Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 473/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 17a, art. 8 pkt 3a i art. 11a ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 269/09 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji o przyznaniu zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 269/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji o przyznaniu zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, iż decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia (...) kwietnia 2009 r. (...) , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 7 pkt 5 i art. 8 pkt 2 i 3a, art. 10 ust. 1, art. Ha ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. T. , reprezentowanej przez pełnomocnika radcę prawnego B. S., od decyzji działającej z upoważnienia Burmistrza Miasta Ś. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. z dnia (...) lutego 2009 r., nr (...), o uchyleniu w wyniku wznowienia postępowania od dnia 1 września 2007 r. decyzji z dnia 27 sierpnia 2007 r. przyznającej K. T. na D. T. zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oraz dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka o odmowie przyznania tych świadczeń rodzinnych:

1) uchylono zaskarżoną decyzję w całości,

2) uchylono decyzję działającej z upoważnienia Burmistrza Miasta Ś. p.o. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. z dnia 27 sierpnia 2007 r., nr (...) , przyznającej K. T. na D. T. , zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka w okresie od dnia 1 września 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r. oraz dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od dnia 1 września 2007 r. do dnia 6 marca 2008 r. i odmówiono K. T. na D. T. prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka w okresie od dnia 1 września 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r. oraz dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od dnia 1 września 2007 r. do dnia 6 marca 2008 r.

W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że decyzją z dnia 4 lutego 2009 r., (...) , działająca z upoważnienia Burmistrza Miasta Ś. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. , po wznowieniu postępowania, orzekła o:

1) uchyleniu w całości od dnia 1 września 2007 r. ostatecznej decyzji z dnia 27 sierpnia 2007 r., nr (...) , przyznającej K. T. na D. T. , zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka w okresie od dnia 1 września 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r. oraz dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od dnia 1 września 2007 r. do dnia 6 marca 2008 r.,

2) odmowie przyznania K. T. na D. T. prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka w okresie od dnia 1 września 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r. wraz z dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od dnia 1 września 2007 r. do dnia 6 marca 2008 r.

Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 2 października 2008 r. organ ten pozyskał od wnioskodawczyni wiedzę o tym, że D. T. został w dniu 16 kwietnia 2007 r. przed Kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego w Zgorzelcu uznany przez swojego ojca P. L. . Powyższe oznacza, wskazał organ pierwszej instancji, że aby K. T. jako osoba samotnie wychowująca dziecko posiadała prawo do świadczeń rodzinnych muszą być spełnione warunki określone w art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie organu pierwszej instancji wnioskodawczyni nie spełnia tych warunków ponieważ, pomimo że znany jest ojciec dziecka, to nie zostały zasądzone alimenty na jej syna, a tym samym z dniem 16 kwietnia 2007 r. utraciła prawo do świadczeń rodzinnych. Ta okoliczność, zdaniem organu pierwszej instancji, uzasadniała wznowienie postępowania w tej sprawie.

Od decyzji odwołała się K. T. reprezentowana przez pełnomocnika. Odwołująca się podniosła, że w sprawie doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie jej czynnego udziału w postępowaniu. Naruszenie to wyraziło się – zdaniem odwołującej – w braku zawiadomienia o zakończeniu postępowania i braku możliwości wypowiedzenia się w sprawie oraz niezastosowaniu się do wcześniejszych zaleceń organu odwoławczego. Odwołująca się zarzuciła też, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w tym czy odwołująca się jest osobą samotną w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie odwołującej się również bardzo obszerne przywołanie wielu przepisów w podstawie prawnej utrudniło odniesienie się do rozstrzygnięcia. Odwołująca się wniosła o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wydając decyzję z dnia (...) kwietnia 2009 r., podniosło, że decyzją z dnia 27 sierpnia 2007 r., nr (...) , działająca z upoważnienia Burmistrza Miasta Ś. p.o. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. , po rozpoznaniu wniosku z dnia 24 sierpnia 2007 r., orzekła o przyznaniu K. T. na syna – D. T. zasiłku rodzinnego w kwocie 48 zł miesięcznie wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie 170 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 września 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r. oraz dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od dnia 1 września 2007 r. do dnia 6 marca 2008 r. w kwocie 400 zł miesięcznie. Decyzja wydana została przy ustaleniu, że K. T. samotnie wychowuje swojego syna i nie jest znany ojciec dziecka. Decyzja stała się ostateczna bez odwołania. W dniu 2 października 2008 r. organ pierwszej instancji otrzymał od K. T. odpis zupełny aktu urodzenia D. T. , z którego wynika, że D. T. został w dniu 16 kwietnia 2007 r. przed Kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego w Zgorzelcu uznany przez swojego ojca P. L. . W tych warunkach organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 9 października 2008 r. wznowił postępowanie w sprawie przyznania K. T. wymienionych świadczeń rodzinnych na syna D. T. , przyznanych decyzją z dnia 27 sierpnia 2007 r. Postanowienie zostało doręczone K. T. w dniu 18 października 2008 r. z pouczeniem o jej prawie do przedstawienia dowodów, składania wyjaśnień oraz przeglądania akt sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. K. T. nie odniosła się do tego postanowienia. Następnie w dniu 29 października 2008 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję nr (...) , o uchyleniu w całości od dnia 1 września 2007 r. decyzji z dnia (...) sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze po rozpatrzeniu odwołania K. T. decyzją z dnia 29 grudnia 2008 r., nr (...) , decyzję organu pierwszej instancji uchyliło i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swoim rozstrzygnięciu przypomniało organowi pierwszej instancji o obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu i dopełnienia warunków określonych dla postępowania o wznowienie postępowania. Zaskarżona w tym postępowaniu decyzja organu pierwszej instancji wydana została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. W sprawie niniejszej zostało ustalone, że gdy K. T. w dniu 24 sierpnia 2007 r. występowała o świadczenia rodzinne, jej rodzina składała się z dwóch osób (jej samej i jej dziecka), przy czym ojciec D. T. był znany, co zostało potwierdzone odpowiednim wpisem w akcie urodzenia dziecka, lecz nie były zasądzone alimenty na rzecz dziecka. W tak ustalonym stanie faktycznym organ pierwszej instancji wydał decyzję przyznającą wnioskowane świadczenia rodzinne, nie mając wiedzy o tym, że już w dniu 16 kwietnia 2007 r. J. L. złożył przed Kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego w Zgorzelcu oświadczenie o uznaniu dziecka. A zatem od dnia 16 kwietnia 2007 r. odpadła podstawa do przyznania zasiłku rodzinnego na D. T. z tego powodu, że był wychowywany przez osobę samotną i że nie było zasądzone na jego rzecz świadczenie alimentacyjne. Fakt, że od dnia 16 kwietnia 2007 r. znany jest ojciec D. T. , oznacza, że nawet jeśli dziecko jest wychowywane przez osobę samotną (i nie zachodzą inne przesłanki wymienione w art. 7 pkt 5 ustawy), to zasiłek rodzinny nie przysługuje na to dziecko. W ustalonym stanie faktycznym organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że wystąpiła wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podstawa do uchylenia decyzji dotychczasowej. Jak to wskazano powyżej uprawnienie do zasiłku rodzinnego, a tym samym i do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, uzależnione jest w przypadku osoby samotnie wychowującej dziecko m.in. od tego, aby było zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica, chyba że wystąpiły przypadki wymienione w art. 7 pkt 5 ustawy. A zatem fakt, że dziecko jest wychowywane samotnie przez jednego z rodziców, ale drugi z rodziców jest znany, ma istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy. Tym samym, skoro w dacie wydawania decyzji z dnia 27 sierpnia 2007 r. organ pierwszej instancji nie miał wiedzy o tym, że D. T. już w dniu 16 kwietnia 2007 r. został uznany przez swojego ojca, i potraktował K. T. jako osobę samotnie wychowującą dziecko, którego ojciec jest nieznany, to ujawniła się w sprawie istotna nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nie znana organowi, który wydał decyzję. Konsekwencją ujawnienia się tej nowej okoliczności było uchylenie decyzji z dnia 27 sierpnia 2007 r. i konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty. W wyniku tego rozpatrzenia ustalono, że K. T. samotnie wychowywała syna – D. T. a, lecz nie były zasądzone alimenty na rzecz dziecka od jego ojca. Wnioskodawczyni takiemu ustaleniu nie zaprzeczyła. Świadczenie alimentacyjne zostało przyznane na rzecz D. T. dopiero wskutek ugody sądowej zawartej w dniu 26 listopada 2008 r. Tym samym na podstawie art. 7 pkt 5 ustawy nie przysługuje jej zasiłek rodzinny w okresie od dnia 1 września 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r., czyli końca okresu zasiłkowego. Brak uprawnienia do zasiłku rodzinnego skutkuje również brakiem uprawnienia do dodatków do tego zasiłku. Brak uprawnienia w tej sprawie do świadczeń rodzinnych wynika z tego, że choć D. T. był wychowywany przez osobę samotną, to jednak nie były zasądzone na jego rzecz alimenty, a był przy tym znany jego ojciec.

W ocenie organu odwoławczego niezasadne okazały się zarzuty odwołania dotyczące naruszenia praw strony. Z pewnością odwołująca się miała wiedzę o toczącym się postępowaniu w jej sprawie. Wyrazem tej wiedzy było choćby wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 29 października 2008 r., doręczenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 grudnia 2008 r., w której organ odwoławczy wyraźnie przypomniał stronie o możliwości czynnego uczestniczenia w sprawie, czy też doręczenie odwołującej się pisma organu pierwszej instancji z dnia 15 stycznia 2009 r. o przedmiocie postępowania. W tym ostatnim piśmie organ pierwszej instancji ponownie pouczył K. T. o prawie do przedstawienia dowodów, składania wyjaśnień oraz przeglądania akt sprawy. Tym samym odwołująca się miała możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Jej milczenie przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia 4 lutego 2009 r. może świadczyć o tym, że ze swojego uprawnienia nie skorzystała. Przyjęciu tego założenia nie stoi na przeszkodzie, iż w sprawie występował jej pełnomocnik procesowy. Pierwszy raz pełnomocnik pojawił się na etapie odwołania od decyzji z dnia 29 października 2008 r., nr (...). Pełnomocnictwo procesowe zostało wówczas ograniczone do udziału w postępowaniach administracyjnych dotyczących, co wynika wprost z treści pełnomocnictwa, decyzji z dnia 29 października 2008 r., nr (...). Po przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, nowe pełnomocnictwo procesowe noszące datę 15 stycznia 2009 r., zostało zgłoszone dopiero w dniu 21 stycznia 2009 r., dołączone do pisma z dnia 23 stycznia 2009 r. Pismem z dnia 15 stycznia 2009 r. organ pierwszej instancji pouczył odwołującą się o jej uprawnieniach jako strony. A zatem w tej sprawie po zgłoszeniu mu pełnomocnictwa organ pierwszej instancji nie miał obowiązku ponawiania powiadamiania strony – już na adres pełnomocnika – o jej uprawnieniach. Ten obowiązek skonsumował się wraz z doręczeniem pisma z dnia 15 stycznia 2009 r. W tych warunkach nie doszło do naruszenia uprawnienia odwołującej się do czynnego udziału w postępowaniu. Odwołująca się przed wydaniem decyzji mogła, również za pośrednictwem swojego pełnomocnika, aż do dnia 4 lutego 2009 r., odnieść się do materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie miało istotnego wpływu szczegółowe wymienienie szeregu przepisów w podstawie prawnej tej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało zmiany zaskarżonej decyzji w celu sprostowania podjętego rozstrzygnięcia. W wyniku stwierdzenia podstaw do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania właściwy organ uchyla decyzję dotychczasową. Nie ma podstawy prawnej do uchylenia decyzji dotychczasowej od jakiejś konkretnie wskazanej daty. Uchylenie decyzji znosi więc wszystkie skutki wywołane tą decyzją, nawet jeśli skutki te rozciągały się na czas sprzed wydania decyzji. W tych warunkach Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekło jak na wstępie.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła K. T. . Skarżąca w skardze zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez niewłaściwą ich interpretację, a to:

a) art. 10 k.p.a. i art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności niedokonywanie doręczeń ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi i uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się do zgromadzonego materiału dowodowego;

b) art. 9 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz brak pouczenia strony o obowiązkach ciążących na osobach amotnie wychowujących dziecko, a także skutkach uznania dziecka przez jego ojca biologicznego;

c) art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy skarżąca jest osobą, samotnie wychowującą, dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło w jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniej argumentację.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż istota problemu w rozpoznawanej sprawie polega na tym, że K. T. występując w dniu 24 sierpnia 2007 r. o świadczenie rodzinne na D. T. przedstawiła się jako osoba samotnie wychowująca swoje dziecko. W składzie rodziny ujęła jedynie siebie i syna. Złożyła na piśmie oświadczenie, że zapoznała się z warunkami uprawniającymi do zasiłku rodzinnego oraz przyjęła pouczenie o zasadach wypłacania świadczeń rodzinnych zawarte w formularzu wniosku. W decyzji z dnia 27 sierpnia 2007 r. przyznającej żądane świadczenie rodzinne zostało zawarte pouczenie o obowiązku zawiadamiania o wszelkich zmianach mających wpływ na uprawnienie do zasiłku rodzinnego. Świadczenia rodzinne przyznane zostały K. T. na tej podstawie, że jest osobą samotnie wychowującą dziecko, którego ojciec nie jest znany, a przez to na dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne. Dopiero w dniu 2 października 2008 r. K. T. powiadomiła organ pierwszej instancji o tym, że w dniu 16 kwietnia 2007 r. D. T. został uznany przez swojego ojca P. L. . Od tego momentu ojciec D. T. był znany, a zatem odpadła przesłanka wymieniona w art. 7 pkt 5 oraz art. 10 ust. 1 i art. 11a ust. 1 ustawy do wypłaty K. T. świadczeń rodzinnych. Uznanie dziecka przez jego ojca jest taką sytuacją, która zalicza się do zmiany mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. O tym fakcie K. T. powinna była powiadomić organ pierwszej instancji już we wniosku z dnia 24 sierpnia 2007 r. Skoro tego nie uczyniła, to zaistniały podstawy do uruchomienia nadzwyczajnego trybu eliminacyjnego decyzją ostateczną przyznającą prawo do świadczeń rodzinnych z obrotu prawnego.

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w analizowanej sprawie okoliczność faktyczna w postaci uznania dziecka skarżącej przez jego ojca istniała w dniu wydawania decyzji 27 sierpnia 2007 r., jednak nie była znana organowi decyzyjnemu, gdyż została ujawniona dopiero w dniu 2 października 2008 r., a zatem po upływnie okresu na jaki świadczenie zostało przyznane. W sytuacji, gdy upłynął już okres, na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzji przyznającej świadczenie. W związku z tym organ zasadnie – na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych – sięgnął do uregulowanej w kodeksie postępowania administracyjnego instytucji weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację organu co do niezasadności zarzutów strony skarżącej w kwestii naruszenia praw strony w postępowaniu. Organ w sposób wyczerpujący i spójny wykazał, że strona była informowana o możliwości czynnego udziału w sprawie, przedstawienia dowodów, składania wyjaśnień czy przeglądania akt sprawy, lecz z uprawnienia tego nie skorzystała. Taką samą możliwość miał zgłaszający udział w postępowaniu profesjonalny pełnomocnik procesowy strony, który jako radca prawny – miał pełną wiedzę o możliwościach związanych z czynnym udziałem w postępowaniu administracyjnym. Niezasadny w ocenie Sądu pierwszej instancji jest zarzut, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albowiem organ dokonał ustaleń niezbędnych do wydania decyzji. Skarżąca została także – przy wydawaniu decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych – pouczona o prawach i obowiązkach osoby samotnie wychowującej dziecko i słusznie organ zauważa, że również jej obowiązkiem było poinformowanie organu o fakcie uznania dziecka przez ojca i dowiedzenie się, czy fakt ten wpływa na prawo do świadczeń rodzinnych. Wbrew zarzutom skargi, organ nie odmawiał skarżącej statusu osoby samotnie wychowującej dziecko.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. T. zarzucając mu:

1. Naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą ich interpretację i zastosowanie w szczególności:

a) art. 3 pkt 17a, art. 8 pkt 3a i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 28 października 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez ustalenie, iż skarżącej począwszy od dnia 16 kwietnia 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. nie przysługuje prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka,

b) art. 3 pkt 17a, art. 6 i art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez ustalenie, iż skarżącej nie przysługuje prawo do zasiłku rodzinnego od dnia 16 kwietnia 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r.

2. Naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą ich interpretację i zastosowanie w szczególności:

a) art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 i art. 3 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. poprzez stosowanie w stosunku do dzieci wychowywanych w rodzinach niepełnych dyskryminujących je uregulowań prawnych poprzez automatyczne, nieuwzględniające sytuacji materialnej i rodzinnej dziecka, pozbawianie ich prawa do świadczeń rodzinnych.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej strona wniosła o zmianę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze nr (...) z dnia (...) kwietnia 2009 r. w ten sposób, aby stwierdzić uchylenie decyzji działającej z upoważnienia Burmistrza Miasta Ś. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. z dnia 4 lutego 2009 r. nr (...) i umorzyć postępowanie w sprawie oraz wniosła zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych za obie instancje; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie poprzedzającej go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze nr (...) z dnia (...) kwietnia 2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji; zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych narusza art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Przepisy te gwarantują bowiem równe traktowanie i nie dyskryminowanie każdego z jakiejkolwiek przyczyny. Państwo jest także zobowiązane do uwzględniania dobra rodziny, zwłaszcza znajdującej się w trudnej sytuacji. Przepisy tej ustawy w części przewidującej automatyczne pozbawianie wszelkich świadczeń rodzinnych dzieci wychowywanych w rodzinach niepełnych w sytuacji, gdy nie zostały im sądownie przyznane alimenty bez względu na ich sytuację rodzinną, materialną i zdrowotną naruszają także art. 2 i art. 3 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., która od dnia 7 lipca 1991 r. jest obowiązującym w Polsce prawem. Ustawa o świadczeniach rodzinnych swoimi zapisami dyskryminuje dzieci wychowywane przez osoby samotne. Pozbawia te dzieci prawa do świadczeń rodzinnych bez względu na sytuację majątkową obojga rodziców. Zakłada bowiem automatyzm pozbawiania prawa do pomocy materialnej Państwa w przypadku, gdy matka dziecka, samotnie je wychowująca, nie wystąpi w stosunku do ojca dziecka o alimenty. Zmuszanie takich osób do wystąpienia o alimenty na drogę sądową pozbawia często dziecko możliwości życia w pełnej rodzinie, gdyż nie sprzyja nawiązywaniu się więzi rodzinnych. Proces sądowy jest raczej powodem wzajemnych pretensji rodziców dziecka i przyspiesza jedynie rozkład rodziny. Czasami, zwłaszcza jak to jest w tym przypadku, kiedy uznanie dziecka nastąpiło w jakiś czas po jego urodzeniu, trzeba dać czas i szansę nawiązania się więzi emocjonalnych i prawidłowych stosunków rodzinnych. Zatem często, dla dobra dziecka i stworzenia choćby szansy na powstanie rodziny, matki powstrzymują się od wystąpienia na drogę sądową przeciw ojcu dziecka o alimenty. Proces sądowy o alimenty przekreśla często te szansę już w zarodku. Za podejmowanie, tych niewątpliwie mających na celu dobro dziecka działań, matki takie są karane automatycznym pozbawieniem praw do świadczeń rodzinnych, bez badania sytuacji materialnej obojga rodziców, co zawsze ma miejsce w sytuacji dzieci pochodzących ze związków małżeńskich. Takie działanie stanowi dyskryminację dzieci z uwagi na cenzus urodzenia, co jest zakazane Konwencją o prawach dziecka. Stanowi także nierówność tych dzieci wobec prawa i ich dyskryminację ze względu na status urodzenia. Narusza to art. 32 i art. 71 Konstytucji RP, nakazujący Państwu wspieranie rodziny i jej ochronę, zwłaszcza rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i niepełnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stan faktyczny niniejszej sprawy należy uznać za niesporny, bowiem autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Pierwszy z postawionych zarzutów polega na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 3 pkt 17a, art. 8 pkt 3a i art. 11a ust. 1, a także art. 6 i art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie kasatora naruszenie przez Sąd pierwszej instancji powyższych przepisów przejawia się na błędnym przyjęciu, iż od 16 kwietnia 2007 r. skarżąca K. T. utraciła prawo do otrzymywania zasiłku rodzinnego oraz związanych z nim dodatków z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Tak postawiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego należy uznać za nieuzasadniony, bowiem opiera się on w głównej mierze na stwierdzeniu faktu uznania dziecka (D. T.) przez ojca w dniu 16 kwietnia 2007 r. Organy zakwalifikowały skutki tego oświadczenia o uznaniu dziecka jako podstawę ustania warunków uprawniających matkę dziecka do otrzymywania świadczeń rodzinnych, powołując się na art. 7 pkt 5 lit. b/ ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), na gruncie którego zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeśli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica, chyba że ojciec dziecka jest nieznany. Powyższe podzielił w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji.

W konsekwencji za nietrafny należy uznać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji instancji art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten zawiera ustawową definicję osoby samotnie wychowującej dziecko. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie kwestionował faktu samotnego wychowywania przez skarżącą syna. Swoje rozstrzygnięcie sąd pierwszoinstancyjny wydał natomiast w oparciu o ustalenie braku zasądzenia świadczeń alimentacyjnych od rodzica oraz uznania D. T. a przez jego ojca, powodującego, że ojciec nie pozostawał nieznany, czego wymaga w sytuacji braku zasądzenia świadczeń alimentacyjnych przepis art. 7 pkt 5 lit. b/ ustawy.

Kolejny postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 6 i 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może odnieść zamierzonego skutku, ponieważ został wadliwie sformułowany. Przywołane w skardze kasacyjnej artykuły dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne, a we wniesionej skardze kasacyjnej nie wskazano, które dokładnie przepisy wskazanych artykułów zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, co skutkuje brakiem możliwości odniesienia się do tak postawionego zarzutu.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 8 pkt 3a i art. 11a ustawy o świadczeniach rodzinnych podnieść przede wszystkim należy, że przepisy te dotyczą dodatku do zasiłku rodzinnego. Dodatek ten ma charakter pochodny, zależy wyłącznie od posiadania uprawnienia do samego zasiłku. W sytuacji, gdy skarżąca utraciła prawo do zasiłku rodzinnego, nie może jej również przysługiwać prawo do dodatku do niego, a więc Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej wykładni i prawidłowo zastosował powołane przepisy w niniejszej sprawie.

Przechodząc zaś do zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 i art. 3 Konwencji o Prawach Dziecka należy zauważyć, iż powołane przepisy zawierają taką treść normatywną, która nie nadaje się do zbudowania zarzutu, iż wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę na decyzję o uchyleniu decyzji przyznającej prawo do zasiłku rodzinnego narusza zasadę równości lub też prawa dziecka.

Przepisy Konstytucji RP są bowiem źródłem gwarancji a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach.

Konstytucja w art. 32 ust. 1 stanowi, że wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wzorce te znajdują odzwierciedlenie w przepisach m.in. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trudno jest mówić o naruszeniu zasady równości, gdy ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje dla wszystkich spełniających określone w niej warunki te same uprawnienia do uzyskania pomocy państwa. Wymagania ustawy dla wszystkich jej adresatów są identyczne. Fakt, że ustawa nakłada pewnie ograniczenia w udzielaniu pomocy, ze względu na sytuację rodzinną czy majątkową osób ubiegających się o pomoc, nie może być traktowany jako naruszenie zasady równości, która polega przecież na równym traktowaniu osób znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej. Ocena przestrzegania zasady równości wymaga uwzględnienia założenia znacznego stopnia swobody ustawodawcy we wprowadzaniu regulacji prawnych, odpowiadających stosunkom społecznym.

Skarżąca nie przedstawiła w skardze kasacyjnej wystarczająco precyzyjnego i jednoznacznego wywodu prawnego, który pozwalałby na ustalenie, kto – jej zdaniem – naruszył przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji (Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem, czy też władza ustawodawcza i wykonawcza – Sejm i Rząd – prowadząc określoną politykę dotyczącą świadczeń rodzinnych), a przede wszystkim, w jaki sposób doszło do tego naruszenia. Odmowna decyzja organu, a następnie oddalenie skargi przez sąd meriti, nie może być kwalifikowane wprost jako naruszenie art. 32 Konstytucji, jeżeli skarżąca nie wykazała, na czym polegało przekroczenie prawa przez Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie. W istocie chodzi więc o naruszenie przez Sąd przepisów rangi ustawowej, a powołanie się skarżącą na Konstytucję jest nieskuteczne, skoro nie przedstawia się w skardze kasacyjnej uzasadnienia zarzutów naruszenia Konstytucji przez sąd.

Analogiczne uwagi należy poczynić w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji. Stosownie do jego treści państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Skarżąca uzyskiwała pomoc ze strony właściwych organów, a dopiero gdy przestała spełniać warunki określone w ustawie podjęta została kwestionowana skargą do sądu I instancji decyzja.

Jeśli zaś idzie o wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Konwencji o Prawach Dziecka podnieść należy, co następuje:

Ratyfikowane umowy międzynarodowe znajdują swoje miejsce w porządku prawa polskiego, a ich postanowienia w razie kolizji z przepisami krajowymi mają pierwszeństwo w stosowaniu. Nie ulega wątpliwości, iż art. 91 ust. 2 Konstytucji RP wskazuje na pierwszeństwo stosowania umowy międzynarodowej jedynie w sytuacji, gdy ustawy krajowej nie da się pogodzić z tą umową. W rozpoznawanej sprawie autorka skargi kasacyjnej nie wykazała, w czym należy upatrywać sprzeczności przyjętych rozwiązań na gruncie prawa krajowego z postanowieniami umowy międzynarodowej, w szczególności, w jaki sposób i które przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych naruszają dyrektywy wyrażone w art. 2 i art. 3 Konwencji. Tymczasem mając na uwadze treść przepisów stanowiących podstawę wydania zarówno kwestionowanych decyzji, jak i wyroku Sądu pierwszej instancji oraz wskazywanych postanowień art. 2 oraz art. 3 Konwencji o Prawach Dziecka, nie sposób doszukać się między nimi sprzeczności.

Zapisy Konwencji o Prawach Dziecka formułują postulaty, do realizacji których zobowiązane są Państwa – Strony umowy, w tym nadrzędny obowiązek zabezpieczenia praw dziecka. Oceniając obowiązki Państwa wynikające z Konwencji na tle realiów rozpoznawanej sprawy można stwierdzić, że realizacja tych praw nie następuje poprzez przyznanie bądź odmowę przyznania zasiłków rodzinnych. Zupełnie inny jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postulat zapewniania dzieciom należnych im praw, a czym innym pomoc rodzinom, realizowana na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.