Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 421/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1,2.3,4,6,7
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. w P. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 18 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącej [...] Spółka z o.o. w P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Starosta W. decyzją z dnia 23 lutego 2024 r. nr GN.6852.3.2023.KC wydaną na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 3, 4, 6 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) – dalej "u.g.n.", po ponownym rozpoznaniu wniosku E. Sp. z o.o. z siedzibą w P., ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,6358 ha położonej w obrębie ewidencyjnym [...] Miasta W. przy ul. [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym W. T.. Organ wskazał, że ograniczenie to następuje przez udzielenie E. sp. z o.o. zezwolenia na budowę elektroenergetycznej sieci SN-15 kV o długości 185 m i szerokości 0,5 m oraz złącza kablowego ZKSN 15 kV z telemechaniką (sterowanie zdalne) szt. 1 o wymiarach 3 m x 3,25 m (pow. 9,75 m2) na części tej działki zgodnie z ostateczną decyzją nr 20P/2020 z dnia 25 maja 2020 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaną przez Burmistrza W.. Organ wskazał, że linia kablowa będzie układana metodą wykopu otwartego na głębokości ok. 1 m. Lokalizacja sieci i złącza kablowego oraz obszar strefy montażowej i strefy ograniczonego użytkowania zostały przedstawione na załączonej do decyzji mapie z projektem zagospodarowania terenu – stanowiącej integralną część decyzji (załącznik). Szerokość strefy ograniczonego użytkowania na czas budowy (strefy montażowej) organ określił na 5 m a powierzchnię całkowita na 864,8 m2. Szerokość strefy ograniczonego użytkowania, po wybudowaniu linii kablowej na czas jej eksploatacji, wzdłuż linii kablowej SN-15 kV określono na 0,5 m a powierzchnię na 106,2 m2, zaznaczając, że strefy te przebiegają wzdłuż granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy świadczy o nieskuteczności przeprowadzonych przez wnioskodawcę rokowań zmierzających do uzyskania zgody użytkownika wieczystego na realizację inwestycji, co umożliwia wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

2. W odwołaniu od tej decyzji użytkownik wieczysty nieruchomości, reprezentowany przez adwokata, zarzucił:

1) wydanie decyzji z naruszeniem art. 6 pkt 2 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że planowana budowa sieci SN-15kV z telemechaniką stanowi cel publiczny o którym mowa w tym przepisie,

2) obrazę przepisów proceduralnych która miała wpływ na treść wydanej decyzji tj. art. 80 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że zachodziły przesłanki do wydania decyzji podczas gdy wnioskodawca nie wykazał, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego,

3) obrazę art. 86 w zw. z art. 8 § 1 i art. 10 § 1 kpa poprzez zaniechanie przesłuchania W. T. na okoliczność możliwości (sposobu) prowadzenia sieci elektroenergetycznej SN-15 kV oraz złącza kablowego na przedmiotowej działce w celu ustalenia najmniej uciążliwego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości,

4) obrazę art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 kpa poprzez zaniechanie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu energetyki na okoliczność możliwości ustalenia alternatywnej trasy przebiegu linii elektromagnetycznej i dowolne przyjęcie przez organ I instancji, że najmniej uciążliwe jest przeprowadzenie inwestycji w sposób wynikający z decyzji organu I instancji,

5) obrazę art. 112 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 7 kpa poprzez ich nie zastosowanie i brak rozważenia, czy cel publiczny może być realizowany w inny sposób aniżeli poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez odwołującego się,

6) obrazę art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia analizy jak najmniejszej uciążliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości strony i dowolne przyjęcie, że przeprowadzenie linii elektroenergetycznej wzdłuż granicy działki jest najmniej uciążliwym ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości,

7) obrazę art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że składanie przez E. sp. z o.o. ofert mających na celu wyłącznie ich odrzucenie przez stronę z uwagi na skrajne zaniżane stawki za ustanowienie służebności przesyłu, a także skrajne zaniżane stawki za wykup gruntu na którym miałaby być zrealizowana inwestycja, wypełnia warunek przeprowadzenia rokowań o którym mowa w tym przepisie. Zdaniem pełnomocnika odwołującego się, treść pism przesyłanych jemu przez Spółkę dotyczyła wyłącznie służebności przesyłu, nie zaś zgody na realizację inwestycji. Ponadto, z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów, w szczególności z pisma z dnia 8 marca 2022 r. wraz z załącznikami nie wynika, aby negocjacje dotyczyły pasa montażowego – określono jedynie powierzchnię odpłatnej służebności przesyłu oraz powierzchnię projektowanego złącza kablowego, mimo tego, że przedmiotem rokowań winno być wyrażenie zgody na realizację konkretnej inwestycji.

Z tych względów odwołujący się zwrócił się o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

3. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia 18 kwietnia 2024 r. nr K-GN-4.7536.7.2024.AG uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił ograniczenia sposobu korzystania z części działki nr [...] o pow. 0,6358 ha położonej w obrębie ewidencyjnym [...] Miasta W. poprzez zezwolenie E. spółce z o.o. na budowę elektromagnetycznej sieci SN – 15 kV zgodnie z ostateczną decyzją Burmistrza W. nr 20P/2020 z 25 maja 2020 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na części działki o pow. 864,8 m2 – ograniczone użytkowanie na czas budowy (strefa montażowa), 106,2 m2 – ograniczone użytkowanie po wybudowaniu linii kablowej na czas jej eksploatacji, uwzględniając powierzchnię pod złącze kablowe. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 4 maja 2023 r. do organu I instancji wpłynął wniosek E. spółki z o.o. o wydanie decyzji ograniczającej, na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., sposób korzystania z nieruchomości strony przez zezwolenie na realizację inwestycji polegającej na budowie elektroenergetycznej sieci SN – 15 kV oraz złącza kablowego ZK SN – 15 kV w oparciu o decyzję Burmistrza W. nr 20P/2020 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 25 maja 2020 r. W uzasadnieniu wniosku E. sp. z o.o. wyjaśniła, że dla przedmiotowej inwestycji posiada prawomocną decyzję nr 47/2021 zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą pozwolenia na budowę z dnia 4 marca 2021 r. nr AB.6740.1.2021.AJ. Spółka wskazała ponadto, że dla wnioskowanej działki w momencie składania wniosku o pozwolenie na budowę Inwestor posiadał zgodę ówczesnego właściciela działki tj. F. W." działającej przez prokurenta wraz ze zgodą na ustanowienie nieodpłatnej służebności przesyłu dla projektowanej sieci SN-15 kV oraz zgodę na wydzielenie części działki i jej sprzedaż E. sp. z o.o. pod projektowane złącze kablowe. Ostatecznie nie doszło do podpisania dokumentów związanych z uzyskaniem służebności ani do wydzielenia i kupna części działki. Zmienił się użytkownik wieczysty. E. spółka z o.o. w maju 2022 r. podjęła z nowym użytkownikiem wieczystym rokowania w celu uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości, jednak nie wyraził on zgody na przedstawione propozycje i odmówił wyrażenia zgody na realizację inwestycji. Do wniosku Spółki zostały dołączone dokumenty wymienione w decyzji Wojewody. Pismem z dnia 9 maja 2023 r. Starosta W. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Organ wskazał, że ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości związane jest z budowę elektromagnetycznej sieci SN-15kV o długości 185 m, szerokości 0,5 m, złącza kablowego ZKSN – 4 o wymiarach 3m x 3,25 m (pow. 9,75 m2) w pasie służebności o pow. 92,5 m2 na części tej działki i zgodne jest z decyzją nr 20P/2020 Burmistrza Miasta W.. Organ poinformował o dołączonych do wniosku o wydanie zezwolenia dokumentach, o prawie udziału w postępowaniu oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Pismem z dnia 1 czerwca 2023 r. organ poinformował o zakończeniu postępowania. W dniu 7 czerwca 2023 r. użytkownik wieczysty działki zapoznał się z aktami sprawy, nie zgłosił żadnych uwag ani nie złożył wyjaśnień. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawcy przez organ I instancji o jednoznaczne wskazanie jaka będzie powierzchnia ograniczonego użytkowania działki, z uwagi na rozbieżności wynikające z wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów z rokowań, wnioskodawca wskazał, że powierzchnia zajęcia do celów przeprowadzenia robót oraz do celów służebności przesyłu wynosić będzie 106,2 m2. Jednocześnie Spółka przedłożyła poprawioną mapę z projektem zagospodarowania terenu. Pismem z dnia 23 czerwca 2023 r. Starosta W. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego i poinformował o udzielonej przez pełnomocnika Spółki odpowiedzi z dnia 20 czerwca 2023 r. precyzującej, że faktyczna powierzchnia strefy ograniczonego użytkowania działki będzie wynosić 106,2 m2. Decyzją z dnia 18 lipca 2023 r. Starosta W. ograniczył sposób korzystania z części działki. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 25 października 2023 r. i przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania, z uwagi na liczne braki w dokumentacji i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji wezwał pełnomocnika Spółki do przedłożenia pełnomocnictw dla osób które w imieniu Spółki prowadziły rokowania z użytkownikiem wieczystym, przedłożenia załącznika graficznego oraz treści oświadczenia, które były przedstawione użytkownikowi wieczystemu w rokowaniach, sprecyzowania żądania poprzez dokładne wskazanie przedmiotu ograniczenia w tym jego przebiegu, przedłożenia oryginału lub poświadczonej kopii decyzji nr 20P/2020 Burmistrza W. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy piśmie z dnia 19 grudnia 2023 r. pełnomocnik wnioskodawcy przedłożył m. in. pismo E. sp. z o.o. z dnia 8 marca 2022 r. skierowane do użytkownika wieczystego wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru i załącznikami w postaci oświadczenia i załącznika graficznego. Przedłożył także zaświadczenie o ostateczności decyzji Burmistrza W. nr 20P/2020. Sprecyzował też żądanie zawarte we wniosku z dnia 4 maja 2023 r. wskazując, że przedmiotem ograniczenia użytkowania będzie prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] w celu budowy a następnie eksploatacji elektroenergetycznej sieci kablowej SN-14kV o długości 185 m oraz złącza kablowego ZKSN 15kV z telemechaniką (sterowanie zdalne) szt. 1 o wymiarach 3 m x 3,25 m, podkreślając przy tym, że linia kablowa będzie układana metodą wykopu otwartego na głębokości 1m. Szerokość strefy ograniczonego użytkowania na czas budowy wynosić będzie 5 m, a jej powierzchnia 864,8 m2, a szerokość strefy ograniczonego użytkowania po wybudowaniu na czas eksploatacji wzdłuż linii kablowej wynosić będzie 0,5 m, a jej powierzchnia łącznie z powierzchnią pod złącze kablowe to 106,2 m2. Odnosząc się do najmniejszej uciążliwości projektowanego ograniczenia organ wyjaśnił, że lokalizacja złącza kablowego została określona przez projektanta i zaakceptowana przez inwestora i ówczesnego użytkownika wieczystego nieruchomości. Lokalizacja złącza kablowego została wybrana nieprzypadkowo ponieważ w tym miejscu przebiega istniejąca linia kablowa SN, która po unieczynnieniu od strony likwidowanego byłego zakładu produkcyjnego "R. zostanie wprowadzona do projektowanego złącza celem odtworzenia zasilania w kierunku zachodnim. W ten sposób unieczynniony zostanie kabel SN 15 kV przecinający w poprzek działkę nr [...]. Ponadto, złącze zostanie posadowione na terenie zielonym, przy samej granicy działki nr [...] tak jak trasa projektowanej linii kablowej. Zdaniem inwestora i projektanta jest to najbardziej optymalny i najmniej uciążliwy przebieg w praktyce nie ograniczający możliwości zagospodarowania działki, a mając na uwadze unieczynnienie istniejącej linii kablowej przecinającej działkę, poprawi to możliwości jej zagospodarowania. Wojewoda wyjaśnił, że warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest przeprowadzenie rokowań z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości dotyczących uzyskania zgody na wykonanie prac, gdyż omawiana regulacja przewiduje pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele związane z realizacja inwestycji, przed rozstrzygnięciem tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej. W piśmie z dnia 8 marca 2022 r. Spółka zwróciła się do użytkownika wieczystego o wyrażenie zgody na budowę linii kablowej SN 15 kV długości 185 m, złącza kablowego ZKSN-4 kpl. 1 (3mx3,25 m=9,75 m2) według załącznika graficznego wraz z ustanowieniem odpłatnej służebności przesyłu w oparciu o operat rzeczoznawcy sporządzony na zlecenie inwestora. W ponownie prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu inwestor uzupełnił dokumenty o załącznik graficzny oraz treść oświadczenia które było przesłane użytkownikowi wieczystemu przy piśmie z dnia 8 marca 2022 r. Oświadczenie to dotyczy zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane i zgody na realizację całego zakresu prac na nieruchomości wg. załącznika graficznego oraz zgody na wejście na teren nieruchomości celem wykonania prac oraz ewentualnych prac demontażowych. W treści oświadczenia znajduje się zastrzeżenie o równoczesnym wyrażeniu zgody na ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu. Pismo to zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu w dniu w dniu 9 marca 2022 r. W piśmie z dnia 7 kwietnia 2022 r. użytkownik wieczysty, reprezentowany przez adwokata oświadczył, że na obecnym etapie nie wyraża zgody na budowę na jego nieruchomości linii kablowej ani na ustanowienie służebności przesyłu, o którym mowa w piśmie z dnia 8 marca 2022 r., podkreślając, że w piśmie tym nie zostały podane żadne szczegółowe warunki jej ustanowienia, w szczególności nie podano wysokości wynagrodzenia. W. T. poinformował natomiast, że jest gotowy rozważyć zbycie na rzecz Spółki prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, na której mają zostać posadowione urządzenia przesyłowe. W piśmie z dnia 27 kwietnia 2022 r. E. spółka z o.o. wyjaśniła, że pomimo wielokrotnych prób telefonicznych w celu ustalenia spotkania i przeprowadzenia negocjacji z W. T., nie doszło do spotkania. Pełnomocnik Spółki w związku z pismem z dnia 7 kwietnia 2022 r. zaproponował wykup gruntu pod projektowane złącze kablowe o pow. 9,75 m2 za stawkę 65 zł za m2, czyli za cenę 633,75 zł wyjaśniając, że stawka ta została określona na podstawie wcześniej zrealizowanego wykupu gruntu pod stację transformatorową. W piśmie z dnia 21 maja 2021 r. użytkownik wieczysty, reprezentowany przez adwokata stwierdził, że propozycja ta jest nie do zaakceptowania i że nie wyraża on zgody na sprzedaż prawa użytkowania wieczystego, nie wyraża zgody na budowę na jego nieruchomości linii kablowej ani nie wyraża zgody na odpłatne ustanowienie służebności przesyłu, na warunkach określonych w ww. piśmie Spółki, ponieważ zaproponowana stawka nie znajduje uzasadnienia w realiach rynkowych, a nabycie tylko części działki jest dla użytkownika wieczystego całkowicie nieuzasadnione. W piśmie z dnia 28 czerwca 2022 r. Spółka wyszła z propozycją wykupu gruntu pod złącze kablowe o pow. 9,75 m2, a w przypadku linii kablowej zaproponowała odpłatne ustanowienie służebności przysyłu o pow. 92,5 m2. Inwestor wyjaśnił, że stawki podane w poprzednim piśmie Spółki miały charakter przykładowy, konieczne byłoby bowiem sporządzenie operatu szacunkowego w tej konkretnej sprawie. Spółka zaznaczyła, że wykup gruntu pod linię kablową nie znajduje uzasadnienia w związku z obowiązującym w niej procedurami, gdyż wybudowanie linii kablowej przy granicy działki (ułożenie jej na głębokości 0,9 m) nie spowoduje utrudnień w korzystaniu z działki. Z uwagi na brak odpowiedzi, pismem z dnia 23 stycznia 2023 r. wystąpiła do użytkownika wieczystego reprezentowanego przez adwokata o ustosunkowanie się w sprawie zgody i ustalenia wysokości wynagrodzenia za ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu wskazując, że w razie braku akceptacji Spółka wystąpi do Starosty W. o wydanie zezwolenia w drodze decyzji na realizację inwestycji, na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Pełnomocnik użytkownika wieczystego w piśmie z dnia 23 marca 2023 r. poinformował, że podtrzymuje on stanowisko wyrażone w poprzednich pismach i nie wyraża zgody na sprzedaż prawa użytkowania wieczystego ani na budowę na jego nieruchomości linii kablowej jak również nie zgadza się na umowne ustanowienie służebności przesyłu, na warunkach określonych w pismach Spółki z dnia 28 czerwca 2022 r. oraz 27 kwietnia 2022 r. Wojewoda Zachodniopomorski po rozpoznaniu odwołania uznał, że z przedłożonych przez Spółkę dokumentów dołączonych do wniosku wynika, iż rokowania z użytkownikiem wieczystym nieruchomości dotyczyły służebności przesyłu, nie były zaś przeprowadzone na potrzeby wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. Już w pierwszym piśmie Spółki, a także w kolejnym, skierowanym do użytkownika wieczystego, mowa jest o zgodzie i ustaleniu formy wysokości wynagrodzenia za ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu na działce nr [...], nie zaś o zezwoleniu na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej. Wprawdzie Spółka w pierwszym piśmie zaznaczyła, że zwraca się z wnioskiem o wyrażenie zgody na budowę linii kablowej 15 kV i złącza kablowego ZKSN-4, ale dalej wyraźnie wskazała, że ma to nastąpić wraz z ustanowieniem odpłatnej służebności przesyłu. Spółki. Uzupełniony przez wnioskodawcę druk oświadczenia przedłożonego użytkownikowi wieczystemu nieruchomości również potwierdza, że złożona przez Spółkę propozycja dotyczyła obu tych możliwości tylko łącznie. Tak też rozumiał to użytkownik wieczysty nieruchomości oraz jego pełnomocnik o czym świadczą pisma z dnia 7 kwietnia 2022 r., z 21 maja 2022 r. i z 23 marca 2023 r. Zdaniem organu odwoławczego inwestor przedstawił stronie jedynie pewną propozycję (projekt oświadczenia) dotyczącą ustanowienia służebności przesyłu na rzecz E. sp. z o.o. w zakresie sieci elektroenergetycznej. Treść dołączonych do wniosku przez Spółkę pism dotyczyła służebności przesyłu, a nie zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. W tym zakresie inwestor nie udokumentował, by rokowania się odbyły, co uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji i odmowę wydania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił, że rokowania to instytucja Prawa cywilnego dlatego pojęcie to winno być wykładane zgodnie z art. 72 § 1 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.) zgodnie z którym, jeżeli strony prowadzą negocjacje w celu zawarcia określonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji. Kodeks cywilny przeciwstawia sobie dwa sposoby zawarcia umowy, tj. w wyniku przeprowadzenia rokowań i w formie przyjęcia oferty (art. 66 § 1 kc). Zastosowanie przez ustawodawcę by udzielenie zezwolenia na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzedzały rokowania, a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Wniosek do organu administracji o wydanie zezwolenia w tym trybie muszą poprzedzić rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Unormowanie zawarte w art. 124 ust. 1 u.g.n. które stanowi podstawę do ograniczenia prawa własności, ma jednak przede wszystkim jego ochronę, dlatego powinno być rozumiane ściśle. Z definicji słownikowej rokowania to rozmowy, które mają na celu rozwiązanie sporu, przedstawienie poglądów, pertraktacje. Rokowania to więc prowadzenie rozmów ustalających warunki porozumienia co oznacza, że rokowań nie będzie stanowić jednostronne oświadczenie o zamiarze i warunkach przeprowadzenia robót. To proces dwustronny, opierający się na poszukiwaniu takiego rozwiązania, które będzie jeżeli nie satysfakcjonujące, to przynajmniej akceptowalne dla obu stron. Sama propozycja warunków na jakich właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty) miałby zgodzić się na wykonanie prac, może stanowić co najwyżej ofertę, a więc zaproszenie do rokowań i nie stanowi jeszcze wypełnienia obowiązku z art. 124 ust. 3 u.g.n. Trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości jaki powstaje na podstawie decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 kc to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego. Dopiero więc prawomocne rozstrzygnięcie którejkolwiek ze spraw (w trybie administracyjnym lub cywilnym) może spowodować bezprzedmiotowość drugiej. Ponadto, postępowanie dotyczące ustanowienia służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 u.g.n. gdyż przepis ten nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej służebności przesyłu. Przepis art. 124 u.g.n. samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności nieruchomości związaną z zakładaniem instalacji przemysłowych i określa przesłanki takiego ograniczenia. Nie można utożsamiać negocjacji dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości. Obie instytucje mają zbliżony cel, ale stanowią odrębne regulacje prawne. Celem wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest udzielenie inwestorowi zezwolenia na czasowe zajecie cudzej nieruchomości wyłącznie dla potrzeb przeprowadzenia robót budowlanych. W sytuacji gdy właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na zawarcie służebności przesyłu, inwestor chcąc skorzystać z trybu z art. 124 ust. 1 u.g.n. powinien zaproponować właścicielowi nieruchomości wyrażenie samej tylko zgody na wykonanie czynności o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. i rozpocząć właściwe z punktu widzenia tego przepisu negocjacje. W niniejszej sprawie inwestor zainteresowany był tylko uzyskaniem służebności przesyłu i jedynie tego dotyczyła kierowana do użytkownika wieczystego korespondencja. Z akt sprawy nie wynika, by Spółka prowadziła rokowania tylko w celu uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Zdaniem organu odwoławczego rokowania w tym zakresie nie odbyły się. Rokowania poprzedzające wydanie decyzji ograniczającej właściciela muszą dotyczyć zgody na wejście na teren nieruchomości i zrealizowania na niej określonych prac, nie mogą one pomijać uzgodnień związanych z czasowym zajęciem nieruchomości w celu wykonania określonych prac i tym samym ograniczać się tylko do propozycji o warunków ustanowienia służebności przesyłu, jak w niniejszej sprawie. Ponadto zachodzą różnice co do określonej powierzchni strefy ograniczonego użytkowania po wybudowaniu linii kablowej (106,2 m2), a powierzchnią określoną w pismach Spółki kierowanych do użytkownika wieczystego (powierzchnia służebności przesyłu 92,5 m2 plus powierzchnia projektowanego złącza kablowego 9,75 m2, łącznie 102,25 m2). Razem powierzchnia zajęcia po wybudowaniu linii wskazana w trakcie rozmów z użytkownikiem wieczystym wynosiłaby 102,25 m2. Ponieważ możliwość wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności, obszar nieruchomości mający zostać objęty ograniczeniem wskazany we wniosku inwestora powinien odpowiadać obszarowi co do którego toczyły się rokowania. Tymczasem w decyzji organu I instancji określono powierzchnię strefy ograniczonego użytkowania po wybudowaniu linii kablowej na 106,2 m2, uwzględniając powierzchnię pod złącze kablowe, a powierzchnię strefy ograniczonego użytkowania na czas budowy (strefy montażowej) określono na 864,8 m2. Powierzchni montażowej (czyli powierzchni zajęcia na czas budowy) nie sposób wywnioskować także z uzupełnionych, w ponownie prowadzonym postępowaniu, dokumentów. Użytkownik wieczysty w trakcie rokowań powinien być precyzyjnie poinformowany przez Spółkę na jakiej powierzchni działki będą przebiegały parce i jaka powierzchnia działki będzie ograniczona w użytkowaniu po wybudowaniu linii kablowej. Przedmiotem rokowań powinno być bowiem uzyskanie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości i na pozostawienie na niej urządzeń infrastruktury oraz warunki udzielenia takiej zgody. Rokowania powinny obejmować wszystkie warunki związane z udostępnieniem nieruchomości. Różnica pomiędzy powierzchnią strefy ograniczonego użytkowania w dokumentach dołączonych do wniosku oraz w pismach kierowanych do użytkownika wieczystego stanowi kwestię istotną, która mogłaby wpłynąć na stanowisko użytkownika wieczystego. Przedmiot rokowań powinien być bowiem precyzyjnie określony, aby druga strona mogła odnieść się konkretnej propozycji. W ocenie organu odwoławczego rokowania poprzedzające wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości nie odbyły się co uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji i odmowę wydania zezwolenia.

4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję E. Spółka z o. o. wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Spółka zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez dokonanie niewłaściwej oceny dowodów noszącej znamiona dowolności i przekraczającej zakres swobodnej oceny dowodów, skutkujące ustaleniem błędnego stanu faktycznego w szczególności uznaniem, że złożenie wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości nie było poprzedzone rokowaniami. Naruszenie przepisów postępowania spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji.

Spółka zarzuciła też wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłową wykładnię i przez to uznanie, że propozycja nabycia tytułu prawnego do nieruchomości i jej odrzucenie przez użytkownika wieczystego nie stanowiły rokowań w rozumieniu tego przepisu, w rezultacie czego organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa materialnego.

Zdaniem Spółki stanowisko Wojewody Zachodniopomorskiego jest niezgodne ze stanem faktycznym i wykładnią przepisów prawa, ponieważ art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa formy ani treści rokowań, pozostawiając dowolność inwestorowi. W szczególności z przepisu tego nie wynika, że formą nabycia tytułu prawnego do nieruchomości na której ma zostać zrealizowana inwestycja nie może być ustanowienie służebności przesyłu, bądź nabycie własności części nieruchomości wymaganej do realizacji i korzystania z inwestycji, zaś propozycja do uzyskania takich tytułów prawnych nie może stanowić podstawy do przeprowadzenia rokowań. Sytuacja w której inwestor wprost proponuje aby użytkownik wieczysty wyraził zgodę na realizację inwestycji wskazując, że chodzi zarówno o wyrażenie przez niego zgody na wejście na teren nieruchomości w celu wykonania prac budowlanych, jak i ustanowienie służebności przesyłu, które wobec stanowiska użytkownika wieczystego ulega dalszej modyfikacji (oferta Spółki dotyczyła służebności przesyłu i nabycia użytkowania wieczystego części nieruchomości wg. stawek ustalonych przez rzeczoznawcę), wypełnia znaczenie słowa rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. Wobec jednoznacznego stanowiska użytkownika wieczystego nieruchomości, iż jest on wyłącznie zainteresowany sprzedażą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości bądź odpłatnym ustanowieniem służebności przesyłu (jednak za wyższą niż proponowana stawkę), zaś wszelkie proponowane przez inwestora rozwiązania nie są dla niego satysfakcjonujące, przy jednoczesnym jasnym stanowisku obu stron, iż nie mogą wyrazić zgody na kontrpropozycje oznacza, że rokowania zostały przeprowadzone przed złożeniem wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Korespondencja Spółki prowadzona z użytkownikiem wieczystym (jego pełnomocnikiem) wyraźnie obrazuje, iż doszło do rokowań pomiędzy stronami, jednak w wyniku stanowczego i jednoznacznego stanowiska użytkownika wieczystego wobec propozycji Spółki, nie mogło dojść między nimi do porozumienia , w wyniku czego konieczne okazało się złożenie wniosku na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Drobna nieścisłość w zakresie przedstawienia użytkownikowi wieczystemu powierzchni działki co do której Spółka chciała uzyskać tytuł prawny (Spółka oczekiwała służebności o pow. 106,2 m2 a nie jak błędnie wskazano użytkownikowi wieczystemu 102,25 m2) nie miała wpływu na decyzję użytkownika wieczystego o odrzuceniu oferty Spółki, a tym samym nie miała znaczenia dla stwierdzenia, iż w sprawie miały miejsce rokowania stron. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego Spółka wskazała, że przepisy te nakładają na organ obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Ocena dowodów zgromadzonych w sprawie wydaje się Spółce uchybiać zasadom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, naruszając tym samym dyspozycję art. 80 kpa. Analiza korespondencji stron powinna bowiem prowadzić Wojewodę do uznania, iż propozycje składane przez Spółkę zmierzały do kompleksowego uregulowania wstępu na teren nieruchomości w celu realizacji linii kablowej 15 kV oraz złącza kablowego jak również uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości, tj. możliwości wykonania prac budowlanych. Z kolei pisma kierowane do Spółki przez użytkownika wieczystego (jego pełnomocnika) w sposób jednoznaczny wskazywały, iż jest on zainteresowany wyłącznie zbyciem nieruchomości lub ustanowieniem służebności przesyłu za stawkę wyższą niż proponowana, co było nie do zaakceptowania przez Spółkę. Strony podjęły zatem rozmowy mające na celu zarówno umożliwienie Spółce wejście na teren nieruchomości w celu wybudowania infrastruktury przesyłowej jak i nabycia trwałego tytułu prawnego umożliwiającego korzystanie z tej infrastruktury. Obu tych kwestii nie sposób od siebie oddzielić. Nie mogłoby bowiem dojść do ustanowienia służebności przesyłu, gdyby użytkownik wieczysty nie wyraził zgody na wkopanie linii i złącza pod gruntem swojej działki, Tak też wyglądała propozycja Spółki zawarta w piśmie z dnia 8 marca 2022 r. Jednocześnie Spółka była otwarta na kontrpropozycje, przedłożony projekt oświadczenia dotyczył wyłącznie sytuacji w której druga strona nie miałaby uwag do przedstawionej propozycji i wyraziła zgodę. Również w odpowiedzi (tj. piśmie z dnia 7 kwietnia 2022 r.) pełnomocnik użytkownika wieczystego w sposób wyraźny wskazał, że nie wyraża on zgody na budowę na jego nieruchomości linii kablowej, ustanowienia służebności przesyłu, jest natomiast gotowy rozważyć zamiast służebności przesyłu zbycie na rzecz Spółki prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, wzywając jednocześnie Spółkę do podjęcia negocjacji w przedmiocie warunków zbycia nieruchomości albo warunków ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu. Z tego jednoznacznie wynika, że wyrażenie zgody na wybudowanie linii kablowej i złącza kablowego zostało uzależnione od porozumienia dotyczącego nabycia prawa do nieruchomości lub ustanowienia służebności przesyłu na warunkach satysfakcjonujących dla użytkownika wieczystego. Nie było zatem tak, jak twierdzi Wojewoda, że przedmiotem rokowań nie było umożliwienie Spółce realizacji inwestycji. Wprost przeciwnie, z całokształtu okoliczności sprawy wynika, ze porozumienie się stron w zakresie nabycia przez Spółkę trwałego tytułu prawnego do nieruchomości stanowiło warunek wyrażenia zgody na realizację prac budowlanych. Jako że do porozumienia w tej kwestii nie doszło z uwagi na rozbieżne stanowiska stron, uzyskanie zgody na realizację robót budowlanych również okazało się niemożliwe. Wynika to jednak nie z braku woli Spółki, jak zdaje się uważa Wojewoda, ale z braku możliwości szerszego porozumienia z użytkownikiem wieczystym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania tej decyzji. Decyzja będąca przedmiotem sądowej kontroli została wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 6 pkt 2 tej ustawy celami publicznymi są m. in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przy czym uprawnienie organu administracji wynikające z art. 124 ustawy do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ze swej istoty naruszają interes właściciela nieruchomości, ograniczając sposób korzystania z nieruchomości. Są to decyzje ograniczające prawo własności, których wydawanie ustawodawca dopuścił w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizującym inwestycje celu publicznego, a więc takie, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Przepis art. 124 ustawy musi być zatem interpretowany dosłownie. W decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji.

6. Warunkiem dopuszczalności wydania omawianej decyzji jest nie tylko ustalenie lokalizacji inwestycji strukturalnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji lokalizacyjnej, ale także brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu na czasowe zajęcie jego nieruchomości i na posadowienie na jej powierzchni stosownych urządzeń infrastruktury technicznej. Przedmiotem rokowań poprzedzających wystąpienie z wnioskiem do starosty o wydanie decyzji powinno być uzyskanie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości i na pozostawienie na niej wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej wraz z warunkami uzyskania takiej zgody, szczególnie w zakresie rozliczenia ewentualnych szkód i uciążliwości wynikających z pozostawienia urządzeń na nieruchomości. Istotnym elementem uzyskania takiej zgody jest także określenie terminu, w jakim wykonane będą roboty budowlane oraz uprawnienia inwestora do każdorazowego wejścia na nieruchomość w celu dokonania konserwacji urządzeń i innych czynności eksploatacyjnych oraz usunięcia awarii. Strony mogą także uzgodnić w umowie, iż zamiast należności pieniężnych tytułem wynagrodzenia za zajęcie gruntu i za ewentualne szkody inwestor będzie świadczyć w inny sposób, np. może zobowiązać się do wybudowania swoim kosztem stosownego przyłącza do realizowanego na gruncie urządzenia infrastruktury technicznej. Strony mogą określić w umowie prawną formę korzystania z nieruchomości przez inwestora także po wybudowaniu urządzenia infrastrukturalnego. Nie jest to jednak konieczne dla takich przypadków jak dokonywanie konserwacji lub usuwanie awarii, skoro w razie braku uzgodnienia prawnej formy korzystania przez inwestora z nieruchomości, dopuszczalność czasowego zajęcia w przyszłości tej nieruchomości wynika z art. 124 ust. 6 omawianej ustawy. Właściciel nieruchomości jest na podstawie tego przepisu zobowiązany z mocy prawa do każdorazowego udostępniania swojej nieruchomości w celu konserwacji urządzeń i usunięcia ich awarii, który to obowiązek podlega egzekucji administracyjnej. Gdyby inwestorowi musiał przysługiwać tytuł prawny do nieruchomości, np. w postaci użytkowania czy służebności przesyłu, traciłby na znaczeniu art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, ponieważ zajęcie wtedy nieruchomości w celu dokonania konserwacji lub usunięcia awarii następowałoby w ramach przysługującego tytułu prawnego i dlatego nie byłyby potrzebne szczegółowe podstawy prawne zobowiązujące właściciela gruntu do jego udostępnienia w celu dokonania określonych czynności przy urządzeniach istniejących na tej nieruchomości. Istnienie art. 124 ust. 6 u.g.n. wynika z możliwości nieprzysługiwania inwestorowi jakiegokolwiek tytułu prawnego do gruntu, po wybudowaniu na nim urządzenia infrastruktury technicznej, i dlatego dla wykonania czynności konserwacyjnych lub usunięcia awarii, a więc w szczególnych przypadkach, ustawodawca przyznał inwestorowi jako właścicielowi urządzeń nie stanowiących części składowej gruntu, przywilej legalnego naruszania prawa własności gruntu. Przywilej ten jednak przysługuje tylko w celu dokonania czynności zachowawczych, służących utrzymaniu ruchu lub funkcjonowania urządzenia w sposób technologicznie sprawny. Do wybudowania urządzenia na cudzym gruncie inwestorowi musi przysługiwać czasowy tytuł prawny do jego zajęcia na czas budowy urządzenia, ale po wybudowaniu urządzenia, w uznaniu ustawodawcy, inwestor traci prawo do dalszego czasowego zajmowania gruntu, a pozostaje mu jedynie roszczenie do każdorazowego niezwłocznego wejścia na grunt dla dokonania czynności mającej służyć utrzymaniu istnienia urządzenia i jego funkcjonowania w stanie technologicznie niepogorszonym. Art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego wyłącza zasadę określoną w art. 47 § 1 i w art. 191 tej ustawy, zgodnie z którą część składowa gruntu nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych, zaś własność gruntu rozciąga się na rzecz ruchomą, która została z nim połączona w taki sposób, że stała się jego częścią składową. Właśnie to wyłączenie służy istnieniu na nieruchomości urządzenia infrastruktury technicznej bez konieczności zapewnienia temu urządzeniu odrębnego tytułu prawnego do nieruchomości, skoro istnienie tego urządzenia na nieruchomości nie zostało prawnie powiązane z nieruchomością, lecz z przedsiębiorstwem eksploatującym to urządzenie. Właściciel urządzeń nie musi być właścicielem lub użytkownikiem wieczystym gruntu zajętego przez urządzenia, ani właściciel gruntu nie musi być właścicielem urządzeń znajdujących się na jego gruncie. Dla funkcjonowania i eksploatacji urządzeń znajdujących się na gruncie nie jest istotne, czy właściciel tych urządzeń jest jednocześnie właścicielem nieruchomości gruntowej, na której urządzenia się znajdują. Czasowe zajęcie nieruchomości w celu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej może nastąpić po wyrażeniu przez właściciela gruntu zgody bez szczegółowego uregulowania kwestii dotyczących samego zajęcia, jak i ewentualnych roszczeń związanych ze skutkami wybudowania urządzenia. Podstawą zajęcia nieruchomości może być zwykłe oświadczenie woli jej właściciela. Wyrażenie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości w celu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej powinno mieścić w sobie także zgodę na dalsze istnienie urządzenia na nieruchomości, bez przysługiwania właścicielowi tego urządzenia jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości, jeżeli strony tego nie uzgodniły. Istotą zajęcia nieruchomości przez inwestora jest uzyskanie do gruntu czasowego tytułu dla wybudowania urządzenia, a skutkiem wybudowania urządzenia jest nie tylko jego wybudowanie, ale istnienie w określonym miejscu na nieruchomości, nie będąc jej częścią składową, lecz wchodząc w skład przedsiębiorstwa dla zapewnienia przesyłu nośnika energii do odbiorców (art. 49 § 1 kc). W przypadku braku szczegółowego określenia w umowie roszczeń właściciela nieruchomości w związku z wybudowaniem na niej urządzenia infrastruktury technicznej w wyniku czasowego jej zajęcia na podstawie umowy, należy uznać, że właścicielowi przysługuje katalog roszczeń określonych w art. 124 ust. 4 i 5 oraz w art. 128 ust. 4 ustawy. Brak w umowie takich ustaleń nie może oznaczać zrzeczenia się tych roszczeń przez właściciela, skoro roszczenia te, jako określone w ustawie, przysługują w związku z faktem uzyskania przez inwestora czasowego tytułu prawnego do gruntu na czas budowy urządzenia, niezależnie od tego, czy tytułem jest umowa, czy też decyzja o zezwoleniu na czasowe zajecie nieruchomości. Jeżeli roszczenia te przysługują w razie czasowego zajęcia gruntu na podstawie wydanej decyzji, to zawarcie umowy udostępnienia gruntu poprzedzającej dopuszczalność wydania takiej decyzji nie może skutkować względem właściciela nieruchomości węższym katalogiem roszczeń określonych jedynie w umowie, jeżeli roszczenia te nie zostały w umowie wyłączone. Decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości jest wyjątkowym sposobem przyznania uprawnienia do czasowego zajęcia nieruchomości, skutkującego administracyjnym przymusem jej wykonania. Skoro jej wydanie uzależnione zostało od braku zgody właściciela gruntu na jego udostępnienie w drodze umowy, i przy braku zgody ustawodawca przyznał właścicielowi katalog roszczeń określonych w art. 124 ust. 4 i 5 ustawy gdy zajęcie to nastąpiło na podstawie decyzji, to udostępnienie gruntu na podstawie umowy nie może skutkować brakiem przysługiwania właścicielowi roszczeń ustawowo określonych. Podejmowanie przez inwestora rokowań z właścicielem gruntu jest wynikiem nakazu ustawodawcy, dlatego właściciel gruntu wyrażający zgodę na jego zajęcie wyłącza tym samym możliwość wydania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości, rezygnując z zastosowania wobec niego środka przymusu administracyjnego. Wykonanie zaś przez inwestora woli ustawodawcy uzyskania umownego tytułu do czasowego zajęcia nieruchomości nie może skutkować negatywnie względem właściciela nieruchomości niedopuszczalnością zgłoszenia przez niego roszczeń przyznanych przez ustawodawcę, w przeciwnym wypadku przysługiwanie właścicielowi ustawowo określonych roszczeń byłoby uzależnione od braku jego zgody na umowne udostępnienie gruntu. W takiej sytuacji nakazywanie przez ustawodawcę próby ugody byłoby pozbawione racjonalnych podstaw, jeżeli zawarcie ugody miałoby skutkować dla właściciela przysługiwaniem tylko tych roszczeń, które w umowie wyraźnie zostały określone (por. komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, str. 124 i nast.).

7. W sprawie nie budzi wątpliwości, że inwestycja której wniosek dotyczył jest zgodna z decyzją u ustaleniu lokalizacji celu publicznego i ma charakter inwestycji celu publicznego. Kwestią sporną jest to, czy przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. inwestor przeprowadził rokowania z użytkownikiem wieczystym nieruchomości której sprawa dotyczy. W ocenie Wojewody Zachodniopomorskiego rokowania takie nie zostały przeprowadzone, bowiem pisma Spółki kierowane do użytkownika wieczystego dotyczyły wyrażenia zgody na wybudowanie urządzeń z jednoczesnym ustanowieniem służebności przesyłu, tymczasem wyrażenie zgody na wybudowanie linii kablowej i złącza kablowego powinno być przedmiotem odrębnych rokowań. Sąd nie podziela poglądu Organu odwoławczego, że inwestor nie przeprowadził rokowań dotyczących zgody na wykonanie prac montażowych z użytkownikiem wieczystym, przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. W ocenie Sądu rokowania takie się odbyły ale strony nie doszły do porozumienia, w rezultacie czego użytkownik wieczysty nie wyraził zgody na budowę na jego nieruchomości urządzeń infrastruktury technicznej. Wynika to wprost z pisma pełnomocnika użytkownika wieczystego z dnia 7 kwietnia 2022 r. w którym wskazano, że W. T. nie wyraża zgody na budowę na jego nieruchomości linii kablowej, nie wyraża zgody na umowne ustanowienie służebności przesyłu, z uwagi na nie podanie przez Spółkę żadnych szczegółowych warunków ustanowienia służebności przesyłu. W piśmie tym wskazano, że użytkownik wieczysty jest gotowy zbyć nieruchomość na rzecz Spółki, zamiast ustanowienia służebności przesyłu. W kolejnym piśmie, z dnia 21 maja 2022 r. pełnomocnik użytkownika wieczystego oświadczył, że przedstawiona przez Spółkę w piśmie z dnia 27 kwietnia 2022 r. propozycja wykupu gruntu pod projektowane złącze kablowe za kwotę 633,75 zł i ustanowienia służebności przesyłu pod linię kablową (92,5 m2 za kwotę jaką ustali rzeczoznawca majątkowy), jest nie do zaakceptowania przez użytkownika wieczystego. W związku z tym nie wyraża on zgody na sprzedaż prawa użytkowania wieczystego, nie wyraża zgody na wybudowanie linii kablowej ani na umowne ustanowienie służebności przesyłu, na warunkach zaproponowanych przez Spółkę w piśmie z dnia 27 kwietnia 2022 r. Pełnomocnik wyjaśnił, że zaproponowana cena 1 m2 nie znajduje uzasadnienia w realiach rynkowych, a użytkownik wieczysty jest zainteresowany jedynie zbycie użytkowania wieczystego całej działki, a nie jej części o pow. 9,75 m2. W ocenie Sądu z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że rokowania inwestora z użytkownikiem wieczystym dotyczące zgody na wybudowanie linii kablowej i złącza kablowego odbyły się ale nie doprowadziły do uzyskania zgody na czasowe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Okoliczność, że rokowania miały szerszy zakres bo dotyczyły także ustanowienia służebności przesyłu i ewentualnego nabycia użytkowania wieczystego części działki pod złącze kablowe, a więc miały na celu umowne zapewnienie inwestorowi tytułu prawnego do nieruchomości także na przyszłość, nie oznacza, że rokowania dotyczące zgody na przeprowadzenie linii kablowej i złącza kablowego nie spełniały wymagań określonych w art. 124 ust. 3 u.g.n., ponieważ z pism pełnomocnika użytkownika wieczystego wyraźnie wynika, że nie wyraził on zgody na budowę na jego nieruchomości linii kablowej. Zgoda właściciela gruntu na czasowe zajęcie nieruchomości celem wykonania inwestycji infrastrukturalnej nie musi zawierać szczególnej formy, wystarczy zwykłe oświadczenie woli. Także odmowa wyrażenia zgody nie musi mieć szczególnej formy. Inwestor, który przystępuje do wykonania inwestycji infrastrukturalnej nie musi posiadać żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, przez którą inwestycja będzie przebiegać. Wystarczy że uzyska zgodę właściciela gruntu. Oczywiście zgoda może także polegać na umownym ustanowieniu służebności przesyłu, ale nie jest uzasadniony pogląd Wojewody, że rokowania dotyczące uzyskania zgody na wybudowanie linii energetycznej nie mogą być prowadzone jednocześnie z rokowaniami dotyczącymi ustanowienia służebności przesyłu. Rokowania dotyczące wyrażenia zgody na wybudowanie linii kablowej i złącza kablowego zostały przeprowadzone w sprawie której skarga dotyczy ale strony nie doszły do porozumienia, co uzasadniało złożenie do starosty wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Należy zgodzić się z zarzutami skargi, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, bowiem organ odwoławczy dokonał niewłaściwej oceny dowodów dołączonych do wniosku o wydanie decyzji, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i bezpodstawnym uznaniem, że złożenia wniosku o wydanie decyzji nie poprzedzały rokowania z użytkownikiem wieczystym nieruchomości, co miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji.

8. Uznanie przez Organ odwoławczy, że rokowania nie zostały przeprowadzone, w sytuacji gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje na to, że rokowania miały miejsce, skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niewłaściwą wykładnię, a przez to uznanie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Jak trafnie wskazano w skardze, art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa formy ani treści rokowań, z przepisu tego nie wynika zakaz jednoczesnego prowadzenia rokowań dotyczących zgody właściciela nieruchomości na wykonanie urządzeń infrastruktury technicznej, z jednoczesnym prowadzeniem rokowań dotyczących ustanowienia służebności przesyłu czy nabycia części nieruchomości.

9. Sąd podzielił stanowisko skarżącej Spółki, że drobna nieścisłość w zakresie przedstawienia użytkownikowi wieczystemu powierzchni działki (102,25 m2) co do której Spółka chciała uzyskać zgodę na jej wykorzystanie do celów przeprowadzenia inwestycji, zamiast 106,2 m2 jak wynika z wniosku Spółki o wydanie decyzji nie uzasadniała uchylenia decyzji organu I instancji, ponieważ nieścisłość ta nie miała wpływu na decyzję użytkownika wieczystego o odrzuceniu propozycji Spółki, tym samym nie upoważniała organu odwoławczego do uznania, że rokowania nie zostały przeprowadzone, bo powierzchnia działki co do której toczyły się rokowania była inna niż powierzchnia działki co do której została wydana decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości.

10. Rozpoznając sprawę ponownie Organ odwoławczy uwzględni przedstawione powyżej stanowisko Sądu dotyczące przeprowadzenia rokowań w niniejszej sprawie i wyda stosowną decyzję.

11. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r, poz. 935). Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku wydano na podstawie art. 200 tej ustawy.