Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2800/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., pozs 23 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r., poz. 290) po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m[...] Nr [...] z dnia [...].08.2016r. nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej [...] rozbiórkę altany śmietnikowej usytuowanej na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny wskazując, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m[...] zawiadomieniem z dnia [...],12.2015r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie kolizji czynnego przyłącza gazowego DN 50 n/c z obiektem budowlanym zlokalizowanym przy ul. [...] w [...].

W trakcie przeprowadzonych w dniu [...].11.2014r. oględzin stwierdzono, że wybudowano altanę śmietnikową na przyłączu gazowym DN 50 n/c biegnącym od ul. [...] do żłobka publicznego. Altana jest o wymiarach 7,0 m x 4,0 m i wysokości 2,10 m. Przyłącze przebiega przez altanę ok. 1,80 m od południowej krawędzi altany.

Organ I instancji ustalił, że altana śmietnikową otwarta w formie zadaszenia o powierzchni ok. 12 m2 została przekazana Wspólnotom Mieszkaniowym [...] i [...] na podstawie protokołów zdawczo-odbiorczych do bezpłatnego użytkowania w 2005r. Następnie w 2006r. na podstawie umowy dzierżawy została udostępniona altana oraz dodatkowo teren o powierzchni 18 m2 na zaplecze budowy w celu dokonania zgłoszenia remontu w 2006r. do Wydziału Architektury i Budownictwa w [...] przez Wspólnotę Mieszkaniową [...]. Obecnie teren po obrysie altany dzierżawiony jest na podstawie dwóch umów po 14 m2 dla każdej z w/w wspólnot. Inwestorem remontu, na podstawie którego altana ma obecnie powierzchnię 28 m2 była Wspólnota Mieszkaniowa [...].

W dalszej kolejności organ nadzoru budowlanego I instancji przeprowadził w dniu [...].03.2015n oględziny ustalające, że w podwórzu pomiędzy budynkami mieszkalnymi przy ul. [...] i ul. [...] znajduje się altana śmietnikowa, usytuowana na miejscu naniesionym na planie sytuacyjnym z 1968r., wyremontowana i rozbudowana w 2006r. Konstrukcja altany wykonana jest ze słupków betonowych z dachem betonowym płaskim, ściany osłonowe z cegły klinkierowej (częściowo ażurowe). Altana posiada wymiary 7,0 m x 4,0 m, wysokość 2,55 m w najwyższym punkcie i 2,3 m w najniższym punkcie, posiada przegrodę wewnętrzną pełną dzielącą ją na dwie równe części. Potwierdzono również, że wzdłuż południowej krawędzi w odległości ok. 1,5 m pod altaną usytuowana jest sieć gazowa. W trakcie przeprowadzonej czynności nie stwierdzono istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Organ powiatowy powtórnie rozpoznając sprawę uzupełnił materiał dowodowy o umowę dzierżawy pomiędzy miastem stołecznym Warszawa a Wspólnotą Mieszkaniową [...] oraz o zgłoszenie Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia [...].03.2006r. na remont przedmiotowej altany śmietnikowej wraz z dokumentacją oraz zgłoszenie budowy altany z dnia [...].07.2005r.

Decyzją Nr [...] z dnia [...].08.2016r. nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej [...] rozbiórkę altany śmietnikowej usytuowanej na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...].

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...].

Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że skarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego ".

Organ II instancji podkreślił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji nie wniósł sprzeciwu co do zgłoszenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia [...].03.2006r. na remont altany śmietnikowej jak i zgłoszenia z dnia [...].07.2005r. dot. budowy altany. Jedna w ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie nastąpił remont spornej altany a jej rozbiórka i budowa nowej altany w takiej samej lokalizacji, jednakże o zwiększonej kubaturze. Stosownie do art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, :pod pojęciem "remontu" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Mając na uwadze treść przytoczonej definicji legalnej remontu podkreślić należy, iż pojęcie to odnosi się do robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym. Powyższe oznacza, że za remont nie mogą zostać uznane roboty budowlane polegające na odbudowie obiektu. Aby można było mówić o remoncie obiektu budowlanego musi istnieć remontowany obiekt, dlatego gdyż przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Podkreślono, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego (bez względu na to kiedy miała ona miejsce) i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu. W efekcie rozbiórki obiektu budowlanego inwestor nie dokonuje bowiem jego remontu, lecz odbudowy. W niniejszej sprawie zastosowanie jednak będą miały przepisy wynikające z art. 51 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ do powyższych zgłoszeń.

Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego. Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich.

Organ odwoławczy wskazał następnie, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, iż sporna altana śmietnikowa została wybudowana bezpośrednio nad przyłączem gazowym. Zgodnie z § 110 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26.04.2013r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie: " Dla gazociągów wybudowanych:

1) przed dniem 12.12.2001r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę,

2) w okresie od dnia 12.12.2001r. do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia lub dla których w tym okresie wydano pozwolenie na budowę stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia ". Natomiast w myśl § 10 pkt 3 w/w rozporządzenia: " W strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania". W świetle powyższego wskazać należy, iż altana będąca przedmiotem omawianego postępowania narusza przepisy w/w rozporządzenia, które mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania sieci, jak również skutecznej ochrony życia i zdrowia ludzkiego.

Z wykładni systemowej Prawa budowlanego wynika, że orzeczenie nakazu rozbiórki jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy nie ma innej (mniej restrykcyjnej) możliwości doprowadzenia danego obiektu/urządzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa. Prowadząc postępowanie w oparciu o tryb art. 50-51 Prawa budowlanego organ powiatowy jest zobowiązany zbadać wykonane prace pod kątem zgodności z przepisami szczególnymi (w tym techniczno-budowlanymi), jak też z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawą do nałożenia obowiązku rozbiórki może być zatem wyłącznie niedające się usunąć naruszenie przepisów Prawa budowlanego, które miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Z akt sprawy wynika, iż przyłącze gazowe usytuowane jest bezpośrednio pod przedmiotową altaną śmietnikową, co jednoznacznie przesądza o wskazanej przez Polską Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. kolizji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazano, iż organy nadzoru budowlanego posiadają odpowiednie kompetencje, które nie tylko upoważniają organ ale nawet zobowiązują go do podejmowania działań, w sytuacji wystąpienia realnego zagrożenia życia bądź zdrowia ludzi oraz ochrony mienia, nawet w sytuacji gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej nie zareagowały odpowiednio na etapie prowadzonego przed nimi postępowania.

Ponadto wskazano, że Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. jest podmiotem posiadającym wiedzę, co do stwierdzenia występowania zagrożenia spowodowanego kolizją spornej altany śmietnikowej z przyłączem gazowym. Spółka wskazała w toku postępowania, że: " Takie usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do czynnego przyłącza gazowego jest niezgodne z przepisami. Powyższy stan utrudnia eksploatację naszej sieci gazowej, przez co stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, środowiska i bezpieczeństwa mienia ".

Reasumując, organ II instancji stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m[...] Nr [...] z dnia [...].08.2016r.

Skargę na tę decyzję złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...]. W skardze podniosła, że zaskarżona decyzja organu II instancji została podjęta z naruszeniem art.51 ust. 1 Ustawy z dnia 7.VII.1994r. Prawo budowlane oraz art.6, 7, 8, 9, 76 §1 i 2, 77 §1 i 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tych norm prawnych i niewłaściwe ich zastosowanie. Wspólnota wskazywała na fakt istnienia altany śmietnikowej od lat pięćdziesiątych XX wieku, co więcej Wspólnota dokonywała stosownych zgłoszeń w zakresie prowadzonych robót budowlanych a organ architektoniczno-budowlany nie zgłaszał sprzeciwu. Poza tym wspólnota nie zgodziła się z tym, że wykonane roboty przekroczyły zakres remontu.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż wskazano w skardze.

Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa i jako takie podlega uchyleniu wyrokiem sądu.

Sąd kontrolował decyzje rozbiórkową zatem decyzję, która nakłada na inwestora sankcję najdalej idącą w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane.

Sąd chce podkreślić, że podziela ustalenia wynikające z prawidłowo zebranego w tym zakresie i ocenionego materiału dowodowego - objęta nakazem altana śmietnikowa powstała w warunkach samowoli budowlanej, po zgłoszeniu ale w warunkach zasadniczego odstąpienia od niego.

Podzielić należy w tej mierze stanowisko organów nadzoru budowlanego. Wykonanie altany o zupełnie innych wymiarach, po prawie całkowitym demontażu dotychczas istniejącej altany nie może być uznane za remont obiektu.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 pr. bud. pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remontem, którego wykonanie nie jest objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, są prace budowlane prowadzące do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu. Poza tym w przypadku remontu obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu.

W okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy, że organ zasadnie przyjął, iż ma podstawy do ingerencji w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Takie uprawnienia posiada i co do samowoli i co do istotnego odstąpienia od zgłoszenia w szczególności gdy inwestycja narusza przepisy prawa - zagrażała bezpieczeństwu ludzi lub mienia, została zrealizowana w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.

Decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego organ wydaje wówczas, gdy wykaże, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych. Orzekając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organ, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego musi wykazać, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem.

W sprawie konieczne było właściwe ustalenie wszystkich przesłanek wykluczających możliwość doprowadzenia przedmiotowej altany śmietnikowej do stanu zgodnego z prawem.

Przypomnieć należy, iż powodem odmowy legalizacji była kolizja z siecią gazową. W związku z tym należało ustalić czy ta sieć jest inwestycją legalną, bo tylko wówczas będzie stanowiła przeszkodę w istnieniu w tym miejscu altany śmietnikowej.

Okoliczność ta ma o tyle istotne znaczenie, że ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji wynika, że altana śmietnikowa w tym miejscu istniała już w latach pięćdziesiątych i powodowała kolizji z siecią gazową.

Należy w tym miejscu też podkreślić, że z akt sprawy wynika, że zarządca sieci wykazywał wolę przebudowy sieci, tak aby nie było konieczności rozbiórki. Obecny na rozprawie przedstawiciel Wspólnoty oświadczył, że rozmowy z zarządcą sieci w sprawie jej przebudowy są zaawansowane. Natomiast przedstawicielka Wspólnoty Mieszkaniowej .......współkorzystającej z altany, wskazała, że inna lokalizacja altany nie jest możliwa.

Organ musi mieć też na względzie, że lokalizacja altany istnieje od wielu lat i zdaje się nie stanowiła dotychczas problemu i nie powodowała zagrożenia.

W świetle ww. okoliczności organ miał obowiązek dokonania wnikliwej oceny przesłanek uniemożliwiających legalizację przedmiotowej altany śmietnikowej.

Sąd podkreśla, że nakaz rozbiórki w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie ma charakteru bezwzględnego; w pierwszej kolejności organy nadzoru budowlanego powinny wyczerpać możliwości zmierzające do legalizacji wykonanych robót budowlanych, natomiast nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Dopiero bowiem niedająca się usunąć niezgodność z przepisami powoduje nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, z koniecznym rozważeniem zakresu tej rozbiórki, co szczególnie istotne przy obiektach liniowych jakimi są ogrodzenia.

Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369 t.j.).