Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 516/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-12-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 31 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Protokolant Asystent sędziego Dominika Ratajczyk-Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 maja 2024 roku nr SKO.4163.26.2024 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 21 maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 18 marca 2024 r. o odmowie uchylenia własnej decyzji z 27 października 2022 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w zakresie naliczonych opłat.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z 27 października 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi udzielił P.M., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "C." P. M., zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w pasie drogi powiatowej w Dz. Śródmieście, ulica: [...] (dz. nr [...],[...],[...], obr. S-7), [...] (dz. nr [...],[...], obr. S-7) i [...] (dz. nr [...], obr. S-7), w okresie od 1 listopada 2022 r. do 30 listopada 2022 r. (cel zajęcia pasa drogowego to prowadzenie robót przebudowa sieci i instalacji podziemnych - gazociąg, wodociąg, ciepłociąg, sieć energetyczna i sieć teletechniczna wraz ze studniami), ustalając z tego tytułu opłatę w wysokości 90 600 zł.

P. M., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "C." P. M., pismem z 23 grudnia 2022 r. zwrócił się do organu I instancji o "zniesienie opłat pobieranych za zajęcie pasa drogowego" wynikających z decyzji wskazanych w treści pisma, w tym decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 27 października 2022 r.

Pismem z 19 stycznia 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi wezwał stronę do sprecyzowania treści żądania.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z 6 lutego 2023 r. P. M. (prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "C." P. M. ) wskazał, że jego wniosek należy interpretować jako wniosek o uchylenie ww. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi w części odnoszącej się do obowiązku dokonania opłaty za zajęcie pasa drogowego złożony na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., ewentualnie jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w wyżej wskazanej części złożony na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto podniesiono, że za uchyleniem decyzji przemawia słuszny interes strony związany z koniecznością zwolnienia wnioskodawcy z: 1) nieproporcjonalne wysokiej opłaty za zajęcia pasa drogowego, która została określona w wysokości nieuwzględniającej dyspozycji art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. ustawa o drogach publicznych, dalej: "u.d.p.", zgodnie z którą wysokość stawki opłaty w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej nie może przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego; 2) opłaty nałożonej na wnioskodawcę, mimo nieustalenia wszystkich okoliczności faktycznych istniejących w sprawie, w tym rzeczywistej możliwości korzystania przez stronę z zajętego pasa drogowego, w sytuacji braku możliwości realizacji przez wnioskodawcę robót budowlanych, polegających na przebudowie magistrali wodociągowej DN600 w czasie prowadzenia robót na magistrali DN800, mimo jednoznacznej dyspozycji z art. 40 u.d.p., która umożliwia zajęcie pasa drogowego na realizację "celów", polegających m.in. na prowadzeniu robót w pasie drogowym i z tymi właśnie okolicznościami wiąże konieczność uiszczenia opłaty; 3) opłaty nałożonej na wnioskodawcę w sposób arbitralny, tj. bez uprzedniego ustalenia, ani zwrócenia się do strony w celu ustalenia jaki dokładnie zakres pasa drogowego był przez niego zajmowany, a także w jaki sposób pas drogowy był zajmowany. Dodatkowo podniesiono, iż - w ocenie wnioskodawcy - w sprawie za niespełnione uznać należy przesłanki uzasadniające nałożenie opłaty, tj. opłata nakładana jest za czynność ciągłą - zajmowanie pasa drogowego, nie zaś za jednorazowe zajęcie pasa, po którym strona musiała odstąpić od zajmowania pasa.

Decyzją z 29 marca 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił uchylenia własnej decyzji z 27 października 2022 r.

Postanowieniem z 9 stycznia 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia własnej decyzji z 27 października 2022 r., uznając iż należy odmówić wszczęcia postępowania na postawie art. 61a k.p.a. w sprawie uchylenia własnej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. z uwagi na wystąpienie uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania. Postanowienie to doręczono A. sp. z o.o., będącej następcą prawnym P. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "C." P. M.

Decyzją z 18 marca 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił uchylenia decyzji własnej z 27 października 2022 r. Organ I instancji wskazał, że art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w zakresie naliczania opłat za zajęcie z uwagi na związany charakter decyzji w tym zakresie oraz upływ terminu jej obowiązywania. Decyzja ta została doręczona A. sp. z o.o. będącej następcą prawnym P. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "C." P.M..

Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik strony, wnosząc o jej uchylenie.

Powołaną na wstępie decyzją z 21 maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej również: kolegium, samorządowe kolegium odwoławcze, sko, organ odwoławczy lub organ II instancji) utrzymało w mocy zaskarżoną doń decyzję organu I instancji z 18 marca 2024 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia kolegium wskazało, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 czy też art. 154 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Następnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, kolegium podkreśliło, że wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach uznania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Łodzi z 27 października 2022 r. orzekające o ustaleniu opłaty na zajęcie pasa drogowego zostało podjęte na podstawie art. 40 ust. 3 u.d.p., który stanowi, iż za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. W ocenie kolegium, mając na względzie normę zawartą w tym przepisie oraz w art. 40 ust. 11 u.d.p. należało stwierdzić, że organ administracji obowiązany jest w decyzji o zajęciu pasa drogowego ustalić m.in. wysokość opłaty z tego tytułu, co oznacza, iż rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie należy do kategorii decyzji uznaniowych. W konsekwencji ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 27 października 2022 r. podjęta na podstawie powyższej normy nie może zostać zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a., gdyż decyzja ta nie zostawiała organowi ją stosującemu żadnego luzu decyzyjnego. Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. może dotyczyć tylko takiego orzeczenia, które obowiązuje w dacie dokonywania zmiany (uchylenia), a więc oddziałuje w jakimkolwiek zakresie na sferę praw lub obowiązków adresatów decyzji. Decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 27 października 2022 r. odnosi się do zajęcia pasa drogowego w terminie od 1 listopada 2022 r. do 30 listopada 2022 r., co oznacza, iż decyzja ta już ekspirowała. Utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a., gdyż nie ma przedmiotu zmiany bądź uchylenia. W związku z powyższym organ II instancji uznał, że zaskarżona doń decyzja o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 27 października 2022 r. jest zasadna. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że zarzuty pełnomocnika strony sformułowane w odwołaniu są chybione i w konsekwencji pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Przedmiot prowadzonego postępowania nie obejmuje weryfikacji możliwości przeprowadzenia wszystkich prac bez winy strony, bowiem kwestia ta nie była przedmiotem prowadzonego postępowania. Decyzja kolegium została doręczona M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., będącą następcą prawnym A. sp. z o.o.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła M. sp. z o.o., podnosząc zarzuty naruszenia:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na całkowicie nietrafnej, dowolnej i sprzecznej z logiką ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i tym samym przyjęcie przez SKO, że należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji bez konieczności merytorycznego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych zaistniałych w sprawie, w sytuacji gdy w rzeczywistości należało wyjaśnić rzeczywistą możliwość przeprowadzenia wszystkich prac z winy Zakładu Wodociągów i Kanalizacji, tj. bez winy skarżącego, co powinno stanowić podstawę do uchylenia decyzji w zakresie naliczanych opłat;

b) art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji z uwagi na niemożność zmiany decyzji, która nie ma charakteru tzw. uznania administracyjnego, w sytuacji, gdy w rzeczywistości jedynie merytoryczne rozważenie okoliczności faktycznych sprawy pozwalało na prawidłowe określenie wysokości opłaty za zajęcia pasa drogowego, co wymagało dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, rozważenia materiału dowodowego i finalnie dokonania prawidłowego naliczenia opłaty;

c) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i brak wyjaśnienia w treści uzasadnienia na jakich dowodach organ II instancji się oparł, którym z nich dał wiarę, a także brak przytoczenia argumentacji w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i oparcie się wyłącznie na przytoczeniu treści art. 155 k.p.a. wraz z orzecznictwem;

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 3 u.d.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i tym samym nieprawidłowe wyliczenie opłaty z uwagi na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy w rzeczywistości skarżący, z przyczyn od niego niezależnych nie był w stanie zrealizować wszystkich przewidzianych robót, co w całości było zależne od Zakładu Wodociągów i Kanalizacji, a co za tym idzie nie należało pomijać powiązania między koniecznością wniesienia opłaty a faktyczną możliwością korzystania z pasa drogowego.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na swą rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. 2024 r., poz. 1267) – dalej: "p.u.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 wskazanej powyżej ustawy ustrojowej (p.u.s.a.) umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanego rozstrzygnięcia, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "p.p.s.a.". W myśl art. 145 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: po pierwsze, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.); inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.); po drugie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.); oraz po trzecie, stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zatem, stosownie do przywołanego powyżej art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania organu administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze (brak związania podstawami skargi) i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (brak związania wnioskami skargi). W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2p.p.s.a.). W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola, według wyżej wskazanych kryteriów, wykazała, że zaskarżona doń decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 21 maja 2024 r., którą kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 18 marca 2024 r. odpowiada prawu.

Jak wskazano powyżej przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 18 marca 2024 r. o odmowie uchylenia przez ten organ własnej decyzji z 27 października 2022 r. zezwalającej stronie skarżącej na zajęcie pasa drogowego w zakresie naliczonych opłat.

W pierwszej kolejności kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było ustalenie, czy strona skarżąca M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. posiada legitymację do wniesienia skargi. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że decyzją

z 27 października 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi udzielił P. M., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "C." P. M., zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w pasie drogi powiatowej w dzielnicy Śródmieście, ulice: [...] (dz. nr [...], [...], [...], obr. S-7), [...] (dz. nr [...], [...], obr. S-7) i [...] (dz. Nr [...], obr. S-7), w okresie od 1 listopada 2022 r. do 30 listopada 2022 r. (cel zajęcia pasa drogowego to: prowadzenie robót przebudowa sieci i instalacji podziemnych - gazociąg, wodociąg, ciepłociąg, sieć energetyczna i sieć teletechniczna wraz ze studniami), ustalając z tego tytułu opłatę w wysokości 90 600 zł. Tymczasem skarga do sądu administracyjnego została wniesiona przez M. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Pod pojęciem interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., rozumie się istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem. Przy czym związek ten wynika w przeważającej większości z przepisów administracyjnego prawa materialnego, ale także procesowego lub ustrojowego, gdzie musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonego aktu lub podjęcia określonej czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Ze skargą do sądu administracyjnego może wystąpić podmiot, który wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego (por. np. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 275, a także uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, publ. ONSAiWSA z 2005 r., Nr 4, poz. 62). W konsekwencji, postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Podmioty mają legitymację do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, natomiast brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi. Niewykazanie owego związku skutkuje tym, iż podmiot wnoszący skargę nie jest legitymowany do jej wniesienia.

Sąd badając legitymację M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. do wniesienia skargi uznał, że strona skarżąca posiada legitymację skargową do zaskarżenia przedmiotowej decyzji. M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorcy działającego pod firmą P. M. "C." z siedzibą w Ł. w spółkę kapitałową. Jak bowiem wynika z akt sprawy działalność gospodarcza prowadzona pod firmą P. M."C." z siedzibą w Ł. na podstawie art. 5841 i nast. kodeksu spółek handlowych uległa przekształceniu w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością prowadzoną pod firmą: A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Następnie uchwałą Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. nr 2 z 8 marca 2024 r. dokonano zmiany umowy spółki w ten sposób, że jej § 2 otrzymał brzmienie: "2.1. Spółka będzie prowadzona pod firmą M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością." (akt notarialny z 22 września 2023 r., Repertorium A nr - [...] oraz [...] – k. 58 akt sprawy oraz akt notarialny z 8 marca 2024 r., Repertorium A nr [...]). W tym miejscu należy przypomnieć, że ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024, poz. 18) – dalej również: "k.s.h." - przewiduje procedurę przekształcenie przedsiębiorcy w spółkę kapitałową. W myśl art. 5842 § 1 k.s.h. spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego, zaś § 2 tegoż artykułu stanowi, że spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej. Warunki przekształcenia wymienia się w art. 5845 k.s.h. Ponieważ w niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione doszło do przekształcenia przedsiębiorcy działającego pod firmę P.M. "C." z siedzibą w Ł. w spółkę kapitałową M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Równocześnie wskazać należy, że spółka kapitałowa, która w toku procesu nabyła prawa i obowiązki osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą w związku z jej przekształceniem na mocy art. 5841 – 58413 k.s.h., wstępuje do procesu, którego przedmiot dotyczy praw i obowiązków przejętych (art. 5842 § 1 k.s.h.) bez konieczności uzyskania zgody strony przeciwnej. W takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 192 pkt 3 k.p.c. Jednak w zakresie roszczeń objętych solidarnością bierną na mocy art. 58413 k.s.h. udział spółki przekształconej w postępowaniu zainicjowanym przez wierzyciela przeciwko przedsiębiorcy przekształconemu jest dopuszczalny na skutek wezwania do udziału w sprawie (art. 194 § 3 k.p.c.) albo w drodze interwencji ubocznej wniesionej przez spółkę (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt III CZP 133/22, Opublikowano: OSNC 2023/7-8/70).

Przechodząc do oceny prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 21 maja 2024 r., którą kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 18 marca 2024 r. o odmowie uchylenia własnej decyzji z 27 października 2022 r. zezwalającej zajęcie pasa drogowego w zakresie naliczonych opłat wskazać należy, że w niniejszej sprawie intencją strony skarżącej było domaganie się od organu administracji zmiany wskazanej powyżej decyzji

z 27 października 2022 r. na podstawie art. 155 k.p.a. Wobec powyższego przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym, jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze, art. 155 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie (tak chociażby w wyrokach NSA: z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2293/21; z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1809/17 – dostępne w CBOSA).

Z treści art. 155 k.p.a. wynika zatem, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, istnienie decyzji ostatecznej, po drugie, za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, po trzecie, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, oraz po czwarte, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przedmiotem takiego postępowania nie jest więc merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych powyżej warunków. Przy czym brak spełnienia któregokolwiek z nich, wklucza możliwość uwzględnienia wniosku, a co za tym idzie dokonanie zmiany decyzji. Wynika to bowiem z tego, że istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (porównaj np. wyroki NSA: z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06; z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 833/18 - dostępne w CBOSA). W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń, czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2724/21 - dostępny w CBOSA).

Wobec powyższego, wbrew zarzutom skargi, organy administracji publicznej nie były uprawnione do ponownego wyjaśniania okoliczności faktycznych oraz badania prawidłowości określenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego. Z tych względów nie można podzielić zarzutów podniesionych w skardze.

Z prawidłowo poczynionych przez organ ustaleń wynika, że decyzją

z 27 października 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi udzielił P.M., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "C." P. M., zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w pasie drogi powiatowej w dzielnicy Śródmieście, ulice:[...] (dz. nr [...], [...], [...], obr. S-7), [...] (dz. nr [...], [...], obr. S-7) i [...] (dz. nr [...], obr. S-7), w okresie od 1 listopada 2022 r. do 30 listopada 2022 (cel zajęcia pasa drogowego to: prowadzenie robót przebudowa sieci i instalacji podziemnych - gazociąg, wodociąg, ciepłociąg, sieć energetyczna i sieć teletechniczna wraz ze studniami), ustalając z tego tytułu opłatę w wysokości 90 600 zł. Wobec powyższego sąd podziela ocenę sformułowaną w zaskarżonej decyzji, że brak jest w niniejszej sprawie możliwości zmiany decyzji z 27 października 2022 r. zgodnie z wnioskiem skarżącej, gdyż w ocenie sądu – jak zasadnie wskazały orzekające w niniejszej sprawie organy administracji - wskazana powyżej decyzja z 27 października 2022 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ekspirowała - przestała ona bowiem obowiązywać 30 listopada 2022 r., tj. w dniu, do którego przyznano wnioskodawcy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Natomiast wniosek o dokonanie zmiany tej ostatecznej decyzji z 27 października 2022 r. może stanowić przedmiot rozpoznania przez organ administracji tylko wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym (tak chociażby w wyrokach: NSA z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2819/20; NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1165/15; NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2468/14, NSA z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1316/05, a także w wyroku WSA w Łodzi z dnia 4 października 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 467/24 - dostępne w CBOSA). Sąd podziela również stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 1682/19) - dostępny w CBOSA), w którym sąd ten stwierdził, iż: "wprawdzie ustawodawca nie zawarł w omawianym przepisie zastrzeżenia, iż decyzja uchylana lub zmieniana musi obowiązywać w dacie uchylania lub zmiany, jednakże nie budzi to wątpliwości, jednoznacznie wynika bowiem z celu, jakiemu instytucja ta służy. Celem tym jest zniesienie, zawężenie, rozszerzenie lub zmodyfikowanie w inny sposób oddziaływania ostatecznej decyzji administracyjnej na sferę praw lub obowiązków jej adresatów, a o takim oddziaływaniu można mówić wyłącznie w odniesieniu do decyzji obowiązującej".

Tym samym biorąc pod uwagę, że decyzja z 27 października 2022 r. w przedmiocie zezwalająca stronie skarżącej na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 listopada 2022 r. do 30 listopada 2022 r. przestała kształtować uprawnienie strony skarżącej z dniem 30 listopada 2022 r., a zatem nie pozostaje w obrocie prawnym, to należało zgodzić się z rozstrzygnięciem organu administracji, że decyzja ta nie podlega zmianie w trybie art. 155 k.p.a.

Ponadto, organ słusznie stwierdził, że uchylenie lub zmiana tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. podobnie jak art. 154 k.p.a. nie jest możliwe w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględniać interes społeczny lub słuszny interes strony, a jednocześnie przepisu tego nie można stosować do uchylania lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (por. np. wyroki NSA: z dnia 2 października 2019 r., II OSK 2507/18; z dnia 9 stycznia 2018 r., II OSK 1088/17; z dnia 19 grudnia 2018 r., II OSK 254/17; z dnia 3 kwietnia 2019 r., II OSK 600/17; z dnia 22 listopada 2017 r., II OSK 533/16; z dnia 20 listopada 2019 r., II OSK 2944/18; z dnia 15 listopada 2019 r., II OSK 3287/17; z dnia 9 stycznia 2018 r., II OSK 1088/17). Stanowisko to jest w pełni akceptowane przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Podkreślić bowiem należy, że decyzja dotycząca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, za które pobiera się opłatę, podjęta na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie zależy od uznania organu administracji, ale wyłącznie od spełnienia wszystkich wymaganych w powołanych przepisach wymagań, dlatego też art. 155 k.p.a. nie można stosować do uchylania lub zmiany tego rodzaju decyzji.

W ocenie sądu w niniejszej sprawie nie można skutecznie postawić organom administracji publicznej zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W szczególności uzasadnienie decyzji zawiera wyjaśnienie jej podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa i wytłumaczeniem braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 155 k.p.a., w tym wskazanie związku między oceną stanu faktycznego a treścią podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienia decyzji organów administracji publicznej odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji nie można uznać, aby zaskarżona do sądu decyzja wydana została bez rozważenia art. 155 k.p.a. w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

a.kr

-----------------------

12