Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 964/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 1991 nr 7 poz 24
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 9 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1830/13 w sprawie ze skargi L. G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1830/13 po rozpoznaniu skargi L. G. uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

L. G. wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2013 r. zwrócił się do Komendanta Stołecznego Policji o zaliczenie mu do wysługi lat okresu od dnia 22 października 2001 r. do dnia 23 maja 2005 r., wskazując, że w tym czasie pracował w indywidualnym gospodarstwie rolnym o pow. 6,5 ha położonym w miejscowości S., należącym do jego rodziców K. i H. małż. G.

Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310 – dalej jako "ustawa z dnia 20 lipca 1990 r.") oraz § 3 ust. 1, § 4 i § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r."), odmówił L. G. ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 22 października 2001 r. do dnia 23 maja 2005 r.

Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania L. G., rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny Policji stwierdził, że L. G. wniósł o zaliczenie mu do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 22 października 2001 r. do dnia 23 maja 2005 r. Należało zatem ustalić czy spełniał on warunki do uznania go za domownika w art. 6 pkt 2 obowiązującej w tym czasie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm. – dalej jako "ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r."). Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że L. G. w analizowanym okresie był uczniem Technikum Mechanicznego w Zespole Szkół nr [...] w O. Uczestniczył w zajęciach szkolnych trwających od 8.00 do 13.00. Obowiązki szkolne, przygotowanie się do zajęć szkolnych oraz dojazdy do szkoły, zdaniem organu, wykluczały możliwość wykonywania przez L. G. stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Wymieniony pomagał rodzicom w prowadzeniu działalności rolniczej, ale czynności te można co najwyżej uznać za systematyczną pomoc rodzicom, ale nie za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Przy charakterystyce domownika kładzie się akcent na pracę, która musi być stała. Oznacza to, że przy zaliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego nie może być mowy jedynie o incydentalnych, drobnych świadczeniach domownika na rzecz rolnika, czyli pomocy, jaką w warunkach wiejskich zwyczajowo udziela się członkom rodziny prowadzącym gospodarstwo rolne. Stałość wykonywanych obowiązków polega przynajmniej na systematyczności rozumianej jako gotowość do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne osobie prowadzącej gospodarstwo rolne, a nie wyłącznie wówczas, gdy taką pomoc rolnikowi deklaruje domownik.

Komendant Główny Policji podkreślił ponadto, że L. G. ubiegając się o przyjęcie go do Policji w złożonym wówczas życiorysie oraz kwestionariuszu osobowym nie zawarł żadnej informacji o swojej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Również przy składaniu wniosku z dnia 29 marca 2013 r. o ustalenie prawa wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat w pozycji "inne okresy – praca w indywidualnym gospodarstwie rolnym" nie wskazał, że kiedykolwiek wykonywał pracę w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym. Organ I instancji prawidłowo zatem uznał, że po stronie wnioskodawcy nie zostało spełnione kryterium stałej pracy w gospodarstwie rolnym, bowiem pracą taką nie jest doraźna czy sezonowa pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci jako członków rodziny rolnika.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. G. domagał się uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu organu I instancji. Organom Policji skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. polegające na błędnej ocenie materiału dowodowego oraz niewłaściwej kwalifikacji jego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji w sposób prawidłowy zastosowały art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. oraz § 3 ust. 1, § 4 i § 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Zasadnie również odwołano się do brzmienia art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Wadliwa jest natomiast ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, że skarżący wykonywał różnorodne prace w gospodarstwie rolnym rodziców. Czynności tych organy nie uznały jednak za stałą pracę w gospodarstwie, przyjmując, że była to tylko pomoc świadczona rolnikowi. Niewielki areał gospodarstwa – przy stałej pracy rodziców – nie wymagał zaangażowania dodatkowych osób. Jednakże w ocenie Sądu I instancji, aby wykazać, że praca skarżącego w tym gospodarstwie rzeczywiście była zbyteczna i stanowiła tylko sporadyczną pomoc w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, organ winien przede wszystkim ustalić, jakie osoby w okresie od dnia 22 października 2001 r. do dnia 23 maja 2005 r. pracowały w tym gospodarstwie. Natomiast organ ograniczył się tylko do odnotowania, że w omawianym okresie rodzice skarżącego posiadali gospodarstwo rolne o powierzchni 6,5628 ha. Nic nie wiadomo, czy rodzice utrzymywali się wówczas jedynie z pracy w gospodarstwie, czy byli także zatrudnieni gdzieś indziej. Kwestia ta powinna mieć kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozparzenia sprawy, albowiem w tego typu sprawach nie decyduje sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego, ale prowadzenie w tym gospodarstwie rzeczywistej produkcji rolnej. Dopiero w takim kontekście można dokonywać oceny, jaki charakter miała praca skarżącego w gospodarstwie rolnym, a mianowicie czy sprowadzała się ona tylko do doraźnej pomocy, czy była to praca stała, czy też z uwagi na rzeczywisty brak prowadzenia gospodarstwa rolnego, praca ta była fikcją. Nie wiadomo także, czy poza rodzicami i skarżącym w gospodarstwie pracowały inne osoby. WSA w Warszawie zwrócił ponadto uwagę, że organ, analizując zgromadzony materiał dowodowy i dokonując oceny danej pracy, nie powinien abstrahować od oczywistego faktu, iż wiele czynności w gospodarstwie rolnym jest wykonywanych okresowo, albowiem są one uzależnione od pór roku, w jakich dane prace należy wykonać. Okoliczność ta nie może sama przez się prowadzić do uznania doraźnego charakteru pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym. Ponadto zdaniem WSA w Warszawie z uwagi na pewien upływ czasu wystarczające jest jedynie uprawdopodobnienie wykonywania przez skarżącego pracy w gospodarstwie rolnym.

Za nieuprawniony w ocenie Sądu I instancji uznać również należy pogląd organu, że nauka w szkole wyklucza pracę w gospodarstwie rolnym. W niniejszej sprawie, zważywszy na niewielką odległość szkoły od miejsca zamieszkania oraz czas dojazdów do szkoły oraz zakres obowiązków szkolnych, nie jest prawidłowe twierdzenie organu, że skarżący nie mógł obowiązków związanych z gospodarstwem rolnym pogodzić z nauką. Nie bez znaczenia jest tu także fakt skomasowania na niewielkim terenie gospodarstwa. Dużego znaczenia nie można ponadto przykładać do niewykazania przez L. G., w dokumentach związanych ze służbą w Policji, pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Skarżący wyjaśnił to, powołując się na brak wiedzy w tym zakresie i brak konkretnego pytania o taką pracę.

W skardze kasacyjnej Komendant Główny Policji zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1830/13 w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Komendant Główny Policji zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. polegające na przyjęciu, że:

1. organ z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. nie przeprowadził przewidzianych prawem czynności wyjaśniających i dowodowych w przedmiocie rozpoznania wniosku strony o zaliczenie do pracowniczego stażu pracy okresu pracy w gospodarstwie rolnym, mimo że organ zebrał dowody wymienione w art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r.;

2. organ ocenił zgromadzone dowody sprzecznie z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a.;

3. okoliczności wymienione w art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. wymagają jedynie uprawdopodobnienia a nie udowodnienia, bez rzeczowego wyjaśnienia tej kwestii.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż organ nie zgromadził wszystkich dowodów mogących mieć znaczenie w sprawie. Tymczasem organ dokonał takich czynności dowodowych, które mógł przeprowadzić w ramach wszczętego postępowania i w granicach przepisu art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. Fakt świadczenia pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym udowadnia się poprzez złożenie stosownego zaświadczenia organu jednostki samorządu terytorialnego lub zeznaniami co najmniej dwóch świadków. W sytuacji gdy organ jednostki samorządu terytorialnego nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści odpada możliwość obligatoryjnego zaliczenia jakichkolwiek okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. W niniejszej sprawie ze Starostwa Powiatowego w Z. uzyskano informację o tym, że rodzice L. G. figurowali w ewidencji gruntów jako właściciele gospodarstwa rolnego. Informacja ta nie mogła skutecznie zastąpić zaświadczenia potwierdzającego fakt świadczenia pracy. Dowód ze świadków jest co prawda substytutem wskazanego zaświadczenia, lecz nie przesądza a priori o istnieniu faktów, na które powołuje się strona. Zatem organ winien zobowiązać stronę do przedłożenia zaświadczenia organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdzającego, że wnioskodawca wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym, ewentualnie uzupełnić materiał dowodowy zeznaniami świadków. Sąd I instancji nie wziął tej okoliczności pod uwagę i uznał, że organ winien przeprowadzić szeroko zakrojone postępowanie dowodowe, z pominięciem ograniczeń ustawowych płynących z treści art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. To uchybienie wpłynęło niewątpliwie na treść zaskarżonego wyroku. Gdyby WSA w Warszawie nie stwierdził rzekomych uchybień proceduralnych, to nie uchyliłby decyzji organów Policji obu instancji.

Komendant Główny Policji podkreślił również, że tak jak organ I instancji był związany treścią art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. w zakresie granic postępowania dowodowego, tak WSA w Warszawie był w tym zakresie związany treścią art. 133 § 1 P.p.s.a. Organ i Sąd mają możliwość oceny każdego dowodu. Sąd I instancji niezasadnie zakwestionował sposób oceny zgromadzonych dowodów. Komendant Główny Policji nadal podtrzymuje stanowisko, że treść dokumentów, które zebrano w sprawie nie potwierdziła istnienia okoliczności opisanych w art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. Zeznaniom świadków nie można przypisać roli decydującej, zwłaszcza, że ustawa nadaje im jedynie fakultatywny walor dowodowy. Ponadto, Sąd I instancji wyszedł z błędnego założenia, że sam fakt wystąpienia z wnioskiem o zaliczenie okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy obliguje organ do szukania kontrdowodów. Organ dokonał oceny zeznań świadków, mając na względzie ich wartość faktotwórczą oraz doświadczenie życiowe. Sąd I instancji przyjmując, że doszło do naruszenia przez organ art. 80 k.p.a., dał wyraz akceptacji dla działań niezgodnych z regułami postępowania określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ nie może prowadzić dowodów z tezą negatywną. Takie działanie jest niedozwolone jako naruszające zasadę praworządności i zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa. Ponadto nie należy zapominać o fakultatywnym skutku dowodowym zeznań świadków w sprawie o zaliczenie okresów pracy w gospodarstwie rolnym. Użycie przez ustawodawcę zwrotu czasownikowego "może" oznacza, że organ tylko wyjątkowo uwzględnia treść zeznań świadków, gdy treść tych zeznań nie budzi żadnych zastrzeżeń.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji naruszył przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. w ten sposób, że przyjął, iż dla uznania określonej osoby za domownika wystarczy uprawdopodobnienie okoliczności stałej pracy w gospodarstwie. Wykluczenie zasady ustalania faktów na podstawie niebudzących wątpliwości dowodów oraz przyjęcie, że w tym zakresie wystarczy jedynie uprawdopodobnienie, niweczy sens zasad wyrażonych w art. 6 i art. 7 k.p.a. Uprawdopodobnienie dotyczy kwestii incydentalnych a nie kluczowych, związanych z merytoryczną sferą rozstrzygnięcia. To czy określony fakt może być tylko uprawdopodobniony musi wynikać z przepisu ustawy a nie orzecznictwa. W ust. 3 art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. znajduje się zwrot "udowodnione", nie "uprawdopodobnione". Do ustalania wiążących faktów ustanowiono więc ścisłe reguły, które nie mogą być przez sąd uchylone. Uprawdopodobnienie faktu pracy w gospodarstwie rolnym wyklucza konieczność gromadzenia dowodów. Sąd, mimo że zawarł w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie o uprawdopodobnieniu faktu pracy w charakterze domownika nie wyjaśnił, w jaki sposób doszedł do takiej konkluzji. Sąd winien przekonać stronę i organ o słuszności swoich argumentów. Zdawkowe, jednozdaniowe uzasadnienie poglądu, który ma kluczowe znaczenie dla załatwiania podobnych spraw jest niewystraczające. Tym samym Sąd nie sprostał treści art. 141 § 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był zarzutami sformułowanymi przez stronę skarżącą kasacyjnie. Rozpoznając sprawę w tak wyznaczonych granicach, NSA uznał, że skarga kasacyjna Komendanta Głównego Policji nie może być uwzględniona, gdyż większość jej zarzutów nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a ponadto zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo iż nie wszystkie przytoczone w nim argumenty są trafne.

Na wstępie przypomnieć należy, że uposażenie zasadnicze policjanta zależy między innymi od posiadanej przez funkcjonariusza wysługi lat (art. 101 ust.1 ustawy o Policji). Do wysługi zalicza się przede wszystkim okresy służby w Policji (§ 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.) oraz okresy służby w innych formacjach mundurowych, wymienione w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 powołanego rozporządzenia. W omawianym zakresie uwzględnia się również – najogólniej rzecz ujmując – wcześniejsze, zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.). W myśl § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. do ogólnego stażu służby zalicza się ponadto inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego. Do tych odrębnych przepisów należy między innymi ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Z przytoczonych unormowań wynika, że zasadą jest, iż przy ustalaniu stażu mającego wpływ na wysokość uposażenia zasadniczego policjanta uwzględnia się okresy służby w Policji i w innych formacjach mundurowych, a także okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Odstępstwem od tej zasady jest dopuszczalność zaliczenia do wysługi lat także okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Regulacje przewidujące takie wyjątkowe uprawnienia muszą być interpretowane i stosowane w sposób ścisły.

Stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu pracownikowi wlicza się także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym następuje na wniosek zainteresowanego, a zatem to on decyduje, czy i kiedy złoży w tym zakresie stosowny wniosek. Ujawnienie przez pracownika (funkcjonariusza) pracy w gospodarstwie rolnym dopiero po kilku latach od podjęcia pracy (służby) może utrudniać należyte udokumentowanie charakteru czynności wykonywanych w gospodarstwie rolnym, ale nie dyskwalifikuje jeszcze zasadności zgłoszonego przez policjanta roszczenia. W omawianej kategorii spraw istotne jest to, czy wnioskodawca wykonywał stałą pracę w gospodarstwie rolnym oraz czy świadczenie takiej pracy wykazał w prawem przewidziany sposób. Natomiast przyczyny nieujawnienia pracy w gospodarstwie m.in. w dniu podejmowania służby w Policji nie mogą mieć w takich sprawach prawnego znaczenia.

L. G. domagał się zaliczenia mu do wysługi lat ustalanej dla celów uposażeniowych okresu pracy w gospodarstwie rolnym wykonywanej od dnia 22 października 2001 r. do dnia 23 maja 2005 r. W tym okresie obowiązywała ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zatem przepisy tej ustawy należy uznać za przepisy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, do których odsyła art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. pojęcie "domownika" zdefiniowała w art. 6 pkt 2, stanowiąc, że ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku, to należy przez to rozumieć osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że ustawodawca nie uzależnił nabycia statusu domownika od wymogu podlegania ubezpieczeniu społecznemu ani opłacania z tego tytułu składek. Zatem okresy pracy domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zgodnie z art. 1 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., podlegają zaliczaniu do wysługi lat uwzględnianej w sprawach uposażeniowych funkcjonariuszy Policji bez względu na to, czy we wnioskowanym okresie pracy w gospodarstwie rolnym były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne.

Powołany art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. i inne przepisy regulujące kwestie zaliczenia okresów pracy w gospodarstwie rolnym nie zawierają definicji "stałej pracy domownika w gospodarstwie rolnym". W orzecznictwie i w piśmiennictwie prawniczym powszechnie przyjmuje się, że wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym nie wyklucza jeszcze innych form aktywności domownika. Ustawodawca w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. nie przewidział bowiem warunku, że praca w gospodarstwie rolnym ma stanowić jedyne zajęcie domownika. Zatem – co do zasady – samo kształcenie się w dziennej, wieczorowej czy zaocznej szkole ponadpodstawowej nie eliminuje jeszcze możliwości zakwalifikowania pracy wykonywanej w gospodarstwie rolnym jako pracy stałej. O świadczeniu stałej pracy w gospodarstwie rolnym z pewnością nie może być mowy jedynie wówczas, gdy osoba bliska rolnikowi pobiera naukę w szkole znajdującej się w znacznej odległości od miejsca położenia gospodarstwa, co wiąże się m.in. z koniecznością zamieszkania w internacie, akademiku itp. Zatem samo łączenie nauki w szkole ponadpodstawowej z pracą w gospodarstwie rolnym nie stanowi przeszkody do zaliczenia okresu pracy wykonywanej w gospodarstwie do stażu pracowniczego, o ile zostanie wykazane, że stała praca rzeczywiście w gospodarstwie rolnym była wykonywana. Takie stanowisko od dawna prezentowane jest piśmiennictwie prawniczym (zob. E. Szemplińska "Praca w gospodarstwie rolnym a uprawnienia pracownicze", Praca i Zabezpieczenie Społeczne z 1998 r., nr 6, str. 32 oraz T. Śmigiewicz-Podgórska "Praca na roli a świadczenia pracownicze" - Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego z 1993 r., nr 2, str. 14). Podobne poglądy dominują też w judykaturze, co wynika z licznych orzeczeń sądów administracyjnych wydawanych w podobnych sprawach.

Dla oceny czy praca w gospodarstwie rolnym miała charakter stały nie wystarczy jednak tylko ustalenie, że osoba bliska rolnikowi wykonywała czy mogła wykonywać jakiekolwiek czynności związane z produkcją rolną. W omawianym zakresie chodzi wyłącznie o stałą pracę a nie o jakąkolwiek pomoc świadczoną na rzecz rolnika. O możliwości zakwalifikowania pomocy jako stałej pracy i o obowiązku zaliczenia okresu wykonywania takich czynności do stażu służby (pracy) decydować musi również zakres pomocy świadczonej przez domownika. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek do tak liberalnego traktowania osób bliskich rolnika, by nawet drobne prace domownika wykonywane przez niego w gospodarstwie rolnym, w czasie wolnym od nauki czy innych zajęć zawodowych, automatycznie uznawać za stałą pracę w omawianym znaczeniu. Stanowiłoby to nadmierne uprzywilejowanie osób świadczących jakąkolwiek pomoc w gospodarstwie rolnym w stosunku do pracowników (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1997 r. sygn. akt II UKN 318/97 lex 33101 i z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II CSK 37/10 lex 852536 oraz NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1234/13 lex 1578853 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 5/13 lex 1317090). W warunkach wiejskich dzieci rolnika na ogół pomagają swym rodzicom czy dziadkom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Nie oznacza to jednak, że każde z nich może w przyszłości skorzystać z omawianego przywileju. Gdyby taki był cel regulacji, to określone profity pracownicze ustawodawca połączyłby nie ze stałą pracą w gospodarstwie lecz z samym zamieszkiwaniem z rolnikiem na terenie jego gospodarstwa rolnego. Zakres świadczonej pomocy nie może być zatem obojętny dla oceny, czy świadczona pomoc może być uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Drobne czynności, nawet systematycznie wykonywane w ramach rodzinnego podziału obowiązków oraz inne, ale świadczone okazjonalnie, nie stanowią stałej pracy w gospodarstwie rolnym. O stałej pracy można mówić tylko wtedy, gdy pomoc na rzecz rolnika była świadczona w rozmiarach rzeczywiście istotnych dla funkcjonowania gospodarstwa. Zatem przy ustaleniu stażu pracowniczego nie uwzględnia się każdej pomocy w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Zaliczeniu podlega praca stała o istotnym znaczeniu dla prowadzonej działalności rolniczej. Pomoc zwyczajowo świadczona przez członków rodziny rolnika nie stanowi stałej pracy w gospodarstwie rolnym, a tym samym nie można jej uznawać za pracę mającą wpływ na wysokość wysługi lat ustalanej dla celów pracowniczych. Celem ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. i przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników nie było stworzenie dodatkowych przywilejów dla wszystkich członków rodziny rolnika pomagających mu w jakikolwiek sposób w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Powołana ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. w swoim tytule i treści jednoznacznie odnosi się do okresów pracy w gospodarstwie, które podlegać mają zaliczeniu do stażu pracy, tak jak inne okresy służby i zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. W omawianym art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. ustawodawca położył akcent na pracę, która – chociaż wykonywana poza stosunkiem pracy – bezwzględnie ma mieć charakter stałej pracy. Dlatego też wyłącznie stała praca, a nie każda pomoc udzielana rolnikowi, podlega zaliczeniu do stażu pracowniczego, z którym prawodawca wiąże określone uprawnienia pracownicze, w tym wymierne profity finansowe.

Ocena, czy w danej sprawie osoba bliska rolnika faktycznie wykonywała stałą pracę w gospodarstwie rolnym, nie może – wbrew sugestiom Sądu I instancji – opierać się jedynie na domniemaniach. Okoliczności stanowiące podstawę takiej oceny muszą bowiem wynikać z konkretnych dowodów zgromadzonych w sprawie. Ustalenia w tym zakresie nie mogą przy tym ograniczać się – jak przyjęły to organy Policji – do wyjaśnienia jedynie, jaka była powierzchnia gospodarstwa rolnego, w którym miał pracować wnioskodawca, czy też – jak wskazał Sąd I instancji – ile osób łącznie pracowało w danym gospodarstwie. Celowym może być także wyjaśnienie, jaki był profil i stopień zmechanizowania gospodarstwa rolnego. Niezbędne ponadto jest przeanalizowanie charakteru i zakresu pracy wnioskodawcy w gospodarstwie. Dopiero po dokonaniu takich ustaleń możliwa jest w konkretnej sprawie rzetelna ocena czy pomoc domownika świadczona była w zakresie znaczącym dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego, a także czy z uwagi na profil gospodarstwa, stopień jego zmechanizowania oraz liczbę członków rodziny rolnika i innych osób pracujących w gospodarstwie, zachodziła potrzeba wykonywania pracy o deklarowanym przez stronę charakterze i rozmiarze, a ponadto czy praca taka była świadczona w całym wnioskowanym przez stronę okresie.

W omawianej kategorii spraw należy mieć także na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym można potwierdzić albo stosownym zaświadczeniem urzędu gminy albo zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Zasadnicze ustalenia muszą być zatem udokumentowane w określony przez ustawodawcę sposób. Zeznania świadków mogą mieć taką samą wartość dowodową jak zaświadczenie właściwego urzędu gminy. Zeznania te nie powinny jednak budzić wątpliwości co do ich kompletności oraz wiarygodności stwierdzonych w nich faktów. Jeżeli dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę nasuwają zastrzeżenia, w tym zeznania świadków są ogólnikowe i lakoniczne, to organ nie może z góry dyskwalifikować wartości takich dowodów. W takiej sytuacji organ może bowiem, a nawet powinien, rozważyć potrzebę samodzielnego, dodatkowego przesłuchania zawnioskowanych osób, co pozwoli na rzetelną ocenę wiarygodności zeznań świadków. Niedopuszczalna jest natomiast praktyka organów Policji, które dość często żądają od świadków i wnioskodawców jedynie pisemnych odpowiedzi na zadane pytania. Pisemne wyjaśnienia takich osób nie spełniają wymogów, o jakich mowa w art. 3 ust 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., a zatem na ich podstawie nie można dokonywać ustaleń mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia omawianej kategorii spraw. Zauważyć również należy, że przesłuchani świadkowie powinni relacjonować znane im osobiście fakty a nie dokonywać ich kwalifikacji. Ocena czy pomoc świadczona rolnikowi przez wnioskodawcę miała charakter pracy w gospodarstwie rolnym należy do organu prowadzącego postępowanie a nie do osób przesłuchiwanych w charakterze świadków.

Dodać ponadto należy, że postępowanie w sprawie prawa do wzrostu uposażenia z tytułu ewentualnego zaliczenia do wysługi lat okresów pracy w gospodarstwie rolnym jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie to, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, powinno być więc prowadzone z zachowaniem ogólnych standardów procedury administracyjnej. Zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 1990 r. okresy pracy w gospodarstwie rolnym muszą być udowodnione albo stosownym zaświadczeniem urzędu gminy albo zeznaniami co najmniej dwóch świadków. Konieczność przedstawienia przez wnioskodawcę takich konkretnych dowodów nie wyklucza wcale możliwości przeprowadzenia w sprawie innych dowodów, w tym dowodów z dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę lub zgromadzonych z urzędu przez organ prowadzący postępowanie, a także dowodów z przesłuchania innych jeszcze świadków.

W niniejszej sprawie niezbędne są dodatkowe ustalenia, gdyż tylko one pozwolą na jednoznaczne potwierdzenie lub wykluczenie możliwości wykonywania przez L. G. stałej pracy w indywidualnym gospodarstwie rodziców w całym wnioskowanym okresie. Dlatego uchylenie przez WSA w Warszawie kontrolowanych przezeń rozkazów było w istocie uzasadnione. Dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy możliwa będzie ocena, w jaki sposób wskazane przepisy prawa materialnego powinny mieć w sprawie zastosowania. Zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Usprawiedliwionych podstaw nie mają także zarzuty złamania przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. Przepis art.141 § 4 P.p.s.a nie jest bowiem przydatnym instrumentem kwestionowania stanowiska sądu w części odnoszącej się do sfery ustaleń faktycznych ani do podważania poglądów dotyczących innych kwestii związanych z przebiegiem postępowania przed organami administracji publicznej oraz przedstawioną wykładnią prawa materialnego. Art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, a przykładem naruszenia tego przepisu mogłoby być przyjęcie jakiegoś faktu nieznajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, bądź też dowodu niedopuszczalnego w trybie art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. Żadna z takich sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodziła. Zatem o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może być mowy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.