Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5508/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 30, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 8 ust. 3-5, art. 10, art. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 1947
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych t.j.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 2 ust. 2, art.3 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1057
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 27 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 118/20 w sprawie ze skargi W. C. na bezczynność Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w [...] na rzecz W. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 118/20 oddalił skargę W. C. na bezczynność Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. W. C. (dalej: "skarżący") - Przewodniczący Z. K. S. wystąpił do Gminy Wyznaniowej o udzielenie informacji dotyczącej:

1) cmentarzy, miejsc pochówku oraz miejsc martyrologii narodu żydowskiego usytuowanych na obszarze działania Gminy;

2) wysokości środków finansowych przeznaczonych przez Gminę na cele związane z cmentarzami żydowskimi, miejscami pochówku lub miejscami martyrologii narodu żydowskiego w latach 2000-2020 wraz ze wskazaniem kwot, realizowanego zadania, podmiotu realizującego oraz lokalizacji miejsc objętych taką opieką oraz źródła finansowania ze szczególnym uwzględnieniem środków publicznych w tym przekazanych przez samorządy, instytucje państwowe, organizacje pozarządowe oraz darowizny od osób fizycznych zarówno polskie jak i zagraniczne.

Jak wynika z uzasadnienia treść złożonego wniosku była przedmiotem dyskusji zarządu związku Gmin Wyznaniowych, a jej celem było ustalenie jednolitej, odmownej treści odpowiedzi na wniosek o czym dowiedział się z pisma Przewodniczącej innej Gminy, a ponadto inne Gminy przesłały jednobrzmiącą odpowiedź o wspólnie ustalonej treści. Natomiast Zarząd Gminy w [...] nie przesłał takiej odpowiedzi. Powyższe działanie, zdaniem skarżącego, stanowi przesłankę do wymierzenia Gminie grzywny.

Odnośnie do żądania sumy pieniężnej, ma ona zrekompensować uszczerbek wynikający z nieterminowego działania adresata wniosku. Skarżący wskazał, że część informacji o jakie wnioskował i które są w posiadaniu Gminy w [...] uzyskuje od organów władzy publicznej, biorąc jednak pod uwagę podział terytorialny Polski jakiego dokonały między sobą Gminy Żydowskie i ilość podmiotów posiadających te informacje niezbędne jest zwrócenie się do ponad 100 podmiotów, w tym 70 urzędów gmin i powiatów. Wymaga to wielokrotnie większego nakładu pracy, środków i czasu i nie gwarantuje uzyskania pełnej informacji prezentującej faktyczną sytuację cmentarzy żydowskich usytuowanych na terenie działania Gminy w [...]. Wobec tego jest uzasadnione by Gmina w [...] pokryła związane z tym koszty.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W odpowiedzi na skargę Gmina Wyznaniowa Żydowska w [...] wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w wysokości według norm prawem przepisanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie przesłanka podmiotowa nie została spełniona, w konsekwencji czego do wniosku nie mogły mieć zastosowania przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p."). Niemniej jednak fakt ten nie wyłącza kognicji sądu, bowiem powyższa ocena była możliwa dopiero po przeprowadzeniu merytorycznej analizy okoliczności faktycznych, a nie wyłącznie formalnej kontroli wymogów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1947, zwana dalej: "ustawa o cmentarzach"), zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy. Regulacja ta jest powiązana z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., zwana dalej: "u.s.g."), który stanowi, że zadania własne gminy obejmują sprawy cmentarzy gminnych. Co więcej, art. 4 ustawy o cmentarzach wprost przewiduje, że cmentarze komunalne zakłada się w zasadzie na terenie każdej gminy lub miasta, jednakże w uzasadnionych przypadkach można założyć cmentarz dla kilku gmin, a użycie zwrotu "zakłada się" wprowadza zasadę istnienia cmentarzy komunalnych. Nie wyłącza to jednak istnienia cmentarzy wyznaniowych, bowiem art. 2 ust. 2 ustawy o cmentarzach przewiduje, że utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych. Ponadto, zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach w miejscowościach, w których nie ma cmentarzy komunalnych, zarząd cmentarza wyznaniowego jest obowiązany umożliwić pochowanie na tym cmentarzu, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących.

Niewątpliwie prawo do godnego pochówku może być rozpatrywane jako prawo człowieka, które można realizować na cmentarzu komunalnym lub - jeżeli takowego nie ma w danej miejscowości, bądź taka jest wola zmarłego – na cmentarzu wyznaniowym. W świetle powyższego należy uznać, że zadaniem publicznym nie jest zakładanie, rozszerzanie i utrzymywanie cmentarzy wyznaniowych, jednakże takim zadaniem jest realizowanie przez ustawowo wskazane podmioty, tj. związki wyznaniowe, publicznego prawa podmiotowego do godnego pochówku. Przy czym jest ono realizowane wyłącznie w określonych sytuacjach, a więc tylko wtedy, gdy w danej miejscowości nie ma cmentarza komunalnego (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 125/19, dostępny w CBOSA). W takim też wypadku finansowanie cmentarza jest wspierane środkami publicznymi, skoro bowiem prowadzenie i utrzymanie cmentarza stanowi zadanie publiczne wykonywane przez organy gminy, to w wypadku, gdy zadanie to nie jest realizowane przez gminę, a związek wyznaniowy, budżet publiczny również partycypuje w kosztach utrzymania takiego cmentarza.

Sąd I instancji podkreślił, że skarżona Gmina Wyznaniowa zlokalizowana jest w [...], gdzie – jak wiadomo sądowi z urzędu - funkcjonuje szereg cmentarzy komunalnych, zatem do Gminy nie znajduje zastosowania art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach. Dodatkowo, z oświadczenia Gminy zawartego w odpowiedzi na skargę wynika, że powstała ona w roku 2019 i od tego czasu nie uzyskała żadnych środków publicznych związanych z prowadzeniem cmentarzy. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że Gmina wykonuje na terenie miasta [...] zadanie publiczne w postaci zapewnienia pochówku osobom zmarłym innego wyznania lub niewierzącym. To zaś oznacza po pierwsze, że w niniejszej sprawie Gmina nie należy do żadnego z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jako zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, w szczególności nie jest innym podmiotem wykonującym zadania publiczne lub dysponującym majątkiem publicznym, a po drugie, pochodzące od tego podmiotu dotyczące prowadzenia cmentarzy wyznaniowych nie mają charakteru informacji publicznych, gdyż nie dotyczą "spraw publicznych". Kwestie związane z prowadzeniem i finansowaniem cmentarzy wyznaniowych Gminy tylko wtedy miałyby walor publiczny, gdyby środki na ten cel pochodziły ze środków publicznych. Tak zaś, jak wynika z ujawnionych w toku postępowania okoliczności, nie jest w rozważanej sprawie.

Jak to już sąd wyjaśnił zastosowanie u.d.i.p. w danej sprawie jest uzależnione od łącznego spełnienia kilku przesłanek, w tym kluczowych, jak właściwy przedmiot i podmiot wniosku. Brak ich spełnienia powoduje, że w przypadku wniosku, który nie dotyczy informacji publicznych i jest skierowany do podmiotu niebędącego zobowiązanym do udostępniania tego rodzaju informacji, nie podlega on załatwieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. W konsekwencji też brak podjęcia działań zmierzających do rozpoznania wniosku zgodnie z ww. przepisami nie może być rozważany w kategoriach bezczynności podlegającej kontroli sądowej. Ta bowiem, jak wyjaśniono na wstępie, ma miejsce, gdy organ będąc prawnie zobowiązanym do podjęcia określonych czynności, nie wykonuje ich. W przeciwnym zaś wypadku działania takiego organu nie podlegają badaniu pod względem legalności w postępowaniu przed sądem administracyjnym, gdyż nie istnieje przepis prawa, który mógł zostać przez ten organ naruszony. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co zostało wykazane po merytorycznej kontroli jej okoliczności i w konsekwencji determinowało ocenę, że skarga nie była zasadna.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu a mianowicie:

• art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 nr 112 poz. 1198 z późn.zm.), w związku z art. 30 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (Dz. U. 1997 nr 78 poz. 483) oraz art. 8 ust. 3-5, art. 10 i art. 12 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 1959 nr 11 poz. 62 z póź.zm.) poprzez ustalenie, że zarząd cmentarzem wyznaniowym nie jest realizacją zadania publicznego jako niemający charakteru powszechnego i użytecznego dla ogółu, a prawo do godnego pochówku spełniane na cmentarzach wyznaniowych realizowane jest jedynie w ściśle określonych sytuacjach;

• art. 5 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. 2009, nr 157, poz.1240 z późn. zm.) w zw. z art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy o działalności organizacji pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. 2003, nr 96, poz. 873 z późn. zm.) poprzez ustalenie, że Gmina Wyznaniowa Żydowska w [...] nie korzystała ze środków publicznych w zakresie realizacji zadania publicznego.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów procesu w całości, w tym kosztów adwokackich według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w jego ocenie dokonana przez Sąd I instancji wykładnia pojęcia "zadania publicznego" jest błędna i nie powinna ostać się w obrocie prawnym. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 125/19, w którym wskazano, że "(...) niezależnie od tego, że zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych jest wprost określone przez prawodawcę jako zadanie publiczne (art. 1 ust 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych), również z istoty rzeczy obowiązek umożliwienia realizacji prawa do godnego pochówku, które może być realizowane wyłącznie na cmentarzach, wchodzi w zakres zadań publicznych. Wykładnię tę wspiera kwalifikacja prawa do godnego pochówku jako konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego, czyli prawa, z którego wynikają roszczenia kierowane do państwa jako wspólnoty publicznoprawnej (...)". W. C. podniósł, że w przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził również, że "(...) O ile zatem zadaniem publicznym nie jest zakładanie, rozszerzanie i utrzymywanie cmentarzy wyznaniowych, o tyle do zadań publicznych ustawowo wskazanych podmiotów należy realizowanie na takich cmentarzach publicznego prawa podmiotowego do godnego pochówku". Tymczasem w ocenie skarżącego stanowisko zajęte przez WSA w Gdańsku w zaskarżonym wyroku prowadzi do wniosku, że prawo do godnego pochówku przysługuje jedynie osobom grzebanym na cmentarzu wyznaniowym, lecz niebędącym członkami wspólnoty religijnej, a tym samym ogranicza prawo każdego obywatela do godnego pochówku i to w kontekście jego przynależności religijnej.

Skarżący kasacyjnie podniósł także, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich, istniejące w chwili wejścia w życie ustawy, to jest 10 maja 1998 r., na terenie Polski gminy żydowskie stają się z mocy prawa gminami wyznaniowymi żydowskimi w rozumieniu tej ustawy. Gmina Wyznaniowa Żydowska w [...] istniała w dniu wejścia w życie ustawy i od tego momentu posiada osobowość prawną. Powołana w 2019 r. Gmina Wyznaniowa Żydowska w [...] jest następcą prawnym Filii Związku Gmin Wyznaniowych Żydowskich w [...]. W związku z tym błędna jest dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ocena, że skoro Gmina Wyznaniowa Żydowska w [...] od 3 czerwca 2019 r. nie korzystała z dotacji publicznej to jest to równoznaczne z faktem, że od momentu powstania nie korzystała ze środków publicznych.

Następnie skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 6 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, osoby prawne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do związków wyznaniowych (w tym gmin wyznaniowych żydowskich) posiadają status organizacji pozarządowych, a na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy, organizacje pozarządowe w zakresie, w jakim realizują zadania publiczne dysponują środkami publicznymi rozumianymi w myśl art. 5 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Biorąc powyższe pod uwagę skarżący podniósł, że uznać należy, że wszystkie środki przeznaczane przez gminę wyznaniową żydowską na cele związane z utrzymaniem i zarządem cmentarzem wyznaniowym stanowią środki publiczne nawet w sytuacji, gdy środki te nie pochodzą z dotacji publicznej, a z innych źródeł wymienionych w ustawie, np. ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, ze zbiórek publicznych, ze sprzedaży nieruchomości, czy ze składek członkowskich.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym z 9 października 2023 r. skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 480 zł oraz kosztów dojazdu w wysokości 299 zł (260 km x 1,15 zł).

Na rozprawie skarżący kasacyjnie ograniczył żądanie zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego do zwrotu wpisu sądowego od skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie o pierwszą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. o zarzuty naruszenia prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Należy mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Naruszenie prawa materialnego może z kolei przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W ramach pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; zwanej dalej "u.d.i.p."), w związku z art. 30 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 3-5, art. 10 i art. 12 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2023 r., poz. 887 ze zm.) upatrując niewłaściwego zastosowania powyższych przepisów w ustaleniu przez Sąd I instancji, że zarząd cmentarzem wyznaniowym nie jest realizacją zadania publicznego jako niemający charakteru powszechnego i użytecznego dla ogółu, a prawo do godnego pochówku spełniane na cmentarzach wyznaniowych realizowane jest jedynie w ściśle określonych sytuacjach.

W odniesieniu do treści powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności podkreślić, że został on skonstruowany niestarannie, gdyż strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że zarówno art. 10, jak i art. 12 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. przepis art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych składa się z ustępów od 1 do 7, przy czym ustęp 1 składa się z 5 punktów, a ustęp 2a z 3 punktów, zaś art. 12 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych obejmuje 4 ustępy. W tym kontekście trzeba przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony lub stroną spełniającą warunki profesjonalizmu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zgodziła się ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 125/19, zgodnie z którym o ile zakładanie, rozszerzanie i utrzymywanie cmentarzy wyznaniowych nie jest zadaniem publicznym, o tyle do zadań publicznych ustawowo wskazanych podmiotów należy realizowanie na takich cmentarzach publicznego prawa podmiotowego do godnego pochówku, co powinno prowadzić do uznania, że taki podmiot – jako wykonujący zadania publiczne – obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała w uzasadnieniu zarzutu wprost, że w jej ocenie dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wykładnia omawianych przepisów jest błędna i w związku z tym nie powinna ostać się w obrocie prawnym. Konstrukcja podniesionego zarzutu wskazuje zatem, że niewłaściwego zastosowania wymienionych w nim przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje jako konsekwencji ich błędnej wykładni, w tym zwłaszcza błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Konstrukcja art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że po pierwsze podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, do których na gruncie u.d.i.p. ustawodawca zalicza również władze publiczne, a także, po drugie – mając na uwadze użyty w treści przepisu zwrot: "w szczególności", że podmiotami wykonującymi zadania publiczne są podmioty wskazane w otwartym katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Pojęcie "zadań publicznych", jakim posługuje się ustawodawca w treści art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. nie pozostaje w kolizji z pojęciem "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Zadania władzy publicznej są również zadaniami publicznymi. Posłużenie się przez ustawodawcę w konstrukcji art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. pojęciem "zadań publicznych" uzasadnia tezę ugruntowaną już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którą wykonywanie zadań publicznych jako wyznacznik katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie jest wyłącznym atrybutem władzy publicznej. Zadania takie mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy, a cechuje je powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513).

Z kolei z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że "W miejscowościach, w których nie ma cmentarzy komunalnych, zarząd cmentarza wyznaniowego jest obowiązany umożliwić pochowanie na tym cmentarzu, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących". Regulacja powyższa dotyczy realizacji prawa do godnego pochówku, z jej treści wynika bowiem obowiązek umożliwienia realizacji prawa do godnego pochówku przez określony podmiot w określonej sytuacji. Prawo do godnego pochówku pozostaje w nierozerwalnym związku z podmiotowością osoby zmarłej bez względu na jej wyznanie czy przynależność do wspólnoty religijnej, co oznacza, że obejmuje ono swoim zakresem zarówno "osoby zmarłe innego wyznania lub niewierzące", jak i osoby określonego wyznania, z którym związany jest określony cmentarz wyznaniowy. Oznacza to, że zarząd cmentarza wyznaniowego jest podmiotem zobowiązanym do umożliwienia realizacji prawa do godnego pochówku zarówno w sytuacji, gdy w miejscowości nie ma cmentarzy komunalnych – wówczas jest zobowiązany do realizacji prawa do godnego pochówku także osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących, jak i w sytuacji, gdy w miejscowości istnieje cmentarz lub cmentarze komunalne – wówczas bowiem nie przestaje być zobowiązany do realizacji prawa do godnego pochówku osób zmarłych określonego wyznania. W konsekwencji należy przyjąć, że zarządzanie cmentarzem wyznaniowym stanowi zadanie publiczne niezależnie od tego, czy w danej miejscowości istnieją również cmentarze komunalne.

Mając na uwadze, że obowiązek umożliwienia realizacji prawa do godnego pochówku wchodzi w zakres zadań publicznych, nie sposób nie zauważyć, że zadania takie częściowo i pośrednio realizują gminy wyznaniowe żydowskie. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 125/19, w którym przywołano orzecznictwo i poglądy doktryny prowadzące do kwalifikacji prawa do godnego pochówku jako konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego, czyli prawa, z którego wynikają roszczenia kierowane do państwa jako wspólnoty publicznoprawnej i prowadzące do wniosku, że prawo do godnego pochówku wchodzi w zakres zadań publicznych. Należy przy tym podkreślić, że w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 125/19 Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się do sytuacji faktycznej, w której w danej miejscowości nie istniał cmentarz komunalny, a funkcjonował wyłącznie cmentarz wyznaniowy.

Unormowanie z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wskazuje podmiot, wobec którego może być kierowane roszczenie wynikające z prawa do godnego pochówku w sytuacji, w której w określonej miejscowości nie ma cmentarza komunalnego. Podmiotem takim z woli prawodawcy jest wówczas, zarówno w stosunku do osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących, jak i osób określonego wyznania, zarząd cmentarza wyznaniowego, który ma obowiązek umożliwić pochowanie na cmentarzu wyznaniowym, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, wszystkich osób zmarłych, tj. osób wyznania, z którym związany jest cmentarz wyznaniowy, jak i osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących. Norma ta w żaden sposób nie modyfikuje treści ani aksjologicznych uwarunkowań prawa do godnego pochówku, ani też charakteru zadań wspólnoty publicznoprawnej, które na mocy art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zostały – w zakresie realizacji prawa do godnego pochówku – w określonej ustawowo sytuacji i na podstawie ustawowej przekazane zarządowi cmentarza wyznaniowego. Norma ta nie wyłącza też prawa do godnego pochówku osób określonego wyznania na cmentarzu wyznaniowym, związanym z wyznaniem osoby zmarłej. Jak trafnie podkreśla Sąd Najwyższy, cmentarze wyznaniowe są również – tak jak cmentarze komunalne - urządzeniami użytku publicznego, mającymi na celu zaspokajanie potrzeb wyznawców danej religii w zakresie chowania zwłok, a od cmentarzy komunalnych różnią się tym, że ich podstawowym przeznaczeniem jest chowanie zwłok osób zmarłych, które należały do danego wyznania oraz sprawowanie obrzędów religijnych (wyrok SN z dnia 25 sierpnia 2011 r., II CSK 649/10). Również w piśmiennictwie prawniczym zwraca się uwagę, że cmentarz wyznaniowy pełni funkcję miejsca użyteczności publicznej, chociaż wyłącznie w ograniczonym zakresie, nie jest bowiem miejscem ogólnie dostępnym, jeśli chodzi o chowanie zmarłych, gdyż jego przeznaczeniem jest chowanie osób określonego wyznania (zob. E. Ura, Zasady wykonywania przez gminę zadań w sprawach cmentarzy komunalnych (na tle orzecznictwa sądowego), w: Wzorce i zasady działania współczesnej administracji publicznej, red. B. Jaworska-Dębska, P. Kledzik, J. Sługocki, Warszawa 2020. https://sip.lex.pl/#/monograph/369466078/149/jaworska-debska-barbara-red-kledzik-przemyslaw-red-slugocki-janusz-red-wzorce-i-zasady-dzialania...?keyword=%22cmentarze%20wyznaniowe%22&unitId=passage_2066).

Podkreślić przy tym należy, że niezbędnym elementem kwalifikacji danej normy jako normy zadaniowej, a w konsekwencji niezbędnym elementem kwalifikacji określonego zadania jako zadania publicznego nie jest zagwarantowanie realizacji tego zadania ze środków publicznych. O ile zatem zadaniem publicznym nie jest zakładanie, rozszerzanie i utrzymywanie cmentarzy wyznaniowych, o tyle do zadań publicznych ustawowo wskazanych podmiotów należy realizowanie na takich cmentarzach publicznego prawa podmiotowego do godnego pochówku. Niewątpliwie do celów państwa należy poszanowanie i ochrona godności człowieka (art. 30 Konstytucji RP), a normatywnym zobowiązaniem do realizacji tego celu wobec osób zmarłych i osób im bliskich jest zobowiązanie ustawowo wskazanych podmiotów do zagwarantowania prawa do godnego pochówku.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych. W zakresie ustawowego obowiązku realizowania prawa do godnego pochówku na cmentarzu żydowskim (wyznaniowym), w prawnie określonych sytuacjach, podmiotem zobowiązanym do wykonywania tego rodzaju zadania publicznego jest zatem gmina wyznaniowa żydowska. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. W konsekwencji obowiązkiem gminy wyznaniowej żydowskiej jest zrealizowanie prawa podmiotowego do informacji publicznej (art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.d.i.p.) poprzez udostępnianie informacji publicznej, tj. informacji o zarządzie cmentarza (tj. zarządzaniu cmentarzem) w zakresie, w jakim wykonuje ona zadania publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), czyli w realiach niniejszej sprawy w zakresie, w jakim obowiązana jest ona do umożliwienia realizowania na cmentarzu wyznaniowym prawa do godnego pochówku.

Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w konsekwencji błędnej wykładni omawianych przepisów dokonanej przez Sąd I instancji okazał się zatem zasadny.

W ramach drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności organizacji pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 571 ze zm.), upatrując niewłaściwego zastosowania tych przepisów w ustaleniu, że Gmina Wyznaniowa Żydowska w [...] nie korzystała ze środków publicznych w zakresie realizacji zadania publicznego. Zarzut ten nawiązuje zatem do niedokonania przez Sąd I instancji właściwych – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Tak skonstruowany zarzut nie mógł natomiast osiągnąć skutku jako zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż niedokonanie wyczerpujących ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego można skutecznie zwalczać zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Dlatego też zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy finansach publicznych w związku z art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy o działalności organizacji pożytku publicznego i o wolontariacie nie mógł odnieść skutku.

Z w/w względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.