Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1842/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 24 marca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp. j. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 99/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp. j. we W. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 września 2013 r. nr XLVIII/1188/13 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Wrocław na rzecz [...] sp. z o.o. sp. j. we W. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 99/14, oddalił skargę [...] sp. z o. o. sp. j. we Wrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 września 2013 r. nr XLVIII/1188/13 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Tęczowej i Zdrowej we Wrocławiu.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

[...] sp. z o.o. – s.j., w skardze na powyższą uchwałę zarzuciła istotne naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 6, pkt 7, pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej u.p.z.p.) oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez wprowadzenie ograniczenia prawa własności, które jest nieproporcjonalne do zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz wartości chronionych konstytucyjnie;

- art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), poprzez pozbawienie skarżącej możliwości zabudowy nieruchomości, której jest użytkowniczką wieczystą;

- art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 6, pkt 7, pkt 8 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie wartości i zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego;

- art. 32 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady równości, w tym prawa do równego traktowania przez władze publiczne, w sytuacji uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego jedynie nieruchomość należącą do skarżącej, a wydawanie przez organ gminy warunków zabudowy i pozwoleń na budowę dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych w sąsiedztwie.

Skarżąca Spółka wskazała, że interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego wywodzi z przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. Tęczowej 79-81 we Wrocławiu, stanowiącej działkę o nr ew. 4, AM-29, obręb Stare Miasto. Wskazana działka znajduje się na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołało negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącej, na której rzecz zostały wcześniej ustalone warunki zabudowy dla nieruchomości przy ul. Tęczowej 79-81 we Wrocławiu (decyzja Prezydenta Wrocławia Nr 8/2013 z dnia 23 lipca 2013 r.) oraz wydano pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych z usługami i garażem wielostanowiskowym i zagospodarowaniem terenu (decyzja Prezydenta Wrocławia Nr 4835/2013 z dnia 1 października 2013 r.). Na skutek jednak uchwalenia planu decyzją z dnia 6 listopada 2013 r. Nr 10/2013 Prezydent Wrocławia stwierdził wygaśnięcie decyzji ustalającej warunki zabudowy wywodząc, że "po dokonaniu wnikliwego porównania ustaleń ww. decyzji z zapisami planu miejscowego stwierdzono, iż różnią się one zarówno w części tekstowej jak i graficznej m.in. w zakresie przebiegu obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy, lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej czy wskaźników miejsc postojowych". Ponadto, w zaskarżonej uchwale część działki należącej do skarżącej przeznaczono pod ulice (ulica klasy głównej lub zbiorczej), pozbawiając tym samym skarżącą prawa do zabudowy całej nieruchomości, a zatem również prawa do zabudowy zgodnie z uzyskaną decyzją lokalizacyjną. Zdaniem skarżącej uchwalony plan miejscowy uniemożliwił realizację przysługujących jej uprawnień poprzez, z jednej strony przeznaczenie części działki o nr ew. 4, AM-29, obręb Stare Miasto pod ulice, zaś z drugiej ograniczając zabudowę pod funkcję mieszkaniową wielorodzinną tylko do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C), a więc z naruszeniem ustaleń wynikających z decyzji lokalizacyjnej oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe dowodzi faktu naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Kwestionowany plan obejmuje swym obszarem jedynie nieruchomość będącą w jej użytkowaniu wieczystym oraz fragment ulicy Tęczowej. Nieruchomość stanowiąca działkę o nr ew. 4, AM-29, obręb Stare Miasto została przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę klasy głównej lub zbiorczej (oznaczona w planie symbolem 1KDG-Z), a w pozostałym zakresie pod zabudowę usługowo - mieszkaniową wielorodzinną (oznaczona w planie symbolem U-MW), z tym, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna ograniczona została wyłącznie do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C).

Zdaniem strony skarżącej rozpoczęta już w 2004 r. (później uchylona) procedura planistyczna z niewiadomych przyczyn została zawężona wyłącznie do nieruchomości do niej należącej, podczas, gdy dla sąsiednich nieruchomości wydawane są decyzje o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, uprawniające do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W realiach niniejszej sprawy aktem Nr XVIIII/520/04 z dnia 15 stycznia 2004 r. Rada Miejska Wrocławia postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: Braniborskiej, Strzegomskiej i Tęczowej w obrębie Stare Miasto we Wrocławiu. Uchwałą Nr XXIX/647/12 z dnia 5 lipca 2012 r. Rada Miejska uchyliła ww. uchwałę, natomiast w dniu 28 grudnia 2012 r. wydała uchwałę Nr XXXVI/819/12 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Tęczowej i Zdrowej we Wrocławiu, która rozpoczęła procedurę planistyczna zakończoną uchwalaniem zaskarżonego mpzp. Pomimo nazwy tego planu: rejon ulicy Tęczowej i Zdrowej, akt ten obejmuje wyłącznie nieruchomość skarżącej oraz część ulicy Tęczowej we Wrocławiu.

Na mocy § 17 ust. 1 mpzp przeznaczono części nieruchomości skarżącej Spółki pod inwestycję celu publicznego, tj. drogę oznaczoną symbolem 1KDG-Z, która ma stanowić część Śródmiejskiej Trasy Południowej. Pomimo braku realnych i sprecyzowanych planów co do powstania tej trasy, organy gminy uchwaliły plan, w którym tylko wobec nieruchomości skarżącej wprowadził ograniczenia co do zagospodarowania i zabudowy. Powyższe dowodzi naruszenia uprawnienia do zabudowy nieruchomości zgodnie z posiadanymi decyzjami administracyjnymi. Także załącznik nr 4 do zaskarżonej uchwały zawierający rozstrzygnięcie o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych stwierdza jedynie lakonicznie, że "Inwestycje z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy będą finansowane z budżetu gminy, w tym ze środków pozyskiwanych z funduszy Unii Europejskiej, a także ze środków zewnętrznych.". Stanowi to naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Wskutek uchwalenia mpzp został w podwójny sposób naruszony interes prawny skarżącej. Z jednej strony bowiem część jej nieruchomości przeznaczono na cel publiczny (mało realny i odległy przyszłościowo), zaś z drugiej pozbawiono ją możliwości zabudowy pozostałej części nieruchomości zabudową mieszkaniową wielorodzinną w zgodzie z uzyskanymi decyzjami. Tymczasem brak jest przeszkód w przeznaczeniu pozostałej części nieruchomości (oznaczonej symbolem U-MW) pod funkcję mieszkaniową wielorodzinną. Tym bardziej, że dla nieruchomości sąsiednich zostały wydane warunki zabudowy pod obiekty mieszkaniowe wielorodzinne, jak również takie budynki znajdują się w sąsiedztwie. Działanie organu administracji publicznej świadczy o nierównym traktowaniu podmiotów cechujących się takimi samymi cechami istotnymi (relewantnymi) - nieruchomościami zlokalizowanymi w Śródmieściu Świebodzkim. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyjęcia, że dla terenu oznaczonego symbolem U-MW zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jest dopuszczalna wyłącznie w wydzielaniach wewnętrznych (A) i (C). W konsekwencji organ naruszył konstytucyjną zasadę równego traktowania podmiotów przez władze publiczne i niedyskryminowania ich w życiu gospodarczym (art. 32 Konstytucji RP). Ponadto, dopuszczając zabudowę mieszkaniowo - usługową od ulicy Tęczowej (od strony obecnych terenów składowych) i w odległości 10 m od przyszłej drogi klasy głównej lub zbiorczej, a nie zezwalając na korzystniejsze rozwiązanie, jakim jest powstanie zabudowy w głębi nieruchomości, organ przekroczył przysługujące gminie władztwo planistyczne. Nie znając uzasadnienia prawodawcy lokalnego skarżąca wskazała, że wprowadzone ograniczenia nie mogą wynikać z bliskiej odległości od 1KDG-Z, ponieważ wydzielenie wewnętrzne (C), w granicach którego można lokalizować zabudowę mieszkaniową znajduje się również w bliskiej odległości od planowanej drogi. Tym bardziej, że w sąsiedztwie tej trasy usytuowane są już budynki mieszkalne. Również nie można tego uzasadnić ochroną przed hałasem, jako że dopuszczalne wartości poziomu dźwięku są takie same dla zabudowy mieszkaniowej czy dla zabudowy usługowej. Skarżąca uzyskała wszystkie opinie i uzgodnienia wymagane przy uzyskaniu pozwolenia na budowę budynków mieszkalno-usługowych. Trudno zatem mówić o innych uciążliwościach, które uniemożliwiałyby powstanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na wskazanej nieruchomości. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia przyjęte uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia Nr L/1467/10 z dnia 20 maja 2010 r. wskazuje w kierunkach zagospodarowania przestrzennego dla zespołów urbanistycznych śródmiejskich, że najważniejszymi elementami struktury funkcjonalno-przestrzennej zespołów urbanistycznych śródmiejskich będą m.in.: śródmiejskie kompleksy mieszkaniowej zabudowy kamienicowej; śródmiejskie kompleksy wielofunkcyjnej zabudowy kamienicowej; osiedla zabudowy wielorodzinnej, ośrodki usługowe; kompleksy obiektów usługowych. Tym samym w Studium ustalono przeznaczenie terenu mieszczącego się w Śródmieściu Świebodzkim (zespół urbanistyczny śródmiejski), jako zabudowę wielorodzinną stanowiącą jedną z najważniejszych funkcji tego terenu. Ograniczenie więc tej zabudowy do minimalnej części nie ma racjonalnego uzasadnienia, a nawet oparcia w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia.

Opisane naruszenia Rady Miejskiej jednocześnie negatywnie wpływają na jej sferę prawno-materialną, ponieważ mpzp pozbawia ją pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień i uniemożliwia ich realizację, a dokładniej prawa do zabudowy całej nieruchomości. W konsekwencji ograniczone zostało w sposób nadmierny uprawnienie właścicielskie przysługujące skarżącej do terenu objętego planem, pomimo tego, że organom gminy znane były plany zabudowy nieruchomości objętych mpzp, gdyż skarżąca zgłaszała swoje wnioski i uwagi w trakcie trwania procedury planistycznej.

Strona skarżąca zarzuciła, że Gmina Wrocław w ogóle pominęła jej interes prawny i plany zabudowy nieruchomości, na podstawie nabytych uprawnień zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i w pozwoleniu na budowę, chociaż jej obowiązkiem było wyważenie interesu skarżącej i interesu publicznego, a nie jak to uczyniono w niniejszym przypadku - pominięcie w zupełności interesu skarżącej, zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz zasad konstytucyjnych (ochrony prawa własności, zasady równości), jak również zasady trwałości decyzji administracyjnej łączącej się z zasadą ochrony praw nabytych. Tym samym organy gminy ograniczyły chronione przez Konstytucję prawo własności, nie wyjaśniając przesłanek powodujących konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad prywatnym ani też nie podając argumentów przemawiających za nierównym traktowaniem przez władzę publiczną.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wrocławia wniosła o jej oddalenie. Podkreślono, że przeznaczenia w planie miejscowym części nieruchomości pod drogę klasy głównej lub zbiorczej oznaczonej symbolem 1KDG-Z jest zgodne z kierunkami polityki przestrzennej określonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, przyjętym uchwałą Nr LIV/3249/06 z dnia 6 lipca 2006 roku wraz ze zmianą przyjętą uchwałą Nr L/1467/10 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 20 maja 2010 r. Przedmiotowa droga klasy głównej lub zbiorczej jest częścią drogi tzw. Śródmiejskiej Trasy Południowej, dla której został wyznaczony w dokumentach planistycznych korytarz komunikacyjny już od 1998 roku. W Studium przyjętym uchwałą Nr XLVIII/680/98 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 30 stycznia 1998 roku przedmiotowa rezerwa komunikacyjna została opisana jako obwodnica Staromiejska Wrocławia. W kolejnych dokumentach polityki miasta stale była utrzymywana, z niewielkimi korektami jej przebiegu. Od 2006 roku trasę tą w Studium oraz jego kolejnych zmianach określa się mianem Śródmiejskiej Trasy Południowej, w skrócie nazywaną ŚTP. Położona jest ona w obszarze, który od wielu lat jest zaniedbany i sposób jego zagospodarowania nie przystaje do tego rejonu miasta. W związku z tym, aby poprzez regulacje prawne umożliwić i poddać transformacji istniejące zagospodarowanie Rada Miejska Wrocławia w dniu 15 stycznia 2004 r. podjęła uchwałę Nr XVIII/520/04 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: Braniborskiej, Strzegomskiej i Tęczowej w obrębie Stare Miasto we Wrocławiu. W wyniku realizacji wskazanej uchwały opracowano koncepcję zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie Dworca Świebodzkiego oraz zespołów śródmiejskich Śródmieście Świebodzkie i Archimedes. Niemniej jednak, uchwałą Nr XXIX/647/12 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 5 lipca 2012 r. przedmiotowa uchwała została uchylona, ponieważ przeprowadzone w trakcie sporządzania planu koncepcje wykazały, że właściwe zaprojektowanie oraz aktywizowanie tego obszaru wymaga niemalże jednoczesnego, z uchwaleniem planu, uruchomienia procesu realizacji: Trasy Strzegomskiej i Śródmiejskiej Trasy Południowej oraz szeregu innych dróg publicznych. Biorąc pod uwagę zakres przekształceń, skutkowałoby to poważnym, jednoczesnym obciążeniem finansowym gminy nieadekwatnym do zakładanego etapowego rozwoju systemu transportowego w tym rejonie. Uznano dodatkowo że, rozdzielenie problematyki planistycznej w mniejszych obszarowo planach pozwoli na usprawnienie procedur planistycznych i uzyskanie rozwiązań przestrzennych uwzględniających specyfikę poszczególnych fragmentów tego obszaru oraz etapowanie rozwoju infrastruktury drogowej i technicznej, a co za tym idzie kosztów z tym związanych. Z uwagi na powyższe oraz w kontekście opracowanej koncepcji zagospodarowania całego obszaru przystąpiono do opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego: 1) w rejonie ulic Robotniczej i Góralskiej (uchwała nr XXXIX/668/12 z dnia 5 lipca 2012 r.) oraz 2) obszaru w rejonie ulic Tęczowej i Zdrowej (uchwała nr XXXVI/819/12 z dnia 28 grudnia 2012 r.). Plany te stanowią pierwszy etap procesu pokrycia planami miejscowymi obszaru uchylonej uchwały Nr XVIII/520/04 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 15 stycznia 2004 roku.

Sporządzenie planu wyłącznie dla nieruchomości skarżącej znajduje uzasadnienie w aktach polityki przestrzennej i stanowi zabezpieczenie realizacji ważnego interesu publicznego tj. drogi publicznej, na co także wskazuje art. 1 ust 2 pkt 9 u.p.z.p. W oparciu o wytyczne Studium uwarunkowań oraz wstępne założenia funkcjonalno-przestrzenne, gmina Wrocław zleciła opracowanie koncepcji rozwiązań inżynieryjnych na potrzeby Śródmiejskiej Trasy Południowej. Efektem tego była opracowana w lutym 2010 r. "Koncepcja programowo-przestrzenna Śródmiejskiej Trasy Południowej od pl. Strzegomskiego do pl. Wróblewskiego we Wrocławiu". Zawarte w powyższym dokumencie wstępne rozwiązania inżynieryjne zakładają realizację, na wysokości nieruchomości strony skarżącej, estakady drogowej zapewniającej bezkolizyjne przeprowadzenie ŚTP ponad planowaną linią kolejową przywracającą ruch w rejon Dworca Świebodzkiego. Planuje się, że linia ta w przyszłości będzie miała znaczenie ponadlokalne i będzie służyła kolei aglomeracyjnej. Dlatego też, w kontekście pierwotnych zamierzeń inwestora tj. ingerencji zabudową w planowany korytarz ŚTP konieczne było podjęcie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Tęczowej i Zdrowej we Wrocławiu. Zastosowane w zaskarżonym planie miejscowym rozwiązanie, polegające na przeznaczeniu części nieruchomości, będącej własnością strony skarżącej było szczegółowo analizowane, jednakże w oparciu o wszelkie przesłanki część nieruchomości musiała zostać przeznaczona na realizację celu publicznego.

Dalej organ wyjaśnił, że trudny do zrozumienia dla materii planowania przestrzennego jest pogląd skarżącej, który uznaje realizację ŚTP jako inwestycję mało realną, z uwagi na brak określenia terminu jej realizacji. Kierunek rozwoju miasta, w tym przypadku również układu komunikacyjnego określa polityka gminy, wyrażona w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Wrocławia. Najlepszym sposobem na zabezpieczenie interesów miejskich, w tym przypadku udoskonalenie sieci powiązań ogólnomiejskich na potrzeby mieszkańców jest akt prawa miejscowego, czyli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia nie mogą naruszać kierunków Studium. Celem planu jest stworzenie takich zapisów, które będą gwarantować możliwość realizacji założeń polityki miejskiej nie zaś określać daty jej wykonania. Do tego właśnie służą między innymi Wieloletnie Plany Inwestycyjne.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu pozbawienia możliwości zabudowy pozostałej części nieruchomości skarżącej zabudową mieszkaniową wielorodzinną organ stwierdził, że zastosowane w uchwale założenia projektowe mają na celu przede wszystkim niedopuszczenie do kolizji funkcjonalnej tj. zabudowy mieszkaniowej z estakadą Śródmiejskiej Trasy Południowej. Mając na względzie potrzebę ochrony interesów przyszłych mieszkańców, w tym stworzenia im właściwych warunków zamieszkiwania w planie miejscowym ograniczono możliwość sytuowania budynków wzdłuż planowanej Śródmiejskiej Trasy Południowej. Ograniczono ją jedynie do wnętrza działki oraz tej części nieruchomości, w której nie nastąpi kolizja z planowaną estakadą, co również wychodzi naprzeciw intencjom art. 1 ust 2 pkt 9 u.p.z.p. W odróżnieniu od ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego plan miejscowy nie tworzy ustaleń wyłącznie w oparciu o sposób zagospodarowania na sąsiednich działkach, ale uwzględnia również cele polityki miasta. Dlatego też nie można przyjąć, że dopuszczone w Studium przeznaczenia będą miały zastosowanie do wszystkich nieruchomości, bez wnikliwej analizy poszczególnych uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla danej nieruchomości. W związku z tym, dopasowując do istniejącego jak i przyszłego zagospodarowania nieruchomości skarżącej oraz zgodnie z charakterystyką zespołów śródmiejskich wyznaczoną w Studium projekt planu założył bogaty wachlarz przeznaczeń terenu, umożliwiając lokalizację kompleksów biurowych oraz hoteli. W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dołożono szczególnych starań projektowych mających na celu poszanowanie obiektów przedwojennego kompleksu przemysłowego.

W odniesieniu do przytoczonej przez skarżącą decyzji z dnia 1 października 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę podkreślono, że na etapie sporządzania projektu planu skarżąca była świadoma rozwiązań planistycznych w zakresie ograniczenia zabudowy mieszkaniowej oraz wyznaczenia korytarza dla przeprowadzenia projektowanej Śródmiejskiej Trasy Południowej. Wniesione przez skarżącą do projektu planu uwagi z przyczyn funkcjonalno-przestrzennych, wyjaśnionych powyżej zostały w całości nieuwzględnione Zarządzeniem Prezydenta Nr 8562/13 z dnia 11 września 2013 r. Równocześnie w dniu 26 sierpnia 2013 r. skarżąca, nie dysponując rozstrzygnięciem w zakresie złożonych uwag, złożyła wniosek w sprawie wydania pozwolenia na budowę polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych z usługami i garażem wielostanowiskowym i zagospodarowaniem terenu z wyłączeniem sieci i przyłączy przy ul. Tęczowej 79-81 we Wrocławiu. Przedmiotowy plan został uchwalony 19 września 2013 r. uchwałą Nr XLVIII/1188/13 Rady Miejskiej Wrocławia i opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego 2013 poz. 5145 z dnia 2 października 2013 r. oraz z mocy ustawy wszedł w życie, po upływie 14 dni od daty publikacji tj. 17 października 2013 r. Równocześnie toczące się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, zostało zakończone wydaniem prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę dnia 1 października 2014 r. Niemniej jednak z uwagi na fakt, iż powyższa decyzja nie zyskała statusu ostatecznej przed dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Tęczowej i Zdrowej we Wrocławiu tutejszy Wydział Architektury i Budownictwa w oparciu o art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. wszczął postępowanie w sprawie wygaszenia decyzji Nr 8/2013 z dnia 23 lipca 2013 r. ustającej warunki zabudowy przy ul. Tęczowej 79-81 we Wrocławiu, które były podstawą do wydania pozwolenia na budowę, stwierdzając wygaśniecie tej decyzji dnia 6 listopada 2013 r. decyzją Nr 10/2013. Wygaszenie powyższej decyzji nie wpływa na wykonalność decyzji o pozwoleniu na budowę, Nr 4835/2013 z 1 października 2013 r., która po wejściu w życie planu zyskała status ostatecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że Rada Miejska Wrocławia nie przekroczyła granic przyznanego jej władztwa planistycznego przeznaczając będącą w użytkowaniu wieczystym skarżącej działkę o nr ew. 4 AM – 29, obręb Stare Miasto, pod drogę klasy głównej lub zbiorczej i ograniczając jej zabudowę do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C). Kreowanie polityki przestrzennej należy do uprawnień władczych gminy. Nie można, zdaniem Sądu, skutecznie kwestionować prawa gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, jak również użytkowania wieczystego poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te wprowadzane są w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga w toku przedsięwziętej procedury planistycznej wyważenia interesu gminy i interesu jednostki. Odrzuca tym samym prymat interesu publicznego w odniesieniu do interesu jednostki, uznając że obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego wynika z istoty demokratycznego państwa prawnego, a w konsekwencji istnieje również w planowaniu przestrzennym, niezależnie, czy został wyrażony expressis verbis przez ustawodawcę. Przepis art. 1 ust. 2 w pkt 1 i 9 u.p.z.p. stanowi, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, jednakże nakazuje on uwzględniać także m.in. prawo własności - pkt 7 - a zatem również prawo użytkowania wieczystego, które jest do niego zbliżone. Prawo do dysponowania nieruchomością, w tym jej zabudowy nie ma charakteru nieograniczonego i nie może pozostawać w konflikcie z chronionym prawnie interesem publicznym.

W przedmiotowej sprawie przeznaczenie w kwestionowanym planie miejscowym części nieruchomości skarżącej pod drogę klasy głównej lub zbiorczej oznaczonej symbolem 1 KDG-Z, która stanowi część drogi tzw. Śródmiejskiej Trasy Południowej ma na celu realizację inwestycji publicznej. Związane jest to z planowaną realizacją na wysokości nieruchomości skarżącej estakady drogowej zapewniającej bezkolizyjne przeprowadzenie Śródmiejskiej Trasy Południowej ponad planowaną linią kolejową i służyć ma udoskonaleniu układu komunikacyjnego, w tym połączenia centrum miasta z lotniskiem. Ma zatem również za cel zapewnienie bezpieczeństwa organizacji ruchu drogowego. Lokalizacja niniejszej drogi przewidziana została w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, przyjętego uchwałą Nr LIV/3249/05, zmienionego uchwałą Nr L/1467/10, gdzie wyznaczono korytarz przebiegu Śródmiejskiej Trasy Południowej – ulicy klasy G, która ma pełnić w przyszłości istotną rolę w układzie komunikacyjnym miasta, w szczególności w zakresie rozprowadzenia ruchu wewnątrz obszaru śródmiejskiego. Fragment tej trasy przebiega przez działkę skarżącej. Zdaniem Sądu charakter planowanej inwestycji drogowej oraz jej istotność z punktu widzenia konieczności zapewnienia dogodnego i bezpiecznego układu komunikacyjnego uzasadnia ingerencję w zakres przysługujących użytkownikowi wieczystemu praw. Odnosząc się z kolei do ograniczenia zabudowy wyłącznie do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C) przychodzi zauważyć, że stanowi ono oczywistą konsekwencję planowanej inwestycji drogowej i ma na celu – jak zauważył organ – ochronę przyszłych mieszkańców, w tym stworzenia im właściwych warunków zamieszkania. Dopuszczenie zabudowy w sąsiedztwie estakady Śródmiejskiej Trasy Południowej prowadziłoby do kolizji funkcjonalnej i przeczyłoby obowiązkowi poszanowania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagań ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i ich mienia, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Sąd uznał, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżącej mieszczą się w granicach określonych prawem, w tym z poszanowaniem z wynikającej z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady proporcjonalności.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia zasady równości poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego jedynie nieruchomość należącą do skarżącej, a wydawanie przez organ gminy warunków zabudowy dla nieruchomości zlokalizowanych w sąsiedztwie Sąd zauważył, że to przede wszystkim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Ponadto, gmina wyposażona we władztwo planistyczne jest uprawniona do samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania obszaru, w tym podejmowania decyzji czy uchwalać plan miejscowy, czy też kształtować zagospodarowania terenu w drodze decyzji lokalizacyjnej. Wobec tego zainteresowane podmioty nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień do uchwalania miejscowego planu. W ocenie Sądu wszczęcie procedury planistycznej dla terenu jednej nieruchomości uzasadnione było koniecznością przyjęcia postanowień umożliwiających w przyszłości zrealizowanie przewidzianej w Studium Śródmiejskiej Trasy Południowej. W aspekcie prawnym sporządzeniu i uchwaleniu planu nie stało także na przeszkodzie uprzednie wydanie w dniu 23 lipca 2013 r. decyzji Nr 8/2013 r. ustalającej na rzecz skarżącej warunki zabudowy dla nieruchomości przy ul. Tęczowej 79-81 we Wrocławiu, na podstawie której wydano następnie na rzecz skarżącej decyzję o pozwoleniu na budowę.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

[...] sp. z o.o. sp. jawna w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Alternatywnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że Rada Miejska Wrocławia nie przekroczyła przyznanego jej władztwa planistycznego przeznaczając w planie miejscowym działkę nr 4 AM-29, obręb Stare Miasto, pod drogę klasy głównej lub zbiorczej oraz równocześnie ograniczając zabudowę mieszkaniową do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C);

2) art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust, 2 pkt 6 i 7 oraz w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że ograniczenia w zabudowie nieruchomości stanowiącej działkę nr 4 AM-29, pozostają w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia;

3) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że rozwiązania planistyczne są zgodne z prawem i brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji naruszenia zasad obowiązujących organ w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, służących ochronie prawa własności;

4) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że wprowadzone w uchwale ograniczenia zabudowy mieszkaniowej do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C) stanowią oczywistą konsekwencję planowanej inwestycji drogowej (droga lKDG-Z) i wynikają z obowiązku poszanowania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagań ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i ich mienia;

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienie wyroku i oraz nie wyjaśnienie w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu podstawy prawnej rozstrzygnięcia pozbawiające skarżącą Spółkę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a tym samym niepozwalające na ocenę, na jakich to ustaleniach oparł się Sąd stwierdzając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały;

Zdaniem strony skarżącej Rada Miejska uchwalając przedmiotowy mpzp uwzględniła wyłącznie potrzeby swoich przyszłych planów inwestycyjnych, pomijając w zupełności prawo własności; wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury czy walory architektoniczne i krajobrazowe. Działanie to zostało ocenione przez Sąd I instancji jako zgodne z prawem, a więc nienaruszające zasad sporządzania planu miejscowego, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd I instancji w ocenie aktu planistycznego skupił się wyłącznie na charakterze inwestycji drogowej oraz jej istotności z punktu widzenia konieczności zapewnienia dogodnego i bezpiecznego układu komunikacyjnego nie uwzględniając innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w szczególności prawa własności. Nawet ograniczenie zabudowy mieszkaniowej do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C) Sąd tłumaczy oczywistą konsekwencją planowanej inwestycji drogowej oraz ochroną przyszłych mieszkańców, w tym stworzenie im właściwych warunków zamieszkania.

Dowodzi to nierównorzędnego traktowania wartości wyliczonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nie można więc interesowi publicznemu nadawać cechy zdecydowanego prymatu nad innymi wartościami wymienionymi przez ustawodawcę - a zatem i prawu własności przysługującemu Spółce w stosunku do działki nr 4, AM-29, obręb Stare Miasto. Tym bardziej, że nie istniały jakikolwiek przeszkody, aby pozostałą część ww. działki, która pozostała po wydzieleniu pod drogę publiczną przeznaczyć pod zabudowy mieszkaniową wielorodzinną. Przeznaczenie to zgodne byłoby ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, gdzie wskazuje się, że najważniejszymi elementami struktury funkcjonalno-przestrzennej zespołów urbanistycznych śródmiejskich będą m.in.: śródmiejskie kompleksy mieszkaniowej zabudowy kamienicowej; śródmiejskie kompleksy; wielofunkcyjnej zabudowy kamienicowej; osiedla zabudowy wielorodzinnej, ośrodki usługowe; kompleksy obiektów usługowych. Tym samym w Studium ustalono przeznaczenie terenu mieszczącego się w Śródmieściu Świebodzkim (zespół urbanistyczny śródmiejski), jako zabudowę wielorodzinną stanowiącą jedną z najważniejszych funkcji tego terenu. Zaś ograniczenie tej zabudowy do minimalnej części świadczy o przekroczeniu władztwa przysługującego w tym zakresie organom gminy i nieprawidłowej wykładni art. i ust. 2 pkt 1 i 5 w powiązaniu z art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

Sąd I instancji w zupełności pominął, że wokół nieruchomości, która została objęta mpzp usytuowana jest zabudowa mieszkaniowa i na bieżąco organ lokalizacyjny wydaje warunki zabudowy dla budynków mieszkaniowych wielorodzinnych w sąsiedztwie nieruchomości Spółki. A więc naruszone zostały normy konstytucyjne zawarte w art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Właściwa interpretacja tych przepisów przez Sąd I instancji winna doprowadzić do stwierdzenia nieważności przedmiotowego mpzp, gdyż zastosowane w akcie planistycznym ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości Spółki naruszają istotę prawa własności oraz zasadę proporcjonalności.

Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Władztwo planistyczne organów gminy nie jest nieograniczone. Organy planistyczne mają bowiem obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa miejscowego. Wyłączna kompetencja gminy do miejscowego planowania przestrzennego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nienadużywania tego władztwa. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności, jednakże należy mieć także na uwadze interes indywidualny właściciela. Władztwo planistyczne gminy nie może niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych).

Ingerencja gminy w prawa właścicielskie jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności przez władze publiczne. Wynika to m.in. z treści art. 6 u.p.z.p. Przepis art. i ust. 2 pkt 1 i 9 tej ustawy przewiduje wprawdzie, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 7. WSA we Wrocławiu naruszył w tym zakresie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem interes jednostki wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nie może zostać pominięty w procedurze planistycznej.

Zdaniem strony skarżącej WSA we Wrocławiu naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ nie wyjaśnił motywów podjętego rozstrzygnięcia, a jedynie ogólnikowo stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnienie nie pozwala ustalić przesłanek jakimi kierował się Sąd wydając zaskarżone orzeczenie, nie sposób na jego podstawie prześledzić toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. WSA we Wrocławiu nie wyjaśnił bowiem w sposób należy, dlaczego uznał za nienaruszające władztwa planistycznego oraz wartości wskazanej w art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu zagospodarowani przestrzennym. Tym samym Sąd I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.. Ponadto, Sąd nie rozważył interesu gminnego (publicznego) i indywidualnego (prawo własności) w przedmiotowej sprawie w odniesieniu się do wszystkich realiów sprawy, w tym podnoszonych przez Spółkę zarzutów. Kwestii tych w uzasadnieniu wyroku brakuje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że sformułowane przez stronę skarżącą zarzuty kasacyjne okazały się zasadne tylko częściowo. W rozpoznawanej sprawie ustalenie zaskarżonego planu miejscowego objęły wyłącznie nieruchomość będącą w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki oraz fragment ulicy Tęczowej. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zakwestionowano to, że część nieruchomości przeznaczona została w planie miejscowym pod drogę klasy głównej lub zbiorczej (symbol 1 KDG – Z) a w pozostałej części pod zabudowę usługowo – mieszkaniowo wielorodzinną (symbol U – MW), lecz z ograniczeniem do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C).

Jako zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 ppsa, bowiem wbrew wymogom w tym przepisie ustanowionym brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pełnej oceny co do rozwiązań planistycznych przyjętych w przedmiotowej uchwale.

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmować musi odniesienie się do istotnych kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego.

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno zatem zawierać ocenę Sądu co do zasadności zarzutów wpływających na legalność kontrolowanego aktu, aby strona skarżąca mogła poznać w pełni motywy podjętego rozstrzygnięcia oraz ewentualnie sformułować merytoryczne zarzuty kasacyjne podlegające kontroli instancyjnej (por. wyroki NSA z: 28 września 2011 r., II OSK 1457/11; 29 lipca 2005 r., I FSK 102/05; 26 lipca 2007 r., I OSK 1281/06; 6 czerwca 2008 r., II OSK 724/07; 1 kwietnia 2008 r., II FSK 291/07; 31 stycznia 2013 r., I OSK 2676/12).

W świetle ustaleń przyjętych przez Sąd Wojewódzki na akceptację zasługiwała ocena co do zgodności z prawem tych postanowień planu, które dotyczą terenu przeznaczonego pod ulice. W tym zakresie uzasadnienie wyroku zawiera wyczerpującą argumentację wskazującą na okoliczności warunkujące przeznaczenie oznaczonego w uchwale terenu pod inwestycję celu publicznego, tj. fragment tzw. Śródmiejskiej Trasy Południowej.

Podkreślić należy, że Rada Miejska w odpowiedzi na skargę przedstawiła obszerne wyjaśnienia wykazując, iż zaplanowana w uchwale droga klasy głównej lub zbiorczej wyznaczona została w dokumentach planistycznych już w 1998 roku, a następnie przyjęta w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Wrocławia jako rezerwa komunikacyjna.

W sposób rzeczowy wyjaśniono również przyczyny, dla których podjętą uchwałę ograniczono tylko do nieruchomości skarżącej spółki. W takim stanie sprawy uprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego z konkluzją, że charakter planowanej inwestycji drogowej oraz konieczność zapewnienia dogodnego i bezpiecznego układu komunikacyjnego – uzasadniały ingerencję organu planistycznego w prawa strony przysługujące z tytułu użytkowania wieczystego gruntu.

Zastrzeżenia budzi natomiast stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do pozostałych ustaleń określających przeznaczenie terenu objętego planem.

Według argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku ograniczenie zabudowy wyłącznie do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C) stanowi konsekwencję planowanej inwestycji drogowej i ma na celu ochronę przyszłych mieszkańców. Dopuszczenie bowiem zabudowy w sąsiedztwie estakady Śródmiejskiej Trasy Południowej prowadziłoby do kolizji funkcjonalnej i przeczyłoby obowiązkowi poszanowania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagań ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i ich mienia, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa ocena podjęta została bez właściwej weryfikacji dokumentacji planistycznej i analizy stanu faktycznego sprawy.

Zarówno z wyjaśnień organu, jak też ustaleń zawartych w uzasadnieniu wyroku nie wynika jakie konkretne rozwiązania w zakresie planowanego układu komunikacyjnego stwarzają "kolizję funkcjonalną" skutkującą potrzebą wyłączenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na części nieruchomości oznaczonej lit. (B), w sytuacji, gdy jak twierdzi strona skarżąca wydzielenie wewnętrzne (C), w granicach którego można lokalizować zabudowę mieszkalną znajduje się również w bliskiej odległości od planowanej drogi.

W świetle dokumentacji planistycznej przedstawiającej położenie poszczególnych części terenu (A) (B) (C) względem planowanej drogi (1 KDG – Z) – niejasne jest stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że "w planie miejscowym ograniczono możliwość sytuowania budynków wzdłuż planowanej śródmiejskiej Trasy Południowej, ograniczono ją jedynie do wnętrza działki oraz tej części nieruchomości w której nie nastąpi kolizja z planowaną estakadą (...)". W szczególności organ nie wyjaśnił przesłanek warunkujących różne określenie przeznaczenia terenu stanowiącego części (B) i (C).

Oczywiście rację ma organ, że wobec usytuowania przedmiotowej nieruchomości bezpośrednio przy planowanym układzie dróg konieczne jest przyjęcie w planie takich ustaleń, które gwarantować będą ochronę interesów przyszłych mieszkańców. Jednocześnie rzeczą organu jest jednak takie udokumentowanie przyjętych rozwiązań, aby możliwa była rzetelna ich weryfikacja w ramach kontroli sądowej. Obowiązkiem Sądu jest bowiem ocena, czy kwestionowany akt planistyczny wprowadzający określone ograniczenia w realizacji przysługującego stronie skarżącej prawa do zagospodarowania nieruchomości podjęty został z uwzględnieniem zasad wynikających z przepisów art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 1 i 2 upzp, ale też z poszanowaniem wynikającej z art. 31 ust 3 Konstytucji zasady proporcjonalności, a w konsekwencji zakazem nadmiernej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności (art. 64 ust. 3). Na gruncie obowiązujących przepisów przyjmuje się, że ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. W rozpatrywanej sprawie takimi przepisami ustawowymi są przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.z.p.). Zakres władztwa planistycznego gminy nie został precyzyjnie określony przez ustawodawcę, każdorazowo wymaga zatem oceny w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego danej sprawy, przy uwzględnieniu zasady ochrony praw podmiotowych jednostek z jednej strony i zasady samodzielności samorządu terytorialnego z drugiej. Należy podkreślić, że pozbawienie właściciela nawet znacznej części atrybutów korzystania lub rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić nadto należy, iż kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść planu zagospodarowania przestrzennego wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Zastrzec trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 2 upzp w procesie planistycznym konieczne jest uwzględnienie również innych niż prawo własności wartości, do których ustawodawca zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego. Każdorazowo więc ingerencja gminy w prawa właścicielskie oraz prawa przysługujące użytkownikowi wieczystemu musi być poprzedzona wyważeniem tych wszystkich wartości, które determinują kształtowanie zagospodarowania przestrzennego terenu podlegającego władztwu planistycznemu gminy. Zaznaczyć należy, że punktem odniesienia dla sądu przy ocenie działalności administracji publicznej jest zasada praworządności, zarówno w znaczeniu ograniczenia kontroli sądowej do kryterium legalności (art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych), jak i konieczności wykazania przez organ administracji publicznej podstawy prawnej każdego działania. Związanie prawem oznacza w szczególności, że żaden akt organu nie może być podjęty arbitralnie, bez należytego rozważenia interesów strony będącej jego adresatem

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie dokonano należytej oceny spełnienia tych wymogów w odniesieniu do ograniczenia zabudowy mieszkaniowej wprowadzonego zaskarżoną uchwałą.

Rzeczą Sądu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie ocena, czy zakwestionowana część uchwały w odniesieniu do zakazu zabudowy na wydzieleniu wewnętrznym (B) naruszająca prawo użytkowania wieczystego strony skarżącej jest zgodna z obiektywnym porządkiem prawnym. Ustalenia wymaga to, jakie istotne okoliczności stanowiły uzasadnienie dla postanowień planu kwestionowanych przez skarżącą, a w rezultacie, czy przyjęte w planie przeznaczenie nieruchomości skarżącego nie narusza przepisów art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W tym celu konieczna jest wnikliwa ocena dokumentacji planistycznej, w tym powołanej przez organ "Koncepcji programowo – przestrzennej Śródmiejskiej Trasy Południowej" oraz rozważenie ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia spornych okoliczności.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.