Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 183/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2025-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w O. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku skarżącej S. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w O. z dnia 10 września 2024 r. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej typu A; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie, o której mowa w punkcie pierwszym wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej S. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w O. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 19 listopada 2024 r. Skarżąca S. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w O., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem strony Skarżącej z dnia 10 września 2024 r. w sprawie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej typ A dla cudzoziemca M. C..

Na podstawie przepisów postępowania, tj. art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zakresie bezczynności organu Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, przez przekroczenie terminu do załatwienia sprawy, który zgodnie z dyspozycją norm prawnych wysłowionych w treści art. 35 § 3 k.p.a. winien wynosić miesiąc, a w sprawach szczególnie skomplikowanych 2 miesiące, w sytuacji, kiedy w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy wniosek o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca M. C. został złożony w dniu 10 września 2024 r. i do dnia sporządzenia skargi nie zostały w tym czasie podjęte czynności wystarczające do zakończenia postępowania.

Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie bezczynności organu - Wojewody w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem z dnia 10 września 2024 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca M. C. i niezałatwienia tej sprawy w terminie;

2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1.000,00 zł (zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.);

5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.,

6) na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym uiszczonego wpisu od skargi, kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 10 września 2024 r. strona skarżąca S. sp. z o.o. sp. k. zwróciła się do Wojewody z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca M. C.. Od tego czasu, do momentu złożenia przedmiotowej skargi, organ nie podjął czynności wystarczających do zakończenia postępowania, w tym w szczególności nie zakończył postępowania. Tym samym strona skarżąca oczekuje na zalegalizowanie pracy pracownika - cudzoziemca od ponad 2 miesięcy.

Dalej wskazano, że w dniu 18 października 2024 r. oraz 18 listopada 2024 r. pełnomocnik strony wystosował wniosek o przyśpieszenie postępowania i wydanie decyzji zgodnej z żądaniem strony, czym wypełnił przesłankę wyczerpania administracyjnego toku przyśpieszenia, zważywszy, że na mocy art. 10a pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do postępowań o zezwolenie na pracę nie stosuje się art. 37 k.p.a., zatem składanie ponagleń jest niedopuszczalne.

Zdaniem Skarżącej nie ulega wątpliwości, że kierując do organu administracji publicznej żądanie określonej treści, strona może i powinna domagać się rozstrzygnięcia o swoich prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, przy zachowaniu ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych. Tak samo występując do Wojewody z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę typ A, strona oczekuje załatwienia sprawy w ustawowym terminie, a próba usprawiedliwienia długich, ponad ustawowych okresów oczekiwania na podjęcie jakiejkolwiek czynności brakami kadrowym czy problemami organizacyjnymi ze strony organu jest nieprzekonywająca. Nie może być bowiem tak, że implikacje takiego stanu rzeczy obarczać będą stronę, która w żadnej mierze nie może ponosić negatywnych konsekwencji takiego stanu rzeczy.

Zdaniem Skarżącej bezczynność to bez wątpienia jest to stan niepożądany, naruszający zasadę szybkości postępowania, wysłowioną w treści art. 12 k.p.a. oraz zasadę zaufania obywatela do państwa przewidzianą w art. 8 k.p.a. Konsekwencją zaistnienia bezczynności jest swoisty "stan zawieszenia" strony z racji faktu, iż sprawa nie została załatwiona, co może uniemożliwiać jej realizację swojego prawa. Zdaniem Skarżącej z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności. Co znamienne i warte podkreślenia, bez znaczenia pozostaje przy tym, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, w tym czy bezczynność była spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Mając zatem na uwadze powyższe, nie ma najmniejszych wątpliwości zdaniem Skarżącej co do tego, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, bowiem organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie podjął czynności wystarczających do zakończenia postępowania, pozostając bierny w tak ważnej zawodowo dla przedsiębiorcy płaszczyźnie jak legalizacja pracy cudzoziemca - pracownika w Polsce. Działania Wojewody w pełnym zakresie implikują sytuację strony i uniemożliwiają skuteczne i spokojne dalsze planowanie przedsiębiorstwa. Tymczasem organ prowadzący postępowanie musi mieć zawsze na uwadze wynikające dla niego obowiązki z art. 12 k.p.a. Wskazywane natomiast przez organ na tzw. problemy kadrowe, związane z małą ilością pracowników, nie mogą stanowić dostatecznego usprawiedliwienia dla bezczynności organu, skoro była ona znaczna i nic nie zapowiadało, że w najbliższym czasie wniosek zostanie rozpoznany.

W ocenie strony skarżącej, w prowadzonym postępowaniu mamy do czynienia z bezsprzeczną i widoczną już prima facie bezczynnością organu, która to stanowi naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz w art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Biorąc jednocześnie pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę organu, uznać należy, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § la p.p.s.a.). Co jednocześnie znamienne - do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona postępowania.

Mając na uwadze rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy jako zasadne Skarżąca podała, że uznała żądanie przyznania od organu sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Strona postępowania od dawna winna oczekiwać działania ze strony organu, a tymczasem jest całkowicie ignorowana przez Wojewodę, nie otrzymuje żadnej korespondencji, co oznacza przekroczenie terminu ustawowego przez organ. Wskutek bezczynności Wojewody i w konsekwencji nieotrzymania zezwolenia na pracę typ A dla pracownika - cudzoziemca w terminie, skarżący poniósł relewantne i obiektywne straty ekonomiczne oraz społeczne. Ograniczone zostało w sposób istotny jej prawo do prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce, nie może ze spokojem i pewnością co do liczby pracowników planować działań na przyszłość. Pozbawiona została możliwości rozwoju działalności na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, efektem czego jej zdolności konkurencyjne są znacząco obniżone w stosunku do firm z innych województw, gdzie legalizacja pracy pracowników - cudzoziemców odbywa się znacznie sprawniej. Bez możliwości swobodnego planowania przyszłych działań strona jest niewiarygodna dla potencjalnych klientów, ponieważ nie znając daty zakończenia postępowania legalizującego pracę pracownika nie może dokładnie określić możliwości i wielkości oferowanych usług. Cudzoziemiec pozostaje nieautentyczny w społeczeństwie, jak i wobec kontrahentów, nie może korzystać z wielu prerogatyw, które uzyska dopiero po zalegalizowaniu pracy pracownikowi. Znajduje się stale w stanie zawieszania, niepewności statusu prawnego pracownika, który krępuje jej normalną egzystencję. Przedsiębiorca czuje ciągłą obawę, co do przyszłości firmy i dalszego rozwoju sytuacji, co wiąże się z permanentnym stresem, niepokojem i nieustannymi nerwami. To tylko przykłady, które obrazują daleko idące konsekwencje bierności Wojewody. Cudzoziemiec jednocześnie nie ma możliwości uzyskania bieżącej informacji na temat prowadzonej sprawy, nie może skontaktować się z osobą prowadzącą postępowanie. Nie wie, dlaczego, pomimo złożenia pełnego kompletu dokumentów i spełnienia wymogów formalnych jej wniosek nie jest rozpatrywany. Bez wątpienia zatem rażące naruszanie norm prawnych winno się wiązać z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty, która z jednej strony będzie stanowiła swoistą "karę" dla organu, a z drugiej rekompensatę dla strony za naruszanie jej praw w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi. Argumentował, że czynności w sprawie były podejmowane w możliwie najkrótszym terminie. Natomiast na długość trwania postępowań toczących się przed Wojewodą w sprawach wydawania zezwoleń na pracę dla cudzoziemców ma wpływ liczba składanych wniosków. Od początku roku 2024 r. do 12 grudnia 2024 r. złożonych zostało 31511 wniosków. Tak duża liczba w porównaniu z zasobami kadrowymi, którymi dysponuje organ powoduje, że zadania realizowane są w miarę możliwości, według daty złożenia wniosku. Województwo jest drugim w kraju po województwie mazowieckim co do ilości składanych wniosków w sprawie udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przytoczone liczby wskazują, że referenci prowadzący postępowania są bardzo mocno obciążeni zadaniami i nie mają możliwość ich terminowej realizacji, co w konsekwencji generuje zwiększenie ilości prowadzonych przez jedną osobę spraw i wydłuża czas prowadzonych postępowań. Aktualnie średnio na jednego referenta przypada około 1600 spraw. Należy zauważyć, że żaden organ administracji nie jest i nie może być przygotowany na obsługę takiej liczby spraw, nie ma też rezerwy pracowników i sprzętu, pozwalającego na zorganizowanie takiej obsługi, która by w pełni zaspokajała oczekiwania wnioskodawców, a decyzje w ich sprawach były wydawane w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a.

Wojewoda wskazał, że termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest zatem od ilości wpływających wniosków. Każda sprawa wymaga już na wstępie wszczęcia postępowania, dochowania staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów, celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwie prowadzonej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. Wojewoda wskazał, że należy podkreślić, że z bezczynnością z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy zasadniczym czynnikiem determinującym jej powstanie jest "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne odsuwanie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Nie jest zatem wystarczającym do uznania rażącego naruszenia prawa li tylko sam fakt niedotrzymania terminów w jakich co do zasady postępowanie administracyjne winien organ zakończyć, czy też skala przekroczenia terminów. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działalnie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwie, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności, czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszaniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej klasyfikacji.

Wojewoda podał, że administracja publiczna nie działa w warunkach zwykłego obciążenia pracą co najmniej od wybuchu konfliktu zbrojnego w Ukrainie w lutym 2022 r. Znaczące dodatkowe obciążenie urzędów wojewódzkich wymagał wprowadzenia nadzwyczajnych rozwiązań prawnych, których celem jest umożliwienie dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej wyjątkowej sytuacji migracyjnej. Skutki trwającego konfliktu na Ukrainie należy rozpatrywać w znacznie szerszym ujęciu niż tylko przez pryzmat liczby wniosków o udzielenie zezwolenia składanych przez obywateli Ukrainy. Niespotykana skala napływu uchodźców wymagała od organów administracji rządowej, w tym wydziałów obsługujących sprawy cudzoziemców realizacji wielu dodatkowych działań informacyjnych, pomocowych, wdrożenia specjalnych procedur wynikających między innymi z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Ponadto uwagi wymaga fakt, że wojna na Ukrainie znacząco zmieniła obraz migracji w Polsce. Skutkuje to wzrostem liczby wniosków o zezwolenie na pracę dotyczących obywateli innych państw, głównie z Azji i Afryki, jak również spraw o większym stopniu skomplikowania, wymagających czasochłonnych postępowań dowodowych.

Istotne w sprawie jest też zdaniem Wojewody to, iż w Wydziale Spraw Cudzoziemców, pomimo podejmowanych starań o zwiększenie środków na zatrudnienie dodatkowych pracowników - co nie zależy tylko od samego organu, ale też decyzji organów nadrzędnych z racji uwarunkowań finansów publicznych - nie ma wystarczającej ich liczby, aby w dogodnych dla klientów terminach rozpatrywać złożone wnioski, co nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowań. Oprócz niewystarczającego stanu etatowego, który na przestrzeni lat nie był zwiększany proporcjonalnie do przyrostu liczby spraw, Wydział zmaga się z rotacją kadr. Wynika ona m.in. z nieadekwatności wynagrodzenia do poziomu obciążenia sprawami, odpowiedzialności i presji związanej z wykonywanymi zadaniami. Proces uzupełniania niedoborów kadrowych ma charakter ciągły i odbija się negatywnie na sprawności postępowań. Należy jednocześnie podkreślić, że podejmujemy szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. Wynikiem tych działań jest stale rosnąca liczba rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pracy cudzoziemców w Polsce. Wojewoda podejmuje również starania o wzmocnienie obsady kadrowej oraz pozostałych zasobów niezbędnych do załatwiania spraw, wprowadza niezbędne zmiany organizacyjne. Jest to jednak ogromne wyzwanie, mając na uwadze okoliczności obiektywne, w tym te opisane powyżej związane z długotrwałymi negatywnymi skutkami sytuacji kryzysowych.

Odnosząc się do zarzutu działania organu przeciwko interesowi strony należy zdaniem Wojewody podkreślić, że zatrudnianie cudzoziemca stanowi reglamentowaną formę dostępu do runku pracy. W świetle przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przewiduje ona pracę wykonywaną przez cudzoziemca bezpośrednio dla podmiotu powierzającego lub pracę tymczasową, gdzie pracownik wykonuje pracę na rzecz pracodawcy użytkownika. Wojewoda, tak jak już wcześniej wspomniano stara się by procedury te zachowały terminowość. Jednak wzrost ilości wpływających wniosków, a także ograniczony zasób kadrowy nie pozwalają na dotrzymanie terminów rozpoznania sprawy. Jak już wspomniano wcześniej aktualnie na jednego referenta przypada ok. 1600 spraw w toku. Zarzut, iż poprzez niewydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca w ustawowym terminie organ doprowadził firmę do strat ekonomicznych i społecznych, a także spowodował, że firma znajduje się w stanie zawieszenia jest nieadekwatny do sytuacji. Firma S. Sp. z o.o., według danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym, działa od grudnia 2016 r. zatrudniając na dzień złożenia wniosku (10 września 2024 r.) 9 osób. Firma z tak długim stażem opiera swe działania na długofalowym planowaniu przyszłych zadań i posiada już stabilną pozycję na rynku. Zatem zarzucanie Wojewodzie, iż przyczynia się do podważenia wiarygodności firmy i zastoju jej działalności jest bezzasadne. Ponadto z dostępnych danych wynika, że firma S. Sp. z o.o. tylko 2 razy składała do Wojewody wnioski o wydanie zezwolenia na pracę. Pierwszy raz w kwietniu 2022 r. i drugi raz we wrześniu 2024 r. (wniosek, do którego złożono skargę).

Dalej wskazano, że suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Z treści ww. przepisu jednoznacznie wynika, że wybór środka (grzywny lub suma pieniężna) należy do wyłącznej kompetencji sądu. Ma ona charakter fakultatywny bowiem ustawodawca użył określenia, że Sąd może przyznać od organu sumę pieniężną. Zdaniem Wojewody, zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest ona uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy skorzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego utrudnionego kontaktu Wojewoda poinformował, że w Wydziale Spraw Cudzoziemców funkcjonują procedury związane z udzielaniem informacji w zakresie realizowanych spraw. Informacje te można uzyskać dzwoniąc na infolinię, w punkcie informacyjnym mieszczącym się na pl. [...] w P., drogą mailową, a także poprzez formularze zamieszczone na stronie Wydziału [...]. Z historii sprawy widocznej w aplikacji służącej do rejestracji korespondencji w Wydziale Spraw Cudzoziemców W. Urzędu Wojewódzkiego w P., poza dwoma pismami dotyczącymi przyspieszenia sprawy, nie odnotowano żadnego zapytania z infolinii, bądź prośby o kontakt do referenta. Zatem stwierdzenie, że strona nie mogła uzyskać żadnych informacji nie jest prawdziwe. Ponadto stwierdzenie zawarte w skardze, że wniosek został złożony z kompletem dokumentów spełniających wymogi formalne także nie pokrywa się ze stanem faktycznym. Strona nie przedłożyła informacji starosty na stanowisko [...], a także nie przedłożyła dokumentów, które uzasadniałyby powierzenie pracy cudzoziemcowi w miejscu wskazanym we wniosku. Zezwolenie na pracę wydawane jest na stanowisko wskazane we wniosku (punkt 3.1. we wniosku), a [...] nie został wskazany w wykazie zawodów, w przypadku których Wojewoda wydaje zezwolenie na pracę bez konieczności uzyskania informacji starosty - dotyczy to wykazu Wojewody D. (właściwego ze względu na wskazane miejsce pracy) oraz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.

Pismem z 10 stycznia 2025 r. Wojewoda przedłożył do akt sądowych sprawy kopię zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium RP typu A nr [...] z dnia 08 stycznia 2025 r. na wniosek S. Sp. z o.o. sp. k. w O. dla M. C..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna w części.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 334) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Jednakże wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie wymagało wcześniejszego złożenia ponaglenia zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., bowiem przepis szczególny, tj. art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 475 z późn. zm., u.p.z.) stanowi, że art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m.

Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności Wojewody. W niniejszej sprawie w dniu 16 września 2024 r. do Wojewody wpłynął wniosek S. sp. z o.o. sp. k. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca M. C. na podstawie przepisu art. 88a u.p.z.

Zgodnie z art. 88a ust. 1 u.p.z. zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. W postępowaniu o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi. W art. 88b wskazano, że Wojewoda jest właściwy do wydania tego typu zezwolenia, a w art. 88c określono warunki jego wydania.

Ustawodawca przesądził zatem, że wcześniejsze złożenie ponaglenia nie jest warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organu w sprawie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca, które jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Poza tym do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Oznacza to, że skarga może być skutecznie wniesiona aż do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że w dacie złożenia skargi (19 listopada 2024 r.), co wynika z informacji organu zawartych w odpowiedzi na skargę (k. 18 i nast. akt sąd.) sprawa nie została zakończona przez organ, którego bezczynność została objęta przedmiotową skargą. Skarga okazała się zatem dopuszczalna.

W przedmiotowej sprawie Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Wnioskiem datowanym na dzień 10 września 2024 r., który wpłynął do W. Urzędu Wojewódzkiego w P. w dniu 16 września 2024 r. S. sp. z o.o. sp. k. wniosła o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca – M. C. – na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Typ zezwolenia określono jako typ A, który dotyczy cudzoziemca, który wykonuje pracę na terytorium RP na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium RP.

Pismami datowanymi na 18 października 2024 r. (data wpływu: 23 października 2024 r.) oraz 18 listopada 2024 r. (data wpływu: 21 listopada 2024 r.) podmiot zatrudniający S. sp. z o.o. sp. k. wniosła dwukrotnie o przyśpieszenie postępowania i wydanie zezwolenia zgodnego z wnioskiem. Organ nie podejmował żadnych czynności.

Pismem z dnia 19 listopada 2024 r. (data wpływu: 22 listopada 2024 r.) S. sp. z o.o. sp. k. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem Wojewody, skargę na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 września 2024 r. o zezwolenie na pracę cudzoziemca.

Pismem z dnia 29 listopada 2024 r. Wojewoda wezwał S. sp. z o.o. sp. k. do uzupełnienia braków formalnych wniosku w postaci przedłożenia informacji starosty właściwego o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu i rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy, wydanej nie wcześniej niż 180 dni przed złożeniem wniosku, na stanowisko wskazane we wniosku – [...], a także przedłożenia dokumentów potwierdzających możliwość wykonywania pracy w miejscu wskazanym we wniosku.

W dniu 19 grudnia 2024 r. skarga na bezczynność wpłynęła do tutejszego Sądu.

Pismem z dnia 10 stycznia 2025 r. (data wpływu: 13 stycznia 2025 r.) Wojewoda nadesłał do Sądu m.in. kserokopie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium RP typu A nr [...] wydanego 8 stycznia 2025 r., względem M. C..

Przechodząc do zasadniczej części uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, Sąd wskazuje, że na podstawie art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W tym miejscu należy wyjaśnić, że obecnie, pod rządem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., pojęcie "bezczynności" – inaczej niż pojęcie "przewlekłości" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) - jest rozumiane formalnie: jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, względnie w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Innymi słowy, chodzi w tym przypadku wyłącznie o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., albo na podstawie przepisu szczególnego, względnie terminu przedłużonego przez organ zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" – również w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. oraz art. 149 p.p.s.a. – sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych: niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, datę wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną reguluje natomiast art. 61 § 3a k.p.a. W sprawie niniejszej za dzień wszczęcia uznać należy dzień 16 września 2024 r.

W przypadku, gdy wniosek zawiera braki, organ winien wezwać do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania – art. 64 § 2 k.p.a., a dniem wszczęcia postępowania pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu (por. wyrok WSA w Łodzi z 28 lipca 2021 r., III SAB/Łd 3/21, M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021; podobnie wyroki WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, WSA w Warszawie z 10 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1885/20, CBOSA).

Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której dał wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 września 2013 r., sygn. I OPS 2/13. Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej.

W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, iż skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 16 września 2024 r. i od tej daty na organie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcia czynności służących wezwaniu do uzupełnienia ewentualnych braków formalnych tego wniosku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ I instancji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku, byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności oraz pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi I instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę (por. wyrok WSA w Łodzi z 21 grudnia 2022 r., III SAB/Łd 129/22, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie wpływ w dniu 16 września 2024 r. wniosku strony skarżącej nałożył na organ obowiązek weryfikacji tego wniosku i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia w czasie, który nie spowoduje popadania w zwłokę w załatwieniu sprawy. Tymczasem jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy, organ podjął czynności zmierzające do jej załatwienia w dniu 29 listopada 2024 r., dopiero po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ nie dotrzymał zatem terminu jej załatwienia, naruszając tym zasady określone w art. 12 § 1 k.p.a.

W okolicznościach niniejszej sprawy należało więc stwierdzić, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

W aktach sprawy znajduje się wspomniane już zezwolenie z dnia 8 stycznia 2025 r. na pracę cudzoziemca M. C.. Z uwagi na załatwienie sprawy, ale już po wniesieniu rozpoznawanej skargi do WSA w Poznaniu, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku S. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w O. z dnia 10 września o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium RP typu A, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

Każda bezczynność i przewlekłość w postępowaniu jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w k.p.a. (art. 12 k.p.a., art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a.). Jednak nie każda bezczynność postępowania powoduje, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności i przewlekłości. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej przez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., II SAB/Gd 29/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14, CBOSA).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 sentencji wyroku). Dla oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. Bezczynność w niniejszej sprawie nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa. Co prawda, pierwsze czynności w sprawie podjęto po dwóch miesiącach od wniesienia wniosku, jednakże kwestie podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę, tj. duża ilość spraw w organie, braki kadrowe - miały na to bez wątpienia wpływ. Przy czym, trudno jest przypisać organowi w powołanych przez Wojewodę przyczynach opóźnienia, złą wolę i uporczywe uchylanie się od załatwienia wniosku Skarżącej, które można by kwalifikować jako rażące naruszenia prawa w zakresie terminu załatwienia sprawy. Sprawa ostatecznie została załatwiona po upływie trzech i pół miesiąca, co trudno określić znaczącym opóźnieniem w załatwieniu sprawy.

Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty z jednoczesną przesłanką szczególnie złej woli organu (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894), a taka wyjątkowa sytuacja nacechowana rażącą złą wolą organu nie miała miejsca w niniejszej sprawie, mimo oczywistości przekroczenia terminu załatwienia sprawy.

Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. przyznania skarżącej od organu grzywny lub sumy pieniężnej (pkt 4 sentencji wyroku). Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest – podobnie jak grzywna – środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 127/20, dostępny jw.). Taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Już te same względy, jakie legły u podstaw oceny, że stwierdzenie bezczynności Wojewody nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, iż brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie jej od organu sumy pieniężnej. Skarżąca co prawda podnosiła, że ograniczone zostało w istotny sposób prawo Skarżącej spółki do prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce. Zdaniem Sądu rację ma Wojewoda, że nierozpoznanie tego wniosku w terminie nie miało aż tak poważnych skutków dla spółki, albowiem twierdzeń tych nie poparto żadnymi konkretnymi danymi, czy dokumentami. Ponadto oceniając całokształt działań organu Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieprawidłowym załatwieniu sprawy nie daje podstaw do wymierzenia organowi sumy pieniężnej.

O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.), na które złożył się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie w wysokości 480 zł oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. przez trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).