Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1159/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
article: art. 7, art. 15, art. 75, art. 77, art. 80, art. 107, art. 138
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. S., P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 maja 2024 r., znak: SKO.Rol./4172/12/2023 w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie solidarnie na rzecz A. S. i P. S. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta Krakowski decyzją z 22 maja 2023 r. znak: OS.II.6622.11.2.2022.SP.4, w związku z wszczęciem 9 listopada 2022 r. postępowania z urzędu, w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntu o pow. 0,0600 ha bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2409 ze zm.), dalej "u.o.g.r.l.", na działce nr [...], obręb R., gmina S., zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wraz z infrastrukturą towarzyszącą:

1. zezwolił sprawcom wyłączenia A. i P. S. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne Rlllb o pow. 0,0600 ha, na działce nr [...], obręb R., gmina S., zajętego na cele budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą,

2. ustalił sprawcom wyłączenia należność podwyższoną za wyłączenie z produkcji rolnej części gruntu określonego w pkt. 1 niniejszej decyzji o pow. 0,0600 ha w Rlllb w kwocie 17 312, 13 zł, a następnie zwolnił z obowiązku uiszczenia należności podwyższonej, gdyż wartość wolnorynkowa gruntu wyłączonego jest wyższa od kwoty podwyższonej należności,

3. ustalił sprawcom wyłączenia opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu o pow. 0,0600 ha w Rlllb w kwocie 1 731, 21 zł płatną przez okres 10 lat, do dnia 30 czerwca danego roku.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 4 pkt 11-13, art. 5, art. 11 ust. 1, ust. 1a, i art. 12 ust. 1, ust. 6, ust. 7, ust. 13, ust. 14, art. 12a i art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił przebieg postępowania i poczynione ustalenia. Przywołał treść art. 2 ust. 1, art. 11 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 4 pkt 11 i pkt 12 u.o.g.r.l. Wyjaśniając treść stosowanych przepisów Starosta wskazał m.in., że u.o.g.r.l. nie definiuje pojęcia produkcji rolniczej i użytkowania rolniczego gruntów, zatem należy odnieść się do powszechnie rozumianej treści tego pojęcia i uwzględnić wykładnię celowościową. Użytkowanie rolnicze gruntu można określić jako działalność rolniczą polegającą na wytwarzaniu produktów zwierzęcych lub roślinnych z własnych upraw. Wiąże się z uprawą roślin oraz chowem i hodowlą zwierząt (...). Przez produkcję rolną można rozumieć proces przekształcenia zasobów w dobra na gruncie rolniczym (...). Natomiast nierolniczym użytkowaniem terenu będzie takie, na którym podejmowana działalność nie będzie miała ww. charakteru rolniczo-produkcyjnego, ani charakteru pomocniczego względem produkcji rolniczej.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Starosta wskazał, że zezwolenie na wyłączenie gruntów na działce budowlanej powinno obejmować tylko taką powierzchnię, na jakiej rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne wykorzystanie gruntów, a zatem od powierzchni pod inwestycją i towarzyszącą jej infrastrukturą. Organ I instancji wymienił wskazywane w orzecznictwie elementy zagospodarowania terenu stanowiące infrastrukturę towarzyszącą budownictwu mieszkaniowemu, wskazując że są to grunty pod urządzeniami technicznymi związanymi z zabudową mieszkaniową, tj. studniami, zbiornikami, przewodami naziemnymi, skrzynkami energetycznymi, urządzeniami do gromadzenia i oczyszczania ścieków, trzepakami, ławkami, śmietnikami i składowiskami odpadów, placami zabaw i gier oraz wypoczynku, obiektami małej architektury, urządzonymi podwórzami i utwardzonymi placami, dojściami i wjazdami.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że podstawą wszczęcia postępowania w sprawie z urzędu stała się dokonana w ewidencji gruntów zmiana użytku rolnego Rlllb na użytek B (tereny mieszkaniowe) w całości – 0,11 ha.

Kolejno Starosta Krakowski wskazał, że decyzją z 6 czerwca 2018 r. nr OS.II.6622.11.1.2018.CK.88 zezwolił na wniosek inwestorów na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne Rlllb o pow. 0,0500 ha, na cele budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zgodnie z załącznikiem graficznym decyzji. Decyzja ta stała się ostateczna 5 lipca 2018 r.

Następnie organ I instancji stwierdził, że po zakończonym procesie budowlanym i wybudowaniu budynku, na działce nr [...] dokonano zmiany użytku rolnego RIIIb na użytek B (tereny mieszkaniowe) o pow. 0,1100 ha, zgodnie z operatem inwentaryzacji powykonawczej budynku (zawiadomienie o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków z 4 listopada 2021 r. nr [...]).

Wynikającą różnicę powierzchni użytków rolnych RIIIb wynoszącą 0,0600 ha pomiędzy powierzchnią 0,0500 ha gruntów objętych zezwoleniem na inne niż rolnicze wykorzystanie, a powierzchnią 0,1100 ha gruntów oznaczonych użytkiem B – organ I instancji określił jako przedmiot niniejszego postępowania. Przed rozpoczęciem inwestycji, wg wypisu z rejestru gruntów z 11 maja 2018 r., ww. działka była oznaczona w operacie ewidencji gruntów użytkiem rolnym RIIIb, zatem są to grunty rolne w rozumieniu przepisów ustawy.

W celu ustalenia, czy nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, 12 kwietnia 2023 r. pracownicy Starostwa Powiatowego w Krakowie przeprowadzili wizję w terenie. Podczas oględzin sporządzono protokół, szkic i dokumentację fotograficzną, po czym stwierdzono następujące zagospodarowanie (użytkowanie) gruntu: działka zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, ogrodzona; przed budynkiem mieszkalnym podjazd oraz miejsce postojowe utwardzone kamieniem, przy podjeździe sztucznie utworzone skarpy; wzdłuż ogrodzenia od północnej i zachodniej części skarpy, w pozostałych częściach trawniki (fot. 1-6).

Podczas przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że zagospodarowanie działki oznaczonej użytkiem B o pow. 0,1100 ha nie wskazuje na rolnicze użytkowanie gruntu. Na działce rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu poprzez proces inwestycyjny, jakim była budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zagospodarowanie terenu wokół. Obszar ten stanowi zorganizowane podwórze funkcjonalnie związane z budynkiem mieszkalnym. Takie zagospodarowanie działki uniemożliwia prowadzenie działalności rolniczej polegającej na wytwarzaniu produktów zwierzęcych lub roślinnych z własnych upraw. Reasumując organ I instancji stwierdził, że część działki oznaczona użytkiem B o pow. 0,1100 ha została faktycznie wyłączona z produkcji rolnej, rozpoczęto na niej bowiem inne niż rolnicze użytkowanie gruntu.

Zgodnie z wypisem i wyrysem o przeznaczeniu terenu w planie zagospodarowania przestrzennego gminy S. z dnia 27 lutego 2018 r. nr [...] wydanym przez Burmistrza Miasta i Gminy S., ww. działka, na której zrealizowano inwestycje, znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ("Ł5MN") oraz w terenie tras komunikacyjnych - publiczne drogi klasy dojazdowej ("KDD"). Zatem inwestycja była zgodna z miejscowym planem, a działka przeznaczona była na cele nierolnicze.

Z analizy zgromadzonych dokumentów ustalono, iż inwestycję realizowano od września 2018 r. (oświadczenie właściciela z wniosku z 7 maja 2018 r.) do 2021 r. (inwentaryzacja powykonawcza budynku). Zatem faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej - zakończenie budowy z zagospodarowaniem terenu działki - nastąpiło w 2021 roku.

Powołując się na orzecznictwo sądowe organ I instancji stwierdził, że faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej następuje z chwilą rozpoczęcia procesu budowlanego, a momentem tym najpóźniej jest zakończenie budowy (o czym świadczy sporządzenie inwentaryzacji powykonawczej budynku).

Wartość rynkową gruntu w R. , w dacie faktycznego wyłączenia gruntu tj. w 2018 roku, w celu zastosowania przepisu art. 12 ust. 6 ustawy, organ I instancji przyjął w kwocie 11 000 zł za 1 ar, wg oświadczenia z 7 maja 2018 r.

Przeprowadzone oględziny zdaniem organu I instancji potwierdziły, że teren działki nr [...], obręb R., oznaczony użytkiem B (tereny mieszkaniowe) o pow. 0,1100 ha, (przed rozpoczęciem inwestycji oznaczone użytkiem rolnym klasy RIIIb) jest gruntem wyłączonym z produkcji rolnej. Na działce zagospodarowanej zabudową mieszkaniową wraz z towarzyszącą infrastrukturą rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu, a zatem nastąpiło wyłączenie gruntu z produkcji. Działka była przeznaczona na cele nierolnicze.

A. S. i P. S., działający przez adwokata, wnieśli od ww. decyzji I instancji z 22 maja 2023 r. odwołanie, zarzucając naruszenie następujących przepisów:

- art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej "K.p.a.", poprzez nałożenie na skarżących obowiązku uiszczania opłaty rocznej za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o pow. 0,0600 ha, podczas gdy decyzją z 6 czerwca 2018 r., znak spr.: OS.II.6622.11.2.2018.CK.88 organ zezwolił skarżącym na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne Rlllb o pow. 0,0500 ha na działce nr [...], a zagospodarowanie pozostałego gruntu nieobjętego ww. decyzją nie uległo żadnej zmianie,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a nadto błędną, sprzeczną z zasadami logiki ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez uznanie, że na działce rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu w części nieobjętej dotychczasowym zezwoleniem na wyłączenie z produkcji rolnej,

- art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niepodejmowanie działalności rolniczej na gruncie jest jednoznaczne z faktycznym wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej, podczas gdy o wyłączeniu z produkcji rolnej można mówić wyłącznie w sytuacji rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów,

- art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, przy niezmienionym stanie faktycznym, jaki był podstawą pierwotnej, prawomocnej decyzji Starosty Krakowskiego z 6 czerwca 2018 r., znak: OS.II.6622.11.1.2018.CK.88.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podnieśli m.in., że jeśli zagospodarowanie gruntu po zakończeniu budowy jest zgodne z projektem zagospodarowania nieruchomości, który stanowił podstawę wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu z przeznaczeniem na cele budynku mieszkalnego, to nakładanie opłaty podwyższonej za samowolne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej narusza także art. 8 K.p.a.

Wskazali, że w orzecznictwie utrwalony jest już pogląd, że dowód w postaci zmiany w ewidencji użytku rolnego na użytek: tereny mieszkaniowe, na podstawie operatu inwentaryzacji powykonawczej budynku, nie jest wystarczający do stwierdzenia wyłączenia gruntu z produkcji rolnej w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. Wykaz zmian gruntowych sporządzony przez geodetę nie jest wiążący w niniejszym postępowaniu.

Końcowo skarżący podkreślili, że nie poczynili żadnej ingerencji w grunt niewyłączony z produkcji rolnej. Na tym gruncie nie znajdują się żadne krzewy ani roślinność ozdobna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 29 maja 2024 r. znak SKO.Rol./4172/12/2023, na podstawie art. 5, art. 7, art. 11, art. 12 i art. 28 ust. 2 u.g.r.l. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy ww. decyzję I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. - wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IlIa, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

Dodatkowo ustawodawca w art. 28 ust. 2 ww. ustawy przesądził, iż w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.

Dalej organ II instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż 9 listopada 2022 r. zostało wszczęte postępowanie na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr [...], bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie.

Kolejno organ odwoławczy powtórzył ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji I instancji i wskazał, że konsekwencje niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego określone zostały w przepisach art. 28 ust. 1 i 2 ustawy, przewidujących sankcje za samowolne wyłączenie gruntu z produkcji.

Z treści ww. przepisów zdaniem organu odwoławczego wynika, że możliwość następczej legalizacji samowolnego i niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji, w drodze decyzji zezwalającej (wydanej w tym wypadku z urzędu), jest dopuszczalna tylko w stosunku do gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, które zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 (ust. 2).

Przepis art. 28 ust. 1 wprowadza generalną zasadę wymierzenia opłaty w formie sankcji dla sprawcy deliktu administracyjnego, jakim jest wyłączenie z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy, tj. przede wszystkim bez decyzji zezwalającej na to wyłączenie.

Natomiast art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. według organu II instancji nie stanowi samodzielnej regulacji, ale należy go odczytywać łącznie z przepisem zamieszczonym w art. 28 ust. 1. Prawidłowa wykładnia tego przepisu jest taka, iż dotyczy on szczególnej sytuacji, kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, bez decyzji zezwalającej na wyłączenie (przedmiot objęty hipotezą art. 28 ust. 1) ale grunt ten w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na cele nierolnicze lub nieleśne. W tej sytuacji ustawodawca nie zmieniając adresata, wobec którego kieruje sankcję - a którym jest sprawca wyłączenia, nakazuje wydać decyzje zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej oraz nakłada obowiązek uiszczania opłaty rocznej podwyższonej o 10% (wyrok WSA w Krakowie z 2 lutego 2012 r., sygn. II SA/Kr 1558/11).

Obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych z tytułu zmiany przeznaczenia gruntów został uregulowany w ustawie.

W art. 12 ustawy zostały uregulowane zasady obliczania opłat obejmujących: 1) jednorazową należność, tj. zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 4 pkt 12 - jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji, 2) oraz opłaty roczne, tj. zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 4 pkt 13 opłaty roczne z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną w razie trwałego wyłączenia - przez 10 lat, a w razie nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji.

Artykuł 12 ust. 7 ustawy stanowi, iż należność za wyłączenie z produkcji 1 ha użytków rolnych klasy RIIIb wynosi 262 305 zł. Zatem dokonujemy obliczenia należności: 0,0600 ha x 262 305 zł = 15 738,30 zł, a po podwyższeniu o 10% otrzymujemy kwotę 17 312,13 zł.

Przepis art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. stanowi, iż należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Należało zwolnić sprawców wyłączenia z obowiązku uiszczenia należności podwyższonej, ponieważ wartość wolnorynkowa gruntu wyłączonego 66 000,00 zł (600 m2 x 110 zł) była wyższa od kwoty podwyższonej należności, tj. 17 312,13 zł.

Natomiast opłaty roczne z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych - to 10% należności. Zatem dokonujemy obliczenia 10% z 17 312,13 zł daje kwotę opłat rocznych w wysokości 1 731,21 zł. Opłaty roczne płatne są przez 10 lat.

Kolegium podsumowało, że dokonane przez organ I instancji wyliczenia opłaty rocznej są prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że zbadało prawidłowość postępowania pierwszoinstancyjnego i ustaliło, iż organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Dokonał wszechstronnej oceny okoliczności przedmiotowej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez K.p.a. Kolegium wskazało, że organ I instancji przeprowadził pełne postępowanie wyjaśniające, poprawnie ustalił stan faktyczny sprawy i zawiadomił strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Na koniec Kolegium zwróciło uwagę, że grunty są jednym z najważniejszych elementów środowiska. Ich ustawowa ochrona jest konieczna dla zachowania ich w stanie pożądanym z punktu widzenia ochrony środowiska. Skuteczność tej ochrony jest uwarunkowana istnieniem instrumentów zapewniających realizację ustanowionych w tym zakresie zakazów i nakazów.

A. S. i P. S. wnieśli na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 29 maja 2024 r. znak SKO.Rol./4172/12/2023 skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie przepisów:

1) postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 8 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej na skarżących obowiązek uiszczania opłaty rocznej za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o pow. 0,0600 ha, podczas gdy ww. decyzją z 6 czerwca 2018 r. organ zezwolił skarżącym na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne Rlllb o pow. 0,0500 ha na działce nr [...], a zagospodarowanie pozostałego gruntu nieobjętego ww. decyzją nie uległo żadnej zmianie,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a nadto błędną, sprzeczną z zasadami logiki ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez uznanie, że na działce rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu w części nieobjętej dotychczasowym zezwoleniem na wyłączenie z produkcji rolnej,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez nieodniesienie się organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji do któregokolwiek z argumentów podniesionych przez skarżących w odwołaniu, a zamiast powyższego - bezkrytyczne powielenie stanowiska organu I instancji i poprzestanie jedynie na ogólnym stwierdzeniu, że "organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy",

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji w sytuacji, gdy była ona wadliwa;

2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, t].:

- art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niepodejmowanie działalności rolniczej na gruncie jest jednoznaczne z faktycznym wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej, podczas gdy o wyłączeniu z produkcji rolnej można mówić wyłącznie w sytuacji rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów,

- art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, przy niezmienionym stanie faktycznym jaki był podstawą pierwotnej, prawomocnej decyzji Starosty z 6 czerwca 2018 r.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego,

ewentualnie,

2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie przez Sąd Kolegium do wydania decyzji uchylającej decyzję Starosty Krakowskiego z 22 maja 2023 r., znak spr.: OS-II.6622.11.2.2022.SP.4 i umarzającej postępowanie, w terminie zakreślonym przez Sąd,

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych,

4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podnieśli m.in., że organ II instancji nie odniósł się do żadnego zarzutu sformułowanego w treści odwołania. Poprzestał na obszernym opisie stanu faktycznego, a odnosząc się do zarzutów odwołania zawarł ogólne i szablonowe stwierdzenia niewystarczające z perspektywy strony skarżącej, która postawiła decyzji organu I instancji konkretne zarzuty, nie otrzymując w konsekwencji merytorycznej odpowiedzi.

Skarżący podkreślili, że obecnie, po 5 latach od wydania pierwotnej decyzji zezwalającej na wyłączenie, zagospodarowanie gruntu nieobjętego decyzją z 6 czerwca 2018 r. nadal nie zmieniło się. Zarówno budynek mieszkalny, jak i dojazdy do niego oraz przyłącza infrastruktury technicznej zostały zlokalizowane na terenie wyłączonym z produkcji rolnej, a sposób użytkowania pozostałej części działki - nie zmienił się.

Zdaniem skarżących, skoro w myśl u.o.g.r.l. należność i opłaty roczne są naliczane od gruntów faktycznie wyłączanych z produkcji, a więc tylko od tych gruntów, na których rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne ich użytkowanie, to tym samym zezwolenie na wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych na działce budowlanej powinno obejmować tylko taka powierzchnie, na jakiej w projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaplanowano rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne wykorzystania gruntów (...) Ochrona gruntów rolnych i leśnych polega przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolne i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1). Wydawanie zezwoleń na wyłączenie z produkcji także i takiej powierzchni gruntu rolnego lub leśnego, która nie jest niezbędna na potrzeby nierolne i nieleśne, stanowi działanie wymierzone przeciwko celom określonym w omawianej ustawie.

Skarżący podkreślili, że wykaz zmian gruntowych sporządzony przez geodetę uprawnionego nie jest dowodem wiążącym w tym postępowaniu, tym bardziej, że nie sposób stwierdzić na jakiej podstawie geodeta dokonał takiej właśnie oceny. Podnieśli, że przeprowadzone przez organ I instancji oględziny nie doprowadziły do ustalenia innego, odmiennego stanu faktycznego, od stanu na gruncie, jaki miał miejsce podczas wydawania pierwotnej decyzji o wyłączeniu części działki z produkcji rolnej.

Dalej skarżący zarzucili, że organy obu instancji nie udzieliły odpowiedzi na stawiane w odwołaniu pytania:

1) jakie działania podjęli skarżący po wybudowaniu budynku mieszkalnego, które miałyby sprowadzać się do rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowanie gruntów niewyłączonych dotychczas z produkcji rolnej?

2) jaka jest różnica pomiędzy projektem zagospodarowania nieruchomości stanowiącym podstawę wydania pierwotnej decyzji z dnia 6 czerwca 2018 r., z rzeczywistym zagospodarowaniem działki po zakończeniu budowy?

Na tak postawione pytania brak jest, zdaniem skarżących, odpowiedzi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie skarżący podnieśli, że wyłączenie gruntów z produkcji rolnej na działce budowlanej powinno obejmować tylko powierzchnię pod inwestycją i towarzyszącą jej infrastrukturą. Brak przy tym jakichkolwiek podstaw do aprobaty dla poglądu, że zieleń trawnikowa, krzewy, a także roślinność ozdobna, stanowi urządzoną infrastrukturę rekreacyjną, powiązaną z budownictwem mieszkaniowym.

Skarżący wskazali, że nie poczynili żadnej ingerencji w grunt niewyłączony z produkcji rolnej, na gruncie tym nie znajdują się żadne krzewy, ani roślinność ozdobna. Na gruncie tym nie został zasiany trawnik. W przypadku wątpliwości organu I instancji w tym zakresie, organ ten powinien przynajmniej przesłuchać strony niniejszego postępowania dla ustalenia, czy strony te dokonywały jakiejkolwiek ingerencji w grunt niewyłączony z produkcji rolnej w takim stopniu, który uniemożliwiałby rozpoczęcie prowadzenia działalności rolnej na tym fragmencie gruntu w dowolnym czasie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, stwierdzając, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazano przyczyny przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarżący wnieśli o przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Co istotne w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie ww.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów proceduralnych, a to w zakresie naruszenia art. 7, art. 77, art. 75 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie, w sposób wystarczający, okoliczności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy.

Kontrola Sądu w rozpoznawanej sprawie dotyczy decyzji Kolegium w przedmiocie zezwolenia skarżącym (sprawcom wyłączenia wykraczającego ponad niesporne w niniejszej sprawie wyłączenie 0,05 ha, dokonane za zgodą organu na podstawie decyzji z 6 czerwca 2018 r.) na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne Rlllb o pow. 0,06 ha, na działce nr [...], obręb R., zajętego na cele budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz ustalenia sprawcom wyłączenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele nierolnicze ww. gruntu o pow. 0,0600 ha - w kwocie 1 731, 21 zł płatnej przez okres 10 lat, do dnia 30 czerwca danego roku.

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., przez wyłączenie gruntów z produkcji - rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Jak słusznie zauważyły organy, u.o.g.r.l. nie precyzuje pojęcia "rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowanie gruntów". Jednakże już sam sens językowy tego zwrotu wskazuje, że rzecz musi dotyczyć takiego wykonania określonej czynności prawnej lub faktycznej wobec gruntu rolnego, że dotychczasowe wykorzystanie rolnicze gruntu nie będzie możliwe. Innymi słowy pod pojęciem wyłączenia gruntu z produkcji rolnej należy rozumieć taki akt tego wyłączenia, który uniemożliwia dalszą produkcję rolną. Jeżeli jednak w wyniku zrealizowania inwestycji, dotychczasowe wykorzystanie rolnicze gruntu będzie możliwe, to brak jest elementów ograniczających czy wyłączających (obszarowo i rodzajowo) rolnicze wykorzystanie gruntu, w rozumieniu art. 4 pkt 11 oraz art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 17 maja 2017 r. sygn. II SA/Kr 1385/16).

Należy przy tym podkreślić, że brak jest podstaw do uznania, że rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów może polegać wyłącznie na zaniechaniu prowadzenia na nieruchomości działalności rolniczej. Wyłączeniu z produkcji nie musi podlegać przecież cała nieruchomość, na której nastąpiło rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów, a decydujące znaczenie musi mieć rzeczywista powierzchnia, na której podjęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2008 r. sygn. II SA/Gd 732/07, LEX nr 515690).

Bezsporne było w sprawie, że przedmiotowa działka, na której skarżący zrealizowali inwestycję w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, znajduje się w terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ("Ł5MN") oraz tras komunikacyjnych - publiczne drogi klasy dojazdowej ("KDD"), zatem inwestycja była zgodna z miejscowym planem, a działka przeznaczona była w planie na cele nierolnicze.

Sporne natomiast w sprawie jest, czy - jak twierdzą organy - na objętym zaskarżoną decyzją obszarze 0,06 ha działki inwestorzy dokonali rzeczywistego wyłączenia tego gruntu z produkcji rolnej poprzez rozpoczęcie użytkowania nierolnego i nieleśnego w postaci podwórza związanego funkcjonalnie z użytkowaniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zagospodarowania terenu wokół, czy też - jak argumentują skarżący - nie użytkując tej części, nie zmienili jej charakteru od 2018 r., co uniemożliwia stwierdzenie wyłączenia gruntów rolnych z użytkowania rolnego lub leśnego.

Tak zarysowanego sporu Sąd nie może obecnie rozstrzygnąć merytorycznie ze względu na uchybienia, których dopuściły się organy obu instancji w gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego, naruszając przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już bowiem wyżej wskazano, rzeczą organów obu instancji w niniejszej sprawie nie było ograniczenie się do stwierdzenia zmian danych spornej działki w ewidencji gruntów z użytku RIIIb na B, ale realne zweryfikowanie wyłączonego z rolnego użytkowania obszaru w terenie. Art. 2 u.o.g.r.l. nie daje podstaw do automatycznego wyciągnięcia wniosków, że wystarczającym dla określenia rodzaju użytku jest ustalenie oznaczenia użytku w ewidencji gruntów.

Wobec powyższego organ I instancji słusznie przeprowadził w sprawie oględziny, jednak zgromadzony w ich trakcie materiał dowodowy, nie został oceniony właściwie.

Z wykonanych fotografii i szkicu polowego nr 1 (s. 14-18 akt adm.) wynika, że bliżej nieokreślona część działki [...] (ok. połowa) została zagospodarowana domem mieszkalnym, dojazdem i miejscem postojowym, utwardzonym kamieniem. Dodatkowo na szkicu i fotografii uwidoczniono taras przydomowy na terenie działki, skarpy wynikające z ukształtowania terenu i wykonanych prac ziemnych oraz betonowe schodki. Organy nie wykazały natomiast, by na pozostałym porośniętym trawą terenie działki, której jak twierdzą nie zasiali skarżący, podjęli oni użytkowanie o nierolnym i nieleśnym charakterze.

Jak bowiem słusznie podnieśli skarżący, żaden przepis prawa nie łączy obowiązku uiszczania opłat za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, z wprowadzeniem zmian w ewidencji gruntów (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2010 r. sygn. II SA/Kr 860/10).

Dodatkowo należy nadmienić, że kategoryczne stwierdzenie organów, że teren zielony (trawnik) przy budynku, krzewy ozdobne czy skalniaki, nie są gruntami użytkowanymi rolniczo, pozostaje w sprzeczności z definicjami działalności rolniczej, czy gruntów rolnych.

Obrazowo rzecz ujmując, jeżeli na części działki była łąka, w którą inwestorzy nie ingerowali w sposób uniemożliwiający przyszłą produkcję rolną lub leśną, którą to łąkę w każdej chwili można wykorzystać np. jako paszę, czy zaorać i zasiać - nie sposób twierdzić, co uczyniły organy, że taki teren zielony został wyłączony z produkcji rolnej. Dlatego zaskarżone decyzje nie mogą się odtać w obrocie prawnym.

Prowadząc ponownie postępowanie organy ustalą rzeczywistą powierzchnię działki nr [...] zajętą na cele związane ze zrealizowaną przez skarżących zabudową mieszkaniową. Przy ustalaniu, jaką część działki zajęto na ww. cel, należy sięgnąć do dokumentacji projektowej budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na spornej działce, wraz z projektem zagospodarowania terenu, a także z uwzględnieniem przyłączy do sieci.

Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz.U. z 2024 r. poz. 725) projekt budowlany powinien zawierać m.in. (pkt 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych, obejmujący m.in.

b) usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym sieci uzbrojenia terenu, oraz urządzeń budowlanych sytuowanych poza obiektem budowlanym,

d) układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

W szczególności w projekcie zagospodarowania działki lub terenu oraz zaznaczone na mapie zasadniczej winny być:

- powierzchnie zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych,

- powierzchnie utwardzone (np. dróg, parkingów, placów i chodników),

- układ sieci i urządzeń uzbrojenia terenu, w szczególności wodociągowych, ujęć wody, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków,

- urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne.

Ustalony obszar winien być zweryfikowany i zwymiarowany, w tym także w terenie, by możliwa była kontrola poprawności ustalenia obszaru wyłączonego z produkcji rolnej lub leśnej.

Dopiero dokonanie ww. przekonywujących ustaleń mających pokrycie w materiale dowodowym umożliwi ponowne zajęcie stanowiska w kwestii wymierzenia opłaty. Ustalenia co do wyłączonej powierzchni działki powinny być dodatkowo odniesione do treści szkicu z oględzin (k. 18 akt adm.), załącznika graficznego decyzji z 6 czerwca 2018 r. (k. 9) oraz wydruku z systemu IntraEWID (k. 2).

Skarżący słusznie podnieśli, że do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie pomocne może być udzielenie odpowiedzi na zawarte w skardze pytania, to jest jakie działania podjęli skarżący po wybudowaniu budynku mieszkalnego, które miałyby sprowadzać się do rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowanie gruntów niewyłączonych dotychczas z produkcji rolnej oraz jaka jest różnica pomiędzy projektem zagospodarowania nieruchomości stanowiącym podstawę wydania pierwotnej decyzji z dnia 6 czerwca 2018 r., z rzeczywistym zagospodarowaniem działki po zakończeniu budowy.

Nota bene organ II instancji nie udzielił na te pytania odpowiedzi nie tylko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale również i w odpowiedzi na skargę.

Warto też wskazać, że zagospodarowując część działki na cele związane z zabudową mieszkaniową inwestor może pozostawić część działki w postaci niewykluczającej podjęcie produkcji rolnej, co należy interpretować jako brak wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

Podsumowując, powyżej wskazane uchybienia organu w zakresie ustalenia stanu faktycznego prowadzą do stwierdzenia, że w realiach kontrolowanej decyzji brak było podstaw do wydania przez Starostę decyzji w oparciu o treść art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. W szczególności co najmniej przedwcześnie przyjęto, że obszar całej działki stanowi zorganizowane podwórze funkcjonalnie związane z budynkiem mieszkalnym, a takie zagospodarowanie działki uniemożliwia prowadzenie działalności rolniczej polegającej na wytwarzaniu produktów zwierzęcych lub roślinnych z własnych upraw.

Z kolei organ odwoławczy bezkrytycznie, bez stosownego rozważenia stawianych przez skarżących zarzutów, z naruszeniem art. 15 K.p.a. przyjął argumentację organu I instancji, stwierdzając rozpoczęcie na całej działce innego niż rolnicze użytkowanie gruntu poprzez zrealizowanie inwestycji.

Z powyższych względów decyzje organów obu instancji, jako niewykazujące rzeczywistego stanu faktycznego na gruncie, zostały usunięte z obrotu prawnego poprzez ich uchylenie przez Sąd.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga zasługiwała na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę powyższe należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji (art. 135 P.p.s.a.), o czym Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a. i 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone na rzecz skarżących koszty postępowania w kwocie 697 zł złożyły się: 480 zł kosztów zastępstwa procesowego, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.