Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1045/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 99 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 341
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jedn.
article: art. 174 pkt 2, art. 174 pkt 1, art. 176, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1216/20 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 1 września 2020 r. nr SKO.407.KO.1397.61.2020 w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1216/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 1 września 2020 r., nr SKO.407.KO.1397.61.2020, w przedmiocie skierowania na badania lekarskie.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił S. S., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. 2019 r., poz. 341), poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji stwierdzenie, że wobec skarżącego istnieją zastrzeżenia co do stanu zdrowia i jego sprawności psychofizycznej do kierowania pojazdami, będące przesłanką skierowania skarżącego na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami;

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i oddaleniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego i z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez dokonanie dowolnej, sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego oceny zgromadzonego materiału dowodowego w tym przyjęcie, że opinia biegłych na podstawie której stwierdzono u skarżącego zespół zależności alkoholowej daje dostateczną podstawę do skierowania skarżącego na badanie lekarskie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu w przedmiocie skierowania na badania lekarskie stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, a w konsekwencji zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się przesłanek wydania decyzji, o której jest mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, a to wobec stwierdzenia istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia adresata tej decyzji, motywowanych opinią sądowo-psychiatryczną, z której wprost wynika, że jest on osobą uzależnioną od alkoholu oraz, że leczy się psychiatrycznie.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Zwłaszcza, że – co trzeba podkreślić – ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie można pomijać, nie dość, że znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), to również, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelności formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). W tym też kontekście podkreślenia i zarazem przypomnienia wymaga, że konsekwencją zasady dyspozycyjności, o której mowa była na wstępie jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Operując w granicach wyznaczonych podstawami kasacyjnymi, z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających trzeba stwierdzić, że zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa, oparty na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., zarzut z pkt I. tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami poprzez "[...] jego błędną wykładnię, a w konsekwencji stwierdzenie, że wobec skarżącego istnieją zastrzeżenia co do stanu zdrowia i jego sprawności psychofizycznej do kierowania pojazdami, będące przesłanką skierowania skarżącego na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami".

Ocena zasadności, przede wszystkim zaś skuteczności tego zarzutu wymaga przypomnienia, że błędna wykładnia prawa materialnego, to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej – a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15).

Wobec konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego wymaga również przypomnienia, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego zakłada potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być w sprawie zastosowany – co innymi słowy polega na zarzuceniu błędu subsumcji (niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu). Ocena zaś tego zarzutu, co nie mniej istotne, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone – a więc tak jak w rozpatrywanej sprawie, a to wobec braku skuteczności zarzutu z pkt II. petitum skargi kasacyjnej, o czym mowa dalej – nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II FSK 940/22).

Podkreślając w tym kontekście, że czytelności komunikatu formułowanego w skardze kasacyjnej jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17), trzeba stwierdzić, że ze skargi kasacyjnej (zob. s. 4 – 5) nie wynika, aby zawierało ono wskazane i zarazem konieczne elementy.

Z przepisu prawa, którego błąd wykładni zarzuca strona kasacyjna wynika, że starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich stanu zdrowia.

W tym też kontekście trzeba stwierdzić, że ani z konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego, ani też z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby na ich gruncie została podjęta nawet próba wykazania na czym miałby polegać zarzucany błąd wykładni.

W sposób w jaki należałoby tego oczekiwać – o czym była mowa powyżej – strona skarżąca nie wykazała również na czym miałby polegać zarzucany błąd subsumpcji, o czym w odniesieniu do polemiki strony skarżącej z treścią przywołanej powyżej opinii sądowo-psychiatrycznej (s. 5 skargi kasacyjnej) mowa jeszcze dalej.

Deficyty uzasadnienia skargi kasacyjnie nie mogą więc pozostawać bez wpływu na wniosek odnośnie do braku skuteczności zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W relacji do istoty spornej w sprawie kwestii nie można przy tym tracić z pola widzenia – co trafnie również podkreślił Sąd I instancji (s. 3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – że wobec treści art. 99 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami określającego treść kompetencji, o której w nim mowa, formę jej realizacji oraz faktyczną podstawę podejmowanego rozstrzygnięcia, za uzasadniony trzeba uznać wniosek – zwłaszcza gdy uwzględnić w tej mierze konwencję językową, którą operuje ustawodawca – że decyzja administracyjna o skierowaniu na badania lekarskie ma charakter decyzji związanej, a to wobec jasno i wyraźnie określonych przesłanek jej podjęcia.

Są nimi uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Jeżeli w tym też kontekście podkreślić, że ustawa o kierujących pojazdami określa – między innymi – jak wynika to z jej art. 1 ust. 1, osoby uprawnione do kierowania pojazdami na drogach publicznych oraz na drogach położonych w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu (pkt 1), wymagania w stosunku do osób, o których mowa w pkt 1 (pkt 2), zasady uzyskiwania i cofania uprawnień do kierowania pojazdami oraz zatrzymywania dokumentów stwierdzających posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami (pkt 3), a ponadto – co istotne – zasady wykonywania badań lekarskich i psychologicznych kierowców, instruktorów i egzaminatorów oraz kandydatów na kierowców, instruktorów i egzaminatorów (pkt 5), zaś w tym względzie, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlegają, między innymi, osoby o których jest mowa w art. 75 ust. 1 pkt 5 przywołanej ustawy oraz, że wymienione badania lekarskie są przeprowadzane, między innymi, w zakresie określonym w art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy, to nie sposób jest twierdzić, że Sąd I instancji naruszył art. 99 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 75 ust. 1 pkt 5 wymienionej ustawy.

Zwłaszcza, gdy wobec treści oraz funkcji przywołanej regulacji prawnej w zakresie, w jakim odnosi się do wymogów zdrowotnych, jako warunku uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami oraz wykonywania tychże uprawnień podkreślić, że wbrew stanowisku strony skarżącej (s. 5 skargi kasacyjnej), źródłem powzięcia uzasadnionych zastrzeżeń odnośnie do stanu zdrowia uzasadniających ocenę o zaktualizowaniu się przesłanki podjęcia decyzji o skierowaniu na badania lekarskie może być również dowód, na który powołał się w rozpatrywanej sprawie organ administracji publicznej. Jakkolwiek bowiem został on sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie cywilnej, to jednak nie może budzić żadnych wątpliwości, że wobec zasadniczego celu i przedmiotu sporządzenia dowodu z opinii sądowo-psychiatrycznej – którym była ocena stanu zdrowia – treść tej opinii oraz postawiona w niej diagnoza – uzależnienie od alkoholu – z całą pewnością tworzyły podstawę do formułowania wniosku o zaistnieniu uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia strony skarżącej, aktualizując tym samym przesłankę wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Jeżeli wobec treści oraz funkcji przepisów ustawy o kierujących pojazdami w zakresie, w jakim odnoszą się one do wymogów zdrowotnych, jako warunku uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami oraz wykonywania tychże uprawnień w relacji do treści przywołanej opinii oraz jej diagnozy podnieść również – co jest aż nadto oczywiste – że ze swej istoty ruchowi drogowemu towarzyszy złożone i wysokie ryzyko – którego źródłem może być również, co jest nie mniej oczywiste, kondycja zdrowotna kierującego pojazdem – to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że instytucja skierowania na badania lekarskie – której istotę, rozumienie oraz prawidłowość stosowania w rozpatrywanej sprawie kwestionuje strona skarżąca – służy, jako środek o charakterze prewencyjnym, ograniczaniu tego ryzyka.

Tym bardziej nie ma więc podstaw, aby podważać prawidłowość podejścia Sądu I instancji do rozumienia oraz zastosowania w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy przepisu art. 99 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, którego treść wyznaczała zakres koniecznych do przeprowadzenia w sprawie ustaleń faktycznych.

Ich prawidłowości nie podważa bowiem – jak należałoby przyjąć w świetle dotychczas przedstawionych argumentów – zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (pkt II. petitum skargi kasacyjnej). Zwłaszcza, że nie został on uzasadniony (zob. s. 4 – 5 skargi kasacyjnej) w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w światle znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13).

Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były – co trzeba podkreślić – na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga – jak powyżej wyjaśniono – uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy.

Z lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej – które nie zawiera wskazanego i zarazem koniecznego elementu – nie wynika na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania i rekonstruowanych z nich wzorów działania adresowanych do organu administracji publicznej (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), które Sąd ten miałby naruszyć kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, a ponadto na czym miałby polegać istotny wpływ zarzucanego naruszenia wymienionych przepisów postępowania na wynik sprawy.

W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.