Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 691/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51, art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. R. i R. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 października 2016 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga D. R. i R. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 października 2016 r. nr [..] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 5 maja 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na wniosek A. i M.D. oraz J. i S. N., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanego przez D. i R. R. utwardzenia części działki nr [..] wzdłuż ogrodzenia działki nr [..] w P. przy ul. B.

W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że działka nr [..] stanowi współwłasność: M. i A.D., M. i A. J., E. K., J. i S.N. oraz D. i R. R. Podczas przeprowadzonych w dniu 28 maja 2014 r. na terenie działki nr [..] oględziny organ ustalił ponadto, że inwestorem utwardzenia części działki nr [..] wzdłuż ogrodzenia z działką nr [..] jest R. R. Jak wskazał inwestor, utwardzenie zostało wykonane w celu umożliwienia wjazdu na posesję i odbioru nieczystości ze śmietnika. Utwardzenie posiada wymiary zewnętrzne w rzucie poziomym 9,48 m x 2,95 m a podjazd do śmietnika 1,25 m x 2,85 m. Podjazd do śmietnika został wykonany na płycie betonowej i posiada grubość 0,28 m. Utwardzenie o wymiarach 9,48 m x 2,95 m zostało wykonane częściowo z kostki brukowej oraz częściowo z kamienia na podsypce. Nachylenie wykonanego utwardzenia skierowane jest na działkę drogową. Utwardzenie to zostało wykonane w kwietniu 2014 r. bez zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Według zgłoszonego do protokołu z oględzin oświadczenia M. D. utwardzony podjazd do śmietnika zagraża bezpieczeństwu osób i pojazdów poruszających się po drodze.

Postanowieniem z dnia 1 września 2014 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na R. R. obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 31 października 2014 r., oceny technicznej (wykonanej przez osobę posiadającą prawo do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie) dotyczącej utwardzenia części działki nr [..] przy ul. B., która określi prawidłowość wykonanych robót oraz zakres i sposób doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami.

W dniu 31 października 2014 r. inwestor przedłożył do akt ocenę techniczną dotyczącą utwardzenia części działki nr [..] w P. wzdłuż ogrodzenia przy działce nr [..] przy ul. B., w której stwierdzono, że: "po kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestor dokonał zmiany w podjeździe do śmietnika polegającej na zastąpieniu uskoku najazdem. Roboty zostały wykonane prawidłowo i zgodnie ze sztuką budowlaną. Materiały zastosowane do budowy podjazdu są dopuszczone do stosowania w budownictwie drogowym. W inwestycji nie popełniono błędów i jest bezpieczna dla ruchu pieszego i kołowego."

W rezultacie, decyzją z dnia 16 stycznia 2015 r. nr [..], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o braku podstaw do wydania nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót dotyczących utwardzenia części działki nr [..] w miejscowości P. wzdłuż ogrodzenia przy działce nr [..] przy ul. B. do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na prawidłowość ich wykonania, a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2015 r. nr [..].

Jednakże, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 233/15, uchylił zarówno decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2015 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazując, że orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd podkreślił, że okolicznością bezsporną w sprawie jest samowolne wykonanie przez R. R. utwardzenia powierzchni części działki nr [..] w miejscowości P. wzdłuż ogrodzenia przy ul. B. stanowiącą wewnętrzną drogę dojazdową do nieruchomości położonych na terenie działek o nr [..]-[..]. Sąd wskazał przy tym, że wadliwie przyjął organ odwoławczy, że w przypadku postępowania uregulowanego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego nie bada się uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 Sąd wyjaśnił, że choć przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to nie zwalnia to to organu nadzoru budowlanego z konieczności badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego też, jak wskazał Sąd, podejmując kolejne rozstrzygnięcie w sprawie organ powinien uwzględnić konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie odnośnie powyższej kwestii i jeżeli w dalszym toku postępowania wynikną kwestie sporne między współwłaścicielami organ winien mieć na względzie, że takowe rozstrzygane są w trybie postępowania cywilnego a inwestor powinien mieć możliwość skorzystania z ewentualnych roszczeń wobec współwłaścicieli sprzeciwiających się legalizacji samowoli.

Ponownie rozpoznając sprawę, w dniu 4 lutego 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał R. R. do wyjaśnienia, czy inwestor skorzystał z możliwości wystąpienia z ewentualnym roszczeniem wobec współwłaścicieli działki nr [..] w P. sprzeciwiających się legalizacji samowoli budowlanej dotyczącej utwardzenia części ww. działki wzdłuż ogrodzenia działki nr [..]. Ponadto, w dniu 5 lutego 2016 r., organ wezwał inwestora do stawienia się w Inspektoracie w celu złożenia zeznań w sprawie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismami z dnia 29 marca 2016 r. i z dnia 8 kwietnia 2016 r. organ wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień, czy w związku z brakiem zgody wszystkich współwłaścicieli wystąpił on z ewentualnym roszczeniem w trybie postępowania cywilnego lub czy taką zgodę już posiada.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia 15 lutego 2016 r., R.R. oświadczył, że nie występował z powództwa cywilnego przeciw współwłaścicielom działki nr [..] w P. Ponadto, w dniu 19 lutego 2016 r., zeznał, że posiadał ustną zgodę od M. i A.D., A. i M. J., J. i S. N. oraz E. K. i D.R. na wykonanie bieżących prac remontowych i naprawczych dotyczących utwardzenia terenu działki drogowej nr [..] wzdłuż ogrodzenia działki nr [..]. Prace miały polegać na uzupełnieniu ubytków kostek brukowych i wysypaniu tłucznia w celu wyrównania powierzchni. Na działce drogowej nr [..] istniał bowiem utwardzony podjazd do śmietnika i do jego działki nr [..] w momencie jej zakupu a istniejące utwardzenia zostały przez niego jedynie wyremontowane i naprawione. W dniu 18 marca 2016 r. A. D. i M. D. złożyli do akt oświadczenie, że nie udzielali R.R. ani pisemnej ani ustnej zgody na wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych na działce drogowej nr [..]. W dniu 25 maja 2016 r. R. R. dołączył do akt pisemne oświadczenia J. i S. N., A. i M. J. i E. K. wyrażające zgodę na dokonanie prac związanych z podjazdem i utwardzeniem znajdującym się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości przy ul. B. w P. W piśmie z dnia 6 kwietnia 2016 r. R. R. wyjaśnił, że jeszcze nie zdecydował, czy wystąpi z powództwem cywilnym do sądu przeciw współwłaścicielom.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 29 czerwca 2016 r. nr [..], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), nakazał R. R. rozbiórkę utwardzenia części działki nr [..] wzdłuż ogrodzenia przy działce nr [..] przy ul. B. w P. o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym 9,48 m x 2,95 m wraz z podjazdem do śmietnika o wymiarach w rzucie poziomym 1,35 m x 2,85 m. Organ orzekający stwierdził bowiem, że inwestor, wykonując utwardzenie, nie dysponował i w dalszym ciągu nie dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane od A.i M. D. Organ uznał przy tym, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że wykonane przez inwestora roboty nie stanowiły jedynie prac remontowych czy też naprawczych istniejącego utwardzenia.

Od decyzji tej odwołanie wnieśli D. i R. R., domagając się jej uchylenia i podnosząc, że wydana został ona z naruszeniem:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. – poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ I instancji do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych w szczególności w zakresie odmowy uznania, że skarżącym przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także, że skarżący wykonywali roboty budowlane wymagające zgłoszenia, choć w rzeczywistości nie miało to miejsca, oraz poprzez zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony a w rezultacie do wadliwego wydania decyzji o nakazie rozbiórki;

- art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu I instancji, zrozumienie tych motywów a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób;

- art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie nakazującym rozbiórkę obiektu budowlanego w oparciu o nieposiadanie przez R. R. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, choć w rzeczywistości prawo to on posiadał.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 14 października 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2016 r., stwierdzając, że jest ona prawnie uzasadniona.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż inwestor R. R. wykonał roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu części nieruchomości położonej w P. przy ul. B. (działka nr [..] wzdłuż ogrodzenia posesji nr [..]) bez wymaganego, na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290), zgłoszenia do właściwego organu. Wykonanie utwardzenia w warunkach samowoli budowlanej wymagało zaś zastosowania trybu postępowania z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Jednakże, ponieważ w chwili wydania decyzji prace polegające na utwardzeniu terenu części działki nr [..] wzdłuż ogrodzenia posesji nr [..] były zakończone brak było podstaw do wydania postanowienia o ich wstrzymaniu na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Z kolei, z uwagi na dyspozycję art. 51 ust. 7 w odniesieniu do przedmiotowych robót właściwe jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Następnie, przywołując ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 233/15, organ odwoławczy wskazał, że inwestor nie dysponował i w dalszym ciągu nie dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane od A.i M. D. a organ I instancji zapewnił inwestorowi możliwość skorzystania z trybu postępowania cywilnego w celu uregulowania tej kwestii. W piśmie z dnia 15 lutego 2016 r. R. R. wyjaśnił, że nie występował z powództwem cywilnym do sądu przeciwko współwłaścicielom, a w piśmie z dnia 6 kwietnia 2016 r. wskazał, że jeszcze nie zdecydował czy w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wystąpi z takim roszczeniem.

Organ odwoławczy ocenił przy tym, że niedysponowanie prawem do nieruchomości na cele budowlane wyklucza możliwość doprowadzenia wykonanych robót polegających na utwardzeniu terenu części nieruchomości położonej w P. przy ul. B. (działka nr [..] wzdłuż ogrodzenia posesji nr [..]) bez wymaganego zgłoszenia do właściwego organu, do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie zaś z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 233/15, nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził ich niezasadność i wyjaśnił, że o ile przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane nie przewidują w sposób bezpośredni obowiązku badania przez organ nadzoru budowlanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz nie dają podstawy do żądania od inwestora przedstawienia takiego prawa, o tyle, w świetle obecnego orzecznictwa sądów administracyjnych i uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, systemowa i celowościowa wykładnia norm prawnych, w związku z koniecznością respektowania wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP zasady ochrony własności, obligują organ nadzoru budowlanego do zajęcia stanowiska w tej kwestii, w oparciu o zgromadzony w aktach materiał dowodowy. W tym zakresie konieczne jest dokonanie ustaleń odnośnie posiadania przez inwestorów uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci zgody pozostałych członków wspólnoty na wykonanie prac, zaś w przypadku braku należy podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

W związku z brakiem w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane szczegółowych regulacji odnośnie kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane konieczne jest odwołanie się do innych właściwych przepisów, tj. przepisów Kodeksu cywilnego. Analiza przepisów Kodeksu cywilnego, w tym art. 195 i następne, regulujących kwestie współwłasności, prowadzi zaś do wniosku, iż sama matematyczna większość udziałów współwłaściciela/współwłaścicieli nieruchomości nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez te osoby prawa do dysponowania nieruchomością. Każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną (art. 200). Do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności (art. 201). Jeżeli większość współwłaścicieli postanawia dokonać czynności rażąco sprzecznej z zasadami prawidłowego zarządu rzeczą wspólną, każdy z pozostałych współwłaścicieli może żądać rozstrzygnięcia przez sąd (art. 202). Do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli (art. 199). Dlatego też, matematyczna większość udziałów (gdy udziały wynoszą co najmniej połowę) pozwala jedynie na wstępną ocenę dopuszczalności wystąpienia do właściwego sądu z żądaniem rozstrzygnięcia sprawy przez sąd jeszcze bez przesądzania o wyrażeniu zgody na rozporządzania rzeczą wspólną oraz na inne czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu.

Nie podważając zatem, że inwestor jest właścicielem części udziału w przedmiotowej działce nr [..] przy ul. B. w miejscowości P. organ uznał, że powinien on posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli na wykonanie przeprowadzonych robót a takiej zgody inwestor nie posiada.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagali się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podnosząc wobec nich tożsame zarzuty co w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo zarzucili, że decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie jej skarżącym z pominięciem pełnomocnika pomimo jego ustanowienia. Skarżący podkreślili, że z uzasadnienia wydanych decyzji nie wiadomo co legło u podstaw do wydania decyzji o nakazie rozbiórki oraz jakiej treści powinno być prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także czy działania skarżących mieszczą się w czynnościach zwykłego zarządu czy je przekraczają. Skarżący są przy tym zdania, że posiadają i posiadali w chwili wykonania robót naprawczych na działce nr [..] związanych z przywróceniem najazdu do posiadanej przez ich nieruchomości położonej przy ul. B. w P. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Za wystarczające do wykonania robót naprawczych, które są przedmiotem badania w niniejszej sprawie, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uznać bowiem w ich ocenie należy przysługujące im prawo współwłasności do nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] i uprawnienia bezpośrednio z niego wynikające, które powodują, że nie jest wymagana zgoda pozostałych współwłaścicieli do wykonania przedmiotowych robót naprawczych. Podkreślili przy tym, że przedmiotowe roboty zostały wykonane w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości, w żaden sposób nie ingerując w substancję drogi w świetle jej przejazdu wykorzystywanego przez pozostałych współwłaścicieli. Roboty polegały bowiem na naprawie utwardzenia podjazdu jedynie w pasie szerokości wynoszącym ok 1 m obejmującym światło bramy oraz furtki. W ocenie skarżących prowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie powinno zostać umorzone.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrolowana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 października 2016 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego są zgodne z prawem.

Decyzje te wydane zostały w wyniku ponownego rozpoznania sprawy dotyczącej samowolnego wykonania przez skarżącego utwardzenia powierzchni części działki nr [..] w miejscowości P. wzdłuż ogrodzenia przy ul. B., na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 233/15.

Art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), stanowi zaś, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Związanie sądu i organu w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, Legalis). W konsekwencji, stanowisko sądu I instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 886/07, Legalis), chyba, że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy. Kontrola przez sąd rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zaś do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, Legalis).

W ocenie Sądu, ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, orzekające organy w pełni zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 233/15, stosując przy tym prawidłowo dyspozycje przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290).

I tak, orzekające w niniejszej sprawie organy, zgodnie z przywołanym wyrokiem, przyjęły, że utwardzenie powierzchni działki nr [..] wzdłuż ogrodzenia z działką nr [..] wykonane zostało przez skarżącego samowolnie, tj. bez wymaganego na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290) zgłoszenia.

Orzekające organy przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z treścią art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Przepisy art. 50 i art. 51 dotyczą bowiem innych przypadków niż przepisy art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 a tym samym mają zastosowanie do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Skoro zaś "utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych" zostało zamieszczone w art. 29 ust. 2 pkt 5 a nie w ust. 1, to utwardzenie to jest zaliczane do tego typu robót budowlanych, które z założenia nie są budową i nie mogą prowadzić w efekcie końcowym do powstania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 348).

W toku przeprowadzonego postępowania organy zbadały uprawnienie inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeprowadziły w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Jak wskazał bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 233/15 uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 wyklucza możliwość wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji, którą nałożono by na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie wyłącza możliwości badania w tzw. postępowaniu naprawczym czy inwestor posiada takie prawo. Sąd orzekający powyższe stanowisko w pełni podziela. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 powyższej ustawy, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych.

Z przeprowadzonych przez organ I instancji ustaleń wynika, że działka drogowa nr [..], na której R. R. wykonał roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni części działki, stanowi wewnętrzną drogę dojazdową do nieruchomości położonych na działkach nr [..]-[..] i jest współwłasnością: M.i A. D., M.i A. J., E. K., S.i J. N. oraz R. i D. R. W piśmie z dnia 15 lutego 2016 r., R. R. oświadczył, że nie występował z powództwem cywilnym przeciwko współwłaścicielom działki nr [..] w P. Ponadto, w dniu 19 lutego 2016 r., zeznał, że posiadał ustną zgodę od M. i A.D., A. i M. J., J. i S. N. oraz E. K. i D. R. na wykonanie bieżących prac remontowych i naprawczych dotyczących utwardzenia terenu działki drogowej nr [..] wzdłuż ogrodzenia działki nr [..]. W dniu 18 marca 2016 r. A. D.i M. D. złożyli do akt oświadczenie, że nie udzielali R. R. ani pisemnej ani ustnej zgody na wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych na działce drogowej nr [..]. W dniu 25 maja 2016 r. R. R. dołączył do akt pisemne oświadczenia J. i S. N., A. i M. J. i E. K. wyrażające zgodę na dokonanie prac związanych z podjazdem i utwardzeniem znajdującym się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości przy ul. B. w P. W piśmie z dnia 6 kwietnia 2016 r. R. R. wyjaśnił, że jeszcze nie zdecydował, czy wystąpi z powództwem cywilnym do sądu przeciwko współwłaścicielom.

Uwzględniając powyższe ustalenia, orzekające w sprawie organy prawidłowo oceniły, że inwestor nie posiadał i nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością tj. działką nr [..] na cele budowlane w zakresie dotyczącym przedmiotowej inwestycji.

Art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane wyjaśnia, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozumieć należy tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Niewątpliwie, według art. 195 kodeksu cywilnego, własność tej samej rzeczy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom. Przy czym, w przypadku współwłasności, na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd taką nieruchomością, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli a w braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. (art. 199 kodeksu cywilnego). Z kolei, do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności (art. 201 kodeksu cywilnego).

Sąd podziela stanowisko orzekających organów, które uznały, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni działki nr [..] wzdłuż ogrodzenia z działką nr [..] stanowiły czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Ze znajdującej się w aktach sprawy oceny technicznej dotyczącej utwardzenia części działki nr [..] w P. wzdłuż ogrodzenia przy działce nr [..] nie wynika aby inwestor wykonał jedynie prace remontowe czy naprawcze istniejącego utwardzenia. W dokumencie tym wskazano bowiem, że: "utwardzenie podjazdu wykonano częściowo z kostki granitowej (...) zaś resztę z tłucznia granitowego na podsypce cementowej. Podjazd jest wykonany z płyty betonowej". Opis ten wskazuje na wykonanie robót budowlanych, które dopiero doprowadziły do powstania utwardzenia działki, zaś aby można było mówić o remoncie czy naprawie musi uprzednio istnieć remontowany obiekt. Przy remoncie następuje bowiem tylko wymiana poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1835/10, Lex nr 1940786).

Czynnościami zwykłego zarządu są zaś bieżące sprawy związane ze zwykłą eksploatacją nieruchomości i utrzymaniem jej (co do zasady) w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia, są to czynności związane z normalną eksploatacją rzeczy wspólnej, np. pobieranie pożytków, konserwacja, administracja oraz czynności zachowawcze, w tym także dotyczące sposobu korzystania z rzeczy. Do czynności zwykłego zarządu zalicza się w orzecznictwie i w doktrynie przykładowo: czynności organizacyjne zapewniające prawidłowe i sprawne funkcjonowanie nieruchomości, czynności podejmowane przed organami administracji, jeżeli dotyczą nieruchomości (np. sprawy opłat lokalnych, podatków), wykonywanie niezbędnych remontów, dokonywanie bieżących napraw i konserwacji, wymianę zużytych elementów, pobieranie pożytków nieruchomości, wypowiadanie umów najmu i dzierżawy. Wszystko zaś, co się w tych granicach nie mieści, należy do spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 906/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w każdej sprawie należy ustalać czy mamy do czynienia z czynnością zwykłego zarządu, czy też z czynnością przekraczającą zwykły zarząd, ponieważ ustawodawca celowo pojęć tych nie zdefiniował, gdyż kwalifikacja danych robót do jednej z dwóch ww. kategorii czynności zależy zawsze od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił przy tym uwagę, że czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację.

Co do zasady realizowanie inwestycji i wykonywanie robót budowlanych na nieruchomości stanowiącej współwłasność należy do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. W orzecznictwie wskazuje się na przykłady robót budowlanych stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, zaliczając do nich np.: budowę i przebudowę całego obiektu budowlanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1188/08, Lex nr 558404, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 750/06, Lex nr 276535), docieplenie całego budynku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 913/07, Baza Orzeczeń Lex nr 518398), nadbudowę kondygnacji nad budynkiem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1990 r., sygn. akt IV SA 33/90, ONSA 1990/2-3/35).

W orzecznictwie wskazuje się jednocześnie, że brak jest podstaw aby przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej - obejmującą doprowadzenie gazu od istniejącej instalacji gazowej zlokalizowanej w piwnicy do istniejącego gazomierza na klatce schodowej na I piętrze, traktować jako czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Przebieg projektowanej instalacji gazowej przez części wspólne budynku - jak piwnica, stropy, klatka schodowa, nie wpływa w sposób istotny na możliwość korzystania z tych części wspólnych przez pozostałych współwłaścicieli, ani nie powoduje zmiany ich przeznaczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 977/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, realizacja robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzenia części działki nr [..], pozostającej we współwłasności stron, a stanowiącej wewnętrzną drogę dojazdową do nieruchomości położonych na działkach nr [..]-[..], na powierzchni o wymiarach 9,48 m x 2,95 m oraz powierzchni podjazdu do śmietnika o wymiarach 1,25 m x 2,85 m, stanowiła czynność przekraczającą zwykły zarząd tejże nieruchomości, a zatem, jak prawidłowo uznały orzekające w sprawie organy, wymagała zgody wszystkich współwłaścicieli.

W sprawie bezsporne jest zaś, że skarżący nie posiadał zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr [..] na wykonanie utwardzenia części działki. Do akt sprawy złożone zostało jedynie oświadczeniu o udzieleniu takiej zgody przez J. i S. N., A. i M.J. i E. K. Z kolei, z oświadczeń złożonych do akt sprawy w dniu 18 marca 2016 r. przez A. i M. D. wynika, że nie udzielili oni i nie udzielają zgody na przeprowadzone przez skarżącego roboty budowlane. Jednocześnie, skarżący nie przedstawił orzeczenia sądu, które zgodę A. i M. D. by zastępowało, pomimo wskazania przez orzekające w sprawie organy na taką możliwość.

Nieposiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skutkuje niemożnością sanowania stwierdzonych nieprawidłowości w postepowaniu naprawczym, a co za tym idzie koniecznością orzeczenia nakazu rozbiórki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 270/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2168/12 – oba dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2367/13 Organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosownie do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę (dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest bezzasadna i, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł o jej oddaleniu.