Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 744/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 44 ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Jacek Bursa Sędziowie: SWSA Mirosław Bator (spr.) SWSA Paweł Darmoń Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę nr CX/2992/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 maja 2023 roku w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Słona Woda" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna K. - P.; II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżącego J. K. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 maja 2023 r. nr CX/2992/23 w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Słona Woda". Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1/ art. 42 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art.

31 ust. 3 w zw. z 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuzasadnione naruszenie prawa własności skarżącego z uwagi na objęcie granicami

użytku ekologicznego należącej do niego działki nr [...] obr. [...], pomimo tego, że nieruchomość ta nie posiada istotnych wartości przyrodniczych mogących uzasadniać wprowadzenie takiej formy ochrony,

2/ art. 42, art. 44 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez ustanowienie użytku ekologicznego na terenie działki nr [...] obr. [...] w K. oraz wprowadzenie zakazów ujętych w § 3 zaskarżonej uchwały pomimo nieprzeprowadzenia rzetelnych i aktualnych badań fauny i flory na terenie tej nieruchomości, a co za tym idzie określenie obszaru tworzonego użytku ekologicznego w sposób dowolny, niepoparty stosownymi materiałami w postaci inwentaryzacji, opinii czy ekspertyz, niezbędnych dla uznania, że dany obszar zasługuję na ochronę w formie ustanowienia użytku ekologicznego,

3/ art. 42 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art.

31 ust. 3 w zw. z 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuzasadnione naruszenie prawa własności skarżącego z uwagi na całkowite wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy jego nieruchomości, podczas gdy zgodnie z uchwalonym kilka miesięcy wcześniej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "P. W. - etap B", nieruchomość skarżącego została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz drogi publiczne (teren MW.1 oraz teren KDD.1),

4/ art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, poprzez wskazanie szczególnych celów

ochrony stanowiących podstawę ustanowienia użytku ekologicznego, które nie znajdują zastosowania względem nieruchomości skarżącego, gdyż brak jest na terenie tej nieruchomości jakichkolwiek elementów ekosystemu wodnego, źrodlisk oraz zbiorowisk szuwarowych mogących podlegać ochronie. Nie wykazano również, aby na tej nieruchomości występowały murawy napiaskowe, czy też drzewostany stanowiące siedlisko i miejsce rozrodu chronionych gatunków zwierząt.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jest współwłaścicielem nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] obr. [...] położonej w rejonie ul. [...] w K.. Działka ta jest niezabudowana, nie rosną na niej również drzewa oraz krzewy. Jedynie w granicy z działką nr [...] zlokalizowane jest niewielkie skupisko zadrzewień śródpolnych. W chwili obecnej działka praktycznie w całości jest porośnięta trawą, która jest koszona kilkukrotnie w ciągu roku. Działka skarżącego (w zakresie objętym skargą) od strony zachodniej i południowej sąsiaduje z terenami użytkowanymi rolniczo (działki nr [...] i [...]), które oddzielają ją od terenu zwartych zadrzewień stanowiących zasadniczą część wyznaczonego użytku ekologicznego, natomiast od strony południowej sąsiaduje z zadrzewionymi ternami położonymi przy Szpitalu U. w P. . Jest ona oddalona o ponad 250 metrów od stawów będących głównym przedmiotem ochrony w ramach utworzonego użytku ekologicznego, a także prawie 50 metrów od zwartych zadrzewień stanowiących obudowę przyrodniczą przedmiotowych stawów. Na przedmiotowej nieruchomości skarżący wraz z pozostałymi współwłaścicielami zamierzał realizować inwestycję polegającą na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zgodnie z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P. - etap B", przyjętego uchwałą rady Miasta Krakowa Nr CIII/2805/23 z dnia 11 stycznia 2023 roku. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego nieruchomość skarżącego została włączona w przeważającej części do terenu o symbolu MW.1 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Niewielka część działki znalazła się natomiast w granicach terenu 1.KDD o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne. Plany skarżącego nie mogą jednak zostać zrealizowane, gdyż uchwalą Nr CX/2992/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 maja 2023 roku (podjętą zaledwie 4 miesiące po uchwaleniu planu miejscowego obejmującego nieruchomość skarżącego), na terenie jego nieruchomości został ustanowiony użytek ekologiczny "[...]", a wprowadzone tą uchwałą zakazy właściwie wykluczają jakiekolwiek gospodarcze wykorzystanie nieruchomości, w tym w szczególności jej zabudowę zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Zgodnie bowiem z § 3 przedmiotowej uchwały, na terenie użytku ekologicznego wprowadzono następujące zakazy: 1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru; 2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; 3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby; 4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te me służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej; 5) likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych; 6) zmiany sposobu użytkowania ziemi; 7) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką; 8) zbioru, niszczenia, uszkadzania roślin i grzybów na obszarach użytków ekologicznych, utworzonych w celu ochrony stanowisk, siedlisk lub ostoi roślin i grzybów chronionych; 9) umieszczania tablic reklamowych. W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że w przedmiotowej sprawie brak było jakichkolwiek podstaw do objęcia nieruchomości należącej do skarżącego granicami użytku ekologicznego, gdyż na nieruchomości tej nie są zlokalizowane jakiekolwiek wartościowe elementy przyrodnicze mogące podlegać ochronie, a na pewno występowanie takich elementów nie zostało w żaden sposób wykazane lub nawet uprawdopodobnione. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 42 ustawy o ochronie przyrody, użytkami ekologicznymi są zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej – naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania. Tymczasem na działce skarżącego nie ma żadnych pozostałości wartościowych ekosystemów, nie wykazano też, aby występowały tam którekolwiek z elementów przyrodniczych wymienionych w przytoczonym powyżej przepisie art. 42 ustawy o ochronie przyrody. Nie wykazano też, aby na tej działce występowały stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, czy też ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania. W tym miejscu należy podnieść, że użytek ekologiczny to bardzo radykalna forma ingerencji w prawo własności nieruchomości, właściwe wykluczająca możliwość jakiegokolwiek gospodarczego wykorzystywania nieruchomości przez jej właściciela, a zatem jego ustanowienie powinno wynikać z konieczności objęcia ochroną elementów szczególnie wartościowych, których znacznie dla interesu publicznego jest na tyle duże, aby usprawiedliwiało tak istotne ograniczenie chronionego konstytucyjnie prawa własności. Co istotne, konkretne wartości przyrodnicze uzasadniające ustanowienie takiej formy ochrony powinny występować na konkretnej nieruchomości co do której wprowadza się ograniczenia, a nie ogólnie na całych obszarze ustanowionego użytku. Kwestionowana uchwała w żadnym miejscu nie wskazuje, jakie wartości przyrodnicze oraz elementy środowiska przyrodniczego mają podlegać ochronie na terenie działki należącej do skarżącego. Uzasadnienie uchwały jest bowiem bardzo ogólne i odnosi się przede wszystkim do elementów przyrodniczych zlokalizowanych po południowej stronie szlaku drożnego - ul. [...] (takich jak stawy, szuwary oraz związane z nimi siedliska zwierząt podlegających ochronie - głownie płazów i gadów) lub też do elementów, których nie można jednoznacznie zlokalizować w oparciu o treść uchwały oraz zgromadzone w toku sprawy dokumenty. Przykładowo można wskazać w tym zakresie na ogólne stwierdzenie, że na wskazanym obszarze znajdują się niewielkie fragmenty roślinności nawiązującej do muraw napiaskowych, bez doprecyzowania, w którym dokładnie miejscu taka roślinności się znajduje i jakiego powodu wymaga objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego. W uzasadnieniu skarżonej uchwały wskazano również, że jednym z argumentów za ustanowieniem użytku ekologicznego ma być zachowanie korytarza ekologicznego. W tym zakresie należy jednak zauważyć, że po pierwsze nie sprecyzowano o jaki korytarz ekologiczny chodzi i jakim rzadkim lub chronionym gatunkom zwierząt ma on służyć, a po drugie i ważniejsze, ustawa o ochronie przyrody nie wskazuje aby sam fakt funkcjonowania na danym terenie korytarza ekologicznego mógł stanowić samodzielną podstawę do ustanowienia użytku ekologicznego. W świetle powyższego nie sposób zatem uznać, aby w przedmiotowej sprawie organ uchwałodawczy wykazał istnienie podstaw do objęcia nieruchomości skarżącego granicami użytku ekologicznego, co powoduje, że kwestionowane rozstrzygnięcie w zakresie włączenia do użytku ekologicznego terenu działki nr [...] należy uznać za dowolne i nieuzasadnione. W ocenie skarżącego powinno to skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do należącej do niego nieruchomości. Należy także zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie odwołano się bezpośrednio do żadnych opracowań, badan i analiz, co powoduje, że nie wiadomo dokładnie skąd uchwałodawca czerpał dane stanowiące podstawę do ustanowienia użytku ekologicznego oraz określenia jego granic. Stanowisko skarżącego jest tym bardziej uzasadnione jeżeli weźmiemy pod uwagę, że w jednym z dokumentów powoływanych w dyskusji nad ustanowieniem spornego użytku ekologicznego, tj. w opracowaniu pt. "Warunkowania Przyrodnicze terenu położonego w rejonie ul. [...] i ul. [...] w K. " sporządzonym w listopadzie 2019 roku przez Zarząd Zieleni Miejskiej w Krakowie, działka skarżącego nie była kwalifikowana do objęcia użytkiem ekologicznym. Zgodnie z tym dokumentem, proponowany teren użytku ekologicznego (nazywanego w tym dokumencie użytkiem "P. W.") miał objąć wyłącznie tereny położone po południowej stronie ul. [...], gdyż właśnie tam zidentyfikowano wartościowe przyrodniczo elementy wymagające ochrony. Skoro zatem w specjalistycznym opracowaniu dotyczącym uwarunkowań przyrodniczych przedmiotowego obszaru nie stwierdzono występowania na nieruchomości skarżącego (a także na sąsiadujących z nią terenach) szczególnych wartości przyrodniczych uzasadniających ustanowienie użytku ekologicznego, jak również nie wskazano na występowanie takich wartości w uzasadnieniu skarżonej uchwały, to włączenie działki skarżącego do użytku ekologicznego nie znajduje żadnego uzasadnienia w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie nie wykazano, aby na nieruchomości skarżącego występowały uwarunkowania przemawiające za objęciem działki skarżącego granicami użytku ekologicznego. Co więcej, dotychczasowa polityka przestrzenna Miasta Krakowa wskazywała, że teren ten jest przeznaczony do zabudowy, co wynikało zarowno z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, jak i z ustaleń obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P. W. - etap B", który został przyjęty uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CIII/2805/23 z dnia 11 stycznia 2023 roku, podjętą zaledwie 4 miesiące przed ustanowieniem dla tego terenu użytku ekologicznego. Okoliczność ta wskazuje zatem na daleko idącą niekonsekwencję Rady Miasta Krakowa, która w odstępie zaledwie kilku miesięcy podjęła względem nieruchomości skarżącego dwie całkowicie wykluczające się uchwały określające zasady zagospodarowania nieruchomości oraz zasady jej użytkowania. Nastąpiło to przy tym pomimo braku wystąpienia jakichkolwiek nowych okoliczności uzasadniających zmianę polityki przestrzennej gminy wobec nieruchomości skarżącego. Podkreślenia wymaga również, że na brak podstaw do objęcia granicami użytku ekologicznego terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wskazywał Prezydent Miasta Krakowa w swojej opinii nr [...] z dnia 24 kwietnia 2023 roku. Podkreślił on, że przy wydawaniu aktów prawa miejscowego na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody należy pamiętać o zasadzie proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Organ podkreślił również, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. W konkluzji wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obr. [...].

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że teren w rejonie ul. [...], stanowi jeden z kluczowych obszarów realizowanej obecnie polityki Miasta, ukierunkowanej na powstanie kompleksowego i równocześnie unikatowego ciągu terenów zieleni tzw. Z. P. P. - "N. P. P.". Podstawową funkcją tego terenu winna być funkcja parkowa, rekreacyjno-wypoczynkowa, z poszanowaniem istniejących zasobów przyrodniczych. Ze względu na występujące wartości środowiska przyrodniczego obszar w rejonie ul. [...] jako cenny przyrodniczo wskazywany był do ochrony w formie użytku ekologicznego już w 2005 roku. Granice propozycji użytku pod nazwą: "[...]" oraz opis obszaru przedstawione zostały w opracowaniu pn.: "Koncepcja ochrony różnorodności biotycznej miasta Krakowa" przygotowanej przez zespół autorów Instytutu Nauk o Środowisku Uniwersytetu Jagiellońskiego (J.. K., A. P. dr K.. , prof. dr hab. J. W. ). Niestety, ustanowienie użytku nie doszło do realizacji, co więcej część wymienionych terenów zajęta została pod rozbudowę Szpitala U. , a w ostatnim czasie zaorane, a następnie obsiane kukurydzą zostały obszerne fragmenty z murawami napiaskowymi. Propozycja utworzenia użytku ekologicznego (w wersji obszarowo znacząco zawężonej, pod nazwą "[...]") powróciła wraz z przyjęciem w 2018 dokumentu pn.; "Kierunki rozwoju i zarządzania terenami zieleni w Krakowie na lata 2019 - 2030, ANEKS II - Ochrona Przyrody". W opracowaniu tym zaproponowany został użytek ekologiczny o powierzchni 16,93 ha, porośniętego głownie kilkudziesięcioletnim zadrzewieniem o charakterze lasu, złożonym m.in. z brzozy brodawkowatej (Betula pendula), dębu (Quercus sp.), topoli osiki (Populus tremula) i trześni (Prunus avium), a także siedliska o charakterze suchych muraw napiaskowych oraz niewielkie oczko wodne (pow. 0,19 ha) zarośnięte częściowo szuwarem pałki szerokolistnej (Typhetum latifoliae), stanowiące miejsce rozrodu płazów: ropuchy szarej (Bufo bufo), żaby trawnej (Rana temporaria), żaby moczarowej (R. arvalis), kumaka nizinnego (Bombina bombina), traszki zwyczajnej (Lissotriton vulgaris) i traszki grzebieniastej (Triturus cristatus). Obszar ten, jako wolny od zabudowy, jest szczególnie istotny dla mieszkańców okolicznych osiedli ([...]). W listopadzie 2019 r. Zarząd Zieleni Miejskiej wykonał analizę "Uwarunkowań przyrodniczych terenu położonego w rejonie ul. [...] i ul. [...] w Krakowie", która wykazała że zabezpieczenie analizowanego obszaru przed zainwestowaniem ma kluczowe znaczenie dla zachowania występujących na tym terenie chronionych gatunków płazów, gadów i ptaków oraz ich siedlisk. Zagrożeniem dla walorów przyrodniczych tego obszaru jest przede wszystkim zmiana sposobu użytkowania terenu, w szczególności jego zabudowa, wycinka drzew, zanik lub dewastacja oczek wodnych, zaśmiecanie terenu, a także ruch pojazdów terenowych (quady, motocrossy). Jego zachowanie i ochrona polega na działaniach zmierzających do utrzymania istniejących zbiorników wodnych oraz tworzenia nowych, jako siedlisk rozrodu płazów, obserwacji procesów sukcesyjnych, zapewnienia bezpieczeństwa w drodze eliminacji zagrożenia np. ze strony wiatrołomów i złomów oraz drzew zawieszonych w pobliżu wyznaczonych w przyszłości ścieżek, szlaków pieszych lub rowerowych. Następnie w roku 2020 Instytut Ochrony Przyrody Polskiej Akadami Nauk przeprowadził prace badawcze polegające na inwentaryzacji herpetologicznej i ornitologicznej przedmiotowego terenu. W opracowaniu (C. G., Ł. M. 2020. Opracowanie inwentaryzacji herpetologicznej i ornitologicznej w obszarze ulicy [...]. Raport końcowy. Instytut Ochrony Przyrody PAN. Wykonane na zlecenie Zarządu Zieleni Miejskiej w K. ) na działkach nr [...] i [...] obr. [...] odnotowano stanowiska chronionych ptaków: cierniówki Sylvia communis, dymówki Hirundo rustica, grzywacza Cołumba palumbus, łozówki Acrocephalus palustris, piecuszka Phylloscopus trochilus i świergotka łąkowego Anthus pratensis, a także objętej ochroną jaszczurki zwinki Lacerta viridis. Na całym obszarze użytku ekologicznego [...]" potwierdzono występowanie 76 gatunków ptaków, z czego gniazdowanie potwierdzono dla 28 gatunków. W okresie zimowym, na badanym terenie stwierdzono występowanie 14 gatunków ptaków. Większość występujących tam ptaków to gatunki objęte w Polsce ochroną prawną, ścisłą lub częściową, podobnie, jak zinwentaryzowane na tym obszarze gatunki płazów i gadów. Wyniki przeprowadzonej inwentaryzacji jednoznacznie wskazują, iż obszar ten stwarza ciągle, jak na obszar miejski, atrakcyjne warunki do występowania dużej grupy gatunków ptaków, których występowanie na terenach sąsiadujących jest już niemożliwe. Warunkiem koniecznym dla zachowania i utrzymania różnorodności biologicznej, w tym przede wszystkim płazów i gadów występujących jeszcze w rejonie [...] jest zabezpieczenie go przed zabudową i podjęcie działań zabezpieczających miejsca rozrodu płazów. Skuteczna ochrona tego terenu to zachowanie półnaturalnego charakteru obszarów zadrzewionych położonych w części południowo-zachodniej, pozostawiając starsze drzewa oraz istniejące zasoby martwego drewna oraz terenów otwartych położonych na południe od Szpitala U. . Z działki nr [...] obr. [...] K. -P. o powierzchni całkowitej 0,9329 ha granicami użytku ekologicznego "[...]" objęty został obszar o powierzchni ok. 0,3256 ha. Warto w tym miejscu wspomnieć, że w opracowaniu z 2022 roku pod redakcją M. K., K. K.-K. pt.: "Waloryzacja przyrodnicza Zielonego Pierścienia Podgórza w aspekcie połączeń ekologicznych ze szczególnym uwzględnieniem Parku R. D. oraz północnej części Parku A., wykonanym na zlecenie Zarządu Zieleni Miejskiej w K., na działce nr [...] obr. [...] K. - P. podczas inwentaryzacji przyrodniczej stwierdzono płat roślinności nawiązującej do zbiorowisk łąk świeżych z rzędu Arrhenathertaia. Jest to jedyny fragment łąki świeżej na terenie użytku ekologicznego [...], który ciągnie się pasem o szerokości ok. 25 m i właściwie pokrywa z zasięgiem całej działki. Zbiorowisko Arrhenatherion charakteryzuje się zubożałym składem florystycznym. Dominuje tu rajgras wyniosły (Arrhenatherum elatius), a poza tym częściej występują m.in.: kupkówka pospolita (Dactylis glomerata), konietlica łąkowa {Tristeum flavescens), szczaw zwyczajny i rozpierzchły (Rumex acetosa i R. thyrsiflorus), babka lancetowata (Plantago lanceolata) oraz krwawnik pospolity {Achillea millefolium). Inne gatunki łąkowe występują sporadycznie. Gdzieniegdzie spotkać można bodziszka łąkowego {Geranium pratense), chabra łąkowego {Centaurea jacea), pępawę dwuletnią {Crepis biennis), jaskra ostrego (Ranunculus acris) oraz brodawnika zwyczajnego (Leontodon hispidus). W lukach pojawiają się gatunki murawowe, jak chociażby wilczomlecz sosnka {Euphorbia cyparissias), goździk kropkowany {Dianthus deltoides), czy rozchodnik wielki (Hylotelephium maximum). Zbiorowisko to jest dość ubogie florystycznie w porównaniu z typowymi płatami łąk świeżych i ma właściwie charakter agrocenozy łąkowej. Dominuje tu kilka gatunków pastewnych traw, natomiast bardzo mały jest udział owadopylnych roślin dwuliściennych. Najistotniejsze jednak jest, że przez działkę nr [...] obr. [...] K. -P. przebiegają trasy migracji płazów do i ze zbiorników oraz trasy migracji płazów, szczególnie ważne dla łączności obszaru [...] z terenami sąsiednimi. [...] jest obszarem, który posiadał naturalną łączność z tymi obszarami, płazy mogły więc swobodnie migrować (obecnie migracja jest wyraźnie utrudniona, chociaż w wielu kierunkach jeszcze możliwa). Biorąc pod uwagę łączność z terenami sąsiadującymi z obszarem [...] - najważniejszy kierunek migracji przebiega w kierunku północno-zachodnim (tj. Parku R. D.) oraz w kierunku wschodnim - w stronę Parku R. . Jest tutaj wprawdzie dość "wąskie gardło" migracji (między wschodnim ogrodzeniem szpitala, a budynkami szkoły), ale łączność między obszarami jest zapewniona. Zachowanie tych dwóch kierunków migracji wydaje się najważniejsze z punktu widzenia uniknięcia izolacji obszaru [...] z terenami sąsiadującymi i doskonale wpisuje się w projekt stworzenia "Zielonego P. P." (Burnog i in. 2019), który zabezpieczałby łączność między tymi terenami. Przebiegające przez teren działki nr [...] obr[...] K. -P. trasy migracji rzekotki drzewnej, żaby trawnej, ropuchy szarej, czy zaskrońca zwyczajnego, jak również obserwowanych tam ssaków tj. wiewiórka pospolita (Sciurus vulgoris), jeż wschodni {Erinaceus roumanicus), kret europejski (Tolpa europaea) i ryjówka aksamitna {Sorex areneus) potwierdzone zostały również w opracowaniu pt.: "Inwentaryzacja przyrodnicza projektowanego użytku ekologicznego [...] autorstwa [...] pod kierownictwem R. W., które powstało na zlecenie Gminy Miejskiej Kraków w czerwcu 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 P.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.).

W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy.

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej u.o.p.). ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy. Stosownie do art. 44 ust. 2 u.o.p. uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1, określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 tej ustawy. Z kolei przepis art. 42 u.o.p. użytkami ekologicznymi są zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej - naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania. Zgodnie zaś z art. 45 u.o.p. w stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogą być wprowadzone następujące zakazy:

1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru;

2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych;

3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby;

4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej;

5) likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych;

6) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych;

7) zmiany sposobu użytkowania ziemi;

8) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu;

9) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką;

10) zbioru, niszczenia, uszkadzania roślin i grzybów na obszarach użytków ekologicznych, utworzonych w celu ochrony stanowisk, siedlisk lub ostoi roślin i grzybów chronionych;

11) umieszczania tablic reklamowych.

W orzecznictwie podkreśla się, że przy wydawaniu aktów prawa miejscowego należy uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeciwnym bowiem razie przepisy prawa miejscowego mogłyby się stać ukrytą formą wywłaszczenia, o którym stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, tyle że jest to wywłaszczenie bez słusznego odszkodowania (por wyrok NSA z 24 listopada 2017 r. sygn. II OSK 545/16; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 785/15).

W judykaturze za utrwalony należy uznać pogląd, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (por. wyroki NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX 490933, z 16 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2420/10, z 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, CBOSA).

Dlatego też tut. sąd podziela stanowisko judykatury, że jeżeli z uwagi na brak uzasadnienia uchwały rady gminy nie jest możliwe poznanie motywów podejmowanego aktu, zwłaszcza ograniczającego lub unicestwiającego prawa rzeczowe osób trzecich, to konsekwencją powinno być stwierdzenie nieważności takiej uchwały. Z samej bowiem treści uchwały – z natury rzeczy – nie wynika uzasadnienie stanowiska organu gminy o konkretnym rozstrzygnięciu planistycznym, dotykającym (jak w sprawie niniejszej) w istocie sytuacji prawnej właściciela gruntu, normowanej art. 140 Kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 stycznia 2022 r. sygn. VII SA/Wa 1640/21).

W prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 3 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1222/20 wskazał, że nie sposób uznać, aby rada gminy, realizując swe kompetencje była niczym nieskrępowana. W demokratycznym państwie prawnym nie może być bowiem akceptowane niepoddające się z uwagi na brak uzasadnienia kontroli instancyjnej lub sądowej działanie organu gminy. Wynika to wprost z zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Jak już była wyżej mowa, właśnie z tej też zasady możliwe jest wyprowadzenie obowiązku sporządzania przez organy władzy publicznej uzasadnień swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Trafnie też wskazał WSA w Poznaniu w uzasadnieniu w/w wyroku, uwzględniając stanowisko doktryny, że "uzasadnienie każdego aktu administracyjnego jest fundamentalnym wymogiem w państwie opartym na rządach prawa, ponieważ jest to punkt, w którym umiejscawia się kontrola sądowa lub inna. Władza administracyjna musi rozwinąć swoją argumentację i dowieść, iż działa w granicach przyznanych jej kompetencji, że z należytych powodów akt dany podjęła, nie działa arbitralnie" ("Wybrane problemy administracji w świetle standardów europejskich" str. 37, Monografie Kolegium Jagiellońskiego, pod redakcją T. Jasudowicza, ISBN 978-83-65824-21-9)". Wymóg działania na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP), w połączeniu z zasadą zaufania do władzy publicznej powoduje w ocenie tut. Sądu po stronie organów administracji publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć, w tym także w zakresie planowania przestrzennego. Obowiązek taki jest przecież zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Wymóg uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej.

Jak wynika z art. 6 u.o.p. ekologiczny jest jedną z form ochrony przyrody. W ramach użytku ekologicznego ochronie podlegają pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej. Ustanowienie użytku ekologicznego stanowi z istoty ograniczenie prawa własności. Zbadać należy zatem, czy jest ono proporcjonalne, albowiem brak proporcjonalności stanowi istotny zarzut pod adresem uchwały. W ramach badania zachowania zasady proporcjonalności należy dopowiedzieć na pytanie, czy ustanowienie użytku ekologicznego nadaje się do osiągniecia celów wskazanych w uchwale, oraz nie wykracza poza to, co konieczne dla ich osiągnięcia. Poza tym, ponieważ obowiązujące prawo nie opisuje trybu podejmowania uchwał w takich sprawach, powinnością sądu rozpoznającego skargę na uchwałę w przedmiocie ustanowienia użytku ekologicznego niezbędne, jest zbadanie czy materiały, na których opierał się organ, uzasadniały podjęcie takiej uchwały, bo jak mowa wyżej, uchwała taka ogranicza i to poważnie prawo własności nieruchomości i jego konstytucyjną ochronę.

W tym kontekście należy stwierdzić, że w przekazanych sądowi aktach administracyjnych nie wynika aby działka nr [...] była cenna przyrodniczo tj. występowały na niej zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej - naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania. Próżno szukać jakichkolwiek danych na temat działki nr [...] i występujących walorach, o których mowa wyżej, w załączonym do akt administracyjnych opracowaniu – Waloryzacja Przyrodnicza Z. P. P.. Zawierający uzasadnieni projekt jej uchwały (sama uchwała uzasadnienia nie posiada) nie wynika, aby działka nr [...] miała walory opisane w art. 42 u.o.p. Zauważyć przy tym należy, że działka ta położona jest po północno-zachodniej stronie od ulicy [...], i stanowi stosunkowo niewielki fragment, niejako przyłączony do właściwej powierzchni tego użytku, leżącego po przeciwnej stronie ul. [...] Organ (także w postępowaniu przed sądem) nie wyjaśnił, jakie to okoliczności przesądziły o przyłączeniu do tworzonego obszaru użytku ekologicznego, fragmentu terenu obejmującego działkę nr [...], który jak mowa wyżej, położony jest po przeciwnej stronie ul. [...] co teren właściwego użytku. W tym stanie nie sposób skontrolować, czy ograniczenie własności, jakie do terenu działki nr [...] przysługiwało skarżącemu, miało swoje uzasadnienie dla ochrony ustawowo wskazanych w art. 42 u.o.p. wartości przyrodniczych.

Jak wskazuje organ, podczas inwentaryzacji przyrodniczej stwierdzono płat roślinności nawiązującej do zbiorowisk łąk świeżych z rzędu Arrhenathertaia. Jest to jedyny fragment łąki świeżej na terenie użytku ekologicznego [...], który ciągnie się pasem o szerokości ok. 25 m i właściwie pokrywa z zasięgiem całej działki. Zbiorowisko Arrhenatherion charakteryzuje się zubożałym składem florystycznym (...). Najistotniejsze jednak jest, że przez działkę nr [...] obr. [...] K. - P. przebiegają trasy migracji płazów do i ze zbiorników oraz trasy migracji płazów, szczególnie ważne dla łączności obszaru [...] z terenami sąsiednimi. [...] jest obszarem, który posiadał naturalną łączność z tymi obszarami, płazy mogły więc swobodnie migrować (obecnie migracja jest wyraźnie utrudniona, chociaż w wielu kierunkach jeszcze możliwa). Po pierwsze jednak w opracowaniu – Waloryzacja Przyrodnicza Z. P. P., brak jakichkolwiek danych potwierdzających występowanie wskazanej przez organ roślinności, jak i wykazujących migrację właśnie przez tą działkę płazów. Także załączona do odpowiedzi na skargę inwentaryzacja przyrodnicza (k.103-113) danych takich, w odniesieniu do działki nr [...] nie zawiera. Po drugie, organ nie wykazuje, że płat roślinności nawiązującej do zbiorowisk łąk świeżych z rzędu Arrhenathertaia, która charakteryzuje się zubożałym składem florystycznym to zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów (art. 42 u.o.p.). Z kolei wyżej wskazany przepis, formułujący cele dla jakich użytki ekologiczne można ustanawiać, nie zawiera ochrony tras migracji zwierząt, w tym płazów. Zgodnie z art. 5 pkt 2 u.o.p. obszar umożliwiający migrację roślin, zwierząt lub grzybów to korytarz ekologiczny. Z kolei jak wynika z art. 23 ust 1 u.o.p. tereny chronione ze względu na pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych objęte są inną formą ochrony przyrody, a mianowicie obszarem chronionego krajobrazu.

Zwrócić na koniec należy uwagę na fakt, że objęcie tego samego obszaru formą ochrony przyrody, jaką jest ustanowienie użytku ekologicznego, a jednocześnie objęcie go zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to uchwalonego zaledwie 4 miesiące przed podjęciem skarżonej uchwały i nadanie mu przeznaczenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, wzajemnie się wykluczają. Wprawdzie ustanowienie użytku ekologicznego, wśród zakazów wymienionych w art. 45 u.o.p. nie wymienia zakazu zabudowy, to jednak w ocenie sądu pośrednio z przepisów tych zakaz taki wynika, przynajmniej co do zabudowy wielomieszkaniowej. Jak bowiem pogodzić realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z zakazem

wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (art. 42 pkt 2 u.o.p.), dokonywania zmian stosunków wodnych (art. 42 pkt 4 u.o.p.) czy w końcu zmiany sposobu użytkowania ziemi (art. 42 pkt 7 u.o.p.). W 0ocenie sądu zapisy te się wykluczają.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.