Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 111/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 par. 1 pkt 4 i par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 22 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 88 ust. 1, ust. 3-4, art. 182 ust. 3, art. 191 ust. 1 - 3, ust. 8 pkt 2, ust. 13
journal: Dz.U. 2024 poz 177
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu L. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem L. a Miastem L. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniego A. C. w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Miasto L. jako właściwe w sprawie.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 24 maja 2024 r. Powiat Ł., reprezentowany przez Starostę Ł., wniósł o rozstrzygnięcie sporu "kompetencyjnego" [winno być: "o właściwość" – uwaga NSA] pomiędzy tym powiatem a Miastem Ł. w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego A. C. umieszczonego w rodzinie zastępczej.

Uzasadniając wniosek wskazano, że małoletni został pozostawiony w oknie życia na terenie Ł. zaraz po opuszczeniu szpitala, co wobec treści art. 191 ust. 13 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (dalej: "u.w.r.") uzasadniało właściwość Miasta Ł. w sprawie.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Miasto Ł., reprezentowane przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., wskazało, iż w sprawie bezprzedmiotowe jest zastosowanie przepisu art. 191 ust. 13 oraz art. 191 ust. 8 pkt 2 u.w.r., ponieważ wykładnia tych przepisów odnosi się wyłącznie do przypadków umieszczenia dziecka pozostawionego przez matkę biologiczną w zakładzie opieki zdrowotnej bezpośrednio po jego urodzeniu. Wskazano, że małoletni wraz ze swoją matką opuścił szpital, w którym się urodził a więc zachowanie elementu bezpośredniości wymaganego przez ustawę, w którym dominujący dla oceny jest czynnik czasu, w zaistniałym stanie faktycznym pozostaje wątpliwy. W ocenie uczestnika sporu o właściwość w zaistniałej sytuacji zasadne będzie przyjęcie uregulowań art. 191 ust. 3 u.w.r. Wobec faktu, iż powiatem miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej jest Powiat Ł. uznano, że będzie on właściwy w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem żaden z organów administracji publicznej w nim uczestniczący nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy. Spór powstał pomiędzy Powiatem Ł., a Miastem Ł., w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków za pobyt małoletniego A. C. w pieczy zastępczej, na tle właściwości miejscowej jednostek, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 5 lit. c i § 1 pkt 5 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych – Dz. U. z 2003 r., Nr 198, poz. 1925). Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do faktu wydania przez Starostę Powiatu Ł. decyzji administracyjnej z dnia 21 września 2023 r., nr PCPR-1.RZ.590.120.2023.KSo, na mocy której przyznano A. S. i M. S., z tytułu pełnienia funkcji rodziny zastępczej dla małoletniego A. C., świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów utrzymania dziecka.

Okoliczność wydania decyzji przyznającej rodzinie zastępczej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka nie powoduje, że wskazanie powiatu zobowiązanego do pokrywania tych kosztów stało się w ten sposób bezprzedmiotowe.

Podkreślić należy, że przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej rozróżniają właściwość powiatu (tj. jego organu - starosty) w zakresie wydania stosownej decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinie zastępczej i wypłacenia tego świadczenia (stanowiącego wykonanie decyzji przyznającej świadczenie), od właściwości powiatu zobowiązanego do finansowania tych świadczeń. Ustawa zawiera przepisy (art. 191 i nast. u.w.r.) określające powiat właściwy do finansowania wydatków związanych z pobytem dziecka w pieczy zastępczej oraz zasady rozliczania się między powiatami w sytuacji, gdy powiat właściwy do przyznania świadczenia rodzinie zastępczej nie jest powiatem właściwym do finansowania tych wydatków. Kwestie właściwości powiatu do ponoszenia kosztów ustalone są odmiennie niż materia właściwości rzeczowej organu w postępowaniu administracyjnym i w oparciu o inne kryteria. W przypadku ustalania starosty właściwego do wydania decyzji w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinie zastępczej, rozstrzyga o właściwości miejscowej miejsce zamieszkania rodziny zastępczej (art. 88 ust. 3 i 4 w zw. z art. 182 ust. 3 u.w.r.), zaś ustalanie powiatu właściwego do finansowania przyznanych świadczeń odbywa się na zasadach określonych art. 191 ust. 1 i nast. u.w.r. (postanowienie NSA z 26 lipca 2022 r., I OW 26/22, LEX nr 3486451).

Rodzinie zastępczej przysługują świadczenia określone w art. 80 i nast. u.w.r. Świadczenia te są udzielane na wniosek rodziny zastępczej (art. 88 ust. 1 u.w.r.). Wniosek taki rodzina zastępcza składa w powiatowym centrum pomocy rodzinie właściwym ze względu na miejsce zamieszkania (art. 88 ust. 3 u.w.r.) a świadczenia przyznawane są w drodze decyzji (art. 88 ust. 4 oraz art. 182 ust. 3 u.w.r.). Rozwiązanie to jest funkcjonalne i zgodnie z ogólnymi standardami ustalania właściwości miejscowej organu administracji, określonymi w art. 21 k.p.a. Właściwość miejscowa organu do wydania decyzji przyznającej świadczenia wyznaczona jest zatem w oparciu o kryterium miejsca zamieszkania rodziny zastępczej i nie pozostaje w związku z właściwością powiatu zobowiązanego do ponoszenia kosztów tych świadczeń, określanego na podstawie art. 191 ust. 1 i nast. u.w.r.

Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OW 9/24 (LEX nr 3719142), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja przyznająca świadczenia rodzinie zastępczej nie rozstrzyga o obowiązku powiatu do ponoszenia kosztów, ale o uprawnieniu rodziny zastępczej do otrzymania świadczeń przewidzianych ustawą. Wydanie tej decyzji nie może zatem zostać zakwalifikowane jako uznanie przez powiat swojego obowiązku ponoszenia kosztów świadczeń związanych z wydatkami na opiekę i wychowanie dziecka. Nie może też zostać zakwalifikowane jako załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji, albowiem kwestia właściwości jednostki zobowiązanej do ponoszenia kosztów nie jest rozstrzygana w drodze decyzji, ale wynika z przepisów prawa.

Obowiązek ponoszenia przez określone jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka wynika z ustawy, ustawa wyznacza też, jak należy ustalać powiat właściwy do ponoszenia tych wydatków. Ustawowo umocowany obowiązek ponoszenia wydatków przez określone powiaty powoduje, że nie wydaje się w tym zakresie żadnej decyzji określającej ten właśnie obowiązek. Ponoszenie wydatków odbywa się w drodze porozumienia między powiatami, o jakim mowa w art. 191 ust. 5 i 5a u.w.r. Powiat właściwy do ponoszenia wydatków zgodnie z art. 191 ust. 1-4 u.w.r. jest przy tym zobowiązany do zawarcia tego porozumienia, co wynika z art. 191 ust. 5b u.w.r. Przepis art. 191 ust. 16 u.w.r. stanowi, że w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, w których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a.

W świetle przedstawionych argumentów brak jest podstaw do przyjęcia, że wydanie decyzji o przyznaniu rodzinie zastępczej świadczeń w związku z opieką nad dzieckiem na podstawie art. 88 ust. 4 u.w.r. usuwa konieczność rozstrzygnięcia sporu między powiatami o to, który z nich jest zobowiązany do ponoszenia wydatków związanych z udzielonymi świadczeniami, o jakim mowa w art. 191 ust. 16 u.w.r., a zatem nie uzasadniania oddalenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu. W konsekwencji powyższego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podlegał merytorycznemu rozpoznaniu.

Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 u.w.r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 177 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3).

Oprócz przedstawionej wyżej podstawowej zasady, wyznaczającej powiat zobowiązany do finansowania świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci umieszczonych w instytucjach pieczy zastępczej, ustawodawca przewidział w art. 191 ust. 8 ustawy dwa wyjątkowe przypadki, w których ustalenie powiatu właściwego odbywa się na podstawie innych reguł. Przypadkami takimi są: umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego (pkt 1) oraz pozostawienie dziecka bezpośrednio po urodzeniu lub dziecka, których tożsamość rodziców jest nieznana (pkt 2).

W drugim z tych przypadków, zobowiązanym do ponoszenia wydatków na dziecko pozostawione bezpośrednio po urodzeniu lub dziecko, którego tożsamość rodziców jest nieznana, umieszczone m.in. w placówce opiekuńczo-wychowawczej, jest powiat właściwy ze względu na miejsce pozostawienia dziecka (art. 191 ust. 13 ustawy).

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że małoletni A.C., urodzony [..] sierpnia 2023 r., został pozostawiony w oknie życia [...] [....] przy ul. [..] w Ł. w dniu 18 sierpnia 2023 r. Następnie postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 28 sierpnia 2023 r., sygn. akt [..], w trybie zabezpieczenia, umieszczono małoletniego w niezawodowej rodzinie zastępczej A.S. i M. S.

Jak wynika ze stanowisk zaprezentowanych w sporze przedstawionym do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, strony tego sporu dokonały w sposób odmienny interpretacji przesłanki istotnej dla wyznaczenia powiatu właściwego do ponoszenia finansowej odpowiedzialności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Starosta Ł. uznał za spełnioną przesłankę, o której mowa w art. 191 ust. 13 u.w.r., natomiast Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. zanegował istnienie przesłanki pozostawienia dziecka bezpośrednio po urodzeniu wskazując, że małoletni wraz ze swoją matką opuścił szpital, w którym się urodził, a zatem w sprawie nie została spełniona przesłanka bezpośredniości wymagana przez ustawę. W konsekwencji, w ocenie powyższego organu, właściwość powiatu powinna zostać ustalona na podstawie miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej.

Przechodząc do rozpoznania powyższego sporu wskazać należy, że ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje zastosowanego w art. 191 ust. 8 pkt 2 ustawy zwrotu "bezpośrednio", jednak przyjmuje się, że określenie to oznacza "w chwili następującej po czymś lub poprzedzającej coś", "krótko przed czymś/kimś lub krótko po czymś/kimś" i jest terminem węższym niż np. termin "bez zbędnej zwłoki" czy nawet "niezwłocznie". Wyczerpanie dyspozycji art. 191 ust. 8 pkt 2 ustawy wymaga aby dziecko zostało pozostawione przez rodziców najwcześniej jak to było obiektywnie możliwe (postanowienie NSA z 9 marca 2017 r., sygn. akt I OW 231/16, cyt. za: postanowienie NSA z 16 grudnia 2021 r., I OW 92/21, LEX nr 3275483).

Jak wynika z akt sprawy matka wraz z dzieckiem została wypisana ze szpitala w dniu 18 sierpnia 2023 r. W tym też dniu o godz. 15:50 matka pozostawiła dziecko w oknie życia. Matka dziecka nie miała intencji sprawowania nad nim opieki i w rzeczywistości opieki takiej nie sprawowała nawet przez jeden dzień, porzucając je przy pierwszej możliwej okazji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że okoliczności sprawy przemawiają za spełnieniem się przesłanki bezpośredniości określonej w art. 191 ust. 8 pkt 2 u.w.r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.