Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1744/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 12 i 14 oraz 20 ust. 1 , art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Piaseczno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 306/23 w sprawie ze skargi [...] sp. j. w P. na uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 17 stycznia 2018 r. nr 1286/XLIII/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. sp.k. na rzecz Gminy Piaseczno kwotę 510 (pięćset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 306/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] Sp. j. w P. na uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 17 stycznia 2018 r. nr 1286/XLIII/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie dotyczącym działek numer ewidencyjny [...], [...], [...], [...] obręb [...], stanowiących własność [...] Sp. j. w P. oraz zasądził od Rady Miejskiej w Piasecznie na rzecz [...] Sp. j. w P. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Miejska w Piasecznie, dalej także: "Rada", w dniu 17 stycznia 2018 r. podjęła uchwałę Nr 1286/XLIII/2018 w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Józefosław III - część I, dalej także: "uchwała" lub "Plan"). Zaskarżona uchwała objęła m.in. dz. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], o łącznej pow. 5,5278 ha, które przeznaczono pod mieszkalnictwo wielorodzinne (5MW, 6MW, 7MW), a także zieleń publiczną (1ZP), place publiczne (1KPP) oraz publiczne drogi i publiczne ciągi pieszo-rowerowe (4 KDD, 6 KDD, 7 KDD, 10 KDPR).

[...] Sp.j. z siedzibą w P., dalej także: "skarżąca" lub "Spółka", właścicielka ww. działek, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając uchwale naruszenie:

- procedury prac nad planem i jego uchwaleniem uregulowanej w art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej także: "u.p.z.p.", przez nieogłoszenie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 24 lutego 2011 r. nr 63/V/2011 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Józefosław III, zmienionej uchwałą z dnia 17 stycznia 2018 r. nr 1284/XLIII/2018 w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie nr 63/V/2011 z dnia 24 lutego 2011 r. dotyczącej przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Józefosław III,

- art. 15 ust. 1 u.p.z.p., przez nieprzedłożenie przez organ wykonawczy gminy wraz z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Józefosław lll - część I uzasadnienia tego projektu ze wszystkimi elementami, o których mowa w ww. przepisie,

- art. 17 pkt 12 i pkt 14 u.p.z.p., polegające na nierozpatrzeniu złożonej przez skarżącą uwagi i nieprzedstawienie tej uwagi Radzie jako nieuwzględnionej wraz z projektem planu,

- art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., przez nieuwzględnienie zasady proporcjonalności w zakresie istotnej ingerencji w prawo własności skarżącej i tym samym naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja RP", a w konsekwencji przekroczenie przysługującego organowi władztwa planistycznego.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku uprzedniego podjęcia uchwały z dnia 24 lutego 2011 r. nr 63/W/2011 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Józefosław III, zmienionej uchwałą z dnia 17 stycznia 2018 r. nr 1284/XLIII/2018. Zarówno zaskarżona uchwała, jak i uchwała zmieniająca uchwałę z 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zostały podjęte na tej samej sesji Rady. Zdaniem skarżącej, zmiana uchwały nr 63/V/2011 podlegała obowiązkowi podania do publicznej wiadomości w trybie art. 17 u.p.z.p., a ponadto określenie granic planu zostało dokonane w sposób nieczytelny, niezrozumiały dla zainteresowanych podmiotów. Skarżąca wskazała dalej, że w jej przypadku ograniczenie uprawnień właścicielskich ma charakter radykalny i skutkuje zmianą zakresu prowadzonej działalności gospodarczej, może także prowadzić do likwidacji tej działalności. Skarżąca podniosła także zarzut braku jakiegokolwiek uzasadnienia do projektu planu. Ponadto, podnosząc zarzut naruszenia procedury prac nad planem wskazała, że kolejno w dwóch pismach z dnia 28 listopada 2016 r. i 10 lutego 2017 r. skierowała uwagi do projektu planu wyłożonego w okresie od 21 listopada 2016 r. do 23 stycznia 2017 r. i następnie w piśmie z dnia 7 września 2017 r. uwagi do tego planu po kolejnym, drugim wyłożeniu w dniach od 10 sierpnia do 1 września 2017 r. Uwagi te wskazywały na zamiar skarżącej w zakresie potencjalnych inwestycji, zamiast dotychczas prowadzonej działalności gospodarczej. Ze względu na to, że projekt zakładał zmianę dotychczasowego przeznaczenia z funkcji usług produkcyjnych i magazynowo-składowych na funkcje mieszkaniowe, zgłoszone uwagi dotyczyły zagospodarowania nieruchomości skarżącej w odniesieniu do tej nowej funkcji. W ramach tych uwag skarżąca złożyła też wniosek o wyłączenie jej terenu z zakresu sporządzanego planu zagospodarowania przestrzennego lub wyłączenie tego terenu z zakresu planu i objęcia go ustaleniami odrębnego planu sporządzonego na dalszym etapie. Uwaga ta nie została rozpatrzona przez Burmistrza ani nie została przedstawiona Radzie do rozpatrzenia. Zdaniem Spółki, uchybienie to stanowi istotne naruszenie prawa i przesądza o nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. skarżąca wskazała, że w sposób nieuzasadniony ograniczono jej prawo własności przez przeznaczenie znacznej części zabudowanej i wykorzystywanej gospodarczo nieruchomości na cele zieleni parkowej (1ZP), plac publiczny (1 KPP) oraz wewnętrzną zieleń osiedlową w zespołach zabudowy (7MW). Gmina dokonała też nadmiernej ingerencji w jej prawo własności przez zmianę przebiegu ul. J. i wyznaczenie jej pasa drogowego z poszerzeniem na odcinku przedmiotowej nieruchomości do 20 m i wschodniej linii rozgraniczającej przez teren dz. nr [...], nr [...] i nr [...], co całkowicie ogranicza możliwości manewrowe samochodów dostawczych na placu przy istniejących obiektach magazynowo-produkcyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że nie podziela stanowiska co do naruszenia art. 17 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieogłoszenie uchwały z dnia 17 stycznia 2018 r. nr 1284/XLIII/2018 w sprawie zmiany uchwały z 2011 r. dotyczącej przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Rady, podjęcie nowej uchwały było wynikiem konieczności etapowego uchwalania planu. Uchwała ta nie miała wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcia planu, a jedynie na zakres terenowy jego uchwalania. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wskazano, że zaskarżona uchwała ma uzasadnienie, które w sposób wyczerpujący wyjaśnia przyjęte w procesie sporządzania planu rozstrzygnięcia. Rada podała również, że uwagi skarżącej zostały wstępnie rozpatrzone przez Burmistrza. Ostateczne rozstrzygnięcie uwag odbyło się poprzez ich analizę na posiedzeniach komisji Rady i poddane głosowaniu na sesji Rady przed uchwaleniem planu. Rada podkreśliła również, że przeznaczenie terenów w planie wynika z dotychczasowego ich zagospodarowania, analizy złożonych wniosków do przygotowywanego projektu planu, opracowań studialnych dla Józefosławia, zaś przyjęte w nim rozwiązania są zgodne z realizowaną w trakcie przygotowania i zatwierdzania planu polityką przestrzenną gminy i intencją Rady.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3258/18, oddalił skargę. Wskazał, że zastąpienie dotychczasowej faktycznej funkcji usługowo-produkcyjnej funkcją mieszkaniową było zgodne ze stanowiskiem skarżącej. W ocenie Sądu, Rada nie naruszyła prawa podejmując na tej samej sesji, uchwałę nr 1284/XLIII/2018 zmieniającą uchwałę nr 63/V/2011 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Józefosław III. Istota tej zmiany polegała na podjęciu decyzji o uchwaleniu planu miejscowego w dwóch etapach. Sąd podkreślił, że uchwała nr 1284/XLIII/2018 nie poszerzała dotychczasowego terenu projektowanego planu ani nie wprowadzała nowego przeznaczenia terenów ani sposobu zagospodarowania tych terenów. Stąd też nie było obowiązku publikowania jej w trybie art. 17 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. Za niezrozumiały Sąd uznał zarzut dotyczący "nieczytelności" dokonanej zmiany. Załącznik graficzny w sposób precyzyjny określa granice terenów objętych etapem I i II. Bezzasadny jest też zarzut braku uzasadnienia uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do opracowania planu (zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p.), bowiem uchwała nr 1284/XLIII/2018 posiada uzasadnienie. Poza tym na terenach, co do których plan ma być uchwalony w drugim etapie, nie są zlokalizowane nieruchomości skarżącej, a nawet nie są to tereny bezpośrednio z nimi sąsiadujące. W ocenie Sądu, Rada nie naruszyła również prawa nie rozpatrując odrębnie uwagi skarżącej dotyczącej wyłączenia z prac planistycznych należących do niej terenów. Rada odniosła się bowiem do uwag w sprawie umiejscowienia zieleni publicznej oraz dróg publicznych planowanych na nieruchomościach skarżącej. Skoro zatem odniosła się do uwag szczegółowych, to oczywiste jest, że nie uznała za zasadne postulatu wyłączenia nieruchomości z terenu objętego planem. Rozwiązanie takie byłby zresztą w sposób oczywisty nieracjonalne, jeżeli zważy się, że działki skarżącej o powierzchni ponad 5 ha są położone w centralnej części terenu objętego projektem planu. Tego rodzaju uwaga (tj. wyłączenie nieruchomości skarżącej z terenu objętego projektem planu), zdaniem Sądu, nie koresponduje z funkcją uwag, o których mowa w art. 17 pkt 11-14 u.p.z.p. Uwagi winny bowiem dotyczyć konkretnych rozwiązań planistycznych proponowanych w projekcie planu, a ich celem jest przede wszystkim poznanie przez radę gminy preferencji właściciela co do sposobu zagospodarowania danego terenu w planie miejscowym. Według Sądu, bezzasadne są również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, polegające na przeznaczeniu części nieruchomości skarżącej (wg jej wyliczeń ok. 30 %) m.in. na cele zieleni parkowej, plac publiczny oraz drogi publiczne. Zdaniem Sądu, Rada nie nadużyła władztwa planistycznego przyjmując opisane wyżej rozwiązania. Przeznaczenie niewielkiej części nieruchomości skarżącej na cele publiczne nie powinno budzić wątpliwości w świetle intensywnej zabudowy mieszkaniowej. Sam wybór nieruchomości skarżącej, na realizację tych celów wynika z ich centralnego położenia. Tym samym w opinii Sądu nie sposób przyjąć, że Rada nie wyważyła interesu skarżącej z interesami okolicznych mieszkańców, w tym interesami osób, które ewentualnie zamieszkają w budynkach pobudowanych na jej nieruchomościach. Poza tym skarżąca nie została zobowiązana do zaprzestania z korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Rada uwzględniała zatem potrzebę ochrony interesów skarżącej. Niezrozumiałe dla Sądu są uwagi co do szerokości drogi oznaczonej symbolem 4KDD, ponieważ skarżąca nie wykazała, że droga ta została wyznaczona z naruszeniem przepisów regulujących warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Ponadto została ona zaprojektowana w planie w związku z przeznaczeniem okolicznych terenów pod budownictwo wielorodzinne, a nie pod obsługę obiektów usługowo-magazynowych.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3671/19, na skutek skargi kasacyjnej skarżącej, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył zarzutu nieprzedłożenia przez organ wykonawczy Gminy uzasadnienia do projektu planu miejscowego przy pierwszym i drugim jego wyłożeniu. W zaskarżonym wyroku jest mowa o uzasadnieniu do uchwały nr 1284/XLIII/2018, nie zaś o uzasadnieniu do projektu planu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. Skarżąca w zarzucie nie kwestionowała braku uzasadnienia do uchwały, lecz brak załączenia uzasadnienia do wykładanego projektu planu. Oznacza to, że Sąd pominął ten zarzut. Dodatkowo, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto niejasne stwierdzenie, że: "...bezzasadny jest zarzut braku uzasadnienia do uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do opracowania planu (zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p.)". W zarzutach skargi do Sądu nie ma bowiem zarzutu odnoszącego się do braku uzasadnienia do uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do opracowania planu, a jedynie zarzut braku uzasadnienia do projektu zaskarżonego planu i zarzut ten został pominięty. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska Sądu pierwszej instancji co do nierozpatrzonej uwagi, w której skarżąca wnosi o nieobejmowanie należących do niej nieruchomości ustaleniami sporządzanego planu lub objęcia ich ustaleniami w kolejnym planie. Twierdzenia Sądu, że: 1) skoro Rada odniosła się do uwag szczegółowych, to oczywiste jest, że nie uznała za zasadne postulatu wyłączenia nieruchomości z terenu objętego planem; 2) rozwiązania proponowane w tej uwadze przez skarżącą byłyby w sposób oczywisty nieracjonalne z uwagi na położenie działek skarżącej (o pow. ponad 5 ha) w centralnej części terenu objętego projektem planu"; 3) tego rodzaju uwaga nie koresponduje z funkcją uwag, o których mowa w art. 17 pkt 11-14 u.p.z.p., ponieważ uwagi powinny dotyczyć konkretnych rozwiązań planistycznych proponowanych w projekcie planu - nie znajdują uzasadnienia w obowiązującym porządku prawnym. Po pierwsze, powyższa uwaga została pozostawiona bez rozpatrzenia nie tylko przez Radę (jako swego rodzaju organ drugiej instancji w tym zakresie), lecz również nie została rozpatrzona przez organ wykonawczy, odpowiedzialny za zgodny z prawem proces sporządzania projektu planu. Po drugie, zgodnie z art. 18 ust. 1 u.p.z.p. uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 9. Ani z tego przepisu, ani z żadnego innego, nie wynika dodatkowe ograniczenie co do przedmiotu wnoszonej uwagi. Skarżąca niezadowolona z proponowanych (konkretnych) rozwiązań, zakwestionowała je, w rezultacie czego wniosła o wyłączenie należących do niej działek spod ustaleń sporządzanego planu. To zaś, czy zawarte w uwadze rozwiązania są racjonalne czy nie oraz czy zostaną albo nie zostaną uwzględnione, następuje w trybie przewidzianym w przepisach u.p.z.p. Natomiast inną rzeczą jest to, czy będące poza dyskusją nierozpatrzenie przez organy powyższej uwagi należy uznać za istotne naruszenie zasad bądź trybu sporządzania planu i właśnie ta kwestia powinna zostać oceniona przez Sąd rozpoznający skargę. Nie w każdym bowiem przypadku takie naruszenie należy kwalifikować jako naruszenie istotne.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię normy zawartej w przepisie art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 u.p.z.p., przez to naruszenie normy z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Skarżąca nie wykazała bowiem, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przywołanych przepisów lub też mylnie zrozumiał ich treść. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na koniec, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien odnieść się do zarzutu nieprzedłożenia przez Burmistrza Piaseczna uzasadnienia do projektu planu miejscowego przy jego pierwszym i drugim wyłożeniu oraz dokonać weryfikacji jego zasadności, a także ocenić, czy nierozpatrzenie ww. uwagi stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przypomniał, że Sąd ponownie rozpoznający sprawę zobowiązany został przez Naczelny Sąd Administracyjny do: 1) odniesienia się do zarzutu nieprzedłożenia przez Burmistrza Piaseczna uzasadnienia do projektu planu miejscowego przy jego pierwszym i drugim wyłożeniu oraz 2) dokonania oceny, czy nierozpatrzenie w toku procedury planistycznej uwagi skarżącej dotyczącej wyłączenia należących do niej działek spod ustaleń sporządzanego planu stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwalenie planu miejscowego kończy procedurę planistyczną, która w sposób szczegółowy została określona w art. 17 u.p.z.p. Prawidłowe jej przeprowadzenie wymaga między innymi wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu celem zapoznania się z jego treścią przez podmioty zainteresowane i umożliwienia im składania uwag (pkt 9 i pkt 11). W przypadku ich zgłoszenia ustawodawca przewidział dwustopniowy tryb rozstrzygania w przedmiocie ich zasadności. W pierwszej kolejności obowiązki w tej kwestii spoczywają na wójcie, burmistrzu, prezydencie miasta, którzy sporządzają projekt planu miejscowego. Zgodnie z pkt 12 art. 17 u.p.z.p. zobowiązani są oni do rozpatrzenia wniesionych przez osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej uwag do planu w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania, a następnie wprowadzenia zmian do projektu wynikającego z rozpatrzenia uwag i ponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnienia. Lista nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy uwag przedstawiana jest radzie gminy wraz projektem planu, która to jako organ właściwy do uchwalenia niniejszego aktu zajmuje decydujące stanowisko w zakresie zgłoszonych, a nieuwzględnionych uwag. Powołując się na orzecznictwo i piśmiennictwo stwierdził, że rozpatrzenie przez radę uwag stanowi czynność odrębną od uchwalania planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby możliwe było ewentualne ich uwzględnienie w projekcie planu. Uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. Akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu. O rozstrzygnięciu uwag mówić można tylko w razie merytorycznego uzasadnienia ich przyjęcia lub odmowy uwzględnienia, które uzupełnione jest aktem głosowania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, obowiązkiem rady gminy jest rozpatrzenie każdej uwagi, która nie została uwzględniona przez organ wykonawczy. W rezultacie podzielił stanowisko skarżącej, że niekwestionowany i niesporny fakt zaniechania w realiach niniejszej sprawy rozpatrzenia przez Radę zgłoszonej do projektu planu uwagi skarżącej o wyłączenie należących do niej działek spod ustaleń sporządzanego planu (przy tym pozostawienie bez rozpatrzenia tej uwagi miało miejsce nie tylko przez Radę (jako swego rodzaju organ drugiej instancji w tym zakresie), lecz również przez organ wykonawczy, odpowiedzialny za zgodny z prawem proces sporządzania projektu planu) stanowi uchybienie wymaganiom stawianym przez art. 17 pkt 12 i pkt 14 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a tym samym naruszenie trybu sporządzania planu. Ponadto, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wadliwość ta ma charakter istotny, a zatem jest takiej natury, że prowadzi do sytuacji, w której nie można wykluczyć, że przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (istnieje bowiem prawdopodobieństwo, że działki skarżącej zostałyby na chwilę obecną wyłączone z procedury planistycznej, jak miało to miejsce chociażby z dz. nr [...] oraz nr [...] i część dz. nr [...] (obszar A i B) wyłączonych do odrębnego etapu procedury planistycznej uchwałą z dnia 17 stycznia 2018 r. nr 1284/XVIII/2018, podjętą przez Radę na tym samym posiedzeniu, co zaskarżona uchwała). Tym samym Rada, będąc lokalnym prawodawcą w kwestii uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uprawniona była do ewentualnego stwierdzenia konieczności modyfikacji przyjętych przez organ wykonawczy rozwiązań względem, których złożone zostały uwagi.

Istotność naruszenia procedury planistycznej w niniejszej sprawie (polegającego na nierozpatrzeniu ww. uwagi skarżącej), w ocenie Sądu pierwszej instancji, ma przede wszystkim związek z działaniami oraz uchwałami podejmowanymi w jej toku. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych przedłożonych przez organ:

1) Rada w dniu 24 lutego 2011 r. podjęła uchwałę nr 63/V/2011 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Józefosław III (ogłoszenie i obwieszczenie z 7 lipca 2011 r. nr UiA.WK.0621/ZP/41/11). Uchwała ta, jak wynika z jej załącznika graficznego objęła działki należące do skarżącej;

2) Rada w dniu 3 lipca 2013 r. podjęła uchwałę nr 1031/XXXVI/2013 w sprawie sposobu wykonania uchwały nr 63/V/2011 z dnia 24 lutego 2011 r., z której § 1 i części graficznej wynika, że wprowadza ona etapowość procedury planistycznej, a mianowicie I etap miał objąć obszar w granicach określonych uchwałą nr 63/V/2011 z dnia 24 lutego 2011 r. obejmujący obszar ograniczony od zachodu linią rozgraniczającą ulicy W. od północy południowymi granicami działek [...], [...] i [...] od wschodu linią rozgraniczającą ulicy J., od południa osią ulicy G., z wyłączeniem etapu II. Z kolei etap II objął obszar wyznaczony granicami dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (z uwagi na pilną potrzebę uchwalenia planu dla terenów opisanych w etapie I, przy jednoczesnej konieczności zawieszenia realizacji projektu planu do czasu nowego studium w zakresie terenów ujętych w uchwale jako etap II z uwagi na planowane w tym obszarze przeznaczenie niezgodne z ustaleniami obowiązującego studium, a zgodne z realizowanym projektem studium). Z powyższego wynika, że ww. uchwała działki należące do skarżącej przeniosła do II etapu procedowania;

3) w dniu 7 listopada 2016 r. obwieszono o wyłożeniu do publicznego wglądu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Józefosław III wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 21 listopada 2016 r. do 23 stycznia 2017 r. z informacją o możliwości wzięcia udziału w dyskusji publicznej oraz składania uwag do 13 lutego 2017 r. Skarżąca skorzystała z możliwości złożenia uwag, które zostały rozpatrzone;

4) w dniu 19 lipca 2017 r. obwieszono o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu drugiego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Józefosław III wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 1 sierpnia do 1 września 2017 r. z informacją o możliwości wzięcia udziału w dyskusji publicznej oraz składania uwag do 22 września 2017 r. Skarżąca w piśmie z dnia 7 września 2017 r., a zatem w wyznaczonym przez organ gminy terminie, wniosła 8 uwag, przy czym uwagi nr 1-7 do projektu planu dotyczyły kwestii związanych z przeznaczeniem przedmiotowych działek, w tym objęcia zbyt dużej ich części pod zieleń publiczną, zieleń osiedlową, drogi, ciąg pieszo-rowerowy, co skutkuje wyłączeniem spod zabudowy ok. 30% tego terenu (uwagi rozpatrzone). Z kolei ostatnia, uwaga nr 8, wskazywała, że mając na względzie ww. uwagi do projektu planu i argumenty przemawiające za zmianą jego ustaleń, a także fakt, że zgodna z ustaleniami obowiązującego studium zmiana przeznaczenia działek Spółki na funkcje zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (dotychczas na działkach przewidziane były funkcje produkcyjne i magazynowo-składowe - prowadzona jest działalność gospodarcza) z punktu widzenia strategii finansowej opłacalna jest jedynie w sytuacji objęcia tą funkcją całego terenu będącego jej własnością, podczas gdy dokonane przez organ zmiany częściowe (obejmujące fragment terenu) naruszają podstawowe funkcje istniejącego na tych działkach obiektu i skutkują praktycznie koniecznością zaprzestania działalności gospodarczej przez Spółkę. W tej sytuacji, w przypadku nieuwzględniania uwag nr 1-7 skarżąca wniosła o wyłączenie z procedury sporządzania planu należących do niej działek (uwaga nierozpatrzona);

4) Rada uchwałą z dnia 22 listopada 2017 r. nr 1217/XL/2017 do uchwały z dnia 24 lutego 2011 r. nr 63/V/2011 dodała § 2, wprowadzający po raz kolejny etapowość sporządzania planu, wskazując, że plan ten uchwalony zostanie w następujących częściach: część I: obszar w granicach określonych uchwałą nr 63/V/2011 z wyłączeniem obszarów określonych jako część II; część II: a) obszar A: w granicach części dz. nr [...] – oznaczony na załączniku graficznym nr 1 do uchwały literami ABCDA, b) obszar B: w granicach dz. nr [...] oraz części dz. nr [...] – oznaczony na załączniku graficznym nr 1 do uchwały literami EFGHE. Rada uchyliła jednocześnie uchwałę nr 1031/XXXVI/2013 z dnia 3 lipca 2013 r.;

5) Rada uchwałą z dnia 17 stycznia 2018 r. nr 1284/XLIII/2018 do uchwały z dnia 24 lutego 2011 r. nr 63/V/2011 dodała § 2, ponownie wprowadzający etapowość sporządzania planu, wskazując, że plan uchwalony zostanie w następujących częściach: część I: obszar w granicach określonych uchwałą nr 63/V/2011 z wyłączeniem obszarów określonych jako część II; część II: a) obszar A: w granicach części dz. nr [...] – oznaczony na załączniku graficznym nr 1 do uchwały literami ABCDA, b) obszar B: w granicach dz. nr [...] oraz części dz. nr [...] – oznaczony na załączniku graficznym nr 1 do uchwały literami EFGHE. Rada uchyliła jednocześnie uchwałę nr 1031/XXXVI/2013 z dnia 3 lipca 2013 r. i nr 1217/XL/2017 z dnia 22 listopada 2017 r.;

6) Rada uchwałą z dnia 17 stycznia 2018 r. nr 1286/XLIII/2018 przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi Józefosław III część I.

Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z sekwencji czynności i uchwał podejmowanych przez Radę wynika zatem, że od 3 lipca 2013 r., tj. od podjęcia uchwały nr 1031/XXXVI/2013 (która działki skarżącej przenosiła do II etapu procedury planistycznej), do dnia wydania uchwały z dnia 22 listopada 2017 r. nr 1217/XL/2017 (zmieniającej etapy procedury planistycznej i obejmującej II etapem już inne nieruchomości, niż będące własnością skarżącej), działki Spółki miały być objęte II etapem sporządzania planu. W konsekwencji zgłaszana przez skarżącą uwaga z dnia 7 września 2017 r., dotycząca wyłączenia należących do niej działek spod ustaleń obecnie sporządzanego planu, korespondowała z treścią obowiązujących w tej dacie uchwał organu planistycznego (przewidujących objęcie działek skarżącej planem, ale w kolejnym - II etapie), a które to, po już po zgłoszeniu tej uwagi, zostały przez organ uchylone.

Zdaniem Sądu, okoliczności wymienione powyżej są ważne również z tego względu, że zaskarżony plan (który ostatecznie objął działki skarżącej I etapem procedury planistycznej) całkowicie zmienia przeznaczenie nieruchomości skarżącej (do tej pory usługi produkcyjne i magazynowo-składowe, a obecnie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zieleń publiczna, zieleń osiedlowa, plac publiczny, drogi - w tym poszerzenie istniejących i utworzenie nowych, ciągi pieszo-rowerowe), przy czym jak wskazuje skarżąca ok. 30% nieruchomości przeznaczone zostało w planie pod ww. cele publiczne. Rozpatrzenie więc zgłoszonej przez skarżącą uwagi o wyłączenie jej działki z uchwalanego planu (nawet poprzez jej nieuwzględnienie i uzasadnienie tego stanowiska) miało duże znaczenie. Organ mógł bowiem w ten sposób wyjaśnić skarżącej sposób realizacji wymogów związanych z ładem przestrzennym, w tym urbanistyką i architekturą (art. 1 ust. 2 pkt 1), prawem własności (art. 1 ust. 2 pkt 7), czy potrzebami interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9). Powyższe jest dodatkowo istotne z tej przyczyny, że część graficzna projektu planu wyłożonego po raz pierwszy do publicznego wglądu przewidywała częściowo inne przeznaczenie nieruchomości skarżącej niż to, które przewidziano przy projekcie planu wyłożonego drugi raz. Pierwszy projekt przewidywał bowiem zdecydowanie mniejszą część nieruchomości skarżącej pod publiczną zieleń parkową (1ZP), jak też inny przebieg przez działki skarżącej drogi 6KDD. Z kolei drugi projekt planu przewiduje już zdecydowanie większą ingerencję w ww. nieruchomości, bowiem teren przeznaczony pod publiczną zieleń parkową (1 ZP) jest zdecydowanie większy, obok niego przeznaczono dodatkowo teren pod plac publiczny (1KPP), jak też zieleń osiedlową (na terenie 7MW), zmieniono przebieg drogi 6KDD, utworzono nieistniejący wcześniej ciąg pieszo-rowerowy (10KDPR) oraz przewidziano poszerzenie, na wysokości dz. nr [...] i [...], ul. J. do szerokości 20 m (kosztem tych właśnie działek).

Mając na uwadze wszystkie ww. okoliczności Sąd uznał, że podjęcie zaskarżonej uchwały bez uprzedniego rozpatrzenia uwagi skarżącej o wyłączenie jej nieruchomości z ustaleń planu wskazuje, zdaniem Sądu, na istotne naruszenie art. 17 pkt 12 i pkt 14 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jednak tylko w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżącej. To tych bowiem nieruchomości dotyczyła uwaga nierozpatrzona w toku procedury planistycznej, a która pozostawała bez wpływu na inne działki i ustalenia planu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. (tj. braku uzasadnienia do projektów planu wykładanych do publicznego wglądu), Sąd zauważył, że uzasadnienia takiego brak jest zarówno w aktach planistycznych, jak też nie zostało przez Radę przedłożone Sądowi, mimo wystosowanego wezwania. Powyższe jest niewątpliwie uchybieniem trybu sporządzania planu miejscowego (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.), jednak, w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy jest to uchybienie nieistotne, czyli nie zalicza się do takich, które powodują nieważność zaskarżonej uchwały (art. 28 u.p.z.p.).

Nie ma podstaw do uznania, że prezentowanie projektów planu bez pisemnego uzasadnienia, miało jakikolwiek wpływ na zakres uwag skarżącej i możliwości obrony przez nią jej interesu prawnego. Skarżąca znała założenia planu, a jej stanowisko od początku procedury planistycznej do jej końca, także na etapie obecnie prowadzonego postępowania sądowego jest zasadniczo tożsame. Choć bowiem skarżąca była zainteresowana zmianą przeznaczenia swojej nieruchomości na budownictwo wielorodzinne, to jednak kwestionuje głównie przeznaczenie dużej części (ok. 30%) swojej nieruchomości na cele publiczne, co w konsekwencji ogranicza jej własność oraz czyni nieopłacalną zmianę przeznaczenia przedmiotowych działek i rezygnację z dotychczas prowadzonej działalności.

Niezależnie od powyższego Sad pierwszej instancji zauważył, że już zaskarżona uchwała przedłożona została Radzie w kompletnej postaci, to jest z uzasadnieniem. Oznacza to, że zaskarżony plan uchwalono przez podjęcie uchwały, która zawierała uzasadnienie.

Za bezzasadne Sąd uznał również zarzuty skargi dotyczące naruszenia procedury sporządzenia planu miejscowego, poprzez podjęcie na tej samej sesji, tj. 17 stycznia 2018 r. uchwały nr 1284/XLIII/2018. Po pierwsze, uchwała ta nie poszerzała dotychczasowego terenu projektowanego planu ani nie wprowadzała nowego przeznaczenia terenów ani sposobu zagospodarowania tych terenów, ale jedynie wprowadzała etapowość sporządzania planu, wskazując, że plan uchwalony zostanie w następujących częściach: część I: obszar w granicach określonych uchwałą nr 63/V/2011 z wyłączeniem obszarów określonych jako część II; część II: a) obszar A: w granicach części dz. nr [...] – oznaczony na załączniku graficznym nr 1 do uchwały literami ABCDA, b) obszar B: w granicach dz. nr [...] oraz części dz. nr [...] – oznaczony na załączniku graficznym nr 1 do uchwały literami EFGHE. Po drugie zaś, tożsama etapowość wprowadzona została już uprzednio podjętą uchwałą z dnia 22 listopada 2017 r. nr 1217/XL/2017 (uchyloną ww. uchwałą). W tej sytuacji brak opublikowania uchwały nr 1284/XLIII/2018 i podjęcie jej na jednej sesji z zaskarżoną uchwałą nie narusza w sposób istotny art. 17 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. Z uwagi przy tym na charakter zmiany, w odniesieniu do części I planu nie zachodziła potrzeba ponowienia procedury planistycznej. W odniesieniu do tej części planu wszystkie wymagane przez prawo wymogi procedury planistycznej zostały spełnione. Żaden przepis prawa nie zakazuje dokonania takiej zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu na tej samej sesji, na której następnie podejmowana jest uchwała. Podobnie brak jest przeciwskazań do objęcia, na kolejnym etapie prac planistycznych, tylko niewielkich terenów w porównaniu z wcześniejszymi etapami.

Z tych wszystkich względów Sąd pierwszej instancji uznał, że w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżącej, doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 17 pkt 12 i pkt 14 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Powyższe skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim obejmuje ona dz. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Niezasadne było natomiast, mimo istotnego naruszenia procedury planistycznej, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, skoro naruszenie tej procedury opiera się jedynie na nierozpatrzeniu uwagi skarżącej dotyczącej należących do niej nieruchomości. Co więcej, skarżąca nie wykazała interesu prawnego w kwestionowaniu zapisów planu dotyczących pozostałych działek ewidencyjnych nim objętych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Piaseczno. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 12 i 14 oraz 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. 2023 poz. 977), polegające na uwzględnieniu skargi [...] sp.j. na w/w uchwałę i w konsekwencji stwierdzenie jej nieważności w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek skarżącej spółki, co było wynikiem błędnego ustalenia jakoby organ naruszył w istotny sposób tryb sporządzania planu, poprzez nierozpatrzenie uwagi nr 8 skarżącej Spółki, w sytuacji gdy brak rozpatrzenia przedmiotowej uwagi nie stanowił istotnego naruszenia procedury planistycznej ponieważ pozostawał bez wpływu na treść podjętej uchwały, zważywszy na fakt, że to Spółka zainicjowała zmianę przeznaczenia terenu jej nieruchomości z produkcyjnego na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (co z kolei wiązało się z koniecznością uwzględnienia terenów publicznych, obsługi komunikacyjnej itp.), teren Spółki stanowił kluczowy, centralny fragment obszaru objętego uchwałą i bez niego ustalenia planu byłyby niespójne, a nadto uwzględniając przebieg procedury, ilość zgłaszanych uwag przez mieszkańców, a także sposób rozpatrzenia pozostałych uwag Spółki, brak było faktycznych i prawnych podstaw wyłączenia terenu stanowiącego własność Spółki z zakresu uchwały lub uchwalenia planu dla tego terenu w odrębnym terminie, co więcej Spółka brała aktywny udział w procedurze planistycznej i miała pełną możliwość zapoznania się z Intencjami organu w zakresie przyjętych rozwiązań planistycznych;

2. naruszenie art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 12 i 14 oraz 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. 2023 poz. 977), wyrażające się w nie oddaleniu skargi [...] sp.j. na w/w uchwałę i w konsekwencji nieprawidłowe stwierdzenie jej nieważności w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek skarżącej Spółki, w sytuacji gdy skarga ta podlegała oddaleniu jako bezzasadna, ponieważ brak rozpatrzenia przedmiotowej uwagi nie stanowił istotnego naruszenia procedury planistycznej;

3. naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego aktu, a w szczególności pominięcie istotnych okoliczności faktycznych świadczących o niezasadności wyłączania z zakresu przedmiotowego planu jego centralnej, kluczowej części w kontekście konieczności wprowadzenia spójnych rozwiązań zgodnych z wymaganiami ładu przestrzennego, aktywnym udziale w procedurze skarżącej Spółki i możliwościach zapoznania się z intencjami organu leżącymi u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały w niezmienionym kształcie (z uwzględnieniem kluczowego terenu stanowiącego własność Spółki);

II. naruszenie prawa materialnego, tj.

1. naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 12 i 14, oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tj. Dz. U. 2023 poz. 977) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podczas uchwalania zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, polegającego na podjęciu zaskarżonej uchwały bez uprzedniego rozpatrzenia uwagi nr 8 wniesionej przez [...] Sp. j., w sytuacji gdy brak rozpatrzenia tej konkretnej uwagi nie stanowił istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu, ponieważ naruszenie to pozostawało bez wpływu na treść zaskarżonej uchwały, bowiem ustalenia planu przyjętego przez Radę Miejską nie byłyby inne gdyby uwaga ta została formalnie rozpatrzona, co więcej, uwzględniając przebieg procedury planistycznej (w tym stanowisko organu co do uwag 1 do 7 Spółki), mimo nierozpatrzenia uwagi nr 8, Spółka miała realną możliwość brania czynnego udziału w procedurze i miała możliwość poznania intencji organu, w tym, w zakresie zastosowanych rozwiązań urbanistycznych, jak również wprowadzonych ograniczeń dot. własności Spółki, tym samym wbrew twierdzeniom Sądu I Instancji nie doszło w niniejszej sprawie do istotnego naruszenia procedury planistycznej uzasadniającego stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz Gminy Piaseczno zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z dnia 30 października 2023 r., radca prawny I. C., występując jako pełnomocnik [...] sp. z o.o. sp.k., następcy prawnego [...] sp.j., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Na rozprawie w dniu 9 listopada 2023 r. pełnomocnik Spółki oświadczyła, że aktualna nazwa Spółki to: [...] sp. z o.o. sp.k. Złożyła aktualny odpis z KRS.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo, w pierwszej kolejności, powołał się na art. 190 P.p.s.a., zgodnie z którym, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnotował, że na mocy wyroku z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3671/19, zobowiązany został przez Naczelny Sąd Administracyjny do:

1) odniesienia się do zarzutu nieprzedłożenia przez Burmistrza Piaseczna uzasadnienia do projektu planu miejscowego przy jego pierwszym i drugim wyłożeniu;

2) dokonania oceny, czy nierozpatrzenie w toku procedury planistycznej uwagi skarżącej dotyczącej wyłączenia należących do niej działek spod ustaleń sporządzanego planu stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Trafnie także uznał, że powyższe zobowiązanie jest konsekwencją oceny prawnej.

W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), dalej: "u.p.z.p." poprzez przyjęcie, że obowiązkiem organu wykonawczego gminy jest przedłożenie uzasadnienia do projektu planu miejscowego, przy czym w sprawie w której projekt został zmieniony pomiędzy pierwotnym wyłożeniem, a uchwaleniem, organ wykonawczy powinien uzasadnić projekt powinien być uzasadniony także przy drugim wyłożeniu.

W związku z tą oceną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika obowiązek rozpoznania zarzutu nieprzedłożenia przez organ wykonawczy gminy uzasadnienia do projektu planu przy jego pierwszym i drugim wyłożeniu.

Najpierw przypomnieć zatem można utrwalone stanowisko, że wykładnia prawa, o której mowa w art. 190 P.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe.

Jest niewątpliwe, że rezultatem oceny prawnej odnoszącej się do art. 141 § 4 P.p.s.a. było stanowisko NSA, według którego, w ponownym postępowaniu Sąd pierwszej instancji powinien odnieść się do zarzutu nieprzedłożenia przez Burmistrza Piaseczna uzasadnienia do projektu planu miejscowego przy jego pierwszym i drugim wyłożeniu oraz dokonać weryfikacji jego zasadności.

W art. 190 P.p.s.a. nie ma mowy o wskazaniach co do dalszego postępowania. Nie oznacza to jednak, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące kierunek stosowania prawa nie jest w ponownym postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym wiążące.

Jak stanowi art. 190 zdanie drugie P.p.s.a., nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jak zauważono w orzecznictwie, jeżeli stan prawny sprawy nie ulega zmianie, a stan faktyczny nie zostaje podważony – należy wykluczyć możliwość skutecznego zarzutu nieprawidłowej subsumcji prawa materialnego, którego wykładni dokonał sąd kasacyjny. W przeciwnym razie przepis art. 190 P.p.s.a. byłby pozbawiony sensu. Racjonalny ustawodawca nie wiązałby bowiem sądu, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, wykładnią przepisu, który nie znajdowałby zastosowania w sprawie (patrz: wyrok NSA z 25 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 830/08; Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, pkt 10).

W kontrolowanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 306/23, Sąd pierwszej instancji odniósł się do nieprzedłożenia przez Burmistrza Piaseczna uzasadnienia do projektu planu miejscowego.

Kwestia wykonania przez Burmistrza Piaseczna, przewidzianego w art. 15 ust. 1 u.p.z.p., obowiązku przedłożenia projektu planu z uzasadnieniem, pozostaje poza granicami skargi kasacyjnej. Można zatem poprzestać na spostrzeżeniu, że według Sądu pierwszej instancji, brak takiego uzasadnienia w aktach planistycznych stanowi uchybienie trybu sporządzania planu miejscowego (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.), ale w okolicznościach niniejszej sprawy jest to naruszenie nieistotne, czyli nie zalicza się do takich, które powodują nieważność zaskarżonej uchwały (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Jest to stanowisko prawidłowe. Jak zauważono w orzecznictwie, uchybienie związane z brakiem uzasadnienia na etapie określonych etapów procesu planistycznego nie wypełnia przesłanki istotnego naruszenia procedury planistycznej w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1392/20). Pogląd ten znajduje potwierdzenie w okolicznościach niniejszej sprawy. Niezależnie od szerszej argumentacji przedstawionej w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji, podkreślić można, na co także zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ostateczny projekt planu został przedstawiony Radzie Miejskiej w kompletnej postaci, tj. z uzasadnieniem. Warto przy tym zwrócić uwagę na to, że treść "Uzasadnienia do uchwały Nr 1286/XLIII/2018 Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 17 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Józefosław III – część I", wskazuje na to, że jest to dokument o charakterze projektu, przedkładanego do przyjęcia, tj. uchwalenia.

Trafny jest podniesiony w kasacji zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 12 i 14 oraz 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyrażającego się w nieoddaleniu skargi [...] Sp.j. na w/w uchwałę i w konsekwencji nieprawidłowym stwierdzeniu jej nieważności w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek skarżącej Spółki, w sytuacji gdy skarga ta podlegała oddaleniu jako bezzasadna, ponieważ brak rozpatrzenia przedmiotowej uwagi nie stanowił istotnego naruszenia procedury planistycznej.

Uwagi merytoryczne do projektu Planu zostały przez skarżącą Spółkę sformułowane w punktach nr 1-7 powołanego pisma. Natomiast uwaga nr 8 została wyartykułowana jako ewentualna na wypadek, gdyby Burmistrz odrzucił "powyższe uwagi", tj. uwagi nr 1-7.

Uwaga nr 8 nie stanowiła merytorycznego stanowiska co do treści projektu Planu dotyczącej przeznaczenia terenu spornych działek lub innych rozstrzygnięć projektowanych w Planie. Był to wniosek o wyłączenie stanowiącego własność Spółki terenu działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź dokonanie podziału terenu opracowania na części uchwalane przez Radę Miejską w różnych etapach.

O braku rozpatrzenia przez Burmistrza Piaseczna uwagi nr 8 sformułowanej w piśmie skarżącej Spółki z dnia 7 września 2017 r. można mówić w znaczeniu formalnym.

Rzeczywiście Burmistrz nie odniósł się do tej uwagi. Nie stanowiło to jednak istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. O stanowisku Burmistrza w zakresie wszystkich uwag, w tym także uwagi nr 8, świadczy odniesienie się do merytorycznej treści pisma z dnia 7 września 2017 r. Jak trafnie zauważono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uwagi zawarte w punktach 1-7 zostały przez organ rozpatrzone i szczegółowo wskazano z jakich względów i w jakiej części zostały odrzucone. W uzasadnieniu do uwag dotyczących terenów publicznych powołano się na zgodność z interesem publicznym oraz zgodność z uwagami mieszkańców, a także konieczność zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej obszaru. Na skutek takiego stanowiska Burmistrza nie było możliwe uwzględnienie przezeń uwagi nr 8. Projekt Planu został przez Burmistrza przedstawiony Radzie Miejskiej z listą nieuwzględnionych uwag, a Rada podzieliła stanowisko Burmistrza.

W tej sytuacji nie można założyć, że rozpatrzenie przez Burmistrza uwagi nr 8 skutkowałoby odmiennymi ustaleniami Planu, w tym ustaleniami dotyczącymi przeznaczenia terenów obejmujących działki stanowiące własność skarżącej Spółki. Utrwalony jest pogląd, według którego, istotne naruszenie trybu postępowania to naruszenie prowadzące do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne mogłyby być odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie doszło do naruszeń (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 453/21).

Nadto, ocena czy naruszenie ma charakter istotny nie może być oderwana od celu przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 17 pkt 12 i 14 u.p.z.p. Głównym celem tych norm jest zagwarantowanie ochrony praw podmiotów, które mogą być naruszone w wyniku sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (patrz: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, C.H. Beck 2015, s. 265-266).

Nie została podważona teza Gminy o braku podstaw do przyjęcia, że nierozpatrzenie uwagi nr 8 oznaczało istotne ograniczenie możliwości obrony przez Spółkę swych prawa w postępowaniu planistycznym. W procedurze tej Spółka brała aktywny udział, w tym m.in. wniosła o zmianę przeznaczenia terenów do których ma tytuł prawny. Wniosek ten został uwzględniony, w znacznej części ustalono przeznaczenie terenu pod mieszkalnictwo wielorodzinne. Spółka kwestionuje natomiast przeznaczenie część terenu na zieleń parkową, drogi, plac publiczny.

Kontrowersja związana z uwagą nr 8, a właściwie z uwagami nr 1-7, dotyczyła właśnie w znacznym stopniu tego, że na kolejnym etapie prac planistycznych, w projekcie wyłożonym do ponownego wglądu w 2017 r., zwiększono powierzchnię terenów skarżącej Spółki do realizacji celów publicznych do około 30%, kosztem terenów przeznaczonych do realizacji celów prywatnych.

Jak jednak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odniesieniu do nieruchomości skarżącej zwiększenie powierzchni terenów przeznaczonych na cele publiczne zostało zrekompensowane podwyższeniem wskaźnika intensywności zabudowy z 1,2 do 1,4, co umożliwia Spółce realizację zabudowy mieszkaniowej o podobnej skali jak w zaproponowanej pierwotnej wersji Planu.

Ostateczny projekt Planu (następnie uchwalony) nie spełnia wszystkich oczekiwań Spółki wnioskującej o zmianę przeznaczenia terenu z produkcyjno-usługowego na mieszkalnictwo wielorodzinne. Szczegółowe przyczyny przyjęcia w stosunku do terenów skarżącej określonej koncepcji urbanistycznej zostały przez Gminę wyjaśnione w trakcie postępowania sądowego. Kwestia ta nie jest objęta granicami kasacji.

Podkreślić jednak trzeba, także w aspekcie obrony przez Spółkę własnych praw, że przebieg procedury, począwszy od wniosku skarżącej o zmianę przeznaczenia terenu, poprzez spotkania przedstawicieli Spółki z Zastępcą Burmistrza, radnym, projektantem (jest o tych spotkaniach mowa w piśmie Spółki z dnia 7 września 2017 r. zawierającym uwagi nr 1-8), a także składane uwagi, wskazują na to, że wprowadzony do obrotu prawnego kształt systemu norm planistycznych w odniesieniu do terenów Spółki był rezultatem m.in. aktywności Spółki w trakcie procedury planistycznej.

W rezultacie należy uznać, że akcentowana przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku zmiana polegająca na zwiększeniu terenów publicznych kosztem prywatnych, dokonana pomiędzy pierwszym i drugim wyłożeniem projektu Planu nie oznacza, że brak formalnego odniesienia się do uwagi nr 8 stanowił istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego.

Konieczne jest także wskazanie, że ewentualne wyłączenie terenów należących do skarżącej, niezależnie tego, czy byłoby zasadne merytorycznie w świetle całości unormowań Planu, mogło nastąpić w drodze uchwały Rady Miejskiej. Burmistrz nie był uprawniony do uwzględnienia wniosku o wyłączenie stanowiącego własność Spółki terenu działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź dokonanie podziału terenu opracowania na części uchwalane przez Radę Miejską w różnych etapach.

Brak formalnego odniesienia się Burmistrza do uwagi nr 8 nie miał zatem istotnego wpływu na przebieg procedury planistycznej. Nie doszło więc, także w tej mierze, do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zasądzono od Spółki na rzecz Gminy koszty postępowania kasacyjnego.