Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 517/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6051 Dokumenty stwierdzające tożsamość
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 151, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 476/22 w sprawie ze skargi L. H. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 11 maja 2022 r. nr SOC-OP.622.8.2022.MR w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentacji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od L. H. na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 476/22, w sprawie ze skargi L. H. uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 11 maja 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Czarny Bór z 22 marca 2022 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentacji związanej z dowodem osobistym K. H.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 1 marca 2022 r. L. H. (dalej: skarżący lub wnioskodawca) zwrócił się o przekazanie następujących dokumentów związanych z K. H.: formularza odbioru dowodu osobistego, nieodebranych dowodów osobistych po upływie sześciu miesięcy od ich wydania, unieważnionych dowodów osobistych nieprzekazanych posiadaczom lub członkom zgłaszającym zgon, unieważnionych dowodów osobistych znalezionych przez osoby trzecie oraz innych zawartości całej koperty dowodowej. Skarżący powołał się na art. 23 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1366 ze zm.; dalej: k.c.) i ochronę dobra osobistego w postaci kultu i pamięci zmarłej babci. Uzasadniając potrzebę uzyskania dokumentacji wnioskodawca wskazał, że dokumenty te zawierają zdjęcia i ważne informacje o życiu jego przodka. Są dla niego bardzo ważnym elementem kultywowania pamięci o zmarłej i stanowią podstawę opracowywania historii rodziny.

Wójt Gminy Czarny Bór (dalej: Wójt lub organ pierwszej instancji), decyzją z 22 marca 2022 r. odmówił wnioskodawcy udostępnienia dokumentacji związanej z dowodem osobistym K. H. z powodu niewykazania przez skarżącego interesu prawnego.

Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda lub organ drugiej instancji), po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z 11 maja 2022 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji podkreślił, że wnioskodawca jest podmiotem, któremu można udostępnić dokumentację związaną z dowodami osobistymi innej osoby jedynie wówczas, gdy wykaże on w uzyskaniu tej dokumentacji interes prawny. Wskazał, że samo powołanie się przez wnioskodawcę na art. 23 k.c. nie jest wystarczające do wykazania interesu prawnego w uzyskaniu żądanej dokumentacji. Przepis ten wiązać należy z określonymi działaniami, które zmierzałyby do ochrony danego dobra w przypadku jego naruszania lub też z wykazaniem określonej sytuacji w związku z postępowaniem toczącym się przed sądem lub innym organem administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wskazał na takie okoliczności. Interes strony nie miał również charakteru osobistego, własnego i indywidualnego.

Wojewoda stwierdził, że L. H. nie wystąpił o ochronę dobra zmarłej babci, gdyż nie wskazał, aby żądana dokumentacja była mu niezbędna np. w ramach prowadzonych postępowań przed innymi organami. Jego sytuacja prawna także nie zależy od uzyskania wskazanej dokumentacji zmarłego członka rodziny. Wnioskodawca posiadał tym samym jedynie interes faktyczny, gdyż żądana przez niego dokumentacja miała stanowić podstawę opracowywania historii rodziny, co nie wynikało z żadnych przepisów prawa. W świetle powyższego organ drugiej instancji stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w udostępnieniu mu dokumentacji związanej z dowodem osobistym jego babci.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej również: Sąd pierwszej instancji) uwzględnił skargę L. H.. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że interes prawny w rozumieniu art. 75 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (Dz.U. z 2022 r. poz. 671) może wynikać z art. 23 k.c., który gwarantuje osobie bliskiej prawo do kultywowania pamięci osoby zmarłej. Uprawnienie do kultywowania w rodzinie oraz w następnych pokoleniach pamięci zmarłej osoby, gromadzenia po niej pamiątek i pisania historii rodziny, stanowi element prawa związanego z dobrem osobistym, którym jest kult pamięci osoby zmarłej. Takie dobro osobiste przysługuje wszystkim osobom bliskim zmarłego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżący, o ile wykaże, że jest osobą spokrewnioną z K. H., powinien być uznany za osobę legitymującą się dobrem osobistym w postaci kultu pamięci osoby zmarłej. Ze względu na powiązane z nim prawo do znajomości własnego pochodzenia, poznania historii rodziny, skarżący powinien być uznany za osobę legitymującą się interesem prawnym w rozumieniu art. 75 ust. 3 pkt 3 ustawy o dowodach osobistych. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie budzi to jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości. Z dołączonych do postępowania administracyjnego odpisów aktów stanu cywilnego wynika, że skarżący jest synem J. H., natomiast K. H. była matką jego ojca. W przypadku dobra osobistego, jakim jest kult pamięci osoby zmarłej, przy jego ocenie, nie można ograniczać się tylko do uprawnień związanych z szeroko rozumianymi ceremoniami religijnymi. W rzeczywistości nie chodzi o jedno prawo podmiotowe, ponieważ w zależności od sytuacji danej osoby, a zwłaszcza jej potrzeb i przekonań, składa się ono z uprawnień o różnym charakterze, których realizacji możne domagać się od organu administracyjnego. Bez znaczenia jest przy tym brak wskazania przez skarżącego, aby stosowne dokumenty niezbędne były mu w ramach prowadzonych postępowań przed innymi organami państwa (sądami czy organami administracji publicznej).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Dolnośląski, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 75 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy o dowodach osobistych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że strona skarżąca wykazała interes prawny w uzyskaniu żądanych dokumentów w sytuacji, gdy interes prawny nie został wykazany;

2. art. 23 k.c. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Na podstawie przywołanych zarzutów, Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

2. Za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 75 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy o dowodach osobistych.

Zgodnie z art. 75 ust. 2 ustawy o dowodach osobistych dokumentację związaną z dowodami osobistymi udostępnia się na uzasadniony wniosek złożony przez uprawniony podmiot na piśmie utrwalonym w postaci papierowej, opatrzonym własnoręcznym podpisem lub w postaci elektronicznej, opatrzonym kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Stosownie zaś do art. 75 ust. 3 pkt 3 ustawy o dowodach osobistych do uzyskania dostępu do dokumentacji związanej z dowodami osobistymi są uprawnione inne podmioty – jeżeli wykażą interes prawny.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym. Jedną z podstawowych cech interesu prawnego, w odróżnieniu do interesu faktycznego, jest oparcie go na obowiązującej normie prawa materialnego. Może to być norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której w postępowaniu administracyjnym podmiot w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji swoich uprawnień lub obowiązków. W orzecznictwie sądowym wskazuje się jednolicie, że interes prawny powinien być sprawdzalny obiektywnie, indywidualny, konkretny, aktualny, a także rzeczywisty, a nie tylko hipotetyczny (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3263/20, z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 10/17; z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 9/17; z 26 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 286/16 oraz z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2644/14). Indywidualny i skonkretyzowany charakter interesu prawnego oznacza, że treść przepisu prawa materialnego, z którego dany podmiot wywodzi swój interes prawny, musi przyznawać mu konkretne i indywidualne uprawnienia, bądź nakładać obowiązki o takim samym charakterze. Interes prawny musi być też aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie ma znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (M. Romańska [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019 r. str. 244). Interes faktyczny występuje natomiast wówczas, gdy dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Czynnikiem odróżniającym interes prawny i interes faktyczny jest zatem istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi uprawnienie do ubiegania się o udzielenie mu ochrony. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku między powszechnie obowiązującą normą prawa o charakterze materialnoprawnym, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Pojęcie interesu prawnego jest powszechnie wiązane z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą potrzebą ubiegania się o udzielenie ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny (M. Romańska [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019 r. str. 242).

W rozpoznawanej sprawie skarżący wskazał, że jego interes prawny wynika z art. 23 k.c. Zgodnie z tym przepisem dobra osobiste człowieka, jak w szczególności zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska, pozostają pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach. Artykuł 23 k.c. zawiera otwarty katalog dóbr osobistych, o czym świadczy zwrot "jak w szczególności". Skarżący na podstawie tego przepisu, jako dobro osobiste wskazał kult pamięci i czci po zmarłym przodku. Wskazać należy, że prawo do kultywowania pamięci osoby zmarłej, chociaż niewymienione w art. 23 k.c. stanowi samoistne dobro osobiste (wyrok Sądu Najwyższego z 9 lutego 2011 r., V CSK 256/10, LEX nr 794581).

Podkreślić należy, że kult pamięci osoby zmarłej jest chroniony na gruncie prawa cywilnego w sytuacji, gdy powstaje jego zagrożenie lub naruszenie (art. 24 k.c.). Dopiero wówczas można wystąpić o jego ochronę. W sytuacji braku zagrożenia lub naruszenia dobra osobistego, brak jest interesu prawnego w domaganiu się jego ochrony. Istnienie dobra osobistego jest kwestią faktu. Interes prawny ma natomiast wynikać z prawa, a nie z faktu. Podkreślić należy, że dopiero z potrzeby ochrony dobra osobistego może wynikać cudzy interes prawny.

3. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżącemu przysługuje dobro osobiste w postaci kultu pamięci po swojej zmarłej babce. Samo posiadanie tego dobra, które jest chronione na gruncie art. 23 i art. 24 k.c. przed zachowaniem mu zagrażającym lub je naruszającym, nie skutkuje jeszcze istnieniem interesu prawnego, o którym mowa w art. 75 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy o dowodach osobistych. Odwołanie się przez skarżącego jedynie do art. 23 k.c. nie jest wystarczające do wykazania interesu prawnego, ponieważ przepis ten wiązać należy z określonymi działaniami, które zmierzałyby do ochrony określonego dobra w przypadku jego naruszania lub też w wykazaniu określonej sytuacji w związku z toczącym się przed sądem lub innym organem administracji publicznej postępowaniem. W rozpoznawanej sprawie skarżący do takich okoliczności nie odwołuje się, a tym samym nie wykazał, iż legitymuje się stosownym interesem prawnym.

Z prawa do kultu pamięci osoby zmarłej nie można wywieść konkretnego obowiązku lub uprawnienia, którego realizacji można dochodzić w postępowaniu administracyjnym. Artykuł 23 k.c. sam w sobie nie kreuje prawa, ale wskazuje na określone dobra osobiste, których istnienie wiąże się z człowieczeństwem i które są dopiero podstawą wszelkich praw i obowiązków. Dobra te podlegają ochronie, ale w sytuacji wystąpienia zagrożenia bądź naruszenia. Posiadanie dobra osobistego w postaci kultu pamięci zmarłego nie determinuje więc interesu prawnego co do udostępnienia dokumentów związanych z dowodami osobistymi. Wnioskodawca musi mieć interes prawny w posiadaniu tychże dokumentów, które mają mu służyć do realizacji jego konkretnych praw. Strona musi zatem wykazać, że posiadanie wnioskowanych dokumentów służy ochronie jej prawa do kultu pamięci zmarłego krewnego. W przypadku jednak – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – gdy kult pamięci po zmarłej babci nie jest ani zagrożony, ani naruszony, uznać należy, że skarżący nie wykazał się interesem prawnym w posiadaniu wnioskowanych dokumentów. Badanie dziejów rodziny nie stanowi interesu prawnego, a zatem nie uzasadnia dostępu do dokumentów związanych z dowodami osobistymi. Jest to jedynie realizacja interesu faktycznego skarżącego.

4. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że zasadna jest odmowa udostępnienia skarżącemu dokumentacji związanej z dowodem osobistym jego zmarłej babci. Warunkiem udostępnienia dokumentacji związanej z dowodami osobistymi jest legitymowanie się przez wnioskodawcę interesem prawnym, który powinien mieć swoje oparcie w konkretnej normie prawa materialnego. Samo odwołanie się przez skarżącego do art. 23 k.c. nie było wystarczające do wykazania interesu prawnego w uzyskaniu żądanej dokumentacji. Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zatem uznał, że skarżący udowodnił swój interes prawny w uzyskaniu dokumentacji związanej z dowodem osobistym jego zmarłej babci.

5. Naczelny Sąd Administracyjny widzi potrzebę dostępu krewnych osoby zmarłej do dokumentacji związanej z dowodami osobistymi. Obecnie obowiązująca regulacja prawna nie daje jednak możliwości uzyskania tej dokumentacji, bez wykazania interesu prawnego. Dostęp do dokumentów wymaga klarownej regulacji przez ustawodawcę, uwzględniającej ochronę danych osobowych oraz rozstrzygającej konflikt interesów między bliskimi i dalszymi krewnymi.

Organ słusznie zwrócił uwagę, że w kopercie dowodowej mogą znajdować się dokumenty osób trzecich. Konsekwencją udostępnia wszystkich dokumentów znajdujących się w kopercie dowodowej może być naruszenie dóbr osobistych osób żyjących oraz ochrony ich danych osobowych. W sytuacji ubiegania się o dostęp do dokumentacji przez dalszych krewnych może zaistnieć sytuacja, gdy interesy członków rodziny zmarłego będą ze sobą konkurować. Może się bowiem zdarzyć, że najbliższa rodzina zmarłego nie będzie zainteresowana, aby daleki krewnych te dokumenty otrzymał.

Zauważyć należy, że ustawa o dowodach osobistych zawiera bardzo lakoniczną regulację dotyczącą możliwości udostępnienia dokumentacji związanej z dowodami osobistymi. Nie rozróżnia ona sytuacji bliskich krewnych od sytuacji dalszych krewnych, tak jak ma to miejsce w przypadku ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego. Ustawodawca w ustawie Prawo o aktach stanu cywilnego zróżnicował w zakresie dostępu do akt stanu cywilnego sytuację bliskiej rodziny (małżonek, wstępni, zstępni, rodzeństwo, przedstawiciel ustawowy, opiekun) od dalekich krewnych, którzy muszą wykazać się istnieniem interesu prawnego, aby uzyskać dostęp do dokumentów (art. 45 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego). Samo pokrewieństwo w przypadku dalszych krewnych nie stanowi pozytywnej przesłanki w zakresie dostępu do akt stanu cywilnego. Ustawa o dowodach osobistych nie zawiera również regulacji ograniczającej dostęp do dokumentacji. Taką regulację zawiera np. ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Zgodnie z art. 16a tej ustawy każdemu przysługuje prawo do dostępu do materiałów archiwalnych. Stosownie do art. 16b ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach dostęp do materiałów archiwalnych podlega ograniczeniu ze względu na ochronę dóbr osobistych i danych osobowych.

6. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawa, ze względu na niebudzące wątpliwości ustalenia faktyczne, została dostatecznie wyjaśniona. Umożliwiło to wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego, a tym samym zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego. Nie budzi też wątpliwości, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny, a stronie zapewniono możliwość czynnego udziału w postępowaniu.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 64 k.p.a. Organ drugiej instancji słusznie zauważył w odpowiedzi na skargę, że Wójt Gminy Czarny Bór nie stwierdził istnienia braków formalnych wniosku skarżącego. Nie było w związku z tym podstaw do wzywania strony do uzupełnienia jakichkolwiek braków formalnych. Wójt stwierdził natomiast brak wykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego w uzyskaniu żądanej dokumentacji, co nie jest brakiem formalnym podania. Poinformował o tym stronę się w wezwaniu do wykazania interesu prawnego w sprawie. Poinformował ją również o konsekwencjach braku wykazania interesu prawnego. W sprawie nie wystąpiły żadne wątpliwości, a zatem organy nie musiały ich rozstrzygać na korzyść strony zgodnie z art. 7a k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP stwierdzić należy, że są one niezasadne. W rozpoznawanej sprawie nie zostały naruszone przepisy dotyczące poszanowania godności człowieka (art. 30 Konstytucji RP), wolności sumienia i religii (art. 53 Konstytucji RP) czy uwzględniania dobra rodziny w polityce społecznej i gospodarczej państwa (art. 71 Konstytucji RP). Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przez organ art. 47 Konstytucji RP dotyczącego ochrony prawnej życia prywatnego i rodzinnego poprzez odmowę udostępnienia dokumentacji z koperty dowodowej zmarłej K. H. W rozpoznawanej sprawie organy działały na podstawie i w granicach prawa, a zatem zamierzonego skutku nie mógł również wywołać zarzut na ruszenia art. 7 Konstytucji RP.

7. W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.