Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 592/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 1-3, art. 63 par. 2, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 29 ust. 1 i ust. 1a, art. 83 ust. 4, art. 83b ust. 1-2
journal: Dz.U. 2022 poz 1009
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)
article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 50 par. 1, art.53 par. 1-2, art. 58 par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 1108/22 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odroczenia terminu płatności składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od G. Sp. z o.o. w restrukturyzacji w K. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kralowie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 1108/22 po rozpoznaniu skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie (dalej "skarżąca", "spółka") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odroczenia terminu płatności składki za październik 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych).

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżąca zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie o odroczenie terminu płatności składki za październik 2021 r., uzasadniając, że działa w branży gastronomicznej i boryka się ze skutkami obostrzeń w gospodarce spowodowanych COVID-19.

Organ pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] poinformował spółkę, że "nie wyrażono zgody na odroczenie terminu płatności składki za miesiąc październik 2021 r." Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że podejmowane przez skarżącą działania nie miały na celu spłaty zadłużenia, a jedynie były działaniem "na zwłokę" ukierunkowanym na odłożenie w czasie wdrożenia postępowania egzekucyjnego.

Następnie skarżąca złożyła odwołanie, które zostało przez organ przekazane do Sądu Okręgowego Wydział VII Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie. Sąd Okręgowy w Krakowie VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia [...] lipca 2022 r., sygn. akt [...] stwierdził swoją niewłaściwość rzeczową i sprawę przekazał do rozpoznania właściwemu rzeczowo i miejscowo Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 1108/22 uchylił zaskarżoną decyzję.

Na wstępie odnosząc się do przekazanej przez sąd powszechny sprawy przeanalizował obowiązujące przepisy regulujące właściwość sądów powszechnych i administracyjnych w spawach z w wniosku płatnika złożonego na podstawie art. 29 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.1009, ze zm.), dalej "u.s.u.s.". Po przeprowadzeniu analizy obowiązujących przepisów oraz stanowiska reprezentowanego w doktrynie prawniczej i orzecznictwie sąd I instancji doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie organu ZUS w sprawie odmowy odroczenia terminu płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, jak i na rozstrzygnięcie w sprawie odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, tylko odwołanie do sądu powszechnego. Wobec powyższego postanowienie Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia [...] lipca 2022 r. sygn. akt [...], w którym ten Sąd stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, jest błędne, jednak funkcjonuje ono w obrocie prawnym i Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę zobowiązany jest je uwzględnić w dalszych rozważaniach.

Przechodząc do rozpoznania skargi skarżącej, Sąd I instancji wskazał, że przepisy u.s.u.s. wprost nie określają sposobu, w jakim następuje odmowa rozłożenia na raty, jednakże należy przyjąć, iż tego rodzaju działanie, które stanowi o odmowie przyznania prawa przewidzianego ustawą, może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji, a sam wniosek skarżącej w tej sprawie wszczyna stosowne postępowanie przed organem. Oceniając pismo ZUS z dnia [...] grudnia 2021 r. Sąd I instancji stwierdził, że pismo to spełnia minimalne wymagania uznania go za indywidualny akt administracyjny, tj. decyzję administracyjną. Zawiera bowiem oznaczenie organu, który akt wydał, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie ("Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie w odpowiedzi na złożony przez Państwa wniosek informuje, że nie wyrażono zgody na odroczenie terminu płatności składki za miesiąc październik 2021 r."), uzasadnienie, pouczenie oraz podpis. Pismem tym niewątpliwie doszło do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy, gdyż nie wyrażono zgody dla skarżącej na odroczenie terminu płatności składki za październik 2021 r. Organ dokonał ustalenia sytuacji prawnej skarżącej odmawiając przyznania wnioskowanej preferencji w spłacie składek, a to przesądza, że jest to decyzja w rozumieniu art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm.), dalej "k.p.a.". W ocenie Sądu I Instancji uzasadnienie tej decyzji nie odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a. Nie wyjaśniono podstawy prawnej tej decyzji, czyli organ nie dokonał wykładni art. 29 ust. 1 u.s.u.s. Ponadto decyzja w sprawie odmowy odroczenia, czy rozłożenia na raty należności składkowych, zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza użycie przez ustawodawcę w treści przepisu art. 29 ust 1 u.s.u.s. sformułowania "Zakład może na wniosek dłużnika". Taka decyzja jak każda inna wymaga uzasadnienia odpowiadającego treści art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że z przekazanych akt sprawy wynika, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, zatem zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Na marginesie Sąd I instancji wskazał, że w zaskarżonej decyzji zawarto nieprawidłowe pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, który jak pouczył organ należało złożyć w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia decyzji.

Następnie organ, na podstawie art. 173 § 1 i 2 p.p.s.a zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2023 r., wydany w sprawie o sygn. I SA/Kr 1108/22, którego odpis wraz z uzasadnieniem został doręczony organowi dnia 18 stycznia 2023 r. Sądowi I instancji zarzucił, wskazując na art. 174 pkt 2 p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania polegające na:

1. art. 29 ust. 1 u.s.u.s. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż odmowa udzielenia zgody na odroczenie termin płatności należności z tytułu składek następuje w formie decyzji administracyjnej;

2. art. 83 ust. 4 u.s.u.s. poprzez błędne uznanie, iż sprawa będąca przedmiotem niniejszego postępowania winna być rozpoznawana jako sprawa administracyjna w rozumieniu materialnym.

Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów proceduralnych, powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a, zarzucił ponadto naruszenie:

1. § 1 ust. 2 lit. a rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1773, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię skutkującą nieuzasadnionym przyjęciem, iż sprawy z zakresu art. 29 u.s.u.s., w przypadku odmowy skorzystania z ulgi, Zakład Ubezpieczeń Społecznych winien rozpoznawać w ramach decyzji administracyjnej;

2. art. 61 § 3 i 3a k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. i w zw. z art. 180 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż wniosek płatnika składek o odroczenie terminu płatności składki stanowi zainicjowanie postępowania administracyjnego w sprawie zastosowania preferencji w zapłacie należności składkowych;

3. art. 57 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne zakwalifikowanie odwołania skarżącej jako skargi na rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł na zasadzie art. 185 § 1 oraz art. 203 p.p.s.a o:

1. uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt: I SA/Kr 1108/22 oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie,

2. zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 19 stycznia 2023 r., I SA/Kr 1069/22 wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia:

"1. Inaczej rzecz ujmując, w przypadku gdy organ uzna że zachodzą przesłanki określone w art. 29 ust. 1 u.s.u.s., organ i płatnik zawierają stosowną umowę. Natomiast w przypadku gdy organ uzna, że nie zachodzą przesłanki wymienione w tym przepisie, organ powinien wydać decyzję o odmowie odroczenia należności z tytułu składek objętych wnioskiem lub decyzję o odmowie rozłożenia na raty należności z tytułu składek objętych wnioskiem.

2. Ponadto, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

3. W ocenie Sądu uzasadnienie treść decyzji nie odpowiada treści art. 107 § 3 O.p. Przede wszystkim w uzasadnieniu nie wyjaśniono podstawy prawnej tej decyzji, czyli organ nie dokonał wykładni art. 29 ust. 1 u.s.u.s., w oparciu o który Skarżąca zwróciła się o rozłożenie na raty płatności składki za październik 2021 r. i o który organ oparł swoją decyzję, cytując jego treść bez przywołania numeru tej jednostki redakcyjnej u.s.u.s.

4. Podsumowując Sąd wskazuje, że decyzja ZUS zawarta w piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. nie zawiera uzasadnienia odpowiadającego treści art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. tym samym wobec lakonicznego uzasadnienia decyzja organu wymyka się spod kontroli Sądu. Również postępowanie prowadzące do jej wydania dotknięte jest wskazanymi powyżej wadami.

5. W związku z powyższym Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję."

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 stycznia 2023 r. wytyczył granice rozpoznania sprawy po uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi spowodowało, że sprawa miała być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej zgodnie z prawomocną oceną prawną obejmującą wyłącznie przepisy postępowania oraz wskazaniami co do dalszego postępowania. Wyrażona ocena prawna nie obejmuje przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w sprawie, ponieważ podstawą rozstrzygnięcia nie był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., lecz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu przyjął, że pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2021 r. informujące o braku zgody na rozłożenie na raty należności z tytułu składek jest decyzją administracyjną, w sytuacji kiedy pismo to było oświadczeniem woli osoby (w rozumieniu art. 60 Kodeksu cywilnego), która miała dokonać czynności prawnej w postaci zawarcia umowy. Sąd stwierdził, że decyzja ta nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 pkt 6) kpa oraz z art. 107 § 3 kpa.

Decyzja ostateczna spełnia ustawowe wymogi, kiedy zawiera wszystkie elementy określone w art. 107 § 1 kpa, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6) oraz konieczne elementy uzasadnienia. Należy wskazać, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Tym samym, nawet stwierdzone przez Sąd I instancji inne naruszenie przepisów postępowania (art. 107 § 3 kpa) nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ uzasadnienie prawne decyzji nie jest wynikiem sprawy, jest nim decyzja (jej sentencja) załatwiająca sprawę. Kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.). W rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., zachodzi zatem konieczność zastosowania środka przewidzianego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a.: Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, ponieważ stwierdził naruszenie przepisów postępowania (przepisów dotyczących wymogów uzasadnienia decyzji). W omawianej sytuacji, przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. ma odpowiednie zastosowanie, ponieważ wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji z przyczyn już wskazanych, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji ostatecznej skutkuje również tym, że sąd administracyjny nie może skutecznie skontrolować, czy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie, czy rozpatrzył wszystkie żądania strony i ustosunkował się do nich merytorycznie.

Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, inne naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia aktu (pisma) ZUS z [...] grudnia 2021 r.: "(...) wobec lakonicznego uzasadnienia decyzja organu wymyka się spod kontroli Sądu", to brak było podstaw, przedwczesnym było zarzucenie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych naruszenia szeregu przepisów kpa, w sytuacji kiedy w sprawie nie toczyło się ogólne postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu I instancji faktycznie był odpowiednio zastosowany art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. wobec jednoznacznego stwierdzenia naruszenia przepisu postępowania – art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie nie miało i nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Według art. 83 ust. 1, 2, 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności (...). Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Odwołanie wnosi się na piśmie do jednostki organizacyjnej Zakładu, która wydała decyzję, lub do protokołu sporządzonego przez tę jednostkę. Natomiast, według art. 83b ust. 1 i 2 tej ustawy, jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. W przypadku decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu tych składek, stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Decyzje ZUS w indywidualnych sprawach co do zasady podlegają kontroli sądów powszechnych na zasadach określonych w kodeksie postępowania cywilnego dalej: "kpc". Od takiej decyzji przysługuje bowiem odwołanie do sądu powszechnego w terminie i na zasadach określonych w przepisach tego kodeksu. Wyjątek dotyczy decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, od których przysługuje stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy kierowany do Prezesa ZUS. Natomiast od decyzji Prezesa ZUS, wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnoszona w trybie i na zasadach określonych przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odwołanie od decyzji ZUS do sądu powszechnego wnosi się za pośrednictwem jednostki organizacyjnej ZUS, która ją wydała, w terminie miesiąca od jej doręczenia. Z przepisów kpc wynika, że odwołanie (z wyjątkiem odwołania, które dotyczy bezczynności ZUS) można również wnieść do protokołu w sądzie właściwym do rozpoznania sprawy albo w sądzie właściwym dla miejsca zamieszkania ubezpieczonego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przekazuje niezwłocznie odwołanie wraz z aktami sprawy do sądu powszechnego, chyba że uzna odwołanie w całości za słuszne i zmieni lub uchyli zaskarżoną decyzję w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania.

Według art. 29 ust. 1 i ust. 1a usus, ze względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie Zakład może na wniosek dłużnika odroczyć termin płatności należności z tytułu składek oraz rozłożyć należność na raty, uwzględniając możliwości płatnicze dłużnika oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy. Taka umowa nazywana jest układem ratalnym. Konstrukcja przepisu jest jasna i czytelna: postępowanie w przedmiocie odroczenia terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenia należności na raty wszczynane jest wyłącznie na wniosek dłużnika, a nie z urzędu; dłużnik wykaże swoje możliwości płatnicze, na ZUS nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy, ZUS jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy przedstawiony przez wnioskodawcę, wnioskodawca ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy układem ratalnym. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest zastosowanie ulgi obciąża dłużnika, który wnioskuje o odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenia należności na raty. Jeśli dłużnik wykaże, że jego możliwości płatnicze uzasadniają zastosowanie ulgi, ZUS uwzględniając stan ubezpieczeń społecznych decyduje o zawarciu umowy i ją zawiera (może), lub też takiej umowy nie zawiera, jeśli sprzeciwia się temu stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wniosek o którym mowa może być złożony na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, w postaci elektronicznej na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym udostępnionym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Należy zwrócić uwagę na regulację z art. 80 pkt 1) usus: W celu ustalenia prawa do świadczeń oraz ich wysokości ubezpieczeni zobowiązani są do przedstawiania stanów faktycznych mających wpływ na prawo lub wysokość świadczeń. Wyłączenie obowiązków ubezpieczonych następuje, kiedy Zakład ma możliwości mniejszym nakładem niż ubezpieczony ustalić okoliczności niezbędne do przyznania i wypłaty świadczenia (art. 81 pkt 1 usus). Przepisy te należy uwzględnić, przy wykładni art. 29 ust. 1 i ust. 1a usus stosując je odpowiednio. Odmiennie od kpa uregulowano w art. 29 ust. 1 i ust. 1a usus sposób wszczęcia postępowania w sprawie o zastosowanie ulgi – tylko na wniosek dłużnika oraz sposobu załatwienia sprawy - bezdecyzyjnie w formie umowy.

Skoro ustawodawca odwołał się do pojęcia umowy, to mają tutaj zastosowanie regulacje ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny dalej: "kc", w tym Tytuł IV Czynności prawne. W rozumieniu art. 66 § 1 kc, wniosek dłużnika złożony w trybie art. 29 ust. 1 usus jest oświadczeniem drugiej stronie woli zawarcia umowy (oferta). Zgodnie z art. 3531 kc, strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Zawarcie umowy w trybie art. 29 ust. 1a usus uzależnione jest od ustalenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych możliwości płatniczych dłużnika w dacie złożenia wniosku oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych, stanu aktualnego. W zależności od tych ustaleń, może dojść do zawarcia umowy, lub nie. W rozumieniu art. 123 usus, jest to zatem sprawa uregulowana ustawą z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem tego, że ustawa wprost stanowi inaczej w omawianych dwóch kwestiach. Natomiast, według art. 180 § 1 kpa jest to sprawa z zakresu ubezpieczeń społecznych, w której stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Usus ustala dwie wskazane już odmienne zasady w sprawie o zastosowanie ulgi.

Postępowanie to z woli ustawodawcy nie jest zatem ogólnym postępowaniem administracyjnym w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Stroną w omawianym postępowaniu jest dłużnik składek, a nie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Pojęcie dłużnika składek należy powiązać z definicją płatnika składek zawartą w art. 4 pkt 2) usus oraz z definicją konta płatnika z art. 4 pkt 8) - konto, na którym ewidencjonowana jest kwota zobowiązań z tytułu składek oraz innych składek danego płatnika zbieranych przez Zakład, kwoty zapłaconych składek, stan rozliczeń oraz inne informacje dotyczące płatnika składek. Zgodnie z art. 45 ust. 1 usus, na koncie płatnika składek ewidencjonuje się dane identyfikacyjne szczegółowo tam wskazane, natomiast według art. 45 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, na koncie płatnika składek prowadzone są rozliczenia należnych składek, wypłacanych przez płatnika zasiłków oraz zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych podlegających zaliczeniu na poczet składek oraz innych składek pobieranych przez Zakład. Wniosek o odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenia należności na raty musi zawierać wszystkie elementy wskazane w art. 63 § 2 kpa: wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej. Wymagań szczególnych wniosku w art. 29 ust. 1 usus nie ustalono, podobnie jak i terminu załatwienia sprawy. Wniosek dłużnika składek nie wszczyna ogólnego postępowania administracyjnego, tylko postępowanie administracyjne, do którego stosuje się dział III "Przepisy szczególne w sprawach ubezpieczeń społecznych" kpa. Termin załatwienia sprawy wynika z art. 35 § 1 i 2 kpa - bez zbędnej zwłoki, ponieważ nie ma zastosowania art. 35 § 3 kpa, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, to dłużnik jest zobowiązany do przedstawiania stanu faktycznego mającego wpływ na prawo do ulgi. Zakład Ubezpieczeń Społecznych załatwia sprawę bez zbędnej zwłoki w formie umowy. Drugim sposobem zakończenia postępowania w sprawie zwolnienia jest odmowa zawarcia umowy. Skoro ustawodawca nie wskazał wprost podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej zawarcie umowy, to nie było to zaniechanie, lecz racjonalny zabieg ustawodawcy. Każda umowa zawierana jest bowiem w ramach zasady swobody umów, w tych też ramach strony nie zawierają umów. Skoro wniosek dłużnika złożony w trybie art. 29 ust. 1 usus jest ofertą, to pisemna informacja ZUS o nie przyjęciu tej oferty jest oświadczeniem woli o nie przyjęciu oferty (art. 60 kc).

Należy przypomnieć, że w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ustawodawca uregulował zwolnienie płatnika z opłacania składek. Postępowanie to może zakończyć się bezdecyzyjnie, kiedy Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformuje płatnika składek o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Taka informacja oznacza, że wniosek płatnika spełnia wszystkie wymogi formalne oraz, że zaistniały wszystkie materialne przesłanki ustawowe do zwolnienia płatnika z opłacania składek. Drugim sposobem zakończenia postępowania w sprawie o zwolnienie z opłacania składek jest odmowa zwolnienia w drodze decyzji wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, która winna spełniać wszystkie wymogi z art. 107 § 1 kpa, a także zawierać uzasadnienie spełniające wymogi art. 107 § 3 kpa. Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania z tytułu składek, płatnikowi składek przysługuje prawo wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy kpa dotyczące odwołań od decyzji oraz przepisy ustawy p.p.s.a. Nałożenie na Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązku wydania decyzji w wypadku odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, nie powoduje że tak zakończone postępowanie było lub stało się od chwili wydania decyzji ogólnym postępowaniem administracyjnym, którego celem bezpośrednim było rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w formie decyzji.

Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 kpa, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. "Przepisy kodeksu stanowią inaczej" przez odesłanie z art. 180 § 1 kpa (...) "przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach." Załatwienie sprawy w przedmiocie odroczenia terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenia należności na raty kończy się zawarciem umowy, lub odmową zawarcia umowy. Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny, w tym również przez ujawnienie tej woli w postaci elektronicznej (oświadczenie woli). Pisemna informacja ZUS o odmowie zawarcia umowy jest oświadczeniem woli wyrażonym przez ZUS.

Postępowanie w sprawie w przedmiocie odroczenia terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenia należności na raty nie jest postępowaniem w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Pojęcie to zostało zaczerpnięte z Kodeksu postępowania administracyjnego, który jednak go nie definiuje. Należy przyjąć, że omawiane pojęcie odnosi się do konkretnego stanu faktycznego, konkretnego zjawiska czy konkretnej sytuacji życiowej, która jest uregulowana przepisami prawa administracyjnego i która przewiduje rozstrzygnięcie tej sytuacji w formie decyzji administracyjnej. Zaistnienie takiej sytuacji daje więc podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w celu jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji" (tak: Czesław Martysz, LEX, komentarz do art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu).

Reasumując, kiedy organ administracji publicznej wykonuje określone ustawą

zadania publiczne decyzje administracyjne wydaje, kiedy istnieje ku temu wyraźnie wskazana ustawowa podstawa prawna w przepisach administracyjnego prawa materialnego. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie zawiera takiej podstawy prawnej, jeśli chodzi o odmowę zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1a. Pisemna informacja ZUS o nie przyjęciu oferty zawarcia umowy jest oświadczeniem woli i nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego załatwianej w formie decyzji administracyjnej.

Informacja ZUS, o jakiej mowa jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. Jest zewnętrznym działaniem władczym o charakterze publicznoprawnym skierowanym do indywidualnego adresata dotyczącym uprawnienia określonego w prawie powszechnie obowiązującym (uzyskanie ulgi), podlegającym kontroli sądów administracyjnych. Sąd administracyjny sprawujący tę kontrolę stosuje środki określone w ustawie: art. 151 p.p.s.a. lub art. 146 § 1 p.p.s.a. (Sąd, uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4) uchyla ten akt. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.)

Naczelny Sąd Administracyjny (zob. postanowienie z 4 marca 2021 r., sygn.. akt I GSK 139/21; postanowienie z 7 kwietnia 2021 r., sygn.. akt I GSK 211/21; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził jednoznaczną ocenę prawną dotyczącą kontroli sądowoadministracyjnej podobnych rozstrzygnięć.

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...). Według art. 52 § 1, 2, 3 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. (...)

Od pisemnej informacji ZUS o nie przyjęciu oferty zawarcia umowy (art. 29 ust. 1a usus) w przedmiocie odroczenia terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenia należności na raty nie przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kpc; dłużnikowi nie przysługuje również prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra, przez co nie stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Pismem z [...] grudnia 2021 r. ZUS poinformował spółkę, że nie wyraża zgody na rozłożenie na raty należności z tytułu składek oraz pouczył o prawie złożenia w terminie 7 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. 16 grudnia 2021 r. spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie, 5 stycznia 2022 r. spółka wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia z [...] grudnia 2021 r. do Sądu Okręgowego w Krakowie VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Postanowieniem z [...] lipca 2022 r., [...] Sąd Okręgowy w Krakowie VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Według art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Natomiast, zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego.

Według art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a., sąd administracyjny odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Nie może on jednak odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy (art. 58 § 4 p.p.s.a.). Z kolei, według art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Przepis ten przewiduje sytuację, kiedy w toku rozpoznania sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostanie ujawniona, niedostrzeżona przez sąd pierwszej instancji podstawa do odrzucenia skargi albo do umorzenia postępowania. W takim wypadku Naczelny Sąd Administracyjny wydaje jedno z dwóch postanowień: uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę albo uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz umarza postępowanie. Skarga nie ulegała odrzuceniu, nie istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest właściwy do merytorycznego rozpoznania sprawy, która należy do właściwości sądów administracyjnych. Należy podkreślić, że postępowanie sądowoadministracyjne nie zostało zainicjowane złożeniem skargi przez stronę postępowania, lecz zostało zainicjowane postanowieniem sądu powszechnego o przekazaniu sprawy według właściwości. Postanowienie sądu powszechnego wydane w trybie art. 200 § 1 kpc przekazujące sprawę sądowi administracyjnemu spowodowało, że odwołanie strony wniesione od rozstrzygnięcia ZUS z [...] grudnia 2021 r. do właściwego sądu powszechnego z chwilą przekazania sprawy sądowi administracyjnemu staje się skargą w rozumieniu przepisów Rozdziału 2 Skarga (p.p.s.a.), która może podlegać odrzuceniu.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: art. 29 ust. 1 usus; art. 83 ust. 4 usus.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie bezzasadnie stwierdził " inne naruszenie przepisów postępowania" z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia decyzji ZUS z [...] grudnia 2021 r., zgodnego z wymogami z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. - co było konsekwencją błędnego ustalenia przez Sąd I instancji, że pismo ZUS z [...] grudnia 2021 r. jest decyzją administracyjną, a nie aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną uchylając zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 204 pkt.1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).