Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1889/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3, art. 48, art. 49b ust. 2 oraz art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 15, art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 12, § 13, § 16, § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 270, § 272 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 544/20 w sprawie ze skargi B. L. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 20 maja 2020 r. nr 122/2020 znak: WOP.7722.7076.2019.RK.DM w przedmiocie uchylenia postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentów dotyczących zabudowy działki i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 544/20 oddalił skargę B. L. (dalej jako skarżąca) na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 20 maja 2020 r., nr 122/2020, znak: WOP.7722.7076.2019.RK.DM, którym uchylono w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie znak: PINB.964.7355.Bm/35A/2013/AM, nr 399/2019 z 26 listopada 2019 r., nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów dotyczących zabudowy działki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie prowadził od września 2017 r. postępowanie w sprawie legalności budowy garażu o konstrukcji stalowej, zlokalizowanego na działce ew. nr [...], obręb [...], przy [...] w [...]. Rozstrzygnięcia tego organu były wielokrotnie zaskarżane przez skarżącą w wyniku czego organ odwoławczy uchylał je i, wskazując na konieczne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności natury faktycznej i prawnej, przekazywał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Na obecnie ocenianym etapie postępowania PINB w Bełchatowie postanowieniem z 26 listopada 2019 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), nałożył na B. W., J. W., B. L., B. K., P. K., A. K., M. K. oraz B. W.1 obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, tj.:

1. określenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych; oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; w zależności od potrzeb, odpowiednich szkiców lub rysunków, a także pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych odrębnymi przepisami; w przypadku występowania instalacji elektrycznej i wod.-kan., projektu zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonanego przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane;

2. projektu zagospodarowania działki lub terenu;

3. zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego wiaty gospodarczo-garażowej o konstrukcji stalowej o wymiarach 11,40 m x 4,38 m, usytuowanej przy granicy z sąsiednią nieruchomości na działce nr ew. 43, obręb [...] przy [...] w [...] w terminie do 28 lutego 2020 r.

Zaskarżonym postanowieniem z 20 maja 2020 r. nr 122/2020 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylił w całości powyższe postanowienie i kolejny raz sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji, określając kwestie, które należy ustalić bowiem mogą mieć one istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Organ ustalił, że nieruchomość, na której znajduje się przedmiotowy garaż nie jest wpisana do rejestru zabytków ale znajduje się w gminnej ewidencji zabytków z uwagi na położenie na obszarze układu miejskiego [...].

Organ zaakceptował ustalenie organu I instancji, że przedmiotowy obiekt gospodarczo-garażowy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej bowiem w aktach sprawy zgromadzono materiał dowodowy świadczący o tym, że brak jest jakiejkolwiek dokumentacji budowlanej dla tego obiektu (brak w archiwum Starosty Bełchatowskiego, ustalenia podczas oględzin). Garaż został wybudowany po 1998-1999 r.

Organ stwierdził, że teren nieruchomości objęty jest strefą ochrony konserwatorskiej historycznego centrum miasta układu rozplanowania "B", obejmującego zabudowę historycznego centrum miasta między innymi wzdłuż [...], dla którego ustala się utrwalenie istniejących struktur o wysokich wartościach kulturowych, tworzących kwartały zwartej zabudowy, ochronę lokalizacji, charakteru oraz skali zabudowy.

Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie było prowadzone w niewłaściwym trybie bowiem organ I instancji zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Jednocześnie organ drugiej instancji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że sporny obiekt jest wiatą.

Dalej organ zauważył, że skoro nieruchomość gdzie położony jest przedmiotowy garaż wpisana jest do gminnej ewidencji zabytków, to należało rozważyć czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W jego ocenie w rozpatrywanej sprawie, ta regulacja również nie miała zastosowania, bowiem roboty budowlane związane z realizacją spornej wiaty nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę i nie stanowiły rozbiórki. Organ zwrócił jednak uwagę, że zasady ochrony konserwatorskiej określonej w rozdziale II § 10 ust. 3 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta [...], obejmującego obszar "Centrum" w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] przewidują m. in., że wszelkie prace inwestycyjne, mające wpływ na elementy układu urbanistycznego, w tym dotyczące planowanych budynków oraz trwałych zmian gabarytów budynków istniejących, wymagają uzgodnienia z WKZ. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji ponownie prowadząc postępowanie powinien ocenić, czy inwestor nie naruszył wskazanego przepisu zawartego w akcie prawa miejscowego.

Następnie organ wskazał, że organ pierwszej instancji zaniechał oceny zgodności robót budowlanych związanych z budową spornej wiaty z przepisami rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. arbitralnie przesądzając, że obiekt ten nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ zauważył, że przepisy rozporządzenia nie mają wprost zastosowania do wiat, które nie są budynkami. Nie może to jednak prowadzić do wniosku, że tego rodzaju obiekty budowlane można dowolnie sytuować w każdym miejscu na działce. Należało wziąć pod uwagę chociażby § 13, § 16 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. oraz przepisy określające wymagania przeciwpożarowe (np. § 270 i następne rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.) przy uwzględnieniu celów, do których wykorzystywana jest wiata. Ponadto zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Do spornej wiaty, pełniącej funkcje użytkowe budynku gospodarczo-garażowego, będą miały zatem zastosowanie przepisy rozporządzenia, w tym § 12 określający wymagania odnośnie sytuowania obiektów budowlanych na działce.

Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii obowiązku zapewnienia wysokiego standardu i jakości urbanistyczno-architektonicznej nowej, modernizowanej i przekształcanej zabudowy, wkomponowanej w historyczną tkankę, wynikającego § 8 pkt 4 miejscowego planu. Ingerencja organów możliwa jest również w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone.

Odnosząc się do kwestii adresata postanowienia organ drugiej instancji wskazał, że stosownie do art. 52 ustawy Prawo budowlane, winien nim być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W związku z powyższym adresatem postanowienia z dnia 26 listopada 2019 r. winien być w pierwszej kolejności inwestor – B. K. Jednakże zmarł on [...] 2008 r. Tym samym przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że adresatem obowiązku nałożonego w trybie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane są wszyscy współwłaściciele nieruchomości było prawidłowe.

Po rozpoznaniu skargi skarżącej na powyższe postanowienie wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa.

Na wstępie Sąd wyjaśnił jakie są przesłanki do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasatoryjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i że to organ na tle rozpatrywanej sprawy dokonuje samodzielnej oceny, czy przesłanki te wystąpiły. Sąd przedstawił poglądy doktryny dotyczące oceny, czy w sprawie postępowanie było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania a także kiedy można mówić o tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Sąd zauważył, że organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Sąd zauważył, że odstępstwa co do zakresu dopuszczalnego postępowania dowodowego przeprowadzanego przez organ odwoławczy przewidziano w art. 136 § 2 i 3 K.p.a. jednak z akt sprawy nie wynika, aby w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania tych przepisów. Zgodnie zaś z art. 136 § 4 K.p.a. przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

Za niesporne w sprawie Sąd uznał, że obiekt budowalny będący przedmiotem postępowania został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, inwestorem był B. K., który zmarł [...] 2008 r. a jego następcami prawnymi są B. K., P. K., A. K.. Poza sporem było, że obiekt ten zrealizowany został na nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej oraz B. W., J. W., B. K., P.K., A. K., M. K. oraz B. W.1 i nie zniesiono współwłasności tej nieruchomości.

Według Sądu, spornym w rozpoznawanej sprawie było uznanie przez organy obu instancji, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania jest wiatą gospodarczo-garażową, a adresatami obowiązków związanych z usuwaniem skutków samowoli budowlanej winni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości.

Dalej Sąd wskazał, że niesporna jest funkcja pełniona przez obiekt – gospodarczo-garażowa oraz jego lokalizacja na działce nr [...] przy [...] w [...] przy granicy nieruchomości i połączenie za pomocą śrub z budynkiem murowanym.

Sąd, wbrew stanowisku skarżącej stwierdził, że zasadnym było wydanie przez organ drugiej instancji postanowienia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a.

Sąd stwierdził, że w istocie zaskarżone postanowienie wychodzi naprzeciw oczekiwaniom skarżącej. Organ drugiej instancji w zaskarżonym postanowieniu uchylając postanowienie z 26 listopada 2019 r. wskazał na konieczność dokonania przez organ pierwszej instancji ustaleń i oceny zgodności obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - § 8 pkt 4, § 10 ust. 3 pkt 2 oraz przepisami rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., w tym § 13, § 16, § 270 i następnymi określającymi wymagania przeciwpożarowe i zgromadzenia w tym zakresie materiału dowodowego. Zwrócił uwagę na § 12 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Sąd uznał, że wydanie zaskarżonego postanowienia umożliwia nie tylko wyjaśnienie wskazanych przez organ drugiej instancji kwestii, ale również stwarza możliwość zebrania materiału dowodowego, który może zmienić dotychczasowe ustalenia organów administracji w zakresie tego kto był inwestorem spornego obiektu budowlanego, jego kwalifikacji oraz określenia adresata lub adresatów podejmowanych rozstrzygnięć.

Mając na względzie zarzuty podniesione w skardze Sąd wskazał, że zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Powołany przepis ma więc zastosowanie do postępowań administracyjnych określonych w art. 48, art. 49b, art. 50a i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Należy przy tym pamiętać, że art. 52 ustawy Prawo budowlane nie wskazuje jedynie adresata decyzji o nakazie rozbiórki, ale także potencjalnych adresatów postępowania legalizacyjnego, którym organ nadzoru budowlanego ma obowiązek umożliwić legalizację samowoli budowlanej. Skoro wymienione w art. 52 ustawy Prawo budowlane podmioty mogą być adresatami czynności określonych w postanowieniach wydanych w postępowaniach legalizacyjnych lub w decyzjach administracyjnych wydanych na podstawie wymienionych w nim przepisów, to są stronami w tych postępowaniach, gdyż dotyczą one ich interesu prawnego. W konsekwencji także postanowienie wydane na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane musi uwzględniać adresata potencjalnej decyzji nakazującej rozbiórkę. Z uwagi na to, że decyzje, o których mowa w art. 52, dotyczą samowoli budowlanej lub innych naruszeń przepisów prawa budowlanego, to obowiązki nakładane w postępowaniach prowadzących do ich wydania powinny być kierowane do tych podmiotów, które następnie będą zobowiązane do wykonania czynności nakazanych w decyzjach kończących te postępowania. Kolejność podmiotów wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane nie jest przypadkowa. Nakładane obowiązki w pierwszej kolejności powinny być nakładane na inwestora, jako sprawcę stwierdzonych naruszeń. Jako jeden z uczestników procesu budowlanego jest on bowiem odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie budowy. Najczęściej też jest on jednocześnie właścicielem nieruchomości, na terenie której został zrealizowany obiekt będący przedmiotem postępowania. Jeżeli jednak inwestor mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w chwili popełnienia samowoli budowalnej, następnie utraci to prawo, np. w wyniku zbycia nieruchomości albo przestanie on istnieć, albo jeżeli dane inwestora samowoli budowlanej nie mogą zostać ustalone, to obowiązek należy nałożyć na podmiot aktualnie dysponujący tym prawem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszenia prawa przy wykonywaniu robót budowalnych. W takiej sytuacji obowiązek wykonania nakazów nakładanych, czy to w trybie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jak to uczynił organ pierwszej instancji w postanowieniu z 26 listopada 2019 r., czy to w trybie pozostałych przepisów wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane, tj. art. 48, art. 50a i art. 51 ustawy Prawo budowlane, musi przejść na podmiot, który legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem to on jest uprawniony do prowadzenia robót budowlanych – w tym rozbiórkowych – na nieruchomości, na której znajduje się nielegalnie wzniesiony obiekt. Organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania czynności, o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ustawy Prawo budowlane, powinien więc uwzględniać nie tylko kolejność, w jakiej w art. 52 wymieniono podmioty obowiązane wykonać te czynności, lecz także prawną możliwość zadośćuczynienia nałożonym obowiązkom. Właśnie z tego powodu powinien kierować wydawane rozstrzygnięcia do podmiotu, który posiada prawo do nieruchomości, pozwalające na podjęcie działań prowadzących do zrealizowania czynności nakazanych w postępowaniu legalizacyjnym, jeżeli takie jest prowadzone, a następnie w decyzji kończącej postępowanie w sprawie. W przeciwnym razie wydane rozstrzygnięcie może okazać się niewykonalne, co stanowi przesłankę stwierdzenia jego nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Zasada, że adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 ustawy Prawo budowlane w pierwszej kolejności powinien być inwestor, ma więc zastosowanie tylko w tych przypadkach, kiedy posiada on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki NSA: z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 789/19; z 18 listopada 2020 r., II OSK 1322/18). Sąd przywołał poglądy orzecznictwa, gdzie wskazuje się, że wprowadzone kryterium sprawstwa lub tytułu prawnego do obiektu budowlanego, którym posłużył się ustawodawca, ma charakter elastyczny. Stąd przesądzenie, że określone obowiązki powinny obciążać właściciela obiektu budowlanego albo inwestora, niezależnie że te dwie kategorie najczęściej pozostają wspólne i przysługują tej samej osobie, uzależnione jest od okoliczności faktycznych danej sprawy (por. wyrok NSA z 25 listopada 2015 r. II OSK 741/14). Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego. Nie wyklucza się również, że w niektórych przypadkach obowiązki zostaną nałożone solidarnie na wszystkie podmioty wymienione w art. 52 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., II OSK 1479/15). Obowiązkiem organów administracji zatem jest ustalenie, który z podmiotów wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane posiada prawną możliwość wykonania czynności nakazanych bądź w postanowieniu wydanym w postępowaniu legalizacyjnym, bądź w decyzji o nakazie rozbiórki, w wypadku ustalenia, że nie są spełnione przesłanki legalizacji.

Sąd, wbrew stanowisku organów administracji, uznał, że dotychczas zebrany materiał dowodowy nie stanowił jednak wystarczającej podstawy do jednoznacznego stwierdzenia, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania jest budowlą – wiatą a nie budynkiem gospodarczo-garażowym, czy też budynkiem gospodarczo-garażowym połączonym z wiatą. Wiata może bowiem przylegać do budynku, jak również mieć z nim wspólny dach. Sąd zwrócił uwagę, że z protokołu oględzin przeprowadzonych 21 września 2017 r. oraz załączonego do tego protokołu szkicu i dokumentacji zdjęciowej wynika, że obiekt ten przedstawiciel organu zakwalifikował jako garaż. J. W. zgłosił uwagę, że dzień wcześniej zdemontowane zostały drzwi stalowe. Oświadczenie to potwierdziła B. W. Sporządzona wówczas dokumentacja zdjęciowa wskazuje na istnienie zawiasów, na których mogły być osadzone drzwi zamykające część obiektu z oknami (k. 5-9). W aktach sprawy znajduje się także sporządzona przez mgr inż. arch. E. K. dokumentacja projektowa obiektu z lipca 2018 r., zgodnie z którą jest to parterowy budynek gospodarczo-garażowy – wiata. Według rzutu elewacji zachodniej część obiektu stanowi zamkniętą całość wydzieloną z przestrzeni. Według oświadczenia J. K., złożonego podczas oględzin 26 marca 2019 r., drzwi do obiektu zostały zdemontowane 23 marca 2019 r., a więc 3 dni przed oględzinami. Pełnomocnik skarżącej natomiast wskazywał, że drzwi zostały zdemontowane w dniu oględzin i znajdują się w drugim z pomieszczeń (protokół z oględzin 26 marca 2019 r.). Dokumentacja zdjęciowa z oględzin przeprowadzonych 26 marca 2019 r. potwierdza istnienie zawiasów. Strony zostały zawiadomione o terminach oględzin. W dniu 26 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącej złożył dokumentację, zdjęciową obiektu, na której widoczne są drzwi, których nie było podczas oględzin 21 września 2017 r. i 26 marca 2019 r., zaś w części obiektu pozbawionej drzwi zaparkowany jest samochód (k. 36-37). Załączony do wniosku z 17 września 2019 r. o zawieszenie postępowania wniosek do Sądu Rejonowego w Bełchatowie o zniesienie współwłasności nieruchomości A. K. uzasadniała natomiast istnieniem konfliktu o legalność posadowienia "budynku gospodarczo-magazynowego dobudowanego do budynku trzykondygnacyjnego". W związku z tym Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) – Dz. U. Nr 112, poz. 131 ze zm. – budynki to zadaszone obiekty budowlane wraz z wbudowanymi instalacjami i urządzeniami technicznymi, wykorzystywane dla potrzeb stałych. Przystosowane są do przebywania ludzi, zwierząt lub ochrony przedmiotów. Za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione. W ocenie Sądu, dopiero prawidłowa ocena wskazanych dowodów, z których wynika, że część obiektu jest wyposażona w drzwi, które przed oględzinami dwukrotnie były demontowane oraz ustalenie na tej podstawie stanu faktycznego i kwalifikacja obiektu umożliwi prawidłowy wybór trybu postępowania w sprawie. Nie wyklucza to przeprowadzenia dodatkowych dowodów w sprawie niezbędnych do jej wyjaśnienia. Sąd zauważył, że postępowanie prowadzone w trybie art. 48 i art. 49b ustawy Prawo budowlane służy legalizacji tylko takich obiektów budowlanych, które wprawdzie wybudowano bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, ale zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem i zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 i ar. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Jeżeli w przeprowadzonym postępowaniu legalizacyjnym organ ustali, że brak jest takiej zgodności, to obligatoryjne staje się orzeczenie nakazu rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 1 lub art. 49a ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zasadnie organ drugiej instancji wskazał na konieczność dokonania przez organ pierwszej instancji oceny zgodności obiektu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji wynika, że zakwalifikowanie obiektu jako wiaty doprowadziło organ ten do wniosku, że jest on zgodny z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]. w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta [...], obejmującego obszar "Centrum" w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], która w § 30 ust. 5 pkt 2 lit. b tiret pierwszy dla jednostki urbanistycznej [...] ustanawia zakaz lokalizacji budynków gospodarczych i wolnostojących garaży. Organ pierwszej instancji nie ocenił jednak, czy obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania jest zgodny z pozostałymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym z § 8 pkt 4 i § 10 ust. 3 pkt 2. Tymczasem w myśl § 10 ust. 1 pkt 2 lit. e planu budynek znajdujący się na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] podlega ochronie konserwatorskiej i jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków. W § 10 ust. 3 pkt 2 lit. a planu ochroną objęto układ ulic i dwóch wydłużonych [...] i [...], połączonych ulicą [...], wypełnionych zielenią i obudowanych zwartą zabudową, charakter i skala zabudowy (poprzez lokalizację zabudowy, ograniczenie wysokości i kątów nachylenia połaci dachowych), wg szczegółowych ustaleń dla poszczególnych jednostek urbanistycznych, zachowane obiekty historyczne i układ zabudowy śródmiejskiej wzdłuż ulic, historyczne podziały parcelacyjne, wg oznaczeń na rys. planu, zieleń uliczna, wzdłuż: ul. [...], ul. [...] oraz [...] oraz układ zieleni komponowanej wewnątrz kwartałów, z koniecznością jej pielęgnacji, odtwarzania i uzupełniania. W § 10 ust. 3 pkt 2 lit. b planu określono, że wszelkie prace inwestycyjne, mające wpływ na elementy układu urbanistycznego, w tym dotyczące planowanych budynków oraz trwałych zmian gabarytów budynków istniejących, wymagają uzgodnienia z WKZ. Zgodnie z § 10 ust. 3 pkt 2 lit. c tiret trzecie planu dla budynków zlokalizowanych w strefie konserwatorskiej obowiązuje dla zabudowy wewnątrz działek – tradycyjny sposób lokalizacji zabudowy wszelkiej funkcji w formie zabudowy oficynowej, w granicach między poszczególnymi działkami, o ile w ustaleniach szczegółowych nie stanowi się inaczej. W § 8 pkt 4 plan ten jako zasadę ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalił zapewnienie wysokiego standardu i jakości urbanistyczno-architektonicznej nowej, modernizowanej i przekształcanej zabudowy, wkomponowywanej w historyczną tkankę. Sąd stwierdził, że z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji nie wynika także, aby organ ten rozważył zgodność obiektu z przepisami rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., w tym § 13 (wymagań w zakresie usytuowania względem budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi z uwagi na konieczność zapewnienia naturalnego oświetlenia tych pomieszczeń), § 16 (wymagań w zakresie szerokość utwardzonego dojścia do budynku wielorodzinnego), § 12 (wymagań odnośnie usytuowania obiektów budowlanych na działce), czy § 270 i następne (wymogi w zakresie wentylacji i usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Do spornego obiektu pełniącego funkcje użytkowe budynku gospodarczo-garażowego, niezależnie od ostatecznej jego kwalifikacji przez organ administracji jako budynku lub budowli będą miały zatem zastosowanie przepisy rozporządzenia (por. wyroki NSA: z 12 lipca 2012 r., II OSK 728/11; z 20 września 2015 r., II OSK 189/14). Sąd dodał, że w myśl § 272 ust. 3 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki winien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności określonej w § 232 ust. 4 i 5. Należało zatem rozważyć, czy obiekt ten winien posiadać tylną ścianę spełniającą wymogi określone w § 272 ust. 3 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Z uwagi na to, że obiekt ten wykorzystywany jest jako zadaszone miejsce postojowe dla samochodu osobowego, co potwierdza dokumentacja fotograficzna przedłożona w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika skarżącej 26 lutego 2018 r., organ winien zwrócić także uwagę na § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. stanowiącego, że odległość stanowisk postojowych dla samochodów osobowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od: placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska, nie może być mniejsza niż 7 m – w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zasadnie organ drugiej instancji uchylił postanowienie organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. i prawidłowo wskazał kwestie wymagające wyjaśnienia, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ich zakres wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. W tym stanie rzeczy przeprowadzenie postępowania dowodowego i ocena zebranego materiału dowodowego w postępowaniu przed organem drugiej instancji naruszałaby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W ramach wskazań dla organu odnośnie do dalszego prowadzenia postępowania Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji zobowiązany będzie kontynuować postępowanie zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu postanowienia organu drugiej instancji. Po uzupełnieniu materiału dowodowego materiał ten będzie stanowił podstawę do jego wszechstronnej oceny i w dalszej kolejności rozstrzygnięcia. Dopiero w zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego oraz oceny uzupełnionego materiału dowodowego organ pierwszej instancji będzie miał możliwość wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości zarzucając naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego.

Podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 i art. 49b ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo Budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w tej sprawie zastosowanie ma procedura legalizacji obiektów w postaci wiat o konstrukcji stalowej oraz niewłaściwe przyjęcie, że do przedłożenia stosowanych zaświadczeń i dokumentów zobowiązani są wszyscy właściciele nieruchomości a nie wyłącznie osoby, które z samowoli budowlanej faktycznie korzystają i są jej faktycznymi sprawcami.

Naruszenia przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy skarżąca upatruje w naruszeniu:

a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 151 P.p.s.a poprzez oddalenie przez WSA skargi, w sytuacji gdy postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylające sprawę do ponownego rozpoznania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie w sprawie zostało wydane z naruszeniem:

• art. 136 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez faktyczny brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie i niezapoznanie (powinno być nierozpoznanie) istoty sprawy przez organ II instancji;

• art. 7 K.p.a., art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak zebrania i rozparzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym brak ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy w tym brak ustalenia przesłanek stosowania procedury legalizacyjnej i brak ustalenia faktycznego inwestora odpowiadającego za zrealizowanie samowoli;

b) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu oraz braku odniesienia się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącej w zakresie, w jakim dotyczyły one przedwczesnego wydania decyzji organu I instancji, a także na nierozpoznaniu zarzutu skargi w zakresie, w jakim dotyczyła ona nieustalenia faktycznych sprawców samowoli budowlanej i osób za nią odpowiedzialnych.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez B. L. nie miała usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy Sąd I instancji słusznie uznał, że Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi prawidłowo na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. postanowieniem uchylił zaskarżone postanowienie PINB w Bełchatowie nakazujące zgodnie z art. 49b ust. 2 oraz art. 83 ustawy Prawo budowlane przedłożenie dokumentów dotyczących zagospodarowania działki nr [...], obręb [...] (realizacji wiaty/budynku gospodarczego-garażowego) w [...] [...] wszystkim współwłaścicielom tej działki i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organu powiatowego z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postepowania.

Na wstępie wyjaśnić należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi ona o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony, bowiem organ doszedł do przekonania, że przeprowadzone postępowanie miało wady, a to z kolei uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie badał jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron, a nadto czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd miał ocenić wyłącznie czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują oraz czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przedmiotem rozważań Sądu I instancji były wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej. Ocena Sądu I instancji ograniczała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W myśl postanowień art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Ocena Sądu zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, które powinny mieć zastosowanie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie mogła mieć miejsca bowiem dokonanie takiej oceny będzie możliwe wówczas, gdy stan faktyczny i prawny sprawy zostanie jednoznacznie wyjaśniony i ustalony w wyniku postępowania organu I instancji zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego.

Sąd oddalając skargę na zaskarżone postanowienie o charakterze kasatoryjnym postąpił prawidłowo bowiem postanowienie to wskazuje, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji w zakresie legalności budowy obiektu budowlanego na nieruchomości przy [...] w [...] miało wady a ustalenia konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy nie zostały dotychczas poczynione.

Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się naruszenia prawa w tym, że organ odwoławczy uznał, że wydanie postanowienia nakazującego dostarczenie przez wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] dokumentów służących do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego było nieuzasadnione okolicznościami.

W pierwszej kolejności na podstawie materiału dowodowego dotychczas zgromadzonego w sprawie budzi wątpliwości kwalifikacja obiektu budowlanego jako wiaty, bowiem zdjęcia a nawet ustalenia oględzin wskazują na możliwość zakwalifikowania go jako budynku gospodarczo-garażowego lub wyłącznie garażu. Stosownie do tej kwalifikacji można następnie oceniać czy charakter takiej zabudowy odpowiada zapisom obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Póki tego organ nie wyjaśni ocena zgodności z planem, jako jeden z podstawowych elementów umożliwiających legalizację obiektu budowlanego, nie będzie mogła być przeprowadzona. Ocena ta warunkuje więc zastosowanie art. 48 i art. 49b ustawy Prawo budowlane. Obecnie nie jest możliwe orzeczenie rozbiórki ani przeprowadzenie legalizacji.

Słusznie stwierdza Sąd I instancji, że zapisy planu mogą dopuszczać realizację wiaty jednak postawienie budynku gospodarczego czy też garażu skutkować będzie niezgodnością z planem (zakaz lokalizowania w jednostce [...] budynków gospodarczych i wolnostojących garaży). Na tym jednak ocena zgodności z planem miejscowym nie jest zakończona bowiem należy wziąć też pod uwagę zapisy tego planu w zakresie ochrony obiektów na terenie, który został wpisany do gminnej ewidencji zabytków (§ 10 ust. 1 pkt 2 lit. e, § 10 ust. 3 pkt 2 lit. a i lit. b, lit c tiret trzecie czy § 8 pkt 4 planu) czego organ I instancji w ogóle nie dokonał. Szczegółowo argumentację w tym zakresie przedstawił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i NSA w całości ją podziela. Ponowne jej przytaczanie jest niecelowe.

Warunkiem dopuszczającym legalizację obiektu budowlanego jest ponadto ustalenie, że obiekt jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w szczególności z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Także w tym zakresie jak słusznie zauważył organ odwoławczy organ I instancji nie dokonał oceny, co uznać należało za wadę prowadzonego postępowania i zarazem konieczny do rozstrzygnięcia sprawy zakres. Słusznie Sąd wskazał jakie konkretne przepisy techniczno-budowlane tego rozporządzenia należało odnieść do zrealizowanego obiektu (§ 13, § 16, §12, § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 270 i następne, § 272 ust. 3), bowiem niezależnie od ostatecznej kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku czy budowli, rozporządzenie to będzie miało zastosowanie.

Wobec powyższego niewątpliwie organ I instancji nie przeprowadził postępowania w sposób wyczerpujący i wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia w postaci postanowienia o nałożeniu obowiązku dostarczenia dokumentów do legalizacji, a zatem istotny zakres sprawy nie został wyjaśniony, czego organ odwoławczy nie mógł, z uwagi na specyfikę i wagę ustaleń, dokonać w ramach art. 136 K.p.a. bowiem przekraczało to zakres uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy chcąc ustalić to we własnym zakresie dopuściłby się naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Kwestia oznaczenia adresatów zaskarżonego postanowienia, zdaniem NSA, została prawidłowo rozstrzygnięta przez organy i w tym zakresie nie można zarzucać im naruszenia prawa procesowego. Sąd I instancji w tym zakresie wyjaśnił dlaczego zaadresowanie ewentualnego nakazu do współwłaścicieli działki nr [...] przy [...] w [...] było prawidłowe i zasadne.

W tym stanie sprawy za bezzasadne uznać należało zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. przez organ odwoławczy – uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania – w okolicznościach faktycznych i prawnych było uzasadnione i wypełniało wskazane w tym przepisie przesłanki.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.