Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 284/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 174 pkt 1 i 2, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 188, art. 193, art. 258-261
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt II SA/Po 367/23 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 28 lutego 2023 r., nr SKO.442.382.46.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy R. z 12 stycznia 2023 r., nr SR.5303.50.2023.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 września 2023 r., sygn. akt II SA/Po 367/23, oddalił skargę J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z 28 lutego 2023 r., nr SKO.442.382.46.2023, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 31 sierpnia 2022 r. J.K. (dalej – skarżąca, skarżąca kasacyjnie) wystąpiła do Burmistrza Gminy R. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem Z.K.

Burmistrz Gminy R. decyzją z 12 października 2022 r., nr SR.5303.220.2022, odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z 9 listopada 2022 r., nr SKO.442.1750.514.2022, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz Gminy R. decyzją z 12 stycznia 2023 r., nr SR.5303.50.2023, po raz kolejny odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Od powyższej decyzji skarżąca pismem z 23 stycznia 2023 r. wniosła odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzją z 28 lutego 2023 r., nr SKO.442.382.46.2023, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, nie można zaakceptować jako przesłanki negatywnej faktu pozostawania Z.K. w związku małżeńskim ze skarżącą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taka wykładnia art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a) w powiązaniu z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej – u.ś.r.) jest nie tylko rażąco niesłuszna, krzywdząca i niesprawiedliwa, ale też prowadzi do irracjonalnych skutków. W wyniku przyjętej wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność. Należy przyjąć ugruntowaną w orzecznictwie wykładnię, że sam fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki nie wyklucza świadczenia pielęgnacyjnego dla jej małżonka.

Kolegium ustaliło, że mąż skarżącej posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z 22 grudnia 2020 r., zgodnie z którym wymaga on konieczności stałej lub długotrwałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W ocenie Kolegium, okolicznością uniemożliwiającą przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia jest fakt, że nie sposób uznać, iż skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia bądź nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem.

Kolegium uznało, że skarżąca, mając 73 lata (w dniu 16 października 2023 r. ukończy 74 lata) oraz istniejące schorzeniach (przewlekle choruje na chorobę zwyrodnieniową, hipercholesterolemie, nadciśnienie tętnicze), nie posiada realnej możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnacji z podjęcia zatrudnienia.

Natomiast przez "możliwość podjęcia pracy" należy rozumieć posiadanie takich warunków osobistych, które w momencie decyzji w przedmiocie jej podjęcia, nie stwarzają żadnych ograniczeń do jej rozpoczęcia.

Zdaniem Kolegium, w sytuacji, gdy skarżąca nawet samej takiej możliwości nie posiada, nie można zaliczyć jej do osoby uprawnionej do świadczenia w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że skarżąca nie podejmuje pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem, skoro pracy tej w zasadzie nie może podejmować ze względu na swój wiek i stan zdrowia. Skarżąca nie wskazała na żadne okoliczności świadczące o faktycznej gotowości do podjęcia zatrudnienia lub poszukiwania pracy, bądź na zmiany w jej sytuacji życiowej skłaniające ją do podjęcia aktywności zawodowej.

W sprawie nie istnieje związek bezpośredni i ścisły pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia (rezygnacją z zatrudnienia), a sprawowaną opieką. Nadto, z okoliczności faktycznych wynika, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z opieką nad mężem, ponieważ w dacie podjęcia opieki była już osobą nieaktywną zawodową od około 36 lat. W okresie od 20 kwietnia 1979 r. do 18 sierpnia 2022 r. zajmowała się niepełnosprawną córką, a od 1 maja 2004 r. do 18 sierpnia 2022 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad córką.

W ocenie Kolegium, nie została spełniona podstawowa przesłanka umożliwiająca ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. niepodejmowanie lub rezygnacja skarżącej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem Z.G.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie skarżąca, zastępowana na wyznaczonego z urzędu radcę prawnego, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z 21 września 2023 r., sygn. akt II SA/Po 367/23, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wykładnia przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest jednoznaczna i przesądza, że podstawowym warunkiem przyznania świadczenia jest rezygnacja z zatrudnia lub innej pracy zarobkowej. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem świadczenia jest zrekompensowanie osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi ekwiwalent zarobków za pracę.

Okolicznością bezsporną pozostaje, że skarżąca ma 73 lata (w dniu 16 października 2023 r. ukończy 74 lata). W ocenie Sądu, ma to określone konsekwencje. Skarżąca, jako osoba uprawniona do świadczenia emerytalnego – na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. Dz.U. z 2023 poz. 1251), nie ma możliwości wyboru przysługujących jej świadczeń, a w szczególności wystąpienia o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce świadczenia emerytalnego.

W ocenie Sądu, przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. należy rozumieć w ten sposób, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje nie tylko w sytuacji, w której strona ma już ustalone prawo do świadczenia emerytalnego, ale obejmuje również sytuacje, w których osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne jest już uprawniona do wystąpienia o przyznanie świadczenia emerytalnego. Za powyższym sposobem interpretacji omawianych przepisów przemawiają następujące okoliczności.

Po pierwsze - ratio legis omawianego świadczenia pozostaje zrekompensowanie osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi ekwiwalent zarobków za pracę. Skoro ustawodawca przyjmuje, że osoba, która przekroczyła 60 lat jest uprawniona do świadczenia emerytalnego, to nie sposób przyjąć, aby można było uznać taką osobę za osobę bezrobotną. Osobą bezrobotną, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2023 r., poz. 735) jest osoba, która nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty socjalnej, renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę albo po ustaniu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, nie pobiera nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, świadczenia rehabilitacyjnego, zasiłku chorobowego, zasiłku macierzyńskiego lub zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego. Innymi słowy, skoro skarżąca, jako osoba 73 letnia (w dacie złożenia wniosku), nie spełniała warunków uznania jej za osobę bezrobotną, to tym bardziej brak było podstaw do uznania, że zrezygnowała z zatrudnienia lub go nie podjęła, w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Omawiane uprawnienie jest adresowane do osób aktywnych na rynku pracy, mogących podejmować zatrudnienie, a zmuszonych do rezygnacji z pracy w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Sąd wskazał, że świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania. Państwo wspiera w ten sposób tych, którzy obejmując opieką osoby niepełnosprawne, przyjmują na siebie realizację obowiązków spoczywających na państwie. Dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ustalenie, że sprawowanie opieki jest wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia; rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe.

Powyższy sposób wykładni wynika również z zasad wykładni systemowej. I tak, przepis art. 6 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023, poz. 901), definiuje niezdolność do pracy jako ukończone 60 lat przez kobietę i 65 lat przez mężczyznę. Jest to o tyle istotne, że ustawodawca różnicuje system zabezpieczenia społecznego w zależności od wieku osoby. Przede wszystkim do pojęcia wieku, jako czynnika warunkującego i różnicującego prawo do zabezpieczenia społecznego, odwołuje się art. 67 ust. 1 Konstytucji RP. To m.in. z uwagi na "wiek emerytalny" jednostce gwarantowane jest prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 Konstytucji RP), podczas gdy przed jego osiągnięciem - wyjąwszy przypadki choroby lub inwalidztwa - prawo jednostki do zachowania minimum środków utrzymania traktowane jest odrębnie i w konsekwencji chronione jest w inny sposób (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Na tym założeniu oparty jest w Polsce system zabezpieczenia emerytalnego oraz pomocy społecznej (art. 24 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz art. 6 pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej), a także mechanizmy mające wspierać osoby pozbawione zatrudnienia (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Tym samym narzędzia pomocy państwa dla osób pozbawionych źródła utrzymania różnicowane są w zależności od wieku osoby. Brak jest podstaw, aby abstrahować od tak przyjętych założeń w przypadku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zwłaszcza, że ustawodawca nie wypowiada się wprost w tym zakresie. Z celu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że nie jest to pomoc kierowana do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniają stałą lub długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu krewnemu i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zarobkowej. Celem tej regulacji jest zapobieganie sytuacjom, gdy osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia (starań o jego podjęcie) w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama popada w niedostatek tracąc źródło utrzymania, którym z uwagi na wiek jest w założeniu właśnie zatrudnienie. Natomiast w przypadku osób, które osiągnęły tzw. wiek emerytalny, ustawodawca nie upatruje zatrudnienia jako podstawowego źródła utrzymania, choć oczywiście nie jest ono wykluczone. Stąd też nie udziela pomocy z uwagi na jego brak, lecz z uwagi na sam wiek, nie zważając, że w konkretnym, indywidualnym przypadku osoba ma fizyczne możliwości podjęcia zatrudnienia. Interpretacja tych samych stanów faktycznych w kontekście zdolności do zatrudnienia oceniana inaczej na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych niż w innych przepisach definiujących dla potrzeb udzielania pomocy o charakterze socjalnym zdolność do podjęcia zatrudnienia i to w sytuacji, gdy ustawa o świadczeniach rodzinnych samodzielnie nie definiuje zdolności zatrudnienia, naruszałaby spójność systemu prawa. Zarówno bowiem w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (art. 2 ust. 1 pkt 2b), jak i w ustawie o pomocy społecznej (art. 6 pkt 7), wiek stanowi samodzielną przesłankę oceny zdolności do podjęcia zatrudnienia.

Sąd wskazał, że ustawodawca przyjął, iż w przypadku zbiegu uprawnień emerytalnych oraz świadczenia pielęgnacyjnego, prym należy przyznać uprawnieniom emerytalnym. Za powyższą interpretacją przemawia również przyjęcie ustawy z dnia 29 października 2021 r. o świadczeniu wyrównawczym dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi opieki stałej (Dz.U. z 2021, poz. 2314), a więc ustawy, która zgodnie z art. 1 ust. 1 tryb przyznawania oraz zasady wypłacania i finansowania świadczenia wyrównawczego dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu powyższej ustawy (Druk Sejmowy Sejmu IX Kadencji, poz. 1614), świadczenie pielęgnacyjne jest rodzajem specjalnej, państwowej pomocy pieniężnej, o jaką mogą ubiegać się osoby opiekujące się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przywilej pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje wszystkim tym, którzy zostali zmuszeni do rezygnowania z zatrudnienia lub z innej pracy zarobkowej w celu podjęcia opieki nad poważnie niepełnosprawnym krewnym, natomiast istotą świadczenia emerytalnego jest zabezpieczenie ryzyka niezdolności do pracy w związku z niemożnością wykonywania pracy ze względu na wiek.

Mając powyższe na względzie Sąd przyjął, że świadczenie pielęgnacyjne jest adresowane do osób aktywnych na rynku pracy, mogących podejmować zatrudnienie, a zmuszonych do rezygnacji z pracy w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną.

Sąd podzielił przedstawiony w zaskarżonej decyzji pogląd organu, że spełnienie przesłanki niepodejmowania zatrudnianie może mieć miejsce, gdy strona posiada takie warunki osobiste, które w momencie decyzji w przedmiocie jej podjęcia, nie stwarzają żadnych ograniczeń do jej rozpoczęcia. W sytuacji, w jakiej znajduje się skarżąca, a więc w sytuacji nie tylko osiągnięcia, ale i przekroczenia wieku emerytalnego, nie można zaliczyć jej do osoby uprawnionej do świadczenia w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, nie sposób przyjąć, że skarżąca nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem, skoro pracy tej w zasadzie nie może podejmować ze względu na swój wiek, a zgłaszana chęć podjęcia zatrudnienia lub poszukiwania pracy, ma jedynie na celu osiągnięcie dodatkowego dochodu. Tak też należy rozumieć regulacje przewidziane w art. 103 i art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przewidujących, że osoba, która osiągnęła wiek emerytalny nie ma obowiązku rozwiązania stosunku pracy i może nadal pozostawać w zatrudnieniu u tego samego pracodawcy (co skutkuje zawieszeniem prawa do emerytury), jak również pobierając świadczenie emerytalne może podjąć dodatkowe zatrudnienie. Osiągnięcie wieku emerytalnego nie wyłącza ze swej istoty możliwości pozostawania w zatrudnieniu i uzyskiwania dochodów z tego tytułu, jednakże stanowi przeszkodę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Te dwa rodzaje świadczeń – pielęgnacyjne i emerytalne – nie mogą ze sobą konkurować, gdyż jak powyżej wskazano inny jest ich cel.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca, zastępowana przez wyznaczonego z urzędu radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej - p.p.s.a.) Sądowi I instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów zawartych w skardze, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi, zamiast jej uwzględnieniem, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 141§ 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku i brak merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów zawartych w skardze; brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów w skardze miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało naruszeniem powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące jej oddaleniem zamiast uwzględnieniem;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieskontrolowanie zaskarżonej decyzji poza granice zakreślone w skardze; naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji nie powinien oddalać skargi, a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w szczególności z uwagi na naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 183 § 1 pkt 1 k.p.a.;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3, art. 6, art. 7 i art. 77 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że sam fakt prawa wystąpienia o świadczenie emerytalne skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a w przypadku zbiegu uprawnień emerytalnych oraz świadczenia pielęgnacyjnego prym przyznać należy uprawnieniom emerytalnym i że fakt ten zwalnia organy rozstrzygające w sprawie podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca nie spełnia przesłanek do uzyskania świadczenia emerytalnego, albowiem nie posiada wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie nie wynika, aby istniały przesłanki uniemożliwiające przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem skarżącej;

2) naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, nie tylko w sytuacji, w której strona ma ustalone prawo do świadczenia emerytalnego, ale obejmuje również sytuacje, w których osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne jest już uprawniona do wystąpienia o przyznanie świadczenia emerytalnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt wieku, stanu zdrowia i uprawnienia do wystąpienia o świadczenie emerytalne mają przesądzające znaczenie dla oceny zasadności wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

3) naruszenie art. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wobec faktu posiadania uprawnienia do wystąpienia o świadczenie emerytalne i nie poinformowania skarżącej, że w przypadku zbiegu uprawnień może dokonać wyboru jednego ze świadczeń;

4) naruszenie art. 32 Konstytucji RP polegającego na naruszeniu przez organy administracji publicznej zasady równości oraz dopuszczenie się dyskryminacji ze względu na wiek oraz stan zdrowia;

5) naruszenie art. 69 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 lit. c) Konwencji o prawach osób z niepełnosprawnościami sporządzonej w Nowym Jorku w dniu 13 grudnia 2006 r. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek przesłania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wobec posiadania prawa do świadczenia emerytalnego i nie poinformowania skarżącej o możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce świadczenia emerytalnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i w konsekwencji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości od dnia złożenia wniosku (tj. od 31 sierpnia 2022 r.) do dnia śmierci męża skarżącej, tj. osoby, którą się opiekowała, tj. do 25 kwietnia 2023 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Ponadto, pełnomocnik z urzędu skarżącej wniósł o przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu według norm przepisanych na postępowanie przez Sądem I instancji oraz na postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, oświadczając, że opłaty te nie zostały zapłacone w całości ani w części.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej - p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc naruszeniu przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W tej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w analizowanej sprawie w sposób bezpośredni wiążą się one z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki (na co jednoznacznie wskazuje treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie. Celem ustawodawcy było bowiem zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Wobec tego, samo posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności nie przesądza jeszcze o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy, a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie.

Analizując treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zauważyć, że ustawodawca nie wskazał w nim granicy wieku osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. W art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. został określony krąg osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne oraz warunki, od których uzależnione jest przyznanie świadczenia. Do warunków tych należą: rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji albo legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy podkreślić, że ani art. 17 u.ś.r., ani żaden inny przepis u.ś.r. w zakresie dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego, nie zawiera także odesłania do ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.), która w art. 6 pkt 7 definiuje niezdolność do pracy, jako osiągnięcie wieku emerytalnego - 60 lat przez kobietę i 65 lat przez mężczyznę. Literalna wykładnia przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do wniosku, że ustawodawca w celu ustalenia zdolności, bądź niezdolności, do pracy zarobkowej przy sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną nie posłużył się kryterium wieku. Zdolność do zatrudnienia lub podjęcia pracy zarobkowej nie została zatem ograniczona przesłanką wieku. Prawo każdego obywatela do podjęcia pracy zarobkowej nie jest ograniczone przesłanką wieku. Przyjęcie ograniczenia możliwości podjęcia pracy zarobkowej po osiągnięciu wieku emerytalnego nie da się także pogodzić z regulacjami przewidzianymi w innych obowiązujących ustawach. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 504 ze zm.) ustawodawca przewidział możliwość zawieszenia emerytury w przypadku kontynuacji pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego (por. art. 103 i nast.). Podobnie też przepisy ustawy 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorstwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 221 ze zm.) nie przewidują żadnych ograniczeń w podjęciu i prowadzeniu działalności przez emeryta lub rencistę.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 85/22, wskazał, że organy stosujące (wykonujące) u.ś.r. nie są uprawnione w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uzależniać przyznania albo odmowy przyznania tego świadczenia od przesłanek (warunków, wymogów), które nie zostały ustanowione w prawie materialnym, tj. w u.ś.r. Obowiązkiem organów wykonujących u.ś.r. jest zbadanie zgodnie z wymogami k.p.a. zarówno pozytywnych, jak i negatywnych warunków, w zakresie załatwianej sprawy, ale tylko - ustanowionych przez normodawcę w treści u.ś.r. oraz następnie wydanie odpowiedniej treści decyzji administracyjnej. Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wynika, że dla przyznania świadczenia wystarczające jest, aby osoba ubiegająca się oświadczenie nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną.

Nie można zatem zgodzić się zarówno z organem odwoławczym, jak i Sądem I instancji, że skarżąca kasacyjnie z uwagi na wiek nie może podjąć zatrudnienia, a w konsekwencji nie może z takiego zatrudnienia zrezygnować – żadne z tych okoliczności nie stanowi przesłanek wymienionych w u.ś.r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotnie są to czynniki wpływające na możliwość znalezienia zatrudnienia przez skarżącą kasacyjnie, jednak żaden przepis takiego zatrudnienia nie wyklucza.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to nie przez pryzmat wieku skarżącej organy orzekające powinny oceniać związek przyczynowo – skutkowy między niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, a sprawowaniem opieki. Związek przyczynowo - skutkowy powinien zostać oceniony przez wymiar sprawowanej przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem oraz konkretne potrzeby męża, wynikające z posiadanych przez niego schorzeń (por. K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka [w:] P. Kledzik, P. Lisowski, M. Mączyński, A. Ostapski, J. Sapeta, K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2023, art. 17). Z akt administracyjnych i sądowych wynika, że pozostało to poza zakresem rozważań zarówno organów orzekających obu instancji, jak i Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni aprobuje pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1655/22, w którym wskazano, że to dzień, od którego datuje się stopień niepełnosprawności, jest miarodajny dla oceny możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia. To bowiem od tej daty konieczne jest udzielanie osobie niepełnosprawnej wsparcia w codziennej egzystencji. Wobec tego, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia niepodejmowania przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zatrudnienia w okresie przed ww. datą.

Inaczej ujmując, do oceny, czy podmiot ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką co do zasady decydujący jest stan istniejący w dacie powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, zatem na gruncie niniejszej sprawy jest to 22 grudnia 2020 r.

Wskazać także należy, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy oświadczenia skarżącej złożonego w dniu 31 sierpnia 2022 r., pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, wynika, że skarżąca do dnia 18 sierpnia 2022 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawną córką A.K., nad którą sprawowała opiekę od urodzenia do dnia jej śmierci, tj. od 20 kwietnia 1979 r. do 18 sierpnia 2022 r. Potwierdza to treść decyzji organu I instancji, w której wskazano, że skarżąca od 1 maja 2004 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad córką, która zmarła w dniu 18 sierpnia 2022 r. Zatem skoro skarżąca nieprzerwanie od 2004 r. pobierała to świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną córką, to oznacza to, że organ I instancji uznał, że zarówno wiek skarżącej, jak i posiadane przez nią schorzenia, nie stanowią przeszkody do przyznania jej tego świadczenia. Z akt sprawy wynika, że okoliczność ta nie była przedmiotem rozważań zarówno organu odwoławczego, jak i Sądu I instancji.

Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko organu II instancji, jak I Sądu I instancji, gdy w ramach postępowania dotyczącego przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem uznano, że skarżąca nie spełnia przesłanki braku rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia z powodu wieku i stanu zdrowia, podczas gdy w tych samych okolicznościach faktycznych dotyczących skarżącej (wiek i stan zdrowia) w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką uznano, że okoliczności te nie stanowią przeszkody do przyznania świadczenia.

Mając powyższe na względzie należało uznać, że zasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy trafny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1 art. 80, skoro podstawą negatywnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego było wyłącznie błędne przyjęcie, że ze względu na wiek i posiadane schorzenia brak jest możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, bez przeprowadzenia wszechstronnego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie spełnienia przez skarżącą przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Przy czym, jak słusznie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pozostawanie przez skarżącą w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki nie wyklucza przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku oraz to, że skarżąca kasacyjnie spełnia wszystkie przesłanki do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów orzekających obu instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał zawartego w skardze kasacyjnej wniosku wyznaczonego z urzędu pełnomocnika skarżącej o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.