Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 688/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 września 2023 r. nr 871/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 22 września 2023 r. (nr 871/2023) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB), działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy (dalej PINB) nr 443/2023 z dnia 1 sierpnia 2023 r., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] AM [...] pod adresem P., ul. [...].

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 22 sierpnia 2022 r. do PINB wpłynęło pismo J. O. (zw. dalej: skarżącą, stroną skarżącą) z dnia 16 sierpnia 2022 r., w którym wniosła o interwencję w sprawie posadowienia budynku przez A. W., J. W. i P. W. ścianą z otworami okiennymi z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej rozporządzenie).

W dniu 15 listopada 2022 r. przeprowadzono kontrolę, w trakcie której stwierdzono, że na działce nr [...] AM [...] w P. jest usytuowany budynek mieszkalny jednorodzinny, zrealizowany w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Trzebnicy nr 489/97 z dnia 30 października 1997 r., zmienioną decyzją nr 64/98 z dnia 24 lutego 1998 r. Inwestycja ta została zakończona i odebrana przez organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia 31 marca 2004 r. Jej inwestorem byli: A. i P. W. oraz J. W. W trakcie kontroli wykonano szkic obrazujący usytuowanie budynku w stosunku do ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] i odległości narożników budynku skierowanych w kierunku południowo-wschodnim od przedmiotowego ogrodzenia. Zgodnie z nim odległość ta wynosi odpowiednio 3,88 m i 3,90 m, zaś trzy okna usytuowane w ścianie spornej tego budynku są osadzone we wnękach okiennych o głębokości 22 cm. W przedmiotowej ścianie są zlokalizowane dwa okna o wymiarach 84 cm x 50 cm w poziomie parteru oraz jedno okno w poziomie pierwszego piętra (brak możliwości wykonania pomiarów, obiekt zamknięty). Skarżąca oświadczyła, że żąda likwidacji okna usytuowanego w poziomie pierwsze piętra i wypełnienia dolnych mniejszych okien luksferami.

W tych okolicznościach PINB, pismem z dnia 2 grudnia 2022 r., poinformował strony, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] AM [...] pod adresem P. ul. [...]. Jednocześnie pismem z tego samego dnia - w związku z brakiem pewności, jak w rzeczywistości przebiega granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] wezwał skarżącą do przedłożenia szkicu geodezyjnego, sporządzonego przez uprawnionego geodetę wskazującego przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] AM [...] w P. oraz odległość ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] od tej granicy.

W dniu 28 kwietnia 2023 r. skarżąca przedłożyła szkic, z którego wynika, że narożniki ściany budynku mieszkalnego inwestorów zwróconej w kierunku nieruchomości skarżącej są zlokalizowane odpowiednio w odległości 3,67 i 3,68 m od wskazanej na przedmiotowym szkicu granicy między powyższymi nieruchomościami.

W toku postępowania inwestorzy – A. i P. W. przedłożyli pismo, w którym wskazali m.in., że budynek usytuowano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, o czym świadczy geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza (kopia za zgodność z oryginałem w załączeniu) i wydane pozwolenie na użytkowanie. Sporna ściana usytuowana jest 4 m od granicy z działką nr [...] co potwierdzają w/w dokumenty jak i dodatkowy pomiar geodezyjny geodety, który przeprowadził w terenie kontrolę stanu istniejącego (kopia za zgodność, z oryginałem w załączeniu). Ze szkicu geodezyjnego wynika jednoznacznie że odległość ściany od granicy wynosi 4 m, zaś odległość docieplenia na tej ścianie od granicy działki wynosi 387 cm. Wyjaśnili, że w roku 2012 wykonali termomodernizację budynku w zakresie docieplenia jego części, tj. między innymi przedmiotową ścianę warstwą styropianu o gr 12 cm + klej + wyprawa tynkarska, co doprowadziło do zmniejszenia odległości do granicy z działką [...]. Taki stan utrzymuje się do dnia dzisiejszego. Według stanowiska uczestników nie jest trafny zarzut skarżącej, że naruszone zostały przepisy co do usytuowania budynku z ścianą z oknami w nieprzepisowej odległości, co skutkować ma zamurowaniem okien czy też osadzeniem luksferów w tych otworach. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 4 pkt 1c prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia przebudowa budynku polegająca na dociepleniu budynku o wysokości nieprzekraczającej 12 m. Budynek inwestorów posiada wysokość 9,4 m.

Swoje stanowisko przedstawiła także skarżąca, która wskazała na wadliwość uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę oraz użytkowanie i wniosła o zobowiązanie do przedstawienia do akt sprawy: decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z projektem budowlanym oraz map, w oparciu, o które inwestorzy usiłują ustalić - tylko na potrzeby tego postępowania, że granica ewidencyjna nie jest tożsama z osią ogrodzenia. Wniosła także o włączenie do akt niniejszego postępowania kopii mapy zasadniczej i mapy ewidencyjnej. Nadto, w dniu 24 lipca 2023 r. skarżąca przedłożyła kolejne pismo, w którym podtrzymała swoje stanowisko w sprawie i złożyła kolejne wnioski dowodowe w sprawie.

W tych okolicznościach PINB w Trzebnicy, decyzją z dnia 1 sierpnia 2023 r. (nr 443/2023), podjętą na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023, poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. 2023, poz. 682 ze zm., dalej p.b.) umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w P. wymagały uzyskania pozwolenia na budowę i - jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy – inwestorzy takowym dokumentem się legitymują. Inwestycja ta została zakończona i odebrana przez organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia 31 marca 2004 r., w której uzasadnieniu wskazano, że "(...) Inwestor wyraził zamiar przystąpienia do użytkowania wymienionego obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Nie zostały wykonane elewacje budynku oraz niektóre roboty wykończeniowe...)". Nie można więc – zdaniem organu - czynić zarzutu prowadzenia robót budowlanych w sposób nielegalny, czy też oddania do użytkowania obiektu z naruszeniem warunków technicznych, bowiem w momencie złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie budynek nie posiadał elewacji (którą zrealizowano w 2007 r.) oraz warstwy docieplenia (wykonano ją w 2012 r.). Usytuowanie otworu okiennego w poziomie pierwszego piętra oraz dwóch okien w poziomie parteru elewacji ogrodowej obiektu jest zaś zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Nadto, zdaniem organu analiza archiwalnych akt sprawy dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę oraz oddania do użytkowania wskazuje, że budynek zgodnie z projektem zagospodarowania terenu oraz opisem do tego projektu (pkt. 5) jest zlokalizowany w odległości 4 m od granicy z działką nr [...]. Z kolei oświadczenie kierownika budowy z dnia 27 grudnia 2003 r. złożone w związku z zakończeniem przedmiotowej inwestycji potwierdza, że powyższa budowa została wykonana zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami obowiązujących Polskich Norm, w związku z czym budynek nadaje się do użytkowania. Brak niezgodności z § 12 rozporządzenia potwierdza również inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza sporządzona 20 stycznia 2004 r. przez uprawnionego geodetę. Ponadto, kierownik inwestycji będący jednocześnie projektantem adaptującym projekt typowy wskazał w przedmiotowych oświadczeniu oraz okazał na załączonych rysunkach zmiany nieistotne wprowadzone w trakcie jej trwania w stosunku do rozwiązań projektowych i ustaleń pozwolenia na budowę polegające m.in. na zamurowaniu 1 okna w kuchni, zmniejszeniu otworu w pokoju i wykonaniu 2 okien w garażu, czym wypełnił dyspozycję przepisu art. 57 ust. 2 p.b.

Kolejno organ wyjaśnił, że rysunek [...] zatwierdzonego projektu budowlanego - rzut parteru potwierdza, iż ściana garażu (ściana od strony granicy z działką nr [...]) to ściana jednowarstwowa bez docieplenia, zaś rysunek [...] - rzut poddasza potwierdza, że pomieszczenie od strony wschodniej posiadało w ścianie szczytowej (ściana lukarny) okno. W trakcie realizacji inwestycji w w/w ścianie na parterze w pomieszczeniu garażu wykonano dwa dodatkowe okna, co potwierdza złożone oświadczenie kierownika budowy. Rysunek planu zagospodarowania działki nr [...] przedstawia usytuowanie budynku ścianą wschodnia 4 m od granicy z działką nr [...]. A zatem powyższe w ocenie organu potwierdza pisemne informacje uzyskane od inwestorów.

Zdaniem PINB warunki, jakie obiekt musi spełnić na etapie projektu i budowy (określone w art. 5 ust. 1 p.b.), nie są tożsame z warunkami, jakie budynek powinien spełniać na etapie użytkowania (określone w art. 5 ust. 2 p.b.). Obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie faktycznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. W zakresie wymagań technicznych wskazanych w art. 5 ust. 2 p.b. nie znalazły się wymagania w kwestii odpowiedniego sytuowania budynku na działce budowlanej. Wyłączenie to jest uzasadnione, ponieważ sprawdzenie wymagań dotyczących sytuowania w sposób zapewniający późniejsze bezpieczne użytkowanie obiektu powinno zostać dokonane na etapie projektowania i budowy budynku. Natomiast zarówno na etapie projektowania i budowy, jak i użytkowania obiektu budowlanego, należy uwzględnić obowiązek spełnienia podstawowych wymagań dotyczących m.in. oszczędności energii i izolacyjności cielnej. Jest rzeczą oczywistą, że wymagania dotyczące izolacyjności cieplnej budynku ulegają zmianie poprzez wprowadzanie nowych w tym przedmiocie regulacji. Nadto, w miarę eksploatacji budynku, upływu czasu, zużycia wykorzystanych do budowy materiałów, parametry dotyczące izolacyjności budynku ulegają pogorszeniu.

Przyjmując wykładnię § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, w przypadku gdy budynek został zaprojektowany i wybudowany w odległości 4 metrów od granicy działki ścianą z oknami lub drzwiami, niemożliwym byłoby wywiązanie się przez właściciela takiego budynku z nałożonego na niego obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 7 p.b., a dotyczącego spełnienia wymagań dotyczących izolacyjności cieplnej. Dotyczy to w szczególności starszych budynków, wykonanych w starej technologii, dla, których zapewnienie takiemu budynkowi odpowiedniej izolacyjności cieplnej jest możliwe tylko i wyłącznie poprzez położenie dodatkowej warstwy izolacyjnej na zewnątrz budynku o określonej grubości. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie.

Dalej PINB wyjaśnił, że zdaniem NSA, roboty budowlane związane z wykonaniem ocieplenia budynku nie są robotami, które można by zakwalifikować jako budowę czy też przebudowę obiektu budowlanego, bowiem roboty budowlane związane z ociepleniem budynku polegające na wykonaniu dodatkowej okładziny zewnętrznej stanowią modernizację budynku, które swym charakterem są zbliżone do remontu. Niezależnie od tego, organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami ocieplenie budynku o wysokości do 12 m, co do zasady, nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też zgłoszenia. Jak wynika natomiast z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie badany budynek posiada wysokość 9,4 m.

Odnosząc się z kolei do kwestii otworów okiennych usytuowanych w elewacji ogrodowej, PINB wyjaśnił, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym są to otwory istniejące, które zostały uwzględnione w przedmiotowym projekcie i znajdują odzwierciedlenie w jego rysunkach obrazujących poszczególne elewacje przedmiotowego budynku. Nawet jednak w przypadku dokonania w tym zakresie odstępstw od projektu nie stanowią istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę zmiany w zakresie liczby i wielkości okien i otworów okiennych oraz drzwiowych, gdyż nie mieszczą się w katalogu odstępstw, o którym mowa w art 36a ust. 5 p.b. Odnosząc się do żądania skarżącej zamurowania otworu okiennego, organ wyjaśnił, że w sytuacji, gdy w toku postępowania nie wykazano zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, nakaz zamurowania kwestionowanego otworu okiennego z tego tylko powodu, że znajduje się on w odległości od granicy mniejszej niż to wynika z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia raziłby nadmiernym rygoryzmem.

Dalej organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie ocenie podlegają roboty budowlane związane z ociepleniem budynku z punktu widzenia zachowania normy technicznej określonej w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Nadto, zgodnie z § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia odległości budynków od innych budynków, urządzeń lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszej odległości, a dla budynków istniejących dopuszcza się przyjmowanie odległości, o których mowa w ust. 3, bez uwzględnienia grubości warstw izolacji termicznej, tynków lub okładzin zewnętrznych, przy czym nie dotyczy to ściany budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki.

PINB odnosząc się do kwestii usytuowania spornego budynku ścianą z otworami okiennymi skierowaną w kierunku działki nr [...] w odległości zmiennej od 388 cm do 290 cm (zgodnie z protokołem kontroli z dnia 15 listopada 2022 r.), w odległości 387 cm w obu narożnikach i 400 cm licząc od ściany budynku przed ociepleniem (zgodnie ze szkicem geodezyjnym przedłożonym przez inwestorów w dniu 23 czerwca 2023 r.), czy też w odległości zmiennej od 367 cm do 368 cm (zgodnie ze szkicem geodezyjnym przedłożonym przez skarżącą w dniu 28 kwietnia 2023 r.) - wyjaśnił, iż takie usytuowanie budynku mieszkalnego będącego przedmiotem nie zakłóca korzystania z tej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Nadto, odwołując się do judykatury wskazał, że kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego..

W tych okolicznościach PINB stwierdził, że prowadzone postepowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu w oparciu o brzmienie art. 105 k.p.a.

Z kolei odnosząc się do złożonych przez strony pomiarów geodezyjnych, PINB stwierdził, że:

- przedłożona przez skarżącą mapa nie zawiera podpisu geodety, jak i numeru jego uprawnień. Wrysowanie na tej mapie granic wg informacji zawartych na mapie zostało dokonane na podstawie Ewidencji Gruntów i Budynków. Wskazana tam odległość granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] wynosi 367cm i 368cm, a granica pokrywa się z linią ogrodzenia międzysąsiedzkiego;

- przedłożona przez inwestorów mapa została sporządzona przez uprawnionego geodetę i zawiera podpis geodety. Wrysowane na tej mapie granice wg informacji zawartych na mapie to granice ewidencyjne i granice prawne pokrywające się z osią ogrodzenia.

PINB wreszcie wyjaśnił, że wskazana przez skarżącą w piśmie inicjującym postępowanie odległość ściany spornego budynku od granicy z działką nr [...] wynosi 388 cm (granica w linii ogrodzenia). Tożsamą odległość tj. 388 cm i 390 cm ustalono podczas kontroli w dniu 15 listopada 2022 r. Również bardzo zbliżoną odległość tj. 387 cm wskazano w szkicu geodezyjnym sporządzonym inwestorów. Rozbieżność znacząca powstała w zestawieniu w/w informacji ze szkicem przedłożonym przez skarżącą, na którym wskazano wartość 367cm. Dlatego też ewentualne podważanie informacji zawartych na w/w mapach winno być rozstrzygane w postępowaniach sądowych, czy też postępowaniach, które winien prowadzić organ właściwy w zakresie wznowienia, czy też ponownego okazania granic. W przypadku, kiedy strona podejrzewa, czy też twierdzi, że geodeta, czy też właściciele działek popełnili fałszerstwo intelektualne i materialne, to winna takie zawiadomienie złożyć do właściwych w tych kwestiach organów w zakresie odpowiedzialności karnej i zawodowej. PINB w Trzebnicy nie widzi potrzeby, jak i nie jest uprawniony do powoływania biegłych geodetów w celu ustalenia granic, czy też ich faktycznego przebiegu.

Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez nakazanie zamurowania spornego okna na poddaszu oraz wypełnienie luksferami okien garażowych albo uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Kwestionowanej decyzji zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję DWINB podzielił twierdzenia i oceny PINB w Trzebnicy.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła J. O. wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

- art. 5 ust. 1 i 2 p.b. przez błędną wykładnię, a tym samym niczym nieuzasadnione przyjęcie, że obiekt budowlany - na etapie jego użytkowania - nie musi spełniać warunków technicznych, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, w szczególności warunku z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia;

- art. 49b p.b. przez błędną wykładnię i zastosowanie w sytuacji, w której przepis ten zastosowania znaleźć nie może;

- art. 63 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przez zaniechanie wyegzekwowania od współwłaścicieli obiektu budowlanego złożenia dokumentów, o których mowa w art. 60, oraz opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania w sytuacji, w której - wbrew twierdzeniom organu - nie dokonywano jego odbioru, a pozwolenie na użytkowanie wydane zostało przez odwołanego - ze znanych wszystkim powodów – M. A.;

- art. 66 ust. 1 i ust. 1a p.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przez ich niezastosowanie, mimo istnienia nieuzasadnionych względami technicznymi ingerencji i naruszeń wymagań dotyczących obiektu budowlanego, a następnie zaniechanie usunięcia nieprawidłowości w sytuacji, w której usytuowanie obiektu, tj. zwróconego ścianą z oknami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki, narusza ochronę przeciwpożarową i interes właściciela sąsiedniej nieruchomości;

- art. 83 ust. 1 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przez zaniechanie nałożenia i wyegzekwowania od współwłaścicieli obiektu budowlanego obowiązku w zakresie zgodnego z prawem i zasadami współżycia społecznego usytuowania budynku mieszkalnego, którego usytuowanie nie jest jedynym uchybieniem przepisom prawa, gdyż - działka, którą nabyli inwestorzy, uniemożliwiała usytuowanie i wzniesienie takiego budynku;

- art. 84 ust. 1 w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przez zaniechanie nałożenia obowiązku usunięcia istniejących nieprawidłowości.

Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:

- art. 6 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia pozostającego w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa materialnego, w szczególności z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. w zw. z art. 61 u.p.z.p. oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia,

- art. 7 i art. 8 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności:

- czy ściana garażu (od strony granicy z działką skarżącej) jest rzeczywiście ścianą jednowarstwową bez docieplenia w sytuacji, w której - wbrew dokumentacji projektowej - jest docieploną ścianą, złożoną z kilku warstw;

- grubości znajdującego się na budynku inwestorów docieplenia, w tym na garażu i ścianie ze spornymi oknami;

- wymiarów poszczególnych otworów okiennych i sposobu ich osadzenia w ścianie zwróconej w stronę granicy;

- ilości okien w pomieszczeniu na poddaszu, w którym znajduje się sporne okno;

- ilości i charakteru zmian adaptujących projekt typowy (skarżąca jest przekonana, że spornego okna - wobec dwóch okien połaciowych - w pierwotnym projekcie nie było),

- czy osoba dokonująca zmian w projekcie była uprawnioną do ich dokonania i czy zmiany te zostały zaakceptowane przez pierwotnego projektanta,

- odległości spornej ściany z oknami od granicy z działką skarżącej przed dociepleniem,

- odległości wynikających z: inwentaryzacji powykonawczej oraz map - zasadniczej i ewidencyjnej - ale w skali 1:500, a przy tym oparcie rozstrzygnięcia na dowodach, których w aktach sprawy - na dzień, w którym skarżąca je przeglądała i sporządziła ich fotokopię nie było

- art. 7 i art. 8 k.p.a. przez błędne ustalenia faktyczne, polegające na przyjęciu, jakoby "inwestycja została zakończona i odebrana przez organ nadzoru budowlanego" tymczasem odbioru "jako takiego" nie było;

- art. 7a k.p.a. przez nie tyle dowolne, co swawolne zinterpretowanie nieostrych pojęć, jakimi niewątpliwie są pojęcia: "zagrożenie życia lub zdrowia ludzi bezpieczeństwa mienia" i "użytkowanie w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia" - na niekorzyść skarżącej;

- art. 7 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie żądań skarżącej dotyczących przeprowadzenia dowodów w sytuacji, gdy ich przedmiotem są okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy;

- art. 7 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w sytuacji nieposiadania przez organy nadzoru budowlanego obydwu instancji wiadomości specjalnych z zakresu geodezji i kartografii, a tym samym zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawidłowego załatwienia sprawy;

- art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do całości zebranych w sprawie dowodów;

- art. 12 w zw. z art. 35 i art. 36 k.p.a. przez przewlekłe prowadzenie postępowania i zaniechanie poinformowania o niezałatwieniu sprawy w terminie;

- art. 77 w zw. z art. 80 i art. 81a k.p.a. przez nieustalenie stanu faktycznego sprawy, zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w sytuacji posiadania rozbieżnych map i danych ewidencyjnych, błędne i pozostające w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym ustalenia faktyczne, zwłaszcza w zakresie usytuowania budynku inwestorów, jego odległości od granicy z działką skarżącej czy docieplenia, skutkujące nieuzasadnionym odstąpieniem od nałożenia obowiązku zamurowania otworów okiennych, a przy tym rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącej wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy;

- art. 77 w związku z art. 80 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny, a ponadto nieudowodnienie, że obiekt budowlany usytuowany jest w sposób zgodny z dyspozycją § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia;

- art. 11 w zw. z art. 107 § 3 i 4 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom ustawowym, a ponadto wewnętrznie sprzecznego (najpierw organ stwierdza, że ściana garażu to ściana jednowarstwowa bez docieplenia, a potem rozwodzi się na temat docieplenia, którego być nie powinno) i nieodnoszącego się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów;

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 k.p.a. przez umorzenie postępowania, które ponad wszelką wątpliwość bezprzedmiotowe nie jest.

Jednocześnie skarżąca podniosła, że opisane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy - w przypadku ich prawidłowej wykładni i niewadliwego zastosowania oraz dokonanej zgodnie z regułami określonymi w art. 80 k.p.a. oceny materiału dowodowego wniosek - wobec usytuowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] wbrew obowiązującym w tym zakresie przepisom - podlegałby uwzględnieniu. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty i informacje prowadzą, niewątpliwie do wniosków odmiennych niż wywiedzione w kwestionowanych decyzjach.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 8 marca 2024 r. uczestnicy postępowania – A. W. i P. W. wnieśli o oddalenie skargi wywodząc, że sporny budynek został wybudowany legalnie i w przewidzianej przez prawo odległości od granic z działką skarżącej. Uczestnicy legitymują się pozwoleniem na budowę oraz pozwoleniem na użytkowanie. Zmniejszenie zaś wymaganej odległości 4m spowodowane było wykonaniem ocieplenia, które to miało miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Na te prace nie jest zaś wymagane dokonanie zgłoszenia ani uzyskanie pozwolenia na budowę.

Na rozprawie, wyznaczonej na dzień 14 marca 2024 r., skarżąca oraz pełnomocnik uczestników postępowania podtrzymali swoje stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634, dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem dokonuje on zbadania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w niniejszej sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, iż zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.).

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja DWINB z dnia 22 września 2023 r. (nr 871/2023) utrzymująca w mocy decyzję PINB w Trzebnicy nr 443/2023 z dnia 1 sierpnia 2023 r., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] AM [...] pod adresem P., ul. [...].

Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i literaturze ugruntowany jest pogląd, według którego bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania. Art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, co powoduje, że umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych, jednakże umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do jego uznania. Organ zobowiązany jest do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości, o ile zachodzą ku temu przesłanki, a swoje stanowisko w tej kwestii powinien należycie uzasadnić oraz poprzeć materiałem dowodowym (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 364/23, CBOSA). Co istotne – obowiązek ten spoczywa zarówno na organie I instancji, jak również na organie odwoławczym z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd miał na uwadze to, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 15 k.p.a., który wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji. Tym samym rozpoznając odwołanie organ nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego również obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ I instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a.

Tymczasem lektura treści organu odwoławczego wskazuje, iż wydał on zaskarżone do tut. Sądu rozstrzygnięcie poprzestając wyłącznie na twierdzeniach zawartych w decyzji PINB w Trzebnicy, nie odnosząc się przy tym również do zarzutów zawartych w odwołaniu. Nie sposób tym samym uznać, iż przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie odpowiada wskazanym standardom kontroli instancyjnej. Uchybienie to jest tym bardziej istotne, zważywszy na fakt, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Jednocześnie postrzegać ją trzeba jako wyjątek, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Jej wydanie wymaga więc dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązek ten spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej.

W realiach badanej sprawy Sąd nie podzielił zarzutów i twierdzeń zawartych w skardze podważających twierdzenia organów co do legalności wykonanych robót związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] AM[...] w P. W tym zakresie należy zauważyć, że inwestorzy w dniu 31 marca 2004 r. uzyskali decyzję nr 135/04 o pozwoleniu na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Z jej treści wynika, że nie zostały wykonane elewacje oraz niektóre roboty wykończeniowe. Bezspornie jednak, z przekazanej do tut. Sądu dokumentacji wynika, że na dzień udzielenia pozwolenia na użytkowanie od strony nieruchomości skarżącej, na poddaszu zrealizowane zostało okno, zaś na parterze w pomieszczeniu garażu wykonano dwa dodatkowe okna, co wynika z załączonych do akt rysunków, tj. nr [...] oraz [...]. Wykonanie przy tym okna na poddaszu było zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, natomiast wykonanie dwóch okien w garażu – miało miejsce w ramach nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co potwierdza złożone oświadczenie kierownika budowy. Nadto, z załączonej do akt, geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, wynika, iż zachowano wymaganą odległość 4m od granic z działką skarżącą. W tych okolicznościach i wobec uzyskania przez inwestorów pozwolenia na użytkowanie nie znajduje uzasadnienia żądanie skarżącej co do zamurowania okna na poddaszu oraz wstawienia luksfer w oknach garażu. Sporne okna zostały bowiem wykonane w ramach procesu inwestycyjnego, na który inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę, tj. decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Trzebnicy z 30 października 1997 r. (nr 489/97), zmienioną decyzją z 24 lutego 1998 r., nr 64/98. Następnie, inwestycja ta została odebrana wskazaną wyżej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, której istota ma na celu zagwarantowanie inwestorowi takiego zakończenia prawnego procesu inwestycyjnego, aby mógł on korzystać ze zrealizowanej i zakończonej prawnie inwestycji, tj. użytkować obiekt. Istnienie w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Tym samym - jak zauważa się w orzecznictwie - nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Jest to sprzeczne z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności – art. 6 i 7 k.p.a. – i podważa zaufanie do organów państwa (tak NSA w wyroku: z 1.08.2012 r., II OSK 2012/11, z 20.05.2011 r., II OSK 887/10: z 27.09.2012 r., II OSK 1009/11; z 7.03.2019 r., II OSK 908/17; CBOSA). Stanowisko to jest również aprobowane w doktrynie, gdzie podkreśla się, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności, chronionego zasadą trwałości określoną w art. 16 k.p.a., stanowi dla inwestora ustawową gwarancję, iż może on prawnie korzystać z wybudowanego w sposób legalny obiektu. Ponadto, sprzeczne z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności – art. 6 i 7 k.p.a. oraz podważające zaufanie do organów państwa byłoby prowadzenie postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski Marek(red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX).

W tych okolicznościach de facto ocenie organów nadzoru budowlanego, w realiach badanej sprawy, podlegała wyłącznie kwestia wykonania w 2012 r. termomodernizacji budynku w zakresie docieplenia jego części, co doprowadziło do zmniejszenia odległości od granic z działką nr [...].

Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. e p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych, polegających na dociepleniu budynków o wysokości powyżej 12 m i nie wyższych niż 25 m. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że budynek posiada wysokość 9,4 m, co wskazały organy, inwestorzy, a czego nie zakwestionowała skarżąca. W tych okolicznościach wykonanie niniejszego docieplenia nie wymagało ani zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty budowlane związane wykonaniem docieplenia budynku nie są bowiem robotami, które można by zakwalifikować jako budowę czy też przebudowę obiektu budowlanego. Roboty budowlane związane z ociepleniem budynku, polegające na wykonaniu dodatkowej okładziny zewnętrznej wykonanej np. ze styropianu, stanowią modernizację budynku, które swym charakterem są zbliżone do remontu. Nadto, w tym zakresie obowiązuje § 9 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, że dla budynków istniejących dopuszcza się przyjmowanie odległości, o których mowa w ust. 3, bez uwzględnienia grubości warstw izolacji termicznej, tynków lub okładzin zewnętrznych, przy czym nie dotyczy to ściany budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki. Przepis ten reguluje kwestie związane z mierzeniem odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki, bez uwzględnienia grubości warstw izolacji termicznej, tynków lub okładzin zewnętrznych.

Sama jednak okoliczność braku reglamentacji w tym zakresie norm prawnobudowlanych nie zwalnia organów prowadzących postępowanie z obowiązku zbadania, czy zrealizowane prace zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, w tym, w tym czy nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Jak bowiem przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 3 października 2026 r. (II OPS 1/16) "Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine". Wskazał przy tym, że zgodnie z art. 1 p.b. ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach i ustawodawca konsekwentnie na każdym etapie procesu budowlanego przywiązuje zasadniczą wagę do przeciwdziałania powstawaniu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Istotną regulację w tej kwestii zawiera art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b. normujący, że do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności przestrzeganiem warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Obowiązek organów zapewnienia nadzoru i kontroli warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia dotyczy wykonywania robót budowlanych oraz utrzymywania wszystkich obiektów budowlanych, niezależnie od tego czy te roboty lub obiekty budowlane podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Przyjęcie założenia, że organy te nie mogą sprawować nadzoru budowlanego wobec realizowanych obiektów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jeżeli stwierdzą wystąpienie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, byłoby niespójne, nieracjonalne i sprzeczne z interesem publicznym, który stanowi istotę celowości działania organów budowlanych.

Tym samym rzeczą organów, w realiach badanej sprawy – w zakresie oceny kontroli robót termomodernizacyjnych – było jeszcze przeprowadzenie oceny wykonanych robót w kontekście ich realizacji z punktu widzenia bezpieczeństwa ludzi, mienia lub zagrożenia środowiska. Tymczasem w niniejszej sprawie tego zabrakło. Kwestii tej nie ocenił DWINB w ramach postępowania odwoławczego chociaż był on zobligowany do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, a nadto został wyposażony w uprawnienie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeśli więc organ odwoławczy uznaje, że w sprawie należy w jakiejś części uzupełnić materiał dowodowy, to co do zasady nic nie stoi na przeszkodzie, aby czynności te wykonał organ odwoławczy we własnym zakresie, ewentualnie korzystając z kompetencji zlecenia określonych czynności organowi I instancji. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Tymczasem w realiach badanej sprawy, DWINB zupełnie pominął niniejszy aspekt i nie rozważył poprawności wykonanych prac w oparciu o przywołane kryterium. Jak już wspomniano - w wydanej decyzji – ograniczył się wyłącznie do powtórzenia twierdzeń organu I instancji, czym też naruszył wskazaną na wstępie zasadę dwuinstancyjności postępowania. Uchybienie to jest tym bardziej rażące, że w złożonym odwołaniu skarżąca sformułowała nie tylko zarzuty dotyczące wykonania spornych okien, ale również kwestionujące prace termomodernizacyjne. Rzeczą organu odwoławczego było zaś odniesienie się do nich. Tego zaś w sprawie zabrakło, co też dowodzi naruszenia art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.

Wobec przedstawionych wyżej argumentów należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tych okolicznościach Sąd był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., co też orzekł w pkt. I sentencji. Rozstrzygnięcie zaś zawarte w pkt. II znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ uwzględni okoliczności i uwagi wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Tym samym DWINB dokona oceny poprawności wykonanych robót termomodernizacyjnych z punktu widzenia bezpieczeństwa ludzi, mienia lub zagrożenia środowiska uwzględniając przy tym przysługujące mu uprawnienie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, zakreślonego granicami art. 136 k.p.a.