Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 338/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 174 pkt 1 i 2, art. 176
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 24c ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Bogdan Fischer Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "Z. W. i K. S." Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 1361/22 w sprawie ze skargi "Z. W. i K. S." Sp. z o.o. w S. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie bezczynności organu w sprawie ustalenia taryfy tymczasowej dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wr 1361/22 oddalił skargę "Z. W. i K." sp. z o.o. z siedzibą w S. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie ustalenia taryfy tymczasowej dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

"Z. W. i K." sp. z o.o. z siedzibą w S. wniósł skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi pomimo naruszenia art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), będącego następstwem prowadzenia postępowania administracyjnego z bezczynnością w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować zastosowaniem art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a., art. 149 § 2 p.p.s.a., art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.;

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie się od przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej i brak stwierdzenia bezczynności postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a także brak zastosowania środków określonych w p.p.s.a. w wyniku istnienia bezczynności postępowania, tj. art. 149 § 1a p.p.s.a., art. 149 § 2 p.p.s.a., umorzenia postępowania w części na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. co do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, a zastosowanie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia art. art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a.,

3. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie w jakim Sąd nie umorzył postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. To naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w ocenie skarżącego kasacyjnie sentencja orzeczenia byłaby odmienna, gdyby nie ta wada i niewątpliwie skargę nie można było oddalić w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

4. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania w zakresie, w jakim Sąd nie stwierdził bezczynności organu. Ta wada miała istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wskutek jej popełnienia treść sentencji orzeczenia jest odmienna od tej, jaka winna była być, gdyby wady tej nie popełniono;

5. art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. skutkujące rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, a więc nie dokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli zachowania organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

art. 24c ust. 4 z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 ze zm., dalej zwana "u.z.z.w.") w związku z art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że w niniejszym przypadku nie zachodzą podstawy do określenia przez organ regulacyjny, w drodze decyzji, tymczasowej taryfy co skutkowało oddaleniem skargi, tymczasem w sprawie zachodziły podstawy do wszczęcia postępowania i określenia taryfy tymczasowej w formie decyzji, a organ pozostawał w bezczynności.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonego kasacyjnie wyroku i o ponowne rozpoznanie sprawy, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości lub w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniosła również o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto Spółka wniosła na podstawie art. 193 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego uzupełniającego z dokumentów na fakt wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w przedmiocie określenia taryfy tymczasowej a także na fakt, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa:

1) pisma Spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2022 r. wraz z załącznikiem,

2) zawiadomienia organu z dnia 7 października 2022r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie określenia taryfy tymczasowej dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków,

3) decyzji z dnia 7 grudnia 2022r. sygn. [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie ustalenia taryfy tymczasowej dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy S.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).

W tym miejscu należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Należy przy tym podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych - doradców podatkowych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 2048/08, wszystkie orzeczenia dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Uwzględniając powyższe standardy dotyczące skargi kasacyjnej sposób skonstruowania w tej sprawie tego środka zaskarżenia przez profesjonalnego pełnomocnika istotnie wpłyną na ograniczenie kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art. 24c ust. 4 u.z.z.w. należy dojść do wniosku o jego niezasadności. W petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie tego przepisu poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że w niniejszym przypadku nie zachodzą podstawy do określenia przez organ regulacyjny, w drodze decyzji, tymczasowej taryfy co skutkowało oddaleniem skargi, tymczasem w sprawie zachodziły podstawy do wszczęcia postępowania i określenia taryfy tymczasowej w formie decyzji a organ pozostawał w bezczynności. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie nie kwestionowano wykładni tego przepisu dokonanej przez organ administracyjny. Przedmiotem sporu było natomiast wystąpienie przesłanek zastosowania tego przepisu. Według Skarżącego kasacyjnie wystąpiły warunki ekonomiczne wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej stanowiące podstawę do wydania decyzji określającą tymczasową taryfę na podstawie art. 24c ust. 4 u.z.z.w. Natomiast według organu administracyjnego warunki takie nie wystąpiły, natomiast organ wskazywał, że nie mógł wydać ww. decyzji ze względu na przedstawienia przez stronę informacji niezbędnych do wydania ww. decyzji w sposób niewystarczający i nieszczegółowy, co w konsekwencji nie pozwoliło organowi wyciągnąć jednoznacznych wniosków potwierdzających zaproponowane w projekcie taryfy cen wody oraz ścieków.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że przedmiotem sporu na gruncie art. 24c ust. 4 u.z.z.w. jest ustalenie stanu faktycznego, od którego zależy zastosowanie tego przepisu, a nie jego wykładnia.

Zauważyć jednak należy, że w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego odnoszących się do materii ustalenia stanu faktycznego w sprawie przez organy administracyjne oraz jego akceptacji przez Sąd I instancji. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej nawet nie podjęto próby kwestionowania stanu faktycznego ustalonego przez te organy i zaaprobowanego przez Sąd I instancji. Oznacza to, że ten stan faktyczny nie jest przedmiotem sporu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W dalszej kolejności zasadne jest przypomnienie, że naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ma charakter wyłącznie normatywny, abstrahujący od okoliczności faktycznych danej sprawy. Jego istota polega na nieprawidłowym odtworzeniu poszczególnych elementów normy prawnej, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia kształtującego treść stosunku administracyjnoprawnego strony. Może więc dotyczyć albo niewłaściwego odtworzenia zakresu stosowania normy, czyli okoliczności faktycznych, w których znajduje zastosowanie (hipoteza normy prawnej), albo wadliwego ustalenia konsekwencji prawnych w sytuacji prawnej podmiotu, który znalazł się w okolicznościach faktycznych aktywujących tę normę (dyspozycja/sankcja normy prawnej). Niezależnie od tego, którego elementu normy prawnej dotyczy zarzut błędnej wykładni, odnosi się on wyłącznie do jej generalno-abstrakcyjnego wzorca, kształtowanego treścią przepisów, z których się ją wywodzi.

Natomiast podnoszenie zarzutów naruszenia prawa materialnego nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego.

W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w skardze kasacyjnej nie podjęto próby zakwestionowania wydania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia z dnia 26 lipca 2022 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania. Wydanie tego aktu spowodowało formalne zakończenie postępowania administracyjnego, w którym nie wydano decyzji na podstawie art. 24c ust. 4 u.z.z.w. określającej tymczasową taryfę.

Skoro w obrocie pranym funkcjonuje postanowienie z dnia 26 lipca 2022 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania niezasadne są wszystkie zarzuty naruszenia prawa procesowego, skupiające się wokół niezałatwienia sprawy w terminie, czyli dotyczące bezczynności organu administracyjnego. Organ administracyjny wypowiedział się bowiem o niemożności procedowania w sprawie we wspomnianym postanowieniu z dnia 26 lipca 2022 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kluczową przesłanką przeprowadzenia ww. dowodu jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W tej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. W skardze kasacyjnej nie kwestionowano ustaleń faktycznych organu administracyjnego oraz ustaleń faktycznych sądu administracyjnego.

W konsekwencji skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.