Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2608/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Odrzucenie sprzeciwu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art.53 § 1-3 art 64c § 1 art 64b § 1 art 189 i art 58 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Teza: " Określony w art.64c § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: ppsa) termin na wniesienie sprzeciwu dotyczy również prokuratora, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Odesłanie przewidziane w art. 64b § 1 ppsa nie daje podstawy do stosowania w postępowaniu ze sprzeciwu przepisu art. 53 § 3 ppsa"

TEZY

" Określony w art.64c § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: ppsa) termin na wniesienie sprzeciwu dotyczy również prokuratora, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Odesłanie przewidziane w art. 64b § 1 ppsa nie daje podstawy do stosowania w postępowaniu ze sprzeciwu przepisu art. 53 § 3 ppsa"


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 415/23 w sprawie ze sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 listopada 2022 r., nr 3566/2022 w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie przyznania odszkodowania postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 415/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie (dalej także: "skarżący kasacyjnie", "prokurator") od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 7 listopada 2022 r., nr 3566/2022.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 22 lipca 2021 r., nr 176/SD/2021 Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy (dalej także: "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku D. O., A. P. i T. D. z 8 grudnia 2016 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W., przy ul. [...], hip. nr [...], odmówił A. P., D. V. i T. D. przyznania odszkodowania za przejętą dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) nieruchomość położoną w W., przy ul. [...] hip. nr [...] o powierzchni 1854 m2, która obecnie wchodzi w skład części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Wojewoda Mazowiecki (dalej także: "wojewoda") po rozpatrzeniu odwołania A. P., D. V. i T. D., decyzją z 7 listopada 2022 r., nr 3566/2022 działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "kpa") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej: "ugn") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji wojewoda wskazał, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 215 ust. 2 ugn oraz rażąco naruszył obowiązki przewidziane w art. 7 i 77 kpa poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia niezgodnego z zasadami postępowania administracyjnego i naruszającego przy tym art. 215 ust. 2 ugn. Z uwagi na fakt, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w zakresie przesłanek dotyczących odszkodowania ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, wojewoda uznał że należy skorzystać z instytucji opisanej w art. 138 § 2 kpa.

Pismem nadanym w placówce pocztowej 3 lutego 2023 r., prokurator działając na podstawie art. 8 § 1 i 2, art. 64b § 1 i 2 w zw. z art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "ppsa") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody Mazowieckiego, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 kpa i wnosząc o jej uchylenie.

Wyrokiem z 28 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 415/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd administracyjny ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, nie rozstrzyga zaś w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak w przypadku skargi. W dalszej kolejności Sąd Wojewódzki wywiódł, że zasadnie organ drugiej instancji wskazał w zaskarżonej decyzji na konieczność zbadania czy przedmiotowy budynek kwalifikuje się do uznania go za dom jednorodzinny oraz czy przeszedł na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., jak również czy działka, przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, i poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ocenie Sądu I instancji zasadny jest zarzut wojewody dotyczący konieczności uzupełnienia przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego poprzez wystąpienie do wszystkich instytucji mogących posiadać jakąkolwiek dokumentację lub informacje w tym zakresie, celem precyzyjnego ustalenia rzeczywistego momentu utraty przez poprzednią właścicielkę możliwości faktycznego władania nieruchomością. W sprawie zabrakło informacji potwierdzających podjęcie faktycznych działań co do całości przejętej nieruchomości, które uniemożliwiłyby korzystanie z niej, poza częścią gruntu, na których wybudowano budynki. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za zasadne stanowisko Wojewody Mazowieckiego co do faktu, że dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie został przez organ I instancji wszechstronnie rozważony, a ponadto organ ten dokonał wadliwej wykładni art. 215 ust. 2 ugn. Taki stan sprawy nie mógł być podstawą do zaakceptowania przez wojewodę decyzji organu pierwszej instancji. Sprawa nie mogła być również weryfikowana merytorycznie przez ten organ, skoro wyszczególnione braki w ustaleniach stanu faktycznego sprawy nie mogły zostać uzupełnione przez organ odwoławczy, co w konsekwencji doprowadziło do zasadnego uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z wymogami wynikającymi z zasady dwuinstancyjności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł prokurator, zaskarżając go w całości i zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 15 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa i art. 136 kpa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa i nieuprawnionym stwierdzeniu w uzasadnieniu wyroku, że "uzupełnienie materiału dowodowego w tak znacznym zakresie, przy niewyjaśnionych istotnych okolicznościach faktycznych sprawy i jego ocena zawarta w merytorycznym rozstrzygnięciu organu odwoławczego, niewątpliwie godziłaby w zasadę dwuinstancyjności postępowania naruszając tym samym przepis art. 15 kpa", podczas gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 kpa to braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą, co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 kpa może być uznane za uzasadnione. Taka zaś sytuacja, jak wskazano powyżej, nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie;

2. art. 64e ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wiążącym przesądzeniu w uzasadnieniu wyroku wykładni przepisu prawa materialnego - art. 215 ust. 2 ugn, poprzez stwierdzenie "rację ma też organ odwoławczy, który twierdzi, że dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie został przez organ pierwszej instancji wszechstronnie rozważony, który dodatkowo dokonał wadliwej wykładni art. 215 ust. 2 ugn", przy czym z uwagi na treść art. 64e ppsa, w postępowaniu ze sprzeciwu Sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 kpa, nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej uznawane jest w orzecznictwie sądowym za przedwczesne. Zarzut ten jest tym bardziej uzasadniony, gdyż Sąd w żaden sposób nie wyjaśnił swojego stanowiska, czym naruszył dodatkowo art. 141 § 4 ppsa;

3. art. 141 § 4 ppsa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

a. nie odniesieniu się w żaden sposób do stawianego przez prokuratora w uzasadnieniu sprzeciwu zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 215 ust. 2 ugn, które polegało na sformułowaniu przez Wojewodę zarzutu naruszenia przez organ I instancji w/w przepisu, który ma charakter wyłącznie materialny, podczas gdy naruszenia prawa materialnego nie mogą być podstawą do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa co prowadzi do wniosku, że gdyby Sąd należycie ocenił ten zarzut oraz prawidłowo zidentyfikował istotę spornego w sprawie zagadnienia to mógłby inaczej orzec w sprawie, a w konsekwencji stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji;

b. zawarciu w uzasadnieniu wyroku stwierdzenia, że "(...) zasadny jest więc zarzut wojewody dotyczący konieczności uzupełnienia przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego poprzez wystąpienie do wszystkich instytucji mogących posiadać jakąkolwiek dokumentację lub informacje w tym zakresie, celem precyzyjnego ustalenia rzeczywistego momentu utraty przez poprzednią właścicielkę możliwości faktycznego władania nieruchomością", podczas gdy uzasadnienie organu powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, a wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponownie prowadzonym postępowaniu umożliwić organowi administracji I instancji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję. Stwierdzenie "wszystkich instytucji posiadających jakąkolwiek dokumentację" warunku konkretnego i jednoznacznego sformułowania z całą pewnością nie spełnia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182a ppsa, albowiem przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalający sprzeciw.

Przystępując do rozpoznania sprawy należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zaskarżona w sprawie decyzja zapadła 7 listopada 2022 r. i została doręczona stronom odpowiednio 16 i 21 listopada 2022 r., podczas gdy sprzeciw od powyższej decyzji został nadany przez prokuratora w placówce pocztowej 3 lutego 2023 r. Stosownie do art. 64c § 1 ppsa, sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji.

W złożonym sprzeciwie skarżący kasacyjnie zaprezentował stanowisko, zgodnie z którym dla prokuratora który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym jako podmiot na prawach strony – tak jak w rozpoznawanej sprawie – termin do wniesienia sprzeciwu wynosi sześć miesięcy, co wynika z art. 53 § 3 ppsa w zw. z art. 64b § 1 ppsa. Z art. 53 § 3 ppsa wynika, że m.in. prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Z kolei przepis art. 64b § 1 ppsa przewiduje, że do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko przedstawione przez prokuratora nie jest prawidłowe.

Instytucja sprzeciwu od ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa została ona wprowadzona na mocy przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, dalej: "ustawa zmieniająca"), zmieniając tym samym ogólną zasadę, że od wszystkich ostatecznych decyzji administracyjnych przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Postępowanie ze sprzeciwu zostało przez ustawodawcę uregulowane w sposób względnie kompleksowy w osobnym rozdziale 3a działu III ppsa. Ponadto w art. 3 ppsa - określającym zakres właściwości sądów administracyjnych - wprowadzono dodatkowy przepis § 2a, który przewiduje, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa. Okoliczności te pozwalają przyjąć, że sprzeciw jest osobnym, obok skargi i wniosku, środkiem prawnym inicjującym postępowanie sądowoadministracyjne, zaś samo postępowanie "w sprawie sprzeciwu" jest szczególnego rodzaju postępowaniem przed sądem administracyjnym, albowiem jego zakres przedmiotowy jest ograniczony tylko do jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego, zaś pod względem procesowym postępowanie to charakteryzuje się szeregiem zasadniczych odrębności w stosunku do postępowania ze skargi czy też z wniosku (zob. J. G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, PPP 2017, nr 6, s. 82-98). Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, wprowadzenie instytucji sprzeciwu do polskiego sytemu prawnego było podyktowane przede wszystkim względami ekonomiki procesowej, tzn. potrzebą zwiększenia efektywności organów administracji publicznej i ograniczenia przejawów oportunizmu procesowego, polegającego na nadużywaniu przez organy odwoławcze instytucji decyzji kasatoryjnej. Cel ten ustawodawca zamierzał osiągnąć poprzez wprowadzenie szybszego i mniej skomplikowanego trybu zaskarżania decyzji tego rodzaju, bez potrzeby wikłania strony w długotrwały spór co do podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej (zob. druk sejmowy nr 1183).

Nie budzi żadnych wątpliwości, że przepisy ppsa regulujące postępowanie ze sprzeciwu stanowią lex specialis w stosunku do przepisów dotyczących postępowania ze skargi, w zakresie w jakim odmiennie regulują to postępowanie. Z tego też względu art. 64c § 1 ppsa - przewidujący czternastodniowy termin na wniesienie sprzeciwu - stanowi lex specialis do art. 53 § 1 ppsa i wyłącza możliwość jego zastosowania w postępowaniu ze sprzeciwu. Przepisy ppsa wprost nie przewidują dla prokuratora który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym legitymacji do złożenia sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej. Stosownie do art. 8 § 1 ppsa prokurator uprawniony jest bowiem do udziału w postępowaniu sądowym oraz złożenia wyłącznie skargi, skargi kasacyjnej, zażalenia oraz skargi o wznowienie postępowania. Również art. 50 § 1 ppsa przewiduje dla prokuratora wyłącznie legitymację do wniesienia skargi. W literaturze wyrażono pogląd, że uprawnienie takie można wywieść z art. 64b § 1 ppsa (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 64(a). W tym kontekście można zauważyć, że wskazany przepis przewiduje odpowiednie stosowanie do sprzeciwu przepisów o skardze, jedynie "jeżeli ustawa nie stanowi inaczej", podczas gdy art. 64a ppsa poza przedmiotem postępowania zdaje się zakreślać również krąg podmiotów legitymowanych do złożenia sprzeciwu od decyzji (zob. S. Dudziak, Pozycja prawna prokuratora po nowelizacji postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, Prok. i Pr. 2017, nr 12, s. 126-136). Pomimo częściowo prawotwórczego charakteru takiego stanowiska, pogląd o przyznaniu w takiej sytuacji prokuratorowi legitymacji do złożenia sprzeciwu uzasadniany jest jednak przede wszystkim potrzebą ochrony szczególnych wartości, poddanych opiece tego podmiotu, tj. praworządności oraz praw człowieka i obywatela.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę powyższy pogląd akceptuje i opowiada się za uznaniem legitymacji do złożenia sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej także w przypadku prokuratora który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, na podstawie art. 8 § 1 ppsa w zw. z art. 50 § 1 ppsa w zw. z art. 64b § 1 ppsa. Odrębnym zagadnieniem które należy rozważyć w takim przypadku jest jednak kwestia terminu do złożenia sprzeciwu. Prokurator wywodzi termin sześciomiesięczny z art. 53 § 3 ppsa w zw. z art. 64b § 1 ppsa. W tym miejscu należy wskazać, że odpowiednie stosowanie przepisów nie jest czynnością o charakterze jednolitym. W literaturze oraz orzecznictwie przyjmuje się, że "odpowiednie stosowanie przepisów" może oznaczać: po pierwsze, przypadki w których zastosowanie przepisów stosowanych do zakresu odniesienia następuje bez konieczności zmian w ich dyspozycji, po drugie, przypadki w których z uwagi na zakres odniesienia przepisy stosowane wymagają dokonania określonych modyfikacji w ich dyspozycji, po trzecie, przypadki w których ze względu na bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio, wyłączone jest zastosowanie przepisów do zakresu odniesienia (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II GPS 6/08 i powołana tam literatura). W tym kontekście należy rozważyć wzajemną relację przepisów art. 64c § 1 ppsa, art. 53 § 3 ppsa i art. 64b § 1 ppsa.

Zważywszy zatem, że żaden przepis ppsa nie przewiduje dla prokuratora osobnego terminu do wniesienia sprzeciwu, zaś w postępowaniu ze sprzeciwu przepisy dotyczące skargi stosuje się jedynie odpowiednio i to pod tym dodatkowym warunkiem, że ustawa nie stanowi inaczej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 53 § 3 ppsa należy do tej grupy przepisów która, nie może mieć zastosowania w postępowaniu w sprawie sprzeciwu. Termin do wniesienia sprzeciwu został bowiem w sposób wyczerpujący uregulowany odrębnie od skargi, w dedykowanym przepisie art. 64c § 1 ppsa i brak podstaw do stosowania w tym zakresie przepisów o skardze. Przepis ten ma charakter kompleksowy w takim sensie, że określa termin do złożenia sprzeciwu dla wszystkich podmiotów uprawnionych ("sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji"). Zauważyć przy tym należy, że w przypadku gdy intencją ustawodawcy było ustanowienie dla prokuratora dłuższego terminu do złożenia środka zaskarżenia, uczynił to w drodze przepisu wprowadzającego lex specialis w stosunku do regulacji ogólnej, w taki sposób jak art. 53 § 3 ppsa stanowi lex specialis w stosunku do art. 53 § 1 i 2 ppsa. Nielogiczną konstrukcją byłoby natomiast wprowadzenie wyjątku od zasady przewidzianej w art. 64c § 1 ppsa nie w drodze dedykowanego przepisu, ale generalnego odesłania do przepisów o skardze, w sytuacji gdy przepisy regulujące postępowanie ze sprzeciwu stanowią już lex specialis w stosunku do przepisów dotyczących skargi. W ocenie Sądu brak odniesienia do sprzeciwu w art. 53 § 3 ppsa oraz nie wprowadzenie w przypadku sprzeciwu analogicznej do ww. przepisu konstrukcji stanowi zatem celowy zabieg ustawodawcy, który przewidział dla prokuratora dłuższy termin do złożenia skargi, ale nie sprzeciwu. Jest to tym istotniejsze, że jak raz jeszcze należy podnieść, przepis art. 64b § 1 ppsa przewiduje stosowanie przepisów o skardze wyłącznie w przypadku gdy ustawa nie stanowi inaczej. Kompleksowe uregulowanie terminu wniesienia sprzeciwu w art. 64c § 1 ppsa, przy jednoczesnym braku w przepisach ppsa jakichkolwiek wyjątków w tym zakresie, oznacza że przepis art. 53 § 3 ppsa jako sprzeczny z art. 64c § 1 ppsa nie nadaje się do zastosowania w postępowaniu ze sprzeciwu. Prowadzi to do wniosku, że termin na złożenie sprzeciwu również dla prokuratora wynosi czternaście dni od dnia doręczenia stronie decyzji kasatoryjnej – stosownie do art. 64c § 1 ppsa.

Dodatkowo należy podnieść, że o ile sama legitymacja dla prokuratora do wniesienia sprzeciwu jest uzasadniona ze względów celowościowych, o tyle przyjęcie sześciomiesięcznego terminu na wniesienie sprzeciwu stałoby w oczywistej sprzeczności z ratio legis wprowadzenia tej instytucji. Jak bowiem wskazano już powyżej, podstawowym celem wprowadzenia instytucji sprzeciwu było przyspieszenie postępowań dotyczących decyzji kasatoryjnych. Temu właśnie celowi służą odrębności przewidziane w postępowaniu ze sprzeciwu, takie jak: krótsze terminy, zarówno na wywiedzenie sprzeciwu (14 dni - art. 64c § 1 ppsa) jak i na jego przekazanie przez organ do sądu (14 dni - art. 64c § 4 ppsa) a także wprowadzenie terminu dla sądu na rozpoznanie sprzeciwu (30 dni - art. 64d § 1 ppsa) łącznie z zasadą rozpoznawania sprzeciwów na posiedzeniu niejawnym, wyłączenie udziału uczestników w postępowaniu (art. 64b § 3 ppsa), czy też ograniczenie zakresu kontroli sądu (art. 64e ppsa). Przyjęcie możliwości wniesienia przez prokuratora sprzeciwu w terminie sześciomiesięcznym niweczyłoby zamiar ustawodawcy, zwłaszcza że można się spodziewać, że sprawa administracyjna zostanie już w tym czasie zakończona poprzez wydanie decyzji ostatecznej (zob. P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2023 r., s. 518-519, J.G. Firlus [w:] H. Knysiak-Sudyka [red.] postępowanie sądowoadministracyjne. Zarys wykładu, Wolters Kluwer, Warszawa 2018 r., s. 140). Należy też zauważyć, że zakwestionowanie możliwości zastosowania w sprawie art. 53 § 3 ppsa nie oznacza pozbawienia prokuratora uprawnień w postępowaniu, albowiem na skutek wydanej decyzji kasatoryjnej sprawa wraca do rozpoznania przez organ I instancji. Prokurator będzie mógł przystąpić do tego postępowania i w nim uczestniczyć, broniąc interesu społecznego poprzez zaprezentowanie organom administracyjnym odpowiednich twierdzeń i wniosków co do merytorycznego sposobu załatwienia sprawy, wnosić środki odwoławcze od wydanych rozstrzygnięć oraz ewentualnie zaskarżyć orzeczenia organów do sądu administracyjnego, jak również uczestniczyć w postępowaniu sądowym. W tym kontekście można dodatkowo zwrócić uwagę na fakt, że celem postępowania sądowoadministracyjnego jest doprowadzenie do zgodności działania organów administracji publicznej z prawem. Jeżeli ten sam cel może zostać osiągnięty w sposób szybszy i prostszy poprzez ewentualne wyeliminowanie naruszenia prawa w drodze rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, to szansa ta powinna zostać wykorzystana, również dlatego, że weryfikacja aktu na drodze administracyjnej ma pierwszeństwo przed weryfikacją w trybie postępowania sądowoadministracyjnego (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/05).

Dodatkowo wskazać należy, że w złożonym sprzeciwie prokurator na poparcie stanowiska co do stosowania w sprawie art. 53 § 3 ppsa powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2226/17. Odnosząc się do tego wyroku Sąd wskazuje, że Naczelny Są Administracyjny wyrokiem z 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1519/18 uchylił powyższy wyrok m.in. z uwagi na fakt, że przepisy ppsa dotyczące sprzeciwu od decyzji nie mają zastosowania do postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 144 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny stanął bowiem na stanowisku, że od postanowień kasatoryjnych na gruncie obowiązującego prawa sprzeciw uregulowany w art. 64a-64e ppsa nie przysługuje. Zauważenia wymaga, że w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się do kwestii terminu przysługującego prokuratorowi na wniesienie sprzeciwu do sądu administracyjnego, pomimo tego, że rozważania takie znalazły się w wyroku Sądu I instancji. Jednocześnie podkreślić należy, że w najnowszych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stanął na stanowisku, że brak jest możliwości zastosowania art. 53 § 3 ppsa w postępowaniu ze sprzeciwu (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2023 r., sygn. akt I OZ 499/23 i z 14 grudnia 2023 r. i z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt I OZ 583/23). Pogląd wyrażony w powyższych orzeczeniach Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w całości podziela.

Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że sprzeciw od decyzji z 11 marca 2023 r. złożony został z uchybieniem terminu i jako taki winien podlegać odrzuceniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64b § 1 ppsa. Skoro jednak Sąd Wojewódzki nie dochował tego obowiązku, na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym znajduje zastosowanie przepis art. 189 ppsa. Stosownie do treści wskazanego przepisu, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Zgodnie z powyższym unormowaniem Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest przed merytoryczną oceną zasadności skargi kasacyjnej, dokonać z urzędu i bez względu na zakres zaskarżenia kontroli skargi (także sprzeciwu, poprzez odesłanie z art. 64b § 1 ppsa) w aspekcie przesłanek jej odrzucenia z art. 58 § 1 ppsa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2013 r., sygn. akt I FSK 719/12). Z mocy jednoznacznego uregulowania, uchylenie orzeczenia w trybie art. 189 ppsa następuje w formie postanowienia, dotyczy to także sytuacji, gdy uchyleniu podlega wyrok.

Skoro zatem Sąd I instancji merytorycznie rozpoznał sprzeciw, mimo że podlegał on odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 64b § 1 ppsa, należało uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić sprzeciw na podstawie art. 189 ppsa w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 ppsa w z art. 64b § 1 ppsa i dlatego orzeczono jak w sentencji.