Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 273/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 130 ust. 2, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 2, par. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz strony skarżącej Gminy C. kwotę 5336 (pięć tysięcy trzysta trzydzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu B. (dalej: Starosta), wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...], w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za przejętą pod drogę publiczną nieruchomość położoną w obrębie K., gm. C., oznaczoną jako działki o nr geod. [...], o łącznej pow. 0,0183 ha, która stała się własnością Gminy C.

Decyzja Wojewody P. wydana została w następującym stanie faktycznym.

Decyzją Starosty z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej K., działki nr [...] o pow. 0,0050 ha i nr [...] o pow. 0,0060 ha, położone w K. gm. C., stanowiące własność G. K., zostały przejęte na własność Gminy C.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. G. K. wystąpił do Starosty o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za przedmiotowe działki. Wysokość tego odszkodowania była ustalana kilkakrotnie:

- pierwszą decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Starosta wysokość odszkodowania za działkę nr [...] ustalił na kwotę 6 625,00 zł, a za działkę nr [...] na kwotę 7 949,00 zł; decyzja ta została uchylona przez Wojewodę P. decyzją z dnia [...] maja 2010 r.;

- po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. wysokość odszkodowania za działkę nr [...] ustalił na kwotę 7 488,00 zł, a za działkę nr [...] na kwotę 8 985,00 zł. Tę decyzję Wojewoda P. także uchylił, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia;

- kolejną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., Starosta ustalił wartość rynkową nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] na kwotę 21 162,00 zł i na taką kwotę ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość zobowiązując do jego wypłaty Burmistrza C. Wojewoda P., decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r., w sprawie II SA/Bk 479/12, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty;

- po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Starosta decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. ustalił odszkodowanie za działki nr [...] i nr [...] w wysokości 17 843 zł. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji;

- po rozpoznaniu po raz kolejny sprawy, Starosta decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], ustalił odszkodowanie za działki nr [...] i nr [...] w wysokości 17 843 zł. To rozstrzygnięcie Wojewoda P. decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda szczegółowo omówił przepisy mające zastosowanie w sprawie oraz wyjaśnił, że w postępowaniu tym organy były związane stanowiskiem WSA w Białymstoku wyrażonym w wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 479/12, w którym sąd nakazał rozszerzenie rynku lokalnego do obszaru powiatu. Stąd rzeczoznawca w swoim operacie – obecnie branym pod rozwagę - określił rynek lokalny jako obszar powiatu b. W ocenie organu, wprawdzie rzeczoznawca może wziąć pod uwagę (jako materiał porównawczy) transakcje dokonywane w czasie bardziej lub mniej odległym od dnia wyceny, ale nie może przy tym pominąć umów zawartych w okresie najbardziej zbliżonym do daty sporządzenia operatu, a więc i do daty wydania decyzji. Stąd w operacie przyjęto do porównań transakcje z lat 2011 – 2013, gdyż dokonana przez biegłego analiza transakcji sprzedaży nieruchomości nie powinna wykraczać poza okres 2 lat od daty sporządzenia operatu szacunkowego.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, że w świetle art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego pozostaje w gestii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W sprawie, w której głównym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego dotycząca wartości rynkowej nieruchomości, rolą organu jest pouczenie strony o jej uprawnieniu do zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji poinformował strony o powyższym uprawnieniu. Zdaniem organu, o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o której mowa w przytoczonym przepisie, decyduje nie żądanie strony lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. W przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu, w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, która posiada uprawnienia do oceny prawidłowości zastosowanej metodologii sporządzenia operatu, zachowania zasad i procedury szacowania nieruchomości.

W ocenie Wojewody, operat szacunkowy odpowiada wymogom określonym w przepisach a rzeczoznawca majątkowy właściwie określił przedmiot i cel wyceny. Wybrał właściwe podejście i metodę szacowania nieruchomości, prawidłowo określił jej przeznaczenie i inne cechy. Treść operatu jest logiczna i kompletna, a sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Nie znaleziono też jakichkolwiek nieprawidłowości, które mogłyby mieć wpływ na ustaloną wartość nieruchomości. Organ drugiej instancji stwierdził, że Starosta w rozpoznawanej sprawie zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, jak też wykazał należytą dbałość i staranność o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] października 2014 r. do WSA w Białymstoku wniosła Gmina C., w której zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na wadliwym operacie szacunkowym, w którym nie wykazano zasadności zastosowania wyceny metodą korygowania ceny średniej przy poszerzonym do obszaru powiatu rynku lokalnym w miejsce wyceny z zastosowaniem metody porównywania parami przy rynku lokalnym ograniczonym do obszaru gminy C. oraz poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości innych niż podobne oraz pominięcie istniejących nieruchomości podobnych,

2. art. 128 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie - w wyniku błędnie sporządzonego operatu - odszkodowania w wysokości przekraczającej wartość rynkową nieruchomości,

3. art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie metodologii wyceny wartości nieruchomości za prawidłową, pomimo braku uzasadnienia w operacie dla zastosowania metody korygowania ceny średniej,

4. § 36 ust. 4 i § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez przyjęcie, że zaistniały podstawy do określenia wartości rynkowej nieruchomości poprzez rozszerzenie rynku lokalnego, podczas gdy określenie wartości winno nastąpić z uwzględnieniem metody porównywania parami.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty B.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca nie negując prawa G. K. do odszkodowania, nie zgadza się jednak z prawidłowością sporządzonego operatu szacunkowego, a tym samym z wysokością ustalonego odszkodowania. Zgodnie z § 36 ust. 4 w zw. z ust. 2 rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została przejęta nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jej wartość rynkową określa się w pierwszej kolejności w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych na rynku lokalnym. Gmina w okresie ostatnich dwóch lat i wcześniej zawierała transakcje zakupu nieruchomości drogowych, ale biegły uznał, że dane z rynku gminy C. nie są wystarczające do wyceny. Nie uzasadnił przy tym, dlaczego nie było możliwe dokonanie wyceny w oparciu o powyższe transakcje (metodą porównywania parami), jedynie lakonicznie wskazując w wyjaśnieniu do operatu, że "szczegółowa analiza tych transakcji nie dała podstaw do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości". Twierdzenia powyższe są wadliwe, gdyż rzeczoznawcy, dokonujący wyceny nieruchomości drogowych na potrzeby ustalenia odszkodowania w innych równolegle prowadzonych przez Starostę B. sprawach opierali się właśnie na rynku lokalnym zdefiniowanym jako obszar gminy C. Biegły nie uwzględnił tych transakcji w tabeli nieruchomości przyjętych do porównania, przy tym w żaden sposób nie zakwestionował ich podobieństwa lub rynkowości.

Skarżąca podniosła także, że organy obu instancji w uzasadnieniach powieliły jedynie argumentację rzeczoznawcy, pozostawiając w dalszym ciągu niewyjaśnioną kwestię, dlaczego transakcje, które miały miejsce na terenie gminy C., nie zostały uwzględnione wśród nieruchomości podobnych przyjętych do ustalenia ceny średniej. Nie odniosły się merytorycznie do nieuwzględnienia powyższych transakcji, chociaż kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę określenia wysokości odszkodowania.

W ocenie skarżącej, dokonany wybór metody szacowania w sposób istotny przekłada się na wysokość odszkodowania. Wartości ustalane przez rzeczoznawców w oparciu o transakcje z terenu Gminy są bowiem znacznie niższe niż wartości ustalane w oparciu o rynek powiatu. Główną przyczyną jest fakt posiadania przez gminę C. planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym jednoznacznego przypisania określonego przeznaczenia poszczególnym nieruchomościom. Takiej jednoznaczności nie ma w pozostałych gminach, co oznacza, że transakcje dokonywane na terenie innych gmin dotyczą nieruchomości, które potencjalnie mogą być przeznaczone pod zabudowę. Stąd też prawidłowe zdefiniowanie rynku pociąga za sobą znaczne konsekwencje. Wybór określonej metody musi być przez biegłego dostosowany do ilości transakcji występujących na rynku. Chociaż zatem wyboru metody szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, jednakże wybór ten nie może być dowolny. W szczególności rzeczoznawca nie może powiększać rynku tylko po to, aby zastosować metodę wymagającą większej ilości transakcji.

Skarżąca wskazała, że wybór podejścia i metod szacowania nieruchomości rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić i wyjaśnić swoje stanowisko, zgodnie z którym przyjął za właściwe zastosowanie określonego podejścia oraz metody. Tymczasem w tabeli nr 1 w operacie nie uwzględniono wszystkich transakcji, jakie miały miejsce na terenie gminy C. Każde rozszerzenie rynku oddala podobieństwo nieruchomości wycenianej do nieruchomości porównawczych. Rzeczoznawca nie uzasadniał, dlaczego przyjął wybraną przez siebie metodę szacowania, pomimo że mógł skorzystać z metody porównywania parami stosowanej już przez rzeczoznawców na terenie Gminy dla wycen nieruchomości.

Zdaniem skarżącej, organ nie dokonał należytej oceny operatu szacunkowego na co wskazywać miały między innymi wskazane w skardze nieprawidłowości operatu.

Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie oceniając jej zarzuty jako bezzasadne.

WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie II SA/Bk 1153/14 skargę oddalił. Przytoczył treść wybranych przepisów mających zastosowanie w sprawie i wskazał na wiążące w niniejszej sprawie stwierdzenie Sądu zawarte w uprzednio wydanym wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 479/12, że w świetle znowelizowanej treści § 36 ust. 4 rozporządzenia punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Sąd wskazał, że aktualnie obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycję drogową, musi prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację, aby nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany był inny podmiot, niż przyszły zarządca drogi. Ponadto, w ocenie Sądu wyrażonej w powołanym wyroku, słowo "lokalny" odczytywać należy, jako obszar gminy i powiatu, a regionalny, jako obszar województwa. Biegły obowiązany był zatem - stosując § 36 ust. 4 w zw. z ust. 2 rozporządzenia - rozszerzyć analizę rynku lokalnego na transakcje zanotowane poza obszarem wsi gminy C., co uczynił w ocenie Sądu, zaś wszystkie zarzuty podniesione w skardze a odnoszące się do sposobu ustalenia wysokości odszkodowania oraz przedłożonego operatu szacunkowego są niezasadne. Już bowiem w wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 479/12, nakazano rzeczoznawcy rozszerzenie analizy rynku lokalnego poza obszar wsi Gminy C., co zostało uczynione. Dlatego stawianie organom zarzutu w tej kwestii nie może podważyć legalności wydanych przez organy decyzji. Zdaniem Sądu, niezasadnie twierdzi skarżąca, że od czasu sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę (który stanowił podstawę wydania decyzji ocenianych w wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r.), okoliczności faktyczne w zakresie ilości transakcji nieruchomości drogowych na terenie Gminy C. zmieniły się na tyle, że rzeczoznawca był w stanie sporządzić nowy operat w oparciu tylko o te transakcje. Biegły swoje stanowisko precyzyjnie uzasadnił, natomiast skarżąca w swoich pismach, w odwołaniu i skardze powtarza jedynie, że rynek lokalny winien zostać ograniczony do obszaru Gminy C., ponieważ ilość transakcji nieruchomości drogowych jest wystarczająca - bez przywołania tych transakcji i ich analizy. Sąd stanowisko skarżącej ocenił jako niezasadne, powołał się na art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Operat rzeczoznawcy stanowi dowód, którego strona nie może podważyć samym tylko twierdzeniem, że się z nim nie zgadza. Z zebranego zaś w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca przyjęła taką właśnie postawę. Według art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. O taką ocenę skarżąca mogła wystąpić, o czym została poinformowana przez organ pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., czego jednak nie zrobiła. Sąd powołał się na związanie z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., w zakresie obowiązku rozszerzenia rynku lokalnego do terenu powiatu, a nie tylko Gminy C. Ponadto zauważył, że w sprawie sporządzono kilka operatów na podstawie których określono wartość szacowanych działek w kwotach: 14 574 zł, 16 473 zł, 21 162 zł i 17 843 zł. Średnia wartość tych działek w oparciu o powyższe wyliczenia wyniosła zatem kwotę 17 513 zł. Wartość określona w ostatnim operacie jest najbardziej zbliżona do wartości średniej wynikającej ze wszystkich operatów, co w stanie faktycznym sprawy ma niebagatelne znaczenie dla oceny poprawności wyliczenia wysokości wartości działek przez rzeczoznawcę w operacie z dnia [...] października 2013 r. Skład orzekający podkreślił, że zarówno organy orzekające jak i Sąd związane są z mocy art. 153 p.p.s.a. wskazaniami wyrażonymi w wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r. Związanie tym wyrokiem ma ten skutek, że nie można nakazać organom ponownego badania wartości szacowanych działek w oparciu o przyjęcie cen nieruchomości drogowych i dodatkowo szacowania w oparciu o przyjęcie cen uwzględniających dotychczasowy sposób ich użytkowania i wyboru wartości korzystniejszej dla dotychczasowego właściciela. Operat szacunkowy stanowiący podstawę wydanej decyzji został oceniony pozytywnie a zarzuty skargi dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego uznano za nieuzasadnione. Jak wskazano, operat szacunkowy P. G. został sporządzony w oparciu o przyjęcie cen nieruchomości drogowych i wartość działek wg tej metody ustalono na kwotę 17.843 zł, zaś B. R. w swoim operacie określił wartość szacowanej nieruchomości na kwotę 21.162 zł, przyjmując przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych. W powyższym kontekście, kwota odszkodowania przyjęta w zaskarżonych obecnie decyzjach nie może zostać uznana za krzywdzącą dla strony skarżącej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku z dnia 17 lutego 2015 r. Gmina C. zarzuciła naruszenie:

- art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie skargi w całości, to jest zarzutów merytorycznych co do wadliwości operatu szacunkowego, w szczególności w zakresie niekonsekwencji w treści operatu: a) polegające na tym, że na stronie 13 rzeczoznawca podaje, że na terenie gminy C. w okresie ostatnich 24 miesięcy zawarto tylko jedną transakcję pod budowę drogi publicznej i wskazuje na niewystarczającą ilość transakcji na terenie gminy C. jako bazy porównawczej do wyceny, podczas gdy w tabeli na stronie 17 zamieścił 3 transakcje pod pozycjami 2, 3 i 14 właśnie z gminy C.; b) polegające na poszerzeniu rynku lokalnego do obszarów innych gmin i części peryferyjnej B. o transakcje z 35 miesięcy, co doprowadziło do przyjęcia innego okresu transakcji gminy C. (24 miesiące), a innego dla rynku rozszerzonego (35 miesięcy); które to spowodowało zdefiniowanie rynku w sposób nieprawidłowy,

- art. 157 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez uznanie, że ocena prawidłowości operatu i jego podważenie są możliwe jedynie przez organizację zawodową rzeczoznawców, w sytuacji gdy operat dotknięty wadami merytorycznymi (błędy w przyjętej bazie porównawczej), winien być oceniony przez organy orzekające w niniejszej sprawie, bez ograniczenia się wyłącznie do strony formalnej operatu (m.in. sporządzenie i podpisanie przez właściwą osobę),

- art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. wobec dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającej na nie wzięciu pod uwagę merytorycznych wad operatu,

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący podstaw rozstrzygnięcia i oparcie się tylko i wyłącznie na stanowisku zaprezentowanym przez organ administracyjny z całkowitym pominięciem argumentów przedstawionych przez skarżącego w skardze jak i w piśmie procesowym,

- art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia pomimo, że wady zaskarżonej decyzji w pełni uzasadniają jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod budowę drogi publicznej, do którego zastosowanie ma art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy P. G. w zakresie wyceny wartości działek nr [...] we wsi K. przyjął generalną zasadę szacowania, jednakże analiza szczegółowa operatu oraz wyjaśnienia rzeczoznawcy wskazują na niedokładności i nieścisłości, które mogły mieć wpływ na ostateczny wynik wyceny nieruchomości. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skargi negujących przyjęcie przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości wycenionej, transakcji z Gminy C. z okresu 24 miesięcy, a transakcji z innego okresu dla rynku rozszerzonego obejmującego obszar innych gmin i części peryferyjnej B. – 35 miesięcy. W operacie rzeczoznawcy nie zostały ujęte wszystkie transakcje, które miały miejsce na terenie gminy C. i nie zostały uwzględnione wśród nieruchomości podobnych przyjętych dla ustalenia ceny średniej. Jedynie wykazanie, że transakcje zakupu nieruchomości przez Gminę nie spełniały przesłanek uznania za nieruchomości podobne lub ich nierynkowość, umożliwia nieuwzględnienie ich do ustalenia ceny średniej, w przeciwnym wypadku dobór nieruchomości do porównania należy uznać za dowolny. Gmina w okresie ostatnich dwóch lat i wcześniej zawierała transakcje zakupu nieruchomości drogowych, potwierdził to sam rzeczoznawca na stronie 13 operatu. Biegły uznał jednak, że dane te nie są wystarczające do wyceny, nie uzasadniając przy tym, dlaczego taka wycena nie była możliwa. Sąd poparł argumenty organów obu instancji. Tymczasem w treści operatu istnieją niekonsekwencje opisane w skardze.

NSA wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie I OSK 1403/5 uchylił zaskarżony wyrok i ocenił, że w rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ nie dokonał oceny wszystkich zarzutów skargi Gminy C. dotyczących podnoszonych wadliwości operatu szacunkowego przyjętego za podstawę ocenianych przez Sąd decyzji organów obu instancji, którymi ustalono wysokość odszkodowania. Sąd był zobowiązany do oceny, czy organy administracji wypełniły obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie (art. 7 k.p.a.) i czy dały wyraz swoim ustaleniom i ocenom w decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), szczególnie wobec nieuwzględnionych przez organy orzekające zarzutów podnoszonych przez skarżącego, a dotyczących operatu szacunkowego. Dokonywanie przez Sąd takiej oceny nie oznacza, zdaniem NSA, ingerencji w ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, lecz jest przejawem jego kontrolnej funkcji działalności orzeczniczej administracji publicznej przez pryzmat zgodności z przepisami prawa określającymi postępowanie organu oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Sąd drugiej instancji wskazał nieścisłości w operacie szacunkowym. Podkreślił, że o ile do rzeczoznawcy majątkowego należy, zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, o tyle wybór ten jest uwarunkowany przez ustawodawcę celem wyceny, rodzajem i położeniem nieruchomości, przeznaczeniem w planie miejscowym, jej stanem oraz dostępnością danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było sprawdzenie, czy organy orzekające w sprawie w wystarczający sposób oceniły, szczególnie przez pryzmat zarzutów skarżącego, uzasadnienie przez rzeczoznawcę majątkowego dokonanego wyboru metodologii szacowania z uwzględnieniem uwarunkowań wymienionych w powołanym wyżej art. 154 ust. 1.

Jak zauważył NSA, istotną okolicznością wynikającą z zarzutów skargi było zróżnicowanie – w ocenie skarżącego - przez rzeczoznawcę majątkowego okresu badania transakcji nieruchomościami w zależności od miejsca ich położenia. Jeżeli bowiem rzeczoznawca majątkowy przyjął, jako jeden rynek obrotu nieruchomościami, obszar Gminy C. i obszar innych gmin powiatu b. oraz peryferyjne obręby położone przy granicach administracyjnych Miasta B., to należało wyjaśnić i ocenić, czy zawarte w operacie szacunkowym stwierdzenia w przedmiocie wydłużenia okresu badania rynku dotyczą całego obszaru tego rynku, czy też zostało to zróżnicowane w sposób podniesiony przez skarżącego, że do terenu Gminy C. badano transakcje w okresie 24 miesięcy, a do pozostałego terenu badano transakcje w okresie ponad 34 miesiące.

Należało dokonać oceny, czy ze względu na potraktowanie w operacie szacunkowym określonego obszaru badania, jako jednego lokalnego rynku obrotu nieruchomościami, zastosowano jednolite reguły szacowania wobec całego obszaru tego rynku, czy też zróżnicowano te reguły wobec poszczególnych obszarów tego rynku. Dotyczy to zwłaszcza badania występowania transakcji nieruchomościami w różnych przedziałach czasowych wobec terenu Gminy C. oraz wobec pozostałego terenu, które to tereny uznano w operacie szacunkowym za jeden lokalny rynek obrotu nieruchomościami. Przytoczono treść § 26 ust. 3 rozporządzenia wykazując, że należało dokonać oceny, czy przy określaniu okresu badania rynku zostały uwzględnione w operacie szacunkowym okoliczności wynikające z powołanego § 26 ust. 3, w tym szczególnie dostępność danych.

NSA stwierdził nadto, że sąd pierwszej instancji nie dokonał również oceny zaskarżonych decyzji przez pryzmat zarzutów skargi, czy wszystkie nieruchomości ujęte w tabeli nr 1 zamieszczonej w operacie szacunkowym spełniają ustawowe kryterium podobieństwa. Stwierdzone uchybienia stanowiły podstawę uchylenia wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie skargę na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2014 r. zważył, co następuje:

Sąd w składzie orzekającym obecnie z mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Możliwość odstąpienia od wiążącej wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny istnieje, jeżeli po wydaniu tego wyroku, a przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd, któremu została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, miała miejsce zasadnicza zmiana stanu faktycznego sprawy, lub zmienił się stan prawny albo w tym czasie, w innej sprawie, została podjęta przez skład poszerzony NSA uchwała zawierająca odmienną wykładnię prawa niż ta której dokonał NSA w swoim wyroku. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie II SA/Bk 1153/14 uznał, że Sąd ten niedostatecznie rozważył zarzuty skargi dotyczące operatu szacunkowego. Podzielił zarzut skargi kasacyjnej, że ocena operatu szacunkowego dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie zawiera konkretnych rozważań wskazywanych wadliwości, lecz ogranicza się do ogólnikowych stwierdzeń, w większości podtrzymujących twierdzenia organów administracji, podczas gdy Sąd jest zobowiązany do oceny, czy organy administracji wypełniły obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i czy dały wyraz swoim ustaleniom i ocenom w decyzji, szczególnie wobec nieuwzględnionych przez organy orzekające zarzutów podnoszonych przez skarżącego, a dotyczących operatu szacunkowego. Wyjaśnił, że dokonywanie przez Sąd takiej oceny nie oznacza ingerencji w ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, lecz jest przejawem jego kontrolnej funkcji działalności orzeczniczej administracji publicznej przez pryzmat zgodności z przepisami prawa określającymi postępowanie organu oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Rozpoznając obecnie skargę Gminy C. skład orzekający ponownie poddał zaskarżoną decyzję kontroli pod względem zgodności z prawem i ocenił zasadność zarzutów skargi.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja ustalająca wysokość i orzekająca o wypłacie odszkodowania za przejętą pod drogę publiczną nieruchomość położoną w obrębie K., gm. C., oznaczoną jako działki o nr geod. [...], o łącznej pow. 0,0183 ha, która stała się własnością Gminy C.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687; dalej: specustawa drogowa) oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518; dalej: u.g.n.).

Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie zaś z przepisem art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Jednocześnie, stosownie do przepisu art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Zatem podstawę ustalenia odszkodowania zawsze stanowi wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego jest więc niezbędnym i podstawowym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. Organ ma obowiązek ocenić zupełność, logiczność i wiarygodność takiego dowodu. Pomimo, iż organ nie jest uprawniony do kontrolowania operatu w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak jest zobowiązany do zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego.

W tym przedmiocie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje jednolity pogląd, że organy administracyjne mają nie tylko prawo, ale obowiązek dokonywania kontroli operatu szacunkowego, bowiem jest on dowodem w sprawie i jako taki podlega stosownej ocenie (vide wyroki w sprawach: I OSK 2269/14 z dnia 9 czerwca 2016 r.; II SA/Kr 1103/15 z dnia 13 listopada 2015 r.; II SA/Łd 335/15 z dnia 24 listopada 2015 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). To, że operat szacunkowy jest opracowaniem specjalistycznym nie może go pozbawiać możliwości oceny przy wykorzystaniu zgodnie z celem, dla którego został sporządzony. Dane przyjęte przez rzeczoznawcę, sposób ich analizy oraz wykorzystania, przeprowadzone działania matematyczne i wyliczenia podlegają sprawdzeniu zarówno przez stronę postępowania, ale przede wszystkim przez organ ustalający wysokość odszkodowania.

Jak wskazano w wyroku w sprawie II OSK 801/15 z dnia 27 grudnia 2016 r. (CBOSA), "Fakt, iż rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Oceniając operat organy administracji ani sąd nie może wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego. Sąd administracyjny jedynie kontroluje, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w danej sprawie".

W wyroku zaś w sprawie I OSK 3148/14 z dnia 29 października 2016 r. NSA podkreślił, że operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, natomiast organ ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne, ale również być oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym przedstawieniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (CBOSA).

Także w wiążącym obecnie rozpoznający skargę skład sądu wyroku w sprawie I OSK 1403/15 podkreślono wagę i potrzebę należytej oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanej decyzji o ustaleniu wysokości i wypłaty odszkodowania.

Podzielając linię orzecznictwa należało uznać zasadność zarzutu skargi naruszenia przez organy w sprawie niniejszej przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy bowiem podeszły do operatu rzeczoznawcy P. G. formalnie, nie poddając go dogłębnej analizie a odsyłając do ewentualnej zewnętrznej kontroli operatu – weryfikacji w trybie art. 157 u.g.n.

W przekonaniu Sądu tak dokonana ocena operatu nie była wystarczająca. W kontekście podnoszonych w toku całego postępowania przez Gminę C. zastrzeżeń, w tym zastrzeżeń do operatu, który stał się podstawą do wydania kontrolowanej decyzji, nie można uznać, by sporny operat nie był objęty błędami, które dyskwalifikują jego wartość dowodową, a zatem i przydatność do podjęcia na jego podstawie rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisami u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Uzupełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy – rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: rozporządzenie). Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z treścią § 4 ust. 2 rozporządzenia w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej wyniku. Stosownie do treści pozostałych ustępów § 4 rozporządzenia: przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3); przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 4); przy metodzie analizy statystycznej rynku przyjmuje się zbiór cen transakcyjnych właściwych do określenia wartości nieruchomości reprezentatywnych, o których mowa w art. 161 ust. 2 u.g.n. Wartość nieruchomości określa się przy użyciu metod stosowanych do analiz statystycznych (ust. 5).

Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Podkreślić należy, że w rozumieniu §55 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenia, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Jak wyżej wskazano, organ rozstrzygający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Okoliczność, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko, a organ rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy przedłożony operat jest zgodny z przepisami prawa, jak również czy jest logiczny i zupełny oraz oparty na prawidłowych danych. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., I OSK 172/11, CBOSA).

Oceniając sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania operat szacunkowy w kontekście poczynionych wyżej uwag oraz obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, obecnie orzekający skład sądu nie może zaakceptować stanowiska organów obu instancji o jego poprawności, przydatności i mocy dowodowej w sprawie ustalenia odszkodowania. Miarodajne w tym przedmiocie jest stanowisko NSA wyrażone w wiążącym sąd wyroku w sprawie I OSK 1403/15.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 17 lutego 2015 r. zarzucił, że Sąd ten nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących:

- rozszerzenia przez rzeczoznawcę majątkowego badania transakcji nieruchomościami na obszar przekraczający granice Gminy C. wobec wskazania w operacie szacunkowym istnienia przynajmniej trzech transakcji na terenie tej Gminy przy jednoczesnym stwierdzeniu przez rzeczoznawcę w tym samym operacie szacunkowym, że wystąpiła tylko jedna taka transakcja;

- zróżnicowania okresu badania transakcji nieruchomości w zależności od miejsca ich położenia;

- braku spełnienia ustawowego kryterium podobieństwa przez wszystkie nieruchomości ujęte w tabeli nr 1 zamieszczonej w operacie szacunkowym.

Dokonując oceny zasadności zarzutów skargi podzielić należy zarzut negujący przyjęcie przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości wycenianej działek z obszaru większego niż gmina C. bez wcześniejszego wyjaśnienia, czy na terenie gminy C. były zawierane transakcje podobne, w jakiej ilości, czy spełniają cechy porównywalności z działką wycenianą, przeznaczoną pod drogę publiczną. Dopiero szczegółowa eliminacja takich działek z rynku lokalnego, tj. gminy C., uprawniałaby rzeczoznawcę do rozszerzenia rynku nieruchomości porównywalnych na obszar powiatu. Tymczasem w treści operatu Sąd zauważa niekonsekwencje polegające na tym, że: rzeczoznawca podaje, iż na terenie gminy C. w okresie ostatnich 24 miesięcy zawarto jedną transakcję pod budowę drogi publicznej, co wskazuje na niewystarczającą ilość transakcji na terenie gminy C. jako bazy porównawczej do wyceny, a następnie autor operatu stwierdza, że poszerzył rynek lokalny do obszarów innych gmin i części peryferyjnej B. o transakcje z okresu 35 miesięcy, przy tym w tabeli zostały zamieszczone trzy transakcje z terenu gminy C. Przyjęto inne okresy zawartych transakcji z rynku gminy C. (24 miesiące) a inne dla rynku rozszerzonego (35 miesięcy) oraz w tabeli porównawczej znalazły się trzy działki z gminy C., podczas gdy rzeczoznawca wcześniej twierdził, iż odnotował tylko jedną transakcję. Zdaniem Sądu, wątpliwości dotyczących zastosowania, zróżnicowanego czasokresu zawartych transakcji w przypadku rynku gminnego, jak i rynku powiatowego nie rozstrzygają wyjaśnienia rzeczoznawcy zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. Powyżej wskazane niekonsekwencje i wzajemne sprzeczności w treści operatu nie były trudne do zauważenia, natomiast zostały pominięte i niezauważone przez organy orzekające w sprawie. Należało też wyjaśnić, dlaczego w pierwszej kolejności nie zostały przeanalizowane przez rzeczoznawcę transakcje zawarte na terenie gminy C. za okres 34 miesięcy wstecz od daty sporządzenia operatu. Gdyby takie transakcje nie były adekwatne, to dopiero wówczas, zdaniem Sądu, można by przyjąć rozszerzony rynek nieruchomości również za ten sam okres 35 miesięcy. Powyższe okoliczności mogły mieć znaczenie w sprawie, bowiem prawidłowe zdefiniowanie rynku nieruchomości pociąga za sobą znaczne konsekwencje w postaci zróżnicowanej wyceny. Ilość działek przyjętych w bazie porównawczej ma wpływ na przyjętą metodę szacowania. Jakkolwiek wyboru metody szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca, to zanim dokona tego wyboru (metodą porównania parami, czy też, jak w sprawie niniejszej, metodą korygowania ceny średniej), powinien opracować bazę nieruchomości porównawczych z danego obszaru w aspekcie ilości transakcji występujących na rynku obrotu nieruchomościami. Ilość transakcji ma zatem wpływ na wybór metody szacowania nieruchomości.

W tym miejscu zauważyć należy, że te okoliczności skarżący podnosił w toku postępowania administracyjnego a w skardze oraz w postępowaniu kasacyjnym od wyroku w sprawie II SA/Bk 1153/14 wykazał fakt transakcji na terenie gminy C. niezauważonych przez rzeczoznawcę i w żaden sposób nieskomentowanych przez organy.

W przedmiotowym operacie oraz wyjaśnieniach biegłego sporządzonych do operatu nie uzasadniono powodu zróżnicowania okresu badania transakcji nieruchomościami w zależności od miejsca ich położenia (gmina C., powiat). Przyjęty obszar badania (różny) potraktowano jako jeden lokalny rynek obrotu nieruchomościami. Dlatego wymagało to zastosowania jednolitych reguł szacowania wobec całego obszaru tego rynku z uwzględnieniem okoliczności określonych w § 26 ust. 1 - 3 rozporządzenia. W szczególności, jak zauważył NSA w wiążącym wyroku w sprawie I OSK 1403/15: "Z § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynika bowiem, że rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Należało zatem dokonać oceny, czy przy określaniu okresu badania rynku zostały uwzględnione w operacie szacunkowym okoliczności wynikające z powołanego § 26 ust. 3, w tym szczególnie dostępność danych". Wymaganej oceny organy nie dokonały, o czym świadczą uzasadnienia decyzji obydwu instancji i zarzuty skargi w tym przedmiocie pozostają uzasadnione.

Także sąd podziela zarzut braku przekonywującego uzasadnienia przez rzeczoznawcę wyboru zastosowanej metody korygowania ceny średniej przy poszerzonym do obszaru powiatu rynku lokalnym. Nie może również uznać jako nieuzasadniony zarzut braku oceny czy wszystkie nieruchomości wyszczególnione w tabeli nr 1 (s. 16 operatu) spełniają ustawowe kryteria podobieństwa. W szczególności w tabeli nr 1 (s. 16 operatu) zestawiono 26 transakcji z granic powiatu b. zawartych w okresie od 9 lutego 2011 r. do 24 stycznia 2013 r., przy tym transakcje te dotyczyły gmin: S. – w 2 przypadkach, C. – 5, T.– 1, W. – 12, J. – 3 i Ł. – 3. Jak wynika z tabeli, takie przyjęcie do porównania doprowadziło do przyjęcia bardzo dużej rozpiętości cen bo od 18, 11 zł za 1 m2 (cena minimalna) do 136, 94 zł za 1 m2 (cena maksymalna), co rzutowało na wysokość wyliczonej ceny średniej. Jak wskazano w skardze, ta cena odbiega znacznie od ustalonych wysokości odszkodowań za grunty przejęte pod sporną drogę w wielu innych sprawach, w których rzeczoznawcy oparli się na rynku lokalnym zdefiniowanym jako obszar gminy C. Nie można podważyć logicznego twierdzenia zawartego w skardze, że organy mając wiedzę z innych postępowań co do innego zakresu przyjmowanych pod rozwagę transakcji (z obszaru gminy C.) i różnych cen 1 m2 powinny tę wiedzę wykorzystać przy ocenie spornego operatu szacunkowego. Natomiast, mimo podnoszonych przez stronę zarzutów – bez wystarczającej analizy przedmiotowy operat szacunkowy przyjęto bez zastrzeżeń. Sąd dostrzega zasadność potrzeby dokładnego zbadania przez organy cech podobieństwa nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do ustalenia wysokości odszkodowania w sprawie niniejszej.

Podsumowując, należy uznać zasadność głównych zarzutów skargi. Organy obydwu instancji nad istotnymi dla prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania problemami nie pochyliły się dogłębnie i wyczerpująco, a bezkrytycznie i bez należytej analizy przyjęły wyliczenia zawarte w operacie szacunkowym biegłego P. G. Nie ustosunkowano się do podnoszonych przez skarżącą gminę zarzutów, w tym należytego wyjaśnienia przyczyn rozszerzenia rynku nieruchomości ponad gminę C., pominięcia transakcji z tego rynku oraz zróżnicowania przez rzeczoznawcę majątkowego okresu badania rynku nieruchomościami poprzez przyjęcie dla rynku gminy C, okresu 24 miesięcy, a dla pozostałego rynku – ponad 34 miesięcy. Zatem zarzuty skargi uznać należało jako uzasadnione. W szczególności naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Już tylko marginalnie – odnośnie związania organów wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie II SAB/Bk 479/12 zalecającego rozważenie możliwości rozszerzenia analizy rynku lokalnego na transakcje zanotowane poza obszarem gminy – stwierdzić należy, że stan faktyczny mógł ulec zmianie o tyle, że w okresie postępowania toczącego się ponownie po tym wyroku, mogła już być dostateczna liczba transakcji z obszaru gminy (tak twierdzi skarżąca), co uczyniłoby nieaktualne wytyczne sądu ze wskazanego wyroku. Ta okoliczność – rynku transakcji – winna być zbadana i oceniona, mieści się bowiem w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego.

W tym miejscu powtórzyć można za doktryną i orzecznictwem sądów administracyjnych, że istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy mogą powodować nieaktualność, i co za tym idzie, ustanie mocy wiążącej uzasadnienia wyroku (por. T. Woś i inni, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2005, s. 477 oraz wyroki w sprawach: I SA/Wr 1279/16 z dnia 4 stycznia 2017 r.; II GSK 2473/16 z dnia 28 października 2016 r.; I FSK 450/15 z dnia 4 października 2016 r, CBOSA). Jak wyjaśnił sąd w wyroku z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie II SA/Wa 154/16: "Organ był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wyroku uchylającego wcześniejsze decyzje, ale tylko w stanie faktycznym istniejącym w dacie wydawania tego wyroku. W sytuacji zaś, gdy na dzień rozstrzygania sprawy przez organ, stan faktyczny uległ zmianie, organ musiał zmianę tę uwzględnić. Tym samym był zwolniony od realizacji przedmiotowych wytycznych, jako wydanych w stanie faktycznym innym od obecnie obowiązującego".

Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że do obowiązków organów należało ustalenie stanu faktycznego na datę orzekania przez nie, w tym oceny, czy w dalszym ciągu zachodziła potrzeba rozszerzenia rynku transakcji dobieranych przez autora operatu szacunkowego do wyliczenia ceny 1 m2 gruntu co miało bezpośredni wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania. Tego obowiązku w sprawie niniejszej nie dopełniono bezkrytycznie i bez prawidłowej oceny przyjmując za podstawę ustaleń operat szacunkowy rzeczoznawcy P. G.

Rozpoznając obecnie sprawę (na skutek niniejszego wyroku) winny organy dopuścić dowód z nowego operatu szacunkowego, bowiem operat rzeczoznawcy P. G. sporządzony w czerwcu 2013 r. utracił ważność (art. 156 ust. 3 u.g.n.). Organy podejmą decyzję, czy uaktualniony operat sporządzi ten sam rzeczoznawca, czy inny. Autor operatu winien uwzględnić uwagi zawarte w uzasadnieniu NSA w sprawie I OSK 1403/15 jak i w niniejszym uzasadnieniu.

Sąd jeszcze raz pragnie podkreślić, że prawidłowe ustalenie i wyselekcjonowanie transakcji nieruchomości poddanych analizie przez rzeczoznawcę może mieć wpływ na zastosowaną metodę wyceny i ostatecznie na wysokość odszkodowania. Nadto będzie miał i rzeczoznawca i organy na uwadze przeznaczenie spornych działek w planie zagospodarowania przestrzennego, aby w pierwszej kolejności poddać analizie transakcje działek podobnych położonych na terenie gminy, z przeznaczaniem drogowym w planie a nabywanych pod drogi. Nie może bowiem ujść uwadze, że ceny działek nabywanych na cele drogowe z obszarów przeznaczonych w planach na cele budownictwa kształtują się na innym poziomie cenowym.

Zważywszy na zasadność zarzutu naruszenia prawa procesowego polegającego na nienależytym wyjaśnieniu sprawy, zdaniem Sądu, zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 128 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie – w wyniku błędnie sporządzonego operatu – odszkodowania w wysokości przekraczającej wartość rynkową nieruchomości, jest przedwczesny. Aby ocenić prawidłowość wysokości odszkodowania, musi istnieć prawidłowo sporządzony operat szacunkowy.

Uznając z powyższych względów skargę za uzasadnioną w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednakże nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (art. 205 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie strona poniosła koszty sądowe w wysokości 536 zł, tj. opłata stosunkowa uiszczona od skargi – wpis sądowy oraz koszty reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika. Wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem ustalono w oparciu o przepisy § 2 pkt 5 w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Łącznie koszty te wyniosły 5 336 zł. Z uwagi na wartość przedmiotu sporu (17 843 zł) kwota wynagrodzenia wynosi 4 800 zł. Przepisy tego rozporządzenia mają w sprawie zastosowanie w miejsce poprzedniego rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. z mocy § 21 mimo wszczęcia postępowania sądowego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r., z uwagi na kasacyjny wyrok NSA w sprawie I OSK 1403/15. Łącznie koszty postępowania sądowego wyniosły 5 336 zł i taką kwotę zasądzono w punkcie 2 wyroku.