Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 128/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji II instancji
Powołane przepisy: article: art. 44 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. Spółka z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 430/18 w sprawie ze skargi H. Spółka z o.o. w L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2018 r, nr [...], w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz H. Spółka z o.o. w L. 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zarządza zwrot H. Spółka z o.o. w L. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwoty 3 628 (trzy tysiące sześćset dwadzieścia osiem) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie), wyrokiem z 26 września 2018 r., sygn. VIII SA/Wa 430/18, oddalił skargę "H." spółki z o.o. z siedzibą w L. (dalej zwanej skarżącą lub spółką) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] , w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych.

W stanie faktycznym sprawy, w dniu 30 września 2013 r. wstępnie uznana grupa producentów owoców i warzyw H. spółka z o.o. z siedzibą w L. (dalej: skarżąca, spółka, strona, grupa) złożyła do Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor ARiMR, organ I instancji) wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji, ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (dalej jako: PDU), za okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., tj. za I półrocze 5 roku realizacji PDU, w wysokości 3 334 000 zł.

Grupa w kwocie poniesionych kosztów inwestycji uwzględniła następujące pozycje: budowę budynku chłodniczo-przechowalniczego - wartość netto 2 500 000 zł, określona na podstawie kosztorysu powykonawczego; zakup i montaż urządzeń do przechowywania (urządzenia chłodnicze, wózki widłowe, skrzynio-palety drewniane) - wartość netto 834 000 zł, określona w oparciu o faktury, dowody realizacji płatności oraz protokoły odbioru.

Decyzją z [...] marca 2014 r., nr [...] , Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 117 ust. 3 rozporządzenia nr 543/2011 (Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw - Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 157, str. 1 z późn. zm.), przyznał spółce pomoc finansową: na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 172 633,65 zł za I półrocze 2013 roku realizacji PDU, z czego pomoc ze środków UE wynosi 129 475,23 zł,

- przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości 1 120 564,48 zł, za I półrocze 2013 r., z czego pomoc ze środków UE wynosi 747 042,98 zł.

Oprócz tego odmówił pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU, w wysokości 689 967,76 zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi 459 978,50 zł, a także - dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości 689 967,76 zł.

W omawianym zakresie po analizie kosztorysu powykonawczego, dotyczącego realizacji inwestycji budowy budynku chłodniczo-przechowalniczego, Dyrektor ARiMR stwierdził, że wartość inwestycji przedstawioną w kosztorysie należy pomniejszyć o koszty odbiegające od cen rynkowych w wysokości 616 079,04 zł. Poza tym stwierdzono realizację niezgodną z zatwierdzonym PDU na dany etap (zakup materiałów budowlanych ujętych w pozycjach kosztorysu dotyczących ścian zewnętrznych, komór chłodniczych oraz dachu do realizacji inwestycji).

Jednocześnie organ I instancji zauważył, że różnica między wnioskowaną kwotą pomocy, a łączną należną kwotą pomocy finansowej wynosi 689 967,76 zł, co stanowi 34,79 % kwoty należnej. Grupa nie udowodniła też braku odpowiedzialności za włączenie do płatności kosztów niekwalifikowanych, dlatego stosownie do art. 116 ust. 1 w związku z art. 117 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia nr 543/2011 dokonano obniżenia kwoty faktycznie należnej stronie.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267. ze zm.), uchylił w całości decyzję Dyrektora ARiMR i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

WSA w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2015 r., sygn. VIII SA/Wa 945/14 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji organu I instancji, w częściach przyznających pomoc finansową, a także uchylił zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. Wyrok ten stał się wyrokiem prawomocnym z dniem 3 marca 2015 r.

Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja częściowo została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.), albowiem obejmowała część decyzji niezaskarżoną odwołaniem, a w pozostałej części z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ odwoławczy sam może przeprowadzić postępowanie uzupełniające w trybie art. 136 K.p.a. w zakresie: ponownej weryfikacji przedstawionych przez stronę wyjaśnień i dokumentów odnoszących się do sporządzonej przez biegłego opinii dotyczącej kosztorysu, dopuszczenia uzupełniającej opinii biegłego lub powołania opinii nowego biegłego, oceny wyjaśnień biegłego i ewentualnego rozważenia zakresu odpowiedzialności spółki za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy. Dodatkowe postępowanie ograniczy się w zasadzie do ustalenia, dlaczego biegły przyjął określone stawki roboczogodzin.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy poddał weryfikacji złożony przez stronę kosztorys powykonawczy uznając, że pracownicy Centrali ARiMR dysponują wystarczającą w tym zakresie wiedzą specjalistyczną. Dlatego też uznał, że powołanie biegłego kosztorysanta do sporządzenia nowej opinii nie jest wymagane.

W ramach prowadzonego postępowania odwoławczego Prezes ARiMR zbadał nie tylko kosztorys powykonawczy "Budowa budynku chłodniczo-przechowalniczego I etap", ale również kosztorys powykonawczy z 31 grudnia 2013 r. dotyczący budowy tego obiektu w II etapie, a w szczególności pozycje dotyczące wykonania ścian zewnętrznych, komór chłodniczych oraz dachu. W konsekwencji stwierdził, że poniesione koszty budowy ww. budynku zostały ujęte w zatwierdzonym PDU. Organ odwoławczy w szczegółowy sposób opisał też 11 pozycji kosztorysu powykonawczego, dotyczących wywozu i przywozu ziemi oraz hal typu lekkiego, dla których to zakwestionował przyjęte ceny jednostkowe wraz z wyliczeniem cen jednostkowych rynkowych dla danych robót budowlanych. Po dokonanej analizie kosztorysowej redukcja kwoty pozycji kosztorysowych wyniosła 255 134,45 zł.

Stosownie do art. 117 ust. 3 rozporządzenia nr 543/2011, Prezes ARiMR dokonał weryfikacji przesłanki wyłączającej odpowiedzialność za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy i uznał, że spółka jest odpowiedzialna za przedstawione we wniosku dane, a ewentualne błędy popełnione przez osoby wykonujące czynności na jej zlecenie nie zwalniają strony z odpowiedzialności za nie. Nie dopatrzył się więc przesłanek umożliwiających odstąpienie w całości od zastosowania obniżek od płatności należnej.

Decyzją z [...] listopada 2015 r., nr [...] , Prezes ARiMR, po ponownym rozpatrzeniu odwołania spółki od decyzji organu I instancji z [...] marca 2014 r. uchylił w części zaskarżoną decyzję, w zakresie odmowy przyznania pomocy na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU i nałożenia kary finansowej na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie do uznania oraz przyznał dodatkową pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości 997 233,85 zł za I półrocze 5 roku realizacji PDU; a także odmówił przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości 191 350,84 zł; dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości 191 350,84 zł.

Łączna kwota pomocy została określona na 2 290 431,97 zł.

WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi spółki od opisanej wyżej decyzji, wyrokiem z dnia 28 września 2016 r., wydanym w sprawie o sygnaturze VIII SA/Wa 91/16 (prawomocnym od 3 grudnia 2016 r.) uchylił zaskarżoną decyzję, w części obejmującej odmowę przyznania spółce wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości 191 350,84 zł i dokonanie obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości 191 350,84 zł.

Sąd nie zgodził się z organem odwoławczym, że jego pracownicy dysponują wiedzą, która pozwoli zweryfikować prawidłowość wyliczeń kosztorysu powykonawczego. Wprawdzie uznał, że nie można negować stanowiska Prezesa ARiMR, że katalogi, cenniki, bazy cen katalogowych, m.in. SEKOCENBUD czy INTERCENBUD, mogą być wykorzystywane do ocen kosztorysów powykonawczych, jednak zaniechanie przez organy powołania innych dowodów, pozwalających na ustalenie rzeczywistej oraz odzwierciedlającej sytuację rynkową wysokości cen realizacji inwestycji, jest nieprawidłowe. Nie jest wystarczające w tej materii zanegowanie kosztów realizacji tylko na podstawie baz cen. Sąd stanął na stanowisku, że organ odwoławczy nie przeprowadził uzupełniającego dowodu z opinii biegłego, celem wyjaśnienia kwestii prawidłowości sporządzenia kosztorysu powykonawczego, pomimo że wystąpiły zdecydowane rozbieżności pomiędzy wyliczeniem inwestora, oceną prawidłowości sporządzenia kosztorysu przez biegłego oraz własną oceną prawidłowości sporządzenia kosztorysów powykonawczych, dokonaną przez pracowników organu odwoławczego, celem ustalenia ceny rynkowej wykonanych prac. Dlatego, wobec tak znacznych rozbieżności, proces weryfikacji winien być powtórzony przez organy administracji.

Sąd podkreślił, że organ nie wykazał, iż jego pracownicy w sposób wiarygodny dokonali weryfikacji kosztów powykonawczych. Dodał jednocześnie, iż nie można wykluczyć, że katalogi, bazy, cenniki, między innymi SEKOCENBUD czy INTERCENBUD mogą być wykorzystane do ocen kosztorysów powykonawczych. Zaniechanie jednak przeprowadzenia innych oprócz katalogu dowodów pozwalających na ustalenie cen rynkowych jest nieprawidłowe.

Sąd zauważył ponadto, że na gruncie § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. poz. 872, ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem z 2013 r.) nie ma podstaw do utożsamiania cen rynkowych z cenami wskazanych wyżej katalogów. Cena rynkowa jest bowiem odbiciem sytuacji na rynku dla jej prawidłowego ustalenia przywołane katalogi mogą być jednym z dowodów.

W uzasadnieniu wyroku zaznaczono także, iż w myśl § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia z 2013 r. kosztorys winien być sporządzony z zastosowaniem cen rynkowych, a nie z zastosowaniem średnich cen rynkowych.

Decyzją z [...] marca 2018 r. Nr [...] , Prezes ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po kolejnym rozpoznaniu odwołania grupy od decyzji organu I instancji z [...] marca 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ stwierdził, ze powołał biegłego z zakresu budownictwa i kosztorysowania J. K., celem weryfikacji kosztorysu powykonawczego złożonego przez grupę. Analiza opinii biegłego z dnia 29 maja 2017 r., dokonana przez Prezesa ARiMR, obejmowała zakres spornych pozycji kosztorysu powykonawczego pn. "Budowa budynku chłodniczo-przechowalniczego" z dnia 30 czerwca 2013 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zestawił w formie tabelarycznej wartości spornych pozycji kosztorysowych pobranych z kosztorysu powykonawczego Grupy, kosztorysu weryfikacyjnego Agencji oraz sporządzonego przez biegłego kosztorysanta. Z tego zestawienia wynika, że zawyżenie wartości kosztorysu powykonawczego grupy, wynikające z błędów w opisanych pozycjach kosztorysowych, wynosi 1 300 406,82 zł. Wartość ta jest 5-krotnie większa od ustalonej przez Prezesa ARiMR decyzją nr [...] kwoty 255 134,45 zł. Biegły przedstawił źródła informacji i analizowane materiały, przyjmując, że ceny jednostkowe robocizny, materiałów i sprzętu nie powinny być wyższe od cen rynkowych, a za takie biegły uznaje m.in. ceny katalogowe producentów lub dostawców, obowiązujące w danym okresie na rynku, jak również ceny rynkowe publikowane przez specjalistyczne wydawnictwa INTERCENBUD oraz SEKOCENBUD.

Organ odwoławczy ocenił opinię biegłego jako prawidłową, spójną, logiczną, czytelną, mogącą być jednym z dowodów w sprawie. Przedstawiona przez stronę dokumentacja oraz powoływanie się na wykładnię ceny rynkowej stoją w sprzeczności z ustaleniami organu, po przeprowadzonej kontroli administracyjnej, w której Prezes ARiMR i organ I instancji wykazały zawyżenie przez grupę kosztów kwalifikowanych.

WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi spółki od wskazanej wyżej decyzji, wyrokiem z 26 września 2018 r. przedmiotową skargę oddalił.

Sąd stwierdził, że wydający zaskarżoną decyzję, w oparciu o złożony przez grupę kosztorys powykonawczy, organ był uprawniony do merytorycznego badania tego kosztorysu, kontroli jego prawidłowości i rzetelności w zakresie wykonania inwestycji pod względem rzeczowym i kosztowym, z uwzględnieniem uwarunkowań rynkowych.

W przedmiotowej sprawie, dotyczącej przyznania płatności objętej wnioskiem grupy z dnia 30 września 2013 r. (za I półrocze 5 roku realizacji PDU, tj. za okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2013 r.), organ odwoławczy dysponował kosztorysem powykonawczym złożonym przez stronę p.n. "Budowa budynku chłodniczo-przechowalniczego", kosztorysem weryfikacyjnym z 4 grudnia 2013 r., sporządzonym przez kosztorysanta B. D. na zlecenie organu I instancji oraz opinią biegłego sądowego z zakresu budownictwa – rozliczania i kosztorysowania robót budowlanych J. K. z dnia 29 maja 2017 r., powołanego przez Prezesa ARiMR na skutek wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie w z dnia 28 września 2016 r., sygn. VIII SA/Wa 91/16.

Z uzasadnienia ww. wyroku wynika, że organ odwoławczy winien przy pomocy specjalisty z zakresu kosztorysowania dokonać ponownej oceny kwalifikowalności kosztów, w części zakwestionowanej w decyzji Prezesa ARiMR nr [...] z [...] listopada 2015 r., odnieść się do całokształtu dowodów zgromadzonych w sprawie, poddać je ponownej weryfikacji, z jednoczesnym uwzględnieniem, że bazy cen katalogowych mogą stanowić jedną z płaszczyzn cen określanych jako rynkowe.

Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, nie opierał się więc wyłącznie na ocenie kosztorysu powykonawczego przez pracowników tego organu, ale zgromadził obszerny, specjalistyczny materiał dowodowy (w tym opinię biegłego sądowego), uwzględniający również wyjaśnienia strony oraz złożone przez nią dokumenty.

Prezes ARiMR zaakceptował podstawy i źródła wyceny wskazane przez biegłego w ww. opinii, mając na uwadze definicję cen rynkowych, przyjętą przez sądownictwo administracyjne, metodykę określania cen rynkowych na podstawie katalogowych cen producentów lub dostawców oraz specjalistycznych wydawnictw: INTERCENBUD i SEKOCEBUD. Te źródła wyceny stanowią właściwy punkt odniesienia do sytuacji rynkowej w danym okresie i otoczeniu oraz w danej branży robót budowlanych. Materia kosztorysowania, tj. jej poprawności formalnej i merytorycznej, wymaga wiedzy specjalistycznej, tak jak w tym wypadku opinii biegłego.

Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że zgodnie z art. 30 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, EURATOM) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE, Eurotom) nr 1605/2002 (Dz. Urz. UE L nr 298 z 26 października 2012 r., str. 1, zwanego dalej: rozporządzeniem nr 966/2012), środki wykorzystuje się zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami, czyli zgodnie z zasadami oszczędności, wydajności i skuteczności. Wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów (art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz.U. z 2016, poz. 1870).

Poza tym wartość świadczenia za wykonanie przedmiotowej inwestycji, w świetle przepisów mających zastosowanie do przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw, musi podlegać ocenie pod względem racjonalności i uzasadnienia ekonomicznego w odniesieniu do cen występujących na wolnym rynku tak, aby potwierdzić, że beneficjent pomocy finansowej zrealizował inwestycje w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Przyjęcie odmiennej koncepcji - uznawania do refundacji ze środków publicznych każdej ceny rynkowej wynikającej z dowolnie zawartej umowy nabycia lub wytworzenia towarów lub usług byłoby sprzeczne z ogólnymi zasadami wykorzystywania środków publicznych. Każdy podmiot korzystający z pomocy finansowej należnej dla wstępnie uznanych grup producentów musi się liczyć z restrykcyjnymi warunkami jej przyznania i rozliczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2360/14, publ. Lex nr 2065256, in fine).

Z opinii biegłego J. K. wynika, że za ceny rynkowe uznaje on ceny nie wyższe od średnich, poza wyjątkowymi, wyczerpująco i przekonywująco udokumentowanymi przypadkami. Biegły przy sporządzaniu opinii posiłkował się cenami publikowanymi w bazie INERCENBUD, o które to oparła się również grupa w swoim kosztorysie powykonawczym, w drugiej kolejności stosował bazę SEKOCENBUD z tego samego okresu, a w trzeciej – ceny uzyskane od producentów (str. 8 opinii).

Biegły miał prawo zastosować w opinii średnie ceny rynkowe, ponieważ są one wypadkową obowiązujących na rynku cen w określonym czasie, stanowią też w częstych wypadkach realnie istniejącą i stosowaną przez kontrahentów pozycję rynkową. Średnia cena rynkowa mieści się w przedziale od minimalnej do maksymalnej ceny rynkowej. Zarówno ww. bazy cen w budownictwie, jak i Katalog Nakładów Rzeczowych (KNR) stanowią dowód w sprawie, podlegający ocenie na gruncie konkretnych okoliczności danej sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3987/15, publ. cbosa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 28 września 2016 r. w sprawie VIII SA/Wa 91/16, którego wytyczne wiążą organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie, również potwierdził, że katalogi, cenniki czy bazy cen katalogowych (m.in. INTERCENBUD i SEKOCENBUD) mogą być wykorzystywane do ocen kosztorysów powykonawczych. Właśnie rolą biegłego – specjalisty w zakresie badania kosztorysów, jest ustalenie w każdym wypadku rzeczywistej oraz odzwierciedlającej sytuację rynkową wysokości cen realizacji inwestycji.

Biegły w swojej opinii zwrócił szczególną uwagę na sporne pozycje kosztorysu powykonawczego, zawarte w Dziale 1 – Roboty ziemne. Wycenę robót ziemnych przedstawioną przez stronę zakwestionował w całości, ustalając wartość tych robót na kwotę 91 304,67 zł, tj. prawie 14-krotnie mniejszą, aniżeli obliczyła spółka w kosztorysie powykonawczym (str. 8-12 opinii). Biegły zakwestionował również wycenę konstrukcji stalowej przedstawioną przez grupę (str. 12-13 opinii); zamiast kwoty 633 498,59 zł ustalił łączną wartość w tych pozycjach na kwotę 510 193,92 zł.

W konkluzji biegły stwierdził, że zawyżenie wartości kosztorysu powykonawczego Grupy w spornych pozycjach wynosi 1 300 406,82 zł, co stanowi kwotę 5-krotnie większą od ustalonej przez organ odwoławczy w decyzji nr [...] z [...] listopada 2015 r. – 255 134,45 zł.

Organ odwoławczy wykonał właściwie wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 28 września 2016 r. w sprawie VIII SA/Wa 91/16, powołał biegłego sądowego do oceny spornych pozycji kosztorysu powykonawczego Grupy, którą ocenił zgodnie z art. 80 K.p.a., uznając ją za wiarygodny dowód w sprawie. Skarżąca miała możliwość ustosunkowania się do tego dowodu; w piśmie z dnia 12 stycznia 2018 r. zadała 4 pytania do biegłego.

Sąd podzielił ocenę opinii biegłego, dokonaną przez organ odwoławczy, będącą podstawą do określenia właściwych kosztów realizacji przedmiotowej inwestycji, uznając ją za kompletną i logiczną. Kwestionowanie tej opinii przez spółkę uznał za konsekwencję nieuznawania możliwości zastosowania do weryfikacji kosztorysu powykonawczego średnich cen rynkowych.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi, że biegły przyjął, wbrew zaleceniom Sądu, zawartym w wyroku z dnia 28 września 2016 r. w sprawie VIII SA/Wa 91/16, że właściwymi cenami są ceny nieprzekraczające poziomu średniego. Z dokładnej analizy uzasadnienia ww. wyroku wynika bowiem, że Sąd nie wskazywał, że podstawą szacunku spornych pozycji kosztorysu powykonawczego grupy nie mogą być średnie ceny rynkowe. Wbrew zarzutom skargi, biegły w swojej opinii uzasadnił przyczyny przyjęcia do szacunku cen średnich. Poza tym należy wyraźnie stwierdzić, że opinia biegłego J. K. jest tym dodatkowym dowodem, pozwalającym na ustalenie rzeczywistej oraz odzwierciedlającej sytuację rynkową wartości cen realizacji przedmiotowej inwestycji, który został zalecony do przeprowadzenia organowi odwoławczemu na skutek kontroli sądowej.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 26 września 2018 r. złożyła spółka zaskarżając go w całości.

Przedmiotowemu orzeczeniu zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1) błędnego zastosowania art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. (ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej P.p.s.a.), w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 153 P.p.s.a., w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie, że organ II instancji rozstrzygnął odwołanie od decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] marca 2014 r., nr [...] , zaskarżoną decyzją nr [...] , utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, przyznającą pomoc finansową na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji w wysokości 1 250 564,48 zł, odmawiającą przyznania pomocy finansowej w kwocie 689 967,76 zł oraz dokonującą obniżki przyznanej pomocy finansowej, w kwocie 689 967,76 zł, pomimo że:

a) organ II instancji, po pierwszym rozpoznaniu merytorycznym odwołania wydał [...] listopada 2015 r. aktualnie ostateczną i prawomocną decyzję nr [...] , w której przyznał dodatkową pomoc finansową w kwocie 997 233,85 zł, i która to decyzja została uchylona przez WSA w Warszawie, wyrokiem z 28 września 2016 r. (VIII SA/Wa 91/16), w zakresie odmówionej tą decyzją kwoty 191 350,84 zł oraz w zakresie obniżonej tą decyzją kwoty 191 350,84 zł, a zatem organ II instancji orzekł ponownie kolejna decyzją, co do zakresu sprawy już rozstrzygniętej i prawomocnie orzeczonej przez WSA w Warszawie,

b) utrzymanie w mocy decyzji z [...] marca 2014 r., nr [...] , powoduje istnienie co do tego samego zakresu sprawy, tj. łącznej kwoty 1 379 935,52 zł, dwóch odmiennych decyzji organu II instancji, tj. decyzji nr [...] , która uchyla wyżej wymienioną decyzją organu I instancji w zakresie wyżej wymienionej kwoty oraz odmawia przyznania pomocy finansowej w wysokości 191 350,84 zł, jak również obniża pomoc finansową w wysokości 191 350,84 zł i zaskarżonej w ramach przedmiotowej sprawy sądowo-administracyjnej decyzji nr [...] , utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji nr [...] , która dokonuje odmowy oraz obniżki pomocy finansowej w całym zakresie sprawy, tj. co do łącznej kwoty 1 379 935,52 zł,

w skutek czego organ II instancji naruszył art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z 7 kwietnia 2017 r.),

2) błędnego zastosowania art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 153 P.p.s.a., w zw. z art. 151 P.p.s.a., polegającego na przyjęciu, iż:

a) biegły J. K., w opinii z 29 maja 2017 r., miał prawo zastosować średnie ceny rynkowe, ponieważ średnia cena rynkowa jest ceną mieszczącą się od najniższej do najwyższej ceny rynkowej, pomimo że powyższe przeczy brzmieniu § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia z 2013 r. oraz utrwalonemu orzecznictwu sądów administracyjnych, albowiem ocena złożonych przez skarżącą kosztorysów powinna polegać na weryfikacji czy przedstawione w tych kosztorysach ceny mieszczą się w cenach rynnowych, a nie w cenach arbitralnie przyjmowanych przez biegłego,

b) organ II instancji w sposób prawidłowy wykonał wytyczne wyroku z 28 września 2016 r., sygn. VIII SA/Wa 91/16, poprzez przyjęcie za prawidłową opinie biegłego J. K. z dnia 29 maja 2017 r., pomimo że:

- biegły oparł się na bazach cen katalogowych INTERCENBUD i SEKOCENBUD, a zgodnie z w/w wyrokiem bazy cen powinny stanowić tylko jedną z płaszczyzn weryfikacji cen określanych jako rynkowe,

- biegły dokonał weryfikacji jedynie poszczególnych pozycji kosztorysów kwestionowanych przez organ II instancji w decyzji nr [...] z [...] listopada 2015 r., a zgodnie z w/w wyrokiem organ powinien dokonać oceny kwalifikowalności kosztów, w zakresie kwestionowanej w/w decyzją kwoty, co nie jest równoznaczne z badaniem jedynie poszczególnych pozycji kosztorysu,

- biegły nie podaje w opinii podstaw wyceny, w szczególności od jakich producentów uzyskał informacje o cenach, które stanowiły podstawę oceny kosztorysów złożonych przez skarżącą,

- opinia biegłego zawiera szereg błędów oraz nieścisłości, których organ odwoławczy nie wyjaśnił i które zostały pominięte przez Sąd I instancji, w ramach kontroli zaskarżonej decyzji,

w skutek czego organ II instancji naruszył art. 136 K.p.a., art. 7 art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., w zw. z art. 84 § 1 K.p.a.

3) błędnego zastosowania art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134, w zw. z art. 153, w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ II instancji powinien poczynić ustalenia faktyczne w zakresie przesłanek dotyczących nałożenia na skarżącą sankcji, w postaci obniżki pomocy finansowej, do czego był zobligowany brzmieniem art. 117 ust. i ust. 3 rozporządzenia 543/2011, czym dodatkowo naruszył art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 80 K.p.a.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci:

1) błędnego zastosowania § 1 ust. 1, w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z pkt 1 załącznika do rozporządzenia z 2013 r. poprzez przyjęcie, że kosztami kwalifikowanymi są koszty do wysokości cen nieprzekraczających poziomu średniego, określone przez biegłego w ramach weryfikacji kosztorysu, pomimo że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, pojęcie cen rynkowych, zgodnie w/w przepisem, to ceny rynkowe od najniższej do najwyższej ceny rynkowej, a organ powinien jedynie zweryfikować czy przedstawione przez skarżącą stawki cen w kosztorysie powykonawczym mieszczą się w cenie rynkowej,

2) błędnego zastosowania art. 117 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia 543/2011 poprzez niedostrzeżenie, że organ II instancji zaniechał oceny przesłanek zastosowania obniżki pomocy finansowej wobec skarżącej, pomimo że powinien ex lege zastosować w/w przepis i poczynić w tym zakresie ustalenia faktyczne.

Na tej podstawie, powołując się na art. 176 § 2, art. 185 § 1 i art. 188 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, względnie, w przypadku uznania, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, o rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Prezesa ARMiR, nr [...] , z [...] marca 2018 r., w zaskarżonym skargą zakresie.

Oprócz tego spółka wniosła o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w zaskarżonej decyzji organ powinien rozstrzygać wyłącznie w zakresie kwoty nieprzyznanej pomocy, wynoszącej 191 350,84 zł, co wynika z wyroku wydanego w sprawie VIII SA/Wa 91/16. Tymczasem organ rozstrzygnął o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, bez wskazania zakresu, w jakim utrzymuje przedmiotowa decyzję.

W związku z powyższym wydane zostały dwie decyzję, spośród których jedna, nr [...] , przyznaje pomoc w wysokości 997 233,35 zł i odmawia w kwocie 191 350,84 zł, a także druga, która utrzymuje w mocy odmowę przyznania pomocy w wyższej wysokości.

Sytuacja tego rodzaju jest niedopuszczalna, gdyż w ramach tego samego zakresu sprawy, w obrocie pozostają dwie decyzje o odmiennych rozstrzygnięciach. WSA w Warszawie nie dostrzegł tego rodzaju nieprawidłowości.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła ponadto, że zadanie biegłego sprowadza się do oceny czy przyjęte w kosztorysach ceny, nie przekraczają cen rynkowych, a zatem cen od najniższej do najwyższej. Nie do niego należy ustalanie stawek stanowiących podstawę weryfikacji stawek określonych w kosztorysach.

Oprócz tego spółka podkreśliła, że Sąd nakazał dokonać oceny kwalifikowalności kosztów w części zakwestionowanej kwoty, a biegły J. K. dokonuje jedynie oceny spornych pozycji kosztorysowych. Tymczasem w niniejszej sprawie kosztem kwalifikowanym był koszt budowy budynku chłodniczo-przechowalniczego, nie zaś koszty poszczególnych pozycji kosztorysu.

Według spółki biegły bez wskazania podstawy do tego uznaje bazę cen INTERCENBUD, na której spółka się oparła, za mało wiarygodną. Podważa także stanowisko Sądu.

Prezes ARMiR, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na swoją rzecz od spółki kosztów postępowania.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

W przedmiotowej sprawie formułując zarzuty skargi kasacyjnej jej autorka zarzuciła Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, które w jej ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego.

Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08;orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane orzeczenia tamże).

Spośród wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej najdalej idącym jest ten dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 153 P.p.s.a., w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Warszawie, że organ II instancji rozstrzygnął odwołanie od decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] marca 2014 r., utrzymując w całości w mocy decyzję organu I instancji, pomimo tego, że wcześniejszą, ostateczną decyzją przyznano już spółce wsparcie w wyższej wysokości, niż to wynika z rozstrzygnięcia organu I instancji. A zatem, według skarżącej kasacyjnie, organ II instancji orzekł ponownie kolejną decyzją, co do zakresu sprawy już uprzednio rozstrzygniętej i prawomocnie orzeczonej przez WSA w Warszawie.

Przedmiotowy zarzut jest zasadny, gdyż rozstrzygając sprawę ponownie, po uchyleniu przez WSA w Warszawie, wyrokiem z 28 września 2016 r., poprzedniej decyzji Prezes ARMiR, jaka w sprawie została wydana, przyznającej spółce dodatkową pomoc (w stosunku do tej, jaka została udzielona decyzją organu I instancji, w wysokości 997 233,85 zł oraz odmawiającej przyznania wsparcie w kwocie 191 350,84 zł oraz obniżającej o tę wysokość kwotę należnej pomocy) organ ten (Prezes ARMiR) miał rozstrzygnąć wniosek spółki o przyznanie jej wsparcia, wyłącznie w zakresie w którym uprzednio odmówił przyznania pomocy (decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...] ), tj. co do kwoty 191 350,84 zł.

Tylko w tym zakresie Prezes ARMiR mógł więc rozstrzygać, w ramach ponownie prowadzonego postępowania, jako że wniosek skarżącej kasacyjnie w pozostałej części był już ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięty, nie tylko opisaną wyżej decyzją z [...] listopada 2015 r., ale również decyzją organu I instancji.

Przypomnieć bowiem należy, że decyzja organu I instancji z [...] marca 2014 r. nie została zaskarżona przez spółkę odwołaniem, w części w której udzielono jej wsparcia, co podkreślił WSA w Warszawie, w wyroku z 15 stycznia 2015 r., sygn. VIII SA/Wa 945/14.

W odniesieniu do decyzji Prezesa ARMiR z [...] listopada 2015 r. podkreślić należy, że rozstrzygnięcie to nie zostało przez spółkę zaskarżone w zakresie, w jakim przyznało jej dodatkowe wsparcie, w kwocie 997 233,85 zł. W związku z tym w tym aspekcie stało się ostateczne i prawomocne.

Z uwagi na powyższe zauważyć należy, że Sąd I instancji, uchylając wyrokiem 28 września 2016 r., sygn. VIII SA/Wa 91/16, decyzję Prezesa ARMiR z [...] listopada 2015 r., w części odmawiającej wsparcia, nie orzekał więc w zakresie, w jakim to rozstrzygnięcie uwzględniało wniosek spółki.

Tak więc Prezes ARMiR rozstrzygając decyzją z dnia [...] marca 2018 r. o wniosku o przyznanie pomocy, w zakresie jakim odmówiono jej (decyzją organu I instancji) wsparcia co do kwoty 689 967,76 zł, nie tylko wyszedł poza granice sprawy, ale także naruszył art. 153 P.p.s.a., nie realizując wskazań Sądu, co do dalszego załatwienia sprawy. Taki sposób procedowania organu godzi także w art. 16 § 1 K.p.a.

WSA w Warszawie, w zaskarżonym wyroku nie dostrzegł tej okoliczności, koncentrując się na merytorycznych aspektach sprawy, związanych przede wszystkim z oceną opinii biegłego. W tej sytuacji stwierdzić więc należy, iż oddalając skargę spółki Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przede wszystkim art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, a także art. 153 tej ustawy, który stanowi, że związany orzeczeniem sądu, w zakresie oceny prawnej, a także wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania, jest nie tylko organ administracji, ale także sąd, dokonujący oceny legalności wydanego w ponownie przeprowadzonym postępowaniu rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji nie tylko więc nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku z 28 września 2016 r., sygn. VIII SA/Wa 91/16, co zakresu sprawy, wymagającego rozstrzygnięcia, ale także, oddalając skargę na decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, orzekł poza granicami sprawy, jaka przed nim zawisła.

Z tego już tylko względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną rozpoznał skargę spółki.

Uchylenie zaskarżonego wyroku, z opisanych wyżej względów, czyni zbędnym i przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, zwłaszcza tych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, jako że odniesienie się do nich wymaga przede wszystkim stwierdzenia prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych, w granicach sprawy i to w warunkach związania wskazaniami prawomocnego wyroku WSA w Warszawie.

Podobnie przedstawia się sytuacja w odniesieniu do pozostałych zarzutów, opartych na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów postępowania. W tym wypadku również odniesienie się do zarzutów dotyczących bezpośrednio opinii biegłego winno mieć miejsce w warunkach oceny legalności rozstrzygnięcia, podjętego w granicach sprawy.

Rozpoznając, na podstawie art. 188 P.p.s.a., skargę spółki, na decyzję Prezesa ARMiR z [...] marca 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] marca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na względzie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W myśl zaś art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco.

Z sytuacją opisaną w ostatnim z zacytowanych wyżej przepisów mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Prezes ARMiR, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, częściowo wydał bowiem rozstrzygnięcie w sprawie, w która już uprzednio została załatwiona decyzją ostateczną, pozostającą w obrocie prawnym. Chodzi tu o decyzję tego organu, z [...] listopada 2015 r., nr [...] , którą przyznano spółce dodatkową pomoc, w stosunku do tej jaka została jej udzielona decyzją organu I instancji. Kwota tej dodatkowej pomocy wyniosła 997 233,85 zł. Obecnie więc, organ II instancji nie mógł rozstrzygać w tym zakresie. Utrzymując jednak w mocy decyzję Dyrektora ARiMR, przyznającą spółce wparcie, bez uwzględnienia tej właśnie kwoty, w sposób nieuprawniony rozstrzygnął między innymi w tym zakresie, pogarszając przy tym sytuację skarżącej kasacyjnie.

W związku więc z powyższym decyzja Prezesa ARMiR z [...] marca 2018 r. dotknięta była nieważnością (art. 153 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Wprawdzie nieważność nie dotyczyła całego rozstrzygnięcia, a art. 145 § 1 pkt 2 pkt P.p.s.a. dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji nie tylko w całości, ale również w części, jednakże w niniejszej sprawie nie było możliwości skorzystania z tego rodzaju sposobności. Zgodnie bowiem z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego stanowiskiem nadal pozostaje aktualny pogląd, że warunkiem dopuszczalności częściowego stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że pozostała jej część musi się charakteryzować samodzielnością w obrocie prawnym (J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 145.).

Tymczasem w niniejszym przypadku Prezes ARMiR, w treści rozstrzygnięcia wydanej przez siebie decyzji z [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję Dyrektora ARMiR, orzekając całościowo o tej części wsparcia, której odmówił spółce organ I instancji. Nie można więc przyjąć, iż ta cześć rozstrzygnięcia, która odnosiła się do kwoty nieprzyznanej pomocy, decyzją [...] listopada 2015 r., nr [...] , charakteryzowała się jakiegokolwiek rodzaju samodzielnością bądź też odrębnością, czy to redakcyjną czy też wynikającą z merytorycznej odrębności rozstrzygnięcia, z uwagi na jego przedmiot.

Poza tym argumentacja przytoczona przez organ na uzasadnienie podjętego przez niego rozstrzygnięcia, w sposób jednoznaczny odnosi do kwoty całej nieprzyznanej przez organ I instancji pomocy, wynoszącej 689 967,76 zł, a przy tym opiera się na stanowisku biegłego, wprost podważającym zasadność decyzji z [...] listopada 2015 r.

W związku z powyższym brak jest możliwości częściowego stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Rozstrzygając sprawę ponownie organ weźmie więc pod uwagę przede wszystkim to, że zakres przedmiotowy przekazanej mu sprawy obejmuje jedynie rozstrzygnięcie w zakresie, w którym uprzednio odmówiono spółce przyznania wsparcia w kwocie 191 350,84 zł i w takiej samej wielkości dokonano obniżki należnej jej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji, ujętych w zatwierdzonym PDU. W tym więc tylko aspekcie Prezes ARMiR jest więc władny rozstrzygać.

To w zakresie tego rozstrzygnięcia organ odniesie się do zgromadzonych w sprawie dowodów, odnośnie relacji zawartych w przedstawionych w kosztorysie cen do cen rynkowych, uwzględniając wskazania WSA w Warszawie, jakie w tej mierze zostały zawarte w prawomocnym wyroku z 28 września 2016 r.

Na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.), a także art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od Prezesa ARMiR kwotę 777 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kwota ta zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w wysokości 577 zł (koszty zastępstwa procesowego przez radcę prawnego – 360 zł, wpis od skargi kasacyjnej 100 zł, zwrot opłaty kancelaryjnej uiszczonej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku – 100 zł, zwrot wydatków poniesionych na uiszczenie opłaty skarbowej od pełnomocnictwa – 17 zł), a także zwrot kosztów postępowania, obejmującego rozpoznanie skargi na decyzje Prezesa ARMiR, w wysokości 200 zł, odpowiadającej wysokości wpisu od skargi.

Jak to wyżej stwierdzono należny w sprawie wpis od skargi był wpisem stałym, wynoszącym 200 zł, zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Liczony od tej wielkości wpis od skargi kasacyjnej wyniósł więc połowę tej kwoty, w myśl § 3 zacytowanego wyżej rozporządzenia, tj. 100 zł.

Z uwagi na powyższe, kierując się art. 225 P.p.s.a., w zw. z art. 193 tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny zarządził zwrot skarżącej kasacyjnie spółce, ze środków budżetowych WSA w Warszawie, kwoty 3 628 zł, uiszczonej przez nią nienależnie, tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.