Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 508/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1; art. 10 ust. 1; art. 16 ust. 1; art. 1 ust. 1 i 2; art. 13 ust. 1 i 2; art. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wniosku z dnia [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w rozpoznania wniosku skarżącego J. M. z [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz J. M. kwotę 100 zł (słownie sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. J. M. (zwany dalej: "Skarżącym") zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (zwanego dalej "GDDKiA") wnioskiem z [...] lipca 2023r. (niedziela), na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji na temat działań zrealizowanych oraz zaplanowanych w zakresie zmiany organizacji ruchu na węźle K. Południe (zwany dalej "Węzłem") na drodze S19, zadeklarowanych w piśmie [...], a także o udostępnienie dokumentów wytworzonych w związku z tymi działaniami, w szczególności nowego (zaktualizowanego) projektu organizacji ruchu.

2. GDDKiA w odpowiedzi z [...] sierpnia 2023r. poinformował Skarżącego, że ustaleń w sprawie nie zakończono, zaś dokumenty wytworzone w związku z realizacją działań w zakresie ewentualnej zmiany organizacji ruchu na Węźle, obejmujące m.in. robocze notatki i korespondencję pomiędzy komórkami organizacyjnymi GDDKiA – nie podlegają udostępnieniu. Dokumenty te służą wymianie informacji w celu wypracowania optymalnego stanowiska w zakresie organizacji ruchu i wprowadzeniu ewentualnych zmian w projekcie organizacji ruchu. Nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy i nie przesądzają o kierunkach działania, nie są zatem wyrazem oficjalnego stanowiska organu, wobec czego nie podlegają udostępnieniu.

GDDKiA wskazał ponadto, że poinformuje Skarżącego o wypracowanym, ostatecznym stanowisku w sprawie ewentualnej zmiany organizacji ruchu na Węźle.

3. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lipca 2022r. zaskarżył bezczynność GDDKiA w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku z [...] lipca 2023r., wnosząc o: zobowiązanie GDDKiA do załatwienia ww. wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem Skarżącego organ naruszył:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej - przez jego błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

2) art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r., poz. 902, zwana dalej "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek - przez błędne jego zastosowanie, polegające na braku zrealizowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że termin na udostępnienie informacji publicznej upłynął, zgodnie z u.d.i.p., [...] lipca 2023 r., czyli pierwszego dnia roboczego po 14 dniach od złożenia wniosku. GDDKiA do dnia złożenia skargi nie przesłał Skarżącemu odpowiedzi, więc nie udostępnił informacji publicznej.

4. GDDKiA w odpowiedzi na skargę z [...] sierpnia 2023r. wniósł o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej i wniósł o obciążenie Skarżącego kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego oraz wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu wskazał m.in. że pismem z [...] sierpnia 2023r. udzielił odpowiedzi Skarżącemu, wskazując, że nie zakończono jeszcze ustaleń w sprawie organizacji ruchu na Węźle. W zakresie zaś dokumentów wytworzonych w związku z realizacją działań w sprawie ewentualnej zmiany organizacji ruchu na Węźle, obejmujących na tym etapie korespondencję pomiędzy komórkami organizacyjnymi GDDKiA, poinformowano, że nie podlegają one udostępnieniu. Wskazano też, że po zakończeniu działań Skarżący zostanie poinformowany o wypracowanym ostatecznym stanowisku w sprawie ewentualnej zmiany organizacji ruchu na Węźle.

5. Skarżący w piśmie procesowym z [...] października 2023r. wskazał, że w odpowiedzi na skargę potwierdzono, że dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność udzielono odpowiedzi na ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej i nie była to sytuacja incydentalna. Skarżący zmodyfikował ponadto jeden z wniosków skargi w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie bezczynności na moment przekazania skargi, a nie o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanych informacji. Wyjaśnił ponadto, że w judykaturze ugruntowany jest pogląd, że tak sformułowany wniosek jest wnioskiem o informację publiczną, jest precyzyjny i podlega załatwieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga jest zasadna.

2. Sąd stwierdza, że stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r. poz. 1634, zwana dalej: "P.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wówczas stosownie do art. 120 P.p.s.a. sprawę rozpoznaje Sąd administracyjny w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.

Sąd wskazuje ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r. poz. 2492) Sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, na mocy art. 149 § 1 P.p.s.a.:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności (pkt 1);

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2);

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).

Sąd ponadto, w świetle art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Uznanie przez Sąd skargi za bezzasadną skutkuje koniecznością jej oddalenia, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Zaznaczyć też należy, że do skarg na bezczynność dotyczących informacji publicznej, zastosowanie mają przepisy u.d.i.p., które wskazują podmiotowe i przedmiotowe granice stosowania tego aktu.

Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5).

3. W sprawie Skarżący zwalcza bezczynność GDDKiA, który jako podmiot wykonujący zadania publiczne i dysponujący majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.) był zobowiązany - będąc w posiadaniu żądanej informacji albo do podjęcia stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), albo do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie o poinformowania wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Dodatkowo wskazać należy, że przepisy u.d.i.p. nakładają na podmiot dysponujący informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Warto też wskazać, że zakres przedmiotowy u.d.i.p. wyznacza przepis art. 1 ust. 1 tej ustawy, który określa pojęcie informacji publicznej, stanowiąc, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 u.d.i.p., który zawiera katalog otwarty rodzajów spraw podlegających informacji publicznej, co wynika z użytego w nim terminu "w szczególności". Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym:

a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających;

b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu Karnego;

c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej;

d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych".

Tak sformułowane przepisy u.d.i.p. (art. 1 i art. 6) dały podstawę do przyjęcia przez Sąd, że żądane jakkolwiek po terminie przewidzianym w u.d.i.p. Skarżący otrzymał odpowiedź na ww. wniosek o udzielenie informacji publicznej, tym niemniej nie można kwestionować prawidłowości twierdzeń organu zawartych w ww. odpowiedzi.

Informacja publiczna dotyczy bowiem sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok WSA z 16 lipca 2008r. sygn. akt II SA/Wa 721/08).

Przymiot informacji publicznej posiadają zatem wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw.

Kwestia odróżnienia "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. od dokumentów wewnętrznych była przedmiotem rozważań wielu składów orzekających Sądów administracyjnych. W judykaturze przyjmuje się, że "dokumenty wewnętrzne" służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów. Nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne, służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu, nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Procesowi podejmowania decyzji nie jest zaś konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie (por. wyroki NSA z: 27 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 2130/11; 15 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 707/10). Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi (por. wyrok NSA z 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 430/14, wszystkie wyroki przywołane w uzasadnieniu publ.: www.nsa.gov.pl).

Trybunał Konstytucyjny ponadto w wyroku z 13 listopada 2013r. sygn. akt P 25/12 wskazał, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.

Sąd, odnosząc te rozważania do stanu faktycznego sprawy, wskazuje że Skarżący w ww. wniosku zażądał udostępnienie informacji na temat działań zrealizowanych oraz zaplanowanych w zakresie zmiany organizacji ruchu na Węźle, które zadeklarowano w konkretnym piśmie, a także o udostępnienie dokumentów wytworzonych w związku z tymi działaniami, w szczególności nowego (zaktualizowanego) projektu organizacji ruchu. Natomiast GDDKiA w odpowiedzi na ten wniosek poinformował Skarżącego, że ustaleń w ww. sprawie nie zakończono, zaś dokumenty wytworzone w związku z realizacją działań w zakresie ewentualnej zmiany organizacji ruchu na Węźle, obejmujące m.in. robocze notatki i korespondencję pomiędzy komórkami organizacyjnymi GDDKiA – nie podlegają udostępnieniu, bo służą wymianie informacji w celu wypracowania optymalnego stanowiska w zakresie organizacji ruchu i wprowadzeniu ewentualnych zmian w projekcie organizacji ruchu. Nie są to dokumenty wiążące co do sposobu załatwienia sprawy i nie przesądzają o kierunkach działania, nie są zatem wyrazem oficjalnego stanowiska organu, wobec czego nie podlegają udostępnieniu. GDDKiA wskazał ponadto, że poinformuje Skarżącego o wypracowanym, ostatecznym stanowisku w sprawie ewentualnej zmiany organizacji ruchu na Węźle.

Sąd w związku z tym podziela argumentację GDDKiA, że wnioskowane informacje po pierwsze nie stanowiły informacji publicznej i nie podlegały udostępnieniu w trybie u.d.i.p., a ponadto organ wyjaśnił Skarżącemu, że jeśli powstanie ostateczne stanowisko w sprawie ewentualnej zmiany organizacji ruchu na Węźle, to zostanie przekazane Skarżącemu.

4. Sąd w związku z tym przyjął, że udzielenie przez GDDKiA odpowiedzi już po tym, jak Skarżący złożył do Sądu skargę na bezczynność, uzasadniała stwierdzenie bezczynności GDDKiA w rozpatrzeniu ww. wniosku Skarżącego z [...] lipca 2023r. (punkt 1 sentencji wyroku).

Zdaniem Sądu bezczynność z tego zakresu nie miała jednak charakteru rażącego (art. 149 § 1 zd. drugie P.p.s.a. - punkt 2 sentencji wyroku). GDDKiA jakkolwiek po terminie przewidzianym wart. 13 ust. 1 u.d.i.p. udzielił Skarżącemu odpowiedzi, to była to odpowiedź prawidłowa. Dodatkowo zestawienie daty wniosku o udzielenie informacji publicznej - z [...] lipca 2023r. (niedziela) – z datą udzielonej Skarżącemu na ten wniosek odpowiedzi – 4 sierpnia 2023r. wskazuje, że organ 11 dni spóźnił się z udzieleniem odpowiedzi, co nie może być uznane ani za rażące, ani za celowe. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest bowiem zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała, w ocenie Sądu, miejsca w niniejszej sprawie. Rażącym naruszeniem prawa będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 roku, sygn. akt I OSK 675/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach badanej sprawy bezczynność GDDKiA nie miała charakteru intencjonalnego. Ta okoliczność, jakkolwiek nie uwalnia organu od zarzutu bezczynności, to jednak ma znaczenie w kontekście oceny charakteru stwierdzonej bezczynności.

5. Sąd postanowienie w przedmiocie kosztów (punkt trzeci sentencji) wydał na mocy art. 200 i art. 209 P.p.s.a., gdyż Skarżący uiścił wpis sądowy od skargi (100 zł) i działał w sprawie samodzielnie.