Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 136/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 października 2018 roku, sygn. akt II SA/Rz 748/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie budowy budynków rekreacji indywidualnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 16 października 2018 r. (sygn. akt II SA/Rz 748/18) oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2018 r. (nr [...]) w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie budowy budynków rekreacji indywidualnej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 26 stycznia 2018 r. [...] zgłosił zamiar budowy 5 budynków rekreacji indywidualnej, każdy z tych budynków o powierzchni do 35 m2, na działce nr [...].

Starosta Rzeszowski decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. (nr [...]) na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.) wniósł sprzeciw wobec opisanego wyżej zgłoszenia. Podał, że planowana inwestycja narusza postanowienia Uchwały Rady Gminy Solina Nr XIV/267/2000 z dnia 12 grudnia 2000 r w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Solina (dalej: Studium) oraz § 3 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Wojewody Podkarpackiego w sprawie Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji wniósł [...] kwestionując legalność zgłoszonego sprzeciwu.

Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. (nr [...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podkreślił, że inwestycja, której dotyczy zgłoszenie jest przewidziana do realizacji w granicach Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, który ustanowiony został uchwałą Sejmiku Województwa Podkarpackiego nr [...]z dnia 23 czerwca 2014 r. (Dz. Urz. Województwa Podkarpackiego z 2014 r., poz. 1951, dalej określaną jako "uchwała"). Akt ten, w § 3 ust. 1 pkt 4 zakazuje lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek: San, Osława, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, przy czym dla sztucznych zbiorników wodnych za linię brzegową uważa się linię wody przy maksymalnej rzędnej piętrzenia wody w zbiorniku. Wyjaśnił organ odwoławczy, że linia brzegowa sztucznego zbiornika "Solina" wyznaczona jest w decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia 29 marca 2013 r. (nr OS.II.7322.61.2010.KM) udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód powierzchniowych rzeki San zaporą betonową Solina. Według tej decyzji, rzędna maksymalnego poziomu piętrzenia, która odpowiada linii brzegowej tego zbiornika wodnego wynosi 420 m n.p.m. Organ II instancji zauważył przy tym, że według rzędnych terenu widocznych na mapie zasadniczej przedmiotowego terenu, cała działka inwestora oznaczona nr. 381 znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu zbiornika Solina. Jednocześnie wyjaśnił ten organ, że projektowane budynki rekreacji indywidualnej, rozumiane jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, nie zostały ujęte w katalogu odstępstw od zakazu ich lokalizowania w pasie 100 m od linii brzegu. Dalej wskazał, że na analizowanym terenie brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże ze Studium wynika, że przedmiotowa działka znajduje się w terenie oznaczonym symbolem V, co oznacza obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej z ograniczonym prawem zabudowy oraz symbolem VI oznaczającym obszar istniejącej zabudowy mieszkaniowej o niskiej jej intensywności. Ponadto przedmiotowa działka znajduje się w 50 metrowym pasie strefy ochronnej zbiorników, gdzie w miejscach wskazanych dopuszczono: lokalizowanie urządzeń związanych z rekreacją, wypoczynkiem, sportami wodnymi i gospodarką rybną, lokalizowanie obiektów kubaturowych związanych bezpośrednio z obsługą sportów wodnych i gospodarką rybną oraz wprowadzono zakaz budowy obiektów tymczasowych. Podkreślał organ odwoławczy, że w zgłoszeniu inwestor nie wskazał również sposobu rozwiązania gospodarki wodno-ściekowej planowanego przedsięwzięcia. Stwierdził zatem Wojewoda, że objęte zgłoszeniem budynki rekreacji indywidualnej nie zostały ujęte w katalogu obiektów kubaturowych zwolnionych z zakazów obowiązujących w strefach ochronnych, co oznacza, iż wniesiony sprzeciw był zasadny. Końcowo podał, że pomimo błędnie wskazanego przez organ I instancji w podstawie prawnej art. 30 ust. 5c P.b. oraz powołania nieaktualnego aktu prawa miejscowego, nie mógł uchylić objętej odwołaniem decyzji, z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 P.b.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, [...] zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2a i art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. poprzez błędne uznanie, że zasadnym było wniesienie przez Starostę sprzeciwu względem dokonanego zgłoszenia, podczas gdy zgłoszenie to nie narusza zakazów określonych w uchwale w sprawie Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu zmienionej uchwałą Nr [...]Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia [...] września 2017 r., gdyż planowana budowa jest dopuszczalna z punktu widzenia zapisów Studium. Nadto zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów w/w uchwały, tj. § 3 ust. 4 po zmianie oraz § 3 ust. 2. Wskazał też skarżący na błędną wykładnię zapisów Studium oraz bezpodstawne przyjęcie braku rozwiązania gospodarki wodno-ściekowej planowanego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu podkreślał, że zgodnie z § 3 ust. 2 w/w uchwały, "zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 4 nie narusza lokalizacji obiektów budowlanych wskazanych w: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i ostatecznych decyzjach administracyjnych, obowiązujących w dniu 20.11.2010 r." Podniósł, że obowiązujące Studium zostało uchwalone w dniu 12 grudnia 2000 r., a więc obowiązywało w dniu 20 listopada 2010 r. Zdaniem skarżącego, treść zapisu Studium dla obszaru działki nr [...] wskazuje, iż planowane przedsięwzięcie winno być objęte wyjątkiem, o którym mowa w § 3 ust. 2 w/w uchwały. Ponadto Studium określa zasady zagospodarowania stref ochronnych, jednak nie określa szczegółowo przeznaczenia terenów znajdujących się w strefach ochronnych. Jedynym zakazem występującym w zasadach zagospodarowania stref ochronnych jest zakaz budowy obiektów tymczasowych. Końcowo dodał, że w zgłoszeniu wyraźnie podano rozwiązanie gospodarki wodno-ściekowej przewidzianej dla przyszłej inwestycji.

W piśmie procesowym z dnia 28 września 2018 r. skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 6 k.p.a. poprzez uchybienie przez organ zasadzie praworządności, wyrażające się pominięciem przy rozpatrywaniu sprawy aktu prawa miejscowego w postaci uchwały nr [...]Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2016 r., zmieniającej treść § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały nr XLVIII/998/14 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 23 czerwca 2014 r. w sprawie Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, a w konsekwencji naruszenie:

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchybienie przez organ zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażające się wadliwym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, tj.:

a) przeprowadzenie ustaleń w zakresie odległości planowanej inwestycji od linii brzegu sztucznego zbiornika "Solina", przy czym w aktualnym stanie prawnym, okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia w sprawie, gdyż odległość inwestycji od linii brzegu jest brana pod uwagę wyłączenie w przypadku lokalizacji obiektu w pobliżu rzek, jezior i innych zbiorników naturalnych, natomiast zamierzenie inwestycyjne skarżącego polega na budowie obiektów budowlanych w pobliżu zbiornika sztucznego;

b) nieprzeprowadzenie wyczerpujących ustaleń w zakresie charakteru zbiornika wodnego "Solina", a w szczególności czy stanowi on "urządzenie wodne" w rozumieniu art. 16 pkt 65 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, co z kolei uniemożliwia uznanie go za "sztuczny zbiornik wodny" w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 4 Uchwały i art. 24 ust. 1 pkt 8 b) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody;

3. art. 78 § 4 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie ustaleń faktycznych na podstawie dokumentu urzędowego w postaci załącznika Nr 1 Studium (mapy w skali 1:10 000), który nie został dołączony do materiału dowodowego sprawy, pomimo że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, w konsekwencji czego nie podlega publikacji;

4. art. 11 w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, w szczególności brak wyjaśnienia przez organ administracji, jaki jest wpływ zamierzenia inwestycyjnego objętego zgłoszeniem na zachowanie walorów krajobrazu podlegających ochronie obszarowej i w jaki sposób planowana zabudowa narusza te walory;

5. § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały nr [...]Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu w związku z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody poprzez ich błędne zastosowanie polegające na literalnej interpretacji przedmiotowego zakazu, w oderwaniu od celu ustanowienia obszarowej formy ochrony przyrody i pomimo, że planowane uzupełnienie istniejącej zabudowy nie narusza przedmiotu ochrony określonego w Uchwale, jak również nie pozostaje w jakiejkolwiek kolizji z zachowaniem walorów krajobrazu podlegającego ochronie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazanym na wstępie wyrokiem z 16 października 2018 r. oddalił skargę. Podał, że wniesienie sprzeciwu zostało dokonane w terminie. Wskazał, że podstawą zgłoszonego sprzeciwu było stwierdzenie, że planowane obiekty znajdują się w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej zbiornika Solina, co jest sprzeczne z § 3 ust. 1 pkt 4 błędnie powołanego aktu w postaci Rozporządzenia Wojewody Podkarpackiego w sprawie Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, który to przepis określa zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów, rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obszarów, dla których dopuszczono w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego możliwość lokalizowania obiektów budowlanych. Wg WSA w Rzeszowie, organ I instancji błędnie przywołał też art. 30 ust. 5c P.b. jako podstawę prawną zgłoszenia sprzeciwu. Zauważył jednak sąd I instancji, że Wojewoda prawidłowo już wskazał przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. jako właściwą podstawę prawną kontrolowanej decyzji. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji architektoniczno–budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Wojewoda przy tym wskazał § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego nr [...]z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.Urz.Woj. Podkarpackiego z 2014 r., poz. 1951) zmienionej uchwałą Sejmiku Nr [...]z dnia [...] września 2017 r. (Dz.Urz. Woj. Podk. Z 2017 r., poz. 3244) jako przepis prawa miejscowego, z którym planowana inwestycja byłaby sprzeczna. Podkreślił sąd I instancji, że z wywodów uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że właściwie chodziło o przepis § 3 ust. 1 pkt 4 lit. b tej uchwały. Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w tym wypadku pozostaje wejście w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), bo z tej zmiany stanu prawnego (poprzednio obowiązywała ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne) nie wynika, że uchwała Sejmiku w § 3 ust. 1 pkt 4 lit. b przestała obowiązywać. Nie przestały także obowiązywać pozwolenia wodnoprawne wydane w oparciu o przepisy poprzednio obowiązującej ustawy.

Wskazał WSA w Rzeszowie, że w świetle przesłanek uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, brak precyzji organów w nazewnictwie aktu, przytoczenia nieobowiązującej treści przepisu, czy przywołanej podstawy prawnej, nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi. Przepis § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały w dacie rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę brzmiał bowiem następująco:

"Na terenie Obszaru zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od:

a) linii brzegów rzek: San, Osława, zgodnie z załącznikiem mapowym nr 1 a i 1 b, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych

b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne

- z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej".

Zauważył sąd I instancji, że ze znajdującego się w aktach sprawy fragmentu decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] (str. 2 decyzji) wynika, że:

- zalew Solina utworzony zaporą betonową, jest sztucznym zbiornikiem wodnym (w województwie podkarpackim okoliczność ta może być uznana za fakt powszechnie znany),

- normalny poziom piętrzenia dla zalewu Solina wynosi 420 m n.p.m.

Analiza kopii mapy zasadniczej z naniesionym ukształtowaniem terenu – w ocenie sądu I instancji wskazuje - że prawidłowe jest ustalenie, iż cała działka nr [...] znajduje się w pasie o szerokości 100 m od poziomu 420 m n.p.m., tj. od poziomu przewidzianego w § 3 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały, jako normalny poziom piętrzenia określony w pozwoleniu wodnoprawnym.

Dostrzegł WSA w Rzeszowie, że oprócz wyżej przytoczonych wyjątków od ogólnego zakazu budowy przewidzianych w § 3 ust. 1 pkt 4 in fine Uchwały, wyłączenia spod tego zakazu przewidują także § 3 ust. 2 i 4 uchwały. Analiza decyzji Wojewody nie pozostawia wątpliwości, że przepisy te były znane organowi, gdyż wprost się do nich odnosił.

Według § 3 ust. 2 uchwały zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 4 nie narusza lokalizacji obiektów budowlanych wskazanych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i ostatecznych decyzjach administracyjnych, obowiązujących w dniu 20.11.2010 r. Stosownie do § 3 ust. 4 uchwały zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 4 nie dotyczy:

1) terenów ogólnodostępnych kąpielisk i plaż wyznaczonych na podstawie odrębnych przepisów oraz przystani wodnych;

2) odbudowy, nadbudowy i rozbudowy obiektów budowlanych w granicach zabudowanej budynkiem działki budowlanej w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod warunkiem niezmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód, ustalonej w odniesieniu do zabudowy na tej działce;

3) siedlisk rolniczych w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej o obiekty służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego lub agroturystyki do 10 miejsc noclegowych, pod warunkiem niezmniejszania dotychczasowej odległości od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy na tej działce.

W ocenie sądu I instancji, planowane obiekty – tj. budynki rekreacji indywidualnej nie są ani urządzeniem wodnym, ani też obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 3 ust. 1 pkt 4 uchwały).

Zdaniem WSA w Rzeszowie, zasadne było też stanowisko Wojewody, że § 3 ust. 2 uchwały nie dotyczy planowanych przez skarżącego obiektów. Ze znajdującego się w aktach tekstu Studium nie wynika, aby planowane budynki rekreacji indywidualnej zostały wskazane w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Solina (załącznik nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Gminy Solina z dnia [...] rudnia 2000 r.). "Wskazanie", o którym mowa w § 3 ust. 2 uchwały w brzmieniu obowiązującym na dzień rozstrzygania sprawy przez organy, to zdaniem sądu I instancji sytuacja, w której w Studium np. zostałaby przewidziana w konkretnym miejscu budowa konkretnych obiektów. Takie "wskazanie", to nie to samo co "dopuszczenie" czy "brak zakazu". Wskazanie oznacza pozytywne ujęcie danej problematyki, określone wprost.

Podkreślił sąd I instancji, iż okolicznością bezsporną i wynikającą z akt (wypis z dnia 26 stycznia 2018 r.) było, iż działka nr [...] według zapisów Studium położona jest na obszarach:

• VI – obszar istniejącej zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności zabudowy (z usługami, rzemiosłem, itp. dopuszczalnymi w danej strefie ochrony),

• V – rolnicza przestrzeń produkcyjna (strefa ochrony krajobrazowej) z ograniczonym prawem zabudowy.

Stwierdził WSA w Rzeszowie, że w zapisach Studium nie wskazano budowy budynków rekreacji indywidualnej na tych terenach, zatem nie mieszczą się one w wyjątku przewidzianym w § 3 ust. 2 uchwały. Obiekty te także nie mieszczą się w wyjątkach przewidzianych w § 3 ust. 4 uchwały.

W ocenie sądu I instancji, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje też to, że skarżący uzyskał w dniu [...] października 2008 r. decyzję nr [...]Starosty Leskiego w przedmiocie pozwolenia na budowę, skoro planowane budynki objęte zgłoszeniem nie są obiektami przewidzianymi w tej decyzji, a są tylko budynkami analogicznymi. Zapis § 3 ust. 2 uchwały nie pozostawia zdaniem sądu I instancji wątpliwości, że w przepisie tym chodziło o ochronę praw nabytych przed tą datą i w takim zakresie, jaki zapewniać mogły wymienione tam akty. Tymczasem decyzja o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 37 ust. 1 P.b. wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat (według ustawy w brzmieniu obowiązującym do 23 sierpnia 2008 r. – 2 lat) od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata (wcześniej 2 lata). Budynki rekreacji indywidualnej, objęte w/w decyzją mogły więc być zrealizowane w oparciu o nią ale w odpowiednim terminie.

Podkreślił przy tym WSA w Rzeszowie, że sprzeciw zgłoszony wobec zamiaru budowy w niniejszej sprawie nie dotyczył budowy sztucznego zbiornika wody lecz budowy 5 budynków rekreacji indywidualnej. Dowody na okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy znajdowały się w aktach sprawy. Użycie sformułowania "linia brzegowa" w odniesieniu do zbiornika sztucznego nie mogło mieć i nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro z akt wynikają okoliczności, które były istotne dla jej rozstrzygnięcia. W przywołanej wyżej decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego ustalony maksymalny poziom piętrzenia wód jest taki sam jak normalny poziom piętrzenia. Poziom ten wynosi 420 m n.p.m. Wskazanie więc w decyzji maksymalnego, zamiast normalnego poziomu piętrzenia wody, który zgodnie z aktualnym brzmieniem § 3 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały powinien być wzięty pod uwagę, nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Stwierdzone naruszenie polegające na braku uwzględnienia zmiany treści § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały, co nastąpiło uchwałą Nr XXIV/443/16 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.Urz. Woj.Podkarp. z 2016 r., poz. 2167) jest naruszeniem prawa materialnego, które – w ocenie WSA w Rzeszowie – nie miało wpływu na wynik sprawy. Wartości odnoszące się do poziomu terenu zaznaczone bowiem zostały także m.in. na znajdujących się w aktach sprawy załącznikach graficznych do decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy Solina nr [...]z dnia [...] lutego 2004 r. i do analizy terenu wokół działki nr [...]. Na mapach tych zaznaczony został poziom 420 m n.p.m. odpowiadający normalnemu poziomowi piętrzenia, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały, a który dotyczy sztucznego zbiornika Solina, zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym (decyzją Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]).

Wywodził sąd I instancji, że przepisy analizowanej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, nie wymagają przeprowadzenia analizy wpływu planowanego zamierzenia inwestycyjnego na zachowanie walorów krajobrazu podlegających ochronie. Jeśli planowana inwestycja nie jest przewidziana wśród wyjątków wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 4 in fine w § 3 ust. 2 lub 4 uchwały, a znajduje się na terenie objętym zakazem budowania nowych obiektów budowlanych, to okoliczności te obligowały do wniesienia sprzeciwu. Kolorowa kserokopia mapy w skali 1:10 000 będącej częścią Studium, wbrew zarzutowi skargi – znajduje się w aktach sprawy.

W ocenie WSA w Rzeszowie, w świetle jasnej treści zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 4 (lit. b) nie było potrzeby jego wykładni, a tym bardziej nie była potrzebna analiza celu ustanowienia obszarowej formy ochrony przyrody w tym aspekcie czy zakaz budowy nowych obiektów budowlanych pozostaje w kolizji z zachowaniem walorów krajobrazu podlegającego ochronie. Przedmiotem kontroli sądowej nie było bowiem prawo miejscowe (uchwała ustanawiająca Wschodniobeskidzki Obszar Chronionego Krajobrazu) lecz decyzja, którą wniesiono sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy 5 budynków rekreacji indywidualnej na działce nr [...]. Najistotniejsze było to, że poziom 420 m n.p.m., od którego liczona była odległość 100 m, wskazany przez organ jako "rzędna maksymalnego poziomu piętrzenia, która odpowiada linii brzegowej przedmiotowego zbiornika wodnego", zgodnie z pkt III.1 decyzji Marszałka z [...] marca 2013 r. nr [...], przywołanej na str. 4 zaskarżonej decyzji, to ten sam poziom (420 m n.p.m.), który jako normalny poziom piętrzenia ustalony w tej decyzji był istotny dla oceny stanu faktycznego w aspekcie zakazów ustalonych w uchwale, w brzmieniu obowiązującym w dniu rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 16 października 2018 r. wniósł [...]. Skargę tę oparł na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej p.p.s.a.).

W ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania skarga kasacyjna zarzucała naruszenie:

1. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia skargi pomimo wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6, 7, 77 par. 1, 80, 107 par. 1 pkt 4, 107 par. 3 oraz art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a., a uwzględnienie tego naruszenia, winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji;

2. art. 151 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia skargi pomimo wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6,7,77 par. 1, 80, 107 par. 1 pkt 4, 107 par. 3 oraz art. 138 pa.r 1 pkt 1 k.p.a.

W ramach podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z par. 3 ust. 1 pkt 4 lit. b) uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia [...].06.2014 r. nr [...] w sprawie Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (w brzmieniu z dnia [...].06.2016 r.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że pojęcie "zasięgu lustra wody" przewidziane w tym przepisie jest tożsame znaczeniowo z pojęciem "linii brzegu" (linii brzegowej).

Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...].04.2018 r., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Żądała także zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej wskazano, że organy administracji orzekały w oparciu o nieobowiązujący stan prawny. Uwzględniały bowiem uchwałę w sprawie Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu sprzed zmiany tej uchwały dokonanej w dniu [...].06.2016 r. Ta zmiana (dotycząca par. 3) jest związana ze zmianą ustawy o ochronie przyrody. Przepis Uchwały w nowym brzmieniu przewiduje zakaz budowy nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m liczonym od zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. W ocenie skargi kasacyjnej, orzekające organy administracji odnosiły swoje ustalenia do "linii brzegowej", zamiast do "zasięgu lustra wody", czego wymaga nowe brzmienie przepisu. Zadaniem organów administracji było więc ustalenie normalnego poziomu piętrzenia wód powierzchniowych na zbiorniku Solina oraz ustalenie tego, na której rzędnej będzie się układać lustro wody przy normalnym piętrzeniu wód powierzchniowych. Skarga kasacyjna podkreślała, że orzekający WSA w Rzeszowie nie dostrzegł tego, że Wojewoda Podkarpacki nie zastosował aktualnych przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Podlegała zatem oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a.

Nie był trafny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów proceduralnych tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia skargi pomimo wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6, 7, 77 par. 1, 80, 107 par. 1 pkt 4, 107 par. 3 oraz art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. Skarga kasacyjna upatrywała naruszenia powyższych przepisów w fakcie zastosowania przez orzekające organy administracji niemiarodajnego - dla oceny sprawy - stanu prawnego. Podnosiła w tym zakresie, że organy administracji powoływały brzmienie przepisu uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego w sprawie Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, w brzemieniu sprzed nowelizacji dokonanej w 2016 r. Zauważyć jednak należy, iż z wywodów sądu I instancji kontrolującego zaskarżone w sprawie akty jednoznacznie wynika, że sąd ten dostrzegł nieścisłości w zakresie powoływanej przez organ administracji podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wskazał jednak wyraźnie, że "mimo powołania przez Wojewodę § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały, to z wywodów uzasadnienia tej decyzji wynika, że właściwie chodziło o przepis § 3 ust. 1 pkt 4 lit. b tego aktu." Podkreślić przy tym trzeba, że sąd I instancji przeprowadził całościową i szczegółową sądowoadministracyjną kontrolę zaskarżonej decyzji Wojewody. Analiza ta zaś doprowadziła do wniosku, że mimo użycia sformułowań bazujących na nieaktualnym stanie prawnym (linia brzegowa w odniesieniu do sztucznego zbiornika wodnego) – uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik ocenianej sprawy. Podstawą tego wniosku były niewadliwe oceny odnoszące się do stanowiących podstawę rozstrzygnięć treści akt administracyjnych. Z akt tych bowiem wynika, że cała działka inwestora nr [...] znajduje się w pasie o szerokości 100 m od poziomu 420 m n.p.m., tj. od normalnego poziomu piętrzenia określonego w pozwoleniu wodnoprawnym (decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [...] marca 2013 r.). Jest to zaś poziom przewidziany w § 3 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały. Przepis ten zakazuje budowy nowych obiektów budowalnych w pasie o szerokości 100 m od "zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne." Sąd I instancji stwierdzał przy tym, że wynikający z przywołanej wyżej decyzji maksymalny poziom piętrzenia wód jest taki sam jak normalny poziom piętrzenia i w każdym przypadku wynosi 420 m n.p.m. Trafnie więc przyjmował sąd I instancji, że samo wskazanie w zaskarżonej decyzji "maksymalnego" zamiast "normalnego" poziomu piętrzenia wody, który zgodnie z aktualnym brzmieniem § 3 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały powinien być wzięty pod uwagę, nie miało żadnego wpływu na wynik kontrolowanej sprawy. Tych twierdzeń i będących ich podstawą ustaleń nie zwalczała skarga kasacyjna, której wywody koncentrowały się na wyłącznie redakcyjnych omyłkach i nieścisłościach popełnionych przez orzekające organy administracji. Omyłki te zaś, jak trafnie i poprawnie wykazał sąd I instancji – nie miały żadnego wpływu na wynik ocenianej sprawy. Analizowany więc zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

Tak samo ocenić też należało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. par. 3 ust. 1 pkt 4 lit. b) uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia [...].06.2014 r. nr [...] w sprawie Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (w brzmieniu uchwały z dnia [...].06.2016 r.). W tym zakresie skarga kasacyjna zarzucała błędną wykładnię powyższego przepisu dokonaną przez sąd I instancji i przyjęcie, że zawarte w par. 3 ust. 1 pkt 4 lit. b) uchwały pojęcie "zasięgu lustra wody" jest tożsame znaczeniowo z pojęciem "linii brzegu" (linii brzegowej). Należy jednak zauważyć, że analiza rozważań sądu I instancji nie wskazuje, aby sąd ten utożsamiał oba pojęcia. WSA w Rzeszowie przeprowadził analizę kontrolowanej sprawy wskazując, jak wyznaczone zostało lustro wody w oparciu o normalny poziom piętrzenia wynikający ze znajdującego się w aktach sprawy pozwolenia wodnoprawnego. Wbrew zatem zarzutowi skargi kasacyjnej, sąd I instancji nie utożsamiał obu, wskazanych wyżej pojęć. Oceniany zatem zarzut skargi kasacyjnej uznać należało za nieadekwatny do przyjętych przez WSA w Rzeszowie ocen i analiz.

Mając powyższe na uwadze, należało przyjąć, iż skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało orzec o jej oddaleniu, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.