Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 226/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 3 par. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska ( spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Namysłów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 29 stycznia 2021 r., nr IN.I.743.89.2020.KD w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

W dniu 28 grudnia 2020 r. Rada Miejska w Namysłowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., podjęła uchwałę Nr 358/VIII/20 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie Gminy Namysłów (dalej w skrócie: plan miejscowy lub plan).

Powyższa uchwała wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych wpłynęła w dniu 31 grudnia 2020 r. do Wojewody Opolskiego, jako organu nadzoru, w celu oceny jej zgodności z prawem.

Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających organ nadzoru pismem z dnia 15 stycznia 2021 r. zawiadomił Przewodniczącego Rady Miejskiej w Namysłowie o wszczęciu postępowania nadzorczego.

W piśmie z dnia 20 stycznia 2021 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Namysłowie przedstawił wyjaśnienia odnośnie do zarzutów sformułowanych przez organ nadzoru.

Następnie Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 stycznia 2021 r., nr IN.I.743.89.2020.KD (ogłoszonym w Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2021 r. poz. 682), stwierdził nieważność w całości ww. uchwały Nr 358/VIII/20. Rozstrzygnięcie to zostało przekazane Przewodniczącemu Rady Miejskiej w Namysłowie oraz Burmistrzowi Namysłowa w dniu 29 stycznia 2021 r., za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Wojewoda wskazał na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem, przez wprowadzenie w § 6 ust. 5 pkt 1 uchwały na obszarze objętym planem możliwości realizacji systemów komunikacji, w tym dojść, dojazdów, miejsc parkingowych. W zakresie postawionego zarzutu organ nadzoru odwołał się do art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., § 4 pkt 1 rozporządzenia oraz załącznika nr 1 do tego aktu i wywiódł, że ujęcie przez ustawodawcę terenów dróg wewnętrznych w katalogu barwnych oznaczeń graficznych jest wystarczające do stwierdzenia, że stanowią one odrębną kategorię przeznaczenia wymagającą potraktowania zgodnie z wymogami art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Natomiast na system komunikacji danego terenu mogą się też składać dojścia i dojazdy w postaci ciągu pieszojezdnego, zapewniające dostęp działek budowlanych do dróg publicznych (rozdział 2 Dojścia i Dojazdy - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, z późn. zm.). Podniósł dalej, że przedmiotowa uchwała ustala dla terenu przeznaczonego pod zabudowę o symbolu SM1.1UP, w ramach przeznaczenia uzupełnianego, dodatkowe przeznaczenie związane z obsługą komunikacyjną tych terenów, jednak to dodatkowe przeznaczenie nie spełnia wymogów "art. 15 ust. pkt 1" u.p.z.p., co potwierdza wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Go 336/16. Wojewoda uznał, że w zakresie przeznaczenia terenu SM1.1UP (przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy usługowo-produkcyjnej), przy jednoczesnym braku wyznaczenia dróg wewnętrznych w części graficznej planu, Gmina naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., który nakazuje, aby w planie miejscowym określono obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Poza tym zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu (oznaczony jako KDW). Zdaniem Wojewody, z uwagi na ich przeznaczenie i odmienne zasady zagospodarowania tereny te powinny być wskazane w części graficznej planu oraz zostać wydzielone stałą i niepodlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą zgodnie z wymogami określonymi w art. 15 ust. 2 u.p.z.p.

W dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda zwrócił uwagę, że tereny, dla których ustalono przeznaczenie pod dojścia i dojazdy (jako przeznaczenie uzupełniające), bez jednoczesnego wydzielenia ich liniami rozgraniczającymi, posiadają powierzchnię około 3,5 ha. Biorąc zatem pod uwagę ustaloną w § 6 ust. 5 pkt 2 uchwały minimalną powierzchnię działek budowlanych na tym terenie, która wynosi 400 m², bez wydzielenia na dalszych etapach procesu budowlanego dodatkowych terenów komunikacyjnych (dróg publicznych, wewnętrznych itd.) nie będzie można zagospodarować tego terenu zgodnie z przeznaczeniem. Przyjmując ww. powierzchnię terenu SM1.1UP oraz minimalną powierzchnię działki, wyliczył organ nadzoru, że możliwe jest wydzielenie około 87 działek budowlanych, które w znacznej większości nie będą miały dostępu do terenów komunikacyjnych. To zaś oznacza, że Rada Miejska scedowała swoją kompetencję w tym zakresie na inne organy i podmioty uczestniczące w kolejnych etapach procesu budowlanego, a takie działanie godzi w najważniejsze zasady rządzące polskim porządkiem prawnym. Według Wojewody konsekwencją wadliwego sposobu określania przeznaczenia terenów na obszarze planu będzie niemożność prawidłowego zastosowania przepisów art. 36 u.p.z.p., czyli określenia: czy w związku z uchwaleniem planu korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe, czy wartość nieruchomości uległa obniżeniu, czy też wzrosła. Dowodził organ nadzoru, że brak realizacji przez badaną uchwałę podstawowego celu przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. określenia przeznaczenia terenów, "uznać należy za istotne naruszenie zasad sporządzania tego aktu, powodując w ten sposób nieważność całego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż obejmuje ona cały obszar przedmiotowej uchwały". Wyjaśnił nadto, że o zakresie rozstrzygnięcia nadzorczego zadecydowała treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i że stwierdzone naruszenia prawa dokonane ocenianą uchwałą należy uznać za istotne, ponieważ ich niewystąpienie prowadziłoby do diametralnie odmiennych ustaleń. Wskazał również, że o zastosowanym środku nadzoru przesądziło wystąpienie wszystkich ze wskazanych w uzasadnieniu wad - brak rozdzielania liniami rozgraniczającymi terenów o odmiennych przeznaczeniach i zasadach zagospodarowania. Analiza ustaleń przestrzennych obszaru objętego uchwałą wykazała natomiast, że wady te dotykają obszaru terenów częściowo zabudowanych. Nie jest zatem możliwe usunięcie z obrotu prawnego tylko wadliwych zapisów uchwały bądź terenów, bo pozostawiłoby to akt niekompletny w świetle wymogów u.p.z.p. oraz niespełniający swojego podstawowego celu, tj. określenia przeznaczenia terenów.

Gmina Namysłów (zwana dalej również skarżącą) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 29 stycznia 2021 r. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia "poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że wadliwie wprowadzono w § 6 ust. 5 pkt 1 możliwość na obszarze objętym planem realizacji systemów komunikacji, w tym dojść, dojazdów, miejsc parkingowych, wadliwie zakładając, że wypełniają kryterium dróg wewnętrznych, które wymagają wydzielenia liniami rozgraniczającymi oraz oznaczenia literowego systemów komunikacji". W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi Gmina Namysłów dowodziła, że pojęcie "droga wewnętrzna", o jakiej mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie jest tożsame z pojęciem "dojście", "dojazd" czy "miejsce postojowe", a takimi pojęciami posługuje się plan. W planie miejscowym nie zaistniała potrzeba wyznaczania takich dróg, ponieważ obszar objęty planem obejmuje tylko dwie działki (działkę nr a położoną w bezpośrednim sąsiedztwie drogi wojewódzkiej nr b oraz działkę nr c graniczącą od strony północnej z działką nr a położoną w odległości ok. 200 m od drogi wojewódzkiej). Każda z tych działek posiada bezpośredni dostęp do drogi gminnej (do działki 1458 położonej w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego planem, po jego zachodniej stronie), poprzez którą odbywa się połączenie z drogą wojewódzką. Obie działki stanowią własność jednego właściciela. Na działce nr a znajduje się nowo wybudowany zakład świadczący usługi w zakresie kompleksowego zagospodarowania odpadów przemysłowych. Działka nr c jest niezabudowana, stanowi rezerwę terenową dla rozbudowy zakładu znajdującego się na działce a. Dojścia i dojazdy oraz miejsca postojowe są natomiast elementem zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej i nie muszą być wydzielone liniami rozgraniczającymi. Takie wydzielenie w wielu przypadkach byłoby wręcz niepożądane czy niewłaściwe, a nawet niemożliwie. Zdaniem Gminy Wojewoda błędnie przyjął, że dopuszczenie możliwości budowy i przebudowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej jest określeniem przeznaczenia uzupełniającego, ponieważ w planie w ogóle nie użyto podziału na przeznaczenie podstawowe i uzupełniające. Idąc tokiem myślenia Wojewody, należałoby przyjąć, że powinno się wydzielić osobny teren dla miejsca gromadzenia odpadów stałych czy osobny teren dla przepompowni ścieków. Podkreśliła Gmina, że na obszarze objętym planem nie zaistniała potrzeba wydzielenia dróg wewnętrznych, cały obszar przeznaczony jest pod zabudowę usługowo-produkcyjną, zmiana planu dotyczy zniesienia zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a właściciel terenu nie wnioskował o wydzielenie dróg wewnętrznych. Natomiast realizacja dojścia czy dojazdu nie oznacza, że elementy te będą pełnić funkcję drogi wewnętrznej. W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że na przedmiotowym terenie nie przewiduje dokonania podziału i scalania, zaś jest mało prawdopodobne, żeby jedyny właściciel tego terenu wystąpił z takim wnioskiem. Z kolei założenie Wojewody, że w wyniku podziału terenu powstanie 87 działek budowalnych, które w znacznej większości nie będą miały dostępu do terenów komunikacyjnych i w związku z tym nie będzie możliwe zagospodarowanie terenu zabudowy usługowo-produkcyjnej, oznaczonego symbolem SM1.1UP, zgodnie z jego przeznaczeniem, jest założeniem iluzorycznym, niemającym związku z celem, jakiemu ma służyć procedura scalania i podziału nieruchomości. Poza tym niemożliwe byłoby wytyczenie aż tylu działek, gdy się uwzględni konieczność wydzielenia działek gruntu pod zabudowę nowej drogi. Dodatkowo działki objęte planem mają regularny kształt, posiadają dostęp do drogi publicznej i można na nich zrealizować inwestycje. W związku z tym ocena stanu faktycznego pozwala na stwierdzenie, że na omawianym obszarze scalenie i podział nieruchomości w ogóle nie nastąpi. Zakwestionowała też Gmina stwierdzenie, że scedowała swoje kompetencje w zakresie ustalenia przeznaczenia terenów na inne organy i podmioty uczestniczące w kolejnych etapach procesu budowlanego. Wręcz przeciwnie, Rada Miejska jednoznacznie określił przeznaczenie oraz zasady zabudowy i zagospodarowania omawianego terenu, dając możliwość rozwoju istniejącego zakładu oraz zapewniając możliwość jego obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo podniósł, że Rada Miejska nie podjęła uchwały w sprawie wniesienia skargi. Ponadto stwierdził, że organem Gminy uprawnionym do wniesienia skargi jest Rada Miejska, a nie Burmistrz.

Na wezwanie Sądu skarżąca przy piśmie z dnia 22 kwietnia 2021 r. przedłożyła uchwałę Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 22 kwietnia 2021 r., Nr 391/VIII/21, w sprawie skierowania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze, której wykonanie powierzyła Burmistrzowi Namysłowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek przede wszystkim z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej zwanej w skrócie P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Dokonując oceny legalności w tym zakresie, sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania, odpowiada przepisom prawa.

Na zasadzie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt.

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 29 stycznia 2021 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 28 grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie Gminy Namysłów.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Wedle ust. 3 tego przepisu do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Z akt sprawy wynika, że spełnione zostały wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie. Zachowano również wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż skarżąca przedłożyła uchwałę Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 22 kwietnia 2021 r., stanowiącą podstawę do wniesienia skargi. W ocenie Sądu za błędny, bo nieznajdujący żadnego uzasadnienia prawnego, należy natomiast uznać pogląd Wojewody Opolskiego, że Burmistrz Namysłowa nie może wnieść skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. W utrwalonym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, że w przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy, do występowania ze skargą do sądu administracyjnego uprawniona jest gmina. Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze jest bowiem środkiem prawnym obrony samodzielności gminy, a zatem legitymację do złożenia skargi ma wyłącznie gmina, którą - zgodnie z art. 31 u.s.g. - także przed sądem reprezentuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tym samym prawidłowo w niniejszej sprawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Burmistrz Namysłowa, a nie Rada Miejska, bo do takiego działania nie ma żadnego prawnego umocowania (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2620/20; postanowienie NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 130/19; wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1314/10; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając przytoczone wyżej przepisy, odnotowania również wymaga, że uchwała Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 28 grudnia 2020 r. została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 31 grudnia 2021 r., zaś rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 29 stycznia 2021 r., tak więc Wojewoda zachował ustawowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie wskazać nadto trzeba, że sposób kontroli sądowej wyznacza treść przepisu art. 28 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej w skrócie u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przytoczony przepis, ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym, stanowi zatem lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., co oznacza, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie. Stosownie zaś do art. 91 ust. 3 u.s.g. każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej-Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014 r., s. 303-304 wraz z przywołanymi w nim orzeczeniami sądów administracyjnych). Nadto - co należy podkreślić - obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3683/18).

Przypomnieć też należy, że Gmina Namysłów zakwestionowała stwierdzone przez Wojewodę Opolskiego naruszenie prawa i wywodziła w skardze, że organ dokonał błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 10 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia. Z kolei Wojewoda uznał, że doszło do naruszenia tych przepisów oraz zarzucił skontrolowanej uchwale istotne naruszenie zasad sporządzania planu, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Dlatego kontroli Sądu podlegało to, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi wcześniej przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo - negując legalność uchwały - stwierdził jej nieważność w całości. W tym miejscu celowe jest zatem wskazanie, że zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń oraz standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (tekstową i graficzną) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiot uchwały szczegółowo określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji ustala, wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p., cyt. już wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w dalszym ciągu zwane rozporządzeniem).

W niniejszej sprawie, jak już wyżej zasygnalizowano, powodem wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie przez Wojewodę, że kontrolowana uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 10 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia. Zgodnie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z kolei pkt 10 ust. 2 art. 15 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wedle zaś § 7 pkt 7 rozporządzenia projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. W świetle treści przytoczonych przepisów nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem Wojewody, że doszło do naruszenia tych regulacji prawnych "poprzez wprowadzenie w § 6 ust. 5 pkt 1 uchwały możliwości realizacji na obszarze objętym planem systemów dojść, dojazdów, miejsc parkingowych". W ocenie Sądu wprowadzenie takich rozwiązań w zakwestionowanej uchwale mieści się w pojęciu "zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Inną rzeczą jest to, czy takim ustaleniom w części tekstowej planu odpowiada część graficzna planu, a tylko z kontekstu dalszych wywodów zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym można wnioskować, że właśnie z uwagi na brak wyznaczenia dróg wewnętrznych w części graficznej planu dopatrzono się naruszenia objętych zarzutem Wojewody przepisów. W konsekwencji Sąd uznał, że wskazany w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzut w omawianym zakresie został wadliwie sformułowany, ewentualnie błędnie uzasadniony. Dostrzec też trzeba, że organ nadzoru uznał, iż uchwała narusza m.in. § 7 pkt 7 rozporządzenia stanowiącego o wymogach projektu rysunku planu miejscowego, lecz w swoich rozważaniach nie analizował treści tego przepisu, w tym w aspekcie konkretnych rozwiązań planistycznych, natomiast odniósł się jedynie do § 4 pkt 1 rozporządzenia, który z kolei traktuje o wymogach obowiązujących przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. W efekcie należy uznać, że wobec braku koniecznego uzasadnienia nie wykazano w rozstrzygnięciu nadzorczym, by doszło do naruszenia § 7 pkt 7 rozporządzenia. W tej kwestii zabrakło bowiem dostatecznej argumentacji. Zaznaczenia wymaga, że stosownie do przywołanego wcześniej art. 91 ust. 3 u.s.g. organ nadzoru jest zobowiązany wykazać naruszenie prawa, podając wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy. Rozstrzygnięcie przez organ nadzoru o stwierdzeniu nieważności uchwały może być bowiem wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co powinno zostać szczegółowo wyłuszczone w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia. Poza tym uzasadnienie aktu nadzoru wydanego na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 28 u.p.z.p. powinno przekonywać o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego bądź istotnym naruszeniu trybu jego sporządzania, które skutkują nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części. Przesłanki działania organu nadzoru w trybie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. muszą zostać wyrażone wprost i jednoznacznie, gdyż nie mogą być przedmiotem domniemań czy ogólnikowych stwierdzeń. Z powiedzianego wyżej wynika, że Wojewoda Opolski nie sprostał jednak tym obowiązkom.

W przekonaniu Sądu dalsza argumentacja przedstawiona w zaskarżonym rozstrzygnięciu jest również niejasna. Mianowicie Wojewoda przyjął, że "drogi wewnętrzne" stanowią odrębną kategorię przeznaczenia terenu, która winna zostać oznaczona na rysunku planu i jest to stanowisko - co do zasady - słuszne. W tym zakresie posłużył się poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Go 336/16, przy czym nie uwzględnił, że analizowane w tym wyroku przepisy prawa miejscowego wprost stanowiły o dopuszczeniu lokalizacji dróg wewnętrznych. Natomiast w zakwestionowanym przez Wojewodę § 6 ust. 5 pkt 1 przedmiotowej uchwały nie ma mowy o "drogach wewnętrznych". Wskazano w nim na możliwość realizacji m.in. dojść, dojazdów, miejsc postojowych, dróg dla rowerów, które - według Gminy - nie wypełniają kryterium dróg wewnętrznych wymagających wydzielenia liniami rozgraniczającym oraz oznaczenia literowego. Tymczasem Wojewoda nie przedstawił żadnej argumentacji i nie wyraził stanowiska, że przykładowo dojścia i dojazdy stanowią w istocie drogi wewnętrzne. Z tego względu nie może dziwić zarzut Gminy Namysłów, że cały wywód Wojewody dotyczący dróg wewnętrznych w ogóle nie "przystaje" do postanowień przedmiotowego planu miejscowego. Nadto słusznie zauważyła skarżąca, że organ nadzoru używa jeszcze innych niewystępujących w planie pojęć, czyli w zakresie przeznaczenia danego terenu wprowadza rozróżnienie na "przeznaczenie podstawowe i uzupełniające", którego nie wprowadzono w ocenianym planie, a to w efekcie sprawia, że rozstrzygnięcie jest niezrozumiałe i podaje w wątpliwość prawidłowość dokonanych przez Wojewodę ustaleń oraz przedstawionej na tej podstawie argumentacji. Niewątpliwie w okolicznościach sprawy organ nie wyjaśnił też w rozstrzygnięciu, dlaczego uznał, że przepisy związane z obsługą komunikacyjną terenów o symbolu SM1.1UP mają charakter "przeznaczenia uzupełniającego". Dodatkowo - zdaniem Sądu - niezrozumiałe, bo pozbawione bliższego wyjaśnienia, jest również stanowisko organu nadzoru, że "brak realizacji przez badaną uchwałę podstawowego celu przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - określenia przeznaczenia terenów - uznać należy za istotne naruszenie zasad sporządzania tego aktu". Z akt sprawy wynika bowiem, że uchwała w przyjętych w niej postanowieniach w pełni realizuje cel przystąpienia do zmiany planów obowiązujących na terenie Gminy, ponieważ znosi zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W tym miejscu - wobec ujawnionych wadliwości - podkreślenia wymaga, że dokonując ustalenia zgodności z prawem uchwały organu gminy, organ nadzoru obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Celowe jest również powtórzenie, że wywód odnośnie do naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia, wynikającym z art. 91 ust. 3 u.s.g. Zawarcie w rozstrzygnięciu wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia decyduje w istocie o możliwości akceptacji tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Właściwe uzasadnienie aktu nadzoru jest warunkiem uznania go za zgodne z prawem. Umożliwia sądowi administracyjnemu kontrolę jego legalności, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten - biorąc po uwagę jego treść (argumenty zawarte w uzasadnieniu) - może pozostać w obrocie prawnym. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonywaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań czy tłumaczenie niejasnych lub niepełnych rozważań. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów albo domniemań (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2857/15). Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie, a tym samym należy uznać, że Wojewoda naruszył art. 91 ust. 3 u.s.g.

Nie sposób też nie zauważyć, że w ramach zarzutu dotyczącego scedowania przez Radę Miejską swoich kompetencji na inne organy pojawiła się pewna nieścisłość polegająca na przywołaniu w zaskarżonym rozstrzygnięciu przepisu uchwały dotyczącego minimalnej powierzchni działki, tj. 400 m², przez wskazanie § 6 ust. 5 pkt 2 uchwały, gdy w rzeczywistości przepis ten znajduje się w § 6 ust. 4 pkt 2 planu. Poza tym Wojewoda, wskazując na możliwość wydzielenia 87 działek budowlanych, w sposób nieuprawniony zastosował powierzchnię działek określoną w zasadach i warunkach scalania i podziału nieruchomości objętych planem, która nie ma zastosowania do wyznaczania działek budowalnych. Stanowisko Wojewody w omawianej kwestii jest także nieuzasadnione z tej przyczyny, że zostało oparte jedynie na domniemaniu i - jak trafnie dostrzegła Gmina - nie uwzględnia okoliczności faktycznych na terenie objętym planem.

Reasumując, zdaniem Sądu, wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym powody, dla których Wojewoda stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, nie zostały uzasadnione w sposób należyty, a organ nie wykazał, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania kwestionowanego planu. Przedstawiona w uzasadnieniu rozstrzygnięcia argumentacja jest bowiem niewystarczająca dla uznania poprawności zaprezentowanego przez organ nadzoru stanowiska. Natomiast nie każde naruszenie prawa powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały o planie miejscowym oraz nie każde naruszenie prawa powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Akcentowano już wcześniej, że stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g. w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ jest obowiązany wykazać naruszenie prawa, podając wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy. Rozważania w tym aspekcie musi zawierać rozstrzygnięcie nadzorcze, a obowiązek w tym zakresie winien być szczególnie skrupulatnie przestrzegany, gdy akt nadzoru dotyczy uchwały planistycznej, podejmowanej wszak po wyczerpaniu czasochłonnej i kosztownej procedury. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być więc wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Jednakże, jak wykazano powyżej, oceniane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało prawidłowo uzasadnione i miejscami jest wręcz mylące, a w konsekwencji nie tłumaczy dostatecznie stanowiska Wojewody Opolskiego o konieczności stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Wojewoda nie wykazał bowiem w sposób niebudzący żadnych wątpliwości istotności ujawnionych naruszeń.

W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, na podstawie art. 148 P.p.s.a.