Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 76/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo pomocy
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 11a ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Wielgomłyny od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 503/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Radomsku na uchwałę Rady Gminy Wielgomłyny z dnia 2 marca 2021 r. nr XXVII/10/2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wielgomłyny w 2021 roku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 20 października 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 503/22, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Radomsku, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Wielgomłyny z dnia 2 marca 2021 r. nr XXVII/10/2021 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wielgomłyny w 2021 roku" w całości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Radomsku zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Gminy Wielgomłyny z dnia 2 marca 2021 r. nr XXVII/10/2021, zarzucając

1. istotne naruszenie art. 11a ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572), powoływanej dalej jako "u.o.z.", przez brak jednoznacznego i konkretnego wskazania w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, w tym 4 600 zł przekazanych Gminie Wielgomłyny oraz 60 400 zł przekazanych Schronisku dla Zwierząt "Pokochaj Cztery łapy" z siedzibą w Niemojewie, gm. Lututów, a tym samym pozostawienie organom wykonawczym całkowitej swobody w zakresie wydatkowania tych środków, co jest w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami ustawy, to jest koniecznością konkretnego rozdysponowania tych środków;

2. istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. przez niewskazanie w § 7 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnego gospodarstwa rolnego, zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich.

Z uwagi na powyższe zarzuty, Prokurator Rejonowy w Radomsku wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 1 do uchwały.

W odpowiedzi, Rada Gminy Wielgomłyny, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o oddalenie skargi.

Odnosząc się do stawianego zarzutu o braku konkretnego wskazania wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, Rada Gminy wskazała, że uchwałą z dnia 30 września 2021 r. nr XXXIII/47/2021 uchwaliła zmianę zaskarżonej uchwały z dnia 2 marca 2021 r. w ten sposób, że zmieniła brzmienie załącznika nr 1 do ww. uchwały, dokonując tym samym konkretnego rozbicia i przyporządkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych celów programu. Uchwała zmieniająca weszła w życie po upływie 14 od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi, to jest niewskazania w zaskarżonej uchwale konkretnego gospodarstwa rolnego, zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich, Rada Gminy podniosła, że w § 10 pkt 4 kwestionowanej uchwały wskazano, że to zadanie realizować będzie prowadzone przez Stanisława Wlaźlaka gospodarstwo rolne położone miejscowości Niedośpielin 84, 97-525 Wielgomłyny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę uznał, że podniesione w skardze zarzuty częściowo zasługują na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu I instancji, uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. Z załącznika nr 1 do uchwały wynika, że dokonując rozdziału środków finansowych na realizację programu, Rada Gminy Wielgomłyny ograniczyła się jedynie do wskazania zadań realizowanych przez Gminę Wielgomłyny i ogólne przeznaczenie na ten cel środków w wysokości "nie mniej niż 4.600 zł brutto" oraz do wskazania zadań realizowanych przez Schronisko dla Zwierząt "Pokochaj Cztery łapy" z siedzibą w Niemojewie, gm. Lututów i ogólnego przeznaczenia na ten cel środków w wysokości "nie mniej niż 60.400 zł brutto".

W ocenie Sądu I instancji, do skutecznej realizacji zadań gminy wynikających z art. 11 i art. 11a u.o.z., przy uwzględnieniu krótkoterminowego podejmowanych w tym przedmiocie uchwał, niezbędne jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Sąd I instancji wyjaśnił, że dookreślenie podejmowanych działań, w zestawieniu z środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację zadań, pozwala na ocenę, czy uchwalony program opieki nie ma jedynie charakteru postulatu i czy umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych, przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie.

Zdaniem Sądu I instancji, czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu.

Zatem, jak podkreślił Sąd I instancji, przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tego sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach, narusza więc art. 11a ust. 5 u.o.z. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.

W ocenie Sądu I instancji, bez wpływu na powyższe stanowisko pozostaje natomiast zawarta w udzielonej odpowiedzi na skargę argumentacja co do zmiany treści załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, dokonanej uchwałą Rady Gminy Wielgomłyny z dnia 30 września 2021 r. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, dokonana zmiana wywołała skutki prawne na przyszłość (ex nunc), to jest od daty wejścia w życie uchwały zmieniającej. Dokonana korekta nie spowodowała natomiast zmiany skutków prawnych, które uchwała miała wywołać w pierwotnej wersji. Zdaniem Sądu I instancji, oznacza, to że od dnia wejścia w życia postanowień zaskarżonej uchwały z dnia 2 marca 2021 r. do dnia wejścia w życie uchwały zmieniającej z dnia 30 września 2021 r., postanowienia uchwalone z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 5 u.o.z., dotyczące podziału środków finansowych na realizację programu, obowiązywały i wywoływały skutki prawne.

Z kolei, Sąd I instancji uznał, że nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Z treści § 10 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały wprost wynika, że cyt.: "Niehumanitarnie traktowanym zwierzętom gospodarskim oraz bezdomnym zwierzętom gospodarskim z terenu Gminy Wielgomłyny zapewnia się miejsce w indywidualnym gospodarstwie rolnym prowadzonym przez Pana Stanisława Wlaźlaka, położonym w miejscowości Niedośpielin nr 84, 97-525 Wielgomłyny, z którym Gmina zawarła oddzielne porozumienie w tej sprawie". Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, Rada Gminy Wielgomłyny wypełniła ciążący na niej obowiązek, wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z.

Sąd I instancji uznał, że pomimo częściowej zasadności skargi konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zdaniem Sądu I instancji, stwierdzenie nieważności jedynie załącznika nr 1 skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym uchwały pozbawionej jej zasadniczego elementu umożliwiającego jej wykonanie, to jest postanowień odnoszących się do finansowania zadań uchwalonego programu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy Wielgomłyny zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":

1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 11a ust. 5 u.o.z. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Rada Gminy dopuściła się rażącego naruszenia prawa, polegającego na niewypełnieniu delegacji ustawowej przez brak jednoznacznego i konkretnego wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych w kwocie 4 600 zł przekazywanych Gminie Wielgomłyny oraz kwocie nie mniejszej niż 60 400 zł przekazywanej Schronisku dla Zwierząt "Pokochaj Cztery Łapy", podczas gdy Rada Gminy po wprowadzeniu zmian wskazanych przez organ nadzorczy dokonała modyfikacji załącznika przez uregulowanie rozkładu środków finansowych na realizację poszczególnych zadań, a następnie powzięła uchwałę nr XXXIII/47/2021 z dnia 30 września 2021 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXVII/10/2021 z dnia 2 marca 2021 r.

2. ewentualnie, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", przez jego błędną wykładnię i zastosowanie oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, podczas gdy w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające ograniczenie się przez Sąd I instancji do wskazania, że uchwałę podjęto z naruszeniem prawa, to jest zastosowanie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jak wynika z art. 11a ust. 5 u.o.z., obligatoryjnymi elementami uchwały są: wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz określenie sposobu wydatkowania tych środków. Podkreślono, że w kwestionowanej uchwale zostały określone zarówno kwota, jak i cele, na jakie ta kwota jest przeznaczona.

Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, Program ma zapewnić elastyczność jego wykonania, ponieważ trudno przewidzieć (nawet na podstawie wcześniejszych lat), jakie konkretnie kwoty będą w przyszłości niezbędne do wydatkowania na poszczególne, rozdrobnione cele. Trudno uznać, że przez takie określenie sposobu wydatkowania środków, dany program opieki nad zwierzętami staje się fikcją i uniemożliwia wykonanie poszczególnych zadań. Przeznaczenie na program kwoty nie mniejszej niż określona w uchwale (w zależności od aktualnych potrzeb) świadczy o racjonalności uchwałodawcy, a sformułowanie użyte w pierwotnej wersji uchwały stosuje wiele gmin.

Sąd I instancji stwierdził nieważność uchwały z dnia 2 marca 2021 r. pomimo przyjęcia uchwały z dnia 30 września 2021 r. o zmianie zaskarżonej uchwały. Tym samym, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji "zrównał zaistniałą sytuację z sytuacją, gdyby Rada Gminy w ogóle nie podjęła w tym względzie działań mających na celu zmianę jej załącznika".

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, nie było właściwe stwierdzanie nieważności całego aktu. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę okoliczności uzasadniających przyjęcie uchwały w pierwotnym jej brzmieniu, ani tego, że uchwała została następnie zmieniona. Sąd I instancji nie wziął również pod uwagę skutków wydanego orzeczenia. Zaskarżona uchwała obowiązywała w 2021 r., który został zakończony, a środki finansowe zostały już na podstawie tej uchwały wydatkowane. Stwierdzenie nieważności uchwały spowoduje jej nieważność "od początku (ex nunc)". W takim wypadku, wydatkowanie środków na jej podstawie nastąpiłoby bez podstawy prawnej, co w okolicznościach sprawy należy uznać za zbyt daleko idące.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie natomiast do treści art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto, program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołany art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków przez przykłady zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. W orzecznictwie utrwalony jest przy tym pogląd, zgodnie z którym użyte w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowanie "program zawiera" wskazuje jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego 23 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 1321/22, z 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 703/20, z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20, z 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1087/20 oraz z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2341/22; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie, cele Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wielgomłyny w 2021 roku, przyjętego jako załącznik do zaskarżonej uchwały, zostały uregulowane w § 2 i wymieniono tam: 1) zapewnianie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opieka nad wolnożyjącymi zwierzętami kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt: 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Jak wynika z treści załącznika nr 1 do Programu, Rada Gminy Wielgomłyny, dokonując rozdziału środków finansowych na realizację programu, ograniczyła się jedynie do wskazania zadań realizowanych przez Gminę Wielgomłyny i ogólne przeznaczenie na ten cel środków w wysokości "nie mniej niż 4.600 zł brutto" oraz do wskazania zadań realizowanych przez Schronisko dla Zwierząt "Pokochaj Cztery łapy" z siedzibą w Niemojewie, gm. Lututów i ogólnego przeznaczenia na ten cel środków w wysokości "nie mniej niż 60.400 zł brutto".

W uchwale nie wskazano więc konkretnych kwot przeznaczonych na realizację zadań Programu wskazanych w § 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Wobec tego zasadnie uznał Sąd I instancji, że załącznik nr 1 do Programu niewłaściwie realizuje upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 5 u.o.z. Wbrew temu przepisowi zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Jednocześnie Rada nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Rada Gminy Wielgomłyny nie określiła bowiem, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Pozostawiła zatem w tym zakresie swobodę organowi wykonawczemu, co jest sprzeczne z istotą powołanych przepisów. Powyższe nie wyczerpuje określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z., a przez które - jak wskazano - rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych i sposoby ich rozdysponowania.

Z ww. względów Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że załącznik nr 1 do Programu przyjęty jako załącznik do zaskarżonej uchwały, nie może być odczytywany w oderwaniu od pozostałych postanowień uchwalonego Programu, które wskazują zarówno na podmioty realizujące poszczególne zadania, jak i grupy zadań. Należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że stwierdzenie nieważności jedynie załącznika nr 1 skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym uchwały pozbawionej jej zasadniczego elementu umożliwiającego jej wykonanie, to jest postanowień odnoszących się do finansowania zadań uchwalonego programu

Nie ma też racji skarżąca kasacyjnie Rada Gminy twierdząc, że na kwalifikację stopnia naruszenia prawa przez akt prawa miejscowego ma wpływ późniejsza zmiana tego aktu. Z argumentacji skargi kasacyjnej wynika bowiem, że Rada Gminy upatruje wadliwego przyjęcia przez Prokuratora Rejonowego w Radomsku i Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo przez brak jednoznacznego i konkretnego wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych, pomimo tego, że Rada Gminy po wprowadzeniu zmian wskazanych przez organ nadzorczy dokonała modyfikacji załącznika przez uregulowanie rozkładu środków finansowych na realizację poszczególnych zadań, a następnie powzięła uchwałę nr XXXIII/47/2021 z dnia 30 września 2021 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXVII/10/2021 z dnia 2 marca 2021 r.

Uchylenie aktu prawa miejscowego, którego skutki trwają nadal w obrocie prawnym jako następstwo stosowania jego przepisów, nie stoi na przeszkodzie dopuszczalności zaskarżenia tego aktu do sądu administracyjnego, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, jak również nie ma wpływu na ocenę o stopniu naruszenia prawa. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Nawet zatem ewentualna zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę. Tak więc nawet uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Przy ocenie możliwości stwierdzenia nieważności zasadniczą kwestią jest to, czy w okresie obowiązywania uchwały wywołała lub też w dalszym ciągu może wywołać skutki prawne.

Trafnie Sąd I instancji wskazał zatem, że od dnia wejścia w życia postanowień zaskarżonej uchwały z dnia 2 marca 2021r. do dnia wejścia w życie uchwały zmieniającej z dnia 30 września 2021 r., uchwalone z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 5 u.o.z. postanowienia dotyczące podziału środków finansowych na realizację programu obowiązywały i wywoływały skutki prawne. Uchwała Rady Gminy Wielgomłyny z dnia 30 września 2021 r. konkretyzująca sposób wydatkowania środków na poszczególne cele programu wywoływała natomiast skutki prawne na przyszłość (ex nunc), to jest od daty wejścia w życie uchwały zmieniającej. Dokonana korekta nie spowodowała natomiast zmiany skutków prawnych, które uchwała miała wywołać w pierwotnej wersji.

Reasumując, wskazane braki stanowiły rażące naruszenie prawa, gdyż Rada Gminy w zakwestionowanej uchwale nie zawarła unormowań, które na podstawie upoważnienia ustawowego, zobowiązana była zawrzeć. Dlatego też wyżej wskazane uchybienia przepisów prawa materialnego przesądziły o wadliwości uchwały, skutkującej koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego w całości. Tym samym nie można było zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Radą Gminy, że uchwałę podjęto z naruszeniem prawa, to jest konieczne było zastosowanie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g.. Sąd I instancji nie naruszył art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a.