Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 66/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5, art. 14, art. 16
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę do załatwienia wniosku W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia O6 lipca 2021 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Starosty na rzecz W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 zł ( sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 22 lipca 2021 r. W. sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana dalej także "Skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty (zwanego dalej także "Starostą" lub organem") w zakresie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 06 lipca 2021 r. dotyczącego udzielenia informacji w zakresie decyzji pozwolenia na budowę wraz z załącznikami oraz decyzji lokalizacyjnej wraz z załącznikami.

W skardze wniesiono o:

1. zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji;

2. orzeczenie, że organ działa z rażącym naruszeniem prawa;

3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Dodatkowo sformułowano wnioski o udostępnienie akt sprawy sądowoadministracyjnej w systemie teleinformatycznym Sądu oraz o dokonywanie doręczeń w sprawie wyłącznie w formie elektronicznej.

Skarga ta została wniesiona w poniższym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 06 lipca 2021 r. Skarżąca zwróciła się do Starosty za pośrednictwem ePUAP z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie decyzji pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 03 grudnia 2018 r., [...], wraz z załącznikami, oraz decyzji lokalizacyjnej, będącej podstawą wydania wskazanej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, wraz z załącznikami. Jednocześnie Skarżąca wniosła o to, by doręczenia dokonywane były wobec niej wyłącznie w formie elektronicznej. Powyższy wniosek został doręczony Staroście w dniu 06 lipca 2021 r., o czym świadczy urzędowe poświadczenie przedłożenia z tego dnia.

Pismem z dnia 12 lipca 2021 r. Starosta udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek, załączając do pisma ogólnego w platformie ePUAP trzy załączniki, z których pierwszy stanowił pismo przewodnie, drugi – klauzulę informacyjną, a trzeci – decyzję pozwolenie na budowę. Z treści pisma przewodniego z dnia 12 lipca 2021 r. ([...]) wynika, że Starosta przekazał skan własnej decyzji nr [...] z dnia 03 grudnia 2018 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, wskazując jednocześnie, że załącznikiem do tej decyzji jest projekt budowlany. Wyjaśniono, że zdaniem Starosty, projekt budowlany nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), gdyż nie jest to dokument wytworzony przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, lecz sporządzony na zamówienie inwestora. Starosta dodał dalej, że wydawanie decyzji lokalizacyjnych nie należy do właściwości Starostów, ani powiatów, pouczając Skarżącą o treści art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i wyjaśniając, że Skarżąca powinna zwrócić się z wnioskiem o udostępnienie tego rodzaju informacji publicznej do Burmistrza W., czyli organu, który ten dokument wytworzył.

W skardze wywiedzionej do Sądu, Skarżąca wskazała, że ustawowy termin na udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej upłynął w dniu 20 lipca 2021 r., a wnioskowana informacja nie została udostępniona jej w całości. Zaznaczono, że Starosta udostępnił wyłącznie zamazaną i niekompletną decyzję nr [...] bez załączników, a przede wszystkim bez zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu. Zdaniem Skarżącej, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę jedynie dla części zamierzenia inwestycyjnego musi być dołączony projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, a więc również dla obszaru nieobjętego wnioskiem, na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, np. w wyroku z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1529/09. Projekt budowlany całego przedsięwzięcia budowlanego stanowi, zdaniem Skarżącej, informację publiczną będącą integralną częścią wydanej decyzji. Skarżąca zwróciła uwagę na to, że nieuprawnione jest zamazanie nazwy podmiotu, dla którego decyzja została wydana, gdyż zamierzenie inwestycyjne dotyczy celu, który jest realizowany przez podmiot publiczny. Tak samo, zdaniem Skarżącego, nieuprawnione jest zamazanie nazwisk projektantów, numerów uprawnień i numerów ewidencyjnych, co uniemożliwia weryfikację tych uprawnień budowlanych w odpowiednich rejestrach.

W odpowiedzi na skargę z dnia 16 sierpnia 2021 r. Starosta wniósł o oddalenie skargi oraz sformułował dodatkowo wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o zbadanie zgodności ustawy o dostępie do informacji publicznej z aktami wyższego rzędu (zarejestrowanej pod o sygn. akt K 1/21).

Starosta wyjaśnił, że jego zdaniem nie dopuścił się bezczynności, ponieważ Skarżącej udzielono odpowiedzi na wniosek z dnia 06 lipca 2021 r. w zakresie, w jakim dotyczył on informacji publicznej, a w konsekwencji skarga nie zasługuje na uwzględnienie i powinna zostać oddalona na koszt Skarżącej.

Starosta wyjaśnił też, że decyzja Starosty nr [...] z dnia 03 grudnia 2018 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę została zanonimizowana ze względu na przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Unii europejskiej 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych (RODO). Przywołano przy tym także art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwracając uwagę na to, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Nadto, Starosta przypomniał, że poinformował Skarżącą, że projekt budowlany będący załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie jest dokumentem wytworzonym przez organ administracyjni architektoniczno-budowlanej, a został wytworzony na zamówienie inwestora. W ocenie Starosty jest to dokument prywatny. Projekt budowlany nie jest też źródłem wiedzy w zakresie problematyki dotyczącej informacji o wydatkowaniu środków publicznych przeznaczonych na funkcjonowanie organu – nie mieście się on zatem w katalogu informacji wymienionych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji. Dodatkowo, jak wskazano, przeszkodę w udostępnieniu projektu budowlanego stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Przywołując orzeczenie WSA w Łodzi z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 973/17, Starosta zaakcentował, że udostępnienie projektów budowlach osobie postronnej byłoby ingerencją w sferę prywatności inwestora. Poznanie szczegółów projektu budowlanego konkretnego inwestora przez osobę trzecią mogłoby godzić w bezpieczeństwo tegoż inwestora – właściciela obiektu, ze względu na możliwość wykorzystania tych informacji w innych celach niż jemu prześwięcających. Dodatkowo, wskazano, że szczegółowe rozwiązania architektoniczno-budowlane, zawarte w projekcie budowlanym, stanowią uprawnienia przysługujące jedynie inwestorowi i są opracowywane według jego zamysłów, koncepcji oraz możliwości finansowych i ze względu na prywatność podlegają ochronie. Udostępnienie projektu budowlanego osobom trzecim zakłóciłoby, zdaniem Starosty, szeroko rozumiany mir domowy będący elementem prawa prywatności, chronionego przez art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Toteż Starosta stwierdził, że nie było podstaw do udostępnieniu załączników do decyzji o pozwoleniu na budowę a także do wydania w tej sprawie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Wspomniano jednocześnie, że Skarżąca może się zwrócić o udostępnienie informacji dotyczących sposobu wydatkowania środków publicznych do inwestora, którym w przypadku decyzji, której dotyczy skarga, jest gmina.

Starosta zaakcentował ponownie, że w zakresie żądania udostępnienia decyzji lokalizacyjnej, wniosek ten powinien był zostać złożony u Burmistrza W.. W świetle powyższego, zdaniem Starosty, nieuprawniony jest zarzut nieudostępnienia informacji w ustawowym terminie, gdyż organ udzielił Skarżącej odpowiedzi w terminie 14 dni w zakresie, w jakim dotyczył on dokumentów stanowiących informację publiczną oraz w zakresie w jakim właściwy do ich wydania był Starosta. Istotne, zdaniem Starosty, jest także poinformowanie Skarżącej o tym do jakiego organu powinna się zwrócić w celu uzyskania dostępy do decyzji lokalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę podniesiono także, że Skarżąca nadużywa prawa do informacji publicznej, co powinno stanowić dodatkową podstawę do nieuwzględnienia skargi. Starosta wskazał przy tym, że Skarżąca w okresie od stycznia 2021 r. do lipca 2021 r. złożyła do Starostwa Powiatowego w W. już dziesięć pisma (wniosków, wezwań do usunięcia naruszenia prawa, ponagleń) dotyczących udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Starosty, wnioski o udzielenie informacji publicznej nie były podyktowane troską o dobro publiczne, lecz wynikały ze sporu prawnego prowadzonego przez Skarżącą z gminą W., a dotyczącego rzekomego zajęcia przez infrastrukturę komunalną części nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej. Zdaniem Starosty, w rzeczywistości celem składanych przez Skarżącą wniosków jest zaspokojenie interesu indywidualnego, a nie publicznego, a realizacja prawa do informacji publicznej nie może służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy. Starosta podniósł za tym, że stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej dla realizacji takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy i nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego Starosta powiązał z wnioskiem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności m.in. art. 5 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wartości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 września 2021 r., sygn. IV SAB/Po 142/21:

1. odmówił zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego;

2. zobowiązał Starostę do załatwienia wniosku W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia 06 lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy;

3. stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku;

4. stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

5. zasądził od Starosty na rzecz W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 31 marca 2023 r., sygn. III OSK 7520/21:

1. uchylił zaskarżony wyrok w części, tj. w punktach 2, 3, 4 i 5 i przekazał sprawę w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu,

2. zasądził od W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Starosty kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Sąd II instancji wskazał m.in., że usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez odniesienia się do stanowiska organu o nadużyciu przez Spółkę prawa do informacji publicznej i niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku w zakresie w jakim zarzut nadużycia prawa do informacji publicznej nie został uwzględniony. Sąd wskazał również, że Starosta uznając, że dane projektantów podlegają ochronie, zobowiązany był do wydania zgodnie z art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji oceni charakter wnioskowanej informacji i czy występują w sprawie podstawy do jej udostępnienia w kontekście mechanizmu nadużycia publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

Niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na podstawie § 1a Sąd jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 1b, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jak wskazuje § 2, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10; a także wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11 – CBOSA).

Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Należy wskazać, że w niniejszej sprawie w dniu 31 marca 2023 r. zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt III OSK 7520/21.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd jest związany ww. wyrokiem na podstawie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Komentowany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przede wszystkim, że uzasadnienie wyroku IV SAB/Po 142/21 z 24 września 2021 r. jest wadliwe, ponieważ nie zawiera odniesienia się do stanowiska organu o nadużyciu przez Spółkę prawa do informacji publicznej i niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku w zakresie w jakim zarzut nadużycia prawa do informacji publicznej nie został uwzględniony.

Rolą Sądu w niniejszym postępowaniu jest więc zgodne ze wskazaniem NSA ocena charakteru wnioskowanej informacji i tego czy występują w sprawie podstawy do jej udostępnienia w kontekście mechanizmu nadużycia publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej.

Przedmiotem wniosku skarżącej było udostępnienie informacji publicznej w zakresie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z 3 grudnia 2018 r., [...], wraz z załącznikami, oraz decyzji lokalizacyjnej, będącej podstawą wydania wskazanej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, wraz z załącznikami.

W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W świetle tych regulacji przyjąć należy, że informacją publiczną są informacje dotyczące żądane we wnioskach skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Nie budzi też wątpliwości, że Starosta jako organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi organ władzy publicznej, a zatem podmiot obowiązany do przekazania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Jednak obywatelskie prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że nie istnieje formuła zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji "za wszelką cenę" (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2002 r., sygn. K 11/02. Art. 61 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ograniczenie tego prawa, ale jednocześnie wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia. Może ono nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Wprawdzie z uwagi na konstrukcję prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego, w praktyce już samo stwierdzenie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej implikuje obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci, to jednak ten stan rzeczy powoduje, że często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. Zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być więc w każdym przypadku oceniane indywidualnie nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach również przy uwzględnieniu nadrzędnych wobec niego zasad i wartości. Ocena taka powinna zatem uwzględniać szerszy kontekst sytuacyjny a nie tylko samo uprawnienia do uzyskania takiej informacji.

W konsekwencji zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza się możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej.

Nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy jakiś podmiot podejmuje prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Takie działanie lub zaniechanie jest wprawdzie zachowaniem podmiotu "mającego prawo", ale nie służy społecznie uzasadnionym interesom tego podmiotu (H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym). Nadużycie prawa definiowane jest więc jako wykorzystywanie tego prawa w sposób, który nie jest zgodny z założeniami aksjologicznymi leżącymi u jego podstaw (A. Piskorz-Ryń (w:) G. Szpor, A. Piskorz-Ryń (red.), Jawność i jej ograniczenia. Dostęp i wykorzystywanie. Tom V, 2015, wyd. el./Legalis). W kontekście prawa dostępu do informacji publicznej nadużycie prawa definiuje się więc jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (zob: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej (w:) J. G., R. Hauser i J. T., Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, W-wa, 2005 r., s. 146-147; postanowienie NSA z 16 października 2015 r., I OSK 1992/2; wyroki NSA z: 23 listopada 2016 r., I OSK 1601/15; z 14 lutego 2017 r., I OSK 2642/16; 5 listopada 2021 r., III OSK 4123/21, 7 października 2021 r., III OSK 3900/21, 5 listopada 2021 r., III OSK 4107/21).

W oparciu o poglądy wyrażane w literaturze oraz w orzecznictwie można wskazać trzy główne grupy problemowe, w kontekście których pojawia się zagadnienie nadużycia prawa do informacji publicznej, tj. wykorzystanie prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji), wykorzystanie dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych, a także wykorzystanie dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji.

Wprawdzie osoba korzystająca z prawa do informacji nie jest zobowiązana wskazywać celów ani motywów swego działania, to jednak w każdym indywidualnym przypadku istnieje możliwość oceny zachowania wnioskującego o informację publiczną pod kątem tego, czy korzysta on ze swojego uprawnienia zgodnie z jego celem i funkcją. Ocena ta powinna być oparta o okoliczności faktyczne, w szczególności uwzględniać treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz dotychczasowe relacje z wnioskodawcą (na płaszczyźnie korzystania przez niego z prawa do informacji publicznej) (por. A. Kręcisz-Sarna, Informacja w Administracji Publicznej 2019/1, s. 50 i nast.).

Należy wskazać, że z akt sprawy rzeczywiście wynika, że istnieje spór prawny prowadzony przez skarżącą spółkę z Gminą W.. Dotyczy potencjalnego zajęcia przez wybudowaną infrastrukturę komunalną części nieruchomości stanowiącej własność skarżącej.

Istnienie sporu potwierdza dziesięć pism (wniosków, wezwań do usunięcia naruszenia prawa, ponagleń) dotyczących udostępnienia informacji publicznej, wniesionych przez Spółkę do Starosty w okresie od stycznia do lipca 2021 r., a także decyzja Wojewody W. z 17 maja 2021 r., odmawiająca uwzględnienia wniosku Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W., zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej przebiegającej m. in. wzdłuż ul. [...] i [...].

Powyższe okoliczności wskazują więc, że w rozpoznawanej sprawie doszło do wykorzystania prawa do informacji publicznej na potrzeby prowadzenia indywidualnego sporu. Skarżąca próbuje wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność organów administracji.

Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej dla realizacji takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy. Realizacja prawa do informacji publicznej nie może służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy, ponieważ stanowiłoby to nadużycie prawa do informacji publicznej.

Spółka wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu innym niż chęć zachowania jawności życia publicznego czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób i zmierza do realizacji własnych interesów poprzez zamiar wykorzystania udostępnionej informacji na potrzeby postępowania, którego wnioskodawca jest stroną.

Postępowanie, mające cechy nadużycia prawa do informacji, nie może być zaakceptowane i zasługiwać na ochronę prawną ze strony sądu. Niewątpliwie między skarżącą, a organem istnieje konflikt, a realizacja prawa do informacji publicznej nie może służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w ramach tego konfliktu. Stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej dla realizacji takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy i nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Sąd wskazuje, że Starosta nie wskazał na powyższe kwestie w piśmie przewodnim, którym odpowiedział na wniosek spółki (przekazując zanonimizowaną decyzję bez projektu budowlanego). Należy w tym miejscu wyjaśnić, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast obowiązek wydania decyzji administracyjnej ma miejsce w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj., gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), lub przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). A zatem zasadniczo odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a nie zwykłym pismem.

Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie składu orzekającego skarżąca spółka przedmiotowym wnioskiem nadużyła prawa dostępu do informacji publicznej z uwagi na dążenie do jej wykorzystania w ramach sporu prowadzonego z organem w innym postępowaniu, którego jest stroną, natomiast organ w sposób nieprawidłowy rozpoznał wniosek, ponieważ w sytuacji, gdy żądana informacja ma charakter informacji publicznej (a potwierdził to Sąd w poprzednim wyroku, a także pośrednio NSA), to odmowa jej udostępnienia musi nastąpić w formie decyzji, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Tym samym organ pozostawał bezczynny w zakresie załatwienia wniosku, ponieważ w ustawowym terminie nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na nadużycie prawa dostępu do tej informacji (pkt 2 sentencji wyroku).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał Starostę do rozpoznania wniosku skarżącej spółki z dnia 6 lipca 2021 r., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Organ ponownie załatwiając wniosek weźmie pod uwagę wykładnię Sądu w zakresie nadużycia prawa do informacji publicznej.

Jednocześnie, w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji), albowiem takiej kwalifikacji naruszenia prawa nie uzasadniały w niniejszej sprawie żadne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Naruszenie wymogów ustawowych w tym zakresie musi być znaczne i niezaprzeczalne, i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż bezczynność organu wynikała z nieznajomości procedury udostępniania informacji publicznej w trybie określonym w u.d.i.p., a także orzecznictwa sądowego w zakresie nadużywania prawa do informacji publicznej. W tym kontekście nie było potrzeby, zdaniem sądu, rozważać z urzędu o środkach dyscyplinujących organ, t.j. o grzywnie lub sumie pieniężnej, natomiast wniosków w tym przedmiocie w skardze nie zawarto.

O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie 4 sentencji wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.