Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1963/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 176/19 w sprawie ze skargi Z. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 listopada 2018 r. nr 1200/kadr/18 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 lipca 2018 r. nr 488/kadr/18; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Z. T. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 czerwca 2019 r. II SA/WA 176/19, oddalił skargę Z. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 23 listopada 2018 r. nr 1200/kadr/18 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z 11 lipca 2018 r. nr 488/kadr/18 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w oparciu o art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.; dalej: ustawa lub ustawa zaopatrzeniowa) odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Gorzowie Wielkopolskim w 15 czerwca 2009 r. oraz ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Według informacji Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z 19 kwietnia 2017 r. o przebiegu służby nr 380546/2017, skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od 16 listopada 1986 r. do 31 stycznia 1990 r., tj. 3 lata, 2 miesiące i 15 dni. Natomiast całkowity okres jego służby w resorcie spraw wewnętrznych wynosi 25 lat, 5 miesięcy i 15 dni – od 11 stycznia 1984 r. do 15 czerwca 2009 r. Do wysługi emerytalnej doliczono okres zasadniczej służby wojskowej w wymiarze 2 miesięcy i 14 dni.

Z kopii akt osobowych, przekazanych przez IPN przy piśmie z 20 września 2017 r. nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Powołaną na wstępie decyzją z 23 listopada 2018 r. nr 1200/kadr/18 MSWiA utrzymał w mocy własną decyzje z 11 lipca 2028 r. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ w pełni podzielił stanowisko wyrażone w swoim poprzednim rozstrzygnięciu. W szczególności podkreślił, że służba skarżącego przed 31 lipca 1990 r., stanowiąca ponad 12% całkowitego okresu jego służby, nie była pełniona w sposób krótkotrwały. Ponad 3-letni staż, w ocenie Ministra, wyklucza możliwość wyłączenia w stosunku do skarżącego stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wskazany okres realizacji obowiązków służbowych na rzecz państwa totalitarnego nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością skarżący w ciągu tego czasu dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Organ wskazał również, iż fakt postawienia skarżącemu w 2003 r. przez Prokuraturę Okręgową w Poznaniu zarzutu popełnienia przestępstwa podrobienia lub przerobienia dokumentu celem użycia za autentyczny, lub użycia takiego dokumentu jako autentycznego oraz poświadczenia w wystawionym dokumencie nieprawdy co do okoliczności mającej znaczenie prawne, mimo że postępowanie zostało umorzone, nie pozwala w sposób jednoznaczny ocenić jego służby jako pełnionej w sposób rzetelny.

Nadto Minister nie znalazł się podstaw do uznania, aby przebieg służby skarżącego po 12 września 1989 r. można było zakwalifikować jako "szczególnie uzasadniony przypadek".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra z 23 listopada 2018 r. skarżący wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1, art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie ww. przepisów, zaniechanie przeprowadzenia wyczerpujących czynności mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i wyjaśnienia faktycznego stanu sprawy, niezastosowanie zasady przyjaznej interpretacji przepisów. Tym samym skarżący zarzucił naruszenie nakazu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie strony do władzy publicznej, jak również zasad bezstronności i równego traktowania poprzez zaniechanie obiektywnej weryfikacji w zakresie ustalenia, czy będąc funkcjonariuszem Policji pełnił służbę w sposób rzetelny, również w sytuacjach bezpośredniego zagrożenia zdrowia i życia.

Ponadto skarżący sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez przyjęcie błędnej wykładni przepisu art. 8a pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w przywołanym przez Ministra wyroku Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14 (jako przyznającemu pierwszeństwo wykładni językowej), dopuszczono odstępstwa od wykładni językowej, jeżeli po jej zastosowaniu dochodziłoby do rażąco niesprawiedliwych i irracjonalnych wniosków – właśnie takich jakie przedstawił organ w niniejszej sprawie. Świadczenie emerytalne, które skarżący uzyskał w okresie pracy na rzecz "państwa totalitarnego" - okresie nieocenionym jako "krótkotrwały" - stanowi jedynie niecałe 3% jego świadczeń. Dlatego nieuprawnione jest twierdzenie, iż pobiera "ubecką" emeryturę.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznał, że skarga podlega oddaleniu.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, który poddaje w wątpliwość rzetelny sposób wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Okoliczność przedstawienia w 2003 r. prokuratorskiego zarzutu w sprawie, w której śledztwo umorzono, nie powinna mieć negatywnego wpływu, jeśli zważy się, że przez ten prawie 20-letni okres skarżący był awansowany w stopniu służbowym, otrzymywał nagrody resortowe, a także wykonywał czynności służbowe w warunkach określonych w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Jednakże powyższa ocena Sądu I instancji nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem obie wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, przesłanki zastosowania bardziej korzystnych zasad ustalenia wysokości świadczenia z zakresu zaopatrzenia emerytalnego, muszą być spełnione kumulatywnie (łącznie).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że nie jest również prawidłowe zapatrywanie organu co do tego, że szczególnie uzasadniony przypadek stanowi trzecią, a w zasadzie (według kolejności) pierwszą przesłankę zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Świadczy o tym twierdzenie organu, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby po dniu 12 września 1989 r., nie są dostateczną podstawą do wyłączenia wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczenia, bowiem powinien legitymować się także wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Tymczasem, zdaniem Sądu I instancji, szczególnie uzasadniony przypadek odnosi się do przebiegu służby i mieści w ocenie jej wyjątkowej rzetelności. Jest to zatem przypadek służby funkcjonariusza, który swą rzetelnością wyróżniał się spośród innych funkcjonariuszy. O szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć nie tylko wybitne osiągnięcia w służbie, o których wspomina organ, ale wyjątkowo krótki okres służby przed 31 lipca 1990 r., rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował stanowisko Ministra odnośnie odmowy uwzględniania wniosku dowodowego skarżącego z sierpnia 2017 r. o przesłuchanie świadków na okoliczność przebiegu służby skarżącego. W myśl art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Na gruncie przedmiotowej sprawy przeprowadzenie wnioskowanego dowodu nie miało znaczenia, ponieważ Minister nie miał wątpliwości co braku spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. Zatem dysponując materiałem dowodowym wystarczającym do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, organ nie miał obowiązku uwzględnienia żądania skarżącego w zakresie zgłoszonego wniosku dowodowego, co tylko wydłużyłoby postępowanie.

Ponadto zdaniem Sądu I instancji, organ dokonując oceny krótkotrwałości służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, nie przekroczył granic uznania administracyjnego, zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wystarczająco wyjaśnił powody, dla których uznał, że służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, stanowiąca 12% całkowitego okresu jego służby nie może być oceniona jako epizodyczna (doraźna, chwilowa).

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Z. T., zaskarżając wyrok w całości. Rozstrzygnięciu Sądu I instancji zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego (w części również prawa ustrojowego):

a) art. 2, art. 7, art. 30 Konstytucji R.P., art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U z 1993 r., Nr 61, poz. 284 i 285 ze zm.) oraz art. 1 Karty Praw Podstawowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 203, poz. 1569) w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 132 ze zm., zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - polegające na błędnej wykładni i zarazem błędnym uznaniu za zgodną z prawem wykładni dokonanej przez organ, zawartego w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej zwrotu "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r.", w szczególności z narażeniem zdrowia i życia - w sposób prowadzący do naruszenia wskazanych standardów konstytucyjnych, prawa unijnego oraz konwencji chroniących prawa jednostki, w sytuacji użycia przez ustawodawcę zwrotów ocennych i niedookreślonych, które, w-świetle-brzmienia wskazanych, przepisów ustawy zaopatrzeniowej oraz wątpliwości dotyczących przyjętego w tej ustawie rozwiązania oraz braku jego publicznie podanego (oficjalnego) uzasadnienia, są niejasne, nadmiernie restryktywne i zarazem przyznają organowi administracyjnemu zbyt daleko idącą dyskrecjonalność - to jest uchybienie sprowadzające się w konsekwencji do błędnego uznania przez sąd za zgodne z prawem, z naruszeniem wskazanych przepisów, odmowy zastosowania przez organ art. 8a ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej czyli niezasadnej odmowy wyłączenia zastosowania wobec strony art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej; które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2017 w zw. z art. 2, art. 8 i art. 178 § 1 Konstytucji oraz art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - polegające na legalistycznej, oderwanej od aksjologii konstytucyjnej oraz gwarancyjnej roli sądownictwa administracyjnego, zawartej w zaskarżonym wyroku wykładni wskazanych przepisów ustawy zaopatrzeniowej w sposób prowadzący do zaakceptowania stanowiska organu administracyjnego odmawiającego zastosowania wskazanych w art. 8a ust, 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej przesłanek, to jest niezasadnej odmowy wyłączenia zastosowania wobec strony art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej; które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

c) art. 8a ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a polegające na błędnym uznaniu w zaskarżonym wyroku za zgodną z prawem błędnej wykładni oraz odmowy zastosowania wskazanych przepisów, to jest niezasadnej odmowy wyłączenia zastosowania wobec strony art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, które to w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje oparcia w ustalonym stanie faktycznym przy przyjęciu prawidłowo zastosowanych reguł wykładni prawa, w szczególności zaś wykładni, którą należy przyjmować w przypadkach ingerencji w prawa nabyte czyli wykładni zapewniającej poszanowanie praw jednostki i jej ochrony przed dowolnością prawodawstwa i uznania administracyjnego w niniejszej sprawie, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu w zaskarżonym wyroku za zgodną z prawem oceny materiału dowodowego mimo błędnej oceny przez organ tego materiału dowodowego oraz przekroczenia przez organ administracyjny granic uznania administracyjnego i w konsekwencji błędnej odmowy zastosowania w sprawie przepisów art. 8a ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej, to jest niezasadnej odmowy wyłączenia zastosowania wobec strony art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej; które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 81 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu w zaskarżonym wyroku za zgodne z prawem dokonanego przez organ ustalenia stanu faktycznego oraz oceny materiału dowodowego w sposób prowadzący do odmowy zastosowania w sprawie przepisów w art. 8a ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej, to jest niezasadnej odmowy wyłączenia zastosowania wobec strony art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej; które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

c) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu w zaskarżonym wyroku za zgodne z prawem przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego przez niepełne i fragmentaryczne oraz ogólnikowe odniesienie się w uzasadnieniu obu wydanych decyzji do przesłanek zawartych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej, to jest niezasadnej odmowy wyłączenia wobec strony zastosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy oraz zarzutów skarżącego; które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

d) art. 78 § 1 i 2 k.p.a. oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu w zaskarżonym wyroku za zgodną z prawem odmowy przeprowadzenia przez organ dowodu wnioskowanego przez stronę (dotyczącego okoliczności mieszczących się w zakresie zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej), co w konsekwencji naruszyło zasadę prawdy materialnej i wpłynęło na wynik oceny materiału dowodowego; które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a przez lakoniczne i sztampowe rozważenie przez sąd, na tle okoliczności sprawy, przesłanki zawartej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej czyli "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." w sposób prowadzący do nieujawnienia tych motywów podjętego przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia, które na tle wielu innych odmiennych wyroków tegoż samego sądu, przy podobnych stanach faktycznych i okresach służby przed dniem 31 lipca 1990 r., nie pozwala poznać, jakie to względy w tej konkretnej sprawie spowodowały, że służba skarżącego w wymiarze 8 % liczonych w stosunku do całego okresu rzetelnego, co stwierdza sąd, wykonywania służby-przez stronę nie stanowi "służby krótkotrwałej" w rozumieniu art, 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz brak rozważenia przez sąd zastosowania albo odmowy zastosowania w sprawie przepisów art. art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 81 a § 1 k.p.a., wobec zarzutów podnoszonych w skardze, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono:

1) o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi przez uchylenie obu decyzji wydanych przez organ w sprawie;

2) zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że orzeczeniach sądu warszawskiego na tle stosowania przepisów art. 8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, przepisy te obarczone są ryzykiem niekonstytucyjności, bo ich treść w odniesieniu do takich fundamentalnych zasad jak zasada praw nabytych, zasada pewności prawa, zasada określoności i jasności prawa jest co najmniej kontrowersyjna. Jeśli nawet, jak to przyjmuje dotychczas orzecznictwo sądu warszawskiego, nie podważa się samej słuszności przyjętego rozwiązania, to w ramach dozwolonej sądownictwu rozproszonej kontroli konstytucyjnej sprzeciw budzi przyjęte w zaskarżonym wyroku nierefleksyjne i oportunistyczne potraktowanie przepisów o bardzo niejasnej treści i zakresie znaczeniowym w przypadku, gdy skutkiem ich niezastosowania jest radykalne pozbawienie strony uprawnień nabytych przez nią przez 25 lat, rzetelnej, jak sam sąd stwierdza, służby. W obliczu takich kontrowersji jakie budzi przyjęte rozwiązanie to właśnie zadaniem sądu jest poszukiwanie wykładni, która w okolicznościach sprawy, spełniać musi funkcje progwarancyjne.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że w przyjętym rozumowaniu Sąd I instancji popełnił poważny błąd warsztatowy przyjmując, że w sprawie należy stosować tylko wykładnię językową. Według powszechnie akceptowanych współcześnie zasad wykładni, taka wykładnia jest pierwszym i niezbędnym elementów procesu interpretacyjnego, w którego toku dokonuje się weryfikacji uzyskanego rezultatu językowego z rezultatami wykładni funkcjonalnej (celowościowej) oraz wykładni systemowej. Konieczność weryfikacji rezultatów jest potrzebna nawet w przypadku całkowitej jasności tekstu prawnego po to, by sprawdzić czy rezultat wykładni językowej nie koliduje z jakimiś zasadami systemu prawa lub wartościami, w szczególności o znaczeniu fundamentalnym lub systemowym.

Niejasność zakresu stosowania obu przestanek stosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, w szczególności pierwszej nich - spornej w sprawie wymaga odniesienia się do gwarancji przysługujących jednostce w "starciu" z prawem niespełniającym podstawowych zasad i wymogów legislacyjnych stawianych współczesnemu prawodawstwu.

Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021, poz. 2095 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - "p.p.s.a.")., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje on na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i jego zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy.

Wskazać zatem należy, że art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1.). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym mimo, że ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Stąd też zagadnieniem fundamentalnym jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a ustawy.

Z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy może być zastosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.

Służba, o której mowa w art. 13b ustawy, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz "służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, jak wynika z pozostałych unormowań ustawy, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, ale domniemanie to może być obalone w konkretnym stanie faktycznym m.in. z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.

Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy - co mogłaby sugerować wykładnia językowa art. 13b w związku z art. 13c ustawy nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również dążenie do ustalenia pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma jednoznacznie negatywne znaczenie. Oznacza to, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. Przyjęcie, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy określenie: "służba na rzecz totalitarnego państwa" odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadą równości wobec prawa.

Mając powyższe na uwadze, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy może stanowić podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań tej ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.

Jak wynika z treści art. 8a ust. 1 ustawy, ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ustawodawca zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W konsekwencji, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Skoro bowiem postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Podkreślić należy, że kryterium krótkotrwałości w realiach konkretnej sprawy może być uznane za spełnione również wówczas, gdy służba wyrażona była w latach.

Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Zasada ta jest wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 243). Zasada sprawiedliwości społecznej oznacza zatem nakaz formułowania przepisów prawa w taki sposób, aby uniemożliwiały one obywatelom ochronę słusznie nabytych praw lub uwzględniania przepadków, w których odebranie pewnych przywilejów byłoby uznane za oczywistą niesprawiedliwość. Przypomnieć nadto należy, że ustawa ma zastosowanie do osób, które przeszły weryfikację funkcjonariuszy na początku lat dziewięćdziesiątych, co oznacza, że Rzeczpospolita Polska uznała, iż ich dotychczasowa służba nie nosi znamion wskazujących na popełnienie w okresie Polski Ludowej czynów niegodnych.

W konkluzji należy stwierdzić, że zgodnie z wynikającą z treści art. 8a ustawy normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podnoszono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.

Na tle wyżej przedstawionej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy podniesiony w sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za uzasadniony. Jak wyżej podano, ustawodawca w powołanym przepisie wskazał jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Oznacza to, że Minister, rozważając, czy w przypadku skarżącego norma materialnoprawna określona w art. 8a ust. 1 ustawy została przez niego spełniona, powinien przede wszystkim zbadać przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, gdyż dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, pełnią jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. O ile ustawodawca stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ma charakter uznaniowy, to jednak kryteria dokonywania tego wyboru nie były oczywiste. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy, stąd też niezbędne było dokonanie wykładni tego przepisu, aby ustalić normę materialnoprawną w nim zawartą, a tym samym wskazać kryteria, przy zachowaniu których może być wydawana decyzja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. ustawowego kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", podzielił twierdzenie Ministra wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie może być uznany za krótkotrwały, gdyż 12% okresu służby na rzecz totalitarnego państwa nie można uznać za okres chwilowy, przejściowy, tymczasowy, dlatego też przyznał rację organowi, że skarżący nie spełnił przesłanki krótkotrwałości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy – jest błędna. Nie odpowiada ona bowiem wykładni tego ustawowego kryterium przedstawionej wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podkreślić należy, że niespełnienie któregokolwiek z kryteriów określonych w przepisie art. 8a ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Dla stwierdzenia jej zaistnienia koniecznym jest natomiast sprawdzenie, jaki był charakter służby funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa, tj. czy była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie były wówczas podejmowane w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych. Organ, oceniając spełnianie przez skarżącego warunków do wydania wobec niego decyzji z art. 8a ust. 1 ustawy, powinien zbadać nie tylko występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby i rzetelnego wykonywania zadań, ale również ocenić, w sytuacji gdy nie zostaną one spełnione, czy nie występują inne szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie dobrodziejstwa z art. 8a ustawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Minister, a za nim Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do charakteru służby skarżącego.

Brak ustaleń koniecznych dla dokonania prawidłowej wykładni art. 8a ustawy, czyni uzasadnionym także zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna z uwagi na zarzut naruszenia prawa materialnego jest zasadna, zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na zastosowanie w sprawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a.

Organ administracji rozpoznając ponownie sprawę, zobowiązany będzie jeszcze raz ustalić okoliczności dotyczące kryterium krótkotrwałości służby oraz rzetelności służby. Niezależnie od wyników tych ustaleń, organ zobowiązany będzie do zbadania, czy służba skarżącego kasacyjnie była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane są w każdym organie, czy instytucji publicznej. Sama podległość służbowa nie może być podstawą uznania, że skarżący kasacyjnie pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Tylko stanowcze ustalenia faktyczne w kwestii faktycznie wykonywanych przez skarżącego kasacyjnie obowiązków służbowych (miejscu pełnienia służby, zajmowanego stanowiska, zakresu czynności) w okresie wskazanym w informacji IPN o przebiegu służby, pozwoli na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Podkreślić należy, że informacja IPN ma jedynie charakter dokumentu urzędowego potwierdzającego fakt oraz okres służby w wymienionych w art. 13b ustawy instytucjach i formacjach. Powyższa informacja natomiast nie przesądza o tym, czy służba w tym okresie miała charakter realizacji zadań polegających na bezpośrednim zaangażowaniu w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru. Wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia przed 30 lipca 1990 r. powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy przypadek skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony wnoszącej skargę przed sądem pierwszej instancji. W tej sprawie należało od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Z. T. zasądzić kwotę 360 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie w wysokości 360 złotych obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).