Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 558/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a, art. 146, art. 154
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi F. I. spółki z o. o. sp. k. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 98a w zw. z art. 146 ust. 1a, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz.1899 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej jako u.g.n.), w związku z uchwałą Nr IX/81/15 Rady Miejskiej z dnia 25 czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustalił z urzędu wobec F Spółka z o.o. Spółka Komandytowa opłatę adiacencką w wysokości: 3.855,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], powstałe wskutek podziału działki oznaczonej nr ewid. [...], zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że F Spółka z o.o. Spółka Komandytowa - właściciel nieruchomości o nr ewid. [...] o powierzchni 0,3248 ha złożył wniosek o zatwierdzenie jej podziału. Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości. W dniu 6 stycznia 2022 r., w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Nr IX/81/15 Rady Miejskiej z dnia 25 czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, zmieniona uchwałą Nr XI/96/15 z 24 września 2015 r. W wyniku podziału nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid. [...] jej wartość wzrosła o kwotę 25.700,00 zł. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2022 r. wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego – M.O., nr uprawnień zawodowych [...]. Zdaniem organu, zawarta w operacie szacunkowym opinia rzeczoznawcy jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Operat został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia, zawiera wymagane przepisami elementy, a nadto nie zawiera niejasności, pomyłek, ani żadnych braków wymagających uzupełnienia.

Dalej organ I instancji wskazał, że wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalono na 15%. Wartość rynkowa prawa własności nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] przed podziałem wynosiła 225.700,00 zł. Wartość rynkowa prawa własności nieruchomości po podziale wynosi 251.400,00 zł. W wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła zatem o 25.700,00 zł. Wobec powyższego organ ustalił opłatę adiacencką w wysokości 3.855,00 zł. Następnie organ wskazał, że wobec ustalenia, iż zostały spełnione przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, tj. dokonano ostatecznego geodezyjnego podziału nieruchomości gruntowej na wniosek właściciela, w dniu, w którym orzeczenie o odziale stało się ostateczne obowiązywała uchwała Rady Miejskiej ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, nie upłynął okres trzech lat liczonych od dnia, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne, a podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości rynkowej.

Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła F sp. z o.o. sp. k., w którym wskazano, że Spółka zakupiła omawiany teren od Miasta i Gminy dnia [...] grudnia 2019 r. w postaci 9 działek oznaczonych numerami: [...], co jest jednoznaczne z tym, że na terenie docelowo miało powstać 9 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. Spółka w celu uporządkowania PZT dokonała scalenia tych działek oraz ponownego podziału, tak aby wyrównać działki i uporządkować kwestię późniejszego zbycia nieruchomości już z powstałymi budynkami. Jedyną dodatkową działką, która powstała w wyniku tych prac jest działka nr [...], znajdująca się z tyłu tych nieruchomości, umożliwiająca dostęp dla wszystkich nowych mieszkańców do ogródków, bez konieczności przechodzenia przez budynek. Wykonanie ponownego podziału nieruchomości zdaniem Spółki nie zwiększyło wartości omawianych działek.

Decyzją z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności przytoczył treść przepisów regulujących przesłanki i tryb ustalania opłaty adiacenckiej, tj. art. 98a, art. 146 ust. 1a u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555), a następnie wskazał, że ustalając opłatę adiacencką organ I instancji zastosował przepisy uchwały nr lX/81/15 Rady Miejskiej z dnia 25 czerwca 2015 r., zmienioną uchwałą Nr XI/96/ł5 z dnia 24 września 2015 r. Podał też, że decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr działki [...] na działki o numerach: [...]. Decyzja stała się ostateczna w dniu 6 stycznia 2022 r. Podziału dokonano na wniosek właścicieli nieruchomości, a cel podziału był zgodny

z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą ustalenia opłaty był operat szacunkowy sporządzony [...] listopada 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M.O., natomiast wyceny dokonano podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Oszacowano w nim wartość nieruchomości gruntowej niezabudowanej przed podziałem na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na kwotę 225700 zł i po podziale na dzień kiedy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna na kwotę 251400 zł. Różnica wartości wynosi 25700 zł, a opłata adiacencka według 15% stawki stanowi 3855 zł.

W ocenie Kolegium operat szacunkowy jest dokumentem sporządzonym prawidłowo, wiarygodnym, a tym samym stanowiącym podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1-1b ustawy oraz § 1b) uchwały Rady Miejskiej. Jako nieruchomości porównawcze rzeczoznawca majątkowy przyjęła nieruchomości gruntowe przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługową, stanowiące przedmiot prawa własności, z terenu powiatu. Rzeczoznawca przyjęła do oszacowania wartości nieruchomości inne bazy nieruchomości podobnych dla stanów przed podziałem i po podziale. Rzeczoznawca opisała cechy rynkowe nieruchomości wraz z ich ocenami. Występujące między nieruchomościami różnice w poszczególnych cechach rynkowych zostały skorygowane odpowiednimi poprawkami. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany został jej podziałem. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że warunki do ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. zostały spełnione - w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania nastąpiło w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a nadto w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty.

Za nieuzasadniony, zdaniem Kolegium, należy uznać zarzut odwołującej dotyczący okoliczności, iż działka nr [...] powstała w wyniku połączenia dziewięciu działek o numerach ewidencyjnych od [...], a następnie dokonano podziału tej działki, co miałoby skutkować brakiem wzrostu wartości nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ podniósł, że żaden przepis u.g.n. nie zabrania wielokrotnego ustalania opłaty adiacenckiej, po kolejnych podziałach nieruchomości dokonywanych na wniosek właściciela. Zasadniczym kryterium nałożenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości wywołany konkretnym podziałem nieruchomości, a nie liczbą podziałów. Ustalenie i pobór opłaty adiacenckiej ma charakter obligatoryjny i jest obowiązkiem organu (sankcjonowanym odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych) i odstąpić od niej organ może wyłącznie wtedy, gdy koszty prowadzenia w tym zakresie postępowania przewyższałyby wysokość samej opłaty. Ponadto art. 98a ust. 1 u.g.n. wiąże skutki prawne ze stanem nieruchomości, obejmującym stan ewidencyjny, na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu jej podziału. Opłata adiacencka jest bowiem należnością ustalaną od wzrostu wartości nieruchomości, jaki powstał w wyniku jej podziału, dlatego do zastosowania art. 98a konieczne jest wykazanie, że wzrost wartości jest efektem wyłącznie dokonanego podziału. Z tego względu ustawodawca nakazał w powołanym art. 98a przyjmować do ustalenia zaistnienia tego wzrostu porównanie stanu nieruchomości po dokonanym podziale z jej stanem na dzień wydania decyzji o podziale, wykluczając w ten sposób uwzględnianie innych okoliczności istniejących przed podziałem, które mogłyby mieć wpływ na wartość nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z podziałem nieruchomości działki nr [...] na działki nr [...] i tylko z tym zdarzeniem związane jest ustalenie opłaty adiacenckiej. Nie mają znaczenia inne, wcześniejsze zdarzenia, które obejmowały inny stan ewidencyjny nieruchomości.

F sp. z o. o. sp.k., działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Kolegium z dnia 21 marca 2023 r., w której zarzuciła naruszenie:

1. art. 4 pkt 11), art. 98a ust. 1-1b, art. 98b, art. 146 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez dokonanie rażąco formalistyczne] wykładni przepisów prawa materialnego, z pominięciem systemowej

i funkcjonalnej interpretacji przepisów, a w konsekwencji ustalenie opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy wartość nieruchomości, będącej własnością skarżącej nie wzrosła (biorąc pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy), zaś dokonana zmiana stanu ewidencyjnego miała jedynie charakter porządkowy (zmieniono jedynie oznaczenie i układ ewidencyjny dziatek z 9 na 10 w celu umożliwienia ich racjonalnego zagospodarowania);

2. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności pominięcie faktów, iż:

a) skarżąca od 2019 roku pozostaje właścicielką nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, która obejmowała w momencie nabycia 9 dziatek ewidencyjnych.

b) nieruchomość będąca przedmiotem postępowania (w momencie nabycia 9 działek ewidencyjnych) została nabyta od Gminy z przeznaczeniem pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej,

c) dokonana zmiana stanu ewidencyjnego (scalenie i podział) miała tylko charakter porządkowy - zmieniono jedynie oznaczenie i układ ewidencyjny działek z 9 na 10

w celu umożliwienia ich racjonalnego zagospodarowania.

d) w wyniku dokonanego przez skarżącą scalenia i podziału nieruchomości powstała tylko 1 działka ewidencyjna więcej niż pierwotnie, co nie mogło wpłynąć na zwiększenie wartości nieruchomości (uzasadniające wszczynanie w ogóle postępowania w sprawie):

3. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 149-156 u.g.n., poprzez:

a) brak zbadania i oceny wartości pierwotnie istniejących 9 działek ewidencyjnych które nabyła skarżąca od Gminy przed ich scaleniem,

b) brak porównania tej wartości, do wartości działek po wtórnym podziale (tak dokonane obliczenia wykazałyby brak zwiększenia wartości nieruchomości w wyniku scalenia i podziału);

4. z ostrożności: art. 8 k.p.a. oraz art. 7a k.p.a., poprzez brak zastosowania, pomimo że w niniejszej sprawie mogą występować wątpliwości co do treści normy prawnej, w zakresie powstania obowiązku nałożenia opłaty adiacenckiej w sytuacji dokonania przez skarżącą we własnym zakresie scalenia nieruchomości i wtórnego podziału.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła

o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości, o umorzenie w całości postępowania administracyjnego

w niniejszej sprawie przez sąd administracyjny, a także o przyznanie należnych kosztów niniejszego postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw na rzecz skarżącego od organu, w tym kwoty 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kluczową przesłanką dla ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości następujący w wyniku scalenia i podziału (względnie samego podziału). Ustawodawca nie sprecyzował co prawda w przepisach wprost, czy chodzi o jeden konkretny podział nieruchomości (jedno zdarzenie prawne), czy też o cały proces zmiany stanu ewidencyjnego jak np. scalenie i następnie podział (co miało miejsce w niniejszej sprawie), jednakże w ocenie skarżącej nie powinno budzić wątpliwości (biorąc pod uwagę zasady postępowania takie jak: zasada zaufania do organów, czy zasada demokratycznego państwa prawnego), że należy każdorazowo uwzględniać indywidualne okoliczności danej sprawy. W niniejszej sprawie okoliczności te dotyczą m.in. tego, iż;

- skarżąca od 2019 roku pozostaje właścicielką nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, która obejmowała w momencie nabycia 9 działek ewidencyjnych,

- nieruchomość będąca przedmiotem postępowania (w momencie nabycia 9 działek ewidencyjnych) została nabyta od Gminy z przeznaczeniem pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej,

- dokonana zmiana stanu ewidencyjnego (scalenie i podział) miała charakter porządkowy - zmieniono jedynie oznaczenie i układ ewidencyjny dziatek z 9 na 10

w celu umożliwienia ich racjonalnego zagospodarowania;

- w wyniku dokonanego przez skarżącą scalenia i podziału nieruchomości powstała tylko 1 działka ewidencyjna więcej niż pierwotnie (działka nrewid. [...]).

W ocenie strony skarżącej prawidłowa interpretacja przepisów art. 98a u.g.n.

w zw. z art. 4 pkt 11) u.g.n. oraz art. w zw. z art. 6,7. 7a, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP powinna prowadzić do wniosku, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe żądanie opłaty adiacenckiej za wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem (tj. jednym zdarzeniem w postaci decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] grudnia 2021 r.), ponieważ ostateczny efekt dokonanych zmian jest praktycznie taki sam co poprzednio i nastąpił przez tego samego właściciela, który wcześniej dysponował podobną ilością działek. Skoro organ zdecydował się wszcząć postępowanie w niniejszej sprawie to jego obowiązkiem, wynikającym z zasad, o których mowa w art. 7, 77, 80 k.p.a., było kompleksowe ustalenie stanu faktycznego, w tym określenie wartości 9 działek ewidencyjnych, które skarżąca nabyła od Gminy przed scaleniem, by następnie do tej wartości porównać ewentualną wartość działek po wtórnym podziale. Zdaniem skarżącej, w wyniku takiego działania okazałoby się, że wartość nieruchomości, po dokonaniu wtórnego podziału dokonanego na wniosek skarżącej, nie wzrosła (ewentualnie wzrosła w minimalnym stopniu, który w ogóle nie uzasadnia prowadzenia postępowania w sprawie).

Ponadto, zdaniem strony, specyfika tej sprawy obliguje organ do uwzględnienia

i porównania w jaki sposób "polepszyła się" sytuacja właściciela dokonującego scalenia i podziału. Innymi słowy organ ma obowiązek wyważenia, w jakim zakresie przysporzenie majątkowe (wzrost wartości nieruchomości) związany jest z samym geodezyjnym połączeniem i podziałem nieruchomości. W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącej scalenie i podział (jako ogół zdarzeń, które powinny zostać kompleksowo uwzględnione) nie spowodował wzrostu wartości nieruchomości.

Dodatkowo skarżąca Spółka zauważyła, że wbrew twierdzeniom organu

II instancji w orzecznictwie obowiązuje zakaz wielokrotnego naliczania opłat adiacenckich w sytuacji, gdy podział tej samej nieruchomości w taki sam lub bardzo zbliżony sposób został dokonany na wniosek tych samych osób. Sądy potwierdzają że nie jest możliwe wielokrotne żądanie opłaty adiacenckie] za wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem w taki sam sposób co dokonany poprzednio, od tych samych właścicieli (np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia

21 października 2021 r. II SA/Sz 695/21).

Odpowiadając na skargę organ podtrzymał argumentację wyrażoną

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje

w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.g.n.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy,

w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Według art. 98 ust. 1b u.g.n. wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Z kolei według art. 98 ust. 1 a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Z przywołanych przepisów wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały

w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Z akt sprawy wynika, że skarżąca Spółka dnia [...] grudnia 2019 r. nabyła od Miasta i Gminy prawo własności w postaci 9 działek oznaczonych numerami: [...], w wyniku czego powstała działka [...]. Z kolei decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr działki [...] na działki o numerach: [...]. Decyzja stała się ostateczna w dniu 6 stycznia 2022 r. Podziału dokonano na wniosek właściciela nieruchomości, a cel podziału był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie jest również przedmiotem sporu okoliczność, iż w dacie dokonania podziału nieruchomości obowiązywała uchwała uchwały nr lX/81/15 Rady Miejskiej z dnia 25 czerwca 2015 r., zmienioną uchwałą Nr XI/96/15 z dnia 24 września 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Z uchwały wynika, że opłata adiacencka wynosi 15% różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość uzyskała po podziale i miała przed jej podziałem. Zachowany nadto został 3 - letni termin do ustalenia opłaty, liczony od dnia, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna, co miało miejsce w dniu 6 stycznia 2022 r. Zdaniem strony skarżącej w operacie szacunkowym rzeczoznawca powinien określić wartość 9 działek ewidencyjnych, które skarżąca nabyła od Gminy przez scaleniem i następnie do tej wartości porównać ewentualną wartość działek po wtórnym podziale. Wykonanie ponownego podziału nieruchomości zdaniem Spółki nie zwiększyło wartości omawianych działek.

Zdaniem Sądu powyższe stanowisko nie jest zgodne z przepisami u.g.n. Wskazać trzeba, że art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wiąże skutki prawne ze stanem nieruchomości, obejmującym stan ewidencyjny, na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu jej podziału. Opłata adiacencka jest bowiem należnością ustalaną od wzrostu wartości nieruchomości, jaki powstał w wyniku jej podziału, dlatego do zastosowania art. 98a powołanej ustawy konieczne jest wykazanie, że wzrost wartości jest efektem wyłącznie dokonanego podziału. Z tego względu ustawodawca nakazał w powołanym art. 98a przyjmować do ustalenia zaistnienia tego wzrostu porównanie stanu nieruchomości po dokonanym podziale z jej stanem na dzień wydania decyzji o podziale, wykluczając w ten sposób uwzględnianie innych okoliczności istniejących przed podziałem, które mogłyby mieć wpływ na wartość nieruchomości. W niniejszej sprawie nieruchomość skarżącej Spółki obejmująca

9 działek, które następnie scalono do jednej (działka o nr ewid. [...]), podlegała podziałowi na 10 działek. W ocenie Sądu samo techniczne połączenie działek, które było jedynie koniecznym geodezyjnym "zabiegiem" umożliwiającym przeprowadzenie nowego podziału zgodnie z wnioskiem strony i postanowieniami miejscowego planu, nie stanowiło i nie mogło stanowić zmiany stanu nieruchomości. Zmiana w ewidencji wynikająca z technicznego połączenia działek nie zmieniła stanu nieruchomości, która podlegała podziałowi na podstawie ostatecznej decyzji. Nie ma tu mowy o "scaleniu"

w rozumieniu przepisów prawa, a połączenie działek nastąpiło w ramach prac geodezyjnych i było jedynie czynnością techniczną. Podkreślić należy, że "techniczne" połączenie działek gruntu, uprzednio wyodrębnionych w ramach przedmiotowej nieruchomości ma o tyle znaczenie, że na dzień wydania decyzji o podziale, przedmiotowa nieruchomość nie była geodezyjnie podzielona, a art. 98a u.g.n. nie daje żadnych podstaw do uznania, aby do ustalania stanu nieruchomości przed podziałem uwzględniać okoliczności istniejące przed dniem wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału. Wzrost wartości nieruchomości przyjmowany za podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej nie może bowiem być efektem jakichkolwiek innych okoliczności poza wymienionymi w art. 98a ust. 1 u.g.n. Nie można zatem do ustalania jego zaistnienia przyjmować historycznego stanu sprzed dnia wydania decyzji o zatwierdzeniu jej podziału, lecz jedynie jej stan z dnia wydania tej decyzji, zgodnie z treścią powołanego art. 98a ust. 1, aby wynik porównania tego stanu ze stanem nieruchomości na dzień,

w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału staje się ostateczna, nie obejmował jakichkolwiek innych okoliczności, poza jedynie skutkiem podziału nieruchomości, które spowodowały powstanie wzrostu jej wartości. Okoliczność, że nieruchomość ta była podzielona w przeszłości, a następnie doszło do zniesienia tego podziału poprzez nadanie przez właściwy organ jednego numeru ewidencyjnego nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia opłaty adiacenckiej, skoro art. 98a ust. 1 u.g.n. wiąże skutki prawne ze stanem nieruchomości, obejmującym stan ewidencyjny, na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu jej podziału. Opłata adiacencka jest bowiem należnością ustalaną od wzrostu wartości nieruchomości, jaki powstał w wyniku jej podziału, dlatego do zastosowania art. 98a powołanej ustawy konieczne jest wykazanie, że wzrost wartości jest efektem wyłącznie dokonanego podziału. Z tego względu ustawodawca nakazał w powołanym art. 98a przyjmować do ustalenia zaistnienia tego wzrostu porównanie stanu nieruchomości po dokonanym podziale z jej stanem na dzień wydania decyzji o podziale, wykluczając w ten sposób uwzględnianie innych okoliczności istniejących przed podziałem, które mogłyby mieć wpływ na wartość nieruchomości (vide: wyroki NSA z dnia: 9 marca 2023 r., I OSK 160/22, 8 maja 2018 r., I OSK 1595/16, 4 kwietnia 2017 r., I OSK 1758/15 i I OSK 1760/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

Należy zatem podzielić stanowisko SKO, że tylko ze zdarzeniem w postaci podziału działki [...] na działki nr [...] związane jest ustalenie opłaty adiacenckiej i nie mają znaczenia wcześniejsze zdarzenia, które obejmowały inny stan ewidencyjny nieruchomości. Podział nieruchomości spowodował wydzielenie działek gruntu, z których każda może się stać przedmiotem zbycia na odrębną własność. Niewątpliwie zbycie wydzielonych części nieruchomości, w postaci wyodrębnionych terytorialnie działek gruntu, nie jest możliwe bez uprzedniego dokonania podziału nieruchomości na te działki. Bezsprzecznie zatem podział nieruchomości stworzył możliwość jej zbycia w wyodrębnionych częściach, każdą na odrębną własność. Wzrost wartości nieruchomości uzasadnia wymierzenie opłaty, zaś wzrost ten podlega ocenie w świetle stosunku wartości nieruchomości sprzed podziału do sumy wartości wszystkich działek po jej podziale (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 8 maja 2018 r., 12 stycznia 2017 r., I OSK 555/15, 26 lipca 2013 r., I OSK 2361/11, 9 maja 2013 r., I OSK 2355/11, CBOSA).

Kluczowe dla ustalenia opłaty adiacenckiej jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jak wynika z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podkreślić przy tym trzeba, że choć operat szacunkowy jest wprawdzie autorską opinią rzeczoznawcy majątkowego, to jednak, jak wyżej wskazano, przy jego sporządzaniu ani rzeczoznawca majątkowy, ani organ administracji publicznej nie mają pełnej swobody przy określaniu wartości nieruchomości, a muszą stosować się do przyjętych przez ustawodawcę regulacji prawnych. Dopiero, w ramach tych unormowań, biegły - posługując się posiadanymi wiadomościami specjalnymi - dokonuje danej wyceny. Istotne przy tym jest, by operat szacunkowy odpowiadał, z jednej strony - wymogom prawnym, a z drugiej - był zrozumiały, logiczny i przejrzysty. W wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., (I OSK 2342/12, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ocena operatu szacunkowego, dokonywana w toku postępowania administracyjnego, a następnie kontrolowana przez sąd administracyjny, choć oczywiście nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły i organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, ale może, a nawet powinna, obejmować zgodność operatu z przepisami prawa, na podstawie których został sporządzony, a ponadto winna też uwzględniać zasady logicznego wnioskowania. Opinia biegłego jest bowiem dowodem w sprawie -

w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i podlega swobodnej ocenie prowadzącego postępowanie organu na podstawie zasad wiedzy. Powinna mu ona bowiem jedynie pomóc w rozstrzygnięciu danej kwestii, a nie stanowić sama w sobie rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cechach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych. Szczegółowe zaś rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa powoływane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 159 u.g.n. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie wskazanych wyżej przepisów jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto - co nie jest bez znaczenia - pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i nast. u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01). W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (zob. podobnie wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., I OSK 291/12, CBOSA). Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania (zob. wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r., I OSK 778/10, CBOSA). Ponadto, zasadę swobodnej oceny dowodów organu administracji modyfikuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten należy rozumieć w taki sposób, że jeżeli organ nabierze wątpliwości merytorycznych co do prawidłowości ocen specjalistycznych zawartych w operacie szacunkowym, to - skoro nie jest władny do rozstrzygnięcia tych wątpliwości samodzielnie - powinien zwrócić się o dokonanie weryfikacji operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W tym miejscu wskazać należy, że z żądaniem dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych może wystąpić nie tylko zamawiający operat (w tej sprawie - organ), ale również może to być osoba, wobec której zamawiający posługuje się wyceną. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by potrzebę weryfikacji operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. zgłosiła w niniejszej sprawie strona skarżąca. Z uprawnienia tego jednak nie skorzystała, podobnie - nie przedstawiła również kontroperatu.

Zdaniem Sądu należy podzielić ocenę Kolegium, że operat szacunkowy jest dokumentem sporządzonym prawidłowo, wiarygodnym, a tym samym stanowiącym podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Z operatu szacunkowego wynika, że wartość rynkową gruntu została określona w podejściu porównawczym. Wartość gruntu według stanu po podziale została ustalona metodą korygowania ceny średniej. Z kolei wartość gruntu według stanu przed podziałem została określona metodą porównywania parami. Jako nieruchomości porównawcze rzeczoznawca majątkowy przyjęła nieruchomości gruntowe przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługową, stanowiące przedmiot prawa własności, z terenu powiatu. Rzeczoznawca przyjęła do oszacowania wartości nieruchomości inne bazy nieruchomości podobnych dla stanów przed podziałem i po podziale. Rzeczoznawca opisała cechy rynkowe nieruchomości wraz z ich ocenami. Występujące między nieruchomościami różnice w poszczególnych cechach rynkowych zostały skorygowane odpowiednimi poprawkami. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany został jej podziałem. Rzeczoznawca przestawiła w czytelnej formie sposób obliczenia wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale. Wzrost wartości nieruchomości uzasadnia wymierzenie opłaty, zaś wzrost ten podlega ocenie w świetle stosunku wartości nieruchomości sprzed podziału do sumy wartości wszystkich działek po jej podziale (zob. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., I OSK 1595/16, CBOSA).

Tak właśnie rozumiany stosunek wartości nieruchomości przed i po podziale nieruchomości został zbadany w sporządzonym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym, czego rezultatem było stwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości wskutek dokonanego decyzją z [...] grudnia 2021 r. podziału. Należy dodać, że podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem, a nie - jak podnosi skarżąca Spółka - w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości.

W konsekwencji - wbrew zarzutowi strony skarżącej, zaskarżona decyzja nie narusza art. 98a ust. 1-1b u.g.n., skoro wystąpiła przesłanka ustalenia opłaty adiacenckiej w postaci wzrostu wartości nieruchomości. Niezasadne są również zarzuty skarżącej spółki odnośnie naruszenia art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.

-----------------------

#

2