Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 738/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 24 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 12 września 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 12 września 2023 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku G. J. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją tego organu z 7 czerwca 2023 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności, utrzymało w mocy decyzję wydaną w I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Burmistrz J. decyzją z 10 czerwca 2019 r., nr [...], znak sprawy [...], działając m.in. na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), ustalił warunki zabudowy na rzecz A. Z. dla terenu działki nr [...] położonej w J., arkusz mapy [...], obręb J. , gmina J., dla inwestycji przebudowy, rozbudowy z nadbudową istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne.

Pismem z 3 marca 2023 r. G. J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o stwierdzenie nieważności ostatnio wskazanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

SKO decyzją z 7 czerwca 2023 r., nr [...], działając m.in. na podstawie art. 157 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 K.p.a., po rozpoznaniu ostatnio podanego wniosku, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza J. z 10 czerwca 2019 r., znak sprawy [...]

Wydając podaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzję Kolegium stwierdziło, że właściwym organem do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia był Burmistrz J., zatem nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie zachodzą także przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3-7 K.p.a., a mianowicie sprawa nie była przedmiotem rozstrzygnięcia w innej decyzji, decyzja została skierowana do osób mających przymiot strony, w dniu jej wydania była wykonalna, jej wykonanie nie spowoduje czynu zagrożonego karą, a decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Następnie SKO zbadało, czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W tym względzie organ powołał się na przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"). Kolegium przeanalizowało sporządzoną w sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawdą jest, że analiza jest bardzo ogólna i nie została podpisana. Nawet jednak brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Zarzut dotyczący błędnego sporządzenia analizy urbanistycznej może mieć wpływ na decyzję o warunkach zabudowy i skutkować jej uchyleniem w toku zwykłego postępowania administracyjnego, jednak nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji.

Kolegium spostrzegło przy tym, że planowana inwestycja może współistnieć z istniejącą w wyznaczonym obszarze zabudową. W ocenie tego organu, pomimo że analiza urbanistyczna nie przedstawia szczegółowych danych dla całej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, to dane w niej przedstawione były wystarczające do przyjęcia, że planowana inwestycja nie naruszy istniejącego ładu przestrzennego. W obszarze analizowanym występują budynki jednorodzinne mieszkalne, które mają zbliżone parametry do planowanego budynku.

Organ wskazał także, że projekt decyzji sporządziła M. M. (dyplom nr [...]), a zatem osoba uprawniona na podstawie art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Zdaniem SKO w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ wskazał, że niezasadne jest przeprowadzenie dowodu z przesłuchania wnioskodawcy, przesłuchania świadka na okoliczność tego, w jaki sposób nowa inwestycja będzie oddziaływać na działkę wnioskodawcy i ingerować w jego prawo własności. Tak samo niezasadne jest wnioskowanie o przeprowadzenie dowodu z wizji lokalnej i z fotografii przedstawiających zdjęcia roślin na działce wnioskodawcy. W postępowaniu nadzwyczajnym postępowania wyjaśniającego nie przeprowadza się. Ponadto, zarzuty związane z pogorszeniem warunków życia nie mogą być skuteczne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze do tut. Sądu skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zmianę decyzji ją poprzedzającej przez stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza J. z 10 czerwca 2019 r., zarzucając naruszenie:

I. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym zaniechanie przeprowadzenia istotnych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego dowodów, jak i brak dopuszczenia oraz przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez skarżącego, przez:

1. zaniechanie dowodu z przesłuchania skarżącego,

2. zaniechanie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka S. J.,

3. zaniechanie dowodu z wizji lokalnej działki nr [...] położonej w J. przy ul. [...] i inwestycji planowanej na tej działce oraz działki nr [...] położonej w J. przy ul. [...],

4. zaniechanie dowodu z fotografii przedstawiających ogród skarżącego,

5. wydanie rozstrzygnięcia z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, bez należytego zbadania stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do poczynienia przez organ dowolnych ustaleń w zakresie tego, że w sprawie spełniona została przesłanka dobrego sąsiedztwa, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

co skutkowało odmową stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza J. z 10 czerwca 2019 r., która została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

II. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2, § 6 ust. 1 i ust. 2, § 7 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia MI przez uznanie, że decyzja Burmistrza J. z 10 czerwca 2019 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy decyzja ta oraz analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona wadliwie i to w stopniu rażącym, na co wskazują następujące okoliczności:

1. w analizie i w decyzji Burmistrz J. odstąpił od zastosowania średniego wskaźnika dla poszczególnych parametrów technicznych, ale jednocześnie nie uzasadnił tak poczynionych odstępstw oraz powodów, dla których zdecydował się na ich zastosowanie (w szczególności przez odniesienie się do konkretnych zabudowań zlokalizowanych w obszarze analizowanym i wyjaśnienie jak zastosowane odstępstwa od wskaźnika średniego będą służyły zapewnieniu ładu architektonicznego), przy czym jako uzasadnienia odstępstw nie sposób uznać stwierdzeń: "szerokość frontów: 6,00 – 13,00 m; najniższy wskaźnik to 7,94%, najwyższy to 42,71%; maks. 6,00 m; nie dotyczy", co czyni wykonaną analizę i wydaną decyzję rażąco niezgodną z obowiązującymi przepisami prawa,

2. w wydanej decyzji Burmistrz J. w ogóle nie zastosował średnich wskaźników dla parametrów takich jak: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu), wysokość do kalenicy, szerokość elewacji frontowej oraz wielkość powierzchni terenu podlegającej przekształceniu w ramach inwestycji, a jedynie podał wartości maksymalne jakie ww. parametry techniczne mogą osiągnąć, co oznacza, iż niewiadomym jest jaka wartość zostanie przyjęta, tj. wartość średnia czy wartość inna niż średnia, a nadto – w sytuacji, gdy przyjęty parametr będzie stanowił odstępstwo – jakie są dokładne i uzasadnione powody, dla których przyjęto właśnie te konkretne wartości, co również czyni wykonaną analizę rażąco niezgodną z obowiązującymi przepisami prawa,

czego konsekwencją było wydanie przez Burmistrza J. decyzji z 10 czerwca 2019 r. z rażącym naruszeniem prawa,

III. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez niezachowanie kontynuacji zabudowy sąsiedniej, w szczególności kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy, parametrów i kontynuacji architektonicznej, tj. gabarytów i formy architektonicznej, czego konsekwencją było naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa i wydanie decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa,

IV. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez niewydanie analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej integralną część decyzji o warunkach zabudowy, co skutkowało wydaniem przez Burmistrza J. decyzji z 10 czerwca 2019 r. z rażącym naruszeniem prawa,

V. art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez:

1. lakoniczne i niepoddające się weryfikacji uzasadnienie decyzji z 12 września 2023 r., w tym niewskazanie jakie działki znajdujące się na analizowanym obszarze i w jakim zakresie zostały uwzględnione w analizie, brak odniesienia do sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, wielkości wskaźników i parametrów zabudowy wynikających z rozporządzenia wraz z podaniem numerów ewidencyjnych poszczególnych działek i danych wynikających z rozporządzenia w odniesieniu do tych nieruchomości, jak również zaniechanie przytoczenia oraz szczegółowego i wnikliwego omówienia przyczyn, dla których organ zastosował odstępstwa od parametrów średnich,

2. zaniechanie rozpatrzenia podniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczących uchybień formalnych, jakich dopuścił się Burmistrz J. wydając decyzję z 10 czerwca 2019 r., co skutkowało odmową stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący zwrócił się jednocześnie o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z przesłuchania skarżącego, przesłuchania w charakterze świadka S. J., dowodu z wizji lokalnej, a także z fotografii.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że zawarte w niej zarzuty są niezasadne i nie wpływają na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać trzeba, że sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 zd. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania tego z nich, który obowiązywał jako ostatni, wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny mogą rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, chyba że strona lub uczestnik postępowania wniosą o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1118) z dniem 1 lipca 2023 r. odwołano stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Zarządzeniem z 4 stycznia 2024 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu, w oparciu o wspomniany powyżej przepis ustawowy, skierował niniejszą sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym poinformowano strony i uczestników postępowania, którzy nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 września 2023 r., nr [...], nie narusza ani prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") dawałby podstawy do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zaskarżona do tut. Sądu decyzja wydana została w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, a mianowicie w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Skarżący wnioskiem z 3 marca 2023 r. zwrócił się do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza J. z 10 czerwca 2019 r., nr [...], znak sprawy [...], powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Także na obecnym etapie postępowania spór sprowadza się do stwierdzenia, czy przywołana decyzja Burmistrza J. dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a konkretniej rzecz ujmując – czy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zastosowanie nadzwyczajnego trybu postępowania i wzruszenie w tym trybie ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja taka dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Podkreślić należy, iż przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest z kolei to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą w ten sposób, iż powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Innymi słowy chodzi o oczywiste naruszenie przepisów prawa. W konsekwencji stwierdzenie nieważności dotyczyć może tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której mowa w art. 16 K.p.a. (por wyroki NSA z 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 513/21, z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 4431/18, z 17 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3289/18, dostępne w CBOSA na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja w sprawie nie zachodzi.

Skarżący przesłanki nieważnościowej, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., doszukuje się przede wszystkim w rażącym naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i wyrażonej nim zasady dobrego sąsiedztwa. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku, zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skarżący kwestionuje zwłaszcza ustalone w decyzji Burmistrza J. z 10 czerwca 2019 r. parametry w postaci: - wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, - szerokości elewacji frontowej, - wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu) i wysokości kalenicy – twierdząc, że Burmistrz odstąpił w tym względzie od średnich parametrów bądź od ich kontynuacji, jakie przyjęte być powinny zgodnie z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, czy § 7 ust. 1 lub 3 rozporządzenia MI, nie uzasadniając zastosowania tych odstępstw lub w ogóle nie wykazując jaki jest w tym względzie średni parametr.

Już wstępna analiza tak skonstruowanych zarzutów i przywołanej na ich poparcie argumentacji prowadzi do wniosku, że skarżący w istocie nie zmierza do wykazania rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., na które powołuje się chcąc zakwestionować decyzję Burmistrza J., lecz pod pozorem takiego zarzutu, wykazać chce wystąpienie nieprawidłowości w przeprowadzonym przez ten organ postępowaniu i uchybienia formalne, jakich organ miał się dopuścić wydając rzeczoną decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Skarżący wprost zresztą wskazuje, że Burmistrz J. "nie uzasadnił" powodów, dla których zastosował poszczególne parametry techniczne dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, mając odstąpić od średnich parametrów bądź od ich kontynuacji, czy też, że nie podał "jakie są dokładne i uzasadnione powody, dla których przyjęto właśnie te konkretne wartości".

Jakiekolwiek braki w uzasadnieniu decyzji z 10 czerwca 2019 r. poczytywane być natomiast mogą co najwyżej jako naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. i nie świadczą o rażącym naruszeniu prawa przy jej wydaniu. Tym bardziej, że jak sam skarżący zauważa, istnieją podstawy prawne do tego, aby organ wydający decyzję odstąpił od kontestowanych parametrów, o czym stanowi § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, czy § 7 ust. 4 rozporządzenia MI.

W ostatnio przywołanych przepisach prawodawca wprost dopuścił możliwość wyznaczenia innych wskaźników dla poszczególnych parametrów, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rzeczonego rozporządzenia. Tymczasem podważane przez skarżącego parametry zostały przyjęte po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej. Brak jest jednocześnie podstaw do tego, aby w postępowaniu nieważnościowym rzeczoną analizę skutecznie zakwestionować.

W § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, który to przepis obowiązywał w dniu wydania decyzji z 10 czerwca 2019 r., przewidziano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, o czym stanowił już § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Zgodnie zaś z jego § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

W judykaturze ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. Nie ulega wątpliwości, że analiza urbanistyczna jest obowiązkowym elementem postępowania dowodowego przy ustalaniu warunków zabudowy. Jednak nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tak wydaną decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Jeśli zatem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa (zob. wyrok NSA z 18 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1637/10, CBOSA). Takie kwalifikowane naruszenie prawa zachodziłoby zatem, gdyby ustalono warunki zabudowy dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie byłaby wyłączona (zob.. wyrok NSA z 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09, CBOSA).

Tymczasem skarżący kwestionuje właśnie prawidłowość sporządzonej analizy urbanistycznej, podważając przyjęte po jej przeprowadzeniu parametry. Przy czym skarżący nie stara się nawet wykazać, aby poszczególne, ustalone w ten sposób wskaźniki pozostawały w oczywistej sprzeczności z wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu, samodzielnie znajdując podstawę dla takiego działania Burmistrza J. w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, czy § 7 ust. 4 rozporządzenia MI, a jedynie – że ich przyjęcia w sprawie zakończonej decyzją z 10 czerwca 2019 r. nie uzasadniono.

Na okoliczność prawidłowości sporządzonej analizy zwróciło uwagę Kolegium podnosząc, że jest ona bardzo ogólna. Twierdzenia tego tut. Sąd nie kwestionuje. Nie sposób jednak uznać, aby doszło wobec tego do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium w pełni zasadnie wskazało bowiem, że w obszarze analizowanym, w momencie wydania decyzji z 10 czerwca 2019 r., znajdowała się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i planowana inwestycja mogła współistnieć z zabudową istniejącą w obszarze wyznaczonym. Podnoszone przez skarżącego przyczyny, dla których miałoby dojść do stwierdzenia nieważności, a które koncentrują się wokół naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia MI, mogłyby stanowić w tych okolicznościach co najwyżej podstawę do uwzględnienia odwołania lub skargi złożonej w zwykłym trybie postępowania. Nie mogą one jednak stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Zresztą skarżący nie stara się także wykazać, by skutkiem takich naruszeń było zaistnienie sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Tut. Sąd także nie dostrzega okoliczności, które za tym by przemawiały.

Skarżący podnosi ponadto, że w przypadku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu), wysokości kalenicy, szerokości elewacji frontowej, czy wielkości powierzchni terenu podlegającej przekształceniu Burmistrz J. w decyzji z 10 czerwca 2019 r. wyznaczył maksymalne, a nie konkretne wartości, jakim odpowiadać powinno planowane zamierzenie budowlane.

Zgodnie z art. 54 pkt 2 u.p.z.p. decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. Przepis ten stosownie do art. 64 ust. 1 u.p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy. Jak przewidziano w § 9 ust. 1 rozporządzenia MI warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.

Żadna z powyższych regulacji ani też żaden inny przepis rozporządzenia MI, w tym zwłaszcza jego § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, czy § 7 ust. 4, w których mowa jest jedynie o "innych" wskaźnikach, nie przewiduje expressis verbis, aby poszczególne parametry musiały być ustalane w decyzji o warunkach zabudowy w konkretnej, ściśle ustalonej wielkości, a contrario aby nie było dopuszczalne określenie ich wielkości maksymalnej. Nie sposób uznać, aby o rażącym naruszeniu prawa mogło świadczyć to, że organ nie zastosował się do przywołanej przez skarżącego, prezentowanej w części orzecznictwa, wykładni tych regulacji. W orzecznictwie za ugruntowany uznaje się zresztą obecnie pogląd, zgodnie z którym wskazanie jedynie wielkości maksymalnych, a nie wymiarów ścisłych, czy też w postaci tzw. widełek operujących zarówno wartością maksymalną, jak i minimalną jest dopuszczalne, a zarazem wystarczające w celu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zwraca się przy tym również uwagę, że skonkretyzowanie parametrów dotyczących planowanej inwestycji nastąpi na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego tj. w decyzji zezwalającej na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany, oczywiście z uwzględnieniem określonych w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnych wielkości (por. wyroki NSA z 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2806/16, z 15 września 2015 r., sygn. akt II OSK 1508/15, z 28 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1134/11, CBOSA). Zatem i w tym względzie nie sposób zarzucić, by Burmistrz J. dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Od razu spostrzec także trzeba, że o takim naruszeniu prawa nie świadczy brak ujęcia w treści decyzji z 10 czerwca 2019 r. wymagań co do ochrony zdrowia ludzi. Ponownie podkreślić należy, że art. 54 pkt 2 u.p.z.p., który przewiduje określenie takiego wymogu w lit. b, w przypadku decyzji o warunkach zabudowy znajduje jedynie odpowiednie zastosowanie. W ocenie tut. Sądu brak jest podstaw d twierdzenia, by decyzja o warunkach zabudowy każdorazowo zawierała wszelkie wymagane przez art. 54 pkt 2 u.p.z.p. elementy, a zwłaszcza aby następowało to w oderwaniu od charakteru inwestycji, której decyzja ma dotyczyć. Kwestionowana decyzja Burmistrza J. z 10 czerwca 2019 r. dotyczy przebudowy, rozbudowy z nadbudową istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń na cele mieszkaniowe, a skarżący nie stara się nawet wykazać jakie konkretnie wymagania dotyczące ochrony zdrowia – w świetle obowiązujących przepisów prawa, odnoszących się do właściwego etapu realizacji tejże inwestycji – powinny być w niej zawarte.

W okolicznościach sprawy brak jest zatem podstaw do twierdzenia by przy wydaniu decyzji z 10 czerwca 2019 r. doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czy § 5 ust. 2, § 6 ust. 1 i 2, bądź § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia MI. Nie doszło także do tego rodzaju naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. uznać trzeba za chybiony z tego względu, że przepis ten wprowadzony został z dniem 3 stycznia 2022 r. na mocy art. 2 pkt 4 ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), a więc miało to miejsce już po wydaniu decyzji z 10 czerwca 2019 r. Ocena zaistnienia przesłanki nieważnościowej musi być zaś dokonywana według stanu faktycznego i prawnego istniejącego i obowiązującego w dacie wydania decyzji, która taką przesłanką miałaby być dotknięta.

W sprawie zakończonej decyzją Burmistrza J. z 10 czerwca 2019 r. bezspornie przeprowadzono analizę urbanistyczną. Nie jest również kwestionowane, że analiza ta została przeprowadzona przez osobę uprawnioną, co znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych. Sprzeczne z tymi aktami jest jedynie dokonane przez Kolegium ustalenie, jakoby dołączona do decyzji Burmistrza J. z 10 czerwca 2019 r. analiza nie była podpisana. Zarówno decyzja z 10 czerwca 2019 r., jak i załączone do niej wyniki analizy zostały bowiem podpisane przez osobę działającą z upoważnienia Burmistrza J.. Jednocześnie Kolegium jeszcze na etapie I instancji dokonało weryfikacji rzeczonego upoważnienia, czemu dało wyraz w uzasadnieniu decyzji z 7 czerwca 2023 r., eliminując także i te wątpliwości skarżącego i podniesiony w związku z tym zarzut naruszenia art. 268a K.p.a.

Nie znajdują uzasadnionych podstaw zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a., co miałoby polegać na nieprzeprowadzeniu wnioskowanych przez skarżącego dowodów, w tym z przesłuchania skarżącego i świadka, a także z przeprowadzenia wizji lokalnej i dowodu z fotografii przedstawiających ogród skarżącego, a także na poczynieniu dowolnych ustaleń co do spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak zostało już powyżej wskazane rażące naruszenie prawa, na które powołuje się skarżący, ze swej istoty polega na tym, iż już proste zestawienie ze sobą treści decyzji z przepisem prawa powinno prowadzić do oczywistego wniosku o naruszeniu prawa. Przy stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa nie chodzi zatem o takie naruszenie prawa, które wymagałoby przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Zresztą – jak również zostało to wspomniane – przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy. Zatem nie ma tu proceduralnej możliwości poszerzania materiału dowodowego i czynienia uzupełniających ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 4431/18, CBOSA). Oczekiwanie, że w sprawie zostaną przeprowadzone środki dowodowe zmierzające do wykazania naruszenia przez Burmistrza J. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie mogło być w konsekwencji zrealizowane.

W tym miejscu zauważyć także trzeba, że nie znajdują podstaw zawarte w skardze wnioski, by powyższe środki dowodowe przeprowadzone zostały przez tut. Sąd. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. W oparciu o ten przepis sąd w ogóle nie może zatem przeprowadzać dowodów z przesłuchania stron, czy świadków ani też z wizji lokalnej. Jako dowód z dokumentu mógłby zostać rozważony proponowany przez skarżącego dowód z przedstawionej wraz ze skargą dokumentacji zdjęciowej, jednak w sprawie poddanej kontroli tut. Sądu – już z uwagi na jej charakter – nie sposób uznać, aby zachodziły jakieś istotne wątpliwości, których wyjaśnieniu taki dowód mógłby służyć.

Również zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. nie może być uznany za zasadny. Zaskarżona decyzja zawiera wymagane tym przepisem rozstrzygnięcie. Poprzez zarzut ten skarżący zmierza z kolei do tego, by Kolegium wydając decyzję w trybie nadzwyczajnym naprawiło uchybienia formalne, jakich w ocenie skarżącego dopuścić się miał Burmistrz J. w decyzji z 10 czerwca 2019 r. Wbrew przyjętym przez skarżącego założeniom nie mogło być to jednak przedmiotem postępowania nieważnościowego.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalono.