Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3180/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 63 ust. 14 i ust. 20
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: par. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1428
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej  z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego  przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Czernichów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1570/22 w sprawie ze skargi Gminy Czernichów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 26 sierpnia 2022 r. znak WN-II.4131.1.23.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr 81.2022 Wójta Gminy Czernichów z dnia 3 sierpnia 2022 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w N. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Czernichów na rzecz Wojewody Małopolskiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1570/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Czernichów (dale także jako "Gmina") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego (dale także jako "Wojewoda" albo "organ") z dnia 26 sierpnia 2022 r. znak WN-II.4131.1.23.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Czernichów z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr 81.2022 w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w N., oddalił skargę.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Wójt Gminy Czernichów (dalej także jako "Wójt"), działając na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 roku w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1428), dalej jako "rozporządzenie MEN", zarządzeniem z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr 81.2022 zatwierdził konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w N.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 sierpnia 2022 r. nr WN-II.4131.1.23.2022 Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność powyższego zarządzenia z dnia 3 sierpnia 2022 r. – w całości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda przedstawił powody wszczęcia postępowania nadzorczego, przytoczył treść art. 91 ust. 1 u.s.g. i wskazał, że przedmiotowe zarządzenie wydane zostało w związku z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na przekroczeniu przez Wójta upoważnienia ustawowego pozwalającego na zatwierdzenie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, a w jego wyniku wyłonieniu konkretnego kandydata w oparciu o przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia MEN. Zarządzenie to w zakresie, w jakim odnosi się do zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, a w jego wyniku wyłonieniu konkretnego kandydata, nie odpowiada obowiązującemu porządkowi prawnemu, w szczególności przepisowi art. 63 ust. 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm.), dalej jako "P.o." w związku z przepisem § 8 ust. 2 rozporządzenia MEN.

Wojewoda przytoczył relewantne przepisy P.o. oraz rozporządzenia MEN i wywiódł, że przepis art. 63 ust. 1 P.o. ustanawia kompetencję dla organu prowadzącego szkołę do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki, kandydatowi wyłanianemu co do zasady w drodze sformalizowanego konkursu (ust. 2 i następne). Jego elementem jest powołanie komisji konkursowej, którego dokonuje organ prowadzący (art. 63 ust. 14 P.o.). Skoro zaś przepis ten określa skład komisji konkursowej, w tym wymienia w niej dwóch przedstawicieli rady rodziców (pkt 2 lit. b), to przed ich powołaniem organ winien sprawdzić, czy przedstawiciele ci zostali należycie umocowani, a więc wybrani zgodnie z przepisami. Istotne pozostaje to, czy osoby powołane do komisji konkursowej w sposób prawidłowy reprezentowały radę rodziców. W tym przypadku regulowały to przepisy wewnętrzne, to znaczy przepisy regulaminu Rady Rodziców Szkoły Podstawowej w N. Kontrola umocowania do występowania w imieniu Rady Rodziców jej przedstawicieli, znajduje swoje źródło w przepisach prawa, w tym w przepisie art. 63 P.o. dającym umocowanie do powołania komisji konkursowej. Zdaniem Wojewody, zarządzenie Wójta z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr 81.2022 w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w N. narusza wyżej przywołane przepisy obowiązującego porządku prawnego, w szczególności § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN.

W ocenie Wojewody, przy wyborze przedstawicieli Rady Rodziców do komisji konkursowej doszło do nieprawidłowości, skutkujących tym, że skład komisji konkursowej nie został prawidłowo powołany, a w konsekwencji zachodziły przesłanki do unieważnienia przeprowadzonego konkursu. W tym kontekście Wojewoda wyjaśnił, że rady rodziców to struktury, których istnienie przewidują regulacje P.o. W art. 83 ust. 1 mowa jest mianowicie, że w szkołach i placówkach, z zastrzeżeniem ust. 6, działają rady rodziców, które reprezentują ogół rodziców uczniów. W myśl art. 83 ust. 4 pkt 1 P.o., rada rodziców uchwala regulamin swojej działalności, w którym określa w szczególności wewnętrzną strukturę i tryb pracy rady. Kompetencje tego podmiotu określa z kolei art. 84 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 P.o. Należą do nich np.: występowanie do dyrektora szkoły z wnioskami i opiniami we wszystkich sprawach szkoły lub placówki, uchwalanie w porozumieniu z radą pedagogiczną programu wychowawczo-profilaktycznego szkoły lub placówki czy gromadzenie funduszy z dobrowolnych składek rodziców oraz innych źródeł. Powyższe wskazuje, że rada rodziców to struktura mająca do realizacji określone w ustawie istotne zadania. Jednym z nich są także czynności związane z działaniem komisji konkursowej, którą powołano do wyboru dyrektora szkoły, w skład której to komisji wchodzą również przedstawiciele rady rodziców. Ponieważ w przepisach P.o. oraz rozporządzenia MEN brak jest przepisów odnoszących się do trybu wyboru i delegowania przedstawicieli rady rodziców do komisji konkursowej, niezbędne stało się skorzystanie z regulacji normujących działalność rady rodziców, a takim aktem w myśl art. 83 ust. 4 P.o. jest uchwalany przez nią regulamin, w którym określa się w szczególności wewnętrzną strukturę i tryb pracy rady (pkt 1). Rada Rodziców jest autonomicznym, wewnętrznym organem szkoły, reprezentującym ogół rodziców uczniów danej szkoły (art. 83 ust. 1 P.o.). Rada rodziców uchwala regulamin swojej działalności, w którym określa w szczególności: 1) wewnętrzną strukturę i tryb pracy rady; 2) szczegółowy tryb przeprowadzania wyborów do rad, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3, oraz przedstawicieli rad oddziałowych, o których mowa w ust. 2 pkt 1, do rady rodziców odpowiednio szkoły lub placówki. Z uwagi na to, że – jak wynika z przytoczonego przepisu – przedstawicielstwo rad rodziców nie służy realizacji indywidualnych interesów poszczególnych rodziców, lecz realizuje prawa zbiorowe tej społeczności szkolnej, a członkowie rady występują jako wyraziciele interesu ogółu, a nie własnego, istotnego znaczenia nabiera regulamin rady i określone w nim zasady funkcjonowania, a przede wszystkim określony w nim szczegółowy tryb przeprowadzania wyborów. Regulamin Rady Rodziców Szkoły Podstawowej w N. stanowi akt prawny, będący podstawą działania Rady Rodziców i określa tryb jej pracy. Regulamin stanowi, iż jednym z zadań Rady Rodziców jest delegowanie swoich przedstawicieli do komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły. Rada dokumentuje zebrania i podejmowane podczas zebrań czynności w formie protokołu. Regulamin przewiduje, że Rada Rodziców podejmuje wszystkie decyzje i rozstrzygnięcia w formie uchwał. Nie ma żadnych podstaw, aby kwestie związane z wyborem przedstawicieli Rady Rodziców do Komisji Konkursowej na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w N., wyłączyć z działania zapisów Regulaminu.

Zdaniem Wojewody, przedstawiciele Rady Rodziców do komisji konkursowej zostali nieprawidłowo wyłonieni, albowiem przy ich wyborze pominięto w ogóle procedurę opisaną w Regulaminie Rady Rodziców, który to akt prawny stanowi podstawę działania Rady Rodziców i określa tryb jej pracy. Regulamin przewiduje, że Rada Rodziców podejmuje wszystkie decyzje i rozstrzygnięcia w formie uchwał. Nie ma żadnych podstaw, aby kwestie związane z wyborem przedstawicieli do Komisji Konkursowej wyłączyć z działania zapisów Regulaminu. Istotne pozostaje to, czy osoby powołane do komisji konkursowej w sposób prawidłowy reprezentowały Radę Rodziców. W tym przypadku regulowały to przepisy wewnętrzne – przepisy regulaminu Rady Rodziców Szkoły Podstawowej w N. Zasadą pozostaje, że Rada Rodziców podejmuje decyzje w formie uchwał, co wynika z kolegialnego charakteru działania tego organu oraz co znajduje potwierdzenie w Regulaminie. Postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie nie wykazało, iż Rada Rodziców wyłoniła przedstawicieli do komisji konkursowej w trybie określonym w regulaminie. W zebranym materiale dowodowym w przedmiotowej sprawie brak dowodu w postaci uchwały, że odbyło się zebranie Rady Rodziców, że sprawa wyłonienia przedstawicieli do komisji konkursowej była głosowana i że przedstawiciele zostali wybrani w głosowaniu. Nie przedstawiono protokołu potwierdzającego czynności wyboru przedstawicieli Rady Rodziców do komisji konkursowej, co oznacza, że nie przedstawiono dowodów na prawidłowy wybór przedstawicieli Rady Rodziców do komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły. Te ustalenia znajdują potwierdzenie w piśmie Rady Rodziców skierowanym w dniu 22 sierpnia 2022 r. do organu nadzoru, w którym poinformowano, że decyzji o wyborze przedstawicieli Rady Rodziców do konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w N. dokonano na podstawie rozmowy telefonicznej. Takiego zaś trybu nie przewiduje Regulamin Rady Rodziców Szkoły Podstawowej w N. Rodzi się zatem pytanie, jaka jest celowość Regulaminu, po co określać tryb wyboru przedstawicieli, jeżeli w każdym przypadku ktoś arbitralnie może zarządzić, że zaszła nadzwyczajna sytuacja, aby przyjąć nadzwyczajny tryb zebrania i wskazać tryb wyłonienia przedstawicieli do komisji konkursowej w drodze rozmowy telefonicznej.

Wojewoda wskazał nadto, że kwestionowane zarządzenie pozostaje niezgodne z treścią art. 63 ust. 14 pkt 2 lit. b P.o. w związku z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN. W sprawie niesporne jest, że chodzi tu o inne okoliczności niż wymienione w punktach 1-3, które mogą mieć wpływ na ważność konkursu. Omawiane sformułowanie należy zatem odnosić do odmiennych zdarzeń, które wystąpiły w postępowaniu konkursowym i które należy łączyć z naruszeniem pozostałych uregulowań zawartych w P.o. i powołanym rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy. Pojęcie postępowania konkursowego trzeba przy tym rozumieć szerzej, zarówno jako postępowanie prowadzone przez powołaną już komisję konkursową w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, ale także jako postępowanie obejmujące etap zmierzający do powołania – wyboru członków komisji mającej przeprowadzić właściwy konkurs. Z tego powodu unieważnienie konkursu możliwe jest także z powodu uchybień przy wyłanianiu komisji konkursowej. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała w istocie miejsce, gdyż przedstawiciele Rady Rodziców powołani do udziału w pracach komisji konkursowej na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w N. zostali wyłonieni w sposób wadliwy z uwagi na naruszenie przy ich wyborze zasad wynikających z Regulaminu Rady Rodziców dotyczących sposobu zwoływania zebrań Rady, obowiązku sporządzania protokołu z przebiegu tych zebrań, podejmowania stosownych uchwał jako efekt działania organu kolegialnego. Taki wadliwy wybór przedstawicieli Rady Rodziców do komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły należy traktować jako "inną nieprawidłowość", o której mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN. Stwierdzone przez organ nadzoru nieprawidłowości w wyborze przedstawicieli Rady Rodziców do komisji konkursowej mieszczą się w pojęciu "innych nieprawidłowości" o których mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN.

Wojewoda wskazał także, że z treści § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN wynika, iż unieważnienie konkursu na tej podstawie winno nastąpić, jeżeli – po pierwsze stwierdzono nieprawidłowość (inne niż wymienione w pkt 1-3) w szeroko rozumianym postępowaniu konkursowym, a po drugie – ustalono, że nieprawidłowości te mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Obie te przesłanki muszą przy tym zachodzić jednocześnie i obie zaszły w niniejszym stanie faktycznym sprawy. Wskazane nieprawidłowości stanowią konkretne uchybienie wskazujące na związek przyczynowo - skutkowy między zaistnieniem uchybień a ich wpływem na wynik konkursu. Kandydat na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w N. został wyłoniony w drugim głosowaniu stosunkiem głosów 7 do 5 oddanych na kontrkandydata, to jest minimalną bezwzględną większością jaka jest wymagana, żeby konkurs został rozstrzygnięty. Tym samym nie da się wykluczyć, że głosy nieprawidłowo wybranych członków komisji mogły mieć wpływ na wynik konkursu. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że nieprawidłowo wyłoniony i powołany skład komisji konkursowej może prawidłowo prowadzić postępowanie konkursowe. Stworzyłoby to sytuację, w której niezgodna z prawem czynność wyłonienia przedstawiciela rady rodziców do składu komisji konkursowej byłaby legalizowana przez fakt podjęcia przez tę komisję prac i prowadziłaby do zgodnego z prawem wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Ustalenie już po zakończeniu prac przez komisję, że osoba biorąca udział w jej pracach, jako przedstawiciel rady rodziców, nie została wyłoniona prawidłowo, daje podstawy do unieważnienia konkursu z powodu nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Błędy w procedowaniu rady rodziców przy wyłanianiu jej przedstawiciela do składu komisji konkursowej w celu wyboru kandydata na stanowisko dyrektora szkoły winny bowiem być kwalifikowane w kategoriach innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, a które uprawniają do jego unieważnienia w trybie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN.

Gmina Czernichów pismem z dnia 19 września 2022 r. wywiodła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego. Skarżąca Gmina zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 § 1 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez dokonanie kontrfaktycznych ustaleń, a to stwierdzenia, iż przedstawiciele rady rodziców byli wybrani do udziału w pracach komisji konkursowej w sposób niezgodny z prawem, a to Regulaminem Rady Rodziców (uzyskanym notabene przez pracowników Urzędu Gminy Czernichów od strony zainteresowanej), mimo że w treści tego dokumentu nie został określony tryb delegowania członków rady rodziców, w tym sposób zwoływania i przeprowadzania głosowania, zaś z treści oświadczeń rodziców załączonych do pisma organu nadzoru z dnia 13 lipca 2022 r. (fakt znany z urzędu) wynika przyznanie okoliczności faktycznej, że rodzice dokonali wyboru, lecz w trybie telefonicznym, co w świetle załączonego regulaminu nie zostało wykluczone, ani co ważniejsze w żaden sposób nieuregulowane;

2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. wskutek błędnej oceny dowodów, a to załączonego Regulaminu Rady Rodziców oraz złożonych oświadczeń tychże rodziców, co do dokonania wyboru swoich przedstawicieli do komisji konkursowej, co doprowadziło ostatecznie organ nadzoru do błędnego przekonania, że sposób delegowania do komisji konkursowej był niewłaściwy, mimo że nie istnieje żaden dowód wskazujący na tę okoliczność zalegający w aktach sprawy, co dowodzi że organ nadzoru dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny tych dokumentów i doszedł do niewłaściwych spostrzeżeń dotyczących przeprowadzonego konkursu na dyrektora szkoły;

3) art. 91 ust. 3 u.s.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które polega na zbyt lakonicznym uzasadnieniu prawnym rozstrzygnięcia z powołaniem się na ogólnikowe stwierdzenia o niezgodności wyboru członków Rady Rodziców do komisji konkursowej z odniesieniem się do Regulaminu Rady Rodziców, znajdującym się w aktach sprawy i poprzestaniu na lakonicznych spostrzeżeniach bez precyzyjnie dokonanej subsumpcji z powołaniem się na konkretne normy prawne wraz z przytoczeniem ich interpretacji, co pozwala na stwierdzenie, że organ nadzoru w ten sam nader ogólny sposób jak pozostałe strony niezadowolone z rozstrzygnięcia hasłowo wymienił rzekome naruszenia, bez dokładnego objaśnienia podstaw prawnych wraz z ich stosownym uzasadnieniem;

II. prawa materialnego:

1) § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i stwierdzenie, że nawet owo rzekome niewłaściwe delegowanie dwóch członków Rady Rodziców miało wpływ na wynik konkursu bez uwzględnienia tej okoliczności, że skoro osoby sprzeciwiające się nowemu kandydatowi na dyrektora placówki szkolnej powołały się w tym momencie na błędy w wyborze delegatów rodziców, to uczestnicząc w pracach komisji przy rozkładzie głosów 7 do 5 z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością oddały głos przeciwny, co w tym wypadku nie mogło mieć wpływu na wynik konkursu, skoro członkowie komisji z ramienia Rady Pedagogicznej oraz Rady Rodziców najwyraźniej sprzeciwiali się wyborowi nowego kandydata, podnosząc wspomniane zarzuty wobec organu prowadzącego;

2) art. 63 ust. 14 P.o., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że organ prowadzący szkołę, powołujący komisję konkursową posiada nie tylko uprawnienie, co wręcz obowiązek weryfikacji poprawności delegowania członków przez pozostałe podmioty (zwłaszcza Radę Rodziców), co po pierwsze nie wynika z treści wskazanego przepisu, po wtóre nie zostało uregulowane na gruncie innych przepisów prawa administracyjnego, zaś wójt gminy nie dysponuje w tym przypadku żadnymi środkami natury procesowej (władczej), pozwalającej na przeprowadzenie jakiejkolwiek kontroli tudzież uzyskania dokumentów od tego gremium, czego najlepszym przykładem była próba kierowania pism do Rady Rodziców w celu uzyskania dodatkowych dokumentów, które zakończyło się brakiem stosownej odpowiedzi w niniejszej sprawie, a tym samym doprowadziło do skorzystania z nadużycia prawa ze strony rodziców niezadowolonych z wyniku konkursu, co w ostatecznym rozrachunku nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanego zarządzenia w tych okolicznościach sprawy;

3) art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w rzeczonej sprawie i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego bez wykazania istotnego naruszenia prawa przez organ prowadzący szkołę, przy posiadaniu pełnej wiedzy z urzędu, iż członkowie Rady Rodziców nie udzielili stosownej odpowiedzi na wezwanie Wójta Gminy Czernichów w trakcie kontroli delegowania ich członków, co stanowi przy unieważnieniu konkursu na tej podstawie normatywnej nadużycie prawa w prawie administracyjnym, jakie nie może korzystać z ochrony prawnej.

Skarżąca Gmina wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Gmina przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio (ust. 5). Na gruncie tych przepisów podkreśla się, że przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego może być wyłącznie naruszenie prawa mające charakter istotny. Przyjmuje się, że organ nadzoru dokonujący oceny legalności uchwały lub zarządzenia obowiązany jest ewentualne naruszenia wywieść z konkretnego przepisu prawa (materialnego czy procesowego), a stosowny wywód w tym zakresie uczynić elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zarządzenie objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym jest w stopniu istotnym sprzeczne z prawem, wobec czego organ nadzoru prawidłowo orzekł o jego nieważności. Rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera też wskazanie i wyjaśnienie relewantnych przepisów tudzież wymagane prawem elementy formalne.

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że zgodnie z art. 63 ust. 14 P.o., w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w określonym składzie. W skład komisji wchodzi w szczególności dwóch przedstawicieli rady rodziców (pkt 2 lit. b). Z kolei na podstawie art. 63 ust. 20 P.o. wydane zostało Rozporządzenie MEN. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia MEN, konkurs na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej i publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki ogłasza organ prowadzący przedszkole, szkołę lub placówkę. Komisja konkursowa, na podstawie złożonej oferty, podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego (§ 4 ust. 1 zd. 1). Po rozmowie z każdym z kandydatów dopuszczonych do postępowania konkursowego komisja dokonuje ich merytorycznej oceny; ocenie podlega w szczególności przedstawiona przez kandydata koncepcja funkcjonowania i rozwoju publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki (§ 5 ust. 2). Komisja wyłania kandydata na stanowisko dyrektora w głosowaniu tajnym. Każdy z członków komisji dysponuje jednym głosem (§ 6 ust. 1). Wedle § 8 ust. 1 rozporządzenia MEN po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego. Stosownie do § 8 ust. 2, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków;

3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1;

4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, elementem sformalizowanego konkursu jest powołanie komisji konkursowej przez organ prowadzący (art. 63 ust. 14 ustawy). "Skoro zaś przepis ten określa skład komisji konkursowej, w tym wymienia w niej dwóch przedstawicieli rady rodziców (pkt 2 lit. b), to przed ich powołaniem organ winien sprawdzić, czy przedstawicieli ci zostali należycie umocowani, a więc wybrani zgodnie z przepisami. Bez znaczenia pozostaje charakter organizacyjny czy prawny rady rodziców (...). Istotne pozostaje to, czy osoby powołane do komisji konkursowej w sposób prawidłowy reprezentowały radę rodziców. (...) Nie można przyjąć, że nieprawidłowo wyłoniony i powołany skład komisji konkursowej może prawidłowo prowadzić postępowanie konkursowe. Stworzyłoby to sytuację, w której niezgodna z prawem czynność wyłonienia przedstawiciela rady rodziców do składu komisji konkursowej byłaby legalizowana przez fakt podjęcia przez tę komisję prac i prowadziłaby do zgodnego z prawem wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Ustalenie przez Burmistrza już po zakończeniu prac przez komisję, że osoba biorąca udział w jej pracach, jako przedstawiciel rady rodziców, nie została wyłoniona prawidłowo, dałoby podstawy do unieważnienia konkursu z powodu nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Błędy w procedowaniu rady rodziców przy wyłanianiu jej przedstawiciela do składu komisji konkursowej w celu wyboru kandydata na stanowisko dyrektora szkoły winny bowiem być kwalifikowane w kategoriach innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, a które uprawniają do jego unieważnienia w trybie § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia" (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2021 r.; sygn. akt III OSK 3485/21 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 października 2022 r.; sygn. akt II SA/Ke 454/22).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Wojewoda na podstawie zebranego materiału dowodowego dokonał trafnej oceny, że przedstawiciele Rady Rodziców do Komisji Konkursowej na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w N. nie zostali wybrani (wyłonieni, delegowani) prawidłowo. Wprawdzie Regulamin Rady Rodziców w Nowej Wsi Szlacheckiej nie zawiera szczególnych postanowień zrelatywizowanych wprost do wyboru czy delegowania przedstawicieli do komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły (o tej kompetencji mowa w § 1 ust. 3 lit. r), ale generalnie stanowi o tym, że rozstrzygnięcia są podejmowane na posiedzeniach, w formie uchwał i dokumentowane w formie protokołu (rozdziały 6 i 7). Co więcej, można powiedzieć, że taki sposób podejmowania rozstrzygnięć wynika nie tylko z odnośnych przepisów aktu normatywnego wewnętrznego, ale także z istoty działania organu kolegialnego. Tymczasem z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że Rada Rodziców nie podjęła uchwały w przedmiocie wyboru czy też delegowania przedstawicieli do Komisji Konkursowej ani nawet nie odbyło się posiedzenie Rady Rodziców w celu rozważenia tej kwestii. Jak wynika ze znajdujących się w aktach oświadczeń, "wyboru dokonano na podstawie rozmów telefonicznych". Hipotetycznie rzecz ujmując, gdyby nawet uznać, że Rada Rodziców mogła obradować i podejmować uchwały zdalnie, to niepodobna skonstatować podjęcia jakichkolwiek czynności – wszak nie wiadomo, jaki był tryb czy treść owych rozmów telefonicznych, ani nawet kto w nich uczestniczył.

W ocenie Sądu pierwszej instancji Wojewoda nie tylko dokonał trafnej oceny, że przedstawiciele Rady Rodziców do Komisji Konkursowej na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w N. nie zostali wybrani (wyłonieni, delegowani) prawidłowo, ale także wykazał, że uchybienia w tej mierze mogły mieć wpływ na wynik konkursu. W tym zakresie przekonujący jest argument, że kandydat na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w N. został wyłoniony w drugim głosowaniu stosunkiem głosów 7 do 5 oddanych na kontrkandydata, to jest minimalną bezwzględną większością, jaka jest wymagana, żeby konkurs został rozstrzygnięty. Nie można zatem wykluczyć, że głosy nieprawidłowo wybranych członków komisji mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Zatwierdzenie konkursu na stanowisko dyrektora, mimo istnienia podstaw do jego unieważnienia z uwagi "inne nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu" w rozumieniu § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN – stanowiło istotne naruszenie prawa. Tym samym zasadne stało się stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta z dnia 3 sierpnia 2022 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest zatem zgodne z prawem.

Zarzuty skargi Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadne. Wszystkie istotne okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione, toteż nie doszło do naruszenia art. 7 art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. Wojewoda nie dokonał kontrfaktycznych ustaleń ani nie dokonał błędnej oceny dowodów. Zdaniem Sądu meriti – z przyczyn wyżej wskazanych – nie można było uznać, że "rodzice dokonali wyboru, lecz w trybie telefonicznym". Wojewoda, biorąc pod uwagę w szczególności Regulamin Rady Rodziców w N. oraz złożone do akt oświadczenia, prawidłowo przyjął, że wybór (delegowanie) przedstawicieli Rady Rodziców do Komisji Konkursowej powinien nastąpić przez podjęcie stosownej uchwały. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego – zarówno faktyczne, jak i prawne – jest wyczerpujące i spełnia wymogi wynikające z art. 91 ust. 3 u.s.g. – nie doszło zatem do naruszenia tego przepisu. Wojewoda – wbrew zarzutom skargi – wykazał, że stwierdzone uchybienia mogły mieć wpływ na wynik konkursu (§ 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN); skoro komisja wyłania kandydata na stanowisko dyrektora w głosowaniu tajnym, nie sposób czynić założeń co do tego, jak głosowali poszczególni członkowie komisji. Wojewoda prawidłowo zinterpretował art. 63 ust. 14 ustawy i prawidłowo stwierdził – co wprost wynika z powołanego wyżej orzecznictwa sądów administracyjnych – iż "nie można przyjąć, że nieprawidłowo wyłoniony i powołany skład komisji konkursowej może prawidłowo prowadzić postępowanie konkursowe"; innymi słowy, nieprawidłowości w zakresie wyłonienia i powołania składu komisji konkursowej rzutują na legalnościową ocenę zarządzenia w przedmiocie zatwierdzenia konkursu. Z powołanego wyżej orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika też, że organ prowadzący szkołę przed powołaniem komisji konkursowej powinien sprawdzić, czy przedstawiciele poszczególnych podmiotów – w tym przedstawiciele rady rodziców – zostali należycie umocowani, a więc wybrani zgodnie z przepisami. Z akt sprawy nie wynika, aby Wójt wyczerpał możliwości sprawdzenia prawidłowości umocowania przedstawicieli rady rodziców, zaś składanych w tej mierze deklaracji czy też oświadczeń, które okazały się niemiarodajne – nie można traktować w kategoriach nadużycia prawa czy też okoliczności sanujących obiektywną nieprawidłowość (brak należytego umocowania), mającą znamiona istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 u.s.g.). W tym kontekście podkreślić należy, że – zdaniem Sądu pierwszej instancji – w niniejszej sprawie liczy się nie tyle to, czy organowi prowadzącemu szkołę można postawić subiektywnie rozumiany zarzut naruszenia prawa, ile to, czy postępowanie konkursowe, w tym wyłonienie przedstawicieli do komisji konkursowej, obiektywnie przebiegało prawidłowo w świetle ogółu relewantnych norm prawa przedmiotowego.

Gmina wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania:

1) art. 151 P.p.s.a. i art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. oraz art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez nieprawidłowe uznanie, iż dokonane przez Wojewodę ustalenia faktyczne są zgodne z zasadą prawdy materialnej, a to poprzez między innymi stwierdzenie, iż przedstawiciele rady rodziców byli wybrani do udziału w pracach komisji konkursowej w sposób niezgodny z prawem, a to regulaminem rady rodziców, mimo że w treści tego dokumentu nie został określony tryb delegowania członków rady rodziców, w tym sposób zwoływania i przeprowadzania głosowania, zaś z treści oświadczeń rodziców załączonych do pisma organu nadzoru z dnia 13 lipca 2022 r. (fakt znany z urzędu - w aktach postępowania) wynika przyznanie okoliczności faktycznej, że rodzice dokonali delegowania, lecz w trybie telefonicznym, co w świetle załączonego regulaminu nie zostało wykluczone, ani co ważniejsze w żaden sposób nie było uregulowane prawnie;

2) art. 134 § 1 i art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1805), dalej jako "k.p.c.", poprzez zaniechanie dokonania przez sąd meriti w granicach zawisłej sprawy analizy oraz weryfikacji pod kątem zgodności z prawem dokumentu, jakim był rzekomy regulamin rady rodziców, pomimo wskazywanych przez organ prowadzący szkołę w tej materii wątpliwości, co doprowadziło skład orzekający do błędnego przekonania, że pozostałe czynności podejmowane przez radę rodziców odbiegają od postanowień tego dokumentu i są z nim sprzeczne, a także pominięciu w trakcie orzekania w ogóle kwestii formy w jakiej uchwała o delegowaniu członków winna być podejmowana, czy w ogóle winna to być uchwała czy też sam akt delegowania może przybrać inną formę (nawet ustną), co ostatecznie doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych a propos trybu rzekomo niewłaściwego powoływania delegatów do komisji konkursowej,

3) art. 151 P.p.s.a. i art. 147 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 91 ust. 5 u.s.g. polegające na tym, że WSA w Krakowie, badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oddalił skargę, zaakceptował ustalony stan faktyczny sprawy i nie uwzględnił, że organ błędnie ocenił dowody, a to załączony regulamin rady rodziców oraz złożone oświadczenia tychże rodziców, co do dokonania wyboru swoich przedstawicieli do komisji konkursowej, co doprowadziło ostatecznie skład orzekający do mylnego przekonania, że sposób delegowania do komisji konkursowej był niewłaściwy, mimo że nie istnieje żaden dowód wskazujący na tę okoliczność zalegający w aktach sprawy, co dowodzi również że, sąd pierwszej instancji, nie dostrzegł w ogóle całkowicie dowolnej, a nie swobodnej oceny dokumentów dokonanej przez organ nadzoru i doszedł do niewłaściwych spostrzeżeń dotyczących przeprowadzonego konkursu na dyrektora szkoły,

4) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającą na wskazaniu jako motywu rozstrzygnięcia z jednej strony, że Wojewoda na podstawie zebranego materiału dowodowego dokonał trafnej oceny, jakoby przedstawiciele rady rodziców do komisji konkursowej na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w N. nie zostali delegowani prawidłowo, a z drugiej zaś strony wskazaniu jako motywu oceny, że regulamin rady rodziców w N. nie zawiera szczególnych postanowień zrelatywizowanych wprost do wyboru czy delegowania przedstawicieli do komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły (o tej kompetencji mowa w § 1 ust. 3 lit. r regulaminu) - co stanowi dwie różne wykluczające się wzajemnie podstawy faktyczne, determinujące odmienny sposób tego rozstrzygnięcia,

a w konsekwencji:

II. przepisów prawa materialnego:

1) art. 91 ust. 3 u.s.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez sąd pierwszej instancji, iż zbyt lakoniczne uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego z powołaniem się na ogólnikowe stwierdzenia o niezgodności wyboru członków rady rodziców do komisji konkursowej z odniesieniem się do regulaminu rady rodziców, znajdującego się w aktach sprawy i poprzestaniu na dowolnych spostrzeżeniach bez precyzyjnie dokonanej subsumpcji z powołaniem się na konkretne normy prawne wraz z przytoczeniem ich interpretacji, bez dokładnego objaśnienia podstaw prawnych wraz z ich stosownym uzasadnieniem jest wystarczające do stwierdzenia zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego,

2) § 8 ust. 2 pkt 4) rozporządzenia MEN, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i stwierdzenie, że:

- nawet owo rzekome niewłaściwe delegowanie dwóch członków rady rodziców miało wpływ na wynik konkursu bez uwzględnienia tej okoliczności, że skoro osoby sprzeciwiające się nowemu kandydatowi na dyrektora placówki szkolnej powołały się na błędy w wyborze delegatów rodziców (po podpisaniu protokołu komisji konkursowej), to uczestnicząc w pracach komisji przy rozkładzie głosów 7 do 5 z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością oddały głos przeciwny wobec wybranego kandydata na dyrektora, co w tym wypadku nie mogło mieć wpływu na wynik konkursu, skoro członkowie komisji z ramienia rady pedagogicznej oraz rady rodziców najwyraźniej sprzeciwiali się wyborowi nowego kandydata, podnosząc wspomniane zarzuty wobec organu prowadzącego,

- niezachowanie wymogów formalnych z regulaminu (statutu) rady rodziców przy delegowaniu w tym konkretnym przypadków dwóch delegatów do komisji konkursowej stanowi naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zarządzenia wójta o zatwierdzeniu wyników tego konkursu, mimo że ów regulamin nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego i nie powinien rzutować w przypadku jego naruszenia na prawa osób trzecich biorących udział w konkursie, zwłaszcza w sytuacji w jakiej żądanie korzystania z ochrony prawnej dotyczy w tym przypadku nadużycia prawa w prawie administracyjnym, polegającego na próbie unieważnienia konkursu tylko z tej przyczyny, że część członków komisji konkursowej i jest niezadowolona z wyboru na stanowisko innego kandydata, aniżeli obecnie piastujący funkcję dyrektor;

3) art. 63 ust. 14 P.o., poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na stwierdzeniu, że organ prowadzący szkołę, powołujący komisję konkursową posiada nie tylko uprawnienie, co wręcz obowiązek weryfikacji poprawności delegowania członków komisji konkursowej przez pozostałe podmioty (zwłaszcza radę rodziców), co po pierwsze nie wynika z treści wskazanego przepisu, po wtóre nie zostało uregulowane na gruncie innych przepisów prawa administracyjnego, zaś wójt gminy nie dysponuje w tym przypadku żadnymi środkami natury procesowej (władczej), pozwalającej na przeprowadzenie jakiejkolwiek kontroli tudzież uzyskania dokumentów od tego gremium, czego najlepszym przykładem była próba kierowania pism do rady rodziców w celu uzyskania dodatkowych dokumentów, która zakończyła się brakiem stosownej odpowiedzi w niniejszej sprawie, co tym samym oznacza nadużycie prawa ze strony rodziców niezadowolonych z wyniku konkursu, jakie w ostatecznym rozrachunku nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanego zarządzenia w tych okolicznościach faktycznych sprawy;

4) art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w rzeczonej sprawie i uznanie przez sąd pierwszej instancji, jakoby organ nadzoru wydając rozstrzygnięcie nadzorcze bez wykazania istotnego naruszenia prawa przez organ prowadzący szkołę, przy posiadaniu pełnej wiedzy z urzędu, iż członkowie rady rodziców nie udzielili stosownej odpowiedzi na wezwanie Wójta Gminy Czernichów w trakcie kontroli delegowania ich członków, stanowiło istotne naruszenie prawa, skutkujące unieważnieniem konkursu na dyrektora na tej podstawie normatywnej, mimo że zachowanie tego gremium podczas konkursu i po jego zakończeniu można śmiało zakwalifikować jako nadużycie prawa w prawie administracyjnym, które nie powinno korzystać ochrony prawnej - akurat w tym konkretnym stanie faktycznym.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwłaszcza kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła nadto o rozpatrzenie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa pełnomocnika zawodowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie zaznaczyć, że rozpoznając skargę na rozstrzygniecie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem aktu organu samorządu terytorialnego stanowiącego przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego. Dopiero w następnej kolejności bada się legalność samego rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność danego aktu oceniając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Z istoty sądowej kontroli wynika, że przy ocenie danego aktu, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego podejmowania. Przedmiotem oceny sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście dany akt (w realiach sprawy – zarządzenie wójta o zatwierdzeniu konkursu) w sposób istotny narusza prawo (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48).

Wskazać dalej należy, że stosownie do przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Art. 91 ust. 4 wskazanej ustawy stanowi z kolei, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "naruszenia prawa". Zaznaczyć należy, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Brak ustawowego zdefiniowania naruszenia prawa, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania danych aktów (zob. w tej materii: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że złożony w niniejszej sprawie środek odwoławczy został oparty na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Podniesione w pkt 1 – 4 petitum skargi kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W ich ramach skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie prawidłowość oceny treści oraz skutków jakie wynikają z dokumentu, jakim jest Regulamin Rady Rodziców. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje tym samym zasadność uznania jakoby treść tego dokumentu determinowała konieczność wdrożenia trybu mającego za przedmiot delegowanie członków Rady Rodziców do komisji konkursowej. Tymczasem tego rodzaju ustaleń i ocen nie można skutecznie kwestionować wskazując w warstwie opisowej podniesionych zarzutów poniżej opisane regulacje P.p.s.a.

Wskazać po pierwsze należy, że wskazany w punktach 1 i 4 petitum skargi kasacyjnej art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania (bezczynności) organu administrującego. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Nie mieści się w tym zakresie kwestionowanie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. W realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia wskazanego w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej art. 141 § 4 P.p.s.a. wymaga podkreślenia, że może on być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za pomocą tego zarzutu nie można jednakże skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że nie jest uzasadniony w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej konstatacja Sądu pierwszej instancji, że Regulamin Rady Rodziców w N. nie zawiera szczególnych postanowień zrelatywizowanych wprost do wyboru czy delegowania przedstawicieli do komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły nie stała na przeszkodzie uznaniu, że przedstawiciele Rady Rodziców do komisji konkursowej na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w N. nie zostali delegowani prawidłowo. Pokreślić bowiem należy, że ocena zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego mocą którego stwierdzono nieważność zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu została dokonana z uwzględnieniem szerszego kontekstu normatywnego, w tym w następstwie analizy regulacji zawartych w art. 63 ust. 14 i ust. 20 ustawy – Prawo oświatowe jak i regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

Oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

Istotnym jest w tym miejscu podkreślenie, że regulacja art. 134 § 1 P.p.s.a. odnosi się do kwestii rozstrzygania danej sprawy w jej granicach oraz braku związania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kwestia ewentualnego uchybienia proceduralnego w zakresie nieprawidłowej oceny materiału dowodowego sprawy - którą to zdaje się chciał zarzucić autor skargi kasacyjnej - mogłaby być rozpatrywana w sytuacji podniesienia zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., którego w warstwie opisowej zarzutów podniesionych w petitum rozpatrywanej skargi kasacyjnej w punktach 1 – 4 nie wskazano. Podkreślić w tym miejscu należy, że do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, względnie gdy pominie istotną część tych akt. Do naruszenia tego przepisu dochodzi również wtedy, gdy sąd przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. (co w sprawie nie miało miejsca, gdyż Sąd pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadzał dowodu uzupełniającego z dokumentów w oparciu o art. 106 § 3 P.p.s.a., do którego to postępowania dowodowego stosuje się odpowiednio przepisy k.p.c. – zgodnie z dyspozycją art. 106 § 5 P.p.s.a.), względnie gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma zatem podstaw aby uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 i art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy – Kodeks postępowania cywilnego.

Za niezasadny poczytać również należy zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jak i podniesione w pkt 5 – 8 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, które zostały ocenione łącznie i we wzajemnym powiązaniu.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że postępowanie konkursowe to szerokie pojęcie, które obejmuje zarówno postępowanie zmierzające do powołania komisji mającej przeprowadzić właściwy konkurs oraz postępowanie prowadzone już przez tę komisję w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2010 r.; sygn. akt I OSK 1525/09). W związku z tym podzielić należy zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, że uchybienia, które miały miejsce przy wyłanianiu komisji konkursowej, o ile mogły mieć wpływ na wynik konkursu stanowią o konieczności unieważnienia konkursu. To organ prowadzący szkołę dokonuje bowiem oceny, czy tego rodzaju uchybienia miały miejsce, bowiem od odpowiedzi na to pytanie zależy dalszy los postępowania konkursowego, a zatem czy konkurs zostanie zatwierdzony czy unieważniony. Stanowisko organu podlega następnie badaniu w postępowaniu organu nadzoru i ewentualnie w postępowaniu sądowym. Oczywistą jest w związku z tym konstatacja, że ocena taka nie może wykazywać się dowolnością. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę okoliczność utworzenia składu komisji konkursowej w sposób niezgodny z wewnętrznymi regulacjami obowiązującymi w odniesieniu do sposobu pracy Rady Rodziców, a w konsekwencji w sposób niezgodny z art. 63 ust. 14 pkt 2 lit. b P.o. wypełnia przesłankę unieważnienia konkursu, o której mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN. Jak zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji rady rodziców to struktury, których istnienie przewidują regulacje ustawy - Prawo oświatowe. W art. 83 ust. 1 mowa jest mianowicie, że w szkołach i placówkach, z zastrzeżeniem ust. 6, działają rady rodziców, które reprezentują ogół rodziców uczniów. W myśl art. 83 ust. 4 pkt 1 P.o., rada rodziców uchwala regulamin swojej działalności, w którym określa w szczególności wewnętrzną strukturę i tryb pracy rady. Kompetencje tego podmiotu określa z kolei art. 84 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 P.o. Należą do nich np.: występowanie do dyrektora szkoły z wnioskami i opiniami we wszystkich sprawach szkoły lub placówki, uchwalanie w porozumieniu z radą pedagogiczną programu wychowawczo-profilaktycznego szkoły lub placówki czy gromadzenie funduszy z dobrowolnych składek rodziców oraz innych źródeł. Powyższe wskazuje, że rada rodziców to struktura mająca do realizacji określone w ustawie istotne zadania. Jednym z nich są także czynności związane z działaniem komisji konkursowej, którą powołano do wyboru dyrektora szkoły, w skład której to komisji wchodzą również przedstawiciele rady rodziców. Powyższe wskazuje na ważną rolę, którą ma do odegrania rada rodziców, w tym również - co istotne w sprawie niniejszej - w trakcie postępowania konkursowego mającego wyłonić dyrektora placówki oświatowej. To zaś skłania do konkluzji, iż niezachowanie reguł dotyczących wyboru członków komisji konkursowej, w tym przedstawicieli rady rodziców należy traktować jako "inną nieprawidłowość", o której mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że członkowie komisji konkursowej, a więc także przedstawiciele rady rodziców powinni być należycie umocowani, co winien ocenić organ prowadzący szkołę. Skoro czynność wyboru przedstawicieli rady rodziców do składu komisji konkursowej była nieprawidłowa, to tym samym nie można twierdzić, że wybór przez tę komisję kandydata na stanowisko dyrektora szkoły jest zgodny z prawem.

Odnosząc się do stanowiska prezentowanego przez skarżącą kasacyjnie Gminę nie można zgodzić się z argumentacją, że żaden przepis prawa nie upoważnia organu prowadzącego szkołę do badania, czy przedstawiciele rady rodziców wskazani do prac w komisji konkursowej wybrani zostali zgodnie z ich wewnętrznymi uregulowaniami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawę do zakwestionowania tego rodzaju uchybienia stanowi wskazywany § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN, który przewiduje w takiej sytuacji unieważnienie konkursu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że art. 63 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe ustanawia kompetencję dla organu prowadzącego szkołę lub placówkę do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki, wyłanianego co do zasady w drodze sformalizowanego konkursu (ust. 2 i następne). Jego elementem jest powołanie komisji konkursowej, którego dokonuje organ prowadzący (art. 63 ust. 14 Prawa oświatowego). Skoro zaś przepis ten określa skład komisji konkursowej, w tym wymienia w niej dwóch przedstawicieli rady rodziców (pkt 2 lit. b), to przed ich powołaniem organ ten winien dokonać należytej oceny, czy przedstawiciele ci zostali należycie umocowani, a zatem wybrani (delegowani) zgodnie z przepisami.

Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku z dnia 2 czerwca 2021 r. (sygn. akt III OSK 3485/21) bez znaczenia pozostaje w tej sytuacji charakter organizacyjny czy prawny rady rodziców. Istotne pozostaje bowiem to, czy osoby powołane do komisji konkursowej w sposób prawidłowy reprezentowały radę rodziców. W dyspozycji § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia MEN mieści się unieważnienie konkursu z powodu nieprawidłowo wyłonionego i powołanego składu komisji konkursowej. Nie można bowiem przyjąć, że nieprawidłowo wyłoniony i powołany skład takiej komisji może prowadzić prawidłowe postępowanie konkursowe. Stworzyłoby to sytuację, w której niezgodna z prawem czynność wyłonienia przedstawiciela rady rodziców do składu komisji konkursowej byłaby legalizowana przez fakt podjęcia przez tę komisję prac i prowadziłaby do zgodnego z prawem wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora.

Skoro w realiach rozpatrywanej sprawy do takiej nieprawidłowości doszło organ nadzoru miał pełne podstawy aby wydać rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność zarządzenia organu gminy o zatwierdzeniu konkursu. Orzeczenie Sądu pierwszej instancji oddalające skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 151 P.p.s.a. uznać zatem należy za w pełni prawidłowe.

Skoro wniesiona skarga kasacyjna nie podważyła prawidłowości wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a., o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.