Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2039/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Dąbrowa Górnicza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1464/21 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 25 listopada 2020 r. nr XXIV/503/2020 w przedmiocie stypendiów sportowych i nagród sportowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 lipca 2022 r., o sygn. akt III SA/Gl 1464/21, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), uwzględnił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 25 listopada 2020 r., nr XXIV/503/2020, w przedmiocie stypendiów sportowych i nagród sportowych, stwierdzając nieważność powyższej uchwały w części określonej w § 1 pkt 2 w zakresie zdania drugiego, tj. "Decyzja Prezydenta Miasta nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nie przysługuje od niej odwołanie". Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest dopuszczalność wykluczenia w zaskarżonej uchwale decyzji administracyjnej jako formy przyznania stypendium sportowego lub nagrody sportowej, z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r., poz. 1133 ze zm. - dalej w skrócie: "u.s.").

2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Dąbrowa Górnicza (dalej jako: "Strona", "Gmina" lub "Skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła opisany na wstępie wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie przytoczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentów prawnych podnoszonych przez Gminę, iż w przypadku podobnych świadczeń, tj. świadczeń pieniężnych wypłacanych osobom fizycznym z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na podstawie zasad i trybów ustanawianych w drodze aktów prawa miejscowego (np. stypendia naukowe przyznawane na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty) oraz że ewentualna konieczność stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego stoi w sprzeczności z delegowaniem na organ, stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego, ustalenia trybu przyznawania nagród (art. 31 u.s.), brak ich rozważenia i wyjaśnienia dlaczego nie zostały uwzględnione przez WSA w Gliwicach oraz poprzez ograniczenie de facto prawnej części uzasadnienia wyroku do wskazania, że WSA w Gliwicach podziela pogląd wyrażony w jednym z wyroków NSA przytoczonych przez Wojewodę, natomiast nie podziela poglądu wyrażonego w innym wyroku NSA przytoczonym przez Gminę. Zdaniem Skarżącej powyższe uchybienia powodują daleko idące trudności w poznaniu przyczyn, dla których Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę Wojewody, a tym samym kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia;

2) art. 31 ust. 2 u.s. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że do spraw przyznania przez jednostkę samorządu terytorialnego stypendium sportowego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem rozstrzygnięcie przybiera formę decyzji administracyjnej, podczas gdy w przypadku świadczeń pieniężnych o podobnym charakterze powszechnie uznaje się, że sprawy te kwalifikowane są jako inne czynności i akty z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 4 § 2 pkt 4 P.p.s.a.;

3) art. 31 ust. 3 u.s. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że do spraw przyznania przez jednostkę samorządu terytorialnego stypendium sportowego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem rozstrzygnięcie przybiera formę decyzji administracyjnej, podczas gdy ustawodawca delegował w art. 31 ust. 3 u.s. ustalenie trybu przyznania stypendiów wyłącznie do kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego, a nadto w sytuacji gdy przyznanie stypendium sportowego następuje na mocy uchwały organu stanowiącego również poprzez zawarcie umowy pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a stypendystą;

4) art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. 1994 r., nr 607, poz. 124 ze zm.) poprzez brak jego zastosowania i odmowę swobodnego stanowienia trybu przyznania stypendium sportowego przez radę gminy, w sytuacji gdy art. 31 ust. 3 u.s. deleguje to uprawnienie na organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Wobec podniesionych zarzutów Skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Wojewody na powyższą uchwałę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

2.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniesioną po terminie, Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., przedstawiając jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta ma charakter szczególny, gdyż wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Sądem odwoławczym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny sprowadził swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09). Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało i wykazanie, że miało ono istotny, a nie jakikolwiek, wpływ na wynik sprawy (art. 176 P.p.s.a.).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw.

3.1. Stosownie do art. 31 ust. 1 u.s. jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 u.s. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących na naruszenie art. 31 ust. 1 i ust. 3 u.s. poprzez ich błędną wykładnię Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w tym zakresie w wyrokach NSA z dnia 13 kwietnia 2023 r., o sygn. akt II GSK 595/22; z dnia 31 marca 2022 r., o sygn. akt II GSK 225/22; z dnia 13 maja 2021 r., o sygn. akt II GSK 983/18 i z dnia 5 listopada 2019 r., o sygn. akt II GSK 3015/17. Wobec powyższego na aprobatę zasługuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, który słusznie przyjął, że sprawa w przedmiocie przyznania (lub odmowy przyznania) stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 u.s., stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, gdyż dotyczy ściśle określonej osoby oraz wiążących się z tą osobą okoliczności faktycznych. WSA w Gliwicach trafnie zatem powołał się na wspomniane orzeczenia NSA, w których podkreślono, że właśnie dlatego rozstrzygnięcie o przyznaniu lub o odmowie przyznania konkretnej osobie stypendium finansowanego ze środków publicznych na podstawie przepisów prawa miejscowego, powinno przybierać postać aktu administracyjnego mającego cechy decyzji administracyjnej ze wszystkimi konsekwencjami tego poglądu. Skoro zatem postępowanie w sprawie przyznania stypendium prowadzone jest przed organem administracji publicznej, w należącej do właściwości tego organu sprawie indywidualnej, to powinna być ona rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela, odmiennego w tym zakresie poglądu zaprezentowanego w wyroku NSA z dnia 19 marca 2019 r., o sygn. akt I OSK 1222/17, który został powołany w skardze kasacyjnej. Wcześniej powołane orzeczenia NSA tworzą ugruntowaną obecnie linię orzeczniczą, stąd brak jest podstaw do przyjęcia, że istnieje potrzeba rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości prawne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie pozytywne lub negatywne w zakresie stypendium sportowego finansowanego z budżetu danej gminy, który pozostaje budżetem publicznym, winno przybierać postać aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej. Wynika to z systemowej wykładni zarówno art. 31 ust. 1 i 3 w zw. z art. 32 ust. 5 u.s., jak i oceny zakresu uprawnień prawotwórczych jednostek samorządu terytorialnego. Jeśli zatem postępowanie w sprawie przyznania stypendium sportowego ze środków gminnych, na mocy przepisu aktu prawa miejscowego, prowadzone jest przez organ administracji publicznej (organ wykonawczy gminy), w sprawie indywidualnej należącej do jego właściwości, to winna ona zostać władczo rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej, a nie jak twierdzi Skarżąca Gmina, w drodze innego aktu z zakresu administracji publicznej.

Z powołanych powyżej regulacji art. 31 ust. 1 i ust. 3 u.s. wynika generalne upoważnienie dla jednostek samorządu terytorialnego do wydawania aktów prawa miejscowego. Ustawodawca określił w ten sposób jedynie ogólny zakres regulacji, nie przesądzając jednoznacznie o treści przyszłych norm prawnych (zwłaszcza co do warunków materialnych przyznawania stypendiów). Uchwalone zatem normy prawa miejscowego muszą szanować generalnie obowiązujące wartości państwa prawa, a wśród tych mieści się decyzyjna forma orzekania w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, określona w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zawarte w art. 31 ust. 1 u.s. upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego, z uwagi na głównie wykonawczy charakter tego rodzaju aktu prawnego, podlega więc wykładni ścieśniającej, która nie może prowadzić do wniosku, że również forma orzecznicza, w tym np. kwestia ilości instancji (braku odwołania), czy charakteru aktu nadającego/odbierającego uprawnienie, została przekazana do uregulowania jednostce samorządu terytorialnego. Samodzielność w tworzeniu prawa miejscowego, jaką legitymują się jednostki samorządu terytorialnego, nie oznacza pełnej autonomii. Wobec powyższego wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie nie doszło do uchybienia art. 31 ust. 1 i ust. 3 u.s.

3.2. Stosownie do art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Delegacja ustawowo zawarta w art. 31 ust. 3 u.s. do stanowienia trybu przyznawania stypendium nie wyklucza swobodnego stanowienia trybu przyznania stypendium sportowego organom jednostki samorządu terytorialnego. Powyższa kompetencja nie oznacza jednak pełnej dowolności jednostki samorządu terytorialnego i wykluczenia stosowania fundamentalnych i utrwalonych zasad proceduralnych, wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie kwestionując bardzo szerokich kompetencji rady gminy do określenia zasad i procedury przyznawania stypendiów sportowych, w tym określenia kręgu potencjalnych beneficjentów, należało zatem uwzględnić przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz postanowienia norm konstytucyjnych (art. 16 ust. 1 i 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP), ustanawiających zasadę istnienia samorządu terytorialnego oraz samodzielności jego jednostek. Zestawiając zaś powyższe regulacje z przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) m.in. art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 1 należy zauważyć, że finansowanie stypendiów, nagród czy wyróżnień może również następować ze środków własnych jednostki samorządu terytorialnego, co jednak nie oznacza, że może to być dokonane w dowolnej formie orzeczniczej, czy nawet bez jakiejkolwiek formy władczego działania, a w konsekwencji nadzoru. Jeżeli zatem jednostka samorządu terytorialnego decyduje się na finansowanie sportu poprzez stypendia dla określonego kręgu osób uprawnionych, to jakkolwiek działanie takie z woli ustawodawcy nie jest nadmiernie reglamentowane (poprzez opis procedur i podstaw materialnych na wzór tych przewidzianych w art. 32 u.s.), to jednak nie można przyjąć, że jest całkowicie dowolne. Jednostka samorządu terytorialnego nadal dysponuje finansami publicznymi i nadaje uprawnienia obywatelom, których przyznawanie/odmowa musi podlegać możliwie szerokiej kontroli, w tym sądowej.

Reasumując rozważania odnoszące się do zarzutów prawa materialnego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji słusznie stanął na stanowisku, że sprawa przyznania stypendiów sportowych dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe, przyznawane na podstawie aktu prawa miejscowego, wydanego w oparciu o upoważnienie z art. 31 ust. 3 u.s., stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie nie może wykluczać formy decyzji administracyjnej, skoro dotyczy ściśle określonej osoby oraz wiążących się z tą właśnie osobą okoliczności faktycznych.

3.3. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa formalne warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną, poprzez oparcie się na argumentach z innych orzeczeń NSA, jak w niniejszej sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględniania skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 12 października 2010 r., o sygn. akt II OSK 1620/10 i 15 marca 2018 r., o sygn. akt II GSK 4005/16). Wbrew jednak wywodom przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało w pełni wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał w nim, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia (przepisy P.p.s.a. i u.s.) oraz przekonująco uzasadnił swoje stanowisko co do przedmiotu postępowania, czyli istotnej wadliwości zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 25 listopada 2020 r., w części określonej w § 1 pkt 2 w zakresie zdania drugiego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Wbrew oczekiwaniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku odniesienia się do wszystkich argumentów Strony, w szczególności tych nie związanych z przedmiotem postępowania, a odnoszących się do "podobnych świadczeń, tj. świadczeń pieniężnych wypłacanych osobom fizycznych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (np. stypendia naukowe przyznawane na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty)". Zasadnie WSA w Gliwicach skupił się na rozważaniach związanych z istotą sporu i stypendium sportowym, a okoliczność, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z oceną wyrażoną przez WSA, nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Co więcej w skardze kasacyjnej nie wykazano, że brak w zaskarżonym wyroku argumentacji odnoszącej się do "podobnych świadczeń" miał istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem, że w przypadku odniesienia się do tych argumentów, orzeczenie byłoby odmienne.

Reasumując Naczelny Sad Administracyjny uznał twierdzenia podniesione w skardze kasacyjnej w ramach zarzutu procesowego oraz w zakresie obrazy prawa materialnego za nieskuteczne.

3.4. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Gminy jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.

M. Bejgerowska Z. Czarnik D. Dąbek