Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1651/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 86 ust. 1 pkt 5 i pkt 10, art. 83c ust. 3 art. 83c ust. 4 w zw. z art. 83 ust. 1 oraz art. 83c ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 916
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1677/23 w sprawie ze skargi A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 31 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcia drzewa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. w K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z 31 lipca 2023 r. w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 5 października 2022 r. skarżący wystąpił do Burmistrza Miasta Cieszyna o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa - robinii akacjowej - rosnącego na terenie [...], stanowiącej własność Województwa Śląskiego w zarządzie skarżącego. Do wniosku dołączona została zgoda właściciela nieruchomości na usunięcie drzewa. Skarżący wskazał na zły stan zdrowotny drzewa. Jednocześnie zwrócił się z prośbą o nienakładanie obowiązku nasadzeń zastępczych wyjaśniając, że zieleń w pasie drogowym nie powinna zagrażać bezpieczeństwu uczestników ruchu, ograniczać wymaganego pola widoczności skrajni drogi oraz utrudniać utrzymywania drogi. W dniu 28 października 2022 r. dokonano oględzin, podczas których stwierdzono, że drzewo, którego zdjęcie dołączono do wniosku jest gatunku jesion wyniosły, a nie jak wskazano we wniosku robinią akacjową.

Decyzją z 27 marca 2023 r. Burmistrz Miasta Cieszyna zezwolił skarżącemu na usunięcie jednego drzewa z gatunku jesion wyniosły rosnącego na działce nr [...]. Organ postanowił nie pobierać opłat za usunięcie drzewa oraz zobowiązał posiadacza nieruchomości do posadzenia co najmniej jednego drzewa z gatunku lipa drobnolistna lub podobnych na terenie działki nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący kwestionując rozstrzygnięcie w zakresie obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych.

Decyzją z 31 lipca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nakładając obowiązek nasadzeń zastępczych wskazał, na wartość przyrodniczą, kulturową i krajobrazową przedmiotowego drzewa. Podkreślił, że usunięcie drzewa spowoduje ubytek elementów krajobrazowych pełniących istotne funkcje przyrodnicze i estetyczne. Nakładając obwiązek dokonania nasadzeń organ kierował się również koniecznością uzupełnienia i utrzymania istniejącego wzdłuż ul. Katowickiej zadrzewienia oraz dostępnością miejsc w pasie drogowym. Zasadne jest zatem utrzymanie charakteru zieleni rosnącej w układzie szpalerowym lub alejowym na całym odcinku ulicy, bowiem drzewa pełnią przede wszystkim funkcję ekranową, osłaniającą dla zamieszkałych nieruchomości graniczących bezpośrednio z drogą wojewódzką. Jako nasadzenie wskazano drzewo z gatunku lipa drobnolistna, która jest kontynuacją istniejących nasadzeń.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję z 31 lipca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że obowiązek nasadzeń zastępczych ma charakter fakultatywny, a więc jego nałożenie uzależnione jest od uznania organu. Sąd I instancji podkreślił, że organ I instancji wystąpił o uzgodnienie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Katowicach i wobec braku odpowiedzi w zakreślonym terminie wydał decyzję z 27 marca 2023 r.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów w zakresie przesłanek do zobowiązania skarżącego do dokonania nasadzeń zastępczych. Organy właściwe do wydawania zezwoleń na usuwanie drzew lub krzewów, w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia, obowiązane są dążyć do zapewnienia środowisku rekompensaty za doznany uszczerbek przyrodniczy. Może to być rekompensata w naturze lub "w pieniądzu", która zostanie przeznaczona na cele środowiskowe. W przypadku braku podstaw do pobrania opłaty, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, uzasadnione staje się rozważenie przez organ administracyjny rekompensaty w postaci nasadzeń zastępczych. Brak jest podstaw do przyjęcia, że z uwagi na zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego nie można nałożyć na skarżącego obowiązku nasadzeń zastępczych w miejscu usuwanych drzew ani w ogóle. Z art. 83c ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r., poz. 916 ze zm., dalej: u.o.p.) wynika, że organ wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych, bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych. Z uwagi na funkcję obowiązku oznacza to możliwość nałożenia obowiązku nasadzeń zastępczych zarówno na nieruchomości, z której drzewa mają zostać usunięte, jak i na innej nieruchomości - w granicach właściwości organu, za zgodą właściciela nieruchomości lub na gruntach stanowiących własność gminy. Celem takiego ukształtowania miejsca wykonania obowiązku jest rekompensata dla środowiska i nie ma podstaw do przyjęcia generalnej zasady, żeby eliminować całkowicie drzewa z pasów drogowych. Decyzja zezwalająca na usunięcie drzew z pasów drogowych, w tym z obowiązkiem nasadzeń zastępczych na tych terenach, musi być poprzedzona wszechstronnym i wyczerpującym ustaleniem wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz rozważeniem i wyważeniem interesu strony, jak i interesu społecznego, co w ocenie Sądu I instancji w tej sprawie miało miejsce.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 86 ust. 1 pkt 5 i pkt 10, art. 83c ust. 3. art. 83c ust. 4 związku z art. 83 ust. 1 oraz art. 83a ust. 1 u.o.p. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku rozważenia wszystkich przesłanek, które powinny zostać wzięte pod uwagę przy dokonaniu oceny zasadności nałożenia obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych w ramach uznania administracyjnego.

Po drugie, art. 86 ust. 1 pkt 10 u.o.p. przez brak ich zastosowania i uznanie za uzasadnione nałożenie przez organ administracji na skarżącego obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych w ramach uznania administracyjnego, pomimo tego, że drzewo, które ma zostać usunięte, jest drzewem obumarłym.

Po trzecie, § 78 ust. 2 pkt 6 w związku z § 4 pkt 21 w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518 ze zm.), przez ich niezastosowanie, polegające na wadliwym uznaniu, że tak organy administracji obu instancji rozważając dokonanie nasadzeń zastępczych w miejscu ich usunięcia, wzięły pod uwagę odległość nasadzeń od skrajni jezdni i przepisy techniczno-budowlane dotyczące dróg publicznych.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.). Polegało to na braku wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przejawiające się w pominięciu przez organ odwoławczy analizy zasadności nałożenia na skarżącego obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych pod kątem zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego, w tym z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych.

Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zaskarżonym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Skarżący wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przepisanej. Skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do kwestionowania przez skarżącego nałożonego w zaskarżonej decyzji obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych. Zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 5 i pkt 10 u.o.p., nie nalicza się opłat za usunięcie drzew lub krzewów, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego lub kolejowego albo bezpieczeństwu żeglugi drzew lub krzewów, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, oba te przepisy stanowiły podstawę decyzji organu I instancji, a zatem obie te przesłanki stanowiły podstawę do odstąpienia przez organ do naliczenia opłaty za usunięcie drzewa. Z treści cytowanych przepisów nie wynika jednak, że odstąpienia od naliczenia opłaty za usunięcie drzewa oznacza konieczność odstąpienia od nałożenia obowiązku dokonania tzw. kompensacji przyrodniczej, czyli dokonania nasadzeń zastępczych. Z kolei zgodnie z art. 83c ust. 3 u.o.p., w przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od przesadzenia tego drzewa lub krzewu, zezwolenie to określa dodatkowo miejsce, na które zostanie przesadzone drzewo lub krzew, termin przesadzenia drzewa lub krzewu oraz termin złożenia informacji o przesadzeniu drzewa lub krzewu. Natomiast w przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od wykonania nasadzeń zastępczych bądź od przesadzenia tego drzewa lub krzewu, zezwolenie to może określać dodatkowo warunki techniczne sadzenia lub przesadzenia drzewa lub krzewu (art. 83c ust. 4 u.o.p.). Tego rodzaju warunki decyzja organu I instancji zawierała, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Natomiast brak jest podstaw do kwestionowania zasadności nałożenia obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych zarzutem naruszenia powołanych przepisów, ponieważ przepis ten określa jedynie, jakie elementy powinna zawierać decyzja nakładająca tego rodzaju obowiązek. Skarżący nie podważył skutecznie, że tych warunków decyzja organu I instancji nie spełnia. Ponadto, art. 83 ust. 1 u.o.p. dzieli się na dwie jednostki redakcyjne (punkty) i skarżący nie wskazał, której z jednostek redakcyjnych tego przepisu dotyczy ten zarzut. Niezależnie jednak od tego uchybienia formalnego, art. 83 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.p. stanowi jedynie, że "usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek:

1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości;

2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, 2337 i 2339 oraz z 2023 r. poz. 326), zwanej dalej Kodeksem cywilnym - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń."

W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że zezwolenie zostało wydane na wniosek skarżącego, co nie jest kwestionowane. Z kolei zarzut podnoszący naruszenia art. 83a ust. 1 u.o.p. nie został nawet szerzej uzasadniony. Przepis ten stanowi, że zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków. Właściwość organów w tej sprawie nie budziła wątpliwości i nie była kwestionowana.

Oznacza to, że zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie art. 86 ust. 1 pkt 5 i pkt 10, art. 83c ust. 3. art. 83c ust. 4 związku z art. 83 ust. 1 oraz art. 83a ust. 1 u.o.p. nie zasługiwały na uwzględnienie. Powyższe oznacza, że również drugi zarzut kasacyjnej naruszenia prawa materialnego podnoszący naruszenia art. 86 ust. 1 pkt 10 u.o.p., nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie § 78 ust. 2 pkt 6 w związku z § 4 pkt 21 w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Zgodnie z § 78 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia, na skrajnię drogi składa się między innymi część drogi będąca strefą bez przeszkód (skrajnia strefy bez przeszkód). Strefa bez przeszkód to obszar przylegający do jezdni, którego ukształtowanie i zagospodarowanie ograniczają negatywne skutki wypadków i kolizji drogowych związanych z niekontrolowanym zjechaniem pojazdu z jezdni (§ 4 pkt 21 rozporządzenia). Ponadto, zgodnie z § 7 rozporządzenia, droga powinna zapewniać odpowiednie poziomy bezpieczeństwa i sprawności ruchu użytkownikom, dla których jest przeznaczona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żaden z powołanych przepisów nie stoi na przeszkodzie nałożenia na skarżącego obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych. Przepisy te stanowią wyjaśnienie definicji przyjętych w cytowanym akcie prawnych oraz dyrektywę celowościową w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa na drodze. Nie stanowią one jednak zakazu posadowienia drzew na skrajni drogi, o ile drzewa te nie zagrażają bezpieczeństwu użytkowników drogi. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, organ I instancji dokonał oceny możliwości wykonania nasadzeń i stwierdził, że zagospodarowanie pasa drogowego, jak również przebieg podziemnej i naziemnej infrastruktury technicznej, dają możliwość wykonania nasadzeń zastępczych w sposób zapewniający bezpieczeństwo uczestnikom ruchu drogowego. W decyzji określono gatunki drzew, które pozwolą na utrzymanie odpowiedniej skrajni drogi oraz minimalne ilości i parametry drzew, jakie należy posadzić. Z akt sprawy wynika także, że na działce, na której mają zostać dokonane nasadzenia zastępcze znajdują się drzewa w układzie szpalerowym, które pełnią funkcję ekranującą, a nasadzenia zastępcze będą stanowiły ich uzupełnienie. Stanowisko to nie zostało podważone przez skarżącego, które zmierza w istocie do podważenia możliwości sadzenia drzew w skrajni drogi w ogólności, co nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Tego rodzaju zakazu nie można również wyprowadzić z powoływanego ogólnie raportu NIK dotyczącego drzew jako przyczyn wypadków drogowych. Skarżący nie wyjaśnia dokładnie, o jakiego rodzaju kontrolę Najwyższej Izby Kontroli chodzi, poprzestając na ogólnych stwierdzeniach, że drzewa stanowią zagrożenie dla kierowców. Są to twierdzenia o charakterze abstrakcyjnym, oderwanym od konkretnych okoliczności tej sprawy, a w szczególności stanowiska organów w odnoszącego się do możliwości bezpiecznego wykonania nasadzeń zastępczych. Z tego też powodu zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Powyższe oznacza, że na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ zarzuty w tym zakresie sprowadzają się do analizy zasadności nałożenia na skarżącego obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych pod kątem zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego. Jak już wyżej wskazano, ocena organów wyrażona w tym zakresie była prawidłowa, o czym trafnie orzekł Sąd I instancji. Z oceny tej wynika, że nałożenie obowiązku nasadzeń kompensacyjnych była uzasadnione z uwagi na konieczność uzupełnienia i utrzymania istniejącego wzdłuż ul. Katowickiej zadrzewienia. Stanowiska tego nie podważyły skutecznie argumenty skargi kasacyjnej, w szczególności nie wynika z nich, że w tej sprawie doszło do przekroczenia granic swobody uznania administracyjnego przez właściwe w sprawie organy.

Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.