Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 579/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 9g, art. 9x, 3aa pkt 1, 3b ust.1, art. 5 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2024 poz 399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
article: art. 189d, art. 189e, art. 189f
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 290 ust. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 54
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Maciej Gapski Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2024 r., znak: SKO.41/2390/OD/2024 w przedmiocie wymierzenia kary za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów do ponownego użycia lub recyklingu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z 13 czerwca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej jako: skarżąca lub Spółka), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin (dalej także jako organ I instancji) z 26 kwietnia 2024 r., w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Wskazaną na wstępie decyzją z 26 kwietnia 2024 r. organ I instancji wymierzył Spółce administracyjną karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł za nieosiągnięcie wymaganego w 2020 r. poziomu przygotowania do ponownego użycia

i recyklingu odpadów komunalnych w zakresie frakcji: papier, metale, tworzywa sztuczne i szkło odebranych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych z terenu gminy miasto L.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po analizie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na terenie ww. gminy, stwierdzono, że przedsiębiorca nie osiągnął wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów (wynoszącego 50%). Poziom jaki został osiągnięty przez przedsiębiorcę wyniósł jedynie 8,33%. W ocenie organu stanowiło to przesłankę wymierzenia kary wynikającej z obowiązujących przepisów. Organ nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r., poz. 399, ze zm.; dalej jako: u.c.p.g.). Zarzuty dotyczyły naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego (ochrony zaufania, przekonywania, informowania stron), wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie oceny, czy Spółka uczyniła wszystko, czego można było od niej wymagać, aby nie doszło do naruszenia przepisów, braku należytego rozważenia przesłanek umożliwiających odstąpienie od nałożenia kary, braku rozważenia, czy naruszenie przepisów nie było wynikiem działania siły wyższej w postaci epidemii COVID-19.

Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 13 czerwca 2024 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że bezspornie Spółka odbierała odpady komunalne od właścicieli i nie osiągnęła wymaganego przepisami poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Odnosząc się do argumentów Spółki w zakresie możliwości odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 k.p.a., Kolegium stwierdziło, że uwzględniając cele naruszonej regulacji, jakim jest ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko poprzez wprowadzenie obowiązku osiągnięcia określonego poziomu recyklingu, nie sposób dopatrzeć się przesłanki znikomości naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę wymagany i osiągnięty poziom recyklingu, nie sposób uznać brakujących 41,67 % punktów procentowych za znikomą wartość. Przychylenie się do stanowiska strony podważałoby cel przyjęcia obowiązujących w tym względzie uregulowań prawnych, związanych z ochroną środowiska. Przesądzenie o braku znikomości naruszenia prawa w okolicznościach niniejszej sprawy czyni zdaniem Kolegium niecelowym rozważanie w przedmiocie przesłanki zaprzestania naruszenia prawa.

W kwestii zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a., Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie procedura inicjująca możliwość odstąpienia od wymierzenia kary nie została wszczęta, nie wydano postanowienia, o którym mowa w tym przepisie, a zastosowanie tej procedury ma charakter fakultatywny. Ponadto, w celu odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej niewystarczające jest ustalenie, że podmiot, na który kara miała zostać nałożona, usunął naruszenie prawa lub powiadomił właściwe podmioty o stwierdzonym naruszeniu prawa. Przepisy wymagają ustalenia przez organ nakładający karę, że odstąpienie od jej nałożenia pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Wysoce wątpliwe byłoby uznanie w okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę charakter kary i dobro chronione (środowisko), ze odstąpienie od jej nałożenia pozwoliłoby na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona.

Zdaniem Kolegium organ I instancji nie dopuścił się również zarzucanych naruszeń przepisów postępowania. W kwestii niezastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, Kolegium stwierdziło, że jest możliwe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy na korzyść skarżącej, skoro nie podejmuje ona działań zmierzających do egzekwowania obowiązku selektywnej zbiórki odpadów przez właścicieli nieruchomości, z których odbiera odpady. Organ zauważył przy tym, że Spółka nie zawiadomiła organu I instancji o niewykonywaniu przez swoich klientów obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, a informacja ta została wskazana dopiero w sprawozdaniu.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium Spółka zarzuciła naruszenie:

(1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.)

i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), poprzez brak dokonania wszechstronnej

i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego wadliwej oceny, w szczególności braku ustalenia czy Spółka uczyniła wszystko czego można od niej rozsądnie wymagać, aby nie doszło do naruszenia art. 9g w zw. z art. 9x ust. 2 u.c.p.g., a tym samym ustalenia czy waga naruszenia prawa była znikoma, oraz czy zaprzestano naruszania prawa, co uzasadniałoby odstąpienie od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.;

(2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.)

i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), poprzez brak dokonania wszechstronnej

i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego wadliwej oceny, skutkujących brakami w uzasadnieniu wydanej decyzji, poprzez brak wyczerpującej analizy wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., które umożliwiały odstąpienie od nałożenia kary, podczas gdy organ nie odniósł się do przesłanek wskazanych w tym przepisie;

(3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 189e k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), poprzez brak dokonania wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (dokonanie jego wadliwej oceny) w zakresie dotyczącym działania siły wyższej w postaci pandemii COVID-19, co uzasadniałoby odstąpienie od nałożenia kary;

(4) art. 189f § 1 pkt 1 oraz § 2 i § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej, pomimo ziszczenia się przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary, opisanych w ww. przepisach;

(5) art. 189e k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej, pomimo ziszczenia się przesłanki umożliwiającej odstąpienie od wymierzenia kary,

(6) art. 189d k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i brak uwzględnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie przy nakładaniu kary określonej w art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g.;

(7) art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na Spółkę w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez nią wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wynikał z przyczyn niezależnych od Spółki, a tym samym pominięcie faktu, że odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego, a podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz ewentualnie o umorzenie postępowania administracyjnego; o wskazanie organowi I Instancji sposobu załatwienia rozpoznawanej sprawy i zobowiązanie go do wydania w określonym terminie decyzji uwzględniającej zgłoszone przez skarżącą wyjaśnienia, tj. decyzji w przedmiocie odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej; o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, obejmującego także koszty zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przywołując na wstępie podstawowe ramy prawne, w których zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie należy przypomnieć, że norma sankcjonowana (której naruszenie zarzucane jest Spółce w rozpoznawanej sprawie) wynika z treści art. 9g ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. W świetle art. 3aa pkt 1 u.c.p.g., obowiązujący na rok 2020 poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wynosił co najmniej 50% wagowo.

Zgodnie z przepisem statuującym normę sankcjonującą (za naruszenie obowiązków wynikających z normy sankcjonowanej) – art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia

i recyklingu. Karę pieniężną, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 u.c.p.g.).

W rozpoznawanej sprawie bezsporne są podstawowe fakty dotyczące naruszenia norm sankcjonowanych, tj. to, że Spółka nie osiągnęła wymaganego w 2020 r. poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w zakresie wskazanych wyżej frakcji, odebranych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych z terenu gminy miejskiej L.. Ustalony na podstawie sprawozdania złożonego przez Spółkę poziom recyklingu wyniósł 8,33%, wobec wymaganego poziomo – 50%.

Cała argumentacja skarżącej opiera się na podstawowej tezie, że z uwagi na okoliczności obiektywne, niezależne od Spółki, pomimo dochowania należytej staranności, nie była w stanie osiągnąć wymaganego poziomu przygotowania odpadów segregowanych do recyklingu. Na tej tezie budowane są zarówno zarzuty materialnoprawne, jak i procesowe. Od strony faktycznej Spółka podnosi argumenty wskazujące na to, że pomimo dochowania najwyższych standardów prowadzonej przez siebie działalności, w tym odpowiedniego kształtowania relacji prawnych z właścicielami nieruchomości, nie była w stanie doprowadzić do osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu odpadów. Druga grupa argumentów w tym zakresie wskazuje na okoliczności związane z wybuchem pandemii COVID-19 w 2020 r., które w ocenie Spółki zaburzyły na tyle funkcjonowanie systemu odbioru odpadów komunalnych, w tym segregowanych, że uniemożliwiły Spółce realizację obowiązku w zakresie osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania odpadów do recyklingu.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do dwóch kwestii: po pierwsze, czy można w ogóle zarzucić Spółce naruszenie normy sankcjonowanej (statuującej obowiązek osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu) w takim zakresie, że prowadzi to do ziszczenia się przesłanek do zastosowania normy sankcjonującej – wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Po drugie, czy spełnione zostały przesłanki do zastosowania instytucji prawnych w zakresie niepodlegania karze administracyjnej z uwagi na wystąpienie przesłanki siły wyższej (art. 189e k.p.a.), odstąpienia od wymierzenia kary (art. 189f k.p.a.) oraz miarkowania wymierzonej kary administracyjnej (art. 189d k.p.a.).

Odnosząc się do pierwszej z zarysowanych kwestii stanowiących oś sporu w rozpoznawanej sprawie, Sąd nie znajduje podstaw do uwzględnienia argumentacji skarżącej, uznając za zasadne argumenty organów podniesione w tym względzie.

Mechanizm wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 9x ust. 2 w zw. z art. 9g u.c.p.g. ma charakter w pełni zobiektywizowany, oparty na prostym algorytmie, sprowadzającym się do ustalenia czy został osiągnięty wymagany poziom przygotowania odpadów do recyklingu, a jeśli odpowiedź jest przecząca – do obliczenia kary w sposób określony w art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Jak wskazuje się w orzecznictwie, kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g., przewidziana w art. 9x ust. 3 tej ustawy należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z obowiązku wynikającego z art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (por. wyrok NSA z 17 października 2023 r., III OSK 2849/21).

Odnosząc się do realizacji przez przedsiębiorcę obowiązku wyrażonego w art. 9g u.c.p.g., skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie (na tle analogicznych spraw) pogląd wskazujący, że obowiązek osiągnięcia określonych poziomów przygotowania do ponownego użycia

i odzysku odpadów komunalnych określonych kategorii, obciąża w równej mierze gminę, jak i przedsiębiorcę, który odbiera te odpady od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych. Przecząca założeniu racjonalności ustawodawcy jest argumentacja, w świetle której przedsiębiorca nie ma obiektywnych możliwości wpływania na uzyskanie obowiązujących poziomów recyklingu i odzysku w odniesieniu do masy odbieranych przez niego odpadów komunalnych. Taka argumentacja czyniłaby martwym regulację wyrażoną w art. 9g u.c.p.g., skoro w każdym przypadku przedsiębiorca odbierający odpady mógłby się zwolnić z odpowiedzialności, powołując się na brak możliwości osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu. Każdy przedsiębiorca, który podejmuje się prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, bierze na siebie również obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odbieranych przez siebie w takich warunkach odpadów komunalnych, odpowiednich poziomów przygotowania ich do ponownego użycia i recyklingu. Przedsiębiorca taki powinien przedsięwziąć we własnym zakresie wszelkie działania umożliwiające mu osiągnięcie wymaganych poziomów odpadów (por. przykładowo: wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 czerwca 2024 r., II SA/Bd 123/24; wyrok WSA w Gliwicach z 12 lipca 2024 r., II SA/Gl 369/24; wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2024 r., II SA/Kr 1003/24; wyrok WSA w Łodzi z 6 listopada 2024 r., II SA/Łd 585/24; wyrok WSA w Poznaniu z 3 października 2024 r., IV SA/Po 656/24; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 kwietnia 2024 r., II SA/Rz 5/24; wyrok WSA w Szczecinie z 6 czerwca 2024 r., II SA/Sz 188/24; wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2024 r., VIII SA/Wa 340/24).

Oczywistym jest przy tym, że realizacja tego obowiązku może napotkać liczne trudności, wynikające m.in. z potencjalnego naruszania przez właścicieli nieruchomości nałożonego na nich obowiązku zbierania w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych (art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g.). Jest to normalne, standardowe ryzyko prowadzenia tego rodzaju działalności, które przedsiębiorca odbierający odpady musi uwzględnić w swoich strategiach biznesowych, dostosowując tak swoją działalność (w aspekcie faktycznym, jak i prawnym – w tym w zawieranych z właścicielami nieruchomości umowami), aby realizować obowiązek wynikający z art. 9g u.c.p.g. Przyjęcie stanowiska Spółki, z którego wynika w istocie teza, że nie może ona ponosić odpowiedzialności za nienależyte segregowanie odpadów przez właścicieli nieruchomości, prowadziłoby do podważenia fundamentów systemu gospodarki odpadami komunalnymi, którego kluczowym elementem jest osiąganie odpowiednich poziomów przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu. Spółka, świadoma obowiązków wynikających z art. 9g u.c.p.g., jeśli nie chce narazić się na odpowiedzialność administracyjną (art. 9x u.c.p.g.), musi podjąć wszelkie kroki w celu osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania odpadów do ponownego użycia

i recyklingu. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego wskazywanie takich kroków – to przedsiębiorca, jako profesjonalista, mający odpowiednie doświadczenie w tej branży, musi uwzględnić wszelkie czynniki ryzyka i dostosować swoje strategie biznesowe do tych czynników. Odpowiedzią na argumenty podniesione w skardze jest stwierdzenie, że skoro podjęte przez Spółkę działania informacyjne, a także prawne (zmiany umów z właścicielami) okazały się bezskuteczne – nie osiągnięto wymaganego poziomu przygotowania odpadów do recyklingu, to należy rozważyć zmianę strategii biznesowych. Nieskuteczność dotychczas podjętych działań nie zwalnia jednak Spółki z odpowiedzialności za brak realizacji obowiązku wyrażonego w art. 9g u.c.p.g.

Z powyższych względów wszystkie podniesione w skardze zarzuty naruszenia ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak również powiązane z nimi zarzuty procesowe (przede wszystkim wadliwej oceny ustaleń faktycznych, wadliwego uzasadnienia decyzji), odnoszące się do pierwszej z zarysowanych kwestii stanowiących podstawy sporu, są w ocenie Sądu niezasadne.

Przechodząc do kwestii drugiej, tj. tego czy spełnione zostały przesłanki do zastosowania instytucji prawnych w zakresie niepodlegania karze administracyjnej z uwagi na wystąpienie przesłanki siły wyższej (art. 189e k.p.a.), odstąpienia od wymierzenia kary (art. 189f k.p.a.) oraz miarkowania wymierzonej kary administracyjnej (art. 189d k.p.a.), należy wskazać na wstępie, że logika wskazuje na taką kolejność analizy argumentacji stron sporu – od instytucji o najdalej idących konsekwencjach (niepodleganie karze), poprzez ograniczające odpowiedzialność (odstąpienie w całości lub w części), aż do ograniczających wielkość wymierzonej sankcji.

Zgodnie z art. 189e k.p.a. w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu.

Doktryna i orzecznictwo sądów administracyjnych na tle analizowanego przepisu definiują siłę wyższą jako zdarzenie zewnętrzne w stosunku do podmiotu zobowiązanego, pozostające poza kontrolą tego podmiotu, który nie ma żadnego wpływu na jego wystąpienie i skutki. Jest to zdarzenie nadzwyczajne, wyjątkowe, któremu nie można zapobiec i którego nie da się przewidzieć w świetle aktualnego stanu wiedzy i doświadczenia życiowego (por. przykładowo: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 189(e), pkt 3; wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., II OSK 327/20; wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2024 r., VIII SA/Wa 340/24).

Skarżąca Spółka upatruje wystąpienia przesłanki siły wyższej, która miała być przyczyną nieosiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania odpadów do recyklingu w pandemii koronawirusa COVID-19 i związanych z tym zakłóceniach w funkcjonowaniu instalacji komunalnych zajmujących się odbiorem i zagospodarowaniem odpadów komunalnych. Na uzasadnienie tej argumentacji Spółka powołuje przedłożoną na etapie postępowania przed organem I instancji korespondencję z podmiotami, do których przekazywała odpady komunalne, mającą dowodzić zakłóceń w funkcjonowaniu systemu odbioru odpadów z uwagi na sytuację pandemiczną.

W ocenie Sądu, argumentacja Spółki nie zasługuje na uwzględnienie – przedstawione przez nią dowody, jakkolwiek wskazujące na zaburzenia funkcjonowania systemu odbioru odpadów segregowanych, nie wskazują na okoliczności tak daleko idące, które musiałyby być kwalifikowane w kategoriach siły wyższej, wyłączającej obowiązek przedsiębiorcy odbierającego odpady w zakresie osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania odpadów do recyklingu i ponownego użycia.

Po pierwsze, ustawodawca, chociaż wprowadzał cały szeregu rozwiązań szczególnych, mających dostosować funkcjonowanie przedsiębiorców i administracji publicznej do szczególnych uwarunkowań zdeterminowanych rozwojem pandemii (por. ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych; Dz. U. z 2024 r., poz. 340 ze zm.; dalej jako: specustawa COVID-19), to co do zasady nie wyłączył ani obowiązku segregacji odpadów przez właścicieli nieruchomości, ani związanych z tym obowiązków gmin czy też przedsiębiorców odbierających odpady od właścicieli nieruchomości. Ustawodawca wprowadził mechanizm umożliwiający zmianę reguł dotyczących gospodarki odpadami na poziomie województwa. Zgodnie z art. 11k ust. 1 specustawy COVID-19, wojewoda może, w drodze zarządzenia, zmienić lub wyłączyć wymagania dotyczące selektywnego zbierania odpadów komunalnych, określone w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z powszechnie dostępnych informacji (zarządzenie jako akt prawa miejscowego podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym) wynika, że w województwie lubelskim nigdy nie zostało wydane tego rodzaju zarządzenie, ani w okresie stanu epidemii ani zagrożenia epidemicznego. Przez cały okres pandemii obowiązek selektywnej zbiórki odpadów i wynikający z niego obowiązek osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do recyklingu pozostawał aktualny. Jedyną ulgą na jaką zdecydował się ustawodawca było obniżenie wymaganego poziomu przygotowania odpadów do recyklingu. Według stanu prawnego obowiązującego na dzień 1 stycznia 2020 r. gminy były zobowiązane do osiągnięcia poziomu recyklingu

i przygotowania odpadów komunalnych w wysokości co najmniej 50% wagowo (art. 3b ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 stycznia 2020 r.). Wartość ta była odnoszona do całkowitej masy odpadów komunalnych, co znacząco podnosiło wymogi w zakresie recyklingu. Z uwagi na trudności w osiągnięciu tego poziomu segregacji odpadów i grożące gminom konsekwencje finansowe, ustawodawca zdecydował się zastosować rozwiązanie, odnoszące poziom wymaganego recyklingu nie do globalnej masy odpadów komunalnych, lecz do określonych frakcji. Rozwiązanie to znalazło wyraz w treści art. 3aa u.c.p.g. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2361). Spór w rozpoznawanej sprawi dotyczy nieosiągnięcia przez Spółkę poziomów wprowadzonych właśnie tą złagodzoną regulacją.

Niezasadne są przy tym argumenty odwołujące się do zaleceń Głównego Inspektora Sanitarnego dotyczących postępowania z odpadami w czasie epidemii koronawirusa (wydruk zaleceń pełnomocnik Spółki złożył na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024 r.). Pomijając już kwestię charakteru zaleceń, które nie mogą wpływać na treść obowiązków wynikających z przepisów prawa, to nawet w aspekcie faktycznym z zaleceń nie wynika nic, co miałoby wpływać na realizację przez Spółkę obowiązku przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów odbieranych z nieruchomości niezamieszkałych. W zaleceniach wskazano jednoznacznie, że odpady powinny być segregowane i wrzucane do właściwych pojemników, a w przypadku odpadów wytwarzanych w miejscach kwarantanny i izolacji (a zatem nie na nieruchomością niezamieszkałych, do których odnosił się obowiązek Spółki), należy z tymi odpadami postępować zachowując szczególne środki ostrożności. Z treści zaleceń, abstrahując od ich charakteru, nie wynika nic co nawet w aspekcie faktycznym mogłoby wspierać argumentację skargi.

Po drugie, w perspektywie gospodarki odpadowej w zakresie dotyczącym odbioru odpadów z nieruchomości niezamieszkałych (a tego dotyczy spór w rozpoznawanej sprawie), pandemia wywołała skutki idące w różnych kierunkach. Jakkolwiek niewątpliwie utrudniła funkcjonowanie przedsiębiorców odbierających odpady, to jednocześnie spowodowała również ograniczenie działalności przedsiębiorców produkujących odpady, co musiało skutkować zmniejszeniem wielkości strumienia odpadów odbieranych przez takich przedsiębiorców jak Spółka. Innymi słowy, pandemiczne ograniczenia działalności przedsiębiorców musiały skutkować zmniejszeniem zarówno odbieranych na terenach nieruchomości niezamieszkałych (a takie obsługiwała Spółka) odpadów opakowaniowych, ale również odpadów zmieszanych (niesegregowanych), których masa ma tożsamy wpływ na wywiązanie się przez przedsiębiorcę z ciążącego na nim z mocy art. 9g u.c.p.g. obowiązku oraz w konsekwencji na wysokość kary wymierzonej na podstawie art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 lutego 2023 r. II SA/Gl 1538/22).

Po trzecie, przedłożona przez Spółkę w roku postępowania administracyjnego korespondencja, jakkolwiek dowodzi pewnych zakłóceń w funkcjonowaniu instalacji komunalnych i podmiotów, za pośrednictwem których Spółka przekazywała odpady do instalacji w 2020 r., to jednak w żadnym razie nie wskazuje na to, aby doszło do istotnego czy wręcz całkowitego wyłączenia segregowania odpadów czy przyjmowania odpadów segregowanych.

Na pewne trudności z zagospodarowaniem odpadów przekazanych przez skarżącą (odebranych od właścicieli nieruchomości) wskazuje treść e-maila ze spółki Kom-Eko z 17 lipca 2020 r. (k. 10 akt adm.). Z pisma wynika, że trudności dotyczyły tylko I półrocza 2020 r., przy czym częściowo spowodowane były okolicznościami nie związanymi z pandemią (problem dalszego zagospodarowania odpadów, poprzez przekazywanie ich do cementowni, wymagających wyższej jakości przekazywanych im odpadów służących jako paliwo alternatywne). Problemy nie dotyczyły frakcji szkła. Drugie pismo (z 14 lipca 2020 r., k. 11 akt adm.), również odnosi się tylko do zagospodarowania odpadów przekazanych przez skarżącą w I połowie 2020 r. Wynika z niego przy tym, że wszystkie odpady o kodach 20 01 01 (odpady komunalne segregowane – papier i tektura) oraz 20 01 39 (j.w., tworzywa sztuczne) "zostały w całości poddane procesowi odzysku R12 (wytworzenie paliwa alternatywnego)".

Z pisma Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w B. z 9 marca 2021 r. (k. 12v akt adm.) wynika, że wystąpiły przejściowe trudności, zwłaszcza w I i IV kwartale 2020 r., ale nie wykluczyły one przyjmowania odpadów od Spółki. Nawet w okresach największych utrudnień przyjmowano odpady, choć ograniczano ich ilość. Potwierdza to drugie pismo – z 30 marca 2020 r., które dotyczy jedynie zmiany godziny przyjmowania i wydawania odpadów, co każe domniemywać, że instalacja funkcjonowała mimo trudności z obsadą pracowników.

Na szerszą skalę trudności wskazuje jedynie korespondencja z Zakładem Zagospodarowania Odpadów w Wólce Rokickiej (k. 13-22 akt adm.), wskazująca na okresowe całkowite wstrzymanie przyjmowania odpadów zbieranych w sposób selektywny. Trzeba jednak zaznaczyć, że przedsiębiorca zajmujący się tą działalność, świadomy obowiązku osiągnięcia określonego poziomu, musi reagować na takie sytuacje m.in. poprzez kierowanie strumienia odebranych odpadów do innych instalacji. Należy mieć przy tym na uwadze, że istotniejsze utrudnienia w odbiorze odpadów wystąpiły tylko w jednym z punktów, spośród siedmiu, do których Spółka w 2020 r. przekazywała odpady odebrane od właścicieli nieruchomości (punkty te wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, s. 9-10).

Co więcej, w innym aspekcie sprawy (kwestii znikomości naruszenia prawa jako przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary), Spółka podnosi argument, odnoszący się do bezspornych faktów, który w istocie podważa jej tezę o kwalifikacji pandemii jako czynnika siły wyższej, uniemożliwiającej realizację obowiązków w zakresie przygotowania odpadów do recyklingu i ponownego użycia. Spółka powołuje się w skardze na fakt (pkt 22 uzasadnienia skargi), że Miasto L. osiągnęło wynik przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu w 2020 r. na poziomie 85,12%. Fakt ten jest w istocie dowodem tego, że pomimo pewnych zakłóceń w funkcjonowaniu instalacji, do których były przekazywane odpady, nawet w okresie pandemii, udało się w całym mieście zrealizować ze znaczącym naddatkiem obowiązki w zakresie segregacji odpadów. Przeczy to jednoznacznie tezie skarżącej, jakoby pandemia stanowiła okoliczność kwalifikowaną jako siła wyższa, która uniemożliwiła realizację przez Spółkę jej obowiązków wynikających z art. 3aa w zw. z art. 3g u.c.p.g.

Konkludując: z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że jakkolwiek w 2020 r. w okresie pandemii COVID-19 wystąpiły pewne przejściowe trudności w zagospodarowaniu odpadów, które Spółka odbierała od właścicieli nieruchomości, to jednak skala tych trudności nie przekraczała standardowego ryzyka gospodarczego związanego z działalnością w tej branży, na które to ryzyko przedsiębiorca tego rodzaju musi być przygotowany i musi odpowiednio reagować. Przedstawione przez Spółkę okoliczności nie mogą być zatem kwalifikowane jako wystąpienie siły wyższej, wyłączającej możliwość realizacji przez skarżącą Spółkę obowiązków w zakresie osiągnięcia w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania odpadów do recyklingu i ponownego użycia.

Przechodząc do kolejnej z kwestii podlegającej analizie – odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a., należy na wstępie zauważyć, że instytucja ta niewątpliwie ma zastosowanie do kar wymierzanych na podstawie przepisów Rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co wprost wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r. (III OPS 1/21; ONSAiWSA 2022/5, poz. 63).

Przywołany przepis reguluje dwa odrębne mechanizmy odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Pierwszym jest obligatoryjne odstąpienie (§ 1), mające zastosowanie w dwóch przypadkach: po pierwsze, gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa; po drugie, gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Druga sytuacja w sposób oczywisty nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, do rozważanie pozostaje zatem wyłącznie mechanizm z pkt 1.

Bezspornie obydwie przesłanki wyrażone w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. muszą być spełnione łącznie (spójnik "a" wskazujący na koniunkcję dwóch zdań logicznych wyrażonych w pkt 1). W konsekwencji brak spełnienia choćby jednej z przesłanek, wyklucza zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary.

W ocenie Sądu w pełni zasadne jest stanowisko Kolegium, że nie została spełniona przesłanka znikomości naruszenia. Przy analizie przesłanki znikomości naruszenia orzecznictwo wskazuje na konieczność badania postawy sprawcy deliktu, wagi naruszenia i jego konsekwencji dla dóbr prawnie chronionych. Biorąc pod uwagę znaczenie segregacji odpadów dla dobra chronionego jakim jest środowisko, nie sposób mówić o znikomości naruszenia prawa w przypadku osiągnięcia przez Spółkę wyniku przygotowania odpadów do recyklingu i ponownego użycia o przeszło 41 punktów procentowych niższego od ustalonego w normie sankcjonowanej. Przy takich proporcjach, naruszenie obowiązku w rozpoznawanej sprawie nie było bynajmniej znikome (por. podobnie wyrok WSA w Poznaniu z 6 października 2023 r., II SA/Po 249/23; wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2024 r., II SA/Kr 1003/24).

Ta konstatacja wyklucza zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i nie ma potrzeby analizowania, czy spełniona została przesłanka zaprzestania naruszania prawa. Należy jedynie zwrócić uwagę na specyfikę deliktu administracyjnego, który podlega sankcjonowaniu na podstawie art. 9x ust. 2 u.c.p.g. Ponieważ norma sankcjonowana w rozpoznawanej sprawie, wymaga osiągnięcia pewnego poziomu przygotowania odpadów do recyklingu w danym okresie czasu (roku kalendarzowym), to jej realizacja oceniana jest nie stopniowo, ale zero-jedynkowo – osiągnięto albo nie osiągnięto dany poziom, w danym okresie czasu. W związku z tym, jeśli art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., miałby być stosowany w tego rodzaju przypadkach (na taką możliwość pośrednio wskazuje przywołana uchwała NSA z 2022 r.), musiałby być interpretowany w ten sposób, że należy brać pod uwagę zachowania przedsiębiorcy w kolejnych okresach czasu – czy w następnych latach osiągał wymagany poziom przygotowania odpadów do recyklingu. Organy nie prowadziły analiz w tym zakresie, nie rzutuje to jednak na prawidłowość oceny możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., skoro przekonująco wykazano brak spełnienia drugiej z kumulatywnych przesłanek, tj. znikomości wagi naruszenia prawa.

Trzeba jednak przy tym odnotować, że uchwała NSA z 2022 r. nie przesądza, że art. 189f k.p.a. ma zastosowanie do każdego przypadku wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, niezależnie od konstrukcji normy sankcjonowanej i sankcjonującej, a w orzecznictwie wyrażane są całkiem przekonujące poglądy wykluczające zastosowanie tego mechanizmu do deliktów jednoczynowych oraz skutkowych (por. wyrok NSA z 12 marca 2024 r., II GSK 1568/23).

Rozważając prawidłowość odmowy zastosowania w rozpoznawanej sprawie drugiego mechanizmu odstąpienia od wymierzenia kary (art. 189f § 2 i 3 k.p.a.), należy przyznać rację Kolegium, że w tym przypadku instytucja odstąpienia stosowana jest fakultatywnie, przebiega dwuetapowo, wymaga wydania przez organ I instancji postanowienia wyznaczającego stronie termin na wykonanie określonych obowiązków, którego to postanowienia bezspornie nie wydano. Są to jednak w istocie argumenty wtórne. Podstawowym argumentem wykluczającym zastosowanie tego przepisu w rozpoznawanej sprawie jest niespełnienie jednej z obligatoryjnych przesłanek – usunięcia naruszenia prawa. Usunięcie naruszenia prawa oznacza przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Specyficzny charakter deliktu, determinowany treścią normy sankcjonowanej, wyklucza w ogóle możliwość spełnienia tej przesłanki, a zatem zastosowania tego przepisu. Jak już wyżej wskazano, norma sankcjonowana w rozpoznawanej sprawie, wymaga osiągnięcia pewnego poziomu przygotowania odpadów do recyclingu i ponownego użycia w danym okresie czasu (roku kalendarzowym), a zatem jej realizacja oceniana jest nie stopniowo, ale zero-jedynkowo – osiągnięto albo nie osiągnięto dany poziom, w danym okresie czasu. Jeśli w 2020 r. Spółka nie osiągnęła wymaganego poziomu przygotowania odpadów do recyklingu, to tej sytuacji już odwrócić się nie da, nie da się osiągnąć już wymaganego poziomu, bo upłynął rok kalendarzowy, a do odpadów odbieranych w kolejnych latach będą miały zastosowanie inne normy określające wymagany poziom segregacji odpadów (art. 3b w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g.).

Co do trzeciej ze wskazanych wyżej kwestii, tj. zastosowania dyrektyw miarkowania wymierzonej kary administracyjnej (art. 189d k.p.a.), trzeba stwierdzić, że przepis ten nie ma w ogóle zastosowania w rozpoznawanej sprawie ze względu na mechanizm ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej. Z normy kolizyjnej, wyrażonej w treści art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., wynika, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, przepisów działu IVA k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się. Uregulowane w art. 189d k.p.a. zasady wymiaru administracyjnej kary pieniężnej mogą być stosowane wyłącznie tam, gdzie ustawodawca pozostawił organowi pewien luz decyzyjny w zakresie wymiaru kary, czyli w przypadkach, gdy zakres wymierzanej kary jest określany w przepisach (normach sankcjonujących) w formie tzw. widełek ("od ... do..."). Wówczas organ rozstrzygając w takich ramach ma obowiązek kierować się dyrektywami wymiaru kary z art. 189d k.p.a. Z istoty swojej i z brzmienia art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., mechanizm ten jest wykluczony w przypadku określenia przez ustawodawcę w przepisach szczególnych wymiaru kary w sposób "sztywny", sprowadzający się do konkretnej kwoty albo podania algorytmu wyliczenia kary na podstawie określonych danych. Taka metoda (algorytm) jest wskazana w art. 9x ust. 3 u.c.p.g., co wobec treści art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. wyklucza stosowanie dyrektyw wymiaru kary z art. 189d k.p.a.

W świetle powyższego, podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 189d, art. 189e i art. 189f k.p.a. oraz powiązane z nim zarzuty wadliwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wadliwego uzasadnienia decyzji oraz naruszenia zasad ogólnych postępowania, są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) sąd oddalił skargę.