Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2093/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt II SA/Go 455/19 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Zielonej Górze z dnia 3 czerwca 2019 r., nr ZBŻ.921.3.2.2019(2) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 4 września 2019 r. sygn. akt II SA/Go 455/19 wydanym w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Zielonej Górze z 3 czerwca 2019 r., nr ZBŻ.921.3.2.2019(2) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii we Wschowie z siedzibą w Sławie z 26 kwietnia 2019 r. nr 9/2019 (pkt I) oraz zasądził od Lubuskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Zielonej Górze na rzecz skarżącego M. S. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca skarżącemu udostępnienia informacji publicznej tj. odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 1, 2, 5, 9, 11 i 12 wniosku skarżącego z 15 stycznia 2019 r. Wnioskiem tym zwrócił się do organu o udzielenie odpowiedzi m.in. na następujące pytania:

1. "Udzielenie informacji dotyczącej monitoringu choroby Aujeszkyego u świń w roku 2018 w zestawieniu wiosek z rokiem 2017; terminy pobrania próbek rok do roku oraz podanie liczebności trzody chlewnej w powiecie wschowskim w roku 2017 i 2018.

2. Podanie informacji dotyczącej monitoringu chorób bydła: białaczki, brucelozy, gruźlicy w zestawieniu rok do roku 2017 i 2018 oraz o podanie stanu liczebności bydła w powiecie wschowskim w 2017 i 2018 r.

5. Podanie ilości ubitych zwierząt w ubojni [...] oraz ubojni indyka [...] w S. w roku 2017 i 2018 z rozbiciem na miesiące.

9. Jakie kwalifikacje posiadają lekarze wyznaczeni zgodnie z art. 16 ustawy z 2004 r. do badania w kierunku włośni (poza dyplomem lekarza weterynarii): szkolenia, badanie biegłości, kursy w Puławach i inne.

11. Wskazanie oszczędności w wydawaniu środków z budżetu państwa w związku z przeniesieniem akredytowanego stanowiska diagnostyki włośni z utratą akredytacji.

12. Czy stosując art. 16 ustawy z 29 stycznia 2004 r. o inspekcji weterynaryjnej, zrealizowano również instrukcję Głównego Lekarza Weterynarii GIWbż-500- 1/2013 z 3 kwietnia 2013 r. by zapewnić prawidłową ochronę pracy lekarzy weterynarii i personelu pomocniczego oraz by zapewnić ochronę zdrowia publicznego?".

Zdaniem organu informacja publiczna żądana przez wnioskodawcę w pkt 1, 2, 5, 9, 11 i 12 wniosku miała charakter informacji przetworzonej w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p." Jednak w ocenie Sądu pierwszej instancji konieczność analizy wniosków lekarzy ubiegających się o wyznaczenie na podstawie art. 16 ustawy z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1557) dalej zwanej "u.i.w." nie jest wystarczająca dla uznania, że informacja o ich kwalifikacjach jest informacją przetworzoną, zwłaszcza, jeśli nie wiąże się to koniecznością dokonania przeglądu dużej liczby dokumentów (np. jedynie kilkunastu dokumentów). Ponadto, organ odwoławczy odnosząc się do pytań 11 i 12 nie zauważył, iż co do tych punktów skarżący dokonał modyfikacji swojego żądania w piśmie z 6 lutego 2019 r. Zdaniem Sądu uzasadnienie odmowy udostępnienia tych informacji jest wysoce lakoniczne, bez odniesienia się do konkretnych dokumentów i ich treści. Natomiast za bezzasadne Sąd uznał zarzuty skargi odnoszące się do kwestii, czy uzyskanie przez skarżącego żądanych informacji będzie szczególnie istotne dla interesu społecznego.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) dalej zwanej "k.p.a.", co uzasadniało ich uchylenie.

Skargę kasacyjną złożył Lubuski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Zielonej Górze, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego (pkt I), tj.:

1. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak jasnego, spójnego, logicznego, przekonującego uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegające na:

a) uznaniu, iż organy nie wykazały się należytą starannością i rzetelnością w prowadzeniu sprawy, tj. nie zweryfikowały jakie czynności powinien podjąć podmiot obowiązany do udostępniania żądanej przez Pana M. S. informacji publicznej celem prawidłowej kwalifikacji a powieliły "(...) jedynie abstrakcyjne tezy orzecznictwa, czy też piśmiennictwa, bez szczegółowego odniesienia do realiów konkretnego wniosku i prowadzonej przez organ zasad gromadzenia informacji", gdy tymczasem organy wprost:

- wskazały i wyliczyły ściśle określone dokumenty w postaci (tj. protokołów poboru wszystkich prób urzędowych w zakresie chorób objętych wnioskiem, raportów miesięcznych dotyczących liczby zwierząt poddanych ubojowi, raportów rocznych, dokumentacji personalnej oraz dokumentacji księgowej w postaci rachunków z kosztów poniesionych na utrzymanie inspektoratu),

- wskazały i wyliczyły konieczne do podjęcia czynności o charakterze intelektualnym i technicznym (tj. przejrzenie, selekcja, analiza, wytworzenie jakościowo nowej informacji wedle kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, wykraczając poza zakres działań mieszczących się w ramach kompetencji organu),

które należy przedsięwziąć w celu przygotowania jej specjalnie dla wnioskodawcy w zakresie i sposobie przez niego określonym, wedle wskazanych przez niego kryteriów, które ostatecznie - wbrew ustaleniom sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie - kwalifikują ją jako informację przetworzoną, dla udostępnienia której konieczne jest wykazanie przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, który w przedmiotowej sprawie nie istnieje,

b) powołanie przez sąd orzekający w przedmiotowej sprawie - z jednej strony ugruntowanego i w pełni podzielanego przez organy obu instancji orzecznictwa wprost traktującego o przymiotach kwalifikujących daną informację jako informację przetworzoną (w tym, że jest to informacja, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, jest przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, a niezbędnym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste, że jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego, wymaga działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu) z drugiej strony pomimo istnienia ww. cech we wnioskowanych informacjach - odmowa przyznania im charakteru informacji przetworzonej,

c) nieuprawnionym i nieprawdziwym uznaniu, że ,,organ nie wskazuje o jakie konkretnie dokumenty chodzi, gdy tymczasem organy wymieniają je wprost w treści uchylanych przez Sąd orzeczeń (tj. protokoły poboru wszystkich prób urzędowych w zakresie chorób objętych wnioskiem, raporty miesięczne dotyczące liczby zwierząt poddanych ubojowi, raporty roczne, dokumentacja personalna oraz dokumentacja księgowa w postaci rachunków z kosztów poniesionych na utrzymanie inspektoratu),

d) nieuzasadnionym przyjęciu, iż Powiatowy Lekarz Weterynarii we Wschowie z siedzibą w Sławie naruszył przepis art. 77 § 1 k.p.a., podczas gdy przepisy ww. ustawy stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej - oznacza to, że nie ma on wprost zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji (nie przeprowadza się zatem postępowania dowodowego w rozumieniu art. 77 k.p.a., którego celem jest zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego postępowania dowodowego,

e) pominięciu milczeniem i nie odniesieniu się do okoliczności trzykrotnego pisemnego przyznania wprost przez samego wnioskodawcę (byłego wieloletniego Powiatowego Lekarza Weterynarii): w pismach: z 6 lutego 2019 r., 6 marca 2019 r. oraz z 9 czerwca 2019 r., że informacje, których udostępnienia się domaga, stanowią informacje przetworzone.

2. art. 134 § 1 p.p.s.a., przez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności faktycznych oraz prawnych aspektów sprawy, w szczególności przez uwzględnienie niezasadnej argumentacji Pana M. S. dotyczącej rzekomych nieprawidłowości w działaniu organu I, jak i II instancji, przy jednoczesnym braku odniesienia się do przyznania wprost przez samego wnioskodawcę w sposób niebudzący wątpliwości, iż wnioskowane przez niego informacje stanowią informację przetworzoną, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby sąd orzekający nie naruszył ww. przepisów oddaliłby skargę, zwłaszcza, że w treści zaskarżonego orzeczenia odniósł się wprost do braku wykazania przez wnioskodawcę koniecznej przesłanki udostępnienia informacji przetworzonej a mianowicie "szczególnie istotnego interesu publicznego", który nie jest interesem prywatnym a prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie ten, kto jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w sposób niedostępny dla każdego jej posiadacza.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt II), tj.:

1. art. 3 ust, 1 pkt 1 u.d.i.p., przez błędną jego wykładnię (rozumianą jako nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu - tak: H. Knysiak- Molczyk, skarga kasacyjna, s. 225) i przyjęcie, że wskazanie wnioskodawcy - który przez ok. 10 lat zajmował stanowisko Powiatowego Lekarza Weterynarii - konkretnych dokumentów (tj. protokołów poboru wszystkich prób urzędowych w zakresie chorób objętych wnioskiem, raportów miesięcznych dotyczących liczby zwierząt poddanych ubojowi, raportów rocznych, dokumentacji personalnej oraz dokumentacji księgowej w postaci rachunków z kosztów poniesionych na utrzymanie inspektoratu), na których to dokumentach organ musi dokonać w celu wytworzenia jakościowo nowej informacji wedle kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, wykraczając poza zakres działań mieszczących się w ramach kompetencji organu konkretnych czynności (tj. przejrzenie, selekcja, analiza, wytworzenie jakościowo nowej informacji wedle kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, wykraczając poza zakres działań mieszczących się w ramach kompetencji organu) nie pozwala na zakwalifikowanie informacji jako informacji przetworzonej, a stanowi jedynie powielenie abstrakcyjnych tez orzecznictwa czy tez piśmiennictwa bez szczegółowego odniesienia się do realiów konkretnego wniosku i nie poddaje się rzetelnej weryfikacji czy istotnie mamy do czynienia z informacją przetworzoną (...), co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego uchylenia przez Sąd decyzji odmawiającej udzielenia wnioskowanej informacji wydanej przez organ I instancji i utrzymującej ją w mocy decyzji organu II instancji, gdy tymczasem cechy wykazane przez organy kwalifikują wnioskowaną informację jako informację przetworzoną.

Błędna wykładnia dokonana przez Sąd orzekający w treści zaskarżonego orzeczenia w I instancji oznacza również i to, iż organ po przeprowadzaniu postępowania dowodowego jakiego wymaga Sąd nie miałby podstaw do kwalifikacji informacji jako informacji publicznej przetworzonej, gdyż już znaczna część czynności byłaby wykonana (nakład pracy poczyniony zostałby na etapie przed wydaniem decyzji), co stoi w oczywistej sprzeczności z zamiarem ustawodawcy i prowadziłoby do konstatacji, iż stosowanie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest tylko iluzoryczne.

2. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p., przez niewłaściwe zastosowanie (błąd w subsumpcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony stan faktyczny nie odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej (tak: H. Knysiak-Molczyk, skarga kasacyjna, s. 226-227), polegające na błędnym uznaniu, iż:

- dla zakwalifikowania informacji publicznej jako przetworzonej konieczne jest wskazanie przez organ w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego (w rozumieniu art. 77 k.p.a.) wszystkich dookreślonych czynności, które wykonać musi organ celem udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, nadto konieczne jest wyliczenie wszystkich dokumentów, na których organ dokona określonych operacji intelektualnych i faktycznych w celu wytworzenia informacji, którą na dzień złożenia wniosku organ nie dysponuje, w przeciwnym bowiem wypadku nie ma podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej pomimo:

- wskazania i wykazania przez organ zarówno czynności jak i dokumentów potrzebnych do wytworzenia specjalnie dla wnioskodawcy informacji wedle wskazanych przez niego kryteriów,

- braku - stwierdzonego wprost przez sąd w treści zaskarżonego orzeczenia - wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego

- wyliczenie przez organy konkretnych operacji na dokumentach oraz wyliczenie m.in. konkretnych dokumentów potrzebnych do wytworzenia informacji zgodnie z wnioskiem nie stanowi o wykazaniu przez organ przymiotów informacji przetworzonej a stanowi o zaniechaniu indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej, powieleniu abstrakcyjnych tez z orzecznictwa, czy tez piśmiennictwa bez szczegółowego odniesienia się do realiów konkretnego wniosku i prowadzonej przez organ zasad gromadzenia informacji, nie wiadomo bowiem jak obszerne są dokumenty, które mają być przejrzane, jaka konkretne jest ich treść, gdy tymczasem wnikliwe, rzetelne i zgodne ze wskazaniami właściwego zastosowania ww. artykułów postępowanie przeprowadzone przez organy wykazały w stopniu wystarczającym w sposób zindywidualizowany do przedmiotowego stanu faktycznego rodzaj czynności i zakres dokumentów pozwalających na uznanie wnioskowanej informacji za informację przetworzoną, czyniąc zasadną - z powołaniem się na brak wykazania przez wnioskodawcę "szczególnie istotnego interesu publicznego" - decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarządzeniem z 16 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 (wadliwie nazwany ustępem) pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W powołanym przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W związku z tym należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony przede wszystkim w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Szczególnie w niniejszej sprawie podkreślić należy, że za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa i co stanowiło podstawę prawną uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. decyzji obu organów, tj. istotne naruszenie przepisów art. 7, 11, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji w zasadniczym zakresie realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez organ i dlaczego nie jest on zdaniem Sądu wyczerpujący i nie pozwala na kwalifikację żądanych informacji publicznych z punktu widzenia nadania jej przymiotu przetworzonej. Wbrew twierdzeniom organu uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest jasne, spójne i logiczne. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika aby uzasadnienie wyroku musiało przekonać organ co do zasadności stanowiska Sądu.

Zatem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie ustawowo wymagane elementy i poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania Sądu I instancji i jego ocenę.

Należy jednak przede wszystkim zauważyć, że z uzasadnienia omawianego zarzutu wynika, że w istocie zmierza on do podważenia stanowiska Sądu co do braków w ustaleniach organu, niezbędnych do przeprowadzenia prawidłowej kwalifikacji żądanych w punktach 1, 2, 5, 9, 11 i 12 wniosku informacji jako przetworzonych. Wskazują na to choćby wskazywane w uzasadnieniu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. argumenty, takie jak: uznanie, że organy nie wykazały się należytą starannością i rzetelnością w prowadzeniu sprawy tj. nie zweryfikowały jakie czynności powinien podjąć organ, gdy według organu wykazano i wyliczono ściśle określone dokumenty, wykazały i wyliczyły konieczne do podjęcia czynności, które należy przedsięwziąć w celu przygotowania informacji specjalnie dla wnioskodawcy; nieuprawnione i nieprawdziwe uznanie, że organ nie wskazuje o jakie konkretnie dokumenty chodzi. Jak już jednak podano wyżej, przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie podważać negatywnej oceny Sądu odnośnie do ustaleń organów. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11, 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12).

Nie można zgodzić się z twierdzeniem o sprzeczności stanowiska Sądu, który z jednej stronny powołał się na wynikające z orzecznictwa przymioty kwalifikujące daną informację jako informację przetworzoną a z drugiej strony "pomimo istnienia w/w cech we wnioskowanych informacjach" odmówił im charakteru informacji przetworzonej. Takie stanowisko Sądu nie zawiera sprzeczności, ponieważ wynikało z przyjęcia, że organy nie dokonały właściwych (wyczerpujących, niezbędnych) ustaleń faktycznych, które mogłyby stać się podstawą prawidłowej kwalifikacji żądanych informacji publicznych jako przetworzonych.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej, uważna analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje na to, że Sąd mając na względzie to, iż w pismach w postępowaniu przed organem przyznawał, że żądane informacje mogą być przetworzonymi, odniósł się do tego problemu i wskazał że "[o]cena żądanej informacji publicznej pod kątem tego, czy posiada ona cechy informacji przetworzonej czy jest informacją prostą, należy zawsze do organu, do którego trafia wniosek. Oznacza to, iż podmiot do którego skierowane jest żądanie udzielenia informacji publicznej dokonuje kwalifikacji żądanej informacji jako prostej lub przetworzonej. Zatem to na organie spoczywa obowiązek wykazania, iż żądana przez wnioskodawcę informacja ma charakter przetworzonej". Z tego prawidłowego stanowiska Sądu wynika, że organy nie mogły poprzestać tylko na przyznaniu racji w tym zakresie przez wnioskodawcę. Znamienne jest bowiem, że już w skardze skarżący wprost zarzucił, że organy nie przeprowadziły prawidłowego postępowania dowodowego, które mogłoby być podstawą uznania żądanych informacji za przetworzone.

Pomijając już wadliwość konstrukcji zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, iż Powiatowy Lekarz Weterynarii we Wschowie naruszył przepis art. 77 § 1 k.p.a., podczas gdy przepisy w/w ustawy, stosuje się jedynie do decyzji – należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy I i II instancji były zobowiązane do zastosowania się do zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. co wynika z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Wskazania wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w kwestii procedury załatwiania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w bardzo organicznym zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), stanowiąc, że jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. To oznacza wyłączenie stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego do etapów postępowania poprzedzających etap zmierzający do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. – a także postępowania, które finalizuje się udostępnieniem żądanej informacji publicznej. Użyte przez prawodawcę w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. sformułowanie "do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" oznacza nie tylko konieczność stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszących się expressis verbis do decyzji administracyjnej jako formy działania administracji (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących proces wydawania decyzji.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zatem zastosowanie tylko wówczas, gdy tak stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż to uregulowania tego aktu normatywnego decydują o trybie postępowania w tego rodzaju sprawach. Bowiem tryb postępowania w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej został – co do zasady - uregulowany w u.d.i.p. Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest jednak wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas, zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., konieczne jest zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Należy przyjąć, że powyższa regulacja ma charakter gwarancyjny, zobowiązujący organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenie całego materiału dowodowego zgodnie z przepisami k.p.a., tj. w sposób pozwalający stronie niezadowolonej z decyzji złożyć od niej odwołanie, a tym samym spowodować przeprowadzenie rzetelnego postępowania odwoławczego.

Jak podkreślił NSA w wyroku z 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09, "wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)". Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r., I OSK 7/17; z 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16, z 22 czerwca 2018 r., I OSK 2957/17). Zatem nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszym postępowaniu, przed wydaniem zaskarżonych decyzji miały zastosowanie z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uzasadniony, jeżeli sąd nie zauważy lub nie weźmie pod uwagę niewskazanego w skardze naruszenia lub niezastosowania istotnego dla sprawy przepisu prawnego albo pominie ważną okoliczność faktyczną. Chodzi zatem o takie sytuacje, które wskazują na to, że w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, względnie gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez sąd wojewódzki pominięte (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., II GSK 96/17), nie zaś o przypadki, w których sąd ocenił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności w ramach prawidłowo przyjętego stanu sprawy, jednakże ocena ta była błędna (popełniony został błąd wykładni lub subsumcji). Taka sytuacja w sposób oczywisty nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji uwzględnił wszystkie okoliczności faktyczne ustalone przez organy weterynaryjne i uznał, że nie są one wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, dlatego nie wypowiedział się ostatecznie czy żądane informacje publiczne należy uznać za informacje przetworzone. Natomiast kwestia czy argumentacja skarżącego była uzasadniona czy nie, jest irrelewantna z punktu widzenia regulacji zawartej w art. 134 § 1 p.p.s.a. Ponadto, jak już wyjaśniono wyżej, Sąd I instancji odniósł się do kwestii przyznania przez wnioskodawcę na pierwszym etapie postępowania, że żądanie dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Trzeba tu dodać, że nie budzi wątpliwości, że także Sąd I instancji stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) i art. 134 § 1 p.p.s.a., kontrolując zaskarżone decyzje pod względem ich zgodności z prawem, z urzędu dokonuje oceny czy żądane informacje są informacjami publicznymi przetworzonymi.

Nie są również zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Należy tu zaznaczyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono żadnej argumentacji na poparcie tych zarzutów.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię (pkt II. 1.) Jak to prawidłowo wskazano w skardze kasacyjnej przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe odniesienie się do przyjętych reguł wykładni i rozumienie treści obowiązujących przepisów. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że zarzut ten nie został sformułowany prawidłowo. W skardze kasacyjnej wniesionej w rozpoznawanej sprawie, skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię, przy czym nie wskazał jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu prawa, niewłaściwie, w ocenie strony, zinterpretowanego przez Sąd I instancji. To zaś oznacza, że już z tych względów zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Ponadto zauważyć należy, że Sąd I instancji dokonał wykładni tego przepisu, której w skardze kasacyjnej w zasadzie organ nie podważa, co przyznaje na stronie 10 skargi kasacyjnej. Z omawianego zarzutu wynika, że skarżący kasacyjnie organ w istocie zarzuca, że Sąd w ustalonym przez organ stanie faktycznym nie zakwalifikował żądanej w punktach 1, 2, 5, 9, 11 i 12 wniosku informacji publicznej jako informacji przetworzonej, zarzuca zatem niewłaściwe niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Z uwagi na argumentację skargi kasacyjnej podkreślić należy, że w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68. I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń – wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Zatem i z tego względu za nieskuteczny należy uznać zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez nieuznanie przez Sąd, że żądane informacje są informacjami przetworzonymi. Bowiem organ niezasadnie opiera się na stanie faktycznym, który uznaje za prawidłowy, w sytuacji gdy nie wykazał w skardze kasacyjnej, że odmienne stanowisko Sądu w kwestii nieprawidłowo zebranego materiału dowodowego jest nietrafne.

Na marginesie należy tu zauważyć, że błędnie uważa autorka skargi kasacyjnej, że organ po przeprowadzeniu postępowania dowodowego jakiego wymaga Sąd wykona tak znaczną część koniecznych czynności, że stoi to w sprzeczności z celem regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zdaniem Sądu kasacyjnego szczegółowe ustalenie dokumentów, które należy wykorzystać przy przygotowaniu wnioskowanej informacji i szczegółowe ustalenie rodzaju i liczby czynności do tego koniecznych, mogłoby zaprzeczać celowi instytucji informacji przetworzonej. Jednak, co prawda Sąd nakazał organowi ustalenie o jakie dokumenty i czynności konkretnie chodzi przy przygotowaniu żądanej informacji ale o wskazanie tylko ich przybliżonej liczby. Prawidłowość stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie potwierdza ustalona już praktyki sądów administracyjnych.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie (punkt II. 2.). Autor skargi kasacyjnej prawidłowo wskazuje, że niewłaściwe zastosowanie przepisu to błąd w subsumpcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony stan faktyczny nie odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. Tymczasem zarzut ten oparł na stanie faktycznym, który tylko zdaniem organu jest prawidłowy. Tymczasem Sąd I instancji uznał, że ustalenia organu są niewystarczające, przez co organ naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. a w skardze kasacyjnej nie podważono tego stanowiska Sądu, przez prawidłowe i skutecznie postawienie zarzutów naruszenia tych przepisów. Po wtóre Sąd i instancji wyraźnie wskazał na stronie 19 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że [w]obec braku dostatecznego wyjaśnienia okoliczności, które pozwalają dokonać prawidłowej kwalifikacji żądanych informacji, przedwczesne było wypowiadanie się w kwestii naruszenia przepisów prawa materialnego, a ich przytoczenie i wykładnia nastąpiło jedynie w celu wskazania granic niezbędnych ustaleń jakie należy poczynić w sprawie i oceny prawidłowości zastosowanej procedury. Zatem Sąd I instancji nie zastosował art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i nie dokonał kwalifikacji żądanych informacji publicznych jako przetworzonych, ponieważ prawidłowej kwalifikacji można dokonać tylko na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, czego w niniejszej sprawie organy nie dokonały.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.