Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 714/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust.1, 2 i 3 oraz art. 52
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. sp. z o.o. w F. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 26 lipca 2023 r. nr WOP.7722.52.2023.MW w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych związanych z budową hali magazynowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej w skrócie: "PWINB") zaskarżonym do tut. sądu postanowieniem z dnia 26 lipca 2023r. nr WOP.7722.52.2023.MW, po rozpatrzeniu zażalenia N. Sp. z o.o. z siedzibą w F. (dalej powoływanej też jako: "Spółka") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (w skrócie: "PINB PG") z dnia 16 czerwca 2023r. o wstrzymaniu Spółce - właścicielowi działki nr ew. gr. [...] (obręb [...]) robót budowlanych związanych z budową hali magazynowej o wymiarach 56,0 m x 26,0 m na nieruchomości nr ew. gr. [...] (obręb [...]), przy ul. [...] w Białymstoku i nałożeniu na Spółkę obowiązku zabezpieczenia samowolnie wybudowanej i samowolnie użytkowanej hali magazynowej przed dostępem osób postronnych i pracowników zakładu produkcyjnego i przedłożenia w terminie do dnia 30 października 2023r. dokumentów w postaci: (1) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, (2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego opracowanego przez osobę uprawnioną wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane aktualnym na dzień opracowania projektu, (3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; uchylił zaskarżone postanowienie w części nakładającej na Spółkę obowiązek zabezpieczenia samowolnie wybudowanej i samowolnie użytkowanej hali magazynowej przed dostępem osób postronnych i pracowników zakładu, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, przedstawia się następująco:

Postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy hali magazynowej na nieruchomości nr ew. gr. [...] przy ul. [...] w Białymstoku zostało wszczęte z urzędu przez PINB PG po przeprowadzeniu kontroli w dniu 23 września 2019r. Na podstawie danych otrzymanych z Departamentu Geodezji Urzędu Miejskiego w Białymstoku organ ustalił, że właścicielem działek, na których realizowana jest inwestycja jest spółka N. Sp. z o. o. z siedzibą w W. Równocześnie organ wystąpił do Departamentu Architektury Urzędu Miejskiego w Białymstoku o informację potwierdzającą udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej hali magazynowej. Z otrzymanej odpowiedzi wynikało, iż w rejestrach nie odnaleziono informacji o wydaniu pozwolenia na budowę i przyjęciu zgłoszenia budowy takiej hali.

W dniu 12 listopada 2019r. PINB PG przeprowadził oględziny przedmiotowej działki, podczas których ustalono, że znajduje się na niej hala magazynowa konstrukcji stalowej połączona bramami podnoszonymi, z budynkiem zakładu produkcyjnego, w którym osobą zarządzającą jest W. P. — dyrektor produkcji (zatrudniony w firmie G. Sp. z o. o. z siedzibą w W.). Ustalono też, że działka o nr ew. gr. [...] w Białymstoku została zabudowana budynkiem konstrukcji stalowej — halą magazynową w kształcie prostokąta o wymiarach zewnętrznych ok. 56 m (długość) x 26 m (szerokość), ściany i dach dwuspadowy wykonane zostały z płyt warstwowych, a w dniu oględzin obiekt był użytkowany na potrzeby magazynowe. Odnośnie daty budowy, na podstawie zdjęć lotniczych ustalono, że w 2016 roku w tym miejscu ten obiekt jeszcze nie istniał, a w narożniku działki nr ew. gr. [...] widoczny jest obiekt o wymiarach 6 m x 10 m, który obecnie znajduje się wewnątrz hali. Na podstawie zdjęcia lotniczego z 4 kwietnia 2017r. organ stwierdził dodatkowo, że kontrolowana hala magazynowa budowana była etapami. W celu uzyskania dokładnych wyjaśnień odnośnie daty budowy budynku i wskazania, kto jest inwestorem, jak również przedłożenia poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii posiadanych dokumentów (decyzji administracyjnych, zgłoszeń) potwierdzających legalność obiektu budowlanego, PINB kilkukrotnie wzywał właściciela przedmiotowej nieruchomości – N. Sp. z o. o. do złożenia w tym przedmiocie - wyjaśnień, jednakże żadne informacje nie zostały przedłożone.

W oparciu o tak zebrany materiał dowodowy, PINB PG stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z budową która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę - art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a w sytuacji jego braku organ zobowiązany był wszcząć postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Przedmiotowe postępowanie, jak dodatkowo wyjaśnił organ, zostało wszczęte przed 19 września 2020r., a zatem w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym. I tak powołując się na art. 48 ust. 1 tej ustawy PINB przeanalizował, czy możliwe jest wszczęcie procedury legalizacyjnej. Ustalił, że działka, na której wybudowana został kontrolowana hala magazynowa nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego pomimo, że od 2007 roku trwają prace nad przygotowaniem takiego planu. W związku jednak z tym, że do dnia wydania decyzji nowy plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego nie został opracowany, nie było możliwości przeanalizowania zgodności wybudowanego obiektu z tymże planem. PINB w tracie prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił również, że na wniosek firmy G. S.A. z siedzibą przy ul. [...] w B. została wydana decyzja z dnia 21 grudnia 2006r. znak PZ.III.Pn.-7331-425/06 o warunkach zabudowy inwestycji dotyczącej budowy hali magazynowej (składowanie mebli i urządzeń gastronomicznych ze stali nierdzewnej) wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach o nr ew. gr. [...] i [...] przy ul. [...] w Białymstoku. Dokonując analizy zapisów ww. decyzji PINB PG doszedł do wniosku, że zrealizowany obiekt jest z nią niezgodny w zakresie wysokości budynku, zaprojektowania miejsc postojowych na terenie własnym w granicach wnioskowanego terenu oraz konieczności uzyskania wyłączenia gruntów rolnych użytków rolnych o symbolu R IIIa i R IVa z produkcji rolnej. Jak podkreślono, teren działki o nr [...], na której wybudowano kontrolowany obiekt są to grunty orne, posiadające klasę użytku Rllla i RIVa, a zatem wymagane było uzyskanie decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej, a taka nie została wydana. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że w przypadku, gdy grunty zostały wyłączone z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami, to wydanie decyzji o wyłączeniu tych gruntów jest możliwe jedynie w przypadku, gdy grunty te przeznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne. W przypadku natomiast gruntów, które nie są przeznaczone w planie miejscowym na cel nierolnicze lub nieleśne, nie ma możliwości następczego wyłączenia ich z produkcji w drodze decyzji.

Organ I instancji dokonał też oceny zgodności wybudowanego obiektu z przepisami techniczno - budowlanymi stwierdzając, że usytuowanie przedmiotowej hali magazynowej narusza § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 1225). Jak podkreślił, hala została wybudowana na całej szerokości działki nr ew. gr. [...] od granicy z działką nr ew. gr. [...] z jednej strony i przy granicy z działką nr ew. gr. [...] z drugiej strony, a w obu ścianach wykonane zostały otwory drzwiowe zamykane bramami podnoszonymi. Tymczasem, zgodnie z powołanym przepisem, sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy, dopuszczalne jest w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego. Organ stwierdził też, że kontrowany obiekt nie spełnia w § 272 ust. 3 ww. rozporządzenia, albowiem nie posiada od strony sąsiedniej działki ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy PINB PG uznał, że nie jest możliwe doprowadzenie kontrolowanego obiektu – hali magazynowej do stanu zgodnego z prawem z uwagi na brak planu miejscowego, a właściwym rozstrzygnięciem jest wydanie nakazu rozbiórki wybudowanego obiektu. Z tego względu PINB PG decyzją z dnia 3 lutego 2023r. nr NB.I.5160.109.2019.MB, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał firmie N. Sp. z o.o. - właścicielowi działki nr ewid. [...] (Obręb [...]) rozbiórkę hali magazynowej o wymiarach 56,0 x 26,0 m, wybudowanej bez pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...] w Białymstoku.

Na skutek odwołania Spółki od powyższej decyzji, PWINB decyzją z dnia 17 marca 2023r. nr WOP.7721.49.2023.MW uchylił wydane rozstrzygnięcie jako przedwczesne i za zasadne uznał wdrożenie postępowania legalizacyjnego, wskazując, że dopiero jego negatywny przebieg skutkować będzie mógł wydaniem decyzji rozbiórkowej.

W toku ponownie prowadzonego postępowania, PINB PG opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 16 czerwca 2023 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał Spółce właścicielowi dziatki nr ew. gr. [...] roboty budowlane związane z budową hali magazynowej o wymiarach 56 m x 26 m na nieruchomości nr ew. gr. [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w Białymstoku i nałożył na nią obowiązek zabezpieczenia przed dostępem osób postronnych i pracowników zakładu produkcyjnego, samowolnie wybudowanej i samowolnie użytkowanej hali magazynowej i przedłożenia w terminie do dnia 30 października 2023r. następujących dokumentów: (1) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; (2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego opracowanego przez osobę uprawnioną wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane aktualnym na dzień opracowania projektu; (3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji powołał się na opisane powyżej ustalenia faktyczne wyjaśniając, że po przedłożeniu w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, ich sprawdzeniu i stwierdzeniu kompletności, organ w drodze postanowienia na podstawie art. 49 ust. 2 ustali wysokość opłaty legalizacyjnej. PINB wyjaśnił również, że stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane jest co do zasady – inwestor, niemniej jednak nie tylko na ten podmiot mogą zostać nałożone obowiązki. Krąg takich podmiotów wskazany został w art. 52 ustawy, co oznacza, że w pierwszej kolejności obowiązki powinny zostać nałożone na inwestora mającego tytuł prawny do obiektu, a w przypadku, gdy nie ma takiego podmiotu, adresatem decyzji będzie właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. W przedmiotowej sprawie z uwagi na brak możliwości ustalenia – inwestora, decyzja musiała zostać skierowana do właściciela nieruchomości.

Z wydanym postanowieniem nie zgodziła się Spółka zarzucając organowi I instancji m.in. bezpodstawność wstrzymania prowadzenia robót budowlanych pomimo ich zakończenia i bezzasadność nałożonego obowiązku zabezpieczenia terenu przed dostępem osób trzecich i pracowników zakładu produkcyjnego.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego częściowo podzielił argumentację zażalenia i opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 26 lipca 2023r. nr WOP.7722.52.2023.MW uchylił zaskarżone postanowienie w części nakładającej na N. Sp. z o. o. z siedzibą w F. obowiązek zabezpieczenia samowolnie wybudowanej i samowolnie użytkowanej hali magazynowej przed dostępem osób postronnych i pracowników zakładu, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Podzielając ustalenia dokonane przez organ I Instancji PWINB za trafne uznał zastosowanie w niniejszej sprawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed nowelizacji) i wstrzymanie Spółce robót budowlanych, związanych z budową budynku hali magazynowej na nieruchomości nr ew. gr. [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w Białymstoku. Jak podkreślił, w okolicznościach sprawy uzasadnione jest umożliwienie legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej właścicielowi nieruchomości, a wyznaczony Spółce termin na przedłożenie określonych dokumentów, jest wystarczający na ich uzyskanie. W tym zakresie zaskarżone postanowienie organ uznał za zgodne z prawem. Jednocześnie PWINB stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia czy to faktycznego, czy prawnego, w kwestii nakazanych zabezpieczeń rozbudowanej części budynku zakładu produkcyjnego. Tymczasem konieczność ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy, wskazana w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nie wynika także ze zgromadzonego materiału dowodowego. Żaden z protokołów kontroli, czy dwukrotnych oględzin, nie wskazuje, aby były konieczne jakiekolwiek zabezpieczenia wybudowanego budynku. W tych okolicznościach za celowe organ II Instancji uznał uchylenie zaskarżonego postanowienia w części nakładającej na Spółkę obowiązek zabezpieczenia rozbudowanych samowolnie pomieszczeń hali przed dostępem osób postronnych i pracowników zakładu.

W odpowiedzi na zarzuty zawarte w zażaleniu PWINB wyjaśnił z kolei, że są one nieuzasadnione. Odwołując się do przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, za właściwą uznał procedurę legalizacyjną, regulowaną przepisami art. 48-49 w/w ustawy, która jak podkreślił ma zastosowanie zarówno do obiektu budowlanego będącego w budowie, jak i wybudowanego. Odpowiadając z kolei na zarzuty związane z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia zgodności z prawem miejscowym zostanie oceniona w dalszej części postępowania legalizacyjnego, po przedłożeniu przez Spółkę wymaganych dokumentów.

Skargę na powyższe postanowienie w części utrzymującej w mocy postanowienie organu I instancji złożyła do tut. sądu - Spółka zarzucając jej rażące naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie inwestora i nałożenie obowiązków określonych w skarżonym postanowieniu na właściciela nieruchomości;

2) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe dokonanie oględzin i inwentaryzacji nieruchomości, co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych w zakresie wymiarów hali magazynowej;

3) art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 6 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, podczas gdy w stanie prawnym przed 19 września 2020 roku brak było podstawy prawnej do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wobec robót zakończonych;

4) art. 6 k.p.a. w związku z art. 19 i 20 k.p.a., tj. zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa oraz przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, poprzez ustalenie, że "rozbudowa budynku od strony ul. [...] w przypadku uchwalenia planu miejscowego byłaby niezgodna z jego zapisami", podczas gdy nieruchomość nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego, a organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do rozstrzygania o zgodności lub niezgodności zagospodarowania nieruchomości z przyszłym, potencjalnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

5) art. 107 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewskazanie art. 48 ust. 5 prawa budowlanego jako podstawy decyzji, podczas gdy został on zastosowany w sprawie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia podkreślając, że organy I i II instancji nie ustaliły inwestora odpowiedzialnego za dokonane prace. Organ I instancji wskazał wprawdzie, że osoba zarządzająca jest zatrudniona w spółce G. sp. z o.o., z siedzibą w W., lecz pozostało to bez wpływu na działania organu, a spółka G. nie została poinformowana o toczącym się postępowaniu. Nie była także, wbrew dyspozycji art. 52 Prawa budowlanego, adresatem postanowienia. Zastrzeżenia Spółki wzbudziły też ustalenia dokonane w trakcie oględzin w dniu 12 listopada 2019 r., a w szczególności okoliczność, że wymiary budynku zostały ustalone w nieznany sposób i w taki sposób naniesione na "szkic wykonanej rozbudowy", a sam szkic nie został podpisany przez osoby obecne przy sporządzaniu protokołu. Ponadto, jak podkreślono, organ nakazał wstrzymanie robót pomimo faktu, że roboty budowlane obecnie nie są prowadzone. Oznacza to, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych było bezprzedmiotowe. Organ nadzoru budowlanego, wydając postanowienie, powinien przede wszystkim ustalić czy roboty budowlane nie zostały zakończone, jeżeli tak było, to w stanie prawnym przed 19 września 2020 r. w prawie budowlanym brak było podstawy prawnej do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy ani przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenia mogłyby wyeliminować wydane rozstrzygnięcie z obrotu prawnego.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddane zostało postanowienie PWINB z dnia 26 lipca 2023 r., które uchyliło postanowienie PINB z dnia 16 czerwca 2023 r. w części nakładającej na skarżącą Spółkę jako właściciela działki o nr [...] obowiązek zabezpieczenia samowolnie wybudowanej i użytkowanej hali magazynowej o wymiarach 56,0 m x 26,0 m na nieruchomości nr ew. gr. [...] (obręb [...]), przy ul. [...] w Białymstoku przed dostępem osób postronnych i pracowników zakładu, a w pozostałej części, tj. w zakresie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Istotą sporu pomiędzy skarżącą Spółką z jednej strony, a organami nadzoru budowlanego z drugiej jest, czy w okolicznościach prowadzonej sprawy były podstawy do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych związanych z budową opisanej wyżej hali magazynowej w sytuacji ich zakończenia, co skutkuje, zdaniem skarżącego - bezprzedmiotowością postępowania oraz czy prawidłowe było nałożenie obowiązków określonych w zaskarżonym postanowieniu na Spółkę jako właściciela nieruchomości w sytuacji nie ustalenia inwestora.

W ocenie Sądu zarzuty skargi nie mogą odnieść oczekiwanego skutku, albowiem organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy dokonały kwalifikacji stanu faktycznego, a w konsekwencji trafnie zastosowały w niniejszej sprawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane – wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z budową kontrolowanej hali magazynowej i nałożeniu na właściciela nieruchomości obowiązku przedłożenia określonych dokumentów.

Merytoryczne rozważania w sprawie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że z uwagi na fakt, że kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte w 2019 roku, organy prawidłowo stwierdziły, że zastosowanie znajdą w tym przypadku przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

W myśl zaś art. 48 ust. 1, 2 i 3 powołanej ustawy (w wersji opublikowanej w Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: "P.b."), organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: (1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo (2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Powyższa reguła nie ma charakteru bezwzględnego i ustawodawca w ramach art. 48 ust. 2 i 3 Pb umożliwia legalizację samowoli budowlanej, jeżeli jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W taki przypadku organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i na postanowienie takie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu takim, jak stanowi ust. 3 powołanego przepisu, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: (1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; (2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie zaś w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).

W stanie faktycznym sprawy poza sporem jest, że kontrolowana inwestycja - hala magazynowa wymagała pozwolenia na budowę i że wybudowana została bez tego pozwolenia. Organy nadzoru budowlanego, stosownie do procesowych obowiązków wynikających z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przeprowadziły w tym zakresie wyczerpujące ustalenia dowodowe i dokonały prawidłowej oceny dowodów przyjmując, że na działce o nr [...], przy ul. [...] w Białymstoku znajduje się hala magazynowa o konstrukcji stalowej połączona bramami podnoszonymi, z budynkiem zakładu produkcyjnego, o kształcie prostokąta o wymiarach zewnętrznych ok. 56 m (długość) x 26 m (szerokość).

W tym miejscu trzeba też przypomnieć, że o tym, czy obiekt powstał zgodnie z prawem, w szczególności czy uzyskał wymagane prawem formalne zgody bądź pozwolenie na budowę decyduje stan prawny obowiązujący w momencie powstania obiektu. Skoro przedmiotowa hala magazynowa zrealizowana została w 2017 roku, co bezsprzecznie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zdjęcia lotniczego z 2016 roku (potwierdzającego, że w tym miejscu obiekt będący przedmiotem postępowania jeszcze nie istniał) oraz zdjęcia lotniczego z 4 kwietnia 2017 r. (uwidaczniającego już na działce nr [...] – obiekt o długości 30 m), to zgodnie z ustawą P.b. w brzmieniu z tej daty (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), roboty budowlane związane z budową tejże hali można było rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 28 ust. 1). Nie budzi przy tym wątpliwości, że samowolnie wybudowana hala nie wchodziła w żadną kategorię wykluczającą konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, jak również nie kwalifikowała się do regulacji art. 30 P.b., która wymagała jedynie zgłoszenia. Potwierdza to informacja z Departamentu Architektury Urzędu Miejskiego w Białymstoku, z której wprost wynika, iż w rejestrach organu nie odnaleziono informacji o wydaniu pozwolenia na budowę i przyjęcia zgłoszenia budowy hali na działce nr ew. gr. [...].

W tych okolicznościach orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały wobec skarżącej Spółki procedurę określoną w art. 48 ust. 2 P.b., wedle której organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przesłanką wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy pozostaje stwierdzenie, że obiekt budowlany lub jego część wykonano bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym, co istotne w kontekście zarzutu sformułowanego skargi - postanowienie takie wydaje się zarówno w przypadku obiektu będącego w budowie, jak również co do obiektu już wybudowanego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1305/22, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wbrew przekonaniu skarżącej Spółki przepis art. 48 P.b. może zatem znaleźć zastosowanie zarówno do sytuacji, w której obiekt budowlany został już wybudowany (budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 została zakończona, zarówno faktycznie, jak i prawnie), jak i do sytuacji, w której obiekt budowlany jest jeszcze budowany (jest w trakcie takiej budowy). W praktyce administracyjnej i orzecznictwie utrwalił się bowiem pogląd, że wstrzymanie robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 P.b. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 894/15, Lex nr 2248142, z 9 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2363/21, Lex nr 3503521). Taki też kierunek orzecznictwa zaakceptował ustawodawca. Zgodnie bowiem z obecną treścią art. 48 ust. 5, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (tak tez NSA w wyroku z 6 lipca 2023r., II OSK 2502/20, CBOSA).

Z podanych względów zarzut skargi braku podstaw do wydania przedmiotowego postanowienia w sytuacji zakończenia robót budowlanych należy uznać za całkowicie niezasadny. W tym miejscu warto też zasygnalizować, że celem regulacji z art. 48 P.b. nie jest stosowanie represji, jak zdaje się intepretuje to Spółka, ale dążenie do doprowadzenia samowoli budowlanej do zgodności z prawem. Jak wskazano już wyżej zasadą obowiązującą w prawie budowlanym (art. 28 ust. 1 P.b.) jest to, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Skoro kontrolowana hala magazynowa nie mieściła się w żadnym z wyjątków wskazanych w art. 29-31 P.b., to jej budowa wymagała bezwzględnie uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym fakt jej wybudowania bez pozwolenia na budowę kwalifikować należało jako samowolę budowlaną, a to bezspornie obligowało organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w trybie art. 48 P.b. Legalizacja tak powstałej samowoli budowlanej zależy zatem w dużej mierze od woli samego inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, a wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest jego obowiązkiem, lecz jedynie uprawnieniem (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1309/14, Lex nr 2034046).

Stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 P.b. jest zasadniczo inwestor. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "inwestor", ale przyjmuje się, że jest nim sprawca samowoli budowlanej, czyli podmiot, który we własnym imieniu i na własną rzecz prowadzi roboty budowlane (por. wyrok NSA z 14 maja 2018 r., II OSK 2943/17, Lex nr 2499583). Niemniej jednak, jak słusznie stwierdziły organu nadzoru budowlanego, nie tylko na inwestora mogą zostać nałożone obowiązki na podstawie komentowanego artykułu. Krąg takich podmiotów wskazany został w art. 52 ust. 1 P.b. Zgodnie z tym przepisem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Z przywołanej regulacji nie wynika wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego i postępowania egzekucyjnego (por. wyro NSA z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2797/18, CBOSA). Prawidłowość wyboru adresata postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i nakazującego przedłożenie określonych dokumentów, powinna być więc oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. W pierwszej kolejności nakaz winien być adresowany do inwestora, tym niemniej dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor nie posiada uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane albo jeżeli dane inwestora nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy mogę i powinny obciążyć właściciela nieruchomości obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1113/19, CBOSA).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jedynym właścicielem nieruchomości, na której znajduje się nielegalnie wybudowana hala magazynowa - pozostaje skarżąca Spółka. Pomimo kilkukrotnych wezwań skarżącej Spółki do wskazania, kto był inwestorem przedmiotowego obiektu, Spółka nie wskazała żadnego innego podmiotu posiadającego uprawnienia do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji kilkukrotnie podejmował co prawda próbę ustalania osoby inwestora w inny sposób, tym niemniej nie przyniosło to pozytywnych skutków. Stosowne wyjaśnienia próbowano uzyskać od dyrektora produkcji reprezentującego firmę G. z siedzibą w W., czy podmiot ten jest inwestorem przedmiotowej hali, jednakże nie potwierdził on tego faktu (dowód: protokół przesłuchania świadka z dnia 13 marca 2020r.). Informacji, kto był inwestorem przedmiotowej inwestycji, organ nadzoru budowlanego poszukiwał też w Departamencie Architektury Urzędu Miejskiego w Białymstoku, tym niemniej uzyskano jednoznaczną odpowiedź, że takiego podmiotu nie da się ustalić. Tak, jak zasygnalizowano już wyżej, organ zwracał się też bezpośrednio do skarżącej Spółki o wskazanie inwestora spornej inwestycji (dowód: pisma z dnia 27 listopada 2019 r., z dnia 10 stycznia 2021 r. oraz z dnia 7 lipca 2021 r.), jednakże na wszystkie te wezwania Spółka reagowała w ten sposób, że wnosiła o przedłużenie terminu do udzielenia odpowiedzi na żądane pytanie. Ostatecznie ani razu nie wskazała, kto był inwestorem przedmiotowej hali. Uwzględniając powyższe okoliczności zarzut skarżącej Spółki w zakresie nałożenia na nią jako właściciela nieruchomości zamiast na inwestora obowiązków, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 P.b., jest całkowicie bezpodstawny. W ocenie Sądu skierowanie zaskarżonego postanowienia do skarżącej Spółki jest uzasadnione treścią art. 52 P.b., który jednoznacznie przewiduje właściciela jako drugi w kolejności podmiot zobowiązany do usuwania skutków samowoli budowlanej.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy na akceptację nie zasługuje też stanowisko skarżącej Spółki, według którego organy nadzoru budowlanego winny informować o toczącym się postępowaniu G. Sp. z o.o. w W. jako ewentualnego inwestora przedmiotowej hali. W ocenie Sądu, w sytuacji faktyczno –prawnej niniejszej sprawy brak jest podstaw do wyprowadzenia takiego obowiązku, albowiem w toku prowadzonego postępowania administracyjnego skarżąca Spółka ani razu nie wskazała na ten podmiot jako ewentualnego inwestora. Również w samej skardze brak jest jakiegokolwiek informacji potwierdzającej, że ww. podmiot mógłby być inwestorem przedmiotowej hali, właścicielem nieruchomości, na której została ona wybudowana lub też ażeby miał jakiekolwiek uprawnienia do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. W zaistniałym stanie faktycznym sprawy organy nadzoru budowlanego miały zatem prawo, a nawet obowiązek skierować postanowienie w trybie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane do obecnego właściciela działki o nr [...], na której znajduje się nielegalnie wybudowana - hala magazynowa.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe dokonanie oględzin i inwentaryzacji nieruchomości, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych w zakresie wymiarów hali magazynowej, podkreślić należy, że skarżąca Spółka w żaden sposób nie wyjaśniła, na czym miałoby polegać nieprawidłowe przeprowadzenie oględzin, czy też inwentaryzacji nieruchomości. Nieuzasadnione jest też kwestionowanie pomiarów hali, dokonanych przez PINB w trakcie oględzin w dniu 12 listopada 2019r., skoro brał w nich czynny udział przedstawiciel skarżącej Spółki, którego oświadczenie o braku uwag i podpis znajdują się w protokole (zał. nr 32-33 akt organu I instancji). Niezrozumiały jest też zarzut nieprawidłowej inwentaryzacji, skoro z akt administracyjnych nie wynika, ażeby organ nadzoru budowlanego dokonywał jakiekolwiek inwentaryzacji nieruchomości. Za pozostające bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia uznać z kolei należy zarzuty dotyczące braku ustalenia dokładnych wymiarów przedmiotowej hali. Kwestia ta, zdaniem Sądu, nie ma istotnego znaczenia na etapie kontroli zaskarżonego postanowienia, którego przedmiotem pozostaje wyłącznie wstrzymanie budowy i nałożenie obowiązku przedłożenia określonych dokumentów.

Jako bezpodstawny należy także zakwalifikować zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 19 i 20 k.p.a. poprzez ustalenie, że "rozbudowa budynku od strony ul. [...] w przypadku uchwalenia planu miejscowego byłaby niezgodna z jego zapisami", podczas gdy nieruchomość nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego, a organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do rozstrzygania o zgodności lub niezgodności zagospodarowania nieruchomości z przyszłym, potencjalnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Otóż, jak wynika z treści zaskarżonych postanowień, organy nadzoru budowlanego w żaden sposób nie wypowiadały w tejże materii, a ponadto kwestie te nie mogły to na obecnym etapie postępowania przedmiotem oceny. Wprawdzie organ I instancji opisując przebieg postępowania wskazał, że w swojej decyzji z dnia 3 lutego 2023 r. dokonał takiej analizy, tym niemniej podkreślić należy, że przedmiotowa decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją PWINB z dnia 17 marca 2023 r.

Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut braku wskazania jako podstawy prawnej w decyzji przepisu art. 48 ust. 5 P.b., mimo jego zastosowania. Zauważyć bowiem należy, że jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy nadzoru budowlanego prawidłowo wskazały przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. To na ich podstawie wstrzymano roboty budowlane oraz nałożono stosowne obowiązki. Natomiast z przepisu art. 48 ust. 5 P.b. wynika, że przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Zatem na obecnym etapie postępowania przepis ten nie miał bezpośredniego zastosowania. Natomiast organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia z dnia 16 czerwca 2023 r. niewątpliwie do niego nawiązał, wskazując, kiedy będzie możliwe zatwierdzenie projektu budowlanego. Z przepisu art. 124 § 1 k.p.a. wynika zaś, że postanowienie powinno zawierać między innymi powołanie podstawy prawnej. Powołanie podstawy prawnej to przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. Dotyczy to przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Powoływanie zaś wszystkich przepisów, które miały zastosowanie w sprawie, byłoby zbytnim formalizmem (por. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 178). Dopiero powołanie w decyzji administracyjnej (ale również w postanowieniu) jedynie tytułu ustawy, bez wskazania określonego jej przepisu, nie może być uznane za określenie podstawy prawnej podjętej decyzji (postanowienia) (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 1983 r., sygn. I SA 954/83). Z powyższych względów, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba, aby w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia umieszczać przepis art. 48 ust. 5 P.b.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz właściwie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się przy tym do zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ponadto prawidłowo przeprowadzona została subsumcja stanu faktycznego pod powołane przepisy, a ustalenia oraz ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniach kontrolowanych postanowień, spełniających wymogi z art. 124 § 2 k.p.a. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego uznać należało za bezzasadne. Sąd z urzędu nie dostrzegł też innych naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.

Końcowo należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.