Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 284/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1  ust. 1,  art. 3  ust. 1,  art. 6  ust. 1, art. 9  ust. 4,  art. 15 ust. 1,  art. 20  ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy Popielów z dnia 21 lutego 2008 r., Nr XVI/106/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej obejmującej działkę ewidencyjną nr a arkusz mapy [...], obręb ewidencyjny [...] N., odnoszących się do zakazu zabudowy wprowadzonego w § 14 pkt 3 i § 31 uchwały; 2) zasądza od Gminy Popielów na rzecz skarżącej M. K. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. K. (zwaną dalej też "skarżącą"), reprezentowaną przez pełnomocnika - radcę prawnego K. T., jest uchwała Rady Gminy Popielów z dnia 21 lutego 2008 r., Nr XVI/106/2008, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Nowe Siołkowice (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 27, poz. 983) zwana dalej też "uchwałą" lub "planem", która zaskarżona została w części dotyczącej działki a obręb N., znajdującej się na obszarze planu oznaczonym symbolem "RZ/ZL 2".

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zgodnie z przedstawioną przez organ dokumentacją planistyczną, procedura podjęcia zaskarżonej uchwały zainicjowana została uchwałą Rady Gminy Popielów z dnia 16 marca 2006 r., Nr XXXII/271/2006, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Nowe Siołkowice. O podjęciu tej uchwały, a także o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu oraz o możliwości, sposobie i terminie składania wniosków do planu Wójt Gminy Popielów poinformował w drodze obwieszczenia z dnia 8 stycznia 2007 r. oraz ogłoszenia w prasie lokalnej z dnia 10 stycznia 2007 r. Zawiadomienie o podjęciu uchwały oraz o terminie składania wniosków Wójt przesłał również dnia 10 stycznia 2007 r., organom właściwym do uzgodnienia i zaopiniowania projektu planu miejscowego. Następnie, po rozpatrzeniu złożonych wniosków Wójt Gminy Popielów przygotował wymagane materiały planistyczne sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego - w tym między innymi prognozę oddziaływania na środowisko oraz prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, przekazał projekt planu do zaopiniowania i uzgodnień oraz uzyskał zgodę Marszałka Województwa Opolskiego na zmianę przeznaczenia w planie gruntów rolnych klasy IV o łącznej powierzchni 6,26 ha na cele nierolnicze w granicach terenów oznaczonych symbolem Ł i R (decyzja z dnia 7 sierpnia 2007 r.). Po upływie terminu do przedstawienia opinii i uzgodnień, obwieszczeniem z dnia 12 lipca 2007 r., Wójt poinformował o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w terminie od dnia 23 lipca do 21 sierpnia 2007r., o wyznaczonej na dzień 21 sierpnia 2007 r. dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami oraz o możliwości składnia uwag do ustaleń przyjętych w planie w terminie do dnia 4 września 2007 r. W dniu 21 sierpnia 2007 r. sporządzony został protokół z przeprowadzonej dyskusji publicznej. Następnie, Wójt sporządził wykaz uwag wniesionych do wyłożonego projektu planu i dnia 24 września 2007 r. podjął rozstrzygnięcie w sprawie ich rozpatrzenia.

W dniu 21 lutego 2008 r. Rada Gminy Popielów podjęła uchwałę Nr XVI/106/2008 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Nowe Siołkowice. Uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej u.s.g., art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z zm.) zwanej dalej u.p.z.p. oraz w nawiązaniu do uchwały Rady Gminy Popielów z dnia 16 marca 2006 r., Nr XXXII/271/2006, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Nowe Siołkowice, po stwierdzeniu zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Popielów, uchwalonego uchwałą Rady Gminy w Popielowie z dnia 28 kwietnia 2005 r., Nr XV/210/2005. W § 1 jako załączniki do uchwały wskazano: rysunek planu (załącznik nr 1), rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do planu (załącznik nr 2), rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy oraz zasad ich finansowania (załącznik nr 3). W § 2 ust. 1 przyjęto z kolei, że plan obejmuje obszar wsi Nowe Siołkowice, w granicach obrębu.

Pismem z dnia 2 stycznia 2024 r. (data wpływu do organu 5 stycznia 2024 r.) M. K., reprezentowana przez pełnomocnika, wezwała Radę Gminy Popielów i Wójta Gminy Popielów "do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego i uprawnienia, powstałego na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały". Domagała się usunięcia wskazanego naruszenia poprzez:

- uchylenie uchwały oraz załącznika nr 1 do Uchwały (część graficzna) w odniesieniu do terenu działki o numerze a, obręb N., oznaczonej na części graficznej symbolem "RZ/ZL 2",

lub poprzez:

- uchylenie w odniesieniu do terenu ww. działki: § 14 pkt 3 uchwały wprowadzającego zakaz jakiejkolwiek zabudowy m.in. dla terenów oznaczonych jako "RZ/ZL 2", § 31 uchwały wprowadzającego przeznaczenie podstawowe terenów oznaczonych symbolem "RZ/ZL 2" jako użytkowanie rolnicze - łąki, pastwiska lub zalesienia oraz uchylenie w tej części załącznika nr 1 do uchwały (część graficzna).

Podnosząc naruszenie interesu prawnego skarżąca wskazała, że § 14 pkt 3, § 31 oraz załącznik graficzny, które kwalifikują jej nieruchomości do terenów "RZ/ZL 2", jednocześnie ustanawiają zakaz na tym terenie jakiejkolwiek zabudowy (także zagrodowej). Takie uregulowanie niemal całkowicie wyłącza możliwość korzystania z terenu działki nr a i znacząco ogranicza możliwość znalezienia nabywcy nieruchomości. Nie dopuszcza bowiem jakiejkolwiek zabudowy (w tym zagrodowej, siedliskowej, mieszkaniowej).

Podając, że wyłącznym przeznaczeniem powyższej działki jest użytkowanie rolnicze skarżąca zarzuciła uchwale oraz jej postanowieniom ( w szczególności § 14 pkt 3, § 31 i załącznikowi nr 1), naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 6, art. 9 i art. 15 ust 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez brak uzasadnienia dla wprowadzenia ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, w tym zakazu zabudowy;

2) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 6, art. 9 i art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie jej prawa własności i nieproporcjonalną, nadmierną i bezprawną ingerencję w sferę uprawnień właścicielskich oraz nadużycie i przekroczenie granic władztwa planistycznego w związku z wprowadzeniem zakazu zabudowy na działce (m.in. brak interesu publicznego uzasadniającego zakaz zabudowy, nieprawidłowe wyważenie interesu prywatnego i interesu publicznego,

3) art. 1 ust, 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 6, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 9 i art. 20 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uchwalenie dla nieruchomości należącej do strony postanowień planu niezgodnych ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Popielów (zarówno obecnego studium, jak i poprzednich studiów).

Podkreślając znaczenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zaznaczyła, że podnosi zarzuty zarówno co do trybu, jak i zasad sporządzenia planu.

Z kolei uzasadniając swoją legitymację i interes prawny oraz jego naruszenie strona skarżąca wskazała na ingerencję w przysługujące jej prawo własności obręb nieruchomości, składającej się z działki ewidencyjnej o numerze a, obręb N. Wywodziła, że wprowadzenie uchwałą ograniczeń, wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tej działki oraz określenia możliwego sposobu ich zagospodarowania (w tym zakazu jej zabudowy), narusza jej interes prawny wynikający z przysługującego jej prawa własności (art. 140 Kodeksu cywilnego). Ustalenia uchwały współkształtują bowiem sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (o czym expressis verbis stanowi art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Konsekwencją uchwały jest niemożność m.in. uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego.

W odniesieniu do pierwszego zarzutu skarżąca podniosła, że uchwała nie zawiera uzasadnienia, które ma istotne znaczenie, albowiem ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu - naruszająca prawo własności, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina nie nadużyła władztwa planistycznego. Wskazała, że Gmina Popielów nie wykazała okoliczności, które uzasadniałyby ograniczenie możliwości korzystania z przedmiotowej nieruchomości wyłącznie na potrzeby użytkowania rolniczego, a tym samym uzasadniałyby zakaz jakiejkolwiek zabudowy. W żaden sposób nie sprecyzowano o jakie konkretnie wartości uzasadniające zakaz zabudowy miałoby chodzić, a także dlaczego przemawiają one za wprowadzeniem rzeczonego zakazu. Tymczasem ocena, czy gmina działa w granicach wyznaczonych w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. powinna być dokonana przez odniesienie projektowanych zamierzeń planistycznych do zasad obowiązujących w zagospodarowaniu przestrzennym wynikających z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., uprawnień właścicieli terenów wskazanych w art. 6 u.p.z.p., a także zasady wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Brak uzasadnienia powoduje, że nie jest możliwe ustalenie, jakimi motywami kierowała się Gmina wprowadzając zakaz zabudowy, co z kolei skutkuje uznaniem, że rozstrzygnięcie to było arbitralne i bezzasadne.

W zakresie drugiego zarzutu skarżąca podniosła, że postanowienia uchwały naruszają, konstytucyjnie chronione prawo własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) oraz stanowią przejaw nadużycia władztwa planistycznego. Wskazując na art. 3 i 6 u.p.z.p. wywodziła, że władztwa planistycznego gminy nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Nawiązując do art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, skarżąca zwróciła uwagę na zasadę proporcjonalności jako odnoszącą się do konieczności wyważenie interesu publicznego i interesu jednostki zaznaczając, że w przypadku rady gminy oznacza zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionych wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Podniosła, że zasada ta wymaga od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Tymczasem w przypadku zaskarżonej uchwały:

- ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości nosiła znamiona arbitralne bez dokonania ważenia interesu publicznego oraz interesu prywatnego strony;

- brak jest jakichkolwiek obiektywnych przesłanek uzasadniających wprowadzenie zakazu zabudowy;

- zakaz zabudowy wywołuje efekt odwrotny od zamierzonego przez Gminę;

- występuje niezgodność ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca podkreśliła, że wprowadzenie zakazu zabudowy nie zostało uzasadnione jako konieczne z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób. Zakaz zabudowy na gruntach rolnych nie wynika również ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu. Wprawdzie mogło chodzić o interes publiczny w postaci ochrony środowiska (walorów przyrodniczych) i np. gruntów rolnych, jednak jest to dalece niewystarczające. Przedmiotowa działka nie jest bowiem zalesiona, lecz stanowi nieużytek. Poza tym, jej powierzchnia nie przekracza 1ha. Na takiej działce niezwykle trudno jest rozwijać gospodarstwo rolne na własne potrzeby, nie mówiąc już jakiejkolwiek działalności hodowlanej lub uprawnej oraz sprzedaży płodów rolnych. Nie podejmie się też na działce żadnej inwestycji, która mogłaby chociaż potencjalnie oddziaływać na środowisko. W ocenie strony w tych okolicznościach nie sposób uznać, że dopuszczenie zabudowy zagrodowej (rolnej) i/lub zabudowy mieszkaniowej będzie w jakikolwiek sposób oddziaływać na środowisko. Jej zdaniem nie sposób również dostrzec walorów przyrodniczych, które mogłyby leżeć u podstaw wprowadzenia zakazu zabudowy. Oprócz tego, że działka nie jest zalesiona i nie należy do żadnego wielkoobszarowego kompleksu leśnego (jak to zostało w sposób chybiony opisane w Studium z 2005 r.), to nie znajduje się w żadnej strefie ochronnej (np. w otulinie parku narodowego, w strefie ochrony przeciwpowodziowej, w strefie ochrony parku krajobrazowego itp.), a sąsiednie, okoliczne działki są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, albo są już zabudowane zabudową mieszkaniową (np. działki oddalone o około 50-80 metrów). Położona jest relatywnie daleko od Stobrawskiego Parku Krajobrazowego, a jednocześnie w bliskiej odległości od działki na której zlokalizowane są tereny usługowo-produkcyjne, na których powstała już stosowna zabudowa (np. działka nr b). Ponadto działka obejmuje użytki rolne najniższych klas bonitacyjnych, które wymagają najwięcej zabiegów nawadniających, użyźniających oraz pielęgnujących, co wywoła efekt odwrotny od zakładanego tj. ochrony środowiska. Co więcej usytuowanie na użytkach rolnych zabudowy mieszkaniowej wchodzącej w skład gospodarstw rolnych (zabudowy zagrodowej) nie zmienia charakteru tych gruntów (nadal są to grunty rolne) i nie jest niezgodne z ochroną gruntów w rozumieniu przepisów ustawy. Z kolei historyczny układ ruralistyczny mogący ewentualnie uzasadniać zakaz zabudowy istnieje w S. a nie w Nowych Siołkowicach. Z części graficznej uchwały wynika też, że działka leżąca naprzeciwko, mająca dostęp do tej samej drogi, jest już oznaczona symbolem MN/RM2, podobnie jak inne działki leżące przy tej samej drodze.

Ponadto skarżąca podkreśliła nadmierny rozmiar ograniczenia prawa własności wynikający z zastosowanego pojęcia "zabudowy". Wyjaśniła, że Gmina wprowadzając zakaz zabudowy przy jednoczesnym utrzymaniu rolniczego/leśnego przeznaczenia nieruchomości, tak naprawdę wywołuje efekt odwrotny od (prawdopodobnie) zamierzonego. Działka strony zamiast być efektywnie wykorzystywana na cele rolnicze obecnie jest bowiem w zasadzie bezużyteczna (trwały nieużytek). Jednocześnie, nie występuje żaden interes publiczny, uzasadniający wprowadzenie zakazu zabudowy na działce i pierwszeństwo winien mieć interes prywatny. Trudno uznać, aby w interesie publicznym było wprowadzenie zakazu zabudowy na działkach przeznaczonych na użytkowanie rolnicze tylko po to, aby zmusić osoby będące właścicielami tych działek do trwałego zaprzestania ich wykorzystywania lub do korzystania z nich w taki sposób, aby wiązało się to z uciążliwościami nie tylko dla strony, lecz także dla całej lokalnej społeczności. Tak pojmowany interes publiczny nie może mieć pierwszeństwa przed interesem prywatnym. W przedmiotowej sprawie dopuszczenie ograniczenia zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności i zabudowy zagrodowej byłoby w zupełności wystarczający dla ochrony terenu. Tymczasem zakaz zabudowy nie tylko narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności, lecz także konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

Odnośnie do trzeciego z zarzutów skarżąca wywodziła, że jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów jest przestrzeganie zgodności ich treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ujęciu systemowym zgodność tę winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Nadto, studium ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Jednocześnie też, zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost do postanowień planu. Podnosząc niezgodność uchwały ze Studium przyjętym uchwałą Rady Gminy Popielów z dnia 24 lutego 2000 r. Nr XII/108/2000 (dalej: "Studium 2000") skarżąca akcentowała, że brak jest w nim jakichkolwiek wzmianek o konieczności wprowadzenia zakazu zabudowy na spornej działce. Analiza części graficznej pozwala stwierdzić, że nieruchomość nie została uznana za obszar wyłączony z zabudowy. Wyraźnie wskazano w Studium, że działka należy do kompleksu użytków rolnych o małej przydatności dla rolnictwa i że jest dopuszczona do zabudowy. Analiza treści Studium 2000 prowadzi też do wniosku, że w Nowych Siołkowicach wręcz dopuszcza się wprost umiarkowany rozwój mieszkalnictwa (str. 149) oraz rozwój turystyki (str. 146). Jednocześnie zakaz zabudowy został przewidziany w odniesieniu do gruntów o najwyższej klasie bonitacyjnej I-III (str. 145), podczas gdy sporna działka jest w klasie bonitacyjnej VI. Ponadto, Studium 2000 akcentowało potrzebę zrównoważonego rozwoju Gminy Popielów, a nie tylko ochronę terenów przed urbanizacją (str. 130), a dla Nowych Siołkowic przewidywało rozwój mieszkalnictwa (str. 133).

W kwestii niezgodności zapisów uchwały ze Studium przyjętym uchwałą Rady Gminy z dnia 28 kwietnia 2005 r., Nr XXV-210-2005 (dalej: "Studium 2005") skarżąca podkreśliła z kolei, że Studium nieprawidłowo zalicza jej nieruchomość do wielkoobszarowego kompleksu leśnego, albowiem na nieruchomości nie znajduje się żaden las, natomiast tylko jedna sąsiadująca od północnego wschodu działka jest zalesiona (zaraz za tą zalesioną działką Studium dopuszcza zabudowę mieszkaniową w przekroju między ulicą [...] a ulicą [...]). Teren znajdujący w niemal bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości jest też mocno zurbanizowany. Znajdują się na nim drogi, linie kolejowe, zakłady przemysłowe itp. Jednocześnie Studium 2005 zawiera wskazanie (str. 86), że w Nowych Siołkowicach nie przeważa działalność rolnicza i Gmina Popielów pod względem zatrudnienia ma charakter wybitnie nierolniczy, a Nowe Siołkowice powinny być obszarem z preferencją lokalizacji budownictwa mieszkalnego. Zaznaczyła, iż przyjmując zatem, że jej nieruchomość zaliczana jest do terenów M1/M2 lub R2, to trzeba stwierdzić, że nie powinna ona być objęta zakazem zabudowy, a treść uchwały jest niezgodna ze Studium. Jeśli natomiast uznać, że nieruchomość powinna zaliczać się zgodnie z rysunkiem Studium 2005 do terenów oznaczonych jako "E2" z zakazem jakiejkolwiek zabudowy, to uchwała i tak jest niezgodna ze Studium 2005, albowiem uchwała dopuszcza użytkowanie rolnicze spornej nieruchomości, podczas gdy Studium 2005 umożliwia jej wykorzystywanie wyłącznie na potrzeby dolesiania. Dalej skarżąca wywodziła niezgodność części graficznej Studium 2005 z jego częścią tekstową. Wskazała też na niezgodność kwestionowanego planu ze Studium przyjętym uchwałą Rady Gminy Popielów z dnia 17 maja 2018 r., Nr XXXV/294/2018 o zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Popielów – edycja 2017 (dalej: "Studium 2017"). Zaznaczyła, że zgodnie z częścią graficzną Studium 2017 jej działka jest zakwalifikowana do strefy III - obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na którym dopuszcza się usługi nieuciążliwe bez możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej. To oznacza, że plan jest sprzeczny z tym Studium.

Podsumowując skarżąca wskazała, że wprowadzenie w planie zakazu zabudowy stanowi rażące naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w sytuacji, gdy: Studium 2000 i Studium 2017 nie zawierają zakazu zabudowy na spornym terenie, a oba dokumenty wprost dopuszczając zabudowę mieszkaniową; plan zawiera ograniczenia, o których nie ma jakiejkolwiek wzmianki w Studium 2000 i Studium 2017 oraz ograniczenia, które są w sposób oczywisty sprzeczne ze Studium 2000 i Studium 2017; Studium 2005 jest wewnętrznie sprzeczne oraz sprzeczne z planem, ze Studium 2000 oraz ze Studium 2017. Zaakcentowała też skarżąca, że doszło do naruszenia procedury uchwalania Studium 2005 oraz Studium 2017, poprzez przeprowadzenie w ramach procedury "zmiany studium" uchwalenia aktu będącego w istocie całkowicie nowym studium. W takim zaś układzie (tj. nieważność Studium 2005 i Studium 2017) obowiązywać powinno wyłącznie Studium 2000, które nie tylko nie zakazuje zabudowy na nieruchomości strony, lecz wręcz dopuszcza zabudowę (nie tylko zagrodową).

Na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Gminy Popielów, ani Wójt Popielowa nie odpowiedzieli.

Skargą z dnia 2 lutego 2024 M. K., reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła uchwałę Rady Gminy Popielów z dnia 21 lutego 2008 r., Nr XVI/106/2008 w części dotyczącej zapisów odnoszących się do działki nr a, oznaczonej symbolem RZ/ZL 2, stanowiącej jej własność domagała się stwierdzenia nieważności:

- § 14 pkt 3 uchwały wprowadzającego zakaz jakiejkolwiek zabudowy dla terenów oznaczonych jako "RZ/ZL 2";

- § 31 uchwały wprowadzającego przeznaczenie podstawowe terenów oznaczonych symbolem "RZ/ZL 2" jako użytkowanie rolnicze- łąki, pastwiska lub zalesienia;

- załącznika nr 1 do uchwały (część graficzna) co do oznaczenia jej działki symbolem "RZ/ZL 2".

Ponadto, wniosła o:

- zasądzenie od organu kosztów postępowania;

- dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów powołanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności tam podane - na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

- zobowiązanie organu do przedłożenia, na podstawie art. ustawy 106 § 5 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 248 Kodeksu postępowania cywilnego: zaskarżonej uchwały wraz z załącznikami; uchwały Rady Gminy Popielów z dnia 24 lutego 2000 r., Nr Xll/108/2000, w sprawie zatwierdzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Popielów wraz z załącznikami; uchwały Rady Gminy Popielów z dnia 28 kwietnia 2005 r., Nr XXV-210-2005, w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Popielów wraz z załącznikami; uchwały Rady Gminy Popielów z dnia 17 maja 2018 r., Nr XXXV/294/2018, w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Popielów - edycja 2017 wraz z załącznikami.

Względem zaskarżonych zapisów zaskarżonej uchwały, tak samo jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca sformułowała zarzuty naruszenia:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 6, art. 9 i art. 15 ust 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez brak uzasadnienia dla wprowadzenia ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, w tym zakazu zabudowy;

2) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 6, art. 9 i art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie jej prawa własności i nieproporcjonalną, nadmierną i bezprawną ingerencję w sferę uprawnień właścicielskich oraz nadużycie i przekroczenie granic władztwa planistycznego w związku z wprowadzeniem zakazu zabudowy na działce;

3) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 6, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 9 i art. 20 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uchwalenie dla nieruchomości należącej do strony postanowień planu niezgodnych ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Popielów (zarówno obecnego studium, jak i poprzednich studiów).

Tak jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, podkreślając znaczenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zaznaczyła, że podnosi zarzuty zarówno co do trybu, jak i zasad sporządzenia planu. W uzasadnieniu skargi, na potwierdzenie swojego interesu prawnego oraz jego naruszenia, jak również na potwierdzenie słuszności podniesionych zarzutów skarżąca powtórzyła w całości argumentację przedstawioną wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Dodatkowo, w zakresie wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazała na:

- odpis zwykły z księgi wieczystej KW nr [...], jako potwierdzający fakt posiadania interesu prawnego we wniesieniu skargi oraz potwierdzający powierzchnię działki, sposób jej użytkowania oraz brak jej zalesienia;

- dokumentację fotograficzną działki jako potwierdzającą powierzchnię działki, sposób jej użytkowania oraz brak jej zalesienia;

- wypis z rejestru gruntów działki na potwierdzenie, że obejmuje gleby o niskiej klasie bonitacyjnej;

W odpowiedzi na skargę Gmina Popielów reprezentowana przez Wójta Gminy (zwana dalej też "organem") podniosła jej bezzasadność i wniosła o:

- oddalenie skargi;

- dopuszczenie dowodów z: dokumentacji prac planistycznych poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały; wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Popielów z 1994 r.; wyrysu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Popielów z 2005 r.; wyrysu z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Nowe Siołkowice; pisma Dyrektora Wydziału Infrastruktury i Geodezji Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 20 marca 2008 r.;

- przeprowadzenie rozprawy;

- obciążenie skarżącej w całości kosztami postępowania.

W zakresie oceny interesu prawnego skarżącej organ wyjaśnił, że przedmiotowa uchwała podjęta została na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej do 15 listopada 2008 r. oraz aktów wykonawczych do niej obowiązujących w dacie jej podejmowania. Zgodnie zaś z treścią księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, skarżąca nabyła ją w drodze dziedziczenia w dniu 12 grudnia 2014 r. W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, skarżąca nie była zatem właścicielem rzeczonej nieruchomości. Z kolei w zaskarżonej uchwale nie zmieniano przeznaczenia nieruchomości, które przed podjęciem zaskarżonej uchwały określone było na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. jako tereny rolne - tereny zadrzewień (zgodnie z wyrysem z mpzp 1994 r.). Tym samym nieruchomość skarżącej zawsze była uznawana za teren o przeznaczeniu podstawowym jako użytkowanie rolnicze - łąki, pastwiska lub zalesienia z zakazem jakiejkolwiek zabudowy. Postulatów zmiany tego stanu rzeczy nie zgłaszał jej uprzedni właściciel w czasie procedury planistycznej prowadzonej w 2007 r. Z załącznika nr 2 do uchwały wynika, że ówcześni właściciele nie zgłaszali uwag co do przeznaczenia ich nieruchomości w tworzonym planie. Ponadto, przebieg procedury jak i sama uchwała podlegały szczegółowej kontroli Wojewody Opolskiego. Dalej organ wyjaśniał, że zgodnie z treścią § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie podjęcia uchwały, wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, składającej się m.in, z uchwały rady gminy o uchwaleniu planu miejscowego, o której mowa w art. 20 ust. 1 ustawy, wraz z załącznikami i uzasadnieniem. W tych okolicznościach, szczególnie w kontekście treści poprzednio obowiązującego planu z 1994 r., nie sposób uznać za trafny zarzutu skarżącej, jakoby zapisy zaskarżonej uchwały z 2008 r. pogarszały sytuację prawną skarżącej.

W ocenie organu w konsekwencji zaskarżona uchwała nie może naruszać ani interesu prawnego skarżącej ani jej uprawnień. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wywodził, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały art. 1 u.p.z.p. nie zawierał ustępu 3, na którego naruszenie powołuje się skarżąca. Przepis ten obowiązuje dopiero od 18 listopada 2015 r. wobec czego nie sposób uznać, że został naruszony. Na tej samej zasadzie, w ocenie organu za niezasadny uznać należy zarzut niezgodności zaskarżonej uchwały ze Studium uchwalonym przez Radę Gminy Popielów w maju 2018 r. Akcentując istotę władztwa planistycznego gminy organ wywodził, że charakterystyczną cechą kompetencji planistycznych gminy jest elastyczność i swoboda w zakresie ich realizowania. Nieproporcjonalność władczej ingerencji wyraża się natomiast w braku właściwego wyważenia kolidujących wartości, które muszą być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w nieracjonalności przyjętych rozwiązań, nadmiernie ingerujących w sferę praw jednostki, w braku należytego uzasadnienia dla władczej ingerencji i oznacza nadużycie uprawnienia przysługującego z mocy ustawy. Kontrola sądu administracyjnego aktów planistycznych nie może jednak dotyczyć celowości czy słuszności podejmowanych przez gminę rozstrzygnięć i ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. Samodzielność gmin w zakresie władztwa planistycznego decyduje bowiem o ograniczeniu prawa własności. Wynika to wprost z art. 6 ustawy. Nie można utożsamiać nadużycia władztwa planistycznego z uregulowaniem w planie zasad przeznaczenia terenu w sposób, który nie odpowiada skarżącemu. Podstawę procesową dla Sądu stanowi przepis art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935 dalej P.p.s.a.). Stąd uchybienie przepisom prawa musi mieć charakter rażący, powodujący, że dana uchwała nie może pozostać w obowiązującym porządku prawnym. Sankcją nieważności objęte jest m.in. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i istotne naruszenie trybu jego sporządzenia. Dla pojęcia istotności decydujące znaczenie będzie miał natomiast wpływ naruszenia na treść planu. Gdyby nawet zatem uznać, że uchwała w zaskarżonym zakresie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, co w ocenie organu nie zachodzi, to brak jest podstaw do przyjęcia, że w przypadku niedopuszczenia się ewentualnego naruszenia jej treść byłaby inna. W planie z 2008 r. nie zmieniano dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości skarżącej. Nie ma racji bytu jej argumentacja zmierzająca do wykazania, że w przypadku uwzględnienia skargi mogłaby uzyskać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W przypadku uwzględnienia niniejszej skargi obowiązywałyby bowiem ustalenia planu z 1993 r., w którym to przeznaczenie nieruchomości skarżącej było tożsame z obecnym. Dalej organ podkreślił, że art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p. stanowi samoistną podstawę do określenia szczególnych warunków zagospodarowania terenu, w tym zakazu ich zabudowy, gdy wynika to z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody czy ochrony gruntów rolnych i leśnych. Przystępując do sporządzania zaskarżonego planu Rada Gminy realizowała wszelkie nałożone na nią w związku z tym obowiązki prawne, w tym m.in. zleciła wykonanie Prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi.

W dalszych motywach organ wskazał, że nieruchomość skarżącej leży w obrębie Stobrawskiego Parku Krajobrazowego, Obszaru Specjalnej Ochrony Natura 2000 (PLB20002 Grądy Odrzańskie (obszar specjalnej ochrony i ptaków, siedlisk naturalnych), Obszaru Specjalnej Ochrony Natura 2000 Dolina Stobrawy, korytarza ekologicznego o randze międzynarodowej Doliny Odry, węzłowego biocentrum o randze międzynarodowej sieci ECONET - PL Dolina Odry. Wszystkie te okoliczności muszą być natomiast brane pod uwagę przy planowaniu urbanizacji terenów objętych ww. obszarami.

Reasumując organ zaznaczył, że pozostawiając w zaskarżonej uchwale dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości skarżącej kierował się wieloma czynnikami, w tym ochroną przez rozproszeniem zabudowy oraz ochroną walorów środowiskowych, krajobrazowych, przyrodniczych i biologicznych terenu. Podniósł, że o ile w interesie właścicieli nieruchomości leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości, to jednak granice korzystania z nieruchomości i wykonywania prawa własności nieruchomości określają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania, a stosownie do art. 1 ust. 2 u.p.z.p. prawo własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym. W trakcie plac nad planem uwzględniono wszystkie czynniki. Zdaniem organu skarżąca kwestionując jego zapisy nie bierze natomiast pod uwagę, że jej nieruchomość pozbawiona jest dostępu do drogi publicznej i w pobliżu jej działki nie ma usytuowanych sieci - kanalizacyjnej, elektrycznej, wodnej.. Odnosząc się do zarzutów sprzeczności zapisów uchwały z przepisami Studium z 2000, 2005 i 2017 organ uznał je za bezzasadne. Podkreślił, że zaskarżona uchwała została podjęta 9 lat wcześniej niż uchwała w sprawie Studium z 2017 r., a studium z 2000 r. nie powinno być brane pod uwagę z uwagi na uchwalenie studium z 2005 r., które jest ostatnim poprzedzającym uchwalenie zaskarżonej uchwały. Z kolei w Studium z 2005 r. teren działki skarżącej znaczony został symbolem E2, tj. jako obszary zielone. Ponadto, zaskarżona uchwała podlegała szczegółowej kontroli legalności przez organ nadzoru, który nie dopatrzył się w niej wad. Podsumował też organ, że sporna działka posiadała przeznaczenie rolne/tereny zadrzewień już w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1994 r., posiada przeznaczenie zgodne z ówcześnie obowiązującym studium z 2005 r. i nie mogła zostać przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania z 2008 r. pod tereny mieszkaniowe.

Przekazując skargę M. K. do WSA w Opolu w dniu 7 marca 2024 r. zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 54 § 2 P.p.s.a. Gmina Popielów przedłożyła plik załączników opisanych w poz. 2-10 odpowiedzi na skargę.

Przewodniczący Wydziału I badając wykonanie obowiązku organu w zakresie przedłożenia kompletnych i uporządkowanych akt sprawy stwierdził brak dokumentów od strony 169 do strony 306, a dokumenty od strony 307 do strony 407 były nieuwierzytelnionym wydrukiem, bez potwierdzenia zgodności z oryginałem. Przewodniczący wezwał organ do uzupełnienia przekazanych akt. Przy piśmie z 15 marca 2024 r. Wójt Gminy przedłożył załączniki, które nadals nie stanowiły kompletnych i uporządkowanych akt w rozumieniu art. 54 § 2 P.p.s.a. Dlatego na zarządzenie sędziego referenta z 29 marca 2024 r. zwrócono organowi przedłożone dokumenty zobowiązując do złożenia kompletnych akt planistycznych.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 3 kwietnia 2024 r., przy piśmie z dnia 14 maja 2024 r. Gmina Popielów przedłożyła dokumentację akt planistycznych do zaskarżonej uchwały, potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię obowiązującego w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu Studium z 2005 r. wraz z załącznikami (uchwała Nr XXV/210/2005 i oryginał rysunku zmiany Studium).

Odpowiadając na kolejne wezwanie Sądu z dnia 10 czerwca 2024 r. (zarządzenie z dnia 7 czerwca 2024 r.), przy piśmie z dnia 16 czerwca 2024 r. Gmina Popielów przedłożyła Studium z 2000 r. wraz z załącznikiem graficznym oraz wyrysy z planu miejscowego z 1994 r. i planu miejscowego z 2008 r. oraz ze studium z 2005 r. z oznaczeniem na nich spornej działki.

W odpowiedzi na argumenty Gminy przedstawione w odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 25 czerwca 2024 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów, tj.:

1) wyciągu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. (uchwała Rady Gminy Popielów z dnia 27 października 1994 r., Nr IV/19/94, o zmianie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego) na fakt, że doszło do zmiany przeznaczenia gruntu skarżącej w wyniku przyjęcia zaskarżonego aktu;

2) wydruku systemu GISON z zaznaczeniem obszaru przeznaczonego pod eksploatację kopalin na fakt, że Gmina Popielów nie brała pod uwagę konieczności ochrony siedlisk przyrodniczych rzeki B.;

3) wydruku systemu GISON z zaznaczeniem odległości działki skarżącej od innych obszarów na fakt, że ustanowienie zakazu zabudowy nie było uzasadnione koniecznością ochrony krajobrazu, ochrony terenów przyrodniczych lub zapobieganiem rozproszenia zabudowy oraz na fakt, że w sąsiedztwie działki skarżącej są tereny dopuszczone do zabudowy i do eksploatacji górniczej, że teren dziatki skarżącej nie znajduje się na terenie żadnych obszarów chronionych na podstawie przepisów szczególnych;

4) wydruku z systemu GISON z zaznaczeniem dostępu działki skarżącej do drogi publicznej na fakt, że działka skarżącej ma dostęp do drogi publicznej;

5) wydruku z księgi wieczystej KW [...] na fakt, że działka skarżącej ma dostęp do drogi publicznej, stanowiącej własność Gminy Popielów;

6) warunków przyłączenia działki skarżącej do sieci elektroenergetycznej wydanych przez T. S.A. na fakt, że działka ma dostęp do infrastruktury techniczne.

Dalej skarżąca podniosła bezzasadność argumentu o braku wniesienia uwag do zaskarżonego aktu na etapie opracowywania i konsultowania planu wskazując, że nie była wówczas właścicielem działki, a jej [...] (poprzedni właściciel) był już osobą w zaawansowanym wieku, której z trudem przychodziłoby wnoszenie uwag do planu zwłaszcza, że plan ten jest mało czytelny z powodu dobranej kolorystyki. Podnoszenie tego rodzaju argumentów świadczy jej zdaniem wyłącznie o tym, że organ nie dysponuje odpowiednim uzasadnieniem na obronę wprowadzonego zakazu zabudowy. Kwestionując twierdzenie organu, że zaskarżony akt nie zmienia przeznaczenia gruntu, które od 1994 r. miało charakter rolny skarżąca wskazała, że w planie miejscowym z 1994 r. jej działka jest oznaczona jako ZR (koloru ciemno-żółtego), co oznacza strefę rozwoju mieszkalnictwa z usługami. Zgodnie z art. 42 tego planu, na terenach oznaczonych jako ZR w Nowych Siołkowicach dopuszczone jest budownictwo mieszkaniowe z niedominującą funkcją usługową. Nie możne zatem dziwić, że nikt nie zgłaszał zmiany tego stanu rzeczy. Nie można też podzielić zapatrywania organu, że miejscowy plan z 2008 r. nie pogarszał stanu prawnego. Bezspornym jest, że interes prawny i uprawnienia skarżącej zostały naruszone, w wyniku ograniczenia możliwości zabudowy. Zdaniem strony nie jest tak, jak twierdzi organ, że mimo utraty ważności zaskarżonego aktu, skarżąca i tak nie będzie mogła wybudować nic na swojej nieruchomości. O ile bowiem miejscowy plan z 1994 r. utracił ważność, zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z dniem 31 grudnia 2003 r., to w przypadku uwzględnienia skargi, skarżąca będzie mogła wystąpić o warunki zabudowy lub uzyskać pozwolenie na budowę (aktualne studium dopuszcza zabudowę jednorodzinną). Jednocześnie, ze względu na wygaśnięcie miejscowego planu z 1994 r. nie można twierdzić, że nie zmieniło się przeznaczenie działki skarżącej, ponieważ w okresie od 1 stycznia 2004 r. utracił on ważność, a zatem po 1 stycznia 2004 r., a przed uchwaleniem zaskarżonego planu (albo przynajmniej przed przyjęciem Studium z 2005 r.) można było zabudować działkę. Zarówno Studium z 2017 r. jak i Studium z 2000 r. pozwala na zabudowę działki skarżącej. Odnosząc się do zgłoszonych środków dowodnych skarżąca kolejno wskazywała, że wprowadzając przeznaczenie spornego terenu jako rolne lub leśne, a jednocześnie ustanawiając zakaz zabudowy Gmina Popielów nie brała pod uwagę walorów środowiska przyrodniczego, zasad prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody, czy ochrony siedlisk przyrodniczych lub gruntów rolnych lub leśnych. W zaskarżonym akcie wyznaczono na terenie bezpośrednio przylegających do rzeki B. i na wszystkich łąkach leżących przy rzece, obszary o pow. 174,2ha (co daje ok. 48% powierzchni Nowych Siołkowic objętych miejscowym planem z 2008 r.) jako tereny "eksploatacji kopalni (działalność górniczą)", którego powierzchne obrazuje wydruk z systemu GISON. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 27 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest to rodzaj inwestycji, która zawsze znacząco oddziałuje na środowisko, a w opinii skarżącej z pewnością doprowadzi do degradacji łąki przy rzece B. Zdaniem strony nie można twierdzić, że Gmina przygotowując zaskarżony miejscowy plan dbała o ochronę terenów łąk i pastwisk lub też brała pod uwagę prognozy oddziaływania na środowisko. Działka skarżącej jest bowiem położona w odległości ok. [...] km od rzeki B. Dalej skarżąca wywodziła, że samo pozytywne oddziaływanie na krajobraz oraz konieczność ochrony przed rozproszeniem zabudowy nie jest wystarczającą przesłanką, aby uniemożliwić zabudowę na nieruchomości. Niemniej jednak i te argumenty Gminy Popielów nie zasługują na uwzględnienie. Jej działka jest położona w odległości około 45 metrów od istniejącej zabudowy, a tereny leżące w bezpośrednim sąsiedztwie, które Gmina przeznacza pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną (MN8), są zlokalizowane w odległości około 200 metrów od najbliższej zabudowy. Gmina nie chroniła zatem przed "rozprzestrzenianiem się zabudowy, zachowując zwarty układ przestrzenny", gdyż wprowadza lukę w zabudowie. Działka skarżącej jest położona właśnie w obszarze, gdzie jest przerwa w zabudowie. Podczas przygotowywania planu nie dbano też o interesy mieszkańców i nie brano pod uwagę istniejącej zabudowy Nowych Siołkowic. Część istniejącej zabudowy na terenie oznaczonym w planie MN/RM 9 (zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności) nie jest bowiem zabudową niskiej intensywności i przekracza 30% zabudowy działki. W konsekwencji mieszkańcy tych terenów zostali pozbawieni nie tylko możliwości rozbudowy domów mieszkalnych, ale również (np.) odbudowy domów w razie jakiejkolwiek klęski żywiołowej. Dalej skarżąca podnosiła, że gdyby Gminie zależałoby na ochronie krajobrazu, to na terenie jej działki istniałby bezwzględny zakaz zabudowy. Tymczasem, zgodnie z § 14 pkt 3 zaskarżonego aktu, zakaz zabudowy ustala się z wyjątkiem sieci i urządzeń infrastruktury technicznej co oznacza, że na działce można wybudować przykładowo stację transformatorową albo antenę sieci komórkowej. O ile jednak budynki mieszkalne jednorodzinne nie należą do inwestycji znacząco oddziaływających na środowisko, to niektóre obiekty sieci i infrastruktury technicznej, dopuszczone na działce, zaliczają się do obiektów mogących znacząco oddziaływających na środowisko.

Jako nieprawdziwe skarżąca wskazała również twierdzenie organu, że jej działka jest położona w obrębie terenów chronionych. Jak podała, granice Stabrowskiego Parku Krajobrazowego znajdują się w odległości ok. [...] m, a Grądy Odrzańskie leżą w odległości ok. [...] km od jej działki. Nie istnieje też "obszar Natura 2000 Dolina Stobrawy", lecz "obszar Natura 2000 PLH160012 Łąki w okolicach Karłowic nad Stobrawą", który znajduje się w odległości ok. [...] km, zaś teren ECONET - PL Dolina Odry znajduje się w odległości ok. [...] km od jej działki. Ponadto, istnienie wszystkich tych obszarów chronionych nie spowodowało rezygnacji Gminy z przeznaczania blisko 200 hektarów gruntu pod eksploatację górniczą. Gmina nie mogła także brać pod uwagę dziedzictwa kulturowego, albowiem w pobliżu spornej działki nie ma żadnych zabytków lub innych obszarów, elementów, wymagających ochrony konserwatorskiej. Interes bezpieczeństwa państwa także nie uzasadnia wprowadzenia zakazu zabudowy.

W opinii strony skarżącej nieprawdziwe jest twierdzenie organu, że jej działka nie ma dostępu do drogi publicznej albowiem ma ona dostęp i graniczy bezpośrednio z drogą publiczną, która znajduje się na działce ewidencyjnej nr c (w zaskarżonym planie oznaczona jako [...]) i stanowi własność Gminy Popielów. Wskazała, że jej działka ma także możliwość dostępu do sieci elektroenergetycznej czego dowodzą pozyskane dla działki warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej. Odnosząc się następnie do tego, że działka została oznaczona w Studium z 2005 r. jako tereny E2, skarżąca podniosła niezgodność zaskarżonego planu miejscowego ze Studium wskazując, że symbol "E2" oznacza tereny leśne/przeznaczone do dolesienia, a nie tylko obszary zielone. Studium z 2005 mówi zatem o terenach leśnych/ do dolesienia, a miejscowy plan z 2008 r. o przeznaczeniu podstawowym na użytkowanie rolnicze. Końcowo zaznaczyła też, że brak zastrzeżeń do planu ze strony Wojewody Opolskiego pod kątem art. 14, 15 i 17 ustawy ma wyłącznie charakter formalny, a nie merytoryczny. Zaznaczyła, że fakt, iż w 2008 r. nie obowiązywał przepis nakazujący sporządzanie uzasadnienia planu nie zwalniał organu z odpowiedniego uzasadnienia dla wprowadzenia zakazu zabudowy. Powołanie się przez nią na studium z 2018 r. miało natomiast tylko potwierdzić, że stanowisko organu jest niespójne i że zaskarżony akt nie koresponduje z aktualną koncepcją kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nie ingeruje ona przy tym w słuszność i celowość rozstrzygnięć organu, lecz zarzuca im niezgodność z prawem.

Ustosunkowując się do powyższego pisma skarżącej, Gmina Popielów w piśmie z dnia 4 lipca 2024 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Uznając, że stanowisko skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie zakwestionowała twierdzenie, że na skutek utraty ważności miejscowego planu z 1994 r. miałaby ona możliwość zabudowy swojej nieruchomości. Gmina wywodziła, że nie ma podstaw do twierdzenia o niejako automatycznej zmianie dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości i charakteru terenu, na którym nieruchomości się znajdują, wraz z wygaśnięciem z końcem 2003 r. mocy obowiązującej planów zagospodarowania przestrzennego. Żadna z działek sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością skarżącej nie jest bowiem zabudowana i działka skarżącej - wbrew jej twierdzeniu - nie graniczy bezpośrednio z drogą publiczną. Nie sposób tym samym przyjąć a priori, że skarżąca otrzymałaby zgodę na zabudowę stanowiącej jej własność nieruchomości. Jako chybiony organ wskazał również argument, że zarówno Studium z 2017 r. jak i Studium z 2000 r. pozwalają na zabudowę działki skarżącej. Zaakcentował, że zaskarżony plan uchwalany był w oparciu o Studium z 2005 r. i tylko ono winno być brane pod uwagę w trakcie orzekania. W istocie też działka skarżącej sąsiaduje z drogą stanowiącą własność Gminy Popielów, jednak niebędącą drogą publiczną. Natomiast fakt, iż nieruchomość skarżącej ma możliwość przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, nie oznacza, że podobną możliwość będzie miała w zakresie przyłączenia do sieci wodno-kanalizacyjnej, co również jest brane pod uwagę w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy. W swoich twierdzeniach dotyczących terenów "eksploatacji kopalni (działalność górnicza) skarżącą pomija z kolei, że zgodnie z art. 48 ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo geologiczne, Gmina miała obowiązek uwzględnić w miejscowych planach udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych.

Przy piśmie z dnia 9 lipca 2024 r. Gmina Popielów przedłożyła, poprawiony wyrys ze studium z 2005 r.

Na rozprawie sądowej w dniu 11 lipca 2024 r. okazano pełnomocnikom stron wyrys ze Studium z 2005 r. w wersji przedstawionej przez Gminę w czerwcu 2024 r. i przy piśmie z dnia 9 lipca 2024 r. Pełnomocnik skarżącej oświadczył, że sporna działka a w rzeczywistości jest przesunięta na południowy zachód. Okazał także wyrys z mapy planu z 2008 r. w odniesieniu do poziomic i linii energetycznej średniego napięcia i oświadczył, że sporna działka powinna być przesunięta w kierunku południowo zachodnim co ma o tyle znaczenie, że przesuwa się z terenu obszaru leśnego wyłączającego jakąkolwiek zabudowę - kolor zielony, na teren zakratkowany RZ/ZL. Południowo-zachodnia granica działki skarżącej jest położna [...] metrów od linii energetycznej. Popierając skargę pełnomocnik skarżącej przedstawił wyrys z planu z 1994 r., na którym - jego zdaniem - nieruchomość położona jest na obszarze ZR, a nie na obszarze E2. Ten drugi jest lasem i obszarem do zalesienia. Pełnomocnik organu podtrzymał z kolei stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym z 4 lipca 2024 r. i wniósł o oddalenie skargi.

Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dopuścić dowód z dokumentów w postaci: wypisu z rejestru gruntów wraz ze zdjęciami wyrysów z części graficznej Studium 2000 r., Studium 2005 r., planu miejscowego 1994 r. oraz wydruków z systemu GISON z zaznaczeniem obszaru eksploatacji kopalin, odległości działki a od drogi publicznej i innych obszarów, a także zobowiązać pełnomocnika organu do złożenia oświadczenia - w oparciu o przedłożone części graficzne i tekstowe Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Popielów 2000 i uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Popielów 2005, na czym polegała zmiana studium w uchwale Rady Gminy z 28 kwietnia 2005 r. w stosunku do uchwały z 24 lutego 2000 r.

W wykonaniu zobowiązania Sądu, w zakresie informacji dotyczącej porównania przeznaczenia działki nr a w Studium z 2000 r. (uchwała z dnia 24 lutego 2000 r., Nr XII/108/2000) oraz jego zmiany z 2005 r. (uchwała z dnia 28 kwietnia 2005 r., Nr XV/210/2005) przy piśmie z dnia 16 lipca 2024 r. Gmina Popielów przedłożyła wyrysy z ww. dokumentów dla działki. Poinformowała też w piśmie, że w Studium z 2000 r. działka została oznaczona kolorem zielonym, jako lasy gospodarcze. W bezpośrednim sąsiedztwie działki znajdują się kompleksy terenów rolnych planowanych do zalesienia oraz granica polno-leśna, a także tereny użytków rolnych. W Studium z 2005 r. działkę oznaczono z kolei symbolem E2, tj. obszary węzłowe systemu ekologicznego o znaczeniu ponadlokalnym - wielkoobszarowe kompleksy leśne o funkcji gospodarczej, szczególnie chronione dla rekreacji i wypoczynku (dolesienia).

Przy piśmie z dnia 16 lipca 2024 r., wniesionym do Sądu w dniu 17 lipca 2024 r., skarżąca przedłożyła opinię sporządzoną przez geodetę na jej zlecenie w zakresie kalibracji i wpasowania działki a do graficznych części: miejscowego planu zatwierdzonego uchwałą z dnia 27 października 1994 r., Nr IV/19/94; studium uchwalonego uchwałą z dnia 24 lutego 2000 r., Nr XII/108/2000; zmiany studium uchwalonego uchwałą z dnia 28 kwietnia 2005 r., nr XV/210/2005.

Ponadto w opinii, do której załączono 3 wpasowane rastry planu i studium wskazano, że badano działkę nr a wraz z jej sąsiedztwem. W wyniku wpasowania ustalono, że wskazana działka znajduje się na terenie o oznaczeniu w planie miejscowym z 1994 r. ZR - Strefa rozwoju mieszkalnictwa z usługami, w studium z 2000 r. mieści się w kompleksie użytków rolnych o małej przydatności dla rolnictwa - dopuszczonych do zabudowy, a w zmianie Studium z 2005 r. jest oznaczona w strefie: E2 - Projektowane obszary węzłowe systemu ekologicznego o znaczeniu ponadlokalnym - wielkoobszarowe kompleksy leśne o funkcji gospodarczej, szczególnie chronione dla rekreacji i wypoczynku (dolesienia). Wyjaśniono też, że przeprowadzona kalibracja jest zwyczajnym procesem w inżynierii geodezyjnej i oparta jest na wykorzystaniu współczesnych komputerowych programów geodezyjnych odpowiadających za odpowiednie wykorzystanie udostępnionych zeskanowanych materiałów z formy analogowej i przetworzenia ich do postaci numerycznej. Punktami wpasowania były zidentyfikowane szczegóły pierwszej grupy dokładnościowej (graniczniki, słupy energetyczne, itd.) co pozwoliło osiągnąć dużą dokładność na tak wykonane opracowane i udostępnione rysunki planów.

W kolejnym piśmie z dnia 17 lipca 2024 r., skarżąca zakwestionowała wskazane przez Gminę Popielów usytuowanie działki nr a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1994 r., w Studium z 2000 r. i w Studium z 2005 r. podnosząc, że jest ono błędne. Wskazała, że w ramach miejscowego planu z 1994 r. działka nr a położona była w obszarze ZR (dopuszczona do zabudowy), a zatem w innym obszarze niż twierdzi Gmina Popielów. W Studium z 2000 r. była przeznaczona pod zabudowę jako tereny kompleksów użytków rolnych o małej przydatności dla rolnictwa - dopuszczone do zabudowy, a w Studium z 2005 r. leżała w obszarze E2, natomiast w innym miejscu, niż wskazuje Gmina Popielów. Powołując się na przedłożoną opinię geodety skarżąca zaakcentowała, że załączone do niej rysunki potwierdzają, iż Gmina błędnie identyfikuje lokalizację działki nr a na wszystkich wymienionych wyżej dokumentach. Wniosła o wszechstronne przeanalizowanie materiału dowodowego przy badaniu podnoszonego przez Gminę rzekomego położenia działki nr a oraz przedłożonej opinii geodety. Podnosząc brak wiarygodności twierdzeń Gminy co do tego, że wskazana działka nigdy nie była działką budowlaną skarżąca zakwestionowała też jej twierdzenia, że działka ta leży w obrębie Stobrawskiego Parku Krajobrazowego, że nie ma dostępu do drogi oraz że nie można do niej doprowadzić mediów. Wyjaśniła, że w Studium z 2000 r. działka jest oznaczona jako "Kompleksy użytków rolnych o małej przydatności dla rolnictwa - dopuszczone do zabudowy". Studium z 2005 r. określa z kolei przeznaczenie działki jako "Projektowane obszary węzłowe systemu ekologicznego o znaczeniu ponadlokalnym - wielkoobszarowe kompleksy leśne o funkcji gospodarczej, szczególnie chronione dla rekreacji i wypoczynku", przy czym tak samo oznaczone są również inne działki w pobliżu działki skarżącej (tj. jako E2), a mimo to Gmina w zaskarżonym planie z 2008 r. przeznaczyła te działki pod zabudowę (przykładowo działka nr d). Dalej skarżąca odwołała się do historycznego układu w części miejscowości zaznaczając, że jej działka na tym terenie nie leży. Dodatkowo jak wskazała, zaskarżony plan miejscowy w żadnym stopniu nie chroni w/w układu zabudowy i dopuszcza na danych terenach w nowo budowanych budynkach dowolność usytuowania budynków oraz dachów spadzistych i nie wyznacza dla danego terenu strefy konserwatorskiej. Chroni jedynie kształt siedmiu domów wymienionych w § 9 zaskarżonego planu oraz zabudowę pochodzącą sprzed 1945 r., gdzie działka skarżącej nie leży w sąsiedztwie w/w zabudowy. Dalej skarżąca podkreśliła, że Studium z 2005 r. i Studium z 2017 r. to w istocie zupełnie nowe studium, a wprowadzone w nich daleko idące zmiany - przynajmniej w odniesieniu do działki skarżącej, nie zostały wyraźnie zasygnalizowane. Naruszenie procedury poprzez przeprowadzenie w ramach procedury "zmiany studium" uchwalenia aktu będącego w istocie całkowicie nowym studium - jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skoro zaś zmiany studium 2005 r. i 2017 r. są wadliwe, to zaskarżony plan powinien być zgodny ze studium z 2000 r. Nie jest on jednak zgodny, gdyż nie dopuszcza zabudowy. Wraz z pismem skarżąca jeszcze raz przedłożyła tą samą opinię geodety wraz z rysunkami.

W odpowiedzi, udzielonej pismem z dnia 17 lipca 2024 r., Gmina Popielów podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o pominięcie - przedłożonego przez skarżącą już po zamknięciu przewodu sądowego - dowodu z opinii geodety wraz z rysunkami, które to dokumenty nie były Sądowi oraz organowi znane przez zamknięciem rozprawy. Powołując się na przepisy art. 113 P.p.s.a. podniosła, że skarżąca nie była uprawniona do przedłożenia nowych dowodów i nie mogą być one przez Sąd brane pod uwagę podczas wyrokowania. Odnosząc się do stanowiska skarżącej organ wskazał, że nie ma ona interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Popielów nr XVI/106/2008 z dnia 21 lutego 2008 r. w zakresie wskazanym w skardze. Nie ma bowiem racji, że organ w sposób błędny wskazuje usytuowanie działki nr a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Nowe Siołkowice z 1994 r., Studium z 2000 r. i Studium z 2005 r. i tym samym ustala jej przeznaczenie na podstawie tych dokumentów. Zdaniem organu działka skarżącej w planie miejscowym z 1994 r. przeznaczona była jako tereny rolne - tereny zadrzewień. Co więcej , nawet gdyby zgodzić się z jej twierdzeniem, że działka oznaczona była jako strefa rozwoju mieszkalnictwa z usługami, to plan zagospodarowania z 1994 r. był planem ogólnym, który wymagał opracowania dla strefy ZR planu szczegółowego, co nie zostało jednak wykonane. Nie ma zatem racji skarżąca, że jej nieruchomość mogła być przeznaczona na pod zabudowę, skoro warunki konieczne do takiego jej wykorzystania nie zostały zrealizowane. Jeśli natomiast chodzi o podnoszony przez skarżącą dostęp do infrastruktury na działce to posiada ona wyłącznie możliwość przyłączenia do sieci elektroenergetycznej. Gdyby natomiast miała możliwość przyłączenia się do istniejącej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej to z pewnością przedłożyłaby dokumenty potwierdzające tą okoliczność. W kwestii dostępu do drogi organa wyjaśnił natomiast, że stanowiąca własność Gminy działka nr c nie posiada przymiotów uprawniających do zakwalifikowania jej jako droga publiczna czy droga wewnętrzna. Wprawdzie w planie miejscowym działka ta przeznaczona jest jako teren dróg dojazdowych, jednak przebieg drogi jest planowany, a jej budowy i nadania jej numeru nie planuje się obecnie. Nie są prowadzone żadne prace projektowe w zakresie omawianej inwestycji. Stąd podnieść należy, że działka skarżącej nie ma dostępu do drogi publicznej. Ma obecnie jedynie potencjalny dostęp, a rzeczywiście będzie miała o ile plan urządzenia drogi zostanie przez Gminę zrealizowany.

W kwestii usytuowania działki skarżącej na terenach chronionych Gmina wywodziła z kolei, że w sporządzonej na potrzeby zaskarżonego planu miejscowego, prognozie oddziaływania na środowisko wskazano, że przy ustalaniu przeznaczania terenów w planie zagospodarowania na konkretny cel, należy również brać pod uwagę specyfikę położenia gminy jak i miejscowości. Dokumenty te stanowią integralną część dokumentacji planistycznej. Co do przeznaczenia spornej działki w ustaleniach Studium z 2000 i 2005 r. organ wskazał z kolei, że nawet potwierdzając rozbieżność w lokalizacji działki nr a należy stwierdzić, że zgodnie ze Studium z 2005 r. Gmina poprawnie określiła w miejscowym planie przeznaczenie działki jako RZ/ZL 2, tj. tereny lasów i zadrzewień. Było to bowiem zgodne z obowiązującym wówczas studium. Zaznaczając, że w sprawie ważne są tylko powyższe aspekty, a bez znaczenia jest przeznaczenie działki w dokumentach wcześniej i później obowiązujących Gmina podniosła również końcowo, że zarzut dotyczący procedowania studium z 2005 r. należy uznać jako całkowicie bezpodstawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga jest oczywiście uzasadniona.

I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej P.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną co powoduje, że niezależnie od podnoszonych zarzutów, ocenie sądu poddane jest nie tylko zastosowanie w sprawie prawa materialnego, ale także procedura poprzedzająca wydanie kontrolowanego aktu.

II. W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została cyt. uchwała Rady Gminy Popielów z dnia 21 lutego 2008 r., Nr XVI/106/2008, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Nowe Siołkowice, która zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego. Podlega więc kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Podkreślić trzeba, że kontrola legalności takiego aktu dokonywana jest w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego na dzień jego podjęcia, a nie na dzień jego zaskarżenia. Sąd dokonuje bowiem oceny na podstawie kryterium zgodności z prawem, i bada prawidłowość zastosowania przepisów prawa oraz trafność ich wykładni w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Inaczej mówiąc ocenia czy akt został podjęty zgodnie z prawem, a nie czy pozostaje w zgodzie z aktualnie obowiązującym porządkiem prawnym, czyli bierze więc pod uwagę stan faktyczny i prawny mający miejsce w chwili jego uchwalania. W konsekwencji więc, to że w późniejszym czasie mogły mieć miejsce zdarzenia prawne wpływające na stan faktyczny terenu objętego planem nie ma znaczenia dla oceny stanu faktycznego zachodzącego w czasie uchwalaniu planu (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1146/17).

Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przypadku uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepis ten pozostaje w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym – w jego brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały w całości lub części.

III. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (na dzień wniesienia skargi Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., który znajduje tu jednak zastosowanie w jego brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Stosownie bowiem do treści art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała podjęta natomiast została w dniu 21 lutego 2008 r., a więc przed dniem wejście w życie ustawy nowelizującej.

Stosowany w niniejszej sprawie art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z art. 53 § 2 P.p.s.a., w jego brzmieniu sprzed wskazanej powyżej nowelizacji wynika natomiast, że skargę taką należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Oceniając zatem, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi Sąd uznał, że skarżąca dopełniła wymogu formalnego w postaci wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, gdyż takie wezwanie sformułowała w piśmie z dnia 2 stycznia 2024 r., które do organu wpłynęło w dniu 5 stycznia 2024 r. Wobec braku odpowiedzi organu na wezwanie, wnosząc skargę przesyłką pocztową z dnia 2 lutego 2024 r., zachowała również termin do wniesienia skargi.

Badając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację skarżącej Sąd stwierdził natomiast, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, wobec czego istnieją podstawy do dokonania ceny legalności zaskarżonego aktu.

W tym zakresie Sąd uwzględnił, że wskazany przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Na jego podstawie, tylko i wyłącznie ustalenie, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały oraz stwierdzenie, że doszło do naruszenia tego interesu prawnego, bądź uprawnienia daje skarżącemu podstawę do tego, aby Sąd rozpoznał sprawę i orzekł o tym, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem.

Tym samym, skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą. Inaczej mówiąc uchwała wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. ograniczenia, czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1633/16; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14). Musi mieć ono charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą zatem naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Ten z kolei może wynikać m.in. z prawa własności, którego granice wyznacza art. 140 kodeksu cywilnego W tych też granicach przyjąć należy, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 Kodeksu cywilnego Naruszenie postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego "wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności". Naruszenie interesu prawnego nie polega więc na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej np. (uprawnienia), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08 i wyrok WSA w Opolu z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 603/17).

W tym kontekście, badając w niniejszej sprawie legitymację skargową, Sąd miał na uwadze, że – jak skarżąca wskazała w skardze - zapisy zaskarżonej uchwały dotyczą obszaru obejmującego działkę nr a stanowiącą jej własność. Na rysunku planu teren, na którym położona jest działki nr a został oznaczony symbolem "RZ/ZL 2". Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 8 zaskarżonej uchwały jest to teren rolniczy. Ustalając w § 14 pkt 3 uchwały ogólne warunki zagospodarowania tego terenu oraz ograniczenia w jego użytkowaniu wprowadzono zakaz zabudowy, z wyjątkiem sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. W ustaleniach szczegółowych dla tego terenu w § 31 uchwały ustalono przeznaczenie podstawowe na użytkowanie rolnicze - łąki, pastwiska lub zalesienia. Niewątpliwie zatem zaskarżona uchwała reguluje sytuację prawną skarżącej jako właścicielki nieruchomości objętej planem miejscowym, położonej na terenie oznaczonym symbolem "RZ/ZL 2". Jej interes prawny wynika tym samym z przysługującego jej prawa własności nieruchomości, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Prawo własności podlega nie tylko ochronie ale i dziedziczeniu. Najogólniej rzecz ujmując następca prawny właściciela wchodzi w prawo i obowiązki poprzednika. Nie ma zatem podstaw do oddalenia skargi tylko z uwagi na to, że skarżąca nie była właścicielem nieruchomości w dacie uchwalenia planu.

Naruszenie swojego interesu prawnego skarżąca wywodzi z tych zapisów planu, które dotyczą nieruchomości oznaczonej symbolem "RZ/ZL 2" i przeznaczają ją pod działalność rolniczą, tj. na łąki, pastwiska lub zalesienie oraz wprowadzają na nieruchomości zakazu zabudowy. Skarżąca wskazuje, że polega ono na ograniczeniu władztwa nad nieruchomością w zakresie możliwości jej zabudowy i wykorzystania pod budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego lub zabudowę zagrodową. Naruszenie jej interesu prawnego wpływa tym samym na sposób korzystania z nieruchomości. Prowadzi do ograniczenia prawa do zabudowy i jest konsekwencją braku rozważenia jej interesu prawnego oraz przekroczenia przez organ granic władztwa planistycznego.

Mając na uwadze argumentację skarżącej Sąd stwierdził, że skarżąca wykazała, iż przedmiotowa uchwała narusza jej interes prawny w zakresie postanowień, które dotyczą działki nr a. Skoro bowiem ustala jej sposób zagospodarowania i ograniczenia w zabudowie, które skarżąca musi respektować w zakresie wykonywania prawa własności, to niewątpliwie istnieje związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącej, a kwestionowaną uchwałą. W konsekwencji, zaskarżona uchwała wpływa na sytuacje prawną strony uniemożliwiając zagospodarowanie nieruchomości w sposób sprzeczny z ustaleniami planu. Nie ulega wątpliwości, że sporne zapis uchwały wprowadzając określone ograniczenia odnośnie do zagospodarowania nieruchomości skarżącej, kształtują przysługujące jej prawo własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

IV. Odnośnie do postępowania dowodowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i wnioskami dowodowymi skarżącej zgłoszonymi w skardze i kolejnych omówionych wyżej pismach to trzeba stwierdzić, że były one nie tyle nieuzasadnione, co zbędne. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Akta sprawy przedstawia organ wykonując obowiązek z art. 54 § 2 P.p.s.a. Akta sprawy w założeniu są kompletne i uporządkowane . Jeżeli do tego dodać, że sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej i na tym polega sądowe sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, to jest oczywistym, że sąd nie jest kolejną instancją rozstrzygającą sprawę administracyjną merytorycznie. W konsekwencji sąd nie prowadzi za organy administracji, ani samodzielnie całego postępowania dowodowego. Orzekanie sądu na podstawie art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. oznacza kontrolę administracji publicznej w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym a wyjątek przewidziany w art. 106 § 3 P.p.s.a dotyczy tylko uzupełniającego dowodu. Taki uzupełniający dowód Sąd dopuścił na rozprawie 11 lipca 2024 r. dla wykazania interesu prawnego skarżącej, oraz celem jednoznacznego usytuowania działki a i wrysowania jej w graficzne części Studium 2000 r., Studium 2005 r. i planu miejscowego 1994 r. oraz wydruków z systemu GISON.

Pozostałe wnioski dowodowe skarżącej nie były konieczne np. o dopuszczenie dowodu z treści zaskarżonej uchwały, z treści Studium 2000 r., 2005 r. i 2017 r. itd. z następujących przyczyn. Postępowanie ze skargi na uchwałę Rady Gminy w przedmiocie planu miejscowego oznacza, że organ wraz z odpowiedzią na skargę przedkłada sądowi kompletne planistyczne akta sprawy. Akta kompletne to z kolei akta nad którymi pracowały organy gminy, Wójt i Rada Gminy w toku całej procedury planistycznej. Nie ma podstaw do przeprowadzenia z nich postępowania dowodowego przed sądem, bo należy je po wniesieniu skargi poddać kontroli pod względem zgodności z prawem. Taka jest tylko rola sądu administracyjnego, a uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. może nastąpić tylko w razie niezbędności do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Takie wątpliwości Sąd powziął w zakresie m. in. usytuowania działki a w graficznych częściach aktów planistycznych, studium i planu.

V. Sąd uwzględnił, że powstały na gruncie niniejszej sprawy spór dotyczy także rzeczywistego usytuowania działki skarżącej. Organ twierdził bowiem, że w zaskarżonej uchwale nie zmieniano przeznaczenia nieruchomości, które przed podjęciem zaskarżonej uchwały określone było na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. jako tereny rolne - tereny zadrzewień (zgodnie z wyrysem z mpzp 1994 r.). Nieruchomość skarżącej zawsze była uznawana za teren o przeznaczeniu podstawowym jako użytkowanie rolnicze - łąki, pastwiska lub zalesienia z zakazem jakiejkolwiek zabudowy. Tymczasem skarżąca podnosi, że w stosunku do poprzednio obowiązującego planu z 1994 r. doszło do zmiany przeznaczenia jej gruntu, gdyż w poprzednim planie jej działka oznaczona była symbolem ZR (kolorem ciemno-żółtym), jako strefa rozwoju mieszkalnictwa z usługami, w której dopuszczono budownictwo mieszkaniowe z niedominująca funkcją usługową. Organ i skarżąca zasadniczo inaczej określa lokalizację działki nr a. Kwestia ta zostanie omówiona w dalszej części rozważań, niemniej jednak wymagała dostrzeżenia również w zakresie oceny naruszenia interesu prawnego skarżącej, które to naruszenie w tym przypadku wiąże się ze zmianą przeznaczenia i sposobu użytkowania gruntu. Ponadto skarżąca słusznie podniosła, że na mocy art. 87 ust. 3 u.p.z.p. plan miejscowy z 1994 r. utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Od tego dnia do czasu uchwalenia zaskarżonego planu dla spornego terenu brak było przepisów określających bezpośrednio sposób i warunki jego zagospodarowania. Nie można zatem zgodzić się z organem, że na skutek uchwalenia zaskarżonego planu nie doszło do ukształtowania nowego stanu prawnego co do uprawnień i obowiązków skarżącej w zakresie prawa własności nieruchomości. Podkreślić również trzeba, że normy obowiązujące na etapie uchwalania aktu planistycznego chronią interes prawny każdego, kto z racji przysługującego mu prawa własności może domagać się, aby korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem nie doznawało ograniczeń niemających uzasadnienia w przepisach prawa i aby ustalanie przez organ planistyczny zasad zagospodarowania i zabudowy terenu odbywało się zgodnie z wymogami ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju, z uwzględnieniem walorów architektonicznych, krajobrazowych i ekonomicznych przestrzeni, jak też wymaganiami w zakresie ochrony środowiska i ochrony własności, a także przy uwzględnieniu innych wartości przewidzianych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

VI. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącej, choć stanowi warunek konieczny, nie jest jednak wystarczające do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Uznając skargę za dopuszczalną sąd dokonuje następnie oceny, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Ocena taka dokonywana jest w kontekście zarzutów skargi jako wyznaczających granice naruszenia interesu prawnego strony skarżącej i jej legitymacji skargowej, a przez to też granice kontroli sądowej zaskarżonego aktu. Uwzględnienie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego następuje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obowiązującego porządku prawnego.

Dokonując w niniejszej sprawie oceny na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który wyznacza kryteria kontroli legalności uchwały podjętej w przedmiocie planu miejscowego Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części tekstowej i graficznej obejmującej działkę ewidencyjną nr a, obręb ewidencyjny N., odnoszących się do zakazu zabudowy wprowadzonego w § 14 pkt 3 i § 31 uchwały, została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważność uchwały w tej części.

Stosownie do powołanego już wcześniej art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (według stanu prawnego na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) wyróżnić można trzy rodzaje wad planu miejscowego, objęte sankcją nieważności tego aktu, tj. naruszenie zasad i istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie sporządzania planu miejscowego. Zasady sporządzania planu dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Pojęcie to wiąże się zatem z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Tryb postępowania odnosi się natomiast do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Podkreślić przy tym trzeba, że w przypadku naruszenia trybu sporządzania planu ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Nie każde więc naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego. Przez istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2286/17).

W ocenie Sądu, przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia właściwości organów uczestniczących w procesie sporządzania planu miejscowego, ani do istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia. Z przedłożonej dokumentacji planistycznej wynika, że zaskarżona uchwała poprzedzona zostało uchwałą intencyjną, podjętą na podstawie art. 14 ust. 1- 4 u.p.z.p., a stosownie do wymogów wynikających z zapisów art. 17 u.p.z.p. kolejno podejmowano wymagane czynności planistyczne, w tym gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) oraz związane z uzyskaniem wymaganych opinii i uzgodnień. Zachowane zostały wszystkie etapy postępowania, stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan uchwalono po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygnięto o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 2) i sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania (załącznik nr 3), a rysunek planu – stanowiący integralną część uchwały (załącznik nr 1) sporządzono w odpowiedniej skali 1:2000.

W zakresie spornej kwestii dotyczącej ustalenia w planie przeznaczenia terenu oznaczanego symbolem "RZ/ZL 2" i wyłączenia na nim zabudowy (z wyjątkiem sieci i urządzeń infrastruktury technicznej) Sąd uznał jednak, że w tym zakresie doszło do nadużycia ustalonej w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. generalnej zasady władztwa planistycznego gminy odnośnie do nieruchomości skarżącej. Zaskarżony plan nie zawiera uzasadnienia a motywy organu Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę, które w tym wypadku muszą zastąpić uzasadnienie zaskarżonego aktu nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji planistycznej i rzeczywistości. W tym kontekście Sąd w pełni akceptuje i przyjmuje za własne wywody skarżącej zawarte w skardze i w piśmie procesowym z 25 czerwca 2024 r., choć za wyjątkiem tych, które dotyczą niezgodności zaskarżonej uchwały ze Studium - wersja 2017. W tym zakresie dość powiedzieć, że plan miejscowy z 2008 r. w żadnych warunkach nie może być sprzeczny z aktem później uchwalonym jakim było Studium wersja 2017 uchwalonym przez Radę Gminy w 2018 r.

Wskazać należy, że na podstawie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Przyznane gminie w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. władztwo planistyczne oznacza ustalone ustawowo uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze i możliwość przeznaczania terenu pod określone funkcje. Nie ma ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę i dowolność w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie.

VII. Zgodnie z zasadą praworządności, ustaloną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w graniach prawa, co oznacza, że są związane aktami prawnymi powszechnie obowiązującymi. W myśl art. 87 Konstytucji RP źródłami prawa powszechnie obowiązującego są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, także akty prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego ustanawiają, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Akty te obowiązują na obszarze działania tych organów. Zasada legalizmu działania organów władzy publicznej oznacza zatem, że w ramach władztwa planistycznego organy gminy są związane każdym powszechnie obowiązującym aktem prawnym, niezależnie od jego rangi, które to mogą być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne tego działania.

Ponadto podkreślić trzeba, że granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w innych, obowiązujących przepisach prawa. I tak w myśl art. 1 ust. 1 u.p.z.p. podstawą planowania przestrzennego jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, które stanowią podstawę działania organów gminy w procesie planowania przestrzennego, tj. przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Pojęcie ładu przestrzennego zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o ładzie przestrzennym – należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zrównoważony rozwój został z kolei zdefiniowany w art. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez odesłanie do art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), zgodnie z którym przez zrównoważony rozwój rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

Wskazanie w art. 1 ust. 1 u.p.z.p. na ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, jako podstawę działań planistycznych organów gminy powoduje, że przeznaczenie terenów na określone cele oraz ustalanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy musi odbywać się przy bezwzględnym zachowaniu tych kryteriów. Ponadto, zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnić należy również inne elementy w tym wymienione w tej regulacji: walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), prawo własności (pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Użyty przez ustawodawcę zwrot "zwłaszcza" w odniesieniu do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oznacza, że powinny być one uwzględniane przed innymi, niewymienionymi z nazwy. Ustawodawca na równi przy tym traktuje prawo własności, jak i inne wskazane elementy. Gmina powinna zatem kierować się zasadą proporcjonalności, co oznacza, że na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego oraz sprzecznych interesów indywidualnych. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, co wynika z istoty demokratycznego państwa prawa. O ile też ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2) i są konieczne (art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji), to jednak, co należy podkreślić, realizacja zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego, ochrona interesu publicznego i prawa własności innych podmiotów niejednokrotnie wymaga ograniczenia prawa własności jednostek, gdy danie pierwszeństwa temu prawu mogłoby uniemożliwić realizację tych zadań i wartości. Własność nie jest bowiem prawem nieograniczonym i zgodnie z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP może być ograniczona ustawowo w zakresie, w jakim nie narusza to istoty tego prawa. Jeżeli zatem rada gminy ogranicza sposób wykonywania prawa własności przez ustanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyniąc to na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw i wolności, to ograniczenia te pozostają w zgodzie z wymogami Konstytucji RP. Ważne jest jednak, aby w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wyważenia interesu publicznego oraz interesu indywidualnego, wymagającego ograniczenia.

VIII. Reasumując władztwo planistyczne gminy wykładane jest jako wyłączna kompetencja do ustalenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Choć kompetencja ta – sama w sobie – nie jest niczym ograniczona to organy gminy wykonują to uprawnienie w granicach konstytucyjnych i ustawowych. Zasadniczym przepisem Konstytucji określającym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3. Przepis ten zawiera zasadę proporcjonalności. Plan miejscowy oddziałuje niewątpliwie na prawo własności każdej nieruchomości, to zaś chronione jest w art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji. Oddziaływanie planu na prawo własności rozwija przepis art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzając, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonania prawa własności nieruchomości.

Ocena władztwa planistycznego gminy w zakresie jego nadużycia sprowadza się w rozpatrywanej sprawie do zbadania czy ustalone w planie ograniczenia własności są konieczne dla ochrony wartości wyliczonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, wcześniej już opisanych. Badając zaskarżoną uchwałę w przedstawionym powyżej kontekście Sąd uznał, że przy uchwalaniu tego aktu Gmina przekroczyła granice władztwa planistycznego w zakresie przyjętych w uchwale postanowień dotyczących ustalenia przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania i zabudowy terenu oznaczonego w planie symbolem "RZ/ZL 2", obejmującego działkę nr a. Z zupełnie nieuzasadnionych przyczyn nieruchomość skarżącej objęta poprzednio w planie 1994 r. obszarem zrównoważonego rozwoju – teren ZR (w tym prawem zabudowy) teraz ma być objęta zakazem zabudowy mimo, że w zaskarżonym planie 2008 r. jest "otoczona" od zachodu, południa i wschodu, w trójkącie ulic: [...] – [...] - [...], projektowanymi terenami zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności i zabudowy zagrodowej np. tereny MN/RM1, MN/RM2, MN/RM3, MN8, natomiast od północy zabudową 21MN, 22 MN, na których istnieje lub jest planowana liczna i zwarta, jak na wieś Nowe Siołkowice, zabudowa mieszkaniowa, a według zaskarżonego planu działka miałaby być wyłącznie terenem rolniczym, w tym do zalesienia, i to pomimo że do Stobrawskiego Parku Krajobrazowego jest minimum [...] m a jedyna przyległa od północnego-wschodu działka nr e, pokryta drzewami jest i będzie nadal enklawą leśną wśród sięgających dalej na północ i wschód zabudowanych działek, gdyż ten sam plan z 2008 r. przewiduje - poza istniejącą zabudową - miedzy działką nr e a zwartym kompleksem leśnym Parku obszar zabudowy mieszkaniowej MN8. W ocenie Sądu w tym zakresie doszło oczywiście do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego wynikających z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ale także art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 31 ust. 3 Konstytucji przez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Już ta okoliczność była wystarczająca do stwierdzenia nieważności uchwały w części tekstowej i graficznej, obejmującej działkę a, obręb N. odnoszących się do zakazu zabudowy wprowadzonego w § 14 pkt 3 i § 31 uchwały.

IX. Ponadto jak już wcześniej wskazano zaskarżony plan nie zawiera uzasadnienia a motywy organu Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę, które w tym wypadku muszą zastąpić uzasadnienie zaskarżonego aktu, nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji planistycznej. Sąd w pełni akceptuje i przyjmuje za własne wywody skarżącej zawarte w piśmie procesowym z 25 czerwca 2024 r., w tym w zakresie położenia działki a, obręb N. w relacji do granic okolicznych obszarów chronionych. Nie wiadomo na jakiej podstawie w odpowiedzi na skargę organ przyjmuje, że nieruchomość skarżącej objęta jest terenami chronionymi Stobrawskiego Parku Krajobrazowego, obszaru Natura 2000 PLH 160012 łąki w okolicach Kozłowic nad Stobrawą, terenu ECONET – PL Dolina Odry i Obszaru Specjalnej Ochrony Natura 2000 (PLB2002 Grądy Odrzańskie). Gmina stwierdzając, że nieruchomość skarżącej leży w obrębie tych obszarów nie starała się nawet wykazać prawdziwości tego twierdzenia. Tymczasem działka a, obręb N., nie leży na terenie żadnego z tych obszarów chronionych.

Z kolei załączone do odpowiedzi na skargę oraz pisma procesowego organu z 14 czerwca 2024 r. wyrysy z planu 1994 r. i Studium 2005 r. (k-58 akt sądowych) były oczywiście nieczytelne i nie mogły być podstawą jakichkolwiek ustaleń Sądu. Dopiero sporządzenie przez Sąd - na podstawie elektronicznej wersji planu 1994 r., Studium 2000 r. i 2005 r. - wyrysów z części graficznej tych aktów pozwoliło określić prawidłowe położenie działki a, obręb N., co odnotowano w notatce urzędowej na k-133 akt. Nie pozostawiają one wątpliwości, że przedkładane wcześniej przez Gminę wyrysy – poza oczywistą nieczytelnością – nie miały nic wspólnego z rzeczywistym usytuowaniem działki.

Dlatego w konsekwencji należy na podstawie szczegółowej analizy dokumentacji planistycznej, z jej uzupełnieniami w toku postępowania sądowego, stwierdzić, że nieruchomość skarżącej oznaczona geodezyjnie jako działka nr a, obręb N. znajduje lub znajdowała się:

po pierwsze – na terenie oznaczonym "ZR" według części tekstowej i graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr IV/19/94 Rady Gminy w Popielowie z 27 października 1994 r. (strefa rozwoju mieszkalnictwa usług i działalności gospodarczych), w ramach którego dopuszczalna była zabudowa; co więcej na tym terenie po uchwaleniu planu wykonana została zabudowa , w tym mieszkaniowa;

po drugie – na terenie oznaczonym jako "Kompleksy użytków rolnych o małej przydatności dla rolnictwa - dopuszczone do zabudowy" według części tekstowej i graficznej uchwały Rady Gminy w Popielowie z 24 lutego 2000 r. nr XII/108/2000 w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Popielów";

po trzecie – na terenie "E2" według części tekstowej i graficznej uchwały Rady Gminy w Popielowie z 24 lutego 2000 r. nr XII/108/2000 w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Popielów" i uchwały Rady Gminy w Popielowie z 28 kwietnia 2005 r., XXV/210/2005 zmieniającej "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Popielów", choć przesunięta na południowy-zachód w stosunku do oznaczenia organu a zatem w nie w części oznaczonej graficznie jednolitym kolorem zielonym, lecz w części zakratkowanej.

X. Podstawową zasadą procedury planistycznej jest zgodność miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Reguła ta, kluczowa dla treści planu została uregulowana kolejno: w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych", w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. "Wójt sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium, odnoszącymi się do obszaru objętego planem", w art. 17 pkt 4 u.p.z.p. "Wójt, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego sporządza projekt planu (...) uwzględniając ustalenia studium" oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w myśl którego "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium".

Podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie części tekstowe oraz części graficzne planu miejscowego i studium. Systemowo zgodność między treścią studium a treścią planu jest związana z kontynuacją identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalonych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie. Przy tym granice poszczególnych terenów określane w studium i przyjęte następnie w planie winny być jak najbardziej ze sobą zbieżne. Gmina w ramach opisanego wyżej władztwa może zmienić w planie dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie danego terenu w planie niż przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) a zwłaszcza wtedy, gdy przeznaczenie terenu w planie jest zasadniczo odmienne od ustalonego w studium, w tym także odnośnie do prawa zabudowy. Na przykład w sytuacji, gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren, na którym znajduje się nieruchomość, przeznacza pod zabudowę mieszkaniową/zagrodową oraz pod tereny rolnicze, to również uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia taki właśnie kierunek zagospodarowania danego terenu. Innymi słowy, aby zmienić przeznaczenie terenu, rada gminy musi w pierwszej kolejności zmienić studium wprowadzając stosowne zmiany w zakresie kierunków zagospodarowania danego gruntu, a dopiero później uwzględnić dopuszczoną zapisami studium modyfikację sposobu zagospodarowania terenu przy sporządzaniu planu. Odwrotna sytuacja polegająca na wprowadzeniu w treści planu regulacji sprzecznych ze studium, a następnie dopasowywanie studium do uchwalonego planu jest niedopuszczalna.

XI. Badając w tym kontekście zaskarżoną uchwałę sąd przyznał rację stronie skarżącej ustalając kolejną przesłankę do stwierdzenia nieważności planu, że uregulowania planu miejscowego w części dotyczącej działki a pozostają w sprzeczności z regulacjami studium. Samo podjęcie przez radę gminy uchwały stwierdzającej zgodność planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy ze Studium, w sytuacji gdy ta zgodność faktycznie nie występowała w odniesieniu do działki a, nie spełniało wymogu stawianego przez art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można zgodzić się z poglądem Gminy, że odnośnie do działki skarżącej występuje zgodność § 14 pkt 3 i § 31 planu uchwalonego uchwałą z 21 lutego 2008 r. nr XVI/106/2008 z częścią tekstową i graficzną Studium 2000 r. zmienionego w Studium 2005 r. Działka skarżącej w zmianie Studium 2005 r. leży na obszarze E2, choć w innym miejscu niż wskazuje Gmina, jest w rzeczywistości przesunięta na południowy-zachód i w całości poza obszar zalesiony. Istotną okolicznością stwierdzoną przez Sąd jest ta wynikająca z analizy tekstu studium, że w rozdziale "Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy" (str. 135 i nast. Studium 2005 r.) przyjęto "utrzymanie i rozwój wiodącej funkcji gminy – mieszkalnictwa (...) z preferencją lokalizacji mieszkalnictwa we wsiach: S., P. i N. – preferowanych do rozwoju mieszkalnictwa ze względu na położenie w nadodrzańskim paśmie zurbanizowanym". Dodać do tego trzeba uwagę "zwłaszcza, że grunty klasy VI nie są objęte zakazem zabudowy" w zmianie Studium 2005 r. Uprawniony organ gminy sam ustalił w studium, iż dopuszcza się możliwość tworzenia terenów nowej zabudowy mieszkaniowej/zagrodowej poza dotychczasowymi obszarami zwartej zabudowy wsi. Rada Gminy nie mogła więc ustaleń Studium zignorować, ponieważ, jak to już wcześniej wskazano, organy gminy są związane ustaleniami Studium przy sporządzaniu planu miejscowego, co wynika jednoznacznie z art. 9 ust. 4 ustawy. Oceny tej nie może zmienić fakt, iż miejscowość, której dotyczy plan w Studium typowana była do rozwoju agroturystyki, budownictwa letniskowego i rekreacji, gdzie w kierunkach rozwoju funkcjonalno-przestrzennego obszaru gminy m.inn. w Nowych Siołkowicach przewidziano w ramach rozwoju wiodącej funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej preferencję lokalizacji : wypoczynku sobotnio-niedzielnego, zabudowy letniskowej, masowego wypoczynku w kompleksach leśnych, agroturystyki oraz rozwoju bazy żywieniowo-noclegowej (por. str. 135-136 części tekstowej Studium 2005 r.). Ponadto jest znamienne, że ta sama treść aktu Studium 2005 r. nie wymienia Nowych Siołkowic w dalszych kierunkach rozwoju opisanych w rozdziałach: utrzymanie i rozwój wiodącej funkcji gminy – rolnictwa, wzmocnienie funkcji gospodarczych (poza dokończeniem eksploatacji złóż surowców naturalnych – żwirownia) i wzmocnienie funkcji usługowych (por. tekst Studium 2005 r., str. 136-138).

Reasumując, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty zaskarżoną uchwałą wprowadził dla działki skarżącej przeznaczenie RZ/ZL2 wykluczające zabudowę mieszkaniową/zagrodową wbrew ustaleniom tekstowo-graficznym studium. Świadczy to o niedopuszczalnej sprzeczności pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a studium. Takie regulacje planu dowodzą naruszenia zasad sporządzania planu przewidzianych w przepisach art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, co skutkować musiało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej działkę ewidencyjną a, a.m. [...], obręb N., odnoszących się do zakazu zabudowy wprowadzonego w § 14 pkt 3 i w § 31 uchwały.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w punkcie 1) wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej części. O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu orzeczono w punkcie 2) wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty składa się zwrot: wpisu od skargi (300 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) i wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł).