Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2624/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2, art. 22 ust. 3, art. 26 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 708
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 67a, art. 67b
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. H. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 554/21 w sprawie ze skargi P. H. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 8 marca 2021 r. nr 2401-IOA.48.39.2021.KA w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. H. Sp. z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 7 grudnia 2018 r. znak 338000-COC6.4108.53.2018.ADZ, Naczelnik Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach na podstawie art. 22 ust. 2, art. 26 ust. 1, 2 i 5, art. 27 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz.U. z 2017 r. poz. 708 ze zm. - dalej jako ustawa o SENT) nałożył na P. H. Sp. z o.o. w W. (dalej jako spółka, skarżąca) karę pieniężną w kwocie 5000 zł z tytułu niewykonania obowiązku przewoźnika, polegającego na uzupełnieniu zgłoszenia o numerze referencyjnym [...] w rejestrze zgłoszeń o dane wymagane przepisami prawa, o których mowa w art. 6 ust. 3 ww. ustawy.

Organ wskazał, że 1 listopada 2017 r. o godz. 11:35 w miejscowości Godów przeprowadzono kontrolę pojazdu samochodowego marki MERCEDES BENZ o nr rej. [...] oraz naczepy FFB FELDBINDER o nr rej. [...] kierowanym, którym spółka wykonywała przewóz towaru podlegającego zgłoszeniu.

W trakcie kontroli kierujący przedstawił następujące dokumenty:

- dowód rejestracyjny pojazdu i naczepy,

- prawo jazdy,

- wypis z licencji,

- dokument CMR nr 0062843 z 1 listopada 2017 r.,

- Delivery Note 70097338 z 1 listopada 2017 r.,

- świadectwo kontroli jakości 1044587 z 27 października 2017 r.

Z poddanych analizie dokumentów wynika, że przewożony towar o nazwie High Oleic Sunflower Oil, przypisany do pozycji CN 1512, podlega systemowi monitorowania drogowego przewozu. Przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju, podmiot odbierający dokonał zgłoszenia ww. towaru w ilości 25.000 kg w rejestrze zgłoszeń, uzyskując jednocześnie dla tego zgłoszenia numer referencyjny [...].

W trakcie kontroli ustalono, że w rejestrze zgłoszeń pod nr referencyjnym [...] (numer wskazany w treści listu przewozowego CMR) zostało zarejestrowane przedmiotowe zgłoszenie. Jednakże w wyniku analizy danych zawartych w tym zgłoszeniu kontrolujący funkcjonariusze stwierdzili, że nie zostało ono uzupełnione przez przewoźnika o dane, które są wymagane zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy o SENT.

Zdaniem organu doszło zatem do naruszenia przepisów ustawy oraz wobec nieziszczenia się przesłanek do odstąpienia, kara pieniężna musiała zostać nałożona.

II.

Decyzją z 8 marca 2021 r. znak 2401-IOA.48.39.2021.KA, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

III.

Wyrokiem z 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 554/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę spółki na powyższą decyzję DIAS.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. "art. 145 § 1 pkt 1 lit. w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (dalej: ustawa o SENT) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym odczytaniu klauzuli interesu społecznego, a to na skutek pominięcia rzeczywistego celu ustawodawcy we wprowadzeniu niniejszego przepisu oraz zasady proporcjonalności i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że nie zachodzi ważny interes publiczny jako przesłanka determinująca odstąpienie od nałożenia na P. H. Sp. z o.o. kary pieniężnej."

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o orzeczenie o kosztach.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna spółki, w okolicznościach niniejszej sprawy jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca jednoznacznie i enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 ustawy procesowej.

VII.

Spółka podnosi wyłącznie zarzut materialny, dotyczący naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy o SENT wskazując na jego błędną wykładnię, która nie uwzględnia celu ustawy oraz zasady proporcjonalności.

Należy zatem ogólnie zauważyć, że zgodnie z powołanym przepisem, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

Przywołać w tym miejscu należy schemat, jaki wiąże się z prawidłowym rozumieniem omawianego przepisu. Jak wynika z tej regulacji prawnej, kształtowane nią kompetencje organu administracji zostały oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, albowiem w warunkach nim określonych "organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej", zaś same dyrektywy skorzystania z tak określonego uprawnienia zostały opisane przy wykorzystaniu pojęć niedookreślonych i nieostrych - "przypadek uzasadniony", "ważny interes podmiotu", "interes publiczny" - co prowadzi do konstatacji, że na regulowanym tym przepisem prawa etapie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, organowi administracji publicznej pozostawiono "luz decyzyjny" - jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa - a etap postępowania prowadzonego na podstawie wymienionego przepisu prawa w relacji do etapu poprzedzającego, o którym jest mowa w ust. 1, służy sprawdzeniu - bo takie są jego cele oraz funkcje - czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej, co jednocześnie nie uzasadnia wniosku, że działanie podejmowane na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy o SENT oznacza jego dowolność. Z całą pewnością bowiem o "luzie decyzyjnym" szerszym niż przyznany nie sposób jest wnioskować na tej podstawie, że przesłanki stosowania przywołanego przepisu prawa zostały określone w przedstawiony powyżej sposób, a mianowicie przy wykorzystaniu pojęć niedookreślonych i nieostrych.

Akt stosowania prawa podejmowany w warunkach wyznaczonych przywołanym przepisem prawa, w którego rezultacie nie musi, ale może dojść do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, w relacji do niedookreślonych (nieostrych) pojęć "uzasadnionego przypadku", "ważnego interesu przewoźnika", "interesu publicznego" - jako rezultatów działań (racjonalnego) prawodawcy, który świadomie posługując się określonymi środkami techniki prawodawczej zmierza w ten sposób do realizacji zamierzonych celów - wiąże się bowiem z potrzebą zajęcia jednoznacznego i zindywidualizowanego okolicznościami rozpatrywanego przypadku stanowiska wobec tych pojęć. Mianowicie, stanowiska zawierającego uargumentowaną i wiążącą propozycję jego (ich) rozumienia na gruncie rozpatrywanego przypadku, co innymi słowy wiąże się z kwalifikowaniem lub oceną określonych faktów (zdarzeń, zachowań, zjawisk), jako podpadających albo niepodpadających pod daną normę prawną oraz, jako objętych albo nieobjętych zakresem normowania i zastosowania danej normy prawnej.

Przy tym przywołany przepis prawa nie daje, ani też nie tworzy podstaw, aby w odniesieniu do pojęć, którymi na jego gruncie operuje ustawodawca, na przykład ograniczać rozumienie pojęcia "ważnego interesu" do sytuacji nadzwyczajnych, czy też wyłącznie do jego kondycji finansowej (ekonomicznej) - co nie oznacza jednak, że okoliczność tego rodzaju może być pomijana - podobnie, jak i nie uzasadnia, aby użyte na jego gruncie pojęcie "interesu publicznego" rekonstruować przez pryzmat podejścia orzecznictwa sądowego do instytucji ustanowionych w art. 67a i art. 67b Ordynacji podatkowej, albowiem w relacji do przedmiotu, celów i funkcji regulacji podatkowych, zdecydowanie inny jest przedmiot regulacji ustawy o SENT oraz jej cele, a co za tym idzie cele oraz funkcje regulacji wprowadzających sankcje administracyjne, które z całą pewnością nie realizują również celu fiskalnego.

Operowanie przez ustawodawcę spójnikiem "lub" prowadzi również do wniosku, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie zostało oparte na konkurencyjnych, lecz równoważnych podstawach, a co więcej, że zarówno "ważny interes przewoźnika", jak i "interes publiczny" może stanowić samodzielną podstawę stosowania wymienionego przepisu prawa.

Jeżeli z konwencji językowej stosowanej dla potrzeb redakcji wypowiedzi normatywnej zawartej w ust. 3 art. 22 ustawy o SENT wynika, że ważny interes podmiotu, o którym w nim mowa lub interes publiczny ma być rozpatrywany w relacji do danego przypadku, który musi być przy tym uzasadniony, a więc innymi słowy, że odstąpienie od nałożenia sankcji administracyjnej jest motywowane przypadkiem uzasadnionym jego okolicznościami oraz relacją w jakiej pozostaje do ważnego interesu tego podmiotu lub interesu publicznego, to za uprawniony należy uznać wniosek, że ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanki "przypadku uzasadnionego" (ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym), nie może pomijać tego koniecznego aspektu oceny, który wiąże się z potrzebą rozpoznawania omawianej przesłanki po pierwsze, w relacji do celów ustawy o SENT po drugie zaś, w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, co w tym też kontekście wiąże się z potrzebą uwzględniania konsekwencji wynikających z zasady proporcjonalności. Zwłaszcza w tym jej aspekcie, który odnosi się do tzw. przesłanki niezbędności, której źródłem - w relacji do istoty oraz przedmiotu rozpatrywanej sprawy - jest art. 2 Konstytucji RP (zob. np. wyroki TK w sprawach K 8/07 oraz P 24/12). Wobec funkcji sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej w wysokości bezwzględnie określonej, która nie podlega miarkowaniu oraz wobec zobiektywizowanego charakteru odpowiedzialności administracyjnej, ocena odnośnie do celowości nałożenia kary administracyjnej oraz odnośnie do braku interesu publicznego (ważnego interesu przewoźnika) w odstąpieniu od jej nałożenia powinna więc uwzględniać potrzebę rozważenia, czy z punktu widzenia okoliczności stanu faktycznego danej sprawy oraz celów ustawy o SENT, wymierzenie kary pieniężnej będzie przydatne i niezbędne dla zapewnienia realizacji celów tej ustawy.

Uwzględniając powyższe uwagi ogólne trzeba zatem stwierdzić, że przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji ocena spornego w sprawie zagadnienia jest prawidłowa, a proponowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podejście do rozumienia funkcji art. 22 ust. 3 ustawy o SENT oraz jego zastosowania, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w wystarczającym stopniu uwzględnia znaczenie konsekwencji wynikających z celów tej ustawy w relacji do okoliczności ustalonego stanu faktycznego, stanowiska spółki i zasady proporcjonalności.

Podkreślając z perspektywy przedstawionych argumentów, że przedmiot regulacji ustawy o SENT oraz jej cele - ukierunkowane na zapobieganie i przeciwdziałanie ryzykom, a także niepożądanym zjawiskom, działaniom i zachowaniom, w tym również nadużyciom towarzyszącym przewozowi i obrotowi towarami wrażliwymi - wymagały, wobec oparcia zasad systemu monitorowania drogowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi na założeniu o samokontroli, znajomości regulacji prawnych i silnej samodyscyplinie podmiotów gospodarczych prowadzących działalność podlegającą tej ustawie (w tym przypadku chodzi o przewoźnika), stworzenia skutecznych mechanizmów i instrumentów zapewniających efektywność tego systemu, a mianowicie mechanizmu prewencji, to jednak ustanowenie na gruncie wymienionej ustawy instytucji sankcji administracyjnej w postaci kar pieniężnych nie zostało zdeterminowane wyłącznie funkcją represyjną i nie ma charakteru obligatoryjnego, a co więcej, nakładanie kar pieniężnych dalekie jest od jakiegokolwiek automatyzmu, czy realizacji celu fiskalnego.

Jakkolwiek faktem jest, że odpowiedzialność administracyjna za naruszenie obowiązków określonych w ustawie o SENT ma charakter zobiektywizowany, zaś sankcja administracyjna ma postać kary pieniężnej bezwzględnie określonej, która nie podlega miarkowaniu, a kary te zostały ukształtowane na stosunkowo wysokim poziomie, to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że sam ustawodawca zróżnicował tę wysokości uwzględniając charakter naruszenia, a co za tym idzie rodzaj i charakter naruszonego obowiązku. Co więcej, wobec treści i funkcji art. 22 ust. 3 ustawy o SENT (a także innych przepisów zawierających postanowienia dotyczące odstąpienia od nakładania kar pieniężnych), nakładanie kar pieniężnych nie ma również charakteru automatycznego, albowiem organ administracji publicznej nie jest pozbawiony uprawnienia odnośnie do oceny celowości jej nałożenia, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że ustanowienie instytucji kar pieniężnych oraz ich nakładanie na podstawie wymienionej ustawy, nie było i nie jest determinowane wyłącznie funkcją represyjną, o czym była już mowa. Jest bowiem poprzedzane oceną odnośnie do celowości jej nałożenia determinowaną niezbędnością zapewnienia realizacji celów ustawy.

Instytucja kary administracyjnej stanowi zatem nieodłączny element przymusu państwowego, który polega na stosowaniu przymusu typu administracyjnego, zwłaszcza w sytuacjach dotyczących wykonywania nakazów bądź przestrzegania zakazów ustanowionych przez administrację albo wprost wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Kary pieniężne stanowią więc środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków, zaś przez zapowiedź negatywnych konsekwencji motywują do ich wykonywania (zob. wyrok TK z 25 marca 2010 r. sygn. akt P 9/08). Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, sankcja administracyjna (kara pieniężna) zapewnia poszanowanie i efektywne urzeczywistnianie obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zaś jej sens tkwi w przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów, dzięki czemu norma sankcjonująca motywuje adresatów norm sankcjonowanych do poszanowania prawa, zaś sama ustawowa groźba jej nałożenia ma charakter dyscyplinujący, przez co przyczynia się do realizacji celów, którym służy wykonywanie sankcjonowanych obowiązków, a także wzmacnia poczucie praworządności (zob. wyrok TK z 15 października 2013 r. sygn. akt P 26/11).

Skoro zatem - jak już wspomniano - system monitorowania drogowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi został oparty na założeniu o samokontroli, szerokiej znajomości stawianych przez prawo wymagań i samodyscyplinie podmiotów gospodarczych prowadzących działalność podlegającą ustawie o SENT i pilnujących prawidłowości realizacji spoczywających na nich obowiązków, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ustanowienie na gruncie tej ustawy sankcji administracyjnych w postaci kar pieniężnych oraz ich nakładanie przez uprawnione organy zostało zdeterminowane ich funkcją motywacyjną pozostającą w związku z prewencyjnym oddziaływaniem w wymiarze indywidualnym, jak i generalnym, co odnosi się do wpływu na zachowanie podmiotu, wobec którego jest (może być) stosowana i w odniesieniu do którego ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym. Ich wysokość stanowi zaś konsekwencję uwzględnienia znaczenia funkcji ochronnej oraz wagi chronionego dobra mierzonej stopniem dolegliwości w relacji do wagi dobra chronionego.

Wobec więc tego, że ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanki "przypadku uzasadnionego" ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, nie może pomijać tego koniecznego aspektu oceny, który wiąże się z potrzebą rozpoznawania omawianej przesłanki w relacji do celów ustawy o SENT -którymi nie są cele fiskalne, zaś nakładanie kar pieniężnych nie jest celem samym w sobie - oraz w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, a w tym kontekście z potrzebą uwzględniania konsekwencji wynikających z zasady proporcjonalności w aspekcie odnoszącym się do tzw. przesłanki niezbędności, za uzasadniony należy uznać wniosek, że ocena odnośnie do celowości nałożenia kary administracyjnej oraz ocena odnośnie do braku ważnego interesu przewoźnika czy interesu publicznego w odstąpieniu od jej nałożenia musi uwzględniać szerszą perspektywę.

W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że skarżąca spółka w ogóle nie uzupełniła zgłoszenia, pomimo takiego obowiązku. W tym kontekście nie ma w ogóle wątpliwości o zmaterializowaniu się przesłanek do nałożenia kary pieniężnej, o których mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o SENT, bowiem działanie skarżącej, wypełniło znamiona deliktu administracyjnego. Naruszenie to nie ma charakteru "drobnego" i jego stopień jest znaczny. Strona nie wypełniła w ogóle danych dotyczących przewoźnika, którego rolę w tamtym czasie pełniła. Co istotne, zakłóca to podstawowy cel ustawy o SENT, bowiem brakuje ważnego wycinka gromadzonych przez organy skarbowe online danych dotyczących przewoźnika towaru wrażliwego, służące analizie m.in. schematów działania. Rola przewoźników w procesie przewozu towarów wrażliwych jest przy tym doniosła, co powoduje, że spoczywająca na nich odpowiedzialność wymaga bardzo rygorystycznego podejścia do obowiązków należytego informowania o przewozie. Celem ustawy o SENT jest przy tym całkowite wyeliminowanie sytuacji powstawania naruszeń i braku przekazywania danych, od których zależy sprawność kontroli i osiągnięcie celów ustawy. Innymi słowy, waga naruszenia przepisów ustawy o SENT, polegającego na nieuzupełnieniu danych o przewoźniku (a więc kluczowym ogniwie w transporcie towarów podlegających monitoringowi), jest duża. Tym bardziej, że skarżący jako przewoźnik towarów wrażliwych ma przede wszystkim znać obowiązujące go przepisy i je stosować. Wobec powyższego słusznie uznano, że nie zachodzi w tej akurat sytuacji interes publiczny, który przemawiałby za odstąpieniem od kary.

Odnośnie do zarzuconego nieuwzględnienia zasady proporcjonalności należy zauważyć, że jak wskazano, odstąpienie jest sposobem na łagodzenie formalizmu prawnego i surowości kary, a więc stanowi kolejną, po zróżnicowaniu kwot samych kar, emanację zasady proporcjonalności. Słuszne jest jednak twierdzenie, że instytucji tej nie można uczynić pewnym standardem postępowania organów bowiem wypaczałoby to jej niewątpliwie wyjątkowy i zarazem szczególny charakter. Tak więc zasada proporcjonalności została uwzględniona przy projektowaniu przepisów poprzez zróżnicowanie kwot samych kar (wspomniana już skala makro) zaś w ramach indywidualizacji stanu faktycznego, zasadę proporcjonalności stosuje w ujęciu konkretnej sprawy (w swoistej "skali mikro").

Nie ma więc mowy o wadliwej wykładni przez WSA art. 22 ust. 3 ustawy o SENT.

VIII.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).