Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 1386/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Michał Kowalski po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1742/23 w zakresie odrzucenia skargi H. B. na akt Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 9 maja 2023 r., nr SAM/SAMSAM/2023/03/31/00182 w przedmiocie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) postanowieniem z dnia 24 listopada 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1742/23 odrzucił skargę H. B. (dalej: skarżąca) na pismo Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: organ) z dnia 9 maja 2023 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON.

Wcześniej wnioskiem z dnia 31 marca 2023 r. skarżąca wystąpiła do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o dofinansowanie w ramach programu "Samodzielność-Aktywność-Mobilność" Mobilność Osób z niepełnosprawnością.

Wiadomością e-mail z dnia 9 maja 2023 r. organ poinformował skarżącą o odrzuceniu jej wniosku ze względu na ocenę formalną. W uzasadnieniu podano, że dofinansowanie nie zostało przyznane z powodu wyczerpania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu w pierwszej turze naboru.

W skardze do WSA skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, że przedmiot skargi nie dotyczy materii, w której organ byłby zobligowany na podstawie prawa materialnego do wydania jakiejkolwiek decyzji, czy postanowienia, czy też innego aktu lub podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 934; dalej: p.p.s.a.). To z kolei oznacza, że merytoryczne rozpoznanie skargi na pismo z dnia 9 maja 2023 r. nie było możliwe.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie WSA wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono:

1) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 58 § 1 i 3 p.p.s.a. i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 - zwaną dalej k.p.a.) przez odrzucenie skargi i stwierdzenie, że sprawa zainicjowana wnioskiem o dofinansowanie w ramach programu przyjętego uchwałą Rady Nadzorczej PFRON nie kończy się wydaniem aktu administracyjnego, który mógłby podlegać kontroli sądu administracyjnego w sytuacji, gdy zaskarżone pismo PFRON w przedmiocie odrzucenia wniosku ma charakter decyzji administracyjnej lub stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a.

2) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 58 § 1 i 3 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 8 § 1 k.p.a. i art. 45 Konstytucji RP przez odrzucenie skargi i przyjęcie, że merytoryczne rozpoznanie skargi na pismo z dnia 9 maja 2023 r. nie jest możliwe w sytuacji, gdy przedmiotowy akt kwalifikuje się do rozpoznania na drodze postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Kwestia rozpoznawana w niniejszej sprawie była już tematem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I GSK 892/24, a Sąd w obecnym składzie podziela przedstawiony w nim pogląd prawny.

Istota sporu na obecnym etapie postępowania sprowadza się do oceny czy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ nie był zobligowany na podstawie prawa materialnego do wydania jakiejkolwiek decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istota spraw z wniosków o dofinansowanie sprowadza się do dysponowania publicznymi środkami finansowymi, co oznacza, że jest to działalność w sferze administracji publicznej. Objęcie jednak kontrolą sądu administracyjnego tej działalności wymagałoby wykazania, że droga sądowa jest dopuszczalna. Stosownie bowiem do przepisu art. 184 Konstytucji RP, zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. W sytuacji zatem, gdy w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych nie ma przepisu, który wprost określa prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności wydane lub podjęte w toku rozpoznawania wniosku o przyznanie dofinansowania, konieczne jest wykazanie, że rozstrzygnięcia w tym przedmiocie mają prawną formę aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Treść art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi o tym, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że istota regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez wprowadzenie której rozszerzono zakres kontroli sądów administracyjnych poza sferę decyzji i postanowień (art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.), polega na umożliwieniu kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym. Dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2014 r., VII SA/Wa 2487/13, LEX nr 1476877) wiąże z danym aktem lub czynnością (por. postanowienia NSA z dnia 29 czerwca 2005 r., II GSK 96/05, LEX nr 172838, i z dnia 9 września 2011 r., I OSK 1716/11, LEX nr 898902). Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (tak expressis verbis NSA w postanowieniu z dnia 4 lipca 2012 r., I OSK 1501/12, LEX nr 1332325; podobnie J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. V, s. 32, i P. Razowski, Niedopuszczalność drogi sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, C.H. Beck 2015, s. 276). Skarga z art. 3 § 2 pkt 4 nie może więc dotyczyć sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa (np. określone obowiązki podatkowe), a ich niewykonanie może prowadzić do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku. W tym przypadku swoista konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, ochrona praw uczestników tego postępowania jest zaś możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 postanowień, wydawanych w tym postępowaniu (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 3.).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że uprawnienie lub obowiązek, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa) może wynikać z przepisów prawa nie tylko w sposób bezpośredni, ale także pośredni. Wynikanie uprawnień lub obowiązków z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmuje zarówno pośrednie, jak i bezpośrednie oparcie uprawnienia lub obowiązku na przepisie prawa. Wskazana regulacja "nie zawęża bowiem zakresu pojęcia aktów lub czynności jedynie do takich przejawów działalności administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków powstałych ex lege. Pojęcie to obejmuje również akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z aktów je konkretyzujących (zob.: M. Bogusz, Glosa do postanowienia WSA w Bydgoszczy z 15.07.2005 r., II SAB/Bd 23/04, OSP 2006/3, s. 141; powołanie za: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Lex/el. 2021, teza 29 do art. 3 p.p.s.a.).

Należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że o charakterze danego aktu administracyjnego decyduje jego treść, a nie nazwa. Przez pojęcie decyzji administracyjnej rozumie się każdy, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, władczy i jednostronny akt organu administracji, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej (v. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 19).

Prawo do sądu jako prawo podstawowe ma być zrealizowane wszędzie tam, gdzie przepisy prawa wyraźnie nie ograniczają sądowej kontroli działań administracji. Z faktu, że w rozpoznawanej sprawie od odrzucenia wniosku z przyczyn formalnych nie służy odwołanie nie wynika, że taki akt pozostaje poza kontrolą sądową (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., II GSK 940/17; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, zgodnie z regulaminem programu o dofinansowanie, po upływie terminu składania wniosków, tworzy się listę rankingową wg sumy liczby punków za spełnienie poszczególnych kryteriów. Dofinansowanie przyznawane jest po pozytywnym rozpatrzeniu wniosków według kolejności z listy rankingowej do wyczerpania puli środków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasady przyznawania dofinansowania przez tworzenie list rankingowych kreuje uprawnienia wskazanych na tej liście jednostek, pozbawiając jednocześnie uprawnień podmioty, które na takiej liście się nie znalazły lub zostały tam umieszczone z punktacją niższą niż podmioty wyłonione. W konsekwencji takiego rozstrzygnięcia należało zatem uznać, że informacja o odrzuceniu wniosku wpływa bezpośrednio na sytuację prawną podmiotów, a tym samym posiada przymiot samodzielnego orzeczenia, w związku z czym stanowi akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Mając na uwadze podane wyżej względy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 197 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.