Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1663/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art/. 15 ust. 1 art. 1 ust. 1 2 i 3 art. 6 ust. 1 i 2 art. 36 uszt. 1 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 41 pkt 4 art. 41 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2015 poz 1777
law: Ustawa z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji.

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Opole od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Op 101/16 w sprawie ze skargi T. K. na uchwałę Rady Miasta Opole z dnia [..] nr [..] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016r. sygn. akt II SA/Łd 434/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził nieważność w części zaskarżonej uchwały Rady Miasta Opola z dnia 29 listopada 2012r. Nr [..] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującej działkę nr [..] oznaczoną symbolem 5ZP na rysunku planu, stanowiącej załącznik nr 1 i opisaną w § 13 ust. 1 pkt 69. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

T.K. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej numerem [..] w Opolu, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [..] przez Sąd Rejonowy w Opolu, a także właścicielem budynku wzniesionego na tej nieruchomości.

W dniu 28 grudnia 2007r. Rada Miasta Opola podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pismem w dniu 5 listopada 2012 r. T.K. wniósł uwagi do projektu planu miejscowego, kwestionując zapisy § 66 wskazał, że w granicach terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5ZP z przeznaczeniem na zieleń urządzoną, w obrębie terenów mieszkaniowo - usługowych oznaczonych symbolem 21 MW/U, znajduje się wydzielona geodezyjnie nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów i budynków numerem [..], stanowiąca jego własność. Na nieruchomości tej istnieje budynek gospodarczy jednokondygnacyjny o powierzchni 79 m2, w dobrym stanie technicznym, który zamierzał w przyszłości zaadaptować na cele usługowo - mieszkaniowe. Tymczasem, zgodnie z zapisami § 66 projektu uchwały planu miejscowego, przedmiotowy budynek planowany jest do likwidacji i obowiązuje zakaz jego przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy. Ponadto, zgodnie z projektem teren przewidziany jest na zieleń urządzoną, gdzie zakazuje się lokalizacji budynków i tymczasowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem podziemnego garażu wielostanowiskowego. T.K. podniósł, że likwidacja użytkowanego przez niego budynku gospodarczego jest nieuzasadniona, ponieważ budynek może być po dokonaniu niezbędnego remontu użytkowany na cele usługowo - mieszkaniowe. Wskazał, że wokół budynku jest zieleń, a przy budynku rośnie drzewo oznaczone jako pomnik przyrody. Likwidacja budynku i przeznaczenie terenu pod zieleń wiąże się z kolei z istotnym ograniczeniem dotychczasowego użytkowania i planowanego zagospodarowania, a także utratą wartości nieruchomości, o czym brak jest zapisów w uchwale. Dostrzegł również, że teren 5ZP nie posiada ustalonych zasad i warunków komunikacji wewnętrznej w przypadku dopuszczalnej realizacji garażu podziemnego wielostanowiskowego. Wyburzenie natomiast zabudowy, zwłaszcza mieszkaniowej dla celów garażu i dojazdu do niego w dzisiejszych realiach jest raczej niemożliwe, dlatego plan powinien wskazać okres przejściowy dla funkcjonowania istniejącej zabudowy. Stosownie do przedstawionego stanowiska T.K. zawnioskował o dopuszczenie adaptacji budynku z możliwością przebudowy wewnętrznej na cele usługowo - mieszkaniowe.

W dniu 29 listopada 2012 r. Rada Miasta Opola podjęła uchwałę Nr [..] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście Vb" w Opolu. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 [obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm.]) zwanej dalej ustawą, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, ze zm.]) oraz w związku z uchwałą podjętą w dniu 28 grudnia 2007 r., Nr XXIII/241/07, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście Vb" w Opolu, przy stwierdzeniu w niej, że nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola. W § 1 pkt 2 uchwały wskazano, że integralną częścią uchwały jest rysunek planu, stanowiący załącznik nr 1. W § 1 pkt 2 określono z kolei, że załącznikami do uchwały są ponadto: wykaz zabytków (załącznik nr 2), rozstrzygnięcie o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasady ich finansowania (załącznik nr 3) oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 4). W załączniku nr 4 Rada Miasta Opola w pięciu punktach rozstrzygnęła: o odrzuceniu uwag dotyczących nieruchomości przy ul. H. S., ul. O., ul. O. (pkt 1-3) oraz częściowym odrzuceniu uwag dotyczących obiektów przy ul. O. (pkt 4), a także rozstrzygnęła o odrzuceniu uwagi oraz części innej uwagi "dotyczącej rezygnacji z poprowadzenia ciągu pieszego obok budynku przy ul. O." (pkt 5). W pkt 4 postanowiono o odrzuceniu części uwagi dotyczącej rezygnacji ze znaków "obiekt do likwidacji" na rysunku planu na obiektach gospodarczych przy ul. O. w Opolu z uwagi na to, że oznaczenie w planie "obiekt do likwidacji" nie oznacza nakazu rozbiórki, a jedynie ograniczenie do zakazu przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy, co wynika z wprowadzonego dla całego planu ograniczenia dla zabudowy pawilonowej, gospodarczej i garażowej, a to z kolei wynika z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola dla obszaru 3UM.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w związku z wyłożeniem projektu do publicznego wglądu wpłynęło 7 uwag (5 w terminie i 2 po terminie), z których 2 uwzględniono w całości, 1 uwzględniono częściowo, a 4 nie uwzględniono. Wyjaśniono, że uzasadnieniem dla odrzucenia uwag są zapisy zawarte w Studium, a także dbałość o lepszą komunikację, ład przestrzenny, walory estetyczne oraz zabytkowy charakter zabudowy śródmieścia.

Pismem z dnia 29 marca 2013 r. T.K. wezwał Radę Miasta Opola do usunięcia naruszenia prawa, tj. art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 i art. 6, art. 17 ust. 12 i ust. 14 ustawy oraz art. 21 i 64 Konstytucji RP, a także art. 140 Kodeksu cywilnego - na skutek nieuwzględnienia i bezzasadnego odrzucenia wniosków i uwag zgłoszonych przez niego do projektu planu, a także podjęcia uchwały, która bezpośrednio narusza jego interes prawny, jak również w nieuzasadniony sposób ingeruje w przysługujące mu prawo własności. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 17 ust. 12 i ust. 14 ustawy T.K. podniósł, że nie zostały uwzględnione jego wnioski składane w sprawie uwag do projektu planu miejscowego na etapie jego wyłożenia. Argumentacja organu w zakresie nieuwzględnienia uwag, przedstawiona w załączniku nr 4 do uchwały, jest nietrafna i zaprzecza racjonalnej polityce ekonomicznego wykorzystania terenów w mieście, z poszanowaniem prawa własności, co stanowi naruszenie art. 21 i 64 Konstytucji RP, a także art. 140 Kodeksu cywilnego. Nawiązując do uwag jakie zgłosił do planu wywiódł, że nałożone uchwałą na jego nieruchomość ograniczenia w zakresie sposobu korzystania, nie zostały poparte żadnymi racjonalnymi argumentami, a organ ograniczył się do enigmatycznego stwierdzenia, iż "na terenie całego planu wprowadzono ograniczenia dla zabudowy pawilonowej, gospodarczej i garażowej". Podniósł, że wprawdzie Rada może ustalać w planach takie przeznaczenie terenów, które nie odpowiada ich właścicielom, jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 ustawy, a wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy interes jednostki nie może zostać pominięty w procedurze kształtowania polityki przestrzennej. Plan zagospodarowania może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności, jednakże należy mieć na uwadze interes indywidualny właściciela. Natomiast jego indywidualny interes jako właściciela został pominięty, a organ w żaden sposób przedmiotowego pominięcia nie uzasadnił.

W dniu [..]. Rada Miasta Opola podjęła uchwałę Nr [..], dotyczącą odpowiedzi na wezwanie T.K. do usunięcia naruszenia prawa. Wyrażając swoje stanowisko w załączniku do uchwały stwierdziła, że podjęta uchwała z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście VB" w Opolu nie zawiera wad prawnych, ani nie narusza interesu prawnego, wobec czego nie ma podstaw do jej uchylenia. Wskazała również, że pismo T.K. zawierające uwagi do projektu planu odnośnie nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym, wniesione zostało po terminie do składania uwag, który minął dnia 3 września 2012 r. Jednocześnie, przy uchwalaniu planu miejscowego bezwzględnie była przestrzegana procedura opracowania planu zawarta w art. 17 ustawy. W szczególności, złożone do projektu uwagi zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Opola z dnia 18 września 2012 r., a następnie, zgodnie z art. 17 pkt 14 ustawy przedstawione Radzie, która rozstrzygnęła o ich rozpatrzeniu w załączniku nr 4 do uchwały. Rada zaznaczyła, że oceny zgodności kwestionowanej uchwały z przepisami prawa dokonał również Wojewoda Opolski, który stwierdził, że uchwała oraz tryb sporządzania planu jest zgodny z przepisami ustawy.

Zaskarżając powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu T.K. zarzucił zaskarżonemu aktowi rażące naruszenie przepisów prawa tj.:

- art. 6 ustawy, poprzez ograniczenie uchwałą prawa skarżącego jako właściciela do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny z uwagi na fakt, że przedmiotowa uchwała zmienia przeznaczenie nieruchomości skarżącego;

- art. 17 ust. 12 i ust. 14 ustawy, poprzez nieuwzględnienie przez organ wniosków składanych przez skarżącego na etapie wyłożenia planu zagospodarowania miejscowego oraz brak uzasadnienia odmowy uwzględnienia wniosków skarżącego;

- art. 140 K.c., poprzez podjęcie uchwały, która przez ograniczenie możliwości rozbudowy, przebudowy, nadbudowy, odbudowy budynku na działce nr [..] ogranicza skarżącemu jako właścicielowi korzystanie z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa;

- art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez podjęcie uchwały, która bezpośrednio ogranicza przysługujące skarżącemu prawo własności, jak również narusza jego interes prawny.

Przytaczając wyjaśnienia zawarte w piśmie formułującym uwagi do planu, a także prezentując stanowisko przedstawione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [..] i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Opola stwierdziła, że zaskarżona uchwała, w której działka skarżącego została oznaczona symbolem 5ZP i przeznaczona na zieleń urządzoną, nie zawiera wad prawnych, ani nie narusza interesu prawnego skarżącego i wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 12 i pkt 14 ustawy organ wskazał, że nie doszło do naruszenia tych przepisów, albowiem uwagi do projektu planu zostały wniesione przez skarżącego po terminie, natomiast wszystkie uwagi, które zostały złożone w terminie zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Opola z dnia 18 września 2013 r. i następnie przedstawione Radzie Miasta Opola, która zamieściła rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag do planu w załączniku nr 4 do zaskarżonej uchwały. W kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącego organ powołując regulacje art. 35 ustawy podniósł, że przeznaczenie terenu w planie na zieleń urządzoną nie ogranicza praw skarżącego, gdyż zieleń urządzona nie mieści się w pojęciu celu publicznego, a więc nie zachodzi tu groźba przymusowej zmiany sposobu użytkowania tego terenu. W planie nie ustalono również innego sposobu tymczasowego zagospodarowania. Ponadto działka skarżącego nie jest działką budowlaną, gdyż nie posiada dostępu do drogi publicznej, podczas gdy zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy jest to element niezbędny, by działka spełniała kryteria działki budowlanej. Dostrzegając, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem magazynowym organ wyjaśnił, że przeznaczenie budynku jako "do likwidacji" nie oznacza w istocie rozbiórki obiektu, a jedynie ograniczenie możliwości rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i odbudowy. Dotyczy to przy tym wszystkich budynków gospodarczych i garażowych uznanych w śródmieściu jako zabudowa substandardowa i wynika z polityki miasta wyrażonej w Studium. Wskazując na władztwo planistyczne, w oparciu o art. 6 ustawy organ wywiódł, powołując się na orzecznictwo sądowe, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 K.c. Podkreślił, iż ograniczenia, które mogą pojawiać się w związku z uchwaleniem planu, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Organ stwierdził, że działania podejmowane w związku z uchwaleniem zaskarżonej uchwały, w ramach tzw. "władztwa planistycznego", mieszczą się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Zaznaczył, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy. Niemniej jednak pozbawienie właściciela czy użytkownika wieczystego części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności lub użytkowania wieczystego. Zarzut skarżącego, dotyczący ograniczenia realizacji uprawnień użytkowania wieczystego, opiera się, zdaniem organu, na czysto hipotetycznym naruszaniu uprawnień i nie stanowi faktycznej szkody, albowiem nie dochodzi tu do jakiejkolwiek zmiany sytuacji. Na działce skarżącego znajduje się bowiem duża ilość zieleni, a przeznaczenie terenu, w tym działki skarżącego na zieleń urządzoną wynika z polityki miasta wyrażonej w Studium.

W piśmie procesowym z dnia 26 lipca 2013 r., odnosząc się do wskazanego przez organ w odpowiedzi na skargę faktu, iż nieruchomość skarżącego nie była przeznaczona na cele budowlane z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej, skarżący podniósł, że przysługują mu instytucje zmierzające do uzyskania takiego dostępu i w tym celu w dniu 6 sierpnia 2012 r. złożył do Sądu Rejowego w Opolu wniosek o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Wniosek ten został jednak cofnięty, z uwagi na podjęcie zaskarżonej uchwały i związane z nią daleko idące zmiany zagospodarowania nieruchomości, które spowodowały, że sens gospodarczy, dla którego miała być ustanowiona służebność, stał się bezprzedmiotowy. W tych okolicznościach, w ocenie skarżącego, nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, że nie doszło do zmiany, albowiem sytuacja prawna nieruchomości przeznaczonej do likwidacji uległa zmianie. Ponadto, wobec zmiany przeznaczenia budynku, uległa obniżeniu wartość nieruchomości, co stanowi rzeczywistą szkodę i narusza interes prawny. Zmiana planu miejscowego wprowadzająca istotne ograniczenia w możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich nie pociąga przy tym za sobą żadnej rekompensaty z tego tytułu.

Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 301/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę, nie dopatrując się naruszenia przepisów planistycznych w zakresie procedury i zastrzeżonego dla organu władztwa planistycznego.

W wyniku wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II OSK 76/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano m. in., że należy uznać za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 140 K.c. i art. 64 Konstytucji RP. NSA zauważył, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 K.c.). Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Sąd jednak podkreślił, że samodzielność planistyczna gminy nie oznacza nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Władza ta w demokratycznym państwie prawa doznaje ograniczeń przewidzianych prawem. I tak, zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych. Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach. NSA zauważył, że w niniejszej sprawie - czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji - zaskarżona uchwała zawiera ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenia, z których trudno wyprowadzić wniosek o dokonaniu stosownych ustaleń, wyważeniu spornych interesów i należytym uzasadnieniu zajętego stanowiska - także w świetle przeznaczenia działki będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącego oraz ewentualnych skutków prawnych. Odnośnie stanowiska organu, iż nieruchomość skarżącego nie była przeznaczona na cele budowlane z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej, skarżący podniósł, że przysługują mu instytucje prawne do uzyskania takiego dostępu i złożył do Sądu Rejowego w Opolu wniosek o ustanowienie służebności drogi koniecznej, lecz zaskarżona uchwała niweczy sens gospodarczy, dla którego miała być ustanowiona służebność, a to potwierdza, że sytuacja prawna nieruchomości przeznaczonej do likwidacji uległa zmianie. Podnoszony przez Sąd pierwszej instancji i organ - jako argument uzasadniający przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod zieleń urządzoną i wprowadzenie wskazanych w planie miejscowym ograniczeń w zagospodarowaniu tej nieruchomości - przepis art. 35 ustawy nie może przy tym stanowić decydującego w sprawie argumentu. Przepis art. 35 ustawy nie zwalnia organów od rozważenia, czy zmiana przeznaczenia określonych terenów i wprowadzone zakazy nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawa właścicieli (użytkowników wieczystych ) nieruchomości. Sama tylko możliwość wykorzystywania nieruchomości w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem nie oznacza, że zmiana przeznaczenia określonego terenu i wprowadzone zakazy nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawa właścicieli nieruchomości. Ponadto zastanowienia wymaga, czy rzeczywiście, przy wprowadzonych przez plan miejscowy zakazach, zagwarantowana jest możliwość wykorzystywania nieruchomości w sposób dotychczasowy. Oceny takiej należy dokonać mając na uwadze także okres, na jaki zawarto umowę użytkowania wieczystego i czas, jaki pozostał do upływu tego terminu. Zakazy obejmują m.in. zakaz odbudowy obiektu, a to rodzi pytanie, czy w razie niemożliwych do przewidzenia wydarzeń losowych (np. pożar) skarżący nadal będzie mógł korzystać z prawa, jakie daje art. 35 ustawy i prawo użytkowania wieczystego. Skarżącemu przysługuje prawo użytkowania wieczystego gruntu (do 5 grudnia 2089 r.) i prawo własności budynku magazynowego stanowiącego odrębną nieruchomość. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie rozważył, czy przeznaczenie nieruchomości skarżącego pod zieleń urządzoną nie stanowi w istocie swoistego "wywłaszczenia". Poza oceną Sądu pierwszej instancji pozostała kwestia, czy zamierzony cel - likwidacja zabudowy substandardowej - mógł być osiągnięty w inny sposób, np. przez dopuszczenie zabudowy określonego rodzaju, o określonych parametrach i gabarytach bądź też przebudowy czy rozbudowy istniejącego obiektu w taki sposób, aby pozbawić ten obiekt niechcianego charakteru. Okoliczność, iż zieleń urządzona nie mieści się w pojęciu celu publicznego i nife zachodzi w tej sytuacji groźba przymusowej zmiany sposobu użytkowania tego terenu, nie usuwa wątpliwości co do postanowień planu. Sąd pierwszej instancji winien rozważyć, czy przeznaczenie działki w planie na zieleń urządzoną (5ZP) i dopuszczenie wyłącznie budowy podziemnego garażu wielostanowiskowego w istocie nie jest działaniem dającym prymat celom ogólnospołecznym i czy takie działanie nastąpiło z należytym wyważeniem interesu indywidualnego. Niedostatecznie też Sąd pierwszej instancji rozważył kwestie dotyczące zgodności planu ze Studium. Teren objęty planem oznaczony jest jako C-42 i jednocześnie położony na obszarze (strefie) oznaczonym w Studium jako 3UM (usługowo-mieszkaniowy). Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy okoliczność, iż w Studium, w ogólnych postanowieniach dotyczących strefy mieszkaniowo - usługowej, określając najważniejsze kierunki polityki przestrzennej wskazano m.in. zagospodarowanie strefy zielenią urządzoną, uzasadnia i pozwala na wprowadzenie takich postanowień planu, a więc przeznaczenie całej działki pod zieleń urządzoną. Sąd pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, winien rozważyć, czy okoliczność, iż na skutek uchwalenia planu skarżący został całkowicie pozbawiony możliwości budowy nowego budynku, jak też przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy budynku istniejącego (obiektu oznaczonego na rysunku planu jako obiekt do likwidacji) nie ogranicza praw skarżącego w sposób nadmierny, czy nie niweczący istoty przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego i prawa własności. NSA zwrócił też uwagę na to, że zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Sąd Naczelny nie uznał natomiast za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 17 pkt 12 i pkt 14 ustawy. Uwagi, o których mowa w przepisach art. 17 pkt 12 i pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to uwagi wniesione w terminie, o jakim mowa w art. 17 pkt 11 tej ustawy. Przekroczenie terminu do składania wniosków i uwag powoduje pozostawienie ich bez rozpoznania. Przepisy powołanej ustawy nie przewidują obowiązku przedkładania radzie gminy do oceny spóźnionych uwag czy wniosków. W niniejszej sprawie uwagi do projektu planu miejscowego zgłoszone zostały przez skarżącego po upływie terminu wyznaczonego na zgłaszanie uwag, przy czym termin ten został wyznaczony zgodnie z art. 17 pkt 11 ustawy. Termin ten upływał w dniu 3 września 2012 r., zaś skarżący złożył uwagi w dniu 5 listopada 2012 r. To zaś oznacza, iż zarówno Prezydent Miasta Opola, jak i Rada Miasta Opola byli zwolnieni z rozpatrywania tych uwag.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska procesowe, przy czym pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że do chwili obecnej nie ustanowiono służebności gruntowej, zapewniającej dostęp do spornej nieruchomości. Pełnomocnicy organu stwierdzili, że przeznaczenie działki na tereny zielone nie zmienia sposobu jej dotychczasowego wykorzystania, natomiast w postępowaniu planistycznym organ mógł mieć na względzie tylko rzeczywiście istniejący stan faktyczny działki nr [..], jako działki nieposiadającej dostępu do drogi publicznej, a nie stan hipotetyczny, możliwy do osiągnięcia. Podnieśli też, że skarżącemu służy z mocy art. 36 ustawy prawo żądania wykupu nieruchomości za odpowiednim odszkodowaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, wobec tego brak jest podstaw do uwzględnienia tych zarzutów skargi, które powtórzone zostały przez skarżącego w skardze kasacyjnej i uznane przez NSA za niezasadne. Brak jest również potrzeby powtarzania obszernych motywów uzasadniających to stanowisko, a zawartych w uzasadnieniu wyroków I i II instancji. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa, które uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Skoro Rada Miasta Opola wprowadziła specjalnie dla działki skarżącego odrębne oznaczenie i dla terenu tej działki w § 66 wprowadziła określone ograniczenia w zakresie możliwości jej zagospodarowania, to w uzasadnieniu uchwały winna przedstawić cele jakim te ograniczenia mają służyć oraz odpowiednio przeanalizować potrzebę zmiany dotychczasowego przeznaczenia tej działki. Braki w uzasadnieniu uchwały nie mogą być konwalidowane późniejszymi wyjaśnieniami, czy to w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, czy to pismami procesowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny jednocześnie nie przesądził, czy na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącego w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały nastąpiła w zakresie uzasadnionym interesem publicznym, nie naruszając jego istoty oraz z poszanowaniem zasady proporcjonalności, czy też doszło do przekroczenia władztwa planistycznego ze szkodą dla skarżącego. Stwierdzając, że narzucenie określonego sposobu zabudowy nie zawsze bowiem prowadzi do nadmiernej ingerencji w sferę prawa własności, warunkiem jest jednak to, by dokonano należytej analizy wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych mających wpływ na przyjęte rozstrzygnięcie, a tego w zaskarżonej uchwale zabrakło. Sąd zwrócił uwagę, że przesądzona została już kwestia związana z charakterem spornej działki, a w szczególność fakt, że aktualny brak formalnie ustanowionego dostępu do drogi publicznej (przy istniejącej faktycznie możliwości dojścia i dojazdu do działki) nie może przesądzać o tym, że działka skarżącego nr [..], położona przy ul. Oleskiej 9, nie jest działką budowlaną. Skarżący może bowiem wystąpić o ustanowienie drogi koniecznej umożliwiającej mu dojazd nie tylko do istniejących na działce zabudowań gospodarczych, ale i ewentualnie dla przyszłej zabudowy o innym charakterze. Sąd wskazał również, że wiążący dla niego jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA, że przepis art. 35 ustawy nie stanowi wystarczającego zabezpieczenia przed stwierdzeniem nadmierności dokonanej w planie ingerencji w prawa właścicielskie strony. Do rozważenia organu planistycznego pozostaje bowiem kwestia rozważenia, czy wprowadzone zakazy nie są zbyt restrykcyjne i czy są adekwatne do sytuacji skarżącego, legitymującego się prawem użytkowania wieczystego na stosunkowo długi okres - do 2089 r. Jak wynika z uzasadnienia uchwały kwestii tej organ w ogóle nie rozważał. W ocenie Sądu należy przy tym w sposób jednoznaczny stwierdzić, że sama potrzeba uzyskania terenów o charakterze rekreacyjnym czy terenów dla zabudowy stanowiącej zaplecze istniejącej zabudowy wielorodzinnej przy ul Oleskiej, nie powinna być realizowana poprzez wprowadzenie takich zapisów planu, które prowadzą - z pominięciem właściwych procedur (np. wywłaszczenia za odszkodowaniem) - do faktycznej realizacji celu publicznego kosztem uprawnień właścicielskich skarżącego. Zdaniem Sądu, wprowadzenie ograniczeń polegających na dopuszczeniu jedynie budowy garażu podziemnego wielostanowiskowego przeznaczonego do obsługi mieszkańców okolicznych budynków wielorodzinnych, wprowadzeniu zakazu przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy istniejących obiektów, jako przeznaczonych do likwidacji, stanowi nadmierną ingerencję w prawa skarżącego, narzucając mu z jednej strony tylko określony rodzaj zabudowy (nie musi być on zgodny z jego zamierzeniami inwestycyjnymi), a z drugiej strony prowadząc do dekapitalizacji i faktycznej dewastacji istniejących budynków gospodarczych. Sąd nie dopatrzył się natomiast naruszenia przez organ planistyczny przepisu art. 20 ust. 1 ustawy w zakresie jego zgodności z postanowieniami studium. Dopuszczenie w studium zagospodarowanie strefy zielenią urządzoną nie stoi na przeszkodzie, by organ planistyczny przeznaczał określone tereny lub pojedyncze działki w całości lub w części pod taki rodzaj użytków, pod warunkiem jednak, że nie zostaną przekroczone granice prawa własności określone ustawą. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przez organ procedury planistycznej, a w szczególności art. 17 ustawy wskazując, że kwestię tą przesądził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2015r.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent Miasta Opole zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 15 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 41 pkt 1 lit. b oraz art. 41 pkt 4 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji oraz w związku z § 12 pkt 19 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji do oceny zaskarżonej Uchwały przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, stanowiącego o obowiązku sporządzania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta uzasadnienia do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym zgodnie z art. 1 ust. 3 organ waży interes publiczny i interesy prywatne zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu jak i zmian w jego zagospodarowaniu, podczas gdy obowiązek ten zaistniał dopiero 3 lata po uchwaleniu zaskarżonego planu, dnia 18 listopada 2015 r" tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji, wprowadzającej zmiany do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czym Sąd naruszył również zasadę demokratycznego państwa prawnego wynikającą z art, 2 Konstytucji RP;

2. mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie naruszenie przepisów postępowania, tj, art. 151, art. 147 § 1 w związku z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art, 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a także w związku art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części, zamiast oddalenia skargi, będące skutkiem niewłaściwej i niedostatecznej kontroli pod względem zgodności z prawem przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brakiem wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędów w jego ocenie oraz błędów w ustaleniach faktycznych sądu pierwszej instancji i przyjęcia, że zapisy planu są niezgodne z prawem, a także, że doszło do naruszenia prawa własności Skarżącego w zakresie przewyższającym dopuszczalne ograniczenia tego prawa, wynikające z przepisów ustawowych oraz przyjęcia, że stan faktyczny i prawny dotyczący nieruchomości należącej do Skarżącego uległ zmianie;

3. mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151, art. 147 § 1 w związku z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r, Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a także w związku z art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, zamiast oddalenia skargi, będące skutkiem niewłaściwej i niedostatecznej kontroli pod względem zgodności z prawem przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brakiem zebrania całości niezbędnego materiału dowodowego, tj. pierwotnej umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste gruntu, na którym posadowiony jest budynek skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez sąd pierwszej instancji wyroku bez wiedzy na temat granic prawa użytkowania wieczystego przysługującego T. K., które zgodnie z art. 233 k.c, decyduje o sposobie wykonywania przysługującego mu prawa, w tym o możliwościach zagospodarowania przedmiotowego terenu;

4, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez dokonanie kontroli aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście Vb" w Opolu nie tylko pod względem legalności, ale również pod względem celowości ustalonego w nim sposobu zagospodarowania terenów, co skutkowało błędnym przyjęciem przez sąd pierwszej instancji, że plan ten uniemożliwiając hipotetyczne działania skarżącego względem jego działki jest niezgodny z prawem.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych,

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że częściowo posiadają one usprawiedliwione podstawy.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz.U. z 2015r. poz. 199 z późn. zm. dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 41 pkt 4 i art. 41 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 9 października 2015r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777) oraz w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Podstawą stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieważności w części przedmiotowej uchwały, był brak należytego wykazania w uzasadnieniu uchwały, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu obejmującego działkę skarżącego, nie nadużyła władztwa planistycznego i dokonała wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego, respektując przy tym również przysługujące skarżącemu prawo własności budynku i użytkowania wieczystego nieruchomości w postaci działki nr [..]. Taki obowiązek niewątpliwie wynika z aktualnego brzmienia art. 15 ust. 1 u.p.z.p., tym niemniej rację ma skarżący kasacyjnie, że taki obowiązek został wprowadzony dopiero ustawą z dnia 9 października 2015r. o rewitalizacji, która w art. 41 pkt 4 zmieniła brzmienie przepisu art. 15 ust. 1 u.p.z.p., a w art. 41 pkt 1 lit. b dodała do przepisu art. 1 powołanej ustawy ust. 3. Przy czym zmiany te weszły w życie dnia 18 listopada 2015r., podczas gdy zaskarżona uchwała została uchwalona w dniu 29 listopada 2012r. Zatem w dacie uchwalenia przedmiotowej uchwały ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywała obowiązku sporządzania uzasadnienia do planu miejscowego. Jedynym aktem prawnym stanowiącym o konieczności sporządzenia uzasadnienia do podjętej uchwały w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego było rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. Nr 164 poz. 1587), które w § 12 pkt 19 stanowiło, że wykonanie czynności o których mowa w art. 17 ustawy, dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, składających się między innymi z uchwały rady gminy o uchwaleniu planu miejscowego o której mowa w art. 20 ust. 1 ustawy, wraz z załącznikami i uzasadnieniem. W powołanym rozporządzeniu, zgodnie z delegacją zawartą w art. 16 ust. 2 u.p.z.p., minister został upoważniony jedynie do określenia wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Dlatego też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego określenie sposobu dokumentowania prac i zakresu projektu planu nie może skutkować wprowadzeniem w drodze rozporządzenia obowiązku dokonania czynności przez radę, polegającej na uzasadnieniu uchwały, którego brak byłby kwalifikowany jako naruszenie zasad uchwalania planu i stanowił podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Tym bardziej nie stanowiło naruszenia zasad uchwalania planu sporządzenie uzasadnienia, pomimo braku ustawowego obowiązku w tym zakresie. Nie można czynić również gminie zarzutów, że treść uzasadnienia uchwały nie spełniała wymogów wynikających z przepisów, które nie obowiązywały w chwili podjęcia uchwały.

W tej sytuacji przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji istnienia obowiązku sporządzenia uzasadnienia zawierającego wyważenia interesu publicznego i prywatnego zgodnie z przepisem ustawy, który wszedł w życie już po uchwaleniu uchwały jest niedopuszczalne, ponieważ godzi w podstawowe zasady państwa prawnego, naruszając elementarną zasadę lex retro non agit, czyli nie działania prawa wstecz. W wyroku z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie P 43/07 (SIP Lex nr 321915) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasada lex retro non agit, wywodzona z art. 2 Konstytucji, stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa. Zasada niedziałania prawa wstecz polega na tym, aby nie stanowić prawa, które nakazywałoby stosowanie nowo ustanowionych norm do sytuacji zaistniałych przed wejściem ich w życie. Odstępstwo od tej zasady dopuszczalne jest wtedy, gdy jest to konieczne w celu realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji, a także jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa (por. wyroki TK z dnia 5 listopada 2002 r., sygn. P 7/01, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 80 i powołane tam orzeczenia; z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15 oraz z dnia 5 września 2007 r., sygn. P 21/06).

Zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażanej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz, jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż nie została wprost wyrażona w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie, opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość" (v: uzasadnienie uchwały I OPS 1/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada ta dla organów prawodawczych określa zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm. Dlatego też w sytuacji, w której akt prawny pogarsza dotychczasową pozycję prawną podmiotu jest to dostateczna przesłanka do wykluczenia wstecznego działania tej normy. Zasada niedziałania prawa wstecz ma na celu między innymi ochronę obywateli przed zaskakiwaniem ich przez organy państwa czy samorządu terytorialnego niekorzystnymi zmianami prawa powodującymi niekorzystne dla obywatela skutki (por: wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1540/16, dostępny w CBOIS). Sąd nie powinien zatem stosować nowych przepisów do sytuacji zaistniałych przed ich wejściem w życie, jeżeli brak jest normy intertemporalnej uzasadniającej takie działanie, a tak właśnie uczyniono w niniejszej sprawie. W zaskarżonym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny absolutnie nie dopatrzył się również wartości konstytucyjnej, która uzasadniałaby stosowanie przepisów nowej ustawy z mocą wsteczną.

Zasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p. w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności uchwały, pomimo niewykazania przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia prawa własności skarżącego T. K. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.), art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (u.s.p.) i art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim (u.s.w.), nieważna jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Z kolei art. 91 ust. 4 u.s.g. oraz art. 79 ust. 4 u.s.p. przewidują, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Przytoczone unormowania uzasadniają przyjęcie, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a., w związku z czym na podstawie argumentacji a contrario należy przyjąć, że "każde «istotne naruszenie prawa» aktem organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin i związków powiatów oznacza ich nieważność" (T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 310) T. Woś, tamże, s. 310). Podzielając powyższe stanowisko, należy jednocześnie zauważyć, że komentowany przepis, podobnie jak inne unormowania prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zawierają postanowień, które mogłyby służyć jako kryterium przy ustalaniu "istotności" naruszeń prawa. Kwestia ta została pozostawiona do oceny sądu administracyjnego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., 2004, s. 434).

W myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, dlatego skutkiem uchwalenia planu miejscowego może być istotne ograniczenie tego prawa. Z tego też powodu konkretne postanowienia planu miejscowego ograniczające sposób wykonywania prawa własności muszą podlegać ocenie pod kątem zgodności z przepisami Konstytucji RP - art. 64 i art. 31 ust. 3. Wskazane przepisy określają prawo własności jako prawo konstytucyjne, gdyż według art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Określają również warunki ograniczenia tego prawa, bowiem stosownie do treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Według zaś art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw. Z tego powodu nienaruszenie istoty prawa własności powinno być oceniane z uwzględnieniem szczegółowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji dokonując oceny zachowania przedstawionych wymogów konstytucyjnych powinien uwzględnić także wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zasadę proporcjonalności. Zasada proporcjonalności według ugruntowanego poglądu Trybunału Konstytucyjnego (zob.m.in. wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK z 1999 r. Nr 1, poz. 2) z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś winna być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Według Trybunału chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków, przy czym niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu.

Podnieść przy tym należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając również sposób wykonywania prawa własności. Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności ( por. wyrok NSA z dnia 18 września 2012r. sygn. akt II OSK 1575/12). Przy tym, działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze ( por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1656/15). W u.p.z.p. przewidziano bowiem system roszczeń odszkodowawczych, mających zastosowanie w sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, albo gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu (art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p.). Przewidziane w tych przepisach roszczenia mogą zrekompensować właścicielowi nieruchomości ograniczenie jego praw. Przepisy te potwierdzają wręcz, że ustawodawca przyznał gminie, w ramach władztwa planistycznego, uprawnienia do tak znacznego ograniczenia prawa własności, by korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób stało się nawet niemożliwe ( por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017r. sygn. akt II OSK 1861/15).

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku na str.14 wskazał, że "nie przesądza czy na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącego w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały nastąpiła w zakresie uzasadnionym interesem publicznym, nie naruszającym jego istoty oraz z poszanowaniem zasady proporcjonalności, czy też doszło do przekroczenia władztwa planistycznego." Po czym na str. 15 uzasadnienia stwierdza, "że wprowadzenie ograniczeń polegających na dopuszczeniu jedynie budowy garażu podziemnego wielostanowiskowego przeznaczonego do obsługi mieszkańców okolicznych budynków wielorodzinnych, wprowadzenie zakazu przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy istniejących obiektów, jako przeznaczonych do likwidacji, stanowi nadmierną ingerencję w prawa skarżącego". Zatem nie sposób jednoznacznie stwierdzić czy zdaniem Sądu I instancji doszło do przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia interesu prywatnego, czy też ingerencja w prawa użytkownika wieczystego gruntu i zarazem właściciela budynku, mieściło się w granicach obowiązujących przepisów prawa. Sąd I instancji nie odniósł się również w żaden sposób do podnoszonych przez strony w tym zakresie argumentów. Nadto nie rozważył należycie okoliczności, które mają wpływ na ocenę zakresu ograniczeń wprowadzonych przez kwestionowane zapisy planu. Sąd I instancji pomimo, że był do tego zobowiązany wyrokiem NSA z dnia 24 września 2015r. sygn. akt II OSK 76/14 nie rozważył, czy przeznaczenie nieruchomości skarżącego pod zieleń urządzoną i dopuszczenie wyłącznie budowy podziemnego garażu nastąpiło z należytym wyważeniem interesu indywidulanego. Mając na uwadze, że gmina nie miała obowiązku wykazania wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego w uzasadnieniu uchwały, zasadnym było dokonanie przez Sąd I instancji analizy stanowiska stron wyrażonych w pismach znajdujących się w aktach sprawy i na tej podstawie dokonanie samodzielnej oceny w tym zakresie. Słusznie podnosi skarżący kasacyjnie, że pomocna w tym zakresie może być również umowa użytkowania wieczystego, która pozwoli na ustalenie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania działki skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził natomiast naruszenia art. 151, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...)". Naruszenia tego przepisu skarżący upatruje w wydaniu przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę, mimo braku wskazanych w skardze uchybień. Powyższy zarzut dotyczy zatem w istocie nieprawidłowej oceny przez Sąd I instancji dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Tak skonstruowany zarzut art. 133 § 1 p.p.s.a. nie mógł być uwzględniony. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Natomiast prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Z kolei przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia także dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14 dostępne: CBOIS). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09, LEX nr 744745).

Pozbawiony jest podstaw zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a., bowiem norma wynikająca z art. 151 p.p.s.a. wskazuje sądowi jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być naruszony tylko wówczas, gdy sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub gdy sąd, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

Całkowicie niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. Należy bowiem wskazać, że art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. jest przepisem wyznaczającym zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. W przepisie tym określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano w ramach kontroli stosowanie ustawowych środków. Naruszenie tego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowanie środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy jednostka samorządu terytorialnego jaką jest gmina, w toku procesu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszyła prawa. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2687/14 oraz wyrok NSA z dnia 19 października 2017r. sygn. akt II GSK 3608/15, LEX nr 2395738, wyrok NSA z dnia 4 października 2017r. sygn. akt I OSK 664/17, LEX nr 2394061).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania.

Z uwagi na okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.