Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 312/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 29, art. 30, art. 48 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 151. art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa P. sp. j. T. G., B. G. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 261/20 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa P. sp. j. T. G., B. G. z siedzibą w M. oraz B. G. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 13 lutego 2020 r. znak ZOA-VIII.7721.7.2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 261/20 oddalił skargę P. z siedzibą w M. oraz B. G. (dalej jako skarżący) na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 13 lutego 2020 r., znak: ZOA-VIII.7721.7.2020, uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdniku (dalej także: PINB) z 12 grudnia 2019 r., znak: PINB.5160/13-H/19 nakazującą T. i B. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu magazynowego, ze stanowiskiem do sterowania wagą (kontener) o wymiarach w rzucie 6,40 x 2,40 m i wysokości 2,50 m, usytuowanego w odległości 3,0 m od granicy działki nr [...] oraz wagi samochodowej najazdowej o nośności 60 ton, położonych na działce nr [...] w M..

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

T. i B. G. na działce nr ew. [...] w warunkach samowoli budowlanej w 2016 r. wybudowali kontener magazynowy o wymiarach w rzucie około 6,40 m x 2,40 m i wysokości około 2,5 m, nieposiadający fundamentów. Obiekt obudowano płytą warstwową. Od strony drogi - działki nr [...] w ścianie nie ma okien i drzwi, a jego odległość od granicy działki nr [...] wynosi ok. 3,0 m. Na działce tej wznieśli też wagę samochodową najazdową o nośności 60 ton.

PINB uznał, że usytuowanie ww. obiektów jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w M. z [...] (Dz. U. Woj. Lub. z [...]), zmienionego uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] z [...] (Dz. U. Woj. Lub. nr [...]) oraz uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] z [...] (Dz. U. Woj. Lub. z [...]). Według planu, działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolami T41RP przeznaczonym pod uprawy polowe oraz T53RZ przeznaczonym pod łąki i pastwiska.

PINB uznał, że skoro nie ma możliwości wykazania zgodności zabudowy z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie rozstrzygania sprawy, nie ma podstaw do ich legalizacji. Z uwagi na tę okoliczność jedyną formą przywrócenia stanu zgodnego z prawem był nakaz ich rozbiórki, w myśl art. 48 Prawa budowlanego

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej także: WINB) decyzją z 13 lutego 2020 r., znak: ZOA-VIII.7721.7.2020, uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu magazynowego, ze stanowiskiem do sterowania wagą (kontener) o wymiarach w rzucie 6,40 x 2,40 m i wysokości 2,50 m, usytuowanego w odległości 3,0 m od granicy działki nr [...] oraz wagi samochodowej najazdowej o nośności 60 ton, położonych na działce nr [...] w M.

W ocenie WINB, organ I instancji trafnie uznał, że omawiany obiekt magazynowy i waga samochodowa najazdowa powstały w oczywistej sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi zatem na wyczerpanie przesłanek określonych w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ uznał zaistnienie przesłanki nakazania rozbiórki tych obiektów, nie znajdując podstaw do ich legalizacji.

Jako przyczynę uchylenia decyzji PINB i wydania decyzji co do istoty sprawy WINB wskazał potrzebę skonkretyzowania i doprecyzowania nakazu zawartego w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli P. oraz B. G., domagając się jej uchylenia w całości jak i uchylenia decyzji ją poprzedzającej. W skardze zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę uznając ją za niezasadną.

Sąd zauważył, że w świetle obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisów art. 29 i art. 30 w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, wzniesienie przedmiotowych obiektów budowlanych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadą obowiązującą w prawie budowlanym jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Obiekt magazynowy oraz waga samochodowa o wskazanych wyżej parametrach nie zostały wymienione w żadnym z wyjątków od zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organy zasadnie przyjęły, że budowa tych obiektów wymagała pozwolenia na budowę. Bezsporna jest również okoliczność, że inwestorzy – T. i B. G. tego pozwolenia nie uzyskali.

Budowa obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, sankcjonowaną nakazem rozbiórki obiektu.

Ustawodawca wprawdzie wprowadził możliwość uchylenia się od tej sankcji poprzez legalizację samowoli budowlanej (art. 48 ust. 2 i nast. Prawa budowlanego), jednak – w ocenie Sądu – organy prawidłowo uznały, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy legalizacja samowoli jest niedopuszczalna z uwagi na sprzeczność usytuowania spornych obiektów z przepisami obowiązującego na obszarze tej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji zasadnie przyjęły, że jednym dopuszczalnym rozstrzygnięciem w sprawie jest wydanie nakazu rozbiórki tych obiektów.

Priorytetem dla ustawodawcy jest dążenie do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, nie zaś zastosowanie dotkliwej sankcji w postaci nakazania jego rozbiórki, nie można jednak tracić z pola widzenia, że legalizacja ta następuje z zachowaniem ściśle określonych w ustawie warunków, wymienionych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Pierwszym z nich jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, drugim zaś – brak naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa jedynie w razie łącznego spełnienia tych przesłanek.

Sąd stwierdził, że w sprawie nie została spełniona pierwsza z przesłanek, gdyż istnieje sprzeczność usytuowania samowolnie wzniesionych obiektów z postanowieniami obowiązującego na działce nr [...] w M. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w M. z [...] (Dz. U. Woj. Lub. z [...]), zmienionego uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] z [...] (Dz. U. Woj. Lub. nr [...]) oraz uchwałą tej Rady Nr [...] z [...] (Dz. U. Woj. Lub. z [...]), omawiana działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem T41RP, przeznaczonym pod uprawy polowe oraz symbolem T53RZ przeznaczonym pod łąki i pastwiska. Na tym terenie w planie nie przewidziano budowy żadnych obiektów budowlanych, co stanowi zasadniczą i wystarczającą barierę dla przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji Sąd uznał, że jedynym dopuszczalnym prawnie rozstrzygnięciem było wydanie nakazu rozbiórki spornego magazynu i wagi samochodowej.

Odnosząc się do głównego zarzutu skargi, dotyczącego nieuwzględnienia przez organy okoliczności wszczęcia procedury zmiany studium i procedury uchwalenia nowego planu miejscowego, która ma w założeniu zmienić przeznaczenie działki nr [...] w sposób umożliwiający w przyszłości legalizację samowoli budowlanej, Sąd uznał go za bezzasadny.

Sąd w pełni podzielił wyrażony w orzecznictwie NSA pogląd, zgodnie z którym jeżeli na terenie, na jakim samowolnie wzniesiono obiekt budowlany, obowiązuje plan miejscowy – tylko ten plan może być podstawą oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym dokonuje się według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania decyzji (zob. wyroki NSA: z 8 października 2007 r., II OSK 1318/06, z 10 marca 2010 r., II OSK 475/09 i z 18 maja 2012 r., II OSK 2561/11).

Zatem bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność wszczęcia przez radę gminy procedury zmiany obowiązującego na działce nr [...] studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz procedury uchwalenia dla terenu obejmującego tę działkę nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez podjęcie uchwał intencyjnych. Zmiana studium i przyjęcie nowego planu miejscowego są zdarzeniami przyszłymi i niepewnymi. Następują one w wyniku ustawowo uregulowanej procedury planistycznej. Zdaniem Sądu, samo wszczęcie procedury planistycznej nie obliguje rady gminy do podjęcia finalnej uchwały planistycznej. Bezsprzecznie więc nie można wykluczyć, że przewidywane przez stronę skarżącą zdarzenia w postaci zmiany studium i uchwalenia nowego planu miejscowego w ogóle nie nastąpią, bądź też jeżeli akty te zostaną podjęte przez radę, nie sposób przewidzieć ich rezultatu, to jest czy istotnie zawierałyby one korzystne dla strony rozstrzygnięcia umożliwiające legalizację popełnionej samowoli budowlanej. Sąd zauważył, że postępowanie planistyczne jest procesem legislacyjnym, w którym treść finalnych ustaleń jest wypadkową stanowisk różnych organów administracji (nie tylko organów gminy), podmiotów uzgadniających i opiniujących projekt uchwały, a nawet członków społeczeństwa wnoszących wnioski i uwagi do projektu uchwały. Nie sposób więc przewidzieć na etapie inicjującym proces uchwałodawczy ani tego, czy uchwała w ogóle zostanie podjęta, ani tego, jakie będą przyjęte w niej ustalenia.

Z tego względu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Sąd nie mógł przyjąć, by ewentualność przyszłej i – co oczywiste – niepewnej zmiany aktów planowania przestrzennego rzutowała w jakikolwiek sposób na tok procedowania organów nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej. Obowiązkiem tych organów – jak zresztą wszystkich organów administracji – jest rozstrzyganie według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania rozstrzygnięcia. W sprawach legalizacji samowoli budowlanej na obszarach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego kluczowym elementem stanu prawnego jest obowiązująca w dacie orzekania treść tego aktu prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego też organy obu instancji związane były w niniejszej sprawie treścią planu miejscowego w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania przez nie decyzji w przedmiocie samowoli budowlanej.

W ocenie Sądu, z powyższym nie kolidowała w jakikolwiek sposób powołana w skardze teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w pełni podzielił jej pogląd, że "zmiana planu miejscowego dokonana przed wykonaniem zaskarżonej decyzji o usunięciu samowoli budowlanej (nakaz rozbiórki) może stanowić uzasadnioną przesłankę do wystąpienia przez skarżących do organu administracji z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. bądź stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 K.p.a." (wyrok NSA z 19 lipca 1999 r., IV SA 1105/97). Sąd zauważył, że wyrok ten został wydany w stanie prawnym, w którym zmiana planu miejscowego już nastąpiła, a ponadto NSA wyraził w nim pogląd dotyczący możliwości zastosowania trybów nadzwyczajnych wzruszania ostatecznej, niewadliwej decyzji administracyjnej, a nie wypowiadał się na temat wpływu zmiany planu na ocenę legalności tej decyzji.

Skarżące Przedsiębiorstwo wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarżące Przedsiębiorstwo zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci

1) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przywołanych powyżej przepisów K.p.a. dokonanego przez organy nadzoru budowlanego w toku instancyjnego postępowania administracyjnego, polegającego na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów i niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, z uwzględnieniem słusznego interesu społecznego i strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, w tym dokonanie nieprawidłowej oceny w kontekście niniejszej sprawy kwestii powzięcia przez Radę Gminy M. uchwały nr [...] z dnia [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. oraz uchwały nr IX/67/19 z dnia 26 września 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. w miejscowości M., co w konsekwencji rzutuje na przedwczesność decyzji o nakazie rozbiórki;

2) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, mimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego ww. przepisów postępowania administracyjnego.

Naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy skarżący kasacyjnie upatruje w naruszeniu:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną ocenę, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały środek prawny w postaci wydania nakazu rozbiórki w formie decyzji administracyjnej podczas gdy w realiach niniejszej sprawy istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżące kasacyjnie Przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto Przedsiębiorstwo domaga się zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. z siedzibą w M. nie miała uzasadnionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Kwestia podjęcia przez Radę Gminy M. czynności w celu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w tej gminie nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Dopóki plan ten nie utraci mocy organy administracji oraz sądy mają obowiązek brać pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięć zawarte w miejscowym planie przepisy. Organy administracji nie mają też obowiązku zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego uregulowania będą korzystniejsze dla inwestora.

Za niezasadny uznać również należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji przedstawiły szczegółową argumentację przemawiającą za tym, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 48 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane. Stanowisko to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie wskazanych przez Sąd I instancji argumentów jest niecelowe.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.