Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3371/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 965/20 oraz zażalenia Komendanta Głównego Policji od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2020 r, sygn. akt II SA/Wa 965/20 w sprawie ze skargi J. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 23 marca 2020 r., nr 15/E/SWA/BF/2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) oddala skargę kasacyjną, 2) oddala zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 965/20 w sprawie ze skargi J. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z 23 marca 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z 27 listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji.

Wyrok wydany został w następującym stanie sprawy.

Skarżący 4 lutego 2019 r. został zwolniony ze służby w Policji. Zgodnie z art. 115a ustawy o Policji z tytułu niewykorzystanych 48 dni urlopu wypoczynkowego i dodatkowego przysługiwał mu ekwiwalent pieniężny. Pismem z 13 lutego 2019 r. skarżący został powiadomiony, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop zostanie wypłacony po ustaleniu algorytmu, dotyczącego wyliczenia należnej kwoty, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. 18 listopada 2019 r. skarżący złożył wniosek, w którym zażądał niezwłocznego przeliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego, a w razie odmowy jego wypłaty wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji. W odpowiedzi na wniosek Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach postanowieniem z 27 listopada 2019 r., działając na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wskazując, że zachodzi przesłanka w postaci innej usprawiedliwionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie przedmiotowego postępowania - tj. braku podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Brak ten jest skutkiem wyeliminowania z porządku prawnego dyspozycji przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie w jakim określał on mechanizm naliczania ekwiwalentu, który to brak nie został usunięty poprzez wprowadzenie normy prawnej uwzględniającej wskazania Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie organu pierwszej instancji brak jest podstawy prawnej do działania przez organ celem merytorycznego rozpoznania żądania.

W/w rozstrzygnięcie organu I instancji zostało zaskarżone zażaleniem do Komendanta Głównego Policji, który postanowieniem z 23 marca 2020 r., na podstawie art. 268a, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach i podzielił jego argumentację.

W tych okolicznościach skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z żądaniem uchylenia ww. postanowień. W jej uzasadnieniu podniósł, że organ był zobowiązany do rozpoznania jego wniosku, a w związku z przeszkodą w postaci braku podstaw prawnych do określenia wysokości ekwiwalentu organ powinien zgodnie z utrwalonym orzecznictwem odmówić dokonania czynności materialno-technicznej w formie decyzji. Skarżący wskazał również, że w doktrynie i orzecznictwie przyjęto iż jedną z uzasadnionych przyczyn zobowiązujących organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podkreślone zostało, iż w sprawie z wniosku skarżącego organ nie ma możliwości wydania decyzji administracyjnej, bowiem nie istnieje spór co do prawa skarżącego – uprawnienie zostało mu przyznane w świadectwie pracy z dnia 4 lutego 2020 r. Brak jest natomiast przepisów określających metodę obliczania wysokości ekwiwalentu, w związku z czym nie było możliwości dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na wyliczeniu należnego świadczenia i wypłacie bądź odmowy wypłaty konkretnej kwoty. Należy zatem uznać, iż organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania stosownie do art. 61a k.p.a.

Uchylając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm), określanej dalej jako "P.p.s.a.", wydane przez organy obu instancji postanowienia, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przez "inne uzasadnione przyczyny" z art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania tj. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem; wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw. W niniejszej sprawie natomiast z analizy przepisów ustawy o Policji nie wynika by po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. w sprawie o sygn. K 7/15 postępowanie w przedmiocie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, w ogóle nie mogło być prowadzone. Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego fragmentu odnoszącego się do sposobu jego obliczania, zatem uprawnienie funkcjonariusza do ekwiwalentu dalej pozostało aktualne. Sąd I instancji stwierdził, iż ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej, a jego odmowa przybiera formę decyzji administracyjnej.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wywiódł Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ naruszył przepisy dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sposób, który wpłynął na wynik sprawy, ponieważ w ocenie Sądu:

1) stanowisko doktryny w odniesieniu do "innych uzasadnionych przyczyn" odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego nie wskazuje, aby organy Policji w ogóle nie mogły prowadzić postępowania w przedmiocie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy - podczas gdy Sąd po pierwsze dostrzegł istniejącą w przedmiotowej sprawie lukę prawną, wskazując iż: "organy Policji co prawda zasadnie zwróciły uwagę, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r, sygn. akt K 7/15 (ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z dnia 6 listopada 2018 r, poz. 2102} orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 oraz z 2018 r poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 16690) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego tub dodatkowego w wymiarze części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Niezmiennie brak jest przepisów umożliwiających prawidłowe wyliczenie wysokości ekwiwalentu, gdyż ustawodawca nie prowadził przelicznika do ustawy", a zatem luka ta stanowi, także w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, uzasadnioną przesłankę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego i stanowisko organu jest prawidłowe.

2) w realiach przedmiotowej sprawy organ nieprawidłowo przyjął, że "postępowanie w przedmiocie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w ogóle nie mogło być prowadzone" bowiem w ocenie Sądu: "sprawa dotycząca ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku policjanta po pierwsze ma charakter administracyjny, o po drugie w przypadku odmowy przyznania tego świadczenia podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej" - podczas gdy organ nie kwestionuje ani charakteru administracyjnego sprawy o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany przez policjanta urlop, ani samego uprawnienia funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Policji do tego świadczenia. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest luka prawna, w zakresie współczynnika niezbędnego do wyliczenia należnego ekwiwalentu, która została także dostrzeżona także przez Sąd, i która - w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego - stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

2) art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez nałożenie na organ niewykonalnego i nieracjonalnego zobowiązania do wszczęcia postępowania. Z treści uzasadnienia do wyroku wynika, że Sąd przyjął, iż: "skarżącemu na podstawie przepisów ustawy o Policji przysługuje prawo do ubiegania się o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop funkcjonariusza zwolnionego ze służby. A zatem organ winien bądź to dokonać wypłaty tego świadczenia, bądź też załatwić sprawę administracyjną w formie decyzji odmownej, jeżeli stwierdzi brak podstaw do jego przyznania." gdyż w ocenie Sądu: "do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem, nie powoduje to jednak, że zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" z powodu której postępowanie nie może być wszczęte". Stanowisko powyższe jest skutkiem nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd, że nie zachodzi wskazywana przez organy przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie takiego postępowania - podczas gdy obiektywnie i niewątpliwie istniejąca luka polegająca na braku przepisu materialnego określającego współczynnik niezbędny do obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze części miesięcznego uposażenia stanowi właśnie inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a K.p.a., a wszczęcie postępowania w sytuacji tymczasowego istnienia luki prawnej sprzeczne jest z podstawowymi zasadami praworządności, legalizmu, trójpodziału władzy, gospodarowania środkami publicznymi oraz jest nieuzasadnione i pozbawione ekonomiki,

3) art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, z późn. zm., dalej zwaną: P.u.s.a.) poprzez zaniechanie lub niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu polegającą na nieuwzględnieniu w procesie orzekania konstytucyjnych zasad praworządności, trójpodziału władzy oraz ustawowych zasad dotyczących gospodarowania środkami publicznymi, które to zaniechanie skutkowało błędnym uznaniem, że organ nieprawidłowo zastosował art. 61a § 1 K.p.a., - podczas gdy organ zachowując ww. zasady prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania, a Sąd będący sądem prawa powinien to dostrzec i uwzględnić w zaskarżonym wyroku,

4) art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy P.u.s.a. poprzez zaniechanie/lub niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku wewnętrznie sprzecznego, co wyklucza jego kontrolę instancyjną. Sprzeczność uzasadnienia wyroku polega na tym, że z jednej strony Sąd podkreślił prawidłowe działanie organów Policji, które dostrzegły lukę prawną, jaka powstała po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, skutkiem której brak jest przepisów umożliwiających prawidłowe wyliczenie wysokości ekwiwalentu, jednakże z drugiej strony, wskazał jednak, że "organ I instancji jednakże mimo to nieprawidłowo zastosował normę art. 61a § 1 k.p.a., albowiem z analizy przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.; dalej: ustawa"), nie wynika, by postępowanie w przedmiocie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w ogóle mogło być prowadzone", a zatem w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie "nie zachodzi wskazywana przez organy przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie takiego postępowania" - podczas gdy prawidłowa realizacja funkcji kontrolnej Sądu, który zasadnie dostrzegł istniejącą lukę w obowiązujących przepisach prawa powszechnego i prawidłowo ją określił, powinna doprowadzić Sąd do przekonania, że ziściła się wymieniona w art. 61a § 1 K.p.a. przesłanka odmowy wszczęcia postępowania w postaci innej uzasadnionej przyczyny polegającej na braku przepisu materialnego umożliwiającego wyliczenie wysokości ekwiwalentu.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, Zażądał ponadto zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznania sprawy na rozprawie.

Postanowieniem z 21 sierpnia 2020 r. Sąd pierwszej instancji, uzupełniając wyrok z 25 czerwca 2020 r., zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd powołał art. 157 § 1 P.p.s.a. oraz art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł organ, wyjaśniając, że konieczność wniesienia zażalenia spowodowana jest tym, że w chwili wniesienia skargi kasacyjnej w wyroku nie było rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku z jednoczesnym uchyleniem postanowienia uzupełniającego rozstrzygającego o kosztach postępowania.

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Zastępca Przewodniczącej Wydziału III zarządzeniem z 4 stycznia 2023 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w celu łącznego rozpoznania skargi kasacyjnej i zażalenia. O skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, składzie orzekającym i terminie posiedzenia niejawnego poinformowano strony postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, że podstawą żądań skarżącego było stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2017 r., sygn. akt K 7/15 niekonstytucyjności art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm., zwana dalej: "ustawa o Policji") określającego sposób liczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Zdaniem TK art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Powyższy wyrok ma charakter zakresowy, a więc należy do orzeczeń "w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3 2016 s.990). Wydając wyrok zakresowy Trybunał Konstytucyjny nie orzeka zatem o niezgodności z Konstytucją całej jednostki, lecz jego fragmentu. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez TK jest zatem uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się̨ we wskazanym w orzeczeniu TK zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią zgodne" (K. Osajda, Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK (w:) Skutki wyroków Trybunały Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s.297).

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, natomiast wedle treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Wskazany wyrok TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 został opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Urzędowym pod poz. 2102 i z tym dniem wszedł w życie. W takiej sytuacji ustawodawca powinien podjąć działania zmierzające do ustalania stanu zgodnego z prawem, jednak tego nie uczynił. W tej sytuacji mamy do czynienia z tzw. "zaniechaniem ustawodawczym", a więc stanem, w którym wobec braku realizacji orzeczenia Sądu Konstytucyjnego, niejako sądy oraz organy administracji muszą dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby była ona zgodna z Konstytucją RP. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w sytuacji, bezczynności ustawodawcy w realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego sądy administracyjne, kierując się konstytucyjnymi zasadami: demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz stosowania Konstytucji wprost (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) są zobligowane do podjęcia rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP. Tym samym sąd powinien zdekodować obowiązującą normę prawną zgodnie z ww. przepisami Konstytucji RP oraz wytycznymi wskazanymi w wyroku TK, co więcej powyższe uprawnienie dotyczy nie tylko sądów, ale również organów administracji publicznej, które również zgodnie z art. 2 Konstytucji RP są zobowiązane to działania zgodnego z prawem. W tym zakresie należy zaaprobować stanowisko, wedle którego "wykonywanie wyroków TK - w tym wyroków o tzw. pominięciu prawodawczym jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli więc ustawodawca obowiązku tego nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia TK. (M. Wiącek: Stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne. Glosa do wyroku NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, OSP rok 2019 Nr 9 poz. 91 podobnie, J. Trzciński, Glosa do wyroku NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, ZN SA Nr 3 rok 2019).

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu nieprawidłowego przyjęcia, że organ naruszył przepisy dotyczące odmowy wszczęcia postępowania z art. 61a § 1 k.p.a. należy wyjaśnić iż, przesłankę "inne uzasadnione przyczyny" powinno się rozumieć jako "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki: – sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, – sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, – sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), – sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211–212).

Reasumując powyżej przedstawione rozważania trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż organ niezasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Skarżący bez wątpienia jest podmiotem posiadającym zdolność do czynności prawnych, a jego wniosek powinien poskutkować wykonaniem czynności materialno-technicznej w postaci ustalenia prawidłowej wysokości ekwiwalentu i wypłaty kwoty odpowiedniej albo wydaniem decyzji odmownej (wyroki NSA z: 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11; 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13). Zważywszy na fakt, że możliwe było podjęcie odpowiedniego działania przez organ w celu merytorycznego rozpatrzenia wniosku, ponieważ uprawnienie do ekwiwalentu pozostawało aktualne a sposób jego wyliczenia, mimo braku regulacji prawnej powinien być wyinterpretowany z przepisów prawa i wyroku TK, zarówno organ I instancji jak i organ II instancji błędnie przyjęły iż zachodzi przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego całkowicie nieuprawniony jest także zarzut nałożenia na organ niewykonalnego i nieracjonalnego zobowiązania do wszczęcia postępowania, bowiem jak wyjaśniono powyżej organ miał możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy z wniosku skarżącego. Brak działania ustawodawcy w wykonaniu orzeczenia TK nie może być przeszkodą w podejmowaniu działań przez organy administracji, które są zobowiązane do samodzielnego ustalenia jak sentencja wyroku TK powinna wpłynąć na rozstrzygnięcie w sprawie złożonego wniosku. Takie postępowanie ma zapobiec sytuacji, w której w wyniku braku działania ustawodawcy, obywatele faktycznie zostaną pozbawieni przyznanych im przez Konstytucję uprawnień. Uznać zatem należy, że WSA w Warszawie prawidłowo przyjął, że organy orzekające w sprawie mimo zaniechania ustawodawczego w zakresie wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, mogły orzec w sprawie.

Analogicznie należy ustosunkować się do zarzutu organu, zgodnie z którym WSA w Warszawie zaskarżonym wyrokiem naruszył art. 133 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. poprzez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu polegającą na nieuwzględnieniu w procesie orzekania konstytucyjnych zasad praworządności, trójpodziału władzy i ustawowych zasad gospodarowania środkami publicznymi, bowiem właśnie zadaniem sądów i organów administracyjnych w przypadku braku odpowiedniej regulacji wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest dokonanie rekonstrukcji normy zgodnie z przepisami prawa i orzeczeniem TK. W doktrynie prezentowany jest pogląd, "iż sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasada zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy pogląd należy odnieść również do organów stosujących prawo, a podzielając go w pełni stwierdzić należy, iż w sytuacji, gdy w danej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia obowiązkiem tak organów, jak i sądów, jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z Konstytucją RP (wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 1757/21).

Nietrafny jest również zarzut sporządzenia uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego, ponieważ NSA sprzeczności tej nie stwierdza. Wskazanie przez Sąd I instancji na istnienie luki prawnej powstałej w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w żadnym stopniu nie wyklucza możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Jak opisano powyżej skutkiem wyroku było stwierdzenie niekonstytucyjności jedynie części art. 115a ustawy o Policji, a z uzasadnienia wyroku TK wynika według jakich zasad świadczenie powinno być ustalane.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a. W konsekwencji, wobec takiego rozstrzygnięcia sprawy, nie istniały też podstawy do uwzględnienia zażalenia organu na postanowienie uzupełniające wyrok Sądu pierwszej instancji, a obciążające organ kosztami postępowania w sprawie stosownie do art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.