Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1213/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ar. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 11
journal: Dz.U. 1958 nr 31 poz 138
law: Ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. i E. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 639/21 w sprawie ze skargi A. H. i E. H. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 639/21, oddalił skargę A. H. i E. H. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] uchylającą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] września 1970 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nr [...] z dnia [...] marca 1970 r.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przedwojenna nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] posiadała powierzchnię 1100 m2, zabudowana jednopiętrowym budynkiem mieszkalnym, stanowiła przedwojenną własność P. K. Spadkobiercami przedwojennego właściciela są obecnie A. H. i E. H.

Kwestionowaną w niniejszym postępowaniu nadzorczym decyzją Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] marca 1970 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1970 r. odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego do części przedwojennej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], tj. części niezabudowanej o pow. 430 m2, stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...]. Natomiast pozostałą część gruntu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej tj. gruntu o powierzchni 670 m2 zabudowanego domem mieszkalnym oddano w użytkowanie wieczyste spadkobiercom P. K. mocą decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 1998 r., nr [...]. W wykonaniu tej decyzji zawarto stosowne akty notarialne o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Z akt wynika również, że obecnie nieruchomość ta stanowi własność spadkobierców przedwojennego właściciela a to z uwagi na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Nadmienić także trzeba, co wynika z akt sprawy, że decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2009 r. ustalono spadkobiercom przedwojennego właściciela odszkodowanie za tę część gruntu, co do której odmówiono przyznania prawa użytkowania wieczystego, a której dotyczą kwestionowane w niniejszym postępowaniu decyzje dekretowe, czyli za grunt o powierzchni 430 m2. Odszkodowanie na podstawie art.215 ust.2 ugn przyznano w wysokości [...] zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2009 r., zaś skarga została oddalona przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r., sygn. I SA/Wa 2008/09. Wyrok stał się prawomocny wobec jego niezaskarżenia.

Pomimo przyznania odszkodowania spadkobierczynie przedwojennego właściciela A. i E. H. wnioskiem z dnia 30 października 2014 r. wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] marca 1970 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1970 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] września 1970 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nr [...] z dnia [...] marca 1970 r. Natomiast po rozpoznaniu wniosku M. B. K. i J. K. (aktualnych właścicieli działek, których dotyczy postępowanie) o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rozwoju Pracy i Technologii decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...] uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1970 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] marca 1970 r. Stanowisko to podzielił Sąd I instancji, wskazując na znaczny upływ czasu od złożenia wniosku dekretowego i konieczność rozpatrywania sprawy na podstawie przepisów dekretu z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa obowiązującym w dacie wydawania decyzji dekretowych.

Sąd wskazał, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji oprócz dekretu warszawskiego takimi regulacjami prawnymi były m.in. także ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31 poz. 138 ze zm.) oraz zarządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 3 grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów (MP Nr 86, poz. 408). Wspomniane zarządzenie było aktem planistycznym, bowiem wydane zostało na podstawie art. 28 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47).

Sąd podał, że ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, pod rządem której uchwalony został obowiązujący w dacie wydawania orzeczeń dekretowych Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego na rok 1985 r. zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 1969 r. (ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m. st. Warszawy nr [...] poz. [...] z dnia [...] listopada 1969r.), przewidywała dwa rodzaje planów: ogólne i szczegółowe (art. 13 pkt 1 i 2). Wskazywała wyraźnie, że "plan ogólny stanowi podstawę gospodarki terenami i ustalania potrzeb inwestycyjnych na obszarze danej jednostki osadniczej; obejmuje on podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych na tym obszarze, określa tereny wymagające takich opracowań" (art. 14 ust. 3). Zatem plan ogólny zawierał "podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych"", co oznacza że jego charakter (pod względem stopnia szczegółowości oczywiście) był bliższy współczesnemu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niż miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego we współczesnym rozumieniu. Z kolei art. 30 ust. 1 ustawy z 1961 r. o planowaniu przestrzennym stanowił, że "sprawy z zakresu wykorzystania określonych terenów należą do właściwości organów miejscowego planowania przestrzennego", a pkt 1 ust. 2 tego artykułu, że "w szczególności organy planowania przestrzennego ustalają lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną, bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana, oraz – w miarę potrzeby – warunki urbanistyczne, architektoniczne i budowlane, które powinny być spełnione przy wykonaniu inwestycji". Dalej Sąd zauważył, że art. 31 ust. 1 tej ustawy wskazywał, iż "podstawą do podejmowania decyzji w sprawach wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt 1 są zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego".

Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że nie można odmówić racji organowi nadzoru, iż zapisy planu ogólnego z 1969 r. w kontekście spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu należy odczytywać łącznie z innymi regulacjami prawnymi obowiązującymi w dacie wydawania decyzji dekretowej.

Sąd stwierdził zatem, że skoro plan z 1969 r. w dość ogólny sposób określał przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, to w związku z tym kwestia ta wymagała konkretyzacji na podstawie innych, niż plany zagospodarowania przestrzennego aktów planowania lub udokumentowania w inny sposób. W niniejszej sprawie konkretyzacja przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości została wskazana także w zarządzeniu Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 3 grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów. Normatyw ten, zgodnie z § 3 pkt 1 zarządzenia przewidywał, że powierzchnia działki przeznaczonej pod zabudowę wolnostojącą, na której przewidziano odprowadzanie ścieków do szczelnego zbiornika mogła wynosić od 350 m2 do 700 m2. Sąd wskazał, że zabudowana nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] posiadała powierzchnię 1100 m2 i zabudowana była jednopiętrowym budynkiem mieszkalnym, a zatem biorąc pod uwagę ustanowiony przez zarządzenie normatyw zabudowy terenów niskiego budownictwa, miała powierzchnię większą niż maksymalna powierzchnia działki zabudowanej domem jednorodzinnym.

Sąd przypomniał, że wszelkie wielkości normatywne miały w dacie wydawania kwestionowanej decyzji także znaczenie planistyczne. Normatyw powierzchni działek budowlanych mógł zatem także mieć wpływ na ograniczenie prawa użytkowania wieczystego, bowiem był on zastosowany dla zaplanowania sposobu zagospodarowania danego terenu na cele, dla których normatyw wprowadzono w sposób prawnie przewidziany. W ocenie Sądu wszystkie wymienione wyżej regulacje prawne we wzajemnej łączności mogły stanowić podstawę do odjęcia dawnemu właścicielowi jego praw co do części nieruchomości warszawskiej. W tak ustalonym stanie faktycznym, zdaniem Sądu, uprawnione jest twierdzenie organu, że przedmiotowa nieruchomość w zakreślonej w decyzji z 1970 r. części, nie mogła być nadal wykorzystywana przez dotychczasowych właścicieli pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Niezależnie od wyżej przedstawionego stanowiska Sąd Wojewódzki podał, że także ówcześnie obowiązujący przepis art. 11 w/w ustawy z 22 maja 1958 r., uprawniał do przejmowania przez Państwo, bez odszkodowania, 33% powierzchni parcelowanej nieruchomości. Sąd wskazał, że w aktach własnościowych znajduje się mapa podziałowa z dnia [...] września 1969 r., na podstawie której dokonano podziału nieruchomości położonych przy ul. [...], w tym nieruchomości położonej przy ul. [...], zgodnie z założeniami ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Powyższe – w ocenie Sądu – potwierdza, że organy dekretowe oceniając możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości dekretowej przez dotychczasowych właścicieli, brały pod uwagę pod uwagę także inne uwarunkowania, w tym w szczególności przepisy ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.

Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie miało podstawy do wydania decyzji odmawiającej poprzednikom skarżących przyznania prawa użytkowania wieczystego do spornej części nieruchomości dekretowej, z powołaniem się na jej normatyw, a zatem nie można zarzucić temu organowi działania w warunkach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli skarżący, reprezentowani przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 151 ustawy z dni 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a."), polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] stycznia 2021 r. i nieuchyleniu jej, w sytuacji zaistnienia ku temu przesłanek z uwagi na wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa, których naruszenie pozostaje w związku z naruszeniem art. 151 p.p.s.a., to jest:

a) art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 127 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i jego wybiórczą ocenę, naruszenie swobodnej oceny dowodów skutkujące ustaleniem wątpliwych podstaw uzasadniających wydane decyzje Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1979 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej w mieście stołecznym Warszawie z dnia [...] marca 1970 r. (dalej "decyzje dekretowe"), przy jednoczesnym pomijaniu faktów, które po dogłębnej analizie powinny skutkować rozstrzygnięciem korzystnym dla skarżących, co doprowadziło do wydania decyzji na podstawie niedokładnych ustaleń;

b) art. 7 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia

motywów, którymi kierował się organ przy formułowaniu zaskarżonej decyzji oraz załatwienie sprawy z pominięciem interesu skarżących, a w konsekwencji wydanie wadliwej decyzji skutkującej bezpodstawnymi ujemnymi następstwami dla skarżących, co naruszyło zaufanie skarżących do władzy publicznej;

c) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a., poprzez sformułowanie niedostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, w szczególności brak uzasadnienia stanowiska, w jakim odmówił wiarygodności tez prezentowanych w decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz przez skarżące w niniejszym postępowaniu;

d) art. 7 ust. 2 dekretu w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a., przez błędną wykładnię i uznanie, że brak było możliwości ustalenia czasowego prawa własności części nieruchomości o powierzchni 430 m2 wobec przeznaczenia nieruchomości ustalonego w planie zagospodarowania przestrzennego;

e) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 6 K.p.a., poprzez brak stwierdzenia

nieważności decyzji dekretowych, które były wydane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 7 dekretu oraz art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, podczas gdy były przesłanki do takiego rozstrzygnięcia, tym samym dowolne uznanie braku wadliwości decyzji dekretowych;

2) art. 3, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na pobieżnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy, w tym zarzutów skarżących, brak skrupulatnego odniesienia się do tych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przy jednoczesnym powielaniu przez WSA w Warszawie stanowiska organu bez stosownej argumentacji dla takiego wyboru, co skutkowało błędnym przyjęciem przez WSA w Warszawie, iż odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1970 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] marca 1970 r. przez organ została należycie uzasadniona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty.

Podniesiono, że przepisy Zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 3 grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów, o ile w ogóle uznać je za plan zagospodarowania, nie wskazywały wprost jaka jest powierzchnia działki normatywnej. Z treści Zarządzenia wynika jedynie, że obowiązywały inne normatywy zabudowy dla budownictwa mieszkaniowego domów wielorodzinnych poniżej 3 kondygnacji i małych domów mieszkalnych, inne dla domów jednorodzinnych, przy czym minimalna powierzchnia zabudowy uzależniona była od stopnia uzbrojenia terenu w kanalizację i wodociągi.

Powołując się na § 4 ust. 1 pkt 1 – 4 Zarządzenia w skardze kasacyjnej wskazano, że nie można uznać, iż ewentualna "ponadnormatywność" nieruchomości mogła stanowić podstawę do wydania odmownych decyzji dekretowych, już choćby z tego względu, że możliwym było odstąpienie od ustalonych normatywnych wielkości działek. Podkreślono, że w art. 7 ust. 2 dekretu jest mowa o planie zabudowania, a nie o czymś, co "może mieć znaczenie planistyczne". Podkreślono, że w/w Zarządzenie nie może być rozpatrywane jako plan zabudowy, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu, gdyż nie ma nawet przymiotu powszechnie obowiązującego źródła prawa, a jako takie nie może nigdy prowadzić do ograniczenia prawa własności.

Podkreślono ponadto, że wywłaszczona została powierzchnia 430 m2, tj. powierzchnia większa niż przewidywał art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, bowiem 33% ogólnej powierzchni nieruchomości stanowi jedynie 363 m2. W opinii skarżących powyższa różnica jest znaczna i stanowi o rażącym naruszeniu przepisów prawa. Skarżące kasacyjnie za niepoważną uznały również próbę sanowania decyzji dekretowych w kontekście wykładni art. 11 w/w ustawy, skoro przepis ten nie przewidywał możliwości wywłaszczenia gruntu stanowiącego powierzchnię większą, niż przywoływane 33%, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie.

Podkreślono, że przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości na określone cele nie uniemożliwia co do zasady przyznania czasowego prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżących, przepisy wprowadzające ograniczenia prawa własności należy wykładać zawężająco, celem ochrony prawa własności.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., z tym, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania powiązano z zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. powiązano z art. 77 § 1, art. 80 i art. 127 K.p.a. Przepisy te odnoszą się odpowiednio do sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 k.p.a.), swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) oraz trybu odwołania od decyzji administracyjnej (art.127 K.p.a.). Nie można pominąć, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie toczące się w tym trybie nie jest powtórnym postępowaniem prowadzonym w trybie zwykłym, a kontrola dotyczy kwestii związanych jedynie z potencjalną nieważnością decyzji wydanej na skutek tego postępowania. Oznacza to, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, a oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Naruszenie przepisów proceduralnych może więc stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 K.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie). W konsekwencji, inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2) in fine K.p.a. Stąd ocena postępowania dowodowego może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 K.p.a. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu ustalenie, czy decyzja (orzeczenie administracyjne) dotknięta jest wadą kwalifikowaną wymienioną enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie to nie stwarza prawnej podstawy do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy już rozstrzygniętej decyzją dotychczasową, w postępowaniu tym nie jest więc możliwe prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak w postępowaniu zwyczajnym.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor zarzuca Sądowi I instancji, iż nie podjął się oceny decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2018 r., nie dokonał rzetelnego porównania stanowisk wyrażonych w obu wydanych przez Ministra decyzjach. Ten zarzut jest nietrafny, gdyż Sąd I instancji oddalając skargę jednoznacznie podzielił stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji i tym samym zaakceptował uchylenie decyzji z [...] czerwca 2018 r. Stanowisko Ministra w obu wydanych decyzjach istotnie jest odmienne, lecz Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał motywy przemawiające za uznaniem słuszności zaskarżonej decyzji Ministra. Różnica stanowisk między organami orzekającymi w roli organu pierwszej i drugiej instancji polega w istocie na tym, że w decyzji z [...] czerwca 2018 r. Minister dokonywał oceny kwestionowanych orzeczeń dekretowych wyłącznie w kontekście art. 7 ust.2 dekretu, natomiast po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister dokonywał oceny decyzji dekretowych nie tylko uwzględniając brzmienie art.7 ust. 2 dekretu, lecz mając na uwadze całokształt obowiązujących wówczas przepisów prawa.

W dawniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano niekiedy, że podstawą odmowy przyznania prawa własności czasowej były wyłącznie przesłanki wymienione w art.7 ust.2 dekretu. W nowszym orzecznictwie przyjmuje się, że oceniając w danej sprawie zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 2 dekretu, przepisy dekretu należy rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa. W związku z tym, wprawdzie konkretyzacja funkcji, jaka mogła być na danym obszarze realizowana, powinna mieć swoje odzwierciedlenie w planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże w tamtym czasie mogła mieć ona miejsce także w innych aktach planowania. Z tego powodu badanie przesłanki "przeznaczenia gruntu według planu zabudowy" nie mogło pomijać np. szczegółowego przeznaczenia gruntu, określonego w decyzji lokalizacyjnej ( przykładowo wyroki NSA z: 24.01.2020 r., sygn. I OSK 3472/18; 12.02.2020 r., sygn. I OSK 3833/18 i 29.05.2020 r., sygn. I OSK 944/19).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani Minister wydający zaskarżoną decyzję, ani Sąd I instancji nie naruszyli, prowadząc postępowanie w trybie nadzwyczajnym, wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, w tym 77 § 1, art. 80 i 127 K.p.a.

Sąd I instancji zachował również wymogi wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. Należy wskazać, że o naruszeniu normy wynikającej z tego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Przy czym termin "granice sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zaznaczyć także należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ.

W odniesieniu do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy zaznaczyć, że na tej podstawie można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera wymagane elementy i sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu I instancji i przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (tak przykładowo wyroki NSA z: 22 listopada 2022 r., II OSK 4001/19 i I GSK 2959/18; 7 grudnia 2022 r., I OSK 2671/19; 10 stycznia 2023 r., I GSK 1995/22 i 28 marca 2023 r., III OSK 2009/21, dostępne: www.nsa.gov.pl)

Istota sporu dotyczy oceny zarzutu naruszenia art.7 ust.2 dekretu w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. i udzielenia odpowiedzi, czy odmawiając ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części gruntu przedwojennej nieruchomości organ dekretowy rażąco naruszył prawo. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się zgodnie, że rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni.

Sąd I instancji trafnie stwierdził, że kontrolując w postępowaniu nadzorczym decyzje wydawane przez organy administracji w latach sześćdziesiątych, czy siedemdziesiątych, ubiegłego stulecia nie można do ich oceny stosować obecnie obowiązujących standardów prawnych i aksjologii stosowania prawa. Należy jedynie badać, czy wydając decyzję organ naruszył w sposób rażący obowiązujące wówczas przepisy prawa, stanowiące podstawę rozstrzygania, przy czym przepisy dekretu należy rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa obowiązującym w dacie wydawania decyzji dekretowych.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r., obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej było ustalenie, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynikał obowiązek organu dekretowego rozpoznającego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) uzyskania informacji o przeznaczeniu określonej nieruchomości w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) oraz obowiązek dokładnego zbadania i rozstrzygnięcia, czy istnieje możliwość realizowania przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w tym planie dla danej nieruchomości.

Wobec tego, w niniejszej sprawie istotnym było ustalenie przez organy administracji i Sąd, czy w dacie wydawania orzeczenia kontrolowanego w trybie nadzoru dla terenu obejmującego nieruchomość skarżących, istniał plan zagospodarowania prawidłowo opublikowany, a więc mający rangę prawa powszechnie obowiązującego, co miało decydujące znaczenie dla oceny, czy orzeczenie to jest zgodne z przepisem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., czy też narusza ten przepis w stopniu rażącym.

Jak wynika z poczynionych w sprawie ustaleń w dacie wydania kwestionowanych decyzji administracyjnych dla przedmiotowej nieruchomości, planem o którym mowa powyżej, był Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy na rok 1985 r. zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 1969 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m. st. Warszawy Nr [...], poz. [...] z dnia [...] listopada 1969 r. Ponadto w postępowaniu nadzorczym ustalono, że przedmiotowa nieruchomość w w/w planie znajdowała się na terenie oznaczonym na planie symbolem MN, wskazującym dominujące przeznaczenie – tereny mieszkalnictwa rodzinnego brutto o niskiej intensywności zabudowy.

Jak już wyżej wskazano brak jest podstaw prawnych do całkowitego wyalienowania przepisów dekretu z systemu prawa. Wobec tego, że dekret, tak jak każda regulacja prawna, stanowi element systemu prawa, to nie można jego przepisów analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu. Trafnie zatem organ wydający zaskarżoną decyzję – a za nim Sąd Wojewódzki – przyjął, że poza dekretem, organ dekretowy związany był m.in. przepisami ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, a także Zarządzeniem Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 3 grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów (M.P. 1962 , Nr 86, poz. 408). Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 28 pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47). Przepis ten stanowił, że Przewodniczący Komitetu, Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w porozumieniu z Przewodniczącym Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i zainteresowanymi ministrami wyda szczegółowe przepisy o sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustalające:

1) szczegółowy zakres miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

2) metodę, tryb i formę opracowania planów,

3) wskazania, wytyczne i normatywy dla opracowania planów.

Na podstawie tej normy kompetencyjnej w omawianym Zarządzeniu z 3 grudnia 1962 r. w § 3 wprowadzono normatyw zabudowy terenów niskiego budownictwa mieszkaniowego. W załączniku szczegółowo określono wielkość normatywu w zależności od charakteru budownictwa, wielkość, kształt i zagospodarowanie działki przeznaczonej pod dom jednorodzinny, wskaźniki powierzchni, szerokości działek dla poszczególnego rodzaju zabudowy w dostosowaniu do stopnia uzbrojenia terenu w kanalizację i wodociąg.

Normatyw, zgodnie z § 3 pkt 1 zarządzenia, miał być stosowany przy opracowywaniu planów zagospodarowania przestrzennego miast, osiedli i innych jednostek osadniczych o miejskim charakterze zabudowy. Przewidywał on, że powierzchnia działki przeznaczonej pod zabudowę wolnostojącą, na której przewidziano odprowadzanie ścieków do szczelnego zbiornika mogła wynosić od 350 m2 do 700 m2 (vide tablica nr 2 załącznika do zarządzenia). Maksymalna powierzchnia działki mogła wynosić w każdym przypadku opisanym w tabeli nr 2 maksymalnie do 700 m2

W skardze kasacyjnej nietrafnie zatem podniesiono, że cyt. "przepisy Zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 3 grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów, o ile w ogóle uznać je za plan zagospodarowania, nie wskazywały wprost jaka jest powierzchnia działki normatywnej. Z treści Zarządzenia wynika jedynie, że obowiązywały inne normatywy zabudowy dla budownictwa mieszkaniowego domów wielorodzinnych poniżej 3 kondygnacji i małych domów mieszkalnych, inne dla domów jednorodzinnych, przy czym minimalna powierzchnia zabudowy uzależniona była od stopnia uzbrojenia terenu w kanalizację i wodociągi."

Powołując się na § 4 ust. 1 pkt 1 – 4 Zarządzenia w skardze kasacyjnej wskazano, że nie można uznać, iż ewentualna "ponadnormatywność" nieruchomości mogła stanowić podstawę do wydania odmownych decyzji dekretowych, już choćby z tego względu, że możliwym było odstąpienie od ustalonych normatywnych wielkości działek. Uszło jednak uwadze skarżącym kasacyjnie, że o odstępstwie decydowało 1) prezydium rady narodowej, właściwe do zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzając plan, którego projekt zawiera propozycje odstępstw, 2) kierownik wydziału budownictwa, urbanistyki i architektury, właściwy w sprawach lokalizacji szczegółowej, wydając decyzję o ustaleniu lokalizacji szczegółowej ( §5 zarządzenia).

W aktach sprawy ( k.26 i 22 akt adm.) Prezydium Rady Narodowej w piśmie z dnia [...] lipca 1970 r. stwierdziło, że odmowa uwzględnienia wniosku nastąpiła do części ponadnormatywnej o pow.430 m2 w związku nowym planem geodezyjnym, którego podział wg opinii WANBiG z [...] kwietnia 1970 r. powinien być utrzymany ze względu na intensyfikację zabudowy mieszkaniowej i brak terenów pod zabudowę niską.

Jak wynika z powyższego w przypadku przedmiotowej nieruchomości nie mogło być mowy o odstępstwach, wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1 – 4 Zarządzenia.

Trafnie Sąd Wojewódzki uznał, że wszelkie wielkości normatywne miały w dacie wydawania kwestionowanej decyzji także znaczenie planistyczne. Normatyw powierzchni działek budowlanych mógł zatem także mieć wpływ na ograniczenie prawa użytkowania wieczystego, bowiem był on zastosowany dla zaplanowania sposobu zagospodarowania danego terenu na cele, dla których normatyw wprowadzono w sposób prawnie przewidziany. Dlatego uprawnione jest też twierdzenie organu, że przedmiotowa nieruchomość w zakreślonej w decyzji z 1970 r. części, nie mogła być nadal wykorzystywana przez dotychczasowych właścicieli pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Z powyższego wynika, że decyzje dekretowe nie są dotknięte wadą nieważności, gdyż nie naruszały obowiązujących w dacie ich wydania przepisów prawa, a tym bardziej nie naruszały prawa w stopniu rażącym, co też prawidłowo wywiódł Sąd I instancji.

Gdy chodzi o zarzut naruszenia art.11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, to również nie mógł być uwzględniony. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji przywołał powyższy przepis niezależnie od stanowiska dotyczącego oceny decyzji Ministra kontrolującej wydane decyzje dekretowe. Przepis ten nie był podstawą decyzji dekretowych, lecz Sąd I instancji przywołał go na poparcie argumentacji, że organy dekretowe oceniając możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości dekretowej przez dotychczasowych właścicieli, brały pod uwagę także inne uwarunkowania, poza dekretem warszawskim, w tym w szczególności przepisy ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (podając w uzasadnieniu wyroku, że w aktach znajduje się mapa podziałowa z dnia [...] września 1969 r., na podstawie której dokonano podziału nieruchomości przy ul. [...], zgodnie z założeniami ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach). Na tę okoliczność skarżący kasacyjnie podnoszą, że "została wywłaszczona powierzchnia 430 m2, tj. powierzchnia większa niż przewidywał art.11 wskazanej ustawy. Okoliczność ta nie ma w sprawie znaczenia, gdyż art.11 nie był podstawą decyzji dekretowych, co wynika z ich uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.