Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1437/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 149 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 3, art. 34 ust. 1 pkt. 1, art. 37 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity
article: art. 42 ust. 2, art. 43 ust. 3, 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1636/19 w sprawie ze skargi P. w P. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 8 lipca 2019 r. nr ST4.4755.178.2019.1.BPU w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o wznowienie zakończonego postępowania w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. w P. na rzecz Ministra Finansów 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 13 lutego 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1636/19, oddalił skargę P. S. w P. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 8 lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z dnia 19 listopada 2018 r. Minister Finansów zobowiązał Powiat Gdański do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2014 w wysokości 1 086 356 zł. Powiat Gdański nie wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy ani nie zaskarżył decyzji do sądu administracyjnego. Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna.

W piśmie z 21 lutego 2019 r. skarżące stowarzyszenie wniosło do Ministra Finansów o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. We wniosku jako przesłanki wznowienia postępowania wskazano niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu, a także istnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję.

Po dwukrotnym rozpatrzeniu wniosku organ postanowieniami z 22 maja 2019 r. oraz z 8 lipca 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania wznowieniowego, stwierdzając, że P. nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie zwrotu przez Powiat Gdański nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2014, a w konsekwencji nie może skutecznie domagać się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Ministra Finansów z dnia 19 listopada 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stowarzyszenia na postanowienie Ministra z 8 lipca 2019 r.

Zdaniem WSA organ prawidłowo stwierdził brak legitymacji procesowej skarżącego, który nie mógł skutecznie domagać się wznowienia postepowania z uwagi na oczywisty brak przymiotu strony postępowania zakończonego decyzją zobowiązującą Powiat Gdański do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2014. Okoliczność, że skarżące stowarzyszenie prowadzi ośrodek, którego również dotyczyły nieprawidłowości w danych wykazanych w systemie informacji oświatowej, nie skutkuje posiadaniem przez nie przymiotu strony postępowania w sprawie zwrotu części subwencji przez Powiat Gdański. Tylko jednostka samorządu terytorialnego jest uprawniona do uzyskania subwencji ogólnej, dlatego też stroną postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranej części oświatowej subwencji ogólnej może być wyłącznie jednostka samorządu terytorialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) – zarzucono:

1) naruszenie przepisu postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i podzielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowiska organu administracji polegającego na uznaniu, że P. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Finansów z dnia 19 listopada 2018 roku, znak sprawy: ST4.4755.337.2018.4.RRB, podczas gdy postępowanie zakończone decyzją Ministra Finansów z dnia 19 listopada 2018 roku, znak sprawy: ST4.4755.337.2018.4.RRB dotyczyło interesu prawnego i obowiązku P. i w związku z tym P. powinno uczestniczyć w tym postępowaniu w charakterze strony;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 80, poz. 526 ze zm.; dalej: u.d.j.s.t.) w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i podzielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowiska organu administracji polegającego na uznaniu, że skoro tylko jednostka samorządu terytorialnego jest uprawniona do uzyskania subwencji ogólnej, w tym części oświatowej tej subwencji, to stroną postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie pobranej części oświatowej subwencji ogólnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być tylko i wyłącznie jednostka samorządu terytorialnego, podczas gdy postępowanie zakończone decyzją Ministra Finansów z dnia 19 listopada 2018 roku, znak sprawy: ST4.4755.337.2018.4.RRB dotyczyło interesu prawnego i obowiązku P. i w związku z tym P. powinno uczestniczyć w tym postępowaniu w charakterze strony,

3) naruszenie przepisu postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i podzielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowiska organu administracji polegającego na uznaniu, że nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Finansów z dnia 19 listopada 2018 roku o znaku sprawy ST4.4755.337.2018.4.RRB, bowiem P. nie posiada legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony, podczas gdy P. przysługuje legitymacja do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Finansów z dnia 19 listopada 2018 roku o znaku sprawy ST4.4755.337.2018.4.RRB w charakterze strony postępowania, ze względu na istniejący interes prawny oraz obowiązek P.,

4) naruszenie przepisu postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku ustosunkowania się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do zarzutu skarżącego w zakresie naruszenia przepisu postępowania, to jest art. 31 § 1 k.p.a, podczas gdy P. w skardze od postanowienia Ministra Finansów z dnia 8 lipca 2019 roku, znak sprawy: ST4.4755.178.2019.BPU, wskazało naruszenie przepisu postępowania, to jest art. 31 § 1 k.p.a, przez organ administracji,

5) naruszenie przepisu postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie polegające na uznaniu przez organ administracji, że P. zgłasza swój udział w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Finansów z dnia 19 listopada 2018 roku o znaku sprawy ST4.4755.337.2018.4.RRB jako organizacja społeczna, podczas gdy P. nie zgłaszało swojego udziału w postępowaniu przed Ministrem Finansów w charakterze organizacji społecznej, bowiem przysługiwało mu przymiot strony w toku tego postępowania,

6) naruszenie przepisu postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i podzielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowiska organu administracji polegającego na zaniechaniu wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów na rzecz dowolnej ich oceny, polegającej na pominięciu wszechstronnej oceny złożonych przez P. wniosków dowodowych we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 21 lutego 2019 roku oraz w piśmie z dnia 25 lutego 2019 roku, to jest:

• pisma Starosty Gdańskiego z dnia 22 stycznia 2019 roku, na okoliczność zawiadomienia P. o wszczęciu postępowania z urzędu w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej nienależnie oraz na okoliczność istnienia interesu prawnego i obowiązku P. w postępowaniu przed Ministrem Finansów, które zostało zakończone decyzją z dnia 19 listopada 2018 roku o znaku sprawy ST4.4755.337.2018.4.RRB,

• interpretacji orzeczenia Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Kartuzach z dnia 11 lutego 2019 roku, na okoliczność istnienia niepełnosprawności sprzężonej u wychowanka Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego (dalej również jako: OREW) Aleksandra oraz sposobu interpretacji orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego,

• opinii pedagogicznych oraz pedagogiczno-psychologicznych dotyczących dzieci, których orzeczenia zostały zakwestionowane, na okoliczność specyfiki schorzeń wychowanków OREW.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Finansów z 22 maja 2019 r. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób, w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Zarówno argumentacja, jak i zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół tego, czy skarżący posiada – jako strona – legitymację procesową do wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o zwrocie nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Podkreślenia wobec tego wymaga, że objęte skargą postanowienie Ministra Finansów wydane zostało w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego. Wniosek strony w tym przedmiocie został oparty o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W skardze kasacyjnej brak jest jednak zarzutu naruszenia tego przepisu. W punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej wskazano jedynie na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 19 listopada 2018 r. Zarzut ten nie został właściwie skonstruowany, bowiem wskazany przepis nie reguluje przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Z kolei przesłanki wznowienia uregulowane zostały w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. i żadna z nich nie została wskazana jako naruszona w skardze kasacyjnej. Innymi słowy, wskazany jako naruszony przepis postępowania w ogóle nie ma związku z treścią i sensem zarzutu. W tej sytuacji nie jest możliwe skuteczne podważenie prawidłowości oceny zaskarżonego postanowienia, dokonanej przez Sąd I instancji.

W realiach niniejszej sprawy podkreślić należy, że zaskarżone postanowienie zostało poprzedzone wydanym w dniu 7 marca 2019 r. postanowieniem Ministra Finansów o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w tym postępowaniu. W postanowieniu tym organ stwierdził, że P. nie mogło brać udziału w ww. postępowaniu ani jako strona (art. 28 k.p.a.), ani organizacja społeczna (art. 31 k.p.a.). Wyrokiem z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 836/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stowarzyszenia na to postanowienie, zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalił jego skargę kasacyjną od tego wyroku (wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 708/20). Stwierdzić zatem należy, że kwestia tego, czy skarżące stowarzyszenie należało dopuścić do udziału w postępowaniu zakończonego decyzją ostateczną z 19 listopada 2018 r. po pierwsze – leży poza granicami niniejszej sprawy, a po drugie – została rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu zakończonym ww. wyrokiem NSA.

Wobec powyższego zarzut ujęty w punkcie 1 kasacyjnej należało uznać za bezzasadny, ponieważ w istocie nie odnosi się do niniejszej sprawy. Ocena prawna tego, czy P. przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu przez Powiat Gdański części oświatowej subwencji ogólnej, została bowiem dokonana w odrębnym postępowaniu.

W kolejnych zarzucie wskazano na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 1 i art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Zarzut ten w swej istocie również dotyczy tego, czy P.

ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z 19 listopada 2018 r., ponieważ posiada interes prawny, zaś decyzja ta dotyczy obowiązków stowarzyszenia.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie różnie rozumiane było pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym (szerzej zob. np.: A. Wróbel w: Jaśkowska M., Wilbrandt-Gotowicz M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el. 2024; komentarz do art. 28 k.p.a.). Część jej przedstawicieli opowiadało się za obiektywnym rozumieniem pojęcia strony (stroną jest ten, kto wywodzi swój interes prawny z konkretnego przepisu prawa), inni zaś - za subiektywnym rozumieniem tego pojęcia (stroną jest każdy, kto twierdzi wobec organu administracyjnego, że postępowanie administracji dotyczy jego interesu prawnego albo kto żąda czynności organu, powołując się na istniejący, zdaniem jego, interes prawny lub obowiązek).

NSA w składzie niniejszym opowiada się za przyjęciem obiektywnej definicji strony. Oznacza to, że pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (v. uchwała NSA z 30 czerwca 2022 r., I OPS 1/22). "Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym. Interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu." (P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2024). Interes prawny jest indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (J. Borkowski, Komentarz, 1996, s. 194).

W rozpoznawanej sprawie decyzja w przedmiocie zwrotu przez j.s.t. nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej nie wpływała na status materialnoprawny stowarzyszenia, o czym świadczą następujące względy.

Po pierwsze, subwencja ogólna (w tym jej część oświatowa) jest jednym ze źródeł dochodów j.s.t. (art. 167 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 u.d.j.s.t.). Zasady ustalania subwencji ogólnej (jej poszczególnych części) określają przepisy u.d.j.s.t. Istotne jest przy tym, że subwencja jest transferem środków pieniężnych z budżetu państwa, które nie ma skonkretyzowanego przeznaczenia (celu). Ów brak skonkretyzowanego przeznaczenia należy rozumieć w ten sposób, że środki uzyskane z tytułu subwencji ogólnej (niezależnie od tego o jakiej części tej subwencji mowa, a zatem i w zakresie części oświatowej subwencji ogólnej) mają być przeznaczone na zadania realizowane przez daną jednostkę samorządu terytorialnego, niezależnie od tego jakiego rodzaju są to zadania tej j.s.t. (a zatem i wydatki z tym związane). Świadczy o tym jednoznacznie art. 7 ust. 3 u.d.j.s.t., zgodnie z którym o przeznaczeniu środków otrzymanych z tytułu subwencji ogólnej decyduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. To, zaś oznacza, że brak jest powiązania prawnofinansowego pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez daną j.s.t. a udzielanymi z budżetu j.s.t. dotacjami na zadania oświatowe realizowanymi przez podmioty inne niż jednostki organizacyjne j.s.t.

Nie ma zatem na gruncie prawnym uzasadnienia pogląd, że podmiot uzyskujący dotację oświatową otrzymuje ją ze środków stanowiących subwencję. Takie stanowisko jest nieuzasadnione także w kontekście ogólnej zasady prowadzenia publicznej gospodarki finansowej jaką jest zasada niefunduszowania. Zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), w brzmieniu niezmienionym od jej wejścia w życie (tj. od 1 stycznia 2010 r.), środki publiczne pochodzące z poszczególnych tytułów nie mogą być przeznaczane na finansowanie imiennie wymienionych wydatków, chyba że odrębna ustawa stanowi inaczej. Ustawa wprawdzie wprowadza wyjątki w tym zakresie (art. 42 ust. 3 i 4 u.f.p.), ale nie dotyczą one środków subwencyjnych. I jak wcześniej wskazano, odstępstwa od zasady niefunduszowania nie przewiduje także u.d.j.s.t., a wręcz potwierdza tą regułę wyżej już przytaczany przepis art. 7 ust. 3 u.d.j.s.t.

Po drugie, bezprzedmiotowe jest wywodzenie istnienia interesu prawnego z faktu wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji przez skarżącą kasacyjnie, które miało być skutkiem wydania wobec j.s.t. decyzji w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, ponieważ subwencja ogólna dla j.s.t. oraz dotacja oświatowa z budżetu j.s.t. są odrębnymi instytucjami prawnymi. Subwencja ogólna (jej poszczególne części) stanowi – jak to wynika z wcześniejszych ustaleń – dofinansowanie działalności j.s.t. jako takiej, a jej należna kwota obliczana jest wedle określonych zobiektywizowanych kryteriów. W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zwrotu przez daną j.s.t. subwencji na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. dokonuje się obliczenia różnicy pomiędzy kwotą ustaloną i wypłaconą j.s.t. a kwotą należną (wg obliczeń dokonanych zgodnie z obowiązującymi regulacjami, na podstawie danych z systemu informacji oświatowej). Legitymację materialnoprawną w takiej sprawie ma wyłącznie j.s.t., jako że wyłącznie ona jest uprawniona do uzyskiwania m.in. części oświatowej subwencji ogólnej (art. 34 ust. 1 pkt 1 u.d.j.s.t.) i niezwiązanego (w sensie: niezdeterminowanego prawnie) dysponowania uzyskaną kwotą oraz to wyłącznie j.s.t. jest zobligowana do zwrotu środków pobranych nienależnie z tytułu subwencji (art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t.).

To, że ewentualnie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji kierowanym do skarżącej kasacyjnie przywołano okoliczność wydania przez Ministra Finansów decyzji o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej może jedynie hipotetycznie być rozpoznawana z punktu widzenia istnienia po stronie stowarzyszenia interesu faktycznego w rozpoznawanej sprawie. Bowiem, jak zaznaczono, dotacja jest odrębną od subwencji instytucją prawnofinansową, której istota sprowadza się – w przeciwieństwie do subwencji uzyskiwanej przez j.s.t. – do finansowania lub dofinansowania skonkretyzowanych zadań/działań (a nie do finansowania/dofinansowania działalności jako takiej danego podmiotu). Ta zaś cecha skutkuje podleganiu szczególnym zasadom rozliczania środków dotacyjnych.

Wobec wskazanej odrębności instytucji subwencji oraz dotacji, sprawy zwrotu nienależnej subwencji przez j.s.t. oraz zwrotu dotacji celowej przez organ prowadzący szkołę są także sprawami odrębnymi prawnie, prowadzonymi przez inne organy i na innej podstawie prawnej. W kontekście wskazanego na początku rozumienia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. dodatkowego zaznaczenia także wymaga, że ewentualny obowiązek zwrotu dotacji oświatowej nie aktualizuje się wskutek prowadzonego wobec j.s.t. postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnej kwoty subwencji.

Podsumowując, w ocenie NSA, w sprawie nie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 34 ust. 1 pkt 1 i art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t w zw. z art. 28 k.p.a.

Podobnie należy ocenić zarzuty z punktu 4 i 5 skargi kasacyjnej, które nie dość, że nie dotyczą istoty rozpoznawanej sprawy, bowiem wprost odnoszą się do kwestii podstawy prawnej dopuszczenia stowarzyszenia do działu w postępowaniu, to jeszcze autor skargi kasacyjnej nie próbował nawet wykazać wpływu naruszenia wskazanych tam przepisów na wynik sprawy. Nie sposób uznać, że WSA naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., nie odnosząc się do kwestii tego, czy stowarzyszenie zgłaszało swój udział w postępowaniu w charakterze organizacji społecznej, skoro kwestia ta – jak już wyżej powiedziano – dotyczyła innego postępowania.

Jako niezwiązany z meritum niniejszej sprawy należało także ocenić zarzut ujęty w punkcie 6 skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 145 § w pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ocena merytoryczna tego zarzutu jest wręcz w tej sprawie niedopuszczalna, bowiem dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną w przedmiocie zwrotu przez Powiat Gdański części oświatowej subwencji ogólnej. Skoro postępowanie w tej sprawie nie zostało wznowione, te nie jest możliwa jakakolwiek sądowa kontrola prawidłowości takiego postępowania.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O zasądzeniu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).