Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 541/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 35
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 października 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 18 marca 2024 r., nr WI-I.7840.1.228.2023.KW w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego A. P. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztó postępowania.


UZASADNIENIE

A. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Wojewody Pomorskiego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r. Prezydent Miasta Gdyni udzielił J.J. pozwolenia na budowę obejmującego: rozbiórkę istniejącej zabudowy i budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zjazdem na działkę przy ul. S.[...] w G. - teren obejmujący działki nr [...]-[...], obręb K.

Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta Gdyni, decyzją z dnia 26 października 2023 r. udzielił J.J. pozwolenia na budowę obejmującego: rozbiórkę istniejącej zabudowy i budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zjazdem na działkę, ul. S. [...] w G., działki nr: [..]-[...], obręb K.

Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołania A. P., decyzją z dnia 18 marca 2024 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu, przywołując m. in. treść przepisu art. 28 ust. 1, art., 35 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej jako "Prawo budowlane") organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy pozwolenia na budowę obejmującego: rozbiórkę istniejącej zabudowy i budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zjazdem na działkę, ul. S.[...] w G., działki nr: [..]-[...], obręb K. Działki posiadają dostęp do drogi publicznej, wjazd projektowany jest od strony zachodniej, z ul. S. Budynek ma być podpiwniczony, trzykondygnacyjny, z dachem płaskim. Na przedmiotowym terenie znajduje się budynek murowany przeznaczony do rozbiórki.

Działki inwestycyjne objęte są uchwałą Rady Miasta Gdyni Nr XXXII/754/05 z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kamiennej Góry w Gdyni (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 17 sierpnia 2005 r., Nr 79, poz. 1587). Inwestycja zaplanowana jest na terenie oznaczonym symbolem "06 MN1" - zabudowa jednorodzinna wolnostojąca. Przeprowadzona analiza projektu pozwala stwierdzić, że spełnia on poniższe warunki:

intensywność zabudowy - do 0,7; w projekcie - 0,51,

dopuszczalne gabaryty budynków:

- szerokość-elewacji frontowej do 15,0 m; w projekcie – 14,19 m,

- szerokość elewacji bocznej - do 12,0 m; w projekcie - 11,06 m,

- wysokość zabudowy - do 12,0 m, od 2 do 3 kondygnacji nadziemnych; w projekcie - 9,77-11,70 m oraz 3 kondygnacje,

- rodzaj dachu - dachy płaskie, dopuszcza się adaptacje istniejących dachów stromych; w projekcie -dach płaski,

nieprzekraczalne linie zabudowy:

- dla terenu 06 MN1: 5,0 m od linii rozgraniczających ulicy 63 KD-L, 4,5 m i 5,0 m od linii rozgraniczających ulicy 64 KD-L zgodnie z rysunkiem planu; w projekcie - spełniono warunek,

powierzchnia biologicznie czynna - min. 35% pow. działki budowlanej; w projekcie - 61,7%,

powierzchnia zabudowy - do 0,35 pow. działki budowlanej; w projekcie - 0,19.

Inwestor uzyskał decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytów w Gdyni z dnia 11 lutego 2020 r., zmienioną decyzją z dnia 1 grudnia 2020 r., zmienioną decyzją z dnia 30 czerwca 2023 r. zezwalającą na prowadzenie robót budowlanych na obszarze zabytkowym wpisanym do rejestru zabytków polegających na wyburzeniu istniejącego budynku, budowy nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowy nowego zjazdu na działkę zlokalizowaną przy ul. S. [...] w G.

Wobec powyższych ustaleń, w ocenie Wojewody, należało stwierdzić, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu.

Organ odwoławczy zwrócił jednocześnie uwagę, że projekt został poprawiony zgodnie ze wskazówkami Wojewody Pomorskiego zawartymi w decyzji z dnia 30 czerwca 2022 r. i obecnie spełnia wymogi określone w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.; dalej zwane "rozporządzeniem WT"), bowiem każda ze ścian jest odsunięta na minimalną odległość 4 m od granicy działki. Zapewniono również zgodność z § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia WT, poprzez odsunięcie pochylni - zjazdu do garażu - na min. 1,5 m od granicy działki.

Ustosunkowując się podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących odprowadzenia lub zagospodarowania wód opadowych, w szczególności przez błędne obliczenie (bez uwzględnienia wytycznych Prezydenta Miasta Gdyni) objętości wód opadowych, wobec czego zaprojektowane zbiorniki retencyjne mają za małą objętość, żeby przejąć całość wód opadowych Wojewoda wyjaśnił, że wobec niejasności obliczeń przedstawionych w projekcie, pismem z dnia 5 stycznia 2024 r. zlecił Prezydentowi Miasta Gdyni przeprowadzenie postępowania uzupełniającego poprzez zobowiązanie inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego i usunięcia nieprawidłowości. Miało to polegać na przedstawieniu rozwiązań technicznych oraz miarodajnych danych, analiz i obliczeń, udowadniających jednoznacznie, że projekt budowlany w części dotyczącej odprowadzenia wód opadowych i roztopowych jest zgodny z przepisami prawa w zakresie ich zagospodarowania oraz zapewnia ochronę w tym zakresie uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Wojewoda zwrócił jednocześnie uwagę, że dla miasta G. sporządzono "Wytyczne dotyczące zagospodarowania wód opadowych i roztopowych na terenach nieruchomości zlokalizowanych w granicach administracyjnych Gminy Miasta G." ustalone na podstawie Uchwały nr VIII/233/19 z dnia 24 kwietnia 2019 r. Rady Miasta G. o przyjęciu dokumentu "Plan adaptacji miasta G. do zmian klimatu do 2030 roku". Wytyczne te opracowano z uwzględnieniem zmian klimatycznych oraz najnowszej dostępnej wiedzy technicznej, m. in. norm PN-EN 12056:2002 i PN-EN 752:2017.

W dniu 24 stycznia 2024 r. inwestor złożył poprawiony projekt budowlany oraz pismo wyjaśniające. Dokumentacja w zakresie zagospodarowania wód opadowych i roztopowych została uzupełniona przez wprowadzenie następujących korekt:

- zwiększenie objętości zbiorników retencyjnych w oparciu o skorygowane obliczenia bilansu wód deszczowych, oparte na wytycznych Gminy Miasta G. - stosowną informację i obliczenia zawarto w pkt. 2.2.2. na str. 379, 380 w projekcie,

- zmianę lokalizacji podziemnych studni retencyjnych (4 szt.) odbierających wodę deszczową - odsunięto je od granicy w głąb działki inwestycyjnej z lokalizacją pod nawierzchnią projektowanego zjazdu do garażu, co pokazano na rysunku zagospodarowania terenu nr P01, P01A na s. 307, 308, rysunku rzutu podziemia nr A/02 na s. 314 oraz w części projektu sanitarnego na rys. S/01 na s. 387 i rys. S/08 na s. 394,

- uzupełnienie opisu zagospodarowania terenu oraz wskazanych rysunków o informację, że dodatkowym zabezpieczeniem przed ewentualnym przelaniem się wód deszczowych będzie podmurówka ogrodzenia wyniesiona o 30 cm powyżej terenu inwestycji - opis zagospodarowania terenu pkt. 1.3, s. 248, rys. rzutu podziemia nr A/02, str. 314, rys. rzutu parteru nr A/06 na s. 315 oraz rys. przekrojowe nr A/19 i A/20 na s. 319-320,

- wprowadzenie daty dokonanych zmian dla ww. rysunków na dzień 22.01.2024 r. oraz dołączenie aktualnych na ten dzień zaświadczeń właściwej izby zawodowej projektantów wprowadzających zmiany (Z. R. na s. 8.1 i M.S. na s. 22.1).

W obliczeniach bilansu wód opadowych przyjęto opad o wysokości 54 mm, który odpowiada opadowi o czasie trwania 20 godzin i częstości wystąpienia 1 raz na 5 lat. Dla powierzchni dachu (138 m2), terenów utwardzonych (136 m2) i tarasów (41 m2), objętość wód opadowych wyniesie 17,25 m3. Taka ilość wód zostanie w całości zagospodarowana w czterech studniach o łącznej pojemności 20 m3.

W opisie na s. 248 projektu podano, że przed zalewaniem działek sąsiednich dodatkowo będzie zabezpieczać ułożone wzdłuż granicy północnej koryto betonowe z odprowadzeniem do zbiorników oraz wyniesiona min. 30 cm ponad teren podmurówka ogrodzenia. Dodatkowo projektuje się 1% przeciwspadki terenu od granicy do wewnątrz działki inwestycji. Rozwiązania te przedstawiono na przekrojach A-A (Rys. A/19, s. 319) i B-B (Rys. A/20, s. 320).

W związku z powyższym, zdaniem Wojewody należy zatem uznać, że projekt obecnie nie narusza § 28 i 29 rozporządzenia WT.

Wojewoda zwrócił uwagę, że A. P., po zapoznaniu się z poprawionym projektem, podtrzymał swój sprzeciw do planowanej inwestycji. Według niego projekt w dalszym ciągu nie spełnia wymagań zapewniających bezpieczeństwo należącej do niego nieruchomości w zakresie wykluczającym ryzyko zalewania jej w czasie ekstremalnych i długotrwałych opadów przez wodę spływającą z posesji przy ul. S.[...], uszkodzenia lub zniszczenia muru granicznego oraz podtopień działki i planowanej na niej zabudowy. Skarżący zwrócił również uwagę, że zbiorniki na deszczówkę są wyposażone w przelewy awaryjne, którymi woda może przelewać się na teren jego nieruchomości, a podane w opisie wywożenie nadmiaru wody poza teren inwestycyjny jest tylko teoretyczne i w praktyce nierealne do wykonania. Rozwiązaniem tego problemu mogłoby być uzyskanie przez inwestora warunków technicznych zapewniających odpływ awaryjnego nadmiaru wody deszczowej do miejskiego systemu kanalizacji deszczowej, natomiast do tej pory nie wystąpiono o uzyskanie takich warunków.

Ustosunkowując się do powyższego, Wojewoda wyjaśnił, że od dnia 28 czerwca 2015 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) zniesiono obowiązek dołączania do projektu budowlanego oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu oraz o warunkach przyłączenia do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych. Aktualnie poza zainteresowaniem organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę pozostają kwestie związane z wydaniem warunków przyłączenia, czy zawarciem umowy o przyłączenie. Organ administracji architektoniczno-budowlanej może jedynie dokonać sprawdzenia w omawianym zakresie zgodności planowanego zamierzenia z § 29 rozporządzenia WT, poprzez zobowiązanie inwestora do przedłożenia stosownych bilansów ilości wód opadowych i roztopowych w odniesieniu do przyjętego sposobu odprowadzania tych wód. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, po stwierdzeniu, że przedstawione w projekcie obliczenia ilości wód opadowych były zaniżone, zobowiązał inwestora do przedstawienia miarodajnych obliczeń, co też ten uczynił.

Wojewoda wyjaśnił ponadto, że organ dokonuje kontroli projektu budowlanego w innym zakresie w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu, a w innym w odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego dotyczącego bezpośrednio obiektu budowlanego. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega pełnej weryfikacji pod względem zgodności z prawem, czyli zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i przepisami techniczno-budowlanymi, a także pod względem kompletności i wykonania go przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Z kolei projekt architektoniczno-budowlany jest sprawdzany pod względem zgodności z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy, kompletności oraz wykonania przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Zatem zakres jego weryfikacji przez organ jest węższy, gdyż nie obejmuje oceny zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Odpowiedzialność za prawidłowość tych elementów projektu spoczywa na projektancie. W związku z tym, projekt budowlany w części obejmującej projekt architektoniczno-budowlany, czyli w zakresie rozwiązań dotyczących bezpośrednio obiektu budowlanego, tj. jego formy, konstrukcji, i funkcji, a także proponowanych rozwiązań technicznych, materiałowych i zasad nawiązania do otoczenia, nie podlega nieograniczonej kontroli organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda uznał, że poprawiona i uzupełniona przez inwestora dokumentacja potwierdza, że zaproponowane rozwiązania i obliczenia dotyczące zagospodarowania wód opadowych i roztopowych pozwalają przejąć całość wód na terenie działki inwestycyjnej i zapewnić w tym obszarze ochronę uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Przedstawione obliczenia jednoznacznie wskazują, że dzięki przyjętym rozwiązaniom projektowym, nawet przy najbardziej niekorzystnych danych (zgodnych z wytycznymi Gminy Miasta G.), całość wód opadowych zostanie ujęta w zbiornikach retencyjnych. Opracowanie branży sanitarnej, w tym obliczenia oraz liczba i wielkość zbiorników, zostało sporządzone przez projektanta z uprawnieniami do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń: cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych.

Inwestor wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków, planowana inwestycja jest zgodna z obecnie obowiązującymi przepisami, przedłożony projekt budowlany spełnia warunki wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, a inwestor dopełnił wymogów wynikających z art. 32 ust. 4 tej ustawy. Złożył kompletny wniosek o pozwolenie na budowę i wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany jest kompletny, posiada wszelkie niezbędne uzgodnienia, a przyjęte rozwiązania odpowiadają obowiązującym przepisom, w tym przepisom ustawy Prawo budowlane i przepisom techniczno-budowlanym oraz jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt został opracowany przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami budowlanymi, które złożyły oświadczenie o wykonaniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, normami i zasadami wiedzy technicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") w zw. z § 28 rozporządzenia WT, art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm.) oraz art. 35 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego [chodzi raczej o art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego], poprzez nie ustalenie czy inwestor ma techniczną możliwość odprowadzania wód opadowych do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, a następnie czy wydanie zgody na projekt, który nie uwzględnia odprowadzenia wód opadowych do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej jest zgodny z przepisami rozporządzenia o warunkach technicznych, którym powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz Prawa wodnego i czy rozwiązanie proponowane przez inwestora uwzględnia uzasadniony interes skarżącego oraz innych właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zarzucił ponadto naruszenie art. 77 w zw. z art. 88 k.p.a. poprzez niezasięgnięcie opinii biegłych co do prawidłowości rozwiązań technicznych zaproponowanych przez inwestora, w szczególności tego, czy proponowane rozwiązania wykluczają negatywne skutki w zakresie odprowadzania wód opadowych na działki sąsiednie. Dodatkowo podniósł zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w decyzji, że częścią proponowanych przez inwestora rozwiązań dotyczących zagospodarowania wód opadowych jest ich wywożenie beczkowozami - co nie jest rozwiązaniem technicznym lecz organizacyjnym, hipotetycznym (a w okresach nawałnic mało realnym), jak również nieuwzględnienie, że wobec faktu, że częścią rozwiązań dotyczących odprowadzania wód opadowych jest odpowiednie ukształtowanie terenu, na którym zatrzymać się ma woda, to przy szacowaniu wolumenu wód opadowych powinno uwzględniać całość działki, a nie jedynie obszar dachów oraz terenu utwardzonego. Końcowo zarzucił naruszenie art. 234 Prawa wodnego poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w konsekwencji której wody z działki przy ul. S.[...] będą odprowadzane na inne działki, w tym skarżącego.

Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego (dalej jako: "organ odwoławczy"") z dnia 18 marca 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni (dalej jako: "organ I instancji") z dnia 26 października 2023 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę obejmującą: rozbiórkę istniejącej zabudowy i budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zjazdem na działkę, ul. S.[...] w G., działki nr: [...]-[...], obręb K.

Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowiły przepisy art. 28 ust. 1 i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej jako "Prawo budowlane"; "ustawa"). Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest, między innymi, sprawdzić: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 ustawy, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy(art. 35 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.).

Projekt budowlany powinien zawierać: 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich; 2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych; 3) stosownie do potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych; 4) w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych; 5) informację o obszarze oddziaływania obiektu (art. 34 ust. 3 pkt 1 – 5 Prawa budowlanego).

Projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego). Oznacza to, że określony przez inwestora projekt budowlany jest elementem przedmiotowym postępowania administracyjnego prowadzonego w celu udzielenia pozwolenia na budowę.

W przedmiotowej sprawie Wojewoda pismem z 5 stycznia 2024 r. zlecił organowi pierwszej instancji wezwać inwestora między innymi do: uzupełnienia projektu budowlanego i usunięcia nieprawidłowości poprzez przedstawienie rozwiązań technicznych oraz miarodajnych danych, analiz i obliczeń, udowadniających jednoznacznie, że projekt budowlany w części dotyczącej odprowadzenia wód opadowych i roztopowych jest zgodny z przepisami prawa w zakresie ich zagospodarowania oraz zapewnia ochronę w tym zakresie uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości.

W dniu 24 stycznia 2024 r. inwestor złożył poprawiony projekt budowlany oraz pismo wyjaśniające. Dokumentacja w zakresie zagospodarowania wód opadowych i roztopowych została uzupełniona, a w projekcie budowlanym wprowadzono korekty w zakresie: zwiększenia objętości zbiorników retencyjnych (pkt 2.2.2. na s. 379, 380 projektu), zmiany lokalizacji podziemnych studni retencyjnych (4 szt.) odbierających wodę deszczową (odsunięto je od granicy w głąb działki inwestycyjnej z lokalizacją pod nawierzchnią projektowanego zjazdu do garażu - rysunek zagospodarowania terenu nr P01, P01A na s. 307, 308, rysunku rzutu podziemia nr A/02 na s. 314 oraz w części projektu sanitarnego na rys. S/01 na s. 387 i rys. S/08 na s. 394), uzupełnienia opisu zagospodarowania terenu oraz wskazanych rysunków (opis zagospodarowania terenu pkt. 1.3, s. 248, rys. rzutu podziemia nr A/02, str. 314, rys. rzutu parteru nr A/06 – s. 315 oraz rys. przekrojowe nr A/19 i A/20 - s. 319-320), wprowadzenia dat dokonanych zmian dla ww. rysunków na dzień 22.01.2024 r. oraz dołączono aktualne na ten dzień zaświadczenia właściwej izby zawodowej projektantów wprowadzających zmiany (Z. R. na s. 8.1 i M. S. - s. 22.1).

Powyższe okoliczności wskazują, że na etapie postępowania odwoławczego doszło zmiany projektu budowlanego w stosunku do projektu zatwierdzonego przez organ I instancji. Potwierdza to także strona tytułowa przedłożonego Projektu budowlanego, z której wynika, że zmiany w nim wprowadzano 22 stycznia 2024 r., a zatem już po wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta Gdyni. Jednocześnie Wojewoda powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zgodnie z utrwalonym poglądem nauki postępowania administracyjnego i orzecznictwa sądowego zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji (por. K. Kaszubowski, 2. Decyzje rozstrzygające sprawę co do istoty (decyzje merytoryczne) [w:] Decyzja reformatoryjna organu odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2019 oraz przywołane tam orzecznictwo).

Powyższe oznacza, że w przypadku zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, możliwe jest wyłącznie w sytuacji, w której przedmiot rozstrzygania jest tożsamy z przedmiotem rozstrzygania organu pierwszej instancji. Brak tożsamości przedmiotu rozstrzygania wyklucza możliwość zastosowania na etapie postępowania odwoławczego przywołanego przepisu. W kontrolowanej przez Sąd sprawie Prezydent Miasta Gdyni zatwierdził projekt budowlany w kształcie istniejącym w dacie wydania decyzji. Na etapie postępowania odwoławczego nastąpiły wskazane wyżej zmiany projektu, co oznacza, że Wojewoda orzekał co do zmodyfikowanego przedmiotu, a to wykluczało możliwość utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji.

Sąd podziela przy tym wyrażony w orzecznictwie pogląd, że inwestor do czasu zakończenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę może zmieniać i poprawiać projekt budowlany. W przypadku stwierdzenia na etapie postępowania odwoławczego braków czy i nieprawidłowości w dokumentacji projektowej organ II instancji powinien rozważyć ich usunięcie w trybie art. 136 k.p.a. Rozważania wymaga także to, czy z uwagi na zakres uzupełnienia nie dojdzie do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego nie stoi na przeszkodzie podjęciu rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy, jeżeli w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, w tym przeprowadzenia uzupełniających dowodów oraz dokonania odmiennych ustaleń prawnych, organ odwoławczy dojdzie - w całości albo w części - do innych wniosków, aniżeli organ pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 627/18). Zatem uznać należy, że w sytuacji gdy wprowadzone do projektu budowlanego zmiany nie prowadzą do znaczącej zmiany pierwotnego zamierzenia inwestycyjnego, nie ma potrzeby ponawiania postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji. Przy czym za zmiany znaczące należy uznać między innymi zmiany charakterystycznych parametrów inwestycji, wpływające na obszar jej odziaływania. Dotyczy to zarówno zwiększenia jak i zmniejszenia tego oddziaływania.

Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest sposób zagospodarowania wód opadowych na działce inwestora i związane z tym obawy skarżącego o zalewanie jego nieruchomości. Tej kwestii dotyczyła też przeważająca część zmian projektu budowlanego jakich dokonano na etapie postępowania odwoławczego.

Skarżący upatruje wadliwości decyzji Wojewody w naruszeniu art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm.) w zw. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i § 28 rozporządzenia WT. Przywołany przepis ustawy Prawo wodne stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowalnego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przysługujące każdemu prawo do zabudowy nieruchomości nie jest nieograniczone, gdyż warunkiem skorzystania z tego prawa jest zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami. Oznacza to, że podmiot planujący inwestycję musi uwzględnić inne prawa i dobra chronione, w tym uzasadniony interes osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2024 r., II OSK 1847/21). Wskazuje się także, że z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 32 Konstytucji RP wynika, że inwestor korzystający z przysługującego mu prawa zabudowy, powinien mieć na względzie analogiczne uprawnienia innych podmiotów, co oznacza, że w przypadku rzeczywistego istnienia uzasadnionych interesów osób trzecich inwestor zobowiązany jest uwzględnić je na etapie projektowania, w celu zrównoważenia jego własnych zamierzeń z interesami sąsiada (wyrok NSA z dnia 20 marca 2024 r., II OSK 2523/23).

Kwestia sposobu zagospodarowania wód opadowych uregulowana jest w § 28 rozporządzenia WT. Zgodnie z tym przepisem działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (ust. 1). Jednocześnie w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2).

Z brzmienia tych przepisów wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku budynków niskich prawodawca przewidział możliwość zagospodarowania wód opadowych w inny sposób niż odprowadzanie ich do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażone przez pełnomocników uczestnika postępowania w piśmie z dnia 30 września 2024 r., że zamierzenie inwestycyjne dotyczyło budynku niskiego w rozumieniu § 8 ust. 1 rozporządzenia WT, a zatem nie obejmował go wymóg wyposażenia w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej.

Wbrew zatem zarzutom skargi zatwierdzenie projektu, który nie uwzględnia odprowadzenia wód opadowych do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, jest zgodne z przepisami rozporządzenia WT.

Powyższy wniosek nie uzasadnia jednak oceny, że zaskarżona decyzja w sposób zgodny z prawem reguluje kwestię odprowadzania wód opadowych i nie narusza uzasadnionych interesów właściciela nieruchomości sąsiedniej.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że obliczenie bilansu wód opadowych dokonane zostało na podstawie "Wytycznych dotyczących zagospodarowania wód opadowych i roztopowych na terenach nieruchomości zlokalizowanych w granicach administracyjnych Gminy Miasta G." ustalonych na podstawie Uchwały nr VIII/233/19 z dnia 24 kwietnia 2019 r. Rady Miasta G. o przyjęciu dokumentu "Plan adaptacji miasta G. do zmian klimatu do 2030 roku". Jak wynika z akt nadesłanych przez organy administracji nad uchwałą rozpoczęto prace w roku 2017. W aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego fakt, że zarówno dane na podstawie których rozpoczęto prace jak i treść wytycznych pozostają aktualne w roku 2024 r. Nie można stwierdzić, że odnoszą się one do najnowszej dostępnej wiedzy technicznej, a przyjęte przy ich określaniu m. in. normy PN-EN 12056:2002 i PN-EN 752:2017 są w dalszym ciągu aktualne. Ponadto, z projektu budowlanego wynika, że przywołane wytyczne stanowiły jedyną podstawę ustalenia wielkości opadów. W ocenie Sądu, ustalenie wielkości opadów i wynikającej z nich ilości wody opadowej wyłącznie w oparciu o wytyczne sporządzone kilka lat wcześniej, bez uwzględnienia aktualnej częstotliwości deszczy, ukształtowania terenu i powiązania ich z aktualną charakterystyką zmian klimatycznych stanowi naruszenie przepisów k.p.a. nakazujących wnikliwe i staranne ustalanie stanu faktycznego sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że tego rodzaju ustaleń można dokonać z uwzględnieniem wspomnianego dokumentu, jednakże ustalenia takie powinny być zweryfikowane w odniesieniu do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, ale "Wytyczne...." nie mogą być jedynym źródłem ustaleń. Istotą postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, co rodzi konieczność ustalenia i zweryfikowania jej indywidualnych elementów. Jeżeli inwestor posługuje się pewnymi ogólnymi ustaleniami wynikającymi np. z "Wytycznych...", to organ administracji powinien wymagać ich zaktualizowania na moment rozstrzygania sprawy bądź wskazać w decyzji, że nie jest to potrzebne. Przy ocenie takiego dokumentu należałoby zwrócić uwagę na ile te ogólne ustalenia odnoszą się do stanu faktycznego danej, rozpatrywanej sprawy administracyjnej.

Oceny tej nie może zmieniać specyficzne ukształtowanie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, w którym szczegółową dokumentację przygotowuje strona (inwestor). W każdym bowiem przypadku decyzja wydana na podstawie art. 35 Prawa budowlanego jest decyzją organu administracji, który ponosi odpowiedzialność za jej zgodność z prawem. Z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że wymagana jest zgodność projektu budowlanego z przepisami prawa, w tym także z przepisami ustawy Prawo wodne, której naruszenie w zakresie zagospodarowania wód opadowych może jednocześnie naruszać prawa osób trzecich, wbrew art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, fakt sporządzenia dokumentacji projektowej przez specjalistów odpowiednich branż nie zwalnia organu orzekającego w sprawie od krytycznej oceny podstaw (założeń), w oparciu o które przyjęto istotne ustalenia w sprawie. Tym bardziej, że mogą one budzić wątpliwości w kontekście ich zgodności z zasadami doświadczenia życiowego (jak założenie wywożenia nadmiaru zgromadzonej wody opadowej ze studni retencyjnych (s. 248 Projektu budowlanego). W tym zakresie Sąd podzielił zarzut skargi naruszenia art. 77 k.p.a. polegający na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i nie uwzględnieniu w decyzji, że częścią proponowanych przez inwestora rozwiązań dotyczących zagospodarowania wód opadowych jest ich wywożenie - co nie jest rozwiązaniem technicznym lecz organizacyjnym.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez niezasięgnięcie opinii biegłych co do prawidłowości rozwiązań technicznych zaproponowanych przez inwestora. Z przepisów ustawy Prawo budowlane wyraźnie wynika, że ocena prawidłowości proponowanych rozwiązań mieści się w kompetencjach organów administracji architektoniczno – budowlanej. Nie jest zatem tak, że w każdej sprawie należy powoływać biegłego. Zgodnie z art. 84 k.p.a. przesłanką zastosowania tego środka dowodowego jest wymóg uzyskania (oceny) wiadomości specjalnych, a z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w sprawie. Zarówno ocena ilości wód opadowych w przypadku projektowanej inwestycji jak i proponowanych rozwiązań technicznych w zakresie ich zagospodarowania w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami mieści się w kompetencjach organów orzekających w sprawie.

Wbrew twierdzeniom skargi z projektu budowlanego wynika, że ocena wolumenu wód opadowych uwzględnia całość działki, w tym także powierzchnie biologicznie czynne, a nie jedynie obszar dachów i terenu utwardzonego (s. 379 – 380 Projektu budowlanego).

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), orzekł jak w pkt 1 wyroku. Jednocześnie Sąd uznał, że wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy będzie uchylenie decyzji organu odwoławczego albowiem może on w ramach kompetencji przewidzianych w art. 136 k.p.a. zaktualizować dane dotyczące wielkości opadów i ocenić czy rozwiązania przyjęte przez inwestora są zapewniają ochronę uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 500 zł odpowiadającą wysokości uiszczonego wpisu od skargi.

Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.