Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1206/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 20 października 2023 r., WOP.7721.189.2019.MH w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. Sp. z o.o. (dalej: Spółka, inwestor, skarżąca) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: organ odwoławczy, PWINB) w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zawiadomieniem z dnia 18 września 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Słupska (dalej jako: PINB, organ I instancji) wszczął postępowanie administracyjnego w sprawie samowolnej nadbudowy i przebudowy byłej hali produkcyjno - usługowej przy ul. [....] w S., na działce nr [...], której ówczesnym właścicielem był B. S.

Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2017 r., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 26 ze zm.), wstrzymał ówczesnemu właścicielowi (który był jednocześnie inwestorem) – B. S. - prowadzenie robót budowlanych obejmujących nadbudowę budynku hali produkcyjno - usługowej o kondygnacje piętra i przebudowę hali związaną ze zmianą sposobu jej użytkowania na budynek zamieszkania zbiorowego, tj. przeznaczonego do okresowego pobytu ludzi (pokoje pod wynajem) na działce nr [...] przy ul. [..] w S., wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i

nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia następujących dokumentów w terminie do 31 sierpnia 2018 roku:

1. zaświadczenia Prezydenta Miasta Słupska o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Podgrodzie II" w Słupsku zatwierdzonego uchwałą nr W41/03 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 29 stycznia 2003 r.,

2. projektu budowlanego (4 egz.) wraz z zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego i kopią uprawnień - o ile zaświadczenie wymienione w pkt. 1 stwierdzi zgodność obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wg. wzoru z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 lipca 2015 r., Dz. U. z 2015 r., póz. 1146).

Inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów w zakreślonym terminie. Nie wniósł także zażalenia na powyższe postanowienie.

W dniu 15 czerwca 2018 r. do organu I instancji wpłynęła informacja, że B. S., na mocy aktu notarialnego - umowy przeniesienia własności nieruchomości (Rep. A numer [...] z dnia 15 maja 2018 r.), przeniósł własność przedmiotowej nieruchomości zabudowanej na rzecz Spółki M. Sp. z o.o.

Wobec niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 8 grudnia 2018 r. organ I instancji, decyzją z dnia 9 sierpnia 2019 r., nakazał Spółce rozbiórkę nadbudowanej części budynku hali produkcyjno-usługowej o kondygnację piętra i przebudowę hali związaną ze zmianą sposobu jej użytkowania na budynek zamieszkania zbiorowego tj. przeznaczonego do okresowego pobytu ludzi (pokoje pod wynajem) na działce nr [...] przy ul. [..] w S. wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 2 września 2020 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji postanowieniem z dnia 25 lutego 2021 r., działając na podstawie na podstawie art. 49 ust 1 i ust 3 oraz art. 48 Prawa budowlanego, nałożył na Spółkę obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym p.n. "Budynek mieszkalny wolnostojący - pokoje pod wynajem" na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w S. w wyznaczonym terminie do dnia 31 stycznia 2022 r. tj.: 1) dostosować w/wym. projekt budowlany do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Podgrodzie" w Słupsku, uchwalonego Uchwałą nr W41/03 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 29 stycznia 2003 r. w zakresie ustaleń karty terenu 36.MW.UH(N), 2) przedłożyć projekt zagospodarowania działki nr [...] obr. [...] sporządzony zgodnie z art. 34 ust 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i § 13- § 18 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, 3) dostosować projekt budowlany do wymogów § 7, § 7, § 9, § 10, § 11 i § 12 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, 4) usunąć występujące rozbieżności i nieścisłości pomiędzy częścią rysunkową projektu budowlanego a częścią opisową, które uniemożliwiają jednoznaczne odczytanie projektu budowlanego, 5) dostosować projekt budowlany do wymogów § 12, § 13, § 57, § 60 i § 90, § 92, § 93, § 94, § 95 oraz § 232 ust 2 i 6 i § 326 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, 6) uzupełnić projekt o opis dostępności lokali mieszkalnych dla osób niepełnosprawnych w tym osób starszych i informację o ilości mieszkań w tym budynku dla w/wym. osób oraz o miejscach postojowych dla tych osób, 7) usunąć w projekcie budowlanym nieścisłości związane z określeniem obszaru oddziaływania uwzględniając usytuowanie budynku na granicy z działkami nr [...] i [...], 8) usunąć braki i nieścisłości w informacji o obszarze oddziaływania obiektu, 9) uzupełnić wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia dotyczące przyłączy i instalacji kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, deszczowej i cieplnej oraz zjazdu z ulicy N., 10) przedłożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W związku z wnioskami strony, organ I instancji dwukrotnie zmieniał termin na usunięcie nieprawidłowości (tj. postanowieniem z dnia 20 grudnia 2021 r. ustalił nowy termin do dnia 31 października 2022 r., zaś postanowieniem z dnia 27 października 2022 r. ustalił nowy termin do dnia 30 kwietnia 2023 r.).

W dniu 25 kwietnia 2023 r. Spółka przedłożyła pismo wraz z 3 egzemplarzami projektu budowlanego - aktualizacja 2022 pn. "Projekt adaptacji i rozbudowy poddasza budynku mieszkalnego".

Dokonując analizy przedłożonego dokumentu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Słupska stwierdził, że inwestor nie wypełnił obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 8 grudnia 2017 r., w związku z powyższym decyzją z dnia 19 czerwca 2023 r., działając na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 stycznia 2020 r.) nakazał Spółce rozbiórkę nadbudowanej części parterowego budynku byłej hali produkcyjno-usługowej, tj. piętro budynku przeznaczonego do okresowego pobytu ludzi (pokoje pod wynajem) przy ul. [...] w S. (na działce nr

[...]) wybudowaną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do kwestii zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji stwierdził, że usytuowana jest ona na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Na Wzgórzu" w Słupsku uchwalonym uchwałą NR XVI/291/20 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 26 lutego 2020 r. (Dz. U. Woj. Pomorskiego z 2020 r. poz. 1852). Teren na którym zlokalizowane jest zamierzenie budowlane, oznaczone jest symbolem 05.05.MW,U - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej. Zgodnie z zaświadczeniem z dnia 14 lutego 2022 r. Architekta Miejskiego działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Słupska zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku usługowego (pokoje na wynajem) na cele mieszkaniowe wielorodzinne (mieszkania funkcyjne) jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania "Na Wzgórzu" pod względem funkcji. Organ ustalił, że przed wejściem w życie wskazanej uchwały w granicach objętych niniejszym planem obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Podgrodzie II" w Słupsku, uchwalonego Uchwałą nr V/41/03 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 29 stycznia 2003 r. Wówczas teren na którym zlokalizowana jest zamierzona inwestycja oznaczony był w zakresie ustaleń karty terenu symbolem 36.MW.UH(N) - teren o funkcji przeznaczenia podstawowego: nowo ustalona mieszkaniowa, funkcja towarzysząca; usługowa. Zgodnie z zaświadczeniem z dnia 13 września 2019 r. Dyrektora Wydziału Polityki Przestrzennej działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Słupska - zmiana sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego w przedmiotowym obiekcie na lokale mieszkalne jest zgodna z zapisami planu miejscowego "Podgrodzie II" w Słupsku, pod względem funkcji.

W ocenie PINB zakres opracowania przedłożonego projektu budowlanego - aktualizacja 2022 r. nie koresponduje z ustaleniami przywołanych powyżej planów. O ile bowiem zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na funkcję mieszkaniowa jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, o tyle zmiana sposobu użytkowania na funkcję zakwaterowania turystycznego jest niezgodna z tym planem. Jak wynika bowiem z akt sprawy objęta postępowaniem inwestycja pełni funkcję zakwaterowania turystycznego.

Następnie, ustosunkowując się do kwestii przedłożonego projektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Słupska stwierdził, że nie zawiera on projektu zagospodarowania terenu. Inwestor załączył jedynie "lokalizacje inwestycji" nie spełniająca wymogów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.) oraz przepisów techniczno - budowlanych w zakresie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W rozpatrywanym przypadku ściana nadbudowanej samowolnie kondygnacji piętra budynku z 4 otworami okiennymi o odporności ogniowej El 60 znajduje się na granicy z działka sąsiednią nr [...] i nie znajduje podstaw w przepisach prawa do zalegalizowania, niezależnie od tego czy spełniają, czy też nie wymagania przeciwpożarowe. Zabudowa taka pozostaje bowiem w sprzeczności z przepisami § 12 wskazanego rozporządzenia.

Przedstawiając natomiast swoje stanowisko odnośnie kwestii części opisowej i rysunkowej przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego, organ I instancji stwierdził że nie została ona dostosowana do wymogów § 20 i § 21 Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

W ocenie organu, w przedłożonym przez inwestora w dniu 25 kwietnia 2023 r. poprawionym projekcie budowlanym nie zostały usunięte nieprawidłowości występujące w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, wymienione w postanowieniu z dnia 25 lutego 2021 r., w szczególności: 1) nie dostosowano projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Podgrodzie" w Słupsku, uchwalonego Uchwałą nr W41/03 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 29 stycznia 2003r. w zakresie ustaleń karty terenu 36.MW.UH(N), 2) nie przedstawiono projektu zagospodarowania działki nr [...], obr. [...], 3) nie dostosowano projektu budowlanego do wymogów rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, 4) nie usunięto występujących rozbieżności i nieścisłości pomiędzy częścią rysunkową projektu budowlanego, a częścią opisową, które uniemożliwiają jednoznaczne odczytanie projektu budowlanego, 5) nie dostosowano projektu budowlanego do wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, 6) nie uzupełniono wymaganych opinii uzgodnień i pozwoleń dotyczących przyłączy instalacji kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, deszczowej i cieplnej oraz zjazdu z ulicy N., 7) nie dołączono oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 8) projekt nie został sprawdzony przez osobę posiadająca uprawnienia do projektowania bez ograniczeń.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB"), po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 20 października 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, szczegółowo przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że tryb postępowania określony w przepisach art. 48 Prawa budowlanego (w stanie prawnym przed dniem 19 września 2020 r.) w pierwszej kolejności ma na celu umożliwienie legalizacji zrealizowanych samowolnie obiektów budowlanych lub ich części, niemniej jednak tylko w sytuacji spełnienia ściśle określonych warunków. W drugiej kolejności, w przypadku niespełnienia tych warunków (przede wszystkim w przypadku nieprzedłożenia przez zobowiązaną stronę dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym przez właściwy organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane).

Zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu przed dniem 19 września 2020 r.) w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności (art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego w w/wym. stanie prawnym). Obowiązek, o którym mowa w art. 20 ust. 2, nie dotyczy:

1) zakresu objętego sprawdzaniem i opiniowaniem na podstawie przepisów szczególnych;

2) projektów obiektów budowlanych o prostej konstrukcji, jak: budynki mieszkalne jednorodzinne, niewielkie obiekty gospodarcze, inwentarskie i składowe.

Projektant, a także sprawdzający, o którym mowa w ust. 2, do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego w w/wym. stanie prawnym).

W przedmiotowej sprawie warunki określone we wskazanych wyżej przepisach nie zostały spełnione, w związku z czym brak jest możliwości zalegalizowania samowolnie zrealizowanej (przedmiotowej) nadbudowy i przebudowy.

Dodatkowo PWINB wskazał, że przepis art. 48 Prawa budowlanego (w stanie prawnym przed dniem 19 września 2020 r.) nie zawiera ograniczenia czasowego mocy obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu samowolnie prowadzonych robót budowlanych i nałożeniu określonych obowiązków. W dacie wydawania postanowienia z dnia 8 grudnia 2017 r. (łącznie z kolejnymi postanowieniami wydanymi w oparciu o art. 49) ustawodawca w art. 48 przewidywał jedynie w ust. 4, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, a więc orzeka rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Natomiast, zgodnie z ust. 5, przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Powyższe oznacza, że mimo upływu blisko 6 lat od wydania postanowienia wstrzymującego roboty (i kolejnych lat od wydania postanowień w oparciu o art. 49 Prawa budowlanego), organ I instancji był uprawniony do zbadania, czy nałożone w nim obowiązki zostały wykonane i do wydania decyzji.

Zobowiązana Spółka jako następca prawny inwestora i aktualny właściciel nieruchomości, pomimo przedłużanego terminu przewidzianego na to uzupełnienie, nie usunęła nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji.

Wskazane braki dokumentacji obejmują w szczególności: nie dostosowanie projektu budowlanego do wymogów rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, niedostosowania projektu budowlanego do wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, braku wymaganych opinii uzgodnień i pozwoleń dotyczących przyłączy instalacji kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, deszczowej i cieplnej oraz zjazdu z ulicy N., braku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również braku sprawdzenia projektu przez osobę posiadająca uprawnienia do projektowania bez ograniczeń.

Zdaniem organu tego rodzaju nieprawidłowości faktycznie dyskwalifikują przedłożoną dokumentację projektową pod względem formalnym i merytorycznym, uniemożliwiając z gruntu - z jednej strony - ocenę tej dokumentacji w trybie nadzoru budowlanego przed jej ewentualnym zatwierdzeniem, zaś z drugiej strony kontynuowanie postępowania legalizacyjnego.

Organ odwoławczy podkreślił, że Spółka miała wystarczająco dużo czasu na uzupełnienie dokumentacji i usunięcie jej nieprawidłowości czego, pomimo deklaracji i złożonych wniosków o przedłużeniu terminu w tym zakresie, które zostały rozpatrzone pozytywnie przez organ I instancji na etapie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, jednak nie uczyniła. Ponadto, pomimo deklaracji złożonej w odwołaniu, nie przedłożyła żadnej dalszej dokumentacji w przedmiotowej sprawie do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy.

Końcowo, odnosząc się do kwestii podmiotu, na który został nałożony obowiązek tj. M. Sp. z o.o. PWINB wskazał, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, inwestor właściciel lub zarządca obiektu budowanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazowych, o których mowa w art. 48, art. 49, art. 50a oraz 51. Tym samym obowiązek w zaskarżonej decyzji został nałożony prawidłowo na następcę prawnego inwestora i aktualnego właściciela nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") poprzez brak wskazania przez organ administracji podstaw faktycznych i prawnych, w oparciu o które uznał - za organem I instancji - że skarżąca nie usunęła nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, wymienionych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Słupska z dnia 25 lutego 2021 roku, podczas gdy na podstawie naruszonych przepisów organ administracji miał obowiązek zawrzeć w wydanej decyzji uzasadnienie faktyczne i prawne, a tym samym wyjaśnić przyczyny dla których organ doszedł do przedmiotowego wniosku; art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ administracji podstaw faktycznych i prawnych, w oparciu o które uznał - za organem I instancji - że skarżąca winna była: dostosować projekt budowlany do zgodności z ustaleniami m.p.z.p. "Podgrodzie II" w zakresie ustaleń karty terenu 36.MW.UH, przedłożyć projekt zagospodarowania działki nr [...] obr. [...], dostosować projekt budowlany do wymogów rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, usunąć występujące rozbieżności i nieścisłości pomiędzy częścią rysunkową projektu, a częścią opisową, dostosować projekt do wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, przedłożyć opinie, uzgodnienia i pozwolenia dot. przyłącza i instalacji kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, deszczowej, ogrzewczej oraz zjazdu z ulicy N., przedłożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy na podstawie naruszonych przepisów organ administracji miał obowiązek zawrzeć w wydanej decyzji uzasadnienie faktyczne i prawne w powyższym zakresie; art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ administracji wszystkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i zbadania materiału dowodowego, w tym w szczególności pominięcie faktu, iż skarżący miał zamiar sukcesywnego nabywania działek sąsiednich do nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie, podczas gdy uwzględnienie wskazanego faktu doprowadziłoby do konkluzji, iż nabycie działki o numerze [...] przez skarżącego może doprowadzić do zgodności budynku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.), poprzez brak nałożenia przez organ administracji na skarżącą w drodze postanowienia obowiązku usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie w sytuacji, gdy skarżąca wyrażała wolę legalizacji części samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, tym bardziej, że u podstaw wydania nakazu rozbiórki legły również nieprawidłowości, do których usunięcia skarżąca nigdy wcześniej nie była wzywana, polegające na: nieprawidłowości w zakresie ogrzewania budynku mieszkalnego przez istniejące w budynku sąsiednim średnio emisyjne źródło ogrzewania, nieprawidłowości w zakresie przewodów wentylacyjnych, co wynika z protokołu kominiarskiego nr 306/19, nieprawidłowości w zakresie wskazania złej kategorii obiektu budowlanego, nieprawidłowości w zakresie określenia kubatury obiektu.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako "P.p.s.a.") sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym stosownie do art.1 34 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Ponadto, zgodnie z art. 135 P.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 20 października 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Słupska nakazująca M. sp. z o.o. rozbiórkę nadbudowanej części parterowego budynku byłej hali produkcyjno-usługowej, tj. piętro budynku przeznaczonego do okresowego pobytu ludzi (pokoje pod wynajem) przy ul. [...] w S. (na działce nr [...]) wybudowaną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (dalej jako: "decyzja PWINB").

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy art. 49 ust. 1 i 3 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane") w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w dniu 19 września 2020 r. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), ze względu na art. 25, który nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie noweli. Niniejsze postępowanie administracyjne wszczęte zostało w 2017 r.

Z nadesłanych przez organy administracji publicznej akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Słupska postanowieniem z dnia 8 grudnia 2017 r., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymał ówczesnemu właścicielowi (który był jednocześnie inwestorem) – B. S. - prowadzenie robót budowlanych obejmujących nadbudowę budynku hali produkcyjno - usługowej o kondygnacje piętra i przebudowę hali związaną ze zmianą sposobu jej użytkowania na budynek zamieszkania zbiorowego, tj. przeznaczonego do okresowego pobytu ludzi (pokoje pod wynajem) na działce nr [...] przy ul. [...] w S., wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie do 31 sierpnia 2018 roku, następujących dokumentów: 1) zaświadczenia Prezydenta Miasta Słupska o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Podgrodzie II" w Słupsku zatwierdzonego uchwałą nr W41/03 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 29 stycznia 2003 r.; 2) projektu budowlanego (4 egz.) wraz z zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego i kopią uprawnień - o ile zaświadczenie wymienione w pkt. 1 stwierdzi zgodność obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W trakcie biegu terminu określonego w postanowieniu doszło do następstwa procesowego w związku z przeniesieniem przez B. S. własności nieruchomości na rzecz Spółki M. Sp. z o.o. (dalej też jako: "Spółka", "Skarżąca"). Pismem z dnia 10 lipca 2018 r. organ I instancji powiadomił Spółkę o obowiązkach wynikających z postanowienia z dnia 8 grudnia 2017 r. (pismo wraz ze zpo – w aktach organu I instancji). W kolejnym piśmie z dnia 17 lipca 2018 r. organ I instancji poinformował pełnomocnika Spółki, że prowadzone jest postępowanie w stosunku do samowoli budowlanej polegającej na nadbudowie budynku hali produkcyjno – usługowej na działce nr [...] przy ul. [...] w S. o kondygnację pietra, a w ramach tego

postępowanie rozpoczęto procedurę legalizacyjną. Poinformowano też Spółkę, że w razie niedostarczenia dokumentów wskazanych w postanowienia z dnia 8 grudnia 2017 r. zostanie wydana decyzja o rozbiórce. Tym samym, Spółka od momentu wstąpienia do postępowania w miejsce poprzednika prawnego miała świadomość nałożonych obowiązków.

Ponieważ Spółka nie przedstawiła wymaganych dokumentów organ I instancji decyzją z dnia 9 sierpnia 2019 r. nakazał rozbiórkę nadbudowanej hali. W następstwie wniesionego odwołania Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Powodem uchylenia było dołączenie przez Spółkę do odwołania szeregu nowych dokumentów i konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania. W ponownym postępowaniu organ I instancji postanowieniem z dnia 25 lutego 2021 r. wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 48 Prawa budowlanego po raz kolejny nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia enumeratywnie wymienionych dokumentów w terminie do dnia 31 stycznia 2022 r. Postanowienie to nie zostało zaskarżone, ale Spółka dwukrotnie składała wnioski o zmianę postanowienia w części dotyczącej terminu przedłożenia wymaganych dokumentów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Słupska wnioski te uwzględniał i kolejnymi postanowieniami określał nowe terminy przedłożenia wymaganych dokumentów (postanowienia z 20 grudnia 2021 r. oraz 27 października 2022 r.). W dniu 25 kwietnia 2023 r. (na pięć dni przed upływem kolejnego "przedłużonego" terminu do usunięcia nieprawidłowości) Spółka przedłożyła pismo wraz z 3 egzemplarzami projektu budowlanego – aktualizacja 2022 pn. "Projekt adaptacji i rozbudowy poddasza budynku mieszkalnego". Wobec uznania, że inwestor nie wypełnił nałożonych obowiązków organ I instancji nakazał rozbiórkę nadbudowanej części parterowego budynku byłej hali produkcyjno-usługowej tj. piętra budynku przeznaczonego do okresowego pobytu ludzi wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, a organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy.

Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; dalej jako: "Prawo budowlane") organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W następnym etapie, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (tj. decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części (art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego).

Organy administracji publicznej uznały, że inwestor nie uzupełnił w wymaganym zakresie braków dokumentacji poprzez: nie dostosowanie projektu budowlanego do wymogów rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, nie dostosowanie projektu budowlanego do wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie uzupełnienie wymaganych uzgodnień i pozwoleń dotyczących przyłączy instalacji kanalizacji wodociągowej, deszczowej i cieplnej oraz zjazdu z ulicy N., nie przedstawienie oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz braku sprawdzenia projektu przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania bez ograniczeń. Analiza akt sprawy uzasadnia wniosek, że powyższe ustalenia są prawidłowe. Inwestor w wymaganym terminie nie spełnił nałożonych na niego obowiązków wobec czego organy administracji publicznej zobligowane były do orzeczenia o rozbiórce części obiektu, która nie mogła być zalegalizowana.

Oceny tej nie zmienia niejasne stanowisko organów administracji w zakresie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W postanowieniu z dnia 25 lutego 2021 r. stwierdzono, że inwestor nie dostosował projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Podgrodzie" w Słupsku uchwalonego Uchwałą nr V/41/03 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 29 stycznia 2003 r. w zakresie ustaleń karty terenu 36.MW.UH(N). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PWINB rozważał natomiast zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Na Wzgórzu" w Słupsku uchwalonym Uchwała NR XVI/291/20 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 26 lutego 2020 r., a także odnosił się do planu z 2003 r. W ocenie Sądu organy administracji publicznej powinny jednoznacznie wskazać który z miejscowych planów powinien stanowić punkt odniesienia dla oceny inwestycji i brak takiego wskazania stanowi uchybienie. W realiach rozstrzyganej sprawy nie ma ono jednak znaczenia istotnego albowiem wystarczy, że inwestor nie dopełni jednego z nałożonych obowiązków by zaistniała podstawa do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją inwestor nie wykonał szeregu obowiązków wobec czego wskazane uchybienie nie może być zakwalifikowane jako istotne.

W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez brak wskazania podstaw faktycznych i prawnych w oparciu o które organ odwoławczy uznał, że inwestor nie usunął nieprawidłowości Sąd wyjaśnia, że nie podziela tego zarzutu. Skoro inwestor był zobowiązany do usunięcia nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu, a przedłożone przez niego dokumenty zostały ocenione jako takie, które nie prowadzą do likwidacji wskazanych nieprawidłowości, to ziściły się warunki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Podstawa prawna wynika z przytoczonych w niniejszym uzasadnieniu przepisów prawa, a podstawa faktyczna – z oceny tego co przedłożył inwestor. To samo odnieść należy do zarzutu niewskazania podstaw faktycznych i prawnych, w oparciu o które organ administracji uznał, że skarżący powinien przedłożyć określone dokumenty. Zaznaczyć przy tym należy, że w postanowieniu z dnia 25 lutego 2021 r. organ wyraźnie wskazał do zgodności z jakimi przepisami należy dostosować projekt. Wymogi dochowania zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przedłożenia projektu zagospodarowania działki, zachowania warunków wynikających z rozporządzeń wykonawczych do Prawa budowlanego, przedłożenia opinii i uzgodnień czy oświadczenia o posiadanych prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikają wprost z przepisów prawa, wobec czego zarzut nie wskazania podstaw faktycznych i prawnych uznać należy za chybiony.

Trudno uznać zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez pominięcie zamiaru inwestora sukcesywnego nabywania działek sąsiednich, co miałoby zapewnić zgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Skoro postępowanie w sprawie rozpoczęło się w 2017 r., a od 2020 r. (po uchyleniu pierwszej decyzji) trwała procedura uzupełniania uchybień, to uznać należy, że inwestor miał wystarczająco dużo czasu by dopełnić wszystkich wymogów jakie zostały na niego nałożone. Tym bardziej, że dwukrotnie składał wnioski o przedłużenie terminu wykonania nałożonych obowiązków.

Nie można też przyjąć założenia, że skoro zamierzał nabywać nieruchomości, to sam ten zamiar może być brany po uwagę przy ocenie spełnienia wymogów wynikających z przywołanego aktu normatywnego. W odniesieniu do naruszenia art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego strona skarżąca wskazała, że u podstaw nakazu rozbiórki legły także nieprawidłowości, do uśnięcia których skarżący nie był wzywany polegające na: nieprawidłowości w zakresie ogrzewania budynku mieszkalnego przez istniejące w sąsiednim budynku średnio emisyjne źródło ogrzewania, nieprawidłowości w zakresie przewodów wentylacyjnych czy nieprawidłowości w zakresie wskazania złej kategorii obiektu lub wadliwie określonej kubatury budynku. W tym miejscu należy zaznaczyć, że organ odwoławczy nie wskazał tych uchybień jako podstaw nakazu rozbiórki. Nie można zatem podzielić stanowiska strony skarżącej, że także i te okoliczności stanowiły jego podstawę. W ocenie Sądu, nawet gdyby zaakceptować stanowisko Spółki, to jak sama wskazuje w skardze, nie były to jedyne podstawy rozstrzygnięcia. Inwestor i tak nie wypełnił nałożonych na niego obowiązków, przez co wydanie zaskarżonej decyzji było zgodne z prawem. Inaczej należałoby sytuację tę ocenić, gdyby faktycznie wymienione uchybienia stanowiły jedyną podstawę nakazu rozbiórki. Tak jednak w przedmiotowej sprawie nie było.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

W niniejszej sprawie Sąd orzekł w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożyła strona skarżąca, a organ administracji publicznej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).