Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 780/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151a par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 4 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2024 roku sprawy ze sprzeciwu N. L. i D. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 października 2023 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz strony wnoszącej sprzeciw kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) decyzją z 2 października 2023 r. nr [...] działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej k.p.a), art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 997, dalej: u.p.z.p.), uchyliło decyzję Burmistrza Gminy S. z dnia 24.04.2023 r. nr [...] (znak [...]) o odmowie ustalenia na rzecz Pani E. C. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki o nr ewid. [...] obręb R. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Motywując decyzję organ wskazał, że E. C. w dniu 13 stycznia 2023 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Decyzją Burmistrza Gminy S. z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr [...] (znak [...]) odmówiono ustalenia na rzecz E. C. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki o nr ewid. [...] obręb R..

Organ I instancji ustalił, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w szczególności w zakresie kontynuacji linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a planowana zabudowa nie nawiązuje do gabarytów budynków zlokalizowanych w granicach obszaru analizy.

Od powyższej decyzji odwołała się inwestorka.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie wskazało, że sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy, które możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Celem weryfikacji spełnienia przesłanek sporządzona zostaje analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W rozpoznawanej sprawie została sporządzona taka analiza, która w ocenie organu I instancji dawała argumenty do odmownego załatwienia wniosku inwestora.

Kolegium wskazało, że planowana inwestycja ma powstać na obszarze, w którym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca, w zabudowie bliźniaczej, z zabudową gospodarczo - garażową oraz zabudowa rekreacji indywidualnej (ROD R. ).

Organ I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie odmowne wskazał, że planowana inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej oraz planowana zabudowa nie nawiązuje do budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym.

Treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia. Z kolei rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, gdyż w decyzji nie mogą zostać ustalone warunki, które nie są zgodne z wnioskiem. Złożony wniosek wyznacza przedmiot postępowania, determinując jego kierunek, a zatem jest wiążący dla organów orzekających w sprawie. Przy czym w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora zmodyfikowany, stąd obowiązkiem organu jest dokładne określenie intencji strony. Natomiast, gdy powstaną wątpliwości, co do treści żądania, organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy, aby ten ją sprecyzował.

Organ I instancji stwierdził, że nie jest możliwe ustalenie wartości linii zabudowy zgodnie z wnioskiem. Tymczasem z akt sprawy nie wynika jakiej wartości oczekuje wnioskodawca. W tym zakresie należy uzupełnić wniosek. W ocenie Kolegium, ponownej analizy wymaga kwestia niekontynuowania linii zabudowy, zwłaszcza, że w obszarze analizowanym zabudowa kształtuje się w odległości od 2 m do 15 m od granic frontowych działek. Zdaniem organu odwoławczego wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy.

Dalej SKO wskazało, że działka inwestycyjna ma dostęp do drogi publicznej. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w granicach "analizowanego obszaru", tworzącego urbanistyczną całość, który należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03 grudnia 2008 r" sygn. akt II OSK 1520/07, LEX 513847, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25.04.2012 r., sygn. akt II SA/Po 86/12, dostępne: CBOSA).

Jak ustalono w ramach przeprowadzonej analizy w sprawie istnieją nieruchomości potencjalnie mogące stanowić odniesienie dla ustalenia warunków inwestycji choć nie są one dostępne z tej samej drogi publicznej. Nie oznacza to jednak, że a priori nie mogą posłużyć one wyznaczeniu wymagań dotyczących nowej zabudowy jako należące do obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Takie rozwiązanie jest dopuszczane przez orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 3.04.2009r. II OSK 582/).Zdaniem Kolegium organ I instancji rozpoznając przedmiotową sprawę kwestii tej nie rozważył wystarczająco. Organ I instancji orzekający w sprawie winien wziąć pod uwagę wszystkie zabudowane działki w obszarze analizowanym, które są dostępne z różnych dróg publicznych.

W kwestii braku kontynuacji wskaźnika zabudowy organ I instancji wskazywał, że inwestor oczekuje ustalenia parametru na poziomie ok. 25 % (pow. działki 4180 m2, pow. zabudowy 5*200 m2 /

24 %). Średnia wartość tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 13 % i kształtuje się od 4% do 25 %. Zatem ponownej oceny wymaga zdaniem Kolegium możliwość ustalenia tego parametru na oczekiwanym poziomie, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Szerokość elewacji frontowej kształtuje się od 4 m do 17 m, wartość średnia wynosi 8,5 m, z tolerancją in plus 20 % tj. 10,5 m. Inwestor oczekuje ustalenia parametru na poziomie od 12 m-15 m. W ocenie Kolegium i w tym zakresie organ I instancji winien ponownie pochylić się nad możliwością ustalenia oczekiwanego parametru na zasadzie wyjątku, wedle z § 6 ust. 2 rozporządzenia, skoro w obszarze analizowanym ten wskaźnik występuje na poziomie 12 m, 15 m, a nawet 17 m.

Z uwagi na powyższe zdaniem SKO w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji winien wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku w zakresie określenia linii zabudowy. Wyjaśnienia wymagać będzie również to dlaczego w analizie urbanistycznej pominięty został parametr szerokości elewacji frontowej na dz. nr [...] i [...], a nadto zabudowa na działkach nr [...] i [...] nie została opisana. W analizie urbanistycznej winna znaleźć odzwierciedlenie cała zabudowa, a nie jedynie ta o tożsamej funkcji. Po uzupełnieniu powyższych danych organ I instancji rozważy możliwość ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - z uwagi na jego specyfikę - w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie będzie możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt. 2 ab initio k.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto wydanie decyzji pozytywnej (ustalającej warunki zabudowy) w niniejszej sprawie wiąże się z poczynieniem stosownych ustaleń, co do zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym - o ile okaże się w niniejszej sprawie uzasadnione, co wymagać będzie nowej analizy oraz sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył wszak decyzji odmownej, a ponadto wymagać będzie dokonania uzgodnień z właściwymi organami. W ocenie Kolegium przekracza to zakres postępowania, wynikający z art. 136 k.p.a. W związku z powyższym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie narusza przepisów art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Od powyższej decyzji N. i D. L. (dalej zwani łącznie skarżącymi lub stroną) wnieśli do tut. Sądu sprzeciw, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie art. 138 § 1 punkt 2 k.p.a. poprzez brak utrzymania w całości decyzji organu I instancji

2) naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że Organ I instancji dokonał nieprawidłowej oceny w toku postępowania administracyjnego, podczas gdy Organ I instancji dokonał dogłębnej i szczegółowej analizy złożonego przez Inwestora wniosku i na podstawie obowiązujących przepisów prawa stwierdził, że nie zostały spełnione łącznie wymienione w ustawie warunki, co uniemożliwia Organowi I instancji wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

3) naruszenie art. 107 § 3, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez błędne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który prawidłowo uznał, że należy odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Motywując sprzeciw wskazano, że Burmistrz Miasta i Gminy S. dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także należycie uzasadnił podjętą przez siebie decyzję. Organ I instancji przeprowadził dogłębną, rzetelną i merytoryczną ocenę złożonego przez Inwestora wniosku w odniesieniu do wyznaczonego zgodnie z przepisami obszaru analizowanego. Wbrew stanowisku SKO zasadna była odmowa ustalenia warunków zabudowy. Zarzucono, że SKO uzasadniając decyzję było niekonsekwentne, wskazywało na możliwość tworzenia wyjątków np. w zakresie ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej. Kolegium nie wzięło pod uwagę ładu przestrzennego na analizowanym obszarze. Przykładowo na 76 budynków mieszczących się w analizowanym obszarze tylko 2 budynki mają parametr zabudowy wynoszący 25% (oczekiwany przez inwestora) natomiast 54 budynki parametr zabudowy 15% i mniej, w tym 33 budynki 11% i mniej. Te dane jednoznacznie wskazują na rodzaj ładu przestrzennego jaki panuje na analizowanym obszarze. Organ I instancji słusznie wskazał, że ze względu na liczbę planowanych budynków oraz peryferyjne położenia planowanej inwestycji względem zwartej zabudowy nie ma podstaw do wyznaczenia innego niż średni wskaźnika zabudowy wynikającego z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Błędne było więc nakazanie przez Kolegium organowi I instancji ustalenia parametrów nowej zabudowy w oparciu o inne kryteria niż średnia w obszarze analizowanym. Zdaniem skarżących świadczy to o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprzeciw jest zasadny.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023r., poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakres kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy, co oznacza że Sąd nie mógł oceniać kwestii dotyczących odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem E. C..

Należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że brak poprawnie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 732/21, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając decyzję z dnia 2 października 2023 r. nr [...] naruszyło regulację zawartą w art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium wytknęło organowi I instancji, że uzasadniając rozstrzygnięcie odmowne uznał, iż planowana inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej oraz że planowana zabudowa nie nawiązuje do budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Kolegium w zaskarżonej decyzji wyraziło odmienne zapatrywanie na ww. kwestie, nakazując organowi I instancji ponowną weryfikację wniosku inwestora, wyjaśnienie nieścisłości analizy, a następnie ocenę możliwości ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji nawet jeśli odbędzie się to na zasadzie wyjątku, np. odbiegać będzie od średniej dla danego wskaźnika w obszarze analizowanym.

W związku z tak sformułowaną argumentacją zawartą w wydanym przez Kolegium rozstrzygnięciu przyznać należało rację skarżącym, że powołane przez organ okoliczności nie wypełniają przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim powodem uchylenia decyzji organu I instancji nie była wada procesowa w postaci naruszenia przepisów postępowania, lecz zakwestionowanie podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Kolegium nie wskazało na konieczność uzupełnienia przez organ I instancji materiału dowodowego i w istocie uchyliło się od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu na obecnym etapie sprawy SKO jest władne samo merytorycznie ocenić czy możliwe jest ustalenie parametrów inwestycji, a nawet wezwać inwestora do sprecyzowania wniosku jeśli pojawi się taka wątpliwość.

Należy również zauważyć, że organ odwoławczy nie wykazał w decyzji kasatoryjnej powodów, dla których nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., mając w szczególności na względzie, że zastrzeżenia Kolegium co do analizy urbanistycznej sporządzonej przez organ I instancji odnosiły się tylko do kilku aspektów, w tym uzupełnienia informacji na temat działek nr [...],[...], [...] i [...]. W ocenie Sądu wskazane przez organ wady analizy nie są na tyle daleko idące by koniecznym było sporządzenie nowej analizy.

Analiza urbanistyczna jest kluczowym, choć nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Podkreślenia wymaga, że zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu l-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia l-instancyjnego. Zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in meriti (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r, sygn. akt II OSK 3012/17). Podkreślić należy, że sądy administracyjne wielokrotnie aprobowały pogląd, dopuszczający możliwość przeprowadzania w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w postępowaniu przed organem odwoławczym dowodu z nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, albo zastosowania trybu, przewidzianego w art. 136 k.p.a. w celu uzupełnienia kwestionowanej analizy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1299/11; z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2198/15; z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 406/20; z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2769/19).

Należy też zwrócić uwagę, że w zaskarżonej decyzji SKO nie odniosło się do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania i zaniechało wskazania, jakie przepisy postępowania Burmistrz Miasta i Gminy S. naruszył. Organ odwoławczy skierował swoją uwagę na kwestie materialnoprawne, które jak już wyżej wskazano, nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. W istocie argumentacja decyzji kasacyjnej sprowadza się do polemiki dotyczącej meritum sprawy, nie zaś uchybień procesowych, które miały wpływ na wynik postępowania. W ocenie Sądu, zaprezentowane przez Kolegium wątpliwości nie oznaczają niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie a więc ustalić lub odmówić ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Wynika to również z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że po stronie Kolegium spoczywał obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. W ocenie Sądu dla prawidłowości zastosowania decyzji kasatoryjnej konieczne było wskazanie w uzasadnieniu decyzji okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., co wypełniłoby dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Skoro organ odwoławczy uznał, że sporządzona w postępowaniu przed organem I instancji analiza urbanistyczna była w pewnej części wadliwa i wymagała uzupełnienia, to zobowiązany był zbadać, czy nie było możliwości jej uzupełnienia w ramach postępowania wyjaśniającego. Wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było zatem, w ocenie Sądu, przedwczesne i niezasadne.

Mając to na uwadze Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję kasatoryjną mimo braku istnienia ku temu usprawiedliwionych przesłanek, co uzasadnia twierdzenie, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w istocie uchylił się od obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wywiedziony więc przez N. i D. L. sprzeciw okazał się uzasadniony.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do powyższej oceny prawnej i wskazań Sądu, rozpatrując jeszcze raz odwołanie E. C..

Wobec powyższego Sąd, w oparciu o art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasadzając na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od sprzeciwu.