Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 989/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust.1 akapit drugi zdanie drugie w związku z art. 3 ust.1 akapit trzeci w związku z art. 3 ust.1 akapit czwarty
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1578/22 w sprawie ze skargi Zarządcy Masy Sanacyjnej F. Sp. z o.o. w restrukturyzacji w Ż. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr 36/CE/D/GROiW/2021/ARiMR w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza do Zarządcy Masy Sanacyjnej F. Sp. z o.o. w restrukturyzacji w Ż. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 9.522 (dziewięć tysięcy pięćset dwadzieścia dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 lutego 2023 r. sygn.. akt V SA/Wa 1578/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Zarządcy masy sanacyjnej F. sp. z o.o. z siedzibą Ż. (dalej określanego jako Skarżący lub Spółka) uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] kwietna 2022 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2021 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowanej ze środków unijnych i umorzył postępowanie administracyjne. Zasądził także od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Skarżącego 19.050zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z 9 listopada 2011 r. nr 99/1 1 Marszałek Województwa Mazowieckiego w Warszawie dokonał wstępnego uznania F. sp. z o. o. za grupę producentów w grupie produktów "owoce" oraz w grupie produktów "warzywa" zatwierdzając jednocześnie Plan dochodzenia do uznania na lata 2012-2016.

W ramach złożonego w dniu 13 lipca 2012 r. wniosku o przyznanie pomocy finansowej Spółka zgłosiła do następujące inwestycje:

1) zakup zabudowanej działki rolnej o powierzchni 17.000 m2 na powiększenie gospodarstwa rolnego na podstawie faktur nr: [...] i [...] z [...] kwietnia 2012 r. kwota netto zakwalifikowana do naliczenia pomocy finansowej w wysokości 3 400.000,00 zł,

2) budowa budynku sortowni - chłodni o powierzchni ok 6 000 rn2 etap I zrealizowana na podstawie faktury nr 5/2012 r. z 27 czerwca 2012 r. kwota netto zakwalifikowana do naliczenia pomocy finansowej 5 800 000,00 zł,

3) Zagospodarowanie terenu na podstawie faktury nr [...] z [...] czerwca 2012 r. - kwota netto zakwalifikowana do naliczenia pomocy finansowej 998 993,10 zł,

4) przyłącze energetyczne z transformatorem o mocy 630 kW zrealizowane na podstawie faktury nr 6/2012 z 29 czerwca 2012 r. - kwota netto zakwalifikowana do naliczenia pomocy finansowej 240 zł.

Decyzją z [...] września 2012 r. nr [...] Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie (dalej określany też jako Dyrektor ARiMR) przyznał Spółce pomoc na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 52 301,13 zł oraz pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 7 829 244,83 zł.

Pomoc została wypłacona 3 października 2012 r.

Postanowieniem z 18 marca 2016 r. w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej 15 grudnia 2015 r. w siedzibie Spółki, z urzędu wznowiono postępowanie zakończone ww. decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 21 września 2012 r.

W dniu 29 grudnia 2015 r. wpłynął do Dyrektora ARiMR operat szacunkowy, określający wartość rynkową nieruchomości zabudowanej. Wartość gruntu została określona na poziomie 1 207 000,00 zł, natomiast wartość budynku wraz z placem na 1 643 500,00 zł.

Decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] Dyrektor ARiMR uchylił decyzję ostateczną nr [...] w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, na mocy której przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 7.417.119,83 zł oraz odmówił przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 412.125,00 zł.

Po rozpoznaniu odwołania Spółki Prezes ARiMR decyzję nr 95/16/18, decyzją z 16 kwietnia 2018 r. nr 95/16/18:

- uchylił w zaskarżonej części decyzję z [...] września 2016 nr [...] o uchyleniu w całości decyzji ostatecznej nr [...] z 21 września 2012 r.

- uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z 21 września 2012 r. nr 9007/6750/100/12 w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 412.125,00 zł - zawiesił w tej części płatność w sprawie wniosku Spółki o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. w wysokości 412 125,00 zł.

Na tą ostatnią decyzję, Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 8 stycznia 2019 r. sygn.. akt V SA/Wa 1057/18 uchylił obie wyżej wskazane decyzje organów pierwszej i drugiej instancji , sygn. akt. VIII SA/Wa 100/18. O wyroku skargę kasacyjną wywiódł Prezes ARiMR.

Postanowieniem z sierpnia 2021 r. Dyrektor ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na mocy decyzji z 21 września 2012 r. nr 9007/675/100/12 oraz poinformował Spółkę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego. Następnie decyzją z 21 października 2021 r. ustalił Spółce kwotę nienależnie pobranych środków finansowych w wysokości 824 250,00 zł uzyskanych na mocy decyzji nr [...], wydanej przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR [...] września 2012 r.

Decyzją z 28 kwietnia 2022 r. Prezes ARiMR utrzymał ww. decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu stwierdził, że Spółka, składając wniosek o przyznania pomocy finansowej, zawyżyła wartość inwestycji dot. zakupu zabudowanej działki rolnej o powierzchni 17.000 m2 na powiększenie gospodarstwa rolnego na podstawie faktur nr: [...] i [...] z 4 kwietnia 2012 r. (kwota netto zakwalifikowana do naliczenia pomocy finansowej w wysokości 3 400 000,00 zł).

W ramach złożonego wniosku Spółka zgłosiła do dofinansowania inwestycję w kwocie 3 400 000,00 zł netto, wówczas przysługuje jej zwrot 75% poniesionych kosztów kwalifikowanych inwestycji. Wartość ww. inwestycji rzeczoznawca powołany przez Dyrektora OR ARiMR określił na kwotę 2.850.500,00 zł netto, Różnica wyniosła 549.500,00 zł netto.

Organ wskazał, że interpretując pojęcie "kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych" użyte w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, należy uwzględnić art. 3 ust 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005, z którego wynika, że europejskie fundusze rolne finansują jedynie działania przeprowadzone zgodnie z przepisami Unii w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych. Podział na kwoty należne i nienależne ma charakter dychotomiczny. Zatem za kwoty nienależnie pobrane należy uznać wszystkie płatności, o które zgodnie z przepisami prawa należy obniżyć sumę pomocy. Taka interpretacja, jak wskazał organ, pozostaje w zgodzie z treścią - obowiązującego w dniu wypłacenia pomocy - art. 117 ust. 3 rozporządzenia nr 543/2011 - który nakazuje obniżenie kwoty pomocy jeszcze przed jej wypłaceniem.

Prezes ARiMR ustalił kwotę kosztów realizacji inwestycji polegającej na zakupie zabudowanej działki rolnej nr 61/4 o pow. 1.7 ha, wynikającą z operatu szacunkowego z 23 grudnia 2015 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. O. Powstała w związku z powyższym różnica w wysokości 412.125,58 zł, która powoduje konieczność ustaleniu w przedmiotowym postępowaniu kwoty nienależnie pobranych środków finansowych na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji. W niniejszej sprawie kwota wnioskowanej i wypłaconej pomocy wynosiła 7 881.545,96 zł. Natomiast należna kwota pomocy po uwzględnieniu operatu szacunkowego powinna wynosić 7.469.420,38 zł.

Różnica procentowa pomiędzy łączną wnioskowaną kwotą pomocy finansowej w wysokości 7.881.545,96 zł, a łączną należną kwotą pomocy finansowej w wysokości 7.469.420,96 zł wynosi 5,52%. Zatem należało zastosować obniżenie kwoty należnej o kwotę 412 125,58 zł. Od kwoty należnej ustalonej jako kwota kwalifikowalna (7.469.420,96 zł) należy odjąć kwotę obniżenia (412.125,58 zł), w związku z art. 117 ust 3 rozporządzenia nr 543/2011.

Po uwzględnieniu obniżki kwota w wysokości 7.057.295,96 zł stanowi kwotę pomocy finansowej jaką należało przyznać i wypłacić Spółce. Ostateczne, wyliczając kwotę środków finansowych należną Spółce, po uwzględnieniu operatu szacunkowego z 23 grudnia 2015 r, ustalono, że różnica między kwotą wnioskowaną, a kwotą należną (7.881.545,96 zł – 7.469.420,38 zł) wynosi 412.125, 58 zł, różnica między kwotą przyznaną (wypłaconą) a kwotą należną (7.881 545,96 zł – 7.057.295,96 zł) wynosi 824.251, 16 zł.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 67 rozporządzenia nr 2017/891, organizacje producentów i zrzeszenia organizacji producentów lub inne odnośne podmioty zwracają nienależnie wypłaconą pomoc z odsetkami i płacą kary przewidziane w niniejszej sekcji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził również, że nie upłynął termin przedawnienia dochodzenia przedmiotowej należności. Organ ustalił, że termin przedawnienia dochodzenia od Grupy nienależnych lub nadmiernych płatności został przedłużony do daty zakończenia urogranu wieloletniego, tj. do 31 maja 2020 r. Przed upływem tego terminu doszło do przerwania biegu przedawnienia poprzez wydanie przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie postanowienia z 5 maja 2017 r. w sprawie sygn. akt RP I Ds. 29.2017 oraz wydanie przez Prezesa ARiMR decyzji Nr [...] z [...] grudnia 2017 r. w postępowaniu wznowieniowym. Zatem przedmiotowa sprawa nie jest przedawniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zaskarżonym wyroku w pierwszej kolejności rozpatrzył zarzuty dotyczące przedawnienia i uznał za prawidłowe stanowisko Skarżącej, że w sprawie ma zastosowanie 8-letni termin przedawnienia wskazany w art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95 liczony od 3 października 2012 r. jako daty ustania nieprawidłowości, to jest od daty wypłacenia pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji w wysokości uznanej przez Organ za zawyżoną.

Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, iż w przypadku programów wieloletnich nie stosuje się 8-letniego terminu wskazanego w art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95, lecz jedynie art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie drugie i akapit 3 tego rozporządzenia. Zdaniem Sądu zarówno z brzmienia jak i ze struktury art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że w 4 akapicie tego przepisu ustanowiony został - mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości - nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie 1 tego ustępu, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary (tak wyrok TSUE z 11 czerwca 2015 r., C-52/14, pkt 63 wyroku, publ. Lex nr 1729522).

Z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że w 4 akapicie tego przepisu ustanowiony został - mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości - nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie 1 tego ustępu, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary (tak wyrok TSUE z 11 czerwca 2015 r., C-52/14, pkt 63 wyroku, publ. Lex nr 1729522). Ten 8-letni, o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95, to termin wyznaczający maksymalny czas, w którym może dochodzić do wydłużenia terminu przedawnienia. Na wydłużenie tego terminu nie mają wpływu jakiekolwiek przerwania biegu terminu przedawnienia, co expressis verbis wynika z przepisu (za wyjątkiem przypadku, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 rozporządzenia, co jednak w sprawie niniejszej nie ma miejsca). Tak więc po upływie 8 lat, mimo że od kolejnego przerwania terminu przedawniania nie upłynęły jeszcze 4 lata, organ nie może ustalić kwoty do zwrotu z tytułu nienależnie pobranych płatności takich, jak przedmiotowa w niniejszej sprawie. Wprowadzone przez prawodawcę unijnego okresy przedawnienia (czteroletni i ośmioletni) spełniają inne zadanie, a tym samym wywołują inne skutki prawne (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 10/20, publ. CBOSA).

W przypadku programów wieloletnich, a do takich należy wsparcie finansowe wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw, które realizują je z funduszu EFRG w ramach planów dochodzenia do uznania podzielonych na etapy, do przedawnienia nie może dojść wcześniej niż z chwilą zakończenia programu. Ostateczne zakończenie programu nie oznacza bezwzględnie upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do wszystkich ewentualnych nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad 4 lata przed ostatecznym zakończeniem programu, przy czym wobec braku przerwania biegu przedawnienia ze względu na jeden z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, nieprawidłowości te przedawnią się automatycznie wraz z zakończeniem projektu (por. wyrok TSUE z dnia 15 czerwca 2017 r. sygn. akt C-436/15).

W rozpoznawanej sprawie wypłata dofinansowania miała miejsce 3 października 2012 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia Skarżącej kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów i warzyw opatrzone jest datą 30 sierpnia 2021 r. Decyzja organu I instancji została wydana 21 października 2021 r., a zaskarżona decyzja została wydana 28 kwietnia 2022 r. Zatem zarówno wszczęcie postępowania, jak również wydanie ww. decyzji w obu instancjach miało miejsce po upływie 8 lat od daty wypłaty dofinansowania, tj. po upływie okresu przedawnienia z art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2998/95, tj. 8 lat od daty 3 października 2012 r., jak również po terminie zakończenia przedmiotowego programu wieloletniego, co miało miejsce 31 maja 2020 r.

Wprawdzie za zawiadomienie, skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia, w ocenie Sądu, można byłoby uznać zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z 30 sierpnia 2021 r., jednakże zostało ono wydane już po upływie 8-letniego okresu przedawnienia, licząc od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości.

Wskazywane przez organ przerwanie biegu przedawnienia na skutek wydania przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie postanowienia z 5 maja 2017 r., sygn. akt I RP I Ds. 29.2017, budzi uzasadnione wątpliwości jeśli jest jedynie postanowieniem o wszczęciu śledztwa w sprawie 26 podmiotów, w tym m.in. Spółki, które nie określało w wystarczająco dokładny sposób transakcji, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości w odniesieniu do Skarżącej i nie zostało jej doręczone, tylko pokrzywdzonej ARiMR. Podobnie wydanie decyzji w trybie wznowienia postepowania, zdaniem Sądu nie przerywa biegu przedawnienia wobec faktu, iż wyrokiem z 8 stycznia 2019 r. sygn. akt V Sa/Wa 1057/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa ARiMR nr 95/16/18 z dnia 16 kwietnia 2018 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 listopada 2022 r. sygn. akt I GSK 1080/19 oddalił skargę kasacyjną Prezesa ARiMR.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:

A) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej określanej skrótem P.p.s.a) naruszenie;

1) art.151 P.p.s.a. w związku z art.135 P.p.s.a. w związku z art.141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku jest wadliwe z uwagi na:

a) brak przedstawienia rozumowania składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie;

b) brak wyjaśnienia podstawy prawnej umorzenia postępowania administracyjnego;

c) brak wyjaśnienia podstawy prawnej uchylenia decyzji organu pierwszej instancji;

d) brak przedstawienia stanowiska organu;

2) art.151 P.p.s.a. w związku z art.134 § 1 P.p.s.a., gdyż Sąd rozpoznał inną sprawę niż sprawa, która jest przedmiotem zaskarżonej decyzji;

B) w art. 174 pkt. 1 P.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego, a w szczególności naruszenia:

1) art.145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 3 ust.1 akapit czwarty w związku z art. 3 ust.1 akapit drugi zdanie drugie w związku z art.1 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r, w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, a w szczególności przyjęcie, że art. 3 ust. 1 akapit czwarty ww. rozporządzenia znajduje zastosowanie do zwrotu nienależnie pobranej pomocy finansowej w ramach programu wieloletniego, gdy za prawidłową należy przyjąć wykładnię prezentowaną przez organ (i podtrzymywaną przez skarżącego kasacyjnie), według której art. 3 ust. I akapit czwarty ww. rozporządzenia może znajdować zastosowanie tylko w przypadkach, gdy termin przedawnienia jest ściśle określony w treści przepisu, a w konsekwencji nie może znajdować zastosowania w przypadku dochodzenia zwrotu nienależnie pobranej pomocy finansowej w ramach programu wieloletniego ze - względu na brak ściśle określonego liczbą terminu przedawnienia. "w treści przepisu i wydłużenie terminu przedawnienia - na- podstawie art.3. ust.1 akapit drugi. zdanie drugie w związku z art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 - stosownie do terminu wygaśnięcia programu;

2) art.145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 3 ust.1 akapit drugi zdanie drugie w związku z art. 3 ust.1 akapit trzeci w związku z art. 3 ust.1 akapit czwarty rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, a w szczególności przyjęcie, iż czynności przerywające bieg terminu przedawnienia nie odnoszą skutku wobec upływu terminu 8-letniego określonego w art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, gdy za prawidłową należy przyjąć wykładnię prezentowaną przez organ (i podtrzymywaną przez skarżącego kasacyjnie), według której "ostateczne zakończenie programu" w rozumieniu art. 3 ust. I akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 nie oznacza upływu terminu przedawnienia w odniesieniu nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu, jeżeli przed jego upływem miały miejsce zdarzenia, które przerwały bieg tego terminu;

3) art.145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 1 ust.2 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, a w szczególności przyjęcie, że nieprawidłowość, która powstała w wyniku złożenia wniosku o przyznanie zawyżonej kwoty pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU, ustaje w wyniku wypłaty pomocy, a w wyniku działania organu polegającego na wypłacie pomocy powstaje nowa nieprawidłowość, podczas gdy według prawidłowej interpretacji nieprawidłowość powstaje wyłącznie w wyniku niezgodnego z prawem UE działania beneficjenta, które może skutkować lub skutkuje szkodą w budżecie UE;

4) art.145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a. w związku zart.145 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 akapit drugi, zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 w związku z art. 3 ust. 1, akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 przez umorzenie postępowania administracyjnego pomimo braku wykazania przesłanek zastosowania art. 145 § 3 P.p.s.a..

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, na rzecz skarżącego kasacyjnie, według norm przepisanych.

Ponadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona – Spółka w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zajął stanowiska w tej kwestii.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 P.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Za trafny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie w jakim skarżący kasacyjnie organ zwraca uwagę na deficyty uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy skarżący wykaże, że sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, zastosowania przez organy przepisów prawa (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 95/12). Sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska. Z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia m.in. wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie zapewnia możliwości kontroli instancyjnej orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje jednoznacznie, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Co zostało uznane za nieprawidłowość. Czy sam fakt dokonania płatności w pełnej wysokości, czy tylko część tej płatności. Czy Sąd pierwszej instancji uznał ją za nieprawidłowość jednostkową, czy ciągłą, skoro stwierdził, że rozpoczęła się z datą złożenia wniosku a zakończyła z datą dokonania płatności. Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że lakoniczne uzasadnienie tej kwestii z odesłaniem do wyroku NSA, bez jednoczesnego przytoczenie tez tego wyroku, wydanych na kanwie konkretnego stanu faktycznego nie pozwala na prześledzenie toku myślenia Sądu. Nie wypełnia też celu uzasadnienia, jakim jest przedstawienie stanowiska w sposób zrozumiały dla storn. Odesłanie dokonane przez Sąd pierwszej instancji nie czyni wyroku czytelnym dla stron. Ma to zasadnicze znaczenie dla ustalenia początku biegu terminu przedawnienia. Po drugie ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nieprawidłowością mająca charakter jednostkowy oderwany od programu wieloletniego, a z drugiej strony na przyjęciu, że w sprawie mamy do czynienia z programem wieloletnim ma wpływ na ustalenie terminu przedawnienia. Wreszcie Sąd pierwszej instancji odnosząc się do kwestii przerwania biegu terminu przedawnienia nie wyjaśnił jednoznacznie, czy w sprawie zaistniało przerwanie biegu terminu przedawnienia, czy też nie. Nie ocenił postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej.

Na tle tej sprawy należy wyjaśnić, że początek biegu terminu przedawnienia determinowany jest charakterem nieprawidłowości jaka zaistniała w danej sprawie. I tak, w przypadku nieprawidłowości "standardowych" termin ten rozpoczyna się w dniu dopuszczenia się nieprawidłowości. Z kolei w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia – 4 lata – biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Taki początek biegu terminu przedawnienia oznacza w praktyce, że nieprawidłowości ciągłe lub powtarzające się mają znacznie dłuższe okresy przedawnienia. Stąd analizując kwestię przedawnienia nieodzowne jest zawsze ustalenie z jakim rodzajem nieprawidłowości mamy do czynienia w konkretnej sprawie.

Według skarżącego kasacyjnie organu, nieprawidłowości dopuszczono się w realizacji programu wieloletniego polegającego na pomocy finansowanej z EFRG dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw wprowadzonej na podstawie art. 103 a rozporządzenia Rady ( WE) nr 1234/2007. Zaś sama nieprawidłowość ma charakter ciągły. Z kolei Sąd pierwszej instancji dla wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 niezbędne jest, aby zachowanie beneficjenta, będące naruszeniem obowiązujących przepisów, stwarzało ryzyko szkody w budżecie unijnym poprzez obciążenie go nieuzasadnionym wydatkiem. Powstanie takiego ryzyka wiąże się ze złożeniem w ARiMR wniosku o przyznanie pomocy, jednak ta nieprawidłowość ustaje najpóźniej z dniem dokonania przez organ płatności ostatecznej w ramach rozliczenia operacji.

To stanowisko stanowi punkt wyjścia dla przeprowadzanej kontroli sądowadministracyjnej rozstrzygnięcia podjętego przez organ. W przypadku bowiem uznania za trafne powyższego stanowiska należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzeniu Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Ten przepis powoduje zatem w praktyce, że wszelkie nieprawidłowości jakie zaistnieją w ciągu "programu wieloletniego" ulegną przedawnieniu najszybciej z momentem jego zakończenia. Trzeba bowiem przypomnieć, że zgodnie z tym rozporządzeniem a dokładniej z jego art. 3, termin przedawnienia kształtuje się według następujących zasad:

1. Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; 988/85nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

2. Okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji.

Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego.

3. Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2.

Jak wynika z powyższych przepisów prawodawca unijny co do zasady samodzielnie określił instytucję przedawnienia. Jedynym wyjątkiem jest ust. 3 przywołanego artykułu w którym Państwom Członkowskim przyznano uprawnienie do wydłużenia terminu przedawnienia. Zakres kwestii pozostawionych do regulacji prawu krajowemu jest zatem wąski. Państwa Członkowskie nie mają uprawnienia chociażby do modyfikowania kwestii zdarzenia, które rozpoczyna bieg terminu przedawnienia. Ten aspekt podlega wyłącznie regulacji prawa unijnego. W wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r. sygn. akt C-436/15 (opubl. www.eur-lex.europa.eu) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że taki projekt, którego wdrożenie zaplanowano na kilka lat i jest on finansowany ze środków Unii, mieści się w zakresie pojęcia "programu wieloletniego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95. Ustalenie momentu ,,ostatecznego zakończenia programu’’ w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady nr 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni.

W celu ustalenia momentu ,,ostatecznego zakończenie programu’’ należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w ww. przepisie. Przedawnienie to pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii (por. wyrok z 6 października 2015 r., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und export, C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 26). Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych, które powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo).

Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę ‘’ostatecznego zakończenie programu’’, do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego". Zauważyć należy, że ostateczne zakończenia programu nie oznacza bezwzględnie upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do wszystkich ewentualnych nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, przy czym wobec braku przerwania biegu przedawnienia ze względu na jeden z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia Rady nr 2988/95, nieprawidłowości te przedawnią się automatycznie wraz z zakończeniem projektu (por. wyrok TSUE z dnia 15 czerwca 2017 r. sygn. akt C-436/15). Termin przedawnienia mający zastosowanie do programów wieloletnich przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady nr 2988/95 pozwala jedynie na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie.

Zgodnie z treścią art. 89 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 zamknięcie programu operacyjnego następuje w dacie wcześniejszego spośród następujących trzech wydarzeń: płatności salda końcowego określonego przez Komisję na podstawie dokumentów, o których mowa w ust. 1, przesłania noty debetowej na kwoty nienależnie wypłacone państwu członkowskiemu przez Komisję w odniesieniu do danego programu operacyjnego, anulowania salda końcowego zobowiązania budżetowego. Komisja informuje państwo członkowskie o dacie zamknięcia programu operacyjnego w nieprzekraczalnym terminie dwóch miesięcy.

W wyroku z 6 października 2015 r. C-59/14 TSUE stwierdził, że artykuł 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Rady nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich należy interpretować w ten sposób, że w okolicznościach gdzie naruszenie przepisu prawa Unii zostało wykryte dopiero po powstaniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna bieg z chwilą, w której wystąpiły zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i szkoda w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla także, że dla uznania skutku prawnego przerwania okresu przedawnienia możliwości żądania zwrotu wypłaconej kwoty w rozumieniu art. 3 ust. 1 zdanie 5 rozporządzenia nr 2988/95 nie jest konieczne uzyskanie przez akt (decyzję) przymiotu ostateczności. Prawodawca unijny stanowi o tym, że skutek przerwania okresu przedawnienia powoduje "każdy akt" właściwego organu władzy. Do wywołania tego skutku wystarcza to, aby był to akt chronologicznie najwcześniejszy w ramach postępowania w sprawie nieprawidłowości oraz aby o tym akcie została zawiadomiona strona. TSUE orzekł, że warunek ten jest spełniony, jeżeli osobie tej zostało dostarczone pismo informujące o rozpoczęciu procedury zmierzającej do obniżenia kwoty pomocy ze względu na nieprawidłowości występujące w realizacji projektu lub też zawiadomienie określające transakcje, wobec których podejrzewa się popełnienie nieprawidłowości. Aby pismo organu mogło zostać uznane za czynność odnoszącą się do dochodzenia lub postępowania w rozumieniu tego przepisu, musi określać w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości.

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 8 maja 2024 r. C-734/22Art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich należy interpretować w ten sposób, że pojęcie "aktu odnoszącego się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości" wydanego przez właściwy organ i podanego do wiadomości danej osoby, skutkującego przerwaniem "okresu przedawnienia", obejmuje dokumenty pozasądowe, takie jak sprawozdanie z audytu, żądanie zwrotu, wezwanie do zapłaty lub wezwanie przedsądowe, o ile akty te pozwalają adresatowi poznać w wystarczająco precyzyjny sposób transakcje, których dotyczy podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Taki akt musi określać w wystarczająco precyzyjny sposób transakcje, których dotyczą podejrzenia wystąpienia nieprawidłowości. Z tego wymogu precyzyjności nie wynika jednak, że w akcie tym musi być mowa o możliwości nałożenia kary czy też zastosowania szczególnego środka administracyjnego (wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, pkt 42 i43), pkt 39-40 cyt. wyroku.

Tak więc przesłane przez właściwy organ sprawozdanie wskazujące nieprawidłowość, do której beneficjent pomocy miał się przyczynić w związku z określoną transakcją i zawierające żądanie udzielenia dalszych informacji dotyczących tej transakcji lub nakładające karę w związku z tą transakcją, stanowi wystarczająco precyzyjny akt odnoszący się do dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, a zatem może przerwać bieg terminu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na zasądzone koszty postępowania składają się: wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie radcy prawnego, który prowadził sprawę przed Sądem I instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.