Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 9/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 15
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 189f § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Asesor WSA Adam Osik, Protokolant: Starszy asystent sędziego Robert Daduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi Ł. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 października 2023 r. nr SKO Gd/4333/22 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 15 lipca 2022 r. nr RDG.4490.54.2022.KS, 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej Ł. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 7.417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Ł. Spółka z o.o. z siedzibą w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 października 2023 r. nr SKO Gd/4333/22 utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdyni - Rejon Dróg Wojewódzkich w Gdańsku, z dnia 15 lipca 2022 r. nr RDG.4490.54.2022.KS w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że w 20 grudnia 2021 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich - Rejon Dróg Wojewódzkich w Gdańsku, działający w imieniu Zarządu Województwa Pomorskiego, po rozpatrzeniu wniosku Inwestora: O. SA, wydał decyzję nr RDG.4490.148.2021.KS wyrażającą zgodę na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości G. w celu prowadzenia robót pn. "Budowa infrastruktury telekomunikacyjnej" oraz w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej zgodnie z decyzja nr WZPD.4481.534.2021.IS z dnia 6 grudnia 2021 r. wydaną przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Gdańsku. W ustaleniach warunków zajęcia pasa drogowego wskazano wykonawcę robót: Ł. Sp. o.o. z siedzibą w G. (pkt 1), termin wykonania robót: od 21 grudnia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. (pkt 4). Określono ponadto, że po ukończeniu robót teren należy przywrócić do stanu poprzedniego a zakończenie prac zgłosić zarządcy drogi do odbioru (pkt 6). Zawarto również pouczenie, że w przypadku niedotrzymania warunków określonych w decyzji, tj. przekroczenia terminów zajęcia pasa drogowego lub zajęcia powierzchni większej niż określona w decyzji, wykonawcy zostanie naliczona i pobrana kara pieniężna, zgodnie z art.40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (pkt 9).

W dniu 19 stycznia 2022 r. pracownik organu i przedstawiciel Spółki przeprowadził kontrolę pasa drogowego po zakończeniu robót. Stwierdzono zabrudzenie zjazdu z kostki betonowej gruntem z wykopu, dogęszczenie zasypanych wykopów, które spowodowało powstanie kolein, nie uporządkowanie pasa zieleni po zasypanych wykopach. Wykonawca zobowiązał się uporządkować teren do dnia 21 stycznia 2022 r.

W dniu 27 stycznia 2022 r. Spółka zgłosiła pas drogowy do odbioru. Przedstawiciel organu poinformował Spółkę, że pas drogowy nie nadaje się do odbioru.

1

Wykonano fotografie miejsca i nakazano uporządkować pas do stanu nadającego się do odbioru i ponownego zgłoszenia do odbioru. Na tę okoliczność spisano protokół odbioru robót, w którym zapisano, że Komisja nie dokonała odbioru robót z uwagi na zabrudzenie zjazdu z kostki betonowej gruntem z wykopu, dogęszczenie zasypanych wykopów, które spowodowało powstanie kolein, nieuporządkowany pas zieleni po zasypanych wykopach. Zlecono uporządkować pas w sprzyjających warunkach pogodowych (dodatnie temperatury) i zgłosić ponownie do odbioru.

W dniu 16 marca 2022 r. przystąpiono do obmiaru powierzchni wymagającej uporządkowania po zajęciu pasa drogi wojewódzkiej nr [...] w G., podczas którego ustalono, że łączna powierzchnia terenu do uporządkowania wynosi 667,75 m2.

Tego samego dnia, tj. 16 marca 2022 r., organ zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie niedotrzymania warunków określonych w pkt 6 decyzji z dnia 20 grudnia 2021 r. oraz naliczenia i pobrania kary pieniężnej, o której mowa w pkt 9 tej decyzji, w związku z brakiem przywrócenia do stanu poprzedniego po zakończeniu robót w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości G.

W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania Spółka w piśmie z dnia 12 kwietnia 2022 r. oświadczyła, że kilkakrotnie dokonywała prób uporządkowania terenu (zagęszczenie gruntu, wyrównanie terenu, itp.), które niestety nie przyniosły porządnego efektu. Winne za zaistniałą sytuację były warunki atmosferyczne (temperatury minusowe), które nie pozwoliły na doprowadzenie terenu do stanu z przed rozpoczęcia prac.

Pismem z dnia 22 kwietnia 2022 r. poinformowano Spółkę o zaplanowanym na dzień 10 maja 2022 r. oględzinach w pasie drogi wojewódzkiej nr [...]. Przed tymi oględzinami, tj. w dniu 26 kwietnia 2023 r., organ dokonał samodzielnie oględzin pasa drogowego w celu sprawdzenia uporządkowania terenu pasa drogi [...]. Do akt sprawy załączono 5 zdjęć, na których widać nieuporządkowany pas drogowy. Po dwóch dniach powtórzono oględziny z tym samym efektem. Do akt sprawy zostały załączone kolejne zdjęcia. Zaplanowane na 10 maja 2022 r. oględziny przedmiotowego pasa drogowego zostały przeprowadzone. W załączonym do akt sprawy protokole zapisano, że firma U., w ramach czynności, dokonała pomiarów geodezyjnych. Wykonana została dokumentacja fotograficzna - 45 zdjęć. Pomiary geodezyjne przeprowadzono z uwagi na przygotowanie operatu określającego

powierzchnię zajętego pasa drogowego. W trakcie tych czynności obecny był przedstawiciel Spółki, który odmówił podpisania protokołu.

W dniu 12 maja 2022 r. Spółka zgłosiła gotowość do odbioru pasa drogowego, odbiór nastąpił w dniu 16 maja 2023 r.

W dniu 20 czerwca 2022 r. do organu wpłynęło pismo, w którym Spółka przedstawiła swoje stanowisko w zakresie prowadzonego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z przekroczeniem terminu zajęcia pasa drogowego. W piśmie tym Spółka zakwestionowała fakt zawinionego naruszenia terminu zajęcia pasa drogi nr [...]. Spółka podniosła w tym zakresie, że z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż wykop wykonany w celu ułożenia infrastruktury liniowej w postaci kabla telekomunikacyjnego został w terminie zasypany na całej długości. Zważywszy na fakt, że prace były prowadzone w warunkach zimowych, przy temperaturach oscylujących wokół 0 stopniu Celsjusza, warunek przywrócenia terenu do stanu poprzedniego był niemożliwy do wykonania. W momencie rozpoczęcia wykonywania prac na powierzchni terenu rosła trawa. Zatem pełne przywrócenie do stanu poprzedniego powinno obejmować również obsianie nasionami trawy terenu w granicach zasypanego wykopu. Wykonanie tego nasadzenia poza okresem wegetacyjnym mijało się całkowicie z celem tych prac. Nawiezienie czarnoziemu i obsianie trawą powinno zostać wykonane wraz z nadejściem odpowiednich warunków pogodowych. Naruszenie terminu na zajęcia pasa drogowego polega wyłącznie na braku wykonania przez Spółkę czynności, które powinny być wykonane w terminie późniejszym tj. po 15 kwietnia, kiedy grunt ma odpowiednią wilgotność i sprzyjają temu warunki pogodowe. Spółka zaznaczyła, że dodatnie temperatury pogodowe w styczniu, umożliwiające wzrost roślin są tylko z pozoru korzystne. Wysoce prawdopodobny był spadek temperatur poniżej 0 stopni, co doprowadziłoby do obumarcia kiełkujących roślin. Okres siewu kończy się na przełomie października i listopada, gdy warunki pogodowe temu nie sprzyjają. Spółka podniosła również, że wskutek wojny w Ukrainie rozpoczął się odpływ pracowników najemnych z Ukrainy. Spółka zatrudnia lub powierza wykonanie prac pracownikom ukraińskim. Odpływ pracowników spowodował w Spółce braki w obsadzie kadrowej.

W dniu 15 lipca 2022 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w Gdańsku - Rejon Dróg Wojewódzkich w Gdańsku, działając z upoważnienia Zarządu Województwa Pomorskiego, powołując się na m.in. art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt. 1, ust. 4, ust. 12 pkt 2, ust. 13 i ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376), powoływanej dalej jako "u.d.p", decyzją nr RDG.4490.54.2022.KS wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 164.598,10 zł za niedotrzymanie warunków określonych w pkt 6 decyzji z dnia 20 grudnia 2021 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, rozpatrując odwołanie Spółki, decyzją z dnia 24 października 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podał, że organ pierwszej instancji uzasadniając swoje stanowisko wskazał na prawidłowość ustalenia powierzchni pasa drogowego zajętej na wykonanie inwestycji. Spółka nie kwestionowała powierzchni zajętej na wykonanie planowanych robót, mimo że brała udział w oględzinach pasa drogowego a jej przedstawiciel nie podpisał protokołu w dniu 10 maja 2023r. Teren pasa drogowego, jak wynika z notatki służbowej z dnia 16 marca 2023 r., wymagał dogęszczenia, wygrabienia i obsiania trawą.

Organ stwierdził, że z uwagi na zarzuty Spółki dotyczące braku odpowiedniej pogody do przywrócenia stanu poprzedniego, organ pierwszej instancji w sposób obszerny zebrał i załączył do akt sprawy historie prognoz pogodowych w od dnia 1 stycznia 2022 r. do 15 kwietnia 2023 r. wykazując, że były w tym czasie dni z korzystnymi warunkami pogodowymi, które umożliwiały dokonanie robót mających na celu przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego. Takie dni, jak stwierdził organ odwoławczy, były w marcu i kwietniu i nie były to dni pojedyncze.

Organ pierwszej instancji, w ocenie organu odwoławczego, prawidłowo uznał, że Spółka mogła wykonać prace w obrębie pasa drogowego przywracając do stanu poprzedniego te jego części, które nie wymagały obsiania trawą i wystąpić z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie tej części pasa, która wymagała, jej zdaniem, wyższych temperatur do doprowadzenia do stanu poprzedniego (zasiania trawy). Spółka nie prowadziła z organem pierwszej instancji żadnych rozmów w tym zakresie. Wydanie takiego zezwolenia byłoby dla Spółki, mimo konieczności poniesienia opłaty za zajęcie pasa drogowego, znacznie korzystniejsze. Spółka w okresie od wykonania robót w pasie drogowym do dnia 20 czerwca 2022 r., tj. do dnia skierowania pisma do organu pierwszej instancji przez pełnomocnika, który przystąpił do sprawy, nie podważała konieczności doprowadzenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, nie wskazywała, że te działanie dotyczy niewielkiego powierzchni pasa i że nie mogą one być wykonane o tej porze roku.

Odnosząc się do stanowiska organu pierwszej instancji, organ odwoławczy wskazał, że podziela je jeśli chodzi o częściowe uznanie oświadczenia P. K. i J. M. co do wykonania przez Spółkę prac w obrębie pasa drogowego w dniu 31 stycznia 2023 r. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w dniu 27 stycznia 2023 r. organ pierwszej instancji (P. M.) poinformował Spółkę, że "pas drogowy nie nadaje się do odebrania. W załączeniu fotografie wykonane w dniu dzisiejszym przedstawiające przykładowe "uporządkowane miejsca", o braku możliwości dokonania odbioru pasa drogowego. Pasa drogowego po przeprowadzonych pracach nie odebrano, o czym świadczy treść protokołu z dnia 27 stycznia 2022 r. Potwierdzają to akta sprawy, w których brak jest jakiegokolwiek protokołu odbioru terenu pasa drogowego lub notatki służbowej dotyczącej odebranych robót przeprowadzonych na tym terenie. Brak jest również jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego zgłoszenie przez Spółkę odbioru wykonanych prac w pasie drogowym. Gdyby faktycznie tak było, w aktach sprawy znajdowałaby się co najmniej informacja w formie elektronicznej o przygotowaniu pasa drogowego do odbioru. Spółka podjęła korespondencje z organem pierwszej instancji dopiero w dniu 12 kwietnia 2023 r., tj. po wszczęciu postępowania. Do tego czasu nie było z jej strony żadnego zgłoszenia o możliwości dokonania odbioru pasa drogowego mimo, że J. D. zgłaszając w imieniu Spółki gotowość odbioru pasa drogowego w dniu 12 maja 2022 r. nadmienił, że J. M. w dniu 15 stycznia zgłaszał odbiór telefonicznie P. M. Takie zgłoszenie wpłynęło do organu pierwszej instancji dopiero w dniu 12 maja 2023 r.

Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji słusznie zauważył, że Spółka dopiero po wszczęciu postępowania podjęła działania i w konsekwencji wykonała należne prace i zgłosiła gotowość pasa drogowego do odbioru. Od dnia 27 stycznia 2022 r. do dnia 12 maja 2022 r. (zgłoszenie odbioru) nie dokonano odbioru pasa drogowego, bowiem Spółka go nie zgłosiła.

Organ odwoławczy podkreślił, że z ustalonego orzecznictwa sądów administracyjnych obu instancji wynika, że warunkiem nałożenia kary jest stwierdzenie, że wcześniej pas drogowy był zajmowany na podstawie zezwolenia zarządcy drogi i mimo upływu terminu określonego w tym zezwoleniu nadal jest zajmowany. Nałożenie kary pieniężnej jest w takim przypadku obligatoryjne. Organ nie uwzględnia innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Nie jest zatem istotne, dlaczego Spółka nie przywróciła pasa drogowego do stanu przedniego po zakończeniu zaplanowanych robót. Jej argumenty co do braku możliwości wykonania prac z uwagi na pogodę nie podlegają w związku z tym uwzględnieniu. Nie ma znaczenie również podniesiony przez Spółkę brak pracowników ukraińskich.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem Spółki, że w rozpatrywanej sprawie chodzi o niewielkie niezgodności pomiędzy stanem aktualnym a stanem pożądanym, a stanowisko organu pierwszej instancji prowadzi do naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Zdaniem organu odwoławczego, mając na uwadze dokumentacje zdjęciową, należało stwierdzić, że stan pasa drogowego wskazany w dniu 4 maja 2022 r. przedstawia wiele do "życzenia". Skoro na początku maja 2022 r. wygląda on w sposób taki, że budził wątpliwości co do faktycznej możliwości jego odbioru mimo wykonania części prac, to nie ma podstawy do przyjęcia, że w styczniu 2022 r. wykonano prace, które umożliwiały odbiór pasa drogowego.

W zakresie możliwości zastosowania w sprawie normy art. 189f Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy wskazał, iż Spółka zaprzestała naruszenia prawa ale waga naruszenia nie była znikoma. Zdaniem organu pierwszej instancji, Spółka w sposób znaczny dopuściła się przekroczenia czasu zajęcia pasa drogowego. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że ilość dni przekroczenia -136 w stosunku do czasu, na jaki zarządca drogi udzielił zezwolenia na prowadzenie przez nią robót w pasie drogowym - 10 dni, tj. od 21 grudnia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r., jest znacząca. Również obszar 605,14 m2 nieprzywróconego do stanu poprzedniego pasa drogowego nie świadczy o znikomości naruszenia. Przy tym istotne jest, ze Spółka nie kwestionowała obszaru pasa drogowego, którego dotyczy nałożona kara administracyjna. Zdaniem organu pierwszej instancji, nie można mówić o tym, że naruszenia nie można było uniknąć. W okresie od 1 stycznia do 15 kwietnia 2023 r. były warunki pogodowe umożliwiające wykonanie prac przywracających teren pasa drogowego do stanu sprzed robót. Poza tym, Spółka przystępując do prac w ostatnie dni grudnia 2021 r. winna mieć na uwadze, że jest to okres zimowy i może mieć problemy z samym wykonaniem tej inwestycji, jak również z przywróceniem pasa drogowego do stanu poprzedniego.

Organ odwoławczy dodał, że - jego zdaniem - do niewykonania prac ciążących na Spółce, tj. przywrócenia stanu poprzedniego psa drogowego, nie przyczyniła się żadna siła wyższa, o której mowa w przepisie art. 189e Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak pracowników z Ukrainy nie stanowi w rozumieniu powołanego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego siły wyższej mającej wpływ na działania organu pierwszej instancji. Gdyby faktycznie Spółka miała do czynienia z siłą wyższą np. powodzią, pożarem czy innymi takimi zdarzeniami nagłymi, niezależnymi od niej, zdarzeniami o charakterze militarnym czy działaniami władzy publicznej wpływającymi bezpośrednio na brak możliwości wykonania prac w zakresie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, to taką okoliczność z pewnością organ pierwszej instancji by uwzględnił.

Konkludując, organ odwoławczy uznał, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, że decyzja organu pierwszej instancji jest właściwa, istniały bowiem podstawy do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego, a kara została wymierzona w prawidłowej wysokości.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie:

art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), powoływanej dalej jako "k.p.a.", poprzez prowadzenie postępowania w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, brak należytych ustaleń, bez uzupełnienia materiału dowodowego, zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych, książka drogi), sporządzone zgodnie z prawem pomiary geodezyjne, na okoliczność ustalenia przebiegu pasa drogowego względem powierzchni zajętej, w błędnej ocenie organu, przez Spółkę, skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Spółka dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz doprowadzenie do zajęcia przez organ drugiej instancji błędnego stanowiska w kwestii zasadności nałożonej administracyjnej kary pieniężnej, mimo braku uzasadnienia, w istniejących warunkach oraz stanie faktycznym, przesłanek do nałożenia takiej kary,

art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, polegającej na nieuzasadnionym i błędnym ustaleniu, że Spółka miała obowiązek przywrócić pas drogowy do stanu poprzedniego poprzez zasiew trawy, podczas gdy organ pierwszej instancji nie określił warunków przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności,

3. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak w zaskarżonej decyzji uzasadnienia

odpowiadającego wymogom tego przepisu prawa, a w szczególności nie zajęcie

własnego stanowiska co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie przez organ braku określenia przez organ pierwszej instancji warunków przywrócenia poprzedniego stanu użyteczności drogi, brak określenia wpływu braku zasiewu trawy na bezpieczeństwo użytkowania drogi, braku poczynienia własnych ustaleń w zakresie znikomości naruszenia oraz przesłanek do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej,

art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 40 ust. 15 u.d.p. w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 2 ust. 3 pkt. 1 i 2 rozporządzenia Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się przez organ w zaskarżonej decyzji do kwestii braku określenia przez organ pierwszej instancji w decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego zakresu i technologii robót przywracających stan użyteczności pasa drogowego, braku dokonania jakiejkolwiek interpretacji pojęcia "przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności", jak również braku zajęcia stanowiska co do wpływu nieposianej trawy na bezpieczeństwo użytkowania pasa drogowego,

art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. z zw. z art. 189d pkt 1 - 6 k.p.a. w zw. z art. 103 § 3 k.p.a., poprzez wymierzenie Spółce administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy waga naruszenia prawa (o ile można przyjąć, iż doszło do naruszenia prawa wobec braku jednoznacznego potwierdzenia tego w materiale dowodowym) jest znikoma, a ponadto organ nie odniósł się w żaden sposób do wykładni oraz przesłanek zarówno znikomości naruszenia prawa oraz odniesienia tych przesłanek do stanu faktycznego sprawy, poprzestając jedynie na przytoczeniu argumentacji organu pierwszej instancji.

art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy brak jest związku funkcjonalnego pomiędzy brakiem posiania trawy na poboczu drogi położonym za skarpą i rowem a korzystaniem z pasa drogowego zarówno przez kierujących jak i pieszych.

Spółka, mając na uwadze powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Nadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z wydruku zbliżenia pola pieczątki i podpisu z mapy ewidencyjnej z inwentaryzacji pasa drogowego udostępnionej Spółce przez organ pierwszej instancji w formie elektronicznej - dla stwierdzenia faktu podpisania map stanowiących podstawę do obliczenia powierzchni zajętego pasa drogowego niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami oraz z wydruków zbliżenia mapy z inwentaryzacji zajęcia pasa drogowego dla stwierdzenia faktu niemiarodajności dokonanych pomiarów zajętości pasa drogowego wykraczających poza powierzchnię pasa drogowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium zwróciło uwagę, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego Spółka nie negowała powierzchni zajmowanego pasa drogowego jak i użytych do pomiarów urządzeń pomiarowych. Nie kwestionowała także map stanowiących podstawę do ustalenia danych w decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.

Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 40 u.d.p. z którego wynika m.in że:

Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m.in.: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.

Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

12. Za zajęcie pasa drogowego:

bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Przepisu ust. 1 nie stosuje się w razie konieczności usunięcia awarii urządzenia obcego znajdującego się w pasie drogowym. Po zlokalizowaniu awarii prowadzący roboty niezwłocznie zawiadamia o tym zarządcę drogi i w porozumieniu z nim określa termin i powierzchnię zajętego pasa drogowego.

14a. Zarządca drogi określa, w drodze decyzji administracyjnej, warunki zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w ust. 14, oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego, a także ustala wysokość opłaty, o której mowa w ust. 4. 14b. Za wejście w pas drogowy, o którym mowa w ust. 14, bez zawiadomienia zarządcy drogi, przekroczenie ustalonego terminu i powierzchni zajęcia pasa drogowego zarządca drogi wymierza karę pieniężną zgodnie z ust. 12.

Zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie.

Skarżący zarzucał, że w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego nie sprecyzowano terminu i warunków jego przywrócenia do stanu poprzedniego, co uniemożliwiało nałożenie na skarżącego kary z tego tytułu.

Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. Przywołany przez skarżącego przepis art. 14a. u.d.p. nie znajduje bowiem w niniejszej sprawie zastosowania. Z przepisu tego wynika, że zarządca drogi określa, w drodze decyzji administracyjnej, warunki zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w ust. 14, oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego, a także ustala wysokość opłaty, o której mowa w ust. 4. Przepis ten dotyczy wyłącznie zajęcia pasa drogowego przewidzianego w art. 40 ust. 14 u.d.p. a wiec w sytuacji konieczności usunięcia awarii urządzenia obcego znajdującego się w pasie drogowym.

Kwestia podnoszona przez skarżącego jest unormowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1264), które w § 2 ust. 2 pkt 2 wskazuje, że w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać dodatkowo warunki przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności. W § 2 ust. 3 rozporządzenia wskazano, że w warunkach przywrócenia pasa drogowego, o których mowa w ust. 2 pkt 2, określa się:

zakres i technologię robót przywracających stan użyteczności;

sposób odbioru przedmiotowego odcinka pasa drogowego;

zasady usuwania usterek i wad technicznych, powstałych w ciągu 24 miesięcy od daty odbioru pasa drogowego.

Wymogi te zostały w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego spełnione poprzez wskazanie w punkcie 6 decyzji, że po ukończeniu robót teren należy przywrócić do stanu poprzedniego a zakończone roboty zgłosić zarządcy drogi do odbioru. Zakres i technologia robót przywracających stan użyteczności nie zostały szczegółowo określone, organ ograniczył wskazania do przywrócenia stanu poprzedniego. Wskazanie to nie jest tożsame z zakresem celem robót koniecznych do wykonania po zajęciu pasa drogowego przez ustawodawcę. Ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem poprzedniego stanu użyteczności.

Z decyzji organu wynikało, że karę wymierzono za 136 dni zajęcia pasa drogowego w okresie od 1 stycznia 2022 r. do dnia odbioru 15 maja 2022 r. o obszarze 605,14 m2. Ze sporządzonej przez pracownika organu notatki służbowej z dnia 16 marca 2022 r. wynikało, że w tej uporządkowania wymagała powierzchnia 667,75 m2 i był to teren wymagający wygrabienia i obsiania trawą (131,25 m2 i 11,5 m2), częściowo także dogęszczenia (300 m2)a częściowo jedynie wygrabienia (225 m2).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której roboty nie były co do zasady wykonywane w pasie jezdni, lecz pobocza. Kwestia zagrabienia terenu i obsiania trawą, co do zasady, nie miały wpływu na użyteczność drogi i pobocza. Miały niewątpliwie wpływ na jego estetykę, której nie należy jednak rozważać w kategoriach użyteczności drogi. Organ nie wykazał także by wpływ na użyteczność drogi miała kwestia dogęszczenia terenu pasa pobocza.

Podkreślić należy, że kary za zajęcie pasa drogowego są bardzo wysokie (w porównaniu do opłat z tego tytułu). Niewątpliwe celem takiej regulacji jest ochrona istotnego z punktu widzenia życia społecznego dobra jakim jest zapewnienie użyteczności dróg publicznych i bezpiecznej komunikacji. Samowolne zajęcie pasa drogowego lub zajęcie go po terminie wynikającym z zezwolenia, może bowiem prowadzić do utrudnienia bezpiecznego ruchu drogowego lub nawet jego uniemożliwienia. Ustawodawca słusznie zatem zachowania takie powiązał z istotną konsekwencją finansową dla sprawcy zajęcia pasa drogowego.

W niniejszej sprawie brak wykonania przez skarżącego wskazywanych przez organ prac nie stanowił jednak zagrożenia dla realizacji wskazanych podlegających ochronie dóbr. Z punktu widzenia wartości jakimi są użyteczność i bezpieczeństwo dróg publicznych zagrabienie pobocza oraz obsianie go w okresie zimowym trawą, czy też dogęszczenie, nie wywarły jakiegokolwiek wpływu na zakres i bezpieczeństwo ruchu drogowego. Pas drogowy zajęty uprzednio przez skarżącego w celu wykonania robót był, mimo niedoprowadzenia go do stanu identycznego ze stanem poprzednim, był doprowadzony do poprzedniego stanu użyteczności w rozumieniu art. 40 ust. 15 u.d.p.

Za nieracjonalne uznać należy stanowisko organu, że skarżący mając świadomość braku możliwości zasiania trawy w okresie zimowym nie powinien w tym okresie planować realizacji robót w pasie drogowym. Termin realizacji obowiązku zajmującego pas drogowy w takim przypadku musi być, w ocenie Sądu, dostosowany do warunków związanych z fazą wysiewu trawy. Powszechnie przyjmuje się, że wiosenny wysiew trawy w celu zapewnienia właściwych warunków jej wzrostu następuje w najwcześniej w drugiej połowie kwietnia.

Reasumując, okresu braku zasiewu trawy nie można traktować równoznacznie z okresem zajmowania pasa drogowego. Skarżący w tym okresie nie dysponował pasem drogowym, nie zajmował go fizycznie, nie prowadził na jego terenie żadnych prac a brak zasiewu trawy nie zmniejszał poprzedniej użyteczności pasa drogowego.

Obciążenie skarżącego karą za obszar braku zasiewu trawy było zatem niezasadne. Podobnie ocenić należy brak zagrabienia terenu i jego zagęszczenia.

W związku z powyższym, w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego. Uzasadniało to uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego.

Niezależnie od powyższego, w przypadku przyjęcia odmiennej wykładni normy art. 40 ust. 15 u.d.p., zastosowanej przez organ, za zasadny uznać należy zarzut skargi dotyczący braku zastosowania normy art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Organ dokonał 15 maja 2022 r. odbioru terenu, co świadczy o doprowadzeniu terenu do stanu wymaganego przez organ i zaprzestaniu naruszania prawa.

Zdaniem Sądu, ocena wagi naruszenia prawa nie została przez organ dokonana prawidłowo. Waga naruszenia prawa nie powinna być oceniania w kontekście przyjętego przez organ znacznego obszaru i czasu zajęcia bez uwzględnienia skutków zajęcia dla wartości podlegającej ochronie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Jeżeli naruszenie prawa wywołało nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało lub wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2023 r. sygn. akt III SA/Po 408/23, WSA w Gliwicach z dnia 24 października 2023 r. sygn. akt II SA/GI 1421/23). Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ w sytuacji stwierdzenia, że w sprawie istniały podstawy do zastosowania sankcji za zajęcie pasa drogowego, winien stan faktyczny sprawy zakwalifikować jako podlegający normie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, w związku z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 40 ust. 15 u.d.p., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił wydane w sprawie decyzje i na podstawie art. 145 § 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).