Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1278/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 144 i art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska -Rzepecka, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Asesor WSA Aneta Żak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi J. B. i A. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2023 r. znak: DON.7101.37.2023.MMS w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 4 kwietnia 2023 r. znak: DON.7101.37.2023.MMS, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia A.B. i J.B., utrzymał w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 lutego 2023 r., nr 97/2023, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 16 września 2019 r., uzupełnionym pismem z 25 października 2019 r., A.B. i J.B. (dalej jako: skarżący lub inwestorzy) zgłosili Staroście T. zamiar wykonania remontu budynku mieszkalno-gospodarczego i gospodarczego na działce nr [...] w P.. Zgłoszenie obejmowało wykonanie robót zewnętrznych polegających, m.in., na wymianie pokrycia dachowego, a także na wykonaniu prac wewnątrz budynków polegających na skuciu starych wylewek oraz wykonaniu wylewki betonowej wraz z hydroizolacją z papy termozgrzewalnej.

W dniu 9 stycznia 2020 r. PINB w Z. przeprowadził oględziny nieruchomości w trakcie których ustalił, że znajdują się na niej, m.in., fundamenty wraz z płytą żelbetową o wymiarach w rzucie 25,25 m x 8,60 m. Jak ustalił organ, obiekt służy jako utwardzenie i wyrównanie terenu pod magazynowanie materiałów związanych z działalnością gospodarczą. Inwestorzy zaznaczyli, że przedmiotowa działka znajduje się na terenach zalewowych przez co konieczne było wykonanie fundamentu pod utwardzenie. Wskazali, że poprzednio w miejscu fundamentów znajdował się budynek gospodarzy, który został uwidoczniony na mapach ewidencyjnych z lat 1980 oraz na planie zagospodarowania wykonanym w 1974 r. Ustalono również, że inwestorzy legitymują się dokonanym zgłoszeniem na remont budynku gospodarczego, jednak z uwagi na zły stan techniczny oraz możliwe zagrożenie życia i zdrowia inwestorzy przedmiotowy budynek rozebrali.

W dniu 8 czerwca 2020 r. organ powiatowy dokonał ponownych oględzin podczas których stwierdzono, że stan robót nie uległ zmianie od daty poprzedniej kontroli. Ustalono, że roboty budowlane zostały wykonane około listopada-grudnia 2019 r. Zgodnie z informacją podaną przez inwestorów, w dacie budowy fundamentów istniały jedynie pozostałości po budynku gospodarczym. Inwestorzy dokonali zgłoszenia remontu budynku gospodarczego w dniu 17 września 2019 r., które zostało przyjęte w dniu 15 listopada 2019 r.

Pismem z 15 czerwca 2020 r. pełnomocnik uczestnika postępowania W.M. złożył zastrzeżenia do protokołu oględzin z 8 czerwca 2020 r. podnosząc, że na działce nr [...] "od ok 1985 r. nie widnieje żaden budynek, o którym mowa w przedmiotowym zgłoszeniu". Na dowód przedłożono zdjęcie lotnicze działki oraz kopię mapy do celów projektowych wykonaną przez uprawnionego geodetę w dniu 22 września 2009 r., z której wynika, że w tej dacie na działce nr [...] nie było budynku gospodarczego, którego remont został zgłoszony przez inwestorów.

W piśmie pełnomocnika inwestorów adwokata R.M. z 20 czerwca 2020 r. wskazano, że "A. i J.B. wskazują, że w ramach robót budowlanych wykonali w listopadzie 2019 r. utwardzenie terenu płytą betonową dla potrzeb placu składowego i manewrowego dla odbioru i składowania materiałów - ściśle związanego z wykonywaną działalnością gospodarczą. Plac został wykonany w miejscu istniejącego budynku gospodarczo-produkcyjnego (rozebranego z wyłączeniem fundamentów) i na istniejących fundamentach tego budynku. Od strony wschodniej plac wykonano na poziomie gruntu z wypoziomowaniem w kierunku zachodnim. W wyniku wypoziomowania placu od strony zachodniej ze względu na ukształtowanie terenu wynikła potrzeba ustabilizowania placu na wysokość około 1 m powyżej gruntu z prefabrykowanych bloczków betonowych wzmocnionych zaprawą cementową. Wykonana w tym celu stabilizacja terenu zostanie dodatkowo obłożona donicami z prefabrykatów betonowych i obsadzona przy zewnętrznej krawędzi zielenią. W celu wzmocnienia fragmentów placu w miejscach przecięć dylatacyjnych ułożono wzmocnienia poprzeczne z prefabrykatów betonowych (bloczki betonowe) uniemożliwiające osiadanie i tzw. klawiszowanie poszczególnych części placu. Podsumowując, dotychczas wykonane roboty to utwardzenie terenu związane z wykonaniem placu składowo-manewrowego wymagającego mocnej betonowej podbudowy i dobrze wypoziomowanego. (...) Nieruchomość A. i J.B., na której wykonane zostało w/w utwardzenie ma charakter budowlany, zaś utwardzenie powstało w miejscu wcześniej istniejącego budynku i przy wykorzystaniu części jego fundamentów".

W odniesieniu do powyższych ustaleń, a także w oparciu o pozyskane od Głównego Geodety Kraju zdjęcia lotnicze działki nr [...] z okresu obejmującego lata 2009 r. - 2020 r., PINB w Z. postanowieniem z [...] września 2020 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej jako: p.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową fundamentów wraz z płytą żelbetową tworzących plac składowy - na działce ewid. nr [...] w miejscowości P. oraz nałożył na inwestorów obwiązek przedłożenia w terminie do 31 sierpnia 2021 r.: zaświadczenia Wójta Gminy P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu - w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (...), a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia PINB z [...] września 2020 r. złożył J.B. podnosząc w nim, że przedmiotowe fundamenty wybudowano jako element przyszłego ogrodzenia o wysokości nie przekraczającej 2,20 m, a "PINB w Z. nie poczynił ustaleń co do przyszłego przeznaczenia owych fundamentów, a zwłaszcza co na nich zostanie posadowione. Gdyby to uczynił, to ustaliłby, że na fundamencie znajdzie się owo ogrodzenia nie wyższe niż 2,20 m. Oprócz rzeczonego ogrodzenia zostało także wykonane utwardzenie terenu, ale nie w formie płyty żelbetowej, a jedynie cienkiej wylewki betonowej". Wnioskodawca podniósł również, że "w trakcie trwającego postępowania inwestorzy w piśmie z 29 sierpnia 2022 r. zmienili docelowe przeznaczenie ww. obiektu budowlanego wskazując, że będzie to w przyszłości boisko do gry w siatkówkę plażową".

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: MWINB) postanowieniem z 6 lutego 2023 r. nr 97/2023 wydanym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia PINB z [...] września 2020 r.

W wyniku rozpoznania zażalenia inwestorów wniesionego na ww. postanowienie MWINB z 6 lutego 2023 r., zaskarżonym postanowieniem z 4 kwietnia 2023 r. GINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W jego uzasadnieniu GINB wyjaśnił, że mając na względzie, że postępowanie w sprawie przedmiotowych robót budowlanych zostało wszczęte w dniu 21 maja 2020 r., zastosowanie w tej sprawie znajduje przepis art. 48 p.b. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Stosownie bowiem do art. 25 ww. ustawy, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 19 września 2020 r.), przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Zdaniem organu rozpoznającego zażalenie, kontrolowanemu rozstrzygnięciu z [...] września 2020 r. nie można przypisać wady rażącego naruszenia prawa. W odniesieniu do treści art. 48 ust. 2 p.b. GINB wskazał, że w postępowaniu legalizacyjnym kluczowe jest ustalenie na wstępie, czy dany obiekt wymagał pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Odnosząc się do podniesionej w zażaleniu kwestii wadliwej, zdaniem skarżących, kwalifikacji przedmiotu postępowania, GINB stwierdził, że argumentacja skarżących nie zasługuje na uwzględnienie, wyjaśniając, że z akt sprawy prowadzonej przez PINB wynika, iż na kontrolowanej działce znajdują się fundamenty wraz z płytą żelbetową o wymiarach w rzucie 25,25 m x 8,60 m. Zgromadzony materiał dowodowy, w tym pozyskane zdjęcia lotnicze, wskazuje, że przedmiotowe roboty wykonano po 4 lipca 2019 r., zaś dokumentacja fotograficzna nie potwierdza wyjaśnień skarżących dotyczących tego, że na działce istniały pozostałości po budynku gospodarczym, ani tym bardziej stanowiska ich pełnomocnika wyrażonego w piśmie z 20 czerwca 2020 r., że "plac został wykonany w miejscu istniejącego budynku gospodarczo-produkcyjnego (rozebranego z wyłączeniem fundamentów) i na istniejących fundamentach tego budynku". W tych warunkach, zdaniem GINB, prawidłowo organ powiatowy uznał, że wykonane roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż wybudowany przez skarżących fundament tworzący plac składowy należało zakwalifikować jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. Jak wyjaśnił organ, dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy – i w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 11 grudnia 2013 r., II OSK 1722/12, wyrok WSA w Lublinie z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 937/18). Plac składowy o cechach i funkcjach ustalonych w toku postępowania prowadzonego przez PINB jest, jak stwierdził GINB, obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b., a roboty budowlane związane z jego wykonaniem stanowią budowę, o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 p.b. Przedmiotowe fundamenty o wymiarach w rzucie 25,25 m x 8,60 m tworzące plac składowy należy uznać za budowlę (art. 3 pkt 3 p.b.), a w związku z powyższym należało przyjąć, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego polegającego na budowie przedmiotowego obiektu budowlanego powinno poprzedzać uzyskanie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. Z kolei budowa lub wybudowanie obiektu budowlanego w postaci placu składowego bez pozwolenia na budowę skutkuje wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce. Możliwość legalizacji takiego obiektu możliwa jest jedynie w trybie art. 48 ust. 2 p.b., a więc po wstrzymaniu robót budowlanych i po dostarczeniu w zakreślonym przez organ terminie dokumentów niezbędnych do ustalenia, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Organ wyjaśnił, że z uwagi na szczególny tryb, w jakim kontrolowane jest kwestionowane postanowienie wydane w trybie zwykłym, nie może odnieść zamierzonego skutku argumentacja skarżących, iż po dacie wydania kontrolowanego postępowania został złożony wniosek o jego zmianę, w którym wskazano, że "zamiarem nie była budowa fundamentów pod obiekt budowlany", lecz "wykonanie odwodnienia z boiska do gry w siatkówkę plażową". Jak wyjaśnił GINB, bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostają bowiem czynności podejmowane przez organ powiatowy i skarżących po wydaniu postanowienia z [...] września 2020 r.

Skargę na postanowienie GINB z 4 kwietnia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A.B. i J.B., zaskarżając je w całości jako wydane z naruszeniem art. 48 ust. 2 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] września 2020 r., art. 156 § 1 pkt 2, art. 6 oraz art. 7a § 1 k.p.a., a ponadto art. 7 Konstytucji RP. W ocenie skarżących, postanowienie PINB w Z. z [...] września 2020 r. dotknięte jest wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś przeciwny wniosek organów nadzoru obu instancji jest wadliwy. Skarżący wyjaśnili, że poza sporem jest to, że na należącej do nich działce znajdują się fundamenty wraz z płytą żelbetową o wymiarach w rzucie 25,25 m x 8,60 m. Nie jest natomiast prawdą, że obiekt ten w dniu kontroli służył jako utwardzenie i wyrównanie terenu pod magazynowanie materiałów związanych z działalnością gospodarczą, gdyż, jak wskazali, na tym terenie nie było żadnych materiałów, a zwłaszcza związanych z działalnością gospodarczą. Zdaniem skarżących, informacja odnośnie do sposobu użytkowania płyty podana przez ich pełnomocnika nie przesądza o tym, że docelowo będzie to taki właśnie obiekt budowlany i że inwestorzy w ramach postępowania legalizacyjnego muszą ten obiekt jako plac składowy manewrowy dostosować do przepisów prawa. Dobrym prawem inwestora jest bowiem, by samowolnie wykonane elementy budowli o pierwotnie określonym jakimś przeznaczeniu docelowym "legalizować" jako budowlę o innym przeznaczeniu docelowym, o ile jest ona zgodna z ustaleniami mpzp oraz spełnia określone wymogi techniczne. Skoro proces budowlany zakończony nie został, to nie ma przeszkód, by w ramach procedury naprawczej roboty budowlane dokończyć, ale jako zmierzające do wybudowania innego obiektu budowlanego niż pierwotnie zakładany. Skarżący podnieśli, że stanowisko organu uniemożliwiło legalizację ww. elementów budowli, bowiem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowy placu składowego nie dopuszczają, choć dopuszczają szereg innych obiektów budowlanych, które mogłyby w sobie zawierać te już wykonane elementy budowli. Niezależnie od tego, skarżący jako inwestorzy mogą owe elementy wykorzystać do budowy takich budowli, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, przykładowo ogrodzenia o wysokości nie przekraczającej 2,20 m. Zdaniem skarżących, są oni uprawnieni do dowolnej zmiany docelowego przeznaczenia wykonanych elementów budowli, byle było to zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i warunkami technicznymi. Podnieśli, że wyeliminowanie postanowienia PINB w Z. z [...] września 2020 r. z obrotu prawnego pozwoli im dostosować wybudowany fundament i utwardzenie do wymogów prawa w sposób pozwalający na ich legalizację lub ich użytkowanie bez potrzeby legalizacji. Skarżący podnieśli, że wpisanie przeznaczenia obiektu jako plac składowy było rażąco sprzeczne z przepisami - art. 48 ust. 2 oraz ust. 3 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane (Dz. U z 2019r., poz. 1186 z późn. zm.), gdyż zakwalifikowanie fundamentów wraz z płytą żelbetową jako tworzących plac składowy było działaniem poza zakresem wyznaczonym wskazanym przepisem. Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie był uprawniony do kwalifikowania przyszłego przeznaczenia wybudowanej płyty żelbetowej i fundamentu i obowiązany był w tym zakresie ograniczyć się do oceny stanu faktycznego na gruncie, a nie stanu przyszłego i, co najważniejsze, niepewnego.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko dotychczas zajęte w sprawie.

W replice na odpowiedź organu (pismo z dnia 5 lipca 2023 r.) skarżący podniósł, że choć pełnomocnik inwestorów w piśmie z 20 czerwca 2020 r. wskazał, że inwestorzy wykonali utwardzenie terenu dla potrzeb placu składowego i manewrowego, to w postanowieniu z [...] września 2020 r. PINB zakwalifikował obiekt jako plac składowy, pomijając funkcję placu manewrowego, a ma to o tyle znaczenie w sprawie, że budowla placu manewrowo-składowego nie wymaga ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiot sporu stanowi to, czy organy nadzoru obu instancji, które wydały kontrolowane w tej sprawie postanowienia objęte zarzutami rozpoznawanej skargi, prawidłowo przyjęły w nich, że weryfikowane przez nie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. postanowienie PINB w Z. z [...] września 2020 r. nr [...], mocą którego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. organ ten wstrzymał prowadzenie przez skarżących robót budowlanych związanych z budową fundamentów wraz z płytą żelbetową tworzących plac składowy - na działce ewid. nr [...] w miejscowości P., nie jest obarczone żadną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności.

Zdaniem Sądu, w objętych skargą postanowieniach organy trafnie stwierdziły brak podstaw do stwierdzenia nieważności ww. postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a., prawidłowo przyjmując, że nie ma podstaw do uznania, iż zostało ono wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zastosowany w tej sprawie przez PINB przepis art. 48 ust. 2 p.b., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego przez skarżących postanowienia PINB z [...] września 2020 r. upoważniał organ nadzoru budowlanego do wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych, w przypadku ustalenia, że budowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, organ ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie (art. 48 ust. 3 p.b.) następujących dokumentów: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Mając na uwadze brzmienie powyższych przepisów, jak i uwzględniając, że rażące naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją/postanowieniem (tj. nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i jednoznaczny), do rażącego naruszenia zacytowanego powyżej przepisu art. 48 ust. 2 p.b. mogłoby dojść w przypadku, gdyby ustalony przez organy w sprawie stan faktyczny w sposób oczywisty nie odpowiadał jego dyspozycji, co na gruncie tej sprawy niewątpliwie nie miało miejsca. Jak trafnie wskazał GINB, z uwagi na brzmienie ww. przepisu, kluczowe znaczenie w sprawie miała kwalifikacja przedmiotu postępowania przed PINB w Z. pod kątem ustalenia, czy kontrolowany obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wbrew zarzutom skargi, kwalifikacji takiej organ nadzoru budowlanego bez wątpienia zobowiązany był dokonać, gdyż warunkowała ona dopuszczalność zastosowania art. 48 ust. 2 p.b., a uczynić to powinien w odniesieniu do zastanego obiektu (stanu robót), którym w tym przypadku był obiekt zidentyfikowany przez PINB jako fundamenty wraz z płytą żelbetową o wymiarach w rzucie 25,25 m x 8,60 m stanowiące plac składowy, i tak też określany ówcześnie, tj. w toku postępowania zwykłego prowadzonego przez PINB, przez inwestorów oraz ich pełnomocnika (zob. protokół z kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 9 stycznia 2020 r. wraz z jego załącznikami w postaci dokumentacji fotograficznej oraz stanowisko pełnomocnika skarżących zawarte w cytowanym przez organy piśmie z 20 czerwca 2020 r.). Sąd stwierdza, że materiał zdjęciowy zawarty w aktach (załączniki nr 1 i 2 do protokołu z kontroli z 8 czerwca 2020 r.) potwierdza trafność dokonanej przez PINB kwalifikacji tego obiektu, a okoliczność, że pełnomocnik skarżących w piśmie z 20 czerwca 2020 r. określił ten obiekt jako plac manewrowo - składowy nie ma wpływu na wynik sprawy. Ma zatem rację GINB przyjmując, że organ powiatowy nie naruszył prawa w związku z uznaniem, iż wykonane roboty budowlane skutkowały realizacją placu składowego. Takiemu stanowisku PINB w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa. GINB słusznie zauważył, że inwestorzy nie kwestionowali takiej kwalifikacji prawnej obiektu aż do 29 sierpnia 2022 r., kiedy to złożyli wniosek o zmianę postanowienia PINB w Z. z [...] września 2020 r. Stąd nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżących opierające się na twierdzeniu, że postanowienie PINB z [...] września 2020 r. rażąco narusza prawo w związku z nieuprawnionym przyjęciem przez ten organ na potrzeby postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 2 p.b., że dotyczy ono placu składowego. Przypomnieć należy, że w postępowaniu legalizacyjnym ustaleń, czy doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 p.b. organy dokonują na podstawie przepisów i, co do zasady, stanu faktycznego z daty jej dokonania, względnie wykrycia, jeżeli daty wykonania nie da się precyzyjnie ustalić. Jest bowiem niewątpliwe, w świetle brzmienia przesłanki "wymaganego pozwolenia", że to, czy budowa obiektu wymagała pozwolenia na budowę może być oceniane według stanu prawnego z daty wykonania robót budowlanych. Ustalenie, że inwestor wykonał roboty (budowę), o których mowa w art. 48 ust. 1, oznacza zaś, że możliwe jest uruchomienie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 ust. 2 i nast. p.b. Dopiero w trakcie tej procedury należy ustalić aktualny stan faktyczny oraz uwzględnić ewentualną zmianę faktyczną dotyczącą istnienia bądź zakresu dalszego funkcjonowania samowolnie wykonanego obiektu (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r. II OSK 2644/21).

Sąd podkreśla, że sporna w tej sprawie kwestia dotycząca prawnej kwalifikacji obiektu podlegającego legalizacji nie może być rozwiązana w sposób, w jaki domagają się tego skarżący, a więc z pominięciem trybu, w jakim weryfikowane jest w tej sprawie postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 p.b. Przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności określonego aktu administracyjnego nie jest postępowaniem prowadzonym niejako w "trzeciej instancji", w związku z czym weryfikowanie kategorii samowolnie wybudowanego obiektu możliwe jest wyłącznie na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia PINB i stanowiącego jego podstawę faktyczną. W postępowaniu nieważnościowym o konieczności wyeliminowania postanowienia z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc przesądzają wyłącznie te wady postanowienia, które mają charakter kardynalny, oczywisty i tkwią w nim od momentu jego podjęcia. Kwestię tę podniósł trafnie organ w zaskarżonym postanowieniu, przypominając, że weryfikując postanowienie wydane w trybie stwierdzenia nieważności uwzględnia się stan faktyczny i prawny z daty jego wydania, a organ nadzorczy orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego do tego dnia. Powyższa zasada procedowania przez organy obu instancji w zastosowanym w tej sprawie trybie wydaje się być nieobca i skarżącym, zauważyć bowiem trzeba, że w rozpoznawanej skardze również i oni stwierdzają, że "organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego [...] obowiązany był [...] ograniczyć się do oceny stanu faktycznego na gruncie a nie stanu przyszłego i, co najważniejsze, niepewnego". Stanowisko skarżących odnośnie do tej kwestii postrzegać należy jako niekonsekwentne, zważywszy, że obszernym wywodom skargi przedstawionym w celu uzasadnienia ich tezy, że "wpisanie przeznaczenia obiektu jako plac składowy było rażąco sprzeczne z przepisami - art. 48 ust. 2 p.b." kończy refleksja skarżących, że organ "nie był uprawniony do kwalifikowania przyszłego przeznaczenia wybudowanej płyty żelbetowej i fundamentu". Sąd zauważa, że weryfikacja postanowienia PINB w trybie postępowania nieważnościowego na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu zwykłym ma te konsekwencje, że organy nadzoru, co do zasady, nie przeprowadzają w nim postępowania dowodowego dotyczącego okoliczności, które miały miejsce po wydaniu kontrolowanego aktu, na co trafnie wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu, a ponadto zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy analizowany jest przez pryzmat przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyłącznie pod kątem tego, czy kategoria obiektu przyjęta na potrzeby wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 2 p.b. nie została ustalona z rażącym, a więc oczywistym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, wniosku takiego nie sposób w tej sprawie w sposób uprawniony wyprowadzić, gdyż w jej realiach brak jest jakichkolwiek okoliczności, które pozwalały w sposób uprawniony przyjąć, że ocena PINB, iż obiekt, którego dotyczyło wydane przez ten organ postanowienie z [...] września 2020 r. stanowi plac składowy została podjęta w warunkach rażącego naruszenia prawa. Sąd z pełną aprobatą akceptuje wniosek GINB, jako niewadliwie przyjęty, że argumentacja skarżących łącząca zasadność stwierdzenia nieważności postanowienia PNB z [...] września 2020 r. ze zdarzeniami, które miały miejsce po dacie wydania tegoż postanowienia nie dawała podstaw do wydania rozstrzygnięcia o innej treści, niż wydane przez organy obu instancji w tej sprawie.

Brak jest ponadto podstaw do uznania, że z rażącym naruszeniem prawa organy zakwalifikowały przedmiotowy plac składowy jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. W odniesieniu do definicji zawartej w powyższym przepisie oraz cytowanych przez GINB poglądów judykatury wyrażanych na gruncie ww. przepisu w odniesieniu do obiektów klasyfikowanych jako place składowe, trafnie bowiem GINB uznał, że mając na uwadze dokonane w tym przepisie wyliczenie przykładowych budowli, należy przyjąć, iż brak wprowadzenia szczegółowego opisu danego obiektu, które wskazywałoby na potrzebę zawężenia definicji legalnej do określonego jego rodzaju (typu) powoduje, że każdy obiekt, który mieści się w językowym znaczeniu użytego wyrażenia, stanowi budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 p.b. Niewadliwie również organ wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że utwardzenie gruntu, które jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy stanowi wykonanie budowli, na co wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 11 grudnia 2013 r., II OSK 1722/12, wyrok WSA w Lublinie z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 937/18). Mając zatem na uwadze brzmienie ww. przepisów oraz prezentowane na ich gruncie stanowisko judykatury, nie sposób zdaniem Sądu, uznać, że przyjęcie przez PINB, iż kontrolowany przezeń obiekt, a więc plac składowy o cechach i funkcjach ustalonych w toku postępowania, jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b., a roboty budowlane związane z jego wykonaniem stanowią budowlę (art. 3 pkt 3 p.b.), a w związku z tym wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, rażąco narusza powołane przepisy. Jako że powyższe ustalenia odpowiadały dyspozycji art. 48 ust. 2 p.b., to nie sposób zarazem twierdzić, że wydanie przez PINB kwestionowanego postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i nakładającego na inwestorów obowiązek dostarczenia dokumentacji, o której mowa w tym przepisie, rażąco art. 48 ust. 2 p.b. naruszało.

W tych okolicznościach sprawy Sąd wskazuje, że w całości podziela stanowisko GINB wyrażone w odpowiedzi na skargę w odniesieniu do zarzutów w niej sformułowanych przez inwestorów, że z uwagi na to, iż kwestionowane przez skarżących rozstrzygnięcie PINB z [...] września 2020 r. znajduje oparcie w zgromadzonym przez ten organ materiale dowodowym i odpowiada zastosowanym przez PINB przepisom prawa materialnego, niewadliwie zinterpretowanym odmowa stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w Z. była rozstrzygnięciem prawidłowym, a podstaw ku przyjęciu odmiennego wniosku nie daje w szczególności podważanie przez inwestorów kwalifikacji prawnej obiektu poprzez wskazywanie w postępowaniu nieważnościowym licznych potencjalnych, alternatywnych sposobów wykorzystania przedmiotowego obiektu w przyszłości. Jak wskazano powyżej, weryfikacja prawidłowości aktu stosowania prawa następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania, nie zaś stanu istniejącego w toku postępowania nieważnościowego, "nowego poziomu wiedzy" w danej dziedzinie, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej albo dodatkowych wyjaśnień strony (zob. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2021 r. VII SA/Wa 1735/21). Uzasadnienie rozpoznawanej skargi nie zawiera żadnej argumentacji prawnie doniosłej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i nie może stąd mieć wpływu na wynik tej sprawy. Sąd stwierdza ponadto, że dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia nie dopatrzył się w nim innych wadliwości, które mogłyby wpłynąć na kierunek rozstrzygnięcia. Brak jest podstaw do uznania, że organy naruszyły art. 6 oraz art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Sąd uznał również, że GINB prawidłow ocenił, że w stosunku do kontrolowanego postanowienia PINB z [...] września 2020 r. nie ziściły się pozostałe przesłanki nieważności wynikające z art. 156 § 1 k.p.a., tj. przesłanki określone przepisami art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 3-7 k.p.a.

Z powołanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.