Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 549/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwszy,  art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 17 poz 127
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego.
article: par. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2010 nr 93 poz 600
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o  produktach pochodzenia zwierzęcego.
article: art. 19d ust. 1 pkt 5,  art. 5 ust. 2-5,  art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 112 poz 744
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 139 poz 1   ust. 1 lit. f i ust. 2 załącznika II, rozdziału II, ust. 4 załącznika II, rozdziału I, art. 1 ust. 1 lit. a, art. 2 ust. 1 lit. f, art. 1. ust. 1 lit. b
law: Rozporządzenie (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2014 r. sprawy ze skargi P.Ch., T.Ch. i A.Ch. – prowadzących działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki "U.D.Ch. s.c." na decyzję D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za uchybienie stwierdzone podczas kontroli-brak gumowych "palców" w skubarce oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P.Ch., T.Ch., A.Ch. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą: U.D.Ch. s.c. od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. z dnia [...] r. Nr [...], wymierzającej w/w karę pieniężną w wysokości 2000 zł, D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawą do wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm.) w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2010 r. Nr 93, poz. 600). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Powiatowy Lekarz Weterynarii w Z. wskazał na fakt naruszenia przez strony ust. 1 lit. b rozdziału V załącznika nr II rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139/1), co zostało udokumentowane w protokole kontroli z dnia 24 listopada 2010 r. nr [...]. Przedmiotowe naruszenie przepisów prawa żywnościowego dotyczyło "zniszczonych/braku gumowych "palców" w skubarce".

Pismem z dnia 22 kwietnia 2014 r. strony złożyły odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu strony zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie i nieuwzględnienie, że ubytek gumowych "palców" w skubarce powstał w trakcie pracy urządzenia i został natychmiast uzupełniony, wobec czego ubytek "palców" w skubarce nie stanowił uchybienia wymogom przepisu ust. 1 lit. b rozdziału V załącznika II rozporządzenia nr 852/2004, ponieważ urządzenie było w dobrym porządku, stanie i kondycji technicznej, a ubytek gumowych "palców" jest normalnym zjawiskiem mogącym wystąpić w trakcie pracy urządzenia;

2. art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. wskutek uniemożliwienia odwołującym czynnego udziału w postępowaniu, a także zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie i wypowiedzenia się co do niego przed wydaniem decyzji;

3. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie i nieuwzględnienie, że braki gumowych "palców" w skubarce stwierdzone w protokole zostały niezwłocznie usunięte, a także brak pełnej i wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału w sprawie, a w konsekwencji brak ustalenia rzeczywistego stan skubarki;

4. art. 7 w związku z art. 9, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pobieżne przeprowadzenie postępowania dowodowego, łamanie procedur podczas kontroli, zaniechanie przeprowadzenia koniecznych badań, nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, niewyjaśnienie istoty sprawy oraz dowolną ocenę zebranych dowodów, co skutkowało wyciągnięciem błędnych wniosków, zastosowaniem niewłaściwych podstaw prawnych, wydaniem merytorycznie błędnej decyzji, a także wadliwością uzasadnienia, które nie zawiera wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych, a jedynie przywołuje w oderwaniu od meritum przepisy prawa europejskiego;

5. art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a., wskutek czego sprawa rozstała rozstrzygnięta po upływie 2 miesięcy od momentu wszczęcia postępowania, z czego wnioskować należy, że braki stwierdzone w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wpływały na zagrożenie bezpieczeństwa żywności, a także, że stwierdzenie naruszeń nie było oczywiste;

6. art. 8 oraz art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w konsekwencji wydanie decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej po upływie 4 lat od momentu stwierdzenia naruszeń;

7. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit a tiret pierwszy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, a w konsekwencji wymierzenie kar pieniężnych, pomimo niezwłocznego usunięcia ubytków stwierdzonych w protokole;

8. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit a tiret pierwszy w/w ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z § 1 pkt 7 w/w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. oraz w/w rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., a w konsekwencji wymierzenie kary pieniężnej, pomimo niskiego stopnia szkodliwości czynu, niskiego stopnia zawinienia, niskiego zakresu naruszenia przepisów ust. 1 lit. b rozdziału V załącznika II załącznika II rozporządzenia nr 852/2004.

Ponownie oceniając zebrany materiał dowodowy w sprawie, twierdzenia stron postępowania oraz podstawy prawne, D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii stwierdził, że organ pierwszej instancji zawiadamiając strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej oraz o zakończeniu postępowania dowodowego zagwarantował im skorzystanie z uprawnień określonych w art. 10 § 1 k.p.a.. Mając na względzie powyższe, organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem dotyczącym niezapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto zauważył, że zarzut niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu ma znaczenie jedynie wówczas gdyby miał on wpływ na postępowanie, a nawet w tym zakresie organ drugiej instancji nie widzi tego wpływu. Ponadto, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego należy uznać fakt, że podczas kontroli urzędowej w dniu 24 listopada 2010 r. w zakładzie stwierdzono "zniszczonych/brak gumowych "palców" w skubarce", co potwierdza protokół, do którego strony nie wniosły uwag lub zastrzeżeń.

Zgodnie z normą określoną w rozdziale V załącznika II ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004 wszystkie przedmioty, instalacje i sprzęt, pozostające w kontakcie z żywnością muszą tak skonstruowane, z takich materiałów i utrzymywane w tak dobrym porządku, stanie i kondycji technicznej, aby zminimalizować jakiekolwiek ryzyko zanieczyszczenia. W ocenie organu drugiej instancji sprawność techniczna takiego urządzenia jak skubarka wpływa nie tylko na prawidłowość obróbki poubojowej tuszek drobiowych, ale przede wszystkim gwarantuje skuteczne zapobieganie zanieczyszczeniom (zagrożeniom) fizycznym i mikrobiologicznym produktu. Stosownie do art. 4 ust. 2 w/w rozporządzenia zapewnienie higieny podczas produkcji żywności stanowi jeden z podstawowych obowiązków przedsiębiorstw sektora spożywczego. "Higiena" w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. a w/w rozporządzenia oznacza środki i warunki niezbędne do kontroli zagrożeń i zapewnienia zdatności do spożycia przez ludzi środków spożywczych uwzględniając ich zamierzone użycie.

D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii stanął na stanowisku, że naruszenie normy prawnej zawartej w rozporządzeniu nr 852/2004 (ust. 1 lit. b rozdziału V załącznika nr II) jest podstawą do zastosowania administracyjnej kary pieniężnej zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. Zgodnie bowiem z tym przepisem kto nie wykonuje obowiązków lub narusza wymagania w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu nr 852/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia, podlega karze pieniężnej. Przywołana treść przepisów jednoznacznie wskazuje, zdaniem organu odwoławczego, że powiatowy lekarz weterynarii jest zobligowany do wydawania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej, w każdym przypadku stwierdzenia popełnienia naruszenia prawa żywnościowego określonego w tej ustawy i przepisów wydanych na jej podstawie oraz nie może odstąpić od jej wymierzenia nawet w sytuacji, gdy podmiot niezwłocznie usunął uchybienia. W związku z czym okoliczność, że strony w ramach działań naprawczych usunęły uchybienie stwierdzone podczas kontroli w terminie ustalonym przez organ pierwszej instancji, co potwierdziła kontrola dokonana w dniu 7 grudnia 2010 r. udokumentowana protokołem kontroli nr [...], nie wpływa na obowiązek nałożenia kary pieniężnej. Konstrukcja w/w normy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego nie przewiduje odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, również w innych przypadkach, które strony wskazały w odwołaniu, a mianowicie: niskiego stopnia szkodliwości czynu, niskiego stopnia zawinienia, niskiego zakresu naruszenia przepisów. Powyższe okoliczności są przesłankami właściwymi dla spraw karnych i wykroczeniowych, a nie przy wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej. W/w norma nie wymienia także zagrożenia dla bezpieczeństwa żywności jako przesłanki do jej zastosowania, co podnoszą strony w przedmiotowym odwołaniu.

Stosownie do § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. wysokość kary pieniężnej za niespełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu 852/2004, w załączniku II w rozdziale I, II ,V ,IX lub XI wynosi od 2000 zł do 33000 zł., a zatem Powiatowy Lekarz Weterynarii w Z. zastosował najniższy wymiar kary pieniężnej przewidzianej dla w/w niezgodności. W ocenie organu drugiej instancji strony nie wnosząc nowych dowodów oraz materiałów w ramach przysługujących im uprawnień, nie wskazały żadnych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na wymierzenie lub wysokość kary pieniężnej.

DWLW wziął pod uwagę także okoliczność, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w Z. w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji nie wskazał na konkretny punkt zastosowanego § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r., ale - w ocenie organu odwoławczego - jest to drobne niedopatrzenie niemające wpływu na rozstrzygnięcie, tym bardziej, że zastosowana w sprawie norma prawna została jednak wprost wskazana w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy zaznaczył również, że stosownie do normy zawartej w art. 28 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego kary pieniężnej nie nakłada się, jeżeli od dnia popełnienia czynu upłynęło 5 lat. Tym samym, zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, tj. w terminie określonym w przepisach powszechnie obowiązujących. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę na przepisy art. 28 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego regulujący kwestie związane z wymierzaniem kary pieniężnej, wskazując jednocześnie, że stanowią one szczególne regulacje, które nie uprawniają organu administracji publicznej do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, o co wnioskowały strony w odwołaniu.

D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii stanął także na stanowisku, że wymierzenie stronie kary pieniężnej w drodze zaskarżonej decyzji jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, które nie może być łączony w jedno postępowanie związane z usunięciem uchybień w wyniku kontroli. Postępowanie w sprawie usunięcia uchybień zostało zakończone w dniu 7 grudnia 2010 r. w wyniku stwierdzenia usunięcia niezgodności. Z kolei zaskarżona decyzja jest wypełnieniem odrębnej normy wspólnotowego prawa żywnościowego, tj. art. 55 rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., a także w art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwszy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego i stanowi realizację obowiązku stosowania sankcji w przypadku naruszeń prawa żywnościowego. Biorąc pod uwagę powyższy kontekst, organ odwoławczy stwierdził, że oba postępowania były od siebie niezależne, a obowiązek ich prowadzenia został ustanowiony dla osiągnięcia odrębnych celów.

W skardze na powyższą decyzję P.Ch., T.Ch. i A.Ch. – prowadzących działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki "U.D.Ch. s.c." – zarzucili naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit. a tiret pierwszy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo niezwłocznego usunięcia ubytków stwierdzonych w protokole;

2) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit. a tiret pierwszy w/w ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z § 1 pkt 7 w/w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. oraz w/w rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo niskiego stopnia szkodliwości czynu, niskiego stopnia zawinienia, niskiego zakresu naruszenia przepisów ust. 1 lit. b rozdziału V załącznika II rozporządzenia nr 852/2004;

3) prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 19d ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, a konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z., która została wydana na podstawie nieprawidłowo sporządzonego protokołu z kontroli, który nie zawiera dokładnego opisu stanu faktycznego ustalonego w kontroli, w tym ujawnionych nieprawidłowości oraz ich zakresu i skutków, powołanych przepisów prawa, które zostały naruszone;

4) prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisów rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. Nr L 31/1 ze zm.), rozporządzenia Nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, rozporządzenia nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. Urz. L 226/83 ze zm.), rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. L 191/1 ze zm.), ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.), rozporządzenia Komicji nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz. Urz. L 338/1 ze zm.), rozporządzenia Komisji nr 1441/2007 z dnia 5 grudnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie nr 2073/2005 w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz. Urz. L 322/12), a w konsekwencji czego organy nie wskazały, że wystąpiło zagrożenie;

5) przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie i nieuwzględnienie, że ubytek gumowych "palców" w skubarce powstał w trakcie pracy urządzenia i został natychmiast uzupełniony, wobec czego ubytek "palców" w skubarce nie stanowił uchybienia wymogom przepisu ust. 1 lit. b rozdziału V załącznika II rozporządzenia nr 852/2004, ponieważ urządzenie było w dobrym porządku, stanie i kondycji technicznej, a ubytek gumowych "palców" jest normalnym zjawiskiem mogącym wystąpić w trakcie pracy urządzenia;

6) art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., wskutek czego utrzymana została w mocy decyzja organu pierwszej instancji, mimo uniemożliwienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, a także uniemożliwienie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie i wypowiedzenia się co do niego przed wydaniem decyzji;

7) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie i nieuwzględnienie zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji, że braki gumowych "palców" w skubarce stwierdzone w protokole zostały niezwłocznie usunięte, a w konsekwencji brak ustalenia rzeczywistego stanu skubarki oraz faktu, że urządzenie było w dobrym porządku, stanie i kondycji technicznej, a ubytek gumowych "palców" jest normalnym zjawiskiem mogącym wystąpić w trakcie pracy urządzenia i został natychmiast uzupełniony;

8) art. 7 w związku z art. 9, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, który pobieżnie przeprowadził postępowanie dowodowego, nie dotrzymał procedur podczas kontroli, zaniechał przeprowadzenia koniecznych badań, nie ustalił prawidłowego stanu faktycznego, nie wyjaśnił istoty sprawy oraz dowolnie ocenił zebrane dowody, co skutkowało wyciągnięciem błędnych wniosków, zastosowaniem niewłaściwych podstaw prawnych, wydaniem merytorycznie błędnej decyzji, a także wadliwością uzasadnienia, które nie zawiera wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych, a jedynie przywołuje w oderwaniu od meritum przepisy prawa europejskiego;

9) art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a., wskutek czego utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej, mimo że sprawa rozstała rozstrzygnięta po upływie 2 miesięcy od momentu wszczęcia postępowania, z czego wnioskować należy, że braki stwierdzone w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wpływały na zagrożenie bezpieczeństwa żywności, więc nałożona kara pieniężna nie wpłynie na ochronę zdrowia i życia ludzi oraz praw konsumentów i nakładanie jej wydaje się co najmniej nieuzasadnione, a także, że stwierdzenie naruszeń nie było oczywiste. Organ odwoławczy nie uwzględnił tego zarzutu. Zdaniem skarżących – tak długi okres prowadzenia postępowania oznacza, po pierwsze wątpliwości co do istnienia i zakresu naruszeń, bowiem gdyby nie było wątpliwości, że do naruszeń doszło, to organ pierwszej instancji wymierzyłby karę pieniężna natychmiast;

10) art. 8 oraz art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w konsekwencji wydanie decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej po upływie 4 lat od momentu stwierdzenia naruszeń.

Mając na względzie wskazane zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji w całości, orzeczenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów: decyzji [...], [...] i [...] na okoliczność ich treści oraz z opinii prywatna dr. nauk wet. Pana P.K. na okoliczność nieprawidłowego sporządzenia protokołu (z naruszeniem przepisów prawa wspólnotowego) będącego podstawą dla ustaleń faktycznych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w związku z uchybieniami stwierdzonymi dnia 24 listopada 2010 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne, w wyniku którego nie została nałożona kara pieniężna, z czego należy wnioskować, że w trakcie prowadzonego postępowania organ dokonał oceny uchybień i uznał, że nie wymagają nałożenia kary pieniężnej, ponieważ wykonanie obowiązku usunięcia uchybień było adekwatne do stwierdzonych naruszeń. Dalej wskazano, że usunięcie uchybień zostało odnotowane w protokole z kontroli sprawdzającej z dnia 7 grudnia 2010 r..

Zasadą stosowaną we wszystkich krajach UE jest zasada, że częstotliwość kontroli urzędowych powinna być regularna i proporcjonalna do zagrożenia, uwzględniając wyniki kontroli przeprowadzonych przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwa paszowe i żywnościowe w ramach programów kontrolnych opartych na HACCP lub programach zapewnienia jakości, w przypadku gdy takie programy mają na celu spełnienie wymagań prawa paszowego i żywnościowego oraz reguł dotyczących zdrowia zwierząt i ich dobrostanu. Wymierzanie kar za już dawno naprawione uchybienia nie ma z tą ideą – zdaniem skarżących - nic wspólnego i może stwarzać wrażenie działań represyjnych prowadzących do likwidacji zakładu należącego do skarżących. Tymczasem dnia 19 lutego 2014 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii wszczął postępowanie administracyjne i wydając decyzję z dnia [...] r. nałożył kary pieniężne za uchybienia, które już nie istniały. Wobec powyższego, Powiatowy Lekarz Weterynarii nie był uprawniony do nałożenia kar pieniężnych, ponieważ sprawa została już rozpoznana. Nadto, w toku postępowania administracyjnego organy nie ustaliły i nie mogły ustalić uchybień wskazanych w zaskarżonej decyzji, bowiem uchybienia te zostały usunięte do dnia 7 grudnia 2010 r.. Wobec powyższego postępowanie wszczęte dnia 19 lutego 2014 r. było bezprzedmiotowe i winno zostać u umorzone. Takie działanie organu pierwszej instancji oraz fakt utrzymania w mocy decyzji przez organ odwoławczy narusza zasadę ne bis in idem, a zgodnie z tą zasadą wyrażoną m.in. w Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R(91)1 z dnia 13 lutego 1991 r. żaden podmiot nie może być dwukrotnie karany administracyjnie za ten sam czyn na podstawie tej samej normy prawnej albo norm chroniących ten sam interes społeczny.

Dalej skarżący podnieśli, że organ drugiej instancji nie uwzględnił zarzutów naruszenia uchybień procedury, tj. że skarżący nie byli prawidłowo zawiadomieni o wszczętym postępowaniu, nie zostali prawidłowo pouczeni o przysługujących im uprawnieniach w postępowaniu administracyjnym wszczętym dnia 19 lutego 2014 r. i nie mogli brać w nim czynnego udziału, a także przed wydaniem decyzji nie umożliwiono im zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie i wypowiedzenia się co do niego, czym naruszono art. 10 § 1 k.p.a. i kardynalną zasadę postępowania administracyjnego, a więc obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz art. 81 k.p.a..

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 w związku z art. 9, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., skarżący podnieśli, że organ prowadzący sprawę powinien wykazać w sposób zgodny z prawem, niebudzący wątpliwości i przekonywujący, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy, w szczególności dowodowe, do nałożenia na skarżących kary pieniężnej. Niezbędnym i koniecznym elementem możliwości prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego oraz stwierdzenia wystąpienia przesłanek w nich określonych jest poczynienie przez orzekające organy jasnych, wyczerpujących i niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu podjętych decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.. Tymczasem organy obu instancji nie dokonały pełnej i wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału w sprawie i nie ustaliły rzeczywistego stanu skubarki oraz nie uwzględniły faktu, że urządzenie nie było uszkodzone, lecz powstała konieczność uzupełniania gumowych "palców" w trakcie pracy zakładu. Wobec tego trudno stwierdzić, czy w kontrolowanym zakładzie rzeczywiście dopuszczono się takiego naruszenia. Wydając decyzje organy dopuściły się błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia, polegającą na stwierdzeniu, że stwierdzone uchybienia skutkują zagrożeniem dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego, w szczególności na zachowanie czystości i dezynfekcję, bez wskazania czym konkretnie to polega.

Ponadto, protokół z kontroli będący podstawą wydania decyzji w sprawie zawiera liczne błędy, a obie decyzje zostały wydane, pomimo licznych braków w zgromadzonym materiale dowodowym. Ani w decyzji organu pierwszej ani drugiej instancji nie wskazano na czym miało polegać ryzyko zanieczyszczenia spowodowane brakiem "palców" w skubarce. Organy nie ustaliły jaki rodzaj (model) skubarki został skontrolowany i jak jest prawidłowo ilość "palców" w danym modelu, nie wskazano także ile "palców" brakowało i jaki to mogło mieć wpływ na bezpieczeństwo mikrobiologiczne produktu. Materiał dowody będący podstawą wydania decyzji nie uwzględnia stanu faktycznego skubarki i związanego z tym potencjalnego zagrożenia bezpieczeństwa produktu oraz procedur HACCP w zakresie uboju, w tym szczególnie zasady doskubywania drobiu po obróbce w skubarce. Proces skubania mechanicznego jest procesem dynamicznym i nie ma wpływu na bezpieczeństwo mikrobiologiczne produktu, a jedynie może mieć wpływ na jakość handlową, np. pozostałości pojedynczych piór. Procedury zakładowe przewidują działania korygujące, system HACCP uwzględnia możliwość błędów w procesie skubania, w związku z tym poza skubaniem mechanicznym odbywającym się w skubarce, dodatkowo wykonuje się doczyszczanie ręcznie. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił wcześniej zaakceptowanych przez siebie zasad ujętych w procedurze wdrożonego systemu HACCP, w zakresie samokontroli i działań naprawczych zakładu - w procedurach zakładowych przewidziano, że ubytki gumowych palców w skubarce (co jest rzeczą naturalną) są uzupełniane po zakończonym procesie uboju.

Organy nie uwzględniły faktu, że w zakładzie prowadzone są działania korygujące w zakresie uzupełniania "palców" po każdym cyklu produkcyjnym oraz nakazanych prawem UE badań właścicielskich i badań urzędowych potwierdzających bezpieczeństwo produktu niezależnie od ilości "palców" w skubarce.

Zdaniem skarżących, w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym należało określić zagrożenia podnoszone w decyzjach, uwzględniając dynamiczny proces produkcyjny oraz istniejącej w zakładzie procedury wymiany palców po uboju jako optymalne rozwiązania w aspekcie dobrostanu zwierząt. Zmiana procedury i wstrzymywanie linii w trakcie uboju w celu wymiany palców to narażenie zwierząt na dodatkowy stres i cierpienie, a producenta na nieuzasadnione straty finansowe. Zatrzymywanie linii produkcyjnej w celu uzupełnienia gumowego palca naraża zwierzęta na dodatkowe cierpienie, ponieważ na zatrzymanej linii wiszą już zwierzęta przygotowane do ogłuszenia, a ponieważ ogłuszanie odbywa się w wodzie część z nich jest w trakcie ogłuszania lub bezpośrednio przed tym procesem, co oznacza, że z chwilą zatrzymania taśmy zwierzęta będą się topiły (dusiły). Pewna liczba zwierząt po zatrzymaniu taśmy trzeba będzie szybko wykrwawić bez gwarancji, że zostały skutecznie ogłuszone. Wymiany " palców" na bieżąco może stanowić naruszenie zasad dobrostanu zwierząt w czasie ich uboju i narazić operatora ubojni na zarzuty łamania ustawy o ochronie zwierząt.

Nadto, organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję, nie dokonał pełnej i wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału w sprawie, ponieważ nie dostrzegł, że organ pierwszej instancji nie ustalił jaki był rzeczywisty stan skubarki. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji zawiera jedynie lakoniczne i ogólnikowe stwierdzenie, że uchybienia zostały stwierdzone, bez szczegółowego ich opisu, wobec czego nie ma możliwości weryfikacji tego stwierdzenia. Organy nie ustaliły jak duże były to uchybienia, kiedy powstały oraz czy mogły mieć wpływ na bezpieczeństwo produkcji. Wobec tego, trudno stwierdzić czy w kontrolowanym zakładzie rzeczywiście dopuszczono się naruszenia przepisów ust. 1 lit. b rozdziału V załącznika II rozporządzenia nr 852/2004.

Okoliczności te nie zostały stwierdzone w protokole, który został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa, bowiem powinien zawierać opis stwierdzonego w wyniku kontroli stanu faktycznego, w tym ujawnionych nieprawidłowości oraz ich zakresów i skutków. Tymczasem w przedmiotowym protokole będącego podstawą ustaleń faktycznych znajdują się subiektywne oceny kontrolującego i naruszenia nie zostały dokładnie opisane w sposób określony w art. 19d ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, a w szczególności nie wskazano, jakie przepisy prawa powszechnie obowiązującego zostały naruszone oraz jakie skutki stan ten może wywołać.

W tym miejscu skarżący zwrócili uwagę na to, że wobec nich toczyły się trzy inne postępowania w przedmiocie wymierzenia kar pieniężnych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w dniach 30 czerwca 2010 r., 30 sierpnia 2010 r., 26 października 2010 r. i w tychże postępowaniach D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii uchylił decyzje Powiatowego Lekarza Weterynarii m.in. z uwagi na sporządzenie protokołów niezgodnie z przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe, skoro protokół z kontroli zawiera takie same nieprawidłowości, to decyzja [...] również winna zostać uchylona.

Wydając zaskarżoną decyzję, organ dopuścił się nie tylko naruszenia prawa materialnego w sposób wyżej wskazany, ale także powtórzył błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia organu pierwszej instancji polegającą na uznaniu, że stwierdzone uchybienia skutkują zagrożeniem dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego, w szczególności na zachowanie czystości i dezynfekcję, bez wskazania na czym konkretnie to polega. Decyzje wydane w niniejszej sprawie wymierzają karę za uchybienia w postaci braku gumowych palców w skubarce jako naruszenie przepisów prawa określonych w załączniku II, rozdziale V, ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 852/2004, a więc organy oceniły to jako zagrożenie bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego. Jednak w niniejszej sprawie nie uwzględniono przepisów rozporządzenia regulującego zasady bezpieczeństwa żywności, czyli rozporządzenia nr 1782002, który definiuje pojęcie zagrożenia oraz elementy jakie są niezbędne do jego oceny i zapobiegania i likwidowania. Zgodnie z art. 3 pkt 14 w/w rozporządzenia "zagrożenie" oznacza czynnik biologiczny, chemiczny lub fizyczny w żywności lub paszy, bądź stan żywności lub paszy, mogący powodować negatywne skutki dla zdrowia. Ponadto rozporządzenie to definiuje pojęcie "ryzyka", co oznacza niebezpieczeństwo zaistnienia negatywnych skutków dla zdrowia oraz dotkliwość takich skutków w następstwie zagrożenia. Sam fakt braku palców nie stanowi przesłanki do stawiania tezy o zagrożeniu.

Zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 178/2002 przy ocenie bezpieczeństwa produktu powinno uwzględniać następujące elementy, niezbędne do stawiania podejrzenia o zagrożeniu lub wskazujące na takowe: "analiza ryzyka" oznacza proces składający się z trzech powiązanych elementów: oceny ryzyka, zarządzania ryzykiem i informowania o ryzyku; "ocena ryzyka" oznacza proces wsparty naukowo, składający się z czterech etapów: identyfikacji zagrożenia, charakterystyki niebezpieczeństwa, oceny ekspozycji i charakterystyki ryzyka; "zarządzanie ryzykiem" oznacza proces, różniący się od oceny ryzyka, polegający na zbadaniu alternatywy polityki w porozumieniu z zainteresowanymi stronami, wzięciu pod uwagę oceny ryzyka i innych prawnie uzasadnionych czynników, i w razie potrzeby - na wybraniu stosownych sposobów zapobiegania i kontroli. Decyzje wydane w niniejszej sprawie nie uwzględniają powyższego. Nie uwzględniają też, że skubanie odbywa się w skubarce belkowej, która posiada 4 belki po 16 gniazd a każde gniazdo ma 6 palców, czyli ogółem ponad 380 palców. Palce wykonane są z gumy o parametrach twardości 60 Sh i są specjalnie przygotowane do efektywnego skubania i wychwytują nawet drobne pióra nie powodując uszkodzeń skóry czy mięśni. Elementy robocze urządzenia wykonane są z materiałów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, co wyczerpuje znamiona bezpieczeństwa i eliminuje ryzyko zanieczyszczenia żywności. W związku z tym, nawet przy braku kilku palców proces skubania nie wpływa na bezpieczeństwo produktu, a ponadto, następuje ręczna korekta skubania po wyjściu produktu ze skubarki. Takie działanie stanowi dodatkową gwarancję jakości handlowej produktu, nie ma natomiast żadnego związku z bezpieczeństwem produktu.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów art. 8 oraz art. 12 § 1 i 2 k.p.a. skarżący wskazali, że wskutek działania organów wbrew w/w przepisom wymierzona kara pieniężna ma tylko i wyłącznie charakter represyjny, co przeczy jej istocie i nie wpływa na bezpieczeństwo żywności, ochronę zdrowia i życia ludzi oraz praw konsumentów. Wymierzenie kary administracyjnej w trybie art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa żywności, ochronę zdrowia i życia ludzi oraz praw konsumentów. Kara administracyjna nałożona w tym trybie winna oddziaływać prewencyjnie na przedsiębiorcę, bo tylko w ten sposób zapewnione może być bezpieczeństwo żywności. W niniejsze sprawie skarżący natychmiast usunęli stwierdzone braki, wobec czego nie stworzyli zagrożenia dla bezpieczeństwa żywności, natomiast organ pierwszej instancji podjął działania mające na celu usunięcie rzekomych zagrożeń dla bezpieczeństwa żywności dopiero po prawie 4 latach od momentu stwierdzenia naruszeń. Organ pierwszej instancji oraz organ odwoławczy naruszyły zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, ponieważ po stwierdzeniu braków gumowych "palców" w skubarce i usunięciu ich przez skarżących, nie przystąpiono do wymierzenia kary niezwłocznie. Tylko niezwłoczne działanie mające na celu wymierzenie kary po stwierdzeniu uchybień ma charakter prewencyjny i jest uzasadnione jako działanie podjęte w obronie życia i zdrowia ludzkiego oraz praw konsumenta.

Skarżący powołując się na zarzut naruszenia art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit. a tiret pierwszy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r., pomimo usunięcie naruszeń odnotowanych w protokole, wskazali, że z przepisu art. 26 ust. 1 lit. a wynika, że prowadzący przedsiębiorstwo sektora spożywczego będzie podlegał karze pieniężnej w przypadku niewykonywania obowiązków lub naruszania wymagań weterynaryjnych określonych w rozporządzeniu, jeśli określone okoliczności stanowić będą zagrożenie dla ochrony zdrowia i życia ludzi oraz ochrony interesów konsumentów. W niniejszej sprawie organy powinny wziąć pod uwagę okoliczność, że skarżący starają się o utrzymanie pomieszczeń i wyposażenia w należytym stanie technicznym i higienicznym, jednak w trakcie produkcji nie można uniknąć uszkodzeń elementów urządzeń. Stwierdzone braki były niewielkie, a o ich skali świadczy fakt, że zostały usunięte natychmiast i w trakcie kontroli sprawdzających oraz późniejszych kontroli nie było w tym zakresie żadnych zastrzeżeń.

Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 26 ust. 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego do wydania przez Ministra właściwego do spraw rolnictwa rozporządzenia określającego wysokość kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1, wskazuje, że kara winna być wymierzona w zależności od rodzaju tych naruszeń, społecznej szkodliwości czynu i stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego. Skarżący wskazali, że z uwagi na to, że natychmiast i w całości usunęli braki, zasadnym było wydanie decyzji o odstąpieniu od wymierzenia kary pieniężnej ze względu na: niski stopień szkodliwości czynu, ponieważ stwierdzone braki nie wpływały bezpośrednio na jakość produkcji, nie skutkowały zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi oraz nie naruszały interesów konsumentów; niski stopień zawinienia, gdyż stwierdzone nieprawidłowości były wynikiem normalnej pracy ubojni; niski zakres naruszenia, nawet gdyby uznać, że stwierdzono naruszenia wymagań w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu nr 852/2004, to jednak naruszenia te nie były istotne z punktu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz nie naruszały interesów konsumentów.

Biorąc pod uwagę powyższe, ustalenia faktyczne i prawne dokonane w toku postępowania pozwalały na stwierdzenie, że same czynności kontrolne skutkujące usunięciem naruszeń były środkiem właściwym do osiągnięcia zakładanego celu i nie było konieczności nakładania kar pieniężnych. Jak wynika z przepisów prawa wspólnotowego, tj. art. 55 rozporządzenia nr 882/2004 kara powinna być skuteczna, proporcjonalna, odstraszająca oraz zgodna z zasadą proporcjonalności, która zakłada, że zastosowany środek musi być właściwy do osiągnięcia zakładanego celu oraz najmniej uciążliwy. Zastosowanie w niniejszej sprawie kar pieniężnych, pomimo natychmiastowego usunięcia uchybień i z uwagi na niski zakres naruszeń było działaniem nieproporcjonalnym. Sankcja administracyjna w postaci kary pieniężnej powinna być stosowana w prawie publicznym dla zmobilizowania podmiotów, na których ciążą obowiązki niepieniężne do terminowego i prawidłowego wykonania tych obowiązków.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a u.p.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że nie zostały naruszone ani przepisy procedury administracyjnej, ani przepisy prawa materialnego, co powoduje że skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2010 r. Nr 93, poz. 600).

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwszy w/w ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego kto prowadząc przedsiębiorstwo sektora spożywczego nie wykonuje obowiązków lub narusza wymagania w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu nr 852/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia - podlega karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Na podstawie ust. 2 art. 26 w/w ustawy zostało wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozporządzenie z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2010 r. Nr 96, poz. 100), w którym określono wysokość kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1, różnicując je w zależności od rodzaju tych naruszeń, społecznej szkodliwości czynu i stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego. Kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, powiatowy lekarz weterynarii (art. 27 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego).

W rozpatrywanej sprawie w dniu 24 listopada 2010 r. przeprowadzono kontrolę, w protokole (nr [...], sporządzonym na druku kontroli SPIWET-00) z której wskazano na uchybienie w U.D.Ch. s.c., a mianowicie: zniszczone/brak gumowych "palców" w skubarce, co stanowi naruszenie wymogów z ust. 1 lit. b rozdziału V załącznika II, dotyczącego "Wymagań dla sprzętu", rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139/1).

W tym miejscu odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 19d ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744 ze zm.), należy zauważyć, że zgodnie z powyższym przepisem z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół kontroli zawierający: opis stwierdzonego w wyniku kontroli stanu faktycznego, w tym ujawnionych nieprawidłowości oraz ich zakresu i skutków. W ocenie Sądu sporządzony w niniejszej sprawie protokół, wprawdzie nie w pełni czyni zadość przepisom art. 19d ust. 1 pkt 5 w/w ustawy, bowiem nie zawiera dokładnego opisu stwierdzonej nieprawidłowości i jej skutków, ale uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. A tylko takie stwierdzenie uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie przywołanego wyżej art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. "Wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne." (zob. wyroki NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 62/13, publ. LEX nr 1488135; z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1832/10, publ. LEX nr 1152065). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniała taka sytuacja.

Ponadto, wystąpienie stwierdzonego uchybienia nie zakwestionowali sami skarżący. Należy bowiem zauważyć - jak słusznie zwrócił na to uwagę organ odwoławczy – że protokół został podpisany przez strony bez wniesienia jakichkolwiek uwag lub zastrzeżeń, mimo że w protokole jest do tego przewidziana odpowiednia rubryka. Mało tego, w dniu 7 grudnia 2010 r. została przeprowadzona kontrola sprawdzająca, w wyniku której stwierdzono całkowite usunięcie stwierdzonego uchybienia. W dniu 28 lutego 2014 r. złożono ponadto wyjaśnienia, że w skubarce jest 384 gumowych palców, które aktywnie biorą udział w procesie skubania ptaków, dlatego też w trakcie każdego uboju następuje wyrwanie kilku palców. Po każdym uboju przeprowadzany jest przegląd wizualny stanu urządzeń i następuje uzupełnianie brakujących w tym przypadku gumowych palców, zaś kontrola odbyła się w trakcie trwania uboju. Zatem Sąd nie mógł stwierdzić, że gdyby protokół zawierał dokładniejszy opis, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne, a tylko takie stwierdzenie pozwala na uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu stan faktyczny w niniejszej sprawie jest (o czym jest mowa poniżej) ustalony przez organy orzekające w sposób pozwalający na wymierzenie kary pieniężnej.

Nadto, przepis art. 19d ust. 1 pkt 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej nie wymaga - jak wskazują skarżący - powołania w protokole kontroli przepisów prawa, które zostały naruszone.

Uwzględniając powyższe, zarzut naruszenia art. 19d ust. 1 pkt 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej nie mógł zostać uwzględniony. Przy czym Sąd nie dopatrzył się w protokole "subiektywnych ocen kontrolującego". To raczej ocena skarżących poprawności protokołu kontroli charakteryzuje się subiektywizmem. Nadto, poza przytoczeniem argumentacji z powołanej w skardze decyzji organu odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] (s. 8), którą uchylono decyzję o wymierzeniu kary pieniężnej w innej sprawę, skarżący nie wskazali czym ten subiektywizm miałby się objawiać.

Gołosłownym jest również twierdzenie skarżących, że wymierzanie kary może stwarzać wrażenie działań represyjnych prowadzących do likwidacji zakładu należącego do skarżących. W tym zakresie skarżący nie przedstawili bowiem żadnych dowodów, że kara finansowa może doprowadzić do likwidacji zakładu. Takie stwierdzenie – w ocenie Sądu – ma raczej na celu uniknięcie kary, co jest zrozumiałe, ale argumentacja zawarta w skardze mająca wykazać niezasadność wymierzenia kary już mniej. Jest ona raczej polemiką z organami, które przecież posiadają w zakresie prawa żywnościowego konieczne wiadomości specjalne uprawniające je do oceny stanu faktycznego. Słusznie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, że powiatowy lekarz weterynarii jako organ właściwy jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli, oceny stanu faktycznego i porównania go ze stanem pożądanym w kontekście ewentualnego zagrożenia oraz podejmowania działań w razie stwierdzenia niezgodności, polemika zaś strony odnośnie stanu skubarki (który nie budzi wątpliwości) sprowadza się do próby zbagatelizowania skutków stwierdzonego uchybienia. To skarżący prowadzą przedsiębiorstwo sektora spożywczego i to oni zobowiązani są do wykonywania określonych przepisami prawa obowiązków, w razie zaś naruszenia wymagań w tym zakresie skarżący muszą liczyć się z konsekwencjami.

Ponadto, zadania organów Inspekcji Weterynaryjnej wykonują – zgodnie z ust. 2 art. 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej:

1) lekarze weterynarii i inne osoby zatrudnione w Inspekcji oraz lekarze weterynarii wyznaczeni do wykonywania określonych czynności;

2) osoby niebędące lekarzami weterynarii wyznaczone do wykonywania określonych czynności o charakterze pomocniczym;

Lekarze weterynarii wyznaczeni do wykonywania określonych czynności oraz osoby, o których mowa w ust. 2 pkt 2, wykonują powierzone czynności pod nadzorem i w imieniu organów Inspekcji (ust. 3). Lekarze weterynarii, o których mowa w ust. 2 pkt 1, są urzędowymi lekarzami weterynarii (ust. 4). Zadania i czynności zatwierdzonego lekarza weterynarii określone w przepisach Unii Europejskiej wykonuje urzędowy lekarz weterynarii (ust. 5). Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 1 w/w ustawy wojewódzkim, powiatowym i granicznym lekarzem weterynarii oraz ich zastępcą może być osoba, która:

1) jest lekarzem weterynarii posiadającym prawo wykonywania zawodu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2) posiada:

a) 5-letni staż pracy w administracji publicznej w zakresie realizacji zadań związanych z weterynarią - w przypadku wojewódzkiego lekarza weterynarii i jego zastępcy,

b) 3-letni staż pracy w administracji publicznej w zakresie realizacji zadań związanych z weterynarią - w przypadku powiatowego i granicznego lekarza weterynarii i ich zastępców,

c) tytuł specjalisty z epizootiologii i administracji weterynaryjnej lub higieny zwierząt rzeźnych i żywności pochodzenia zwierzęcego.

Przechodząc dalej, należy wskazać, że ustalenia dokonane podczas kontroli w dniu 24 listopada 2010 r. dały podstawę do wszczęcia w dniu 19 lutego 2014 r. postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w trybie powołanego wyżej art. 26 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego.

W tym miejscu Sąd, odnosząc się do twierdzenia skarżących, że organ pierwszej instancji nie był uprawniony do wszczęcia postępowania dnia 19 lutego 2014 r. i wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężne za uchybienie, które już nie istniało, ponieważ sprawa została już rozpoznana, a organ dokonał oceny uchybienia i uznał, że nie wymaga ono nałożenia kary pieniężnej, należy wskazać, że postępowanie dotyczące uchybienia i jego usunięcia (co potwierdziła kontrola przeprowadzona w dniu 7 grudnia 2010 r.) jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania dotyczącego wymierzenia kary za naruszenia prawa żywnościowego. Podzielając w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego, obowiązek zastosowania przez organ pierwszej instancji sankcji w postaci kary pieniężnej jest niezależny od obowiązku skarżących usunięcia uchybienia stwierdzonego w trakcie trwania kontroli przeprowadzonej w dniu 24 listopada 2010 r.. Odrębność obu postępowań wynika z ich przedmiotowego charakteru (zakresu), a także odmiennych podstaw prawnych. W razie bowiem nieusunięcia stwierdzonego uchybienia organy inspekcji weterynaryjnej zobowiązane byłyby do podjęcia decyzji o nakazie usunięcia stwierdzonego uchybienia na podstawie przepisów art. 7 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1472 ze zm.).

Tym samym zarzut skarżących, że Powiatowy Lekarz Weterynarii nie był uprawniony do nałożenia kary pieniężnej, ponieważ sprawa została już rozpoznana w postępowaniu administracyjnym wszczętym w związku z kontrolą dnia 24 listopada 2010 r., nie mógł zostać uwzględniony. To czyni również żądanie skargi umorzenia postępowania wszczętego w dniu 19 lutego 2014 r. jako bezprzedmiotowe nieuzasadnionym, podobnie jak twierdzenia, że skarżących są dwukrotnie karani za ten sam czyn na podstawie tej samej normy prawnej albo norm chroniących ten sam interes społeczny.

Zgodnie z przywołanym powyżej przepisem ust. 1 lit. b załącznika II, rozdziału V rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004 wszelkie przedmioty, instalacje i sprzęt, pozostające w kontakcie z żywnością muszą być tak skonstruowane, z takich materiałów i utrzymywane w tak dobrym porządku, stanie i kondycji technicznej, aby zminimalizować jakiekolwiek ryzyko zanieczyszczenia.

Skarżący w skardze podnieśli, że wydając decyzje organy dopuściły się błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na stwierdzeniu, że uchybienie skutkuje zagrożeniem dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego, w szczególności na zachowanie czystości i dezynfekcję, bez wskazania na czym konkretnie to polega. Należy w pierwszej kolejności zauważyć, że ani w decyzji pierwszo- jak i drugoinstancyjnej nie ma stwierdzenia dotyczącego "zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego".

Ponadto, zgodnie z zapisem art. 1 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 852/2004 główna odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności spoczywa na podmiocie prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze. Przedsiębiorca odpowiada zatem za swój produkt. To jednak nie oznacza, że przedsiębiorca sam określa działania, które należy podejmować w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności. To czynią odpowiednie przepisy unijne i polskie ustawodawstwo. Skoro zaś skarżący – jak wskazują w skardze - czynią zadość obowiązkowi wdrożenia i stosowania zasad HACCP w prowadzonym przez siebie zakładzie, to są również świadomi tego, jakie zagrożenie niesie za sobą brak palców w skubarce. O tej wiedzy świadczy fakt niezwłocznego usunięcia przez nich stwierdzonej nieprawidłowości. Nie budzi chyba wątpliwości, że kondycja techniczna takiego urządzenia jak skubarka wpływa na prawidłowość obróbki poubojowej tuszek drobiowych. Ma ona bowiem zagwarantować skuteczne zapobieganie (jak wskazał organ drugiej instancji) zanieczyszczeniom (zagrożeniom) fizycznym żywności, a za takie uznać należy – jak wskazują sami skarżący – np. pozostałości pojedynczych piór. Nie ma zatem wpływu na stwierdzenie uchybienia przepisom ust. 1 lit. b załącznika II, rozdziału V rozporządzenia nr 852/2004 fakt, że w zakładzie prowadzone są działania korygujące w zakresie uzupełniania "palców", bowiem brak palców w skubarce stanowi uchybienie wymogu utrzymywania sprzętu pozostającego w kontakcie z żywnością w tak dobrym stanie i kondycji technicznej, aby zminimalizować jakiekolwiek ryzyko zanieczyszczenia. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. f rozporządzenia nr 852/2004 "zanieczyszczenie" oznacza istnienie lub powstanie zagrożenia. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 14 rozporządzenia nr 178/2002 "zagrożenie" oznacza zaś czynnik biologiczny, chemiczny lub fizyczny w żywności lub paszy, bądź stan żywności lub paszy, mogący powodować negatywne skutki dla zdrowia.

W tym miejscu wskazać należy, że skarżący kwestionują w ogóle wymierzenie kary, bowiem – ich zdaniem – w kontrolowanym zakładzie nie wystąpił brak gumowych palców w skubarce. Przy czym, taki wniosek skarżący wysuwają z faktu, że "ubytek gumowych palców w skubarce powstał w trakcie pracy urządzenia i został natychmiast uzupełniony". Takie twierdzenia nie tylko nie mają wpływu na wymierzenie kary, ale również pozostają – w ocenie Sądu - ze sobą w sprzeczności, bowiem z jednej strony skarżący wskazują, że brak palców nie wystąpił, ale z drugiej strony twierdzą, że brak ten usunęli.

Powyższe czyni zarzuty skargi, że organy nie ustaliły jaki rodzaj (model) skubarki został skontrolowany i jaka jest prawidłowo ilość "palców" w danym modelu, nie wskazały także ile "palców" brakowało i kiedy te braki powstały, nieuzasadnionym. Te bowiem okoliczności nie mają wpływu na wymierzenie kary. Słusznie wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, skoro producent skubarki wyposażył ją w określoną ilość "palców", to tym samym tylko ta ilość i pełna sprawność tych "palców" gwarantuje i jest konieczna do prawidłowego działania tego urządzenia zgodnie z jego przeznaczeniem. Bezpodstawnym jest zatem twierdzenie skarżących, że mimo, iż skubarka nie ma wszystkich przewidzianych przez producenta palców, to urządzenie jest w dobrym stanie i kondycji technicznej.

Wpływu na rozstrzygniecie w niniejszej sprawie nie może mieć również fakt, że ubytek palców jest normalnym zjawiskiem mogącym wystąpić w trakcie pracy urządzenia. Żadne bowiem urządzenia nie są wieczne i niezniszczalne, ulegają bowiem zużyciu w trakcie ich używania. Mogą również ulec w trakcie pracy uszkodzeniu, a za uszkodzenie skubarki należy uznać wyrwanie palców, na co wskazywali skarżący w piśmie z dnia 28 lutego 2014 r.. Niezasadnym jest zatem zarzucanie organom nierozróżnienia sytuacji, gdy urządzenie takie jak skubarka jest uszkodzone, od sytuacji, gdy jego element ulega zużyciu w trakcie pracy i zostaje wymieniony. Nawet normalne używanie może doprowadzić do uszkodzenia skubarki. To skarżący błędnie wskazują, że konieczność uzupełnienia palców w trakcie pracy zakładu, nie stanowi uszkodzenia skubarki.

Istotne jest tutaj, że powołany wyżej przepis ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 852/2004 usytuowany jest w załączniku II, rozdziale V, w którym zawarte zostały "wymagania dotyczące sprzętu" pozostającego w kontakcie z żywnością, a nie wymagania dotyczące zakładu. Nie miało zatem wpływu na stwierdzenie uchybienia w postaci braku palców w skubarce fakt, że zostały one wymienione. Kara została wymierzona nie za to, jak wskazują skarżący, że w trakcie kontroli zakładu powstała konieczność wymiany elementów urządzenia, ale za to, że w skubarce brakowało palców. Tym samym bez wpływu na wymierzenie kary pozostaje również fakt, że stwierdzone ubytki nie mają charakteru trwałego.

Uwzględniając powyższe, zarzut art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie i nieuwzględnienie, że ubytek gumowych "palców" w skubarce powstał w trakcie pracy urządzenia i został natychmiast uzupełniony, wobec czego ubytek "palców" w skubarce nie stanowił uchybienia wymogom przepisu ust. 1 lit. b rozdziału V załącznika II rozporządzenia nr 852/2004, ponieważ urządzenie było w dobrym porządku, stanie i kondycji technicznej, a ubytek gumowych "palców" jest normalnym zjawiskiem mogącym wystąpić w trakcie pracy urządzenia, nie mógł zostać uwzględniony.

Również niezasadny jest – zdaniem Sądu – zarzut zastosowania art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit. a tiret pierwszy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r., pomimo niezwłocznego usunięcia ubytków stwierdzonych w protokole.

Przy czym – zdaniem Sądu – skarżący błędnie powołując się na powyższy zarzut, wskazują, że z cytowanego przepisu art. 26 ust. 1 lit. a tiret pierwszy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego "wynika, że prowadzący przedsiębiorstwo sektora spożywczego będzie podlegał karze pieniężnej w przypadku niewykonywania obowiązków lub naruszania wymagań weterynaryjnych określonych w rozporządzeniu, jeśli określone okoliczności stanowić będą zagrożenie dla ochrony zdrowia i życia ludzi oraz ochrony interesów konsumentów". Takiego zapisu brak jest w powołanym przepisie. Zatem powoływanie się na przesłanki "zagrożenia dla ochrony zdrowia i życia ludzi oraz ochrony interesów konsumentów", jest bezpodstawne.

Kara, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwszy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, jest wymierzana za stwierdzenie naruszenia wymagań w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu nr 852/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia. A takie naruszenie stwierdzono bezsprzecznie w niniejszej sprawie w dniu 24 listopada 2010 r.. Późniejsze zaś usunięcie stwierdzonego naruszenia nie pozwala na odstąpienie od wymierzenia kary. Brak jest w tym przedmiocie jakichkolwiek przepisów w powołanej wyżej ustawie - przepisy art. 27-28 ustawy o produktach pochodzenia, regulujące kwestie związane z wymierzaniem kary pieniężnej, takiej możliwości nie przewidują. Gdyby organy stwierdzające naruszenia wymagań w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego miałyby po każdym ich usunięciu odstępować od wymierzania kary na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, przepis ten nie miałby racji bytu – byłby martwy.

"Naruszenie przez określony podmiot przepisów prawa, które wyczerpuje znamiona deliktu administracyjnego, nie oznacza obligatoryjności nałożenia sankcji przez organ administracji publicznej. Ustawodawca może bowiem pozostawić uznaniu organu rozstrzygnięcie, czy w konkretnej sprawie uzasadnione jest wymierzenie sankcji. Przepisy prawa mogą też nakładać na organ obowiązek wymierzenia sankcji, pozostawiając w sferze oceny kwestię ustalenia jej wielkości na podstawie kryteriów ustawowych. Wyjaśnienie, z którą z wyżej wymienionych sytuacji mamy do czynienia w przypadku stwierdzenia popełnienia deliktu, musi nastąpić poprzez wykładnię normy prawnej ustanawiającej sankcję administracyjną. Użycie zwrotów takich, jak "pobiera się" czy "wymierza" może oznaczać, że organ ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną w razie stwierdzenia popełnienia deliktu administracyjnego. Obowiązek należytej interpretacji przepisów prawa, a w konsekwencji ustalenia, czy przepis zawierający sankcję administracyjną w swojej dyspozycji ma charakter uznaniowy czy też nie, jest istotnym elementem procesu subsumcji normy prawnej. Organy administracji publicznej, działając na podstawie przepisów prawa i w jego granicach, są zobligowane do wyjaśnienia znaczenia normy prawnej. Jeśli przepis prawa nie pozostawia luzu w sferze wymierzenia sankcji za określone działanie, to organ administracji publicznej nie może sankcji nie wymierzyć, zmniejszyć bądź umorzyć." (zob. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, publ. Lex).

Odnosząc się zaś to twierdzenia skarżących, że wymierzanie kary za naprawione już uchybienia może stwarzać wrażenie działań represyjnych prowadzących do likwidacji zakładu, Sąd wskazuje, iż w doktrynie podnosi się, że próby definiowania sankcji prawnej zazwyczaj łączą się z wyodrębnieniem dwojakiego rodzaju norm: sankcjonowanych i sankcjonujących. Normy sankcjonujące mają zastosowanie w razie naruszenia przewidzianego przez prawo wzorca zachowania - przekroczenia obowiązujących nakazów i zakazów. Kwintesencją działań sankcjonujących jest represja, wobec czego sens ustanowienia określonej sankcji sprowadza się do zagrożenia dolegliwością. W szerokim ujęciu sankcje przedstawia jako rodzaj gwarancji zapewniających poszanowanie prawa, ściślej rzecz biorąc - norm wyznaczających jego adresatów. Charakteryzując przesłanki efektywności sankcji administracyjnej, jako pierwszą należy wymienić spowodowanie określonej dolegliwości dla podmiotu naruszającego prawo. Kolejną przesłanką efektywności oddziaływania norm sankcjonujących jest współmierność sankcji w stosunku do naruszenia prawa oraz nieuchronność jej wymierzenia. Spośród różnorodnych unormowań uznawanych za sankcje tylko pewną ich grupę można określić mianem sankcji administracyjnych sensu stricto. W rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R(91)1 z dnia 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych pod tym pojęciem oznaczono kary nakładane w drodze aktów administracyjnych na podmioty zachowujące się sprzecznie ze stosowanymi normami prawnymi, przybierające postać grzywny lub innego środka karnego, niezależnie, czy ma ona charakter pieniężny, czy też nie. Zatem konstytutywnymi cechami sankcji administracyjnej w rozumieniu rekomendacji są: ustanowienie określonej dolegliwości z wyraźnym zamiarem ukarania kogoś oraz zastosowanie danego środka przez podjęcie aktu administracyjnego (zob. Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 121-126).

W powołanej wyżej rekomendacji nr R(91)1 (Opublikowana w wersji polskojęzycznej w: T. Jasudowicz, Administracja wobec praw człowieka, Toruń 1996, s. 129-132) pod numerem pierwszym wymienia się zasadę oznaczoności sankcji oraz przesłanek jej wymierzenia. W drugiej zasadzie wskazano obowiązek przestrzegania zasady nakładania sankcji za czyn (act), który w czasie jego popełnienia stanowił postępowanie sprzeczne z normami obowiązującymi.

Słusznie wskazał organ odwoławczy, że w każdym przypadku stwierdzenia stosownych naruszeń prawa żywnościowego organ jest zobligowany do nałożenia na strony kary pieniężnej oraz nie może odstąpić od jej wymierzenia, nawet w sytuacji gdy podmiot faktycznie niezwłocznie usunął stwierdzone uchybienia. Konstrukcja w/w normy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego nie przewiduje odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.

Stwierdzone naruszenie wymagań określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 skutkowało podjęciem przez organ pierwszej instancji decyzji o wymierzeniu skarżącym prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą U.D.Ch. s.c. kary pieniężnej w kwocie 2000 zł.

Zgodnie z § 1 pkt 7 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego za niespełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 w załączniku II w rozdziale I, II, V, IX lub XI kara wynosi od 2.000 zł do 33.000 zł. W rozpoznawanej sprawie kara pieniężna za niespełnienie wymagań określonych w załączniku II w rozdziale V w/w rozporządzenia nr 852/2004 została wymierzona w wysokości 2000 zł, czyli w minimalnej wysokości. Wysokość kary – zdaniem Sądu - została również wymierzona z uwzględnieniem aspektów jej skuteczności, proporcjonalności i stopnia odstraszenia.

Należy tutaj zauważyć, że kary w rozporządzeniu z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego zostały określone poprzez wskazanie ich minimalnej i maksymalnej granicy, co oznacza, że to organ zobligowany jest do dokonania wyboru właściwej wysokości sankcji. Organ zatem wymierza karę w ramach uznania administracyjnego, co nie oznacza jednakże dowolności. Przy czym w przepisach rozporządzenia ustawodawca nie wskazał kryterium jakim mają posiłkować się organy przy orzekaniu o wysokości kary.

"Brak wyraźnych kryteriów stosowania sankcji uznaniowych i ich miarkowania w ustawach obliguje organ administracji publicznej do wnioskowania o tych kryteriach z funkcji aktów prawnych, w których sankcje zostały umieszczone, a także z zasad ogólnych postępowania i prawa administracyjnego, chociażby takich, jak zasada praworządności, zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony. W świetle zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w sprawie administracyjnej należy określić interes strony i interes społeczny oraz ustalić gradację tych interesów, a następnie, w zależności od przyjętej oceny tych interesów, załatwić sprawę pozytywnie lub negatywnie dla strony. Powyższa reguła winna być uwzględniana również w zakresie miarkowania dolegliwości o naturze finansowej, w przypadku stosowania norm prawnych, z których istoty wynika obligatoryjność sankcji.

Gradacja przesłanek decydujących o wielkości wymierzanej podmiotowi kary wymaga ustalenia desygnatu pojęć "słuszny interes obywateli" i "interes społeczny". W zakresie pojęcia interesu społecznego, oprócz przesłanek i okoliczności obciążających sprawcę deliktu administracyjnego, takich na przykład, jak: rażące naruszenie warunków koncesji; nawrót do deliktu; rozmiar deliktu, można też wskazać okoliczności przemawiające za niewielką dolegliwością sankcji. Przykładem może być ograniczenie koncesji bądź wymierzenie kary pieniężnej, na tyle niewielkie, by nie skutkowało upadłością podmiotu zatrudniającego znaczną liczbę osób w regionie dotkniętym strukturalnym bezrobociem. W interesie społecznym jest karanie za naruszenia prawa w sposób adekwatny do funkcji sankcji, jaką można wyinterpretować z aktu ją ustanawiającego. W zakresie pojęcia słusznego interesu obywateli, czyli osób karanych, mogą zawierać się okoliczności przemawiające za złagodzeniem sankcji. W pewnych sytuacjach "interes społeczny" i "słuszny interes obywateli" mogą wyrażać się w ochronie tych samych dóbr i wartości.

Jak dotąd, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie analizowano szerzej problemu niewspółmierności wymierzonej sankcji administracyjnej do stopnia i charakteru naruszenia prawa. Trzeba jednak podkreślić, że inny jest model kognicji sądów administracyjnych w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości, a inny sądów powszechnych. Niewspółmierność sankcji, jako wadę orzeczenia organu administracji publicznej, należałoby uznać za naruszenie prawa materialnego, polegające na nieadekwatności sankcji do charakteru popełnionego deliktu administracyjnego. Ocena poprawności orzeczenia organu administracji publicznej jest utrudniona w tych regulacjach, w których ustawodawca nie wyartykułował dyrektyw wymiaru sankcji administracyjnych. Brak w akcie prawnym takich dyrektyw nie wyklucza sądowej oceny sankcji w aspekcie adekwatności i sprawiedliwości. Zarzut naruszenia przez organ uznania administracyjnego przy wymiarze kary, w granicach wskazanej w ustawie wielkości, jako zbyt wysokiej lub zbyt niskiej, będzie zatem uzasadniony wówczas, gdy sąd administracyjny wykaże, że nie przeanalizowano wszechstronnie sprawy, ponieważ pominięto funkcje sankcji, które da się wysublimować z celów danej regulacji.

Nałożenie sankcji uznaniowej podmiotowi nie stanowi naruszenia uznania administracyjnego, gdy wymierzono ją zgodnie z prawem przewidzianą procedurą, w trakcie której ustalono stan faktyczny w sprawie i dokonano subsumcji określonego działania pod przepis prawa, ustalono normy oraz dyrektywy mające zastosowanie przy określeniu wielkości dolegliwości, wnioskując je z zasad konstytucyjnych, zasad ogólnych postępowania administracyjnego, przesłanek wymiaru kary sformułowanych expressis verbis w akcie prawnym, a także w wyniku ustalenia funkcji podstawowej sankcji na podstawie analizy przepisów ustawy, w której umieszczono przepis upoważniający do zastosowania sankcji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zastosowania sankcji winno więc wynikać z ustalenia przez organ podstawowej funkcji sankcji zawartej w normie prawnej. Zestawienie tej funkcji i wszystkich okoliczności popełnienia deliktu daje gwarancję poprawności procesu decyzyjnego w kwestii wymierzenia sankcji." (zob. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, publ. Lex).

W rozpoznanej sprawie kara została wymierzona przedsiębiorstwu sektora spożywczego za naruszenie wymagań w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określonych w rozporządzeniu nr 852/2004. Zgodnie natomiast z pkt. 1 preambuły w/w rozporządzenia jednym z podstawowych celów prawa żywnościowego jest dążenie do wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzkiego, jak ustanowiono w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002(4). Art. 1 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002(4) stanowi zaś, że niniejsze rozporządzenie tworzy podstawy do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i interesów konsumentów związanych z żywnością, ze szczególnym uwzględnieniem zróżnicowania podaży żywności, w tym produktów tradycyjnych, z jednoczesnym zapewnieniem sprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego. Niniejsze rozporządzenie stosuje się do wszystkich etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności i pasz. Nie ma zastosowania do produkcji podstawowej na własny użytek lub do domowego przygotowania, obróbki lub przechowywania do własnego spożycia (art. 1 ust. 3). Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002(4) prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Ma na celu zapobieganie:

1) oszukańczym lub podstępnym praktykom;

2) fałszowaniu żywności, oraz

3) wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzać konsumenta w błąd.

Art. 14 ust. 1 stanowi natomiast, że żaden niebezpieczny środek spożywczy nie może być wprowadzany na rynek. Środek spożywczy jest uznawany za niebezpieczny, jeżeli uważa się, że (art. 14 ust. 2):

1) jest szkodliwy dla zdrowia,

2) nie nadaje się do spożycia przez ludzi.

Punkt 7 preambuły rozporządzeniu nr 852/2004 stanowi, że głównym celem nowych ogólnych i szczegółowych zasad higieny jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów w odniesieniu do bezpieczeństwa żywności.

Gwarancje realizacji powyższych celów mają służyć przepisy sankcjonujące takie naruszenia wymagań przepisów prawa żywnościowego, jakich dopuścił się w niniejszej sprawie zakład należący do skarżących. Przy czym, charakter tego naruszenia był na tyle niewielki, że organ pierwszej instancji wymierzył – nie mogąc odstąpić - karę w wysokości jedynie 2000 zł.

Ponadto, zdaniem Sądu, wysokość kary uwzględnia zarówno "interes społeczny" – ochronę żywności przed zagrożeniem zanieczyszczenia w procesie produkcji - i "słuszny interes strony" – sytuacja finansowa zakładu (chociaż nie została ona wykazana przez skarżących poza stwierdzeniem, że kara może doprowadzić do likwidacji, o czym była mowa powyżej). Słusznie zatem wskazał organu drugiej instancji, że skarżący nie wnieśli nowych dowodów oraz materiałów w ramach przysługujących im uprawnień i nie wskazali żadnych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na wymierzenie lub wysokość kary pieniężnej.

Należy tutaj zwrócić uwagę, że jedną z funkcji sankcji administracyjnych może być funkcja represyjna (zob. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, publ. Lex). I z taką funkcją wymierzonej kary mamy do czynienia w niniejszej sprawie. "Funkcja represyjna sankcji przejawia się przede wszystkim w karaniu za naruszenie prawa. W tym zakresie można doszukiwać się jej podobieństwa do funkcji sprawiedliwościowej kary kryminalnej, z tym że bez elementów ekspiacyjnych, z uwagi na istotne różnice w konstrukcjach przestępstwa i deliktu administracyjnego. Represja jest dolegliwością za określony delikt, przy czym przepisy nie zawierają norm dopuszczających uchylenie sankcji w przypadku przywrócenia do stanu poprzedniego przez podmiot dopuszczający się deliktu, pomimo że charakter naruszenia umożliwia usunięcie skutków deliktu bądź przynajmniej ich zniwelowanie. Nałożenie sankcji o tej funkcji następuje na podstawie odpowiedzialności obiektywnej i subiektywnej (winy). Pomiędzy wielkością sankcji a charakterem naruszenia prawa istnieje przynajmniej namiastka korelacji - zasada: im cięższy delikt, tym bardziej dolegliwa sankcja. O represyjności sankcji przesądza też jej wymierzenie bez względu na skutek wywołany popełnieniem deliktu administracyjnego. Niewątpliwie charakter represyjny ma taka konstrukcja sankcji, zgodnie z którą popełnienie deliktu skutkowego, a następnie całkowite usunięcie przez sprawcę skutków tego deliktu, w świetle przepisów prawa, nie daje nawet podstaw do rozważenia możliwości niewymierzenia sankcji. Sankcja ma wówczas charakter odpłaty za nieposłuszeństwo wobec prawa, pomimo usunięcia skutków tego nieposłuszeństwa. (...).

Funkcję restytucyjno-prewencyjną pełnią przepisy przewidujące uchylenie sankcji administracyjnej w przypadku następczego wykonania obowiązku będącego podstawą wymierzenia sankcji bądź naprawienia szkody wywołanej popełnieniem deliktu przez podmiot ukarany; funkcję restytucyjną mogą mieć przepisy zawierające sankcję za działanie na podstawie odpowiedzialności zarówno obiektywnej, jak i subiektywnej. Ponadto, stosując sankcję o tej funkcji podstawowej, usuwa się naruszenia prawa wynikające z popełnienia deliktu. Sankcja o tej funkcji może być też nałożona w celu uniknięcia powstania naruszeń prawa - na przykład dla celów prewencyjnych przepisy prawa mogą przewidywać zakaz prowadzenia określonej działalności. Funkcja ta jest typowa dla większości sankcji o charakterze niepieniężnym.

Funkcja redystrybucyjna jest charakterystyczna dla niektórych sankcji o charakterze pieniężnym w sytuacjach, gdy sankcja jest swego rodzaju nawiązką za szkody wywołane deliktem. Istotą sankcji o tej funkcji jest "skierowanie" należności wpływpływających z tytułu wymierzenia sankcji do budżetów jednostek związanych organizacyjnie z organem wymierzającym sankcję. Wpływy z tytułu sankcji służą wykonywaniu zadań administracji w działach administracji, z którymi związany jest popełniony delikt. Częstokroć może występować brak korelacji pomiędzy wielkością sankcji a skalą naruszenia prawa - tzw. stawka sztywna bez względu na wielkość naruszenia prawa i jego charakter. Stawka jest ustalana przez ustawodawcę kwantytatywnie za straty, które są trudno mierzalne, bądź nie można ich zmierzyć w pieniądzu.".

Powyższe doprowadziło do nieuwzględnienia zarzutu skargi zastosowania art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit. a tiret pierwszy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r., pomimo niskiego stopnia szkodliwości czynu, niskiego stopnia zawinienia, niskiego zakresu naruszenia przepisów ust. 1 lit. b rozdziału V załącznika II rozporządzenia nr 852/2004.

Ponadto, błędnie skarżący wskazują, że "upoważnienie ustawowe zawarte w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego do wydania przez Ministra właściwego do spraw rolnictwa rozporządzenia określającego wysokość kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1, wskazuje, że kara winna być wymierzona w zależności od (...) społecznej szkodliwości czynu i stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego". Przepis ten stwierdza, że minister właściwy do spraw rolnictwa określi, w drodze rozporządzenia, wysokość kar pieniężnych różnicując je w zależności od rodzaju tych naruszeń, społecznej szkodliwości czynu i stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego. I tak też zostały kary te zróżnicowane, bowiem § 1 rozporządzenia w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia poszczególnych przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego zawiera 38 punktów, w których wysokość kar waha się od 200 do nawet 66000 zł. Natomiast organ wymierza karę wprawdzie karę w zależności od rodzaju naruszeń, ale brak jest w powołanym przepisie normy kompetencyjnej dla organu do wymierzenia kary w zależności od społecznej szkodliwości czynu i stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego.

Ponadto, przepis art. 55 rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L Nr 165, poz. 1) stanowi, że przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Wysokość wymierzonej w niniejszej sprawie kary – zdaniem Sądu – odpowiada powyższym warunkom.

Powyższe prowadzi do wniosku, że orzeczenie kary pieniężnej było prawidłowe, a tym samym podjęcie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji zgodne z prawem. To zaś doprowadziło do tego, że Sąd uznał zarzuty skargi naruszenia art. 7 w związku z art. 9, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. za nieuzasadnione.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu zawartego w pkt. 4 skargi (s. 2 skargi), Sąd wskazuje w pierwszej kolejności, że strony przywołały w nim jedynie akty prawne bez podania jakie konkretnie przepisy tych aktów zostały naruszone. Nie jest zatem możliwym w pełni ustosunkowanie się do tego zarzutu, skoro jest on sformułowany w tak ogólny i nieprecyzyjny sposób. (Zarzut niewykazania, że wystąpiło zagrożenie, został wyżej omówiony).

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., należy wskazać, że Sąd popiera pogląd, że "niewydanie decyzji w okresie ustalonym w art. 35 k.p.a. nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wada tego typu nie stanowi istotnego naruszenia procedury administracyjnej i nie mogła mieć wpływu na końcowy wynik załatwienia sprawy." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 161/08, LEX nr 489260). Stąd też, mimo że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie przepisu art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., jednakże wada tego typu nie uzasadnia uchylenia podjętych w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit c u.p.p.s.a.. Ponadto, skarżący mogli wnieść skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tej możliwości tej jednak nie skorzystali.

Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego kary pieniężnej nie nakłada się, jeżeli od dnia popełnienia czynu upłynęło 5 lat. W tym terminie została wydana decyzja organu pierwszej instancji, co czyni również zarzut naruszenia art. 8 oraz art. 12 § 1 i 2 k.p.a. niezasadnym. Organ pierwszej instancji nie musi – jak podnieśli skarżący - niezwłocznie po stwierdzeniu naruszeń wymierzać kary.

Ustosunkowując się zaś do zarzutu skargi naruszenia przepisu art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., w pierwszej kolejności należy zauważyć, że pismem z dnia 6 czerwca 2014 r. organ drugiej instancji uczynił zadość powyższym przepisom. Zawiadomienie o zakończeniu postępowania oraz możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym zostało doręczone skarżącym w dniach 11 i 13 czerwca 2014 r.. To już prowadzi do wniosku, że powyższy zarzut jest całkowicie bezpodstawny.

Ponadto należy zauważyć, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie wprawdzie skarżący oprócz przytoczenia w/w przepisów, nie wskazali na żadne czynności procesowe, które dokonaliby, gdyby organ odwoławczy zawiadomił ich o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia. Również z tych względów zarzut powyższy nie mógłby zostać uwzględniony.

Sąd podziela stanowisko, że naruszenie powołanego wyżej przepisu jest naruszeniem przepisów postępowania, które może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. tylko wówczas, jeżeli wspomniane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazuje się zatem, że strona powinna wskazać okoliczności powodujące, że niedochowanie wymogu określonego w powołanym przepisie mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez podnoszenie zastrzeżeń co do kompletności materiału dowodowego, wskazywanie wniosków dowodowych oraz na ich znaczenie w sprawie (wyroki NSA z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1316/08; z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1757/07; uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt FPS 6/04, publ. ONSAiWSA 1005/4/66).

W kwestii zaś żądania przeprowadzenia dowodów z wymienionych w skardze decyzji na okoliczność ich treści, należy zauważyć, że zgodnie z art. 106 § 3 u.p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie treści innych decyzji podejmowanych w stosunku do skarżących nie wyjaśniają żadnych (tym bardziej istotnych) wątpliwości, bo po pierwsze takich wątpliwości Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie, o czym świadczą wyżej zamieszczone rozważania, a po drugie – sprawy rozstrzygnięte tymi decyzjami dotyczą zupełnie innego stanu faktycznego, a przede wszystkim charakteru stwierdzonych naruszeń, a także pozostają poza zakresem kontroli Sądu.

W sprawie nr [...] organ pierwszej instancji stwierdził następujące naruszenia przepisów prawa żywnościowego: nieporządek w szatni dla pracowników strefy żywca oraz pozostające resztki etykiet na pojemnikach plastikowych. Decyzją z dnia [...] r. D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii uchylając decyzje pierwszoinstancyjną i umarzając postępowanie, wskazał, że powyższe uchybienia nie stanowią bezpośredniego przykładu naruszenia norm prawa, w tym wskazanych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z., a związanych z instytucją kary pieniężnej. W sprawie nr [...] w decyzji kasacyjnej z dnia [...] r. DWLW stwierdził, że uchybienia w części B pkt 1-3 oraz pkt 10-11 protokołu kontroli nie zostały w ogóle opisane, natomiast w części protokołu przeznaczonej na opis stwierdzonych niezgodności określono jedynie pomieszczenia, w których zostały zidentyfikowane (hala ważenia, patroszenia i głuszenia). Taka sytuacja nie ma zaś miejsca w niniejszej sprawie. Zaś w sprawie nr [...] stwierdzono następujące uchybienia: zniszczona powierzchnia ściany w pomieszczeniu prowadzącym do hali schładzania owiewowego, brak lustra na stanowisku badania poubojowego, nieporządek w myjni pojemników (zbędny sprzęt, uszkodzone pojemniki przeznaczone do usunięcia).

Pozytywną przesłanką umożliwiającą zastosowanie art. 106 § 3 u.p.p.s.a. jest zaistnienie konieczności wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Ponadto, aby skutecznie zakwestionować kompletność dowodów zgromadzonych przez organ, należy wskazać jakie jeszcze konkretne dowody powinien obejmować materiał dowodowy i w jakim celu i na jaką okoliczność były one powoływane i wnioskowane, jakie to dowody zostały pominięte i jakie było ich znaczenie w sprawie. Skarżący ani nie wskazali w jakim celu dowód z decyzji powinien zostać przeprowadzony ani na jaką okoliczność ale związaną z rozpatrywaną sprawą są one powoływane i wnioskowane ani jakie te dowody mają znaczenie w niniejszej sprawie. Stwierdzenie, że dowód ma być przeprowadzony na okoliczność treści innych decyzji nie odpowiada przesłankom zastosowania art. 106 § 3 u.p.p.s.a..

Należy tutaj zwrócić uwagę na przepis art. 106 § 5 u.p.p.s.a., zgodnie z którym do postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. W doktrynie przyjmuje się, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego jest wyjątkiem od zasady orzekania przez sąd administracyjny wyłącznie na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 u.p.p.s.a.). W założeniu celem uzupełniającego postępowania dowodowego jest umożliwienie sądowi pełnej realizacji kontroli stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji. "Dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów może mieć miejsce, jeżeli brak dowodu uniemożliwia w pełni skontrolowanie zgodności z prawem procedury ustalania stanu faktycznego przez organ, którego orzeczenie zaskarżono, a w konsekwencji - skontrolowanie prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego" (zob. A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, z. 2, s. 52).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2005 r. (syn. akt II GSK 164/05, publ. ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 45) zauważył, że "celem postępowania dowodowego przed wojewódzkim sądem administracyjnym (...) nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej". Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może tym samym prowadzić do zastępowania organu administracji w obowiązku ustalenia stanu faktycznego. "Sąd nie może (...) dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc - nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego". Z powyższego wynika, że gdy zachodzi potrzeba tego rodzaju ustaleń merytorycznych, sąd powinien uchylić zaskarżony akt administracyjny i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego do uzupełnienia (wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 46/11, publ. LEX nr 1252078).

Z literalnego brzmienia przepisu art. 106 § 3 u.p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny może przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Z wcześniejszych rozważań wynika również, że co do zasady, wątpliwości wskazane w tym przepisie dotyczyć powinny sfery faktów, a nie prawa. W praktyce sąd przeprowadzi dowód z dokumentu, gdy poweźmie wątpliwości w kwestii konkretnego elementu stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji, czyli jego zgodności ze stanem rzeczywistym, co oznaczać będzie tym samym również brak jego pełnego wyjaśnienia. O istotnych wątpliwościach w rozumieniu powyższego przepisu można mówić wtedy, gdy niewyjaśnione i sporne pozostają merytoryczne elementy stanu faktycznego (zob. A. Hanusz, op. cit., s. 52 i powołany tam wyrok NSA z dnia 21 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 819/09, publ. LEX nr 746915). Przy czym ocena, czy fakt mający być przedmiotem dowodu jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości należeć będzie z konieczności do uznania sądu. "Sąd nie musi przeprowadzić dowodu zgłoszonego przez stronę, jeżeli uzna, że okoliczności sporne są dostatecznie wyjaśnione" (H. Dolecki, Stosowanie przepisów procedury cywilnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ZNSA 2010, nr 5-6, s. 96-97).

Na gruncie znajdujących odpowiednie zastosowanie przepisów postępowania cywilnego (art. 217 § 3 k.p.c.) stanowi, że sąd pomija twierdzenia i dowody, jeżeli są powoływane jedynie dla zwłoki lub okoliczności sporne zostały już dostatecznie wyjaśnione. Z kolei w myśl art. 227 k.p.c. przedmiotem dowodu powinny być fakty mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W postępowaniu przed sądem administracyjnym, którego przedmiotem jest kontrola aktu administracyjnego, faktami tego rodzaju będą te okoliczności faktyczne, które okażą się niezbędne dla oceny legalności tego aktu (wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, publ. ONSAiWSA 2006/2/45).

W niniejszej sprawie w istocie żadnych wątpliwości co do stanu faktycznego nie stwierdzono (patrz rozważania wyżej). W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. (sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39) wskazano, "że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej - sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty". W sytuacji więc, gdy wskazany wyżej proces oceny przez sąd materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy doprowadzi do powzięcia istotnych wątpliwości w kwestii zgodności pomiędzy stanem faktycznym wynikającym z tych akt i przyjętym przez sąd a tym ustalonym przez organ administracji, sąd powinien uchylić zaskarżony akt administracyjny. Prowadzić to musi bowiem do wniosku, że okoliczności sprawy nie zostały przez organ wyjaśnione lub niewyjaśnione w stopniu dostatecznym do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Ponadto, wadliwie tj. niezgodnie z rzeczywistością ustalony stan faktyczny prowadzi także z reguły do nieprawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego. Zastosowanie przez sąd administracyjny, jako sądu prawa, środka w postaci uchylenia decyzji wymaga stwierdzenia, że błędnie ustalony stan faktyczny był wynikiem naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a.). A taka sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie (patrz rozważania powyżej).

Nadto, same strony, usuwając stwierdzone uchybienie, przyznały, że ono wystąpiło. A stwierdzenie tego uchybienia było podstawą do zastosowania przepisów art. 26 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. Skarżący nie wskazali – zdaniem Sądu – faktu podlegającego stwierdzeniu, bowiem za taki nie można uznać ani treści decyzji zapadłych w innych sprawach ani opinii oceniającej prawidłowość sporządzenia protokołu kontroli. Uchylenie w innych postępowaniach przez D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii decyzji organu pierwszej instancji, nie może stanowić podstawy do automatycznego uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej podjętej w rozpoznawanej sprawie. Ocena zaś prawidłowości sporządzenia protokołu kontroli należy do sądu administracyjnego, co też zostało wyżej poczynione.

Należy również wskazać, jak słusznie zauważył organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że opinia, z której przeprowadzenia dowodu domagają się skarżący, nie była włączona do akt postępowania administracyjnego ani przed organem pierwszej ani drugiej instancji, a strona skarżąca nie składała takiego wniosku dowodowego w postępowaniu administracyjnym.

W wyroku z dnia 5 maja 2011 r. (sygn. akt I OSK 53/11, publ. LEX nr 990260) NSA stwierdził, że doszłoby do naruszenia powyższego przepisu, gdyby sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż zawarty w aktach sprawy. Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy - na które składają się akta nadesłane przez organ administracji i zebrany w nich materiał dowodowy oraz akta sądowe obejmujące pisma procesowe stron - jest regułą w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ustawodawca nie nakłada na sąd administracyjny obowiązku tworzenia własnego stanu faktycznego. Zasadą jest przy tym, że sąd orzeka według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu podjęcia kontrolowanego aktu, czynności. Na podstawie wymienionych akt sędzia sprawozdawca przeprowadza ocenę prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez organ administracji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, warszawa 2009, s. 210-211). Proces ten polega na tym, że sędzia na podstawie lektury akt dokonuje własnej oceny zgromadzonego tam materiału dowodowego, a wynik tej ceny porównuje następnie ze stanem faktycznym ustalonym przez organ administracji. Bez tej oceny niemożliwe byłoby w istocie zajęcie przez sąd własnego stanowiska co do przyjętego przez siebie stanu faktycznego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym chodzi przede wszystkim o ocenę podłoża faktycznego sprawy wynikającego ze zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału procesowego. Z tego względu sąd nie może przyjmować faktów, które nie mają swojego odzwierciedlenia w aktach sprawy, czyli inaczej mówiąc, nie może wyjść poza materiał dowodowy znajdujący się w tych aktach (wyrok NSA z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2396/11).

Odnosząc się zaś do samego charakteru przedłożonej opinii, należy również wskazać, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym doznaje jednak znacznego ograniczenia, gdyż jak wyraźnie przewiduje art. 106 § 3 u.p.p.s.a. sąd ten może przeprowadzić jedynie dowód z takiego środka dowodowego jakim jest dokument. Przedmiotem dowodu w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogą być zarówno dokumenty urzędowe (art. 244 § 1 k.p.c., art. 76 k.p.a.), jak i dokumenty prywatne (art. 245 k.p.c.). Co istotniejsze, Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 września 2000 r. (sygn. akt FSA 1/00, publ. ONSA 2001, nr 1, poz. 1), w myśl którego brak jest wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego. W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, że wprawdzie z formalnego punktu widzenia przedstawione dowody mają charakter dokumentów prywatnych, lecz z punktu widzenia art. 84 k.p.a. mają one charakter opinii biegłych. Pogląd powyższy znalazł swoje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 360/05), w którym wskazano, że "przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. W szczególności przepis nie daje wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego". Taki charakter ma – w ocenie Sądu – opinia przedstawiona przez skarżących. Stanowisko, zgodnie z którym opinia biegłego, jako inny środek dowodowy niż dokument, nie może być przedmiotem uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest utrwalone w orzecznictwie (zob. wyroki NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I GSK 1722/11; z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt I FSK 911/10; z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 1/10; z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1354/08; z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 574/08; z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1445/11). W wyroku z dnia 20 grudnia 2005 r. (sygn. akt FSK 2671/04) NSA uznał, że analiza prawna sporządzona przez kancelarię prawniczą nie stanowi dowodu z dokumentu w rozumieniu powołanego przepisu.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, należy zauważyć, że opinia mająca charakter analizy prawnej, przedstawiona przez skarżących została sporządzona przez dr. nauk weterynaryjnych, co czyni ją opinią mającą charakter opinii biegłego, gdyż wymagającą wiadomości specjalnych. Już to - w świetle powyższego - prowadzi do wniosku, że przeprowadzenie dowodu z niej przez Sąd nie jest dopuszczalne. Jednakże skarżący określili opinię jako "opinię prywatną". W tym względzie należy zwrócić uwagę na stanowisko wskazujące, że nie istnieje normatywnie uzasadniony żaden zakaz, aby strona nie mogła powołać się na prywatną opinię ekspercką (tzw. prywatną opinię biegłego), która spełnia wszelkie warunki, by uznać ją za dokument prywatny (wyrok NSA z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt I GSK 2434/06). Pogląd zbliżony wyraził B. Dauter, zauważając, że prywatne opinie sporządzane przez pracowników nauki mogą często okazać się niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (zob. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, warszawa 2011, s. 324). Prywatna opinia biegłego mogłaby być w wielu przypadkach włączona do podstawy wyrokowania, a sąd mógłby ją przyjąć do wiadomości poprzez przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu (A. Skoczylas, Glosa do wyroku NSA z dnia 25 września 2000 r., sygn. akt FSA 1/00, OSP 2001, z. 2, poz. 19).

Pogląd, według którego, sąd administracyjny mógłby przeprowadzić dowód z dokumentu prywatnego mającego cechy opinii biegłego nie wydaje się być jednak, zdaniem Sądu, możliwy do utrzymania w świetle przyjętego w u.p.p.s.a. modelu sądowej kontroli administracji publicznej, w którym sąd administracyjny, jako sąd prawa, dysponuje jedynie uprawnieniami kasacyjnymi. Jak wcześniej zauważono, sąd administracyjny może dopuścić uzupełniający dowód z dokumentu, jeżeli zachodzi istotna wątpliwość co do danego elementu stanu faktycznego. Tymczasem według tradycyjnego poglądu biegły nie przekazuje sądowi swoich spostrzeżeń o okolicznościach faktycznych sprawy, lecz wyraża co do tych okoliczności opinię na podstawie posiadanych wiadomości fachowych i doświadczenia zawodowego (zob. W. Siedlecki [w:] W. Siedlecki, Z. Świeboda, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 2000, s. 242). Zasadniczo zatem celem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego nie jest ustalanie faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, lecz udzielenie wyjaśnień niezbędnych do jej rozstrzygnięcia (zob. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 541-542 i powołany tam wyrok SN z dnia 11 lipca 1969 r., sygn. akt I CR 140/69, publ. OSN 1970, nr 5, poz. 85). Jednakże przeprowadzenie dowodu z tego rodzaju dokumentu prywatnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zdaniem Sądu, wykracza poza uprawnienie przewidziane w art. 106 § 3 u.p.p.s.a.. Ponadto, przeprowadzenie przez sąd administracyjny, który nie posiada wiadomości specjalnych, dowodu z tzw. prywatnej opinii biegłego (ekspertyzy) prowadziłoby w istocie do przyjmowania ustaleń o merytorycznym charakterze i zastępowania w tym zakresie organu administracji. Tego rodzaju opinia ekspercka (oczywiście bez analizy prawnej) stanowiąca dokument prywatny mogła być złożona i oceniona w postępowaniu administracyjnym.

Powyższe również przemawia za tym, że niemożliwym jest na etapie postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzenie dowodu z opinii przedstawionej przez skarżących.

Nadto, przeprowadzenie dowodu z opinii jest niedopuszczalne, bowiem – jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę - w opinii dokonuje się ocen co do stosowania i wykładni prawa, do czego powołany jest sąd administracyjny. Do zarzutów zaś skarżących co do ustaleń faktycznych, których źródłem był protokół zakwestionowany w opinii, Sąd już się odniósł, do czego jest zobowiązany na podstawie przywołanych przepisów.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że znaczna część argumentacji zawartej w opinii została przedstawiona jako zarzuty skargi, do których również odniesiono się wyżej.

Mając na uwadze powyższe, zaskarżoną decyzję należało uznać należy za prawidłową, zaś skargę – zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalić.

Stąd orzeczono jak w sentencji wyroku.