Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1463/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 1-4, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a), art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 95 ust. 1, art. 96, art. 103 ust. 3, art. 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 504
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.a), art. 174 pkt 1, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 188, art. 193
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 807/22 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 1 lipca 2022 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B. K. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 807/22, oddalił skargę B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 22 sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 29 marca 2022 r. (30 marca 2022 r. – data wpływu do organu) B. K. (dalej – skarżąca, skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez radcę prawnego, wystąpiła do Burmistrza Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawną córką – E. K.

Burmistrz Gminy [...] decyzją z 19 kwietnia 2022 r., nr [...], odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Pismem z 28 kwietnia 2022 r. skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła odwołanie, po którego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w. [...] decyzją z 26 maja 2022 r., nr [...], uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Gminy [...] decyzją z 1 lipca 2022 r., nr [...], ponownie odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, pismem z 8 lipca 2022 r. złożyła odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 22 sierpnia 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podnosząc, że o takim orzeczeniu przesądziła okoliczność, iż skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, co potwierdza znajdująca się aktach sprawy decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 1 marca 2021 r. o waloryzacji emerytury.

SKO wskazało, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej – u.ś.r.), jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i nie pozostawia organom administracji żadnego luzu decyzyjnego. Zatem, w ocenie SKO, jeżeli skarżąca ma przyznane prawo do emerytury, jest osobą wyłączoną z grona beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych. Powołany przepis u.ś.r. jest jednoznaczny w swej treści. W konsekwencji organy orzekające są tym przepisem związane, skutkiem czego są zobligowane do wydania decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanego świadczenia. Nawet trudna sytuacja życiowa związana z opieką nad dzieckiem nie może przemawiać za przyznaniem świadczenia z uwagi na wyraźny przepis.

SKO stwierdziło, że organy administracji związane są literalną treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ) u.ś.r, który wyklucza osoby posiadające status emeryta/rencisty z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji fakt posiadania przez skarżącą prawa do emerytury stanowi samodzielną przesłankę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

W ocenie SKO, brak jest bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (niepodejmowaniem zatrudnienia) przez skarżącą, która jest emerytką, a sprawowaniem opieki nad córką, co również stanowi samodzielną podstawę do odmowy przyznania świadczenia.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 807/22, skargę oddalił.

Sąd I instancji wskazał, że spór dotyczy wykładni i prawidłowego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., bowiem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zasadniczą przesłanką odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowanej opieki nad córką było uzyskiwanie przez nią emerytury. Z decyzji organu I instancji wynika, że skarżąca uzyskała prawo do emerytury z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. W aktach sprawy brak jest informacji kiedy skarżąca uzyskała świadczenie emerytalne, znajduje się tylko wydruk informacji o waloryzacji emerytury z ZUS. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego mając ukończone 70 lat.

Wskazał również, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji podzielił tę linię orzecznictwa sądów administracyjnych, która opowiada się za literalnym rozumieniem ww. normy, tj. w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne ma ustalone prawo do emerytury powszechnej nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Emerytura powszechna przyznawana jest w związku z dożyciem przez osobę fizyczną określonego wieku i uzyskaniem przez nią określonego okresu ubezpieczenia (art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 504 ze zm. – dalej u.e.r.). Emerytura przyznawana jest na wniosek, a prawo do niej nabywa się z mocy ustawy (art. 100 i art. 116 ust. 1 u.e.r.). Tymczasem świadczenie pielęgnacyjne ma, przynajmniej w części, zrekompensować brak dochodu z pracy zarobkowej osobie, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mogącym samodzielnie egzystować (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Chodzi o osobę zdolną do pracy, a więc co najmniej pozostającą w wieku produkcyjnym i nie legitymującą się orzeczeniami lekarskimi ograniczającymi jej wykonywanie pracy zawodowej.

Wskazał także, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Sprawowanie opieki musi wiązać się z zaprzestaniem z tego powodu wykonywania zatrudnienia i utratą wcześniej uzyskiwanych dochodów z pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej uprzednio zawodowo i ma zastąpić dochód ze świadczenia pracy, której nie może podjąć opiekun. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego utraconego dochodu i strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.

Sąd I instancji zauważył, że cel u.ś.r., jak i istota samego świadczenia pielęgnacyjnego, zostały jasno zdefiniowane przez samego ustawodawcę już na etapie procesu legislacyjnego. W uzasadnieniu projektu u.ś.r. wskazano, że celem projektu u.ś.r. była budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, "systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych", służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Wolą ustawodawcy było przeznaczenie świadczenia pielęgnacyjnego dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej, by opiekować się dzieckiem. W projekcie ustawy wyraźnie wskazano też, że "za osoby korzystające z tej formy świadczenia rodzinnego opłacana będzie składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty tego świadczenia. Składka ta będzie, podobnie jak obecnie, opłacana przez okres niezbędny do uzyskania uprawnień emerytalnych. Nabycie prawa do emerytury wyklucza możliwość dalszego korzystania z tej formy świadczenia" (uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji o świadczeniach rodzinnych, druk nr 1555).

Zdaniem Sądu I instancji, intencje ustawodawcy co do adresata i istoty świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawiają wątpliwości. Wyrażoną wprost wolą ustawodawcy było zabezpieczenie osób sprawujących opiekę, które z tego powodu rezygnują z aktywności zawodowej – do czasu nabycia przez nie prawa do emerytury. W tym zakresie wyniki wykładni przeprowadzonej przy użyciu dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych prowadzą do spójnego wniosku.

Sąd I instancji wskazał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., regulujący zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, nie może być zastępowany w orzecznictwie sądowym poprzez wykreowanie generalnej normy ustanawiającej w tego rodzaju sytuacji uprawnienie do wyboru świadczenia przez beneficjenta, gdyż stanowiłoby to zastrzeżone dla ustawodawcy działanie prawotwórcze. W ocenie Sądu I instancji, prawidłowa jest literalna wykładnia tego przepisu, która wyklucza osoby pobierające emeryturę z kręgu beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła mając już ukończone 70 lat, co oznacza, że jest osobą w wieku poprodukcyjnym i uprawnioną do emerytury powszechnej. Skarżąca od wielu lat nie pracuje. Zatem, w ocenie Sądu I instancji, brak jest po jej stronie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. Jest to zasadniczy powód odmowy przyznania świadczenia z uwagi na kategoryczne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Sąd I instancji wskazał także, że w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących, iż skarżąca nabyła prawo do tzw. wcześniejszej emerytury przyznawanej na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. Nr 28, poz. 149). Jednak nawet jeśli skarżąca jest taką osobą, to może się ubiegać o tzw. świadczenie wyrównawcze. Ustawodawca dostrzegł szczególną sytuację osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury na mocy ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki oraz potrzebę dodatkowego świadczenia wyrównującego wysokość tych emerytur do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawą z dnia 29 października 2021 r. o świadczeniu wyrównawczym dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U. z 2021, poz. 2314) z dniem 1 stycznia 2022 r. stworzono dodatkowe wsparcie dochodowe osób pobierających wcześniejszą emeryturę z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki. W toku procesu legislacyjnego ustawodawca jednoznacznie wskazał na tożsamość wcześniejszej emerytury przyznanej na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. (którego przepisy obowiązywały do dnia 31 grudnia 1998 r.) oraz świadczenia pielęgnacyjnego podkreślając, że podstawowym celem obydwu świadczeń jest zapewnienie środków utrzymania dla osób, które opiekują się (opiekowały się) niepełnosprawnym członkiem rodziny, rezygnując z tego tytułu z zatrudnienia.

W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że "proponowane rozwiązanie zakłada - wyłącznie dla grupy osób, które nigdy nie miały możliwości być uprawnionymi do świadczeń rodzinnych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną - pewnego rodzaju rekompensatę z tytułu aktualnego zróżnicowania wysokości ich świadczenia emerytalnego (EWK) z wysokością świadczenia pielęgnacyjnego (w przypadku gdy to pierwsze jest niższe od drugiego, bowiem rozwiązania systemowe są skonstruowane w ten sposób, że w przypadku nabycia emerytury odpada podstawa prawna do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego). Projekt ustawy o świadczeniu wyrównawczym dla osób pobierających wcześniejszą emeryturę z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki dotyczy wyłącznie tej grupy emerytów, którzy na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U. poz. 149) uzyskali prawo do emerytury, tzw. EWK.".

Wobec powyższego, Sąd I instancji uznał, że skarżąca, jeśli uzyskała uprawnienia do wcześniejszej emerytury, może w świetle ww. przepisów ubiegać się o świadczenie wyrównawcze. Nie jest jednak uprawniona do zmiany uzyskiwanego świadczenia emerytalnego w całości na świadczenie pielęgnacyjne.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej - p.p.s.a.) naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez błędne uznanie, że pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną córką,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie,

że matka niepełnosprawnej E. K. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną córką.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne mimo pobierania przez nią świadczenia emerytalnego.

W sprawie niniejszej niesporna jest okoliczność, że skarżąca spełnia określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stanowiły przepisy u.ś.r., regulujące zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,

Literalna wykładnia powyższego przepisu niewątpliwie prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie jednak uległa zmianie linia orzecznicza, nie ograniczająca się wyłącznie do wykładni językowej, lecz mająca na względzie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej.

W orzecznictwie i nauce dominuje pogląd, że dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wykładni językowej, jeśli rezultat wykładni językowej burzy podstawowe założenia racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. W literaturze prawniczej wyraża się pogląd, że nawet jasny i niebudzący wątpliwości przepis może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie.

Należy wskazać, że celem świadczenia pielęgnacyjnego, jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę należało uznać za celowe odstąpienie od jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba taka wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W roku 2020 wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosiła 1830 zł, w roku 2021 r. - 1971 zł, w roku 2022 r. – 2119 zł, w roku 2023 r. – 2458 zł. Zaś w 2024 r., zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 2988 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 13 listopada 2023 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2024 (M.P. z 2023 r., poz.1224). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Jak wskazano w wyroku NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., pozwalającej na realizację konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominujące jest stanowisko o konieczności dokonania wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., uwzględniające również prokonstytucyjną wykładnię omawianego przepisu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego niejednokrotnie wskazywano, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (wyroki NSA z: 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20 i 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, wykładnia literalna tego przepisu powoduje dyskryminację osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej w celu podjęcia opieki i z tego tytułu mają ustalone prawo do emerytury w stosunku do osób, które nigdy pracy zawodowej nie podjęły i nie nabyły prawa do emerytury.

Należy zatem opowiedzieć się za funkcjonalną i prokonstytucyjną wykładnią art.17 ust. 5 pkt 1 a) u.ś.r. wyrażaną w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Podkreślić trzeba, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Zasada ta wynika z art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 u.e.r., zgodnie z którym, w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r., zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci ustalonego prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować stosownie do art. 9 k.p.a.

Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.

Zauważyć należy, że zestawienie pobieranej przez skarżącą od 1 marca 2021 r. emerytury w wysokości 1066,30 zł (świadczenie do wypłaty) ze świadczeniem pielęgnacyjnym w wysokości w roku 2021 r. - 1971 zł, w roku 2022 r. – 2119 zł, w roku 2023 r. – 2458 zł, w 2024 r. - 2988 zł wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne jest dla skarżącej zdecydowanie korzystniejsze.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, o braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, koniecznością opieki na córką. Z akt sprawy wynika bowiem, że córka skarżącej na podstawie orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w [...] z 16 lutego 1995 r. ze względu na stwierdzone schorzenia została zaliczona do I grupy inwalidów, zaś inwalidztwo występuje od urodzenia. Zgodnie oświadczeniem skarżącej córka posiada orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] o stopniu znacznym na stałe (brak dokumentu w aktach sprawy). Skarżąca oświadczyła także, że córka choruje na mózgowe porażenie dziecięce, upośledzenie umysłowe, padaczkę oraz, że od dnia [...] października 1978 r. (data urodzenia córki) do chwili obecnej sprawuje stałą opiekę nad córką i związku z tym zrezygnowała z zatrudnienia lub pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką. Córka skarżącej od poniedziałku do piątku od 7 do 15 przebywa w Środowiskowym Domy Samopomocy w [...]. Samodzielnie zaspokaja potrzeby fizjologiczne i robi drobne zakupy. W ocenie pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy stan zdrowia córki skarżącej uzasadnia konieczność wsparcia i opieki. Do zakresu czynności opiekuńczych należy pomoc przy utrzymaniu higieny osobistej, ubieraniu, ćwiczeniach fizycznych, podawaniu leków, mierzeniu ciśnienia i poziomu cukru, przygotowywaniu i podawaniu posiłków, sprzątaniu, praniu, prasowaniu, wizyt lekarskich, robieniu zakupów, opłacaniu rachunków, realizacji recept, przygotowywaniu i przynoszeniu opału i opalania w piecu, czytaniu książek, ćwiczeniach rozwijających mowę, czytanie, pisanie i myślenie.

Zatem z okoliczności sprawy wynika, że córka skarżącej ze względu na stan zdrowia wymaga całodobowej opieki, natomiast zakres i rozmiar czasowy czynności opiekuńczych sprawowanych przez skarżącą wobec córki bez wątpienia istotnie ogranicza czasowo możliwość podjęcia przez nią dodatkowej pracy.

Organy nie poinformowały skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia, ani o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie. Dlatego też odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia była przedwczesna.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 22 sierpnia 2022 r. oraz poprzedzającą decyzję Burmistrza Gminy [...] z 1 lipca 2022 r.

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji oraz art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.