Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2941/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 16
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art.184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 15 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 152/16 w sprawie ze skargi [...] w Polsce na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia stałej opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. II SA/Lu 152/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi związku [...] (dalej: "Związek"/ "[...]") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L, (dalej: "Kolegium") z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia stałej opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

zaskarżoną do WSA decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], którą organ ten odmówił Związkowi umorzenia zapłaty stałej opłaty rocznej za 2015 rok, w kwocie 5.573,40 zł, naliczonej decyzją Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") z dnia [...] marca 2015 r., z tytułu wyłączenia z rolniczego użytkowania gruntu o pow. 0,1471 ha. Kolegium wyjaśniło, że Prezydent decyzją z dnia [...] marca 2015 r., zezwolił poprzednim właścicielom gruntu, posiadanego obecnie przez związek wyznaniowy, na trwałe wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o łącznej powierzchni 0,1471 ha pod parking o powierzchni 0,1471 ha, stanowiący działki nr [...], o powierzchni 0,1246 ha, w klasie bonitacyjnej RII oraz nr [...], o powierzchni 0,0225 ha w klasie bonitacyjnej RII.

Argumentując wniosek o umorzenie zapłaty stałej opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej za 2015 rok podniesiono, że na powyższych nieruchomości powstał obiekt, który służy zaspokajaniu potrzeb religijnych całej miejscowej społeczności. Obiekt ten należy do kategorii X obiektów budowlanych, tzn. jest budynkiem kultu religijnego i jest to inwestycja mieszcząca się w zamkniętym katalogu wymienionym w art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 909, dalej: "ustawa"). Kwota opłat rocznych stanowi znaczne obciążenie dla miejscowej społeczności Związku, gdyż obiekt jest w całości finansowany z dobrowolnych datków. [...] nie prowadzą żadnej działalności zarobkowej, a wszelkie środki na działalność statutową pochodzą z dobrowolnych ofiar. Prezydent, na prośbę Związku, zwrócił się do Marszałka o umorzenie stałej opłaty rocznej za 2015 rok. Organ ten opisaną wyżej decyzją odmówił uwzględnienia tego wniosku wskazując, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki umorzenia zapłaty stałej opłaty rocznej określone w art. 12 ust. 16 ustawy. Kolegium podzieliło w całości to stanowisko i podkreśliło, że nie budzi wątpliwości usytuowanie parkingu na gruncie wyłączonym z rolniczego użytkowania, przy czym parking nie jest bezpośrednio przeznaczony na cele kultu religijnego. Ponadto nie przedstawiono dowodów, które przemawiałyby za umorzeniem opłaty. Samo stwierdzenie, że jest to znaczne obciążenie dla miejscowej społeczności Związku nic nie mówi o sytuacji tej społeczności, to jest o jej liczebności i sytuacji finansowej – przykładowo jaka kwota wpłynęła z datków za określony okres poprzedzający termin opłaty. Kolegium zauważyło przy tym, że kwota opłaty rocznej uiszczanej raz do roku w terminie do 30 czerwca wynosi 5.573,40 zł. W ocenie organu, umorzenie w takiej sytuacji stałej opłaty rocznej prowadziłoby do nierównego traktowania podmiotów ubiegających się o taką ulgę, które – co do zasady – winien ponosić każdy podmiot, któremu zezwolono na wyłączeniu gruntu z użytkowania rolniczego. Zdaniem Kolegium, zasadne jest stanowisko, według którego nawet spełnienie wszystkich przesłanek z art. 12 ust. 16 ustawy, nie może skutkować umorzeniem opłaty, bez wykazania ważnego interesu, który by to umorzenie uzasadniał.

W skardze [...], wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "K.p.a.") poprzez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy oraz art. 12 ust. 16 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że wspomniana wyżej inwestycja nie jest inwestycją z zakresu kultu religijnego, ze względu na to, że nieruchomość, na której zrealizowany jest parking, stanowi ewidencyjnie odrębne działki, na których nie mają miejsca żadne zdarzenia związane z obrządkiem religijnym. Działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...], wobec których została wydana decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, stanowią całość funkcjonalną. Nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje bowiem skutków cywilnoprawnych. Prawnym kryterium wyodrębnienia nieruchomości jest księga wieczysta, a grunt objęty określoną księgą wieczystą stanowi odrębną nieruchomość, bez względu na ilość działek ewidencyjnych, z których się składa. Oznacza to, że połączenie w jednej księdze wieczystej odrębnych nieruchomości powoduje, że tracą one swoją samodzielność i samoistność. Stają się jedną nieruchomością gruntową, czego skutkiem jest obowiązywanie zasady "jedna księga wieczysta - jedna nieruchomość". Podkreślono, że organy obu instancji nie zakwestionowały, że w pozostałym zakresie na nieruchomości objętej jedną księgą wieczystą zrealizowana została inwestycja o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego ani tego, że wspomniana inwestycja prowadzona jest w interesie społeczności lokalnej.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wskazał, że urządzenie parkingu służącego wyłącznie członkom związku wyznaniowego, korzystającym z obiektu sakralnego znajdującego się na tej samej nieruchomości (jakkolwiek stanowiącej działkę ewidencyjną o innym numerze), jest inwestycją służącą zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, a jej funkcjonalny związek z budynkiem przeznaczonym tylko i wyłącznie na potrzeby kultu religijnego (świątynia), przesądza o dopuszczalności zakwalifikowania całej nieruchomości, a więc i działki zajętej pod parking, jako przeznaczonej na prowadzenie dzielności o charakterze użyteczności publicznej, związanej z kultem religijnym. Ponadto WSA uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), bowiem organy obu instancji zaniechały zgromadzenia i zbadania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności nie dokonały ustaleń w zakresie istnienia po stronie skarżącego Związku rzeczywistego interesu indywidualnego i społecznego w umorzeniu tych należności, przy jednoczesnym ustaleniu, czy umorzenie to nie spowoduje niekorzystnych skutków odczuwalnych przez członków społeczności.

W skardze kasacyjnej Kolegium, żądając uchylenia w całości wyroku WSA i oddalenia skargi oraz zasądzenia zwrotu kosztów sądowych postępowania kasacyjnego według norm przepisanych zarzuciło:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy art. 12 ust. 16 ustawy i uznanie, że Kolegium naruszyło ten przepis poprzez jego niewłaściwą wykładnię,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 13 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2005 r. Nr 231, poz. 1965 ze zm.),

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez uznanie, że Kolegium naruszyło art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji jak i Kolegium zaniechały zgromadzenia i zbadania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności nie dokonały ustaleń w zakresie istnienia po stronie [...] rzeczywistego interesu indywidualnego i społecznego w umorzeniu należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, przy jednoczesnym ustaleniu, czy umorzenie to nie spowoduje niekorzystnych skutków odczuwalnych przez [...] - członków tej społeczności.

Definiując w uzasadnieniu inwestycję o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego Kolegium stwierdziło, że realizacja parkingu na sąsiednich działkach w stosunku do działki, na której zlokalizowany jest zbór ([...]), nie jest realizacją inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego. Parking nie służy bowiem zaspokajaniu potrzeb religijnych wiernych Związku, a jedynie ułatwia wykonywanie (sprawowanie) tego kultu, który odbywa się w zborze poprzez możliwość parkowania samochodów przez członków społeczności [...]. Tym samym brak parkingu nie uniemożliwia sprawowania tego kultu. Kolegium zwróciło także uwagę, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, korzystanie z wolności sumienia i wyznania nie może prowadzić do uchylania się od wykonywania obowiązków publicznych nałożonych przez ustawy. Za niezasadny uznano argumentację WSA dotyczącą naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ organ pierwszej instancji zwrócił się do strony skarżącej o przedstawienie aktualnych i wiarygodnych dokumentów dotyczących sytuacji finansowej strony skarżącej, pouczył również stronę skarżącą o możliwościach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. Kolegium podkreśliło, że nic nie stało na przeszkodzie, aby poinformować organ pierwszej instancji o liczebności miejscowej społeczności [...], jej wydatkach na utrzymanie zboru, czy o rzędzie wielkości zebranych datków w postaci dobrowolnych ofiar, względnie darowizn, pożyczek, spadków, zapisów testamentowych oraz innych korzyści majątkowych lub dóbr materialnych, jak o tym stanowią art. 81 i art. 82 "[...]" (w aktach sprawy). Nie został więc naruszony art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedokonanie ustaleń w zakresie istnienia po stronie skarżącego Związku rzeczywistego interesu indywidualnego i społecznego w umorzeniu tych należności, przy jednoczesnym braku ustalenia, czy umorzenie to nie spowoduje niekorzystnych skutków odczuwalnych przez członków społeczności, jest niezasadny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Związek wniósł o jej oddalenie, przychylając się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a., niemniej jednak kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy art. 12 ust. 16 ustawy i uznanie, że Kolegium naruszyło ten przepis poprzez jego niewłaściwą wykładnię.

Zarzutowi temu skarga kasacyjna poświęca zasadniczą część i kwestionuje stanowisko wyrażone w zaskarżanym wyroku, że w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie art. 12 ust. 6 ustawy w tym znaczeniu, że w stanie faktycznym sprawy przepis ten stanowi upoważnienie dla organu do rozważenia w ramach uznania administracyjnego możliwości umorzenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. W sprawie stan faktyczny jest bezsporny, wobec czego przypomnieć należy, że postępowanie dotyczy działki zabudowanej parkingiem służącym wyłącznie członkom związku wyznaniowego, korzystających z obiektu sakralnego. W ocenie skargi kasacyjnej nie jest możliwe do zaakceptowania stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że parking ten jest inwestycją służącą zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, a jej funkcjonalny związek z budynkiem przeznaczonym tylko i wyłącznie na potrzeby kultu religijnego (świątynia), przesądza o dopuszczalności zakwalifikowania całej nieruchomości, a więc i działki zajętej pod parking, jako przeznaczonej na prowadzenie działalności o charakterze użyteczności publicznej, związanej z kultem religijnym.

Z przepisu art. 12 ust. 16 wynika, że na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa, w odniesieniu do gruntów rolnych, może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Podkreślić należy, że przesłanki umorzenia wskazane w tym przepisie muszą wystąpić łącznie.

Na obecnym etapie postępowania zagadnieniem spornym pozostaje charakter inwestycji. W ocenie skargi kasacyjnej, popartej poglądem wyrażonym w wyroku sygn. II SA/Kr 632/13, inwestycja w postaci parkingu, zrealizowana na gruncie uprzednio wyłączonym z produkcji rolnej, nie mieści się w normie zakodowanej w analizowanym przepisie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten, a w szczególności przytoczona argumentacja, nie podważa wykładni dokonanej przez WSA sprowadzającej się do konstatacji, że charakter inwestycji zrealizowanej przez Związek mieści się w dyspozycji analizowanego przepisu. Nałożenie elementów definicji inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego, jeśli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, ustalonej w oparciu o poprawnie przeprowadzoną porównawczą analizę interpretacyjną przepisów różnych ustaw, na ustalone w postępowaniu administracyjnym cechy przedmiotowej inwestycji oraz działań skarżącego Związku, zasługuje na aprobatę i w żadnym wypadku nie stanowi błędu w subsumcji art. 12 ust. 16 ustawy. Podkreślić bowiem należy, że zrekonstruowana norma prawna oraz subsumcja tej normy nie może pozostawać w oderwaniu od współczesnych uwarunkowań gospodarczych realizacji zadań użyteczności publicznej, które w tym przypadku związane są z powszechnością motoryzacji i usprawnieniem organizacji życia rodzinnego, społecznego i religijnego. Natomiast skoncentrowanie się wyłącznie na twierdzeniach o braku dowodów przemawiających za umorzeniem opłaty oraz, że parking usytuowany na gruncie wyłączonym z rolniczego użytkowania nie jest bezpośrednio przeznaczony na cele kultu religijnego w rozumieniu art. 12 ust. 16 ustawy, bez wnikliwej oceny, doprowadziło do naruszenia wskazanego przepisu, co zasadnie zostało przez WSA stwierdzone, jako naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Nawiązując do uzasadnienia skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić jeszcze dwie kwestie. Po pierwsze, wniosek złożony przez Związek w niniejszej sprawie dotyczył tylko jednej podstawy prawnej, tj. art. 12 ust. 16 ustawy. Zatem rozpoznaniu przez organy obu instancji podlegał tak sformułowany wniosek i tylko w tym zakresie sprawa podlegać mogła kontroli sądowoadministracyjnej. Nie było zatem możliwości umorzenia w rozpoznawanej sprawie opłaty rocznej z uwagi na zaistnienie przesłanek przewidzianych w art. 12 ust. 17 ustawy.

Po drugie, wykonanie obowiązku ustalonego decyzją dotyczącą opłaty rocznej w czasie trwania postępowania w sprawie umorzenia tej opłaty, nie unicestwia prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania. Przyjęcie w tym stanie faktycznym odmiennego poglądu prowadziłoby w praktyce do uniemożliwienia korzystania z uprawnień określonych w art. 12 ust. 6 ustawy, tj. do wydania decyzji o umorzeniu opłaty. W literaturze zwraca się uwagę, że zapłata przez podatnika zobowiązania, czy przymusowe wykonanie zobowiązania w trybie egzekucji nie może oznaczać, że strona wycofała wniosek o umorzenie zaległości. Podobnie, kwestia bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości podatkowej, czy szerzej - ulg w zapłacie, traktowana jest w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, w wyroku NSA z dnia 9 października 2006 r. sygn. akt I FSK 1/06, (publ. POP nr 5/2007, poz. 70) stwierdzono, że zapłata podatku dokonana po wszczęciu postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości podatkowej (szerzej - po wszczęciu postępowania "ulgowego"), nie czyni tegoż postępowania bezprzedmiotowym, w związku z czym nie daje ona podstaw do jego umorzenia.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony.

Konsekwencją nieskuteczności zarzutu naruszenia art. 12 ust. 16 ustawy przy uwzględnieniu, że decyzje na tej podstawie prawnej podejmowane są w ramach uznania administracyjnego jest to, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wskazujący na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Skarga kasacyjna naruszenia tych przepisów upatruje w nieuprawnionym przyjęciu, że organy obu instancji nie zebrały całego materiału dowodowego, a w szczególności nie dokonały ustaleń w zakresie istnienia po stronie Związku rzeczywistego interesu indywidualnego i społecznego w umorzeniu należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.

Jeśli chodzi o uzasadnienie tego zarzutu to sprowadza się ono do wykazania, że organ zwrócił się do Związku o przedstawienie aktualnych i wiarygodnych dokumentów dotyczących jego sytuacji finansowej a skoro informacji takich nie uzyskał, wobec tego bezpodstawnie WSA przyjął, że zostały naruszone art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania.

Ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy poprzedzić stwierdzeniem, że o ich zaistnieniu nie decyduje każde uchybienie, lecz jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Przez "wpływ" rozumieć natomiast należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu środka prawnego, a wydanym w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W skardze kasacyjnej należy więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.

Uwaga ta ma znaczenie w rozpoznawanej sprawie, ponieważ formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano wpływu tego naruszania na wynik sprawy. Argumentacja, że brak było reakcji Związku na wezwanie z dnia 19 października 2015 r., nie stanowi wyjaśnienia "wpływu" tak opisanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Zatem przy tak sformułowanym zarzucie naruszenia przepisów postępowania, przy prawidłowej wykładni art. 12 ust. 16 ustawy oraz uznaniowym charakterze decyzji trafnie WSA przyjął, że materiał dowodowy nie dawał odpowiedzi co do istnienia (braku istnienia) po stronie Związku rzeczywistego interesu indywidualnego i społecznego w umorzeniu tych należności, przy jednoczesnym ustaleniu skutków podjętej decyzji dla członków Zawiązku.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.