Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4141/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 269 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 457/20 w sprawie ze skargi C. spółka komandytowa sp.k. z siedzibą w K. na decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 lutego 2020 r., nr GK-05.624.49.2019.ARZ w przedmiocie określenia opłaty za usługę wodną 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz C. spółka komandytowa sp.k. z siedzibą w K. kwotę 968 (dziewięćset sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 457/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. spółka komandytowa sp.k. z siedzibą w K. (dalej: spółka), uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 7 lutego 2020 r., nr GK-05.624.49.2019.ARZ w przedmiocie określenia opłaty za usługę wodną oraz zasądził od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz skarżącej 1017 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Prezydent Miasta Krakowa (dalej: organ, Prezydent) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1) na zasadzie 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310; dalej: Prawo wodne) poprzez błędną wykładnię pojęć zawartych w art. 269 ust. 1 Prawa wodnego, to jest pojęcia "obszary nieujęte w systemy kanalizacji otartej lub zamkniętej", jak również niewyjaśnienie, jakie konkretne urządzenia wchodzą w skład tej kanalizacji i jaki jest ich przebieg, tak aby możliwa była ocena spełniania przymiotu systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej (jakiejkolwiek);

2) na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego poprzez brak rozważenia, czy przepis ten może mieć zastosowanie do zdarzeń, które miały miejsce po wejściu w życie nowego prawa wodnego, czy także do obiektów, które zostały wykonane przed tą datą, w związku brakiem przepisów przejściowych pozwalających stosować art. 269 Prawa wodnego do stanów faktycznych (wykonanych robót lub obiektów budowlanych) istniejących w dniu 1 stycznia 2018 r.;

3) na zasadzie art 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7,77 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że podczas postępowania organ nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to przez brak ustaleń co do istniejącego na tym obszarze systemu kanalizacji odprowadzającego wody opadowe do potoku [...], z którego nadal korzystają właściciele działek kupionych od syndyka po likwidacji [...] "[...]", jak również niewyjaśnienie, jakie konkretne urządzenia wchodzą w skład tej kanalizacji i jaki jest ich przebieg, tak aby możliwa była ocena spełniania przymiotu systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej,

4) na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik z prawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo zaistnienia podstaw do oddalenia skargi w całości.

Wobec tak sformułowanych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, a w przypadku uznania, że nie zostały spełnione przesłanki do orzeczenia reformatoryjnego – uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego kasacyjnie, w tym również kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że zgodnie z art 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, opłatę za usługi wodne uiszcza się także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Jak wynika z przytoczonego przepisu, obowiązek uiszczenia opłaty za usługi wodne związane ze zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej na skutek określonych czynności jest obowiązkiem wynikającym z mocy samego prawa i powołane do naliczenia właściwe organy (tu Prezydent Miasta Krakowa) zobowiązane są do podjęcia określonych czynności wynikających z mocy prawa. Jest to ustalenie takiej opłaty w drodze wydania stosownego dokumentu jakim jest informacja o wysokości opłaty za dany rok oraz ewentualne rozpatrzenie reklamacji, kiedy adresat takiej informacji kwestionuje ustalenie jej wysokości. Prezydent zauważył, że z pisemnego uzasadnienia wyroku wynika, iż Sąd ten stoi na stanowisku, że organ nie rozważył, czy art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa widnego stosuje się na przyszłość, to jest do stanów faktycznych związanych ze zmniejszeniem naturalnej retencji w związku z zabudową powstałą po 1 stycznia 2018 r., czy też do zabudowy, która powstała przed wejściem w życie nowego Prawa wodnego, ponieważ obowiązujące od 1 stycznia 2018 r. Prawo wodne nie zawiera żadnych przepisów intertemporalnych w tym zakresie. W ocenie skarżącego kasacyjnie przepisy te jednoznacznie wskazują, że z mocy prawa powstał obowiązek uiszczenia opłaty za usługi wodne.

Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że opłata powinna być po 1 stycznia 2018 r. naliczana dla wszystkich nieruchomości, które spełniają warunki Prawa wodnego bez względu na datę, w której doszło do takiego zagospodarowania. Wynika to z charakteru opłaty, która jest daniną publiczną o wymiarze powszechnym, pobieraną z uwagi na spełnienie ustawowo określonych przesłanek. Takie jej ukształtowanie nie powoduje, iż ma ona skutek wsteczny. Byłoby tak w przypadku obowiązku jej pobrania za okres sprzed 1 stycznia 2018 r., ale takich rozwiązań nie wprowadzono.

Ponadto zauważono, że wojewódzkie sądy administracyjne orzekając w sprawach dotyczących opłat za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji, dokonując wykładni art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego uznawały zasadność naliczania tej opłaty w przypadku kiedy zabudowa trwale związana z gruntem została wzniesiona przed 1 stycznia 2018 r. to jest przed wejściem w życie Prawa wodnego. Stanowisko sądów administracyjnych zbieżne jest także ze stanowiskiem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dotyczącego interpretacji przepisów Prawa wodnego, służącej wyjaśnieniu wątpliwości przedstawianych przez organy wykonawcze gmin co do sposobu, zakresu ich stosowania.

Odnosząc się do postawionych zarzutów dotyczących naruszenia postępowania poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest brak ustaleń co do istniejącego na obszarze byłego [...] "[...]" systemu kanalizacji odprowadzającego wody opadowe do potoku [...] jak również niewyjaśnienie, jakie konkretne urządzenia wchodzą w skład tej kanalizacji i jaki jest ich przebieg, tak aby możliwa była ocena spełniania przymiotu systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, skarżący kasacyjnie organ wskazał, że przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a. Podkreślono, że skarżący kasacyjnie jako organ prawidłowo i w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy, a w szczególności ustalił istnienie kanalizacji na nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją i nieruchomości z nią sąsiadujących, przebieg i funkcję kanalizacji, jej odbiornik oraz brak powiązania z systemem kanalizacji deszczowej obejmującej obszar, na którym jest położona przedmiotowa nieruchomość.

W ocenie Prezydenta nieuzasadnione jest więc stwierdzenie przez Sąd, że organ nie sprostał wymogom przepisów postępowania. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji, pojęcie "obszar nieujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie jest prawnie zdefiniowane, ustawa nie wyjaśnia tego pojęcia, a zatem konieczne jest jego zdefiniowanie w procesie wykładni art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy. W przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy zwrot "obszar" funkcjonuje obok pojęcia "nieruchomość". Organ wskazał, że kierując się zakazem wykładni synonimicznej, z której wynika, że różnym zwrotom umieszczonym w jednym akcie prawnym nie można nadawać tego samego znaczenia należy stwierdzić, iż zwrotu "obszar" nie należy utożsamiać z pojęciem "nieruchomości". Zdaniem Prezydenta, przepis art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy wiąże system kanalizacji otwartej lub zamkniętej z obszarem, a nie z nieruchomością, wynika to wprost z jego treści, w której jest mowa o obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, poprawne więc było stwierdzenie organu, że "obszar" to nie to samo co "nieruchomość", a także, że "obszar" oznacza powierzchnię większą od "nieruchomości".

Ponadto, jak wskazano w zaskarżonej decyzji, "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się Prawo wodne należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru, a nie nieruchomości, wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej.

Organ zauważył, że systemem kanalizacji przewidzianym do odbioru wód opadowych i roztopowych na obszarze Miasta Krakowa jest system kanalizacji deszczowej zarządzany przez [...] lub system kanalizacji ogólnospławnej zarządzany przez M. S.A. w K. (M.). Są to systemy złożone z wielu urządzeń i elementów, mające określoną strukturę i funkcjonujące jako całość na danym obszarze. Dodatkowo jak to zostało wskazane w zaskarżonej decyzji, kierując się interpretacją celową ustawy uznano, że opłaty za utraconą retencję należy naliczać dla nieruchomości nie objętych wyżej wymienionymi systemami. W ocenie Prezydenta, takie komplementarne podejście umożliwia osiągnięcie celów określonych w Ramowej Dyrektywie Wodnej, która podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku w oparciu o zasadę "zanieczyszczający (lub użytkownik) płaci". Organ wskazał, że w decyzji udowodniono, iż odbiornikiem wód opadowych z nieruchomości dla której została obliczona opłata retencyjna i nieruchomości z nią sąsiadujących nie jest system kanalizacji otwartej ani zamkniętej. Dowód przeprowadzono z pozwolenia wodnoprawnego z 10 października 2019 r., która została wydana w 2019 r., a więc po okresie za jaki została naliczona opłata (rok 2018), pisma ZDMK znak: UN.554.60.2019 z 28 października 2019 r., ZIKIT: znak RU.5524.92.2018 z 29 sierpnia 2018 r. oraz PGW WP znak: KR.2.3.521.404,2018.BR z 27 września 2018 r., a z dowodów tych wynika, że odbiornikiem wód opadowych jest urządzenie wodne - rów przydrożny, zlokalizowany na działce nr [...] obr. [...] w K., a nie system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, oraz że rów ten nie stanowi elementu systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Prezydent podkreślił, że istniejąca na nieruchomości, dla której obliczona została opłata retencyjna oraz nieruchomościach z nią sąsiadujących kanalizacja deszczowa, pełni funkcję systemu wewnątrzzakładowego mającego za zadanie odprowadzanie wód opadowych z ujściem do rowu. Powyższy system wewnątrzzakładowy nie jest powiązany z systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej funkcjonującym na obszarze Miasta Krakowa, a więc systemem kanalizacji deszczowej (ZDMK) czy systemem kanalizacji ogólnospławnej (M.). Ponadto prezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko organu zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do spraw o sygn. akt II SA/Kr 455/20 i II SA/Kr 465/20, które dotyczyły opłat naliczonych skarżącemu za tereny sąsiadujące z przedmiotowym terenem.

Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że nieruchomość dla której naliczona została opłata za utraconą retencję, wyposażona jest w kanalizację opadową (częściowo zbierającą także wody opadowe z przyległych nieruchomości) odprowadzającą wody opadowe do istniejącego wylotu do potoku [...]. Powyższa kanalizacja deszczowa nie obejmuje obszaru o dużym zasięgu i nie stanowi zespołu wielu urządzeń. W związku z powyższym, organ nie mógł przyjąć, że występowanie kanalizacji opadowej obsługującej daną nieruchomość (częściowo zbierającą także wody opadowe z przyległych nieruchomości), mającą za zadanie odbiór wód deszczowych i roztopowych i ich późniejsze odprowadzenie do odbiornika - cieku wodnego, automatycznie kwalifikuje nieruchomość jako zlokalizowaną na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

W ocenie Prezydenta wyposażenie nieruchomości lub grupy kilku nieruchomości w urządzenia kanalizacyjne nie pozwala na uznanie, że położone są one na obszarze ujętym w system kanalizacji, nie jest spełniony warunek rozciągłości przestrzennej ani stopnia złożoności systemu kanalizacji. Organ wskazał, że nie zgadza się z twierdzeniem skarżącego, iż nieistotny jest rodzaj kanalizacji, przy pomocy której następuje odprowadzanie wód opadowych, za wyjątkiem wymogu kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Zdaniem organu, inny rodzaj kanalizacji np. sanitarna nie pozwala na odprowadzanie wód opadowych. Systemem kanalizacji przewidzianym do odbioru wód opadowych i roztopowych na terenie miasta Krakowa jest system kanalizacji deszczowej zarządzany przez Z. w K. (od 1 listopada 2018 r. – Z1. K.) lub system kanalizacji ogólnospławnej zarządzany przez M. S.A. w K. Są to systemy złożone z wielu urządzeń i elementów, mający określoną strukturę i funkcjonujący jako całość na danym obszarze. Podkreślono, że przedstawiona przez skarżącego dokumentacja potwierdzała jedynie istnienie na nieruchomości kanalizacji deszczowej, dokładnie tak samo jak dokumentacja jaka zebrał skarżący kasacyjnie organ, skarżący nie wykazał natomiast, że przedmiotowa kanalizacja deszczowa współfunkcjonuje z systemem kanalizacji deszczowej funkcjonującym na danym obszarze, tj. systemem kanalizacji deszczowej (będącej w zarządzie Z.). Zauważono, że skarżący kasacyjnie organ wykazał, iż kanalizacja deszczowa zlokalizowana na terenie nieruchomości nie współfunkcjonuje z systemem kanalizacji deszczowej zlokalizowanym na danym obszarze oraz, że odbiornik wód opadowych nie stanowi elementu systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

W odniesieniu do zarzutu nieuwzględnienia faktu występowania na nieruchomości oraz nieruchomościach sąsiednich kanalizacji deszczowej, będącej uprzednio własnością [...] oraz o posiadaniu pozwolenia wodnoprawnego, wskazano, iż przeprowadzona została wizja lokalna na nieruchomości co potwierdzone zostało stosownym protokołem. Przeprowadzona wizja wykazała, iż wody opadowe z terenu nieruchomości odprowadzane są kanalizacją deszczową (częściowo zbierającą także wody opadowe z przyległych nieruchomości), a następnie odprowadzane do wylotu do potoku [...], który nie stanowi elementu systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej funkcjonującego na danym obszarze.

Zdaniem organu, wyposażenie nieruchomości lub grupy kilku nieruchomości w urządzenia kanalizacyjne nie pozwala na uznanie, że nieruchomość położona jest na obszarze ujętym w system kanalizacji. Nie jest spełniony warunek rozciągłości przestrzennej ani stopnia złożoności systemu kanalizacji. Dodatkowo skarżący kasacyjnie organ podniósł, iż nie zgadza się z stwierdzeniem skarżącego, że sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego, w którym mowa jest o kanalizacji deszczowej na terenie nieruchomości, zwalnia skarżącego z płacenia opłaty opisanej w art. 269 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, odbiornikiem wód opadowych i roztopowych z terenu nieruchomości nie jest system kanalizacji otwartej lub zamkniętej a ciek wodny [...]. Prezydent wskazał, że wody opadowe i roztopowe zostały przekwalifikowane przez nowe Prawo wodne (obowiązujące od 1 stycznia 2018 r.) ze ścieków na wody - zasób który należy chronić i racjonalnie wykorzystywać.

Pismem z 19 kwietnia 2021 r. spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

W odniesieniu do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego, to jest art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego stwierdzić należy, że zarzut ten jest zasadny w zakresie dotyczącym rozumienia pojęcia "obszary ujęte w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej".

Rację ma bowiem skarżący kasacyjnie organ, że w sposób nieuprawniony Sąd I instancji dokonał utożsamienia pojęcia "obszar" z pojęciem "nieruchomość".

Podzielając w całości argumentację wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 820/21, wyjaśnić należy, że utożsamianie pojęć "nieruchomość" i "obszar" w kontekście ujęcia w system kanalizacji, nie może prowadzić do racjonalnych wniosków, skoro stosunek zakresowy każdego z tych pojęć jest rozbieżny. Pojęcie: "obszar nieujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie jest prawnie zdefiniowane. W przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne pojęcie: "obszar" funkcjonuje obok pojęcia: "nieruchomość". Kierując się zakazem wykładni synonimicznej, z której wynika, że różnym zwrotom umieszczonym w jednym akcie prawnym nie można nadawać tego samego znaczenia należy stwierdzić, że pojęcia "obszar" nie należy utożsamiać z pojęciem "nieruchomości". Przepisy ustawy Prawo wodne wielokrotnie odwołują się do powierzchni obszarów rozumianych jako ograniczona część przestrzeni; dotyczy to m.in. obszarów dorzeczy (art. 16 pkt 31), obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi (art. 16 pkt 33). Każde z tych pojęć zasadniczo odnosi się do większych powierzchniowo obszarów (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, rozdział II pkt 7.3, Legalis 2018). Za obszar należy uznać taką część powierzchni, która jest większa od nieruchomości i która obejmuje oprócz nieruchomości, dodatkowo części powierzchni ziemskiej, które sąsiadują z nieruchomością. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że przepis art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne wiąże system kanalizacji otwartej lub zamkniętej z obszarem, a nie z nieruchomością.

Okoliczność ta nie wpływa jednak na możliwość uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem pomimo pierwotnego utożsamienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pojęcia "obszar" z pojęciem "nieruchomość", Sąd ten w dalszych rozważaniach wskazał, że konieczne jest ustalenie czy istniejąca kanalizacja obejmuje jedynie działki objęte postępowaniem, czy też większy obszar składający się większej liczny nieruchomości powiązanych ze sobą istniejącą kanalizacją. Twierdzenia zaś skarżącego kasacyjnie organu, że powyższa kanalizacja nie obejmuje "obszaru o dużym zasięgu" nie mają znaczenia w sprawie, albowiem przepis art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego mówi o obszarze, a nie o obszarze o dużym zasięgu, nie wiąże więc tego pojęcia z wielkością obszaru.

Jednocześnie wskazać należy, że samo funkcjonowanie systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej na obszarze jest jeszcze niewystarczające do przyjęcia, że zachodzi negatywna przesłanka do ponoszenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Dodatkowo konieczne jest bowiem przyłączenie nieruchomości do funkcjonującego na danym obszarze systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W tym zakresie zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że niezbędnym jest takie przeprowadzenie postępowania dowodowego, które pozwoli na wyjaśnianie, jakie konkretnie urządzenia wchodzą w skład tej kanalizacji oraz jaki jest ich przebieg. Podkreślić bowiem należy, że organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym wody opadowe odprowadzane są do urządzenia wodnego – rowu, a rów ten jest dopływem potoku [...].

Przypomnieć należy, że problematyka dotycząca wyjaśnienia pojęcia "nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w sprawie o sygn. akt III OSK 820/21, zakończonej wyrokiem z 23 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawioną w tym wyroku argumentację. Sytuacji kiedy: "nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", nie można utożsamiać jedynie z faktycznym zapewnieniem odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z danej nieruchomości. Sama techniczna możliwość odprowadzenia wód opadowych z danej nieruchomości nie stanowi podstawy do przyjmowania, że jest to nieruchomość ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne nie chodzi bowiem o zebranie wód z opadów atmosferycznych (ewentualnie roztopów) do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych.

Przez systemy kanalizacji zamkniętej lub otwartej ustawodawca rozumie w ogóle organizację odprowadzania wód opadowych, zarówno jej stronę techniczną, jak i podmiotową. System to nie tylko zespół współpracujących urządzeń, ale również zarządzanie tymi urządzeniami. Nie może przy tym chodzić o system kanalizacji wewnętrznej należący do właściciela nieruchomości i przez niego zarządzany. Z definicji legalnej art. 16 pkt 59 ustawy Prawo wodne wynika, że przez system kanalizacji zbiorczej należy rozumieć sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Stosownie do art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków sieć to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Należy zatem przyjąć, że sformułowanie "odprowadzanie do wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast" zakłada, że odprowadzane wody są ujmowane w system do tego przeznaczony, który transmituje je dopiero do wód. System ten ma służyć przekazaniu wód opadowych z nieruchomości do wód. W przypadku zmniejszenia retencji nie tyle chodzi o ujęcie wód opadowych do systemu, ile o nieujęcie całego obszaru w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W świetle powyższego nie jest uzasadnione twierdzenie, że istnienie w terenie rowu melioracyjnego (który odprowadza te wody do potoku) oznacza, automatycznie, że obszar nie jest ujęty w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Ustalenie więc, czy istniejąca na nieruchomości spółki kanalizacja z odprowadzaniem wód do rowu melioracyjnego, stanowi element zarządzanej i zorganizowanej całości jest systemem, o którym mowa w ustawie Prawo wodne, należała do podstawowych obowiązków organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2968/21).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego poprzez brak rozważenia czy przepis ten może mieć zastosowanie do zdarzeń, które miały miejsce przez wejściem w życie Prawa wodnego, a więc w odniesieniu do obiektów, które zostały wykonane przed ta datą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z zasadą retroakcji nie można ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości.

Stanowisko to należy w pełni podzielić. Wskazać trzeba, że kwestia ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 212/20, które to rozważania podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Rację ma Sąd I instancji, że nie można ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości, a w razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjmować, że każdy przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brzmienie przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, przy uwzględnieniu braku norm intertemporalnych, prowadzi do wniosku, że zakresem jego stosowania objęte zostały stany faktyczne (wykonywanie robót lub obiektów budowalnych trwale związanych z gruntem) powstałe po wejściu Prawa wodnego w życie, a więc po dniu 1 stycznia 2018 r. Wynika to przede wszystkim z charakteru prawnego przedmiotowej opłaty za usługi wodne. Opłaty za usługi wodne są nowym rozwiązaniem, nieznanym dotychczas w prawie polskim. Część opłat wprowadzonych ustawą Prawo wodne odpowiada dotychczasowym opłatom za korzystanie ze środowiska, natomiast opłaty związane z retencją są rozwiązaniem całkowicie nowym. Ma to znaczenie w procesie wykładni przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, który dotyczy przecież opłaty publicznej. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że "W klasycznym ujęciu za opłatę publiczną jako formę władczego dochodu publicznego należy uznać świadczenie pieniężne pobierane przez podmiot publicznoprawny (państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego albo oba jednocześnie) na rzecz gospodarki budżetowej w związku z jego wzajemnym świadczeniem polegającym na czynności urzędowej lub świadczeniem usług jednostek sektora publicznego, oparte na określonej podstawie i pobierane w określonej wysokości z zachowaniem warunków płatności" (por. M. Gliniecka, Opłaty publiczne w Polsce. Analiza prawna i funkcjonalna, Bydgoszcz-Gdańsk 2007, s. 12). Przyjmuje się, że opłata retencyjna spełnia powyższe przesłanki (por. B. Rakoczy, Opłaty za usługi wodne w zakresie retencji – zagadnienia materialnoprawne, Samorząd Terytorialny nr 5/2019, s. 41), a Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela ten pogląd. Nie jest do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP i wywodzonym z niej zakazem retroaktywności prawa, że ustawodawca bez szczególnego powodu i wyraźnej regulacji ustawowej, nakładał obowiązek uiszczania daniny publicznej w związku ze zdarzeniem, które miało miejsce przed wprowadzeniem danej opłaty publicznej. Zasada lex retro non agit należy do fundamentalnych składników demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2001 r., P 4/99, OTK ZU 2001, nr 1, poz. 5). Już tylko z tego powodu dyspozycja normy z art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych po jej wejściu w życie. Jeżeli obiekt budowlany został zrealizowany przed wejściem w życie Prawa wodnego, art. 269 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie znajduje zastosowania. Zastosowanie art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie ustawy prowadzi do nałożenia obowiązku uiszczania daniny publicznej na podmiot, który nie był zobowiązany do uiszczania takiej daniny w dacie zaistnienia tego zdarzenia, przy jednoczesnym braku stosownych i wyraźnych przepisów intertemporalnych w tym zakresie.

Nie zachodziły podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z analizy tego zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że jego istota sprowadza się do braku zaakceptowania przez skarżący kasacyjnie organ negatywnej oceny Sądu I instancji w odniesieniu do przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przypomnieć trzeba, że przepis art. 141 § 4 powołanej ustawy nie może służyć kwestionowaniu stanu faktycznego uznanego przez Sąd za niedostatecznie wyjaśniony, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Uchybienie to musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wspomnieć także należy, że wyrok sądu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd I instancji dokonał oceny stanu faktycznego sprawy ustalonego przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej uznając, że w sprawie nie zostały wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności faktyczne mające wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy tym zauważyć należy, że Sąd I instancji odniósł się do wykładni pojęcia "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej", a w konsekwencji nakazał organowi uzupełnienie postępowania dowodowego, co jak wynika z przedstawionych powyżej rozważań było uzasadnione w okolicznościach tej sprawy, czyniąc w ten sposób nieuprawnionym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Przepisy te mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.