Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1782/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa,, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B. K. i S. K. na uchwałę Rady Gminy I. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia pomnika przyrody oddala skargę


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 15 czerwca 2017 r. B. K. i S. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy I. nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie ustanowienia pomnika przyrody w postaci dębu szypułkowego znajdującego się na nieruchomości w L. ul. [...], Gmina I. stanowiącej własność skarżących.

Wnieśli również o przeprowadzenie dowodów z dołączonych do skargi dokumentów na okoliczności szczegółowo opisane w uzasadnieniu skargi, w których powołany został konkretny dokument załączony do skargi.

Wskazali, że są właścicielami nieruchomości położonej w L. ul. [...], Gmina I., co wynika z odpisu z księgi wieczystej nr. [...] i tym samym posiadają interes prawny do wniesienia niniejszej skargi.

Zaskarżonej uchwale zarzucili:

1. Obrazę przepisów prawa materialnego:

a) art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2004 Nr 92 poz. 880 z późn.zm.), dalej "o.p." które miało wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że dąb szypułkowy położony na nieruchomości w L. ul. [...], Gmina I. posiada szczególne wartości przyrodnicze, naukowe, kulturowe, historyczne, krajobrazowe, wyróżniającymi go wśród innych tworów, podczas gdy drzewo to takich wartości nie posiada. Drzewo jest w złym stanie, nie było należycie pielęgnowane przez poprzednich właścicieli, drzewo rośnie na skraju nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie drogi gminnej, co w znacznym stopniu ogranicza powierzchnię biologicznie czynną wokół drzewa, poprzez m.in. używanie środków chemicznych, do należytego utrzymania drogi, a Rada Gminy poprzez uchwałę nie wykazała wartości tego drzewa, o których mowa w powołanym przepisie,

b) art. 44 ust. 2 i 45 ustawy o ochronie przyrody poprzez nałożenie obowiązków wynikających z faktu ustanowienia drzewa pomnikiem przyrody, podczas, gdy drzewo to nie posiada walorów, opisanych w art. 40 ust.1 tej ustawy, co doprowadziło także do naruszenia wyżej powołanych przepisów. Brak jest bowiem podstawy prawnej do nałożenia obowiązków, o których mowa powyżej, skoro drzewo nie spełnia kryteriów koniecznych do ustanowienia go pomnikiem przyrody. Dodatkowo tym samym nastąpiło ograniczenie wykonywania prawa własności na nieruchomości przez Skarżących a w związku z art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nastąpiło naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, celowości i konieczności przy podejmowaniu decyzji oraz aktów ograniczających prawo własności i w rezultacie nieuprawnione ograniczenie Skarżących w możliwości korzystania z ich nieruchomości;

c) art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2001 nr 62 poz. 627 z późn.zm), dalej "p.o.ś", poprzez ustanowienie ograniczeń w sposobie korzystania z ich własności w związku z ochroną zasobów środowiska, podczas, gdy drzewo to nie posiada walorów, opisanych w art. 40 ust.1 ustawy o ochronie przyrody, co doprowadziło także do naruszenia powyżej powołanego przepisu, bowiem brak jest podstawy prawnej do ustanowienia ograniczeń w sposobie korzystania z przedmiotowej nieruchomości,

d) art. 11 b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 nr 142 poz. 1592 z późn.zm.) poprzez niepoinformowanie Skarżących o toczącym się postępowaniu w sprawie ustanowienia na nieruchomości Skarżących pomnika przyrody, podczas, gdy działalność organów gminy jest jawna, a jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywatela do uzyskiwania informacji, a poprzez niepoinformowanie Skarżących o procedurze uniemożliwiono Skarżącym czynny udziału w postępowaniu i wypowiadaniu się w sprawie,

e) § 97 ust.1 pkt.1 Statutu gminy I. - uchwała Nr [...] Rady Gminy I. z dnia [...] stycznia 2004 r. w sprawie przyjęcia Statutu gminy I. - Dz. Urzęd. Woj. [...]. z dnia [...] lutego 2004 Nr. [...] poz. [...], poprzez niepoinformowanie Skarżących o toczącym się postępowaniu w sprawie ustanowienia na nieruchomości Skarżących pomnika przyrody, podczas gdy działalność organów gminy jest jawna, co oznacza prawo mieszkańców do uzyskania informacji. Z ostrożności wskazali obecnie obowiązujący Statut gminy I., który wszedł w życie z dniem 30 marca 2017 r., gdzie wyżej wymieniona zasada prawa do informacji została powtórzona w § 98 ust.1 pkt. 1 - Dz.Urzęd. Woj. [...]. z dnia [...] marca 2017 r. poz. [...].

2. Ponadto wskazali na naruszenia, które miały istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

a) niepodjęcia przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, kierowanie się jedynie opinią, która została wydana trzy lata wstecz przed podjęciem uchwały, nie wysłuchawszy Skarżących, nie zasięgnięcia szczegółowej opinii o stanie drzewa oraz wpływie na jego stan zdrowia bezpośredniego sąsiedztwa drogi gminnej, bez zbadania jaki wpływ na stan bezpieczeństwa sąsiednich nieruchomości oraz samej nieruchomości Skarżących ma rosnące drzewo, oraz jaki ma wpływ na przebiegające linie energetyczne, oraz na stan bezpieczeństwa samych Skarżących, bowiem drzewo zasłania widok na drogę gminną przy wyjeździe z nieruchomości;

b) niewyjaśnienia Skarżącym przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, powołując się jedynie na zmiany przepisów o ochronie przyrody, które na datę podejmowania uchwały dawały możliwość dokonania wycięcia drzewa bez zezwolenia,

c) niezebrania w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego w sposób opisany w pkt a;

d) nieuzyskania wyczerpującej opinii biegłego aktualnej na dzień wydania uchwały.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że wyczerpali tryb o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wzywając Gminę pismem z 7 kwietnia 2017r. do usunięcia naruszenia prawa. Ich zdaniem zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny gdyż drzewo znajdujące się na ich działce zostało uznane za pomnik przyrody. Tymczasem drzewo to nie posiada żadnej szczególnej wartości przyrodniczej, ponieważ poprzedni właściciele dokonali bezpowrotnego zniszczenia naturalnego wyglądu poprzez trwałe usunięcie najgrubszych konarów drzewa, aż do połowy wysokości jego pnia. Drzewo zlokalizowane jest w bezpośrednim sąsiedztwie drogi gminnej, a prace wykonywane na tej drodze, związane z jej modernizacją spowodowały dodatkowe uszkodzenia systemu korzeniowego tego drzewa, którego połowa znajduje się pod tą drogą. Drzewo nie posiada do połowy wysokości pnia żadnych konarów, które w sposób naturalny stanowią stabilizację tego drzewa w przypadku wystąpienia silnych wiatrów, huraganów, co stwarza niebezpieczeństwo przewrócenia się tego drzewa na nieruchomość Skarżących lub na nieruchomości sąsiednie, co wynika ze zdjęć.

Kupując tę nieruchomość, Skarżący mieli świadomość, że na jej terenie znajduje się dąb szypułkowy, ale nie był on wówczas objęty ochroną w postaci ustanowienia go pomnikiem przyrody, ani nie były podejmowane żadne działania ze strony Gminy, aby takim pomnikiem go ustanowić.

Działania ze strony Gminy zostały podjęte w momencie, kiedy wchodziły w życie zmiany przepisów do ustawy o ochronie przyrody, umożliwiające dokonywanie wycięcia drzew bez uzyskiwania stosownych zezwoleń. Zresztą takie stwierdzenie znalazło się w uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały, z którego to uzasadnienia wynika, cyt: "w związku z planowaną nowelizacją ustawy o ochronie przyrody z urzędu postanowiono objąć ochroną dąb szypułkowy rosnący na działce nr. ew. [...] we wsi L. Drzewo posiada wysoką wartość przyrodniczą i krajobrazową oraz indywidualne cechy wyróżniające go wśród innych tworów przyrody żywej. W związku z powyższym, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody kwalifikuje się do objęcia ochroną i nadania mu statutu pomnika przyrody".

Zdaniem skarżących skoro od 2013 r. kiedy to sporządzona została opinia nie podjęto działań mających na celu ustanowienie pomnika przyrody podjęcie ich obecnie świadczy o tym, że drzewo nie ma żadnych istotnych walorów. Organ w uchwale przytoczył przesłanki ustawowe z art. 40 podczas gdy powinien wykazać z jakich powodów uznaje zasadność takich działań Gminy. Podjęta uchwała ogranicza prawo własności i narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Uchwała nie zawiera rozważań na ten temat.

Organ procedując nad ustanowieniem przedmiotowego drzewa pomnikiem przyrody na żadnym etapie postępowania oraz w samej uchwale i jej uzasadnieniu nie wykazał, żadnych walorów drzewa, które dawałby podstawy do ustanowienia go pomnikiem przyrody. W przypadku zaskarżonej uchwały, że obowiązek uzasadnienia jej projektu wynikał już wprost z § 47 ust. 3 Statutu, w myśl którego projekt uchwały powinien zostać przedłożony Radzie wraz z uzasadnieniem, w którym należy wskazać potrzebę podjęcia uchwały, w miarę potrzeby określić źródła finansowania realizacji uchwały oraz podanie informację o skutkach finansowych jej realizacji. Użyte w tym przepisie pojęcie "wskazania potrzeby podjęcia uchwały", w odniesieniu do analizowanej uchwały musi być odczytywane w szczególności jako wymóg wykazania ziszczenia się przesłanek ustanowienia pomnika przyrody określonych w art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a także niezbędności wprowadzenia zakazów, spośród wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy, zwłaszcza w kontekście wymagań przywołanej wyżej zasady proporcjonalności.

Tym samym Rada Gminy podejmując uchwałę dokonała obrazy przepisu prawa materialnego opisanego powyżej. Rada Gminy oparła się jedynie na opinii stanu zdrowotnego dębu szypułkowego z listopada 2013 r, z której to opinii wynika, że drzewo jest zdrowe, a brak jest wykazania, że drzewo posiada szczególne wartości przyrodnicze, naukowe, kulturowe, historyczne, krajobrazowe, wyróżniające go wśród innych tworów. Natomiast nie uzyskano żadnej innej opinii, ani nie przeprowadzono żadnych innych czynności, które wykazałaby walory tego drzewa. Zbadanie tych kryteriów i przesłanek spoczywa na organie, który podejmuje uchwałę i powinno to nastąpić przed jej podjęciem. Organ administracji gromadzi bowiem w sposób wyczerpujący materiał. Obowiązkiem organu administracji jest także dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zatem przed podjęciem uchwały na organie ciążył obowiązek ustalenia, czy drzewo spełnia kryteria ustawowe, dające możliwość nadania mu statusu pomnika przyrody.

Natomiast w niniejszej sprawie takie działania i takie ustalenia przez organ w ogóle nie zostały poczynione. Nie zebrano żadnej dokumentacji, ani nie przeprowadzono żadnej czynności z której by wynikało, że drzewo spełnia, którekolwiek z kryteriów określonych w art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a które to kryteria materialno-prawne bezwzględnie muszą być spełnione, aby w rezultacie zapadła uchwała nadająca drzewu status pomnika przyrody. Materiał w sprawie nie jest kompletny a powinien dotyczyć wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie tak aby podmiot do którego adresowane jest prawo wiedział jakimi przesłankami kierował się organ, który wydawał to prawo. Organ nie wykazał w żaden sposób walorów krajobrazowych tego drzewa, szczególnej wartości przyrodniczej, naukowej, kulturowej, historycznej lub krajobrazowej oraz tego, że drzewo odznacza się indywidualnymi cechami wyróżniającymi je wśród tworów przyrody. To nawet nie zostało ujęte w uzasadnieniu do Uchwały, bowiem organ wcześniej nie ustaliwszy tego, nie był w stanie powołać się na takie okoliczności.

Ze zgromadzonej dokumentacji, szczególnie fotograficznej, ewidentnie widać, że drzewo nie posiada walorów, na które powołuje się rzeczona uchwała. Wygląd tego drzewa, to jedynie pień na końcu którego znajduje się kilkanaście gałęzi i jeszcze w znacznym stopniu przerzedzonych. Zatem powoływanie się na te walory jest całkowicie nieuzasadnione. Dodatkowo uzasadnianie, że jest to piękny twór przyrody, jest stwierdzeniem całkowicie niezgodnym ze stanem faktycznym, bowiem wygląd tego drzewa, to jedynie pień z kilkunastoma gałęziami na samej koronie. Dodatkowo drzewo jest w złym stanie, nie było należycie pielęgnowane przez poprzednich właścicieli, drzewo rośnie na skraju nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie drogi gminnej, co w znacznym stopniu ogranicza powierzchnię biologicznie czynną wokół drzewa, poprzez m.in. używanie środków chemicznych do należytego utrzymania drogi. Natomiast jeśli zdaniem Rady Gminy sytuacja jest odmienna, to Rada Gminy winna to wykazać poprzez przeprowadzenie stosownych czynności w tym zakresie i uzyskania odpowiednich opinii, poprzez zbadanie systemu korzeniowego drzewa, a nie opieranie się na przypuszczeniach lub domysłach. Natomiast opinia na którą powołała się Rada Gminy takich stwierdzeń w ogóle nie zawierała.

Także zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, przy-tworzeniu pomnika przyrody na cudzej własności organ obowiązany jest ustalić, a następnie precyzyjnie uzasadnić dlaczego dla stwierdzonych walorów pożądane jest akurat utworzenie takiej formy ochrony na nieruchomości prywatnej. W tym przypadku nie stwierdzono w żaden sposób istniejących walorów tego drzewa, ani precyzyjnie nie uzasadniono dlaczego wymagane jest utworzenie takiej formy ochrony na terenie prywatnym. W uzasadnieniu uchwały, Rada Gminy jedynie ograniczyła się do tego, że ustanawia na nieruchomości Skarżących pomnik przyrody w związku ze zmianami ustawy o ochronie przyrody.

Natomiast podkreślenia wymaga fakt, że w żaden sposób planowane zmiany przepisów nie mogą powodować takiej sytuacji, że organ podejmuje uchwały, które naruszają inne przepisy lub mają na celu ich obejście lub uniemożliwiają ich stosowanie. Taka sytuacja miała miejsce w omawianym przypadku.

Planowana zmiana przepisów ustawy o ochronie przyrody była podstawą do podjęcia przedmiotowej uchwały, a nie przesłanki opisane w art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, co jest rażącą obrazą tego przepisu. Co istotne, jeśli drzewo w ogóle takie walory posiadało, a był wniosek mieszkańców z 2013 r., pomimo tego Rada Gminy nie podjęła wówczas takiej uchwały, aby drzewo ustanowić pomnikiem przyrody, a w takim razie powinna. W dacie wniosków mieszkańców, Rada Gminy nie stwierdziła, ani nie doszukała się żadnych szczególnych walorów tego drzewa, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a znalazła je wówczas, (oczywiście bez żadnego udokumentowania w tym zakresie) gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, dającego możliwość wycinania drzew bez stosownego zezwolenia.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organ działa na podstawie i w granicach prawa. Zatem wywodząc wprost z powołanej Konstytucji, jeśli organ działa w sposób uniemożliwiający stosowanie przez obywatela przepisów obowiązujących, które dawały możliwość wycięcia drzewa, a jedyną podstawą do podjęcia uchwały przez Radę Gminy było uniemożliwienie podjęcia przez właścicieli działań legalnych, zgodnie z obowiązującymi przepisami, stanowi to oprócz obrazy powołanego przepisu z ustawy o ochronie przyrody, także naruszenie art. 7 Konstytucji RP, bowiem w ten sposób organ w postaci Rady Gminy nie działał w granicach prawa, a wręcz z przekroczeniem tych granic.

W niniejszej sprawie, organ winien pozyskać opinię w celu uzyskania jednoznacznego stanowiska, czy drzewo nie stanowi niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego lub mienia. W niniejszej sprawie jest to o tyle istotne, bowiem drzewo jest bardzo wysokie i rośnie samotnie bez otoczenia innych drzew, w okolicy domów i drogi po której poruszają się ludzie i pojazdy. Drzewo rośnie także nad linią energetyczną. Poprzez swoją wysokość i nie sąsiadowanie z innymi drzewami może przewrócić się w wyniku huraganów lub innych silnych wiatrów, tym samym zagrażając ludziom i mieniu znajdującym się nieopodal. To, że drzewo nie stanowi takiego zagrożenia w dacie podejmowania uchwały mogło być jedynie przedmiotem hipotez, domysłów i przypuszczeń, a na tym organ podejmujący uchwałę opierać się nie może.

Naruszenie przepisu art. 44 ust. 2 w zw. z art. 45 ustawy o ochronie przyrody polega na nałożeniu obowiązków wynikających z faktu ustanowienia podczas, gdy drzewo to nie posiada walorów, opisanych w art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, i co ograniczyło wykonywanie prawa własności na nieruchomości przez Skarżących. W związku z art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, celowości i konieczności przy podejmowaniu decyzji oraz aktów ograniczających prawo własności i w rezultacie nieuprawnione ograniczenie Skarżących w możliwości w pełni korzystania z ich nieruchomości.

Biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz argumenty podniesione powyżej nastąpiła obraza prawa materialnego skoro bowiem nie było podstaw do ustanowienia pomnika przyrody na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, tym samym nie było podstaw do nałożenia obowiązków i zastosowania przepisów art. 44 ust. 2 w związku z art. 45 ustawy o ochronie przyrody. Nastąpiła ingerencja organu we własność prywatną, ustanawiając ograniczenia na owej nieruchomości, chociażby poprzez fakt ustanowienia terenu wokół drzewa o obszarze nie mniejszym niż 2 metry liczonym od zewnętrznej krawędzi pnia, w którym obowiązują zakazy wymienione w paragrafie 5 tejże uchwały. Innymi słowy oznacza to, że nie może być zagospodarowana ta nieruchomość na obszarze ponad 2 metrów od zewnętrznej krawędzi pnia. Przykładowo Skarżący, nie mogą posadowić na swej nieruchomości dodatkowych budynków i budowli w postaci altanki ogrodowej, dodatkowego garażu, utworzenia "placu zabaw" dla dziecka, lub tym podobne, a dokładnie w tym miejscu można byłoby takie inwestycje przeprowadzić, bowiem sam dom jednorodzinny jest posadowiony na tej nieruchomości na przeciwnym końcu działki. Zatem bezsprzecznie w znaczny sposób została ograniczona możliwość swobodnego korzystania z nieruchomości. Ponadto szczegółowa pielęgnacja pomnika przyrody rodzi koszty po stronie Skarżących, których nie musieliby ponosić, gdyby drzewo nie było ustanowione pomnikiem przyrody. Nakłada z ostrożności także uzyskanie odpowiedniego ubezpieczenia przed ewentualnymi zagrożeniami, jakie może spowodować to drzewo na skutek przewrócenia się, spadku gałęzi na dom znajdujący się na nieruchomości i na nieruchomościach sąsiednich, lub spowodowania szkód na drodze, np. upadek drzewa na parkujące nieopodal pojazdy, uzyskania ubezpieczenia w zakresie ewentualnej ochrony przed możliwymi szkodami i narażeniami w zdrowiu i życiu ludzi. To z powodów oczywistych rodzi stosowne nieuzasadnione koszty po stronie Skarżących oraz może narazić Skarżących nie tylko na roszczenia cywilne skierowane przeciwko Nim, ale także na odpowiedzialność karną, co w niniejszej sprawie nie jest bez znaczenia, bowiem oboje Skarżący są funkcjonariuszami publicznymi pozostając w służbie w Państwowej Straży Pożarnej, co w przypadku ewentualnej odpowiedzialności karnej może spowodować trwałe wydalenie ich ze służby.

Doszło do ograniczenia w sposób znaczący prawo własności, którego zakres jest opisany w art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Biorąc pod uwagę art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, które dotyczą ochrony prawa własności oraz ustawowych przesłanek jego ograniczenia, a z których to norm wynika obowiązek działania administracji przy podejmowanych przez siebie działaniach z zachowaniem zasady proporcjonalności, celowości, co sprowadza się do przyjęcia, iż koszty, jakie ponosić będą Skarżący w związku z działaniami organu i w związku z podjętą uchwałą przewyższają korzyści z jego ustanowienia.

W związku z powyższym działania organu i ustanowienie ograniczeń i zakazów w sytuacji kiedy został naruszony przepis art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i przepisy powołane w tym punkcie spowodowały nieuprawnione ograniczenia w możliwości korzystania przez Skarżących ze swojej nieruchomości.

Z tym zagadnieniem koreluje również kwestia obowiązku organu należytego i wyczerpującego wyważenia, czy ustanowienie pomnika jest zgodne z interesem społecznym i czy nie narusza uzasadnionego interesu indywidualnego. Organ winien należycie ustalić, jaki interes przeważa w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze opisany stan faktyczny, wskazali na przewagę interesu indywidualnego. W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym - (i tu można posiłkowo odwołać się do generalnej zasady wyrażonej w art. 7 kpa). Organ orzekający w każdym wypadku ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny chodzi, i udowodnić, że jest on tak ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywatela. Zarówno wykazanie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu społecznego nad indywidualnym, podlegać muszą wnikliwej kontroli i szczególnej analizie, wówczas, gdy w ocenie organu w interesie społecznym leży ograniczenie praw obywatela określonych w Konstytucji RP. W omawianym przypadku w ogóle nie nastąpiła ocena, czy interes społeczny wymaga ograniczenia praw indywidualnych.

Ponadto przed podjęciem uchwały organ winien zwrócić się do Skarżących jako do właścicieli o wyrażenie przez Nich opinii w zakresie ustanowienia pomnika przyrody na przedmiotowej nieruchomości. Właściciele nieruchomości mają prawo odnieść się do tego poprzez wyrażenie swojej opinii, która może być pozytywna lub negatywna.

Organy administracji winny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji zobligowane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, iż organy administracji mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa.

Rzeczą oczywistą jest, że tego nie uczyniono, bowiem nikt nigdy o taką opinię do Skarżących się nie zwracał. Mało tego, nawet organ nie poinformował Skarżących, że z urzędu toczy się sprawa mająca na celu ustanowienie na nieruchomości pomnika przyrody. Takie działania organu pozbawiły Skarżących uprawnień gwarantowanych im przez prawo. Podjęta uchwala spowodowała, że nieruchomość jest objęta oddziaływaniem tego aktu prawnego, ograniczając pełne korzystanie z nieruchomości. Natomiast powoływanie się przez organ, że Skarżący zostali telefonicznie poinformowani, że została wszczęta z urzędu procedura ustanowienia na ich nieruchomości pomnika przyrody nie było zgodne z prawdą, a nadto przepisy nie przewidują takiej formy powiadomienia o toczącym się postępowaniu w danej sprawie. Skarżący nie zostali powiadomieni o rozpoczęciu procedury ustanowienia na ich nieruchomości pomnika przyrody.

Naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2001 nr 62 poz. 627 z późn.zm) poprzez ustanowienie ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości w L. ul. [...], Gmina [...] w związku z ochroną zasobów środowiska, podczas, gdy drzewo to nie posiada walorów, opisanych w art. 40 ust.1 ustawy o ochronie przyrody co doprowadziło także do naruszenia przedmiotowego przepisu, bowiem brak jest podstawy prawnej do ustanowienia ograniczeń w sposobie korzystania z przedmiotowej nieruchomości.

Zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy - Prawo o ochronie środowiska, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić m.in. przez poddanie ochronie obszarów lub obiektów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. W sytuacji naruszenia i obrazy przepisów art. 40 ust. 1, art. 44 ust.2, art. 45 ustawy o ochronie przyrody w związku z przepisami powołanymi w pkt. 1 i w pkt. 2 uzasadnienia skargi, powołana tam argumentacja ma w pełni zastosowanie do obrazy przepis art. 130 ust. 1 ustawy - Prawo o ochronie środowiska i w pełni odnosi się do tej części skargi.

Naruszenie art. 11 b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 nr 142 poz. 1592 z późn.zm.) wynika z niepoinformowania Skarżących o toczącym się postępowaniu w sprawie ustanowienia na nieruchomości Skarżących pomnika przyrody, podczas, gdy działalność organów gminy jest jawna, a jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywatela do uzyskiwania informacji, a poprzez niepoinformowanie Skarżących o procedurze uniemożliwiono Im czynny udziału w postępowaniu i wypowiadaniu się w sprawie. Skarżący nie zostali powiadomieni telefonicznie o toczącym się postępowaniu. Niezależnie od tego brak jest podstawy prawnej, która jednoznacznie podawała, że telefoniczna informacja o toczącym się postępowaniu czyni zadość powołanym powyżej przepisom. Tym samym naruszone zostały przepisy powołane powyżej.

Prawo strony do wypowiedzenia się w zakresie toczącej się sprawy jest jednym z elementów składowych prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu, obok takich uprawnień, jak prawo zgłaszania wniosków, prawo do uczestniczenia w przeprowadzaniu dowodów czy prawo do składania wyjaśnień i zgłaszania zarzutów.

Skarżący, nie będąc w ogóle poinformowani, że toczy się postępowanie mające na celu ustanowienie na nieruchomości pomnika przyrody, zostali w rażący sposób pozbawieni praw. To doprowadziło także do sytuacji, że nie wiadomo jakimi przesłankami kierowała się Rada Gminy przy załatwieniu sprawy i w ten sposób uniemożliwiono Skarżącym także wypowiedzenie się w niniejszej sprawie podczas gdy organy mają obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek

Naruszenie § 97 ust.1 pkt.1 Statutu gminy I. - uchwała Nr [...] Rady Gminy I. z dnia [...] stycznia 2004 r. w sprawie przyjęcia Statutu gminy I. – (Dz. Urzęd. Woj. [...]. z dnia [...] lutego 2004 Nr. [...] poz. [...]), również wywodzą z faktu niepoinformowanie Skarżących o toczącym się postępowaniu w sprawie ustanowienia na nieruchomości Skarżących pomnika przyrody.

W uzasadnieniu do Uchwały nie zostało opisane z jakich powodów ta opinia w roku 2017 zachowała swoją ważność. Zgodnie z utartym orzecznictwem, jeśli dokumentacja jest starsza niż rok, organ obowiązany jest uzasadnić dlaczego ta dokumentacja zachowuje nadal aktualność (por. wyrok WSA w Gliwicach z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt. II SA/GI 954/16).

Dodatkowo podnieśli, iż w tej sytuacji kiedy organ powołuje się na opinię z 2013 r. nie można ograniczyć się do powołania się na konkluzję zawartą w opinii, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach wydający opinię oparł swoje konkluzje i skontrolować prawidłowość wyrażonego rozumowania. Kontrola opinii polega na sprawdzeniu prawidłowości - z punktu widzenia logiki i zasad doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego w uzasadnieniu opinii, które doprowadziło do wydania przez biegłego takiej, a nie innej opinii. W omawianym przypadku że powołana opinia takich szczegółowych konkluzji nie zawierała, to ograniczyła się jedynie do oceny stanu zdrowia drzewa, (też nie wiadomo na jakich zasadach), a żadnej innej szczegółowej opinii organ nie pozyskał.

W niniejszej sprawie nie przeprowadzono rzetelnych oględzin tego drzewa, czy ono w ogóle spełnia kryteria opisane w art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, choć na pierwszy rzut oka widać, że tych kryteriów nie spełnia. Sama wyżej wspomniana opinia była niepełna, bowiem nie został zbadany system korzeniowy, nie dokonano jego prześwietlenia, nie zbadano statyki drzewa. Ocena została przeprowadzona jedynie z powierzchni gruntu, bez użycia drabiny, lornetki, lunety, co pozwoliłoby na dokładne zbadanie tego drzewa. Organ nie podjął także żadnych działań mających na celu stwierdzenie, czy drzewo nie stanowi zagrożenia dla ludzi i mienia w przypadku silnych wiatrów, huraganów, gwałtownych i licznych opadów śniegu – czego nie da się wykluczyć. Drzewo rośnie samotnie i nie jest osłonięte innymi drzewami, przez co jeszcze bardziej jest narażone na przewrócenie się na skutek działania sił przyrody. Ponadto konary drzewa górują nad ulicą oraz liniami energetycznymi stwarzając niebezpieczeństwo ich zerwania. Drzewo jest także zlokalizowane w takim miejscu że wyjeżdżając z nieruchomości Skarżących na drogę publiczną nie widzi się poruszających się pojazdów po tej drodze, co może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Te kwestie w ogóle nie zostały zbadane, ani przeanalizowane przez organ. Nie uzyskano w tym zakresie żadnych opinii, ani ekspertyz.

Rada Gminy nie sprecyzowała szczegółowo w uchwale, ani w jej uzasadnieniu szczególnych celów ochrony, wskazując jedynie, że celem ochrony tego drzewa jest zachowanie wartości przyrodniczych, naukowych, kulturowych, historycznych lub krajobrazowych, nie podano czy drzewo posiada takie wartości, jeśli tak to na jakiej podstawie je stwierdzono. Tym samym spowodowało to naruszenie art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, który nakazuje w uchwale określić cele ochrony przyrody, a nie przepisywanie przepisu z ustawy.

Następną kwestią jest to, że organ nie wziął pod uwagę, że drzewo znajduje się na terenie nieruchomości, będącej własnością prywatną.

Wobec tego, przed podjęciem Uchwały należało zwrócić się do Skarżących jako do właścicieli o wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie. Właściciele nieruchomości mają prawo odnieść się do tego poprzez wyrażenie swojej opinii, która może być pozytywna lub negatywna.

Organy nie rozważyły interesu społecznego i interesu prywatnego co stanowi o naruszeniu przez organ konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Można utworzyć pomnik przyrody na terenie prywatnym, ale należy pamiętać, że ogranicza to prawo własności, a zatem przy tworzeniu takiego pomnika na nieruchomości prywatnej należy pamiętać, że:

1. Przedmiot uchwały musi być precyzyjnie i jednoznacznie określony,

2. Należy precyzyjnie uzasadnić, dlaczego dla ochrony stwierdzonych walorów pożądane jest utworzenie akurat takiej formy ochrony przyrody,

3. Jeżeli dokumentacja, na podstawie, której tworzy się pomnik przyrody jest starsza niż rok, to uzasadnienie uchwały Rady Gminy powinno wyraźnie zawierać stwierdzenie, że dokumentacja zachowuje swoją aktualność.

W omawianym przypadku taka sytuacja oczywiście nie miała miejsca, a zatem powołane przepisy w rażący sposób zostały naruszone, jak też rażąco naruszono prawo do wykonywania pełnego prawa własności nad nieruchomością Skarżących.

Dodowem chociażby na to było to, że organ nie zwrócił się do Skarżących o wyrażenie opinii, ani nie powiadomił Skarżących o prowadzonym postępowaniu w celu stanowienia na nieruchomości pomnika przyrody.

Ponadto organ naruszył konstytucyjną zasadę proporcjonalności i celowości nakładając na Skarżących liczne obowiązki.

W omawianym przypadku organ był bezwzględnie obowiązany udowodnić, że:

1. drzewo posiadało indywidualne cechy wyróżniające je spośród innych tworów przyrody,

2. drzewo posiadało szczególną wartość przyrodniczą, naukową, lub krajobrazową,

3. nie naruszony został w żaden sposób interes prywatny,

4. ustanowienie pomnika przyrody czyni zadość zachowaniu interesu społecznego.

Wreszcie kolejną istotną kwestią jest sprawa dokonania uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...]. Takie uzgodnienie jest obowiązkowe, ale powinno opierać się na rzetelnym, pełnym zebranym materiale, który stanowiłyby podstawę do podjęcia uchwały w sprawie ustanowienia pomnika przyrody oraz na aktualnej dokumentacji. Organ uzgadniając projekt uchwały stwierdził, że drzewo zostało zakwalifikowane do objęcia ochroną jako pomnik przyrody z uwagi na wysoką wartość przyrodniczą i krajobrazową oraz z uwagi na indywidualne cechy wyróżniające to drzewo spośród innych tworów przyrody oraz z uwagi na bardzo dobry stan zdrowia tego drzewa. Organ nie wykazał, że drzewo posiada cechy takie jak opisano powyżej, a również nie wykazał dlaczego opiera się na opinii z 2013 r. i dlaczego ta opinia po ponad trzech latach od jej wydania zachowuje swoją aktualność.

Podkreślenia wymaga fakt, że w żaden sposób planowane zmiany przepisów nie mogą powodować takiej sytuacji, że organ podejmuje uchwały, które naruszają inne przepisy lub mają na celu ich obejście lub uniemożliwiają ich stosowanie. Taka sytuacja miała miejsce w omawianym przypadku, co dodatkowo powodowało naruszenie konstytucyjnej zasady określonej w art. 7 Konstytucji RP - organ działa na podstawie i w granicach prawa. Zatem wywodząc wprost z powołanej Konstytucji, jeśli organ działa w sposób uniemożliwiający stosowanie przez obywatela przepisów obowiązujących, które dawały możliwość wycięcia drzewa, a jedyną podstawą do podjęcia uchwały przez Radę Gminy było uniemożliwienie podjęcia przez właścicieli działań legalnych, zgodnie z obowiązującymi przepisami, stanowi oprócz obrazy powołanego przepisu z ustawy o ochronie przyrody, także naruszenie art. 7 Konstytucji RP, bowiem w ten sposób organ w postaci Rady Gminy nie działał w granicach prawa, a wręcz z przekroczeniem tych granic. Także zgodnie z utrwalonym orzecznictwem rządów administracyjnych, przy tworzeniu pomnika na cudzej własności organ obowiązany jest ustalić, a następnie precyzyjnie uzasadnić dlaczego dla stwierdzonych walorów pożądane jest akurat utworzenie takiej formy ochrony na nieruchomości prywatnej.

Organ naruszył art. 7 Konstytucji gdyż brak jest szczegółowego uzasadnienia rozstrzygnięcia a wystarczającym powodem do ustanowienia pomnika przyrody nie są projektowane zmiany ustawy o ochronie przyrody. Uzasadnienie do projektu przedmiotowej Uchwały jest zdawkowe i ogólnikowe, co stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał, że podstawą wydania zaskarżonej ustawy była opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, opinia z 2013 r. oraz okoliczności świadczące o tym że skarżący zamierzali wyciąć wcześniej drzewo (dwukrotnie odmówiono zgody na wycięcie drzewa). Wyznaczony obszar ochronny jest minimalny tak aby w jak najmniejszym zakresie ograniczyć prawo własności skarżących. Zdaniem Gminy nie doszło do naruszenia zasady jawności gdyż ta polega na możliwości wstępu na posiedzenia rady gminy, komisji dostępie do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych. Skarżący telefonicznie zostali poinformowani o wszczęciu działań mających na celu ustanowienie drzewa pomnika przyrody, co potwierdza notatka urzędowa z 9 stycznia 2017 r. a informacja o posiedzeniu Komisji podczas którego był rozpatrywany projekt uchwały była zamieszona na stronie BIP Gminy I. Po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skarżący i ich pełnomocnik byli na bieżąco informowani o posiedzeniu komisji w dniu 9 maja 2017 r. i 31 maja kiedy to rozpatrywano uchwałę w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uchwała została podjęta zgodnie z prawem przy zachowaniu procedury o jakiej mowa w ustawie o ochronie przyrody i ustawie o samorządzie gminnym. Wskazano także, że gmina I. jest małą gminą, radni w związku z tym znają ten teren i wiedzą jak drzewo wygląda. Co do nie zasięgnięcia opinii wskazano, że przepisy ustawy o ochronie przyrody nie nakładają na organ takiego obowiązku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy I. nr [...] z [...] lutego 2017 r. w sprawie ustanowienia pomnikiem przyrody dębu szypułkowego (Quercus robur), o wysokości 16 m i obwodzie pnia 350 cm, rosnącego przy ul. [...] we wsi L. w gminie I. W uchwale tej określono w załączniku nr 1 nazwę, wymiary i położenie drzewa, współrzędne geodezyjne i geograficzne w załączniku nr 2, mapę położenia w załączniku nr 3. Określono, że Wójt Gminy I. sprawuje nadzór na pomnikiem przyrody. W § 4 natomiast ustalono zakres jego ochrony poprzez ustalenia:

1. obszar o promieniu nie mniejszym niż 2 m od zewnętrznej krawędzi pnia drzewa, z zakazami wymienionym w § 5;

2. obowiązek stałego monitoringu stanu zdrowotnego pomnika przyrody oraz wykonywania zabiegów pielęgnacyjnych i zabezpieczających;

3. wykonywanie działań w celu utrzymania stanu właściwego pomnika przyrody i realizacji celów ochrony;

4. obowiązek stałego monitoringu oznakowania pomnika przyrody i uzupełniania jego braków.

W § 5 wprowadzono zakazy:

1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru;

2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych;

3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby;

4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub wodnej;

5) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowania gruntów rolnych;

6) zmiany sposobu użytkowania ziemi;

7) umieszczania tablic reklamowych.

Wykonanie uchwały powierzono się Wójtowi Gminy I.

Skarżący dowodami w postaci odpisu z księgi wieczystej [...] udowodnili że są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] na której posadowione jest przedmiotowe drzewo. W związku z tym wykazali, że posiadają interes prawny w zaskarżeniu powyżej wskazanej uchwały ponieważ jej ustalenia odnoszą skutek w stosunku do ich nieruchomości. Skarżący, zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, pismem z 7 kwietnia 2017 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy I. podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. uznające wezwanie za bezzasadne. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została wniesiona 14 czerwca 2017 r. a więc z zachowaniem terminów ustawowych wskazanych w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2012, poz.270), dalej P.p.s.a.

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., trzeba dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżących, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., sygn. akt OSK 1497/15, LEX nr 2283260).

Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. O uwzględnieniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Zwrot: "zostały naruszone" użyty w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oznacza, że chodzi o naruszenie obiektywne, a nie o naruszenie wynikające z samych twierdzeń strony skarżącej.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza w sposób istotny interesu prawnego skarżących, tak aby zgodnie z art. 147 P.p.s.a. Sąd mógł stwierdzić nieważność omawianej uchwały.

Przystępując do oceny aktu w świetle zarzutów skargi wskazać należy, że sąd administracyjny ocenia tylko, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o kryterium istotnego naruszenia prawa. Brak zatem istotnego naruszenia prawa przez zaskarżony akt wydany przez organ gminy stanowi podstawę do oddalenia skargi przez sąd administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. O istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku wyraźnej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa (por. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. akt. II FSK 3595/13 , LEX nr 2036630). Istotnymi naruszeniami prawa są np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, nie wskazanie podstawy prawnej podejmowania uchwał, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, naruszenie przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia. Podkreślić należy, że do zakresu sądowej kontroli działalności administracji publicznej, której granice zakreślają przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 p.p.s.a., nie należy badanie zaskarżonych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego pod kątem celowości czy racjonalności przyjętych w nich rozwiązań. Kontrola legalności kwestionowanego aktu sprowadza się wyłącznie do badania jego zgodności z prawem. (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 1240/14, LEX nr 2033458).

Mówiąc inaczej, zadaniem sądu jest przede wszystkim ocena czy zaskarżony akt zapadł zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto należy mieć na uwadze że organy samorządu terytorialnego nie są zobowiązane do stosowania, przy podejmowaniu uchwał, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązek stosowania tych przepisów nie wynika ani z kodeksu postępowania administracyjnego ani z innych ustaw regulujących kwestie podejmowania uchwał przez samorząd terytorialny. Odesłanie do k.p.a. znajduje się w ustawie o samorządzie gminnym ale w odniesieniu do rozstrzygnięć podejmowanych przez organy nadzoru – art. 91 ust. 5 i 94 ust. 2.

W związku z tym brak jest podstaw do uznania, że organ gminy przy podejmowaniu uchwały naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co miałoby uzasadniać stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Ustawodawca nie wprowadził, tak jak ma to miejsce w przypadku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, sformalizowanych reguł postępowania dotyczącego ustanowienia jednej z form ochrony przyrody, poza koniecznością dokonania uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Nie określił nawet w jaki sposób i za pomocą jakich środków ma być dokonywana ocena walorów przyrodniczych danego tworu przyrody.

Podstawa materialnoprawna do podjęcia omawianej uchwały przez Radę Gminy znajduje się w ustawie o ochronie przyrody. W art. 40 tej ustawy ustawodawca wskazał, iż za pomnik przyrody może być uznany m.in. twór "przyrody żywej lub nieożywionej o szczególnej wartości przyrodniczej, naukowej, kulturowej, historycznej lub krajobrazowej oraz odznaczające się indywidualnymi cechami, wyróżniającymi je spośród innych tworów, okazałych rozmiarów drzewa, krzewy gatunków rodzimych lub obcych".

Wykładnia gramatyczna tego przepisu wskazuje że przedmiotem ochrony jest m.in. okaz o szczególnej wartości przyrodniczej czy krajobrazowej który ze względu na swe cechy, w tym wielkość, zasługuje na tego rodzaju ochronę.

Przepis ten nie uzależnia więc, wbrew wywodom skargi, możliwości ustanowienia danego tworu żywej przyrody za pomnik przyrody od jego stanu (stopnia) żywotności. Oczywistym jest że za pomnik przyrody może być uznany okaz żywy, bo tylko taki stanowi element przyrody (por. Komentarz do ustawy o ochronie przyrody pod red. K Gruszeckiego – art. 44 w Lex)

Zdaniem Sądu, rozpoznającego tę sprawę, przy podejmowaniu tego rodzaju decyzji to właśnie w sytuacji gdy istnieje zagrożenie dla istotnego elementu przyrody zasadne jest zwiększenie ochrony tak aby zachować go w stanie co najmniej niepogorszonym. Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie.

Istotnie organ gminy podejmując uchwałę miał na uwadze opinię dt. stanu zdrowotnego wykonaną w 2013 r. przez M. K. - inspektora nadzoru terenów zielonych. Z opinii tej wynikało, że drzewo odznacza się bardzo dobrym stanem zdrowotnym (drzewo bez ubytków i obecności szkodników). Jak wynika ze zdjęć znajdujących się w aktach drzewo to ze względu na swe gabaryty jest wyjątkiem od występujących na tym terenie innych drzew, co wyróżnia je spośród nich. Rośnie samotnie i ze względu na swe rozmiary dominuje na pobliskim terenie. Kwestia posadowienia drzewa i jego rozmiarów jest oczywista nie nie wymaga żadnych ustaleń gdyż wynika choćby ze zdjęć i opinii i wizji z 2016 r. (o czym będzie mowa niżej).

Wbrew wywodom skargi, żaden przepis prawa nie nakłada na gminę obowiązku uzyskania opinii dendrologicznej tym bardziej w sytuacji w której 2 krotnie organ w postępowaniu o zezwolenie na wycięcie drzewa wydawał decyzje odmowne w której badał stan drzewa a skarżący nie odwoływali się od nich. Świadczy to o tym, że podzielili opinię organu iż stan żywotności drzewa uniemożliwia jego wycięcie i nie ma zagrożenia dla ludzi czy budynków w związku z jego stanem. Wynika to z uzasadnienia decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2016 r Wójta Gminy I. W toku tej procedury została przeprowadzona wizja w terenie w toku której stwierdzono iż stan żywotności drzewa jest prawidłowy. Ponadto z protokołu oględzin z 10 maja 2016 r. wynika, że sama skarżąca stwierdziła, że od 2013 r. nie były wykonywane przez nikogo żadne prace pielęgnacyjne drzewa, co czyni niezasadnymi twierdzenia o podejmowanych od 2013 r. czynnościach które miały wpływać negatywnie na stan drzewa. W związku z tym należy przyjąć, że organ miał wystarczające dowody na to, że opinia z 2013 r. zachowała moc.

Poza tym w trakcie procedury podejmowania uchwały wydane zostało przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] pozytywne postanowienie uzgadniające z [...] stycznia 2017 r. Z treści postanowienia wynika, że ze względu na wymiary i przekrój drzewo to wyróżnia się spośród innych tworów przyrody żywej.

Wywody skarżących stanowią zatem wyłącznie element ich niczym nie popartych twierdzeń o złym stanie zdrowotnym drzewa i zagrożenia jakie może spowodować.

Tymczasem skarżąc tego rodzaju uchwałę ten kto żąda stwierdzenia nieważności uchwały ma obowiązek wykazania, że została ona wydana z istotnym naruszenie przepisów prawa i że narusza ich interes prawny. W świetle art. 40 ustawy o ochronie przyrody takiego naruszenia sąd nie stwierdza. Nie doszło zatem do naruszenia przez organ art. 40 i 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, 130 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska - gdyż organ w realiach tej sprawy prawidłowo przyjął, że interes publiczny jakim jest ochrony okazu o szczególnych walorach przyrodniczych uzasadnia w świetle art. 40 ustawy o ochronie przyrody jego ochronę przed zniszczeniem.

Kompetencje upoważniające organy do wprowadzenia na danym terenie jednej z form ochrony z art. 40-43 ustawy o ochronie przyrody zawiera art. 44 ust. 1 tej ustawy. Przysługuje ona wyłącznie radzie gminy. Została ona więc ona, jako jedyna, wyposażona w instrument pozwalający na decydowanie o ograniczeniu w zakresie korzystania z nieruchomości poprzez ustanowienie np. pomnika przyrody. Władza gminy w tym zakresie nie jest oczywiście nieograniczona. Ograniczenia wynikają bowiem z art. 44 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody który nakłada na organ obowiązek współdziałania z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, która to forma jest najdalej idącą formą współdziałania organu (w przeciwieństwie do opinii).

Dla ustanowienia formy ochrony przyrody nie jest wymagana zgoda właściciela nieruchomości na której ustanawia się jedną z form ochrony przyrody. Wprowadzenie formy ochrony przyrody ze względu na konieczność ochrony środowiska, który jest dobrem chronionym konstytucyjnie – art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P., następuje w formie aktu prawa miejscowego a co za tym idzie, tak jak to zostało wskazane wyżej, nie stosuje się do tego rodzaju procedury przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ przystępujący do podjęcia tego rodzaju rozstrzygnięcia nie ma obowiązku informowania właściciela nieruchomości o tym, że zamierza na jego terenie ustanowić jedną z ustawowych form ochrony przyrody. Nie ma takiego przepisu prawa który nakładałby na organ taki obowiązek. W związku z tym właściciel nieruchomości na której ma zostać ustanowiona jedna z form ochrony przyrody często dopiero po ukazaniu się ogłoszenia o podjętej uchwale w dzienniku urzędowym – art. 42 ustawy o samorządzie gminnym – dowiaduje się o toczącym się postępowaniu. (por K. Gruszecki op. cit.)

W związku z tym organ nie miał w ustalonym stanie faktycznym i przy istnieniu pozytywnej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska podstaw do powoływania biegłego na okoliczność stanu żywotności drzewa. Obowiązek taki nie wynika z ustawy a z żadnego innego dowodu nie wynika aby drzewo było w takim stanie, że jego ochrona byłaby niezasadna. Wiza została przeprowadzona w 2016 r. i wtedy organ wyspecjalizowany stwierdził, że drzewo jest zdrowe i właściwie ukształtowane.

Kwestia zagrożeń płynących z posadowienia drzewa w granicy z drogą z konarami nad domami i pod linią energetyczną nie stanowi w świetle art. 44 ustawy o ochronie przyrody przesłanki wpływającej na możliwość ustanowienia pomnika przyrody. W tego rodzaju postępowaniu, o czym była mowa wcześniej, organ bada przede wszystkim istnienie przesłanek ustawowych do objęcia danego okazu ochroną a nie zagrożenia wynikające z posadowienia go w określonym miejscu.

Czyni to niezasadnymi zarzuty naruszenia przez organ praw strony poprzez ich pominięcie w procedurze podejmowania uchwały (zarzut naruszenia art. 11b ust. 1 u.s.g.). Jawności działań władzy publicznej nie należy utożsamiać bowiem z obowiązkiem informowania konkretnej osoby o podejmowanych przez organy działaniach. Obowiązek taki istnieje tylko wtedy gdy przewidują to przepisy prawa. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Poza ogólnym wymogiem publicznego obwieszczania o treści podejmowanych aktów przepisy prawa w tym wypadku nie przewidują. Prawo obywatela do uzyskania informacji nie zostało naruszone. Skarżący nie wykazali przy tym aby w jakikolwiek sposób uniemożliwiono im udział w procedurze. Żaden Statut czy regulamin nie mogą zmieniać przepisów powszechnie obowiązujących – co czyni niezasadnym zarzut naruszenia regulacji Statutu gminy I. za niezasadny.

Sąd uznał, że brak jest podstaw do uznania, że uchwała narusza art. 31 ust. 3 i 32 Konstytucji R.P. Wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasada ochrony własności i możliwość jej ograniczania wyłącznie w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wyrażona w art. 32 Konstytucji zasada równości wobec prawa nie oznacza w żadnym razie, że organy gminy nie mogą, działając w ramach prawa, swym działaniem doprowadzić do pewnych ograniczeń praw własności. Gmina dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Istotnie własność jest jednym z najważniejszych praw obywateli, jest chroniona konstytucyjnie w art. 21 ust. 1 i 64. Ograniczenie prawa własności możliwe jest tylko ustawą i tylko w zakresie w jakim nie narusza prawa własności. Jak się wskazuje w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ograniczenie prawa własności musi wynikać z konieczności ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (por. wyrok TK z 11 maja 1999 r., sygn. akt K 13/98 w OTK ZU 1999/4/74). Ważąc interes indywidualny z interesem ogólnym należy zachować odpowiednie i racjonalne proporcje celu i skutku.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie proporcje te zostały należycie wyważone i zachowane.

Zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust.3 Konstytucji w odniesieniu do ustawowych ingerencji w sferę praw i obowiązków ma na celu zapobieżenie aby ustawodawca "nie ustanawiał ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza proporcję pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie" (wyrok TK z 9 stycznia 1996 r., sygn.. akt K 18/95). Test proporcjonalności polega na odpowiedzi na 3 pytania: 1) czy w regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonego skutku; 2) czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest powiązana; 3) czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (TK, wyrok z 26 stycznia 1993, U.10/92, OTK 1993 s. 32, wyrok TK z 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94).

W tej sprawie odpowiedź na tak postawione trzy pytania jest za każdym razem pozytywna.

Ograniczenie prawa własności poprzez ustanowienie na ich terenie pomnika przyrody ma służyć ochronie cennego tworu przyrody, istniejącego od co najmniej kilkudziesięciu lat, okazałego ze względu na jego rozmiary i walory przyrodnicze. Jak wynika z uchwały i choćby z pisma mieszkańców ulicy [...] drzewo to pełni rolę ochronną (zacienia) i krajobrazową. Ustanowienie pomnika przyrody zachowa te, istotne z punktu widzenia ochrony przyrody, walory i zapobiegnie wycięciu drzewa, jaką możliwość dopuszcza zmieniona ustawa o ochronie przyrody – art. 83f ust. 1 pkt 3a ustawy o ochronie przyrody. W świetle nowelizacji ustawy o ochronie przyrody (ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r., Dz.U.2016.2249) zmieniającej ustawę z dniem 1 stycznia 2017 r. zasadne było, w ocenie Sądu, podjęcie działań mających na celu zapobieżenie niszczeniu cennych gatunków drzew, co dopuszcza obecne prawo. Jedyną formą zapobieżenia degradacji jest ustanowienie pomników przyrody. Zmiana przepisów pozwalająca na wycinkę bez zezwolenia drzew z nieruchomości prywatnych i wykorzystywanych dla tych celów, może doprowadzić w skrajnych oczywiście przypadkach do zniszczenia często rzadkich, pięknych, okazałych drzew – co co może spowodować zaburzenie istniejącego ekosystemu.

Z drugiej strony mamy do czynienia z interesem właścicieli nieruchomości na której rośnie drzewo. Jak wynika ze zdjęć drzewo rośnie w granicy z ulicą, nieruchomość jest zabudowana i ogrodzona a teren wokół tego drzewa nie jest w żaden sposób zagospodarowany. Ograniczenie w zabudowie na działce wynikające z ustanowienia pomnika przyrody wynosi zaledwie 2 metry podczas gdy cała powierzchnia działka skarżących wynosi 984 m2. Wyłączenie zatem z możliwości korzystania z tej nieruchomości jest minimalne. Poza tym skarżący poza twierdzeniami, że zamierzają na tym terenie pobudować budynki nie przedstawili żadnego dowodu.

Oceniając natomiast czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela Sąd uważa, że proporcje te zostały zachowane. Obowiązki związane z nadzorem nad przedmiotem ochrony wykonuje Wójt Gminy I. (§ 2 uchwały). Nałożono ustawowe obowiązki dbałości o drzewo, monitoringu, konserwacji a więc to organ nadzorujący będzie musiał dbać o stan tego drzewa w przeciwieństwie do sytuacji wcześniejszej kiedy to na właścicielu nieruchomości spoczywały obowiązki związane z utrzymaniem drzewa w należytym stanie. Nie jest więc prawdą że skarżący nie musieli ponosić kosztów związanych z utrzymaniem w należytym stanie drzewa.

Kierując się zasadą racjonalnego działania należy przypuszczać że każdy rozsądny człowiek liczący się z dobrem jakim jest ochrona środowiska nie podejmowałby i tak działań mających na celu zniszczenie takiego okazu przyrody.

Przed wejściem w życie nowych regulacji prawnych nie było potrzeby podejmowania takiego rodzaju działać gdyż na wycięcie takiego drzewa konieczne było uzyskanie zgody właściwego organu. Dwukrotna odmowa wyrażenia takiej zgody świadczy o tym, że Gmina wykonując swe uprawnienia związane z koniecznością ochrony przyrody konsekwentnie nie godziła się na usunięcie drzewa. Podjęcie tej uchwały jest kontynuacją zamierzeń gminy w zakresie ochrony tego obiektu przyrody. Wbrew wywodom skargi nie mamy tu do czynienia z naruszeniem przez Gminę prawa. Z jednej bowiem strony właściciel nieruchomości ma prawo do wycięcia drzewa i jest to jego prawo podmiotowe. Z drugiej zaś Gmina ma prawo do działania w imieniu dobra wspólnego jakim jest ochrona przyrody. Kładąc na szali te dwa prawa i uwzględniając racje obu stron, zdaniem Sądu, nie doszło do przekroczenia prawa przez Gminę. Działania Gminy służą dobru wspólnemu i nie ograniczają w sposób nadmierny (nieproporcjonalny) właściciela nieruchomości. Ustanowienie pomnika przyrody nie stanowi obejścia prawa, jak wywodzi skarga, ale działanie zgodnie z prawem. W związku z tym organ nie naruszył art. 7 Konstytucji ani też wskazywanych w skardze przepisów kodeksu cywilnego.

Sumując, w ocenie Sądu, nałożone ograniczenia nie są nadmierne w stosunku do efektów wprowadzonej regulacji. Dolegliwości wynikające z ustanowienia pomnika przyrody nie uniemożliwiają korzystania z nieruchomości na dotychczasowych zasadach.

Interes publiczny przeważył nad interesem prywatnym i w tym wypadku działania organu nie naruszają konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.