Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1629/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2412/21 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] "[...]" w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 lutego 2022 r. I SA/Wa 2412/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. (Skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (Kolegium) z [...]lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Wnioskiem z [...] lipca 2019 r. Skarżąca wystąpiła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w W. u zbiegu ul. C., Z. i P., stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], uregulowaną w Kw nr [...]. We wniosku wskazano, że na nieruchomości znajdują się budynki o innym przeznaczeniu niż mieszkalne lub garażowe.

Prezydent [...] (Prezydent) postanowieniem z [...] marca 2021 r. orzekł o odmowie wydania zaświadczenia, potwierdzającego przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. C., Z. oraz P., dla której prowadzona jest Kw nr [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że ani Skarżąca ani jej poprzednik prawny - Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", nie legitymuje się prawem do budynku przy ul P. [...]. Prawo do tego budynku posiada Miasto [...] (Miasto) jako następca prawny Skarbu Państwa.

Po rozpoznaniu zażalenia Skarżącej Kolegium postanowieniem z [...] lipca 2021r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało brzmienie art. 1 ust. 1 i ust. 2 i art. 1a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r. poz. 2040 – dalej zwanej "ustawą przekształceniową").

Kolegium wyjaśniło, że ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika następujący stan faktyczny:

1. nieruchomość położona w W. u zbiegu ul. C., Z.i P., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...]z obrębu [...], ujawniona w Kw nr [...]stanowi własność Gminy [...]w użytkowaniu wieczystym Skarżącej, sposób korzystania określono jako B-tereny mieszkaniowe, co wynika z wydruku Kw nr [...],

2. działka nr [...]przy ul. P. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym (wybudowanym w 1960 r.), działka nr [...]o adresie ul. C. [...] zabudowana jest budynkiem handlowo-usługowym (informacja z kartoteki budynków),

3. działka nr [...]została wyodrębniona w wyniku podziału działki nr [...] na działki nr [...]i nr [...] (zawiadomienie Prezydenta z [...] czerwca 2017 r.),

4. w 1982 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (z której wyodrębniona została działka nr [...]) została oddana w użytkowanie wieczyste Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]".

W granicach nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr [...]zlokalizowany jest budynek mieszkalny o adresie P. [...]. W umowie użytkowania wieczystego teren ten został określony jako niezabudowany, a umowa zawarta z MSM "[...]" nie zawierała w swej treści postanowień o przeniesieniu prawa własności na MSM "[...]" (wieczystego użytkownika). Po podziale MSM "[...]" na mocy umowy z [...] czerwca 1998 r. (Rep. A Nr [...]) użytkownikiem wieczystym powyższej nieruchomości gruntowej stała się Skarżąca (pismo Naczelnika Wydziału Obrotu Nieruchomościami dla Dzielnicy [...]z [...] stycznia 2021 r.).

Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się umowa z [...] lipca 1982 r. Rep. [...] na podstawie której Skarb Państwa oddał Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w użytkowanie wieczyste nieruchomość położoną w W.przy ul. C., B. i W., stanowiącą niezabudowane działki gruntu oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] z obrębu [...]i nr [...] z obrębu [...]. Akt notarialny poprzedzony był decyzją Prezydenta z [...] lutego 1970 r. nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości (§ 1-2 aktu notarialnego). Jednocześnie w § 5 aktu notarialnego znajduje się postanowienie o następującej treści: "Plan zagospodarowania przestrzennego terenu przewiduje jako sposób korzystania z nieruchomości zabudowę jej osiedlem mieszkaniowym. T. G. i A. L. oświadczają, że reprezentowana przez nich Spółdzielnia wybudowała na powyższej nieruchomości osiedle mieszkaniowe (....)". Natomiast w § 6 aktu notarialnego znajduje się postanowienie o następującej treści: "w razie wygaśnięcia użytkowania wieczystego Spółdzielni jako użytkownikowi wieczystemu przypadać będzie za budynki i inne urządzenia budowlane znajdujące się na gruncie w dniu wygaśnięcia użytkowania wieczystego wynagrodzenie (...) stosownie do postanowień art. 242 Kodeksu Cywilnego".

Reasumując Kolegium wskazało, że z powołanych postanowień aktu notarialnego z [...] lipca 1982 r. wynika, że w dacie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste grunt zabudowany był budynkiem mieszkalnym, jednakże pomimo tego ustanowione zostało wyłącznie prawo użytkowania wieczystego gruntu na rzecz MSM "[...]" bez przeniesienia prawa własności zlokalizowanych na gruncie budynków.

Kolegium zwróciło uwagę, że Sąd Najwyższy z uwagi na wynikającą z art. 235 § 2 kc akcesoryjność prawa własności budynków w stosunku do użytkowania wieczystego przejawiającą się w tym, że użytkowanie wieczyste gruntu nie może być przedmiotem obrotu prawnego odrębnym od prawa własności budynków wzniesionych na tym gruncie w uchwale z 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt Ill CZP 9/05 sformułował tezę, że umowa oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej oraz przeniesienia własności znajdującej na niej części budynku jest nieważna (art. 58 § 1 i 3 kc), jeżeli z okoliczności wynika, że bez postanowienia o przeniesieniu własności części budynku nie zostałaby zawarta. Sąd Najwyższy stwierdził, że praktyczny wymiar związania użytkowania wieczystego z odrębną własnością budynków i urządzeń powstaje wtedy, gdy w umowie zbycia prawa wieczystego użytkowania nie zostały wymienione budynki i urządzenia znajdujące się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste. Do oceny skutków prawnych takiej umowy nie jest wystarczające zastosowanie reguły interpretacyjnej przewidzianej w art. 56 kc, która łączy z czynnością prawną m.in. skutki wynikające z ustaw. Ze związania obu praw, o którym mowa w art. 235 § 2 kc, nie można wyprowadzić wniosku, że rozporządzenie użytkowaniem wieczystym obejmuje ex lege znajdujące się na użytkowanym gruncie budynki i urządzenia stanowiące własność użytkownika wieczystego. W celu dokonania właściwej oceny skutków prawnych umowy zbycia prawa wieczystego użytkowania, niezawierającej postanowień o przeniesieniu także prawa własności budynków, niezbędne jest zbadanie - w oparciu o art. 65 § 2 kc - oświadczeń woli stron takiej umowy, co wymaga uwzględnienia poza warstwą werbalną także kontekstu sytuacyjnego.

Kolegium wskazało, że podstawą odmowy wydania zaświadczenia przez organ pierwszej instancji był wyłącznie brak tytułu prawnego Spółdzielni do budynku. Zwróciło uwagę, że z pisma Naczelnika Wydziału Obrotu Nieruchomościami dla Dzielnicy [...] z [...] stycznia 2021 r. wynika, że od wielu lat prowadzona jest pomiędzy [...], a Skarżącą wymiana stanowisk, mająca na celu uregulowanie stanu prawnego budynku.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że wydający zaświadczenie w trybie art. 217 kpa i art. 218 kpa nie może dokonywać ocen prawnych bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, toczącym się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 kpa, jest niedopuszczalna. Organ nie może dokonywać nowych ustaleń determinujących zakres uprawnień lub obowiązków podmiotów wnioskujących o wydanie zaświadczenia. Nie powinien także rozstrzygać jakichkolwiek kwestii spornych, gdy stwierdzony zostanie brak zgodności między treścią żądania, a stanem rzeczy wynikającym z ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie to jest ograniczone do minimum niezbędnego do urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego, w zakresie danych pozostających w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie (wyrok NSA z 9 Września 2020 r. sygn. akt I OSK 181/20).

W postępowaniu o wydanie zaświadczenia organy nie są uprawnione do merytorycznego badania kwestii umów i ich ważności. W sytuacji, gdy stan faktyczny i prawny nie jest oczywisty brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Skarżąca wniosła skargę na postanowienie Kolegium zarzucając mu naruszenie :

I. prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta z 9 marca 2021 r. podczas, gdy były podstawy do uchylenia ww. postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania;

II. prawa materialnego, tj.: art. 1, art. 1a i art. 2 ustawy przekształceniowej polegające na niewłaściwej interpretacji tych norm i ich niewłaściwym zastosowaniu, art. 235 k.c. polegające na niewłaściwej interpretacji tych norm i ich niewłaściwym zastosowaniu, art. 12 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159 ze zm.) poprzez przyjęcie, że ustanowienie użytkowania wieczystego umową z 7 lipca 1982 r. na rzecz poprzednika prawnego skarżącej nastąpiło bez przeniesienia własności budynku przy ul. P. [...] w W. podczas, gdy oddanie w użytkowanie wieczyste terenu zabudowanego nastąpiło jednocześnie z zawarciem umowy sprzedaży budynku przy ul. P. [...] w W., - art. 19 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach poprzez przyjęcie, że ustanowienie użytkowania wieczystego umową z [...] lipca 1982 r. na rzecz poprzednika prawnego skarżącej nastąpiło bez przeniesienia własności budynku podczas, gdy umowa ta nie zawiera odmiennych postanowień więc tereny te i znajdujące się na nich budynki wolne są od wszelkich długów i ciężarów, a własność budynku przy ul. P. [...] w W. przysługuje skarżącej, co jest podstawą przekształcenia użytkowania wieczystego we własność;

III. prawa procesowego, tj. art. 218 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił, że jak wynika z projektu ustawy przekształceniowej, ustawodawca celowo zrezygnował z przekazania spraw o potwierdzenie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, kończącego się zasadniczo poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). W tego typu sprawach zastosowano tryb wydawania zaświadczeń (art. 1 pkt 4 k.p.a.). Jak stwierdzono w uzasadnieniu do projektu tej ustawy celem zaświadczenia będzie potwierdzenie faktu jedynie zmiany rodzaju prawa do gruntu, która nastąpiła z mocy prawa. Jako że zaświadczenie ma potwierdzać jedynie zmianę rodzaju prawa, a nie ustalać prawa do gruntu, zrezygnowano z wykazywania w zaświadczeniu beneficjenta przekształcenia.

Skierowanie przez ustawodawcę sprawy przekształceniowej do trybu wydawania zaświadczeń (Dział VII kpa) ma daleko idące konsekwencje. Rolą organów wydających zaświadczenia potwierdzające przekształcenie nie jest bowiem rozstrzyganie sporów w zakresie stanu nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, a jedynie potwierdzenie w tym zakresie zmiany prawa. Z Działu VII kpa wynika, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym, a jego charakter jest znacznie mniej sformalizowany, niż ogólne postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. W sprawie o wydanie zaświadczenia nie chodzi o władcze rozstrzyganie o prawach, czy obowiązkach stron (zwłaszcza w kwestiach spornych), ale o potwierdzenie na skutek żądania osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (np. z danych zawartych w aktach innych spraw, które prowadził ten sam organ). W tym też zakresie organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, jeżeli jest to konieczne, może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 kpa). W tego rodzaju sprawach organ nie prowadzi w pełnym zakresie postępowania dowodowego i nie rozstrzyga jakichkolwiek sporów, lecz jedynie wyjaśnia, czy na podstawie danych, którymi dysponuje, może potwierdzić fakty lub stan prawny. Z natury postępowania uregulowanego w przepisach Działu VII kpa wynika, że organ jest kompetentny wydać zaświadczenie w oparciu o dane, które znajdowały się w jego zasobach, bez ich przetwarzania. Organ nie może w tym trybie wywołać skutków kształtujących stosunki faktyczne i prawne. Postępowanie o wydanie zaświadczenia składa się z czynności o charakterze materialnotechnicznym zmierzających do wydania aktu o charakterze informacyjnym (zaświadczenia), a nie aktu o charakterze prawnokształtującym (decyzji).

Mając na uwadze opisaną wyżej naturę postępowania o wydanie zaświadczenia i samego zaświadczenia Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącej z [...] lipca 2019 r., podtrzymanego pismem z [...]listopada 2020 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji trafnie zwróciło uwagę Kolegium, że w niniejszej sprawie sporne są skutki prawne wynikające z umowy z 1982 r. o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, a w konsekwencji status prawny (własnościowy) budynku przy ul. P. [...], co stawia pod znakiem zapytania kwestię jej ważności.

To zaś oznacza, że niniejsza sprawa nie nadaje się do załatwienia jej poprzez wydanie zaświadczenia w uproszczonym postępowaniu administracyjnym.

Sąd wyjaśnił, że z treści umowy użytkowania wieczystego z [...] lipca 1982 r. Rep. [...] II nr [...], z której to umowy swoje prawo do gruntu oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] wywodzi Skarżąca nie wynika sprzedaż za określoną cenę sześciokondygnacyjnego budynku mieszkalnego przy ul. P. [...] wybudowanego w 1960 r., a znajdującego się na działce nr [...].

Umowa ta była zawierana w czasie, gdy obowiązywała ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Z art. 12 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 20 tej ustawy wynikało, że oddanie spółdzielni budownictwa mieszkaniowego gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy następowało z równoczesną sprzedażą za ustaloną cenę położonych na gruncie budynków należących do określonej w art. 12 ust. 1 kategorii, w tym domów wielomieszkaniowych.

Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 235 § 1 k.c. budynki i inne urządzenia wzniesione na terenie państwowym przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste. Wedle zaś § 2 tego przepisu przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym.

Sąd wyjaśnił, że problem jednak w tym, że z treści § 5 aktu notarialnego z 1982 r. wynika, że MSM "[...]" wybudowała osiedle mieszkaniowe na gruncie, którego dotyczyła ta umowa, jeszcze przed nabyciem użytkowania wieczystego (a więc nie jako użytkownik wieczysty). Z treści umowy z 1982 r. nie wynika jednak, aby przy zawarciu umowy o oddaniu terenu w użytkowanie wieczyste doszło do sprzedaży budynków posadowionych na nieruchomości zapisanej w Kw nr [...].

Wobec tego sporne jest nabycie budynku przy ul. P. [...] przez MSM "[...]" na własność w trybie art. 235 § 1 k.c., skoro budynek ten został wybudowany w 1960 r. przed uzyskaniem przez tę Spółdzielnię tytułu prawnego do gruntu, a umowa z 1982 r. nie reguluje sprzedaży tego budynku za określoną cenę lub nieodpłatnego przeniesienia prawa własności tego budynku na rzecz nabywcy prawa użytkowania wieczystego. To zaś czyni spornym także to, czy przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynku na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym.

Co istotne z treści Działu I-O Kw nr [...] dotyczącej działki nr [...] oraz wydzielonej z niej działki nr [...] (grunt wydzielony z Kw nr [...] – obecnie KW nr [...]) wynika, że dane dotyczące budynku przy ul. P. [...] nie są ujawnione, w szczególności w zakresie odrębności własnościowej budynku w aspekcie art. 235 k.c. (Podrubryka 1.4.2.11 - Budynek). W zakresie działki nr [...] brak określenia sposobu korzystania (wykreślony w 2017 r. wpis działka niezabudowana), natomiast w zakresie wydzielonej działki nr [...] w 2017 r. wpisano – sposób korzystania: B-Tereny Mieszkaniowe.

Sąd zwrócił uwagę, że Skarżąca pomija, że art. 1 ust. 6 ustawy przekształceniowej przewiduje, że na skutek przekształcenia praw tylko prawa związane z użytkowaniem wieczystym stają się prawami związanymi z własnością nieruchomości.

Skarżąca powołując się na zapisy § 3 i 6 umowy z 1982 r. i art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach dowodzi, że MSM "[...]" nabyła na własność budynek przy ul. P. [...]. Jednak z § 1 w związku z § 2 tej umowy wynika, że przedmiotem nabycia był grunt opisany w § 1 umowy (niezabudowane działki gruntu nr [...] i [...]). Z treści aktu notarialnego nie wynika, aby strony umowy dokonały kwalifikacji budynku przy ul. P. jako niepodlegającego sprzedaży, o którym mowa w art. 12 ust. 4 powołanej wyżej ustawy. Z umowy tej nie wynika, aby nabywca prawa użytkowania wieczystego miał uiszczać opłatę roczną za wieczyste użytkowanie tego budynku. W § 4 umowy wskazano, że opłata roczna za użytkowanie wieczyste dotyczy nieruchomości opisanej wyżej, powyższej, tj. w § 1 umowy (a więc niezabudowanych działek gruntu nr 12 i 13). Z treści umowy nie wynika, aby opłata roczna była naliczona za użytkowanie wieczyste budynków.

Rację miało zatem w ocenie Sądu Kolegium, że sporny pomiędzy właścicielem gruntu to jest Miastem a użytkownikiem wieczystym, czyli Skarżącą stan prawny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]wykracza poza ewidencje, rejestry, czy dane, którymi dysponuje Prezydent. Wobec tego organ właściwy do wydania zaświadczenia nie mógł w postępowaniu uproszczonym (postępowaniu niespornym) dokonać oceny prawnej w zakresie stanu własnościowego przedmiotowej nieruchomości, jak tego domaga się Skarżąca i wyciągnąć z tego konsekwencje prawne zgodne z żądaniem skarżącej.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że Skarżąca pomija, iż sprawy przekształceniowe są załatwiane w uproszczonym postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń. Ustawodawca zrezygnował choćby z trybu wydawania w tych sprawach decyzji administracyjnych o charakterze deklaratoryjnym. Ustawodawca założył więc, że tego typu sprawy będą miały zasadniczo charakter niesporny. Ustawodawca zdecydował, że wydane zaświadczenie ma zasadniczo bazować na danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 3 i 6 ustawy), które to dane są podstawą gospodarki gruntami (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) ewentualnie na dokumentacji będącej w zasobach organu, a jeszcze nieujawnionej w ewidencji gruntów (np. dokumentacji architektoniczno-budowlanej).

Organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły pominąć tego, że prawo własności do przedmiotowego budynku rości sobie Miasto twierdząc, że: 1) budynek ten nie jest we władaniu Spółdzielni - pismo z-cy Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] lipca 2020 r., 2) Spółdzielnia nie legitymuje się tytułem do tego budynku - pismo z-cy Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2020 r., 3) umowa użytkowania wieczystego nie przeniosła prawa własności budynku na MSM "[...]", a w konsekwencji prawa do budynku nie nabyła Spółdzielnia "[...]" na podstawie umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego z [...] czerwca 1998 r. Rep. A nr [...] i wobec tego właścicielem tego budynku jest Miasto [...], a budynek jest administrowany przez Zarząd Budynków Komunalnych, 4) Spółdzielnia odmówiła rozwiązania umowy użytkowania wieczystego w części dotyczącej budynku przy ul. P. [...] w sposób zaproponowany przez właściciela gruntu - pismo naczelnika Wydziału Obrotu Nieruchomościami Dzielnicy [...] z [...] stycznia 2021 r.

Skoro zatem sporny, wg stanu na [...] stycznia 2019 r., był stan prawny budynku mieszkalnego posadowionego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], to Prezydent [...] zasadnie wydał postanowienie odmawiające wydania wnioskowanego zaświadczenia w oparciu o art. 219 kpa w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej.

Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 1 ust. 1, art. 1a i art. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Oz. U. z 2018 r., poz. 1716 ze zm. - dalej ustawa przekształceniowa) oraz art. 235 k.c., a także art 12 i 19 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. (Dz.U. Nr 32, poz. 159 ze zm., dalej – ustawa z 14 lipca 1961 r.) poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, iż Skarżącej nie przysługuje prawo własności budynku przy ul. P. [...] w W., lecz wyłącznie prawo użytkowania wieczystego gruntu.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w szczególności:

1. art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli postanowienia Kolegium oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę postanowienia Kolegium oraz nie przeprowadzono postępowania dowodowego;

2. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia bez zapoznania się z kompletnymi aktami sprawy w sytuacji gdy Sąd nie dysponował pełnymi aktami sprawy, lecz jedynie pojedynczymi dokumentami, w związku z czym rozpoznanie sprawy nastąpiło przedwcześnie, a Sąd bezpodstawnie uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez uznanie, że sporne jest nabycie przez Skarżącą budynku przy ul. P.[...] w W. podczas gdy Skarżąca jest właścicielem budynku przy ul. P. [...] w W.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. przez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, tj. przyjęcie, że ustanowienie użytkowania wieczystego umową z [...] lipca 1982 r. na rzecz poprzednika prawnego Skarżącej nastąpiło bez przeniesienia własności budynku P. [...] w W. podczas gdy oddanie w użytkowanie wieczyste terenu zabudowanego następuje jednocześnie z zawarciem umowy sprzedaży budynku przy ul. P. [...] w W.

Skarżąca na podstawie art 176 w zw. z art 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego, w konsekwencji w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów wskazanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W zarzucie objętym punktem II.1 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzuca sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli postanowienia Kolegium oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę postanowienia Kolegium oraz nie przeprowadzono postępowania dowodowego.

Powołany przez Skarżącą jako wzorzec kontroli art. 1 § 2 prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazuje kryterium, według jakiego sprawowana jest przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej. Kryterium tym jest zgodność z prawem. Oznacza to, że wynikająca z art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych norma mogłaby zostać naruszona gdyby Sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała.

Skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji zaniechanie wnikliwej kontroli postanowienia Kolegium poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.

W petitum skargi kasacyjnej Skarżąca jako wzorzec kontroli wskazała art. 77 k.p.a., to jest przepis składający się z kilku jednostek redakcyjnych. Taki sposób sformułowania zarzutu uniemożliwiałby Sądowi kasacyjnemu odniesienie się do niego. Jednak z uwagi na wskazanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zaskarżonego postanowienie wydane zostało z naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 k.p.a. zarzut ten rozpoznany zostanie w granicach sprecyzowanych w uzasadnieniu.

Przystępując do rozpoznania tak określonego zarzutu wskazać należy, że w sprawie nie ma sporu co do tego, że prawo użytkowania wieczystego do działki, z której wydzielona została obecna działka [...]ustanowione zostało umową z [...] lipca 1982 r. poprzedzoną wydaniem decyzji administracyjnej. Nie ma również sporu co do tego, że Skarżąca wpisana jest jako użytkownik wieczysty w księdze wieczystej. Wątpliwości organów i Sądu pierwszej instancji dotyczyły natomiast tego, czy Skarżąca może zostać uznana za właściciela budynku przy ul. P. [...]. Wątpliwości te wynikają z faktu, że jak wynika z ustaleń organów, podzielonych przez Sąd pierwszej instancji (które w tym zakresie nie były kwestionowane przez Skarżącą) sporny budynek wybudowany został w 1960 r., zatem przed datą zawarcia umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego.

Analizując treść umowy z [...] lipca 1982 r. organy, a za nim Sąd pierwszej instancji przyjęli, że jej skutki w zakresie własności budynku uznać należy za sporne. W umowie nie zostało bowiem wskazane, że wraz z oddaniem gruntu w użytkowanie wieczyste dochodzi do przeniesienia prawa własności budynku na rzecz użytkowania wieczystego.

Skarżąca wywodzi natomiast, że z umowy wynika przeniesienie na jej poprzednika prawnego własności budynku, bowiem wraz z oddaniem gruntu w użytkowanie wieczyste doszło do sprzedaży budynku.

Ze znajdującej się w aktach sprawy umowy z [...] lipca 1982 r. wynika, że obejmowała ona ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu, na którym było już wybudowane osiedle mieszkaniowe. Brak było natomiast jakiegokolwiek zapisu o sprzedaży znajdujących się na gruncie budynków.

Sąd kasacyjny przypomina w tym miejscu, że zgodnie z art. 12 ust 1 ustawy z 14 lipca 1961 r., ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu następowało jednocześnie ze sprzedażą znajdujących się na nim budynków, wymienionych w tymże przepisie. Natomiast w sytuacji, w której w użytkowanie wieczyste został oddany teren zabudowany budynkami, które nie podlegają sprzedaży, wieczysty użytkownik terenu zobligowany był do uiszczania oprócz opłaty za użytkowanie wieczyste terenu, opłatę roczną za użytkowanie wieczyste budynków i innych urządzeń znajdujących się na terenie.

Skarżąca wywodziła, że ani ona ani też jej poprzednik prawny nie uiszczali opłaty, o której mowa w art. 12 ust. 4 ustawy z 14 lipca 1961 r., co w jej ocenie świadczy o tym, że przysługuje jej prawo własności budynku. Odnosząc się do tego argumentu zwrócić należy uwagę, że rzeczywiście, w umowie nie było żadnego zapisu przewidującego, że użytkownik wieczysty gruntu musi uiszczać opłatę za użytkowanie wieczyste budynku, zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z 14 lipca 1961 r. W aktach sprawy nie ma jednak również żadnego dokumentu potwierdzającego przeniesienie na poprzednika prawnego Skarżącej prawa własności budynku.

Oznacza to w ocenie Sądu kasacyjnego, że rację miały zarówno organy jak i Sąd pierwszej instancji, że powstały wątpliwości, co do skutków prawnych wynikających z umowy z [...] lipca 1982 r. Sąd kasacyjny podkreśla, że jak wskazano w przywołanej przez Kolegium uchwale Sądu Najwyższego z 25 kwietnia 2005 r. III CZP 9/05 "umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste jednej osobie, a przeniesienie własności znajdującego się na niej budynku na inną osobę lub pozostawienie go właścicielowi jako części składowej gruntu byłaby sprzeczna z prawem."

Powstałych wątpliwości do skutków prawnych umowy nie można było rozstrzygnąć, wbrew stanowisku Skarżącej, odwołując się do zapisów w księdze wieczystej. Jak zwróciły uwagę organy, w księdze wieczystej nie został ujawniony w dacie rozpoznawania wniosku budynek przy ul. P. [...] jako odrębny od gruntu przedmiot własności. Również z ustaleń Sądu pierwszej instancji wynikało, że wpisu takiego w księdze wieczystej nie było.

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że uznając zapisy w księgach wieczystych za fakt powszechnie znany w rozumieniu art. 106 § 4 p.p.s.a. zapoznał się z ich treścią. Z zapisów w dziale I – O księgi wieczystej nr [...] wynika, że działka [...] zabudowana jest budynkiem mieszkaniowym położonym przy ul. P. [...] oraz budynkiem handlowo-usługowym przy ul C. [...]. Budynki te stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Co jednak istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy, wpisy dotyczące odrębności budynków dokonane zostały na podstawie dokumentów sporządzonych [...] lutego 2023 r., to jest już po wydaniu zarówno postanowienia Kolegium jak i wyroku Sądu pierwszej instancji. Okoliczność ta nie mogła więc mieć wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku a co za tym idzie, zaskarżonego postanowienia uwzględniającego stan faktyczny istniejący w dniu jego wydania.

Sąd kasacyjny wskazuje, że wbrew stanowisku wyrażanemu w skardze kasacyjnej, art. 235 § 1 k.c. nie mógł stanowić podstawy dla przyjęcia, że znajdujący się na działce budynek stanowił własność Skarżącej. Przepis ten odnosi się bowiem do budynków wybudowanych przez użytkownika wieczystego na gruncie już po dacie jego oddania w użytkowanie wieczyste. Jak natomiast wynika z ustaleń faktycznych, które w tym zakresie nie były kwestionowane przez Skarżącą, budynek przy ul. P. [...] wybudowany został w 1960 r., a zatem przeszło dwadzieścia lat przed datą oddania gruntu w użytkowanie wieczyste.

Skarżąca w uzasadnieniu wyjaśniała, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, choć jest postępowaniem uproszczonym, ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego. Samo zamieszczenie instytucji wydawania zaświadczeń w kodeksie postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, iż do tego postępowania mają zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania. Na poparcie swojego stanowiska Skarżąca przywołała fragmenty uzasadnień wyroków sądów administracyjnych w tym wyroku z 10 marca 2010 r. I OSK 733/09.

Odnosząc się do powyższej argumentacji Sąd kasacyjny wskazuje, że jak wynika z przywołanych wyżej okoliczności sprawy, problem jaki w niej zaistniał wykraczał poza kompetencje organu administracji w postępowaniu zmierzającym do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie kwestionuje stanowiska wyrażonego w cytowanym przez Skarżącą wyroku z 10 marca 2010 r. I OSK 799/09. Zwraca jednak uwagę, że sprawa zakończona cytowanym wyrokiem dotyczyła wydania zaświadczenia celem potwierdzenia przez organ administracji publicznej faktów i stanu prawnego wynikających z prowadzonego przez ten organ rejestru publicznego – ewidencji gruntów i budynków – prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz.2027 ze zm.)

Niniejsze postępowanie dotyczyło natomiast wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania gruntów w prawo własności. Postępowanie to, jak słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 maja 2021 r. I OSK 236/21 sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Organ musi zatem skonfrontować treść żądania skarżącej z pozostającą w jego dyspozycji dokumentacją i ustalić, czy dokumentacja ta pozwala na pozytywne załatwienie żądania skarżącej (por.: wyrok NSA z dnia 20 lipca 2016 r., II OSK 2820/14). Zaświadczenie jest zatem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie potwierdza natomiast istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym lub aktem generalnym, ale tylko wówczas, gdy sytuacja jest jasna i bezspornie wynika z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych i nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego (vide: Z.R.Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004/10, str. 60 - 61). Jakkolwiek art. 218 § 2 k.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, to jednak jest to postępowanie, które nie może "tworzyć" podstawy faktycznej i prawnej do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też zbiorach danych (vide: M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, uwagi do art. 218; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2010 r., II SA/Bk 133/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie powstały wątpliwości co do tego, czy prawo własności spornego budynku przysługiwało Skarżącej, czy też Miastu. Rozstrzygnięcie tych wątpliwości przekraczało kompetencje zarówno organu administracji jak i sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca podnosiła, że organ w sposób niewyczerpującym zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie, pominął znane mu z urzędu fakty dotyczące treści księgi wieczystej, a także błędnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz wszechstronnie nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy, pominął i nie ustosunkował się do podnoszonych przez Skarżącą okoliczności i kwestii dotyczących zasadności i legalności przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. Jednocześnie pominął sugestie strony o właściwe zebranie materiału dowodowego i wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, opierając postanowienie na tendencyjnie zgromadzonym i rozpatrzonym materiale dowodowym.

Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu Sąd kasacyjny przypomina, że przedmiotem jego kontroli nie jest zaskarżonego postanowienie, ale wyrok Sądu pierwszej instancji. Zatem uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania Skarżąca winna wykazać, jakich naruszeń przepisów postępowania, których dopuścił się organ nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Skarżąca powinna również wskazać, jakie to jej "sugestie" o właściwe zebranie materiału dowodowego i wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy nie zostały uwzględnione przez organ, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Powinna również wskazać na czym polegało tendencyjne zgromadzenie materiału dowodowego. Takiego sprecyzowania zabrakło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jedynym konkretnym naruszeniem wskazanym przez Skarżącą jest pominięcie treści księgi wieczystej. Zarzut ten jest niezasadny, jak już bowiem wyjaśniono, budynek jako odrębny od gruntu przedmiot własności wpisany został do księgi wieczystej już po wydaniu zaskarżonego wyroku.

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w toku postępowania Skarżąca ograniczyła się do podtrzymania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego. Po otrzymaniu pisma Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] września 2020 r. wskazującego, że budynek przy ul. P. [...] nie jest we władaniu Skarżącej, wystąpiła o wydanie postanowienia o nieprzekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz podtrzymała wolę uregulowania kwestii prawnych i własnościowych związanych z tymże budynkiem.

Podsumowując, zarzut objęty punktem II.1 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.

W zarzucie objętym punktem II. 2 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzuca sądowi wydanie wyroku pomimo nie dysponowania kompletnymi aktami sprawy a jedynie pojedynczymi dokumentami.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy.

W niniejszej sprawie Skarżąca niekompletności akt administracyjnych upatruje w fakcie niedysponowania przez Sąd pierwszej instancji aktami księgi wieczystej. (str. 10 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Odnosząc się do tego zarzutu Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że akta księgi wieczystej przechowuje się w sądzie (art. 36 1 § 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Mogą być one wydawane poza budynek sądu rejonowego w przypadkach określonych w odrębnych przepisach, nie stosuje się do nich zasad dotyczących udostępniania akt sprawy sądowej (zob. § 133 ust. 3 oraz § 136 ust. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 czerwca 2019 r. - Regulamin urzędowania sądów powszechnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2514 z późn. zm.). Skarżąca nie wskazała na żaden przepis pozwalający organowi administracji na zażądanie nadesłania akt księgi wieczystej. Zwrócić należy również uwagę, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia prowadzone jest na podstawie akt i dokumentów znajdujących się w dyspozycji organu, nie zaś innych organów czy sądów.

Zatem zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. uznać należało za niezasadny.

Skarżąca stawiając zarzut objęty punktem II.3 petitum skargi, to jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzuca Sądowi przestawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez przyjęcie, że sporne jest nabycie prawa własności budynku przez Skarżącą.

Sposób sformułowania uzasadnienia zarzutu wskazuje zatem, że Skarżąca poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zmierza do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd za podstawę oceny zaskarżonego wyroku. Tak uzasadniony zarzut jest oczywiście niezasadny. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2021 r. I OSK 474/21 i przywołane w nim orzecznictwo).

Zarzut objęty punktem II.4 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a Skarżąca uzasadniała nieodniesieniem się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze to jest przyjęciem, że ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu nastąpiło bez jednoczesnej sprzedaży budynków.

Zarzut ten jest oczywiście niezasadny.

Na stronach 5 i 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, z jakich przyczyn uznaje, że z treści umowy z [...] lipca 1982 r. nie wynika aby obejmowała ona również sprzedaż budynków posadowionych na nieruchomości. Sąd odniósł się zarówno do przywoływanych przez Skarżącą przepisów ustawy z 14 lipca 1961 r., jak i do art. 235 § 1 k.c. w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy oraz do zapisów samej umowy.

Sąd kasacyjny przypomina, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wszystkie powyższe elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy oraz stanowiska Skarżącej i Kolegium. Następnie wyjaśnił z jakich przyczyn podziela stanowisko Kolegium, w tym co zaistnienia wątpliwości w zakresie stanu prawnego budynku posadowionego na nieruchomości przy ul. P. [...]. Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

Natomiast brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2021 r. I OSK 474/21 i przywołane w nim orzecznictwo).

Przywołany przez Skarżącą art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z brzmienia przywołanego przez Skarżące przepisu wynika zatem, że znajduje on zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przesłanką zastosowania tegoż przepisu jest bowiem stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Zgodnie przyjmuje się, że art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie rozstrzygnięcie zaskarżono skargą kasacyjną, a tym samym w takich sytuacjach naruszenie tego przepisu nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 5 lipca 2022 r. I OSK 1286/19 i przywołane w nim orzecznictwo oraz doktryna).

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności wskazać należy na jego wadliwą konstrukcję.

Skarżąca zarzucała Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 ust. 1, art. 1a i art. 2 ustawy przekształceniowej oraz art. 235 k.c., a także art.12 i 19 ustawy z 14 lipca 1961 r.

Sąd kasacyjny przypomina, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. I OSK 249/21 i powołane tam orzecznictwo).

Przywołane przez Skarżącą art. 12 i art. 19 ustawy z 14 lipca 1961 r., art. 235 k.c. oraz art. 2 ustawy przekształceniowej składają się z kilku jednostek redakcyjnych. Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zacytowała art. 12 ust. 4 ustawy z 14 lipca 1961 r., nie sprecyzowała jednak ani w petitum ani w uzasadnieniu jakie konkretnie jednostki redakcyjne pozostałych przepisów zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Nie jest zatem możliwe odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia art. 19 ustawy z 14 lipca 1961 r., art. 235 k.c. oraz art. 2 ustawy przekształceniowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 4 ustawy z 14 lipca 1961 r. Sąd kasacyjny wskazuje, że jak już wyjaśniono odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, z przywołanego przez Skarżącą przepisu nie można wyprowadzić faktu przysługiwania jej prawa własności budynku przy ul. P. [...] w W.

Przywołane przez Skarżącą art. 1 ust. 1 i art. 1a ustawy przekształceniowej nie dotyczą powstania po stronie użytkownika wieczystego prawa własności do budynków posadowionych na gruncie. Zatem nie można uzasadniać ich niewłaściwego zastosowania przyjęciem, że Skarżącej nie przysługuje prawo własności do budynku.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie miały usprawiedliwionych podstaw podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.