Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1379/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: m.in. art. 1, 2, 2a , art. 10
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 7 , art. 77 par 1 , 107 par 3 , 138 par 2 , 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Z. N. kwotę 100 zł ( słownie: sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] lipca 2012r., znak[...] , po rozpoznaniu odwołania Z.N. od decyzji Starosty N. z dnia 10 czerwca 2011r., znak [...] działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 15 k.p.a., a także art. 2 ust. 1, art. 2a ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 16 oraz art. 23a ust. 1 i art. 23g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. dalej także u.d.i.p.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Orzekając w ten sposób podało, że decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak [...], Starosta N. odmówił udostępnienia wnioskodawczyni Z.N. informacji publicznej w zakresie dotyczącym udostępnienia informacji obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości, dla których wydane zostały decyzje Starosty N. w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 22 kwietnia 2011 r. o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy . R. , wskazując w uzasadnieniu na następujące okoliczności.

Wniosek Z.N. wpłynął w dniu 22 kwietnia 2011 r., zaś piśmie z dnia 16 maja 2011r. wnioskodawczyni podtrzymując żądanie podkreśliła, iż domaga się pełnej treści decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyłączeniem danych osobowych inwestorów, a zawierającej informacje o położeniu nieruchomości, w tym numer ewidencyjny nieruchomości.

W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że w sytuacji gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Oznacza to, że organ władający informacją publiczną w takiej sytuacji powinien dokonać oceny wniosku o udzielenie informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, które stanowią lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu, informacje zawierające numer ewidencyjny nieruchomości objęte są ochroną wynikającą z tej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, danymi osobowymi są również wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. W literaturze przyjmuje się, że charakter danych osobowych posiadają informacje z różnych dziedzin życia, o ile istnieje tylko możliwość powiązania ich z oznaczoną osobą. Danymi osobowymi są także informacje o sytuacji majątkowej danej osoby. W ocenie organu, charakter majątkowy mają informacje o posiadanych nieruchomościach. Nadto w orzecznictwie administracyjnym wskazuje się, że podanie informacji o numerach działek ewidencyjnych stwarza możliwość identyfikacji właściciela nieruchomości na której prowadzona jest inwestycja, poprzez uzyskanie w ewidencji gruntów numeru księgi wieczystej obejmującej nieruchomość o podanym oznaczeniu ewidencyjnym, a następnie przeglądnięciu działu II. księgi wieczystej, co pozwala na ustalenie danych personalnych osób będących właścicielami nieruchomości. Mając na uwadze przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji w zakresie oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości stanowiłoby według organu wydającego zaskarżone orzeczenie naruszenie prawa do prywatności inwestorów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następnie, że Z.N. składając odwołanie wnosiła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji , zarzucając naruszenie przepisów :

- art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieuzasadnione pozbawienie jej żądanego dostępu do pozostających w posiadaniu organu administracji samorządowej informacji będących informacjami publicznymi, nie podlegającymi ustawowej ochronie zgodnie z postanowieniem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ani też innych ustaw szczególnych;

- art. 24 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustanawiającego jawność danych przedmiotowych zawartych w operacie gruntowym, jak również naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez pominięcie elementu obligatoryjnego uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej następującej z powołaniem się na ochronę dóbr osób o których mowa w art. 5 ust. 2 u.p.i.p. - pominięcie w uzasadnieniu decyzji oznaczenia podmiotów ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie.

Po powołaniu uzasadnienia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało dalej, że uznając się za organ niewłaściwy do jego rozpatrzenia , za pismem z dnia 19 lipca 2011r, znak [...]przekazało odwołanie Wojewodzie , jako organowi właściwemu. Zaistniały na tle powyższego spór kompetencyjny został rozstrzygnięty w ten sposób, że Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowił wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , jako organ właściwy do rozpoznania odwołania.

Odnosząc się do istoty sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję 10 czerwca 2011 r., a podstawę prawną tego orzeczenia stanowiły powołane w niej przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - dalej w skrócie u.d.i.p. ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.). Z dniem 29 grudnia 2011 r. zaczęły obowiązywać zmiany w przedmiotowej ustawie wprowadzone ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U Nr 204, poz.1195 z późn. zm.). Artykuł 10 ustawy zmieniającej stanowi, że do postępowań sądowych, o których mowa w art. 22 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Do postępowań o udostępnienie lub wykorzystanie informacji publicznej, prowadzonych na podstawie ustaw zmienianych w art. 2-6 i art. 8, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej została zmieniona w art. 1 ustawy z dnia 16 września 2011r., dlatego też art. 10 ust. 2 ustawy zmieniającej nie ma zastosowania do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawodawca wyraźnie więc przewidział w trybach szczególnych, których dotyczą art. 2-6 i art. 8, stosowanie przepisów dotychczasowych do postępowań o udostępnienie informacji lub udostępnienie w celu ponownego wykorzystywania informacji publicznej, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Pominął natomiast wprowadzenie analogicznej normy w stosunku do tej samej kategorii spraw prowadzonych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro w ustawie zmieniającej brak jest przepisów przejściowych wyłączających zastosowanie nowych przepisów do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie, to w sprawie niniejszej zastosowanie mają nowe przepisy wprowadzone tą zmianą. Zasady wykładni (łac. argumentum a contrario) oraz ogólna zasada bezpośredniego stosowania przepisów proceduralnych w nowym brzmieniu prowadzą więc do wniosku, że wszczęte i niezakończone przed dniem 29 grudnia 2011r. sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej, wytworzonej w celu wypełniania zadań publicznych, winny być procedowane zgodnie z przepisami rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przepisy znajdujące się w rozdziale 2a, dotyczące udostępniania informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania, mają bowiem charakter szczególny (lex specialis) w stosunku do przepisów rozdziału 2, regulujących "ogólny" tryb udostępniania informacji publicznej. Oznacza to , że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, spełniającej kryteria określone w art. 23a ust. 1 ustawy, który nie został ostatecznie rozpatrzony do dnia 29 grudnia 2011 r., winien zostać rozpoznany w trybie określonym w art. 23g, a nie w trybie określonym w art. 13-16 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze Kolegium ma zaś obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu orzeczenia przez organ pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - podniesiona do rangi zasady konstytucyjnej w przepisie art. 78 zdanie pierwsze Konstytucji RP, który stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji - w odniesieniu do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego znalazła swoje potwierdzenie i rozwinięcie w art. 15 k.p.a. oraz art. 127 i nast. k.p.a. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organy administracji tej samej sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji.

Zmiany ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadziły do krajowego porządku prawnego nowy tryb dostępu do informacji publicznej oraz zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznych, które zostały określone w dyrektywie 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. dotyczącej ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. Obecnie przepisy u.d.i.p. odnoszą się do dwóch powiązanych ze sobą zagadnień "dostępu do informacji publicznej" oraz "ponownego wykorzystywania informacji publicznej". Wprowadzono w ustawie nowy rozdział 2a zatytułowany "Ponowne wykorzystywanie informacji publicznej", zawierający przepisy regulujące zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej. W pierwszym artykule nowego rozdziału - art. 23a - został określony zakres stosowania nowej regulacji. I tak wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona, stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej i odbywa się na zasadach określonych w niniejszym rozdziale. ( art. 23 a ust.1). Ta definicja ustawowa jest niemal dosłownym powtórzeniem art. 2 pkt 4 dyrektywy, przy czym nawiązuje do niej również fragment pkt. 8 preambuły tej dyrektywy, w którym wskazano, że "Wypełniając swe zadania publiczne organy sektora publicznego zbierają, produkują, reprodukują i rozpowszechniają dokumenty. Użycie tych dokumentów do innych celów jest ich ponownym wykorzystywaniem.". Strona ma prawo żądania od organu pierwszej instancji informacji publicznej - art.2 ust. 1 i ma prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej - art. 2a ust. 1 u.d.i.p. Starosta N. jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z przepisem art. 4 u.d.i.p., oraz jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania na zasadach i w trybie z art. 23a ust.2.

Z.N . wnioskowała o udostępnienie kopii wszystkich wydanych przez Starostę Powiatu N. w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 22 kwietnia 2011 r. decyzji o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy R. Decyzja administracyjna jako władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, konkretyzuje uprawnienia lub obowiązki ściśle określonych podmiotów. Decyzje o pozwoleniu na budowę wydawane na podstawie ustawy - Prawo budowlane są wytworzone przez organ pierwszej instancji w celu wypełniania zadań publicznych. Udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej (kopii decyzji ), jak i jej części - oznaczenia ewidencyjnego nieruchomość, w którym to zakresie toczy się postępowanie w niniejszej sprawie - nastąpi w innym celu niż pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja ta została wytworzona. Dlatego udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej, jak i jej części której odmówiono udostępnienia zaskarżoną decyzją, powinno odbywać się na zasadach określonych przez nowe przepisy wprowadzone do ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jeżeli przekazanie informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania następuje na wniosek, to wniosek ten musi spełniać warunki formalne określone w Rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej ( Dz.U. 2012 poz. 94 ). Znowelizowane przepisy określają też odrębny tryb rozpatrywania takiego wniosku i prowadzenia postępowania w tym zakresie.

Niezależnie od powyższego słusznie skarżąca podnosi brak w zaskarżonej decyzji obligatoryjnego elementu uzasadnienia decyzji jakim jest - wobec odmowy udostępnienia informacji z uwagi na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zgodnie bowiem z postanowieniem art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zaskarżona decyzja tego elementu nie zawiera, bowiem za taki nie można uznać zawartego w uzasadnieniu stwierdzenia, że mając na uwadze przepis art. 5 ust. 2 udostępnienie informacji w zakresie oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości stanowiłoby naruszenie prawa do prywatności inwestorów, bez doprecyzowania nawet czy chodzi o prywatność osoby fizycznej czy tajemnicę przedsiębiorcy. Taka wadliwość zaskarżonej decyzji stanowiąca o naruszeniu przepisów postępowania, jak i zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia, a mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie stwarzają podstawy do zastosowania art. 138§ 2 k.p.a., wobec niemożności konwalidowania wadliwego orzeczenia przez organ odwoławczy. Wskazane uchybienie uniemożliwia zaś kontrolę prawidłowości zaskarżonej decyzji, niezależnie od powołanych uprzednio skutków zmiany stanu prawnego.

Mając na uwadze powyższe naruszenie formalne, a także zmiany stanu prawnego konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Odmienne rozstrzygnięcie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i pozbawiłoby stronę możliwości weryfikacji orzeczenia wydanego w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] lipca 2012r., znak [...] Z.N. ,domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła z powołaniem art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażące naruszenie następujących przepisów :

- art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie przez organ, że informacja publiczna miała służyć wnioskodawcy celem ponownego wykorzystania tej informacji publicznej, wbrew wyrażonemu tym przepisem wyraźnemu zakazowi żądania od wnioskodawcy wskazywania celu żądania udostępnienia informacji publicznej;

- art. 23a ust. 1 oraz art. 2a ust. 2 u.d.i.p. poprzez zastosowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji tych szczególnych przepisów, obejmujących swoją hipotezą wyłącznie postępowanie w sprawie ponownego wykorzystywania informacji publicznej, a nie postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy we wniosku skarżącej z dnia 22 kwietnia 2011 r. wyraźnie wskazano, że żąda udostępnienia informacji publicznej w trybie i na zasadach regulujących udostępnianie informacji publicznej, a nie zamierza korzystać z prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej;

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie konstytucyjnego prawa obywatelskiego do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej;

- art.15 k.p.a., art.138 §2 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy w sprawie odmowy udostępnienia informacji nie istniały żadne dalsze okoliczności konieczne do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, a które to okoliczności nie mogły zostać wyjaśnione w ramach ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy, jak również poprzez brak wskazania decyzji kasacyjnej okoliczności związanych z odmową udostępnienia informacji publicznej, które organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Powyższe zarzuty skarżąca rozwijała w obszernym uzasadnieniu skargi, wskazujący nadto na bezzasadność decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu , stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego, którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. orzekł on o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia .

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie można jednak zapominać, że stan taki ma być następstwem naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...], została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Nie znajduje bowiem podstaw faktycznych i prawnych stanowisko tego organu co do wystąpienia przesłanek do zmiany kwalifikacji przedmiotu wniosku oraz przedmiotu rozstrzygnięcia wskazanego w decyzji Starosty N. z dnia [...] czerwca 2011 r., znak[...]. Nie jest również właściwą przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej dowolne wskazanie na naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w związku art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W szczególności, co do z pierwszej podstaw wydania decyzji kasacyjnej należy mieć na uwadze, że będący przedmiotem rozpoznania przez Starostę N. wniosek Z.N. j o udostępnienie informacji publicznej został złożony 22 kwietnia 2011 r. r., tj. przed wejściem w życie w dniu 29 grudnia 2011 r. ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw.

Decyzja kasacyjna motywowana jest zaszłą w postępowaniu odwoławczym zmianą przepisów, mającą stanowić podstawę do rozpoznanie wniosku skarżącej na innych zasadach . To stanowisko nie jest jednakże błędne.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w zmienionym brzmieniu stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Już w tym przepisie ustawodawca rozróżnia udostępnienia informacji publicznej i ponowne wykorzystanie informacji publicznej. Takie jednoznaczne rozróżnienie widoczne jest także na tle treści dalszych przepisów ogólnych. I tak - w myśl art. 2 ust. 1 u.d.i.p. - każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Zgodnie zaś z treścią art. 2a ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej. Co istotne, zgodnie z treścią art. 2a ust. 2 u.d.i.p., zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania ( ust.2).

W ślad za tymi regulacjami, jako odrębne instytucje, zasady i tryb realizacji prawa do informacji publicznej zostały szerzej uregulowane w Rozdziale 2 u.d.i.p. ( art. 6 – art. 23), natomiast zasady i tryb realizacji prawa do ponownego wykorzystania informacji publicznej w Rozdziale 2a. ( art. 23a – art. 23i). W tym zakresie należy zwrócić uwagę na zupełnie różne określenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji, wymogów wniosku, a także obowiązki wnioskodawcy oraz dysponenta informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w zmienionym brzmieniu, wprowadzając nowy tryb, przewiduje jednak nadal realizację prawa do informacji publicznej, dodatkowo zastrzegając, że zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania.

We wniosku z dnia 22 kwietnia 2011 r. skarżąca powołała jednoznacznie podstawę prawną żądania, wskazując w nim na przepisy art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Na podstawie tych właśnie przepisów procedował w sprawie organ pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrywało sprawę w zmienionym systemie prawnym, w którym obok siebie funkcjonowały dwa tryby, czy "reżimy" udostępniania informacji publicznej, tj. pierwszy dotyczący "zwykłego" dostępu i drugi dotyczący dostępu do informacji w celu jej ponownego wykorzystania. Wprowadzenie do ustawy drugiego z wymienionych trybów związane było z koniecznością transpozycji dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. Wyrokiem z dnia C-362/10 Europejski Trybunał Sprawiedliwości w sprawie ze skargi Komisji Europejskiej orzekł, że nie przyjmując w wyznaczonym terminie wszystkich przepisów ustawodawczych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych w celu transpozycji do polskiego porządku prawnego dyrektywy 2003/98/WE w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy prawa UE. Trybunał zauważył, że okoliczność, iż zgodnie z obowiązującym prawem polskim wszelkie dostępne informacje sektora publicznego mogą być ponownie wykorzystywane automatycznie i - według stanowiska polskiego rządu - bez ograniczeń, jest sama w sobie pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia z punktu widzenia kwestii prawidłowej transpozycji przepisów dyrektywy do porządku prawnego tego państwa członkowskiego. Ustanowione dyrektywą warunki ponownego wykorzystywania należy bowiem uznać nie za ograniczenie prawa do wykorzystywania dokumentów sektora publicznego, lecz za obowiązki, których organy sektora publicznego muszą przestrzegać, gdy ponowne wykorzystywanie posiadanych przez nie dokumentów jest dopuszczalne. Trybunał podkreślił, iż transpozycja przepisów dyrektywy jest konieczna, w szczególności w celu zapewniania, by osoby zamierzające ponownie wykorzystywać informacje sektora publicznego były wstanie ustalić, w jakich okolicznościach mogą liczyć na poszanowanie warunków ponownego wykorzystywania określonych w dyrektywie. Założeniem dyrektywy jest zapewnienie, by warunki te były uczciwe, proporcjonalne i niedyskryminacyjne. Sam brak zakazu ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego w żaden sposób nie zapewnia więc przestrzegania przez organy sektora publicznego ustanowionego dyrektywą prawa do ponownego wykorzystywania tych informacji. Ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego wymaga uprzedniego dostępu do nich, ale oba procesy są oczywiście odmienne. Wynikający zaś z motywu 5 dyrektywy jej cel, tj. polepszenie możliwości ponownego wykorzystania informacji publicznej służące rozwojowi usług w Unii Europejskiej, nie musi być tym samym celem, jakiemu służą uregulowania krajowe dotyczące dostępu do informacji.

W realizacji opisanego wyroku ETS polski ustawodawca do istniejącej ustawy o dostępie do informacji publicznej dodał rozdział 2a pt. "Ponowne wykorzystywanie informacji publicznej". Przepisy tego rozdziału, stosownie do zasady lojalności wynikającej z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/30), należy wykładać w sposób zapewniający wykonanie zobowiązań wynikających z dyrektywy. Tym zobowiązaniem zaś jest, jak wyżej wskazano, zagwarantowanie równego, uczciwego, proporcjonalnego i niedyskryminacyjnego dostępu do informacji sektora publicznego, wykorzystywanych następnie na rynku. Dyrektywa nie ingeruje w wewnętrzne regulacje państw dotyczące dostępu do informacji publicznej w ogóle, a jej przepisy dotyczą informacji już dostępnych (jawnych). Transparentność życia publicznego sama w sobie stanowi pierwotne założenie unijnego prawodawcy, który już na jej gruncie kreuje obowiązek stworzenia odpowiednich warunków i gwarancji dla wtórnego wykorzystania informacji sektora publicznego nie w celu poddania społecznej kontroli życia publicznego, lecz w celach rynkowych i gospodarczych. Polska ustawa o dostępie do informacji publicznej uchwalana w dniu 6 września 2001 r. co do zasady gwarantować miała realizację zapisanego w art. 61 Konstytucji RP politycznego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne.

Zgodnie z art. 23a ust. 1 u.d.i.p., wprowadzonym nowelizacją tej ustawy z dnia 16 września 2011 r., "wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona, stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej i odbywa się na zasadach określonych w niniejszym rozdziale". Cytowany przepis definiuje odrębną od dostępu do informacji instytucję ponownego jej wykorzystania, przy czym jego wykładnia nie może następować w oderwaniu od kontekstu systemowego i celowościowego. Nie można w szczególności twierdzić, że prawo do ponownego wykorzystania informacji eliminuje prawo do dostępu do informacji.

Tak zaś w istocie uważa organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie, skoro wskazuje, że sam dostęp do informacji jest już ponownym jej wykorzystaniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podaje bowiem, że żądana informacja została wytworzona w celu wypełniania zadań publicznych, stąd jej udostępnienie w całości albo w nastąpi w innym celu niż pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja ta została wytworzona. Publicznemu celowi wytworzenia informacji organ przeciwstawia nie cel jej wtórnego wykorzystania, o jaki chodzi w Dyrektywie, lecz samo udostępnienie informacji. Takie błędne podejście prowadzi do wadliwej wykładni przepisu art. 23a ust. 1 u.d.i.p., która w istocie eliminuje prawo dostępu do informacji publicznej. Z reguły bowiem informacja publiczna jest wytwarzana w innych celach niż tylko jej udostępnienie.

Pierwszy z motywów wydania decyzji kasacyjnej jest zatem wynikiem błędnego zastosowania prawa materialnego, zaś skutkował bezzasadnym odstąpieniem przez organ odwoławczy od ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty, w tym odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Stan taki skutkuje naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a

Powyższe uchybienie ma też inny aspekt, który wiąże się z zasadą skargowości.

Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a zatem organ rozpatrujący odwołanie od decyzji administracyjnej ma obowiązek uwzględniania aktualnego w chwili orzekania stanu faktycznego i stanu prawnego, o ile przepisy przejściowe nie stanowią inaczej. Nie daje to jednak organowi automatycznie podstaw do zmiany kwalifikacji żądania objętego wnioskiem. Podanie skierowane do organu władzy publicznej zawiera oświadczenie woli wnioskodawcy i tylko wnioskodawca jest jego dysponentem. Rolą organu jest wyjaśnienie tego oświadczenia w razie wątpliwości co jego treści, bądź co do aktualności w sytuacji, gdy zmienią się okoliczności faktyczne lub prawne. Niedopuszczalne jest jednak nadawanie takiemu oświadczeniu treści niezgodnej z wolą wnioskodawcy, zwłaszcza wtedy, gdy jest ona wyrażona w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, że zmiany w stanie prawnym są tego rodzaju, jak błędnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, to nie byłaby dopuszczalna jednostronna zmiana wniosku przez organ odwoławczy bez uprzedniego pouczenia wnioskodawcy. Jeżeli wnioskodawca mimo stosownych pouczeń nie modyfikowałby wniosku, a organ uznawałby, że wniosek ten jest niezasadny, powinien podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne w stosunku do tak określonego wniosku, a nie samoistnie dokonywać zmiany jego treści. Nadto, w takiej hipotetycznej sytuacji nie byłaby spełniona jedna z przesłanek koniecznych do wydania decyzji na podstawie art. art. 138 § 2 k.p.a., jaką stanowi wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem prawa.

Dokonane uchybienie przepisom art. 2 ust. 2 u.d.i.p. i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. , oraz art. 23a ust. 1 u.d.i.p. i art. 2a ust. 2 u.d.i.p., a także art. 15 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. powoduje, że organ odwoławczy nie rozpoznał ponownie sprawy będącej przedmiotem wniosku i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji. Rozważania w zakresie poddanym rozstrzygnięciu w decyzji Starosty N. z dnia [...] czerwca 2011 r., znak [...] , organ odwoławczy ograniczył bowiem do wytknięcie jednego uchybienia. Takie podejście jest zresztą wewnętrznie sprzeczne w sytuacji stwierdzenia podstaw do rozpoznania wniosku skarżącej w innym trybie. Nie mniej jednak należy zauważyć, że dokonując jedynie wyrywkowej kontroli motywów rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło również charakteru uchybienia, jakim jest brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji w kontekście przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Dotyczy to również wykazania, że stanie faktycznym i prawnym sprawy nie było podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 136 k.p.a. Stan taki stanowi dodatkowo naruszeni art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., kwalifikowane jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego i przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " i " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego i procesowego, do której zmierzają zarzuty skargi. Taka kontrola może nastąpić dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w obu instancjach ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ). W sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady kontrola ta jest niemożliwa, a wypowiadanie innych wiążących ocen należy uznać za przedwczesne.

W sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt k.p.a. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji będącą skutkiem naruszenia przepisów prawa regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach oraz norm prawa materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nadto, o rażącym naruszeniu prawa mówić można wówczas, gdy mamy do czynienia z oczywistą sprzecznością pomiędzy normą prawną, a treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Treść decyzji pozostawać musi w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Przekroczenie prawa musi mieć charakter jasny i niedwuznaczny. Wskazana wyżej sytuacja w sprawie niniejszej nie zachodzi. Zważyć należy bowiem, że analizowane uprzednio naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego jest pochodną stosowania przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), której regulacje są mają swoją specyfikę. Stosowanie przepisów zawartych w tej ustawie wymaga bowiem przeprowadzenia procesów wykładni, co dotyczy w szczególności nie poddanego w ustawie jasnym, wyczerpującym kryteriom odróżnienia prawa do informacji publicznej i udostępnienia informacji publicznej w tym trybie od prawa do wykorzystywania informacji publicznej i udostępnienia informacji publicznej w trybie ponownego wykorzystania informacji publicznej . Analogiczna uwaga odnosi się zasad postępowania, których nie poddanych wyczerpującej, szczegółowej odrębnej regulacji proceduralnej ustawie o dostępie do informacji publicznej, nadto przy ograniczonym stosowaniu zakresie stosowania wprost albo odpowiednio przepisów K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " i " c " p.p.s.a. , zaś rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień. Konsekwencją prezentowanej wyżej oceny prawnej jest w szczególności obowiązek rozpoznania przez organ drugiej instancji sprawy objętej decyzją Starosty N. z dnia [...] czerwca 2011 r., znak[...], jako mającej za przedmiot udostępnienie informacji publicznej w realizacji prawa do informacji publicznej, nie zaś udostępnienie informacji publicznej w celu realizacji prawa do ponownego wykorzystania informacji publicznej.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.