Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2041/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 94a ust. 1, art. 129b ust. 2.
journal: Dz.U. 2020 poz 944
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4434/21 w sprawie ze skargi B. C.-P. Sp. z o.o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 22 lipca 2021 r. nr PR.61.109.2020.ASZA.3 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od B. C.-P. Sp. z o.o. we W. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 2.925 (dwa tysiące dziewięćset dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 maja 2022 r., uwzględnił skargę B. C.-P. Sp. z o.o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 22 lipca 2021 r., w przedmiocie kara pieniężna za naruszenie zakazu reklamy apteki ogólnodostępnej, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Gdańsku z dnia 11 września 2020 r., umarzając postępowanie administracyjne i orzekając o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

w związku z otrzymanym w dniu 8 lipca 2020 r. przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w Gdańsku, zdjęcia wykonanym na obwodnicy G. przed węzłem K., organ wszczął postępowanie w sprawie nakazania zaprzestania prowadzenia niedozwolonej reklamy aptek.

Wynikiem tego postępowania była wydana w dniu 11 września 2020 r. decyzja, którą organ I instancji: 1. stwierdził naruszenie art. 94a ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 944 ze zm., dalej: u.p.f.) poprzez niedozwoloną reklamę aptek, polegającą na umieszczenie informacji o lokalizacji aptek zlokalizowanych na bilbordzie, usytuowanym przy wymienionej obwodnicy; 2. nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 15.000 zł; 3. umorzył postępowanie w sprawie nakazania zaprzestania prowadzenia przez skarżącą niedozwolonej reklamy aptek, poprzez stosowanie bilbordu zawierającego informacje o lokalizacji aptek, nazwą i logo, gdyż strona przed dniem wydania decyzji usunęła bilbord.

Objęta skargą decyzją Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego działanie strony polegające na umieszczeniu przy obwodnicy wielkogabarytowego billboardu o treści: "A. D. M. G. ul. M. [...], G. ul. R. [...], W. ul. S. [...]", stanowiło naruszenie zakazu reklamy aptek i ich działalności, o którym stanowi art. 94a ust. 1 u.p.f. W ocenie organu zawarty na billboardzie komunikat przekraczał zakres dozwolonych przez ustawodawcę informacji i wyłączonych spod zakazu reklamy apteki i jej działalności, gdyż reklama zawierająca logotyp była działaniem podjętym w celu zwiększenia poziomu sprzedaży w aptekach prowadzonych przez Spółkę.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję uznał, że sporny billboard skarżącej mieścił się w wyłączeniu przewidzianym w zdaniu 2 art. 94a ust. 1 u.p.f. Stwierdził, że organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał, na takie elementy kwestionowanego billboardu, które stanowiłyby o innym zamiarze strony skarżącej niż przekazanie informacji o lokalizacji apteki.

W ocenie Sądu baner zawierał tylko oznaczenie aptek i adresy. Nie zawierał natomiast żadnych dodatkowych elementów o charakterze perswazyjnym, oznaczeń typu; "tanio" czy "ceny hurtowe" ani nawet fotografii zadowolonych pacjentów czy kompetentnego lub przyjaznego farmaceuty. Umieszczona na banerze informacja nie zawierała żadnych dodatkowych elementów, które wskazywałyby na to, że jest elementem szerszego przekazu reklamowego. Wobec tego, zdaniem Sądu I instancji brak było przesłanek do uznania, iż faktyczne intencje podmiotu dokonującego przekazu dotyczyły informacji, która wykraczałaby poza podanie do publicznej wiadomości informacji o nazwie i lokalizacji apteki.

Podsumowując, Sąd I instancji uznał, że ani zakres informacji, ani forma jej podania nie świadczyły o tym, że doszło do naruszenia art. 94a ust. 1 zdanie pierwsze u.p.f. Sama obszerność (wielkość) komunikatu tego nie dowodziła. W konsekwencji brak było podstaw do sformułowania zakazu, a także nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 129b u.p.f.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 art. 145 § 3 oraz z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Główny Inspektor Farmaceutyczny skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego tj.: art. 94a ust. 1 u.p.f. poprzez błędne przyjęcie, że umieszczenie przy obwodnicy G.. 500 metrów przed Węzłem K., kierunek "G." wielkogabarytowego billboardu o treści: "A. D. M. G. ul. M. [...]. G. ul. R. [...], W. ul. S. [...]" wraz ze zdjęciem dwóch kompetentnych lub przyjaznych farmaceutów, stanowi dopuszczalne przez art. 94a ust. 1 u.p.f. informowanie o aptece;

2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi B. C.-P. sp. z o. o. z siedzibą we W. pomimo braku podstawy prawnej do tego rodzaju rozstrzygnięcia, tj. naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji GIF w związku z uznaniem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 94a ust. 1, w sytuacji gdy brak było podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja GIF została wydana z naruszeniem ww. przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.. poprzez błędne przyjęcie, że GIF nie udowodnił, iż działania spółki związane z zastosowaniem baneru o określonej treści w oczywisty sposób przekraczają potrzebę uzyskania przez konsumenta informacji o aptece, w sytuacji gdy organ dysponował materiałem dowodowym w postaci zdjęcia ww. baneru reklamowego, usytuowanego przy obwodnicy G., 500 metrów przed Węzłem K., kierunek "G." o treści: "A. D. M. G. ul. M. [...]. G. ul. R. [...], W. ul. S. [...]". zawierającego nie tylko logo "D. M." i dane adresowe aptek, ale również element o charakterze perswazyjnym w postaci dużego zdjęcia dwóch uśmiechniętych osób ubranych w stroje przypominające fartuchy medyczne, które mogły zostać odebrane przez osoby oglądające go jako kompetentni lub przyjaźni farmaceuci, a zatem treść na ww. banerze wykraczała poza dopuszczalny zakres informacji, o którym mowa w art. 94a ust. 1 zd. 2 u.p.f. i została podana w formie kamuflującej reklamę apteki, że co miało wpływ na wynik sprawy;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że kwestionowane działania strony nie wykraczają poza sferę dozwolonej informacji i nie zawierają żadnych dodatkowych elementów o charakterze perswazyjnym, w sytuacji gdy Sąd zdaje się całkowicie pomijać fakt, że wielkoformatowy baner zawierał nie tylko logo "D. M.'' i dane adresowe aptek, ale również element o charakterze perswazyjnym w postaci dużego zdjęcia dwóch uśmiechniętych osób ubranych w stroje przypominające fartuchy medyczne, które mogły zostać odebrane przez osoby oglądające go jako kompetentni lub przyjaźni farmaceuci, a zatem treść na ww. banerze wykraczała poza dopuszczalny zakres informacji, o którym mowa w art. 94a ust. 1 zd. 2 u.p.f. i została podana w formie kamuflującej reklamę apteki, co miało wpływ na wynik sprawy.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. organ wniósł również o zasadzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. C.-P. Sp. z o.o. we W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego. Odnosząc się do tych pierwszych, należy je uznać za zasadne. Ich sformułowanie w punkcie 2) podpunktach a)-c) petitum skargi kasacyjnej zmierza do wytknięcia Sądowi I instancji błędnej oceny ustalonego w tej sprawie przez organy administracji stanu faktycznego sprawy, który to stan faktyczny wynika z pomieszczonych w aktach administracyjnych sprawy dowodów w postaci zdjęcia wykonanego na obwodnicy G. przed węzłem K., przedstawiającego wielkoformatowy baner, który zawierał nie tylko logo "D. M.'' i dane adresowe aptek, ale również element o charakterze perswazyjnym w postaci dużego zdjęcia dwóch uśmiechniętych osób ubranych w stroje przypominające fartuchy medyczne. Rację ma zatem skarżący kasacyjne organ twierdząc, iż postacie te (dwie uśmiechnięte osoby ubrane w stroje przypominające fartuchy medyczne), mogły zostać odebrane przez osoby oglądające go jako kompetentni lub przyjaźni farmaceuci, a zatem treść na spornym banerze "wykraczała poza dopuszczalny zakres informacji, o którym mowa w art. 94a ust. 1 zd. 2 u.p.f. i została podana w formie kamuflującej reklamę apteki, co miało wpływ na wynik sprawy" (punkt 2 podpunkt b) i c) petitum skargi kasacyjnej.

Takie działanie Sądu I instancji czyni zasadnymi zarzuty, pomieszczone w skardze kasacyjnej, naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. "poprzez błędne przyjęcie, że GIF nie udowodnił, iż działania spółki związane z zastosowaniem baneru o określonej treści w oczywisty sposób przekraczają potrzebę uzyskania przez konsumenta informacji o aptece, w sytuacji gdy organ dysponował materiałem dowodowym w postaci zdjęcia ww. baneru reklamowego".

Nie może być usprawiedliwieniem dla Sądu I instancji, iż w uzasadnieniu zaskarżonej do WSA decyzji organ odwoławczy niedokładnie opisał wygląd i treść przedmiotowego billboardu (s. 2 - uzasadnienie decyzji), ponieważ stosownie do treści art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a.: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba ze organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2." W świetle treści tegoż przepisu do pojęcia akt sprawy należy włączyć pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne oraz strony czynności materialnoprawnych oraz proceduralnych, pozwalającą na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie, jak również na ocenę zarzutów zawartych w skardze i w rezultacie kontrolę zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia. Pojęcie akt sprawy oczywiście obejmuje także materiał dowodowy zebrany przez sąd i załączony do nich w sposób formalny poprzez wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 160 p.p.s.a. (por.: Jagielska M. , Jagielski J., Stankiewicz R. [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wydawn. C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 506-507 i wskazane tam orzecznictwo).

W konsekwencji za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 94a ust. 1 u.p.f. "poprzez błędne przyjęcie, że umieszczenie przy obwodnicy G.. 500 metrów przed Węzłem K., kierunek "G." wielkogabarytowego billboardu o treści: "A. D. M. G. ul. M. [...]. G. ul. R. [...], W. ul. S. [...]" wraz ze zdjęciem dwóch kompetentnych lub przyjaznych farmaceutów, stanowi dopuszczalne przez art. 94a ust. 1 u.p.f. informowanie o aptece". Podkreślić trzeba, iż poprzez błędna ocenę stanu faktycznego sprawy wynikającego z całości akt analizowanej sprawy Sąd I instancji sam sobie zaprzeczył, ponieważ na s. 8 uzasadnienia zaskarżonego tu wyroku powołując się na wyrok NSA z 12 marca 2020 r. (sygn. akt II GSK 3613/17) stwierdził: "W ocenie Sądu analogicznie jest w niniejszej sprawie. Kwestionowany banner zawiera bowiem tylko oznaczenie aptek i adresy. Nie zawiera żadnych dodatkowych elementów o charakterze perswazyjnym (oznaczeń typu; "tanio", czy "ceny hurtowe" ani nawet fotografii zadowolonych pacjentów czy kompetentnego lub przyjaznego farmaceuty). Banner w przedmiotowej sprawie to sam napis i adresy wskazujące na lokalizację. Informacja ta tym samym nie zawiera żadnych dodatkowych elementów, które wskazywałyby na to, że jest elementem szerszego przekazu reklamowego. Tym samym w ustalonym stanie faktycznym brak jest przesłanek do uznania, iż faktycznie intencje podmiotu dokonującego przekazu dotyczyły informacji, która wykraczałaby poza podanie do publicznej wiadomości informacji o nazwie i lokalizacji apteki.".

W konsekwencji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd I instancji winien rozpatrzeć zawarte w skardze B. C.-P. Sp. z o.o. zarzuty dotyczące naruszenia przez organ: 1) art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. (wadliwość doręczenia decyzji), 2) art. 129b ust. 2 ustawy – Prawo farmaceutyczne - "poprzez dokonanie niewłaściwej oceny przesłanek uwzględnianych przy ustalaniu wysokości nałożonej na stronę kary pieniężnej, tj. okresu, stopnia oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, co doprowadziło do nałożenia kary w wysokości zawyżonej w stosunku do charakteru przypisywanych działań." Ponieważ te kwestie nie były przedmiotem oceny i wypowiedzi Sądu I instancji w zaskarżonym tu wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania przed sądami administracyjnymi, nie może ich uczynić, w analizowanej sprawie, przedmiotem swojej oceny co do zgodności z prawem.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji, zasadzając je na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z a § 2 ust. 1 pkt 5) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).