Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 164/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art1, art.2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1a, art. 59 ust. 1art. 61
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: § 5 ust. 2 ,§ 7 ust. 1, ust. 3, § 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2023 r. nr SKO.415/441/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 22 listopada 2023r. nr SKO.415/441/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: SKO bądź Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania S.K., J.K., T.J., K.L.S i D.S., od decyzji Prezydenta Miasta (...) (dalej: organ I instancji) z dnia 12 września 2023 r. znak: AR-P.6730.433.2023.KC11 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2023, poz. 775 ze zm.- dalej: K.p.a.) oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2023 poz. 997 ze zm.- dalej p.z.p.) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że na wniosek J.R. (dalej: Inwestor) organ I instancji wydał z dniu 12 września 2023 r. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy na inwestycję p.n. "Dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej na części działki nr (...)obr. (...) położonej w (...) przy ul. (...)".

W odwołaniu od tej decyzji S.K., J.K., T.J., K.L.S. i D.S. - właściciele działek położonych przy ul. (...) w (...), sąsiadującej z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zarzucili że organ I instancji w decyzji o warunkach zabudowy w stopniu niedostatecznym określił wymogi dotyczące ochrony interesu osób trzecich oraz zasady zagospodarowania terenu. Zarzucono brak uzgodnienia projektu z Dyrektorem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, Kolegium - odwołując się do przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm. – dalej: rozporządzenie) - przeanalizowało parametry zabudowy ustalone przez organ I instancji i stwierdziło, że organ ten prawidłowo wytyczył obszar analizy, a następnie prawidłowo przeprowadził analizę urbanistyczną, ustalił wszystkie wymagane dane, które stały się podstawą do prawidłowego określenia warunków, parametrów i wskaźników planowanej inwestycji. Przypomniało, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w kwestii niedostatecznej ochrony osób trzecich podkreślił, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił warunki zabudowy w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, wskazując, że sposób zagospodarowania terenu przez Inwestora nie może powodować naruszenia interesu tychże osób w zakresie możliwości zagospodarowania i użytkowania terenów sąsiednich. Ustalił także wymogi odnoszące się do projektowania w przyszłości rozwiązań dotyczących odprowadzania wód opadowych, podkreślając iż należy w sposób szczególny uwzględnić wpływ ewentualnych zmian w stosunkach wodnych na stabilność posadowienia istniejących budynków i budowli oraz zapewnić co najmniej niepogorszenie stanu stosunków wodnych.

SKO podkreśliło, że kwestia stosunków wodnych nie jest przedmiotem rozstrzygania w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Jest to zagadnienie właściwe dla postępowania o pozwolenie na budowę, natomiast decyzja o warunkach zabudowy ma jedynie zapewnić zgodność planowanego przedsięwzięcia z ładem przestrzennym i co do zasady nie upoważnia do realizacji inwestycji. Wskazał, że kwestia ewentualnego naruszenia stosunków wodnych przez Inwestora może stanowić przedmiot postępowania w oparciu o przepisy prawa wodnego.

W kwestii zarzuconego braku uzgodnienia projektu decyzji z Dyrektorem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – zwrócił uwagę, że organ I instancji, w ramach prowadzonego postępowania, wystąpił do w/w podmiotu o uzgodnienie projektu decyzji, a wobec niezajęcia stanowiska w zakreślonym ustawowo terminie, uzgodnienie uważa się za dokonane milcząco.

Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ocenił warunki określone przepisem art. 61 ust. 1 p.z.p. i określił wymagania dotyczące nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.

W skardze na powyższą decyzję S.K. (dalej: Skarżący) wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania tj. :

- art. 61 ust. 5a p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 roku poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na podstawie sprzecznej z prawem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

- art. 61 ust. 1 p.z.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie że planowana inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sposób sprzeczny z wymogami ładu przestrzennego dla wnioskowanej inwestycji, podczas gdy w analizowanym obszarze brak obiektu o podobnych parametrach, a nowa zabudowa nie jest dostosowana do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych dotychczasowej zabudowy;

- § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez wadliwe przyjęciu, że załączona mapa odwzorowująca część graficzną decyzji pozwala na ustalenie i badanie obszaru zabudowy i zagospodarowania sąsiednich działek, podczas gdy jest ona niepełna;

- art. 7 K.p.a poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy jak również nie uwzględnienie przy załatwianiu sprawy słusznego interesu obywateli;

- art. 75, art. 77, art. 80, art. 84 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, brak wykonania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, brak dokonania oceny okoliczności istotnych dla sprawy oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów w szczególności poprzez pominięcie rozważenia problemów z odprowadzaniem wód opadowych z nieruchomości, na której ma powstać inwestycja oraz związanej z tym kwestii zalewania tymi wodami sąsiednich gruntów, podczas gdy jest to niezwykle istotna okoliczności, która powinna być odpowiednio rozważona;

- art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji podczas gdy naruszenia prawa materialnego oraz procesowego popełnione przez organ I instancji determinowały uwzględnienie wniesionego w sprawie odwołania.

W odpowiedzi na skargę, SKO wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.– dalej: P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Stan faktyczny sprawy został przez organy ustalony w sposób właściwy, zgodny z regulacjami art. 7, 77 i 80 K.p.a. Wobec tego, może stanowić przedmiot wyrokowania przez Sąd.

Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd nie podzielił zarzutów skargi, ani nie znalazł żadnych innych podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że decyzja o warunkach ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy jedynie wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu.

Postępowanie o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i nie przesądza w kwestii pozytywnego zakończenia kolejnych etapów postępowania, w ramach tego samego zamierzenia budowlanego. Odpowiada jedynie na pytanie czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli spełni on warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach jego kompetencji.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z utrwalonej pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych (por. wyrok z dnia 27 października 1999 r., IV SA 1731/97, LEX nr 48740). Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy powinny określać jedynie warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań. O tym rozstrzyga organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia.

W rozpatrywanej sprawie nie stanowi okoliczności spornej, że dla terenu, na którym znajdują się działki objęte planowaną inwestycją brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

(1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

(2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

(3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

(4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

(5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

(6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: (a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych ([...]), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, (b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, (c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Cytowany wyżej przepis uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech istniejącego zagospodarowania przestrzennego. Inaczej mówiąc, planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06, CBOSA). Oznacza to, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Fakt, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, ale decyzją związaną oznacza, że organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli tylko wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie opisane wyżej wymogi, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Należy zatem przyjąć, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami (tak NSA w wyroku z 23 listopada 2016 r., II OSK 406/15, CBOSA). Powyższe jest powszechnie akceptowaną dyrektywą, której Sąd nie kwestionuje.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Tym samym nie ma podstaw do uznania zasadności zarzutu dotyczącego wskazania, że planowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Celem dobrego sąsiedztwa jest umożliwienie tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy zachowaniu obwiązującego ładu przestrzennego, rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 p.z.p. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy następującej w obszarze analizowanym, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. NSA w wyrokach z 10 maja 2019 r., II OSK 1109/19, 17 stycznia 2014 r., II OSK 1944/12, CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie oczywistym jest, że sporna inwestycja w postaci dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa i stanowi kontynuację dominującej funkcji w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z art. 61 ust. 5a p.z.p. Według powołanego przepisu: w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Zdecydowana większość zarzutów skargi odnosi się do błędów w zakresie, stanowiącej podstawę wyznaczenia szczegółowych parametrów projektowanej inwestycji, analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu. Zarzuty te chociaż dokładnie opisane i szeroko argumentowane należy uznać za nietrafne. Wszystkie parametry projektowanych budynków jednorodzinnych zostały bowiem wyznaczone w ramach prawidłowo ustalonych średnich dla obszaru analizowanego. Należy podkreślić, że przedmiotowa analiza spełnia wszystkie standardy wynikające z p.z.p. oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia. Należy również wskazać, że rozporządzenie pozwala organom na pewną swobodę w wyznaczaniu konkretnych parametrów zabudowy, a rozwiązania przyjęte w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie łamią zastanego ładu przestrzennego - nie odbiegają od gabarytów budynków występujących w obszarze poddanym analizie.

Konieczne jest podkreślenie, że planowana inwestycja ma być nie tyle zgodna, uwzględniać ład przestrzenny wyłącznie na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, czyli z zabudową najbliżej usytuowaną, ale wpisywać się w ład przestrzenny zaistniały na całym obszarze analizowanym, wykraczającym poza działki bezpośrednio sąsiadujące. Mając na uwadze, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę, zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się pogląd, że przez pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć nieruchomości znajdujące się nie tylko w pobliżu działki inwestycyjnej, ale także w pewnej odległości od terenu inwestycji (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06, Lex 322451; wyrok NSA z 7 maja 2008 r., II OSK 518/07, CBOSA). W istocie jedynym wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego. Nie mniej jednak, ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna, jak również nie może prowadzić do udaremnienia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. Zasada ekonomicznego wykorzystania przestrzeni, którą statuuje art. 1 ust. 2 pkt 8 p.z.p., prowadzi do stwierdzenia, że tereny inwestycyjne, powinny być maksymalnie wykorzystywane.

Przeprowadzona analiza urbanistyczna planowanego przedsięwzięcia wykazuje kontynuację funkcji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p.). Analizą objęto działki w promieniu 195 m od granic działki, na której planowana jest inwestycja tj. trzykrotnej długości frontu działki inwestycyjnej (65 m.). W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa (serwis samochodowy, Złom (...)). W decyzji o warunkach zabudowy określono rodzaj planowanej zabudowy jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – budynki w zabudowie bliźniaczej. Teren planowanej inwestycji znajduje się w sąsiedztwie działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie wolnostojącej, a także budynkami usługowymi. Jest to zatem teren pozwalający na budowę dalszych obiektów o takim przeznaczeniu, kontynuujących cechy i parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Odnosząc się do zarzutu braku kontynuacji parametrów zabudowy należy podkreślić, że:

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, ustalono zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, na 0,11- 013 przy średnim wskaźniku tej wielkości dla obszaru analizowanego wynoszącym 0,13;

- szerokość elewacji frontowej pojedynczego budynku mieszkalnego ustalono na 12 m. – tj. w średniej wielkości stwierdzonej w obszarze analizowanym;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w decyzji w granicach od 6 do 8 m, przy takich samych wartościach zabudowy mieszkalnej obecnej w najbliższym sąsiedztwie tj. na działkach o nr ewid. (...) i (...) przy ul. (...). Wyznaczona wysokość mieści się w zastanych w obszarze analizowanym średnich i świadczy o poprawności działania organu w świetle ustawy oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia;

- wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został ustalony jako minimum 50% powierzchni objętej wnioskiem, co odpowiada warunkom istniejącym w okolicznej zabudowie;

- nieprzekraczalną linię zabudowy określono od strony ulicy (...) jako przedłużenie linii istniejącej już linii zabudowy mieszkaniowej na działce sąsiedniej.

W zakresie parametrów planowanej inwestycji, słusznie uznano zatem za spełniony określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., warunek kontynuacji parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W kwestii zarzuconej nieprawidłowości w zakresie geometrii dachu należy podkreślić, że w obszarze analizowanym wstępują zarówno dachy dwuspadowe, jak i wielospadowe oraz płaskie – dotyczy to zlokalizowanego w najbliższym sąsiedztwie budynku usługowego. Ustalenie geometrii dachu jako płaskiego usytuowanego równolegle bądź prostopadle w stosunku do frontu terenu, z kalenicą na wysokości od 6 do 8 m. wbrew zarzutom skargi, jest prawidłowe. Należy zauważyć, że rozwiązanie takie nawiązuje do obecnego w obszarze analizowanym, a wysokość kalenicy mieści się zasadniczo w ustalonych przez urbanistę wartościach średnich występujących w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Zdaniem Sądu nie miało również decydującego znaczenia w przedmiotowej sprawie nie odniesienie się przez organy do okoliczności związanych z faktem położenia działek inwestycyjnych wyżej od działek sąsiednich. Ani z treści ustawy, ani rozporządzenia nie można wywieść, aby były to okoliczności prawnie istotne przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy. Rozporządzenie nakazuje ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - § 7 ust. 1 rozporządzenia. Jednakże przedmiotowa wysokość może być ustalona również w zakresie średniej z obszaru analizowanego, a wyznacza się ją mierząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Oczywiście okoliczność różnicy poziomu terenu na działkach inwestycyjnych i sąsiadujących może wpłynąć, po realizacji inwestycji, na ograniczenie dopływu światła dziennego do działek sąsiadujących jednakże należy podkreślić, że wszelkie kwestie związane z zacienieniem brane są pod uwagę i ostatecznie rozstrzygane na kolejnym etapie inwestycji, przed organami administracji architektoniczno-budowlanej w ramach postępowania budowlanego.

Odnosząc się do głównego zarzutu skargi, to jest do nieuwzględnienia przez organy prowadzące postępowanie w sprawie ochrony interesów osób trzecich w wystarczającym zakresie, należy podkreślić że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ochrona interesów osób trzecich na etapie określania sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak na etapie pozwolenia na budowę, która to okoliczność zdaje się być głównym zarzutem Skarżących, nie godzących się na powstanie planowanej inwestycji, z uwagi na obawy przed zalewaniem ich nieruchomości.

Tymczasem w treści zaskarżonej decyzji zawarto wymogi dotyczące konieczności zastosowania w przyszłości rozwiązań dotyczących odprowadzania wód opadowych, podkreślając iż należy w sposób szczególny uwzględnić wpływ ewentualnych zmian w stosunkach wodnych na stabilność posadowienia istniejących budynków i budowli oraz zapewnić co najmniej niepogorszenie stanu stosunków wodnych.

Biorąc pod uwagę charakter decyzji o warunkach zabudowy, wyżej opisane ogólne określenie warunków ochrony interesów osób trzecich, poprzez wskazanie na konieczność zaprojektowania rozwiązań służących odprowadzaniu wód opadowych należy uznać za wystarczające w ramach przedmiotowego postępowania. W ocenie Sądu, niezasadny jest również zarzut dotyczący potencjalnego wpływu naruszenia stosunków wodnych na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ewentualne naruszenie stosunków wodnych na gruncie może podlegać ocenie w trybie ustawy - Prawo wodne. Jest to też zagadnienie właściwe dla postępowania o pozwolenie na budowę, nie stanowi jednak przedmiotu badania w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy i nie może stanowić przesłanki negatywnej wydania tej decyzji.

Należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji zabezpieczone zostały interesy osób trzecich poprzez: określenie wymagań jakie ma spełniać inwestycja, wskazanie, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i realizować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, tj. w sposób zapewniający ochronę przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, a także przed uciążliwościami spowodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Istotne jest przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy stwarza jedynie potencjalną możliwość zabudowy. Ostateczny "kształt" inwestycji determinowany jest w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. W projekcie budowalnym konieczne jest natomiast uwzględnienie dalszych ograniczeń prawnych, wynikających z przepisów techniczno-budowlanych

Nietrafny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, przez niedołączenie do decyzji organu I instancji wyników analizy urbanistycznej. Zgodnie z powołanym § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5 ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie wskazuje się, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez jednego z obligatoryjnych załączników, który stanowi jej integralną część, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego mogącego wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadnia uchylenie decyzji (wyrok NSA z 23 października 2012 r., II OSK 1141/11 - LEX nr 1234130). Brak załącznika nie jest jednak tym samym, co jego niedoręczenie stronie.

Kwalifikacja uchybienia polegającego na niedoręczeniu stronie załącznika zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Co do zasady, samo doręczenie decyzji o warunkach zabudowy bez dołączonych do niej prawidłowo sporządzonych załączników stanowi naruszenie przepisów postępowania, a nie przepisów prawa materialnego. Nie jest to jednak uchybienie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem wydanych w sprawie decyzji, jeżeli działanie organu w żaden sposób nie uszczupla praw strony, tj. gdy nie uniemożliwia jej wniesienia odwołania. (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 691/14)

W niniejszej sprawie Skarżący skutecznie wniósł odwołanie. Miał też zapewniony czynny udział w postępowaniu oraz możliwość zapoznania się z materiałem sprawy, a zatem również z wynikami analizy urbanistycznej. Skorzystanie z tego uprawnienia należało do uznania Skarżącego i nie ma wpływu na prawidłowość wydanych w sprawie orzeczeń.

Należy ponadto zauważyć, że teren inwestycji nie podlega żadnej z form ochrony konserwatorskiej, nie znajduje się na terenach górniczych lub narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz osuwania się ziemi, nie jest to również teren rolniczy. Projekt decyzji uzyskał również pozytywną opinię zarządcy drogi z zastrzeżeniem, że jednia drogi wewnętrznej jest wąska i na wysokości działki 820/ 21 przebiega częściowo po działce prywatnej. Okoliczność ta nie stanowi przeszkody do wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż na tym etapie postępowania badany jest wyłącznie fakt fizycznego skomunikowania nieruchomości z drogą publiczną, a poza zakresem rozważań pozostają parametry dostępnego dojazdu.

Reasumując, zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie jest dotknięta uchybieniami zarzuconymi w skardze.

W szczególności nie doszło do nieprawidłowego czy też niewystarczającego zbadania i oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście zgromadzonych dowodów (naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Decyzja została wszechstronnie uzasadniona, zaś jej ustalenia znajdują odzwierciedlenie w wynikach analizy zawierającej część tekstową i graficzną. Sąd nie stwierdził również niezgodnego z prawem działania organu przez nieuwzględnienie interesu osób trzecich, czy dokonanie wykładni obowiązujących przepisów w sposób krzywdzący dla stron postępowania. Mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego (art. 61 p.z.p.) zostały zastosowane prawidłowo i bez ich naruszenia podnoszonego w treści skargi.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.