Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2630/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 33 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 października 2022 r. znak: DOA.7110.264.2022.MWG w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 2630/22

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 21 października 2022 r., znak: DOA.7110.264.2022.MWG, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej:" GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 28 lipca 2022 r., znak: IR-IV.7840.41.2019.12, stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Wojewoda Wielkopolski decyzją z 28 lipca 2022 r., znak: IR-IV.7840.41.2019.12 stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty O. z [...] października 2017 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych ETAP I (2 budynki), przewidzianej do realizacji na dz. nr [...], obręb [...], położonej w S. przy ul. D., Od powyższej decyzji [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") złożyła odwołanie. W wyniku jego rozpatrzenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 października 2022 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności takich rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ wyjaśnił, że sporne przedsięwzięcie polega na budowie zespołu 2 budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr ewid. [...], obręb [...], w S. przy ul. D. Każdy obiekt jest budynkiem 4 kondygnacyjnym, niepodpiwniczonym, przykrytym dachem. Na działce w I etapie inwestycji przewiduje się ponadto zaprojektowanie dojść i dojazdów, 79 miejsc parkingowych, śmietników i ukształtowanej zieleni niskiej. Dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie poprzez projektowane zjazdy.

Inwestor — [...] sp. z o.o. - do wniosku z 29 września 2017 r. o pozwolenie na budowę spornej inwestycji dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką na cele budowlane oraz decyzję Burmistrza Gminy i Miasta N. z [...] września 2017 r. Nr [...], ustalającą na rzecz [...] sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych w miejscowości S. na działce nr [...] (AM- 1).

Organ wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], stwierdziło nieważność ww. decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N. z [...] września 2017 r. Nr [...]. Przyczyną wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji o warunkach zabudowy było rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) w zw. z § 5, § 6, § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588), bowiem sporna inwestycja nie kontynuuje zasady dobrego sąsiedztwa pod względem parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, w szczególności dotyczących szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wskaźnika powierzchni zabudowy. Dodatkowo w decyzji z [...] września 2017 r. Nr [...], Burmistrz Gminy i Miasta N. orzekł ponad żądanie Inwestora. Ponadto przyczyną wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N. z [...] września 2017 r. Nr [...] było rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem ze sformułowań zawartych w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N. z [...] września 2017 r. Nr [...] nie wynikają jakiekolwiek warunki, po spełnieniu których uzbrojenie terenu można byłoby uznać za wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] maja 2019 r., znak: [...] utrzymało w mocy ww. decyzję z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...]. Powyższa decyzja jest zatem decyzją ostateczną i wykonalną. GINB wskazał, że decyzja o stwierdzeniu nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. Należy zatem przyjąć, iż decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N. z [...] września 2017 r. nie było w obrocie prawnym od samego początku, a więc również w dniu wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego. GINB wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Tym samym, powyższa decyzja Burmistrza Gminy i Miasta N. z [...] września 2017 r., nie może być uwzględniona w toku niniejszego postępowania nieważnościowego.

GINB podkreślił, że parametry inwestycji objętej decyzją Starosty O. z [...] października 2017 r., znak: [...] znacznie odbiegają od parametrów sąsiedniej zabudowy wskazanych w analizie urbanistycznej, które powinny być wzięte pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy. Organ wyjaśnił, że wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanego obiektu zgodnie z zasadami ładu przestrzennego oraz poszanowaniem już istniejącej zabudowy winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny. Zatem decyzja Starosty O. z [...] października 2017 r., znak: [...], narusza w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, a także art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przedmiotowa inwestycja nie narusza w sposób rażący § 12 ust. 1 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Z 2015 r" poz. 1422). GINB nie dopatrzył się, aby kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę, w sposób rażący naruszała pozostałe przepisy ww. rozporządzenia, w tym w szczególności § 14 ust. 1 (dostęp do drogi publicznej) § 19 (dotyczącego odległości miejsc postojowych). Tym samym nie uchybiono w stopniu rażącym ww. przepisowi art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z powyższym rozporządzeniem z 12 kwietnia 2002 r. Ponadto organ wskazał, że projekt budowlany spornego przedsięwzięcia został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, legitymujące się w dacie sporządzenia projektu zaświadczeniami o wpisie na listę właściwej izby samorządu zawodowego, które złożyły oświadczenie, o opracowaniu przedmiotowego projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane na podstawie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Tym samym nie naruszono w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego.

W odniesieniu do zarzutów odwołania, GINB wyjaśnił, że za bezzasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej) w zw. z art. 77§ 1 k.p.a. (dotyczącego postępowania dowodowego), art. 78 § 1 i 2 k.p.a.(dotyczącego wniosków dowodowych strony), art. 84 § 1 k.p.a. (dotyczącego opinii biegłego), art. 80 k.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów) oraz art. 81 a § 1 k.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony). Materiał dowodowy jest zupełny, a udowodniony stan faktyczny stanowi pełną, spójną i logiczną całość, organ wyczerpująco wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a zaskarżona decyzja zawiera wszystkie składowe elementy. Postępowanie w przedmiotowej sprawie wbrew twierdzeniom skarżącego było prowadzone w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, zgromadzony materiał dowodowy został wnikliwie rozpatrzony, a podjęte orzeczenie nie narusza żadnego ze wskazanych przepisów postępowania administracyjnego. W sprawie nie istnieją wątpliwości, które mogłyby być rozstrzygane na korzyść strony. Ponadto w sprawie nie są wymagane wiadomości specjalne, a zatem nie było potrzeby zwrócenia się o opinię biegłego. Fakt, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organ sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny lub prawny.

Na zakończenie swoich rozważań GINB wyjaśnił, że w decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 28 lipca 2022 r., znak: IR-IV.7840.41.2019.12, w sposób precyzyjny wskazano, zarówno podstawy prawne jak i faktyczne wydania przez organ wojewódzki decyzji z 28 lipca 2022 r., a udowodniony stan faktyczny stanowi pełną, spójną i logiczną całość. Ponadto należy wskazać, że organ wyczerpująco wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie składowe elementy.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu:

naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wydanej decyzji poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem :

art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1, art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. poprzez:

brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych,

zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego utrzymania w mocy decyzji Wojewody Wielkopolskiego i stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z 0.0. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych ETAP I (2 budynki), przewidzianej do realizacji na dz. nr [...], obręb [...], położonej w S. przy ul. D.;

art. 8 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez przyjęcie, iż skutki prawne decyzji Starosty O. z dnia [...] października 2017 r. są odwracalne, mimo że doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej przez osobę trzecią chronioną rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych,

art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez przyjęcie przez organ I instancji, iż decyzja Starosty O. z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

art. 156 § 2 KPA poprzez jego niezastosowanie, mimo, że ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią organu właściwym do cofnięcia skutku prawnego wywołanego ww. decyzji w postaci sprzedaży powstałych lokali mieszkalnych, tym samym zachodzą nieodwracalne skutki prawne,

naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem:

a. art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy prawo budowlane oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż decyzja Starosty O. z dnia [...] października 2017 r. narusza w sposób rażący ww. przepisy, albowiem w obrocie prawnym brak wymaganej decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 października 2022r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 lipca 2022r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty O. z dnia [...] października 2017r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych ETAP I ( 2 budynki) na działce nr ew. [...], obręb [...], położonej w S. przy ul. D.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności.

Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się -co należy w tym miejscu podkreślić- na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym.

Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji. Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Przechodząc do oceny legalności decyzji Starosty O. z dnia [...] października 2017r., zauważyć należy, że została ona wydana na podstawie art. 33 i 35 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz.U z 2017r., poz. 1332 ze zm.), zgodnie z którymi do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć:

1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę winien sprawdzić między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Okolicznością bezsporną pozostaje, że wydanie kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Starosty O. z dnia [...] października 2017r., poprzedzone było wydaniem przez Burmistrza Gminy i Miasta N. decyzji z dnia [...] września 2017r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych w miejscowości S. na działce nr ew. [...]. Organ dla planowanej inwestycji ustalił m.in. wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki do 30%, szerokość elewacji frontowej każdego z budynków nie więcej niż 20 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie więcej niż 13,5 m, dachy strome dwu- lub wielo- spadowe, o równym w obrębie nieruchomości kącie nachylenia połaci dachowych z tolerancją wynoszącą 5 stopni.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2019r., utrzymaną w mocy decyzją tegoż organu z dnia [...] maja 2019r., stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N. decyzji z dnia [...] września 2017r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 listopada 2020r. w sprawie sygn.akt II SA/Po 547/19 oddalił skargę inwestora [...] sp. z. o.o. na powyższe rozstrzygnięcie wskazując w uzasadnieniu, że wykonana na poczet postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy analiza urbanistyczna w istocie została sporządzona z naruszeniem przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyniki sporządzonej analizy urbanistycznej są oczywiście sprzeczne z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N. decyzji z dnia [...] września 2017r. w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, co przemawiało za uznaniem, że decyzja za została wydana z rażącym naruszeniem prawa, obligującym organ do stwierdzenia jej nieważności. Jak wyjaśnił w uzasadnieniu WSA w Poznaniu "przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach jest brak spełnienia ustawowej przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. spełnienia przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1637/10 oraz z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1517/18). Jak słusznie uznało Kolegium, w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji z naruszeniem prawa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak spełniania przesłanki "dobrego sąsiedztwa", a naruszenie to miało charakter rażący. Wyniki analizy urbanistycznej są bowiem w sposób oczywisty sprzeczne z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej w zakresie parametru wysokości nowych budynków. Zgodzić się przy tym należało ze stanowiskiem organu, że planowana zabudowa w postaci zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych w sposób oczywisty różni się gabarytowo (parametrami) od zabudowy znajdującej się w jej sąsiedztwie, zarówno pod kątem parametru szerokości elewacji frontowej, jak i wskaźnika zabudowy oraz wysokości. Planowana zabudowa w kształcie wskazanym we wniosku nie wpisuje się więc w istniejący stan zagospodarowania terenu i nie stanowi jego kontynuacji".

Jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale z dnia 13 listopada 2012r. I OPS 2/12 - stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Stąd też przyjmuje się, że na mocy przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Zatem ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, iż wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie ponownej uchwały, nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni aprobuje tezę zawartą w przywołanej uchwale. Sąd podziela także stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2016r. w sprawie II OSK 917/15, iż nie można a priori przyjmować, iż stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy zawsze prowadzić będzie do stwierdzenia nieważności, wydanego w oparciu o tę decyzję – pozwolenia na budowę. Brak jest bowiem prostego przełożenia (związku) miedzy stwierdzeniem nieważności pierwszej ze wskazanych decyzji, a stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę. Każdy przypadek, winien być indywidualnie oceniony, przy uwzględnieniu takich okoliczności, jak choćby przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i ich odniesienia do znaczenia i rozumienia, określonej w art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a., przesłanki "rażącego naruszenia prawa" (ocenianej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę).

Nie można jednak pominąć okoliczności, że zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2017r., poz.1073)- zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ( z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Nie ulega wątpliwości, że ani w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ani stwierdzenia jej nieważności dla terenu obejmującego działkę inwestycyjną nr ew. [...] nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który kształtowałby możliwości jej zagospodarowania i zabudowy. Stąd konieczność uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy przedmiotowa inwestycja jest dopuszczalna w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym danego terenu. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331).

Słusznie też, wobec powyższego, organy wskazały, iż decyzja o stwierdzeniu nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Następuje wówczas powrót do stanu poprzedniego, obowiązującego przed dniem wydania decyzji, której nieważność stwierdzono. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru, wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem (vide postanowienie NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OZ 952/12, Lex nr 1240847).

Zatem, analizując sprawę organy słusznie przyjęły, iż badana decyzja o pozwoleniu na budowę nie została poprzedzone wymaganą przepisami prawa decyzją o warunkach zabudowy, co świadczy niewątpliwie o naruszeniu prawa. Zgodnie bowiem z przywołanymi powyżej przepisami art. 33 i 35 Prawa budowlanego- pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś inwestor winien był dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Z przywołanych przepisów jednoznacznie wynika więc, iż uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku, musiało być poprzedzone uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; co więcej – w sytuacji braku tej ostatniej, decyzja o pozwoleniu na budowę nie mogła być wydana. Stanowi bowiem tzw. decyzję zależną. Taka sytuacja miała miejsce w tym przypadku, wobec unieważnienia wydanej dla spornej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2017 r.

W konsekwencji, okoliczność związaną ze stwierdzeniem nieważności (ostateczną decyzją) decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2017 r., należało przeanalizować w sprawie w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Całkowicie zasadne jest w efekcie stwierdzenie organu, iż niedysponowanie przez inwestora ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wykluczało możliwość uzyskania pozwolenia na budowę, a skoro takie zostało wydane, to należało uznać je za wadliwe, w świetle przytoczonych powyżej przepisów. Organ prawidłowo także stwierdził, że naruszenie wskazanych przepisów prawa ma charakter kwalifikowany, a to uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dostrzec należy, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Nadto, o rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m. in. w wyroku z dnia 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, Lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)".

Takim też rozumieniem wskazanego przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kierował się organ orzekając w niniejszej sprawie, dochodząc w efekcie do prawidłowego wniosku, iż weryfikowana decyzja wydana zostały z rażącym naruszeniem prawa, albowiem wszystkie powyżej wskazane przesłanki ważne dla kwalifikacji naruszenia zostały spełnione. Rażąco naruszone przepisy Prawa budowlanego nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, a samo ich naruszenie, będące konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest w sprawie oczywiste. Także skutki wywołane naruszeniem przepisów prawa, są nie do zaakceptowania. Skutki te należało rozważać w kontekście zachowania ładu przestrzennego. Temu bowiem miała służyć wyeliminowana z obiegu prawnego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która jak podkreślił WSA Poznaniu rażąco narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wobec niespełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa". Jednocześnie co zasadnie podkreślił organ, parametry zatwierdzonej pozwoleniem na budowę inwestycji znacznie odbiegają od parametrów zabudowy sąsiedniej- wskazanej w analizie urbanistycznej, zarówno co do powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej jak i zaprojektowanej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej obu budynków.

W świetle przedstawionej argumentacji należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] października 2017r. udzielającej pozwolenia na budowę.

Wyjaśnić jednocześnie trzeba, że wbrew zarzutom skargi, nie można zarzucić Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenia art. 156 § 2 Kpa, stanowiącego, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, według którego pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych należy rozumieć jako rzeczywistą niemożliwość przywrócenia stanu prawnego bez względu na tryb (administracyjny albo sądowy), w którym to przywrócenie mogłoby nastąpić. Niemożność przywrócenia stanu prawnego nie powinna być więc wiązana z kompetencją organu administracji. Taki pogląd zaprezentował m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 607/07 LEX nr 498362, podkreślając, że: "nieodwracalność skutku prawnego można (...) przyjąć tylko w przypadku, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest możliwości odwrócenia skutku prawnego. Nieodwracalność skutku prawnego wyłącznie na drodze administracyjnej nie spełnia przesłanki z art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego".

W orzecznictwie sądowym podkreśla się ponadto wymóg bezpośredniego związku skutku prawnego uznanego za nieodwracalny z decyzją. Pośredni związek nie może być podstawą do wywodzenia wystąpienia nieodwracalnego skutku prawnego. W konstrukcji przesłanki negatywnej przyjętej w art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie chodzi o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o nieodwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności. Wskazuje się zatem, że przy dokonywaniu oceny, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2001 r. sygn. I SA 326/01 LEX nr 75508, z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. I OSK 268/05 LEX nr 188815, uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r. sygn. III AZP 4/92 OSNC z 1992 r. nr 12 poz. 211 LEX nr 9543, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r. sygn. OPS 7/96 ONSA z 1997 r. nr 2 poz. 49 LEX nr 29267, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r. sygn. OPS 14/99 ONSA z 2000 r. nr 3 poz. 93 LEX nr 40345).

Zauważyć wobec tego trzeba, że zawarcie przez skarżącą umów sprzedaży lokali zlokalizowanych w budynku będącym przedmiotem pozwolenia na budowę jak i ewentualne dalsze umowy czy to najmu czy sprzedaży, nie stanowią o zaistnieniu nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Podobnie zrealizowanie inwestycji, a także uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie stanowi negatywnej przesłanki określonej w tym przepisie, uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ( vide wyrok NSA z 2 października 2015r., II OSK 215/14). Wzniesienie obiektów budowlanych określonych w pozwoleniu na budowę nie oznacza, że decyzja o tym pozwoleniu wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., a powoduje wyłącznie skutki faktyczne ( vide wyrok NSA z 14 lutego 2014r., II OSK 2220/12).

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329.), skargę oddalił.