Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1847/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151, 174, 183 § 1, 184, 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Teresa Kobylecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 kwietnia 2012r. sygn. akt II SA/Op 772/11 w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 5 grudnia 2005r., nr XXVII/192/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. K. na rzecz Gminy Komprachcice kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012r. w sprawie II SA/Gd 520/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 5 grudnia 2005r. Nr XXVII/192/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 5 grudnia 2005r. Rada Gminy Komprachcice podjęła na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) uchwałę Nr XXVII/192/05 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Komprachcicach w rejonie ulicy Krzyżowej. W § 1 ust. 1 uchwały postanowiono, że plan obejmuje teren, którego granice wyznaczają: od strony północnej - granica wsi Osiny, od strony południowej - ul. Krzyżowa, od strony zachodniej - działka nr ewid. 771 i od strony wschodniej - działki nr ewid. 745 i 746. Natomiast granice terenu objętego planem określone są na rysunku w skali 1:2.000, stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej uchwały (§ 1 ust. 2 uchwały). W rozdziale 2 - Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów, w § 6 ust. 1 uchwały określono, że wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - MN - z obiektami towarzyszącymi i zielenią towarzyszącą, obejmujące teren planowanego osiedla.

Pismem z dnia 8 marca 2011r., skierowanym do Wójta Gminy Komprachcice i Rady Miejskiej Komprachcice, które wpłynęło do organu w dniu 9 marca 2011r., J. K. wezwał do zmiany powyższej uchwały poprzez usunięcie niezgodności pomiędzy częścią opisową planu zagospodarowania przyjętego uchwałą z dnia 5 grudnia 2005r., a częścią rysunkową, stanowiącą załącznik do planu oraz domagał się objęcia planem działek o nr [...], położonych we wsi Komprachcice, będących jego własnością.

Pismem z dnia [...] maja 2011r., doręczonym skarżącemu w dniu [...] maja 2011r. Wójt Gminy przesłał J.K. podjętą na sesji w dniu [...] maja 2011r. uchwałę Nr [...] Rady Gminy Komprachcice w sprawie zajęcia stanowiska wobec wezwania Rady Gminy Komprachcice do usunięcia naruszenia prawa. W § 1 tej uchwały postanowiono o uznaniu wezwania J. K. za nieuzasadnione. Uzasadniając zajęte stanowisko Rada Gminy argumentowała, że brak interesu prawnego i faktycznego po stronie skarżącego do żądania zmiany planu, a działki skarżącego nr [...] i [...] decyzją Wójta Gminy z dnia 17 stycznia 2011r. stały się terenem przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Ponadto po stronie Gminy nie ma obowiązku sporządzenia planu lub jego zmiany. Powyższe działki nie były objęte planem (zmianą) zgodnie z uchwałami z dnia 27 maja 1994r. Natomiast skarżący na etapie uchwalania planu nie zgłosił żadnych zarzutów i protestów, pomimo przysługującego mu w tym zakresie uprawnienia.

Pismem z dnia [...] czerwca 2011r. (wpływ do organu w dniu 20 czerwca 2011 r.) J.K. złożył za pośrednictwem Rady Gminy Komprachcice do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady z dnia 5 grudnia 2005r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności lub niezgodności z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nadużycie władztwa planistycznego, a w konsekwencji ograniczenie uprawnień skarżącego. J. K. podniósł także zarzut naruszenia procedury planistycznej, w tym przepisu art. 8 i art. 17 - 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.

Uzasadniając stawiane zarzuty skarżący wskazał, że jest właścicielem działek o nr [...] i [...] k.m. [...] położonych we wsi Komprachcice i w latach 90-tych uzyskał zgodę Wojewody Opolskiego na przeznaczenie tych działek na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto zgodnie z uchwałą Rady Gminy Komprachcice z dnia 27 maja 1994r., Nr XXX/159/94, wyrażono zgodę na przeznaczenie w/w działek na cele nierolnicze z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową. Natomiast w ubiegłym roku uzyskał od Wójta Gminy informację, że przedmiotowe działki nie są objęte aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy, co więcej, nie zostały wyłączone spod produkcji rolnej. Podniósł, że jego działki jako jedyne na tym terenie nie zostały objęte planem. Skarżący odwołując się do orzecznictwa sądowego wywodził, że interes prawny osoby wnoszącej skargę powszechną do sądu administracyjnego może wynikać zarówno z jej uprawnień indywidualnych, jak też z jej uprawnień jako członka wspólnoty mieszkańców. Interes ten musi być również aktualny, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Wprawdzie Gmina wydała decyzję o ustaleniu dla przedmiotowych działek warunków zabudowy, jednakże skarżący odwołuje się od tej decyzji, jako nieprawidłowej i krzywdzącej, gdyż przewidziano w niej zbyt dużą odległość pomiędzy drogą a liną zabudowy, pomijając zagospodarowanie działek sąsiednich. W konsekwencji, nie uwzględniając działek w planie Gmina naraziła skarżącego na znaczne dodatkowe koszty oraz długotrwałe procedury. Zdaniem skarżącego, powyższe świadczy o naruszeniu jego prawa własności, co w konsekwencji oznacza, że legitymuje się on interesem prawnym, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżący argumentował, że istnieje sprzeczność pomiędzy częścią tekstową planu, a jego częścią graficzną. Zgodnie z opisem części tekstowej planu obejmuje on wieś Osiny wraz z przysiółkiem wsi Komprachcice przy ul. Krzyżowej, tereny przeznaczone pod planowany rozwój zainwestowania, oraz tereny rolne i leśne położone w bezpośrednim otoczeniu, bez żadnego wyłączenia poszczególnych działek, czy terenów. Zdaniem skarżącego, skoro jego nieruchomość znajduje się na tym obszarze wśród innych działek, to miał podstawy sądzić, że również jego działki zostały objęte planem. Skarżący podkreślił, że rysunek planu jest jego integralną częścią, obowiązuje jednak w takim zakresie, w jakim zostało to określone w treści planu. Rysunek planu nie może samodzielnie rozstrzygać pewnych kwestii w terenie i zawierać tego, co nie wynika z części tekstowej planu. W ocenie skarżącego, jego działki faktycznie winny być objęte planem. J. K. nie zgodził się również ze stanowiskiem Gminy, że po rzekomym scalaniu powyższe działki nie mogłyby być przeznaczone po zabudowę, ze względu na ich powierzchnię. Skarżący odwołał się również do wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 243/08, zgodnie z którym nieobjęcie danego obszaru miejscowym planem narusza prawo w sytuacji oczywiście nieuzasadnionego pominięcia nieruchomości znajdujących się wewnątrz zwartego kompleksu gruntów przeznaczonych do objęcia planem, gdy nieruchomości pominięte wykazują te same cechy, co nieruchomości procedurą planistyczną objęte. Jego zdaniem taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

W ocenie J. K., Gmina nie miała żadnego uzasadnionego powodu do wyłączenia jego działek, a dokonując tego naruszyła procedurę planistyczną. Gmina, przyjmując takie rozwiązania odnośnie spornego terenu winna je uzasadnić, czego nie uczyniła. Skarżący zarzucił również Gminie, że naruszyła procedurę planistyczną, gdyż nie poinformowała go o przyjętych w planie rozwiązaniach planistycznych, w tym o wyłączeniu jego działek z obszaru objętego uchwałą, oraz o sposobie ich zaskarżenia. Co prawda Gmina podała, że w dniu 29 listopada 2000r. zawiadomiła skarżącego o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu, jednakże od tej daty do chwili podjęcia uchwały w przedmiocie planu upłynęło ponad 5 lat. W ocenie skarżącego, zachodzi zatem konieczność zbadania, czy projekt wyłożony do publicznego wglądu w 2000r. jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w 2005r. Każda bowiem zmiana w stosunku do projektu planu wymaga powtórzenia procedury planistycznej, co wynika wprost z art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a wymogów tych Gmina nie dochowała. Powyższe stanowi o istotnym naruszeniu prawa i winno skutkować unieważnieniem planu.

W odpowiedzi na skargę, działający w imieniu Gminy Komprachcice pełnomocnik, wniósł o odrzucenie skargi z powodu uchybienia terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a także z tej przyczyny, że skarżący nie wyczerpał trybu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem organu, przedmiot zaskarżenia musi pokrywać się z przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, aby można było uznać, że wyczerpany został tryb określony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący nie wystąpił do Rady Gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa - tak jak to uczynił w skardze - w części dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Nr XXVII/192/05 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub stwierdzenia jej niezgodności z prawem.

Uzasadniając żądanie w zakresie oddalenia skargi organ podniósł, że skarżący nie wykazał interesu prawnego do jej wniesienia. Powołując się na szereg orzeczeń sądowoadministracyjnych wydanych na tle interpretacji, określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przesłanki interesu prawnego organ podkreślił, że interes ten musi być bezpośredni i realny i wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie skarżący takiej normy prawa materialnego nie wskazał, natomiast Gmina wykazała, że przedmiotowe działki są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, czyli zgodną z wolą skarżącego. Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącego, że zaskarżona uchwała obejmuje przedmiotowe działki w części tekstowej planu a rysunek (część graficzna planu) tych działek już nie obejmuje, co stanowi o naruszeniu prawa własności skarżącego, a także uniemożliwia realizację uprawnienia do zagospodarowania tych działek zgodnie z ich przeznaczeniem wynikającym z części opisowej planu, tj. pod zabudowę mieszkaniową. Wójt Gminy wydał bowiem decyzję o ustaleniu warunków zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowych działkach, zgodnie z wnioskiem syna skarżącego. Brak po stronie skarżącego legitymacji do wniesienia skargi powoduje, że kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie powinna być przez Sąd badana.

Postanowieniem z dnia 24 października 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę J.K.z uwagi na wniesienie jej z uchybieniem ustawowego terminu. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2011r., Sąd - po rozpoznaniu wniosku J. K. - przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi

Badając legalność zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że skarga J. K. złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym. Zgodnie z tą regulacją każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jednocześnie z przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika trzydziestodniowy termin na złożenie takiej skargi, liczony od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku braku odpowiedzi, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

Sąd uznał, że w sprawie niniejszej skarga - z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze zakwestionowanej uchwały - dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, a więc jej rozpatrzenie pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego. Skarżący - w ocenie Sądu - dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż wystąpił z takim wezwaniem do Rady Gminy Komprachcice, na które Rada udzieliła odpowiedzi negatywnej. Sąd wskazał - w związku z podniesioną w tym zakresie argumentacją organu - że z porównania treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i treści skargi wynika, że naruszenie prawa przez Gminę, według J. K., miało polegać na nieobjęciu zapisami zaskarżonego planu działek stanowiących własność skarżącego. W konsekwencji uznać należało, że przedmiot wezwania pokrywa się z przedmiotem zaskarżenia.

Rozważając legitymację procesową J. K. do złożenia skargi na kwestionowaną uchwałę, Sąd podkreślił, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia i zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji trzeba dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Oceniając legitymację procesową skarżącego w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dostrzec trzeba, że tylko i wyłącznie przyjęcie, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, a także stwierdzenie, iż doszło do naruszenia tego interesu prawnego lub uprawnienia, daje skarżącemu podstawę do tego, aby Sąd rozpoznał sprawę i orzekł o tym, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1613/07, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Interes prawny, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżania uchwały organu gminy. Mieć interes prawny to bowiem tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Źródłem interesu prawnego nie może być procedura uchwałodawcza, a to z racji jej charakteru służebnego i subsydiarnego względem prawa materialnego. Błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. O ile bowiem w toku procedury może dojść do naruszenia interesu prawnego, jego źródła poszukiwać należy poza tymi regulacjami (por. W. Kisiel "Legitymacja jednostki do zaskarżania uchwał samorządowych (w orzecznictwie sądów administracyjnych)" [w:] Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(24)/2009, s. 37).

Sąd zauważył także, że skoro w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, to podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Skargę - w omawianym trybie - może zatem wnieść ten, kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został on naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy.

W niniejszej sprawie skarżący - w celu wykazania naruszenia interesu prawnego - wskazywał, że kwestionowany plan nie obejmuje stanowiących jego własność działek o numerach [...] i [...] k. m. [...], położonych we wsi Komprachcice, argumentował, że przez nieuwzględnienie tych działek w planie Gmina naraziła go na dodatkowe koszty i długotrwałe procedury związane z postępowaniem w przedmiocie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy tych nieruchomości.

Dokonując oceny legitymacji procesowej skarżącego w kontekście dotychczas przedstawionych wywodów oraz argumentacji skarżącego Sąd uznał, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Komprachcice podjęta w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Komprachcicach w rejonie ulicy Krzyżowej, nie narusza uprawnienia, ani też interesu prawnego J. K.

Sąd zauważył, że zarówno skarżący, jak i Gmina przytaczają poglądy innych Sądów w kwestii interesu prawnego i jego naruszenia, które to poglądy nie mają jednak charakteru uniwersalnego, w tym znaczeniu, że mogą być zastosowane wprost do każdej rozważanej sytuacji. Oceny posiadania interesu prawnego należy dokonywać każdorazowo w kontekście konkretnej sprawy. Uwaga ta dotyczy np. przytoczonego przez skarżącego wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2008r., w którym jedynie hipotetycznie wskazano na sytuację nieuzasadnionego pominięcia nieruchomości uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Sąd ten, jedynie tytułem przykładu wskazał na działkę znajdującą się wewnątrz zwartego kompleksu, a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Ponadto należy stwierdzić, że Gmina Komprachcice wyjaśniła przyczyny nieobjęcia działek skarżącego planem podając, że po scaleniu działki te miałyby powierzchnię nienadającą się do zabudowy. Natomiast kwestionowanie prawdziwości tej przyczyny przez J.K. jest gołosłowne, gdyż skarżący nie przedstawił żadnej argumentacji w tym zakresie. Postanowienia przedmiotowego planu nie oddziałują negatywnie na sferę jego praw i obowiązków. Objęte zapisami planu działki zostały przeznaczone głównie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Takie określenie funkcji terenu w żaden sposób nie ogranicza bądź nie uniemożliwia korzystania przez skarżącego z przysługującego mu prawa własności, w tym prawa do zabudowy działek nr [...] i [...], przylegających do terenu objętego planem, zwłaszcza że skarżący właśnie takiego przeznaczenia swoich nieruchomości się domaga.

W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, by jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, nie wskazał konkretnego przepisu prawa materialnego, którego naruszenie ujemnie wpłynęło na jego sytuację prawną, uniemożliwiając mu realizację prawa własności.

Sąd podzielił pogląd organu, że naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni i realny, a zatem wskazywane przez skarżącego okoliczności, takie jak narażenie go na dodatkowe koszty i długotrwałe procedury nie mogą zostać uwzględnione. Tym bardziej, że powyższa argumentacja skarżącego została przez niego podniesiona w kontekście toczącego się przed organem postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należących do niego działek. Przy ocenie zaistnienia przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżącego Sąd wziął również pod uwagę, że Gmina ustaliła warunki zabudowy terenu dla nieruchomości skarżącego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, czyli taką jaka istnieje na terenie sąsiednim objętym planem. Tym samym nie sposób uznać, że zaskarżony plan przez fakt nieobjęcia swoim zakresem działek skarżącego narusza jego prawo własności, skoro J. K. (ewentualnie jego syn) - zgodnie ze swoimi oczekiwaniami - ma możliwość ich zabudowy budynkiem jednorodzinnym.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że brak jest bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżącego, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej, tym samym interes prawny strony skarżącej w omawianym względzie nie istnieje, dlatego skargę J. K. należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Powyższe ustalenie uniemożliwiało Sądowi dalszą ocenę kwestionowanej uchwały, tzn. pod względem jej zgodności z prawem, w szczególności w kontekście tych zarzutów skarżącego, które dotyczą naruszenia procedury planistycznej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 kwietnia 2012r. wniósł J. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w której zarzucił:

I. naruszenie przepisu prawa materialnego, a to: - art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że naruszenie procedury planistycznej, nie może stanowić o naruszeniu interesu prawnego skarżącego, któremu przysługuje prawo własności do nieruchomości nieobjętych planem, ale znajdujących się w sąsiedztwie działek (wśród) objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy, która to interpretacja pomija przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każde naruszenie zasad sporządzenia studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały w całości lub w części;

II. naruszenie przepisów procedury, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

* art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 147 § 1 p.p.s.a., mimo że kontrolowana uchwała Rady Gminy Komprachcice nr XXVII/192/05 z dnia 5 grudnia 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwała Rady Gminy Komprachcice z dnia 19 maja 2011r. nr W25/11 nie odpowiadała prawu;

* art. 106 § 3 p.p.s.a., 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., 141 § 4, art. 147 § 1 p.p.s.a. i 151 p.p.s.a., poprzez pominięcie rozpoznania kwestii wpływu naruszeń procedury planistycznej, podnoszonych przez skarżącego przez pryzmat przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w kontekście podnoszonych przez skarżącego zarzutów odnośnie ustalenia linii zabudowy nieruchomości skarżącego w stosunku do linii zabudowy i sposobu zagospodarowania bezpośrednio sąsiadujących nieruchomości - objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przez pominięcie kwestii rozpoznania, czy działki skarżącego były ujęte w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i analizy naruszenia interesu prawnego skarżącego w związku z wyeliminowaniem ich z obecnie obowiązującego planu.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie stwierdził, że nie kwestionuje co do zasady poglądu, że źródło interesu prawnego, do którego nawiązuje przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowią przede wszystkim normy prawa materialnego kształtujące sytuację wnoszącego skargę. Jednakże Sąd I instancji przywołując i aprobując pogląd, że źródłem tego interesu nie może być procedura uchwałodawcza, błędnie przyjął, iż skarżący, formułując zarzuty naruszenia przez gminę procedury planistycznej, swój interes prawny wywodzi z faktu jej naruszenia. W ocenie skarżącego, taka interpretacja pomija oczywistą okoliczność, iż - będąc właścicielem działek położonych w środku terenu objętego spornym planem - skarżący swój interes prawny wywodzi nie tyle z samego faktu naruszenia procedury planistycznej, ale swojego prawa własności. Oceniając bowiem w tym kontekście posiadanie przez skarżącego interesu prawnego nie można pominąć wpływu naruszenia procedury planistycznej na prawa i obowiązki skarżącego jako właściciela jedynej nieruchomości pominiętej planem.

W skardze kasacyjnej wskazano, że skarżący zarzucał istotne naruszenie procedury planistycznej, polegające między innymi na niepowiadomieniu skarżącego, w sposób zgodny z przepisami o podjętych zamierzeniach planistycznych. Skarżący jako właściciel działek ujętych w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miał prawo do pełnej informacji o nowych zamierzeniach planistycznych gminy, w szczególności w sytuacji, gdy planowana była radykalna zmiana, polegająca na wyeliminowaniu jego działek spod ustaleń planu. W tym kontekście naruszenie zasad uchwalania planu może, według skarżącego wpływać na jego prawa i obowiązki. Interpretacji pojęcia naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie można dokonywać w oderwaniu od zarzutów dotyczących naruszenia trybu sporządzenia planu, w szczególności odnosząc je do indywidualnej sytuacji skarżącego.

W ocenie skarżącego, błędna interpretacja przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, doprowadziła Sąd do pominięcia wpływu jaki mogło mieć naruszenie procedury na prawa i obowiązki skarżącego, w związku z przysługującym mu prawem własności nieruchomości, a to w kontekście prawa skarżącego do ochrony własnego interesu w świetle art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podnosił, że już od lat 90 czynił starania o zmianę przeznaczenia działek oraz objęcie ich ustaleniami planu. Wnioski skarżącego w tym zakresie zostały uwzględnione w toku uchwalania jeszcze poprzednio obowiązującego planu. Skarżącemu, któremu przysługuje prawo własności do działek położonych na tym terenie, zależało na ujęciu tych działek w planie i tym samym ustabilizowaniu jego sytuacji prawnej poprzez uzyskanie prawa do warunków zagospodarowania na takich samych zasadach jak pozostali właściciele podobnych działek w sąsiedztwie skarżącego. Objęcie działek planem daje właścicielowi pewną gwarancję co do zasad ich zagospodarowania i stwarza pewność obrotu prawnego z punktu widzenia ewentualnej sprzedaży działki i dzierżawy, przez co wpływa również realnie na wartość takiej nieruchomości. Obrót nieruchomością ujętej w m.p.z.p. jest łatwiejszy i pewniejszy, a to właśnie z uwagi na prawnie zagwarantowane zasady zagospodarowania, których nie da się zmienić z dnia na dzień. Tymczasem skarżącemu Gmina, eliminując jego działki spod ustaleń planu odmówiła takiego prawa, co w sposób oczywisty narusza jego prawa jako właściciela tych działek. Przez zasady zagospodarowania należy pojmować nie tylko sam sposób zagospodarowania danej nieruchomości (pod zabudowę mieszkaniową, rolną, itp), ale również np. przyjętą linię zabudowy, czy szereg innych warunków, które dość szczegółowo ustala plan. Gdyby działki skarżącego ujęte były w planie, Gmina nie mogłaby bezzasadnie różnicować jego sytuacji w tej kwestii w stosunku do działek sąsiednich. Gmina, ustalając dla skarżącego w decyzji warunki zabudowy, uczyniła to w oderwaniu od zasad, jakie ustala plan dla działek sąsiednich. Warunki te ustalono w sposób krzywdzący, ograniczający prawo zabudowy skarżącego, nie uwzględniając istniejącego zagospodarowania, z czym skarżący nie może się zgodzić. W warunkach przewidziano zbyt dużą odległość pomiędzy drogą, a linią zabudowy, nie bacząc na zagospodarowanie działek sąsiednich.

Powyższe okoliczności wskazują zatem na istnienie po stronie skarżącego realnie istniejącego interesu prawnego, gdyż wyeliminowanie jego działek z ustaleń planu, w sposób sprzeczny z procedurą planistyczną, w toku której uniemożliwiono skarżącemu ochronę swojego interesu, oddziałuje ujemnie na sposób wykonywania przez niego prawa własności tych nieruchomości.

Skarżący zarzucił, zbyt ogólnikowe uzasadnienie podniesionych wyżej kwestii, uzasadnia zarzut naruszenia między innymi przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Świadczy o braku jednego z zasadniczych elementów uzasadnienia, wymaganego przez wymieniony przepis w postaci należytego wyjaśnienia rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Komprachcice wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji położnej na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego jest już prawomocna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. z 2012r., poz. 270)), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można dokonać kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego przez zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny.

Rozpoznanie zarzutów naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, należy w sprawie niniejszej rozpatrywać, mając na uwadze treść przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze m.), który wiąże prawo do skargi na uchwałę, podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia.

Biorąc zatem pod uwagę przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzić należy, że podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, lecz nadto ten interes prawny lub uprawnienie musi być naruszony taką uchwałą. Ponadto, mając na względzie kryterium sądowej kontroli, jakim jest zgodność z prawem przedmiotu zaskarżenia, zaznaczyć należy, iż obowiązek sądu administracyjnego uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie uprawnienia, w ramach którego rada gminy przyznaje prawa i nakłada obowiązki na określone podmioty. Nie można utożsamiać naruszenia interesu prawnego z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Sąd I instancji wskazał, że nie ma wątpliwości, że nieruchomość oznaczona numerami ewidencyjnymi [...] i [...] k.m. 4 we wsi Komprachcice, której właścicielem jest skarżący nie jest położona na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym zaskarżoną uchwałą Rady Gminy Komprachcice i podkreślił, że skarżący nie wykazał, aby zapisy planu w jakiś sposób oddziaływały na jego nieruchomość. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że nie można uznać, że zapisy zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny skarżącego, który wywodzi go z prawa własności do tej nieruchomości. Nie można także powiedzieć, że nieruchomość znajduje się wewnątrz zwartego kompleksu nieruchomości objętych planem, co słusznie zauważył Sąd I instancji na podstawie akt planistycznych, odnosząc się do wskazanego w skardze kasacyjnej wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2008r., w którym jedynie hipotetycznie wskazano na sytuację nieuzasadnionego pominięcia nieruchomości uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu.

Sąd słusznie zwrócił uwagę, że swoboda w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego przejawia się uznaniowością gminy w doborze terenów przeznaczonych do objęcia planami zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak organ w sprawie niniejszej wyjaśnił, że ujęcie działek skarżącego w planie powodowałoby, że właściciel otrzymałby działki o powierzchni pomniejszonej o powierzchnię niezbędną do wydzielenia nowych dróg lub poszerzenia istniejących oraz terenu stanowiącego strefę oddziaływania linii 400kV, co dawałoby powierzchnię niewystarczającą pod zabudowę mieszkaniową (art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami).

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że Sąd I instancji słusznie uznał, że postanowienia przedmiotowego planu nie oddziałują negatywnie na sferę praw i obowiązków skarżącego, zaskarżona uchwała nie ogranicza, nie znosi i nie umożliwia realizacji prawa własności skarżącego, tym samym nie narusza tego prawa. Objęte zapisami planu działki zostały przeznaczone głównie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Takie określenie funkcji terenu w żaden sposób nie ogranicza bądź nie uniemożliwia korzystania przez skarżącego z przysługującego mu prawa własności, w tym prawa do zabudowy działek nr [...] i [...], przylegających do terenu objętego planem, zwłaszcza że skarżący właśnie takiego przeznaczenia swoich nieruchomości się domaga. Przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko skarżącego, że zależało mu na ujęciu tych działek w planie i ustabilizowaniu sytuacji prawnej poprzez uzyskanie prawa do warunków zagospodarowania na takich samych zasadach, jak pozostałych właścicieli podobnych działek w sąsiedztwie, zapewnieniu gwarancji, co do zasad zagospodarowania i stworzeniu pewności obrotu prawnego z punktu widzenia ewentualnej sprzedaży działki i dzierżawy - nie może stanowić o istnieniu "interesu prawnego" skarżącego, w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

W związku z powyższym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania wskazanych w pkt II - art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegający na tym, że "Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 147 § 1 p.p.s.a., mimo że kontrolowana uchwała Rady Gminy Komprachcice nr XXVII/192/05 z dnia 5 grudnia 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwała Rady Gminy Komprachcice z dnia 19 maja 2011r. nr W25/11 nie odpowiadała prawu". Sąd I instancji słusznie uznał, że po stwierdzeniu braku po stronie skarżącego wystąpienia interesu prawnego w złożeniu skargi na uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mógł badać zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów procedury - art. 106 § 3 p.p.s.a., 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., 141 § 4, art. 147 § 1 p.p.s.a. i 151 p.p.s.a. - poprzez "pominięcie rozpoznania kwestii wpływu naruszeń procedury planistycznej, podnoszonych przez skarżącego przez pryzmat przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w kontekście podnoszonych przez skarżącego zarzutów odnośnie ustalenia linii zabudowy nieruchomości skarżącego w stosunku do linii zabudowy i sposobu zagospodarowania bezpośrednio sąsiadujących nieruchomości objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przez pominięcie kwestii rozpoznania, czy działki skarżącego były ujęte w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i analizy naruszenia interesu prawnego skarżącego w związku z wyeliminowaniem ich z obecnie obowiązującego planu".

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że procedura podejmowania uchwały nie może być źródłem interesu prawnego, a błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Naruszenie procedury uchwałodawczej może powodować stwierdzenie nieważności uchwały, jednak w sytuacji, gdy dojdzie do jej badania po wykazaniu przez wnoszącego skargę, że jego interes prawny wywodzi się z prawa materialnego.

Ze wskazanych przyczyn nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał właściwiej wykładni tego przepisu oraz prawidłowo zastosował go w sprawie niniejszej, a swoje stanowisko bardzo wnikliwie uzasadnił.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jej oddaleniu. Na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.