Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 872/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art. 58 § 1, art. 77 § 1, art. 112
journal: Dz.U. 2024 poz 497
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Gl 1102/20 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 2 lipca 2020 r. nr SKO.FD/41.4/27/2020/2187 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie określenia należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przypadającej do zwrotu do budżetu gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 9 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 1102/20 oddalił skargę C. Sp. z o.o. w Ł. (dalej: skarżąca lub Spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: organ lub SKO) z dnia 2 lipca 2020 r., nr SKO.FD/41.4/27/2020/2187 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez przyjęcie przez Sąd, iż organ prawidłowo przyjął, iż pełnomocnik strony nie uprawdopodobnił braku winy w złożeniu odwołania z naruszeniem 14 dniowego terminu, co doprowadziło do oddalenia skargi;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 2072 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) poprzez:

a) dokonanie przez Sąd wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organ i przyjęcie, iż organ rozważył wszystkie okoliczności sprawy i zgromadził materiał dowodowy w sprawie w sposób zupełny, nie dopuszczając się dowolności w jego ocenie;

b) przekroczenie granic oceny zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego i brak rozpoznania sprawy w jej granicach;

co doprowadziło do oddalenia skargi i przyjęcia, iż zaskarżonego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania nie narusza prawa;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 112 k.p.a. poprzez nieprzyjęcie przez Sąd, iż brak pouczenia do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących stronie środków prawnych - tj. odwołania od decyzji - nie może powodować dla strony negatywnych dla niej konsekwencji w przedmiotowej sprawie, a przyjęcie, iż organ prawidłowo ustalił, iż stronie nie przysługuje ochrona wynikająca z art. 112 k.p.a., w sytuacji gdy wobec braku pouczenia o prawie odwołania strona nie mogła zastosować się do jego treści, co doprowadziło do oddalenia skargi i przyjęcia, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Nieuzasadniony jest zarzut zawarty w pkt 1 i pkt 2 skargi kasacyjnej, które rozpoznano łącznie z uwagi na ich łączne uzasadnienie.

W uzasadnieniu odnoszącym się do tych zarzutów najpierw podniesiono, że Sąd rozpoznając sprawę powinien ocenić zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym oraz w jej granicach (zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.). Po czym stwierdzono, że Sąd I instancji uznając "iż nie każda choroba uzasadnia przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej i taką chorobą nie było ostre zapalenie oskrzeli (...), której nie można było przezwyciężyć, a pełnomocnik nie miał zaleceń do bezwzględnego leżenia, co oznacza, iż mógł zapewnić sobie zastępstwo" (s. 3 skargi kasacyjnej) wykroczył poza granice oceny wynikającej z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Zwrócono uwagę, że zaświadczenie zostało wydane przez biegłego lekarza sądowego, a Sąd w istocie "wszedł w kompetencje biegłego sądowego z zakresu medycyny sądowej pomimo braku wiedzy specjalistycznej w tym zakresie" (s. jw.). Kolejno przedstawiono objawy zapalenia oskrzeli i własną interpretację informacji zawartych w zaświadczeniu lekarskim załączonym do wniosku o przywrócenie terminu (s. 3-4) oraz wskazanie, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie braku możliwości ustanowienia pełnomocnika substytucyjnego, jak i kwestii obłożności choroby. Następnie wskazano, że pełnomocnik podnosił okoliczność uzupełnienia decyzji postanowieniem doręczonym w dniu 20 stycznia 2020, ale w aktach sprawy brak jest takiego postanowienia. Organ nie przeprowadził w tym zakresie postępowania, a była to istotna okoliczność z uwagi na określenie początku terminu do wniesienia odwołania. To zaś zaświadczać ma o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (s. 5 skargi kasacyjnej), a także art. 58 § 1 k.p.a. (którego naruszenie powiązano także z zarzutem naruszenia art. 112 k.p.a. - ten zarzut oceniony zostanie oddzielnie)

Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z przywołanej regulacji jednoznacznie wynika, że postępowanie w przedmiocie wniosku o przywróceniu terminu opiera się na uprawdopodobnieniu przez wnioskującego, że nie ponosi on winy w jego uchybieniu. Stąd też niezasadne są twierdzenia skarżącego kasacyjnie o konieczności realizacji przez organ administracji publicznej zasad zawartych w art. 7 i art. 77 k.p.a., ponieważ to od strony postępowania administracyjnego można nie tylko oczekiwać, ale i wymagać szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swych spraw. To po stronie skarżącego, a nie organu zgodnie z treścią art. 58 § 1 k.p.a. leżała inicjatywa zgłoszenia takich środków dowodowych, czy przywołania takich okoliczności, które uprawdopodobnią jego brak winy. Organ nie posiada w tym zakresie własnej inicjatywy dowodowej, a zatem nie mógł naruszyć wskazanych powyżej przepisów (v. wyrok NSA z 18 kwietnia 2024 r., II GSK 1510/23; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane tamże).

Wskazać trzeba, że odwołanie się w art. 58 § 1 k.p.a. do braku winy powoduje, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie obiektywne, występujące bez woli strony lub osób, którymi się ona posłużyła, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie (v. np. wyrok NSA z 22 maja 2024 r., II OSK 2047/21). Przy dokonywaniu oceny zawinienia strony w uchybieniu terminowi organ winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne, zaś ciężar wykazania, że istotnie zaistniała taka przeszkoda faktyczna, która wykluczyła możność terminowego dokonania czynności procesowej spoczywa na stronie, przy czym wystarczającym środkiem jest tutaj uprawdopodobnienie. Aby uprawdopodobnić brak winy, strona postępowania powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała cały czas, aż do upływu terminu dokonania czynności. Podkreślenia wymaga przy tym, że kwestia winy (jej braku) oceniana być winna z perspektywy obiektywnych, nie zaś subiektywnych mierników staranności, jakiej można oczekiwać od osoby należycie dbającej o własne interesy. Z orzecznictwa wynika także, że do niezawinionych przyczyn uchybienia terminu zalicza się m.in.: stany nadzwyczajne, takie jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (powódź, pożar), czy nagłą chorobę strony lub jej pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą. (v. m.in. wyrok NSA z 27 marca 2024 r., I OSK 317/23). W przypadku tej ostatniej okoliczności podkreślenia wymaga, i co jest przyjmowane jednolicie w orzecznictwie, że nie każdy stan choroby może stanowić usprawiedliwienie w przypadku uchybienia terminu przewidzianego na dokonanie czynności procesowej. Uprawdopodobnienia bowiem wymaga, że okoliczności związane z chorobą były nie do przezwyciężenia, pomimo zachowania staranności, w tym także - szczególnie w przypadku profesjonalnego pełnomocnika (co ma miejsce w sprawie niniejszej) - że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób w dokonaniu czynności procesowej (w postaci pełnomocnictwa substytucyjnego).

W złożonym do organu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, pełnomocnik po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu sprawy - w tym wskazania, że organ I instancji postanowieniem doręczonym 10 stycznia 2020 r. odmówił uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji, po którym otrzymano postanowienie zmieniające to pierwsze postanowienie - podniósł, że w jego ocenie termin do wniesienia odwołania "upływa dopiero 3 lutego 2020 r. wraz z upływem 14 dniowego terminu od daty doręczenia postanowienia (...) doręczonego w dniu 20.01.2020 r." (s. 3 wniosku). Przy czym z ostrożności, na wypadek uznania, że termin należy liczyć od daty doręczenia pierwotnego postanowienia o odmowie wydania decyzji wniesiono o przywrócenie terminu. Jako uzasadnienie podano "okoliczność choroby pełnomocnika Strony, która jednocześnie uniemożliwiała zapewnienie zastępstwa do dokonania czynności w postaci wniesienia odwołania od decyzji. Co znamienne sam charakter sprawy wykluczał jego tymczasowe ustanowienie w sprawie" (s. jw.). Na dowód tych twierdzeń przedłożono zaświadczenie lekarskie. Zaświadczenie to datowane jest na 27 stycznia 2020 r. (i w tej dacie odwołanie wraz z wnioskiem nadano w placówce pocztowej) i wynika z niego, że w dniach 23 i 24 stycznia 2020 r. pełnomocnik nie może się stawić na wezwanie sądu okręgowego oraz Prezydenta Miasta z powodu choroby oznaczonej nr statystycznym J20. Zgodnie z obowiązującą klasyfikacją jest to ostre zapalenie oskrzeli.

W takim stanie przedstawionym przez zainteresowanego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że choroba z pewnością nie nieumożliwiała zapewnienia zastępstwa dla dokonania czynności w postaci sporządzenia i wniesienia odwołania. Tym bardziej, że pełnomocnik był umocowany do działania w imieniu Spółki, z prawem udzielania substytucji. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zawarte w dołączonym zaświadczeniu informacje wskazywały jedynie na niemożność stawiennictwa (osobistego), a nie na niemożność podejmowania innych aktywności lub na inne okoliczności związane z chorobą, których przezwyciężyć nie było można. Z informacji o niemożności stawiennictwa w określonych podmiotach publicznych nie da się wprost wywieść, że np. niemożliwe w tym czasie było ustanowienie pełnomocnictwa substytucyjnego do sporządzenia odwołania; tym bardziej, że - na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji - w myśl art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania, jednak ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, które stanowiły podstawę wydania decyzji z dnia 5 listopada 2019 r. nie wprowadzają wyjątku od tej zasady.

Niezasadne są twierdzenia skarżącego kasacyjnie jakoby WSA "wszedł w kompetencje biegłego sądowego z zakresu medycyny sądowej pomimo braku wiedzy specjalistycznej w tym zakresie" (a tym samym naruszył 1 § 1 i 2 p.u.s.a.). Sąd bowiem analizował dokonaną przez organ ocenę poprzez pryzmat informacji zawartych w załączonym zaświadczeniu pod kątem uprawdopodobnienia braku zawinienia w uchybieniu terminu. WSA dokonał także prawidłowej oceny braku uprawdopodobnienia, wskazywanej jedynie ogólnie w złożonym wniosku, okoliczności braku możliwości ustanowienia dalszego pełnomocnictwa z uwagi na charakter sprawy.

Nieusprawiedliwiony jest ostatni zarzut naruszenia, w ramach którego wskazano na art. 112 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie w jego zakresie wskazuje m.in., że w postanowieniu odmawiającym uzupełnienia decyzji (doręczonym 10 stycznia 2020 r.) brak było pouczenia odnośnie terminu odwołania, a zawarto w nim błędne pouczenie o dopuszczalności wniesienia zażalenia na to postanowienie (s. 5 skargi kasacyjnej), po czym przywołuje fragmenty wybranych orzeczeń sądów administracyjnych (s. 5-6 skargi kasacyjnej). Konkluduje, że "błędna informacja (w tym brak pouczenia w ogóle - jak na gruncie niniejszej sprawy) co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących środków prawnych nie może powodować dla strony negatywnych konsekwencji" (s. 6 skargi kasacyjnej).

Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.

Bezsporne w sprawie jest, że w postanowieniu organu o odmowie uzupełnienia decyzji organ zawarł pouczenie, że na postanowienie to przysługuje zażalenie wnoszone w terminie 7 dni od dnia doręczenia tegoż, za pośrednictwem organu I instancji. Prawidłowo ustalił zatem Sąd I instancji, że na to postanowienie wydane w oparciu o art. 111 § 1 k.p.a. nie przysługuje zażalenie. Natomiast uwzględniając art. 107 § 1 k.p.a. akt wydany w wyniku rozpoznania takiego żądania powinien zawierać pouczenie o terminie wniesienia odwołania od decyzji objętej żądaniem, uwzględniające treść art. 111 § 2 k.p.a. Prawidłowo zatem w przedmiotowym postanowieniu winno się znaleźć pouczenie o możliwości złożenia odwołania od decyzji, której dotyczył wniosek o uzupełnienie rozstrzygnięcia, w terminie 14 dni liczonych od daty doręczenia postanowienia. W odniesieniu do argumentacji skarżącego kasacyjnie, podkreślić trzeba, że wynikająca z błędnego pouczenia odnośnie przysługującego środka prawnego przysługuje pod warunkiem, że strona się do niego zastosowała, a to nie miało miejsca w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu pogląd (zbieżny z poglądami NSA wyrażonymi m.in. w wyrokach: z 29 sierpnia 2017 r. II GSK 3250/15; z 29 maja 2024 r., III OSK 1517/23 ), że skutkiem prawnym ochrony wynikającej ze wspomnianego przepisu jest to, że w przypadku, gdy organ błędnie objaśnił stronie, że nie przysługuje jej odwołanie, skarga lub powództwo (a taką sytuację uznać należy za równoważną z brakiem pouczenia), zaś strona dowiedziała się o rzeczywistym stanie prawnym już po upływie ustawowego terminu do dokonania takich czynności procesowych, wówczas okoliczność braku pouczenia może stanowić podstawę do przywrócenia terminu.

Podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że nie zastosował się do błędnego pouczenia we wskazanym w postanowieniu terminie, ani też nie wykazał aby tamtym czasie zaistniała przeszkoda, która by mu to (tj. zastosowanie się do pouczenia) uniemożliwiała, jak też nie wskazywał kiedy dowiedzieć się miał (będąc nota bene profesjonalnym pełnomocnikiem strony) o rzeczywistym stanie prawnym (już po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania). Z tych też względów zarzut naruszenia art. 112 k.p.a. nie mógł być skuteczny.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.