Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 680/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 48, art. 49, art. 51
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi B.S. i Z.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]r. nr [...], II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata A. Ł-Ł. wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (określany dalej jako PINB), powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 - określanej dalej jako u.p.b.), po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wykonania bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia wymiany stolarki okiennej w dwóch oknach od strony ulicy [...] oraz odtworzenia otworu drzwiowego w "przejeździe bramnym" w budynku przy [...], działka nr [...], orzekł o odstąpieniu od nałożenia na inwestora A.S. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 9 marca 2010 r. i w dniu 17 marca 2010 r. wpłynęły pisma B.S. z prośbą o kontrolę budynku nr [...] przy [...], natomiast w dniu 19 kwietnia 2010 r. wpłynęło pismo Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2010 r. informujące, że Wydział Planowania Przestrzennego od stycznia 2009 r. nie wydał żadnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku.

W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2010 r. organ I instancji ustalił, że budynek nr [...] w [...] stanowi współwłasność A.S. i Gminy [...], w imieniu której zarząd sprawuje M. Sp. z o.o. Wspólnota Mieszkaniowa uchwałą nr [...] z [...] listopada 2009 r. wyraziła zgodę na wymianę przez A.S. stolarki okiennej oraz odtworzenie starego wejścia, które było zamurowane i znajdowało się po prawej stronie bramy wjazdowej budynku. A.S. uzyskał od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako WKZ) pozwolenie na zmiany w elewacji budynku polegające na: wymianie stolarki w trzech oknach na parterze od strony ulicy [...] na wykonaną z PCV, odtworzeniu otworu drzwiowego w przejeździe bramnym i montażu w nim drzwi stalowych, pełnych z okleiną drewnopodobną. Inwestor wykonał roboty budowlane, które obejmują wymianę stolarki okiennej na PCV od strony ulicy [...] w dwóch oknach, a także odtworzenie otworu drzwiowego w przejeździe bramnym. Roboty te nie zostały zgłoszone ani nie uzyskano pozwolenia na budowę od Starosty [...].

Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. PINB zwrócił się do M. Sp. z o.o. z zapytaniem, czy M. wnosi jakieś uwagi co do prac dotychczas przeprowadzonych oraz czy były zgłaszane uwagi przez lokatorów lokalu komunalnego, natomiast pismem z dnia [...] lipca 2010 r. zwrócił się do inwestora z prośbą o udzielenie odpowiedzi:

- czy w pomieszczeniu, w którym odtworzono otwór drzwiowy były prowadzone jakieś inne roboty budowlane, a jeśli tak, to na czym polegały,

- w jakim celu wykuto otwór w podłodze pomieszczenia, w którym odtworzono otwór drzwiowy,

- czy dokonano jakichś prac obejmujących strop nad wymienionym pomieszczeniem,

- jakie są zamiary dotyczące wykonywania w tych pomieszczeniach kolejnych prac budowlanych.

W odpowiedzi A.S. poinformował organ, że jego zamiarem jest odtworzenie stolarki okiennej oraz odtworzenie otworu wejściowego, na które to prace otrzymał zgodę konserwatora zabytków. Ponadto wyjaśnił, że nie podjął żadnych prac związanych ze stropem oraz nigdy nie wykonał żadnego otworu w podłodze pomieszczenia, w którym odtworzono otwór wejściowy.

Uwzględniając okoliczności wynikające z powyższych czynności dowodowych organ uznał, iż brak jest podstaw do nałożenia na inwestora A.S. obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności lub robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Wskutek złożonego przez B.S. i Z.S. odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej określany jako WINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] PINB powołując się na art. 51 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b., "w postępowaniu w sprawie wykonania bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia – przez Pana A.S. – wymiany stolarki okiennej w dwóch oknach od strony ulicy [...] oraz odtworzenia otworu drzwiowego w przejeździe bramnym w budynku przy [...], działka nr [...] w [...]" orzekł "o odstąpieniu od nałożenia na inwestora A.S. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem" .

W uzasadnieniu PINB zreferował dotychczasowy przebieg postępowania opisany we wcześniejszej decyzji oraz wskazał, iż przeprowadził w dniu [...] grudnia 2018 r. kolejną kontrolę, w trakcie której ustalił, że na elewacji frontowej budynku nr [...] przy [...], na parterze od strony ulicy [...] znajdują się dwa okna. W "przejeździe bramnym" po prawej stronie znajduje się 1 okno i 1 drzwi. Wymiary okien na elewacji frontowej to 92 x 148 cm, oba okna PCV z podziałem na 4 pola. Drzwi w przejeździe bramnym usytuowane są w odległości 2,46 m od krawędzi budynku. Wymiary drzwi to 92 x 205 cm. Okno w przejeździe bramnym jest w odległości 5,08 m od krawędzi budynku. Okno ma wymiary 87 x 148 cm. A.S. oświadczył, że drzwi zostały odtworzone w miejscu, w którym były pierwotnie. Otwór był zamurowany cegłą i otynkowany, natomiast inwestor zbił tynki i zdemontował wypełnienie otworu drzwiowego. Okno w przejeździe bramnym również zostało odtworzone - nie wykuto nowego otworu, wymieniono jedynie stolarkę okienną istniejącego okna. Współwłaścicielka budynku B.S. oświadczyła, że odkąd mieszka w przedmiotowym budynku, tj. od 1981 r. w przejeździe bramnym w miejscu istniejących obecnie drzwi nie było żadnych drzwi, nie było również okna.

W związku z wątpliwościami powziętymi w trakcie prowadzonego postępowanie, w szczególności z różnym stanowiskiem współwłaścicieli budynku nr [...] przy ul. [...] PINB pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. zwrócił się do WKZ z prośbą o przesłanie kserokopii wszelkich dokumentów dotyczących budynku nr [...] zlokalizowanego przy ul. [...] ze szczególnym uwzględnieniem lokalizacji drzwi i okna w przejeździe bramnym.

W odpowiedzi WKZ pismem z dnia [...] lutego 2019 r. przekazał kserokopie posiadanych materiałów archiwalnych dotyczących budynku nr [...], m.in. rysunek - szkic z 1984 r., z którego wynika jednoznacznie, że w przejeździe bramnym w ścianie po prawej stronie znajdowały się dwa otwory, nie określono jednak, jakie to otwory. Organ zauważył, że A.S. posiada zgodę WKZ na wymianę stolarki okiennej w trzech oknach na parterze od strony ulicy [...] na wykonaną z PCV oraz odtworzenie otworu drzwiowego w "przejeździe bramnym", tak więc należy przyjąć, że skoro w budynku od strony ulicy [...] są tylko dwa okna, to "trzecie okno", o którym mowa w decyzji konserwatora zabytków jest właśnie oknem znajdującym się w "przejeździe bramnym" budynku.

Zdaniem PINB, dokumenty przesłane przez WKZ wyjaśniają kwestię spornego "trzeciego okna", pozostała więc do wyjaśnienia sprawa prawidłowości wykonanych robót budowlanych, zgodności ich z przepisami techniczno-budowlanymi. W związku z tym, PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nałożył na inwestora robót obowiązek dostarczenia oceny technicznej, ustalającej czy roboty budowlane, polegające na wykonaniu otworu okiennego i otworu drzwiowego w przejeździe bramnym w budynku nr [...] zlokalizowanym przy [...] zostały wykonane w sposób prawidłowy oraz umożliwiający bezpieczne użytkowanie.

W dniu 21 marca 2019 r. A.S. dostarczył do PINB [...] kserokopię wspomnianej powyżej decyzji WKZ z dnia [...] stycznia 2010 r. Załącznik do wyżej wymienionej decyzji WKZ stanowi "Oferta [...]" firmy P.P.H.U. [...]. Zgodnie z tą ofertą wymianie podlegać mają trzy okna. Tak więc w chwili uzyskania przez A.S. pozwolenia WKZ na zmianę w elewacji budynku w elewacji istniały już trzy otwory okienne, dwa od strony ul. [...], jedno w "przejeździe bramnym".

W dniu 28 maja 2019 r. do PINB wpłynęła ocena techniczna - inwentaryzacja budowlana w zakresie 3 okien i drzwi w budynku nr [...] usytuowanym na działce nr [...] przy [...]. Ocena ta została sporządzona przez osobę uprawnioną. Według autora przedłożonej dokumentacji stan techniczny stolarki okiennej i drzwiowej zewnętrznej spełnia warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U.z2015 r. poz. 1422). Stan stolarki okiennej oceniany jest jako dobry - nie nastąpiła zmiana wielkości otworów okiennych. Stolarka drzwiowa w dobrym stanie technicznym - nie zmieniono wielkości otworu drzwiowego. Ponadto autor opracowania, bazując na dokumentach pozyskanych od WKZ ustalił, iż w przejeździe bramnym, istniały dwa otwory do lokalu mieszkalnego należącego do A.S. oraz jeden otwór do klatki schodowej. W elewacji frontowej istniały dwa otwory okienne oraz otwór bramy przejazdowej.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji przywołał treść przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji i podniósł, że w sprawie nie wchodzi w grę rozbiórka obiektu budowlanego lub jego części, gdyż takowy w wyniku samowolnie podjętych prac nie powstał; nakazywanie zaniechania dalszych robót budowlanych nie odpowiada celowi postępowania (doprowadzeniu do zgodności z prawem), gdyż prace są zakończone i nie zostały wykonane z naruszeniem przepisów technicznych; doprowadzanie obiektu do stanu poprzedniego powinno być orzekane jedynie w sytuacji, gdy brak jest możliwości wydania mniej dolegliwego nakazu, który doprowadziłby roboty do stanu zgodnego z prawem, a sytuacja taka nie ma miejsca, ponieważ nie doszło do zrealizowania prac z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Nadto, wykonane przez inwestora roboty budowlane polegające na wymianie stolarki okiennej oraz odtworzeniu otworu drzwiowego zostały wykonane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. Inwestor dysponuje pozwoleniem WKZ z dnia [...] stycznia 2010 r., a także posiada zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] z dnia [...] listopada 2009 r. na wymianę stolarki okiennej oraz odtworzenie starego wejścia, które znajduje się po prawej stronie bramy wjazdowej budynku. Dodatkowo inwestor dysponuje oceną techniczną dotyczącą przedmiotowych robót budowlanych, na podstawie której można stwierdzić, że prace budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz warunkami technicznymi. W ocenie PINB obecny stan faktyczny jest zgodny z prawem i nie istnieje konieczność wydania, w odniesieniu do rozpatrywanej inwestycji, nakazu wykonania robót budowlanych lub innych czynności. PINB wyjaśnił też, że wszelkie kwestie podnoszone przez współwłaścicieli budynku dotyczące "kłopotliwego" usytuowania okna i drzwi w przejeździe bramnym (hałas, bałagan, konflikty sąsiedzkie) mają charakter cywilny i nie podlegają reglamentacji u.p.b. Są to kwestie rozpatrywane przez sądy powszechne.

Odwołanie od decyzji PINB złożyli B.S. i Z.S., w którym opisali stan faktyczny jaki jest w ich ocenie w rozpatrywanej sprawie, wskazując przy tym, że "drzwi zostały przeniesione na drugą stronę tej ściany", a trzeciego okna w "przejeździe bramnym" nigdy nie było. Ponadto skarżący wskazali, że nie zgadzają się na okno we "wjeździe bramowym".

Po rozpoznaniu powyższego odwołania WINB wydał dnia [...] sierpnia 2019 r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.), utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem przeprowadzonego przez PINB postępowania organ ten uczynił doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych obejmujących wymianę stolarki okiennej od strony ul. [...] oraz odtworzenie otworu drzwiowego w przejeździe bramnym w budynku przy [...], na działce nr [...] i jak stwierdził organ - zostały one wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

W pierwszej kolejności WINB podkreślił, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 u.p.b. obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi objęte jest wyłącznie wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 8 u.p.b. remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. U.p.b. nie definiuje pojęcia "bieżąca konserwacja", jednakże biorąc pod uwagę ogólnie przyjęte zasady wiedzy technicznej organ uznał, że bieżącą konserwacją są drobne czynności wykonywane w obiektach budowlanych, których celem jest zmniejszenie szybkości zużycia obiektu budowlanego lub jego elementów oraz zapewnienie możliwości ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Natomiast przeprowadzenie w obiekcie budowlanym czynności stanowiących jedynie bieżącą konserwację nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że wykonywanie robót polegających wyłącznie na wymianie stolarki okiennej lub drzwiowej w budynku, jeżeli nie następuje ingerencja w obiekt budowlany polegająca np. na zmianie kształtu lub wielkości otworów okiennych lub drzwiowych - nie stanowi robót budowlanych objętych zakresem przedmiotowym u.p.b. Oznacza to, że taką czynność należy rozpatrywać jako zwykłe użytkowanie rzeczy, wynikające z prawa własności. Tym samym przeprowadzenie takich czynności nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast w przypadku, gdyby wymiana stolarki drzwiowej lub okiennej wiązała się z ingerencją w elementy konstrukcyjne obiektu budowlanego (np. powiększenie otworów, ich zabudowanie lub ich odtworzenie), wówczas wykonywanie takich robót budowlanych wypełniać może znamiona remontu lub przebudowy, co z kolei, odpowiednio do ich zakresu, wiązać się będzie z obowiązkiem dokonania zgłoszenia albo uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak więc, w ocenie WINB, prace polegające na wykuciu otworu okiennego lub drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku z przeznaczeniem go na montaż stolarki okiennej lub drzwiowej, stanowią o przebudowie budynku, w rozumieniu art. 3 pkt 7a u.p.b. Natomiast w świetle regulacji wynikającej z art. 28 ust. 1 u.p.b. wykonywanie robót budowlanych (do których zgodnie z art. 3 pkt 7 u.p.b. należy budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego) można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 u.p.b., w których to przepisach zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę oraz których wykonanie wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Niemniej roboty budowlane polegające na wykuciu otworu okiennego lub drzwiowego w budynku nie zostały wymienione w powyższych przepisach, w związku z czym podlegają zasadzie określonej w art. 28 ust. 1 u.p.b. i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast roboty budowlane wykonane bez dokonania zgłoszenia albo uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowią przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b., inny niż określony w art. 48 u.p.b.

Dalej WINB wskazał, że postępowanie prowadzone w sprawie samowoli budowlanej winno być wówczas zakończone decyzją stwierdzającą brak konieczności nałożenia obowiązków z uwagi na fakt, iż rozpatrywane roboty budowlane spełniają wszystkie wymogi ich zalegalizowania. Celem postępowania naprawczego jest bowiem w szczególności ustalenie poprawności wykonanych robót pod względem techniczno-budowlanym. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że wszystkie czynności lub roboty, które ewentualnie można nakazać w sprawie zostały już dobrowolnie wykonane bądź nie ma potrzeby ich wykonywania ze względu na brak wątpliwości, co do poprawności wykonanych prac pod względem techniczno-budowlanym, to organ powinien zakończyć prowadzone postępowanie legalizacyjne wydając decyzję o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. i orzec w ten sposób co do istoty sprawy.

Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawniał powiatowy organ nadzoru budowlanego do wydania orzeczenia merytorycznego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót naprawczych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej w trzech oknach na parterze w budynku mieszkalnym położonego na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] położonej w [...]. Za takim stanowiskiem przemawiają zgromadzone w sprawie dowody, a w szczególności treść pozwolenia WKZ z dnia [...] stycznia 2010 r. na zmiany w elewacji budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy [...], polegające na wymianie stolarki okiennej w trzech oknach na parterze od strony ulicy [...], na wykonaną z PCV, odtworzeniu otworu drzwiowego w "przejeździe bramnym" i montażu w nim drzwi stalowych oraz "Inwentaryzacja Budowlana" sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe, zawierająca ocenę techniczną przedmiotowych robót. Wynik tej czynności dowodowej organ uznał za miarodajny, wiarygodny i wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania administracyjnego nie podważono merytorycznej prawidłowości sporządzonej opinii technicznej, natomiast dopóki moc dowodowa danego dokumentu nie została obalona, organ administracyjny ma obowiązek uwzględnienia jego treści przy rozstrzyganiu danej sprawy.

W ocenie organu odwoławczego podnoszona w odwołaniu kwestia braku zgody skarżących na wykonanie okna we wjeździe bramowym w spornym budynku mieszkalnym nie ma w niniejszej sprawie prawnego znaczenia, bowiem do akt sprawy załączono uchwałę nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej położonej w [...] z dnia [...] lutego 2009 r., udzielającą zgodę A.S., właścicielowi lokalu położonego przy [...], "na wymianę stolarki okiennej oraz odtworzenia starego wejścia, które obecnie jest zamurowane i znajduje się po prawej stronie bramy wjazdowej budynku". Tak sformułowana zgoda wspólnoty mieszkaniowej jest wystarczająca do oceny przez organy nadzoru budowlanego, że wykonując roboty budowalne inwestor dysponował nieruchomością na cele budowalne. Jednak w sytuacji, gdy wykonywanie robót budowlanych stanowiących przedmiot niniejszego postępowania spowodowało w ocenie skarżących naruszenie ich dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie może nastąpić w postępowaniu przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów Kodeksu cywilnego, nie zaś w postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego.

Skargę na powyższą decyzją WINB wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. B. i Z.S., w której wskazali, że co do drzwi w przejeździe bramnym nie wnoszą uwag. Co do okien wskazali, że od strony ul. [...] są dwa okna, natomiast trzecie okno zostało wykute we "wjeździe bramnym" bez zezwolenia. Okno to jest od granicy działki [...] w odległości 2,40 m, a odległość od ul. [...] to 5,08 m. Nadto wskazali, że wydając zaskarżoną decyzję WINB kierował się nieprawdziwymi danymi dotyczącymi współwłaścicieli nieruchomości, ponieważ współwłaścicielami budynku przy [...] byli skarżący oraz A.S. i Gmina nie mogła podejmować za skarżących w owym czasie decyzji dotyczących nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze, domagając się jednocześnie zasądzenia zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz oświadczając jednocześnie, iż nie zostały one pokryte ani w całości, ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności w niniejszej sprawie jest decyzja WINB z dnia [...] sierpnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [...] lipca 2019 r. o odstąpieniu od nałożenia na inwestora A.S. obowiązku wykonania określonych czynności oraz robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Decyzja ta została wydana w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. Zakres przedmiotowy art. 51 u.p.b. w zasadzie wynika z brzmienia art. 50 ust. 1 u.p.b., na podstawie którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Generalne wyłączenie w powyższym przepisie spraw, które podlegają orzekaniu na podstawie art. 48 i 49 b u.p.b., powoduje, że w oparciu o przepisy art. 51 u.p.b. orzeka się w sprawach dotyczących wykonywania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jednak innych niż budowa (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2012 , s. 489 - 490). Stosownie natomiast do art. 51 ust. 1 w związku z ust. 7 u.p.b właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo 2) nakłada obowiązek wykonania w określonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 kwietnia 2012 r., II SA/Go 204/12).

Postępowanie naprawcze może zakończyć się także wydaniem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. decyzji orzekającej o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych lub czynności. Warunkiem niezbędnym wydania takiej decyzji jest stwierdzenie w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, przede wszystkim na podstawie dokumentacji powykonawczej, stanu zgodnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W przypadku, gdy organ dysponuje pełną dokumentacją i ustali, że roboty budowlane wykonane zostały zgodne ze standardami i nie wymagają przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, może zachodzić podstawa do odstąpienia od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. (por. wyroki NSA: z dnia 18 września 2019 r., II OSK 1708/19 z dnia 9 marca 2017 r., II OSK 1738/15, z dnia 28 listopada 2012 r., II OSK 1351/11; z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 1012/09 ).

Wydanie powyższych rozstrzygnięć wiąże się z koniecznością uprzedniego podjęcia przez organ nadzoru budowlanego – zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony postępowania – wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz oceny okoliczności istotnych dla sprawy w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), co z kolei powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji wydanej przez organ (art. 107 § 3 k.p.a.).

W kontrolowanej sprawie nie nasuwała wątpliwości prawidłowość podjętych w sprawie decyzji w zakresie odnoszącym się do robót budowalnych polegających na wymianie okien znajdujących się na parterze spornego obiektu od strony ul. [...] oraz odtworzenia wejścia do lokalu, należącego do A.S., położonego również na parterze tego budynku w "przejeżdzie bramnym" po prawej stronie. Zostały one bowiem wykonane w sposób zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi oraz sztuką budowlaną, po uzyskaniu pozwolenia konserwatora zabytków oraz zgody Wspólnoty Mieszkaniowej. Przy czym skarżący nie byli członkami tej Wspólnoty w chwili podjęcia uchwały z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]r., wyrażającej zgodę na wykonanie powyższych robót budowalnych. Z odpisu księgi wieczystej [...], znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, iż stali się on właścicielami lokalu nr [...] w spornym budynku dopiero w 2013 r. Powyższa zgoda była skuteczna również w stosunku do osób, które stały się właścicielami lokalu już po jej wyrażeniu. Skarżący zresztą ostatecznie nie kwestionowali w tym zakresie decyzji .

Istota sporu sprowadzała się natomiast do prawidłowości decyzji w części odnoszącej się do trzeciego okna znajdującego się we wspomnianym "przejeżdzie bramnym". Ustosunkowując się do tej kwestii w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż sentencja decyzji organu I instancji, zaakceptowana przez organ odwoławczy, została tak skonstruowana jakby nie dotyczyła w ogóle powyższego okna. Wskazano bowiem w niej, iż "w postępowaniu w sprawie wykonania bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia – przez Pana A.S. – wymiany stolarki okiennej w dwóch oknach od strony ulicy [...] oraz odtworzenia otworu drzwiowego w przejeździe bramnym w budynku przy [...], działka nr [...] PINB orzeka o odstąpieniu od nałożenia na inwestora A.S. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem". Z treści uzasadnień decyzji organu obu instancji wynika natomiast, iż odnoszą się one również do tego wspomnianego trzeciego okna. Podkreślić należy, iż rozstrzygnięcie jest obowiązkowym elementem decyzji zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Stanowi "rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym", a zatem musi być sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi" (por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983 s. 102-103), bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku prowadzi to do uchylenia decyzji, bowiem decyzja w zasadzie może być niewykonalna" ( por. wyrok NSA z 27 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Gd 1537/95, LEX nr 44086). Nie może również zakres rozstrzygnięcia pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji, gdyż nie powinno się rozstrzygać o części uprawnień lub obowiązków strony w osnowie, a pozostałej części w uzasadnieniu decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 446 oraz wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2003 r., I SA 215/02, LEX 149489).

Niezależnie od powyższej wadliwości kontrolowanych decyzji – zdaniem Sądu - organy nie poczyniły dostatecznych ustaleń w zakresie tego, czy w istocie A.S. – jak twierdzi - wymienił jedynie stolarkę okienną w tym trzecim oknie, na co uzyskał zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej, czy też - jak podkreślała niezmiennie skarżąca - wykuł całkowicie nowy otwór okienny. Wobec złożenia przez strony w odniesieniu do tej okoliczności sprzecznych oświadczeń organy powinny były podjąć czynności dowodowe ze szczególną wnikliwością i równie ze szczególną wnikliwością dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego, czego jednak nie uczyniły. Zwrócić przede wszystkim należy uwagę na nadesłaną przez konserwatora zabytków "Kartę ewidencyjną zabytków architektury i budownictwa", sporządzoną przez mgr. W.P. z kwietnia 1984 r., z której wynika, iż we wspomnianym "przejeździe bramnym", znajdowały się po prawej stronie dwa otwory drzwiowe, jeden położony w odległości ok. 2.5 m od krawędzi budynku od strony frontowej, który został zamurowany a następnie odtworzony przez A.S. oraz drugi w odległości ok. 6 m od krawędzi budynku od strony frontowej. Natomiast sporne okno jest umiejscowione w odległości 5.08 m od ściany frontowej nie pokrywając się nawet z tym drugim otworem drzwiowym, co świadczy o wykuciu całkiem nowego otworu okiennego, tak jak twierdziła to skarżąca. Oznacza to, iż organy nie przeprowadziły wszechstronnej analizy tego dokumentu i nie porównały go z danymi wynikającymi zarówno z przedłożonej przez A.S. oceny technicznej, jak i z protokołu oględzin nieruchomości. Oczywiście po 1984 r. mogło dojść do zmian w tym zakresie, jednakże organy powinny były poczynić ustalenia, czy otwór ten powstał z zachowaniem przepisów prawa budowalnego, a nie jedynie na podstawie decyzji konserwatora zabytków i uchwały wspólnoty konstruować twierdzenie, iż skoro w tych dokumentach jest mowa o wymianie trzeciego okna to otwór okienny musiał już istnieć wcześniej, tym bardziej, iż we wspomnianej decyzji wszystkie okna są umiejscawiane od ul. [...]. W związku z tym organy nie mogły poprzestać jedynie na kopi decyzji konserwatora zabytków przedłożonej przez inwestora, ale powinny zapoznać się z całością dokumentów zgromadzonych w tych aktach, a ponadto zwrócić się do zarządcy nieruchomości o nadesłanie dokumentów, które stanowiły podstawę podjęcia uchwały nr [...]. Celowym było również zwrócenie się do Gminy lub zarządcy nieruchomości o udostępnienie inwentaryzacji spornego budynku, którą sporządza się przed ustanowieniem odrębnych lokali, niezbędnej chociażby do wyliczenie udziałów związanych z własnością każdego z lokali oraz dokumentację dotyczącą tego budynku, którą ewentualnie dysponuje Starostwo w ramach prowadzonej ewidencji gruntów i budynków.

Poczynienie powyższych ustaleń jest niezbędne, gdyż inwestor na podstawie wspomnianej uchwały Wspólnoty legitymował się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowalne jedynie w zakresie wymiany stolarki okiennej i odtworzenia drzwi wejściowych, a nie w zakresie wykucia nowego otworu okiennego. Przy czym podkreślić należy, iż jakkolwiek przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 stycznia 2011 r., II OPS 2/10), nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie bada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Pogląd, zgodnie z którym wyłączenie wymogu przedłożenia przez inwestora oświadczenia o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością nie znosi obowiązku ustalenia przez organ, czy inwestor taki tytuł w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych posiada jest ugruntowany w orzecznictwie (por. np. wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2566/14, z dnia 9 marca 2016 r., II OSK 1724/14, z dnia 29 stycznia 2016 r. , II OSK 1311/14, z dnia 26 stycznia 2016 r. , II OSK 1290/14, z dnia 9 grudnia 2015 r., II OSK 912/14, z dnia 9 grudnia 2015 r., II OSK 870/14, z dnia 28 października 2015 r. , II OSK 435/14).

Mając na uwadze powyższe należało uznać, iż w kontrolowanej sprawie organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 5 i § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania i uzasadniało uchylenie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) - zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt I wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyższą ocenę prawną oraz uzupełnią postępowanie dowodowe we wskazanym powyżej zakresie, bacząc aby w sposób prawidłowy została skonstruowana sentencja decyzji.

Rozstrzygnięcie z pkt II wyroku znajduje uzasadnienie w treści art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. § 4 ust. 1 i 3 oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu ( t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 18)