Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SAB/Po 10/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Administracyjne postępowanie
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 200 i art. 205 § 2,art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ,art. 149 ,art. 161 § 1 pkt 3 ,art. 3 § 2 pkt 4,8,art. 53 § 2b, art. 119 pkt 4,art. 161 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: art. 64,art. 33 ,art. 35 , art. 36,art. 124 § 1 i 2 ,art. 63 § 2 i 3 lub 3a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 33 § 2 pkt 4,art. 34,art. 18
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 141 ,art. 138d § 1,art. 138h
journal: Dz.U. 2022 poz 2651
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 29 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Asesor sądowy WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi I. .. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta do rozpatrzenia zarzutu skarżącej wniesionego w dniu 04 stycznia 2023 roku, 2. stwierdza, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu powyższego zarzutu, 3. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. w pozostałym zakresie skargę oddala, 5. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 16 marca 2023 r. I. spółka z o.o. [...] wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w sprawie pozostawienia bez rozpatrzenia wniesionych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Powyższa skarga została wniesiona na tle stanu faktycznego, w którym w dniu 21 lipca 2022 r. Burmistrz doręczył skarżącej upomnienie wzywające ją do zapłaty zaległości z tytułu podatku od nieruchomości za V i VI ratę 2022 r. Wobec nieuregulowania ww. zaległości w dniu 22 września 2022 r. wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy, który przekazał do Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] celem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zawiadomieniem z 27 września 2022 r. organ egzekucyjny zajął wierzytelność z rachunku bankowego zobowiązanej i w dniu 3 października 2022 r. doręczył skarżącej odpis tytułu wykonawczego.

W dniu 12 stycznia 2023 r. skarżąca wniosła do organu egzekucyjnego zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej z art. 33 § 2pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.; dalej: "u.p.e.a.") – braku uprzedniego doręczenia upomnienia zobowiązanej. Uzasadniając zarzut, spółka wskazała, że ustanowiła pełnomocnika ogólnego w rozumieniu art. 138d ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.; dalej: "Ordynacja podatkowa") i wpis pełnomocnictwa został dokonany w CRPO. Wysłane przez wierzyciela upomnienie zostało jednak doręczone spółce zamiast jej pełnomocnikowi ogólnemu.

W dniu 16 stycznia 2023 r. wierzyciel otrzymał od organu egzekucyjnego ww. zarzut i wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych zarzutu przez przedłożenie pełnomocnictwa udzielonego doradcy podatkowemu M. D., który podpisał zarzut jako pełnomocnik skarżącej - w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienie wniesionego zarzutu bez rozpatrzenia. Adresowane na spółkę wezwanie doręczono jej 25 stycznia 2023 r. W złożonej w zakreślonym terminie odpowiedzi na ww. wezwanie doradca podatkowy M. D. ponownie powołał się na udzielone mu w trybie art. 138d § 1 Ordynacji podatkowej pełnomocnictwo ogólne, a ponadto został ustanowiony prokurentem zobowiązanej spółki, a wpis prokury ujawniony jest w Krajowym Rejestrze Sądowym, co Burmistrz powinien był, w oparciu o art. 220 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: "K.p.a.") uwzględnić z urzędu. Do powyższej odpowiedzi skarżąca dołączyła odpis aktualny na dzień 30 stycznia 2023 r. Krajowego Rejestru Sądowego.

Postanowieniem z 16 lutego 2023 r. Burmistrz pozostawił zarzut zobowiązanej bez rozpatrzenia, stwierdzając nieuzupełnienie w terminie braków formalnych wniesionego zarzutu. Uzasadniając rozstrzygnięcie, wierzyciel wskazał, że do postępowania egzekucyjnego nie ma zastosowania pełnomocnictwo ogólne udzielone w trybie art. 138d § 1 Ordynacji podatkowej. Odnosząc się do umocowania M. D. jako prokurenta skarżącej, wierzyciel podkreślił, że posiadając rzekome umocowania z różnych tytułów pełnomocnik powinien ocenić i wybrać w ramach jakiego reżimu będzie reprezentował spółkę, gdyż organ nie może w tym zakresie domniemywać umocowania W momencie z składania zarzutu oraz odpowiedzi na wezwanie, choć w tej odpowiedzi wskazał, że jest również prokurentem skarżącej. Burmistrz podkreślił, że wnoszący pisma składał je jako doradca podatkowy, a nie prokurent.

Pismem z 14 marca 2023 r. skarżąca wniosła ponaglenie do S. K. O. [...] w sprawie pozostawienia wniesionego zarzutu bez rozpoznania. Postanowieniem z 4 kwietnia 2023 r. Kolegium uznało ponaglenie za uzasadnione i wskazało, że Burmistrz dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie zobowiązało wierzyciela do załatwienia sprawy w terminie do dnia 17 maja 2023 r. stwierdziło, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu postanowienia SKO wyjaśniło, że Burmistrz w sposób nieprawidłowy zastosował przepis prawa w związku z jego błędną interpretacją i niezasadnie pozostawił podanie strony bez rozpoznania, w sytuacji, gdy w istocie powinien był wydać merytoryczne rozstrzygnięcie.

W powołanej na wstępie skardze na bezczynność wierzyciela spółka wniosła o: stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Burmistrza do załatwienia sprawy, wyznaczając dodatkowy 14-dniowy termin do jej załatwienia; wymierzenie ww. organowi grzywny w maksymalnej wysokości; przyznanie od organu na rzecz spółki kwoty [...]zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: "P.p.s.a."); zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę, spółka stwierdziła, że wierzyciel błędnie pozostawił jej zarzut bez rozpatrzenia i podniosła, że Burmistrz wyprowadził wadliwe i nielogiczne wnioski, jakoby doradca podatkowy oraz prokurent to były dwie zupełnie odrębne osoby, podczas gdy ta sama osoba - będąca prokurentem spółki posiada również tytuł zawodowy doradcy podatkowego i używa tego tytułu przy podpisywaniu wszelkiej korespondencji oraz wniosków, żądań i wystąpień. Pełnomocnik wykonując zawód doradcy podatkowego został umocowany do działania przed organami podatkowymi, niezależnie od ustanowionej prokury, również jako pełnomocnik ogólny. Natomiast organ niezasadnie wywodzi, że jak podpisujący użył przy podpisie swojego tytułu zawodowego, to jest on pełnomocnikiem, i nie może występować jako prokurent, i jakoby traci uprawnienie prokurenta, wynikające z ustanowionej i ujawnionej w rejestrze przedsiębiorców prokury. Żadne przepisy prawa nie zabraniają łączenia wykonywania zawodu doradcy podatkowego i posiadania tego tytułu zawodowego z posiadaniem szczególnego pełnomocnictwa jakim jest prokura. Ponadto rolą organu nie jest domniemywanie umocowania, a jedynie zweryfikowanie czy wnoszący zarzuty jest do tego upoważniony, a już rzeczą wtórną jest na podstawie jakiego umocowania te zarzuty wnosi. Organ nie ma też prawa do wysnuwania twierdzenia, że jak ktoś podpisuje pismo z użyciem swojego tytułu zawodowego, to upoważniająca go do działania ujawniona prokura, jest jakby nieobowiązująca (nieważna), ponieważ pismo zostało podpisane jako pełnomocnik - doradca podatkowy, nie zaś jako prokurent. Prokura to też jest pełnomocnictwo, a zatem prokurent jest pełnomocnikiem.

Zarzuty wniesione zostały zatem przez zarówno pełnomocnika ogólnego, jak również prokurenta spółki, i z tych tytułów jest on umocowany do wniesienia zarzutów i reprezentowania zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym i to zarówno przed organem egzekucyjnym, jak i wierzycielem. Organ zaś bezpodstawnie uznał, że pełnomocnik nie jest należycie umocowany do reprezentowania skarżącej spółki. Ponadto niezależnie od faktu ustanowienia prokury, pełnomocnik ogólny jest także uprawniony do występowania w postępowaniu egzekucyjnym, gdyż pełnomocnictwo ogólne uprawnia do działania przed organami podatkowymi, nie tylko w sprawach podatkowych, a zatem również w postępowaniach egzekucyjnym. Nie może bowiem umykać z pola widzenia fakt, że postępowanie egzekucyjne toczy się przed organem podatkowym, będącym równocześnie organem egzekucyjnym, a wniesione zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym rozpoznawane są przez wierzyciela, będącego również organem podatkowym. Pełnomocnik ogólny występuje przed Burmistrzem jako organem podatkowym, będącym wierzycielem podatku od nieruchomości, a zatem w związku z zobowiązaniem podatkowym dochodzonym przez organ podatkowy.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz podkreślił, że pełnomocnictwo ogólne, o którym mowa w art. 138d § 1 Ordynacji podatkowej nie rozciąga się na postępowanie egzekucyjne, ponieważ toczy się ono na podstawie odrębnych przepisów proceduralnych, które nie zawierają odesłania do art. 138d § 1 Ordynacji podatkowej. Niniejsza sprawa jest rozpatrywana w reżimie u.p.e.a. i zgodnie z jej art. 18 do tejże ustawy stosuje się przepisy K.p.a. W obu ustawach nie ma odwołania do art. 138d § 1 Ordynacji podatkowej, brak zatem podstaw do uwzględnienia pełnomocnictwa ogólnego, jako stanowiącego legitymację do reprezentowania spółki w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnosząc się do braku uwzględnienia prokury, Burmistrz wskazał, że pełnomocnik posiadając rzekome umocowanie z różnych tytułów powinien ocenić i wybrać w ramach jakiego reżimu będzie reprezentował stronę postępowania. Organ nie może w tym zakresie domniemywać umocowania. W momencie złożenia zarzutu występował pełnomocnik - doradca podatkowy, dlatego wezwał spółkę do złożenia pełnomocnictwa. Dopiero w piśmie z 30 stycznia 2023 r. pełnomocnik wskazał, że jest również prokurentem, zarzucając jednocześnie, że to organ powinien był uwzględnić z urzędu, niemniej pismo to złożył jako doradca podatkowy. Nadto Burmistrz podkreślił, że odmienna wykładania prawa nie oznacza, że doszło do rażącego naruszenia prawa, wobec czego wnioski strony są oczywiście niezasadne.

Sąd zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.

Celem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze i przedstawionych przez skarżącą faktów i okoliczności dotyczących biegu postępowania przed Burmistrzem Miasta, zainicjowanego wniesionym przez skarżącą zarzutem z 4 stycznia 2023 r. z art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. - jest dokonanie oceny, czy w sprawie wystąpiła bezczynność wierzyciela dotycząca rozpatrzenia tego zarzutu. Dopiero bowiem stwierdzenie tej bezczynności warunkuje zastosowanie art. 149 P.p.s.a.

Z dokumentów dołączonych do skargi oraz odpowiedzi na nią, jak i z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wynika, że zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej wpłynął do organu egzekucyjnego 4 stycznia 2023 r. Organ egzekucyjny, którym w niniejszej sprawie jest Naczelnik Urzędu Skarbowego [...], przekazał pismem z 11 stycznia 2023 r. (w którym omyłkowo wskazano jako rok 2022), przekazał zarzut wierzycielowi, tj. Burmistrzowi Miasta celem jego rozpatrzenia. Wierzyciel ww. zarzut otrzymał 16 stycznia 2023 r. Z przepisów art. 34 u.p.e.a. wynika, że uprawnionym do rozpatrzenia zarzutu jest wierzyciel i od jego rozstrzygnięcia uzależnione jest dalsze postępowanie organu egzekucyjnego.

Istotną okolicznością warunkującą możliwość merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność organu w ww. postępowaniu, było ustalenie, czy skarżąca wniosła ponaglenie, o którym mowa w art. 141 Ordynacji podatkowej. W kontrolowanej sprawie w dniu 14 marca 2023 r. skarżąca, w związku z nierozpoznanie przez wierzyciela wniesionego przez nią zarzutu, wniosła do SKO [...] (za pośrednictwem Burmistrza Miasta) ponaglenie, żądając jednocześnie: zobowiązania Burmistrza do niezwłocznego, najpóźniej w terminie 14 dni, rozpatrzenia wniesionego przez nią zarzutu; ustalenia przyczyn, dla których pomimo upływu terminu z art. 35 K.p.a. wniesiony zarzut nie został rozpatrzony; zarządzenia ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdzenia, czy to niezałatwienie sprawy było wynikiem rażącego naruszenia prawa. Natomiast skargę na bezczynność Burmistrza w powyższej sprawie spółka wniosła 16 marca 2023 r. W tej sytuacji nie ma wątpliwości, że skarżąca wypełniła ustawowy wymóg zawarty w art. 53 § 2b P.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po uprzednim ponagleniu organu. Nie jest również konieczne oczekiwanie na rozpatrzenie ponaglenia, aby można było skutecznie wnieść skargę na bezczynność organu. W tej sytuacji nie będzie miał znaczenia sposób rozstrzygnięcia tego ponaglenia, tzn. czy organ wyższego stopnia uzna je za uzasadnione bądź za nieuzasadnione. Na marginesie należy jednak dodać, że SKO [...] powyższe ponaglenie uznało za uzasadnione, stwierdzając dopuszczenie się przez Burmistrza przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stwierdzając, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązując go do załatwienia sprawy do 17 maja 2023 r.

Zaznaczyć również należy, że w zakreślonym powyżej terminie, tj. postanowieniem z 16 maja 2023 r., wierzyciel oddalił zarzut skarżącej z 4 stycznia 2023 r. w sprawie egzekucji administracyjnej. Okoliczność ta nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku dokonania oceny, czy bezczynność w prowadzonej sprawie wystąpiła, czy nie. Podkreślić bowiem należy, że rozpatrzenie zarzutu skarżącej nastąpiło już po wniesieniu przez nią skargi w niniejszej sprawie. Orzeczenie sądu rozpoznające skargę na bezczynność organu ma bowiem charakter deklaratoryjny i stwierdza retrospektywnie dopuszczenie się przez organ bezczynności w czasie trwania postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że oddalenie skargi tylko z tego powodu, że w momencie orzekania stan bezczynności ustał, prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania skutków w świetle zasad legalności i praworządności działania organów administracji publicznej (wyroki powołane w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: CBOSA).

Przystępując zatem do merytorycznej kontroli zawartego w skardze zarzutu bezczynności wierzyciela przy rozpatrywaniu wniesionego przez skarżącą zarzutu z art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a., w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i występuje każdorazowo w momencie niewydania decyzji lub postanowienia przed upływem terminu do ich wydania. W kontrolowanej sprawie, która dotyczy postępowania egzekucyjnego, zastosowanie znajdują przepisy u.p.e.a., a na podstawie jej art. 18, jeżeli te przepisy nie stanowią inaczej, odpowiednie zastosowanie mają przepisy K.p.a. Zatem w tym przypadku chodzi o przekroczenie terminów określonych na podstawie art. 35 K.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 K.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 § 1 P.p.s.a. sprowadza się zatem do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych.

Należy też dodać, że dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (por. wyrok NSA z 7 marca 2017 r., II FSK 389/15).

W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej, kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy istotnie ten organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy, gdyż skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy jednak podkreślić, że w kontrolowanej sprawie znaczenie ma fakt, iż postanowieniem z 16 lutego 2023 r. – powołując przepisy art. 33 § 3, art. 64 § 2 w zw. z art. 124 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. - wierzyciel pozostawił bez rozpatrzenia wniesiony przez skarżącą zarzut w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że wierzyciel od chwili wydania ww. postanowienia załatwił terminowo sprawę wniesionego przez spółkę zarzutu, mimo że zarzut ten otrzymał 16 stycznia 2023 r., a ww. postanowienie wydał 16 lutego 2023 r. Aby wyjaśnić tę kwestię należy przypomnieć, że zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 3 września 2013 r. o sygn. akt I OPS 2/13 wyjaśniającej, czy nieuprawnione pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., czy też stanowi bezczynność, na którą służy skarga stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy, podjął uchwałę, że na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Uzasadniając podjętą uchwałę, NSA wskazał, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu. NSA zaznaczył, że nie ulega wątpliwości, iż pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. Podejmując tę czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków podania. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania z tej przyczyny, co do zasady nie pozbawia strony uprawnienia do rozpoznania tej sprawy, bowiem może ona powtórnie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, który już nie będzie zawierał braków. Od czynności materialno-technicznej nie przysługuje żaden z przewidzianych w K.p.a. środków zaskarżenia, bo czynność ta nie jest decyzją ani postanowieniem. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji.

Odnosząc tezę powyższej uchwały, jak i jej uzasadnienie, do realiów rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że nie ulega wątpliwości, iż pozostawienie zarzutu skarżącej w sprawie egzekucji administracyjnej bez rozpatrzenia jest czynnością materialno-techniczną. Nie zmienia tego fakt wydania w tym przedmiocie postanowienia przez wierzyciela, zaś doręczenie tego postanowienie skarżącej jest niczym innym, jak pisemnym powiadomieniem jej o podjęciu tej czynności. Zatem rozpoznając skargę na bezczynność wierzyciela, Sąd jest zobowiązany do stwierdzenia, czy zachodziły przesłanki warunkujące podjęcie przez niego tej czynności materialno-technicznej. Innymi słowy, czy organ pozostawiając zarzut skarżącej bez rozpatrzenia nie naruszył obowiązujących przepisów prawa. Dopiero przesądzenie tej kwestii, tj. kontroli prawidłowości zastosowania w sprawie art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., umożliwia Sądowi stwierdzenie czy wierzyciel pozostawał w bezczynności.

Analizując tok postępowania wierzyciela w przedmiocie zarzutu skarżącej z 4 stycznia 2023 r., Sąd stwierdza, że Burmistrz nie był uprawniony do pozostawienia tego zarzutu bez rozpatrzenia, ponieważ brak przesłanek warunkujących podjęcie takiej czynności.

Oczywistym jest, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony możliwe jest tylko na podstawie wniosku spełniającego wymogi formalne określonym w art. 63 § 2 i 3 lub 3a K.p.a. i ewentualne inne wymagania ustalone w przepisach szczególnych. W przypadku, gdy podanie nie spełnia tych wymagań organ zobowiązany jest wezwać stronę do usunięcia braków podania pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, zakreślając jej termin nie krótszy niż 7 dni (art. 64 K.p.a.). Instytucja ta odnosi się do braków formalnych podania, które powodują jego prawną bezskuteczność, czyli niemożność wszczęcia postępowania administracyjnego. Należą do tych braków brak adresu wnioskodawcy i niemożność jego ustalenia (art. 64 § 1 K.p.a.), a także brak innych wymagań (art. 64 § 2 K.p.a.), jak np. brak pełnomocnictwa. W art. 64 § 2 K.p.a. mowa jest o innych wymaganiach ustalonych w przepisach szczególnych, zatem powołany wyżej przepis daje organowi administracyjnemu możliwości wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia pisma tylko o takie elementy, które są niezbędne do nadania sprawie dalszego biegu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, należy zaznaczyć, że wniesiony przez skarżącą zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej został podpisany przez doradcę podatkowego M. D., natomiast pełnomocnictwo, z którego wynikałoby uprawnienie ww. doradcy podatkowego do reprezentowania spółki nie zostało do zarzutu dołączone. Pełnomocnik, stosownie do treści art. 33 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., był zobowiązany dołączyć do wnoszonego zarzutu oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa, czego nie uczynił. Zatem prawidłowo wierzyciel wezwał go do przedłożenia udzielonego mu pełnomocnictwa. W zakreślonym przez Burmistrza terminie działający w imieniu skarżącej pełnomocnik powołał się na pełnomocnictwo ogólne udzielone mu w trybie art. 138d § 1 Ordynacji podatkowej, którego przepis art. 138h tej ustawy nie wymaga dołączenia do akt sprawy i jednocześnie wyjaśnił, że jest również prokurentem skarżącej spółki, ujawnionym w Krajowym Rejestrze Sądowym, na dowód czego dołączył odpis aktualny KRS.

Z powyższym stanowiskiem skarżącej należy zgodzić się jedynie częściowo. Z treści art. 138d § 1 Ordynacji podatkowej wynika, że pełnomocnictwo ogólne upoważnia do działania we wszystkich sprawach podatkowych, tj. z zakresu prawa podatkowego, ale także w innych sprawach należących do właściwości organów podatkowych. Przepis ten zamieszczony został w dziale IV Ordynacji podatkowej, regulującym jurysdykcyjne postępowanie podatkowe. Z tego względu instytucja pełnomocnictwa ogólnego ma zastosowanie w postępowaniach prowadzonych przez organy podatkowe na podstawie przepisów ww. działu IV albo jeśli przepisy regulujące określoną procedurę będą zawierały odesłanie do przepisów tego działu, lub samego art. 138d §1 Ordynacji podatkowej. Oznacza to, jak słusznie przyjął wierzyciel, że udzielenie przez spółkę doradcy podatkowemu pełnomocnictwa ogólnego, o którym mowa w art. 138d Ordynacji podatkowej, nie może odnieść skutku w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec skarżącej celem wyegzekwowania objętej tytułem wykonawczym zaległości w podatku od nieruchomości. Innymi słowy udzielenie przez podatnika omawianego pełnomocnictwa ogólnego nie oznacza, że pełnomocnik ten jest również pełnomocnikiem ustanowionym w każdym postępowaniu egzekucyjnym, w którym egzekwowane są należności podatkowe.

Natomiast zgodzić należy się ze skarżącą, że M. D. jest umocowany do jej reprezentowania jako prokurent samoistny, co wynika z załączonego do odpowiedzi na wezwanie organu odpisu aktualnego KRS. W myśl art. 109ą K.c. prokura jest pełnomocnictwem udzielonym przez przedsiębiorcę podlegającego obowiązkowi wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, które obejmuje umocowanie do czynności sądowych i pozasądowych, jakie są związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie można również podzielić stanowiska Burmistrza, że umocowany z różnych tytułów M. D. powinien ocenić i wybrać w ramach jakiego reżimu będzie reprezentował stronę postępowania. Tym bardziej, że wierzyciel zasadnie zakwestionował umocowanie doradcy podatkowego udzielone mu pełnomocnictwem ogólnym, zatem M. D. mógł reprezentować zobowiązaną w postępowaniu egzekucyjnym jako jej prokurent i brak było podstaw do żądania przez organ dokonywania przez niego w tym zakresie jakiegokolwiek wyboru.

W tej sytuacji Sąd stwierdza, że pozostawienie przez wierzyciela zarzutu zobowiązanej bez rozpatrzenia narusza przepisy art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 3 K.p.a. w zw. z art. 109ą K.c. w zw. z art. 18 u.p.e.a., gdy tymczasem wierzyciel był zobowiązany rozpatrzyć wniesiony 4 stycznia 2023 r. zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Tym samym pozostawał w bezczynności w postępowaniu wszczętym wniesionym przez skarżącą zarzutem i w tym zakresie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na podstawie art. 149 § 1a tej ustawy jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. W oparciu o tak zakreślone kryteria, zdaniem Sądu, stwierdzenie bezczynności organu nie uzasadnia w okolicznościach faktycznych badanej sprawy uznania, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu na przeprowadzenie postępowania i ewidentna "zła wola" organu w zakresie realizacji swoich ustawowych obowiązków. Przesłanki te nie zostały spełnione w kontrolowanej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 11 września 2017 r., II FSK 1365/17).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy podkreślić należy, że wierzyciel po otrzymaniu wniesionego zarzutu w ciągu tygodnia wezwał skarżącą do usunięcia jego braku formalnego. Po kilkunastu dniach od otrzymania odpowiedzi na swoje wezwanie Burmistrz pozostawił zarzut bez rozpatrzenia. Wprawdzie uczynił to bezpodstawnie, wadliwie przyjmując, że brak formalny zarzutu nie został przez zobowiązaną usunięty i tym samym rozpoczął pozostawanie w bezczynności, jednakże okoliczność błędnego zastosowania przepisów nie oznacza w stanie faktycznym badanej sprawy rażącego naruszenia prawa. Zaznaczyć również należy, że w zakreślonym przez SKO terminie, zamieszczonym w postanowieniu uznającym ponaglenie zobowiązanej za zasadne, Burmistrz merytorycznie rozpatrzył wniesiony przez spółkę zarzut.

Mimo stwierdzenia bezczynności organu podatkowego, Sąd nie zobowiązał go do wnioskowanego przez skarżącą załatwienia sprawy w 14-dniowym terminie, albowiem Burmistrz, jak już wyżej wspomniano, rozpatrzył wniesiony zarzut postanowieniem z 16 maja 2023 r., a zatem uczynił to przed rozpoznaniem niniejszej skargi. W sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do wydania w określonym terminie aktu czy dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08), zatem w tym zakresie w oparciu o powołany wyżej przepis Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Przechodząc do rozpoznawania kolejnych wniosków skargi, należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W judykaturze podkreśla się, że grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę (w przywołanych przepisach użyto słowa "może"), czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Zarówno więc wymierzenie grzywny czy przyznanie sumy pieniężnej - nie jest obligatoryjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 listopada 2019 r., III SAB/Gd 58/19 oraz wyroki WSA w Białymstoku z 5 października 2019 r., II SAB/Bk 75/19 i z 11 października 2018 r., II SAB/Bk 97/18).

W świetle powyższych kryteriów i bezspornych okoliczności faktycznych sprawy Sąd uznał, że nie ma uzasadnionej potrzeby dyscyplinowania organu, który swoje postępowanie zakończył w zakreślonym mu przez Kolegium terminie, w sytuacji gdy organ ten w postanowieniu z 4 kwietnia 2023 r. uznał ponaglenie za uzasadnione i prawidłowo wyjaśnił wierzycielowi na czym polega naruszenie przez niego przepisów. Zwłoki w rozpatrzeniu zarzutu skarżącej nie można uznać za szczególnie naganny przypadek. W okolicznościach niniejszej sprawy, jakkolwiek tego rodzaju pozostawanie wierzyciela w bezczynności należy uznać za naganne, brak w ocenie Sądu przesłanek do stosowania środków represyjnych w postaci grzywny i to w maksymalnej wysokości.

Nie zasługuje też na uwzględnienie żądanie skargi dotyczące przyznania od organu na rzecz skarżącej kwoty [...]zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie powyższej regulacji stanowi dodatkową swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 221 r., II OSK 124/21). W ocenie Sądu brak podstaw do przyjęcia, że opóźnienie w załatwieniu sprawy spowodowało doznanie przez skarżącą jakichkolwiek dolegliwości bądź niedogodności. Podkreślenia wymaga, że również uzasadnienie skargi o takich niedogodnościach, czy dolegliwościach w ogóle nie wspomina.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).