Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 501/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] w L. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "WINB", albo "organ II instancji") decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej również jako: "PINB", "organ powiatowy" albo "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2019 r., [...], którą organ odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na wykonaniu przez M. Ł. przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] w L..

Uzasadniając powyższą decyzję przedstawiano w pierwszej kolejności stan faktyczny sprawy, wskazując, że na skutek otrzymanej sygnalizacji, organ powiatowy pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. wezwał Pana M. Ł. do przedłożenia tytułu prawnego, który przysługuje jemu do lokalu znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w L. oraz wskazanie numeru przedmiotowego lokalu, a następnie w dniu [...] lutego 2015 r. przeprowadził kontrolę na ww. nieruchomości, podczas której stwierdzono, iż na działce nr ew. [...] przy ul. [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny zaadaptowany na cele mieszkalne z budynku przemysłowego w latach 90-tych ubiegłego wieku. W budynku obecnie wyodrębniono [...] mieszkań. W 2003 r. wykonano wewnętrzną instalację gazową – część na pozwolenie wspólne, część – na indywidualne. Właściciel lokalu nr [...] znajdującego się w przedmiotowym budynku wielorodzinnym wykonał roboty budowlane, które polegały na jego przebudowie. Ustalono, iż w poszczególnych pomieszczeniach powyższego lokalu brakuje wentylacji wywiewnej, a sposób odprowadzania spalin z istniejącego kotła CO jest niewłaściwy.

Wobec powyższego pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w L..

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. PINB nakazał M. Ł. przedstawić ekspertyzę techniczną wykonanej przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w L.. Ekspertyza powyższa – sporządzona przez J. W., została doręczona do siedziby organu w dniu [...] października 2015 r., a uzupełniona ekspertyza została doręczona w dniu [...] grudnia 2015 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. organ I instancji nakazał inwestorowi M. Ł. usunięcie butli na gaz płynny w lokalu nr [...] znajdującym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w L. w trybie natychmiastowym, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na wykonaniu przez M. Ł. przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym n a działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w L.. Decyzja powyższa została uchylona przez WINB decyzją z dnia [...] września 2016 r., który kierując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał na konieczność ustalenia sposobu powstania problemu z odprowadzaniem spalin oraz braku wentylacji wywiewnej w lokalu nr [...] i jego przebudowanych częściach. Organ odwoławczy wskazał także, iż we wskazanym lokalu należy zapewnić odprowadzania spalin i wentylację wywiewną oraz ustalić czy inwestor nie powinien dokonać część określonych robót we własnym zakresie.

W dniu [...] kwietnia 2017 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na której stwierdzono, iż w lokalu nr [...] znajduje się nieużytkowany trzon kominowy. W trakcie kontroli przedłożono kopię aktualnych protokołów z okresowej kontroli przewodów kominowych. Z treści sporządzonego protokołu z kontroli wynika, iż w lokalu nr [...] brakuje wentylacji w pomieszczeniu kuchni i łazienki. Natomiast w wyodrębnionych pomieszczeniach wskazanego lokalu należy wyprowadzić przewód współosiowy ponad dach (kocioł gazowy) oraz wykonać wentylację w pomieszczeniu łazienki.

Ponadto, w dniu [...] kwietnia 2017 r. w siedzibie PINB została przeprowadzona rozprawa administracyjna, w toku której M. Ł. oświadczył, iż przedłoży poprawioną ekspertyzę techniczną dotyczącą wentylacji. Natomiast prezes Spółdzielni Mieszkaniowej [...] zadeklarował, że dostarczy opinię sporządzoną przez mistrza kominiarskiego dotyczącą drożności trzonu kominowego znajdującego się w przedmiotowym lokalu.

W dniu [...] maja 2017 r. została przesłana opinia nr [...] sporządzona przez mistrza kominiarskiego J. C. (up. nr [...]), w której stwierdzono, iż przewody kominowe znajdujące się w lokalu nr [...] nie mają wyprowadzenia w kondygnacjach wyższych pierwszego i drugiego piętra. Nie ma możliwości udrożnienia tych przewodów i wykorzystania ich do wentylacji. Pozostałe grupy kominowe nie sięgają w pomieszczeniach lokalu nr [...] i są wykorzystywane do podłączeń wentylacyjnych i spalinowych innych mieszkań. W związku z tym zlecono dobudowanie (poprzez wyprowadzenie klatką schodową ponad dach) przewodów wentylacyjnych do pomieszczenia kuchni i łazienki lokalu nr [...].

Przesłana do PINB w dniu [...] czerwca 2017 r. opinia techniczna sporządzona przez J. W. posiadającego wymagane uprawnienia budowlane (nr [...]), wskazała, że lokal musi posiadać oddzielne piony wentylacyjne. Wskazano także, iż przewód spalinowy kotła gazowego musi być niezależny i wyprowadzony ponad połać dachową i zabezpieczony przez zbieraniem wody opadowej.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. PINB nakazał M. Ł. przedstawić ekspertyzę techniczną dotyczącą sposobu realizacji robót budowlanych polegających na wykonaniu wewnątrz budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w L.: przewodów wentylacyjnych do pomieszczeń kuchni i łazienki w lokalu nr [...] oraz trzonu kominowego w celu odprowadzania spalin z lokalu nr [...]. Na skutek złożonego zażalenia przez M. Ł. WINB postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Organ I instancji pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wezwał SM [...] do przedłożenia określonych dokumentów, a pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. wezwał M. Ł. do uzupełnienia przedłożonej opinii technicznej w określonym zakresie.

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. M. Ł. złożył wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego, natomiast PINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. odmówił zawieszenia wskazanego postępowania.

W dniu [...] listopada 2018 r. do siedziby PINB wpłynęło pismo SM [...] z dnia [...] listopada 2018 r. ([...]) wraz z aneksem do protokołu z kontroli przewodów kominowych w mieszkaniach nr [...] i nr [...] w przedmiotowym budynku.

Następnie PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na wykonaniu przez M. Ł. przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] w L..

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyła SM [...] - reprezentowana przez Prezesa Zarządu M. D. i Zastępcę Prezesa Zarządu Pana Ł. B..

WINB pismem z dnia [...] października 2019 r. zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w celu uzyskania dowodów i materiałów w ww. sprawie poprzez przeprowadzenie ponownej kontroli lokalu nr [...] znajdującego się w ww. budynku mieszkalnym wielorodzinnym w celu ustalenia jakie roboty budowlane zostały wykonane w ramach przebudowy lokalu nr [...] będącej przedmiotem niniejszego postępowania oraz o przedstawienie sposobu ich wykonania (schemat).

Organ powiatowy w dniu [...] grudnia 2019 r. przeprowadził kontrolę na przedmiotowej nieruchomości, podczas której stwierdził, iż podczas przebudowy lokalu nr [...] wykonano następujące roboty budowlane: montaż ściany działowej z siporeksu oraz prace remontowe polegające na położeniu nowych tynków, malowaniu ścian, obłożeniu podłóg, położeniu glazury i terakoty.

Rozpoznając wniesione odwołanie WINB wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest przebudowa lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w L., której inwestorem jest M. Ł.. Podczas kontroli nieruchomości przeprowadzonej przez pracowników PINB w dniu [...] lutego 2015 r. stwierdzono, iż M. Ł. nabył lokal nr [...] i wyodrębnił z niego 2 mieszkania. Umowa o ustanowienie spółdzielczego własnościowego prawa do ww. lokalu mieszkalnego pomiędzy Panem M. Ł. a SM [...] została zawarta w dniu [...] stycznia 2007 r., po czym dokonał przedmiotowej przebudowy.

W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2015 r. organ I instancji ustalił, iż przedmiotowy budynek został w latach 90-tych ubiegłego wieku zaadaptowany na cele mieszkalne z budynku przemysłowego. Obecnie w budynku znajduje się [...] mieszkań. W 2003 r. w przedmiotowym budynku wykonano wewnętrzną instalację gazową - część na pozwolenie wspólne, część na pozwolenie indywidualne. PINB ustalił również, iż M. Ł. nabył lokal nr [...] (przed podziałem), z którego wyodrębnił dwa mieszkania - lokal nr [...] (po podziale) i lokal nr [...] (przed podziałem nr [...]). Podczas kontroli przeprowadzonej na zlecenie WINB w dniu [...] grudnia 2019 r. pracownicy PINB stwierdzili, iż podczas przebudowy lokalu nr [...] (numeracja pierwotna) wykonano następujące roboty budowlane: montaż ściany działowej z siporeksu oraz prace remontowe polegające na położeniu nowych tynków, malowaniu ścian, obłożeniu podłóg, położeniu glazury i terakoty.

Zdaniem WINB w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmian charakterystycznych parametrów, nastąpiły jednak zmiany parametrów użytkowych i technicznych. Przebudowa obejmuje wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym prac prowadzących wyłącznie do zmian w ramach dotychczasowego układu funkcjonalnego obiektu. Konsekwentnie, przed przystąpieniem do wykonania robót budowlanych inwestor zobowiązany był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, a z akt sprawy wynika, iż M. Ł. nie uzyskał stosowanej decyzji. Stąd w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji z dnia 10 litego 2015 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. dalej jako "Prawo budowlane").

Następnie organ odwoławczy wskazał, że skoro roboty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania są zakończone to niezasadne byłoby ich wstrzymanie oraz zauważył, że jak prawidłowo wskazał PINB dla powiatu p., w związku z tym, iż roboty budowlane zostały zakończone, zastosowanie w niniejszej sprawie znajdzie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego zgodnie z którym, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W związku z powyższym, PINB prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego.

Jak podkreślił WINB w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wskazano wprost na konieczność uzależnienia wydania rozstrzygnięcia na wskazanej postawie prawnej od posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia [...] stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS [...], wskazał iż konieczne jest badanie, w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie, organ powiatowy prawidłowo ustalił, iż inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W aktach sprawy znajduje się dokument potwierdzający tytuł prawny inwestora do lokalu mieszkalnego - tj. spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że w lokalu nr [...] (przed podziałem nr [...]) istnieje wewnętrzna instalacja gazowa, natomiast w lokalu nr [...] brak jest instalacji, wobec czego lokator wykorzystuje gaz płynny z butli (propan-butan) (nakazano jego likwidację). Organ I instancji ustalił, iż SM [...] nie posiada kopii pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej dla lokalu nr [...] (przed podziałem nr [...]) Mieszkanie nr [...] (po podziale) nie posiada żadnej wentylacji. Ponadto z protokołu nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia [...] stycznia 2015 r. wynika, że w poszczególnych mieszkaniach występują nieprawidłowości w wentylacji. Na powyższe roboty inwestor nie posiadał dokumentacji potwierdzającej legalność ich wykonania.

Kwestia wykonania instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym stanowi przedmiot odrębnego postępowania o sygnaturze: [...] Jak wskazał PINB – kwestia pionu kominowego w celu odprowadzania spalin z lokalu nr [...] zostanie oceniona w ramach odrębnego postępowania.

Z inwentaryzacji powykonawczej opracowanej przez mgr inż. arch. Pana P. M. z października 2015 r. wynika, iż w lokalu nr [...] wykonano antresolę w konstrukcji drewnianej, na którą prowadzą schody w konstrukcji stalowo-drewnianej. Lokal pierwotnie oznaczony nr [...] wyposażony jest w dwie łazienki z umywalkami i miskami ustępowymi (uprzednio była tylko 1 łazienka). W jednej łazience znajduje się piec gazowy wiszący z zamkniętą komorą spalania. Brak wentylacji pomieszczeń łazienek. Lokal wyposażony jest w dwie kuchnie i dwa zlewozmywaki. Brak wentylacji pomieszczeń z kuchenkami. Wykonano również wyjście z lokalu- zgodnie ze sztuką budowlaną.

WINB podkreślił, że zgodnie z ekspertyzą techniczną, która wpłynęła do siedziby PINB w dniu [...] października 2015 r. sporządzona przez Pana J. W. posiadającego wymagane uprawnienia budowlane oraz wpisanego na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, następnie uzupełniona w dniu [...] grudnia 2015 r., wykonana przebudowa lokalu mieszkalnego nr [...] (numeracja pierwotna) została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stwarza zagrożenia dla konstrukcji budynku. Jednakże w protokole nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia [...] stycznia 2015 r. sporządzonej przez Mistrza kominiarskiego- Pana J. C. (up. nr [...]) wskazano, iż w mieszkaniu brak jest wentylacji w łazience i kuchni. Wobec powyższego organ powiatowy powziął wątpliwości, co do zakresu wykonanych robót w kwestii zgodności z warunkami technicznymi, normami i zasadami sztuki budowlanej. Na podstawie przedłożonej opinii nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. sporządzonej przez mistrza kominiarskiego J. C. stwierdzono, że przewody kominowe znajdujące się w lokalu nr [...] (po podziale) nie posiadają wyprowadzenia w kondygnacjach pierwszego i drugiego piętra, w związku z powyższym nie ma możliwości udrożnienia tych przewodów i wykorzystania ich do wentylacji. Zleca się dobudowanie przewodów wentylacyjnych do pomieszczenia kuchni i łazienki lokalu nr [...] (po podziale).

Natomiast w opinii technicznej sporządzonej przez J. C. z dnia [...] czerwca 2017 r. wskazano, iż lokal powinien posiadać oddzielne piony wentylacyjne, przewód spalinowy od kotła gazowego musi być niezależny i wyprowadzone ponad połać dachową oraz zabezpieczony przez zbieraniem wody opadowej.

Jednakże organ powiatowy ponownie prowadząc postępowanie ustalił, iż zgodnie z zaleceniami osoby posiadającej uprawnienia kominiarskie, dobudowano przewody wentylacyjne do pomieszczenia kuchni i łazienki, co potwierdzono w aneksie do protokołu nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. sporządzonym przez J. C. - mistrza kominiarskiego. W związku z ustaleniem, że przedmiotowe roboty zostały wykonane prawidłowo i nie naruszają przepisów należy uznać, że w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora przedmiotowych robót obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Zdaniem organu odwoławczego wobec powyższego, słusznie PINB stwierdził, iż nie zachodzi możliwość wydania, przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego decyzji (nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórka obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego).

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu SM [...] z siedzibą w L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz 256 ze zm., dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz 80 K.p.a. poprzez brak ustalenia i zbadania stanu faktycznego przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy obu instancji okoliczności, które należało wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy w myśl decyzji z dnia [...] września 2016 r.; 2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i braku podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niezasadne ustalenie, że wykonane roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, w szczególności że do jednego z lokali wydzielonych przez M. Ł. nie doprowadził on wentylacji kuchni i łazienki, co jest tym bardziej rażące, że w pozbawionej wentylacji łazience znajduje się zamontowany przez M. Ł. kocioł gazowy, który to kocioł nie posiada prawidłowo wykonanego komina; 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a.; 4) art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polegające na niezastosowaniu tegoż przepisu i brak nakazania doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzją z dnia [...] września 2016 r. WINB uchylając zaskarżoną wówczas decyzję PINB i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał na konieczność poczynienia, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ustaleń w jaki sposób doszło do problemu z odprowadzaniem spalin. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wydzielił niezasadnie tę kwestię do odrębnego postępowania i rozstrzygając ponownie sprawę nie wypełnił zaleceń wprost określonych w decyzji z dnia [...] września 2016 r. Poza rozważaniami organu I Instancji pozostał brak wentylacji kuchni i łazienki w lokalu zaadaptowanym samowolnie przez M. Ł.. Poza rozważaniami organów obu instancji pozostał fakt, że na skutek tejże przebudowy przedmiotowy lokal stanowią w istocie dwa odrębne lokale.

Organy obu instancji nie wskazały w ogóle, kto miałby być adresatem obowiązku od którego nałożenia organy obu instancji odstąpiły. Adresatem tegoż obowiązku, z uwagi na fakt, że wykonane roboty nie dotyczyły części wspólnych, powinien być M. Ł.. Przede wszystkim wskazać należy, że M. Ł. był inwestorem w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, jako osoba dokonująca podziału lokalu, w tym wydzielenia dodatkowych pomieszczeń kuchni i łazienki oraz wykonania instalacji centralnego ogrzewania gazowego.

Z aneksu do protokółu nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych wynika, że w mieszkaniu nr [...] dobudowano przewody wentylacyjne do pomieszczenia kuchni i łazienki. Kominiarz nie zawarł żadnych ustaleń dotyczących lokalu nr [...], którego w istocie niniejsza skarga dotyczy. Wskazać jednakże należy, że we wcześniejszym w Protokole nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych obu części lokalu nr [...] (oznaczonych przez kominiarza jako lokale nr [...] - powstałymi de facto na skutek samowoli z dawnego lokalu nr [...]) kominiarz wskazał wprost na brak wentylacji w łazience oraz w kuchni. Wyodrębnienie przez kominiarza lokali nr [...] ma przy tym jedynie porządkowy charakter, gdyż w istocie stanowią one nadal pod względem prawnym jeden lokal. Organy obu instancji błędnie utożsamiły lokal nr [...] w treści aneksu do protokołu nr [...] z całością lokalu nr [...] (który obejmuje również lokal oznaczony na potrzeby opinii przez kominiarza jako lokal nr [...]).

Zdaniem skarżącej prace wykonane przez M. Ł. w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w L. w sposób obiektywny nie były zgodne z obowiązującymi normami techniczno-budowlanymi, a decyzja organu odwoławczego nie została należycie uzasadniona. Skarżąca podkreśliła, że dokonany przez M. Ł. podział lokalu nr [...] na dwa lokale jest niezgodny z przepisami technicznymi ze względu na brak wentylacji w jednej z kuchni i w jednej z łazienek oraz ze względu na brak prawidłowego odprowadzenia spalin przez zamontowany przez M. Ł. komin z zamontowanego przez M. Ł. kotła gazowego, co może stanowić zagrożenie dla osób korzystających z tego lokalu, wobec czego konieczne jest nakazanie M. Ł. wykonania wentylacji oraz prawidłowego komina spalinowego.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi.

Pismem procesowym z dnia [...] lipca 2020 r. pełnomocnik uczestnika postępowania M. Ł. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna chociaż Sąd nie podzielił zasadności wszystkich jej zarzutów.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Niniejsza skarga została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2010 r., poz. 374 ze zm.).

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji WINB, który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na wykonaniu przez M. Ł. przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] w L..

W tym miejscu Sąd zauważa, że przedmiotowe postępowanie dotyczące kwestii wykonania instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym stanowi przedmiot odrębnego postępowania o sygnaturze: [...] Jak wskazał PINB w treści decyzji organu I instancji kwestia pionu kominowego w celu odprowadzania spalin z lokalu nr [...] zostanie oceniona w ramach odrębnego postępowania. Oznacza to, że na tym etapie Sąd nie jest uprawniony do badania prawidłowości dokonywanych czynności w powyższym zakresie, jak również nie może uchylić zaskarżonej decyzji z uwagi na podnoszone w skardze zarzuty dotyczące konieczności prowadzenia jednego postępowania administracyjnego. Kwestia powyższa – dotycząca ekonomiki procesowej – leży w dyspozycji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie, co oznacza, że zakres kontroli w niniejszej sprawie jest ograniczony jedynie do kwestii pozostałych robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] w L..

Okoliczności faktyczne sprawy zostały opisane w części historycznej uzasadniania i co do zasady nie są kwestionowane przez strony. I tak, okolicznością bezsporną pozostaje, że M. Ł. nabył lokal nr [...] (umowa o ustanowienie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego – k. 3 akt organu I instancji). W ocenie organów administracji publicznej wyodrębnił on dwa lokale mieszkalne – nr [...] i nr [...] (zaskarżona decyzja organu II instancji z dnia [...] lutego 2020 r. – k. 51 akt administracyjnych), z czym polemizuje inwestor wskazując, że zaprzecza, aby formalnie miało miejsce wyodrębnienie lokalu nr [...] z części lokalu nr [...]. Co prawda podjął on działania w celu dokonania powyższego podziału, jednak nie doszło ono do skutku (pismo z dnia [...] listopada 2016 r. – k. 105 akt organu I instancji). Co istotne, prowadzone postępowanie dotyczyło robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...], z którego wyodrębnił dwa mieszkania - lokal nr [...] (po podziale) i lokal nr [...] (przed podziałem nr [...]). Podczas kontroli przeprowadzonej na zlecenie WINB w dniu [...] grudnia 2019 r. pracownicy PINB stwierdzili, iż podczas przebudowy lokalu nr [...] (numeracja pierwotna) wykonano następujące roboty budowlane: montaż ściany działowej z siporeksu oraz prace remontowe polegające na położeniu nowych tynków, malowaniu ścian, obłożeniu podłóg, położeniu glazury i terakoty.

Nie budzi również wątpliwości i nie jest kwestowane przez strony, że wykonane roboty budowlane wykonane w przedmiotowym lokalu stanowiły przebudowę, a wobec braku uzyskania przed ich rozpoczęciem decyzji o pozwoleniu na budowę w sprawie znajdywał zastosowanie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji z dnia 10 lutego 2015 r. Z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowane wynika, iż po przeprowadzeniu postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji może: 1) nakazać zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nałożyć, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Regulacja art. 51 ust. 1 ustawy dotyczy więc trzech alternatywnych przypadków: 1) samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować, 2) samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji, 3) istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Rozpoznawana sprawa winna być zatem załatwiona przez wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Przy ustalaniu, czy w sprawie znajdzie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, czy też art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, organy rozstrzygające w niniejszej sprawie oceniły wartość dowodową opinii technicznych

Ekspertyza techniczna, która wpłynęła do PINB w dniu [...] października 2015 r. sporządzona przez J. W. posiadającego wymagane uprawnienia budowlane oraz wpisanego na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, następnie uzupełniona w dniu [...] grudnia 2015 r., stwierdza, że wykonana przebudowa lokalu mieszkalnego nr [...] (numeracja pierwotna) została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stwarza zagrożenia dla konstrukcji budynku.

Jednakże w protokole nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia [...] stycznia 2015 r. sporządzonej przez Mistrza kominiarskiego - J. C. (up. nr [...]) wskazano, iż w mieszkaniu brak jest wentylacji w łazience i kuchni. Wobec powyższego organ powiatowy powziął wątpliwości, co do zakresu wykonanych robót w kwestii zgodności z warunkami technicznymi, normami i zasadami sztuki budowlanej. Na podstawie przedłożonej opinii nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. sporządzonej przez mistrza kominiarskiego J. C. stwierdzono, że przewody kominowe znajdujące się w lokalu nr [...] nie posiadają wyprowadzenia w kondygnacjach pierwszego i drugiego piętra, w związku z powyższym nie ma możliwości udrożnienia tych przewodów i wykorzystania ich do wentylacji. Zleca się dobudowanie przewodów wentylacyjnych do pomieszczenia kuchni i łazienki lokalu nr [...]. Zauważyć trzeba, że podobne zalecenia (dobudowania przewodów wentylacyjnych) pojawiają się także w protokołach z okresowych kontroli z [...] stycznia 2015 r., [...] lutego 2017 r. i [...] kwietnia 2018 r.

W uzasadnieniach decyzji organy obu instancji skonstatowały – na podstawie aneksu do protokołu nr...[...]... z [...] listopada 2018 r. – że, zgodnie z zaleceniami, dobudowano przewody wentylacyjne do pomieszczenia kuchni i łazienki. Zasadnie jednak podniesiono w skardze, że ten zapis w aneksie do protokołu nr...[...]... z [...] listopada 2018 r. dotyczy jedynie mieszkania nr [...], nie zaś nr [...]. Podkreślić zaś należy, że wcześniejsze protokoły wskazywały także na konieczność dobudowania przewodu wentylacyjnego (przewodów wentylacyjnych) w mieszkaniu nr [...].

Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że aneks do protokołu nr...[...] z [...] listopada 2018 r. posługuje się pojęciem "mieszkanie nr [...]"; w rozumieniu całego lokalu, który został przebudowany, skoro jego autor – mistrz kominiarski J. C. we wszystkich wcześniejszych protokołach wskazywał numery mieszkań [...] i [...]. Także w protokole późniejszym – z [...] kwietnia 2019 r. – pojawiają się oba mieszkania (nr [...] i nr [...]) z adnotacją: "brak dostępu".

W takiej sytuacji decyzja o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych jawi się jako co najmniej przedwczesna: stan uzasadniający ją może być stwierdzony jedynie w mieszkaniu nr [...] (po podziale). Odnośnie do stanu w mieszkaniu [...] materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na weryfikacje zasadności wydanych decyzji.

Podkreślić w tym miejscu należy brak jednoznaczności i konsekwencji organów w nomenklaturze dotyczącej obu lokali. Już na początku postępowania – w protokole kontroli z dnia [...] lutego 2015 r. – numeracja lokali ([...] i [...]) została poprawiona i to bez wymaganego omówienia czy choćby zaparafowania zmian. W protokole kontroli z [...] kwietnia 2017 r. zawarto zaś sformułowanie: "Lokal mieszkalny nr [...] nie uległ zmianie w stosunku do protokołu z dnia [...].02.2015 r." W protokole z [...] lutego 2015 r. posłużono się jednak zarówno numeracją pierwotną: "Pan M. Ł. nabył lokal nr [...]...", jak i tą, która nastąpiła po przebudowie. W rezultacie nie można ustalić czy protokół z dnia [...].04.2017 r. dotyczy kontroli w takim zakresie jak z dnia [...].02.2015 r., czy węższym – obejmującej tylko jeden lokal.

W uzasadnieniu decyzji WINB znajduje się z kolei passus stwierdzający brak instalacji gazowej w lokalu nr [...], po którym następuje akapit, którym zaznaczono, że kwestia wykonania instalacji gazowej w lokalu nr [...] stanowi przedmiot odrębnego postępowania.

Nie kwestionując zatem uprawnienia organów do ustalania przedmiotów postępowań w konkretnych postępowaniach, Sąd stwierdza, że niekonsekwencja nomenklaturowa organów wywołuje istotne wątpliwości co do możliwości zweryfikowania ich ustaleń faktycznych.

Organy obu instancji nie dołożyły także wymaganej staranności przy ustaleniu (określeniu) na czym polegała przebudowa lokalu mieszkalnego, w przedmiocie której wszczęto postępowanie (zawiadomienie z [...] czerwca 2015 r.). Z protokołu kontroli z dnia [...] grudnia 2019 r. (który to protokół nota bene także wspomina tylko o lokalu nr [...]) wynika jedynie montaż ściany działowej z siporeksu oraz położenie nowych tynków, glazury i terakoty, obłożenie podłóg i malowanie ścian. Organy nie wyraziły wprost stanowiska które z tych robót kwalifikują jako prowadzone z naruszeniem przepisów, co uzasadnia stosowanie postępowań naprawczych z prawa budowlanego – w szczególności brak jest uzasadnienia dla ewentualnego zastosowania sankcji z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w odniesieniu do kwestii przewodów wentylacyjnych (tj. jaki jest związek pomiędzy wskazywanym w protokołach z kontroli przewodów kominowych zaleceniem ich dobudowania, a przebudową lokalu, w przedmiocie której toczy się postępowanie). Ma to o tyle istotne znaczenie, że M. Ł. w toku postępowania administracyjnego sygnalizował wady budynku, które nie mają związku z wykonanymi przez niego pracami. Sąd nie podziela tu poglądu wyrażonego w skardze, że organy winny formalnie wskazywać adresata obowiązku, od którego nałożenia odstąpiły, nie powinno być jednak wątpliwości jakie konkretnie roboty budowlane (a więc także przez kogo wykonane) są w postępowaniu naprawczym oceniane.

Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę na niekoherentność materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych, która nie spotkała się z omówieniem czy odniesieniem ze strony organów, a która dodatkowo pogłębia trudności w odniesieniu się do stanu faktycznego sprawy. I tak przykładowo: W umowie o ustanowienie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego (k. 61.) przedmiotem umowy jest lokal nr [...] o powierzchni [...] m2, zaś z opisu lokalu nr [...] (k. 51) wynika powierzchnia [...] m2, a wraz z powierzchnią przynależną (umowa o takiej powierzchni nie wspomina) – [...] m2. Opis lokalu nr [...] wskazuje trzy łazienki z wc (podobnie zresztą opinia techniczna – k. 71), podczas gdy inwentaryzacja powykonawcza wspomina o dwóch łazienkach (k. 67). Żaden z rysunków w aktach administracyjnych nie określa też który z lokali powstałych po przebudowie nosi oznaczenie [...], a który oznaczenie [...].

Wszystko to sprawia, że w ocenie Sądu zasadny okazał się zarzut naruszenia przez organy obu instancji reguł wskazanych w art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Organy wydały swe rozstrzygnięcia w sprawie w sytuacji gdy nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego na to pozwalającego, nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej równowartość uiszczonego wpisu w kwocie [...]zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu.