Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 665/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 94  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 944
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Spółki A na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]" r., nr "[...]" w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w Powiecie w roku 2021 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu w Szczytnie, działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy

z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920, ze zm.) oraz art. 94 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2020 r., poz. 944, ze zm.), po zasięgnięciu opinii wójtów, burmistrzów gmin Powiatu Szczycieńskiego oraz Okręgowej Izby Aptekarskiej w Olsztynie, podjęła 21 kwietnia 2021 r. uchwałę Nr XXXIV/174/2021 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w Powiecie Szczycieńskim w roku 2021 (dalej zwana: Uchwałą).

W załączniku nr 2 Uchwała zawiera harmonogram dyżurów aptek ogólnodostępnych w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego 21 kwietnia 2021 r., a weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (Dz. Urz. Województwa Warm.-Maz. z 2021 r. poz. 1417).

W uzasadnieniu wskazano, że rozkład godzin uzyskał pozytywną opinię wójtów

i burmistrzów z Powiatu Szczycieńskiego. Natomiast Prezes Okręgowej Izby Aptekarskiej w Olsztynie wydał opinię negatywną. Uchwała spełnia kryterium rzeczywistych potrzeb ludności, które należy uwzględnić przy ustalaniu godzin pracy aptek, dążąc do optymalnego zaspokojenia oczekiwań społeczności lokalnej.

Skargę na powyższą Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie wnieśli "[...]" (dalej zwanej: Spółką).

Skarżąca zarzuciła, że organ podejmując tę Uchwałę naruszył art. 94 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez :

- brak dogłębnego uzasadnienia podjętej uchwały, a co za tym idzie niewykazanie potrzeby stosowania zaprezentowanego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych popartym faktycznymi potrzebami ludności;

- niewykazanie kryteriów, w oparciu o które przyjęto harmonogram w nierównym stopniu obciążający apteki Spółki, a nie apteki z całego terenu powiatu szczycieńskiego, gdyż w załączniku nr 1 do Uchwały wskazano w powiecie szczycieńskim 20 aptek, a dyżurujących aptek w mieście tylko 11, co w sposób oczywisty narusza art. 32 Konstytucji RP oraz zapisy art. 34 Prawa farmaceutycznego;

- podjęcie Uchwały wbrew negatywnej opinii Spółki, której powyższa uchwała dotyczy i którą będzie realizować;

- nieuwzględnienie oraz nieustosunkowanie się do negatywnej opinii dotyczącej harmonogramu, wyrażonej przez Okręgową Izbę Aptekarską w Olsztynie, podczas gdy powinno to zostać uczynione w uzasadnieniu Uchwały w sposób czytelny i zrozumiały;

- brak w uzasadnieniu podjętej uchwały, na jakiej podstawie prawnej nie wszystkie apteki z terenu powiatu pełnią dyżury;

- brak w podjętej Uchwale, jak i w jej uzasadnieniu, terminu rozpoczęcia dyżuru oraz jego zakończenia, przy jednoczesnym uwzględnieniu ustalonych godzin pracy aptek na terenie powiatu szczycieńskiego;

- brak ujęcia w załączniku nr 2 przekazanej informacji, że apteka osiedlowa Spółki nie pełni dyżurów, pomimo przekazanej informacji;

- podjęcie uchwały, której działanie obowiązuje z mocą wsteczną - uchwała z 30 marca 2021 r. a harmonogram od 1 stycznia 2021 r.;

- rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełnia kryteriów prawnych gdyż nie odnosi się do podniesionych zarzutów, jest tylko polemiką urzędniczą z wykładnią, nie w pełni ze stosowaniem zasad Konstytucji RP oraz hierarchizacji aktów prawnych.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody lub ewentualne stwierdzenie ich niezgodności z prawem.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że zaskarżona uchwała zawiera tylko lakoniczne uzasadnienie, kopiowane już od kilku lat. Brak uzasadnienia wyklucza możliwość podjęcia polemiki z jej założeniami, z zwłaszcza podważa zasadność jej wprowadzenia. Skarżąca podniosła, że skoro zasięgnięto opinii Okręgowej Izby Aptekarskiej w Olsztynie i skoro Izba wyraziła opinię negatywną co do projektu uchwały, organ winien ustosunkować się do tych wniosków i ocen i wyjaśnić, dlaczego nie uwzględnia uwag. W ocenie skarżącej Spółki konieczność prawidłowego uzasadnienia uchwały można wyprowadzić nie tylko z brzmienia art. 94 Prawa farmaceutycznego, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

W szczególności Rada winna precyzyjnie wykazać, że uchwała wypełnia przesłankę

z art. 94 Prawa farmaceutycznego.

Zdaniem skarżącej harmonogram pracy aptek poza godzinami ich normalnego funkcjonowania powinien być zaplanowany i rozdzielony na jednakowych zasadach wszystkim aptekom z całego terenu Powiatu. Ustalając dyżury w 11 aptekach, podczas gdy pozostałym 9 aptekom nie przyznano takich bezpłatnych godzin (dyżurów), ma wpływ nie tylko na bezpieczne warunki pracy skarżącej, ale również na bezpieczeństwo pacjentów.

Skarżąca wskazała, że nie można się zgodzić ze stosowaną interpretacją art. 94 ustawy Prawo farmaceutyczne, stwierdzającą że przepis ten przewiduje i wymaga ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych uwzględniając dwie odmienne sytuacje. Jedna z nich to świadczenie przez apteki usług w zwykłych warunkach, a druga sytuacja to stany nadzwyczajne, nie dające się przewidzieć. Te stany nadzwyczajne, których nie da się przewidzieć, uzasadniać mają zdaniem zwolenników takiej wykładni - dowolność w określaniu rozkładu godzin pracy aptek w nocy, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy.

Nadto, Spółka wskazała, że nie sposób zgodzić się z takim stanowiskiem i taką wykładnią, która nie poddaje się pozytywnej weryfikacji przy zastosowaniu którejkolwiek z zasad wykładni norm prawnych. Obowiązki osób fizycznych i prawnych związane ze stanami nadzwyczajnymi regulują akty prawne dotyczące tych stanów nadzwyczajnych.

Z treści art. 94 Prawa farmaceutycznego nie wynikają żadne możliwości ani obowiązki Rady Powiatu, do kształtowania rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych

z uwzględnieniem hipotetycznych stanów nadzwyczajnych. Rozkład ten ma być dostosowany do potrzeb ludności, a zatem organ administracji zobowiązany jest aby potrzeby te zbadać i uwzględnić.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że w wyniku przeprowadzenia postępowania nadzorczego Wojewoda Warmińsko-Mazurski ocenił Uchwałę jako prawidłową nie tylko pod względem formalnym, ale wypełniającą również dyspozycję art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego i realizującą założony przez ustawodawcę cel - zaspokojenie potrzeb mieszkańców

w dostępie do pomocy farmaceutycznej.

Opracowując rozkład godzin pracy aptek, Rada Powiatu wzięła pod uwagę rzeczywiste potrzeby ludności, dążąc do optymalnego zaspokojenia oczekiwań społeczności lokalnej w zakresie wykonywania usług przez apteki ogólnodostępne

w zwykłych warunkach, jak i warunkach nadzwyczajnych, których częstotliwość występowania nie sposób przewidzieć. Rada Powiatu, podejmując uchwałę, nie mogła brać pod uwagę hipotetycznych trudności, jakie może mieć podmiot prowadzący aptekę

w zrealizowaniu obciążającego go, a wynikającego wprost z ustawy, obowiązku. Pełnienie dyżurów nocnych i podczas dni wolnych od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych. Potencjalne trudności w zrealizowaniu nałożonego uchwałą obowiązku otwarcia apteki w wyznaczonym czasie nie mogą być uzasadnieniem dla wprowadzenia w niej procedury odstąpienia od jego wykonania. Zapewnienie dostępu do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej i w dni wolne od pracy (całodobowo) stanowi realizację ważnego interesu publicznego, jakim jest ochrona zdrowia i życia.

Zdaniem Organu, nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa przez władcze i arbitralne działanie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a to dlatego, że to delegacja ustawowa zapisana w ustawie Prawo farmaceutyczne nakłada na radę każdego powiatu obowiązek podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie. Stanowienie aktów prawa miejscowego stanowi przejaw władczego działania, ale w przypadku wydawania takich aktów na podstawie i w zakresie delegacji ustawowej - nie jest to działanie niezgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, ze zm.) zwana dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Natomiast stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, ze zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Sąd administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub

w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Natomiast stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Sąd przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi zobligowany jest do sprawdzenia czy spełnione zostały wymogi skutecznego jej wniesienia oraz czy podmiot skarżący posiada interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone podjętą uchwałą.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga spełnia wymogi formalne. Oczywistym jest interes prawny skarżącej Spółki, która jest właścicielką dwóch aptek działających w Szczytnie, zaś uregulowania zawarte w skarżonej uchwale dotyczą w sposób bezpośredni tych placówek, skoro uregulowany został m.in. zarówno rozkład godzin pracy wskazanych aptek w roku 2021, jak również harmonogram dyżurów w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który ma charakter powszechnie obowiązujący. Ustawową podstawę stanowi art. 94 ust. 1 i 2 ustawy

z 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (DZ. U. z 2020 r., poz. 944, z późn. zm.), dalej jako: Prawo farmaceutyczne. Zgodnie z tym przepisem rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Paragraf 2 art. 94 stanowi, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego.

Wskazać należy, że problematyka rozkładu godzin pracy aptek była już wielokrotnie przedmiotem kontroli sądów administracyjnych, w tym również WSA w Olsztynie w sprawach "[...]": sygn. akt II SA/Ol 572/18 i II SA/Ol 375/20 (wyrok nieprawomocny), gdzie Sąd skargi oddalił. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko zawarte w powołanych sprawach w pełni podziela.

Należy wskazać, że w orzecznictwie podnosi się, że upoważniając radę powiatu do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustawodawca przypisał temu rozkładowi dwa podstawowe cele. Pierwszy z nich dotyczy zaspokajania zapotrzebowania ludności na leki w normalnych, codziennych warunkach. Natomiast drugi odnosi się do konieczności zapewnienia dostępności świadczeń, także

w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. W pierwszym wypadku kryterium rzeczywistych potrzeb ludności znajduje pełne uzasadnienie. Z kolei w drugim przypadku rozkład nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Ustalając rozkład pracy aptek, trzeba mieć bowiem na uwadze także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio

z zaspokajaniem zwykłych codziennych potrzeb w zakresie zapotrzebowania na leki.

W odniesieniu do nich brak jest możliwości zbadania zapotrzebowania na usługi farmaceutyczne, jako że nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się nagłej choroby czy zaistnienia innego zdarzenia zagrażającego zdrowiu lub życiu człowieka (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z 9 września 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 254/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 20 kwietnia 2011r., sygn. akt IV SA/Wr 342/10, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 kwietnia 2015r., sygn. akt II GSK 1765/14, 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1338/12, z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt

II GSK 585/12 - dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej i dni wolne od pracy nie sposób uwzględnić potrzeb ludności, gdyż nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. W tym wypadku chodzi więc o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku (tak NSA w wyroku z 9 lipca 2020 r., sygn. II GSK 252/19).

Z powyższego wynika, że intencją ustawodawcy, który w art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego położył nacisk nie na interes osób prowadzących apteki, lecz na interes ludności ("dostosowany do potrzeb ludności", "zapewniać dostępność świadczeń"), było zapewnienie dostępności świadczeń w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. Apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego,

w których świadczone są specyficzne usługi, wobec czego zapewnienie dostępności tych świadczeń nie powinno być też uzależnione od możliwości uzyskania pomocy w omawianym czasie w placówkach służby zdrowia.

Z tej też przyczyny rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych, zawarty w załączniku nr 2 zaskarżonej Uchwały, nie narusza prawa. W szczególności odpowiada on wymogom art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego, uwzględnia zarówno wielkość miejscowości, w której działa apteka, jej położenie na terenie powiatu, lokalizację w tej miejscowości - pod kątem konieczności zapewnienia mieszkańcom dostępu do świadczeń.

Wskazać także należy, że w sprawie organ przed podjęciem uchwały uzyskał opinie wójtów i burmistrzów zainteresowanych miejscowości, które były pozytywne. Natomiast brak pozytywnej opinii Okręgowej Rady Aptekarskiej w Olsztynie nie mógł mieć wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej Uchwały. Należy zauważyć, że apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego, w których świadczone są specyficzne usługi, wobec czego zapewnienie dostępności tych świadczeń nie powinno być też uzależnione od możliwości uzyskania pomocy w omawianym czasie w placówkach służby zdrowia, w szczególności w obecnej sytuacji zdrowotnej. Podkreślić też należy, że powołany art. 94 ust. 2 wymaga jedynie zasięgnięcia opinii (konsultacji), a nie zgody konsultowanych podmiotów. Rada powiatu może zatem określić rozkład godzin pracy aptek wbrew stanowisku samorządu aptekarskiego czy organów wykonawczych gmin. Ideą konsultacji jest bowiem to, aby treść uchwały powiatu brała pod uwagę stanowisko konsultowanych podmiotów, jako głosu doradczego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 23 lipca 2020 r., III SA/Gd 311/20). Ustawodawca uzależnił możliwość podjęcia uchwały w sprawie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych wyłącznie od uprzedniego zaopiniowania, a nie od uzgodnienia lub zatwierdzenia przez inne podmioty. Treść opinii, w przeciwieństwie do uzgodnienia lub zatwierdzenia, nie jest wiążąca dla uchwałodawcy, a zatem uchwale podjętej po uzyskaniu wymaganych prawem opinii i przeanalizowaniu wynikających z nich wniosków, nie można zasadnie zarzucić naruszenia art. 94 ust. 2 u.p.f. (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1789/18).

Odnosząc się do kwestii braku dogłębnego uzasadnienia przez Organ zaskarżonej Uchwały, stwierdzić należy, że wskazane uchybienie nie może stanowić samodzielnej przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały podjętej w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych. Uchwała zawiera wystarczające uzasadnienie w stosunku do jednoznacznych obowiązków prawnych

w zakresie podjęcia uchwały i stanu faktycznego wpływającego na jej treść.

Jak wskazano w powołanych przez Sąd sprawach, legalność zapisów zaskarżonej uchwały, w tym w szczególności tych związanych z zapewnieniem dostępności świadczeń w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, nie budzi wątpliwości Sądu, obowiązek ten wynika wprost z ustawy i same zastrzeżenia środowiska aptekarskiego co do konieczności pracy w porze nocnej nie są wystarczające do zakwestionowania legalności uchwały, tak jak przekonanie, że praca aptek do godziny 24 jest wystarczająca do zapewnienia zabezpieczenia potrzeb ludności. Nadto, apteki mające siedzibę w mieście Szczytno zostały równomiernie obciążone obowiązkiem dyżurów w powyższych okresach. Istotne jest także, że miasto Szczytno położone jest geograficznie w środku powiatu szczycieńskiego, dlatego też naturalnym było, że to właśnie apteki z tego miasta zostały obciążone obowiązkiem dyżurów w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy, co związane jest z możliwie szybkim i krótkim dojazdem do apteki przez mieszkańców powiatu zamieszkujących poza terenem miasta Szczytna. Takie ustalenie aptek dyżurnych umożliwia też dojazd do Szczytna komunikacją publiczną części pacjentów nie dysponujących własnym transportem.

Wskazane stanowisko jest zasadne i zasługuje na pełną aprobatę.

Należy wskazać, że przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie jest skarga na Uchwałę Rady Powiatu w Szczytnie z 30 marca 2021 r., a nie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr PN.40.236.2021, zatem zarzuty odnośnie do tego rozstrzygnięcia nie podlegały ocenie Sądu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.