Postanowienie WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 440/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Ruda Śląska z dnia 12 lutego 2021 r. nr SP.0050.2.27.2021 w przedmiocie zasad wydzierżawiania, wynajmowania oraz udostępnienia w formie czasowego zajęcia nieruchomości gruntowych wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości na czas oznaczony nie dłuższy niż 3 lata postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Ruda Śląska (dalej – Prezydent Miasta, organ wykonawczy) w dniu 12 lutego 2021 r. wydał zarządzenie nr SP.0050.2.27.2021 w sprawie określenia zasad wydzierżawiania, wynajmowania oraz udostępniania w formie czasowego zajęcia nieruchomości gruntowych wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości na czas oznaczony nie dłuższy niż 3 lata (dalej – Zarządzenie).

Wojewoda Śląski (dalej – Wojewoda, organ nadzoru) w skardze z dnia 28 lutego 2024 r. – działając na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm. – dalej u.s.g.) - wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zarządzenia nr SP.0050.2.27.2021 Prezydenta Miasta Ruda Śląska z dnia 12 lutego 2021 r. w zakresie:

1) § 4 ust. 1 i 2 Zarządzenia, jako sprzecznego z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w związku z art. 659 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1610 – dalej k.c.) w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP;

2) § 6 Zarządzenia, jako sprzecznego z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP;

3) § 7 Zarządzenia, jako sprzecznego z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jest to - jak podkreślił Wojewoda - jedna z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej (zasada praworządności). Oznacza to, że każde działanie organu wykonawczego gminy musi mieć konkretną podstawę prawną upoważniającą go do danego zachowania. Dodatkowo wskazano, że organ nie może przekraczać granic wyznaczonych przepisem prawa. Jego zdaniem, przekroczenie kompetencji przez Prezydenta Miasta przy wydaniu zarządzenia powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością zarządzenia w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości. Następnie przytoczono art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., który stanowił podstawę prawną dla wydania zaskarżonego Zarządzenia. Ponadto wyjaśniono granice kompetencyjne w gospodarowaniu mieniem komunalnym pomiędzy organem wykonawczym, a organem uchwałodawczym.

Uzasadniając pierwszy z zarzutów dotyczący § 4 ust. 1 Zarządzenia podniesiono, że delegacja ustawowa nie zezwala na ustalenie czynszu za powierzchnię większą niż tą będącą przedmiotem umowy. Tymczasem na mocy § 4 ust. 1 Zarządzenia, jeżeli dzierżawa dotyczy 10,1 m2, to czynsz naliczany jest za 11 m2. W takiej sytuacji, zdaniem Wojewody, przepis ten istotnie narusza prawo.

Z kolei § 4 ust. 2 Zarządzenia przewiduje w przypadku wynajmowania gruntów zabudowanych garażami, doliczenie do czynszu, tj. do powierzchni zabudowanej garażem, dodatkowej powierzchni według stawki, jak za grunt pod garażem. Zdaniem organu nadzoru, powyższa regulacja jest niejasna i nieprecyzyjna, a w konsekwencji powoduje wątpliwości interpretacyjne m.in. co do przedmiotu najmu, tj. czy przedmiotem najmu jest grunt zabudowany garażem, czy też grunt pod garażem i dodatkowa powierzchnia stanowiąca iloczyn 1 metra oraz szerokości garażu wyrażonej w metrach.

Wojewoda zwrócił uwagę również na art. 659 § 1 k.c. wywodząc z niego, że najemca zobowiązany jest do ponoszenia czynszu za oddany najemcy grunt stanowiący przedmiot najmu. Nie jest zatem możliwe doliczenie do czynszu dodatkowych opłat za grunt, który nie stanowi przedmiotu umowy. Jego zdaniem, Prezydent Miasta nie posiada kompetencji do ustalenia w Zarządzeniu opłat za powierzchnie dodatkowe w stosunku do gruntu zabudowanego garażem, takie powierzchnie mogą bowiem być użytkowane nie tylko przez najemcę garażu, ale także przez osoby trzecie i stanowić np. drogi dojazdowe nie tylko do garażu będącego przedmiotem najmu, ale także do innych nieruchomości.

W zakresie negacji prawidłowości § 6 Zarządzenia wskazano, że dotyczy on przejęcia obowiązków zarządcy obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez dzierżawcę (najemcę) z dniem zawarcia umowy dzierżawy (najmu), co czyni go sprzecznym z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Podniesiono bowiem, że przepis ten w sposób wybiórczy nakłada obowiązki zarządcy obiektu budowlanego na dzierżawcę (najemcę), wykraczając poza kompetencję przyznane Prezydentowi Miasta. Jednocześnie reguluje materię już uregulowaną w Prawie budowlanym, a tym samym stanowi naruszenie zasady hierarchicznego systemu źródeł prawa.

W dalszej kolejności Wojewoda uzasadnił swe żądanie dotyczące § 7 Zarządzenia dotyczącego zasad ustalania wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości bez tytułu prawnego. W jego ocenie, bezumowne korzystanie z cudzej rzeczy (bez tytułu prawnego) stanowi w istocie naruszenie posiadania lub naruszenie własności oraz podlega reżimowi prawa cywilnego. W takim przypadku posiadaczowi lub właścicielowi nieruchomości przysługuje roszczenie o zaniechanie naruszeń (art. 222 § 2 i art. 342 k.c.) oraz wynagrodzenie za korzystanie z rzeczy (art. 224 § 1 i 2, art. 225 k.c.). Uregulowanie wspomnianych kwestii stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę z dnia 27 marca 2024 r. pełnomocnik Prezydenta Miasta wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Następnie pełnomocnik organu wykonawczego odniósł się kolejno do poszczególnych zarzutów.

Zajmując się zarzutem naruszenia art. 30 ust. 3 pkt 3 u.s.g. w związku z art. 659 § 1 k.c. wskazał, że organ nadzoru nie dostrzegł, że § 4 Zarządzenia określa zasady naliczania czynszu za wynajmowaną powierzchnie. Nie statuuje natomiast naliczania czynszu za niewynajmowaną powierzchnię. Podkreślił, że w zawieranych na podstawie zaskarżonego Zarządzenia umowach wynajmowana powierzchnia określana jest precyzyjnie i nie budzi żadnych wątpliwości. Przedmiotem najmu jest zawsze powierzchnia zabudowana garażem oraz powierzchnia przed garażem odpowiadająca powierzchni gruntu zajmowaną przez otwartą bramę garażową. Zasada naliczania czynszu za każdy rozpoczęty metr kwadratowy jest analogiczna do zasady naliczania opłaty parkingowej (za każdą rozpoczętą godzinę parkowania). Jak zauważył pełnomocnik, zasada ta nie jest kwestionowana jako sprzeczna z prawem przez organy nadzoru prawnego i sądy. Kwestionowany przepis Zarządzenia – w ocenie pełnomocnika – nie jest sprzeczny z art. 659 § 1 k.c. gdyż czynsz pobierany jest za powierzchnię jaką rzeczywiście jest wynajmowana. Dodatkowo wskazano na zasadę swobody umów, która – zdaniem pełnomocnika – dozwala na ustalenie wysokości czynszu w sposób określony w Zarządzeniu. Natomiast w orzecznictwie zwraca się uwagę, że oznaczenie czynszu może być kwotowe, wynikowe (poprzez wskazanie mechanizmu pozwalającego obliczyć wysokość czynszu) lub dorozumiane (zob. wyrok SA w Krakowie z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt I ACa 1229/16). Pełnomocnik wyraził również stanowisko, że ustalenie zasad naliczania czynszu pozostaje w kompetencji organu wykonawczego, a więc nie stanowi naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Uzasadnił to poglądami wyrażonymi w wyrokach NSA: z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt I OSK 2141/18 i z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 873/14.

W kwestii zarzutu naruszenia § 6 Zarządzenia stwierdzono, że biorąc pod uwagę, iż obowiązki zarządcy budynku wynikają wprost z ustawy Prawo budowalne, to negowany § 6 Zarządzenia stanowi superfluum ustawowe i może stanowić powtórzenie regulacji już wprowadzonych przez ustawodawcę do systemu obowiązujących norm w innych aktach prawnych nie stanowiąc w żadnej mierze naruszenia prawa skutkującego skargą lub rozstrzygnięciem nadzorczym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 7 Zarządzenia podniesiono, że skoro organ wykonawczy w ramach przysługujących mu kompetencji uprawniony był do określenia zasady wynajmu to mógł wprowadzić również zasady, które po implementacji w umowie zawieranej z najemcami mogłyby określać wysokość odszkodowania za bezumowne korzystanie z rzeczy. Kwestia to mieści się bowiem w zasadzie swobody umów. Zaznaczono, że Prezydent Miasta przy tym nie wywodzi kompetencji do określenia wysokości wynagrodzenia, lecz li tylko do określenia zasady, która wprowadzona do umowy będzie tą wysokość odszkodowania określać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego zarządzenia stwierdzić należało, że skarga podlega odrzuceniu.

Przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie Prezydenta Miasta Ruda Śląska z dnia 12 lutego 2021 r. nr SP.0050.2.27.2021 w sprawie określenia zasad wydzierżawiania, wynajmowania oraz udostępniania w formie czasowego zajęcia nieruchomości gruntowych wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości na czas oznaczony nie dłuższy niż 3 lata.

Przechodząc do rozważań przyjdzie podnieść, że w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 – dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Organ nadzoru formułując skargę nie dokonał kwalifikacji zaskarżonego aktu do żadnej kategorii z katalogu zawartego w § 3 ust. 2 p.p.s.a. Nie wypowiedział bowiem co do tego, czy zarządzenie Prezydenta Miasta jest aktem prawa miejscowego, czy też innym aktem z zakresu administracji publicznej. Tymczasem rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma kluczowe znaczenie, gdyż warunkuje możliwość merytorycznego rozpatrzenia skargi.

W pierwszej kolejności koniecznym jest więc dokonanie oceny charakteru skarżonego Zarządzenia pod kątem cech uzasadniających zakwalifikowanie go jako aktu prawa miejscowego, bądź innego aktu z zakresu administracji publicznej.

Za akt prawa miejscowego przyjmuje się taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (zob. wyroki NSA: z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2353/16, Lex nr 2576977; z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, Lex nr 2706500). Zatem przesądzające znaczenie dla dokonywanej kwalifikacji ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów oraz ustalenie, kto jest adresatem norm postępowania, wynikających z danego aktu.

Analiza wskazanych w skardze, jak również pozostałych przepisów Zarządzenia prowadzi do wniosku, że ich adresatem są jednostki upoważnione do dysponowania nieruchomościami wchodzącymi do zasobu gminnego. Mają one na celu jedynie ujednolicenie zasad naliczania wysokości czynszu za wynajmowane (wydzierżawiane) nieruchomości, w tym pod garaże, a także z tytułu bezumownego korzystania z nich. Nie kreują one natomiast żadnych praw lub obowiązków dla poszczególnych mieszkańców gminy tworzących wspólnotę samorządową. Nie dają tym samym również podstaw do działania z poziomu władztwa administracyjnego, rozumianego jako jednostronność działania organu wykonującego administrację publiczną. Wysokość czynszu za użytkowanie nieruchomości gminnej określana jest bowiem w formie umowy cywilnoprawnej zawartej przez dwie równorzędne strony, gdzie gmina reprezentowana jest przez organ wykonawczy, do czego uprawnia go art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. W myśl tego przepisu do zadań organu wykonawczego należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym, w tym poprzez nawiązywanie stosunków cywilnoprawnych z podmiotami trzecimi. Przywołać w tym miejscu należy także wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2000 r. o sygn. akt I SA 721/00 (Lex nr 57173), gdzie stwierdzono, że nic nie stoi na przeszkodzie dla określenia zasad ustalania czynszu najmu przy oddawaniu w najem składników mienia komunalnego, w formie aktu wewnętrznego. Konkludując przyjąć należy, że zaskarżone Zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego.

O właściwości sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądzające znaczenie ma to, czy uchwała lub zarządzenie zostały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W prawie nie zostało wyjaśnione co należy rozumieć pod pojęciem "aktu z zakresu administracji publicznej". W orzecznictwie można spotkać pogląd, że art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje akty, które z reguły noszą następujące cechy: 1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy; 2) nakładają obowiązki, stwierdzają uprawnienia lub obowiązki bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny; 3) mają charakter indywidualny bądź generalny; 4) nie są aktami prawa miejscowego (zob. uchwała NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 14/13, ONSAiWSA 2015/1/2). Z kolei NSA w postanowieniu z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1243/13 (Lex nr 1646151) wskazał, że podstawą do kwalifikacji do aktu z zakresu administracji publicznej jest regulacja w przepisach prawa materialnego, które umocowują organ administracji publicznej do wydania jednostronnego aktu w przedmiocie uprawnienia wynikającego z przepisów prawa.

Uwzględniając te uwagi należy stwierdzić, że zaskarżone Zarządzenie przede wszystkim nie nakłada obowiązków, nie stwierdza uprawnienia lub obowiązku, nie tworzy i nie znosi istniejących stosunków prawnych. Pewne wątpliwości rodzić może w tym zakresie § 7 Zarządzenia, który dotyczy określenia podmiotu zobowiązanego do utrzymania budynku w należytym stanie technicznym. Jednak pamiętać należy, że są to wyłącznie wytyczne co do treści umowy, której przedmiotem jest nieruchomość komunalna. W przypadku wszelkich postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie przepisów budowalnych podmiot odpowiedzialny za stan techniczny budynku ustalany jest na podstawie przepisów ustawy, a nie treści umów cywilnoprawnych, czy aktów, które mają charakter wewnętrzny.

Ponadto podnieść należy, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do wydawania aktu określającego zasady naliczania wysokości czynszu za wynajmowane (wydzierżawione) nieruchomości będące w zasobach gminy, czy za bezumowne ich wykorzystywanie. Jak już to zaznaczono wcześniej, to z umowy wynika wysokość czynszu i zobowiązanie do jego zapłaty. Prawo nie przewiduje uprawnienia dla organu wykonawczego do jednostronnego kształtowania wysokości czynszu w formie aktu administracyjnego. Najem, dzierżawa i udostępnienie nieruchomości są instytucjami prawa cywilnego, a zatem gospodarowanie nieruchomościami komunalnymi w tym zakresie polega przede wszystkim na dokonywaniu czynności cywilnoprawych.

Podsumowując, zaskarżone Zarządzenie, dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym, odnoszące się do umów cywilnoprawnych, nie kwalifikują się do aktów z zakresu administracji publicznej, gdyż pozostają wyłącznie w sferze właścicielskiej gminy, co wyłącza dopuszczalność przedmiotowej skargi.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę.