Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 345/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 22 marca 2023 r., nr SKO/PP-412/10/2023 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 22 marca 2023 r. (nr SKO/PP-412/10/2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej jako: "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) - dalej jako: "k.p.a.", utrzymało w mocy postanowienie Starosty Głogowskiego z dnia 30 stycznia 2023 r. nr OŚ.673.13.2023 o odmowie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji "Budowa elektrowni fotowoltaicznej [...] o mocy do 17,6 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą" na działkach nr [...] i [...], obręb C., gmina K., powiat [...], województwo [...].

Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania z wniosku E. Spółka z o.o. w L. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej jako instalacji odnawialnego źródła energii wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...] i [...], obręb C., pismem z dnia 16 stycznia 2023 r. przedstawiono Staroście Głogowskiemu (dalej: "organ I instancji" lub "starosta") będącemu organem ochrony gruntów rolnych, projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, celem uzgodnienia stosownie do art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej jako: "u.p.z.p.", jako że na terenie projektowanego zamierzenia występują grunty rolne.

Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2023 r. Starosta Głogowski odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że na działce nr [...] której łączna powierzchnia wynosi [...] ha, na której planowana jest inwestycja, znajdują się użytki rolne chronione, sklasyfikowane jako RIIIa, RIIIb, zadrzewienia Lzr RIIIa, grunty pod rowami W-RIIIa, W-RIIIb o łącznej powierzchni [...] ha oraz grunty rolne niechronione oznaczone jako RIVa, RIVb, RV, PsIV, ŁIV zadrzewienia Lzr-PsIV, Lzr - RVI, grunty pod rowami W-RIVa, W-RIVb oraz nieużytki N o łącznej powierzchni [...] ha, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego. Natomiast w granicy działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja znajdują się grunty rolne chronione oznaczone jako RIIIb o pow. [...] ha i ŁIII o pow. [...] ha, tj. łącznie [...] ha oraz grunty rolne niechronione oznaczone jako RIVa, RIVb, RV, RVI, PsV, LVI, zadrzewienia Lzr-RV, grunty pod rowami W-RIVa, W-RIVb, W-RV, W-ŁVI, nieużytki N i grunty rolne zabudowane Br-PsV o łącznej powierzchni [...]ha, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego. Dalej Starosta podniósł, że pomimo iż działka zawiera grunty rolne chronione, przedstawiony projekt decyzji nie zawiera analizy urbanistyczno – architektonicznej.

Jak wyjaśnił organ I instancji, że wniosek i przedstawiony projekt decyzji dotyczy fragmentu działku, nieobejmującego chronionych gruntów rolnych, jednakże decyzja o warunkach zabudowy, w przypadku gdy obejmuje grunty chronione, dotyczyć musi całej działki. Stąd Starosta przeprowadził we własnym zakresie analizę i wskazał (w odniesieniu co całych obszarów działek których dotyczył wniosek), że zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, realizacja przedmiotowej inwestycji na gruntach klasy III nie będzie wymagała uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze tych gruntów, jeżeli grunty te w projekcie decyzji o warunkach zabudowy spełnia łącznie cztery warunki, tj. 1. co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2. położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820); 3. położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440,1920,1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191); 4. ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Po analizie akt sprawy organ doszedł do przekonania, że planowana inwestycja nie spełnia żadnego z opisanych czterech warunków.

Dalej organ pierwszej instancji wywodził, że terenem w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Również użyte w art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawne granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Skoro wniosek złożony w niniejszej sprawie nie obejmował działek w całości ich granic ewidencyjnych, to przeprowadzona analiza i tak musiałby obejmować całość działki, a ta nie spełnia przesłanek wynikających z art. 7 ust. 2 a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326) - dalej jako: "u.o.g.r.l.".

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła E. spółka z o.o. z siedzibą w L., zarzucając postanowieniu organu I instancji: naruszenie przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1a oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez ich błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę, art. 7 , art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego prowadzące do stwierdzenia, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy terenu całych działek, a nie tylko części dotyczących gruntów innych niż grunty rolne o klasach I-III oraz określonych dokładnie w załączniku graficznym do wniosku o wydanie warunków zabudowy, art. 7 ust. 2 a u.o.g.r.l. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie projekt decyzji o warunkach zabudowy ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi oznaczonymi symbolem klasy innym niż użytki rolne klasy I-III i nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolne, art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że nie są spełnione przesłanki do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wobec tego, że teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy nie ma potrzeby uzyskania takiej zgody, art. 6 k.p.a. w zw. Z art. 19 k.p.a. i art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonywanie przez organ uzgadniający ustaleń przekraczających jego i zastrzeżonych dla organu uprawnionego do wydania decyzji w postępowaniu głównym, oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. Z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak uzgodnienia, podczas gdy spełnione są przesłanki do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji "Budowa elektrowni fotowoltaicznej [...] o mocy do 17,6 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W uzasadnieniu zażalenia Spółka wywodziła, że Spółka stwierdziła, iż teren, na którym ma być realizowana inwestycja, i dla którego mają być ustalone zgodnie z wnioskiem złożonym przez inwestora warunki zabudowy po pierwsze nie obejmuje - wbrew stanowisku organu - całych działek ewidencyjnych, a jedynie ich części, a po drugie grunty rolne kl. III objęte ochroną zgodnie z przepisami u.o.g.r.l. znajdują się na części ww. działek nie objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Za wadliwe należy zatem stwierdzenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że decyzją o warunkach zabudowy objęta jest cała działka, a nie tylko jej część dotycząca gruntów innych niż grunty chronione klas I-III.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy postanowieniem z dnia 22 marca 2023 r. zaskarżonym w niniejszej sprawie, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że w sprawie bezspornym jest, iż z wypisów z ewidencji gruntów wynika, że działka nr [...], obręb C. ma łączną powierzchnię [...] ha i stanowią ją grunty rolne szczególnie chronione oznaczone jako: LIII o pow. [...] ha i Rlllb o pow. [...] ha oraz grunty klas o niższej przydatności rolniczej oznaczone jako: Br- PsV o pow. [...] ha, Lzr-RV o pow. [...] ha, LVI o pow. [...] ha, N o pow. [...] ha, PsV o pow. [...] ha, RIVa [...] ha, RIVb o pow. [...] ha, RV o pow. [...] ha, RVI o pow. [...] ha, WŁVI o pow. [...] ha, W - RIVa o pow. [...] ha, W-RIVb o pow. [...] ha oraz W-RV o pow. [...] ha. Natomiast działka nr [...], obręb C. ma łączną powierzchnię [...] ha i stanowią ją grunty szczególnie chronione oznaczone jako: Lzr-RIIIa o pow. [...] ha, Rllla o pow. [...] ha, Rlllb o pow. [...] ha, W-RIIIa o pow. [...] ha i W-RIIIb o pow. [...], oraz grunty klas o niższej przydatności rolniczej oznaczone jako: Lzr-PsIV o pow. [...] ha, Lzr-RVI o pow. [...] ha, ŁIV o pow. [...] ha, N o pow. [...], PsIV o pow. [...] ha, RIVa o pow. [...] ha, RIVb o pow. [...] ha, RV o pow. [...] ha, W-RIVa o pow. [...] ha oraz W-RIVb o pow. [...]. ha.

Jak wskazano stosownie do art. 2 u.o.g.r.l., gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji jako użytki rolne. Skoro według art. 6 ustawy na cele nierolnicze można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne o najniższej przydatności, to organy administracji prowadząc postępowanie w sprawie warunków zagospodarowania terenu mają obowiązek ustalić na podstawie danych z ewidencji jaki jest rodzaj użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych. Natomiast według art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.

Dalej SKO przytoczyło treść art. art. 7 ust. 2a u.g.r.l. zgodnie z którym, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1. co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2. położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zra.); 3. położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 z późn. zm.); 4. ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Dalej SKO wskazało, że ustawodawca rozróżnił tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymagające zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia (art. 7 ust. 2) oraz tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które takiej zgody nie wymagają, gdyż ich powierzchnia jest niewielka i znajdują się w obszarze zwartej zabudowy (szczegółowe przesłanki wymienia art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.). Zmiana przeznaczenia tych pierwszych terenów, uwarunkowana wymogiem uzyskania zgody właściwego organu, może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na takim terenie. Natomiast w przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które spełniają wszystkie warunki z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., i które w związku z tym nie wymagają zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, możliwe jest uzyskanie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej na takim terenie. SKO podkreśliło, że w okolicznościach sprawy nie zostały spełnione warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.

W ocenie SKO organ I instancji zasadnie stwierdził, że działki nr [...] i [...] obręb C., posiadają grunty rolne klas chronionych, wymagające uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze. Nadto SKO stwierdziło, że nie ma podstaw do uznania za prawidłowe zgłoszenia tylko części działki. Zdaniem SKO posłużenie się przez ustawodawcę w art. 61 u.p.z.p. sformułowaniem "teren" a nie "działka" nie uzasadnia automatycznie przyjęcia, że w tym pojęciu mieści się fragment działki. Jak wyjaśniono ratio legis użytego przez ustawodawcę pojęcia wynika z tego, że do ustalenia warunków zabudowy może być zgłoszonych kilka działek. Taki zatem zbiór przemawia za użyciem pojęcia "teren". W takim pojęciu mieści się także obszar działki ewidencyjnej. Jakkolwiek SKO wskazało na odmienne poglądy prezentowane w orzecznictwie w odniesieniu do kwestii możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki to jednak skonstatowano, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna uzasadniona przyczyna, dla której organ uzgadniający, analizując spełnienie warunków z zakresu ochrony gruntów rolnych, miałby poddać analizie jedynie część działek nr [...] i [...], z pominięciem gruntów kl. III, na których, jak twierdzi inwestor, nie będzie realizowane wnioskowane przedsięwzięcie.

Dodatkowo SKO podniosło, że od dnia 3 stycznia 2022 r. wprowadzone zostały w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nowym rozporządzeniu wykonawczym, ujednolicenia terminologiczne, w tym zwłaszcza zastąpienie wyrażenia "front działki" wyrażeniem "front terenu", zostały uściślone w nowo dodanym art. 61 ust. 5a u.p.z.p., który w zd. 2 jednoznacznie przewiduje, iż przez "front terenu" należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Także wzór formularza przyjęty w wydanym na podstawie art. 64b ust. 2 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. z 2021 r., poz. 2462) w pkt 6 "Teren objęty wnioskiem" zawiera m.in. "Identyfikator działki lub działek ewidencyjnych". Nadto, oświadczenie dotyczące sposobu wyznaczenia terenu inwestycji, w ramach którego wskazać można, że teren ten obejmuje część działki lub działek ewidencyjnych, zamieszczono w rzeczonym formularzu dopiero w pkt 7 "Charakterystyka inwestycji". W ocenie Kolegium rozwiązanie to jest uzasadnione przyjmowanymi w dotychczasowym orzecznictwie szczególnymi przypadkami, w których decyzja o warunkach zabudowy dotyczyć może części, a nie całości działki ewidencyjnej. W każdym razie działka ewidencyjna niezmiennie pozostaje podstawowym punktem odniesienia dla oznaczenia terenu, wobec którego wydana ma zostać decyzja o warunkach zabudowy. Podkreślić przy tym trzeba, że pojęcie "działki ewidencyjnej" ma uniwersalne znaczenie w całym systemie prawnym, a co ważne daje gwarancje pewnego i prawnie weryfikowalnego wyznaczenia granic terenu inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17, wyrok WSA Poznań z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Po 658/22).

Kolegium podkreśliło przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy terenów, na których nie doszło do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Pełni ona zatem podobną funkcję, gdyż pozwala na kształtowanie warunków zabudowy w pewien uporządkowany sposób, według reguł pozwalających na zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Szczegółowe rozwiązania dotyczące sposobu zagospodarowania zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla ustalenia warunków zabudowy, a więc zapewnienia harmonijnego zagospodarowania przestrzeni, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, właściwy organ wyznacza obszar analizowany w celu ustalenia właściwych parametrów zabudowy i funkcji. Kolegium przyznałoprzy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wykluczono wyjątkowych stanów faktyczno – prawnych, w których dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki, np. gdy część tylko działki objęta jest planem miejscowym. Jednakże w ocenie organu odwoławczego, żadna taka wyjątkowa sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanym przypadku. A nawet nie ma najmniejszej wątpliwości, że teren inwestycji należy utożsamiać z pojęciem działki ewidencyjnej, nie zaś z zaznaczonym we wniosku inwestora terenem faktycznej inwestycji.

Skargę na postanowienie SKO wniósł inwestor E. Sp z o.o. w L. (dalej: "skarżąca", "spółka") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Postanowieniu zarzucono: naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wadliwą ich wykładnię, skutkującą uznaniem, że decyzja o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie winna obejmować całą działkę ewidencyjną, a nie teren objęty wnioskiem, nieobejmujący gruntów klasy I-III; naruszenie art. 7 ust. 1, 2 i 2a u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja, na cele nierolnicze, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej, artr. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędna ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że przez "teren" należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że nie są spełnione przesłanki do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wobec tego, że teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne, podczas gdy w realiach sprawy nie ma konieczności uzyskania takiej zgody, art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez odmowę uzgodnienia podczas gdy spełnione są przesłanki do pozytywnego uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, art. 21 Konstytucji statuującego zasadę ochrony własności, art. 64 ust. 3 Konstytucji statuującego zasadę prawa własności oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego prowadzącego do stwierdzenia, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy całych działek a nie tylko ich części składających się z gruntów innych niż klasa I-III oraz określonych dokładnie w załączniku graficznym do wniosku o wydania warunków zabudowy, jak również art. 6 k.p.a w zw. z art. 19 k.p.a. i art.,. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. Z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonywanie przez organ uzgadniający ustaleń przekraczających jego uprawnienia i zastrzeżonych do kompetencji organu uprawnionego do wydania decyzji w postępowaniu głównym.

W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotów kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, przy czym Sąd podziela w całości zarzuty podniesione w skardze.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej jako: "p.p.s.a.", rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem tak rozumianej kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 22 marca 2023 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 30 stycznia 2023 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji w zakresie elektrowni fotowoltaicznej, z uwagi na ochronę gruntów rolnych.

Jak przewiduje art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 51 u.p.z.p. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Natomiast zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przepis ten stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

Zauważenia wymaga jednak, że zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki lub działek ewidencyjnych, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, to w jakich okolicznościach.

Sąd dostrzega przy tym rozbieżne stanowisko orzecznicze odnoszące się do kwestii możliwych wariantów interpretacyjnych dotyczących relacji pojęć "teren" oraz "działka", występujących m.in. w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z 16.01.2018 r., sygn. akt II OSK 743/17). Tym niemniej w realiach niniejszej sprawie Skład orzekający podziela stanowisko orzecznicze, zgodnie z którym w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z 11.12.2019 r., sygn. akt II OSK 260/18, wyrok WSA we Wrocławiu z 09.05.2023 r., sygn. akt II SA/Wr 35/23, wyroki WSA w Gdańsku z 08.02.2023 r. sygn. akt II SA/Gd 679/22, z 08.02.2023 r., sygn. akt II SA/Gd 631/22, z 25.01.2023r., sygn. akt II SA/Gd 632/22, a także wyrok WSA w Olsztynie z 25.08.2022 r. sygn. akt II SA/Ol 558/22).

Takie szczególne okoliczności faktyczno-prawne pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki - występują w sprawie.

Po pierwsze dlatego, że mamy do czynienia z inwestycją o charakterze szczególnym i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym. Ocenę tę potwierdza wprowadzone dla niej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść tego przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych (tak WSA w Gdańsku w wyroku z 22.02.2023 r., sygn. akt II SA/Gd 531/22).

Po drugie do takich szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, należy zaliczyć m.in. sytuację, w której teren inwestycji, na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. np. wyrok NSA z 24.05.2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; wyrok NSA z 17.07.2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18; wyrok NSA z 23.04.2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, wyrok NSA z 04.11.2021 r., sygn. akt II OSK 1212/19; wyrok NSA z 15.02.2022 r., sygn. akt II OSK 712/21, wyrok NSA z 14.06.2022 r., sygn. akt II OSK 1082/21). Jak wskazuje się, taka wykładnia ma silne uzasadnienie w normach konstytucyjnych i pozwala na wyważenie wartości, takich jak prawo własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) oraz ochrona środowiska i zrównoważony rozwój (art. 5 i art. 74 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). W rezultacie zachowana zostaje, przewidziana w art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., zasada konieczności uzyskania uprzedniej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Planowana inwestycja może być bowiem zaprojektowana i zrealizowana wyłącznie na gruntach rolnych niewymagających takiej zgody. Podobnie również wypowiedział się NSA w wyroku z 14.06.2023 r. sygnatura akt II OSK 1751/22, w którym Sąd stwierdził jednoznacznie, że "w przepisach art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest mowa o "terenie" a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść ww przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy na działce nr [...] której łączna powierzchnia wynosi [...] ha, na której planowana jest inwestycja, znajdują się użytki rolne chronione, sklasyfikowane jako RIIIa, RIIIb, zadrzewienia Lzr RIIIa, grunty pod rowami W-RIIIa, W-RIIIb o łącznej powierzchni [...] ha oraz grunty rolne niechronione oznaczone jako RIVa, RIVb, RV, PsIV, ŁIV zadrzewienia Lzr-PsIV, Lzr - RVI, grunty pod rowami W-RIVa, W-RIVb oraz nieużytki N o łącznej powierzchni [...] ha, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego. Natomiast w granicy działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja znajdują się grunty rolne chronione oznaczone jako RIIIb o pow. [...] ha i ŁIII o pow. [...] ha , tj. łącznie [...] ha oraz grunty rolne niechronione oznaczone jako RIVa, RIVb, RV, RVI, PsV, LVI, zadrzewienia Lzr-RV, grunty pod rowami W-RIVa, W-RIVb, W-RV, W-ŁVI, nieużytki N i grunty rolne zabudowane Br-PsV o łącznej powierzchni [...]ha, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego. Natomiast w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskazano wyraźnie, że planowana inwestycja zlokalizowana ma być wyłącznie na części działek nr [...] i [...] obręb C., gmina K. Nadto jak wynika z załącznika graficznego nr 1 do projektu decyzji, w którym określono linie rozgraniczające teren inwestycji, teren ten nie obejmuje gruntów klasy I- III. Dodatkowo nie można mówić w sprawie o obejściu przepisów o ochronie gruntów rolnych, skoro z załącznika graficznego do wniosku wynika, że teren zainwestowania mógłby zostać wydzielony z całości działki, bez szkody dla gruntów chronionych.

W rezultacie, uwzględniając poczynione dotąd uwagi, należy skonstatować, że organ nie mógł odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy tylko na tej podstawie, że objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy teren inwestycji obejmował tylko części działek nr [...] i [...]. Stanowisko takie możliwe byłoby do zaakceptowania wyłącznie w sytuacji gdy nie dałoby się w sposób jednoznaczny wydzielić terenu pod planowaną inwestycję, tak aby jej realizacji skupiała się tylko na gruntach klas niechronionych, tymczasem w niniejszej sprawie przedstawione przez inwestora dokumenty wskazują, że granice inwestycji ograniczają się do gruntów klas innych niż I-III.

Bezzasadnie również organ pierwszej instancji dokonał samowolnie rozszerzenia wniosku inwestora i przeprowadził analizę urbanistyczno – architektoniczną inwestycji. Wskazać bowiem należy, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy organ związany jest wnioskiem inwestora, w tym granicami inwestycji wskazanymi w tym wniosku i samodzielne rozszerzanie tych granic uznać należy za pozbawione podstaw prawnych. Sąd w całości podziela zarzut skargi, że zarówno rozszerzenie granic złożonego przez inwestora wniosku jak i przeprowadzenie własnej analizy urbanistyczno – architektonicznej, nie mieści się w granicach postępowania uzgodnieniowego, leży bowiem wyłącznie w kompetencji organu wydającego decyzje w przedmiocie warunków zabudowy.

Niezależnie od poczynionych wyżej uwag wymaga podkreślenia, że w przypadku, w którym inwestor, wbrew postanowieniom zawartym w decyzji o warunkach zabudowy, wykorzystałby grunt rolny klasy I-III na cele nierolnicze, wówczas ponosiłby, na ogólnych zasadach, odpowiedzialność ukształtowaną przepisami u.o.g.r.l.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę należy kierować się wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Uwzględnić należy zwłaszcza, że sama okoliczność, że poza terenem inwestycji, na częściach działek objetych wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, występują grunty klas I-III nie mogła stanowić samodzielnej podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ pierwszej instancji dokona zatem analizy w granicach terenu wskazanego we wniosku inwestora.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.