Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 182/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par . 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 40 ust. 1, art. 85, art. 91 ust. 1, art. 93 ust 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4 pkt 25, art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1, art. 11a ust. 2, art. 11a ust. 5 , art. 11a ust. 2 pkt 8, art. 11a ust. 2 pkt 2, pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 14 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie: Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Pątnów z dnia 23 marca 2022 r., nr XLIII/249/22 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pątnów na rok 2022" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Pątnów na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

W dniu 23 marca 2022 r. Rada Gminy Pątnów, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 559 – dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r., poz. 638, z 2021 r. poz. 1718, 1728 – dalej w skrócie "ustawa"), podjęła uchwałę nr XLIII/249/22 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pątnów na rok 2022".

Powyższą uchwałę Wojewoda Łódzki zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wobec zaskarżonej uchwały autor skargi sformułował zarzuty istotnego naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów:

1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 5 ustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 8 załącznika do uchwały wysokości oraz sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest:

a) brak wskazania środków finansowych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt,

b) brak wskazania środków finansowych na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, (pozostawiając tylko środki na ich dokarmianie),

c) brak wskazania środków finansowych na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, gdyż ograniczono ich finansowanie wyłącznie do zwierząt bezdomnych.

d) brak wskazania środków finansowych na edukację, wskazaną w § 5 ust. 3 Programu,

e) ujęcie w sposób zbiorczy wydatków na:

- wyłapywanie zwierząt bezdomnych i umieszczenie ich w schronisku dla zwierząt (§ 8 ust 2 lit. a) oraz

- obligatoryjną sterylizację, kastrację i usypianie ślepych miotów, oraz dokarmianie kotów wolno żyjących (§ 8 ust 2 lit. d)

co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego;

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy, poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej, gdyż nie zostali wskazani konkretni lekarze weterynarii, gabinety weterynaryjne lub zakłady lecznicze, które będą wykonywać zadania określone w § 3 ust. 2 lit. b i lit. d, § 3 ust. 3 lit. a oraz w § 4 ust. 4 załącznika do uchwały, co nie realizuje wymogu konkretyzacji podmiotu zobowiązanego do realizacji tego zadania;

3. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w sytuacji braku wskazania konkretnych organizacji, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, z którymi Gmina Pątnów będzie współpracowała przy realizacji zadań określonych w Programie w § 5 ust. 3 załącznika do uchwały;

4. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 pkt 25 ustawy, poprzez posługiwanie się pojęciem "przytulisko" (§ 2 ust. 1 lit. e i lit. f załącznika do uchwały), podczas gdy ustawa o ochronie zwierząt nie zawiera definicji legalnej "przytuliska" i nie określa żadnych warunków prowadzenia takiego miejsca.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że projekt uchwały został zatwierdzony przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. oraz Koła Ł., jako zgodny z przepisami z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022 r., poz. 572, 2375.). Rada podkreśliła, że ustawa nie nakazuje wskazania konkretnego lekarza weterynarii, gabinetu weterynaryjnego lub zakładu leczniczego, o którym mowa w pkt 3 skargi. Nie można zgodzić się również z argumentacją strony skarżącej, dotyczącej wskazania konkretnych organizacji, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Organizacje te, często rozpoczynają swoją współpracę z Gminą dopiero po wejściu w życie uchwały. Istotnym w tym zakresie jest wyłącznie fakt, aby celem działania organizacji była ochrona zwierząt i pomoc w poszukiwaniu nowych właścicieli. Ponadto organ wskazał, że przedmiotowa uchwała utraciła już moc obowiązującą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej w skrócie "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w omawianym trybie wystąpiła strona skarżąca, zaś organ w terminie czternastu dni nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi Wojewody Łódzkiego jest uchwała Rady Gminy Pątnów nr XLIII/249/22 z dnia 23 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pątnów na 2022 rok".

Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień, służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.), a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej - art. 93 ust. 1 u.s.g., która nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot.

Po myśli art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).

A zatem, stwierdzenie nieważności uchwały może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, a przy tym owa sprzeczność na charakter istotny. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna zaliczają np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12; zob. A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91, teza 17; M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023).

Uchwała w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pątnów na rok 2022" jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Te zaś zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 - dalej w skrócie "Konstytucja RP") są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP). Według art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ stanowiący gminy aktem normatywnym, musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g. w rozumieniu którego, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jak każdy akt prawa miejscowego, nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną lokalnemu prawodawcy kompetencję, w tym ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że rozważana uchwała ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako program do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy (por.: wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17 - Lex nr 2346710, z 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13 - ONSAiWSA 2014/6/100, z 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 3051/15 - Lex nr 2037496; z 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16 - Lex nr 2066405; z 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14 - Lex nr 2199460; z 24 maja 2017 r., sygn. II OSK 725/17 - Lex nr 2334602; z 17 października 2017 r., sygn. II OSK 268/16 - Lex nr 2406444).

Materialnoprawną podstawę kontrolowanej uchwały stanowiły przepisy art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 572), wedle których zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 ustawy program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) (ust. 6). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7).

Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (ust. 8).

W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że przepisy art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz ust. 5 ustawy określają elementy obligatoryjne programu, o czym świadczą zwroty użyte w ust. 2 "obejmuje w szczególności" i w ust. 5 "zawiera wskazanie". Natomiast ust. 3 i ust. 3a art. 11a definiują elementy fakultatywne programu, o czym świadczy użyty zwrot "może obejmować".

Sąd przechodząc następnie do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały za trafny uznał zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 5 ustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie niedostateczne określenie w § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały wysokości oraz sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzęta, a konkretnie brak wskazania środków finansowych na poszukiwanie właścicieli bezdomnych zwierząt, które to zadanie zostało unormowane w § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały. Lokalny prawodawca nie określił również środków finansowych na opiekę nad kotami wolno żyjącymi, przewidując wyłącznie środki finansowe na ich dokarmianie. W uchwale nie zostały wskazane także środki finansowe na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Rada Gminy Pątnów określiła wyłącznie środki finansowe na zapewnienie opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bezdomnych. Lektura kontrolowanej uchwały dowodzi nadto, że organ uchwałodawczy nie przewidział środków finansowych na działania o charakterze edukacyjnym, do których odnosi się unormowanie § 5 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały. Wadliwie, bo w sposób zbiorczy zostały także ujęte wydatki przewidziane w § 8 ust. 2 lit. a i lit. d załącznika do zaskarżonej uchwały, co stanowi niepełne i nieprawidłowe wykonanie delegacji ustawowej. Zgodnie z § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały: koszty realizacji programu w ramach posiadanych środków finansowych ponosi Gmina Pątnów (§ 1). Na realizację programu w 2022 roku przeznacza się środki finansowe pozostające w budżecie Gminy Pątnów w kwocie 40.000 zł. Środki te wydatkowane będą na działalność w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami, a w szczególności: lit. a - wyłapywanie zwierząt bezdomnych i umieszczenie ich w schronisku dla zwierząt - 25.000 zł; lit. b - zapewnienie opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bezdomnych - 2.500 zł; lit. c - zapewnienie opieki zwierzętom gospodarskim - 2.500 zł; lit. d - dofinansowanie zabiegów sterylizacji, kastracji i usypiania ślepych miotów, dokarmianie kotów wolno żyjących - 10.000 zł (ust. 2). Wysokość środków oraz ich wydatkowanie może ulec zmianie w zależności od potrzeb (ust. 3). Podkreślić w tym miejscu należy, że na podstawie art. 11a ust. 5 u.o.z. rada gminy zobowiązana została, nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (vide: wyroki NSA z: 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 997/20 i II OSK 336/20, 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1087/20, 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 703/20). Określenie wysokości środków finansowych na zadania, których program nie reguluje, bądź takich, które nie stanowią przedmiotu programu wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Narusza art. 11a ust. 5 ustawy pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (vide: wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17). W rozpatrywanej sprawie brzmienie § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały świadczy o tym, że Rada Gminy Pątnów nie uregulowała w sposób wyczerpujący i całościowy kwestii finansowania wszystkich zadań określonych w programie. Nadto, zbiorcze ujęcie wydatków w § 8 ust. 2 lit. a i lit. d załącznika do zaskarżonej uchwały, uniemożliwia jednoznaczne ustalenia, jaka konkretnie kwota została w kontrolowanej uchwale przewidziana, czy też mówiąc inaczej przyporządkowana do realizacji poszczególnych zadań, co rodzi uzasadnione wątpliwości, czy faktycznie zadania te mają zostać realizowane, czy też pozostaną fikcją. Postanowienia § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały pozostają w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią i celem art. 11a ust. 5 ustawy, są również nietransparentne.

Uzasadniony jest także kolejny zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy, poprzez niewskazanie konkretnego lekarza weterynarii, gabinetu weterynaryjnego lub zakładu leczniczego, które będą realizować zadania określone w: § 3 ust. 2 lit. b i lit. d załącznika do zaskarżonej uchwały (Określa się następujące zasady dofinansowania sterylizacji i kastracji psów i kotów: Gmina zgodnie z przepisami wyłania zakład leczniczy dla zwierząt, z którym zawierana jest umowa na dokonywanie zabiegów sterylizacji i kastracji dofinansowanych z budżetu Gminy; na warunkach określonych w umowie z lekarzem weterynarii Gmina Pątnów płaci 50% kosztu zabiegu kastracji i sterylizacji kotów i 100% sterylizacji i kastracji psów na podstawie wystawionego rachunku przez lekarza weterynarii, do którego dołączone będą skierowania wydane opiekunowi zwierzęcia przez Gminę Pątnów), § 3 ust. 3 lit. a załącznika do zaskarżonej uchwały (Gmina Pątnów w pełni finansuje koszty usypiania ślepych miotów psów lub kotów bezpańskich lub posiadających właścicieli: uśpieniu mogą podlegać wyłącznie zwierzęta, które są jeszcze ślepe i nie ma możliwości zapewnienia dla nich właścicieli. Zabieg uśpienia przeprowadza lekarz weterynarii w zakładzie leczniczym dla zwierząt, z którym Gmina Pątnów zawarła umowę na świadczenie usługi usypiania ślepych miotów psów i kotów), § 4 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały (Zabiegi sterylizacji wolno żyjących kotek wykonywane będą na terenie lecznicy weterynaryjnej, wskazanej przez Gminę, w miarę zgłaszanych potrzeb). Zdaniem Sądu adresaci uchwały nie powinni domniemywać jakiemu podmiotowi Gmina Pątnów powierzyła realizację wymienionych wyżej zadań. W judykaturze sądów administracyjnych zwraca się uwagę na "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i stąd też taki charakter programu nie będzie zachowany jeśli nie zostaną w nim wskazane konkretne podmioty realizujące te zadania. Niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu (por.: wyroki NSA z 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1667/11 – Lex nr 975201 i z 30 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1754/18 – Lex nr 2706464). Godzi się w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok z 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1087/20 (Lex nr 3062498), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie w programie konkretnego gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielenia pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty, ma istotne znaczenie dla osób, które mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej od nich skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Typowo wykonawczy charakter Programu nie zostanie zachowany, jeśli pominie się w nim wskazanie podmiotów realizujących szczegółowe zadania gminy. Z tych powodów brak takich obligatoryjnych elementów będzie przesądzać o istotnej wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a ustawy. Jednoznaczna treść art. 11a ust. 1 i 2 ustawy, nie pozwala Sądowi zaakceptować uzależnienia pełnego wykonania zawartych w nim unormowań od podpisania przez organ gminy umowy. Przyjęcie, że wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale nastąpi dopiero w drodze umów cywilnoprawnych zawieranych z konkretnymi podmiotami, nie mieści się bowiem w granicach ustawowej podstawy (zob. wyrok NSA z 30 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 221/16 – Lex nr 2066405). Reasumując Sąd stwierdził, że unormowania § 3 ust. 2 lit. b i lit. d, § 3 ust. 3 lit. a oraz § 4 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały nie wypełniają ustawowych wytycznych dla stanowienia tego rodzaju aktów prawa miejscowego, naruszając w istotnym stopniu przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy.

W świetle poczynionych wyżej uwag trafny jest również zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez brak wskazania konkretnych organizacji pozarządowych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, z którymi Gmina Pątnów będzie współpracowała przy realizacji zadań określonych w § 5 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały. Rację ma organ nadzoru twierdząc, że każdy program uchwalany jest na jeden rok, wobec czego powinien być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku. Powinien on wobec tego zawierać wskazanie konkretnych organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, organizacji pozarządowych, stowarzyszeń i fundacji, przy udziale których będą realizowane konkretne zadania określone w Programie.

Sprzeczne z zakresem art. 11a ust. 2 ustawy są wreszcie postanowienia przepisu § 2 ust. 1 lit. e i lit. f załącznika do zaskarżonej uchwały, w których organ uchwałodawczy posłużył się nieznanym ustawie zwrotem "przytuliska". Obligatoryjnym elementem Programu zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy jest zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Legalną definicję "schroniska dla zwierząt" zawiera art. 4 pkt 25 ustawy, który stanowi, że jest to miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2020 r. poz. 1421). Zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w przytulisku, które to pojęcie nie zostało zdefiniowane w treści zaskarżonej uchwały, a także nie odnoszą się do niego regulacje art. 11a ustawy, nie spełnia wymogu zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Przytulisko, jak trafnie argumentował autor skargi, nie musi spełniać norm i wymagań weterynaryjnych przewidzianych dla prowadzenia schroniska dla zwierząt.

Podsumowując zaskarżona uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów obligatoryjnych, nadto zawiera regulacje wykraczające poza zakres delegacji ustawowej. Wskazane uchybienia przepisów prawa materialnego przesądzają o wadliwości uchwały, skutkującej koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego. Fakt, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, co podnosiła Rada Gminy Pątnów w treści odpowiedzi na skargę, pozostaje bez znaczenia. Uchwała jako akt prawa miejscowego, mimo utraty obowiązywania po upływie okresu na jaki została uchwalona nadal wywołuje skutki prawne. Tylko orzeczenie Sądu mające skutek z mocą wsteczną (ex tunc) stan ten konwaliduje poprzez eliminację aktu wadliwego z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną kwotę 480 zł składa się wynagrodzenie racy prawnego.

dj