Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1174/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6279 Inne o symbolu podstawowym  627
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 459 ust. 1, art. 462 ust. 1 i 2, art. 462 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 35
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 189d, art. 189f par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1913/20 w sprawie ze skargi S. z siedzibą w R. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1913/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. z siedzibą w R. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] maja 2019 r. w trakcie kontroli granicznej autobusu kursowego marki N. o numerze rejestracyjnym [...] relacji T. (Ukraina) - R. (Łotwa) należącego do S. ustalono, że kontrolowany przewoźnik przywiózł do granicy państwowej RP obywatelkę Ukrainy, A. R., ur. [...] r., legitymującą się zwykłym paszportem o serii i numerze [...], wydanym w dniu [...] grudnia 2014 r. przez władze Ukrainy, ważnym do dnia [...] grudnia 2024 r., nieposiadąjącą ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.

Komendant Placówki Straży Granicznej w D. decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] odmówił obywatelce Ukrainy, A. R. wjazdu na granicy oraz w dniu [...] maja 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia na S. kary administracyjnej i decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] nałożył karę w wysokości 3000 euro, tj. 12.768,30 zł za przywiezienie w dniu [...] maja 2019 r. drogą lądową do granicy RP ob. Ukrainy, A. R. legitymującej się niebiometrycznym paszportem, nie posiadającej ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Komendant PSG w D., powołując się na art. 462 ust. 1-2 i 4-5 uoc, nałożył na przewoźnika S. karę administracyjną w wysokości 3 000 euro, co po przeliczeniu (zgodnie z art. 462 ust. 4 uoc) na złote według średniego kursu ogłoszonego przez Narodowy Bank Polski dla tej waluty w dniu wydania decyzji o nałożeniu kary administracyjnej na przewoźnika stanowi 12 779,70 zł za przywiezienie w dniu [...] maja 2019 r. drogą lądową do granicy Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemki nie posiadającej ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Polski.

W odwołaniu od ww. decyzji przewoźnik zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 459 ust. 1 oraz art. 462 ust. 1 uoc poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a w efekcie ich zastosowanie w sytuacji, w której brak było podstaw do ich zastosowania;

b. art. 462 ust. 3 pkt 2 uoc poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w efekcie jego niezastosowanie w sytuacji, w której organ powinien to uczynić w kontekście:

– art. 26 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.U.UE.L. 239 z 2000 r. str. 19, dalej: "Konwencja lub Konwencja wykonawcza") oraz

– art. 4 Dyrektywy Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r. uzupełniającej postanowienia art. 26 Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. (Dz.U.UE.L. 187 z 2001 r. str. 45., dalej: "Dyrektywa lub Dyrektywa Rady 2001/51/WE");

– art. 7 i 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz.Urz. z dnia 23 marca 2016 r., s. 1, dalej: "kgS");

– art. 189 f § 1 pkt 1 K.p.a.

c. naruszenie art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której organ powinien ten przepis zastosować.

Przewoźnik wskazał, że wykładnia art. 459 ust. 1 oraz art. 462 ust. 1 uoc, dokonana przez organ zakłada automatyzm odpowiedzialności przewoźnika z samego faktu, że pasażer nie posiada odpowiedniego dokumentu. Automatyzm ten przejawia się w tym, że organ zrównuje skutek w postaci pojawienia się na granicy pasażera bez odpowiedniego dokumentu (lub z dokumentem, którego okres ważności jeszcze się nie zaczął) z brakiem podjęcia należytych starań (dochowania staranności) przez przewoźnika. Tymczasem właściwe wdrożenie przepisów wymaga nie literalnego przytoczenia zwrotu "wszelkie niezbędne środki", a także związanego z tym zwrotem terminu "należyta staranność", ale posłużenia się kontekstem celu regulacji, zasadą proporcjonalności oraz faktycznych możliwości przewoźnika. Dochodzi do nieuzasadnionego wymagania od przewoźników (nieposiadających odpowiednich uprawnień kontrolnych ani środków) dublowania czynności realizowanych przez Straż Graniczną i oczekiwania od przewoźników absolutnej skuteczności w zakresie kontroli dokumentów".

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. [...], Komendant Główny Straży Granicznej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 462 ust. 6 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm., określanej dalej jako: "uoc"), po rozpatrzeniu odwołania, wniesionego przez przewoźnika: S., R. (Łotwa), (określanego dalej jako "Przewoźnik", "Skarżący", od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w D. nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie nałożenia na przewoźnika kary administracyjnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, po przedstawieniu odnośnych przepisów organ stwierdził, że odpowiedzialność przewoźnika ma charakter obiektywny, co oznacza, że organ administracji publicznej nie ma obowiązku badania stopnia zawinienia lub szkodliwości czynu przewoźnika. Odwołując się do orzecznictwa (wyroku NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 157/16), wskazał, że art. 462 ust. 1 uoc nie stanowi podstawy prawnej dla dokonywania oceny subiektywnego zachowania podmiotu sankcjonowanego, a jedynie do powiązania odpowiedzialności przewoźnika z obiektywnym naruszeniem prawa, polegającym na przywiezieniu do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium RP. Przy jego stosowaniu organ nie ma obowiązku badania stopnia zawinienia lub szkodliwości czynu. Przewoźnik obowiązany jest dokładnie zbadać dokumenty, posiadane przez cudzoziemca (wizy i zezwolenia uprawniające do wjazdu i pobytu na terytorium RP) przed zawarciem z nim umowy przewozu. Do obowiązku przewoźnika należy ustalenie, czy okazane przez cudzoziemca dokumenty są ważne w dacie wjazdu do Polski (podobnie: NSA w wyroku z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 157/16 oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2977/16, WSA w Warszawie w wyrokach z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2951/16 oraz z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2977/16).

W wyroku z dnia 16 lutego 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2478/16), WSA w Warszawie wskazał, że w zakresie tego obowiązku mieści się: "dokonanie oględzin każdego z tych dokumentów dla stwierdzenia w szczególności, że dokument w dacie wjazdu na terytorium RP jest już ważny bądź nadal jest ważny; że nie ma widocznych śladów przerobienia lub podrobienia. Przewoźnik i zatrudniony przezeń pracownik (np. kierowca autobusu rejsowego obowiązani są wykonać ten obowiązek ze szczególną starannością, znamionującą profesjonalistę). Instrumentem prawnym przysługującym przewoźnikowi jest odmowa zawarcia z cudzoziemcem umowy przewozu do granicy i uniemożliwienie cudzoziemcowi wejścia na pokład autobusu".

Dalej organ zauważył, że każdy przewóz osób odbywa się w oparciu o umowę o przewóz osób, a przewoźnik, jako właściciel środka transportu, decyduje, z kim taka umowa może być zawarta i kto zostanie wpuszczony na pokład pojazdu. Wbrew twierdzeniom odwołania, przewoźnik może zorganizować sobie powyższą kwestię w dowolny, dogodny dla siebie sposób.

W ocenie organu dochowanie należytej staranności przez przewoźnika nie ogranicza się do przeprowadzenia szkoleń dla pracowników. Odpowiedzialność przewoźnika nie jest też oparta wyłącznie na winie umyślnej nie ma zatem znaczenia to, że przywiezienie do granicy cudzoziemca nieposiadającego uprawnień do wjazdu i pobytu na terytorium RP było skutkiem "własnego zaniedbania pracowników przewoźnika". W ocenie organu odwoławczego nie było możliwości zastosowania przesłanki negatywnej art. 462 ust. 3 pkt 2 uoc, umożliwiającej odstąpienie od nałożenia kary. Zakres czynności kontrolnych przewoźnika stanowi tylko wąski element zadań Straży Granicznej.

Rolą osoby działającej w imieniu przewoźnika jest sprawdzenie, czy cudzoziemiec, zamierzający przekroczyć granicę RP na pokładzie jednostki tego przedsiębiorcy, ma ważne dokumenty uprawniające do wjazdu na teren RP. Rzetelne wykonanie tego obowiązku w niniejszej sprawie pozwoliłoby na stwierdzenie, że cudzoziemka, korzystająca z usług przewoźnika w dniu planowego przekroczenia granicy, nie posiadała dokumentu upoważniającego do wjazdu na terytorium RP w tym dniu. Na przewoźniku spoczywał więc jedynie obowiązek poprawnego odczytania dat umieszczonych na wizie tej cudzoziemki i zestawienie ich z datą dzienną planowanego przekroczenia granicy. Nie jest to czynność wymagająca specjalnych umiejętności, czy też skomplikowana.

Wobec tego bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje, zarówno okoliczność przeprowadzania szkoleń dla pracowników, jak fakt dokonania przez pilotkę kontroli posiadanych przez pasażerów dokumentów. Organ podkreślił, że samo sprawdzanie dokumentów - jak się okazało nieskuteczne i wadliwe - nie zwalnia od odpowiedzialności za przewóz osoby, nie posiadającej wizy. Weryfikacja powinna być prawidłowa, a sam fakt znajdowania się w autokarze przewoźnika pasażerki, nie posiadającej ważnej wizy, w dniu przekroczenia granicy RP, świadczy o braku odpowiedniej weryfikacji, za co odpowiedzialny jest - mocą ustawy - przewoźnik. Dalej organ wywodził, że nie zwalnia przewoźnika z odpowiedzialności fakt, iż pilotka, pomimo odbycia odpowiedniego szkolenia i poinformowania jej o ciążących na przewoźniku obowiązkach, nie dopełniła ich z własnego zaniedbania. Skoro na mocy art. 459 uoc na przewoźniku ciążyły obowiązki kontrolne to przewoźnik ten powinien powierzyć ich wykonywanie osobie, która dostatecznie zna zakres tych obowiązków. Skutki zaniechania określa jasno art. 462.

Nadto organ nadmienił, że sprawdzenie uprawnień wjazdowych pasażera było w tym przypadku bardzo proste, co oznacza, że zaistniała sytuacja była wynikiem braku staranności pracownika przewoźnika podczas realizowania obowiązku nałożonego przepisami uoc. Czynności kontrolne jakie winien przeprowadzić przewoźnik, aby nie być obciążonym karą, o której mowa w art. 462 uoc, ograniczają się jedynie do rzetelnego sprawdzenia, czy cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium RP posiada ważny dokument podróży, uprawniający do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Nie chodzi tu o sprawdzenie czy dokumenty te posiadają cechy autentyczności.

Ustawa nie definiuje pojęcia "należytej staranności", a art. 355 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.) stanowi, że nie ma jednego, powszechnie obowiązującego wzorca, lecz trzeba go określić z uwzględnieniem "staranności ogólnie wymaganej w stosunkach danego rodzaju". Zgodnie z regulacją zawartą w tym przepisie, przy ocenie należytej staranności, w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, należy brać pod uwagę jej zawodowy charakter. Winna być ona oceniana przy uwzględnieniu wiedzy, doświadczenia i umiejętności praktycznych, jakie są wymagane od przedsiębiorcy. Podmiot wykonujący przejazd musi mieć świadomość obowiązków prawnych. Jakakolwiek niewiedza w tym zakresie stanowi okoliczność obciążającą, (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3120/14). Nie korelują z należytą starannością zachowania podmiotu odbiegające w swej istocie od właściwego dla tego podmiotu probierza staranności, podejmowane w oderwaniu od istniejących uwarunkowań, doświadczenia życiowego, a także powinności przewidywania następstw zachowania. Zdaniem organu, o należytej staranności świadczyłoby podjęcie właściwej decyzji o nieprzyjęciu cudzoziemca na pokład, co nie przekraczało możliwości przewoźnika wykonującego regularne przewozy.

Z uwagi na kategoryczne sformułowanie użyte w art. 462 ust. 1 uoc "nakłada się karę administracyjną" organ dysponuje uznaniowością jedynie przy określeniu wysokości kary. Czynności jakie winien wykonywać przewoźnik nie mogą ograniczać się jedynie do sprawdzenia, czy cudzoziemiec posiada jakikolwiek dokument, bez równoczesnego sprawdzenia, czy jest on ważny i uprawnia do wjazdu w znaczeniu okresu, na jaki one zostały wydane od daty początkowej do końcowej (art. 23 uoc oraz art. 6 ust. kgS).

Skarżący jest profesjonalnym przewoźnikiem, posiadającym zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym. Skoro przewoźnikowi znane są regulacje prawne, dotyczące wymierzania kar za dostarczenie do odprawy granicznej pasażera bez ważnych dokumentów, to samo sprawdzenie faktu posiadania takiego dokumentu mieści się w wymaganiach należytej staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. W przypadku dostarczenia przez przewoźnika do odprawy osoby, której brak dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy jest w sposób prosty do stwierdzenia przez osobę posiadająca wiedzę w tym zakresie, przewoźnik nie może zwolnić się z odpowiedzialności. Tym samym, okoliczność, że pilotka autobusu nie zorientowała się, że termin ważności wizy ob. Ukrainy, A. R. rozpoczyna się dopiero następnego dnia, nie świadczy o dochowaniu należytej staranności.

Dalej organ wskazał, że z rozpytania J. I. - pilotki, a zarazem pracownika przewoźnika wynika, że miała świadomość spoczywającego na niej obowiązku dokładnego przeprowadzenia kontroli dokumentów. Zapytana, czy sprawdzała czy wszyscy pasażerowie posiadają dokumenty uprawniające do wjazdu na terytorium RP i państw obszaru Schengen, oświadczyła: "Tak, sprawdzałam, ale nie wiem jak to się stało, że nie zauważyłam, że tej Pani wiza zaczyna się jutro. To moja wina, najwidoczniej, źle to sprawdziłam".

Za niezrozumiały organ uznał zarzut naruszenia art. 7 i 8 kgS, wskazując, że kontrola graniczna, dokonywana przez Straż Graniczną, w ramach której sprawdzane są także dokumenty, nie zwalnia przewoźnika z nałożonego na niego ustawowego obowiązku kontrolnego. Niewątpliwie, funkcjonariusze Straży Granicznej, na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 305) oraz ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1776), zostali wyposażeni w uprawnienia do dokonywania szerokiego katalogu czynności. Zakres czynności kontrolnych przewoźnika stanowi jedynie wąski element zadań Straży.

Przepisy dotyczące odpowiedzialności przewoźnika zostały wprowadzone do uoc z konieczności harmonizacji prawa wewnętrznego z dorobkiem Schengen, tj. Dyrektywą Rady 2001/51/WE, która ma prowadzić do uzupełnienia postanowień z art. 26 Konwencji Wykonawczej. Dyrektywa w motywie 1 i 2 preambuły wyszczególnia cel, jakim jest skuteczne zwalczanie nielegalnej migracji. Cel ten winien być osiągnięty poprzez wdrożenie działań prewencyjnych, a jednym z nich jest nakładanie kar administracyjnych na przewoźników, które jak stanowi art. 4 ust. 1 Dyrektywy, mają być odstraszające, skuteczne i proporcjonalne. Kara administracyjna ma służyć wymuszeniu efektywniejszego postępowania przewoźnika w przyszłości w realizacji jego obowiązków. Celem jest przeciwdziałanie temu, aby przewoźnicy nie stwarzali warunków sprzyjających nielegalnej imigracji.

Zatrudniona przez Przewoźnika pilotka (stewardessa), J. I., w dniu [...] maja 2019 r., sprawdziła dokument paszportowy A. R., lecz uczyniła to niedokładnie - nie zwróciła uwagi, iż w tym przypadku wiza jeszcze nie rozpoczęła swojej ważności. W tak ustalonym stanie faktycznym nie sposób uznać, że Przewoźnik należycie wywiązał się z obowiązków nałożonych powołanymi wyżej przepisami uoc. Profesjonalny przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego, i zatrudnieni przez przewoźnika pracownicy, obowiązani są dokonywać badania dokumentów cudzoziemca, przed zawarciem z nim umowy przewozu. W granicach tego obowiązku mieści się dokładne dokonanie oględzin dokumentów dla stwierdzenia w szczególności, czy w ogóle uprawniają one do wjazdu i pobytu, czy dokument w dacie wjazdu na terytorium RP jest już ważny bądź nadal ważny.

Organ podkreślił, że brak uzyskania wiedzy przez pilotkę co do daty początkowego terminu ważności okazanej jej wizy był spowodowany nieuwagą, a data rozpoczęcia ważności wizy jest jednym z głównych elementów naklejki wizowej. Jej odczytanie nie wymaga wiedzy eksperckiej czy też stosownych urządzeń. Termin ważności wizy wynika wprost z danych zamieszczonych w naklejce wizowej. Wygląd wizy winien być znany przewoźnikowi zajmującemu się przewozem osób nie będących obywatelami polskimi. Naklejka wizowa zawiera termin ważności wizy, który to termin jest umieszczany w stałym polu, zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady (WE) nr 1683/95 z dnia 29 maja 1995 r. ustanawiającego jednolity formularz wizowy, co czyni weryfikację terminu ważności wizy łatwą w przypadku wglądu do niej. Za taką właśnie interpretacją przemawia zastosowane przez ustawodawcę sformułowanie "podejmuje wszelkie niezbędne środki", co wskazuje na wysoki miernik staranności, którego powinien dochować przewoźnik.

W ocenie organu nie doszło do naruszenia art. 26 Konwencji wykonawczej. Wbrew twierdzeniom odwołania, w omawianej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 4 Dyrektywy. Ów przepis jednoznacznie wskazuje wysokość kar jakie w prawie krajowym państw członkowskich winny być nakładane na przewoźników. Uoc wprowadza kary odpowiadające wysokości kar określonych w Dyrektywie.

Po rozważeniu - w oparciu o art. 189d K.p.a. - przesłanek zasadności wymierzenia kary w kontekście dołożenia przez niego należytej staranności, o której mowa w art. 462 ust. 3 pkt 2 uoc, organ stwierdził, że brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 189 f § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ obligatoryjnie wydaje decyzję o odstąpieniu od wymierzenia kary i poprzestaje na udzieleniu pouczenia, jeżeli stwierdzi, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Nielegalna imigracja jest jednym z najpoważniejszych deliktów granicznych, a przekroczenie granicy RP stanowi wykroczenie - w myśl art. 49 a § 1 i 2 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r. poz. 821, ze zm.) lub przestępstwo - w przypadku przekroczenia granicy połączonego z użyciem przemocy, groźby podstępu lub polegającego na współdziałaniu z innymi osobami na podstawie art. 264 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1950). Cel wprowadzenia przepisów ustanawiających zobowiązania przewoźników do podjęcia wszelkich niezbędnych środków do zapewnienia, aby cudzoziemiec, przewożony drogą lądową posiadał dokumenty podróży wymagane przy wjeździe na terytorium umawiających się stron został określony wprost jako skuteczne zwalczanie nielegalnej imigracji i ograniczenie ruchów migracyjnych, a wskazuje go pkt 1-2 preambuły Dyrektywy Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r., uzupełniającej postanowienie art. 26 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. (Dz. Urz. UE L 187 z 2001 r.). Zatem niedopełnienie lub zaniedbanie wskazanego obowiązku nie może być uznane za czyn o znikomej wadze, ponieważ stwarzanie warunków do nielegalnej migracji i ułatwianie nielegalnych ruchów migracyjnych wiąże się z zagrożeniem dla bezpieczeństwa i porządku publicznego nie tylko RP, ale również wszystkich państw członkowskich. Dyrektywa Rady nie stanowi przeszkody przed przyjmowaniem lub utrzymywaniem w stosunku do przewoźników innych środków pociągających za sobą kary innego rodzaju, takie jak: unieruchomienie, zajęcie i konfiskata środków transportu bądź czasowe zawieszenie lub odebranie pozwolenia na działalność. O tym, że tego rodzaju sprawy nie mają charakteru znikomego naruszenia prawa świadczy również wysokość przewidzianych kar administracyjnych. Zgodnie z przepisami uoc, równowartość nałożonej kary administracyjnej musi znajdować się w przedziale od 3000 do 5000 euro za każdą przywiezioną osobę. Komendant PSG w D. nałożył na stronę najniższą karę, mając na względzie, by nie była zbyt dotkliwa dla przedsiębiorcy.

Nadto organ podał, że na tle przepisu art. 189 f § 1 pkt 1 K.p.a., waga opisanego powyżej naruszenia nie była znikoma, gdyż dotyczyła podstawowego obowiązku nałożonego przepisami uoc na profesjonalnego przewoźnika, który jest jasno sprecyzowany w przywołanych przepisach.

Drugim, koniecznym do spełnienia warunkiem jest zaprzestanie naruszania prawa. Z informacji znajdujących się w dostępnych systemach Straży Granicznej wynika, że skarżący przewoźnik był już wcześniej karany w związku z przywiezieniem do granicy RP cudzoziemców nie posiadających uprawnień wjazdowych (decyzja Komendanta PSG w D.: [...] z dnia [...] września 2018 r.). Od decyzji z dnia [...] września 2018 r. strona nie składała odwołania. Przepis art. 189 f § 1 pkt 1 K.p.a. nie mógł mieć zatem w ocenie organu zastosowania. Nadto organ podzielił pogląd, że dyrektywy wymiaru kar z K.p.a. nie znajdują zastosowania odnośnie do decyzji związanych.

W dniu 11 sierpnia 2020 r. przewoźnik: S. wniósł skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2020 r. i zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 459 ust. 1 oraz art. 462 ust. 1 uoc, poprzez ich niewłaściwą wykładnię, w efekcie ich zastosowanie w sytuacji, w której brak było podstaw do ich zastosowania;

2. art. 462 ust. 3 pkt 2 uoc poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w efekcie jego niezastosowanie w sytuacji, w której Komendant Główny Straży Granicznej powinien to uczynić.

Przewoźnik wskazał, że Spółka podjęła środki, których można od niej oczekiwać, w celu ograniczenia możliwości przywiezienia do granicy pasażera nieposiadającego odpowiedniego, ważnego dokumentu (tj. prowadziła kontrolę), a przepisy europejskie nie przewidują obowiązków kontroli dokumentów po stronie przewoźników, a przewidują je po stronie odpowiednich organów,

Wykładnia art. 459 ust. 1 i art. 462 ust. 1 musi uwzględniać wymóg proporcjonalności, który przewiduje Dyrektywa w art. 4 ust. 1. Zasada proporcjonalności stanowi jedną z kluczowych zasad zarówno prawa unijnego, jak i polskiego prawa konstytucyjnego (wyrażona jest w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zgodnie z tą konstytucyjną zasadą, na jednostki (w tym wypadku przewoźników autobusowych) mogą być nakładane obowiązki ograniczające ich prawa, które muszą być:

– nie tylko przydatne dla osiągnięcia celu (w tym wypadku zwalczania nielegalnej imigracji), ale także

– niezbędne (konieczne) - w tym sensie, że muszą one być najmniej uciążliwe dla jednostek, których dotyczą (przewoźników), aby osiągnąć cel1, jak również

– odpowiednio wyważać interesy przewoźników (ich swobodę prowadzenia działalności) oraz wartość chronioną (tj. przeciwdziałanie nielegalnej imigracji).

Zasada proporcjonalności dozwala na nakładanie jedynie takich obowiązków, które będą pomagały osiągać cel (przyczyniać się do zapobiegania nielegalnej imigracji) i jednocześnie są najmniej uciążliwe dla przewoźników, a także nie naruszają praw i wolności przewoźników. Obowiązki takie powinny być skorelowane z uprawnieniami przewoźników w zakresie kontroli dokumentów. Wykładnia dokonana przez Komendanta Głównego zmierza do uznania, że przewoźnik ponosi odpowiedzialność w każdym przypadku, w którym jego pasażer nie będzie miał odpowiedniego dokumentu. Taka wykładnia prowadzi do wniosku, że powinien on podjąć działania także nie będące w proporcji kompetencji przewoźników, jak i charakteru ich działalności - co prowadzi do uznania, że na przewoźnikach ciążą nadmiernie uciążliwe obowiązki, które także nadmiernie ingerują w ich prawa i wolności (swobodę prowadzenia działalności gospodarczej).

Wykładnia prowadząca do automatycznego nakładania kar na przewoźników nie uwzględnia tego, że tak rozumiane naruszenie (i automatyczne stosowanie sankcji) nie ma żadnego wpływu na zabezpieczenie dobra chronionego (a zatem nie jest przydatne dla osiągnięcia celu regulacji). Ponadto pozostaje w drastycznej dysproporcji pomiędzy interesami przewoźników a wartością chronioną (przewoźnik jest karany automatycznie, chociaż dobro chronione nie jest w ogóle zagrożone).

Możliwości kontroli dokumentów po stronie Straży Granicznej są znacząco większe, niż po stronie przewoźników. Straż Graniczna, w odróżnieniu od przewoźników, została wyposażona w aparat prawny umożliwiający skuteczne kontrolowanie takich dokumentów. Wykładnia dokonana przez Komendanta Głównego Straży Granicznej zdaje się tę kwestię pomijać i prowadzi ona do wniosku, że kontrola dokumentów wykonywana przez przewoźnika, aby uniknąć kary, musi być skuteczna w 100%. Takie oczekiwanie mogłoby zostać uznane za proporcjonalne w odniesieniu do kontroli Straży Granicznej, jednak z uwagi na brak odpowiednich środków prawnych (uprawnień kontrolnych) w przypadku przewoźników nie może ona zostać uznana za spełniającą zasadę proporcjonalności. Stanowi ona bowiem środek nadmiernie uciążliwy z punktu widzenia przewoźnika niewyposażonego w odpowiednie narzędzia kontrolne.

Zdaniem Spółki nie zastosowano art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy, który to przepis przewiduje, że sankcji, o której mowa w art. 462 ust. 1 uoc nie stosuje się jeżeli przewoźnik mimo dołożenia należytej staranności nie mógł stwierdzić, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży, uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie. Ustawa dopuszcza sytuację, w której sankcja nie powinna znajdować zastosowania. Umożliwia zatem wykładnię, która niwelowałaby skutki restrykcyjnej (wymagającej w pełni skutecznej kontroli) wykładni. Organ jednak nie skorzystał z tej możliwości, pomimo istnienia ku temu przesłanek. Pracownicy Spółki prowadzili kontrolę dokumentów pasażerów, jednak w przypadku jednej pasażerki nie wychwycono, że jej wiza jeszcze nie rozpoczęła biegu okresu ważności. Niemniej, Spółka dołożyła należytej staranności i prowadziła kontrolę. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę, że nie można oczekiwać od Spółki takiej skuteczności kontroli, jak w przypadku kontroli prowadzonej przez Straż Graniczną, powinien znaleźć zastosowanie art. 462 ust. 3 pkt 2 uoc. Prawidłowa wykładnia tego przepisu, biorąc pod uwagę dotychczasowe uwagi, powinna prowadzić do wniosku, że Spółka dopełniła należytej staranności i nie powinna na nią zostać nałożona sankcja.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1913/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 459 uoc, przewoźnik, który drogą powietrzną lub morską zamierza przywieźć cudzoziemca do granicy, podejmuje wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia, żeby cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miał ważny dokument podróży uprawniający go do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający go do wjazdu na to terytorium i pobytu na nim, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane (ust. 1). Przedmiotowy obowiązek dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego (ust. 2). W myśl art. 23 uoc, cudzoziemiec, który przekracza granicę, jest zobowiązany posiadać: 1) ważny dokument podróży; 2) ważną wizę lub inny ważny dokument uprawniający go do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i do pobytu na tym terytorium, jeżeli są wymagane; 3) zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane w przypadku przejazdu tranzytem. Zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. b, kgS, w przypadku planowanego pobytu na terytorium państw członkowskich nieprzekraczającego 90 dni w każdym okresie 180-dniowym, co oznacza wzięcie pod uwagę okresu 180-dniowego poprzedzającego każdy z dni pobytu, jeden z warunków wjazdu obywateli państw trzecich jest następujący: posiadają oni ważną wizę, jeżeli jest wymagana zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 539/2001chyba że posiadają ważny dokument pobytowy lub wizę długoterminową. Artykuł 14 ust. 1 kgS stanowi, że obywatelowi państwa trzeciego, który nie spełnia wszystkich warunków wjazdu ustanowionych w art. 6 ust. 1 i który nie należy do żadnej z kategorii osób, o których mowa w art. 6 ust. 5, odmawia się wjazdu na terytorium państw członkowskich. Obywatelka Ukrainy, A. R. nie należała do kategorii osób wymienionych w art. 6 ust. 5 kgS. Podstawy odpowiedzialności przewoźnika o charakterze administracyjnym wynikają z art. 462 ust. 1 i 2 uoc, zaś dla ustalenia jej zakresu istotne znaczenie ma m. in. kwestia wypełnienia lub nie wypełnienia przez przewoźnika obowiązków kontrolnych, o których mowa w art. 459 ust. 1 uoc. Przepis ten nakłada na przewoźników obowiązek celowego działania, ukierunkowanego na poznanie uprawnień wjazdowych osób, które wiozą do granicy, na podstawie okazywanych przez nie dokumentów. Celowość ta przejawia się, m.in. w tym, że przewoźnik musi zapoznać się z dokumentami, z których owe uprawnienia wjazdowe będą wywodzone. Stosownie do art. 462 ust. 1 uoc, na przewoźnika, który drogą powietrzną lub morską przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane, nakłada się karę administracyjną w wysokości stanowiącej równowartość od 3000 do 5000 euro za każdą przywiezioną osobę, z tym, że suma kar za jednorazowy przywóz grupy osób nie może przekroczyć równowartości 500 000 euro. Przepis, o którym mowa w ust. 1 dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego.

Zdaniem Sądu, warstwa faktograficzna nie jest sporna w sprawie i nie budzi sporu miedzy stronami. Zatrudniona przez przewoźnika pilotka, J. I., w dniu [...] maja 2019 r., sprawdziła dokument paszportowy A. R., lecz pominęła, że wiza nie rozpoczęła jeszcze swojej ważności. Z wyjaśnień J. I., pilotki, a zarazem pracownika Przewoźnika wynika, że miała świadomość spoczywającego na niej obowiązku dokładnego przeprowadzenia kontroli dokumentów. Zapytana, czy sprawdzała czy wszyscy pasażerowie posiadają dokumenty uprawniające do wjazdu na terytorium RP i państw obszaru Schengen, oświadczyła: "Tak, sprawdzałam, ale nie wiem jak to się stało, że nie zauważyłam, że tej Pani wiza zaczyna się jutro. To moja wina, najwidoczniej, źle to sprawdziłam" (karta 137, 138 akt administracyjnych, teczka 1/1).

Spór dotyczy natomiast wykładni przytoczonych w pkt 2 uzasadnienia przepisów. Odnosząc się do generalnej zasady Sąd wskazał, że nakładanie kar administracyjnych za przywiezienie do granicy Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemca, dysponującego wizą, której termin ważności w dacie jej przekraczania jeszcze nie nadszedł było już przedmiotem szerokich rozważań sądów administracyjnych (m.in. w wyrokach NSA z dnia: 2 października 2014 r., sygn. akt II OSK 740/13; 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 885/13 i 9 kwietnia 2015, sygn. akt II OSK 2130/13 oraz w wyrokach WSA w Warszawie z dnia: 18 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1907/12; 11 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SAAVa 2354/13; 3 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1414/13; 23 listopada 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1456/12, dostępne na https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). W wyrokach tych przyjęto dopuszczalność nakładania takich kar.

Zdaniem Sądu, rozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne nie można abstrahować od charakteru prawnego sankcji administracyjnej, którą stanowią nakładane w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego, "ujemne (niekorzystne) skutki dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa." (M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 73, H. Nowicki, Sankcje administracyjne, [w:] System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 7 Prawo administracyjne materialne, Warszawa 2012 r., s. 635, M. Stahl, Sankcje administracyjne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga Jubileuszowa Profesora zw. dr hab. Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 658, uchwała składu siedmiu sędziów z 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 1/15, CBOSA).

Mimo że tego typu sankcje - w odróżnieniu od kar w rozumieniu prawa karnego - mogą być wymierzane nie tylko osobom fizycznym, lecz także osobom prawnym, stosowane są automatycznie z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i pełnią przede wszystkim funkcję prewencyjną, a nie represyjną (por. wyroki TK z 17 lipca 2007 r., sygn. P 16/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 79; 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 64; 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30), to interdyscyplinarność mechanizmu karania oznacza, że represyjne sankcje administracyjne należą do szerszej kategorii prawa represyjnego, odpowiadającego autonomicznemu konstytucyjnemu pojęciu "postępowania karnego" występującemu w art. 42 Konstytucji RP. Prowadzi to do konieczności uwzględnienia dyrektyw interpretacyjnych, właściwych dla tej dziedziny prawa, w tym nakazu określoności przepisów prawnych, na podstawie których określana jest kara (a dla określenia charakteru konkretnej instytucji prawnej istotne znaczenie ma nie sama jej nazwa, lecz treść, którą ustawodawca z nią wiąże – por. wyrok TK z 10 grudnia 2002 r., sygn. P 6/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 91). Istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest to, że z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP wynika zasada określenia znamion czynu karalnego w ustawie, a dokonując transpozycji tego wymogu na delikt administracyjny można mówić o wymogu ścisłego określenia przesłanek sytuacji poddanych sankcji administracyjnej, wykluczającej niepewność jego adresatów co do treści praw i obowiązków, a zwłaszcza stwarzania dla organów go stosujących nazbyt dużą swobodę (a nawet dowolność) interpretacji.

Z kolei nakaz poprawnej legislacji znajduje swoje źródło w art. 2 Konstytucji RP oraz stanowi pochodną zachowania obowiązków statuowanych przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (bowiem bez dokładnego określenia warunków wymierzenia kary nie jest możliwe ustalenie, czy zachowana została zasada proporcjonalności).

TK w wyroku z dnia 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, OTK-A 2009/5/64, powiązał zasadę określoności przepisów z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, zwłaszcza w sytuacji, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji (por. również orzeczenie z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K. 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 12 oraz wyroki z 13 lutego 2001 r., sygn. K. 19/99, OTK ZU nr 2/2001, poz. 30 i z 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83). Organ stosujący prawo nie może domniemywać sytuacji, których ustawodawca wyraźnie nie przewidział, jako objętych sankcją administracyjną.

Ustosunkowując się do poszczególnych kwestii, związanych z kryteriami oceny prawidłowości wykładni w rozpatrywanej sprawie, Sąd stwierdził co następuje:

Po pierwsze, odpowiedzialności przewoźnika należy przypisać obiektywny charakter, nie związany – co do zasady – z winą pracownika przewoźnika czy świadomością jego obowiązków. Sankcja dotyczy de facto skutków zawarcia umowy przewozu z osobą niemającą prawa wyjazdu czy pobytu, co wynikło w rozpatrywanej sprawie z nierzetelnego sprawdzenia dokumentów przez przewoźnika.

Po drugie, rola przewoźnika nie odpowiada w pełnym zakresie kompetencjom Straży Granicznej, zatem nie jest prawdziwe twierdzenie, że dochodzi do dublowania się obowiązków Straży Granicznej i przewoźnika, mimo braku adekwatnych środków do ich egzekwowania przez przewoźników. Zasadnie organ wywodził, że w rozpatrywanej sprawie doszło do błędnego odczytania daty ważności dokumentu, a zatem do błędu, którego uniknięcie nie wymagało środków i nakładów, przekraczających możliwości przewoźnika.

Po trzecie, wnioski zawarte w skardze w postaci: uznania, że nałożenie kary jest sprzeczne z prawem unijnym oraz z zasadą proporcjonalności (art. 4 ust. 1. Powoływanej wcześniej Dyrektywy Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r., i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), w istocie zmierzają do podważenia prawidłowości ustawy. Mogą one być zatem traktowane jako wnioski de lege ferenda, skierowane do ustawodawcy czy asumpt do wystąpienia o zbadanie zgodności ustawy o cudzoziemcach z Konstytucją RP. W ocenie Sądu, brak było podstaw do takiego wystąpienia, ponieważ ustawodawca w odpowiedni sposób zrealizował zasadę proporcjonalności, właściwie wyważając interes publiczny (szczelność granicy dla osób nieuprawnionych do jej przekroczenia) i jednostkowy (widełki wysokości kary, umożliwiające jej miarkowanie). Sąd zauważył, że ustawa realizuje cel Dyrektywy, co wyjaśnił organ w zaskarżonej decyzji. Zasada proporcjonalności w ramach nałożonych przez ustawodawcę widełek została w przedmiotowej sprawie zrealizowana poprzez ustalenie jej na najniższym poziomie. Zgodnie z przepisami uoc, równowartość nałożonej kary administracyjnej musi znajdować się w przedziale od 3000 do 5000 euro za każdą przywiezioną osobę. Komendant PSG w D. nałożył na stronę najniższą karę, mając na względzie, by nie była zbyt dotkliwa dla przedsiębiorcy.

Po czwarte, sam fakt jednostkowego zdarzenia nie powoduje, że nie zaszły przesłanki do nałożenia kary. Powoływanie się na okoliczność, że inne osoby w autobusie wjechały do kraju legalnie, nie skutkuje uznaniem, że nie doszło do naruszenia przepisów, sankcjonowanego karą administracyjną. Organy słusznie ściśle operowały prawnymi elementami, składającymi się na pozytywne i negatywne przesłanki nałożenia kary. Świadczy o tym brzmienie ustawy, wskazujące że karę administracyjną nakłada się w wysokości stanowiącej równowartość od 3000 do 5000 euro za każdą przywiezioną osobę.

Po piąte, zdaniem Sądu, nie było zasadne twierdzenie, że organ realizuje zasadę automatyzmu, a nie wykładni prawa. Organ odniósł adekwatnie przypisane przepisy do stanu faktycznego sprawy, a nadto rozważył zastosowanie art. 462 ust. 3 pkt 2 uoc oraz K.p.a.

Nie zaszły również przesłanki egzoneracyjne. Art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy przewiduje, że sankcji, o której mowa w art. 462 ust. 1 uoc nie stosuje się jeżeli przewoźnik mimo dołożenia należytej staranności nie mógł stwierdzić, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży, uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie. W rozpoznawanej sprawie doszło do niezachowania należytej staranności, bowiem pilotka nie zauważyła niezgodności daty dokumentu i daty wjazdu. Ta nienależyta staranność wynikła z niedopatrzenia w aspekcie zadań poruczonych do wykonania dla przewoźnika i nie wymagała specjalnych środków. Nie można zatem w tym przypadku zastosować formuły, odpowiadającej zarzutowi wymagania działania poza elementami wymaganymi zgodnie z formułą "miernika staranności", tj. odczytania danych z dokumentu podlegającego sprawdzeniu przez przewoźnika.

Odnośnie do przesłanek wynikających z K.p.a., tj. z art. 189d tego aktu, w kontekście dołożenia należytej staranności, o której mowa w art. 462 ust. 3 pkt 2 uoc, Sąd za zasadne uznał stanowisko organu, który stwierdził, że brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 189 f § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ obligatoryjnie wydaje decyzję o odstąpieniu od wymierzenia kary i poprzestaje na udzieleniu pouczenia, jeżeli stwierdzi, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Słusznie organ zwrócił uwagę, że nielegalna imigracja jest jednym z najpoważniejszych deliktów granicznych, a przekroczenie granicy RP stanowi wykroczenie - w myśl art. 49 a § 1 i 2 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r. poz. 821, ze zm.) lub przestępstwo - w przypadku przekroczenia granicy połączonego z użyciem przemocy, groźby podstępu lub polegającego na współdziałaniu z innymi osobami na podstawie art. 264 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1950). Warunkiem odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej jest łączne spełnienie obu wymienionych w nim przesłanek. Cel wprowadzenia przepisów ustanawiających zobowiązania przewoźników do podjęcia wszelkich niezbędnych środków do zapewnienia, aby cudzoziemiec, przewożony drogą lądową posiadał dokumenty podróży wymagane przy wjeździe na terytorium umawiających się stron został określony wprost jako skuteczne zwalczanie nielegalnej imigracji i ograniczenie ruchów migracyjnych, a wskazuje go pkt 1-2 preambuły Dyrektywy Rady 2001/51/WE. Stwarzanie warunków do nielegalnej migracji i ułatwianie nielegalnych ruchów migracyjnych wiąże się z zagrożeniem dla bezpieczeństwa i porządku publicznego nie tylko RP, ale również wszystkich państw członkowskich, co implikuje wniosek o negatywnej ocenie przypadków rozszczelnień granicy. Z tej przyczyny niedopełnienie lub zaniedbanie wskazanego obowiązku przez przewoźnika nie mogło być uznane za czyn o znikomej wadze naruszenia prawa. Nadto słusznie organ podał, że na tle przepisu art. 189 f § 1 pkt 1 K.p.a., waga opisanego powyżej naruszenia nie była znikoma, gdyż dotyczyła podstawowego, jasno określonego obowiązku (nakaz określoności przepisów prawnych, na podstawie których określana jest kara, o czym była mowa w pkt 6 został zrealizowany), nałożonego przepisami uoc na profesjonalnego przewoźnika.

Nadto Sąd zauważył, że przyjęcie sposobu interpretacji proponowanej w skardze, tj. potraktowanie naruszenia jako znikomego, mogłoby prowadzić do ignorowania wykładni systemowej i zanegowania zasady racjonalnego ustawodawcy, prowadziłoby do wyłączenia stosowania przepisów, skutkujących nałożeniem kary.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła S. z siedzibą w R. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 459 ust. 1 oraz art. 462 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 t. poz. 35) poprzez ich błędną wykładnię co doprowadziło do ich niewłaściwego zastosowania w niniejszej sprawie;

2. art. 462 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w efekcie jego niezastosowanie w sytuacji, w której Sąd powinien to uczynić.

Skarżący kasacyjnie wniósł o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny ("NSA") do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ("TSUE", "Trybunał") w trybie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, pytania prejudycjalnego zgodnie z proponowaną poniżej treścią, to jest: "Czy art. 26 ust. 3 Konwencji Wykonawczej do Układu i Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r., podpisanej w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r. oraz art. 4 ust. 1 Dyrektywy Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r. uzupełniającej postanowienia art. 26 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 wyrażający zasadę proporcjonalności sprzeciwiają się przepisowi prawa krajowego państwa członkowskiego, który:

– nakłada na przedsiębiorstwa transportu autokarowego świadczące regularne usługi obowiązek sprawdzania dokumentów swoich pasażerów uprawniających ich do przekroczenia granicy zanim jeszcze to przekroczenie granicy nastąpi, a nawet zanim bilet na przewóz zostanie sprzedany, w sposób, który poprzedza i dubluje kontrolę prowadzoną przez władze państwa (służby graniczne) pomimo braku upoważnienia takich przedsiębiorstw do wykonywania uprawnień władzy publicznej - kontroli dokumentów?

– pozwala nałożyć karę pieniężną wobec przedsiębiorstwa transportu autokarowego świadczącego usługi regularne w międzynarodowym przewozie drogowym, w sposób automatyczny w każdym, nawet jednostkowym przypadku braku wykrycia, że cudzoziemiec będący pasażerem został przywieziony do granicy Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego dokumentu uprawniającego do wjazdu, pomimo przeprowadzenia kontroli dokumentów przez pracownika przedsiębiorstwa, zważywszy, że sytuacja taka nie zagraża to dobru chronionemu przez ww. Dyrektywę z uwagi na prowadzenie kontroli granicznych przez władze państwowe?

– umożliwia odstąpienie od nałożenia kary na przedsiębiorstwo transportu autokarowego świadczące usługi regularne w międzynarodowym przewozie drogowym, tylko i wyłącznie w przypadku uznania, że cudzoziemiec przywieziony do granicy Rzeczypospolitej Polskiej posiadał podrobiony lub przerobiony dokument uprawniający do wjazdu, co wykryć mogły jedynie władze państwowe wyposażone w odpowiednie uprawnienia i narzędzia do wykrywania podrobionych lub przerobionych dokumentów?

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wystąpiła ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako pozbawioną podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S. z siedzibą w R. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 459 ust. 1 oraz art. 462 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35) poprzez ich błędną wykładnię co doprowadziło do ich niewłaściwego zastosowania w niniejszej sprawie.

Z art. 459 ust. 1 ww. ustawy wynika, że przewoźnik, który drogą powietrzną lub morską zamierza przywieźć cudzoziemca do granicy, podejmuje wszelkie niezbędne środki, aby zapewnić, żeby cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miał ważny dokument podróży uprawniający go do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający go do wjazdu na to terytorium i pobytu na nim, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. W ustępie drugim tego przepisu wskazano, że obowiązek, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego.

Z kolei z art. 462 ust. 1 tej ustawy wynika, że na przewoźnika, który drogą powietrzną lub morską przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane, nakłada się karę administracyjną w wysokości stanowiącej równowartość od 3000 do 5000 euro za każdą przywiezioną osobę, z tym że suma kar za jednorazowy przywóz grupy osób nie może przekroczyć równowartości 500 000 euro.

Kwestia wykładni art. 459 ust. 1 oraz art. 462 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach była już przedmiotem analizy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 17 lutego 2017 r., sygn., akt II OSK 80/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Treścią obowiązku nałożonego na przewoźnika - w świetle 459 ust. 1 ustawy z 2013 r. o cudzoziemcach - jest podjęcie wszelkich niezbędnych środków dla upewnienia się, że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiada ważny dokument uprawniający do przekroczenia granicy. W zakres obowiązków przewoźnika wchodzi zatem żądanie od pasażera przedstawienia dokumentu podróży uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej oraz wymaganych wiz lub innych dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane oraz ustalenie, czy okazane dokumenty są ważne w dacie wjazdu do Polski." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Skarżąca kasacyjnie Spółka jest przewoźnikiem wykonującym regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym. W konsekwencji na skarżącej kasacyjnie Spółce ciążył obowiązek podejmowania środków niezbędnych do zapewnienia, aby cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miał ważny dokument podróży uprawniający go do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający go do wjazdu na to terytorium. Z obowiązku tego Spółka się nie wywiązała. Nastąpiło to na skutek niezachowania należytej staranności przez pracownika Spółki, który sprawdzał dokumenty pasażerów mających przekroczyć granicę Polski. Nie ma wątpliwości, że przewożona przez Spółkę pasażerka A. R. nie posiadała ważnej wizy pozwalającej jej na przekroczenie granicy Polski. W konsekwencji spełnione zostały przesłanki nałożenia na skarżącą kasacyjnie Spółkę kary administracyjnej wymienionej w art. 462 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Zarówno wykładnia art. 459 ust. 1 oraz art. 462 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach jak i ich zastosowanie zarówno przez organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny są prawidłowe i brak jest podstaw do ich kwestionowania.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 462 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy o cudzoziemcach. Przepis ten stanowi, że nie stosuje się art. 462 ust. 1 tej ustawy, to jest nie nakłada się kary administracyjnej jeśli przewoźnik mimo dołożenia należytej staranności nie mógł stwierdzić, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobytu na tym terytorium, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie. W niniejszej sprawie pracownik Spółki przy zachowaniu należytej staranności miał możliwość stwierdzenia, że cudzoziemka nie posiada wizy uprawniającej ją do przekroczenia granicy. W posiadanej przez cudzoziemkę wizie wskazana została data, od której wiza ta będzie uprawniała cudzoziemkę do przekroczenia granicy. Pracownik Spółki miał możliwość ustalenia, że ważność wizy rozpoczyna się w dniu 10 maja 2019 r. zaś przekroczenie granicy miało nastąpić w dniu [...] maja 2019 r. Przeoczenie tej okoliczności przez pracownika Spółki świadczy o niezachowaniu należytej staranności przy ustalaniu, czy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach nakładające na przewoźników obowiązek sprawdzania, czy cudzoziemiec posiada dokument uprawniający go do przekroczenia granicy oraz pozwalające nałożyć na przewoźnika karę administracyjną za niewykonanie tego obowiązku nie naruszają zasady proporcjonalności. Brak jest tym samym podstaw do występowania przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z postulowanymi przez skarżącą kasacyjnie Spółkę pytaniami prawnymi.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.