Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2281/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 183 par. 1, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 217
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 70 par. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 800
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
article: art. 24 ust. 5, art. 31
journal: Dz.U. 2017 poz 1778
law: Ustawa  z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2017 r.; sygn. akt I SA/Kr 915/17 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. w K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 915/17 oddalił skargę C sp. z o.o. w K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie postanowieniem z [...] lipca 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: kpa) utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Kraków-Podgórze z [...] kwietnia 2017 r., którym to organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że wygasły całkowicie, poprzez przedawnienie, objęte tytułem wykonawczym należności podatkowe S Sp. z o.o., zabezpieczone hipoteką przymusową nr [...] na nieruchomości spółki C Sp. z o.o. w K., KW nr [...], wskazując, że zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne objęte tytułem wykonawczym EGZ [...] nie uległy przedawnieniu.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie stwierdził, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną a postępowanie w tym przedmiocie ma charakter uproszczony. Wierzyciel zaktualizował zaległości objęte zabezpieczeniem hipotecznym na nieruchomości, które wynosiły z odsetkami 259.384,09 zł.

Zaległości te w ocenie organu nie uległy przedawnieniu, bowiem postępowanie egzekucyjne jest nadal prowadzone przeciwko L. L., który jest poprzednikiem prawnym spółki C.

Organ zaznaczył, że wyrok TK z 8 października 2013 r. sygn. akt: SK 40/12 dotyczący niezgodności art. 70 § 6 Op z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP nie może mieć zastosowania w sprawie, gdyż nie znajduje zastosowania w postępowaniu prowadzonym przed ZUS.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę C Sp. z o.o. Powołując art. 217 § 1 i 2 kpa oraz art. 218 § 1 i 2 kpa wskazał, że zaświadczenie jako forma działania (wypowiedzi) organu administracji publicznej stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy - faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe oraz niesporne, według oceny organu wydającego to zaświadczenie. Organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikającego z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które spełnia jednak jedynie pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, gdyż główną rolę pełnią posiadane przez organ dane.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd podkreślił, że skoro zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy to należy uznać, że jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, wydanie zaświadczenia o zgodności z żądaniem nie jest możliwe.

Dodatkowo, jak wskazał Sąd I instancji, wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia nie jest tożsame ze stwierdzeniem, że należności z tytułu ubezpieczeń społecznych zabezpieczonych hipoteką przymusową nie uległy przedawnieniu. Organ w postępowaniu zmierzającym do wydania zaświadczenia nie bada kwestii istnienia tych należności, gdyż to mogłoby być przedmiotem wyłącznie postępowania administracyjnego. Stwierdza jedynie, że z danych wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu nie wynika, by zobowiązanie uległo przedawnieniu. Tym samym w ocenie Sądu nie zaistniały przesłanki do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżących treści.

Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r. sygn. akt 40/12 Sąd zauważył, że wyrok ten dotyczy niezgodności art. 70 § 6 Op. Zbliżone brzmienie tego przepisu do treści art. 24 ust. 5 usus nie może być podstawą do uznania, że ww. wyrok ma do niego zastosowanie. Zastosowanie tego rodzaju wykładni w odniesieniu do ww. przepisu jest nieuzasadnione i nie znajduje racjonalnych podstaw, gdyż usus zawiera art. 31 wskazujący konkretne przepisy Ordynacji podatkowej, które należy stosować do należności z tytułu składek odpowiednio, czyli z uwzględnieniem specyfiki ustawy systemowej. Podkreślił, że w art. 31 usus nigdy nie było odesłania do treści art. 70 § 6 Op. Zdaniem Sądu, w odniesieniu do stwierdzonej niezgodności z Konstytucją ww. przepisu w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. wysnuć należy wniosek, że pozostaje ona bez znaczenia dla należności z tytułu składek, o których mowa w usus.

Spółka zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie uchylenie wyroku oraz rozpoznanie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa i art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 8 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 i art. 84 Konstytucji RP, poprzez oddalenie skargi skarżącego na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia [...] lipca 2017 r., pomimo naruszenia tym postanowieniem przez organ administracyjny ww. przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz Konstytucji RP, poprzez zastosowanie w sprawie przepisu ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oczywiście sprzecznego z przepisami Konstytucji i - w konsekwencji - nieuwzględnienie przy orzekaniu przedawnienia należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych względem skarżącego;

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 218 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa i w zw. z art. 7, 77 i 140 kpa, poprzez oddalenie skargi na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z [...] lipca 2017 r., pomimo naruszenia tym postanowieniem przez organ administracyjny ww. przepisów kpa, polegającego: po pierwsze, na wadliwym ustaleniu zakresu obowiązków, jakie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia obciążają kompetentny organ, a po drugie, na zignorowaniu nieprzeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego w sprawie, w ramach tych obowiązków;

3. naruszenie art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 217 § 1, § 2 pkt 2 i § 3, art. 218 § 1 i 2, art. 219 kpa w zw. z art. 138 § 1 i art. 144 kpa, poprzez oddalenie skargi na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z [...] lipca 2017 r., pomimo naruszenia tym postanowieniem przez organ administracyjny ww. przepisów kpa, poprzez odmowę uchylenia i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, pomimo faktu, że spełnione zostały przesłanki do wydania takiego zaświadczenia - skarżący wykazał interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia, a okoliczność, która miała zostać potwierdzona wynika wprost z posiadanych przez organ dokumentów oraz ze zdarzeń zachodzących z mocy ustawy.

Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie jest konieczne, ponieważ wyznacza granice środka prawnego, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 § 1 ppsa). Wyjątkiem są tu jedynie brane pod rozwagę z urzędu przesłanki nieważności postępowania, które w sprawie nie wystąpiły.

Środek prawny został oparty na obydwu wymienionych w art. 174 ppsa podstawach kasacyjnych. Argumentacja kasatora uzasadnia jednak możliwość i potrzebę łącznego odniesienia się do wskazanych zarzutów, w istocie powtórzonych ze skargi oraz polemikę z prawidłowymi wnioskami i ocenami zawartymi w orzeczeniu Sądu I instancji.

Istota sporu sprowadza się w sprawie do rozstrzygnięcia kwestii możliwości wydania przez organ administracji skarbowej zaświadczenia o wygaśnięciu, w drodze przedawnienia, należności z tytułu ubezpieczeń społecznych zabezpieczonych hipoteką przymusową.

Organ administracji publicznej zgodnie z art. 217 § kpa wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o takie zaświadczenie. Dokument ten wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

W tym drugim przypadku wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych, zaś konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zaświadczenia, mające w istocie charakter fakultatywny, jest prowadzone jedynie w koniecznym zakresie i nie może polegać na dokonywaniu przez organ jakichkolwiek ocen. Tym samym jako forma działania (wypowiedzi) organu administracji publicznej zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, faktów albo stanu prawnego, którego istnienie według oceny organu wydającego to zaświadczenie jest niewątpliwe, a także niesporne. Winno ono wynikać ze wskazanych wyżej, a prowadzonych przez dany organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się, iż w sytuacji, gdy problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, ewentualnie budząca wątpliwości, to wydanie zaświadczenia zgodnego z wnioskiem nie jest możliwe. Obowiązek wydania zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. (v. m.in. wyrok NSA z 16 września 2005 r., II OSK 36/05; wyrok z 27 listopada 1998 r., III SA 1282/97; wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 października 2018 r., I SA/Bd 460/2018, Lex nr 2576896; wyrok WSA w Rzeszowie z 24 kwietnia 2018 r. II SA/Rz 297/2018, Lex nr 2504647 dostępne także na: orzeczenia.nsa.gov.pl)

Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, w którym organ poświadcza posiadane informacje nie dokonując ocen prawnych, bowiem ocena taka jest elementem kształtowania prawa, co jest niedopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu.

W omawianym postępowaniu organ pełni funkcję dysponenta bazy danych, na podstawie których przepisy kpa nakazują mu wydawanie zaświadczeń, a nie funkcję organu rozstrzygającego w sposób władczy np. o obowiązkach strony, wynikających z materialnych norm prawa administracyjnego.

Zaświadczenie jest w tej sytuacji aktem wiedzy organu o określonych faktach lub stanie prawnym, a nie oświadczeniem kształtującym te fakty lub stan prawny. Skoro organ danych takich nie posiada, to nie może zaświadczyć o określonym stanie faktycznym. Nieposiadanie dokumentu, czy szerzej ujmując danych jest również faktem, faktem samoistnym, a zatem nie wynikającym z danych posiadanych przez organ. Stwierdzenie "wynikać" wprowadza związek między danymi posiadanymi przez organ, a opartym o istniejący stan rzeczy poświadczonym w zaświadczeniu faktem.

W konsekwencji, wydanie dokumentu nie może służyć rozstrzyganiu sporu między stronami i organem oraz prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Skoro zaświadczenia potwierdzają jedynie oczywiste i bezspornie wynikające z prowadzonych rejestrów, ewidencji, czy innych będących w posiadaniu organu danych, to są nimi akty, które potwierdzają istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym, a także oparte tylko na akcie generalnym, ale wówczas, gdy sytuacja jest jasna i nie wymaga rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawnym, aktem woli.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji stwierdził, że organ nie ma kompetencji do wykorzystywania na potrzeby wystawienia zaświadczenia danych, które nie znajdują się w jego dyspozycji. Do postępowania wyjaśniającego nie mają zastosowania zasady gromadzenia dowodów, zaś organ nie może w sposób arbitralny przesądzać o kwestiach wątpliwych, nieznanych mu z własnych danych.

W sprawie, orzeczenie o odmowie wydania zaświadczenia nie było tożsame ze stwierdzeniem, że należności z tytułu ubezpieczeń społecznych zabezpieczonych hipoteką przymusową nie uległy przedawnieniu. Organ prawidłowo stwierdził, iż kwestia istnienia zabezpieczonych należności mogłaby być wyłącznie przedmiotem postępowania administracyjnego, bowiem z danych wynikających z prowadzonej ewidencji, rejestrów lub z innych danych znajdujących się posiadaniu organu nie wynika, aby zobowiązanie uległo przedawnieniu. Tym samym nie zaistniały przesłanki do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą Spółkę treści.

Konsekwencją powyższego jest uznanie zarzutów naruszenia prawa procesowego za chybione.

Sąd I instancji obszernie odniósł się do również podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zajęte w tym zakresie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r. (sygn. akt 40/12) dotyczy niezgodności art. 70 § 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Zbliżone brzmienie tego przepisu do treści art. 24 ust. 5 usus nie może być podstawą do uznania, że wyrok TK ma do niego odniesienie. Byłoby to nieuzasadnione i nie znajdujące racjonalnych podstaw, gdyż usus zawiera art. 31 wskazujący konkretne przepisy Ordynacji podatkowej, które należy stosować do należności z tytułu składek odpowiednio, czyli z uwzględnieniem specyfiki ustawy systemowej. We wskazanym przepisie nigdy nie było odesłania do treści art. 70 § 6 Op.

W odniesieniu do stwierdzonej niezgodności ww. przepisu w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. z Konstytucją wysnuć należy więc wniosek, że pozostaje ona bez znaczenia dla należności z tytułu składek, o których mowa w usus.

Badanie ewentualnego wpływu powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r. na istnienie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych zdecydowanie wykracza poza ramy postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 217 kpa. Ustalenie skutków tego orzeczenia wymagałoby szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także dogłębnej analizy orzeczenia, co mogłoby mieć miejsce tylko w toku postępowania administracyjnego z uwzględnieniem przepisów normujących postępowanie dowodowe, nie zaś w ramach uproszczonego postępowania wyjaśniającego właściwego dla wydanie zaświadczenia.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, wobec uznania, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w związku

z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U z 2018 r. poz. 265).