Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1239/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 3d
journal: Dz.U. 2018 poz 1983
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia (del.) WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 15 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 704/19 w sprawie ze skargi K. S. na uchwałę Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie powołania dyrektora O. w Białymstoku uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 grudnia 2019 r., II SA/Bk 704/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej WSA albo sąd I instancji), oddalił skargę K. S. (dalej skarżący albo wnioskodawca) na uchwałę Zarządu Województwa Podlaskiego (dalej Zarząd Województwa) z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] wydaną w przedmiocie powołania dyrektora O. w Białymstoku.

Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Uchwałą z [...] maja 2019 r., nr [...] Zarząd Województwa, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 512 ze zm.; dalej u.s.w.), art. 16 ust. 3d ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1983 ze zm., zwanej dalej u.o.d.k.) oraz § 3 ust. 2 w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 kwietnia 2019 r. w sprawie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz.U. poz. 724; dalej rozporządzenie MKiDN), podał do publicznej wiadomości pracownikom instytucji kultury informację o zamiarze ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora O. w Białymstoku (dalej O.).

Następnie uchwalą z [...] maja 2019 r., nr [...] podjętą na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. i art. 16 ust. 2 i 3e u.p.d.k. oraz § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MKiDN, Zarząd Województwa Podlaskiego ogłosił konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora O. Z uzasadnienia uchwały wynikało, że kadencja ówczesnego dyrektora O. kończy się z dniem 31 sierpnia 2019 r., zaś Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wyraził zgody na ponowne powołanie na to stanowisko dotychczasowego dyrektora O. bez przeprowadzenia konkursu. W ogłoszeniu o konkursie, stanowiącym załącznik do ww. uchwały, określono formalne kryteria wyboru kandydatów. W punkcie II wskazano na kwalifikacje wymagane od kandydata na ww. stanowisko, tj.: co najmniej 10-letni udokumentowany staż pracy, w tym 3-letni w podmiotach działających w sferze kultury (ppkt 2) oraz co najmniej 3-letnie doświadczenie na stanowisku kierowniczym w podmiotach działających w sferze kultury, udokumentowane w ramach stosunku pracy (ppkt 3). W pozostałych punktach ogłoszenia określono: umiejętności i kompetencje, jakie powinien posiadać kandydat na stanowisko dyrektora instytucji kultury (punkt III), zakres zadań jakie ma realizować dyrektor O. (punkt IV), wykaz dokumentów wymaganych od osób przystępujących do konkursu (punkt V), sposób udostępniania informacji o O. (punkt VI), miejsce i termin składania ofert (punktu VII), termin rozpatrzenia złożonych ofert (punkt VIII), pozostałe informacje (punkt IX) oraz podano uzasadnienie skrócenia terminu podania informacji do publicznej wiadomości (punkt X).

Uchwałą z [...] czerwca 2019 r., nr [...] Zarząd Województwa ustalił regulamin pracy komisji konkursowej powołanej w celu przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora O. (dalej: komisja konkursowa). Szczegółowy tryb pracy komisji konkursowej określono w regulaminie pracy, stanowiącym załącznik do ww. uchwały. Kolejną uchwałą z [...] lipca 2019 r., nr [...], Zarząd Województwa powołał komisję konkursową, zaś harmonogram jej pracy załączono do tej uchwały.

Na posiedzeniu komisji konkursowej dnia [...] lipca 2019 r. dokonano sprawdzenia ofert pod względem kompletności i spełnienia wymogów zgodnie z ogłoszeniem konkursu oraz odnotowano wnioski na karcie wymogów formalnych sporządzonej odrębnie dla każdego z kandydatów. Z protokołu nr [...] z posiedzenia komisji konkursowej z [...] lipca 2019 r. wynika, że pisemne zgłoszenia do konkursu złożyło 7 osób, w tym wnioskodawca, którego oferta została odrzucona z uwagi na brak udokumentowanego 10-letniego stażu pracy i brak udokumentowanego 3-letniego stażu pracy na stanowisku kierowniczym.

Na mocy uchwały nr [...] z [...] lipca 2019 r. komisja konkursowa sporządziła listę uczestników konkursu, którzy spełniają warunki określone w ogłoszeniu o konkursie (§ 1 uchwały) oraz odrzuciła ofertę wnioskodawcy z uwagi na brak udokumentowanego 3-letniego stażu pracy na stanowisku kierowniczym.

Wiadomością przesłaną pocztą elektroniczną dnia [...] lipca 2019 r. poinformowano wnioskodawcę, że komisja konkursowa uchwałą nr [...] z [...] lipca 2019 r. w sprawie ustalenia spełnienia warunków określonych w ogłoszeniu o konkursie przez uczestników konkursu, po przeprowadzeniu weryfikacji złożonej oferty, stwierdziła brak udokumentowanego 3-letniego stażu pracy na stanowisku kierowniczym i odrzuciła jego ofertę. Pięciu kandydatów spełniło kryteria formalne wynikające z ogłoszenia o konkursie, w związku z czym zostali oni dopuszczeni do drugiego etapu konkursu, który wyznaczono na dzień [...] sierpnia 2019 r.

Wnioskodawca złożył w dniu [...] lipca 2019 r. pismo zatytułowane "odwołanie" w którym wskazał, że nie zgadza się z decyzją komisji konkursowej co do odrzucenia jego oferty, a także wniósł o uznanie jego doświadczenia w kierowaniu stowarzyszeniami artystycznymi za doświadczenie kierownicze i dopuszczenie go do kolejnego etapu konkursu. Pismo to uzupełnił kolejnymi – datowanymi na 17, 18 i 21 lipca 2019 r. W dniach 29 lipca – 26 sierpnia 2019 r. miała miejsce wymiana pism między wnioskodawcą a Marszałkiem Województwa Podlaskiego, który podtrzymał stanowisko zawarte w uchwale komisji konkursowej z [...] lipca 2019 r., nr [...].

Uchwałą z [...] lipca 2019 r., nr [...] Zarząd Województwa zmienił brzmienie harmonogramu pracy komisji konkursowej, stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] z [...] lipca 2019 r. w sprawie powołania komisji konkursowej. Jak wynika z protokołu nr [...] z posiedzenia komisji konkursowej z [...] sierpnia 2019 r., w tym dniu odbył się II etap postępowania konkursowego obejmujący przesłuchanie kandydatów dopuszczonych do tego etapu konkursu oraz przedstawienie przez nich koncepcji zarządzania i program działania O. Następnie miało miejsce głosowanie jawne, podczas którego bezwzględną większością głosów członków komisji konkursowej, wyłoniono kandydaturę E. I. W wyniku postępowania, uchwałą z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], komisja konkursowa rozstrzygnęła konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora O. i wyłoniła na to stanowisko E. I.

Uchwałą Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], podjętą na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. oraz art. 15 ust. 5 u.p.d.k., postanowiono zawrzeć z E. I., kandydatką na stanowisko dyrektora O., umowę określającą program i warunki organizacyjno-finansowe działalności O., której wzór stanowił załącznik do tej uchwały.

Uchwałą z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] Zarząd Województwa, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., art. 15 ust. 1 u.p.d.k. i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1252) powołał E. I. na stanowisko Dyrektora O. na okres czterech sezonów artystycznych, tj. od 1 września 2019 r. do 31 sierpnia 2023 r.

Wnioskodawca złozył skargę do WSA na uchwałę Zarządu Województwa Podlaskiego z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w sprawie powołania E. I. na stanowisko Dyrektora O. na okres czterech sezonów artystycznych, tj. od 1 września 2019 r. do 31 sierpnia 2023 r., wnosząc o jej uchylenie i postanowień poprzedzającego ją konkursu na kandydata na dyrektora O.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie tej skargi wskazując, że skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu ww. uchwały. Niezależnie od tego organ wskazał, że art. 16 ust. 2 i 3e u.p.d.k. nie określa kryteriów, jakie powinien spełniać kandydat na dyrektora instytucji kultury. Nie ma tym samym określonych wymogów co do kwalifikacji czy doświadczenia zawodowego, jak i sposobu ich udokumentowania. Przepisy prawa cedują zaś uprawnienie do ich określenia na organizatora danej instytucji kultury, w której ogłaszany jest konkurs.

W piśmie procesowym z 27 listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu, sprecyzował przedmiot skargi oraz ustosunkował się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę. Wskazał przy tym, że skarżący, jako uczestnik konkursu na stanowisko dyrektora O., posiada interes prawny w zaskarżeniu rozstrzygnięcia kończącego konkurs tym bardziej, że w toku postępowania nie mógł odwołać się od żadnej z decyzji komisji konkursowej.

Na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. pełnomocnik organu złożył do akt niepodpisany wydruk pisma podsekretarza stanu Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 24 lipca 2019 r., w którym wskazano, że określenie umiejętności i kompetencji posiadanych przez kandydatów na stanowisko dyrektora instytucji kultury, w tym określenie sposobu potwierdzenia posiadanego doświadczenia na stanowisku kierowniczym, jest uprawnieniem organizatora instytucji kultury ogłaszającego konkurs.

W piśmie z 4 grudnia 2019 r., w uzupełnieniu stanowiska zajętego na rozprawie, pełnomocnik skarżącego powtórzył argumentację, że bez znaczenia jest długość stażu pracy skarżącego, w tym długość pracy na stanowisku kierowniczym w podmiotach działających w sferze kultury oraz że wymagania postawione kandydatom na dyrektora O. mają charakter dyskryminujący.

WSA ocenił kwestię istnienia interesu prawnego skarżącego do zaskarżenia uchwały z [...] sierpnia 2019 r., która – będąc aktem kierownictwa wewnętrznego – kształtuje również sytuację prawną wszystkich uczestników konkursu a jest jednocześnie rozstrzygnięciem kończącym postępowanie konkursowe. W toku postępowania konkursowego regulowanego przepisami u.p.d.k. i rozporządzenia MKiDN, podejmowanych jest szereg czynności przybierających np. postać uchwał komisji konkursowej, które nie mieszczą się w kategoriach aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a więc nie podlegają kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Jednocześnie uczestnik konkursu ma prawo do ochrony sądowej przed sądem administracyjnym. W konsekwencji WSA uznał, że zakres kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu obejmował również legalność uchwały komisji konkursowej z [...] lipca 2019 r., na mocy której odrzucono ofertę skarżącego, wskutek czego mogło dojść do naruszenia indywidualnie skonkretyzowanego uprawnienia skarżącego.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej uchwały był m.in. art. 15 ust. 1 u.p.d.k., regulujący kompetencję organizatora (tj. zgodnie z art. 10 ust. 1 u.p.d.k. podmiotu tworzącego instytucję kultury, o którym mowa w art. 8 lub 9 u.p.d.k.), do powołania dyrektora instytucji kultury. Art. 16 ust. 1 u.p.d.k. dopuszcza wyłonienie kandydata na to stanowisko w drodze konkursu, z tym że ust. 2 tego przepisu stanowi delegację ustawową, na podstawie której wydane zostało rozporządzenie MKiDK z dnia 30 lipca 2015 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (Dz.U. poz. 1298). W pkt IX ppkt 4 załącznika do ww. rozporządzenia, wymieniono O., a zatem dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora O. przeprowadzenie konkursu było obligatoryjne.

Sposób przeprowadzenia konkursu został określony w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 kwietnia 2019 r. w sprawie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (rozporządzenie MKiDN), wydanym na podstawie art. 16 ust. 6 u.p.d.k. Przy czym z § 8 rozporządzenia MKiDN wynika, że na jednym z posiedzeń komisji konkursowej następuje ustalenie spełnienia warunków określonych w ogłoszeniu o konkursie przez uczestników konkursu lub stwierdzenie uchybień lub braków w złożonych ofertach. Przepisowi temu odpowiada treść § 3 pkt 2 lit. a/ regulaminu pracy komisji konkursowej (dalej regulamin). Z kolei z § 5 ust. 1 pkt 1 lit. d/ regulaminu wynika, że pierwsze posiedzenie komisji konkursowej obejmuje m.in. podjęcie uchwały o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia poszczególnych uczestników konkursu do drugiego etapu postępowania . Z posiedzeń komisji sporządza się zaś protokoły zawierające informacje o przebiegu obrad i podjętych uchwałach (§ 6 regulaminu).

Zdaniem WSA, postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organizator wypełnił wszystkie obowiązki, począwszy od podania do publicznej wiadomości informacji o zamiarze ogłoszenia konkursu, o której mowa w art. 16 ust. 3d u.p.d.k., po powołanie dyrektora O., zaś komisja konkursowa została powołana i działała w sposób znajdujący potwierdzenie w przepisach prawa (w szczególności zgodnie z § 8 – 12 rozporządzenia MKiDK, regulaminem i harmonogramem pracy komisji konkursowej).

Odnosząc się do zarzutów skargi WSA ustalił, że wszystkie instytucje, urzędy oraz stowarzyszenia, w których skarżący był zatrudniony, i z którymi współpracował lub pełnił funkcje zarządcze, są podmiotami działającymi w sferze kultury. Jak wynika z powyższego, łączny staż pracy skarżącego, udokumentowany (na dzień złożenia oferty tj. na 5 lipca 2019 r.) tylko w ramach stosunku pracy oraz umów cywilnoprawnych wynosi 10 lat, 2 miesiące i 23 dni. Nie budzi zatem wątpliwości, że skarżący spełnił pierwszy z wymogów kwalifikacyjnych, tj. udokumentował 10-letni staż pracy, w tym 3-letni w podmiotach działających w sferze kultury. Niezasadne są więc przepisy zawarte w karcie wymogów formalnych dotyczącej skarżącego, w której oznaczono, że nie spełnia on wymogu 10-letniego stażu pracy, w tym 3-letniego w sferze kultury oraz w protokole posiedzenia komisji konkursowej z [...] lipca 2019 r. nr [...], w którym wskazano, że oferta skarżącego została odrzucona m.in. z uwagi na brak udokumentowanego 10-letniego stażu pracy.

Jakkolwiek jednak ww. uchybienie w sprawie zaistniało, to nie miało ono żadnego wpływu na prawidłowość odrzucenia oferty skarżącego, czego komisja konkursowa dokonała na mocy uchwały z [...] lipca 2019 r., w której w § 1 pkt 2 ppkt 1 wskazano, że oferta skarżącego została odrzucona (jedynie) z uwagi na brak udokumentowanego 3-letniego stażu pracy na stanowisku kierowniczym. Jak wynika bowiem z ww. dokumentacji ofertowej skarżącego, jego łączny staż pracy na stanowisku kierowniczym, udokumentowany w ramach stosunku pracy, wynosi 1 rok 8 miesięcy i 12 dni. Za okres pracy na stanowiskach kierowniczych uznać bowiem należy jedynie zatrudnienie w Teatrze [...] w Białymstoku na stanowisku p.o. kierownika literackiego, konsultanta programowego (tj. od [...] 2017 r. do [...] 2017 r. oraz od [...] 2018 r. do [...] 2018 r.) oraz zatrudnienie w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego na stanowisku dyrektora Departamentu Narodowych Instytucji Kultury (tj. od [...] 2016 r. do [...] 2016 r.). Pozostałe okresy zatrudnienia na podstawie umów o pracę nie mogły zostać uwzględnione, bowiem skarżący pracował wówczas na stanowisku nauczyciela prowadzącego zajęcia lub głównego specjalisty, a więc nie pełnił funkcji kierowniczych. W konsekwencji stwierdzić należało, że komisja konkursowa słusznie odrzuciła ofertę skarżącego z uwagi na brak spełnienia przez niego drugiego z wymogów formalnych, tj. wykazania co najmniej 3-letniego doświadczenia na stanowisku kierowniczym w podmiotach działających w sferze kultury, udokumentowanego w ramach stosunku pracy, sformułowanego w pkt II ppkt 3 ogłoszenia konkursowego.

WSA stwierdził, że ani przepisy u.p.d.k., ani rozporządzenia MKiDN, nie precyzują kryteriów, w tym wymagań zawodowych, jakie powinien spełniać kandydat na stanowisko dyrektora instytucji kultury, cedując – na mocy ww. przepisu – uprawnienie do ich określenia na organizatora konkursu. Tym samym organizator był uprawniony do określenia kwalifikacji, umiejętności i kompetencji wymaganych od kandydatów na stanowisko dyrektora O., przy uwzględnieniu formy organizacyjno-prawnej, zakresu działalności oraz aktualnej sytuacji O. W piśmie z 26 sierpnia 2019 r. (skierowanym do skarżącego) organ wskazał, że wymóg powyższy został sformułowany w celu zapewnienia profesjonalnego wykonywania zadań na stanowisku dyrektora O., która jest instytucją o szczególnym charakterze i znaczeniu dla kultury województwa podlaskiego.

Skoro w wyniku przeprowadzenia konkursu, z wybranym kandydatem na dyrektora O., miał zostać nawiązany stosunek pracy na podstawie powołania, to sprecyzowanie kwestionowanego przez skarżącego wymogu formalnego w sposób wymagający udokumentowania, w ramach stosunku pracy, 3-letniego doświadczenia na stanowisku kierowniczym w podmiotach działających w sferze kultury, było uzasadnione charakterem tego stosunku pracy. Zauważyć bowiem należy, że charakterystycznej dla stosunku pracy podległości służbowej (przejawiającej się m.in. w bieżącej kontroli i ocenie przez przełożonego prawidłowości wykonywanych przez pracownika obowiązków służbowych), nie ma w przypadku zawarcia jakiejkolwiek umowy cywilnoprawnej, czy pełnienia funkcji członka zarządu stowarzyszenia. Organizator był zatem uprawniony, aby uzależnić ocenę posiadania przez poszczególnych kandydatów kwalifikacji kierowniczych, od nabycia ich w ramach stosunku pracy, cechującym się podległością służbową. W ten sposób zyskał bowiem wyższe prawdopodobieństwo należytego wykonywania przez przyszłego dyrektora O. obowiązków służbowych oraz stosowania się do jego poleceń, od tego, którego mógł oczekiwać od kandydatów nie posiadających doświadczenia w pełnieniu funkcji kierowniczych w ramach podległości służbowej.

Nie bez znaczenia jest również, że do gwarancji profesjonalnego wykonywania zadań na stanowisku dyrektora O., który kieruje całokształtem działalności O. i jest za tę działalność odpowiedzialny, zarządza nią i reprezentuje na zewnątrz (§ 7 ust. 1 i 3 statutu O.), zaliczyć można doświadczenie w zakresie współpracy z innymi podmiotami, zdolności organizacyjne, umiejętności dotyczące zarządzania, terminowość, rzetelność zwłaszcza w zakresie wykonywania obowiązków pracowniczych i korzystania z uprawnień. Nie ulega wątpliwości, że kilkuletni staż pracy zawodowej na stanowisku kierowniczym, może przekonywać o posiadaniu ww. cech oraz pozwala na ich weryfikację, stanowiąc istotny punkt wyjścia w ocenie przydatności kandydata do zajmowania najwyższego stanowiska w danej jednostce organizacyjnej. Ponadto w treści świadectwa pracy zamieszczane są informacje o trybie lub okolicznościach rozwiązania stosunku pracy oraz o rodzaju wykonywanej pracy, natomiast zarówno stosunki prawne zawarte na gruncie równorzędnego prawa umów (w ramach swobody umów), jak i te powstałe z członkiem zarządu stowarzyszenia na gruncie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2019 r. poz. 713), cechują się innymi regułami, które nie przewidują tak rygorystycznych obostrzeń oraz jakiejkolwiek podległości służbowej. Zatem, ani wykonywania określonych czynności zarobkowych na podstawie umów cywilnoprawnych, ani pełnienia funkcji w kolegialnych organach zarządczych stowarzyszeń, nie można zrównać z kierowaniem instytucją kultury w ramach stosunku pracy, obwarowanym szeregiem gwarancji i obowiązków pracowniczych. Nie może być zatem w niniejszej sprawie mowy o jakiejkolwiek dyskryminacji kandydatów na dyrektora O. Jeżeli bowiem ich zróżnicowanie miało uzasadniony charakter, pozostający w związku z celem, dla którego tego zróżnicowania dokonano, nie doszło do ich uprzywilejowania lub dyskryminacji.

W konsekwencji, w ocenie sądu, sformułowanie przez organizatora kryterium posiadania 3-letniego doświadczenia na stanowisku kierowniczym w podmiotach działających w sferze kultury, udokumentowanego w ramach stosunku pracy, nie może zostać uznane ani za działanie podejmowane poza zakresem upoważnienia ustawowego, ani też za działanie dowolne i nie znajdujące uzasadnienia w celach, jakie wiążą się z powierzeniem konkretnej osobie funkcji dyrektora O. Tak sformułowane szczegółowe kryterium znajdowało oparcie w przepisach prawa oraz było uzasadnione odpowiednio wysokimi oczekiwaniami organizatora względem kwalifikacji posiadanych przez kandydatów na stanowisko dyrektora O., będącej największą instytucją kulturalną województwa podlaskiego. Podkreślić przy tym należy raz jeszcze, że organizator nie wprowadził analogicznego obostrzenia względem wymogu udokumentowania 10-letniego stażu zawodowego, co w ocenie sądu byłoby działaniem noszącym cechy dyskryminacji.

W skardze kasacyjnej K. S., reprezentowany przez ustanowionego z urzędu radcę prawnego, zaskarżył w całości wyrok z dnia 12 grudnia 2019 r. i zarzucił na podstawie art. 174 oraz 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 183a ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1320 ze zm., dalej k.p.), przez ich błędną wykładnię polegającą na:

a) uznaniu, że wymaganie stawiane kandydatom na dyrektora O. dotyczące 3-letniego doświadczenia na stanowisku kierowniczym w podmiotach działających w sferze kultury, udokumentowanego w ramach stosunku pracy jedynie przy pomocy świadectw pracy lub zaświadczeniami pracodawcy nie ma charakteru dyskryminującego i naruszającego zasadę równości,

b) uznaniu, że 3-letnie doświadczenie na stanowisku kierowniczym w podmiotach działających w sferze kultury może być udokumentowane jedynie przy pomocy świadectw pracy lub zaświadczeniami pracodawcy, a nie może być potwierdzone innymi dokumentami,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm., dalej k.c.) w zw. z art. 22 k.p. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że praca zawodowa może być wykonywana tylko w oparciu o umowę o pracę, a nie może być wykonywana w oparciu o inną umowę, co przełożyło się na uznanie, że 3-letnie doświadczenie na stanowisku kierowniczym w podmiotach działających w sferze kultury może być udokumentowane jedynie przy pomocy świadectw pracy lub zaświadczeniami pracodawcy, a nie może wynikać z innych dokumentów,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z częścią II pkt 3 oraz częścią V pkt 6 załącznika do uchwały nr [...] Zarządu Województwa z [...] maja 2019 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora O. w Białymstoku przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że 3-letnie doświadczenie na stanowisku kierowniczym w podmiotach działających w sferze kultury może być udokumentowane jedynie przy pomocy świadectw pracy lub zaświadczeniami pracodawcy, a nie może być potwierdzone innymi dokumentami,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 16 u.o.d.k. oraz rozporządzenie MKiDN, przez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że w sytuacji, w której przepisy te nie precyzują kryteriów jakie powinien spełniać kandydat na stanowisko dyrektora instytucji kultury, to organizator może kształtować dowolne kryteria, nawet dyskryminujące i nieobiektywne,

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 15 u.o.d.k., przez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że dyrektor instytucji kultury jest podległy organizatorowi instytucji kultury i zobligowany jest do wykonywania poleceń organizatora instytucji kultury w sytuacji, w której organizator instytucji kultury nie jest pracodawcą dyrektora instytucji kultury, nie może mu wydawać poleceń, a dyrektor instytucji kultury nie jest podległy organizatorowi instytucji kultury,

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), przez brak uzasadnienia uchwały z [...] maja 2019 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora O. w Białymstoku oraz załącznika do ww. uchwały co uniemożliwiło ocenę, czy wymagania stawiane kandydatom miały charakter obiektywny, a tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA.

W zakresie kosztów postępowania skarżący kasacyjnie wniósł o wydanie orzeczenia o zwrocie poniesionych kosztów postępowania przed WSA oraz o zwrocie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym wynagrodzenia radcy prawnego powiększonego o podatek VAT, ewentualnie przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych powiększonych o podatek VAT oświadczając, że opłata nie została zapłacona w całości lub w części.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa wniósł o oddalenie tej skargi w całości oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. ograniczenie rozpoznania sprawy do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw. Wykroczenie poza ich obręb dopuszczalne jest jedynie w razie zaistnienia jednej z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia którejkolwiek z nich w niniejszym postępowaniu.

Podstawowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zagadnienie prawne sprowadzało się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w świetle regulacji art. 15-16 u.d.p.k. oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy dopuszczalne było ustanowienie przez Zarząd Województwa w ramach kryteriów konkursowych na stanowisko dyrektora O. wymogu 3-letniego doświadczenia na stanowisku kierowniczym w podmiotach działających w sferze kultury, udokumentowanego wyłącznie w ramach stosunku pracy. Jak trafnie zostało to zauważone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie brak było sporu co do stanu faktycznego odnośnie do legitymowania się przez skarżącego powyżej wskazanym doświadczeniem, które byłoby udokumentowane świadectwami pracy. W oparciu o konieczność przedstawienia tego rodzaju dokumentacji zbudowane zostały niemal wszystkie zarzuty kasacyjne, które zasługiwały na uwzględnienie.

Zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i w pisemnych motywach skargi kasacyjnej trafnie zauważono, że przepisy u.d.p.k. oraz rozporządzenia MKDiN nie zawierają kryteriów, w tym wymagań zawodowych, które powinien spełniać kandydat na stanowisko dyrektora samorządowej instytucji kultury, przenosząc uprawnienie do ich określenia na organizatora konkursu. W rozpoznawanej nie budziło wątpliwości co do tego, że wymagania te nie mogły mieć charakteru dyskryminującego. Powinny one uwzględniać specyfikę organizacyjno-prawną, zakres działalności oraz szczególne potrzeby O. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd, zgodnie z którym przy określaniu kryteriów, jakie powinien spełniać kandydat na dyrektora samorządowej jednostki organizacyjnej trzeba mieć na uwadze to, że dokumentowanie stażu zawodowego oraz związanych z nim kwalifikacji nie może zostać oparte wyłącznie na świadectwach pracy i zaświadczeniach z aktualnego miejsca pracy (wyrok NSA z 12 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2429/13, CBOSA). Stanowisko to dotyczy w równym stopniu wymagania stażu pracy w podmiotach działających w sferze kultury, jak i stażu na stanowisku kierowniczym w tego rodzaju podmiotach. Ustanowione w tej materii przez WSA rozróżnienie nie znajduje oparcia ani w przepisach u.d.p.k., ani też rozporządzenia MKDiN. Usprawiedliwieniem dla jego wprowadzenia nie jest charakter powołania jako formy nawiązania stosunku pracy z dyrektorem instytucji kultury czy też jego różnica w porównaniu do umowy o pracę, która zdaniem WSA daje wyższe prawdopodobieństwo należytego wykonywania przez przyszłego dyrektora O. obowiązków służbowych oraz stosowania się do jego poleceń. Kryterium tego rodzaju nie znajduje potwierdzenia nie tylko w art. 15 ust. 1 u.d.p.k. oraz przepisach rozporządzenia MKDiN, lecz także w przepisach k.p., w których poszczególne formy stosunku pracy zostały uregulowane. Trudno więc przyjąć, na podstawie wyłącznie formy dotychczasowego zatrudnienia kandydata na stanowisku kierowniczym w instytucji kultury, że osoba zatrudniona dotychczas na podstawie umowy o pracę ma większe doświadczenie w zakresie współpracy z innymi podmiotami, zdolności organizacyjne, umiejętności w zakresie zarządzania, niż kandydaci zatrudnieni na podstawie innych form wypełniania obowiązków pracowniczych. Co więcej, tego rodzaju argumentacja wykluczałaby z konkursu kandydatów zatrudnionych na podstawie powołania w jednej instytucji kultury, gdyby chcieli oni podjąć zatrudnienie w innej tego samego rodzaju instytucji.

Z przedstawionych powodów na uzasadnienie zasługiwały zarzuty wskazujące na dopuszczalność udokumentowania doświadczenia na stanowisku kierowniczym w podmiotach działających w sferze kultury jedynie w oparciu o zatrudnienie na podstawie umowy o pracę. Tego rodzaju zachowanie nosiło w sobie cechy dyskryminujące i nieobiektywne. W świetle wywodu zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną raz jeszcze należy podkreślić, że okoliczność braku wskazania przez prawodawcę w u.d.p.k. oraz w rozporządzeniu MKDiN szczegółowych kryteriów, jakie powinien spełniać kandydat na dyrektora instytucji kultury nie oznacza automatycznie, że organizator konkursu ma w tym zakresie niczym nieograniczoną dowolność. Ograniczenie tego rodzaju zawarte zostało w przywołanym w podstawach kasacyjnych art. 183a § 1 k.p., który stanowi o konieczności równego traktowania pracowników m.in. w zakresie warunków zatrudnienia. Ograniczenie możliwości dokumentowania kwalifikacji zawodowych kandydatów na stanowisko dyrektora samorządowej instytucji kultury wyłącznie do świadectwa pracy stanowi naruszenie zasady równego traktowania w zatrudnieniu, o której mowa w art. 183a k.p.

Uchybienie jakiego dopuścił się WSA obejmowało także brak wyjaśnienia zasadności ustanowienia określonych kryteriów w uzasadnieniu uchwały z [...] maja 2019 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora O. Ostatni z zarzutów kasacyjnych, dotyczący naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP połączony został z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., co w świetle uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, jest dopuszczalne w tym znaczeniu, że zarzut uchybienia regulacji o postępowaniu administracyjnym postawiony został sądowi I instancji, który dokonując kontroli legalności w niniejszej sprawie pośrednio powinien był zastosować art. 8 § 1 k.p.a., dopatrując się jego naruszenia w braku wyjaśnienia przez organ przesłanek naboru na stanowisko dyrektora O.

Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 15 u.d.p.k. Zagadnienia dotyczące podległości dyrektora instytucji kultury organizatorowi instytucji kultury nie stanowiło osi sporu w rozpoznawanej sprawie i jako takie nie miało wpływu na treść zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.