Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 117/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 68 ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 12 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Protokolant st. asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2023 roku sprawy ze skargi A. z siedzibą w Ł. na decyzję Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia 22 grudnia 2022 roku nr II/10/2022 w przedmiocie odmowy dokonania zmiany w zezwoleniu na założenie szkoły w zakresie dodania nowych zawodów 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 października 2022 r.; znak DEP-Ed-XIII.4422.1.2022; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od Łódzkiego Kuratora Oświaty na rzecz strony skarżącej – A. z siedzibą w Ł. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r., nr II/10/2022 Łódzki Kurator Oświaty, po rozpatrzeniu odwołania A z siedzibą w Ł. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 października 2022 r.; znak DEP-Ed-XIII.4422.1.2022 w przedmiocie odmowy dokonania zmiany w zezwoleniu w zakresie dodania nowych zawodów, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 155 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 25 maja 2021 r. A z siedzibą w Ł. złożyła do Prezydenta Miasta Łodzi wniosek o rozszerzenie struktury zawodów w B w Ł. Wskazano, że od dnia 1 września 2021 r. C w Łodzi podejmie kształcenie nowych zawodów, tj. terapeuta zajęciowy, technik masażysta, opiekunka dziecięca, technik sterylizacji medycznej, asystentka stomatologiczna, higienistka stomatologiczna, florysta.

Decyzją z dnia 26 sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił A z siedzibą w Ł. dokonania zmiany w zezwoleniu w zakresie dodania nowych zawodów, w jakich kształci B w Łodzi.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Łódzki Kurator Oświaty decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że B w Ł. działa na podstawie zezwolenia, które określa m. in. zawód lub zawody, w których kształci szkoła zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej. Szkoła nie może funkcjonować w zakresie niezgodnym z treścią decyzji administracyjnej, na podstawie której została założona. Rozszerzenie kształcenia o kolejny zawód wymaga więc zmiany zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną. Łódzki Kurator Oświaty nie podzielił stanowiska strony, że zmiana zezwolenia w zakresie rozszerzenia kształcenia o nowe zawody nie została wskazana w art. 90a i 90b ustawy - Prawo oświatowe, rozszerzenie kształcenia nie wymaga zmiany decyzji, a jedynie zastosowania art. 68 ust. 7 ustawy. Zdaniem organu odwoławczego art. 90a i 90b są przepisami szczególnymi, które regulują tryb zmiany niektórych elementów wydanego zezwolenia. Nie oznacza to jednak, że zmiana pozostałych elementów zezwolenia dokonywana jest przez fakty dokonane i nie wymaga prawnego usankcjonowania.

Zmiana zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną, inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną w zakresie rozszerzenia katalogu zawodów, w których kształci szkoła, w ocenie Łódzkiego Kuratora Oświaty powinna być przeprowadzona w trybie art. 155 k.p.a. Istotą sprawy pozostaje zweryfikowanie, czy za zmianą decyzji zezwalającej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję uznał, że zmiana decyzji o zezwoleniu na założenie szkoły publicznej w zakresie rozszerzenia kierunków kształcenia jest prawnie niemożliwa, dlatego też nie dokonał żadnych ustaleń co do merytorycznych przesłanek zmiany. Z tego też względu oceniając zasadność zmiany decyzji zezwalającej na założenie C w Ł. w zakresie rozszerzenia kształcenia w nowych zawodach organ winien ustalić, czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Dokonując oceny istnienia interesu publicznego oraz słusznego interesu strony należy wziąć pod uwagę w szczególności okoliczność, czy rozszerzenie kształcenia o wskazane kierunki będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełni sieć szkół publicznych w powiecie, czy też inne istniejące już jednostki oświatowe zapewniają możliwość kształcenia ww. kierunkach mając także na względzie racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi.

W piśmie z dnia 12 maja 2022 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu do wykazania interesu prawnego A wskazała, że zasadniczymi celami jest podnoszenie poziomu wiedzy i umiejętności dzieci, młodzieży i dorosłych, promocja kształcenia przez całe życie, rozwijanie u dzieci młodzieży i dorosłych zdolności do przyszłego zatrudnienia, promocja przedsiębiorczości, opracowywanie i rozpowszechnianie rozwiązań programowo-metodycznych oraz innowacyjnych programów nauczania i upowszechnianie dostępu do kształcenia i wiedzy. Rozszerzenie struktury zawodów będzie sprzyjało rozwojowi edukacji w mieście przez co zostanie spełniona przesłanka interesu społecznego i słusznego interesu strony.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 20 października 2022 r. odmówił dokonania zmiany w zezwoleniu w zakresie dodania nowych zawodów, w jakich kształci B w Ł. wskazując, że strona nie wykazała zasadności dokonania zmiany zezwolenia w zakresie nowych zawodów. Przytoczone argumenty są ważne i słuszne ale są celami każdej placówki oświatowej i trudno przypuszczać aby jakikolwiek statut i organ prowadzący szkoły miejskie, czy prywatne nie zakładał dążenia do podnoszenia poziomu wiedzy i umiejętności lub nie chciał wprowadzać innowacyjnych programów nauczania. Strona nie załączyła do pisma żadnych dowodów wskazujących, czy kiedykolwiek w B prowadzono naukę na podstawie opracowanych własnych nowatorskich programów lub wprowadzono innowacyjne metody nauczania. Zdaniem organu Fundacja nie określiła swojego interesu, ponieważ w ogóle nie odniosła się do podstawowego faktu, jakim jest wyjaśnienie dlaczego wprowadzenie nowych zawodów do publicznej szkoły jest tak istotne. Tym bardziej, że we wnioskowanych pięciu zawodach (oprócz technika sterylizacji medycznej i asystentki stomatologicznej) jest prowadzone kształcenie w D i E.

Ponadto organ podkreślił, że oferta edukacyjna w zakresie wnioskowanych zawodów jest wystarczająco szeroka biorąc pod uwagę jedynie szkoły niepubliczne i sam wnioskodawca pozostaje dominującym podmiotem w liczbie uczniów, którzy kształcą się w szkołach [...] w zawodach, o wprowadzenie których wnioskuje A. Zatem rozszerzenie kształcenia o nowe kierunki w żaden sposób nie będzie sprzyjało poprawie warunków kształcenia, ponieważ sam wnioskodawca kształci już w tych zawodach. Nauczanie w przedmiotowych kierunkach jest prowadzone przez szkoły publiczne, a zatem rozszerzenie struktury zawodów nie będzie uzupełniało sieci szkół publicznych. W piśmie z dnia 22 czerwca 2022 r. Dyrektor Centrum Rozwoju Edukacji Województwa Łódzkiego poinformował, że szkoła kształci w zawodach technik sterylizacji medycznej (w tym zawodzie kształciła tylko jedna szkoła niepubliczna), higienistka stomatologiczna, asystentka stomatologiczna i technik masażysta. W szkole, w przypadku większego zainteresowania możliwe jest podwojenie liczby wolnych miejsc. W mieście funkcjonuje też prowadzona przez Samorząd Województwa Łódzkiego - F w Ł. W szkole w procesie dydaktycznym wykorzystywane są najnowsze technologie i nowoczesny sprzęt, a kadra odznacza się dużą aktywnością dydaktyczno-publicystyczną polegającą m.in. na udziale w pracach nad programami nauczania, obowiązkowymi podręcznikami, czy publikacjami w fachowych czasopismach. Szkoła kształci w zawodach: asystentka stomatologiczna, opiekun medyczny, higienistka stomatologiczna, technik sterylizacji medycznej i technik dentystyczny.

Zdaniem organu argumentacja strony o podnoszeniu poziomu wiedzy i umiejętności oraz zdolności do przyszłego zatrudnienia wyrażony w piśmie z 12 maja 2022 r. nie ma pokrycia w efektach kształcenia w szkole. Do dotacji za okres styczeń - październik w 2022 r. A wykazała 3820 słuchaczy. Uczniowie, którzy byli wykazywani przez 8-10 miesięcy, tj. którzy uczęszczali na zajęcia systematycznie, kończąc jeden semestr nauczania to 1592 słuchaczy - zatem 42% wszystkich. Szkoła kształci na kierunkach, których cykl nauczania trwa 1,5 roku czyli trzy semestry (technik bezpieczeństwa i higieny pracy i opiekun medyczny) lub 2 lata czyli cztery semestry (technik usług kosmetycznych i technik administracji) - tak więc semestry końcowe to III lub IV. Liczba słuchaczy tych semestrów to 266 - zatem 7% wszystkich uczniów. W 2022 r. egzamin zawodowy zdało 124 absolwentów czyli 47% uczniów ostatnich semestrów. Z powyższego wynika, że z wykazanych w 2022 r. do dotacji 3820 uczniów do egzaminu kończącego szkołę przystąpiło 4% uczniów.

Reasumując organ podkreślił, że zmiana zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. powinna sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieć szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Dotacje, o których mowa w art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1930) wypłacane są na każdego ucznia z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Przyznanie zatem środków publicznych powinno mieć zatem miejsce wówczas, gdy istniejąca na danym terenie sieć szkół państwowych i będących własnością jednostek samorządu terytorialnego nie jest w stanie zaspokoić określonego rodzaju potrzeb edukacyjnych miejscowej wspólnoty samorządowej. Rozszerzenie struktury zawodów w B w Ł. nie będzie służyło realizacji interesu społecznego i nie będzie stanowiło korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych, ponieważ we wskazanych we wniosku zawodach jest prowadzone nauczanie w szkołach publicznych, niepublicznych, a nawet w szkołach [...].

Od powyższej decyzji A z siedzibą w Ł. złożyła odwołanie, w którym podnosząc zarzut naruszenia:

- art. 68 ust. 7 ustawy - Prawo oświatowe poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że podstawą dodania nowych zawodów w szkole publicznej prowadzonej przez organ inny niż jednostka samorządu terytorialnego nie jest tryb przewidziany w art. 68 ust. 7 ww. ustawy, a konieczne jest wydanie przez organ zezwolenia na dokonanie zmian w oparciu o przepisy dotyczące zakładania szkół publicznych, tj. art. 88 ustawy Prawo oświatowe oraz wydane w oparciu o ten przepis rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r.;

- art. 155 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że stanowi samodzielną podstawę do wydania decyzji odmownej.

W oparciu o postawione zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i dokonanie zmiany zezwolenia poprzez dodanie nowych zawodów, w jakich kształci B w Ł.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r. Łódzki Kurator Oświaty w Łodzi utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r., zezwolenie udzielane jest w formie decyzji administracyjnej. Stosownie do aktualnego brzmienia decyzji, szkoła kształci w zawodach: technik administracji, technik usług kosmetycznych, technik bezpieczeństwa i higieny pracy i opiekun medyczny. Problem prawny, jaki pojawił się w rozpatrywanej sprawie dotyczy, czy i w jakim trybie możliwe jest rozszerzenie kształcenia o kolejne zawody

W myśl art. 68 ust. 7 ustawy - Prawo oświatowe, dyrektor szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe, z wyjątkiem szkoły artystycznej, w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę ustala zawody, w których kształci szkoła, po:

1) uzyskaniu opinii wojewódzkiej rady rynku pracy o zasadności kształcenia w danym zawodzie zgodnie z potrzebami rynku pracy, o której mowa w art. 22 ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, oraz

2) nawiązaniu współpracy odpowiednio z pracodawcą lub osobą prowadzącą indywidualne gospodarstwo rolne, których działalność jest związana z danym zawodem lub branżą, w ramach umowy, porozumienia lub ustaleń, o których mowa wart. 120 a ust. 1, obejmujących co najmniej jeden cykl kształcenia w danym zawodzie.

Przepisy powołanej ustawy nie przewidują wyłączenia ani ograniczenia stosowania art. 68 ust. 7 w odniesieniu do szkół publicznych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego i osoby fizyczne. Przepis ten umiejscowiony został w rozdziale 3 ustawy zatytułowanym "Zarządzanie szkołami i placówkami publicznymi". Przyjmując zasadę racjonalnego działania ustawodawcy uznać należy, że intencją prawodawcy było objęcie normą tego przepisu wszystkie szkoły publiczne prowadzące kształcenie zawodowe, bez względu na status prawny organu prowadzącego szkołę.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za stosowaniem art. 68 ust. 7 cyt. ustawy, do szkół publicznych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego i osoby fizyczne jest treść § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, zgodnie z którym zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej może być cofnięte w przypadku zmiany lub wprowadzenia nowego zawodu w szkole prowadzącej kształcenie zawodowe, z naruszeniem art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe. Przepis ten wyraźnie więc przesądza o tym, że szkoły publiczne prowadzące kształcenie zawodowe prowadzone przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego i osoby fizyczne winny dokonywać zmiany lub wprowadzenia nowego zawodu z zastosowaniem art. 68 ust. 7 ustawy -Prawo oświatowe.

Z akt sprawy wynika, że dyrektor B w Ł. w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę ustalił, że kształcenie w szkole zostanie rozszerzone o następujące zawody: terapeuta zajęciowy, technik masażysta, opiekunka dziecięca, technik sterylizacji medycznej, asystentka stomatologiczna, higienista stomatologiczna, florysta. Wojewódzka Rada Rynku Pracy w Łodzi uchwałą nr 90 z dnia 22 października 2020 r. wydała pozytywną opinię dotyczącą utworzenia nowego kierunku kształcenia. Nadto, organ prowadzący szkołę zawarł porozumienia o współpracy z podmiotami prowadzącymi działalność związaną z zawodami, w których szkoła zamierza kształcić.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie znajduje zastosowania art. 88 ust. 4 ustawy - Prawo oświatowe, ponieważ przepis ten dotyczy wymogów względem nowo zakładanych szkół publicznych prowadzonych przez osobę prawną inną, niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną, a B w Ł. jest jednostką oświatową już istniejącą.

B w Ł. działa na podstawie zezwolenia na jej założenie, które określa m. in. zawód lub zawody, w których kształci szkoła, zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Szkoła nie może funkcjonować w zakresie niezgodnym z treścią decyzji na podstawie której została założona. Rozszerzenie kształcenia o kolejny zawód wymaga zmiany zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną. Łódzki Kurator Oświaty nie podzielił stanowiska strony, że ze względu na fakt, że zmiana zezwolenia w zakresie rozszerzenia kształcenia o nowe zawody nie została wskazana w art. 90a i 90b ustawy - Prawo oświatowe, rozszerzenie kształcenia nie wymaga zmiany decyzji, a jedynie zastosowania art. 68 ust. 7 ustawy. Przepisy art. 90a i 90b są przepisami szczególnymi, które regulują tryb zmiany niektórych elementów wydanego zezwolenia. Nie oznacza to jednak, że zmiana pozostałych elementów zezwolenia dokonywana jest przez fakty dokonane i nie wymaga prawnego usankcjonowania.

Zmiana zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną w zakresie rozszerzenia katalogu zawodów, w których kształci szkoła, w ocenie Łódzkiego Kuratora Oświaty winna być przeprowadzona w trybie art. 155 k.p.a. Łódzki Kurator Oświaty podziela stanowisko Prezydenta Miasta Łodzi, że A nie wykazała spełnienia przesłanki interesu społecznego ani słusznego interesu strony. Strona dąży do rozszerzenia kształcenia o następujące zawody: terapeuta zajęciowy, technik masażysta, opiekunka dziecięca, technik sterylizacji medycznej, asystentka stomatologiczna, higienista stomatologiczna, florysta. Na terenie powiatu Miasta Łodzi funkcjonują dwie szkoły publiczne prowadzone przez Samorząd Województwa Łódzkiego, tj. G i E, które kształcą w zawodach: technik masażysta (29 uczniów na 64 miejsca), technik sterylizacji medycznej (52 uczniów na 72 miejsca), asystentka stomatologiczna (22 osoby na 40 miejsc) oraz higienista stomatologiczna (48 osób na 104 miejsca), przy zdawalności egzaminów praktycznych 95-100% i egzaminów teoretycznych w granicach 80-90%. Wskazane szkoły publiczne prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego, mimo bardzo wysokich wyników nauczania, posiadają wiele wolnych miejsc. Liczba osób kształcących się we wskazanych zawodach w szkołach publicznych jest mniejsza niż liczba dostępnych miejsc, co oznacza, że nie ma konieczności otwierania kształcenia w tych samych zawodach w innej szkole publicznej.

Natomiast kształcenie w zawodach terapeuta zajęciowy, opiekunka dziecięca i florysta na terenie Miasta Łodzi odbywa się w Szkole Policealnej [...], Policealnej Szkole [...], Policealnej Szkole [...], Szkole Policealnej [...] i Policealnej Szkole [...]. W części tych szkół kształcenie jest nieodpłatne (np. Policealna Szkoła [...], Szkoła Policealna [...]).

Rozszerzenie kształcenia o wskazane kierunki nie wpłynie zatem korzystnie na uzupełnienie sieci szkół publicznych w powiecie, ponieważ inne istniejące już jednostki oświatowe zapewniają możliwość kształcenia w ww. zawodach. Za rozszerzeniem kształcenia we wskazanych zawodach przemawia przede wszystkim interes ekonomiczny strony, która otrzymuje na każdego ucznia dotacje z budżetu Miasta Łodzi, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla Miasta Łodzi. Z danych przedstawionych przez organ I instancji, który wypłaca dotacje wynika, że Publiczna Policealna [...] w Ł. do celów wypłaty dotacji wykazała w miesiącach styczeń - październik 2022 r. 3820 słuchaczy, jeden semestr nauczania ukończyły 1592 osoby, czyli 42% wszystkich. Liczba słuchaczy na semestrach końcowych kierunków, w których aktualnie naucza szkoła wynosi 266 osób, jest to zatem zaledwie 7% wszystkich osób, które rozpoczęły kształcenie. W 2022 r. egzamin zawodowy zdało 124 absolwentów, a do egzaminu kończącego szkołę przystąpiło jedynie 4% uczniów z wykazanych dla celów wypłaty dotacji w 2022 r. 3820 osób. Efekty kształcenia w Policealnej Szkole [...] są dalekie od zadowalających, a przeważająca liczba słuchaczy, którzy zaczynają kształcenie, nie kończy go, co świadczy także o małym zainteresowaniu zdobyciem wykształcenia zawodowego wśród lokalnej społeczności. Nie jest więc zbieżne z interesem publicznym tworzenie nowych kierunków kształcenia ww. szkole, które wiązałoby się z nakładami ze środków publicznych w sytuacji, gdy istniejąca sieć szkół publicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz szkół niepublicznych (w tym kształcących nieodpłatnie) jest w stanie zaspokoić potrzeby edukacyjne miejscowej wspólnoty samorządowej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Ł. zaskarżając powyższą decyzję w całości zarzuciła naruszenie;

- art. 68 ust. 7 ustawy - Prawo oświatowe poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że podstawą dodania nowych zawodów w szkole publicznej prowadzonej przez organ inny niż jednostka samorządu terytorialnego nie jest tryb przewidziany w art. 68 ust. 7 ustawy, a konieczne jest wydanie przez organ zezwolenia na dokonanie zmian w oparciu o przepisy dotyczące zakładania szkół publicznych (tj. art. 88 ustawy Prawo oświatowe oraz wydane w oparciu o ten przepis rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej);

- art. 155 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że stanowi samodzielną podstawę do wydania decyzji odmownej;

W oparciu postawione zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci; pisma Prezydenta Miasta Suwałk z dnia 28 grudnia 2022 r. i opinii B. W. w przedmiocie procedury rozszerzania kształcenia o kolejne zawody w szkole publicznej prowadzonej przez osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego w oparciu o art. 68 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że art. 68 ust. 7 ustawy - Prawo oświatowe dotyczy szkół publicznych niezależnie od tego, czy organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, czy też osoba fizyczna, bądź prawna. Jest to przepis szczególny (lex specialis) w stosunku do ogólnych zasad zakładania szkół publicznych przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wskazanych w art. 88 ustawy - Prawo oświatowe. W ocenie strony brak jest podstaw do stosowania art. 88 ust. 4 ustawy - Prawo oświatowe, a także rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r., które to przepisy dotyczą założenia szkoły publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną, jako podstawę do dokonywania zmian w zezwoleniu w zakresie dodawania nowych zawodów, ponieważ art. 88 nie ma odpowiednika art. 165 ust. 13, a przepisy prawa oświatowego, tj. art. 90a i art. 90b dotyczące szkół publicznych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego lub fizyczne określają enumeratywnie dwa przypadki, w których do trybu dokonywania zmian ma zastosowanie art. 88 ust. 4-6 ustawy. W ocenie strony skarżącej art. 155 k.p.a. nie może w tej sytuacji być samodzielną przesłanką do wydania decyzji odmownej, ponieważ rozszerzenie struktury zawodów odbywa się w oparciu o przepis szczególny ustawy Prawo oświatowe, a także nie istnieją inne przepisy szczególne, które sprzeciwiałyby się zmianie w zezwoleniu. Niemniej strona wykazała zarówno istnienie słusznego interesu, jak i interesu społecznego. Dodanie nowych zawodów bez wątpienia pozytywnie wpłynie na realizację celów społecznych ukierunkowanych na rozwój edukacji na terenie miasta Łodzi. Poprzez powiększenie struktury zawodów nastąpi także rozwój lokalnego rynku pracy, a o potrzebie kształcenia we wnioskowanych zawodach pozytywnie wypowiedziała się Powiatowa Rada Rynku Pracy (uchwała Wojewódzkiej Rady Rynku Pracy z dnia 22.10.2020r. znajdująca się w aktach sprawy), a także lokalni przedsiębiorcy (porozumienia z pracodawcami znajdujące się w aktach sprawy). Tym samym rozszerzenie działalności szkoły o nowe zawody służy realizacji celów statutowych w zakresie wspierania i rozwoju edukacji w Łodzi. Zawód opiekunka dziecięca nie występuje w żadnej ze szkół publicznych na terenie miasta Łodzi, w tym także szkół wymienionych w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta Łodzi. Odnosząc się do efektywności kształcenia strona wskazała, że organ pominął dane OKE o zdawalności egzaminów zawodowych/kwalifikacji zawodowych w szkołach [...], która jest na bardzo wysokim poziomie. Jednocześnie została zatem spełniona przesłanka interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony, uzasadniająca dokonanie zmiany w zezwoleniu w zakresie dodania nowych zawodów.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Kurator Oświaty podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019r. poz. 125 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r. poz.2591 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W niniejszej sprawie organy administracji naruszyły przepis prawa materialnego a mianowicie art. 68 ust.7 u.p.o. oraz przepis postępowania tzn. art.155 K.p.a. i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020r. poz. 910 ze zm.), dalej u.p.o. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (Dz.U. z 2020r. poz.159 ze zm.).

Zgodnie z treścią art.88 ust.1 u.p.o. szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa odpowiednio jej typ lub rodzaj, nazwę i siedzibę.

W myśl art. 88 ust.4 pkt 1 u.p.o. założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga:

1) zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych odpowiednio danego typu lub rodzaju, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty;

Zgodnie z treścią art.68 ust.7 u.p.o. dyrektor szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe, z wyjątkiem szkoły artystycznej, w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę ustala zawody, w których kształci szkoła, po:

1) uzyskaniu opinii wojewódzkiej rady rynku pracy o zasadności kształcenia w danym zawodzie zgodnie z potrzebami rynku pracy, o której mowa w art. 22 ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, oraz

2) nawiązaniu współpracy odpowiednio z pracodawcą lub osobą prowadzącą indywidualne gospodarstwo rolne, których działalność jest związana z danym zawodem lub branżą, w ramach umowy, porozumienia lub ustaleń, o których mowa w art. 120a ust. 1, obejmujących co najmniej jeden cykl kształcenia w danym zawodzie.

W myśl § 5 ust.1 pkt 6 rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2017r. zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej określa:

6) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - zawód lub zawody, w których kształci szkoła;

Zgodnie z treścią § 7 ust.2 pkt 4 wymienionego rozporządzenia zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej może być cofnięte w przypadku:

4) zmiany lub wprowadzenia nowego zawodu w szkole prowadzącej kształcenie zawodowe, z naruszeniem art. 68 ust. 7 ustawy.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że Publiczna Policealna Szkoła [...] jest szkołą publiczną prowadzoną przez A w Ł. Od 2005r. funkcjonuje ona na podstawie zezwolenia wydanego przez Prezydenta Łodzi i kształci w zawodach: technik administracji, technik usług kosmetycznych, technik bezpieczeństwa i higieny pracy oraz opiekun medyczny. W dniu 23 grudnia 2020r. dyrektor szkoły poinformował Prezydenta Łodzi, że w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę, ustalił, iż od dnia 1 lutego 2021r. szkoła będzie realizowała kształcenie w zawodach: terapeuta zajęciowy, technik masażysta, opiekunka dziecięca, technik sterylizacji medycznej, asystentka stomatologiczna, higienistka stomatologiczna i florysta. Do pisma dołączano uchwałę Wojewódzkiej Rady Rynku Pracy w Łodzi nr 90 z 22 października 2020r. pozytywnie opiniującą propozycję kształcenia w nowych zawodach oraz porozumienia o współpracy z różnymi pracodawcami w zakresie organizowania i realizowania praktyk zawodowych nowych zawodach.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to czy kształcenie w nowych zawodach w B wymaga czy też nie wymaga zmiany zezwolenia na założenie szkoły. W ocenie organów administracji konieczna jest zmiana wymienionego zezwolenia w trybieart.155 K.p.a gdyż zezwolenie dotyczy jedynie zawodów w nim wymienionych. W sytuacji gdy szkoła zamierza kształcić w nowych zawodach to, zdaniem organów, konieczna jest zmiana zezwolenia. Natomiast w przekonaniu strony skarżącej nie jest konieczna zmiana zezwolenia na założenie szkoły gdyż ustalenie zawodów, w których kształci szkoła należy do kompetencji dyrektora szkoły co wynika z treści art.68 ust.7 u.p.o. po spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie.

W ocenie sądu prawidłowe jest stanowisko strony skarżącej.

Przede wszystkim należy ponieść, że przepis art. 68 ust.7 u.p.o. dotyczy wszystkich szkół publicznych niezależnie od tego czy organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego czy też inna osoba prawna bądź osoba fizyczna. Wskazuje na to fakt, że wymieniony przepis znajduje się w rozdziale 3 ustawy zatytułowanym "Zarzadzanie szkołami i placówkami publicznymi" co prowadzi do wniosku, że ustawodawcy chodziło o to aby obejmował on wszystkie szkoły publiczne niezależnie od tego jaki jest status prawny organu prowadzącego szkołę. Nadto z treści § 7 ust.2 pkt 4 rozporządzenia z 18 sierpnia 2017r. wynika, że zezwolenie na założenie szkoły publicznej może być cofnięte w przypadku wprowadzenia nowego zawodu w szkole prowadzącej kształcenie zawodowe z naruszeniem art.68 ust.7 u.p.o. Treść tego ostatniego przepisu wskazuje zatem, że dotyczy on każdej szkoły publicznej. Oznacza to, że przepis art.68 ust.7 u.p.o. odnosi się do wszystkich szkół publicznych.

Organy administracji słusznie również uznały, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art.88 ust.4 u.p.o. gdyż dotyczy on założenia nowej szkoły publicznej zaś Publiczna Policealna Szkoła[...] istnieje od 2005r.

Organy administracji błędnie jednak przyjęły, że kształcenie w nowych zawodach w szkole wymaga zmiany zezwolenia na założenie szkoły na podstawie art.155 K.p.a. Wymóg taki nie wynika z żadnego przepisu ustawy Prawo oświatowe. Ustawa ta określa w jakich sytuacjach konieczna jest zmiana zezwolenia. Regulują to przepisy art.90a (w razie zmiany siedziby szkoły lub utworzenia innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych) oraz art.90b ( przekazanie prowadzenia szkoły innej osobie prawnej lub fizycznej). W dwóch wymienionych przepisach ustawa nakazuje dokonanie zmiany w zezwoleniu na założenie szkoły. Nie ma natomiast takiego przepisu nakazującego zmianę zezwolenia w przypadku zamiaru kształcenia w szkole w nowych zawodach. Nie ulega wątpliwości, iż gdyby ustawodawca chciał aby w takim przypadku należało dokonać zmiany zezwolenia to określiłby to w odpowiednim przepisie ustawy (podobnie jak uczynił to w art.90a i 90b). Skoro nie ma takiego przepisu w ustawie to oznacza, że nie jest potrzebna zmiana zezwolenia na założenie szkoły.

Kwestia ustalenia w jakich zwodach szkoła będzie kształciła uczniów została uregulowana w art.68 ust.7 u.p.o. Z przepisu tego wynika, że kwestię tę ustala dyrektor szkoły po spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie (porozumienie z organem prowadzącym szkołę, opinia wojewódzkiej rady rynku pracy, nawiązanie współpracy z odpowiednimi pracodawcami). Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości co do tego kto dokonuje ustaleń w tym zakresie. W przepisie tym nie określono jednocześnie żadnych innych przesłanek wymaganych do ustalenia zawodów w których ma kształcić szkoła jak np. konieczność uzyskania zmiany zezwolenia na założenie szkoły co dowodzi, że taka zmiana zezwolenia nie jest wymagana.

Zaznaczyć należy, iż już w poprzednio obowiązującej ustawie z 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. poz.256) przewidziano w art.39 ust.5 kompetencje dyrektora szkoły do ustalania zwodów, w których kształci szkoła (po spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie). Przepis ten został uchylony z dniem 31 sierpnia 2017r. lecz w obowiązującej od dnia 1 września 2012r. nowej ustawie Prawo oświatowe również przewidziano analogiczną regulację (w art.68 ust.7) choć w nieco innym brzmieniu niż obowiązująca obecnie. Obecne brzmienie przepisu art.68 ust.7 zostało ustalone ustawą z 22 listopada 2018r. o zmianie ustawy – Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018r. poz.2245). Zarówno w poprzednio obowiązującej regulacji prawnej jak i w obecnie obowiązujących przepisach jedyną osobą uprawnioną do ustalenia zawodów w jakich ma kształcić szkoła jest dyrektor szkoły i nie ma w tych przepisach wymogu dokonania zmiany zezwolenia na założenie szkoły.

Przeciwko uznaniu, że kształcenie w szkole w nowych zawodach wymaga zmiany zezwolenia na założenie szkoły w trybie art.155 K.p.a. przemawia treść przepisu § 7 ust.2 pkt 4 rozporządzenia z 18 sierpnia 2017r., z którego wynika, że można cofnąć zezwolenie na prowadzenie szkoły w przypadku wprowadzenia kształcenie nowego zawodu z naruszeniem art.68 ust.7 u.p.o. W ramach instytucji, o której mowa w § 7 ust.2 pkt 4 wymienionego rozporządzenia właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego ma możliwość kontroli czy rozszerzenie kształcenia w nowych zawodach odbyło się w sposób określony w art.68 ust.7 u.p.o. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten nie byłby potrzebny gdyby przyjąć pogląd organów, iż rozszerzenie kształcenia w nowych zawodach wymaga zmiany zezwolenia na założenie szkoły w oparciu o przepis art.155 K.p.a. Gdyby przyjąć taki pogląd to w postępowaniu o dokonanie zmiany zezwolenia organ administracji oceniałby spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art.155 K.p.a. a jednym z nich jest to aby przepis szczególny nie sprzeciwiał się zmianie zezwolenia. Takim przepisem szczególnym jest art.68 ust.7 u.p.o. w którym określono wymogi rozszerzenia kształcenia w nowych zawodach. W postępowaniu z art.155 K.p.a. organ administracji oceniałby zatem między innymi spełnienie przesłanek z art.68 nust.7 u.p.o. i w razie uznania, że zostały one spełnione dokonałby zmiany zezwolenia. Wobec tego, że w wymienionym postępowaniu organ dokonywałby takiej oceny to niepotrzebny byłby przepis § 7 ust.2 pkt 4 rozporządzenia z 18 sierpnia 2017r. który przewiduje cofnięcie zezwolenia w razie naruszenia art.68 ust.7 u.p.o. Po co organ miałby ponownie oceniać spełnienie przesłanki z art.,68 ust.7 u.p.o. skoro już raz dokonał takiej oceny w postępowaniu określonym w art.155 K.p.a. Ponowna ocena spełnienia wymogów art.68 ust.7 u.p.o. nie miałaby logicznego i racjonalnego uzasadnienia. Okoliczność ta również przemawia przeciwko uznaniu, że rozszerzenie kształcenia w nowych zawodach wymaga zmiany zezwolenia na założenie szkoły.

Przy ocenie prawidłowości poglądu organów administracji należy również uwzględnić ratio legis art.68 ust.7 u.p.o. Celem tego przepisu było wprowadzenie elastycznego systemu kształcenia uczniów w nowych zawodach. Na rynku pracy pojawiają się ciągle nowe zawody i konieczna jest szybka reakcja szkół w zakresie kształcenie w tych zawodach. W związku z czym dyrektorzy szkół otrzymali instrument prawny do szybkiego wprowadzenia kształcenia w nowych zawodach w postaci art.68 ust.7 u.p.o. bez konieczności stosowania długotrwałych procedur zmiany zezwolenia na założenie szkoły. Okoliczność tę również należy mieć na uwadze przy ocenie zasadności skargi.

Stanowisko organów, iż kształcenie w nowych zawodach wymaga zmiany zezwolenia na założenie szkoły, wprowadza nowe przesłanki dla rozszerzenia kształcenia w nowych zawodach nie przewidzianych w ustawie Prawo oświatowe. Jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach w przepisie art.68 ust.7 u.p.o. określono w jaki sposób ustala się zawody, w których kształci szkoła i jakie wymogi w tym zakresie muszą być spełnione. Pogląd przyjęty przez organy wprowadza nadto dodatkową przesłankę rozszerzenia zawodów, nie ujętą w art.68 ust.7 u.p.o., a mianowicie konieczność zmiany zezwolenia na założenie szkoły w trybie art.155 K.p.a. Oznacza to, że musi być spełniony warunek określony w tym przepisie, iż za takim rozszerzeniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Może się zatem zdarzyć, że zostały spełnione wymogi rozszerzenia zawodów wymienione w art.68 ust.7 u.p.o. lecz organ uzna (tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie), że nie została spełniona przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Stanowisko organów wprowadza zatem nowe przesłanki rozszerzenia zawodów nie przewidziane w ustawie Prawo oświatowe. Sąd w obecnym składzie nie podzielił poglądu organów w tym zakresie. W ocenie sądu rozszerzenie kształcenia w nowych zawodach następuje w sposób określony w art.68 ust.7 u.p.o., po spełnieniu wymogów, o których mowa w tym przepisie. O takim rozszerzeniu, w przekonaniu sądu, powinno się zawiadomić właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego z uwagi na treść § 7 ust.2 pkt u.p.o. lecz nie wymaga to zmiany zezwolenia na założenie szkoły. Dodać należy, że takie rozszerzenie wymaga także zmiany statutu szkoły gdyż statut określa nazwy zawodów w jakich kształci szkoła (art.98 ust.1 pkt 9 u.p.o.).

Identyczny pogląd jak przyjęty przez sąd w niniejszej sprawie wyraziła B. W. w odpowiedzi na pytanie "Jaka jest procedura rozszerzenia kształcenia o kolejne zawody w szkole publicznej prowadzonej przez osobę prawną ?" opublikowanej w systemie "Lex" – pytania i odpowiedzi do art.68 ust.7 u.p.o.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Rozszerzenie kształcenia w nowych zawodach następuje w sposób określony w art.68 ust.7 u.p.u., po spełnieniu wymogów przewidzianych w tym przepisie. Takie rozszerzenie nie wymaga zmiany zezwolenia na założenie szkoły w trybie art.155 K.p.a. Organy administracji odmawiając dokonania zmiany zezwolenia naruszyły przepis art.68 ust.7 u.p.o. i art. 155 K.p.a. co miało wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt 1a.) i c.) p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 października 2022r.

Z uwagi na to, że rozszerzenie kształcenia w nowych zawodach nie wymaga zmiany zezwolenia na założenie szkoły postępowanie administracyjne wszczęte w tym przedmiocie zawiadomieniem z dnia 25 czerwca 2021r. (k.159) stało się bezprzedmiotowe. W związku z czym, na podstawie art.145 § 1 pkt 1a.) i § 3 p.p.s.a. w związku z art.105 K.p.a., sąd umorzył postępowanie administracyjne.

Na podstawie art.200 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na ogólną sumę kosztów złożyło się: 480 zł – wynagrodzenie pełnomocnika, 200 zł – wpis sądowy i 17 zł – opłata kancelaryjna.

a.k.