Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 147/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 201
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: z art. 3 pkt 9, art. 3 pkt 11, art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: § 26 ust. 1 ,  § 18
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
article: art. 138 § 2 , art. 136, art. 15
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu A. Sp. z o.o. w Kielcach od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 31 stycznia 2023 r. znak: IR.I.7840.4.3.2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z 31 stycznia 2023 r. znak: IR.I.7840.4.3.2023 Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji nr 2537/2022 Starosty Kieleckiego z 14 grudnia 2022 r. znak: B-I.6740.43.27.2022, zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej A. Sp. z o.o. w [...] (zwanej dalej "Spółką") pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej oraz dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych w zabudowie bliźniaczej z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną, gazową, na działkach nr B, C w [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z 5 września 2022 r. Wojewoda Świętokrzyski uchylił decyzję Starosty Kieleckiego z 6 czerwca 2022 r. odmawiającą Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia ww. pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. W uzasadnieniu wskazano na zakres postępowania dowodowego, które powinno być przeprowadzone przez organ I instancji.

Starosta Kielecki, w toku ponownie prowadzonego postępowania, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", postanowieniem z 3 listopada 2022 r. nałożył na Spółkę obowiązek usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego:

- projekt dostosować do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwanego dalej "rozporządzeniem", w zakresie § 18 ust. 1;

- przedłożyć kompletny projekt zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowanego;

- na projekcie zagospodarowania terenu pokazać połączenie instalacji elektrycznych z siecią elektroenergetyczną oraz wskazać jednoznaczne położenie linii rozgraniczających dla drogi oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KDW.

W wyznaczonym terminie Spółka przedłożyła poprawione egzemplarze projektu budowlanego.

Mając na uwadze powyższe decyzją z 14 grudnia 2022 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy, zatwierdził projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił Spółce ww. pozwolenia na budowę na działkach nr B, C. W uzasadnieniu organ stwierdził, że:

- inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- inwestycja w stosunku do granic sąsiednich działek budowlanych została zlokalizowana zgodnie z przepisami rozporządzenia;

- projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- projekty są kompletne;

- projektanci posiadają odpowiednie uprawnienia budowlane i zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

W odwołaniach od ww. decyzji (tożsamych w treści) [...] zarzucili Staroście Kieleckiemu, że ograniczył się do wskazania nieprawidłowości dotyczących stanowisk postojowych, połączenia instalacji elektrycznej (z siecią elektroenergetyczną) oraz położenia linii rozgraniczających drogi wewnętrznej, pominął natomiast całkowicie sprawę przyłączenia budynków do sieci gazowej i elektroenergetycznej, które znajdują się w działce nr A, stanowiącej ich współwłasność.

Wojewoda Świętokrzyski, wydając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, wskazał że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podkreślono, że art. 33 ust. 1 ustawy zawiera zasadę, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Bez względu na wybór procedury (na podstawie zgłoszenia, bądź bez zgłoszenia) budowa przyłączy musi być prowadzona zgodnie z warunkami i wymaganiami stawianymi przez przedsiębiorstwa sieciowe. W obu przypadkach inwestor powinien posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązujący dla terenu inwestycji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (zwany dalej "m.p.z.p.") stanowi, że jest to obszar oznaczonym na rysunku planu miejscowego symbolem A6.MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Działki przylegają do drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem KDW - droga wewnętrzna. Zgodnie z projektem zagospodarowania działki 12 miejsc postojowych dla samochodów osobowych zaplanowano w dwóch zgrupowaniach:

- 10 miejsc postojowych przy granicy z działką Nr A -droga wewnętrzna,

- dwa miejsca postojowe w odległości 3,0 m od granicy z działką Nr 735/5.

W tym zakresie organ, powołując się na § 18 ust. 1 rozporządzenia, podniósł że dla planowanej inwestycji nie zaprojektowanego żadnego miejsca dla osoby niepełnosprawnej. Ponadto, zgodnie z projektem zagospodarowania działki i projektami architektoniczno-budowlanymi poszczególnych budynków, projektowane budynki mają być podłączone do sieci elektroenergetycznej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i gazowej. W budynkach zaprojektowano ogrzewanie c.o. i przygotowanie ciepłej wody za pomocą pieców gazowych. Sieć wodociągowa przebiega przez teren działek nr B i C (inwestycja), natomiast sieci elektroenergetyczna, gazowa i kanalizacji sanitarnej znajdują się na terenie działki nr A – drogi wewnętrznej, stanowiącej współwłasność 18 osób, w tym w 1/26 – Spółki. Budowa części przyłączeń w pasie drogi wewnętrznej - działki nr A wykracza, zdaniem Wojewody, poza zakres zwykłego zarządzania nieruchomością, więc będzie wymagała zgody wszystkich pozostałych współwłaścicieli działki nr A. Jak wynika z projektu zagospodarowania działki sieć kanalizacji sanitarnej, elektroenergetyczna i gazowa są jedynymi w sąsiedztwie planowanej budowy. Bez uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością nr A na budowę przyłączeń do tych sieci sześć budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych i dwa budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe nie będzie mogło funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem.

Wojewoda Świętokrzyski, przytaczając § 26 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, stwierdził że w sytuacji, gdy budowa obiektu została zaplanowana na nieruchomości, będącej współwłasnością inwestorów i innych osób, brak potwierdzonej zgody pozostałych współwłaścicieli na realizację robót budowlanych jest równoznaczny z brakiem po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszym przypadku sieć kanalizacji sanitarnej, elektroenergetyczna i gazowa przebiegają na nieruchomości, będącej współwłasnością osób sprzeciwiających się budowie. Z tych względów za niedopuszczalne uznano zezwolenie na realizację inwestycji, która nie będzie mogła funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem

Organ odwoławczy, odnosząc się do okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskazał na konieczność podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia tego, czy Spółka jest w stanie wykazać prawo do realizacji swojej inwestycji na swojej działce w zakresie przyłączenia do sieci uzbrojenia terenu, bądź czy jest inne istniejące lub projektowane uzbrojenie danego terenu, które pozwoli na dokonanie przyłączenia budynków mieszkalnych do sieci gazowej, elektroenergetycznej i kanalizacji sanitarnej.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółka wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Świętokrzyskiego, formułując zarzuty nieprawidłowej interpretacji obowiązujących przepisów z jednoczesnym nieuwzględnieniem orzecznictwa sądowego oraz naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Skarżąca, kwestionując stanowisko organu II instancji o braku w zaprojektowanej inwestycji miejsca postojowego dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, przytoczyła przepis § 18 ust. 1, 2 rozporządzenia – który wskazuje na konieczność zaprojektowania miejsc postojowych stosownie do działki budowlanej przeznaczenia i sposobu zabudowy, lecz zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie podniesiono, że zgodnie z obowiązującym m.p.z.p. przewidziany jest wymóg realizacji min. 1 miejsca postojowego na jeden lokal mieszkalny. Zapis m.p.z.p. nie wskazuje na obowiązek zaprojektowania miejsc dla osób niepełnosprawnych. Powyższy warunek został spełniony poprzez zaprojektowanie 14 miejsc postojowych, w tym 2 miejsc garażowych dla projektowanych łącznie 14 lokali mieszkalnych. Natomiast zapisy m.p.z.p. nie przewidują konieczności zaprojektowania dla terenu miejsc dla osób niepełnosprawnych. Obowiązujące orzecznictwo w tej kwestii sugeruje projektowanie miejsc postojowych zgodnie z zapisami planów przestrzennych lub decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast wymóg realizacji miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych nie jest konieczny w zabudowie jednorodzinnej, a z taką mamy do czynienia w tej sytuacji. Jeśli chodzi zaś o budowę części przyłączeń w pasie drogi wewnętrznej – wykraczającą, zdaniem organu, poza zakres zwykłego zarządzania nieruchomością – to Spółka wyjaśniała już te kwestie, załączając wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2018 r., II OSK 1081/16. Mianowicie, w orzeczeniu tym wskazano, że "instalowanie takich urządzeń, jak przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne na nieruchomości stanowiące współwłasność należy zaliczyć do czynności zwykłego zarządu". Strona wskazała – uwzględniając że w projekcie określono sposób ogrzewania budynków za pomocą paliwa gazowego – że istnieje przecież możliwość zmiany sposobu ogrzewania trakcie budowy na ogrzewanie za pomocą odnawialnych źródeł energii w postaci pomp ciepła. Zmiana taka zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy jest nieistotnym odstępstwem od projektu. Spółka, powołując się na art. 7 Prawa energetycznego wskazała, że nie można z góry zakładać, iż jedyną możliwością przyłączenia obiektów jest przyłącze kablowe przez działkę nr A. To przedsiębiorstwo energetyczne może rozwiązać sytuację podłączenia w sposób zupełnie inny – choćby przyłączem napowietrznym. Z kolei, teoretyzując, jeśli doszłoby do sytuacji, że inwestor musiałby zdobyć zgody współwłaścicieli, a to by się nie stało, w przypadku przyłącza kanalizacyjnego należałoby uznać, że brak jest możliwości technicznych podłączenia obiektów do sieci, to zgodnie z Prawem budowlanym możliwa byłaby budowa szczelnych zbiorników na ścieki na działce inwestora. Skarżąca zakwestionowała również interpretację Wojewody co do tego, że na chwilę obecną brak zgody współwłaścicieli działki A jest nieodwołalny i niezmienny. Sytuacja może bowiem zmienić się w późniejszym czasie, będąc rozwiązana choćby poprzez gratyfikację finansową – której inwestor nie jest w stanie rozważyć bez uzyskania pozwolenia na budowę. Wszelkie powyższe rozważania rozwiewa jednak przytoczony wcześniej fakt, poparty ww. wyrokiem, że wykonanie przyłączy przez działkę, która jest współwłasnością inwestora, jest czynnością zwykłego zarządu – w związku z czym ma on możliwość przyłączenia obiektów w sposób wskazany w dokumentacji.

W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał dotychczasową argumentację, dodatkowo stwierdzając że zaprojektowane 12 stanowisk postojowych w ramach planowanego zamierzenia wykorzystywanych będzie przez użytkowników stałych i przebywających okresowo, stanowiska nie są przyporządkowane do poszczególnych lokali mieszkalnych. W takiej sytuacji żądanie urządzenia stanowiska postojowego dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, jest zasadne. Jeśli chodzi zaś o twierdzenia Spółki co do tego, że budowa przyłączeń do sieci na nieruchomości stanowiącej współwłasność należy do czynności zwykłego zarządu i wobec tego nie wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli, to nawet gdyby przyjąć takie twierdzenie za prawidłowe, to zgodnie z art. 199 K.c. do czynności zwykłego zarządu zalicza się wszelkie czynności, mające na celu utrzymanie rzeczy w dotychczasowym stanie oraz zarządzanie nią, dla umożliwienia korzystania z niej i pobierania pożytków. Jeżeli własność rzeczy przysługuje niepodzielnie kilku osobom, do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. Tymczasem Spółka jest współwłaścicielem działki nr A w 1/26 części, a 14 osób, których udziały wynoszą 45/52 (co jest większe od ½), sprzeciwia się przedmiotowej budowie. Natomiast załączony wyrok z 21 lutego 2018 r. został wydany w innej sprawie, wiąże strony i sąd, który je wydał, inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej rozpoznające inny spór między tymi samymi stronami.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", zgodnie z którym Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. określa art. 64e p.p.s.a., z treści którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest więc środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter wyłącznie formalny (por. wyrok NSA z 7.07.2017 r. o sygn. akt II OSK 3001/17, dostępny w internecie na orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie może bowiem zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.

Stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu. Przepis ten wymaga zatem, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tych "nowości", chyba że prowadzą one do nowej sprawy. Jeżeli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej ostatniej sytuacji powinien jednak szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym organ odwoławczy powinien wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jedynie w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach K.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Świętokrzyskiego o uchyleniu decyzji Starosty Kieleckiego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Tym ostatnim rozstrzygnięciem – z 14 grudnia 2022 r. – organ I instancji zatwierdził projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił skarżącej Spółce pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej oraz dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych w zabudowie bliźniaczej z instalacjami. Stanowisko to w złożonym odwołaniu zakwestionowali współwłaściciele działki nr A – drogi wewnętrznej, gdzie przebiegają sieci elektroenergetyczna, gazowa i kanalizacji sanitarnej – na której skarżąca Spółka planuje budowę przyłączeń tychże mediów do realizowanych w ramach ww. pozwolenia na budowę ośmiu budynków. Stronie skarżącej przysługuje jedynie udział 1/26 w ww. drodze wewnętrznej, stanowiącej współwłasność osiemnastu podmiotów.

W rozpoznawanej przez Sąd sprawie istotną kwestią było zatem rozstrzygnięcie, czy zaistniały określone w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki do wydania powyższej decyzji kasacyjnej.

Zgodnie z § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 t.j.) działka budowlana przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) urządzenia budowlane są to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub odprowadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

Treść cyt. przepisów jest o tyle istotna w niniejszej sprawie, że działki nr B, C (na jakich mają powstać ww. budynki) nie są zaopatrzone w sieciowe przyłącza kanalizacji sanitarnej, elektroenergetyczna i gazowej (okoliczność niesporna). Jak wskazano powyżej sieci elektroenergetyczna, gazowa i kanalizacji sanitarnej znajdują się na terenie działki nr A – drogi wewnętrznej, która nie została ujęta przez Spółkę (która wskazała wyłącznie działki nr B, C) w oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane (K-I-4). Zgodnie z definicją tego ostatniego pojęcia, zawartą w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jednocześnie, uwzględniając zapisy zatwierdzonych przez organ I instancji projektów architektonicznych budynków A-H zauważyć trzeba, że na stronach 11 w pkt 11 wyraźnie zastrzeżono, że, cyt.:

"- instalacja elektryczna - podłączona zostanie nowym przyłączem elektrycznym na warunkach właściwego zarządcy sieci energetycznej - poza niniejszym opracowaniem, projektowane w fazie projektu technicznego (...)

- odprowadzenie ścieków - do sieci kanalizacji sanitarnej zgodnie z warunkami wydawanym przez właściwego zarządcę sieci wodociągowej - poza niniejszym opracowaniem, projektowane w fazie projektu technicznego

- zaopatrzenie budynku w energię cieplną - piec na paliwo gazowe".

W rezultacie, w pełni uprawnione, wbrew zarzutom sprzeciwu, są bazujące na zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenia organu odwoławczego o tym, że sześć budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych i dwa budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe nie będzie mogło funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Skoro w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym zadeklarowano ww. przyłącza sieciowe, nie mogła odnieść skutku argumentacja Spółki co do tego, że wobec ewentualnego braku możliwości technicznych podłączenia obiektów do sieci możliwa byłaby budowa szczelnych zbiorników na ścieki na jej nieruchomości. Podobnie nietrafne są twierdzenia inwestora o tym, że "istnieje przecież możliwość zmiany sposobu ogrzewania trakcie budowy na ogrzewanie za pomocą odnawialnych źródeł energii w postaci pomp ciepła".

Z tych względów nie budzi wątpliwości Sądu, że zezwolenie na realizację inwestycji, która – przy przyjęciu założeń określonych w projekcie, wobec sprzeciwu połowy współwłaścicieli działki nr A – nie będzie mogła funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, jest niedopuszczalne – zwłaszcza że ustawodawca w art. 33 ust. 1 zdanie drugie ustawy zwraca uwagę, aby obiekty lub zespoły obiektów mogły samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.

Wojewoda Świętokrzyski, wydając zaskarżoną decyzję kasacyjną, wskazał że brak potwierdzonej zgody pozostałych (poza Spółką) współwłaścicieli działki nr A na realizację robót budowlanych jest równoznaczny z brakiem po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Budowa części przyłączeń w pasie drogi wewnętrznej działki nr A wykracza, zdaniem organu odwoławczego, poza zakres zwykłego zarządzania nieruchomością, więc będzie wymagała zgody wszystkich pozostałych współwłaścicieli działki nr A. Powyższe stanowisko zakwestionowała skarżąca, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2018 r., II OSK 1081/16, w którym wskazano że "instalowanie takich urządzeń, jak przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne na nieruchomości stanowiące współwłasność należy zaliczyć do czynności zwykłego zarządu".

Przytoczona argumentacja sprzeciwu, niezależnie od nietrafności poglądu organu o konieczności uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli drogi wewnętrznej, nie mogła jednak odnieść skutku – gdyż powołane orzeczenie zapadło w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Mianowicie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W niniejszej sprawie inwestorzy posiadają zgodę większości współwłaścicieli, co jest wystarczające zgodnie z art. 201 k.c. do wykonania czynności zwykłego zarządu". Zgodnie bowiem z tym przepisem do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. Z literatury i licznego orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że do czynności zwykłego zarządu należą między innymi: zawieranie umów najmu lokali, pobieranie czynszu oraz instalowanie kanalizacji sanitarnej, opadowej i przewodów wodociągowych na gruncie stanowiącym współwłasność (por. uchwała SN z dnia 19 kwietnia 2002 r., III CZP 18/02, Wokanda 2002, nr 11, poz. 6). Tymczasem, jak trafnie zauważył organ odwoławczy, skarżąca jest współwłaścicielem działki nr A w [...] jedynie w 1/26 części, a 14 osób, których udziały wynoszą 45/52 (co jest większe od ½), sprzeciwia się przedmiotowej budowie. W rezultacie Spółka nie dysponuje zgodą większości współwłaścicieli na zainstalowanie przyłączy kanalizacji sanitarnej, wodociągu oraz gazociągu na będącej przedmiotem współwłasności nieruchomości odrębnej od wskazanego we wniosku terenu inwestycji.

Z tych też względów należy podzielić stanowisko Wojewody o tym, że niedopuszczalne jest udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji, która nie będzie mogła funkcjonować zgodnie z zadeklarowanym przez inwestora przeznaczeniem (zabudowa jednorodzinna), wymagającym wskazanych w projekcie przyłączeń do mediów. W niniejszej sprawie nie było zarazem podstaw do wydania przez organ odwoławczy negatywnej dla inwestora odmownej decyzji merytorycznej, gdyż uprzednia, pozytywna dla Spółki, decyzja organ I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tym zakresie Wojewoda Świętokrzyski zadośćuczynił również wymogom określonym w zdaniu drugim art. 138 § 2 K.p.a. Mianowicie, wskazując okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, trafnie wskazano na konieczność podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia:

1. czy inwestor jest w stanie wykazać prawo do realizacji swojej inwestycji na działce nr A w zakresie przyłączenia do sieci uzbrojenia terenu, bądź czy

2. jest inne istniejące lub projektowane uzbrojenie danego terenu, które pozwoli na dokonanie przyłączenia budynków mieszkalnych do sieci gazowej, elektroenergetycznej i kanalizacji sanitarnej.

Dalej wskazano, że układy sieci i uzbrojenia terenu z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych powinny być pokazane na części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu tak, aby istniała realna możliwość ich wykonania zgodnie z przepisami. Ponadto, brak jest zaświadczeń właściwej izby samorządu zawodowego o przynależności do tej izby autorów projektów, aktualnego na datę usuwania nieprawidłowości projektów.

W tym miejscu zauważyć trzeba, że organ I instancji nie wezwał inwestora do uzupełnienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o ww. działkę nr A i przedłożenia w tym zakresie zgody większości jej współwłaścieli. Natomiast takie działanie i ewentualna odpowiedź powodują zmianę zakresu przedmiotowego prowadzonego postępowanie, wobec czego – z uwagi na możliwość naruszenia zasady dwuinstacyjności przez Wojewodę – organ ten nie mógł sam dokonać ww. czynności. Wyrazem istniejącego stanu rzeczy jest wyrażone w sprzeciwie stanowisko samego inwestora, który wskazuje, że "sytuacja może się zmienić w późniejszym czasie i (będąc) rozwiązana choćby poprzez gratyfikację finansową, a której inwestor nie jest w stanie rozważyć bez uzyskania pozwolenia na budowę". W tym zakresie nie mogła jednak odnieść skutku argumentacja skarżącej, kwestionującej stanowisko Wojewody o tym, że brak na chwilę obecną zgody współwłaścicieli działki A jest nieodwołalny i niezmienny. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zarówno w orzecznictwie, jak i w judykaturze zgodnie przyjmuje się, że sąd administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji. W rezultacie, skoro inwestor nie dysponował 31 stycznia 2023 r. zgodą większości współwłaścicieli działki A na budowę przez Spółkę przyłączy do biegnących w drodze wewnętrznej sieci mediów, to organ odwoławczy, wydając w tejże dacie decyzję, nie mógł przyjąć przeciwnego założenia o hipotetycznej, niepotwierdzonej w aktach administracyjnych treści.

Co się zaś tyczy kwestii związanych z podniesionym w zaskarżonej decyzji kasacyjnej brakiem zaprojektowania dla planowanej inwestycji miejsca dla osoby niepełnosprawnej należy w pierwszym rzędzie podkreślić, że zgodnie z obowiązującym m.p.z.p. przewidziano wymóg realizacji min. 1 miejsca postojowego na jeden lokal mieszkalny – przy czym lokalny ustawodawca nie wskazał na obowiązek zaprojektowania miejsc dla osób niepełnosprawnych (okoliczność niesporna). W konsekwencji należy odwołać się do § 18 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – który stanowi, że "zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów z których korzystają osoby niepełnosprawne" (ust. 1), a "liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne" (ust. 2). W sprzeciwie wskazano, że ustanowione w ten sposób wymogi spełniono "projektując 14 miejsc postojowych, w tym 2 miejsca garażowe, dla projektowanych łącznie 14 lokali mieszkalnych". Argumentacja Spółki sprowadza się do wskazania, że m.p.z.p. nie przewiduje konieczności zaprojektowania dla terenu inwestycji miejsc dla osób niepełnosprawnych (cyt. wyżej § 18 ust. 2), a wymóg realizacji miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych nie jest konieczny w zabudowie jednorodzinnej. Co prawda w skardze powołano się ogólnie na orzecznictwo sądowe w tym zakresie, jednak nie podano sygnatury żadnego konkretnego wyroku na potwierdzenie tak postawionej tezy.

W odniesieniu do powyższego należy stwierdzić, że wymagana liczba stanowisk postojowych – w którym to pojęciu, zgodnie z § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia, zawarte są również "stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne" zależy m.in. od ilości samochodów użytkowników przebywających w budynku stale lub okresowo, która to ilość jest z kolei determinowana takimi cechami budynku, jak: liczba lokali mieszkalnych, ich powierzchnia, czy powierzchnia usług (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II OSK 761/16, Lex nr 2464428). W tym zakresie należy zwrócić uwagę na specyfikę projektowanej inwestycji, dotyczącej, co prawda, budowy ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych – lecz w których przewidziano łącznie aż 14 lokali, dla których zapewniono 12 miejsc postojowych oraz 2 miejsca garażowe (po jednym na każdym lokal). W takim kontekście charakterystyki przedmiotowej inwestycji, wynikającym ze złożonego przez inwestora wniosku, należało podzielić stanowisko organu odwoławczego o braku zaprojektowania miejsca dla osoby niepełnosprawnej. Jak trafnie podniesiono – w odpowiedzi na powyższy zarzut sprzeciwu –zaprojektowane 12 stanowisk postojowych w ramach planowanego zamierzenia wykorzystywanych będzie przez użytkowników stałych i przebywających okresowo, stanowiska te nie są przyporządkowane do poszczególnych lokali mieszkalnych. Dodatkowo wskazania wymaga, że osiem realizowanych budynków jednorodzinnych zajmuje łącznie teren dwóch działek nr B, C, a zatem – w przeciwieństwie do typowej zabudowy jednorodzinnej, o jakiej mowa w sprzeciwie – żaden z tychże budynków nie dysponuje "własną", odrębną działką. Jest to zarazem element upodabniający planowaną inwestycję – w kontekście omawianych wymogów z § 18 ww. rozporządzenia – do zabudowy wielorodzinnej. Mając na uwadze przewidziany przez inwestora sposób zabudowy jego nieruchomości nie sposób zakwestionować, przemawiającego za koniecznością wydania decyzji kasacyjnej, stanowiska Wojewody co do tego, że dla planowanej inwestycji nie zaprojektowanego żadnego miejsca dla osoby niepełnosprawnej – zwłaszcza że wobec braku uregulowania w m.p.z.p. obowiązku zaprojektowania miejsc dla osób niepełnosprawnych (18 ust. 1 rozporządzenia) – zastosowanie w sprawie znajduje przepis o charakterze ogólnym, to jest § 18 ust. 1 rozporządzenia. W przepisie tym ustawodawca – w zakresie celowości obowiązku urządzenia stanowisk postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne – celowo odniósł się do "przeznaczenia działki budowlaną i sposobu zabudowy", dopiero w kolejnym przepisie zawarto postulowaną ("należy dostosować") regulację w zakresie uwzględnienia potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne

Analizując wydane w sprawie decyzje oraz zakres postępowania organu I instancji, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W rezultacie zaskarżona decyzja Wojewody Świętokrzyskiego odpowiada przepisom prawa i nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

Omówione powyżej nieprawidłowości, do jakich doszło zarówno w postępowaniu głównym przed organem I instancji, jak i w postępowaniach uzgodnieniowych, nie mogły zostać sanowane przez organ odwoławczy, w szczególności przez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. i w tej sytuacji mogą zostać usunięte jedynie na etapie ponownego – przeprowadzonego w sposób kompleksowy – postępowania. Przyjęcie przeciwnego założenia godziłoby w fundamentalną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2017 r. V SA/Wa 978/17, LEX nr 2342574). W związku z tym, zastosowanie przez Wojewodę normy art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia pozytywnej dla inwestora decyzji z 14 grudnia 2022 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, należało uznać za prawidłowe. Naruszenia ww. przepisów nie wykazała w szczególności skarżąca Spółka. Przypomnieć zarazem trzeba, że zgodnie z obowiązującymi przepisami Sąd bada decyzję kasacyjną tylko w zakresie istnienia podstaw do jej wydania, co oznacza, że jeżeli dojdzie do wniosku, że takie podstawy istniały to zobowiązany jest oddalić sprzeciw.

Skoro podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.