Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 216/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2 , art. 120 , 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 147 § 1, art. 134 § 1, art. 53, art. 8 § 1, art. 161 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
article: art. 4 ust. 1, art. 5, art. 90, art. 91 ust. 1, art. 86, art. 85, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42, art. 25 ust. 4, 6 i 8
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 2 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 13 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 13 września 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy Strzelce Wielkie z dnia 29 listopada 2021 roku nr XXX/189/21 w sprawie określenia wysokości diet dla Radnych Rady Gminy Strzelce Wielkie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

29 listopada 2021 r. Rada Gminy Strzelce Wielkie, na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, poz. 1834), powoływanej dalej jako "u.s.g.", oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1974), podjęła uchwałę nr XXX/189/21 w sprawie określenia wysokości diet dla Radnych Rady Gminy Strzelce Wielkie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), powoływanej dalej jako "u.o.a.n.", polegające na zaniechaniu ogłoszenia uchwały w sposób przewidziany w ustawie, tj. w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

W uzasadnieniu prokurator podniósł, że Rada Gminy Strzelce Wielkie w § 8 powierzyła wykonanie uchwały Wójtowi Gminy Strzelce Wielkie, natomiast w § 9 derogowała uchwałę podjętą wcześniej w tej materii, tj. uchwałę nr I/10/18 z 22 listopada 2018 r. W § 10 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2021 r. Organ administracji nie wskazał sposobu ogłoszenia uchwalonego aktu prawnego ani daty jego obowiązywania. W bazie danych Dziennika Urzędowego Województwa Łódzkiego zaskarżona uchwała nie występuje. Takie ukształtowanie przepisów końcowych powoduje, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi w całości, ewentualnie o umorzenie postępowania z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała została przed wniesieniem skargi zmieniona przez Radę Gminy Strzelce Wielkie uchwałą nr LVI/359/24 z 29 stycznia 2024 r. zmieniającą uchwałę w sprawie określenia wysokości diet dla Radnych Rady Gminy Strzelce Wielkie. Zapis § 10 otrzymał brzmienie: "Uchwała podlega opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie z dniem 29 listopada 2021 r.".

Ponadto organ wskazał, że wykładnia prawa co do konieczności publikacji w Dzienniku Urzędowym uchwał dotyczących ustalenia wysokości i zasad wypłat diet radnym nie jest jednolita. Brak jednolitości rozstrzygnięć organów nadzoru w kwestii charakteru uchwały dotyczącej diet radnych, jako aktu prawa miejscowego, jest przyczyną chaosu prawnego, który spowodował negatywne konsekwencje dla organów uchwałodawczych, tj. stwierdzanie nieważności tych aktów przez sądy administracyjne. Zgodnie z art. 85 i art. 86 u.s.g. wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. Wojewoda Łódzki nie kwestionował w ramach swoich uprawnień nadzorczych faktu braku publikacji w dzienniku urzędowym zaskarżonej uchwały. Ponadto w obrocie prawnym znajdują się aktualne rozstrzygnięcia sądów administracyjnych, które mimo przyjmowania poglądu, że uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego, oddalają skargę w zakresie zarzutu co do zapisów uchwały o wejściu jej w życie w dniu podjęcia oraz nie stwierdzają nieważności całej skarżonej uchwały. Nie można przyjmować sztywno, że każde istotne naruszenie prawa związane z naruszeniem zasad publikacji aktu uzasadnia stwierdzenie nieważności całego aktu prawnego. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji, a uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego skierowana jest do podmiotów działających w jej strukturze wewnętrznej. Radni gminy wchodzą w skład organu wewnętrznego gminy, jakim jest rada gminy, wobec czego trudno się zgodzić, że zaskarżona uchwała skierowana jest do adresatów zewnętrznych.

Organ administracji nie odniósł się do zawartego w skardze wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie w skardze skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Z uwagi na to, że w odpowiedzi na skargę organ administracji nie odniósł się do tego wniosku, w wykonaniu zarządzenia z 27 maja 2024 r. został zawiadomiony o zgłoszeniu w skardze przez skarżącego wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz wezwany do ustosunkowania się do tego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia pod rygorem uznania, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Powyższe zawiadomienie doręczono organowi 29 maja 2024 r. Wobec nieustosunkowania się organu do wniosku we wskazanym terminie, zaistniała przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a. do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5–6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, a nie tylko w zakresie wskazanym w skardze.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Strzelce Wielkie nr XXX/189/21 z 29 listopada 2021 r. w sprawie określenia wysokości diet dla Radnych Rady Gminy Strzelce Wielkie.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów, sąd stwierdził, że jest ona zasadna, gdyż zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, które to naruszenie skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości.

Odnosząc się do argumentacji organu administracji zawartej w odpowiedzi na skargę, że Wojewoda Łódzki nie kwestionował w ramach swoich uprawnień nadzorczych faktu braku publikacji w dzienniku urzędowym zaskarżonej uchwały wyjaśnić trzeba, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Z mocy art. 86 u.s.g., organem nadzoru jest wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.

Podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi natomiast art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim wypadku przysługują im prawa strony. Podkreślić należy, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował prokurator. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a.

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.g.). Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest ich ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. W myśl art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. W myśl zaś art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy w dzienniku urzędowym jest więc obowiązkowe.

Sąd podziela wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (por. m. in. wyroki NSA z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21; z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19; z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16; z 29 stycznia 2015 r., II OSK 3270/14).

Chociaż w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów – organów, organizacji publicznych i prywatnych, czy przedsiębiorców (por. wyroki NSA z 25 września 2019 r., II OSK 2678/17; z 20 września 2018 r., II OSK 2322/16; z 13 grudnia 2016 r., I OSK 2243/16).

Zdaniem sądu zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest liczny, to jednak przez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej w niej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. Nie jest też aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje (por. wyroki NSA z 8 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19; z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21).

Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17; z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18).

Tymczasem w zaskarżonej uchwale nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 8 zaskarżonej uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Strzelce Wielkie. W § 9 zaskarżonej uchwały określono, że traci moc uchwała Nr I/10/18 Rady Gminy Strzelce Wielkie z 22 listopada 2018 r. w sprawie określenia wysokości diet dla Radnych Rady Gminy Strzelce Wielkie. Natomiast w § 10 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2021 roku.

Brak publikacji zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności w całości, jako aktu naruszającego w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 u.o.a.n.

Poza tym sposób sformułowania § 10 zaskarżonej uchwały, tj. "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2021 roku , wskazuje, że można mieć wątpliwości co do daty wejścia w życie tego aktu.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, wejście w życie aktu prawnego, uzyskanie mocy obowiązującej przez akt prawny oraz ustalenie od kiedy akt prawny ma zastosowanie są zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis) nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej, a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie (por. uchwała SN z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/08).

Skoro zatem w § 10 zaskarżonej uchwały zawarto dwie różne daty, to przepis ten jest niewątpliwie wewnętrznie sprzeczny. Nie wiadomo bowiem którego konkretnie dnia uchwała ta weszła w życie (zaczęła obowiązywać, ma zastosowanie), z dniem jej podjęcia, tj. 29 listopada 2021 r., czy też 1 sierpnia 2021 r. Regulacja § 10 zaskarżonej uchwały jest zatem nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Zdaniem sądu przepis § 10 zaskarżonej uchwały jest nieczytelny. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Wadliwy sposób sformułowania § 10 zaskarżonej uchwały również stanowi istotne naruszeniem prawa uzasadniające stwierdzenie jej nieważności w całości.

W odniesieniu do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę należy zauważyć, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje okoliczność, że zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą Rady Gminy Strzelce Wielkie nr LVI/359/24 z 29 stycznia 2024 r., w wyniku czego zapis § 10 otrzymał brzmienie: "Uchwała podlega opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie z dniem 29 listopada 2021 r.". Okoliczność ta nie ma wpływu na konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, wywoływała ona bowiem już skutki prawne. Zauważyć przy tym należy, że zmiana uchwały przez radę gminy ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość, tj. ex nunc. Natomiast stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność. Zmiana lub też uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zatem zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Odnotować w tym miejscu należy, że w uchwale z 14 lutego 1994 r., sygn. akt K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc zmiana lub też uchylenie zaskarżonej uchwały bądź jej poszczególnych przepisów przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Z tych względów sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

e.o.