Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 907/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2025-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody z dnia 16 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 października 2024 r. nr [...] Wojewoda orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty J. z 28 czerwca 2024 r., nr [...], znak: [...] w całości (pkt I decyzji), oraz o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania A. Z. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne, na działce nr ewid.[...] położonej w J., arkusz mapy 3, obręb J. (pkt II decyzji).

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Inwestycja A. Z. została rozpoczęta na podstawie wcześniej udzielonego jej pozwolenia na budowę tj. decyzji Starosty J. z 24 kwietnia 2020 r. nr [...], znak: [...] dotyczącego przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne na działce nr [...] położonej w J. (arkusz mapy 3, obręb J. .

Starosta J. postanowieniem z dnia 2 października 2020 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty J. nr [...], z dnia 24 kwietnia 2020 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. Z. pozwolenia na przebudowę, rozbudowę, nadbudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne na działce nr [...] położonej w J.. W trakcie robót budowlanych Starosta J. wydał postanowienie z dnia 29 października 2020 r. o ich wstrzymaniu. Następnie, Starosta J. po ponownym przeprowadzeniu postępowania w trybie wznowieniowym decyzją z dnia 11 lipca 2022 r. uchylił wydane 24 kwietnia 2020 r. pozwolenie na budowę oraz odmówił wydania nowej decyzji o pozwoleniu na realizację wnioskowanej inwestycji.

W dniu 6 grudnia 2022 r. do organu I instancji wpłynął nowy wniosek A. Z. o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydanie pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne na działce nr [...] położonej w J..

Starosta J. w dniu 14 marca 2023 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego, wydał decyzję nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą A. Z. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne, na działce nr [...] położonej w J..

W związku z odwołaniem G. J., tj. współwłaściciela sąsiedniej działki nr [...], Wojewoda decyzją z 17 maja 2023 r., znak: [...], uchylił powyższą decyzję Starosty w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Starosta J. w dniu 6 listopada 2023 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego wydał decyzję nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą inwestorce pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne, na działce nr [...] położonej w J..

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty J. z 6 listopada 2023 r. zaskarżył do Wojewody G. J.. Wojewoda decyzją z 6 lutego 2024 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z 6 listopada 2023 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po raz trzeci, Starosta J. w dniu 28 czerwca 2024 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego, wydał decyzję nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą A. Z. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne, na działce nr [...] położonej w J. (arkusz mapy 3, obręb J. ).

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że inwestorka do sprawy dołączyła nowy projekt budowlany, który usuwa stwierdzone uprzednio nieprawidłowości tj. w szczególności w dokumentacji (rysunkach) uwzględniono okoliczność, że ściana, przedstawiona jako część obiektu usytuowanego w granicy, podlega odbudowie, a nie przebudowie, ponieważ ją rozebrano w trakcie robót prowadzonych w oparciu o wcześniejsze pozwolenie; dołączyła do sprawy nowy projekt zagospodarowania nieruchomości (w tym część graficzną opracowaną na aktualnej mapie do celów projektowych) oraz projekt architektoniczno-budowlany (z którego wynikają m.in. parametry obiektu budowlanego po realizacji, w tym wysokość górnej elewacji frontowej, wysokość do kalenicy, kąt nachylenia połaci dachowych); wykazała zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami § 272 ust. 3 w związku z § 232 i § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022, poz. 1225 z późn. zm.) oraz uzupełniła projekt, w związku z koniecznością zastosowania ww. przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz uzupełniła informację o obszarze oddziaływania obiektu.

Po dokonaniu sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Starosta J. stwierdził, że teren nieruchomości objętej projektem tj. dz. nr [...], a także działki sąsiedniej nr [...] w obrębie J. , nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Projektowana lokalizacja spełnia wymagania decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy [...] z dnia 10 czerwca 2019 r. wydanej przez Burmistrza J.. Stwierdził równocześnie, że zgodnie z załączonym do wniosku projektem budowlanym, inwestorka zrezygnowała z ujętej w decyzji lokalizacyjnej rozbudowy, co jednak nie narusza wymagań tej decyzji.

Odnośnie przepisów ochrony środowiska organ I instancji stwierdził, że projektowane przedsięwzięcie tj. przebudowa z nadbudową istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne, na działce o pow. 864 m2, nie podlega przepisom związanym z prawem ochrony środowiska i nie wymaga uzyskania decyzji Burmistrza J. o środowiskowych uwarunkowaniach.

Starosta dalej argumentował, że planowana nadbudowa o jedną kondygnację budynku istniejącego, usytuowanego przy granicy sąsiedniej działki budowlanej, jest zgodna z § 12 ust. 4 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), który stanowi, że "w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 272-273 dopuszcza się nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi". Organ wskazał, że w dokumentacji (rysunkach) uwzględniono okoliczność, że ściana, przedstawiona jako część obiektu usytuowanego w granicy, podlega odbudowie, a nie przebudowie, ponieważ ją rozebrano w trakcie robót prowadzonych w oparciu o wcześniejsze pozwolenie. Projektant zawarł w projekcie informację i dane o charakterze, cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowlanych i ich otoczenia w zakresie zgodnym przepisami odrębnymi, biorąc pod uwagę funkcję projektowanej inwestycji, tj. przebudowy i nadbudowy budynku gospodarczego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne. Opisano informację i dane dotyczące warunków ochrony przeciwpożarowej, w szczególności o drogach pożarowych i przeciwpożarowym zaopatrzeniu w wodę, wraz z ich parametrami technicznymi. Ponadto w projekcie budowlanym podlegającym zatwierdzeniu przez Starostę J. opisano także warunki przesłaniania i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, opracowaną zgodnie z wymaganiami § 13 ust 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, który stanowi, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Organ stwierdził równocześnie, że podstawową funkcją działki budowlanej jest jej zabudowa. Obowiązujące przepisy nie określają odległości w zakresie zacieniania roślinności na działce.

Załączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane przepisami opinie i uzgodnienia. Projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się zaświadczeniem o przynależności do izby samorządu zawodowego. Do sprawy dołączono kopię uprawnień budowlanych projektanta i kopie aktualnego zaświadczenia o przynależności do izby samorządu zawodowego o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.

Biorąc pod uwagę dokonane ustalenia, organ stwierdził, że wniosek inwestora wraz z projektem spełnia warunki określone przepisami zawartymi w art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, niezbędne do wydania wnioskowanej decyzji.

Decyzję Starosty J. z 28 czerwca 2024 r. zaskarżył do Wojewody odwołujący się G. J., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisu art. 32 ust. 4, w związku z art. 28 ust. 1, w związku z art. art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji z 28 czerwca 2024 r. o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy planowane przez inwestorkę zamierzenie budowlane zostało już w całości zrealizowane, co potwierdza materiał dowodowy sprawy;

- naruszenie przepisu art. 7, w związku z art. 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, w tym zaniechanie przeprowadzenia istotnych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy dowodów, jak i brak dopuszczenia oraz przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez odwołującego, w szczególności poprzez:

a. zaniechanie przeprowadzenia dowodu z pisemnego oświadczenia S. J. i pisemnego oświadczenia odwołującego na okoliczność ustalenia wpływu inwestycji na działkę odwołującego oraz prowadzoną tam hodowlę egzotycznej roślinności;

b. zaniechanie przeprowadzenia dowodu z fotografii załączonych do pisma odwołującego z 10 maja 2024 r. przedstawiających budowę na działce inwestorki na okoliczność, że zrealizowała już zamierzenie budowlane objęte decyzją z dnia 28 czerwca 2024 r.;

c. zaniechanie przeprowadzenia dowodu z fotografii przedstawiających roślinność hodowaną na działce odwołującego na okoliczność wpływu zamierzenia na działkę odwołującego oraz uprawianą tam roślinność, w tym na okoliczność zniszczeń, jakie wystąpiły na działce odwołującego w związku z wykonaniem prac przez inwestorkę;

d. zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zaświadczenia nr [...] 0 ukończeniu przez S. J. kursu zawodowego w zakresie kwalifikacji prowadzenie produkcji rolniczej, niezbędnego do dalszego rozwoju prowadzonej działalności gospodarczej oraz hodowli prowadzonej wspólnie z odwołującym;

e. naruszenie przepisu art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób rażąco naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w tym do organów administracji publicznej i stanowionego przez nie prawa, m.in. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez odwołującego i tym samym odmowę dokonania oceny znaczenia oraz wartości dowodów przedstawionych przez odwołującego dla toczącego się postępowania, rozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść odwołującego;

f. naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, sprzecznej z zasadami wiedzy, doświadczenia życiowego oraz regułami logicznego myślenia, a w konsekwencji poczynieniu nietrafnych ustaleń oraz bezkrytycznym uznaniu za wiarygodne wszelkich twierdzeń inwestorki oraz odmowie uznania za wiarygodne twierdzeń odwołującego, mimo istnienia dowodów potwierdzających ich wiarygodność;

g. naruszenie przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez jego zawężającą wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż obszar oddziaływania to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia wyłącznie w zabudowie tego terenu, podczas gdy - mimo nowelizacji ww. przepisu - w orzecznictwie wciąż szczególny nacisk kładzie się zarówno na zabudowę terenu, jak i jego zagospodarowanie.

Wojewoda decyzją z dnia 16 października 2024 r. nr [...] na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 20234 r. poz. 725 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt I) oraz orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne, na działce nr [...] położonej w J. (arkusz mapy 3, obręb J. ), pkt II decyzji.

W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że prowadzone obecnie postępowanie dotyczy wniosku złożonego w dniu 6 grudnia 2022 r. przez A. Z.. W celu zweryfikowania informacji zawartych w odwołaniu, że inwestorka zrealizowała już planowane zamierzenie przed uzyskaniem nowego pozwolenia na budowę Wojewoda wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. o przeprowadzenie kontroli dotyczącej realizacji inwestycji. Do pisma organ odwoławczy załączył skany dokumentacji fotograficznej przedłożonej przez odwołującego oraz skan stron z dokumentacji projektowej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. w odpowiedzi wskazał, że dokonał kontroli w dniu 26 maja 2023 r. i przedstawił jej wyniki. Następnie opisał wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 12 września 2024 r. Ustalił, że od dnia kontroli przeprowadzonej w dniu 26 maja 2023 r. na działce nr [...] położonej w J. przy ul. [...] w sprawie przebudowy i nadbudowy budynku gospodarczego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne (szczegóły kontroli powyżej), inwestor A. Z. zrealizowała roboty budowlane polegające na wykonaniu wewnętrznych schodów żelbetowych klatki schodowej oraz osadzeniu zewnętrznych drzwi wejściowych na klatkę schodową. Organ nadzoru budowlanego wskazał ponadto, że w trakcie kontroli nie prowadzono żadnych robót budowlanych. A. Z. odniosła się do zdjęć załączonych do odwołania złożonego do Wojewody przez G. J., które załączono do pisma Wojewody z 27 sierpnia 2024 r. Analizując je stwierdziła, że mogły być wykonane w miesiącu styczniu lub lutym i nie widać na nich wykonywania żadnych robót budowlanych, tylko prace porządkowe w istniejących pomieszczeniach gospodarczych (widoczne na nich są stoły, skrzynki, garnki, formy do pieczenia, elektronarzędzia, wiadra, odkurzacz itp.). Oświadczyła, iż prace porządkowe były wykonywane po zakończeniu robót wykończeniowych w budynku mieszkalnym, który był poddany nadbudowie na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty J. nr [...] z dnia 09 listopada 2021 r. znak [...] Zatem załączone do odwołania zdjęcia, zdaniem A. Z. nie stanowią żadnego dowodu na tezę G. J. na prowadzanie robót bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Wojewoda wskazał, że do chwili wstrzymania robót wykonano w szczególności rozbiórkę dachu na budynku oraz rozebrano przewidzianą do odbudowy (a następnie do nadbudowy) ścianę w granicy oraz wykonano wzmocnienie istniejących fundamentów usytuowanych w granicy. Z akt sprawy wynika, że 26 stycznia 2023 r. pracownicy Starostwa Powiatowego przeprowadzili oględziny budynku gospodarczego, którego dotyczył już nowy wniosek inwestorki z 6 grudnia 2022 r. Do protokołu została załączona dokumentacja fotograficzna, która potwierdza dokonanie: rozbiórki dachu, ściany przy granicy. Roboty te zrealizowano w oparciu o uchyloną we wznowionym postępowaniu decyzję z 24 kwietnia 2020 r. Jednakże dalej wskazano, że dokumentacja fotograficzna przedłożona przez odwołującego się i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. jednoznacznie potwierdza, że inwestorka prowadziła prace w oparciu o wydawane w dalszym toku postępowania, nieostateczne decyzje. Wynika to już z protokołu kontroli przeprowadzonej 26 maja 2023 r.

Wojewoda podał, że sprawa realizacji ww. inwestycji budziła kontrowersje z uwagi na jej lokalizację przy granicy z działką odwołującego się. W ocenie organu odwoławczego, inwestorka mogła przewidywać, że kolejne rozstrzygnięcia, dla niej korzystne, będą kwestionowane przez stronę przeciwną. Organ odwoławczy, uchylając decyzje Starosty J. , zwracał uwagę na liczne braki w dokumentacji projektowej, które musiały zostać uzupełnione, aby zainteresowany podmiot mógł uzyskać stosowne pozwolenie i zrealizować zamierzenie. Zdaniem organu odwoławczego inwestor, podejmując roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę działa na własne ryzyko, gdyż istnieje możliwość wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, czego powinien mieć świadomość. Podjęcie prac przed uzyskaniem ostatecznej decyzji sugeruje chęć postawienia organów, a także innych uczestników postępowania, przed faktem dokonanym - już wykonaną inwestycją - co miałoby finalnie doprowadzić do jej akceptacji.

Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy organ II instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Końcowo Wojewoda wskazał, że w sytuacji, gdy inwestor zobowiązany w myśl art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo utraty dotychczasowego pozwolenia na budowę, będzie prowadził roboty budowlane (nie powstrzyma się od prowadzenia robót), należy przyjąć, że zastosowanie będzie miał art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji naprawienie sytuacji z tego wynikłej będzie należało do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Natomiast wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla zakończonej inwestycji byłoby możliwe w myśl art. 37 Prawa budowlanego w sytuacji, gdyby inwestor zrealizował już całe zamierzenie w oparciu o wcześniej uzyskane, ostateczne pozwolenie na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego (np. na skutek stwierdzenia nieważności decyzji).

Skargę na powyższą decyzję Wojewody z 16 października 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła A. Z. wnosząc o jej uchylenie w całości.

W uzasadnieniu wskazała, że bezpodstawny jest zarzut Wojewody, że inwestorka prowadziła roboty budowlane (nie powstrzymała się od prowadzenia robót) w okresie gdy nie posiadała pozwolenia na budowę, w związku z czym do sprawy ma zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Nie może budzić jej zdaniem wątpliwości, że zadania i kompetencje, o których mowa w art. 50 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725), zgodnie z art. 83 ust. 1 i 2 tej ustawy, należą do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (jako organu I instancji) i wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego (jako organu II instancji) a nie organu administracji architektoniczno - budowlanej (starosty - jako organu I instancji) i wojewody (jako organu II instancji). Zgodnie z tym jedynie organ nadzoru budowlanego posiada kompetencje do spraw z zakresu art. 50 Prawa budowanego a nie organ administracji architektoniczno- budowlanej. W szczególności skarżąca stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. zajął już stanowisko. Na wniosek Wojewody przeprowadził kontrolę realizacji inwestycji na dz. nr [...] w J. przy ulicy [...]. Po jej przeprowadzeniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. nie znalazł podstaw do dalszych działań, w tym wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, bowiem jak ustalono, nie zaistniała żadna z przesłanek w sprawie wyszczególniona w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu nadzoru budowlanego w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie doszło do złamania przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Dodatkowo A. Z. odniosła się do zdjęć załączonych do odwołania złożonego do Wojewody. Wskazała, że nie widać na nich żadnych robót budowlanych, tylko prace porządkowe wykonywane po zakończeniu robót budowlanych w budynku mieszkalnym, który był poddany nadbudowie na podstawie odrębnego pozwolenia na budowę. Powyższe potwierdził również organ nadzoru budowlanego. Mimo wskazanego stanu prawnego i faktycznego Wojewoda bezpodstawnie dokonał własnej oceny sytuacji.

Zdaniem Skarżącej należy wskazać, że sprawa była już kilkakrotnie rozpatrywana przez Wojewodę. Z przekazanych do tego organu projektów budowlanych wynikało, że budowa była już prowadzona w okresie, gdy inwestor posiadała pozwolenie na budowę (nie prowadzono robót po uchyleniu pozwoleń wydanych przez Starostę J. ). Jednak w tamtym okresie organ II instancji nie wskazywał, że sprawa nie powinna być prowadzona przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Odnośnie wskazywanego przez organ II instancji - prowadzenia robót na podstawie nieostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę A. Z. stwierdziła, że zgodnie z obowiązującą od 2015 r. zmianą ustawy Prawo budowlane - usunięto zapis w art. 28 ust. 1 "ostatecznej". Zgodnie z tym wskazany art. 28 ust. 1 pozwala na rozpoczęcie budowy przed upływem terminu na złożenie odwołania i wyłącza przepisy art. 130 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Tak więc obecnie realizacja robót jest możliwa niezwłocznie po uzyskaniu decyzji budowlanej, mimo, że w sprawie występują strony postępowania inne niż inwestor. Tak jak wskazuje się w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowo-administracyjnym inwestor podejmując robot budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie popełnia samowoli budowlanej, ale działa na własne ryzyko, czego inwestor ma świadomość.

Ponieważ jednak do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor A. Z. dołączyła niezbędne dokumenty określone w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w tym decyzję o warunkach zabudowy, projekt budowlany i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uznała że spełniła wszystkie ustawowe wymagania, a organ może jedynie wezwać do ich uzupełnienia. Stosownie do tego uznała, że brak jest ryzyka realizacji inwestycji na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podała, że przed wydaniem przez Starostę J. decyzji z dnia 28 czerwca 2024 r. usunięte zostały wszystkie nieprawidłowości, w tym wskazane przez Wojewodę i Starostę J. , a projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany są zgodne z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy, przepisami ochrony środowiska i przepisami techniczno-budowlanymi, wniosła również o umorzenie postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w treści wydanej decyzji.

Pismem z dnia 13 stycznia 2025 r. uczestnik postępowania G. J. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi A. Z..

W uzasadnieniu wskazał, że błędnie wskazuje skarżącą, iż Wojewoda będący organem administracji architektoniczno-budowlanej nie powinien był w rozpatrywanej sprawie zastosować art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W rzeczywistości bowiem wydając zaskarżoną decyzję z dnia 16 października 2024r. Wojewoda nie zastosował wyżej przywołanego przepisu.

W ocenie uczestnika postępowania skarżąca pomija rzeczywistą istotę niniejszej sprawy. Bezspornym jest bowiem, iż skarżąca swoim działaniem naruszyła art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem - na co szczegółowo uwagę zwracał uczestnik postępowania w toku postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę - prowadziła ona roboty budowlane nie tylko w oparciu o decyzję nieostateczną, ale również w okresach, gdy w obrocie prawnym nie funkcjonowała żadna decyzja o pozwoleniu na budowę, której adresatem była skarżąca, w tym decyzja nieostateczna. Analiza okoliczności sprawy nie pozwala na podzielenie stanowiska skarżącej oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż swoimi działaniami skarżąca nie naruszyła art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem prace budowlane na terenie działki nr [...] położonej w J. prowadzone były bez stosownej decyzji.

Na rozprawie w dniu 5 lutego 2025 r. Skarżąca wnosiła i wywodziła, jak w skardze. Skarżąca przedstawiła do wglądu pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. wskazujące, że data 26 maja 2024 r. na załączniku zdjęciowym jest oczywistą omyłką pisarską powstałą w trakcie przygotowania przez pracownika pisma. Sąd okazał pismo do wglądu obecnym na sali pełnomocnikom.

Uczestniczka M. Z. wskazała, że posesja na której mieszka jest stale monitorowana, fotografowana i obejmowana kontrolą przez różne instytucje, co powoduje brak komfortu dla zwykłego, normalnego funkcjonowania.

Pełnomocnik organu wnosił i wywodził, jak w odpowiedzi na skargę, tj. o oddalenie skargi.

Pracownik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Pełnomocnik uczestnika G. J. wnosił i wywodził, jak w piśmie z dnia 13 stycznia 2025 r., czyli o oddalenie skargi. Ponadto wskazał, że celem uczestnika postępowania nie jest nękanie skarżącej, a jedynie dbanie o swój własny interes.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 334) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej – "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była decyzja z dnia 16 października 2024 r., nr [...], którą Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty J. z 28 czerwca 2024 r., nr [...], znak: [...] w całości (pkt I), oraz orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania inwestorce A. Z. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne, na działce nr [...] położonej w J., arkusz mapy 3, obręb J. (pkt II decyzji).

W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego w przedmiocie wystąpienia podstawy prawnej do odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na przebudowę i nadbudowę spornego budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] w J., w okolicznościach niniejszej sprawy, a skutkiem tego uchylenie pozytywnej decyzji Starosty J. z 28 czerwca 2024 r. jest prawidłowe. Nie doszło do naruszenia regulacji materialnoprawnych, czy przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, który Sąd przyjął za podstawę do dalszych swoich rozważań.

Podstawę materialnoprawną decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), dalej jako "Prawo budowlane" lub "P.b.".

Tytułem usystematyzowania stanu sprawy wskazać należy, że inwestycja w zakresie przedmiotowego budynku gospodarczego została rozpoczęta na podstawie wcześniej udzielonego pozwolenia na budowę tj. decyzji Starosty J. z 24 kwietnia 2020 r. dotyczącej przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne. Następnie, we wznowionym postępowaniu powyższa decyzja Starosty została uchylona ostateczną i prawomocną decyzją Starosty J. z dnia 11 lipca 2022 r. Starosta jednocześnie odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na realizację wnioskowanej inwestycji. Przy czym, w toku wznowieniowego postępowania administracyjnego Starosta J. wydał postanowienie z dnia 29 października 2020 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W związku z tym, inwestorka A. Z. złożyła 6 grudnia 2022 r. nowy wniosek o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowanego oraz udzielenie jej pozwolenia na przebudowę i nadbudowę przedmiotowego budynku gospodarczego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne usytuowanego na działce nr [...] w J., arkusz mapy 3, obręb J. . Wniosek inwestorski został ograniczony do przebudowy i nadbudowy spornego budynku gospodarczego.

Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych.

Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) przewiduje, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Ustawodawca dokonał, więc zmiany treści art. 28 ust. 1 P.b., polegającej na tym, że skreślono występujące w tym przepisie słowo "ostatecznej". Zdaniem Sądu zmiana ta jednak nie może być odczytywana w ten sposób, że ustawodawcy chodziło o przyznanie inwestorom uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana ta miała na celu doprowadzić do tego, że do decyzji o pozwoleniu na budowę będą znajdowały zastosowanie ogólne reguły wykonalności decyzji administracyjnej, określone przez ustawodawcę w art. 130 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "K.p.a."). Znowelizowany art. 28 ust. 1 P.b. należy zatem interpretować w ten sposób, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, natomiast nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 § 3 i § 4 K.p.a. Inwestor nie może, zatem wykonywać nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli nie zachodzi jeden z przypadków określonych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 i § 4 K.p.a. Stanowisko takie wyrażane jest zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie (wyroki NSA z 19 września 2018 r., II OSK 151/18, z 26 listopada 2019 r., II OSK 49/18 z 18 maja 2020 r. II OSK 2784/19, z 20 kwietnia 2023 r., II OSK 1354/20; dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"; Z. Niewiadomski (red.) Prawo budowlane. Komentarz, wyd.6, Warszawa 2015 r., s. 276; A. Ostrowska (w:) A. Gliniecki (red.), Prawo budowane. Komentarz, wyd. III, WK 2016). Z przepisu art. 130 § 1 K.p.a. wynika, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2). Przepis art. 130 § 3 i § 4 K.p.a. stanowi, że przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy: 1. decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108); 2. decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania (§ 4). Żaden z powyższych wyjątków nie miał miejsca w niniejszej sprawie. Już w tym miejscu stwierdzić zatem należy, że nie ma racji Skarżąca podnosząc przeciwne twierdzenia w skardze, jakoby w każdym wypadku dopuszczalne było prowadzenie robót na podstawie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, która nie uzyskała jeszcze przymiotu decyzji ostatecznej i nie korzystała z wyjątków wskazanych w art. 130 § 3 i § 4 K.p.a. Wynika z powyższego, że co do zasady inwestor nie może rozpocząć robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym bardziej, że Skarżąca miała świadomość, że zainteresowania strona postępowania, w osobie właściciela nieruchomości sąsiedniej, wnosiła odwołania od pozytywnych decyzji Starosty. Stanowiska tego nie zmienia brak w treści przepisu art. 28 ust. 1 P.b. słowa "ostatecznej".

W dalszej kolejności przywołać należy, że zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jak wskazano w uzasadnieniu do ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), do zmiany art. 32 ust. 4a p.b.: "uchyla się przepis art. 32 ust. 4a p.b., zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 (czyli przed uzyskaniem pozwolenia na budowę). Przepis ten nie rozstrzyga jednak wprost, jakie działania ma podjąć organ administracji architektoniczno-budowlanej (czy ma wydać decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, czy też umorzyć postępowanie). Przedmiotowa nowelizacja rozstrzyga ten problem, stwierdzając wprost, że wydaje się decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak z uwagi na to, że w nowym brzmieniu art. 35 ust. 5 P.b. kompleksowo reguluje się przypadki, kiedy wydaje się decyzję o odmowie, regulacja dotycząca odmowy w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę jest przeniesiona z art. 32 (ust. 4a) do art. 35 ust. 5".

Przepis art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego odnosi się więc również do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę i obliguje w tym wypadku organ do wydania odmownej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że jak już wskazano w części historycznej uzasadnienia, po złożeniu nowego wniosku z dnia 6 grudnia 2022 r. wobec A. Z. wydano trzy pozytywne decyzje o pozwoleniu na budowę: z 14 marca 2023 r. nr [...] znak: [...]; z 6 listopada 2023 r., nr [...], znak: [...] i z 28 czerwca 2024 r., nr [...], znak: [...] Przy czym, żadna z tych decyzji nie stała się ostateczna. Od wszystkich, wymienionych decyzji zainteresowana strona postępowania administracyjnego w terminie wnosiła odwołania. Decyzje z 14 marca 2023 r. i 6 listopada 2023 r. zostały uchylone przez organ odwoławczy w całości, a sprawa była przekazywana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Także ostatnia wydana w sprawie pozytywna decyzja Starosty z 28 czerwca 2024 r. została ostatecznie uchylona. Wobec powyższego od dnia złożenia wniosku z 6 grudnia 2022 r. skarżąca nie dysponowała decyzją o pozwoleniu na przebudowę i nadbudowę przedmiotowego budynku uprawniającą ją do prowadzenia robót budowlanych, bo żadna z powyższych decyzji Starosty nie stała ostateczna oraz nie korzystała z wyjątków o jakich mowa w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 oraz § 4 K.p.a. W tym stanie, niezasadna okazała się argumentacja Skarżącej, że zgodnie z prawem wykonywała ona roboty budowlane na podstawie udzielonego jej pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego odnieść należy się do kolejnych argumentów skargi, z których wynika, jak podnosiła Skarżąca, że w istocie nie wykonywania ona robót budowanych w przedmiotowym budynku tylko czynności porządkowe w związku z rozbudową budynku mieszkalnego objętego inną decyzją administracyjną. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego stanowisko Skarżącej w tym zakresie także okazało się nieuzasadnione.

W przedłożonym do wniosku z 6 grudnia 2022 r. projekcie zagospodarowania terenu (Część Opisowa, str. 3-4, pkt 2), zawarto informację, że: "objęty opracowaniem budynek dotychczas użytkowany jako gospodarczy, usytuowany w granicy z działką sąsiednią oznaczoną nr [...]. Stwierdza się, że inwestor na podstawie decyzji Starosty J. z dnia 24 kwietnia 2020 r. nr [...] znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. Z. pozwolenia na przebudowę, rozbudowę, nadbudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne, na działce nr [...] położonej w J. przy ul. [...], rozpoczął roboty objęte decyzją". Z projektu budowlanego wynika, że do chwili wstrzymania robót przez Starostę J. we wznowionym postępowaniu wykonano w szczególności rozbiórkę dachu na budynku oraz rozebrano przewidzianą do odbudowy (a następnie do nadbudowy) ścianę w granicy oraz wykonano wzmocnienie istniejących fundamentów usytuowanych w granicy.

Z protokołu kontroli sporządzonego przez pracowników Starosty J. na dzień 26 stycznia 2023 r. wynika stan obiektu jaki miał miejsce w związku z wnioskiem z 6 grudnia 2022 r. Z załączonego do protokołu materiału zdjęciowego wynika, jednoznacznie, że część budynku od strony granicy z działką nr [...] jest rozebrana do poziomu gruntu, brak ściany budynku w granicy z tą działką, odsłonięte po wzmocnieniu są fundamenty tej części budynku, rozebrany jest dach nad pozostałą częścią budynku gospodarczego (k. 50 – 53 akt adm. I inst.),

Z protokołu kontroli dokonanej przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w J. w dniu 26 maja 2023 r. (k. 212-217 akt adm. II inst. wraz z materiałem zdjęciowym) wynika, że na przedmiotowej działce inwestor A. Z. realizowała roboty budowlane obejmujące przebudowę i nadbudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne. Roboty prowadzone były przez inwestorkę na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty J. nr [...] z dnia 14 marca 2023 r. znak [...] Kontrolowany obiekt określono jako murowany na fundamentach żelbetowych z dachem o konstrukcji drewnianej, kryty dachówką ceramiczną dwuspadowy. Budynek o wymiarach 11,69 x 5,92 mb i wysokości do kalenicy 6,64 mb. Budynek niepodpiwniczony, parterowy w wyniku przebudowy i nadbudowy poddasze będzie użytkowe z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Zastany stan zaawansowania robót określono jako: na ławach fundamentowych pozostałych po rozebranym garażu wymurowano ściany zewnętrzne (konstrukcyjne) klatki schodowej, wykonano strop, więźbę dachową, którą pokryto dachówką, zamontowano rynny oraz obróbki blacharskie muru ogniowego oraz komina. Ściany zewnętrzne docieplono styropianem. Według zapisów w dzienniku budowy roboty budowlane rozpoczęto w dniu 17 kwietnia 2023 r. Ostatni zapis w dzienniku budowy datowany był na dzień 24 maja 2023 r. Kontrolujący poinformowali inwestorkę A. Z. o obowiązku wstrzymaniu robót budowlanych związanych z przebudową i nadbudową kontrolowanego obiektu do czasu ponownego rozpatrzenia sprawy przez Starostę J. .

PINB wskazał w swoim piśmie, że w dniu 22 czerwca 2023 r. przeprowadzono ponowną kontrolę na działce nr [...] położonej w J. przy ul. [...], w wyniku której ustalono, że A. Z. zgodnie ze swoim oświadczeniem złożonym, do protokołu z dnia 26 maja 2023 r. wstrzymała roboty budowlane związane z przebudową i nadbudową budynku gospodarczego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne. Zastany stan zaawansowania robót był taki sam jak w dniu 26 maja 2023 r. (k. 219 v akt adm. II inst.).

W dniu 12 września 2024 r. przeprowadzono kolejną kontrolę inwestycji (k. 211-213 akt adm. II inst.) realizowanej na działce nr [...] położonej w J.. W oparciu o zebrany materiał dowodowy, organ odwoławczy ustalił, że od dnia kontroli przeprowadzonej w dniu 26 maja 2023 r. na działce nr [...] położonej w J. przy ul. [...] w sprawie przebudowy i nadbudowy budynku gospodarczego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne (szczegóły kontroli powyżej), inwestor A. Z. zrealizowała roboty budowlane polegające na wykonaniu wewnętrznych schodów żelbetowych klatki schodowej oraz osadzeniu zewnętrznych drzwi wejściowych na klatkę schodową. Według oświadczenia A. Z. powyższe roboty wykonano w miesiącu grudniu 2023 r. i styczniu 2024 r. już po uzyskaniu nowego pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 06 listopada 2023 r. znak [...] obejmującego przebudowę i nadbudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne. W protokole kontroli wskazano, że wykonanie tych robót potwierdzają zapisy kierownika budowy w dzienniku budowy, który inwestorka przedłożyła w trakcie kontroli. Jednocześnie oświadczyła ona, że po uchyleniu przez Wojewodę w dniu 17 maja 2023 r. decyzji Starosty J. nr [...] z dnia 14 marca 2023 r. znak [...] i przesłaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, nie kontynuowano robót budowlanych do dnia wydania nowej decyzji przez Starostę J. .

W świetle materiałów zebranych w sprawie, słusznie przyjął organ odwoławczy, że inwestorka prowadziła roboty budowlane, a nie porządkowe w oparciu o nieostateczne decyzje. Już w protokole z kontroli przeprowadzonej 26 maja 2023 r. określono stan zaawansowania robót w następujący sposób: "na ławach fundamentowych pozostałych po rozebranym garażu wymurowano ściany zewnętrzne klatki schodowej, wykonano strop, więźbę dachową, którą pokryto dachówką, zamontowano rynny oraz obróbki blacharskie muru ogniowego oraz komina. Ściany zewnętrze docieplono styropianem". Stan budynku w istotnym zakresie odbiega od tego wynikającego z protokołu kontroli z 23 stycznia 2023 r. Oznacza to, że roboty budowlane były realizowane przed uzyskaniem pozwolenia na ich prowadzenie w związku z wnioskiem z 6 grudnia 2022 r. Skutkiem powyższego Wojewoda zobowiązany był do wydania decyzji na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 2 P.b. Jak wynika z treści skargi, w istocie sama inwestorka nie kwestionuje faktu prowadzenia robót budowanych na podstawie nieostatecznych decyzji I instancji, do czasu ich uchylania przez Wojewodę. Podnosiła, że skoro dołączyła do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę niezbędne dokumenty o jakich mowa w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, uzupełniała braki postępowania i projektu architektoniczno-budowlanego oraz uzyskiwała kolejne pozytywne decyzje Starosty to uznała, że ma podstawy do prowadzenia robót budowlanych. Stanowisko inwestorki było błędne i nieuprawnione oraz obarczone ryzykiem wyeliminowania decyzji organu I instancji z obrotu prawnego.

Co do twierdzeń Skarżącej zawartych w skardze, że to organ nadzoru budowlanego posiada kompetencje do spraw z zakresu art. 50 Prawa budowlanego wskazać należy, że jest to niekwestionowane w sprawie. Inwestor może legalnie prowadzić budowę na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, z tym że jego działania są obarczone ryzykiem, iż w razie usunięcia z obrotu prawnego nieostatecznej decyzji znajdzie się w sytuacji zaistnienia przesłanki wymienionej w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jeżeli wcześniej, mając świadomość ewentualności pozbawienia legalności jego działań budowlanych, sam jej nie przerwie (A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz, M. Wincenciak [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2024, art. 50). Wojewoda w niniejszej sprawie jedynie zasygnalizował konieczność wszczęcia takiego postępowania naprawczego, w żadnej mierze nie przejął w tym zakresie kompetencji organu nadzoru budowlanego.

Z powyższych względów zaskarżona decyzja Wojewody o uchyleniu decyzji organu I instancji i o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę odpowiada prawu. W tym stanie sprawy, wobec niezaistnienia również naruszenia innych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, skarga A. Z. okazała się nieuzasadniona. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić w całości, jak Sąd orzekł w wyroku.