Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 186/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26 par. 2, art.33, art, 34, art. 47
journal: Dz.U. 2022 poz 2082
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Łozowska (spr.) Asesor sądowy WSA Anna Komorowska-Kaczkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi C. Spółki z o.o. w Ł. na czynność Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 28 kwietnia 2023 r., w przedmiocie błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej na rok 2023r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej jako: Skarżąca, Strona, C.) jest czynność dokonana przez Zarząd Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum [...] w K. należnej na rok 2023.

Zdaniem skarżącej organ dopuścił się naruszenia:

- art. 26 § 2 w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. 2022.2082 t.j.), dalej: "u.f.z.o." w zw. z art. 1 ust. 1 , 3, 4, 9, 10,11, 14 , art. 10 art. 11 art. 1 art. 170 §1 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. 2021.1082 t.j.), dalej: "u.p.o." poprzez ustalenie w wyniku aktualizacji miesięcznej stawki dotacji na 1 słuchacza w kwocie 2,99 zł, co stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły,

- art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997.78.483), dalej: "Konstytucja", poprzez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia.

Formułując powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum [...] w K. w 2023 r., zasądzenie od organu na rzecz C. kosztów postępowania sądowego i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. jest organem prowadzącym Liceum [...] tj. szkołę niepubliczną, dla której wypłacana jest dotacja oświatowa, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. W piśmie z dnia 28 kwietnia 2023 r. organ dotujący poinformował skarżącą o stawkach dotacji obowiązujących w 2023 r. Zgodnie z powyższą informacją stawka na słuchacza Liceum [...] wynosi 2,99 zł w 2023 r. Na tej podstawie skarżąca ustaliła, że stawka na słuchacza Liceum [...] wynosi poniżej 3 zł, a w 2022 r. miesięczna dotacja na jednego słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym kształtowała się na poziomie około 60 zł miesięcznie. Strona zauważyła, że nawet przy przyjęciu zastosowania minimalnego wynagrodzenia za pracę dla nauczyciela zatrudnianego w szkole miesięczny koszt zatrudnienia nauczyciela w pełnym wymiarze czasu pracy kształtuje się obecnie na poziomie - 3.490 zł brutto, a wraz z kosztami pracodawcy - 4 204,75 zł. Powyższe zaś oznacza, że kwota dotacji oświatowej na jednego ucznia na rok 2023 nie pokrywa nawet 1 godziny pracy tego nauczyciela, a przecież liczba przedmiotów nauczanych w szkole oznacza konieczność zatrudnienia większej liczby nauczycieli aniżeli tylko jednego. Nadto zajęcia w szkołach prowadzone muszą być w lokalach, które posiadają pozytywne opinie w zakresie spełniania bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy, wymagań określonych w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach techniczno-budowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej. Stąd ustalenie bieżących stawek dotacji na poziomie kilku złotych stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. Działanie takie powoduje, iż cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne. Co więcej, takie działanie stanowi także przejaw dyskryminacji szkół niepublicznych.

C. zaznaczyło, że szkoły publiczne otrzymują środki na bieżącą działalność. Niezrozumiałe jest zatem praktyczne pozbawienie takich środków szkół niepublicznych. W szkole kształci się 200 słuchaczy, a stawka dotacji określona w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. wynosi niecałe 3 zł na słuchacza. Szkoła pod koniec miesiąca otrzyma dotację w wysokości w przybliżeniu 500 zł miesięcznie. Za te środki szkoła ma zapewnić kilkunastu nauczycieli zatrudnionych na umowie o pracę z minimalnym wynagrodzeniem aktualnie 3490 zł miesięcznie, niezbędną obsługę i lokale. Są to środki, które nie pozwolą na pokrycie nawet ułamkowej części tych kosztów i nie pozwalają w ogóle na prowadzenie działalności dydaktycznej przez szkołę.

Skarżąca wskazywała również na charakter działalności polegającej na prowadzeniu szkoły, która w związku z treścią art. 170 ust. 1 ustawy Prawo Oświatowe nie stanowi działalności gospodarczej. Podkreślała również, że jej zdaniem wysokość dotacji ustalona przez Zarząd Powiatu Kędzierzyn-Koźle powoduje naruszenie art. 70 Konstytucji, poprzez ograniczenia powszechnego i równego dostępu do wykształcenia, a także poprzez ograniczenie wolności wyboru typu szkoły. Kwestionowała zasadność położenia przez organy władzy publicznej nacisku na promowanie szkół z wyższym poziomem zdawalności egzaminów zawodowych przez uczniów, co w jej ocenie spowoduje, że część kosztów, które poniosła szkoła w toku kształcenia ucznia nigdy nie zostanie wyrównana. Argumentowała przy tym, że część z absolwentów nie podchodzi do egzaminów końcowych z różnych przyczyn osobistych, a ponadto polski system szkolnictwa nie wymaga matury do uzyskania wykształcenia średniego, a jedynie ukończenia liceum ogólnokształcącego. Niezrozumiałe jest zatem sfinansowanie kosztów nauki przez organ wyłącznie osobom, które zdały egzamin maturalny i odmówienie finansowania w przypadku słuchaczy, którzy uzyskali wykształcenie średnie.

Skarżąca wskazywała, że fakt, iż stawka przyznanej dotacji zgodna jest z przepisami Rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2820), dalej jako: "Rozporządzenie" nie usprawiedliwia takiego rozstrzygnięcia, gdyż co prawda zadaniem organu nie jest dokonywanie oceny zgodności przepisów prawa z przepisami wyższego rzędu, jednakże jest on zobowiązany do prawidłowej subsumpcji i stosowania przepisów właściwych do zastanego stanu faktycznego, zaś organ zobowiązany jest do rzeczywistego a nie fikcyjnego finansowania działalności oświatowej szkół i żaden przepis rangi ustawowej nie wyłączył takiego obowiązku. Kierując się zasadą hierarchiczności przepisów prawa, należy w opinii strony przyjąć, że organ winien był ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły. Końcowo strona zauważyła, że czynność polegająca na ustaleniu wysokości kwoty należnej dotacji jest czynnością administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kognicji sądów administracyjnych (art. 47 u.f.z.o.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz przedstawił szczegółowy sposób ustalenia wysokości dotacji należnej Skarżącej. Ponadto organ wskazał, że dotacja została ustalona w oparciu o treść Rozporządzenia i odpowiada wartości subwencji oświatowej, jaką Powiat Kędzierzyn - Koźle otrzymuje na takich uczniów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2023 r. poz., 1634), dalej jako: "p.p.s.a." sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności według powyższych kryteriów Sąd nie znalazł podstaw do podzielenia sformułowanych w skardze zarzutów.

Podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, że problematyka dotycząca czynności organów dotujących związanych z ustaleniem wysokości i wypłatą dotacji oświatowych była przedmiotem sporów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a skarga Strony w zbliżonej sprawie była już przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia z dnia 26 maja 2023 r., sygn. akt: I SA/Op 94/23 (wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko zawarte w ww. wyroku Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zatem posłuży się argumentacją w nim zawartą.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest czynność Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego polegająca na ustaleniu wysokości należnej dotacji oświatowej na rok 2023 m. in. dla Liceum [...] w K. Przy czym prowadzona przez Stronę placówka oświatowa jest szkołą niepubliczną, w której jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki. Wyjaśnić również należy, że przepisy regulujące kwestie finansowania placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek zostały zawarte w rozdziale 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych.

Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Warunki i sposób przekazania dotacji wynika z regulacji zawartych w art. 33 i 34 u.f.z.o. Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2023 r. określony został w Rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki z dnia z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2820).

Nadto wskazać należy, że wcześniej obowiązujące Rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 21 grudnia 2021 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2022 wygasło z dniem 31 grudnia 2022 r. i od 1 stycznia 2023 r. organ dotujący zobligowany był do stosowania nowego rozporządzenia, które określa zasady podziału subwencji na rok 2023. Co roku bowiem, w drugiej połowie grudnia, Ministerstwo Edukacji i Nauki ogłasza rozporządzenie, które jest podstawą do podziału subwencji na następny rok budżetowy. Powyższe rozporządzenie wchodzi w życie z dniem 1 stycznia roku następnego i zawiera aktualny algorytm podziału subwencji oraz wartości wag przypadające na danego ucznia/słuchacza w danej szkole/placówce. Takie rozporządzenie jest podstawą do naliczania subwencji dla szkół publicznych oraz stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez inny organ niż jednostka samorządu terytorialnego, wynikających z podziału subwencji oświatowej na dany rok. Podkreślenia również wymaga, iż obowiązująca stawka na słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w systemie zaocznym w roku 2023, która wynika z rozporządzenia, obowiązuje zarówno szkoły publiczne jak i niepubliczne. Tym samym, nie ma żadnej formy nierównego traktowania między szkołami, jak wskazuje to skarżąca. Szkoły publiczne subwencję w takiej wysokości otrzymują na uczniów takiej samej szkoły, a koszty, których nie zabezpiecza przekazana subwencja, organ prowadzący - gmina/powiat - pokrywa ze środków własnych. Natomiast, w przypadku szkół niepublicznych, dotacja oświatowa jest tylko jednym z kilku źródeł finansowania działalności szkoły, a nie jedynym.

Z niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego wynika, że organ dotujący pismem z dnia 28 kwietnia 2023 r. dokonał zaktualizowania stawki dotacji m.in. na ucznia Liceum [...] i ustalił, że w 2023 r. miesięczna kwota na ucznia ww. placówki wynosi 2,99 zł.

W skardze natomiast strona nie kwestionowała technicznej metody dokonanych obliczeń i jej wyniku, uznając że wyliczenia te są zgodne z Rozporządzeniem. Utrzymuje natomiast, że ustalenie bieżące stawek dotacji na poziomie kilku złotych (kiedy w 2022 r. miesięczna dotacja na 1 słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym kształtowała się na poziomie około 60 zł miesięcznie) stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. Działanie takie powoduje, w ocenie Skarżącej, że cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne, co więcej, takie działanie stanowi także przejaw dyskryminacji szkół niepublicznych i prowadzi do naruszenia konstytucyjnego prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Skarżąca podniosła, że ustalenie stawki dotacji na poziomie niecałych 3 zł uniemożliwia bieżące funkcjonowanie szkoły. W jej ocenie regulacje zawarte w przepisach Rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. są sprzeczne z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz z Konstytucją RP, dlatego też organ był zobowiązany do niestosowania tego aktu.

W ocenie Sądu argumentacja Skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać, iż nie ulega wątpliwości, że eksponowany w skardze udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych, urzeczywistnia konstytucyjnie umocowane powszechne prawo do nauki. Trzeba jednak podkreślić, na co zwracają uwagę komentatorzy Konstytucji RP, że mimo iż szkoły niepubliczne mogą być finansowane przez władze publiczne, dofinansowanie takie nigdy nie może być pełne, ale jedynie częściowe, co wynika z literalnego brzmienia art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji RP. Zawarte w art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji RP odesłanie do uregulowania materii dofinansowania uczelni niepublicznych w ustawie oznacza konsekwentnie, że ustawodawcy pozostaje znaczny margines swobody regulacyjnej pozwalającej na zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych w zależności np. od rodzaju szkoły i jej charakteru. W świetle art. 70 ust. 3 zd. 3 postawić można tezę, że w Konstytucji RP nie ma wyrażonego wprost obowiązku każdorazowego dofinansowania każdej uczelni niepublicznej, tym bardziej, że większość z takich uczelni ma ściśle komercyjny charakter i ich działalność gospodarcza tak jak każda inna może wiązać się z ryzykiem niepowodzenia finansowego. Publiczne uczelnie powinny być docelowo finansowane w całości lub zdecydowanej części ze środków publicznych. Jak zauważono w wyroku TK z 10 grudnia 2013 r. (K 16/13, OTK-A 2013, Nr 9, poz. 135), użyte w art. 70 ust. 3 zd. 3 słowo "udział" samo w sobie nie implikuje żadnego konkretnego poziomu finansowania, gdyż udział z definicji może być mniejszy lub większy. Przesądza jedynie, że wkład państwa musi osiągnąć jakiś stopień minimalny (tak aby w ogóle zjawisko dofinansowywania szkół niepublicznych miało miejsce, bo inaczej art. 70 ust. 3 zd. 3 byłby niezrealizowanym upoważnieniem konstytucyjnym) i równocześnie nie może osiągnąć poziomu maksymalnego (całkowitego finansowania, to bowiem prowadziłoby do zrównania szkół publicznych ze szkołami niepublicznymi). Z art. 70 ust. 3 nie wynika więc prawo podmiotowe szkół niepublicznych do uzyskania środków na całość ich działalności, a w założeniu szkoły niepubliczne mają być finansowane w mniejszym stopniu ze środków budżetu państwa niż szkoły publiczne, gdyż podstawowa odpowiedzialność za ich gospodarkę finansową spoczywa na ich założycielach, a nie na władzy publicznej (zob. szerzej komentarz do art. 70 Konstytucji RP w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86 pod red. prof. dr hab. Marka Safjana, dr hab. Leszka Bosek, Warszawa 2016).

Zauważyć przy tym należy, że ustawa o finansowaniu zadań oświatowych przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienie do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Funkcjonowanie szkoły niepublicznej i zapewnienie środków potrzebnych w tym zakresie – to przede wszystkim domena organów prowadzących takie szkoły, z uwzględnieniem oczywiście możliwego wsparcia w postaci dotacji oświatowej. Skarżąca oczekuje tymczasem, że kierując się zasadą hierarchiczności przepisów prawa, organ powinien ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły, pomijać w tym zakresie przepisy Rozporządzenia. Umyka jednak Stronie, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Dotacja oświatowa jest dofinansowaniem, a nie sfinansowaniem wszystkich kosztów poniesionych przez placówkę. Poza tym, w odróżnieniu od placówek publicznych organy prowadzące szkoły niepubliczne uprawnione są do pobierania opłat (w postaci np. czesnego) za naukę od dorosłych słuchaczy.

W ocenie Sądu należy dostrzec, że przyjęty w obecnym Rozporządzeniu, a kwestionowany przez Skarżącą, sposób finansowania w ramach subwencji niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych w podziale na etapy kształcenia, było wynikiem m.in. uwag Najwyższej Izby Kontroli, która wniosła o rozważenie zmian w zakresie dotowania szkół niepublicznych, stwierdzając, że pożądaną jakość kształcenia można by osiągnąć, uzależniając udzielenie dotacji lub jej wysokość od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia. Zmiany finansowania niepublicznych szkół dla dorosłych, postulowane niejako przez Najwyższą Izbę Kontroli, ujęto w Rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki obowiązującym od 1 stycznia 2023 r. w taki sposób, aby w przypadku gdy uczeń zda egzamin zewnętrzny, poziom finansowania przez cały cykl kształcenia był zbliżony do dotychczasowego lub też nieznacznie korzystniejszy. Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W istocie doszło zatem do zmiany sposobu finansowania, przy czym poziom finansowania przez cały cykl kształcenia był zbliżony do dotychczasowego lub też nieznacznie korzystniejszy, niemniej jednak poziom ten ostatecznie został uzależniony od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia.

W ocenie Sądu z tym właśnie systemem premiowania uzależnionym od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia Skarżąca polemizuje. Zdaniem Sądu, argumenty podnoszone przez Skarżącą stanowią wyraz negatywnej oceny Skarżącej zaistniałych zmian systemowych w zakresie sposobu finansowania niepublicznych szkół dla dorosłych i jako takie podlegają ocenie w ramach niniejszego postępowania. Celem i zakresem postępowania sądowego nie jest bowiem ocena zasadności czy też celowości wprowadzonych zmian w zakresie finansowania zadań oświatowych, a wyłącznie ocena prawidłowości ustalenia wysokości dotacji należnej Skarżącej w świetle obowiązujących regulacji prawnych.

Mając jednak na uwadze argumentację skargi, podkreślić przy tym trzeba, że to do organów prowadzących szkoły niepubliczne należy takie dostosowanie oferty edukacyjnej, aby w rezultacie uzyskać ewentualną możliwość dotowania działalności w tym zakresie ze środków publicznych na większym poziomie, co też prawodawca zapewnił w regulacjach prawnych stymulujących uzyskanie podwyższonej jakości kształcenia w placówkach edukacyjnych dla dorosłych, poprzez zwiększenie finansowania liceów ogólnokształcących dla dorosłych "za zdany egzamin". W tej sytuacji, inne rozłożenie akcentów i premiowanie jakości kształcenia nie oznacza, zdaniem Sądu, że dotowanie szkół niepublicznych stanie się pozorne, iluzoryczne. Dotacji oświatowej dla szkół niepublicznych nie można uznać za prawo nabyte, które raz przyznane w określonej wysokości trwa niezmiennie w kolejnych latach. Zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych może zostać uzależnione, nie tylko od rodzaju szkoły i jej charakteru, ale również od jakości oferowanych usług edukacyjnych. Z uzasadnienia projektu Rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (na podstawie którego została wyliczona dotacja przekazana Skarżącej 20 stycznia 2023 r.) wynika, że prawodawca założył zoptymalizowanie finansowania niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych, przewidując że w roku 2023 będą kontynuowane rozwiązania projakościowe odnoszące się do niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, tj. zwiększenie finansowania "za zdany egzamin", a zmniejszenie środków naliczanych "za uczestnictwo w zajęciach". Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W ramach tego rozwiązania wydzielono bowiem z dotychczasowej wagi P12 o wartości 0,400 dwie nowe wagi: 1) P13 o wartości 0,950 dla absolwentów niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych, którzy uzyskali świadectwo dojrzałości; 2) P14 o wartości 0,850 dla absolwentów niepublicznych szkół policealnych, którzy uzyskali dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe albo dyplom zawodowy.

Ubocznie podnieść należy, że zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2267) kwoty przeznaczone na części subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 7 ust. 1, oraz kwoty wpłat, o których mowa w art. 7 ust. 2, odpowiednio dla gmin, powiatów i województw określa ustawa budżetowa.

W dalszej kolejności, dokonując merytorycznej oceny prawidłowości czynności ustalenia przez Zarząd Powiatu Kędzierzyn-Koźle wysokości należnej dotacji oświatowej na 2023 r., Sąd wskazuje, iż ustalenie tej wysokości było prawidłowe.

Warunki i sposób przekazania dotacji wynikają, jak już wyżej wskazano z regulacji zawartych w art. 33 i art. 34 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W tym miejscu zauważyć trzeba, że Skarżąca powiązała zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 u.f.z.o. z naruszeniem przepisu art. 33 ust 1 tej ustawy. Tak sformułowany zarzut jest niezrozumiały w świetle uzasadnienia skargi. Po pierwsze bowiem, przepis art. 33 ust. 1 u.f.z.o. normuje zasady przekazywania, a nie ustalania wysokości dotacji. Po drugie zaś, przepis ten reguluje, w odniesieniu do liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, zasady przekazywania dotacji, o której mowa w art. 26 ust. 5, a nie dotacji uregulowanej w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Z uzasadnienia skargi wynika zaś expressis verbis, że skargą objęte zostało ustalenie dotacji, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., a nie dotacji wynikającej z treści art. 25 ust. 5.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego to Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem m.in. typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki czy liczby uczniów w szkołach i placówkach. Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2023 r. określony został w Rozporządzeniu. Przy wyliczaniu kwoty dotacji na słuchacza Liceum [...] w 2023 r. organ oparł się na obowiązujących przepisach prawa, uwzględniając m.in. regulację przywołanego Rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. oraz art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu oświaty, co nie było kwestionowane przez Skarżącą.

W ocenie Sądu organ działał na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa. Zdaniem Sądu nie doszło też do naruszenia wymienionych w skardze przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i ustawy Prawo oświatowe. Podkreślić przy tym należy, że Skarżąca, mimo iż uważa, że organ był zobowiązany do uwzględnia hierarchiczności przepisów prawa i w konsekwencji winien był ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły, pomijając w tym zakresie przepisy Rozporządzenia, to nie wskazuje jednak, które konkretnie przepisy powszechnie obowiązujące organ powinien uczynić podstawą ustalenia (obliczenia) stawki dotacji. Umyka przy tym Skarżącej, że pominięcie zapisów Rozporządzenia przy ustalaniu wysokości należnej dotacji (czego domaga się Skarżąca), prowadziłoby w istocie do sytuacji, w której brak byłoby jakichkolwiek norm wykonawczych pozwalających na ustalenie mechanizmu ustalenia wysokości tej dotacji. Pozostałyby jedynie normy o charakterze ogólnym niepozwalające na ustalenie konkretnej kwoty dotacji. Zauważyć przy tym należy, że w skardze Skarżąca również nie wskazała, w jej ocenie prawidłowo ustalonej wysokości kwoty dotacji. Treść skargi nie precyzuje w żaden sposób na czym (w sensie technicznym) miałoby polegać błędne ustalenie przez organ wysokości należnej stawki dotacji i w istocie sprowadza się do polemiki z obowiązującym obecnie systemem dotowania. Jak wyżej wskazano, władze publiczne nie mają konstytucyjnego ani ustawowego obowiązku pełnego finansowania działalności organów prowadzących szkoły niepubliczne. Bezpłatna jest tylko nauka w szkołach publicznych. Natomiast zasady wspierania uczniów w szkołach niepublicznych określa ustawa. W świetle tej regulacji konstytucyjnej należy także rozumieć konstytucyjną zasadę dwusektorowości systemu szkolnictwa i wolności tworzenia oraz wyboru szkoły. Oznacza to zakaz ograniczania prawa do zakładania szkół niepublicznych i pobierania w nich nauki. Nie istnieje jednak obowiązek konstytucyjny finansowania szkół niepublicznych.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu nie ma uzasadnienia w rozpoznawanej sprawie badanie legalności Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Nauki z 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. Uwzględniając bowiem treść przywołanych przepisów prawa oraz ustalony na dzień dokonania przez Powiat czynności stan faktyczny, Sąd uznał, że czynność ustalenia przez organ wysokości należnej stawki dotacji oświatowej w 2023 r., została dokonana z poszanowaniem przepisów prawa i jako taka nie jest dotknięta zarzucaną przez Stronę Skarżącą wadą prawną. Przy wyliczaniu kwoty dotacji na słuchacza liceum dla dorosłych w 2023 r. organ miał obowiązek opierać się na obowiązujących przepisach prawa, co też uczynił uwzględniając m.in. regulację przywołanego Rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. oraz art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Sąd zaznacza, że rolą organu dotującego nie jest dokonywanie analizy ratio legis unormowań dotyczących obniżania kwot dotacji przypadających liceom. Organ dotujący wypełnia obowiązek wynikający z przepisów prawa, samodzielnie nie określając zasad naliczania stawek dotacji i ich ostatecznej wysokości. W skierowanym do Strony piśmie z dnia 28 kwietnia 2023 r. organ informując o wysokości stawki dotacji udzielonej przez Powiat na 1-go słuchacza szkoły niepublicznej w 2023 r. przedstawił sposób wyliczenia wysokości dotacji, oparty na przepisach ww. Rozporządzenia i wskazał jego algorytm. Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 26 ust. 2 u.f.z.o. nie pozwala na jakąkolwiek dowolność czy uznaniowość w zakresie obliczania i ustalania kwoty dotacji. Z przepisu tego wprost wynika, że wysokość stawki dotacji na słuchacza w niepublicznym liceum ogólnokształcącym dla dorosłych w zaocznym systemie kształcenia jest równa kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego w danym roku. Z przedstawionej regulacji prawnej wynika zatem, że organ w kwestii stawki dotacji nie miał luzu administracyjnego. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa zobowiązują organ do ustalenia stawki właśnie w oparciu o kwotę przewidzianą w części oświatowej subwencji ogólnej, zaś przepisy Konstytucji RP znajdują swoją konkretyzację w aktach prawnych niższego rzędu, w ustawie - w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. oraz w rozporządzeniu.

Zdaniem Sądu, ustalając kwotę dotacji nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów Konstytucji oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i ustawy Prawo oświatowe.

Końcowo Sąd wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, do czego uprawniał art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sąd rozpoznaje takie sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W skardze zawarty został wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, organ zaś nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.