Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 348/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 69 ust. 1-3, art. 90, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 18 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Czysty Region" w Kędzierzynie-Koźlu z dnia 9 sierpnia 2023 r., Nr XCII/11/2023 w przedmiocie określenia warunków płacowych członków zarządu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest, wniesiona w trybie nadzorczym, skarga Wojewody Opolskiego [dalej: Wojewoda, organ nadzoru, skarżący] na uchwałę Nr XCII/11/2023 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Czysty Region" z siedzibą w Kędzierzynie-Koźlu [dalej: Zgromadzenie] z dnia 9 sierpnia 2023 r. w sprawie określenia warunków płacowych członków Zarządu Związku Międzygminnego "Czysty Region" z siedzibą w Kędzierzynie-Koźlu [dalej: Zarząd], innych niż Przewodniczący Zarządu.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zgromadzenie Związku Międzygminnego "Czysty Region" z siedzibą w Kędzierzynie-Koźlu podjęło 9 sierpnia 2023 r. uchwałę Nr XCII/11/2023 w sprawie określenia warunków płacowych członków Zarządu Związku Międzygminnego "Czysty Region" z siedzibą w Kędzierzynie-Koźlu, innych niż Przewodniczący Zarządu [dalej: uchwała Nr XCII/11/2023].

Zgodnie z przepisami ww. uchwały:

§ 1. Członek Zarządu Związku Międzygminnego "Czysty Region" z siedzibą w Kędzierzynie-Koźlu niebędący Przewodniczącym Zarządu, za wykonywanie zadań na rzecz Związku otrzymuje wynagrodzenie miesięczne w wysokości ½ kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę.

§ 2. Wynagrodzenie opisane w § 1 wypłacane jest z dołu w terminie do 10 dnia kolejnego miesiąca kalendarzowego.

§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącemu Zarządu Związku Międzygminnego "Czysty Region".

§ 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2024 r.

Opisana uchwała została podjęta na podstawie: art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) [dalej: usg] oraz § 16 ust. 2 pkt 4 Statutu Związku Międzygminnego "Czysty Region" (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2008 r. Nr 52, poz. 1707 z późn. zm.) [dalej: Statut].

W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały zawarto argumentację, że stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 69 ust. 3 usg, do kompetencji zgromadzenia związku międzygminnego należy ustalenie wynagrodzenia członków organu wykonawczego związku. Zgromadzenie ma statutową kompetencję do określania warunków płacowych członków Zarządu (§ 16 ust. 2 pkt 4 Statutu). Dotąd wynagrodzenie otrzymywał jedynie Przewodniczący Zarządu – jednakże stałe zwiększanie zakresu działań Związku, w tym uruchamianie nowych PSZOK oraz szeroko prowadzona działalność edukacyjna, spowodowały, że wszyscy członkowie Zarządu są bardziej obciążeni pracą na rzecz Związku niż dotychczas. Zdaniem twórcy projektu uchwały, zasadny jest więc postulat przyznania wynagrodzenia także członkom Zarządu innym niż Przewodniczący. Jako adekwatną kwotę zaproponowano miesięczne wynagrodzenie w wysokości ½ płacy minimalnej, przy czym wynagrodzenie przysługiwałoby dopiero od stycznia 2024 r.

Uchwała Nr XCII/11/2023 została przedłożona Wojewodzie, który wniósł na nią skargę w trybie art. 93 § 1 w zw. art. 69 ust. 3 usg. Organ nadzoru żądał w skardze stwierdzenia nieważności w całości uchwały Nr XCII/11/2023 – z powodu istotnego naruszenia prawa. Wojewoda argumentował, że Zgromadzenie, podejmując uchwałę Nr XCII/11/2023, w istotny sposób naruszyło prawo, tj. art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 69 ust. 3 usg, art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 530) [dalej: ups] oraz art. § 16 ust. 2 pkt 4 Statutu. W ocenie skarżącego brak było podstaw do podjęcia zakwestionowanej uchwały. Zgodnie z § 16 ust. 2 pkt 4 Statutu do wyłącznej kompetencji Zgromadzenia należy określanie warunków płacowych członków Zarządu. W ocenie Wojewody, wskazany przepis należy jednak odczytywać łącznie z innymi przepisami rangi ustawowej oraz pozostałymi postanowieniami Statutu. Stąd też, mając na uwadze wykładnię systemową (zewnętrzną i wewnętrzną), należy przyjąć, że odnosi się on wyłącznie do członków zarządu, którzy są pracownikami Związku. Jak bowiem wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d ups, przewodniczący zarządu związku i pozostali członkowie zarządu są zatrudniani w związkach jednostek samorządu terytorialnego na podstawie wyboru – jako pracownicy samorządowi, jeżeli statut związku tak stanowi. Sam fakt wyboru na określone stanowisko nie przesądza jeszcze o tym, że dana funkcja będzie wykonywana w ramach stosunku pracy. Warunkiem koniecznym dla zatrudnienia przewodniczącego i członków zarządu, a w konsekwencji ustalenia im wynagrodzenia, jest przyjęcie w statucie związku, że z wyboru wynika obowiązek wykonywania przez ww. osoby pracy w charakterze pracowników związku. Jeżeli statut nie zawiera regulacji w tym zakresie, członkowie zarządu pełnią swoje funkcje poza stosunkiem pracy (poza etatowo), a w konsekwencji nie przysługuje im wynagrodzenie z tego tytułu. Tym samym, § 16 ust. 2 pkt 4 Statutu należy interpretować w ten sposób, że dotyczy on wyłącznie członków Zarządu, którzy są pracownikami Związku (zatrudnionymi na podstawie wyboru). Dalej organ nadzoru wskazał, że przy ustalaniu treści statutu związku swoboda w określaniu jego ustroju jest ograniczona postanowieniami przepisów ustawowych, które wyznaczają ramy działania związków międzygminnych. Przepisy te mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a w związku z tym regulacje statutowe nie mogą ich naruszać, ani prowadzić do wyłączenia ich stosowania. Innymi słowy, zasady dotyczące organizacji i funkcjonowania związków nie mogą być uregulowane w statucie inaczej niż w ustawie o samorządzie gminnym lub innej ustawie regulującej w jakimkolwiek zakresie ustrój związku. Zdaniem skarżącego powyższe pozostaje spójne z art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 69 ust. 3 usg. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 usg, do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. ustalanie wynagrodzenia wójta. Przepisy dotyczące rady gminy stosuje się natomiast odpowiednio do zgromadzenia związku (art. 69 ust. 3 usg). Wynagrodzenie wójta powiązane jest z zatrudnieniem, co wynika jednoznacznie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ups. Odpowiednie stosowanie przepisów, w zależności od uzyskanego rezultatu, może polegać albo na stosowaniu wprost (tj. bez żadnych zmian) przepisów, których dotyczy odesłanie, albo stosowaniu tych norm z pewnymi modyfikacjami usprawiedliwionymi odmiennością danego stanu, albo też wykluczeniu stosowania części regulacji objętych odesłaniem. W ocenie skarżącego odpowiednie stosowanie art. 18 ust. 2 pkt 2 usg powinno polegać na stosowaniu tego przepisu z uwzględnieniem zmian wynikających ze specyfiki podmiotu, jakim jest związek międzygminny (w którym organem wykonawczym jest zarząd), bez modyfikacji istoty tego przepisu, którą jest ustalenie wynagrodzenia pracownika samorządowego pełniącego funkcję organu wykonawczego. Tym samym odpowiednie stosowanie art. 18 ust. 2 pkt 2 usg powinno prowadzić do uznania, że do wyłącznej właściwości zgromadzenia związku międzygminnego należy m.in. ustalenie wynagrodzenia członków zarządu związku, odnośnie do, których statut związku przewiduje, że z ich wyboru wynika obowiązek wykonywania przez nich pracy w charakterze pracownika tego związku na podstawie zatrudnienia. Jednocześnie, odpowiednie stosowanie art. 18 ust. 2 pkt 2 usg oznacza, że przepis ten nie ma zastosowania do członków zarządu związku, którzy ze względu na treść statutu nie są zatrudnieni w związku międzygminnym i nie przysługuje im status pracownika samorządowego (a w konsekwencji wynagrodzenie z tego tytułu). Tym samym art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 69 ust. 3 usg nie może stanowić podstawy do ustalenia wynagrodzenia pozaetatowym członkom zarządu związku międzygminnego. Statut przewiduje, że w skład organu wykonawczego związku wchodzą: Przewodniczący Zarządu oraz dwaj członkowie Zarządu wybierani przez Zgromadzenie. Ze Statutu jednoznacznie wynika, że Przewodniczący może być wybrany spoza członków Zgromadzenia i jest pracownikiem Związku zatrudnianym na podstawie wyboru (§ 18 ust. 1-2a). Jednocześnie ze Statutu nie wynika, by analogiczny status posiadali pozostali członkowie Zarządu. Tym samym, w kontekście art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d ups - nie mogą być oni uznani za pracowników Związku, a w konsekwencji nie można im przyznać wynagrodzenia za pracę. Mając na uwadze art. 73 ust. 2 i 3 usg w zw. z § 18 ust. 2 Statutu oraz liczbę członków organu wykonawczego (skład trzyosobowy), przyjąć trzeba, że członkowie Zarządu (inni niż Przewodniczący) muszą być wybrani spośród członków zgromadzenia. Nawet gdyby uznać, że zamiarem Zgromadzenia nie było ustalenie pozaetatowym członkom zarządu wynagrodzenia za pracę (choć jednoznacznie określono to w treści kwestionowanego aktu), tylko diet związanych z pełnieniem funkcji (jako członkowie zgromadzenia, których wybrano w skład zarządu) na podstawie art. 25 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 3 usg, to w ocenie skarżącego również w takim przypadku uchwała Nr XCII/11/2023 istotnie narusza prawo. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że zgromadzenie związku międzygminnego jest uprawnione do ustalania wysokości diet dla członków tego zgromadzenia i członków zarządu związku. Przepis art. 69 ust. 3 usg, regulując instytucję zgromadzenia związku międzygminnego, odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, nie zaś przepisów odnoszących się do radnych, tymczasem różna jest sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku międzygminnego, którymi co do zasady są wójtowie gmin uczestniczących w związku. Pozaetatowi członkowie zarządu związku pełnią swoje funkcje społecznie, honorowo. Nie ma bowiem podstaw prawnych do przyznania im przez zgromadzenie związku diety czy wynagrodzenia z tytułu udziału w pracach zarządu. W ocenie skarżącego rozwiązanie takie należy zaakceptować, mając dodatkowo na uwadze szerszy aspekt, tj. istotę i cel związku międzygminnego. Formuła związku międzygminnego jest oparta na zasadzie dobrowolności. Gminy zatem mogą, lecz nie muszą, korzystać z tej formy współpracy w celu wykonywania zadań publicznych. W ramach takiej współpracy związek wykonuje wspólnie zadania publiczne zrzeszonych gmin, działając w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Przysługują mu więc takie same uprawnienia i obowiązki, jakie mają gminy w związku z wykonywaniem przekazanych zadań. Gmina wówczas nie realizuje tych zadań we własnym zakresie (a w konsekwencji – jej pracownicy i radni nie są co do zasady, zaangażowani w ich realizację). Brak jest przy tym racjonalnego powodu, aby przyjąć, że gmina, cedując swoje kompetencje na związek międzygminny, nie ponosiła kosztów związanych z udziałem jej przedstawicieli w działaniach mających na celu realizację powierzonych zadań, w tym związanych z uczestnictwem w obradach organów związku. W ocenie skarżącego, nakład pracy wójta, jego zastępcy lub radnego danej gminy (członka związku) – wchodzących w skład zgromadzenia związku (art. 70 ust. 1 i 2 usg) i dodatkowo pełniących funkcję pozaetatowych członków związku, powinien być uwzględniony przez te gminy, które są reprezentowane przez ww. osoby. Rada gminy powinna okoliczność taką uwzględnić przy ustalaniu wynagrodzenia wójta, podobnie w przypadku zastępcy – pełnienie dodatkowych funkcji może być uwzględnione w jego wynagrodzeniu, natomiast odnośnie do radnych – pełnienie dodatkowych funkcji może być uregulowane w dietach ustalanych przez radę gminy (członka związku) na podstawie art. 25 ust. 4 i 8 usg. Brak jest natomiast podstaw ku temu, aby pozaetatowym członkom zarządu związku wynagrodzenie lub diety ustalało zgromadzenie tego związku. W piśmie z 24 sierpnia 2023 r. Przewodnicząca Zgromadzenia wyjaśniła, że członkowie Zarządu objęci kwestionowaną uchwałą "nie są pracownikami Związku, ani nie są przez Związek zatrudniani na podstawie umów prawa cywilnego". Organ nadzoru podkreślił, że mając na uwadze określoną Statutem liczbę członków Zarządu (3 osoby), a także zasady ich wyboru (tylko Przewodniczący Zarządu może być wybrany spoza członków Zgromadzenia i zatrudniony w Związku), to przyjąć trzeba, że dwaj członkowie Zarządu (pozaetatowi) zawsze będą wybierani spośród członków zgromadzenia, którymi są wójtowie gmin uczestniczących w związku, ewentualnie ich zastępcy lub radni (art. 73 ust. 2 i 3, art. 70 ust. 1 i 2 usg).

W odpowiedzi na skargę Zgromadzenie Związku Międzygminnego "Czysty Region" z siedzibą w Kędzierzynie-Koźlu wniosło o jej oddalenie, jako niezasadnej. W uzasadnieniu podniosło, że zaskarżona uchwała ustanawia świadczenie pieniężne dla tych członków Zarządu, którzy nie są etatowymi pracownikami Biura, ani też nie wykonują swych zadań w ramach jakiejkolwiek umowy prawa cywilnego, a jedynie pełnią funkcję z wyboru. Wysokość świadczenia określona została, jako ułamek minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 69 ust. 3 usg i § 16 ust. 2 pkt 4 Statutu. Pierwsze z tych przepisów dają podstawę do ustalenia świadczenia dla członków organu wykonawczego, które to świadczenie verba legis jest określone jako wynagrodzenie. Nie zawierają przy tym żadnego ograniczenia ich stosowania, w szczególności – nie jest ono ograniczone wyłącznie do świadczenia należnego w ramach stosunku pracy. Zgromadzenie wskazało, że ustawodawca różnicuje pojęcie "wynagrodzenia" od pojęcia "wynagrodzenia za pracę". Pierwsze jest używane m.in. w Kodeksie cywilnym, jako oznaczenie świadczenia wzajemnego należnego z tytułu wykonania zobowiązania czynienia, a więc zgodnie z zasadami wykładni prawa, nie można traktować pojęć "wynagrodzenie za pracę" i "wynagrodzenie" jako synonimów. Tym samym pogląd, jakoby art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 69 ust. 3 usg miał dotyczyć wyłącznie ustalania wynagrodzenia za pracę – jest nietrafny. Gdyby użyte w powołanym przepisie ustawy o samorządzie gminnym słowo "wynagrodzenie" miało oznaczać stosunek pracy, zbędne byłoby umieszczanie w ustawie o pracownikach samorządowych regulacji traktujących o zatrudnieniu wójta w ramach stosunku pracy. Okoliczność, że jest to stosunek pracy z wyboru, wynika wprost z ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz z art. 73 § 1 Kodeksu pracy, a więc zbędny byłby przepis o takiej treści w pragmatyce zawodowej pracowników samorządowych. W ocenie Zgromadzenia nietrafna jest także wykładnia § 16 ust. 2 pkt 4 Statutu, którą prezentuje skarżący. W tym przepisie wyraźnie użyto liczby mnogiej, przewidziana w nim kompetencja dotyczy "członków Zarządu". Skarżący nie uwzględnił jednak, że w tym samym akcie prawnym, a mianowicie w § 18 ust. 2a, mowa jest o tym, że Przewodniczący Zarządu jest pracownikiem zatrudnianym na podstawie wyboru. A zatem § 16 ust. 2 pkt 4 Statutu nie może dotyczyć wyłącznie Przewodniczącego Zarządu, skoro odniesiono się w nim do większej ilości członków Zarządu. Związek wykonuje zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. W sferze ustrojowej ma więc swobodę organizowania swojej działalności, ograniczoną ustawowymi zakazami. Żaden przepis prawa nie zakazuje ustanawiania świadczeń pieniężnych dla członków zarządu związku komunalnego, a więc dopuszczalne jest ich ustanowienie, jeśli są ku temu podstawy prawne w statucie związku, a w niniejszej sprawie tak właśnie jest.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu stawił się pełnomocnik Związku Międzygminnego "Czysty Region" z siedzibą w Kędzierzynie-Koźlu, który podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 ww. ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. ustawy).

Według art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) [dalej: ppsa] sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności: orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości, albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Jak stanowi art. 69 ust. 1-3 usg, organem stanowiącym i kontrolnym związku międzygminnego jest zgromadzenie związku. W zakresie zadań zleconych związkowi zgromadzenie wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy. Do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy.

Wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia (art. 90 ust. 1 usg). Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 usg (art. 91 ust. 1 usg). Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 usg).

Na mocy odpowiednio stosowanego art. 90 ust. 1 usg, uchwała Nr XCII/11/2023 z 9 sierpnia 2023 r. została przedłożona Wojewodzie w dniu 11 sierpnia 2023 r., to jest z zachowaniem terminu 7 dni od dnia jej podjęcia. Wojewoda nie wykonał czynności w trybie nadzoru, wynikających z art. 91 ust. 1 usg. Wobec upływu trzydziestodniowego terminu wydania orzeczenia o nieważności uchwały Nr XCII/11/2023 w całości lub w części, organ nadzoru wniósł skargę z 21 września 2021 r. skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, żądając stwierdzenia nieważności uchwały Nr XCII/11/2023 (art. 93 § 1 usg). Sprawa ze skargi na uchwałę Nr XCII/11/2023, która nie jest aktem prawa miejscowego, podlega zatem rozpoznaniu przez Sąd na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ppsa, ponieważ podjęta została w sprawie należącej do zakresu administracji publicznej, a dokładnie – w związku z wykonywaniem przez Związek zadań dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi (§ 6 Statutu).

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie tworzą przepisy: ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o pracownikach samorządowych oraz Statutu Związku Międzygminnego "Czysty Region" z siedzibą w Kędzierzynie-Koźlu. Kluczowym zagadnieniem w sprawie jest natomiast ustalenie, czy istnieje podstawa prawna przyznania członkom Zarządu Związku Międzygminnego "Czysty Region" z siedzibą w Kędzierzynie-Koźlu, innym niż Przewodniczący Zarządu, wynagrodzenia związanego z pełnieniem powierzonej im funkcji.

W pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie znaczenia pojęcia "wynagrodzenie", które zostało użyte w uchwale Nr XCII/11/2023. Pojęcie "wynagrodzenie" ma charakter uniwersalny i posługują się nim przepisy należące do różnych gałęzi prawa. Pojęcie to ma bardzo szerokie znaczenie, które obejmuje swym zakresem nie tylko świadczenia pieniężne uzyskiwane w relacjach pracowniczych, których podstawą jest stosunek pracy, ale również świadczenia okresowe, których podstawą są inne stosunki prawne, w szczególności cywilnoprawne, nieobjęte regulacjami prawa pracy. Wynagrodzeniem będzie zatem również każde świadczenie okresowe uzyskiwane w stosunkach pozapracowniczych. Dla oceny czy określone świadczenie jest wynagrodzeniem, bez znaczenia pozostaje podstawa prawna w oparciu, o którą jest świadczona praca lub wykonywana funkcja. Świadczenia okresowe (periodyczne) to świadczenia powtarzające się w regularnych, ustalonych z góry odstępach czasu, ale nieskładające się na pewną całość określoną z góry, co do wielkości.

Na gruncie ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.) wynagrodzeniem jest świadczenie, które ma być ekwiwalentem za świadczoną przez drugą stronę rzecz lub usługę. Co do zasady, strony stosunku prawnego mogą swobodnie określić jego wysokość. Kontekst, w jakim ustawodawca odwołuje się do pojęcia "wynagrodzenie", wskazuje na to, że w pierwszej kolejności ma ono odpowiadać wartości świadczenia spełnionego na rzecz strony obowiązanej do jego zapłaty lub korzyści, którą obowiązany uzyskał w związku ze świadczeniem spełnionym wzajemnie. Niezapłacenie wynagrodzenia w tych relacjach, w których zasadnie go zażądano, prowadzi do zachwiania równowagi ekonomicznej między stronami, gdyż ten, kto nie zapłacił wynagrodzenia za spełnione na jego rzecz świadczenie lub prawo, z którego skorzystał, uzyskuje korzyść kosztem majątku uprawnionego do wynagrodzenia (wyrok WSA we Wrocławiu z 6 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wr 1697/13).

Jak wynika z powyższego, w kontekście rozpatrywanej sprawy, wynagrodzeniem jest świadczenie okresowe, stanowiące ekwiwalent pieniężny za czynności wykonywane przez osobę uprawnioną do tego świadczenia. Uprawnienie do wynagrodzenia wynika z treści nawiązanego stosunku prawnego, jednak nie musi to być stosunek pracy. Prawo do wynagrodzenia może wynikać w szczególności ze stosunku regulowanego prawem cywilnym albo prawem administracyjnym. Dodatkowo należy zauważyć, że osoba wykonująca w ramach stosunku prawnego czynności, do których jest zobowiązana, ma prawo oczekiwać adekwatnego wynagrodzenia za swoją aktywność, chyba że sama z tego wynagrodzenia zrezygnuje, np. pełniąc funkcję społecznie, honorowo, czy w ramach wolontariatu, a przedmiotowej sprawie, co ważne, z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Wprost przeciwnie, legitymowane do tego podmioty uznały, że za świadczoną pracę i wykonywane zadania członkom Zarządu należy się wynagrodzenie – zapłata.

Na mocy art. § 9 ust. 1 pkt 1-2 Statutu: organami Związku są Zgromadzenie i Zarząd. Zarząd jest organem wykonawczym Związku (§ 17 Statutu). Zarząd składa się z Przewodniczącego Zarządu oraz dwóch członków Zarządu wybieranych przez Zgromadzenie na okres kadencji trwającej 4 lata (§ 18 ust. 1 Statutu). Zadaniem Zarządu jest bieżące kierowanie sprawami Związku dotyczącymi wykonywania jego zadań określonych Statutem, w tym wykonywanie uchwał Zgromadzenia oraz podejmowanie czynności niezbędnych dla realizacji zadań gospodarczych i organizacyjnych Związku (§ 19 ust. 1 Statutu). Do zadań Zarządu należy bieżące zarządzanie majątkiem Związku, zawieranie umów w granicach jego umocowania i reprezentowanie Związku w stosunkach zewnętrznych (§ 19 ust. 2 Statutu).

Natomiast do wyłącznych kompetencji Zgromadzenia należy m.in. określanie warunków płacowych członków Zarządu (§ 16 ust. 2 pkt 4 Statutu). Przewodniczący Zarządu jest pracownikiem Związku zatrudnianym na podstawie wyboru, przy czym wymiar jego zatrudnienia oraz wynagrodzenie określa Zgromadzenie Związku (§ 18 ust. 2a Statutu). Według art. 18 ust. 2 pkt 2 usg, który znajduje w sprawie odpowiednie zastosowanie, do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta.

Na mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d ups, pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie wyboru w związkach jednostek samorządu terytorialnego: przewodniczący zarządu związku i pozostali członkowie zarządu – jeżeli statut związku tak stanowi. W świetle tego przepisu oraz § 16 ust. 2 pkt 4 i § 18 ust. 2a Statutu sytuacja prawna Przewodniczącego Zarządu jest jasna. Posiada on status pracownika Związku i otrzymuje z tego powodu wynagrodzenie za pracę. Jakkolwiek nie jest to kwestionowane, to jednak z uwagi na zaistniały spór wymaga to zauważenia.

Inaczej przedstawia się sytuacja prawna pozostałych dwóch członków Zarządu, ponieważ nie łączy ich ze Związkiem stosunek pracy i nie jest dopuszczalne nawiązanie takiego stosunku, chyba że nastąpiłaby zmiana Statutu. Należy jednak zauważyć, że wykonują oni obowiązki w ramach kolegialnego organu wykonawczego Związku. Pomiędzy nimi a Związkiem istnieje stosunek prawny, powstały wskutek wyboru dokonanego przez Zgromadzenie, którego podstawą są przepisy prawa publicznego, a dokładnie ustawy o samorządzie gminnym. Jak stanowi bowiem art. 73 ust. 1-2 usg, organem wykonawczym związku jest zarząd; zarząd związku jest powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków. Wskutek wyboru, członkowie Zarządu, niebędący Przewodniczącym Zarządu, wykonują zadania wyznaczone treścią § 19 Statutu. Za swoją aktywność nie otrzymywali wynagrodzenia, gdyż nie przewidywał tego Statut, odpowiednia uchwała Zgromadzenia, ani przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Jednak, jak słusznie podniosło Zgromadzenie, w § 16 ust. 2 pkt 4 Statutu, unormowano, że Zgromadzenie może określić warunki płacowe członków Zarządu. Przepis ten adresowany jest do Zgromadzenia, które posiada w tym zakresie wyłączną kompetencję, i może uchwałą "określić warunki płacowe", a w tym wyznaczyć kwotę wynagrodzenia, każdemu z członków Zarządu – co też zaskarżoną uchwałą zrealizowano. Zaskarżona uchwała Nr XCII/11/2023 wykonuje przepis Statutu. Przywołany przepis Statutu stanowi transkrypcję art. 18 ust. 2 pkt 2 usg. Zastosowanie w sprawie przywołanego przepisu Statutu oraz odpowiednie zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 2 usg do ustalenia wynagrodzenia wszystkich członków Zarządu jest – zdaniem Sądu – uprawnione. Dopiero zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d ups oraz § 18 ust. 2a Statutu skutkuje zróżnicowaniem sytuacji prawnej członków Zarządu, ponieważ tylko Przewodniczący Zarządu jest pracownikiem Związku. Pozostali członkowie Zarządu wykonują funkcję organu wykonawczego na podstawie publicznoprawnego stosunku prawnego powstałego wskutek wyboru, co nie oznacza jednak, jak wnioskuje Wojewoda, że muszą te czynności wykonywać bez wynagrodzenia. Jest wprost przeciwnie, jeżeli taka jest wola Zgromadzenia, jak w przedmiotowej sprawie, o czym szerzej napisano powyżej.

Podsumowując, zdaniem Sądu, pomiędzy członkami Zarządu a Związkiem istnieje stosunek publicznoprawny powstały wskutek wyboru dokonanego przez Zgromadzenie. Wszyscy członkowie Zarządu są zobowiązani do wykonywania zadań określonych Statutem, ale tylko Przewodniczącemu Zarządu przysługuje z tego powodu status pracownika Związku. Zgromadzenie jest uprawnione do określenia warunków płacowych członków Zarządu, a w tym także ich wynagrodzenia. W ocenie Sądu stosunek prawny, który łączy członka Zarządu ze Związkiem uprawnia go do otrzymywania wynagrodzenia, ale tylko pod warunkiem, że uprawnienie to będzie zagwarantowane odpowiednią uchwałą Zgromadzenia. Sąd ponownie podkreśla, że nikt nie jest zobowiązany do spełnienia świadczenia na rzecz innego podmiotu bez wynagrodzenia, chyba że się na to zgodzi. W rozpatrywanej sprawie tak właśnie było, ale Zgromadzenie postanowiło ten stan zmienić i działając w sposób zgodny z prawem, przyznało wynagrodzenie członkom Zarządu, innym niż Przewodniczący Zarządu, przy czym nie jest to wynagrodzenie za pracę, lecz wynagrodzenie przyznane w ramach stosunku nawiązanego wskutek wyboru danej osoby na stanowisko członka organu wykonawczego Związku, a osoby te nie podlegają regulacjom (w tym obowiązkom i uprawnieniom) ustawy o pracownikach samorządowych. W stanie sprawy, żaden przepis nie obliguje Związku do zawarcia umowy o pracę z członkiem Zarządu niebędącym Przewodniczącym Zarządu, ale też nie wyłącza możliwości przyznania mu wynagrodzenia, które nie wynika ze stosunku pracy.

Końcowo warto zauważyć, że związek międzygminny wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność oraz ma osobowość prawną (art. 65 ust. 1-2 usg). Związek posiada zarówno osobowość publicznoprawną, jak i cywilnoprawną. Osobowość publicznoprawna pozwala mu na podejmowanie działań, w tym z zastosowaniem władczych form działania administracji publicznej, które zmierzać będą do realizacji zadań publicznych. Dzięki osobowości cywilnoprawnej związek międzygminny ma zdolność do czynności prawnych i może np. zawierać umowy, dysponować mieniem czy też zaciągać zobowiązania. Osobowość prawna związku komunalnego jest zatem rękojmią samodzielności prawnej jego działania. Uzyskanie osobowości prawnej umożliwia skuteczne i samodzielne występowanie w obrocie prawnym. Osobowość prawna oznacza również, że podmiot ją posiadający ma zdolność prawną, czego konsekwencją jest zdolność sądowa i procesowa (R. Cybulska (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, s. 886-887). Zakres samodzielności prawnej związku międzygminnego nie jest równy zakresowi samodzielności gminy, jednak – w ocenie Sądu – samodzielność związku podlega ochronie i ten argument również należało wziąć pod uwagę, rozpoznając niniejszą sprawę. Związek samodzielnie gospodaruje powierzonym mu mieniem (§ 19 ust. 3 pkt Statutu) i dopóki nie narusza przy tym prawa, dopóty ingerencja w czynności prawne Związku nie jest dopuszczalna. Natomiast ocena celowości poniesienia określonych wydatków ze środków, którymi dysponuje Związek, nie należy do zakresu kognicji Sądu orzekającego w sprawie.

Wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 151 ppsa, jak w sentencji wyroku.