Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 769/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2023 r., nr [...], znak: [...] Wójt Gminy L., po rozpatrzeniu wniosku M. C., orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie części działki nr [...] obręb M. D., gm. L..

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w T. decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r., znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji zarzucił, że w sprawie nie przeprowadzono kompletnej analizy urbanistycznej, wskazano na niejasny sposób określenia wskaźnika zabudowy oraz brak odniesienia się do obciążenia służebnością działki stanowiącej teren inwestycji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy L. decyzją z dnia

[...] kwietnia 2024 r., nr [...], znak: [...], działając na podstawie art. 59 ust 1, art. 60 ust 1, 4, art. 61, ust. 1, art. 63 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2023 r., poz. 1688 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie części działki nr [...] obręb M. D., gm. L..

W odwołaniu od powyższej decyzji G. K. oświadczyła, że nie zgadza się z jej treścią i wnosi o jej uchylenie i odmowę ustalenia warunków zabudowy.

Odwołująca podniosła, iż zgodnie z obwiązującymi przepisami, linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie zabudowy na działkach sąsiednich. Tym samym błędem jest wyznaczenie linii zabudowy na podstawie nieruchomości znajdujących po drugiej stronie drogi (działka nr [...]). W uzasadnieniu decyzji na stronie 6 organ wymienił działki nr [...] Natomiast na mapie serwisu Geoportal nie ma działki nr [...] stanowiącej podstawę ustalenia linii zabudowy. Dodatkowo wyznaczona linia zabudowy w odległości 10 m od drogi publicznej, jest niezgodna z art 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, która przewiduje minimalną odległość 15 m od drogi gminnej poza terenem zabudowy, dlatego wyznaczenie linii zabudowy w odległości 10 m od drogi publicznej jest niezgodne z ww. przepisem.

Ponadto odwołująca zwróciła uwagę, że parametry zabudowy określono zakresowo, nie uzasadniając tego w prawidłowy sposób, podczas gdy w wyroku WSA

w P. z dnia [...] grudnia 2019 r., sygn. II SA/Po 202/19 wskazano, iż parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych wartości. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma bowiem służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz. Przesłanka rozporządzenia z [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie może być przy tym uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższa albo niższa od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia

w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Uwaga ta zdaniem odwołującej dotyczy wszystkich parametrów nowej zabudowy tj. wysokości, szerokości i wskaźnika intensywności zabudowy.

Skarżąca zarzuciła również, że decyzja narusza interesy osób trzecich - uprawnienia wynikającego z prawa rzeczowego ustanowionego na rzecz właściciela działki nr [...]. Ograniczone prawo rzeczowe (prawo przejazdu) ustanowione zostało zgodnie z art. 245 § 2 k.c. (forma aktu notarialnego). Realizuje ono cel wynikający art. 285 § 1 k.c. i z chwilą podziału nieruchomości (działki) obciążonej, na mocy art. 290 § 1 k.c. utrzymuje się na każdej z części utworzonych przez podział, tj. również na działce

nr [...]. Jest to prawo rzeczowe (na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości - działki nr [...]) i tym samym zbywca działki nr [...] (syn J. K.),

w ocenie odwołującej złożył niezgodne z prawdą oświadczenie o braku "nieujawnionych praw osób trzecich".

Organ dokonując analizy podziałów działki nr [...] w M. D. doszedł do wniosku, że w wyniku podziałów powstała działka nr [...] będąca przedmiotem inwestycji. Zgodnie z umową sprzedaży z dnia [...].06.1997 r. zbywczyni (J. K.) wyraziła zgodę na prawo przejazdu przez każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przez działkę nr [...] wzdłuż granicy

z działką nr [...]. Tym samym w ocenie odwołującej, miejsce gdzie właściciel działki nr [...] ma prawo przejeżdżać nie budzi żadnej wątpliwości zwłaszcza, że działka nr [...] nie została podzielona i nie zmieniła numeru. Jednocześnie z uwagi na usytuowanie działki nr [...], która na całej swej długości graniczy z działką nr [...] oczywistym jest, iż prawo przejazdu przysługuje przez całą działkę 450/4, wzdłuż granicy z działką nr [...], co bez wątpienia znacznie ogranicza usytuowanie planowanego budynku skoro działka ma zaledwie 40 m szerokości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2024 r., sygn. SKO-72-85/24 uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2024 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie części działki nr [...] obręb M. D., gm. L. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo określił szerokość frontu terenu objętego inwestycją. Wskazano, że teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej nr 100755C poprzez działki nr 457 oraz nr [...] (użytek dr) stanowiące własność Gminy L. (dz. nr [...]) i Gminy O. (dz. nr [...]). W analizowanej sprawie za front terenu objętego wnioskiem przyjęto wąską część działki przylegającą do działki nr [...]. Ustalono, że ta część ma szerokość 6 m. W. ta pomnożona przez

3, dała 18 m. Zgodnie z przywołanymi przepisami przyjęto, że minimalna odległość granic obszaru analizowanego od granic terenu wnioskowanego wynosi 50 m. Ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie nie są jednak prawidłowe z uwagi na weryfikację wniosku. Zwrócić należy uwagę, że we wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. Inwestor wskazał, że dotyczy on całej działki nr [...] o powierzchni 0,6005 ha. Po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasatoryjnej, Inwestor, w dniu

[...] stycznia 2024 r. złożył wniosek o wprowadzenie zmian we wniosku wskazując, że inwestycja dotyczy części działki - 0,4700 ha z 0,6005 ha. Wskazał nowe parametry zabudowy: powierzchnia zabudowy: min. 95 m˛, max. 320 m˛ (było min. 220 m˛, max 300 m˛); szerokość elewacji frontowej: min. 8 m, max. 18 m (było min 16 m, max 17 m); liczba kondygnacji nadziemnych 1-2 (było 2); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej min 3 m, max. 6,5 m (było min 5,5 m, max. 6,5 m); wysokość głównej kalenicy lub wysokość budynku min. 6 m, max. 10 m (było min. 9,5 m, max. 10 m). Z korekty wniosku wynika, że Inwestor na załączniku graficznym zaznaczył teren objęty wnioskiem, niemniej taki dokument nie znajduje się w aktach sprawy.

Z kolei z dokumentacji sprawy, w ocenie Kolegium bezspornie wynika, że organ pierwszej instancji rozpatrywał wniosek dalej w stosunku do całej działki - punkty A, B, C, D, E, F zarówno w projekcie decyzji jak i załączniku graficznym do wydanego rozstrzygnięcia, odnoszą się do całej działki, a nie do jej części, jak wynika ze stanowiska wnioskodawcy. Powyższe miało wpływ na określenie obszaru analizowanego, gdyż jego zasięg winien być obliczony na podstawie szerokości frontu terenu, a nie części działki, która przylega do drogi. Tym samym organ pierwszej instancji określił warunki zabudowy dla terenu obejmującego całą działkę nr [...], a nie jej części, co jest niezgodne

z wnioskiem, a ponadto w sposób błędny określił szerokość frontu terenu i co za tym idzie zakres obszaru analizowanego.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Kolegium niezasadne jest przeprowadzenie dalszej analizy w zakresie ustalenia, czy przyjęte parametry nowej zabudowy zostały obliczone i uwzględnione prawidłowo, gdyż w prawidłowo ustalonym obszarze analizowanym może znaleźć się inna zabudowa. Przeprowadzając ponownie analizę urbanistyczną organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę, że jej treść powinna wykazywać, że odstąpienie od ustalonych parametrów, służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym, powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 10 m od drogi - dz. nr [...], przy czym ustalenie linii zabudowy, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Jednocześnie zwrócić należy uwagę na charakterystyczny kształt działki, na której terenie planowana jest inwestycja. W części przylegającej do drogi ma ona kształt wydłużony ok. 140 m,

o szerokości ok. 6 m, i jej funkcja pełni rolę komunikacyjną. Pozostała część działki, położona w dalszej odległości od drogi publicznej ze względu na kształt ma możliwość zabudowy. Mając na uwadze, że planowana zabudowa znajdować się będzie w znacznej odległości od drogi, gdyż nie może być ona zrealizowana bliżej ciągu komunikacyjnego, to sposób jak i zakres określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w okolicznościach ocenianej sprawy, zdaniem Kolegium nie ma istotnego znaczenia, a co za tym idzie nie można uznać, że został on ustalony błędnie, w sposób mogący mieć wpływ na wynik prowadzonego postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ odwoławczy wyjaśnił, że nie ma on zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy. Kwestia szczegółowego usytuowania budynku względem drogi będzie podlegała analizie na kolejnym etapie inwestycji tj. uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy określa, do jakiej linii możliwa jest zabudowa, co nie znaczy, że nie może być ona zrealizowana w większej odległości od drogi publicznej.

Odnośnie braku wskazanej w uzasadnieniu decyzji działki w "Geoportalu" Kolegium wyjaśniło, że numer działki 100/10 wskazano omyłkowo, a prawidłowe jej oznaczenie to 100/1.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia interesów osób trzecich, organ II instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom Skarżącej, działka na której ma być zrealizowana inwestycja, nie jest obciążona ograniczonym prawem rzeczowym. Z art. 244 § 1 ustawy z dnia [...] kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.) wynika, że ograniczonymi prawami rzeczowymi są: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Z przedłożonego do akt sprawy aktu notarialnego nie wynika, że nieruchomość na której planowana inwestycja została obciążona którymkolwiek z tych praw. Również z analizy księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wynika, że w dziale III nie ma żadnych wpisów świadczących o obciążeniu jej ograniczonym prawem rzeczowym.

W sprzeciwie do Sądu G. K. podniosła, iż wobec zgromadzonych w sprawie dowodów, organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji

i odmówić ustalenia warunków zabudowy, ponieważ organom rozstrzygającym sprawę znane było, że skarżącej, która jest właścicielką działki nr [...] przysługuje ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności przejścia i przejazdu przez działkę nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wbrew treści przedstawionej przez skarżącą umowy zawartej w formie aktu notarialnego, całkowicie dowolnie uznało, że nieruchomość, dla której ustalono warunki zabudowy, nie jest obciążona ograniczonym prawem rzeczowym.

Wnosząca sprzeciw podniosła, iż zgodnie z art. 285 K.c. nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej (...). Dla ustanowienia służebności nie jest konieczne jej ujawnienie w księdze wieczystej. Dla ustanowienia służebności wystarczająca jest umowa albo oświadczenie właściciela nieruchomości obciążonej o jej ustanowieniu. Służebność przejścia i przejazdu, jaka ustanowiona została na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...], zdaniem wnoszącej sprzeciw istnieje, mimo iż nie została ujawniona w księdze wieczystej, a nieruchomość skarżącej jest nieruchomością izolowaną, w związku z czym zapewnienie dostępu do drogi publicznej jest warunkiem koniecznym dla korzystania z tej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Ponadto brak dostępu do drogi publicznej wykluczałby możliwość wprowadzenia działki nr [...] do obrotu prawnego. Przepisy ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewidują, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Działka nr [...] powstała

w wyniku podziału większej nieruchomości, a zatem ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej (przejścia i przejazdu) było w ocenie wnoszącej sprzeciw warunkiem koniecznym, aby można było sporządzić akt notarialny z umowy sprzedaży tej nieruchomości.

Ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej na działce nr [...] pozbawi wnoszącą sprzeciw – jak sama podnosi - dostępu do jej własności, a realizacja przedmiotowej inwestycji w oczywisty sposób narusza jej interesy i pozostaje

w oczywistej sprzeczności z treścią art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy (...) nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z uwagi na to, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, zezwolenie na lokalizację planowanej inwestycji w przyszłości, zdaniem wnoszącej sprzeciw pozbawi ją dostępu do drogi publicznej.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał oddaleniu.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana na podstawie 138 § 2 Kpa. Wyjaśnić należy, że

z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r., poz. 935), zwana dalej ustawą nowelizującą, która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po rozdziale 3 dodano rozdział 3a

o tytule "Sprzeciw od decyzji".

W myśl art. 64a Ppsa od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przedmiotem rozstrzygnięcia sądu w sprawie zainicjowanej sprzeciwem jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem, czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 Kpa.

Sprzeciw służy zatem skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie

z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości

i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 Kpa, jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, jakkolwiek decyzja organu odwoławczego jest miejscami niekonsekwentna i wewnętrznie sprzeczna np. co do prawidłowości ustalenia frontu działki.

Sąd wyjaśnia, że konstrukcja sprzeciwu uregulowana w art. 64a-64e Ppsa, nie pozwala sądowi wypowiedzieć się, czy skontrolować trafności stanowiska SKO co do meritum, tzn. czy warunki zabudowy powinny zostać wydane. Wynika to z kilku argumentów: po pierwsze, decyzja kasacyjna z art. 138 § 2 Kpa jest rozstrzygnięciem procesowym i nie powinna przesądzać o istocie sprawy administracyjnej,

a w konsekwencji ocena organu odwoławczego odnośnie do kwestii materialnoprawnych nie wiąże organu pierwszej instancji; po drugie, wypowiedzenie się sądu odnośnie do trafności stanowiska merytorycznego Kolegium co do wystąpienia przesłanek do ustalenia warunków zabudowy stanowiłoby przesądzenie legalności oceny merytorycznej SKO przy braku merytorycznego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie w drugiej instancji oraz przy odmiennym rozstrzygnięciu co do istoty w pierwszej instancji; po trzecie, kontrola sądu odnośnie do trafności co do meritum stanowiska Kolegium związałaby organy na przyszłość w kwestii, co do której nie doszło do merytorycznego rozstrzygnięcia w dwóch instancjach administracyjnych.

Całokształt powyższych okoliczności uprawnia do wniosku, że orzeczenie

w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej - w tym konkretnym przypadku - należy ograniczyć wyłącznie do odpowiedzi na pytanie: czy przy wyżej sformułowanym stanowisku Kolegium istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 Kpa. Odpowiedzi na to pytanie należy zatem udzielić bez oceny trafności stanowiska SKO in meritum. Tylko wówczas zachowane zostaną granice rozpoznania sprzeciwu wynikające z art. 64e Ppsa i respektowana będzie zasada dwuinstancyjności postępowania.

Przechodząc do okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna, dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach Rozporządzenia.

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje art. 61 ust.5a ustawy.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do organu w dniu [...] czerwca 2023 r., a więc po wejściu w życie pierwszej nowelizacji art. 61 u.p.z.p. Nowelizacja została dokonana ustawą z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy

– Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986) w której, między innymi, wprowadzono zmianę w treści art. 52 ust. 2 pkt 1, dodano również do tego artykułu pkt 1a oraz dokonano zmiany w art. 61, dodając ust. 5a. Otrzymał on następujące brzmienie " w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu,

o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Front działki stanowi całą długość działki od strony dojazdu z drogi publicznej, a nie tylko obszar stanowiący wjazd. Powyższe miało wpływ na określenie obszaru analizowanego, gdyż jego zasięg winien być obliczony na podstawie szerokości frontu terenu (tu terenem jest działka ewidencyjna), a nie części działki, która przylega do drogi.

W okolicznościach niniejszej sprawy doszło też do modyfikacji wniosku, która nastąpiła [...] stycznia 2024 r., co z kolei miało miejsce po kolejnej nowelizacji upzp, w tym art. 61 ust.5a. Weryfikacja wniosku była następstwem decyzji SKO uchylającej pierwotną decyzję. We wniosku ograniczono teren przekształcenia - złożono wniosek

o wprowadzenie zmian w pierwotnym wniosku przez określenie, że dotyczy części działki [...] - 0,4700 ha z 0,6005 ha, a także wskazano na nowe parametry zabudowy. Treść wniosku stawia pod znakiem zapytania sposób zagospodarowania terenu, gdyż parametry zabudowy nie pozwalają na racjonalne określenie przybliżonej wielkości inwestycji, gdyż wartości widełkowe sięgają w niektórych przypadkach aż trzykrotności danego parametru. Właściwie sformułowany wniosek powinien określać planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanego obiektu budowlanego Zmiana terenu objętego wnioskiem i wymagające sprecyzowania nowe parametry inwestycji dotyczą istotnych elementów przyszłej decyzji i wymagają przeprowadzenia ponownej procedury w całości. Organ wprawdzie wystąpił np. o uzgodnienia ponownie ale nie zaznaczył, że wniosek dotyczy innego obszarowo terenu i jego zagospodarowania objętego wnioskiem niż ten, który był przedmiotem wcześniejszych uzgodnień , co zasadnie mogło wprowadzić w błąd organy uzgadniające.

Na marginesie należy zaznaczyć, że wnioskowanie o warunki zabudowy dla części działki ewidencyjnej wymaga uzasadnienia i jest ono zasadne tylko wówczas gdy wystąpią szczególne względy faktyczne lub prawne. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej, nie jest co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy.

Te wszystkie elementy wpływają na wyniki analizy. Sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy

w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem

i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Analizę przeprowadza się w granicach obszaru analizowanego, dlatego uznać należy, że cała przeprowadzona w sprawie analiza nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na nie dającą się usunąć w drodze postępowania uzupełniającego (art. 136 Kpa) wadę, polegającą na nieprawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego. Postępowanie przed organem I instancji wymagało de facto powtórzenia prawie w całości, co uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ II instancji.

Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że konstatacja organu, co do wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym jest trafna. W dniu [...] stycznia 2024 r. złożył wniosek o wprowadzenie zmian w pierwotnym wniosku wskazując, że inwestycja dotyczyć będzie części działki - 0,4700 ha z 0,6005 ha. Do wniosku nie dołączono mapy zasadniczej. Na stronie 170 akt znajduje się tylko wydruk systemu informacji przestrzennej z zaznaczeniem całej działki [...]

Ustalenie wadliwości postępowania wobec nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, uniemożliwiało merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy i ewentualne dalsze procedowanie uchybiałoby regule dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Nie sposób bowiem uznać, aby sprawa była uprzednio, co do meritum, rozpoznawana w I instancji, w kontekście zgromadzenia stosownego materiału dowodowego (w szczególności prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej) jak i rozpatrzenia sprawy w jej kluczowych aspektach dotyczących prawidłowego określenia parametrów zabudowy. Uchybienie treści art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowało koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcia, w myśl art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a. Prawidłowo, w kontekście oceny uwarunkowań prawnych, prezentowanej przez organ wskazano też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (§ 2 zd. 2). W tym kontekście wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 K.p.a.

Z kolei zarzuty skargi, dotyczące nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, nie mogą być rozpoznawane w niniejszej sprawie, ponieważ przedmiotem kontroli nie może być w tym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego,

w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji.

Na marginesie można wskazać, że co do zasady twierdzenie skarżącej jest zasadne, iż dla ustanowienia służebności nie jest konieczne jej ujawnienie w księdze wieczystej. Ustanowienie służebności w akcie notarialnym jest skuteczne, a wpis służebności do księgi wieczystej nie ma charakteru konstytutywnego. Na gruncie jednak upzp po drugiej nowelizacji – zmiana ustawą z [...] lipca 2023r., prawa rzeczowe do nieruchomości oraz dane dotyczące osób, którym te prawa przysługują, ustala się na podstawie ksiąg wieczystych, ewidencji gruntów i budynków, zbioru dokumentów albo innych dokumentów urzędowych (art. 53 ust. 1a). Element ten wymaga wyjaśnienia i jest uzależniony od daty wniosku i przyjętego stanu prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw rzeczowych do nieruchomości.

Raz jeszcze należy wskazać, że orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Poza oceną Sądu musi pozostać kwestia, czy przyjęcie przez prawodawcę tego rodzaju rozwiązań przyczyni się w każdym przypadku do przyspieszenia procedowania w sprawie indywidualnej. Niemniej - wobec wyżej wskazanych uwarunkowań - nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.

Oceniając więc przyczyny wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 Kpa. W rezultacie zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

W tym stanie faktycznym i prawnym, na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. orzeczono, jak w sentencji.