Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 176/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono wniosek
Powołane przepisy: article: art. 15 § 2 w związku z art. 151 i art. 193
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 19 ust. 1 i  2, art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Zarządem Województwa Dolnośląskiego a Zarządem Powiatu Zgorzeleckiego w przedmiocie wniosku o uzgodnienie lokalizacji infrastruktury teletechnicznej postanawia: oddalić wniosek


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] grudnia 2023 r. Zarząd Województwa Dolnośląskiego - Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu (dalej: "Zarząd Województwa"), na podstawie art. 22 § 1 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), w związku z art. 4

i 15 § pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zwrócił się

z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powstałego pomiędzy nim

a Zarządem Powiatu Zgorzeleckiego (dalej: "Zarząd Powiatu"), poprzez wskazanie Zarządu Powiatu Zgorzeleckiego jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Światłowód Inwestycje Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie w sprawie lokalizacji projektowanej infrastruktury teletechnicznej w miejscowości S. ul. [...], na terenie działki nr [...], obręb nr [...] S.

W uzasadnieniu wniosku podkreślono, że w dniu [...] października 2023 r. do Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei we Wrocławiu (dalej: "DSDiK") wpłynął wniosek S. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z [...] października 2023 r. przesłany przez Zarząd Powiatu Zgorzeleckiego w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację wyżej wskazanej projektowanej infrastruktury teletechnicznej.

Wskazano, że działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...], obręb nr [...] S. stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie Dolnośląskiej Służby Dróg

i Kolei we Wrocławiu. Dla przedmiotowej nieruchomości nie została założona księga wieczysta. Informacje o własności i zarządzie nad ww. działką drogową zostały ustalone przez Zarząd Powiatu Zgorzeleckiego na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Działka ta położona jest w ciągu ulicy [...] w S. poza skrzyżowaniem z drogą wojewódzką nr [...] (ulica [...]).

Zaznaczono, że Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2010 r.

znak [...]; [...] odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Dolnośląskie - Dolnośląską Służbę Dróg i Kolei we Wrocławiu własności mienia Skarbu Państwa, oznaczonego w operacie ewidencji gruntów w obrębie [...] S., jako m.in. działka nr [...] [...] o powierzchni [...] ha z uwagi na to, że działka nie leżała w granicach dawnej drogi krajowej nr [...]. Wskazano również, że na działce nr [...], obręb nr [...] S. w miejscowości S. ul. [...] nigdy nie przebiegała oraz obecnie nie przebiega droga wojewódzka nr [...]. Droga wojewódzka nr [...] w miejscowości S. na odcinku ul. [...] i ul. [...] jest drogą jednokierunkową, której zarządcą zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "u.d.p.") jest Zarząd Województwa Dolnośląskiego - Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu. Lokalizacja projektowanej infrastruktury teletechnicznej znajduje się w ciągu ulicy [...] w S., w odległości około 65 m od osi jezdni drogi wojewódzkiej nr [...]. DSDiK nie zarządza i nie utrzymuje przedmiotowego odcinka drogi ulicy [...]. Nie zostało również zawarte w trybie art. 19 ust. 4 u.d.p porozumienie pomiędzy zarządcami dróg regulujące kwestie zarządzania przedmiotowym odcinkiem drogi.

Zaznaczono ponadto, że pismem z [...] października 2023 r. Zarząd Województwa na podstawie art. 65 §1 k.p.a. przekazał wniosek S. [...] Sp. z o.o. z [...] października 2023 r. w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację projektowanej infrastruktury teletechnicznej. Zarząd Powiatu pismem z [...] listopada 2023 r. na podstawie art. 65 §1 k.p.a., ponownie przekazał przedmiotowy wniosek w sprawie uzgodnienia lokalizacji projektowanej infrastruktury teletechnicznej. Zdaniem Zarządu Powiatu, na podstawie danych zawartych w prowadzonej ewidencji dróg nie stwierdzono przebiegu żadnej z dróg powiatowych w granicach działki nr [...].

W ocenie DSDiK, wniosek S. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z [...] października 2023 r. w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację projektowanej infrastruktury teletechnicznej w miejscowości S. ul. [...], na terenie działki nr [...], obręb nr [...] S., dotyczy uzgodnienia urządzenia obcego w ciągu drogi powiatowej - ulica [...] w S., której zarządcą zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 3 u.d.p. jest Zarząd Powiatu Zgorzeleckiego.

DSDiK zaznaczyła, że decyzja Wojewody [...] z [...] października

2010 r. znak [...]; [...] jednoznacznie wskazuje, że na działce nr [...] obręb nr [...] S. nie przebiegała droga krajowa nr [...] (do dnia 31 grudnia 1998 r.) a następnie droga wojewódzka nr [...]. Działka ta stanowi własność Skarbu Państwa. Organem reprezentującym w sprawach gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa jest Starosta. Zapisy w rejestrze gruntów mówiące o tym, że działka nr [...] obręb nr [...] S. jest w zarządzie DSDiK we Wrocławiu są nieprawidłowe i wymagają pilnej korekty. Zarząd drogi nie posiada informacji kto i kiedy wprowadził nieprawidłowe zapisy do ewidencji gruntów. Obowiązkiem właściwego zarządcy drogi jest sprawa uregulowania zapisów w rejestrach gruntów i księgach wieczystych dla ww. działki.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Zarząd Powiatu Zgorzeleckiego wskazał, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku

o wydanie zezwolenia na lokalizację infrastruktury teletechnicznej w pasie drogowym drogi zlokalizowanej na działce nr [...], obręb S.

Zaznaczył, że przegląd prowadzonej przez tutejszy organ ewidencji dróg nie potwierdził przebiegu, w granicach działki nr [...], obręb S., żadnej z dróg powiatowych. Ponieważ dla przedmiotowej nieruchomości nie urządzono księgi wieczystej, na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ustalono, że nieruchomość drogowa położona w S. przy ulicy [...], oznaczona geodezyjnie jako działka nr [...], obręb S., stanowi własność Skarbu Państwa, w zarządzie DSDiK we Wrocławiu, w granicach której zlokalizowana jest droga wojewódzka nr [...].

W oparciu o powzięte informacje stwierdzono, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania decyzji zezwalającej na lokalizację infrastruktury teletechnicznej w pasie drogowym drogi, o której mowa we wniosku, jest DSDiK we Wrocławiu.

Zarząd Powiatu podkreślił, że w dniu [...] października 2023 r., pracownik DSDiK poprosił tutejszy organ o opinię w sprawie właściwego przebiegu drogi powiatowej

nr [...] - ul. [...] w S, przedkładając mapę poglądową sporządzoną na podkładzie OpenStreetMap z odręcznie wrysowanymi przebiegami i oznaczeniami dróg. Wspomniał przy tym, że "o pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje kategoria drogi,

a nie tytuł prawny do gruntu", zupełnie pomijając dane z katastru nieruchomości (ewidencji gruntów i budynków), w tym tytuł prawny (właściciel Skarb Państwa

w zarządzie Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei we Wrocławiu) oraz oznaczenie kategorii drogi (droga wojewódzka nr [...]) przebiegającej w granicach działki nr [...] w S.

Dodatkowo wyjaśniono, że zgodnie z treścią mapy sieci dróg krajowych

i wojewódzkich woj. [...], stanowiącej podstawę przekazania dróg przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych we Wrocławiu do zasobu Powiatu Zgorzeleckiego, w granicach działki geodezyjnej nr [...], obręb S., nie przebiegała droga powiatowa nr [...] (na przedmiotowej mapie oznaczona numerem [...]), a tym samym działka ta nie weszła do zasobu Powiatu Zgorzeleckiego i Zarząd Powiatu Zgorzeleckiego nie pełnił nigdy funkcji zarządcy drogi przebiegających w jej granicach.

W odpowiedzi na powyższe, Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu, pismem z [...] października 2023 r., znak: [...], w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a., przekazała wg właściwości Zarządowi Powiatu Zgorzeleckiego wniosek L. G. z [...] października 2023 r., przekazany temu organowi na tej samej podstawie prawnej w dniu [...] października 2023 r. Z pismem przesłano kopię decyzji Wojewody [...] z [...] października 2010 r. odmawiającej stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Dolnośląskie własności mienia Skarbu Państwa, oznaczonego w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], obręb S.

Zarząd Województwa Dolnośląskiego - Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu, wnioskiem z [...] listopada 2023 r., znak: [...], wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o rozstrzygnięcie sporu między organami.

Zdaniem Zarządu Powiatu, Zarząd Województwa Dolnośląskiego - Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu nie zawiadomiła wnioskodawczyni o wszczęciu sporu kompetencyjnego, zainicjowanego pismem złożonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a ta, w dniu [...] listopada 2023 r., ponownie złożyła do Zarządu Powiatu Zgorzeleckiego wniosek w sprawie wydania - w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenia na lokalizację infrastruktury teletechnicznej w pasie drogowym drogi zlokalizowanej w działce nr [...], obręb S., w granicach której przebiega

ul. [...].

Ponieważ stan prawny/zapisy w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości, o której była mowa w ww. wniosku nie uległy zmianie, zawiadomieniem z [...] listopada 2023 r., znak: [...], Zarząd Powiatu Zgorzeleckiego przekazał go według właściwości DSDiK.

Zdaniem Zarządu Powiatu, wniosek Zarządu Województwa Dolnośląskiego - Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei we Wrocławiu z [...] grudnia 2023 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, przekazany do tutejszego organu przez Naczelny Sąd Administracyjny celem przedstawienia odpowiedzi, jest tym samym wnioskiem (ze zmienioną jedynie datą), który w dniu [...] listopada 2023 r. został przesłany do wiadomości Zarządowi Powiatu Zgorzeleckiego przez DSDiK we Wrocławiu.

Zarząd Powiatu Zgorzeleckiego podkreślił, że jako organ zarządzający drogami powiatowymi nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym we wnioskach złożonych przez DSDiK do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z uwagi na fakt, że działka geodezyjna nr [...], obręb S., nigdy nie weszła do zasobu Powiatu Zgorzeleckiego i organ ten nie pełnił nigdy funkcji zarządcy drogi przebiegających w jej granicach. Nigdy też nie wnioskował do Wojewody [...] o jej skomunalizowanie na rzecz Powiatu Zgorzeleckiego.

Jak wynika jednak z treści uzasadnienia - będącej w posiadaniu DSDiK - decyzji Wojewody [...] z [...] października 2010 r., to poprzednik prawny Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei we Wrocławiu-Dolnośląski Zarząd Dróg Wojewódzkich we Wrocławiu wystąpił z wnioskiem nabycia z mocy prawa działek, o których w niej mowa.

Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.), obowiązkiem właścicieli/władających nieruchomościami jest zgłoszenie właściwemu staroście zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian.

Właścicielem/władającym nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów

i budynków jako drogowa, działka nr [...], obręb S. jest Skarb Państwa - Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu.

DSDiK wnioskowała do Wojewody Dolnośląskiego o nabycie prawa własności ww. działki i będąc w posiadaniu decyzji rozstrzygającej od [...] października 2010 r. do dnia przygotowania odpowiedzi, nie zrobiła nic by tę decyzję zgłosić właściwemu staroście, a swoje obowiązki ceduje na Zarząd Powiatu Zgorzeleckiego w oparciu

o niewiadomego pochodzenia mapę poglądową sporządzoną na podkładzie OpenStreetMap z odręcznie wrysowanymi przebiegami i oznaczeniami dróg.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek

a organami administracji rządowej. Warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko jednoznacznie ustalony stan faktyczny pozwala bowiem na zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego, która implikuje wyznaczenie właściwego organu. Nie można natomiast mówić

o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy,

w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest

w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (por. np. postanowienia NSA z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14, z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16, z 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie spór, który zaistniał pomiędzy Zarządem Województwa Dolnośląskiego - Dolnośląską Służbą Dróg i Kolei we Wrocławiu

a Zarządem Powiatu Zgorzeleckiego ma charakter negatywnego sporu o właściwość, bowiem oba organy uznają się za niewłaściwe do rozpoznania wniosku S. [...] Spółki z o.o. w W. o wydanie zezwolenia na lokalizację infrastruktury teletechnicznej w pasie drogi zlokalizowanej na działce nr [...], obręb S.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych

z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Art. 19 ust. 1 u.d.p. stanowi, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy

z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Z kolei art. 19 ust. 2 u.d.p. przyporządkowuje zarządcę do kategorii danej drogi. I tak dla dróg krajowych zarządcą jest GDDKiA (pkt 1), dla dróg wojewódzkich zarząd województwa (pkt 2), dla dróg powiatowych i gminnych odpowiednio zarząd powiatu (pkt 3) oraz wójt, burmistrz, prezydent miasta (pkt 4).

Z powyższych przepisów wynika, że czynnikiem przesądzającym o tym kto jest zarządcą drogi i równocześnie organem właściwym do wydania zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń, jest kategoria, do której droga została zaliczona (art. 2 ust. 1 u.d.p.). Bez znaczenia jest zaś tytuł prawny do działki, na której znajduje się droga (por. postanowienia NSA: z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20; z 30 maja 2018 r., sygn. akt II GW 12/18; z 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13; z 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15).

Jak wyżej wskazano, rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Ustalenie to należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku

z art. 151 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04,

z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, z 19 listopada 2013 r., sygn. akt

II GW 21/13).

Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem DSDiK, nie jest on zarządcą przedmiotowej drogi, której dotyczy wniosek. Działka stanowi własność Skarbu Państwa. Pomimo jednak, że w rejestrze gruntów znajduje się zapis, że działka nr [...], obręb nr [...] S. jest w zarządzie Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei we Wrocławiu, to zapis ten jest nieprawidłowy i wymaga korekty. Na mocy decyzji Wojewody [...] z [...] października 2010 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. (w trybie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) przez Województwo Dolnośląskie - Dolnośląską Służbę Dróg i Kolei we Wrocławiu, własności mienia Skarbu Państwa, oznaczonego w operacie ewidencji gruntów w obrębie [...] S. jako m.in. działka nr [...] o powierzchni [...] ha z uwagi na to, że działka nr [...] o powierzchni [...] ha nie leżała w liniach rozgraniczających drogi wojewódzkiej nr [...]. Lokalizacja projektowanej infrastruktury teletechnicznej znajduje się w ciągu ulicy [...] w S., w odległości około 65 m od osi jezdni drogi wojewódzkiej nr [...]. Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu twierdzi, że nie zarządza i nie utrzymuje przedmiotowego odcinka drogi - ulicy [...]. Z kolei Zarząd Powiatu Zgorzeleckiego twierdzi, że w granicach działki nr [...], obręb S. nie stwierdzono przebiegu żadnej z dróg powiatowych.

W związku z tymi stanowiskami zauważyć trzeba, iż na potwierdzenie powyższych okoliczności brak jest dowodów w przekazanych Sądowi aktach.

W szczególności brak jest dokumentacji, z której wynikałoby, że ulica [...] stanowi drogę wojewódzką lub gminną. Wobec powyższego należy stwierdzić, że spór między organami w niniejszej sprawie jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Spór dotyczy bowiem ustalenia w pasie jakiej drogi (objętej wnioskiem o udzielenie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym infrastruktury teletechnicznej), leży przedmiotowa działka. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać wniosku strony o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, gdyż konieczne jest uprzednie jednoznaczne ustalenie stany faktycznego sprawy w opisanym wyżej zakresie, co nie mieści się w kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a.