniu danego parametru w widełkach "od - do". Wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 14.06.2009r. sygn. II SA/Kr 563/09 orzekł o dopuszczalności określenia parametrów w wielkościach granicznych (maksymalnych), które przez inwestora i projektanta nie mogą być przekroczone. Natomiast w obu wymienionych "odstępstwach" od przepisów rozporządzenia, zasadą wywodzącą się z celowościowej wykładni przepisów rozporządzenia, jest nie pozostawienie inwestorowi (projektantowi) zbyt dużej "swobody", czy też dowolności, która mogłaby skutkować zagrożeniem ładu przestrzennego. Nadto - co wynika z przepisów § 4.1, § 5.2, § 6.2 i § 7.4 rozporządzenia - parametry i wskaźniki mogą być określone w inny sposób, pod warunkiem odpowiedniego uzasadnienia w toku analizy urbanistyczno-architektonicznej, w szczególności w odniesieniu do zasady zachowania ładu przestrzennego.

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2014r., sygn. akt. II SA/Kr 1269/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Gminnej Spółdzielni "[...] " w R. - uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 08.05.2014r. Sąd uznał, iż:

- teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p.,

- hipotetyczna kwestia ewentualnej zmiany stosunków wodnych w rejonie inwestycji jest do rozwiązania na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę,

- przypuszczenie, że inwestor usunie zabytkowy drzewostan - nie może skutkować uwzględnieniem skargi.

Jednocześnie Sąd wskazał na naruszenie prawa materialnego i procesowego oraz wady w postępowaniu drugoinstancyjnym, poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy "od nowa". Organ odwoławczy odniósł się tylko do jednego zarzutu związanego z przyłączem elektroenergetycznym dla planowanej inwestycji, a poza tym wyraził tylko ogólnikową aprobatę dla rozstrzygnięcia organu I instancji, w zakresie ustalenia parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy, nie uzasadniając nawet, dlaczego parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w wielkości 5,0 m jest prawidłowy, skoro w sąsiednim budynku wynosi on 4,0 m. Także z decyzji I instancji i akt sprawy - nie wynika w sposób jednoznaczny, jaka ma być faktyczna "powierzchnia sprzedaży", zwłaszcza, że w toku postępowania zmieniła się powierzchnia zabudowy. Sąd wskazał także na art. 10 ust. 2 pkt 8, w związku z ust. 3 u.p.z.p., podkreślając, iż nie została dostatecznie zbadana kwestia, czy teren objęty decyzją nie jest w "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. " zaliczony do obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, dla których istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Z akt nie wynika też - zdaniem Sądu - w jakiej strefie ochrony uzdrowiskowej znajduje się przedmiotowy teren (brak dowodu, że jest to strefa "c") i czy wobec tego nie obowiązują tu zakazy wynikające z art. 38a ustawy o uzdrowiskach, w tym w zakresie dopuszczalnej ilości miejsc parkingowych. Organ odwoławczy nie zwrócił też uwagi, że wszczęta została procedura sporządzenia i uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego rejonu R. , i czy wobec tego nie zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował też brak sprawdzenia czy wszystkie elementy: powierzchnia zabudowy, wskaźnik zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna, powierzchnia parkingów i komunikacji wewnętrznej -bilansują się w powierzchni działki i są spójne z ustaleniami decyzji.

Ponownie rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 18.03.2015r. znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 15 kpa w związku żart. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., i § 3, § 4 in fine rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem" – zmieniło zaskarżoną decyzję się w ten sposób, że :

1) w sentencji decyzji skreśliło działki nr [...],[...],[...],[...] ;

2) w pkt 1 "Rodzaj inwestycji", w zdaniu "budowa ziemnej linii kablowej 15 KV" skreśliło działki nr [...],[...] ;

3) w pkt 1 skreśliło zdanie "budowa i przebudowa zjazdów z drogi na działce nr [...],[...] ;

4) w pkt 2 lit. c) na str. 6 "warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji" w zdaniu pierwszym skreśliło warunki zaopatrzenia w energię elektryczną i ustaliło, że zaopatrzenie w energię elektryczną nastąpi z kontenerowej stacji trafo na działce [...] :

5) w pkt 2 lit.c) na str. 6 "dostęp do drogi publicznej" skreśliło słowa "oraz poprzez przebudowę i budowę zjazdu z drogi wewnętrznej na działkach [...],[...] ";

6) w uzasadnieniu decyzji w pkt 8 (na str. 8) skreśliło słowa: "zarządca drogi wewnętrznej - Burmistrz R. postanowieniem znak[...] z dnia 16.09.2013r.";

7) w załączniku Nr 3:

- w opisie inwestycji w tiret p.t.: "budowa ziemnej linii kablowej 15KV" - skreśliło numery działek [...],[...] , oraz skreśliło słowa "budowa i przebudowa zjazdu na działkę nr ewid. [...],[...] ";

- w pkt "lokalizacja": skreśliło działki nr [...],[...],[...],[...]

8) w załączniku nr 1 (graficznym) ustaliło linię rozgraniczającą teren inwestycji od strony zachodniej z wyłączeniem działek nr [...],[...] , a w całej części pozostałej utrzymało decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazano w zakresie ustalenia kręgu stron, iż teren inwestycji położony jest poza [...] Obszarem Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] - z tego względu można przyjąć, że oddziaływanie inwestycji poza obszarem własnej działki - nie występuje. Nie ma więc podstaw do uznania za strony postępowania właścicieli dalej położonych nieruchomości - poza bezpośrednimi sąsiadami. Zgodnie z mapą ewidencji gruntów oraz wypisami z rejestru gruntów - działka nr [...] graniczy z działkami: nr [...]i [...] (we władaniu Gminy R. - k. [...] ), nr [...] (właściciel E.W. - k.21), nr [...] (droga powiatowa - we władaniu Powiatowego Zarządu Dróg), nr [...] (własność G.S. "[...] " w R. ). Weryfikacji Kolegium dokonało przy uwzględnieniu oświadczenia inwestora o wyłączeniu z zakresu inwestycji działek nr [...],[...],[...],[...] (K. [...] akt II instancji - Tom III).

Co do w/w wyroku uchylającego poprzednią decyzję Kolegium ze względu na niedokładne rozpoznanie: Relacji ustaleń "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta R. " do planowanej inwestycji - w zakresie zgodności z ustaleniami studium planowanej lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, położenia planowanej inwestycji w obszarze stref ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska R. i wynikających z tego konsekwencji, relacji planowanej inwestycji dla będącego w opracowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Kolegium podało, iż dla przedmiotowego terenu Rada Miasta R. podjęła Uchwałę Nr [...] z dnia 30.09.2013r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rejon ul. [...] w R.

Wobec tego rozważyło czy nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ze względu na to, iż wniosek inwestora został złożony 15 kwietnia 2013r., postępowanie mogło być zawieszone na czas nie dłuższy niż do 15 stycznia 2014r. Obecnie nie jest już możliwe zawieszenie postępowania w trybie wymienionego przepisu. Plan miejscowy sporządzony na podstawie Uchwały Rady Miasta R. z dnia 30 września 2013r. Nr [...] - nie został do chwili obecnej uchwalony, zaś wniosek nie dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, zatem nie mogło nastąpić obligatoryjne zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Art. 10 ust. 2 pkt 8 obecnie obowiązującej u.p.z.p. stanowi, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się "obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych", w tym obszary rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni powyżej 400 m2. R. posiada "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasto R. " wprowadzone Uchwałą Nr [...] z dnia 28 marca 2001 r. Studium sporządzone było na podstawie ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15 poz. 139 ze zm.), która w art. 6 ust. 5 nie ustalała obowiązku określenia obszarów przeznaczonych na budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Z przedstawionego wywodu wynika, że działka nr [...] do takich obszarów nie należy. Dodatkowo pierwotne brzmienie art. 10 ust. 2 pkt 8 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostało art. 12 ustawy z dnia 11 maja 2007r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. z 2007r. Nr 127 poz. 880) - z 2000 m2 na 400 m2. Jednak ta ostatnia ustawa, na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008r. (K 46/2007, Lexis/Nexis nr 1924166, Dz. U. z 11 lipca 2008r. Nr 123 poz. 803) została w całości uznana za niezgodną z art. 2, 20 i 22 Konstytucji RP. Tym samym - w obecnym stanie prawnym -wielkopowioerzchniowym obiektem handlowym jest obiekt o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Zgodnie z wnioskiem inwestora planowany jest obiekt o powierzchni sprzedaży niższej - do 1875 m2. Obowiązek sporządzenia planu miejscowego może być z kolei związany z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013r. poz. 1205). Teren objęty wnioskiem inwestora (dz. nr [...] ) stanowi według ewidencji gruntów pastwisko kl. [...] ). Także ze względu na art. 10a omawianej ustawy nie rodzi się obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie ze względu na przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167 poz. 1399 z zm.), w tym art. 38b, Gmina R. posiada status uzdrowiska na mocy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 17.07.2013r. o ustanowieniu Statutu Uzdrowiska (Dz. Urz. Woj. [...] ). Zgodnie z tym statutem, którego załącznik obrazuje granice stref ochrony uzdrowiskowej -teren objęty wnioskiem inwestora, położony jest w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej (K.[...] ). Pozostaje więc poza obowiązkiem sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto do planowanego zamierzenia nie odnoszą się zakazy wymienione w art. 38 a ust. 3 w/w ustawy, bowiem przedsięwzięcie dotyczy obiektu o funkcji handlu i usług nieuciążliwych - nie jest więc "zakładem przemysłowym" (art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. a); na terenie objętym wnioskiem nie są planowane żadne roboty melioracyjne lub inne, które byłyby związane z niekorzystną zmianą stosunków wodnych. Nie należą bowiem do takich robót działania związane z odprowadzeniem wód opadowych (art. 38a ust. 1 pkt 11); przedsięwzięcie nie jest związane z pozyskiwaniem jakichkolwiek surowców mineralnych (art. 38 a ust. 1 pkt 9); realizacja inwestycji nie będzie miała negatywnego wpływu na fizjografię uzdrowiska, jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu (art. 38a ust. 1 pkt 12). Przedsięwzięcie nie jest zaliczone do żadnej kategorii uciążliwości, nie narusza zastanego układu urbanistycznego (realizacja w sąsiedztwie już istniejących obiektów handlowych i usługowych), nie będzie miało wpływu na właściwości lecznicze klimatu. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera zakaz usuwania zabytkowego drzewostanu (art. 38a ust. 2 pkt 2).

Analizując okoliczności związane z planowanym zamierzeniem - Kolegium zbadało również, czy nie zachodzi kolizja ustaleń "studium uwarunkowań" z planowaną inwestycją - mimo, że zgodnie z art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych", co oznacza, że nie wiążą organów właściwych w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Kolegium wskazało, iż analizowany teren (dz. nr [...] ) w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto R. , przyjętego Uchwałą Rady Miejskiej w R. Nr [...] z 28 marca 2001 roku, w całości zakwalifikowany został do Strefy Centrum Miejskiego, obejmującej tereny koncentracji usług (publicznych, komercyjnych i wytwórczych) przemieszanych z zabudową mieszkaniową. W ww. strefie, z uwagi na jej położenie w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, wskazuje się w studium następujące działania kierunkowe: porządkowanie zabudowy, poprawa ładu przestrzennego terenów cechujących się chaosem funkcjonalnym i architektonicznym; eliminacja obiektów uciążliwych, kolidujących z charakterem obszaru; ochrona istniejących wartości kulturowych i krajobrazowych, w szczególności zespołu kościelnego i jego przedpola oraz dawnego założenia dworskiego; urządzenia i powiązania terenów zielonych z ciągami spacerowymi wzdłuż P. ; modernizacja układu komunikacyjnego, obsługującego główne relacje ruchu lokalnego i tranzytowego.

Zgodnie z ww. zapisami studium, analizowany teren winien podlegać ochronie wartości kulturowych i krajobrazowych z uwagi na jego położenie w obrębie dawnego założenia dworskiego. Ustalenia obowiązującego studium, poza ww. ogólnym zapisem, nie wskazują jednak żadnych dodatkowych zasad ochrony wartości kulturowych i krajobrazowych dawnego założenia dworskiego. Nie precyzują również, na czym ta ochrona ma polegać. Wskazują natomiast cały obszar strefy, w tym również ww. zespół podworski, jako teren koncentracji funkcji usługowych ogólnomiejskich i miastotwórczych. Pozostałe ustalenia studium wskazują, iż ww. funkcje usługowe winny być realizowane z uwzględnieniem wymienionych wyżej działań, kierunkowych dla "Strefy Centrum Miejskiego", z których żadne nie wyklucza realizacji zamierzeń inwestycyjnych na omawianej działce. Kolegium wskazało, iż realizacja zamierzeń inwestycyjnych nie jest sprzeczna z ochroną wartości kulturowych i krajobrazowych dawnego założenia dworskiego, prowadzi bowiem do porządkowania zabudowy i poprawy ładu przestrzennego terenów, które są w obowiązującym studium wskazane jako działanie kierunkowe dla strefy centrum miejskiego i analizowanego terenu. W związku z tym zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami studium.

Dalej organ odwoławczy podał, iż wniosek inwestora z dnia 15.04.2013r. dotyczący początkowo działek nr [...] (podstawowa dla lokalizacji planowanego budynku handlowo-usługowego), [...],[...],[...],[...] w R. przy ul [...] - podlegał w toku postępowania kilkakrotnym zmianom (uzupełnieniom), a to w dniach 10.05.2013r. (k. [...] ), 29.05.2013r. (k.[...] ), 17.06.2013r. (k.50), 26.06.2013r. (k.62), 11.07.2013r. (k.90) oraz w dniach 03.02.2015r. i 05.02.2015r. (K. 118-122 akt II instancji). Ostatecznie teren inwestycji został ograniczony do działki nr [...] i [...] Na tej ostatniej planowany jest wjazd na teren inwestycji z drogi publicznej (ul. [...] ). Składniki wniosku wyszczególnione zostały na wstępie niniejszego uzasadnienia i - w ocenie Kolegium - wniosek został skompletowany według wymagań odnośnego przepisu u.p.z.p. Natomiast w toku postępowania zmianie ulegała wstępna koncepcja zagospodarowania terenu inwestycji (k.[...] ), na inną (K. [...] ), w szczególności w związku z koniecznością ochrony zespołu starodrzewu, jako pozostałości po d. założeniu parkowo-dworskim. Zmiana - w pełni uzasadniona - polegała na przesunięciu planowanej lokalizacji głównego obiektu kubaturowego ze wschodniej na zachodnią cześć działki [...] , zyskując akceptację Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (usytuowanie w terenie niezadrzewionym). Charakteryzując teren planowanej inwestycji stwierdzono, że teren ten nie posiada aktualnie obowiązującego planu miejscowego, natomiast w toku sporządzania jest plan "punktowy", obejmujący działki Nr [...] ,[...] i najbliższe sąsiednie. Działka [...] jest własnością wnioskodawcy, od strony wschodniej sąsiaduje bezpośrednio z działkami [...] ,[...] zabudowanymi dużym budynkiem handlowo - administracyjno - usługowym, własności Gminnej Spółdzielni "[...] " w R. Od strony zachodniej wzdłuż terenu inwestycji przebiega droga wewnętrzna (działki nr [...] ,[...] stanowiące własność Gminy R), wzdłuż granicy południowej biegnie ul. [...] , stanowiąca drogę powiatową (działka nr [...] ). Od północy z terenem inwestycji graniczy działka nr [...] - użytkowana obecnie jako teren rekreacyjny p.n. "[...] ". Całość opisanego obszaru jest według obowiązującego "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego R. położona w "[....] " (k. [...] akt II instancji). Teren objęty wnioskiem położony jest w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej (k. [...] ), poza granicami obszaru Górniczego i Terenu Górniczego "[...] " (k. [...] ), oraz poza [...] Obszarem Chronionego Krajobrazu.

Organ odwoławczy wskazał na dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania oraz ustalenie obszaru analizy. W rozpatrywanym przypadku front terenu inwestycji (w zrozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia) t.j. część przylegająca do drogi z której odbywa się główny wjazd na działkę

- wynosi ok. 95 m, a jego trzykrotność wynosi ok. 285 m. Teoretyczny (minimalny zasięg obszaru analizy powinien być zakreślony w promieniu ok. 285 m od granic działki [...] .

W niniejszej sprawie faktyczny zasięg obszaru analizy ustalono w odległości od ok 170 do ok. 270 m od terenu inwestycji. Odstępstwo takie jest uzasadnione założeniem objęcia analizą działek zabudowanych obiektami handlowo-usługowymi o takiej samej funkcji i cechach oraz gabarytach zbliżonych do projektowanej nowej zabudowy na działce nr [...] , których - w zakreślonych granicach obszaru analizy - ustalono 12. W pozostałym - "teoretycznym" zasięgu obszaru analizy, znajduje się drobnokubaturowa zabudowa mieszkalna, pominięta w analizie, ponieważ jej włączenie do analizy w "Obszarze Centrum Miejskiego" (a więc o funkcji handlu i usług) mogłoby skutkować wręcz naruszeniem zasady zachowania ładu przestrzennego w obszarze zabudowanym obiektami wielkokubaturowymi, w tym w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...] Odstępstwo takie, w istniejących okolicznościach sprawy - można uznać za dopuszczalne. Z dwunastu analizowanych

budynków ustalone zostały - zgodnie z zasadami rozporządzenia - wielkości średnie

(K. [...] ):

- wskaźnika zabudowy - 0,39,

- szerokości elewacji frontowej - 30,0 m (w tabeli K. 93 omyłkowo podano "31.0 m"),

- wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - 6,4 m (w tabeli K. 93 omyłkowo podano "4,5 m"),

- wysokość kalenicy głównej (jako element geometrii dachu) w przedziale od 6,0 do 12,5 m.

Ostateczne wyniki analizy w zakresie w/w parametrów przyjmuje się w wielkościach:

- wskaźnik zabudowy 0,25, a więc niższy niż matematycznie wyliczona średnia, co jest uzasadnione koniecznością ochrony istniejących terenów "zielonych" na działce [...] (część zadrzewiona), a także faktem, że na sąsiedniej działce [...] wskaźnik ten kształtuje się w wielkości 0.28, a więc różniącym się tylko o 3 %. Ustalenie tego wskaźnika według przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia - jest w opisanych okolicznościach uzasadnione.

- szerokość elewacji frontowej ustala się według przepisu § 6 ust. l w wielkości średniej 30,0 m z tolerancją do 20 %, t. zn. w przedziale od 23,9 do 35,9 m. Należy tu zauważyć, że w przedziale tym mieści się parametr szerokości elewacji frontowej "31.75 m", akceptowany przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowieniem z dnia 14.10.2013r. (K. [...] ).

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (w wymiarze do okapu) ustala się w wielkości 5,0 m, natomiast przy dachu płaskim - do 10 m (wysokość kalenicy jest wówczas równa wysokości elewacji). Ponieważ ostatecznie w ustaleniach geometrii dachu zawarty został warunek realizacji dwu - lub wielospadowego, o nachyleniu połaci od 5° do 45° - zatem ostatecznie obowiązujący jest parametr 5,0 m (załącznik Nr 3 do decyzji pkt 4 - K. 346). Parametr ten ustalony według przepisu § 7.4 rozporządzenia - jest wielkością pośrednią występującą w budynkach na działce [...], ponieważ, nie byłoby celowe "przedłużenie linii okapów" zabudowy sąsiedniej ze względu na duże kilkudziesięciometrowe odległości, oraz różne poziomy posadowienia (481,5 i 483,3 m n.p.m.).

- wysokość kalenicy głównej ustala się w wielkości 10,0 m, mieszczącej się w przedziale od 6,0 do 12,5 w obszarze analizy. Jest to zatem - zgodnie z § 8 rozporządzenia – wielkość "odpowiednia" w stosunku do wysokości budynków w obszarze sąsiednim, nie zagrażająca przy tym zastanemu ładowi przestrzennemu.

- Linię zabudowy określa się w nawiązaniu do ukształtowanej linii zabudowy przy ul.

[...] . Jednocześnie - dla ochrony przed zabudową części wschodniej działki [...] - wprowadza się dodatkowo nieprzekraczalną "wewnętrzną" linię zabudowy, uzasadnioną okolicznościami sprawy.

- ustala się także wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w wielkości min. 45% powierzchni działki, stosownie do ustaleń § 8 pkt 3 Statutu Uzdrowiska R. (Zał. Nr l do Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 17 lipca 2013r. - K. [...] instancji, t. III).

Organ odwoławczy wskazał, iż przyjęte w przedstawionych wielkościach parametry i wskaźniki znajdują uzasadnienie w opisanych okolicznościach sprawy i uwarunkowaniach wynikających z oceny stanu faktycznego. Jeden z podstawowych dla merytorycznego rozstrzygnięcia dowodów w sprawie - analiza urbanistyczna i jej wyniki - jest dowodem wiarygodnym. Kwestia parametrów nowej zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu to jednak tylko część merytorycznej zawartości decyzji o warunkach zabudowy.

Organ dokonał badania czy wniosek inwestora spełnia pozostałe wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.:

- Pkt 2 - działka [...] całym swoim frontem o długości ok. 92 m przylega do drogi publicznej (ul. [...] , z której planowany jest wjazd na teren inwestycji.

- Pkt 3 inwestor wraz z wnioskiem przedstawił: zgodę [...] S.A. na dostawę energii elektrycznej w wielkości 180kW, z warunkiem budowy stacji transformatorowej na własnej działce (warunki przyłączenia z dnia 7.03.2013r. – [...] potwierdzone 7.08.2014r.), promesę przyłączenia projektowanego obiektu do sieci wodociągowej 0 150 i odprowadzenia ścieków do kanalizacji sanitarnej 0 400, przebiegających w pasie drogowym ul. [...] (pismo Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w R,. z dnia 09.05.2013r. -K. [...] ), warunki dostawy gazu ziemnego (pismo [...] Spółki Gazownictwa z dnia 7.05.2013r.-K.[...] ).

- Pkt 4 działka nr [...] nie jest gruntem leśnym, jest użytkiem rolnym Ps IV. Nadto teren inwestycji znajduje się w granicach miasta (art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych)

- Pkt 5 inwestycja uzyskała:

- pozytywną opinię sanitarną Nr [...]z dnia 18.09.2013r.,

- opinię organu administracji geologicznej z dnia 23.09.2013r.,

- postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 24.09.2013r. (lokalizacja zamierzenia w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej),

- stanowisko Powiatowego Zarządu Dróg w N. z dnia 25.09.2013r.,

- postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 14.10.2013r. z którego wynika, że działka [...] nie jest objęta żadną formą konserwatorskiej ochrony zabytków. Teren inwestycji nie jest też objęty obszarem chronionego krajobrazu ani żadną inną formą ochrony przyrody - nie wymagał zatem uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i organu ochrony przyrody. Działka [...] nie jest zagrożona wodami powodziowymi rz. R.

Uzgodnień dokonano wprawdzie dla innego, wstępnie zgłoszonego zasięgu inwestycji. Zasięg ten został przez inwestora w toku postępowania drugoinstancyjnego pomniejszony o działki [...],[...],[...],[...] . Kolegium przyjmuje, że skoro uzyskane uzgodnienia odnoszą się do obszaru większego, to tym samym zachowują swoją aktualność dla obszaru pomniejszonego.

Wyjaśnienia i odniesienia się wymagają jeszcze inne aspekty sprawy.

Co do wskazanego przez Sąd niedokładnego zbadania, czy wszystkie zaplanowane elementy zagospodarowania, z uwzględnieniem obowiązujących wskaźników - mieszczą się na terenie inwestycji, Kolegium podało, iż powierzchnia ewidencyjna działki nr [...] wynosi 10 429 m2. Wymagana dla strefy "C" uzdrowiska powierzchnia biologicznie czynna winna wynosić 45% (= 4 693m2). Do zainwestowania pozostaje zatem powierzchnia 5 736 m2. Zgłoszona w koncepcji projektowej powierzchnia zabudowy wynosi 2 283 m2. Po odjęciu tej liczby od powierzchni 5 736 m2 (pozostającej do "dyspozycji") otrzymamy 3 453 m2 terenu, który musi pomieścić wszystkie pozostałe elementy zagospodarowania terenu inwestycji. Według koncepcji zagospodarowania działki elementy te, to: drogi wewnętrzne (1 606 m ), rampy zewnętrzne (362 m ), chodniki (674 m ), parkingi (810 m ). Suma tych powierzchni bilansuje się z wymienioną wyżej powierzchnią działki pomniejszoną o powierzchnię zabudowy. "Wskaźnik zabudowy", czyli stosunek powierzchni zabudowy kubaturowej do powierzchni terenu inwestycji ustalono do 0,25, natomiast z powyższego bilansu otrzymany ten wskaźnik w wielkości 0,23, czyli zgodny z ustaleniem. Co do bilansów wewnętrznego wykorzystania budynku (w tym niewyjaśnienie powierzchni 190m w "drugim" budynku), braku sprecyzowania powierzchni sprzedaży, braku ustaleń dotyczących odprowadzenia wód opadowych i innych szczegółów, Kolegium wyjaśniło, że:

- Powierzchnia sprzedażowa została przez inwestora dokładnie określona i nie budzi żadnych wątpliwości jej zgodność z funkcją strefy "C" uzdrowiska, co już wyżej wyjaśniono.

- Bilans powierzchni wewnętrznej budynku nie należy do materii będącej przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy.

- Inwestor nie wnosił o budowę dwóch budynków, tylko jednego, a w odniesieniu do uwidocznionego na wstępnej koncepcji budynku o powierzchni "190m " ustalono, że budynek ten został rozebrany i nie podlega żadnemu "bilansowaniu"

W kwestii żądań "szczegółowych" Kolegium podało, że o treści (zawartości) decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stanowi art. 54 u.p.z.p., co oznacza, że organ nie może w takiej decyzji wprowadzać ustaleń nie mających podstaw wynikających z określonej i wyraźnie wskazanej normy prawnej. Nie jest dopuszczalna zmiana roli, jaką ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym i Prawo budowlane przypisują tym różnym decyzjom. W szczególności - organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy - nie ma uprawnień kształtujących. Decyzja o warunkach zabudowy ma wyłącznie charakter deklaratoryjny i nie konstytuuje żadnych praw, czy obowiązków nieprzewidzianych ustawami lub aktami wykonawczymi. Decyzja o warunkach zabudowy określa wyłącznie:

- linie rozgraniczające teren inwestycji oraz linie zabudowy (na mapie spełniającej określone wymagania) bez prawa do szczegółowego wskazania usytuowania projektowanego obiektu,

- pozostałe warunki wymienione w art. 54 u.p.z.p., a w odniesieniu do kwestii, które pojawiły się w toku postępowania - decyzja wz ustala:

- Obowiązek zagospodarowania wód opadowych - bez wskazania technicznych szczegółów zagospodarowania,

- Obowiązek zapewnienia bezpiecznego i niekolizyjnego (z innymi użytkownikami)

dojazdu do terenu inwestycji bez określania technicznych parametrów dojazdu,

- Obowiązek ochrony zieleni stanowiącej pozostałości po d. założeniu parkowym – bez ustalania szczegółowych rozwiązań zagospodarowania terenu.

Dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę - organ administracji architektoniczno-budowlanej zatwierdzając projekt budowlany, bada zgodność tego projektu oraz projektu zagospodarowania terenu inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, z przepisami techniczno-budowlanymi oraz przepisami odrębnymi. W zupełności wystarczające jest oświadczenie inwestora, że powierzchnia ta planowana jest poniżej 2000 m2, co stanowi wystarczającą przesłankę do orzeczenia o braku podstaw do stwierdzenia obowiązku sporządzenia dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaś sprecyzowanie tej powierzchni może nastąpić tylko i wyłącznie w projekcie budowlanym sporządzonym na etapie pozwolenia na budowę. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków nie ma obowiązku i podstaw do przeprowadzenia szczegółowych bilansów wykorzystania powierzchni użytkowej planowanego obiektu, czy też szczegółowego bilansowania wykorzystania terenu inwestycji - ustala bowiem w tym zakresie tylko parametry i wskaźniki graniczne.

Skargi na powyższą decyzję złożyli: E.W, i Gminna Spółdzielnia "[...] ".

E.W. zarzucił:

1) Naruszenie art. 24 § 1 pkt 5, w związku z art. 27 § 1 kpa ponieważ "członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy w sytuacji, gdy brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona przez Sąd i ponownie stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten sam organ". Według skarżącego jest to jednocześnie podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego wskazana w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Skarżący wskazał, iż zaskarżoną decyzję wydał ten sam skład Kolegium, który orzekał w decyzji z dnia 8.05.2014r.

2) Naruszenie art. 7, art. 77, w zw. z art. 140 kpa oraz art. 153 p.p.s.a., poprzez zaniechanie wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego, zaniechanie zbadania, czy decyzja nie jest aby niespójna wewnętrznie (tzn. czy wszystkie elementy inwestycji mieszczą się na terenie dyspozycyjnym, np. 125 miejsc parkingowych). Organ II instancji był obowiązany orzekać według stanu faktycznego, w tym z uwzględnieniem zmian zaistniałych na działce w zakresie stanu zadrzewienia. Skarżący uważa, że brak jest możliwości zrealizowania wszystkich zaplanowanych części inwestycji. Teren inwestycji sąsiaduje bezpośrednio z "[...] , główną atrakcją R. Nadto - trwają prace nad planem miejscowym, którego ustalenia (po uchwaleniu) wykluczają realizację zamierzonej inwestycji. Skarżący kwestionuje sposób badania bilansu terenu inwestycji, który nie spełnia nakazanego przez Sąd zbadania "wewnętrznej spójności decyzji", ponieważ teren "nie mieści" 125 miejsc parkingowych, a jedynie - jak twierdzi skarżący - 77 miejsc. W kwestii zadrzewienia działki nr [...] - organ obowiązany był wyjaśnić i wykazać, jaki jest aktualny stan zadrzewienia , mimo że faktycznie inwestor nie informował organu o uzyskanych pozwoleniach na usunięcie drzew. Zatem - "zakaz usuwania drzew" stał się de facto bezprzedmiotowy i w tej sytuacji należałoby ponowić uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

3) Naruszenie art. 10 § 1, w związku z art. 81 kpa przez zaniechanie udostępnienia akt postępowania stronom. Organ nie informował stron o wszczęciu ponownego postępowania odwoławczego, o jego toku i o zakończeniu. Skarżący o ponownym postępowaniu dowiedział się z pisma organu z dnia 21.01.2015r. do Burmistrza R. o udzielenie wyjaśnień w kwestii zaawansowania procedury sporządzenia planu miejscowego oraz o zasięgu strefy "C" uzdrowiska. Pismo Kolegium zostało wystosowane jeszcze przed uprawomocnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14.11.2014r. Skarżący nie miał zatem możliwości ustosunkowania się do zmniejszonego obszaru inwestycji, ani do rezygnacji z zasilania energetycznego ze stacji Trafo położonej na terenie Gminnej Spółdzielni "[...] ".

Gminna Spółdzielnia "[...] " zarzuciła:

1) Wydanie zaskarżonej decyzji przez ten sam skład Samorządowego Kolegium

Odwoławczego, który orzekał w decyzji z dnia 8.05.2014r.,

2) Zaniechanie wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy.

3) Niezapewnienie czynnego udziału strony skarżącej w postępowaniu.

4) Nieuwzględnienie faktu, że w m-cu maju ma być uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru działki nr [...] i działek sąsiednich,

którego ustalenia przewidują dla tej działki "teren zielony" co wyklucza inwestycję "[...] ".

W uzasadnieniu wywiedziono, że zachodzi obawa wyrządzenia znacznej szkody podmiotom skarżącym, naruszenie interesu publicznego mieszkańców R. i całego regionu (działka [...] graniczy z parkiem rozrywki [...] "). Wybudowanie obiektu "[...] " doprowadzi do upadłości działalność gospodarczą skarżącej.

Skarżący w konsekwencji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wniesienie skarg skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji, mimo że nie wszystkie zarzuty podniesione w skargach są uzasadnione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności właśnie do nich należy wskazać, że zarzut rozpatrzenia sprawy przez ten sam skład orzekający jako naruszający art. 24 § 1 pkt 5, w związku z art. 27 § 1 kpa, jest chybiony ponieważ przepisy te odnoszą się (w przypadku organów kolegialnych) do sytuacji ponownego rozpatrzenia decyzji ostatecznej własnej. Kolegium nie orzekało w stosunku do własnej decyzji, lecz w stosunku do decyzji organu I instancji. Zaś ponowne rozpatrzenie sprawy następuje w trybie art. 127 § 3 kpa. Zatem członkowie składu orzekającego SKO w decyzji Burmistrza R. nie uczestniczyli.

Niezasadny jest także zarzut odnoszący się do nieuwzględnienia faktu, że w m-cu maju ma być uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru działki nr [...] i działek sąsiednich. W tym zakresie, z uwagi na czasokres rozpoznawania sprawy, podzielić należy stanowisko organu przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Co do naruszenia art. 10 § 1 kpa, to uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. O ponownym rozpatrzeniu odwołania Gminnej Spółdzielni "[...] " od decyzji Burmistrza R. z dnia 14.03.2014r. stronom było wiadome wprost z wyroku Sądu uchylającym decyzję organu odwoławczego – wyrok oraz uzasadnienie tego wyroku doręcza się z urzędu stronom. Ponadto w toku ponownego rozpatrzenia odwołania – czynności Kolegium ograniczone były do uzyskania wyjaśnień organu I instancji odnoszących się do kwestii położenia terenu planowanej inwestycji w określonej strefie ochrony uzdrowiskowej ("C"), zgodności ze "studium uwarunkowań" oraz stanu zaawansowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki [...],[...] i przyległych. Zagadnienie te były już częściowo udokumentowane w dotychczas zgromadzonym materiale dowodowym, a w części pozostałej stanowiły fakty powszechnie znane i dostępne na portalach internetowych Miasta R. Nie stanowiły zatem nowego materiału dowodowego w sprawie. Nadto strony były zawiadomione o zwróceniu się Kolegium do Burmistrza R. (pismo z dnia 21.01.2015r. znak: [...] o dodatkowe wyjaśnienia, a w istocie potwierdzenia, znanych już wcześniej lub wiadomych z innych źródeł okoliczności. Nadto strony wiedząc o toczącym się postępowaniu miały zapewnioną możliwość wglądu do akt, z czego w szczególności skarżący często korzystali, co oznacza, iż nie sposób uznać, aby nie mieli możliwości wypowiedzieć się w sprawie z powodów wskazanych w skardze. Ponadto zmiana wniosku dokonana przez inwestora dotyczyła ograniczenia obszaru inwestycji do działki [...] , uległa więc zmniejszeniu, a więc na korzyść skarżących.

Co się tyczy wniosków dowodowych zgłoszonych przez E.W. , zostały one oddalone ponieważ kwestia wydania odrębnych decyzji o zgodzie na usunięcie drzew na terenie planowanej inwestycji, nie ma żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy.

Przechodząc do dalszych rozważań, należy przypomnieć, że poprzednia decyzja SKO (z dnia 8.05.2014r.), dotycząca przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2014r., sygn. akt. II SA/Kr 1269/14. Ponieważ decyzja ta istotnie naruszała m.in. art. 15 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a organ II instancji w sposób oczywisty uchylił się od obowiązku ponownego rozpoznania sprawy, uchylona została tylko decyzja organu II instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zadaniem Sądu administracyjnego jest kontrola zgodności z prawem aktów i czynności wydanych przez organy administracji, a nie zastępowanie ich w wydawaniu aktów administracyjnych. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na te okoliczności, których organ II instancji nie rozważył, a których pominięcie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien dokonać rozstrzygnięcia na płaszczyźnie wszystkich przepisów regulujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Co do zaskarżonej w niniejszym postępowaniu sądowym decyzji SKO należy wskazać, że organ ten w postępowaniu odwoławczym rozpoznał ponownie sprawę.

Zaskarżona decyzja, podobnie zresztą jak decyzja organu I instancji, jest jednak w istotnym stopniu wadliwa, co skutkuje uchyleniem zarówno jej, jak i decyzji Burmistrza R. z dnia 14.03.2014r.

Najistotniejszą wadą całego kontrolowanego postępowania administracyjnego jest oparcie przez organy swoich rozstrzygnięć na wadliwej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta jest niezwykle lakoniczna i nie zawiera wszystkich istotnych i wymaganych informacji, co do rodzaju zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Najpoważniejszą jej wadą jest jednak to, że urbanista do analizy przyjął wyłącznie działki o funkcji handlowo-usługowej na analizowanym terenie, zabudowane budynkami o cechach i parametrach zabudowy zbliżonych do projektowanej zabudowy na działce nr [...] co wprost wynika z analizy (k.[....] akt adm. I inst.). Logiczna wykładnia sformułowania urbanisty, prowadzi do wniosku, że w sporządzonej analizie uwzględnił tylko te obiekty występujące w obszarze analizowanym, które są swoimi parametrami zbliżone do inwestycji planowanej. Takie podejście do sporządzenia analizy narusza przepisy § 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie), w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie z analizy i jej wyników wynika, że urbanista rzeczywiście nie ujął wszystkich obiektów występujących w przyjętym obszarze analizowanym, a tym samym nie ma nawet możliwości zweryfikowania jaka zabudowa w tym terenie istnieje i jakie ma parametry.

Zastrzeżenia budzi również wyznaczenie obszaru analizowanego. Zasadą wynikającą z § 3 ust. 2 rozporządzenia jest, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przedmiotowym wypadku granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone niezgodnie z w/w przepisem. O ile takie odstępstwo jest dopuszczalne, to jednak jego przyczyna winna z analizy wynikać. Tymczasem zarówno analiza, jak i jej wyniki w tym zakresie milczą. Wadliwości tej nie sanuje lakoniczny i nie poparty żadnymi konkretami pogląd SKO, że odstępstwo takie jest uzasadnione założeniem objęcia analizą działek zabudowanych obiektami handlowo-usługowymi o takiej samej funkcji i cechach oraz gabarytach zbliżonych do projektowanej nowej zabudowy na działce nr [...] oraz tym, że w zasięgu obszaru analizy, znajduje się drobnokubaturowa zabudowa mieszkalna.

Jak już wcześniej wskazano, niczym nieuzasadnione dobieranie do analizy wyłącznie działek zabudowanych w sposób zbliżony do planowanej inwestycji jest wadliwe. Stwierdzenie SKO o zabudowie drobnokubaturowej nie jest natomiast poparte jakimkolwiek materiałem dowodowym, ponieważ w analizie nie wymieniono kompletnej zabudowy, jaka występuje w obszarze analizowanym, zarówno wyznaczonym przez urbanistę, jak i wynikającym z zastosowania się do § 3 ust. 2 rozporządzenia. Kończąc tę część rozważań wskazać należy, że z uwagi na powyższe uchybienia nie zachodzi konieczność odnoszenia się do ustalonych parametrów dla planowanego przedsięwzięcia, skoro z zebranego materiału dowodowego nie wynika jaka zabudowa i o jakich parametrach występuje w obszarze analizowanym, a co za tym idzie nie ma możliwości ustalenia średnich parametrów urbanistycznych dla takiej zabudowy.

Przechodząc do dalszej oceny zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że organ II instancji naruszył w istotnym stopniu także art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2014r., sygn. akt. II SA/Kr 1269/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraził pogląd, że "poszczególne wskaźniki co do zabudowy działki, liczby miejsc parkingowych, powierzchni biologicznie czynnej ... muszą się na terenie inwestycji zmieścić, a organ również na tej płaszczyźnie musi przeanalizować parametry przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy" oraz "że z decyzji organu I instancji oraz akt postępowania nie wynika jednoznacznie jaka ma być powierzchnia sprzedaży planowanego obiektu. Analiza wniosku daje podstawy do przyjęcia, że będzie to około lub ponad 2000 m2. Tymczasem parametr ten jednoznacznie wynikać z akt administracyjnych, gdyż może wpływać na przebieg i wynik dalszego postępowania".

Takie wytyczne Sądu związane były z okolicznością, że bilans powierzchni był niespójny i nie było wiadomym, jakie jest przeznaczenie kilkuset metrów kwadratowych planowanego obiektu.

Co do pierwszego wskazania, organ ponownie bezkrytycznie zaaprobował dotychczasowe dane inwestora co do powierzchni terenu przeznaczonego pod różny rodzaj zagospodarowania, mimo że dane te były zasadnie kwestionowane już w poprzednim postępowaniu. W tym zakresie podzielić należy zarzuty E.W. podniesione w skardze, że organ nie zastosował się do wytycznych Sądu, które to zarzuty obszerniej zostały opisane w części historycznej uzasadnienia.

Co do wskazań, iż parametr powierzchni sprzedaży powinien jednoznacznie wynikać z akt administracyjnych, organ wszedł w polemikę z poglądami Sądu, wskazując że "bilans powierzchni wewnętrznej budynku nie należy do materii będącej przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy" a "w zupełności wystarczające jest oświadczenie inwestora, że powierzchnia ta (tj. sprzedaży) planowana jest poniżej 2000 m2,"... Takie stanowisko organu jest oczywiście wadliwe. O ile z poglądami i wytycznymi Sądu, zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2014r., mogła polemizować każda ze stron poprzez wniesienie skargi kasacyjnej i poglądy te mogły być zakwestionowane przez NSA, o tyle w sytuacji uprawomocnienia się tego wyroku, obowiązkiem organu było się do tych wskazań zastosować, a nie zignorować je i przedstawiać w tym zakresie własny pogląd. Na tej płaszczyźnie rozważań należy dodać, że zgodnie z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa), wniosek o ustalenie warunków powinien m.in. zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej oraz określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. W sytuacji, kiedy analiza podanych przez inwestora powierzchni przeznaczonych na różne cele wskazuje, że dane te są niespójne, o prawidłowości wniosku można mówić dopiero wtedy, kiedy niejasności w tym zakresie zostaną usunięte.

Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ustawy, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa m.in. rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Tymczasem decyzja organu I instancji ani w pkt 1 określającym rodzaj inwestycji, ani nawet w wynikach analizy nie wskazuje parametru powierzchni sprzedaży, wskazując odnośnie planowanego obiektu jedynie tyle, że jest to budynek handlowo-usługowy na działce nr ewid. [...] . Tymczasem z uwagi na to, że parametr powierzchni sprzedaży ma niezwykle ważkie znaczenie na płaszczyźnie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto z uwagi na treść art. 55 tej ustawy, winien być wskazany w tej części decyzji o warunkach zabudowy, która charakteryzuje rodzaj planowanej inwestycji. Lakoniczna wzmianka o tym parametrze, przy czym w części decyzji, gdzie uzasadnia się dlaczego zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymogu tego nie spełnia.

Zaskarżona decyzja narusza ponadto art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku jeśli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W przedmiotowej sprawie, w zakresie warunków przyłączenia do sieci elektrycznej, zostały przedłożone pisma od [...] z dnia 07.03.2013r. i z dnia 25.09.2013r. Z tym tylko, że dotyczą one podłączenia do sieci na działce Gminnej Spółdzielni "[...] " w R. , tj. sprzed zmiany wniosku przez inwestora w dniu 3 lutego 2015 roku (k.[...] akt administracyjnych II instancji). Po zmianie w tym zakresie wniosku, inwestor nie przedłożył nowych warunków przyłączenia do sieci elektrycznej, a organ powołał się m.in. na warunki przyłączenia z dnia 7.08.2014 roku, których w aktach administracyjnych w ogóle nie ma.

Kończąc rozważania należy też wskazać, że decyzja organu II instancji narusza również art. 138 k.p.a., który nie przewiduje możliwości zmiany decyzji organu I instancji. Ponieważ taki rodzaj rozstrzygnięcia jaki zastosował organ II instancji, w ocenie Sądu miał stanowić wyrzeczenie o częściowym uchyleniu organu I instancji, Sąd jedynie uchylił decyzję tego organu, a nie stwierdził jej nieważności.

W zakresie wytycznych, co do dalszego postępowania, w pierwszej kolejności, w związku z zarzutem skargi dotyczącym trwania procedury planistycznej dla obszaru działki nr [...] i działek sąsiednich, rzeczą organu będzie ustalenie i uwzględnienie, czy dla terenu planowanej inwestycji obowiązuje plan miejscowy. Jeśli plan taki nie obowiązuje, organ przeprowadzi ponowną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stosując się do przedstawionych powyżej poglądów i wytycznych Sądu.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.