Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 347/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, pkt 15, art. 7, art. 9 ust. 2, art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 840
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
article: par. 15 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 56
law: Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.  j.)
article: art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 146 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1935
law: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Dnia 27 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2024 roku sprawy ze skarg A. B., J.O., A.O., J.W., A.W., K.W. na zarządzenie Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi z dnia 28 lutego 2024 roku nr 11/2024 w sprawie włączenia karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków 1. stwierdza bezskuteczność czynności; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi na rzecz skarżącej A. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi na rzecz skarżących J.O., A.O. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi na rzecz skarżących J. W., A.W. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi na rzecz skarżących J.W., K.W. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęły skargi na zarządzenie Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków w Łodzi z dnia 28 lutego 2024 r. nr [...] w sprawie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków "historycznego zespołu budowlanego sakralnego kościoła pw. [...] w I. wraz z otoczeniem zlokalizowanego w obrębie geodezyjnym I. - Z. - P., gm. I., pow. [...]", określane dalej jako "Zarządzenie", a mianowicie:

1. W piśmie z dnia 29 marca 2024 r. A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na ww. Zarządzenie. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 347/24.

2. W piśmie z dnia 28 marca 2024 r. J. O. i A. O. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na ww. Zarządzenie. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 352/24.

3. W piśmie z dnia 27 marca 2024 r. J. W. i A. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na ww. Zarządzenie. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 353/24.

4. W piśmie z dnia 27 marca 2024 r. J. W. i K. W. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na ww. Zarządzenie. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 354/24.

5. Mając na uwadze treść przepisu art. 111 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku, tut. Sąd na rozprawie dnia 27 września 2024 r. połączył ww. sprawy do wspólnego rozpoznania i postanowił o prowadzeniu ich pod sygn. akt II SA/Łd 347/24.

6. Należy zauważyć, że treść wniesionych skarg, abstrahując od tożsamości uczynionego przedmiotem skarg aktu administracyjnego, czyli ww. Zarządzenia, zawiera analogiczną treść w zakresie podniesionych przez skarżących zarzutów. I tak, zaskarżonemu Zarządzeniu zarzucono naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 15 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj . Dz. U. z 2022 r. poz. 850 ze zm.) w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2019 r. poz. 1886) poprzez błędną interpretację przepisów i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne zakwalifikowanie terenu nieruchomości skarżących do otoczenia zabytku w postaci "historycznego zespołu budowlanego sakralnego kościoła pw. [...] w I. wraz z otoczeniem", podczas gdy nieruchomość skarżących nie spełnia przesłanek, o których mowa w przepisach ustawy,

b) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 15 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem poprzez błędną ich interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji objęcie nieruchomości skarżących włączeniem jej, jako otoczenia, do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku sporządzonej dla "historycznego zespołu budowlanego sakralnego kościoła pw. [...] w I. wraz z otoczeniem",

c) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie zasady praworządności określonej w art. 7 K.p.a., według której organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ naruszył słuszny interes skarżących poprzez bezpodstawne ograniczenie przysługującego im prawa własności nieruchomości,

d) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a., zgodnie z którą to zasadą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, podczas gdy skarżący nie byli informowani o podejmowanych działaniach przez organ administracji.

7. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci zarządzenia nr [...] w sprawie włączenia karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków, nadto o zasądzenie od organu administracyjnego solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

8. W uzasadnieniach poszczególnych skarg skarżący podnieśli, że są właścicielami i współwłaścicielami nieruchomości objętych zaskarżonym Zarządzeniem.

9. Skarżący podnieśli, że w opisie karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków, dotyczącego "historycznego zespołu budowlanego sakralnego kościoła pw. [...] w I. wraz z otoczeniem" wskazano, że: "w skład historycznego zespołu budowlanego skarlanego kościoła pw. [...], stanowiący jeden z najcenniejszych zabytków sztuki romańskiej w kraju, integralnie związany z nim cmentarz przykościelny wraz z murem ogrodzeniowym oraz przyległym do niego XIX-wiecznym cmentarzem parafialnym rzymskokatolickim wraz z jego historycznym ogrodzeniem oraz teren otaczający powyższe założenia pełniący funkcję otoczenia zabytku. Kościół pw. [...] będący dominantą zespołu oraz oba cmentarze (wraz z ogrodzeniami) stanowią razem powiązany z sobą pod względem funkcjonalno-przestrzennym sakralny zespół pełniący do dzisiejszych czasów swoje pierwotne funkcje. Założenie to stanowi cenny zbytek obszarowy o charakterze ponadlokalnym, charakteryzujący się m.in. dobrze uczytelnioną kompozycją przestrzenną w krajobrazie miejscowości oraz wzajemnymi relacjami przestrzennymi pomiędzy poszczególnymi elementami tegoż zespołu. Dopełnieniem całego założenia jest jego ekspozycja widokowa - zespół położony jest na terenie wysoczyzny tworzącej wysoką skarpę nad doliną rzeki P.. Na przeważającej powierzchni stanowiącej otoczenie zespołu, obszar porośnięty jest roślinnością, a teren pozostał nadal niezabudowany - co znacznie uwidacznia poszczególne elementy zespołu oraz eksponuje jego walory widokowe oraz krajobrazowe. Otwarta przestrzeń widokowa od strony północnej pozbawiona zabudowy zapewnia eksponowanie zabytku. W dalszej odległości znajduje się zabudowa mieszkalna jednorodzinna, skoncentrowana od strony południowej oraz rozproszona zabudowa o niewielkiej skali, zlokalizowana po stronie wschodniej i zachodniej obszaru niezakłócająca walorów widokowych zespołu. Założenie to również jest wyjątkowe pod względem wartości historycznych sięgających XI wieku, związanych z powstaniem parafii rzymskokatolickiej na tym terenie. Lokacja założenia zaplanowana została zarówno pod kątem logistycznym (wzniesiono go w niedalekiej odległości od przeprawy przez rzekę P. na szlaku handlowym łączącym M. z Małopolską) jak i pod kątem strategicznym (ukształtowanie terenu umożliwiało lokowanie kościoła na wzniesieniu, stwarzając przy tym duże możliwości obserwacyjne, obronne oraz gwarantowało bezpieczeństwo przed wylewaniem rzeki)". W karcie wskazano na zagrożenie w postaci "potencjalnej niekontrolowanej nowej zabudowy na ww. terenie naruszającym walory widokowe zabytku i w związku z faktem, iż powyższy obszar nie jest aktualnie objęty ustaleniami obowiązującego MPZP, a ochronie konserwatorskiej do tej pory podlegały wyłącznie elementy składowe założenia bez ochrony otoczenia, należy ustanowić ochronę dla ww. obszaru w zapisach MPZP".

10. Włączenie tego obszaru, w granicach którego skarżący posiadają prawo własności wskazanych w skardze działek, do wojewódzkiej ewidencji zabytków, stanowi zdaniem skarżących, ingerencję w uprawnienia wynikające z przysługującego skarżącym prawa własności do nieruchomości, wobec powstania obowiązków właściciela i posiadacza nieruchomości, wypływających z decyzji o dokonanym wpisie. Zdaniem strony niesłuszne i niepoparte zgromadzonym materiałem dowodowym jest wpisanie otoczenia zespołu budowlanego sakralnego kościoła pw. [...] w I. do rejestru zabytków. Brak jest bowiem wykazania, że wpis otoczenia jest niezbędny dla ochrony celu społecznego. Według art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy (ust. 1). W trybie określonym w ust. 1, do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku (ust. 2). Ze względu na zakres ingerencji w sferę uprawnień obywateli instytucja wpisania otoczenia zabytku do rejestru powinna być, zdaniem skarżących, stosowana z dużą ostrożnością, a w szczególności w poszanowaniu podstawowych dyrektyw procedury administracyjnej oraz zakazu stosowania wykładni rozszerzającej. W szczególności każdy teren kwalifikowany jako otoczenie zabytku musi spełniać łącznie obie wskazane powyżej przesłanki - ochrony wartości widokowych zabytku oraz ochrony zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Zdaniem skarżących żadna z tych przesłanek nie została spełniona w stosunku do ich nieruchomości.

11. Skarżący podkreślili ponadto, że w przedmiotowej sprawie brak jest spełnienia przesłanek, zarówno przesłanki konieczności ochrony wartości widokowych zabytku, jak i szkodliwego oddziaływania na niego nieruchomości skarżących. W opisie karty wyjaśniono, że lokacja zabytku zaplanowana została zarówno pod kątem logistycznym, jak i pod kątem strategicznym (ukształtowanie terenu umożliwiało lokowanie kościoła na wzniesieniu (...). Skoro zabytek znajduje się na wzniesieniu to w żaden sposób, dość oddalona od zabytku nieruchomość skarżących, nie może zagrażać i nie zagraża wartości widokowych zabytku ani na niego szkodliwie nie oddziałuje. W wyniku realizacji zabudowy na działkach sąsiednich nie dojdzie do przesłonięcia zabytku ani też nie będzie miało miejsca szkodliwe oddziaływanie czynników zewnętrznych, zwłaszcza w postaci nowych inwestycji budowlanych. Ponadto, każda nowa zabudowa, powstająca w okolicy, będzie musiała uwzględnić przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie ma zatem żadnych podstaw, aby twierdzić, że w otoczeniu zabytku dojdzie do: "potencjalnie niekontrolowanej nowej zabudowy".

12. Choć dokonywanie czynności sporządzenia i włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie odbywa się wprost w trybie jurysdykcji administracyjnej, to znajdują do niej zastosowanie ogólne zasady i standardy wyrażone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących mając na uwadze konstytucyjną zasadę jawności i przejrzystości działania administracji publicznej (art. 2 Konstytucji), organy powinny w rzetelny sposób informować właścicieli o tym, że ich nieruchomości zostały objęte wojewódzką ewidencją zabytków. Tymczasem w niniejszej sprawie na żadnym z etapów postępowania nie została zrealizowana zasada czynnego udziału właścicieli nieruchomości położonych na danym obszarze. Organ nie poinformował skarżących o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, czym uniemożliwił stronom czynny udział w postępowaniu. Wobec tego, zdaniem skarżących, zarówno prawo materialne, jak i procesowe, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei czyni skargę uzasadnioną i zasługującą na uwzględnienie.

2. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie.

1. Organ wskazał, że ze skargi trudno wywnioskować na czym konkretnie miałoby polegać dopuszczenie się konkretnych naruszeń. Skarżący sformułowali zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, nie wyjaśniając na czym ta niewłaściwa interpretacja miałaby polegać. Podobnie, przy zarzutach naruszenia prawa procesowego nie wyjaśniono w jaki sposób miałoby dojść do ich naruszenia, a przede wszystkim w jaki sposób to naruszenie miałoby mieć wpływ na wynik sprawy.

2. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego t.j. art. 3 pkt 15 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem organ wskazał, że fragment karty ewidencyjnej stanowi jednoznaczne uzasadnienie, dlaczego zadaniem organu zabytek wraz z otoczeniem zasługuje na objęcie ochroną konserwatorską na najniższym możliwym poziomie, tj. poprzez ujęcie go w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Założenie składające się z kościoła i cmentarzy wraz z ogrodzeniem stanowi cenny zabytek obszarowy o charakterze ponadlokalnym, charakteryzujący się uczytelnioną kompozycją przestrzenną w krajobrazie miejscowości. Wyraźnie również wskazano, że dopełnieniem całego założenia jest jego ekspozycja widokowa. W karcie wskazano również na przyczynę objęcia otoczenia zabytku ochroną, jaką jest potencjalna niekontrolowana zabudowa. Organ podkreślił, że na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jednoznacznie przesądzałby o dopuszczalnych warunkach zabudowy przedmiotowego terenu. W takiej sytuacji zabudowa będzie odbywała się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, która jest wydawana w uzgodnieniu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków.

3. Czynność włączenia do gminnej ewidencji karty adresowej zabytku uprzednio wpisanego do ewidencji wojewódzkiej, jest czynnością związaną, pochodną w stosunku do czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i niezależną od ocen wójta (burmistrza, prezydenta miasta) co do zabytkowego charakteru przedmiotu wpisu do ewidencji. W sytuacji, gdy wojewódzki konserwator zabytków włączy kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to bezwzględnym obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest sporządzenie karty adresowej tego zabytku i włączenie jej do gminnej ewidencji zabytków. Organ gminy nie może nie wpisać do ewidencji gminnej zabytku, który jest wpisany do ewidencji wojewódzkiej. Ze względu na wskazany automatyzm w działaniu organu gminy, nie ma też podstaw do badania cech przedmiotu podlegającego wpisowi pod kątem spełniania ustawowych przesłanek uznania nieruchomości za zabytek. W myśl 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z.o.z. jedyną przesłanką wpisania obiektu do gminnej ewidencji zabytków jest jego wcześniejsze włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Skutkiem włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków kart ewidencyjnych obiektów zabytkowych z terenu województwa jest powstający po stronie wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązek, zawiadomienia o tym właściwej gminy w celu ujęcia tychże zabytków w gminnej ewidencji zabytków. Skutkiem wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest natomiast obowiązek uzgodnienia m.in. decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ponadto w art. 22 ust. 3 u.o.z.o.z. przewidziano, że jedynie włączenie zabytku ruchomego, który nie jest wpisany do rejestru zabytków, do wojewódzkiej ewidencji zabytków wymaga zgody jego właściciela.

4. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego organ wskazał, że skarżący nie wyjaśnili na czym miałoby polegać naruszenie art. 7 K.p.a. Z samego zarzutu wynika, że naruszenie art. 7 K.p.a. miałoby polegać na naruszeniu słusznego interesu skarżących poprzez bezpodstawne ograniczenie przysługującego im prawa własności. Zarzutu tego, zdaniem organu, nie można uwzględnić, choćby z tego powodu, że w skardze nie wskazano żadnego konkretnego przepisu postępowania administracyjnego, który realizowałby zasadę wyrażoną w art. 7 K.p.a., a którego naruszenie stanowiłoby jednocześnie naruszenie przywołanej zasady.

5. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. wskazał, że i ten zarzut nie może zostać uwzględniony i to niezależnie od argumentów podnoszonych powyżej. Zgodnie bowiem z § 15 ust. 2 rozporządzenia zawiadomienia o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku będącego historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym, historycznym zespołem budowlanym, terenem, na którym znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych lub nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej takiego zabytku, o zamiarze wyłączenia karty ewidencyjnej takiego zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty dokonuje się w drodze obwieszczenia umieszczanego na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej. W niniejszej sprawie Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków obwieszczeniem z dnia 5 lutego 2024 r. podał do publicznej wiadomości, poprzez umieszczenie obwieszczenia na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Łodzi, informację o zamiarze włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego nie wpisanego do rejestru zabytków sporządzonej dla "historycznego zespołu budowlanego sakralnego kościoła pw. [...] w I. wraz z otoczeniem zlokalizowanego w obrębie geodezyjnym I. - Z. - P., gm. I., pow. [...]. Następnie, w dniu 28 lutego 2024 r., na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Łodzi zostało umieszone obwieszczenie o włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej.

6. W związku z powyższym Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że działał z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa i dokonał wszystkich czynności wymaganych tymi przepisami, które miały na celu poinformowanie właścicieli nieruchomości objętych kartą o zamiarze jej włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

3. Skargi zasługiwały na uwzględnienie.

1. Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Sąd uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stwierdza bezskuteczność tej czynności (art. 150 P.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

2. Rozpoznawanymi w niniejszej sprawie skargami objęto Zarządzenie Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków w Łodzi z dnia 28 lutego 2024 r. nr [...] w sprawie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków "historycznego zespołu budowlanego sakralnego kościoła pw. [...] w I. wraz z otoczeniem zlokalizowanego w obrębie geodezyjnym I. - Z. - P., gm. I., pow. [...]".

3. W tym miejscu należy wyjaśnić, że włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest aktem administracyjnym przybierającym postać decyzji, postanowienia bądź zarządzenia, lecz ma charakter czynności materialnotechnicznej z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 3 lipca 2019 r., IV SA/Po 299/19; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

4. Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Mając na uwadze, że obwieszczenie o podjętej czynności, dokonane zgodnie z § 15 ust. 2 rozporządzenia MKiDN z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, datuje się na 28 lutego 2024 r., to skargi należy uznać za wniesione w terminie.

5. Ponadto skarżący w poszczególnych skargach wykazali, że posiadają interes prawny w sprawie, o jakim mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., bowiem są właścicielami lub współwłaścicielami działek objętych kartą ewidencyjną, co jest okolicznością bezsporną.

6. Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy objęcia terenu nieruchomości stanowiących własność lub współwłasność skarżących kartą ewidencji obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków, które - zdaniem skarżących - nastąpiło mimo braku podstaw do uznania terenu za spełniający cechy obszaru objętego ochroną.

7. Materialnoprawne podstawy zaskarżonego w sprawie Zarządzenia zawarte są w przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840), dalej "u.o.z.o.z.".

Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Stosownie zaś do art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z. otoczenie to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.

Formami ochrony zabytków w rozumieniu art. 7 u.o.z.o.z. są: wpis do rejestru zabytków; wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa; uznanie za pomnik historii; utworzenia parku kulturowego; ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Według art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa.

8. Natomiast stosownie do § 15 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56), o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem.

Zawiadomienia o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku będącego historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym, historycznym zespołem budowlanym, terenem, na którym znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych, lub nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej takiego zabytku, o zamiarze wyłączenia karty ewidencyjnej takiego zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty dokonuje się w drodze obwieszczenia umieszczanego na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej (§ 15 ust. 2 cyt. wyżej Rozporządzenia).

Zawiadomienie o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku albo o zamiarze wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków umieszcza się na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej do czasu zamieszczenia informacji odpowiednio o włączeniu karty ewidencyjnej zabytku, o włączeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków albo o wyłączeniu karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków (§ 15 ust. 3 cyt. wyżej Rozporządzenia).

Wojewódzki konserwator zabytków o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku albo o zamiarze wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków zawiadamia właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem, na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków albo wyłączenia tej karty z wojewódzkiej ewidencji zabytków (§ 15 ust. 4 cyt. wyżej Rozporządzenia).

9. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym organ administracji wydawałby decyzję lub postanowienie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (por. wyrok WSA w Łodzi z 6.04.2022 r., II SA/Łd 1026/21; wyrok NSA z 8.05.2018 r., II OSK 1926/17). Brak też w tym zakresie odesłania do przepisów k.p.a. w treści u.o.z.o.z.

Postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest więc postępowaniem uregulowanym przepisami K.p.a., w którym organ administracji podejmowałby akt po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ustawodawca odstąpił bowiem od traktowania działań wojewódzkiego konserwatora zabytków jako działań jurysdykcyjnych, które jako zorganizowany ciąg czynności proceduralnych wymagają dla zapewnienia ich poprawności szczegółowego unormowania. Brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (wyrok WSA w Łodzi z 6.04.2022 r., II SA/Łd 1026/21; wyrok NSA z 29.11.2018 r., II OSK 2225/18).

Sądy administracyjne podkreślają, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Podstawą włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji jest stwierdzenie przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Nie budzi żadnych wątpliwości, że tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. może zostać ujęty w ewidencji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, iż nie jest też konieczne, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego. Wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa (por. wyrok WSA w Krakowie z 20.10.2020 r., II SA/Kr 707/20). Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu u.o.z.o.z. i nie prowadzi w tej sprawie postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji (por. wyrok NSA z 8.05.2018 r., II OSK 1926/17).

10. Sąd administracyjny dokonując oceny legalności czynności wojewódzkiego konserwatora zabytków w zakresie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku bada, czy ziściły się przesłanki uzasadniające włączenie danego obiektu do tej ewidencji oraz czy przyczyny uzasadniające włączenie do ewidencji zostały udokumentowane w należyty sposób. Znaczenie ma przy tym to, czy organ zgromadził materiał dowodowy ujawniający podstawy nadania karcie ewidencyjnej opracowanej dla określonego obiektu nieruchomego treści w niej wyrażonej, czy przyczyny przyznania temu obiektowi takiej ochrony korespondują w wymaganym zakresie ze znaczeniem normatywnym pojęcia zabytku w świetle wymagań u.o.z.o.z. (Wyrok WSA w Warszawie z 28.10.2021 r., VII SA/Wa 1416/21).

11. W ocenie Sądu, uwzględniając załączony przez organ materiał dowodowy w sprawie, stwierdzić należy, że organ nie wykazał w sposób wystarczający, że włączenie terenu m.in. działek skarżących do ewidencji w ramach włączenia karty ewidencyjnej historycznego zespołu budowlanego znajdowało podstawę oraz uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy, a tym samym kwestionowana przez skarżących czynność nosi cechy dowolności.

12. Przede wszystkim warto zaznaczyć, że działki skarżących leżą w otoczeniu zabytku, stanowiącym element historycznego zespołu budowlanego ujętego w karcie ewidencyjnej obiektu nieruchomego. Tym samym, zgodnie z art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z. obszar, na którym znajdują się działki skarżących winien spełniać dwie przesłanki tj. winien być wyznaczony w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. O ile z akt sprawy wynika, że obszar wyznaczony jako otoczenie ma ochronić wartości widokowe zabytku, jakim jest Kościół [...] wraz z cmentarzem parafialnym i przykościelnym, to w żaden sposób organ nie wykazał spełnienia przez obszar stanowiący otoczenie zabytku drugiej przesłanki. Co prawda wskazał na zagrożenia jakie niesie ze sobą niekontrolowana nowa zabudowa, niemniej jednak nie wskazał na czym miałby polegać jej "niekontrolowany" charakter, czy stanowi czynnik zewnętrzny w rozumieniu art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z. i jakie konkretnie niesie za sobą szkodliwe oddziaływanie.

13. Należy zauważyć, że najbardziej szczegółowym dokumentem opisującym omawiany historyczny zespół budowlany, a przede wszystkim otoczenie zabytku, jest Obwieszczenie ŁWKZ z dnia 5 lutego 2024 r. o zamiarze włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej. W świetle tej okoliczności nie sposób nie dostrzec niekompletności samej karty ewidencyjnej, zwłaszcza w zakresie opisu zespołu budowlanego, w tym przede wszystkim otoczenia, czy też braku dokumentacji fotograficznej zespołu. Tymczasem, zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia MKiDN z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Już samo porównanie treści powołanego obwieszczenia z treścią karty ewidencyjnej świadczy o tym, że dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku nie są wyczerpujące, zwłaszcza w odniesieniu do otoczenia zabytku. Ewidentny jest także brak dokumentacji fotograficznej poszczególnych elementów historycznego zespołu budowlanego. Skąpy jest także opis stanu zachowania tegoż zespołu. Nie wiadomo bowiem czy stan określony jako "dobry" dotyczy wszystkich elementów zespołu budowlanego (także otoczenia), czy też nie. W aktach sprawy nie ma jakiejkolwiek dokumentacji dot. oględzin terenu oznaczonego w karcie ewidencyjnej, natomiast zebrany materiał daje podstawy do twierdzenia, że zachodzą istotne wątpliwości czy tak wskazane w karcie ewidencyjnej otoczenie nieruchomości kwalifikuje się do wpisania do karty ewidencyjnej i czy w ogóle jest to możliwe. Co prawda z obwieszczenia wynika, że dnia 26 września 2023 r. przeprowadzono oględziny, ale nie ma na to żadnego potwierdzenia – protokołu, zdjęć, analizy itp.

14. Ponadto przesłanka ochrony wartości widokowych została opisana w sposób lakoniczny, stwierdzając, że "zespół położony jest na terenie wysoczyzny tworzącej wysoką skarpę nad doliną rzeki P.. Na przeważającej powierzchni stanowiącej otoczenie zespołu, obszar porośnięty jest roślinnością, a teren pozostał nadal niezabudowany - co znacznie uwidacznia poszczególne elementy zespołu oraz eksponuje jego walory widokowe oraz krajobrazowe. Otwarta przestrzeń widokowa od strony północnej pozbawiona zabudowy zapewnia doskonałe eksponowanie zabytku. W dalszej odległości znajduje się zabudowa mieszkalna jednorodzinna, skoncentrowana od strony południowej oraz rozproszona zabudowa o niewielkiej skali, zlokalizowana po stronie wschodniej i zachodniej obszaru niezakłócająca walorów widokowych zespołu".

Powyższy opis przedstawia w zasadzie tylko stan faktyczny.

Zdaniem Sądu zasadnicze wątpliwości budzi przede wszystkim niejasny sposób wyznaczenia granic otoczenia zabytku, zwłaszcza w sytuacji, gdy działki skarżących usytuowane są na skraju otoczenia zabytku. W odpowiedzi na skargę organ powołuje się na dokonane oględziny zespołu, jednak w aktach brak jest protokołu z tych oględzin lub innego dokumentu potwierdzającego tę okoliczność i wynikające z niej spostrzeżenia.

15. Z kolei objęcie terenu działek skarżących kartą ewidencji obiektu nieruchomego, niespisanego do rejestru zabytków, w sytuacji niejasnych przyczyn, może skutkować stwierdzeniem nieuzasadnionej i nadmiernej ingerencji w prawo własności. Z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika bowiem, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jedną z ustaw wprowadzających takie ograniczenia jest u.o.z.o.z.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie na naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy ochroną interesu społecznego, a uzasadnioną ochroną interesu skarżących, bowiem z akt sprawy nie wynika konieczność objęcia ochroną obszaru otoczenia zabytku, zwłaszcza w przyjętych przez organ rozmiarach. W konsekwencji uznać należy, że w sprawie doszło do dowolnego, bowiem niczym nie popartego, ograniczenia własności skarżących.

16. W ocenie Sądu należy także podkreślić, że przepisy o ochronie zabytków nie mogą zastępować miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie jest to ich celem, a treść karty wskazuje, że taka właśnie była intencja organu.

17. Abstrahując od poczynionych wyżej rozważań, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 9.03.2021 r., II OSK 931/20, iż w świetle ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochrona zabytków obejmuje także ochronę otoczenia zabytku. Co zaś ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, o ile w art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. przewiduje się możliwość wpisania otoczenia zabytku do rejestru zabytków, to jednak przepisy powołanej wyżej ustawy dotyczące wojewódzkiej ewidencji zabytków nie przewidują możliwości ujęcia otoczenia zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

18. W świetle powyższych okoliczności w ocenie Sądu wszystkie skargi uznać należało za zasadne.

19. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonego Zarządzenia (pkt 1 sentencji wyroku).

20. O kosztach (pkt 2-5 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., w tym zasądzając od organu odwoławczego na rzecz poszczególnych skarżących zwrot kosztów postępowania, na które składają się: 200 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi, 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego - wynagrodzenia reprezentującego skarżącego radcy prawnego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).

MR