Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1977/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 122
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1489/19 w sprawie ze skargi R.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1489/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2016 r.) Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) orzekł o zatrzymaniu R.S. (dalej skarżący) prawa jazdy kat. B. nr [...] i zobowiązał do zwrotu posiadanego dokumentu do Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta [...] w ciągu 14 dni od daty otrzymania decyzji.

W toku postępowania organ uzyskał informację, że skarżący przebywa w Areszcie Śledczym w [...], w związku z tym zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego o doręczenie załączonej korespondencji, tj. upomnienia z 11 marca 2019 r. nr [...] (dalej upomnienie z 11 marca 2019 r.), którym Prezydent wezwał skarżącego do zwrotu prawa jazdy kat. B. nr [...] w terminie 7 dni. Pouczył, że w przypadku niewykonania wezwania, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania wykonania tego obowiązku, co spowoduje dodatkowe obciążenie kosztami egzekucji.

Dnia 7 maja 2019 r. do siedziby Prezydenta wpłynęło pismo skarżącego, w którym stwierdził, że jego prawo jazdy od 2010 r. znajduje się w Prokuraturze Apelacyjnej w [...] w związku z zatrzymaniem przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Śledczego Policji. W Areszcie Śledczym w [...] skarżący przebywa od [...] czerwca 2016 r., zatem decyzja z [...] września 2016 r. nie została prawidłowo doręczona. W związku z powyższym Prezydent w załączeniu pisma z 9 maja 2019 r. przesłał skarżącemu kserokopię tej decyzji.

Pismem z 18 czerwca 2019 r. [nr [...]] Prezydent zwrócił się do skarżącego o podanie sygnatury konkretnego postępowania, w którym prawo jazdy miało być zatrzymane, w celu dalszej weryfikacji. Ze względu na brak potwierdzenia zatrzymania prawa jazdy w trakcie aresztowania, organ zwrócił się do skarżącego o zweryfikowanie wcześniejszego stwierdzenia dotyczącego prawa jazdy i poinformował, że w przypadku utraty dokumentu należy złożyć stosowne oświadczenie i dostarczyć je listownie do urzędu. Na powyższe pismo, skarżący nie udzielił żadnej odpowiedzi. Z pisma Prokuratury Regionalnej w [...] z 19 czerwca 2019 r. [nr PR II Ko [...]] wynika, że nie odnotowano nigdy zatrzymania prawa jazdy wydanego na nazwisko skarżącego.

Postanowieniem z [...] lipca 2019 r.) nr [...] (dalej postanowienie z [...] lipca 2019 r.) ) Prezydent Miasta [...] nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1.000,00 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] lipca 2019 r.) nr [...], tj. do zwrotu prawa jazdy kat. B. nr [...] seria [...], wydanego [...] września 2009 r. przez Prezydenta Miasta [...], w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. Wezwał zobowiązanego do uiszczenia ww. grzywny i opłaty za wydanie postanowienia w kwocie 68,00 zł, tj. łącznej kwoty 1.068,00 zł [i do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] lipca 2019 r.) nr [...], tj. do zwrotu prawa jazdy z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie]. W załączonym do postanowienia tytule wykonawczym jako podstawę prawną obowiązku wskazano decyzję z [...] września 2016 r., a jako treść obowiązku: zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy kat. B nr [...] seria [...] wraz ze zobowiązaniem do zwrotu na podstawie wniosku Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z 8 lipca 2016 r. nr [...] o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu upomnieniem nr [...] wzywającym do zwrotu prawa jazdy, które zostało skutecznie doręczone 19 kwietnia 2019 r.

Dnia 6 sierpnia 2019 r. skarżący złożył zażalenie na postanowienie z [...] lipca 2019 r.) , zarzucając brak podstaw prawnych do jego wydania. W uzasadnieniu podniósł, że o wydanej [...] września 2016 r. decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy do 19 kwietnia 2019 r. nie był prawidłowo powiadomiony, a cała wcześniejsza korespondencja z Wydziału Spraw Obywatelskich była błędnie wysyłana na adres zamieszkania, gdzie nikt nie mieszka, ponieważ od 11 czerwca 2015 r. przebywał w aresztach śledczych w [...] i w [...]. Skarżący ponownie wyjaśnił, że prawo jazdy zostało zatrzymane przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Śledczego Policji w [...] lub w [...]. Nie jest w stanie podać sygnatury akt sprawy, gdyż pierwotne śledztwo o sygn. II AP [...] przekształcone zostało w osiem odrębnych postępowań o odrębnych sygnaturach prowadzonych na obszarze całego kraju i tam jest załączone, ewentualnie zostało zwrócone jego byłej żonie J.S., z którą obecnie nie ma kontaktu.

Postanowieniem z [...] września 2019 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] września 2019 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) utrzymało w mocy postanowienie z "[...] listopada 2018" [winno być "[...] lipca 2019"; k. 18 akt administracyjnych] r. w przedmiocie:

- nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w wysokości 1.000,00 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] lipca 2019 r.) ,

- wezwania zobowiązanego do uiszczenia grzywny, jak również opłaty za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł, tj. łącznie kwoty 1.068,00 zł w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia na wskazany nr konta bankowego Urzędu Miasta [...],

- wezwania skarżącego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] lipca 2019 r.) , tj. do zwrotu prawa jazdy kat. B. nr [...] seria [...] wydanego [...] września 2009 r. przez Prezydenta Miasta [...], w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie.

Kolegium wyjaśniło, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, o którym mowa w art. 122 [ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.), dalej] upea, nie jest dopuszczalne powołanie okoliczności wskazanych w art. 33 upea, gdyż zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem. Z treści zażalenia skarżącego wynika, że jego intencją było kwestionowanie samej egzekucji, co do jej zasadności, z powodu zatrzymania prawa jazdy przez organy ścigania w ramach postępowania karnego. Wybrany przez skarżącego środek prawny był więc w tej części oczywiście bezzasadny, bo w postanowieniu zapadłym w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny nie można rozstrzygać o zasadności wszczęcia egzekucji.

W ocenie Kolegium organ I instancji nie dopuścił się zarzucanych uchybień. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego, przez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. By grzywna nabrała charakteru dyscyplinującego winna być na tyle wysoka, że w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku. Wymierzając grzywnę organ egzekucyjny winien, w ramach uznania administracyjnego, kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie interesem strony.

Zaskarżone postanowienie I instancji jest prawidłowe, tzn. zawiera wymagane w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 upea wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych i wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym we wskazanym terminie, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będą nakładane kolejne grzywny w tej samej lub wyższej kwocie oraz że w przypadku nieuiszczenia nałożonej grzywny i naliczonej opłaty we wskazanym terminie, zostaną one ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężn[ych].

Skargę na postanowienie z [...] września 2019 r. złożył R.S. Podniósł w niej, że przebywa w Areszcie Śledczym w [...], jest inwalidą, nie ma możliwości podjęcia pracy zarobkowej i nie posiada środków finansowych. Prawo jazdy zostało mu zabrane, a być może zostało zgubione i dlatego nałożenie grzywny jest bezzasadne.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem II SA/Gl 1489/19 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bo brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do ich wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ppsa (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 [ze zm.]).

Podjęte w przedmiotowym postępowaniu rozstrzygnięcia wydane zostały na postawie art. 119, art. 122 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z "2018 r. poz. 1314" [winno być "2019 r. poz. 1438] ze zm.).

Grzywna w celu przymuszenia stanowi środek egzekucyjny stosowany w administracyjnej egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikającym z ostatecznej decyzji administracyjnej. W razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 § 1 upea). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1 upea). W zażaleniu, o którym mowa w art. 122 § 3 upea możliwe jest zakwestionowanie dopuszczalności oraz prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. W drodze owego zażalenia nie można kwestionować zasadności obowiązku, do którego wykonania grzywna ma przymusić. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 upea). Kolegium słusznie wskazało, że w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, nie jest dopuszczalne powoływanie się na okoliczności stanowiące podstawę wniesienia zarzutów z art. 33 § 1 upea, bo zarzuty i zażalenie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego stanowią odrębne i niezależne od siebie środki zaskarżenia.

Grzywna w celu przymuszenia jest jedynym środkiem egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym uregulowanym w upea, który ma charakter przymuszający. Stosuje się ją jako środek służący zmuszeniu zobowiązanego przez spowodowanie dolegliwości finansowej. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się przede wszystkim w sytuacji, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka jest niemożliwe, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, albo niecelowe. Grzywna w celu przymuszenia jest rodzajem nacisku mającym na celu zmuszenie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Wysokość grzywny w określonych sytuacjach reguluje art. 121 upea.

Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zawiera wezwanie do jej uiszczenia w zakreślonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Zawiera wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 7 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia, i pouczenie, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny celem przymuszenia. Postanowienie to spełnia wymogi art. 122 § 1 i 2 upea.

Poza sporem jest, że obowiązek nałożony na skarżącego nie został wykonany. O ile skarżący zagubił dokument prawa jazdy, winien dopełnić formalności przed właściwym organem, będącym również organem egzekucyjnym.

Skarżący nie skorzystał ze środka zaskarżenia, jakim jest zgłoszenie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, a wniósł zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W wyniku rozpatrzenia materiału zgromadzonego w sprawie, Sąd I instancji nie stwierdził żadnych uchybień.

W postępowaniu prowadzonym wskutek zażalenia na wydane w trybie art. 122 upea postanowienie o ukaraniu grzywną w celu przymuszenia niedopuszczalne jest podnoszenie przez zobowiązanego zarzutów zmierzających do wykazania, że brak jest podstawy prawnej do nałożenia nań obowiązku zawartego w ostatecznej decyzji Prezydenta oraz zarzutów z art. 33 upea i tych, które zobowiązany może podnieść w zażaleniu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W świetle tego za bezprzedmiotowe, a tym samym niewymagające odrębnego odnoszenia się do nich przez Sąd I instancji, uznać należy podniesione w skardze zarzuty dotyczące braku podstawy prawnej do działania organów zmierzającego do wykonania obowiązku. Bezsporne jest, że mimo nałożonego na skarżącego obowiązku, w terminach zakreślonych do jego wykonania i w ciągu 7 dni po doręczeniu odpowiednich pism, strona nie zastosowała się do powyższego. Organ egzekucyjny prawidłowo uznał, że wystąpiły w sprawie podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego i nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia i wydania postanowienia w tym przedmiocie na podstawie art. 122 § 1 i 2 upea.

Postanowienie o nałożeniu grzywny zawierało prawidłowe pouczenie o prawie wniesienia na nie zażalenia do organu wyższej instancji. Doręczony 2 sierpnia 2019 r. wraz z postanowieniem tytuł wykonawczy zawierał prawidłowe pouczenie o przysługującym zobowiązanemu prawie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, terminie ich wniesienia oraz ich podstawy określonej w art. 33 upea, z którego to uprawnienia skarżący skorzystał.

Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie I instancji, zostały podjęte zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa. W ocenie Sądu I instancji, zarówno wysokość grzywny, jak i postanowienie o jej nałożeniu odpowiadają prawu. Podnoszone w skardze zarzuty nie odnoszą się do tych rozstrzygnięć, lecz do prawidłowości nałożonego ostateczną decyzją obowiązku, a więc pozostają poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wskazał, że nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 kpa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, gdy skarżący nie może zwrócić dokumentu prawa jazdy, gdyż go utracił, to winien zgłosić właściwemu organowi fakt zaginięcia tego dokumentu przez sporządzenie oświadczenia o zgubieniu prawa jazdy. Obowiązek zawiadomienia właściwego organu o utracie prawa jazdy spoczywa wyłącznie na zainteresowanym i w jego gestii i interesie było zadbać, by Prezydent jak najszybciej dowiedział się o utracie przez niego prawa jazdy.

Skargę kasacyjną wywiódł R.S., reprezentowany przez adw. R.D., który zaskarżając w całości wyrok II SA/Gl 1489/19, zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia - art. 7, [art.] 77 i [art.] 80 kpa przez wadliwe przyjęcie, że skarżący uchylał się od obowiązku zwrotu posiadanego dokumentu prawa jazdy, podczas gdy jednoznacznie oświadczył on, że dokument ten został zatrzymany przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Śledczego w toku postępowania prowadzonego pod sygn. II AP [...]; względnie mając na uwadze moment orzekania w sprawie, nie można tracić z pola widzenia faktu, że skarżący z przyczyn obiektywnych nie mógł zrealizować ciążącego na nim obowiązku zwrotu dokumentu.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, bo koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części.

Pismem z 6 sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się "prawa do żądania rozpoznania sprawy na rozprawie".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Art. 77 kpa składa się z 4 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie wskazuje paragrafu, którego naruszenia się dopatruje.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK 125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12. 2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. "77" kpa nie nadawał się do rozpoznania.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7 i art. 80 kpa.

Bezsporne jest, że decyzją z [...] września 2016 r., na podstawie art. 104 § 1 kpa i art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r. poz. 169 ze zm.), Prezydent zatrzymał prawo jazdy skarżącego i zobowiązał go do zwrotu przedmiotowego dokumentu. Upomnieniem z 11 marca 2019 r. Prezydent wezwał skarżącego do zwrotu prawa jazdy. Pouczył przy tym, że w przypadku niewykonania wezwania, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania wykonania tego obowiązku, co spowoduje dodatkowe obciążenie kosztami egzekucji. Pismem z 23 kwietnia 2019 r. skarżący poinformował organ, że jego prawo jazdy od 2010 r. znajduje się w Prokuraturze Apelacyjnej w [...] w związku z zatrzymaniem przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Śledczego Policji. Z pisma Prokuratury Regionalnej w [...] (prokuratury regionalne zastąpiły prokuratury apelacyjne na podstawie ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, Dz. U. z 2016 r. poz. 178 ze zm.) z 19 czerwca 2019 r. wynika, że nie odnotowano nigdy zatrzymania prawa jazdy wydanego na nazwisko skarżącego w toku spraw, nadzorowanych przez ówczesną Prokuraturę Apelacyjną.

Wydział w [...] Zarządu w [...] Centralnego Biura Śledczego Policji nie odnotowało informacji o zatrzymaniu takiego dokumentu w toku wielu postępowań, w których R.S. występował w charakterze podejrzanego, a które w dniu 10 czerwca 2019 r. są zakończone. W żadnym z tych postępowań nie przedstawiono skarżącemu zarzutu [popełnienia] czyn[u] z art. 270 § 1 kk, a co za tym idzie możliwym byłoby zatrzymanie prawa jazdy i przekazanie go jako dowód rzeczowy w sprawie (pismo Wydziału w [...] Zarządu w [...] CBŚP z [...] czerwca 2019 r. nr [...]; k. 14 akt administracyjnych). Zastępca Naczelnika Wydziału CBŚP prosił Prezydenta o dokładniejsze informacje, w szczególności jakąkolwiek sygnaturę postępowania, w którym wskazane prawo jazdy zostało zatrzymane, co pozwoli na dotarcie do akt sprawy i ustalenie miejsca przechowywania tego dokumentu. Pismem z 18 czerwca 2019 r. Prezydent zwrócił się do skarżącego o podanie sygnatury konkretnego postępowania, w którym prawo jazdy miało być zatrzymane, w celu dalszej weryfikacji. Organ zwrócił się do skarżącego o zweryfikowanie wcześniejszego stwierdzenia dotyczącego prawa jazdy i poinformował, że w przypadku utraty dokumentu należy złożyć stosowne oświadczenie i dostarczyć je listownie do urzędu. Na powyższe pismo skarżący nie udzielił odpowiedzi. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jakiegokolwiek dowodu, który zostałby przez organy obu instancji przeinaczony bądź pominięty. Zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 80 kpa okazał się nieusprawiedliwiony.

W doktrynie podnosi się, że grzywna w celu przymuszenia jest jedynym środkiem egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym uregulowanym w komentowanej ustawie, który posiada charakter przymuszający. Stosuje się ją więc jako środek służący zmuszeniu zobowiązanego przez spowodowanie dolegliwości finansowej - skądinąd chyba najbardziej dotkliwej (abstrahując oczywiście od przymusu bezpośredniego, a więc - w uproszczeniu - usankcjonowanego przepisami prawa przymusu fizycznego). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się przede wszystkim w sytuacji, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. W pozostałych sytuacjach - co wynika z art. 119 § 2 - grzywna w celu przymuszenia ma charakter wyjątkowy i winna być stosowana tylko w sytuacji, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Bardzo istotne dla analizowanego środka egzekucyjnego jest to, że grzywna ta nie jest karą, lecz rodzajem nacisku mającym na celu zmuszenie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Innymi słowy, użycie grzywny w celu przymuszenia nie ma na celu uzyskania określonej kwoty pieniężnej od zobowiązanego, ale ma zmusić zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku o charakterze niepieniężnym. Jeśli w obliczu utraty wskazanej w grzywnie kwoty pieniężnej zobowiązany wykona nakaz, grzywna może zostać mu zwrócona. Warto także wskazać na relację między grzywną w celu przymuszenia a karami administracyjnymi. O ile grzywna ma doprowadzić do wykonania obowiązku w przyszłości, o tyle kara orzekana jest za stany przeszłe. Kara pieniężna jest instrumentem prawnym związanym z działaniami bezprawnymi. Przymus egzekucyjny jest środkiem stosowanym z tytułu bezprawnego zaniechania. Mimo istnienia pewnych różnic oba te środki prawne mają do spełnienia to samo zadanie, którym jest zapewnienie należytego wykonania obowiązków administracyjnych (L. Klat-Wertelecka, Sankcja egzekucyjna w administracji a kara administracyjna, w: M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki, Sankcje administracyjne, Warszawa 2011, s. 73-74 i podana tam literatura).

Grzywna celem przymuszenia, choć przypomina na pierwszy rzut oka grzywnę stosowaną w postępowaniu karnym sądowym czy grzywnę, o której traktuje ustawa z 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. z 2019 r. poz. 1120 ze zm.), różni się w sposób istotny od tego typu sankcji. Nie jest to środek stosowany za popełnienie deliktu typu karnego, lecz zmierzający do wykonania obowiązku (choć niewykonanie obowiązku może być jednocześnie wykroczeniem czy przestępstwem). Nie obowiązuje tu zatem zasada ne bis in idem (dwa razy nie można za ten sam czyn karać) charakterystyczna dla prawa karnego (art. 16 i 121 § 1 upea). Grzywnę celem przymuszenia można nakładać nie tylko na osoby fizyczne, ale także na osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, gdy tymczasem grzywnę jako karę nakłada się tylko na osoby fizyczne. Obie kary nakłada się w innej procedurze (W. Sawczyn w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 801-802, nb 1-3).

Skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego na niego decyzją z [...] września 2016 r. Organ prawidłowo wezwał skarżącego do wykonania tego obowiązku. Wobec informacji, że prawo jazdy skarżącego może znajdować się w Prokuraturze Apelacyjnej, gdyż miało zostać zatrzymane przez funkcjonariuszy CBŚP, Prezydent podjął prawidłowe działania mające zweryfikować ten stan rzeczy. Z uzyskanych odpowiedzi jasno wynika, że Prokuratura Regionalna w [...] nie jest w dyspozycji prawa jazdy skarżącego; nie ma go również CBŚP. Dalsza weryfikacja akt będących w posiadaniu CBŚP pod kątem zalegania w nich prawa jazdy, bądź informacji o nim, została uzależniona od podania sygnatur, pod którymi toczyły się postępowania wobec skarżącego. Organ wezwał skarżącego do podania przedmiotowych sygnatur, lecz pismo z 18 czerwca 2019 r. pozostało bez odpowiedzi.

Powyższe okoliczności uprawniały Prezydenta do zastosowania instytucji grzywny w celu przymuszenia. Nałożenie grzywny nastąpiło w trybie art. 122 § 1 i 2 upea (przepis ten nie został wskazany w petitum skargi kasacyjnej, choć "art. 122" upea został powołany w jej uzasadnieniu - bez koniecznego wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu). Art. 122 § 3 upea stanowi, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie podnosi się, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia; T. Jędrzejewski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Postępowanie egzekucyjne..., s. 329, nb 1) gwarantuje zobowiązanym dwa odrębne środki prawne: 1. zarzut, jako środek obrony przed egzekucją administracyjną; 2. zażalenie, przysługujące w toku postępowania na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zarzut służy wyłącznie w stadium wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a podstawy do jego wniesienia reguluje art. 33 § 1 upea (C. Kulesza w: red. D. J. Kijowski, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Wolters Kluwer 2010, s. 403, uw. 2.4). Rola zarzutów sprowadza się do kwestionowania istoty postępowania egzekucyjnego i do doprowadzenia do zakończenia postępowania egzekucyjnego bez realizacji jego podstawowego celu, jakim jest wykonanie obowiązku. Zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny jest odrębnym od zarzutu środkiem prawnym. Prawidłowo skonstruowane zażalenie musi zawierać inne niż wymienione w art. 33 pkt 1 do 10 upea przesłanki lub podstawy i odnosić się do okoliczności związanych z tokiem egzekucji realizowanym po wystawieniu i doręczeniu tytułu wykonawczego zobowiązanemu. Ma zatem dotyczyć postanowień o charakterze procesowym, wpływających na bieg postępowania egzekucyjnego i służyć przedstawieniu argumentów zwalczających konkretny tryb lub sposób prowadzenia egzekucji, nie zaś jej istotę (J. Jaśkiewicz, Problem konkurencyjności zarzutów oraz zażalenia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ZNSA 2013/3/115-124). Środki prawne służące zobowiązanemu w postępowaniu egzekucyjnym oparte są na ich niekonkurencyjności, wobec czego przy kontroli prawidłowości postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ rozpatrujący zażalenie, a także Sąd kontrolujący postanowienie organu II instancji muszą brać pod uwagę treść art. 122 § 3 upea przyznającego zobowiązanemu prawo równoległego zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 upea). Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem przez podnoszenie okoliczności związanych z niedopuszczalnością egzekucji obowiązku, czy też powoływanie się na nieistnienie (wykonanie) obowiązku. Powyższa kwestia ujmowana jest jednolicie zarówno w piśmiennictwie (P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2008, s. 407-408), jak i w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z: 8.6.2017 r. II OSK 2606/15; 15.9.2015 r. II OSK 117/14; 10.4.2015 r. II OSK 2185/13; 11.2.2014 r. II OSK 2186/12; 25.9.2019 r. II OSK 2677/17, Lex 2742381).

Sąd I instancji trafnie uznał, że organy nie naruszyły w niniejszej sprawie przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 80 kpa. Organy prawidłowo prowadziły wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne, a wobec braku spełnienia obowiązku wynikającego z decyzji z [...] września 2016 r. (co obejmuje w szczególności wskazanie przez skarżącego, gdzie znajduje się prawo jazdy - w tym np. osoby, której skarżący swe prawo jazdy powierzył; bądź jaki organ nim dysponuje i w jakiej sprawie zostało zatrzymanie; ewentualnie przekazanie informacji organowi o utracie prawa i w jakich okolicznościach do utraty prawa jazdy doszło) i uprzedniego wezwania do wykonania obowiązku, nałożyły na niego grzywnę w celu przymuszenia. Wskazane w zażaleniu na postanowienie I instancji sygnatury II AP [...], a także powielanie tej informacji na dalszych etapach sprawy, w tym w skardze kasacyjnej, wobec jednoznacznej informacji Prokuratury Regionalnej w [...], nie mogło przynieść spodziewanego efektu, zważywszy na przedmiot i zakres niniejszej sprawy, jaką była kontrola prawidłowości nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach odrębny wniosek wraz ze stosownym oświadczeniem.