Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 96/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 1 i ust. 2, art. 46 ust. 2, art. 61 ust. 1, art. 65
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. P. na informację Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu pn. "A" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest informacja Wojewódzkiego Urzędu Pracy (dalej: organ, IP WUP, IOK) z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] o nieuwzględnieniu protestu J.P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A." (dalej: wnioskodawca/skarżący) z dnia 20 listopada 2020r. od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu pod nazwą "Komputerowe ABC" złożonego w ramach konkursu nr [...] RPO WP na lata 2014-2020 Działanie nr 9.3 Podnoszenie kompetencji osób dorosłych w obszarze TIK i języków obcych numer [...].

Wnioskodawca złożył wniosek o dofinansowanie w/w projektu w ramach konkursu nr [...] organizowanego przez Wojewódzki Urząd Pracy . Po zakończeniu oceny formalno- merytorycznej, wnioskodawca został poinformowany pismem z dnia 15 maja 2020 r., że projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów (tj. 56 pkt) i spełnił wszystkie kryteria wyboru projektów, jednakże nie został wybrany do dofinansowania ze względu na fakt, iż kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarczyła na wybranie projektu do dofinansowania, co oznaczało ostatecznie negatywną ocenę projektu.

Wnioskodawca nie zgodził się z tą oceną i od w/w informacji wniósł protest. Protest ten został uwzględniony i wnioskodawca pismem z dnia z dnia 5 sierpnia 2020 r. został powiadomiony, że wniosek o dofinansowanie projektu został ponownie skierowany do Komisji Oceny Projektów. W wyniku ponownej oceny wniosku o dofinansowanie wnioskodawcy przyznano premię punktową 10 punktów w związku ze spełnieniem kryterium merytorycznego premiującego w postaci "Prawidłowość sporządzenia budżetu, w tym kwalifikowalność i efektywność wydatków". Projekt otrzymał więc w wyniku ponownej oceny formalno-merytorycznej 66 punktów i został skierowany do etapu negocjacji.

Negocjacje zakończyły się jednakże wynikiem negatywnym ze względu na niewystarczające środki finansowe. Jeden z projektów w wyniku ponownej oceny otrzymał najwyższą liczbę punktów tj. 67 i tym samym uzyskał pozytywną decyzję o przyznaniu dofinasowania. Za tym projektem uplasowały się kolejno trzy projekty, w tym skarżącego, które w wyniku ponownej oceny otrzymały tą samą liczbę 66 punktów. O ich kolejności na liście rankingowej zadecydowały, zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 Oś priorytetowa IX, Jakość Edukacji i Kompetencji w regionie, Działanie 9.3 podnoszenie kompetencji osób dorosłych w obszarze TIK i języków obcych nr [...] (dalej: Regulamin konkursu), liczby punktów przyznane w poszczególnych kryteriach. Mianowicie w sytuacji gdy na liście znajduje się dwa lub więcej projektów o równej liczbie punktów, wyższe miejsce na liście ocenionych projektów otrzymuje ten, który uzyskał wyższą liczbę punktów w następujących kryteriach:1.Kryterium merytoryczne nr 2;2.Kryterium merytoryczne nr 3;3.Kryterium merytoryczne nr 4.

W dniu 27 października 2020 r. na stronie internetowej organu została opublikowana zaktualizowana lista rankingowa obejmująca projekty, które zostały skierowane do tej oceny w wyniku uwzględnionych protestów.

Pismem z dnia 29 października 2020 r. wnioskodawca został poinformowany, że wniosek o dofinansowanie uzyskał minimalną liczbę punktów tj. 66 punktów i spełnił kryteria wyboru projektów, jednakże kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarczyła na wybranie go do dofinansowania. Pula środków jaką IP WUP dysponuje na konkurs w ramach dostępnej alokacji (z uwzględnieniem dodatkowych środków przeznaczonych na procedurę odwoławczą tj. ok 17 mln złotych łącznie) okazała się niewystarczająca do przyznania dofinansowania.

Od tej informacji wnioskodawca złożył protest, który wpłynął do organu w dniu 20 listopada 2020 r. W jego treści zarzucił brak rzetelnej i przejrzystej, a przez to stronniczej oceny jego wniosku, w tym wskutek zwiększenia alokacji środków w konkursie w trakcie trwania postępowań odwoławczych, a ponadto nierozpoznanie zarzutu w zakresie kryterium merytorycznego nr 4 pkt 2.

Opisaną na wstępie informacją z dnia 5 stycznia 2021 r. wnioskodawca został poinformowany o nieuwzględnieniu protestu.

Odnosząc się do kwestii podniesionej w proteście organ zauważył, że zwiększenie alokacji przed zakończeniem procedury odwoławczej nie jest zmianą która wymagałaby zmiany Regulaminu konkursu. Taka decyzja jest zgodna z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 818, dalej: ustawa wdrożeniowa).

Organ podkreślił, też że na trwającą procedurę odwoławczą, zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz pismem Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju nr [...] z dnia 1 lutego 2017 r., zabezpieczył dodatkową pulę środków (tj. ok 1.750.000 zł). Ze względu na dużą liczbą złożonych i uwzględnionych protestów okazała się ona nie wystarczająca, aby dofinansowanie otrzymali wszyscy wnioskodawcy, których protesty zostały uwzględnione. Wspomniana dodatkowa pula wystarczyła jedynie na przyznanie dofinasowanie dwóm projektom.

Odnośnie braku rozpatrzenia zarzutu merytorycznego wskazanego w proteście, organ zauważył, że w treści pisma z dnia 15 maja 2020 r. Wnioskodawca został poinformowany o wyniku oceny formalnomerytorycznej i otrzymał pouczenie o prawie do wniesienia protestu od tego etapu (z czego skorzystał) i to kryterium podlegało rozstrzygnięciu w ramach procedury odwoławczej dla etapu oceny formalno - merytorycznej. Po etapie negocjacji, w treści pisma z dnia 29 października 2020 r. Wnioskodawca mógł wnieść protest od kryteriów negocjacyjnych, o czym został pouczony w w/w piśmie. Organ uznał protest w zakresie wskazanego kryterium za bezprzedmiotowy, bowiem dotyczył wcześniejszego etapu oceny - oceny formalno-merytorycznej a nie etapu negocjacji.

W skardze do tut. Sądu Administracyjnego skarżący działając poprzez fachowego pełnomocnika – doradcę podatkowego, zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

1. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzenie oceny i wyboru projektów do dofinansowania w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny, stronniczy i niezapewniający zachowania zasady równości, a w konsekwencji niewybranie projektu skarżącego do dofinansowania,

2. art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z ogłoszeniem o konkursie (str. 2 Regulaminu konkursu) w zw. z pkt 1.3.1 Regulaminu konkursu w zw. z pkt 1 ppkt 4 Regulaminu konkursu oraz w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a także art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4) w zw. z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 1.1.1. Regulaminu konkursu w zw. z rozdz. 4 pkt 1) lit. e) Wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020 z dnia 13 lutego 2020 r. (dalej: "Wytyczne") poprzez zwiększenie alokacji przeznaczonej na konkurs z naruszeniem przepisów i w sposób prowadzący do przeprowadzenia oceny i wyboru projektów do dofinansowania w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny, stronniczy i niezapewniający zachowania zasady równości oraz poprzez nieprzestrzeganie przez organ zasady równego traktowania wnioskodawców polegającej na stosowaniu Regulaminu konkursu w sposób skutkujący faworyzowaniem poszczególnych wnioskodawców kosztem pozostałych wnioskodawców, a w konsekwencji niewybranie projektu skarżącego do dofinansowania;

3. art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 1.1.1. Regulaminu konkursu w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z dnia 6 grudnia 2006 r. (dalej: "ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju") w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez zwiększenie alokacji przeznaczonej na konkurs w trakcie trwającej procedury odwoławczej, co skutkowało przeprowadzeniem oceny i wyboru projektów do dofinansowania w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny, stronniczy i niezapewniający zachowania zasady równości oraz nieprzestrzeganiem przez organ zasady równego traktowania wnioskodawców, a w konsekwencji niewybraniem projektu Skarżącego do dofinansowania;

4. art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzenie konkursu w sposób niezmierzający do wyboru projektów, które uzyskały kolejno największą liczbę punktów, a w konsekwencji nieprzyznanie dofinansowania skarżącemu;

5. art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 4.5.13 Regulaminu konkursu poprzez niewybranie do dofinansowania projektu skarżącego pomimo tego, że podlegał on procedurze odwoławczej, po której został oceniony na 66 pkt, która to liczba punktów jest większa od liczby punktów projektu, który otrzymał najniższe miejsce na liście projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały wymaganą liczbę punktów, z wyróżnieniem projektów wybranych do dofinansowania po protestach,

6. art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 4.4.7. oraz 4.4.27. Regulaminu Konkursu poprzez stwierdzenie, że negocjacje ze skarżącym zakończyły się wynikiem negatywnym, podczas gdy zakończyły się one wynikiem pozytywnym,

7. art. 53 ust. 1 w zw. z art. 57 ustawy wdrożeniowej poprzez bezzasadne przyjęcie przez organ, że zarzut oznaczony w proteście jako nr 1.1, a dotyczący kryterium merytorycznego nr 4 pkt 2), był bezzasadny, a to ze względu na fakt, że w/w kryterium podlegało rzekomo rozstrzygnięciu w ramach procedury odwoławczej dla etapu oceny formalno-merytorycznej, a w konsekwencji nierozpoznanie merytorycznie w/w zarzutu.

Wywodząc powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny projektu konkursowego a w konsekwencji o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ oraz o przyznanie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w dniu 15 czerwca 2020 r. na stronie internetowej konkursu zamieszczona została Lista projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały wymaganą liczbę punktów, zgodnie z którą, do dofinansowania wybranych zostało łącznie 14 projektów, które uzyskały od 58,5 pkt do 67,5 pkt na łączną kwotę dofinansowań wynoszącą 12.623.362,06 zł. Mając na uwadze, że w ramach przedmiotowego konkursu dostępna była kwota 15.000.000 zł, po opublikowaniu w/w listy do rozdysponowania pozostała co najmniej kwota 2.376.637,94 zł. Skarżący zauważył, że w chwili opublikowania w/w listy trwała już procedura odwoławcza, organ był w trakcie rozpatrywania protestów w tym m.in. protestu skarżącego. Pomimo tego w dniu 16 czerwca 2020 r. na stronie internetowej konkursu zamieszczona została informacja o zwiększeniu alokacji na przedmiotowy konkurs oraz zamieszczona została nowa lista zgodnie z którą, w wyniku zwiększenia alokacji do dofinansowania wybrane zostały dodatkowe 3 projekty, które uzyskały po 57,5 pkt każdy łącznie rozdysponowano kwotę 15.212.739,81 zł, co było równoznaczne z rozdysponowaniem całej kwoty przeznaczonej na konkurs. Po wyczerpaniu w/w kwoty, do rozdysponowania pozostały wyłącznie ewentualne środki zarezerwowane przez organ stricte na procedurę odwoławczą. W dniu 27 października 2020 r. na stronie internetowej konkursu zamieszczona została kolejna lista projektów, zgodnie z którą, po rozpoznaniu protestów, do dofinansowania wybranych zostało łącznie 19 projektów, które uzyskały od 57,5 pkt do 67,5 pkt. Ostatecznie 8 projektów, w tym skarżącego, nie zostało wybranych do dofinansowania i to pomimo tego, że liczba uzyskanych przez nie punktów mieściła się w przedziale od 57,5 pkt do 66 pkt. Zdaniem skarżącego powyższe oznacza, że poprzez zwiększenie alokacji i wybranie do dofinansowania dodatkowych projektów w trakcie trwającej procedury odwoławczej, organ de facto faworyzował te projekty czym doprowadził do wybrania do dofinansowania projektów nie będących projektami obiektywnie najlepszymi. Według skarżącego, gdyby organ bezzasadnie nie manipulował alokacją w trakcie trwającej procedury odwoławczej, to do rozdysponowania po procedurze odwoławczej pozostałaby łączna kwota ok. 4.126.637,94 zł, z której musiałyby zostać sfinansowane projekty obiektywnie najlepsze, tj. obiekty, które uzyskały największą liczbę punktów po procedurze odwoławczej. Oznacza to, że dofinansowania nie uzyskałby żaden z projektów, którym przyznano dofinansowanie w wyniku zwiększenia alokacji, a to z uwagi na fakt, że inne projekty, w tym projekt skarżącego były obiektywnie lepsze (w wyniku procedury odwoławczej przyznano im większą liczbę punktów).

Skarżący podkreślił, że jego projekt o dofinansowanie podlegał procedurze odwoławczej, po której otrzymał liczbę 66 pkt, która jest większa od liczby punktów przyznanych łącznie co najmniej 13 projektom wybranym do dofinansowania. Potwierdza to, że przedmiotowy konkurs został przeprowadzony w sposób nie zapewniający zachowania zasad bezstronności i równości traktowania wnioskodawców, bowiem faworyzował projekty ocenione lepiej w trakcie pierwszej oceny projektów, niezależnie od tego czy taka ocena była przeprowadzona prawidłowo, oraz projekty dodatkowo wybrane do dofinansowania w związku ze zwiększeniem alokacji, przy jednoczesnym faktycznym uniemożliwieniu, a co najmniej utrudnieniu, otrzymania dofinansowania przez projekty, których ocena uległa zwiększeniu w wyniku procedury odwoławczej - co jest jednocześnie równoznaczne z przeprowadzeniem konkursu w sposób nie zmierzający do wybrania do dofinansowania projektów obiektywnie najlepszych.

Zdaniem skarżącego, sam fakt stworzenia oddzielnej puli odwoławczej, na co powołuje się organ, nie zwalnia jeszcze organu z obowiązku takiego ukształtowania i przeprowadzenia konkursu, żeby dofinansowanie finalnie otrzymały projekty obiektywnie najlepsze, w szczególności, żeby dofinansowanie otrzymały wszystkie projekty, które uzyskały większą liczbę punktów od innych projektów zakwalifikowanych do dofinansowania - chociażby do uzyskania tej większej liczby punktów doszło dopiero w drodze odwołania. Ryzyko przeprowadzenia konkursu w niewłaściwy sposób, w tym ryzyko zabezpieczenia środków na procedurę odwoławczą w niewystarczającej wysokości, obciąża bowiem organ, a nie wnioskodawców - to bowiem organ zobowiązany jest bowiem do przeprowadzenia konkursu z zachowaniem zasad określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Tym samym organ, który decyduje się na wybór do dofinansowania wniosków o wartości wyczerpującej kwotę przeznaczoną na konkurs przed zakończeniem procedury odwoławczej czy utworzenie niewystarczającej rezerwy na procedurę odwoławczą czyni to na zasadzie ryzyka, że inny projekt uzyska liczbę punktów uzasadniającą przyznanie mu dofinansowania.

Ponadto skarżący zarzucił, że sama procedura utworzenia rezerwy na procedurę odwoławczą zastosowana przez organ jest nieprzejrzysta i nierzetelna. Organ wprawdzie powołał się na stanowisko orzecznictwa (jednakże bez przytoczenia jakiegokolwiek konkretnego orzeczenia) oraz na pismo Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju, ale jak zauważył skarżący nie stanowią one źródeł prawa, a zatem nie mogą uzasadniać podejmowania jakichkolwiek działań sprzecznych z obowiązującymi przepisami. Zarówno z ustawy wdrożeniowej jak i z Regulaminu Konkursu nie wynika obowiązek utworzenia rezerwy odwoławczej ani jej potencjalna wysokość. Tym samym decyzja o jej utworzeniu (i wysokości), jako czynność nieprzewidziana w w/w przepisach, obciąża organ i to on ponosi ryzyko np. niedoszacowania liczby wnoszonych protestów.

Końcowo skarżący podniósł, że zgodnie z art. 57 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, co jest równoznaczne z nałożeniem na organ obowiązku weryfikacji wszystkich zarzutów podniesionych w proteście. Tym samym, organ nieprawidłowo ocenił, że zarzut oznaczony w proteście nr 1.1 dotyczący kryterium merytorycznego nr 4 pkt 2 jest bezzasadny, powołując się na a to, że w/w kryterium podlegało rzekomo rozstrzygnięciu w ramach procedury odwoławczej dla etapu oceny formalno-merytorycznej, a nie etapu negocjacji. Zauważył skarżący, że art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wskazuje po prostu, że protest przysługuje w przypadku negatywnej oceny projektu nie ograniczając jego zakresu wyłącznie do określonych etapów oceny - tym samym, w sytuacjach, w których protest przysługuje, może dotyczyć on każdego etapu dokonanej oceny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu skarżonej uchwały zastrzegając, że nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.

Organ dodatkowo podniósł, że co prawda lista z 15 czerwca 2020 r. opiewała na wskazaną przez skarżącego kwotę 12.263.62,06 zł, jednak organ skorzystał z regulacji z punktu 4.5.7 Regulaminu konkursu, zgodnie z którym w przypadku, gdy dwa lub więcej projekty, które spełniły kryteria i uzyskały wymaganą, równą liczbę punktów, upoważniającą do uzyskania dofinansowania, jednak z uwagi na brak środków w ramach konkursu, nie jest możliwe, aby wszystkie w/w projekty uzyskały dofinansowanie, IOK może podjąć decyzję (w miarę dostępności środków w ramach określonego Działania/Poddziałania) o zwiększeniu alokacji na konkurs, umożliwiając tym samym przyjęcie do dofinansowania wszystkich projektów, które uzyskały taką samą ocenę. Tymczasem projekty, które nie zostały uwzględnione na liście z 15 czerwca 2020 r. a były już uwzględnione na liście z 16 czerwca 2020 r., miały tę liczbę punktów tj. 57,5 pkt.

Organ mając na uwadze obowiązujące wytyczne, jak również przywołane pismo Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju ([...]), zabezpieczył pule środków na procedurę odwoławczą. Pula ta była szacowana mając na uwadze wysokość dostępnych środków, wysokość alokacji przewidzianej na konkurs oraz doświadczenia lOK w zakresie dotychczas ogłaszanych konkursów, jeżeli chodzi o liczbę rozstrzygniętych protestów jak i liczbę wniosków dotychczas składanych w odpowiedzi na Konkursy dotyczące Działania 9.3. Przewidziane środki okazały się jednak niewystarczające mając na uwadze liczbę ogólnie złożonych wniosków (153) na ogólną wartość dofinansowania 137.226.784,84 zł, jak i liczbę złożonych protestów (52).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kognicja Sądu w niniejszej sprawie wynika wprost z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.).). W przepisach ustawy wdrożeniowej uregulowano pewne autonomiczne regulacje procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd załatwiając skargę (art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej), a w pozostałym zakresie nieuregulowanym w ustawie wdrożeniowej, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem jednak art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Przytoczyć także wypada ogólną zasadę, wyrażoną w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) – zgodnie z którą, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Do kryterium legalności nawiązał zresztą ustawodawca również w art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, gdyż w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub pośredniczącą). A contrario, jeśli ocenę przeprowadzono zgodnie z prawem, skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.

Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że sposób rozpatrzenia protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinasowanie przeprowadzony został w sposób zgodny z prawem, w związku z czym brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór przedmiotowego projektu, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 39 ust. 2 tej ustawy, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów, albo spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały wymaganą liczbę punktów (art. 39 ust. 2 pkt. 1 ww. ustawy) albo uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1. (art. 39 ust. 2 pkt. 2 ww. ustawy).

Zgodnie z art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Regulamin konkursu określa m. in. przedmiot konkursu, kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia, maksymalny dopuszczalny poziom dofinansowania projektu lub maksymalną dopuszczalną kwotę dofinansowania projektu, formę i sposób udzielania wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących konkursu. Tutaj zaznaczenia wymaga, że przystąpienie do konkursu jest równoznaczne z akceptacją przez wnioskodawcę jego postanowień. Strona miała obowiązek zapoznania się z warunkami uczestnictwa w konkursie, w celu oceny nie tylko własnego potencjału aplikacyjnego, ale również jego przebiegu, w tym podziału na etapy. W przypadku wątpliwości możliwe było wystąpienie o udzielenie informacji czy wyjaśnień.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowość postępowania Instytucji Pośredniczącej – WUP , która zwiększyła alokację – pulę przyznanych środków na rozdysponowanie w konkursie, nie czekając na rozstrzygnięcie złożonych protestów, przewidziała – jak zarzuca skarżący - za małą pulę środków na etap postępowania odwoławczego, a w konsekwencji odmówiła przyznania dofinasowania skarżącemu, mimo, że jak się okazało, po zakończeniu procedury odwoławczej, obiektywnie jego projekt ostatecznie uzyskał więcej punktów aniżeli ostatni projekt na liście projektów wyłonionych do dofinasowania.

Wskazać na wstępie należy, że stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada przejrzystości oceny projektów, o której mowa w w/w przepisie, realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu, przyznanej mu liczby punktów. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup, rodzajów wnioskodawców lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów. Reguły i kryteria wyboru projektów powinny być jasne, jednoznaczne, określając w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu.

W świetle przedstawionych zasad, kontrola sądowoadministracyjna powinna zmierzać zatem w szczególności do oceny, czy argumentacja instytucji zarządzającej w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu nie jest dowolna, tj. mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentami systemu realizacji programu operacyjnego i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny i nie budzący wątpliwości prezentując przesłanki wyboru dokonanej oceny, przyznanej punktacji, odnosząc się do ram prawnych danego naboru oraz dokumentacji konkursowej. Tym samym również rozstrzygnięcie protestu przez właściwą instytucję zarządzającą winno zawierać szczegółową, jednoznaczną i rzetelną analizę kwestionowanych przez wnioskodawcę ocen projektu, z rozważeniem zarzutów i uwag przedstawionych w ocenie pierwotnej , jak i argumentacji i zarzutów zamieszczonych w proteście. Rozstrzygnięcie podlegające ocenie sądu musi zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem. Przy formułowaniu oceny zachowana winna być swoboda - nie powinna ona jednak być dowolna i nacechowana arbitralnością. Dowolna będzie ona wówczas, gdy będzie sprzeczna z obowiązującymi unormowaniami, logiką, wiedzą, doświadczeniem życiowym, pozbawiona spójnego wywodu, gdy niewyjaśnione będą zrozumiale przesłanki oceny.

Podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego nie może być kwestia prawidłowości zapisów Regulaminu, korygowanie ich na etapie rozpoczęcia i realizacji konkursu, bo to byłoby, kolokwialnie określając, zmianą zasad "w trakcie gry" i prowadziłoby do naruszenia zasady równego traktowania wszystkicj uczestników konkursu. Przystępując do konkursu w niniejszej sprawie, jak to wyżej zaznaczono, strona skarżąca zaakceptowała jego zasady. Kontrola Sądu obejmuje zaś zbadanie, czy w toku oceny projektu nie doszło do naruszenia przez organ zasad oceny wynikających z ustawy wdrożeniowej, SZOOP oraz przede wszystkim Regulaminu konkursu.

Przenosząc te zasady w realia niniejszej sprawy stwierdzić przychodzi, że organ dochował wymogów wynikających z powyższych reguł postępowania, stosując się do warunków i zasad przeprowadzania konkursu, analogicznych i jednakowo interpretowanych a wynikających z dokumentacji konkursowej, przede wszystkim Regulaminu, z którymi skarżący jak i pozostali uczestnicy konkursu mogli się zapoznać przed terminem składania wniosków o dofinasowanie. Zasady te mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a rzetelność wyboru projektów rozumieć należy jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17 oraz z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17). Skarżący odwołując się do nierzetelnego przeprowadzenia konkursu, poza ogólnymi przepisami prawa nie wskazał jakich konkretnych warunków konkursu wynikających z dokumentacji konkursowej organ miał się dopuścić.

Podkreślić należy, że alokacja środków na poszczególne działania lub priorytety w ramach programów operacyjnych jest immanentnie związana z ograniczoną ich ilością, co prowadzi do sytuacji, gdy dany projekt uzyska minimalną liczbę punktów i spełni kryteria wyboru, a mimo to nie uzyska dofinasowania z powodu wyczerpania alokacji. Ze względu na to, że lista przeznaczonych do dofinasowania projektów jest tworzona przed uruchomieniem procedury odwoławczej, zdarzyć się może, że nie zostanie na niej uwzględniony projekt, który dopiero w ramach ponownej oceny w wyniku złożonego protestu uzyska odpowiednią liczbę punktów, gwarantującą umieszczenie na liście pierwotnej. Negatywne i niepożądane skutki takiej sytuacji są łagodzone mechanizmem dodatkowej puli środków w ramach puli przeznaczonej na finasowanie danego konkursu (działania) na etap postępowania odwoławczego. Wybór do dofinasowania zawsze jest delimitowany kwotą dostępnych środków, także na etapie postępowania odwoławczego.

Wprawdzie w trakcie sporządzania list rankingowych i jej zmian, w konkursie podlegającym ocenie przez pryzmat sprawy skarżącego, trwała procedura odwoławcza, ale już treść art. 65 ustawy wdrożeniowej, wskazuje, że ten etap konkursu nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania, co jest uzasadnione choćby terminami, którymi jest obwarowane wykorzystanie środków przeznaczonych dla danego typu dofinasowania. Tak więc ustawodawca wprost dopuszcza sytuację, że obiektywnie gorszy projekt otrzyma dofinasowanie, kosztem - co okaże się dopiero po rozstrzygnięciu wszystkich protestów - projektu ostatecznie wyżej ocenionego czyli lepszego. Jak podkreśla się w doktrynie tworzenie list rankingowych i rozpoczęcie podpisywania umów przed zakończeniem procedury odwoławczej, co oczywiście może prowadzić w konsekwencji do sytuacji podobnych, jak w przypadku będącym przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, jest podyktowane koniecznością sprawnego i efektywnego wydatkowania środków unijnych, a także potrzebą zniwelowania zagrożeń realizacji projektów ze względu na zmianę stanu prawnego (np. utrata ważności pozwolenia budowlanego) czy okoliczności faktycznych wskazanych we wniosku o dofinansowanie np. zmiana sytuacji finansowej wnioskodawcy, wygaśnięcie promesy udzielenia kredytu przez bank itp. (zob. Jakub Ostałowski w: M. Dołowiec, D.E. Harasimiuk, M. Metlerska - Drabik, J. Ostałowski, R. Poździk, A. Wołyniec - Ostrowska, Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 pod red. R. Poździka, Warszawa 2016). Wyrażany jest wręcz pogląd, że art. 65 ustawy wdrożeniowej podkreśla przyjęty w założeniach ustawy prymat zasad efektywności i szybkości wdrażania środków pomocowych nad legalnością stosowania prawa w postępowaniu konkursowym. Wynika z niego bowiem obowiązek niezwłocznego zawierania umów o dofinansowanie (lub wydawania decyzji o dofinansowaniu), projektów które zostały zakwalifikowane do dofinansowania, bez względu na wynik kontroli odwoławczej lub sądowej (zob. J.Jaśkiewicz, Komentarz do art. 65 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Lex/el. 2014).

Forsowana przez skarżącego reguła postępowania w trakcie konkursu, według której dofinasowanie powinno być przyznane obiektywnie najlepszym projektom (najwyżej ocenianym), bez względu na to na jakim etapie ukształtuje się ostateczna punktacja i w jakiej fazie znajduje się wdrażanie środków pomocowych, bynajmniej nie wynika z reguł konkursowych w niniejszej sprawie, ani też nie zapewnia pełnego obiektywizmu czy poczucia sprawiedliwości. Gdyby chcieć przyjąć sytuację, którą próbuje narzucić skarżący, uczestnicy konkursu, którzy uzyskali na wcześniejszym etapie liczbę punktów, która była wystarczająca do przyznania dofinasowania (umieszczenia na liście rankingowej), a więc uzyskali opinię pozytywną, z oczywistych względów nie zainteresowani ewentualną korektą dotychczasowej oceny, mogliby stracić miejsce gwarantujące dofinasowanie. Mogłoby się okazać, że wskutek ponownej weryfikacji listy rankingowej, po wynikach procedur odwoławczych, podmioty te, które nie składały protestu, bo uzyskały na ten czas ocenę pozytywną, dostałyby ostatecznie ocenę negatywną i zostałyby pozbawione jednocześnie skutecznego wnoszenia protestu, który mógłby doprowadzić do korekty in plus.

Takwięc jedynym sensownym i racjonalnym rozwiązaniem, dla zabezpieczenia takiej sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący, a więc bezpodstawnego niedoszacowania jego projektu, co okazuje się dopiero po etapie procedury odwoławczej, jest zabezpieczenie dodatkowej puli środków na ten etap postępowania, co też uczynił organ. Bynajmniej taki sposób procedowania nie wiąże się z naruszeniem zasady równego traktowania stron, bowiem w takiej samej sytuacji znaleźli się wszyscy ci wnioskodawcy, którzy skutecznie wnieśli protest, uzyskali wyższą liczbę punktów, która w pierwszym etapie, na pierwszej liście rankingowej gwarantowałaby im przyznanie dofinasowania. Sąd nie postrzega, aby w niniejszej sprawie zasada równego traktowania na etapie postępowania odwoławczego została złamana, skoro wyłanianie spośród tych podmiotów do dofinasowania, przebiegało w oparciu o jednolite, te same zasady. Czynniki obiektywne, ograniczona pula środków i liczba uwzględnionych protestów były na tyle duże, że zarezerwowana na ten etap pula środków nie wystarczyła dla wszystkich projektów, które po uwzględnieniu protestu uzyskały liczbę punktów wyższą niż ostatni projekt wybrany do dofinasowania po pierwszym etapie. Jeden z projektów w wyniku ponownej oceny otrzymał liczbę 67 punktów, a kolejne 3 (w tym skarżącego) otrzymały tę samą liczbę 66 punktów. O ich kolejności na liście rankingowej a więc i tym samym o ewentualnym przyznaniu dofinasowania zadecydowały liczby punktów przyznane w poszczególnych kryteriach zgodnie z zapisami punktu 4.5.8 Regulaminu konkursu. Zgodnie z jego brzmieniem w przypadku gdy na liście znajduje się dwa lub więcej projektów o równej liczbie punktów, wyższe miejsce na liście ocenionych projektów otrzymuje ten, który uzyskał wyższą liczbę punktów w następujących kryteriach:

1. kryterium merytoryczne nr 2,

2. kryterium merytoryczne nr 3,

3. kryterium merytoryczne nr 4.

Porównanie otrzymanej punktacji w tych kryteriach wskazało na inny projekt niż skarżącego, co nie budzi zastrzeżeń Sądu, a i skarżący wprost tego wyboru nie podważa. Czyni to niejako pośrednio, zarzucając nieadekwatną ocenę w zakresie kryterium merytorycznego nr 4 pkt 2, której to oceny nie kwestionował na wcześniejszym etapie, na którym kryteria te podlegały ocenie.

Odnosząc się do tego zarzutu, wskazać należy, że organ prawidłowo uznał, że skarżący na odpowiednim etapie przedmiotowego konkursu nie podważał oceny organu w zakresie kryterium merytorycznego nr 4 pkt 2. Ocena ta została przeprowadzona na etapie oceny formalno-merytorycznej, o jej wynikach został skarżący poinformowany i jej nie podważał. Nietrafiony jest zarzut o sztucznym wydzielaniu etapów konkursu, skoro takie wyodrębnienie etapów wynika z pkt 4 Regulaminu konkursu, w którym wyraźnie zaznaczono, że wnioski o dofinansowanie projektu złożone w odpowiedzi na konkurs podlegają weryfikacji i ocenie w ramach kolejnych etapów: kontroli formalnej, oceny formalno-merytorycznej oraz etapu negocjacji. Ten ostatni etap jest odrębnie, szczegółowo uregulowany w pkt 4.4 Regulaminu konkursu i przewiduje ocenę swoistych kryteriów.

Zgodzić się należy ze skarżącym, że Instytucja Pośrednicząca na każdym etapie oceny projektu ma obowiązek weryfikacji spełniania przez projekt kryteriów oceny i nie jest związana swoimi wcześniejszymi rozstrzygnięciami. Wynika to z treści art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Zatem organ zobowiązany jest do sprawdzenia spełnienia warunków do przyznania dofinansowania przed podpisaniem umowy (w tym spełnienia kryteriów wyboru), ale to nie oznacza, że wnioskodawca może żądać ponownej oceny kryteriów, które były poddane już weryfikacji w procedurze odwoławczej na wcześniejszym etapie lub wnioskodawca takiej kontroli zaniechał, mimo stworzenia mu do tego odpowiednich warunków (otrzymanie odpowiedniej informacji i pouczenia).

Sąd nie podziela także stanowiska skarżącego, że przejawem nierównego traktowania uczestników przedmiotowego konkursu jest zwiększenie puli środków – alokacji w odniesieniu do pierwszej listy rankingowej z 15 czerwca 2020 r. Lista ta obejmowała kwotę 12.263.62,06 zł. Kolejna lista z 16 czerwca 2020 r obejmowała już wyższą kwotę, ale organ powołał się na regulacje z punktu 4.5.7 Regulaminu konkursu, zgodnie z którym w przypadku, gdy dwa lub więcej projekty, które spełniły kryteria i uzyskały wymaganą, równą liczbę punktów, upoważniającą do uzyskania dofinansowania, jednak z uwagi na brak środków w ramach konkursu, nie jest możliwe, aby wszystkie w/w projekty uzyskały dofinansowanie, IOK może podjąć decyzję (w miarę dostępności środków w ramach określonego Działania/Poddziałania) o zwiększeniu alokacji na konkurs, umożliwiając tym samym przyjęcie do dofinansowania wszystkich projektów, które uzyskały taką samą ocenę. Już w postanowieniach ogólnych Regulaminu konkursu w pkt 1.3.6 przewidziane zostało uprawnienie IOK, do zwiększenia kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w konkursie przed rozstrzygnięciem konkursu.

Nie wynika z zapisów Regulaminu konkursu, żeby tego rodzaju decyzja była zastrzeżona wyłącznie do etapu konkursu następującego po rozstrzygnięciu protestów. Z kolei z treści art. 46 ust. 2 ustawy wdrożeniowej wynika, że uprawnienie instytucji zarządzającej do zwiększenia kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w konkursie nie jest ograniczone do ostatecznego zakończenia (rozstrzygnięcia) konkursu, ale może też być realizowane po zakończeniu danej rundy. Wskutek zwiększenia alokacji o dodatkową kwotę zostały uwzględnione dodatkowe projekty, które miały liczbę 57,5 pkt to jest taką samą jak ostatni projekt na liście z dnia 15 czerwca 2020 r.. Godzi się zauważyć, że powyższa regulacja nie zawiera ograniczenia co do fazy postepowania i bynajmniej nie jest zastrzeżona jak tego chce skarżący do zakończenia rozpoznawania wszystkich protestów w postępowaniu odwoławczym, a samo to postępowanie może trwać jeszcze dłużej ze względu na możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Ponadto warto zauważyć, że sytuacja, którą kontestuje skarżący jako naruszającą zasadę rzetelności i przejrzystości, przewidziana jest w Regulaminie konkursu. Zgodnie z jego punktem 4.5.12, przesłanką aktualizacji listy, o której mowa w punkcie 4.5.3, są również rozstrzygnięcia zapadające w ramach procedury odwoławczej, o której mowa w rozdziale 15 ustawy wdrożeniowej, a więc także w wyniku rozpatrzenia protestu. Niemniej jednak rozstrzygnięcia zapadające w procedurze odwoławczej nie skutkują unieważnieniem wyboru projektów do dofinansowania dokonanego w ramach rozstrzygnięcia konkursu a projekty wybrane do dofinansowania w wyniku procedury odwoławczej (oraz przywrócone do oceny w wyniku tej procedury) finansowane są każdorazowo z puli środków dostępnych w ramach limitu dla danego działania/poddziałania, a więc jeszcze nierozdysponowanych.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej orzekł, jak w sentencji wyroku.