Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 370/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 3, par. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 43
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2021 poz 450
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: art. 5, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 7, art. 12, art. 16, art. 77 par 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi J. R. i B.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 6 lutego 2023 r. nr SKO.4150.546-547.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi solidarnie na rzecz J.R. i B.R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 6 lutego 2023 r., nr SKO.4150.546-547.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu wniosku J.R. i B.R. działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." i art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Zgierza nr 31/2022, znak: UG.6730.1.2022.MB z dnia 3 marca 2022 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, planowanej do realizacji w Z. przy uI. [...], na terenie działek nr [...] i [...] w obrębie [...].

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 3 marca 2022 r. nr 31/2022 Prezydent Miasta Zgierza ustalił na rzecz J. M. prowadzącego działalność pod firmą T., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, planowanej do realizacji w Z. przy uI. [...], na terenie działek nr [...] i [...] w obrębie [...].

W dniu 6 grudnia 2022 r. wpłynął wniosek J.R. i B.R. o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji, oparty o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie stron decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa:

1. art. 28 i art. 40 § 1 i 3 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe doręczenia korespondencji w trakcie postępowania, polegające na zaadresowaniu przesyłek na obojga małżonków – J. i B. R. wspólnie, podczas gdy naruszone przepisy nakazują organowi doręczenia pism odrębnie każdej stronie, chyba że strony wskazały jedną z nich jako upoważnioną do odbioru pism, co nie miało miejsca w przedmiotowym stanie faktycznym;

2. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezagwarantowanie stronie, tj. B.R. prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, na skutek wadliwego doręczenia przesyłki zawierającej projekt decyzji o warunkach zabudowy;

3. art. 15 w zw. z art. 127a § 2 w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z uwagi na to, że na skutek wadliwego doręczenia przesyłki zawierającej decyzję o warunkach zabudowy, nie został otwarty termin do wniesienia odwołania przez stronę, tj. J. R.;

4. art. 107 § 2 k.p.a. i § 9 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie), poprzez wydanie decyzji bez wymaganych załączników, tj. wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. zawierającej część tekstową i graficzną, co pozbawiło strony dostępu do dokumentu określającego okoliczności faktyczne i prawne rozstrzygnięcia, a w konsekwencji uniemożliwiło stronom kontrolę projektu oraz decyzji o warunkach zabudowy pod kątem ich zgodności z obowiązującymi przepisami;

5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 poprzez błędną i dowolną ocenę dowodów, niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, wobec przedwczesnego i nieuzasadnionego przyjęcia, że zostały spełnione wymogi wydania decyzji określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy: organ nie wykazał przeprowadzenia w oparciu o dyspozycję § 3 ust. 1 rozporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.; znajdujący się w aktach sprawy niedatowany dokument o nazwie "Analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy" zawiera wyłącznie wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, w - wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej znajdujące się w aktach sprawy oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządziła ta sama osoba, co stanowi o braku kontroli obu ww. dokumentów pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami.

Zawiadomieniem z dnia 3 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ po przywołaniu treści art. 156 § 1 k.p.a. stwierdził, że wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji oparty został na przesłance wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium wyjaśniło, że niespornym jest, że nie zachodzi przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej, bowiem organ zastosował normy zawarte w u.p.z.p.

Odnosząc się natomiast do drugiego elementu stwierdził, że naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Tym samym nie każde naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawanie treści weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez ich proste ze sobą zestawienie. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi bowiem o tego rodzaju wady, które powodują konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji.

Następnie Kolegium przywołując treść art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazał, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Organ wyjaśnił następnie, że podstawę do wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia w nim analizy urbanistycznej, stanowił w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie MI", a nie powołany we wniosku o stwierdzenie nieważności przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p., który został dodany z dniem 3 stycznia 2022 r. Zgodnie z treścią art. 9 ustawy zmieniającej do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym. Wniosek inwestora pochodzi z dnia 3 grudnia 2022 r., a zatem w tym postępowaniu znajdzie zastosowanie przepis § 3 rozporządzenia MI.

Przywołując treść § 3 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia MI organ wskazał, że obszar analizowany został wyznaczony w pasie 277,5 m od granic terenu inwestycji, co stanowi trzykrotną szerokość tego frontu terenu inwestycji (działek nr [...] i [...]). Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, uwidoczniony w załączniku graficznym - mapie o skali 1:1000, spełnia wymagania wskazane w rozporządzeniu MI. W tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.

Bezspornym jest, że sporządzona analiza składa się z części opisowej i graficznej. Przy czym, w świetle zarzutów wniosku, nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby autor projektu decyzji był jednocześnie autorem analizy urbanistycznej. Analiza, jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Mapa, która stanowi załącznik graficzny do analizy urbanistycznej odpowiada wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zawiera granice obszaru analizowanego, co pozwala zweryfikować ich zgodność z przepisem § 3 rozporządzenia MI. Analiza urbanistyczna składa się również z części opisowej, której niewątpliwie nie można ocenić jako kompletnej, nie zawiera ona bowiem szczegółowych danych na temat cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Organ stwierdził następnie, że § 3 rozporządzenia MI nie jest jednolicie wykładany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Już sama ta okoliczność stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności, bowiem, gdy norma prawna wymaga dokonania jej interpretacji, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcia określonej wykładni nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. W takim przypadku trudno mówić o przekroczeniu prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a jedynie można mówić o błędzie w wykładni prawa. Jeśli określony przepis prawa wymaga dokonania jego wykładni, to decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu nie można zakwalifikować jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. jako pozostającej w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Zatem rażące naruszenie prawa nie zachodzi wówczas, gdy nie istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu, a rozstrzygnięciem. Uchybienia związane ze szczegółowością i kompletnością analizy lub jej wyników można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach. Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w przypadku decyzji Prezydenta Miasta Zgierza nr 31/2022 z dnia 3 marca 2022 r. Analiza urbanistyczna składa się zarówno z części graficznej jak i opisowej, a zawarte tam dane są wystarczające dla oceny spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zawierają bowiem dostateczne informacje charakteryzujące teren wokół planowanej inwestycji, funkcję i cechy istniejącej tam zabudowy, które umożliwiają orientację w kwestiach istotnych dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa oraz zachowania ładu przestrzennego.

Zdaniem Kolegium, choć analiza urbanistyczna zawiera wady, to wydane w jej wyniku rozstrzygnięcie nie narusza prawa w sposób rażący. Ujawniony stan zagospodarowania terenu sąsiedniego wskazuje bowiem, że teren przeznaczony jest również pod tego samego rodzaju inwestycje co inwestycja planowana. Przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, zatem uznać należy, że przy wydawaniu decyzji 31/2022 spełniony został warunek dotyczący kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Załączone do akt sprawy dokumenty wskazują też, że planowane przedsięwzięcie inwestycyjne spełnia wszystkie z pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a mianowicie: teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej uI. [...] (droga gminna); istniejące i projektowane uzbrojenia terenu jest wystarczające dla funkcjonowania planowanej inwestycji, teren inwestycji określony w ewidencji gruntów jako B (budowlane) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a planowana inwestycja nie znajdzie się na obszarze, o którym mowa w treści art.61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., co powinno skutkować ustaleniem warunków dla wnioskowanej inwestycji.

Następnie Kolegium stwierdziło, że nie można również uznać za rażące naruszenie prawa, braku doręczenia stronom postępowania załączników do decyzji nr 31/2022. Stanowi to uchybienie przepisom postępowania, lecz nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Organ wyjaśnił jednocześnie, że zawiadomieniem z dnia 4 stycznia 2022r. o wszczęciu postępowania, organ poinformował jednocześnie strony postępowania o przysługującym im prawie czynnego udziału w postępowaniu w każdym jego stadium. Bezspornie zawiadomienie praz decyzję kończącą postępowanie doręczono J. i B. R. z naruszeniem art. 40 § 3 k.p.a., bowiem organ był zobowiązany doręczyć pisma osobno każdej ze stron postępowania. Na uwagę zasługuje jednak fakt, że w toku całego postępowania J. i B. R. zamieszkiwali pod tym samym, wspólnym adresem oraz zawsze działali i nadal działają wspólnie. Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru pism, zawiadomienie o wszczęciu postępowania odebrała J. i B.R., natomiast decyzję nr 31/2022 B. R.. Mimo naruszenia przepisów o doręczeniu J. i B.R. prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania i prawie do czynnego udziału w tym postępowaniu, nie realizowała swojego prawa np. przez zapoznanie się z dotychczas zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym również wynikami przeprowadzonej analizy. B. R. nie skorzystał natomiast z prawa wniesienia od niej odwołania, w którym mógł odnieść się do zebranych w sprawie dowodów i przedstawić swoją argumentację. Nie kwestionował też braku doręczenia decyzji tylko jednemu z małżonków. Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Strony nie wykazały, iż doszło do naruszenia ich uprawnień procesowych. Jednocześnie organ zaznaczył, że brak doręczenia decyzji (pism) danej stronie, przy jednoczesnym doręczeniu innej stronie lub stronom, stanowi okoliczność umożliwiającą stronie pominiętej złożenie wniosku o wznowienie postępowania.

Kolegium podkreśliło więc, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Zgierza nr 31/2022 z dnia 3 marca 2022r. w spawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, planowanej do realizacji w Z. przy uI. [...], na terenie działek nr [...] i [...] w obrębie [...] nie narusza prawa w sposób rażący, uzasadniający wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. i B.R. i B. R. zaskarżyli w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie przepisów:

A. postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w wyniku całkowitego pominięcia dokumentu z notatki służbowej z dnia 3 listopada 2022 r., a w konsekwencji zaniechaniu dokonania oceny przyznanej przez organ I instancji okoliczności, że tego dnia, w aktach postępowania, brak było analizy urbanistyczno-architektonicznej zawierającej część tekstową i graficzną oraz zaniechania dokonania ustaleń, czy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji przeprowadził analizę urbanistyczno-architektoniczną;

b. art. 107 § 2 k.p.a. i § 9 ust. 1 i 2 Rozporządzenia MI poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane załączniki, podczas gdy brak jest dowodów na to, że w chwili wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji, w aktach sprawy nie znajdowała się analiza urbanistyczno-architektoniczna zawierająca część tekstową i graficzną;

c. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy nieprzeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem jej nieważności;

B. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że zostały łącznie spełnione wszystkie wymagane przepisem warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy takie założenie było niedopuszczalne w związku z brakiem dowodu na sporządzenie przez organ I instancji analizy urbanistyczno-architektonicznej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, co pozbawiło strony dostępu do dokumentu określającego okoliczności faktyczne i prawne rozstrzygnięcia, a w konsekwencji uniemożliwiło stronom kontrolę projektu oraz decyzji o warunkach zabudowy pod kątem ich zgodności z obowiązującymi przepisami;

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów przedmiotowego postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w razie ich powstania.

W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, że rażące naruszenie prawa polega na wydaniu decyzji nr 31/2022 z dnia 3 marca 2022 r. bez wymaganych załączników – wyników analizy urbanistycznej w formie tekstowej i graficznej. W związku z powyższym brakiem, pełnomocnik skarżących w dniu 3 listopada 2022 r. zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie analizy urbanistyczno-architektonicznej wydanej w sprawie. Pracownik Wydziału poinformował, że w aktach sprawy nie znajduje się wnioskowany dokument, nie potrafiąc wyjaśnić przyczyny braku. Również Naczelnik Wydziału nie wskazał przyczyny uzasadniającej brak zasadniczego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu w aktach postępowania. W dniu 7 listopada 2022 r. został udostępniony dokument o nazwie "Analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy", który nie zawierał daty jego sporządzenia ani podpisu osoby uprawnionej do wydania decyzji. Tym samym nie jest możliwym dokonanie oceny, czy w chwili wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. 3 marca 2022 r., w aktach sprawy znajdował się ten dokument. To z kolei uniemożliwia dokonanie oceny, czy przed wydaniem decyzji organ przeprowadził analizę urbanistyczno-architektoniczną, a więc czy dokonał czynności, do których był zobowiązany na podstawie przepisów prawa. Zachodzi zatem duże prawdopodobieństwo, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez uprzedniego przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Skarżący stwierdzili ponadto, że dokument w części tekstowej zawiera wyłącznie wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej. Analizy urbanistyczno-architektonicznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Analiza ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym i wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną. Ponadto dokument nie został podpisany przez uprawnioną osobę ani nie zawiera daty. Projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz dokument o nazwie "Analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy" zawierający wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządziła ta sama osoba. W sytuacji, gdy analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządza i kontroluje ta sama osoba, kontrola taka może być nieprawidłowa, gdyż podmiot, który powinien kontrolować analizę kontroluje sam siebie.

Skarżący wskazali dodatkowo, że decyzja narusza art. 43 ustawy o drogach publicznych. Wbrew wyżej wskazanemu przepisowi nieprzekraczalna linia zabudowy została oznaczona w odległości zaledwie 5 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej, położonej przy ul. [...]. Droga przy ul. [...] (także w części na wysokości działek objętych planowaną inwestycją) uchwałą Rady Miasta Z. z dnia 29 listopada 2012 r. XXX/299/12 została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Tym samym, nieuzasadnionym pozostaje twierdzenie organu, że niezależnie od wad, którymi dotknięta jest analiza urbanistyczno-architektoniczna, to wydana w jej wyniku decyzja nie narusza prawa w sposób rażący. Oczywistym jest, że wydana decyzja narusza prawo w sposób rażący, bowiem nawet przy złożeniu, że przed jej wydaniem organ pierwszej I przeprowadził analizę urbanistyczno-architektoniczną, na podstawie decyzji może zostać prowadzona inwestycja, której parametry (odległość ścian od krawędzi jezdni), będzie sprzeczna z art. 43 ustawy o drogach publicznych, czego organ II instancji nie dostrzegł.

W ocenie skarżących powyższe uchybienia potwierdzają wydanie decyzji nr 31/2022 z dnia 3 marca 2022 r. z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o jej rozpoznanie w omawianym trybie zwrócił się organ zaś ani skarżący ani uczestnicy postępowania nie zażądali w zakreślonym terminie przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst. jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądu w zakreślonych wyżej granicach jest legalność zaskarżonego przez J.R. i B.R. rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, które decyzją z dnia 6 lutego 2023 r. nr SKO.4150.546-547.2022 odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Zgierza nr 31/2022, znak: UG.6730.1.2022.MB z dnia 3 marca 2022 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, planowanej do realizacji w Z. przy uI. [...], na terenie działek nr [...] i [...] w obrębie [...].

Istota sporu wyrażona sformułowanymi w skardze zarzutami sprowadza się do tego czy w tej sprawie ww. decyzja Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 3 marca 2022 r. dotknięta jest wadą kwalifikowaną, tj. rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie organu decyzja będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności nie narusza prawa w sposób rażący i uzasadniający wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Z kolei zdaniem skarżących decyzja Prezydenta Miasta Zgierza narusza prawo w taki sposób, bowiem brak jest dowodów na to, że w chwili jej wydawania w aktach sprawy znajdowała się analiza urbanistyczno-architektoniczna zawierająca część tekstową i graficzną. Ponadto projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz dokument o nazwie "Analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy" zawierający wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządziła ta sama osoba. Jednocześnie skarżący zwrócili uwagę, że decyzja narusza art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.d.p.", poprzez oznaczenie nieprzekraczalnej linia zabudowy w odległości zaledwie 5 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej, położonej przy ul. [...].

Wobec tak zarysowanego przedmiotu sporu w pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." zasady trwałości decyzji administracyjnych, niedopuszczalne jest zatem dokonywanie rozszerzającej interpretacji przesłanek nieważnościowych. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest więc jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w tym przepisie. Nie może być ono natomiast wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to nie jest bowiem "trzecią" instancją. Kompetencje organu administracji publicznej są zawężone wyłącznie do oceny zaistnienia kwalifikowanych wad decyzji, a wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., rozumianych wąsko i ściśle.

W rozpoznawanej sprawie analizowaną przesłanką nieważności było rażące naruszenie prawa, do którego odwołuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazać zatem należy, że stanowiąca podstawę przeprowadzenia w tej sprawie postępowania nieważnościowego określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka rażącego naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (por. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2003 r., sygn. akt III SA 845/02; z dnia 13 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2395/01, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). Jako "rażące" kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych, jak również przepisów procesowych, co oznacza wyjście poza ramy wąsko rozumianego stosunku materialnoprawnego nawiązywanego na podstawie decyzji administracyjnej, ale zawsze podważa to byt prawny decyzji jako ciężko wadliwego aktu rozstrzygającego władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach jednostki. Ta kwalifikowana wadliwość zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części.

Sprowadza się to do nadania decyzji treści, która jest "ponad prawem", tzn. nie można jej wyinterpretować z żadnej normy prawnej. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa, albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązki. Rozstrzygnięcie takie można by uznać wręcz za niedorzeczne z punktu widzenia okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Gd 817/07; wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt FSK 2294/04, CBOSA). "Rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takie znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może nastąpić w wypadku zastosowania w kwestionowanym rozstrzygnięciu normy prawnej, której znaczenie można ustalić w sposób niewątpliwy, bezsporny. Nie może być zatem podstawą do takiego działania norma prawna, co do której treści istnieją istotne rozbieżności w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2006 r., sygn. akt II FSK 113/06, CBOSA). O oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową (por. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 2475/04; z dnia 28 stycznia 2005 r., sygn. akt FSK 1371/04, CBOSA). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z powodu rażącego naruszenia prawa należy kierować się przede wszystkim gramatyczną wykładnią tego pojęcia, eliminując przy ocenie wystąpienia kwalifikowanej wady decyzji elementów rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

Przyjmuje się co do zasady, że wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Wyjątkowo jednak, ze względu na kardynalne wadliwości proceduralne kwalifikujące się do rażących uchybień przepisów postępowania, których dopuścił się organ wydający weryfikowaną decyzję, powinny być one wzięte pod uwagę i uwzględnione w rozstrzygnięciu w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. O "rażącym" naruszeniu prawa można mówić bowiem wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W związku z powyższym oczywiste i przez to "rażące" naruszenia przepisów postępowania, mające kwalifikowany wpływ na treść kontrolowanej decyzji, znajdują swoją podstawię w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 161/21, CBOSA).

W pojęciu rażącego naruszenia prawa mieści się również ocena skutków naruszenia prawa łączona z wystąpieniem kwalifikowanych cech naruszenia prawa (por. M. Jaśkowska w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 904-906). Dlatego przesłanki "rażącego" naruszenia prawa, obejmują fakt oczywistości samego naruszenia prawa oraz to jakie rozlegle lub istotne są to skutki i czy skutki te dają się czy też nie, pogodzić z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. Jeśli zatem oczywistość naruszenia występuje, a jej skutki są nie do zaakceptowania, uzasadnione jest podważenie stabilności ostatecznego orzeczenia w trybie nieważności z uwagi na wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Główny zarzut skargi opiera się na stwierdzeniu braku przeprowadzenia analizy urbanistycznej w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy, a w konsekwencji braku stosownego dokumentu w aktach administracyjnych. Należy zatem wyeksplikować, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy przyjmuje się, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność między tą analizą a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09, CBOSA). O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy wynik nawet najbardziej ogólnej, potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu byłby w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy określonymi w decyzji, wręcz nie dawałby się z nimi pogodzić (por. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 532/13; WSA w Olsztynie z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 916/11, CBOSA). Inne natomiast uchybienia, w szczególności te, które związane są z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowości i kompletności analizy urbanistycznej lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygniecie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, a porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem, nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4.12.2013 r., sygn. akt IV SA/Po 592/13).

O rażącym naruszeniu prawa można byłoby zatem mówić, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2559/10, CBOSA). Orzecznictwo sądowe wskazuje przy tym także, że nawet załączenie do decyzji o warunkach zabudowy niewłaściwie wykonanego załącznika graficznego nie stanowi uchybienia o cechach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2559/12, CBOSA).

Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sama w sobie nie jest celem postępowania administracyjnego, jednakże stanowi podstawowe narzędzie służące stwierdzeniu czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Jej sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie MI". Sporządzenie analizy urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jej treść oraz wnioski z niej płynące są jednym z podstawowych elementów materiału dowodowego, który pozwala ocenić, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji pozytywnej i ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, aby w następnej kolejności dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w postępowaniu. Analizy urbanistycznej nie można przy tym utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ stanowi ona odrębny dokument i to na podstawie zarówno jej treści jak i pozostałego materiału dowodowego organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Celem analizy urbanistycznej jest wskazanie parametrów zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej rozumowania opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych opartych na podstawie wskazanych w dokumencie wartości wynikających z rzeczywistego zagospodarowania działek objętych przedmiotem analizy. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 247/16, CBOSA). Analiza urbanistyczna stanowi fundamentalny dowód w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, zatem powinna dawać organom obraz czy dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w kształcie proponowanym przez inwestora.

Akceptując powołane wyżej poglądy podkreślić należy, że Kolegium rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy nie dokonało oceny zachowania warunku dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", tj. kontynuacji występującej w obszarze analizowanym funkcji, kwestii linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy na działkach sąsiednich, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki lub geometrii dachu. Kolegium badając wydaną decyzję o warunkach zabudowy powinno przeanalizować, w szczególności mając na względzie szczątkową formę analizy urbanistycznej o czym mowa poniżej, czy w stosunku do działek inwestycyjnych istnieje w tym obszarze zabudowa zapewniająca spełnienie warunku kontynuacji funkcji oraz czy parametry budynków pozostają w zgodzie z zastanym sposobem zagospodarowania tego obszaru. Jeżeli ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a zatem dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko zarzut niewłaściwego przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1637/10, CBOSA). Zaakcentować w tym miejscu należy, że przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, które w istocie skutkowałoby przygotowaniem nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, lecz nie oznacza to jednak braku obowiązku dokonania analizy kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do sporządzonej w toku postępowania analizy urbanistycznej wskazać należy, że w aktach administracyjnych sprawy przekazanych sądowi pozostaje wyłącznie dokument o nazwie: "Analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy", którego treść w ocenie sądu wskazuje, że w rzeczywistości stanowi on wyniki analizy urbanistycznej. W orzecznictwie panuje pogląd, że nie można uważać za uchybienie takiego stanu faktycznego, że w aktach administracyjnych znajdują się jedynie dokumenty zawierające wyniki analizy urbanistycznej w postaci tekstowej i graficznej i nie ma obszerniejszego dokumentu, z którego te wyniki byłyby swego rodzaju wyciągiem (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1095/12, CBOSA). Oznacza to, że brak dokumentu stanowiącego w rzeczywistości analizę urbanistyczną, a nie jedynie jej wyniki nie może w niniejszej sprawie rozstrzygać o nieważności wydanej decyzji. Jednakże ocenie Kolegium powinny podlegać parametry określone w dokumencie o nazwie "Analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy", co w niniejszej sprawie nie miało miejsca i dopiero wyniki tego dochodzenia powinny mieć wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia.

W ocenie sądu stwierdzenie Kolegium, że zawarte w analizie dane są wystarczające dla oceny spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem zawierają dostateczne informacje charakteryzujące teren wokół planowanej inwestycji, funkcję i cechy istniejącej tam zabudowy, które umożliwiają orientację w kwestiach istotnych dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa oraz zachowania ładu przestrzennego jest błędne, a co najmniej przedwczesne. Analiza ww. dokumentu pozwala stwierdzić, że nie wskazuje jakie działki z obszaru analizowanego były brane pod uwagę, w tym jaka jest ich powierzchnia i cechy zabudowy. Istotnie załączona analiza ogranicza się do ogólnikowego określenia tylko niektórych elementów planowanej zabudowy takich jak: funkcji zabudowy, linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej czy geometrii dachu. Wskazane parametry co prawda określono dla wnioskowanej inwestycji, ale nie odniesiono ich do poszczególnych parametrów budynków w obszarze analizowanym. Natomiast tylko w niektórych aspektach wskazano na lakoniczne ustalenia i porównania do obszaru analizowanego, np. przy ustaleniu nachylenia geometrii dachu, połaci dachowych. Nie wiadomo jednak z jakich ustaleń i z jakich założeń wynikają wskazane parametry. Zdaniem sądu tak sporządzona analiza wymyka się spod kontroli, bowiem nie jest możliwe skonfrontowanie wyników w niej wskazanych ze stanem rzeczywistym i jego oceną z uwagi na brak informacji podstawowych, porównawczych, które powinny znaleźć się w analizie. Kolegium nie wykazało przy tym, aby sporządzenie powyższych wyników poprzedziła analiza stanu faktycznego odniesionego do obowiązujących przepisów prawa.

Podkreślić zatem należy, że wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu MIi analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze gdzie ma powstać nowa zabudowa. Podstawą stwierdzenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu są łącznie: część tekstowa oraz część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak materiału porównawczego wynikającego z rzeczywistego stanu zagospodarowania sąsiednich nieruchomości w rzeczywistości uniemożliwia określenie, jaki w istocie charakter ma zabudowa występująca na danym obszarze powoduje nieprzydatność takiej analizy, albowiem nie wynika z niej czy planowana zabudowa daje się pogodzić występującą zabudową. Przepisy rozporządzenia w sprawie wymagań w sposób jednoznaczny regulują kwestię parametrów zabudowy w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (§ 1). Począwszy od § 4 rozporządzenie w sprawie wymagań określa metodę ustalania tych parametrów. Polega to na tym, że rozporządzenie w sprawie wymagań określa zasady ustalania (wyliczania) tych parametrów (zasada i wyjątki) (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 161/21, CBOSA). Zaś z treści decyzji będącej przedmiotem sprawy nie wynika aby organ dokonał pod tym względem weryfikacji decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium w żaden sposób nie wykazało, powołując się na wyniki analizy urbanistycznej, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji nie prowadzi do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Nie jest rolą sądu zastępowanie organu w tym aspekcie, a na obecnym etapie postępowania nie ma możliwości zweryfikowania prawidłowości ustalenia poszczególnych parametrów dla planowanej inwestycji, skoro parametry wskazane w sporządzonej analizie urbanistycznej nie dają podstawy do stwierdzenia spełnienia podstawowego warunku ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, jakim jest kontynuacja funkcji i cech zagospodarowania na terenie analizowanym. Podkreślić jedynie należy, że same wadliwości czy braki sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej nie mogą z góry przesądzać o zaistnieniu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, o ile wcześniej nie zostanie wykazane, że dopuszczona zabudowa narusza istniejący na danym terenie ład urbanistyczny.

Nawiązując następnie do zarzutu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokumentu o nazwie "Analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowę" przez tę samą osobę wskazać należy, że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Przepisy nie wskazują na to kto sporządza analizę urbanistyczną ale w orzecznictwie wskazuje się, że wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną, którą zgodnie z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p. sporządza architekt lub urbanista, a więc osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2582/17, CBOSA).

Sąd zauważa, że w orzecznictwie zarysowane są dwa odmienne poglądy ustosunkowujące się do podmiotu sporządzającego zarówno analizę urbanistyczną jak i projekt decyzji o warunkach zabudowy. Z jednej strony wskazuje się, że o ile przepisy u.p.z.p. wskazują wprost, że analizę urbanistyczną i projekt decyzji ma sporządzić organ administracji powierzając to osobie posiadającej określone w ustawie kwalifikacje zawodowe to z przepisów tych nie wynika w jakikolwiek sposób by dokumenty te miały sporządzić inne osoby. Analiza urbanistyczna jest dokumentem specjalistycznym zatem powinna go sporządzić osoba posiadająca odpowiednie kwalifikacje z zakresu planowania przestrzennego. Kryteria te spełnia osoba przygotowująca projekt decyzji o warunkach zabudowy zatem racjonalnym rozwiązaniem jest by oba dokumenty przygotowała ta sama osoba. Odpowiednie kwalifikacje autora będą potwierdzeniem wiarygodności i rzetelności takiej dokumentacji a nadto praktyka taka przyczynia się do zachowania zasady ekonomiki procesowej z art. 12 k.p.a. Z przepisów k.p.a. ani z przepisów u.p.z.p. czy też przepisów rozporządzenia MI nie wynika nakaz dokonywania weryfikacji analizy urbanistycznej przez osobą opracowującą projekt decyzji o warunkach zabudowy lub jakąkolwiek inna osobę. Skoro końcowo za prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych na podstawie analizy urbanistycznej oraz za treść decyzji o warunkach zabudowy odpowiedzialność ponosi ten sam organ administracji, to do niego należy ostateczna ocena czy w sprawie zgromadził taki materiał dowodowy, który pozwala mu na przyjęcie, że okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wykazane w sposób wiarygodny i można uznać je za udowodnione. Nie ma zatem znaczenia czy materiał dowodowy dla ustaleń faktycznych w sprawie sporządziła ta sama osoba czy odrębne osoby. W obu przypadkach to wyłącznie organ ma ocenić czy dana okoliczność została wystarczająco udowodniona i pozwala na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3340/20, CBOSA). Z drugiej strony akcentuje się, że nieprawidłową praktyką organu jest to, że zarówno analizę urbanistyczną, jak i projekt decyzji przygotowała ta sama osoba. Pamiętać należy, że rolą organu jest m.in. kontrola analizy urbanistycznej. W sytuacji, gdy analizę sporządza i kontroluje ta sama osoba kontrola taka może być nieprawidłowa, gdyż decydent, który powinien kontrolować analizę kontroluje sam siebie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1147/17, CBOSA). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do pierwszego z poglądów, a kluczowe znaczenie w tej sytuacji ma fakt, że za wydane rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji ponosi organ administracji i to na nim spoczywa obowiązek dokonania kompleksowej weryfikacji zarówno analizy urbanistycznej jak i projektu decyzji o warunkach zabudowy pod względem literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa oraz ich poprawności. Niezależnie jednak od przyjętego założenia, pamiętać należy, że o rażącym naruszeniu prawa, jak już wyżej wskazaniom można mówić w przypadku norm prawnych niebudzących wątpliwości interpretacyjnych. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sytuacji bowiem, gdy norma prawna wymaga dokonania jej interpretacji, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcia określonej wykładni nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. W takim przypadku nie można mówić o przekroczeniu prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a jedynie można mówić o błędzie w wykładni prawa. Jeśli określony przepis prawa wymaga dokonania jego wykładni, to decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu nie można zakwalifikować jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. jako pozostającej w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa.

Odnosząc się zaś końcowo do zarzutu naruszenia art. 43 u.d.p., który w ust. 1 wskazuje w formie tabelarycznej minimalną odległość usytuowania obiektów budowlanych przy drogach oraz niebędących obiektami budowlanymi reklam umieszczonych przy drogach poza obszarami zabudowanymi od zewnętrznej krawędzi jezdni z podziałem na rodzaj drogi (autostrada, droga ekspresowa, droga ogólnodostępna: krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna oraz umiejscowienie: w terenie zabudowy, poza terenem zabudowy) wyjaśnić należy, że ww. przepis ma zastosowanie poza obszarami zabudowanymi, a w niniejszej sprawie mamy do czynienia z terenem zabudowanym. Obszar zabudowany został zdefiniowany w art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 450 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.r.d." i oznacza obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi. Określenie to nie jest tożsame z pojęciem terenu zabudowy, który można rozumieć jako obszar wyznaczony liniami zabudowy pozostający w określonym stosunku wielkości do powierzchni zabudowy (§ 5 rozporządzenia MI, w zw. z art. 61 ust. 7 u.p.z.p.). Zatem podkreślić ponownie należy, że art. 43 u.d.p. nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem ma on zastosowanie wyłącznie do obiektów budowlanych przy drogach oraz niebędących obiektami budowlanymi reklam umieszczonych przy drogach poza obszarami zabudowanymi. Zaś wskazanego w tabeli "terenu zabudowy" nie można utożsamiać z "obszarem zabudowanym".

Konkludując choć samo nieprawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej nie może bezwiednie prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji to w ocenie sądu niezbędne jest zbadanie czy występujące w sprawie nieprawidłowości w tym zakresie nie doprowadziły do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy pomimo braku spełnienia ustawowej przesłanki do jej wydania, co mogłoby świadczyć o rażącym naruszeniu prawa. Organ w wydanej decyzji uchylił się od dokonania takich rozważań, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji wobec naruszenia przepisów postępowania obligujących organ do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędnego do rozpoznania sprawy, a zawartych w art. 7, art., 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium będzie miało na uwadze dokonaną przez sąd ocenę prawną i ponownie rozważy czy wydana przez Prezydenta Miasta Zgierza decyzja z dnia 3 marca 2022 r., nr 31/2022, znak: UG.6730.1.2022.MB w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, planowanej do realizacji w Z. przy uI. [...], na terenie działek nr [...] i [...] w obrębie [...] znajduje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym (analizie architektoniczno-urbanistycznej) i wobec tego ustali czy lokalizacja tych budynków spełnia przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie ustaleń dotyczących kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej. Brak bowiem spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Z tych przyczyn Sąd postanowił uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania przed sądem orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.