Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 483/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 77, art. 80 i art. 106 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 lit c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 53 ust. 4 pkt 7 i ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Aneta Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 20 grudnia 2022 r. znak: DOP-WPN.61.168.2022.ŁN w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz T. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 20 grudnia 2022 r. znak DOP-WPN.61.168.2022.ŁN, 2117098.8863008.7311327, Minister Klimatu i Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 106 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a., art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), dalej: u.p.z.p., po rozpatrzeniu zażalenia T. S., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...] maja 2022 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy.

Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Postanowieniem z [...] maja 2022 r. nr [...] Dyrektor [...] Parku Narodowego, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., po zapoznaniu się z projektem decyzji Burmistrza Gminy S. o warunkach zabudowy, nie uzgodnił realizacji inwestycji polegającej na budowie gospodarstwa rolnego obejmującego budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek stodoły, studnię głębinową i zbiornik bezodpływowy na ścieki na działce o nr ewid. [...], obręb [...], przy ul. [...], gm. S., dla inwestora T. S. (dalej jako: skarżący).

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ podniósł, że ma prawo i obowiązek przeciwdziałać niepożądanym zmianom na terenie otuliny [...] Parku Narodowego (dalej: [...]PN), w której leży działka będąca przedmiotem uzgodnienia. Otulina służy zabezpieczeniu obszaru Parku przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka, zgodnie z art. 5 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 916). Zagrożenie zewnętrzne, o którym mowa w art. 5 pkt 29 tej ustawy, jest definiowane, m.in., jako czynnik mogący wywoływać niekorzystne zmiany cech fizycznych, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikających z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mających swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej. Zdaniem organu, zagrożenie wynikające z realizacji inwestycji, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, dotyczy zarówno walorów krajobrazowych, jak i przebiegu procesów przyrodniczych. Wprowadzenie zabudowy na działce [...] stanowi zagrożenie dla fauny wielu rzadkich i chronionych gatunków występujących w Parku. Na omawianym terenie w szczególności dotyczy to awifauny. Potencjalna inwestycja zlokalizowana jest w specyficznym i wrażliwym miejscu, jakim jest strefa graniczna, przejściowa pomiędzy ekosystemem jeziora a terenami bezpośrednio do niego przylegającymi. Jest to ekoton, który z natury rzeczy wykazuje się bardzo dużą bioróżnorodnością, a zarazem wrażliwością na wszelkie wprowadzane zmiany. Ingerencja w tego typu biocenozę prowadzi nie tylko do obniżenia różnorodności biologicznej na różnych poziomach (gatunkowym, siedliskowym czy funkcjonalnym), ale z uwagi na swój charakter wpływa także na zachwianie równowagi i obniżenie bioróżnorodności w sąsiednich ekosystemach. Ponadto, zdaniem organu I instancji, zagrożeniem zewnętrznym jest też zakłócenie walorów krajobrazowych obszaru Parku poprzez rozwój zabudowy, zwłaszcza o charakterze rozproszonym. Walory przyrodnicze Parku to duże zróżnicowanie form rzeźb polodowcowych. Specjalista w dziedzinie nauk o Ziemi w zakresie geografii dr L. K., pracownik Stacji Ekologicznej w [...] Uniwersytetu im. [...] w P. w swojej opinii dokonał analizy położenia działki nr [...] w systemie środowiska przyrodniczego i percepcji krajobrazu. Działka ewidencyjna nr [...] jest położona na obszarze mezoregionu [...] ([...]), na wysoczyźnie morenowej utworzonej w okresie ostatniego zlodowacenia plejstoceńskiego (zlodowacenie vistuliańskie). Krajobraz obszarów wysoczyznowych kształtował się w obrębie aktywnego lodu lodowcowego w etapie transgresywnym lub postojowym ostatniego lądolodu skandynawskiego, około 18 tys. lat temu. Pod stopą lądolodu w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego obszaru działały procesy erozji lodowcowej i wodnolodowcowej odpowiedzialne za wyżłobienie rynny Jeziora [...]. Jeszcze dalej w kierunku wschodnim kształtowała się wyniosła strefa moreny czołowej, świadcząca o epizodzie postojowym czoła lądolodu w tym rejonie. W tym czasie w kanałach podlodowcowych lądolodu deponowane były osady budujące obecną formę [...]. Jest to najdłuższa tego typu forma na [...] (ok. 37 km). Występujący w otoczeniu przedmiotowej działki zespół form polodowcowych jest, ze względu na sposób wykształcenia oraz fakt współwystępowania na niewielkim obszarze - unikalny w skali kraju i Europy. Składają się na nie w przedmiotowym obszarze w szczególności: obszar moreny czołowej o niezwykle urozmaiconej rzeźbie, porozcinanej szeregiem malowniczych dolinek denudacyjnych w strefach krawędziowych obniżeń terenowych oraz rynna podlodowcowa Jeziora [...] z charakterystycznym meandrem świadczącym o wodnolodowcowej genezie. Obydwa wspomniane elementy przyrodnicze znajdują się w granicach [...]PN, jedynie południowo-zachodnia krawędź rynny polodowcowej Jeziora [...] wraz ze stokami tej rynny do linii brzegowej jeziora znajduje się w obszarze otuliny [...]PN, na obszarze planowanej inwestycji.

Organ I instancji podniósł również, że opiniowany obszar działki ewidencyjnej [...] jest przedmiotem percepcji krajobrazowej w panoramach obserwacyjnych wzdłuż czarnego szlaku turystycznego, biegnącego po północno-wschodniej skarpie rynny Jeziora [...], bardzo popularnego wśród turystów pieszych i rowerowych. Obszar przedmiotowej działki widoczny jest z punktów obserwacyjnych przez szpaler drzew rosnących na przedmiotowej działce wzdłuż linii brzegowej. Szczegółowa analiza wysokościowa osi obserwacyjnych została wykonana w oparciu o numeryczny model pokrycia terenu wykonany techniką skaningu laserowego w 2019 roku. Pozwoliła ona na symulację widoczności przedmiotowej inwestycji w krajobrazie rolniczym percepowanym z czarnego szlaku turystycznego [...]. Budynki o deklarowanych we wniosku parametrach będą widoczne z powyższych punktów obserwacyjnych wzdłuż czarnego szlaku turystycznego przez szpaler drzew nadbrzeżnych, a ich dachy nie będą wystawały powyżej koron drzew. Zestawiając tę analizę z widokiem na przedmiotową działkę ewidencyjną z czarnego szlaku turystycznego łatwo zauważyć, że budynki te będą jednak widoczne w przestrzeniach między drzewami, zwłaszcza w okresie gdy drzewa pozbawione będą ulistnienia. Powyższa analiza, zdaniem organu, pozwala dowieść, że wybudowanie budynków wymienionych we wniosku o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu spowoduje powstanie dysonansu w rolniczym krajobrazie percepowanym głównie z panoram widokowych na [...]PN, zlokalizowanych wzdłuż drogi wojewódzkiej [...] w miejscowości [...], a w mniejszym stopniu również z terenu Parku (czarny szlak turystyczny [...]). Jak zauważa dr L. K. w swojej opinii, w osiach obserwacyjnych wschód-zachód planowa zabudowa będzie tworzyć widoczny element na przejściu z naturalnego krajobrazu rynny polodowcowej do obszaru rolniczego zamkniętego linią horyzontu.

Na skutek rozpoznania zażalenia T. S. od ww. postanowienia, zaskarżonym postanowieniem z 20 grudnia 2022 r. Minister Klimatu i Środowiska utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W jego uzasadnieniu wskazał, że w toku prowadzonego postępowania, po rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego, stwierdził, że wniesione zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Minister potwierdził, że przedmiotowa działka znajduje się w kompleksie agrocenoz, pośród terenów niezurbanizowanych, o charakterze rolniczym, otwartych lub półotwartych z uwagi na pojedyncze zabudowania występujące na zachód od przedmiotowej nieruchomości. Minister wskazał, że nie bez znaczenia jest umiejscowienie przedmiotowej działki wśród tych agrocenoz względem innych typów gruntu - Jeziora [...], gruntów zalesionych albo pokrytych drzewami. Podniósł, że najbliższa zabudowa (od środka geometrycznego działki, pozostającej w obrysie nieprzekraczalnej linii zabudowy i linii rozgraniczających) znajduje się około 600 m w kierunku północnym (zabudowa miejscowości [...]) i około 800 m w kierunku południowym i południowo-wschodnim (stara zabudowa zagrodowa oraz centrum hotelowe). Wzdłuż ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] łączącej [...] (w gminie S.), poza obiektami kubaturowymi na dz. ewid. nr [...], po wschodniej stronie drogi brak jest zabudowy, podobnie po zachodniej, pomijając cmentarz. W ciągu tej drogi mowa więc o pasie blisko 1,5 km otwartej przestrzeni, skąpo poprzecinanej pojedynczymi drzewami, czyżniami lub niewielkimi skupiskami drzew w przestrzeni częściowo otwartej na Jezioro [...], obszar Parku. Istniejący płat wolnej przestrzeni pełni funkcję obszarów podstawowej produkcji w rolnictwie, użytki zielone (łąki) lub tereny trawiaste, jak również mozaikowato umiejscowione rośliny krzewiaste i drzewiaste. Powyższe spostrzeżenia okazały się kluczowe dla oceny dopuszczalności ocenianej inwestycji w analizowanym obszarze.

Minister wskazał, że korzystając z materiału dowodowego zgromadzonego przez Dyrektora Parku ustalił, że obszar ekotonu jest wykorzystywany przez gatunki stale bytujące na obszarze Parku, jak również gatunki awifauny migrującej. Obserwacje organu I instancji dotyczące siedlisk ptaków organ II instancji uznał za szczegółowe, zaś ich analizę przyczynowo skutkową za prawidłową. Wskazał, że wyłączenie fragmentu siedlisk rolniczych z jakiegokolwiek użytkowania rolniczego i jego przekształcenie przez posadowienie obiektów kubaturowych doprowadzi do zniszczenia fragmentu przestrzeni biologicznie czynnej, a więc jest skutkiem dużo gorszym aniżeli użytkowanie rolnicze. Grunty nieprzekształcone, w tym agrocenozy, stanowią strefę ekotonową, rozdzielającą siedliska przekształcone i chronione oraz buforującą drastycznie różne czynniki presji na siedliska przyrodnicze, a zatem stanowią swoistą barierę ochronną dla samego Parku - a to jest podstawową funkcją otuliny. W dużej mierze siedliska te buforują wpływ działalności człowieka na obszar parku narodowego, pozwalają na wykształcenie także siedlisk przejściowych. Dopuszczając gruntowne przekształcenie strefy ekotonowej, otuliny Parku, dochodzi stopniowo do przesuwania się tej strefy w głąb tego Parku, a więc powodowanie presji powodującej deprecjację zasobów przyrody jego samego.

Minister Klimatu i Środowiska wskazał następnie, że powyższe spostrzeżenia z analizy istniejących kierunków presji antropogenicznych łączą się w tej sprawie z kwestią zachowania walorów krajobrazowych. Realizacja planowanej inwestycji doprowadzi do uszczerbku cech krajobrazu Parku w osi południowo-zachodniej (z północnego-wschodu) i ewentualnie w osi zachodniej (ze wschodu), postrzeganego z przeciwległego brzegu Jeziora [...], gdzie znajduje się szlak pieszy, a tym samym punkty obserwacji panoramy rynny jeziornej. Minister wskazał, że podziela stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym posadowienie zabudowy na omawianej działce zaburzy walory krajobrazowe w ww. osiach, bądź spotęguje naruszające oddziaływanie obiektów istniejących na te walory. Ochrona walorów krajobrazowych Parku siłą rzeczy łączy się z otuliną, która w określonych okolicznościach wpływa na charakterystyczny obraz Parku, podlegający ochronie prawnej. Ochrona ta polegać ma na zachowaniu cech charakterystycznych danego krajobrazu.

Ponadto, zdaniem Ministra, analiza numeryczna terenu pozwala potwierdzić tezę, że obserwator znajdujący się na wschodnim brzegu Jeziora [...] (a więc w Parku), w wyniku obserwacji rynny tego jeziora z czarnego szlaku turystycznego, może dostrzec zarysy obiektów na wspominanej dz. ewid. [...], a poza nimi pustą przestrzeń, a w określonych porach roku i dnia, także DW [...]. Przyjmując, że zabudowa o maksymalnej projektowanej wysokości 10,5 m (do trzech kondygnacji nadziemnych) pojawi się w sąsiedztwie parterowych obiektów na dz. ewid. [...], nie pozostawia żadnej wątpliwości, że nowa zabudowa będzie łatwa do zauważenia z wyniesionego traktu szlaku pieszego na wschodnim brzegu jeziora. Nie budzi żadnych wątpliwości, że pojawienie się nowego i co ważniejsze wysokiego obiektu kubaturowego w podobnej odległości co obiekty istniejące na działce sąsiedniej, wpłynie na postrzeganie krajobrazu Parku i będzie to wpływ negatywny. Minister dopatrzył się degradującego wpływu na ukształtowane wartości krajobrazy rynny Jeziora [...]. Podkreślił, że nie każda nowa zabudowa realizowana w otulinie lub Parku, wprowadzi dysonans krajobrazowy (we wszystkich jego ustawowych aspektach). Przykładem tego jest np. lokalizacja pobliskiego ośrodka hotelowego, który z uwagi na osłonięcie roślinnością naturalnie występującą na odcinku około 100 m od linii brzegu jeziora, nie powoduje negatywnego oddziaływania na postrzeganie Parku. Prawdą jest, że odcinkowo brzegi tego jeziora już zostały przekształcone i w określonych miejscach funkcjonująca infrastruktura może oddziaływać ujemnie na walory estetyczne (rozpraszające, np. zabudowa istniejąca). Tym bardziej, zdaniem organu, zachowanie otwartego pola ekspozycji jest istotne, bowiem taki układ pozwala na kompletnie inny, prawidłowy, odbiór przestrzeni środowiska naturalnego, a ukształtowany jej charakter stanowi przedmiot ochrony prawnej.

Konkludując Minister stwierdził, że skoro realizacja projektu uzgadnianej decyzji naruszy szereg uwarunkowań przyrodniczych w [...]PN, to jego ustalenia stoją w sprzeczności z art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, bowiem przekreślają cel art. 8 ust. 1 tej ustawy. Ocena przyrodnicza rzutuje zatem na wyczerpanie przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i stanowi podstawę do odmowy uzgodnienia.

Skargę na opisane postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 20 grudnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. S., zaskarżając je w całości i podnosząc zarzuty wydania tego postanowienia z naruszeniem:

1/ art. 53 ust. 4 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuzgodnienie zaplanowanej przez skarżącego inwestycji pomimo, że nie narusza ona chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2/ art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k p a. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez odmienne potraktowanie skarżącego oraz właścicieli nieruchomości położonych w bezpośredniej bliskości nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie - [...], co do których organy wyraziły zgodę na zabudowę nieruchomości zabudową mieszkaniową, zaś w przypadku nieruchomości skarżącego - odmówiły uzgodnienia zabudowy siedliskowej;

3/ art. 8 § 2 k.p.a., poprzez odmienne potraktowanie stanu faktycznego zgromadzonego w niniejszej sprawie przez organ II instancji w trakcie rozpoznawania zażalenia skarżącego zakończonego postanowieniem Ministra Klimatu i Środowiska z 30 marca 2021 r. (DOP-WPN.436.276.2019.DW) i zakończonego zaskarżonym postanowieniem z 20 grudnia 2022 r.;

4/ art. 7 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie i przyjęcie, że działka skarżącego znajduje się pośród terenów niezurbanizowanych, gdzie najbliższa zabudowa znajduje się 600 m w kierunku północnym i 800 metrów w kierunku południowym, podczas gdy w rzeczywistości dokładnie naprzeciwko działki skarżącego - po drugiej stronie drogi wojewódzkiej [...]znajduje się obszar podzielony na 19 działek budowlanych, na części których są już zaawansowane inwestycje budowlane, zaś w odległości kilkudziesięciu metrów w kierunku południowym Rada Miasta i Gminy S. uchwaliła bez sprzeciwu [...]PN plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działka nr [...] została podzielona na 33 działki z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową;

5/ art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanowiących stan faktyczny w niniejszej sprawie - tj. nie ustosunkowanie się do zarzutu skarżącego wyrażenia zgody przez organ I instancji na zabudowę mieszkaniową w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego - na działkach [...] i następnych oraz na rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] znajdujących się także w Otulinie [...]PN i jednoczesnej odmowy uzgodnienia zabudowy siedliskowej na działce skarżącego;

6/ naruszenie art. 124 § 1 k.p.a., poprzez nie wskazanie w zaskarżonym postanowieniu konkretnej podstawy prawnej stanowiącej przyczynę nieuzgodnienia przez organ planowanej inwestycji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, szczegółowo uzasadnione w skardze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i 145 a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: p.p.s.a., skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia uchylającego postanowienie Dyrektora [...]PN i uzgadniającego inwestycję obejmującą budowę gospodarstwa rolnego obejmującego budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek stodoły, studnię głębinową i zbiornik bezodpływowy na ścieki na działce o nr ewid. [...], obręb [...], przy ul. [...], gm. S.

Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, przy czym w wytycznych uzasadnienia wyroku wskazanie organowi II instancji obowiązku wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Ponadto, na podstawie art. 106 § 2 p.p.s.a. strona wniosła przeprowadzenie następujących dowodów z dokumentów: 1) wydruków z systemu informacji przestrzennej obejmujących działkę skarżącego i działki sąsiednie, na fakt podziału działek sąsiednich na działki budowlane i ich zabudowy zabudową mieszkaniową, uchwalenia w bezpośredniej bliskości działki skarżącego planów zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem nieruchomości sąsiadujących, położonych także w otulinie [...]PN, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz przebiegu linii drzew odgradzającej nieruchomość, na której ma być posadowiona inwestycja skarżącego od jeziora [...] i od [...]PN, 2) dokumentacji zdjęciowej, na fakt położenia działki skarżącego, położenia w jej bezpośredniej bliskości wysokiej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz drogi wojewódzkiej [...], nielegalnej zabudowy nad jeziorem [...] oraz widoku z czarnego szlaku turystycznego przebiegającego przez [...]PN w kierunku planowanej inwestycji skarżącego, 3) postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 30 marca 2021 r. (DOP- WPN.436.276.2019.DW) i poprzedzającego go postanowienia Dyrektora [...]PN z dnia [...] października 2019 r. nr [...], na okoliczność odmiennego potraktowania stanu faktycznego zgromadzonego w niniejszej sprawie przez organ II instancji w trakcie rozpoznawania zażalenia skarżącego zakończonego przedmiotowym postanowieniem i zakończonego zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 grudnia 2022 r., 4) wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2022 r. (VII SA/Wa 2409/21), na fakt długości trwania niniejszego postępowania i co się w tym wiąże, w razie uznania przez Sąd za zasadną niniejszej skargi, uzasadnienia zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i 145a § 1 p.p.s.a., 5) skargi na bezczynność organu do WSA z dnia 21 listopada 2022 r. "na fakt przyczyn odmiennego potraktowania stanu faktycznego zgromadzonego w niniejszej sprawie przez organ II instancji w trakcie rozpoznawania kolejnych zażaleń skarżącego na postanowienia Dyrektora [...]PN, a także na fakt zastosowania w niniejszej sprawie kryteriów nie merytorycznych, jako podstaw do wydania przez organ II instancji zaskarżonego postanowienia, 6) wniosku skarżącego z dnia 23 czerwca 2017 r. i jego zmiany z dnia 9 sierpnia 2019 r., na okoliczność długości trwania niniejszego postępowania i co się w tym wiąże, w razie uznania przez Sąd za zasadną niniejszej skargi, uzasadnienia zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i 145a § 1 p.p.s.a.

Ponadto, w trybie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a., skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska wniósł o jej oddalenie, ustosunkowując się do zarzutów skargi. Pismem z dnia 22 marca 2023 r. skarżący złożył replikę na odpowiedź na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na skutek rozpoznania zażalenia skarżącego na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...] maja 2022 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy, wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., w tzw. postępowaniu uzgodnieniowym, prowadzonym przez właściwe organy w trybie art. 106 k.p.a. W postępowaniu tym, organy orzekające w tej sprawie w ramach swojej właściwości rzeczowej uzgadniały przedłożony im projekt decyzji Burmistrza Gminy S. o warunkach zabudowy z uwagi na położenie działki inwestycyjnej w graniach otuliny [...] Parku Narodowego. Uzgodnienie to sprowadzać się miało do oceny, czy lokalizacja inwestycji obejmującej budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek stodoły, studnię głębinową i zbiornik bezodpływowy na ścieki na działce o nr ewid. [...], obręb [...], przy ul. [...], gm. S., położonej w otulinie [...]PN, a więc strefie ochronnej graniczącej z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody, stoi w sprzeczności z celem wyznaczenia otuliny – zabezpieczeniem [...]PN przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka.

Sąd przypomina, że postępowanie uzgodnieniowe prowadzone na podstawie art. 106 § 1 i 5 k.p.a., chociaż ma charakter wyłącznie pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ, jest postępowaniem autonomicznym w stosunku do tzw. postępowania głównego (tu: postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy) i obowiązują w nim w związku z tym wszystkie prawa i obowiązki wynikające z przepisów procesowych, w tym ustanowione w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Na organie współdziałającym ciąży zatem obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego objętego współdziałaniem oraz do załatwienia sprawy – w zakresie swojej właściwości – w oparciu o zebrany materiał dowodowy, wszechstronnie następnie rozpatrzony (art. 80 k.p.a.). Obowiązywania powyższych reguł procesowych organ rozpoznający zażalenie nie kwestionuje, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Zauważyć także trzeba, że choć tryb uzgodnieniowy ma zastosowanie do oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę poprzez organ zasadniczo wyspecjalizowany w problematyce wymagającej szczególnej wiedzy, to organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 106 § 4 k.p.a.). W piśmiennictwie trafnie przyjmuje się, że dyspozycja art. 106 § 4 k.p.a. nie może być rozumiana jako zwalniająca organ współdziałający od powyższego zobowiązania lub obejmująca go dyskrecjonalnym uznaniem organu, ponieważ organ współdziałający ma zawsze obowiązek wyjaśnić wszystkie okoliczności konieczne dla wykonania przysługujących mu kompetencji (por. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 755). Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obarczone jest wszystkimi wymogami, jakie z prowadzeniem takiego postępowania łączą przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Na organie współdziałającym ciąży wreszcie wynikający z art. 124 § 2 oraz art. 125 § 3 k.p.a. obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego rozstrzygnięcia. Nadanie uzgodnieniu formy postanowienia zwierającego uzasadnienie faktyczne i prawne na które inwestorowi przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, powoduje, iż ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne oraz przez sąd administracyjny dokonujący kontroli legalności decyzji wydanej przez organ główny na skutek skargi inwestora (zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., II OSK 1306/20, LEX nr 3537361), lecz w odrębnym postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 106 k.p.a. Sąd za zasadne uznaje zatem podkreślić, że skuteczność i prawidłowość tej weryfikacji wymaga skonfrontowania przez Sąd uzasadnienia faktycznego i prawnego wynikającego z zaskarżonego postanowienia z materiałem dowodowym, na podstawie którego postanowienie to zostało wydane. Nie tylko zatem z perspektywy obowiązującego organ centralny wymogu zagwarantowania stronie prawa do dobrej administracji, ale także z perspektywy prawa jednostki do skutecznej kontroli sądowej (art. 48 ust. 1 Konstytucji), konieczne jest, aby ustalenia przyjęte za podstawę faktyczną kontrolowanego aktu administracyjnego odpowiadały faktom (okolicznościom) wynikającym z akt postępowania administracyjnego, odzwierciedlającym przebieg postępowania i obejmującym wykorzystane przez organ środki dowodowe. Z poszczególnymi źródłami dowodowymi, co do zasady, samodzielnie powinien zetknąć się nie tylko organ prowadzący postępowanie, ale także strona oraz sąd administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził brak możliwości zweryfikowania poprawności stanowiska zajętego przez organy uzgadniające przedstawiony im projekt decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na to, że akta sprawy nie obejmują żadnego materiału źródłowego, na podstawie którego Minister Klimatu i Środowiska, wydał zaskarżone rozstrzygnięcie i sformułował zawartą w nim ocenę prawną. Zauważyć trzeba, że uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że ustaleń w nim przyjętych dokonał "korzystając z materiału dowodowego zgromadzonego przez Dyrektora Parku" i w toku prowadzonego postępowania, po rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego, stwierdził, że wniesione zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Powyższe wskazanie nakazuje przyjąć, że organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające w trybie art. 106 § 4 k.p.a., czego jednakże akta sprawy nie potwierdzają. Sąd stwierdza, że przedstawione mu ze skargą akta postępowania administracyjnego dowodzą, że organy odstąpiły od udokumentowania czynności wyjaśniających prowadzących do podjętych przez te organy rozstrzygnięć. Analiza zaskarżonego postanowienia wskazuje, że w jego treści organ nawiązuje do: 1) obserwacji organu I instancji dotyczących siedlisk ptaków wraz z ich analizą przyczynowo - skutkową (którą Minister uznał za prawidłową); 2) opinii specjalisty w dziedzinie nauk o Ziemi w zakresie geografii dr L. K., 3) szczegółowej analizy wysokościowej osi obserwacyjnych wykonanej w 2019 r. w oparciu o numeryczny model pokrycia terenu wykonany techniką skaningu laserowego. Organ I instancji wskazał z kolei, że podjął rozstrzygnięcie w oparciu o materiały własne, opinie eksperckie oraz dostarczone przez Urząd Gminy S. Żadnego z tych materiałów i opracowań akta sprawy nie obejmują. Trudność, a w zasadzie brak możliwości dokonania przez Sąd oceny, czy organ zasadnie przyjął, że realizacja planowanej inwestycji doprowadzi do uszczerbku cech krajobrazu Parku w osi południowo-zachodniej (z północnego-wschodu) i ewentualnie w osi zachodniej wynika z faktu, że akta sprawy nie obejmują też żadnego materiału zdjęciowego, poza materiałem załączonym przez skarżącego do skargi, w nawiązaniu do którego skarżący sformułował w tej sprawie wnioski polemiczne w stosunku do wniosków organów. Materiał dowodowy pozyskany przez sąd administracyjny nie służy jednak ustalaniu stanu faktycznego sprawy, lecz weryfikacji kompletności materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy oraz prawidłowości opartych na nich ustaleń organu administracji publicznej w zakresie stanu faktycznego. Brak materiału dowodowego, w odniesieniu do którego organy ustaliły fakty relewantne w sprawie prowadzi do niemożności merytorycznego odniesienia się przez Sąd do zarzutów skargi. Kluczowe w tej sprawie kwestie dotyczące siedlisk awifauny oraz łączności przyrodniczej otuliny z Parkiem oraz właściwości cech krajobrazowych [...] Parku Narodowego w odniesieniu do których organ wyprowadził wniosek o niemożności uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na jej sprzeczność z celami ochrony Parku określonymi w art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, nie mają odzwierciedlenia w aktach sprawy. Skarżący w skardze zasadnie stąd podnosi, że na okoliczność wpływu planowanej inwestycji na awifaunę organ nie przedstawił żadnego dowodu, aczkolwiek w wydanym przez siebie na wcześniejszym etapie postępowania postanowieniu kasacyjnym z 30 marca 2021 r. (dotyczącym uzgodnienia poprzedniego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tożsamej inwestycji położonej na tej samej działce, tylko oznaczonej wówczas innym numerem ewidencyjnym), zarzucił organowi I instancji nieprzedstawienie spójnego i wiarygodnego materiału dowodowego, na podstawie którego możliwa byłaby odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz niewłaściwe udokumentowanie zespołu siedlisk na działce inwestycyjnej (s. 9 postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z 30 marca 2021 r. DOP-WPN.436.276.2019.DW, k. 22 akt sądowych). To, że, jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, postanowienie z 30 marca 2021 r. bazuje na analizie materiału dowodowego przygotowanego w konkretnej sprawie, nie może mieć zdaniem Sądu znaczenia decydującego, skoro dotyczyło ono w zasadzie tożsamej inwestycji, uzgadnianej obecnie ponownie w odstępie czasowym nieodległym od wydania postanowienia z 30 marca 2021 r., przy czym uwagi Ministra miały charakter czysto formalny, sprowadzający się do wytknięcia organowi I instancji uchybień o charakterze proceduralnym. Sąd nie kwestionuje przy tym wskazania przez Ministra w odpowiedzi na skargę, że pracownicy organu go obsługującego posiadają niezbędne wykształcenie i przygotowanie zawodowe, jednak stwierdza, że wiadomościom zawartym w opinii dr L. K., szeroko cytowanej w uzasadnieniu postanowienia pierwszoinstancyjnego oraz wiedzy o awifaunie [...]PN nie sposób przypisać cech faktów powszechnie znanych, które nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Jeśliby zaś przyjąć, że przedmiotowe informacje dotyczą faktów znanych organom z urzędu, to wskazać trzeba, że wzięcie ich za podstawę ocen prawnych formułowanych w rozstrzygnięciach organów ochrony środowiska wiązało się z koniecznością podania ich do wiadomości strony (art. 77 § 4 zd. 2 k.p.a.). Sąd za zasadne uznaje wskazać, że w orzecznictwie sądowym trafnie przyjmuje się, że wykonanie przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 77 § 4 zd. 2 k.p.a., powinno nastąpić w takim terminie, aby strona przed wydaniem decyzji w ramach przysługującego jej uprawnienia do wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach oraz zgłoszonych żądaniach (art. 10 § 1 k.p.a.) mogła także ustosunkować się do faktów znanych organowi z urzędu (wyrok NSA z 11 maja 1993 r., V SA 2360–2364/92, publ. ONSA 1994, Nr 2, poz. 82). Warunek ten w tej sprawie nie został spełniony, a uprawnienie skarżącego wynikające ze skierowanego do niego zawiadomienia organu z 26 października 2022 r. o prawie do zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego miało charakter pozorny, z racji tego, że akta sprawy żadnego materiału dowodowego nie zawierały. W tych warunkach skarżący nie mógł podjąć skutecznej merytorycznej polemiki ze stanowiskiem organu na etapie administracyjnoprawnym, gdyż o faktach, które zdaniem organu miały relewantne znaczenie w tej sprawie, dowiedział się dopiero z treści objętych skargą rozstrzygnięć. Uzasadnia to zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uprawnienie gwarancyjne strony postępowania administracyjnego wynikające z art. 10 k.p.a. powinno mieć charakter realny, a nie pozorny, sprowadzający się do umożliwienia stronie zapoznania się z aktami sprawy zawierającymi jedynie znane już stronie pisma procesowe. O ile organ I instancji w wyznaczonym mu dwutygodniowym terminie na załatwienie sprawy (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) nie zdołał z obowiązku tego się wywiązać, to obowiązek ten obciążał organ rozpoznający zażalenie. Na gruncie tej sprawy jednakże również organ centralny obowiązkowi temu uchybił. Wadliwość procedowania przez ten organ w trakcie prawie 6 miesięcznego postępowania zażaleniowego w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, miała ten skutek, że merytoryczna polemika skarżącego z organami przeniesiona została w całości na etap postępowania sądowego, co uwidacznia się w treści skargi, odpowiedzi na nią oraz repliki skarżącego na odpowiedź na skargę. W odpowiedzi na skargę organ zauważył, że zarzucane mu nieokreślone "doświadczenie" jest wyrazem wyspecjalizowania organu, zaś trudno zarzucać organom ochrony przyrody niewiedzę w zakresie zasobów przyrody WPN, tym bardziej gdy z analizy postanowienia [...]PN wynika, że organ I instancji dokonał spostrzeżeń monitoringowych i dane te skrupulatnie udokumentował. Rzecz w tym, że wiedza ta nie została ujawniona w postępowaniu administracyjnymi zgodnie z cytowanymi przez organ regułami kodeksowymi, uniemożliwiając skarżącemu skuteczną ochronę swoich praw w postępowaniu uzgodnieniowym, a sądowi kontrolę legalności działań organów.

Zaważywszy, że zarzuty skargi obejmują także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w związku z przyjęciem przez organy, że działka skarżącego znajduje się pośród terenów niezurbanizowanych, w odniesieniu do którego organ centralny w odpowiedzi na skargę przyznał, że "zaktualizować należałoby ustalenia krajobrazowe w spornym postanowieniu, w ten sposób, że najbliższa zabudowa znajduje się po południowej stronie drogi wojewódzkiej nr [...] i strefa presji antropogenicznej kończy się w pasie tej drogi" i "zabudowa po drugiej stronie drogi wojewódzkiej (niż działka skarżącego) również może mieć degradujący wpływ na krajobraz misy jeziornej z kierunku północnego w sezonie jesienno-zimowym", to od obowiązku zgromadzenia przez organy ochrony środowiska aktualnego materiału dowodowego obrazującego sporną kwestię chronionych walorów krajobrazowych [...]PN nie zwalnia wskazanie przez Ministra, że orzekał w odniesieniu do dokumentacji postępowania głównego, która na przestrzeni lat była modyfikowana. Jeśli zasadność podjętego rozstrzygnięcia organ uzasadnia zagrożeniem zakłócenia walorów krajobrazowych Parku, to niewątpliwie wymaga to odniesienia się do aktualnych w dacie rozstrzygnięcia elementów uwarunkowań krajobrazowych.

Z powołanych względów Sąd za zasadne uznał uchylić zaskarżone postanowienie jako wydane z naruszeniem mających wpływ na wynik sprawy przepisów procesowych – art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 i ust. 5 u.p.z.p. Organ zobowiązany będzie udokumentować okoliczności, które determinowały kierunek rozstrzygnięcia i umożliwić skarżącemu zapoznanie się z materiałem dowodowym, w oparciu o który organ przyjął ocenę prawną, w celu umożliwienia stronie ewentualnego przedstawienia w postępowaniu administracyjnym kontrdowodów.

W stwierdzonych okolicznościach tej sprawy brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., gdyż nie stanowi ona przypadku, o którym mowa w dyspozycji ww. przepisu, a więc przypadku o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono, jak w punkcie V sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego - radcy prawnego, ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 256 ze zm.) w wysokości 480 zł wraz z kosztem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).

Z uwagi na zgłoszony Sądowi wniosek skarżącego o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i brak żądania organu przeprowadzenia rozprawy, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 120 w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.