Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 506/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 5 i ust. 7
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 734
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2 i art. 154
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. , decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 7 ust. 1, ust. 5 i ust. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.); dalej ustawy, po rozpoznaniu odwołania Z. R. (dalej: skarżący) od, wydanej z upoważnienia Prezydenta [...], decyzji Administratora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we [...] z dnia [...]., nr [...] odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji ostatecznej wskazano, że skarżący w dniu 17 grudnia 2012 r. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

Organ I instancji, powołując się na upoważnienie Prezydenta z dnia [...]. nr [...] oraz art. 104 i art. 107 kpa oraz art. 7 ust. 1, ust. 5 i ust. 7 ustawy, decyzją z dnia [...] odmówił przyznania tego dodatku z uwagi na to, że decyzją z dnia [...]., nr [...]przyznano już skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres do 1 sierpnia do 31 stycznia [...] r. W obrocie prawnym pozostaje zatem decyzja wiążąca organ i w takim wypadku nie jest możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie w którym podniósł, że kwestia pozostawania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...]. przyznającej mu dodatek na okres od 1 sierpnia 2012 r. do 31 stycznia [...]., która uniemożliwia przyznanie świadczenia, została już rozstrzygnięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Powołał się na wyrok tego Sadu z dnia 29 grudnia 2010 r, sygn. akt IV SA/Wr 98/10 w którym stwierdzono, że wcześniejsze wniesienie wniosku o dodatek mieszkaniowy nie stoi na przeszkodzie, aby załatwić go pozytywnie na kolejny okres.

Podniósł także, że jego sprawa nie została w całości i prawidłowo wyjaśniona i wniósł nie tylko o zmianę decyzji ale i wyjaśnienie i uzupełnienie o takie elementy z art. 104 § 2, art. 107 § 1 i § 2, § 3 kpa związku z art. 77 § 2 kpa w oparciu o art. 3-7 ustawy, które przedstawiają fakty i wyliczenia wynikające z samego wniosku jak i załączonej do niego deklaracji i oświadczenia o dochodach.

Kolegium, po rozpoznaniu tego odwołania, stwierdziło, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy powołanej ustawy, z których wynika, że składający wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego musi spełniać określone w tej ustawie warunki, tj. tytułu prawny do lokalu (art. 2 ust. 1), odpowiednia normatywna powierzchnia użytkowa lokalu (art. 5 ust. 1), określony miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego (art. 3 ust. 1).

Przyznanie dodatku mieszkaniowego następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 7 ust. 1 ustawy), przy czym organ zobowiązany jest do przyznania dodatku jeżeli osoba, która wystąpiła z wnioskiem spełnia warunki określone w ustawie. Decyzja ta powinna być wydana w ciągu miesiąca od dnia złożenia wniosku i doręczona wnioskodawcy i zarządcy lub osobie uprawnionej do pobierania należności za lokal mieszkalny (art. 7 ust. 7). Dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku (art. 7 ust. 5 ustawy).

Do obliczenia należnego świadczenia przyjmuje się każdorazowo średni dochód gospodarstwa domowego uzyskany w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wydatki za lokal z miesiąca, w którym składany jest wniosek.

Z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu 27 grudnia 2012 r. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, w którym podał, że samotnie zamieszkuje w wynajmowanym lokalu o powierzchni [...] m2. Wydatki związane z utrzymaniem tego lokalu wyniosły w grudniu 2012 r. [...] zł. Z deklaracji o wysokości dochodów jednoosobowego gospodarstwa domowego wynika, że skarżący w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie uzyskał żadnych dochodów.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że skarżącemu wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] r. przyznano dodatek mieszkaniowy na okres od 1 sierpnia 2012 r. do 31 stycznia [...] r. W przypadku pozytywnego rozpoznania wniosku złożonego w dniu 17 grudnia 2012 r. wskutek przyznania świadczenia, nastąpiłaby dwukrotna wypłata dodatku mieszkaniowego za styczeń [...]r., na podstawie dwóch różnych decyzji. Powyższe w ocenie organu I instancji uniemożliwiło rozpoznanie wniosku z dnia 17 grudnia 2012 r. wszczynającego postępowanie.

Analizując sprawę Kolegium wskazało, że złożenie przez skarżącego w dniu 17 grudnia 2012 r. wniosku, a więc jeszcze w okresie obowiązywania decyzji z dnia [...]. nie uprawniało organ do odmowy przyznania wnioskowanego dodatku, bez uprzedniego merytorycznego zbadania sprawy. Okoliczność, że część sześciomiesięcznego okresu przypadającego po dacie złożenia wniosku objęta była wcześniejszą decyzją o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, nie mogła stanowić podstawy do odmowy przyznania tego dodatku za cały okres, na jaki przyznaje się dodatek.

Złożenie wniosku o przyznanie dodatku jest dopuszczalne w każdym czasie. W następstwie przyjęcia takiego wniosku organ jest zobowiązany do załatwienia sprawy poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do meritum. Ustawodawca nie określił bowiem, w jaki czasie wniosek powinien być złożony ani też nie wiąże z datą złożenia wniosku skutku w postaci utraty uprawnień materialnoprawnych przysługujących stronie na podstawie omawianej ustawy. Strona może więc składać dowolną ilość wniosków, a obowiązkiem organu jest ich merytoryczne rozpatrzenie. Niewątpliwie nie jest dopuszczalne przyznanie dwóch dodatków tej samej osobie, na ten sam okres czasu.

Orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie wykładni przepisu art. 7 ust. 5 ustawy, z powodu którego błędnej wykładni organ I instancji bezzasadnie odstąpił od merytorycznego rozpoznania sprawy jest jednolite. Przykładowo wskazano, że w orzecznictwie tym przyjmuje się, że złożenie wniosku o przyznanie dodatku, obejmującego swym zakresem częściowo okres, na który przyznano dodatek decyzją wydaną na podstawie innego wcześniej złożonego wniosku, stanowi jedynie negatywną przesłankę do przyznania dodatku za miesiące objęte tą inną decyzją. Odnośnie zaś miesięcy nie objętych tą inną decyzją organ administracji winien zbadać przesłanki przyznania datku mieszkaniowego i wydać rozstrzygnięcie w tym zakresie. Sformułowanie "na okres sześciu miesięcy" oznacza, że uprawniony organ rozpoznając sprawę dodatku mieszkaniowego w okresie od dnia pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek, ocenia zasadność tego wniosku w całym tym okresie i stosownie do wyników tej oceny orzeka o przyznaniu dodatku za te miesiące, za które stosownie do poczynionych ustaleń może być przyznany, w pozostałym zakresie zaś odmawia przyznania dodatku (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1384/05). W wyroku tym NSA stwierdził, że brak jest regulacji prawnych wykluczających wydanie decyzji w części przyznającej dodatek mieszkaniowy, a w części odmawiającej przyznania dodatku.

Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 2175/2007 stwierdził, że powołany przepis art. 7 ust. 5 ustawy nie daje podstawy do uznania, że przedmiotem sprawy o przyznanie dodatku jest świadczenie niepodzielne obejmujące okres 6 miesięcy i w konsekwencji przyjęcie, że dochodzenie dodatku na część tego okresu jest bezzasadne wobec przyznania dodatku wnioskodawcy na ten okres w innej sprawie.

Zawarty w przepisie art. 7 ust. 5 ustawy zwrot "przyznaje się na okres 6 miesięcy" statuuje jedynie zasadę, ustalając okres dodatku niejako maksymalny, natomiast nie precyzuje możliwości ani niemożliwości przyznania go za okres krótszy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 1123/2007).

Przepis art. 7 ust. 5 ustawy wyznacza jedynie maksymalny okres przyznania dodatku z konkretnego wniosku strony, lecz nie wyłącza możliwości objęcia merytorycznym rozstrzygnięciem jedynie części z sześciomiesięcznego okresu objętego wnioskiem, o ile o pozostałej części rozstrzygnięto już inną decyzją (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 103/2005).

Podkreślono zatem, że złożenie wniosku o przyznanie dodatku, obejmującego swym zakresem częściowo okres, na który przyznano dodatek decyzją wydaną na podstawie innego wcześniej złożonego wniosku, stanowi jedynie negatywną przesłankę do przyznania dodatku za miesiące objęte tą inną decyzją (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 173/2020).

W badanej sprawie Kolegium przyjęło zatem, że złożenie w dniu 17 grudnia 2012 r. przez skarżącego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, obejmującego swym zakresem częściowo okres, na który przyznano dodatek decyzją z dnia[...] stanowi jedynie negatywna przesłankę do przyznania dodatku za miesiące objęte decyzją z dnia [...] Odnośnie miesięcy nie objętych powołaną decyzją organ winien zbadać przesłanki przyznania dodatku mieszkaniowego i wydać rozstrzygnięcie w tym zakresie.

Wskazano również na konieczność załączenia do akt sprawy upoważnienia Prezydenta z dnia [...]., na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji. Powyższe ma na celu ustalenie czy osoba, która wydała w niniejszej sprawie decyzję w I instancji, posiadała do tego stosowne uprawnienie.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy- w związku z wniesionym odwołaniem od decyzji organu I instancji - zobowiązany jest każdorazowo do ponownego rozpatrzenia sprawy, przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania. Obowiązek ten wynika wprost z zasad postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości bowiem organ I instancji nie przeprowadził postępowania co do istoty sprawy. Z uwagi wiec na fakt, że ewentualne przeprowadzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 17 grudnia 1012 r. i podjęcie we wskazanym zakresie rozstrzygnięcia przez skład orzekający Kolegium, pozbawiłoby stronę rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach, zasadnym było uchylić decyzję organu I instancji w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postępowania administracyjnego i zaskarżonej decyzji. Zarzucił, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa polegającym na przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji wbrew art. 154 kpa. Podniósł, że domaga się ukarania organu za rażące naruszenie prawa i rozpoznania sprawy przez sąd na posiedzeniu jawnym w pełnym składzie trzech sędziów zawodowych.

W uzasadnieniu wskazał, że nieważność postępowania zachodzi, gdy organ pozbawił stronę możliwości obrony swych praw. W postępowaniu przed Kolegium obowiązuje zasada związania granicami sprawy, a nie skargi. Szereg wyroków na tle stosowania art. 138 § 1 kpa wskazuje jakie rozstrzygnięcie może wydać organ odwoławczy. Organ te nie może stwierdzić nieważności decyzji, bo nie przewidziano takiej możliwości w postępowaniu odwoławczym. Organ ten w trybie art. 156 kpa wydaje wyłącznie decyzję kasacyjną. Podjęcie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej, czy też decyzji powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest rażącym naruszeniem prawa, będącym podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. (...).

Podniósł w niej, że pismem z dnia [..] stycznia 2013 r. skierowanym do Prezydenta domagał się, na podstawie art. 154 kpa, zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...]r., nr [...] odmawiającej przyznania dodatku na kolejny okres od 1 stycznia [...] r., co uzasadnił faktem, że po wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 98/10, Prezydent decyzją z dnia [...] [...] przyznał mu dodatek za grudzień [...] r., mimo że w tym okresie obowiązywała decyzja z dnia [...]. Nr[...].

Skoro organ odwoławczy nie może ingerować w treść żądania i dowolnie intepretować jego treści, zaś z jego pisma wyraźnie wynika, że domagał się zmiany decyzji Prezydenta w oparciu o art. 154 kpa, to należy uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż organ odwoławczy wydaje w trybie art. 154 kpa wyłącznie decyzję zmieniającą, a wydanie decyzji powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest rażącym naruszeniem prawa.

Zatem Kolegium nie mogło, bez uprzedniego wezwania skarżącego, w ten sposób rozpatrzyć odwołania i wydać decyzję na podstawie art. 138 kpa. Zgoda ta musi być oczywista i wyrażona na piśmie (art. 61 § 1 kpa), a milczenie strony nie może być uznane za zgodę.

Niewątpliwe jest również, że w związku ze złożonymi do Prezesa Kolegium w L. wnioskami z dnia [...] maja i [...] czerwca [...] r. o wyłącznie wszystkich członków tego Kolegium, organ ten stał się niewłaściwy do rozpoznania sprawy i wydania decyzji uchylającej.

Niewłaściwość organu oraz rażące naruszenie prawa w związku ze zmianą treści żądania bez uzyskania pisemnej zgody skarżącego na piśmie prowadzi do nieważności postępowania administracyjnego i wydanej decyzji.

Przeniesienie rozpoznania sprawy nie może prowadzić do dowolności w wydaniu decyzji, a do tego doszło, więc zasadne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w celu umożliwienia ponownego przedstawienia wszystkich argumentów zmierzających do zmiany decyzji Prezydenta w oparciu o słuszny interes strony i społeczny, czego domagał się w "skardze" z dnia 8 stycznia [...] r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z motywów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponadto Kolegium wskazało, że pismem z dnia 8 stycznia [...] r. oznaczonym jako "skarga i wniosek", adresowanym do Dyrektora MOPS, skarżący podając, że działa w oparciu o art. 227 kpa, art. 241 kpa i art. 254 kpa zwrócił się o zmianę decyzji w trybie art. 154 kpa. W piśmie tym wskazał, że powołana w uzasadnieniu decyzji kwesta pozostawania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] r., na podstawie której przyznano mu dodatek mieszkaniowy na okres od 1 sierpnia 2012 r. do 31 stycznia [...] r., która uniemożliwia przyznanie świadczenia, została prawomocnie rozstrzygnięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Powołał się ponownie na wyrok tego Sądu z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 98/10 w którym stwierdzono, że wcześniejsze wniesienie wniosku o dodatek mieszkaniowy nie stoi na przeszkodzie aby załatwić go pozytywnie na kolejny okres.

Pismo z dnia 8 stycznia [...] r. wraz z aktami sprawy zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. , którego Prezes pismem z dnia [...]. nr SKO [...]wezwał skarżącego do wyjaśnienia, czy pismo to jest skargą powszechną, o której mowa w art 227 kpa, wnioskiem z art. 241 kpa, wnioskiem o zmianę decyzji z dnia [...]. w trybie art. 154 kpa, czy odwołaniem od tej decyzji. W piśmie tym pouczono skarżącego, że w przypadku braku odpowiedzi w siedmiodniowym terminie, podanie zostanie zwrócone Dyrektorowi MOPS. Skarżący pomimo doręczenia mu tego wezwania nie ustosunkował się do niego.

Następnie pismem z dnia [...] r., adresowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. , nazwanym "wezwaniem do dokonania czynności i rozpoznania odwołania z dnia 8 stycznia [...] r." podał, że domaga się rozpoznania wniesionego odwołania z dnia 8 stycznia [...] r.

Postanowieniem z dnia [...]., nr [...] Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyłączył członków tego Kolegium od udziału w postępowaniu w wymienionej sprawie.

Z uwagi na konieczność wyznaczenia innego Kolegium, postanowieniem z dnia [...]r., r [...] działający z upoważnienia Ministra Administracji i Cyfryzacji Dyrektor Departamentu Administracji Publicznej, wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Skarżący zaś wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. wystąpił o wyłącznie z rozpoznania jego podań wszystkich członków Kolegium w L. na podstawie art. 24 § 3 w związku z art. 27 kpa.

Postanowieniem z dnia [...]. Nr [...] Prezes Kolegium w L. odmówił wyłączenia członków tego Kolegium od załatwienia sprawy dotyczącej podania z dnia [...] r. oznaczonego jako "wezwanie do dokonania czynności i rozpoznania odwołania z dnia 8 stycznia [...] r."

W wyniku przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania odwoławczego Kolegium w L. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [..]. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że zarzut wydania przez to Kolegium zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wbrew sugestii skarżącego, złożenie wniosku z dnia [...]. o wyłączenie członków tego Kolegium od udziału w postępowaniu nie jest równoznaczne z automatycznym ich wyłączeniem od załatwienia sprawy. Dopiero bowiem Prezes Kolegium po przenalizowaniu argumentacji wniosku, ustala czy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające takie wyłącznie, czy też brak jest podstaw do wyłączenia członków Kolegium. Natomiast powołany w skardze wniosek z dnia [...] czerwca 2013 r. o wyłączenie członków Kolegium dotyczył innych postępowań.

Skoro wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...]. Prezes Kolegium w L. odmówił wyłączenia członków tego Kolegium od załatwienia sprawy dotyczącej podania skarżącego z dnia [....]. oznaczonego jako "wezwanie do dokonania czynności i rozpoznania odwołania z dnia [...].", przyjąć więc należy skład orzekający Kolegium podejmując zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów o właściwości.

Odnoszą się do zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania, wbrew przepisowi art. 154 kpa, Kolegium wskazało, że skarżący w piśmie z dnia[...]r. oznaczonego jako ""wezwanie do dokonania czynności i rozpoznania odwołania z dnia [...]" podał, że pismo z dnia 8 stycznia [...]r. jest odwołaniem od wydanej przez działającego z upoważnienia Prezydenta Administratora MOPS we W. decyzji z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Skoro sam skarżący przyznał, że pismo z dnia 8 stycznia [...] r. jest odwołaniem od wymienionej decyzji organu I instancji, a następnie w piśmie z dnia [...]. wezwał do rozpatrzenia tego odwołania, stwierdzić należy, że tym samym zdecydował on, jaki charakter ma jego pismo z dnia 8 stycznia [...] i w konsekwencji zainicjował postępowanie odwoławcze.

Jak słusznie podnosi skarżący w skardze, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać odwołanie i wydać decyzję zgodnie z art. 138 kpa, tj. dokonać merytorycznej i prawnej oceny zasadności wydanej decyzji. W związku z pismem procesowym z dnia 8 stycznia [...]., które skarżący w piśmie z dnia [...]. określił jako odwołanie, skład orzekający Kolegium zobligowany był do podjęcia decyzji zgodnie z powołanym przepisem art. 138 kpa. W myśl § 1 tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzje w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umarza postępowanie przed organem I instancji w całości albo w części, 3) umarza postępowanie odwoławcze.

Przepis art 138 § 2 kpa, który powołano w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, stanowi natomiast, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wobec jednoznacznego wskazania w "wezwaniu do dokonania czynności i rozpoznania odwołania z dnia 8 stycznia [...]r." na charakter pisma z dnia 8 stycznia [...] r., skład orzekający Kolegium uznał je za odwołanie i rozpoznał sprawę w postępowaniu odwoławczym. Skład orzekający nie był natomiast uprawniony do wydania decyzji w trybie art. 154 kpa, gdyż zmiana decyzji tym trybie możliwa jest wyłącznie w przypadku decyzji ostatecznej. Tym samym wydanie decyzji w trybie art.154 kopa w sprawie zakończonej decyzją nieostateczną było niedopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m. in. skargi na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

Przechodząc do merytorycznych rozważań dotyczących zasadności zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, iż w ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. było organem właściwym w sprawie i tym samym uprawnionym do wydania zaskarżonej decyzji.

Kolegium to zostało bowiem wyznaczone do załatwienia sprawy postanowieniem działającego z upoważnienia Ministra Administracji i Cyfryzacji Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej, z dnia [...]., [...], wydanym na podstawie art. 27 § 3 kpa, stanowiącym że jeżeli samorządowe kolegium odwoławcze wskutek wyłączenia jego członków nie może załatwić sprawy, minister właściwy do spraw administracji publicznej, w drodze postanowienia, wyznacza inne samorządowe kolegium odwoławcze.

Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że zostało ono podjęte po rozpoznaniu wniosku Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o wyznaczenie innego Kolegium do załatwienia sprawy dotyczącej podania skarżącego z dnia [...] r. nazwanego "wezwaniem do dokonania czynności i rozpoznania odwołania z dnia 8 stycznia [...]r." Z uzasadnienia tego wynika nadto, że Prezes Kolegium we W. postanowieniem z dnia [...]. nr [...] wyłączył członków tego Kolegium od udziału w postępowaniu w wymienionej wyżej sprawie.

Rozpoznanie sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze wyznaczone przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej postanowieniem, o którym w art. 27 § 3 kpa oznacza, że sprawa to została rozstrzygnięta przez właściwy organ administracji publicznej. Organ wyznaczony w trybie art. 27 § 3 kpa jest bowiem organem właściwym w sprawie.

Ponadto odrębnym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. - po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 7 czerwca [...]r. o wyłączenia wszystkich członków tego Kolegium - odmówił wyłączenia wszystkich członków tego organu od załatwienia wskazanej już wyżej sprawy. Postanowienie to zostało podjęte na podstawie art. 24 § 3 kpa w związku z art. 27 § 1 kpa. Przepis art. 24 § 3 kpa stanowi, że bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie udowodnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Natomiast w myśl art. 27 § 1 kpa zdanie drugie o wyłączeniu członka organu kolegialnego w przypadkach określnych w art. 24 § 3 postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu.

Odmowa wyłączenia przez Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wszystkich członków tego organu, postanowieniem uregulowanym w art. 27 § 1 w związku z art. 24 § 3 kpa, oznacza również, że Kolegium to jest organem właściwym do rozpoznania sprawy.

Słusznie przy tym wskazało powyższe Kolegium, w odpowiedzi na skargę, że samo złożenie przez skarżącego wniosku z dnia 7 czerwca [...]r. o wyłączenie członków tego Kolegium od udziału w postępowaniu nie jest równoznaczne z wyłączeniem tych członków od załatwienia sprawy. Skutek wyłączenia powstaje dopiero w momencie wydania przez podmioty wymienione w art. 27 § 1 kpa postanowienia uwzględniającego wniosek, co zresztą nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie, skoro wydane zostało postanowienie odmawiające wyłączenia wszystkich członków Kolegium.

W tej sytuacji zarzut skarżącego, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości nie zasługuje na uwzględnienie.

Niesłuszny jest również zarzut, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 154 kpa, z którego § 1 wynika, że decyzja ostateczna na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W myśl § 2 tego przepisu w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzje w sprawach uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji.

Wyznaczone Kolegium prawidłowo przyjęło, że pismo skarżącego z dnia 18 stycznia [...] r., nazwane "skargą – wnioskiem", wniesione do organu I instancji i adresowane do tego do organu, zawierające wniosek o zmianę decyzji, jest odwołaniem od decyzji organu I instancji z dnia [...] r.

Wynika to jednoznacznie z pisma skarżącego z dnia [...] r. nazwanego "wezwaniem do dokonania czynności i rozpoznania odwołania z dnia 8 stycznia [...]r.", adresowanego do Kolegium we W. , w którego treści wskazał on, że domaga się rozpoznania odwołania z dnia 8 stycznia[...]r., przekazanego przez Kierownika Działu Świadczeń – Sekcji Dodatków Mieszkaniowych MOPS we W. pismem z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art. 133 kpa.

Pismo z dnia [...] r. zostało wniesione przez skarżącego, po zwrocie przez Kolegium we W. , pismem z dnia [...] r. nr [...] powyższego pisma skarżącego z dnia 18 stycznia[...]r. wraz z aktami sprawy organowi I instancji. Kolegium we W. w piśmie z dnia [...]. wskazało, że odrębnym pismem Prezesa Kolegium z dnia [...] r. (doręczonym skarżącemu w dniu [...] r.) wezwano skarżącego do wyjaśnienia, czy omawiane pismo z dnia 8 stycznia [...] r. jest skargą powszechną, o której mowa w art. 227 kpa, wnioskiem z art. 241 kpa, wnioskiem o zmianę decyzji z dnia [...] r. w trybie art. 154 kpa, czy odwołaniem od tej decyzji. W piśmie Kolegium z dnia [..]r. pouczono skarżącego, że w przypadku braku odpowiedzi w siedmiodniowym terminie, podanie z dnia 8 stycznia [...] r. zostanie zwrócone Dyrektorowi MOPS. Skarżący nie ustosunkował się do pisma z dnia [...] r.

Z pisma Kolegium we W. z dnia [...] r. wynika, że zostało ono przesłane do wiadomości skarżącego.

W omawianym piśmie z dnia [...]r. skarżący powołał się również na bezczynność w rozpoznaniu jego odwołania z dnia 8 stycznia [...] r. jak i odmowę rozpoznania tego odwołania.

Powyższe potwierdza zatem, że pismo skarżącego z dnia 8 stycznia [..] r., złożone w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania, po sprecyzowaniu charakteru tego pisma odrębnym pismem skarżącego z dnia [...] r., zostało prawidłowo zakwalifikowane przez organ II instancji jako odwołanie od decyzji organu I instancji.

O charakterze pisma wniesionego przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ do którego pismo zostało skierowane.

W orzecznictwie przyjęto, że wątpliwości co do sensu podania i intencji jego autora powinny być zaś usunięte przez zażądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 1/08, LEX nr 516809; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 48/10, LEX nr 675248).

W tej sytuacji przyjąć należy, iż skarżący, pismem z dnia 8 stycznia [...] r. wszczął postępowanie odwoławcze, które zostało zakończone zaskarżoną decyzją.

Wobec powyższej kwalifikacji, pisma skarżącego z dnia 8 stycznia [...] r., Kolegium nie było uprawione do rozpoznania tego pisma w trybie powołanego wyżej art. 154 kpa. Zmiana lub uchylenie decyzji w tym trybie dotyczy zresztą wyłącznie decyzji ostatecznej, zaś wspomniana decyzja organu I instancji z dnia [...] r. nie posiadała waloru ostateczności, o którym mowa w art. 16 §1 kpa, z którego wynika, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne, a ich m. in. uchylenie lub zmiana może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub przepisach szczególnych.

Bezzasadny okazał się zatem zarzut rażącego naruszenia prawa przez Kolegium poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa, wbrew przepisowi art. 154 kpa.

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołany został przepis art. 7 ust. 5 ustawy stanowiący, że dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku.

Z akt sprawy wynika, że skarżący złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego w dniu 17 grudnia 2012 r., w którym podał, jest najemcą lokalu mieszkalnego o powierzchni [...] m2, a poświadczone przez Zarządcę Zasobu Komunalnego wydatki na utrzymanie tego lokalu wyniosły w grudniu 2012 r. [...] zł. Do wniosku tego dołączył deklarację o wysokości uzyskiwanego dochodu, z której wynika, że w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku nie uzyskiwał żadnych dochodów.

W dacie złożenia tego wniosku w obrocie prawnym pozostawała decyzja organu I instancji z dnia [..]r. nr [...] przyznająca skarżącemu dodatek mieszkaniowy w okresie od 1 sierpnia 2012 r. do 31 stycznia [...] r.

Słuszne jest stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, że złożenie przez skarżącego w dniu 17 grudnia 2012 r. wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego w okresie obowiązywania decyzji z dnia [...] r., obejmującej część sześciomiesięcznego okresu, o którym mowa w art. 7 ust. 5 ustawy, czyli styczeń [...] r, nie uprawniało organ do odmowy przyznania wnioskowanego dodatku.

Okoliczność, że cześć sześciomiesięcznego okresu przypadającego po dacie złożenia wniosku objęta była wcześniejszą decyzją o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, nie mogła stanowić podstawy do odmowy przyznania tego dodatku za cały okres, na jaki przyznaje się dodatek.

Rację ma Kolegium podnosząc, że złożenie wniosku o przyznanie dodatku jest dopuszczalne w każdym czasie, ustawodawca nie określił bowiem, w jaki czasie wniosek powinien być złożony ani też nie wiąże z datą złożenia wniosku skutku w postaci utraty uprawnień materialnoprawnych przysługujących stronie na podstawie omawianej ustawy. Strona może więc składać dowolną ilość wniosków, a obowiązkiem organy jest ich merytoryczne rozpatrzenie.

Podkreślenia wymaga, że nie jest dopuszczalne przyznanie dwóch dodatków tej samej osobie, na ten sam okres czasu.

W orzecznictwie przyjmuje się, że złożenie wniosku o przyznanie dodatku, obejmującego swym zakresem częściowo okres, na który przyznano dodatek decyzją wydaną na podstawie innego wcześniej złożonego wniosku, stanowi jedynie negatywną przesłankę do przyznania dodatku za miesiące objęte tą inną decyzją. Odnośnie zaś miesięcy nie objętych tą inną decyzją organ administracji winien zbadać przesłanki przyznania dodatku mieszkaniowego i wydać rozstrzygnięcie w tym zakresie. Sformułowanie "na okres sześciu miesięcy" oznacza, że uprawniony organ rozpoznając sprawę dodatku mieszkaniowego w okresie od dnia pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek, ocenia zasadność tego wniosku w całym tym okresie i stosownie do wyników tej oceny orzeka o przyznaniu dodatku za te miesiące, za które stosownie do poczynionych ustaleń może być przyznany, w pozostałym zakresie zaś odmawia przyznania dodatku (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1384/05).

Z orzecznictwa tego wynika, że zawarty w przepisie art. 7 ust. 5 ustawy zwrot "przyznaje się na okres 6 miesięcy" statuuje jedynie zasadę, ustalając okres dodatku niejako maksymalny, natomiast nie precyzuje możliwości ani niemożliwości przyznania go za okres krótszy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 1123/2007).

Przepis art. 7 ust. 5 ustawy wyznacza zatem jedynie maksymalny okres przyznania dodatku z konkretnego wniosku strony, lecz nie wyłącza możliwości objęcia merytorycznym rozstrzygnięciem jedynie części z sześciomiesięcznego okresu objętego wnioskiem, o ile o pozostałej części rozstrzygnięto już inną decyzją (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 103/2005, wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1338/11, LEX nr 1126264).

Zasadnie zatem Kolegium w Legnicy wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że złożenie w dniu 17 grudnia 2012 r. przez skarżącego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, obejmującego swym zakresem częściowo okres, na który przyznano dodatek decyzją z dnia [...] r. stanowi jedynie przesłankę do odmowy przyznania dodatku za miesiące objęte decyzją z dnia [...] r. Odnośnie miesięcy nie objętych powołaną decyzją z dnia [...]r. organ winien zbadać przesłanki przyznania dodatku mieszkaniowego, uregulowane w przepisach ustawy - obejmujące posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do lokalu o odpowiedniej powierzchni mieszkaniowej i spełnienie kryterium dochodowego oraz ponoszenie wydatków związanych z utrzymaniem lokalu – i wydać w zakresie tych miesięcy rozstrzygnięcie merytoryczne.

Słusznie również Kolegium wskazało na konieczność załączenia do akt sprawy upoważnienia Prezydenta z dnia [...] r., na które powołał się organ I instancji w decyzji z dnia [...] r. Powyższe ma na celu ustalenie czy osoba, która wydała w niniejszej sprawie decyzję w I instancji, posiadała do tego stosowne uprawnienie. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się jedynie kserokopia tego dokumentu, która nie spełnia wymogu upoważnienia, określonego w art. 7 ust. 1 ustawy, z którego wynika, że organ o którym mowa w ust. 1 (wójt, burmistrz, prezydent miasta) może upoważnić inną osobę do wydawania decyzji w sprawach dodatku mieszkaniowego.

W tej sytuacji Kolegium prawidłowo zastosowało wspomniany art. 138 § 2 kpa, w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z tym przepisem przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z tych względów zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.