Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 525/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, 8 ust. 2, 21 ust. 1 i 2, 31 ust. 1 i 3, 64 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 136 ust. 3, 229
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 182 § 2, 183 § 1 i 2, 184, 209, 210, 250
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1424/22 w sprawie ze skargi J.D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 października 2022 r. oddalił skargę J.D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu z tytułu sporządzenia skargi kasacyjnej oraz reprezentowania skarżącego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Ponadto pismem z 4 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącego zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1) art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 1 i 3 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że w świetle art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990, z późn. zm.), dalej: ugn, niedopuszczalny jest zwrot na rzecz skarżącego wywłaszczonej nieruchomości z powodu tego, że przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustanowiono na wywłaszczonej nieruchomości prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej;

2) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 229 ugn przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczona nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie organy odmówiły zwrotu położonej w P. działki nr [...], obr. Nr [...], stanowiącej własność Gminy P. Działka ta decyzją z [...] stycznia 1979 r. została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę przychodni rejonowej i pawilonu handlowego zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny. Następnie decyzją z [...] kwietnia 1985 r. Prezydent Miasta P. przekazał wskazaną powyżej działkę w użytkowanie wieczyste P. w P. Wpis prawa użytkowania wieczystego został uwidoczniony w księdze wieczystej na podstawie aktu notarialnego z [...] kwietnia 1989 r. W ocenie orzekających w sprawie organów oraz kontrolującego ich działalność Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej wyłącza możliwość zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ugn.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z Konstytucją RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2). Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (art. 21 ust. 1). Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2). Wolność człowieka podlega ochronie prawnej (art. 31 ust. 1). Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3). Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (art. 64 ust. 2). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3).

Analiza przytoczonych powyżej przepisów wskazuje, że stanowią one konstytucyjny wzorzec ochrony prawa własności. Odnotować jednakże należy, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie wszystkie z przywołanych powyżej przepisów znajdują bezpośrednie zastosowanie zgodnie z dyspozycją art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Podkreślenia bowiem wymaga, że część z przywołanych przepisów wskazuje wprost, iż standard ten nie jest regulacją zupełną i musi on zostać uzupełniony postanowieniami ustawowymi. Zastrzeżenie takie znajduje się w zacytowanym przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP odnoszącym się do zasad ograniczania korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, jak i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP odnoszącym się bezpośrednio do ograniczenia prawa własności. Oznacza to, że nadanie pełnej treści konstytucyjnemu wzorcowi ochrony prawa własności w zakresie nieruchomości, w tym ich wywłaszczania i zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, musi odbywać się z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Uwzględniając powyższe, należy wskazać, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie w myśl art. 229 ugn roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Jak wskazuje analiza ostatniego z zacytowanych przepisów, jest on wyjątkiem od zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wskazanej w art. 136 ust. 3 ugn. Wystąpienie sytuacji opisanej w art. 229 ugn powoduje, że organ nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej, bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej (złożenie wniosku o wpis do księgi wieczystej) nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2643/18, czy z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2458/19). Zawarte w art. 229 ugn wyłączenie możliwości dochodzenia roszczenia z art. 136 ust. 3 ugn stanowi zatem samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2569/20).

W rozpoznawanej sprawie nieruchomość, której zwrotu domaga się skarżący, została decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] kwietnia 1985 r. przekazana w użytkowanie wieczyste P. w P., a wpis prawa użytkowania wieczystego został uwidoczniony w księdze wieczystej mocą aktu notarialnego z [...] kwietnia 1989 r., tj. przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powoduje to, że w sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 229 ugn, w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok, nie naruszył obowiązujących przepisów prawa, w tym również konstytucyjnego standardu ochrony prawa własności.

Z podanych powyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał oba zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne.

W tak ustalonym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.