Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 918/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 2018 poz 1007 art. 61 ust. 1 pkt 2
law: Uchwała Nr 140 Rady Ministrów  z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i  w domu" na lata 2019-2023

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 759/20 w sprawie ze skargi S. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 16 kwietnia 2020 r., nr SKO.4103.37.2020 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 759/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi S. w C. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "Spółdzielnia") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 16 kwietnia 2020 r. nr SKO.4103.37.2020 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 23 października 2019 r. J. M. (dalej: "inwestor") wystąpił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny do 12 lokali mieszkalnych, ze stanowiskami postojowymi w kondygnacji piwnic wraz z realizacją urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnych dla funkcjonowania obiektu oraz pozostałych elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w jego granicach, tj. w granicach działek nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych w C. przy ul. [...].

Prezydent Miasta Częstochowy (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") decyzją z 25 lutego 2020 r. nr 135 ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w tym wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji – do 38%, wielkość powierzchni biologicznie czynnej w terenie inwestycji – min. 25%, szerokość elewacji frontowej – do 12 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, od poziomu terenu do gzymsu, attyki lub okapu – do 15,3 m i nie więcej niż wysokość budynku na posesji przy ul. [...] i geometrię dachu – dach płaski, wysokość budynku od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu – do 15,3 m. Zaznaczono, że planowana inwestycja spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030), a także ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1372 ze zm.). Ustalono, że teren posiada dostęp do drogi publicznej pośredni, tj. do ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną na działce o nr ewid. [...] oraz nr ewid. [...], w oparciu o ustanowione i ujawnione w księgach wieczystych służebności gruntowe przechodu i przejazdu.

Kolegium po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium objęty zamierzeniem inwestycyjnym teren spełnia m. in. wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), dalej: "u.p.z.p.", gdyż posiada pośredni dostęp do ul. [...] poprzez ustanowienie służebności przechodu i przejazdu.

WSA w Gliwicach zaskarżonym na wstępie wyrokiem nie uwzględnił skargi. W uzasadnieniu wskazano, że objęte postępowaniem sąsiadujące ze sobą działki nr [...], nr [...] i nr [...] stanowią własność tego samego podmiotu. Oznacza to, że również te dwie pierwsze działki posiadają dostęp do drogi publicznej, skoro taki dostęp przez ustanowienie służebności, posiada działka nr [...]. Pośrednio o takim dostępie terenu inwestycji świadczy też okoliczność, że projekt decyzji został w zakresie obsługi komunikacyjnej pozytywnie zaopiniowany przez Miejski Zarząd Dróg i Transportu w Częstochowie pismem z 4 lutego 2020 r. Następnie Sąd I instancji podniósł, że na etapie ustalania warunków nie jest badana w kontekście treści art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. kwestia zgodności lokalizacji inwestycji z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Stwierdzono, że na następnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. na etapie pozwolenia na budowę będzie badana kwestia warunków technicznych w zakresie dróg pożarowych. Warunki te nie stanowią natomiast przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S. w C., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w trybie art. 174 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a" naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 14 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez ustanowioną do działki nr [...] służebność gruntową, podczas gdy w rzeczywistości dostęp ten nie jest odpowiedni. W uzasadnieniu podkreślono, że służebności zostały ustanowione do obsługi domu jednorodzinnego, natomiast planowana zabudowa wielorodzinna będzie generowała większy ruch i tym samym dojazd do drogi publicznej nie jest "odpowiedni" do planowanego zamierzenia.

Na podstawie przywołanych zarzutów Spółdzielnia wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Pismem z 18 marca 2021 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie przez Sąd wojewódzki, że inwestycja spełnia warunek określony w tym przepisie. Zgodnie z nim decyzję o warunkach zabudowy można wydać jedynie wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej został zdefiniowany w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdzie wskazano, że należy go rozumieć jako "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". Mianowicie dostępność komunikacyjna obejmuje m.in. dostęp pośredni, który może polegać na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publicznej. Jednocześnie nie oznacza to, że na tym etapie postępowania organ jest uprawniony do badania parametrów technicznych tego przejazdu. Kluczową bowiem kwestią jest istnienie realnego dostępu faktycznego, czyli możliwość skomunikowania z drogą publiczną. Dostęp ten bowiem nie może być tylko hipotetyczny, ale ma być realny (vide wyroki NSA z 16 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2514/18, z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 712/17).

Czy zapewnienie dostępu do drogi publicznej będzie miało formę drogi wewnętrznej czy służebności drogowej będzie istotne na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (zob. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej: "p.b."). Istota decyzji o warunkach zabudowy polega bowiem na tym, że inwestor nie ma obowiązku wykazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem. Tym samym także tytuł prawny do nieruchomości, przez którą ma odbywać się dojazd do terenu inwestycji, w tym ewentualne ustanowienie służebności przejazdu, będzie podlegało badaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę (por. np. wyrok NSA z 21 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2602/19). Tym samym użyte przez ustawodawcę pojęcie "odpowiedni" nie dotyczy obowiązku badania treści służebności (przyznanego pasa gruntu cudzego do korzystania przez każdorazowego właściciela sąsiedniej nieruchomość oraz szerokości tego pasa).

Podnoszona natomiast kwestia jakoby służebność była nieodpowiednia do bardziej zintensyfikowanego ruchu generowanego przez budynek wielorodzinny (w porównaniu do jednorodzinnego) dotyczy w istocie parametrów technicznych tego dojazdu. Tymczasem na etapie ustalenia warunków zabudowy nie bada się, czy teren wskazany jako dojazd do działki inwestycyjnej spełnia określone warunki techniczne. Okoliczności te są badane na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. W szczególności, to dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę organ weryfikuje, czy spełnione zostały wymagania określone w § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) – tak wyrok NSA z 13 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 833/10 oraz z 12 października 2023 r. sygn. akt II OSK 123/21.

Oznacza to, że zasadnie WSA w Gliwicach ocenił, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. został spełniony. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiony i na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała ona oddaleniu.