Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 181/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 405/18 w sprawie ze skargi K. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz K. C. 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 405/18 oddalił skargę K. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z [...] października 2017 r., działając na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 in fine, art. 34 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 124 k.p.a. uznał zarzut K. C. (dalej: skarżący) w sprawie toczącego się postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z [...] sierpnia 2017 r. w zakresie nieistnienia obowiązku za nieuzasadniony.

W uzasadnieniu wskazano, że organ egzekucyjny podjął czynności w celu wyegzekwowania należności z tytułu dodatkowej opłaty za nieopłacone parkowanie pojazdu. Skarżący złożył zarzut nieistnienia obowiązku z uwagi na wadliwe oznakowanie strefy płatnego parkowania. Organ wskazał, że o wjeździe na teren takiej strefy kierowca jest informowany znakami, ustawionymi przy każdej ulicy wlotowej do strefy. Znaki takie znajdują się na wszystkich ulicach, prowadzących do strefy; ponieważ dotyczą obszaru, nie są ponawiane wewnątrz strefy. W postanowieniu wskazano też, że nieopłacony postój na ul. [...] w dniu [...] lutego 2016 r. został udokumentowany m. in. fotografiami.

W zażaleniu skarżący wskazał, że w dniu, gdy została nałożona opłata, na ul. [...], będącej ulicą wlotową do strefy płatnego parkowania P6III brak było znaku, informującego o wjeździe do strefy płatnego parkowania. Tym samym pobieranie opłat za parkowanie i nałożenie obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej w związku z nieuiszczeniem opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania nie jest zasadne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu stwierdzono, że zdaniem Kolegium zarzut, zgłoszony przez skarżącego nie jest zasadny. Nie ma wątpliwości, że ul. [...] znajduje się w strefie płatnego parkowania. Znak, informujący o strefie umieszcza się na wszystkich ulicach, doprowadzających ruch do obszaru, na którym ustalona została strefa płatnego parkowania. Zarzut, że takiego znaku brak na ul. [...] jest bezpodstawny, ponieważ znak winien być umieszczony na wjeździe do całej strefy, a nie na ulicach, prowadzących do poszczególnych jej obszarów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę skarżącego wskazał, że przedmiotem sprawy jest zgłoszony przez skarżącego zarzut nieistnienia obowiązku. Skarżący wiązał go z tym, że jego zdaniem strefa płatnego parkowania nie została właściwie oznaczona, brak bowiem było znaku informującego o wjeździe do niej na początku ul. [...], która – jego zdaniem – stanowi ulicę wjazdową do strefy płatnego postoju. Bezsporne było natomiast, że w dniu [...] lutego 2016 r. skarżący zaparkował swój pojazd na ul. [...], ulica ta znajduje się wewnątrz strefy płatnego parkowania, wyznaczonej stosowną uchwałą organu jednostki samorządu terytorialnego, a wskazany dzień był dniem, w którym postój w strefie jest odpłatny.

Jak słusznie, w ocenie Sądu I instancji, zauważono w postanowieniu Kolegium, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2017, poz. 2222 ze zm.) korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Obowiązek uiszczenia opłaty wynika zatem z mocy samego prawa. Jak wynika z art. 13b tej ustawy, rada gminy może wprowadzić na terenie tej jednostki samorządu terytorialnego strefę płatnego parkowania; wynika stąd, że strefa płatnego parkowania w danej gminie jest jedna (co nie musi oznaczać jej zwartości terytorialnej). Z kolei z art. 13b ust. 5, stwarzającego możliwość zróżnicowania stawek w obrębie jednej strefy z uwagi na lokalizację wynika, że w obrębie jednolitej strefy parkowania mogą powstać obszary, różniące się stawkami opłaty za postój (podstrefy).

Należy zatem odpowiedzieć na pytanie, w jaki sposób strefa płatnego postoju winna być oznaczona znakami drogowymi, a w szczególności ustalić, czy oznaczony powinien być tylko obszar całej strefy (wjazd do niego), czy też stosowne znaki powinny znajdować się na wjeździe do każdej z podstref.

Stosownie do § 58 ust. 4 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. nr 170, poz. 1393) znak D-44 "strefa płatnego parkowania" oznacza wjazd do strefy, w której za postój pojazdu samochodowego jest pobierana opłata. Znak D-45 "koniec strefy płatnego parkowania" oznacza wyjazd ze strefy płatnego parkowania. Z kolei w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 ze zm.) wskazano, że znak D-44 "strefa płatnego parkowania" (rys. 5.2.50.1) stosuje się w celu wskazania strefy, w której w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo pobierana jest opłata za postój pojazdu samochodowego. Znak D-44 ma wymiary ustalone dla grupy znaków dużych. Na znaku obok napisu "Postój płatny" wskazuje się sposób wnoszenia opłaty za postój pojazdu samochodowego przez umieszczenie napisu lub symbolu parkometru, karty zegarowej lub biletu. Jeżeli obowiązek wnoszenia opłaty za postój pojazdu samochodowego dotyczy określonych dni roboczych lub godzin, pod napisem "Postój płatny" umieszcza się informację określającą zakres stosowania znaku D-44. Symbole stosowane na znaku D-44 pokazano na rys. 5.2.50.2. Znak D-44 umieszcza się na wszystkich ulicach doprowadzających ruch do obszaru, na którym została ustalona strefa płatnego parkowania (podpunkt 5.2.50 załącznika nr 1 do rozporządzenia).

Zdaniem WSA, z powołanych przepisów rozporządzeń wynika wyraźnie, że znak D-44 ma być umieszczony na wszystkich ulicach, prowadzących do strefy – czyli obszaru, na którym parkowanie jest odpłatne. Strefa oznacza teren, gdzie za postój pobierana jest jakakolwiek opłata, nie zaś obszar, na którym obowiązuje jednolita stawka opłaty za postój. Zarówno zatem ustawodawca w ustawie o drogach publicznych, jak i prawodawca rozporządzeniowy rozumieją "strefę płatnego parkowania" jako jeden obszar, a w związku z tym zarządca drogi ma obowiązek oznaczyć znakiem D-44 jedynie drogi prowadzące do tak rozumianego, całego obszaru płatnego postoju, nie zaś do poszczególnych podstref.

W zażaleniu i skardze skarżący dokładnie opisał trasę swojego przejazdu. Wskazał, że poruszał się od strony Mostu Dębnickiego al. Mickiewicza (wcześniej poruszał się zatem al. Krasińskiego), następnie skręcił w ul. Ingardena, by dotrzeć na ul. Oleandry, gdzie zaparkował samochód. Aby pokonać tę trasę, musiał – jadąc we wskazanym kierunku – minąć wlot ul. Ingardena (jadąc od Mostu Dębnickiego nie mógł w nią bezpośrednio skręcić ze względu na pas zieleni), dotrzeć do skrzyżowania z ul. Reymonta, tam zawrócić i – jadąc w kierunku Mostu Dębnickiego – skręcić w ul. Ingardena. Jak wynika chociażby z mapy, dołączonej do skargi, przedstawiającej obszar P6 strefy płatnego parkowania, jadąc tą trasą skarżący od momentu wjechania z Mostu Dębnickiego na al. Krasińskiego znajdował się na terenie strefy płatnego parkowania i aż do ul. Oleandry jej nie opuścił. Wobec tego – zgodnie z wymogami powołanych rozporządzeń – znakiem drogowym, który powinien informować kierowcę, poruszającego się taką trasą i zamierzającego parkować na ul. Oleandry winien być znak D-44, umieszczony przy zjeździe z Mostu Dębnickiego (skrzyżowanie ul. Zwierzynieckiej, al. Krasińskiego i ul. Kościuszki). Oznakowanie D-44 musiało być umieszczone w tym miejscu, z uwagi na to, że chociaż ul. Konopnickiej, którą skarżący również musiał przejechać, należy do strefy płatnego parkowania (podstrefa P7), to sam Most Dębnicki nie może do takiej strefy należeć ze względu na zakaz zatrzymywania pojazdu (art. 49 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, Dz. U. z 2017r. , poz. 1260).

Jednoznacznie Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z przepisami przy skręcie z al. Mickiewicza w ul. Ingardena umieszczenie znaku pionowego D-44 "strefa płatnego parkowania" nie było wymagane. Zarzuty skargi, a wraz z nimi zarzut w sprawie egzekucji okazały się zatem bezzasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy administracyjne w sposób niepełny, tj. z naruszeniem art. 7, 77, 107 § 3 p.p.s.a. co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi w miejsce zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji Organu II instancji (a to Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie) w całości;

2) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez błędne uznanie, oparte wyłącznie na domniemaniu, że oznakowanie D-44 musiało być umieszczone w miejscu opisanym przez Sąd I Instancji jako: "umieszczony na zjeździe z Mostu Dębnickiego (skrzyżowanie ulicy Zwierzynieckiej, al. Krasińskiego i ul. Kościuszki) z uwagi na to, że chociaż ul. Konopnickiej, którą Skarżący również musiał przejechać, należy do strefy płatnego parkowania (podstrefa P7), to sam most Dębnicki nie może do takiej strefy należeć ze względu na zakaz zatrzymywania pojazdu (art. 49 ust. 1 pkt. 3 Ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym)" - podczas gdy we wskazanym miejscu znak D-44 nie istnieje, co potwierdza fotografia skrzyżowania, na której nie ujawniono ww. znaku, jak też nie wskazano na etapie postępowania administracyjnego, w jakich dokładnie miejscach rozmieszczone zostały znaki D-44 na trasie przejazdu Skarżącego na ulicę Oleandry.

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi tj. zarzutów dotyczących tego, że na trasie przejazdu Skarżącego nie było w żadnym miejscu znaku D-44 ani innych oznaczeń informujących o tym, że Skarżący zaparkował samochód w strefie płatnego parkowania - a to brak zweryfikowania zarzutu Skarżącego pod tym względem zarówno przez organy administracyjne jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w miejsce dokonanych ustaleń faktycznych zastosował domniemania faktyczne;

Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

4) art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., art. 34 i art. 18 u.p.e.a. - przez jego wadliwe niezastosowanie w realiach przedmiotowej sprawy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (tekst jednolity Dz.U. z dnia 8 lutego 2023 r., poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzuty w niej podniesione są trafne. Z uwagi na charakter i treść tych zarzutów należy je rozpoznać łącznie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie dokonał właściwej kontroli postępowania organów orzekających w sprawie. W szczególności zasadny jest zarzut strony skarżącej, że WSA w Krakowie poczynił na gruncie tej sprawy samodzielne ustalenia faktyczne, których z racji sprawowania jedynie funkcji kontrolnej odnośnie do zaskarżonego postanowienia czynić nie mógł. Sąd stwierdził bowiem arbitralnie, iż " oznakowanie D-44 musiało być umieszczone w tym miejscu" to jest przy zjeździe z Mostu Dębnickiego (skrzyżowanie ul. Zwierzynieckiej, al. Krasińskiego i ul. Kościuszki). Takich ustaleń nie poczynił zaś organ, brak jest w aktach źródła pochodzenia takiej wiedzy przez Sąd, a Skarżący to ustalenie konsekwentnie kwestionuje. Zważyć przy tym trzeba, że stan faktyczny (a zatem również ustalona strefa parkowania oraz jej oznakowanie pionowe i poziome) ma być ustalony na dzień zdarzenia - to jest w tej sprawie 2 lutego 2016 r. W tym bowiem dniu wzmiankowany pojazd samochodowy o numerze rej [...], zdaniem organu, zajmował na ul. Olenadry w Krakowie miejsce objęte obowiązkiem opłaty za postój w obszarze strefy płatnego parkowania, bez uprzedniego uiszczenia przez korzystającego z drogi publicznej wymaganej opłaty. Dlatego wszelkie dowody w tym zakresie, w tym także zdjęcia przedstawione przez skarżącego kasacyjnie, winny być oceniane przy uwzględnieniu, że są aktualne na 2 lutego 2016 r. Co więcej, należy też mieć na uwadze, że spór jak ma być oznakowana strefa płatnego parkowania (znaki pionowe albo poziome czy też podwójne oznakowanie) przecięła ostatecznie uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 9 października 2017 r. sygn. II GPS 2/17 (a więc prawie rok przed wydaniem zaskarżonego wyroku), uwzględniająca stan prawny istniejący po nowelizacji w dniu 14 lutego 2014 r. rozporządzenia technicznego w sprawie znaków i sygnałów drogowych. Powiększony skład sądu uznał, że kierowca płaci wyłącznie za postój w miejscu do tego wyznaczonym za pomocą właściwych znaków drogowych określonych w w/w rozporządzeniach. Miejsca płatnego postoju wyznaczone w strefie płatnego parkowania to zatem, co do zasady, miejsca podwójnie oznakowane: znakami pionowymi D–18 i znakami poziomymi typu P-18. Miejsca oznaczone wyłącznie znakiem poziomym nie spełniają wymagania miejsca wyznaczonego. W praktyce zastosowanie uchwały oznaczało, że jeżeli na terenie gminy pobierano opłaty za parkowanie na całych obszarach strefy płatnego parkowania, a nie na wyznaczonych miejscach znakami pionowymi i poziomymi, to należało tego zaprzestać. Jeśli zatem wybrane przez kierowcę miejsce postoju (dopuszczalne na ogólnych zasadach prawa o ruchu drogowym) nie zostało oznakowane w sposób właściwy, to miejsce to nie może zostać zakwalifikowane jako miejsce spełniające wymogi stanowiska postojowego. Tym samym naliczenie opłaty za postój w takim miejscu lub nałożenie opłaty dodatkowej wskutek nieuiszczenia opłaty za postój będzie bezprawne (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza w tym miejscu, czy stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] stycznia 2018 r. jest prawidłowe czy nieprawidłowe. Ocenę tę pozostawia Sądowi I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Sąd I instancji rozpoznając sprawę ponownie, weźmie pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko NSA i wypowie się, co do zasadności zarzutu skarżącego dotyczącego nieistnienia obowiązku (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.).

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 560 zł (obejmujących: wpis od skargi kasacyjnej - 100 zł, opłatę kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji - 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego dla pełnomocnika skarżącego - 360 zł) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).