Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 111/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8 ust. 3 pkt 3, art. 36 pkt 2 lit.o, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1,2,2a i 3, art. 64, art. 64a, art. 103 ust.2, art. 104 ust. 1,
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
article: art. 128, art. 129.
journal: Dz.U. 2012 poz 788
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi N. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej N. Z. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. znak [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta [...], skierowano Z. Z. do domu pomocy społecznej.

2. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. znak [...] wydaną z upoważnienia Starosty [...], Z.Z. został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej w D. .

3. Z notatki z dnia [...] sierpnia 2018 r. wynika, że Organ ustalił, iż w wyniku rozeznania sytuacji majątkowej P. Z. - syna Z.Z., ustalono, że nie jest on w stanie ponosić częściowych kosztów za pobyt ww. w DPS.

W wywiadzie środowiskowym Organ ustalił, że N. Z. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca", "córka Z.Z.") osiąga dochód w wysokości [...] zł. Organ ustalił nadto, że ponosi stałe koszty funkcjonowania miesięcznie w wysokości [...] zł. Według oświadczenia majątkowego nie posiada ona żadnego majątku trwałego. Wskazała ona nadto, że ma do ojca negatywny stosunek. Organ ustalił także, że ojciec Skarżącej miał ograniczoną władzę rodzicielską i sam był zobowiązany do płacenia alimentów, którego to obowiązku jednak się nie wywiązywał.

4. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] - [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta [...], ustalono Skarżącej wysokość opłaty za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w D. na kwotę [...]zł miesięcznie począwszy od stycznia 2019 r., ustalając jednocześnie, że kwotę tę należy uiszczać do 15 dnia każdego miesiąca.

5. Zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

6. Decyzją z dnia [...] października 2019 r., znak [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta [...], ustalono wysokość opłaty za pobyt Z.Z. w Domu Pomocy Społecznej w [...] za okres od stycznia 2019 r. do sierpnia 2019 r. po [...] zł miesięcznie oraz od [...] do [...] września 2019 r. w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu Organ wskazał, że Z.Z został skierowany do domu pomocy społecznej na podstawie decyzji [...]([...] z dnia [...] lutego 2005 r. i umieszczony w Domu Pomocy Społecznej w D. z dniem [...] lutego 2005 r. Jednocześnie Organ wskazał, że miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w tym domu pomocy społecznej wynosi od dnia [...] lutego 2019 r. [...] miesięcznie. Z.Z. ponosi za pobyt w DOS opłatę w wysokości 70% swoich dochodów tj. w kwocie [...]zł, przy czym kwota ta nie pokrywa pełnych kosztów utrzymania mieszkańca.

Organ wskazał, że Skarżąca, jako córka osoby przebywającej w domu pomocy społecznej, mieści się w katalogu osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu ojca w DPS. W związku zaś z przeprowadzonym wywiadem środowiskowym, w trakcie którego ustalono, że otrzymuje ona wynagrodzenie w kwocie [...]zł, która to kwota przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (2.103,00 zł), Organ ustalił, że jest ona zobowiązana do ponoszenia kosztów utrzymania ojca do wysokości tejże kwoty stanowiącej 300% kryterium dochodowego, tj. do kwoty [...]zł, co stanowi kwotę niższą niż maksymalna, która aktualnie wynosiłaby [...] zł.

7. Z decyzją tą jednak nie zgodziła się Skarżąca, która pismem z dnia

[...] października 2019 r. złożyła odwołanie. W odwołaniu tym wskazała, że decyzja została wydana jako decyzja pierwotna, podczas gdy w obrocie już funkcjonuje decyzja w przedmiocie obciążenia jej opłatą, zatem decyzja zaskarżona powinna być decyzją zmieniającą, nie zaś "pierwotną". W dalszej części odwołania, wskazała ona, że decyzja ma moc wsteczną, a zatem jest sprzeczna z zasadą wyrażoną w art. 6 K.p.a. Nadto wskazała, że Organ nie zbadał w należyty sposób tego, kto może ponosić koszty pobytu jej ojca w DPS. Podniosła, iż Organ cząstkowo ustalił stan faktyczny, bowiem nie wziął pod uwagę tego, że obciążają ją określone koszty funkcjonowania, zaś jej ojciec miał ograniczone prawa rodzicielskie, co Organ również powinien wziąć pod uwagę.

8. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej przywoływana jako: "K.p.a.") w zw. z art. 8 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.Dz.U.2018.1508, dalej przywoływana jako: "u.p.s."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Organ wskazał, że pochylił się nad wysokością obciążeń finansowych Skarżącej. Jest to o tyle istotne, że o ile obowiązek ponoszenia odpłatności jest obowiązkiem nieuzależnionym od żadnych okoliczności poza pozostawaniem w kręgu osób zobowiązanych ustawowo, o tyle jednak wysokość opłaty jest ograniczona jedynie górną granicą. Organ poczynił ustalenia dotyczące tego, czy obciążenie Skarżącej opłatą w ustalonej wysokości jest w realiach analizowanej sprawy zasadne. Zasadnie przy tym zdaniem Kolegium Organ I instancji uznał, że obciążanie Skarżącej maksymalną wysokością opłaty nie byłoby słuszne, zmniejszając jej wysokość nieomal o połowę. W tym zakresie zatem skarżona decyzja, po uzupełnieniu ustaleń Organu, jest decyzją zasadną.

Organ nie zgodził się ze Skarżącą w zakresie, w jakim wskazuje ona, że decyzja skarżona winna być zawarta w decyzji zmieniającej decyzję w przedmiocie skierowania jej ojca do DPS i ustalenia odpłatności za jego pobyt. Z sytuacją dwoistości lub mnogości decyzji w tym zakresie mielibyśmy do czynienia dopiero w sytuacji, w której w stosunku do Skarżącej występuje w obiegu kilka różnych decyzji obciążających ją płatnością. Tymczasem jak wskazał Organ, z akt sprawy wynika, że skarżona decyzja jest jedyną aktualnie występującą w obrocie prawnym decyzją.

Również zarzut wydania decyzji z mocą wsteczną Organ uznał za chybiony. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte w styczniu 2019 r., a co za tym idzie, decyzją objęto cały okres postępowania. Pójście w kierunku wykładni przeciwnej prowadziłoby wszakże do nadużycia prawa i powodowało sytuacje, w których choćby niecelowe przedłużanie postępowania (na przykład przez utrudnianie wykonania i przekładanie terminów wywiadu środowiskowego czy też składanie kolejnych oświadczeń lub dowodów), prowadziłoby do choćby częściowego umniejszenia obowiązku płatności.

9. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów materialnych: art. 8 ust. 3 u.p.s., art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. oraz naruszenie przepisów postępowania 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., które to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że uzasadnienie decyzji w sferze stanu faktycznego jest nader skąpe, pozwala jednak wskazać, że SKO zauważyło, iż decyzja oparta jest o wynagrodzenie Skarżącej, a nie dochód obliczony zgodnie z normami zawartymi w u.p.s. W sferze prawnej należy wskazać, iż uzasadnienie odnosi się jedynie do podstawy prawnej, na jakiej powinna zostać wydana decyzja organu pierwszej instancji jednakże nie dostrzega nieprawidłowości w tym zakresie. W stosunku zaś do pozostałych zarzutów podnoszonych przez Skarżącą w odwołaniu uzasadnienie nie odwołuje się do stanu prawnego, przepisów i stanowi luźne rozważania z pogranicza słuszności bądź w ogóle nie poddaje ich pod żadną rozwagę i pomija. Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem SKO w zakresie utrzymania decyzji w sytuacji wydania jej na podstawie nieprawidłowej podstawy prawnej, nieprawidłowym określeniu dochodu oraz opłaty, a także gdy niemożliwe jest prześledzenie toku rozumowania SKO w zakresie podnoszonych zarzutów oraz braku odniesienia się do części z nich.

Zdaniem Skarżącej naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. wynika z niewłaściwego zastosowania art. 59 ust 1 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na innej podstawie prawnej.

Skarżąca uznaje, że miała rację w zakresie konieczności wydania decyzji konkretyzującej jej obowiązek jako zmieniającej wcześniej wydaną decyzję na podstawie art. 59 ust 1 w związku z umieszczeniem ojca w DPS. Gdyby Organ prawidłowo odwołał się do podstawy prawnej wydawanej decyzji, wówczas w obrocie prawnym funkcjonowałyby dwie decyzje dotyczące odpłatności za pobyt ojca wydane na podstawie wspomnianego artykułu. Niezrozumiałe jest zatem stanowisko SKO w zakresie uznania, że decyzja z dnia [...] października 2019 r. została wydana w sposób prawidłowy w zakresie podstawy prawnej a także, że mogła być wydana jako nowa, kolejna w sprawie odpłatności za pobyt w DPS, ponieważ byłaby jedyną wydaną wobec Skarżącej. Ze względu na brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego w tym zakresie, nie można ocenić, w jaki sposób SKO doszło do zawartych w decyzji konkluzji.

Skarżąca wskazała, iż Organ miał świadomość stanu prawnego na dzień wydawania decyzji, o czym świadczy wskazanie przez SKO, iż podstawą prawną decyzji powinien być art. 59 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit a u.p.s. (str. 3 decyzji) oraz zawarcie pouczenia w zakresie art. 64 u.p.s. w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Skarżąca podniosła także, że decyzja wraz z utrzymaną w mocy decyzją narusza przepis art. 8 ust. 3 u.p.s. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w postaci ustalenia dochodu z pominięciem obowiązku pomniejszenia jego kwoty o świadczone alimenty na rzecz dziadków macierzystych M. i E. K..

W wywiadzie środowiskowym Skarżąca podała, że ponosi obowiązek alimentacyjny wobec dziadków, którzy ze względu na stan zdrowia wymagają pomocy opiekunki, a na opłacenie której ich nie stać w związku z czym wspiera ich finansowo. Wysokość obciążenia z tego tytułu określiła na kwotę [...]zł. Skarżąca uwypukliła, że Organy obu instancji nie odniosły się do tej kwestii. Ustalając zaś kwotę dochodu Skarżącej orzekające Organy nie obniżyły go o to świadczenie, co miały obowiązek uczynić zgodnie z brzmieniem art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s.

Skarżąca jednocześnie przywołała art. 128 k.r.i.o. regulujący obowiązek alimentacyjny podnosząc, że istnieje on z mocy prawa pomiędzy krewnymi w linii prostej, a zatem między wnukami a dziadkami. Skarżąca obowiązana jest do jego spełniania niezależnie od wydania w stosunku do niej orzeczenia sądu konkretyzującego ten obowiązek lub zawarcia umowy lub ugody pomiędzy nią a dziadkami. Ustawa o pomocy społecznej nie wskazuje, że świadczenie alimentacyjne (alimenty) obniżające dochód uwarunkowane jest orzeczeniem sądu lub umową. Dochód natomiast, jak przekonuje Skarżąca, podlega pomniejszeniu o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób niezależnie od tego, czy alimenty te płacone są pod przymusem wynikającym ze stosownych czynności prawnych bądź też dobrowolnie z uwagi na poczucie obowiązku danej osoby (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. IV SA/GI 777/10).

W związku z powyższym, zdaniem Skarżącej, kwota [...]zł przekazywana przez Skarżącą na rzecz dziadków powinna zostać zakwalifikowana jako alimenty, zaś dochód Skarżącej powinien zostać ustalony jako wynagrodzenie pomniejszone o uiszczane alimenty, a zatem wynosić [...] zł.

W związku z nieprawidłowym ustaleniem dochodu Skarżącej poprzez naruszenie art. 8 ust.3 u.p.s., została na nią nałożona opłata przekraczająca próg wynikający z różnicy pomiędzy dochodem a 300% kryterium dochodowego, co stanowi, w ocenie Skarżącej, naruszenie przepisu art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie.

W sprawie różnica pomiędzy dochodem ustalonym zgodnie z dyspozycją art. 8 ust.3 i wywiadem środowiskowym a 300% kryterium dochodowego to [...] zł. Nałożona odpłatność to zaś [...] zł za pełne miesiące i [...] zł za wrzesień. Zatem nałożona opłata przekracza możliwą do nałożenia o [...] zł za pełne miesiące i o [...] zł za wrzesień.

Mając na uwadze powyższe, na marginesie Skarżąca wskazała, że nie mają racji Organy twierdząc, że została wzięta pod uwagę osobista sytuacja Skarżącej i nałożono na nią odpłatność wynoszącą mniej o nieomal połowę niż wynikająca z różnicy obu wartości.

Odnosząc się do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Skarżąca wskazała, że decyzja wydana przez SKO nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia prawnego oraz wskazania przepisów prawa, na podstawę których SKO uznało za niezasadne zarzuty: wydania decyzji w nieprawidłowej formie, to jest jako nowej decyzji, a nie zmianie decyzji o odpłatności za pobyt w DPS ojca Skarżącej w związku z jego umieszczeniem w nim oraz wydania decyzji z datą wsteczną. Decyzja ta także, zdaniem Skarżącej, nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia dla uznania, że sytuacja osobista Skarżącej została uwzględniona w należytym stopniu przy określaniu wysokości obowiązku ponoszenia odpłatności oraz uzasadnienia, dlaczego w opinii SKO wysokość nałożonej opłaty jest zasadna.

Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że bezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu, wynikających z przywołanych na wstępie przepisów z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. Brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skarżonej decyzji zaś nie odniesiono się do zarzutów naruszenia norm wynikających z przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, na który to sam Organ pierwszej instancji powoływał się uzasadniając swoją decyzję. Nie odniesiono się także do zarzutów o nieuwzględnieniu rzeczywistych kosztów utrzymania ponoszonych przez Skarżącą, w tym alimentów uiszczanych dziadkom macierzystym. Szczegółowe odniesienie się przez SKO do zarzutów w zakresie ponoszonych kosztów prawdopodobnie pozwoliłoby zauważyć naruszenie art. 8 ust.3 u.p.s.

Końcowo Skarżąca uwypukliła, że ani z samej decyzji z dnia [...] lutego, ani z dnia [...] października, ani z decyzji z dnia [...] grudnia nie wynika, w jakiej dacie zostało wszczęte postępowanie wobec Skarżącej. Objęcie zaś odpłatnością całego stycznia 2019 r. wskazywałoby na datę wszczęcia postępowania w dniu 1 stycznia, co jest niemożliwe ze względu na fakt, iż jest to dzień ustawowo wolny od pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało przy tym podstawy prawnej, na której oparłoby swoje stanowisko, iż dzień zainicjowania postępowania jest dniem, od którego ulega konkretyzacji obowiązek, a przez to dającym podstawę do wydania decyzji z datą wsteczną. Nie wskazano w decyzji także żadnych innych podstaw wydania decyzji obejmującej okres sprzed wydania pierwotnej decyzji w postępowaniu z udziałem Skarżącej.

10. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

11. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej jako "u.p.s.").

Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Z kolei art. 59 ust. 1 ustawy stanowi, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W ust. 2 art. 59 ustawy postanowiono, że decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. Decyzja w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej rozstrzyga przede wszystkim o przyznaniu lub nieprzyznaniu świadczenia niepieniężnego w postaci pobytu i usług w domu pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. o u.p.s.).

Z kolei osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu społecznej określone zostały w art. 61 ust. 1 ustawy i są to w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy dziecka z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Zgodnie zaś z art. 61 ust. 3 u.p.s. w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Kwestii zwrotu poniesionych wydatków dotyczy art. 104, który w ust. 1 stanowi, należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś w ust. 3 wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

Ustawa o pomocy społecznej reguluje także sytuacje, w których osoby ustawowo zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej za członka rodziny mogą być z tego obowiązku zwolnione. Zgodnie bowiem z art. 64a ustawy osobę zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty na jej wniosek pod warunkiem, że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, iż władza rodzicielska nie została przywrócona. Natomiast na podstawie art. 64 tej ustawy, osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli:

1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych:

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia,

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko.

W sytuacji braku możliwości ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez samego pensjonariusza lub przez członka jego rodziny w całości lub w części, obowiązek finansowania kosztów stąd wynikłych przechodzi w dalszej kolejności na gminę - jako zobowiązaną w ostatniej kolejności, z której osoba ta została skierowana do domu pomocy społecznej.

12. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OPS 7/17; to i inne przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. W art. 61 ust. 1 ustawy przedstawiono katalog podmiotów zobowiązanych. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te osoby równolegle, z własnej woli, bez udziału właściwego organu, będą: po pierwsze świadome swego obowiązku, a po drugie jego wysokości. Muszą zatem zostać wskazane, jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określanymi w treści art. 61 ust. 2 ustawy, musi zostać ustalona albo w drodze umowy zaakceptowanej przez organ albo w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy przez właściwy organ administracji. Innymi słowy, ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej poprzez indywidualny akt stosowania prawa musi zostać przekształcony w zobowiązanie do ponoszenia opłaty i dopiero w przypadku niewywiązywania się z tego zobowiązania, opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

Sąd orzekający w sprawie zauważa także, co ma znaczenie w tej sprawie, że przywoływana uchwała NSA zwraca uwagę na stosowane przez ustawodawcę pojęcia, takie jak: "obowiązani do wnoszenia opłaty" (art. 61 ust. 1), "opłatę za pobyt ...mogą wnosić" (art. 61 ust. 2a), "osoby wnoszące opłatę" (art. 64), "osobę zobowiązaną do wnoszenia opłaty" (art. 64a), "w przypadku niewywiązywania się osób... z obowiązku opłaty" (art. 61 ust. 3), które nie mają jednoznacznego znaczenia. Podkreśla jednak, że pojęcia sformułowane w art. 61 ust. 1, w art. 61 ust. 2a u.p.s., czyli "obowiązani do wnoszenia opłaty", "opłatę za pobyt ...mogą wnosić" oznaczają ogólny ustawowy obowiązek ponoszenia opłat. Natomiast w art. 64, mowa jest o "osobach wnoszących opłatę", a w art. 64a o "osobach zobowiązanych do wnoszenia opłaty", czyli w tych przypadkach sformułowane pojęcia nie oznaczają ogólnego obowiązku ponoszenia opłat, ale dotyczą takich sytuacji, w których ogólny obowiązek ustawowy przekształcił się w konkretne zobowiązanie do wnoszenia opłaty, czyli ustalona została zarówno osoba zobowiązana do wnoszenia opłaty, jak i sama opłata.

Prowadzi to Sąd do konkluzji, że sformułowanie zawarte w art. 61 ust. 3 ustawy "w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a z obowiązku opłaty za pobyt w domu społecznej" należy odnosić do sytuacji, w której ten obowiązek ustawowy przekształcił się w zobowiązanie konkretnej osoby do wnoszenia ustalonej opłaty, bowiem tylko wówczas będzie można stwierdzić, czy osoby te wywiązują się, czy nie wywiązują się z zobowiązania. Oznacza to, że małżonek, zstępni i wstępni należą z mocy prawa do kręgu osób obowiązanych do wnoszenia opłaty, natomiast stosowne żądanie do realizacji tego obowiązku pojawi się dopiero w wypadku zaistnienia ustawowych przesłanek.

Zaistnienie tych ustawowych przesłanek, tj. skierowanie osoby do domu pomocy społecznej, która nie ponosi pełnej opłaty, oraz ustalenie konkretnej osoby zobowiązanej z wskazanego wyżej kręgu z zachowaniem wymaganej kolejności, która spełnia określone kryterium dochodowe pozwala dopiero, aby ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty został skonkretyzowany, czyli przekształcił się w konkretne zobowiązanie. Ustalenie zaś osoby zobowiązanej do wniesienia opłaty w każdym indywidualnym, konkretnym przypadku następuje poprzez akt stosowania prawa, oczywiście mówiąc o osobie zobowiązanej do wniesienia opłaty należy mieć również na uwadze te sytuacje gdy osób tych będzie więcej niż jedna.

Takim aktem stosowania prawa, w którym nastąpi ustalenie osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s., jest decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 59 ust. 1 tej ustawy. Adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, a więc osoby zobowiązanej do ponoszenia tej opłaty może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 nastąpi ustalenie zarówno osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty jak i ustalenie wysokości opłaty za pobyt w konkretnym domu pomocy społecznej, a także ustalenie jaka kwota opłaty (jaka część opłaty) przypada na poszczególne osoby zobowiązane do jej wnoszenia. Za takim zakresem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wskazuje również § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej, w którym zawarto wymóg dołączania do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczeń o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych, wstępnych, a więc osób objętych ustawowym obowiązkiem wnoszenia opłat. Dane te są niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy, decyzji o treści obejmującej wskazany wyżej zakres rozstrzygnięcia (takie stanowisko wyraził między innymi NSA w wyrokach z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3187/14, z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 20/15, z dnia 19 luty 2016 r., sygn. akt I OSK 1449/14, z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2726/12).

13. Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy, Sąd zauważa, że zupełnie niezrozumiały jest zarówno brak oparcia rozstrzygnięć obu orzekających Organów na art. 59 ust. 1 u.p.s. oraz odwołanie się przez Organ II instancji do art. 64 u.p.s., który w sprawie zastosowania mieć jeszcze nie może.

Wskazać bowiem należy, że to rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. ma być w pierwszej kolejności tym, w którym nastąpi ustalenie zarówno osoby/osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty jak i ustalenie wysokości opłaty za pobyt w konkretnym domu pomocy społecznej, a także ustalenie jaka kwota opłaty (jaka część opłaty) przypada na poszczególne osoby zobowiązane do jej wnoszenia (Sąd zauważa jednocześnie, że rozstrzygnięcie uwzględniające prawidłową podstawę prawną w sprawie zapadło – decyzja z dnia [...] lutego 2019 r. wydana przez Organ I instancji; zostało ono jednak uchylone decyzją Organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r.).

Ustalenie na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy drodze decyzji opłaty ponoszonej przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 ustawy za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest alternatywnym rozwiązaniem w stosunku do możliwości ustalenia tej opłaty w drodze umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. W stosunku do zstępnych, a ze zstępną mamy do czynienia w tej sprawie, istnieje zarówno możliwość wydania decyzji, jak i zawarcia umowy, a także połączenia obu tych form ustalenia opłaty, jeżeli ustalona w drodze umowy opłata nie odpowiada wysokością zakresowi zobowiązań ciążących na tych osobach. Podkreślić jednak trzeba, że obowiązkiem organu w przypadku braku umowy lub określenia umownego kwoty niepokrywającej w całości zobowiązania organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, uwzględniając maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego wynikającego z art. 61 ust. 2 ustawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Organy obu instancji naruszyły dyspozycję normy art. 59 ust. 1 u.p.s., nie przyjmując jej jako podstawy orzekania.

14. Jednocześnie wskazać należy, że obowiązki zstępnego osoby skierowanej do domu pomocy społecznej zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s. uzależnione są wyłącznie od jego sytuacji dochodowej. Stąd okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, majątkowej czy wzajemnej relacji z ojcem nie mogą mieć znaczenia dla ustalenia samego obowiązku ponoszenia opłaty przez osobę zobowiązaną. Skoro ustawodawca oparł powyższe rozwiązanie na więzach pokrewieństwa, to brak jakichkolwiek relacji z ojcem nie ma żadnego znaczenia w perspektywie powstania obowiązku wnoszenia opłaty. W tym zakresie zatem argumentację Skarżącej odnosząca się do relacji z ojcem należy uznać za irrelewantną, co nie znaczy, że nie będzie ona miała znaczenia przy ustalaniu ewentualnego zwolnienia Skarżącej (na podstawie art. 64 u.p.s.) z obowiązku partycypowania w kosztach pobytu ojca w DPS.

15. Organ jednak, powyższe ustalenia (w kwestii dochodu) winien jest dokonać w oparciu o reguły wskazane m.in. w art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., zgodnie z którym dochód pomniejsza się o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Należy zauważyć, że powyższy przepis, na co słusznie zwraca uwagę Skarżąca, nie definiuje pojęcia alimentów, a w szczególności, nie wyjaśnia, czy ich świadczenie ma być dobrowolne, czy nie.

Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że istotę obowiązku alimentacyjnego określa przepis art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 788 – dalej przywoływany jako: "K.r.o.", definiujący ten obowiązek jako dostarczanie środków utrzymania, a w miarę potrzeby również wychowania (obowiązek alimentacyjny), który obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei art. 129 K.r.o. stanowi: w § 1 Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi, zaś w § 2 krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjnych w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym, w dalszych przepisach regulowane są pozostałe zagadnienia. Nie ma wątpliwości prawnych co do tego, że o tym kto będzie zobowiązany do ponoszenia świadczeń alimentacyjnych, czyli w stosunku do kogo obowiązek alimentacyjny przekształci się w konkretne zobowiązanie z którego będzie wynikać określone świadczenie alimentacyjne, decydować będą właściwe akty stosowania prawa, czyli orzeczenie sądu ustalające i zasądzające alimenty, ugoda sądowa, czy też umowa. Z samych przepisów art. 128 i art. 129 K.r.o. dotyczących obowiązku alimentacyjnego, bez konkretnego aktu stosowania prawa, nie można bowiem ustalić wobec których podmiotów obowiązek alimentacyjny przekształcił się w konkretne zobowiązanie alimentacyjne.

Tym niemniej tych rozważań, w związku z sytuacją Skarżącej i jej oświadczeniem o realizacji obowiązku alimentacyjnego względem dziadków – w decyzjach podjętych przez Organy obu instancji zabrakło, co mogło mieć wpływ na wysokość ustalonego przez Organy dochodu i w efekcie na treść zapadłych w sprawie rozstrzygnięć.

16. Równocześnie należy mieć na uwadze, że o ile w przypadku obowiązku alimentacyjnego, jako instytucji prawa prywatnego, wyłącznie od osoby uprawnionej zależy, czy podejmie kroki prawne w celu przekształcenia obowiązku alimentacyjnego w konkretne zobowiązanie z którego będzie wynikać świadczenie alimentacyjne, to w przypadku obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, jako instytucji prawa publicznego, organ zobowiązany jest podjąć stosowne kroki prawne celem skonkretyzowania tego obowiązku w konkretne zobowiązanie.

Sąd ponownie podkreśla, że przekształcenie obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., w zobowiązanie konkretnej osoby wymaga odpowiedniego aktu stosowania prawa, tj. wydania decyzji administracyjnej, lub zawarcia umowy, za czym przemawia także rozwiązanie zawarte w art. 64 u.p.s., dające osobom zobowiązanym wnoszącym opłatę możliwość wystąpienia do organu z wnioskiem o częściowe lub całkowite zwolnienie z tej opłaty, gdy zachodzą przesłanki o których mowa w tym przepisie. Z treści art. 64 u.p.s. wynika bowiem, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba zobowiązana jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Instytucja zwolnienia z wnoszonej opłaty może być stosowana tylko na wniosek osoby zobowiązanej, zwolnienie następuje w formie decyzji administracyjnej, jest to istotne rozwiązanie, albowiem w określonych sytuacjach umożliwia osobie zobowiązanej zwolnienie w całości lub w części z wnoszenia opłat.

Z treści art. 64 wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Zwolnienie takie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Nie znając zakresu takiego obowiązku, wnioskodawca nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też powinien wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty. Przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 ustawy. Stąd też rozważania Organu odwoławczego w zakresie art. 64 uznać należy za przedwczesne.

17. Odnosząc się do argumentacji Skarżącej w zakresie wydania decyzji z datą wsteczną wskazać należy, że choć zawarty w ustawie obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania, bądź w formie decyzji administracyjnej bądź w formie umowy, to należy jeszcze mieć na uwadze, że upływ czasu i zmieniające się okoliczności faktyczne mogą powodować, że będzie zachodziła konieczność zmiany osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, bądź też wysokości tej opłaty. Te zmieniające się okoliczności faktyczne, które mogą mieć miejsce już po umieszczeniu osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, a które mogą dotyczyć zarówno samej osoby uprawnionej (np. dochód uzyskiwany przez nią uległ obniżeniu i nie wystarcza na poniesienie opłat), jak i osób, które w świetle art. 61 ustawy należą do osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, bądź też sytuacji dochodowej tych osób, albo zwolnienia tych osób całkowicie lub częściowo z obowiązku ponoszenia opłat na podstawie art. 64 powodują, że z problematyką dotyczącą ustalenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej spotykamy się nie tylko w chwili skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej, ale również w późniejszym czasie w trakcie pobytu w tym domu, w związku z zmieniającymi się okolicznościami.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanej uchwale składu siedmiu sędziów, powyższe wskazuje, że rozważając problematykę dotyczącą zasad ustalania opłat za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej należy poszukiwać takich rozwiązań, które uwzględniałyby wskazane wyżej okoliczności, a tym samym zapewniałyby, aby sytuacja prawna osób na które ustawodawca nałożył obowiązek ponoszenia opłaty była jednoznaczna, a przez to w postępowaniu dotyczącym zwrotu poniesionych przez gminę wydatków zapewnione zostałoby pewne bezpieczeństwo prawne. NSA wskazał, że to ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd argumentacja Skarżącej w powyższym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

18. Końcowo tylko Sąd wskazuje, że z akt sprawy nie wynika kiedy i w związku z jaką okolicznością Organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia Skarżącej opłaty za pobyt ojca w DPS, który umieszczony tam został już z dniem [...] lutego 2005 r.; w szczególności nie uzasadnił należycie dlaczego akurat za datę graniczną powstania obowiązku opłaty przyjął styczeń 2019 r. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że uzasadnienie rozstrzygnięcia tak prawne, jak i faktyczne powinno dawać jego adresatowi zupełną, precyzyjną i kompletną informację o przesłankach i okolicznościach jego podjęcia.

19. Wobec stwierdzonych naruszeń, Sąd działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a.

20. Ponownie rozpoznając sprawę Organ uwzględni powyższą ocenę prawną w zakresie zastosowania art. 59 ust. 1 u.p.s. oraz art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. oraz wskaże przesłanki, jakimi kierował się przy ustaleniu daty powstania zindywidualizowanego obowiązku ciążącego na Skarżącej.