Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 216/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 58, art. 59, art. 64 § 2, art. 105 § 1, art. 126, art. 138 § 1 pkt 2, art. 144
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 99 ust. 1a, art. 100 ust. 1 pkt 9, art. 105 ust.1 i 2, art. 106 ust. 5, art. 108 ust. 1 pkt 2, art. 202 ust. 1 i 2, art. 196 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 196 ust. 5, art. 203 ust. 5  art. 206 ust. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1526/22 w sprawie ze skargi S. B. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 16 maja 2022 r. nr DL.WIIPO.410.13311.2021/DLes/N w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek S. B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 21 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1526/22 w wyniku rozpoznania skargi S. B. (dalej: "skarżący", "strona" "cudzoziemiec") uchylił postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef", "organ II instancji’’, "organ odwoławczy") z 16 maja 2022 r. nr DL.WIIPO.410.13311.2021/DLes/N i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 18 listopada 2021 r. nr WSC-II-F.6151.32277.2018 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Sąd I instancji stwierdził, że 28 lipca 2018 r. strona zwróciła się z wnioskiem o udzielenie zgody na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (RP). Zawierał on braki formalne, dlatego Wojewoda wezwał stronę na podstawie art. 64 § 2 § ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a." do ich uzupełnienia. Pismo nie zostało podjęte, a termin do uzupełnienia braków upłynął 2 listopada 2018 r. Wojewoda pismem z 4 grudnia 2018 r. pozostawił wiosek bez rozpoznania, zaś 28 lipca 2021 r. cudzoziemiec złożył wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku twierdząc, że do uchybienia doszło bez jego winy. Postanowieniem z 18 listopada 2021 r. nr WSC-II-F.6151.32277.2018 Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku.

Szef rozpoznając zażalenie strony postanowieniem z 16 maja 2022 r. nr DL.WIIPO.410.13311.2021/DLes/N utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie tłumacząc, iż termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jako termin instrukcyjny, nie podlega przywróceniu.

Cudzoziemiec wniósł skargę do WSA w Warszawie na postanowienie Szefa, wnosząc o jego uchylenie i przywrócenie terminu do uzupełnienia braków wniosku oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, poprzez uznanie, że instytucja przywrócenia terminu nie dotyczy terminów określonych w art. 64 § 2 k.p.a. pomimo, że naruszenie terminu powoduje negatywne dla strony konsekwencje, tj. nielegalny pobyt;

2) art. 44 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym przyjęciu, że korespondencja w sprawie wezwania do uzupełnienia braków formalnych została skutecznie doręczona, w sytuacji gdy była wysyłana na nieprawidłowy adres;

3) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, ponieważ organ nie wyjaśnił okoliczności braku winy strony przy uchybieniu terminowi, w tym informowania organu o zmianie adresu.

W odpowiedzi na skargę Szef wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę WSA w Warszawie uznał ją za uzasadnioną, wskazując, że zaskarżone postanowienie oraz je poprzedzające, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Sąd I instancji podniósł, iż organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej wykładni art. 64 § 2 k.p.a., co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 61a § 1 i 2 k.p.a., w sytuacji gdy nie zachodzą przeszkody do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu.

Następnie Sąd wojewódzki wyjaśnił treść art. 58, art. 59, art. 63 i art. 64 § 2 k.p.a., zaznaczając jednocześnie, iż wskazane przepisy mają charakter norm procesowych i służą prawidłowemu stosowaniu przepisów prawa materialnego. W przypadku zaś szczególnej regulacji, jaką jest ustawa z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.), dalej: "u.c.", konieczne jest ich stosowanie w połączeniu z konkretnymi normami materialnymi. W doktrynie akcentowana jest także konieczność interpretowania art. 64 § 2 k.p.a. przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym wynikających z art. 7 i art. 9 k.p.a.

W ocenie WSA w Warszawie błędnie Szef neguje dopuszczalność stosowania art. 58 i art. 59 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. przyjmując, że pozostawienie pisma bez rozpoznania, będące konsekwencją niedotrzymania wyznaczonego przez organ terminu, nie pociąga za sobą negatywnych następstw dla wnioskodawcy, ponieważ może on złożyć do organu kolejny wniosek, zawierający to samo żądanie, który doprowadzi do skutecznego wszczęcia postępowania. Inaczej jest jednak w sytuacji, w której wniosek o nabycie uprawnienia przez stronę został złożony z zachowaniem terminu prawa materialnego, ale niezawinione przez stronę uchybienie terminowi wyznaczonemu przez organ do uzupełnienia jego braków na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nastąpiłoby już po upływie terminu prawa materialnego - terminu, który warunkuje nabycie przez stronę uprawnienia o charakterze materialnoprawnym. W takiej sytuacji odmowa stosowania instytucji przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku skutkowałaby tym, że złożony nowy wniosek od samego początku wykluczałby możliwość uzyskania takiego uprawnienia.

Sąd wojewódzki przypomniał w kontekście niniejszej sprawy, że warunkiem koniecznym uzyskania uprawnienia jest złożenie wniosku podczas nieprzerwanego legalnego pobytu cudzoziemca na terytorium RP. Złożenie wniosku w dacie legalnego pobytu (tj. najpóźniej w ostatnim dniu tego pobytu) legalizuje pobyt cudzoziemca do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia. Istotną jest więc kwestia, że złożenie wniosku podczas nielegalnego pobytu na terytorium RP stanowiłoby podstawę do wydania decyzji o odmowie udzielenia zgody na pobyt czasowy. W niniejszej sprawie organy administracyjne wydając zaskarżone postanowienie, pozbawiłyby stronę uprawnienia do żądania przywrócenia terminu wyznaczonego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., co prowadziłoby do zanegowania przyjętej w ustawie zasady kontynuacji pobytu cudzoziemca na terytorium RP w warunkach legalności.

Reasumując Sąd I instancji uznał, że Szef wydał postanowienie z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 i art. 61a k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 64 k.p.a. w zw. art. 108 ust. 1 pkt 2 i art. 100 ust. 1 pkt 9 u.c., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz wskazał, że w następstwie uprawomocnienia się wyroku organ I instancji rozpatrzy wniosek strony o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, co oznacza konieczność zbadania przesłanek określonych w art. 58 k.p.a.

Szef wywiódł skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." oraz w zw. z art. 58 i art. 59, art. 105 § 1, art. 126, art. 64 § 2 oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a., poprzez błędne przypisanie Szefowi naruszenia prawa procesowego, które to naruszenie miało, w ocenie Sądu, mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 58, art. 59 i art. 64 § 2 k.p.a., do czego doszło skutkiem przyjęcia błędnej oceny, że termin na uzupełnienie braków formalnych podania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. może podlegać przywróceniu z zastosowaniem art. 58 i 59 k.p.a., podczas gdy ww. termin określony w art. 64 § 2 k.p.a. jest terminem instrukcyjnym, do którego nie znajdują zastosowania przepisy o przywróceniu terminu przewidziane w art. 58-59 k.p.a. i wobec powyższego całe postępowanie incydentalne w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy byłoby bezprzedmiotowe, a zatem Szef prawidłowo utrzymał w mocy postanowienie Wojewody,

2) art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 ust. 1, art. 108 ust. 1 pkt 2, art. 100 ust. 1 pkt 9, art. 202 ust. 1, art. 206 ust. 1 pkt 2, art. 196 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 105 ust. 2 i art. 202 ust. 2 oraz art. 99 ust. 1a i art. 106 ust. 5 oraz art. 196 ust. 5 i art. 203 ust. 5 u.c., poprzez sformułowanie błędnej oceny prawnej odnośnie dopuszczalności przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych podania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. i możliwości przywrócenia tego terminu z zastosowaniem art. 58 i 59 k.p.a. do czego doszło ma skutek: - błędnego założenia, że kwestia dopuszczalności przywrócenia tego terminu może być oceniana odmiennie w zależności od przedmiotu postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego regulujących daną sprawę administracyjną; - błędnego założenia, że materialnoprawne skutki zachodzące w niektórych sprawach w związku z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. mogą uzasadniać przyjęcie założenia o dopuszczalności przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały i czasowy; - błędnego założenia, że spóźnione uzupełnienie braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy prowadzi każdorazowo do wystąpienia takich negatywnych skutków oraz że przepisy regulujące kwestie udzielania zezwoleń na pobyt czasowy, czy pobyt stały, w każdym przypadku wykluczają pozytywne załatwienie sprawy cudzoziemca, do którego nie będą miały zastosowania art. 108 ust. 1 pkt 2 czy art. 206 ust. 1 pkt 2 u.c.

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że przepis ten mógł znaleźć zastosowanie w odniesieniu do terminu instrukcyjnego, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. oraz wadliwej ocenie że organ odwoławczy błędnie uchylił się od rozpoznania wniosku skarżącego w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 58 i 59 k.p.a.;

2) błędną wykładnię art. 100 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 105 ust. 1, art. 106 i art. 108 ust. 1 pkt 2 oraz art. 144 w zw. z art. 105 ust. 2 oraz art. 106 ust. 5 w zw. z art. 99 ust. 1a oraz art. 196 ust. 5 u.c. polegającą na przyjęciu w oparciu o brzmienie ww. przepisów błędnego założenia, że uchybienie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, czy stały lub uchybienie terminu do osobistego stawiennictwa wyznaczonego na podstawie art. 105 ust. 2, czy art. 202 ust. 2 u.c. niejako automatycznie prowadzi do nielegalnego pobytu cudzoziemca w Polsce, co z kolei musi skutkować brakiem możliwości uwzględnienia żądania strony, czy to z uwagi na obligatoryjną przesłankę odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, czy to w związku z koniecznością odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały, podczas gdy: - art. 100 ust. 1 pkt 9 u.c. nie będą miały zastosowania w każdej sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pobyt stały, a ich stosowanie jest w konkretnych przypadkach wyłączone na mocy art. 141, art. 165 ust. 1, art. 165 ust. 4, art. 178, art. 184, czy art. 191 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 2 oraz art. 196 ust. 2 i 3 u.c.; - w pozostałych przypadkach zastosowanie do konkretnego cudzoziemca art. 100 ust. 1 pkt 9 u.c. będzie zależało od stanu faktycznego ustalonego w konkretnej sprawie, wobec czego sam brak możliwości przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, czy pobyt stały nie prowadzi każdorazowo do skutku w postaci braku możliwości uzyskania takiego zezwolenia, nawet w tych przypadkach, w których przekroczenie tego terminu przez stronę nie było zawinione;

3) przyjęciu błędnego założenia, że nawet niezawinione uchybienie terminom, o których mowa w art. 106 ust. 5 i art. 203 ust. 5 u.c. wyklucza uzyskanie zezwolenia na pobyt czasowy lub pobyt stały, podczas gdy cudzoziemiec może wystąpić z kolejnym wnioskiem o udzielenie w/w zezwolenia i przy składaniu tego wniosku może złożyć odciski linii papilarnych w celu wydania karty pobytu, a możliwość uzyskania zezwolenia będzie zależała od podstawy prawnej jego wniosku oraz okoliczności faktycznych ustalonych w konkretnej sprawie.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie. Szef wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego zrzekając się jednocześnie rozpoznania sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną cudzoziemiec wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego zrzekając się jednocześnie rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zgody na pobyt czasowy. Cudzoziemiec nie uzupełnił bowiem tych braków w terminie zakreślonym przez organ i w następstwie powyższego Wojewoda pismem z 4 grudnia 2018 r. pozostawił wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy bez rozpoznania. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (a zatem żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Odmawiając wszczęcia postępowania o przywrócenie terminu, organ przyjął, że termin ustanowiony w art. 64 § 2 k.p.a. i każdorazowo wyznaczany przez organ administracji - jest terminem instrukcyjnym, nie zaś terminem procesowym i jego uchybienie nie skutkuje negatywnymi konsekwencjami dla strony. Stąd nie ma żadnych przeszkód, aby strona ponownie wystąpiła z owym głównym żądaniem do organu. Przy czym datą wszczęcia tego nowego postępowania, o ile nie wystąpią braki formalne wniosku lub zostaną one usunięte w terminie, będzie data doręczenia organowi tego drugiego podania (art. 61 § 3 k.p.a.).

Zastosowanie zatem art. 61a k.p.a. było konsekwencją przyjęcia powyższego stanowiska. Organ bowiem uznał, że w każdym czasie cudzoziemiec jest uprawniony do ponownego wystąpienia o zezwolenie na pobyt czasowy. Kluczową wobec tego kwestią jest ocena, czy w przypadku uchybienia terminowi, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. organ pozostawia wniosek bez rozpoznania i na tym kończy się owo postępowanie administracyjne, czy znajdują zastosowanie przepisy o przywróceniu terminu przewidziane w art. 58 i art. 59 k.p.a. i występuje potencjalna możliwość "przywrócenia" owego pierwotnego postępowania.

Mając na uwadze niejednolitość kwalifikowania tego terminu w doktrynie i orzecznictwie, co potwierdzają argumenty skargi kasacyjnej i przywołane tam orzeczenia, NSA w obecnym składzie wyraża pogląd, że do wyznaczonego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku jako terminu procesowego ma zastosowanie instytucja przywrócenia terminu (art. 58 i art. 59 k.p.a.). Stanowisko to zostało jednolicie wypracowane w orzecznictwie NSA (por. wyroki NSA: z 27 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 360/22, z 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 167/22; z 19 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 813/; z 24 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 26/22, II OSK 185/22 i II OSK 421/22; z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 106/22 i sygn. akt II OSK 168/22; wyrok NSA z 22 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2874/21; wyrok NSA z 6 września 2022 r., sygn. akt II OSK 57/22). W szczególności w wyroku z 6 września 2022 r. sygn. akt II OSK 57/22 NSA wyraził pogląd, który skład orzekający podziela, że skoro analizowany przepis 58 § 1 k.p.a. mówi ogólnie o terminach, to chodzi o przywrócenie terminu procesowego, tj. dotyczącego czynności procesowej podejmowanej przez podmiot postępowania administracyjnego w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania. Ponadto przepisy k.p.a. wprost nie wyłączają możliwości przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych podania, inaczej niż np. w odniesieniu do terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu (art. 58 § 3). Dalej – brak w k.p.a. odpowiednika art. 86 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, jeżeli uchybienie terminu nie powoduje dla strony ujemnych skutków w zakresie postępowania sądowego. Już sam przewidziany w tym przepisie rygor pozostawienia podania bez rozpoznania uznać należy za negatywny skutek dla strony, uzasadniający skorzystanie z instytucji przywrócenia terminu jako środka prawnego chroniącego ją przed brakiem merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej. Gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, a braki podania zostaną uzupełnione w wyznaczonym terminie, następuje wówczas konwalidacja dokonanej czynności. W takiej sytuacji wniosek wywołuje skutki prawne od dnia jego złożenia i datą wszczęcia postępowania jest dzień wniesienia podania, nie zaś dzień uzupełnienia tych braków podania. Jeśli natomiast strona nie skorzysta z możliwości przywrócenia terminu ponownie złożone podanie, skutkować będzie datą wszczęcia postępowania w tej nowej dacie, tj. kolejnego wniosku.

W konsekwencji nie ma racji organ nadając temu terminowi charakter instrukcyjny. Mając na uwadze konstrukcję art. 64 § 2 k.p.a. i skutki, jakie wywiera niezachowanie terminu do uzupełnienia braków formalnych podania, brak podstaw aby nadawać temu terminowi cechy terminu instrukcyjnego. Tymczasem niezachowanie terminu do usunięcia braków formalnych może odnieść skutek, o czym niżej – wyłączenia cechy legalności pobytu cudzoziemca na terytorium RP.

Ponadto pozostawienie podania bez rozpoznania, choć ma charakter procesowy, to jednak skutkuje pozbawieniem wniosku, którego braki nie zostały usunięte, skuteczności prawnej. tj. blokuje zawisłość sprawy administracyjnej. Pogląd, że do wyznaczonego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. terminu do uzupełnienia braków formalnych podania jako terminu procesowego ma zastosowanie instytucja przywrócenia terminu (art. 58 i art. 59 k.p.a.) został również wyrażony w piśmiennictwie (zob. J. Wegner, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. W. Chróścielewskiego i Z. Kmieciaka, Warszawa 2019, teza 3, art. 64.).

Argumentem przemawiającym za przyjęciem powyższej tezy jest także stosowanie przepisów procesowych w związku z konkretnymi normami materialnymi. Przepisy proceduralne stanowią instrument mający na celu prawidłowe i jednolite stosowanie przepisów prawa materialnego, nie są celem same w sobie. Stąd w każdym wypadku ich stosowanie połączone jest z konkretnymi normami materialnymi, jak w tym wypadku z u.c.

Z kolei zgodnie z art.105 ust. 1 u.c. cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art. 108 ust. 1 pkt 2 u.c., jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, pobyt cudzoziemca w Polsce uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. Dochowanie wyżej wskazanego terminu na złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt jest warunkiem uznania pobytu za legalny, zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 2 u.c., co z kolei stanowi przesłankę niezbędną do uzyskania zezwolenia na pobyt (art. 100 ust. 1 pkt 9 tej ustawy). Przyjąć należy, że spełnienie przesłanki "złożenia wniosku w najpóźniej w ostatnim dniu legalnego pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" ma miejsce także w sytuacji, w której wniosek ten został złożony najpóźniej w ostatnim dniu legalnego pobytu cudzoziemca na terytorium Polski, natomiast jego braki formalne zostały uzupełnione przez stronę w terminie wyznaczonym przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. albo w terminie wyznaczonym na podstawie art. 105 ust. 2 u.c., który przypadł już po upływie ostatniego dnia legalnego pobytu (vide wyrok NSA z 24 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 169/22). Z kolei ze względu materialnoprawny charakter terminu na złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, określonego w art. 105 ust. 1 u.c. w zw. z art. 108 ust. 1 u.c. nie jest możliwe jego przywrócenie na podstawie art. 58 i art. 59 k.p.a. Stąd zasadnicze znaczenie dla strony ma zachowanie owego pierwszego terminu, w którym podanie o zezwolenie na pobyt czasowy zostało wniesione do organu.

Także przez wzgląd na regulację art. 108 ust. 1 pkt 2 u.c. brak jest podstaw do wykluczenia możliwości zastosowania instytucji przywrócenia terminu wobec uchybionego terminu na uzupełnienie braków formalnych wniosku o zezwolenie na pobyt, wyznaczonego przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. (albo na podstawie art. 105 ust. 2 u.c.). Cudzoziemiec musi dysponować skutecznym środkiem ochrony przed skutkami niezawinionego przez siebie uchybienia terminowi do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zezwolenie na pobyt. Środkiem tym jest uprawnienie do żądania przywrócenia tego terminu w trybie i na zasadach określonych w art. 58 i art. 59 k.p.a.

Spójne odczytanie wskazanych przepisów u.c. oraz przepisów stricte procesowych prowadzi o konkluzji, że termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy podlega przywróceniu. Termin ten bowiem ma charakter procesowy. W konsekwencji prawidłowo WSA w Warszawie ocenił, że jest dopuszczalne przywrócenie terminu z art. 64 § 2 k.p.a., z zastosowaniem art. 58 i 59 k.p.a. Oznacza to, że prowadzenie postępowania w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku może być wszczęte i powinno być zakończone merytorycznym rozstrzygnięciem, co implikuje wadliwość wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w takiej sprawie.

Wobec powyższego niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt I. i II. skargi kasacyjnej. W konsekwencji jako nietrafny należało także ocenić zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 58 § 1 k.p.a. (pkt III. petitum skargi kasacyjnej). Ze wszech miar prawidłowa i należycie uzasadniona była ocena Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw faktycznych i prawnych do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, wyznaczonego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Organy błędnie uchyliły się od rozpoznania wniosku skarżącego w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 58 i 59 k.p.a.

Z tych przyczyn, NSA orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.