Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1559/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 836/22 w sprawie ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 836/22 oddalił skargę P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

P.F. (dalej również: Skarżący, Skarżący kasacyjnie), pismami z [...] lutego 2019 r. i [...] marca 2019 r. wniósł o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez słupy reklamowe oraz naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Prezydent Miasta Bydgoszczy wydał [...] maja 2019 r. decyzję, którą odmówił Skarżącemu zezwolenia na lokalizację we wskazanych we wniosku miejscach słupów reklamowych w terminie od 1 do 31 marca 2019 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie zlokalizowania słupów reklamowych poza pasami drogowymi.

Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy (dalej także: Kolegium, SKO) decyzją z [...] sierpnia 2019 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Prezydent Miasta Bydgoszczy decyzją z [...] lutego 2019 r. ponownie odmówił udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem umieszczenia słupów reklamowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z [...] lipca 2020 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części odmawiającej udzielenia zezwolenia na zajęcie pasów drogowych ulic i umorzyło postępowanie, a w części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 16 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 963/20 uchylił decyzję Kolegium z [...] lipca 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z [...] marca 2020r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta Bydgoszczy wydał [...] kwietnia 2022 r. decyzję, którą odmówił P. F. wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulic: [...] w celu umieszczenia w nich słupów reklamowych w terminie od 1 marca do 31 marca 2019 r., a także umorzył postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego [...] z uwagi na umieszczenie słupa reklamowego poza pasem drogowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z [...] czerwca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oddalając skargę wniesioną przez P.F., odwołał się do wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Bydgoszczy z 16 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 963/20. W powołanym wyroku Sąd stwierdził, że należy rozróżnić decyzję zezwalającą na zlokalizowane reklamy w pasie drogowym, wydawaną na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm., zwanej dalej: u.d.p.), od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. Sąd podkreślił, że w tej sprawie organy były związane wnioskiem Skarżącego, który dotyczył udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W sytuacji gdy Skarżący uzyskał w przeszłości zezwolenie na umieszczenie słupów reklamowych w pasie drogowym na określonych warunkach, to nie może wywodzić z tego dorozumianego istnienia decyzji tzw. lokalizacyjnej po upływie terminu, na jaki została wydana. W ocenie WSA błędem organów było poprzestanie na stwierdzeniu, że wygasła poprzednia decyzja lokalizacyjna z [...] sierpnia 2018 r., przy jednoczesnym zaniechaniu zbadania , czy istnieje aktualna i ostateczna decyzja zezwalająca na zlokalizowanie w pasie drogowym słupów reklamowych wymienionych we wniosku Skarżącego

Sąd wskazał przy tym, że wyrażona w art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.) zasada nieodstępowania przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym nie dotyczy sytuacji, kiedy skutkiem jej zastosowania byłoby usankcjonowanie działań sprzecznych z prawem. W realiach sprawy błędna utrwalona praktyka polegała na tym, że w załatwieniu wniosku Skarżącego o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego Prezydent Miasta Bydgoszczy wydawał dwie decyzje: decyzję lokalizacyjną i decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, a więc rozstrzygał sprawę poza przedmiotem i zakresem wniosku.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że obecnie jego rolą jest weryfikacja realizacji przez organy administracji wskazań wyrażonych we wcześniejszym orzeczeniu WSA w Bydgoszczy, gdyż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Zdaniem WSA, organy respektując obowiązki wynikające z art. 153 p.p.s.a. prawidłowo ustaliły, że nie istniała inna decyzja lokalizacyjna niż decyzja z [...] sierpnia 2018 r. wydana na okres od 1 do 30 września 2018 r. Skarżący, pomimo wezwania do udzielenia wyjaśnień, nie wskazał aby istniała inna niż wspomniana decyzja tzw. lokalizacyjna. Dlatego też Sąd podzielił stanowisko organów, że brak jest aktualnej, ostatecznej decyzji lokalizacyjnej obejmującej okres 1 – 31 marca 2019 r. zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym słupów reklamowych w miejscach wskazanych we wniosku Skarżącego z [...] lutego 2019 r. Wobec braku decyzji lokalizacyjnej, która jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaskarżona decyzja odmawiająca udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zgodna z prawem.

P.F. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., jak również zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej zarzucono w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy , tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 § 2 w związku z art. 9 k.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z [...] czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji z [...] kwietnia 2022 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy, nr [...], pomimo iż organ odwoławczy błędnie założył, że wniosek o udzielenie zezwoleń na zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy nie obejmował wniosku o zezwolenie na lokalizację, a co za tym idzie, że organ pierwszej instancji - związany wnioskiem Skarżącego nie miał podstaw do wydania decyzji lokalizacyjnej - w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy, a także praktyki organu pierwszej instancji i uprawnionych oczekiwań Skarżącego, przyjęcie że wniosek Skarżącego nie obejmował wniosku o lokalizację z art. 39 u.d.p., podczas gdy przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności ugruntowanej i wieloletniej praktyki organu pierwszej instancji, zgodnie z którą Skarżący składał kolejne wnioski o tożsamej treści przy każdorazowej aprobacie organu pierwszej instancji, w rezultacie czego organ załatwiał sprawę zgodnie z oczekiwaniem Skarżącego, przyjęcie takiego stanowiska przerzuca na stronę odpowiedzialność za błędy organu i obciąża wyłącznie Skarżącego negatywnymi skutkami wieloletniej praktyki organu pierwszej instancji, która okazała się być niezgodna z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie Skarżący zrzekł się rozprawy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy nie zażądało jej przeprowadzenia. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone.

Zarzut skargi kasacyjnej zgłoszony na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie oddalił skargę, nie zauważywszy dokonanej przez organ w zaskarżonej decyzji błędnej oceny wniosku skarżącego. Zdaniem skarżącego bowiem organ powinien był, mając na uwadze okoliczności faktyczne sprawy polegające na utrwalonej praktyce organu, uznać wniosek skarżącego za zawierający nie tylko wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, lecz również o wydanie tzw. decyzji lokalizacyjnej, uregulowanej w art. 39 u.d.p.

Na wstępie zauważyć należy, że kwestia uzyskania w pierwszej kolejności decyzji lokalizacyjnej przez podmiot ubiegający się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, została w sposób wiążący rozstrzygnięta w wyroku WSA Bydgoszczy z 16 marca 2021 r. Ocena prawna wyrażona w powołanym wyroku musi być uwzględniona także przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że na gruncie art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepis ten zawiera również listę zachowań zabronionych, która jednak stanowi katalog otwarty, o czym świadczy wskazanie, że "w szczególności" zabrania się wymienionych czynności w pasie drogowym. Przyjmuje się w konsekwencji, że ustawa o drogach publicznych ustanawia generalny zakaz podejmowania w pasie drogowym czynności powodujących zniszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie trwałości bądź zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, tworząc dla zarządcy drogi gwarancje niezakłóconego administrowania pasem drogowym, zaś dla użytkowników - warunki bezpiecznego poruszania się (P. Zaborniak [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, art. 39).

Od tego generalnego zakazu ustawodawca dopuszcza wyjątki w okolicznościach podanych art. 39 ust. 3 u.d.p., wskazując, że lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Uchylenie generalnego zakazu lokalizowania obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego następuje po przeprowadzeniu postępowania kończącego się decyzją administracyjną, zaś pozytywne załatwienie wniosku jest wyrażane w treści zezwolenia na lokalizację, o której stanowi art. 39 ust. 3a u.d.p. Na szczególną uwagę w rozpoznawanej sprawie zasługuje art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p., na mocy którego w decyzji tej, tj. w zezwoleniu na lokalizację, organ określa w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, a także pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego uregulowane zostało w art. 40 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej.

Konstrukcja przytoczonych przepisów świadczy w sposób oczywisty o tym, że zezwolenie na lokalizację oraz zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego wymagają dwóch oddzielnych decyzji. Takie rozumienie przywołanych przepisów stanowi ugruntowany pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podnosi się, że zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony co do zasady obiekt, także pod reklamę, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację, na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., i decyzji na zajęcie pasa drogowego, w świetle art. 40 ust. 1 u.d.p. (por. przykładowo wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 253/08, wyroki WSA w Warszawie z 20 grudnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2481/21, z 27 września 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1365/21, z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1638/19).

Konsekwencją przyjęcia, że do umieszczenia obiektu w pasie drogowym konieczne jest uzyskanie dwóch pozytywnych decyzji, tj. decyzji o lokalizacji i decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, jest konstatacja, że do uzyskania tych decyzji konieczne jest złożenie dwóch odrębnych wniosków, odpowiednio o wydanie każdej z tych decyzji. Na uwagę zasługuje sformułowanie art. 39 ust. 3 u.d.p., który wskazuje, że postępowanie, które poprzedza wydanie zezwolenia na lokalizację, powinno prowadzić do ustalenia, czy wkroczenie z niedozwolonym obiektem lub urządzeniem w pas drogowy jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym. Jak podnoszono w piśmiennictwie, zwrot lingwistyczny "szczególnie uzasadniony przypadek" jest pojęciem niedookreślonym, którego interpretacja następuje na etapie wyjaśniania okoliczności faktycznych sprawy, czyli etapie poprzedzającym rozstrzyganie wniosku strony. Rolą organu jest sprawdzenie, czy w pasie drogowym można znaleźć takie miejsce na lokalizację, które nie koliduje z wartościami chronionymi przez art. 39 ust. 1 u.d.p. O odmowie wydania zezwolenia mogą zadecydować właściwości obiektu powodujące niemożność ustalenia lokalizacji gwarantującej zachowanie bezpieczeństwa użytkownikom dróg i samej drogi. Jeżeli cechy obiektu, jak również projektowane przez wnioskodawcę położenie w pasie drogowym, pozwolą na ich bezpieczne wkomponowanie w środowisko drogowe, będzie można uznać, że wystąpiły okoliczności kwalifikowane przez art. 39 ust. 3 u.d.p. jako szczególnie uzasadniony przypadek (P. Zaborniak [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, op. cit., art. 39).

Przepis art. 39 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1 u.d.p. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ obowiązany jest rozważyć przesłanki udzielenia zezwolenia na lokalizację na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, mając na uwadze, że wydanie zezwolenia na lokalizację stanowi odstąpienie, wyjątek od generalnej zasady zakazu umieszczania obiektów w obrębie pasa drogowego. Podkreślenia wymaga, że wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie zostało oparte o przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku".

O ile decyzja w przedmiocie lokalizacji ma charakter uznaniowy, o tyle nie jest to równoznaczne z tym, że może być decyzją dowolną. Organ właściwy w sprawie, aby uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną, powinien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98).

Nie znajduje zatem oparcia w przepisach prawa oczekiwanie, że w przypadku wcześniejszego udzielenia przez właściwy organ zezwolenia następuje automatyczne wydanie następnego zezwolenia w tej samej lokalizacji. Zezwolenia na lokalizację, jak również zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi. Każde wystąpienie z wnioskiem o lokalizację, czy też o zajęcie pasa drogowego stanowi odrębną sprawę administracyjną, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla jego adresata. W związku z czasowym charakterem zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, uzyskanie zezwolenia na każdy kolejny okres związane jest z koniecznością ponownego ustalenia, czy umieszczenie w pasie obiektu stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p., a więc każdorazowo uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego musi być poprzedzone wydaniem zezwolenia na lokalizację na okres obejmujący planowane zajęcie pasa drogowego. Jak już natomiast zauważono, decyzja w przedmiocie zezwolenia na lokalizację wydawana jest na podstawie wniosku i to odrębnego od wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Na podstawie wniosku o zezwolenie na lokalizację organ powinien wszcząć postępowanie pozwalające na wyjaśnienie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek dla odstąpienia od generalnej zasady nieumieszczania obiektów, w tym reklamowych, w obrębie pasa drogowego. Dopiero w przypadku pozytywnej oceny spełniania tej przesłanki i wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. skarżący mógł, na podstawie kolejnego wniosku, ubiegać się o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na mocy art. 40 ust. 1 u.d.p.

Oczekiwanie skarżącego, że organ, właściwy także sprawie zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych, potraktuje jego wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jako zawierający (dorozumiany) wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację, było bezpodstawne, nawet jeśli mogła tak sugerować wcześniejsza praktyka organu. Należy dodać, że ta utrwalona praktyka Prezydenta Miasta Bydgoszczy została oceniona przez WSA w Bydgoszczy, w wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Bd 963/20 za nieprawidłową, a co za tym idzie nieobjętą działaniem art. 8 § 2 k.p.a. Ocena ta na podstawie art. 153 p.p.s.a. ma charakter wiążący

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.