Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2606/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59, 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi H. S. i H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] sierpnia 2007 roku, nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ł. z dnia (...) sierpnia 2007 r. o ustaleniu na rzecz M. E. warunków zabudowy na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem (...), położonej w obrębie miasta L. przy ul. (...), dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku (...) o pomieszczenia magazynowo - socjalne. W decyzji organu I instancji poczyniono następujące ustalenia:

1. Ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy

Rodzaj zabudowy - zabudowa usługowa

Funkcja zabudowy- rozbudowa i nadbudowa istniejącej (...)

2. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy

wynikające z przepisów odrębnych:

a) Ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu

* Użytkowanie obiektu budowlanego winno być zgodne z jego przeznaczeniem i

wymogami ochrony środowiska oraz winien być utrzymany w należytym stanie

technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego

właściwości użytkowych i sprawności, w szczególności w zakresie zachowania

warunków wynikających z art. 5 ust. 1 pkt.1 do 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo

budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016)

* Sposób zagospodarowania terenu: zabudowa i zagospodarowanie przedmiotowego

terenu zgodnie z działem II rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie

warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia

12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Wskazano, iż na etapie projektowania i ubiegania się o pozwolenie na budowę mają zastosowanie przepisy prawa powszechnie obowiązującego oraz polskich norm w zakresie wynikającym z rodzaju inwestycji, dla której ustalono niniejsze warunki zabudowy. Przepisami wiodącymi będą unormowania zawarte w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i aktach wykonawczych do tej ustawy z uwzględnieniem obowiązku uzyskiwania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (art.32 ust. 1 i art.35 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego).

Sygn. akt IV SA/Wa 2606/07

b) Ustalenia dotyczące warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu

przestrzennego

- parametry i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu:

o Ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy - zachowanie istniejącej linii zabudowy

od ul. (...), od krawędzi jezdni ul. (...) - min. 7,50 m.

o Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie powinna

przekraczać 70%, wraz z terenami utwardzonymi,

o Udział powierzchni biologicznie czynnej 30% powierzchni działki,

o Gabaryty i wysokość projektowanej rozbudowy i nadbudowy: do 2 kondygnacji

naziemnych, w tym poddasze użytkowe,

o Szerokość elewacji frontowej nadbudowy budynku od frontu działki od (...) w nawiązaniu do istniejącego budynku (...), od ul. (...) max. do 9,0 m.

o Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu budynku do 5,0 m

o Geometria dachu budynku - dach dwuspadowy symetryczny o zalecanym

nachyleniu połaci dachowych od 30 °do 45° z wysuniętym okapem na własną

działkę,

o Wysokość głównej kalenicy rozbudowanej części budynku do 9,0 m. od

poziomu terenu. Wysokość projektowanej rozbudowy powinna nawiązywać do

wysokości budynku znajdującego się na działce nr ew. (...).

o Kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki - równoległy do

(...)

o Architektura projektowanego, rozbudowywanego budynku winna nawiązywać

do miejscowego stylu budownictwa być zharmonizowana z istniejącym

budynkiem (...) i z otaczającą zabudową,

o Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów

rolnych na cele nierolnicze.

c) Ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia:

Teren na której projektowana jest inwestycja, położony jest w granicach otuliny (...) Parku Krajobrazowego. Projektowana inwestycja nie narusza zasad zagospodarowania (...) Parku Krajobrazowego określonego w Rozporządzeniu nr (...) Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) marca 2005 r. w sprawie (...) Parku Krajobrazowego (Dz.Urz.Woj.Maz. Nr (..). poz.(...) ze zm.).

Sygn. akt IV SA/Wa 2606/07

d) Ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków

oraz dóbr kultury współczesnej:

- Na obszarze zamierzenia budowlanego, ani w jego bezpośrednim sąsiedztwie,

nie występują obiekty wpisane do rejestru zabytków ani obiekty kultury

współczesnej.

e) Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej

i komunikacji:

* dostęp do drogi publicznej- bezpośrednio z ciągu pieszo - jezdnego (...)

* zaopatrzenie w wodę z istniejącej sieci wodociągowej

* zaopatrzenie w energię elektryczną - z istniejącej sieci energetycznej

- odprowadzenie ścieków bytowych: do istniejącego zbiornika na nieczystości

ciekłe

- ogrzewanie budynku: indywidualne z zastosowaniem nieuciążliwych źródeł ciepła -

energia elektryczna, olej opałowy, gaz, drewno

- usuwanie odpadów stałych: do indywidualnych pojemników lub kontenerów

i wywóz na wysypisko, zgodnie z warunkami określonymi przez Zakład

Gospodarki Komunalnej w Ł.

- odprowadzenie wód opadowych: na własny teren

f) Ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich:

Na etapie projektowania inwestycji uwzględnić interesy osób trzecich ze szczególnym uwzględnieniem przepisów art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz.U. z 2003 r., Nr.207, poz.2016 ze zm.)

* zapewnienie dostępu do drogi publicznej,

* ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z infrastruktury technicznej

(wody, kanalizacji, energii elektrycznej, środków łączności) ochronę przed

uciążliwościami spowodowanymi przez hałas ochronę przed zanieczyszczeniem

powietrza, wody i gleby

- dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi

zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby

- w obiekcie i na terenie z nim związanym, nie można prowadzić działalności, która

byłaby sprzeczna z funkcją dopuszczoną w niniejszej decyzji i której uciążliwość

wykraczałaby poza granice działki.

Sygn. akt IV SA/Wa 2606/07

g) Ustalenia dotyczące ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów: nie dotyczy.

3. Linie rozgraniczające teren inwestycji.

Linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono na załączniku graficznym w skali 1:500 literami ABCD, stanowiącym załącznik do decyzji.

4. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu:

Otoczenie poddane analizie, o której mowa w art. 53 ust. 3, obejmowało tereny

bezpośrednio przylegające do wnioskowanej lokalizacji. Ich zasięg terenowy

określono przez analogię do zasad określonych w Rozporządzeniu Ministra

Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań

dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.nr 164, poz. 1599). Po

przeprowadzeniu analizy terenu obejmującego obszar 50 m od granic działki nr ewid.

(...), przewidzianej do rozbudowy i nadbudowy stwierdzono, iż możliwa jest

lokalizacja inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora, przy zachowaniu ustaleń

określonych w decyzji. Granice obszaru analizowanego oznaczono na załączniku

graficznym, który stanowił integralną część decyzji.

Decyzją z dnia (...) października 2007 r, po rozpatrzeniu odwołania H. i H. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy przytoczoną decyzję Burmistrza Ł.. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że warunkami koniecznymi wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nowej zabudowy jest spełnienie kryteriów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wykazanie spełnienia tych kryteriów w przeprowadzonej zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie organu odwoławczego Burmistrz istnienie tych kryteriów bezspornie wykazał. Kolegium ponadto wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a ustalenia dotyczące warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określone w decyzji organu pierwszej instancji są wiążące, np. udział powierzchni biologicznie czynnej 30 % powierzchni działki. SKO podniosło, że

Sygn. akt IV SA/Wa 2606/07

decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie promesą wydania pozwolenia na budowę, po spełnieniu warunków o jakich mowa w prawie budowlanym i rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Usytuowanie zaś obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego, ponieważ zgodnie z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - decyzja o warunkach zabudowy powinna określać jednie rodzaj inwestycji oraz linie rozgraniczające jej teren. W ocenie Kolegium organ I instancji ani w części tekstowej jak również w części graficznej nie dokonał wskazania konkretnej lokalizacji inwestycji.

Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez H. S. i H. S., które podniosły zarzuty:

* naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo

budowlane poprzez nieuwzględnienie utrudnień w korzystaniu z nieruchomości

mogących powstać na skutek przeprowadzenia projektowanej inwestycji,

* naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 77 § 1 Kpa, poprzez brak

analizy kryteriów warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy,

* naruszenia zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 11 Kpa, poprzez

nieustosunkowanie się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu

załatwienia sprawy,

* naruszenia art. 107 § 3 Kpa poprzez lakoniczne i niewskazujące faktycznych

podstaw rozstrzygnięcia uzasadnienie decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nadbudowa i rozbudowa (...) wzdłuż drogi prowadzącej w głąb działki skarżących spowoduje, iż działka oraz budynek mieszkalny zostaną niemal całkowicie pozbawione światła słonecznego.

Zbudowanie ściany o wysokości 9 m i długości 20 m doprowadzi do powstania na podwórku skarżących zamkniętej, nieprzewiewnej przestrzeni, w której będą gromadziły się nieczystości, wilgoć oraz niechciane zapachy. Dodatkowym problemem dla skarżących stanie się także zbyt bliska (2,5 m) odległość pomiędzy ich budyniem a budynkiem (...). Skarżące obawiają się także utrudnień związanych z doprowadzeniem instalacji wodno-kanalizacyjnej do swojego budynku. Nadto kominy (...) znajdują się w odległości ok. 3 m od budynku co naraża je na znaczne komplikacje zimą, gdyż dym wnika do ich mieszkania.

Sygn. akt IV SA/Wa 2606/07

Podniosły także, iż wadliwe ustawienie rynien, prowadziło do ciągłego zalewania wodą chodnika tuż przy drzwiach wejściowych do budynku skarżących.

Nadto skarżące zaznaczyły, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 wprowadza zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa. Celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Już w chwili obecnej skarżące mają utrudniony dostęp do drogi publicznej z uwagi na fakt, iż klienci (...) oraz "pasażu" handlowego stale zastawiają wjazd na działkę. Wymienione czynniki mogą ich zdaniem powodować zmniejszenie wartości nieruchomości.

Ponadto podniesiono, że organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy związany jest wynikającą z przepisów prawa zasadą praworządności i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 Kpa). Zgodnie z art. 77 § 1 Kpa organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzupełnia tę regulację, zawiera bowiem normy ukierunkowujące merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Art. 53 ust. 3 stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy wiąże się z koniecznością analizy m.in. warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Z kolei, w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienia się warunki, których łączne spełnienie determinuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Warunki te dotyczą, np. dostępu do drogi publicznej oraz istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie konkretnych wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa.

Kategorycznie skarżące nie zgadzają się z twierdzeniem, iż organ I instancji bezspornie wykazał istnienie kryteriów wymaganych art. 53 ust. 3 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim ich zdaniem nie została przeprowadzona rzetelna analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Błędem organu administracji było przyjęcie, iż budynki (stoiska) handlowe, usytuowane na dzierżawionym gruncie można zakwalifikować jako budynki trwale z gruntem związane o funkcji usługowo-handlowej. Potraktowanie ich jako budynków o takim charakterze doprowadziło do

Sygn. akt IV SA/Wa 2606/07

sztucznego zagęszczenia zabudowy oraz uznania, iż budowa (...) wzdłuż działki skarżących jest dopuszczalna. W przypadku przyjęcia, iż stoiska handlowe nie są trwałą zabudową w rozumieniu przepisów prawa należy zauważyć, iż przy ul. (...) znajduję się tylko budynki mieszkalne zawierające w parterze małe sklepy.

Wskazały na wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki określonej w powołanej decyzji Burmistrza Ł. wynoszącej 70 % zabudowy (wraz z terenem utwardzonym) oraz na konieczność zachowania 30 % powierzchni biologicznie czynnej działki.

Zdaniem skarżących działka nr (...) jest już zabudowana w blisko 70 %, co uniemożliwia jej dalszą rozbudowę zgodnie z prawem. Świadczą o tym ich zdaniem mapy dołączone do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna wskazywać szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku. W decyzji Burmistrza brak precyzyjnych danych dotyczących tej kwestii. Określono jedynie, iż szerokość elewacji frontowej nadbudowy budynku do frontu działki od (...) winna być zaprojektowana w nawiązaniu do istniejącego budynku (...). W ustaleniach stanowiących załącznik do decyzji podana jest wprawdzie szerokość elewacji frontowej (do 9 m) jak podniosły skarżące, jednak zgodnie z decyzją wskaźnik ten nie dotyczy ul. (...), a ul. (...). Tymczasem inwestycja nie jest sytuowana względem ul. (...). Zabudowa następuje bowiem względem (...).

W punkcie 2b decyzji Burmistrza Ł. stwierdzono, iż wysokość projektowanej rozbudowy powinna nawiązywać do wysokości budynku znajdującego się na działce o nr ew. (...). Takie rozwiązanie jest zdaniem skarżących całkowicie niejasne. Działka o nr (...) nie graniczy bowiem z działką nr (...), a nieruchomością o nr działki (...), na której znajduje się parterowy budynek P.. Nawet przy przyjęciu niektórych założeń wynikających z zaskarżonej decyzji, budynek (...) powinien zostać dostosowany do budynku P..

Ponadto, w zaskarżonej decyzji SKO usankcjonowało niezgodne z prawem wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza Ł.

Sygn. akt IV SA/Wa 2606/07

konkretnego rodzaju inwestycji. W załącznikach do decyzji zamieszczono dwie mapy wraz z rzutem parterowego budynku (istniejącej (...)i) stojącego na gruncie graniczącym z działką nr (...), należącą do skarżących, z których można wywodzić, iż wskazana została szczegółowa lokalizacja inwestycji, tj. jej usytuowanie wzdłuż działki skarżących (w przypadku nadbudowy) oraz na granicy bądź przy granicy tej działki (w odniesieniu do rozbudowy).

Skarżące zaznaczyły, że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji dwukrotnie były kontrolowane przez SKO. Za pierwszym razem decyzję uchylono w całości, a za drugim utrzymano ją w mocy. Obie decyzje Burmistrza Ł. mają niemal identyczną treść. Różnią się jedynie tym, że w punkcie 2b nowej decyzji nie zamieszczono zdania, mówiącego, iż dopuszcza się rozbudowę jako przedłużenie istniejącego budynku, bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką.

W ocenie skarżących zdanie to jest kluczowe dla rozstrzygnięcia całej sprawy. Na jego podstawie SKO stwierdziło, iż pierwsza decyzja (zawierająca ten zapis) powinna zostać uchylona, zaś druga (z której to zdanie wykreślono) utrzymana została w mocy. Niezrozumiałe jest w ocenie skarżących, iż w bardzo podobnym stanie faktycznym, opierając się na zbliżonych argumentach SKO wydało dwie diametralnie różne decyzje, jako organ odwoławczy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji oprócz zbadania prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego polega również na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ zebrał materiał dowodowym uzasadniający takie rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał oceny okoliczności faktycznych istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia.

Sygn. akt IV SA/Wa 2606/07

W niniejszej sprawie wnioskiem z dnia (...) lipca 2006 r. M. E. wystąpił do Burmistrza Ł. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku oraz jego nadbudowie, zatem podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) stanowiący, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (...), wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast zgodnie z art. 61 ust.1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest

zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej

zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników

kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i

formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności

wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest

wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i

leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy

sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67

ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla

Sygn. akt IV SA/Wa 2606/07

obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji, przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. Zgodnie z § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., wyniki omawianej analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

W niniejszej sprawie do decyzji dołączono załącznik graficzny w skali 1:500 oraz wyniki przeprowadzonej analizy terenu.

Zaznaczono, że granice analizowanego obszaru wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów, nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono w odległości 7,5 m od krawędzi jezdni ul. (...) i w istniejącej linii zabudowy od (...). W pkt 3 wskazano, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie powinna przekraczać 70 % wraz z terenami utwardzonymi, a udział powierzchni biologicznie czynnej minimum 30 % powierzchni działki. Sąd podziela zarzut skarżących, iż organy orzekające w sprawie nie wykazały w sposób nie pozostawiający wątpliwości, iż obliczając powierzchnię zabudowy poszczególnych nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, działały w zgodzie z § 63 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454), definiującym powierzchnię zabudowy.

Paragraf 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zagospodarowaniu terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588) stanowi, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (ust. 2).

Z powyższego wynika, iż określenie wskaźnika zabudowy dla terenu inwestycji wymaga uprzedniego obliczenia średniego wskaźnika zabudowy dla terenu, który

Sygn. akt IV SA/Wa 2606/07

poddano analizie. Należy przyjąć, iż wartość ta musi wyrażać się w konkretnie określonej wartości procentowej albo w konkretnym ułamku dziesiętnym.

Warunek ten nie został spełniony w analizie sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy. Organ nie dokonał obliczenia średniego wskaźnika zabudowy. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż "wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie powinna przekraczać 70%, wraz z terenami utwardzonymi. Udział powierzchni biologicznie czynnej - 30% powierzchni działki". W ten sposób sporządzone ustalenie, bez wskazania skąd organ czerpie przytoczone dane należy uznać za nieprecyzyjne i sprzeczne z wymaganiami ustanowionymi w § 5 ust. 1 rozporządzenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy także zauważyć, że w obszarze analizowanym znalazły się położone w sąsiedztwie planowanej inwestycji budynki usługowe. Jak wynika z akt sprawy są to jednakże budynki o charakterze tymczasowym. Organy orzekające w niniejszej sprawie winny zatem ustalić, czy są to budynki legalnie posadowione na gruncie, czy też posiadają charakter samowoli budowlanej. W sporządzonej analizie nie mogłyby być uwzględnione, jeśli zostały wzniesione bez stosownych zezwoleń. Organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że przeprowadzona analiza terenu potwierdziła, możliwość lokalizacji inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora. Należy zauważyć, że skarżące w odwołaniu od decyzji podniosły przytoczone zarzuty, jednak SKO nie odniosło się do nich w uzasadnieniu swej decyzji.

Również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominięto zarzuty skarżących odnośnie wysokości projektowanej zabudowy, nie wyjaśniając im tej kwestii. Nawet jeśli by przyjąć, iż ustalenia te odpowiadały prawu, na organie odwoławczym w myśl art. 15 Kpa oraz art. 11 Kpa spoczywał obowiązek wyjaśnienia stronom przesłanek, którymi kierował się przy rozstrzygnięciu sprawy.

Sąd podziela zarzut skarżących, że uzasadnienie decyzji jest "lakoniczne i schematyczne". Organ odwoławczy nie odniósł się, o czym wcześniej wspomniano, niemal do żadnego z zarzutów podniesionych przez skarżące. Należy nadmienić, że uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów

Sygn. akt IV SA/Wa 2606/07

dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 Kpa. W niniejszej sprawie takich ustaleń nie poczyniono, nie odniesiono się do zarzutów skarżących, zatem za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 77 § 1, 11 i 107 § 3 Kpa.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza także zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 Kpa. Przepis ten nakłada obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Na organie odwoławczym spoczywa bowiem obowiązek ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej a nie weryfikacji decyzji I instancji (podobnie - B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego , Wrocław 1980, str. 144).

Nadto wadliwie określono obszar analizowany. Nie odpowiadał on wymogom wynikającym z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Granice obszaru analizowanego winny być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Tu obszar ten w kierunku północnym, południowym oraz wschodnim został zakreślony zbyt wąsko, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie wszystkie zarzuty podnoszone przez skarżące należy uznać za trafne.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżących, iż przekroczono dopuszczalną linię zabudowy. Skarżące podniosły, że inwestycja ma być dokonana od (...), a podana szerokość elewacji frontowej dotyczy ul. (...). Jak wynika bowiem z akt sprawy działka przeznaczona pod zainwestowanie jest działką narożną, posiadającą dostęp do dwóch ulic, zatem dalsza jej zabudowa może nastąpić zarówno względem jednej z tych ulic jak i drugiej.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia przez organy art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na to, że wymieniony przepis dotyczy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast planowana inwestycja nie posiada takiego charakteru.

Konkludując należy stwierdzić, iż decyzje wydane w niniejszej sprawie obarczają wady prawne polegające na naruszeniu art. 7, 15, 77 i 107 § 3 Kpa oraz § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W ocenie Sądu uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze wskazane naruszenia przepisów obowiązującego prawa należało decyzje organów obu instancji wyeliminować z obrotu prawnego, z uwagi na

Sygn. akt IV SA/Wa 2606/07

konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny także, w oparciu o wniosek inwestora, w sposób jednoznaczny określić rodzaj planowanej zabudowy poprzez ustalenie czy ta działalność inwestycyjna ma polegać na nadbudowie (...) czy także jej rozbudowie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy.