Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 304/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 i ust. 2, art. 28u ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. G., A. G., M. G. na uchwałę Rady Miasta Częstochowy z dnia 27 października 2022 r. nr 910.LXVIII.2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. G., M. G. oraz A. G. - reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego matkę – M. G. (dalej skarżące) na uchwałę Rady Miasta Częstochowy z dnia 27 października 2022 r. nr 910.L.XIIL2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Częstochowie, w dzielnicach : Ostatni Grosz i Zawodzie -Dąbie, obejmującego fragmenty dolin; rzeki Warty i rzeki Stradomki, na odcinku pomiędzy Aleją Pokoju a ulicą Rzeźnicką,(publ. Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 7 listopada 2022 r.) zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- naruszenie zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego tj. art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – dalej "m.p.z.p.") oaz przepisów Konstytucji RP w zakresie ochrony własności, poprzez:

1. naruszenie interesu prawnego właścicielek działek położonych w Częstochowie przy ul.[...], oznaczonych obecnie jako działki nr [...]( częściowo) [...] ( w całości) - k .m[...] , wynikającego z konstytucyjnie chronionego prawa własności, w tym nieuwzględnienie ustaleń wynikających z wydanej na rzecz ich poprzednika prawnego decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 11 sierpnia 2007 r., mocą której dla tych działek ustalono przeznaczenie: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna;

2. nieuwzględnienie złożonych do planu wniosków i uwag, wskazujących na uprawnienia właścicielek wywiedzione z prawa własności, w tym nabyte mocą przywołanej decyzji o warunkach zabudowy ;

3. wprowadzenie na całym obszarze objętym planem w tym nieruchomości stanowiących współwłasność skarżących zapisów ochronnych dla terenów zielonych z wykluczeniem możliwości realizacji zabudowy kubaturowej, poza możliwością realizacji; ciągów pieszych/ lub rowerowych, zbiorników wodnych, budowli hydrotechnicznych, urządzeń wodnych i infrastruktury technicznej,

4. brak zgodności zapisów planu z studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Częstochowy, poprzez pominięcie możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej na działkach skarżących w zakresie przewidzianym w tym studium.

Wniosły o; stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej działek stanowiących współwłasność skarżących o numerach ewidencyjnych [...]i[...], dla których w opisanym planie ustalono przeznaczenie oznaczone symbolem - 1 ZE (zieleń ekologiczna), a także zwrotu kosztów procesu.

W uzasadnieniu wskazały, że są jest obecnie współwłaścicielkami przedmiotowych działek - powstałych z podziału działek nr ewid.[...], [...], k.m [...], które w świetle zapisów m.p.z.p. stanowią obecnie w całości tereny zieleni ekologicznej. Stwierdziły, że bez zgody skarżących, przedmiotowe działki zostały w całości przeznaczone dla realizacji celu publicznego z całkowitym pominięciem ich interesu prawnego wywiedzionego z prawa własności.

Skarżące podniosły, że plan winien uwzględniać zapisy decyzji o warunkach zabudowy z dnia 11 sierpnia 2007 r. nr [...] wydanej na rzecz R.G., w której dla działek o nr ewid.[...] przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wskazały, że nabyły prawa spadkowe po małżonku i ojcu dwóch ze skarżących.

Zdaniem skarżących organ prowadzący postępowanie w sprawie uchwalenia planu, finalnie nie wskazał rzetelnie co było przyczyną, najpierw nieuwzględnienia składanych przez skarżącą wniosków, a potem złożonych uwag.

Podkreśliły, że własność to jeden z filarów społeczno-gospodarczych ważnych dla funkcjonowania w ogólności Państwa, a Rada Gminy nie może dokonywać ograniczenia prawa własności właściciela nieruchomości bez rzetelnego wyjaśnienia potrzeb i przyczyn takiego ograniczenia. Samo stwierdzenie, że plan pozostaje w zgodności z przyjęty studium zagospodarowania nie jest wystarczające.

Zdaniem skarżących przeznaczenie całej nieruchomości pod tereny zieleni ekologicznej stanowi nadużycie prawa poprzez naruszenie zasady proporcjonalności wywiedzionej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i zasady równości - art. 32 Konstytucji RP. Przyjęcie takich zapisów planistycznych bez wyjaśnienia właścicielowi powodów i przyczyn pozbawienia go jakiejkolwiek możliwości wykorzystania jego prawa własności nieruchomości, w sposób rażący narusza art. 6 u.p.z.p jak również przywołane normy konstytucyjne.

Zwróciły uwagę, że teren objęty zaskarżonym planem, znajduje się w pobliżu od lat istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Zakwestionowały również prawidłowość wyznaczenia granic skarżonego planu.

W odpowiedzi na skargę organ – reprezentowany przez radcę prawnego S. B.-wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz Rady Miasta Częstochowy zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Dokonując analizy zarzutów skargi organ poczynił następujące ustalenia;

1. Działki których dotyczy skarga położone są w Częstochowie w rejonie ulicy[...], w pasie terenu pomiędzy ulicą a rzeką Wartą; zlokalizowane na obrębie[...], o numerach ewidencyjnych [...],[...]i mają powierzchnię odpowiednio: 7200m2 (działka[...]) i 1562m2 (działka[...]). Działka nr ewid. [...]ma połączenie z ulicą [...]poprzez sięgacz o szerokości ok. 6m i długości ok. 70m a działka nr ewid. [...] nie przylega do ulicy. Działka nr [...]stanowi współwłasność skarżących, a działka [...]to własność M. G. Teren działek klasyfikowany jest jako : grunty orne R klasy IVa bonitacyjnej, łąki ŁV

2. W miejscowym planie ogólnym zagospodarowania miasta Częstochowy, który utracił moc w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pas terenu wzdłuż ulicy Hutników (na głębokości ok. 100m) znajdował się w strefie zabudowy ekstensywnej, dla której dopuszczona była realizacja domów jednorodzinnych, małych domów mieszkalnych i usług. Pozostały teren znajdował się w strefie zieleni niskiej o funkcji dominującej ekologicznej (niska zieleń nieurządzona, błonia, łąki, doliny rzeczne, rzeki i cieki wodne) dla której obowiązywał zakaz zabudowy, z wyjątkiem urządzeń inżynieryjnych i oczyszczalni ścieków.

3. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Częstochowy, przyjętego Uchwałą Nr 825/LI/2005 Rady Miasta Częstochowy z dnia 21 listopada 2005 r., (które utraciło moc w dacie przyjęcia Uchwały Nr 263.XX.2019 Rady Miasta Częstochowy z dnia 21 listopada 2019r.) teren pomiędzy liniami rozgraniczającymi ulicy [...] a rzeką Wartą, za wyjątkiem nieruchomości faktycznie zainwestowanych, klasyfikowany był jako tereny otwarte w ciągach dolin (pasma ekologiczne) oraz tereny cenne pod względem przyrodniczo-krajobrazowym, wymagające ochrony, oznaczone symbolem ZE. W ramach wytycznych do planów miejscowych wskazano m. in. zakaz nowej zabudowy mieszkaniowej.

4. W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Częstochowy (uchwała Nr 263.XX.2019 Rady Miasta Częstochowy z dnia 21 listopada 2019r.) pas terenu wzdłuż ulicy [...](na głębokości ok. 40m) oznaczony jest symbolem MNU - obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, a pozostały pas terenu aż do rzeki to obszary w ciągach dolin oraz cenne pod względem przyrodniczo-krajobrazowym, oznaczone symbolem ZE. W ramach wytycznych do planów miejscowych wskazano zakaz sytuowania budynków (za wyjątkiem rodzinnych ogrodów działkowych).

5. Z wniosków złożonych przez R. G. (poprzednika prawnego skarżących) toczyły się następujące postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu:

1) sprawa znak [...]zakończona postanowieniem nr [...]z dnia 10 stycznia 2007r. o umorzeniu postępowania z powodu wycofania wniosku,

2) sprawa znak [...]zakończona decyzją Nr [...]Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 11 sierpnia 2007r. ustalającą sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu części działek nr ewid. [...] k.m. [...]dla inwestycji, polegającej na realizacji zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami (10 segmentów w zabudowie szeregowej). Lokalizację inwestycji określono w pasie do około 100 m w głąb od ulicy[...]. Na podstawie decyzji nie uzyskano prawomocnego pozwolenia na budowę.

3) sprawa znak [...] zakończona decyzją Nr [...]Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 1 lipca 2009r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu części działek nr ewid. [...] k.m. [...] dla inwestycji, polegającej na lokalizacji zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Wniosek obejmował realizację zabudowy w pasie od około 105m do około 230m w głąb w kierunku rzeki od ulicy[...] .

6. W trakcie trwania procedury planistycznej, w dniu 5 marca 2021 r., wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, obejmującego część działek nr ewid.[...] i [...]obręb [...] (o powierzchni około 2880m2) dla realizacji zabudowy usługowej, złożony przez "D." Postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 24 września.2021 r. ustalającej sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji, polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego, billboardu reklamowego, zadaszenia strefy dostaw oraz realizację elementów infrastruktury i zagospodarowania terenu na części działek nr ewid.[...], [...]obręb 275, o powierzchni około 2880m2.

7. Na podstawie decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 24 września 2021 r. o warunkach zabudowy inwestor – D. - uzyskał decyzję Nr [...] Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 30 września 2022 roku, zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego o powierzchni zabudowy 579,50m2.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, co następuje:

1. Zapewnienie udziału społeczeństwa w opracowywanym dokumencie planistycznym zapewniono w pierwszej kolejności poprzez ogłoszenie w miejscowej prasie oraz obwieszczenie w BIP oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta Częstochowy o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu do dnia 30 czerwca 2020 r. W wyznaczonym terminie nie wpłynęły wnioski do planu.

2. W dniu 10 listopada 2021 r. wpłynęło pismo M.G. z prośbą o przywrócenie terminu składania wniosków do planu uargumentowane brakiem wiedzy o toczeniu się procedury planistycznej. Wnioskodawczyni nie odniosła się do wydanej w 2007r. decyzji wzizt dla zabudowy mieszkaniowej na rzecz R. G.

3. Po sporządzeniu projektu planu oraz uzyskaniu niezbędnych opinii i uzgodnień ogłoszono w miejscowej prasie oraz obwieszczono w BIP oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta Częstochowy o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, wskazując o:

4. W trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu wpłynęło 6 uwag do zapisów projektu planu miejscowego, w tym uwagi złożone przez skarżące. Złożone uwagi dotyczyły uwzględnienia w ustaleniach planu wydanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym : dla zabudowy mieszkaniowej i zabudowy usługowej. Zawierały także uwagę dotyczącą zasięgu granicy obszaru objętego planem.

Po przeprowadzeniu analiz uwag skarżących, Prezydent Miasta Częstochowy zdecydował o ich nieuwzględnieniu i wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia

Organ stwierdził, że podjęcie przez Radę Miasta Częstochowy skarżonej uchwały poprzedzone było zgodnym z prawem przeprowadzeniem procedury planistycznej. Zapisy planu pozostają w zgodzie z ustaleniami studium zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzone planem ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżących, wbrew ich twierdzeniom nie narusza przepisów prawa na jakie się powołują. Tym samym zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia.

W piśmie z dnia 17 kwietnia 2023 r. skarżące zajęły stanowisko wobec odpowiedzi na skargę podkreślając, że zaskarżona uchwała narusza najszersze prawo podmiotowe jakim jest prawo własności postrzegane zarówno przez pryzmat art. 64 Konstytucji RP, jak i art. 140 k.c. oraz art. 6 ust 1 i ust. 2 u.p.z.p. Przedstawiły obszerne stanowisko na tę okoliczność. Zdaniem skarżących wobec prymatu prawa własności nie ma znaczenia argumentacja organu w zakresie studium.

Zdaniem skarżących organ naruszył zaskarżonym aktem zasady uchwalania planu poprzez przekroczenie władztwa planistycznego , polegającego na

:1. naruszeniu zasady uchwalania planu poprzez brak wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego skarżących;

2. naruszenia zasady równego traktowania poprzez nieuzasadnione objęcie granicami planu działek [...]i [...]obręb [...] i faktyczne wyłączenie ich z możliwości zagospodarowania w sposób, w jaki nieruchomości te miały być zagospodarowane:

3. ingerencję w prawa własności skarżących poprzez jego nieuzasadnione ograniczenie naruszające istotę prawa własności

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje;

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259- dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępie zaznaczyć należy, że Sąd nie miał wątpliwości, że skarżące są uprawnione do wniesienia przedmiotowej skargi, a ich legitymacja wynika z posiadanego prawa własności nieruchomości na obszarze przyjętego planu miejscowego. Dodać trzeba, że uznanie legitymacji skargowej skarżących jest tym bardziej uzasadnione, że na ich działkach wprowadzono określone uwarunkowania i ograniczenia odnoszące prawa zabudowy, w tym wytyczono obszar oznaczony symbolem - 1 ZE (zieleń ekologiczna). Plan zatem nie tylko wpływa na interes prawny właścicielek, ale i go obiektywnie narusza. W odniesieniu do skarżących jest więc niepodważalnie spełniona przesłanka z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz.40 ), gdyż okolicznością niekwestionowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych pozostaje, że o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia można mówić wtedy, gdy w wyniku wprowadzenia planu nastąpiła zmiana przeznaczenia albo uwarunkowań dotyczących działki należącej do strony skarżącej, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Równocześnie podkreślenia wymaga, że rozstrzyganie przez sąd dotyczy tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Wobec powyższego merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącym mającym tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżących. Natomiast kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego, a więc obejmować kwestie związane z prawidłowością procedury planistycznej.

W niniejszej sprawie zaskarżona została uchwała Rady Miasta Częstochowy z dnia 27 października 2022 r. nr 910.L.XIIL2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Częstochowie, w dzielnicach : Ostatni Grosz i Zawodzie - Dąbie, obejmującego fragmenty dolin; rzeki Warty i rzeki Stradomki, na odcinku pomiędzy Aleją Pokoju, a ulicą Rzeźnicką (powoływana dalej jako uchwała lub plan miejscowy), więc niewątpliwie akt prawa miejscowego należący do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a podlegających sądowej kontroli legalności.

W przekonaniu tutejszego Sądu, podnoszone przez skarżącą zastrzeżenia dotyczące uchwalonego planu miejscowego nie mogły doprowadzić do stwierdzenia jego nieważności (ani w całości, ani też w zakwestionowanej części).

Nie znajdują uzasadnienia podnoszone przez skarżącą zarzuty o charakterze formalnym. Sąd również z urzędu nie dopatrzył się istotnych uchybień trybu sporządzania planu

Przechodząc natomiast do zagadnień merytorycznych wskazać należy co następuje. Na wstępie tych rozważań należy wyjaśnić, że przepisy prawa przyznają organom gmin (radom gmin) uprawnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego, w tym z zakresu zagospodarowania przestrzennego, przy czym uprawnienie to musi być wykonywane przy jednoczesnym przestrzeganiu reguł stanowienia prawa i porządku prawnego wyznaczonego ustawami. Przyznane gminie władztwo, władztwo planistyczne, nie jest więc dowolne, gdyż musi być sprawowane w granicach określonych prawem. Granicą owej samodzielności jest zaś sprzeczność z prawem, w tym z zasadami i wartościami, które wyznaczają kierunek i poprawność procesu legislacyjnego w zakresie ustalania przeznaczenia terenu, w tym rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W wypadku aktów stanowiących przepisy prawa miejscowego granice legalności wyznaczają również rygorystycznie normy kształtujące proces legislacyjny w tym obszarze, a wynikające z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977-dalej "u.p.z.p.").

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzenie nieważności studium lub planu miejscowego w całości lub w części ma miejsce w przypadku:

1) istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego,

2) istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także

3) naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym i doktrynie wyrażany jest pogląd, że regulacja art. 28 u.p.z.p. ma charakter lex specialis w stosunku do art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (M. Wierzbowski, A. Plucińska - Filipowicz (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2016, s. 372 oraz wskazane tam orzecznictwo sądowoadministracyjne). W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zawężono zatem przypadki stwierdzenia nieważności planu miejscowego w stosunku do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., nie każda bowiem sprzeczność z prawem niebędąca nieistotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., będzie wyczerpywać przesłanki nieważności wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 1, 9, 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28).

Natomiast druga z przewidzianych przez ustawodawcę przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., przez kolejne etapy wyznaczone przez art. 17 ustawy, a skończywszy na jego uchwaleniu na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag.

Skarżące nie kwestionują, że sposób uchwalenia zaskarżonego planu jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. W szczególności Prezydent Miasta Częstochowa dokonywał ogłoszenia i obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego informując o możliwości składania wniosków do tego planu do dnia 30 czerwca 2020 r. W wyznaczonym terminie nie wpłynęły żadne wnioski.

Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Częstochowie, w dzielnicach: Ostatni Grosz i Zawodzie -Dąbie, obejmującego fragmenty dolin; rzeki Warty i rzeki Stradomki, na odcinku pomiędzy Aleją Pokoju a ulicą Rzeźnicką, został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 16 maja 2022 r. do 7 czerwca 2022 r. w siedzibie Urzędu Miasta Częstochowa, a dyskusja publiczna nad przyjętymi w planie rozwiązaniami została wyznaczona na dzień 31 maja 2022 r. Do projektu planu zgłoszono sześć uwag w tym uwagi złożone przez skarżące. Podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące tego, że jej nieruchomość powinna zostać przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, ponieważ w pobliżu istnieje takowa, a wcześniej na rzecz poprzednika prawnego skarżących wydana została decyzja o warunkach zabudowy nie może odnieść skutku. Na zmianę stanowiska w tej sprawie nie wpływa również to, że organ nie uwzględnił uwag skarżących, a także składanych już poza procedurą planistyczną wniosków o zmianę przeznaczenia ich działek. Organy gminy nie są związane wnioskami ani uwagami właścicieli nieruchomości objętych planem.

Nie jest też sporne, że projekt planu został zaopiniowany i uzgodniony przez wymagane przepisami prawa organy i instytucje.

Ponadto Sąd nie dopatrzył się sprzeczności zaskarżonej uchwały z uchwałą nr 263.XX.2019 Rady Miasta Częstochowy z dnia 21 listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Częstochowy

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, w związku z czym w myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z postanowieniami studium. Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. uchwalenie planu miejscowego następuje po ustaleniu, że nie narusza on postanowień studium. Z powyższego wynika, że jedną z zasad sporządzania planu, mającą kluczowe znaczenie, jest jego zgodność z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako aktu polityki przestrzennej jednostki samorządowej.

Zauważyć należy dalej, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy - art. 3 u.p.z.p.. Zasadnicze zarzuty skargi to zarzuty przekroczenia władztwa planistycznego bez wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżących oraz ograniczenie prawa własności na skutek wykluczenia możliwości zabudowy nieruchomości.

Niewątpliwie poprzez zamieszczone w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p.). Z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 k.c. stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa (wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1248/18).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ze swojej istoty narusza prawo własności, gdyż - jak stanowi się o tym w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powołanego przepisu wynika, że plan miejscowy przede wszystkim narusza prawo własności nieruchomości, które są objęte bezpośrednio ustaleniami tego planu, tak jak w niniejszej sprawie. Plan miejscowy określa zarówno społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, jak i jest elementem stosunków miejscowych. Fakt, że plan miejscowy narusza prawo własności nieruchomości sam w sobie nie jest powodem uznania, że jest on niezgodny z prawem. Jak już powiedziano do istoty planu miejscowego należy to, że narusza on prawo własności, gdyż kształtuje wraz z innymi przepisami sposób jego wykonywania. Ponadto z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że sam ustawodawca zakłada, iż plan miejscowy może negatywnie wpływać na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, gdyż przewiduje odpowiednie roszczenia odszkodowawcze na wypadek, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2869/17).

W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się nie tylko prawo własności (art. 2 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), ale również walory krajobrazowe czy wymagania ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p.). W przypadku sytuowania nowej zabudowy uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez kształtowanie struktur przestrzennych.

Mając powyższe okoliczności na uwadze nie można przyjąć, że doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez ograniczenia prawa własności skarżących. Prawo własności nie ma charakteru nieograniczonego a organy gminy mają prawo do władczego ingerowania w określenie sposobu zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie między innymi dla ochrony środowiska. Takie ograniczenia przewiduje u.p.z.p. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP potwierdza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy.

Nie można też podzielić poglądu skarżących, że organ naruszyła konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu dotyczą bowiem właścicieli wszystkich terenów położonych na obszarze objęty planem zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny i stanowi rodzaj informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wyłącza więc możliwości uchwalenia planu, który dla terenów objętych decyzją o warunkach zabudowy przewiduje inny sposób zagospodarowania przestrzeni. W przypadku uchwalenia planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji organ, który wydal decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.).

Z powyższych względów, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi z mocy art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.