Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 147/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zabytki
Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono bezskuteczność czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 53 § 2 i 3; art. 146§ 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 77 ust. 2; art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Protokolant: Referent Aleksandra Bartczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi P. J. na czynność Burmistrza Karpacza z dnia 4 lipca 2018 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza Karpacza na rzecz skarżącego P. J. kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący P. J. zakwestionował ujęcie w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Karpacz budynku położonego przy "ul. [...]" w K. Budynek ten został przyjęty do ewidencji pod poz. [...] spisu karty Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Karpacz, stanowiącej załącznik do zarządzenia Burmistrza Karpacza (dalej: Burmistrz, organ) z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków. Podstawę prawną tego zarządzenia stanowił m.in. art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187).

Przedmiot zaskarżenia został ujęty w skardze wielowariantowo, tj. jako skarga na zarządzenie Burmistrza Karpacza (dalej: Burmistrz, organ) z dnia 4 lipca 2018 r. nr 0050.118.2018 w sprawie włączenia do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej budynku przy "ul. [...]" w K. bez informowania właściciela o tej czynności, ewentualnie zaś jako skarga na czynność tego organu w sprawie włączenia karty adresowej wspomnianego budynku do gminnej ewidencji zabytków.

W konsekwencji, skarżący wniósł o:

- stwierdzenie nieważności zarządzenia Burmistrza z dnia 4 lipca 2018 r. nr 0050.118.2018 w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków w części dotyczącej karty adresowej w/w budynków, a nadto również, w części dotyczącej § 2 wspomnianego rozporządzenia;

lub

- stwierdzenie bezskuteczności czynności włączenia karty adresowej w/w obiektu do gminnej ewidencji zabytków;

albo

- zobowiązanie organu do wyłączenia karty adresowej w/w budynku z gminnej ewidencji zabytków.

Skarżacy zgłosił również wniosek o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, obejmujących m.in. wynagrodzenie dla pełnomocnika w wysokości sześciokrotności stawki, o której mowa w art. 225 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1166) z uwagi na precedensowość sprawy, co wymagało ponadprzeciętnego nakładu pracy oraz specjalistycznej wiedzy pełnomocnika.

Wskazał, że posiada interes prawy jako ujawniony w księdze wieczystej właściciel w/w nieruchomości. Zwrócił uwagę, że włączenie do Gminnej Ewidencji Zabytków karty adresowej budynku przy "ul. [...]" w K. powoduje powstanie określonej ochrony konserwatorskiej, co ingeruje w prawo własności. Zarzucił, że niezgodne z prawem włączenie w/w nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków narusza interes prawny skarżącego, co daje mu legitymację do wystąpienia ze skargą.

Terminowość wniesienia skargi skarżący uzasadniał regulacją z art. 53 § 2a p.p.s.a., w myśl której, skargę można wnieść w każdym czasie jeśli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi.

W ramach zarzutów skargi skarżący podniósł zarzut naruszenia:

1. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: u.o.z.o.z.) poprzez:

- włączenie do gminnej ewidencji zabytków (dalej GEZ) nieaktualnej karty adresowej budynku, podczas gdy włączenie następuje na podstawie karty aktualnej na dzień wydania zarządzenia,

- brak uzyskania uprzedniego porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do włączenia do GEZ karty adresowej w/w budynku,

- brak poinformowania właściciela o włączeniu w/w karty adresowej oraz budynku do GEZ, ani o zamiarze włączenia w/w karty do GEZ,

- nałożenie w § 2 ust. 2 zaskarżonego zarządzenia nieznanego prawu obowiązku uzyskania uprzedniej akceptacji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dla wyłączenia z GEZ "obiektów i obszarów" przez co doszło do naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

2. art. 3 pkt. 1 u.o.z.o.z. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż wskazany w zaskarżonej czynności obiekt jest zabytkiem w rozumieniu powołanego przepisu w sytuacii, gdy nie zostały "spełnione "przesłanki do uznania go za zabytek, która to samowola organu dodatkowo stanowi uchybienie zaskarżonego aktu w kontekście konstytucyjnej zasady proporcjonalności, a ponadto świadczy o tym, że organ w sposób nieuzasadniony przedkłada interes społeczny nad interes indywidualny, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy;

3. art. 22 ust. 4 i 5 ww. ustawy w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i włączenie do gminnej ewidencji zabytków karty dotyczącej obiektu, którego dane nie są wyczerpujące ani zgodne ze stanem faktycznym i które nie dają przesłanek do uznania obiektu jako zabytek indywidualny w rozumieniu ustawy o zabytkach i opiece nad zabytkami oraz utrzymywanie w ewidencji tego obiektu, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy;

4. art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie, albowiem w ocenie skarżącego utrzymywanie obiektu w ewidencji w sposób nieuprawniony narusza jej prawo własności, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy;

5. art. 31 ust 2 Konstytucji RP, naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, rzetelności i sprawności działania administracji publicznej, naruszenie zasad postępowania przed organem administracji publicznej poprzez nieproporcjonalne nakładania ograniczeń na właściciela obiektu poprzez wpis do gminnej ewidencji zabytków, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy.

Dopełnieniem tych zarzutów był wniosek strony "o przeprowadzenie dowodu z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 na okoliczność niedopuszczalności włączania do gminnej ewidencji zabytków (dalej: GEZ) obiektów, które nie są objęte wpisem do rejestru zabytków ani też nie są włączone do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a ponadto ich włączenie do GEZ nastąpiło z pominięciem prawa strony do wypowiedzenia się przed włączeniem obiektu do GEZ [...]".

W ramach obszernego uzasadnienia skargi strona podniosła, że budynek położony przy "ul. [...]" w K. figuruje w załączonym do zarządzenia Burmistrza z dnia 4 lipca 2018 r. wykazie obiektów ujętych w GEZ jako "[...]" w K., któremu przypisano datowanie na ok. 1985 r. Dokonując włączenia przedmiotowego budynku do GEZ nie zostało przeprowadzone postępowanie, w którym ustalono by jego wartość zabytkową, ani też nie badano ówczesnego stanu zachowania, opierając się wyłącznie na (nieaktualnej) karcie GEZ opracowanej w 2007 r. (opracowanej przez A. S. dla domu wczasowego "[...]", wówczas funkcjonującego także pod nazwą "[...]") i nie precyzującej konkretnych przesłanek, które uzasadniałyby konieczność włączenia tego budynku do GEZ. Dodatkowo, włączenie karty adresowej w/w budynku do GEZ nastąpiło bez zapewniania właścicielowi czynnego udziału w procesie włączenia karty adresowej w/w budynku do GEZ.

W ramach dalszej argumentacji strona wskazała na liczne przebudowy wspomnianego budynku (adaptacje i remonty dokonane po dacie wydania przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Jeleniej Górze decyzji z dnia 26 lutego 1980 r. o wpisie do rejestru zabytków Miasta Karpacz oraz po dacie włączenia wspomnianego budynku do GEZ (2018 r.)). W nawiązaniu do powyższego zwróciła uwagę, że obecnie, w miejsce dawnego pensjonatu znajduje się obiekt zupełnie inny niż ten udokumentowany w Karcie gminnej ewidencji zabytków (2007 r.), a także odmienny w swojej strukturze i zastosowanych rozwiązaniach od historycznego budynku pensjonatu z około 1985 r., udokumentowanego na zdjęciach archiwalnych z epoki. Konstatując strona stwierdziła, że obecny stan budynku nie odpowiada ustawowej definicji zabytku i niewiele ma wspólnego z budynkiem kiedyś istniejącym w tym miejscu. Zwróciła uwagę, że w/w budynek nie posiadał cech zabytku już w momencie wydania zarządzenia Burmistrza z dnia 4 lipca 2018 r. Podniosła, że do ewidencji nie wolno wpisywać obiektów nie posiadających cech zabytku. Wskazała, że "domniemanej zabytkowości" spornego budynku nie da się wywieść z kontekstu urbanistycznego, albowiem przy spornym budynku nie występuje żaden zabytkowy zespół. Nadmieniła, że włączenie spornego budynku do GEZ nastąpiło bez uprzedniego porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Obszerną argumentację strona zaprezentowała także w kontekście wątpliwości konstytucyjnych związanych z zasadami włączania karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków. W ramach tej argumentacji strona nawiązała do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 11 maja 2023 r. o sygn. akt P 12/18.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Karpacza wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej po upływie ustawowego terminu, a z ostrożności procesowej – także o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, czynności obejmujące założenie gminnej ewidencji zabytków i ujęcie w niej określonych nieruchomości stanowią czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przy tak ujętym przedmiocie skargi – argumentował organ - uznać trzeba, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a., w myśl którego, termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od dnia w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Prezentując takie stanowisko w sprawie organ podniósł, że w rozważanym stanie faktycznym początek biegu terminu z art. 53 § 2 p.p.s.a. należy łączyć z datą złożenia przez skarżącego do Burmistrza Karpacza wniosku o wyłączenie obiektu z GEZ, albowiem czynność ta (pismo z dnia 27 lipca 2023 r.) niewątpliwie wskazuje na to, że skarżący już wówczas posiadał wiedzę o ujęciu budynku w tejże ewidencji. W powołaniu na powyższe skonstatował, że termin do złożenia skargi w sprawie upłynął z dniem 26 sierpnia 2023 r.

Uzupełniająco organ dodał, że w treści rzeczonego wniosku (strona nr 2, akapit 3) pojawia się wzmianka odnosząca się do treści zaświadczenia z dnia 21 lutego 2023 r. wydanego przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu o wpisaniu budynku do GEZ. O ile więc przyjąć, argumentował organ, że wspomniane zaświadczenie wydano na wniosek skarżącego, to wiedzą o wpisaniu budynku do GEZ skarżący mógł dysponować już na przełomie lutego i marca 2023 r.

W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji Burmistrza przywołanej na uzasadnienie wniosku o oddalenie skargi organ przyznał, iż istotnie w dacie wydania kwestionowanego zarządzenia Burmistrza, procedura zakładania gminnej ewidencji zabytków nie obejmowała czynnego udziału właścicieli nieruchomości objętych tą ewidencją. Ten mankament stał się przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18, w którym stwierdzono sprzeczność art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: u.o.z.o.z.) w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. Burmistrz zwrócił uwagę, że w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny nie derogował z systemu prawnego uregulowania zawartego w art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.zo.z., a jedynie jego niekonstytucyjne rozumienie (wyrok zakresowy). Następnie wskazał, iż o ile sama procedura objęcia obiektu w GEZ następowała bez czynnego udziału właściciela nieruchomości, to w sytuacji pozostawania obiektu w GEZ istnieje możliwość podjęcia przez właściciela nieruchomości aktywnych działań zmierzających do zmiany tego stanu rzeczy. Stosownie bowiem do treści § 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Z 2021 r. poz. 56) istnieje możliwość wyłączenia karty ewidencyjnej nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków o ile nieruchomość przestała być zabytkiem. Nic przy tym nie stoi na przeszkodzie, aby wniosek o wykreślenie w tym zakresie złożył właściciel, z której to procedury skarżący skorzystał. Między innymi z uwagi na fakt, że poprzednik prawny skarżącego (a tym bardziej skarżący, który nabył nieruchomość położoną w K. przy "ul.[...]" dopiero w listopadzie 2020 r.) nie miał możliwości czynnego uczestnictwa w postępowaniu na etapie objęcia nieruchomości wpisem do GEZ, Burmistrz wszczął postępowanie w przedmiocie wyłączenia nieruchomości z GEZ kierując do skarżącego zawiadomienie o zamiarze takiego wyłączenia oraz występując do konserwatora o uzgodnienie zamierzonej czynności. Jak dalej argumentował organ, z pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu Delegatura w Jeleniej Górze z dnia 11 stycznia 2024 r. (znak JG/N.5140.16.2023.AAS) jednoznacznie wynika negatywna opinia WUOZ w zakresie wyłączenia nieruchomości z GEZ. Dokonując m.in. na podstawie oględzin nieruchomości, aktualnej oceny jej zabytkowego charakteru organ konserwatorski uznał, że obiekt nie utracił wartości autentycznych, zabytkowych i historycznych. Dodatkowo podniesiono, że w toku postępowania, skarżący, mimo posiadanej możliwości nie przedstawił żadnych materiałów (w tym, przykładowo. opinii prawnych), które pozwalałyby zakwestionować ocenę przedstawioną przez "wyspecjalizowany organ dysponujący wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów".

Końcowo organ zwrócił uwagę, że nawet gdyby przyjąć zasadność skargi, to w świetle art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym dopuszczalne jest jedynie stwierdzenie niezgodności z prawem kwestionowanego zarządzenia, nie zaś, stwierdzenie jego nieważności w zaskarżonej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Wniesiona w sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wymaga uporządkowania kwestia przedmiotu zaskarżenia, który został określony w skardze na zasadzie alternatywy , tj. jako skarga na zarządzenie Burmistrza, ewentualnie zaś, jako skarga na czynność Burmistrza w przedmiocie włączenia karty adresowej spornego budynku do gminnej ewidencji zabytków. Zarządzenie burmistrza to akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (zob. postanowienie z Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r. II OSK 1950/12). Natomiast czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia, jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienie z Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r. II OZ 218/21, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2021 r., VII SA/Wa 1766/19).

Co potwierdził pełnomocnik strony skarżącej na rozprawie w dniu 18 września 2024 r., zawarty w skardze sposób ujęcia przedmiotu zaskarżenia związany jest z odnotowaną w orzecznictwie sądowym rozbieżnością odnośnie do do procesowej formy podważania kwalifikacji działań organów administracji publicznej związanych z ujęciem nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków o której mowa w art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z.o.z. Dostrzegając wspomnianą rozbieżność orzecznictwa, Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), że ujęcie zabytków w gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wskazano m.in. w wyroku NSA z 18 października 2023 r. o sygn. akt II OSK 2326/18 ( wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl). ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków rozstrzyga o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości pod obowiązki określone w u.o.z.o.z, jednak sama treść obowiązku jest określona w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Nadto czynność ta ma charakter publicznoprawny i będąc skierowana do indywidualnego podmiotu dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa (patrz również: postanowienie NSA z 18 maja 2021 r. o sygn. akt II OZ 218/21, wyrok NSA z 21 listopada 2023 r. o sygn. akt II OSK 1573/22, wyrok NSA z 19 grudnia 2023 r. o sygn. akt II OSK 1771/22).

Uzupełniając tę argumentację warto dostrzec, że zarządzenie ma charakter wtórny, jest niejako potwierdzeniem czynności materialno-technicznej "włączenia" karty adresowej konkretnego zabytku do GEZ oraz zbiorczym ujęciem zabytków, które wraz z utworzeniem ewidencji w niej się znalazły.

W treści skargi wskazano wprawdzie na to, że skarga została wniesiona na zarządzenie Burmistrza z dnia 4 lipca 2018 r., niemniej, argumentacja skargi ukierunkowana jest na podważenie czynności włączenia karty adresowej spornego budynku do gminnej ewidencji zabytków. Także alternatywne ujęcie przedmiotu zaskarżenia w skardze uprawniało Sąd do przyjęcia, że przedmiotem skargi w sprawie jest czynność Burmistrza w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków. Przyjęta przez Sąd kwalifikacja przedmiotu zaskarżenia, w dalszej kolejności wymaga odniesienia się do postawionego w odpowiedzi na skargę zarzutu organu, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu i jako taka powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Zgodnie z kolei z art. 53 § 2 p.p.s.a. , jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

Jak wynika z treści zacytowanego przepisu, wniesienie skargi na akty lub czynności, po upływie terminu z art. 53 § 2 p.p.s.a. nie stanowi o bezwarunkowej podstawie do odrzucenia skargi. Ustawodawca w treści tego przepisu przyznał bowiem sądowi kompetencję do rozpoznania skargi, jeżeli uchybienie nastąpiło bez winy skarżącego. Okoliczności sprawy uzasadniają przyjęcie, że w sprawie wystąpił taki przypadek. Niewątpliwie zgodzić się należy z organem, że fakt złożenia przez stronę wniosku o wyłączenie budynku znajdującego się pod adresem "ul. [...]" w K. z gminnej ewidencji budynków (pismo z dnia 27 lipca 2023 r.) wskazuje, iż co najmniej na dzień zredagowania tego wniosku strona posiadała wiedzę o czynności ujęcia budynku w GEZ. Jak należy zakładać, dopiero w toku rozpoznania wniosku o wykreślenie tego wpisu skarżący uznał, że wobec – istniejących w jego ocenie - wad prawnych czynności wpisania spornego budynku do GEZ, skuteczniejszym sposobem będzie uchylenie tego wpisu. Biorąc pod uwagę odnotowane w orzecznictwie sądowym rozbieżności co do charakteru działań organu podejmowanych na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1-3 u.o.z.o.z., nie można wykluczyć, że skarżący, pomimo że był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, mógł mieć uzasadnione wątpliwości co do samego przedmiotu, jak i tryby zaskarżenia włączenia karty spornego budynku do gminnej ewidencji zabytków, o czym świadczy wspomniany wcześniej sposób określenia przedmiotu zaskarżenia. Te względy, przy uwzględnieniu prawa strony do sądu, uzasadniały w ocenie Sądu przyjęcie, że uchybienie terminu do wniesienia skargi w sprawie nastąpiło bez winy skarżącego, co otwierało Sądowi możliwość merytorycznej oceny zasadności skargi.

Przechodząc do meritum sporu stwierdzić trzeba, że część z podnoszonych w skardze zarzutów tj. związanych ze sposobem w jaki nastąpiło włączenie karty adresowej nieruchomości do GEZ, przy braku wiedzy właściciela nieruchomości którego prawo własności zostało ograniczone na skutek ujęcia karty adresowej nieruchomości w GEZ, została dostrzeżona przez NSA, który w postanowieniu z dnia 13 czerwca 2018 r o sygn. akt II OSK 2781/17 przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu (dalej także: TK) następujące pytanie prawne: "Czy art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 z późn. zm.) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 z późn. zm.)". NSA wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia, że ma wątpliwość co do zgodności art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. z Konstytucją RP oraz prawem międzynarodowym w zakresie, w jakim ogranicza on prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony tak procesowej, jaki materialnoprawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. "Skoro bowiem przepisy nie precyzują, w jaki sposób ma dojść do sprawdzenia kart adresowych, ani sposobu udokumentowania tej czynności, to (...) każdy przejaw aktywności organu w tym zakresie należy uznać za prawidłowy. W rezultacie kontrola tej czynności przez sąd administracyjny ma jedynie charakter formalny. (...) nie można więc zweryfikować, czy nieruchomość ta jest rzeczywiście zabytkiem i czy objęcie jej ochroną konserwatorską jest uzasadnione. Co również istotne, w świetle art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., właściciel dowiaduje się o tym, że dokonano wpisu ex-post. Taka regulacja i "utajnienie" procedury ujawnienia nieruchomości w ewidencji budzi wątpliwości z punktu widzenia racjonalności tejże regulacji". Wskazane zastrzeżenia NSA zostały podzielone przez Trybunał, który wyrokiem z 11 maja 2023 r. (P 12/18) orzekł, że: art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Na to orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego powołuje się także pełnomocnik w skardze.

Przybliżając treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazać trzeba, że stanowisko zajęte przez Trybunał trafnie i wyczerpująco streścił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 września 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 61/24. Jak czytamy w tym orzeczeniu, rozpatrując zagadnienie prawne przedstawione w pytaniu prawnym NSA z dnia 13 czerwca 2018 r. Trybunał zgodził się z NSA co do wadliwości procedury wyznaczającej nieruchomość, a dalej ujmującej ją w gminnej ewidencji zabytków. Wskazał, że fundamentem demokratycznego państwa prawnego jest możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. "Art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie wskazanym przez NSA prowadzi do sytuacji, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem".

Dalej Trybunał przyjął, że postępowanie w takim zakresie musi być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. "Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych j.s.t. prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa "zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania". Z tych też przyczyn Trybunał uznał, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. jest niegodny z Konstytucją RP.

Wyrok TK wskazuje na pominięcie prawodawcze. Stanowi, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., w zakresie, w jakim nie reguluje "wymaganych" kwestii, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Mowa w nim o regulacji niepełnej dla zapewnienia odpowiedniej ochrony właścicielowi nieruchomości.

Warto też odnotować, że komentowany ma on charakter zakresowy. Należy do orzeczeń "w sentencji których Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia IuridicaLublinensia, rok XXV, vol. 3, 2016, s. 990). Trybunał Konstytucyjny wydając wyrok zakresowy, nie orzeka zatem o niezgodności z Konstytucją RP całej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, lecz tylko o jej fragmencie. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez Trybunał Konstytucyjny jest uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie odpowiedzi, stosowanie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się we wskazanym w orzeczeniu zakresie będzie niezgodne z Konstytucją albo z nią zgodne" (por. K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" (w:) "Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa", red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s. 297).

Niewątpliwie, art. 190 Konstytucji RP dotyczy wszystkich wyroków TK, bez względu na ich rodzaj i charakter. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji, w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał, jest zobligowany uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział i bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę.

W ocenie Sądu, każdy wyrok TK stwierdzający niezgodność zaskarżonego przepisu z Konstytucją RP wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z Konstytucją RP. Każdy taki wyrok Trybunału zmienia system prawny, derogując normę prawną, która w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą, jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki Trybunału są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności, nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że "Sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasady zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP - prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa", Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s.116).

Sąd w składzie orzekającym nie ma wątpliwości, że w sytuacji, gdy w danej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter orzeczenia Trybunalskiego obowiązkiem tak organów, jak i sądów, jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z Konstytucją RP. Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Wprawdzie też nie w każdym przypadku zrekonstruowanie stanu prawnego w oparciu o orzeczenie Trybunału jest w ogóle możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu wyroku taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku TK z 13 czerwca 2011 r., SK 41/09), niekiedy czyni to judykatura (por. orzecznictwo do wyroku TK z ] 12 maja 2015 r., P 46/13).

W wyroku z 20 lutego 2019 r. (II OSK 694/17), NSA wskazał, że wykonywanie wyroków TK jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli ustawodawca tego obowiązku nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia TK przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być bowiem uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia TK. Brak reakcji ustawodawcy na wyrok Trybunału nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to wówczas na sądach spoczywa powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodność z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP. Zatem, chociaż wskazanym wyrokiem Trybunał nie wyeliminował z systemu prawnego art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z., stanowiącego podstawę prawną podjętej przez Burmistrza i skarżonej w sprawie czynności, to jednak stosując ten przepis prawa Sąd obowiązany był uwzględnić stanowisko Trybunału.

Uwzględniając wyrok Trybunału, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał więc, że wskazane przez Trybunał pominięcie prawodawcze skutkować musi przyjęciem wadliwości procedury, która poprzedzała ujęcie spornego w sprawie budynku w GEZ. Wskazane pominięcie spowodowało naruszenie prawa (w szczególności ww. przepisów Konstytucji RP), poprzez zastosowanie uproszczonej - wewnętrznej procedury poprzedzającej dokonanie ww. czynności organu. Zastosowana w sprawie procedura nie tylko nie umożliwiła udziału w niej właściciela nieruchomości, ale też miała miejsce bez postępowania o charakterze dowodowym (dotyczącym ustalenia, czy zabytek włączony do GEZ jest rzeczywiście zabytkiem w rozumieniu u.o.z.). Sądowi nie umknął fakt, że skarżący nabył sporną nieruchomości po dacie włączenia karty adresowej zabytku do GEZ, niemniej, zdaniem Sądu okoliczność ta nie mogła wpłynąć na to, że komentowany wyrok TK zachowuje aktualność także w przypadku sytuacji skarżącego który obecnie jest właścicielem spornej nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 224/24)..

O czym była już mowa, argumentacja skargi uwzględniała treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18. Korespondujące ze stanowiskiem Trybunału (zaprezentowanym w tym orzeczeniu) zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z.o.z. oraz przepisów Konstytucji, a to w szczególności jej - art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 2 Sąd uznał zatem za zasadne.

Za przedwczesne Sąd uznał natomiast na tym etapie zarzuty skargi dotyczące ujęcia w GEZ nieruchomości, która nie ma cech zabytku, o tym bowiem przesądzi bowiem przyszłe postępowanie przed organem.

W podsumowaniu dotychczasowej argumentacji należy wskazać, iż Sąd w sprawie doszedł do przekonania, że w wyniku zastosowanej procedury – niezgodnej z Konstytucją RP w świetle ww. wyroku TK - właściciel spornej nieruchomości nie był odpowiednio powiadomiony o trwającym procesie poprzedzającym dokonane spornej czynności, ale też i później nie mógł poznać motywów ujęcia ww. nieruchomości w GEZ (brak na to dowodów), polemizować z dokonanymi ustaleniami, formułować wniosków dowodowych, w końcu - w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności. Okoliczność ta stanowiła przesłankę uznania zaskarżonej czynności za bezskuteczną, albowiem został ona podjęta w oparciu o niekonstytucyjną normę z art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ, mając na uwadze przeprowadzone rozważania, zdecyduje o ujęciu (bądź nie) spornego budynku w GEZ. Przy czym obowiązkiem organu, przed dokonaniem ewentualnego wpisu do ewidencji, będzie zapewnienie skarżącemu gwarancji ochrony prawnej opisanej przez Sąd.

Z tych też przyczyn, działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd za konieczne uznał uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, nie przesądzając jednak w żaden sposób, czy przedmiotowy budynek posiada wartości prawnie chronione, które uzasadniają ujęcie go w gminnej ewidencji zabytków.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów składa się uiszczony przez stronę wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r poz.1935) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd nie zaakceptował wniosku pełnomocnika o przyznanie mu wynagrodzenia w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej. Odnosząc się do tego wniosku wskazać trzeba, że zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Odrębne przepisy, o których mowa w art. 205 § 2 p.p.s.a., to odpowiednie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości określające opłaty za czynności zawodowych pełnomocników.

Przepis art. 225 ustawy o radcach prawnych na który powołuje się pełnomocnik strony odzwierciedla zasadę umowności ustalania opłat za czynności radców prawnych, uwzględniającą prawa rynku. Umowa ta obowiązuje tylko między stronami umowy. Nie ma żadnych ograniczeń, aby strony umówiły się na wynagrodzenie za udzielaną pomoc prawną w granicach dopuszczalnej, szerokiej autonomii. Sąd nie może ingerować w sferę uprawnień równorzędnych podmiotów do określenia w drodze umowy ich wzajemnych zobowiązań. Jednakże ustalenie tego wynagrodzenia w umowie zawartej przez stronę i pełnomocnika nie wiąże sądu, który rozstrzygając o kosztach postępowania, kieruje się ustawowo określonymi kryteriami, w rozpoznawanej sprawie cytowanymi na wstępie przepisami art. 200-205 p.p.s.a. W świetle § 14 oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych podstawą ustalenia wysokości podlegającego zwrotowi wynagrodzenia radcy prawnego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowią stawki minimalne.

Zgodnie z § 15 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia, opłatę ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:

1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;

2) wartość przedmiotu sprawy;

3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Sąd ocenił wniosek pełnomocnika o zasądzenie należnego mu wynagrodzenia w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej przez pryzmat

przesłanek wskazanych w § 15 ust. 3 w/w rozporządzenia dochodząc do przekonania, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które uzasadniałyby jego uwzględnienie. Przy tej ocenie Sąd nie kwestionuje wkładu pracy pełnomocnika, ani jego zaangażowania w prowadzenie sprawy. Stwierdza natomiast, że zawiłość sprawy oraz związane z tym faktem zaangażowanie merytoryczne pełnomocnika nie uzasadniają zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w części dotyczącej wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości przewyższającej stawkę minimalną. Problem prawny jaki pojawił się w sprawie nie jest odosobnionym w orzecznictwie sądowym, a wyrok w sprawie został wydany na pierwszym posiedzeniu Sądu.