Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1007/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność par.4 ust.1 pkt 2,ust. 3 i 4, par.5 ust.3,5,par. 6 zask.uchwały; w pozostałej cześci skargę oddalono
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5, pkt 6,  art. 134 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 3 pkt 1, pkt 13, art. 5 ust. 5, ust. 7, art. 5a ust. 3, art. 5c pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 1, pkt 2, art. 14 ust. 5, ust. 6, art. 67 a ust. 3, ust. 5, ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: Art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 93, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
journal: Dz.U. 2001 nr 61 poz 624
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Limanowa z dnia 25 marca 2011r. nr VI/27/2011 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za świadczenia publicznych przedszkoli i w oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Limanowa I. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 pkt 2, § 4 ust. 3 i ust. 4, § 5 ust. 3, § 5 ust. 5, § 6 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2012r.

W dniu 25 marca 2011r. Rada Miasta Limanowa podjęła uchwałę Nr VI/27/2011 w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia publicznych przedszkoli i w oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Limanowa. Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 5a ust. 2 pkt 1, art. 5c pkt 1 oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).

Pismem z dnia 20 lipca 2011r. skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta Limanowa wniósł Wojewoda Małopolski domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Wojewoda Małopolski wyjaśnił, iż w toku badania legalności w/w uchwały powziął wątpliwości dotyczące jej legalności, a w szczególności zapisów jej § 4 ust. 3 i ust. 4, § 5 ust. 3 oraz § 6. W związku z tym organ nadzoru pismem z dnia 20 kwietnia 2011r. zawiadomił Radę Miasta Limanowa o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego kontroli legalności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi w piśmie z dnia 26 kwietnia 2011r. Przewodnicząca Rady Miasta Limanowa przedstawiła wyjaśnienia dotyczące przedmiotowej uchwały, które w ocenie strony skarżącej są racjonalne i wydają się być również uzasadnione. Niemniej jednak Wojewoda Małopolski stwierdził, iż mając na uwadze aktualne orzecznictwo sądowe, uznać należy, że przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie stanowi wystarczającej podstawy do stanowienia tzw. opłat stałych o charakterze ryczałtowym. Ponadto niedopuszczalne jest również stanowienie zakazu zwrotu opłat za świadczenie, które nie zostało spełnione.

Organ nadzoru zarzucił, iż zapis § 4 ust. 3 i ust. 4 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim ustala miesięczną opłatę za korzystanie ze świadczeń przedszkola narusza art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Strona skarżąca podniosła, iż w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 148, poz. 991) – przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Zgodnie zaś ze znowelizowanym art. 14 ust. 5 ustawy organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne oraz publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 (tj. w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie, ustalonym przez organ prowadzący, w którym to czasie przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę).

Zdaniem organu nadzoru, kluczowym dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały jest zatem określenie zakresu pojęcia "opłaty" i tym samym określenie zakresu kompetencji rady gminy do swobodnego ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola względnie inne formy wychowania przedszkolnego.

Wojewoda Małopolski wskazał, iż przyjmuje się, że "opłata" stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Organ nadzoru stwierdził również, iż w orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym opłaty za świadczenie przedszkoli mają charakter cywilnoprawny, a zatem zastosowanie ma w tym przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług.

Zdaniem strony skarżącej, sposób w jaki Rada Miasta Limanowa określiła opłatę za korzystanie przez dziecko ze świadczeń przedszkolnych poza czasem przeznaczonym na bezpłatne nauczanie, wychowanie oraz opiekę, budzi wątpliwości czy tak określona opłata odzwierciedla rzeczywiste koszty związane z pobytem dziecka w przedszkolu. Określając kwotę opłaty miesięcznej Rada Miasta nie wskazała bowiem za jakie konkretne świadczenia opłata ta miałaby być wnoszona. Wysokość tej opłaty jest zróżnicowana jedynie od tego, czy pobyt dziecka w przedszkolu trwa 8 czy 9 godzin i czy dotyczy ona drugiego czy też kolejnego dziecka z tej samej rodziny. Wskazano ponadto, że nie obejmuje ona pobytu w czasie zagwarantowanym jako bezpłatny (czyli w czasie 5 godzin obejmujących godziny pomiędzy 800 a 1300). Wątpliwości organu nadzoru budzi również to, za jakie świadczenia będzie pobierana opłata miesięczna w sytuacji, gdy dziecko będzie przebywało w przedszkolu krócej niż 8 czy 9 godzin lub 5 godzin, ale nie w czasie od 800 do 1300. Podsumowując, Wojewoda Małopolski stwierdził, iż ustalenie przez Radę Miasta Limanowa w zaskarżonej uchwale opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych w istocie prowadzi do ustanowienia opłat o charakterze stałym, ryczałtowym, co stoi w sprzeczności z zasadą ekwiwalentności świadczeń i normą wyrażoną w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Organ nadzoru zwrócił również uwagę, iż zakwestionowanie zapisów § 4 ust. 3 i ust. 4 czyni bezprzedmiotowym zapis § 6 zaskarżonej uchwały.

Strona skarżąca wskazała ponadto na brzmienie zapisów § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały, które w jej ocenie budzą wątpliwości w kontekście zasady ekwiwalentności świadczeń udzielanych przez przedszkole, a w związku z tym również naruszają w stopniu istotnym normę ujętą w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem organu nadzoru, mając na uwadze okoliczność, iż opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskane zindywidualizowane świadczenie oferowane przez przedszkole, należy w konsekwencji uznać, że opłata ta winna być pobrana wyłącznie za świadczenia rzeczywiście udzielone. Powyższe pozostaje wówczas w zgodzie z zasadą ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłata należy się wyłącznie za realnie świadczone (wykonane) usługi. W opinii Wojewody Małopolskiego, za niedopuszczalne uznać należy zatem sytuację, w których przewiduje się zapis uchwały, zgodnie z którym rodzic musi ponosić opłaty pomimo tego, iż dziecko nie korzysta ze świadczeń przedszkola.

Strona skarżąca zakwestionowała ponadto § 4 ust. 1 pkt 2 i § 5 ust. 5 zaskarżonej uchwały zarzucając, że zostały podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Co prawda Rada Miasta Limanowa w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przywołała art. 14 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, jednakże przepis ten nie przyznaje radzie gminy kompetencji do stanowienia o zasadach i trybie wnoszenia odpłatności za wyżywienie dziecka. Zgodnie z brzmieniem art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 67a ust. 3, 5 i 6 wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa, a zatem kompetencji tej nie ma organ stanowiący, w związku z czym wyżej wskazane zapisy kwestionowanej uchwały, jak to już zostało podniesione, zostały podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z ustawy o systemie oświaty.

Wojewoda Małopolski stwierdził, że wskazane naruszenia prawa mają charakter istotny, a uchybienia dotyczą zasadniczej części zaskarżonej uchwały, dlatego wniosek o stwierdzenie jej nieważności w całości jest w pełni uzasadniony.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Limanowa wniosła o oddalenie skargi. Rada Miasta Limanowa wyjaśniła, iż w celu ustalenia wysokości opłat określonych w § 4 ust. 3 i ust. 4 zaskarżonej uchwały dokonano kalkulacji kosztu 1 godziny zajęć przypadającego na 1 dziecko. Kalkulacja została oparta na kosztach osobowych ponoszonych w przedszkolach miejskich, zaplanowanych w budżecie Miasta Limanowa na 2011r. (wynagrodzenia, składki na ubezpieczenia społeczne, składki na FP oraz odpis na ZFŚS). Skalkulowany koszt godziny wynosi 3,63 zł. Przy kalkulacji kosztów nie uwzględniono wydatków rzeczowych ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez Miasto Limanowa. Rada wskazała, iż wysokość opłaty miesięcznej w przypadku korzystania przez dziecko ze świadczeń przedszkola przez 3 godzinny dziennie według skalkulowanej stawki wyniosłaby 228,69 zł, za 4 godziny dziennie – 304,92 zł miesięcznie, a za 5 godzin dziennie – 381,15 zł miesięcznie. Rada Miasta stwierdziła, iż uchwalona w § 4 ust. 3 opłata miesięczna 170 zł za korzystanie przez dziecko ze świadczeń przedszkola przez 3 godziny dziennie i 180 zł przez 4 godziny dziennie ponad czas zagwarantowany ustawowo jako bezpłatny jest znacznie niższa niż wynikająca z obliczeń i podyktowana jest troską o to, aby rodzice nie ponosili opłat często przekraczających możliwości finansowe rodziny, a tym samym aby zwiększyć dostępność przedszkoli dla rodzin o niższym statusie materialnym. Uchwała przewiduje utrzymanie niższych opłat w przypadku rodzeństwa uczęszczającego do przedszkola.

Rada Miasta Limanowa wskazała, iż zgodnie z art. 14 ust. 3 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty, zadaniem własnym gminy jest zapewnienie warunków do odbycia przez dzieci 5- i 6-letnie obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego. Dzieci 5- i 6-letnie mają zagwarantowany 5-godzinny bezpłatny pobyt w 11 oddziałach przedszkolnych zorganizowanych przy szkołach podstawowych. Natomiast w przedszkolach zagwarantowano miejsca dla dzieci rodziców pracujących, zapewniając dzieciom opiekę przez 8 i więcej godzin dziennie, spełniając tym samym oczekiwania rodziców, którzy składając deklaracje określili pobyt dziecka w przedszkolu na 8 i więcej godzin dziennie.

Rada Miasta Limanowa podniosła, iż w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały zdefiniowano zakres oraz charakter świadczeń realizowanych w czasie przekraczającym ustalony wymiar bezpłatnych zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Świadczenia te obejmują realizację zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych przy zapewnieniu opieki pedagogicznej oraz bezpiecznych warunków pobytu dziecka w przedszkolu.

Rada Miasta Limanowa wyjaśniła, iż w § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały nie przewidziano zwrotów opłaty za czas nieobecności dziecka w przedszkolu, a argumentem przemawiającym za przyjęciem takiego rozwiązania był fakt, że przyjęte do kalkulacji koszty stanowią planowane koszty osobowe nauczycieli i obsługi, wynikające z organizacji przedszkola. Rada Miasta stwierdziła, iż nieobecność dziecka w przedszkolu nie ma wpływu na skalkulowany koszt 1 godziny udzielanych przez przedszkola świadczeń, albowiem w miejsce nieobecnego dziecka, które nie zostało wypisane z przedszkola (nie została rozwiązana umowa) nie można przyjąć innego dziecka. Ponadto koszt 1 godziny został znacznie obniżony w stosunku do skalkulowanej stawki, co w dużym stopniu obciąża budżet gminy.

W ocenie Rady Miasta Limanowa zaskarżona uchwała jest więc zgodna z postanowieniami aktualnie obowiązujących ustaw, w szczególności ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o systemie oświaty, a tym samym brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie pełnomocnik Wojewody Małopolskiego podtrzymał swoje stanowisko o objęciu skargą całej uchwały a nie tylko zakwestionowanych w treści skargi przepisów wskazując jednocześnie, że wprawdzie pozostałe przepisy uchwały są zgodne z prawem, ale nie wnoszą do uchwały niczego nowego, stanowiąc jedynie powtórzenie ustawy.

Pełnomocnik Rady Miasta Limanowa nie zgodził się z tym stanowiskiem i wyjaśnił, że dla przykładu treść §3 ust. 2 uchwały stanowi doprecyzowanie regulacji ustawowej, a nie tylko jej powtórzenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2012 poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.). Oceniając legalność zaskarżonej uchwały, sąd ma na uwadze, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Kontrolę sądową zaskarżonej uchwały w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Małopolskiego z dnia 20 lipca 2011r. wniesiona na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.), a będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga Wojewody Małopolskiego została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż została wniesiona po upływie terminu 30 dni od doręczenia uchwały Wojewodzie (doręczenie nastąpiło w dniu 4 kwietnia 2011r., k. 8), o którym mowa w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g.

Należy na wstępie zaznaczyć, że okoliczność, że zaskarżona uchwała została uchylona przez radę gminy w całości uchwałą nr XXIX/168/2012 z dnia 23 maja 2012r., nie uniemożliwia sądowi orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez radę gminy wywarło bowiem skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, natomiast orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Umorzenie zatem sądowego postępowania kontrolnego w niniejszej sprawie spowodowałoby uniknięcie sądowej kontroli w przypadku, gdy wprawdzie sam zaskarżony akt prawny został już wyeliminowany z porządku prawnego, ale z mocą ex nunc, nie zostały zatem usunięte wszystkie skutki prawne, które on wywołał. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że na podstawie zaskarżonej uchwały organ gminy pobierał opłaty za przedszkola, zaskarżona uchwała w części dotyczącej opłat wywołała zatem skutki prawne. Z tego właśnie powodu postępowanie sądowe w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela zatem pogląd prawny wyrażany w orzecznictwie, że okoliczność, iż zaskarżona uchwała została uchylona przez radę, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, mogła ona bowiem być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie przepisu prawa miejscowego uchylającego tę uchwałę (wyrok NSA z 20 marca 1996, SA/Gd 1256/95, OSS nr 4, poz. 129; także wyrok NSA z 2 września 2005r., sygn. akt I OSK 394/05 oraz wyrok WSA z 15 listopada 2004, SA/Wr 1567/02, OSS z 2006, nr 2, poz. 38; jak również Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. W5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44). Sąd orzekając w niniejszym składzie nie podziela natomiast poglądu, iż wydanie w takim przypadku wyroku jest zbędne (por. wyrok NSA z 24 marca 1992r., SA/Wr 96/92, OSP 1993/7/149).

W ocenie sądu zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta Limanowa z dnia 15 marca 2011r. nr VI/27/2011 w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia publicznych przedszkoli i w oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Limanowa, wydana została z istotnym naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie uchwalenia uchwały.

Kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tej ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 14 ust. 5 w związku z art. 5 i art. 5a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonej uchwały. Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 tej ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r. przewiduje, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (jest to jedna z cech przedszkola o charakterze publicznym, czyli przedszkola, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności oraz zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie.

Obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej uchwały przepisy wprowadzały zatem zasadę, że świadczenia nauczania i wychowania w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie są bezpłatne. W tym czasie, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r., przedszkole powinno realizować program nauczania przedszkolnego uwzględniający podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Pod pojęciem "podstawy programowej" należało rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Podstawa programowa realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie powinna być bezpłatna, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r., mogły być pobierane opłaty.

W ocenie Sądu zakwestionowane w treści skargi w niniejszej sprawie przepisy uchwały naruszają art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że generalna konstrukcja opłaty za świadczenie na podstawie wskazanego przepisu stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie świadczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do istnienia wymogu precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. m.in. wyroki NSA z 25 lutego 2011r., I OSK 2035/10, NSA z dnia 24 listopada 2010r., I OSK 1554/10, z dnia 3 listopada 2010r., I OSK 1386/10, K 457/10, z dnia 16 marca 2010r., I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08; wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Zaskarżona uchwała nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom ustawowym, gdyż przewidziana w niej opłata ma charakter opłaty stałej, pobieranej od poszczególnych rodziców na podstawie zawieranej z nimi umowy (§ 4 ust. 3 i 4 oraz §6). Rada Miasta Limanowa nie uzależniła kosztów ponoszonych przez rodziców lub opiekunów od zakresu świadczeń przedszkola z jakich konkretne dziecko korzysta przekraczających czas 5 godzin dziennie, tj. od rodzaju i ilości zajęć dodatkowych z których dziecko korzysta. Wysokość opłaty ustalona w zaskarżonej uchwale ma charakter stały, jest to w istocie opłata za pobyt dziecka w przedszkolu w czasie powyżej 5 godzin dziennie, jednakowa dla wszystkich, bez uwzględnienia rzeczywistych świadczeń, z których konkretne dziecko faktycznie korzystało podczas swojego pobytu w przedszkolu oraz bez możliwości uzyskania zwrotu opłaty w przypadku, gdy dane dziecko ze świadczeń przedszkola nie korzystało (§5 ust. 3). Brak też powiązania wysokości opłaty stałej za świadczenia ponad podstawę programową realizowaną w czasie 5 godzin dziennie z ich realnym kosztem. Treść zaskarżonej uchwały uniemożliwiała zatem jej adresatom rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w ponoszonej opłacie za przedszkole mieściły się rzeczywiście świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego realizowane w czasie wykraczającym poza minimalne 5 godzin dziennie oraz jakie były ich rzeczywiste koszty. Przyjęta w zaskarżonej uchwale konstrukcja opłaty stałej nie dostarczała także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej, co niewątpliwe uznać należałoby za niezbędne do normatywnego zapobiegania pokrywaniu z tej opłaty innych niż dopuszczalne wydatków. Słusznie wskazuje na to skarżący, podnosząc wątpliwości co do rzeczywistego zakresu opłaty stałej i jej zgodności z ustawą o systemie oświaty. Uchwała nie wskazuje, co składa się na tę opłatę stałą, nie zawiera konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń, za które pobierana jest opłata, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia.

Zasadny jest także zarzut skargi dotyczący § 4 ust. 1 pkt 2 i § 5 ust. 5 zaskarżonej uchwały, przepisy te zostały bowiem przez Radę Miasta Limanowa podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Art. 14 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, stanowiący podstawę prawną zaskarżonej uchwały, nie przyznaje radzie gminy kompetencji do stanowienia o zasadach i trybie wnoszenia odpłatności za wyżywienie dziecka. Zgodnie z treścią art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 67a ust. 3, 5 i 6 wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa, a zatem kompetencji tej nie ma organ stanowiący. Należy zatem uznać, że przytoczone przepisy zaskarżonej dotyczące zasad kalkulowania opłat za wyżywienie oraz ich zwrotu w przypadku nieobecności dziecka zostały podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z ustawy o systemie oświaty (por. wyrok WSA w Opolu z 28 listopada 2011r., II SA/Op 388/11, www.nsa.gov.pl).

Niezachowanie w zaskarżonej uchwale wskazanych powyżej zasad ustalania opłat za przedszkola oznacza przekroczenie przez Radę Miasta Limanowa granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 67a ustawy o systemie oświaty. Wskazane powyżej naruszenia prawa przytoczonymi przepisami zaskarżonej uchwały mają charakter istotny, uzasadniając wniosek skarżącego o stwierdzenie ich nieważności. Należało więc uznać, iż zaskarżona uchwała w części dotyczącej §4 ust. 1 pkt 2, §4 ust. 3 i ust. 4, §5 ust. 3, §5 ust. 5 oraz §6 wydana została z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności w tej części. Zakres derogacji przyjęto uwzględniając fakt, że skarga obejmowała wprawdzie całość uchwały, Sąd nie podzielił jednak poglądów skarżącego, że uchybienia dotyczą zasadniczej części zaskarżonej uchwały, przez co uzasadnione jest stwierdzenie jej nieważności w całości. Pozostałe bowiem przepisy uchwały, doprecyzowując treść regulacji ustawowej, są zdaniem Sądu zgodne z prawem, brak zatem było podstaw prawnych do stwierdzenia ich nieważności. Dlatego w pozostałej części Sąd skargę oddalił.

Ponieważ przedmiotem zaskarżenia był nieobowiązujący już akt prawa miejscowego, Sąd nie orzekł w niniejszej sprawie o wstrzymaniu wykonania na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.