Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 566/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 15.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 1,2,2a,4,5.
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opinii co do projektu podziału nieruchomości 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego A. W. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. W. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 marca 2011 r., nr [...], uchylające postanowienie organu pierwszej instancji dotyczące odmowy pozytywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 4 maja 2010 r., A. W. oraz E. W. działający jako pełnomocnik A. K. i P. K., wystąpili do Urzędu Gminy Chrząstowice o wyrażenie zgody na podział nieruchomości położonych w [...], oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr A, nr B, nr C, nr D, nr E, nr F i nr G. Podali, że wnioskowany podział ma na celu wydzielenie drogi, wybudowanej na podstawie pozwolenia budowlanego z dnia 14 lipca 2008 r. Stwierdzili, że wniosek jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Do wniosku dołączyli: kopię mapy ewidencyjnej, mapę pomiaru powykonawczego z naniesioną lokalizacją wspomnianej drogi, wypis uproszczony z ewidencji gruntów oraz pełnomocnictwo.

Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2010 r., wydanym przez Wójta Gminy Chrząstowice, na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 2a, 4 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.- dalej zwanej u.g.n.), odmówiono wnioskodawcom pozytywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości działek, uznając, że nie jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawców wniesionego od powyższego postanowienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2010 r., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium zwróciło uwagę, że w niniejszej sprawie, do wniosku nie został dołączony dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości, a "wstępny projekt podziału jest niekompletny." Kolegium podniosło także, że brak jest wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, na czym polega niezgodność projektowanego podziału z planem, a także, że nie uwzględnia się faktu, iż sporna droga "już istnieje." Dalej Kolegium wskazało, że po uzupełnieniu wniosku, organ powinien "dokonać oceny podziału pod kątem przesłanek z art. 93 ustawy."

Po przeprowadzonym uzupełniającym postępowaniu, Wójt Gminy Chrząstowice, postanowieniem z dnia 4 listopada 2010 r., wydanym na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 2a, 4 i ust. 5 u.g.n., stwierdził, że przedstawiony we wniosku projekt podziału nieruchomości nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami i odmówił pozytywnego zaopiniowania projektu podziału. W uzasadnieniu organ przywołał treść przepisu art. 93 u.g.n. Następnie wskazał na zapisy obowiązującego planu z dnia 15 marca 2006 r., podkreślając, że przedmiotowe działki wnioskodawców stanowią teren o symbolach RP (tereny upraw rolnych, łąk i pastwisk), RP1 (tereny upraw rolnych, łąk i pastwisk z całkowitym zakazem zabudowy, z dopuszczeniem dróg dojazdowych i transportu rolniczego i sieci infrastruktury technicznej) i MRe. Organ stwierdził, że zgodnie z miejscowym planem, teren, z którego planuje się wydzielenie drogi dojazdowej położony jest na terenie RP i RP1 oraz służy wyłącznie do obsługi terenów rolniczych. Wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 2a u.g.n., podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne, powodujących wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Wydzielenie natomiast przedmiotowej drogi powoduje powstanie 13 działek, z czego 10 o pow. mniejszej niż 0,300 ha, które nie będą przeznaczone na powiększenie sąsiedniej nieruchomości, ani też nie zostanie dokonana regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył A. W., podnosząc, że organ nie ocenił zgodności podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, organ nie zajął stanowiska odnośnie granic działek. Zdaniem skarżącego, organ nie wyjaśnił, dlaczego projekt podziału nie realizuje określonego w planie przeznaczenia, nie zwrócił też uwagi, że ostateczne pozwolenie na budowę drogi z 14 lipca 2008 r. funkcjonuje w obrocie prawnym. Przedłożony projekt, w ocenie skarżącego, odpowiada hipotezie art. 93 ust. 2a i 3a u.g.n. a celem podziału jest powstanie drogi wewnętrznej zapewniającej dostęp do drogi publicznej dla kolejnych parceli.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, po rozpoznaniu powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia 30 marca 2011 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., postanowiło uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium zrelacjonowało przebieg postępowania administracyjnego w sprawie, a następnie przywołana została treść przepisów art. 93, art. 94, art. 97 u.g.n. Organ podkreślił, że podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta zatwierdzającego podział (art. 96 ust.1), po uprzednio wydanej pozytywnej opinii, w formie postanowienia. Wyjaśnił, że działki proponowane do podziału są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stąd wymóg zgodności podziału z zapisami planu (art. 93 u.g.n.). Dodał, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 u.g.n.).

Z kolei, wskazując na art. 124 § 2, art. 126 i 107 § 3 K.p.a. organ odnotował niekompletność uzasadnienia kwestionowanego postanowienia. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji "zupełnie zignorował wskazówki SKO i uchylił się od szczegółowej analizy ustaleń planu," co świadczy również o naruszeniu zasady wyrażonej w art. 80 K.p.a. Kolegium podkreśliło, że działka gruntu projektowana do wydzielenia pod drogę wewnętrzną ma powstać z fragmentów wskazanych we wniosku nieruchomości (działek). W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, znajdzie zastosowanie przepis art. 98b u.g.n., który w ust. 1 stanowi, że właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości ukształtowanych w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie mogą złożyć zgodny wniosek o ich połączenie i ponowny podział na działki gruntu, jeżeli przysługują im jednorodne prawa do tych nieruchomości. Do wniosku należy dołączyć, złożone w formie aktu notarialnego, zobowiązanie do dokonania zamiany, o której mowa w ust. 3. W tego rodzaju sprawach, stosuje się odpowiednio art. 93, art. 94, art. 96, art. 97 ust. 1-2, art. 98, art. 98a oraz art. 99. Przy czym, takiego podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że właściciele albo użytkownicy wieczyści dokonają, w drodze zamiany, wzajemnego przeniesienia praw do części ich nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielonych działek gruntu. W razie nierównej wartości zamienianych części nieruchomości stosuje się art. 15 u.g.n. W świetle przywołanych regulacji, Kolegium stwierdziło, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji winien wezwać strony do uzupełnienia wniosku o dokumenty przewidziane art. 98b ust. 1, ocenić je w aspekcie sprawy i podejmując rozstrzygnięcie odpowiednio uzasadnić.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł A. W., żądając uchylenia tego aktu oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Uznał, że postanowienie SKO w Opolu zostało wydane z naruszeniem prawa, a to:

– art. 93 ust. 1 i 2 oraz 93 ust. 2a i 3a u.g.n., poprzez brak wypowiedzenia się - jakie przeszkody występują w zastosowaniu tych przepisów;

– art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez pominięcie okoliczności, że zgodność podziału z ustaleniami planu jest w sposób ostateczny zweryfikowana decyzją o pozwoleniu na budowę drogi wewnętrznej - budowa drogi wewnętrznej została zakończona;

– art. 98b ust. 1 i 3 u.g.n., poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, wskazując na ich zastosowanie podczas, gdy znajdują się one poza problematyką tej sprawy i nie mają w niej zastosowania;

– art. 107 § 3 K.pa., poprzez wskazanie na obowiązek uzasadnienia postanowienia w zakresie przepisu art. 98b ust. 1 i u.g.n., który dotąd nie był stosowany.

Skarżący zaakcentował, że przyjęty kierunek postępowania przez organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu jest błędny. Wnosił on bowiem o wyrażenie zgody na zatwierdzenie podziału nieruchomości, a organ pierwszej instancji i SKO już się wcześniej wypowiadały w przedmiocie wniosku, w sytuacji gdy skarżący podnosi, że na zasadzie art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., podział jest zgodny z planem i zachowuje zgodność z art. 93 ust. 2a i 3a u.g.n. Stąd, z zupełnie niezrozumiałych przyczyn Kolegium narzuciło kierunek postępowania w sprawie niezgodny z przepisami i "zupełnie nieracjonalnie." Dodał, że między skarżącym oraz jego szwagrem i siostrą nie ma sporu w zakresie korzystania z nieruchomości, dlatego zastanawiające jest, z jakich powodów SKO zmieniło kierunek załatwiania ich wniosku. Organ odwoławczy natomiast nie wypowiedział się co do prawidłowości interpretacji art. 93 u.g.n. przez organ pierwszej instancji, bowiem "zastosowanie tego i tylko wyłącznie tego przepisu prawa powinno stanowić materiano-prawną podstawę rozstrzygnięcia."

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że wniosek zmierza do połączenia siedmiu działek i ich ponownego podziału na działki gruntu a taki podział dopuszcza jedynie art. 98b u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Oznacza to, iż sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości dokonuje oceny zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami normującymi postępowanie przed organami administracji według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że podjęte zostało z naruszeniem przepisów prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 lit c P.p.s.a.

Przedmiotem skargi jest wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowienie kasacyjne, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej K.p.a. Na wstępie rozważań wskazać trzeba, że na zasadzie art. 144 K.p.a. do zażalenia wnoszonego na wydane w toku postępowania postanowienie organu pierwszej instancji (wójta, burmistrza prezydenta miasta), w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11 - "Zażalenia", stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, określone w K.p.a. Postępowanie zażaleniowe przed organem drugiej instancji kończy się rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 138 K.p.a. Jak już wyżej wskazano, zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie jego wydania. Z przepisu tego wynika – przed zmianą stanu prawnego z dniem 11 kwietnia 2011 r., - że organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę (kwestię będącą przedmiotem postanowienia) do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w przypadku gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W świetle przywołanej regulacji, przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy postanowienia kasacyjnego nie mogły być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 K.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy mógł powołać się na przepis art. 138 § 2 zdanie pierwsze tylko wówczas, gdy wykazał, że przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok z 9 marca 2011 r., II SA/Rz 1166/10, LEX nr 784088, wyrok z 29 grudnia 2010 r., II SA/Kr 534/10, LEX nr 753553).

W sytuacji natomiast, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 K.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, to w takiej sytuacji podjęcie przez organ odwoławczy postanowienia kasacyjnego z uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, należy traktować jako równoznaczne z naruszeniem przepisów art. 136 i 138 § 2 K.p.a. Powyższe uwagi stały się konieczne w niniejszej sprawie, bowiem zaskarżone postanowienia zostało wydane w dniu 30 marca 2011 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a zatem według stanu prawnego sprzed nowelizacji tego przepisu. Wspomnieć też trzeba, że sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości dokonuje oceny zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Odnotować również przyjdzie, że okoliczność doręczenia skarżącemu ostatecznego postanowienia dopiero w dniu 26 września 2011 r. nie wpływa na ocenę legalności tego postanowienia. Data otrzymania postanowienia przez skarżącego była natomiast uwzględniona przy ocenie zachowania terminu do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie termin ten został dochowany, stąd skarga podlega rozpoznaniu.

Raz jeszcze podnieść trzeba, iż z treści art. 136 K.p.a. wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić we własnym zakresie albo zlecić przeprowadzenie postępowania dowodowego, ale tylko wyłącznie o uzupełniającym charakterze. W wypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ ten winien uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Konwalidowanie przez organ odwoławczy wadliwie przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania w wypadku stwierdzenia konieczności poczynienia dalej idących ustaleń faktycznych, aniżeli tylko mających charakter uzupełniający, naruszałoby zawartą w art. 15 K.p.a., zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą, każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji publicznej różnych stopni. Stąd, obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena stanu faktycznego sprawy. Weryfikacja postanowienia w trybie zażaleniowym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a., nie może prowadzić do zmiany sprawy i w konsekwencji ukierunkowania na zastosowanie przepisów prawa materialnego, które w ogóle nie były uwzględniane w prowadzonym postępowaniu przez organ pierwszej instancji. W postępowaniu zażaleniowym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Zmiana zakresu orzekania postanowieniem kasacyjnym, odbiegająca od wniosku wszczynającego postępowanie i zakresu przedmiotowego sprawy rozpoznawanej przez organ pierwszej instancji stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a. Zakres załatwienia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy wyznaczony jest zakresem rozpoznania sprawy postanowieniem pierwszoinstancyjnym.

W świetle poczynionych wyżej rozważań, zdaniem Sądu, argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu organu odwoławczego nie uzasadniały uchylenia postanowienia pierwszoinstancyjnego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy bezpodstawnie zarzuca organowi pierwszej instancji uchylenia się od szczegółowej analizy ustaleń planu, w przypadku, gdy ten wskazał na zapisy planu i dokonał ich oceny do proponowanego podziału, w świetle regulacji art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej u.g.n. Przypomnieć trzeba, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji rozpoznał wniosek stron w przedmiocie wydania opinii o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego proponowanego podziału nieruchomości położonych w [...], oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr A, nr B, nr C, nr D, nr E, nr F i nr G, w celu wydzielenia drogi. Stanowisko w tej kwestii, w formie postanowienia organ pierwszej instancji - dwukrotnie - zajmował na podstawie art. 93 ust. 1, 2 i 2a u.g.n. Również na te przepisy powoływał się organ odwoławczy w poprzednim swoim stanowisku, wskazując przy tym na niekompletność wniosku, załatwianego właśnie w trybie art. 93 u.g.n. i na konieczność jego uzupełnienia o wskazane dokumenty. Po uzupełnieniu wniosku o brakujące dokumenty, organ pierwszej instancji wydał postanowienie w trybie powyższego przepisu, opiniując negatywnie proponowany podział nieruchomości przez wnioskodawców. Z kolei, w zaskarżonym postanowieniu kasacyjnym, organ odwoławczy uchylił postanowienie pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, ale w kierunku rozpoznania wniosku na podstawie art. 98b u.g.n., czyli innym niż dotychczas. Proponowany bowiem przez organ odwoławczy kierunek rozpoznania wniosku na podstawie art. 98b u.g.n. dotyczy szczególnego trybu dokonywania scalania (połączenia) i ponownego podziału nieruchomości, dokonywanego w przypadku, gdy nieruchomości ukształtowane są w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy wskazał na inny przedmiot sprawy, który odbiega od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz od treści wniosku stron. Odnotować jedynie można, że skorzystanie z tego uproszczonego trybu scalania i podziału następuje na wniosek właścicieli lub użytkowników nieruchomości, jednakże takiego wniosku w rozpoznawanej sprawie brak, bowiem strony wnosiły wyłącznie o podział, a nie o scalenie i podział z art. 98b u.g.n., na co zwracał uwagę również skarżący.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, zakres przedmiotowy sprawy administracyjnej - dla organu pierwszej i drugiej instancji - wynika z treści złożonego przez stronę wniosku (art. 15 K.p.a.). W ramach swoich uprawnień, organ odwoławczy może materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez organ pierwszej instancji ocenić inaczej, może także przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, ale nie może zmieniać rodzaju sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa administracyjna. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie przedmiotowym innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie daje organowi odwoławczemu możliwości zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy w postępowaniu, które należy przeprowadzić zgodnie z zasadą dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a.

W niniejszej sprawie, w istocie do uchylenia postanowienia pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania doprowadził odmienny (inny) kierunek załatwienia sprawy, poprzez zmianę rodzaju sprawy. Zakres przedmiotowy rozpoznania przez organ pierwszej instancji, został wyznaczony żądaniem uzupełnionego wniosku stron, zgodnie z poprzednio dokonaną oceną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skoro Kolegium orzeka w przedmiocie tej samej sprawy, to niedopuszczalnym jest, aby na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. wskazywało organowi pierwszej instancji na inny przedmiot sprawy. W ocenie Sądu, naruszenie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, bowiem z przyczyn wskazanych przez organ odwoławczy, postanowienie organu pierwszej instancji nie mogło być uchylone. Ponadto, organ odwoławczy w sposób ogólny zarzuca organowi pierwszej instancji naruszenie wymogów uzasadnienia postanowienia z art. 124 § 2 K.p.a. oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Organ odwoławczy takim zachowaniem uchylił się w istocie od merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Zaakcentować przyjdzie, że postanowienie odmawiające pozytywnego zaopiniowania podziału nieruchomości, było już przedmiotem oceny organu odwoławczego i pomimo uzupełnienia wniosku przez strony oraz wypełnienia przez organ pierwszej instancji zaleceń, w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy nie tylko uznaje w sposób ogólny, bez skonkretyzowania, że zostały zignorowane wskazówki, i że nie dokonano analizy ustaleń planu, ale sam nie przeprowadza oceny zebranego materiału dowodowego, w tym kwestionowanej analizy planu, a w dodatku przekazując sprawę do ponownego rozpoznania - zmienił przedmiot sprawy. Przekazanie sprawy po raz kolejny do ponownego rozpatrzenia, w opisanej wyżej sytuacji, stanowi naruszenie art. 138 § 2 i art. 15 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do tego, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając zażalenie skarżącego, oceni zebrany materiał dowodowy przez organ pierwszej instancji, dokona także oceny przeprowadzonej analizy, a w przypadku uznania, że materiał dowodowy jest niewystarczający w sprawie, rozważy możliwość jego uzupełnienia a następnie rozstrzygnie sprawę zgodnie z art. 138 K.p.a. Orzekając ewentualnie ponownie kasatoryjnie, Kolegium zobowiązane jest wykazać i wyjaśnić przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., przy zachowaniu tożsamości sprawy.