Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 165/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 200,  art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Magdalena Durzyńska Protokolant referent Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Gminy [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...], decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości [...], gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]o pow. [...] ha.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. W. S. wystąpił do Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] o uregulowanie stanu prawnego drogi położonej na działce nr [...] w [...], przy budowaniu której zostały naruszone granice działki nr [...], będącej własnością wnioskodawcy.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Miejski Zarząd Dróg w [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej przejście z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego (Gminy [...] albo Gminy [...]) prawa własności działki nr [...] w obr. [...], zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod pas drogowy drogi gminnej relacji [...] - [...].

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. ) – zwanej dalej "ustawą", decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta [...] nie zgadzając się z ustaleniami organu l instancji, jakoby przesłanka władztwa publicznego nie została spełniona. Wskazano także, że zebrany materiał wystarczająco potwierdza władztwo i zajęcie, a dodatkowe mapy organ wojewódzki może wykonać we własnym zakresie.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Minister wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy mapy z projektem podziału nieruchomości dla działki nr [...], położonej w Gminie Miasto [...], obręb [...][...], sporządzonej przez geodetę S. H. wynika, iż działka nr [...] o pow. [...] ha została podzielona na działki nr [...] o pow. [...] ha, zajętą pod pas drogowy oraz działkę nr [...] o pow. [...] ha. Z odpisu z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], położonej w [...] wynika, że prawo własności przysługuje W. S. Podstawą wpisu jest zawarta w dniu [...] sierpnia 2011 r., Rep. A nr [...] umowa o dział spadku, pomiędzy spadkobiercami byłych właścicieli I. i G. S. Z umowy o dział spadku wynika, że W. S. i l. C. (spadkobiercy l. S. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt [...]) dokonali zgodnie częściowego działu spadku po l. S., zmarłym w dniu [...] grudnia 2007 r,. obejmującego udział wynoszący 5/8 części we współwłasności nieruchomości, położonej w [...] -obręb [...][...], gm. [...] oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i działki nr [...] o pow. [...] ha, i działki nr [...] o pow. [...] ha w ten sposób, że W. S. nabywa cały wynoszący 5/8 części udział we współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], natomiast l. C. nabywa całe udziały wnoszące 5/8 we współwłasności nieruchomości nr [...] i nr [...]. Spadkobiercy dokonali także działu spadku po G. S., której udział we współwłasności wynosił 3/8 części, w sposób analogiczny przyznając udział 3/8 w nieruchomości oznaczonej nr [...] W. S., a w nieruchomości oznaczonej nr [...] i nr [...] l. C. Powyższe wskazuje, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość stanowiła własność osób fizycznych, a nie Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, co potwierdza wypełnienie pierwszej przesłanki art. 73 ust. 1 ustawy.

Z uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].10.1987 r. opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] wynika, że droga nr [...] relacji [...] - [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Z kolei na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi.

Następnie Minister zauważył, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego [art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.], jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w ówczesnym brzmieniu, pojęcie drogi utożsamiał z pojęciem pasa drogowego: "droga lub pas drogowy - wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

W aktach sprawy znajduje się mapa z projektem podziału nieruchomości, sporządzona przez geodetę uprawnionego [...], przyjęta do zasobu powiatowego w dniu [...] listopada 2013 r. wraz z adnotacją Miejskiego Zarządu Dróg w [...] wskazującą, że przebieg pasa drogowego zgodny jest ze stanem faktycznym na dzień 31 grudnia 1998 r., na podstawie pisma Urzędu Miasta w [...]. Z powołanego pisma wynika, że część m.in. działki [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod pas drogowy drogi publicznej nr [...].

Odnosząc się do mocy dowodowej powyższej mapy, Minister wskazał, że jakkolwiek mapa ta została sporządzona przez geodetę uprawnionego, to jednak brak jest na niej adnotacji sporządzonej przez geodetę uprawnionego, potwierdzającej, iż odtworzony na mapie stan obrazuje stan zajęcia działek pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r.

W ocenie organu odwoławczego naniesiona, na tę mapę adnotacja Miejskiego Zarządu Dróg w [...] nie jest wystarczająca do potwierdzenia tego faktu, zwłaszcza, że stan zajęcia ustalono na podstawie pisma Urzędu Miasta w [...], a z pisma tego nie wynika, na podstawie jakiej dokumentacji geodezyjnej osoba podpisująca się pod pismem posiadała informację o stanie zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną.

Wojewoda [...] przeprowadził w dniu [...] września 2013 r. rozprawę administracyjną na działce nr [...] w obecności właściciela W. S., przedstawicieli Gminy [...] oraz Miejskiego Zarządu Dróg w [...]. Ze sporządzonego podczas rozprawy protokołu wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. na nieruchomości nr [...] i [...] znajdowała się skarpa i wyrobisko, zaś droga była w innym stanie, tj. droga gruntowa utwardzona kamieniami i żwirem o szerokości 2 m. Przedstawiciel Urzędu Gminy [...] oświadczył, że droga została utwardzona masą bitumiczną w 2003 r. na ustne wnioski mieszkańców. Pozostali świadkowie obecni na rozprawie oświadczyli, że na nieruchomościach na których obecnie znajduje się droga na dzień 31 grudnia 1998 r. w części znajdowała się skarpa ze ścieżką dla pieszych.

Mając powyższe na uwadze Minister uznał, że brak jest wystarczających dowodów, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod drogę i że druga przesłanka art. 73 ust. 1 ustawy nie została spełniona.

Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ustawy jest przesłanka władztwa publicznoprawnego. Władanie nieruchomością, to dokonywanie określonego rodzaju czynności faktycznych względem nieruchomości, z zakresu prawa publicznego przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci). Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla jej udowodnienia należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem.

Minister wskazał, że do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, pod warunkiem, że nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. Burmistrz [...] wskazał, że Gmina [...] nie sprawowała władztwa publicznego nad nieruchomością, oznaczoną jako działka [...]. Jak wynika z wyjaśnień działka [...] położona jest w obrębie, który należał do Gminy [...] jednak część tej działki zajętej pod pas drogowy drogi publicznej gminnej relacji [...]-[...], nigdy nie stanowił własności Gminy [...] i Gmina [...] nigdy nie sprawowała władztwa publicznoprawnego nad nią. Na brak władania publicznoprawnego przedmiotową nieruchomością wskazują również oświadczenia właścicieli nieruchomości sąsiednich – A. S. i Z. K. z dnia [...] października 2012 r. i z dnia [...] października 2014 r., jak również oświadczenie przedstawiciela Miejskiego Zarządu Dróg w [...], złożone podczas rozprawy w dniu [...] września 2013 r. Mając zatem na uwadze organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie została spełniona także i ta przesłanka z art. 73 ustawy.

Ze skargą na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpiła Gmina Miasta [...] wnosząc o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przypisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7, art. 77 § 1 Kpa; 2) naruszenie art. 73 ustawy. Skarżąca przede wszystkim wskazała, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż Minister podtrzymując decyzję Wojewody oparł się tylko na materiale zgromadzonym w trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Skarżąca podkreśliła, że postępowanie o stwierdzenie nabycia przedmiotowej nieruchomości było jednym z piętnastu postępowań, jakie toczyły się w tym samym czasie przed Wojewodą [...]. Wobec pozostałych czternastu działek stwierdzono zajęcie nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i w stosunku do tych działek wydano decyzje stwierdzające ich nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...]. Skarżąca podniosła, że zachodzi rażąca sprzeczność, bowiem co do sąsiednich działek Wojewoda uznał, że były zajęte pod drogę publiczną i były objęte władztwem gminy, a działka [...], która stanowi przedmiotową nieruchomość, na której znajdują się jezdnia i skarpy stanowiące jedną całość z innymi elementami drogi na sąsiednich nieruchomościach, nie były zajęte pod drogę publiczną. Gmina Miasto [...] zarzuciła, że Minister w postepowaniu odwoławczym nie uznał przedstawionych map, zarzucając, że nie jest to wystarczający dowód, jednak jak wynika z przepisów Kpa, to organ prowadzący postępowanie winien zebrać dowody i rozstrzygać wszelkie wątpliwości. Ponadto przytoczono szereg dokumentów, z których wynika, że działka [...] również musiała być zajęta pod pas drogowy.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że każda sprawa jest rozpatrywana indywidualnie. Zdaniem Ministra okoliczność odmiennych rozstrzygnięć wydanych w innych sprawach nie ma wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania W. S. w odpowiedzi na skargę Gminy Miasto [...] poparł stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę Ministra Infrastruktury i Budownictwa i wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik podniósł, że decyzje Ministra Infrastruktury i Budownictwa i Wojewody [...] należy uznać za prawidłowe. Zdaniem uczestnika, ustalenia faktyczne dokonane przez organ administracji w innych sprawach nie mogą być podstawą do rozstrzygnięcia w sprawie uczestnika. Organ administracji dokonuje bowiem indywidualnych ustaleń do każdej sprawy. Niewątpliwym jest, że w sprawie W. S. doszło do ustalenia, że brak było władztwa publicznoprawnego na przedmiotowej nieruchomości. Jest to przesłanka negatywna do nabycia przez Gminę Miasto [...] własności działki zajętej pod drogę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Trafnie wskazała Gmina Miasto [...], że istotne przesłanki nabycia nieruchomości na podstawie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy odnoszą się m. in. do faktu wykonywania przez podmiot publicznoprawny władztwa nad nieruchomością lub jej częścią oraz zajęcia nieruchomości lub jej części pod drogę publiczną. Fakty te oceniane są według stanu faktycznego i prawnego istniejącego na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. Stwierdzenie przez właściwego wojewodę, czy opisane wyżej przesłanki wystąpiły wiąże się z wyjaśnieniem, jaki podmiot publicznoprawny winien być stroną i zarazem adresatem decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej nabycie nieruchomości, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r.

Jeżeli chodzi o sprawę, która dotyczy stwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę gminną, położoną wówczas poza granicą miasta, istotne znaczenie ma to, organ której gminy (zarząd drogi) zarządzał tą drogą jako jej organ wykonawczy (art. 17 ust. 1 pkt 3, art. 21 ust. 2, art. 23 ust. 4, 6 i 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 1 pkt 28 lit. i oraz art. 43 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw - według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.).

Dla niniejszej sprawy znaczenie miało to jaka gmina wykonywała władztwo publicznoprawne na części nieruchomości I. S., mogące skutkować zajęciem w dacie 31 grudnia 1998 r. części działki nr [...] pod drogę gminną, a nie to, jaka gmina posiadała wówczas w swych granicach administracyjnych tę część tej nieruchomości, która nie była zajęta pod drogę publiczną. Trzeba mieć bowiem na uwadze to, że nabywcą części nieruchomości w trybie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy jest ta gmina, która poprzez swój organ sprawowała zarząd częścią nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a nie ta gmina na której terenie znajduje się część nieruchomości niezajęta pod drogę publiczną.

Uszło uwadze Wojewodzie [...] i Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa, że wniosek Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. o wydanie na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy, decyzji stwierdzającej nabycie przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (części dawnej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]), jako zajętej, w dniu 31 grudnia 1998 r., pod drogę gminną nr [...] został sformułowany alternatywnie. Wobec tego, że Miejski Zarząd Dróg nie posiadał dokumentów dotyczących budowy i utrzymania tej drogi, wnioskodawca wskazał, że adresatem decyzji winna być Gmina [...] albo Gmina [...], ponieważ przedmiotowa droga gminna biegła 31 grudnia 1998 r. przez te Gminy i któraś z nich mogła być zarządcą tej drogi.

Z pism Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. i [...] kwietnia 2013 r. wynika, że Gmina [...], w której obrębie była położona działka nr [...], nie sprawowała nad nią władztwa publicznoprawnego. Działka ta graniczy z drogą gminną relacji [...]-[...] nad którą władztwo sprawuje Gmina [...] i która wybudowała tę drogę i która może mieć dokumentację w zakresie zajęcia spornego gruntu na cele drogowe.

Z pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2012 r. wynika, że droga gminna nr [...] (w dniu 31 grudnia 1998 r. nr [...]) znajduje się w zarządzie Gminy [...] oraz że w dniu 31 grudnia 1998 r. część działki nr [...] była trwale zajęta pod tę drogę.

To stanowisko potwierdza pismo dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z dnia [...] maja 2012 r., który stwierdził, że wskazana wyżej droga, na wysokości działki nr [...] (której część stanowi działka nr [...]), nie znajduje się w granicach administracyjnych Miasta [...] i w zarządzie MZD w [...] (art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych), ponieważ położona jest w Gminie [...].

Z kolei z kopii pisma Urzędu Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. załączonego do pisma pełnomocnika W. S. z dnia [...] lutego 2012 r. wynika, że droga gmina stanowiąca działkę nr [...] stanowi granicę administracyjną między Gminą [...] i Miastem [...]. Wobec tego Gmina [...] nie może przejąć gruntu zajętego pod drogę położoną poza swoimi granicami administracyjnymi. Takie kompetencje ma Miasto [...].

Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie, w dacie 31 grudnia 1998 r., organ wykonawczy Gminy [...], a nie Gminy [...] był zarządem drogi nr [...] i wobec tego, to Gmina [...] mogła przed datą 31 grudnia 1998 r. i w tej dacie zająć sporną część działki nr [...] pod przedmiotową drogę gminną i wykonywać władztwo publicznoprawne na terenie części działki nr [...].

W dyspozycji tej gminy mogą zatem znajdować się istotne dla sprawy dokumenty dowodzące zajęcia części nieruchomości I. S. pod drogę gminną relacji [...]-[...], jak i wykonywania władztwa na spornym gruncie poprzez ustawowo uregulowaną działalność drogową (np. w zakresie modernizacji, utrzymania, ochrony, zarządu drogi – art. 4 pkt 9-12 ustawy o drogach publicznych, według brzmienia z dnia 31 grudnia 1998 r.). Ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że – wobec sformułowanego żądania wniosku MZD w [...] dotyczącego dwóch Gmin - poza Gminą [...], także i Gminy [...] winno dotyczyć rozstrzygnięcie decyzji wydanej w trybie art. 73 ust. 1 ustawy. Takich dokumentów nie domagał się od Gminy [...], ani Wojewoda [...], ani Minister Infrastruktury i Budownictwa.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] oraz Minister Infrastruktury i Budownictwa wydali decyzje z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa.

Odnosząc się do treści skargi Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie występuje specyficzna sytuacja, ponieważ przedmiotowa droga gminna jest jednocześnie granicą administracyjną oddzielającą Gminę [...] od Gminy Miasta [...] (wcześniej Gminy [...]). Zdaniem Sądu, gdyby zostało ustalone, że część dawnej działki nr [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. faktycznie stanowiła określony element pasa drogowego drogi gminnej relacji [...]-[...] i Gmina [...] sprawowała nad tą częścią tej nieruchomości władztwo publicznoprawne, to świadczyłoby o tym, że ta Gmina nabyła to mienie i ta Gmina byłaby ustawowo zobowiązana do wypłaty odszkodowania właścicielowi lub jego następcy prawnemu, gdyby ten do dnia 31 grudnia 2005 r. wystąpił ze stosownym wnioskiem w tym zakresie. W takiej sytuacji nabywcą spornej części nieruchomości I. S. nie mogłaby być Gmina [...], która nie zarządzając przedmiotową drogą, z oczywistych względów, nie mogłaby wykazać choćby przesłanki władztwa publicznoprawnego i uzyskać decyzji stwierdzającej nabycie prawa.

Jeżeli chodzi o fakt wydania w kilkunastu sprawach decyzji stwierdzających nabycie nieruchomości zajętych pod drogę relacji [...]-[...] Sąd zwraca uwagę, że w każdej indywidualnej sprawie organ musi w sposób dokładny i wszechstronny zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy w jego całokształcie, odnoszący się do konkretnej drogi i konkretnej nieruchomości. Organ nie może sugerować się treścią samych rozstrzygnięć wydanych w innych mniej lub bardziej podobnych sprawach odnoszących się do zajęcia gruntów pod przedmiotową drogę. Nie jest natomiast wykluczone, że niektóre dowody zgromadzone w innych sprawach mogą okazać się przydatne dla niniejszej sprawy. W takiej sytuacji organ może przeprowadzić dowód z dokumentu znajdującego się w aktach administracyjnych, dotyczących innej sprawy (np. sąsiedniej nieruchomości). Z treści skargi wynika jednak, że sprawa dotycząca działki nr [...] była pierwsza, a strony nie wskazywały na etapie postępowania administracyjnego na fakt prowadzenia innych postępowań. Wobec tego trudno zarzucić Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa, że nie wziął pod uwagę dowodów zgromadzonych w innych, późniejszych sprawach tego typu.

Odnosząc się do kwestii wartości dowodowej dowodów w postaci map, oświadczeń przedstawicieli i organów gmin, zarządców i zarządów dróg sporządzanych na potrzeby spraw z zakresu stwierdzania nabycia nieruchomości zajętych pod drogi publiczne Sąd zwraca uwagę, że z tego typu dowodów musi wynikać jaki był w dniu 31 grudnia 1998 r. stan faktycznego zajęcia nieruchomości prywatnej pod drogę publiczną, tzn. jakie konkretne elementy drogi (np. rów odwadniający, pobocze) były wówczas usytuowane na danej nieruchomości i jaki był ich przestrzenny zasięg. Jeżeli chodzi np. o mapy, to nie wystarczy samo naniesienie przez geodetę linii obrazującej granicę faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Taka mapa musi być opatrzona stosownym komentarzem autora mapy, z którego będzie wynikać na podstawie jakich okoliczności, czy dowodów geodeta ustalił przestrzenne granice zajęcia danej nieruchomości pod drogę publiczną, czy były to np. materiały zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, dokumentacja ze spraw rozgraniczeniowych, podziałowych, budowlanych, metryka drogi prowadzona przez zarząd drogi. Jest to niezbędne zwłaszcza w takiej jak niniejsza sprawie, w której występuje między stronami (Gminą Miasto [...] i W. S.) spór o zasadność zastosowania w stosunku do spornego gruntu przepisu art. 73 ustawy, a także istotne rozbieżności w zakresie ustalenia przesłanki "zajęcia" części spornej nieruchomości (działki nr [...]) pod drogę gminną relacji [...]-[...]. W. S. oświadczył do protokołu przyjęcia granic nieruchomości oznaczonej m.in. jako działka nr [...], że działka ta nie podlega działaniu przepisu art. 73 ustawy. Z kolei we wniosku z dnia 10 grudnia 2013 r. dyrektor MZD w [...] stwierdził, że teren tworzący działkę nr [...] był w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęty pod jezdnię i rów przydrożny. Następnie obecny właściciel nieruchomości, przedstawiciel Gminy [...] i świadkowie obecni na rozprawie w dniu [...] września 2013 r. na działkach nr [...] i nr [...] stwierdzili, że działki te były zajęte pod skarpę i wyrobisko. Jednocześnie świadkowie stwierdzili, że działka na której znajduje się droga była wówczas w części zajęta pod skarpę i ścieżkę dla pieszych (protokół rozprawy). Z pism Gminy [...] i materiałów mapowych nie wynika jakie konkretnie elementy drogi gminnej świadczyły o zajęciu w dniu 31 grudnia 1998 r. części ówczesnej działki nr [...] pod tę drogę, aby przyjąć, że zajęty pod drogę gminną teren obejmuje działkę nr [...].

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] wezwie Gminę [...] do przedłożenia dokumentów potwierdzających w dniu 31 grudnia 1998 r. faktyczne zajęcie pod konkretne elementy drogi gminnej relacji [...]-[...] części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz potwierdzających władanie przez tą Gminę częścią tejże nieruchomości. Po uzyskaniu stanowiska, czy też dokumentacji od Gminy [...] odnoszącej się do opisanych wyżej zagadnień, organ rozpatrzy te dowody w zestawieniu z materiałem dowodowym będącym już w aktach sprawy, a następnie rozważy kierunek dalszego toku postępowania. Organ będzie miał na uwadze to, że skoro Gmina Miasto [...] domaga się wydania decyzji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy w stosunku do Gminy [...] albo Gminy [...], to rozstrzygnięcie tej decyzji winno dotyczyć obu Gmin chyba, że wnioskodawca ograniczy podmiotowy zakres żądania.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. Podstawą rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego były przepisy art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).