Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 385/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2114
law: Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
article: art. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1421
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - t.j.
article: art. 2 ust. 1 pkt 12 i 13
journal: Dz.U. 2008 nr 204 poz 1281
law: Ustawa z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt - tekst jednolity
article: § 12 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, § 12 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 351
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności  bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1 lit. b)
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3.
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło, asesor WSA Anna Janowska (sprawozdawca), Protokolant specjalista Jolanta Piasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 21 sierpnia 2023 r., nr 197/OR14/2023 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza na rzecz skarżącego W. J. od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W. J. (dalej jako: "strona", "skarżący", "beneficjent", "producent rolny") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z 21 sierpnia 2023 r.

w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r.

Z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych wynikał następujący stan sprawy:

W złożonym 13 maja 2022 r. wniosku o przyznanie płatności na rok 2022 skarżący ubiegał się o przyznanie m.in.: Jednolitej Płatności Obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, uzupełniającej płatności podstawowej, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych, płatności do bydła oraz płatności do krów.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z 25 maja 2023 r. przyznał stronie wnioskowane płatności, za wyjątkiem płatności do bydła oraz płatności do krów. Odmawiając przyznania płatności do bydła oraz płatności do krów, organ wskazał, że skarżący zarejestrował 22 stycznia 2004 r. pod numerem PL [...]1 siedzibę stada pod adresem A. [...]. W toku przeprowadzonej

7 października 2022 r. kontroli na miejscu do oceny dobrostanu zwierząt włączono również zwierzęta z siedziby stada o nr PL [...] należącego do syna skarżącego J. J., ponieważ przebywały one łącznie w jednej oborze. Ponadto w tym samym dniu dokonano kontroli dobrostanu zwierząt w gospodarstwie J. J. pod adresem B. [...], w toku której stwierdzono, że do oceny dobrostanu zwierząt zostały też włączone zwierzęta z siedziby stada skarżącego o nr [...]1, gdyż przebywały one łącznie w jednej oborze i jałowniku. W tej sytuacji, zdaniem organu pierwszej instancji, zostały stworzone sztuczne warunki do pozyskania płatności do bydła oraz płatności do krów, których istotą jest ponoszenie kosztów utrzymania zwierząt. Koszty utrzymania zwierząt dotyczą w praktyce jednego stada, a nie dwóch, gdyż żaden z producentów rolnych nie posiada obór wyłącznie dla swojego użytku. W ocenie organu, uzasadniało to twierdzenie, że w sprawie istniało jedno stado zwierząt, sztucznie podzielone na dwa stada.

W odwołaniu od powyższej decyzji beneficjent zarzucił, że prowadzi działalność rolniczą niezależnie, we własnym imieniu i na własną rzecz. Wyjaśnił,

że krowy mleczne przebywają wyłącznie w siedzibie jego stada pod adresem B. [...]. Podniósł, że nie występują przemieszczenia zwierząt pomiędzy stadami. Zwierzęta od narodzin do sprzedaży przebywają wyłącznie w jego siedzibie stada, co potwierdzają przedłożone faktury. Ponadto skarżący wskazał, że bydło, do którego wnioskował o płatność, przebywa wyłącznie pod adresem A. [...].

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie powołał brzmienie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. L nr 312 z 23 grudnia 1995 r., s. 1-4) oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L nr 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 549 ze zm.). Podniósł, że za korzyść sprzeczną z celami systemu wsparcia związanego z produkcją należy uznać taki podział stada zwierząt, który umożliwia przyznanie płatności do krów bądź płatności do bydła z ominięciem limitu liczbowego zwierząt wynikającego z przepisów prawa krajowego, tj. z art. 16 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1775 ze zm.), zgodnie z którym płatności związane do bydła są przyznawane maksymalnie do 20 sztuk zwierząt. Wskazał, że w celu weryfikacji, czy w sprawie nie zostały stworzone sztuczne warunki dla uzyskania płatności wystosowano do strony wezwanie, w odpowiedzi na które złożyła ona następujące dokumenty: oświadczenia o posiadanych budynkach, maszynach, ilości plonów i miejscu ich magazynowania, miejscu przetrzymywania zwierząt, ilości plonów do skarmiania zwierząt, a także 19 faktur zakupów i sprzedaży oraz zaświadczenie o posiadanym rachunku bankowym.

Odwołując się do definicji stada z art. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1075), organ odwoławczy podniósł, że w wyniku kontroli w gospodarstwie rolnym strony ustalono, że przebywało tam również bydło mleczne (jałówki) J. J. Natomiast w toku kontroli w gospodarstwie rolnym J. J. z siedzibą stada w B. ustalono, że przebywały tam również krowy mleczne należące do strony. W ocenie organu, stado przebywające w B. należy traktować jako jedno stado składające się z krów mlecznych skarżącego i jego syna. Również stado w A. należy traktować jako jedno stado. Żaden z producentów nie posiada wyłącznie dla swojego użytku obór, co prowadzi do wniosku, ze wystąpił sztuczny podział jednego stada na dwa. Zatem nie sposób uznać, że strona prowadzi działalność rolniczą samodzielnie i na własny rachunek w zakresie hodowli zwierząt.

Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutu odwołania, że pomiędzy stadem skarżącego a stadem jego syna nie występuje przemieszczenie zwierząt. Wskazał przykładowo na zwierzę o nr identyfikacyjnym PL[...], które w dniu 27 grudnia 2017 r. zostało przemieszczone z siedziby stada W. J. do J. J. zarejestrowanego jako nieokreślony członek rodziny (nr producenta [...]), a następnie w dniu 17 lutego 2020 r. od tego producenta przybyło do siedziby stada J. J. zarejestrowanego pod nr [...]. W dniach 15 września 2022 r. zwierzę z siedziby stada J. J. (nr producenta [...]) przybyło do stada W. J. i kolejno 16 września 2022 r. przybyło do siedziby stada J. J. (nr producenta [...]). Zdaniem organu, świadczy to o swobodnym przekazywaniu zwierzęcia pomiędzy ojcem a synem.

W ocenie organu, przedstawiona dokumentacja nie potwierdza, aby strona prowadziła osobiście działalność rolniczą w zakresie hodowli bydła czy też krów. W toku kontroli stwierdzono przebywanie zwierząt należących do skarżącego i jego syna w jednej oborze. Istotą płatności związanych do bydła jest ponoszenie kosztów utrzymania zwierząt. Koszty te dotyczą w praktyce jednego stada, a nie dwóch, bowiem żaden z producentów nie posiada wyłącznie dla swojego użytku obór. Na dzień kontroli oraz na dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji producent miał zarejestrowaną tylko jedną siedzibę stada o nr [...]1 pod adresem A. [...]. Dopiero w dniu 29 maja 2023 r. zarejestrował drugą siedzibę stada o nr [...]2 pod adresem B. [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucił błędy w ustaleniach faktycznych i naruszenie zasady prawdy materialnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie wadliwie ustalonego stanu faktycznego, a mianowicie, że skarżący wraz z synem stworzyli sztuczne warunki do otrzymania płatności do bydła i krów za 2022 r. w celu uzyskania korzyści sprzecznie z celami tego systemu wsparcia, co doprowadziło do bezpodstawnej odmowy przyznania tych płatności w łącznej kwocie 16.610,20 zł, podczas gdy z przedstawionych dokumentów wynika, że nie doszło do stworzenia sztucznie warunków chowu bydła, a jedynie chów ten odbywa się we współpracy z synem, który również prowadzi gospodarstwo rolne. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z jego zeznań i zeznań J. J. na okoliczność prowadzenia samodzielnego gospodarstwa rolnego, ilości uprawianych gruntów rolnych, posiadania samodzielnie sprzętu rolniczego do prowadzenia gospodarstwa, hodowli bydła i od kiedy, jego stanu początkowego i obecnego, współpracy z synem i zasad tej współpracy.

Skarżący, kwestionując twierdzenie organów, że wspólnie z synem stworzył sztuczne warunki do otrzymania płatności, przedstawił historię uzyskania wykształcenia rolniczego i założenia gospodarstwa rolnego. Wskazał, że w 1995 r. ukończył studia rolnicze na [...]. Gospodarstwo rolne prowadzili jego rodzice, a ponadto nabył grunty rolne w dniu 18 października 1993 r. i od tego czasu prowadzi własne gospodarstwo rolne z siedzibą w A. Aktualnie użytkuje ok. 200 ha gruntów rolnych i prowadzi hodowlę głównie bydła mlecznego. Gospodarstwo rolne prowadzi również jego syn J. J., który obecnie użytkuje ok. 100 ha gruntów, tj. 44,39 ha gruntów własnych oraz ok. 50 ha gruntów dzierżawionych.

Skarżący potwierdził, że współpracuje z synem w prowadzeniu gospodarstwa rolnego i hodowli bydła. Zajmuje się głównie produkcją mleka, natomiast syn nie zajmuje się produkcją mleka, a produkcją cieląt i jałówek oraz bydła mięsnego. Użytkują wspólnie oborę udojową dla krów mlecznych w B., w której może przebywać ok. 135 szt. krów. Ponadto są dwie inne obory, z których jedna pełni rolę porodówki, a w drugiej przetrzymywane są krowy niedojne. Z kolei w A. jedna obora jest na ok. 50 szt. krów, w której przetrzymywane są cielęta, oraz druga obora, która jest przeznaczona do chowu bydła od 8 miesiąca życia do 7 miesiąca cielności. W A. przetrzymywane są cielęta i jałówki stanowiące własność skarżącego i jego ojca. Zwierzęta we wszystkich oborach są przetrzymywane luzem i posiadają specjalne oznaczenia z nadaną numeracją m.in. na kolczykach, która pozwala na identyfikację i ustalenie właściciela. Ten sposób zarządzania zwierzętami pozwala zmaksymalizować efekty hodowlane. Każda grupa wiekowa zwierząt wymaga oddzielnego karmienia specjalistyczną paszą. Każda z tych grup wymaga też oddzielnej i selektywnej opieki weterynaryjnej. Współpraca nie oznacza jednak, że jest jedno stado bydła. W toku kontroli przeprowadzanych przez Agencję w latach 2020-2022 nie zatajano prowadzenia wspólnej gospodarki hodowlanej. W toku zaś niniejszego postępowania uzyskano podpowiedź w Agencji, że nie byłoby problemu, gdyby skarżący zgłosił prowadzenie stada pod końcówką numeru 002 w B., a jego syn zgłosił pod tą samą końcówką numeru 002 stado w A., w związku z czym dokonano sugerowanych zgłoszeń w maju 2023 r. Do skargi dołączono kopie dyplomu ukończenia studiów wyższych oraz umowy i decyzji wskazanych w jej treści.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że okolicznością bezsporną w sprawie jest umiejscowienie zwierząt objętych wnioskiem o przyznanie płatności we wspólnych budynkach gospodarskich, co pozostawało w sprzeczności z formalną rejestracją siedziby stada. Przedłożone przez stronę dokumenty nie wskazują na samodzielne prowadzenie chowu zwierząt, a jedynie na ponoszenie wydatków związanych z hodowlą bydła. W toku postępowania beneficjent nie wskazywał na sprofilowanie hodowli i nie określił zasad współpracy z synem. Również dołączone do skargi dowody nie potwierdzają deklaracji odnośnie profilu prowadzonej hodowli, w szczególności nie wskazują, że w zakresie hodowli zwierząt gospodarstwo strony stanowi oddzielną jednostkę pod względem technicznym i ekonomicznym, samodzielnie zarządzaną.

Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego cofnął zgłoszony w skardze wniosek dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie,

Rozstrzygnięcie sporu pomiędzy stronami postępowania sądowego sprowadzało się do oceny, czy skarżący wraz z ojcem sztucznie stworzyli warunki wymagane do uzyskania korzyści w zakresie płatności do zwierząt wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami.

Odwołując się do istotnych z punktu widzenia zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisów prawa materialnego, wskazać należy, że płatności związane do zwierząt przyznawane są na wniosek producenta rolnego stanowiący część wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na dany rok, w tym przypadku na rok 2022. Warunkiem zaś przyznania płatności jest m.in. posiadanie przez producenta rolnego określonych zwierząt (w tym przypadku bydła i krów) przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku.

W myśl art. 16 ust. 1-4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatności związane do zwierząt przysługują do zwierząt następujących gatunków: bydło domowe (Bos taurus), owca domowa (Ovis aries) i koza domowa (Capra hircus). Płatności związane do zwierząt gatunku bydło domowe są przyznawane rolnikowi w formie:

1) płatności do bydła, jeżeli:

a) posiada samice lub samce tego gatunku:

- których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, nie przekracza 24 miesięcy,

- przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie tej płatności,

b) liczba zwierząt, o których mowa w lit. a, objętych wnioskiem o przyznanie tej płatności złożonym przez tego rolnika wynosi co najmniej 3 sztuki;

2) płatności do krów, jeżeli:

a) posiada samice tego gatunku:

- których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, przekracza 24 miesiące,

- przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie tej płatności,

b) liczba zwierząt, o których mowa w lit. a, objętych wnioskiem o przyznanie tej płatności złożonym przez tego rolnika wynosi co najmniej 3 sztuki.

Płatności związane do bydła są przyznawane maksymalnie do 20 sztuk zwierząt, o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. a. Płatności związane do krów są przyznawane maksymalnie do 20 sztuk zwierząt, o których mowa w ust. 2 pkt 2 lit. a.

Ponadto w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego (Dz. U. z 2015 r. poz. 351 ze zm.) przyjęto w § 12 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, że płatności związane do bydła, płatności związane do krów oraz płatności związane do kóz przysługują do zwierząt, w odniesieniu do których:

1) do dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności dokonano zgłoszeń wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt;

2) najpóźniej od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności są spełnione wymagania w zakresie identyfikacji określone w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt.

Warunki, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. a (...) ustawy uznaje się za spełnione, jeżeli potwierdza to wpis do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych, o którym mowa w przepisach o identyfikacji i rejestracji zwierząt (§ 12 ust. 3 ww. rozporządzenia).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie kwestionował spełnienia przez skarżącego powołanych wyżej przesłanek przyznania płatności do bydła oraz płatności do krów. Natomiast uznał, że zaistniały podstawy do zastosowania klauzuli obchodzenia prawa zawartej w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, skutkującej odmową przyznania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, na skutek stwierdzenia, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

W związku z tym wskazania wymaga, że stosownie do art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zgodnie zaś z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztuczne stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Nie powinno budzić wątpliwości, że analizowane unormowanie ma charakter ekstraordynaryjny, gdyż dotyczy odmowy przyznania płatności pomimo wypełnienia przesłanek do ich przyznania (wyrok WSA w Rzeszowie z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Rz 109/22, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne powołane poniżej orzeczenia sądów administracyjnych). Zatem powinno być stosowane w sytuacjach jednoznacznych, po wyczerpującym postępowaniu dowodowym i naświetleniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Co prawda przepisy art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego modyfikują zasady postępowania w sprawach dotyczących przyznania płatności, ograniczając szereg obowiązków organu (w szczególności dotyczy to obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej i rozłożenia ciężaru dowodu), to jednak, co istotne w niniejszej sprawie, zarzucając stronie postępowania sztuczne warunki i wywodząc z tego skutki prawne, również na organie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie przyjętej tezy. Z uwagi na nałożony na niego obowiązek stania na straży praworządności (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy) nie można uznać, że organ jest zwolniony z wszelkich obowiązków dowodowych. W szczególności dotyczy to spraw, w których następuje pozbawienie prawa do płatności ze względu na sztuczne tworzenie warunków. W sprawach tego rodzaju ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na organie, natomiast obowiązkiem strony jest wykazanie spełnienia warunków do przyznania płatności (wyrok NSA z 17 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 740/18). Tym samym to na organie spoczywał obowiązek wykazania okoliczności potwierdzających przyjętą przez niego tezę, że doszło do stworzenia sztucznych warunków. Biorąc zaś pod uwagę sankcyjny charakter przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 i niekwestionowane uprawnienie organów do odmowy przyznania płatności, organ prowadzący tego typu postępowanie, które ma charakter wielopłaszczyznowy i wielowątkowy, powinien wykazać się nadzwyczajną starannością, a dowody zebrane w tym postępowaniu w sposób bezsprzeczny powinny potwierdzać postawioną tezę (wyrok WSA w Białymstoku z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 94/18).

Kwestia "stworzenia sztucznych warunków" do otrzymania płatności była przedmiotem wielokrotnych interpretacji podejmowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki NSA: z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1621/18; z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 1227/18; z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 917/18; z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18). W orzeczeniach tych przyjmuje się, że w konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", a jego znaczenie ma miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. Stwierdzenie, że doszło do sztucznego stworzenia przez beneficjenta warunków do uzyskania pomocy unijnej możliwe jest dopiero w wyniku spójnego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony. Konieczna jest także równoczesna wszechstronna i logiczna ocena tych wszystkich okoliczności wynikających z wniosku innego podmiotu czy podmiotów oraz ich innych działań, świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych ukierunkowanych na to, by osiągnąć zamierzony skutek prawny w postaci uzyskania środków pomocowych.

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej podkreśla się, że przypisanie rolnikowi sztucznego tworzenia warunków płatności wymaga łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (wyroki TSUE z 12 września 2013 r., sygn. C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencija; z 7 kwietnia 2022 r., sygn. C-176/20 SC Avio Lucos Srl przeciwko Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură).

Na uwadze należy mieć także pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 3 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 2608/18, w świetle którego przepis art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 nie odwołuje się do zamiaru kierunkowego wnioskodawcy, a więc nie stanowi o tym, by wyłącznym celem jego działania było uzyskanie nienależnej korzyści. Tak też ten przepis rozumiany jest w najnowszym orzecznictwie TSUE. W wyroku z 7 kwietnia 2022 r., C-176/20 SC Avio Lucos Srl (Dz. U. UE C z 2022 r. nr 213 s. 5), Trybunał stwierdził, że ze sztucznymi warunkami mamy do czynienia wówczas, gdy z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania, nie odwołując się już do wyłącznego celu działania wnioskodawcy. Zdaniem Trybunału, pozbawienie płatności jest możliwe w przypadku ustalenia zaistnienia trzech przesłanek: 1) stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności; 2) wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści; 3) wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

W rozpoznawanej sprawie należało zatem dokonać oceny ustalonych w postępowaniu administracyjnym okoliczności faktycznych przez pryzmat powołanych przepisów. Oznaczało to konieczność wykazania przez organy, że po pierwsze, skarżący stworzył wraz z innym powiązanym podmiotem sztuczne warunki do uzyskania płatności i, po drugie, że uzyskanie tych korzyści jest sprzeczne z celami sektorowego prawodawstwa rolnego (wyrok NSA z 21 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 657/18). W świetle powyższego organy powinny nie tylko ocenić, czy działania strony nakierowane były na uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, ale także, czy można je wspólnie przypisać innemu wspomnianemu w decyzji podmiotowi, z którym – jak twierdzą organy – skarżący prowadzi jedno gospodarstwo rolne w zakresie hodowli zwierząt.

Nie znajdując podstaw do podzielenia stanowiska organów ARiMR, Sąd stwierdził, że skarżący wykazał w toku postępowania fakt fizycznego i funkcjonalnego rozdzielenia prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego oraz gospodarstwa rolnego jego syna. Z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że skarżący i jego syn mają nadane przez ARiMR odrębne numery producentów rolnych, a ponadto składają odrębne wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, które podlegają corocznie kontroli i wypłacie. Przedstawione przez skarżącego i jego syna dowody posiadania prawa własności lub innego tytułu prawnego do użytkowanych gruntów, faktury zakupu i sprzedaży płodów rolnych, zwierząt oraz środków produkcji rolnej, a także oświadczenia dotyczące posiadanego parku maszyn rolniczych i dokumenty potwierdzające wyższe wykształcenie rolnicze skarżącego, wskazują na wiarygodność twierdzeń skarżącego o samodzielności jego gospodarstwa rolnego względem gospodarstwa rolnego jego syna oraz fizycznej i funkcjonalnej odrębności obu tych gospodarstw. Z dowodów tych wynika, że transakcje kupna-sprzedaży zwierząt i produktów rolnych są dokonywane odrębnie w odniesieniu do każdego z tych gospodarstw. Skarżący i jego syn mają też odrębnie zarejestrowane stada zwierząt, aktualnie skarżący ma zgłoszoną siedzibę stada zarówno w B., jak i A.

W ocenie Sądu, nie było zaś uprawnione twierdzenie, że skarżący i jego syn prowadzą w istocie jedno gospodarstwo rolne w zakresie hodowli zwierząt, na co miał wskazywać wyłącznie stwierdzony w toku kontroli na miejscu fakt wspólnego użytkowania obór. Analiza materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych prowadzi do wniosku, że dokonana w zaskarżonej decyzji ocena prawna co do zaistnienia przesłanki stworzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści jest błędna wobec niewykazania zarówno elementu obiektywnego, jak i subiektywnego.

Po pierwsze, z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by zwierzęta objęte wnioskiem o płatności nie należały do skarżącego. Zarówno skarżący, jak i jego syn, mają formalnie zgłoszone stada zwierząt, a przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie dobrostanu zwierząt nie wykazała uchybień poza wskazanym powyżej faktem wspólnego użytkowania pomieszczeń gospodarskich. Zarówno skarżący, jak i jego syn, przedłożyli dokumenty potwierdzające ponoszenie wydatków na utrzymanie zwierząt, jak również dokumenty potwierdzające osiąganie indywidualnie przez każdego z nich przychodów w związku z hodowlą zwierząt, tj. w przypadku skarżącego - przychodów ze sprzedaży mleka, a w przypadku syna skarżącego - przychodów ze sprzedaży bydła. Stwierdzić zatem należy, że zasadniczy argument dla odmowy przyznania płatności, którym posłużył się w niniejszej sprawie organ, dotyczący istoty płatności dla zwierząt, którą jest ponoszenie kosztów utrzymania zwierząt, nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Każdy z podmiotów, którym przypisano udział w procederze stworzenia sztucznych warunków dla pozyskania płatności, przedstawił bowiem stosowne dowody na ponoszenie wydatków związanych z hodowlą zwierząt, jak również dowody na osiąganie przychodów z hodowli zwierząt. Dowody te potwierdzają odrębne ponoszenie przez skarżącego i jego syna wszystkich istotnych w prowadzeniu gospodarstwa rolnego wydatków, tj. zakup oleju napędowego, nawozów sztucznych, materiałów siewnych, herbicydów.

Zdaniem Sądu, w tej sytuacji nie sposób przekonywać, jak czyni to organ w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, że zachodziły podstawy do stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego jedynie z uwagi na brak posiadania przez producentów rolnych obór do wyłącznego użytku, co – zdaniem organu – oznacza, że koszty utrzymania zwierząt w praktyce dotyczą jednego stada i są ponoszone w ramach jednego gospodarstwa rolnego. Z wyjaśnień strony przedstawionych w skardze na okoliczność współpracy z synem w działalności rolniczej, wynika, że użytkują oni wspólnie obory, co pozwala im zmaksymalizować efekty hodowlane, jednak w ramach odrębnie sprofilowanych działalności, w której skarżący zajmuje się głównie produkcją mleka, zaś syn skarżącego nie zajmuje się produkcją mleka, a produkcją cieląt i jałówek oraz bydła mięsnego. Sąd nie zgodził się z tym zakresie z argumentacją odpowiedzi na skargę, że argument o różnym profilu działalności obu producentów rolnych był spóźniony jako podniesiony dopiero w skardze oraz że ciężar dowodu spoczywał w tym zakresie na skarżącym, który nie przedstawił stosownych okoliczności w toku postępowania administracyjnego. Lektura akt administracyjnych prowadzi bowiem do wniosku, że odpowiadając na wezwanie organu, skarżący przedłożył dowód potwierdzający osiąganie przez niego przychodów ze sprzedaży mleka, zaś jego syn przedłożył dowody potwierdzające osiąganie przychodów ze sprzedaży bydła. To zaś organ odwoławczy niejako odgórnie założył, że w każdym przypadku prowadzenia hodowli zwierząt powinny być osiągane oba rodzaje ww. przychodów, bez podjęcia próby wyjaśnienia tych kwestii z udziałem producentów rolnych, a nawet uczynił z tego zarzut kierowany wobec syna skarżącego, że brak samodzielności jego gospodarstwa rolnego potwierdza brak osiągania przez niego przychodów ze sprzedaży mleka.

W ocenie Sądu, z ustaleń kontroli na miejscu i wyjaśnień skarżącego jawi się obraz sprawy, w którym zwierzęta skarżącego i jego syna były wspólnie przetrzymywane w oborach w A. i B., ale posiadały oznaczenia pozwalające na identyfikację. Zwierzęta były przydzielone do obór według wieku, co było uwarunkowane specjalistycznym karmieniem i opieką weterynaryjną. Jak zasadnie jednak podnosi skarżący, współpraca według wskazanych wyżej zasad nie oznaczała automatycznie, że koszty utrzymania zwierząt były ponoszone w ramach funkcjonującego w istocie jednego gospodarstwa rolnego, a decyzje zarządu zarówno skarżącego, jak i jego syna, dotyczące hodowli zwierząt nie były samodzielne i że w konsekwencji zostały stworzone sztuczne warunki w celu osiągnięcia korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Nawet jeśli bowiem skarżący korzystał z infrastruktury należącej do syna, i odwrotnie, to nie potwierdza to jeszcze, że prowadzona przez nich obu hodowla bydła nie miała charakteru samodzielnego. Nie trzeba bowiem przekonywać, że producent jest posiadaczem własnego zarejestrowanego stada i podejmuje względem niego autonomiczne decyzje, mimo tego, że korzysta z infrastruktury, która nie należy do niego w znaczeniu cywilnoprawym. W ocenie Sądu, w oparciu o wniosek zakładający ponoszenie kosztów wspólnych na utrzymanie zwierząt przebywających w jednej oborze nie można wyprowadzić automatycznie tezy o prowadzeniu przez producentów rolnych "de facto" jednego gospodarstwa rolnego, bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczności, kto w rzeczywistości ponosi koszty utrzymania zwierząt i w jakiej proporcji. Nie można było natomiast, tak jak uczyniły to organy ARiMR, zbagatelizować całkowicie przedłożonych przez skarżącego dowodów ponoszenia wydatków związanych z hodowlą zwierząt. W ramach tak ukształtowanego modelu współpracy, jak przedstawia to skarżący w skardze, co jednak powinno być przedmiotem uprzedniego wyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego, nie sposób dowodzić, że gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia, nie doszłoby do utworzenia dwóch jedynie formalnie odrębnych gospodarstw rolnych.

Zdaniem Sądu, niezasadne jest też stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności stworzenia sztucznych warunków do pozyskania płatności zostały potwierdzone w raporcie z kontroli na miejscu w zakresie oceny dobrostanu zwierząt. Raport z kontroli jest enigmatyczny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, nie zawiera ustaleń dotyczących np. ilości stwierdzonych zwierząt zarejestrowanych przez innego producenta rolnego. W istotnym dla rozstrzygnięcia zakresie został dodatkowo potwierdzony notatkami sporządzonymi przez kontrolujących po ponad 6 m-cach od daty sporządzenia raportu z kontroli. Wskazania ponadto wymaga, że w świetle treści protokołów z kontroli na miejscu oceną dobrostanu zwierząt objęto zwierzęta przebywające łącznie w jednej oborze w B. oraz w jednej oborze i jałowniku w A. Tymczasem z wyjaśnień skarżącego zawartych w skardze wynika, że w B. znajduje się obora udojowa dla krów mlecznych oraz dwie inne obory, z których jedna pełni rolę porodówki, a w drugiej przetrzymywane są krowy niedojne. Ponadto w raporcie z kontroli brak jest jakichkolwiek ustaleń co do ponoszonych wydatków na utrzymanie zwierząt, jak i dochodów osiąganych z hodowli. W raporcie z czynności kontrolnych ustalono jedynie, że pod adresem siedziby stada beneficjenta znajdują się też zwierzęta należące do stada syna skarżącego. W tych okolicznościach dokonaną przez organ ocenę materiału dowodowego zasadniczo w oparciu o raport z czynności kontrolnych i wywiedzione z niej ustalenia, z pominięciem materiału dowodowego przedłożonego przez skarżącego, należy uznać za zupełnie dowolną. Organ odwoławczy nie podjął się analizy co do podnoszonych przez skarżącego okoliczności fizycznego i funkcjonalnego rozdzielenia gospodarstw skarżącego i jego syna oraz przedłożonych na tę okoliczność dowodów. Nie przeanalizował przedłożonych w toku postępowania dowodów w zakresie dotyczącym charakteru gospodarstw rolnych beneficjenta i jego syna, a w szczególności ich specjalizacji oraz zakresu i długości ich współpracy, choć fakty te miały istotne znaczenie dla ustalenia, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści.

Zdaniem Sądu, analiza zgromadzonych w sprawie dowodów powinna być przeprowadzona w szerszym zakresie, uwzględniającym nie tylko aspekt kosztów działalności rolniczej podmiotów, którym stawia się zarzut stworzenia sztucznych warunków, ale też osiąganych z niej dochodów i ich źródła. W aspekcie kosztów tej działalności wyjaśnienia wymagało zaś jakie są zasady ponoszenia ich przez producentów w sytuacji wspólnego użytkowania obór, czego dotychczas nie wyjaśniono. W szczególności nie ustalono źródeł finansowania wydatków na utrzymanie zwierząt. Podkreślić należy, że "gospodarstwo rolne" oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego (art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1307/2013). Gospodarstwo rolne stanowi zatem wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą. Powinna posiadać odrębne środki produkcji, wyposażenie, nieruchomości, i powinna być zarządzana przez rolnika. W ocenie Sądu, wszystkie te aspekty działalności rolniczej powinny podlegać kompleksowej ocenie organów. Brak ustaleń w tym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie skutkował niewłaściwym, gdyż przedwczesnym, zidentyfikowaniem w zaskarżonej decyzji procederu sztucznego podziału podmiotów w zakresie hodowli zwierząt.

Zdaniem Sądu, nie był też decydujący dla sprawy argument powołany przez organ odwoławczy dotyczący przemieszczania pomiędzy stadami skarżącego i jego syna jednego zwierzęcia o nr identyfikacyjnym PL[...]. Stwierdzone w okresie od 2017 r. zarejestrowane przemieszczanie tego zwierzęcia pomiędzy stadami nie potwierdza jeszcze tezy o swobodnym przekazywaniu zwierząt pomiędzy ojcem a synem. Wprawdzie przypadek ten został powołany przez organ jedynie przykładowo, ale jednocześnie organ nie wskazał na inne zdarzenia i okoliczności, które mogłyby potwierdzić generalną tezę o swobodnym przekazywaniu zwierząt pomiędzy gospodarstwami, co mogłoby stanowić istotne ustalenie dla stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków do pozyskania płatności dla zwierząt.

Wskazania ponadto wymaga, że organ drugiej instancji odwołał się do definicji stada z art. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1075), podczas gdy w związku z kwestiami dotyczącymi rejestracji zwierząt istotne są definicje z art. 2 ust. 1 pkt 12 i 13 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1542 ze zm.). Przepisy te definiują siedzibę stada jako wszelkie budynki, zagrody, pastwiska lub miejsca na otwartej przestrzeni, w których przebywa dane stado lub stada różnych zwierząt gospodarskich, a także jest prowadzony chów lub hodowla tych zwierząt, zaś stado jako zwierzę lub grupę zwierząt tego samego gatunku, o tym samym statusie epizootycznym. Przepisy nie wykluczają zatem, by pod jednym adresem można było zgłosić kilka siedzib stad. Czym innym jest jednak niedopełnienie obowiązku zgłoszenia siedziby stada, a czym innym zakwestionowanie spełnienia przesłanek do przyznania wnioskowanej pomocy z uwagi na przyjęcie, że beneficjent nie wykazał samodzielnego ponoszenia kosztów na utrzymanie zwierząt.

Z powyższych względów należało uznać, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy w kontekście rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy w postaci braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia niezbędnego do oceny sprawy materiału dowodowego, co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Taki sposób działania organu, jak w niniejszej sprawie, stanowi o naruszeniu obowiązku stania na straży praworządności (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy) Zdaniem Sądu, uchybienie powyższym przepisom postępowania powoduje, że przedwczesne było stwierdzenie istnienia stworzenia sztucznych warunków do pozyskania płatności.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę, organ winien uwzględnić zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.

W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości 697 zł, w tym kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego, kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwotę 480 zł tytułem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).