Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2050/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 1, art. 52, art. 92 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 , art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 34 ust. 2 i ust. 5, art. 46a, art. 46b 1-6, 8-12
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 339/21 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku odbywania kwarantanny oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 339/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt § lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi D. S. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2021 r. w przedmiocie zwolnienia z obowiązku odbycia 14-dniowej kwarantanny, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Słupsku z dnia [...] maja 2020 r.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Po rozpoznaniu skargi skarżącego na decyzję, którą Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Słupsku umorzył postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem skarżącego od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Słupsku z dnia [...] maja 2020 r., którą odmówił skarżącemu zwolnienia z obowiązku obycia 14-dniowej kwarantanny w miejscu zamieszkania/pobytu, wyrokiem z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 639/20, WSA w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ odwoławczy błędnie przyjął, że w sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, bowiem okres obowiązkowej kwarantanny w chwili orzekania przez organ odwoławczy już upłynął.

Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po ponownym rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] marca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Słupsku. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że Państwowy Powiatowy Inspektora Sanitarny w Słupsku słusznie odmówił zwolnienia z obowiązku kwarantanny skarżącemu, który zszedł na ląd w A., a następnie drogą lądową przekroczył, w dniu 26 kwietnia 2020 r., granicę Rzeczypospolitej Polskiej. Organ podkreślił, że w momencie przekraczania granicy przez skarżącego obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 697; dalej jako: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii") na podstawie, którego miał obowiązek odbycia obowiązkowej 14-dniowej kwarantanny. Nie miał również w niniejszej sprawie zastosowania, jak wyjaśnił organ odwoławczy, przepis § 3 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 792 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii"), gdyż skarżący nie był, zgodnie z wytycznymi Głównego Inspektora Sanitarnego, osobą, która była istotna dla funkcjonowania państwa podczas walki z epidemią na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z tym nie można było zdecydować o skróceniu lub zwolnieniu go z kwarantanny.

Na powyższą decyzję skargę do WSA w Gdańsku wniósł skarżący. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Słupsku z dnia [...] maja 2020 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że mające zastosowanie w sprawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.; dalej jako: "ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi") nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu. W istocie Rada Ministrów na podstawie tak sformułowanej treści upoważnienia ustawowego mogła kształtować w rozporządzeniu w dowolny sposób, bez merytorycznych wskazówek zawartych w ustawie, sferę podstawowych praw lub wolności jednostki, określając poszczególne ograniczenia, nakazy i zakazy. W konsekwencji podejmowana przez nią w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki. Sąd podkreślił także, że nie neguje tego, że wskazane zakazy, nakazy i ograniczenia, z uwagi na szerzącą się pandemię wirusa Sars-CoV-2 merytorycznie byłyby uzasadnione, niemniej jednak tryb ich wprowadzenie był niekonstytucyjny. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę z art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zakresie w jakim nie spełnia on zasad konstytucyjnych.

Podniósł także Sąd, że niezależnie od powyższego, nawet jeśli przyjąć, że skarżący był zobowiązany na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii do odbycia kwarantanny w związku z jego powrotem w dniu 26 kwietnia 2020 r. z zagranicy, to z dniem 2 maja 2020 r. powinien być zwolniony z jej odbywania. Rozporządzenie z dnia 19 kwietnia 2020 r. zostało bowiem uchylone z dniem 2 maja 2020 r. przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Ponadto, Sąd niezależnie od powyższego rozstrzygnięcia, nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (zwolnienie z kwarantanny) nie miał zastosowania do marynarzy, których obowiązek kwarantanny powstał w trakcie obowiązywania rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Rozporządzenie z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie zawierało bowiem w tej kwestii przepisów przejściowych, zaś w § 22 wskazano, że rozporządzenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia z wyjątkiem § 8 ust. 1 pkt 2.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gdańsku, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a poprzez błędną wykładnię art. 46 ust. 4 i 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 697) oraz art. 31 ust. 2 i ust. 3, a także art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, w ramach której Sąd stwierdził, iż nakazanie skarżącemu odbycia kwarantanny w oparciu o rozporządzenie z dnia 19 kwietnia 2020 r. wkracza poza ustawowe upoważnienie i stanowi tym samym podustawowe ograniczenie jego konstytucyjnych praw, w tym prawa do swobodnego poruszania się;

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji oceny zgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przepisów art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, które to przepisy stanowią szczegółowe upoważnienie do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2020 r., podczas gdy zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP to Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją RP;

3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 12 w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i ograniczenie definicji kwarantanny jedynie do "pozostawania w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego" przez osobę zdrową;

4. naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a poprzez błędną wykładnie § 19 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii i przyjęcie, że z dniem 2 maja 2020 r. skarżący powinien być zwolniony z odbywania kwarantanny.

Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie, w całości i rozpoznanie sprawy co do jej istoty, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych. Ponadto, autor skargi kasacyjnej w obydwu żądaniach oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś skarżący, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Przechodząc do istoty sprawy wskazać należy, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku w przedmiocie zwolnienia z obowiązku odbycia 14-dniowej kwarantanny, działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro w sytuacji opisanej w art. 46a można w drodze rozporządzenia określić rodzaj stosowanych rozwiązań w zakresie określonym w art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych, to w rozporządzeniu, o którym mowa w tych przepisach prawa nie można było ustanowić obowiązku kwarantanny. W związku z powyższym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie istniała ustawowa delegacja do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, zawierającego regulację prawną opisaną w § 2 ust. 2 pkt 2, który to przepis na osoby przekraczające granicę państwową nakłada obowiązek poddania się kwarantannie, o której mowa w art. 34 ust. 5 wskazanej wyżej ustawy z 5 grudnia 2008 roku. W konsekwencji zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy nieprawidłowo prawidłowo przyjęły, że w sprawie nie zachodził uzasadniony przypadek zwolnienia z obowiązku kwarantanny.

Wobec tak zarysowanego sporu prawnego oczywistym jest, iż podstawowym zadaniem Sądu jest ocena dotycząca zgodności z prawem w zakresie stworzenia konstrukcji prawnej określającej powstanie obowiązku kwarantanny w związku z przekroczeniem granicy państwowej. Kwestia ta dotyczy więc dopuszczalności objęcia kwarantanną na podstawie aktu podustawowego wydanego na podstawie delegacji ustawowej. Innymi słowy istotna w spornej sprawie jest odpowiedź na pytanie odnośnie możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji w kontekście zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów należy uznać za prawidłowe.

W orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Zasady legalizmu nie trzeba chyba szerzej tłumaczyć, bowiem wystarczy jedynie podkreślić, iż jej zasadnicze znaczenie sprowadza się do wyeliminowania dowolności i samowoli z relacji między organami władzy publicznej a obywatelami, w szczególności w sprawach odnoszących się do życiowych potrzeb oraz interesów tych ostatnich (vide: Komentarz do art. 7, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016).

Oznacza to, że zasada legalizmu musi być zatem, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

W tym miejscu należy przypomnieć, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, publ. OTK 2000/1/2; z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, publ. OTK 2001/3/51).

Przepis niejasny i nieprecyzyjny rodzi u jego adresatów niepewność co do zakresu ich praw i obowiązków, a organom, które go stosują, daje zbyt dużą swobodę i możliwość zastępowania prawodawcy w zakresie przesądzania tych kwestii, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom, które mają je stosować, nadmiernej swobody przy ustalaniu zakresu ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie założenie to określane jest mianem zasady określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z zasadą państwa prawnego (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2002 r., sygn. akt K 6/02, publ. OTK-A 2002/3/33).

Jak wskazują autorzy komentarza do art. 2 Konstytucji RP, przywołując w tym zakresie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217).

W rozpatrywanej sprawie, jak to już wcześniej wskazano, organy orzekły o odmowie zwolnienia z kwarantanny działając w oparciu o regulacje prawne zawarte w § 3 ust. 5 i w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (vide: W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6).

Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (vide: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).

Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.

Ponadto należy zauważyć, że na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97, publ. OTK 1998/2/12).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wyraźnie trzeba podkreślić, że nie można negować, iż celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art.46a i 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych była ochrona zdrowia. W ocenie NSA należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK255/21, LEX nr 3207608).

Jak wynika z samej treści rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, ustawowe upoważnienie do jego wydania zawarte zostało w treści art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych.

W art. 46a w/w ustawy prawodawca wskazał, że Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia określić rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b. Z kolei z art. 46b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić między innymi obowiązek poddania się kwarantannie (pkt 5) i miejsce kwarantanny (pkt 6).

W myśl natomiast § 2 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia w okresie od dnia 19 kwietnia 2020 r. do odwołania, osoba przekraczająca granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana odbyć po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi.

Wprowadzenie w drodze wskazanego rozporządzenia obowiązku poddania się kwarantannie (z uwagi na fakt przekroczenia granicy państwowej) stanowi wprowadzenie do porządku prawnego (poza upoważnieniem ustawowym) jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności poruszania się obywateli, o której mowa w art. 52 Konstytucji RP.

W związku z powyższym w ocenie NSA należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, iż rozporządzenie Rady Ministrów wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia, bowiem nie mieściło się w ramach podmiotowych i przedmiotach delegacji ustawowe, która nie zawiera jakichkolwiek wytycznych. Niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art.92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust.4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1479/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 765/20).

W tym miejscu szczególnego podkreślenia wymaga to, że z redakcji art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika wprost, że "wytyczne dotyczące treści aktu" stanowią jeden z czterech elementów konstrukcyjnych przepisu upoważniającego, co przemawia za bezwzględną koniecznością umieszczenia ich w treści tego przepisu i wskazuje, że wytyczne muszą mieć treść materialnoprawną. Sformułowanie "dotyczące treści aktu" oznacza, że muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że rozporządzenie nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia jej treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Pamiętać bowiem należy, że stosownie do treści art. 31 ust.3 Konstytucji RP "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Tak więc warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją ograniczenia praw obywateli jest więc ustanowienie ich tylko w ustawie. Oznacza to, że niedopuszczalne prawnie (z uwagi także na wskazane wyżej zasady prawidłowej legislacji) jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli gwarantowanych ustawą zasadniczą.

Zauważyć także należy, że przepis § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 kwietnia 2020 r. wskazuje, że chodzi o obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Stwierdzić natomiast należy, że przepisy powołanej wyżej ustawy przewidują obowiązek kwarantanny, ale dla zupełnie innej sytuacji niż ta, która była przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Z treści art. 34 ust. 2 ustawy wynika bowiem jednoznacznie, że stanowi on o obowiązku kwarantanny dla osób zdrowych, które pozostawały w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od ostatniego dnia styczności. Na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego. Minister Zdrowia wymienił COVID-19 wśród chorób powodujących powstanie obowiązku czternastodniowej kwarantanny.

Powyższe oznacza, że przepisy art. 34 ust. 2 oraz art. 34 ust. 5 ustawy nie dotyczyły obowiązkowej kwarantanny dla osób przekraczających granicę państwową w określonym czasie bez względu na styczność z osobami chorymi na choroby zakaźne bądź brak takiej styczności i bez postanowienia organu inspekcji sanitarnej. Trafnie więc zauważa WSA w Szczecinie w przywoływanym już wyroku, że oznacza to, iż ustawodawca, mówiąc o czasowych ograniczeniach określonego sposobu przemieszczania się (art. 46 ust. 4 pkt 1, art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych), nie objął tym pojęciem obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem granicy państwowej (art. 46b pkt 5 i 6 tej ustawy), skoro wyraźnie każdą z tych sytuacji opisał odrębnie jako różne rozwiązania.

Z tych względów uznać należało, że konstrukcja przepisu § 2 ust. .2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, ingerując w istotę konstytucyjnych praw i wolności, narusza art. 52 Konstytucji RP. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane. Oznacza to, że nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikał zakaz przemieszczania się po przekroczeniu granicy państwowej. Skoro nie istniała przewidziana powołanym przepisami Konstytucji RP ustawowa podstawa ograniczenia wolności poruszania się i przemieszczania się, to niezgodne z art. 52 Konstytucji RP ograniczenie takiej wolności w akcie podustawowym nie mogło być skuteczną i wystarczającą podstawą prawną, odmowy zwolnienia z kwarantanny.

Ponadto, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić stanowisko, iż sądy administracyjne samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji.

Ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, iż przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracyjny, prowadzące do uchylenia decyzji przez Sąd pierwszej instancji.

Przekonanie o powyższym uprawnieniu sądów administracyjnych znalazło potwierdzenie m.in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006/2/39), w którym Sąd stwierdził, iż "...nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji bowiem nie ulegała zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136)".

Podniesione wyżej argumenty wskazują w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego właśnie na powinność sądu do oceny zgodności z prawem działań administracji, w rozumieniu, które uwzględnia wskazane wyżej przepisy Konstytucji, dotyczące związania samego sądu przepisami Konstytucji (w szczególności art. 175 ust. 1, art. 178, art. 184 w zw. z art. 8 ust. 2, a także art. 190 ust. 3 Konstytucji RP).

W tym stanie rzeczy, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uznać należało, że przy rozpoznawaniu sprawy nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.