Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 52/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), Protokolant: Starszy asystent sędziego Robert Daduń, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 27 listopada 2023 r. nr 9011-2023-002233 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2022 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 27 listopada 2023 r. nr 9011-2023-002233 Dyrektor Pomorskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej również jako "Dyrektor ARiMR" lub "organ") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wejherowie (dalej także jako "Kierownik ARiMR") z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr 0217-2023-004874 uchylającą w całości decyzję nr 0217-2023-000017 z dnia 3 stycznia 2023 r. wydaną przez Kierownika ARiMR w sprawie przyznania M. B. (dalej także jako "strona" lub "skarżący") płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2022.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując w tym zakresie, że M. B. wystąpił w dniu 20 maja 2022 r. z wnioskiem o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2022 r. w ramach:

1/ wariantu 4.4 do działek rolnych o łącznej powierzchni 4,49 ha,

2/ wariantu 4.8 do działek rolnych o łącznej powierzchni 0,96 ha.

Decyzją nr 0202-2023-000017 z dnia 3 stycznia 2023 r. Kierownik ARiMR przyznał M. B. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2022 w łącznej wysokości 5 395,10 zł, w tym:

1/ wariant 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości 4 409,18 zł,

2/ wariant 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki w wysokości 985,92 zł.

Decyzja nr 0202-2023-000017 z dnia 3 stycznia 2023 r. uwzględniała w całości żądanie rolnika i nie określała zmniejszeń lub wykluczeń lub pozostałych kar oraz nie ustalała kwot podlegających odliczeniu. Mając na uwadze fakt, iż strona nie złożyła żądania doręczenia decyzja pozostała w aktach sprawy. Płatność przekazano na rachunek bankowy wnioskodawcy w dniu 13 stycznia 2023 r.

Następnie Kierownik ARiMR, po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr 0217-2023-004874 uchylił w całości swoją decyzję w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2022 r. z dnia 3 stycznia 2023 r. oraz

1/ przyznał M. B. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2022 w ramach wariantu 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości 4 409,18 zł,

2/ odmówił przyznania stronie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2022 w ramach wariantu 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki i nałożył sankcję w wysokości 400,53 zł.

Przyczyną wznowienia wskazaną przez organ I instancji było pozyskanie w dniu 11 lipca 2023 r. informacji świadczącej o zawyżeniu przez stronę powierzchni kwalifikującej się do płatności w ramach wariantu 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych. Organ wskazał w tym zakresie na informacje (w formie tabeli) w sprawie nieprawidłowości dotyczących działki rolnej H, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], której powierzchnia deklarowana wynosiła 0,39 ha, zaś stwierdzona - 0,00 ha. W postanowieniu o wznowieniu postępowaniu wskazano wcześniej, że na podstawie wykazu działek ewidencyjnych przekazanego Kierownikowi ARiMR w dniu 11 lipca 2023 r. ustalono, że powierzchnia określona na podstawie ortofotomap wykonanych w roku składania wniosku stanowi istniejącą i nieznaną organowi w dniu wydania decyzji okoliczność potwierdzającą nieprawidłową deklarację strony.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. B. zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." oraz Konstytucji RP, poprzez niezasadne uchylenie ostatecznej i prawomocnej decyzji przyznającej świadczenie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje trzy różne instrumenty służące do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych. Są to tzw. nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego i należą do nich: wznowienie postępowania (art. 145 k.p.a.), stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.) oraz postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji prawidłowej albo dotkniętej wadą niekwalifikowaną (art. 155 k.p.a.).

Pojęcie decyzji ostatecznej wynika z art. 16 § 1 k.p.a. Są to decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji ani wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mogą to więc być m.in. decyzje organu pierwszej instancji, dla których minął termin wniesienia odwołania, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie w przypadku decyzji nr 0217-2023-000017 z dnia 3 stycznia 2023 r. Takim decyzjom przypisuje się cechę trwałości, a ich wzruszenie jest dopuszczalne, ale wyłącznie w zaprezentowanych powyżej przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub w innych sytuacjach, opisanych w ustawach szczególnych. Zgodnie z kolei z art. 16 § 3 k.p.a. decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu są prawomocne. Organ odwoławczy wskazał, że żaden z przepisów k.p.a. nie przesądza, ani nawet nie wypowiada się na temat braku możliwości jej uchylenia. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3348/19 "trwałość decyzji (postanowień) ostatecznych i prawomocnych oznacza, że nie poddają się zaskarżeniu w trybie zwykłym, instancyjnym, co jednak nie wyklucza ich weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, w tym trybie wznowienia postępowania. Wobec powyższego, organ drugiej instancji nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przywołane przez skarżącego przepisy k.p.a.

W ocenie organu, prawidłowo uruchomiono nadzwyczajny tryb wzruszenia ostatecznej decyzji z dnia 3 stycznia 2023 r. przewidziany w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ponieważ już po jej wydaniu opracowana została nowa wartość MKO dla działki ewidencyjnej nr [...]. Wartość ta była bowiem mniejsza niż deklarowane 0,39 ha, przyjęte też przez organ w decyzji z dnia 3 stycznia 2023 r.

Zaznaczono, że wniosek M. B. został poddany kontroli w dniu 3 stycznia 2023 r. przeprowadzonej w ZSZiK, gdzie wykonana w tym dniu analiza nie wykazała nieprawidłowości w odniesieniu do działki H, co zostało uwzględnione w decyzji nr 0217-2023-000017 z dnia 3 stycznia 2023 r.

Organ odwoławczy wskazał, że geometria i wartość MKO wyznaczone dla działki nr [...] zostały zaimplementowane do ZSZiK w dniu 16 czerwca 2023 r. Opracowania dokonano na podstawie ortofotomapy cyfrowej sporządzonej ze zdjęć lotniczych wykonanych w dniu 5 maja 2022 r. Aktualna ortofotomapa została zaimportowana do ZSZiK w dniu 3 lutego 2023 r. Jej obraz był zbliżony do treści poprzedniej ortofotomapy, która była wykonana na postawie zdjęć lotniczych datowanych na dzień 5 czerwca 2020 r. Dopiero na skutek oceny stanu faktycznego dokonanej przez wyspecjalizowanych w zakresie wyznaczania MKO pracowników Wydziału ds. GIS doszło do wprowadzenia zmian w systemie identyfikacji działek rolnych LPIS.

W zaskarżonej decyzji podkreślono, że występujące w ARiMR organy administracji publicznej, takie jak kierownik biura powiatowego, czy dyrektor oddziału regionalnego nie biorą żadnego udziału w procesie ustalania MKO, czynność ta należy do wyłącznych kompetencji Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, który działa w tym zakresie w charakterze niezależnej komórki merytorycznej aparatu pomocniczego organu. Organy ARiMR mogą natomiast zgłaszać konieczność przeprowadzenia weryfikacji MKO, jeśli uznają to za konieczne i uzasadnione okolicznościami sprawy, np. zastrzeżeniami rolnika, czy też własnymi. Tak też Dyrektor ARiMR po wznowieniu postępowania w toku postępowania odwoławczego zwrócił się o weryfikację prawidłowości wymierzenia MKO dla działki [...] i uzyskał od Naczelnika WGIS informację, że dane LPIS są poprawne i nie wymagają modyfikacji. W przypadku działki nr [...] brak użytkowania rolniczego stwierdzono na całym jej obszarze, co wynika z analizy przeprowadzonej w tym zakresie przez Naczelnika WGiS i przedstawionej w piśmie z dnia 31 października 2023 r.

W ocenie organu odwoławczego opisane tereny wykluczone z MKO nie spełniały warunków przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, ponieważ nie była na nich w 2022 r. prowadzona działalność rolnicza. Obszar ww. działki nr [...] nie został w 2022 r. skoszony, co stanowi jeden z wymogów wariantu 4.8 określony w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 ze zm.) - zwanego dalej "rozporządzeniem RŚK".

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia RŚK, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się m.in. rolnikowi, jeżeli realizuje zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013, przez 5 lat - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1-7. Ponadto winien on spełniać warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach poszczególnych pakietów lub wariantów, określone w rozporządzeniu RŚK. Jednocześnie zgodnie z § 15 ust. 3 rozporządzenia RŚK przy ustalaniu wysokości płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie z art. 32 ust. 2 lit a oraz ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013 kwalifikujące hektary obejmują m.in. wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej. Obszary uznaje się za kwalifikujące się hektary jeśli są one zgodne z ich definicją przez cały rok kalendarzowy, z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych.

W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, ziściła się przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. wyszła na jaw nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji nr 0217-2023-000017 z dnia 3 stycznia 2023 r., która była nieznana Kierownikowi ARiMR, a jest nią fakt, że cały obszar gruntów zgłoszonych przez rolnika do płatności na rok 2022 na działce nr [...] nie spełnia ustawowych warunków do objęcia płatnością. Okoliczność ta została ujawniona po opracowaniu nowych wartości MKO tej działki na podstawie nowej ortofotomapy wgranej do sytemu w dniu 3 lutego 2023 r. Organ pierwszej instancji dowiedział się o nowej wartości MKO w dniu 11 lipca 2023 r. po uzyskaniu informacji o konieczności przeprowadzenia oceny wstecznej wniosku M. B..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. B. wniósł o uchylenie w całości decyzji Dyrektora ARiMR, podnosząc, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują uchylenia decyzji, która stała się prawomocna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 27 listopada 2023 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydaną w postępowaniu wznowieniowym, uchylającą poprzednio wydaną decyzję przyznającą skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2022 r. i wskutek ustalenia mniejszej powierzchni MKO przyznał skarżącemu łącznie płatność w niższej wysokości. Skarżący zadeklarował realizację dwóch zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych, to jest do wariantu 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne oraz do wariantu 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków. Wznowienie postępowania nie wypłynęło na wysokość płatności przyznanej do wariantu 4.4. Działka H wykluczona z płatności, zadeklarowana była przez skarżącego w ramach realizacji zobowiązania i wariantu 4.8. Jej wykluczenie z płatności wobec MKO o wartości zero skutkowało odmową przyznania płatności do ww. wariantu. W ramach tego wariantu wnioskodawca zadeklarował dwie działki o łącznej powierzchni 0,96 ha. Wykluczenie działki H czyli deklarowanej przez wnioskodawcę jako użytkowana rolniczo na powierzchni 0,39 ha spowodowało, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej wyniosła 68,42%. Zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/20141 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, z późn. zm.), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Kwota ta, zgodnie z art. 19 ust. 3 rozporządzenia nr 640/20141 jest odliczana od wszystkich płatności związanych z powierzchnią, które są obsługiwane przez ARiMR, do których rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. Jeżeli odliczenie tej kwoty w ciągu trzech lat kalendarzowych nie będzie możliwe, wówczas pozostałe do spłaty saldo zostanie anulowane.

Mając na uwadze powyższe, po wznowieniu postępowania odmówiono przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka. kszyka, krwawodzioba lub czajki i wymierzono karę w wysokości 400,53 zł. Kara ta została wyliczona z uwzględnieniem stawki płatności do 1 ha w ramach wariantu 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki.

W skardze słusznie wskazano, że decyzja administracyjna wydana przez uprawniony organ korzysta z domniemania prawidłowości, a decyzja ostateczna – z silnej ochrony, mającej na celu stabilizację ukształtowanej nią sytuacji prawnej adresata. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten stanowi jednocześnie, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.

Co do zasady, stanowisko skarżącego, że wzruszenie decyzji ostatecznej i prawomocnej nie jest możliwe, nie jest zatem słuszne. Decyzja taka może być bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku zastosowania nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji, jakim jest m.in. tryb wznowieniowy, zastosowany przez organ w niniejszej sprawie.

Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja została wydana po wznowieniu postępowania, konieczne jest przytoczenie treści istotnych dla sprawy przepisów normujących tę instytucję.

Przesłanki wznowienia postępowania reguluje art. 145 § 1 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Przesłanki wznowienia postępowania zostały w cytowanym przepisie wymienione enumeratywnie i brak jest możliwości wszczęcia postępowania wznowieniowego na jakiejkolwiek innej podstawie.

Zgodnie z art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W myśl art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Przedmiotem prowadzonego przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a., a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy administracyjnej.

Kodeks postępowania administracyjnego opiera dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. na zaistnieniu dwóch generalnych przesłanek pozytywnych - rozstrzygnięciu sprawy decyzją ostateczną i wystąpieniu jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a. podstaw prawnych wznowienia oraz na stwierdzeniu braku zaistnienia przesłanek negatywnych, wymienionych w art. 146 k.p.a.

Kwestia zakończenia sprawy decyzją ostateczną nie budziła w sprawie wątpliwości. Ocena skargi wymagała rozważenia, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym i wydania decyzji rozstrzygającej ponownie złożony przez skarżącego wniosek.

W pierwszej kolejności oceny wymagało, czy w sprawie zaistniała podstawa wszczęcia postępowania wznowieniowego, brak takiej podstawy wyklucza bowiem możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej i ponownego rozstrzygnięcia sprawy.

W niniejszej sprawie organy powołały się na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Uzasadniając zaistnienie podstawy wznowienia (art.145 § 1 pkt 5 k.p.a.) organ wskazał, że okoliczność rzeczywistej powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru dla działki nr [...] (działka H) stanowiła istniejącą i nieznaną organowi w dniu wydania decyzji, nową istotną okoliczność, potwierdzającą nieprawidłowe zadeklarowanie powierzchni gruntu rolnego przez skarżącego, skutkującą koniecznością zmniejszenia przyznanych płatności.

Wznowienie postępowania i uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących warunków: ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy, okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Jeżeli którykolwiek z tych warunków nie został spełniony, brak jest podstaw do uznania, że w sprawie zaszła przesłanka wznowienia postępowania.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wystąpiły podstawy do stwierdzenia zaistnienia nowych dowodów, na podstawie których doszło do ustalenia nowych faktów, nieznanych organowi prowadzącemu poprzednie postępowanie.

Wniosek skarżącego o przyznanie płatności na rok 2022 r., dopiero po wznowieniu postępowania, w odniesieniu do działki nr [...] rozpoznany został w oparciu o dane wynikające z ortofotomapy sporządzonej w oparciu o zdjęcia wykonane w dniu 5 maja 2022 r., a więc odnoszącej się do roku, w odniesieniu do którego wnioskowano o płatność. Treść ortofotomapy została uaktualniona w dniu 3 lutego 2023 r. (wgranie do systemu ZSZiK).

Pierwotne rozpoznanie sprawy przez kierownika ARiMR w dniu 3 stycznia 2023 r. w ramach decyzji nr 0217-2023-000017 nastąpiło zatem zanim nowa ortofotomapa obrazująca stan działki z 2022 r. została w ogóle przygotowana.

Dane wynikające z poprzedniej ortofomapy znajdującej się w systemie ZSZiK w dacie wydania decyzji z dnia 3 stycznia 2023 r. okazały się zaś nieaktualne, wobec zmian jakie zaszły na działce nr [...] wskazujących na brak jej rolniczego użytkowania.

Niewątpliwie wielkość MKO miała wpływ na rozpoznanie złożonego przez skarżącego wniosku i stanowi okolicznością istotną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Sąd stwierdził ponadto, że w realiach tej konkretnej sprawy, była to okoliczność istniejąca w chwili wydania decyzji z dnia 3 stycznia 2023 r. lecz nieznana organowi.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym na tle regulacji z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podkreśla się, iż nie można przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1999 r. sygn. akt III SA 5019/98, ONSA 2000/2/62; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2003 r. sygn. akt III SA 2991/01, LEX nr 90459). Nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody wskazane jako przesłanka wznowieniowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., aby mogły być podstawą wznowienia postępowania, nie mogły być znane organowi, przed którym postępowanie się toczyło i zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 946/14).

Niewątpliwie wniosek strony o przyznanie płatności dotyczył roku 2022 r. Mechanizm przyznania płatności jest zaś tak skonstruowany, że wniosek rozpoznaje się co do zasady po zakończeniu roku, co do którego rolnik wystąpił o płatność. Decyzje w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej wydaje się do dnia 1 marca roku następującego po roku złożenia wniosku. W postępowaniu tym decydujące znaczenie mają zaś dane dotyczące działki, w tym jej MKO, związane z jej rolniczym wykorzystywaniem, w roku co do którego rolnik wystąpił o płatność. Dane te ustala się na podstawie ortofotomap, czyli map skompilowanych i stworzonych w wyniku połączenia wielu zdjęć lotniczych lub satelitarnych danego obszaru. Maksymalny kwalifikowany obszar (MKO), o jakim mowa art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014 wyznaczany jest dla danej działki referencyjnej jako różnica pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej, a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności. Takimi obszarami są m.in. obszary nieużytkowane rolniczo. MKO ustala się w pierwszej kolejności zatem właśnie w oparciu o ortofotomapę cyfrową, która stanowi zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity, przetworzone do postaci metrycznej, będące opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy są aktualizowane. Stworzenie nowej oforfotomapy wymaga jednak określonego czasu. Nie jest ona zatem gotowa w dniu, w którym wykonane są zdjęcia lotnicze lub satelitarne obrazujące dany obszar. Zdjęcia te podlegają bowiem dopiero stosownej obróbce i połączeniu. Ortofotomapa, jak wskazany wyżej, jest przy tym opracowaniem geodezyjnym, które musi spełniać określone warunki i parametry. Dopiero zatem później ortofotomapa, jako całość dla danego obszaru, jest wgrywana do systemu ZSZiK (zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli). Zdaniem Sądu dopiero zatem w tym momencie można uznać, że jest znana organowi, jak też wynikające z niej dane i fakty.

Może się zatem zdarzyć - i taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie - że po rozpoznaniu wniosku o płatność, w systemie ZSZiK zostanie wgrana nowa ortofotomapa obrazująca, że stan działek w roku, którego dotyczy wniosek był odmienny niż w latach ubiegłych. W chwili wydania decyzji organ nie dysponował bowiem jeszcze ortofotomapą, która wykazałaby, że dany obszar nie był użytkowany rolniczo, a zatem, że jego wartość MKO wynosi 0.

Pojęcie "nowe dowody i nowe okoliczności faktyczne" należy interpretować w sposób ścisły. Za nowy dowód lub okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu, ocena znanych wówczas temu organowi dowodów i faktów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a jedynie odmienna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego. Natomiast pojęcie "wyjdą na jaw" oznacza takie dowody, co do których istnienia organ nie posiadał wiedzy.

Jeżeli zatem dany dowód lub okoliczność wynikały z materiałów niebędących w dyspozycji tego organu na dzień wydania decyzji, należy przyjąć, że były one nieznane organowi, który wydał decyzję.

Tak też w przedmiotowej sprawie, organ orzekając o płatności za 2022 r. w dniu 3 stycznia 2023 r. nie mógł jeszcze powołać się na dowód w postaci zdjęć działki wykonanych z dnia 5 maja 2022 r. Z dowodu tego organ nie mógł skorzystać z przyczyn od niego niezależnych, to jest dopóki nie została opracowana na podstawie ww. zdjęć i wgrana do systemu w dniu 3 lutego 2023 r. ortofotomapa. Dopiero bowiem na podstawie tej zaktualizowanej ortofotomapy można było ustalić określone okoliczności faktyczne, dotyczące stanu działki H w roku 2022 r.

Zgodzić należy się zatem, że w sprawie zaistniały podstawy do wznowienia postępowania. Organ wskazywał bowiem, że okoliczność dotycząca rzeczywistej wielkości MKO działki nie była mu znana w dniu wydania decyzji, a wiedzę o niej powziął dopiero później. Wznawiając postępowanie zasadnie wskazano zatem, że w chwili wydania decyzji organowi nie mógł wiedzieć o zawyżeniu przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do płatności. Powierzchnia ustalona na podstawie ortofotomap wykonanych w roku składnia wniosku stanowiła zatem istniejącą, lecz nieznaną organowi w dniu wydania decyzji okoliczność potwierdzającą nieprawidłową deklarację strony.

W tym zakresie wskazano co prawda, że o tym, że wartość MKO jest nieprawidłowa powzięto informację dopiero na skutek działań wyspecjalizowanej komórki jaką jest Wydział ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu POR ARiMR w Gdyni. Podkreślono, że organ wydający decyzję nie uczestniczy w procesie ustalania MKO, należy to do kompetencji Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu POR ARiMR w Gdyni. Wskazana argumentacja w ocenie Sądu nie miała jednak decydującego znaczenia w okolicznościach tej konkretnej sprawy. Wznowienie postępowania Sąd ocenił jako prawidłowe, ponieważ nie może budzić wątpliwości, że dopiero dzień wprowadzenia ortofotomapy do systemu należy uznać za dzień, w którym organ miał rzeczywistą możliwość dokonania oceny tego dowodu.

Przed tym dniem, to jest przed dniem 3 lutego 2023 r. organ nie miał, w ocenie Sądu, możliwości powzięcia wątpliwości, co do MKO działki H zadeklarowanej przez wnioskodawcę jako w dalszym ciągu użytkowana rolniczo w ramach wieloletniego zobowiązania (wariantu 4.8 dotyczący ochrony siedlisk lęgowych). Wykonane w maju 2022 r. zdjęcia wykazały, że działka w całości nie jest użytkowana rolniczo. Przed wprowadzeniem ortofotomapy do systemu kontroli organ nie miał jednak możliwości oceny materiału dowodowego dotyczącego stanu działki w 2022 r. w tym zakresie.

W sytuacji gdy cała działka jest nieużytkowana rolniczo i taką analizę zdjęć potwierdził także Naczelnik WGIS w piśmie z dnia 31 października 2023 r., w ocenie Sądu przyjąć należy, że wartość MKO dla działki [...] można było ustalić na podstawie ortofotomapy bez potrzeby posiadania specjalistycznej wiedzy oraz bez dokonywania kontroli na miejscu (takiej kontroli też nie przeprowadzono). Z powyższego wynika równocześnie, że prawidłowe MKO działki [...] można było ustalić najwcześniej w dniu 3 lutego 2023 r.

Sąd ocenił zatem, że bezpośredni dowód, na podstawie którego dokonano ustalenia MKO nie istniał w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji. Ortofotomapa, będąca podstawą aktualnego dla 2022 r. MKO działki została bowiem dodana do systemu w dniu 3 lutego 2023 . Poprzednia ortofotomapa, na podstawie której organ dokonał kontroli wniosku o płatność w dniu 3 stycznia 2023 r., okazała się zaś – dopiero po wprowadzeniu nowej – nieaktualna. Okoliczność kiedy nowa wartość MKO została wgrana do systemu, po wgraniu do niego uprzednio samego obrazu ortofotomapy, pozostaje w ocenie Sądu bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy, jako wtórna. Istotne jest tylko to kiedy wgrana do systemu została ortofotomapa.

Rozstrzygające o konieczności oddalenia skargi jest bowiem to, że dowód w postaci ortofotomapy stworzonej ze zdjęć z 2022 r., w więc dowód, który zawierał dane umożliwiające ustalenie prawidłowej wielkości MKO, nie istniał w chwili wydania ostatecznej decyzji organu I instancji w dniu 3 stycznia 2023 r. Akta sprawy potwierdzają bowiem, że ortofotomapa w obszarze dotyczącym działki nr [...] została dodana do systemu dopiero w dniu 3 lutego 2023 r. Dokonanie jej analizy w zakresie MKO nie było więc możliwe przed tą datą, a niewątpliwie miało to istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci odmowy płatności w ramach jednego z dwóch zgłoszonych przez wnioskodawcę wariantów płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2022 r. W efekcie skarżący otrzymał płatność tylko do jednego z wariantów, dotyczącego łąk. Natomiast w ramach wariantu dotyczącego ochrony siedlisk lęgowych (gdzie w pierwotnej decyzji otrzymał płatność w wysokości 985,92 zł) tej płatności odmówiono, z uwagi na zawyżenie deklarowanej powierzchni o więcej niż połowę. Wskazane rozstrzygnięcie znajduje oparcie w art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/20141 i jest zdaniem Sądu prawidłowe. W okolicznościach tej sprawy mogło również zapaść po wznowieniu postępowania w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Organ w chwili wydania decyzji z dnia 3 stycznia 2023 r. nie mógł bowiem korzystać z oforfotomapy stworzonej ze zdjęć z 2022 r., wprowadzonej do systemu w dniu 3 lutego 2023 r., która wykazała odmienności co do stanu działki w stosunku do lat ubiegłych. Taka sytuacja jest objęta dyspozycją art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W sprawie zaistniała zatem wskazywana przez organ przesłanka wznowieniowa.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenie sądu administracyjnego dostępne jest w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).