Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 621/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA. Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D., J. D., Z. F., W. G., B. J., M.B., R. B., G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 726/19 w sprawie ze skargi A. D., B. J., Z. F., J.D., W.G., M.B., R. B. i G. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii ma rzecz A. D., B.J., Z. F., J.D., W. G., M. B., R. B. i G. B. solidarnie kwotę 1200 zł ( tysiąc dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2019 r., I SA/Wa 726/19 oddalił skargę A. D., B. J., Z. F., J. D., W. G., M.B., R. B. i G. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzeczeniem z dnia [...] lutego 1955 r. nr [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa, na cele P., nieruchomości położone w K., w dzielnicy [...] K., oznaczone jako: parcela l.kat. [...] o powierzchni 3.500 m2 obj. Iwh [...] (pkt 83 ww. orzeczenia) oraz parcela l.kat. [...] o powierzchni 4.372 m2 obj. Iwh [...] (pkt 85 ww. orzeczenia), stanowiące własność A. R. Postanowieniem z dnia [...] maja 1977 r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy K. sprostował błędy pisarskie w ww. orzeczeniu z dnia [...] lutego 1955 r., m.in. w części dotyczącej pkt 83 i pkt 85, w ten sposób, że przedmiotem wywłaszczenia jest część parceli l.kat. [...] o powierzchni 3.495 m2 oraz część parceli l.kat. [...] o powierzchni 4.339 m2.

Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r., skierowanym do Ministra Infrastruktury i Budownictwa, Z. F., J.D., A. D., W. G. oraz W. G., będący następcami prawnymi A. R. – byłej właścicielki ww. wywłaszczonej nieruchomości, złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, w części dotyczącej pkt 83 oraz pkt 85, wskazując, że A. R. zmarła przed datą wydania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., a skierowanie orzeczenia do osoby zmarłej daje podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnioskodawcy postępowania nieważnościowego wskazali, że nie tylko decyzja powinna być skierowana do osoby żyjącej, ale także poprzedzające ją postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej winno być prowadzone tylko pomiędzy stronami stosunku administracyjnoprawnego istniejącymi w sensie faktycznym i prawnym.

Minister Inwestycji i Rozwoju, w następstwie rozpatrzenia powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...]odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1955 r., nr [...], sprostowanego postanowieniem Naczelnika Dzielnicy K.z dnia [...] maja 1977 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, na cele P., nieruchomości położonych w K., w dzielnicy [...] K., oznaczonych jako ww. parcele opisane w pkt 83 i pkt 85 orzeczenia wywłaszczeniowego, stanowiących własność A. R. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że okoliczność dotycząca wskazania w przedmiotowym orzeczeniu A. R., która zmarła w 1954 r., pozostaje bez wpływu na legalność ww. orzeczenia wywłaszczeniowego. Oznaczenie właściciela nieruchomości w orzeczeniach wydawanych w trybie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. (Dz.U.1948.20.138 ze zm.), dalej jako "dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r.", miało charakter jedynie opisowy i nie wpływało na krąg podmiotów, których prawa i obowiązki były przedmiotem postępowania. Orzeczenie wywłaszczeniowe potwierdzało bowiem jedynie skutek, który nastąpił z mocy prawa, w wyniku spełnienia przesłanek dekretowych. Zdaniem Ministra, w tych warunkach nie można uznać, aby przedmiotowym orzeczeniem ukształtowano prawa osoby zmarłej. W związku z tym, wskazanie zmarłej A. R. jako właścicielki nieruchomości objętej wywłaszczeniem, nie może skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowego orzeczenia, a co najwyżej wznowieniem postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przedmiotowe orzeczenie wywłaszczeniowe wydane zostało na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., a w zakresie nieuregulowanym przepisami tegoż dekretu stosowano przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz.U.1934.86.776 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie wywłaszczeniowe". Wskazano także, że zgodnie z treścią kontrolowanego orzeczenia oraz pozostałych zachowanych akt archiwalnych, przedmiotowe nieruchomości zostały zajęte na cele komunikacji publicznej – linię kolejową obwodową K.– K.–P. w okresie wojny 1939 – 1945 r. i w dniu [...] kwietnia 1948 r. były nadal na ww. cel wykorzystywane. Wypełnia to przesłanki wywłaszczeniowe sformułowane w art. 1 i art. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Minister stwierdził nadto, że w przedmiotowym orzeczeniu nie doszło ani do rażącego naruszenia art. 1 oraz art. 2 ww. dekretu, ani także proceduralnych przepisów art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 tegoż dekretu, a także art. 22 dekretu, odnoszącego się do treści orzeczenia wywłaszczeniowego. Podkreślono również, że w przedmiotowym orzeczeniu nie stwierdzono żadnych pozostałych wad, mogących skutkować jego nieważnością, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 3 – 7 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju wnieśli Z. F., J. D., A. D., W. G., B. J., M. B., R. B., G. B., domagając się jej uchylenia w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę jako niezasadną wskazał, iż istota niniejszej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy pominięcie przez organ administracji faktu, że strona tego postępowania zmarła i skierowanie do niej orzeczenia, stanowi naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest w trybie nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznej, tj. z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego. Wobec tego zbadanie, czy wystąpiły przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., winno zostać przeprowadzone w oparciu o kryterium zgodności tegoż orzeczenia z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Dalej Sąd wskazał, iż podstawę wydania przedmiotowego orzeczenia stanowiły przepis art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej ustawę dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U.1952.4.25 ze zm.), a także przepisy ww. dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U.1928.36.341 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie o postępowaniu". Zgodnie z treścią art. 6 ww. ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r., postępowanie wywłaszczeniowe, prowadzone na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., miało być prowadzone dalej na tej samej podstawie, aż do wydania ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu, z tym, że odwołania miały być rozpatrywane przez odwoławcze komisje wywłaszczeniowe. Sąd podkreślił, że zebrany materiał dowodowy wskazuje, iż przedmiotowa nieruchomość została zajęta na cele komunikacji publicznej przez władze kolejowe już w okresie wojny 1939 – 1945 r. Również z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 1953 r. wynika, że przedmiotowe parcele zajęte były pod szlak kolejowy K.–Ł. – K.–P. Przedmiotowe nieruchomości zostały zatem zajęta w okresie od dnia 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 lit. a) dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. W ocenie Sądu I instancji, ta okoliczność słusznie została oceniona przez organ jako wypełniająca przesłankę dopuszczalności wywłaszczenia wskazaną w art. 2 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Organ wskazał również, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 tegoż dekretu, ubiegający się o wywłaszczenie zobowiązany był zgłosić wniosek o wywłaszczenie nieruchomości do właściwego wojewody do dnia 31 grudnia 1950 r., przy czym wnioski urzędów, instytucji i przedsiębiorstw państwowych powinny być zatwierdzone przez właściwego ministra. Wojewoda po zapoznaniu się z aktami sprawy miał zawiadomić wywłaszczającego o zgłoszonych wnioskach lub sprzeciwach, wyznaczając termin do zapoznania się z nimi i złożenia wyjaśnień (art. 17 § 1 rozporządzenia wywłaszczeniowego). Sąd wskazał także, że mając na względzie znaczący upływ czasu od daty wydania badanego orzeczenia (60 lat), za słuszny należało przyjąć pogląd organu, że niekompletność akt nie może przemawiać za przyjęciem, że wniosek taki nie został sporządzony, bowiem nie zachował się w materiale archiwalnym. Nie sposób również na tej podstawie wywieść, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ podniósł, że obwieszczenie z dnia [...] kwietnia 1953 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1953 r. oraz wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Rady Narodowej w K. wraz z wykazem nieruchomości w dniach od [...] kwietnia 1953 r. do [...] kwietnia 1953 r. Kolejnym obwieszczeniem z dnia [...] marca 1954 r. organ poinformował strony o wyznaczeniu na dzień [...] kwietnia 1954 r. terminu komisyjnego opisu nieruchomości. Obwieszczenie to zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. w dniach od [...] kwietnia 1954 r. do [...] kwietnia 1954 r. Sąd I instancji podzielił ocenę i argumentację organu, że brak ogłoszenia o rozprawie zamieszczonego w dzienniku urzędowym nie stanowi rażącego naruszenia prawa przede wszystkim wobec okoliczności, że obwieszczenie takie bezspornie ukazało się na okoliczność wszczęcia postępowania, a organ wywłaszczeniowy poinformował zainteresowanych o możliwości wniesienia odwołania w terminie 14 dni od dnia obwieszczenia (art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r.). Znajdujący się w aktach sprawy protokół z rozprawy wywłaszczeniowej potwierdza, że została ona przeprowadzona w wyznaczonym dniu, tj. [...] września 1953 r.. Z protokołu rozprawy wynika, że w jej toku potwierdzone zostało zaistnienie przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia określonych w art. 1 i 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r.

Nadto Sąd I instancji wskazał, iż organ administracji wydając zaskarżoną decyzję szczegółowo uzasadnił, że orzeczenie z dnia [...] lutego 1955 r. nie narusza rażąco prawa. Pogląd, że w przedmiotowej sprawie miało miejsce prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji, co miałoby stanowić rażące naruszenie prawa, nie może się ostać. W ocenie Sądu fakt publicznego ogłoszenia przez organ wydanego orzeczenia, w sposób wskazany w obowiązujących ówcześnie przepisach, winien mieć wpływ na odmienną ocenę. Wymienienie w orzeczeniu wywłaszczeniowym zmarłej A. R. było konsekwencją opisu nieruchomości – zgodnie z danymi wynikającymi z rejestru pomiarowego posiadanego przez ubiegającego się o wywłaszczenie, a także wynikało z informacji zawartych w księdze wieczystej. Forma doręczeń przez obwieszczenie dawało możliwość, również następcom prawnym zmarłej właścicielki, uzyskania informacji o toczącym się postępowaniu i podejmowanych czynnościach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Z. F., J. D., A. D., W. G., B. J., M. B., R. B. i G. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. oraz art. 4 rozporządzenia wywłaszczeniowego w zw. z art. 9 i art. 10 rozporządzenia o postępowaniu, przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu za organem administracji, że skierowanie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1955 r. nr. [...] do osoby zmarłej, tj. A. R., nie stanowi wypełnienia przesłanki nieważności orzeczenia, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec braku jakiegokolwiek ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skargi naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., w części, w której skarżący zarzucają przyjęcie braku naruszenia prawa w sytuacji gdy przed wydaniem orzeczenia z dnia [...] lutego 1955 r. nie podjęto próby pertraktacji z właścicielem nieruchomości w celu dobrowolnego nabycia tych nieruchomości, zgodnie z art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. w zw. z art. 10 § 2 pkt 5 rozporządzenia wywłaszczeniowego, a pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do tegoż zarzutu pozbawia skarżących możliwości dokonania oceny zasadności zapadłego wyroku w zakresie powołanych podstaw zaskarżenia. Kontrola działalności administracji okazała się być w tym zakresie niepełna, gdyż nie wykazano, dlaczego zarzut skarżącej okazał się być bezzasadny.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe stanowisko szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, jednak z uwagi na to, iż zasadniczym problemem w sprawie pozostaje kwestia możliwości stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, które zostało wydane wobec osoby zmarłej, od odniesienia się do tej kwestii wypada rozpocząć ocenę zasadności skargi kasacyjnej.

Nie ulega wątpliwości, iż kontrolowane przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w ramach postępowania nieważnościowego. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, przełamujących, z uwagi na szczególnie ciężką wadę wydanej decyzji, zasadę trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, że orzeczenie o wywłaszczeniu przedmiotowych nieruchomości zostało wydane w czasie gdy A. R., wywłaszczana właścicielka tych nieruchomości, już nie żyła. Problematyka skutków prawnych wydania decyzji administracyjnej wobec osoby nieżyjącej nie jest nowa i doczekała się wnikliwej analizy w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wprawdzie przepisy k.p.a. nie zawierają przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony postępowania administracyjnego i jej zdolności prawnej, którą ocenia się wg przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Działanie władcze organu administracji publicznej wobec jednostki ma bowiem podstawy w ustaleniu jej zdolności prawnej. Ten aspekt zdolności prawnej ma charakter materialnoprawny. Zdolność prawną stron ocenia się wg przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 30 § 1 k.p.a.). Stanowił o tym także art. 10 rozporządzenia o postępowaniu, wskazując, iż zdolność prawną i zdolność do działań prawnych "osób interesowanych ocenia władza według prawa cywilnego, o ile przepisy administracyjne w poszczególnych wypadkach nie stanowią inaczej". Tak więc organ administracji publicznej, zarówno podczas ferowania orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] lutego 1955 r., jak i współcześnie, zobowiązany jest ustalić, czy podejmuje czynność prawną wobec jednostki mającej zdolność prawną. W myśl art. 8 k.c. każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Analogiczną regulację prawną zawierał przepis art. 6 § 1 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U.1950.34.311 ze zm.), stanowiąc, iż każdy człowiek od chwili urodzenia może mieć w zakresie prawa cywilnego prawa i obowiązki (zdolność prawna). Jakkolwiek nie wynika to wprost w powyższych regulacji, to nie ulega wątpliwości, że zdolność prawna człowieka kończy się wraz z jego śmiercią. Zmarły przestaje być podmiotem nie tylko wszelkich praw i obowiązków cywilnoprawnych ale także wszelkich praw i obowiązków administracyjnoprawnych, dla których zdolność prawna podmiotu jest również przesłanką podstawową. Brak zdolności prawnej wyklucza zatem kształtowanie jakichkolwiek materialnoprawnych uprawnień lub obowiązków podmiotu. Tak więc prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wobec podmiotu, który nie ma zdolności prawnej i wydanie w stosunku do takiej osoby decyzji (orzeczenia) odnoszącego się do jej praw lub obowiązków stanowi rażące naruszenie prawa (vide: J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Warszawa 1996 r., s. 183; B.Adamiak, Brak zdolności prawnej jednostki jako przesłanka nieważności decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku NSA z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 3028/18, OSP 2021/12/105).

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych aktualny pozostaje pogląd, iż charakter strony postępowania administracyjnego przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Prowadzi to do konkluzji, że w stosunku do osoby, która nie żyje nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Naruszenie prawa w powyższym zakresie, prowadzące do rozstrzygnięcie decyzją administracyjną o prawach lub obowiązkach osoby zmarłej, odpowiada przesłance nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażącemu naruszeniu prawa. Skierowanie bowiem decyzji do zmarłej strony, a więc osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Decyzja taka jest obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego. Skutek w postaci ukształtowania sytuacji prawnej osoby, która nie tylko nie miała już przymiotu strony ale w ogóle nie mogła być podmiotem praw i obowiązków, stanowi działanie nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności (vide: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA/261/83, wraz z glosą M.Stahl, OSPiKA 1984/5/108; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2001 r., I SA 1821/99 (niepubl.); wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99, Lex nr 82653; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01, OSP 2004/3/33; wyroku NSA z dnia 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2010 r., I OSK 908/09; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2010 r., I OSK 1324/09; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., I OSK140/11; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2014 r., I OSK 708/12; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 3554/18; wyrok NSA z dnia 15 października 2021 r., I OSK 1525/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Trafny jest zatem zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. oraz art. 4 rozporządzenia wywłaszczeniowego w zw. z art. 9 i art. 10 rozporządzenia o postępowaniu, wskutek wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] lutego 1955 r. w stosunku do zmarłej właścicielki nieruchomości.

Nie są natomiast zasadny zarzut oparty na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w ramach tego zarzuty jako naruszone przywołane zostały w łączności przepisy art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do zarzutu skargi tyczącego naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., to analiza powyższego zarzutu pozwala wyprowadzić wniosek, iż autorka skargi kasacyjnej w ramach tegoż zarzutu kluczową rolę przypisuje naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazując na zaniechanie odniesienia się w motywach zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi. W tym zaś zakresie należy zauważyć, że w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z elementów wskazanych w tym przepisie. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej także wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jakkolwiek w skardze kasacyjnej wskazano na tego rodzaju wadliwość, to jednak należy uznać, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie stanowi przeszkody w jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia sprawy. Przeszkody w tym zakresie nie stanowi także wadliwość podjętego rozstrzygnięcia i sposób jego uzasadnienia, skoro nie jest w sprawie kwestionowane, że A. R. nie żyła w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] lutego 1955 r.

Nie jest także trafny zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, a owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1560/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przedstawiona powyżej ocena okoliczności sprawy przeczy temu aby w toku dotychczasowego postępowania pominięte zostały istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Natomiast dokonanie zaskarżonym wyrokiem nieprawidłowej oceny owych okoliczności nie stanowi o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa zakres obowiązywania przepisów p.p.s.a. definiując pojęcie sprawy administracyjnej podlegającej kontroli sądowej na gruncie powyższej ustawy. Regulacja ta ma charakter ustrojowy, a w konsekwencji to, czy sądowa ocena legalności określonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004, nr 2, s. 25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji (art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 193 p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.), biorąc także pod uwagę ograniczenia w możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wynikające z art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.