Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 929/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: § 36 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2366/20 w sprawie ze skargi A. S. i M. S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 24 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2366/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargi A.S. i M.S. (dalej także: "skarżący") uchylił decyzję Ministra Rozwoju (obecnie Minister Rozwoju i Technologii, dalej także: "organ") z 24 czerwca 2020 r., nr [...] oraz decyzję Wojewody L. z 31 października 2019 r., nr [...] (pkt 1 wyroku) oraz zasądził solidarnie na rzecz A.S. i M.S. kwotę 2000 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku).

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją Wojewody L. z 1 kwietnia 2019 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości położona w gminie C., oznaczona jako działki nr: [...] o pow. 0,0231 ha, [...] o pow. 0,0126 ha i [...] o pow. 0,0170 ha, przeznaczona została na realizację inwestycji celu publicznego, polegającego na rozbudowie i przebudowie drogi nr [...] w C. od km 0+000,00 do km 8+110,60 w ramach inwestycji "Przebudowa drogi krajowej nr [...] w granicach administracyjnych miasta C.".

Decyzją z 31 października 2019 r. nr [...] Wojewoda L. ustalił na rzecz M. S. i A.S. w odpowiednich udziałach odszkodowania w łącznej wysokości 66.848 złotych z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości położonej w gminie C., działki nr: [...] o pow. 0,0231 ha, [...] o pow. 0,0126 ha i [...] o pow. 0,0170 ha, przeznaczonej na realizację inwestycji celu publicznego, tj. na rozbudowy i przebudowy drogi krajowej nr [...] w C..

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M.S. i A.S..

Decyzją z 24 czerwca 2020 r., nr [...] Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody L.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawę do ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy z 24 czerwca 2019 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D.T. W ocenie organu sporządzony operat nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie dla ustalenia odszkodowania. Nieprawidłowości takie zawiera natomiast przedstawiony przez skarżących operat szacunkowy z 30 listopada 2018 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego T.P., co wyklucza jego wykorzystanie w postępowaniu.

W skardze na powyższą decyzję M.S. i A.S. zarzucili organowi naruszenie art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, dalej: "specustawa"), poprzez przyjęcie że ustalona przez rzeczoznawcę wartość przedmiotowej nieruchomości odpowiada wartości nieruchomości na dzień ustalenia odszkodowania, a tym samym stanowi adekwatne odszkodowanie oraz art. 7, 8 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "kpa") poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego w sytuacji istnienia wątpliwości co do stanu faktycznego, a przez to prowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania uczestników do władzy publicznej oraz zaniechanie kierowania się przez organ zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Wyrokiem z 13 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2366/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa") uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy specustawy oraz odpowiednie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej "ugn") a także przepisy § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555, dalej: "rozporządzenie").

W ocenie Sądu Wojewódzkiego w rozpatrywanej sprawie zasadniczą kwestią jest ustalenie, czy rzeczoznawca majątkowy powinien szacować wartość wywłaszczonej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 3, czy też na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ugn. Oznacza to, że przepisy te będą miały zastosowanie w sytuacji, kiedy określone kwestie nie zostały uregulowane odmiennie. Taki właśnie wyjątek od zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie stanowi określenie wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie. Art. 134 ust. 4 ugn wyraża tzw. zasadę korzyści, która polega na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jest to zasada ogólna, która podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzenia.

W dalszej kolejności Sąd Wojewódzki wywiódł, że jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (proporcjonalnie do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym). § 36 ust. 4 rozporządzenia (i reguła szacowania w nim zawarta) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy "na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową". W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła

W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywłaszczona nieruchomość była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z zapisami którego znajdowała się w strefie oznaczonej symbolem [...] , czyli zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Decyzją Wojewody z dnia 1 kwietnia 2019 r. nr [...] , zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona na realizację inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie drogi krajowej nr [...] . Alternatywny sposób wykorzystania nieruchomości w rozumieniu art. 134 ust. 3 ugn, czyli droga publiczna, jest niezgodny zarówno ze sposobem wykorzystania tej nieruchomości wynikającym z zapisów miejscowego planu zagospodarowania (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), jak i z faktycznym sposobem wykorzystania nieruchomości (nieruchomość niezamieszkała, niezabudowana i niezagospodarowana). Nie można zatem uznać, aby w chwili wywłaszczenia nieruchomość ta była przeznaczona pod inwestycję drogową, co uzasadniłoby zastosowanie w sprawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie powinna była mieć zastosowanie reguła szacowania określona w § 36 ust. 3 powołanego rozporządzenia, a nie, jak wadliwie przyjął biegły, reguła szacowania zawarta § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł być zatem podstawą wyliczeń wartości nieruchomości, czego nie zauważyły organy orzekające. Sporna nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie była bowiem przeznaczona pod drogę publiczną ani w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ani w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ani w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani nie była zajęta pod drogę publiczną, co jest warunkiem koniecznym do zastosowania tej regulacji.

Wobec powyższych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie nie odpowiada omówionym wyżej założeniom, ponieważ do porównania z nieruchomością wycenianą przyjęto w nim dane pochodzące z transakcji gruntami o przeznaczeniu drogowym. Powoduje to, że zasadne są także zarzuty procesowe skargi zmierzające do zakwestionowania wartości dowodowej operatu. Z uwagi na wykazaną istotną wadę operatu szacunkowego dotyczącą sposobu szacowania wartości nieruchomości, nie mógł być on uznany za miarodajny dowód w sprawie, o którym mowa w art. 130 ust. 2 ugn. To zaś wykluczało możliwość podejmowania na jego podstawie decyzji odszkodowawczej, a wobec podjęcia decyzji skutkuje koniecznością jej uchylenia.

Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd Wojewódzki wskazał na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rozwoju, Pracy i Technologii. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowo zastosowany art. 134 ust. 4 ugn w zw. z art. 36 ust, 4 rozporządzenia;

2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że operat szacunkowy z uwagi na istotne wady dotyczące sposobu szacowania wartości nieruchomości nie mógł być uznany za miarodajny dowód w sprawie, o którym mowa w art. 130 ust. 2 ugn.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zasadą jest, że w takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie zarzuty te ograniczają się jednak do wskazania na niezasadne uchylenie decyzji na skutek błędnego przyjęcia, że operat szacunkowy obarczony jest wadami. Zagadnienie prawidłowości operatu szacunkowego ma jednak charakter materialnoprawny. Rozpoznanie tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy zatem od uprzedniego rozpoznania zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W rozpoznawanej sprawie odszkodowanie ustalane jest za nieruchomość w przejętą na podstawie art. 12 ust. 4 specustawy, która decyzją Wojewody L. z 1 kwietnia 2019 r. nr [...] przeznaczona została na realizację inwestycji drogowej. Jak wynika z niezakwestionowanych ustaleń faktycznych, na dzień wydania powyższej decyzji zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obszaru R.-W. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miasta C. z 25 listopada 2016 r., nieruchomość ta położona była na obszarze oznaczonym symbolem [...] – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w celu realizacji inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Z tak sformułowanego odesłania należy wywieźć zastosowanie tych przepisów, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania, tzn. przepisów zawartych w dziale III rozdziale 5 ugn – Odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości oraz w dziale IV rozdziale 1 ugn – Określanie wartości nieruchomości, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2021 r., s. 202). Odpowiednie stosowanie oznacza możliwość stosowania wskazanych przepisów wprost, z odpowiednimi modyfikacjami bądź w ogóle.

Zastosowanie znajduje m.in. art. 130 ugn, zgodnie z którym w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1 ugn, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (ust. 2). W myśl art. 156 ust. 1 ugn opinia ta przybiera formę operatu szacunkowego.

Stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia, które poprzez odesłanie z art. 12 ust. 5 ugn także znajduje zastosowanie w sprawie, z uwagi na wydanie go na podstawie art. 159 ugn, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. W świetle art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W przedstawionych okolicznościach sprawy, rzeczoznawca majątkowy D. T., organy oraz Sąd I instancji na podstawie art. 154 ust. 1 ugn w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia prawidłowo przyjęły, że przeznaczeniem wywłaszczanej nieruchomości jest zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że ceny nieruchomości o przeznaczeniu drogowym są wyższe niż nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym (k. 9 operatu szacunkowego z 24 czerwca 2019 r.). Oznacza to, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, tym samym poprzez odesłanie z art. 12 ust. 5 specustawy oraz art. 130 ust. 1 ugn zastosowanie znajduje tzw. zasada korzyści, uregulowana w art. 134 ust. 4 ugn, zgodnie z którym w opisanym wyżej przypadku wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Uszczegółowienie powyższej zasady przewidziane jest w § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia. § 36 ust. 3 rozporządzenia przewiduje, że w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Z kolei § 36 ust. 4 stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Rzeczoznawca majątkowy D. T. przyjął, że w sprawie ma zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia i określił wartość gruntu w oparciu o nieruchomości drogowe (k. 9 operatu szacunkowego z 24 czerwca 2019 r.). Pogląd ten zakwestionował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazując że niezbędną przesłanką do zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia i w konsekwencji określenia wartości gruntu w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, jest przeznaczenie wywłaszczanej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na inwestycję drogową, co w sprawie nie miało miejsca.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach rozpoznawanej sprawy stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że § 36 ust. 4 rozporządzenia nie może być traktowany jako przepis szczególny w stosunku do art. 134 ust. 4 ugn. Merytoryczna reguła kolizyjna, wyrażana formułą: "norma szczególna uchyla normę ogólną" (lex specialis derogat legi generali) może bowiem znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy norma szczególna nie jest normą niższego rzędu (zob. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.) System praw administracyjnego, Tom 4, Wyładnia w prawie administracyjnym, C.H. Beck, Warszawa 2015 r., s. 385). Nadrzędne znaczenie ma natomiast hierarchiczna reguła kolizyjna, zgodnie z którą norma hierarchicznie wyższa uchyla normę hierarchicznie niższą (lex superior derogat legi inferiori), niezależnie od tego, w jakim czasie obie normy zostały wydane i bez względu na to, która z nich jest bardziej ogólna (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Dom Organizatora, Toruń 2006 r., s. 226). Mając powyższe na uwadze nie może budzić wątpliwości, że kolizje norm prawnych muszą w pierwszej kolejności podlegać regule hierarchicznej, co nakłada na organy stosujące prawo obowiązek takiego wykładania normy zawartej w rozporządzeniu, który będzie uwzględniać hierarchiczność aktów normatywnych, zaś w razie wątpliwości co do możliwości pogodzenia przepisów ustawy i rozporządzenia, należy bezwzględnie przyznać pierwszeństwo ustawie. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie może zatem wyłączyć obowiązku zastosowania art. 134 ust. 4 ugn. Poza naruszeniem zasady hierarchiczności aktów prawnych, przyjęcie takiej koncepcji godziłoby również w wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę wyłączności ustawy w zakresie możliwości wprowadzania ograniczeń co do korzystania z prawa własności. Jest to tym bardziej istotne w sytuacji, gdy zastosowanie ustawy prowadzi do korzystniejszego dla osoby wywłaszczanej rezultatu niż przewiduje rozporządzenie.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że jedyny dopuszczalny sposób wykładni § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia to taki, w którym ustalenie wartości nieruchomości dla celów odszkodowania następuje w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu drogowym w każdym przypadku, gdy cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości wywłaszczanej nieruchomości, chyba że taki sposób ustalenia wartości nie jest możliwy z uwagi na brak nieruchomości podobnych (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13 i z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1394/17). Przyjmując, że oszacowanie wartości nieruchomości w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu drogowym jest możliwe, rzeczoznawca majątkowy w celu określenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w celu realizacji inwestycji drogowej powinien zatem:

- po pierwsze: określić wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania (czyli przeznaczenia przed wywłaszczeniem);

- po drugie: określić wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia (czyli przeznaczenia drogowego);

- po trzecie: dokonać porównania tych dwóch wartości w aspekcie ustalenia, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) skutkuje zwiększeniem wartości;

- po czwarte: większą z tych dwóch wartości wskazać, jako wartość rynkową nieruchomości będącą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania.

Skoro w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym jest wyższa niż nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w świetle art. 134 ust. 4 ugn w operacie szacunkowym z 24 czerwca 2019 r. prawidłowo jako podstawę do ustalenia odszkodowania przyjęto nieruchomości drogowe.

Konkludując należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie uznał, że § 36 ust. 4 rozporządzenia wyklucza zastosowanie art. 134 ust. 4 ugn i błędnie przyjął, że ustalenie wartości nieruchomości powinno nastąpić na podstawie § 36 ust. 3 rozporządzenia w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym, dokonując w ten sposób błędnej wykładni wskazanych powyżej przepisów. W tym miejscu należy zauważyć, że Sąd Wojewódzki miał możliwość niezastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia w zakresie w jakim przepis ten wyklucza możliwość zastosowania art. 134 ust. 4 ugn, nawet bez inicjowania jego kontroli generalnej, ale z możliwości tej nie skorzystał. Z tych względów zasadny jest zarzut z pkt 1 skargi kasacyjnej. W konsekwencji częściowo zasadny jest również zarzut z pkt 2 skargi kasacyjnej, albowiem na skutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego doszło do błędnej oceny operatu szacunkowego z 24 czerwca 2019 r. i nieuzasadnionego uchylenia na tej podstawie wydanych w sprawie decyzji, co stanowi o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 80 kpa.

Uszło również uwagi Sądu I instancji, na co zasadnie zwrócił uwagę organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zgodnie z art. 134 § 2 ppsa sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (zakaz reformationis in peius). Naruszenie zakazu reformationis in peius może nastąpić wówczas, gdy zawarte w wyroku oceny i zalecenia mogłyby w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżącego w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu (A. Kabat (w:) B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 134). W realiach niniejszej sprawy, mając na uwadze, że skargę złożyli wyłącznie beneficjenci decyzji odszkodowawczej, uchylenie wydanych decyzji i nakazanie szacowania wartości nieruchomości w sposób określony w § 36 ust. 3 zamiast § 36 ust. 4 rozporządzenia, tj. w oparciu o nieruchomości o niższej wartości, oznacza wydanie wyroku na niekorzyść skarżących, albowiem mogłoby prowadzić do ustalenia odszkodowania w niższej wysokości niż ustalona w zaskarżonej decyzji, stawiając w ten sposób beneficjentów decyzji odszkodowawczej w gorszej sytuacji niż przed wniesieniem skargi. Wobec powyższego Sąd I instancji naruszył również art. 134 § 2 ppsa.

Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. W pkt 2 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii. Uznał bowiem, że skarżący nie powinni ponosić odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego, w sytuacji gdy uchyleniu podlegał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uwzględniający skargę z innych powodów niż w niej wskazane.