Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 847/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, Protokolant referent stażysta Klaudia Wrońska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w sprawie określenia zasad sprawiania pogrzebów przez Gminę [...] oraz określenia zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu stwierdza, że § 2 ust. 1, § 6 i § 7 zaskarżonej uchwały są niezgodne z prawem.


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] w dniu 28 października 2021 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia zasad sprawiania pogrzebów przez Gminę [...] oraz określenie zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu.

Jako podstawę prawną uchwały wskazała art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm. dalej jako "u.s.g.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt. 15, art. 36 pkt. 2 lit. f oraz art. 44 i art. 96 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm. dalej jako "u.p.s.") w zw. z art. 10 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947, dalej jako "ustawa o cmentarzach").

Wojewoda [...] w skardze z [...] lutego 2022 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej jako "p.p.s.a".) - wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] października 2021 r. w sprawie określenia zasad sprawiania pogrzebów przez Gminę [...] oraz określenie zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu - w części, tj. w zakresie ustaleń zawartych w § 2 ust. 1, § 6 i § 7 tej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z dyspozycją art. 17 ust. 1 pkt 15 u.p.s. do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy sprawienie pogrzebu, w tym osobom bezdomnym.

Jak stanowi art. 44 u.p.s.- sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego. Przepis ten w powiązaniu z art. 18 ust. 1 u.s.g. określającym domniemanie kompetencji rady gminy, stanowi podstawę dla organu stanowiącego do podjęcia uchwały w zakresie sposobu sprawienia pogrzebu przez tą jednostkę samorządu terytorialnego.

Jednocześnie okoliczności precyzujące zadanie gminy w zakresie sprawienia pogrzebu normuje art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który to przepis definiuje prawo pochowania zwłok ludzkich, przyznając je w pierwszym rzędzie najbliższej rodzinie osoby zmarłej (ust. 1), a następnie wskazuje na możliwość przekazania ich dla celów naukowych dla publicznych uczelni (ust. 2). Natomiast art. 10 ust. 3 tej ustawy stwierdza, że: zwłoki niepochowane przez podmioty, o których mowa w ust. 1, albo nieprzekazane publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu, a w przypadku osób pozbawionych wolności zmarłych w zakładach karnych lub aresztach śledczych - przez dany zakład karny lub areszt śledczy. Ponadto zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy obowiązek pochowania zwłok, określony w ust. 3, nie wyklucza żądania zwrotu kosztów na podstawie innych ustaw.

Natomiast art. 96 ust. 3 u.p.s. normuje, że w przypadku pokrycia kosztów pogrzebu przez gminę, poniesione wydatki podlegają zwrotowi z masy spadkowej, w sytuacji, gdy po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy.

Przywołane powyżej przepisy określają zadania gminy w zakresie sprawienia pogrzebu oraz zadania organu stanowiącego w tejże kwestii. Zatem rada gminy -podejmując uchwałę w tym zakresie - powinna trzymać się ściśle przyznanego jej zakresu kompetencji, nie powtarzać norm ustawowych, jak również nie modyfikować ustawowych norm dotyczących kwestii sprawienia pogrzebu przez gminę.

Tymczasem w § 2 ust. 1 uchwały Rada Gminy postanowiła, że: "Gmina [...] sprawia pogrzeb osobom zmarłym zamieszkałym lub przebywającym w chwili zgonu na terenie Gminy [...], w przypadku braku innych osób lub podmiotów, o których mowa w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.".

Powyższa regulacja narusza w sposób istotny postanowienia art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych - zgodnie z którym Gminą, na której spoczywa obowiązek określony w tym art. jest gmina właściwa ze względu na miejsce zgonu. Zatem Rada dokonała nieuprawnionej modyfikacji ww. art. 10 ust. 3 ustawy - gdyż jako warunek pochowania zwłok przez Gminę [...] wskazała kryterium zamieszkania osoby zmarłej na terenie tejże Gminy.

Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP.

Wojewoda uznał też za naruszający prawo § 6 tej uchwały - w którym Rada uregulowała przypadki zwrotu kosztów pogrzebu poniesionych przez Gminę, ustalając, że: "W przypadku pokrycia przez Gminę [...] kosztów pogrzebu poniesione wydatki podlegają zwrotowi:

1) z kwoty zasiłku pogrzebowego z tytułu ubezpieczenia społecznego do wysokości udokumentowanych kosztów pogrzebu;

2) od spadkobierców z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy. Jeżeli masa spadkowa jest znacznej wielkości, zwrot wydatków części lub całości dochodzony jest od spadkobierców zgodnie z przepisami prawa spadkowego; jeżeli masa spadkowa nie wystarcza na pokrycie wydatków pogrzebowych, nie dochodzi się od spadkobierców zwrotu kosztów pochówku w całości;

3) w przypadku, gdy zmarły był osobą bezdomną, którego ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały była Gmina [...] i który nie posiadał osób zobowiązanych do alimentacji lub w przypadku sprawienia pogrzebu osobom bez ustalonej tożsamości - koszty pogrzebu pokrywane są w całości ze środków własnych gminy".

Tymczasem kwestia dotycząca zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę na sprawienie pogrzebu została wyczerpująco uregulowana w art. 96 ust. 3 u.p.s. - który określa z jakich źródeł, gmina organizująca pogrzeb, może uzyskać zwrot wydanych na ten cel środków. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku pokrycia kosztów pogrzebu przez gminę, poniesione wydatki podlegają zwrotowi z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy.

Zatem Rada Gminy - ustalając kwestie zwrotu kosztów pogrzebu - działała bez upoważnienia ustawowego, wkraczając w materię uregulowaną przez przepis rangi ustawowej. Przy czym delegacja ustawowa nie daje jej prawa do określania zasad zwrotu kosztów pochówku sprawionego przez Gminę, a w konsekwencji możliwego żądania takiego zwrotu - chociażby z uwagi na fakt, że koszty pogrzebu powinny być poniesione przez ośrodek pomocy społecznej ze środków przeznaczonych na zadania własne pomocy społecznej o charakterze obowiązkowym.

Następnie w § 7 uchwały Rada ustaliła, że: "W szczególnie uzasadnionych przypadkach, Wójt Gminy [...] może odstąpić od żądania zwrotu w całości lub części wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu przez spadkobierców albo rozłożyć płatność na raty w szczególności gdy:

- dochód osoby zobowiązane] lub dochód no osobę w rodzinie osoby zobowiązanej nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust 1u.p.s.;

- żądanie zwrotu w całości lub w części wydatków poniesionych na sprawienie pogrzebu stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie.

Sytuację materialną spadkobierców ustala się na podstawie dokumentów właściwych do ustalenia kryterium dochodowego oraz wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego przez pracownika socjalnego".

Także ten § Wojewoda uznany za naruszający prawo - bo skoro Rada nie posiada delegacji do regulowania w uchwale kwestii zwrotu kosztów pogrzebu, to tym bardziej nie posiada uprawnień do regulowania kwestii zasad odstępowania od żądania zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu, o których mowa w tym § uchwały.

Podsumowując Wojewoda [...] stwierdził, że tylko organy władzy ustawodawczej samoistnie mogą stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą legitymować się wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych.

Zatem organ stanowiący Gminy, wykonujący kompetencję prawodawczą przewidzianą w upoważnieniu ustawowym, jest zobowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Tymczasem naruszył on tę granicę, a powyższe naruszenia mają charakter istotnych naruszeń. W związku z powyższym istnieje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] z [...] października 2021 r. w części - w odniesieniu do ustaleń zawartych w jej § 2 ust 1, § 6 i § 7.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie w całości - wskazując, że postanowienia uchwały nie wkraczają w materię uregulowaną już ustawą, a zamiast tego doprecyzowują przepisy ustawowe. Podkreślił, że uregulowanie w uchwale zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu oraz zasad odstępowania od żądania zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu jedynie doprecyzowuje przepisy ustawowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako: p.p.s.a.

W związku z tym - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. - kontrola ta obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Według art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części bądź stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy określają natomiast przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Według art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 2021 r. w sprawie określenia zasad sprawiania pogrzebów przez Gminę [...] oraz określenie zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu.

Należy podkreślić, że problematykę dotyczącą pochówku zwłok ludzkich reguluje w sposób szczegółowy ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która w art. 10 ust. 1 potwierdza prawo pochowania zwłok ludzkich, jako przysługujące najbliższej rodzinie zmarłego, a mianowicie: pozostałemu małżonkowi, krewnym zstępnym, wstępnym, krewnym bocznym do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatym w linii prostej do 1 stopnia. W odniesieniu do zwłok niepochowanych i nieprzekazanych w celach naukowych szkołom wyższym, obowiązek ich pochowania obciąża ośrodek pomocy społecznej miejsca zgonu (art. 10 ust. 2 i 3 tej ustawy).

Dodatkowo, zgodnie z art. 44 ustawy o pomocy społecznej, sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego.

Przedstawione regulacje prawne w sposób jasny określają charakter świadczenia oraz ośrodek pomocy społecznej właściwy do sprawienia pogrzebu osoby zmarłej, której zwłoki nie zostały pochowane przez najbliższych, ani przekazane w celach naukowych.

Tymczasem według § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, Gmina [...] sprawia pogrzeb osobom zmarłym zamieszkałym lub przebywającym w chwili zgonu na terenie Gminy [...], w przypadku braku innych osób lub podmiotów, o których mowa w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Trafny jest zatem zarzut skargi, że zakwestionowany przepis § 2 ust.1 cytowanej uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 44 u.p.s. oraz art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach - bowiem wkracza bez upoważnienia w materię uregulowaną przez przepis ustawowy. Zasadnie bowiem Wojewoda wskazał, że w art. 44 u.p.s. określona została materia podlegająca uregulowaniu w drodze uchwały przez radę gminy, a zatem wyznaczone zostały jednocześnie granice tego upoważnienia.

Podejmując przedmiotową uchwałę, Rada Gminy na podstawie tego przepisu, uprawniona jest jedynie do określenia sposobu sprawienia pogrzebu, a nie do określenia kręgu zmarłych, którym pogrzeb powinien być sprawiony przez gminę.

Kwestia ta została uregulowana w art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach, zgodnie z którym zwłoki nie pochowane przez podmioty, o których mowa w ust. 1 tego artykułu tj. pozostałego małżonka, krewnych zstępnych, krewnych wstępnych, krewnych bocznych do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatych w linii prostej do 1 stopnia albo nie przekazane publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu. Wobec powyższego Rada dokonała nieuprawnionej modyfikacji tego art. wskazując - jako warunek pochowania zwłok przez Gminę [...] - kryterium zamieszkania osoby zmarłej na terenie tejże Gminy.

W związku z tym - na uwzględnienie zasługiwał zarzut skargi, według którego, uchwalając § 2 ust.1 zaskarżonej uchwały, Rada Gminy [...] wkroczyła bez upoważnienia w materię, uregulowaną już przez przepis ustawowy.

Uzasadniony jest również zarzut skargi dotyczący przekroczenia przez Radę Gminy [...] delegacji ustawowej - poprzez przyjęcie regulacji zawartej w § 6 tej uchwały, w którym to § szczegółowo uregulowano kwestię zwrotu kosztów pogrzebu poniesionych przez Gminę.

Podkreślenia bowiem wymaga, że kwestia dotycząca zwrotu wydatków poniesionych przez gminę na ten cel została uregulowana w art. 96 ust. 3 u.p.s. -stosownie do którego: "W przypadku pokrycia kosztów pogrzebu przez gminę poniesione wydatki podlegają zwrotowi z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy".

Przepis ten stanowi w sposób wiążący o źródłach, z których gmina organizująca pogrzeb może uzyskać zwrot wydatkowanych na ten cel kosztów. W pierwszej kolejności zwrot tych kosztów może być uzyskany z zasiłku pogrzebowego, a jeżeli to świadczenie nie przysługuje - z masy spadkowej zmarłego. Wiążący charakter przepisu art. 96 ust. 3 u.p.s. oznacza, iż rada gminy w żadnym wypadku nie ma legitymacji do modyfikowania wskazanych w nim regulacji ustawowych - a co za tym idzie, nie ma upoważnienia do uregulowania tej kwestii w uchwale.

Skoro Rada Gminy [...] nie posiadała delegacji do regulowania w uchwale kwestii zwrotu kosztów pogrzebu - to tym samym nie posiadała kompetencji do określenia zasad odstępowania od żądania zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu, o których mowa w § 7 uchwały.

Podsumowując Sąd uznał, że omówione wyżej naruszenia mają charakter naruszeń prawa w rozumieniu przepisów art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym czyli naruszeń istotnych. Podjęte bowiem zostały bez podstawy prawnej i z naruszeniem przepisów ustawowych.

Zauważyć też należy, iż Wojewoda zaskarżył uchwałę Rady Gminy [...] na podstawie art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. - a więc jako akt prawa miejscowego, zaś żądanie skargi dotyczy stwierdzenia nieważności zakwestionowanych jednostek redakcyjnych uchwały - § 2 ust. 1, § 6 i § 7.

Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Stosownie zaś do art. 94 ust. 2 - jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

W ocenie Sądu, zaskarżony przez Wojewodę § 2 ust. 1, § 6 i § 7 uchwały podjęte zostały niezgodnie z prawem - jednakże brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Minął bowiem ponad rok od podjęcia tej uchwały, a poza tym nie jest ona - wbrew stanowisku skarżącego - aktem prawa miejscowego.

Akty prawa miejscowego skierowane są bowiem do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Są prawem dla wszystkich, którzy znajdują się na danym terytorium w przewidzianej przez nie sytuacji.

Tymczasem zaskarżona uchwala skierowana jest do podmiotu organizacyjnie podporządkowanego organowi wydającemu ten akt, a przepisy w niej zawarte oddziałują na sferę obowiązków i uprawnień tylko tej jednostki tj. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Nie zawiera ona norm generalnych i abstrakcyjnych kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec Rady Gminy, nie nakłada obowiązków, ani nie przyznaje praw nieokreślonemu kręgowi odbiorców, nie korzysta zatem z przymiotu aktu prawa miejscowego. To Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej jest podmiotem realizującym postanowienia tej uchwały. Ponadto przywołane w niej podstawy prawne nie wypełniają warunku upoważnienia ustawowego do uchwalenia aktu prawa miejscowego.

Tak więc w sytuacji, gdy żaden z przepisów prawa i wynikający z nich charakter zaskarżonej uchwały nie pozwala na przyjęcie, że jest ona aktem prawa miejscowego - to brak jest podstaw do stwierdzania jej nieważności we wskazanej w skardze części. Stosownie natomiast do przepisu art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zachodziły podstawy do orzeczenia o niezgodności z prawem § 2 ust. 1, § 6 i § 7 uchwały.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł o niezgodności z prawem § 2 ust. 1, § 6 i § 7 zaskarżonej uchwały w oparciu o powołany przepis art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Od podjęcia uchwały minął bowiem termin określony przepisem art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - zatem wyłączona została możliwość stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] podjętej w dniu [...] października 2021 r.