Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4938/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Drapczyńska-Sobiczewska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2062/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję P. S.A. z siedzibą w W. z dnia 25 lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2062/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. (Stowarzyszenie) na decyzję P. S. A. z siedzibą w W. z dnia 25 lipca 2019 r. bez numeru w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1) oraz zasądził od P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 697złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 12 lipca 2019 r. złożonym drogą elektroniczną do P. S.A., Stowarzyszenie wniosło o udzielenie informacji publicznej w zakresie:

1. informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w Spółce w poszczególnych latach: 2017 i 2018;

2. informacji o nagrodach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody;

3. informacji o łącznie wypłaconych premiach w Spółce w poszczególnych latach: 2017 i 2018;

4. informacji o premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

Decyzją z dnia 25 lipca 2019 r., Spółka działając na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 z późn. zm.), odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji Spółka wskazała, że udostępnienie informacji, w zakresie pytań oznaczonych numerami 2 i 4, stanowiłoby naruszenie prywatności osób fizycznych w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W realiach niniejszej sprawy nie ma zastosowania wyjątek z art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. wskazujący, że ograniczenie ze względu na prywatność osób fizycznych nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Prawo do prywatności ma nadrzędny charakter nad uprawnieniem do uzyskania informacji publicznej. Spółka jest notowana na rynku publicznym i pracownicy zatrudnieni zostali w ramach wykonywanych działań komercyjnych.

W zakresie pytań sformułowanych w punkcie 1 i 3 wniosku, tj. "informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w Spółce w poszczególnych latach 2017 i 2018" oraz "informacji o łącznie wypłaconych premiach w Spółce w poszczególnych latach 2017 i 2018", Spółka wskazała, że dane te spełniają cechy informacji przetworzonej o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p., jak również, że dane żądane przez Stowarzyszenie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Spółka podniosła, że zależnie od roku utrzymuje zatrudnienie w przedziale od 100 do 150 osób. W roku 2018 zatrudnienie kształtowało się na poziomie 139 pracowników, a obecnie w strukturze kapitałowej Spółki znajduje się 50 spółek zależnych. Sporządzenie zestawienia wyodrębnionych składników wynagrodzeń - premii i nagród - dla wszystkich pracowników zatrudnionych zarówno w samej Spółce, jak i w Grupie Kapitałowej stanowiłoby znaczny nadmiar pracy osób odpowiedzialnych za kadry. Ponadto Spółka nie prowadzi bieżących ani okresowych zestawień przyznanych premii i wynagrodzeń.

Spółka wskazała, iż wszelkie dane dotyczące sposobu wynagradzania osób (systemów premiowych), udziału premii i nagród w strukturze wynagrodzenia stanowią jej know-how i stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Ujawnienie tych informacji stanowić będzie ujawnienie polityki płacowej w Spółce notowanej na rynku publicznym, która podlega szczegółowym regulacjom dotyczącym raportowania i informowania o bieżącej sytuacji na podstawie ustaw szczególnych.

Na opisaną wyżej decyzję Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Spółkę, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że P. S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa (zgodnie z § 2 ogólnodostępnego Statutu Spółki), która działa w sektorze nieruchomości komercyjnych.

Zdaniem Sądu informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także informacje o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Informacją publiczną jest więc informacja o aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie celów publicznych (np. wyrok NSA z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 218/18 - publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, zdaniem Sądu, informacje o wysokości wynagrodzenia, różnego rodzaju dodatków do wynagrodzenia, nagród (premii) przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników Spółki (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) stanowią informację publiczną. Informacje, których udostępnienia domaga się Stowarzyszenie, dotyczą zasad funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

Sąd podniósł, że istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny, czy informacje o nagrodach i premiach przyznanych pracownikom P. S.A. w zakresie określonym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie podlegają udostępnieniu z uwagi na prawo do prywatności, czy nie podlegają zastrzeżeniu ich z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa oraz czy sporządzenie zestawienia, o jakie wnioskuje strona skarżąca, nie stanowi informacji przetworzonej.

WSA w Warszawie wskazał, że w zaskarżonej decyzji Spółka podała, że pracownicy Spółki nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, zatrudnieni zostali w ramach wykonywanych działań komercyjnych, zatem korzystają z ochrony (prawa do prywatności), o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie Sądu argumentacja Spółki przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie została poparta analizą okoliczności faktycznych sprawy i nie spełnia waloru przekonywania strony, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że Spółka działa na rynku nieruchomości, zatrudnieni pracownicy realizują zadania w ramach struktury organizacyjnej podmiotu, a także w ramach współpracy. Tym samym w celu zrealizowania wniosku Stowarzyszenia należało przeanalizować strukturę organizacyjną Spółki i ustalić osoby zajmujące w tej strukturze stanowiska związane w realizacją zadań publicznych oraz formę prawną zatrudnienia tych osób. Dopiero ocena tego, czy osoba zatrudniona na danym stanowisku podejmuje decyzje w sprawach wydatkowania środków publicznych, czy też jest odpowiedzialna za kierunek realizacji zadań statutowych pozwoli odpowiedzieć na pytanie, czy jest osobą sprawującą funkcję publiczną, czy też związaną z pełnieniem takiej funkcji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji jako kryterium służące uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" należy przyjmować kryterium bezpośredniości oddziaływania działań podejmowanych w ramach instytucji publicznej wpływających na sytuację prawną innych osób, w czym mieszczą się zwłaszcza co najmniej wąskie kompetencje decyzyjne. Bezpośredniość – zgodnie z językowym znaczeniem tego słowa przyjmowanym w języku polskim - oznacza działanie "bez pośrednictwa kogokolwiek, czegokolwiek, wprost" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 51). Oznacza to, że poza zakresem pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" nie pozostają tylko te osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych. Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (patrz wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2130/15 - publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym, w ocenie WSA w Warszawie, skoro Spółka stosowej oceny w tym względzie nie dokonała, to jej odmowa udostępnienia informacji o nagrodach i premiach przyznanych osobom wymienionym z imienia i nazwiska z uwagi na prawo do prywatności jawi się jako co najmniej przedwczesna. Spółka nie poczyniła jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie i "objęła" zaskarżoną decyzją o odmowie udostępnienia informacji wszystkich zatrudnionych w niej pracowników. Nie wykazała też, że którakolwiek z osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji o przyznanych im nagrodach, nie zrezygnowała z ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd nie podzielił również argumentacji Spółki, w zakresie pytań zawartych w punkcie 1 i 3 wniosku, iż żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej. Spółka bowiem dysponuje żądaną dokumentacją, a jedynym argumentem wskazującym, iż jest to informacja przetworzona, jest potrzeba wykonania zestawienia, które nie wymaga pracy o złożonym, technicznym charakterze. Jest to czynność prosta, mieszcząca się w zakresie czynności służbowych osób zatrudnianych na stanowiskach księgowych i kadrowych.

Odnosząc się do argumentacji dotyczącej "informacji publicznej przetworzonej", Sąd wskazał, że jest to pojęcie nieostre, dodatkowo niezdefiniowane ustawowo. Przede wszystkim jest to informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14). Dalej Sąd wyjaśnił, że jest to zatem jakościowo nowa informacja, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15. - wszystkie powoływane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwykle przygotowanie takiej informacji jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia znacznej ilości dokumentów. Jest przez to wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968, wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14).

Analizując z kolei przyczynę odmowy udostepnienia informacji publicznej z powołaniem się na przesłankę "tajemnicy przedsiębiorstwa", Sąd stwierdził, iż nie do przyjęcia jest stanowisko, w myśl którego wyłącznie wola przedsiębiorcy ma decydować o utajnieniu określonej informacji publicznej. Opowiedzenie się za takim stanowiskiem czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione (art. 61 Konstytucji RP) prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłaby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę. W motywach decyzji odmownej powinno być szczegółowo i precyzyjnie wyjaśnione, na czym - w przypadku danej umowy – polega tajemnica przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością będącą celem samym w sobie, lecz ma chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji, żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Konkludując, Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie może być wątpliwości, że żądana przez Stowarzyszenie informacja, zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym nie wyczerpuje znamion informacji przetworzonej. Udostępnienie informacji wymaga bowiem jedynie prostych czynności technicznych (wykonania kopii), a nie przetworzenia informacji będących w posiadaniu organu. W ocenie Sądu informacja o sposobie wynagradzania osób w Spółce Skarbu Państwa nie może stanowić tajemnicy jej przedsiębiorstwa, dotyczy bowiem w istocie wydatkowania pieniędzy publicznych. Z kolei odmowa udostępnienia informacji o nagrodach i premiach przyznanych osobom wymienionym z imienia i nazwiska z uwagi na prawo do prywatności była przedwczesna, niepoprzedzona przeprowadzeniem przez Spółkę ustaleń w zakresie pełnienia przez pracowników, bądź nie, funkcji publicznych.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się P. S. A. z siedzibą w W. i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 106 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 228 § 2 k.p.c. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na informacji nie znajdującej się w aktach sprawy i nieaktualnej i ustalenie, że P. S.A. z siedzibą w W. jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa, na uzasadnienie czego Sąd powołał się na § 2 "ogólnodostępnego" Statutu Spółki, gdy w rzeczywistości P. S.A. jest publiczną spółką akcyjną notowaną na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie, udział Skarbu Państwa w kapitale zakładowym Spółki wynosi 72,17 %, a § 2 ogólnodostępnego Statutu z dnia 17 stycznia 2020 r. ma następujące brzmienie "Założycielem Spółki jest Skarb Państwa.", co stanowiło naruszenie przepisów postępowania dotyczących postępowania dowodowego oraz doprowadziło do analizy zakresu tajemnicy przedsiębiorstwa obowiązującej P. S.A. z pominięciem charakteru spółki notowanej na rynku publicznym, której udostępnienie informacji poufnych wpływa na wahania akcji na rynku regulowanym;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), dalej: "u.d.i.p." poprzez przyjęcie, że P. S.A. nie poparł analizą okoliczności faktycznych sprawy uzasadnienia decyzji z 25 lipca 2019 r., podczas gdy decyzja zawierała niezbędne informacje do ustalenia stanu faktycznego sprawy uprawniającego P. S.A. i jego pracowników do ochrony żądanych informacji przed upublicznieniem z uwagi na ochronę prywatności, w szczególności prezentując efekt analizy kadry pracowniczej, jakim jest ustalenie, że żaden spośród pracowników nie pełni funkcji publicznych, a ponadto wskazanie przez Sąd, że wydanie decyzji powinno zostać poprzedzone skierowaniem przez P. S.A. do jego pracowników zapytań o rezygnację z ochrony, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.,

c) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ustalenie, że przesłanka ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, dalej: "u.z.n.k.", nie została dostatecznie uzasadniona w treści decyzji, gdy wskazano w decyzji, że charakter publicznej działalności P. S.A. wymaga od niej zachowania poufności struktury wynagrodzeń, która stanowi integralny element polityki budżetowej spółki chroniony ze względu na potrzebę zagwarantowania stabilnej pozycji zatrudnienia, konkurencyjności rynkowej przedsiębiorstwa a w przypadku ich ujawnienia naruszyłoby to pozycję konkurencyjną i negocjacyjną P. S.A. w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej, a w wyniku ich ujawnienia podmiot nieuprawniony uzyska dostęp do informacji nieznanych innym uczestnikom rynku regulowanego,

2. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 5 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten nakłada na P. S.A. obowiązek skierowania do każdego pracownika nie będącego osobą publiczną objętego zapytaniem w trybie dostępu do informacji publicznej, o to czy wyraża zgodę na zrzeczeniu się ochrony swoich danych osobowych, gdy literalna treść przepisu wskazuje na to, że to osoba której ujawnienie danych dotyczy, jest dysponentem uprawnienia do zrzeczenia się ochrony, a chęć jej utrzymania nie musi zostać w żaden sformalizowany sposób wyartykułowana,

b) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że informacje o strukturze wynagrodzeń pracowników publicznej spółki akcyjnej nie stanowią tajemnicy jej przedsiębiorstwa, podczas gdy stanowi to w rzeczywistości integralny element polityki budżetowej spółki chroniony ze względu na potrzebę zagwarantowania stabilnej pozycji zatrudnienia, konkurencyjności rynkowej przedsiębiorstwa oraz ze względu na możliwy wpływ na wartość akcji P. S.A.,

c) art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że żądane przez wnioskodawcę informacje o sumie premii w P. S.A. nie wyczerpują znamion informacji przetworzonej, a do ich uzyskania wystarczy wykonanie jedynie prostych czynności technicznych, podczas gdy uzyskanie żądanych informacji wymaga od P. S.A. poniesienia istotnych nakładów finansowych i organizacyjnych w ramach zebrania i analizy informacji znajdujących się wśród wielu podmiotów zależnych, w konsekwencji stanowiąc informację przetworzoną.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu pomimo częściowo błędnego uzasadnienia.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego.

W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania są konsekwencją naruszenia przepisów prawa materialnego, dlatego w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów naruszenia prawa materialnego, w ramach których na plan pierwszy wysuwa się kwestia oceny charakteru prawnego, żądanej w punktach 2 i 4 wniosku z 12 lipca 2019 r., informacji.

Przechodząc zatem do rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten nakłada na Spółkę obowiązek skierowania do każdego pracownika nie będącego osobą publiczną zapytania, o to czy wyraża zgodę na zrzeczenie się ochrony swoich danych osobowych, konieczne jest odniesienie się do przyjętej przez Sąd pierwszej instancji kwalifikacji informacji objętej punktami 2 i 4 wniosku jako informacji publicznej. Godzi się zauważyć, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji", o jakiej mowa w tym unormowaniu, to prawo do informacji m.in. o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Dodatkowo, skoro zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, informacja publiczna to informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak również o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, to pojęcie informacji publicznej należy wiązać bezpośrednio z wykonywaniem przez jej dysponentów zadań publicznych (na co wprost wskazuje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Wykonywanie zadań publicznych jest z istoty rzeczy ukierunkowane na realizację celów publicznych, a aksjologicznym uzasadnieniem kreowania przez prawodawcę w porządku prawnym prawa dostępu do informacji publicznej jest zapewnienie jawności i transparentności życia publicznego jako standardu demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). U podstaw normatywnej kategorii informacji publicznej leżą zatem wartości związane z wykonywaniem zadań publicznych, a tym samym z realizacją szeroko rozumianych celów publicznych.

Stanowisko powyższe znajduje również oparcie w ustawowym rozumieniu "informacji publicznej" wynikającym z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., gdzie wskazano, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej, odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

W konsekwencji, zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Podkreśla się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. Jednocześnie akcentuje się powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).

Uwzględniając powyższe uwagi, należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji dotyczącej spraw publicznych. Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja publiczna, składa się przede wszystkim charakter publiczny zadań wykonywanych przez określony podmiot. Tam zatem gdzie występuje aktywność organów publicznych nawet jedynie w ich funkcjonalnym znaczeniu, mamy do czynienia z informacją publiczną (wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14).

Tymczasem wniosek Stowarzyszenia w analizowanym zakresie dotyczył podania informacji o wysokości konkretnych elementów wynagrodzenia w postaci nagród (pkt 2 wniosku) i premii (pkt 4 wniosku) wypłaconych pracownikom w latach 2017 i 2018, otrzymanych przez indywidualnie wskazaną (z imienia i nazwiska) osobę, a także informacji o indywidualnym uzasadnieniu dla przyznania takiej nagrody lub premii. Tak sformułowany wniosek dotyczył zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10, w którym zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam). Należy w tym miejscu zauważyć, iż w wyroku z 10 lipca 2020 r., wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 2623/19, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, że o ile ponad wszelką wątpliwość informacja o wydatkowaniu środków publicznych przez podmioty wykonujące zadania publiczne jest informacją publiczną, ponieważ jest informacją o działalności podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a w konsekwencji wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na nagrody i premie związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych stanowi informację publiczną, to należy mieć na uwadze, że wniosek o udostępnienie informacji o wysokości nagród i premii wypłacanych konkretnym osobom w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu państwa przeznaczanych na premie i nagrody czy wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji na określonych stanowiskach w ramach realizowania zadań publicznych. Wniosek taki w istocie dotyczy, jak podkreślił NSA, wskazania kwot wypłacanych konkretnej osobie – oznaczonej z imienia i nazwiska – dotyka zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyroki NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z dnia 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z dnia 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17, w których zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam).

W świetle powyższego uznać należy, iż pytanie o informację dotyczącą świadczeń wypłacanych konkretnej osobie, jest pytaniem ad personam. Informacja o wypłaceniu konkretnej osobie takiego świadczenia (premia, nagroda) nie odzwierciedla wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych w związku z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, a wniosek o taką informację nie jest skierowany na uzyskanie wiedzy, w jaki sposób premiowana jest działalność na określonym stanowisku związanym z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, lecz zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom. Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości premii i nagród wypłacanych konkretnym osobom nie dotyczy zatem in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie.

Należy też podkreślić, że jawności wydatkowania środków publicznych dotyczyłby wniosek o wskazanie kwot wypłacanych piastunom określonych funkcji, np. członkom zarządu, nawet gdyby w realiach konkretnej sprawy nie byłoby do uniknięcia powiązanie odpowiedzi na taki wniosek z konkretnymi osobami. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, w tym również na wypłatę premii i nagród związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość kwot wypłacanych osobom określonym z imienia i nazwiska (wyrok NSA z 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2623/19 , dostępny w CBOSA).

Reasumując, wykładnia normatywnego pojęcia "informacji publicznej" nie daje podstaw do utożsamiania prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika z niespersonifikowaną informacją o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 27 września 2019 r., I OSK 2710/17, dostępny w CBOSA). Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość wynagrodzenia konkretnych osób. Zatem żądanie Stowarzyszenia zawarte w punktach 2 i 4 wniosku z dnia 12 lipca 2019 r. nie może być traktowane jako tożsame z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu państwa (lub innego podmiotu publicznoprawnego) przeznaczanych na wynagrodzenia pracowników związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych.

Skoro zatem objęte punktami 2 i 4 wniosku dostępowego informacje nie stanowią informacji publicznej, to tym samym kwestia wyrażenia przez pracownika zgody na zrzeczenie się ochrony prawa do prywatności nie może stanowić przedmiotu analizy organu rozpatrującego taki wniosek. Pomimo jednak błędnego stanowiska Sądu pierwszej instancji co do charakteru prawnego informacji objętych punktami 2 i 4 wniosku dostępowego, a co za tym idzie błędnego stanowiska o konieczności uzyskania od pracowników oświadczenia w przedmiocie rezygnacji z ochrony, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., uchylenie zaskarżonej decyzji w tym zakresie uznać należy za zgodne z obowiązującym prawem. W przypadku bowiem gdy żądane dane nie stanowią informacji publicznej, należy o tym fakcie poinformować stronę zwykłym pismem, nie jest natomiast dopuszczalne załatwienie wniosku dostępowego poprzez wydanie decyzji odmownej. Dlatego też, pomimo błędnego uzasadnienia Sądu pierwszej instancji, wyrok w rozpatrywanym zakresie odpowiada prawu.

W świetle powyższych wywodów zbędne stało się merytoryczne odniesienie się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej oceny przez Sąd pierwszej instancji zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważań w zakresie ochrony żądanych informacji z uwagi na prawo do prywatności pracowników Spółki. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że P. S.A. nie poparł analizą okoliczności faktycznych sprawy w zakresie ochrony prawa do prywatności nie mógł zatem odnieść zamierzonego ego skutku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że informacja o strukturze wynagrodzeń pracowników publicznej spółki akcyjnej nie stanowią tajemnicy jej przedsiębiorstwa, wyjaśnić należy, iż stosownie do postanowień art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Przyjęte rozwiązanie stanowi ustawowe rozwinięcie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, wyrażonej w klauzuli limitacyjnej wyartykułowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z treścią powołanego przepisu konstytucyjne prawa i wolności mogą podlegać przewidzianym w ustawie ograniczeniom, jeżeli jest to konieczne w demokratycznym państwie – między innymi - dla ochrony wolności i praw innych osób. Ustrojodawca zasadnie wyszedł więc z założenia, że żadnej wartości konstytucyjnej nie da się zawsze realizować w sposób absolutny, w jej maksymalnych granicach, albowiem może to prowadzić do naruszenia praw i wolności podmiotów innych niż ten, który w danym układzie tę wartość realizuje. Proporcjonalne bilansowanie wartości konstytucyjnych dotyczy również wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji o działalności jednostek organizacyjnych, w zakresie w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują majątkiem Skarbu Państwa – do tej kategorii podmiotów należy Spółka. Jak stanowi art. 61 ust. 3 Konstytucji RP prawo do informacji publicznej może zostać ustawowo ograniczone, ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Z powyższego wynika zatem, że postanowienia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. rozwijają przyjęty w Konstytucji paradygmat proporcjonalnego ważenia praw i wolności różnych podmiotów. Z jednej strony ustanawiają powszechny dostęp do informacji publicznej, z drugiej zaś wprowadzają ograniczenia dla tego, którego ta informacja dotyczy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela poczynione przez Sąd pierwszej instancji uwagi dotyczące systemowych uwarunkowań ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Zasadnicze znaczenie w sprawie mają wypracowane w judykaturze wymogi, jakie musi spełniać podmiot, który odmawia udostępnienia informacji publicznej, powołując się na takie ograniczenie. Przepisy u.d.i.p. nie zawierają definicji pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Zakres znaczeniowy pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa uregulowanej w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Zgodnie z tym przepisem, określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. składają się dwa elementy: materialny (odnoszący się do charakteru informacji i wynikającej z niego konieczności zachowania jej poufności) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy w zasadzie pokrywa się zakresowo z tajemnicą przedsiębiorstwa, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Przyjmuje się także, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji. Informacją poufną jest zatem informacja, którą przedsiębiorca uważa za poufną i pragnie, by pozostała ona tajemnicą dla pewnego kręgu odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Wydaje się więc, że każda aktywność, która wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie. Mówiąc wprost, informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich - por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13 i z 5 lipca 2013 r., I OSK 511/13, z 13 grudnia 2022 r., II OSK 1602/21.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że Spółka nie spełniła wymogu materialnego objęcia wnioskowanych informacji tajemnicą przedsiębiorcy. Informacja o łącznych kwotach wydatkowanych w latach 2017 – 2018 na nagrody i premie dla pracowników P. S.A. stanowi informację, jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, o wydatkowanych środkach publicznych. Nieprzekonujące jest stanowisko skarżącej kasacyjnie, że wnioskowane do udostępnienia informacje realizują przesłankę materialną objęcia ich tajemnicą przedsiębiorcy. Spółka twierdzi, iż są to informacje stanowiące jej know-how i przez to mające wartość gospodarczą. Ich ujawnienie, jak wskazuje skarżąca kasacyjnie, stanowić będzie ujawnienie polityki płacowej w Spółce notowanej nas rynku publicznym. W ocenie NSA, stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. Informacja o wypłaconych nagrodach i premiach dotyczy jedynie pewnych, dodatkowych elementów wynagrodzenia, wypłacanych w określonym czasie i przez to nie daje z pewnością pełnego obrazu polityki płacowej Spółki. Stowarzyszenie, co istotne, nie żądało udostępnienia informacji o zasadach wypłaty nagród i premii w Spółce. Wnioskowało o udostępnienie informacji o łącznej kwocie, jaką w Spółce, w której ponad 70 % akcji posiada Skarb Państwa, przeznaczono na nagrody i premie. Zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. poprzez jego błędną wykładnię okazał się niezasadny.

Z powyżej przedstawionych powodów jako niezasadny jawi się też zarzut naruszenia prawa procesowego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, że przesłanka ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa nie została dostatecznie uzasadniona w treści zaskarżonej decyzji, podczas gdy w treści decyzji wskazano, że charakter publicznej działalności Spółki wymaga od niej zachowana poufności struktury wynagrodzeń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek dostępowy nie dotyczył informacji o strukturze wynagrodzeń Spółki, jak to ujęto w zarzucie, lecz jedynie pewnych, dodatkowych elementów wynagrodzenia (nagród i premii) wypłacanych w określonym czasie i przez to nie daje pełnego obrazu struktury wynagrodzenia w Spółce i jej polityki płacowej, jak już wspomniano. Trafne jest zatem stanowisko WSA w Warszawie, że Spółka nie wykazała w zaskarżonej decyzji, iż żądane dane stanowią tajemnicę jej przedsiębiorstwa.

Przechodząc do kolejnego zarzutu podniesionego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, wskazać należy, iż strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., którego naruszenia upatruje w dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni ww. przepisu polegającej na uznaniu, że żądana przez skarżącego informacja publiczna o łącznej sumie premii w P. S.A. nie wyczerpuje znamion informacji przetworzonej.

W odniesieniu do konstrukcji omawianego zarzutu sformułowanego jako zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podkreślenia wymaga, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa, należy wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała, na czym polega w jej ocenie błędne rozumienie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez Sąd pierwszej instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd pierwszej instancji.

Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, upatrując wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niewłaściwej ocenie treści wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 12 lipca 2019 r. i płynących stąd dla podmiotu zobowiązanego konsekwencjach co do zakresu działań koniecznych dla przygotowania informacji objętej punktami 1 i 3 tego wniosku. Naruszenia ww. przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w nieprzyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że wnioskowana przez skarżącego w zakresie punktów 1 i 3 wniosku dostępowego informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. Strona skarżąca kasacyjnie próbuje zatem za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego zakwestionować poczynione przez Sąd pierwszej instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem dokonanie błędnych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego mogących być następnie podstawą zastosowania norm prawa materialnego stanowi naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny.

Nie zasługuje wreszcie na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 4 i art. 106 § 3 oraz art. 106 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 228 § 2 k.p.c. poprzez pominięcie, że Spółka jest spółką publiczną notowaną na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie, a udział Skarbu Państwa w kapitale zakładowym Spółki wynosi 72,17%, co doprowadziło do analizy zakresu tajemnicy przedsiębiorstwa z pominięciem charakteru spółki notowanej na rynku publicznym. Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu, zauważyć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). Przypomnienia zatem wymaga, że przez "istotny wpływ na wynik sprawy" uchybienia, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie orzeczeniem. Związek ten musi uzasadniać istnienie co najmniej hipotetycznej możliwości odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez WSA, co wymaga uprawdopodobnienia przez autora skargi kasacyjnej (wyrok NSA z 11 maja 2023 r., II GSK 751/20, dostępny w CBOSA). Tymczasem ani we wzmiankowanym zarzucie skargi kasacyjnej, ani w treści uzasadnienia tego zarzutu nie zostało wykazane, że pominięcie tej okoliczności miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Dla skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie jest wystarczające w okolicznościach faktycznych sprawy ogólnikowe stwierdzenie o możliwym wpływie udostępnienia wnioskowanych informacji na wahania akcji na rynku regulowanym. Podniesiony zarzut nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.