Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 841/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64a-64b, art. 64e, art. 151a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138, art. 136, art. 107
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 50
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Dnia 20 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze sprzeciwu E. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 27 lipca 2023 r., znak: SKO.PS/40/793/2023 w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z dnia 27 lipca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania E. P. (dalej także jako: skarżąca) od decyzji Wójta Gminy Susiec (dalej także jako: Wójt) z dnia 17 maja 2023 r. w sprawie przyznania świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi świadczonymi w miejscu zamieszkania dla córki skarżącej – Z. P., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 21 grudnia 2022 r. do Wójta wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych jej dzieciom tj. Z. P. i S. P. według zaleceń psychiatry. Do wniosku dołączyła m. in. zaświadczenie wystawione przez lekarza specjalistę psychiatrii i psychiatrii dziecięcej z dnia 7 grudnia 2022 r., zgodnie z którym u Z. P. rozpoznano afazję typu mieszanego, a jako wskazania wskazano specjalistyczne usługi opiekuńcze: neurologopeda – 10 godzin tygodniowo, psycholog – 10 godzin tygodniowo.

W dniu 20 stycznia 2023 r. Wójt wydał decyzję, od której skarżąca wniosła odwołanie. Decyzją z dnia 11 kwietnia 2023 r. Kolegium uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wójt, ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 17 maja 2023 r. przyznał świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi świadczonych w miejscu zamieszkania dla córki skarżącej (Z.) od 23 stycznia 2023 r. do 30 września 2023 r. świadczonymi przez psychologa – dwa dni w tygodniu, w dni robocze w ilości jednej godziny dziennie oraz przez logopedę – dwa dni w tygodniu, w dni robocze w ilości jednej godziny dziennie. Współpraca ze specjalistami została przyznana, zarówno w zakresie usług świadczonych przez psychologa jak i psychiatrę, w wymiarze: po 4 godziny w styczniu 2023 r., po 8 godzin – w lutym 2023 r., marcu 2023 r., kwietniu 2023 r., maju 2023 r., czerwcu 2023 r., lipcu 2023 r., sierpniu 2023 r. i wrześniu 2023 r. Ponadto Wójt ustalił odpłatność za specjalistyczne usługi.

Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji wskazał, że w dniu 5 maja 2023 r. przeprowadzono ponownie wywiad środowiskowy, w wyniku którego ustalono, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wraz z mężem i trójką dzieci. Dochód rodziny ustalono na kwotę 6.101,02 zł miesięcznie, a dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł 1.220,20 zł miesięcznie.

Wójt wskazał, że Z. P. korzysta z zajęć z psychologiem łącznie przez jedną godzinę tygodniowo: w Niepublicznym Przedszkolu "B." w T. (przez 30 minut) i w Ośrodku Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczym w T. prowadzonym przez Stowarzyszenie na rzecz Osób z Niepełnosprawnością Intelektualną K. w T. (przez 30 minut). Z dokumentacji wynika ponadto, że dziecko korzysta z zajęć z logopedą łącznie przez 2 godziny i 45 minut tygodniowo: we wskazanym powyżej przedszkolu (łącznie 1 godzina 30 minut tygodniowo), we wskazanym powyżej ośrodku (30 minut tygodniowo) i w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w T. (45 minut tygodniowo).

Wójt stanął na stanowisku, że strona nie wykorzystała wszystkich własnych zasobów oraz możliwości, bowiem jak ustalił w trakcie postępowania administracyjnego, skarżąca może skorzystać z usług Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w T. (terapia psychologiczna w wymiarze jednej godziny miesięcznie dla każdego dziecka w roku szkolnym 2022/23, a w roku szkolnym 2023/24 w wymiarze 1 godziny dla każdego dziecka tygodniowo; poradnia ta może także zapewnić zajęcia z logopedą w wymiarze jednej godziny miesięcznie. Ponadto z zaświadczenia z ww. przedszkola "B." wynika, że w roku szkolnym 2023/24 placówka jest w stanie zwiększyć liczbę godzin usług logopedy o 30 minut tygodniowo dla każdego z dzieci. Jak wynika z zaświadczenia Poradni Rodzinnej w T. ul. P. z dnia 17 maja 2023 r., porady logopedyczne udzielane są na bieżąco, pojedyncza porada trwa około 45 minut, a liczba wizyt nie jest limitowana.

Organ I instancji wskazał, że przyznanie pomocy w okresie od stycznia 2023 do września 2023r. wynika z ograniczonych środków finansowych oraz objęcia pomocą w formie specjalistycznych usług opiekuńczych innych osób oczekujących takiego wsparcia. Wójt wyjaśnił, że wydając decyzję w takim kształcie miał na uwadze zarówno własne uprawnienia, zasoby i możliwości strony, jak i okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy (w tym m.in. dokumentację medyczną, zaświadczenia placówek świadczących pomoc, wniosek strony i ustalenia pracownika socjalnego), a także możliwości pomocy społecznej.

Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołało art. 3, art. 7 i art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2023 r., poz. 901, dalej jako: u.p.s.). Kolegium przywołało stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym skarżąca nie wykorzystała wszystkich swoich możliwości i uprawnień, które wynikają m. in. z ustawy o systemie oświaty oraz z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Wskazało, że z wyjaśnień strony wynika natomiast, że wykorzystuje ona pomoc udzielaną poza pomocą społeczną, jednak jest ona niewystarczająca. Wobec sprzecznych twierdzeń organu i strony, Kolegium uznało, że nie jest wstanie podjąć merytorycznego rozstrzygnięcia. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że Wójt nadal nie wykazał w sposób należyty, aby przyznane skarżącej świadczenia w ograniczonym zakresie było dostosowane do aktualnych, szczególnych potrzeb dziecka wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności. Organ przyznając ilość godzin specjalistycznych usług opiekuńczych powinien wziąć pod uwagę, iż zwiększenie liczby godzin zajęć specjalistycznych z logopedą czy też z psychologiem będzie możliwa w następnym roku szkolnym. Ponadto z uzasadnienia nie wynika, co legło u podstaw przyznania świadczeń do dnia 30 września 2023 r.

Końcowo Kolegium odniosło się do pisma Wojewody Lubelskiego (dalej także jako: Wojewoda) z dnia 24 maja 2023 r., w którym udzielono informacji publicznej, zgodne z którą Wójt Gminy Susiec nie wnioskował w roku 2023 o dodatkowe środki na realizację zadania zleconego gminie z zakresu administracji rządowej wynikającego z art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tj. na organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Bazując na przewidywanym wykonaniu wydatków na koniec 2022 r. w ramach powyższego zadania, Wojewoda zaplanował na 2023 r. środki z ustawy budżetowej dla Gminy Susiec w kwocie 93.000 zł w celu umożliwienia zachowania ciągłości świadczenia usług podopiecznym objętym wsparciem w roku 2022. W przypadku wystąpienia niedoborów na realizację przedmiotowego zadania, Wojewoda ma możliwość zabezpieczenia brakujących środków finansowych jednostkom samorządowym województwa lubelskiego, w tym Gminie Susiec. W rezerwie budżetu państwa są środki finansowe, które mogą być przeznaczone na zadanie zlecone z art. 18 ust. 1 pkt 3 u.p.s. Kolegium uznało, że organ biorąc pod uwagę faktyczne potrzeby dzieci powinien rozważyć możliwość wystąpienia o dodatkowe środki na ten cel.

Kolegium wskazało, że w kontekście całości okoliczności sprawy (wyjaśnień strony oraz odpowiedzi instytucji zajmujących się realizacją specjalistycznych zajęć prowadzonych przez logopedę i psychologa) oraz biorąc pod uwagę znaczącą różnicę pomiędzy ilością przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych a wynikającą z zaświadczenia lekarza psychiatry, organ powinien podjąć próbę dokonania ustaleń w zakresie faktycznych możliwości świadczenia pomocy niepełnosprawnym dzieciom (zgodnie z ich potrzebami) oraz ich sfinansowania.

Końcowo organ odwoławczy uznał, że z uwagi na pojawienie się nowych okoliczności w sprawie, które mogą mieć wpływ na rozstrzygniecie, zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sprzeciw od powyższej decyzji wywiodła E. P., podnosząc, że Kolegium ponownie uchyla się od rozpoznania sprawy, uchylając decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, pomimo zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Skarżąca stanęła na stanowisku, że Kolegium powinno rozpoznać sprawę co do istoty.

W odpowiedzi na powyższy sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r., poz. 775; dalej jako: k.p.a.) nie przysługuje skarga, lecz strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Wprowadzenie przez ustawodawcę sprzeciwu miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzji kasacyjnych).

Zgodnie z niebudzącym wątpliwości brzmieniem art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a. (por. m. in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 959/21). Oznacza to, że sąd ocenia jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taką wykładnię przepisu wspiera również art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Zasadniczo jedynie skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym.

Wymaga zatem podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. w istotnym zakresie zawęża zakres kontroli sądowoadministracyjnej jedynie do badania przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 k.p.a. (por. wyrok z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19). Skoro Sąd bada wyłącznie, czy zaszły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, to może ona zostać uchylona tylko wówczas, gdy nie istniały podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia skierowanym ściśle przeciwko uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie, może wydać decyzję o treści wskazanej w art. 138 k.p.a., czyli m. in. może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1), czy też uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2). Szczególny rodzaj rozstrzygnięcia został wskazany w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten umożliwia organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie z art. 138 § 2b k.p.a. wskazanego powyżej art. 138 § 2 k.p.a. nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy nie ma podstaw do uchylenia decyzji, chyba że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 k.p.a.). Art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zatem zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena.

W związku z powyższym w orzecznictwie podkreśla się, że samo naruszenie przepisów przez organ I instancji nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji, organ musi ponadto stwierdzić, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i zakres tych okoliczności jest na tyle szeroki, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2023 r., sygn. II OSK 1008/23, z dnia 9 maja 2023 r., sygn. I OSK 489/23). W takim stanie rzeczy należy przyjąć, że wydanie decyzji na podstawie art. 136 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne, gdy organ odwoławczy może uzupełnić braki postępowania we własnym zakresie.

Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymagających wyjaśnienia, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. Tylko bowiem umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. daje podstawy do wydania decyzji kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie organ nie przedstawił takich okoliczności, które mogłyby stanowić przesłankę do wydania decyzji kasacyjnej, w konsekwencji czego sprzeciw należało uznać za zasadny, a zaskarżoną decyzję uchylić.

Kolegium wskazało na stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym skarżąca nie wykorzystała wszystkich swoich możliwości i uprawnień, które wynikają m. in. z ustawy o systemie oświaty oraz z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych; w odpowiedzi na to strona wyjaśniła, że wykorzystuje pomoc udzielaną poza pomocą społeczną, jednak jest ona niewystarczająca. W konsekwencji powyższego organ odwoławczy uznał, że "wobec sprzecznych twierdzeń organu i strony, Kolegium nie jest w stanie podjąć merytorycznego rozstrzygnięcia". Dalej organ odwoławczy wskazał, że Wójt nadal nie wykazał, aby przyznane skarżącej świadczenia w ograniczonym zakresie było dostosowane do aktualnych, szczególnych potrzeb dziecka wynikających z rodzaju schorzeń lub niepełnosprawności. Zauważył również, że organ I instancji przyznając ilość godzin specjalistycznych usług opiekuńczych powinien wziąć pod uwagę, że zwiększenie liczby godzin pracy z logopedą czy psychologiem będzie możliwe w przyszłym roku szkolnym. Ponadto organ nie wyjaśnił, dlaczego świadczenie zostało przyznane do dnia 30 września 2023 r.

Należy przede wszystkim dostrzec, że Kolegium nie dopatrzyło się w powyżej wskazanym zakresie braków postępowania dowodowego, lecz uchyliło się od merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego i stanowiska organu I instancji. W szczególności organ odwoławczy nie wskazał ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczałyby poza zakres postępowania, jakie mogło przeprowadzić Kolegium.

Okoliczność, że organ i strona zajmują sprzeczne stanowisko nie może być podstawą uchylenia decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., a Kolegium ma obowiązek zweryfikować ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że Wójt uzasadnił swoją ocenę, wskazując do jakich instytucji skarżąca się nie zwróciła, a skarżąca wskazała – chociażby w odwołaniu – te, do których się skierowała. Ponadto strona wyjaśniła, że nie została poinformowana o wszystkich możliwościach pomocy dla dziecka, nie zna wszystkich poradni, które mogą świadczyć pomoc w oczekiwanej formie.

W zakresie wykazania, że przyznane skarżącej świadczenie jest dostosowane do aktualny, szczególnych potrzeb dziecka wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności należy dostrzec w pierwszej kolejności, że jest w to w istocie zarzut niewyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, który również nie może być podstawą uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nawet ewentualne stwierdzenie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie oznacza, że zachodzą podstawy wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 584/21). Jeżeli organ odwoławczy stwierdza takie uchybienie, to może je samodzielnie naprawić np. gdy organ I instancji nie ustosunkował się do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie.

Nie ulega ponadto wątpliwości, że Kolegium w tym miejscu błędnie przyjęło, że Wójt jest zobowiązany zaspokoić aktualne i szczególne potrzeby dziecka, co nie znajduje podstawy prawnej.

Zgodnie z art. 50 ust. 2 u.p.s. specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób. Przez specjalistyczne usługi opiekuńcze należy rozumieć usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (art. 50 ust. 4 u.p.s.). Nie można zatem tracić z pola widzenia, że specjalistyczne usługi opiekuńcze pozostawiono uznaniu organu administracji. W związku z tym nawet spełnienie przesłanek przyznania tego rodzaju świadczenia nie przesądza o tym, że organ pomocy społecznej ma obowiązek orzec o ich przyznaniu, a tym bardziej, że zobowiązany jest przyznać takie świadczenie w wymiarze oraz w zakresie, w jakim domaga się tego wnioskodawca. Organ odwoławczy nie może zatem wymagać, aby zakres przyznanych usług odpowiadał potrzebom dziecka, a w konsekwencji nie jest zasadne stanowisko, że należało wykazać taką okoliczność.

W tym miejscu wypada podkreślić, że rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na względzie szczególne okoliczności sprawy wynikające z młodego wieku osoby wymagającej specjalistycznych usług opiekuńczych, a także rodzaju schorzenia i zaświadczenia wystawionego przez lekarza specjalistę. Wymagają one rozważenia i uzasadnienia w taki sposób, aby mimo uznaniowego charakteru decyzji, nie można jej było zarzucić dowolności. Organ powinien wyważyć interes publiczny i prywatny, a jeżeli Wójt uczynił to w zakresie niewystarczającym, to rolą organu II instancji jest przeprowadzenie takiej oceny z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy.

Stwierdzenie, że organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego przyznał świadczenie jedynie do dnia 30 września 2023 r. również nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Jest to ponownie wyłącznie kwestia niewystarczającego uzasadnienia, a okoliczność tą organ odwoławczy może zweryfikować we własnym zakresie. Co jednak istotniejsze, Wójt wskazał przyczyny przyznania świadczenia do daty wskazanej w treści decyzji.

Kolegium znaczną część swoich rozważań poświęciło kwestii zweryfikowania przez Wójta możliwości finansowych gminy. W tym zakresie istotną rolę odegrała informacja udzielona przez Wojewodę w trybie ustawy o udostępnianiu informacji publicznej w piśmie z dnia 24 maja 2023 r. Wojewoda wskazał, że Wójt nie wnioskował w roku 2023 r. o dodatkowe środki na realizację zadania zleconego gminie z zakresu administracji rządowej wynikającego z art. 17 ust. 1 pkt 3 u.p.s. tj. na organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Dalej Wojewoda wskazał, że "w przypadku wystąpienia niedoborów na realizację przedmiotowego zadania Wojewoda Lubelski ma możliwość zabezpieczenia brakujących środków finansowych jednostkom samorządowym województwa lubelskiego, w tym Gminy Susiec". Ponadto wskazał, że w rezerwie budżetu państwa są środki finansowe, które mogą być przeznaczone na zadania zlecone z art. 18 ust. 1 pkt 3 u.p.s.

W pierwszej kolejności wypada zauważyć, że taka informacja nie ma charakteru wiążącego i nie przesądza o tym, że nawet w przypadku ubiegania się o wskazane środki, gmina je uzyska. Istotniejszą kwestią jest jednak niedopuszczalność integrowania Kolegium w budżet gminy i prowadzoną przez nią politykę. Ubocznie należy także dostrzec, że nawet uzyskanie dodatkowego finansowania przez gminę nie oznacza, że zostałyby przeznaczone na potrzeby objęte wnioskiem skarżącej.

Niedopuszczalna byłaby sytuacja, gdyby podstawą uchylenia decyzji było nałożenie na Wójta obowiązku poszukiwania środków finansowych, aby w wyższym wymiarze uwzględnić wniosek strony. Należy w tym miejscu podkreślić, że Kolegium jedynie wskazało na możliwość rozważenia wystąpienia do Wojewody o dodatkowe środki na ten cel. Takie sformułowanie nie ma charakteru wiążących wytycznych. Sąd stanął mimo to na stanowisku, że nieprawidłowy jest kierunek rozważań organu odwoławczego. Jeżeli Kolegium oceniło, że gmina nie ma środków na zrealizowanie specjalistycznych usług opiekuńczych w wyższym wymiarze, to okoliczność tą musi uwzględnić – nie może natomiast opierać się na ewentualnej możliwości pozyskania środków do budżetu gminy. Decyzja musi uwzględniać stan istniejący w chwili jej wydawania.

Kolegium nie może oczywiście samodzielnie ocenić możliwości finansowych gminy, czyli ustalić jakimi środkami dysponuje organ pomocy społecznej na potrzeby związane z przyznaniem specjalistycznych usług opiekuńczych. W tym miejscu warto podkreślić, że gmina nie jest zobowiązana w uzasadnieniu decyzji precyzyjnie wykazywać swoich możliwości finansowych (por. m. in. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2023 r.). Z tego względu nieujawnienie okoliczności związanych z możliwościami finansowymi gminy czy nawet z możliwością uzyskania dodatkowych środków nie stanowi uchybienia procesowego, które może skutkować uchyleniem decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny doświadczenie życiowe, mające swe źródło w wieloletniej obserwacji dysproporcji pomiędzy potrzebami społeczeństwa zgłaszanymi w ramach pomocy społecznej, a środkami, którymi dysponują organy administracji, nakazuje akceptację praktyki organów, która prowadzi do limitowania – w granicach obowiązującego prawa – przyznawanych świadczeń, z uwagi na ograniczone środki finansowe i rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Powszechnie wiadomo, że organy dysponują ograniczoną pulą środków finansowych, a mają obowiązek zapewnienia realizację zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że ustawa o pomocy społecznej przewiduje również obligatoryjne udzielenie wsparcia w przypadku spełnienia przesłanek (np. art. 50 ust. 1 u.p.s.). Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe jasno wskazuje, iż nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich – nawet uzasadnionych i niezbędnych – potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (por. m. in. wyrok z dnia 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1437/21).

Końcowo należy wyjaśnić, że decyzja zapadła w ramach tzw. luzu decyzyjnego. Organy obu instancji były zatem zobowiązane ważyć zarówno interes społeczny (publiczny), jak i słuszny interes strony. Jeżeli Kolegium uważa, że ocena organu I instancji w tym zakresie jest błędna bądź ma cechy dowolności albo, że Wójt nie uwzględnił niektórych ustalonych okoliczności, jak wskazywana kwestia możliwości realizowania zajęć specjalistycznych z logopedą i psychologiem w "przyszłym roku szkolnym", to zobowiązane było samodzielnie zweryfikować prawidłowość decyzji w tym zakresie. Ewentualny brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji nie jest podstawą jej uchylenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do wskazanego przez Kolegium pojawienia się nowych okoliczności w sprawie, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie, wypada w pierwszej kolejności wskazać, że nie zostały one wyartykułowane. Po drugie zaś, jeżeli po wydaniu decyzji przez Wójta w sprawie ujawniły się nowe okoliczności faktyczne, to Kolegium miało obowiązek wziąć je pod uwagę przy rozpoznaniu odwołania. Sytuacja taka nie jest jednak podstawą uchylenia decyzji organu I instancji – ujawnione dowody, okoliczności sprawy należy wziąć pod uwagę przy wydawaniu decyzji w drugiej instancji.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że Sąd zgodził się ze skarżącą, iż nie zachodziły podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja organu II instancji nie wskazuje, jakie czynności z zakresu postępowania dowodowego należało podjąć. Kolegium w głównej mierze swoje rozstrzygnięcie oparło na brakach uzasadnienia, nie zaś na brakach postępowania dowodowego. W takiej sytuacji organ odwoławczy ma obowiązek merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Kolegium nie może uchylać się od dokonania oceny wyczerpującego materiału dowodowego jedynie z tego względu, że organ i strona przedstawiają odmienne stanowiska. Ponadto Kolegium zupełnie niezasadnie rozważało możliwość uzyskania przez gminę dodatkowych środków finansowych w celu zaspokojenia potrzeb skarżącej.

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby w sprawie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uchybienia procesowe, jakie dostrzegło Kolegium nie uzasadniają przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno merytorycznie rozpoznać sprawę administracyjną, mając na względzie, że w sytuacji uznania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, możliwe jest skorzystanie przez organ odwoławczy z regulacji określonej w art. 136 k.p.a.

W związku z powyższym, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.