Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2199/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 2 ust. 1 pkt 7,  par. 3 ust. 1 pkt 8 lit. f
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 185 par. 1,  art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. [...] spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 543/19 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 19 lipca 2019 r. nr IF-VII.7840.7.25.2019.BZ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt. I i III i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 543/19, po rozpoznaniu skargi S. J. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 19 lipca 2019 r., nr IF-VII.7840.7.25.2019.BZ, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: I. uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 2 maja 2019 r., nr 43.2019, znak: AB.6740.43.2019; II. odrzucił skargę w pozostałej części; III. zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz S. J. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta [...] decyzją z dnia 2 maja 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą, na działkach nr [...] i [...] położonych w Ł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli S. J., J. P., M. S..

Wojewoda Lubelski powołaną na wstępie decyzją z dnia 19 lipca 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na wniosek M. S.. Organ odwoławczy uznał, że projekt budowlany jest kompletny, a jego autorzy legitymują się stosownymi uprawnieniami. W ocenie organu, prawidłowo zakwalifikowano inwestycję jako nie wymagającą przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Nie mieści się ona bowiem wśród wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, zwane dalej: "rozporządzeniem środowiskowym"). Wojewoda wskazał, że w skład projektowanej stacji bazowej wejdą urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze zlokalizowane w szafach aparaturowych, umieszczonych na typowych rusztach stalowych oraz anteny sektorowe zamontowane na projektowanej wieży BOT-E3 (wysokość konstrukcji wraz ze sztycą odgromową wynosi 61,95 m). Planowana jest instalacja dwunastu anten sektorowych: 8 x ADU4518R8v06 oraz 4 x A704517R0v06 o azymutach podanych w tabelach przedłożonych projektów. Wysokość zawieszenia anten to 59,00 m n.p.t. Dodatkowo na działce nr [...] zostanie wykonana wewnętrzna linia zasilająca. Organ odwoławczy zaznaczył, że wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Zarówno strefy o gęstości mocy pola przekraczającej wartość 0,1 W/m, jak i obszar do 70 m od środka elektrycznego anten sektorowych, występują na terenie pozbawionym istniejącej zabudowy (najbliższy budynek gospodarczy około 240 m od wieży, najbliższy budynek mieszkalny około 255 m od wieży). Wysokość osi głównych wiązek promieniowania nad poziomem terenu wyliczona w odległości 20 m i 70 m od środka elektrycznego wynosi dla azymutu 10° odpowiednio 55,3 m, 44,6 m, dla azymutu 100° odpowiednio 55,1 m, 45,7 m, dla azymutu 190° odpowiednio 55,8 m, 47,7 m, a dla azymutu 280° odpowiednio 55,2 m, 45,9 m. Ponieważ oś główna wiązki promieniowania w przypadku wszystkich anten nie przechodzi przez miejsca dostępne dla ludności, organ uznał, że przedmiotowa stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Zwrócił ponadto uwagę, że takie stanowisko zajął również Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia 15 lutego 2019 r. jako organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm., zwana dalej: "u.u.i.o.ś.") oraz Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie jako organ właściwy w zakresie higieny radiacyjnej dla postępowań dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (art. 78 ust. 1 pkt b u.u.i.o.ś. w zw. z art. 12 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59)). Organ zwrócił ponadto uwagę, że w pobliżu inwestycji nie znajduje się inna stacja bazowa będąca źródłem pól elekromagnetycznych istotnych dla określenia obszaru oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej (najbliższa w odległości około 2,73 km na działce nr [...], lokalizacja według http:beta.btsearch.pl, www.geoportal.gov.pl). W omawianym przypadku nie występuje zatem sytuacja opisana w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia środowiskowego, według którego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w § 3 ust. 1. Wojewoda, uzasadniając umorzenie postępowania odwoławczego wobec M. S., stwierdził, że analiza złożonych oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz informacji z rejestru gruntów, pozwoliła ustalić, że wnosząca odwołanie nie jest stroną przedmiotowego postępowania (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2019 r. poz. 1186)).

Skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia 19 lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli S. J. i J. P., zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, co do której istnieją uzasadnione podstawy do jej podważenia; 2) art. 8 i 10 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej skoro organ pierwszej instancji nie doręczał stronom postępowania odpisów wszelkich istotnych dokumentów z zakreśleniem terminów pozwalających na merytoryczne ustosunkowanie się do tychże oraz z uwagi na konsekwentne uchylanie się od szczegółowego rozpatrzenia zarzutów zgłaszanych przez strony postępowania; 3) art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydania decyzji rażąco naruszającej zbiorowy interes społeczny; 4) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i rozpatrzenia całego niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia materiału dowodowego, a także na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; 5) art. 1 ust. 2 pkt 2) i 9) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji sprzecznej z obowiązkiem zachowania ładu krajobrazowego oraz sprzecznej z potrzebami i interesem publicznym w rozumieniu interesu publicznego, jako interesu lokalnej społeczności.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 11 grudnia 2019 r. odrzucił skargę J. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uzasadniając swoje kasatoryjne rozstrzygnięcie, stwierdził, że ocena dokonana przez organ, według którego omawiane przedsięwzięcie nie należy do kategorii wymienionych w rozporządzeniu środowiskowym, jest co najmniej przedwczesna. Sąd wskazał, że z opisu zawartego w kwalifikacji wynika, że zamieszczone w niej obliczenia mocy promieniowania elektroenergetycznego (EIRP) "dotyczą każdej z anten oddzielnie na pasmo każdej z anten z uwzględnieniem mocy nadajników, zysku energetycznego anteny i tłumienia toru antenowego". Na tej podstawie dokonano obliczeń odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego każdej z anten, wzdłuż wiązki promieniowania przy maksymalnym i minimalnym jej wychyleniu. Z kwalifikacji jasno wynika, że taki sposób wyznaczenia równoważnej mocy promieniowanej izotopowo jest zgodny z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia środowiskowego, według których wyznacza się ją dla pojedynczej anteny nawet w sytuacji, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się inna realizowana lub zrealizowana instalacja telekomunikacyjna, radionawigacyjna i radiolokacyjna. Zaznaczono też, że skoro rozporządzenie stanowi o mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny, zatem badać należy, czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w osi wiązek konkretnych nadajników i w odległości zależnej od ich mocy dla pojedynczego nadajnika. Nie ma zatem podstaw do badania sumy energii emitowanej na poszczególnych kierunkach przez wszystkie anteny instalacji. Zatem nie sumuje się mocy anten. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji jasno wynika, że powyższe stanowisko podzielił również organ odwoławczy powołując się na wyliczenie wartości EIRP dla poszczególnych anten. W oparciu o te wartości ustalono miejsca dostępne dla ludności na rysunkach rzutów poziomych i pionowych osi głównych wiązek promieniowania dla poszczególnych anten sektorowych przedstawionych w przedłożonym projekcie. Stwierdzono, że wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Zarówno strefy o gęstości mocy pola przekraczającej wartość 0,1 W/m, jak i obszar do 70 m od środka elektrycznego anten sektorowych, występują na terenie pozbawionym istniejącej zabudowy (najbliższy budynek gospodarczy około 240 m od wieży, najbliższy budynek mieszkalny około 255 m od wieży). Wysokość osi głównych wiązek promieniowania nad poziomem terenu wyliczona w odległości 20 m i 70 m od środka elektrycznego wynosi dla azymutu 10° odpowiednio 55,3 m, 44,6 m, dla azymutu 100° odpowiednio 55,1 m, 45,7 m, dla azymutu 190° odpowiednio 55,8 m, 47,7 m, a dla azymutu 280° odpowiednio 55,2 m, 45,9 m. Sąd I instancji zauważył, że rzeczywiście podobny pogląd, sprowadzający się do konieczności uwzględnienia wartości EIRP poszczególnej anteny, wyrażono również w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., II OSK 766/16). Dominujące jest jednak stanowisko zgoła odmienne, wyprowadzające wnioski z konieczności uwzględnienia systemowej wykładni § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia środowiskowego. Uważa się zatem, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko (zob. wyroki NSA: z dnia 9 października 2019 r., II OSK 2792/17; z dnia 11 lipca 2018 r., II OSK 907/18; z dnia 28 lutego 2018 r., II OSK 243/18; z dnia 3 lipca 2018 r., II OSK 1570/18). W ocenie Sądu Wojewódzkiego, konieczne było zatem, w celu ustalenia zasięgu pola elektromagnetycznego, wyjaśnienie, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach tego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie. Jak bowiem trafnie zauważono, nie można wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Sąd stwierdził, że skoro w kwalifikacji przedsięwzięcia w ogóle pominięto kwestię badania poziomu równoważnej mocy promieniowania izotropowego obejmującego całą instalację, nie mogła ona zostać uznana za wiarygodną dla oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w konsekwencji przedwczesna była ocena organów o spełnieniu wymagań o jakich mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

W odniesieniu natomiast do rozstrzygnięcia w zakresie odrzucenia skargi w pozostałej części, Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Oparcie legitymacji skargowej na kryterium interesu prawnego oznacza, że ze skargą może wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z jego indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Skarga może zatem dotyczyć tylko "własnej sprawy administracyjnej" określonego podmiotu. Brak legitymacji skargowej powoduje, że sąd administracyjny nie może przejść do rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem tego działania lub zaniechania, a następnie w wyniku tego rozstrzygnięcia zastosować środków prawnych przewidzianych we wspomnianej ustawie. Ze skargi złożonej w rozpoznawanej sprawie wynika, że skarżący zaskarżył decyzję Wojewody w całości, a zatem także w części umarzającej postępowanie odwoławcze wszczęte na wniosek M. S. W świetle art. 50 § 1 nie miał jednak interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji w tej części. Nie przedstawił również pełnomocnictwa uprawniającego do wniesienia skargi w imieniu M. S.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) i c), art. 135, art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie merytoryczne "niniejszej skargi kasacyjnej", jak również o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła:

1. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez - jak wynika z treści uzasadnienia wyroku - błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji I i II instancji nie przeprowadziły we własnym i wystarczającym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie ustaliły tegoż stanu faktycznego, a w szczególności jakoby oparły się wyłącznie na kwalifikacji instalacji radiofonii telekomunikacyjnej telefonii komórkowej z października 2018 r., przedstawionej przez skarżącą, a w konsekwencji nie dokonały weryfikacji czy projektowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie oddziaływać na środowisko, podczas gdy organy administracji I i II instancji wydały decyzje na podstawie wszechstronnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, obejmującego m.in. pismo Wójta Gminy [...] z dnia 15 lutego 2019 r. oraz pismo Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2019 r., czemu dały wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji i na tej podstawie wywiodły słuszne wnioski, iż planowana przez skarżącą inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz pominięcie przez Sąd I instancji ustaleń dokonanych zarówno przez organ I, jak i II instancji;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadami polegającymi na naruszeniu przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również innym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie wskazał jakie konkretnie przepisy prawa naruszył organ administracyjny II instancji, które poskutkowały wydaniem zaskarżonego wyroku w takim kształcie;

d) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm., zwana dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym sprawowaniu funkcji kontrolnej, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym wyroku uchylił decyzje organów obu instancji i przekazał sprawę od ponownego rozpoznania pomimo braku naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań, co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy;

2. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.u.i.o.ś., poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą nieuprawnionym przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy możliwe jest zaliczenie inwestycji skarżącej do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ parametry krytyczne planowanej inwestycji nie kwalifikują jej do ww. kategorii, jak również nie jest możliwe dokonywanie sumowania parametrów tego typu inwestycji (parametry pojedynczej anteny nie sumują się z parametrami innej anteny), w związku z czym w przedmiotowej sprawie nie jest wymagane wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

b) § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f) rozporządzenia środowiskowego, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą bezpodstawnym przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że dla ustalenia wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko konieczne jest zbadanie równoważnej mocy promieniowania izotropowego obejmującego całą instalację, podczas gdy organy administracji I i II instancji prawidłowo określiły równoważną moc promieniową izotropowo oddzielnie dla każdej z dwunastu planowanych anten sektorowych, albowiem ww. przepisy stanowią wprost, iż "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna". Równocześnie Sąd I instancji analizując zgromadzony materiał dowodowy w całkowicie dowolny sposób przyjął, że parametry planowanej inwestycji, które zostały wprost wskazane przez skarżącą, należy rozpatrywać w innym niż podanym zakresie, poprzez określenie parametrów dla poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia, co nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa;

c) § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia środowiskowego, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji I i II instancji nie zweryfikowały, czy ww. przepis nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy nie reguluje on inwestycji obejmujących stacje bazowe telefonii komórkowej (do których zalicza się planowana inwestycja) z uwagi na normy zawarte w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia. Ponadto z logicznego punktu widzenia nie sposób wyobrazić sobie w jaki sposób mogłoby dojść do kumulacji parametru określonego wyłącznie dla "pojedynczej anteny" oraz jako odległość od jej środka mierzoną w osi głównej tej właśnie anteny. Parametru takiego nie da się po prostu sumować, w związku z czym rozumowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w tym zakresie należy uznać za błędne;

d) "błędną interpretacją pojęcia" "pojedyncza antena" o której to mowa w rozporządzeniu środowiskowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna zasługuje częściowo na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że autor środka zaskarżenia całkowicie bezpodstawnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Z przywołanych przepisów wynika, że: "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej" (art. 1 § 1 p.u.s.a.); "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 p.u.s.a.); "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie" (art. 3 § 1 p.p.s.a.). O naruszeniu ww. przepisów można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, względnie zastosował środek nie przewidziany ustawą. W niniejszej sprawie nie można doszukać się takiej zależności. To, że wnosząca skargę kasacyjną nie zgadza się z wynikami kontroli sądowej nie świadczy o naruszeniu ww. przepisów.

Wadliwie także autor skargi kasacyjnej za samodzielną podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, naruszenia przepisów postępowania, czyni art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Normy te są normami o charakterze "wynikowym" regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepisy te kształtują zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych lub materialnych, którym Sąd uchybił. Za trafnością tego zarzutu nie przemawia okoliczność, iż Sąd I instancji nie wskazał, jakie konkretnie przepisy prawa naruszył organ administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutów opartych na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Nie stanowi zaś właściwej płaszczyzny do zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach zarzutu jego naruszenia nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Sąd I instancji w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli instancyjnej. Czy innym jest natomiast to, czy stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu wyroku zasługuje na aprobatę. Autor środka zaskarżenia poprzez swój zarzut w gruncie rzeczy zmierza do podważenia dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny działań (zaniechań) organów administracji publicznej, o czym świadczy m.in. powiązanie analizowanego przepisu z przepisami procesowymi, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 80 k.p.a., a także podniesiona argumentacja, nie może tego jednakże skutecznie uczynić w ramach zarzutu naruszenia ww. przepisu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, usprawiedliwione są natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego (punkty 1.b) i 2 środka zaskarżenia), w zakresie w jakim zmierzają do podważenia zapatrywania Sądu I instancji, odnośnie konieczności uwzględnienia kumulacji mocy promieniowania anten wchodzących w skład projektowanej stacji bazowej pod kątem jej oddziaływania na środowisko.

Zauważyć należy, że kwestia ta nie była jednolicie oceniana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Prezentowane były z jednej strony poglądy dopuszczające i wymagające sumowania oddziaływania poszczególnych anten sektorowych (również z innymi przedsięwzięciami), czy wymagające badania maksymalnych możliwości technicznych urządzeń, a z drugiej strony przedstawiano poglądy przeciwne, w których sądy administracyjnej opowiadały się za literalną wykładnią przepisów rozporządzenia nakazujących wyznaczanie równoważnej mocy promieniowana izotropowo dla pojedynczej anteny (zob. np. wyroki NSA: z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2907/12; z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1448/15; z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1194/17; z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 760/18; z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3455/21; z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1887/19). Pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości w powyższym zakresie zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, w której w odpowiedzi na przedstawione do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. (postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2022 r. o sygn. akt III OSK 703/21) zagadnienie prawne, "czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.) przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny czy też sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu", Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiać za tym ma wykładnia, jaka powinna być nadawana tym przepisom, jak również uznanie, że § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia środowiskowego do analizowanego rodzaju instalacji nie może mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia środowiskowego za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia środowiskowego w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.o.ś. Z przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca tejże uchwały. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji (zob. wyrok NSA dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 179/20).

Mając na uwadze powyższe, na aprobatę nie zasługiwała ocena prawna wyrażona przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wykazująca błąd w braku uwzględnienia efektu kumulacji mocy anten planowanych do zainstalowania w ramach przedsięwzięcia. Zaszła zatem konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, aby jeszcze raz dokonał kontroli zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, mającego oparcie w powołanej wyżej uchwale.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Wobec zaskarżenia skargą kasacyjną w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, a więc także rozstrzygnięcia w przedmiocie "odrzucenia skargi w pozostałej części" (dot. umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego na wniosek M. S.), Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był zająć stanowisko także w tym zakresie. Oddalając, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną w pozostałej części (pkt 2 sentencji wyroku), NSA miał na względzie, po pierwsze to, że autor skargi kasacyjnej nie sformułował żadnego zarzutu odnoszącego się do tej części rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego, po drugie, brak istnienia po stronie Spółki interesu prawnego (gravamen) w zaskarżeniu części orzeczenia. Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, gravamen, związane z pojęciem legitymacji do zaskarżania orzeczeń sądowych, oznacza pokrzywdzenie zapadłym orzeczeniem, pogorszenie sytuacji prawnej na skutek jego wydania (zob. R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Środki odwoławcze w postępowaniu sądowoadministracyjnym (w:) System prawa administracyjnego (...), s. 430–431; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 2149/10). Z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (punkt 3 sentencji wyroku).