Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 81/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Przyznano pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenie
Powołane przepisy: article: art. 33  par. 2,  art. 40  par. 2, art. 129 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia NSA Joanna Kuczyńska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2011 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 9 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) przyznaje pełnomocnikowi skarżącego adwokatowi P. K. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, którą to kwotę kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wypłaci z sum budżetowych Skarbu Państwa.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez L. C. była decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 9 grudnia 2010 r., znak [...], nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z dnia 22 października 2010 r., nr [...] nakazującą B. R. wykonanie określonych robót budowlanych, w budynku położonym w [...] przy ul. [...].

Wydanie zaskarżonych aktów poprzedziło postępowanie administracyjne i sądowe o następującym przebiegu.

Wnioskiem z dnia 29 lipca 1996 r. (data wpływu dnia 13 września 1996 r.) B. R. wystąpiła do Kierownika byłego Urzędu Rejonowego w Kędzierzynie-Koźlu o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę w postaci rozbudowy jej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w [...] ul. [...], przyległego do budynku mieszkalnego L. C. przy ul. [...].

Pozwolenie na budowę wydano decyzją nr [...] z dnia 2 października 1996 r. Prace budowlane wykonano do sierpnia 1997 r.

Pismem z dnia 19 sierpnia 1998 r. (data wpływu dnia 21 sierpnia 1998 r.) L. C. zawiadomił Urząd Rejonowy o wykonaniu rozbudowy budynku uczestniczki postępowania "w sposób niezgodny z projektem i warunkami technicznymi obowiązującymi w budownictwie co powoduje niewłaściwe odprowadzenie wody deszczowej i zalewanie jego posesji".

W wyniku kontroli przeprowadzonej dnia 7 października 1998 r. na terenie inwestycji wszczęto postępowanie administracyjne na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazując inwestorce przedłożenie inwentaryzacji części rozbudowanego budynku i orzeczenia o stanie technicznym wykonanych robót , rozpoczynając długotrwałe postępowanie legalizacyjne, w trakcie którego uczestniczka wystąpiła o wydanie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku.

Starosta Krapkowicki, po rozpatrzeniu wniosku B. R. z dnia 23 grudnia 1999 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ulicy [...], decyzją z dnia 6 marca 2000 r. wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) udzielił B. R. pozwolenia na użytkowanie części rozbudowanej budynku mieszkalnego. Decyzję tą utrzymał w mocy Wojewoda Opolski.

W wyniku zaskarżenia powyższych decyzji przez L. C., Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 marca 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1285/2000, uchylił decyzję organu pierwszej i drugiej instancji. Sąd uznał przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe za niewystarczające i nakazał organom wyjaśnienie przy ponownym rozpoznaniu, czy dokonana rozbudowa budynku i zalewanie budynku sąsiedniego, należącego do skarżącego, pozostają ze sobą w związku przyczynowym i czy wynika to z niezgodnego z prawem budowlanym i przepisami wykonawczymi prowadzenia inwestycji. Sąd jednocześnie podkreślił, że zastosowanie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może mieć miejsce wtedy, gdy obiekt budowlany nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym wypadku – sąsiada L. C.

Po otrzymaniu powyższego wyroku, Starosta Krapkowicki przeprowadził ponownie postępowanie w sprawie wszczętej z wniosku B. R. i decyzją z dnia 24 czerwca 2003 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.), udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego.

Odwołanie wniósł L. C. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2003 r., wydanym na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia podniósł, iż w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie stroną pozostaje wyłącznie wnioskodawca (inwestor, właściciel, zarządca nieruchomości), gdyż tylko on ma interes prawny w tego rodzaju postępowaniu. Właściciel działki sąsiadującej z terenem inwestycji nie posiada w nim przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a, co potwierdza też obowiązujący od dnia 11 lipca 2003 r. przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

W wyniku zaskarżenia powyższego postanowienia, WSA w Opolu wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt. II SA/Wr 1943/03 uchylił zaskarżone postanowienie, z powodu naruszenia przez organ art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd stwierdził, że wprawdzie Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu rozstrzygał w czasie, gdy obowiązywała już (od dnia 11 lipca 2003 r.) nowa regulacja prawna, a mianowicie art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm), zawężający krąg stron postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie jedynie do inwestora, niemniej jednak - z mocy art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718) - do sprawy wszczętej przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku, zastosowanie miały dotychczasowe przepisy. W tej sytuacji organ odwoławczy winien był rozpatrzyć merytorycznie odwołanie od decyzji z dnia 24 czerwca 2003 r. i podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, gdyż miała ona moc wiążącą dla tego organu.

Na skutek wydanego wyroku z dnia 28 kwietnia 2005 r., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 9 września 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Krapkowickiego z 30 czerwca 2003 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie części rozbudowanej budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż badając ponownie przedmiotową sprawę nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania L. C., bowiem organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował procedurę pozwolenia na użytkowanie, stosując i nie naruszając art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 55 ust. 1 pkt 3 i art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Op 358/05 WSA w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą Starosty Krapkowickiego z dnia 24 czerwca 2003 r., powołując się w uzasadnieniu na zapadłe wyroki. Sąd wskazał, że powinnością organów ze względu na zawartą w nich ocenę prawną, było ustalenie "w sposób nie budzący wątpliwości", czy dokonana przez inwestorkę rozbudowa budynku i zalewanie budynku skarżącego pozostają ze sobą w związku przyczynowym i czy wynika to z niezgodnego z prawem prowadzenia inwestycji. Zakwestionował przeprowadzone postępowanie dowodowe, które nie dało jednoznacznej odpowiedzi na powyższe pytanie. Zauważył, że organ zobowiązał inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej (oceny stanu technicznego) z uwzględnieniem wpływu na budynek sąsiedni L. C., ale nie podjął czynności umożliwiających zobowiązanej przeprowadzenia ekspertyzy w oczekiwanej kwestii, a mógłby być zwolniony z podjęcia czynności w tym kierunku, gdyby skarżący uniemożliwił jej przeprowadzenia. Jednakże, w ocenie Sądu, w aktach sprawy brak było potwierdzenia wskazanej przeszkody. Sąd podkreślił, iż przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i ocena całokształtu zebranego materiału dowodowego w tej sprawie o pozwoleniu na użytkowanie, powinno zmierzać do wykazania występowania wpływu lub braku zakresu wpływu dokonanej inwestycji na budynek skarżącego.

W wyniku kolejnego ponownego postępowania decyzją z dnia 19 marca 2007 r., Nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z dnia 22 listopada 2006 r., Nr [...], udzielającą inwestorce B. R. pozwolenia na użytkowanie opisanej inwestycji. Na skutek skargi L. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 16 lipca 2007 r., sygn. akt IISA/Op 190/07 oddalił skargę, bowiem organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż w dalszym ciągu, pomimo wyraźnych wskazań sądów, brak jest jednoznacznej i stanowczej opinii technicznej, która by stwierdzała istnienie bądź brak związku przyczynowego między podnoszonym zalewaniem lokalu mieszkalnego skarżącego, a zrealizowaną inwestycją.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim ustalił wprawdzie, w wyniku przeprowadzonej kontroli obiektu, iż podczas realizowania inwestycji wystąpiły nieprawidłowości polegające na niewłaściwym zabezpieczeniu zlewu (kosza) połaci dachowej, co może przy obfitych deszczach lub przy zaleganiu topniejącego śniegu powodować zalewanie ściany kolankowej budynku mieszkalnego L. C. Z ustalonym jednak faktem, niewłaściwego zabezpieczenia zlewu połaci dachowej, powiązany winien być jednoznacznie związkiem przyczynowym skutek w postaci okoliczności zalewania nieruchomości L. C., a okoliczność ta powinna być ustalona przez organ I instancji w sposób jednoznaczny, a nie hipotetyczny.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim decyzją z dnia 10 maja 2007 r., Nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 K.p.a., ponownie udzielił inwestorce pozwolenia na użytkowanie inwestycji obejmującej rozbudowę opisanego budynku mieszkalnego. Pozwolenia udzielił pod warunkiem wykonania: zlewu (kosza) pomiędzy połaciami dachu budynku mieszkalnego B. R. na połączeniu części rozbudowanej i części istniejącej od strony posesji skarżącego zgodnie z Polską Normą PN-71 B-10241, według której kosz powinien być pokryty pasmem blachy o szerokości nie mniejszej niż 60 cm, zakończony rąbkami leżącymi, wchodzącymi pod dachówkę. Wydanie powyższej decyzji organ I instancji oparł na uprzednio przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. W dniu 31 maja 2006 r. wezwał L. C., w związku z prowadzonym postępowaniem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji B. R., na podstawie art. 81c Prawa budowlanego do przedłożenia dokumentu potwierdzającego przeprowadzanie okresowej kontroli jego budynku mieszkalnego przeprowadzanej, co najmniej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu sprawności technicznej i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu oraz jego otoczenia wskazując, że kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów. Nieskutecznie wezwał o przedłożenie wyżej opisanego dokumentu również B. R. Wezwanie w tym przedmiocie nie zostało doręczone inwestorce. Na to wezwanie skarżący przedłożył ocenę stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej sporządzoną w dniu 10 lipca 2000 r. przez J. K. (dowód: karta akt adm. - 134), jak też dokument potwierdzający przeprowadzenie okresowej kontroli pięcioletniej jego budynku, sporządzonej na dzień 28 listopada 2006 r. przez J. O. (dowód: karta akt adm. - 159).

W dniu 10 listopada 2006 r. organ nadzoru przeprowadził oględziny i ekspertyzę budynku inwestorki i skarżącego w przedmiocie uzyskania pozwolenia na użytkowanie inwestycji B. R. Organ I instancji stwierdził, że połać dachu dwuspadowego wykonanego przez inwestorkę skierowana jest w kierunku posesji skarżącego, posiada drabinkę śniegową o długości 5.30m zamocowaną do dachu za pomocą siedmiu haków montażowych w odległości 78 cm od krawędzi połaci dachu. Ustalił, że blacha koszowa łącząca dwie różne połacie dachu (istniejąca z rozbudowaną częścią) wywinięta została na odległość 14 cm na każdą z łączących połaci. Ustalił również, że ścianka kolankowa od strony zewnętrznej budynku L. C. "zamaka". Podczas kontroli organ wskazał także na brak możliwości stwierdzenia w pomieszczeniu kuchni skarżącego zawilgocenia ścian z uwagi na ich "opłytkowanie". W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że w decyzji z dnia 19 marca 2007 r., nr [...] uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim, udzielającej B. R. pozwolenie na użytkowanie inwestycji polegającej na rozbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu określił, jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy wskazał, że powinien rozstrzygnąć sprawę w oparciu o przepisy Prawa budowlanego sprzed 11 lipca 2003 r. Wskazanie to dotyczyło również przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego. Organ odwoławczy także stwierdził, że organ I instancji powinien przy ponownym wydaniu decyzji uwzględnić naruszoną wiążącą normę sprzed nowelizacji z 7 kwietnia 2004 r. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Dlatego sprawę rozpatrzył na podstawie art. 59 Prawa budowlanego sprzed 11 lipca 2003 r. Podkreślił, iż w tym przepisie ustawodawca uregulował możliwość odmówienia udzielenia pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 5), w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust 1 art. 59, tj. nie przeprowadzenia protokolarnego stwierdzenia na budowie zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę oraz uporządkowania terenu budowy. Drugim przypadkiem, zdaniem organu I instancji, zobowiązującym go do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, jest sytuacja, gdy inwestor nie spełnił wymagań formalnych, określonych w art. 57 ust 1- 4, a dotyczących dołączenia do wniosku o udzielenie takiego pozwolenia wymaganych dokumentów.

Konkludując uznał, że spełnienie przez inwestora wymagań ustawowych obliguje organ nadzoru budowlanego do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Następnie stwierdził, iż organ może, udzielając takiego pozwolenia określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych (art. 59 ust 2). W takiej decyzji jednakże muszą być wskazane podstawy prawne warunków użytkowania, czy zakresu robót budowlanych. Powołując się na treść art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu przed 11 lipca 2003 r. przyjął, że w przedmiotowej sprawie miał do czynienia z wykonaniem robót budowlanych z naruszeniem normy zawartej w Polskiej Normie PN-71 B-I0241 "Roboty pokrywcze, krycie dachówka ceramiczną Wymagania i badania przy odbiorze". Fakt ten został stwierdzony w dniu 10 listopada 2006 r, podczas kontroli. Ustalono bowiem, że blacha koszowa wywinięta została na odległość 14 cm na każdą z łączących połaci, tymczasem zgodnie z wyżej przytoczoną normą budowlaną kosz powinien być pokryty pasmem blachy o szerokości nie mniejszej niż 60 cm, zakończony rąbkami leżącymi wchodzącymi pod dachówkę.

Odwołanie wniósł L. C. Opolski Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 K.p.a. oraz art. 83 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1116 z późno zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. Dodatkowo odnotował, że B. R. złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie części rozbudowanej budynku mieszkalnego, do którego załączyła inwentaryzację budynku oraz orzeczenie techniczne o stanie wykonanych robót. Następnie podkreślił, że sprawa dotycząca udzielenia pozwolenia na użytkowanie była przedmiotem postępowania administracyjnego, w toku którego zapadły wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Powołując się na wyroki Sądu wskazał, że organy nadzoru budowlanego, przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie, powinny były bezwzględnie zastosować przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji z 27 marca 2003 r., a warunkiem udzielenia takiego pozwolenia było ustalenie, czy dokonana rozbudowa może wpływać na pogorszenie stanu technicznego sąsiedniego budynku – L. C. Poza tym, organ odwoławczy wskazał, że pozwolenie na użytkowanie jest wymagane, jeżeli właściwy organ wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzję nakazującą wykonanie określonych czynności (art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor był obowiązany dołączyć oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami, o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu, oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania, protokoły badań i sprawdzeń, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą (art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego). Spełnienie zaś powyższych wymagań skutkuje wydaniem decyzji, o której mowa wart. 59 ust. 1 cytowanej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował opisaną powyżej procedurę. B. R. przedłożyła bowiem wymagane dokumenty, a organ przeprowadził kontrolę inwestycji. Nadto organ poczynił dalsze ustalenia co do wpływu już zrealizowanej (w oparciu o postępowanie legalizacyjne toczące się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim) na inwestycję L. C. Pozwoliły one na stwierdzenie, że obiekt został wykonany prawidłowo, jednakże nie spełnia przepisów wynikających z Polskich Norm, co może mieć wpływ na zalewanie nieruchomości skarżącego wodami opadowymi z dachu inwestorki. Zatem aby zapobiec powstawaniu takiej sytuacji w przyszłości i doprowadzić obiekt inwestorki do stanu zgodnego z prawem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim udzielił warunkowego pozwolenia na użytkowanie. W ocenie organu odwoławczego, takie działanie doprowadzi do sytuacji, że negatywny wpływ samowolnie zrealizowanej inwestycji zostanie zniwelowany. Na koniec, organ nadzoru podniósł, iż postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego zostało zakończone, czego skutkiem jest złożenie wniosku o pozwolenie na użytkowanie, zatem niemożliwe jest wydanie decyzji rozbiórkowej w oparciu o powyższe przepisy, gdyż narażałoby to organ na zarzut rozstrzygania w sprawie, w której zapadło już wcześniej orzeczenie organu. Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim, jak też organ odwoławczy, powinny były zbadać i orzec, czy obiekt B. R. spełnia wszystkie wymagania, celem umożliwienia jego użytkowania. Kontrola, spornego obiektu przeprowadzona przez organ pierwszej instancji wykazała, że nie odpowiada on Polskim Normom. Nieprawidłowe wykonanie pokrycia dachowego mogło mieć wpływ na stan nieruchomości skarżącego. Skoro inwestorka spełniła przy tym pozostałe wymagania formalne wynikające z przepisów prawa oraz przedłożyła stosowne dokumenty, to konieczne stało się podjęcie takich działań, które skutkowałyby doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem i nie naruszałyby przy tym zasad postępowania administracyjnego (res iudicata). Przyjęte rozwiązanie pozwoli nie tylko na doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem lecz również spowoduje, że dom skarżącego nie będzie więcej zalewany. Następnie organ odnotował, że w toku postępowania odwoławczego upłynął termin wykonania nałożonych obowiązków, stąd Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim przeprowadził w dniu 27 września 2007 r. kontrolę posesji B. R. (przy udziale G. C.) i stwierdził, że inwestorka nałożone obowiązki wykonała.

Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodził się L. C. i w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krapkowicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych.

Po rozpoznaniu skargi WSA w Opolu wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Op 181/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z dnia 10 maja 2007 r., nr [...] oraz stwierdził nieważność decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 3 stycznia 2000 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z dnia 18 listopada 1999 r., nr [...]. Uzasadniając tamten wyrok Sąd podniósł, że treść rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej oraz sąd orzekający w sprawie determinuje okoliczność, iż w sprawie zapadły już wyżej opisane wyroki WSA w Opolu z dnia 3 lutego 2006r., sygn. akt II SA/Op 358/05 oraz z dnia 28 kwietnia 2005r., sygn. akt II SA/Wr 1943/03, a także NSA Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1285/2000, który dokonując oceny prawnej wskazał, że zastosowanie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może mieć miejsce, gdy obiekt budowlany nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich ( w tym przypadku L. C.). Ocena prawna wyrażona zatem w orzeczeniach sądu w sprawie, stosownie do art. 153 P.p.s.a., wiąże ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Stosownie zatem do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) i art. 153 P.p.s.a oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 7 marca 2002r. (syg. akt II SA/Wr 1285/2000) oraz wyroku WSA w Opolu z dnia 3 lutego 2006 r. (syg. akt II SA/Op 358/05) związane były zarówno organy administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie.

Konsekwencją powyższego jest to, iż sąd zobowiązany był ocenić, czy organy jednoznacznie ustaliły, czy dokonana rozbudowa budynku i zalewanie budynku sąsiedniego, należącego do skarżącego, pozostają ze sobą w związku przyczynowym i czy wynika to z niezgodnego z prawem budowlanym i przepisami wykonawczymi prowadzenia inwestycji, jak również czy organy, zgodnie z wytycznymi sądu, zastosowały w sprawie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed 11 lipca 2003 r. Zaznaczyć należy w tym miejscu, iż organ I instancji uzupełnił postępowanie dowodowe o wyniki przeprowadzonej w dniu 10 listopada 2006 r. ponownej kontroli budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ulicy [...] oraz o opinię co do stanu technicznego budynku mieszkalnego (skarżącego) zlokalizowanego przy ulicy [...]. Przyjdzie jednak powtórzyć, że w aktach sprawy w dalszym ciągu, pomimo wyraźnych wskazań sądów, brak jest jednoznacznej i stanowczej opinii technicznej, która by stwierdzała istnienie bądź brak związku przyczynowego między podnoszonym zalewaniem lokalu mieszkalnego skarżącego, a zrealizowaną inwestycją. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim ustalił wprawdzie, w wyniku przeprowadzonej kontroli obiektu przy ulicy [...] w [...], iż podczas realizowania inwestycji wystąpiły nieprawidłowości polegające na niewłaściwym zabezpieczeniu zlewu (kosza) połaci dachowej, co może przy obfitych deszczach lub przy zaleganiu topniejącego śniegu powodować zalewanie ściany kolankowej budynku mieszkalnego L. C. Z ustalonym jednak faktem niewłaściwego zabezpieczenia zlewu połaci dachowej powiązany winien być jednoznacznie związek przyczynowy w postaci zalewania nieruchomości L. C.

Ta okoliczność, o czym była mowa wielokrotnie, powinna zostać ustalona przez organ I instancji w sposób jednoznaczny, a nie hipotetyczny. Zauważyć trzeba, że w wyroku z dnia 7 marca 2002 r. Sąd zakwestionował złożone do akt "orzeczenie o stanie technicznym wykonanych robot oraz orzeczenie o zgodności wykonanych robot budowlanych z przepisami w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami", cytując zawarte w niej stwierdzenia. Organ I instancji podjął działania i w efekcie ustalił, że inwestorka niewłaściwie, niezgodnie z Polską Normą wykonała zlew (kosz) połaci dachowej. Jednak nie sposób zauważyć, iż w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego skarżący zgłosił nową okoliczność, którą organ w swoich rozstrzygnięciach pominął. W ogóle nie odniósł się do udokumentowanego (dowód: zdjęcia dołączone do protokołu kontroli z dnia 19 lutego 2006 r. (dowód: karta akt adm. – 118) i zgłaszanego przez skarżącego faktu niewystarczającego zabezpieczenia jego ganku w postaci drabinki śnieżnej, mającej zabezpieczyć go przed zsuwającym się śniegiem z dachu B. R.

Badanie sprawy przez organ nie może ograniczać się tylko do wskazań dokonanych przez Sąd zwłaszcza, gdy pojawiają się nowe okoliczności podnoszone przez stronę postępowania administracyjnego i są związane z przedmiotem sprawy. Zauważył Sąd, że organy nadzoru przerzucają na skarżącego obowiązek wykazania i udokumentowania okoliczności wskazujących na zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. To stwierdzenie wynika z prowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, w którym nakłada się i egzekwuje od skarżącego obowiązki, pomijając w tym zakresie sprawcę popełnionej samowoli. Na organie nadzoru ciąży obowiązek rzeczywistego nadzoru nad procesem inwestycyjnym, i dlatego powinien przeprowadzić dowody, które pozwolą wyjaśnić kwestie sporne, na podstawie udzielonych mu uprawnień.

Zdaniem Sądu to sprawca samowoli oraz organ, który uznał przeprowadzone postępowanie naprawcze za prawidłowe, ma udowodnić i uzasadnić, że wydanie pozwolenia na użytkowanie jest zasadne. Tymczasem, już w wyroku z dnia 3 lutego 2006 r. Sąd zauważył, że organ zobowiązał inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej (oceny stanu technicznego) z uwzględnieniem wpływu na budynek sąsiedni L. C., ale nie podjął czynności umożliwiających zobowiązanej przeprowadzenia ekspertyzy w oczekiwanej kwestii, a mógłby być zwolniony z podjęcia czynności w tym kierunku, tylko gdyby skarżący uniemożliwił jej przeprowadzenia. Jednakże, zdaniem Sądu, akta sprawy nie potwierdziły wskazanej przeszkody.

Trzeba również powiedzieć, że decyzja organu I instancji, jak też organu odwoławczego nie spełnia wymogów procesowych. Uzasadnienia organów nadzoru są lakoniczne, nie przedstawiają kompleksowo sprawy, czym dopuściły się naruszenia przepisu art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W świetle tego przepisu decyzja powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Przede wszystkim przypomnieć należy, że stosownie do zawartych w K.p.a. zasad (art. 6, 7, 8) organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Obowiązkiem organów administracji jest zatem jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji (art. 9 K.p.a. - zasada udzielania informacji, art. 11 K.p.a. - zasada wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia). Obowiązek uzasadnienia decyzji zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich interesów. Organy winny w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić powody, dla których podjęły zaskarżone rozstrzygnięcie. Nie jest dopuszczalne wyjaśnianie motywów rozstrzygnięcia w odpowiedzi na skargę, jak to uczynił organ II instancji. Już tylko wyżej omówione naruszenia prawa wystarczają do uchylenia kontrolowanych decyzji.

Mając zatem na uwadze zasadę związania omówionymi wyrokami Sąd stwierdził, iż skoro w rozpoznawanej sprawie, pomimo podejmowanych czynności, organy administracji nie zastosowały się do oceny prawnej przedstawionej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2002 r., oraz WSA w Opolu z dnia 3 lutego 2006 r. Zarzut skarżącego o braku respektowania wyroków w tej sprawie jest zasadny, a przedstawione działanie organów orzekających musiał skutkować uwzględnieniem skargi.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd podniósł, że przedstawione w niej stanowisko jest nieuprawnione. Bezsporne w sprawie jest, że część inwestycji, polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego B. R., powstała w wyniku popełnienia samowoli budowlanej. Pozwolenie na rozbudowę budynku udzielone przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Kędzierzynie-Koźlu w dniu 2 października 1996 r. zostało uchylone przez Starostę Powiatowego w Krapkowicach decyzją z dnia 13 października 1999 r., w związku z odstępstwem od warunków określonych w art. 36 ust. 1 ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego. Zaznaczono, że ustawowy wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest zasadniczo związany wyłącznie z sytuacją, gdy została wydana decyzja nakładająca na właściciela lub zarządcę obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nie można przystąpić do użytkowania bez dopełnienia wymagań art. 55 i art. 57 Prawa budowlanego. Stosownie zaś do wymagań art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, a także uporządkowania terenu budowy.

Niewątpliwie w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu lub jego części, właściwy organ powinien stwierdzić protokolarnie zgodność wykonania obiektu lub jego części z przepisami, obowiązującymi Polskimi Normami i zasadami wiedzy technicznej oraz uporządkowanie terenu. W sytuacji braku określenia warunków zabudowy i zagospodarowania oraz warunków pozwolenia na budowę, częściowo tego rodzaju ocena powinna być zawarta w dołączonej do wniosku ekspertyzie technicznej, potwierdzającej przydatność obiektu do użytkowania (art. 58). W niniejszej sprawie wobec lakonicznych stwierdzeń organów wskazujących na przeprowadzenie omówionej kontroli, bowiem nie wskazały, który protokół (kontroli było kilka) jest tym, o którym mowa w cyt. przepisie, Sąd nie ma możliwości skontrolowania tego aspektu sprawy. Jeżeli zaś przyjąć, że organ miał na myśli protokół z dnia 1 marca 2000 r., to wskazać należy, że został on oparty na zakwestionowanej ocenie orzeczenia "o stanie technicznym budynku – części dobudowanej" wyrokiem NSA z dnia 7 marca 2002 r. Nadto jeżeli organ uznał w oparciu o przeprowadzone postępowanie, że możliwa jest legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej, winien w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie wskazać, jakie okoliczności i przepisy zadecydowały o takim rozstrzygnięciu. Słusznie skarżący, przywołując wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2003 r. sygn. akt IV SA 2427/2000 wskazuje, że oceniając legalność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, wydanej przy zaistnieniu przesłanek z art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (ocena ta jest również aktualna, gdy zaistnieje przesłanka z ust. 1 pkt 3), nie można oderwać się od celu tegoż postępowania i ustalenia, czy wykonany obiekt budowlany z uwagi na odstępstwa od pozwolenia na budowę może być dopuszczony do użytkowania jako wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną, czy też nie z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego z powodu nieodpowiadania wszystkimi wymogom technicznym oraz obowiązującymi Polskimi Normami nie nadaje się do użytku. W oparciu o lekturę akt nie można ustalić w jakim zakresie dokonano oceny zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z prawem. Ponadto organy dopiero na etapie prowadzenia omawianego postępowania dokonały oceny spornej inwestycji z prawem, i tylko pod kątem jednego zarzutu podnoszonego przez skarżącego. Reasumując, postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, w którym organ dokonuje sprawdzeń, czy obiekt może być użytkowany w sposób określony w wydanych na etapie wstępnym decyzji nakazującej dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu dla inwestorki wynikał z treści art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przed 11 lipca 2003 r.

Ponadto poprzednio rozpoznający sprawę Sąd uznał, iż w kontrolowanej sprawie winien skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 135 P.p.s.a., po myśli którego Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Trzeba odnotować, że w omawianej sprawie, zdaniem tut. Sądu, nie jest on związany oceną prawną poprzednich wyroków w zakresie, w którym zamierza dokonać oceny prawnej decyzji wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 stycznia 2000 r., nr [...] oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z 18 listopada 1999 r, nr [...], poprzedzających postępowanie zmierzające do udzielenia pozwolenia na użytkowanie B. R.. Powyższa kontrola ww. decyzji jest konieczna, aby sprawa została załatwiona zgodnie z obowiązującymi przepisami i niezbędna dla końcowego jej załatwienia.

Skład orzekający podzielił pogląd wyrażony w tezie do wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06 (por. System Informacji Prawa LEX nr 235133), że "Brak w wyroku sądu administracyjnego stanowiska w określonej kwestii nie może być uznany za ocenę prawną, o jakiej stanowi art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani też art. 153 p.p.s.a." Uzasadniając tą tezę NSA wskazał, iż pod pojęciem "ocena prawna", trzeba rozumieć wyjaśnienie treści przepisów prawa materialnego bądź procesowego, a także sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie - A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Kraków 2006, s. 324. Brak stanowiska sądu w jakiejś kwestii, wynikający z niedostrzeżenia problemu nie może w żadnym przypadku być utożsamiany z dokonaniem przez sąd oceny prawnej w znaczeniu wskazanych przepisów." Zauważyć należy, iż w tej sprawie taka sytuacja zaistniała. Przyjdzie powtórzyć, że w sprawie tej orzekał już sąd administracyjny, a to NSA OZ we Wrocławiu oraz WSA w Opolu. W świetle wywodów zawartych w uzasadnieniach tych wyroków ocena prawna sprowadzała się do wskazania braku możliwości rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdy obiekt budowlany narusza uzasadnione interesy osób trzecich, w tym wypadku skarżącego.

Jednakże, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego, wydając decyzje w postępowaniu naprawczym, zastosowały niewłaściwy przepis Prawa budowlanego, nakładając w tym postępowaniu na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, czym naruszyły rażąco przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zrealizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa.

Nie kwestionując potrzeby przedłożenia przez inwestora określonych dokumentów, nie można się jednak zgodzić z formą, w jakiej to uczyniono i powołaną podstawą prawną. Nałożenie bowiem na inwestora obowiązku dostarczenia określonych dokumentów (opinii, dokumentacji technicznej, itp.) powinno się odbywać na podstawie art. 81c Prawa budowlanego w drodze postanowienia (dowodowego), a nie w drodze decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który to przepis ma zupełnie inne przeznaczenie.

Zaakcentować należy, że forma decyzji w postępowaniu administracyjnym jest zarezerwowana do rozstrzygania sprawy co do jej istoty, wynika to z brzmienia art. 104 K.p.a., zaś postanowienie, zgodnie z art. 123 § 2 K.p.a., nie rozstrzyga o istocie sprawy, lecz dotyczy poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania.

W świetle okoliczności rozpoznawanej sprawy, nie ma wątpliwości, że nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów nie jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i organ powinien mieć tego świadomość, zatem powoływanie się na przeprowadzone postępowanie naprawcze i możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej bez dokonania wnikliwej i wszechstronnej oceny sprawy jest nie do zaakceptowania przez Sąd. Żądanie przedstawienia określonych dokumentów ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego, jest więc postanowieniem o charakterze dowodowym. Dopiero w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ może podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne - co do istoty sprawy.

Poza tym, należy zwrócić uwagę na to, że w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mowa jest o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepisu, bowiem tego typu dokumenty, jak inwentaryzacja powykonawcza, opinia czy ekspertyza techniczna, są odzwierciedleniem istniejącego stanu faktycznego - niezgodnego z prawem - i samo przedstawienie tych dokumentów nie może doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jest to próba dostosowania dokumentacji do istniejącego stanu, a nie doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych, obniżenia wysokości budynku o jedną kondygnację, zmiany konstrukcji dachu itp. Wykonanie tego typu obowiązków może faktycznie spowodować doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Należy ponadto podkreślić, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ może wydać decyzję tylko jednokrotnie i nakładając w tym trybie obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, uniemożliwia sobie w ten sposób rozstrzygnięcie sprawy - co do jej istoty - w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Reasumując Sąd podkreślił, że omawiana decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszej instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do stwierdzenia ich nieważności.

Podnosząc te uwagi Sąd poprzednio rozpoznający sprawę polecił organom zbadanie, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z postanowieniami aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z obowiązującymi aktualnie przepisami wykonawczymi (rozporządzeniem, Normami Polskimi). Te wskazania nie stoją w sprzeczności z omówionymi wyrokami, gdyż nie zawierają oceny prawnej w tym zakresie. Należy bowiem pamiętać, że stosownie do treści § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) "Przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia:

1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów,

2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę."

Organ nadzoru winien również na tym etapie wydawania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dokonać oceny, czy nie zostały naruszone chronione art. 5 uzasadnione interesy osób trzecich i to nie tylko pod kątem zarzutów skarżącego. Winien również wziąć pod uwagę wszystkie obowiązujące przepisy szeroko pojętego Prawa budowlanego, w tym treść § 204 ust. 5 cyt. rozporządzenia.

Zwrócono uwagę, że inwestorka odstąpiła od warunków udzielonego jej pozwolenia na budowę nie tylko w zakresie zmiany konstrukcji dachu płaskiego na stromy, dwuspadowy, nawiązujący wysokością do dachu istniejącego i z nim połączonego, z jedną połacią dachową posiadającą spadek na stronę działki skarżącego, lecz odstępstwo polegało także na połączeniu dwóch odrębnych części dobudówki w jedną całość. Ta kwestia w ogóle nie została zbadana przez organ.

Sąd zakończył wywody stwierdzeniem, że nakaz wykonania czynności, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wchodzi w rachubę, jeśli możliwe jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdy nie ma takiej możliwości należy orzec rozbiórkę samowolnie wykonanych robót budowlanych .

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Bodowlanego w powiecie krapkowickim decyzją z dnia 22 października 2010 r. nakazał B. R. wykonanie robót budowlanych polegających na :

- wykonaniu nowej obróbki blacharskiej w połaci dachowej i na ścianie zgodnie ze sztuką budowlaną zapewniając jednocześnie szczelne połączenie koryta koszowego z rynną dachową, kosze powinny być pokryte pasem blachy cynkowanej lub ocynkowanej o szerokości nie mniejszej niż 600 mm, boczne krawędzie blachy zakończyć rąbkami leżącymi o szerokości 20+30 mm i wchodzącymi pod dachówkę na 150+200 mm, przy czym długość obróbek blacharskich pionowych i poziomych biegnąca wzdłuż połaci dachowych powinna wynosić min 15 cm, styki ściany blachy ze ścianą budynku uszczelnić za pomocą preparatów przeznaczonych do tego typu połączeń, miejsce i sposób wykonania obróbek blacharskich wykonać zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej decyzji

- wykonaniu zapory śniegu zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji, podgrzewanej systemem kabli grzewczych odpornych na działanie UV.

- wykonaniu obróbki blacharskiej blachy cynkowanej lub ocynkowanej przy styku ściany dobudówki R. w poziomie stropodachu nad przybudówką C. na szerokość i wysokość min. 15 cm. biegnącą wzdłuż połaci dachowej na całej długości połączenia tych dwóch części obu budynków, styki ścian blachy ze ścianą należy uszczelnić za pomocą preparatów przeznaczonych do tego typu połączeń lub za pomocą taśmy uszczelniającej dekarskiej,

- wykonaniu wymiany połączenia w miejscu oparcia krokwi na płatwi przy połączeniu dachu budynku głównego z dobudówką z istniejącego mocowania za pomocą gwoździ, na połączenie ze śrub Ml2 minimum 2 szt na tym złączu.

Wszystkie te prace miały być wykonane w celu doprowadzenia inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] dz nr A do stanu zgodnego z prawem, w szczególności z warunkami technicznymi, Polskimi Normami, sztuką budowlaną.

Termin wykonania prac określono na 30 kwietnia 2011 r.

Organ I instancji po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy podniósł, że opierając się na wskazaniach wyroku z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Op 181/08 dokonał sprawdzenia wykonanej inwestycji przez B. R. z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego dla m. [...], na podstawie przesłanego przez Urząd Miejski w [...] wypisu i wyrysu, z obecnie obowiązującego planu zagospodarowania zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z 10 października 2002r. Uchwala Rady dotycząca zatwierdzenia planu zagospodarowania terenu m [...] została ogłoszona w dzienniku Urzędu Województwa Opolskiego ni" 120 poz. 1554, z 25 listopada 2002r. Zgodnie z tym planem, teren na którym jest położona działka nr A, gdzie została zrealizowana przedmiotowa inwestycja jest oznaczony symbolem MN. Przeznaczenie tego terenu zostało określone w części opisowej planu, jako tereny istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, 'wolnostojącej, bliźniaczej lub szeregowej. Projektowana linia zabudów 4.0 m od granicy działki nie bliżej niż 6.0 m od zewnętrznej granicy jezdni. Wysokość projektowanej i modernizowanej zabudowy max. 2 kondygnacje + poddasze użytkowe, z pokryciem dachem stromym o symetrycznych spadkach połaci w zakresie 30-45°.

Po dokonanej ocenie wykonanych przez B. R. robót budowlanych, z zapisami miejscowego planu zagospodarowania, organ stoi na stanowisku że wykonane roboty budowlane pomimo, iż w istotny sposób odbiegające od zatwierdzonego projektu budowlanego, są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania. Bowiem plan ten nie zakazuje lokalizacji nowej zabudowy w granicy i jedynie ustala że wysokość projektowanej i modernizowanej zabudowy ma mieć maksimum 2 kondygnacje + poddasze użytkowe, z pokryciem dachem stromym o symetrycznych spadkach połaci w zakresie 30-45u Rozbudowana część budynku B. R. ma II kondygnacje naziemne w tymi poddasze użytkowe oraz posiada symetryczny dach (względem osi prostopadłej do ul. [...]) i kąt pochylenia dachu około 40°.

W wyroku z 13 listopada 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wskazał również że organ ma zbadać czy nie zostały naruszone interesy osób trzecich, chronione art. 5 Prawa budowlanego, oraz czy inwestycja nie narusza warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązujących obecnie, jak i czy inwestycja nie narusza normy prawnej wynikającej z § 204 ust. 5 tegoż rozporządzenia. Aby móc ocenić czy zostały naruszone interesy osób trzecich należy wiedzieć w jakim przypadku dochodzi do ich naruszenia.

W związku z tym organ dokonał oceny wykonanych robót budowlanych z przepisami wykonawczymi Prawa budowlanego w szczególności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz U z 2002 Nr 75 poz. 690 ze zm) w zakresie zgodności lokalizacji budynku oraz przepisów przeciwpożarowych i wpływu wykonanej inwestycji na budynek sąsiedni należący do L. C. Z uwagi na rozbudowę budynku mieszkalnego dokonaną przez B. R. w granicy z działką sąsiednią należącą do L. C. i dodatkowo z dachem skierowanym w kierunku działki sąsiedniej, organ nadzoru budowlanego dokonał oceny czy taka lokalizacja jest zgodna z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uwagi że w ocenie tej organ dokonujący jej. nie brał pod uwagę występowania warunków atmosferycznych występujących zimą. kiedy to długotrwałe zaleganie śniegu i jego powolne topnienie powoduje zamakanie ścian obu budynków, co zostało udowodnione w ekspertyzie inż. T. G. i inż. G. Z.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim przy analizie stanu faktycznego z normą prawną zawartą w § 204 ust 5 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie wystąpienia zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników budynku sąsiedniego z uwagi na lokalizację rozbudowanej części budynku przez B. R. bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią. Po przeanalizowaniu ekspertyzy o stanie technicznym budynku sporządzonej przez inż. T. G. i inż. G. Z., nie sposób nie zgodzić się z wnioskami zawartymi w niej że: z uwagi na fakt iż dach na dobudówce. R. ma spadek na posesję należącą do L. C. zachodzi możliwość częściowego obsunięcia się zalegającego się śniegu i lodu na podwórko L. C. stanowi zagrożenie dla ludzi". Stan zagrożenia na skutek obsunięcia się śniegu i lodu z rozbudowanej części budynku R. został jedynie wskazany w wyżej przytoczonej ekspertyzie technicznej.

Powyższe ustalenia oraz ich analiza pozwalała organowi nadzoru budowlanego na jednoznaczne stwierdzenie, że dokonana przez inwestorkę rozbudowa budynku mieszkalnego i zalewanie budynku skarżącego pozostają ze sobą w związku przyczynowo-skutkowym. Skutki powodujące zalewanie budynkuL. C., zdaniem organu są wynikiem wadliwego, nie zgodnego z normami budowlanymi i sztuką budowlaną wykonania robót budowlanych dotyczących w szczególności wykonania połączeń ścian rozbudowanej części budynku przez B. R. z istniejącymi dachami L. C. oraz z niewłaściwym połączeniem dwóch połaci dachu budynku B. R. i odprowadzenia wód opadowych z tego miejsca.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim przy formułowaniu obowiązku nałożonego w niniejszej decyzji oparł się o ekspertyzę sporządzoną przez inż. T. G. i inż. G. Z., gdyż ona zdaniem organu w sposób jednoznaczny i wyczerpujący oceniła zaistniały stan oraz przedstawiła sposób rozwiązania stwierdzonych nieprawidłowości naruszający normę prawną wynikającą z § 204 ust 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r.w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodatkowym powodem nałożenia obowiązku wynikającego wprost z powyższej ekspertyzy technicznej jest to, że brak jest normy budowlanej określającej sposób montażu zapór śniegowych na połaci dachu. Sposób montażu jak i dobór zapory śniegowej jest jedynie określony w instrukcjach montażu danego producenta tych urządzeń i jest ona uzależniona od pochylenia dachu i rodzaju dachówki, usytuowania budynku w stosunku do stron świata i jest ona dobierana indywidualnie dla każdego przypadku osobno, w związku z czym organ przy nałożeniu obowiązku oparł się na doświadczeniu osoby posiadającej uprawnienia budowlane w tym zakresie tj. inż. T. G.

W odwołaniu z dnia 3 listopada 2010 r. L. C. wniósł o uchylenie decyzji I instancji jako sprzecznej z prawem budowlanym, pomijającej wskazania WSA w Opolu z wyroku z dnia 13 listopada 2008 r. i decyzji WINB w Opolu nr [...] domagając się rozbiórki samowoli.Odwołujący wniósł też, że decyzja nie została skutecznie doręczona, gdyż ustanowił w sprawie adwokata H.S.

Zaskarzoną decyzją z dnia 9 grudnia 2010 r. nr [...] Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu pominięcia pełnomocnika procesowego w postępowaniu I instancji.

Zdaniem OWINB z akt sprawy zakończonych decyzją z 23 września 2010 r. nr [...] pismem z 24 sierpnia 2010 r. H. S. przystąpił do postępowania odwoławczego jako pełnomocnik L. C., przedstawiając prawidłowo opłacone pełnomocnictwo z 18 sierpnia 2010 r. Z treści tego dokumentu wynika, że L. C. udzielił pełnomocnictwa do zastępowania go w postępowaniach administracyjnych przed organami administracji, w szczególności Opolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Opolu, Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim oraz przed sądami administracyjnymi. Jak wskazano powyżej pełnomocnictwo to dołączono do akt organu odwoławczego, w którym to pełnomocnikowi strony zapewniono czynny udział. Analiza akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim wskazuje jednakże, że w ponownie prowadzonym postępowaniu przez ten organ strona lub jej pełnomocnik nie przedłożyli pełnomocnictwa. Stąd też organ pierwszej instancji nie mógł wiedzieć o ustanowieniu przez L. C. takiego pełnomocnictwa. Na podstawie treści decyzji tut. organu, w szczególności wskazania stron, nie mógł natomiast ustalić treści i zakresu tego pełnomocnictwa. Zgodnie bowiem z art. 33 § 3 Kpa pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem skoro przepis art. 33 § 3 kpa stanowi, że pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa, to niewątpliwie złożenie pełnomocnictwa powinno nastąpić do akt konkretnej sprawy a nie do jakichkolwiek akt. Z przepisu art. 33 § 2 wynika, że dołączenie do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa jest obowiązkiem pełnomocnika, a jego ustanowienie jest uprawnieniem strony. Tak więc organ musi zostać powiadomiony o ustanowieniu pełnomocnika. W związku z tym organ nie jest uprawniony, ani zobowiązany do poszukiwania, czy innym organom, bądź w innym postępowaniu, takie pełnomocnictwo zostało udzielone. "Bezpodstawne byłoby wymaganie, aby organ administracji publicznej bez inicjatywy zainteresowanego poszukiwał i sprawdzał, czy ewentualne pełnomocnictwo zostało złożone w innej sprawie, czy też przed innymi organami (por. wyrok WSA z 21 maja 2004 r. I SA/Wr 1649/02, publ. ONSAiWSA 2005 Nr 1 poz. 5)." Reasumując stwierdzić należy, że strona od momentu wszczęcia postępowania może ustanowić w nim pełnomocnika. O ile strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań (w ramach pełnomocnictwa ogólnego), to pełnomocnik jest zobligowany złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw (por. cyt. wyżej wyrok NSA z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1217/06). Pełnomocnictwo dołączone więc do akt innej sprawy nie może być przez organ automatycznie wykorzystywane także na użytek kolejnych spraw tej samej strony. W przeciwnym razie to organ niejako decydowałby za stronę o sposobie jej reprezentowania. Ta kwestia leży natomiast wyłącznie w gestii samej strony, która ma pełną autonomię w określaniu tego, jakie sprawy powierza pełnomocnikowi, a jakie nie. Skoro L. C. chciał, aby jego interesy w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim reprezentował ustanowiony pełnomocnik winien był przedłożyć temu organowi stosowne pełnomocnictwo. Na organie nadzoru budowlanego stopnia podstawowego nie leżał bowiem obowiązek domyślenia się istnienia takiego upoważnienia, a tym bardziej jego zakresu i treści.

Organ odwoławczy dalej podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji organów nadzoru budowlanego z 1999 r. i 2000 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w drodze wyroku sądowego spowodowało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim ponownie obowiązany był prowadzić postępowanie legalizacyjne. Umorzenie postępowania w sprawie z wniosku o pozwolenie na użytkowania nie uczyniło bezprzedmiotowymi wcześniejszych wyroków zapadłych w sprawie, gdyż właśnie na mocy wyroku z 13 listopada 2008 r. rozważania zapadłe na gruncie tamtej sprawy stały się aktualne w obecnie prowadzonym postępowaniu, a co za tym idzie aktualne pozostają ustalenia wszystkich zapadłych w sprawie rozstrzygnięć sądowoadministracyjnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim winien zatem wziąć pod uwagę dotychczasowe ustalenia zapadłe w sprawie.

Zgodnie z przywołanymi wyrokami w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy z daty popełnienia samowoli budowlanej, a więc z roku 1996-1998, tj. daty wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i daty pierwszej decyzji z zakresu nadzoru budowlanego zapadłych w sprawie. W dacie tej obowiązywało Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. w pierwotnej wersji ogłoszone w Dzienniku Ustaw z 1994 r. Nr 89, poz. 414. Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach. Po myśli natomiast art. 51 ust. 1 tej ustawy przed upływem terminu określonego w art. 50 ust. 4 (2 miesięcy) właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (pkt 1) albo nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodności z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Stosownie do treści art. 51 ust. la tej ustawy po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót. Po myśli ustępu drugiego cytowanego przepisu w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Zgodnie z art. 51 ust. 4 tej ustawy przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. ujednolicony tekst ustawy wprowadzony obwieszczeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z 10 listopada 2000 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126), również zawierał powyższe przepisy w przywołanym brzmieniu.

Zauważył następnie organ, że w sytuacji prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach organ nadzoru budowlanego winien w pierwszej kolejności ustalić, czy możliwe jest zastosowanie przepisów w taki sposób, aby doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Z zestawienia norm zawartych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, zwłaszcza rozdzielenia hipotez i dyspozycji tych przepisów słowem "albo", wynika możliwość nałożenia jednego z dwóch obowiązków określonych w art. 51 ust. pkt 1 dopiero wtedy, gdy nie jest możliwe doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Istotą instytucji przewidzianych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest odniesienie się do robót mających dopiero nastąpić. Jakakolwiek zatem decyzja oparta o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego powinna określać zakres wykonanych robót oraz zakres w jakim wykonane roboty są sprzeczne, a w jakim ewentualnie zgodne z prawem. O ile organ ustali niezgodność z prawem wykonanych robót, ma obowiązek określić w jakiej części możliwe jest doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem, poprzez wydanie decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jedynie bowiem w przypadku uznania, że całość wykonanych robót jest niezgodna z prawem i nie istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego organy nadzoru budowlanego będą mogły wydać decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zdaniem organu bezsprzeczne jest, że B. R. samowolnie odstąpiła od zatwierdzonego projektu budowlanego i że roboty budowlane zostały już zakończone. Niemniej jednak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim, a w postępowaniu odwoławczym tut. organ obowiązane są ustalić, czy samowola ta narusza przepisy w stopniu pozwalającym na doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem. Poza tym, w myśl dotychczasowych orzeczeń Sądów zapadłych w sprawie, koniecznym jest ustalenie, czy pomiędzy wykonaną rozbudową a zalewaniem budynku L. C. istnieje związek przyczynowo - skutkowy.

Organ rozważał zatem, czy samowola ta może zostać naprawiona w trybie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Odpowiedź na to pytanie jest według organu twierdząca, albowiem stwierdzone uchybienia mogą zostać doprowadzone do stanu zgodnego nie tylko ze sztuką budowlaną lecz również z szeroko rozumianymi przepisami.

Przede wszystkim zauważył, że zrealizowana inwestycja nie narusza § 12 warunków technicznych z 2002 r., gdyż w ustępie 3 tego paragrafu jego punkcie pierwszym ustawodawca przewidział, że w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Jak wynika z zebranych dokumentów, w tym znajdujących się w aktach planach zagospodarowania działki B. R. szerokość jej działki wynosi mniej niż 16 metrów (12,7 m). Inwestycja ta tylko jedną ścianą (południową) graniczy bezpośrednio z działką budowlaną L. C., natomiast w stosunku do działki nr B odległość ta jest większa niż wynikające z § 12 ust. 1 rozporządzenia odległości 3 i 4 m (32 m). Tak więc nie można stwierdzić, aby tak zrealizowana inwestycja nie odpowiadała przepisom odnoszących się do bezwzględnych odległości, jakie musi zachować obiekt budowlany w stosunku do granicy z działkami budowlanymi. Usytuowanie rozbudowanego budynku bezpośrednio w granicy działki L. C. nie narusza także przywołanych powyżej przepisów § 13, 60 271-273. Zgodnie bowiem z § 13 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Z przywołanego wcześniej protokołu oględzin z 22 maja 2003 r. wynika, że do budynku B. R. od strony L. C. przylega bezpośrednio przedsionek - wiatrołap. Zgodnie natomiast z § 5 ust. 1 pkt 1 nie uważa się za przeznaczone na pobyt ludzi pomieszczeń, w których łączny czas przebywania tych samych osób jest krótszy niż godziny w ciągu doby, a wykonywane czynności mają charakter dorywczy bądź też praca polega na krótkotrwałym przebywaniu związanym z dozorem oraz konserwacją maszyn i urządzeń lub utrzymaniem czystości i porządku. Nie sposób zatem znać, że pomieszczenie wiatrołapu spełnia wymagania stawiane pomieszczeniom przeznaczonym na pobyt ludzi, a więc takich, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny (§ 4 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r.). Z kolei § 60 warunków technicznych odnoszące się do czasu nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi nie znajdzie w sprawie zastosowania z powodów wyżej przytoczonych. Przywołane w § 12 przepisy § 271 warunków technicznych odnoszą się do odległości między zewnętrznymi ścianami budynków. Zgodnie z tym przepisem oraz przepisami następnymi ściana oddzielenia pożarowego pomiędzy budynkiem B. R. i L. C. musi być ścianą oddzielenia przeciwpożarowego o odporności ogniowej co najmniej REI 60. Wykonana przez inwestorkę ściana rozbudowanego budynku zlokalizowana w granicy z działką sąsiednią, jak wynika z cytowanych już oświadczeń Pani J. Ł. – S., jest o ognioodporności równej REI 120. Z tej samej oceny technicznej wynika, że pokrycia obu budynków są wykonane z dachówki ceramicznej, zatem z materiałów nierozprzestrzeniających ognia (zgodnie z załącznikiem 3 pkt 4 ppk 4.1 do rozporządzenia).

Jak wynika z powyższego inwestycja B. R. nie narusza przepisów warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż jej lokalizacja w granicy działki budowlanej jest zgodna z tym rozporządzeniem. W szczególności z akt postępowania, przede wszystkim z oceny J. Ł. – S. wynika, że materiały użyte przy budowie ścian oraz zabezpieczaniu dachu spełniają wymagania odporności przeciwpożarowej. Organ odwoławczy nie ma podstaw by podważać prawdziwość tych twierdzeń, zwłaszcza, że porównując stan faktyczny z § 235 warunków technicznych stwierdzić należy, że ściana pomiędzy posesjami stron wykonana została w sposób tam opisany, tj. na własnym fundamencie lub na stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tej ściany.

Dalej stwierdził, że inwestycja B. R. jest także zgodna z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z jego treści wynika bowiem, że teren na którym jest położona działka nr A, oznaczony został symbolem MN. Przeznaczenie tego terenu zostało określone w części opisowej planu, jako tereny istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wolnostojącej, bliźniaczej lub szeregowej. Projektowana linia zabudowy 4,0 m od granicy działki nie bliżej niż 6,0 m od zewnętrznej granicy jezdni. Wysokość projektowanej i modernizowanej zabudowy max. 2 kondygnacje + poddasze użytkowe, z pokryciem dachem stromym o symetrycznych spadkach połaci w zakresie 30-45°. Jak wynika z powyższego plan ten nie zabrania budowy nowych obiektów w granicy, a odnosi się wyłącznie do jej wysokości, określając ją maksymalnie na 2 kondygnacje z poddaszem użytkowy. Inwestycja B. R. składa się dwóch kondygnacji naziemnych, w tym z poddasza użytkowego, co zostało określone w ocenie technicznej obiektu z 1999 r. Plan odnosi się także do pokrycia dachu wskazując, że planowana zabudowa winna być pokryta dachem stromym osymetrycznych spadkach połaci w zakresie 30-45°. W przypadku omawianej inwestycji kąt pochylenia dachu wynosi około 40°' co wynika z projektu autorstwa J. Ł. -S.

Odnosząc się do drugiego zagadnienia organ odwoławczy podniósł, że zebrany dotychczas materiał dowody pozwala bezsprzecznie stwierdzić, że roboty budowlane zrealizowane przez B. R. pogorszyły stan techniczny budynku L. C., poprzez jego zalewanie wodami opadowymi. Z odrzuconych przez organ pierwszej instancji, jednak uwzględnionych przez organ odwoławczy, dokumentów A SA, wynika, że w 2000 i 2001 r. L. C. uzyskał wypłatę z tytułu szkody spowodowanej zalaniem mieszkania w oparciu o protokół sporządzony w jego lokalu. W jego treści zaznaczono, że w czasie długotrwałych opadów deszczu zalana została ściana (wewnątrz i na zewnątrz), a przyczyną może być wadliwie wykonana blacharka budynku sąsiada. Również w piśmie z 1 lipca 2002 r. wskazano, że w obu przypadkach szkód zalaniowych przyczyną była nieszczelność w styku łączenia obu pokryć dachów. Problem ten został także naświetlony w ocenie stanu technicznego nr [...] z 10 lipca 2000 r. sporządzonej przez inż. J. K., jak pięcioletniej okresowej kontroli budynku dokonywanej co najmniej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia, przez mgr inż. J. O. dotyczącej budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. Wynika z nich, że przyczyną zalewania budynku L. C. są nieprawidłowo wykonane roboty budowlane na styku obu połaci dachu, niedostateczne zabezpieczenie łączenia, brak szczelności pokrycia dachu w osi rynny dachowej przybudówki oraz brak uszczelnienia na bazie kitu trwale plastycznego, skutecznie ograniczający ewentualny napływ wód opadowych. Problem ten został szczegółowo opisany także w ekspertyzie o stanie technicznym budynku sporządzonej przez inż. T. G. i inż. G. Z., obszernie cytowanej w pierwszej części uzasadnienia, a w stosunku do wcześniejszych opracowań rozszerzonej o dane dotyczące zabezpieczenia przed osuwającym się śniegiem.

Nie ulega zatem wątpliwości, że to nieprawidłowo wykonane roboty budowlane spowodowały pogorszenie stanu budynku L. C. i mogą zagrażać bezpieczeństwu jego mieszańców. Stan taki stanowi niewątpliwe naruszenie normy § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z nim wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. Organ pierwszej instancji słusznie przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 października 1997 r., sygn. akt: IV/SA/202/96, stwierdzającym że "ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich przewidzianą prawem budowlanym zapewnia się przede wszystkim poprzez przepisy techniczno budowlane, zatem o naruszeniu uzasadnionych interesów tych osób można mówić, gdy zostały naruszone konkretne przepisy".

Powyższe rozważania zdaniem OWINB prowadzą do przekonania, że inwestycja B. R. nie odpowiada przepisom wyłącznie w zakresie połączenia obu dachów i ich uszczelnienia, a więc § 204 ust. 5 warunków technicznych. Zauważył przy tym organ, że zgodnie z § 319 ust. 1 tego rozporządzenia dachy i tarasy powinny mieć spadki umożliwiające odpływ wód opadowych i z topniejącego śniegu do rynien i wewnętrznych lub zewnętrznych rur spustowych.

Analiza rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie wskazuje w jaki sposób połączenie obu dachów winno zostać wykonane, zatem, jak wskazał Sąd, a za nim Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim, odnieść się tu należy do ogólnej normy § 204 ust. 5 tego rozporządzenia. W przeciwieństwie jednak do L. C. tut. organ popiera w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji, że wykonanie określonych robót budowlanych pozwoli na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Badając całokształt zebranego materiału dowodowego przyjdzie stwierdzić, że ekspertyza sporządzona przez inż. T. G. i inż. G. Z. w sposób jednoznaczny i wyczerpujący oceniła zaistniały stan oraz przedstawiła sposób rozwiązania stwierdzonych nieprawidłowości. Jak już wskazano powyżej brak jest unormowań prawnych regulujących stwierdzone nieprawidłowości (brak obróbek blacharskich, izolacji przeciwwilgociowych na styku dachu L. C. oraz ściany dobudówki B. R., brak obróbek blacharskich na styku połączenia dachu przybudówki z budynkiem mieszkalnym L. C., zbyt niskie wywinięcie izolacji przeciwwilgociowej na ścianę budynku mieszkalnego L. C. oraz dobudówki B. R., bardzo mały kąt nachylenia połaci oraz jakość wykonanego spadku L. C., złe odprowadzenie wody z dachu (zalegająca woda na dachu) w okresie zimowym przy opadach śnieżnych, w miejscu styku rynny L. C. i ściany przybudówki B. R. dokonano rażących nieszczelności, które powodują zamakanie wspólnych ścian B. R. i L. C. - za w/w ekspertyzą) powoduje, że rozwiązania podane przez autorów ekspertyz należy uznać za właściwe do stwierdzonych naruszeń. W pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że wykonanie nowej obróbki blacharskiej w połaci dachowej i na ścianie zgodnie ze sztuką budowlaną zapewniającej jednocześnie szczelne połączenie koryta koszowego z rynną dachową i wskazanie, że kosze powinny być pokryte pasem blachy cynkowanej lub ocynkowanej o szerokości nie mniejszej niż 600 mm, nakazanie zakończenia bocznych krawędzie blachy rąbkami leżącymi o szerokości 20-K30 mm i wchodzącymi pod dachówkę na 150 200 mm, przy czym długość obróbek blacharskich pionowych i poziomych biegnąca wzdłuż połaci dachowych powinna wynosić min 15 cm, nakazanie uszczelnienia styków ściany blachy ze ścianą budynku za pomocą preparatów przeznaczonych do tego typu połączeń, jest rozwiązaniem przewidzianym w Polskich Normach PN- 61/B-10245 Roboty blacharskie budowlane z blachy stalowej ocynkowanej i cynkowej - wymagania i badania techniczne przy odbiorze oraz PN-71/B-10241 Roboty pokrywcze- krycie dachówki ceramicznej wymagania i badania przy odbiorze, które nie zostały jednak przywołane w rozporządzeniu z 2002 r. Niemniej jednak są one powszechnie stosowane w budownictwie, jako zapewniające bezpieczeństwo konstrukcji i użytkowania budynku. Podobnie należy ocenić nakaz wykonania zapory śniegu zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji, podgrzewanej systemem kabli grzewczych odpornych na działanie UV, gdyż jej brak bezsprzecznie powoduje zagrożenie dla sąsiedniej nieruchomości, natomiast, jak słusznie wywiódł to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim, jej realizacja w sposób określony przez autorów ekspertyzy z 2009 r. pozwoli na usuniecie występowania tego zagrożenia, a zatem doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z prawem.

Reasumując stwierdził, że inwestycja B. R., aczkolwiek wykonana niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, może zostać przywrócona do stanu zgodnego z przepisami w inny sposób, niż poprzez jej rozebranie. Wykonanie określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim robót budowlanych spowoduje, że uciążliwości wywoływane przez nieprawidłową rozbudowę, zostaną całkowicie zlikwidowane. Naprawa łączenia obu dachów i uszczelnienie obróbek blacharskich, montaż właściwych zabezpieczeń śniegowych spowodują że budynek L. C. nie będzie zalewany wodami opadowymi, a stan zagrożenia związany z możliwością osuwania się śniegu zniknie – konkludował organowi.

W skardze sądowoadministracyjnej L. C. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust.4 Prawa budowlanego, w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 11 lipca 2003 r. przez ponowne przyjęcie, iż należy zastosować te przepisy oraz naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez niezastosowanie tego przepisu w sprawie i brak orzeczenia nakazu rozbiórki części obiektu stanowiącej samowolę budowlaną.

Zdaniem skarżącego w sytuacji faktycznej występującej w sprawie istotne odstępstwo od pozwolenia budowlanego powodujące zagrożenie dla mienia, zdrowia i życia strony musi zakończyć się nakazem robiórki. Ponadto na gruncie art. 51 ust. 1 Prawa budowalnego w tej samej sprawie można tylko raz zastosować jeden ze sposobów doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentów zaskarżonej decyzji.

W pismie procesowym z dnia 30 czerwca 2011 r.ustanowiony pełnomocnik z urzędu dla skarżacego zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, a to art. 40 § 2 K.p.a.w zw. z art. 109 § 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez nieuwzględnienie okoliczności braku doręczenia decyzji I instancji ustanowionemu pełnomocnikowi, co spowodowało bezskuteczność doręczenia oraz art. 110 K.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie.

Domagał się nadal uchylenia decyzji, zasądzenia kosztów na rzecz skarżącego i przyznania kosztów pełnomocnika z urzędu według dwukrotnej stawki minimalnej.

Na rozprawie 20 lipca 2011 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty z tego pisma wnosząc o przyznanie kosztów zastępstwa według trzykrotnej stawki minimalnej.

Wobec podniesienia zarzutu pominięcia pełnomocnika przy doręczeniu decyzji I instancji nie w skardze tylko złożonym przed rozprawą pismie procesowym Sąd uznał za celowe umożliwienie organowi zajęcia stanowiska co do tego zarzutu. Pismem z dnia 3 sierpnia 2011 r. OWINB w Opolu podniósł, że zarzut skarżacego nie jest uzasadniony.W szczegolności w toku kolejnego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy pełnomocnik H. S. pismem z dnia 24 sierpnia 2010 r. wystapił do organu odwoławczego z “ponagleniem", do którego dołączył kopię pełnomocnictwa z dnia 18 sierpnia 2010 r. Pełnomocnik ani strona nie wskazali, że wolą ich pozostaje, aby pełnomocnictwo zostało przekazane do organu I instancji.Dlatego – według OWINB – mógł on przyjąć, że pełnomocnictwo to jest skuteczne tylko przed organem odwoławczym. Odwołano sie też do art. 33 § 3 K.p.a. Uczestniczka postępowania B. R. wniosła o oddalenie skargi. Jednocześnie zażądała wstrzymania wykonania zaskarzonej decyzji, podnosząc, ż skarżacy uniemozliwia wykonanie decyzji organu, dlatego nie mogła dotrzymać terminu wykonania nakazanych robót budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 184 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U.Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola zaskarżonych aktów administracyjnych, w tym decyzji wymienionych w art. 3 § 2 tej ostatniej ustawy sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Ponadto zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po raz kolejny sąd administracyjny rozpoznaje sprawę opisaną wyżej i jak zaznaczono w orzeczeniu z 13 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Op 181/08, jest obowiązany stosować się do przepisu art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z nim ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji jak i sąd rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, czyli rozpatrując sprawę ponownie organ i sąd uwzględniają wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego dokonaną wcześniej.

Ocena prawna, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, determinuje działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Wskazania do dalszego postępowania polegają na określeniu sposobu i kierunku uzyskania pełnego materiału dowodowego a przez to dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 K.p.a. przez organ administracji. Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego sądu oznacza natomiast, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie poglądowi wyrażonemu we wcześniejszym orzeczeniu.

W wyrokach NSA z 6 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 691/08, opubl. LEX 574442 i z 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1850/07, opubl. LEX 526070 kontynuuje się orzecznictwo sądowe wskazujące na bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych odnoście dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. Pominięcie przez organ administracji publicznej przy ponownym wydawaniu decyzji oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza tym samym zasadę związania tą oceną, a to z kolei oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe.

Na tle orzeczenia z 8 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 297/07 opubl. LEX 488566, trzeba też zauważyć, że naruszenie prawa polegające na niezastosowaniu się przez organy do oceny prawnej wyrażanej we wcześniejszym wyroku w tej sprawie, stanowi wadę, którą sąd orzekający ponownie w sprawie, powinien wziąć pod rozwagę z urzędu, niezależnie od tego, czy zarzut taki został podniesiony w skardze.

Aby jednak w pełni realizować zasadę związania sądu, w myśl art. 153 P.p.s.a. musi zaistnieć sytuacja, w której sąd ponownie rozpoznający sprawę ma do oceny akt administracyjny wydany po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu i nie zawierający wad proceduralnych, których istnienie niweczy możliwość kontroli sądowej pod kątem zastosowania się do uprzedniej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania.

Dlatego zaskarżona decyzja z 9 grudnia 2010 r. mogła być przedmiotem kontroli w rozumieniu powołanego wyżej art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, jak i art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 1 P.p.s.a., tylko wówczas, gdyby nie istniały błędy proceduralne nakazujące uwzględnienie skargi na podstawie jednej z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Tymczasem słuszny jest zarzut skarżącego podniesiony w piśmie z 30 czerwca 2010 r. co do naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. przez organ I instancji, które nie spotkało się z właściwą oceną przez organ odwoławczy.

Zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się w stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. Od zasady doręczania pism stronie osobiście K.p.a. przewiduje wyjątki. Jednym z nich jest przepis art. 40 § 2 K.p.a. w myśl którego, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika.

Podstawą zastępstwa procesowego jest przepis art. 32 K.p.a. (strona może działać przez pełnomocnika). O ustanowieniu pełnomocnika organ administracji prowadzący sprawę powinien być powiadomiony. Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem. Oznacza to, że także wszystkie pisma procesowe i akty wydane przez organ doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Przepis art. 40 § 2 nie dopuszcza żadnych wyjątków – zauważył Sąd Najwyższy w postanowieniu z 9 września 1993 r., sygn. akt III ARN 45/93, opubl. OSNCP 1994/5/112, podnosząc, że zgodnie z przyjętą zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń, pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Orzeczenie to nawiązuje do poglądu NSA w wyroku z 10 lutego 1987 r., sygn. akt SA/Wr 875/86 opubl. ONSA 1987/1/13 według którego pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Poglądy te podzielają współcześnie wojewódzkie sądy administracyjne i NSA , a część z nich zasadnie przytoczył pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z 30 czerwca 2011 r.

Reasumując tą część wywodów trzeba stwierdzić, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniach, w tym art. 40 § 1 i 2 K.p.a. mają charakter obligatoryjny tj. wyłączają swobodę organu i stron w zakresie sposobu doręczania pism.

Zapis art. 40 § 2 K.p.a. wiąże zarówno organ jak i same strony. Strona tylko przez cofnięcie pełnomocnictwa lub jego wyraźne ograniczenie, albo ustanowienie pełnomocnika do doręczeń może zmienić zasadę doręczania pism pełnomocnikowi.

W rozpoznawanej sprawie skarżący L. C. ustanowił 18 sierpnia 2010 r. pełnomocnika do zastępowania go "w postępowaniach administracyjnych przed organami administracji, w szczególności OWINB w Opolu i PINB w powiecie krapkowickim". Pełnomocnik, adwokat H. S., złożył pełnomocnictwo przy piśmie z 24 sierpnia 2010 r. (wpływ do organu 27 sierpnia 2010 r.), w którym ponaglał organ odwoławczy do załatwienia odwołania strony z 4 listopada 2009 r. od decyzji organu I instancji z 27 października 2009 r.

Decyzję nr [...] organ I instancji wydał w sprawie "rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], inwestor B. R.". Decyzję tą wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Sprawie odwołania organ odwoławczy nadał numer [...]. Takie też oznaczenie zamieścił pełnomocnik skarżącego składając pełnomocnictwo udzielone przez stronę 18 sierpnia 2004 r. przy piśmie przewodnim z 24 sierpnia 2010 r.

Biorąc pod uwagę te okoliczności faktyczne oraz treść art. 32 K.p.a. trzeba zważyć, że strona właściwie umocowała pełnomocnika przed organami nadzoru budowlanego w sprawie będącej następstwem samowolnej rozbudowy części budynku mieszkalnego przez B. R. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, czy przedmiot postępowania określono w kolejnych decyzjach organu jako "rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego", czy "nakaz wykonania robót budowlanych". Cały czas od wszczęcia postępowania administracyjnego tzw. naprawczego przez organ nadzoru budowlanego była to bowiem jedna i ta sama sprawa administracyjna, która zakończy się ostateczną decyzją przywracającą obiekt do stanu zgodnego z prawem przez wykonanie określonych robót budowlanych lub nakazem rozbiórki nielegalnie wykonanych części budynku.

Wymaga podkreślenia, że w procedurze administracyjnej nie ma regulacji zakresu pełnomocnictwa, jak ma to miejsce w przypadku art. 88 K.p.c. lub 36 P.p.s.a. Nie ma zatem typowego rozróżnienia na pełnomocnictwo ogólne lub szczególne. Jeżeli organ ma wątpliwości co do zakresu umocowania winien wezwać stronę do ich wyjaśnienia.

Taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca, a nie zachodzi także podstawa do przyjęcia – jak twierdzi OWINB w Opolu w piśmie sądowym z 3 sierpnia 2011 r. -, że pełnomocnictwo było umocowaniem adwokata do czynności w postępowaniu odwoławczym, a strona "nie wskazała, że wolą jej jest przekazanie odwołania do organu pierwszej instancji".

Po pierwsze pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym powinno być udzielone na piśmie i takie zostało złożone do akt (por. art. 33 § 2 K.p.a. z wyjątkiem tam przewidzianym).

Po drugie zakres pełnomocnictwa wynikał z umowy stron i jest odzwierciedlony w treści umocowania. Wobec braku jakichkolwiek ograniczeń w nim zamieszczonych jest to pełnomocnictwo ogólne.

Po trzecie pełnomocnictwo udzielone adwokatowi 18 sierpnia 2010 r. upoważniało go do zastępowania strony w postępowaniach administracyjnych przed organami obu instancji, które zostały zresztą wskazane z nazwy i siedziby. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia – jak czyni to organ odwoławczy – że prawidłowe było przyjęcie, iż strona chce być zastępowania przez adwokata jedynie w postępowaniu odwoławczym.

Po czwarte, na tle art. 33 § 3 K.p.a., należy odnieść się do argumentów OWINB w Opolu, zawartych przede wszystkim w zaskarżonej decyzji, że złożenie pełnomocnictwa powinno nastąpić do akt konkretnej sprawy, a nie do jakichkolwiek akt. Pogląd ten zaczerpnięto z tez opublikowanych w sprawach I SA/Wr 1649/02 i II FSK 1217/06, (oba orzeczenia zamieszczone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres internetowy https://cbois.nsa.gov.pl). Stanowisko organu uznać należy za błędne. Powołując się na poglądy orzecznictwa należy zawsze przeanalizować stan faktyczny tamtej sprawy.

W sprawie I SA/Wr 1649/02 sąd wypowiedział pogląd na tle art. 137 § 3 Ordynacji podatkowej (odpowiednika art. 33 § 3 K.p.a.), iż organ nie ma obowiązku podejmowania poszukiwań i sprawdzania czy ewentualnie innym organom nie zostało złożone pełnomocnictwo strony, rozstrzygając sprawę, w której pełnomocnictwo dla doradcy podatkowego udzielono i złożono w postępowaniu wymiarowym w podatku od towarów i usług, prowadzonym przez Inspektora Kontroli Skarbowej, będącym odrębnym zupełnie postępowaniem od sprawy w przedmiocie odpowiedzialności osoby fizycznej jako wspólnika spółki cywilnej za zaległości podatkowe spółki prowadzonej z kolei przez Urząd Skarbowy. Sąd ten podkreślał w uzasadnieniu wyroku z 21 maja 2004 r., że są to dwa różne postępowania prowadzone przez dwa różne organy podatkowe. Sąd zwrócił też wprost uwagę, że "fakt przekazania przez Inspektora Kontroli Skarbowej Urzędowi Skarbowemu decyzji wymiarowej (co wynika z przepisów prawa – przypis sądu) nie potwierdza bynajmniej równoczesnego przekazania dokumentu pełnomocnictwa, z którego wynika zakres umocowania". Tak więc z wykorzystanej przez OWINB w Opolu tezy orzeczenia I SA/Wr 1649/02 nie da się wyprowadzić wniosków odpowiadających organowi nadzoru budowlanego na tle stanu faktycznego tej sprawy.

Natomiast w sprawie II FSK 1217/06 spór dotyczył sytuacji czy udzielenie pełnomocnictwa ogólnego doradcy podatkowemu "do prowadzenia wszelkich postępowań podatkowych, kontrolnych i czynności sprawdzających w zakresie podatku dochodowego od osób fizycznych za lata 1998 i 1999, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań" obliguje pełnomocnika do złożenia uwierzytelnionego odpisu tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw, a jeżeli tego nie uczynił, to organy podatkowe słusznie dokonywały doręczeń bezpośrednio do rąk strony. Taki pogląd NSA jest oczywiście słuszny, ale stan faktyczny tamtej sprawy nie ma nic wspólnego z obecnie rozpoznawaną sprawą w sytuacji, gdy organy nadzoru budowlanego prowadzą cały czas jedno postępowanie naprawcze i w dacie złożenia pełnomocnictwa do akt (27 sierpnia 2010 r.)nie było mowy o różnych, konkurencyjnych postępowaniach dotyczących inwestycji B. R. Z omówionych przyczyn poglądy WSA w Opolu w sprawie I SA/Wr 1649/02 i NSA w sprawie II FSK 1217/06 nie mogą mieć zastosowania w rozpatrywanej obecnie sprawie.

Podsumowując tą z kolei część wywodów należy zważyć, że L. C. w dacie podjęcia i doręczenia decyzji PINB w powiecie krapkowickim z 22 października 2010 r. miał ustanowionego pełnomocnika procesowego, któremu należało doręczać wszelkie pisma, w tym decyzje. Jeżeli pełnomocnik umocowany jest ogólnie w sprawie administracyjnej – jak ma to miejsce w tej sprawie – doręczenie decyzji pełnomocnikowi powoduje określony skutek prawny, a nie doręczenie takiego aktu oznacza pominięcie strony w postępowaniu.

Dlatego doręczenie decyzji stronie, jeśli ustanowiła wcześniej zgłoszonego organowi pełnomocnika, jest bezskuteczne (por. też orzeczenia sądów administracyjnych na stronach internetowych NSA pod adresem wyżej wskazanym w sprawach: II GSK 509/10, I SA/Kr 1787/09, III SA/Lu 114/10, IV SA/Wa 2460/07 i powołane w nich dalsze orzecznictwo).

Te konkluzje mają ważkie znaczenie do rozpatrywanej sprawy.

Organ odwoławczy rozpoznał merytorycznie odwołanie złożone osobiście przez L. C. pismem z 3 listopada 2010 r. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie.

Jak wyżej wskazano na tle przepisu art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 33 § 3 K.p.a. decyzja I instancji winna być doręczona pełnomocnikowi skarżącego. Data doręczenia ma znaczenie także na tle regulacji art. 110 K.p.a. i wyrażonej w nim zasady związania organu wydaną decyzją od chwili doręczenia.

Organ odwoławczy wydaje decyzję o jakiej mowa w art. 138 K.p.a. tylko w wypadku prawidłowego doręczenia decyzji I instancji. W przeciwnym razie w braku skutecznego doręczenia decyzji I instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania.

Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Taka sytuacja powoduje niemożność oceny decyzji I instancji pod względem merytorycznym. Jest to orzeczenie formalne, które kończy postępowanie odwoławcze, lecz nie kończy sprawy administracyjnej.

W rozpatrywanej sprawie zajdzie bowiem konieczność doręczenia decyzji I instancji pełnomocnikowi umocowanemu w dniu 18 sierpnia 2010 r., albowiem doręczenie w dniu 27 października 2010 r. bezpośrednio stronie (k80 akt admin.) nie było skuteczne. Dopiero po skutecznym doręczeniu zacznie biec termin do wniesienia odwołania na podstawie art. 129 § 2 K.p.a. Do tego w zasadzie sprowadzają się wskazania do dalszego postępowania o jakich mowa w art. 153 P.p.s.a. omówionym na wstępie.

Przedmiotem kontroli sądu nie była także merytoryczna treść orzeczenia I instancji (na gruncie art. 134 § 1 w zw. z art. 135 P.p.s.a.), gdyż wykluczały to wady doręczenia decyzji PINB w powiecie krapkowickim, ograniczające badanie skargi do zagadnień formalnych.

Z tych względów sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera b i c P.p.s.a., a w przedmiocie wykonalności orzeczenia orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach postępowania należnych skarżącemu sąd nie orzekł, gdyż takie nie zostały zgłoszone przed zamknięciem rozprawy (inne niż wpis od którego skarżącego zwolniono w ramach prawa pomocy).

Co do kosztów pełnomocnika z urzędu to przyznano je na podstawie § 2 ust. 1 i ust 3, § 3 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) w wysokości stawki minimalnej 240 zł wraz z podatkiem od towarów i usług, uwzględniając rodzaj rozpoznawanej sprawy.

Na marginesie Sąd wskazuje, iż nie rozpoznał wniosku uczestniczki o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na wyznaczenie sprawy na rozprawę w momencie wpływu tego wniosku, a po wtóre wniosek na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. może złożyć tylko skarżący.