Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3002/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 29 ust. 1 pkt 2b, art. 48 ust. 1 pkt 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 489
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubezpieczeniach eksportowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2687/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2019 r. znak DON.7201.47.2019.KKL w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2687/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni, dalej: "Spółka", na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej: "GINB", z dnia 30 września 2019 r., znak DON.7201.47.2019.KKL, w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na utrzymaniu przez Sąd w mocy skarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt DON.7201.47.2019.KKL oraz postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt DON.7200.47.2019.KKL stwierdzającej (powinno być: stwierdzającego) nieważność postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej: "MWINB", z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt WOP.7722.65.2019.MAN jako rozstrzygnięcia wydanego z rażącym naruszeniem prawa, mimo iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa;

2) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2b ustawy Prawo budowlane, dalej w skardze kasacyjnej: "p.b.", art. 30 ust 1 pkt 1 p.b., art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. oraz art. 49 b ust. 1-5 p.b., o których to naruszeniach szczegółowo wskazano w uzasadnieniu skargi.

Skarżąca wniosła o zmianę skarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi, uchylenie skarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt DON.7201.47.2019.KKL oraz postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt DON.7200.47.2019.KKL i umorzenie postępowania, względnie uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych rzecz skarżącego.

W piśmie procesowym z dnia 22 października 2020 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2b art. 30 ust 1 pkt 1, art. 48 ust. 1 pkt 2 oraz art. 49 b ust. 1-5 ustawy Prawo budowlane.

Przed dalszymi uwagami konieczne jest spostrzeżenie, że ostateczne postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej zostało wydane w trybie zwykłym 28 marca 2019 r. Zgodność z prawem ustalenia opłaty legalizacyjnej powinna być zatem oceniana, także w postępowaniu nieważnościowym, według brzmienia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", z daty wydania postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr 565/2019, z dnia 28 marca 2019 r.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Stację transformatorową wybudowano w drugiej połowie września 2015 r. To, czy w odniesieniu do tego obiektu budowlanego obowiązywał wymóg pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, powinno być oceniane według przepisów z daty wykonania robót budowlanych.

Z dniem 28 czerwca 2015 r. do ustawy Prawo budowlane dodano art. 29 ust. 1 pkt 2b, według którego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych o powierzchni zabudowy do 35 m2. Jednocześnie, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego uzyskał brzmienie: Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4:

1) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5-19, 20a-212b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14-17, 19, 19a, 20b oraz 28.

Jest zatem oczywiste, że w dacie wykonania stacja transformatorowa wymagała zgłoszenia.

Skoro tego zgłoszenia inwestor nie dokonał, zachodziła, w dacie wszczęcia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego, przesłanka z art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Tryb legalizacyjny odnoszący się do robót budowlanych wymienionych w art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, został unormowany w art. 48 ust. 2-5 oraz art. 49 Prawa budowlanego.

Przepis art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego określa materialne przesłanki deliktu polegającego na budowie obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu.

Z uwagi na unormowanie zawarte w art. 48 ust. 1 pkt 2, hipoteza art. 49b ust. 1 nie obejmuje obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W konsekwencji, takiego obiektu nie obejmuje tryb określony w art. 49b ust. 2-5 Prawa budowlanego, ale jak powyżej wskazano, tryb określony w art. 48 ust. 2-5 i art. 49 Prawa budowlanego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegającego na utrzymaniu przez Sąd w mocy zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt DON.7201.47.2019.KKL oraz postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt DON.7200.47.2019.KKL stwierdzającego nieważność postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt WOP.7722.65.2019.MAN jako rozstrzygnięcia wydanego z rażącym naruszeniem prawa, mimo iż w przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącej, nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa.

Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko GINB, według którego, naruszenie prawa miało charakter rażący. Trafnie wskazał, że przepis art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest jednoznaczny i nie wymaga złożonej interpretacji. Nie może zatem budzić wątpliwości to, że samowolnie zrealizowane roboty budowlane, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2b Prawa budowlanego, podlegają legalizacji, której obligatoryjnym elementem jest obowiązek uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej określonej przez organ nadzoru budowlanego postanowieniem wymienionym w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że sprzeczność między postanowieniem MWINB Nr 1027/2019, z dnia 6 czerwca 2019 r., a powołanymi przepisami prawa jest bezsporna. Nadto, przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter nakazu, wobec czego uchybienie polegające na odstąpieniu przez organ od określenia obowiązku finansowego, jaki powinien zostać nałożony na inwestora, jest kwalifikowaną obrazą prawa. Przepis art. 49 ust. 1 ma charakter związany. Organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do zwolnienia z opłaty legalizacyjnej.

Sąd pierwszej instancji odnotował, że opłata legalizacyjna ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla poddania się sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. Obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej jest jednak prawnym warunkiem wydania przez organ jednej z decyzji, o których mowa w art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Jak stwierdzono w piśmiennictwie, ustalenie opłaty legalizacyjnej jest nieodłącznym elementem postępowania legalizacyjnego. Ustalenie wysokości tej opłaty w drodze postanowienia jest obowiązkiem organu (patrz: Andrzej Gliniecki [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod. red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 6 do art. 49). Skutkiem umorzenia postępowania byłoby więc zalegalizowanie samowoli budowlanej bez spełnienia warunku koniecznego legalizacji.

Jak skonstatował WSA, umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty pozostawałoby, z tego względu, sprzeczne z zasadą praworządności, która wymaga, by sprawca samowoli budowlanej uzyskał prawo do jej legalizacji na zasadach przewidzianych prawem.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.