Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1436/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 42 par 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 47/22 w sprawie ze skargi K. W. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 47/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 5 listopada 2021 r. nr 1228/2021 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Raportem z 16 maja 2021 r. asp. K. W. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Z. o przeniesienie/delegowanie ze stanowiska Zastępcy Naczelnika Wydziału Prewencji KPP w Z. na stanowisko asystenta Ogniwa Patrolowo - Interwencyjnego Wydziału Prewencji KPP w Z.

W dniach 21 i 24 maja 2021 r. pracownik i funkcjonariusz KPP w Z. podjęli próbę doręczenia wnioskującemu o przeniesienie funkcjonariuszowi, w miejscu jego zamieszkania, zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia na inne stanowisko służbowe oraz cofnięcia dodatku funkcyjnego i obniżenia jego wysokości. Próby okazały się bezskuteczne. Strona nie odebrała korespondencji również podczas osobistego pobytu w jednostce 27 maja 2021 r. Kolejną próbę pocztowego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania podjęto 11 czerwca 2021 r. Przesyłka wróciła nieodebrana po dwukrotnym awizowaniu.

Rozkazem personalnym z 2 lipca 2021 r. nr 57/2021 Komendant Powiatowy Policji w Z. zwolnił K. W. z zajmowanego stanowiska Zastępcy Naczelnika Wydziału Prewencji KPP w Z. z dniem 15 lipca 2021 r. i z dniem 16 lipca 2021 r. przeniósł na niższe stanowisko służbowe asystenta Ogniwa Patrolowo Interwencyjnego Wydziału Prewencji KPP w Z.

Powyższy rozkaz dwukrotnie przesłano pocztą na adres [...]. Pierwsza przesyłka, nadana 2 lipca 2021 r. o numerze 003590077311171100537 nie została odebrana pomimo dwukrotnego awizowania i wróciła do nadawcy z adnotacją z 21 lipca 2021 r. "zwrot, nie podjęto w terminie". Druga przesyłka, nadana 22 lipca 2021 r., o numerze 00359007731558483503 również nie została odebrana pomimo dwukrotnego awizowania i wróciła do nadawcy z adnotacją z 9 sierpnia 2021 r. "zwrot, nie podjęto w terminie".

W dniu 23 sierpnia 2021 r. K. W. zwrócił się do Komendanta KPP w Z. z prośbą o udostępnienie akt, co tego samego dnia zrealizowano.

W dniu 24 sierpnia 2021 r. skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego z 2 lipca 2021 r., wskazując że nie wiedział o jego wydaniu. Stwierdził, że w skrzynce pocztowej nie było żadnej korespondencji, w tym awiza, a przyczyną tego był błąd listonosza, który omyłkowo wrzucał kierowaną do niego korespondencję do skrzynki pocztowej sąsiada pod adresem [...]. Jako dowód załączył: pismo z 23 sierpnia 2021 r. kierowane do Poczty Polskiej, w którym zwrócił się o prawidłowe doręczanie korespondencji; kopię zawiadomienia z Poczty Polskiej z 28 maja 2021 r. o pozostawieniu przesyłki poleconej w placówce pocztowej; dwa zdjęcia przedstawiające skrzynkę pocztową umieszczoną nad numerem [...], w której widoczne są zawiadomienia (awiza) przesyłek: z 6 lipca 2021 r. informujące o pozostawieniu w placówce pocztowej przesyłki adresowanej do K. W. oraz fragment drugiego zawiadomienia z widocznym numerem nadania przesyłki 00359007731117048051. Funkcjonariusz wskazał, że o przeniesieniu na niższe stanowisko dowiedział się telefonicznie 19 sierpnia 2021 r. od pracownika Wydziału Finansów KWP. Nie mógł wcześniej odebrać korespondencji, bowiem nie miał świadomości, iż została do niego skierowana, a nie znajdowała się w odbiorczej skrzynce pocztowej.

Zaskarżonym postanowieniem z 5 listopada 2021 r., nr 1228/2021 Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku odmówił K. W. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W związku z rażącym zaniedbaniem listonosza, 21 grudnia 2021 r. złożył do Urzędu Pocztowego w Z. reklamację (którą załączył do skargi).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

Zarządzeniem z 4 lutego 2022 r. wezwano skarżącego do nadesłania odpowiedzi Poczty Polskiej S.A. Urząd Pocztowy w Z. na reklamację z 21 grudnia 2021 r. w sprawie pozostawienia korespondencji nr 00359007731117048051 z 11 czerwca 2021 r., nr 003590077311171100537 z 2 lipca 2021 r. oraz nr 00359007731558483503 z 22 lipca 2021 r. mającej być umieszczoną w skrzynce pocztowej pod adresem [...] zamiast [...].

Przy piśmie z 28 lutego 2022 r. skarżący przedłożył odpowiedź Poczty Polskiej na ww. reklamację. W piśmie z 30 grudnia 2021 r. Poczta potwierdziła zarzuty strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy rozpoznał merytorycznie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jako złożony z zachowaniem wymagań formalnych. Skarżący wskazał, że o wydaniu rozkazu personalnego dowiedział się 19 sierpnia 2021 r. a wniosek o przywrócenie terminu złożył 24 sierpnia 2021 r., a więc z zachowaniem terminu siedmiodniowego wymaganego przez art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."). Wraz z wnioskiem dokonał spóźnionej czynności (załączył odwołanie na wezwanie organu).

Sąd I instancji podkreślił, że w świetle okoliczności ujawnionych na etapie sądowym nie jest jednak możliwe podtrzymanie oceny organu odwoławczego o zawinionym spóźnieniu strony we wniesieniu odwołania. Zdaniem Sądu, okoliczności te wskazują, iż nie doszło do prawidłowego doręczenia, a w konsekwencji wątpliwe jest w ogóle liczenie terminu na złożenie środka zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że skarżący konsekwentnie wskazywał zarówno we wniosku o przywrócenie terminu, jak i w skardze, iż nie miał wiedzy o wydaniu rozkazu personalnego z 2 lipca 2021 r., gdyż korespondencja (awizo) została omyłkowo pozostawiona przez listonosza w skrzynce pocztowej pod adresem [...], zamiast pod jego adresem zamieszkania Wola [...]. Zdaniem Sądu analiza wyłącznie tego materiału dowodowego, którym dysponował organ odwoławczy, dokonana w kontekście zachowania skarżącego opisanego w notatkach służbowych współpracowników i przełożonych, niewątpliwie wymagała wypowiedzenia się przez organ, czy dochodziło do celowego unikania odbierania korespondencji i jaki mogło mieć to wpływ na spóźnienie we wniesieniu środka zaskarżenia. Dlatego organ dokonał również oceny prawdopodobieństwa pozostawienie awiza w skrzynce pocztowej sąsiada i niezwrócenia przez sąsiada uwagi skarżącemu na ten fakt. Jak wynika z materiału dowodowego, którym dysponował Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku, dwukrotnie wysyłano rozkaz personalny na znany organowi adres zamieszkania skarżącego ([...]), korespondencja była dwukrotnie awizowana i wracała z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Gdyby bazować wyłącznie na ww. okolicznościach nie można byłoby wykluczyć konieczności uznania przesyłki za doręczoną na podstawie art. 44 k.p.a. (fikcja doręczenia polegająca na uznaniu, że pismo uważa się za doręczone po upływie czternastu dni od dnia złożenia pisma w placówce pocztowej, po uprzednim dokonaniu dwukrotnego zawiadomienia (pozostawienia tzw. awizo).

Zdaniem WSA w Białymstoku ocena rozważań organu odwoławczego w tym zakresie jest jednak bezprzedmiotowa wobec materiału dowodowego przedłożonego sądowi. Skarżący skutecznie podważył wnioski Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku załączając odpowiedź Poczty Polskiej z 30 grudnia 2021 r. udzieloną na jego oficjalną reklamację złożoną 21 grudnia 2021 r. Pismo operatora pocztowego potwierdza, że trafny jest zarzut odnośnie doręczania korespondencji niezgodnie z adresem, tj. przesyłki nr 00359007731117048051 z 11 czerwca 2021 r. – pismo z 10 czerwca 2021 r. o wszczęciu postępowania, nr 003590077311171100537 z 2 lipca 2021 r. oraz nr 00359007731558483503 z 22 lipca 2021 r. – dwukrotnie wysłany rozkaz personalny. Wymieniona korespondencja była bowiem pozostawiana w skrzynce pocztowej pod adresem [...] zamiast pod adresem skarżącego [...]. Sąd miał w polu widzenia, iż organ zakwestionował sposób złożenia przez stronę w sierpniu 2021 r. reklamacji na czynności listonosza, jednak skarżący drugi raz złożył reklamację zgodnie z wytycznymi organu, tj. na odpowiednim druku, w którym zawarł numery przesyłek z rozkazem personalnym (003590077311171100537 oraz 00359007731558483503). Udzielona przez Pocztę Polską odpowiedź nie pozwala przyjąć, że doszło do skutecznego doręczenia rozkazu. Z pisma Poczty wprost i jednoznacznie wynika, że "Pana zarzuty potwierdziły się [...] uznaje się Pana skargę za uzasadnioną w kwestii doręczania korespondencji niezgodnie z adresem" (k. 24). W takich okolicznościach, wobec jednoznacznej treści oficjalnej reklamacji i jednoznacznej treści udzielonej przez Pocztę Polską odpowiedzi, która jest formalnym stanowiskiem operatora pocztowego – nie jest możliwe podważenie tego stanowiska jedynie stwierdzeniem, iż skarżący mógł się zachować inaczej, a tego nie uczynił oraz przypuszczeniem co do zachowania sąsiada skarżącego.

Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy przedwcześnie przyjął skuteczność domniemania doręczenia rozkazu personalnego z 2 lipca 2021 r., co stanowi o naruszeniu art. 77 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Domniemanie to skarżący na etapie sądowym skutecznie podważył. W konsekwencji przedwczesne było rozstrzyganie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Uzupełniony przed Sądem materiał dowodowy uprawnia do wniosku, że do doręczenia rozkazu w sposób zastępczy na zasadzie art. 44 k.p.a. w istocie nie doszło. Nie otworzył się więc w dacie wskazanej przez organ termin do wniesienia odwołania. W takich okolicznościach odwołanie zawarte w piśmie z 20 września 2021 r. należy ocenić jako złożone z zachowaniem terminu i podlegające rozpoznaniu, co też uczyni Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku jako skutek niniejszego wyroku na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: art. 42 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie i nieuwzględnienie, że skarżący w dniu 27 maja 2021 roku w miejscu pracy odmówił odebrania korespondencji, tym samym zgodnie z art. 47 § 2 k.p.a. należy uznać rozkaz personalny za doręczony w dniu 27 maja 2021 roku, co ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, a także rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim należy podnieść, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. W związku z tym przy jej sporządzaniu wprowadzono tzw. przymus adwokacko-radcowski, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem oparte na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej.

Podnieść należy, że art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl zaś art. 174 skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 42 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie i nieuwzględnienie, że skarżący w dniu 27 maja 2021 r. w miejscu pracy odmówił odebrania korespondencji, a tym samym należy uznać rozkaz personalny za doręczony w dniu 27 maja 2021 r., zgodnie z art. 47 § 2 k.p.a., co ma istotny wpływ na wynik sprawy.

W aktach administracyjnych na k. 11 znajduje się notatka służbowa sporządzona przez Dyżurnego Mariusza Dąbrowskiego, z której wynika, że w dniu 27 maja 2021 r. w miejscu pracy skarżącego K. W. dokonano próby doręczenia mu korespondencji dotyczącej "jego sprawy kadrowej". Skarżący oświadczył, że "nie będzie się zapoznawał z pismem i nie będzie go odbierał, ponieważ zostało do niego wysłane pocztą".

Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że doręczenie w miejscu pracy jest równoważne z doręczeniem w mieszkaniu; w tym zakresie ustawodawca nie ustanowił kolejności wyboru miejsca doręczenia (zob. wyrok NSA z 20.01.2015 r., II GSK 1956/13, LEX nr 1640509). Przez pojęcie miejsca pracy należy rozumieć miejsce, w którym adresat wykonuje swoje obowiązki zawodowe, bez względu na źródło tego obowiązku. Miejscem pracy jest zatem to miejsce, w którym osoba fizyczna wykonuje pracę na podstawie umowy o pracę, umowy cywilnoprawnej, albo to, w którym prowadzi działalność gospodarczą. Za miejsce pracy uznano w orzecznictwie np. miejsce prowadzenia przez radcę prawnego kancelarii (zob. postanowienie NSA z 28.02.2005 r., II FZ 37/05, ONSA WSA 2005/6, poz. 117; uchwała SN z 22.04.1994 r., III CZP 53/94, OSNCP 1994/11, poz. 214). Doręczenie w miejscu pracy jest co do zasady doręczeniem właściwym. Jednakże w przypadku nieobecności adresata może w tym przypadku wchodzić w grę awizowanie przesyłki, doręczenie niewłaściwe – za pośrednictwem innych osób – albo doręczenie zastępcze (zob. wyrok NSA z 13.12.2017 r., II OSK 645/17, LEX nr 2426838).

Należy jednak mieć na uwadze, że rozkaz personalny nr 57/2021 został wydany przez Komendanta Powiatowego Policji w Z. w dniu 2 lipca 2021 r., zatem nie mógł on zostać doręczony w dniu 27 maja 2021 r., z przyczyn oczywistych, gdyż w tej dacie jeszcze nie istniał. Powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest zatem oczywiście bezzasadny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.