Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 48/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Chorzów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 21 stycznia 2021 r. nr NPII.4131.1.20.2021 w przedmiocie wprowadzenia regulaminu korzystania z miejskich siłowni plenerowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 6962/21 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 345/21 w sprawie ze skargi Miasta Chorzów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 21 stycznia 2021 r., nr NPII.4131.1.20.2021, w przedmiocie wprowadzenia regulaminu korzystania z miejskich siłowni plenerowych, uchylił w całości zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Miasta Chorzów na rzecz Wojewody Śląskiego koszty postepowania kasacyjnego.

Stan sprawy jest następujący.

W dniu 17 grudnia 2020 r. Rada Miasta Chorzów (dalej: Rada Miasta) podjęła uchwałę, Nr XXX/509/2020, w sprawie wprowadzenia "Regulaminu korzystania z miejskich siłowni plenerowych zlokalizowanych na terenie Miasta Chorzów".

Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru), rozstrzygnięciem nadzorczym z 21 stycznia 2021r., nr NPII.4131.1.20.2021, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm. – dalej: u.s.g.) stwierdził nieważność ww. uchwały w części określonej w pkt 3, pkt 4 zd. 1, pkt 5, pkt 6 zd. 2, pkt 7, pkt 10, pkt 12 lit. d, g-j, pkt 13, pkt 16, pkt 17 załącznika do uchwały (dalej: Regulamin), jako sprzecznej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Wojewoda wyjaśnił, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wydając akt prawa miejscowego zobowiązany jest do przestrzegania zakresu upoważnienia ustawowego, na którym opiera swoje działania, przy czym nie może on regulować spraw uregulowanych już wcześniej przepisami aktów prawnych usytuowanych wyżej w hierarchii źródeł prawa, określonej w przepisach rozdziału III Konstytucji RP. Za naruszenie reguł poprawnego prawotwórstwa Wojewoda uznał wszelkie, zawarte w Regulaminie przyjętym przez Radę Miasta, powtórzenia bądź modyfikacje przepisów wyższego rzędu. W szczególności, za nierespektujące zakresu upoważnienia ustawowego Wojewoda uznał postanowienia zawarte w pkt 12 lit. d, g-j oraz pkt 13 Regulaminu:

1) zakaz spożywania napojów alkoholowych (pkt 12 lit. g Regulaminu) - sprawy związane ze sprzedażą, podawaniem oraz spożywaniem napojów alkoholowych uregulowane zostały w sposób kompleksowy w art. 14 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2277 z późn. zm.);

2) zakaz palenia papierosów (pkt 12 lit. g Regulaminu) - sprawy związane z zakazem palenia wyrobów tytoniowych, w tym palenia nowatorskich wyrobów tytoniowych i palenia papierosów elektronicznych unormowane zostały w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2182 z późn. zm.);

3) zakaz używania otwartego ognia (pkt 12 lit. g Regulaminu) uregulowany został w art. 82 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 821 z późn. zm.);

4) zakaz zaśmiecania i zanieczyszczania terenów siłowni, m. in. poprzez rzucanie kamieni, piasku, zabawek, papierów, niedopałków, worków foliowych, opakowań szklanych i innych odpadów (pkt 12 lit. i Regulaminu) został uregulowany w art. 145 Kodeksu wykroczeń;

5) zakaz niszczenia elementów małej architektury, tj. ławek, koszy, itp. (pkt 12 lit. d Regulaminu) został uregulowany w art. 124 § 1 Kodeksu wykroczeń;

6) zakaz niszczenia (...) roślinności, drzew, krzewów i kwiatów (pkt 12 lit. d Regulaminu) został uregulowany w art. 144 § 1 Kodeksu wykroczeń;

7) zakaz prowadzenia działalności handlowej bez zgody zarządcy (pkt 12 lit. j Regulaminu) został uregulowany w art. 601 § 1 Kodeksu wykroczeń;

8) zakaz (...) umieszczania reklam, ogłoszeń, napisów i tablic bez zgody zarządcy (pkt 13 Regulaminu) uregulowany został w art. 63a § 1 i art. 63b § 1 Kodeksu wykroczeń.

Wojewoda stwierdził również, że postanowienie zawarte w pkt 6 zd. 2 Regulaminu wyłącza odpowiedzialność zarówno właściciela obiektu, jak i osób trzecich, a tym samym ogranicza ogólne zasady odpowiedzialności deliktowej określone w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (art. 415 i nast.), z kolei postanowienie zawarte w pkt 10 Regulaminu powiela reguły sprawowania pieczy nad małoletnimi przez rodziców (opiekunów), określone w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (art. 95 § 1 i art. 155 § 1).

Wojewoda wskazał, że pkt 17 Regulaminu został podjęty z istotnym naruszeniem przepisów Kodeksu wykroczeń w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Regulacje dotyczące odpowiedzialności za naruszenie porządku publicznego zawarte bowiem zostały w art. 51 Kodeksu wykroczeń, który przewiduje karę m. in. za zakłócanie spokoju, porządku publicznego lub inne wybryki zakłócające spokój i porządek publiczny, zaś unormowania dotyczące bezpieczeństwa osób i mienia zawarte zostały z kolei w Rozdziale X Kodeksu wykroczeń.

Dalej Wojewoda podkreślił, że uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, musi respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu, bez potrzeby powielania w jej treści postanowień ustawowych. Za naruszenie reguł poprawnego prawotwórstwa uznał więc wszelkie, zawarte w badanej uchwale, zdania niemające charakteru normotwórczego, powtórzenia bądź modyfikacje przepisów wyższego rzędu. W szczególności Wojewoda wskazał na wypowiedzi pozbawione charakteru normatywnego, takie jak: pkt 3 Regulaminu w brzmieniu: "Zarządcą siłowni jest Urząd Miasta Chorzów"; pkt 4 zd. 1 Regulaminu w brzmieniu: "Siłownie stanowią element architektury i umożliwiają aktywne spędzanie czasu"; pkt 7 Regulaminu w brzmieniu: "Stan techniczny siłowni kontroluje zarządca"; pkt 16 Regulaminu w brzmieniu: "Uwagi dotyczące funkcjonowania siłowni należy zgłaszać do zarządcy, tj. do Urzędu Miasta w Chorzowie, ul. Rynek 1". W ocenie Wojewody wypowiedzi tego rodzaju nie mogą stanowić elementów aktu normatywnego, gdyż nie odpowiadają regułom stanowienia prawa. Postanowienia te nie mieszczą się w dyspozycji przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., dlatego też nie sposób uznać je za zasady, czy też za tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Poza ramami delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. znajdują się również postanowienia zawarte w pkt 5 Regulaminu w zakresie, w którym Rada Miasta określiła cele, którym służyć mają siłownie - tj. rekreacja i aktywny wypoczynek, podczas gdy celów tych nie sposób utożsamiać z zasadami czy też trybem korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

W skardze do WSA na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze skarżący zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do uchwały Nr XXX/508/20 z dnia 17 grudnia 2020 r., w sytuacji, gdy uchwała ta nie zawiera postanowień sprzecznych z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w części określonej w pkt 3, pkt 4 zd. 1, pkt 5, pkt 6 zd. 2, pkt 7, pkt 10, pkt 12 lit. d, g- j, pkt 13, pkt 16 i pkt 17 Regulaminu oraz naruszenia konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażonej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP;

2) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postanowienia pkt 3, pkt 4 zd. 1, pkt 5, pkt 6 zd. 2, pkt 7, pkt 10, pkt 12 lit. d, g-j, pkt 13, pkt 16 i pkt 17 Regulaminu nie stanowią postanowień o charakterze aktu prawa miejscowego regulującego zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń użyteczności publicznej, jakimi są miejskie siłownie plenerowe;

3) art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 41 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta nie była uprawniona do podjęcia uchwały ustanawiającej akt prawa miejscowego regulujący zasady i tryb korzystania z miejskich siłowni będących gminnymi urządzeniami użyteczności publicznej w brzmieniu określonym w załączniku do spornej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 345/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Chorzów (dalej: skarżący) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda) z 21 stycznia 2021 r. nr NPII.4131.1.20.2021 w przedmiocie wprowadzenia regulaminu korzystania z miejskich siłowni plenerowych - uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Za istotne naruszenie prawa uznać należy natomiast uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

WSA stwierdził, że regulamin korzystania z miejskich siłowni stanowi akt prawa miejscowego, do którego uchwalenia kompetencje posiada rada gminy. Uchwała bowiem dotyczy zasad i trybu korzystania z gminnego obiektu i urządzenia użyteczności publicznej; skierowana jest do osób korzystających z siłowni i jego urządzeń, niezależnie od tego czy są mieszkańcami miasta, czy też nie. Zawiera normatywny charakter, poprzez zastosowanie wypowiedzi wyznaczających adresatom sposób zachowania, a normy regulaminu mają charakter ogólny i abstrakcyjny.

W ocenie WSA poszczególne postanowienia Regulaminu realizują funkcję przypominającą o obowiązkach wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Regulamin nie wprowadza też sankcji za naruszenie jego postanowień. O sprzeczności postanowienia Regulaminu z przepisem rangi ustawowej można by mówić wówczas, gdyby postanowienie to w jakimkolwiek stopniu zmieniało przepis ustawy. Skoro jednak tak się nie dzieje, to poszczególne regulacje Regulaminu stanowiące odniesienie do przepisów ustawy nie są sprzeczne ani z zasadami prawidłowej legislacji, ani też nie wykraczają poza kompetencje rady gminy do ich wprowadzenia do aktu prawa miejscowego. Przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie zostały bowiem powtórzone w treści Regulaminu, lecz wskazano na zakazy wynikające z przepisów ustawy. WSA stwierdził, że zebranie wszystkich reguł korzystania z siłowni w jednym miejscu oraz udostępnienie Regulaminu przy obiekcie pozwoli wszystkim korzystającym na zapoznanie ze szczegółowymi regułami korzystania z obiektu, przypominając jednocześnie o zakazach wynikających z przepisów rangi ustawowej. Powtórzenie wymienionych zakazów wydaje się dodatkowo uzasadnione celem zachowania struktury urządzeń i ich prawidłowego funkcjonowania. Poza tym korzystającymi z siłowni mogą być osoby nieznające przepisów Kodeksu wykroczeń, zatem przypomnienie o obowiązujących zakazach w Regulaminie jest konieczne. Omawiana uchwała w ocenie WSA nie modyfikuje także wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego zasad odpowiedzialności zarządcy obiektu za szkody, ani ich nie ogranicza. Regulamin nie stanowi podstawy do wyłączenia odpowiedzialności zarządcy obiektu, o ile spełnione zostaną warunki zaistnienia tejże odpowiedzialności. Również postanowienia dotyczące należytej pieczy nad dziećmi jedynie konkretyzują zasady bezpiecznego korzystania z obiektu i mieszczą się w delegacji art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

WSA stwierdził, że pkt 17 Regulaminu stanowiący, że naruszenie regulaminu może stanowić podstawę do egzekwowania jak za naruszenie porządku i bezpieczeństwa publicznego, nie jest regulacją w sposób istotny naruszającą prawo. Skoro w Regulaminie zebrano zakazy wynikające z przepisów Kodeksu wykroczeń, to naturalną konsekwencją takiego postąpienia było również odwołanie do przepisów o naruszeniu porządku i bezpieczeństwa publicznego.

Odnosząc się wreszcie do regulacji o charakterze nienormatywnym zawartych w Regulaminie, to w ocenie Sądu nie mogą one stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały, są to bowiem uchybienia nieistotne. Jeżeli jednak Regulamin, jako akt prawa miejscowego podlega publikacji, dodatkowo zostanie umieszczony na stosownej tablicy przy siłowni, to każdy czytający Regulamin nie będzie miał wątpliwości co do adresata ewentualnych uwag i zastrzeżeń dotyczących funkcjonowania obiektu. Z tymi postanowieniami Regulaminu powiązane zostają i te dotyczące określenia zarządcy siłowni, nałożenia na tego zarządcę obowiązku kontroli stanu technicznego obiektu oraz wskazania komu należy zgłaszać uwagi dotyczące korzystania z obiektu. Jakkolwiek postanowienia te wymykają się spod rozumienia Regulaminu korzystania z obiektu, to jednak po pierwsze - ich zamieszczenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a po drugie - czyni Regulamin aktem kompletnym.

Wojewoda wywiódł skargę kasacyjną od ww. wyroku, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 91 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) w sytuacji, gdy pkt 3, pkt 4 zd. 1, pkt 5, pkt 6 zd. 2, pkt 7, pkt 10, pkt 12 lit. d, g-j, pkt 13, pkt 16, pkt 17 Regulaminu wykraczają poza zakres delegacji ustawowej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i stanowią istotne naruszenie prawa, a to przez stwierdzenie braku podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru tej uchwały w części,

2) art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP oraz z § 143 w zw. z § 118 załącznika rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez WSA, że powtórzenie w Regulaminie regulacji zawartych w aktach wyższego rzędu nie stanowi istotnego naruszenia prawa, albowiem regulacje te należy traktować wyłącznie jako przepisy będące "przypomnieniem" bądź "wskazówką" dla osób korzystających z miejskich siłowni plenerowych,

3) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię - polegającą na uznaniu przez WSA, że nienormatywne regulacje Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały, tj. pkt 3, pkt 4 zd. 1, pkt 7, pkt 16 - nie stanowią istotnego naruszenia prawa, albowiem mają wyłącznie charakter informacyjny, porządkowy, dzięki którym Regulamin jest aktem kompletnym, podczas gdy w ocenie Wojewody cechą aktu prawa miejscowego jest jego normatywność, wiążąca się z koniecznością zawarcia w nim wyłącznie norm prawnych, a nie wypowiedzeń pozbawionych charakteru normatywnego.

NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody, stwierdził, że jest zasadna.

Odnosząc się do zawartych w regulaminie spornych postanowień o charakterze przypominającym, informacyjnym i nienormatywnym, których dopuszczalność zakwestionował Wojewoda, stwierdził, że zakwestionowana uchwała

została podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i stanowi akt prawa miejscowego określający zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" określa kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania norm w zakresie reguł zachowania się w obrębie terenów i urządzeń użyteczności publicznej.

Uchwalenie aktu prawa miejscowego na omawianej podstawie polega na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach obowiązujących, albo przepisy te uszczegółowiają w określonym zakresie, w ramach ustawowych upoważnień. Uchwała podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. powinna zawierać regulacje wyłącznie o charakterze prawnym, a nie informacyjnym. Jej celem nie jest przypominanie lub informowanie o regulacjach zawartych w aktach ustawowych.

Zasady i tryb korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (np. miejskich siłowni plenerowych) muszą być określone w sposób zgodny z zasadami techniki prawodawczej. Wykluczone jest powtarzanie regulacji zawartych w innych aktach prawnych. W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych przyjmuje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować materii, która została już unormowana w obowiązującej ustawie lub rozporządzeniu. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna - por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10, z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, z 1 października 2008 r., II OSK 955/08, z 21 października 2021 r., II GSK 1116/21,z 2 marca 2021 r., III OSK 236/21. Przedstawione oceny prawne potwierdza treść § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) zgodnie z którym w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Odnosząc się do prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji eksponującej, że celem regulaminu było zebranie wszystkich obowiązujących na terenie siłowni miejskich nakazów i zakazów w jednym akcie, co w założeniu miało mieć walor informacyjny, ułatwiający zapoznanie się z reżimem prawnym przez ich użytkowników Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że możliwość poinformowania podmiotów korzystających z siłowni miejskich o obowiązujących na ich terenie zasadach zachowania i odpowiedzialności za wyrządzone szkody, wynikających z przepisów ustaw nie jest wykluczona. Organ stanowiący gminy nie może jednak tego uczynić w formie aktu prawa miejscowego, lecz co najwyżej w formie stosownej tablicy informacyjnej – por. wyrok WSA w Gliwicach z 16 lipca 2009 r., II SA/Gl 252/09, wyrok WSA w Opolu z 28 września 2021 r., II SA/Op 372/21.

Intencja informowania użytkowników siłowni miejskich o obowiązujących na ich terenie nakazach i zakazach ustawowych, prima facie wydaje się być słuszna, jednakże niesie za sobą istotne ryzyko. Stwarza bowiem niebezpieczeństwo, że w regulaminie nie zostaną "zebrane" wszystkie regulacje prawne, kształtujące sytuację prawną użytkownika siłowni. W takim skonfigurowaniu, użytkownik siłowni, działając w zaufaniu do treści regulaminu może nie uwzględniać, że obowiązują go również inne, nie ujawnione w regulaminie zakazy i nakazy. Funkcja informacyjna regulaminu może więc ulec wypaczeniu. Na gruncie analizowanej sprawy ryzyko to wydaje się być realne, jeżeli weźmie się pod uwagę ustalenia Sądu pierwszej instancji, że niektóre postanowienia regulaminu powtarzają regulacje ustawowe jedynie w części, w sposób niepełny (s. 8 i 9 uzasadnienia).

Uwzględnienie przedstawionych ocen prawnych nie pozwala na akceptację stanowiska Sądu pierwszej instancji, że wydany na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. akt prawa miejscowego może częściowo lub kompletnie powtarzać regulacje ustawowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poszczególne postanowienia regulaminu korzystania z miejskich siłowni plenerowych nie mogą mieć charakteru jedynie informacyjnego, przypominającego. Postanowienia, które nie określają uprawnień i obowiązków związanych z korzystaniem z miejskich siłowni plenerowych nie regulują zasad i trybu korzystania z takich obiektów, a zatem nie mają charakteru normatywnego i nie powinny być zamieszczane w akcie prawa miejscowego.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Przed Sądem, na rozprawie w dniu 27 marca 2023 r., strona skarżąca oświadczyła, że modyfikuje skargę w ten sposób, że podtrzymuje ją w części tj. za wyjątkiem zakazu spożywania alkoholu i zakazu palenia papierosów. Organ nadzoru pozostał przy dotychczasowym stanowisku zawartym w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Ponadto, co ma istotne znaczenie w ponownym rozpoznaniu sprawy, po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny uprzedniego wyroku tut. Sądu, zgodnie z art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 598/17). Pojęcie wykładni prawa należy rozumieć również jako wiążącą ocenę prawidłowości zastosowania przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego. Moc wiążąca wyroku oznacza, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Odnosi się to zarówno do wykładni prawa, jego zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym, jak również oceny tego stanu faktycznego.

Mając na uwadze przedstawione powyżej ramy postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd dokonując ponownie badania legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i stosując się jednocześnie do wiążących wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że zarzuty i argumentacja strony skarżącej są niezasadne.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 21 stycznia 2021 r., nr NPII.4131.1.20.2021, stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Chorzów z 17 grudnia 2020 r., Nr XXX/509/2020, w sprawie wprowadzenia "Regulaminu korzystania z miejskich siłowni plenerowych zlokalizowanych na terenie Miasta Chorzów", w części określonej w pkt 3, pkt 4 zd. 1, pkt 5, pkt 6 zd. 2, pkt 7, pkt 10, pkt 12 lit. d, g-j, pkt 13, pkt 16, pkt 17 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w świetle zarzutów zawartych w skardze, należy stwierdzić, że zaskarżony akt nadzoru nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi z kolei, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 87 u.s.g.). Ponadto, jak stanowi art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

Z treści przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny na podstawie innych kryteriów. Pomimo tego, że nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Z kolei, zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, kierując się jasno wyrażoną przez NSA oceną prawną w wyroku z 20 grudnia 2022 r., w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym przez organ nadzoru. Wojewoda w sposób właściwy, bo zgodny z intencją ustawodawcy, zinterpretował, a następnie wskazał i uzasadnił, przytoczone w nim przepisy u.s.g., które zostały naruszone w objętej skargą uchwale.

Przyjęty przez Radę Miasta, Regulamin korzystania z miejskich siłowni plenerowych zlokalizowanych na terenie Miasta Chorzów, stanowi akt prawa miejscowego określający zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej podjęty na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

NSA wyraźnie stwierdził, że uchwalenie aktu prawa miejscowego na omawianej podstawie polega na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach obowiązujących, albo przepisy te uszczegóławiają w określonym zakresie, w ramach ustawowych upoważnień.

NSA jednoznacznie wskazał, że uchwała podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 5 u.s.g. powinna zawierać wyłącznie regulacje o charakterze prawnym, a nie informacyjnym, czy przypominającym. Dalej wyjaśnił, że wykluczone jest powtarzanie regulacji zawartych w innych aktach prawnych. Uchwała nie może regulować materii, która została już unormowana w obowiązującej ustawie lub rozporządzeniu. Taka uchwała istotnie naruszająca prawo jest nieważna Następnie zauważył, że postanowienia o charakterze informacyjnym nie mogą mieć formy aktu prawa miejscowego lecz co najwyżej w formie stosownej tablicy informacyjnej. Taka ocena NSA wyrażona w sprawie, jest dla Sądu ponownie rozpoznającego sprawę wiążąca.

Podsumowując, organ nadzoru słusznie stwierdził nieważność ww. uchwały w części określonej w pkt 3, pkt 4 zd. 1, pkt 5, pkt 6 zd. 2, pkt 7, pkt 10, pkt 12 lit. d, g-j, pkt 13, pkt 16, pkt 17 załącznika do uchwały tj. Regulaminie, jako sprzecznej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Zakwestionowane przez organ nadzoru, ww. postanowienia mają charakter informacyjny, przypominający i nienormatywny, bądź też są unormowane w obowiązujących przepisach prawa, co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące ich nieważnością.

Z powyższych względów Sąd nie podziela zarzutów i argumentacji strony skarżącej zawartych w skardze z modyfikacją wyrażoną na rozprawie

Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zarzuty podniesione w skardze okazały się całkowicie bezpodstawne.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.