Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 884/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A. J. i Z. J. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 16 pkt 2 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki ewid. nr [...] obręb [...] K. oraz załącznika graficznego w tym zakresie, 2. zasądza od Gminy S. na rzecz A. J. i Z. J. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 25.02.2016 r. A. i Z.J. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę z dnia [...].08.2015 r., nr [...] Rady Miejskiej w S. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S.-sekcja E, obejmującego obręby: D., K., L., M., S., powiat [...], woj. [...] - miejscowości D., gmina S., województwo [...], w odniesieniu do działki o nr ew. [...], obr. [...], w zakresie § 16 pkt 2. Wnieśli ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm prawem przepisanych.

Przed wniesieniem skargi skarżący: A. i Z.J. pismem, które wpłynęło do Urzędu Miasta w dniu 22.12.2015 r. wezwali Radę Miejską w S. do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie następujących przepisów: art. 140 ustawy z dnia 23.04.1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 380), określanej dalej jako K.c., art. 1 oraz art. 6, w zw. z art. 28 z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), określanej dalej jako u.p.z.p., art. 6 i art. 9 ustawy z dnia 2.07.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, ze zm.), powoływanej dalej jako u.s.d.g., art. 125 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.), określanej dalej jako P.o.ś. oraz art. 20, art. 22, art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na wyłączeniu w nieuzasadniony sposób możliwości eksploatacji przez skarżących udokumentowanego złoża kopalin na obszarze nieruchomości skarżących. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i [...] w obrębie K., nr [...] w obrębie D., nr [...] i [...] w obrębie M., gm. S., w zakresie § 16 ust. 2 uchwały.

Rada Miejska w S. przedstawiła swoje stanowisko w przedmiocie wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) w uchwale Nr [...] z dnia [...].01.2016 r. stwierdzając, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze z dnia 25.02.2016 r. skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale naruszenie: art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 1 oraz art. 6 w zw. z art. 28 u.p.z.p., art. 6 i art. 9 u.s.d.g., art. 125 P.o.ś. oraz art. 20, art. 22, art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na wyłączeniu w nieuzasadniony sposób możliwości eksploatacji przez skarżących udokumentowanego złoża kopalin na obszarze ich nieruchomości.

Skarżący wyjaśnili, że są właścicielami nieruchomości niezabudowanej działki nr [...] w obrębie K., gm. S., na poparcie czego powołali akt notarialny Rep. A nr [...], wraz z odpisem z księgi wieczystej.

Dalej podnieśli, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w sytuacji, gdy na danym terenie znajdują się udokumentowane złoża kopalin, dopuszczalne jest zawarcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanowień wykluczających możliwość ich eksploatacji (tj. zakazu wydobywania kopalin). Zdaniem skarżących, ujawnienie złoża w planie miejscowym oznacza obowiązek ukształtowania planu w sposób umożliwiający eksploatację kopalin, a nie w sposób, który niejako wyklucza możliwość eksploatacji danego złoża w przyszłości. Powołując się na poglądy doktryny wskazali, że ochrona złoża powinna być rozumiana jako zabezpieczenie danego złoża w celu podjęcia w przyszłości jego wydobycia.

Tymczasem w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano, że na przedmiotowej działce przewiduje się przeznaczenie terenu pod zadrzewienia i zakrzewienia oraz zakaz wydobywania kopalin. Skarżący wnieśli o "wykreślenie z planu zagospodarowania przestrzennego zakazu wydobywania kopalin oraz wpisanie przeznaczenia terenu na kopalniany bądź tereny EK".

Wywodzili ponadto, że podstawową zasadą demokratycznego państwa prawnego jest ochrona własności, wskazana w art. 20 oraz art. 64 Konstytucji RP, których emanację stanowi art. 140 K.c., zgodnie z którym prawo własności nie może być wykonywane w sposób nieograniczony, lecz musi uwzględniać przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie rzeczy. W ocenie skarżących Gminie S. nie przysługuje zatem nieograniczone władztwo planistyczne. Przeznaczenie terenu pod krzewienia i zakrzewienia oraz zakaz wydobywania kopalin stoi w sprzeczności z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tych gruntów, skutkuje tym samym niemożnością otrzymania z nich realnych korzyści.

W ocenie skarżących wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń w zakresie przyszłej eksploatacji złóż kopalin sprzeczne jest również z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Przyjęcie takich ustaleń projektu planu w znaczący sposób ogranicza, a nawet może prowadzić do całkowitego braku możliwości eksploatacji złoża położonego w granicach planu zagospodarowania przestrzennego, co stoi w sprzeczności nie tylko z art. 125 P.o.ś., ale również z zapisami ustawy z dnia 6.07.2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. Nr 97, poz. 1051). Skarżący zwrócili uwagę, że zgodnie z ustawą o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju złoża kopalin stanowią strategiczne zasoby naturalne kraju, które należy użytkować zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.

Ponadto skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: wypisu z rejestru gruntów, uwag z dnia 20.05.2015 r. wniesionych do projektu zagospodarowania przestrzennego, zawiadomienia o wszczęciu postępowania Urzędu Miasta i Gminy S. z dnia 11 marca 2014 r., mapy ewidencyjnej z dnia 10.05.2013 r., wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 08.05.2013 r. oraz 20.05.2013 r., decyzji Marszalka Województwa [...] z [...].11.2013 r., aktu notarialnego Rep. A nr [...] wraz z odpisem z księgi wieczystej, na okoliczność przeznaczenia przedmiotowego terenu pod złoża surowców.

W odpowiedzi na skargę z 5.04.2016 r. gmina S. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu argumentowała, że w momencie podejmowania skarżonej uchwały, tj. w dniu [...].08.2015 r. działka oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] w obrębie K. położona była na terenie przeznaczonym pod złoża surowców udokumentowanych, co wykazane zostało w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy S., uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...].12.2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...], z dnia [...].02.2004 r.). Uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy S. sekcja E podjęto na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25.06.2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871).

Plan został przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...].08.2015 r. i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] dnia [...].10.2015 r. pod poz. [...].

Gmina powołując się na poglądu doktryny stwierdziła, że studium stanowi podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, a określone w nim zasady muszą być respektowane w toku dalszych procedur planistycznych. Zwróciła uwagę, że zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S. teren przedmiotowej działki znajduje się w strefie rekreacyjnej oraz jest położony w granicach udokumentowanych złóż surowców. Gmina wywodziła, że zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r., poz. 196, z późn. zm.), określanej dalej jako u.p.g.g. udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa, co – w ocenie Gminy – oznacza brak obowiązku przeznaczania terenów udokumentowanych złóż kopalin na tereny górnicze w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a jedynie nakaz wskazania tych obszarów, co w zaskarżonej uchwale zostało uczynione.

Gmina wyjaśniła, że wprowadzenie w §16 pkt 2 skarżonej uchwały zakazu wydobywania kopalin miało na celu ochronę znajdującego się w granicach opracowania miejscowego planu złoża przed nadmierną eksploatacją i pozostawienie jego zasobów dla przyszłych pokoleń. Podała, że w sąsiedztwie przedmiotowej działki znajdowała się przez długie lata kopalnia piasku i żwiru o łącznej powierzchni około 14 ha, co stanowi prawie połowę powierzchni z aktualnie wykazanego obszaru udokumentowanych złóż kopalin na tym terenie. Eksploatacja kopalin na sąsiednim terenie zakończyła się całkowicie i inwestycja spowodowała znaczącą dewastację środowiska naturalnego w miejscu kopalni, jak również na pobliskim terenie. W ocenie gminy S. teren kopalni położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, jak również chronionego kompleksu leśnego [...] i [...], a nadmierne wydobycie kruszywa w jednym miejscu powoduje ponadto:

- zaburzenie stosunków wodnych, co może powodować zamieranie pobliskiego kompleksu leśnego oraz negatywnie wpływać na pobliskie gminne ujęcie wody w miejscowości D.;

zniszczenie infrastruktury drogowej przez wielotonowe pojazdy samochodowe;

protesty okolicznych mieszkańców z powodu hałasu, pyłu, pękania ścian w budynkach. Ponadto w pewnym stopniu przyczynia się do migracji drobnych zwierząt oraz ptaków.

Dalej gmina S. podkreśliła, że dotychczas nastąpiła znaczna dewastacja środowiska naturalnego zarówno w miejscu kopalni, jak i w okolicy, co stanowiło przesłankę do wprowadzenia przedmiotowego zakazu wydobywania kopalin na obszarach udokumentowanych złóż. Brak podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżących dotyczącego ograniczenia w korzystaniu nieruchomością gmina S. wywodziła z władztwa planistycznego gminy, stwierdzając że w jego granicach gmina uprawiona jest do samodzielnego kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, w tym do stanowienia o zasadach jego zagospodarowania z ograniczeniem prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej określana jako "P.p.s.a."). Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała rady gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny jest nieważna. W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą nieważność aktu powoduje naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały).

I. Skarga została wniesiona z powołaniem się na przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd obowiązany był zatem sprawdzić, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki, które zgodnie z treścią tego przepisu, warunkują kontrolę zaskarżonej uchwały w aspekcie merytorycznym. Dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego, konieczne jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, a także wykazanie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Tylko podmiot spełniający oba wskazane warunki posiada legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy.

Skarżący pismem, które wpłynęło do Urzędu Miasta w dniu 22.12.2015 r. wezwali Radę Miejską w S. do usunięcia naruszenia prawa. W tym zakresie wskazać należy, że interes, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny i dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danego podmiotu. Brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że nie jest wystarczające samo posiadanie interesu prawnego, albowiem koniecznym warunkiem zastosowania przepisu jest stwierdzenie naruszenia prawnie chronionych interesów lub uprawnień podmiotu w związku z wydaniem zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu skarżący, jako współwłaściciele działki nr ewid. [...] w obrębie K., gm. S. położonej na obszarze objętym przepisami zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej, posiadają interes prawny w kwestionowaniu ustaleń tej uchwały. Zgodnie z wpisem z 23.03.2016 r. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą z [...].12.2003 r. nr [...] (karta 115 materiałów planistycznych) przedmiotowa działka przeznaczona była pod "złoża surowców udokumentowanych", natomiast na mocy kwestionowanego w skardze § 16 pkt 2 przedmiotowej uchwały znalazła się ona w obszarze objętym zakazem wydobywania kopalin. Nastąpiła zatem zmiana w planowanym sposobie zagospodarowania działki.

II. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że w momencie podejmowania skarżonej uchwały, tj. w dniu [...].08.2015 r. działka oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] w obrębie K. położona była na terenie przeznaczonym pod złoża surowców udokumentowanych, co wykazane zostało w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy S., uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...].12.2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...], z dnia [...].02.2004 r.). Zostało to dostatecznie udokumentowane, w związku z czym Sąd nie zastosował art. art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. Spór dotyczy brzmienia § 16 pkt 2 uchwały w zakresie oceny prawnej dopuszczalności wprowadzenia na mocy tego przepisu do miejscowego planu "zakazu wydobywania kopaliny" odnośnie do obszarów udokumentowanych złóż kopalin.

III. Dla rozstrzygnięcia tego sporu istotne jest, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Prawo miejscowe ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, w Konstytucji RP brak jest bowiem delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. W doktrynie wskazuje się, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84).

Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259).

Odwołując się do wyroku TK z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2000, nr 2, poz. 29 stwierdzić trzeba, że wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez organy sprawujące nadzór nad samorządem terytorialnym". W przywołanym wyroku TK podkreślił, że swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna. Po pierwsze, organy gminy muszą kierować się ogólnymi zasadami określonymi przez obecnie obowiązujące ustawy planistyczne. Po drugie, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z innymi ustawami regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej. Po trzecie, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z Konstytucją, co oznacza, że gmina dysponując zespołem uprawnień określanym władztwem planistycznym nie może tego władztwa wykonywać dowolnie, a uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane.

Organ gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinien przestrzegać regulacji zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiących w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa.

III. Jak stanowi art. 140 K.c. właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy oraz rozporządzać rzeczą. Powyższe uprawnienia przysługują jednak właścicielowi w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Właściciel wykonując prawo własności jest ograniczony przepisami ustaw szczególnych, do których należą między innymi przepisy u.p.z.p. upoważniające gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, stanowiąc dozwolone ograniczenia w sposobie wykonywania tegoż prawa. W granicach przez niego określonych właściciel gruntu może z niego korzystać, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Przypomnieć należy, że gmina ma prawo i obowiązek kształtować i prowadzić politykę przestrzenną na swoim terenie poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustala przeznaczenie terenów i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy terenów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek określić między innymi zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz respektuje uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Gminie przysługuje zatem prawo kształtowania sposobu zagospodarowania terenu podlegającego jej władztwu, jednak pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa.

IV. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 7 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo: zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, jak również granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych.

W tym kontekście wspomnieć należy, że stosownie do art. 72 ust. 1 P.o.ś., w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez: 1) ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami; 2) uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. Wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań (art. 71 ust. 4 P.o.ś.).

Teren, na którym znajdują się złoża kopalin podlega ochronie uregulowanej w przepisach u.p.g.g., na co wskazuje przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy. Zgodnie zaś z art. 95 ust. 1 u.p.g.g. udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa.

V. Podstawową osią sporu w niniejszej sprawie stała się interpretacja postanowień art. 95 ust. 1 u.p.g.g. w zakresie rozumienia wyrażenia: "szczególna ochrona złóż". Zdaniem Sądu, ochrona udokumentowanych złóż kopalin przewidziana w art. 95 ust. 1 u.p.g.g. nie oznacza obowiązku ukształtowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w taki sposób, aby umożliwić natychmiastową eksploatację złoża, a jedynie obowiązek zapewnienia ewentualnej możliwości jej eksploatacji, gdy zajdzie taka potrzeba (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24.09.2008 r., sygn. akt III SA/Po 348/08, CBOSA). W ocenie składu orzekającego nie jest to jednak równoznaczne z wprowadzeniem zakazu wydobywania. Jak wskazał WSA w Poznaniu w cyt. wyżej wyroku, skutkiem ujawnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy złóż kopalin mogą być ograniczenia w zakresie wykorzystania nieruchomości (np. zakaz zabudowy budynkami mieszkalnymi) w celu zabezpieczenia złóż przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający podjęcie wydobycia w przyszłości. Powyższe stanowisko potwierdza także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podniesiono, że nie można w treści u.p.g.g. upatrywać podstawy prawnej do wprowadzenia w planie miejscowym ograniczeń dla przyszłej eksploatacji górniczej, wręcz przeciwnie, przepisy tej ustawy nakazują uwzględnienie w planie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż (por. wyrok NSA z dnia 13.11.2012 r., sygn. akt II OSK 2443/12, CBOSA). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: "miejscowe plany zagospodarowania nie mają za zadanie powielić dokumentacji geologicznej, a jedynie zapewnić by ewentualna przyszła eksploatacja nie była na danym terenie wykluczona" (wyrok z dnia 5.03.2007 r., VI SA/Wa 113/06, LEX nr 322731).

Sąd w pełni podziela przedstawioną wyżej wykładnię przepisu dotyczącego ochrony udokumentowanych złóż kopalin. Zdaniem Sądu, nie jest dopuszczalne takie ukształtowanie planu, które niejako odgórnie wyklucza możliwość eksploatacji danego złoża w przyszłości, z powołaniem się na "ochronę złoża", bez wystarczających uwarunkowań prawnych ku temu. To przepisy art. 104 u.p.g.g. stanowią odrębne unormowanie w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., na podstawie którego określa się sposób zagospodarowania terenów górniczych z tymże obowiązkowo plan powinien m.in. zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu wykonania działalności określonej w koncesji. Zatem tylko w reakcji na ustaloną w koncesji racjonalną gospodarkę złożem, w tym technikę wydobycia, plan miejscowy może odwoływać się do takiej "racjonalności". Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że samodzielnie lub w oderwaniu od takich ustaleń organu koncesyjnego nie może tworzyć ograniczeń, w tym przez wykluczenie możliwość prowadzenia powierzchniowej eksploatacji kopalin na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 oraz art. 14 ust. 8 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Te bowiem przepisy przyznają kompetencję do określenia szczegółowych warunków zagospodarowania terenu, które to warunki powinny być zgodne z u.p.g.g. W odniesieniu do art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. normy zawarte w art. 104 ust. 4 i 5 u.p.g.g. stanowią doprecyzowanie tego w jaki sposób plan miejscowy powinien formułować postanowienia względem obszaru i terenu górniczego, a więc także w odniesieniu do celu ustawy jakim jest ochrona złoża kopaliny (tak NSA w wyroku z 1.12.2015 r., sygn. akt II OSK 2323/15, CBOSA). Dlatego szczegółowe warunki zagospodarowania konkretnego terenu, powinny uwzględniać istnienie złoża tak aby możliwa była jego eksploatacja także w przyszłości. Organowi uchwałodawczemu można zatem przypisać kompetencję do ustalenia szczegółowych warunków zagospodarowania terenu, na którym znajduje się złoże, jednak nie realizowania jej w dowolny sposób.

Podobne opinie przeważają w doktrynie. Zdaniem komentatorów, obowiązek wprowadzenia złóż do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza takie ukształtowanie tego planu, które zapewnia ochronę złoża, w tym jego dostępność dla eksploatacji w przyszłości (por. "Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz", Hubert Schwarz, tom I, wyd. drugie, Wrocław 2013, str. 513-514). Jak podkreślają A. Lipiński i R. Mikosz: "obowiązek ujawnienia ma w przypadku planu miejscowego wiele aspektów. Oznacza on m.in. konieczność ochrony złóż kopalin przed zagospodarowaniem miejsc ich występowania (ich otoczenia) w sposób wykluczający przyszłą eksploatację. Jedną z przesłanek opracowania (uchwalenia) planu miejscowego jest też rozważenie wszystkich zależności, jakie wiążą się z występowaniem na danym terenie złóż kopalin. Nie oznacza to jednak obowiązku ukształtowania planu miejscowego w sposób umożliwiający eksploatację złoża kopaliny" (A. Lipiński, R. Mikosz, Ustawa Prawo geologiczne i górnicze, Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, s. 237).

W ocenie składu orzekającego nie można zatem wykluczyć, że taki zakaz mógłby zostać wprowadzony w wyjątkowych okolicznościach do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale musiałby wtedy zostać należycie uzasadniony, wynikać z istniejących uwarunkowań prawnych (np. z u.p.g.g. czy regulacji dotyczących ochrony środowiska) i spełniać "test proporcjonalności", o którym mowa niżej.

W orzecznictwie wskazuje się, że na organie spoczywałby szczególny obowiązek rozważenia wszystkich okoliczności wprowadzenia takiego zakazu i należytego uzasadnienia uchwały w tym zakresie (tak również WSA w Poznaniu w wyroku z 13.05.2015 r., sygn. akt II SA/Po 828/14, CBOSA). Okoliczności tego rodzaju jak podnoszone w odpowiedzi na skargę, nie mogły zaś przemawiać za pominięciem ochrony wynikającej z art. 95 ust. 1 u.p.g.g.

VI. Stanowisko Rady zawarte w odpowiedzi na skargę oraz uprzednio w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skargi w zasadzie opiera się bowiem na błędnym pojmowaniu istoty "władztwa planistycznego gminy", w kontekście ochrony złoża kopaliny i standardów konstytucyjnych. To, że z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 94 Konstytucji RP gmina dysponuje zespołem uprawnień w zakresie władztwa planistycznego nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia aktów planistycznych gminy, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Postanowienia planu miejscowego nie mogą być sprzeczne z treścią powszechnie obowiązujących norm prawa i powinny mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego. Zakres upoważnienia powinien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji RP). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły – zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zatem dla podjęcia przez organ konkretnych działań władczych niezbędny jest przepis upoważniający do podjęcia takich działań, czyli przepis kompetencyjny z reguły zawarty w ustawach zaliczanych do prawa materialnego. Taką ustawą w niniejszej sprawie jest Prawo geologiczne i górnicze, które w zakresie określenia sposobu zamierzonego wydobycia przyznaje wyłączną kompetencję właściwemu organowi udzielającemu koncesji na wydobycie złoża poprzedzoną stosowną oceną w zakresie racjonalnej gospodarki złożem kopaliny. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 u.p.g.g. dokonanie takiej oceny przez właściwy organ koncesyjny może być w konsekwencji podstawą odmowy udzielenia koncesji. Jednocześnie brak jest podstaw do wywodzenia kompetencji organu uchwałodawczego gminy do zawężania w miejscowym planie możliwości wydobycia kopaliny na podstawie bliżej niesprecyzowanych przesłanek, takich jak protesty okolicznych mieszkańców, czy "przyczynianie się w pewnym stopniu do migracji drobnych zwierząt oraz ptaków" (str. 3 odpowiedzi na skargę). Z kolei argumentacja dotycząca zaburzenia stosunków wodnych, mogących powodować zamieranie pobliskiego kompleksu leśnego oraz negatywny wpływ na pobliskie gminne ujęcie wody nie została osadzona w specjalistycznych opracowanych dotyczących przedmiotowego obszaru, których wnioski byłyby zbieżne z przedstawiona przez Gminę argumentacją.

Należy ponadto zwrócić uwagę, że podawana przez Gminę argumentacja w zakresie spodziewanego "zniszczenia infrastruktury drogowej przez wielotonowe pojazdy samochodowe" nie stanowi wystarczającej przeciwwagi dla możliwości realizacji konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 64 Konstytucji), a zatem wprowadzone ograniczenie nie spełnia wymogu "testu proporcjonalności", który należy wyprowadzić z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Przepis ten stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zasada proporcjonalności, zwana zakazem nadmiernej ingerencji, to konieczność zachowania odpowiedniej proporcji między środkiem, jakim jest ograniczenie prawa lub wolności, a celem rozumianym jako szeroko pojęty interes publiczny, tj. dokonywanie wszelkiej ingerencji środkami adekwatnymi do zamierzonego celu (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8.07.2008 r., sygn. akt K 46/07). Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP formułuje kumulatywnie ujęte przesłanki dopuszczalności ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności. Są to: ustawowa forma ograniczenia, istnienie w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wartości (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób) oraz zakaz naruszania istoty danego prawa lub wolności.

Zasada proporcjonalności tworzy ramowy punkt odniesienia dla konstytucyjnych warunków ograniczania praw i wolności jednostki. Szczególne z tego punktu widzenia znaczenie ma zasada, iż ograniczenia tych praw i wolności mogą być wprowadzane tylko "w zakresie niezbędnym". Wyraża ona ogólną ideę praw i wolności jako sfery swobodnego działania jednostki, w które państwo (ustawodawca) może ingerować tylko w razie konieczności i tylko w koniecznym wymiarze (tak TK w wyroku z 12.01.1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 20).

Ograniczenie prawa własności, które nie jest "konieczne", nie czyni też zadość konstytucyjnym wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności (tak TK w wyroku z dnia 12.01.2000 r. sygn. akt P 11/98).

Prawo własności, na które powołuje się skarżący, jest prawem zagwarantowanym konstytucyjnie (art. 64 Konstytucji RP), a jego ograniczenie jest możliwe tylko ustawą, a więc np. u.p.z.p., czy ustawą z dnia 16.10.1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079, ze zm.). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 ww. ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały, cele ochrony przyrody są realizowane m.in. przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Organ nie powołał jednak wystarczających i udokumentowanych podstaw do wprowadzenia przedmiotowego zakazu, a uzasadnienie do przedmiotowej uchwały w ogóle nie odnosi się do zmiany przeznaczenia przedmiotowej działki (karta 63 materiałów planistycznych), mimo że skarżący zgłaszali odnośną uwagę w toku procedury planistycznej. Wówczas gmina S. nie uwzględniła uwagi, powołując się na brak obowiązku przeznaczenia na tereny górnicze obszarów udokumentowanych złóż kopalin (karta 59 materiałów planistycznych) oraz na zasadę władztwa planistycznego. Zakaz wydobywania kopalin nie wynika również z treści stanowisk wyspecjalizowanych organów, które formułowane były w toku procedury planistycznej. Z przedłożonej dokumentacji nie wynika zatem, aby ograniczenie prawa własności było "konieczne". W trakcie rozprawy dnia 18.08.2016 r. pełnomocnik organu na pytanie Sądu oświadczył, że nie jest mu wiadomo na jakiem podstawie prawnej i faktycznej gmina S. przyjęła, że dojdzie do zaburzenia stosunków wodnych i utrudnień w migracji drobnych zwierząt. Uzasadnione są wobec powyższego zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, związane z wyłączeniem w nieuzasadniony sposób (niezgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) możliwości eksploatacji przez skarżących udokumentowanego złoża kopalin na obszarze ich nieruchomości. Rada błędnie interpretowała art. 95 ust. 1 u.p.g.g. i niewłaściwie zastosowała art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w związku z art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP, co spowodowało naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Należy bowiem podkreślić, że zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń (w tym co do przeznaczenia nieruchomości). Daje to podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w odnośnej części, z uwagi na to, że art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g.

VII. Powyższą argumentację wzmacnia również to, że kwestia wydobycia złoża kopaliny zaliczana jest co celów publicznych (art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2015 r., poz. 782, ze zm.). Norma prawna zawarta w ww. przepisie stanowi natomiast sprecyzowanie pojęcia interesu publicznego, którym posługuje się ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 2 pkt 4 u.p.z.p.), jako jednej z wartości, którą powinien uwzględnić plan miejscowy (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Ponadto interes publiczny utożsamiany jest z dobrem wspólnym. To zaś konstytucyjne pojęcie zawiera w sobie wiele elementów składających się na państwo. Państwo zaś powinno mieć możliwość ochrony i wydobycia złoża kopaliny jako dobra całego kraju. Nie jest to bowiem tylko dobro gminy. Generalnie bowiem istnienie celu publicznego stanowi jedną z uzasadnionych konstytucyjnie przesłanek ingerencji organów władzy publicznej w określony sposób zagospodarowania terenu, w tym przez zagwarantowaną prawem możliwość ochrony i wydobycia złoża kopaliny (tak NSA w wyroku z 1.12.2015 r., sygn. akt II OSK 2323/15, CBOSA).

VIII. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zasądzenia zwrotu poniesionych kosztów postępowania ma podstawę w art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.