Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 621/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 ust.4
journal: Dz.U. 2021 poz 1371
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust.1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Końskich na uchwałę Rady Miejskiej w Stąporkowie z dnia 25 października 2021 r. nr XLIX/333/2021 w sprawie zmiany załącznika nr 1 do uchwały Nr XXXVIII/240/2020 Rady Miejskiej w Stąporkowie z dnia 29 grudnia 2020 r. w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Stąporków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Stąporkowie ("organ") podjęła w dniu 25 października 2021 r. uchwałę nr XLIX/333/2021 w sprawie zmiany załącznika nr 1 do uchwały nr XXXVIII/240/2020 Rady Miejskiej w Stąporkowie z dnia 29 grudnia 2020 r. w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Stąporków. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372), dalej: "u.s.g." oraz art. 16 ust. 4 – 7 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (j. t. Dz.U. z 2021 r., poz. 1371), dalej: "u.p.t.z."

W § 1 uchwalono, że zmienia się załącznik nr 1 do uchwały nr XXXVIII/240/2020 Rady Miejskiej w Stąporkowie z dnia 29 grudnia 2020 r. w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Stąporków (Dziennik Urzędowy Województwa Świętokrzyskiego z 2021 r. poz. 54), w ten sposób, że otrzymuje on brzmienie nadane załącznikiem nr 1 do niniejszej uchwały.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że konieczność podjęcia uchwały wystąpiła w związku ze zmianą załącznika nr 1 do uchwały nr XXXV/302/201 Rady Miejskiej w Stąporkowie z dnia 27 marca 2013 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Stąporków, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Stąporków oraz warunków i zasad korzystania z tych przystanków, w której wprowadzono nowe przystanki w miejscowości: Bień nr 386013, Niekłań ul. Polna, Wielka Wieś ul. Szkolna, Stąporków ul. B. Prusa.

Prokurator Rejonowy w Końskich wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę nr XLIX/333/2021. Zaskarżając ten akt w całości zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 4 u.p.t.z. poprzez nałożenie jednolitej stawki w wysokości 0,03 albo 0,04 złotego za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Stąporków, które to stawki zostały jednolicie nałożone dla wszystkich operatorów i przewoźników, co powoduje, że wprowadzone stawki mają dyskryminujący charakter, nie uwzględniają bowiem m.in. wielkości taboru przewoźników, wielkości pojazdów, natężenia ruchu i obłożenia na danych przystankach, co zdecydowanie wpływa na wielkość kosztów ponoszonych na utrzymanie danego przystanku.

W związku z powyższym prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości wraz załącznikiem nr 1.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że w uchwale nie zróżnicowano opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych ze względu na standard poszczególnych przystanków lub wielkość pojazdu, jakimi są wykonywane przewozy. Uchwalenie jednolitej stawki opłat dla wszystkich przewoźników, bez uwzględnienia różnic w zakresie sposobu ich korzystania z przystanków, na który składa się m.in. wielkość i rodzaj ich taboru, nie mieści się w granicach niedyskryminacji. Jednakowa stawka opłat za korzystanie z przystanków dla podmiotów, które korzystają z przystanków, ale wykazują odmienne cechy, jest dla przewoźników krzywdząca. W sytuacji, gdy wielkość kosztów utrzymania przystanku jest uzależniona od wielkości pojazdów, które się na nim zatrzymują, opłata winna być określona w wysokości proporcjonalnej do wielkości samochodów, jakie zatrzymują się na przystanku. Przewoźnik realizujący przewozy na liniach regularnych dużymi autobusami generuje większe koszty utrzymania przystanku od przewoźnika, który wykonuje takie przewozy pojazdami zabierającymi kilka lub kilkanaście osób. Nie może dochodzić do sytuacji, że taką samą opłatę ma uiszczać przewoźnik realizujący przewóz dużymi pojazdami o wysokiej masie i przewożący kilkadziesiąt lub więcej osób oraz przewoźnik wykonujący taki sam przewóz samochodami zabierającymi kilku lub kilkunastu pasażerów. Ustalenie jednej stałej opłaty dla wszystkich przewoźników jest krzywdzące dla przewoźników wykonujących przewóz małymi pojazdami, gdyż muszą oni partycypować w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków w takim samym stopniu, jak przewoźnicy realizujący przewozy dużymi pojazdami mimo, że ci ostatni przewoźnicy w większym stopniu przyczyniają się do generowania tych kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do zarzutów podniósł, że zaskarżoną uchwałą jedynie wprowadzono do wykazu istniejących przystanków nowe przystanki. Nie ustalono zasad ani wysokości stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Stąporków, rozróżniając stawkę 0,04 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych zlokalizowanych w mieście oraz na głównych przystankach na terenach wiejskich i stawkę 0,03 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na pozostałych przystankach. Zasadę rozróżnienia stawki opłaty w zależności od miejsca zlokalizowania przystanku, na co wskazuje skarżący jako zarzut skargi, Rada Miejska w Stąporkowie wprowadziła uchwałą nr XXXVIII/240/2020, szczegółowo wyjaśniając swoją decyzję w uzasadnieniu do uchwały. Organ wyraził stanowisko, że nie można jednoznacznie stwierdzić, że zatrzymanie się pojazdu o większych gabarytach powoduje większą eksploatację infrastruktury przystankowej. Mając na względzie obowiązek uwzględniania niedyskryminujących zasad przy ustalaniu wysokości stawek opłat za korzystanie z przystanków wzięto natomiast pod uwagę specyfikę i potrzeby lokalnego transportu zbiorowego i zdecydowano o wprowadzeniu różnych stawek opłat za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku, kierując się różnymi lokalizacjami tych obiektów. Aby zachęcić przewoźników do uwzględniania w rozkładach jazdy przystanków, które są mniej wykorzystywane przez podróżnych (przystanki położone poza centrum miejscowości), zdecydowano się na nałożenie opłaty za korzystanie z nich w wysokości 0,03 zł za jedno zatrzymanie. Dla pozostałych, określonych jako przystanki w mieście lub przystanki "główne" na terenach wiejskich, z których korzysta większa grupa pasażerów nałożono opłatę w wysokości 0,04 zł.

Zróżnicowanie stawek opłat ze względu na lokalizację przystanku nie ma charakteru dyskryminującego jakiejkolwiek grupy przewoźników, ponieważ to oni ustalają rozkład jazdy i decydują, na których przystankach będą się zatrzymywać. Zróżnicowanie stawek opłat ze względu na lokalizację przystanku umożliwi wykonywanie publicznego transportu zbiorowego w sposób uwzględniający oczekiwania społeczne dotyczące zapewnienia powszechnej dostępności do usług publicznego transportu zbiorowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz.U. z 2021, poz. 137 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że akty prawa miejscowego to akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zaskarżona uchwała, jako skierowana do wszystkich przewoźników, korzystających z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina Stąporków i zobowiązanych do ponoszenia opłat za ich korzystanie, jest aktem prawa miejscowego. Dlatego nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa - stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, przy czym w myśl

art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych

w odrębnych ustawach.

Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona uchwała jest zgodna

z prawem.

Przedmiotem kontroli sądu jest uchwała w sprawie zmiany załącznika nr 1 do uchwały XXXVIII/240/2020 Rady Miejskiej w Stąporkowie z 29 grudnia 2020 r.

w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina Stąporków.

W ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. poprzez nałożenie jednolitej stawki w wysokości 0,03 albo 0,04 złotego za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Stąporków - które to stawki zostały jednolicie nałożone dla wszystkich operatorów i przewoźników, co powoduje, że wprowadzone stawki mają dyskryminujący charakter.

Zgodnie z art. 16 ust. 4 u.p.t.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały organ wprawdzie wskazał powołaną regulację, to jednak uchwała ta nie zawiera postanowień w zakresie ustalenia wysokości stawek opłat za korzystanie z przystanków.

Postanowienia takie zawiera uchwała Rady Miejskiej w Stąporkowie

z 29 grudnia 2020 r. nr XXXVIII/240/2020. W § 2 tej uchwały określone dwie stawki opłat przyjmując kryterium lokalizacji przystanku komunikacyjnego (przystanki

w mieście oraz główne przystanki na terenach wiejskich i pozostałe przystanki). Przedmiotem kontrolowanej uchwały jest natomiast załącznik do uchwały z 29 grudnia 2020 r., który konkretyzuje jej ustalenia. Zawiera wykaz nazw przystanków oraz wysokość opłaty należnej od danego przystanku. Zaskarżona uchwała dotyczy zmiany tego załącznika polegającej, jak wynika z uzasadnienia do uchwały, na wprowadzeniu czterech nowych przystanków.

Z tych względów zarzut naruszenie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. jest niezasadny.

Dodatkowo należy wskazać, że zgodność z prawem podjęcia uchwały Rady Miejskiej w Stąporkowie z 29 grudnia 2020 r. nr XXXVIII/240/2020 w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina Stąporków, została skontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Skarga na tę uchwałę została oddalona wyrokiem z 23 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 620/22 (orzeczenie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W uzasadnieniu wyroku sąd m.in. wskazał, że "zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie, które wyjaśnia motywy i podaje kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę. Z jego treści wynika wprost, że organ uwzględnił niedyskryminujące zasady wskazując powody uchwalenia takiej, a nie innej stawek opłat. Według informacji przekazanych do Urzędu Miasta i Gminy w Stąporkowie przez przewoźników, zdecydowaną większość wśród środków transportu, jakimi świadczone są usługi przewozowe, stanowią autobusy o liczbie miejsc siedzących od 20 do 30 (busy). Wyjaśniono przy tym jednocześnie, że nie można jednoznacznie stwierdzić, że zatrzymanie się pojazdu o większych gabarytach powoduje automatycznie większą eksploatację infrastruktury przystankowej. Jak można bowiem zaobserwować, bardziej pojemny pojazd nie zawsze przewozi większą liczbę pasażerów, czasami więcej osób podróżuje małym busem niż pełnowymiarowym autobusem. Trudno też rzetelnie ocenić, które pojazdy w jakim stopniu mają wpływ na zużycie i uszkodzenia nawierzchni zatok przystankowych, gdyż większe autobusy korzystają z nich zdecydowanie rzadziej niż mniejsze busy. Wprowadzenie różnych stawek opłat za korzystanie z przystanków

w Gminie Stąporków, w zależności od wielkości pojazdów, pozbawione jest więc obiektywnych przesłanek.

Mając na względzie obowiązek uwzględnienia niedyskryminujących zasad przy ustalaniu wysokości stawek opłat za korzystanie z przystanków, wzięto pod uwagę specyfikę i potrzeby lokalnego transportu zbiorowego i zdecydowano o wprowadzeniu odmiennych stawek opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku, kierując się różnymi lokalizacjami tych obiektów.

W celu zachęcenia przewoźników do uwzględniania w rozkładach jazdy przystanków, które są mniej wykorzystywane przez podróżnych (przystanki położone poza centrum miejscowości), zdecydowano się na nałożenie opłaty za korzystanie

z nich w wysokości 0,03 zł za jedno zatrzymanie. Dla pozostałych, określonych jako przystanki w mieście lub przystanki "główne" na terenach wiejskich, z których korzysta większa grupa pasażerów 0,04 zł.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wysokość opłaty za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, została rozważona w procesie uchwałodawczym i podlegała uprzedniej analizie, w wyniku której Rada Miejska uznała, że ww. stawki nie będą dyskryminujące dla żadnego z nich. W tych okolicznościach, nie można zatem skutecznie zarzucić organowi, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia prawa. Istotne znaczenie dla oceny, czy w procesie uchwałodawczym doszło do naruszenia art. 16 ust. 4 u.p.t.z., ma nie tyle wysokość stawek, jakie mógł zastosować organ, ile sama zasada, tj. możliwość ustalenia stawek ze względu na określone kryterium - z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad i odpowiednie odniesienie się do tej kwestii czy to w uzasadnieniu samej uchwały, czy też w dokumentacji towarzyszącej jej podjęciu.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały nie sposób nie zauważyć, że organ ustalił wysokość opłat w wysokości 0,03 i 0,04 zł za jedno zatrzymanie.

W związku z tym, niezrozumiały jest zarzut autora skargi, że "ustalenie jednej stałej opłaty dla wszystkich przewoźników jest krzywdzące dla przewoźników wykonujących przewóz małymi pojazdami". W realiach tej sprawy doszło do uchwalenia stawek opłat w wysokości uśrednionej, (ani minimalnej, ani też maksymalnej), co oznacza, że nie wystąpiło ryzyko poszkodowania przez gminę mniejszych przewoźników. Co więcej, zarzut skarżącego, że opłata, którą przewoźnicy wnoszą na rzecz gminy powinna być proporcjonalna, co do wielkości pojazdu, jakim wykonywany jest przewóz, jest w okolicznościach niniejszej sprawy o tyle bezzasadny, iż skutkowałby koniecznością ustalenia wyższej stawki dla przewoźników wykonujących przewozy dużymi pojazdami, co niewątpliwie byłoby dla nich krzywdzące."

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko przedstawione w ww. wyroku.

Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji wyroku.