Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1407/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, asesor WSA Katarzyna Tomiło – Nawrocka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2023 r. znak: DON.7200.157.2022.ABL w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2023 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia 30 stycznia 2023 r., znak: [...] wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2014 r., znak: [...]

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] nakazał Wiesławie E.D. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego w miejscowości P., gm. O., na działce nr [...], wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 lipca 2014 r., znak: [...] uchylił w całości decyzję organu powiatowego i nakazał W. D. rozbiórkę rozbudowanej murowanej części budynku mieszkalnego w miejscowości P.o powierzchni zabudowy 19,24 m2, składającej się z fundamentów, części podpiwniczonej, części parterowej, poddasza użytkowego, dachu drewnianego dwuspadowego krytego papą na deskowaniu, instalacji wewnętrznych (elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania i ciepłej wody użytkowej) oraz schodów zewnętrznych z balustradami, wykonanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 905/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na decyzję organu wojewódzkiego z dnia 7 lipca 2014 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 768/15 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Pismem z dnia 6 grudnia 2022 r. K. D. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Głównego Inspektora Nadzory Budowlanego (dalej: "GINB" lub "organ") o stwierdzenie nieważności decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2014 r., znak: [...]

GINB postanowieniem z dnia 30 stycznia 2023 r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżąca, nie zgadzając się z tym postanowieniem, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Opisanym na wstępie postanowieniem, organ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie własne.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ powołał się na przepis art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 2634, dalej; "p.p.s.a.") wskazując, że skutkiem oddalenia skargi przez sąd jest niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sam z urzędy, stosownie do art. 134 p.p.s.a. ustala, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a.

GINB podniósł, że w świetle uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok Sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.

Organ stwierdził, że skarżąca w dniu 9 grudnia 2015 r. otrzymała w drodze darowizny od dotychczasowej właścicielki – W. D.(matki) nieruchomość w miejscowości P..

W związku z powyższym, zdaniem organu, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2014 r., znak: [...] Ponadto organ zwrócił uwagę, że Sąd rozważał wszystkie okoliczności sprawy, które warunkowały możliwości oceny wydanej decyzji pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad naruszeń prawa i nie dopatrzył się naruszenia prawa, skutkującego nieważności decyzji organu wojewódzkiego.

Tym samym, GINB wskazał, że należało z przyczyn przedmiotowych odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Niedopuszczalna jest bowiem ponowna weryfikacja decyzji, dokonywana w trybie administracyjnym, jeżeli prawidłowość tego rozstrzygnięcia została wcześniej prawomocnie rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny.

Skarżąca, nie zgadzając się z tym postanowieniem, wywiodła skargę do tut. Sądu, wnosząc o jego uchylenie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją organu wojewódzkiego. Podczas rozpatrywania przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy w dniu 14 grudnia 2016 r., była ona już stroną tego postępowania, bowiem od dnia 9 grudnia 2015 r. przeszło na nią prawo własności nieruchomości w miejscowości P.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów i uwarunkowań Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa.

Istota sprawy sprowadza się do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu odwoławczego, którym utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania administracyjnego (na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2014 r., znak: [...] nakazującej W.D. (matce skarżącej) rozbiórkę rozbudowanej murowanej części budynku mieszkalnego w miejscowości P. o powierzchni zabudowy 19,24 m2, składającej się z fundamentów, części podpiwniczonej, części parterowej, poddasza użytkowego, dachu drewnianego dwuspadowego krytego papą na deskowaniu, instalacji wewnętrznych (elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania i ciepłej wody użytkowej) oraz schodów zewnętrznych z balustradami, wykonanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Zgodnie z treścią art. 61 a § 1 k.p.a. w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Z powyższego wynika, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania może być wydane, gdy zostanie stwierdzony brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), a także wówczas, gdy zaistnieją inne uzasadnione przyczyny (przesłanka przedmiotowa).

W ocenie Sądu zgodzić należy się ze stanowiskiem GINB, iż w niniejszej sprawie zaistniała "inna uzasadniona przyczyna", która spowodowała brak możliwości wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie w obrocie prawym pozostaje ostateczna i prawomocna decyzja W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 905/14 oddalił skargę W.D. na tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 768/15 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

Wskazać należy, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno skutkować odmową wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na uprzednio wydany wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podał, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Wprawdzie z powyższej uchwały można wywieść, że dopuszcza się możliwość, że wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną nie zawsze automatycznie będzie stanowił przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Sytuacje tego rodzaju powinny mieć jednak charakter wyjątkowy, a ponadto winno być to uwarunkowane obiektywnymi względami braku wiedzy sądu o okolicznościach istotnych dla wyniku sprawy, czyli takich, o których sąd nie mógł wiedzieć, jak np. odkrycie po wydaniu wyroku innej ostatecznej decyzji załatwiającej sprawę administracyjną.

Należy mieć przy tym na uwadze, że sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Do tego zobowiązuje go art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Z tej też przyczyny sąd oddalając skargę uznaje, że decyzja odpowiada prawu. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne powinno być stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Ponadto, stosownie do treści art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2018).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy uznać trzeba, że dla jej rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niewątpliwe kluczowe znaczenie miała okoliczność poddania już kontroli sądowoadministracyjnej decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. i niewykazania przez tę kontrolę, aby była ona dotknięta jakąkolwiek wadą. Wyrokiem z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt: II SA/Ol 905/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił bowiem skargę na tę decyzję. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 768/15 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Wobec tego wyrok, stosownie do treści art. 170 p.p.s.a. prawomocny i wiążący, stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie Sądu bez znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy miał fakt, że decyzja o nakazie rozbiórki adresowana była do innego podmiotu niż skarżąca. Adresatem decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności była W.D., która co potwierdzają akta sprawy, na podstawie umowy darowizny z dnia [...] grudnia 2015 r. przeniosła na skarżącą prawo własności nieruchomości położonej w miejscowości P., gm. O. na działce nr [...] Okoliczność, że inwestor i właściciel obiektu budowlanego, który był stroną w postępowaniu zakończonym decyzją o nakazie rozbiórki, po jej wydaniu zbył nieruchomość, nie oznacza, że obowiązek wykonania decyzji nie obciąża aktualnego właściciela nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1071/05, 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1921/07, z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 416/19). Obowiązek rozbiórki jest obowiązkiem wynikającym z norm prawa materialnego administracyjnego. Jeżeli występuje następstwo prawne obowiązek administracyjny przechodzi na następcę prawnego zobowiązanego. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, po przeniesieniu prawa własności na podstawie umowy darowizny.

Natomiast okoliczność, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu, po przeniesieniu prawa własności nieruchomości, może stanowić podstawę do wznowienia postępowania.

Konkludując Sąd stwierdza, że przeprowadzona z urzędu weryfikacja legalności postanowienia w jego całokształcie nie doprowadziła do stwierdzenia tego rodzaju jego wadliwości, które nakazywałby skargę uwzględnić. Organy rozważyły wszystkie istotne okoliczności sprawy i wyczerpująco uzasadniły swoje stanowisko.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.