Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1550/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 4, art. 29 ust. 1 pkt 23
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 907/20 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 marca 2020 r. nr 236/OPON/2020 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. S. kwotę 1707 (tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 907/20, oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda) z dnia 19 marca 2020 r., nr 236/OPON/2020, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda ww. decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (Prezydent) z dnia 31 sierpnia 2018 r., nr 406/2018, wydaną w oparciu o art. 35 ust. 3 Pr.bud., odmawiającą M. S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na terenie działek nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w W.. Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 8 listopada 2017 r. do Prezydenta wpłynął wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W związku z nieprawidłowościami wniosku organ I instancji postanowieniem z dnia 5 stycznia 2018 r. nałożył na inwestora obowiązek ich usunięcia; inwestor pismem z dnia 21 sierpnia 2018 r. uzupełnił dokumentację projektową. Prezydent decyzją z dnia 31 sierpnia 2018 r., z uwagi na nieusunięcie wszystkich nieprawidłowości wskazanych ww. postanowieniem, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Inwestor złożył od tej decyzji odwołanie. Wojewoda postanowieniem z dnia 30 stycznia 2019 r., nr 50/OPON/2019, zlecił Prezydentowi przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, w celu usunięcia przez inwestora nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. Prezydent pismem z dnia 29 marca 2019 r. przekazał 4 komplety poprawionej dokumentacji. Organ odwoławczy stwierdził istnienie dalszych braków w projekcie budowlanym, w związku z czym pismami z dnia 22 maja 2019 r. i 19 września 2019 r. wezwał inwestora do ich uzupełnienia. Inwestor, zdaniem organu II instancji, nie uzupełnił wszystkich wskazanych braków dokumentacji projektowej. Wojewoda wyjaśnił istotę postepowania odwoławczego i stwierdził, że analiza materiału dowodowego wskazuje, że decyzja organu I instancji była prawidłowa. Organ przytoczył treść art. 35 ust. 1 Pr.bud. i wskazał, że Prezydent stwierdził niewywiązanie się przez inwestora ze wszystkich obowiązków nałożonych postanowieniem nr 406/2018. Inwestor był zobowiązany do przedłożenia opinii inżyniera ruchu oraz uzgodnienia zarządcy drogi w związku ze zmianą zagospodarowania terenu pasa przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu spowodowanego budową przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ponadto organ I instancji nałożył obowiązek przedłożenia kompletnej analizy zacieniania i przesłaniania dla przedmiotowej inwestycji, uwzględniającej zacienianie i przesłanianie działki sąsiedniej nr [...] przez już istniejący budynek zlokalizowany na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] w W.. Pismem z dnia 21 sierpnia 2018 r. inwestor przekazał opinię inżyniera ruchu, protokół ze spotkania w Urzędzie Gminy [...] w sprawie wymaganego uzgodnienia zarządcy ul. [...] oraz analizę zacieniania, jako uzupełnienie dokumentacji projektowej. Ponadto dołączył odpowiedź na zastrzeżenia zgłoszone w toku postępowania przez pozostałe strony. Prezydent w uzasadnieniu decyzji wskazał, że inwestor nie przedłożył uzgodnienia zarządcy drogi w związku ze zmianą zagospodarowania terenu pasa przyległego do pasa drogowego. Na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda stwierdził występowanie w projekcie nieprawidłowości, na które nie zwrócił uwagi organ I instancji, a które należało usunąć w celu ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Ponieważ po przeprowadzeniu przez organ I instancji zleconego przez Wojewodę dodatkowego postępowania dowodowego, projekt budowlany nadal zawierał nieprawidłowości, zasadnym było wezwanie inwestora do dokonania niezbędnych poprawek. Kluczową kwestię w niniejszej sprawie stanowiło ustalenie sposobu zapewnienia projektowanej inwestycji dostępu do miejskiej sieci wodociągowej. Wymóg zapewnienia tego dostępu, jako warunkującego możliwość realizacji inwestycji został zawarty w § 8 ust. 2 pkt 1 obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w gminie [...], uchwalonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2001 r., nr [...] (Dz.U. Woj.Maz. nr [...], poz. [...], zwana dalej "mpzp"). Brak możliwości podłączenia do sieci wodociągowej skutkuje niezgodnością projektowanej inwestycji z mpzp, a co za tym idzie, koniecznością wydania przez organ architektoniczno-budowlany decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Objęcie przyłącza do sieci uzbrojenia terenu odrębnym opracowaniem nie zwalnia inwestora z wykazania możliwości jego realizacji, gdyż taki wymóg stawia w odniesieniu do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej § 8 ust. 2 pkt 1 mpzp. Z materiału dowodowego w sprawie wynika, że inwestor nie wykazał takiej możliwości. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu dla przedmiotowego budynku wielorodzinnego, przyłącze do miejskiej sieci wodociągowej planuje się na terenie działki [...] z obrębu [...], przez którą przebiega przewód tej sieci. Działka ta stanowi współwłasność stron postępowania I. S., A. S. i J. G.. Na podstawie odpowiedzi inwestora na wezwania Wojewody z dnia 22 maja 2019 r. i 19 września 2019 r. oraz pism I. S., stwierdzić można, że inwestor nie dysponuje zgodą właścicieli tej działki na realizację robót budowlanych związanych z wykonaniem przyłącza wodociągowego. W piśmie z dnia 30 grudnia 2019 r. I. S. informuje, że nie udziela takiej zgody. Natomiast w pismach z dnia 20 czerwca 2019 r. i 25 października 2019 r. inwestor argumentuje, że na etapie niniejszego postępowania nie ma konieczności uzyskania takiej zgody. Wskazuje również, że na etapie późniejszego realizowania przyłącza w trybie zgłoszenia robót budowlanych, w razie nieuzyskania zgody współwłaścicieli działki nr [...] z obrębu [...], zastosowanie będzie miał art. 47 Pr.bud. Wojewoda stwierdził, że pomimo że w niniejszej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę nie obejmuje przyłącza wodociągowego, to kwestia możliwości jego wykonania jest jednym z warunków, od których obowiązujący plan miejscowy uzależnia możliwość realizacji inwestycji, co przekłada się na ocenę czy przedmiotowe zamierzenie budowlane jest zgodne z mpzp. W związku z treścią § 8 ust. 2 pkt 1 mpzp inwestor zobowiązany jest wykazać już na etapie tego postępowania, że taka możliwość istnieje. Nie chodzi tu jedynie o możliwości techniczne, ale również kwestię legalności robót związanych z przyłączeniem inwestycji do sieci uzbrojenia terenu. W przeciwnym wypadku, z uwagi na niezgodność planowanego przedsięwzięcia z przepisami planu miejscowego, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Argumentacja pełnomocnika inwestora, że należy rozróżnić warunki realizacji przedsięwzięcia, jak to zostało ujęte w planie miejscowym, od warunków wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, jest nietrafna. Wykładnia językowa § 8 ust. 2 pkt 1 mpzp musi ustąpić wykładni celowościowej lub logicznej, gdyż w przeciwnym razie prowadzić by mogła do irracjonalnego wniosku, że organ wydając decyzję, nie ma obowiązku zbadać, czy inwestycja może być legalnie zrealizowana. Inwestor uzyskał wymagane przepisami Pr.bud. warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, co potwierdzają pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia 27 czerwca 2017 r. i 22 lutego 2019 r. Jak wynika z tych dokumentów, obowiązek realizacji przyłącza wodociągowego leży po stronie inwestora. W związku z tym, warunek podłączenia do miejskiej sieci wodociągowej, zawarty w mpzp, nie może być spełniony w oparciu o ujawnioną w księdze wieczystej nr [...] służebność przesyłu, ustanowioną na rzecz gestora sieci. W konsekwencji, aby przedmiotowa inwestycja pozostawała w zgodzie z przepisami mpzp, inwestor musi legitymować się zgodą wszystkich współwłaścicieli działki nr ew. [...] na wykonanie na niej robót budowlanych, względnie przedstawić inny sposób realizacji przyłącza, tak, aby nie naruszać praw osób trzecich. Odnosząc się do poglądu pełnomocnika inwestora, że decyzja organu administracji wydana na mocy art. 47 Pr.bud. mogłaby zastąpić zgodę współwłaścicieli działki nr ew. [...] na wykonywanie robót budowlanych związanych z przyłączeniem do istniejącego na tej działce przewodu sieci wodociągowej, organ odwoławczy uznał go za niepoprawny. Celem tej regulacji jest bowiem umożliwienie inwestorowi wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, tak, aby mógł zrealizować roboty budowlane związane bezpośrednio z przedsięwzięciem objętym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, znajdującym się na terenie, co do którego inwestor dysponuje tytułem prawnym w rozumieniu art. 3 pkt 11 Pr.bud. Chodzi o sytuację, w której budowa obiektu budowlanego, z uwagi np. na jego usytuowanie w ostrej granicy działki, wymaga wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, a właściciel tej nieruchomości nie wyraża na to zgody. Art. 47 Pr.bud. nie może natomiast stanowić podstawy do realizacji obiektu budowlanego na cudzym terenie, bez zgody właścicieli czy innych podmiotów uprawnionych do dysponowania tym terenem. Wobec braku zgody współwłaścicieli działki nr ew. [...] na realizację przyłącza wodociągowego, nie jest możliwa realizacja inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. Nie jest ona więc zgodna z wymogami zawartymi w planie miejscowym. W świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. inwestycja nie spełnia warunków umożliwiających wydanie pozwolenia na budowę. Zasadnym więc jest utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo że została ona oparta na innych podstawach. Jak wynika bowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, mimo uzupełnienia przez inwestora szeregu nieprawidłowości w złożonej wraz z wnioskiem dokumentacji, kwestia zgodności z ustaleniami mpzp w zakresie przyłącza wodociągowego nie została rozwiązana w sposób umożliwiający organowi odwoławczemu zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. S., zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywatela do organów władzy publicznej, polegający na kilkukrotnym wzywaniu do złożenia wyjaśnień co do coraz to nowych kwestii, podczas gdy wnikliwe i sprawne działanie organu powinno polegać na wezwaniu odwołującej do złożenia wyjaśnień już przy pierwszej czynności postępowania dowodowego, gdyż przedmiotem wezwań są zagadnienia, które nie powstały w toku postępowania;

2) art. 9 k.p.a., poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, poprzez niepoinformowanie strony o treści pisma złożonego przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...], jak również treści pism składanych przez uczestników postępowania, które to pisma mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, jak również "odmowie bezpośredniego wglądu do akt sprawy, bądź uzyskania dostępu do akt sprawy za pomocą odpłatnego sporządzenia kserokopii akt sprawy lub przesłania skanów akt sprawy, wobec braku możliwości bezpośredniego zapoznania się z aktami sprawy, co w konsekwencji miało wpływ na argumentację podejmowaną przez Skarżącą, co z kolei mogło mieć wpływ na wynik postępowania";

3) art. 9 k.p.a., poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, poprzez niepoinformowanie strony o treści pisma, które było podstawą do wydania wezwania z dnia 29 listopada 2019 r. przesłanego do wiadomości skarżącej, co w konsekwencji miało wpływ na argumentację podejmowaną przez skarżącą, co z kolei mogło mieć wpływ na wynik postępowania;

4) art. 11 k.p.a., poprzez naruszenie zasady przekonywania mającej na celu wyjaśnienie stronie przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwieniu sprawy, polegającej na arbitralnym stwierdzeniu, że zachodzi "brak możliwości podłączenia do sieci wodociągowej", podczas gdy możliwość taka obiektywnie występuje, na co wskazywała odwołująca, jak również Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] w dokumencie;

5) art. 11 k.p.a., poprzez naruszenie zasady przekonywania, polegające na niewskazaniu, na jakiej podstawie organ stwierdził, że zachodzi "brak możliwości podłączenia do sieci wodociągowej", podczas gdy przyłącze wodociągowe zostało oznaczone na projekcie zgodnie z warunkami technicznymi uzyskanymi od zarządzającego siecią Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...], zaś na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...], w miejscu, w którym miałoby zostać wykonanie przyłącze wodociągowe została ustała ustanowiona służebność przesyłu, polegająca również na prawie do dokonywania przyłączeń, zatem obiektywnie istnieje możliwość jego wykonania.

6) art. 12 § 1 k.p.a., poprzez brak szybkiego i wnikliwego załatwienia sprawy przy użyciu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia poprzez kierowanie do wnioskodawczyni kolejnych wezwań do wyjaśnień, podczas gdy możliwym było skierowanie do wnioskodawczyni wezwania do złożenia wyjaśnień co do wszystkich zagadnień, badanych przez organ już przy pierwszej czynności postępowania dowodowego podjętego przez organ, gdyż przedmiotem wyjaśnień są zagadnienia, które nie powstały w toku postępowania;

7) art. 12 § 1 k.p.a., poprzez brak wnikliwego załatwienia sprawy, polegający na pominięciu przez organ okoliczności, że na nieruchomości, na której położona jest linia wodociągowa, a na której to nieruchomości miałoby zostać wykonane przyłącze do wodociągu, tj. działki o nr ew. [...] należącej do I. S., A. S. oraz J. G. (S.) została ustanowiona służebność przesyłu, uwidoczniona w dziale III Księgi Wieczystej o nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] - [...]Wydział Ksiąg Wieczystych o następującej treści "nieodpłatna i na czas nieoznaczony służebność przesyłu polegająca na korzystaniu przez uprawnionego z pasa gruntu o szerokości 2 m i długości 18 m (zaznaczonego na szkicu K-17) w celu wybudowania przewodu wodociągowego i kanalizacyjnego, dokonania przyłączeń, eksploatacji, napraw, remontów, konserwacji, modernizacji przewodu wodociągowego i kanalizacyjnego oraz związanych z tym robót ziemnych, a także na prawie przechodu i przejazdu przez przedmiotową nieruchomość w celu wybudowania przewodu wodociągowego i kanalizacyjnego i każdoczesny do niego dostęp", co jednoznacznie wskazuje, że wykonanie przyłącza jest możliwe, bowiem w tym zakresie na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] została ustanowiona służebność przesyłu, obejmująca również wykonanie przyłącza do wodociągu i kanalizacji, zaś nieuwzględnienie tej okoliczności miało wpływ na wynik postępowania;

8) art. 73 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie wglądu do akt sprawy po wydaniu decyzji w sprawie, co przyczyniłoby się do możliwości zweryfikowania twierdzeń organu II instancji powołanych w uzasadnieniu decyzji;

9) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez brak wskazania podstawy prawnej do badania na etapie wydawania pozwolenia na budowę przesłanek wykonania przyłącza wodociągowego do planowanej inwestycji, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakłada realizację zabudowy pod warunkiem podłączenia do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, nie zaś jako warunek wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego;

II. "rażące naruszenie przepisów prawa materialnego", tj.:

1) art. 32 pkt 4 Pr.bud., poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy spełnione zostały wszystkie z wymaganych przesłanek wydania pozwolenia na budowę;

2) art. 35 Pr.bud., poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i błędną jego interpretację, co doprowadziło organ do wniosku, że na etapie wydania pozwolenia na budowę zasadne jest procedowanie nad zezwoleniem na wykonanie przyłączy do budynku;

3) art. 35 ust. 4 Pr.bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że brak zgody strony I. S., na wykonanie przyłącza jest równoznaczny z tym, że nie jest możliwe podłączenie do miejskiej sieci wodociągowej, gdyż strona postępowania – I. S. nie jest właścicielem sieci wodociągowej i to nie od strony postępowania zależy możliwość przyłączenia się do sieci wodociągowej, "zaś nadto pominięciu, że na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] została ustanowiona służebność przesyłu, polegająca również na prawie do wykonania przyłączeń do istniejącej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej";

4) art. 47 Pr.bud., poprzez jego niezastosowanie w toku badania przez organ możliwości wykonania przyłącza wodociągowego, podczas gdy przepis ten reguluje sytuację hipotetycznej odmowy właściciela nieruchomości sąsiadującej na wykonanie robót na terenie jego nieruchomości, zaś uwzględnienie treści tego przepisu wskazywałoby na możliwość wykonania przyłącza wodociągowego przez skarżącą w przypadku odmowy udzielenia zgody przez współwłaścicieli nieruchomości sąsiadujących na wykonanie przyłącza wodociągowego;

5) art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., poprzez błędne zakwalifikowanie ul. [...] jako drogi publicznej - gminnej, podczas gdy Miasto [...] nigdy nie legitymowało się i nadal nie legitymuje prawem własności działek o nr ew. [...] i innych położonych w W. w obrębie [...], przez które to działki przebiega część ul. [...], czego skutkiem jest brak podstaw do zaliczenia tej drogi do kategorii dróg gminnych - publicznej, co z kolei skutkuje brakiem możliwości nałożenia przez organ na inwestora obowiązku wykonania elementów infrastruktury drogowej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, bowiem ul. [...] nie jest drogą publiczną w rozumieniu ww. ustawy, co w konsekwencji miało wpływ na treść decyzji wydanej przez organ I i II instancji;

6) art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., poprzez bezpodstawne żądanie od inwestora poniesienia kosztów budowy chodnika wzdłuż ul. [...] o długości około 200 metrów od końca działki o numerze ewidencyjnym [...] do istniejącego chodnika w ul. [...] z odwodnieniem oraz innymi niezbędnymi elementami bezpieczeństwa ruchu drogowego, podczas gdy wykonanie ww. odcinka chodnika wymaga dokonania uzgodnień w związku ze zmianą zagospodarowania terenu pasa przyległego do pasa drogowego, podczas gdy Miasto [...] nie jest właścicielem terenu, na którym miałby być wykonany chodnik, co powoduje, że skarżąca nie mogła zostać zobowiązana do wykonania ww. fragmentu infrastruktury drogowej.

Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów:

a) wydruku z księgi wieczystej nieruchomości położonej przy ul. [...], działka o nr ew. [...], dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą o nr [...], na okoliczność ustanowienia służebności przesyłu na nieruchomości sąsiadującej, na której miałoby być wykonane przyłącze wodociągowe na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] "polegającą również na prawie do wykonania przyłącza do wodociągu i kanalizacji na okoliczność ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości sąsiadującej w postaci służebności przesyłu polegającego również na wykonaniu przyłączy do przewodów wodociągowych i kanalizacyjnych";

b) treści protokołu z dnia 31 lipca 2017 r. ze spotkania w Urzędzie Gminy [...], na którym "V. B., Naczelnik Wydziału Inwestycji Drogowych wskazała, że ulica [...] nie posiada uregulowanego stanu własności, jak również, że kwestia własności jest regulowana przez Gminę sukcesywnie, odpowiednio do przeznaczanych na ten cel środków na okoliczność braku uregulowania stanu prawnego ulicy [...], zaś w konsekwencji braku możliwości uznania ulicy [...] za drogę publiczną w rozumieniu Ustawy o drogach publicznych";

c) projektu umowy dotyczącej ustalenia szczegółowych warunków poprawy układu drogowego poprzez budowę chodnika w ul. [...] w W. "przesłany do Inwestora drogą e-mailową na okoliczność bezprawnego nałożenia na inwestora obowiązku wykonania elementu infrastruktury drogowej, podczas gdy ulica [...] nie jest drogą publiczną w rozumieniu Ustawy o drogach publicznych";

d) wydruku wiadomości e-mailowych na okoliczność uniemożliwienia stronie wglądu do akt postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową. Wyjaśnił także, że organ odwoławczy może, ale nie musi, podzielić przesłanki wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Należy rozróżniać akceptację organu II instancji przesłanek rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego (a więc uzasadnienia decyzji) od akceptacji treści tego rozstrzygnięcia (sentencji decyzji). Wojewoda, w ramach postępowania odwoławczego, zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, gdyż uznał ustalenia w tym zakresie Prezydenta za niewystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy, uwzględniając dyspozycję art. 5 ust. 1 pkt. 2 lit. a oraz b Pr.bud., słusznie uznał za konieczne zbadanie, czy przedmiotowy obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób zapewniający warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów. W tym też zakresie (zgodnie z obowiązującym w stanie tej sprawy art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.) Wojewoda prawidłowo zbadał zgodność projektu budowlanego z ustaleniami prawa miejscowego, dokonując analizy § 8 ust. 2 pkt 1 mpzp w zakresie podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do miejskiej sieci wodociągowej. Prawidłowo dokonana przez organ wykładnia ww. § 8 ust. 2 pkt 1 mpzp prowadziła do wniosku, że warunkiem budowy nowych obiektów budowlanych na terenie objętym ustaleniami planu jest zapewnienie podłączenia do istniejącej miejskiej sieci wodociągowej. Sąd Wojewódzki podkreślił, że owo "podłączenie do istniejącej miejskiej sieci wodociągowej" nie może polegać wyłącznie na teoretycznym zaprojektowaniu przyłącza do takiej sieci, ale musi być prawnie możliwe. Oznacza to, że nawet, jeżeli roboty budowlane polegające na przyłączeniu obiektu budowlanego do takiej sieci nie są objęte wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę (bo nie muszą), to obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest ustalenie, czy podłączenie takie może być prawnie zapewnione w późniejszym etapie robót budowlanych. W tym aspekcie, jak wynika z akt sprawy, zarządca sieci wodociągowej MPWiK SA zaakceptował warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Jak jednakże wynika z pism zarządcy sieci z dnia 27 czerwca 2017 r. i 22 lutego 2019 r. roboty budowlane w zakresie wykonania przyłącza wodociągowego powinny zostać wykonane przez inwestora obiektu budowlanego, a nie MPWiK SA. Słusznie więc w tym zakresie Wojewoda podjął starania w celu wyjaśnienia, czy inwestor takie roboty budowlane będzie w stanie wykonać i równie słusznie ustalił, że jest to możliwe, ale po uzyskaniu zgody współwłaścicieli działki drogowej nr ew. [...] z obrębu [...], przez którą przebiega przewód tej sieci. Ta bowiem nieruchomość jest objęta współwłasnością osób fizycznych (ustalonych co do tożsamości przez organ), ale inwestor nie ma do niej tytułu prawnego, który upoważniałby go do wykonywania na niej jakichkolwiek robót budowlanych. Skoro zaś z akt sprawy wynikało bezspornie, że przynajmniej jeden ze współwłaścicieli (I. S.) na piśmie takiej zgody odmówił, to prawnie stało się oczywiste, że na dzień orzekania przez organ II instancji przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej znajdującej się we współwłasności osób innych, niż inwestor nie jest prawnie możliwe. Innymi słowy, podłączenie do istniejącej miejskiej sieci wodociągowej nie jest (na dzień orzekania przez organ) przez inwestora w żaden sposób zapewnione, a wręcz przeciwnie - z akt sprawy wynika brak prawnej możliwości takiego podłączenia do sieci leżącej na nieruchomości, do której inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego. Sąd zauważył, że pełnomocnik skarżącej, przecząc takiemu stanowi rzeczy, podnosiła trzy okoliczności. Po pierwsze, że "zapewnienie dostępu" nie jest równoznaczne z samym dostępem (a więc rzeczywistym przyłączeniem do sieci) i nie podlega badaniu organu na etapie udzielania pozwolenia na budowę; po drugie, że inwestor może dokonać przyłączenia korzystając z ustanowionej na działce nr ewid. [...] służebności przesyłu; po trzecie, że inwestor może skorzystać z dyspozycji art. 47 ust. 1 i 2 Pr.bud. Sąd ocenił, że ta argumentacja jest prawnie błędna. Po pierwsze, użyte w prawie miejscowym określenie "dla obszarów, o których mowa w ust. 1, obowiązują następujące ustalenia: realizacja zabudowy pod warunkiem podłączenia do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej" (§ 8 ust. 2 pkt. 1 m.p.z.p.) oznacza, że budowa obiektu budowlanego jest dopuszczalna wyłącznie wówczas, gdy projekt budowlany przewiduje podłączenie do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Może to być dokonane np. w etapowaniu robót budowlanych, ale - zdaniem Sądu - niedopuszczalnym prawnie byłoby zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego bez zaprojektowanego powyższego połączenia (i realnie możliwego do wykonania), jako wymaganych prawem miejscowym (ww. "warunek") oraz podlegających zatwierdzeniu i wymagających pozwolenia robót budowlanych. Powyższa ocena prawna uzasadniona jest również treścią § 8 ust. 5 pkt 1 mpzp, zgodnie z którym nakaz podłączenia obiektów budowlanych do miejskich sieci wodociągowo-kanalizacyjnych został określony, jako "obowiązujące wymogi z zakresu środowiska". Dlatego też Wojewoda był zobowiązany (art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz b w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.) do zbadania w tym zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami prawa miejscowego. Wprawdzie dokonana przez ten organ ocena w ww. zakresie koncentrowała się na "zapewnieniu dostępu" do sieci wodnokanalizacyjnej, a nie na tym, że prawo miejscowe wprost przewiduje nakaz podłączenia obiektu budowlanego (a więc konieczność ujęcia w projekcie budowlanym takich robót budowlanych), jako warunek budowy, tym niemniej nie miało to wpływu na treść wydanej decyzji. Po drugie, co umknęło uwadze pełnomocnik skarżącej, ustanowiona na działce nr ew. [...] służebności przesyłu (jak wynika z treści księgi wieczystej i art. "305" Kodeksu cywilnego) polega na obciążeniu tej nieruchomości na rzecz właściciela sieci wodnokanalizacyjnej prawem polegającym na tym, że ten przedsiębiorca może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, zgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń. Wyłącznie więc uprawnionym do wykonywania ww. prawa jest właściciel sieci, a nie jakakolwiek osoba trzecia, w szczególności skarżąca. Korzystanie z nieruchomości obciążonej służebnością przesyłu jest ograniczone nie tylko podmiotowo, ale i przedmiotowo. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt V CSK 468/14, wyjaśnił, że "Wykonywanie służebności przesyłu wiąże się z założeniem i utrzymywaniem urządzeń przesyłowych w zdatności do użytku, a ich usytuowanie na powierzchni gruntu, pod powierzchnią i nad gruntem w sposób nieunikniony wiąże się z potrzebą wkroczenia na ten grunt, chociażby potrzeba taka występowała sporadycznie. Przestrzeń zatem, w jakiej przedsiębiorca przesyłowy może poruszać się realizując przysługującą służebność musi być oznaczona, przy tym jest to też przestrzeń, w której właściciel nieruchomości obciążonej nie może podejmować działań, które przedsiębiorcy przesyłowemu utrudniłyby lub uniemożliwiłyby wykonywanie służebności. Tak więc przestrzeń, o której tu mowa, jej rozmiar, wielkość, są determinowane przez treść służebności i niewątpliwie przestrzeń ta to nie li tylko przestrzeń (nad gruntem) zajęta przez przewody przesyłowe. Potrzeba oznaczenia obszaru, w jakim po nieruchomości obciążonej poruszać się może przedsiębiorca przesyłowy wykonując służebność leży nie tylko w jego interesie, ale i w interesie właściciela nieruchomości obciążonej, który w ten sposób uzyskuje wiedzę o przestrzennym zakresie uprawnień przedsiębiorcy i o takim zakresie jego własnych właścicielskich uprawnień". Skoro treścią służebności przesyłu (co wynika z ujawnionej treści tego rzeczowego prawa ograniczonego w księdze wieczystej dla nieruchomości) ustanowionego na rzecz MPWiK SA jest nieodpłatne i na czas nieoznaczony korzystanie przez uprawnionego z pasa gruntu o szerokości 2 m i długości 18 m (zaznaczonego na szkicu K-17) w celu wybudowania przewodu wodociągowego i kanalizacyjnego, dokonania przyłączeń, eksploatacji, napraw, remontów, konserwacji, modernizacji przewodu wodociągowego i kanalizacyjnego oraz związanych z tym robót ziemnych, a także na prawie przechodu i przejazdu przez przedmiotową nieruchomość w celu wybudowania przewodu wodociągowego i kanalizacyjnego i każdoczesny do niego dostęp, to prawo to zostało precyzyjnie określone przedmiotowo i podmiotowo. Skarżącej nie przysługuje więc żadne prawo z ustanowionej służebności przesyłu. Nie może ona więc dokonać przyłączenia do istniejącej sieci wodociągowo kanalizacyjnej w ramach tej służebności. Skoro z akt sprawy wynika, że jeden ze współwłaścicieli działki nr ew. [...] (I. S.) nie wyraża zgody na wykonywanie przez skarżącą na gruncie robót budowlanych - przyłączenia do sieci - to nie można uznać, że skarżąca mogłaby w zgodzie z prawem (art. 140 k.c.) takie roboty wykonać legalnie, gdyż nie dysponuje prawem do wykorzystania tej nieruchomości na cele budowlane. Po trzecie, art. 47 ust. 1 i 2 Pr.bud. w zakresie wykonania przyłączenia do sieci wodnokanalizacyjnej na działce nr ew. [...] w ogóle nie ma zastosowania, wbrew twierdzeniom pełnomocnik skarżącej. Przepis ten ma wyłącznie wówczas zastosowanie, gdy wejście na sąsiednią nieruchomość jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, ale nie na tej działce. Skarżąca nie ma prawa wykonywać żadnych robót budowlanych na nieruchomości niestanowiącej jej własności. Uprawnienie, jakie na podstawie art. 47 ust. 1 Pr.bud. nabywa inwestor (po uzyskaniu zgody właściciela działki sąsiedniej) dotyczy wyłącznie korzystania z sąsiedniej nieruchomości w celu budowy na gruncie inwestycyjnym. Również określone w ust. 2 art. 47 Pr.bud. uprawnienie do władczego działania organu administracji architektoniczno-budowlanej (w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1) dotyczy rozstrzygnięcia w drodze decyzji, ale wyłącznie o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości i wyłącznie w celu korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Jest prawnie oczywiste, że decyzja wydawana na podstawie art. 47 ust. 2 Pr.bud. nie zastępuje pozwolenia na budowę, zaś zgoda właściciela sąsiedniej nieruchomości, na wejście nie stanowi żadnego tytułu dla inwestora do władania taką nieruchomością na cele budowlane. Z powyższych przyczyn niesłuszny był zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. W ocenie Sądu czynności podjęte przez Wojewodę zmierzały wprost do ustalenia zarówno stanu faktycznego sprawy, jak i prawnego w zakresie możliwości realizacji budowy z uwzględnieniem prawa miejscowego. Z tych też przyczyn nie został przez Wojewodę naruszony art. 12 § 1 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Wojewoda nie naruszył art. 9 k.p.a. "przez niepoinformowanie Strony o treści pisma złożonego przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...], jak również treści pism składanych przez uczestników postępowania", gdyż organ nie ma takiego prawnego obowiązku i nie tego dotyczy hipoteza ww. przepisu. Sąd I instancji podniósł, skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Pismo MPWiK, "które było podstawą do wydania wezwania z dnia 29 listopada 2019 roku przesłanego do wiadomości Skarżącej" nosi datę 5 listopada 2019 r., a więc wpłynęło do akt organu przed wprowadzeniem ograniczeń w pracy urzędu i pełnomocnik mogła się z nim zapoznać w ramach wykonywanego na rzecz skarżącej zlecenia. Uczestnicy postępowania dokonywali przeglądu akt w dniach 21 listopada 2019 r. i 2 oraz 23 grudnia 2019 r., takie samo prawo miała skarżąca. Pismem z dnia 27 stycznia 2020 r. organ zawiadomił również pełnomocnik skarżącej o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i aktami sprawy. Od tego czasu, do wydania zaskarżonej decyzji, Wojewoda nie zgromadził żadnych nowych dowodów w sprawie. Skoro więc pełnomocnik skarżącej nie zapoznała się z aktami sprawy w terminie wskazanym w ww. zawiadomieniu, to własnym zaniechaniem pozbawiła się możliwości zapoznania z nimi przed wydaniem decyzji. Natomiast korespondencja elektroniczna pełnomocnik skarżącej z organem (na którą w skardze się powołuje), dotycząca chęci zapoznania się z aktami sprawy, rozpoczyna się od 31 marca 2020 r., a więc już po wydaniu decyzji Wojewody. Dlatego niezasadny był też zarzut naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, organ II instancji nie naruszył także art. 11 k.p.a., zamieszczając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarówno prawidłowe uzasadnienie prawne, jak i wyczerpując uzasadnienie faktyczne (art. 107 § 3 k.p.a.). Sąd Wojewódzki stwierdził także, że Wojewoda nie dokonał też żadnej "kwalifikacji ulicy [...], jako drogi publicznej - gminnej" i kwestia ta nie była podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Tym samym organ nie mógł naruszyć ani art. 2a ust. 2, ani art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, bowiem przepisów tych w ogóle nie brał za podstawę rozstrzygnięcia. Organ II instancji wyraźnie wskazał na przyczynę wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnił bowiem, że "w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunków umożliwiających wydanie pozwolenia na budowę. Zasadnym więc jest utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo iż została ona oparta na innych podstawach. Jak wynika bowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, mimo uzupełnienia przez Inwestora szeregu nieprawidłowości w złożonej wraz z wnioskiem dokumentacji, kwestia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przyłącza wodociągowego nie została rozwiązana w sposób umożliwiający organowi odwoławczemu zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji". Stąd też zarzuty i twierdzenia skargi, dotyczące motywów rozstrzygnięcia Prezydenta nie mogą skutecznie podważać zasadności zaskarżonej decyzji, jako wydanej z zupełnie innego powodu, wyraźnie przez organ odwoławczy określonego.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. S., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o wydanie pozwolenia na budowę ww. inwestycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 35 ust. 1 i 4 Pr.bud., polegającego na ich niewłaściwym zastosowaniu, poprzez utrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w mocy decyzji Wojewody o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca spełniła wszystkie wymogi określone w przywołanych przepisach prawa budowlanego, tym samym Sąd winien na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylić w całości decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta;

2) art. 35 ust. 1 Pr.bud. w zw. z § 8 ust. 2 pkt 1 mpzp, poprzez jego błędne zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, które doprowadziło do przyjęcia za Wojewodą, że na etapie wydania pozwolenia na budowę zasadne jest procedowanie nad zezwoleniem na wykonanie przyłączy do budynku, będącego przedmiotem wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 23 Pr.bud., na budowę przyłączy nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę;

3) art. 35 ust. 4 Pr.bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za Wojewodą, że brak zgody I. S. na wykonanie przyłącza jest równoznaczny z tym, że nie jest możliwe dokonanie przyłącza do miejskiej sieci wodociągowej, w sytuacji gdy:

a) I. S. nie przysługuje tytuł prawny do sieci wodociągowej i to nie od niej zależy możliwość przyłączenia się do sieci wodociągowej,

b) art. 47 Pr.bud. reguluje sytuację hipotetycznej odmowy właściciela nieruchomości sąsiadującej na wykonanie robót na terenie jego nieruchomości, co skutkowałoby ewentualną możliwością wykonania przyłącza wodociągowego przez skarżącą w przypadku odmowy udzielenia zgody przez współwłaścicieli nieruchomości sąsiadujących na wykonanie przyłącza wodociągowego;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia w oparciu o uchybienia przepisom postępowania, które wpłynęły na treść rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, a wyrażające się w naruszeniu art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i arbitralne stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za Wojewodą, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi "brak możliwości podłączenia do sieci wodociągowej", podczas gdy możliwość taka obiektywnie występuje, na co wskazywała skarżąca, jak również Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] w toku prowadzonego postępowania administracyjnego;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak uzasadnienia rozstrzygnięcia w przedmiocie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, przez co rozstrzygnięcie wyroku jawi się jako lakoniczne i ogólnikowe, pozbawiając skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz utrudniając kontrolę instancyjną;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. skutkujące:

a) rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, w szczególności wydruku z księgi wieczystej nieruchomości położonej przy ul. [...], działka o nr ew. [...], dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą o nr [...];

b) przyjęciem przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, a więc niedokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustaleniem stanu sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęciem, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca nie spełnia przesłanek wynikających z art. 35 Pr.bud.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżąca rozwinęła swoje zarzuty.

I. S., J. G. oraz A. S. złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów z punktów II.2) i 3) skargi kasacyjnej opartych na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., także w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. W orzecznictwie tutejszego Sądu prezentowane jest jednolite stanowisko, zgodnie z którym, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Dodatkowo zaznaczyć należy, iż wprawdzie jednym z elementów uzasadnienia wyroku jest przedstawienie zarzutów zawartych w skardze, jednakże prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3498/18 i powołane w nim orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a, daje odpowiedź co do zasadniczych powodów oddalenia skargi na decyzję Wojewody, poddaje się kontroli instancyjnej. Wbrew zapatrywaniu skarżącej kasacyjnie, nie można uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne i ogólnikowe. Sąd I instancji niewątpliwie ocenił zasadność odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na tle wyrażonego przez organ odwoławczy stanowiska (kluczową kwestię stanowiło ustalenie sposobu zapewnienia projektowanej inwestycji dostępu do miejskiej sieci wodociągowej). Sąd I instancji odniósł się do zapisów mpzp, ustanowionej na działce nr ew. [...] służebności przesyłu, a także art. 47 ust. 1 i 2 Pr.bud. Czym innym jest natomiast czy stanowisko to jest prawidłowe. W każdy razie skarżąca kasacyjnie nie może jego zwalczać w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a do tego właśnie zmierza redagując zarzuty w tym przedmiocie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadna jest natomiast ta grupa zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego (punkty I.1) i 2) i II.1) środka zaskarżenia), która zmierza do podważenia osądu dokonanego przez pryzmat zapisu zawartego w § 8 ust. 2 pkt 1 mpzp. Zgodnie z tym przepisem, dla obszarów, o których mowa w ust. 1 (przeznaczenie podstawowe terenów oznaczonych symbolem M - budownictwo wielorodzinne i jednorodzinne) warunkiem realizacji zabudowy jest podłączenie do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Sąd w składzie orzekającym nie podziela zapatrywania Sądu Wojewódzkiego, że na obecnym etapie postępowania, "owo "podłączenie do istniejącej miejskiej sieci wodociągowej" nie może polegać wyłącznie na teoretycznym zaprojektowaniu przyłącza do takiej sieci, ale musi być prawnie możliwe. Oznacza to, że nawet, jeżeli roboty budowlane polegające na przyłączeniu obiektu budowlanego do takiej sieci nie są objęte wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę (bo nie muszą), to obowiązkiem organu administracji architektoniczno budowlanej jest ustalenie, czy podłączenie takie może być prawnie zapewnione w późniejszym etapie robót budowlanych". Jak wskazano w projekcie budowlanym "projekt przyłącza wod-kan wg odrębnego opracowania"; "ujęcia wody (...) - zakłada się podłączenie budynku do sieci wodociągowej"; "szczelny zbiornik na nieczystości (...) - nie wystepuje". Nie ulega wątpliwości, że w świetle obowiązujących przepisów prawa (art. 29 ust. 1 pkt 23 Pr.bud.) pozwolenie na budowę ww. budynku nie musiało obejmować przyłączy. Zatem dopuszczalne jest w realiach tej sprawy udzielenie pozwolenia na budowę budynku bez uwzględnienia przyłączy, które zostaną zrealizowane na następnym etapie planowanej inwestycji. Stosownie do art. 33 ust. 1a Pr.bud. "pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może nie obejmować przyłączy wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 23, które są wymagane dla takiego obiektu. Nie zwalnia to z obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 29a i art. 57 ust. 1 pkt 4 lit. a". Realizacja przyłączy do budynku ma znaczenie przy udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku, co wynika z przepisu art. 57 ust. 1 pkt 4 i 6 Pr.bud. Zauważyć także należy, że w dniu 28 czerwca 2015 r. weszła w życie zmiana Prawa budowlanego (ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2015 r. poz. 443), która zmieniła brzmienie art. 34 ust. 3 Pr.bud. w ten sposób, że z przepisu tego wyeliminowano wymóg dołączenia do projektu budowlanego oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych. W rozpoznawanej sprawie stosowne oświadczenia gestorów sieci zostały jednak przez inwestora dołączone pomimo braku obecnie takiego obowiązku. Nie ma zatem potrzeby, aby na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej weryfikował możliwość przyłączenia budynku do sieci. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, użyte w prawie miejscowym określenie "dla obszarów, o których mowa w ust. 1, obowiązują następujące ustalenia: realizacja zabudowy pod warunkiem podłączenia do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej" (§ 8 ust. 2 pkt. 1 mpzp) oznacza, że budowa obiektu budowlanego jest dopuszczalna wyłącznie wówczas, gdy projekt budowlany przewiduje podłączenie do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Może to być dokonane np. w etapowaniu robót budowlanych (tak też Sąd I instancji). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast dalszej oceny Sądu Wojewódzkiego, że "niedopuszczalnym prawnie byłoby zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego bez zaprojektowanego powyższego połączenia (i realnie możliwego do wykonania), jako wymaganych prawem miejscowym (ww. "warunek") oraz podlegających zatwierdzeniu i wymagających pozwolenia robót budowlanych". W realiach niniejszej sprawy wystarczającym było, w zakresie wymogu z 8 ust. 2 pkt 1 mpzp, określenie w planie zagospodarowania terenu sposobu podłączenia budynku do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz załączenie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (pisma MPWiK z dnia 27 czerwca 2017 r. i 22 lutego 2019 r.), a także informacja zawarta w projekcie budowlanym "projekt przyłącza wod-kan wg odrębnego opracowania"; "ujęcia wody (...) - zakłada się podłączenie budynku do sieci wodociągowej"; "szczelny zbiornik na nieczystości (...) - nie wystepuje". Nie sposób jest przyjąć, że inwestor nie zamierza zastosować się do warunku zawartego w ww. przepisie mpzp.

Faktem natomiast jest, że inwestor powinien mieć na uwadze prawną możliwość przyłączenia budynku do sieci (wodociągowej, kanalizacyjnej). Leży to w jego interesie. W sytuacji gdy budowa przyłączy objęta jest odrębnym opracowaniem i ma być realizowana na terenie do którego inwestor nie ma prawa do dysponowania, powinien on uwzględnić tę okoliczność przystępując do realizacji inwestycji w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę. Realizacja bowiem przyłączy do budynku ma znaczenie przy udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku, o czym mowa była wyżej. Ewentualny brak takiego podłączenia uniemożliwi inwestorowi dokończenie inwestycji oraz przystąpienie do użytkowania obiektu. Inwestor powinien być świadomy ryzyka z tym związanego. W przypadku realizacji przyłączy w trybie zgłoszenia, oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.bud., jest jednym z dokumentów, które należy przedstawić organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznaje zarzut z punktu I.3) skargi kasacyjnej. Wprawdzie, skoro wniosek o pozwolenie na budowę nie obejmował przyłącza wodociągowego, to brak było podstaw do czynienia rozważań odnośnie posiadania przez inwestora tytułu prawnego, który upoważniałby go do wykonania na działce nr ew. [...] z obrębu [...] jakichkolwiek robót budowlanych, także na tle art. 47 Pr.bud., jednakże Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odnieść się do powyższego, tym bardziej, że kwestie te poruszone były przez Wojewodę, Sąd I instancji, a także skarżącą kasacyjnie. Niewadliwe były rozważania Sądu, że ustanowiona na działce nr ewid. [...] służebności przesyłu (jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] i art. 3051 Kodeksu cywilnego) polega na obciążeniu tej nieruchomości na rzecz właściciela sieci wodnokanalizacyjnej prawem polegającym na tym, że ten przedsiębiorca może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, zgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń. Wyłącznie więc uprawnionym do wykonywania ww. prawa jest właściciel sieci, a nie jakakolwiek osoba trzecia, w szczególności skarżąca. Służebność przesyłu została ustanowiona na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] S.A. Prawo to zostało precyzyjnie określone przedmiotowo i podmiotowo. Skarżącej osobiście nie przysługuje żadne prawo z ustanowionej służebności przesyłu. Nie może ona więc dokonać przyłączenia do istniejącej sieci wodociągowej w ramach tej służebności. Prawidłowo także wskazał Sąd I instancji, że art. 47 ust. 1 i 2 Pr.bud. w zakresie wykonania przyłączenia do sieci wodociągowej na działce nr ew. [...] w ogóle nie ma zastosowania. Zgodnie z tą normą, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu; w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości; w przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Przepis art. 47 Pr.bud. nie dotyczy sytuacji, gdy obiekt miałby zostać zlokalizowany na terenie sąsiedniej nieruchomości. Cudza nieruchomość ma służyć do wykonania robót na terenie inwestora, a nie umożliwić zaprojektowanie obiektu budowlanego. Inwestor może na podstawie decyzji korzystać z sąsiedniej nieruchomości tylko tymczasowo. Przepis art. 47 ust. 2 Pr.bud. nie daje podstawy do stałego jej obciążenia. Chodzi tu tylko o umożliwienie przeprowadzenia robót budowlanych. Z chwilą ich zakończenia decyzja staje się bezprzedmiotowa. Przepis ten nie przewiduje możliwości udzielenia zezwolenia na wejście inwestorowi na sąsiednią nieruchomość w celu instalacji lub wykonania tam jakichkolwiek elementów budowlanych np. przyłącza wodociągowego, które miałyby na tej sąsiedniej (cudzej) nieruchomości pozostać. Przepis art. 47 ust. 2 Pr.bud. nie może stanowić podstawy do wejścia na grunt lub do budynku w celu trwałego ograniczenia prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej (zob. M. Kruś, Z. Leoński, 2. Wejście na cudzą nieruchomość [w:] M. Kruś, Z. Leoński, M. Szewczyk, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2019; wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1157/07). Zauważyć także należy, że w treści art. 47 ust. 1 Pr.bud. jest mowa o pracach przygotowawczych, przez które należy rozumieć m.in. wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy (art. 41 ust. 2 pkt 4 Pr.bud.), jednakże te prace mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem (art. 41 ust. 3 Pr.bud.), tj. na terenie, co do którego inwestor posiada prawo do dysponowania. Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Pr.bud.). Decyzja wydana w oparciu o art. 47 ust. 2 Pr.bud. nie zastępuje prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w celu budowy na cudzym gruncie.

W tym stanie rzeczy, uznając zasadność skargi kasacyjnej oraz to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji weźmie pod uwagę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wyda stosowne rozstrzygnięcie. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.