Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4726/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.88ust.1, art.92 ust.1, art.95 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 723/20 w sprawie ze skargi M.N. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 16 stycznia 2020 r., nr 3/2020 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 grudnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 723/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej jako P.p.s.a., oddalił skargę M.N. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2019 r., w której skarżącemu odmówiono przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rozkazem personalnym z 12 lipca 2019 r. skarżący został przeniesiony z dniem 1 sierpnia 2019 r. z Komendy Stołecznej Policji do Komendy Głównej Policji. W oświadczeniu mieszkaniowym z 2 sierpnia 2019 r. skarżący poinformował, że na podstawie ustnego użyczenia zamieszkuje w mieszkaniu należącym do jego rodziców położonym w Warszawie przy ul. [...] oraz wniósł o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby oraz w miejscowości pobliskiej. Skarżący podkreślił, że zajmowane mieszkanie ma metraż 63,40 m2, natomiast do wyłącznego użytku skarżący ma jeden pokój o powierzchni 11 m2, a pozostałe pomieszczenia zajmują dwie niespokrewnione z nim osoby.

W kolejnym oświadczeniu mieszkaniowym złożonym 25 września 2019 r. skarżący poinformował, że zawarł związek małżeński i nadal nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby oraz w miejscowości pobliskiej.

Decyzją z [...] listopada 2019 r. Komendant Główny Policji na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm., dalej: ustawa o Policji) oraz § 1 ust. 2 pkt 5 i § 9 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem z 2002 r.) odmówił przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego skarżącemu. Uzasadniając decyzję powołano się na treść art. 92 ustawy o Policji, zgodnie z którą "Policjantowi przysługuje równoważnik, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej". Członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego są pozostające z nim we wspólnym gospodarstwie domowym: małżonek, dzieci pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 roku życia, rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia (art. 89 ustawy o Policji). Natomiast zgodnie z powołanym powyżej rozporządzeniem z 2002 r. norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, która stanowi powierzchnię pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym.

Organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że nie przydziela się policjantowi lokalu, o ile posiada on lokal odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, a pojęcie "posiadania" rozumieć należy przez pryzmat konstrukcji prawa cywilnego. Tym sposobem stosunek użyczenia również będzie mieścił się w zakresie hipotezy przepisu art. 95 ust. 1 pkt 2 zgodnie z którym "lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się: (...) 2) policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy".

W ocenie organu lokal zajmowany przez skarżącego znajduje się w miejscowości pełnienia służby i odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi, a tym samym potrzeby mieszkaniowe skarżącego są zaspokojone i nie może on skorzystać z równoważnika pieniężnego za lokal. Celem przedmiotowego świadczenia jest umożliwienie policjantowi pokrycia kosztów wynajmu mieszkania bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej odpłatnej umowy, natomiast umowa użyczenia w przedmiotowej sprawie ma charakter nieodpłatny, a tym samym nie istnieje żaden uszczerbek, którego funkcjonariusz doznaje w związku z brakiem przydzielenia mu lokalu w miejscu pełnienia służby. Ponadto wskazano, że skarżący posiada uprawnienie do 2 norm zaludnienia (dla siebie i dla żony) tj. do lokalu o powierzchni mieszalnej od 14 do 20 m2. Zajmowany przez niego aktualnie pokój w mieszkaniu rodziców ma powierzchnię mieszkalną wynoszącą 11,3 m2, a salon dostępny dla wszystkich lokatorów ma powierzchnie 12,8 m2, zatem trzeba stwierdzić, że potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza zostały zaspokojone i nie spełnia on przesłanek do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy na wniosek skarżącego Komendant Główny Policji decyzją z [...] stycznia 2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powtórzono stanowisko, zgodnie z którym pojęcie "posiadania" lokalu mieszkalnego należy rozumieć również jako posiadanie zależne ukształtowane ogólnymi przepisami prawa cywilnego. Jako że skarżący faktycznie włada lokalem tzn. użytkuje, prowadzi wspólne życie z żoną, ponosi opłaty związane z użytkowaniem - tym samym jest posiadaczem zależnym lokalu. Odnosząc się do spełnienia wymogu norm powierzchniowych organ II instancji wskazał, że skarżący wraz z żoną zajmują jeden pokój o powierzchni 11,3 m2, ale mogą również korzystać z metrażu salonu z kuchnią oraz łazienki, a tym samym norma powierzchniowa przynależna małżonkom jest zachowana, bowiem mają oni do dyspozycji łącznie 17,09 m2.

Wyrokiem z 14 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę skarżącego uznając, że art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wiąże uprawnienie policjanta do równoważnika pieniężnego z tym, że policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie z tym, że nie posiadają lokalu o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia lokali mieszkalnych przeznaczonych na lokale mieszkalne dla policjantów. Co więcej z zestawienia art. 92 ust. 1 z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu jest zastępczą formą realizacji prawa do lokalu i nie przysługuje policjantowi, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Przesłanką negatywną wykluczającą możliwość uzyskania takiego przydziału jest natomiast posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). Skarżący zgodnie z materiałem dowodowym we własnym zakresie zaspokaja swoje potrzeby mieszkaniowe, bowiem na zasadzie użyczenia od swoich rodziców korzysta z ich lokalu mieszkalnego wraz z żoną. Sąd pierwszej instancji powołał się w tym miejscu na orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie z którym zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, które należy rozumieć w sposób cywilnoprawny, co potwierdza zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia organu.

W odniesieniu do przysługujących funkcjonariuszowi norm zaludnienia, mimo iż okoliczność ta nie ma wpływu na wynik sprawy, Sąd pierwszej instancji uznał, że ustalenia organu były właściwe. Stwierdzono tam, że skarżący z małżonką zajmują jeden pokój o powierzchni 11 m2, a pozostałe pomieszczenia (tj. salon z kuchnią i łazienka) są do wspólnego użytku wszystkich lokatorów, co daje 17,09 m2 powierzchni mieszkalnej dla skarżącego i jego żony. Taka powierzchnia spełnia natomiast wymogi określone w § 3 rozporządzenia z 2005 r, zgodnie z którym norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej. W związku z powyższym potrzeby mieszkaniowe skarżącego są zaspokojone i nie spełnia on niezbędnego warunku do uzyskania prawa do lokalu, a w następstwie także do zastępczych form pomocy, w tym prawa do równoważnika pieniężnego za lokal mieszkalny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, żądając uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Rozstrzygnięciu zarzucono:

1) na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a. pominięcie istotnego materiału dowodowego sprawy w postaci umowy najmu, którą Skarżący zawarł ze swoimi rodzicami w odniesieniu do zajmowanego w lokalu rodziców pokoju mieszkalnego;

podczas gdy w aktach sprawy, co zresztą zostało przyznane przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, jak też przez sam Sąd w uzasadnieniu wyroku, znajduje się umowa najmu, jaką Skarżący zawarł ze swoimi rodzicami, a odnosząca się do oddania mu w najem jednego pokoju (zajmowanego przez Skarżącego i jego żonę) w mieszkaniu, w którym mieszkają ponadto jego dwie siostry, okoliczność ta nie została wzięta pod uwagę przez Sąd, co znalazło wyraz w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku; pominięcie tego dowodu doprowadziło w dalszej kolejności do przyjęcia przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wniosków, że Skarżący przedmiotowy pokój zajmuje na podstawie umowy użyczenia, co nie odpowiada rzeczywistemu stanowi faktycznemu;

należy przy tym wskazać, że okoliczność ta jest również istotna z punktu widzenia dokonanej przez Sąd wykładni prawa, w której odnosi się on do linii orzeczniczej dotyczącej bezpośrednio zajmowania przez policjanta lokalu na podstawie umowy użyczenia, a nie umowy najmu;

2) błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, poprzez przyjęcie, że Skarżący przedmiotowy pokój zajmuje na zasadzie umowy użyczenia, podczas, gdy zajmuje go na podstawie umowy najmu; kwestia ta stanowi konsekwencję wskazanego wyżej pominięcia przez Sąd w trakcie postępowania istotnego dla sprawy dowodu w postaci umowy najmu;

w świetle treści uzasadnienia skarżonego orzeczenia okoliczność ta posiada istotne dla sprawy znaczenie, bowiem w linii orzeczniczej, do której Sąd odnosi, istotne jest, że równoważnik za brak lokalu nie przysługuje funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny na podstawie umowy użyczenia, natomiast świadczenie to, jako ekwiwalent przysługuje policjantowi w związku z ponoszonymi kosztami najmu lokalu mieszkalnego lub jego części;

3) błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, poprzez przyjęcie, że Skarżący zajmuje lokal mieszkalny, podczas gdy wraz z żoną zajmuje on jedynie jeden pokój w lokalu mieszkalnym;

okoliczność ta jest istotna z punktu widzenia wykładni przepisów prawa materialnego, bowiem zarówno ustawa o Policji, jak też rozporządzenie wykonawcze w przedmiocie równoważnika za brak lokalu przysługującego funkcjonariuszom Policji, odnoszą możliwość zarówno uzyskania równoważnika, jak też w ogóle przydziału lokalu mieszkalnego do braku posiadania przez wnioskodawcę lokalu mieszkalnego;

ustawodawca zapewne nie popełnił błędu posługując się sformułowaniem "lokal mieszkalny", zamiast "część lokalu mieszkalnego" lub "pokój mieszkalny', bowiem przepisy art. 88 ustawy o Policji stanowią, iż każdemu policjantowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w granicach odpowiedniej liczby norm zaludnienia, zatem wobec jego braku, przysługują mu świadczenia zastępcze w tym też równoważnika za brak mieszkania;

a więc wskazania powierzchni mieszkalnej zajmowanej przez Skarżącego oraz treści stosunku prawnego łączącego Skarżącego z jego rodzicami w odniesieniu do zajmowania pokoju w ich domu; okoliczności te, jak wskazano wyżej, są istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a zostały jedynie określone w przybliżonych wartościach (powierzchnia mieszkalna zajmowana przez Skarżącego), przy użyciu niewłaściwych kryteriów (zaliczenie do powierzchni mieszkalnej również powierzchni użytkowej kuchni, łazienki i korytarzy w przedmiotowym mieszkaniu) lub nieściśle albo nawet błędnie (w odniesieniu do tytułu prawnego zajmowania przez Skarżącego przedmiotowego pokoju);

w konsekwencji Sąd nie dostrzegł tych błędów, a następnie powielił je, wobec czego stan faktyczny sprawy nie został wystarczająco zbadany;

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 92 ust. 1, art. 88 ust. 1 oraz art. 95 ust. ust 1 pkt 2 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ("rozporządzenie wykonawcze"), polegające na błędnej wykładni tych przepisów, a więc przyjęciu przez Sąd, że równoważnik za brak lokalu nie przysługuje policjantowi, który zajmuje jedynie pokój w lokalu mieszkalnym na podstawie umowy najmu, a powierzchnia mieszkalna pokoju jest niższa od przysługujących mu norm zaludnienia;

przy czym w tym aspekcie sprawy Sąd niesłusznie przyjął zarówno tezę, że ustawowe sformułowanie "lokal mieszkalny" należy również odnieść do pojęcia "pokój w lokalu mieszkalnym", co w konsekwencji prowadzi do takiej wykładni przepisów ustawy o Policji, zgodnie z którą w praktyce żaden policjant, wbrew brzmieniu art. 88 tej ustawy, nie może otrzymać przydziału lokalu mieszkalnego, co prowadzi do wykładni wewnętrznie niespójnej, a więc niedopuszczalnej;

w drugim aspekcie tego zagadnienia Sąd niesłusznie przyjął, że przepisy rozporządzenia wykonawczego "nie obowiązują" w zakresie regulacji § 1 ust. 1 tego aktu prawnego, bowiem są sprzeczne z przepisami art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, podczas gdy przepisy te jedynie precyzują pojęcie "posiadania lokalu mieszkalnego", wskazując, że w przypadku zajmowania takiego lokalu na podstawie umowy najmu (który nie jest najmem regulowanym uchwałą właściwej gminy), równoważnik policjantowi przysługuje i stanowi ekwiwalent niezrealizowania prawa do lokalu mieszkalnego;

należy przy tym dodać, że oczywiste wydaje się więc, że samo wynajmowanie lokalu (niezależnie od jego powierzchni) przez policjanta rodzi u niego uprawnienie do równoważnika, bowiem sens tych przepisów wyraża się właśnie w owej ekwiwalentności tego świadczenia;

innymi słowy, w ocenie skarżącego Sąd dokonał takiej wykładni prawa, która uzasadniała jedynie negatywne stanowisko organu administracji publicznej, podczas gdy w istocie ustawodawca wydzielił dwa stany faktyczne, posiadania lokalu na podstawie umowy użyczenia lub najmu na zasadach publicznych oraz posiadania lokalu na podstawie umowy najmu na zasadach rynkowych i podczas gdy w pierwszym przypadku (wskazanym również w treści uzasadnienia orzeczenia I OSK 2514/15 przywołanego przez Sąd) równoważnik nie przysługuje, ponieważ nie zachodzi tam ekwiwalentność (policjant nie opłaca czynszu w tym świetle, nie znajduje uzasadnienia utożsamianie przez Sąd "posiadanie lokalu mieszkalnego" z "posiadaniem pokoju w lokalu mieszkalnym", bowiem argumentacja taka idzie tak daleko, że właściwie żaden z funkcjonariuszy nie może mieć prawa do lokalu mieszkalnego, bowiem każdy z nich jakiś pokój zajmuje, czy to właśnie u rodziców, jak w niniejszej sprawie, czy chociażby w budynku koszarowym, hotelu pracowniczym, etc.;

d) błędne ustalenie zajmowanej przez Skarżącego, zgodnie z umową najmu, powierzchni mieszkalnej;

Sąd bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia uznał, że skoro Skarżący (oraz jego żona) mieszkają w lokalu, w którym mieszkają ponadto dwie jego siostry, to również przysługuje mu do dyspozycji powierzchnia innych pomieszczeń, w tym łazienki, korytarzy oraz kuchni, jednak należy podkreślić, że powierzchnia tych pomieszczeń nie stanowi "powierzchni mieszkalnej", lecz "powierzchnię użytkową" mieszkania, wobec czego nie można uwzględniać jej w zakresie przysługujących Skarżącemu norm zaludnienia;

e) pominięcie ustalenia powierzchni mieszkalnej salonu w przedmiotowym lokalu mieszkalnym;

bowiem wywodząc jak powyżej w pkt c) i d) i nawet uznając za poprawne stanowisko Sądu, powierzchnia mieszkalna przysługująca Skarżącemu powinna zostać szczegółowo wykazana (skoro w niniejszej sprawie jej dokładne obliczenie, stanowi istotną dla sprawy przesłankę prawa materialnego), bowiem nie sposób z jedynie ogólnie przeprowadzonych wywodów, przy wskazaniu, że do powierzchni mieszkalnej nie należy zaliczać powierzchni takich pomieszczeń, jak łazienka czy kuchnia, wywnioskować stanowiska Sądu, czy powierzchnia mieszkalna zajmowana przez Skarżącego jest niższa, przekracza, czy też jest równa 14 m2;

w konsekwencji, orzeczenie, w tak istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, nie zostało oparte na dowodach i ścisłych wyliczeniach, lecz wyłącznie na przypuszczeniach;

innymi słowy, przy braku takich ustaleń przez organ administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, Sąd powinien był, w ocenie Skarżącego, przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia ze względu na istotne braki dowodowe (co dotyczy również kwestii tytułu prawnego Strony do zajmowania przedmiotowego pokoju, bowiem stanowiska organu administracji oraz Sądu nie są zbieżne w tej kwestii);

2) na zasadzie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez:

(pomimo podniesienia zarzutów natury procesowej, argumenty te muszą się w treści skargi kasacyjnej pojawić ze względu na funkcjonalny związek w niniejszej sprawie tych kwestii)

a) naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na braku ich zastosowania, w sytuacji, gdy zaskarżoną decyzję nr [...] KGP należało uchylić do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, ponieważ w trakcie postępowania nie dokonał on ścisłych ustaleń w przedmiocie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, rynkowego, korzystając z pomocy publicznej - czynszu regulowanego lub rodziny, względnie osoby bliskiej - w postaci użyczenia), natomiast opłacanie przez policjanta stawek czynszu umownego/rynkowego wiąże się z możliwością otrzymania (przynajmniej w części) jego ekwiwalentu w postaci równoważnika.

W uzasadnieniu tak skonstruowanych podstaw jak przytoczone wyżej podkreślono, że przy wyliczaniu powierzchni mieszkalnej przysługującej skarżącemu i jego żonie bezpodstawnie uwzględniono również część powierzchni pomieszczeń, które nie stanowią co do zasady "powierzchni mieszkalnej" lokalu tj. kuchni i łazienki. Błędnie uznano też, iż skarżący może swobodnie dysponować całym lokalem, a dwie pozostałe współzamieszkujące z nim osoby są jego sublokatorami. Zauważono także, że treść przepisów art. 88 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji odnosi się do pojęcia lokalu mieszkalnego, a nie pokoju w lokalu mieszkalnym, a tym samym w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że skarżący posiada odpowiedni lokal mieszkalny. Dodatkowo w ocenie skarżącego stan faktyczny sprawy został błędnie ustalony, bowiem Sąd pierwszej instancji pominął dowód z umowy najmu i oparł wszelkie twierdzenia na dowodach zgromadzonych przez organ administracyjny.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W rozpoznawanej sprawie, pomimo powołania jako podstawy wniesienia skargi kasacyjnej art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w istocie nie zawiera ona jakichkolwiek procesowych podstaw kasacyjnych. Podstawą kasacyjną jest bowiem konkretny przepis prawa ze wskazaniem sposobu jego naruszenia i skutku jego naruszenia na wynik sprawy. Przepisami postępowania nie są materialne przepisy powołane w zarzucie 1 b skargi kasacyjnej tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 92 ust. 1, art. 88 ust. 1 oraz art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji oraz § 1 ust.1 rozporządzenia. Nie mogły one służyć weryfikacji kontroli dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych organu w zakresie posiadanego tytułu użyczenia do lokalu rodziców czy też zajmowanej przez skarżącego powierzchni mieszkalnej. Podobnie jak powołany wśród podstaw materialnych w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. mający charakter przepisu postępowania art. 138 § 2 k.p.a. Wymienione wyżej przepisy to jedyne podstawy kasacyjne przywołane w treści skargi kasacyjnej. Również w jej uzasadnieniu nie nawiązano do jakiegokolwiek przepisu prawa. Tym samym z uwagi na brak powołania w skardze kasacyjnej jako naruszonego chociażby jednego przepisu prawa w oparciu o który dokonywane były ustalenia organu dotyczące tytułu prawnego do zajmowanego lokalu i posiadanej przez skarżącego powierzchni mieszkalnej niemożliwa była jakakolwiek merytoryczna kontrola w zakresie powyższych ustaleń. Stan faktyczny sprawy nie został zatem skutecznie podważony przez skarżącego.

Odnosząc się natomiast do powołanych w zarzucie 1 b podstaw materialnych to można je sprowadzić do zagadnienia - czy Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że zajmowanie "pokoju w lokalu mieszkalnym" lub "części lokalu mieszkalnego" jest równoznaczne z zajmowaniem "lokalu mieszkalnego" zgodnie z art. 88 ustawy o Policji i czy tym samym okoliczność ta może stanowić negatywną przesłankę przyznania równoważnika za brak lokalu nawet w przypadku, gdy nie są spełnione przysługujące funkcjonariuszowi normy zaludnienia?

Zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 ustawy o Policji "[p]olicjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwutorowo, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych.

Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne, a mianowicie pomoc finansowa - art. 94 ust. 1 ustawy oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego - art. 92 ust. 1 ustawy (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77, wyrok NSA z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt I SA 2167/97, niepubl.). Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wiąże uprawnienia do przedmiotowego równoważnika z tym, że policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Z zestawienia treści powyższego przepisu z treścią art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że omawiany równoważnik jest zastępczą, tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego (zob. wyrok NSA z 26.10.2006 r., I OSK 1392/05, LEX nr 282817). Funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji. Przesłanki wykluczające możliwość uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określone zostały w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji.

Jedną z takich negatywnych przesłanek jest między innymi posiadanie przez policjanta w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej, albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno–pensjonatowego. Nie można przydzielić policjantowi lokalu mieszkalnego, jeżeli posiada lokal mieszkalny, odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal mieszkalny nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Jeżeli zatem policjant posiada lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługuje norma powierzchni mieszkalnej, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. To zaś oznacza, iż w takim przypadku może otrzymać w myśl art. 92 ustawy równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2000 r., I SA 658/99, LEX nr 55283 i z dnia 23 lipca 1999 r., I SA 866/98, LEX nr 48581). Powyżej przedstawione twierdzenia znajdują również potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 3/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 78).

Skoro jednak w rozpoznawanej sprawie nie podważono zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych organu, że posiadany przez skarżącego lokal odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, to w rezultacie zakwestionowana w skardze kasacyjnej wykładnia Sądu pierwszej instancji sprowadzająca się do przyjęcia, że samo tylko posiadanie lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej bez względu na zajmowaną w nim powierzchnię wyłącza prawo do równoważnika pieniężnego, okazała się być bez znaczenia dla wyniku sprawy. Podkreślić należy, że ocena Sądu pierwszej instancji ustaleń faktycznych w sprawie była następująca: "(...) spór pomiędzy skarżącym i organem dotyczył też kwestii posiadania przez funkcjonariusza przysługujących mu norm zaludnienia. W ocenie skarżącego dysponuje on jedynie pokojem o powierzchni 11 m2, drugi pokój w lokalu mieszkalnym zajmują siostry żony. Pomimo, iż okoliczność ta nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem jak wywiedziono wyżej funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, Sąd stwierdza, że właściwe są poczynione w tym zakresie ustalenia organu (m.in. na podstawie załączonego planu mieszkania). Wynika z nich, w zajmowanym lokalu mieszkalnym oprócz pokoju zajmowanego przez skarżącego i jego żonę oraz drugiego pokoju zajmowanego przez siostry żony znajduje się jeszcze kuchnia, łazienka i salon do wspólnego użytkowania. Przypadająca na skarżącego i jego żonę powierzchnia salonu – (po stosunkowym przeliczeniu jest to po 6,09 m2) skutkuje uznaniem, że posiada on 17,09 m2 powierzchni mieszkalnej. Natomiast, co opisano wyżej, wynikająca z § 3 rozporządzenia z 2005 r. norma zaludnienia przysługująca policjantowi, wynosi od 7 do 10 m² powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym". Pomimo że skarżący w skardze kasacyjnej kwestionował poprawność ww. ustaleń nie wskazał on żadnego przepisu prawa umożliwiającego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ich weryfikację. Tym samym Sąd kasacyjny nie mógł zbadać ich poprawności z urzędu z uwagi na treść cytowanego na wstępie rozważań art. 183 § 1 P.p.s.a.

Z tych przyczyn skarga kasacyjna podlegała oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.