Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 984/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Naczelnik Urzędu Skarbowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt I SAB/Sz 24/23 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w M. na bezczynność Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. sp. z o.o. z siedzibą w M. na rzecz Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt I SAB/Sz 24/23 oddalił skargę E. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej także jako: Spółka) na bezczynność Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 14 września 2023 r. Spółka zwróciła się do organu, w trybie dostępu do informacji publicznej, o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie odpowiedzi na pytanie "czy [...] Urząd Skarbowy w S. jest urzędem skarbowym państwa polskiego oraz jakie jest jego umocowanie w prawie państwa polskiego do stosowania polskiego prawa w szczególności ustawy Ordynacja podatkowa w zakresie kontroli oraz czynności sprawdzających oraz przekazanie posiadanych przez [...] Urząd Skarbowy w S. dokumentów potwierdzających jego status jako urzędu skarbowego państwa polskiego".

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 29 września 2023 r. poinformował Spółkę, że żądane przez nią dane nie stanowią informacji publicznej w myśl art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu wyjaśnienie podstawy prawnej działań organu nie jest informacją o sprawach publicznych, nie należy do sfery faktów, jest jedynie kwestią prawną. W związku z tym organ podkreślił, że w trybie dostępu do informacji publicznej nie jest możliwe uzyskanie porad prawnych, dokonanie wykładni prawa, czy też wydanie opinii na wniosek zainteresowanego podmiotu. Natomiast w zakresie żądania udostępnienia dokumentów potwierdzających status [...] Urzędu Skarbowego w S. organ poinformował, że zakres działania, terytorialny zasięg i organizację Urzędu Skarbowego określają w szczególności ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej, ustawa – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, ustawa o finansach publicznych, zarządzenie Ministra z dnia 5 lutego 2019 r. w sprawie organizacji Krajowej Informacji Skarbowej, izby administracji skarbowej, urzędu skarbowego, urzędu celno-skarbowego i Krajowej Szkoły Skarbowości oraz nadania im statutów, rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie właściwości organów podatkowych, rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib dyrektorów izb administracji skarbowej, naczelników urzędów skarbowych i naczelników urzędów celno-skarbowych oraz siedziby dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, rozporządzenie Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 28 grudnia 2020 r. w sprawie niektórych podatników i płatników, w odniesieniu do których zadania są wykonywane przez naczelnika urzędu skarbowego innego niż właściwy miejscowo. Jednocześnie organ wskazał adres, pod którym dostępny jest Regulamin organizacyjny [...] Urzędu Skarbowego w S. na stronie BIP i wyjaśnił, że na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zachodzi obowiązek przekazania Spółce tego dokumentu w trybie wnioskowym.

Pismem z dnia 3 października 2023 r. Spółka wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jej wniosku, w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz Spółki sumy pieniężnej w wysokości 2 000 złotych oraz zasądzenie od organu na rzecz Spółki wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że organ nie udzielił jej żądanych informacji, w szczególności nie odpowiedział czy jest urzędem skarbowym Rzeczypospolitej Polskiej, ani też nie przekazał dokumentów potwierdzających status organu jako urzędu skarbowego Rzeczypospolitej Polskiej i błędne – w ocenie Spółki – uznał jej żądanie za wniosek o udzielenie porady prawnej, dopuszczając się w ten sposób bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości wskazując, że Spółka domaga się wyjaśnienia przyczyn figurowania [...] Urzędu Skarbowego w S. w rejestrach "DUNS i SIC", co w jej ocenie wzbudza wątpliwość czy [...] Urząd Skarbowy w S. jest urzędem skarbowym Rzeczypospolitej Polskiej, czy też prywatną firmą, zaś w ocenie organu tak zakreślone żądanie nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej i w takiej sytuacji nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, organ zaznaczył, że w skierowanej do Spółki odpowiedzi wskazał zasadnicze akty prawne regulujące działalność i właściwość Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. Spółka została także poinformowana o dostępnym w BIP Regulaminie organizacyjnym [...] Urzędu Skarbowego w S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt I SAB/Sz 24/23 oddalił skargę Spółki na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że w niniejszej sprawie Spółka zarzuciła organowi bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej na jej wniosek z dnia 14 września 2023 r. wobec nieudzielenia jej żądanej w tym wniosku informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaznaczył, że poza sporem jest, że organ, do którego został skierowany powyższy wniosek - Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w S., jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Odnosząc się zaś do zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: polityce wewnętrznej i zagranicznej; podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, majątku, którym dysponują); zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych); danych publicznych (treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu; stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej, i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego; treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej; informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych); majątku publicznym. Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odnosi się w pierwszym rzędzie do informacji publicznej dotyczącej sfery faktów. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Sąd I instancji wyjaśnił także, że należy mieć na względzie, że pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organu, tj. tego, że dotyczą realizacji zadań publicznych. Prawo do informacji publicznej co do zasady dotyczy sfery faktów, a więc informacji, która realnie istnieje w dniu składania wniosku. Chodzi tutaj o obiektywne dane, fakty, wiadomości, czy wydarzenia (por. wyrok NSA z 7 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1479/21), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że nie wszystko to, o co wnioskodawcy zwracają się do organów władzy publicznej stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnił, że informacji publicznej nie będzie więc stanowiło m.in. zapytanie o opinię, czy stanowisko organu co do konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa, zwracanie się do organu o dokonywanie wykładni przepisów, w tym wnioski stanowiące w istocie prośbę o udzielenie porady prawnej.

Przechodząc do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy Sąd I instancji przypomniał, że w swoim wniosku Spółka żądała udzielenia informacji czy [...] Urząd Skarbowy w S. jest urzędem skarbowym państwa polskiego oraz jakie jest jego umocowanie w prawie państwa polskiego do stosowania polskiego prawa, w szczególności ustawy Ordynacja podatkowa w zakresie kontroli oraz czynności sprawdzających, zaś pismem z dnia 29 września 2023 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek Spółki, zasadnie – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie - wskazując w zakresie umocowania do stosowania prawa i Ordynacji podatkowej, że informacje takie nie wypełniają przesłanki przedmiotowej do udzielenia odpowiedzi w trybie dostępu do informacji publicznej, skoro dotyczą wyjaśnienia podstawy prawnej, charakteru i istoty przepisów prawa, nie zaś sfery faktów. Sąd I instancji uznał, że w zakresie żądania dokumentów potwierdzających status organu prawidłowo wskazano Spółce podstawy prawne dotyczące właściwości miejscowej, rzeczowej oraz organizacji działania organu.

Ponadto, Sąd I instancji zauważył, że w treści pisma organ wskazał, że wnioskowane informacje dotyczące jego statusu są ogólnodostępne i znajdują się w BIP w dokumencie pn. Regulamin organizacyjny [...] Urzędu Skarbowego w S., podając adres do strony internetowej.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przypomniał, że w ramach regulacji zawartej w art. 7 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca określił sposoby udostępnienia informacji publicznej, wśród których wyszczególnił m.in. udostępnienie w formie ogłoszenia informacji publicznych w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1) oraz udostępnienie na wniosek, o którym mowa w art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej (pkt 2). Natomiast tryb wnioskowy jest przewidziany dla informacji, których nie zamieszczono w BIP, co wynika z art. 10 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym określono, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek. W związku z tym Sąd I instancji wskazał, że art. 10 ust. 1 wprowadza tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji, co oznacza, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, jeżeli została ona ujawniona w BIP lub centralnym repozytorium. W przypadku zatem złożenia w takiej sytuacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP wraz z podaniem precyzyjnego adresu internetowego, pod którym się ona znajduje, co też organ w niniejszej sprawie uczynił. Żądanie udostępnienia informacji publicznej zamieszczonej w BIP lub centralnym repozytorium jest więc bezprzedmiotowe, a organ powinien ograniczyć się jedynie do pisemnego poinformowania wnioskodawcy o tej okoliczności (patrz. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz Lex, wyd. III).

W związku z powyższym w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarga Spółki jest niezasadna, bowiem organ nie dopuścił się bezczynności, gdyż wniosek Spółki został rozpatrzony przez organ, jeszcze przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji w kontrolowanej sprawie nie można uznać, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, skoro udzielił odpowiedzi na wniosek we właściwej formie, zaś niezadowolenie Spółki z treści udzielonej odpowiedzi nie dowodzi tego, że organ pozostaje w bezczynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka, zaskarżając wyrok w całości i oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi, który wydał wyrok lub ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku przez zobowiązanie organu do udzielenia Spółce, w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, informacji publicznej "czy [...] Urząd Skarbowy w S. jest urzędem skarbowym państwa polskiego", a także o zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię i uznanie, że organ pismem z dnia 29 września 2023 r. udzielił Spółce informacji publicznej w zakresie "czy [...] Urząd Skarbowy w S. jest urzędem skarbowym państwa polskiego" i z tego powodu niesłuszne oddalenie skargi wniesionej na bezczynność organu, m.in. w zakresie nieudzielenia Spółce informacji publicznej w zakresie "czy [...] Urząd Skarbowy w S. jest urzędem skarbowym państwa polskiego".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji uznał, że organ jeszcze przed wniesieniem przez Spółkę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie pismem z dnia 29 września 2023 r. prawidłowo rozpatrzył wniosek Spółki, a co za tym idzie, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niezasadna. Jednak w ocenie strony skarżącej kasacyjnie z powyższym rozstrzygnięciem nie sposób jest się zgodzić, bowiem bezspornym jest, że Spółka wnioskiem z dnia 14 września 2023 r. zażądała udostępnienia informacji publicznej w zakresie udzielenia odpowiedzi "czy [...] Urząd Skarbowy w S. jest urzędem skarbowym państwa polskiego", a organ na powyższe pytanie nie udzielił odpowiedzi, co z kolei zdaniem strony skarżącej kasacyjnie świadczy o tym, że dopuścił się bezczynności w tym zakresie, która zresztą wciąż się utrzymuje i wymaga zobowiązania organu przez Sąd do dzielenia żądanej informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od Spółki na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podkreślając jednocześnie, że udzielona Spółce odpowiedź na wniosek zawierała jednoznaczne ustosunkowanie się do jej żądania. Co więcej, zdaniem organu z udzielonej Spółce odpowiedzi wynika jednoznacznie, że [...] Urząd Skarbowy w S. działa jako organ administracji rządowej w oparciu o obowiązujące w Rzeczypospolitej Polskiej przepisy prawa. Organ podkreślił, że niesformułowanie odpowiedzi na wniosek Spółki w taki sposób, w jaki tego oczekiwała nie stanowi nieudzielenia żądanej informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Mając na uwadze sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.

Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem zarzutu do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.

Zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany jako naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej zwanej: u.d.i.p. w związku z art. 61 Konstytucji RP, przez "błędną wykładnię i uznanie, że organ pismem z dnia 29 września 2023 r. udzielił Spółce informacji publicznej w zakresie "czy [...] Urząd Skarbowy w S. jest urzędem skarbowym państwa polskiego" i z tego powodu niesłuszne oddalenie skargi wniesionej na bezczynność organu, m.in. w zakresie nieudzielenia Spółce informacji publicznej w zakresie "czy Z. Urząd Skarbowy w S. jest urzędem skarbowym państwa polskiego".

Zarzut ten nie mógł odnieść skutku ze względu na jego wadliwą konstrukcję. Poza wskazaną wyżej kwestią niewypełnienia przez autora skargi kasacyjnej obowiązku oznaczenia podstaw kasacyjnych poprzez wskazanie konkretnego naruszenia, czy to z podstawy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jako naruszenia prawa materialnego, czy z podstawy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jako naruszenia przepisów procesowych, również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wskazał, czy jego intencją było podniesienie zarzutów naruszenia prawa materialnego, czy też przepisów postępowania.

Przyjmując jednak, że autor skargi kasacyjnej zmierzał do wytknięcia Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 61 Konstytucji RP, podkreślić należy, że strona skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa powinna wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega w jej ocenie błędne rozumienie przywołanych w zarzucie przepisów u.d.i.p. w związku z art. 61 Konstytucji RP przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji.

Jednak poza wskazaną wyżej kwestią, to zarzut ten – analizowany jako zarzut naruszenia prawa materialnego - nie mógł odnieść skutku przede wszystkim z uwagi na jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, bowiem upatruje naruszenia art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 61 Konstytucji RP w nieprawidłowym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że organ udzielił Spółce informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na pytanie "czy [...] Urząd Skarbowy w S. jest urzędem skarbowym państwa polskiego". Strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje zatem ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie odpowiedzi organu na wniosek Spółki o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051).

Zakwestionowanie ustaleń faktycznych Sądu I instancji możliwe jest wyłącznie poprzez podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Chcąc zatem zakwestionować prawidłowość oceny wniosku o udostępnienie informacji publicznej, czy też odpowiedzi na taki wniosek, należy wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024, poz. 572), dalej jako k.p.a., zgodnie z którą "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...)". W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając, że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21).

Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak i odpowiedzi na ten wniosek, jest oceną jednego z istotnych elementów sprawy udostępnienia informacji publicznej, konieczne byłoby zatem sformułowanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i wskazanie na art. 10 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek", z jednoczesnym powiązaniem go z normami wskazującymi sposób czynienia użytku z kompetencji do rozpoznania tego wniosku, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.

Powołana wyżej argumentacja świadczy o nieskuteczności sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 61 Konstytucji RP.

Skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.