Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2423/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Z. i M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2401/19 w sprawie ze skargi B. Z. i M. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 sierpnia 2019 r., nr DOA.7110.299.2019.AFI w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2401/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. Z. i M. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 16 sierpnia 2019 r., nr DOA.7110.299.2019.AFI, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i przy zastosowaniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 19 kwietnia 2019 r., nr 0-243/19 (o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bolesławieckiego z 30 listopada 2017 r., Nr 992, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. sp. k. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "B" na działce nr [...] w obrębie [...], w jedn. ewid. [...]) i umorzono postępowanie organu I instancji.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", do kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Choć oparli się na naruszeniu prawa własności (art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego – dalej "K.c."), jednak nie wykazali aby możliwe immisje pośrednie jakie są związane z przedmiotową inwestycją powodowały naruszenie norm prawa administracyjnego. Bez odwołania się do przepisu prawa administracyjnego, immisje pośrednie w rozumieniu art. 144 K.c. mogą być wprawdzie niedopuszczalne, ale wyłącznie w rozumieniu prawa cywilnego i wówczas ich skutki podlegają ocenie tylko sądu powszechnego. W ocenie Sądu, wykazywany zaś interes w postaci naruszenia przepisu prawa cywilnego poprzez immisje pośrednie, bez odniesienia do normy administracyjnoprawnej, pozostanie w tym postępowaniu wyłącznie interesem faktycznym. Odczuwanie uciążliwości związanych z funkcjonowaniem jakiegoś obiektu nie jest też równoznaczne z obszarem oddziaływania tego obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., II OSK 388/10).

Zdaniem Sądu, podobnie, art. 140 K.c., stanowiący o triadzie uprawnień właścicielskich, jako zakresie wykonywania własności nie może sam w sobie stanowić o interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym. Należy bowiem wykazać, w jaki sposób decyzja administracyjna (kwestionowana co do jej ważności) rażąco naruszyła którekolwiek (ale oznaczone co do tożsamości) uprawnienie właścicielskie, ujęte również w przepisie prawa administracyjnego. Dopóki nie zostanie wykazane, że decyzja niezgodnie z przepisami administracyjnymi uniemożliwiła korzystanie przez właściciela z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem z wyłączeniem innych osób albo pobieranie pożytków lub przychodów z rzeczy, lub rozporządzenie rzeczą – dopóty samo powołanie się na treść art. 140 K.c. nie odniesie w postępowaniu administracyjnym skutku w oczekiwanej postaci.

W ocenie Sądu, utrata wartości nieruchomości związana z budową budynku wielorodzinnego w sąsiedztwie w żadnej mierze nie stanowi o nabyciu interesu prawnego skarżących w tej sprawie. Wprawdzie pełnomocnik skarżących powołała się na wyrok WSA we Wrocławiu oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego, ale, po pierwsze, Sąd ten nie wysunął takiej tezy, a po drugie, skarżący nieprawidłowo zinterpretowali stanowisko Trybunału zawarte w wyroku sygn. akt KP 7/09.

W odniesieniu do prawa miejscowego Sąd wskazał, że aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mógł uzasadniać interes prawny określonego podmiotu, to musi on dotyczyć praw lub obowiązków tego podmiotu. Przepis, stanowiący np. o dozwolonej wysokości zabudowy lub budynku tylko wówczas stanie się podstawą do wywiedzenia zeń interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.), jeżeli zostanie przez zainteresowanego wykazane, że jego nieruchomość doznała przez naruszenie tego przepisu przez inwestora (lub organ) ograniczeń w sposobie dopuszczalnego prawem miejscowym zagospodarowania. Naruszenie prawa miejscowego w sposób niewpływający na możliwość zagospodarowania nieruchomości stanowi niewątpliwie czyn naganny i powoduje określone konsekwencje prawne, ale nie stanowi o powstaniu interesu prawnego właściciela tej nieruchomości. Troska o przestrzeganie prawa przez innych jest pozytywną cechą, ale niemającą wpływu na uzyskanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Potencjalne, zarzucane w skardze naruszenie ładu przestrzennego nie stanowi o powstaniu interesu prawnego skarżących. Nie wpływa bowiem w żaden sposób na sytuację materialnoprawną skarżących i w ujęciu zaprezentowanym w skardze stanowi wyłącznie subiektywne odczucie estetyczne. Takie odczucie może uzasadniać wyłącznie interes faktyczny, a nie prawny.

Ponadto Sąd wskazał, że zgodnie z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Skarżący nie wykazali jednak, że inwestor w jakikolwiek sposób (nawet wywyższając teren budowy) zmienił naturalny kierunek spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren nieruchomości skarżących. Jak zaś wyjaśnił to GINB w swej decyzji, dokumentacja projektowa nie przewidywała zmiany kierunku takiego spływu.

Dokonane w sprawie ustalenia organu II instancji w sposób poprawny pozwoliły więc na negatywną ocenę interesu prawnego skarżących, prowadząc do wniosku, że nie wykazali oni takich okoliczności, które dawałyby im przymiot strony, upoważniając do skutecznego zainicjowania postępowania nadzwyczajnego. GINB dokonał szczegółowej analizy tych przepisów z zakresu prawa budowlanego (w tym wykonawczych), z których interes prawny skarżących mógłby wynikać. Tym samym GINB rozważył w sposób wyczerpujący i zgodny z prawem kwestię interesu prawnego odwołujących się, odnosząc poprawnie swoje rozważania do przesłanek z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. i powoływanych przez pełnomocnika skarżących przepisów materialnych prawa cywilnego. Zasadnie uznał, że osobom domagającym się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego nie przysługuje przymiot strony tylko dlatego, że subiektywnie uważają, że ich grunt znalazł się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Organ, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnił swoją decyzję. Dokonał bowiem analizy zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego istotnego w sprawie, co wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poprawnie wysnuwając wnioski z dokonanej, własnej analizy akt sprawy. Wyjaśnił także przesłanki rozstrzygnięcia i dokonał prawidłowej subsumcji prawnej. Wbrew twierdzeniom skargi, GINB więc ww. przepisów nie naruszył.

Wobec dokonanej powyżej przez Sąd oceny prawnej i w związku z tym, że z akt sprawy nie wynika, żeby skarżący wykazali, aby wydana decyzja o pozwoleniu na budowę wprowadziła lub mogła choćby wprowadzić jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości lub – tym bardziej – aby ograniczała możliwości ich zabudowy, to za niezasadny należy uznać zarzut skargi naruszenia art. 28 ust. 2 P.b. Skarżący nie wykazali też w żaden sposób interesu prawnego, którego mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dlatego też, z uwagi na powyższe, sprawa w postępowaniu administracyjnym była podmiotowo bezprzedmiotowa. Uzasadniało to zastosowanie przez GINB zarówno art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i uchylenie wadliwej w tym zakresie decyzji organu I instancji, jak i umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. przez organ odwoławczy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. przez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że konieczne jest powiązanie normy prawa powszechnie obowiązującego z normą prawa administracyjnego dla ustalenia istnienia interesu prawnego, podczas gdy taki wniosek nie wynika z przepisu art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 P.b., zatem za wystarczające należy uznać istnienie normy prawa powszechnie obowiązującego, mającego wpływ na prawa strony w ramach toczącego się postępowania administracyjnego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. w związku z art. 28 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i odmowę przyznania skarżącym będącym właścicielami nieruchomości sąsiadujących, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, ale przede wszystkim w obrębie obszaru oddziaływania obiektu zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 P.b. (rozumianym jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu z uwagi na realizowanie inwestycji na działce nr [...], na której inwestor realizuje obiekt budowlany) prawa strony w toczącym się postępowaniu zarówno przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak i uprzednio przed Starostą Bolesławieckim postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak też legitymacji do złożenia wniosku w postępowaniu nieważnościowym, co skutkowało wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wobec braku jej udziału w toczącym się postępowaniu o pozwolenie na budowę, gdzie jej udział był obowiązkowy, a teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu działek skarżących i wpływa na zmniejszenie się jej wartości, zaburza ład przestrzenny, a także wpływa negatywnie na prawo prywatności osób znajdujących się na działkach skarżących, z uwagi na wielkość inwestycji – budynku wielorodzinnego mieszkaniowego, podwyższenie poziomu gruntu i brak fizycznej możliwości odseparowania się od wzroku sąsiadów;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. przez jego błędną wykładnię, która w konsekwencji doprowadziła do przyjęcia, iż teren stanowiący własność skarżących – działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego realizowanego przez K. sp. k., podczas gdy usytuowanie terenu, w szczególności wobec charakteru, rozmiarów, przeznaczenia oraz pozostałych cech i elementów inwestycji, prowadzą do wniosku przeciwnego, szczególnie zaś do stwierdzenia, iż Inwestycja w sposób obiektywny ogranicza korzystanie i zagospodarowywanie terenu Skarżących,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 14 ust. 4 lit. e uchwały nr [...] Rady Miasta B. z [...] września 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zwanej dalej "m.p.z.p.", przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wydanie decyzji pozwolenia na budowę wobec niezgodności przedstawionego projektu budowlanego z m.p.z.p., tj. wydania pozwolenia przez organ na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "B" na działce numer [...] o wysokości zabudowy przekraczającej 13 m podczas gdy z treści § 14 ust. 4 lit. e m.p.z.p. wynika, że dopuszcza się wysokość zabudowy, która nie może przekraczać 13 m, co skutkowało błędnym uznaniem, że realizowana inwestycja spełnia wymóg wysokości zabudowy określony w m.p.z.p., a skarżący nie posiadają interesu prawnego do bycia stroną, pomimo tak istotnego naruszenia, które wpływa na ich nieruchomości i wpływa na ich uprawnienia właścicielskie określone w art. 140 K.c.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 29 ww. rozporządzenia w zw. z § 11 pkt 4 lit. b m.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wydanie decyzji pozwolenia na budowę wobec niezgodności przedstawionego projektu budowlanego z zapisami m.p.z.p., polegające na niezapewnieniu właściwej gospodarki ściekowej – odprowadzania wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacji deszczowej, na własny teren nieutwardzony lub do urządzeń wodnych nie wpływa na ustalenie interesu prawnego skarżących, co skutkowało błędnym uznaniem, że realizowana inwestycja spełnia wymóg, o którym mowa powyżej, a skarżący nie posiadają interesu prawnego do bycia stroną, pomimo tak istotnego naruszenia, które wpływa na ich nieruchomość i wpływa na ich uprawnienia właścicielskie określone w art. 140 K.c., a także stwarza ryzyko powstania immisji, o których mowa w art. 144 K.c.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 K.c. i art. 144 K.c. przez ich niezastosowanie i uznanie, że podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze norma materialnego prawa administracyjnego lub innej gałęzi prawa, na mocy której organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki, z wyłączeniem bezpośredniego powołania się na prawo powszechnie obowiązujące – prawo cywilne, a także obowiązki i prawa właścicielskie zawarte w art. 140 K.c. i art. 144 K.c. jak również prawo miejscowe – określone w m.p.z.p., który także stanowi prawo powszechnie obowiązujące;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 K.c. polegający na jego pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sytuacji, gdy Skarżący mieli prawo do ochrony własnego interesu prawnego (prawa własności nieruchomości) przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób – przy zagospodarowywaniu terenu przez Inwestora na działce numer [...].

Ponadto sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo obowiązku kontroli legalności decyzji administracyjnych oraz uznanie za zasadne umorzenie postępowania, w szczególności naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez działanie przez organy oraz WSA w Warszawie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a to pozostawania przez nieruchomości skarżących w obszarze oddziaływania inwestycji i posiadania przez skarżących przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, a w konsekwencji nie rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo obowiązku kontroli legalności decyzji administracyjnych oraz uznanie za zasadne umorzenie postępowania, w szczególności naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieprawidłowe utrzymanie w mocy decyzji GINB w przedmiocie umorzenia postępowania, w sytuacji gdy skarżący powinni mieć przymiot strony w niniejszym postępowaniu i organ powinien merytorycznie rozstrzygnąć sprawę administracyjną z wniosku skarżących.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – K. sp. k. w B. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Skarga kasacyjna przeczy istocie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 K.p.a., ponieważ przyjęcie przez ustawodawcę koncepcji oparcia przymiotu strony na interesie prawnym niejako z samego założenia wymaga wykazania istnienia norm prawa materialnego, które pozwalają na przypisanie konkretnemu podmiotowi przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, co należy odróżnić od interesu faktycznego bądź jakiegoś innego interesu, zainteresowania osoby jakąś sprawą z uwagi na jakieś wartości. Choć w tego rodzaju postępowaniach nie można wykluczyć oparcia interesu prawnego także na przepisach prawa cywilnego, jak np. art. 140 i art. 144 K.c., niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji ocenił, że powołanie się skarżących na tego rodzaju normy prawa materialnego jest niewystarczające w kontekście prezentowanej przez skarżących argumentacji opartej na immisjach pośrednich, ponieważ dodatkowo wymagane jest poparcie argumentacji obowiązującymi normami prawa administracyjnego, które mają wpływ na prawa i obowiązki skarżących w odniesieniu do ich nieruchomości. Nie znajduje więc potwierdzenia argumentacja skargi kasacyjnej, że przy swojej ocenie Sąd I instancji nie zastosował art. 140 i art. 144 K.c. Zasadniczo oś wywodu Sądu była oparta właśnie na tych przepisach K.c. W tej sytuacji powoływanie się przez skarżących, że ich nieruchomości bezpośrednio graniczą z terenem przedmiotowej inwestycji nie jest wystarczającym argumentem do stwierdzenia, że skarżący mają interes prawny w kwestionowaniu w postępowaniu nieważnościowym legalności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Taka ocena wyklucza uwzględnienie argumentacji skarżących wskazującej na wadliwości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę związanej z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Brak stwierdzenia interesu prawnego wyklucza nadto możliwość merytorycznej oceny legalności decyzji o pozwoleniu na budowę przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W tym też miejscu należy skarżącym wyjaśnić, że brak udziału danego podmiotu jako strony postępowania "zwykłego" nie stanowi żadnej z przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a., w tym przesłanki "rażącego naruszenia prawa". Pominięcie strony postępowania stanowi bowiem przesłankę wznowieniową, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., która w niniejszej sprawie nie może być przedmiotem oceny z uwagi na to, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, a nie – wznowieniowym. Poza tym w postępowaniu nieważnosciowym dotyczącym pozwolenia na budowę interes prawny zostaje zawężony treścią art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., które to przepisy stanowią lex specialis względem art. 28 K.p.a. A mianowicie stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

W tych warunkach prawnych odwoływanie się przez skarżących do zaburzenia ładu przestrzennego jest nieuprawnione skoro nie wykazano aby przedmiotowa inwestycja wprowadzała związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, sąsiedniego terenu. W istocie nie wykazano aby przedmiotowa inwestycja była niezgodna z planem miejscowym, np. co do wysokości i nieprzekraczalnej linii zabudowy. Jeżeli plan miejscowy przesądza o określonej wysokości zabudowy

[tu: niskiej i nie więcej niż 13 m, a więc do czterech kondygnacji naziemnych, do których zgodnie z normami technicznymi za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne, a przy obliczaniu wysokości budynku nie uwzględnia się wyniesionych maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi (tu: szyb dźwigu i kotłownia) – stąd w projekcie zwymiarowano wysokość 4 kondygnacji naziemnych prawidłowo nie uwzględniając zaprojektowanej nadbudówki ponad dachem, co odpowiada § 3 pkt 16 i 18 oraz § 6 ww. rozporządzenia, które to przepisy mają znaczenie przy interpretacji przepisów planu miejscowego, ponieważ prawnych pojęć (tzw. legalnych definicji) plan miejscowy nie może definiować odmiennie niż akty prawne wyższego rzędu, do których zalicza ww. rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; stąd wskazane w planie miejscowym 13 m dla zabudowy wielorodzinnej niskiej nie przesądza o ustaleniu zaprojektowanej wysokości w odniesieniu do ww. przepisów rozporządzenia]

i pomimo wyznaczenia linii zabudowy – dopuszcza się na całej powierzchni działki realizację podziemnego parkingu i w tym zakresie nie wyłącza, np. budowy wjazdu do tego parkingu, to tego rodzaju argumentacja nie potwierdza, że przedmiotowa inwestycja wpływa negatywnie na prawo prywatności osób znajdujących się na działkach skarżących, z uwagi na wielkość inwestycji – budynku wielorodzinnego mieszkaniowego, podwyższenie poziomu gruntu i brak fizycznej możliwości odseparowania się od wzroku sąsiadów. Są to bowiem subiektywne odczucia skarżących, ponieważ nie zostały poparte przepisami prawa materialnego, które pozwalałyby na przyjęcie, że w istocie przedmiotowa inwestycja narusza ład przestrzenny. Nie można też pominąć, że co do zakresu prawa do zabudowy (np. wysokość, linia zabudowy), to plan miejscowy wyznacza zakres prawa zabudowy i to na etapie jego uchwalania rozstrzygnięto o sprzecznych interesach różnych grup interesów. Poza tym pomimo wskazywanego przez skarżących charakteru, rozmiarów, przeznaczenia oraz pozostałych cech i elementów inwestycji nie wykazano aby przedmiotowa inwestycja powodowała, że na działkach skarżących koniecznym było wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu. Skarżący nie wykazali aby teren ich nieruchomości mógł stanowić teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Co istotne, w tym zakresie skarżący nie wskazali w skardze kasacyjnej na konkretne normy prawa materialnego, które chociażby z uwagi na ich treść wymagałyby sprawdzenia, czy przedmiotowa inwestycja mogłaby mieć jakikolwiek wpływ na nieruchomości skarżących. Za takowe nie można zaś uznać norm dotyczących sposobu odprowadzania wód opadowych, czy to wynikających z § 29 ww. rozporządzenia, czy też warunków wynikających z planu miejscowego, w sytuacji gdy Sąd I instancji ocenił, że skarżący nie wykazali, iż inwestor w jakikolwiek sposób (nawet wywyższając teren budowy) zmienił naturalny kierunek spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren nieruchomości skarżących. Jak zaś wyjaśnił to GINB w swej decyzji, dokumentacja projektowa nie przewidywała zmiany kierunku takiego spływu. Przy takiej więc ocenie trudno mówić o istnieniu interesu prawnego skarżących skoro planowana inwestycja nie ingeruje w kierunek spływu wód, co potwierdza jedynie ocenę, że skarżący nie wykazali istnienia norm prawa materialnego, które w okolicznościach niniejszej sprawy mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia istnienia ich interesu prawego w związku z przedmiotową inwestycją, a tym bardziej gdy sami skarżący podnosili, że z uwagi na podniesienie terenu inwestor przewidział realizację kanalizacji, lecz nie wiadomo z jakich względów uważają, że i tak może inwestycja powodować spływ wód opadowych i zalewanie terenów niżej położonych. W istocie dla oceny tego rodzaju argumentacji nie ma znaczenia powołanie się w skardze kasacyjnej na art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji gdy skarżący nie wykazali istnienia normy prawa materialnego, na podstawie której można by wywieść, że przedmiotowa inwestycja na etapie udzielonego pozwolenia na budowę mogłaby potencjalnie wpływać na istnienie interesu właściciela nieruchomości sąsiedniej.

W konsekwencji powyższego, w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który niewadliwie stwierdził, że niniejsza sprawa w postępowaniu administracyjnym była podmiotowo bezprzedmiotowa. W tych warunkach ma rację Sąd I instancji, że uzasadniało to zastosowanie przez GINB zarówno art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i uchylenie wadliwej w tym zakresie decyzji organu I instancji, jak i umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. przez organ odwoławczy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja GINB została wydana z naruszeniem zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. i to w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Odnotować też należy, że w skardze kasacyjnej błędnie powołano się na art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., który nie stanowił podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji. Podstawę taką stanowił bowiem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. w związku z art. 28 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 14 ust. 4 lit. e m.p.z.p.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 29 ww. rozporządzenia w zw. z § 11 pkt 4 lit. b m.p.z.p.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 K.c. i art. 144 K.c.; a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 K.c.; oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.