Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1120/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1048
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 190 poz 1 art. 24 ust. 3
law: Rozporządzenie (WE) NR 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania  odpadów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 811/21 w sprawie ze skargi D.G. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 31 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zagospodarowania odpadu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 31 marca 2021 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia 16 grudnia 2020 r. znak: [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz D.G. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.G. (dalej: skarżąca) na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 31 marca 2021 r. w przedmiocie zobowiązania do zagospodarowania odpadu.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Naczelnik Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gdyni Oddziału Celnego BASEN IV w Gdyni pismem z 21 kwietnia 2020 r. zawiadomił Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniu odpadu. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia sposobu gospodarowania przez skarżącą odpadem o kodzie 16 01 04* w postaci uszkodzonego pojazdu marki VOLVO XC60, o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...]. Organ uznał, że skarżąca jest odbiorcą odpadu odpowiedzialnym za jego nielegalne międzynarodowe przemieszczenie z terytorium USA na terytorium Polski.

Postanowieniem z 16 grudnia 2020 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wezwał skarżącą do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 3 rozporządzenia Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczenia odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z dnia 12 lipca 2006 r. ze zm.), przez zagospodarowanie odpadu przez będącego odbiorcą pojazdu o kodzie 16 01 04 * w postaci uszkodzonego pojazdu marki VOLVO XC60, o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...], odpowiedzialnym za jego nielegalne przemieszczenie z terytorium USA na terytorium Polski, przez przedsiębiorcę prowadzącego stację demontażu pojazdów, posiadającego decyzję właściwego organu w zakresie gospodarki odpadami, wymaganej w związku z prowadzeniem stacji demontażu pojazdów, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia.

Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zaskarżonym postanowieniem z 31 marca 2021 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił własne postanowienie z 16 grudnia 2020 r. w części dotyczącej terminu jego wykonania, a w pozostałym zakresie utrzymał to postanowienie w mocy. Organ określił termin wykonania zaskarżonego postanowienia jako nie dłuższy niż 30 dni od daty doręczenia postanowienia.

Organ wskazał, że sprowadzony przez skarżącą pojazd w momencie zgłoszenia do procedury celnej był uszkodzony oraz wymagał przeprowadzenia napraw w warsztacie samochodowym. Potwierdza to załączona do materiału dowodowego kopia formularza wniosku o przeprowadzenie oceny towaru oraz kopia formularza informacji o transgranicznym przemieszczaniu odpadów, z których wynika, że w wyniku oględzin pojazdu stwierdzono używany, uszkodzony pojazd z widocznymi defektami. Ponadto, właściwy organ Stanu Pensylwania w USA wydał dokument Certificate of Salvage for a Vehicle Nr [...] dla przedmiotowego pojazdu. Zgodnie z tłumaczeniem sporządzonym przez tłumacza przysięgłego z 13 marca 2020 r., dokument ten stanowi "Dowód własności pojazdu z odzysku", a analiza tego dokumentu wykazała, że zawiera adnotację "Nie dla celów rejestracji". Powyższe oznacza, że dla przedmiotowego pojazdu powypadkowego właściwe władze Stanu Pensylwania w USA wydały dokument, na podstawie którego niemożliwa jest rejestracja przedmiotowego pojazdu powypadkowego. W stanie, w jakim się znajdował, pojazd nie mógł poruszać się po drogach. Wymagane było zatem uzyskanie dla niego statusu pojazdu zrekonstruowanego (odbudowanego, po remoncie), którym skarżąca przemieszczając pojazd na terytorium Polski nie dysponowała. W przypadku naprawy pojazdu na terenie USA, po zastosowaniu się do procedur i przepisów wynikających z prawa Stanu Pensylwania, właściwy organ mógłby wydać dla tego pojazdu dokument "Certificate of Title – reconstructed". Przemieszczając pojazd poza granice stanu Pensylwania, a w szczególności wywożąc go poza granice USA, tymczasowa przeszkoda prawna, stanowiąca o niemożności zarejestrowania spornego pojazdu, stała się trwałą przeszkodą prawną, ponieważ niemożliwe stało się uzyskanie dla spornego pojazdu certyfikatu własności pojazdu "zrekonstruowanego" (odbudowanego, po remoncie). Powyższe, na podstawie przepisów ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2021 r., poz. 450 ze zm.), wykluczało prawną możliwość ponownego dopuszczenia przedmiotowego pojazdu do ruchu drogowego, a tym samym jego dalsze użytkowanie zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 72 ust. 2a ustawy Prawo o ruchu drogowym, w przypadku pojazdu sprowadzanego z terytorium państwa niebędącego państwem członkowskim, zamiast dowodu rejestracyjnego, o którym mowa w art. 1 pkt 5 tej ustawy, dopuszcza się przedstawienie innego dokumentu stwierdzającego rejestrację pojazdu, wydanego przez organ właściwy do rejestracji pojazdów w tym państwie. W tej sprawie skarżąca przedstawiła dokument wydany przez władze Stanu Pensylwania, tj. dowód własności pojazdu z odzysku - nie dla celów rejestracji. Nie można zatem uznać, że jest to dokument tożsamy z dokumentem, o którym stanowi art. 72 ust. 2a ustawy Prawo o ruchu drogowym. "Certificate of Salvage for a Vehicle Nr [...]", tj. "Dowód własności pojazdu z odzysku" jest kluczowym dokumentem w tej sprawie. Wynika z niego, że pojazd w dniu przemieszczenia nie mógł być wykorzystany zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem na terenie USA, a tym samym nie może być wykorzystany zgodnie ze swoim pierwotnym przeznaczeniem na terytorium Polski. Organ podkreślił ponadto, że zgodnie z treścią tego dokumentu, właścicielem pojazdu była firma Esurance z siedzibą w USA. Następnie pojazd został sprzedany firmie [...] z siedzibą w [...], która z kolei sprzedała pojazd amerykańskiej spółce [...], a ta na podstawie faktury sprzedaży z 31 grudnia 2019 r. sprzedała pojazd skarżącej. Pojazd został sprzedany jako pojazd powypadkowy, czego potwierdzeniem jest formularz wniosku o przeprowadzenie oceny towaru, formularz informacji o transgranicznym przemieszczaniu odpadów, opinia techniczna z 21 kwietnia 2020 r. oraz dokumentacja fotograficzna. Poprzedni właściciel pojazdu nie dokonywał zatem niezbędnych napraw pojazdu oraz nie uzyskał niezbędnego do dalszego wykorzystania pojazdu świadectwa pojazdu zrekonstruowanego, a pojazd ten w stanie uszkodzonym został przekazany skarżącej.

Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie z 31 marca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji Sąd I instancji wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do jednoznacznego stwierdzenia, że przedmiotowy pojazd stanowi odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.) oraz, że miało miejsce nielegalne przemieszczenie odpadu, a odbiorcą odpowiedzialnym za przemieszczenie jest skarżąca. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, stwierdzające, że w tej sprawie zastosowanie miał art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. z 2020 r. poz. 1792).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137, dalej: p.u.s.a.) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Polegało to na dokonaniu niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz braku stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. art. 7, art. 76 § 1, oraz art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.).

Ponadto, z ostrożności procesowej, skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach (w związku z art. 7a § 1 k.p.a.) polegającą na przyjęciu za dominującą "podstawę definicyjną" pojęcia "odpadu" zwrotu czasownikowego "pozbywać się".

Po drugie, błędną wykładnię art. 71 ust. 1 i 2a oraz ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach z art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, a także art. 24 ust. 3 lit. a) i art. 2 pkt 35 lit. a) rozporządzenia nr 1013/2006 (w związku z art. 7a § 1 k.p.a.). Polegało to na przyjęciu, że istniejąca tymczasowa przeszkoda występująca w jednym kraju, czasowo uniemożliwiająca użytkowanie pojazdu zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, w momencie wywozu pojazdu (eksportu) przybiera charakter przeszkody trwałej i nie pozwala na przywrócenie pierwotnego przeznaczenia pojazdu.

Po trzecie, błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach w związku z art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu pojazdów i art. 24 ust. 3 lit. a) i art. 2 pkt 35 lit. a) rozporządzenia nr 1013/2006. Polegało to na przyjęciu, że przedmiotowy pojazd stanowi odpad.

Z ostrożności skarżąca wskazała, że powyższe zarzuty mogą być postrzegane również w ramach naruszenia przepisów postępowania tj. art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. z uwagi na niejednoznaczny charakter przepisów, jak również wątpliwości, czy opisane w skardze działanie organu i brak należytej kontroli Sądu I instancji należy postrzegać jako "samodzielnie błędna wykładnia i niewłaściwe stosowanie przez WSA, czy też niespostrzeżenie w toku kontroli sądowoadministracyjnej tych uchybień przez WSA".

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z 16 grudnia 2020 r., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania w przedmiocie rozpoznania skargi kasacyjnej, w tym kosztów sądowych (wpisu od skargi i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa), oraz wynagrodzenia adwokata w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Powyższe oznacza, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Wynika to również z objęcia skargi kasacyjnej tzw. przymusem adwokacko-radcowskim, a więc obowiązkiem sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika. W konsekwencji, to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej, w tym jednoznacznego wskazania podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc jednoznacznego wskazania, które z zarzutów są zarzutami naruszenia prawa materialnego, a które zarzutami prawa procesowego. Tym wymogom autor skargi kasacyjnej złożonej w tej sprawie częściowo nie sprostał. Wbrew bowiem stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej, przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi w zakresie podstaw kasacyjnej są jednoznaczne, a ponadto były przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nieprawidłowe jest stanowisko zaprezentowane przez pełnomocnika skarżącej, że dane przepisy mogą być postrzegane zarówno w kategorii zarzutu naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzutu naruszenia prawa materialnego. Przede wszystkim norma z art. 1 § 2 p.u.s.a. jest normą o charakterze ustrojowym i zakreśla zakres kognicji sądów administracyjnych. Z kolei normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. W konsekwencji, powiązanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, które były wykładane i stosowane przez organ i co następnie było przedmiotem kontroli Sądu I instancji, z zarzutem naruszenia norm wynikowych o charakterze procesowym, nie powoduje, że zarzut ten jest zarzutem naruszenia prawa procesowego. Ponadto, brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń faktycznych sprawy zarzutem naruszenia prawa materialnego. Należy również zaznaczyć, że sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych sugeruje, że autor skargi kasacyjnej zasadniczy nacisk kładzie na zarzut naruszenia prawa procesowego (pkt I ppkt 1 zarzutów kasacyjnych). Pomimo tego, uzasadnienie skargi kasacyjnej (CZĘŚĆ C – Uzasadnienie zarzutów) odnosi się wyłącznie do zarzutów naruszenia prawa materialnego, a uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa procesowego zawarte jest wyłącznie w ramach przytoczenia podstaw kasacyjnych.

Niezależnie jednak od powyższych uchybień formalnych, zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten stanowi implementację art. 3 pkt 1 dyrektywy nr 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz. UE L z 2008 r. poz. 312, s. 3). W pierwszej kolejności należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy zbywca pojazdu zamierzał się go pozbyć nie widząc dla niego innego zastosowania, tak jak to przyjął za organami Sąd I instancji. Jest to warunek konieczny dla przyjęcia, że skarżący w tej sprawie dokonał międzynarodowego przemieszczenia odpadów, ponieważ skarżący stwierdził, że poprzedni właściciel nie miał zamiaru pozbycia się uszkodzonego pojazdu, a więc tylko przyjęcie, że pojazd ten w momencie zakupu był pojazdem wycofanym z eksploatacji (a więc odpadem), pozwala na przyjęcie, że status ten zachował po wprowadzeniu na terytorium Polski. Pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób niż nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się" (wyrok z 4 lipca 2019 r., Tronex, C 624/17, EU:C:2019:564, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo). W odniesieniu do pojęcia "pozbywać się" z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że należy je interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy 2008/98, którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzi i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 TFUE, który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że wyrażenia "pozbywać się", a zatem i pojęcia "odpadów" w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98, nie można interpretować w sposób zawężający. Pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i pkt 19 dyrektywy 2008/98.

Z orzecznictwa TSUE wynika także, że to, czy dany przedmiot lub substancja stanowi "odpad" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, należy ustalić w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie powinna zostać naruszona. Konkretne okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na pozbywaniu się, zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane. System nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą 2008/98 ma bowiem na celu objęcie swoim zakresem wszystkich przedmiotów i substancji, których ich właściciel się pozbywa, nawet jeżeli mają one wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania (zob. podobnie wyroki: z 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C 188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; z 3 października 2013 r., Brady, C 113/12, EU:C:2013:627, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).

W wyroku z 14 października 2020 r. w sprawie C-629/19 TSUE ponadto orzekł, że należy zwrócić szczególną uwagę, czy dany przedmiot lub substancja nie są już przydatne dotychczasowemu właścicielowi, a więc czy przedmiot lub substancja stanowią obciążenie, którego posiadacz zamierza się pozbyć. Gdy taka sytuacja rzeczywiście ma miejsce, istnieje ryzyko, że posiadacz pozbędzie się danego przedmiotu lub substancji, które do niego należą, w sposób mogący szkodzić środowisku, w szczególności porzucając, wysypując lub unieszkodliwiając je w niekontrolowany sposób. Taki przedmiot lub substancja, wchodząc w zakres pojęcia "odpadów" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, podlegają przepisom tej dyrektywy, co oznacza, że odzyskiwania lub unieszkodliwiania przedmiotu lub substancji należy dokonać bez zagrażania zdrowiu ludzi oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. W związku z tym stopień prawdopodobieństwa ponownego wykorzystania towaru, substancji lub produktu bez wstępnego przetwarzania stanowi istotną przesłankę ich kwalifikacji jako odpad. Przepisy dyrektywy 2008/98 dotyczą bowiem zapewnienia, żeby czynności odzyskiwania i unieszkodliwiania odpadów były wprowadzane w życie bez zagrożenia dla zdrowia ludzi oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. Uwzględniając obowiązek dokonania wykładni rozszerzającej pojęcia "odpadów", należy uznać, że dotyczy jedynie sytuacji, w których ponowne wykorzystanie takiego towaru lub substancji jest nie tylko możliwe, ale i pewne, bez konieczności poddania w tym celu uprzedniemu procesowi odzyskiwania odpadów, o którym mowa w załączniku II do dyrektywy 2008/98. W kontekście tych rozważań TSUE konsekwentnie podkreśla, że to organy krajowe są właściwe do oceny okoliczności faktycznych rozpoznawanej przez nich sprawy i ustalenie, czy posiadacz przedmiotu lub substancji rzeczywiście miał zamiar ich "pozbycia się".

W świetle powyższych rozważań nie ulega zatem wątpliwości, że sformułowana wyżej definicja odpadu jest definicją szeroką i musi ulegać doprecyzowaniu na gruncie poszczególnych stanów faktycznych. W odniesieniu do sprowadzanych z zagranicy pojazdów, doprecyzowanie to nastąpiło między innymi w formie wskazówek metodycznych Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 3 kwietnia 2008 r. z korektami pkt 2 z 15 lipca 2008 r. oraz z 21 marca 2013 r. w sprawie uznawania pojazdów za odpad w transgranicznym przemieszczaniu odpadów. Wskazówki te zostały sporządzone przez wyspecjalizowany organ i wydane na podstawie § 1 ust. 2 pkt 4 porozumienia z 7 lutego 2007 r. pomiędzy Ministrem Finansów, Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska oraz Komendantem Głównym Straży Granicznej w sprawie współdziałania w zakresie transgranicznego przemieszczania odpadów oraz biorąc pod uwagę porozumienie z 26 lipca 2006 r. pomiędzy Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska, a Głównym Inspektorem Transportu Drogowego o współdziałaniu Inspekcji Ochrony Środowiska i Inspekcji Transportu Drogowego, w celu zapewnienia jednolitej interpretacji przepisów prawa krajowego, wspólnotowego i międzynarodowego w zakresie dotyczącym transgranicznego przemieszczania odpadów. Wskazówki te uwzględniają ponadto wspólną interpretację wszystkich państw członkowskich rozporządzenia Nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów. Stąd też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazówki metodologiczne mogą mieć istotne znaczenie dla wykładni definicji odpadu w związku z transgranicznym przemieszczaniem pojazdu.

Z wskazówek metodologicznych wynika, że transgranicznie przemieszczany pojazd wypełnia definicję "odpadu", określoną w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, jeżeli:

1. poprzedni właściciel dokonał pozbycia się pojazdu uszkodzonego, posiadającego dokument własności pojazdu, z którego wynika, że nie nadaje się on do naprawy lub uległ kasacji ("Certificate of Destruction", "Damage Equal to the Value", "For Parts Only", "Non Rebuildable", "Non Repairable" itp.);

2. poprzedni właściciel dokonał pozbycia się pojazdu uszkodzonego, posiadającego dokument pojazdu inny niż w pkt 1, a uszkodzony pojazd wymaga napraw wykraczających poza naprawy drobne określone w "Wytycznych korespondentów Nr 9 w sprawie przemieszczania odpadów w postaci pojazdów";

3. z oświadczenia strony lub dokumentów (faktura) wynika, że zakupiła pojazd z przeznaczeniem na części;

4. przewożona jest część pojazdu lub pojedyncze części nie nadające się do bezpośredniego zamontowania w pojazdach oraz części wymontowane z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko – części te są wymienione w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 września 2005 r. w sprawie wykazu przedmiotów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko (Dz.U. Nr 201, poz. 1666).

Podstawowym argumentem organów, jak również Sądu I instancji przemawiającym za uznaniem, że pojazd był odpadem, jest dokument "Certificate of Salvage for a Vehicle" wydany przez władze stanu Pensylwania. Interpretacja i tłumaczenie tego dokumentu doprowadziły organ, jak również Sąd I instancji do wniosku, że uszkodzony pojazd nie nadawał się do dalszego użytku, jako pojazd dopuszczony do ruchu drogowego w stanie Pensylwania. Z treści przedłożonego certyfikatu wynika, że pojazd nadaje się do naprawy (rekonstrukcji), a jego dalsze użytkowanie możliwe jest po uzyskaniu odpowiednich dokumentów, przy czym sam dokument odsyła do konieczności uzyskania certyfikatu dla pojazdu "rekonstruowanego", a więc dokumentu właściwego dla prawodawstwa stanu Pensylwania. Ponadto dla tego pojazdu nie wydano innego dokumentu, z którego wynikałoby, że w stanie Pensylwania nie nadaje się do ponownego wykorzystania (naprawy). Tego rodzaju dokumentem byłby "Certificate Of Destruction", ewentualnie inny dokument posiadający klauzulę "For Parts Only" (tylko na części), "Non Rebuildable" (nie "odbudowywalny"), "Non Repairable" (nienadający się do naprawy).

Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w tej sprawie doszło do wydania dokumentu uniemożliwiającego użytkowanie pojazdu w sposób zgodny z jego pierwotnym przeznaczeniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka interpretacja przedmiotowego dokumentu jest nietrafna. Uproszczeniem jest stanowisko Sądu I instancji, według którego przedmiot staje się odpadem z chwilą pozbycia się go przez dotychczasowego posiadacza, ponieważ o tym, czy dana substancja lub przedmiot mogą być uznane za nieprzydatne w określonym miejscu lub czasie, decyduje ich dotychczasowy posiadacz. Zwrócić należy uwagę, że według przepisów Kodeksu cywilnego umowa sprzedaży przedmiotu jest pozbyciem się tego przedmiotu przez sprzedającego w tym sensie, że przenosi ona własność na kupującego. Nie można jednak przyjąć, że w każdym przypadku pozbycie się pojazdu uszkodzonego na podstawie umowy sprzedaży jest pozbyciem się odpadu. Rodzaj i skala uszkodzeń mogą być przecież niewielkie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie miało zasadniczego znaczenia w tej sprawie samo wystawienie dokumentu w postaci "Certyficate of Salvage for a Vehicle" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2023 r. III OSK 6614/21). Z dokumentu tego nie wynika bowiem, że przedmiotowy pojazd nie nadaje się on do naprawy lub uległ kasacji.

W tej sytuacji istotne znaczenie ma ustalenie, czy konieczne naprawy przekraczały drobne naprawy. W dniu 8 lipca 2011 r. na posiedzeniu korespondentów unijnych dla rozporządzenia Nr 1013/2006, zostały uzgodnione wytyczne w sprawie przemieszczania odpadów w postaci pojazdów. Wytyczne te zawierają ujednolicone stanowisko państw członkowskich co do sposobu, w jaki w rozumieniu wspólnym wszystkich państw członkowskich należy interpretować rozporządzenie Nr 1013/2006. Z pkt 8 lit. e) wytycznych wynika, że pojazd używany klasyfikowany jest zazwyczaj jako odpad między innymi, gdy nie nadaje się do drobnych napraw lub posiada znacznie uszkodzone istotne części (np. w wyniku wypadku) lub jest pocięty na kawałki (np. na pół). Istotne przy kwalifikowaniu pojazdu jako odpadu może być również, że koszty naprawy przekraczają obecną wartość pojazdu (pkt 9 lit. d) wytycznych). Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy pojazd w dacie transgranicznego przemieszczenia był uszkodzony. Uszkodzenia te to pognieciona maska, brak osłony chłodnicy, uszkodzony przedni zderzak oraz przednie reflektory, wyzwolona poduszka kierowcy, porysowany lewy przedni błotnik oraz tylne lewe drzwi, uszkodzona lampa tylna prawa, porysowane drzwi tylne prawe, wnętrze pojazdu zużyte i zaniedbane. Powyższe uszkodzenia potwierdza również, złożona przez stronę wraz z wyjaśnieniami sporządzona przez rzeczoznawcę opinia techniczna nr 1092 (wraz kalkulacją naprawy pojazdu oraz dokumentacją fotograficzną) z 21 kwietnia 2020 r. W ocenie Sądu I instancji, opisane wyżej uszkodzenia można zakwalifikować jako wymagające drobnych napraw. Jako przykład drobnych napraw w wytycznych korespondentów wskazano bowiem pękniętą lub rozbitą przednią szybę, rozbite lampy przednie lub tylne, silnik wystawiony na działanie czynników atmosferycznych ze względu na brak maski, nieotwierające lub niezamykające się drzwi lub drzwi zdjęte z zawiasów (każda para drzwi dołączona do pojazdu), konieczność wymiany klocków hamulcowych, rozładowany akumulator lub jego brak, całkowicie zużyty bieżnik opon oraz uszkodzona nieistotna część pojazdu.

Jako niespełnione należy zatem ocenić warunki zawarte w punkcie pierwszym, drugim, trzecim i czwartym wskazówek metodologicznych. Dlatego też powyższa analiza prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji nieprawidłowo podzielił stanowisko organu odnośnie uznania przedmiotowego pojazdu za odpad w trakcie jego międzynarodowego przemieszczenia

Z tych względów i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.