Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2811/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ustęp: 1, 2, 3a-3d
journal: Dz.U. 2023 poz 141
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)

SENTENCJA

Sygn. akt I OSK 2811 /23 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 listopada 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu 21 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 532/23 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 15 marca 2023 r., nr SKO.4146.289.23 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 532/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji, WSA), na skutek skargi Z. G. (dalej: skarżąca), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 15 marca 2023 r., nr SKO.4146.289.23 (dalej: zaskarżona decyzja) oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Poddębic z 26 stycznia 2023 r., nr MGOPS.DPŚ.534.2576.3383.2022, w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej dodatku węglowego.

W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu (dalej: SKO, organ II instancji, skarżący kasacyjnie) zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 3c i art. 2 ust. 3d ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (dalej jako "u.d.w."), przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przyznanie świadczenia w postaci dodatku węglowego w warunkach określonych w art. 2 ust. 3c u.d.w., tj. gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie zostało uzależnione od uprzedniego podjęcia przez zainteresowaną osobę formalnych działań zmierzających do ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania gospodarstwa domowego, które to działania nie zakończyły się ustaleniem odrębnego adresu, natomiast wystarczające jest złożenie oświadczenia przez stronę postępowania, że nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 3a, ust. 3b, ust. 4 i ust. 16 u.d.w., przez ich błędną wykładnię i uznanie, że w przypadku, gdy nie zostanie wykazane zaistnienie warunków zastosowania art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w., organ nie wydaje decyzji o odmowie przyznania dodatku węglowego, tylko pozostawia wniosek bez rozpoznania; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 3c i ust. 3d u.d.w., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że na gruncie wymienionych przepisów organy winny interpretować warunek "zamieszkiwania pod jednym adresem w odrębnych lokalach" nie w kontekście odrębnej własności lokalu mieszkalnego, lecz odrębności lokalu w sensie funkcjonalnym, a ustalenie spełnienia warunku odrębności lokalu nie może być uzależnione od spełnienia warunku samodzielności lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy o własności lokali.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 3a - 3e oraz ust. 15a i ust. 15b u.d.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji naruszyły wymienione przepisy u.d.w.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej, pomimo iż naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. nie miało miejsca, a w szczególności w sprawie zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione okoliczności faktyczne, które determinowały podjęte przez organy administracji rozstrzygniecie; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w jego uzasadnieniu w zakresie art. 2 ust. 3e oraz ust. 15a i 15b u.d.w.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku, rozpoznaniem skargi i jej oddaleniem, jako bezzasadnej, ewentualnie za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W piśmie z 10 listopada 2023 r. skarżąca przedstawiła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o oddalenie tej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Zasadnicze kwestie sporne, mające decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, dotyczą wykładni relewantnych przepisów ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 141; dalej: udw), co uzasadnia rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 udw, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu – w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez gospodarstwo domowe – w myśl art. 2 ust. 2 udw - należy rozumieć: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że na ten sam adres, pod którym zamieszkuje skarżąca, przyznany już został uprzednio dodatek węglowy na wniosek innej osoby z przeznaczeniem dla innego gospodarstwa domowego.

W art. 2 ust. 3a udw wyrażono zasadę, w myśl której przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Natomiast w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (art. 2 ust. 3b udw).

Wyjątek od powyższej reguły został przewidziany w art. 2 ust. 3c udw, zgodnie z którym w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła.

Zgodnie z art. 2 ust. 3d udw, w przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji.

Kwestią sporną jest w sprawie, w jaki sposób należy rozumieć przewidziany w art. 2 ust. 3c udw warunek dotyczący braku możliwości ustalenia do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod jednym adresem w odrębnych lokalach. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego kasacyjnie, żaden przepis ustawy o dodatku węglowym nie uzależnia wykazania spełnienia tej przesłanki normatywnej od uprzedniego podjęcia przez wnioskodawcę formalnych działań zmierzających do ustalenia odrębnego adresu, np. przez uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, wystąpienie z wnioskiem o nadanie numeru porządkowego, wszczęcie procedury o wydzielenie odrębnego lokalu etc. Przyjęcie odmiennego poglądu wiązałoby się zatem z nałożeniem na osoby wnioskujące o przyznanie dodatku węglowego obowiązku spełnienia wymogów, których nie przewiduje ustawa, co byłoby nie do pogodzenia zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa. Wobec tego należy przyjąć, że wykazanie analizowanej przesłanki możliwe jest przez złożenie przez wnioskodawcę oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe wnioskodawcy.

Niezasadne jest twierdzenie SKO, jakoby wykładnia dokonana przez Sąd I instancji naruszała zakaz wykładni per non est. Sąd ten uznał, że organy administracji publicznej są w stanie z urzędu ustalić, czy dla danej nieruchomości możliwe jest ustalenie odrębnego adresu dla poszczególnych gospodarstw domowych, dlatego nie ma potrzeby, aby strona składała wniosek o nadanie nowego numeru porządkowego zajmowanemu przez siebie lokalowi. Pogląd ten nie eliminuje przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania do 30 listopada 2022 r., jako warunku przyznania dodatku węglowego. Neguje on jedynie wyprowadzanie z tego warunku obowiązku, który miałyby ciążyć na stronie postępowania administracyjnego. Natomiast wobec braku jednoznacznego sformułowania takiego obowiązku w przepisach ustawy o dodatku węglowym, powyższe rozumowanie jest całkowicie uprawnione. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozważania nawiązujące do intencji prawodawcy, pozostają w oderwaniu od fundamentalnej w państwie demokratycznym zasady in dubio pro libertate, która nie pozwala domniemywać, że intencją ustawodawcy było nałożenie na obywatela obowiązku, czy też ograniczenie jego uprawnienia.

Kolejna kwestia sporna dotyczyła rozumienia pojęcia "odrębny lokal", o którym mowa w art. 2 ust. 3c i ust. 3d udw. Ustawa o dodatku węglowym ani nie definiuje tego pojęcia, ani też – wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie – nie odwołuje w tym zakresie do definicji przewidzianej w ustawie z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048; dalej: uwl). Uznanie zatem, że pojęcie "odrębny lokal" użyte w art. 2 ust. 3c i ust. 3d udw ma tożsame znaczenie, jak zdefiniowane w art. 2 ust. 2 uwl pojęcie "samodzielny lokal mieszkalny", naruszałoby zakaz wykładni synonimicznej, a przede wszystkim prowadziłoby do bezpodstawnego ograniczenia prawa strony w uzyskaniu wnioskowanego świadczenia, co mijałoby się z celem wprowadzenia dodatku węglowego, tj. wsparciem jak największej liczby gospodarstw domowych w ponoszeniu kosztów ogrzewania. Samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy o własności lokali jest bowiem wyłącznie lokal spełniający warunki opisane w tym akcie prawnym. Odczytywanie pojęcia "odrębny lokal", którym operuje art. 2 ust. 3c i ust. 3d udw w kontekście pojęcia, którym posługuje się ustawa o własności lokali, pomimo braku stosownego ustawowego odesłania, oznaczałoby zatem niedopuszczalne formułowanie i zastosowanie dodatkowych, nieprzewidzianych w ustawie przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego dodatku węglowego. Pomimo, że wskazane pojęcia mają zbliżone znaczenie w języku potocznym, to z punktu widzenia przywołanego już art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa, nie można zaakceptować rezultatu wykładni prezentowanej przez skarżącego kasacyjnie. Tym samym należy zgodzić się z Sądem I instancji, że odrębność lokalu w rozumieniu analizowanych przepisów ustawy o dodatku węglowym należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, a nie przez pryzmat pojęcia samodzielności lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy o własności lokali.

Niezasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący wskazanej przez WSA formy załatwienia sprawy o przyznanie dodatku węglowego, tj. pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Na stronach 8-9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, odwołując się do art. 2 ust. 3a i 3b oraz art. 2 ust. 4 udw, stwierdził bowiem, że "Wobec treści przywołanych powyżej przepisów organ winien ustalić czy kolejny wniosek złożony dla tego samego adresu dotyczy odrębnego gospodarstwa domowego czy też kolejnej osoby pozostającej w tym gospodarstwie. (...) zastosowanie powyższych przepisów skutkować powinno pozostawieniem wniosku skarżącej bez rozpoznania, a nie wydaniem decyzji odmownej jak uczyniły to organy w niniejszej sprawie." Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, WSA nie odniósł się w tej wypowiedzi do warunków zastosowania art. 2 ust. 3c i 3d udw. Natomiast w kontekście wskazanych przez ten Sąd przepisów, tj. art. 2 ust. 3a i 3b oraz art. 2 ust. 4 udw, pozostawienie wniosku bez rozpoznania przewidziane jest wprost w art. 2 ust. 3b udw.

Wobec powyższego, zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. W konsekwencji tracą na znaczeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w ramach których zakwestionowano prawidłowość uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, bowiem treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku umożliwia jego kontrolę instancyjną i prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, w tym poznanie przesłanek, które stały się podstawą uwzględnienia skargi.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa.