Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2169/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 22 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółdzielni A w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 348/19 w sprawie ze skargi Spółdzielni A w K. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Ministra Rodziny i Polityki Społecznej na rzecz Spółdzielni A w K. kwotę 3583 (trzy tysiące pięćset osiemdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 4 lipca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 348/19 oddalił skargę Spółdzielni A w K. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniach 22 - 26 sierpnia 2011 r. oraz 13 - 16 września 2011 r., Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przeprowadził kontrolę w zakresie spełniania przez Beneficjenta warunków otrzymywania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy od stycznia 2004 r. do maja 2011 r. oraz refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy od grudnia 2007 r. do grudnia 2008 r.

W trakcie kontroli stwierdzono szereg nieprawidłowości w odniesieniu do dokumentacji dotyczącej poszczególnych pracowników, na których Strona pobierała z PFRON dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Powyższą kontrolę zakończono protokołem z [...] września 2011 r., do którego Strona nie wniosła zastrzeżeń.

W dniu [...] września 2011 r. PFRON sporządził wystąpienie pokontrolne, w którym przedstawiono nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli z [...] września 2011 r.

W odpowiedzi Strona pismem z [...] października 2011 r. poinformowała o przekazaniu na konto PFRON wpłat wynikających z dokonanych korekt wraz z należnymi odsetkami, jak również dokonywania sukcesywnie korekt za lata 2004-2008.

Pismem z [...] listopada 2011 r. Strona powiadomiła o braku możliwości dokonania korekt za wymienione okresy za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji i nadesłała dokumenty papierowe wraz z prośbą o ich zweryfikowanie. Ponadto Strona wniosła o nienaliczanie dodatkowych odsetek za czerwiec 2004 r., z uwagi na dokonanie stosownej płatności w dniu [...] listopada 2011 r.

Pismem z [...] lutego 2015 r. Strona została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot środków PFRON wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy od stycznia 2004 r. do maja 2011 r.

Decyzją z [...] maja 2015 r:, Prezes PFRON nakazał Spółdzielni zwrot w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji środków PFRON w łącznej kwocie 17 392,50 zł tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze od stycznia 2004 r. do maja 2011 r.

Po rozpoznaniu odwołania, Minister decyzją z [...] marca 2016 r. uchylił decyzję Prezesa PFRON z [...] maja 2015 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien przeanalizować, czy żądane należności nie uległy przedawnieniu. Ponadto podkreślił, że organ I instancji powinien uwzględnić stanowisko organu odwoławczego oraz orzecznictwo sądowe w zakresie możliwości naliczania odsetek od pobranych kwot dofinasowania za okres od stycznia 2004 r. do lutego 2005 r., za maj-czerwiec, listopad-grudzień 2005 r., lipiec-sierpień 2007 r. nakazanych do zwrotu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] maja 2017 r. o numerze wskazanym wyżej, Prezes PFRON nakazał Stronie zwrot w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania ww. decyzji, środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres od stycznia 2004 r. do lutego 2005 r., za maj-czerwiec 2005 r., listopad-grudzień 2005 r. oraz lipiec-sierpień 2007 r. w łącznej kwocie 17 392,50 zł. W sentencji decyzji organ wskazał szczegółowo wysokość środków do zwrotu za poszczególne miesiące.

W treści uzasadnienia decyzji wskazano na nieprawidłowości dotyczące wykazywania przez Stronę w informacjach INF-D-P danych, w tym m.in. błędnego numeru PESEL, wykazywania we wniosku INF-D-P schorzenia szczególnego pracownika przy jednoczesnym braku dokumentów potwierdzających istnienie u zatrudnionego pracownika schorzenia szczególnego, a także wykazywanie w informacjach INF-D-P wymiaru zatrudnienia wyższego niż faktyczny, wykazywanie w dokumentach INF-D-P kwoty wynagrodzenia osiąganego niezgodnego ze stanem faktycznym oraz wykazywanie w informacjach INF-D-P pracowników, którzy osiągnęli wiek emerytalny przed styczniem 2008 r.

Odnosząc się do kwestii przedawnienia Prezes PFRON wyjaśnił, że do przedawnienia należności mają zastosowanie przepisy prawa unijnego oraz przepisy ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Na gruncie prawa unijnego, zagadnienia związane z procedurą zwrotu pomocy przyznanej bezprawnie określone zostały w rozporządzeniu Rady (WE) nr 659/1999 z 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (Dz.Urz. L. 83 s. 1). Z uwagi na zasadę pierwszeństwa prawa unijnego przed prawem krajowym wykonanie decyzji o windykacji następuje w państwie członkowskim pomimo upływu ustalonego w przepisach krajowych okresu przedawnienia. Zastosowanie krajowych przepisów proceduralnych nie może skutkować tym, że dochodzenie roszczeń wynikających z prawa unijnego byłoby nadmiernie utrudnione lub praktycznie niemożliwe. Co oznacza, jak podkreślił organ I instancji, że dochodzenie zwrotu pomocy możliwe jest w ciągu dziesięciu lat licząc od dnia, w którym bezprawnie przyznano pomoc beneficjentowi, przy czym z uwagi na zasadę pierwszeństwa prawa unijnego przed prawem krajowym okres przedawnienia wynikający z prawa krajowego nie powinien być stosowany, jeżeli jest krótszy niż dziesięcioletni termin wskazany w art. 15 rozporządzenia. Zatem ewentualny okres przedawnienia do dochodzenia należności Funduszu stanowiących pomoc publiczną przekazaną nienależnie przedsiębiorcom tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych byłby krótszy niż okres przedawnienia określony w przepisach unijnych należy stosować okres dziesięcioletni. Odnośnie nienależnie pobranych środków PFRON dotyczących okresów styczeń - maj 2004 r., zastosowanie znajdują reguły ogólne wyrażone w Kodeksie cywilnym, która przewiduje dziesięcioletni okres przedawnienia dochodzenia środków.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] stycznia 2019 r. o numerze wskazanym wyżej, Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Minister przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz w pełni podzielił ustalenia dokonane przez Prezesa PFRON. W ocenie Ministra, organ I instancji prawidłowo ustalił, że dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy objęte zaskarżoną decyzją zostało pobrane nienależnie. Strona złożyła korekty wniosków w Systemie Obsługi Dofinansowań i Refundacji, natomiast nie zwróciła na rachunek bankowy PFRON nienależnie pobranej kwoty dofinansowania.

W uzasadnieniu wyroku, oddalającego skargę Spółdzielni Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że działające w sprawie organy prawidłowo ustaliły, iż w sprawie zaistniała sytuacja określona art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia dochodzonych należności Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 66 ustawy o rehabilitacji, w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy.

Zważywszy, że powołana ustawa nie zawiera przepisów dotyczących przedawnienia uzasadnione jest odwołanie się do regulacji zawartej w art. 118 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi lat dziesięć, a dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej - trzy lata.

Roszczenia Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o zwrot dotacji udzielonej na podstawie ustawy o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych przedawnia się z upływem lat dziesięciu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1806/16, z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1806/16, tak również orzecznictwo sądów powszechnych, por: wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi, sygn. akt I ACa 737/97 z dnia 28 stycznia 1998 r., OSA 1998/6/24, OSP 1998/9/165).

Sąd I instancji, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił przedstawione stanowisko orzecznicze. Okres przedawnienia zaległości z tytułu nienależnie pobranej refundacji składek na ubezpieczenie społeczne, będących przedmiotem niniejszego postępowania, wynosi 10 lat.

Jednocześnie WSA wskazał, że zgodnie z art. 123 § 1 pkt 1 K.c., bieg przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia.

W rozpoznawanej sprawie pismem z [...] lutego 2012 r., co wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Strona została wezwana do zwrotu nienależnie pobranych środków, wobec czego działalnie PFRON spowodowało przerwanie biegu przedawnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółdzielnia A, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Nadto skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; obecnie tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) zarzucono:

1. Naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w brzmieniu obowiązującym do dnia 8 lipca 2018 r. (dalej KC), art. 123 § 1 pkt 1 KC w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (dalej ustawa o rehabilitacji), przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że do roszczeń PFRON w zakresie żądania zwrotu pomocy publicznej z PFRON w ramach samodzielnych działań windykacyjnych PFRON (bez wniosku/inicjatywy Komisji Europejskiej), zatem do roszczeń mających niewątpliwie walor stricte publicznoprawny (brak elementu stricte cywilnoprawnego), zastosowaniu ma okres przedawnienia wynoszący 10 - lat określony brzmieniem KC, jak również pozostałe elementy instytucji przedawnienia właściwe dla roszczeń mających charakter cywilnoprawny (brak władztwa administracyjnego, równość stron, brak egzekucji w trybie administracyjnym), w tym element związany z czynnościami przerywający bieg okresu przedawnienia roszczeń PFRON, gdzie w ocenie Skarżącej przy prawidłowym ustaleniu przez WSA normy prawa materialnego w przedmiotowej sprawie zastosowaniu winien mieć okres przedawnienia właściwy dla roszczeń publicznoprawnych (w tym również inne elementy instytucji przedawnienia roszczenia, w tym przerwanie biegu okresu przedawnienia), zatem przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia WSA winien mieć na uwadze normę prawna materialnego określoną brzmieniem art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej op), afprt. 45 § 1 oraz 2a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (dalej ustawa o rehabilitacji) oraz w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej ustawa fp), art. 9 pkt 7 ustawy fp, art. 60 pkt 1 ustawy o fp i art. 67 ust. 1 ustawy o fp.

2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wypływ na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, mianowicie art. 145 § 1 lit a p.p.s.a., art. 145 § 3 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej kpa), art. 6 kpa, art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji oraz w zw. z art. 59 § 1 o.p., przez brak uwzględnienia przez WSA zasadności złożonej przez Skarżącą skargi i jej uwzględnienia w całości, a tym samym uchylenie decyzji Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2019 r, jak również poprzedzającej ją decyzji PFRON z dnia [...] maja 2017 r. i umorzenie w całości prowadzonego postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość (wygaśnięcie hipotetycznego roszczenia PFRON).

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę kasacyjną oparto o obie podstawy.

Na wstępie należy zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych w art. 176 p.p.s.a. wymogów, na co słusznie zwraca uwagę organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, jednakże - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - stwierdzone wadliwości nie dyskwalifikują wniesionego środka zaskarżenia.

Kontrolą sądowoadministracyjną zostało objęte postępowanie zakończone wydaniem ostatecznej decyzji z [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie zobowiązania skarżącej Spółdzielni do zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy od stycznia 2004 r. do maja 2011 r.

W świetle podniesionych zarzutów i ich uzasadnienia spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii przedawnienia dochodzenia zwrotu pomocy publicznej na podstawie art. 49 e ust.1 ustawy o rehabilitacji, przekazanej pracodawcom wykonującym działalność gospodarczą tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (art.26a ustawy o rehabilitacji). Według skarżącej kasacyjnie Spółdzielni należy stosować odpowiednio przepisy art. 70 Ordynacji podatkowej a zatem okres przedawnienia wynosi 5 lat. Natomiast według organu, bezpośrednie zastosowanie powinien mieć art. 15 ust.1 rozporządzenia proceduralnego, który stanowi lex specialis wobec przepisów prawa krajowego a więc termin przedawnienia wynosi 10 lat a przepisy Ordynacji podatkowej nie znajdują zastosowania. Z kolei Sąd I instancji oddalając skargę strony w zaskarżonym wyroku przyjął podobnie jak organ 10- letni okres przedawnienia wywodząc, że ustawa o rehabilitacji nie zawiera przepisów dotyczących przedawnienia natomiast w art. 66 stanowi, że w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się kodeks postępowania administracyjnego , kodeks cywilny oraz kodeks pracy. Zatem okres przedawnienia zgodnie z art. 118 kodeksu cywilnego wynosi 10 lat.

Odnosząc się do powyższego należy wstępnie wyjaśnić, że według przepisów ustawy o rehabilitacji podmiotem, który gromadzi środki przeznaczone na rehabilitację społeczną i zawodową osób niepełnosprawnych oraz nimi dysponuje i kontroluje ich wydatkowanie jest PFRON. PFRON jest państwowym funduszem celowym w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych (art. 45 ust. 1 ustawy o rehabilitacji). Jako państwowy fundusz celowy PFRON tworzy z innymi podmiotami, wskazanymi w ustawie, sektor finansów publicznych (art. 9 pkt 7 u.f.p.). Zaliczenie do sektora finansów publicznych zobowiązuje PFRON do stosowania pewnych uniwersalnych zasad gospodarki finansowej określonych w u.f.p., w zakresie rachunkowości, planowania i sprawozdawczości (m.in. art. 1 pkt 3 i pkt 10, art. 29 ust. 1 oraz art. 40 – art. 44 u.f.p.), a w związku z tym dokonywania rozliczeń dofinasowania według reguł jak dla niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Pogląd ten znajduje obecnie potwierdzenie w znowelizowanym art. 60 u.f.p., z którego wprost wynika, że przychody państwowych funduszy celowych są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Uszczegółowienie to, odnoszące się z formalnoprawnego punktu widzenia do stanów prawnych powstałych po wejściu w życie noweli z 2017 r., tj. od 28 kwietnia 2017 r., nie przeszkadza w tym, aby do tego momentu środki PFRON były tak samo traktowane. Do takiego wniosku prowadzi także analiza art. 46 ustawy o rehabilitacji. Przepis ten zawiera katalog źródeł przychodu PFRON, z którego wynika, że PFRON jest zasilany środkami pieniężnymi pochodzącymi ze źródeł krajowych, w tym z dotacji z budżetu państwa oraz innych dotacji i subwencji ((1) wpłaty pracodawców, o których mowa w art. 21 ust. 1, art. 23 oraz art. 31 ust. 3 pkt 1; 2) dotacje z budżetu państwa oraz inne dotacje i subwencje; 3) spadki, zapisy i darowizny; 4) dobrowolne wpłaty pracodawców; 5) dochody z oprocentowania pożyczek oraz wolnych środków przekazanych w zarządzanie zgodnie z przepisami o finansach publicznych; 6) dochody z działalności gospodarczej; 7) wpłaty, o których mowa w art. 12a ust. 2, art. 26 ust. 7, art. 26e ust. 6, art. 26g ust. 2 i 3, spłaty pożyczek udzielonych z Funduszu na rozpoczęcie działalności gospodarczej albo rolniczej, wraz z oprocentowaniem, oraz zwroty środków pobranych przez pracodawców z Funduszu na szkolenie osoby niepełnosprawnej, która z przyczyn dotyczących pracodawcy nie będzie zatrudniona zgodnie z kierunkiem szkolenia lub będzie zatrudniona przez okres krótszy niż 24 miesiące, wraz z odsetkami, a także zwroty środków pobranych przez pracodawców z Funduszu na pokrycie 60% wynagrodzenia osoby niepełnosprawnej przed opodatkowaniem podatkiem dochodowym oraz 60% jej obowiązkowych składek na ubezpieczenia społeczne od tego wynagrodzenia, która z przyczyn dotyczących pracodawcy będzie zatrudniona przez okres krótszy niż 12 miesięcy, wraz z odsetkami; 8) dywidendy; 8a) odsetki od środków, o których mowa w art. 48 ust. 1; 9) inne wpłaty)). Skoro tak, to do spraw nieuregulowanych w ustawie o rehabilitacji powinny mieć zastosowanie nie tylko przepisy k.p.a., K.c. oraz K.p. (art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji), ale również przepisy u.f.p. oraz w zw. z art. 67 ust. 1 tej ustawy – odpowiednio przepisy działu III O.p. Wypada zauważyć, że przepisy o rehabilitacji nie wykluczają co do zasady zastosowania w postępowaniach regulowanych tą ustawą przepisów O.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu unormowanym ustawą o rehabilitacji powinno się dopuścić, podobnie jak w postępowaniu unormowanym przepisami u.f.p., poddanie niektórych zagadnień prawny regulacji k.p.a. a innych O.p. Zgodnie bowiem z art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji przepisy k.p.a., K.c. i K.p. stosuje się w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy o rehabilitacji. Zatem, jeśli uwzględni się treść art. 45 ust. 1 – 4 ustawy o rehabilitacji oraz wypływające z jego treści implikacje, to za prawidłowe należy uznać stanowisko co do tego, że w sprawie obliczenia terminu przedawnienia zobowiązań, o których mowa w art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji (Środki PFRON wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane w nadmiernej wysokości lub ustalone w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami) powinien mieć zastosowanie art. 70 § 1. O.p. – wprowadzający 5 – letni termin przedawnienia zobowiązań, a nie jak podnosi Sąd I instancji art. 118 K.c. – wprowadzający 10 - letni termin przedawnienia.

Z kolei przepis na który powołuje się organ, mianowicie art. 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r., był przedmiotem wykładni TSUE. Jednakże przywołując w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyrok w sprawie T-366/00 Scott S.A. v Komisja Wspólnot Europejskich, który zdaniem organu potwierdza pogląd, że w stosunku do beneficjenta ma bezpośrednie zastosowanie art. 15 rozporządzenia proceduralnego a więc 10 lat przedawnienia , nie było trafne. Wyrok ten został bowiem uchylony przez TSUE wyrokiem z 23 października 2010 r. (C-290/07P). Natomiast w wyroku z dnia 5 marca 2019 r. C-349/17 TSUE zajął stanowisko, zgodnie z którym w braku uregulowań Unii w zakresie terminu przedawnienia mającego zastosowanie do odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy jej odzyskanie musi się odbywać zgodnie z zasadami przewidzianymi we właściwym prawie krajowym (pkt 108). W szczególności wbrew twierdzeniom rządów estońskiego i greckiego oraz Komisji do takiego odzyskania nie można stosować ani bezpośrednio, ani pośrednio, ani poprzez analogię dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 (pkt 109). Po pierwsze bowiem, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 149 i 152 opinii, Trybunał wyjaśnił w pkt 34 i 35 wyroku z dnia 5 października 2006 r., Transalpine Ölleitung in Österreich (C-368/04, EU:C:2006:644), że w zakresie, w jakim rozporządzenie nr 659/1999 zawiera przepisy o charakterze proceduralnym, które znajdują zastosowanie do wszystkich postępowań administracyjnych w dziedzinie pomocy państwa toczących się przed Komisją, rozporządzenie to normuje oraz wzmacnia praktykę Komisji w zakresie badania pomocy państwa i nie zawiera żadnych przepisów dotyczących uprawnień i obowiązków sądów krajowych, które w dalszym ciągu są regulowane przepisami traktatu, których wykładni dokonuje Trybunał (110). Jak wynika z rozważań przedstawionych w pkt 89-92 niniejszego wyroku, oceny te odnoszą się również do uprawnień i obowiązków krajowych organów administracji (111). Po drugie, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że terminy przedawnienia mają ogólnie na celu zapewnienie pewności prawa (wyrok z dnia 13 czerwca 2013 r., Unanimes i in., od C-671/11 do C-676/11, EU:C:2013:388, pkt 31), że aby spełnić tę funkcję, dany termin powinien zostać ustalony z wyprzedzeniem oraz że każde stosowanie terminu przedawnienia "w drodze analogii" powinno być w wystarczający sposób możliwe do przewidzenia dla jednostki (wyrok z dnia 5 maja 2011 r., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, C-201/10 i C-202/10, EU:C:2011:282, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo) (112). Tymczasem w świetle orzecznictwa przywołanego w punkcie poprzednim stosowanie w drodze analogii, w okolicznościach takich jak okoliczności w postępowaniu głównym, dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 nie może zostać uznane za możliwe do przewidzenia w wystarczający sposób dla podmiotu takiego jak Eesti Pagar (113). Natomiast sama okoliczność, że przepisy krajowe w dziedzinie przedawnienia mają co do zasady zastosowanie w odniesieniu do odzyskania z własnej inicjatywy organów krajowych bezprawnie przyznanej pomocy, pozostaje bez uszczerbku dla możliwości późniejszego odzyskania tej pomocy, w wykonaniu decyzji wydanej w tym zakresie przez Komisję, która w przypadku gdy posiada informacje dotyczące domniemanej niezgodności rzeczonej pomocy z prawem, niezależnie od źródła tych informacji, po upływie krajowych terminów przedawnienia zachowuje prawo do zbadania tej pomocy przez okres dziesięciu lat, o którym mowa w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 (114).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podziela stanowisko zawarte w wyroku tego Sądu z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt I GSK 447/19, motyw 14 rozporządzenia Rady (WE) Nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ma istotne znaczenie dla poszczególnych wymagań prawnych przewidzianych w treści tego rozporządzenia, a w szczególności art. 15. Dodać należy, że bez znajomości motywów, realizacja oraz sens i cel wielu wymagań Rozporządzenia może prowadzić do licznych błędów w stosowaniu konkretnych przepisów. Natomiast motyw ten nie stanowi samoistnej podstawy uzasadniającej dobór w przepisach krajowych rozwiązań prawnych o jak najdłuższym okresie przedawnienia. Należy zauważyć, że ten aspekt nie był rozważany w wyroku NSA z 24 października 2019 r. sygn. akt I GSK 339/18 a więc odwołanie się przez organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną do tego rozstrzygnięcia również nie przekonuje składu orzekającego w sprawie niniejszej do zaakceptowania stanowiska organu, jakoby obecnie zaskarżony wyrok Sądu I instancji był prawidłowy.

Jeżeli zatem chodzi o art. 15 rozporządzenia Rady (WE) Nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. powołane wyżej orzeczenie TSUE w sprawie C-195/18 nie pozostawia wątpliwości odnośnie do tego, że adresatem uregulowanego tym przepisie terminu przedawnienia jest Komisja, a nie organy krajowe, w tym PFRON.

Wzmiankowany wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 13 marca 2019 r. C-195/18. został wydany w trybie art. 267 TFUE (dawniej art. 234 TWE), czyli tzw. pytań prejudycjalnych. Co do zasady wykładnia prawa wspólnotowego dokonana przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości na podstawie art. 267 TFUE (dawniej art. 234 TWE) wiąże tylko sąd krajowy, który skierował dane pytanie prawne i to tylko w konkretnej sprawie, bowiem brak jest wyraźnego przepisu, nadającego tym orzeczeniom moc powszechnie obowiązującą. Tym niemniej orzeczenia wstępne Trybunału są swoistymi precedensami o charakterze konkretnym, wiążącym i prawotwórczym (por. C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, Warszawa 2000, s. 520).

W kontekście powyższego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Uznając jednocześnie, że istota sprawy rozpoznawanej jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sądowego w wysokości 3583 zł (obejmujących: koszty zastępstwa procesowego dla pełnomocnika Spółdzielni 2700 zł, wpis od skargi 522 zł, opłata kancelaryjna za uzasadnienie wyroku Sądu I instancji 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej 261 zł) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2725).