Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 67/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 21 § 1 pkt 3 , art. 65
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 15 § 1 pkt 4, art. 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 146
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)
article: art. 101 ust. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Śremu z dnia 29 maja 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Śremu a Burmistrzem Miasta i Gminy Skała w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wskazać Burmistrza Śremu jako organ właściwy do załatwienia sprawy.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 29 maja 2024 r. Burmistrz Śremu zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta i Gminy Skała przez wskazanie tego ostatniego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo Z. S. A. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W uzasadnieniu wskazano, iż dnia 6 maja 2024 r. do Centrum Usług Społecznych w Śremie wpłynęło pismo z dnia 24 kwietnia 2024 r. z Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Skale o przekazaniu według właściwości miejscowej do Centrum Usług Społecznych w Śremie wniosków mieszkańca Domu Pomocy Społecznej w Ojcowie Z. S. A. o udzielenie pomocy: w formie zasiłku okresowego, zasiłku celowego na zakup odzieży i obuwia oraz ustalenie prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Centrum Usług Społecznych w Śremie uznało swoją właściwość do rozpoznaniu wniosku Z. S. A. o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na zakup odzieży i obuwia, zgodnie z art. 101 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901 z pózn. zm.). Nie uznaje natomiast swojej właściwości do rozpoznania wniosku ww. o ustalenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Centrum Usług Społecznych w Śremie uznało, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Z. S. A. o ustalenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Skała Kierownik Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Skale.

Strona przeciwna odpowiedzią na wniosek z 18 lipca 2024 r. wskazała, iż nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku, a jest nim Gmina Śrem, która skierowała osobę bezdomną do domu pomocy społecznej. Ponadto, Gmina Śrem jest gminą ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały Z. S. A.

Pismem z 30 października 2024 r. Centrum Usług Społecznych w Śremie poinformowało, iż Z. S. A. przebywający w Domu Pomocy Społecznej w O. z dniem 16 września 2024 r. został przeniesiony do Domu Pomocy Społecznej w N., ul. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, zaś istota rzeczy - gdy chodzi o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu - wyraża się w zapobieżeniu sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania, w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) lub - co trzeba podkreślić - w zapewnieniu ochrony prawnej podmiotowi, który domaga się działania organów administracji (spór negatywny).

Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, źródłem zaistniałego w niej sporu negatywnego - w przedstawionym powyżej tego rozumieniu - było to, że Burmistrz Miasta i Gminy Skała uznał się za niewłaściwy w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przekazując załatwienie sprawy właściwemu - jego zdaniem - organowi. Organ ten, a mianowicie Burmistrz Śremu, również uznał się za niewłaściwy i wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tymi organami, wnosząc jednocześnie o wskazanie Burmistrza Miasta Miasta i Gminy Skała, jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Należy wskazać, że w analizowanej sprawie poza jakimkolwiek sporem pozostaje fakt, że świadczeniobiorca wystąpił o objęcie go, w drodze decyzji, prawem do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych na podstawie art. 54 ust. 1 i 4 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Odnosząc się zatem do istoty sporu w tego rodzaju sprawach należy przede wszystkim przypomnieć, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, uregulowano w art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 146 ze zm. - dalej: ustawa o świadczeniach). Z przepisu tego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta), gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Wnioskować o nią może również świadczeniobiorca.

Zagadnienie ustalenia organu właściwego w tego rodzaju sprawach stanowiło przedmiot szerokich rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W licznych rozstrzygnięciach wypracowano ugruntowaną linię orzeczniczą w tej właśnie kwestii (por. postanowienia NSA z: 28 lutego 2023 r. sygn. akt II GW 71/22; 28 lipca 2022 r. sygn. akt II GW 20/22; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażany w przywołanych orzeczeniach pogląd wskazujący, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis względem przepisów k.p.a.

W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to dopiero wówczas ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.

Biorąc zaś pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi przywołany przepis k.p.a. - ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

Przy tym, jeżeli ani przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", to przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, co wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy oraz z akt sprawy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jest Burmistrz Śremu.

W sprawie nie jest bowiem kwestionowane to, że świadczeniobiorca ostatnio na pobyt stały był zameldowany w Śremie przy ul. [...]. Ponadto, w piśmie z 30 października 2024 r. Burmistrz Śremu poinformował, iż decyzją z 2 sierpnia 2024 r. przyznano Z. S. A. zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej w kwocie 1000,00 zł miesięcznie (na okres od 1 lipca 2024 r. do 30 czerwca 2029 r.). W związku z powyższym ww. ma opłacane składki zdrowotne w wysokości 9 % od kwoty przyznanego zasiłku stałego. Skoro do udzielenia pomocy świadczeniobiorcy doszło na terenie Gminy Śrem, to w okolicznościach tej sprawy należało stwierdzić, iż zainteresowany uznał tą gminę za centrum swoich czynności życiowych.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.