Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 996/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 267 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 64 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], wydanym po rozpatrzeniu zażalenia [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2018 r., nr [...], dotyczące zwrotu wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie istniejącymi wylotami W1 i W2 wód opadowych i roztopowych do rowu melioracyjnego A, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...], gmina [...] - Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił postanowienie organu I instancji.

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia 19 lipca 2018 r. [...] S.A. wystąpiła do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie istniejącymi wylotami W1 i W2 wód opadowych i roztopowych do rowu melioracyjnego A, zlokalizowanego na opisanej wyżej działce nr [...]. Do wniosku dołączono dowód opłaty w wysokości 217 zł za udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Organ I instancji pismami z 13 i 30 sierpnia 2018 r., wezwał podmiot do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji, m.in. o brakującą część opłaty za wydanie wnioskowanej decyzji w kwocie 217 zł. W dniu 14 września 2018 r. wnioskodawca złożył część wskazanych ww. wezwaniu dokumentów, informując jednocześnie, że w jego ocenie nie ma konieczności dokonywania opłaty we wskazanej wysokości, ponieważ zgodnie z art. 398 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, opłatę za wydanie pozwolenia mnoży się jedynie w sytuacji, gdy w decyzji wydawane są co najmniej dwa pozwolenia, które nie są tożsame rodzajowo. Natomiast złożony wniosek dotyczy jednego rodzaju usługi, w związku z czym mnożenie opłaty w tym przypadku jest bezzasadne i niezgodne z przepisami ustawy. Po rozpatrzeniu przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] PGW WP postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., na podstawie art. 261 § 2 kpa, zwrócił przedmiotowy wniosek wskazując, że opłata za pozwolenie wodnoprawne należy do kategorii opłat, które podlegają uiszczeniu z góry w rozumieniu tego przepisu. Zgodnie z jego treścią w przypadku, gdy strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z odrębnymi przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznacza termin ich wniesienia, a w przypadku niedopełnienia obowiązku w tym terminie - zwraca podanie.

Na przedmiotowe postanowienie strona złożyła zażalenie, zarzucając mu naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w tym w związku z art. 21 § 3 ustawy Ordynacja podatkowa, a także art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 2, art. 9, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 80, art. 261 § 1 i 2 i art. 35 § 1 i 2 kpa oraz art. 8, art. 10 ust. 1, art. 27 i art. 31 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców.

Po przeanalizowaniu akt sprawy organ stwierdził, że zgodnie z art. 398 ust. 1 ustawy Prawo wodne, za udzielenie zgód wodnoprawnych, w tym pozwolenia wodnoprawnego, ponosi się opłatę, przy czym w myśl ust. 9 tego przepisu poświadczenie jej wniesienia dołącza się do wniosku o wydanie pozwolenia. W związku z tym dowód uiszczenia opłaty za wydanie pozwolenia powinien być traktowany jako formalny załącznik do wniosku, a jego brak lub nieuzupełnienie w terminie wskazanym przez organ powoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 kpa. Wobec tego, po bezskutecznym wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] PGW WP winien pozostawić przedmiotowy wniosek bez rozpoznania, ewentualnie informując wnioskodawcę o tym fakcie w drodze zwykłego pisma. Nie znajduje natomiast uzasadnienia zastosowanie w tej sytuacji procedury, o której mowa w art. 261 § 2 kpa. W przypadku, gdy na skutek wniesienia zażalenia, orzeczenie wydaje organ odwoławczy, rozstrzygnięcie jego nie musi zawsze ściśle odpowiadać rodzajom orzeczeń przewidzianych dla tego rodzaju organu w przepisie art. 138 kpa. W szczególności, gdy organ odwoławczy ustali, iż nie było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w danej kwestii postanowienia winien jedynie uchylić zaskarżone postanowienie, nie stosując przy tym ostatniego członu art. 138 § 1 pkt 2, stanowiącego o "umorzeniu postępowania pierwszej instancji", gdyż przepis ten musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości wynikającej z art. 126 kpa. Z tego zatem względu w niektórych sprawach wystarczające jest wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

W związku z powyższym, z uwagi na brak możliwości zastosowania art. 261 § 2 kpa w przedmiotowej sytuacji, organ zażaleniowy należało orzekł o uchyleniu postanowienia organu I instancji.

Abstrahując od powyższego, po przeanalizowaniu zarzutów zawartych w zażaleniu organ wskazał, że nie jest jego rolą dokonywanie oceny w zakresie ustalonej na poziomie ustawowym wysokości opłat za złożenie danego rodzaju wniosku (np. o pozwolenie wodnoprawne w kontrze do decyzji środowiskowej). Faktem jest, iż w przepisach ustawy Prawo wodne nie wyjaśniono, co oznacza "tożsamość rodzajowa", o której mowa w art. 398 ust. 4 tej ustawy, jednak wydaje się, iż intencją ustawodawcy było tutaj wskazanie, że w przypadku, gdy jedno działanie wymaga uzyskania pozwolenia na podstawie kilku przepisów jednocześnie, wówczas pobierana powinna być jedna opłata za to pozwolenie. Przykładem może być wykonanie wylotu służącego do odprowadzania ścieków, wykonywanego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią - działanie takie wymaga uzyskania pozwolenia na podstawie art. 389 pkt 6 oraz art. 390 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa wodnego, jednak opłata pobierana będzie jednorazowo w wysokości 217 zł, a nie 434 zł. Takie podejście potwierdza słownikowe znaczenie słowa "tożsamy" - zgodnie ze "Słownikiem języka polskiego" PWN oznacza ono "niczym się nieróżniący, taki sam lub ten sam". W związku z tym nie sposób uznać, aby błędnym było uznanie przez organ, że odprowadzanie wód opadowych różnymi wylotami stanowi różne usługi wodne - jest to ten sam rodzaj usługi, jednak każdy taki przypadek odprowadzania wymaga uzyskania odrębnego pozwolenia na usługę wodną.

Przepisy art. 264 i art. 265 kpa nie znajdują zastosowania w analizowanej sytuacji, gdyż jak już wskazano powyżej - dowód uiszczenia opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego powinien być traktowany jako formalny załącznik do wniosku, a jego brak lub nieuzupełnienie w terminie wskazanym przez organ powoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 kpa.

Organ nie zgodził się ze stroną, że organ rozpatrujący wniosek nie ma obowiązku przeanalizowania zasięgu oddziaływania każdego z wylotów objętych wnioskiem w sytuacji, gdy parametry tych wylotów są identyczne. Identyczne parametry zastosowanych do odprowadzania wód opadowych urządzeń nie muszą bowiem automatycznie oznaczać takiego samego zasięgu oddziaływania tych urządzeń, zasięg ten jest bowiem zależny również od charakteru odbiornika, spadku terenu etc.

Organ wskazał, że w świetle powyższych wyjaśnień dotyczących charakteru dowodu uiszczenia opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, stanowiącego w istocie załącznik formalny do wniosku o wydanie pozwolenia wydaje się, iż nie powinna mieć miejsca sytuacja, w której przepis art. 398 ust. 17 ustawy Prawo wodne znalazłby zastosowanie. Analogicznie w stosunku do opłat za wydanie zgody wodnoprawnej nie znajdzie również zastosowania tryb przymusowego ściągania zaległych opłat na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o czym jest mowa w art. 398 ust. 18 ww. ustawy.

Zdaniem organu nie sposób stwierdzić, z jakiej przyczyny wnioskodawca ma wątpliwości odnośnie do stania organu I instancji na straży praworządności, podejmowania wszelkich czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, podejmowania wszelkich czynności do załatwienia sprawy - innych niż nastawienie na zwiększanie przychodu Wód Polskich oraz uwzględniania interesu społecznego i obywateli. Po złożeniu podania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, pismami z 13 i 30 sierpnia 2018 r. wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia przedłożonej przez niego dokumentacji zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach prawa. W ww. korespondencji zostało wyjaśnione, w jakiej wysokości opłata powinna zostać uiszczona, a także z czego wynika sposób jej naliczenia. Wnioskodawcę pouczono również, jakie konsekwencje wiążą się z brakiem uzupełnienia dokumentów w określonym terminie. Jako wysoce krzywdzący traktować należy zarzut, w którym pada sugestia wskazująca na stricte materialne powody zastosowanego sposobu naliczenia opłaty. Obowiązujące od dnia 1 stycznia 2018 r. przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne zawierają bardziej rozwinięty w stosunku do uprzednio obowiązującej ustaw z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, system instrumentów ekonomicznych służących zarządzaniu w gospodarce wodnej - dotyczy to zarówno opłat środowiskowych (czyli opłat za usługi wodne), jak i opłat za wydawanie zgód wodnoprawnych, Należy bowiem podkreślić, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego stanowi jedynie pierwszy etap takiego zarządzania, w trakcie którego dokonywana jest ocena, czy wnioskowany zakres uprawnień jest dopuszczalny w świetle dostępnych zasobów wodnych. Uprawnienie takie jest przyznawane na określony czas, w trakcie którego właściwe organy są zobowiązane do przeprowadzania kontroli sposobu korzystania z wód w celu stwierdzenia, czy warunki wskazane w ww. uprawnieniu są zachowywane. W tym kontekście opłata za wydanie pozwolenia wodnoprawnego oraz opłaty za korzystanie z usług wodnych stanowią de facto ekwiwalent finansowy za możliwość korzystania z wód oraz za czynności administracyjne umożliwiające ustalenie konkretnego uprawnienia, opierający się na zasadzie "zanieczyszczający płaci" i zasadzie zwrotu kosztów za usługi wodne.

Kolejne zarzuty opierają się na błędnym z gruntu założeniu, iż przedmiotem postępowania prowadzonego przed Dyrektorem RZGW w [...] było nałożenie na stronę obowiązku, ponieważ decyzja w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego ma charakter uprawnienia, nie zaś obowiązku. Ewentualne warunki, na jakich uprawnienie to może być realizowane, nie mogą być traktowane jako obowiązki, o których mowa w art. 7a § 1 kpa. Tym bardziej jako tego rodzaju obowiązku nie można zakwalifikować konieczności przedłożenia opłaty za udzielenie pozwolenia, która to konieczność stanowi kwintesencję zażalenia wnioskodawcy. Organ podkreślił, że postępowanie - de facto niewszczęte - prowadzone przez Dyrektora RZGW w [...] PGW PW nie miało na celu nałożenia obowiązku dokonania opłaty za wydanie pozwolenia, ale udzielenie tego pozwolenia. Konieczność przedłożenia dowodu uiszczenia stosownej opłaty wynika wprost z przepisów proceduralnych związanych z wydawaniem pozwoleń wodnoprawnych, a co do sposobu zastosowania tych przepisów organ nie ma żadnych wątpliwości. Organ I instancji dopuścił się być może pewnej niezręczności, powołując się w wezwaniu z dnia 30 sierpnia 2018 r. na "wytyczne" otrzymane z Departamentu Usług Wodnych KZGW PGW WP, nie zmienia to jednak faktu, iż w piśmie tym przywołane zostały zasady ustalone wprost w ustawie Prawo wodne.

Organ zażaleniowy przychylił się jednak to zarzutu dotyczącego wybiórczego stosowania przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, ponieważ w niniejszej sytuacji nie znajduje zastosowania art. 7a, ani art. 261 tego aktu.

Nie zgadzając się z zarzutem naruszenia art. 8 § 2 kpa organ przyznał fakt, iż w przywołanych w zażaleniu uprzednio prowadzonych postępowaniach administracyjnych opłata za udzielenie pozwolenia została naliczona niewłaściwie (tj. w zbyt niskiej kwocie, jak wynika z treści zażalenia), nie może to jednak stanowić podstawy do dalszego, błędnego procedowania w tym zakresie. Nie można również mówić, że sprawy te były rozstrzygane w ramach utrwalonej praktyki zważywszy, że od wejścia w życie całkowicie nowej ustawy - nie była to bowiem nowelizacja uprzednio obowiązujących przepisów - minęło zaledwie kilka miesięcy.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu organ wskazał, że na wstępnym etapie postępowania, mającym na celu stwierdzenie kompletności złożonego wniosku, organ I instancji nie jest uprawniony do prowadzenia jego merytorycznej analizy. W związku z tym Dyrektor RZGW w [...] nie miał podstaw, aby informować wnioskodawcę o wynikach indywidualnego ustalenia warunków oraz określenia zasięgu oddziaływania. Wnioskodawca został natomiast zawiadomiony, że analiza taka zostanie przeprowadzona w toku postępowania dowodowego, o ile spełnione zostaną wymagania formalne, polegające na dołączeniu do wniosku niezbędnych załączników.

Co do zarzutów dotyczących naruszenia art. 12, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, następnie art. 8, art. 10 ust. 1, art. 27 i art. 31 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, a także art. 261 § 1 i 2 kpa - stanowiących powielenie wcześniej sformułowanych twierdzeń dotyczących sposobu prowadzenia postępowania, organ uznał za zbędne ponowne odnoszenie się do ich treści.

Reasumując, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie stwierdził brak podstaw do uwzględnienia zawartych w zażaleniu zarzutów, a z uwagi na brak możliwości zastosowania art. 261 § 2 kpa - uchylił postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2018 r..

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, [...] S.A. z siedzibą w [...] – reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 w związku z art. 64 § 2 kpa w związku z art. 398 ust. 9 pkt 2 Prawa wodnego, polegające na przyjęciu, że poświadczenie wniesienia opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego stanowi wymóg formalny wniosku, co stanowi naruszenie zasady stania na straży praworządności;

2) art. 398 ust. 4 Prawa wodnego, polegające na błędnym uznaniu, że "pozwolenia wodnoprawne tożsame rodzajowo" oznaczają, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych różnymi wylotami stanowi różne usługi wodne i każdy taki przypadek odprowadzania wymaga uzyskania odrębnego pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że zastosowanie winna mieć zasada "jedna podstawa prawna, jeden rodzaj pozwolenia wodnoprawnego, jednokrotna opłata 217 zł", a w konsekwencji naruszenie art. 6 kpa;

3) art. 11 w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa w związku z art. 398 ust. 4 Prawa wodnego, polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z zaniechaniem dokonania autorytatywnej indywidualizacji i konkretyzacji normy prawnej wynikającej z art. 398 ust. 4 Prawa wodnego, co nie stanowi wyjaśnienia podstawy prawnej, a w konsekwencji naruszenie art. 6 kpa;

4) art. 398 ust. 9 Prawa wodnego, polegające na błędnym przyjęciu, że wnioskodawca jest zobowiązany do uiszczenia opłat "z góry", podczas gdy w przypadku pozwoleń wodnoprawnych, które nie są tożsame rodzajowo wysokość opłaty będzie możliwa do określenia dopiero po zakończeniu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji naruszenie art. 6 kpa;

5) art. 8 § 2 kpa, polegające na nieuprawnionym odstąpieniu od utrwalonej praktyki rozpoznawania wniosków o udzielnie pozwolenia wodnoprawnego, pomimo braku ku temu uzasadnionej przyczyny.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak dotychczas.

Z kolei skarżąca wniosła replikę na powyższe pismo organu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz zarzuty, a także wnioski zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie wyjaśnić należy, że Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ppsa, niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym, w którym w myśl art. 120 ppsa sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wprawdzie jak stanowi art. 122 ppsa, sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie, jednakże jest jedynie uprawnienie sądu, nie zaś obowiązek. W każdym przypadku skorzystanie z tego uprawnienia zależeć będzie więc od konkretnych okoliczności sprawy, zaś w przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się takowych.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia w przedstawionych wyżej granicach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć chybiona jest część wyartykułowanych w niej zarzutów.

Wejście w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 poz. 2268 ze zm.) było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r., ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, str. 1, ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275; dalej: Ramowa Dyrektywa Wodna). W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III. do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający/użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych. Ponadto państwa członkowskie mają zapewnić, że polityka opłat za wodę przewiduje odpowiednie działania zachęcające użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych i w ten sposób przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych tej dyrektywy (Druk sejmowy nr 1529, Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne z 2017 r.). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych, opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

Realizując powyższe wytyczne w przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Zgodnie z art. 267 pkt 1 ustawy Prawo wodne, jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, która zgodnie z art. 398 ust. 1 pkt 3 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia wniosku przez skarżącą (31 lipca 2018 r.) wynosiła 217 zł. Zauważyć w tym miejscu należy, że w myśl art. 398 ust. 9 pkt 2 - poświadczenie wniesienia opłaty za zgodę wodnoprawną dołącza się do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na dwa pytania: po pierwsze (kwestia natury ogólnej) – czy niedołączenie do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego poświadczenia wniesienia opłaty za wydanie tego pozwolenia stanowi brak formalny, którego nieuzupełnienie w wyznaczonym przez organ terminie powoduje zastosowanie art. 64 § 2 kpa oraz po drugie (kwestia szczególna, odnosząca się do konkretnych okoliczności sprawy) – czy wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego obejmujący usługę wodną polegającą na odprowadzaniu istniejącymi wylotami W1 i W2 wód opadowych i roztopowych do rowu melioracyjnego A, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...], gmina [...] podlega jednej opłacie z art. 398 ust. 3 Prawa wodnego, czy też jej dwukrotności, gdyż odprowadzanie wód opadowych różnymi wylotami stanowi różne usługi wodne, więc każdy taki przypadek odprowadzania wymaga uzyskania odrębnego pozwolenia na usługę wodną.

W odniesieniu do pierwszej kwestii organ wyraził pogląd, że dowód uiszczenia opłaty za wydanie pozwolenia powinien być traktowany jako formalny załącznik do wniosku, a jego brak lub nieuzupełnienie w terminie wskazanym przez organ powoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 kpa.

Sąd nie podzielił powyższego stanowiska.

W judykaturze wskazuje się, że nieuiszczenie opłaty nie jest brakiem formalnym wniosku, o jakim stanowi art. 64 kpa. Należy bowiem odróżnić braki formalne wniosku w sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach (art. 64 § 2 kpa) od braku fiskalnego w postaci nieuiszczenia opłaty (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 205/08, LEX nr 558780). Ponadto podnosi się, iż stosowanie art. 64 § 2 kpa do sytuacji, która polega na tym, że podanie nie zostało należycie opłacone jest niedopuszczalne, gdyż kwestie uiszczania opłat reguluje w sposób szczególny art. 261 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 140/02, LEX nr 698186).

Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela przedstawione wyżej poglądy uznając, że mają one zastosowanie w okolicznościach tej sprawy.

Z art. 261 kpa wynika, że jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności, przy czym termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni (§ 1), zaś jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana (§ 2).

Oznacza to, że art. 64 § 2 kpa nie mógł być zastosowany w odniesieniu do wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Odnosząc się z kolei do drugiego z przedstawionych wyżej zagadnień przytoczyć należy treść art. 398 ust. 4 Prawa wodnego. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wnoszenia wniosku przez skarżącą stanowił, że jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę, o której mowa w ust. 3, mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie mogła przekroczyć 4.340 zł.

W ocenie organów obu instancji, odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód lub do ziemi kilkoma wylotami należy traktować jako oddzielne pozwolenia wodnoprawne dla każdego wylotu, co skutkuje koniecznością uiszczenia opłaty za każde z tych pozwoleń.

Także z takim stanowiskiem nie można się zgodzić.

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że w zaistniałej sytuacji zastosowanie ma art. 398 ust. 4 Prawa wodnego a contrario, gdyż w jednej decyzji dochodzi do wydania co najmniej dwóch pozwoleń wodnoprawnych, które są tożsame rodzajowo. Stąd też opłaty, o której mowa w ust. 3 tego artykułu nie mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych. Skoro bowiem wniosek dotyczy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie dwoma istniejącymi wylotami wód opadowych i roztopowych do jednego rowu melioracyjnego, to w ocenie Sądu chodzi o pozwolenia wodnoprawne, które są tożsame rodzajowo. Wynika to z zamkniętego katalogu pozwoleń wodnoprawnych (a więc ich rodzajów), zawartego w art. 389 i art. 390 ust. 1 Prawa wodnego. Podzielić w tym względzie należy stwierdzenie zawarte w skardze, a sprowadzające się do zdania "jedna podstawa prawna, jeden rodzaj pozwolenia wodnoprawnego, jednokrotna opłata 217 zł".

Prawidłowość powyższego stanowiska potwierdza również wykładnia przepisów ustawy Prawo wodne, uwzględniająca charakter opłat za usługi wodne, które są daninami publicznymi. Za daniny publiczne uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych. Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej. Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa.

Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania wynikającej z art. 7a § 1 kpa zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Jak wynika z powyższych rozważań, w sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia art. 7a § 1 i art. 64 § 2 kpa, a także art. 398 ust. 3, 4 i 9 pkt 2 Prawa wodnego. Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał za zasadne uchylenie również postanowienia organu I instancji na podstawie art. 135 ppsa.

W następstwie tego, przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia wodnoprawnego organ I instancji weźmie pod uwagę powyższą interpretację tak przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

Za chybiony uznać jednak należy zarzut naruszenia art. 8 § 2 kpa. Z uwagi na stosunkowo niedawną datę wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (zasadniczo 1 stycznia 2018 r.), trudno mówić o utrwalonej praktyce rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, skoro decyzja organu I instancji zapadła zaledwie po dziesięciu miesiącach obowiązywania tego aktu prawnego.

Z kolei pozostałe kwestie podniesione w skardze pozostają bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie więc pod uwagę, że skarżąca dołączyła do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego poświadczenie wniesienia opłaty we właściwej wysokości.

Zważywszy na powyższe okoliczności Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji.

O kosztach postępowania w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa. Na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 100 zł, ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł), stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).