Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 552/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2023 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej D. B. kwotę 1108 (tysiąc sto osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] Wójt Gminy O. ustalił stronie skarżącej D. B. (dalej powoływanej też jako "spółka", "skarżąca spółka") opłatę adiacencką w kwocie [...]zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości: działek: nr [...] o pow. 0,0178 ha, nr [...] o pow. 0,0023 ha, nr [...] o pow. 0,0379 ha, nr [...] o pow. 0,0061 ha, nr [...] o pow. 0,0442 ha, nr [...] o pow. 0,0300 ha - powstałych na skutek podziału działki nr [...] o pow. 0,1383 ha położonej w M., gmina O.; działek: nr [...] o pow. 0,0119 ha, 286/35 o pow. 0,0307 ha, nr [...] o pow. 0,0167 ha, nr [...] o pow. 0,0042 ha, nr [...] o pow. 0,0342 ha, nr [...] o pow. 0,0341 ha, nr [...] o pow. 0,0006 ha - powstałych na skutek podziału działki nr [...] o pow. 0,1324 ha położonej w M., gmina O.; działek: nr [...] o pow. 0,0512 ha, nr [...] o pow. 0,0041 ha, nr [...] o pow. 0,0411 ha, nr [...] o pow. 0,0045 ha, nr [...] o0 pow. 0,0269 ha, nr [...] o pow. 0,0037 ha - powstałych na skutek podziału działki nr [...] o pow. 0,1315 ha położonej w M., gmina O.; działek nr: 286/47 o pow. 0,0417 ha, nr [...] o pow. 0,0345 ha, nr [...] o pow. 0,0249 ha, nr [...] o pow. 0,0329 ha - powstałych na skutek podziału działki nr [...] o pow. 0,1338 ha, położonej w M., gmina O..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na zatwierdzony na wniosek spółki decyzją Wójta Gminy O. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] (która stała się ostateczna w dniu [...] marca 2022 r.) podział nieruchomości oznaczanej ewidencyjnie jako działki nr [...] o pow. 0,1383 ha, nr [...] o pow. 0,1324 ha, nr [...] o pow. 0,1315 ha i nr [...] o pow. 0,1338 ha na wymienione wyżej działki, na uchwałę nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] lutego 2023 r. określającą stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości, oraz na sporządzony w sprawie na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego F. R. operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2022 r. określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości w stanie przed dokonaniem podziału nieruchomości na kwotę [...]zł, a w stanie po dokonaniu podziału nieruchomości na kwotę [...]zł, co oznacza że różnica wartości nieruchomości przed i po podziale wynosi [...] zł, a zatem kwota opłaty adiacenckiej wynosi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale, tj. [...] zł. Organ wskazał, że przeprowadzona wycena nieruchomości nie zawiera błędów i braków formalnych oraz odpowiada przepisom prawa, dlatego też została przyjęta jako dowód w sprawie. Podkreślił też, że uwagi strony skarżącej do sporządzonego operatu szacunkowego były przesyłane rzeczoznawcy majątkowemu, który się do nich odnosił, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wyceny nieruchomości.

W złożonym odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca spółka stwierdziła, że sporządzony operat szacunkowy zawiera szereg nieprawidłowości. Zakwestionowała przyjęcie w procesie wyceny w stanie po podziale łącznych wartości zespołów wydzielonych działek, podkreślając że zgodnie z literą prawa, wycenie powinna zostać poddana każda działka, wraz z jej analizą w zakresie możliwej funkcjonalności, możliwości realizacji na niej zabudowy i określonych funkcji. Dlatego też wskazała, że kategorycznie sprzeciwia się dowolnemu i bliżej nieokreślonemu łączeniu wybranych działek w wyimaginowane zespoły o nie wiadomo jakiej powierzchni. Ponadto podniosła, że skoro w opinii biegłego działki nr [...] i nr [...] nie mogą być przedmiotem samodzielnego obrotu, ich cena powinna zostać zredukowana co najmniej o 70%, gdyż w realiach rynkowych w takich cenach sprzedaje się fragmenty działek, które nie mogą być przedmiotem samodzielnego obrotu. Przyjęcie ich wartości po podziale na poziomie wartości przed podziałem uznała więc za nadużycie. Podkreśliła również, że wybierając transakcje do analizy wartości nieruchomości przed podziałem, biegły stosował głównie kryterium ceny, wybierając jedne z najtańszych występujących transakcji, dla działek o podobnej powierzchni. Natomiast wybierając transakcje do analizy wartości nieruchomości po podziale, parametr powierzchni działki zaczął odgrywać drugorzędną rolę, a liczyła się tylko najwyższa możliwa cena, bo uwzględniono działkę np. poz. 75 o powierzchni 952 m2 (czyli niewiele mniejszej od powierzchni działki przed podziałem, ale znacznie, wielokrotnie większej od powierzchni działek po podziale), zaś cena pasowała do z góry ustalonego "założenia wyniku" - [...] zł / m2. Dla porównania, jak wskazała spółka, powierzchnia działki poz. 86 - przyjętej jako wzorcowa analiza przed podziałem – wynosiła 984 m2, a jej cena [...] zł / m2 – czyli, zdaniem skarżącej, na skutek manipulacji danymi, można przyjąć, że średnio statystycznie, działka zyskałaby na wartości [...] zł (20%) w wyniku zmniejszenia powierzchni o 32 m2 (3%). Spółka zarzuciła także, że w analizie wartości nieruchomości po podziale uwzględniono wiele działek o wysokiej cenie jednostkowej (poz. 38 - 759m2, 195,17 zł / m2; poz. 59 - 781m2, 176,18zł/ m2; poz. 75 - 952 m2, 200 zł / m2 - powierzchnia tej ostatniej działki bliższa jest powierzchni działek przed podziałem, jednak w z tym zestawieniu się nie znalazła), natomiast nie znalazły się w niej działki o powierzchniach 600-900 m2, czyli znacznie bliższych do wielkości wydzielonych działek, których ceny transakcyjne nie pasowały autorowi do przyjętych założeń. W ocenie spółki na podstawie przedstawionych przez biegłego danych, wysnuć można wniosek, iż wartość m2 nieruchomości w większości przypadków malała w skutek spadku powierzchni gruntu poniżej 900 m2, nie zaś, jak wykazywał biegły poprzez wybór transakcji rosła. W związku z powyższymi nieprawidłowościami spółka wniosła o ponowne sporządzenie operatu szacunkowego, uwzględniającego wartość każdej poszczególnej działki przy obiektywnym przejęciu nieruchomości porównawczych. Podkreśliła przy tym, że wartość poszczególnych działek w wyniku podziału spadła.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. decyzją z dnia [...] marca 2023 r nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu SKO opisało dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczyło przepisy właściwe dla określenia opłaty adiacenckiej ustalanej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej podziałem nieruchomości, wskazał na sposób ustalania wzrostu wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej, na szczególną moc dowodową i zasady oceny operatu szacunkowego jako opinii o wartości nieruchomości według stanu przed podziałem i po podziale nieruchomości oraz opisał sporządzony w sprawie operat szacunkowy, stwierdzając że został on sporządzony zgodnie z przepisami prawa, w sposób przejrzysty, spójny, logiczny i czytelny, że zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy oraz opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych i właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, a tym samym że może on stanowić dowód w sprawie. Zdaniem SKO sporządzony w sprawie operat szacunkowy został wykonany w sposób należyty pod względem formalnym i materialnym. SKO podkreśliło również, że przedłożony przez stronę operat sporządzony dla potrzeb innej sprawy nie może stanowić odniesienia co do wartości nieruchomości w niniejszym postępowaniu. Zaznaczyło także, że do skutecznego zakwestionowania merytorycznej części operatu szacunkowego niezbędnym byłoby przedłożenie kontroperatu, czego strona nie uczyniła. Wskazało, że spółka nie przedstawiła żadnych argumentów, które pozwoliłyby na uznanie ustalonej opłaty adiacenckiej za nienależną. Reasumując SKO stwierdziło, że odwołanie spółki nie zasługuje na uwzględnienie, a decyzja organu I instancji nie narusza prawa.

Na powyższą decyzję SKO spółka wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jej uchylenia i uchylenia decyzji organu I instancji. Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tj.

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego ("kpa") w zw. z art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2023 r. poz. 344, dalej powoływanej jako "ugn") poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i w konsekwencji niedokonanie przez organ wszechstronnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego w świetle wszystkich okoliczności faktycznych występujących w sprawie;

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa w zw. z § 4 ust. 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 555, dalej powoływanego jako "rozporządzenie RM") poprzez uznanie operatu szacunkowego jako dowodu prawidłowo sporządzonego, podczas gdy operat oparty jest na porównaniu nieruchomości, których podobieństwo nie zostało potwierdzone i było kwestionowane, i co do których nieznane są nadto warunki zawarcia transakcji oraz nieznane są cechy tych nieruchomości, a co więcej, operat bazuje na dowolnym łączeniu przez biegłego podzielonych działek w zespoły i wycenie tak utworzonych zespołów działek, w sytuacji, gdy każda z wydzielonych działek, powstałych po podziale winna zostać wyceniona przez biegłego odrębnie;

c) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa w zw. z art. 157 ust. 1 ugn poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy został wykonany zgodnie z przepisami, podczas gdy skarżący podnosił zarzuty związane z prawidłowością sporządzenia operatu, także merytoryczną, a zatem organ winien zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania przez nią oceny, kwestionowanego przez skarżącego, operatu szacunkowego;

d) art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 kpa poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, niedążenie do ustalenia przez organ rzeczywistego stanu faktycznego oraz nierozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, co skutkowało błędnym ustaleniem opłaty adiacenckiej;

e) art 157 ust. 1 ugn poprzez jego błędne niezastosowanie skutkujące niezwróceniem się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu szacunkowego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż w sprawie zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Materialnoprawną podstawę nałożonego na skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowił art. 98a ust. 1 ugn. Przepis ten, w zdaniu pierwszym określa, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Warunkiem konieczny możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości, jest zatem wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Wartość nieruchomości według stanu przed podziałem oraz po podziale, określa rzeczoznawca majątkowy w opinii mającej formę operatu szacunkowego (art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a i art. 156 ugn). Oznacza to tym samym, że opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartości nieruchomości determinuje rozstrzygnięcie organu w zakresie możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej i jej wysokość, skoro opłata adiacencka zależy od wzrostu wartości nieruchomości, a wzrost ten ustalany jest w opinii rzeczoznawcy majątkowego w następstwie określenia przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości według stanu przed podziałem oraz po podziale nieruchomości.

Przesłanka wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości, stanowiła przedmiot sporu w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca spółka konsekwentnie kwestionowała w toku postępowania dowód, na podstawie którego orzekające organy poczyniły ustalenie co do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wskutek jej podziału, kontestując sporządzony na zlecenie organu I instancji przez rzeczoznawcę majątkowego F. R. operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2023 r., określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości w stanie przed podziałem na kwotę [...]zł, a po podziale na kwotę [...]zł, a zatem ustalający różnicę wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem na kwotę [...]zł. W tym zakresie skarżąca spółka już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, a następnie w odwołaniu podniosła szereg skontretyzowanych zarzutów, w tym zarzut w istocie nieprawidłowego zastosowania w sprawie art. 98 ust. 1b zdanie trzecie ugn przy ustalaniu wartości nieruchomości po podziale w związku dokonaniem wyceny zespołów wydzielonych działek, a nie poszczególnych powstałych w wyniku podziału działek, a także w związku z określeniem wartości wydzielonych działek które nie mogą być przedmiotem samodzielnego obrotu na poziomie wartości przed podziałem, a ponadto zarzut nieprawidłowego wyboru nieruchomości przyjętych do porównania w procesie wyceny nieruchomości przed podziałem i po podziale z uwagi na okoliczność, że rzeczoznawca zdaniem spółki kierował się przy wyborze nieruchomości do porównania głównie kryterium ceny, jako że przed podziałem biegły wybrał do porównania jedne z najtańszych występujących transakcji dla działek o podobnej powierzchni, a po podziale transakcje o najwyższej możliwej cenie, uwzględniając przy tym działkę wskazaną pod poz. 75 o powierzchni 952 m2, czyli niewiele mniejszą od powierzchni działki przed podziałem, ale znacznie większą od powierzchni działek po podziale. Organy obu instancji do żadnego z ww. zarzutów się nie odniosły. W istocie uzasadnienie rozstrzygnięć organów obu instancji nie poddaje się kontroli, gdyż nie odnosi się do spornych okoliczności sprawy, a jedynie sprowadza się do przytoczenia przepisów właściwych dla określenia opłaty adiacenckiej, wskazania sposób ustalania wzrostu wartości nieruchomości, i w przypadku organu II instancji opisu sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz wskazania na jego szczególną moc dowodową i na zasady jego oceny. Należy podkreślić, że czym innym jest opis operatu szacunkowego, a czym innym jego ocena zwłaszcza w kontekście spornych okoliczności sprawy. Przeprowadzenie w sprawie administracyjnej dowodu z operatu szacunkowego (sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego), a zatem oparcie się na źródle dowodowym o statusie kwalifikowanym, tj. wymagającym wiadomości specjalnych, nie zwalnia organu administracji z obowiązku oceny jego wiarygodności. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie (ma moc prawną opinii biegłego - art. 84 § 1 kpa), a zatem jak każdy dowód podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 kpa). Istotnym jest jedynie, aby ocena na podstawie art. 80 kpa wartości dowodowej operatu szacunkowego, nie dotyczyła zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Konieczne jest zatem odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu, a tym bardziej sądu. Podważenie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 ugn. Operat szacunkowy może być więc weryfikowany pod względem merytorycznej prawidłowości jego sporządzenia jedynie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Natomiast samodzielne zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, w sytuacji gdy przy sporządzaniu operatu szacunkowego doszło do naruszenia przepisów prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, braki w zakresie wymaganych prawem elementów czy niejasności, które dyskwalifikują jego wartość dowodową. Szczegółowe zaś kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy, w tym w zakresie wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonych wag, przyjętych współczynników korygujących - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Niemniej jednak, choć wybór podejścia oraz metody i techniki wyceny oraz dobór nieruchomości podobnych należy do rzeczoznawcy majątkowego, to jednak informacje i dane operatu w tym zakresie muszą być weryfikowalne i nie cechować się dowolnością. Z powyższego wynika więc, że ocena operatu szacunkowego przez organy administracji nie jest możliwa jedynie w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, skoro ocena merytorycznej treści operatu, objętej wiedzą specjalistyczną, a więc ocena prawidłowości operatu, może odbywa się jedynie w trybie art. 157 ugn. W zakresie kompetencji organu pozostaje natomiast ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego, co obejmuje przede wszystkim zbadanie przez organ, czy operat jest zgodny z przepisami prawa, jest jasny, logiczny, spójny, konsekwentny, czy nie zwiera braków i błędów matematycznych, czy nie jest sprzeczny z innymi dowodami (np. kontroperatem) lub zasadami logiki i wiedzy ogólnej, jak też czy nie zawiera wewnętrznych sprzeczności i niespójności, a więc nie jest sprzeczny z zasadami zdrowego rozsądku, a także czy poddaje się kontroli, a więc czy dane w nim zawarte są weryfikowalne i nie cechują się dowolnością.

W świetle poczynionych uwag nie budzi wątpliwości, że organ może dokonać samodzielnej oceny operatu szacunkowego w świetle jego zgodności z przepisami prawa, w tym art. 98a ust. 1b ugn. Zgodnie z wytycznymi określonymi w tej regulacji wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, natomiast stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości; zaś wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka w istocie kwestionowała nieprawidłowe zastosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego art. 98a ust. 3 w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Spółka zarzucała bowiem, że w sporządzonym operacie rzeczoznawca majątkowy przy ustalaniu wartości nieruchomości po podziale dokonał wyceny zespołów wydzielonych działek, a nie poszczególnych powstałych w wyniku podziału działek, a także że określił wartości wydzielonych działek, które nie mogą być przedmiotem samodzielnego obrotu i to na poziomie wartości przed podziałem nieruchomości. Podkreślić należy, że w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości istotne jest to, aby wzrost wartości nieruchomości wykazany przez biegłego był wyłącznie wynikiem podziału, a nie efektem jakichkolwiek innych okoliczności (art. 98a ust. 1 u.g.n.). Jeśli zatem poszczególne wydzielone działki mogą być samodzielnie zagospodarowane, to sumę ich wartości uwzględnia się przy ustalaniu wartości nieruchomości (art. 98a ust. 1b). W sprawie rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości po podziale, dokonując łączenia poszczególnych działek w zespoły, które w jego ocenie mogą uzyskać na rynku jak największą użyteczność i tym samym wartość. W przypadku wydzielonych działek biegły uwzględnił zatem możliwości ich zagospodarowania, ich użyteczność na tle całych zespołów. Rzeczoznawca majątkowy nie wycenił tym samym wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału na poszczególne wyodrębnione działki, lecz wycenił wzrost wartości poszczególnych zespołów działek powstałych po podziale. Do powyższej kwestii orzekające w sprawie organy w ogóle się nie ustosunkowały, pomimo że skarżąca spółka podnosiła zarzut niezgodności z prawem takiego sposobu wyceny nieruchomości. Tymczasem odniesienie się do tego zarzutu, jak i do zarzutu określenia w procesie wyceny wartości działek po podziale, które nie mogą być przedmiotem samodzielnego obrotu na poziomie wartości przed podziałem nieruchomości, w rzeczywistości wiązało się jedynie z dokonaniem wykładni przepisu art. 98 ust. 1b zdanie trzecie ugn, co niewątpliwie należy do kompetencji organu administracji, jako podmiotu wydającego akty stosowania prawa, i w związku z tym nie może być uznane za materię objętą wiedzą specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Niezależnie od powyższego orzekające organy nie odniosły się również w żaden sposób do zarzutów spółki dotyczących nieprawidłowego doboru nieruchomości porównawczych w procesie wyceny nieruchomości przed podziałem i po podziale, w tym w szczególności uwzględniania do porównania dla określenia wartości nieruchomości po podziale transakcji wskazanej pod poz. 75 o powierzchni 952 m2, czyli – jak podkreślała spółka - niewiele mniejszej od powierzchni działki przed podziałem, ale znacznie większej od powierzchni działek po podziale. Należy przy tym zauważyć, że w sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy nie opisał rzeczywistych, faktycznych cech konkretnych nieruchomości przyjętych do porównania, a jedynie wyodrębnił na podstawie analizy rynku ogólnie cechy mające wpływ na cenę i nadał im określoną wagę. Jak podkreślono wybór podejścia oraz metody i techniki wyceny oraz dobór nieruchomości podobnych należy do rzeczoznawcy majątkowego, niemniej jednak informacje i dane operatu w tym zakresie muszą być weryfikowalne i nie cechować się dowolnością. Ocena więc czy operat zawiera niezbędne dana umożliwiające weryfikację procesu wyceny leży w kompetencji organów. W sprawie natomiast organy nie dokonały rzeczywistej oceny operatu szacunkowego także w tym kontekście.

Pomimo więc podniesienia przez skarżącą spółkę licznych zarzutów do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w tym dotyczących kwestii prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów art. 98 ust. 1b zdanie trzecie ugn, co nie dotyczy materii objętej wiedzą specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, do żadnego z zarzutów spółki organy się nie ustosunkowały, pomimo że dotyczyły one zasadniczej części sporu w sprawie. To obowiązkiem organu wydającego decyzję administracyjną, a nie rzeczoznawcy, jest rozpatrzenie wszystkich zarzutów zgłaszanych przez stronę postępowania i dokonanie samodzielnej i rzeczywistej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tego jednak w sprawie zabrakło, gdyż rozstrzygnięcia orzekających w sprawie organów w istocie sprowadzają się do opisu przeprowadzonego postępowania, przytoczenia przepisów prawa normujących opłatę adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i określenia zasad jej ustalenia oraz do opisu sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, bez dokonanie jego rzeczywistej oceny w kontekście spornych okoliczności sprawy.

Podkreślić należy, że każda sprawa administracyjna, zgodnie z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, powinna zostać dwukrotnie rozpoznana pod względem merytorycznym. Zasada ta wymaga więc by organy obu instancji dokonały ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, by dwukrotnie oceniły dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowały wszelkie argumenty i twierdzenia strony oraz przeprowadziły rozważania prawne stosowne do poczynionych ustaleń, dokonując prawidłowej subsumpcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Na organach obu instancji spoczywa obowiązek rozpatrzenia wszystkich zarzutów i żądań podniesionych przez stronę, w tym i w ich kontekście rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej przez organ decyzji, czemu w sprawie uchybiły orzekające organy. Uzasadnienie decyzji jest obowiązkowym jej składnikiem, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej, przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy (art. 11 kpa) i umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez sąd, który w światle ppsa sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej, a nie poprzez rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych w zastępstwie organów, w tym i odnoszenie się zamiast organu do zarzutów strony zgłoszonych w odwołaniu. Motywy, jakimi kierowano się przy wydaniu decyzji muszą wprost wynikać z decyzji, umożliwiając sądowi administracyjnemu kontrolę prawidłowości działań organu, które doprowadziły do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1503/14; wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1064/14; wyrok WSA w Poznaniu z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 958/15; wyrok WSA w Łodzi z 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 426/12 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Przypomnieć należy jednocześnie, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa nakładają na organy administracji – i to zarówno orzekające w toku I, jak i II instancji - obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie dokładnie wyjaśnionego stanu faktycznego, w oparciu o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy też nie w pełni rozpatrzonym. Ustanowiona w art. 80 kpa zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących i całościowo rozpatrzonych podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 kpa, i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny, co ma miejsce m.in. w sytuacji, gdy organ ogranicza się jedynie do opisu dowodu, a nie dokonuje jego rzeczywistej oceny. Niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nieodniesienie się do zarzutów strony, w sytuacji jednoczesnego uzasadnienia decyzji bez odniesienia się do zindywidualizowanych i spornych okoliczności sprawy, istotnie narusza ww. przepisy postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko przeprowadzenie postępowania zgodnie z wymogami postępowania administracyjnego oraz prawidłowe, a więc odpowiadające treści art. 107 § 3 kpa sporządzenie uzasadnienia decyzji, w ramach którego organ całościowo i wnikliwie oceni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, odniesie się do twierdzeń i zarzutów strony skarżącej oraz wyjaśni w sposób jasny przesłanki określonego sposobu ich rozpatrzenia, stanowi o możliwości kwalifikacji działania organu w postępowaniu administracyjnym jako opartego na przepisach prawa i praworządnego (art. 6 kpa), przekonywującego (art. 11 kpa) oraz budzącego zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 kpa).

Brak samodzielnego, jasnego i rzetelnego rozpatrzenia przez organy obu instancji zarzutów spółki, w sytuacji jednoczesnego uzasadnienia decyzji bez odniesienia się do zindywidualizowanych i spornych okoliczności sprawy i z poprzestaniem wyłącznie na abstrakcyjnej i ogólnikowej ocenie sporządzonego operatu szacunkowego, stanowi w ocenie Sądu naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7, art. 8. art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa i art. 140 kpa, mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Uchybienie wskazanym przepisom postępowania administracyjnego, doprowadziło do braku możliwości prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku Sądu. Ponownie rozpatrując sprawę organy odniosą się do wszystkich wyszczególnionych przez Sąd zrzutów spółki, w tym w szczególności do kwestii prawidłowego zastosowania w sprawie art. 98a ust. 1b zdanie trzecie ugn, a ponadto zweryfikują czy sporządzony operat szacunkowy zawiera niezbędne dane pozwalające na rzeczywistą ocenę przeprowadzonego procesu wyceny nieruchomości. Uwzględnią przy tym dyspozycję przepisu art. 156 ust. 4 ugn.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.