Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 128/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 3, ust.4, ust. .11
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 84
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Admiracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Prezydent O. pismem z 23 kwietnia 2021 r. zawiadomił K. sp. z o.o. w W. (dalej Skarżący, spółka) o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych pomiędzy N. i J. w O. część "A" oraz część "B", w związku ze zbyciem Aktem Notarialnym z dnia 21 października 2020 r., udziału [...] w prawie własności nieruchomości oznaczonej nr [...], obręb [...] m. O.

Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 13 grudnia 2021 ustalił od spółki opłatę na rzecz Gminy O. w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku ze zbyciem udziału [...] w działkach położonych przy ul. B., oznaczonych nr [...], obręb [...] m. O., o łącznej powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy ustalił, że działki nr [...], obręb [...] m. O., zarówno przed zmianą planu miejscowego, jak i po jego zmianie przeznaczone były pod na cele drogowe, w związku z czym brak jest podstaw do ustalania opłaty planistycznej w tym zakresie. Ponadto organ podniósł, że operat szacunkowy z dnia 21 września 2021 r. jest prawidłowy.

W wyniku kasatoryjnych rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprawa była następnie jeszcze dwukrotnie procedowana przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 22 września 2023 r. organ I instancji ustalił jednorazową opłatę na rzecz Gminy O. w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla udziału [...] w działkach położonych przy ul. B., oznaczonych nr [...], obręb [...] m. O., o łącznej powierzchni [...] ha, oraz umorzył postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla udziału [...] w działkach położonych przy ul. B., oznaczonych nr [...], obręb [...] m. O., o łącznej powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu decyzji obszernie przytoczono stan faktyczny sprawy. Następnie stwierdzono, że spełnione zostały przesłanki z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. obligujące organ do ustalenia opłaty planistycznej. Organ uznał, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 22 marca 2023 r. jest prawidłowy. Ponadto, w sprawie została sporządzona opinia Komisji Opiniodawczo - Rozjemczej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w O. z dnia 21 lipca 2023 r. w sprawie prawidłowości przedstawionego operatu szacunkowego. Co do zasady, ocena operatu była prawidłowa, natomiast ujawnione w operacie uchybienia nie miały wpływu na wynik szacowania.

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wywiodła spółka. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów:

- art. 7, 77 § 1 k.p.a. - poprzez czynienie dowolnych ustaleń i oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym bez dokonywania jakichkolwiek ocen pozwalających na przyjęcie, że faktycznie wartość nieruchomości wzrosła wyłącznie na skutek uchwalenia planu miejscowego,

- art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.- poprzez przyjęcie, że dowód w postaci opinii biegłego nie jest oceniany w tożsamy sposób jak inne dowody zgromadzone w sprawie, a ocena organu odnosi się wyłącznie do formalnych aspektów tego dokumentu,

- art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że wydanie przez Komisję opiniodawczo - rozjemczą opinii jest wystarczającym potwierdzeniem tego, że wartość nieruchomości wzrosła,

- art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z naruszeniem wymienionej normy z uwagi na to, że organ nie uzasadnił szczegółowo powodów dla których sporządzony na potrzeby tej sprawy operat szacunkowy jest miarodajny dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości,

- art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do dokonywania oceny przydatności operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby ustalenia wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego,

- art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p. - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że ustalenie opłaty planistycznej jest możliwe także wówczas kiedy na wartość nieruchomości mają wpływ także inne czynniki niż wyłącznic sam fakt uchwalenia planu miejscowego, kiedy to prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego.

SKO decyzją z 20 grudnia 2023 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023.977 ze zm.) - dalej jako: u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że obligatoryjnym dowodem w sprawie pobrania opłaty planistycznej jest operat szacunkowy sporządzony w formie pisemnej przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 37 ust. 11 przedmiotowej ustawy w zw. z art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U.2023.344 ze zm.). Kolegium zwróciło również uwagę, że z akt sprawy wynika, że Rada Miasta uchwałą nr XXIV/349/16 z dnia 6 lipca 2016 r. przyjęła "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy N. i J. w O." część "A" (Dz. Urz. Woj. Warmińsko- Mazurskiego z dnia 17 sierpnia 2016 r., poz. 3368), obejmujący m.in. działki nr [...] obręb [...] m. O. Przedmiotowy plan obowiązuje od dnia 1 września 2016 r., a jego zapisy są następujące: 6MW/U, 7MW/U - przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługi nieuciążliwe; przeznaczenie uzupełniające: zieleń urządzona, urządzenia rekreacyjno - sportowe; przeznaczenie uzupełniające: zieleń urządzona, urządzenia rekreacyjno - sportowe, drogi wewnętrzne, miejsca postojowe, sieci infrastruktury technicznej; przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, handel detaliczny, parkingi. Z treści § 21 Rozdziału 4 w/w uchwały wynika, że stawka procentowa służąca naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego wynosi 30%. Ponadto Rada Miasta uchwałą nr XLII/806/17 z dnia 29 listopada 2017 r. przyjęła "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy N. i J. w O." część "B" (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z dnia 8 stycznia 2018 r" poz. 162), obejmujący m.in. działki nr [...], obręb [...] miasta O., zgodnie z którym znajdują się one na terenie, dla którego zapisy planu miejscowego brzmią: 18 DZ - drogi publiczne klasy zbiorczej. Z § 17 Rozdziału 4 w/w uchwały wynika, że stawka procentowa służąca naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu wynosi 30%. Kolegium zauważyło, że zgodnie z poprzednio obowiązującym dla tego terenu "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu między N. i J. w O., zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej Nr XXX/340/97 z dnia 26 lutego 1997 r. (Dz. Urz. Województwa Olsztyńskiego Nr 9 z dnia 27 marca 1997 r., poz. 107) przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie, dla którego zapisy planu miejscowego brzmiały:

- U02 - tereny projektowanego szkolnictwa specjalnego z rekreacją, sportem i funkcją towarzyszącą według opracowań szczegółowych;

- D - ulice dojazdowe z obowiązującym ruchem uspokojonym;

- K - projektowana główna trasa komunikacyjna "Południe" - NDP.

Spółka aktem notarialnym sporządzonym w dniu 21 października 2020 r. zbyła udział [...] w nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], obręb [...] m. O., o łącznej powierzchni [...] ha. Kolegium przyjęło, że spełnione zostały warunki ustalenia opłaty planistycznej tj. uchwalono zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z ustaleniem stawki procentowej opłaty, właściciel zbył udziały przed upływem 5 lat od wejścia w życie zmiany m.p.z.p. oraz wszczęcie postępowania administracyjnego miało miejsce przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego. Kolegium zaznaczyło, że kwestią, którą należało ustalić było to, czy w następstwie uchwalenia, zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Równocześnie Kolegium podkreśliło, że ustalenie opłaty planistycznej, w sytuacji wzrostu wartości nieruchomości, gdy organ wszczął postępowanie w terminie określonym w art. 37 ust. 4 u.p.z.p. - jest obligatoryjne i nie zależy uznania organu i od sytuacji zobowiązanego. W nawiązaniu do powyższego organ zaznaczył, że podstawowym dowodem w postępowaniu mającym na celu ustalenie opłaty planistycznej jest operat szacunkowy, który powinien być sporządzony zgodnie z regulacjami zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej jako - u.g.n.) i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako - rozporządzenie). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi bowiem dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia jednorazowej opłaty. Kolegium podkreśliło, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Rzeczoznawca wedle własnego doświadczenia oraz wiedzy dokonuje np. określenia cech nieruchomości oraz przypisania wag stosownym cechom. Kolegium zaznaczyło, że problematyka ta wymyka się zasadniczo spod kognicji organu orzekającego i pozostawiona jest gestii rzeczoznawcy majątkowego, poza elementami dostrzegalnymi także przez inne osoby nie posiadające wiedzy specjalistycznej, takimi jak np. zbyt duże różnice w powierzchni nieruchomości przyjętych do porównania, różnice w przeznaczeniu nieruchomości. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Kolegium podkreśliło, że dokonało oceny sporządzonego w sprawie operatu dokonano kierując się powyższymi zasadami. Kolegium zaznaczyło, że w rozpatrywanej sprawie w dniu 22 marca 2023 r. został sporządzony kolejny operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie rzeczoznawca opisał stan prawny, stan zagospodarowania oraz uwarunkowania planistyczne nieruchomości przed i po zmianie planu miejscowego. Kolegium szczegółowo opisało treść wzmiankowanej opinii i zaznaczyło, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową prawa własności nieruchomości w podejściu porównawczym, stosując metodę porównywania parami. Kolegium zaznaczyło również, że wbrew opinii spółki w sprawie istotna jest również pozytywna ocena operatu przez Komisję Opiniodawczo - Rozjemczą.

Pismem z 12 stycznia 2024 r. skargę od powyższej decyzji wywiodła spółka. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treści wydanej decyzji, a mianowicie:

- 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez czynienie dowolnych ustaleń faktycznych i oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym bez dokonywania jakichkolwiek ocen pozwalających na przyjęcie, że faktycznie wartość nieruchomości wzrosła wyłącznie na skutek uchwalenia planu miejscowego,

- art. 84 § 1 kpa w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że dowód w postaci opinii biegłego nie jest oceniany w tożsamy sposób jak inne dowody zgromadzone w sprawie, a ocena organu odnosi się wyłącznie do formalnych aspektów tego dokumentu,

- art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wydanie przez Komisję opiniodawczo-rozjemczą opinii jest wystarczającym potwierdzeniem tego, że wartość nieruchomości wzrosła,

- art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z naruszeniem wymienionej normy wobec tego, że w istocie organ w ogóle nie odniósł się do argumentów przedstawionych w odwołaniu poprzestając na stwierdzeniu, że opinia biegłego może być weryfikowana wyłącznie w niewielkim zakresie, co oznacza, że odwołanie nie zostało rozpoznane.

II naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do dokonywania oceny przydatności operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeby ustalenia wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego,

- art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że nieruchomościami podobnymi mogą być nieruchomości o innym przeznaczeniu jeżeli zastosuje się wskaźniki korygujące w związku innym przeznaczeniem, a nadto poprzez przyjęcie, że nieruchomością podobną jest nieruchomość o powierzchni 10- krotnie mniejszej niż ta wycenia, kiedy to prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosków odmiennych,

- art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że ustalenie opłaty planistycznej jest możliwe także wówczas kiedy na wartość nieruchomości mają wpływ także inne czynniki niż wyłącznie sam fakt uchwalenia planu miejscowego, kiedy to prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego.

Mając na uwadze powyższe spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 22 września 2023 r.

W motywach skargi spółka, skoncentrowała się na polemice z ustaleniami biegłego i dokonanej przez organy ocenie tego kluczowego źródła dowodowego. W ocenie spółki w istocie organ odwoławczy zupełnie nie odniósł się do zarzutów odwołania. Spółka podkreśliła, że zbycie udziału w działce powstałej na skutek podziału nieruchomości, której teren objęty był uchwałą w sprawie zmiany planu miejscowego, przed upływem 5 lat od wejścia w życie tej uchwały, uprawnia właściwy organ do ustalenia opłaty planistycznej pod warunkiem, że wartość zbywanej nieruchomości (jej części lub udziału) wzrosła w następstwie zmiany planu miejscowego. Tylko w ten sposób możliwe jest bowiem osiągnięcie celu ustalenia opłaty planistycznej, jakim jest obciążenie właścicieli opłatą o charakterze daniny publicznej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro opłata planistyczna jest formą przejęcia przez gminę skutków tzw. ulepszenia planistycznego, to jest wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, to uwzględnieniu przy oszacowaniu wartości tej nieruchomości mogą podlegać wyłącznie skutki podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Taki stan jest zaś możliwy do osiągnięcia tylko wówczas, gdy przedmiotem oszacowania będzie nieruchomość istniejąca w dacie uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany. W świetle bowiem art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości czynników takich jak: nakłady na nieruchomość, jej podział lub scalenie, które miały miejsce po uchwaleniu planu miejscowego lub jego zmiany. Nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki (lub udziały w tych działkach) wydzielone już po uchwaleniu planu miejscowego lub jego zmianie, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalania planu miejscowego lub jego zmiany. Oznacza to, że ocena, czy zaszły podstawy ustalenia opłaty planistycznej organ musi wykazać, podając, że tylko i wyłącznie uchwalenie planu, a nie inne okoliczności wpływały na wartość nieruchomości.

Spółka wskazała, że biegły w operacie szacunkowym w celu ustalenia wartości nieruchomości przed zmianą planu wskazał, że w analizowanym czasie ujawniono transakcje mające za przedmiot nieruchomości o podobnej funkcji wiec sporządzenie operatu szacunkowego w tym wypadku było możliwe. Spółka dokładnie opisała nieruchomości i transakcje jakie do porównań przyjął biegły. Spółka zwróciła równocześnie uwagę, że w opinii biegłego na wartość nieruchomości wpływ miała lokalizacja (50%), oraz potencjał inwestycyjny (50%). W ocenie spółki cecha potencjał inwestycyjny została wprowadzone wyłącznie po to, aby uprawdopodobnić wzrost wartości nieruchomości w oderwaniu od uchwalenia planu miejscowego. Taki zabieg nie powinien mieć miejsca bowiem opłata planistyczna należna jest w sytuacji kiedy wartość nieruchomości wzrasta wyłącznie na skutek uchwalenia planu miejscowego.

Kolegium w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoją dotychczasową argumentacje i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. (ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja w przedmiocie ustalenia od spółki opłaty na rzecz gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku ze zbyciem udziału w nieruchomości. Osią sporu pozostaje zaś prawidłowość dokonanej przez organy obu instancji oceny wzrostu wartości nieruchomości w kontekście zebranego materiału dowodowego. Powyższe jest konsekwencją stanowiska skarżącej, która w istocie kwestionuje metodologię sporządzenia operatu szacunkowego w zakresie określenia cech nieruchomości oraz przypisania wag stosownym cechom. Skarżąca kwestionuje m.in. uwzględnienie przez rzeczoznawcę cechy jaką jest potencjał inwestycyjny działki zarówno przed jak i po zmianie planu miejscowego.

Problematyka rozważanej na gruncie rozpatrywanej sprawy opłaty planistycznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.". Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W świetle przytoczonego przepisu możliwość pobrania przez organ wykonawczy gminy opłaty planistycznej w okolicznościach niniejszej sprawy została uzależniona od łącznego ziszczenia się następujących przesłanek: 1. uchwalenia lub zmiany m.p.z.p. obejmującego swymi granicami teren danej nieruchomości; 2. wzrostu jej wartości wywołanego uchwaleniem lub zmianą m.p.z.p.; 3. zawarcia w uchwalonym lub zmienionym m.p.z.p. ustalenia w kwestii opłaty planistycznej. Ponadto w świetle art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p. konieczne jest jeszcze, aby: 4. do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej doszło nie później niż w terminie 5 lat od dnia, w którym m.p.z.p. albo jego zmiana stały się obowiązujące. Warunki te w przedmiotowej sprawie zostały spełnione czego ani organ ani skarżąca spółka nie kwestionowały. Sporną pomiędzy stroną, a organem pozostawała w istocie kwestia ziszczenia przesłanki dotyczącej wzrostu wartości nieruchomości, w zakresie ustalenia samej skali wzrostu, wywołanej uchwaleniem zmiany m.p.z.p., tj. prawidłowości oszacowania wielkości tego wzrostu w sporządzonym na zlecenie organu I instancji operacie szacunkowym.

W pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że istota obowiązku uregulowanego w przytoczonym na wstępie przepisie sprowadza się zatem do obowiązku uiszczenia przez właściciela nieruchomości w sytuacji jej zbycia opłaty w razie wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ratio legis wprowadzenia przez ustawodawcę opłaty na rzecz gminy z tego tytułu stanowi zatem swoistą partycypację tej jednostki samorządu terytorialnego w zyskach, jakie przynosi zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą ustaleń zawartych w planie miejscowym. Kluczowym elementem podlegającym ustaleniu celem ewentualnego nałożenia opłaty planistycznej staje się ustalenie okoliczności wzrostu wartości danej nieruchomości oraz jego rozmiar wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie podstawowego znaczenia nabiera regulacja prawna przewidziana w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu: przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu (pkt 1) lub faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu (pkt 2). Powyższy przepis przewiduje dwie sytuacje związane z określeniem wzrostu (obniżenia) wartości nieruchomości. Pierwsza dotyczy zmiany planu miejscowego i wówczas należy brać pod uwagę wartość terenu przy uwzględnieniu jego przeznaczenia określonego w planie miejscowym przed jego zmianą oraz w planie miejscowym zmienionym, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Druga związana jest z uchwaleniem planu miejscowego w przypadku braku takiego plan (sytuacja ta nie zachodzi w sprawie).

Koncentrując się zatem na pierwszej z ww. sytuacji godzi się wskazać, że w takiej sytuacji wzrost wartości nieruchomości należy oceniać uwzględniając przeznaczenie terenu obowiązujące po uchwaleniu planu miejscowego oraz przeznaczenie terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu. Jak już wyżej wskazano na skutek zmiany planu miejscowego uległo zmianie przeznaczenie terenu nieruchomości. Przywołane przepisy kształtują metodykę postępowania w celu ustalenia ewentualnego wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikająca ze specyfiki tego postępowania. Natomiast kwestie związane z technicznym określeniem wartości nieruchomości na podstawie ww. przepisu, rozstrzygane powinny być w oparciu o stosowne przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami powoływanej dalej jako: "u.g.n." przy uwzględnieniu odrębności wynikających z u.p.z.p. o czym wprost stanowi art. 37 ust. 12 u.p.z.p. zgodnie z którym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się u.g.n., o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty planistycznej wartość nieruchomości ustalana jest przez rzeczoznawców majątkowych na zasadach i w trybie określonym w przepisach działu IV u.g.n. oraz akrów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisach u.g.n.

W myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Kluczowym dowodem w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego jest wobec powyższego operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego.

Należy zatem zwrócić uwagę, że operat szacunkowy to dokument zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, zatem nie jest rolą organów ani Sądu merytoryczne badanie zasadności opinii rzeczoznawcy, z uwagi na brak dysponowania wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego powinna być jednak dokonana pod względem normatywnym, oraz formalnym, tj. należy zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W konsekwencji zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 411/18, z 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19, z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19 oraz z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2458/18, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). Podkreślić trzeba wobec powyższego, że szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, w tym w zakresie wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonych wag czy przyjętych współczynników korygujących, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych.

Jeśli zatem strona ma zastrzeżenia do rzetelności i prawidłowości wykonania operatu, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 u.g.n. Skorzystanie z tej możliwości zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu jako podstawy wydania decyzji, chyba że istotne wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu wpływające na ustaloną wartość szacowanej nieruchomości dostrzeże organ. Osobliwością rozpoznawanej sprawy jest fakt, że z inicjatywy organu I instancji wydana została opinia Komisji Opiniodawczo - Rozjemczej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w O. z dnia 21 lipca 2023 r. w sprawie prawidłowości przedstawionego operatu szacunkowego z 22 marca 2023 sporządzonego w celu określenia wartości rynkowej prawa własności części nieruchomości w celu ustalenia opłaty planistycznej w związku ze zbyciem części nieruchomości. W konkluzji opinii wskazano, że "Ujawnione w operacie szacunkowym uchybienia nie miały wpływu na wynik szacowania i po uwzględnieniu pisemnych uzupełniających wyjaśnień autora operatu szacunkowego zespół oceniający uznał, iż został on sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może być wykorzystany w celu, w którym został sporządzony, czyli ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego" Sąd przyjął zarówno konkluzję opinii jak też argumenty do niej prowadzące, za dowód legalności i prawidłowości sporządzenia operatu.

Powtórzyć należy zatem, że operat biegłego stanowi podstawowy dowód w sprawie, określania wartości nieruchomości, w której ustalano odszkodowanie. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a. Skarżąca spółka podjęła w skardze polemikę z elementami stanowiącymi esencjalność stanowiska biegłego. Jak wskazano wyżej metodyka sporządzenia operatu nie podlega ocenia ani Sądu ani tym bardziej organów. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Na marginesie zasygnalizować należy, że takiej ingerencji w sposób nieuprawniony dokonywał organ II instancji na wcześniejszym etapie postępowania wydając decyzje kasatoryjne. Analiza tego źródła dowodowego – operatu - może być dokonana pod względem formalnym. Obowiązkiem Organu zatem było przede wszystkim skonfrontowanie operatu szacunkowego z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, a ponadto dokonanie oceny operatu pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków. Tego rodzaju oceny operatu, sporządzonego na potrzeby postępowania organy obu instancji dokonały.

Sąd również nie dopatrzył się naruszenia przez Organy obu instancji, stawianych skargą przepisów postępowania administracyjnego. Organ bowiem podjął wszelkie niezbędne czynności do rozpoznania sprawy. Podsumowując sąd stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie kontrolowanych w sprawie decyzji zostało przeprowadzone przez organy obu instancji zgodnie z wymogami art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zawierającym w pełni wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie sądu skonstruowane zostało zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. odpowiada prawu. Organy w sposób wystarczający wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniły podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. W ocenie Sądu organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcie prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. W związku z tym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze. Natomiast sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami strony skarżącej, nie oznacza automatycznie jej wadliwości.

Skoro zatem w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia norm prawa procesowego i materialnego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, a zarzuty skargi okazały się niezasadne, Sąd nie stwierdziwszy podstaw do uchylenia wydanych w sprawie decyzji zobowiązany był oddalić skargę.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.