Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 554/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Protokolant: referent stażysta Adrian Piechota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2023 r. sprawy ze skargi L. H. na decyzję Wojewody z dnia 14 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z 9 grudnia 2022 r. nr [...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138, art. 139, art. 140 ust. 1-4, art. 142, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021., poz. 1899 – obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 344 dalej: "u.g.n."):

1) orzekł o zwrocie na rzecz E. S. w [...] części, L. H. w [...] części i R. O. w [...] części, nieruchomości położonej w [...] na os. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [...] cz., arkusz mapy [...], obręb [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji, jako: działka nr [...] (projektowana) o powierzchni 1894 m2,

2) odmówił zwrotu E. S., L. H. i R. O. części nieruchomości położonej w [...] na os. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [...] cz., arkusz mapy [...], obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] i stanowiącej własność M. P., oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji, jako: działka nr [...] (projektowana) o powierzchni 17.779 m2,

3) zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] cz., o powierzchni 19 673 m2 arkusz mapy [...], obręb [...], położonej w [...] na osiedlu [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sad Rejonowy [...] i stanowiącej własność M. P., na działki: nr [...] o powierzchni 1 894 m2 i nr [...] o powierzchni 17 779 m2, zgodnie z mapą z projektem podziału, stanowiącą załącznik do niniejszej decyzji,

4) zobowiązał osoby wymienione w punkcie pierwszym decyzji do zwrotu na rzecz M. P. następujących kwot: E. S. - do zwrotu kwoty: [...] zł, L. H. do zwrotu kwoty: [...] zł, R. O. do zwrotu kwoty: [...] zł.

Odwołanie od powyższej decyzji zostały wniesione przez:

1). L. H., która zaskarżając decyzję w części dotyczącej punktu II wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i orzeczenie o zwrocie E. S., L. H. i R. O. po [...] części, przedmiotowej nieruchomości położonej w [...] na [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], ewentualnie o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

2) M. P., które wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, względnie o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty.

Wojewoda decyzją z 14 czerwca 2023 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołań L. H. i M. P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: "K.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówił zwrotu E. S., L. H. i R. O. nieruchomości położonej w [...] na os. [...] zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [...] cz., arkusz mapy [...], obręb [...], stanowiącej własność M. P..

Przedstawiając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia dotychczasowy przebieg postępowania organ wskazał, że wnioskiem z 20 kwietnia 1999 r., uzupełnionym pismem z 27 kwietnia 1999 r. E. S., R. O. i L. H. (spadkobiercy po zmarłej L. S. J.) zwrócili się o zwrot, w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n., nieruchomości położonych w [...] na osiedlu [...] stanowiących części działek nr: [...], [...] i [...], odpowiadających częściom dawnych działek nr [...] i [...].

Organ wyjaśnił, że aktem notarialnym z 12 kwietnia 1976 r. nr repertorium [...] L. S. J. sprzedała, zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczanie nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 - dalej: "ustawa wywłaszczeniowa"), Skarbowi Państwa nieruchomość o powierzchni 7,45,05 ha, zapisaną w kw nr [...], położoną w [...] przy ul. [...] i ul. [...]. Skarb Państwa nabył ww. nieruchomość stanowiącą dawne działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe wysokie i inwestycje towarzyszące w dzielnicy [...], zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego tej dzielnicy, zatwierdzonym Zarządzeniem nr [...] Prezydenta M. P. z 30 stycznia 1974 r.

Za bezsporne organ uznał, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział III Cywilny z 20 lipca 1982 r., sygn. akt [...] spadek po zmarłej 14 września 1979 r. L. S. J. nabyli: M. J. (mąż), L. Ś. zd. J. (córka), E. O. zd. J. (córka), każde z nich po [...] części. Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział III Cywilny z 22 sierpnia 1991 r., spadek po zmarłym 11 lutego 1991 r. M. J. na podstawie testamentu nabył w całości R. O. (wnuk). Na podstawie odpisu skróconego aktu małżeństwa nr [...] sporządzonego 20 kwietnia 2003 r., ustalono, że L. Ś. zmieniła nazwisko na H. . Zatem osobami uprawnionymi do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są: L. H., E. S. i R. O..

Na podstawie dokumentów pozyskanych z Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. oraz map, zgromadzonych w aktach sprawy ustalono że, obecna działka nr: [...], powstała z licznych przekształceń i pierwotnie stanowiła część dawnej działki nr: [...], podzielonej na działki nr: [...] i [...]. Organ zaznaczył, że przedmiotem niniejszego postępowania jest część nieruchomości położonej w [...] na os[...] w obrębie [...], arkusz mapy [...], oznaczonej jako część działki nr [...] (projektowany podział na działkę nr [...] o powierzchni 1894 m2 i działkę nr [...] o powierzchni 17 779 m2) w granicach dawnych działek nr [...] i nr [...].

Wojewoda wyjaśnił, że w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli mieszkaniowych dzielnicy [...], zatwierdzonym przez Prezydenta M. P. zarządzeniem nr [...] z 30 stycznia 1974 r. (Dz. Urz. RM m. P. 1974, Nr 3, poz. 11 - zm. Dz. Urz. WRN 1984, Nr 2, poz. 36), a więc planem wskazanym w akcie notarialnym z 12 kwietnia 1976 r., na części działki (stanowiącej projektowane działki nr [...] i nr [...]) zaprojektowano pas infrastruktury technicznej, a nadto przeznaczona była pod: targowisko (częściowo kryte) wraz z halą targową - [...]; parking dla 600 samochodów - [...]; mieszkalnictwo wielorodzinne o wysokiej intensywności - [...].

Organ podkreślił, że żadna ze stron nie kwestionuje, iż na części działki nr [...], stanowiącej projektowane działki nr [...] i nr [...], zrealizowano infrastrukturę podziemną, co wynika w szczególności z pism operatorów oraz analizy mapy zasadniczej:

- linia kablowa SN 15 kV typu [...] relacji od stacji [...] do [...] i linia kablowa SN 15 kV typu [...] relacji od stacji [...] do [...] os. [...].

Wyżej wymienione linie kablowe powstały w latach osiemdziesiątych ubiegłego stulecia - pismo E. Sp. z o.o. z 5 grudnia 2014 r.;

- magistrala wodociągowa o średnicy 1000 mm rur stalowych. Inwestorem sieci zrealizowanej w latach 1977-1979 był Z. I. K. - pismo Spółki A. z 2 grudnia 2014 r.;

- kanał sanitarny o średnicy 0,30 m z rur kamionkowych. Inwestorem sieci zrealizowanej w latach 1977-1978 był Z. I. K. - pismo Spółki A. z 2 grudnia 2014 r.;

- kanał sanitarny o średnicy 0,20 m z rur kamionkowych. Sieć zrealizowano w latach 1990 - 1991 - pismo Spółki A. z 2 grudnia 2014 r.;

- kanał deszczowy o średnicy 1,0 m z rur wipro. Inwestorem sieci zrealizowanej w latach 1977-1979 było W. Z. P. G. K. i M. - pismo Spółki A. z 2 grudnia 2014 r.;

- przyłącze kanalizacji sanitarnej o średnicy 0,20 m z rur PCV, służące odprowadzaniu ścieków sanitarnych z posesji zlokalizowanej przy ul. [...] - pismo Spółki A. z 2 grudnia 2014 r.;

- przyłącze kanalizacji sanitarnej o średnicy 0,30 m z rur kamionkowych, służące odprowadzaniu ścieków sanitarnych z posesji zlokalizowanej przy [...] - pismo Spółki A. z 2 grudnia 2014 r.;

- infrastruktura telekomunikacyjna wybudowana ok. 1978 r. na podstawie projektu "Budowa sieci miejscowej dla osiedla [...] - pismo [...] z 25 listopada 2014 r.;

- gazociąg stalowy, dn 100 mm, średniego ciśnienia, wybudowany w latach 1978-1979, którego inwestorem był W. P. - pismo P. S. G. Sp. z o.o. z 25 listopada 2014 r.;

- gazociąg dn 125 mm, średniego ciśnienia, wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę (decyzja [...] z dnia 6 listopada 1995 r.), którego inwestorem była A. I. sp. z o.o. Obecnie właścicielem powyższych gazociągów jest P. S. G. sp. z o.o.;

- fragment magistralnej kanałowej sieci cieplnej [...], inwestorem sieci było W. Z. P. G. K. i M. Z. I. K. (termin rozpoczęcia prac wrzesień 1977 r - planowane zakończenie czerwiec 1978 r.), które w 1978 r. przekazało ją W. P. E. C. w P. do eksploatacji - pismo V. z 9 lutego 2015 r.

P. S. M. w piśmie z 12 czerwca 2014 r. wskazała, że teren os. [...] jednostka E zagospodarowała zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym decyzją z 23 lutego 1976 r., a grunty przejęła pod zabudowę na podstawie decyzji z 8 lipca 1977 r. znak [...] przekazania w użytkowanie wieczyste. Na części działki nr [...] oznaczonej literą "A" Spółdzielnia inwestowała wyłącznie uzbrojenie podziemne terenu. Natomiast w części "B" oprócz uzbrojenia podziemnego Spółdzielnia zagospodarowała teren zgodnie z jego przeznaczeniem, tj. prace infrastrukturalne niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla: przejazd asfaltowy, który stanowi jedyny dostęp do drogi publicznej dla budynku nr [...] oraz chodniki i przejścia. Ponadto Spółdzielnia od 30 lat dba o zieleń na tym terenie, która istnieje dzięki jej nakładom własnym (świerki srebrne, cyprysy, jałowce, cisy, sosny i tuje). Część działki nr [...] nie została przekazana Spółdzielni, bowiem - jak wynika z treści ww. pisma - miała zostać zawsze własnością M. P. z uwagi na uzbrojenie terenu i miała stanowić teren ogólnodostępny dla mieszkańców M. P..

W ocenie Wojewody zrealizowana infrastruktura podziemna nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla i była jednym z celów, dla których dokonano wywłaszczenia. Wybudowaną infrastrukturę techniczną należy uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla (cel publiczny). Brak realizacji drugiego celu, tj. targowiska wraz z halą targową i parkingu dla 600 samochodów (na projektowanej działce nr [...]) nie może w tej sytuacji przesądzać o zwrocie wnioskodawcom części przejętej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie cel wywłaszczenia został zatem osiągnięty i nieruchomość nadal jest wykorzystywana zgodnie z nim w części dotyczącej infrastruktury technicznej osiedla. Zarzut pełnomocnika M. P. zawarty w odwołaniu z 27 grudnia 2022 r. organ uznał za zasadny.

Zdaniem organu odwoławczego, odnośnie do projektowanej działki nr [...], oprócz uzbrojenia podziemnego, teren ten został zagospodarowany, zgodnie z przeznaczeniem. Materiał dowodowy pozwala wyciągnąć wnioski, że część działki nr [...] była i jest funkcjonalnie powiązana z osiedlem mieszkaniowym (drogi dojazdowe, parking, place zieleni) oraz wpisuje się w ład przestrzenny zaprojektowanej inwestycji. Nieistotna dla wyniku niniejszej sprawy jest kwestia ewentualnego zaniedbania wywłaszczonej nieruchomości. Przy ocenie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić zatem nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla. Do takich obiektów należą urządzenia towarzyszące, umożliwiające korzystanie z zabudowy mieszkaniowej takie jak ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa, trawniki, różnorakie miejsca wypoczynku, czy ciągi piesze (chodniki), jak i obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, które co prawda nie są urządzeniami umożliwiającymi korzystanie z zabudowy mieszkaniowej, ale służą mieszkańcom osiedla mieszkaniowego.

Za bezpodstawne organ odwoławczy uznał zarzuty L. H. co do braku realizacji celu wywłaszczenia na części działki nr [...] (projektowana działka nr [...]).

W skardze z 13 lipca 2023 r. skarżąca L. H., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów:

1) art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności stanu faktycznego, a mianowicie brak ustaleń w zakresie tego czy ulokowany w działkach pas infrastruktury technicznej zapewnia obsługę mieszkańców osiedla, czy też służy potrzebom mieszkańców [...] w ogóle;

2) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji niezawierającego odniesienia się przez organ II instancji do sformułowanego w odwołaniu od decyzji zarzutu naruszenia 137 ust. 2 u.g.n., tj. niezawierającego uzasadnienia prawnego decyzji;

3) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n.:

a) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że pomimo braku realizacji na projektowanej działce [...] oraz projektowanej działce [...] założonego celu wywłaszczenia w postaci targowiska wraz z halą targową i parkingu dla 600 samochodów, cel wywłaszczenia należy uznać za zrealizowany z uwagi na ulokowanie na działce infrastruktury technicznej, podczas gdy ulokowanie infrastruktury technicznej na działce nie uzasadnia przyjęcia, że doszło do realizacji celu wywłaszczenia, również w kontekście faktu, że realizacja takiego celu nie wymaga pozbawienia własności;

b) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że projektowana działka [...] oraz projektowana działka [...] zostały wykorzystane na cel w związku, z którym nastąpiło ich wywłaszczenie;

4) art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i odmowę zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości nie wykorzystaną na cel wywłaszczenia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację uzasadniającą podniesione zarzuty.

Odpowiadając na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., II FSK 1665/06). Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej: "P.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy na części działki nr [...] (projektowe działki nr [...] i nr [...]) został zrealizowany cel publiczny stanowiący podstawę wywłaszczenia, czy może stała się ona zbędna na ten cel zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n.

Roszczenie o zwrot nieruchomości uregulowane w przepisach art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oparte jest na przesłance zbędności na cel wywłaszczenia, sprowadzającej się do ustalenia braku realizacji celu wywłaszczenia, w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Stosownie do mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ, a warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Przy czym, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 u.g.n.).

Gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.).

Z przytoczonych przepisów wynika, że uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tylko nieruchomość, która spełnia wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. warunki może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest więc ustalenie, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy czym, przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akceptowany jest pogląd, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe, czy też budownictwo mieszkaniowe cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany nie tylko w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, ale również innych obiektów związanych immanentnie z potrzebami mieszkańców, czy też szerzej z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego, a w szczególności obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, a także infrastruktury towarzyszącej (por. wyroki: NSA z 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 610/15, z 3 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1537/09 – dostępne na stronie internetowej baza CBOSA). W każdym jednak wypadku należy szczegółowo odnieść istniejące aktualnie na poszczególnych działkach urządzenia do urządzeń planowanych przy wywłaszczeniu. Nie każda bowiem infrastruktura, czy tereny zielone, będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane (por. wyrok WSA w Lublinie z 12 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 450/12, LEX Nr 1228992, wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2013 r., II SA/Kr 958/13, LEX Nr 1398417).

W orzecznictwie przyjmuje się również, że budowa infrastruktury technicznej, a szczególnie podziemnej, może nie kolidować ze zwrotem nieruchomości. Jednak, co istotne, jeżeli zrealizowana na nieruchomości infrastruktura podziemna nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, to wybudowaną infrastrukturę uznać należy za urządzenie służące mieszkańcom, a tym samym realizujące cel wywłaszczenia. W takim przypadku brak jest podstaw do zwrotu wobec zrealizowania celu wywłaszczenia, a tym samym braku przesłanki z art. 136 ust. 3 u.g.n. (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2021 r. o sygn. akt I OSK 85/19, z 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 643/12, wyrok WSA w Łodzi z 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 102/16 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne w C. B. O. S. A. na stronie publ. internet).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że ustalenia organu orzekającego o odmowie zwrotu wnioskowanych działek są prawidłowe i zgodne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W omawianym zakresie dokonana została prawidłowa interpretacja przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz wypełniony obowiązek nałożony z mocy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., tj. zebrano w sposób wyczerpujący materiał dowodowy oraz dokonano prawidłowej oceny istotnych z punktu widzenia niniejszego postępowania okoliczności w oparciu o całokształt kompletnego materiału dowodowego. Sąd zauważa, że w zaskarżonej decyzji organ poddał szczegółowej analizie zasadność zwrotu części działki nr [...] (projektowana działka nr [...]) oraz odmowy zwrotu części działki nr [...] (projektowana działka nr [...]).

Niespornym jest, że stanowiąca przedmiot sprawy część działki nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa - na mocy przedmiotowego aktu notarialnego z 12 kwietnia 1976 r., w trybie ustawy wywłaszczeniowej, z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe wysokie i inwestycje towarzyszące w dzielnicy [...], zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego tej dzielnicy, zatwierdzonym Zarządzeniem nr [...] Prezydenta M. P. z 30 stycznia 1974 r. Nie jest również sporna ustalona w toku postępowania kwestia następstwa prawnego i legitymacji skarżącej. Spornym zagadnieniem w sprawie było natomiast zaistnienie przesłanki zbędności spornych nieruchomości na cel wywłaszczenia, a dokładnie, czy cel ten został na wywłaszczonych nieruchomościach zrealizowany.

Przechodząc do wykładni wskazanych wyżej przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji należy wskazać, że przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r. sygn. I OSK 1433/10, wyrok NSA z 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06).

W oparciu o zgromadzone w sprawie, a szczegółowo opisane w kwestionowanej decyzji dokumenty organ ustalił, że dla przedmiotowej nieruchomości nr [...] w latach 1976-1987 obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego M. P. zatwierdzony przez Wojewodę w dniu 22 sierpnia 1975 r., stanowiący integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] zatwierdzony uchwałą nr VII/25/77 Wojewódzkiej Rady N. M. P. z 21 października 1977 r. (Dz. U. W.R.N. nr 14 poz. 110). Działka nr [...] położona była w jednostce bilansowej [...] - rejon, dla którego przewidywano jako funkcję podstawową mieszkalnictwo i na rysunku planu oznaczona była symbolami:

- MW - tereny intensywnego zagospodarowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności;

- U - tereny intensywnego zagospodarowania z przewagą funkcji koncentracji usług powszechnego użytkowania.

W planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli mieszkaniowych dzielnicy [...] zatwierdzonym przez Prezydenta M. P. zarządzeniem nr [...] z 30 stycznia 1974 r. (Dz. Urz. RM m. P. 1974, Nr 3, poz. 11 - zm. Dz. Urz. WRN 1984, Nr 2, poz. 36), a więc planem wskazanym w akcie notarialnym z 12 kwietnia 1976 r., na przedmiotowej część działki (stanowiącej projektowane działki nr [...] i nr [...]) zaprojektowano pas infrastruktury technicznej, a nadto przeznaczona była pod: targowisko (częściowo kryte) wraz z halą targową; parking dla 600 samochodów; mieszkalnictwo wielorodzinne o wysokiej intensywności.

Podkreślenia wymaga, że żadna ze stron, na etapie postępowania administracyjnego, nie kwestionowała, że na części działki nr [...] (stanowiącej projektowane działki nr [...] i nr [...]) zrealizowano infrastrukturę podziemną (co wynika w szczególności z pism operatorów oraz analizy mapy zasadniczej).

Jak wynika z pisma P. S. M. z 12 czerwca 2014 r. teren [...] jednostka E zagospodarowała zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym decyzją z 23 lutego 1976 r., a grunty przejęła pod zabudowę na podstawie decyzji z 8 lipca 1977 r. znak [...] przekazania w użytkowanie wieczyste. Pierwsze budynki mieszkalne realizowane były na podstawie pozwolenia na budowę z 4 kwietnia 1978 r. Zgodnie z planem realizacyjnym działka nr [...] wykorzystana została pod uzbrojenia wszystkich dostawców mediów niezbędnych do zasilania budownictwa zarówno Spółdzielni na osiedlach [...], jak również inwestycji M. P. takich jak szkoły, przychodnia zdrowia, przedszkola i żłobki. Przez działkę nr [...] przechodzą główne magistrale łączące ją z [...].

Na części działki nr [...] oznaczonej literą "A" Spółdzielnia inwestowała wyłącznie w uzbrojenie podziemne terenu. Natomiast w części "B" oprócz uzbrojenia podziemnego Spółdzielnia zagospodarowała teren zgodnie z jego przeznaczeniem, tj. prace infrastrukturalne niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla: przejazd asfaltowy, który stanowi jedyny dostęp do drogi publicznej dla budynku nr [...] oraz chodniki i przejścia. Ponadto Spółdzielnia od 30 lat dba o zieleń na tym terenie, która istnieje dzięki jej nakładom własnym (świerki srebrne, cyprysy, jałowce, cisy, sosny i tuje). Część działki nr [...] nie została przekazana Spółdzielni, bowiem - jak wynika z treści ww. pisma - miała zostać zawsze własnością M. P. z uwagi na uzbrojenie terenu i miała stanowić teren ogólnodostępny dla mieszkańców M. P..

Prawidłowo w zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że zrealizowana infrastruktura podziemna nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z celów, dla których dokonano wywłaszczenia. Wybudowaną infrastrukturę techniczną należy bowiem uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla (cel publiczny). Brak realizacji drugiego celu, tj. targowiska wraz z halą targową i parkingu dla 600 samochodów (na projektowanej działce nr [...]) nie może w tej sytuacji przesądzać o zwrocie skarżącej części przejętej nieruchomości. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, że budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, jednakże jedynie w sytuacji, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia. W niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został określony jako budownictwo mieszkaniowe wysokie i inwestycje towarzyszące w dzielnicy [...], a uszczegółowienie tej inwestycji znalazło się w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego tej dzielnicy, zatwierdzonym Zarządzeniem nr [...] Prezydenta M. P. z 30 stycznia 1974 r. Jednym z elementów inwestycji, a tym samym celem wywłaszczenia była budowa infrastruktury technicznej osiedla. Cel ten został zrealizowany. Oceny tej nie zmienia fakt, że na powierzchni spornej części działki (projektowanej działki nr [...]) nie zrealizowano targowiska wraz z halą targową i parkingu dla 600 samochodów.

W rozpoznawanej sprawie cel wywłaszczenia został zatem osiągnięty i nieruchomość nadal jest wykorzystywana zgodnie z nim w części dotyczącej infrastruktury technicznej osiedla.

Sąd podziela również stanowisko i wnioski organu odnośnie projektowanej działki nr [...], bowiem oprócz uzbrojenia podziemnego, teren ten został zagospodarowany, zgodnie z przeznaczeniem. Prawidłowo organ stwierdził, że część działki nr [...] była i jest funkcjonalnie powiązana z osiedlem mieszkaniowym (drogi dojazdowe, parking, place zieleni) oraz wpisuje się w ład przestrzenny zaprojektowanej inwestycji. Teren osiedla to bowiem również przestrzeń pomiędzy zabudową, czemu mają służyć tereny niezabudowane i zielone, co wynika z zasad urbanistyki. Fragmenty osiedla niezabudowane bądź zabudowane czy wykorzystane pod infrastrukturę towarzyszącą funkcji mieszkalnej są takim samym jego elementem, jak tereny zabudowane (por. wyrok NSA z 18 października 2022 r., sygn. akt I OSK 2053/21).

Co istotne w związku z podnoszoną przez stronę skarżącą argumentacją, nie ma znaczenia, jaki jest stopień dbałości o zieleń osiedlową (por. prawomocny wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 214/15). Stan, w jakim zieleń ta jest utrzymywana, nie jest bowiem przesłanką istotną z punktu widzenia wykorzystania terenu zgodnie z celem wywłaszczenia (por. wyrok NSA 14 września 2021 r., sygn. akt I OSK 3875/18). W świetle powyższego nieistotna dla wyniku niniejszej sprawy jest kwestia ewentualnego zaniedbania wywłaszczonej nieruchomości. Przy ocenie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić zatem nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla. Do takich obiektów należą urządzenia towarzyszące, umożliwiające korzystanie z zabudowy mieszkaniowej takie jak ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa, trawniki, różnorakie miejsca wypoczynku, czy ciągi piesze (chodniki), jak i obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, które co prawda nie są urządzeniami umożliwiającymi korzystanie z zabudowy mieszkaniowej, ale służą mieszkańcom osiedla mieszkaniowego (por. wyroki NSA: z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2768/12, z 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2755/13, z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1832/11, z 3 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1537/09, a także wyrok WSA w Poznaniu z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 158/11; wyrok WSA w Krakowie z 30 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 928/15). Badania realizacji takiego celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla (traktowanego jako cel główny), odnośnie do konkretnych działek wchodzących w jego zakres, należy zatem dokonywać w aspekcie celu podstawowego, jakim jest szeroko rozumiana budowa osiedla mieszkaniowego.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że teren osiedlowy nie musi być w całości pokryty inwestycjami budowlanymi. Tereny zielone, parkingi, czy obiekty handlowo – usługowe należy również zaliczyć do inwestycji osiedla mieszkaniowego stanowiących integralną część osiedla. Służą bowiem mieszkańcom, z których to obiektów oni korzystają (por. wyroki NSA z 25 czerwca 2021 r. o sygn. akt I OSK 144/20, z 30 kwietnia 2020 r. o sygn. akt I OSK 1116/19).

Sąd orzekający zawraca uwagę, że ocena, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w przypadku, gdy celem takim była budowa osiedla mieszkaniowego, od szeregu lat jest dokonywana przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pryzmat traktowania osiedla jako swego rodzaju mikroorganizmu urbanizacyjnego, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod określony obiekt, powstał inny obiekt lub przestrzeń o charakterze np. rekreacyjnym. Zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza bowiem modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora czy następnie jego mieszkańców (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r. o sygn. akt I OSK 85/19). Poza tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest też pogląd, że budowa infrastruktury technicznej dużego obiektu lub pewnego założenia architektonicznego, stanowi element złożonej i wieloetapowej inwestycji, a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Rozpoczęcie zaś budowy inwestycji złożonej, nawet jeśli nie została ona jeszcze w pełni zakończona, dowodzi realizacji celu wywłaszczenia (np. wyroki NSA z: 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 643/12, z 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1433/10, z 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 581/08, z 7 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1324/06, z 20 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 2033/96, LEX nr 47337).

Reasumując Sąd stwierdza, że w zaskarżonej decyzji organ zasadnie przyjął, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Niewątpliwie za infrastrukturę związaną nierozerwalnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców uznać należy wszelkie instalacje podziemne - wodociągi, gazociągi, ciepłociągi, czy też linie elektryczne, instalację sanitarną i kanały deszczowe podobnie jak i ewentualnie inne urządzenia towarzyszące (parkingi, ciągi komunikacyjne, boiska, zieleń osiedlowa itd.). Ustalenie, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, że budowa opisanych urządzeń, uwzględniając logiczną konieczność połączenia ich z sieciami istniejącymi stanowi element realizacji celu, którym była budowa osiedla mieszkaniowego, przesądza o zasadności odmowy zwrotu nieruchomości z uwagi na brak przesłanki zwrotu, jaką jest zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, tak jak wymagają tego przepisy art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. W tej sytuacji dalszy sposób wykorzystania, czy też przeznaczenia nieruchomości (np. parking), choć w tym przypadku zbieżny z celem wywłaszczenia (budowa osiedla mieszkaniowego), ma znaczenie drugorzędne.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie dokonał w sposób prawidłowy ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, z poszanowaniem przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a uzasadnienie decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.