Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 381/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 174 pkt 2, art. 182 § 1, art. 189, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6, art. 9 ust. 4, art. 16 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Andrzej Matan Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 362/16 w sprawie ze skargi K.P. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów G. i S. w gminie D. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy D. na rzecz K. P. kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 21 października 2016r., sygn. akt II SA/Sz 362/16, oddalił skargę K. P. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów G. i S. w gminie D..

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 30 lipca 2013 r. K. P. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] (uzupełnioną pismami z dnia: 8 października 2013 r. i 14 stycznia 2014 r.) w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów G. i S. w gminie D., zarzucając jej naruszenie: art. 140 Kodeksu cywilnego przez uchwalenie planu, który uwzględnia budowę farmy elektrowni wiatrowej uniemożliwiając przeznaczenie gruntów skarżącej na cele turystyczne i agroturystyczne, a w konsekwencji pozbawiając jej jako właściciela możliwości pobierania z niej pożytków oraz korzystania z niej w takim samym stopniu jak dotychczas; art. 144 Kodeksu cywilnego przez uwzględnienie w planie zagospodarowania wybudowania farmy elektrowni, której budowa i funkcjonowanie będzie źródłem ponad przeciętnych immisji dla jej nieruchomości; art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2001 r. Nr 62, poz. 627), przez uwzględnienie w uchwale planu wybudowania farmy elektrowni wiatrowej, której budowa i funkcjonowanie nie zapewni należytego stanu akustycznego na terenie farmy i na obszarach sąsiadujących; art. 20 i art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 1 ust. 2 pkt 1, 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie podstawowych zasad, którymi organ powinien się kierować przy planowaniu zagospodarowania terenu, tj. zachowania ładu przestrzennego terenu objętego planem, zasady ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i ochrony środowiska; art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu przez sporządzenie mapy planu w skali 1:2000, podczas gdy nie zaszły żadne szczególne przesłanki ku temu, a ponadto organ nawet nie uzasadnił, dlaczego do sporządzenia mapy planu zastosowano skalę 1:2000, zatem mapa powinna zostać sporządzona w wymaganej prawem skali 1:1000; art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu poprzez brak określenia zasad ochrony środowiska i przyrody; art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu oraz § 4 pkt 9 a-c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1587), poprzez niedokonanie ustaleń zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w sposób określony w rozporządzeniu, a także zaniechanie wprowadzenia ustaleń zobowiązujących do przystosowania istniejących dróg publicznych do dużych obciążeń lub wykonania nowych dróg dojazdowych - zgodnie z ustaleniami Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 16 czerwca 2011 r.; art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu poprzez określenie stref oddziaływania planu poza teren objęty tym planem, a zatem ustalenie przeznaczenia terenów i wprowadzenie ograniczeń poza granice objęte zaskarżoną uchwałą; art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 8 ustawy o planowaniu oraz art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) poprzez zaniechanie umieszczenia w uchwale wszystkich wymaganych prawem elementów planu zagospodarowania, tj. zasad scalania nieruchomości objętych planem oraz nieprawidłowe i niezgodne z prawem określenie zasad podziału nieruchomości; art. 17 ust. 9 ustawy o planowaniu polegające na zaniechaniu wprowadzenia do projektu planu uwag Zarządu Dróg Powiatu z dnia 16 czerwca 2011 r., a także Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 lipca 2011 r.; art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu co polegało na nie rozstrzygnięciu wszystkich wniosków i uwag zgłoszonych do projektu planu, tj. uwag zgłoszonych przez mieszkańców G. (data wpływu do Urzędu Gminy 27 kwietnia 2007 r.); art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu poprzez faktyczne nierozpoznanie przez Radę Gminy zgłoszonych uwag do planu; art. 19 ustawy o planowaniu poprzez zaniechanie ponowienia procedury określonej w art. 17 ustawy o planowaniu, mimo iż doszło do zmiany w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu; art. 20 ustawy o planowaniu, co polegało na zaniechaniu stwierdzenia zgodności planu zagospodarowania ze Studium we właściwej formie prawnej; § 3 pkt 1 rozporządzenia oraz art. 14 ust. 8 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu w zw. z art. 121 ust. 1, 2 i 3 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powołanie w podstawie prawnej wyłącznie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu w brzmieniu obowiązującym na rok 2011, podczas gdy ustawa ta podlegała kolejnym nowelizacjom, a także przyjęto nowy tekst jednolity tejże ustawy.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy D., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów, tj.: odpisu postanowienia Wójta Gminy D. z dnia 2 kwietnia 2013 r., odpisu zarzutów do raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, odpisu wniosku mieszkańców wsi G., odpisu opisu i mapy z dnia 19 grudnia 2012 r., odpisu raportu oddziaływania na środowisko inwestycji W. na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Według organu skarżąca nie wykazała, aby miała interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] maja 2013 r. ponieważ nie wykazała, że zaskarżona uchwała uniemożliwia realizację jej zamierzeń co do nieruchomości stanowiących jej własność. Odnosząc się natomiast do poszczególnych zarzutów skargi organ wskazał, że: planem objęta została niezabudowana część nieruchomości skarżącej, z czego około 85 % (2,04 ha) spełnia warunki dla lokalizacji zabudowy zagrodowej, budowli i budynków gospodarczych służących prowadzeniu produkcji rolniczej oraz innych budynków bez pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a tylko na około 20% (0,15 ha) nie będzie możliwości sytuowania budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej - zdaniem organu nie jest to znaczące ograniczenie, zważywszy na usytuowanie tej strefy w oddaleniu 160-250 m (średnio 200 m) od drogi dojazdowej do nieruchomości; plan miejscowy ustala nieprzekraczalne natężenie hałasu dla poszczególnych form zabudowy na poziomie określonym w przepisach powszechnie obowiązujących, w odnośnych przepisach nie jest natomiast ustalony dopuszczalny poziom akustyczny dla terenów niezabudowanych o funkcjach rolniczych; prawo własności jest prawem bardzo silnie chronionym, ale nie jest prawem absolutnym; plan został sporządzony zgodnie z zasadami określonymi w powszechnie obowiązującym prawie, o czym świadczą uzyskane w toku procedury uchwalania planu miejscowego uzgodnienia i opinie; obszar objęty planem wynosi 470 ha, a zatem jest to obszar o znacznej powierzchni. W sytuacji, gdy poza wyznaczonym do zainwestowania punktowego terenem (dla elektrowni wiatrowych) na rysunku planu nie wskazuje się lokalizacji innej zabudowy - rysunek planu jest bardzo czytelny, gdyż nie zawiera nakładających się na siebie linii i innych oznaczeń graficznych. Zdaniem organu, w granicach przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), może podjąć decyzję w zakresie wyboru skali dla mapy, a decyzja taka nie wymaga odrębnego szczególnego uzasadnienia; prognoza oddziaływania na środowisko jest odrębnym dokumentem i nie stanowi elementu projektu planu miejscowego. Prognoza taka jest tylko załącznikiem do projektu planu, nie stanowi natomiast załącznika uchwalonego planu miejscowego i w związku z tym nie ma charakteru normatywnego - jej ustalenia nie wiążą organów administracji ani organu planistycznego, który ją przygotował. Uwarunkowania określone w prognozie oddziaływania na środowisko powinny być przy opracowaniu planu uwzględnione, co nie oznacza, że jest to równoważne z koniecznością wyeliminowania wszelkich zagrożeń dla środowiska, jakie mogą w przyszłości powstać na skutek realizacji przedsięwzięć przewidzianych planem miejscowym; plan ustala parametry i klasyfikację dróg znajdujących się w obszarze planu. Nie ustalono ilości miejsc parkingowych, ponieważ w obszarze planu nie wyznaczono terenów zabudowy mieszkalnej, usługowej i produkcyjnej, a wieże elektrowni wiatrowych nie wymagają wyznaczania miejsc parkingowych. Nie poczyniono również ustaleń dotyczących nośności dróg w zaskarżonej uchwale, ponieważ byłoby to postanowienie o charakterze technicznym, a nie przestrzennym - w tym zakresie uchwała byłaby nieważna. Wszelkie sprawy techniczne leżą w gestii zarządzającego drogą i załatwiane są w drodze postępowania administracyjnego, a nie planistycznego. Żaden z zarządzających drogami nie złożył wniosku do planu w zakresie konieczności przebudowy i rozbudowy systemu dróg, dlatego w ustaleniach planu nie zawarto żadnych ustaleń dotyczących tego zagadnienia. Plan określa jedynie obsługę terenów przylegających do istniejących dróg, wskazując możliwości budowy dróg wewnętrznych niezbędnych do dojazdu do obiektów budowlanych, a także ustalenia w zakresie możliwości modernizacji istniejących dróg w obszarze objętym planem; obowiązek obejmowania planem miejscowym terenów w strefach uciążliwości elektrowni wiatrowych wprowadziła ustawa z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 155, poz.1043 - obowiązująca od 25 września 2010 r.). Mając na uwadze przepisy intertemporalne (art. 3 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej) organy Gminy zobowiązane były zastosować przepisy dotychczasowe, w których nie było mowy o "strefach" od "urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu". Organ podniósł również, że kolejność planów miejscowych na styku Gmin D. i U. była inna niż sugerowana w skardze - to Gmina U. uchwaliła plan miejscowy dla lokalizacji wiatraków w pobliżu granicy, a uciążliwość tych wiatraków będzie miała zasięg wkraczający na teren objęty planem przez Gminę D.. Wkreślona na rysunek planu izofona sankcjonuje zastany stan prawny i uwzględnia przepisy prawa miejscowego obowiązujące w chwili sporządzania planu miejscowego przez Gminę D.; plan miejscowy nie przewiduje (zgodnie ze studium) żadnego scalania i podziału nieruchomości związanego z koniecznością uporządkowania spraw własnościowych, na zasadach określonych w art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) bowiem w obszarze kwestionowanego planu nie występują tereny wymagające scalenia i podziału scalonych nieruchomości; uwaga Zarządu Dróg Powiatowych dotyczyła wprowadzenia postanowienia o charakterze technicznym, a nie przestrzennym, dlatego też nie została wprowadzona do ustaleń planu. Natomiast zalecenia Powiatowego Inspektora Sanitarnego były i są uwzględnione w planie poprzez ustalenia dotyczące ograniczeń w zainwestowaniu. Z tego też powodu nie było konieczności wprowadzania zmian do uchwały; wniosek sołtysa wsi G. został rozpatrzony łącznie z wnioskiem mieszkańców wsi S., albowiem oba wnioski złożone do planu w imieniu mieszkańców obu wsi S. i G. były jednobrzmiące. W wykazie wniosków z 2007 r. rozpatrzonych i odrzuconych oba wnioski weryfikowane były łącznie, a przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało podtrzymane w 2010 r.; przed podjęciem uchwały Rada Gminy zapoznała się z uwagami zgłoszonymi do wyłożonego projektu planu i nieuwzględnionymi przez Wójta Gminy D.. Radni otrzymali przed sesją wraz z projektem uchwały materiały dotyczące tej kwestii, w tym listę uwag nieuwzględnionych oraz "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag..." Wójta Gminy D. zawierające uwagi, a także szczegółowe uzasadnienie nieuwzględnienia. Na sesji Rady Gminy D. kwestia ta była przedstawiona, a w efekcie końcowym rozstrzygnięcie Rady było takie samo jak Wójta, czyli uwagi zostały nieuwzględnione. Stanowisko to zostało wykazane w załączniku nr 3 do skarżonej uchwały; Rada Gminy podjęła uchwałę w brzmieniu przedłożonym do uchwalenia; stwierdzenie zgodności ustaleń planu z postanowieniami studium wynika wprost z treści skarżonej uchwały; podstawa prawna aktu została wskazana prawidłowo - zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwalone po dniu podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zawierają przepisy intertemporalne wprowadzające regułę stosowania przepisów dotychczasowych w stosunku do planu lub studium, co do których postępowanie nie zostało zakończone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Sz 961/13, oddalił skargę uznając, że skarżąca nie wykazała związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a naruszeniem jej indywidualnej sytuacji prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny – po rozpoznaniu skargi kasacyjnej K. P. - wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1226/14, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że fakt poddania przez postanowienia planu nieruchomości skarżącej nowym immisjom związanym z funkcjonowaniem dopuszczonej farmy wiatrowej, który jest bezsprzeczny z uwagi m.in. na ustaloną strefę ograniczenia zabudowy zagrodowej z uwagi na hałas, narusza jej interes wywodzący się z art.140 i 144 Kodeksu cywilnego w związku z czym ma prawo, aby na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zostało zbadane, czy immisje i uciążliwości dopuszczone kwestionowanym planem w związku z lokalizacją farmy wiatrowej mieszczą się w granicach dopuszczonych przez prawo publiczne i czy skarżąca jest przed nimi zgodnie z prawem zabezpieczona.

W piśmie procesowym z dnia 7 października 2016r. skarżąca podtrzymała stanowisko w sprawie. Wniosła ponadto o dopuszczenie następujących dowodów: uchwały nr [...] Zebrania wiejskiego w G. z dnia 26 kwietnia 2012r. wraz z uzasadnieniem; odpowiedzi Wójta Gminy D. do Sołtysa Sołectwa G. z dnia 29 maja 2012r.; na okoliczność braku wycofania protestu mieszkańców z dnia 20 kwietnia 2007r., a tym samym na okoliczność nierozpoznania go w toku procedury planistycznej; wniosku K. P. do Powiatowego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 13 października 2013r. o wykonanie czynności kontrolnych w zakresie pomiaru hałasu; pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 29 grudnia 2015r.; decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia[...]stycznia 2015r. o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia; akt sprawy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ([...]) - na okoliczność nienależytego określenia zasad ochrony środowiska i przyrody w toku procedury planistycznej.

Na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. Sąd oddalił powyższe wnioski dowodowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę nie stwierdzając naruszeń prawa w zakresie zasad sporządzania planu miejscowego i właściwości organów, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W szczególności Sąd nie stwierdził naruszenia zasady zachowania ładu przestrzennego terenu objętego planem, zasady ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i ochrony środowiska. Sąd wskazał, że na potrzeby projektu planu sporządzone zostało opracowanie ekofizjograficzne (marzec 2011r.) oraz prognoza oddziaływania na środowisko ustaleń planu (wrzesień 2011r.). Z obu tych dokumentów wynika, że teren objęty planem predysponowany jest do lokalizacji elektrowni wiatrowych ze względu na usytuowanie w obszarze wzniesionym i znaczne oddalenie od zabudowy mieszkaniowej, co eliminuje uciążliwość hałasu, oraz od głównych szlaków komunikacyjnych. Ponadto jest to teren poza obszarami o walorach i wartościach przyrodniczych: lasami, dolinkami, torfowiskami, jeziorami. Z prognozy oddziaływania na środowisko wynika, że jest to teren o dość małym zaludnieniu, a do niekorzystnych oddziaływań można zaliczyć jedynie zmniejszenie powierzchni rolniczej. Ponadto w planie ustalono zasady ochrony środowiska i przyrody.

Nie jest zasadny, w ocenie Sądu, również zarzut kwestionujący skalę mapy stanowiącej część graficzną planu. Z przepisu art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej: u.p.z.p. - wynika, że możliwe jest stosowanie mapy w skali 1:2000, lecz uzależnione to zostało od oceny organu, czy zachodzi sytuacja przewidziana w przepisach o planowaniu przestrzennym. Skoro przedmiotowy plan obejmował znaczny obszar, na którym ponadto nie ustalano zróżnicowanego przeznaczenia, to dopuszczalne było sporządzenie rysunku planu na mapie o tej skali. Nie można zatem uznać, że doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powodującego nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutowi skargi, zaskarżona uchwała nie narusza art. 14 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. W planie określone zostały zasady ochrony środowiska i przyrody. Uchwała w § 5 pkt 3 zawiera ustalenia mające zapewnić takie usytuowanie elektrowni wiatrowych, aby możliwe było zachowanie dopuszczalnego poziomu hałasu oraz do minimum odgraniczyć obszar użytków rolnych wyłączony z dotychczasowego sposobu użytkowania. Zapisy te wprowadzone zostały w oparciu o prognozę oddziaływania na środowisko ustaleń planu. Zaskarżona uchwała nie narusza również art. 14 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu oraz § 4 pkt 9 a-c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 5 pkt 6 zawarto ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wprawdzie trafnie zarzuca skarżąca, że Rada określając parametry dla poszczególnych sieci nie podała jednostek metrycznych w jakich te parametry określiła, jednak nie jest to uchybienie, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Jak sama skarżąca przyznaje brak tych jednostek powoduje, iż ustalenia uchwały są nieprecyzyjne, ale nie oznacza to, że są niemożliwe do odkodowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego i jak do każdego aktu prawnego znajdują do niego zastosowanie reguły interpretacyjne.

Nie zasługiwał zdaniem Sądu na aprobatę zarzut naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez określenie stref oddziaływania planu poza teren objęty tym planem. Słusznie postąpiła Rada uwzględniając w trakcie procedury planistycznej fakt istnienia elektrowni wiatrowych w gminie sąsiedniej i ich oddziaływanie na teren objęty zaskarżonym planem. Skoro gmina U. uchwaliła plan miejscowy dla lokalizacji wiatraków w pobliżu granicy, a uciążliwość tych wiatraków będzie miała zasięg wkraczający na teren objęty planem przez gminę D., to zasadnym było naniesienie na rysunku planu izofony odzwierciedlającej zastany stan faktyczny i prawny.

Odnosząc się do braku zawarcia w planie zasad scaleń i podziałów działek Sąd wskazał, że unormowanie w tym przedmiocie zamieszcza się w tekście planu tylko w razie zaistnienia w tej mierze potrzeb wynikających ze stanu faktycznego i prawnego oznaczonych terenów, w tym sposobu zagospodarowania i zainwestowania terenów, charakteru zabudowy oraz zurbanizowania terenu.

Zdaniem Sądu nie doszło także do naruszenia art. 17 ust. 9 ustawy o planowaniu poprzez zaniechane wprowadzenia do projektu planu uwag Zarządu Dróg Powiatu z dnia 16 czerwca 2011 r. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 lipca 2011 r. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu, że uwaga Zarządu Dróg Powiatowych dotyczyła wprowadzenia postanowienia o charakterze technicznym, a nie przestrzennym, dlatego też nie mogła być wprowadzona do ustaleń planu. Natomiast zalecenia Powiatowego Inspektora Sanitarnego były i są uwzględnione w planie poprzez ustalenia dotyczące ograniczeń w zainwestowaniu.

Sąd nie stwierdził także istotnego naruszenia prawa w zakresie trybu sporządzania planu miejscowego. Przedstawione akta pozwalają stwierdzić, że Wójt zachował tryb, o jakim mowa w art. 17 ustawy w brzmieniu wówczas obowiązującym. Co do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu, polegającym na nie rozstrzygnięciu wszystkich wniosków i uwag zgłoszonych do projektu planu, Sąd wyjaśnił, że wniosek mieszkańców G. z dnia 20 kwietnia 2007r. o stworzenie takiego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie dopuści do lokalizacji elektrowni wiatrowych w pobliżu zabudowań mieszkalnych, jest w swej treści identyczny ze znajdującym się w aktach planistycznych wnioskiem mieszkańców S. z dnia 25 kwietnia 2007r. Z akt planistycznych, konkretnie z "Wykazu wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów G. i S. w Gminie D." sporządzonego na dzień [...] maja 2007 r., wynika, że wniosek mieszkańców G. nie był w ogóle rozpatrywany przez Wójta. A zatem słusznie skarżąca zarzuca naruszenie ww. przepisu. Jednak, zdaniem Sądu, fakt, że wniosek ten stanowił protest przeciwko lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości mniejszej niż 2.000 m od budynków mieszkalnych oraz to, że wniosek o identycznej treści został rozpatrzony przez Wójta, brak jest podstaw do uznania tego naruszenia za istotne.

Również jako nieistotne naruszenie prawa Sąd zakwalifikował powołanie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na rok 2011, bez podania późniejszych zmian. Uchybienie to nie ma żadnego wpływu na treść samej uchwały, ani też nie narusza trybu sporządzania planu. Sąd nie dopatrzył się takich skutków, także skarżąca na takie nie wskazała. Wbrew zarzutowi skargi w toku procedury planistycznej nie zostały naruszone również wymogi określone w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wniesione do projektu planu uwagi zostały rozpatrzone, przy czym uwagi nieuwzględnione zostały przedstawione Radzie Gminy, która na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wydała w ich przedmiocie rozstrzygnięcie stanowiące załączniki do przedmiotowej uchwały.

W ocenie Sądu pozbawiony podstaw jest także kolejny zarzut naruszenia art. 19 u.p.z.p., poprzez zaniechanie ponowienia procedury określonej w art. 17 u.p.z.p., mimo iż doszło do zmiany w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu. Sąd podkreślił, że skarżąca nie uzasadniła tego zarzutu, a z akt planistycznych nie wynika, aby przedłożony Radzie Gminy do uchwalenia plan miejscowy został zmieniony i różnił się od projektu wyłożonego do publicznego wglądu. Za nietrafny Sąd uznał także zarzut w zakresie naruszenia art. 20 u.p.z.p. poprzez brak podjęcia przez Radę odrębnej uchwały dotyczącej stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium. Sąd wyjaśnił, że ustawodawca nie wskazał formy stwierdzenia ww. zgodności, stanowiąc jedynie, w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., iż rada gminy uchwala plan po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Czynność ta nie musi zatem przybierać formy odrębnej uchwały. Może być wyrażona w treści planu, bądź też stanowić załącznik do uchwały o planie. Dopuszczalne jest bowiem dokonanie przedmiotowej oceny zgodności w formie uchwały poprzedzającej podjęcie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu, jak również w samej uchwale uchwalającej miejscowy plan. W przedmiotowej sprawie odpowiednie postanowienie zostało zawarte w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Sąd nie doszukał się też zapisów w dokumentacji planistycznej, świadczących o niezgodności studium i planu.

Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia, że częściowo ograniczający prawo własności zakaz zabudowy należących do skarżącej działek rolnych jest niezgodny z prawem. Prawo własności jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), ale prawo to doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były przepisy obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Zaskarżony plan w istocie nie zmienia przeznaczenia terenu, na którym znajdują się nieruchomości stanowiące własność skarżącej, albowiem teren ten zachowuje przeznaczenie rolnicze. W tych okolicznościach, kwestionowanego skargą zakazu wprowadzonego zaskarżoną uchwałą nie sposób uznać za ograniczenie prawa własności ponad miarę, z naruszeniem zasady proporcjonalności oraz obowiązującego prawa.

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w piśmie skarżącej z dnia 7 października 2016 r. Wskazał, że co do dwóch pierwszych wniosków nie było potrzeby przeprowadzania dowodów na okoliczność nierozpoznania w toku procedury planistycznej protestu mieszkańców G. z dnia 20 kwietnia 2007 r., gdyż okoliczność ta wynika z akt sprawy. Natomiast odnośnie czterech pozostałych wniosków Sąd podniósł, że dokumenty poprzedzające wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji oraz decyzje wydane w tym przedmiocie nie mogą świadczyć o prawidłowości treści planu. Dokumenty te powstały już po uchwaleniu planu i dotyczą zupełnie innych kwestii. Sąd nie rozpoznał też ponownie wniosków dowodowych zawartych w skardze oraz pismach złożonych przed rozprawą, która miała miejsce w dniu 29 stycznia 2014r. ponieważ wnioski te były już przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd, a NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r. nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przepisów postępowania poprzez bezzasadne oddalenie wniosków dowodowych skarżącej.

Skargą kasacyjną K. P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 202r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej:"p.p.s.a." - poprzez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie wyjaśniające należycie podnoszonych przez skarżącą zarzutów,

b) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie wniosków dowodowych skarżącej w sytuacji, gdy były one niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy związanych z analizą akustyczną zawartą w prognozie oddziaływania na środowisko, a także z nieuwzględnieniem protestu i wszystkich uwag mieszkańców w toku procedury planistycznej;

c) art. 147 § 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu, pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi;

2. przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 1 ust. 2 pkt 1, 3 i 5 u.p.z.p. poprzez niezasadną oceną, iż podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło bez naruszenia podstawowych zasad, którymi organ powinien się kierować przy planowaniu i zagospodarowaniu terenu, tj. zachowania ładu przestrzennego terenu objętego planem, zasady ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i ochrony środowiska;

b) art. 16 ust. 1 u.p.z.p. przez niezasadne przyjęcie, iż mapa planu została sporządzona w prawidłowej skali;

c) art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. poprzez niezasadne przyjęcie, że uchwała nie narusza tego przepisu, pomimo braku określenia zasad ochrony środowiska i przyrody;

d) art. 13 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9a-c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) poprzez błędne uznanie, że uchwała nie narusza tego przepisu, pomimo niedokonania ustaleń zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w sposób określony w rozporządzeniu, a także zaniechania wprowadzenia ustaleń zobowiązujących do przystosowania istniejących dróg publicznych do dużych obciążeń lub wykonania nowych dróg dojazdowych - zgodnie z ustaleniami Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 16 czerwca 2011 r.

e) art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że uchwała nie określa stref oddziaływania planu poza teren objęty tym planem, a zatem ustala przeznaczenie terenów i wprowadza ograniczenia poza granice objęte zaskarżoną uchwałą;

f) art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 8 u.p.z.p. oraz art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, pomimo braku ustalenia w niej zasad scalania nieruchomości objętych planem oraz nieprawidłowe i niezgodne z prawem określenie zasad podziału nieruchomości;

g) art. 17 ust. 9 u.p.z.p., polegające na błędnym przyjęciu, że uchwała nie narusza tego przepisu, pomimo zaniechania wprowadzenia do projektu planu uwag Zarządu Dróg Powiatu z dnia 16 czerwca 2011r., a także Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 lipca 2011 r.;

h) art. 17 pkt 4 u.p.z.p. polegające na błędnym przyjęciu, że uchwała nie narusza tego przepisu, pomimo nierozstrzygnięcia wszystkich wniosków i uwag zgłoszonych do projektu planu, tj. uwag zgłoszonych przez mieszkańców wsi G. z dnia 20.04.2007r. (data wpływu do Urzędu Gminy - 27.04.2007 r.);

i) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na błędnym przyjęciu, że uchwała nie narusza tego przepisu, podczas gdy faktyczne Rada Gminy nie rozpoznała zgłoszonych uwag do planu;

j) art. 19 ust. u.p.z.p. poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała nie narusza tegoż przepisu, pomimo zaniechania ponowienia procedury określonej w art. 17 u.p.z.p., mimo iż doszło do zmiany w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu;

k) art. 20 u.p.z.p. poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała nie narusza tegoż przepisu, pomimo zaniechania stwierdzenia zgodności planu zagospodarowania ze Studium we właściwej formie prawnej;

l) § 3 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia, art. 14 ust. 8 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 121 ust. 1, 2 i 3 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała nie narusza tych przepisów, pomimo powołania w podstawie prawnej wyłącznie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym na rok 2011, podczas gdy u.p.z.p. podlegała kolejnym nowelizacjom, a także przyjęto nowy tekst jednolity tejże ustawy, przy jednoczesnym niepowołaniu powołaniu przepisów przejściowych, które wyjaśniałyby zastosowanie zasad obowiązujących w u.p.z.p. na rok 2011;

m) art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy Kodeks cywilny oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 u.p.z.p., poprzez naruszenie prawa własności skarżącej, polegające na wprowadzeniu w zaskarżonym planie, bez uzasadnionej podstawy prawnej, ograniczenia w prawie korzystania z nieruchomości;

n) art. 28 u.p.z.p. przez niezastosowanie tego przepisu, pomimo iż uchwalenie zaskarżonego planu nastąpiło z naruszeniem zasad sporządzania planów zagospodarowania, w szczególności wyszczególnionych powyżej oraz w uzasadnieniu skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i podnosząc, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie naruszył ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Po pierwsze, zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, że zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Przedstawienie podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu nie tylko przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie potwierdza, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), ponieważ z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

Sąd pierwszej instancji wypowiedział się wprawdzie w wielu kwestiach, ale jednocześnie poza oceną Sądu pozostały kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, jak zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że dopuszczalne jest dokonanie oceny zgodności planu ze studium w formie uchwały poprzedzającej podjęcie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu, jak również w samej uchwale uchwalającej miejscowy plan.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. – plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (...). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest utrwalony pogląd, że stwierdzenie przez radę gminy zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) następuje zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak i wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium zostanie podjęta w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1863/06 - ONSAiWSA 2008/1/14, OSP 2008/4/37, LEX nr 337467). A zatem, stanowisko Sądu pierwszej instancji, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należy uznać za prawidłowe. Niemniej jednak Sąd pierwszej instancji, wyrażając trafny pogląd, poprzestał na stwierdzeniu, że "w niniejszej sprawie odpowiednie postanowienie zostało zawarte w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały". Sąd pierwszej instancji nie dokonał żadnej oceny zgodności planu miejscowego ze studium. Takie działanie Sądu pierwszej instancji nosi znamiona uchylenia się od dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu prawnego. Okoliczność bowiem, że rada gminy stwierdzi w uchwale zgodność projektu planu ze studium, nie zwalnia Sądu administracyjnego od przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium – Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. (uchwała Nr Rady Gminy D. Nr IV/22/2002 z dnia 30 grudnia 2002r. zmieniona uchwałą Nr XXXIV/211/09 Rady Gminy D. z dnia 30 września 2009r.).

Przypomnieć należy, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4, ale i z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Skoro zarówno plan miejscowy, jak i studium, składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Należy podkreślić, że uchwalając określonej treści studium, rada gminy sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - rozdzielenia ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak - niezależnie od rozdzielenia ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 32/08 - ONSAiWSA 2009/4/72, LEX nr 510231). W okolicznościach niniejszej sprawy uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem dotyczy kwestii istotnych dla merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały.

Zważyć należy, iż jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. W uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, Sąd podkreślił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (ONSAiWSA 2010/1/1).

Z powyższych względów usprawiedliwiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd pierwszej instancji nie dokonał też w istocie oceny naruszenia interesu prawnego skarżącej – w aspekcie art. 140 i art. 144 K.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i zgodnie z poglądem prawnym i wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartymi w wyroku z dnia 19 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 1226/14. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kwestionowany plan zmienił sposób korzystania z nieruchomości przez jego ograniczenie w możliwości zabudowy zagrodowej, przy czym kwestia, czy ograniczenie tego sposobu korzystania jest zgodne z prawem będzie przedmiotem ustaleń Sądu I instancji wobec przesądzenia przez skład rozpoznający NSA, że skarżącej przysługuje legitymacja skargowa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z normy art. 140, art. 144 K.c., art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., wynika dla skarżącej interes prawny polegający na tym, organ planistyczny powinien przy wykonywaniu swego prawa, czyli kompetencji prawotwórczych dotyczących kształtowania zagospodarowania terenu, rozważać ew. powstrzymywanie się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przekładając go na formy ochrony wynikające z norm u.p.z.p. w związku z art. 101 u.s.g. - NSA stwierdził, że fakt poddania przez postanowienia planu nieruchomości skarżącej nowym immisjom związanym z funkcjonowaniem dopuszczonej farmy wiatrowej, który jest bezsprzeczny z uwagi m.in. na ustaloną strefę ograniczenia zabudowy zagrodowej z uwagi na hałas, narusza jej interes wywodzący się z art. 140 i 144 k.c. w związku z czym ma prawo, aby na podstawie art. 101 u.s.g. zostało zbadane, czy immisje i uciążliwości dopuszczone kwestionowanym planem w związku z lokalizacją farmy wiatrowej mieszczą się w granicach dopuszczonych przez prawo publiczne i czy skarżąca jest przed nimi zgodnie z prawem zabezpieczona.

Sąd pierwszej instancji w powyższym zakresie ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że "zaskarżony plan w istocie nie zmienia przeznaczenia terenu, na którym znajdują się nieruchomości stanowiące własność skarżącej, albowiem teren ten zachowuje przeznaczenie rolnicze. W tych okolicznościach, kwestionowanego skargą zakazu wprowadzonego zaskarżoną uchwałą nie sposób uznać za ograniczenie prawa własności ponad miarę, z naruszeniem zasady proporcjonalności oraz obowiązującego prawa". Takiego działania Sądu pierwszej instancji nie można uznać za dokonanie kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera w tym przedmiocie żadnych argumentów i odniesienia do materiału dowodowego sprawy.

Pamiętać należy, iż samodzielność gminy nie może niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Podobną rolę pełni art. 1 do Protokołu 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. 1993 r. Nr 61 poz. 284 ze zm.). Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Europejski Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie orzekał w sprawach dotyczących postanowień planów miejscowych, na skutek których właściciele stracili możliwość korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem ( por. wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka: wyrok dnia 8 stycznia 2008 r. w sprawie P. przeciwko Polsce (skarga nr 38185/02); wyrok z dnia 14 listopada 2006 r., w sprawie S. przeciwko Polsce, skarga nr 52589/99; wyrok z dnia 17 lipca 2007 r., w sprawie R. przeciwko Polsce, skarga nr 17373/02; wyrok z dnia 6 września 2007 r., w sprawie S. przeciwko Polsce, skarga nr 38672/02 ).

Zważyć należy, iż przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności/ prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych.

Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (M. Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, str.177-178, W.Szwajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, str.125).

Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Podkreślić należy, iż ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego.

Nie rozważając powyższych kwestii Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów Konstytucji R.P. oraz art. 140 K.c. i art. 6 u.p.z.p.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. podnieść należy, iż przepis ten dopuszcza zastosowanie skali 1:2000 w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Wprawdzie zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. (zdanie pierwsze) plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, to jednak w szczególnie uzasadnionych przypadkach przepis ten dopuszcza stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000 (...).

Mając na uwadze cel, jakiemu ma służyć plan miejscowy rysunek planu musi być sporządzony na mapach, na których granice własności oraz numery ewidencyjne działek są jednoznaczne i nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Rysunek planu, aby spełniał swą funkcję musi w sposób jednoznaczny wskazywać granicę obszaru objętego projektem planu zagospodarowania przestrzennego. Granice obszaru planu miejscowego wyznaczają zasięg terytorialny obowiązywania prawa miejscowego i muszą być maksymalnie precyzyjne, tak aby nie powstawały wątpliwości czy dana nieruchomość podlega ustaleniom planu, czy nie i w jakim zakresie. Jeśli, mimo sporządzenia miejscowego planu w skali 1:2000, rysunek planu jest czytelny, a odczytywanie danych nie stanowi trudności, to odstąpienie od podstawowej skali w jakiej winien być sporządzany miejscowy plan, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 1991/12; z dnia 29 stycznia 2015r., sygn. akt II OSK 587/13 – CBOSA). Powyższe okoliczności winny zostać rozważone przez Sąd pierwszej instancji.

Z uwagi na uznanie za zasadnych wskazanych wyżej zarzutów i konieczność dokonania przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej uchwały w aspekcie dokumentacji planistycznej, a także w świetle studium, przedwczesna jest ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny pozostałych kwestii podniesionych w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.