Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 37/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 4.
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: art. 101, art. 91 ust. 1, ust.4, art. 94 ust. 1.
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 24 listopada 2011 r., Nr XIX/283/11 w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Miasto Opole 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) zasądza od Gminy Opole na rzecz A Spółka z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] - zwaną dalej Spółką, jest uchwała Rady Miasta Opola z dnia 24 listopada 2011 r., Nr XIX/283/11, w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Miasto Opole.

Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Rada Miasta Opola, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm. - dopisek Sądu], zwanej dalej u.s.g.) oraz art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. nr 5, poz. 13 [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 1867, z późn. zm. – dopisek Sądu], zwanej dalej ustawą o publicznym transporcie zbiorowym lub ustawą), podjęła ww. uchwałę. W § 1 uchwały wskazano, że korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych stanowiących własność lub będących w zarządzie Miasta Opola, zlokalizowanych na liniach komunikacyjnych na obszarze Miasta Opola, jest odpłatne. W § 2 uchwały Rada przyjęła, iż stawka opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Miasto Opole, wynosi 0,03 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Opola (§ 3). Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2012 r. (§ 4). Natomiast w uzasadnieniu do projektu tej uchwały wskazano na wejście w życie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz powołano się na przepis art. 16 ust. 1 tej ustawy. Następnie wywiedziono, że opłaty stanowią dochód gminy, który ma być przeznaczony na utrzymanie, budowę i remont przystanków komunikacyjnych i dworców, a także wiat przystankowych lub innych budynków służącym pasażerom. Odnotowano, iż "obecnie przewoźnicy ponoszą opłaty za sprzątanie przystanków w przeliczeniu na jedno zatrzymanie w kwocie 0,25 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku autobusowym, z uwagi zaś na trudną sytuację finansowa na rynku przewozowym uzasadnione jest ustalenie tej opłaty na poziomie 0,03 zł za jedno zatrzymanie." Dodatkowo podniesiono, że Gmina Opole aktualnie nie posiada żadnego obiektu, który spełniałby kryteria dworca, dlatego też ustalenie poziomu opłaty w tym wypadku jest nieuzasadnione. Z kolei, cytując treść art. 16 ust. 4 ustawy, uznano podjęcie uchwały za uzasadnione.

Pismem z dnia 24 października 2016 r. skarżąca Spółka wezwała Radę Miasta Opola do usunięcia naruszenia prawa wywołanego przedmiotową uchwałą. Zdaniem skarżącej, Rada Miasta Opola podjęła tę uchwałę z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie zrealizowała zapisu, o którym mowa w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Na zasadzie ww. przepisu stawka opłaty powinna zostać ustalona w niedyskryminujący sposób. Uchwała ta natomiast narusza interes Spółki, bowiem z § 2 uchwały nie wynika, aby wysokość opłaty była uzależniona od wielkości taboru wykorzystywanego do prowadzenia działalności w zakresie zarobkowego przewozu osób oraz rodzaju pojazdów wykorzystywanych w tej działalności. Powyższe powoduje, że na utrzymanie przystanków w takim samym stopniu składają się (łożą) przedsiębiorcy wykorzystujący pojazdy przystosowane do przewozu różnej liczby pasażerów. Stosownie do podniesionych zarzutów, skarżąca domagała się podjęcia przez organ uchwały, mocą której dokonanoby stosownych zmian w zakresie ustalenia ciężarów partycypacji w kosztach utrzymania przystanków przy uwzględnieniu zasad niedyskryminujących, w szczególności poprzez rozróżnienie rodzaju i wielkości taboru wykorzystywanego przez przewoźników i operatorów korzystających z tych przystanków.

Uchwałą z dnia 24 listopada 2016 r., Nr XXXIV/674/16, Rada Miasta Opola, udzielając odpowiedzi na powyższe wezwanie, wyjaśniła, że ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad", które należy uwzględnić przy ustalaniu wysokości opłaty. W opinii Rady, pojęcie niedyskryminujących zasad trzeba rozumieć w taki sposób, że opłata za korzystanie z przystanków jest taka sama niezależnie, czy dotyczy operatora publicznego transportu zbiorowego, czy każdego innego przewoźnika autobusowego, który wykonuje przewozy pasażerskie na własne ryzyko. Według takiego rozumienia pojęcia "niedyskryminujących" zasad została przygotowana i przyjęta uchwała Nr XIX/283/11. W ocenie Rady, wielkość wykorzystywanego przez przewoźnika taboru jest jego samodzielną decyzją biznesową, a Miasto (Gmina) w żaden sposób nie ogranicza wykorzystywania przez przewoźnika autobusów przystosowanych do przewozu większej liczby pasażerów. Założeniem niewykonalnym jest natomiast uzależnienie poboru opłaty przystankowej od ilości osób korzystających z przystanków komunikacyjnych.

Pismem z dnia 22 grudnia 2016 r. skarżąca Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g., wniosła skargę na przywołaną na wstępie uchwałę z dnia 24 listopada 2011 r. Skarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie jednolitej stawki opłaty przystankowej, a zatem ustalenie stawki opłaty o dyskryminującym charakterze. W związku z powyższym domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko, skarżąca ponowiła zarzuty zawarte w wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej, z uchwały nie wynika, aby wysokość opłaty była uzależniona od takich czynników jak: wielkość taboru wykorzystywanego do prowadzenia działalności w zakresie zarobkowego przewozu osób oraz rodzaju pojazdów wykorzystywanych w tej działalności, co stanowi naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy. Akcentowała jednocześnie, że przepis art. 16 ust. 4 ustawy wprowadza możliwość nakładania przez jednostkę samorządu terytorialnego opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych i dworców, których jest właścicielem albo zarządzającym, w drodze uchwały, ale - co najistotniejsze - z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Przedstawiła również rozumienie słowa "niedyskryminacja". Następnie skarżąca wskazała też na treść druku sejmowego nr 2916 - uzasadnienia projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, w którym postanowiono, że każdorazowo ustalanie stawek opłat powinno uwzględniać czynniki,mające wpływ na koszty związane z utrzymaniem przystanków wykorzystywanych przez przewoźników, a więc m.in. standard poszczególnych przystanków, wielkość taboru jakim jest wykonywany przewóz. W przypadku wielkości taboru, należałoby pod tym pojęciem rozumieć ogół środków transportowych wykorzystywanych przez przewoźnika i ich rodzaj (m.in. wielkość pojazdów, ilość pasażerów możliwych do przewiezienia). W tej materii wskazała na orzecznictwo sądowoadministracyjne, na tle interpretacji art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Uznała, że zrównanie skarżącej Spółki z największymi przewoźnikami jest niezgodne z zasadą niedyskryminacji, gdyż jest ona zobligowana do takich samych kosztów jak pozostali przewoźnicy, pomimo faktu, że tabor skarżącej nie przyczynia się do takiego "zużycia" przystanków, jak w przypadku większych przewoźników. Tym samym, w ocenie skarżącej, uchwała z dnia 24 listopada 2011 r. nie może zostać uznana za sprawiedliwie traktującą wszystkich przewoźników, przy uwzględnieniu kryterium wyrażonego w art. 16 ust. 4 ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenia jako bezzasadnej. Odnosząc się do zarzutów skargi organ dodatkowo wyjaśnił, że skarżąca dysponuje rożnymi pojazdami w ilości 51 jednostek, w tym tylko 11 pojazdów ma liczbę miejsc mniejszą lub równą 22. Oznacza to, że zdecydowaną większość taboru skarżącej stanowią autobusy średnie lub duże, które mogą zabrać nawet 67 pasażerów. Pomimo, iż z przedstawionej listy autobusów nie wynika, jakie pojazdy skarżąca wykorzystuje do obsługi połączeń na liniach regularnych specjalnych, to w każdej chwili jakikolwiek z tych autobusów może być wykorzystany do przewozu na jakiejkolwiek linii regularnej. Zależy to tylko i wyłącznie od biznesowej decyzji przewoźnika, a jednocześnie jest trudne do codziennej weryfikacji w celu prawidłowego naliczenia kwoty opłaty za zatrzymywanie się na przystankach. W ocenie organu, ustawodawca w art. 16 ust. 4 ustawy nie upoważnia do zróżnicowania wysokości opłat lecz tylko nakłada obowiązek stosowania niedyskryminujących zasad, nie określając, o jakie zasady chodzi. Natomiast przyjęta skarżoną uchwałą opłata przystankowa została ustalona w prosty, uczciwy i niedyskryminujący sposób poprzez podzielenie kosztów utrzymania przystanków autobusowych w mieście Opolu, ponoszonych w 2011 r. przez Miejski Zarząd Dróg w Opolu, przez sumaryczną liczbę zatrzymań autobusów na przystankach w Opolu. Jako nietrafny organ uznał także zarzut większego wyeksploatowania przystanków przez przewoźników wykorzystujących do przewozu większe autobusy, jak również nie podzielił stanowiska skarżącej co do uzależnienia pobór opłaty od ilości osób korzystających z przystanku.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Dodatkowo wyjaśnił, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy § 2 zaskarżonej uchwały.

Pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz 718, z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o samorządzie gminnym, zwanej nadal u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Dodać należy, że z istoty kontroli sądowoadministracyjnej wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego aktu.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest uchwała Rady Miasta Opola z dnia 12 stycznia 2012 r., Nr XIX/283/11, w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie przez operatorów i przewoźników przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Miasto Opole. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. oraz art. 16 ust. 4 przywołanej wyżej ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (zwanej nadal ustawą o transporcie zbiorowym lub ustawą) i jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Uchwałę w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, bowiem uchwała ta dotyczy sytuacji powtarzalnych wszystkich adresatów - operatorów i przewoźników - określonych generalnie.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy

W kontekście przytoczonych przepisów, skuteczne wniesienie skargi czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - wniesienie skargi do sądu wymaga wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nadto zachowania terminu, a po trzecie - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero w razie spełnienia powyższych przesłanek możliwe jest dokonanie oceny skargi pod kątem jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że złożona przez skarżącą Spółkę skarga została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Poza tym skarżąca, jako podmiot wykonujący działalność w zakresie przewozu osób, wykazała swoją legitymację do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Opola z dnia 12 stycznia 2012 r., Nr XIX/283/11. Zaskarżona bowiem uchwała nakłada na skarżącą obowiązek uiszczania opłat za korzystanie z przystanków, a opłaty te są wobec skarżącej naliczane i stosowane na podstawie unormowania § 2 zaskarżonej uchwały, zatem interes prawny skarżącej wynikający, z przepisu art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, został naruszony treścią zaskarżonej uchwały. W świetle powyższego skarga skarżącej została wniesiona skutecznie, stąd też należało dokonać jej oceny pod kątem jej zasadności.

W niniejszej sprawie Sąd nie podziela stanowiska organu, że ustalenie jednej stawki opłaty w granicy dopuszczonej przez ustawodawcę wysokości dla wszystkich operatorów i przewoźników jest równoznaczne z brakiem naruszenia art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Będący podstawą zaskarżonej uchwały art. 16 ust. 4 tej ustawy stanowi, że za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Stosownie do art. 16 ust. 5 pkt 1 stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Z powyższych regulacji prawnych wynika zatem, że organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony przez ustawodawcę do ustalania w formie uchwały stawek opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych. Jednocześnie ustawodawca określił górną granicę stawki opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym oraz sposób korzystania z upoważnienia do ustalania stawek opłaty wskazując, że czynienie użytku z upoważnienia ustawowego ma następować "z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad". Podejmując uchwałę opartą o przepis art. 16 ust. 4 ustawy, rada gminy zobowiązana jest mieć na uwadze również tę przesłankę, tj. uwzględnienie niedyskryminujących zasad.

Wprawdzie w przepisach ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie wyjaśniono, co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady", jednakże nawiązując do orzecznictwa dostrzec trzeba, iż zgodnie przyjmuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Ponadto, Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r., sygn. U. 4/90, OTK 1990, poz. 10). Ustalono też, że zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami.

Z kolei, w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916), na co wskazywała również strona skarżąca, podniesiono, że stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora, co wyraźnie zawarto w treści art. 16 ust. 3 cyt. ustawy. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: jednakowa wysokość stawki opłaty; uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców; uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.

Dlatego też, aby ustalić, czy uchwała - w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego - odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13, LEX nr 1753434).

Powtórzyć przyjdzie, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została wydana na podstawie przepisu art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. W § 2 tej uchwały ustalono stawkę opłaty za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Miasto Opole w wysokości 0,03 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Jest to opłata stała, której nie zróżnicowano, co potwierdza treść § 2 uchwały oraz uzasadnienie do projektu tej uchwały. Jak wynika z uzasadnienia, brak jest jakiejkolwiek analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na terenie miasta Opola będzie zgodne z niedyskryminującymi zasadami.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, iż dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów pozostających na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Natomiast uzasadnienie uchwały pozwala wykluczyć arbitralność organu, a zarazem umożliwia poznanie motywów, jakie stoją za przyjęciem określonych rozwiązań. Zatem brak prawidłowego uzasadnienia uchwały uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierowała się Rada Miasta Opola, ustalając dla wszystkich przewoźników jednakową wysokość stawki opłaty przystankowej, tj. w kwocie 0,03 zł. Co prawda, próbę wytłumaczenia swojego rozstrzygnięcia organ podjął w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i w odpowiedzi na skargę, która jest pismem procesowym organu skierowanym do Sądu, zawierającym - co do zasady - ustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów skargi. Niemniej jednak, odpowiedź ta nie może zastępować, czy uzupełniać uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Przy czym, zdaniem Sądu, nie można wykluczyć, że w wyniku uprzednio przeprowadzonej analizy Rada Miasta słusznie stwierdzi, że specyfika lokalna w pełni uzasadnia zastosowanie jednej stawki. Jednakże powody uchwalenia takiej stawki powinny znaleźć odzwierciedlenie w stanowisku Rady.

W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, że brak jakiejkolwiek analizy wskazującej, iż zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na terenie miasta Opola będzie zgodne z niedyskryminującymi zasadami, świadczy o braku rozważenia przez organ uchwałodawczy art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

W ocenie Sądu, podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta Opola w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Powyższe uchybienie należało zakwalifikować jako sprzeczność z prawem. Zgodnie z dyspozycją art. 90 ust. 1 u.s.g. konsekwencją tego jest nieważność uchwały.

Jak już wyżej akcentowano, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Okoliczność, że ustawodawca w treści upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym posłużył się zwrotem nieoznaczonym "uwzględnienie niedyskryminujących zasad" nie oznacza, że organy samorządu terytorialnego mają niczym nieskrępowaną swobodę w stanowieniu prawa miejscowego w oparciu o powyższy przepis. Granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, zaś wykonywanie uchwałodawczej działalności Rady Miasta powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem.

W realiach niniejszej sprawy, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Należy zatem uznać, że z powodu braku powołania się na przesłanki ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy wyeliminowaniu z obrotu prawnego w całości, a nie w części, jak to wywodziła skarżąca.

W ocenie Sądu, wydanie w tym stanie rzeczy przez Radę Miasta Opole aktu prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, nie może być rozpatrywane w kontekście nieistotnego naruszenia prawa.

Skoro zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo, w związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł o stwierdzeniu jej nieważności w całości.

O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz. U. z 2015 r. poz.1804, z późn. zm.) oraz opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, Sąd w punkcie drugim sentencji wyroku orzekł na wniosek skarżącej Spółki, na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.