Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1308/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 27 ust. 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 1758
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
article: art. 46a pkt 2, art. 46b pkt 4, art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 929/21 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r. nr NZB.906.86.2020 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zakrywania ust i nosa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 listopada 2021r., sygn. akt V SA/Wa 929/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J.M. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: MPWIS) z 25 listopada 2020r. nr NZB.906.86.2020 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zakrywania nosa i ust, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pruszkowie (dalej: PPIS) z 21 października 2020r., umorzył postępowanie administracyjne oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 16 października 2020 r. funkcjonariusz Komendy Policji w Brwinowie stwierdził, że strona nie zastosowała się do obowiązku zakrywania ust i nosa podczas przemieszczania się chodnikiem przylegającym do ul. [...] w P.. Sporządzoną na tę okoliczność notatkę urzędową przekazano do PPIS. Organ I instancji uznał, że zachowanie strony stanowiło naruszenie § 27 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 1758 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie z 9 października 2020 r.) i powołaną decyzją wymierzył stronie karę pieniężną 5.000 zł za nieprzestrzeganie w dniu 16 października 2020 r. obowiązku zakrywania ust i nosa z rygorem natychmiastowego wykonania z dniem doręczenia.

Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją MPWIS utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie. Stwierdził MPWIS, że zgodnie z art. 46a pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 z późn zm.; dalej: ustawa o zapobieganiu), w przypadku wystąpienia stanu epidemii, Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia rodzaj stosowanych rozwiązań, w tym m.in. wynikający z art. 46b pkt 4 ustawy o zapobieganiu obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowania innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie. Tego rodzaju specjalne rozwiązanie zostało zawarte w § 27 ust. 1 rozporządzenia z 9 października 2020 r., a jego naruszenie przez skarżącego (udokumentowane w notatce służbowej funkcjonariusza Policji), stanowiło naruszenie powszechnie obowiązującego wówczas prawa. Zachowanie strony mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych i stwarzało realne zagrożenie, że cel, dla którego wprowadzono w/w regulacje, nie zostanie osiągnięty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), po rozpoznaniu skargi strony, uznał ją za zasadną.

Sąd I instancji zauważył, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 z późn. zm.) od 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1), zastępujący wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego. W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 uchwalano zmiany w ustawie o zapobieganiu, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Sąd wskazał także, że art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy o zapobieganiu, wprowadził sankcję – karę pieniężną za niestosowanie się w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12. Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z 9 października 2020 r., w którego § 27 ust. 1 pkt 2 lit. a) do odwołania nałożono obowiązek zakrywania ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych, w tym na drogach i placach, na terenie cmentarzy, promenad, bulwarów, miejsc postoju pojazdów, parkingów leśnych.

W kontrolowanej sprawie organy uznały, że skarżący naruszył powyższy nakaz, gdyż 16 października 2020 r., przemieszczając się w miejscu ogólnodostępnym nie zastosował się do obowiązku zakrywania ust i nosa.

Uznając, że regulacja rozporządzenia z 9 października 2020 r., będąca jednocześnie podstawą prawną zapadłych w sprawie decyzji, ogranicza podstawowe prawa i wolności obywatelskie przewidziane w Konstytucji RP, WSA przede wszystkim zajął się zbadaniem jej zgodności z Konstytucją RP i delegacją ustawową. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, Trybunału Konstytucyjnego, WSA podzielił pogląd, że prawa i wolności obywatelskie zawarte w Konstytucji RP mogą być ograniczane wyłącznie przepisami rangi ustawowej. Uznał za niedopuszczalne prawnie przeniesienie przez ustawodawcę na organ stanowienia przepisów, ograniczających wspomniane wolności i prawa obywateli RP.

Stąd WSA doszedł do wniosku, że w dacie zdarzenia będącego przyczyną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej nie istniała podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikało, że obywatel RP ma obowiązek w miejscach ogólnodostępnych zakrywania ust i nosa przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego. Z powołanego w podstawach prawnych decyzji obu instancji art. 46b ustawy o zapobieganiu, zawierającego delegację ustawową nie wynikał obowiązek zakrywania ust i nosa; wytyczne co do treści aktu wykonawczego miały charakter blankietowy.

Sąd podkreślił, że art. 46b ustawy o zapobieganiu został zmieniony dopiero przez art. 15 ustawy z dnia 28 października 2020 r. (Dz.U. z 2020r., poz. 2112; dalej: ustawa zmieniająca z 28 października 2020 r.) z dniem 29 listopada 2020 r., w tym przez dodanie pkt 4a): "obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów" oraz została wprowadzona zmiana przez dodanie pkt 13 o treści: "nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu". Tym samym ustawowy nakaz zakrywania ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych zaczął obowiązywać dopiero od 29 listopada 2020 r.

Dlatego też Rada Ministrów nie tylko nie miała – zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP – prawidłowej podstawy prawnej do wydania rozporządzenia w sprawie "ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii", jak i też Sejm RP w sposób umożliwiający prawnie wydanie rozporządzenia nie zawarł w ustawowej delegacji wytycznych dla tego organu dotyczących treści aktu.

W konsekwencji WSA uznał § 27 ust. 1 rozporządzenia z 9 października 2020r. za niezgodny z Konstytucją RP, gdyż jako przepis podustawowy ograniczał prawo do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń (wbrew postanowieniom art. 52 ust. 3 Konstytucji RP) i w związku z tym odmówił jego zastosowania.

Sąd wyjaśnił, że w odróżnieniu od organów administracji publicznej, które nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją RP, sędziowie, skoro w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, to z tego powodu sądy administracyjne mogą samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową.

W ocenie WSA zastosowana na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 ustawy o zapobieganiu konstrukcja wielokrotnego odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych), w tym zawartych również w przepisach wykonawczych, doprowadziła do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonujaco-dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona omawianych deliktów, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym.

Dlatego § 27 ust. 1 rozporządzenia z 9 października 2020 r. nie mógł stanowić, czy też współstanowić materialnoprawnej podstawy nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie ustanowionych w nim nakazów.

Skoro w dniu 16 października 2020 r. nie istniała przewidziana przepisami Konstytucji RP ustawowa podstawa ograniczenia swobodnego i bez żadnych ograniczeń poruszania się obywateli również w miejscach ogólnodostępnych, to tym samym niezakrycie ust i nosa - jako forma ograniczenia tego prawa, przewidziana wyłącznie w rozporządzeniu – nie mogło być okolicznością pozwalającą na wymierzenie przez organy kary pieniężnej za niezabronione ustawą zachowanie. Tym samym kara pieniężna została nałożona bez skutecznej i zgodnej z Konstytucją RP podstawy prawnej wymaganej w wypadku ograniczenia konstytucyjnej wolności i prawa obywatela. Zatem, zarówno decyzja I, jak też decyzja II instancji wydane zostały bez podstawy prawej, co stanowiło przesłankę do stwierdzenia ich nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o czym WSA orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.).

W takiej sytuacji WSA stwierdził również brak podstaw do kontynuowania w sprawie postępowania administracyjnego, co oznaczało, że wystąpiła przesłanka z art. 145 § 3 p.p.s.a., nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego.

Stanowiska Sądu I instancji nie podzielił organ – MPWIS i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). Zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony na rzecz organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przepisanych. Organ zrzekł się rozprawy i wnosił o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, mimo iż wydane one były na podstawie istniejącej materialnoprawnej podstawy do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zakrywania ust i nosa;

b) art. 193 Konstytucji i art. 124 § 1 pkt 5) p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania i niezadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, w której Sąd I instancji powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności

art. 46 ust. 4 oraz art. 46b ustawy o zapobieganiu z art. 92 ust. 1 Konstytucji, które to stanowią podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;

2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

a) art. 46b pkt 4 w zw. z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239) w zw. z § 24 ust. 1 pkt 2 lit. d) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 566);

b) art. 52 ust. 1-3 i art. 92 Konstytucji RP, w ramach której Sąd I instancji stwierdził, że: (i) nakaz zakrywania ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych wynikający z rozporządzenia RM mając charakter powszechny wykracza poza ustawową delegację, co równoznaczne jest z wydaniem przez organy administracji decyzji nakładających sankcję administracyjną w postaci kary pieniężnej z naruszeniem prawa, oraz że (ii) nakaz ten stanowi naruszenie wolności przemieszczania się, gwarantowanej w art. 52 Konstytucji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Pismo, mające stanowić odpowiedź na skargę kasacyjną zwrócono pełnomocnikowi skarżącego na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a. Zatem strona nie wypowiedziała się w kwestii rozpoznania skargi kasacyjnej na rozporawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna MPWIS nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, gdyż strona nie żądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której działa Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2 ). Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji MPWIS w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku zakrywania ust i nosa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a., stwierdził nieważność tej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PPIS i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zdaniem Sądu I instancji, kontrolowana decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej, albowiem nie mógł jej stanowić (ani też współstanowić) przepis § 27 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia z 9 października 2020 r. (Dz. U. poz. 1758 z późn. zm.) Sąd I instancji ani organy nie opierali się na § 24 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (opubl.: Dz. U. poz. 1356 z późn. zm., dalej: rozporządzenie z 7 sierpnia 2020 r.), na które powoływał się organ w skardze kasacyjnej, a który to akt został uchylony przez rozporządzenie z 9 października 2020 r. Przy tym MPWIS opisując miejsce publikacji rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r. powołał się na Dz. U. z 2020 r. poz. 566, pod którą to pozycją zostało ogłoszone rozporządzenie Rady Ministrów z 31 marca 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, uchylone z kolei przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 658 z późn. zm.). Mimo wspomnianej niestaranności organu w określeniu w pkt 2 lit. a) petitum skargi kasacyjnej rozporządzenia, którego przepisy miał naruszyć WSA, to mając na uwadze uzasadnienie skargi kasacyjnej oraz uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, opubl.: ONSiWSA z 2010 r. z. 1, poz. 1), Sąd odwoławczy przyjął, że kasator zgłaszał w rezultacie naruszenie przepisów rozporządzenia z 9 października 2020 r.

Sąd I instancji uważał bowiem, że ustanowiony na mocy § 27 ust. 1 pkt 2 lit. a) ww. rozporządzenia obowiązek zakrywania ust i nosa przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego w miejscach ogólnodostępnych, w tym na drogach i placach, na terenie cmentarzy, promenad, bulwarów, miejsc postoju pojazdów, parkingów leśnych, po pierwsze, nie znajdował uzasadnienia – gdy chodzi o prawną podstawę jego wprowadzenia – w upoważniającym do wydania rozporządzenia wykonawczego przepisie art. 46b ustawy o zapobieganiu, albowiem w relacji do przypisanego stronie naruszenia tego obowiązku zachowaniem z dnia16 października 2020 r., upoważnienie dotyczące możliwości wprowadzenia w drodze rozporządzenia obowiązku zakrywania ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych zostało uchwalone dopiero ustawą nowelizującą z 28 października 2020 r., z mocą obowiązującą od 29 listopada 2020 r., a po drugie naruszał konstytucyjną wolność poruszania się po terytorium RP bez żadnych ograniczeń wkraczając przez to w materię ustawową, to jest w materię zastrzeżoną do regulacji tylko i wyłącznie w drodze ustawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, według Sądu odwoławczego, skarga kasacyjna nie podważa stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem.

Uwzględniając – w relacji do zarzutów kasacyjnych podważających zgodność z prawem zaskarżonego wyroku – istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji nie bez usprawiedliwionych podstaw oraz racji ocenił, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu z tego powodu, że wydane zostały bez podstawy prawnej, co w świetle znaczenia konsekwencji wynikających z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniało stwierdzenie ich nieważności oraz umorzenie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na podważające prawidłowość tego stanowiska zarzuty z pkt 1 lit. a) oraz z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadniał, aby rozpoznać je łącznie trzeba podnieść, że jakkolwiek z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało, że WSA skonfrontował oraz ocenił ustanowiony

w § 27 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 9 października 2020 r. obowiązek oraz wynikające z niego ograniczenie z punktu widzenia jego zgodności z art. 52 Konstytucji RP, to jednak zważywszy na znaczenie konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a. brak było podstaw do przyjęcia, że stanowisko tego Sądu odnośnie braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nie jest prawidłowe. W tym również w zakresie w jakim miałoby ono odnosić się do naruszenia wymienionym rozporządzeniem standardu konstytucyjnego.

Przypomnienia wymaga, że wolność przemieszczania się (art. 52 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP), do której odwołał się WSA, stanowi szczególny przejaw zarówno wolności osobistej, o której jest mowa w art. 31 ust. 2 zd. drugie ustawy zasadniczej i wyraża się ona w tym, że nikogo nie można zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje, a ponadto stanowi egzemplifikację ogólnego wolnościowego statusu jednostki, co z kolei wynika z art. 31 ust. 1 ustawy zasadniczej.

Jeżeli tak, to wyrażona w zaskarżonym wyroku ocena odnośnie niekonstytucyjności, mającego zastosowanie w sprawie, rozporządzenia z 9 października 2020 r. nie może zostać uznana za nieprawidłową i prowadzić w konsekwencji do uchylenia tego wyroku, albowiem sprzeciwiał się temu art. 184 in fine p.p.s.a. Co więcej, jeżeli skarga kasacyjna nie podważała tego, że upoważnienie dotyczące możliwości wprowadzenia rozporządzeniem obowiązku zakrywania ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych zostało uchwalone dopiero ustawą nowelizującą z 28 października 2020 r., z mocą obowiązującą od 29 listopada 2020r., to w relacji do przypisanego stronie naruszenia tego obowiązku zachowaniem z 16 października 2020 r. nie może to również pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie do braku jej skuteczności. Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 92 Konstytucji RP, których skarżący kasacyjnie organ nie uwzględnia w dostatecznym stopniu.

Jakkolwiek wolność jednostki nie ma absolutnego charakteru, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie w art. 31 ust. 3 Konstytucji, z którego wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98; 25 maja 1999r., sygn. SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., sygn. K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności – a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., sygn. U 5/97) – w rozpatrywanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do zachowania formalnego kryterium ograniczenia osobistej wolności jednostki.

Na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (por. wyrok TK w sprawie K 28/98 oraz wyrok z 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97).

Niewątpliwie należy do nich dziedzina prawa karnego, w której bezwzględna wyłączność ustawy nakazuje normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych, a szerzej rzecz ujmując, dziedzina przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub sankcji, albowiem konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić również do nich (por. orzeczenia TK z: 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94; 1 marca 1994 r., sygn. U 7/93; 26 września 1995 r., U 4/95).

Dziedziną taką jest również ta, która dotyczy sfery wolności i praw człowieka. W kontekście znaczenia i przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (por. wyroki TK z: 19 maja 1998 r., sygn. U 5/97; 28 czerwca 2000r., sygn. K 34/99; 6 marca 2000 r., sygn. P 10/99; 7 listopada 2000 r., sygn. K 16/00; 19 lipca 2011 r., sygn. P 9/09). Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu sprawy, w której orzekał WSA, należy również podnieść, że Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 25 maja 1998 r. o sygn.U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa, wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".

Znaczenie przedstawionych uwag oraz formułowanych na ich gruncie argumentów odnośnie do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w wymienionych powyżej sferach, nie może pomijać również tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji RP – a jest to nie mniej istotne – wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo możliwe i zarazem dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia – jeżeli, co trzeba podkreślić, zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, co oznacza, że chodzi o środki, których stosowanie koresponduje z ustawą zasadniczą, i które są osadzone na jej gruncie, a nie o jakiekolwiek środki – odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd prawny, że mimo zaktualizowania się przesłanek uzasadniających wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie został on wprowadzony, a wprowadzony w jego miejsce stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologiczego, w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (por. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., sygn. II KK 64/21, OSNK 2021/4/18). W tym, w zakresie, w jakim miałoby to wynikać ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19 oraz z formy wprowadzania tychże zmian.

W tym też kontekście trzeba podnieść, że pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy o zapobieganiu można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii. Nie ten jednak przepis upoważniający ustawy o zapobieganiu stanowił podstawę wydania rozporządzenia z 9 października, lecz upoważniające przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 – 6 i pkt 8 – 12 ww. ustawy, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Z upoważniającego przepisu art. 46a wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b stanowił zaś – podlegał on bowiem nowelizacjom polegającym na zmianie pkt 4, uchyleniu pkt 7, dodaniu pkt 4a oraz dodaniu pkt 13, co w tej mierze nastąpiło dopiero ustawą nowelizująca z 28 października 2020 r., że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających ustawy o zapobieganiu i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie z 9 października2020 r. w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii stanowiło w § 27 ust. 1 pkt 2 lit. a), że do odwołania nakłada się obowiązek zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych, w tym: na drogach i placach, na terenie cmentarzy, promenad, bulwarów, miejsc postoju pojazdów, parkingów leśnych.

Podkreślając, że istota spornej w sprawie kwestii wiąże się z potrzebą odpowiedzi na pytanie odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną osobistą wolność w sposób, zwłaszcza zaś w formie, o której mowa była powyżej, w tym odnośnie do dopuszczalności wyznaczenia i ustalenia wobec jednostki konsekwencji mających wynikać z tak podjętej interwencji prawodawczej, z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), a także w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka, jak również z perspektywy konsekwencji wynikających z tego oczywistego faktu, że stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP trzeba stwierdzić, że WSA nie bez usprawiedliwionych podstaw ocenił, że kontrolowana decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej.

W świetle wyżej przedstawionych argumentów trzeba podkreślić (w tym w opozycji do argumentacji odwołującej się do art. 68 Konstytucji, s. 6 –7 uzasadnienia skargi kasacyjnej), że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (por. wyrok TK w sprawie U 5/97), nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w osobistą wolność w formie, która nie jest ustawą. Zwłaszcza, że w tej mierze, jak wyraźnie wynika to z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ustrojodawca nie dopuszcza żadnych wyjątków.

Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu, upoważnienie do stanowienia rozporządzeń wykonawczych, gdy chodzi o jego zakres powodowało, że stanowione na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze umożliwiało nakładanie powszechnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej osobistej wolności poprzez adresowane do każdego nakazy, zakazy oraz obowiązki ograniczające korzystanie z tej wolności. Wnioskować o tym można chociażby na podstawie jego unormowań, w tym zawartych w § 27 ust. 3 – 5, na gruncie których opisane zostały sytuacje mające stanowić zwolnienie od podlegania powszechnym nakazom, które również podlegały istotnym ograniczeniom, i które w żadnym stopniu, ani też zakresie nie oznaczały, że nie jest zasadą poddanie się stanowionym w rozporządzeniu ograniczeniom odnośnie do nakazu zakrywania ust i nosa.

Podkreślając w związku z powyższym, że udzieleniu delegacji ustawowej do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej osobistej wolności sprzeciwiał się art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej. Co w tym też kontekście nie mniej istotne, nie można pomijać i tej okoliczności, że ustawowe upoważnienie dotyczące możliwości wprowadzenia w drodze rozporządzenia sankcjonowanego obowiązku zakrywania ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych zostało uchwalone dopiero ustawą nowelizującą z 28 października 2020 r., z mocą obowiązującą od 29 listopada 2020 r.

Uwzględniając normatywny kontekst obowiązywania przepisu § 27 ust. 1 rozporządzenia z 9 października 2020 r. oraz ustanowionego na jego gruncie obowiązku zakrywania ust i nosa przy pomocy określonych środków w miejscach ogólnodostępnych, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jest on przepisem sankcjonowanym w relacji do sankcjonującego przestrzeganie tego obowiązku przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o zapobieganiu, który co nie mniej istotne, również został dodany do pierwotnego tekstu tej ustawy.

Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu tego środka techniki prawodawczej, którym jest odesłanie. Stanowiąc w ust. 1, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: [...] ", przepis ten odsyłała – jak wynika to z jego treści i co trzeba podkreślić – do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1) do 5) do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego. Jeżeli, co jest istotne w rozpatrywanej sprawie, w pkt 13 art. 46b przywołanej ustawy – który został wprowadzony do porządku prawnego dopiero ustawą nowelizującą z 28 października 2020 r., z mocą obowiązującą od 29 listopada 2020 r., a więc po dacie zaistnienia przypisanego stronie naruszenia (16 października 2020 r.) – mowa jest o "nakazie zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu", to za w pełni uprawnione trzeba uznać twierdzenie, że rekonstrukcja znamion deliktu (deliktów), o którym (których) jest mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać potrzeby odwołania się do § 27 rozporządzenia z 9 października 2020 r., a co za tym idzie potrzeby podjęcia stosownych zabiegów zmierzających do zrekonstruowania ustanowionej na jego gruncie normy nakazu oraz zakresu jej zastosowania w relacji do stwierdzanych faktów. Wobec przywołanej treści pkt 13 art. 46b ustawy o zapobieganiu, która – abstrahując już nawet od daty wejścia w życie tej regulacji prawnej – nie jest wystarczająca, aby cel ten osiągnąć, w relacji do stopnia szczegółowości regulacji zawartej w przywołanym przepisie rozporządzenia (w tym wynikających z niego szczegółowych zwolnień od podlegania ustanowionym w nim nakazom) trzeba to uznać za wręcz niezbędne i konieczne. Tylko bowiem w taki sposób możliwe byłoby ustalenie, czy dane zachowanie, a mianowicie zachowanie przypisywane danej osobie, mogłoby być rzeczywiście kwalifikowane, jako wyczerpujące znamiona deliktu (deliktów), o którym (których) mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, czy też nie.

W tym też kontekście, w opozycji do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu trzeba stwierdzić, że sytuacja wykreowana przez prawodawcę w rezultacie stosowania opisanych zabiegów dalece odbiega od rozwiązań przyjętych na gruncie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. W tej mierze, skarżący kasacyjnie organ pomija zupełnie te prawnie doniosłe okoliczności, że po pierwsze, art. 4 pkt 4 – 5, pkt 8 – 10, pkt 11a, pkt 13, pkt 17, pkt 24 – 27, pkt 37, pkt 38 tej ustawy definiuje odpowiednio pojęcia: "konopi", "konopi włóknistych", "maku", "maku niskomorfinowego", "mleczka makowego", "nowej substancji psychotropowej", "opium", "preparatu", "słomy makowej", "substancji psychotropowej", "środka odurzającego", "środka zastępczego", "ziela konopi innych niż włókniste", "żywicy konopi", po drugie, że przy uwzględnieniu tychże definicji, to przepisy wymienionej ustawy – a nie aktów wykonawczych do niej – opisują podmiotowe i przedmiotowe znamiona penalizowanych na jej gruncie czynów zabronionych, a po trzecie, że art. 44f tej ustawy wyznaczający zakres upoważnienia do określenia w drodze rozporządzenia wykazów, o których w nim mowa, stanowi o wykazach substancji psychotropowych, środków odurzających oraz nowych substancji psychoaktywnych, a więc o wykazach substancji i środków, które już zostały zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 4. Tym samym, odwoływanie się do analogii z rozwiązań przyjętych na gruncie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomani nie może być uznane za przydatne w rozpatrywanej sprawie, albowiem takiej analogii po prostu nie ma.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowane na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 ustawy o zapobieganiu odesłanie do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) – co wobec ich treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej – a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nim ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzenia wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nim nakazów, których naruszenie podlegało penalizacji.

Również więc z przedstawionego powodu, jak i z punktu widzenia przedmiotu rozpatrywanej sprawy § 27 ust. 1 rozporządzenia z 9 października 2020 r. nie mógł stanowić, czy też współstanowić materialnoprawnej podstawy nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za naruszenie ustanowionych nim nakazów.

Zwłaszcza, gdy w korespondencji do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów podnieść również, że podstawy oceny odnośnie do zaktualizowania zachowaniem strony naruszenia obowiązku "zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu", nie mógł w żadnym stopniu, ani też zakresie stanowić art. 46b pkt 4 ustawy o zapobieganiu w związku z § 27 ust. 1 rozporządzenia z 9 października 2020 r., a to z uwagi na brak jego adekwatności. W przywołanym przepisie ustawy mowa jest bowiem o "obowiązku poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie".

W tym też kontekście trzeba podkreślić , na co słusznie i trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że jeżeli dopiero ustawą nowelizującą z dnia 28 października 2020 r., z mocą obowiązująca od dnia 29 listopada 2020 r., dodano do upoważniającego przepisu art. 46b przywołanej ustawy nowelizowanej pkt 13, na podstawie którego udzielono Radzie Ministrów delegacji do ustanowienia "nakazu zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu", to w relacji do daty zaistnienia przypisanego stronie deliktu (16 października 2020 r.) za tym bardziej uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w omawianym zakresie rozporządzenie z 9 października 2020 r. zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

W świetle wynikających z art. 92 Konstytucji warunków konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy trzeba bowiem podkreślić – co jest oczywiste również w kontekście zasady wyrażającej zakaz domniemywania kompetencji – że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (zob. np.: wyroki TK z: 11 maja 1999 r., P 9/98; 5 października 1999 r., U 4/99; 22 listopada 1999 r., U 6/99), co zmierza do bezpośredniego i ścisłego powiązania treści rozporządzenia z jego celem, a mianowicie z wykonaniem ustawy oraz oznacza, że przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w relacji do rozwiązań ustawowych (zob. wyrok TK z 16 lutego 1999 r., SK 11/98). Uchybienie zaś tym konstytucyjnym wymogom powoduje, że rozporządzenie staje się w istocie rzeczy aktem samoistnym (por. ww. wyrok w sprawie K 28/98), a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru w relacji do ustawy.

Również więc w świetle przedstawionych argumentów deficyt materialnoprawnej podstawy wydanych w sprawie decyzji jawi się jako oczywisty.

Z przedstawionych powodów omawiane zarzuty kasacyjne należało więc uznać za niezasadne.

W świetle przedstawionych argumentów nie ma bowiem podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa wskazywanych w pkt 2 oraz pkt 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej.

W ich świetle nie ma również podstaw, aby zgodność z prawem zaskarżonego wyroku podważać z pozycji zarzutu z pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie z pozycji zarzutu naruszenia art. 193 Konstytucji RP w związku z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a., przez ich niezastosowanie.

Uwzględniając bowiem znaczenie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka i obywatela oraz w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym, nie może budzić żadnych wątpliwości, że konstytucyjne deficyty materialnoprawnej podstawy decyzji o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej były aż nadto oczywiste. Jeżeli tak, to za nie mniej uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że w sprawie nie zaktualizowały się przesłanki zainicjowania postępowania, o którym mowa w art. 193 Konstytucji RP (por. np. wyrok TK z 13 września 2011 r., P 33/09), co zarzut naruszenia tego przepisu prawa czyni również nieuzasadnionym.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.