Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2131/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 uast. 1 pkt 1, art. 41 ust. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 145
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
article: art. 47 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1822
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1784/23 w sprawie ze skargi K. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. K. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1784/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, oddalił skargę K. K. (dalej jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji (dalej także jako: "organ odwoławczy", "organ") z dnia 15 czerwca 2023 r. nr 2799 w przedmiocie zwolnienia za służby.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Raportem z dnia 27 lutego 2023 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu (dalej także jako: "organ pierwszej instancji") o zwolnienie ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2023 r., poz. 171 ze zm.; dalej jako: "ustawa o Policji"), z uwagi na to, że Dolnośląska Rejonowa Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych we Wrocławiu orzeczeniem z dnia [...] lutego 2023 r. (nr [...]), doręczonym funkcjonariuszowi w dniu 27 lutego 2023 r., uznała go za trwale niezdolnego do służby w Policji i częściowo niezdolnego do pracy zarobkowej (kategoria "C"). Dalej, skarżący zwrócił się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o rezygnację z przysługującego mu prawa do wniesienia odwołania od niniejszego orzeczenia i wniósł o zwolnienie go ze służby w Policji z dniem 27 lutego 2023 r.

Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu rozkazem personalnym z dnia 20 marca 2023 r. nr 719/2023, opatrzonym rygorem natychmiastowej wykonalności, zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2023 r., na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że orzeczenie Dolnośląskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej (dalej także jako: "DRKL") podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2023 r. o uznaniu skarżącego za trwale niezdolnego do służby w Policji, zostało mu doręczone w dniu 3 marca 2023 r. Organ pierwszej instancji nie skorzystał z prawa do zrzeczenia się odwołania od tego orzeczenia i w konsekwencji, od dnia jego prawomocności (17 marca 2023 r.), zwolnił skarżącego od zajęć służbowych do dnia [...] kwietnia 2023 r., na podstawie § 24 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2020 r. poz. 1113; dalej jako: "rozporządzenie").

Dnia 2 maja 2023 r. skarżący złożył odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 20 marca 2023 r. nr 719/2023, domagając się uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego, zmianę daty jego zwolnienia ze służby na dzień 27 lutego 2023 r., ewentualnie o uchylenie rozkazu personalnego o i zwolnienie ze służby w terminie najbliższej waloryzacji rent i emerytur oraz trzynastej emerytury, względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia 15 czerwca 2023 r. nr 2799, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 171 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 20 marca 2023 r. nr 719/2023 o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2023 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji nie jest związany wskazaną przez skarżącego datą rozwiązania stosunku służbowego i powinien to uczynić w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby (art. 41 ust. 3 ustawy o Policji). Dalej, w dniu 27 lutego 2023 r. orzeczenie DRKL podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych we Wrocławiu nie było ostateczne, natomiast wbrew oczekiwaniom skarżącego, złożenie przez niego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od tego orzeczenia (w trybie art. 127a § 1 k.p.a.) nie skutkowało automatycznym uprawomocnieniem się tego orzeczenia. Uprawomocnienie się rozstrzygnięcia przed upływem terminu do wniesienia odwołania wymaga złożenia takiego oświadczenia przez wszystkie podmioty, którym przysługuje uprawnienie do złożenia odwołania (art. 127a § 2 k.p.a.). W konsekwencji, jeżeli orzeczenie DRKL podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2023 r. wpłynęło do Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu (strony postępowania) w dniu 2 marca 2023 r. i organ pierwszej instancji nie złożył oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, to wymienione orzeczenie stało się wykonalne (art. 130 § 1 k p a.), ostateczne i prawomocne dopiero po upływie terminu do wniesienia odwołania dla obu uprawnionych podmiotów, w tym przypadku po 14 dniach od dnia jego doręczenia Komendantowi Wojewódzkiemu Policji we Wrocławiu, czyli z upływem 16 marca 2023 r. Określając datę zwolnienia skarżącego ze służby na dzień [...] kwietnia 2023 r. organ pierwszej instancji zasadnie wziął pod uwagę treść art. 110 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Określenie w rozkazie personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 20 marca 2023 r. daty zwolnienia policjanta wcześniejszej niż [...] kwietnia 2023 r. mogło by się wiązać ze znacznym ryzykiem niemożliwości doręczenia tej decyzji przed faktyczną datą zwolnienia.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 15 czerwca 2023 r. nr 2799, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 20 marca 2023 r., ewentualnie ich uchylenie w całości lub w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając orzeczeniu:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwą wykładnię przejawiającą się w wadliwym uznaniu Sądu, że w rozkazie personalnym KGP prawidłowo odwołano się do konieczności uwzględnienia art. 41 ust. 3 ustawy o Policji w rozpatrywanej sprawie, ponieważ ww. przepis znajduje zastosowanie do stanu faktycznego, w którym policjant dokonuje pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby, a w przedmiotowej sprawie zwolnienia ze służby dokonano w oparciu o art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, gdzie wskazany przepis nie znajduje zastosowania;

2) art. 41 ust. 3 ustawy o Policji w zw. z art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w sprawie oświadczenia Skarżącego o chęci uzyskania zwolnienia ze służby oraz zwlekanie z wydaniem rozkazu personalnego do chwili uzyskania przez orzeczenie Dolnośląskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej we Wrocławiu nr [...] przymiotu ostateczności i prawomocności, podczas gdy już zgłoszenie przez policjanta wystąpienia ze służby było wystarczającą podstawą do wydania rozkazu personalnego w terminie postulowanym przez Skarżącego i z uwzględnieniem podnoszonych przez niego okoliczności uzasadniających zwolnienie ze służby z dniem 27 lutego 2023 r.

3) art 41 ust 1 pkt 1 ustawy o Policji w zw. z art. 47 ust 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 310; dalej jako: "ustawa o komisjach lekarskich") poprzez jego niewłaściwą wykładnię, skutkującą przedłużaniem postępowania i w efekcie wydaniem rozkazu krzywdzącego dla Skarżącego, pomimo tego, że nawet w przypadku wniesienia odwołania Centralna Komisja Lekarska nie mogła wydać nowego orzeczenia na niekorzyść osoby badanej, chyba że zaskarżone orzeczenie jest sprzeczne z prawem lub zostało wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, a gravamen do zaskarżenia orzeczenia komisji lekarskiej przysługiwał wyłącznie Skarżącemu, który dobrowolnie zrzekł się odwołania;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, iż z uzasadnienia rozkazu personalnego KGP i rozkazu personalnego KWP we Wrocławiu wynika, że organy nie wyjaśniły wszelkich istotnych kwestii dla rozstrzygnięcia sprawy pomijając obowiązujące przepisy prawa oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym nie został rozpatrzony wniosek Skarżącego o zrzeczenie się odwołania od orzeczenia komisji lekarskiej oraz pominięto zupełnie raport Skarżącego z dnia 27 lutego 2023 r.;

2) przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu oraz Komendanta Głównego Policji przepisów postępowania, polegające na nieustosunkowaniu się organów do istotnych dla załatwienia niniejszej sprawy okoliczności podnoszonych przez Skarżącego, w tym dotyczących waloryzacji renty inwalidzkiej, co powoduje przeświadczenie, że organ lekceważy jego stanowisko, załatwia sprawę bez uwzględnienia całokształtu dowodów, a nadto pominięcie przez Sąd kwestii, że Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu w sposób nieuzasadniony przedłużał postępowanie, wstrzymując się z wydawaniem rozstrzygnięcia, co skłania do stwierdzenia, że działał w sposób stronniczy i niesprawiedliwy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm., dalej jako: "p.u.s.a.") w związku z art. 6, 7, 77 § 1 k.p.a. polegające na niedokonaniu prawidłowej kontroli legalności działalności Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu oraz Komendanta Głównego Policji poprzez przyjęcie, że podmioty te, działały w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, a rozstrzygając sprawę kierowały się interesem służby, interesem społecznym i słusznym interesem strony w sytuacji, gdy działalności tych podmiotów nie można przypisać poszanowania przepisów prawa i ww. interesów;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. i art. 7b k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonego rozkazu personalnego KGP i rozkazu personalnego KWP we Wrocławiu pomimo, iż sprawa zainicjowana raportem Skarżącego z dnia 27 lutego 2023 r. powinna zostać załatwiona niezwłocznie, ponieważ wystarczającą przesłanką rozstrzygnięcia były dowody przedłożone przy ww. raporcie (poświadczona za zgodność kopia orzeczenia Dolnośląskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej we Wrocławiu nr [...], poświadczona za zgodność kopia oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania przez mojego Mandanta). Ponadto zgodnie z art. 7b k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Przy rozpatrywaniu raportu o zwolnienie ze służby Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu winien współpracować z Rejonową Komisją Lekarską MSW we Wrocławiu, potwierdzając fakt wydania przez Rejonową Komisję Lekarską we Wrocławiu ww. orzeczenia oraz poprzez złożenie oświadczenia o rezygnacji z prawa do wniesienia odwołania, co w sprawie było w interesie służby oraz interesie strony, a czego nie uczyniono. Powyższe spowodowało wydanie rozkazu personalnego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z późniejszą datą zwolnienia ze służby ([...] kwietnia 2023 r.) i pozbawiło mojego Mandanta waloryzacji świadczenia rentowego w 2023 r.;

5) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie niespójnej oceny prawnej, pominięcie w uzasadnieniu okoliczności, że Skarżący raportem z dnia 27 lutego 2023 r. zwrócił sam się o zwolnienie ze służby, wskazując posiłkowo na art. 41 ust. I pkt 1 ustawy o Policji i jednocześnie zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu o zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania od orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej we Wrocławiu nr [...], które to okoliczności pozostawały istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy, a zupełnie zostały pominięte tak przez organy jak i sąd I instancji;

6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 108 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonego rozkazu personalnego KGP i rozkazu personalnego KWP we Wrocławiu pomimo, iż naruszono w przedmiotowej sprawie art. 108 § 1 k.p.a., poprzez lakoniczne uzasadnienie rygoru natychmiastowej wykonalności;

7) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonego rozkazu personalnego KGP i rozkazu personalnego KWP we Wrocławiu pomimo, iż rażąco naruszono w przedmiotowej sprawie art. 9 k.p.a., a w szczególności poprzez nieudzielnie informacji na temat wysługi uposażeniowej, jubileuszowej, emerytalnej mojego Mandanta, co umożliwiłoby wybór najkorzystniejszej daty i wariantu zwolnienia, jeżeli organ 1 instancji ustalił inną datę zwolnienia niż wskazana w raporcie o zwolnienie mojego Mandanta.

Wskazując ww. zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2024 roku, wydanego w sprawie o sygn. akt: II SA/Wa 1784/23 w całości oraz uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr 2799 z dnia 15 czerwca 2023 r. i rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu nr 719/2023 z dnia 20 marca 2023 r.; w przypadku nieuwzględnienia wniosku wskazanego w punkcie I, uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2024 roku, wydanego w sprawie o sygn. akt: Il SA/Wa 1784/23 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, gdyż Skarżący zrzeka się rozprawy; zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm obowiązujących. Nadto, nie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

Przystępując do analizy i oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych zawartych w pkt II ppkt 1), 2), 3), 4), 6) i 7) petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że co do zasady za pomocą przepisów wynikowych, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązanych z różnymi przepisami procesowymi skarżący kasacyjnie dopatruje się naruszenia w oddaleniu jego skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Innymi słowy, wszystkie te zarzuty zmierzają do zakwestionowania oddalenia skargi i wykazania, iż w sprawie skarga winna być przez Sąd pierwszej instancji uwzględniona.

Podkreślić należy, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W konsekwencji, dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Trzeba zatem wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył Sąd pierwszej instancji. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna, pomimo szeregu zarzutów wskazanych w petitum skargi, jak i rozbudowanego uzasadnienia, nie spełniła powyższego wymogu.

W ramach omawianych zarzutów, pomimo powołania się na naruszenie, mającego wynikowy charakter art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., stanowiącego podstawę uchylenia przez sąd pierwszej instancji decyzji czy postanowienia z powodu naruszenia przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie wskazał jako uchybione, m.in. przepisy art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8 § 1, art. 9, art. 35 § 1 i 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do szeregu przedmiotowych zarzutów stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie kwestionuje przede wszystkim nie sposób procedowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale sposób procedowania Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, jak i Komendanta Głównego Policji. Tymczasem skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym służącym od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, wobec czego to jego rozstrzygnięcia winny dotyczyć podniesione w niej zarzuty.

Przykładowo autor skargi kasacyjnej zarzuca, m.in. "że organy nie wyjaśniły wszelkich istotnych kwestii dla rozstrzygnięcia sprawy pomijając obowiązujące przepisy prawa oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym nie został rozpatrzony wniosek skarżącego o zrzeczenie się odwołania od orzeczenia komisji lekarskiej oraz pominięto zupełnie raport skarżącego z dnia 27 lutego 2023 r.", jednocześnie nie wskazuje wprost jakie obowiązujące przepisy prawa zostały pominięte, ale przede wszystkim nie zdołał uprawdopodobnić istnienia związku przyczynowego między naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Co więcej, ze zgromadzonego materiału dowodowego, należy wysnuć wręcz przeciwne wnioski do podnoszonego przez skarżącego kasacyjnie ww. zarzutu. Po pierwsze zrzeczenie się przez skarżącego odwołania od orzeczenia komisji lekarskiej nie ma charakteru wnioskowego, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, bowiem jak wprost wynika z art. 127a § 1 i 2 k.p.a. jest to oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, tym samym zrzeczenie się prawa do złożenia odwołania jest czynnością procesową zawierającą oświadczenie woli i przy ocenie dopuszczalności odwołania tego oświadczenia należy zastosować przepisy Kodeksu cywilnego (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2023 r., II OSK 2146/22, CBOSA). Po drugie zarówno w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pochylono się nad przedmiotową kwestią zrzeczenia się odwołania.

Dalej, chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z odpowiednio przytoczonymi przepisami k.p.a. (jak wyżej). W myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli – art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy – art. 77 § 1 k.p.a. – i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona – art. 80 k.p.a. Wskazać należy, że rozpatrzenie całego materiału dowodowego jest związane z zasadą swobodnej oceny dowodów, która musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Ocena ta zatem musi opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Powinna oparta być na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. podlegają konkretyzacji przez organ prowadzący postępowanie, który według swojej wiedzy i doświadczenia oraz przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych dowodów, określając, jaki wpływ mają okoliczności wynikające z tych dowodów na całokształt sprawy. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Organ musi dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają, na podstawie art. 76 § 1 k.p.a., szczególną moc dowodową.

Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Celem każdego postępowania wyjaśniającego nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się z daną sprawą, lecz okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia norm prawa materialnego znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Żaden organ nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie środków dowodowych na wskazane przez stronę okoliczności, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające – w ocenie organu procesowego a nie strony postępowania – znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji, co również uwzględnił sąd pierwszej instancji, organ szczegółowo omówił i stan prawny, i zgromadzone w sprawie dowody. Zaakcentowania wymaga, że skarżący kasacyjnie nie zdyskredytował ustaleń faktycznych poczynionych przez organ odwoławczy, jak i sąd pierwszej instancji.

Niezależnie jednak od powyższego zauważyć także należy, że organ zwalniając policjanta ze służby nadał na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rozkazowi personalnemu rygor natychmiastowej wykonalności, powołując się na potrzebę zabezpieczenia w ten sposób interesu społecznego tożsamego z interesem służby. Jako jego uzasadnienie faktyczne odwołał się do szczególnego statusu i zadań Policji i wywodząc, że sprzeczne z interesem społecznym jest utrzymywanie zatrudnienia z policjantem trwale niezdolnym do pełnienia służby. Autor skargi kasacyjnej zarzucił "lakoniczne uzasadnienie rygoru natychmiastowej wykonalności". Przede wszystkim wskazać należy, że w zakresie swobody decyzyjnej organu pozostaje kwestia nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Ustawodawca dał pierwszeństwo realizacji interesu publicznego, który utożsamiać należy z interesem społecznym, interesem formacji jaką jest Policja. Podzielić należy zatem decyzję organu o nadaniu rozkazowi personalnemu rygoru wykonalności, gdyż znajduje ona uzasadnienie w racjonalnych okolicznościach faktycznych i służy zapewnieniu ochrony interesu społecznego, który w tej konkretnej sytuacji wiąże się z potrzebą szybkiego obsadzenia wakatu po zwalnianym ze służby policjancie. Z tych względów zarzut uznać należało za całkowicie bezzasadny.

Na marginesie, należało uznać zarzut wskazany w pkt II ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej również jako niestaranny i błędnie sformułowany z uwagi na jego treść, tj. "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 k.p.a.", bowiem art. 1 p.u.s.a. jako jednostka redakcyjna w postaci artykułu dzieli się na mniejszą jednostkę w postaci paragrafu (§) 1 i 2, nie zaś jak wskazał autor skargi kasacyjnej w postaci ustępu (ust.) 1 i 2. Przypomnieć należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować (por. wyrok NSA z 17 listopada 2023 r., I GSK 831/20, CBOSA).

Uwzględniając powyższe przedmiotowe zarzuty skargi kasacyjnej nie zyskały uznania sądu orzekającego w sprawie niniejszej.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu procesowego, tj. naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez "niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie niespójnej oceny prawnej, pominięcie w uzasadnieniu okoliczności (...)" (pkt II ppkt 5) petitum skargi kasacyjnej) wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez organ, nawet gdyby stanowisko Sądu było w tym zakresie błędne.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania generalnie na podstawie akt sprawy, uprawniając do przeprowadzenia określonych dowodów tylko w organicznym zakresie, i zamknięcia rozprawy w wyniku uznania wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dojść mogłoby zatem wtedy, gdyby sąd wyrokując nie podjął rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Dalej, przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony także wtedy, gdyby sąd pierwszej instancji przykładowo oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Przypadek taki nie zachodzi również w rozpoznawanej sprawie, gdyż treść uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji wskazuje, że oparł on swoje rozstrzygnięcie o dowody znajdujące się w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (wyrok NSA z 5 października 2021 r., sygn. akt I OSK 3139/21, CBOSA). Jest to konsekwencją tego, iż przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., I GSK 1025/16; z 14 czerwca 2016 r., I GSK 829/14, CBOSA). Rozpoznawany zarzut został właśnie w tym celu podniesiony, co czyni go nieuzasadnionym.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. jako chybiony. Wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione na podstawie akt administracyjnych sprawy zawierających pełny i należycie zebrany materiału dowodowy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stosownie do treści tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jak wynika orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku powinno być przede wszystkim tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżony akt za zgodny lub niezgodny z prawem. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r. II GSK 1873/12 LEX nr 1450706, wyrok NSA z dnia 21 lutego 2014 r. I OSK 2324/12 LEX nr 1475200).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji jest spójne i logiczne zawierając wszystkie elementy składowe, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji miał pełne podstawy ku temu, ażeby oprzeć swoje rozważania na stanie faktycznym ustalonym przez organy obu instancji. W konsekwencji, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że spełnia ono wszystkie wymogi formalne i pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu poznać motywy wyroku.

Konkludując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, procesowe zarzuty skargi kasacyjnej, w istocie stanowiące polemikę z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania, nie zdołały podważyć zasadnie umotywowanego stanowiska sądu pierwszej instancji.

Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji (pkt I ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej) poprzez jego niewłaściwą wykładnię przejawiającą się w wadliwym uznaniu Sądu, że w rozkazie personalnym Komendanta Głównego Policji prawidłowo odwołano się do konieczności uwzględnienia art. 41 ust. 3 ustawy o Policji w rozpatrywanej sprawie, ponieważ ww. przepis znajduje zastosowanie do stanu faktycznego, w którym policjant dokonuje pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby, a w przedmiotowej sprawie zwolnienia ze służby dokonano w oparciu o art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, gdzie wskazany przepis nie znajduje zastosowania.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić dokonania błędnej wykładni ww. przepisów ustawy o Policji.

Po pierwsze, zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Zwolnienie policjanta ze służby może być skuteczne wtedy, gdy zaistniały wszystkie warunki wymagane ustawą. Niedopuszczalne jest wydanie decyzji zwolnieniowej zanim przesłanki te nie zostaną spełnione. Warunkiem zastosowania trybu, o jakim mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, jest trwała niezdolność funkcjonariusza do służby stwierdzona przez komisję lekarską. Wydanie decyzji zwolnieniowej na omawianej podstawie jest zatem możliwe wówczas, gdy komisja lekarska wyda stosowne orzeczenie stwierdzające trwałą niezdolność policjanta do służby oraz gdy takie orzeczenie stanie się ostateczne (por. wyrok NSA z 29 października 2020 r., I OSK 4376/18, CBOSA).

Dalej, z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że zastosowanie przewidzianej w nim instytucji nie zależy od uznania organu. Ustawodawca używając zwrotu "policjanta zwalnia się ze służby" przesądził, że w określonej sytuacji właściwy przełożony nie ma innego wyboru, lecz jest zobowiązany do rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego. Wobec jednoznacznej treści art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji organ orzekający w rozpoznawanej sprawie był związany jedynie poczynionymi przez komisję lekarską ustaleniami odnoszącymi się do zdolności skarżącego do służby. Powyższe prowadzi do wniosku, że dysponując orzeczeniem komisji lekarskiej stwierdzającym trwałą niezdolność skarżącego do służby w Policji, właściwy organ Policji był uprawniony do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w oparciu o przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji.

W niniejszej sprawie przesłanki określone w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji bezwzględnie zachodziły w dacie wydania decyzji zwolnieniowej i były wystarczające do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy podkreślić, że wedle treści art. 6 ust. 1 ustawy komisjach lekarskich, tylko komisje lekarskie są uprawnione do orzekania o niezdolności do służby. Żaden inny organ nie może ich w tym zastąpić. Ostatecznym orzeczeniem komisji jest związany przełożony, który z chwilą, gdy otrzyma informacje o tym, że orzeczenie komisji lekarskiej stało się ostateczne, jest zobowiązany do wydania, na podstawie art. 41 ust.1 pkt 1 ustawy o Policji, rozkazu personalnego o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby.

Wobec ziszczenia się w sprawie przesłanki trwałej niezdolności skarżącego do służby zaistniały podstawy przewidziane w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji do zwolnienia go ze służby w Policji, co oznacza, że zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. powyższego przepisu jest niezasadny.

Po drugie, zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby.

Wskazać należy, że warstwy językowej przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nie wynika, aby policjantowi, poza prawem do rozwiązania stosunku służbowego, przyznane zostało również prawo do wskazywania daty ustania tego stosunku. Przepis ten gwarantuje mu jedynie to, iż zwolniony zostanie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Milczy on jednak w zakresie wskazania podmiotu, który posiada w tym zakresie kompetencje do określenia daty rozwiązania stosunku służbowego. W tym zakresie konieczne jest przejście z poziomu zastosowania dyrektyw językowych do dyrektyw systemowych, a nawet funkcjonalno-celowościowych. Zastosowanie pierwszych z nich wskazuje, iż zwolnienie ze służby następuje w drodze rozkazu personalnego właściwego organu, będącego w swej istocie decyzją administracyjną. Ze zwrotu "policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby" wprowadzić należy w drodze zastosowania dyrektywy systemowej wniosek, iż uprawnienie do określenia daty rozwiązania stosunku służbowego posiada organ uprawniony do zwolnienia policjanta ze służby. Z kolei dyrektywy celowościowe wiążą się z założeniem racjonalności prawodawcy, który planując ustanowienie określonego rozwiązania normatywnego czyni to w sposób świadomy i przemyślany, a zatem dąży do realizacji określonego celu wiązanego z wprowadzanym rozwiązaniem. Cel wyprzedza więc konkretną regulację prawną, a jej ostateczny kształt determinowany być musi celem właśnie. Przepis prawny posiada tym samym zawsze ratio legis. Jest on środkiem realizacji tego celu. Istotą wykładni celowościowej (teleologicznej) jest ustalanie znaczenia przepisu, normy prawnej w powiązaniu z celem jej ustanowienia, tak by w ten sposób możliwe było zrealizowanie celu interpretowanego przepisu (T. Gizbert-Studnicki, Wykładnia celowościowa, w: Pisma wybrane. Prawo, język, normy, rozumowania, Warszawa 2019, s. 229). Dyrektywy celowościowe określają więc znaczenie normy przez odwołanie się do ratio legis. Lista celów, które zamierzał zrealizować ustawodawca ustawą o Policji, jest rozbudowana, jednak najważniejszym z nich jest realizacja dobra i interesu publicznego, np. przez zapewnienie bezpieczeństwa. Wartości te na gruncie samej ustawy przyjmują różne inne określenia. W przypadku niektórych rozwiązań prawnych realizacja ratio legis będzie tożsama z interesem służby, interesem formacji. Są to swego rodzaju interesy cząstkowe, których realizacja służy zapewnieniu podstawowych celów (ustawy) i zadań do których powołana została Policja. Realizacji tych celów służy m.in. bardzo szeroki zakres podporządkowania służbowego i dyspozycyjności policjanta w ramach stosunku służbowego. Przyznane w tym zakresie uprawnienia w postaci publicznych praw podmiotowych należy traktować jako wyjątek od zasady podporządkowania, a to oznacza, iż muszą one zawsze mieć wyraźną podstawę ustawową. Jeśli więc z przepisu art. 41 ust. 3 cyt. ustawy nie wynika uprawnienie policjanta do wskazywania daty rozwiązania stosunku służbowego, to policjant uprawnienia takiego nie posiada. Zastosowanie dyrektyw systemowych prowadzi tym samym do wniosku, iż uprawniony do wskazania daty rozwiązania stosunku służbowego jest organ, który podejmując decyzję w tym zakresie kieruje się potrzebami formacji w zakresie realizacji przypisanych jej zadań publicznych, będąc ograniczony w tym zakresie jedynie terminem 3 miesięcy wskazanym w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, który to termin stanowi pewne minimalne zabezpieczenie interesów policjanta (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2024 r., III OSK 3258/23, CBOSA).

Zatem zgodzić należy się z wykładnią przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji dokonaną przez organy, zgodnie z którą to organowi administracji pozostawiono swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Uzasadnieniem dla takiej normy jest z jednej strony ochrona policjanta przed nadmiernie odległym wyznaczeniem daty zwolnienia ze służby, co mogłoby prowadzić do zniweczenia dobrowolnego charakteru służby w Policji, z drugiej zaś strony wzgląd na dobro służby, które może wymagać, aby policjant przez jakiś czas wykonywał jeszcze swoje obowiązki (por. wyrok NSA z 20 listopada 2001 sygn. akt II SA 1866/01, Lex nr 121908 oraz wyrok NSA z 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 958/05 niepubl.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, iż użycie w tym przepisie zwrotu "zwalnia się" oznacza, że zwolnienie ze służby na tej podstawie ma charakter obligatoryjny, a zatem nie zostało pozostawione uznaniu administracyjnemu. Z tego należy wnioskować, że w sytuacji w której policjant składa raport o zwolnieniu ze służby w Policji i proponuje datę zwolnienia, to data ta nie jest wiążąca dla organu, który ma swobodę w jej określeniu, pod warunkiem dokonania zwolnienia policjanta w terminie 3 miesięcy od daty złożenia przez niego raportu. Podobny pogląd zaakceptował NSA w wyroku z 30 lipca 2009 r., I OSK 1523/08. W wyroku z 23 lutego 2016 r., I OSK 1214/14, NSA wskazał, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2024 r., III OSK 3258/23, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w wyniku badania lekarskiego Rejonowa Komisja Lekarska orzeczeniem nr [...] z dnia [...] lutego 2023 r. uznała skarżącego za trwale niezdolnego do służby w Policji i częściowo niezdolnego do pracy zarobkowej. Przedmiotowe orzeczenie zostało doręczone skarżącemu w dniu 27 lutego 2023 r., zaś Komendantowi Wojewódzkiemu Policji we Wrocławiu w dniu 2 marca 2023 r. Jednocześnie, w dniu 27 lutego 2023 r. skarżący złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od orzeczenia lekarskiego oraz zwrócił się z raportem do przełożonego o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 27 lutego 2023 r. Nie ulega wątpliwości, że orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej stało się ostateczne wraz z dniem 16 marca 2023 r., bowiem dopóki nie upłynie termin do złożenia odwołania przez pozostałe strony postępowania lub nie zrzekną się one przysługującego im prawa, decyzja nie jest ostateczna (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2022 r., II OSK 1985/21, CBOSA). Okoliczność, że skarżący zrzekł się prawa do odwołania nie pozbawiła organu (przełożonego) prawa do odwołania.

Uwzględniając powyższe przełożony skarżącego kasacyjnie był zobowiązany do wydania, na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, rozkazu personalnego o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Natomiast co do raportu skarżącego o zwolnieniu ze służby to wskazać należy, że regulacja zawarta w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nie oznacza, że to policjant zawsze decyduje o tym, w jakim trybie nastąpi rozwiązanie z nim stosunku służbowego, a ponadto że jeżeli funkcjonariusz zadeklaruje chęć wystąpienia ze służby, to organ pozbawiony jest w ogóle możliwości zwolnienia tego policjanta ze służby na innej, dopuszczonej ustawą podstawie. Jeżeli organ do upływu terminu przewidzianego w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji dysponuje inną podstawą do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego, to wybór trybu dokonywanego zwolnienia należy do uprawnionego organu. W takich przypadkach wniosek policjanta o zwolnienie go ze służby w trybie przewidzianym w art. 41 ust. 3 wskazanej ustawy nie ma bezwzględnego pierwszeństwa. W razie zaistnienia odrębnych, samoistnych przesłanek przewidzianych w art. 41 ust. 1 lub ust. 2 ustawy o Policji organ władny jest wszcząć z urzędu stosowne postępowanie i sam zdecydować o innej podstawie wykluczenia policjanta z grona funkcjonariuszy. Nie ma przy tym znaczenia data wszczęcia z urzędu postępowania, a mianowicie czy organ uruchomił swe postępowanie jeszcze przed złożeniem przedmiotowego raportu, czy też w okresie biegu terminu, o jakim mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2024 r., III OSK 4074/21, CBOSA).

Konkludując, skarżący kasacyjnie został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2023 r. na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, przy jednoczesnym zachowaniu terminu, o którym mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.

Pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 3 ustawy o Policji w zw. z art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i pominięcie. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może mieć miejsce poprzez błędną jego wykładnię, albo niewłaściwe zastosowanie. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany. Wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej trudno doszukać się jakiegokolwiek nawiązania do sformułowanego zarzutu w pkt I ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie i pominięcie określonej regulacji Kodeksu cywilnego nie czyni zadość ustawowym wymogom wskazanym w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Również brak jest podstaw do uznania zasadności twierdzeń skarżącego kasacyjnie, odnośnie do naruszenia przez Sąd art 41 ust 1 pkt 1 ustawy o Policji w zw. z art. 47 ust 2 ustawy o komisjach lekarskich z uwagi na niewłaściwą wykładnię. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że nawet w przypadku wniesienia odwołania Centralna Komisja Lekarska nie mogła wydać nowego orzeczenia na niekorzyść osoby badanej, chyba że zaskarżone orzeczenie jest sprzeczne z prawem lub zostało wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, a gravamen do zaskarżenia orzeczenia komisji lekarskiej przysługiwał wyłącznie skarżącemu, który dobrowolnie zrzekł się odwołania.

Wskazać należy, że postępowanie odwoławcze od orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej zostało usankcjonowane w rozdziale 3 ustawy o komisjach lekarskich i składa się z sześciu jednostek redakcyjnych w postaci artykułów, tj. od art. 42 do art. 47. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich w oderwaniu od poprzednich przepisów prawa tworzących rozdział o postępowaniu odwoławczym. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją art. 42 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich, od orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej osobie badanej lub podmiotowi kierującemu tę osobę do rejonowej komisji lekarskiej w celu wydania orzeczenia przysługuje odwołanie. Żaden z dalszych przepisów nie ogranicza tego prawa do wniesienia odwołania. Nie ulega zatem wątpliwości, że zarówno skarżącemu, jak i Komendantowi Wojewódzkiemu Policji we Wrocławiu jako przełożonemu przysługiwało prawo do wniesienia odwołania. Natomiast art. 47 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich dotyczy już postępowania po rozpatrzeniu odwołania, czego autor skargi kasacyjnie nie uwzględnił lub celowo pominął. W konsekwencji stanowisko skarżącego, że gravamen do zaskarżenia orzeczenia komisji lekarskiej przysługiwał wyłącznie jemu jest błędne, a co istotne, nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w orzecznictwie zarówno sądów powszechnych, jak i sądów administracyjnych. Nie uszło uwadze Sądu, że poza sformułowanym zarzutem to – po raz kolejny – trudno w treści uzasadnienia odnaleźć odniesienie się do zarzuconego naruszenia, co czyni przedmiotowy zarzut jako bezzasadny.

W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe zakwestionowanie naruszenie przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) oraz brak wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przekonały Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności skargi kasacyjnej.

Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 240 złotych obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu będącego radcą prawnym za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art.179 p.p.s.a. (zob. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r.; sygn. akt II FPS 4/12; publ. ONSAiWSA 2013/3/38) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).