Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 305/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 113, art. 125, art. 134, art. 135, art. 145, art. 151, art. 174, art. 183, art. 184, art. 188, art. 189, art. 190
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16, art. 28, art. 107, art. 145, art. 156, art. 158
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3, art. 28, art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 71, art. 72, art. 86
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 4, art. 5, art. 8, art. 13, art. 15
journal: Dz.U. 2016 poz 961
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych G. W. oraz X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1653/18 w sprawie ze skarg G. W. i X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1653/18, oddalił skargi G. W. i X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Sławieński decyzją z 24 listopada 2014 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił X sp. z o. o. w [...] pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...], będącej częścią Farmy Wiatrowej [...], zlokalizowanej na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...].

W dniu 1 lipca 2015 r. do Wojewody Zachodniopomorskiego wpłynął wniosek G. W. o stwierdzenie nieważności - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. – ww. decyzji Starosty oraz wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 135 k.p.a. W uzasadnieniu tego żądania wnioskodawca wskazał, że uchylenie wyrokiem WSA w Szczecinie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 22 sierpnia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z 30 maja 2014 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest przesłanką do stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda postanowieniem z 21 października 2015 r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Dnia 6 czerwca 2016 r. do Wojewody wpłynął kolejny wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności - w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. - ww. decyzji Starosty, wskazujący na uprawomocnienie się powyższego wyroku.

Wojewoda postanowieniem znak [...] z 8 sierpnia 2016 r. ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 24 listopada 2014 r., tak jak poprzednio - ze względu na brak posiadania przymiotu strony postępowania przez wnioskodawcę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), postanowieniem z 25 listopada 2016 r. znak [...], uchylił postanowienie Wojewody z 8 sierpnia 2016 r. i zwrócił sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961), nieruchomości należące do wnioskodawcy (działki nr [...] i [...]) znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, a tym samym skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda, działając na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., decyzją z 21 listopada 2017 r. znak [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty z 24 listopada 2014 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł za GINB, że w świetle aktualnie obowiązujących przepisów dwie działki wnioskodawcy znalazły się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wskazał, że wieża wiatrowa [...], usytuowana jest na działce nr [...]; wysokość zawieszenia wirnika elektrowni wynosi 120 m, a wysokość promienia równego połowie średnicy wirnika z łopatami - 60 m we wzniesieniu; oznacza to, że nieruchomości zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1.800 m od okręgu, o jakim mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, mogą podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu, zatem mogą znajdować się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. W aktualnym stanie prawnym budynek o funkcji mieszkalnej powinien bowiem znaleźć się w odległości minimum 1,8 km od turbiny wiatrowej. Budynek na działce nr [...], na podstawie dokonanych pomiarów jest usytuowany w odległości mniejszej niż obecnie wymagana, mianowicie ok. 0,89 km od wieży wiatrowej. W przypadku drugiej nieruchomości wnioskodawcy, niezabudowanej działki nr [...], odległość między działką posadowienia turbiny wiatrowej nr [...] a granicą działki nr [...] jest również mniejsza niż aktualnie wymagana dziesięciokrotność wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, czyli w tym przypadku 1,8 km, wynosi bowiem ok. 0,76 km do granicy działki nr [...]. Organ wojewódzki wskazał, że z powyższych ustaleń wynika, że obecnie, z uwagi na obowiązującą ustawę z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, inwestycja zatwierdzona decyzją nr [...] nie jest zgodna z prawem, bowiem wyżej wskazane nieruchomości należące do wnioskodawcy znajdują się w odległości mniejszej niż to określa ww. ustawa i w związku z tym wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w sprawie. Dodał jednak, że sporna decyzja została wydana w innym stanie prawnym, kiedy o odległościach sytuowania wież wiatrowych od zabudowy mieszkalnej decydowały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opracowane na podstawie decydującego wówczas kryterium norm hałasu, wynikającego z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112). Obowiązujący wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony pod kątem lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych wraz z urządzeniami infrastruktury towarzyszącej, w tym wieży [...], ustalał minimalną odległość sytuowania wieży wiatrowej od zabudowy mieszkaniowej na poziomie 400 m (§ 10 pkt 3 lit b zapisów planu). Inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej na działce nr [...] obowiązujący wówczas wymóg odległościowy spełniła. Stąd należy zdaniem Wojewody stwierdzić, że inwestycja zatwierdzona decyzją Starosty Sławieńskiego z 24 listopada 2014 r. na czas obowiązujących w tym zakresie przepisów została wydana prawidłowo, a ustalona obecnie niezgodność inwestycji z aktualnie obowiązującą ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych ma jedynie wpływ na poszerzenie kręgu stron postępowania. Wojewoda podkreślił, że powyższa decyzja została wydana w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla obszaru części obrębu [...], [...], [...] i [...] pod kątem lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych wraz z urządzeniami infrastruktury towarzyszącej, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 26 listopada 2008r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Zapisy planu wyznaczyły minimalną dopuszczalną odległość sytuowania elektrowni wiatrowych od zabudowy mieszkaniowej lub innej przeznaczonej na pobyt stały ludzi na poziomie 400 m od wieży, z uwagi na konieczność spełnienia norm dopuszczalnego hałasu (§ 10 pkt 3 lit b miejscowego planu). Żadna z ośmiu nieruchomości należąca do skarżącego, tj. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], nie znalazły się w promieniu 400 m wyznaczonym wokół położonej na działce nr [...] turbiny wiatrowej [...], stąd też żadna z nieruchomości nie została ujęta w projekcie zagospodarowania terenu. Organ wojewódzki wskazał ponadto, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym nie znalazł innych przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty z 24 listopada 2014 r. Zaznaczył, że inwestor spełnił wymagania wynikające z art. 32-35 Prawa budowlanego: wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, posiada wymagane opinie i uzgodnienia, jest zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego oraz obecną wówczas w obrocie prawnym decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z 30 maja 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Uchylenie wyrokiem WSA w Szczecinie z 23 kwietnia 2015 r. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 22 sierpnia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z 30 maja 2014 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie może natomiast stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynie do wznowienia postępowania z mocy art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 19 maja 2018 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołań G. W. oraz inwestora, utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody. GINB podał, że jak wynika z projektu budowlanego, przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę elektrowni wiatrowej nr [...], wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Inwestor wraz z wnioskiem z 3 czerwca 2014 r. o pozwolenie na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr ew. [...] położoną w [...] na cele budowlane. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego uchybienia przepisom art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Następnie w tym kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego wskazał, że obszar, na którym znajduje się działka inwestycyjna, w dacie wydania kontrolowanej decyzji objęty był ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z dnia 30 czerwca 2005 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] na całym obszarze z wyłączeniem działek: obręb [...] (o wskazanych nr), obręb [...] (o wskazanych nr). Obszar ten oznaczony jest symbolem RO-2 (tereny produkcji rolnej bez zabudowy, z dopuszczeniem elektrowni wiatrowych). W konsekwencji GINB stwierdził, że analiza akt wykazała, że sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń ww. planu miejscowego. Dodał przy tym, że Wójt Gminy [...] decyzją nr [...], znak: [...], z 30 maja 2014 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie 6 turbin wiatrowych o mocy pojedynczej turbiny nieprzekraczającej 2,5 MW oraz wysokości wieży od 80 m do 130 m i średnicy wirnika od 82,5 m do 120 m przy całkowitej wysokości siłowni nie większej niż 190 m wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...], nr ew. [...]i [...] obręb [...] oraz nr ew. [...] i [...], obręb [...], gmina [...]. Tym samym w niniejszej sprawie nie doszło również do rażącego naruszenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skoro (jak wskazał) ww. wymogi środowiskowe zostały w projekcie spełnione (tak co do maksymalnej mocy pojedynczej turbiny, wysokości wieży, średnicy wirnika, jak i całkowitej wysokości siłowni). GINB zaznaczył również, że ww. decyzja wprost określiła, iż "(...) w związku z eksploatacją projektowanej inwestycji, przy pracy projektowanych elektrowni wiatrowych z maksymalnym poziomem mocy akustycznej, na najbliżej położonych terenach chronionych akustycznie dotrzymane zostaną dopuszczalne wartości określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku". Powyższe potwierdzają także opracowania graficzne znajdują się w aktach sprawy.

Odnosząc się do kwestii niezgodności kontrolowanej decyzji z przepisami ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych GINB wskazał, że postępowanie w przedmiocie wniosku inwestora o pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowej zostało wszczęte 5 czerwca 2014 r., natomiast ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych weszła w życie 16 lipca 2016 r. Tym samym okoliczności i wymagania związane z przepisami tej ustawy pozostają bez wpływu na prowadzone przez GINB postępowanie nieważnościowe. Przy czym etefzdaniem GINB nie oznacza to, że przepisy ww. ustawy nie znajdują w ogóle zastosowania bowiem obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji winien być ustalony na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

Odnosząc się do uchylenia przez WSA w Szczecinie wyrokiem z 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1029/14, decyzji SKO w Koszalinie z 22 sierpnia 2014 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z 30 maja 2014 r., GINB wskazał, że okoliczność uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji może stanowić ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. System weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej oparty jest bowiem na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie; żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Ponieważ w powyższym wyroku Sąd orzekł o uchyleniu, a nie stwierdzeniu nieważności decyzji środowiskowej, w ramach niniejszego postępowania koniecznym było uwzględnienie ustaleń tej decyzji.

GINB zwrócił również uwagę, że inwestor uzyskał niezbędne, wymagane przez prawo opinie, uzgodnienia i pozwolenia, a projekt budowlany został opracowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Ponadto badana decyzja nie narusza rażąco przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze. zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania decyzji) jak i nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargą G. W. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 ust. 1 pkt. 2 k.p.a.; art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego; art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 ust. 2 tej ustawy; art. 13 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego; art. 35 ust. 1 pkt. 1a Prawa budowlanego w zw. z art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a.

W odrębnej skardze również X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 tej ustawy w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ostatniej w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniami z dnia 3 października 2018 r. w sprawach o sygn. akt VII SA/Wa 1653/18 oraz VII SA/Wa 1654/18 zawiesił z urzędu na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postępowania z uwagi na zaskarżone postanowienie GINB z dnia 25 listopada 2016 r. uchylające postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 8 sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji Starosty Sławińskiego z 24 listopada 2014 r. nr [...] z uwagi na brak przymiotu strony Skarżącego (sygn. akt VII SA/Wa 326/17). Postanowieniami z dnia 5 maja 2020 r. podjęto zawieszone postępowanie po wydaniu 8 stycznia 2020 r. II OSK 372/18 wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 17 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 326/17, którym uchylono zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i oddalono skargę GINB.

Następnie postanowieniem z 22 czerwca 2020 r. Sąd pierwszej instancji, odmówił zawieszenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi G. W..

Sąd zarządził połączenie obu ww. spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Sądu organy orzekające dokonały właściwych ustaleń tak w zakresie stanu faktycznego jak i prawnego, prowadząc postępowanie nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i w konsekwencji dokonanej analizy prawidłowo przyjęły w kwestii formalnej/procesowej, że skarżący ma przymiot strony, w kwestii zaś materialnej - że nie ma podstaw do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. i wyeliminowania na jego podstawie z obrotu prawnego badanej decyzji Starosty, w tym z przyczyn podniesionych w postępowaniu (i powtórzonych w skardze) przez skarżącego, dając temu wyraz w uzasadnieniach decyzji spełniających wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podniósł, iż dokonując oceny w tej materii miał na uwadze przebieg niniejszego postępowania nadzorczego oraz wydany w tej sprawie 8 stycznia 2020 r. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 372/18. Wyrokiem tym NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie z 17 listopada 2017r. sygn. akt VII SA/Wa 326/17 i oddalił skargę skarżącej Spółki na postanowienie GINB z 25 listopada 2016 r., uchylające postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności w stosunku do ww. pozwolenia na budowę z wniosku skarżącego. Sąd wskazał, iż jako że wyrok NSA dotyczy postanowienia GINB, w wyniku realizacji którego zapadły wydane w niniejszej sprawie decyzje, orzeczeniem tym był związany. Wobec zaś zarzutów skarżącej Spółki wskazał, iż w ww. wyroku NSA uznał, że przepisy ustawy z 2016 r. winny być wzięte pod uwagę w niniejszej sprawie dla ustalenia przymiotu strony skarżącego (wnioskodawcy); wskazał bowiem, że w razie zrealizowania elektrowni wiatrowej, osoba chcąca wznieść budynek mieszkalny albo o funkcji mieszkalnej będzie musiała brać pod uwagę odległości uregulowane w art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a to może skutkować ograniczeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości i powinno być brane pod uwagę przy ustalaniu kręgu stron. Zatem - stosownie do oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku NSA - ustawa z 2016 r. ma zastosowanie dla zbadania przymiotu stronu skarżącego - wnioskodawcy postępowania w trybie nadzorczym, "mimo że jej przepisów nie będzie można zastosować do rozstrzygnięcia tego wniosku". NSA zaznaczył także, że wpływ na ustalenie stron postępowania "mają zresztą nie tylko odległości określone w art. 4 ustawy, ale i uwarunkowania wynikające z innych przepisów (odrębnych), w tym z zakresu planowania przestrzennego, które mogą być podstawą dalszych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Oznacza to, że stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu było częściowo błędne, skoro organ odwoławczy nie dostrzegł potrzeby przeprowadzenia tych ustaleń i z góry uznał wnioskodawcę za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Niemniej, jak przyjął NSA, konieczność wyjaśnienia tych wszystkich okoliczności bezsprzecznie wykluczała możliwość zastosowania art. 61a § 1 k.p.a.

Analizując wydane w sprawie decyzje z uwzględnieniem przywołanego wyroku NSA i poglądu w nim przedstawionego Sąd uznał w efekcie, że wprawdzie zapadły one przed wydaniem ww. orzeczenia Sądu kasacyjnego, ale są zgodne z oceną prawną w nim zawartą. Wynika z nich, że skarżący jest właścicielem zabudowanej działki nr [...], która znajduje się w odległości ok. 0,89 km od wieży wiatrowej, w sytuacji gdy całkowita wysokość elektrowni wiatrowej wynosi 180 m, a odległość, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o inwestycjach wynosi w tej sytuacji 1,8 km. Wobec oddalenia skargi ww. wyrokiem NSA, Sąd dostrzegł ponadto, że nie odpadła podstawa wydania zapadłych w sprawie decyzji. Podsumowując Sąd wskazał, że w obu decyzjach wydanych w sprawie prawidłowo przyjęto, że ustawę z 2016 r. należy uwzględnić dla ustalenia stron postępowania, w tym zbadania interesu prawnego wnioskodawcy. W konsekwencji z uwzględnieniem zapisów tej ustawy i danych wynikających z projektu budowlanego prawidłowo zdaniem Sądu ustalono, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, przyjmując przy tym, że przymiot strony w tym postępowaniu należy badać w oparciu o art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu, nie podważa skutecznie ww. oceny dotyczącej interesu prawnego skarżącego argumentacja skarżącej Spółki przedstawiona w pismach procesowych z 29 czerwca 2020 r., wskazująca na brak wyczerpujących ustaleń, skoro sama skarżąca Spółka na tym etapie wskazała, że działka skarżącego nr [...] także w obowiązującym planie miejscowym przeznaczona jest m. in. pod zabudowę mieszkaniową (teren oznaczony symbolem MU-1) a wobec tego nie sposób stwierdzić, że kwestionowana inwestycja nie może prowadzić do ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Z tych też przyczyn Sąd uznał skargę skarżącej Spółki za niezasadną, przyjmując, że z chwilą wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mogły zaktualizować się przewidziane w tych przepisach ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości, w tym należącej do skarżącego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych do przepisów odrębnych, mających zastosowanie dla wyprowadzenia interesu prawnego należy zaś zaliczyć niewątpliwie przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi skarżącego i badania wydanych w sprawie decyzji w pozostałym, merytorycznym aspekcie związanym z zastosowaniem art. 156 § 1 k.p.a., Sąd dostrzegł, że badając, czy w sprawie zaistniała wada z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa), GINB prawidłowo przyjął, że w sprawie nie występuje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym kwestionowaną decyzją. Wziął przy tym pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, jak również stan faktyczny wynikający z akt postępowania zakończonego tą decyzją i dokonał prawidłowej w tym zakresie oceny. Rozważania organu w tej kwestii Sąd uznał za własne. Wobec zarzutów skargi skarżącego Sąd dostrzegł zaś, że prawidłowa jest ocena ww. organu o braku rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wymagającego od organu architektonicznego sprawdzenia projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska. Zdaniem Sądu GINB prawidłowo wskazał w tym kontekście na obowiązującą w dacie wydania badanej decyzji uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 30 czerwca 2005 r. nr [...] w sprawie planu miejscowego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2006 r., Nr [...], poz. [...]), obejmującą działkę inwestycyjną oznaczoną w planie symbolem RO-2 – tereny produkcji rolnej bez zabudowy - z dopuszczeniem elektrowni wiatrowych (v. § 7 pkt 27 i § 57 ust. 2 pkt 2). Słusznie w efekcie stwierdził, że skoro w planie wprost przewidziano/dopuszczono na ww. terenie tego rodzaju inwestycję jak kwestionowana, to nie można zarzucić badanej decyzji (akceptującej taką inwestycję) rażącego naruszenia prawa. Sąd dodał, że § 30 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały w sprawie planu miejscowego ustala strefę ochrony od elektrowni wiatrowych w odległości 400 m, w obrębie której zakazuje się m. in. lokalizowania budynków mieszkalnych (§ 30 ust. 2 pkt 2 ww. uchwały w sprawie planu); nie wynika z projektu zagospodarowania terenu projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty i poczynionych w postępowaniu ustaleń, aby którakolwiek nieruchomość skarżącego znajdowała się w tej strefie (v. część opisowa projektu zagospodarowania terenu pkt 9, str. 17). Poza tym należy w ocenie Sądu zaznaczyć, że ww. uchwała była kontrolowana przez WSA w Szczecinie, który wyrokiem z 16 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 366/15 stwierdził nieważność § 30 ust. 3 tej uchwały, a wyrok ten uprawomocnił się 9 czerwca 2017 r. (wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2597/15). Z zakwestionowanego zapisu uchwały wynikało, że wielkości stref ochronnych mogą ulec zmniejszeniu w przypadku zastosowania odpowiednich zabezpieczeń. Zapis ten nie był stosowany przy wydawaniu badanej decyzji, a tym samym stwierdzić zdaniem Sądu trzeba, że już tylko z tej przyczyny unieważniona część uchwały w żaden sposób nie wpływa na ocenę legalności badanej decyzji. Zdaniem Sądu prawidłowo także GINB ustalił, że decyzja badana poprzedzona została decyzją środowiskową Wójta Gminy [...] z 30 maja 2014 r., a porównanie projektu budowlanego i warunków w niej zawartych, nie wykazało żadnej sprzeczności. Sąd dostrzegł jednocześnie, że ww. decyzja Wójta była ostateczna w dacie wydania pozwolenia na budowę - została ona utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 22 sierpnia 2014 r. (decyzja Starosty zapadła 24 listopada 2014 r.). Wprawdzie obie ww. decyzje dotyczące środowiskowych uwarunkowań zostały następnie wyeliminowane z obrotu prawnego, ale nastąpiło to wyrokiem WSA w Szczecinie z 23 kwietnia 2015 r. (prawomocnym od 18 maja 2016 r., v. wyrok NSA z 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1912/15), poprzez ich uchylenie, a więc ze skutkiem ex nunc, a nie ex tunc. Tym samym tego rodzaju orzeczenie Sądu, wywołujące skutek na przyszłość, nie mogło w ocenie Sądu mieć znaczenia prawnego w trybie nadzorczym, stwierdzenia nieważności, co też zostało prawidłowo rozważone w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu prawidłowe również są rozważania GINB dotyczące braku podstaw do oceny badanej decyzji w kontekście przepisów ustawy z 2016 r. Wobec tego, że nie obowiązywała ona w dacie wydania badanego pozwolenia, nie mogła ona wpłynąć na jego ważność. Odmienną natomiast kwestią jest jej uwzględnienie dla ustalenia stron postępowania.

Sąd dostrzegł jednocześnie, że wskazanie na pominięcie skarżącego w postępowaniu zwykłym i naruszenie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie w obszarze oddziaływania inwestycji jego nieruchomości, nie może wywołać zamierzonego skutku, tj. stwierdzenia nieważności kwestionowanego pozwolenia na budowę. Tego rodzaju zarzut, związany niezapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu bez jej winy, może świadczyć o wystąpieniu przesłanki wznowienia (zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a jako taki – nie może skutkować zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 k.p.a., nie może bowiem stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu art. 156 § 1 k.p.a. System weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. W tych warunkach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił obie skargi.

Skargą kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: p.u.s.a.) i art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: "Prawo budowlane") w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t j. Dz. U. z 2020 r., poz. 981, dalej: "Ustawa") w zw. z art. 13 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 15 ust. 4 Ustawy poprzez

- nienależyte wykonanie obowiązku kontroli względem decyzji GINB (utrzymującej w mocy decyzję Wojewody) i błędne przyjęcie, iż organ prawidłowo i wszechstronnie rozpoznał sprawę w odniesieniu do oceny interesu prawnego uczestnika - G. W., co doprowadziło do uznania, iż przysługuje mu interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę i udziału w tym postępowaniu, gdyż z chwilą wejścia w życie Ustawy mogły zaktualizować się przewidziane w tej Ustawie ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości, należących do G. W., której zastosowanie do oceny interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności pozwoleń na budowę wydanych przez wejściem w życie Ustawy potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2020 r., wydanym w sprawie o sygn. akt: II OSK 372/18 (dalej: "Wyrok NSA"), podczas gdy

-niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze Spółki, Sąd powinien był ją uwzględnić (a nie oddalić), co mogło również nastąpić z innych powodów niż podane w skardze Spółki (wniesionej jeszcze przed Wyrokiem NSA), bowiem nawet przy przyjęciu, że przepisy Ustawy mają zastosowanie do wyprowadzenia interesu prawnego Pana G. W. w niniejszej sprawie, inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu (zabudowie) działek G. W., biorąc pod uwagę w szczególności:

- postanowienia uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 30 czerwca 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] na całym obszarze z wyłączeniem określonych w nim działek (dalej: "MPZP") w odniesieniu do przewidzianego w nim przeznaczenia nieruchomości Pana G. W., co powinno być uwzględnione w sprawie, a na co zwrócił również uwagę NSA w Wyroku NSA, którego oceną i wskazaniami był związany Sąd, jak i organy (GINB i Wojewoda), a także

- art. 13 ust. 1 Ustawy wskazujący, że pozwolenia na budowę dotyczące budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wydane przed dniem wejścia w życie ustawy, zachowują moc oraz 15 ust. 4 Ustawy, w świetle którego jeżeli w obowiązującym w dniu wejścia w życie Ustawy planie miejscowym (a zatem w tym przypadku MPZP) przewiduje się lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, przesłanki odmowy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wydania pozwolenia na budowę lub, w przypadku zgłoszenia, wniesienia sprzeciwu, nie stanowi fakt, iż inwestycja ta nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4 Ustawy,

a zatem wobec powyższego, art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy nie spowodował zaktualizowania się ograniczeń w zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości Pana G. W., które przyznawałyby mu status strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

W przypadku, gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania, skarga Spółki zostałaby uwzględniona, a w rezultacie wadliwa decyzja GINB oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody zostałyby uchylone, co dawałoby możliwość dokonania należytej oceny interesu prawnego G. W., z możliwością zastosowania się w pełni do wytycznych i oceny prawnej wyrażonej również w Wyroku NSA.

2) Nadto zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 13 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 15 ust. 4 Ustawy poprzez ich niewłaściwą wykładnię, w świetle której legitymacja do żądania stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (a zatem pozwolenia na budowę) wynika z położenia nieruchomości w odległości określonej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy, podczas gdy w świetle powołanych przepisów, samo położenie danej nieruchomości w podanych odległościach nie aktualizuje automatycznie legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz udziału w tym postępowaniu, a w konsekwencji z art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy nie będzie stanowił źródła tej legitymacji, jeżeli w świetle innych przepisów, w tym przepisów przejściowych Ustawy (tj. m.in. art. 13 ust. 1 Ustawy, art. 15 ust. 4 Ustawy) w powiązaniu z postanowieniami MPZP, takie ograniczenia nie występują, co skutkowało również niewłaściwym zastosowaniem podanych przepisów, prowadzącym do uznania, że decyzja GINB oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody są prawidłowe, bowiem zasadnie w nich przyjęto, że samo położenie działek Pana G. W. w odległości wyliczonej jako dziesięciokrotność wysokości turbiny wiatrowej stanowi wystarczającą przesłankę do przyznania mu statusu strony, choć w istocie nie występują ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) inwestycji.

Skarżąca wskazała, że w przypadku gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa, skarga Spółki zostałaby uwzględniona, eliminując z obrotu prawnego wadliwą decyzję GINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, przy przyjęciu, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wedle norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również G. W., zaskarżając go w części oddalającej jego skargę. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił przy tym:

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. Naruszenie art. 35 ust. 1 pkt. 1a ustawy Prawo budowlane w zw. art. 71 ust. 2. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrażające się w:

1.1. Braku dokonania przez Sąd I instancji na etapie badania prawidłowości materialnoprawnej objętej zaskarżeniem ostatecznej decyzji GINB z dnia 19 maja 2018r. znak [...] łącznej subsumpcji wyszczególnionych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji in ius a mianowicie:

a) Regulacji art. 35 ust. 1 pkt 1 a ustawy Prawo budowlane określającej jako przesłankę ab sine qua non ważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę zgodność projektu budowlanego z wymogami ochrony środowiska określonymi w decyzji środowiskowej

b) Regulacji art. 71 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. statuującej jako warunek sine qua non ważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę w wypadku elektrowni wiatrowej uprzednie wydanie stosownej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje inwestycji w postaci elektrowni wiatrowej oraz obowiązywanie wskazanej decyzji środowiskowej w obiegu prawnym,

1.2. Który to brak kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych regulacji materialnoprawnych skutkował uznaniem przez Sąd I instancji prawidłowości stanowiska zawartego w ostatecznej decyzji GINB znak [...] oraz poprzedzającej ja decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 21 listopada 2017r. znak [...] (w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Staroty Sławieńskiego z 24 listopada 2014 w sprawie znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...] będącej częścią Farmy Wiatrowej [...] zlokalizowanej na działce [...] w obrębie ewidencyjnym [...] Gmina [...]), iż:

a) Zdarzenie w postaci uchylenia mocą wyroku WSA w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2015 r. II SA/Sz 1029/14 decyzji Wójta Gminy [...] z 30 maja 2014 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji w postaci elektrowni wiatrowej [...] oraz stwierdzającego, iż wskazana decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku w sprawie II SA/Sz 1029/14 (mającego jednakże już charakter prawomocny w dacie wydawania decyzji tak przez GINB jak też Wojewodę Zachodniopomorskiego, w związku z wydanym wyrokiem NSA z 18 maja 2016r., II OSK 1912/15), nie powoduje kwalifikowanej wady prawnej decyzji Staroty Sławieńskiego z 24 listopada 2014 w sprawie znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...], w związku z faktem, iż uchylenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji po dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, a także po dacie rozpoczęcia inwestycji nie ma znaczenia dla ważności i skuteczności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę a w konsekwencji:

c) Nie kreuje podstawy do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Starosty Sławieńskiego z 24 listopada 2014 r. na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a., a finalnie:

1.3. Skutkował oddaleniem skargi skarżącego kasacyjnie, w sytuacji gdy:

1.4. W świetle łącznej, kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych uprzednio regulacji: art. 35 ust. 1 pkt. 1a ustawy Prawo budowlane oraz art. 71 ust. 2, w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (znajdującej odzwierciedlenie w tezach doktryny oraz orzecznictwa):

a) Zaistnienie kwalifikowanej wady powodującej skutek w postaci wyeliminowania wydanej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę nastąpi nie tylko w sytuacji gdy uchylenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje inwestycji objętej pozwoleniem na budowę nastąpiło przed wydanie pozwolenia na budowę lub w dacie jego wydania, lecz także:

b) W przypadku uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w momencie, gdy zostało już wydane pozwolenie na budowę i rozpoczęła się realizacja przedsięwzięcia, albowiem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z regulacjami art. 71 ust. 2. art. 72 ust. 1 pkt 1 i art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jest niezbędna do wydania oraz ważności i dalszej mocy prawnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, zaś w momencie uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach już po dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę i rozpoczęciu realizacji inwestycji powstanie zagrożenie dla kontynuacji inwestycji, a uchylenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pociągnie za sobą wadliwość pozwolenia na budowę, które będzie mogło być w konsekwencji unieważnione, a w rezultacie:

1.5. Okoliczność uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] z 30 maja 2014 r. mocą wyroku WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 1029/14 z jednoczesnym stwierdzeniem, iż nie podlega ona wykonaniu oraz okoliczność wydania przez NSA wyroku z dnia 18 maja 2016 r. w sprawie II OSK 1912/15 utrzymującego w mocy wskazany wyrok WSA w Szczecinie kreowała w świetle łącznej prawidłowej wykładni art. 35 ust. 1 pkt. 1a ustawy Prawo budowlane, oraz art. 71 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. wadliwość decyzji Starosty Sławieńskiego z dnia 24 listopada 2014 r. w szczególności powodowała skutek w postaci:

a) Braku istnienia wymogu prawnego warunkującego ważność oraz skuteczność wskazanej decyzji Starosty Sławieńskiego w postaci istnienia wykonalnej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych a więc:

b) Kreowała podstawę do stwierdzenia przez Wojewodę Zachodniopomorskiego lub GINB nieważności wskazanej decyzji w oparciu o regulację art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji uznał zatem prawidłowość materialnoprawną ostatecznej decyzji GINB z 18 maja 2018 r. oraz poprzedzającej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 21 listopada 2017 r., w sytuacji gdy wskazane decyzje, jako zawierające błędną ocenę zaistniałej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Sławieńskiego winny zostać uchylone na zasadzie art. 145 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

2. Naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane oraz art. 71 ust. 2. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. polegające na;

2.1. Braku dokonania przez Sąd I instancji kumulatywnej subsumpcji wskazanych w petitum zarzutu regulacji materialnoprawnych w postaci art. 35 ust. 1 pkt 1 a ustawy Prawo budowlane oraz art. 71 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. (tj.: regulacji in ius określających wymóg poprzedzenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji w postaci elektrowni wiatrowych decyzją określającą środowiskowe uwarunkowania dla tego rodzaju inwestycji oraz określającej wydanie rzeczonej decyzji środowiskowej jako warunek ważności oraz wykonalności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji w postaci elektrowni wiatrowych) oraz regulacji art. 145 par. 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. regulacji określającej podstawę oraz skutek wyroku uchylającego decyzję ostateczną), który to brak łącznego zastosowania przez Sąd I instancji wyszczególnionych powyżej regulacji skutkował:

2.1. Uznaniem przez Sąd I instancji prawidłowości stanowiska zawartego w ostatecznej decyzji GINB znak [...] oraz poprzedzającej ja decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 21 listopada 2017 r. znak [...](w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Staroty Sławieńskiego z 24 listopada 2014 w sprawie znak [...]zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...] będącej częścią Farmy Wiatrowej [...] zlokalizowanej na działce [...] w obrębie ewidencyjnym języczki Gmina [...]), iż:

a) Jedynie wyrok Sądu stwierdzający nieważność decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych Wójta Gminy [...] z 30 maja 2014 r. mógłby kreować skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji Staroty Sławieńskiego z 24 listopada 2014 w sprawie znak [...] natomiast powyższy skutek nie zaistnieje w przypadku wyroków WSA w Szczecinie w sprawie Il SA/Sz 1029/14 oraz wyroku NSA w sprawie II OSK 1912/15 jako wyroków uchylających jedynie wspomnianą decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych Wójta Gminy [...] z 30 maja 2014 r., a więc kreujących skutek ex nunc, a finalnie:

2.2. Skutkował oddaleniem skargi skarżącego kasacyjnie, w sytuacji gdy:

2.3. Zgodnie z poglądem znajdującym odzwierciedlenie w orzecznictwie: konsekwencje teoretycznego podziału skutków na ex nunc, czy ex tunc odnosić należy wprost jedynie do samego bytu prawnego decyzji administracyjnej, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie zaś do skutków prawnych nią wywołanych, dla których oceny nie może mieć przesądzającego znaczenia, z jakim skutkiem decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, ale czy wywarte przez nią skutki były dopuszczalne w świetle obowiązującego prawa, a w rezultacie:

2.4. Fakt, iż mocą prawomocnego wyroku w sprawie II SA/Sz 1029/14 decyzja Wójta Gminy [...] z 30 maja 2014 r. o uwarunkowaniach środowiskowych nie została objęta sankcją nieważności, lecz uchylona nie tamuje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Sławieńskiego z 24 listopada 2014 r. na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a., albowiem:

a) Uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] z 30 maja 2014 r. o uwarunkowaniach środowiskowych oraz fakt, iż uprzednia decyzja nie podlegała do dnia 18 maja 2016 wykonaniu powodował nieistnienie istotnej podstawy warunkującej ważność oraz wykonalność wspomnianej decyzji Starosty Sławieńskiego z 24 listopada 2014 w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt. 1a ustawy Prawo budowlane oraz art. 71 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r., a finalnie:

b) Powodował objęcie wspomnianej decyzji Starosty Sławieńskiego kwalifikowaną wadą prawną kreującą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Sąd I instancji uznał zatem prawidłowość materiaInoprawną ostatecznej decyzji GINB z 18 maja 2018 r. oraz poprzedzającej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 21 listopada 2017r., w sytuacji gdy wskazane decyzje, jako zawierające błędną ocenę zaistniałej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Sławieńskiego winny zostać uchylone na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.

II.2 Naruszenie postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. Naruszenie art. art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 188, w zw. z art. 151, w zw. z art. 113 par. 1 w z. z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na

1.1. Odmowie zastosowania instytucji zawieszenia postępowania w sprawie VII SA/WA1653/18 na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w materii stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Sławieńskiego nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...] (którego to postępowania wszczęcia konieczność zaistniała w związku z treścią oraz kierunkiem orzeczenia zawartego w wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2020 r. w sprawie II OSK 372/18 wydanego na podstawie regulacji art. 188 w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, a mającego charakter wiążący dla Sądu instancji w sprawie VII SA/Wa 1653/18 w związku z faktem iż wyrok powyższy dotyczy postanowienia GINB w następstwie którego zapadły objęte zakresem kontroli sądowo-administracyjnej w sprawie VII SA/Wa 1653/18 decyzje GINB oraz Wojewody Zachodniopomorskiego, a finalnie na:

a) Przeprowadzeniu przez Sąd I instancji postępowania oraz wydania merytorycznego wyroku oddalającego skargę skarżącego kasacyjnie, w sytuacji gdy:

1.2. Zawieszenie postępowania w sprawie VII SA/Wa 1653/18 na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi było w świetle rozstrzygnięcia wyroku w sprawie II OSK 372/18 zasadne, albowiem;

1.3. Prawomocne i wiążące rozstrzygniecie zawarte w wyroku II OSK 372/18 nakazujące ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego w materii stwierdzenia nieważności decyzji Staroty Sławieńskiego nr [...] kreuje sytuację w której:

a) Rozstrzygnięcie w sprawie VII SA/Wa 1653/18 zależne będzie od uprzedniego wyniku postępowania administracyjnego, które wszczęte zostanie zgodnie z dyspozycją zawartą w wyroku II OSK 372/18, a którego wynik bezspornie determinowałby treść i kierunek rozstrzygnięcia w sprawie VII SA/WA1653/18 biorąc od uwagę fakt, iż;

b) Przedmiotem badania w postępowaniu administracyjnym oraz w sprawie VII SA/Wa 1653/18 jest kwestia istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności tej samej decyzji Starosty Sławieńskiego, której ważności badanie winno zostać przeprowadzone zgodnie z treścią wyroku II OSK 372/18 w następstwie uznania w postępowaniu nieważnościowym przed Wojewodą Zachodniopomorskim jako organem I instancji, iż po stronie skarżącego kasacyjnie występuje interes prawny w stwierdzeniu nieważności rzeczonej decyzji nr [...], zaś;

c) Uznanie przez organy administracyjne (w następstwie uznania interesu prawnego G. W. w zakresie zadania stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] oraz przeprowadzonego merytorycznego badania), iż zachodzą podstawy warunkujące nieważność decyzji nr [...] a także utrzymanie się decyzji organów w obiegu prawnym i uzyskanie statusu ostateczności i prawomocności, kreowałoby rzeczy osadzonej, uniemożliwiając wydanie w sprawie VII SA/Wa 1653/18 merytorycznego orzeczenia, w tym w szczególności orzeczenia o odmiennej treści. Sąd I instancji nie zastosował zatem instytucji zawieszenia postępowania w sprawie VII SA/Wa 1653/18 oraz wydał orzeczenie merytoryczne w sytuacji gdy:

a) Zachodziła w świetle wyroku II OSK 372/18 konieczność pierwszoplanowego wszczęcia postępowania w przedmiocie złożonego przez G. W. wniosku o stwierdzenie nieważności oraz pierwszoplanowego wyjaśnienia najpierw, czy skarżącemu kasacyjnie przysługuje status strony, czyli ustalić, z uwzględnieniem m.in. art. 4 ust. 1 ustawy z 2016 r. tj. czy jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania tej elektrowni, przez co skarżący kasacyjnie nie może tej nieruchomości w pełni wykorzystywać w sposób odpowiadający jej przeznaczeniu określonemu prawem, a następnie razie uznania przymiotu strony rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Sławieńskiego nr [...] merytorycznie, tj. rozważenia, czy ostateczna decyzja w sprawie pozwolenia na budowę jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.

Z uwagi na powyższe w przedstawionej skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie objętego zaskarżeniem wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego wywołanego złożeniem niniejszej skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa

adwokackiego w niniejszym postępowaniu, wedle norm przepisanych, a także rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej w warunkach rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionych środkach odwoławczych zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami dwóch skarg kasacyjnych.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że obie skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw stąd też nie zasługiwały na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona przez X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] koncentruje się na kwestii braku interesu prawnego G. W. w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Sławieńskiego z 24 listopada 2014 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej Spółce pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...], będącej częścią Farmy Wiatrowej [...], zlokalizowanej na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...]. Niezależnie od tego jak wskazano w kasacji, iż G. W. nie ma interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego, to jednocześnie sporna inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu (zabudowie) działek G. W., które pozwoliłyby mu przyznać status strony w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Z kolei skarga kasacyjna G. W. powołuje się głównie na okoliczność związaną z wyeliminowaniem, w toku sądowej kontroli legalności, decyzji Wójta Gminy [...] z 30 maja 2014 r. utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 22 sierpnia 2014 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, co nastąpiło wyrokiem WSA w Szczecinie z 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1029/14, zaś NSA wyrokiem z 18 maja 2016 r. II OSK 1912/15 oddalił wniesione kasacje od ww. wyroku, co zdaniem skarżącego ma wpływ na ocenę wystąpienia wady kwalifikowanej kontrolowanej decyzji bowiem stanowi wymóg prawny warunkujący ważność i skuteczność decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto zakwestionowano brak zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie VII SA/Wa 1653/18 do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w materii stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Sławińskiego nr [...] w związku z treścią oraz kierunkiem orzeczenia zawartego w wyroku NSA z 8 stycznia 2020 r. II OSK 372/18.

Przed przystąpieniem do rozpoznania poszczególnych zarzutów skarg kasacyjnych należy podkreślić, że sprawa ta ma charakter postępowania szczególnego mającego na celu ustalenie, czy pierwotna, poddawana kontroli decyzja, z uwagi na ewentualne wady, powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest przy tym ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją, albowiem decyzja, o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a. jakkolwiek jest decyzją wydaną w sprawie administracyjnej, to jednak sprawy tej nie rozstrzyga (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 935/19). Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wad kwalifikowanych, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych.

Dokonując weryfikacji decyzji Starosty Sławieńskiego z dnia 24 listopada 2014 r. nr [...] w ramach postępowania nieważnościowego wszczętego na wniosek G. W. z 6 czerwca 2016 r., organy administracji wydały decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Wbrew zarzutom skarg kasacyjnych decyzja ta zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni odpowiada prawu i dlatego też w realiach tej sprawy Sąd pierwszej instancji słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia obu skarg w trybie art.151 p.p.s.a., gdyż kwestionowana decyzja nie narusza prawa.

Przystępując w pierwszej kolejności do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego przez X sp. z o.o. środka odwoławczego zauważyć należy, że podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego dotyczące braku przymiotu strony G. W. w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym jawią się jako całkowicie nieusprawiedliwione.

Jak wynika z lektury akt G. W. nie był stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Sławieńskiego z dnia 24 listopada 2014 r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] będącej częścią Farmy Wiatrowej "[...]".

Zgodnie z ogólną normą art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10, Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05).

Inaczej jednak status strony został unormowany w ustawie z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm. wg stanu prawnego na dzień wydania decyzji z 24 listopada 2014 r.) w art. 28 ust. 2. Przy określeniu kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonego zarówno w trybie zwykłym jak i w trybie nadzwyczajnym, którym jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, decydujące znaczenie ma więc przepis art. 28 ust. 2 P.b. - patrz wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 470/19. Jest to lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję "obszaru oddziaływania obiektu" podaje zaś art. 3 pkt 20 P.b. Zgodnie z tym przepisem należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 P.b., są wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Są nimi zarówno akty wykonawcze do Prawa budowlanego, jak i ustawy szczególne wraz z aktami wykonawczymi (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 24 oraz W. Piątek, Komentarz do art. 3, w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2012, s. 50).

Dostrzec pozostaje, że w świetle przytoczonych powyżej przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. legitymacja procesowa strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę powiązana została nie z jakimikolwiek ograniczeniami, jakie mogą powstać w zagospodarowaniu terenu w związku z powstaniem obiektu objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, ale z takimi ograniczeniami, których źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Źródłem takich ograniczeń nie mogą być przy tym wyłącznie przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Co prawda w art. 140 i art. 144 k.c. zagwarantowano właścicielom nieruchomości uprawnienie do korzystania z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jak też ochronę przed takimi działaniami właścicieli nieruchomości, które by zakłócały korzystnie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, to jednak w sprawie budowlanej kwestia immisji musi być uwzględniana, jeżeli podlega regulacji prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1537/17).

Mimo, iż skarżący nie był stroną postępowania zwykłego, to co wyżej zaznaczono, pismem z 6 czerwca 2016 r. wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji Starosty Sławieńskiego.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w stosunku do postępowania zwykłego, nowym o odrębnym przedmiocie. O ile bowiem w postępowaniu zwykłym rozpoznaje się i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji, to przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 k.p.a. Ta odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma znaczenie w sprawie dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów prawa materialnego dla wyznaczenia przymiotu strony.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, niemniej jednak to przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie nieważnościowym. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu. Nie jest sporne w judykaturze, iż stroną postępowania nieważnościowego będzie więc zawsze automatycznie każda strona postępowania głównego, w którym wydano wadliwą decyzję, z uwagi na to, że weryfikacja decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych dotykać będzie sfery interesu prawnego lub obowiązku takich podmiotów. W każdej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji konieczne będzie jednak badanie, czyjego interesu prawnego lub obowiązku poza stronami postępowania głównego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem może zdarzyć się i tak, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą dotyczyły podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu głównym i podmioty takie staną się stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W postępowaniu nieważnościowym inicjująca je osoba ma prawo wykazywać, że decyzja wydana w postępowaniu zwykłym dotyka jej interesu prawnego. Organ prowadzący postępowanie w trybie art. 156 k.p.a. (o stwierdzenie nieważności decyzji) winien w sposób wyczerpujący wyjaśnić, czy wnoszącemu o stwierdzenie nieważności decyzji przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwykłym, co bezpośrednio przekłada się na legitymację do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności. Jakkolwiek postępowanie nieważnościowe, będące postępowaniem nadzwyczajnym jest co do zasady postępowaniem kasacyjnym i nie może skutkować ponownym prowadzeniem postępowania zwykłego, w przypadku podniesienia takiego rodzaju zarzutu organ zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli na rozstrzygnięcie spornego problemu przymiotu strony. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym czy też w innych trybach nadzwyczajnych. Organ odwoławczy staje wobec kwestii czysto prawnych, które powinny być rozstrzygane wedle zasad stosowania kasacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi właśnie na wykazywaną wyżej odmienność postępowania nieważnościowego od postępowania zwykłego, w którym rozstrzygana jest sprawa indywidualna w formie decyzji badanie legitymacji procesowej do inicjowania postępowania nieważnościowego musi odbywać się nie według przepisów obowiązujących na dzień wydania decyzji w postępowaniu zwykłym, lecz z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku i orzekania przez organ w ramach postępowania nieważnościowego. Czym innym jest bowiem badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym legalności decyzji i jej prawidłowości. Pierwsza z wymienionych kwestii dotyczy etapu wstępnego polegającego na badaniu interesu prawnego, właśnie jak już wyżej zaznaczono, według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia oraz badania wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy, natomiast drugi problem należy już do etapu oceny prawidłowości decyzji, której dotyczy wniosek, według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, co przecież nie budzi wątpliwości – patrz wyroki NSA z 15 stycznia 2020 r.: sygn. akt II OSK 701/18, II OSK 468/18, II OSK 496/18 i II OSK 1076/18.

W tej sprawie GINB w toku niniejszego postępowania postanowieniem z dnia 25 listopada 2016 r. prawidłowo uchylił postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z 8 sierpnia 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego i zwrócił sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (wskazującym na odległości jakie powinny dzielić elektrownie wiatrowe i budynki mieszkalne lub o funkcji mieszkalnej), nieruchomości należące do wnioskodawcy (działki nr [...] i [...]) znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, a tym samym skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania nieważnościowego. Prawidłowość tego postanowienia potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2020 r. II OSK 372/18. Natomiast w toku postępowania rozpoznawczego dokonując pełnego badania i oceny legitymacji procesowej do inicjowania postępowania nieważnościowego skarżącego trafnie przyjęto, iż winno się to odbywać według przepisów obowiązujących na dzień przede wszystkim badania wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy, a to ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Ustawa ta wbrew zarzutom skargi kasacyjnej a w szczególności jej art. 4 ust. 1 pkt 2 mogła stanowić przepis prawa materialnego brany pod uwagę przy ustalaniu przesłanki z art. 28 ust. 2 P.b. skoro kwestię określenia stron postępowania nieważnościowego należy badać według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku i orzekania przez organ nadzorczy. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych do przepisów odrębnych, mających zastosowanie dla wyprowadzenia interesu prawnego należy bowiem zaliczyć niewątpliwie przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Ustawa ta nie normuje problematyki ustalania kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni. Jednakże zgodnie z art. 8 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy (...) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. To zaś oznacza, że ocena przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej będzie każdorazowo dokonywana przez pryzmat regulacji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, co nastąpiło prawidłowo w tej sprawie.

Z kolei w toku niniejszego postępowania wykazano, iż dwie działki wnioskodawcy znalazły się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ustalono, że wieża wiatrowa [...], usytuowana jest na działce nr [...]; wysokość zawieszenia wirnika elektrowni wynosi 120 m, a wysokość promienia równego połowie średnicy wirnika z łopatami - 60 m we wzniesieniu; oznacza to, że nieruchomości zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1.800 m od okręgu, o jakim mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, mogą podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu, zatem mogą znajdować się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Natomiast budynek skarżącego o funkcji mieszkalnej powinien znaleźć się w odległości minimum 1,8 km od turbiny wiatrowej, gdy tymczasem zlokalizowany budynek na działce nr [...] usytuowany został w odległości mniejszej niż wymagana, mianowicie ok. 0,89 km od wieży wiatrowej. W przypadku drugiej nieruchomości wnioskodawcy, niezabudowanej działki nr [...], odległość między działką posadowienia spornej turbiny wiatrowej a granicą działki nr [...] jest również mniejsza niż aktualnie wymagana dziesięciokrotność wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, czyli w tym przypadku 1,8 km, wynosi bowiem ok. 0,76 km do granicy działki nr [...].

Bez znaczenia dla niniejszej sprawy są okoliczności podniesione w skardze kasacyjnej Spółki, iż nawet przyjęcie, że przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. mają zastosowanie do wyprowadzenia interesu prawnego G. W. w niniejszej sprawie, to skarżący nie ma przymiotu strony gdyż inwestycja ta nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu (zabudowie) działek ww. biorąc pod uwagę obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] jak i treść art. 13 ust. 1 oraz art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Odnosząc się do kryteriów prawnych determinujących wyznaczenie kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę, przepis art. 3 pkt 20 P.b. należy interpretować łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, który zobowiązuje do uwzględnienia w procesie inwestycyjnym poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, co polega m.in. na umożliwieniu właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości znajdujących się w tym obszarze skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r. II OSK 303/18).

Niewątpliwie wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, regulacje tej ustawy w tym dotyczące odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych lub o funkcji mieszkalnej spowodowały, iż inwestycja Spółki objęta ocenianą w postępowaniu nieważnościowym decyzją zaktualizowała przewidziane w tych przepisach ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości w tym należących do G. W., skoro chcąc wnieść budynek mieszkalny albo o funkcji mieszkalnej będzie musiał brać pod uwagę art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2016 r.

Wskazać zatem należy, że stroną postępowania na gruncie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. powinny być nie tylko osoby, których prawa zostały jednoznacznie naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości dany obiekt budowlany tylko potencjalnie może oddziaływać, nawet jeśli z zatwierdzonego projektu budowlanego może wynikać, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z P.b. i przepisów odrębnych. Wystarczające jest istnienie potencjalnego oddziaływania, które uzasadnia stwierdzenie o istnieniu interesu prawnego. Istnienie potencjalnego oddziaływania inwestycji powoduje, że strony mają prawo podejmować działania ukierunkowane na zapewnienie przestrzegania w toku postępowania administracyjnego wszystkich określonych prawem wymagań związanych z realizacją inwestycji. Potencjalne oddziaływanie planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości daje możliwość ich właścicielom do korzystania z ich procesowych, ustawowo gwarantowanych uprawnień, realizowanych w ramach statusu strony postępowania –podobnie w wyrokach NSA: z dnia 16 lutego 2023 r. II OSK 81/23, z dnia 14 grudnia 2022 r. II OSK 893/20. Natomiast naruszenie norm prawa budowlanego prowadziłoby do wydania decyzji o odmowie pozwolenia na budowę.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Spółki w sprawie tej nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji by dokonał błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 4 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust.1 w zw. z art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. Z analizy zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd pierwszej instancji wskazując na istnienie interesu prawnego skarżącego w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego oparł swoje rozważania na wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 372/18, w którym badano również kwestię przymiotu strony G. W. w niniejszym postępowaniu stąd też brak jest podstaw do uznania, że Sąd ten dokonał wadliwej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, skoro powołał się na te rozważania. Natomiast trudno poszukiwać w motywach zaskarżonego wyroku, by Sąd pierwszej instancji przedstawiał rozważania w zakresie wykładni przepisów art. 13 ust. 1 i 15 ust. 4 ustawy z 2016 r. Obie wymienione normy stanowią przepisy przejściowe, pierwszy z nich statuuje, iż pozwolenia na budowę dotyczące budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wydane przed dniem wejścia w życie ustawy, zachowują moc, zaś kolejny, że jeżeli w planie miejscowym, o którym mowa w ust. 2 lub w ust. 7 pkt 1 oraz w ust. 8, przewiduje się lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, przesłanki odmowy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wydania pozwolenia na budowę lub, w przypadku zgłoszenia, wniesienia sprzeciwu, nie stanowi fakt, iż inwestycja ta nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4. Zdaniem NSA przepisy art. 13 i 15 ustawy z 2016 r. regulują stosowanie przepisów dotychczasowych do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygania spraw wydania i zmian pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych. Nie oznacza to wyłączenia stosowania tej nowej regulacji do wyprowadzenia interesu prawnego jednostek żądających udzielenia ochrony prawnej – podobnie patrz wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1923/18. W żadnym wypadku przepisy te nie uniemożliwiają zatem uwzględnienia ograniczeń w zagospodarowaniu gruntów, w szczególności wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Tym samym w tej sprawie słusznie przyznano skarżącemu przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym zakończonym wydaniem decyzji 24 listopada 2014 r. W wyroku z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 106/18 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "(...) przy analizie przepisów odrębnych w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane mogących wprowadzać ograniczenia w zabudowie nie można pomijać przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, nawet jeśli postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, zostało wszczęte przed wejściem w życie tej ustawy." To stanowisko jest w pełni aktualne w realiach niniejszej sprawy.

Przedstawione rozważania uzasadniają przyjęcie tezy, iż nie tylko zarzut błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 4 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust.1 w zw. z art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. pozostaje w okolicznościach tej sprawy nieusprawiedliwiony ale również i zarzut naruszenia przepisów postępowania a to art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2016 r. w zw. z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 4 tej ustawy jawi się jako bezzasadny.

Przede wszystkim w realiach tej sprawy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z regułami procedury administracyjnej. W sposób niewątpliwy na podstawie ustawy z 2016 r. wykazano posiadanie interesu prawnego skarżącego zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. w domaganiu się wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec decyzji Starosty Sławieńskiego z 24 listopada 2014 r., ujawniono w oparciu o poczynione ustalenia, iż działki G. W. znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji zaś w konsekwencji oceny zaistnienia wad kwalifikowanych wydano decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia z 2014 r. W ramach postępowania rozpoznawczego ocenie poddano wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności, a nie tylko te, które zostały wskazane we wniosku o wszczęcie postępowania. Jak stwierdził w wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 390/07 Naczelny Sąd Administracyjny: "Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie nie tylko [tego], czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a.". Takie prawidłowe postępowanie przeprowadzono w tej sprawie. Przedstawiono również w motywach pierwszoinstancyjnej jak i zaskarżonej decyzji motywy zgodne z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśniając w sposób wymagany prawem przesłanki wydanych rozstrzygnięć.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Spółki w realiach tej sprawy nie doszło do naruszenia przywołanych przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego, zatem Sąd pierwszej instancji słusznie, co wyżej już wykazano oddalił także wniesioną skargę Spółki stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. Wbrew zarzutom tej skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie naruszając art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art 1§ 1 i 2 p.u.s.a. jak i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Norma ta określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd pierwszej instancji. Natomiast granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA z: dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 289/21; z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18; z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1961/21).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę, orzekał w granicach sprawy, gdyż oceniał wydaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Sławińskiego z dnia 24 listopada 2014 r. Dodatkowo należy wyjaśnić, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyroki NSA z: dnia 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15; z dnia 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 735/19; z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 109/22) ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09; z dnia 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 2[...]4). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją (a nie innej sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), rozpoznając jej istotę. Nie naruszył zatem art. 134 § 1 p.p.s.a.

Powołany w powiązaniu z innymi przepisami zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., określa jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który został zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.

Natomiast art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Norma ta nie może zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 691/21).

Konkludując tę część rozważań zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesiona skarga kasacyjna skarżącej Spółki nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc zaś do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez G. W. zaznaczyć należy, iż ten środek odwoławczy również nie zasługuje na uwzględnienie. Ta skarga kasacyjna, mimo rozbudowanych zarzutów pomieszczonych na 9 stronach w istocie sprowadza się do dwóch kwestii związanych z wyeliminowaniem, w toku sądowej kontroli legalności, decyzji Wójta Gminy [...] z 30 maja 2014 r. utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 22 sierpnia 2014 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, w uwzględnieniu której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę dnia 24 listopada 2014 r. co zdaniem skarżącego ma wpływ na ocenę wystąpienia wady kwalifikowanej kontrolowanej decyzji bowiem stanowi wymóg prawny warunkujący ważność i skuteczność decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto zakwestionowano brak zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie VII SA/Wa 1653/18 do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w materii stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Sławińskiego nr [...] w związku z treścią oraz kierunkiem orzeczenia zawartego w wyroku NSA z 8 stycznia 2020 r. II OSK 372/18. Generalnie skarżący kasacyjnie kwestionuje brak stwierdzenia nieważności ocenianej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ramach oceny zasadności tejże skargi kasacyjnej, należy podnieść, iż rozbudowane zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały poprawnie sformułowane właśnie zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do tej normy zarzut naruszenia prawa materialnego polega albo na błędnej jego wykładni bądź niewłaściwym zastosowaniu, gdy tymczasem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa w tym zakresie polega generalnie na "braku dokonania przez Sąd" a nie jest dookreślony żadną z form oznaczonych w ww. przepisie, co niewątpliwie stanowi o wadliwości tejże skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do konkretyzowania tych zarzutów.

Natomiast z analizy tej skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 a P.b. oraz art. 71 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (dalej w skrócie ustawa z 2008 r.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przedstawiając te zarzuty w różnych konfiguracjach.

Jak już wyżej we wstępnej części tego uzasadnienia podniesiono, przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Sławieńskiego z dnia 24 listopada 2014 r. w ramach dokonywanej oceny merytorycznej zaistnienia w niej wad kwalifikowanych musi odbywać się według stanu prawnego i faktycznego na dzień wydania ww. decyzji ostatecznej. Zatem rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki nieważności decyzji, jest stan prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, co jest niepodważalne, bowiem wynika z samej konstrukcji instytucji stwierdzenia nieważności decyzji- patrz wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 r. II OSK 1896/20. Uwaga ta została uczyniona albowiem skarżący kasacyjnie przywołuje w skardze kasacyjnej w powiązaniu z innymi przepisami prawa materialnego zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 a P.b. wiążąc go z brakiem zgodności projektu budowlanego z wymogami ochrony środowiska określonymi w decyzji środowiskowej. Przepis ten przede wszystkim nie dotyczy badania zgodności projektu budowlanego z decyzją środowiskową, a nadto powołany został w brzmieniu, które nie obowiązywało w dacie wydania decyzji z dnia 24 listopada 2014 r. Norma art. 35 ust. 1 pkt 1a P.b. na jaką wskazano w kasacji aktualnie stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Takie brzmienie tego przepisu wynika z nowelizacji przepisów Prawa budowlanego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 dokonanej przez art. 1 pkt 16 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U.2020.471) zmieniającej m.in. ustawę P.b. z dniem 19 września 2020 r. Przed tą zmianą, w szczególności w dacie 24 listopada 2014 r. norma art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. stanowiła, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zatem w sprawie tej powołany został przepis art. 35 ust. 1 pkt 1a P.b. w nieodpowiednim brzmieniu, który nie miał zastosowania przy podejmowaniu decyzji z dnia 24 listopada 2014 r. Tym samym tak przedstawiony przepis art. 35 ust. 1 pkt 1a P.b. nie mógł zostać w sposób rażący naruszony w tym postępowaniu. Niezależnie jednak od powyższego wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał oceny wad kwalifikowanych w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. i trafnie przyznał, że prawidłowa jest ocena organu o braku rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., wymagającego od organu architektonicznego sprawdzenia projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska. Sąd przede wszystkim dokonał szczegółowej analizy zgodności spornej decyzji o pozwoleniu na budowę z obowiązująca w dacie wydania badanej decyzji uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 30 czerwca 2005 r. nr [...]w sprawie planu miejscowego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2006 r., Nr [...], poz. [...]). Obszar, obejmujący działkę inwestycyjną oznaczono w planie symbolem RO-2 – tereny produkcji rolnej bez zabudowy - z dopuszczeniem elektrowni wiatrowych (§ 7 pkt 27 i § 57 ust. 2 pkt 2). W planie wprost przewidziano/dopuszczono na ww. terenie tego rodzaju inwestycję jak kwestionowana, stąd też uznano w zaskarżonym wyroku, iż to nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Poza tym w § 30 ust. 1 pkt 3 ww. planu miejscowego ustalono strefę ochrony od elektrowni wiatrowych w odległości 400 m, w obrębie której zakazuje się m. in. lokalizowania budynków mieszkalnych (§ 30 ust. 2 pkt 2 ww. uchwały), a żadna z nieruchomości skarżącego nie znajdowała się w tym obszarze 400 m. Ustalenia te nie zostały skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej.

Nie jest sporne w realiach tej sprawy, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 24 listopada 2014 r. podjęto wymaganą w sprawie decyzję środowiskową. Wójt Gminy [...] decyzją z 30 maja 2014 r., nr [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji farmy wiatrowej "[...]" tj. budowie 6 turbin wiatrowych. Decyzja Wójta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 22 sierpnia 2014 r. Nie jest również kwestionowane w sprawie, iż obie ww. decyzje dotyczące środowiskowych uwarunkowań zostały następnie wyeliminowane z obrotu prawnego, poprzez ich uchylenie, co nastąpiło wyrokiem WSA w Szczecinie z 23 kwietnia 2015 r. (prawomocnym od 18 maja 2016 r., wobec wyroku NSA z 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1912/15).

Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z 2008 r. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Taką decyzję należy uzyskać przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.)- art. 72 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Tym samym udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji wymagającej uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić dopiero po wydaniu tej decyzji. Organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zobligowany jest ustalić, czy projekt budowlany zgodny jest z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach..

Przepis art. 86 ustawy z 2008 r. statuuje zasadę mocy wiążącej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowiąc, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie NSA poglądu - decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego i pełni wobec niego funkcję prejudycjalną. W konsekwencji należy przyjąć, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie rozstrzyga kwestii wstępnej. Należy do niego jednak rozważenie, czy kwestia prejudycjalna występuje - patrz wyrok z dnia 16 stycznia 2019r. sygn. akt II OSK 304/17.

Z analizy akt sprawy wynika, że przed wydaniem decyzji przez Starostę Sławieńskiego inwestor spełnił wymagania wynikające z art. 32-35 P.b. a to wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt sporządziła osoba posiadająca stosowane uprawnienia, projekt zawierał wymagane opinie i uzgodnienia, był zgodny z obowiązującym prawem miejscowym a także pozostającą w obrocie prawnym ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 22 sierpnia 2014 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji farmy wiatrowej "[...] " obejmujących 6 turbin wiatrowych w tym tą zlokalizowaną na działce nr [...] obręb ewidencyjny [...] gm. [...]. Na zasadzie art. 35 P.b. zadaniem organu architektoniczno-budowlanego jest ustalenie, jakie wymagania ze względu na charakter sprawy powinien spełnić inwestor, a następnie sprawdzenie, czy zostały spełnione. Organ architektoniczno-budowlany nie analizuje zasadności rozwiązań przyjętych w odrębnych aktach prawnych, czy projektowanych przez inwestora, ale czuwa, aby zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 35 ust. 1 P.b. Na zasadzie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., co należy podkreślić, rolą organu architektoniczno-budowlanego jest tylko dopilnowanie, aby projekt budowlany respektował warunki i wymagania określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i decyzji środowiskowej bez możliwości oceny jego zgodności z prawem. Zarówno bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jak i ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach podlegają kontroli sądu administracyjnego po uprzednim zaskarżeniu takiego akty przez uprawniony podmiot.

Niemniej jednak jak trafnie ustalono to w niniejszej sprawie wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwoleniu na budowę inwestorowi w dniu 24 listopada 2014 r. Starosta Sławieński dysponował pozostającą w obrocie prawnym ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 22 sierpnia 2014 r. To, iż ta decyzja środowiskowa został zaskarżona do Sądu administracyjnego i w następstwie dokonania kontroli legalności przez ten sąd uchylona jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, co nastąpiło wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r. przez WSA w Szczecinie zaś skargi kasacyjne od tego wyroku oddalone przez NSA wyrokiem z 18 maja 2016 r. II OSK 1912/15, nie wpływa na ocenę braku kwalifikowanego naruszenia prawa wobec ocenianej decyzji Starosty Sławieńskiego. Przede wszystkim zasadnie uznano w tej sprawie, iż okoliczność wyeliminowania w ten sposób decyzji dot. środowiskowych uwarunkowań przez Sąd administracyjny nie stanowiła przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę a jedynie do wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Natomiast podstawą do stwierdzenia nieważności w odniesieniu do omawianej kwestii środowiskowych byłoby wydanie ocenianej decyzji o pozwoleniu na budowę bez wcześniejszego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co przecież nie miało miejsca w realiach tej sprawy. Kolejną podstawą do stwierdzenia takiej nieważności byłoby zastosowanie przez Sąd administracyjny wobec ocenianej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podstawy prawnej z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. a więc stwierdzenia jej nieważności, bowiem wówczas nastąpiła by jej eliminacja z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od początku) skoro stwierdzenie nieważności wywołuje skutki prawne od daty wydania unieważnionej decyzji, lecz z takim przypadkiem nie mamy także do czynienia w tej sprawie. Trafnie Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku wskazał, że wprawdzie obie decyzje dotyczące środowiskowych uwarunkowań zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, poprzez ich uchylenie, a więc ze skutkiem ex nunc, a nie ex tunc, niemniej jednak tego rodzaju orzeczenie Sądu, wywołujące skutek na przyszłość, nie mogło mieć znaczenia prawnego w trybie nadzorczym, stwierdzenia nieważności, co też zostało prawidłowo rozważone w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd, odmienne stanowisko skarżącego kasacyjnie w tym względnie stanowi jedynie nieuprawnioną polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji.

Niewątpliwie wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww. § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, iż doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybienie jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego. Z takim kwalifikowanym naruszeniem prawa nie mamy do czynienia w związku z wydaniem decyzji przez Starostę Sławieńskiego w dniu 24 listopada 2014 r. skoro w chwili jej wydania spełnione zostały wszystkie wymogi z art. 32-35 P.b. Okoliczności wskazane zaś w skardze kasacyjnej G. W. nie uzasadniały stwierdzenia nieważności ocenianej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia prawa. Stąd też formułowane zarzuty dotyczące kwalifikowanego naruszenia prawa w ocenianej decyzji Starosty Sławieńskiego pozostaję niezasadne.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 135 p.p.s.a. Z mocy art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ich zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Jednym słowem, warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie - art. 145 p.p.s.a. Natomiast w realiach tej sprawy, jak już wykazano we wstępnej części tego uzasadnienia Sąd pierwszej instancji wobec prawidłowości zastosowania konstrukcji prawnej z art. 151 p.p.s.a. i oddalenia wniesionych skarg nie miał uzasadnionych podstaw w szczególności do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. na co wskazuje skarga kasacyjna G. W.. Tym samym w niniejszej sprawie w sytuacji nie ujawnienia naruszenia prawa materialnego lub procesowego wobec zaskarżonej decyzji nie było podstawy prawnej do ewentualnego stosowania również art. 135 p.p.s.a. Warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie a tak przecież nie jest w niniejszej sprawie.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art.188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 113 § 1 w zw. z art. 190 p.p.s.a. dotyczący odmowy zastosowania instytucji zawieszenia postępowania w sprawie VII SA/Wa 1653/18 na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w związku z orzeczeniem NSA w wyroku z 8 stycznia 2020 r. II OSK 372/18.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. ma charakter techniczno-porządkowy, określa jedynie moment zakończenia fazy rozpoznawczej postępowania przed sądem administracyjnym. Postępowanie to nie wiąże się z czynieniem ustaleń faktycznych. W związku z tym sprawę można uznać za dostatecznie wyjaśnioną, jeżeli strony wyczerpały możliwość korzystania z przysługujących im uprawnień procesowych, a sąd nie znalazł podstaw do działania z urzędu. Ocena, czy sprawa została dostatecznie wyjaśniona, należy do sądu. Dostateczne wyjaśnienie sprawy w rozumieniu art. 113 § 1 p.p.s.a. dotyczy możliwości wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych, związanych z tokiem sprawy administracyjnej, nie zależy zaś od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej, a zatem oceny przez sąd, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też nie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 1314/21 i przywołane w nim orzecznictwo).

Z kolei jeśli chodzi o akcentowane w skardze kasacyjnej G. W. naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podkreślenia wymaga, że zawieszenie postępowania, o którym mowa w tym przepisie ma charakter fakultatywny. Stanowi on bowiem, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Oznacza to, że ocena zawieszenia pozostawiona została uznaniu sądu, który powinien rozważyć, czy w sprawie celowe jest wstrzymywanie jej biegu. Fakultatywność zawieszenia ma skutek taki, że nie można mówić o naruszeniu prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy sąd administracyjny nie zawiesi postępowania sądowego mimo wystąpienia przesłanki określonej przywołanym przepisem- patrz wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 3891/21. Zatem skoro art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że "sąd może" zawiesić postępowanie nie zaś, że "sąd zawiesza" postępowanie, to powstrzymanie się od zawieszenia przez Sąd pierwszej instancji postępowania nie może być uznane za naruszenie tego przepisu- patrz wyrok NSA z dnia 30 marca 2022 r. III FSK 2561/21. Tym samym podniesiony zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art.188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 113 § 1 w zw. z art. 190 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Tym samym dotychczasowe rozważania wskazują na to, iż skarga kasacyjna G. W. jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała także na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił obie skargi kasacyjne.