Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1080/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
659
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 3, 58, 106, 133, 134, 141, 149, 183, 184, 185, 189, 207
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych X sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2022 r. sygn. akt VII SAB/Wa 147/22 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy przez Prezydenta m.st. Warszawy 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 4 listopada 2022 r., sygn. akt VII SAB/Wa 147/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenie warunków zabudowy przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, w pkt I umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, w pkt II stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie rozpoznania wniosku X sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 16 listopada 2021 r. o ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – zamieszkania zbiorowego – pensjonat wraz z garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą na działkach o nr ewidencyjnym [...], [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] w [...], w pkt III stwierdził, że przewlekłe postępowanie, o którym mowa w pkt II nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt IV w pozostałym zakresie skargę oddalił i w pkt V zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 29 lipca 2022 r.(sprostowanym pismem z dnia 6 września 2022 r. w zakresie oznaczenia strony skarżącej jako X sp. z o.o.) X sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – zamieszkania zbiorowego – pensjonat wraz z garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą na działkach nr ew. [...], [...] z obrębie [...] położonych przy ul. [...] w [...], domagając się: zobowiązania, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Prezydenta m.st. Warszawy do wydania w terminie 14 dni decyzji kończącej postępowanie, ewentualnie stwierdzenia, na podstawie 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; stwierdzenia, na podstawie 149 § 1a 1 p.p.s.a, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy miało miejsce z rażącym

naruszeniem prawa; przyznanie skarżącej spółce od Prezydenta m.st. Warszawy, stosownie do art 149 § 2 p.p.s.a ,sumy pieniężnej w kwocie 20.000 zł, względnie przyznanie tej sumy w niższej kwocie z jednoczesnym wymierzeniem organowi grzywny w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą 20.000 zł oraz kwota przyznana spółce tytułem sumy pieniężnej; zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej a w sytuacji uznania, że brak jest podstaw do odrzucenia o jej oddalenie.

W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że jak wynika z akt postępowania administracyjnego X sp. z o.o. z siedzibą w [...] z przedmiotowym wnioskiem wystąpiła w dniu 16 listopada 2021 r. Pismem z dnia 29 listopada 2021 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, który został uzupełniony w dniu 10 grudnia 2021r. W dniu 23 grudnia 2021r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy. Ponownie w dniu 4 stycznia 2022r. wezwano wnioskodawcę do dokonania uzupełnienia wniosku, co nastąpiło w dniu 19 i 21 stycznia 2022r. Od tej daty do dnia 15 lutego 2022r. sporządzony został na zlecenie organu projekt analizy zagospodarowania obszaru, o wynikach której wnioskodawca został poinformowany w dniu 15 lutego 2022r. Skarżąca Spółka w dniu 23 lutego 2022r. pisemnie odniosła się do wyników analizy. Organ uzyskał wiedzę o nowej stronie postępowania: Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]", którą zawiadomił o toczącym się postępowaniu umożliwiając zapoznanie się z aktami sprawy w dniu 17 marca 2022r. W dniu 1 lipca 2022r. strony zostały poinformowane o zebraniu dowodów i wyznaczeniu terminu na załatwienie sprawy do dnia 26 sierpnia 2022r. Skarżąca Spółka w dniu 6 lipca 2022r. złożyła ponaglenie na podstawie art. 37 k.p.a., które wraz z aktami zostały przekazane do SKO w Warszawie. Postanowieniem z dnia 28 lipca 2022r. organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie dopuścił się przewlekłości w związku z prowadzeniem przedmiotowego postępowania. Akta sprawy zostały zwrócone do organu I instancji w dniu 11 sierpnia 2022r. W dniu [...]`2022r. Rada m.st. Warszawy podjęła uchwałę nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...](obejmujący działki inwestycyjne), którą w dniu 15 lipca 2022r. opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego pod poz. [...]. Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr [...] z dnia 26 sierpnia 2022r. umorzył postępowanie z wniosku X sp. z o.o. w [...] o ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – zamieszkania zbiorowego – pensjonat wraz z garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą na działkach nr ew. [...], [...] z obrębie [...]położonych przy ul. [...] w [...].

Rozpoznając skargę Sąd podniósł, że postępowanie w tej sprawie trwało do dnia wniesienia skargi prawie 8 miesiące, a do wydania decyzji kończącej postępowanie 9 miesięcy. Przekroczony więc został maksymalny, przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a., dwumiesięczny termin na rozpoznanie sprawy o prawie 7 miesięcy. Przy czym organ w tych okresach nie zastosował się do obowiązku zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie organ administracji publicznej podania przyczyn zwłoki oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). W okolicznościach tej sprawy Sąd uznał, iż organ prowadził przewlekle postępowanie z wniosku skarżącej z dnia 16 listopada 2021 r., gdyż przekroczył terminy załatwienia spraw określone w art. 35 k.p.a. (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd uznał, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) z uwagi na krótki łączny okres pozostawania organu w przewlekłości (około 7 miesiące), podczas których podejmował jednak konieczne czynności takie jak sporządzenie analizy urbanistycznej, zawiadomienie stron o gromadzonym materiale dowodowym. Sąd podzielił kierunek wykładni nadawanej art. 149 § 1a p.p.s.a., który rażące naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W tej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ niewątpliwie nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki i prowadził postępowanie w sposób przewlekły, nie dotrzymując terminów wynikających z przepisów k.p.a. Zwłoka organu powiatowego w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy nie jest efektem jego zaniechań, które można jednak zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny Sąd wyjaśnił, że instytucja grzywny przewidziana w tym przepisie, jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że nie zaistniała uzasadniona konieczność zastosowania wobec organu dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych. Zdaniem Sądu stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w dotychczasowym procedowaniu w sprawie stanowi bowiem wystarczający środek dyscyplinujący, który skłoni Prezydenta dla m. st. Warszawy do przestrzegania właściwych standardów sprawności rozpatrywania spraw administracyjnych, pozostających w zakresie jego właściwości. Biorąc natomiast pod uwagę okoliczności rozpoznania wniosku skarżącej Spółki, podejmowane przez organ czynności oraz stosunkowo niewielkie uchybienie terminowi kodeksowemu na załatwienie sprawy, Sąd uznał, że w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, które przymawiałyby za przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej. Zdaniem Sądu nie bez znaczenia w sprawie był także fakt, że już w chwili złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy toczyła się procedura planistyczna w stosunku do rejonu [...]na [...], która sfinalizowała się uchwałą Nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek inwestycyjnych.

Na marginesie Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., organ który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Szczególnie istotna w kontekście przedmiotowego problemu jest treść ust. 2 tego przepisu, zgodnie z którym reguła wygaśnięcia decyzji nie obowiązuje, jeżeli na jej podstawie zostało wydane pozwolenie na budowę. Warto zastrzec, że pozwolenie to musi posiadać przymiot ostateczności w rozumieniu art. 16 § 1 in principio k.p.a. zdaniem Sądu ujasno z powyższego wynika, że inwestor musiałby uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę (co ze względu na terminy zdaje się być niemożliwym) przed uchwaleniem miejscowego planu, aby można było przyjąć, że niewydanie w terminie decyzji o warunkach zabudowy zmieniłoby jego sytuację prawną. Jak zostało to już wyżej wskazane organ w dniu 26 sierpnia 2022r. wydał decyzję o umorzeniu postępowanie z wniosku X sp. z o.o w [...] o ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – zamieszkania zbiorowego – pensjonat wraz z garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą na działkach nr ew. [...], [...] z obrębie [...] położonych przy ul. [...] w [...]. W efekcie Sąd orzekając w niniejszej sprawie przyjął, iż postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skoro bowiem przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez Sąd, doszło do wydania przez Prezydenta m.st Warszawy decyzji Nr [...] to tym samym brak było podstaw do zobowiązania tego organu do wydania aktu w tym przedmiocie.

Skargą kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w części obejmującej jego pkt III i IV, zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w postaci:

a) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a., z art. 12 § 1 k.p.a., z art. 35 § 1 i 3 k.p.a., z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. oraz z art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a., poprzez brak uznania przez Sąd I instancji - jednocześnie ze stwierdzeniem przewlekłości postępowania - że przewlekłość ta miała miejsce z rażącą obrazą powołanych wyżej przepisów, choć termin załatwienia sprawy ponad czterokrotnie został przekroczony, a w tym czasie organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, czego nigdy w żaden sposób nie wyjaśnił, zaś skutkiem bierności organu - nastawionego z góry na niewydanie jakiejkolwiek merytorycznej decyzji do czasu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z [...], "m.p.z.p.") - było pozbawienie skarżącej merytorycznego załatwienia sprawy ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości i w ten sposób realizacji prawa do jej zabudowy w zamierzonym kształcie; wszystko to wypełnia natomiast kryteria rażącego naruszenia prawa, w czym wyraża się zarazem wpływ omawianego uchybienia na wynik sprawy;

b) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a., z art. 154 § 6 p.p.s.a., z art. 151 p.p.s.a., z art. 12 § 1 k.p.a., z art. 35 § 1 i 3 k.p.a., z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. oraz z art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a., poprzez brak przyznania skarżącej sumy pieniężnej od organu lub także wymierzenia organowi grzywny, zgodnie z wnioskami skargi, w sytuacji, gdy organ intencjonalnie i bez żadnego uzasadnienia pozbawił X merytorycznego załatwienia sprawy ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości i w ten sposób realizacji prawa do jej zabudowy w zamierzonym kształcie, skutkiem czego Spółka nie tylko poniosła zbędne wydatki w celu uzyskania decyzji merytorycznej, ale też - co dotyczy jej organów i pracowników - doznała wymiernych krzywd niematerialnych, skoro praca całego sztabu (zespołu) ludzi  zaangażowanych w projekt dotyczący jej nieruchomości zdała się zupełnie na nic, zaś wszystkie te okoliczności w wymiarze materialnym i niematerialnym nie znalazły rekompensaty w postaci przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej lub także wymierzenia mu grzywny - i to w sytuacji permanentnego uchybiania przez organ terminom załatwiania spraw w postępowaniach administracyjnych, co Sądowi I instancji było wiadome z urzędu - w czym wyraża się zarazem wpływ omawianego uchybienia na wynik sprawy w postaci częściowego oddalenia skargi w punkcie IV wyroku, zamiast jej uwzględnienia również w tym zakresie;

c) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przyjęcie na s. 7 uzasadnienia wyroku, że inwestor musiałby uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę (co ze względu na terminy zdaje się być niemożliwym) przed uchwaleniem miejscowego planu, aby można było przyjąć, że niewydanie w terminie decyzji o warunkach zabudowy zmieniłoby jego sytuację prawną, które to stwierdzenie jest wyrazem wyjścia przez Sąd I instancji poza granice rozpoznawanej sprawy - w ogóle niedotyczącej meriti ustalenia warunków zabudowy ani wydania pozwolenia na budowę - a nadto ma charakter spekulacji (co zdaje się być niemożliwym), która nie wynika w żaden sposób z akt sprawy i jako taka - nie będąc stanowczym stwierdzeniem - nie powinna znaleźć się w uzasadnieniu orzeczenia sądowego; uchybienia powyższe rzutowały zarazem na wynik sprawy, gdyż stały za odmową przyznania skarżącej sumy pieniężnej;

2. prawa materialnego, w postaci:

a) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a., z art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz z art. 5 pkt 2 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t.j. Dz.U z 2016 r. poz. 1169 ze zm., dalej: u.o.f.p.), poprzez:

- błędną wykładnię przywołanych przepisów, tj. pominięcie, że rażące naruszenie prawa zachodzi również wówczas, gdy opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach jest oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące przewlekłość organu, z czym mamy do czynienia w przypadku postępowania i co w tej sytuacji, gdyby zostało wzięte pod rozwagę przez Sąd I instancji, skutkowałoby przyjęciem w punkcie III wyroku, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów wyrażające się w braku uznania przez Sąd I instancji - jednocześnie ze stwierdzeniem przewlekłości postępowania - że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, choć termin załatwienia sprawy został ponad czterokrotnie przekroczony, a w tym czasie organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, czego nigdy w żaden sposób nie wyjaśnił, zaś skutkiem bierności organu - nastawionego z góry na niewydanie jakiejkolwiek merytorycznej decyzji do czasu wejścia w życie planu - było pozbawienie skarżącej merytorycznego załatwienia sprawy ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości i w ten sposób realizacji prawa do jej zabudowy w zamierzonym przez skarżącą kształcie; wszystko to wypełnia natomiast kryteria rażącego naruszenia prawa, w czym wyraża się zarazem wadliwa treść punktu III wyroku;

b) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a., z art. 154 § 6 p.p.s.a. i z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., poprzez:

- błędną wykładnię przywołanych przepisów, tj. pominięcie, że jakkolwiek suma pieniężna nie stanowi odszkodowania ani zadośćuczynienia, to utrwalone w orzecznictwie jest stanowisko, iż jeżeli sprawa jest tego rodzaju, że szkoda spowodowana bezczynnością (przewlekłością) była oczywista, to suma pieniężna powinna być wymierzona w wyższej wysokości, skąd wynika, że poniesienie przez stronę szkody, a taką Spółka - choć nie była do tego zobligowana - wykazała w postępowaniu przed Sądem I instancji, powinno być brane pod uwagę i uzasadniać przyznanie sumy pieniężnej na rzecz strony, w tym przypadku skarżącej, co decyduje tym samym, skoro WSA tę okoliczność pominął, o wadliwości punktu IV wyroku;

- niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów wyrażające się w braku przyznania skarżącej sumy pieniężnej od organu lub także wymierzenia organowi grzywny, zgodnie z wnioskami skargi, w sytuacji, gdy organ intencjonalnie i bez żadnego uzasadnienia pozbawił Spółkę merytorycznego załatwienia sprawy ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości i w ten sposób realizacji prawa do jej zabudowy w zamierzonym kształcie, skutkiem czego Spółka nie tylko poniosła zbędne wydatki w celu uzyskania decyzji merytorycznej, ale też - co dotyczy jej organów i pracowników - doznała wymiernych krzywd niematerialnych, skoro praca całego sztabu (zespołu) ludzi zaangażowanych w projekt dotyczący nieruchomości zdała się zupełnie na nic, zaś wszystkie te okoliczności w wymiarze materialnym i niematerialnym nie znalazły rekompensaty w postaci przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej lub także wymierzenia mu grzywny - i to w sytuacji permanentnego uchybiania przez organ terminom załatwiania spraw w postępowaniach administracyjnych, co Sądowi I instancji było wiadome z urzędu - w czym wyraża się zarazem wadliwość punktu IV wyroku, w którym skargę częściowo oddalono, zamiast również w tym zakresie ją uwzględnić.

Z uwagi na powyższe zarzuty w ww. skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym, uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz rozpoznanie w tym zakresie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz Spółki sumy pieniężnej w kwocie 20.000 zł lub przyznanie Spółce tej sumy w niższej kwocie z jednoczesnym wymierzeniem Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą 20.000 zł oraz kwotą przyznaną równocześnie Spółce tytułem sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł także Prezydent m.st. Warszawy zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, w takim stopniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 233 § 1 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. a także art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego zebranego materiału dowodowego, w szczególności stanowiska Prezydenta m.st. Warszawy zawartego w odpowiedzi na skargę i pismach procesowych organu, a także wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, w szczególności poprzez:

- pominięcie, że skarga z dnia 29 lipca 2022 r.została wniesiona przez spółkę Q sp. z o.o. w [...] (nr [...]), co potwierdza dołączony do tej skargi odpis z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego tej spółki oraz udzielone pełnomocnictwo, a w konsekwencji nieuwzględnienie, że skarga ta została wniesiona przez podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego i nie posiadający interesu prawnego w sprawie, w której zarzuca organowi przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego,

- pomięcie, że sprostowanie skargi z dnia 29 lipca 2022r. dokonane w piśmie X z dnia 6 września 2022r. stanowiło niedopuszczalną zmianę podmiotową skarżącego,

- pominięcie, że w czasie trwania postępowania administracyjnego organ dokonywał szeregu czynności wyjaśniających pozostających w bezpośrednim związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy a także pominięcie, że wydłużenie terminu załatwienia sprawy spowodowane było przyczynami niezależnymi od organu, co dokumentują akta sprawy administracyjnej załączone do odpowiedzi na skargę, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że termin na rozpoznanie sprawy przekroczony został o prawie 7 miesięcy,

- błędne przyjęcie, że "organ w tych okresach nie zastosował się do obowiązku zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie" oraz pominięcie, że organ zawiadomieniem z dnia 1 lipca 2022r. poinformował strony postępowania, że termin załatwienia sprawy ulegnie przedłużeniu do dnia 26 sierpnia 2022r. z uwagi na umożliwienie stronom postępowania zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie,

b) naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że skarga podlegała odrzuceniu,

c) naruszenie art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się przez Sąd I instancji do istotnych okoliczności podnoszonych przez Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie, w szczególności brak wyjaśnienia powodów, dla których nie uwzględniono stanowiska Prezydenta m.st. Warszawy wnoszącego o odrzucenie skargi a także brak wyjaśnienia przyczyn i okoliczności, które przesądziły o uznaniu przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, a w konsekwencji brak w uzasadnieniu elementów wymienionych w ww. przepisie, co utrudnia kontrolę instancyjną i poznanie wszystkich motywów, jakimi kierował się Sąd,

d) naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ.

2) prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie naruszenie art. 35 § 1-3 i § 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie administracyjne prowadzone było przez organ przewlekle, tj. błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 35 § 1-3 i § 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, że samo przekroczenie dwumiesięcznego terminu na rozpoznanie sprawy przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a. uzasadnia stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ oraz pominięcie, że do dwumiesięcznego terminu na rozpoznanie sprawy przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a. nie wlicza się m.in. terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności a także okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego uznania, że termin na rozpoznanie sprawy przekroczony został o prawie 7 miesięcy.

Z uwagi na powyższe zarzuty Prezydent wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a w każdym przypadku zasądzenie na rzecz Prezydenta zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydenta m.st. Warszawy skarżąca Spółka wniosła o jej oddalenie w całości, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w tym postepowaniu według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne wywiedzione w niniejszej sprawie nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Przedmiotem toczącego się przez Sądem pierwszej instancji postępowania w niniejszej sprawie było przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania w przedmiocie ustalenia dla X sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – zamieszkania zbiorowego – pensjonat wraz z garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą na działkach nr ew. [...], [...] z obrębie [...] położonych przy ul. [...] w [...]. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, oceniając prowadzone przez Prezydenta m.st. Warszawy opisane wyżej postępowanie uznał, że toczyło się ono w sposób przewlekły lecz nie z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie nie uznał zarzutów skargi.

Skarga kasacyjna Spółki kwestionuje zarzutami naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania pkt III i IV zaskarżonego wyroku (brak rażącego naruszenia prawa przy stwierdzonej przewlekłości i oddalenie żądania w zakresie przyznania skarżącej sumy pieniężnej lub braku wymierzenia organowi grzywny). Tym samym skarga kasacyjna koncentruje się na zakwestionowaniu dokonanej przez Sąd I instancji oceny charakteru przewlekłości postępowania administracyjnego oraz na błędnym – jej zdaniem – nieprzyznaniu sumy pieniężnej w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a., bądź nie wymierzeniu organowi grzywny.

Odnosząc się do zarysowanych różnic zachodzących pomiędzy stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz stanowiskiem sformułowanym w skardze kasacyjnej Spółki, należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w pełni aprobowaną przez skład orzekający w niniejszej sprawie, rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Ponadto o tym, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane (por. wyroki NSA z: 22.09.2021 r., III OSK 995/21; z 22.06.2022 r., III OSK 5071/21; 15.11.2022 r., III OSK 6657/21; 16.11.2022 r., III OSK 2528/21; 10.01.2023 r., II GSK 1391/22; 1.09.2023 r., I OSK 749/22; 27.09.2023 r., I OSK 979/22, 29.11.2024 r., IIOSK 975/23). Okoliczności te należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Natomiast sam fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością (por. wyrok NSA z 21.04.2023 r., III OSK 2865/21). Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach występuje wówczas, gdy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki NSA z: 2.06.2022 r., II OSK 2074/21, LEX nr 3396092; 17.11.2022 r., III OSK 3402/21, LEX nr 3506013; 14.04.2023 r., I OSK 2051/22, LEX nr 3557300), zaś jego oczywistość nie budzi jakichkolwiek wątpliwości (por. wyrok NSA z 19.10.2021 r., III OSK 3916/21, LEX nr 3331932). Taką też wykładnię art. 149 § 1 a p.p.s.a. w zakresie pojęcia rażącego naruszenia prawa przedstawił Sąd pierwszej instancji podkreślając w motywach zaskarżonego wyroku, że prowadzonym przez prawie 9 miesięcy postępowaniu od jego wszczęcia do wydania decyzji umarzającej postępowanie, przekroczony został 2 miesięczny termin załatwiania sprawy o 7 miesięcy, przy czym zwłoka organu w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy nie była efektem celowych zaniechań, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić, zaś odmienny pogląd skarżącej Spółki nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim nie można pominąć tego, iż od momentu wszczęcia postępowania wnioskiem Spółki z 16 listopada 2021 r. organ dwukrotnie pismami z 29 listopada 2021 r. i z 4 stycznia 2021 r. wzywał Spółkę do uzupełnienia wniosku (uzupełniono odpowiednio pismami z 10 grudnia 2021 r. oraz z 19 i 21 stycznia 2021 r.), do dnia 15 lutego 2022 r. sporządzano projekt analizy zagospodarowania terenu o czym poinformowano Spółkę (pismem z 23 lutego Spółka odniosła się do analizy). Nie jest sporne, iż w sytuacji gdy organ dowiedział się o kolejnej stronie postępowania, umożliwił jej (Wspólnocie Mieszkaniowej " [...]") zapoznanie się z aktami sprawy, a zatem w istocie więc w terminie od 17 marca do 1 lipca 2022 r. nie podejmowano działań zmierzających do zakończenia postępowania i dopiero w dniu 1 lipca 2022 r. zawiadomiono o zebranym materiale i wyznaczono termin zapoznania się z aktami. Mając na uwadze ujawnione powyżej poglądy judykatury co do kwestii rażącego naruszenia prawa należało uznać, iż przewlekłość w weryfikowanym przez Sąd pierwszej instancji postępowaniu administracyjnym nie miała jednak charakteru rażącego, gdy uwzględni się dynamikę przedmiotowego postępowania. Niewątpliwie to, że postępowanie organu w badanym okresie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy i nie cechowała go należyta dynamika, a czynności postępowania nie były należycie skoncentrowane szczególnie w okresie od 17 marca do 1 lipca 2022 r. to dlatego uznano, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, jednak nie miało ono w okolicznościach tej sprawy charakteru rażącego.

Za niezasadne należało też uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego i powiązanych z nim przepisów postępowania, które w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, doprowadziło do nieprzyznania jej sumy pieniężnej od organu. Ustosunkowując się do tych zarzutów należy przypomnieć, że w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości określanej w wyżej wskazany sposób.

Zatem w świetle art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd I instancji przy orzekaniu o przyznaniu sumy pieniężnej w rozumieniu tego przepisu, nie był związany wnioskiem ani zakresem żądania strony. Użycie w art. 149 § 2 p.p.s.a. zwrotu "może orzec" oznacza, że Sąd jest uprawniony, ale nie jest zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości. Wypada też podkreślić, że ustawodawca nie wskazał ani przypadków, w których suma pieniężna miała być przyznana, ani też kryteriów, którymi powinien kierować się Sąd przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu bądź nieprzyznaniu sumy pieniężnej, pozostawiając Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę przyznania jej stronie skarżącej. Oznacza to, że rozstrzyganie w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Dlatego też ewentualna ingerencja w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. wyroki NSA z: 7.09.2023 r., II OSK 2663/22; 20.09.2023 r., I OSK 727/22; 16.05.2023 r., II OSK 1764/22; 7.09.2023 r., II OSK 2605/22). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zastosowanie środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z 27.09.2023 r., I OSK 860/22), w których bezczynność lub przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zaś w odniesieniu do przyznawania sumy pieniężnej, także gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony (wyrok NSA z 8.09.2023 r., I OSK 1004/22). Suma pieniężna ma bowiem na celu kompensację dolegliwości, niedogodności, negatywnych przeżyć strony, na jakie została narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (wyrok NSA z 9.08.2023 r., I OSK 1186/21). Mając na uwadze udokumentowany w aktach administracyjnych przebieg postępowania należało przyjąć, że wskazane powyżej okoliczności nie miały miejsca w niniejszej sprawie.

Trzeba też podkreślić, iż w motywach zaskarżonego wyroku zasadnie podkreślono, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zaistniała również uzasadniona konieczność zastosowania wobec organu dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych w postaci wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu odwoławczego prawidłowo wskazano w kwestionowanym wyroku, że samo stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w dotychczasowym procedowaniu w sprawie stanowi wystarczający środek dyscyplinujący, który skłoni Prezydenta m. st. Warszawy do przestrzegania właściwych standardów sprawności rozpatrywania spraw administracyjnych pozostających w jego zakresie. Odniesione zatem zarzuty w tym zakresie jawią się jako całkowicie nieusprawiedliwione. Uprawnienie sądu administracyjnego do ukarania organu, gdy ten prowadził postępowanie w sposób przewlekły lub był bezczynny – grzywną, nie ma charakteru dowolnego. W tym bowiem zakresie sąd powinien wskazać przyczyny, dla których zastosował lub odmówił zastosowania w rozpoznawanej sprawie środków prawnych określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie wskazano na przesłanki odmowy wymierzeniu organowi grzywny i są to przesłanki racjonalne przemawiające właśnie za nieukaraniem organu grzywną.

Nie jest sporne w realiach tej sprawy, iż w chwili złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji trwały prace nad projektem planu miejscowego, którego ustalenia pozostawały w sprzeczności z zamierzeniami inwestycyjnymi określonymi we wniosku uruchamiającym to postępowanie. Niewątpliwie wydanie decyzji nr [...]z dnia 26 sierpnia 2022r., umarzającej postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej Spółki wynikało właśnie z uchwalenia i wejścia w życie uchwały Rady m. st. Warszawy z 7 lipca 2022 r. nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...](obejmujący działki inwestycyjne), którą w dniu 15 lipca 2022r. opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego pod poz. [...].

Faktem jest, iż okoliczność ta spowodowała, że Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku jedynie, jak zaznaczył, na marginesie w kontekście art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., wskazał na możliwość wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Szczególnie istotna w kontekście przedmiotowego problemu jest, jak wskazano, treść ust. 2 tego przepisu, zgodnie z którym reguła wygaśnięcia decyzji nie obowiązuje, jeżeli na jej podstawie zostało wydane pozwolenie na budowę. Stąd też zastrzeżono, że pozwolenie to musi posiadać przymiot ostateczności w rozumieniu art. 16 § 1 in principio k.p.a. a zdaniem Sądu jasno z powyższego wynika, że inwestor musiałby uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę (co ze względu na terminy zdaje się być niemożliwym) przed uchwaleniem miejscowego planu, aby można było przyjąć, że niewydanie w terminie decyzji o warunkach zabudowy zmieniłoby jego sytuację prawną. Wskazując na to stwierdzenie Sądu, zdaniem skarżącej Spółki prowadzi ono do naruszenia w tej sprawie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu odwoławczego powyższa wypowiedź Sądu pierwszej instancji w sprawie dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania nie powinna się znajdować, gdyż nie dotyczy istoty niniejszej sprawy. Trzeba jednak przy tym zaznaczyć, że wyżej powołana wypowiedź nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy, albowiem jak to wyraźnie podkreślił Sąd, uwaga ta została sformułowana "na marginesie". Poza tym nie można tej wypowiedzi, uczynionej na marginesie jako dodatkowa, wiązać z naruszeniem art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. czy chociażby art. 133 § 1 p.p.s.a.

Orzekanie "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 p.p.s.a.) oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji orzekał w oparciu o akta sprawy.

Unormowanie zawarte w art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku- patrz wyrok NSA z dnia 28 września 2023 r. II OSK 1032/22. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z takimi naruszeniami nie mamy do czynienia w realiach tej sprawy.

Z kolei co do zasady wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia- patrz wyrok NSA z dnia 13 marca 2024 r. III OSK 3171/21. Zaskarżony wyrok, co wyżej wykazano, poddaje się kontroli instancyjnej i ujawniono w nim stan faktyczny pozwalający na uznanie, iż w sprawie tej organ orzekający pozostawał w przewlekłości, co oznacza, że wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania.

Przedstawione w skardze kasacyjnej Spółki zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania jako nieusprawiedliwione, nie pozwalały na stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i dodatkowo przyznanie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz Spółki sumy pieniężnej w kwocie 20.000 zł lub przyznanie Spółce tej sumy w niższej kwocie z jednoczesnym wymierzeniem Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny jak i ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi kasacyjnej organu podnieść należy, iż skupiły się one na pominięciu w zaskarżonym wyroku okoliczności świadczących o wniesieniu skargi przez podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego oraz na błędnym – zdaniem organu – przyjęciu, że postępowanie było prowadzone przewlekle.

Przede wszystkim trafne jest stwierdzenie organu zawarte we wniesionym środku odwoławczym, że w zaskarżonym wyroku nie odniesiono się do podnoszonej w odpowiedzi na skargę kwestii oznaczenia strony wnoszącej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z której wynikało, że skarżącym jest Q sp. z o.o. w [...] (nr KRS [...]), nie zaś będąca stroną postępowania X sp. z o.o. w [...] (nr KRS [...]).

Jednakże mimo braku zajęcia stanowiska w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji słusznie nie odrzucił wniesionej skargi, ponieważ okoliczności sprawy nie dawały podstaw do uznania, że zaistniała jedna z przesłanek odrzucenia skargi, wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a. Z uzasadnienia skargi wynikało bowiem, że skarżąca była stroną postępowania administracyjnego, którego przewlekłość stała się przedmiotem skargi. Nadto mylne oznaczenie strony w skardze zostało wyjaśnione pismem pełnomocnika Spółki z 6 września 2022 r., a załączone do tego pisma dokumenty (wydruk KRS oraz potwierdzenie pełnomocnictwa), potwierdzają że skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania. Zatem w sprawie nie doszło do zarzucanej przez organ zmiany podmiotowej skarżącego. Zdaniem Sądu odwoławczego, w realiach tej sprawy, nawet badanie i ocena interesu prawnego strony wnoszącej skargę, w sytuacji braku oczywistości w tym zakresie, musiałoby ewentualnie doprowadzić do oddalenia takiej skargi a nie jej odrzucenia.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej organu, należy podkreślić, że nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. a także art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w kontekście stanowiska prezentowanego przez skarżący kasacyjnie organ, według którego nie było podstaw do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania.

Podtrzymując już wyżej podniesione okoliczności związane z zarzutem skarżącej Spółki naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. stwierdzić nadto należy, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku wykazano dostatecznie jasno, że postępowanie zainicjowane wnioskiem Spółki złożonym 16 listopada 2021 r. i zakończone decyzją z 26 sierpnia 2022 r. było prowadzone przewlekle. Sąd poddał weryfikacji poszczególne okoliczności, które występowały w tym czasie pod kątem ich wpływu na przewlekłość postępowania. Ponadto, ustosunkowując się do przywołanych wyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wypada wyjaśnić, że wskazany w podstawie kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Tak więc do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. doszłoby wówczas, gdyby Sąd uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia wskazanego w podstawie kasacyjnej art. 133 § 1 p.p.s.a., bowiem w realiach tej sprawy, co wyżej wykazano, w żadnym wypadku, nie doszło do wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy, wprost przeciwnie, oparto zaskarżony wyrok precyzyjnie na tym materiale zgromadzonym w toku prowadzonego postępowania. Poza tym przepis ten nie służy kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyroki NSA z: 9.11.2011 r., I OSK 1350/11; 17.11.2011 r., II OSK 1609/10).

Nie ma również naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego zebranego materiału dowodowego. W odniesieniu do zaskarżonego wyroku skarżący kasacyjnie organ nie wykazał skutecznie, że Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy. Należy powtórzyć raz jeszcze, że chybiony jest zarzut obrazy art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie." Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zaś skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy lub dokonanej wykładni prawa materialnego. Brak szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że Sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony, tym bardziej, że nie miał wątpliwości co do strony skarżącej, którą prawidłowo oznaczył zarówno w sentencji wyroku jak i jego uzasadnieniu.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ pozostaje także całkowicie chybiony. Należy bowiem mieć na względzie, że 149 § 1 p.p.s.a. jest jednym z tzw. przepisów wynikowych. Warunkiem zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. jest więc spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia czy też niestwierdzenia przez Sąd I instancji naruszeń prawa przez organ administracji. Oznacza to, że nawet błędne uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie polega samo w sobie na nieprawidłowym zastosowaniu odpowiednio art. 149 § 1 p.p.s.a., lecz może ewentualnie wskazywać na błąd popełniony w fazie kontroli zaskarżonego postępowania organu (wyrok NSA z 2.03.2018 r., I OSK 2399/17). Przepis ten nie wyjaśnia, kiedy dochodzi do przewlekłości postępowania. Dlatego też skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, winien bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z 11.10.2017 r., I OSK 143/17). Należy zaznaczyć, że art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. został powiązany z art. 35 § 1-3 i § 5 k.p.a. w ostatnim z zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej, uznanym przez skarżący kasacyjnie organ za zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Jednak i ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podnieść, że przepisy art. 35 § 1-3 i § 5 k.p.a. dotyczą terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, a więc mają charakter terminów procesowych (por. Z. Kmieciak [w:] J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 35).

Jak wykazano natomiast we wstępnej części tego uzasadnienia odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Spółki w realiach tej sprawy doszło do przewlekłego procedowania w sprawie z wniosku Spółki, skoro trzykrotnie przekroczono czas załatwiania sprawy (po odliczeniu dwóch miesięcy dla sprawy szczególnie skomplikowanej), zaś w okresie od 17 marca do 1 lipca 2022 r. jak obrazują akta sprawy nie podejmowano żadnych czynności procesowych. Dokonane w sprawie czynności wypełniły właśnie okres 2 miesięcy na załatwienie tej sprawy, odnośnie zaś powoływania się w kasacji organu na potrzebę odliczenia okresów spowodowanych z winy strony, to zdaniem Sądu odwoławczego nie wskazano na takie zawinienie Spółki, która bardzo szybko reagowała na wezwania organu w tym do uzupełnienia braków wniosku. Nie przedstawiono też przyczyn niezależnych od organu, które miałyby wpływ na czas trwania postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zatem nie wykazano skutecznie precyzyjnie określonych okresów nie podlegających, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, wliczeniu do terminów załatwienia sprawy.

Tym samym również i wniesiona skarga kasacyjna organu nie mogła doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenia skargi, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, o oddaleniu wniesionych skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w sentencji w pkt II wyroku również o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.