Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 258/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3 i 4, art. 48
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2024 r. w sprawie ze skargi T. F. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2024 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 20 lutego 2024 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB "), po rozpatrzeniu zażalenia T. F. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 18 grudnia 2023 r. nr [...]

Postanowienie WINB zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej jako "PINB") w dniu 18 grudnia 2023 r. wydał postanowienie nr [...] wstrzymującą T. F. budowę murów oporowych na nieruchomości przy ul. [...] w P., oraz poinformował skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację murów oporowych położonych na działce przy ul. [...] oraz o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej celem uzyskania decyzji o legalizacji przedstawiając zasady obliczania opłaty legalizacyjnej.

Zażalenie na powyższe postanowienie PINB wniósł T. F., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W zażaleniu podkreślono, że przedmiotem inwestycji jest obiekt małej architektury, który nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia.

Wskazanym na wstępie postanowieniem WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB, wyjaśniając, po przytoczeniu treści przepisów prawa, że w tej sprawie mamy do czynienia z konstrukcją żelbetową o długości ponad 28m i wysokości w przedziale od 20 do 50 cm, której nadrzędnym celem jest utrzymanie powstałego nasypu ziemi. Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że PINB słusznie zakwalifikował przedmiotowy obiekt budowlany jak budowlę będącą murem oporowym, bowiem jego funkcją w pierwszej kolejności jest funkcja oporowa dla wykonanego nasypu by utrzymać go w jednym miejscu. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że budowa przedmiotowej budowli była obarczona obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Zdaniem WINB , biorąc pod uwagę fakt, że inwestor nie legitymował się stosownym pozwoleniem, PINB zastosował właściwą procedurę do zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej, prawidłowo wstrzymując prowadzenie robót budowlanych oraz czyniąc zadość obowiązkom poinformowania strony o przysługującym mu prawie złożenia wniosku o legalizację wskazując jednocześnie z czym się to wiąże.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wniósł T. F. (dalej jako "Skarżący"), zarzucając mu naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z zm.) (dalej: k.p.a.) poprzez brak weryfikacji informacji wskazanych w zażaleniu jak i rozpatrzenie dowodów w sposób ograniczony i oparcie się tylko i wyłącznie na dokumentach sporządzonych podczas kontroli;

- przepisów Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z zm.) (dalej "p.b.") w szczególności art. 3 ust. 4 poprzez błędną wykładnie definicji obiektu małej architektury.

Wskazując na powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego wraz z poprzedzającym je orzeczeniem organu I instancji, wstrzymanie przez organ wykonalności zaskarżonego postanowienia do czasu prawomocnego zakończenia sprawy sądowej na podstawie art. 61 § 1 ppsa, ewentualnie wydania stosownego postanowienia na podstawie art. 61 § 3 ppsa przez Sąd Administracyjny, a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę Skarżący podniósł m.in., że w sprawie nie doszło do "samowoli budowlanej", gdyż przedmiotem robót budowlanych był obiekt małej architektury. Zdaniem skarżącego, organ nie dopełnił obowiązku zbadania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy, przyjmując, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budowlą będącą murem oporowym, który ma na celu zabezpieczenie nasypu ziemi. Jak wskazał skarżący, organ oparł to twierdzenie na podstawie dokumentacji fotograficznej powstałej w czasie kontroli w dniu 14 marca 2023 roku. Skarżący, odnosząc się do powyższego twierdzenia, wskazał, iż wszczęcie postępowania, a następnie kontrola odbyła się w czasie realizacji obiektu małej architektury w postaci kapliczki, trzech wodotrysków i dwóch ławek. Skarżący podniósł w tym kontekście, iż oba organy oparły się wyłącznie na stanie zastanym w dniu kontroli nie zważywszy na plan, kontekst i funkcję przyszłego obiektu.

Skarżący podniósł, iż stwierdzenie, czy przedmiotem robót budowlanych był obiekt małej architektury, powinien się opierać nie na subiektywnej ocenie organu, lecz obiektywnym spojrzeniu uwzględniającym metraż planowanej inwestycji w stosunku do powierzchni działki. Skarżący podniósł w tym kontekście, iż planowana inwestycja o powierzchni 20m2 wynosić będzie 10 m szerokości i 2m długości, w najwyższym punkcie wynosić będzie 1,40m nad poziomem terenu, przy czym kapliczka usytuowana będzie około 0,70m poniżej poziomu terenu. Ze względów architektonicznych i estetycznych, w celu ujednolicenia i spójności planowanego zamierzenia zdecydowano, że głównymi elementami składowymi inwestycji będą prefabrykowane elementy betonowe, w kapliczce umieszczona zostanie figurka, dysze fontanny i koryto zostanie wykonane z elementów stalowych, a siedzenia ławek z drewna. W związku z powyższym skarżący podniósł, że gdyby kontrola miała miejsce zaledwie rok później inwestycja we wspomnianym kształcie byłaby skończona i z pewnością nie istniałaby żadna przesłanka, aby sądzić, iż nie jest to obiekt małej architektury.

W dalszej części uzasadnienia skarżący wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie uwzględnił specyfiki konstrukcji oraz celu, dla którego została wykonana. Zdaniem skarżącego, w opisanym przypadku konstrukcja służyła jedynie jako podpora dla nasypu ziemi, co wskazuje na jej charakter tymczasowy. W takim kontekście, mogłaby ona raczej zostać zaklasyfikowana jako część tymczasowa lub nawet jako obiekt małej architektury, zamiast jako budowla.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 15 maja 2024 r., II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaznaczenia wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wstrzymującego roboty budowlane.

Podstawę materialnoprawną zapadłych w niniejszej sprawie postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682) - dalej: "Prawo budowlane".

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienie czy inwestycja prowadzona przez Skarżącego stanowi mur oporowy tj. budowlę, na która konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę (stanowisko organu) czy też obiekt małej architektury nie wymagający pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (stanowisko Skarżącego).

Wobec powyższego wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego przez obiekty małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności:

a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury;

b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej,

c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.

Natomiast przez pojęcie budowli zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom skargi brak jest podstaw prawnych do uznania przedmiotowej budowli jako obiektu małej architektury.

Podkreślić należy, iż definicja obiektu małej architektury łączy kryteria konstrukcyjne oraz funkcjonalne. Obiekty te mają mieć względnie niewielkie wymiary, a jednocześnie określone funkcje. Obiektami małej architektury będą takie konstrukcje, które służą kultowi religijnemu lub stanowią elementy architektury ogrodowej, albo wreszcie służą rekreacji codziennej bądź utrzymaniu porządku na określonej nieruchomości (por. wyrok NSA z 30 marca 2022 r., II OSK 988/19). Oczywiście wspólną cechę wszystkich obiektów małej architektury stanowią ich niewielkie rozmiary.

Tym samym nawet gdy obiekt pełni funkcje wskazane w omawianym przepisie, to nie można go uznać za obiekt małej architektury w sytuacji gdy jego gabaryty nie pozwalają na przypisanie mu cech "niewielkiego".

W toku kontroli ustalono, iż w sprawie mamy do czynienia z konstrukcją żelbetową łącznej o długości ponad 28m i wysokości w przedziale od 20 do 50 cm.

Z załączonej dokumentacji fotograficznej wynika również, iż nadrzędnym celem jest utrzymanie powstałego nasypu ziemi o wysokości 1,50 m.

Warto w tym miejscu również wskazać, iż w świetle twierdzeń skargi jak i zażalenia złożonego w toku postępowania planowana inwestycja (fontanna z kapliczką) ma mieć powierzchnię 20m2 a jej wymiary mają wynosić 10 m x 2 m. Natomiast wysokość w najwyższym punkcie wynosić będzie 1,40m nad poziomem terenu.

W ocenie Sądu takie gabaryty nie pozwalają na uznanie, iż mamy do czynienia z obiektem małej architektury.

Odnosząc się natomiast do dokonanej przez organ kwalifikacji budowli jako muru oporowego wyjaśnić należy, iż niewątpliwie na dzień kontroli tj. dzień 14 marca 2023 r. istniejąca budowla tj. prefabrykowane elementy otaczające nasyp o wysokości 1,5 m służyła powstrzymaniu naporu mas ziemnych z podniesionego terenu.

Podkreślić wobec powyższego należy, iż decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu spornego obiektu ma jego podstawowa funkcja, zarazem dostrzegając możliwą dwoistość funkcji spornego obiektu w przyszłości.

W ocenie Sądu analiza szkicu znajdującego się w aktach sprawy a załączonego przez inwestora wskazująca na znaczną różnicę terenów pozwala na uznanie, iż dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż z rysunku jednoznacznie wynika, że różnica terenu pomiędzy nasypem na którym ma być zlokalizowana fontanna, a podstawą kapliczki ma wynosić 103 cm. Tym samym nie sposób uznać, iż dominującą funkcją zamierzenia inwestycyjnego w kształcie wskazywanym przez skarżącego nie będzie powstrzymywanie przesuwania się mas ziemnych.

Tym samym organy słusznie zakwalifikowały przedmiotową budowlę jako mur oporowy.

Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 w/w ustawy. Przepis art. 29 Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed obowiązującej od dnia 19 września 2020 r. nowelizacji) zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Katalog określony w art. 29 Prawa budowlanego enumeratywnie wylicza przypadki, które nie wymagają uzyskania pozwolenia. Oznacza to, że wyłącznie obiekty i roboty w nim wymienione mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Z analizy w/w przepisów wynika, iż budowa muru oporowego nie mieści się w tym wyliczeniu.

Wobec powyższego przedmiotowy mur oporowy wymagał przed jego realizacją pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. Z tego względu organ I instancji zasadnie w trybie art. 48 Prawa budowlanego wydał zaskarżone postanowienie.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.