Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 817/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Po 818/21 w sprawie ze skargi P. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Po 818/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej również: Sąd I instancji) oddalił skargę P. W. (dalej również: Skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: Kolegium) z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Kolegium ww. postanowieniem utrzymało postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej również: Wójt) z 18 listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją organu I instancji z [...] lipca 2015 r., zatwierdzającej rozgraniczenie działki nr [...] położonej w [...] z gruntami do niej przyległymi działkami nr [...], [...] nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...].

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że Skarżąca zwróciła się do organu I instancji o wznowienie postępowania rozgraniczeniowego zakończonego ostateczną decyzją tego organu z [...] lipca 2015 r. Załączyła opinię radcy prawnego z 4 września 2020 r. wskazującą na możliwość wzruszenia decyzji w tym trybie. Skarżąca przedłożyła kopię mapy pierworysu klasyfikacyjnego z 1962 r. oraz fragment współczesnej mapy geodezyjnej przestawiający naniesione granice działki nr [...] stanowiącej drogę według stanu "zgodnego z prawem".

Wójt, postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. odmówił wznowienia postępowania, albowiem zgodnie z art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." wniosek o wznowienie należało złożyć w terminie miesiąca od dnia w którym strona dowidziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Skarżąca dowiedziała się, zdaniem organu, o wadliwości postępowania rozgraniczeniowego prowadzącego do zmiany powierzchni gruntów we wrześniu 2015 r., kiedy otrzymała od Starostwa Powiatowego w [...] zawiadomienie o zmianach w ewidencji gruntów.

Kolegium rozpatrując zażalenie od powyższego postanowienia przytoczyło treść art. 145 § 1 i 148 k.p.a. oraz uznało zarzuty zażalenia za niezasadne. Wskazało, że Skarżąca powołała się na okoliczność z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Według Skarżącej taką okolicznością jest zmiana przebiegu granicy działki nr [...] będącej drogą a przez to zmniejszenie powierzchni nominalnej działki nr [...]. Skarżąca uzyskała tą wiedzę od poprzedniego właściciela działki nr [...] E. F. we wrześniu 2015 r., kiedy dotarła do niego informacja o zmianie zapisu w ewidencji gruntów. E. F. nie zakwestionował decyzji rozgraniczeniowej w normalnym trybie odwoławczym, a od sierpnia 2018 r. podważał jej poprawność w trybie nieważności. Proces zakończony został wyrokiem WSA w Poznaniu z 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 210/19, w którym stroną była Skarżąca jako spadkobierczyni praw po E. F., zmarłym 28 grudnia 2018 r. W powyższym wyroku WSA oddalił skargę strony na decyzję Kolegium z [...] grudnia 2018 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r. Skarżąca powołała się w ramach tego trybu na wiedzę wynikającą z treści zawiadomienia z ewidencji gruntów z dnia [...] września 2015 r.

W ocenie Kolegium, Skarżąca miała wiedzę o spowodowaniu zmiany powierzchni działki nr [...] przez decyzję rozgraniczeniową z [...] lipca 2015 r. od września 2015 r., albo co najmniej od lutego 2019 r. - kiedy wniosła do WSA w Poznaniu skargę na decyzję Kolegium z [...] listopada 2018 r.

W skardze do Sądu I instancji Skarżąca podniosła, że Starosta [...] wydał wypis z rejestru gruntów w dniu [...] września 2015 r. - 42 dni po wydanej decyzji organu I instancji dotyczącej rozgraniczenia działki. Uniemożliwiono przez to wniesienie odwołania od decyzji w ustawowym terminie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z 21 grudnia 2021 r. wskazał, że w jego opinii miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją rozgraniczająca z [...] lipca 2015 r. rozpoczął swój bieg w dniu doręczenia skarżącej opinii.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 4 stycznia 2022 r. Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie Skarżąca zwróciła się do organu I instancji o wznowienie postępowania rozgraniczeniowego zakończonego ostateczną decyzją tego organu z [...] lipca 2015 r. Załączyła opinię radcy prawnego z 4 września 2020 r. wskazującą na możliwość wzruszenia decyzji w tym trybie. Skarżąca przedłożyła kopię mapy pierworysu klasyfikacyjnego z 1962 r. oraz fragment współczesnej mapy geodezyjnej przestawiający naniesione granie działki nr [...] stanowiącej drogę według stanu "zgodnego z prawem". Strona powołała się na okoliczność z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Według Skarżącej taką okolicznością jest zmiana przebiegu granicy działki nr [...] będącej drogą a przez to zmniejszenie powierzchni nominalnej działki nr [...].

Zdaniem Sądu, Kolegium zasadnie wskazało w uzasadnieniu swojej decyzji, że Skarżąca uzyskała tą wiedzę od poprzedniego właściciela działki nr [...] E. F. we wrześniu 2015 r., kiedy dotarła do niego informacja o zmianie zapisu w ewidencji gruntów. W ocenie Sądu, organ zasadnie wskazał ponadto, że E. F. nie zakwestionował decyzji rozgraniczeniowej w normalnym trybie odwoławczym, a od sierpnia 2018 r. podważał jej poprawność w trybie nieważności. Proces ten zakończony został z kolei wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 210/19, w którym stroną była skarżąca jako spadkobierczyni praw po E. F., zmarłym w dniu 28 grudnia 2018 r. W wyroku WSA z 11 marca 2020 r. oddalono skargę strony na decyzję Kolegium z [...] grudnia 2018 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej organu I instancji. Organ wskazał, że Skarżąca powołała się w ramach tego trybu na wiedzę wynikającą z treści zawiadomienia z ewidencji gruntów z dnia [...] września 2015 r. Zasadnie zdaniem Sądu, Kolegium stwierdziło ostatecznie, że Skarżąca miała wiedzę o spowodowaniu zmiany powierzchni działki nr [...] przez decyzję rozgraniczeniową z [...] lipca 2015 r. od września 2015 r., albo co najmniej od lutego 2019 r. - kiedy wniosła do WSA w Poznaniu skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2018 r.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że nie ma racji strona Skarżąca twierdząc, że bieg terminu miesięcznego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie rozpoczął się od dnia doręczenia skarżącej opinii jej pełnomocnika (opinia o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Poznaniu z 11 marca 2020, sygn. akt II SA/Po 210/19, w aktach adm.) bowiem sama informacja prawna od pełnomocnika strony, że dana okoliczność może stanowić próbę wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania nie może wypełniać przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Taką okolicznością w tej sprawie mógł być sam dokument czy też informacja o zmianie powierzchni działki wynikająca z treści zawiadomienia z ewidencji gruntów. Nie było zatem możliwości wznowienia postępowania z powodu zaistnienia przesłanki z art. 148 § 1 k.p.a. Doszło bowiem niewątpliwie do upływu jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z tego względu Sąd I instancji orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 148 k.p.a. polegające na błędnej wykładni przepisu art. 148 § 1 k.p.a. i nieprawidłowe przyjęcie, iż Skarżąca przekroczyła termin jednego miesiąca na złożenie podania o wznowienie postępowania od momentu dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, podczas gdy w przedmiotowej sprawie momentem tym było otrzymanie opinii radcy prawnego z 4 września 2020 r., a nie wiedza o spowodowaniu zmiany powierzchni działek nabyta we wrześniu 2015 r. lub w 2019 r.

Mając powyższe na względzie wniosła o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosła także o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej Skarżącej z urzędu przed Sądem II Instancji oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. Jednocześnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżących kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na jednej podstawie określonej w art. 174 p.p.s.a. a mianowicie na naruszeniu przepisów prawa postepowania.

Głównym zarzutem skargi kasacyjnej jest niewłaściwe - zdaniem skarżącej - uznanie zarówno przez organy, jak i przez Sąd I instancji, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem miesięcznego terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a..

Należy w tym miejscu podkreślić, że podanie o wznowienie postępowania administracyjnego wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada m.in., czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 § 1 k.p.a. Przy czym termin miesięczny na żądanie wznowienia postępowania powinien być odnoszony do tej okoliczności, którą podaje strona jako podstawę wznowienia, bez badania na tym etapie, czy okoliczność podana przez stronę może stanowić rzeczywiście podstawę wznowienia. Zatem, złożenie podania w terminie jest jedną z okoliczności dopuszczalności wznowienia postępowania. Kwestia ta badana jest przez organ z urzędu. Niedopełnienie obowiązku zachowania terminu skutkuje odmową wznowienia postępowania, bez potrzeby badania innych okoliczności.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrywania wniosku o wznowienie, organ musi ustalić, czy wniosek został złożony w przewidzianym prawem terminie. W przypadku, gdy wniosek został złożony po upływie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, konieczne jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Organ administracji obowiązany jest bowiem z urzędu badać zachowanie terminu, gdyż wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Podkreślić przy tym należy, że termin, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. liczony jest od dnia uzyskania informacji o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym strona powzięła informację, że okoliczność ta może stanowić podstawę wznowienia postępowania. Świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznych, jako podstawy wznowienia, nie ma wpływu dla oceny zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. Zatem stwierdzenie przez organ w fazie wstępnej postępowania faktu uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy. W konsekwencji musi skutkować odmową wznowienia postępowania z przyczyn formalnych. Podkreślić także należy, że ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Oczywiście, to nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a następnie weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 606/19, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Zwrot "strona dowiedziała się" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować nową okoliczność w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania o wznowienie postępowania. Zaistnienie tej okoliczności nie jest uwarunkowane ewentualnymi obowiązkami jakie powinna podjąć strona aby uzyskać taką wiedzę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 740/21, źródło CBOSA).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji trafnie wskazał, że nie ma racji strona Skarżąca twierdząc, że bieg terminu miesięcznego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie rozpoczął się od dnia doręczenia skarżącej opinii jej pełnomocnika (opinia o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Poznaniu z 11 marca 2020, sygn. akt II SA/Po 210/19, w aktach adm.) bowiem sama informacja prawna od pełnomocnika strony, że dana okoliczność może stanowić próbę wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania nie może wypełniać przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Taką okolicznością w tej sprawie mógł być sam dokument czy też informacja o zmianie powierzchni działki wynikająca z treści zawiadomienia z ewidencji gruntów.

Sąd I instancji zasadnie uznał ustalenia Kolegium, że Skarżąca uzyskała tą wiedzę od poprzedniego właściciela działki nr [...] E. F. we wrześniu 2015 r., kiedy dotarła do niego informacja o zmianie zapisu w ewidencji gruntów. W ocenie Sądu, organ zasadnie wskazał ponadto, że E. F. nie zakwestionował decyzji rozgraniczeniowej w normalnym trybie odwoławczym, a od sierpnia 2018 r. podważał jej poprawność w trybie nieważności. Proces ten zakończony został z kolei wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 210/19, w którym stroną była skarżąca jako spadkobierczyni praw po E. F., zmarłym w dniu 28 grudnia 2018 r. W wyroku WSA z 11 marca 2020 r. oddalono skargę strony na decyzję Kolegium z [...] grudnia 2018 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej organu I instancji. Organ trafnie wskazał, a Sąd I instancji zasadnie to zaakceptował, że Skarżąca powołała się w ramach tego trybu na wiedzę wynikającą z treści zawiadomienia z ewidencji gruntów z dnia [...] września 2015 r. Zatem Skarżąca miała wiedzę o spowodowaniu zmiany powierzchni działki nr [...] przez decyzję rozgraniczeniową z [...] lipca 2015 r. od września 2015 r., albo co najmniej od lutego 2019 r. - kiedy wniosła do WSA w Poznaniu skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2018 r. Wobec powyższego nie jest też zasadny argument skargi kasacyjnej, że dopiero z datą otrzymania opinii od radcy prawnego w dniu 4 września 2020 r. strona uzyskała informację stanowiącą przesłankę wznowienia.

Za nieusprawiedliwione należy więc uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz powiązanych z nim przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. może bowiem mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji trafnie podzielił bowiem stanowisko organów i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane.

Stwierdzić zatem należy, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 orzekł, jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 p.p.s.a. i art. 258-261 p.p.s.a.