Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 717/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. c, art. 29a ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 36a ust. 5 pkt 2b
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Jarosław Czerw Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2023 roku sprawy ze skargi H. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 5 maja 2023 r. nr 86/2023 znak: WOP.7721.1180.2022.KD w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej legalności wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej oddala skargę. ał


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 maja 2023 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775), zwanej "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z dnia 4 listopada 2022 r. nr 66/2022, którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzono postępowanie w sprawie dotyczącej legalności wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce o nr ewid. [...] i [...] w m. W.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem postępowania jest zgodność z prawem wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce o nr ewid. [...] i [...] w m. W., gm. C. przez inwestora Gminę C..

Mając na uwadze powyższe organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego - nie wymaga pozwolenia na budowę, ale wymaga zgłoszenia budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych z zastrzeżeniem art. 29a Prawa budowlanego. Stosownie do art. 29a Prawa budowlanego - budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23, lub stacji ładowania, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 25, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Do budowy, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis art. 29a Prawa budowlanego zawiera w istocie uproszczoną formę legalizacji obiektu budowlanego jakim jest przyłącze, umożliwiając inwestorom realizację przyłączy bez potrzeby zgłoszenia, jak też uzyskiwania pozwolenia na budowę. Zamiast tego inwestor może sporządzić plan sytuacyjny na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Jednakże organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie, nie mamy do czynienia z budową przyłącza kanalizacji sanitarnej jako samodzielnego przedmiotu robót budowlanych, a z powstaniem takiego przyłącza w ramach szeroko zakrojonej inwestycji jaką jest budowa całej sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami i przepompowniami na działach obręb. W. - M. w oparciu o decyzję Starosty Wieluńskiego o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia 14 października 2004 r. Ponadto organ odwoławczy za organem I instancji podniósł, że przyłącze to zostało objęte "w sposób lokalizacyjny" powyższą decyzją Starosty Wieluńskiego, która w treści rozstrzyga o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej z przyłączami do działek i przepompowniami.

Powyższe zdaniem organu II instancji oznacza, że przedmiotowe przyłącze zostało wykonane jako część kanalizacji sanitarnej, w lokalizacji określonej w decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty Wieluńskiego Nr [...] z dnia 14 października 2004 r., a zatem nie istnieją podstawy do prowadzenia odrębnego postępowania wobec samego przyłącza i jego legalności, tym bardziej, że z posiadanych przez organ akt przekazanych przez organ I instancji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu już w chwili otrzymania pisma interwencyjnego H.P., prowadził inne postępowania, tj.:

postępowanie PINBW.5160.21.2022 - dotyczące przystąpienia do użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami i przepompowniami na działkach obr. W. - M., zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty Wieluńskiego o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 14 października 2004 r.

postępowanie PINBW.5160.17.2022 - dotyczące budowy sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami i przepompowniami z uwzględnieniem nieprawidłowości opisanych w załączniku do pisma H.P. z dnia 9 czerwca 2022 r. zawierającym m.in. wniosek o odłączenie wykonanego przyłącza na działce nr ewid. [...], ścieków odprowadzanych z działki nr [...] i [...].

- postępowanie PINBW.5120.206.2022 - dotyczące zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami i przepompowniami na działkach obr. W. - M., zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty Wieluńskiego o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 14 października 2004 r.

W ocenie organu II instancji, przedmiotowe przyłącze zawiera się już w przedmiocie powyżej prowadzonych postępowań, w szczególności postępowania znak: PINBW.5160.17.2022 w sprawie budowy sieci kanalizacji z przyłączami i przepompowniami, dlatego też nie zachodzi potrzeba prowadzenie odrębnego postępowania. Oznacza to, że pismo interwencyjne H.P., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 14 lipca 2022 r. należało wykorzystać w prowadzonym już postępowaniu, zamiast wszczynać kolejne postępowanie. Jednak – jak zaznaczył organ II instancji - po wszczęciu postępowania w sprawie spornego przyłącza, organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a zatem wszedł w meritum sprawy, wobec czego nie mógł już na tym etapie wydać postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania. W sytuacji odniesienia się do meritum wniesionego żądania, organ I instancji był zobligowany stosownie do art. 104 k.p.a. do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Z kolei stosownie do art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, słusznie organ I instancji zauważył, że nawet gdyby przyjąć, że w niniejszej sprawie doszło do odstąpienia w zakresie zmiany przebiegu i długości przyłącza do działki [...], [...] i [...], tj. do odstępstwa od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany, to wobec przyłącza nie będzie on miał zastosowania. Bowiem stosownie do art. 36a ust. 5b pkt 1 Pr. bud., przepisów ust. 5 pkt 1 nie stosuje się do urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury. Przez urządzenie budowlane, w zgodzie z definicją zawartą w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Cechą wyróżniającą urządzenia budowlane jest ich związanie z obiektem budowlanym w sposób funkcjonalny, umożliwiający użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, które z kolei przesądza o rodzaju urządzeń technicznych niezbędnych do jego eksploatacji (wyrok NSA z 10.01.2017 r., II OSK 927/15, LEX nr 2203456).

Odwołując się do orzecznictwa organ II instancji wskazał, że odstąpienie nieistotne nie kreuje sprawy administracyjnej i nie stanowi podstawy do prowadzenia postępowania jurysdykcyjnego przez organ nadzoru budowlanego; a jeżeli mimo to zostało ono wszczęte - podlega umorzeniu. Z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 Prawo budowlane oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji planowane przez inwestora odstąpienie zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4, 5 i 9 Prawa bud.

W ocenie organu II instancji, po uwzględnieniu zarówno charakteru inwestycji, a także obecnie obowiązujących norm oraz zakodowanych w nich wartości Prawa budowlanego, nie można uznać wykazanego odstępstwa jako odstąpienia istotnego. Wobec czego, organy nadzoru budowlanego nie mają również w oparciu o taką podstawę działania, legitymacji do dalszego prowadzenia postępowania wobec spornego przyłącza, tj. prowadzenia postępowania naprawczego, zamiast postępowania ws. legalności, jak to uczynił organ I instancji.

Jednakże – zdaniem organu odwoławczego - podstawową okolicznością przemawiającą za umorzeniem niniejszego postępowanie jest wskazana we wcześniejszych akapitach uzasadnienia kwestia, że przedmiotowe przyłączenie kanalizacji sanitarnej zostało zrealizowane w ramach budowy całej sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami i przepompowniami na działach obręb. W. - M. w oparciu o decyzję Starosty Wieluńskiego o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia 14 października 2004 r. i dodatkowo tej sprawie toczy się przed organem I instancji odrębne postępowanie.

Oceniając postępowanie organ II instancji stwierdził, że postępowanie organu I instancji zostało prawidłowo zakończone wydaniem decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umarzającej postępowanie administracyjne. W tej sytuacji, wobec braku podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, dalsze prowadzenie postępowania w sprawie wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce o nr ewid. [...] i [...] w m. W., gm. C. stało się bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do treści wniesionego odwołania, organ II instancji nie podzielił zaprezentowanych w nim argumentów co szeroko zaprezentował w uzasadnieniu niniejszej decyzji, a w szczególności nie podzielił zarzutu wykonania przyłącza wbrew woli strony, bowiem inwestor Gmina C. wykonywała wszystkie roboty budowlane na podstawie decyzji Starosty Wieluńskiego o pozwoleniu na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami i przepompowniami w miejscowości W.-M., gm. C., a zatem organ nie jest uprawniony by podważać prawidłowość wydania przez Starostę Wieluńskiego decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem kontrola decyzji o pozwoleniu na budowę nie należy do jego ustawowych zadań i stanowiłoby naruszenie zasady legalizmu, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji RP.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła H.P., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i nakazanie organowi administracji dalszego prowadzenia rzetelnego postępowania w celu wydania orzeczenia rozstrzygającego sprawę skarżącej, po uprzednim: zwrocie akt do organu II instancji w celu ich ponumerowania i dodatkowym załączeniu akt (ponumerowanych) postępowania z udziałem H.P., od którego wniosła odwołanie do organu II instancji (decyzja organu I instancji nr 13/2023 z 14 marca 2023 r.) oraz wzięciu pod uwagę dokumentów zawartych w obu aktach, które zostaną wskazane przez skarżącą po ponownym załączeniu już ponumerowanych akt i powiadomieniu jej pełnomocnika o złożeniu ponumerowanych akt. Ponadto pełnomocnik skarżącej wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw w tym również kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości według norm przepisanych.

Pełnomocnik skarżącej zaskarżonej decyzji zarzucił sprzeczność z prawem poprzez naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sprzeczne z ustalonymi faktami jest przyjęcie przez organ I instancji i wielokrotne powtarzanie w uzasadnieniu decyzji zarówno przez organ I instancji, jak i przez organ II instancji, że wykonanie przyłącza kanalizacyjnego z dz. [...] przez dz. [...] zawierało się w projekcie i decyzji - pozwoleniu na budowę sieci kanalizacyjnej, nr [...] z 14 października 2004 r.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że Gmina C. przyznała wobec H.P. w piśmie z 12 sierpnia 2022 r., że przyłącze kanalizacyjne z dz. [...] (Zasada) przez jej dz. [...] zostało wykonane nielegalnie, bowiem w odpowiedzi na wezwanie pochodzące od H.P., a skierowane do Gminy C. skarżąca uzyskała odpowiedź Gminy, że jej (zasadne) żądanie wykonania przebudowy przyłącza do jej działki [...] zostanie wykonane po określeniu warunków przebudowy, uzyskaniu funduszy i odpowiednich zezwoleń, jednakże w dłuższym czasie niż żądała tego skarżąca.

W ocenie pełnomocnika skarżącej w sprawie nie ustalono:

kiedy i na jakiej podstawie wybudowany został budynek na dz. Nr [...] i [...] (projekt budowlany, pozwolenie na budowę, dziennik budowy),

jakie rozwiązanie zostało przyjęte w projekcie budowlanym oraz w pozwoleniu na budowę w zakresie odprowadzania ścieków z wybudowanego domu na dz. [...] i [...],

czy H. P. wyraziła zgodę na przeprowadzenie kanalizacji z jej dz. [...] do kanalizacji na działkach [...] i [...]?

decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z 14 października 2004 r. nie obejmowała odprowadzenia ścieków z dz. [...] i [...], bo wtedy jeszcze nie było budynku mieszkalnego na tych działkach,

brak mapy - załącznika do pozwolenia na budowę z 2004 r., z zaznaczeniem przebiegu kanalizacji z działek [...] i [...],

brak odbioru przyłącza kanalizacyjnego wykonanego z dz. [...] do dz. [...],

sprzeczność rysunków przebiegu kanalizacji na przedmiotowych działkach na mapach zawartych w aktach sprawy,

w zaskarżonej decyzji (str. 1 i n.) wskazano na protokół kontroli z 30 czerwca 2022 r., w którym stwierdzono m.in., że nastąpiła zmiana przebiegu i długości przyłącza do działki nr [...], [...], [...], ale nie wskazano w powołanym protokole kontroli: jakie były zaprojektowane pierwotne rozwiązania przebiegu kanalizacji na wskazanych działkach, kto i kiedy zdecydował o zmianach w tych przebiegach,

przyczyna wyodrębnionego wykazania rozwiązań przebiegu kanalizacji m.in. dla działek [...] i [...] (Z.) - kiedy te wyodrębnione zapisy powstały i kto ich dokonał? (str. 3 decyzji),

przyczyna, że studzienka kanalizacyjna na działce [...] (P.) nie odbiera ścieków z jej nieruchomości, a odbiera ścieki wyłącznie z dz. [...] i [...] (Z.), czyli wbrew założeniu projektowemu (pismo H. P. z 6.02.2023).

Ponadto pełnomocnik skarżącej podniósł, że w sprawie skarżącej prowadzone są inne jeszcze postępowania przez organ I instancji, z których jedna ze spraw jest w stadium postępowania odwoławczego i chodzi tu o decyzję nr 13/2023 z 23 lutego 2023 r., od której odwołanie wniesiono w dniu 14 marca 2023 r. i w sprawie tej aktualnie skarżąca oczekuje na rozpatrzenie jej odwołania. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej dodał, że we wskazanej sprawie organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie budowy sieci kanalizacyjnej (tej samej co w sprawie niniejszej) na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z 14 października 2004 r.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, akta administracyjne sprawy niniejszej dowodzą, że czynności w postępowaniu podjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ramach rozważanego postępowania wyjaśniającego były znikome i w żadnej mierze nie przyczyniły się do rzetelnego wyjaśnienia i udokumentowania spornych zagadnień, jak wymagają tego przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie pełnomocnika skarżącej, nie mogły one stanowić przesłanek do wydania decyzji umarzającej postępowanie w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Ograniczyły się zaledwie do pozyskania skąpych i wybiórczych dokumentów o wątpliwej przydatności do rozstrzygnięcia sprawy, nie dokonano podstawowych czynności dowodowych, które opisano wyżej.

Nadto pełnomocnik skarżącej wskazał, że lakoniczne uzasadnienie decyzji organu I instancji, które nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., dowodzi, że organ nie rozważył z należytą starannością wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

W odpowiedzi na tę skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu.

Podstawą umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Treść przepisu art. 105 § 1 została zakreślona w sposób ogólny i obejmuje wszelkie przypadki bezprzedmiotowości postępowania, czyli wystąpienie trwałych i nieusuwalnych przeszkód, uniemożliwiających rozpatrzenie sprawy. W przepisie art. 105 § 1 k.p.a. ustawodawca nie sformułował enumeratywnego katalogu przesłanek umorzenia postępowania, tj. expressis verbis nie wymienił przeszkód, jakie wywołują tego rodzaju skutek procesowy. Przepis ten konstruuje ogólną przesłankę określaną jako "jakakolwiek bezprzedmiotowość" postępowania (m.in. wyrok WSA z dnia 7 kwietnia 2017 r., II SA/Gl 15/17, wyrok WSA z dnia 13 listopada 2014 r., VII SA/Wa 992/14, dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia wówczas, gdy w toczącym się postępowaniu zabraknie jednego z niezbędnych dla sprawy administracyjnej elementów, jakie wymienione zostały w art. 1 pkt 1 k.p.a. Niezbędne jest zatem, co do zasady, występowanie: organu, przed którym toczy się postępowanie, przynajmniej jednego podmiotu posiadającego przymiot strony postępowania, normy prawnej stanowiącej podstawę władczego działania organu (w formie decyzji administracyjnej) oraz źródła praw lub obowiązków strony postępowania, stanu faktycznego, regulowanego wskazaną wyżej normą prawną. Brak lub nieusuwalna wadliwość któregoś z powyższych elementów czyni postępowanie bezprzedmiotowym (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra. Olsztyn 2020).

W orzecznictwie wskazuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ stwierdzi brak podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że określone lub wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności, gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80; wyrok WSA z dnia 13 listopada 2014 r., VII SA/Wa 992/14, CBOSA; wyrok WSA z dnia 12 lutego 2019 r., VIII SA/Wa 858/18, CBOSA).

Podkreślić wypada, że umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym i nie jest równoznaczne z jego bezzasadnością. Bezzasadność żądania strony oznacza bowiem brak przesłanek do uwzględnienia wniosku strony i przybiera postać decyzji (merytorycznej) o odmowie uwzględnienia wniosku strony (m.in. wyrok WSA z dnia 2 marca 2010 r., III SA/Lu 572/09, CBOSA; wyrok WSA z dnia 1 lutego 2011 r., II SA/Rz 1107/10, CBOSA). Bezprzedmiotowość to albo brak w ogóle sprawy administracyjnej, bądź odpadnięcie jednego z elementów sprawy administracyjnej: pierwotne (przed wszczęciem postępowania) lub następcze (w toku postępowania). W konsekwencji bezprzedmiotowość postępowania stoi na przeszkodzie merytorycznemu załatwieniu sprawy.

Należy także podkreślić, że zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą oficjalności, organ administracji powinien z urzędu badać, czy postępowanie dotknięte jest wadą skutkującą koniecznością jego umorzenia. W razie stwierdzenia takiej wady, zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania (m.in. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2356/16, CBOSA).

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane pismem skarżącej z dnia 28 czerwca 2022 r. (data wpływu do organu I instancji – 26 lipca 2022 r.). Zgodnie z wnioskiem zawartym w tym piśmie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu wszczął postępowanie w przedmiocie zgodności z prawem wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w m. W., gm. C..

Wobec tak sprecyzowanego przedmiotu postępowania należy wskazać, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 23 ppkt c) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) dalej jako: p.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa przyłączy kanalizacyjnych, z zastrzeżeniem art. 29a. Natomiast zgodnie z art. 29a ust. 1 p.b. budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23, a więc również przyłączy kanalizacyjnych, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Do budowy przyłącza kanalizacyjnego stosuje się wówczas przepisy prawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 29a ust. 2 Prawa budowlanego). Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 (art. 29a ust. 3 p.b.).

Jak wynika z przywołanych powyżej przepisów, budowa przyłączy kanalizacyjnych może być realizowana bądź na podstawie zgłoszenia w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, bądź też na podstawie jej art. 29a ust. 1. Jednakże możliwa jest również sytuacja, kiedy przyłącza są budowane wraz z innym obiektem wymagającym pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji pozwolenie na budowę obejmuje także przyłącza (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 czerwca 2009 r., II SA/Lu 1/09, LEX Nr 563731).

W kontrolowanej sprawie z akt postępowania administracyjnego wynika, że w wyniku czynności wyjaśniających organ ustalił, iż budowa przedmiotowego przyłącza kanalizacji sanitarnej na ww. działkach stanowiła część zadania inwestycyjnego pn. "Budowa kanalizacji sanitarnej z przyłączami do działek i przepompowni ścieków zlokalizowanych na działkach w obrębie W.-M., gmina C..", którego inwestorem była Gmina C.. Ponadto organ ustalił, że dla powyższej inwestycji, obejmującej budowę kanalizacji na przedmiotowych działkach, inwestor uzyskał ostateczną i prawomocną decyzję Starosty Wieluńskiego Nr [...] z dnia 14 października 2004 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Jak wskazuje załącznik nr 1 do ww. decyzji, arkusz nr 3 - inwestycja obejmuje budowę przyłącza biegnącego od studni nr 55 do studzienki nr 59 znajdującej się działce nr ewid. [...] a następnie do studzienki nr 60 znajdującej się na działce nr ewid. [...] (przy czym nie zaznaczono granicy między działkami nr [...] i [...]). W konsekwencji należało uznać za prawidłowe ustalenia organu, w myśl których przyłącze na działkach nr ewid. [...] i [...], biegnące od studni nr 55 przez studzienkę nr 59 na działce [...] do studzienki nr 60 na działkach [...]/[...], stanowi część kanalizacji sanitarnej wybudowanej na podstawie decyzji Starosty Wieluńskiego zatwierdzającej projektu budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z dnia 14 października 2004 r. Powyższe skutkuje w szczególności tym, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 29a ustawy Prawo budowlane. W tym miejscu wypada wskazać, że podnoszony w skardze zarzut braku mapy – załącznika do pozwolenia na budowę z 2004 r. z zaznaczeniem przebiegu kanalizacji z działek [...] i [...] nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym. Przyłącze zlokalizowane na ww. działkach oraz na działce nr [...] wraz ze studzienkami zostało bowiem wskazane na mapie znajdującej się w arkuszu nr 3, załącznika nr 1 do powyższej decyzji.

Ponadto, co nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, w dacie wpływu do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu pisma skarżącej z dnia 28 czerwca 2022 r., organ ten prowadził postępowania w przedmiocie budowy sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami i przepompowniami zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty Wieluńskiego o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 14 października 2004 r., z uwzględnieniem nieprawidłowości wskazywanych przez skarżącą, obejmującym wniosek o odłączenie wykonanego przyłącza, będącego przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie (znak sprawy – PINBW.5160.17.2022) a także w przedmiocie zawiadomienia o zakończeniu budowy (znak sprawy PINBW.5120.206.2022) oraz przystąpienia do użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami i przepompowniami, zrealizowanej na podstawie ww. pozwolenia budowę z 14 października 2004 r. (znak sprawy PINBW.5160.21.2022). W dniu 23 lutego 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie budowy sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami i przepompowniami na działkach obręb W. – M., zrealizowanej na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 14 października 2004 r. (tj. w sprawie PINBW.5160.17.2022). Treść powyższej decyzji nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przedmiotem postępowania była zgodność z prawem budowy całej sieci kanalizacji sanitarnej objętej decyzją Starosty Wieluńskiego nr [...] z 14 października 2004 r., w tym przyłączy na działkach [...] i [...]. Kwestia zmiany przebiegu i długości przyłączy objętych wnioskiem skarżącej w niniejszej sprawie a także zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 pkt 2b ustawy Prawo budowlane poprzez ewentualne przekroczenie dopuszczalnych 2% zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, objęte są przedmiotem postępowania PINBM.5160.17.2022 i winny być zatem badane w toku tego postępowania. Na podkreślenie zasługuje, że strona skarżąca przyznaje w uzasadnieniu skargi, iż postępowanie to, zakończone w pierwszej instancji decyzją z 23 lutego 2023 r., prowadzone było w sprawie budowy sieci kanalizacyjnej "tej samej co w sprawie niniejszej".

Wobec powyższego trafnie wskazuje organ w zaskarżonej decyzji, że kwestia legalności budowy przyłącza kanalizacyjnego na działkach o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] zawiera się w przedmiocie wymienionych powyżej, prowadzonych już postępowań. Należy podkreślić, że brak podstaw prowadzenia odrębnego postępowania w odniesieniu do samego tylko przyłącza i stosowania w niniejszej sprawie art. 29a ustawy Prawo budowlane. Prowadzenie przez właściwy organ sprawy, której przedmiot obejmuje swoim zakresem przedmiot postępowania niniejszego skutkuje niedopuszczalnością prowadzenia kolejnego postępowania w tej sprawie przez ten sam organ. Wówczas organ winien odmówić wszczęcia postępowania, lub jeżeli wszczął postępowanie, w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z 20 grudnia 2020 r., II OSK 2579/20; z 14 października 2020 r., II OSK 1622/20; wyrok WSA w Warszawie z 18 czerwca 2020 r., VII SA/Wa 714/20; wyrok WSA w Szczecinie z 18 marca 2021 r., II SA/Sz 324/20; CBOSA). W powyżej zakreślonych ramach stanu faktycznego, obejmujących badanie wyłącznie przyłącza na działkach wskazanych przez skarżącą, w szczególności wobec toczącego się postępowania w przedmiocie budowy sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami i przepompowniami (PINBW.5160.17.2022), brak było także podstaw do badania w tym postępowaniu legalności całej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z 14 października 2004 r., w tym zarzutów dotyczących odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Należy przy tym zaznaczyć, iż Sąd dostrzega, że skarżąca zarzuca decyzji organu odwoławczego, że została wydana pomimo braku wyjaśnienia zakresu zmian wprowadzonych na etapie realizacji inwestycji w stosunku do rozwiązań przyjętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym a organy w kontrolowanym postępowaniu nie wyjaśniły wszystkich okoliczności pozwalających ustalić, czy zmiana przebiegu i długości przyłącza na działkach [...] i [...] jest zmianą istotną w rozumieniu przepisów art. 36a ust. 5. Jednakże, jak już wyżej wskazano okoliczności te podlegają badaniu w stosunku do całej sieci objętej przedmiotową inwestycją, co jest przedmiotem odrębnego postępowania, a należy też zważyć, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga kwestii zasadności wniosku strony. Nie stanowi ona rozstrzygnięcia merytorycznego, bowiem na przeszkodzie stoi bezprzedmiotowość postępowania, która w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy wynika z braku podstaw prawnych w ustalonym stanie faktycznym do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów nieustalenia przez organ kiedy i na jakiej podstawie wybudowany został budynek na działkach nr ewid. [...], [...], nieustalenia jakie rozwiązanie zostało przyjęte dla tego budynku w zakresie odprowadzania ścieków oraz faktu, że decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z 14 października 2004 r. nie obejmowała odprowadzania ścieków z tego budynku, ponieważ jeszcze go wówczas nie było, należy wyjaśnić, że okoliczności te nie są istotne w sprawie niniejszej. Przedmiotem kontrolowanego postępowania jest bowiem budowa przyłącza kanalizacji sanitarnej przez Gminę C. na podstawie decyzji Starosty Wieluńskiego z 14 października 2004 r. Natomiast wskazywane przez stronę skarżącą okoliczności i dowody w postaci projektu budowlanego, pozwolenia na budowę oraz dziennika budowy budynku wzniesionego na działce [...], [...] nie należą do przesłanek koniecznych dla ustalenia legalności tej inwestycji, w szczególności zrealizowania jej zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym przywołaną powyżej decyzją Starosty Wieluńskiego. W przedmiocie przystąpienia do użytkowania sieci sanitarnej obejmującej sporne przyłącze oraz w przedmiocie zawiadomienia o zakończeniu jego budowy toczą się natomiast odrębne postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Wieluniu (sprawa nr PINBW.5160.206.2022 oraz PINBW.5160.21.2022).

Skarżąca zarzuca także, iż Gmina C., jako inwestor zadania "Budowa kanalizacji sanitarnej z przyłączami do działek i przepompowni ścieków zlokalizowanych na działkach w obrębie W.-M., gmina C." nie posiadała zgody skarżącej na dysponowanie jej nieruchomością do celów budowlanych, podnosząc iż skarżąca nie wyrażała zgody na przeprowadzenie kanalizacji z jej działki [...] do kanalizacji na działkach [...] i [...]. Wobec tak sformułowanego zarzutu należało wskazać, że prawidłowo ustaliły organy w kontrolowanej sprawie, iż badanie spełnienia warunków uzyskania przez inwestora decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, nie należą do kompetencji organu nadzoru budowlanego, lecz organów właściwych w sprawie pozwolenia na budowę i w tym zakresie przekazały sprawę organowi właściwemu.

Wobec powyższego zarzuty podnoszone w skardze okazały się nie mieć wpływu na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, organ nie miał podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Umorzenie postępowania było przewidzianą przepisem art. 105 § 1 k.p.a. formą zakończenia postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.