Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1045/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1c, art. 145 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art. 19, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2205/21 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2021 r. nr 2 w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2205/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2205/21 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 2 z dnia 17 czerwca 2021 r. w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty 1. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2205/21; 2. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 2 kwietnia 2021 r., nr SN.VIII.TH.7725-1-1954-07 i umorzył postępowanie administracyjne; 3. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz [...] kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w pierwszej instancji; 5. odstąpił od zasądzenia od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz [...] zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w pierwszej instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 2 kwietnia 2021 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty za pozostawienie majątku "[...]", obj. whl [...], położonego w gminie Bełz, pow. sokalski, woj. lwowskie. Organ wskazał, że pomimo skutecznego doręczenia ówczesnemu pełnomocnikowi skarżącego [...] postanowienia z dnia 8 lutego 2016 r. o zawieszeniu postępowania, które zawierało pouczenie o treści art. 98 § 2 k.p.a., [...] nie wniósł w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, co spowodowało konieczność odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2205/21 po rozpatrzeniu skargi [...] 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 2 kwietnia 2021 r., i umorzył postępowanie administracyjne; 2. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego [...] kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. odstąpił od zasądzenia od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego [...] zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 98 § 2 k.p.a., a to dlatego, że organy winny były umorzyć postępowanie zamiast odmawiać jego podjęcia.

Na skutek złożenia skargi kasacyjnej przez [...] - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2205/21 - wydanym w trybie autokontroli - orzekł jak na stepie wskazano: uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2205/21, a także uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 2 kwietnia 2021 r. i umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z nadesłanego w toku postępowania międzyinstancyjnego pisma pełnomocnika [...] z dnia 29 lipca 2022 r. oraz dołączonego do niego aktu poświadczenia dziedziczenia wynika, że w dniu 22 sierpnia 2021 r. zmarł skarżący [...]. Skierowanie rozstrzygnięcia Sądu I instancji do osoby nieżyjącej wywołała konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego z przyczyny, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. czyli z uwagi na zaistniałą w sprawie przesłankę nieważności postępowania.

Skargę kasacyjną od wyroku autokontrolnego z dnia 19 października 2022 r. wywiódł [...] (następca prawny [...]) zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez wadliwe przyjęcie, że organ dokonał prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiał dowodowy oraz, że dokonał jego oceny w oparciu o kryteria art. 80 kpa polegające na nieuwzględnieniu przy obliczaniu okresu zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek strony okresu quasi zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie art. 23 kpa,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 19 kpa oraz z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa poprzez ich niezastosowanie, a tym samym błędne uznanie, że postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte z wniosku [...] zostało skutecznie umorzone, podczas gdy w dacie wydania decyzji o umorzeniu postępowania, tj. 12 kwietnia 2019 r. organem rozpatrującym sprawę był Wojewoda Mazowiecki, a nie Wojewoda Małopolski, który umorzył sprawę.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż jest ona niezasadna.

Przede wszystkim wyjaśnienia na wstępie wymaga, że postępowanie w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania jest postępowaniem strice formalnym, proceduralnym. Nie zajmuje się kwestiami materialnymi, czyli organy a następnie Sąd nie analizują sprawy pod kątem merytorycznym (materialnym) sensu stricto, a jedynie czy zostały spełnione formalne przesłanki podjęcia postępowania. W niniejszym postępowaniu ani organy, ani Sąd I instancji nie badały zatem kwestii potwierdzenia prawa do rekompensaty, a jedynie czy w zawieszonym postępowaniu zaszły przesłanki do podjęcia postępowania, tj. czy wpłynął wniosek o jego podjęcie oraz kiedy został złożony. Z akt sprawy wynika, że wniosek o podjęcie postępowania skarżący reprezentowany przez pełnomocnika złożył w dniu 25 marca 2021 r. w stosunku do postępowania zawieszonego postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 8 lutego 2016 r.

Wskazać zatem należy, że stosownie do art. 98 § 2 k.p.a. jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że z nadesłanego do akt sądowych pisma pełnomocnika [...] z dnia 29 lipca 2022 r. oraz dołączonego do niego aktu poświadczenia dziedziczenia wynika, że skarżący [...] zmarł w dniu 22 sierpnia 2021 r.

Stosownie zaś do normy art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi: jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Tym samym, niezależnie od braku wiedzy w tym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrok z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2205/21, wydał w warunkach nieważności – bowiem w stosunku do nieżyjącego skarżącego. Wprawdzie skarżący działał w postępowaniu przez swojego pełnomocnika, jednakże pełnomocnictwo to wygasło z chwilą jego śmierci (art. 43 p.p.s.a.). W razie śmierci strony pełnomocnik legitymowany jest do podejmowania niezbędnych czynności procesowych zmierzających do zawieszenia postępowania. Oznacza to jednocześnie, że pełnomocnik nie może podejmować żądnych innych niż zmierzające do zawieszenia postępowania czynności procesowych (vide: postanowienie NSA z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1864/06, LEX nr 488285, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 5045/21, LEX nr 3655188).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał, na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2022 r., sprawę ze skargi [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 2 z dnia 17 czerwca 2021 r. w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Wydał wyrok już po śmierci strony skarżącej, która nastąpiła w dniu 22 sierpnia 2021 r. Powyższe oznacza skierowanie wyroku do osoby nieposiadającej zdolności sądowej. Zaskarżony wyrok podlegał zatem uchyleniu z uwagi na zaistnienie okoliczności skutkującej nieważnością postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., co prawidłowo uczynił w trybie autokontroli Sąd I instancji w wyroku z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2205/21. Fakt, iż okoliczność śmierci skarżącego nie była znana Sądowi pierwszej instancji w dniu wydania zaskarżonego wyroku - jak słusznie zauważył Sąd w swoim wyroku autokontrolnym - nie może mieć przy tym znaczenia, bowiem skierowane rozstrzygnięcia do osoby nieżyjącej wywołuje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego z przyczyny, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2035/15, LEX nr 2271784).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji z dnia 19 października 2022 r. odpowiada prawu, w sprawie, w której wydany został wskazywany wyżej wyrok z dnia 17 marca 2022 r. doszło bowiem do nieważności postępowania, którą to okoliczność Sąd bierze pod uwagę z urzędu.

Odmówić słuszności należy zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ dokonał prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiał dowodowy oraz, że dokonał jego oceny w oparciu o kryteria art. 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przy obliczaniu okresu zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek strony okresu quasi zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie art. 23 k.p.a. Podkreślić należy, że organ, co już wyżej uwypuklano, nie badał w tym postępowaniu merytorycznych kwestii dotyczących prawa do rekompensaty, badał jedynie kwestie zasadności i terminu złożenia wniosku o podjęcie postępowania. Trafnie zatem ustalił Sąd wojewódzki, że złożenie przez pełnomocnika [...], po upływie trzyletniego terminu określonego w art. 98 § 2 k.p.a., wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania nie mogło być skuteczne, gdyż postępowanie w sprawie już się nie toczyło (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 643–647). Wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego nie wszczyna odrębnej sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Tym samym taki wniosek może być zgłoszony wyłącznie w ramach toczącego się postępowania. W tej sytuacji orzekając o odmowie podjęcia postępowania organy istotnie naruszyły art. 98 § 2 k.p.a. Z tych przyczyn zaskarżone postanowienie, jak też zawierające to samo naruszenie postanowienie organu pierwszej instancji, podlegać musiało uchyleniu, o czym prawidłowo orzekł Sąd wojewódzki. Przy tym, z uwagi na wycofanie żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, w myśl art. 98 § 2 k.p.a., dalsze prowadzenie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty stało się bezprzedmiotowe. Powyższe stanowi zaś przesłankę do umorzenia tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji oznacza brak możliwości wydania decyzji merytorycznej. W niniejszej sprawie wystąpiła obiektywna przyczyna bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Tym samym – w ocenie Sądu odwoławczego – prowadzić to musiało do umorzenia postępowania administracyjnego, o czym zasadnie orzekł Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.

Jednocześnie, za całkowicie bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 19 k.p.a. oraz z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a tym samym błędne uznanie, że postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte z wniosku [...] zostało skutecznie umorzone, podczas gdy w dacie wydania decyzji o umorzeniu postępowania, tj. 12 kwietnia 2019 r. organem rozpatrującym sprawę był Wojewoda Mazowiecki, a nie Wojewoda Małopolski, który umorzył sprawę. Ponownie przypomnienia wymaga, że rozpoznawana sprawa dotyczy jedynie kwestii formalnej – tj. odmowy podjęcia postępowania z przyczyn formalnych, w konsekwencji zaś zaistniałych w sprawie przesłanek prawidłowego w świetle prawa uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonych postanowień wydanych w tym przedmiocie i umorzenie postępowania z uwagi na złożenie wniosku o podjęcie postępowania po upływie terminu wskazanego w art. 98 § 2 k.p.a., czyli w chwili gdy postępowanie już się nie toczyło, a zatem z uwagi na wycofanie żądania (tak należy bowiem traktować w świetle prawa brak wniosku o podjęcie postępowania w ustawowym terminie – art. 98 § 2 k.p.a.). Dalsze prowadzenie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty stało się bowiem bezprzedmiotowe, o czym winien by orzec organ administracyjny na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skoro zaś organy tego nie zrobiły było to przesłanką do umorzenia postępowania administracyjnego przez Sąd wojewódzki, o czym ten zasadnie orzekł na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.