Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 121/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 3 § 2 pkt 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 69 ust 1
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art 156 § 1, art.145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi N.B, P.B., A.B, i M. B. , na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących N.B, P.B., A.B, i M. B. kwotę 731 (siedemset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] października 2016 roku nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania M.B., A.B., N.B. i P.B. od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] czerwca 2015r., znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. (dalej "Kierownika UR" albo "Kierownika") z dnia [...] października 1992r., znak: [...] orzekającej o zwrocie działki nr ew. [...] o pow. 7 m2 i działki nr ew. [...] o pow. 314 m2 położonej w K. , przy ul. [...] , objętych księgą wieczystą nr [...], na rzecz poprzedniego właściciela W.B. i rozliczeniach finansowych z tytułu zwrotu nieruchomości, utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] października 2016r. przedstawia się w sposób następujący:

Decyzją Urzędu Dzielnicowego K. z [...] stycznia 1975r. znak: [...] wywłaszczono między innymi nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] obr. [...] o pow. 1557 m2 KW [...], która była w całości własnością W.B.

Na mocy decyzji Urzędu Dzielnicy K. z dnia [...] kwietnia 1977r. Nr [...] nieruchomość obejmującą działkę ewidencyjną o nr [...] (obecne działki ewidencyjne nr [...] o pow. 7 m2 i nr [...] o pow. 314 m2 obie obr. [...] ) została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w K. na okres 99 lat.

Postanowieniem z [...] marca 1987r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla K. w K. Wydział I Cywilny stwierdził, że spadek po W.B. ostatnio zamieszkałym w K. , zmarłym w dniu [...] sierpnia 1983r. na podstawie ustawy nabyli żona A.B. oraz dzieci W., J., i R.B. łącznie z wchodzącym w skład spadku gospodarstwem rolnym położonym w K. , W. i W. ; natomiast spadek po A.B. ostatnio zamieszkałej w K. i tam zmarłej w dniu [...] marca 1984r. na podstawie ustawy nabyli synowie W., J., i R.B. łącznie z dziedziczeniem gospodarstwa rolnego położonego w K. , W. i W.

Postanowieniem z [...] października 1988r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla K. w K. Wydział I Cywilny stwierdził, że spadek po R.B. ostatnio zamieszkałym w K. i tam zmarłym dnia [...] lipca 1987r. na podstawie ustawy nabyli bracia W.B. i J.B. łącznie z dziedziczeniem wchodzącego w skład spadku udziału w gospodarstwie rolnym położonym w K. , W. i W.

Spadek po W.B. synu W. i A. zmarłym [...] marca 2013r. w K. nabyli żona M.B. oraz dzieci N.B., P.B. A.B., co został stwierdzone aktem poświadczenia dziedziczenia sporządzonym w dniu 12 kwietnia 2013r. za Repertorium A nr [...].

W dniu 9 czerwca 1990r. Zebranie Przedstawicieli Członków Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " podjęło uchwałę nr [...] wyrażającą zgodnę na odwłaszczenie około 125 m2 terenu przy ul. [...] z dz. [...] będącej we władaniu spółdzielni mieszkaniowej.

Pismem z dnia 20 lipca 1990r., uzupełnionym pismem z dnia 9 października 1991r., W.B. wystąpił z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w K. , przy ul. [...] , oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Urzędu Dzielnicy K. z dnia [...]. stycznia 1975r. Nr [...] na cele spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego.

Urząd Rejonowy w K. pismem z dnia 24 października 1990r. znak: [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania zwrotowego i o wyznaczeniu terminu rozprawy. W protokole z rozprawy z dnia 19 listopada 1990r., odnotowano, iż przedstawiciel Spółdzielni Mieszkaniowej podtrzymał zgodę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " na odwłaszcznie terenu przy ul. [...] .

Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] lutego 1991r., znak: [...] orzekł o zwrocie działki nr ew. [...] o pow. 7 m2 i działki nr ew. [...] o pow. 314 m2, położonej w K. , przy ul. [...] , objętych księgą wieczystą nr [...], na rzecz W.B. i rozliczeniach finansowych z tytułu zwrotu nieruchomości, zobowiązując właściciela do zwrotu na rzecz Gminy K. odszkodowania wypłaconego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w kwocie 13.482 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy K. , Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1991r., znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lutego 1991r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] października 1992r., znak: [...] orzekł o zwrocie działki nr ew. [...] o pow. 7 m2 i działki nr ew. [...] o pow. 314 m2, położonej w K. , przy ul. [...] , objętych księgą wieczystą nr [...], na rzecz poprzedniego właściciela W.B. i rozliczeniach finansowych z tytułu zwrotu nieruchomości zobowiązując W.B. do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 3.937.194 zł odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania otrzymanego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Decyzja stała się ostateczna w dniu 05.12.1992r.

Pismem z dnia 27 listopada 2013r., znak: [...] Prezydent Miasta K. wystąpił do Wojewody [...] o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] października 1992r., znak: [...], z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Prezydent Miasta K. podniósł, że decyzja o zwrocie nieruchomości została podjęta pomimo wcześniejszego przekazania parceli l. kat. [...] w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ". Obecnie w księdze wieczystej nr [...] figuruje działka nr [...] o pow. 0,0314 ha obr. [...] jedn. ewid. [...], a w dziale II księgi wieczystej wpisana jest jako właściciel Gmina Miejska K. oraz użytkownik wieczysty – Spółdzielnia Mieszkania "[...]" w K. W księdze wieczystej nr [...] figuruje działka nr [...] o pow. 0.0007 ha obr. [...] jedn. ewid. [...], a w dziale II księgi wieczystej w wpisany jest właściciel Gmina Miejska K. oraz użytkownik wieczysty – Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. Prezydenta Miasta K. podniósł, że przed wydaniem decyzji o zwrocie prawo użytkowania wieczystego powinno zostać rozwiązane, albowiem zwrot może dotyczyć wyłącznie nieruchomości pozostałej we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządowej.

W dniu 12 marca 2014r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] października 1992r. znak [...] orzekającej o zwrocie działki nr [...] o pow. 7 m2 i działki nr [...] o pow. 314 m2 obie obr. [...] (dawnej części parceli l. kat. [...] o pow. 1557 m2 obj. Lhw 3836) położonych przy ul. [...] obj. KW [...] wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 1975r. nr [...] na cele spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego – na rzecz poprzedniego właściciela W.B. oraz zobowiązującej W.B. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy K. , o czym zawiadomił strony postępowania pismem z dnia 12 marca 2014. Nr [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015r., znak: [...], po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...] października 1992r., znak: [...] orzekającej o zwrocie działki nr [...] o pow. 7 m2 i działki nr [..]. o pow. 314 m2 obie obr. [...] (dawniej część parceli I. kat. [...] o pow. 1557 m2 obj. Lwh 3836) poł. przy ul. [...] obj. KW [...] wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 1975r., Nr [...] na cele spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego - na rzecz poprzedniego właściciela W.B. oraz zobowiązującej W.B. do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 3.937.194 zł odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania otrzymanego z tytułu wywłaszczenia działek.

Wojewoda [...] ustalił, że Kierownik Urzędu Rejonowego w K. błędnie przyjął, iż z wnioskiem o zwrot z dnia 20 lipca 1990r. wystąpił były właściciel wywłaszczonej nieruchomości tj. W.B. s. J. i M. W.B. s. J. i M. był właścicielem nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] obr. [...] o pow. 1557 m2, objętej księgą wieczystą [...], w dacie wywłaszczenia decyzją Urzędu Dzielnicowego K. z [...] stycznia 1975r. znak: [...]. W.B. zmarł w K. [...] sierpnia 1983r., tj. przed datą złożenia wniosku o zwrot z 20 lipca 1990r. Wojewoda [...] ustalił, że w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] października 1992r., znak: [...] czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości i dokonania rozliczeń z tytułu jej zwrotu posiadali: W.B. syn W. i A. oraz J.B. syn W. i A. Autorem pisma z 20 lipca 1990r., w treści którego zawarto wniosek o: "odwłaszcznie" terenu przy ul. [...] dz. [...], która była po wywłaszczeniu naszej posesji od 1975r. (nr [...]) we władaniu SM "[...] " był W.B. syn W. i A. i na jego wyłączną własność nastąpiło orzeczenie o zwrocie nieruchomości. Organ pomimo określonego przepisem art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązku zwrotu nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz tylko jednego ze spadkobierców poprzedniego właściciela. Wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz tylko jednego z kilku uprawnionych podmiotów w ocenie Wojewody stanowi rażące naruszenie przepisu art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w jego brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji tj. [...] października 1992r. Jest to bowiem niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności i wyraźnie narusza niebudzący wątpliwości interpretacyjnych przepis prawa. Wojewoda wskazał, że w przypadku istnienia kilku następców prawnych poprzedniego właściciela, do zwrotu nieruchomości niezbędna jest zgoda wszystkich uprawnionych podmiotów. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. w postępowaniu zwrotowym powinien zweryfikować tożsamość wnioskodawcy, a następnie po uzyskaniu informacji o śmierci poprzedniego właściciela winien ustalić wszystkich żyjących następców prawnych, którzy po wywłaszczonym właścicielu tj. W.B. synu J. i M. mogli żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Brak takiego ustalenia oraz wyciągnięcia z niego odpowiednich wniosków tj. pominięcie jednego z następców prawnych wywłaszczonego właściciela nieruchomości i orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz tylko jednego z uprawnionych jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W dokumentacji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. zakończonego decyzją z [...] października 1992r., znak: [...] brak jest jakichkolwiek informacji na temat udziału J.B. w kontrolowanym postępowaniu. A co za tym idzie brak jest informacji aby J.B. podczas postępowania zwrotowego złożył wyraźne oświadczenie o przyłączeniu się do wniosku zgłoszonego przez jego brata W.B. Wojewoda stanął na stanowisku, iż złożenie w toku postępowania nieważnościowego oświadczenia J.B. z 12 stycznia 2015r. nie przesądza o tym, że Kierownik UR wydając decyzję wiedział o takim oświadczeniu. W kontrolowanym postępowaniu brak jest wniosku o zwrot pochodzącego od J.B., brak jest także informacji o tym, że przyłączył się, poparł lub podtrzymał albo w inny sposób wyraził swoją akceptację dla żądania zwrotu nieruchomości, złożonego przez swojego brata W.B. (s. W. i A.). Brak ustalenia następców prawnych oraz brak uzupełnienia wniosku przez wszystkich posiadających legitymację czynną do złożenia wniosku o zwrot jednoznacznie przesądza o tym, że decyzja Kierownika UR została wydana z rażącym naruszeniem prawa art. 69 ust. I ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, polegającym na prowadzeniu postępowania i w efekcie wydaniu przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. merytorycznego rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości w sytuacji, gdy wniosek o jej zwrot nie pochodził, ani w żaden sposób nie został poparty przez wszystkich spadkobierców poprzedniego właściciela. Z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika UR z ww. powodów Wojewoda nie rozpatrywał wniosku - pisma z 7 listopada 2013 r. Urzędu Miasta K. w zakresie w którym wskazano, iż na podstawie orzecznictwa powstałego na gruncie ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu prawo użytkowania wieczystego powinno zostać rozwiązane przed wydaniem decyzji o zwrocie, bowiem zwrot dotyczyć może wyłącznie nieruchomości pozostających we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządowej. Wojewoda uznał za zbędne badanie czy do zwrotu doszło w świetle dalszych przesłanek wynikających z art. 69 ust. 1 ww. ustawy, tj. dotyczących zbędności nieruchomości na cel uzasadniający wywłaszczenia. W ocenie Wojewody [...] powyższe kwestie mogą zostać ocenione w ramach badania przesłanek dopuszczalności zwrotu nieruchomości w nowym postępowaniu zwrotowym.

M.B., A.B., N.B. i P.B. wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015r., podnosząc, że w ich ocenie w sprawie o zwrot nieruchomości, prowadzonej na wniosek nie wszystkich byłych właścicieli lub ich następców prawnych nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż występują strony postępowania, tyle, że nie wszystkie. Opierając się na powyższym odwołujący się podnosi, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a zatem brak było podstaw, by stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] października 1992r.

Po rozpatrzeniu odwołania M.B., A.B., N.B. i P.B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015r., Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzja z dnia [...] października 2016r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, przyjmując, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] października 1992r., znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Minister Infrastruktury i Budownictwa stanął na stanowisku, że jeżeli roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (lub jej części) dotyczy przedmiotu współwłasności, każdy ze współwłaścicieli lub ich następców prawnych jest w takiej sprawie stroną postępowania administracyjnego, a zwrot nieruchomości (lub jej części) może nastąpić tylko za zgodą wszystkich współwłaścicieli lub ich następców prawnych. W dacie złożenia wniosku o zwrot tj. w dniu 20 lipca 1990r. roszczenie o zwrot nieruchomości przysługiwało nie tylko W.B. (synowi W.), lecz również J.B., bowiem obie ww. osoby były w dniu 20 lipca 1990r. spadkobiercami W.B. - poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Postępowanie zwrotowe zakończone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] października 1992r., znak: [...] zostało zainicjowane wyłącznie na wniosek W.B. W toku tegoż postępowania administracyjnego nie uwzględniono, że wniosek o zwrot winien pochodzić od wszystkich uprawnionych podmiotów lub za ich zgodą. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] października 1992r., znak: [...] orzekając o zwrocie działki nr ew. [...] o pow. 7 m2 i działki nr ew. [...] o pow. 314 m2 przy ul. [...] wyłącznie na wiosek W.B. (syna W.), przy braku wniosku o zwrot J.B. wyrażonej w toku postępowania zakończonego ww. rozstrzygnięciem - naruszył przepis art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa.

Minister wskazał. że działki nr [...] i nr [...] w dniu wydania decyzji zwrotowej stanowiły przedmiot użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w K. na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...]. Przeszkodą prawną zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, ale została oddana w użytkowanie wieczyste, stanowi uregulowanie zawarte w art. 232 § 1 Kodeksu cywilnego. Niedopuszczalnym jest bowiem w świetle przywołanego przepisu, aby nieruchomość nie będąca własnością Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego była obciążona prawem użytkowania wieczystego. Sytuacja taka miałaby zaś miejsce w przypadku zwrotu na rzecz osoby fizycznej prawa własności wywłaszczonej nieruchomości, znajdującej się w użytkowaniu wieczystym. Minister stwierdził, że decyzja Kierownika UR z dnia [...] października 1992r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem działki nr [...] jest Gmina K. , a jej użytkownikiem wieczystym Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", powstała w wyniku podziału Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w K. . Natomiast z księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem działki nr [...] jest Gmina K. , a jej użytkownikiem wieczystym Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] ", również powstała w wyniku podziału Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w K. .

N.B., P.B., A.B. i M.B. wnieśli do Sądu skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016r. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy z dna 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez przyjęcie, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] października 1992r. (znak: [...]) orzekająca o zwrocie działki nr ew. [...] o pow. 7 m2 i działki nr ew. [...] o pow. 314 m2, położonej w K. przy ul. [...] , objętych księgą wieczystą nr [...], na rzecz poprzedniego właściciela W.B., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na fakt, iż postępowanie zwrotowe zakończone kontrolowaną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] października 1992r. (znak: [...]) zostało wszczęte na skutek wniosku o zwrot niepochodzącego od wszystkich uprawnionych podmiotów (względnie - bez ich zgody), w sytuacji, gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy Trybunał Konstytucyjny, mocą wyroku z dnia 14 lipca 2015r. (sygn. akt: SK 26/14) orzekł, iż art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Kontytycji RP, a nadto, w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny, mocą wyroku z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt: P 46/13) orzekł, iż art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji z rażącym naruszeniem prawa (gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP;

- art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, jak również niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

- art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. (znak: [...]).

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

Minister Infrastruktury i Budwonictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016, poz. 1066 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 2016, poz. 718 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało uwzględnić, albowiem zarówno zaskarżona decyzja odwoławcza Ministra z dnia [...] października 2016r., jak też utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 2015r., wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm.) – dalej k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Powyższe obligowało Sąd do wyeliminowania obu wskazanych wyżej decyzji z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontrolowanego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, toczącego się w trybie art. 156 i nast. k.p.a. i zakończonego zaskarżoną do Sądu decyzją Ministra było rozstrzygnięcie, czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] października 1992r. orzekająca o zwrocie działki nr ew. [...] i działki o nr ew. [...] położonej w K. przy ul. [...] , objętych księgą wieczystą nr [...], jest dotknięta którąś z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.

Organy obu orzekających w niniejszej sprawie instancji nadzorczych uznały, że decyzja z [...] października 1992r. narusza prawo w sposób rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), albowiem została naruszona zasada wszczęcia postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na łączny wniosek wszystkich osób uprawnionych do żądania tego zwrotu.

Jak wskazano wyżej, przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1992r. – w odniesieniu do której Minister podzielił ocenę Wojewody – było uznanie, że decyzja z 1992r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy na wniosek jedynie jednego ze współwłaścicieli nieruchomości. Orzeczeniami nadzorczymi Ministra, a wcześniej Wojewody doszło do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z powodu jej rażącej wadliwości o charakterze procesowym.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

Stanowczego podkreślenia wymaga, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych.

W odniesieniu do przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wady prawnej w decyzji administracyjnej, polegającej na rażącym naruszeniu prawa (zarówno procesowego, jak i materialnego), podkreślenia wymaga utrwalone stanowisko orzecznictwa sądowego, dotyczące właściwej wykładni tego pojęcia. W myśl powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiej decyzji ze względu na oczywiste i nie podlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1280/11, publ. LEX).

W toku postępowania administracyjnego badaniu pod względem wystąpienia wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. podlegała decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] października 1992r. wydana na podstawie ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1991, Nr 30, poz. 127 j.t.) – dalej u.g.g.w.n. Zgodnie z art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje kierowały się wyrażanym w orzecznictwie sądowym poglądem, że w wypadku, jeżeli jest więcej niż jeden były właściciel (więcej niż jeden spadkobierca byłych właścicieli) wywłaszczonej nieruchomości, zwrot nieruchomości może nastąpić wyłącznie na wniosek wszystkich współwłaścicieli lub ich następców prawnych. Organy obu instancji powoływały się m. in. na treść wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 23 listopada 2007r., sygn. akt I SA/Wa 1295/07 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA), w którym stwierdzono, że pozostali współwłaściciele mogą wyrazić zgodę na zwrot nieruchomości już w trakcie postępowania, bądź też w przypadku braku zgody części ze współwłaścicieli, pozostali współwłaściciele mogą uzyskać wyrok sądowy w oparciu o art. 199 kodeksu cywilnego dający im prawo do występowania o zwrot. Jak również na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1999r., sygn. akt IV SA 2282/97 (dostępne w CBOSA), w którym zaprezentowano pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania o zwrot nieruchomości w trybie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy wniosek o zwrot nieruchomości pochodzi od wszystkich uprawnionych, tzn. od wszystkich współwłaścicieli bądź ich następców prawnych. Przy braku wniosku pochodzącego od wszystkich uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości podmiotów, organ administracji nie może merytorycznie rozstrzygać o żądaniu, a wszczęte postępowanie winien na mocy art. 105 § 1 k.p.a. - umorzyć. Podobne stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku Administracyjnego z 16 grudnia 1987r., sygn. akt IV SA 642/87 (orzeczenie dostępne w CBOSA), wskazując, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi pochodzić od wszystkich właścicieli (współwłaścicieli) bądź od wszystkich spadkobierców właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Minister, a wcześniej Wojewoda stwierdzili, że nie było możliwości dokonania zwrotu nieruchomości na wniosek jednego ze spadkobierców byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Wniosek, pochodzący tylko od jednego z uprawnionych nie mógł zatem prowadzić do zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jednego z współwłaścicieli. Organy obu instancji uznały wniosek jednego ze współwłaścicieli za niedopuszczalny na gruncie art. 69 ust. 1 w/w ustawy. W efekcie zatem w kontrolowanym postępowaniu uznano, że należało stwierdzić nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] października 1992r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Podkreślić jednakże należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest również odmienne stanowisko w kwestii merytorycznego rozstrzygania co do wniosku o zwrot nieruchomości, pochodzącego nie od wszystkich osób uprawnionych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 1994r. (sygn. akt: SA/Lu 2125/94, niepubl.), stwierdził, że art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wyklucza zwrotu udziału w części ułamkowej nieruchomości. Zwrot udziału oznacza, że poprzedni właściciel odzyska prawo współwłasności w części, w jakiej był współwłaścicielem przed wywłaszczeniem. Podobny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 1995r. (SA/Lu 738/94, niepubl. NSA), w którym stwierdził, że były współwłaściciel wywłaszczonej nieruchomości /lub jego następca prawny/ może domagać się w trybie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zwrotu przypadającego mu udziału we współwłasności tej nieruchomości niezależnie od tego, czy z wnioskiem takim występują również pozostali byli współwłaściciele. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2012r., sygn. akt I OSK 316/11, (publ.: LEX nr 1126280), wniosek o zwrot nieruchomości pochodzący od nie wszystkich osób uprawnionych do zwrotu nieruchomości, w tym współwłaścicieli nieruchomości (ich spadkobierców), stanowi negatywną przesłankę do orzeczenia o jej zwrocie. Zatem niezłożenie wniosku przez wszystkich uprawnionych nie uniemożliwia wydania decyzji merytorycznej.

Kwestia dopuszczalności orzekania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przy braku wniosku wszystkich współwłaścicieli lub ich następców prawnych została ostatecznie rozstrzygnięta przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. SK 26/14 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1039), w którym Trybunał konkludując stwierdził, że "niesprawiedliwy jest przede wszystkim rozkład obowiązków w tym zakresie między wnioskodawcą i organami. To wnioskodawca, którego aktualnie nic już nie łączy z pozostałymi byłymi współwłaścicielami (po wywłaszczeniu węzeł prawny współwłasności został bowiem rozwiązany, a byli współwłaściciele lub ich spadkobiercy nie mają względem siebie żadnych praw lub obowiązków), jest zmuszony odnaleźć wszystkich uprawnionych (czasem nieznanych nie tylko z miejsca pobytu, ale i co do tożsamości), udowodnić ich legitymację do udziału w postępowaniu (czyli np. na własny koszt przeprowadzić konieczne postępowania spadkowe i przedłożyć odpowiednie dokumenty) oraz uzyskać ich zgodę na wystąpienie z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (i - co za tym idzie - zwrot nieruchomości zastępczej i odszkodowania uzyskanego za tę nieruchomość). Tymczasem organy państwa w całym tym postępowaniu mogą zachowywać się całkowicie biernie i są zobligowane jedynie do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zgodę wszystkich uprawnionych (...). Rażąco krzywdzące dla wnioskodawców jest także to, że - nawet przy dochowaniu najwyższej staranności oraz znacznym nakładzie sił i środków - nie mają oni gwarancji pozytywnego rozpatrzenia własnego wniosku o zwrot udziału w nieruchomości. Pozostałe osoby uprawnione zawsze mają prawo odmówić (także per facta concludentia) przyłączenia się do wniosku o zwrot nieruchomości, a wnioskodawca nie dysponuje żadnymi instrumentami wpływu na tę decyzję. Wbrew sugestiom zawartym w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych (...) nie może on w szczególności uzyskać orzeczenia zastępczego w trybie art. 199 k.c. Osoby wywłaszczone nie są już współwłaścicielami nieruchomości i nie podlegają przepisom prawa rzeczowego dotyczącym współwłasności (a więc m.in. roszczenia o zwrot udziału w nieruchomości nie można ujmować w kategoriach czynności przekraczających zarząd rzeczą wspólną, do których - na mocy art. 199 k.c. - wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli). Dodatkową okolicznością pogarszającą sytuację wnioskodawców jest także to, że w praktyce mogą oni być praktycznie bezterminowo "zakładnikami" pozostałych uprawnionych (niezidentyfikowanych lub niechętnych zwrotowi)... Każdy z uprawnionych może także do zakończenia postępowania zwrotowego zmienić zdanie, ponieważ nie jest związany swoją wcześniejszą decyzją." Trybunał Konstytucyjny konkludując stwierdził, iż niezgodne z konstytucją jest uzależnianie prawa do zwrotu na rzecz byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców, od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, gdyż prawo byłego współwłaściciela (lub jego spadkobiercy) do zwrotu utraconego przez niego udziału we współwłasności nieruchomości ma charakter "innego prawa majątkowego" w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Rozważania Trybunału Konstytucyjnego mają charakter uniwersalny i wynika z nich pogląd, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, brak wniosku wszystkich uprawnionych lub brak udziału w sprawie ich następców prawnych, nie może stać na przeszkodzie orzeczeniu o zwrocie części nieruchomości na rzecz tych podmiotów, które w postępowaniu uczestniczą i zwrotu nieruchomości dochodzą.

W przedmiotowej sprawie Wojewoda, a następnie Minister stwierdzili rażące naruszenie przez Kierownika UR art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego i wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości w sytuacji, gdy wniosek o zwrot nieruchomości nie pochodził od wszystkich spadkobierców poprzedniego właściciela. W tym miejscu należy podkreślić, że w świetle ugruntowanej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego rażąco naruszyć można jedynie taki przepis prawa, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, bez konieczności stosowania wykładni prawa. Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji przez organ orzekający, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2008r., sygn. akt II OSK 404/08, opubl. LEX 505307; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 383/07, opubl. LEX 468028; wyrok NSA z dnia 17 września 2008r., sygn. akt II OSK 1043/07, opubl. LEX 508 497).

Istota sprawy sprowadza się do oceny czy stosownie do przepisu art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości Kierownik UR rażąco naruszył prawo wydając decyzję w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wyłącznie na wniosek jednego ze spadkobierców byłego właściciela.

Najważniejsze jednak w okolicznościach niniejszej sprawy jest to, iż w sytuacji gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne, lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów (organy administracji publicznej), to nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

Kwestia dokonanej, przez organy administracji publicznej, wykładni przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1992r. Kierownik UR przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ustalił w sprawie stan faktyczny i prawny a następnie dokonał stosownej wykładni przepisów czemu dał wyraz wydając decyzję z dnia [...] października 1992r. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, iż należy oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne toczyło się w trybie nadzwyczajnym – nieważnościowym, a zatem ewentualnie błędna wykładnia przepisów prawa – ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu - nie mogła stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z dnia [...] października 1992r.

Należy podkreślić, że w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, dla prawidłowego załatwienia takiej sprawy niezbędne jest każdorazowo zbadanie przez organ administracji kontrolowanego rozstrzygnięcia pod względem wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 24.02.2012r., II OSK 2376/10, CBOSA oraz z 12.01.1994 r., II SA 2164/92, ONSA z 1995r. nr 1, poz. 32). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie można dzielić postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na kilka części z uwagi na badanie kolejnych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nieważność aktu w ramach tego artykułu bada się w jednym postępowaniu, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane w nim przesłanki (zob. wyrok NSA z 21.10.2009r., I OSK 40/09, CBOSA). W konsekwencji nie można, co do zasady, jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności (zob. wyrok NSA z 06.03.2003r., I SA 2038/01, CBOSA).

W niniejszej sprawie lektura uzasadnienia Wojewody pokazuje, że organ administracji I instancji ograniczył się jedynie do zbadania decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości pod kątem przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uwadze organu I instancji uszła natomiast konieczność przeanalizowania decyzji Kierownika UR z dnia [...] października 1992r. także pod kątem pozostałych przesłanek nieważnościowych, wyszczególnionych w ww. przepisie. W szczególności Wojewoda nie rozważył czy decyzja Kierownika UR z dnia [...] października 1992r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa z przyczyn wskazanych przez Prezydenta Miasta K. w piśmie z dnia 27 listopada 2013r. znak [...], jak również czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Wojewoda nie zbadał czy przed wydaniem przez Kierownika UR decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ustanowione na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego zostało rozwiązane. Zgodnie z w uchwałami Sądu Najwyższego z dnia 23 grudnia 1993r., sygn. akt III AZP 13/93, opubl.: OSA 1994/10/07, LEX nr 10958 oraz z dnia 22 grudnia 1993r., sygn. akt III AZP 24/93, publ.: LEX nr 10916, przeszkodą prawną zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, ale została oddana w użytkowanie wieczyste, stanowi uregulowanie zawarte w art. 232 § 1 Kodeksu cywilnego. Niedopuszczalnym jest bowiem w świetle art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, aby nieruchomość nie będąca własnością Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego była obciążona prawem użytkowania wieczystego. Sytuacja taka miałaby zaś miejsce w przypadku zwrotu na rzecz osoby fizycznej prawa własności wywłaszczonej nieruchomości, znajdującej się w użytkowaniu wieczystym. W spełnieniu tego zadania organu nie może wyręczyć sąd administracyjny, gdyż, jak to już wyżej wskazano, jego ustrojowa rola sprowadza się do kontroli działalności organów administracji, co wyklucza możliwość zastąpienia organu w merytorycznym rozpatrzeniu sprawy. Z tych względów zarówno decyzja Ministra, jak i Wojewody nie mogły się ostać.

Kontrola legalności przez sąd administracyjny każdego orzeczenia odwoławczego obejmuje w pierwszej kolejności kontrolę poszanowania przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten stanowi ustawowy wyraz konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 78 zd. 1 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.

Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt: SAM/r 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt: V SA 721/92, (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95), do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt: IV SA 385/87, por. także B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, 2012 r. System Informacji Prawnej Legalis).

W ocenie Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy z naruszeniem wskazanych wyżej wymogów. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2016r. wskazuje, że Minister rozważył kwestię ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomościach podlegających zwrotowi na mocy decyzji Kierownika UR. Minister wskazał bowiem, że działki nr [...] i nr [...] w dniu wydania ocenianej decyzji zwrotowej stanowiły przedmiot użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w K. na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1977r. nr [...]. Ponadto z księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem działki nr [...] jest Gmina K. , a jej użytkownikiem wieczystym Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", powstała w wyniku podziału Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w K. Natomiast z księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem działki nr [...] jest Gmina K. , a jej użytkownikiem wieczystym Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", również powstała w wyniku podziału Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. Wobec ustanowienia na wywłaszczonej nieruchomości użytkowania wieczystego Minister stwierdził, że decyzja Kierownika UR z dnia [...] października 1992r. obciążona jest wadą, określoną 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Okoliczność ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości stanowiącej przedmiot decyzji Kierownika UR została pominięta w całości przez Wojewodę. Organ I instancji wobec stwierdzenia naruszenia przez Kierownika UR przepis art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z uwagi na wydanie decyzji z dnia [...] października 1992r. wyłącznie na wiosek W.B., przy braku wniosku o zwrot pozostałych spadkobierców byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości uznał za zbędne rozpatrzenie podnoszonej we wniosku z dnia 27 listopada 2013r. okoliczności braku rozwiązania prawa użytkowania wieczystego przed wydaniem decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe uchybienie wiąże się z zaniechaniem przez Wojewodę dokonania własnej oceny, czy decyzja Kierownika UR obciążona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającą na braku rozwiązania prawa użytkowania wieczystego przed orzeczeniem o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Organ odwoławczy, pomimo braku ustosunkowania się przez Wojewodę do kwestii nierozwiązania prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości podlegającej zwrotowi w dacie wydania decyzji przez Kierownika UR, przystąpił bezpośrednio do własnej oceny wystąpienia przesłanek nieważnościach. Wobec braku ustosunkowania się do kwestii nieważności decyzji z uwagi na brak rozwiązania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez organ I instancji należy stwierdzić, że w kontrolowanym postępowaniu organy administracji publicznej nie dokonały dwukrotnego rozstrzygnięciu tej samej sprawy.

Z uwagi na wskazaną już specyfikę i charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które co wymaga ponownego podkreślenia w okolicznościach niniejszej sprawy, zostało wszczęte z urzędu po ponad 11 latach od wydania decyzji z [...] października 1992r., Sąd odnosi się do przywołanego w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn. P 46/13, którym orzeczono, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego, w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie to nie ma charakteru prawotwórczego. Nie ingeruje ono w treść przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w sposób normatywny, gdyż nie eliminuje z porządku prawnego ani nie zmienia tekstu obowiązującego przepisu w jakiejkolwiek części. Pytanie prawne, zadane TK, zostało postawione na tle następującego stanu faktycznego: Nieruchomości położone w granicach W. ulegały od 21 listopada 1945r. komunalizacji na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.; dalej: dekret [...]). W art. 7 ust. 1 dekretu [...] przewidziano możliwość złożenia przez wywłaszczonego właściciela, w terminie 6 miesięcy od objęcia gruntu przez gminę, wniosku o przyznanie mu prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Poprzednik prawny części stron postępowania sądowoadministracyjnego, na tle którego zadane zostało pytanie prawne, nie złożył w terminie wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu [...]. Następnie zwrócił się on do Prezydenta m.W. o przywrócenie terminu do złożenia takiego wniosku, dopełniając czynność, dla której termin był ustanowiony. Mocą decyzji Prezydenta m.W. z [...] października 1948 r. (dalej: decyzja z 1948 r.) termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego został mu przywrócony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] maja 2011 r., stwierdziło nieważność decyzji z 1948 r. Kolegium uznało, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi, zgodnie z art. 156 k.p.a., przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją z [...] listopada 2011 r. wydaną przez Kolegium w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (dalej: decyzja z 2011 r.). Powyższe wskazuje, że ww. orzeczenie TK dotyczyło określonych zaszłości historycznych, aktów relatywnie odległych w czasie, których wzruszenie powoduje naruszenie art. 2 Konstytucji RP. Organy administracji zatem powinny rozważyć - czy na miano takiego aktu zasługuje decyzja administracyjna z 1992r., czy wzruszenie decyzji Kierownika UR po upływie ponad 11 lat, należałoby rozważać w kategoriach naruszenia art. 2 Konstytucji RP.

Z powyższych względów Sąd uchylił obie wskazane wyżej decyzje nadzorcze. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda ponownie rozpatrzy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika z dnia [...] października 1992r., uwzględniając ocenę prawną, powyżej sformułowaną.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.