Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 352/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
article: art. 53 ust. 4 pkt  2a
journal: Dz.U. 2024 poz 1130
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] maja 2024 r., [...] w przedmiocie opłaty ze sprawowanie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz G. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 352/24

Uzasadnienie

Decyzją z 22 maja 2024 r., [...], Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania G. C., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. (PPIS) z 27 marca 2024 r., znak: [...] nakładającą na G. C. opłatę w wysokości kosztów związanych ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, w związku z analizą dokumentacji dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie sieci wodociągowej na części działki o nr. ew. [...] obręb [...], G. C. - w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Na wniosek Burmistrza [...] i Miasta C. z 5 marca 2024 r., PPIS w K. stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), postanowieniem z 19 marca 2024 r. znak: [...], uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla opisanej wyżej inwestycji, pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Następnie organ pismem z 20.03.2024 r. znak: [...] zawiadomił Inwestora - G. C. o zamiarze wydania decyzji wymierzającej opłatę za analizę dokumentacji tego przedsięwzięcia.

Od opisanej na wstępie decyzji PPIS z 27 marca 2024 r. znak: [...] nakładającej na G. C. opłatę w kwocie [...]zł odwołała się G. C. zarzucając:

- naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. przez brak oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego,

- naruszenie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

- naruszenie art. 3 pkt 3 u.p.i.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Organ II instancji utrzymując w mocy powyższą decyzję wskazał, że uzgodnienie zostało dokonane w oparciu o przepis art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p. w trybie art. 106 k.p.a. Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (ŚPWIS) przywołał brzmienie art. 3 pkt 1a, 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 416), dalej jako u.p.i.s., przepisy wydanego na podstawie art. 36 ust. 4 cyt. ustawy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz zarządzenie nr [...] Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w K. z dnia 2 stycznia 2023 r. w sprawie sposobu ustalania i pobierania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wyjaśnił, że ustawodawca w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. określając czynności, za jakie pobierane są opłaty, posłużył się pojęciem: "inne czynności". Nie jest więc możliwe sprecyzowanie na gruncie ustawy wszystkich czynności, wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Ustalając opłatę za czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy kierować się właściwością organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w tym zakresie, do których należy uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 1a u.p.i.s.). Pojęcie "lokalizacji inwestycji celu publicznego" jest szczególnym przypadkiem warunków zabudowy, jednakże jeśli chodzi o tryb postępowania organów PIS, to dla warunków zabudowy mają zastosowanie takie same przepisy, jak dla lokalizacji inwestycji celu publicznego (vide art. 60 ust. 1 u.p.z.p.).

Zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego, organ I instancji ustalając opłatę uwzględnił koszty bezpośrednie i pośrednie związane z wykonanymi czynnościami urzędowymi prowadzącymi do uzgodnienia decyzji, stosownie do regulacji powołanego rozporządzenia Ministra zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. Opłata odzwierciedla wydatki poniesione przez organ w związku z dokonaną czynnościa urzędową (uzgodnienie do decyzji w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego) i mieści się w pojęciu kosztów postępowania.

Zajmując powyższe stanowisko organ przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle kosztów innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w którym wskazano, że w tym zakresie mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia lub decyzji administracyjnej (vide: wyroki NSA z 4 kwietnia 2008 r., II OSK 366/07 oraz z dnia 18 stycznia 2017 r., II OSK 1071/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl) o czym świadczyć może sposób ich kalkulowania i to że są pobierane z dołu (vide: S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, Warszawa 2007, s. 27-75).

Podsumowując zdaniem organu, opłata została ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami, organ I instancji szczegółowo przedstawił koszty jednostkowe i sposób jej oszacowania, co oznacza prawidłowość tej opłaty.

Organ zauważył, że mimo przywołania przez organ I instancji w podstawie rozstrzygnięcia art. 3 pkt 3 u.p.i.s., który odnosi się do uczestniczenia w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych oraz środków komunikacji lądowej, postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w trybie art. 3 pkt 1a u.p.i.s. dotyczącym uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zaistniałą sytuację ŚPWIS potraktował jako oczywistą omyłkę PPIS w K., która nie ma wpływu na rozstrzygnięcie.

W skardze do tut. Sądu G. C. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 7, art. 77 k.p.a. przez brak oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego,

- art. 113 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie,

- art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

- art. 36 ust. 1 u.p.i.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Skarżąca w oparciu o zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania w sprawie nałożenia opłaty.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ II instancji w niedopuszczalny sposób sprostował oczywistą omyłkę w decyzji organu I instancji polegającą na zmianie podstawy rozstrzygnięcia poprzez wskazanie art. 3 pkt 1a u.p.i.s. zamiast użytego przez organ art. 3 pkt 3 u.p.i.s. Podkreślając odmienność instytucji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu strona skarżąca stwierdziła, że przepis art. 3 u.p.i.s. w ogóle nie przewiduje nadzoru sanitarnego w postaci opiniowania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z tego względu przepis art. 3 u.p.s. nie może być interpretowany rozszerzająco, jak to czyni organ II instancji, poprzez wprowadzenie nowej, nieznanej ustawie kategorii zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Skarżąca kwestionując wysokość naliczonej opłaty podnosi, że zaskarżona decyzja nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia odnośnie do 90 minut czasu spędzonego na analizę 3 kartek papieru, nie wskazuje jakie materiały pomocnicze i jakie odczynniki o wartości 0,85zł zostały użyte podczas czytania decyzji, to samo odnosi się do kosztów transportu, których przecież przy opiniowaniu nie poniesiono. Odnośnie do wskazania godzin pracy (1,5 godziny) to organ w ogóle nie wskazał aby prowadził jakiekolwiek badania laboratoryjne lub inne czynności w związku z uzgodnioną inwestycją. Nie można bowiem uznać za spełnienie tego wymagania wskazanie w decyzji ilości godzin pracy pracowników administracji oraz wyliczenie ich wartości.

W opinii autorki skargi, nałożenie opłaty o której mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. jest dopuszczalne dopiero po ustaleniu, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i sanitarnych wynikających z właściwych i konkretnie wskazanych przez organ przepisów, a także od wykazania, że na kontrolowanym podmiocie ciążył prawny obowiązek przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych.

W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej Ppsa, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia.

Przedmiotem skargi jest decyzja ustalająca opłatę w wysokości kosztów związanych ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w związku z analizą dokumentacji dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie sieci wodociągowej na części działki o nr. ew. [...], obręb [...], G. C. - w kwocie [...]zł.

Podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia stanowił m.in. art. 36 ust. 1 u.p.i.s. zgodnie z którym, za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Dla interpretacji powołanego wyżej przepisu istotne znaczenie ma pojęcie "innych czynności", które nie zostało zdefiniowane w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, oraz ustawa nie wymienia takich czynności. Słuszne jest stwierdzenie organu, że pojęcie "inne czynności" należy interpretować w powiązaniu z art. 3 u.p.i.s., określającym zakres działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, ale również mając na względzie okoliczności faktyczne konkretnej sprawy. Jak stanowi art. 3 u.p.i.s., do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności:

1) opiniowanie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i planów ogólnych gminy;

1a) uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych;

2) uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących:

a) budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych,

b) nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub budownictwie;

3) uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych oraz środków komunikacji lądowej;

4) inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie zapobiegania negatywnym wpływom czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na zdrowie ludzi.

Na tle art. 36 ust. 1 u.p.i.s. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że sformułowanie "inne czynności" dotyczy szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w merytorycznym związku, czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego (por. wyroki z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1374/08, z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 449/08, z dnia 1 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/08). Dla zastosowania tego przepisu istotne jest to, czy dane czynności służą celowi kontroli, a więc zmierzają do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że w analizowanej sprawie, po dokonanym w trybie art. 106 k.p.a. uzgodnieniu decyzji o lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie sieci wodociągowej (postanowienie z 19 marca 2024 r. znak[...]), pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, zaistniały podstawy do zastosowania art. 36 ust. 1 u.p.i.s. W kwestii dopuszczalności zaliczenia określonej działalności do zapobiegawczego nadzoru sanitarnego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1944/06 uznając, że zaliczenie określonej działalności do zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie jest zależne od tego, czy działalność ta jest wykonywana wyłącznie w ramach samodzielnych uprawnień organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej do załatwienia konkretnej sprawy, czy też jest wykonywana w trybie art. 106 k.p.a. w ramach współdziałania z innym organem, uprawnionym do załatwienia sprawy. Nadto w uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że opłata w świetle art. 36 ust. 1 u.p.i.s. nie jest za samo sprawowanie nadzoru sanitarnego lecz za konkretne "badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane".

Wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania, określonych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wydanym na podstawie zawartego w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. upoważnienia ustawowego.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko, że w zakresie kosztów innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mieszczą się także koszty postępowania administracyjnego rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia lub decyzji.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, przy ocenie kosztów związanych z działalnością organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, o której mowa w art. 3 ust. 1a u.p.i.s. należy mieć na uwadze, że generalnie współdziałanie w procesie wydawania decyzji pomiędzy organami administracji odbywa się w trybie art. 106 k.p.a. i nie skutkuje po stronie zainteresowanych podmiotów obowiązkiem poniesienia kosztów związanych z tym współdziałaniem. Przyjęte w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. rozwiązanie jest więc szczególne z uwagi na konieczność ponoszenia kosztów za badania laboratoryjne oraz inne czynności i jako takie powinno być interpretowane w sposób zawężający, a nie rozszerzający. Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni aprobuje pogląd wyrażony w wyroku NSA z 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1360/20, zgodnie z którym "nie każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postepowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być stroną postepowania. Opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które powstały wyjątkowo". W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. Uznał bowiem, że "Gmina w celu uzyskania stosownego uzgodnienia dostarczyła wszystkie wymagane przez organ nadzoru sanitarnego dokumenty, w tym ekspertyzę. W celu załatwienia żądania Gminy organ nie przeprowadzał żadnych czynności dowodowych, w tym będących źródłem kosztów, tj. takich jak zlecenie i wykonanie ekspertyzy, zlecenie i wykonanie badań laboratoryjnych, kontrola obiektu, czy przejazd pracownika na miejsce inwestycji celem dokonania wizji lokalnej budynku. W konsekwencji Sąd I instancji zasadnie uchylił decyzje organów obu instancji uznając, w tej konkretnej sprawie, że nie wykazano, aby organ poniósł koszty, którymi należałoby obciążyć Gminę". Za taką interpretacją przemawia również treść art. 36 ust. 1 u.p.i.s., który stanowi o badaniach laboratoryjnych i innych czynnościach wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej "w związku" ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Chodzi tu zatem nie o badania laboratoryjne i czynności wykonywane "w ramach" nadzoru ale tylko takie, które pozostają z nim w związku, a więc stanowią pewien element dodatkowy.

Z lektury akt wynika, że ustalając koszty przewidzianej w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. opłaty za inne czynności uwzględniono: czas analizy dokumentacji (w minutach) tj. 90 min x koszt jednostkowy 75,57zł, w kwocie 113,36zł; koszty materiałowe (koszty odczynników, mat. pomocnicze) z narzutem 0,75% w kwocie 0,85zł. Przy wyliczeniu wymienionych kosztów bezpośrednich w łącznej kwocie 114,21zł oraz kosztów pośrednich organ kierował się zarządzeniem Nr [...] Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K. z dnia 2 stycznia 2023 r. w sprawie sposobu ustalania i pobierania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Po ich zsumowaniu określono opłatę w wysokości 147,01zł. Zgodnie ze stanowiskiem organu, załączona do decyzji kalkulacja wskazuje, że przy ustalaniu wysokości opłaty zostały uwzględnione koszty bezpośrednie i pośrednie związane z wykonanymi czynnościami urzędowymi prowadzącymi do uzgodnienia decyzji. Tak ustalona opłata odzwierciedla wydatki poniesione przez organ w związku z dokonaną czynnością urzędową w postaci uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i mieści się w pojęciu kosztów postępowania.

W ocenie Sądu uzasadnienie organu w zakresie poniesionych kosztów jest zbyt lakoniczne, aby uznać, że doszło do prawidłowego ustalenia opłaty o której mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. Przede wszystkim mając na względzie stanowisko zaprezentowane przez NSA w wyroku II OSK 1360/20 należy stwierdzić, że organ nie wyjaśnił jakie ponadstandardowe koszty poniósł w związku z wydaniem postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. Takim kosztem nie może być czas poświęcony na analizę dokumentacji, albowiem niewątpliwie czynność ta należy do podstawowych w przypadku uzgadniania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś organ nie wykazał, aby w ramach analizy przeprowadzał szczególne dowody, czy też podejmował szczególne czynności niezbędne do wydania uzgodnienia. Trzeba również podnieść, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że opłata określona w wymienionym przepisie nie przysługuje za samo sporządzenie i wydanie aktu przez organ (w niniejszej sprawie postanowienia uzgodnieniowego).

Wadliwość dotyczy również ustalenia kosztów materiałowych, albowiem organ w ogóle nie wyjaśnił co stanowiło ich podstawę. Stwierdzenie: "koszty materiałowe (koszty odczynników, mat. pomocnicze)" jest w istocie powtórzeniem treści § 3 pkt 2 rozporządzenia z 5 marca 2010 r. Nic zatem nie wyjaśnia, zwłaszcza, że jak wynika z przedstawionej kalkulacji przyjętych do naliczenia opłaty składników, organ jedynie analizował i poddał ocenie przedłożoną przez inwestora dokumentację. Nie wiadomo zatem jakich odczynników i jakich materiałów potrzebował. Niewątpliwie uwzględnienie w opłacie kosztów materiałowych wymaga bardziej szczegółowego sprecyzowania niż tylko odwołania się do regulacji zawartej w § 3 pkt 2 cyt. rozporządzenia w zakresie ustalenia bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych i innych czynności. Zajmując powyższe stanowisko Sąd podzielił argumentację wyrażoną w analogicznej kwestii w wyroku WSA w Krakowie z 24 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 687/24.

Zdaniem Sądu, brak jest natomiast w niniejszej sprawie podstaw do przyjęcia, że doszło do sprostowania podstawy prawnej decyzji z naruszeniem art. 113 § 1 k.p.a., albowiem organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonej decyzji, nie stosował powyższego przepisu. Zarzut w tym zakresie byłby uzasadniony, gdyby skarżąca wykazała, że poprzez zmianę podstawy rozstrzygnięcia organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Zasada ta polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zatem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Oznacza to konieczność, aby oba rozstrzygnięcia zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak aby dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty i dowody zgromadzone w sprawie (por. wyroki NSA z 7 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1266/15, z 9 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 261/15, z 17 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1217/14, z 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1899/19 - dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z treści decyzji PPIS w K. z 27 marca 2024 r. bezspornie wynika, że opłata została wymierzona na skutek czynności związanych z analizą dokumentacji zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie sieci wodociągowej na działce o nr ew. [...] obręb [...], gm. C., objętego decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podjęte czynności należały zatem do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego o którym mowa w art. 3 pkt 1a u.p.i.s., co świadczy o tym, że w tym trybie było prowadzone postępowanie. Mylne wskazanie w podstawie rozstrzygnięcia organu I instancji art. 3 pkt 3 u.p.i.s., który nie miał zastosowania w sprawie, dostrzeżone i skorygowane przez organ odwoławczy nie stanowiło naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania lecz mieściło się w kompetencji organu odwoławczego i w żaden sposób nie wpłynęło na zmodyfikowanie materialnej podstawy rozstrzygnięcia. W tych okolicznościach zarzut naruszenia art. 113 § 1 k.p.a. należało uznać za bezpodstawny.

Nie można również przyjąć, tak jak podnosi skarżąca, że art. 3 ust. 1a u.p.i.s. nie stanowi podstawy do uzgadniania przez Państwową Inspekcję Sanitarną w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a tylko decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. O konieczności uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wprost przesądza art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p. Według tego przepisu decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (tj. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej - pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Natomiast w art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca każe stosować (odpowiednio) przepisy dotyczące decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do decyzji o warunkach zabudowy, w tym art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p. Zatem skoro uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej wymaga zarówno decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jak i decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego to należy uznać, że w obu przypadkach uzgadnianie mieści się w zakresie określonym w art. 3 ust. 1a u.p.i.s., zwłaszcza, że uzgodnieniu podlegają warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, które wprost (art. 54 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) określa decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że nałożenie opłaty o której mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. jest dopuszczalne dopiero po ustaleniu, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i sanitarnych wynikających z właściwych i konkretnie wskazanych przez organ przepisów, a także od wykazania, że na kontrolowanym podmiocie ciążył prawny obowiązek przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wykładnia językowa przepisu art. 36 ust. 2 u.p.i.s. wprost prowadzi do wniosku, że odstąpienie od pobrania opłaty sanitarnej odnosi się do sytuacji, w której w wyniku badań nie stwierdzono naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych i dotyczy to wyłącznie czynności wchodzących w zakres bieżącego nadzoru sanitarnego. Kwestia stwierdzenia lub niestwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych w przypadku sprawowania nadzoru zapobiegawczego w zakresie obowiązku pobrania opłaty na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. jest irrelewantna (por. wyrok NSA z 3 lipca 2024 r. sygn. akt II GSK 166/24).

Nieuwzględnienie powyższych zarzutów nie może doprowadzić do oddalenia skargi wobec stwierdzonych przez Sąd naruszeń przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na zaskarżoną decyzję, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni wskazania zawarte w niniejszym wyroku oraz w przywołanym orzecznictwie, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadni w sposób, który czytelnie i jednoznacznie odzwierciedli stanowisko organu w oparciu o mające zastosowanie przepisy prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.