Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 797/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par 1 pkt 6, par 3
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 18 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie: Przewodnicząca sędzia WSA Monika Krzyżaniak po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. F. na uchwałę Senatu Akademii Piotrkowskiej nr 3/05.09/2024 w sprawie zmiany Statutu Akademii Piotrkowskiej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. a.kr


UZASADNIENIE

26 września 2024 roku J. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi m.in. skargę na uchwałę Senatu Akademii Piotrkowskiej nr 3/05.09/2024 w sprawie zmiany Statutu Akademii Piotrkowskiej.

W odpowiedzi na skargę Rektor Akademii Piotrkowskiej wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej wskazując, że niniejsza sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, nie została wydana żadna decyzja administracyjna, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1571), a zaskarżona uchwała nie stanowi również aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Akty i czynności z zakresu działalności administracji publicznej podlegające kontrolisprawowanej przez sądy administracyjne określa art. 3 § 2 pkt 1 – 9 p.p.s.a Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne,

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Badając kwestię dopuszczalności skargi na uchwałę Senatu Akademii Piotrkowskiej w sprawie zmiany Statutu Akademii Piotrkowskiej należy wyjaśnić, że uczelnia wyższa jest podmiotem działającym w formie zakładu administracyjnego. Stanowi więc jednostkę organizacyjną niebędącą organem państwowym, ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (studentami, doktorantami), pracownikami zakładu, jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego, wiążą przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie. (por. np. postanowienie NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2529/17 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").

Zdaniem sądu, uchwała Senatu Akademii Piotrkowskiej w sprawie zmiany Statutu Akademii Piotrkowskiej nie stanowi decyzji administracyjnej, postanowienia czy też innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., a zatem nie podlega kontroli sądów administracyjnych.

W doktrynie i orzecznictwie za utrwalony uznać należy pogląd zgodnie, z którym zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków użytkowników zakładu przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego (por. np.: postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1583/12, opubl. w Lex nr 1282161). Od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły wyższej znajdujące postawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. statucie uczelni czy w regulaminie studiów, będą to akty zakładowe wewnętrzne, które dotyczą indywidualnie określonego członka zakładu, które jednak nie odnoszą się do nawiązania, bądź rozwiązania stosunku łączącego go z zakładem. Ustawodawca dając możliwość uregulowania organizacji uczelni i toku studiów przez organy uczelni, nie zdecydował się poddać kontroli sądów administracyjnych wszystkich rozstrzygnięć podejmowanych przez organy uczelni. Powyższe wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii. Kognicji sądów administracyjnych podlegają tylko decyzje organów uczelni mające podstawę prawną w obowiązującej ustawie. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, w drodze decyzji administracyjnej orzeka się o: odmowie przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3), stwierdzeniu nieważności dyplomu (art. 77 ust. 5), świadczeniach pomocy materialnej dla studentów (art. 86 ust. 2 ustawy), skreśleniu z listy studentów (art. 108). Ustawa ta dokładnie określa inne sytuacje, w których dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego, tj.: na rozstrzygnięcie Rektora w sprawie uchylenia aktu wydawanego przez samorząd studencki niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, statutu uczelni, regulaminu studiów lub regulaminusamorządu (art. 110 ust. 8); na decyzję Rady Doskonałości Naukowej w sprawie nabycia uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego (art. 226 ust. 5); na prawomocne orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej (art. 318); na rozstrzygnięcie nadzorcze ministra w sprawie stwierdzenia nieważności aktu uczelni niezgodnego z prawem (art. 427 ust. 3). Zaskarżony akt nie należy do żadnej z powyższych kategorii.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że nadzór państwowy nad uczelniami sprawuje minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego. Nadzór ten ma charakter wyłącznie nadzoru prawnego - czyli dotyczy badania zgodności działań organów uczelni z przepisami ustawy i jej statutu, dotyczy przy tym zarówno indywidualnych, jak i generalnych rozstrzygnięć rektora i senatu szkoły wyższej (uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z 12 lutego 1998 r., III ZP 46/97, która zachowała aktualność na gruncie obowiązującej ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce). Zgodnie z art. 427 ust. 2 ww. ustawy, Minister stwierdza nieważność:

1) aktu wydanego przez organy uczelni, z wyłączeniem uchwały, o której mowa w art. 192 ust. 2 i 3 oraz art. 221 ust. 14, i decyzji administracyjnej,

2) aktu dotyczącego kształcenia w szkole doktorskiej wydanego w instytucie PAN, instytucie badawczym lub instytucie międzynarodowym, z wyłączeniem decyzji administracyjnej,

3) aktu założyciela w sprawie nadania statutu

- w przypadku stwierdzenia ich niezgodności z przepisami prawa.

Na rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu służy, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, skarga do sądu administracyjnego. Przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych stosuje się odpowiednio (art. 427 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce). A zatem zaskarżona uchwała mogłaby podlegać kontroli ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i dopiero jego rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność tej uchwały byłoby zaskarżalne do sądu administracyjnego. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w kontrolowanej sprawie.

Zaskarżona uchwała nie jest także innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

W ślad za poglądami judykatury powtórzyć należy, że zalicza się do nich te akty lub czynności, które:

a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.;

b) są podejmowane w sprawach indywidualnych;

c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;

d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku), wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub czynność (por. np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/2013, opubl. w ONSAiWSA 2014/1/2, OSP 2014/5/53, LEX nr 1356405, Prok.i Pr.-wkł. 2014/11-12/48).

W tym kontekście należy wskazać, że z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/06, ONSAiWSA 2007/2 poz. 28; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2 poz. 21). Wskazuje się jednocześnie, że sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" - konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną - należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2007r., sygn. akt II OSK 1364/07). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA nr 2 (5) 2006, s. 14-15).

Przedmiot niniejszej skargi nie wyczerpuje tych cech, co oznacza, że nie posiada waloru aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżona uchwała ma charakter wewnętrzny, nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie rozstrzyga o nich w sposób władczy i jednostronnie, nie nosi zatem koniecznej cechy aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Podsumowując, kontroli sądowej nie może podlegać akt wewnętrzy organu uczelni wyższej w sprawie zmiany Statutu Akademii Piotrkowskiej. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają jedynie akty zakładowe zewnętrzne uczelni, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu, bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, a więc zmieniające jego status prawny, ponieważ są one podejmowane w drodze decyzji administracyjnej i wywierają bezpośredni skutek na zewnątrz.

Przedmiotowa skarga, jako dotycząca sprawy związanej z autonomią uczelni, okazała się tym samym niedopuszczalna.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a, odrzucił skargę.

R.T-M.