Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4180/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 127 ust. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Wód Polskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1364/19 w sprawie ze skarg M.Ł. i Starosty Powiatu W. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 15 kwietnia 2019 r., nr 85/2019/KUZ w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. postanawia sprostować wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1364/19 w ten sposób, że w miejsce słów "Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie" wpisuje słowa "Prezesa Wód Polskich", II. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; III. zasądza solidarnie od M.Ł. i Starosty Powiatu W. na rzecz Prezesa Wód Polskich kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 1364/19 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2020 r. sprawy ze skarg M.L. (dalej: skarżący) i Starosty Powiatu W. (dalej: Starosta) na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Prezes Wód Polskich) z 15 kwietnia 2019 r., nr 85/2019/KUZ w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądził od Prezesa Wód Polskich na rzecz skarżącego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądził od Prezesa Wód Polskich na rzecz Starosty kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że pismem z 3 października 2014 r. H.L. i skarżący, złożyli do Wojewody Dolnośląskiego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty nr 178/2005 z 25 lipca 2005 r., powołując się na wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący podnieśli, że ww. decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż obowiązujący w dacie jej wydania miejscowy plan zagospodarowania wsi J. nie przewidywał na działce nr [...] realizacji celu publicznego w postaci wykonania nowego koryta rzeki D. Powyższy wniosek skarżących Wojewoda Dolnośląski, w trybie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał do rozpatrzenia Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarski Wodnej we Wrocławiu.

Decyzją z 24 marca 2015 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku skarżących, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarski Wodnej we Wrocławiu: 1) stwierdził nieważność decyzji Starosty z 25 lipca 2005 r., w części dotyczącej udzielenia D. Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. pozwolenia wodnoprawnego na regulację koryta rzeki D. na odcinku km 15+226-M6+363 dla potrzeb regulacji stosunków wodnych w dolinie oraz ochrony przed powodzią m. J. (pkt I ppkt 2 lit. a pozwolenia), 2) w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważność ww. decyzji Starosty.

D. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. oraz Starosta wnieśli do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej odwołania od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarski Wodnej we Wrocławiu z 24 marca 2015 r.

Decyzją z 8 lipca 2015 r., znak: BAP-po.026.249.2015.MŁ, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarski Wodnej we Wrocławiu z 24 marca 2015 r. w całości i nie stwierdził nieważności przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego.

Wyrokiem z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2817/15, WSA w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez skarżących, uchylił decyzję Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z 8 lipca 2015 r. Sąd uznał, że organ odwoławczy: nie rozpatrzył sprawy ponownie, ograniczając się wyłącznie do skontrolowania rozstrzygnięcia organu I instancji; nie ustalił stanu faktycznego sprawy, ani też nie wskazał dowodów, na podstawie których kluczowe dla sprawy ustalenia zostały poczynione.

Decyzją z 8 lipca 2016 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej rozpatrzył ponownie odwołania D. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. oraz Starosty od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarski Wodnej we Wrocławiu z 24 marca 2015 r., uchylając tę decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Pismem z 12 sierpnia 2016 r. H.L. i skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do WSA w Warszawie skargę na ww. decyzję Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z 8 lipca 2016 r.

Wyrokiem WSA w Warszawie z 30 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2338/16, uchylono zaskarżoną decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z 8 lipca 2016 r. Sąd stanął na stanowisku, że zasadnicze znaczenie w sprawie miała konieczność rozstrzygnięcia, czy kwestionowane pozwolenie wodnoprawne zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. kwalifikowaną wadą prawną, wymienioną w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na rażącym naruszeniu art.125 pkt 2 Prawa wodnego, w myśl którego to przepisu pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżoną obecnie decyzją z 15 kwietnia 2019 r. Prezes Wód Polskich ponownie rozpatrzył odwołania D. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. oraz Starosty Powiatu W. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z 24 marca 2015 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Skargi na ww. decyzję Prezesa Wód Polskich z 15 kwietnia 2019 r. wnieśli skarżący oraz Starosta.

W odpowiedzi na wniesione skargi Prezes Wód Polskich wniósł o ich oddalenie, podtrzymując wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 6 czerwca 2019 r. skarżący podtrzymał złożoną przez siebie skargę oraz zgłoszone w niej zarzuty oraz wniósł o przeprowadzenie wskazanych dowodów.

Pismem z 16 grudnia 2019 r. skarżący wniósł o odrzucenie skargi Starosty Powiatu W., ewentualnie o jej oddalenie, powołując się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, wskazując, że Starosta nie miał legitymacji do zaskarżenia decyzji administracyjnej organu nadzoru, którą organ nadzoru unieważnił decyzję Starosty Powiatu W. z 25 lipca 2005 r.

Przy piśmie z 6 marca 2020 r. skarżący przedstawił kopię fragmentu wyroku Sądu Okręgowego we Wrocławiu XII Wydziału Cywilnego z 9 grudnia 2019 r., sygn. akt XII C 541/18, oddalającego jego powództwo o zapłatę przez Skarb Państwa – Marszałka Województwa Dolnośląskiego odszkodowania tytułem naprawienia szkody wyrządzonej na jego nieruchomości oraz kwoty z tytułu bezumownego korzystania z niej, w związku z realizacją zadania inwestycyjnego – regulacja rzeki D. Skarżący wskazał syntetycznie motywy powołanego wyżej orzeczenia sądu powszechnego oraz wyjaśnił, że od lat domaga się stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego z 25 lipca 2005 r., aby móc następnie wzruszyć wydane na jego podstawie pozwolenie budowlane, a w końcu wystąpić z roszczeniem o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną za niezgodne z prawem działanie przy wykonywaniu władzy publicznej zgodnie z art. 417 § 1 k.c.

Sąd I instancji, stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skargi podlegały uwzględnieniu, ponieważ działając z urzędu, stwierdził, że w odniesieniu do zaskarżonej decyzji Prezesa Wód Polskich z 15 kwietnia 2019 r., nr 85/2019/KUZ, zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie jej nieważności w całości. Według Sądu I instancji, jak wynika z akt postępowania oraz z zaskarżonej decyzji, w poczet stron postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy, a w konsekwencji także do kręgu adresatów jego rozstrzygnięcia zaliczono K.S. Tymczasem Sądowi przedłożony został akt zgonu, z którego wynika, że K.S. zmarł 22 marca 2016 r. Biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja Prezesa Wód Polskich została wydana 15 kwietnia 2019 r., oznacza to, że postępowanie przed tym organem było prowadzone wobec osoby zmarłej, do której również skierowano wydaną w sprawie decyzję. Sąd I instancji akceptuje i przyjmuje za własny dominujący w orzecznictwie pogląd, iż skierowanie decyzji do podmiotu zmarłego w trakcie postępowania administracyjnego stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i determinuje stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2008 r., I OSK 952/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., II OSK 406/08, ONSAiWSA 2010/5/90; czy wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., I OSK 688/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona decyzja Prezesa Wód Polskich z 15 kwietnia 2019 r., poza wskazaną wyżej wadliwością, obarczona jest jeszcze jedną wadą prawną o kwalifikowanym charakterze, na którą słusznie zwrócił uwagę skarżący w piśmie procesowym z 16 grudnia 2019 r., związaną z niedopuszczalnym połączeniem przez Starostę w kwestionowanym postępowaniu ról procesowych: organu wydającego decyzję i strony postępowania nadzorczego, w którym ta decyzja jest kontrolowana.

W skardze kasacyjnej Prezes Wód Polskich, reprezentowany przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 i 2, art. 174, 176, 177 § 1 p.p.s.a. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa PGWWP z tytułu rażącego naruszenia prawa polegającego na niewłaściwym uznaniu Starosty za stronę postępowania, podczas gdy miał on taki status z tytułu władania powierzchnią ziemską w zasięgu oddziaływania inwestycji, i w zw. art. 28 k.p.a. przez zarzucenie Prezesowi naruszenia tego artykułu z uwagi na jego nieprawidłowe, w ocenie Sądu zastosowanie;

2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 127 ust. 7 pkt 5 i ust. 7 b ustawy Prawo wodne przez ich niezastosowanie co doprowadziło Sąd do błędnego przekonania, że Starosta nie posiada legitymacji strony, a jako organ orzekający w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego powinien podlegać wyłączeniu;

3. art. 141 § 4 przez pobieżne i niepełne uzasadnienie swojego stanowiska oraz poprzez brak odniesienia prezentowanego przez Sąd poglądu do ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, która stanowi meritum przedmiotowego postępowania, oraz naruszenie tegoż art. w zw. z art. 3 § 1 i art. 7 p.p.s.a. przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów materialnych mimo stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa PGWWP, co prowadzić może strony postępowania do kierowania dalszych skarg odnoszących się do pozostawionych bez rozpoznania zarzutów i dalszego przedłużania postępowania.

Na podstawie art. 176 w zw. z 185 § 1 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a., wniesiono o: 1) uchylenie ww. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych - wynagrodzenie za czynności radcy w postępowaniu przed sądem administracyjnym drugiej instancji, tj. za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed NSA w Warszawie, 3) rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna jest zasadna, lecz nie wszystkie przedstawione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na jednej podstawie kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt 3. petitum skargi kasacyjnej. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 ustawy może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Zaskarżony wyrok został zaopatrzony w uzasadnienie, które zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, z jego treści wystarczająco jednoznacznie wynika, z jakich przyczyn Sąd I instancji a quo uznał zaskarżoną decyzję za niezgodną z prawem.

Stwierdzić zatem należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do zasady zawiera wszystkie wymagane prawem elementy i pozwala na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, nawet jeśli stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest prawidłowe.

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zasługiwały na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Na początku należy wyjaśnić, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566, ze zm., dalej: p.w.). Zgodnie z art. 545 ust. 4 p.w. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, że "(...) przepisy te należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową (instancyjną) powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2015 r., II OW 54/15 i II OW 55/15). W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych - na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Akceptacja tej koncepcji ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu dotychczas właściwego w sprawie (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2015 r., II OW 101/15)" (zob. postanowienie NSA z 20.07.2018 r., II OW 14/18, LEX nr 2524201).

Zaskarżoną decyzją nr 85/2019/KUZ z 15 kwietnia 2019 r., znak: KUZ.424.59.2019.GS, Prezes Wód Polskich utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z 24 marca 2015 r., znak: ZW-7107-147/14, którą to decyzją ww. organ: 1. stwierdził nieważność decyzji Starosty z 25 lipca 2005 r., znak: SP/OŚ/6224-64/2004/2005 w części dotyczącej udzielenia D. Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. pozwolenia wodnoprawnego na regulację koryta rzeki D. na odcinku km 15+226-M6+363 dla potrzeb regulacji stosunków wodnych w dolinie oraz ochrony przed powodzią m. J. (pkt I. ppkt 2 lit. a, decyzji); 2. w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważność ww. decyzji Starosty.

Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z 15 kwietnia 2019 r., nr 85/2019/KUZ, Prezesa Wód Polskich, nie uwzględnił w żadnym stopniu przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) oraz przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.).

W piśmiennictwie wyrażono trafny pogląd, według którego art. 127 p.w. "(...) określa zamknięty katalog stron postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Stanowi on przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. i tym samym wyłącza możliwość stosowania zawartych w art. 28 k.p.a. norm kodeksowych w sprawach dotyczących wydania pozwolenia wodnoprawnego. Ratio legis przyjętego na gruncie ustawy Prawo wodne rozwiązania należy upatrywać w potrzebie jednoznacznego ustalenia kategorii podmiotów, których interesy objęte zostaną ochroną procesową w związku z udzieleniem pozwolenia wodnoprawnego, ze względu na wysoką sporność tych spraw oraz rozległy zakres skutków działalności objętej pozwoleniem. Analizowany przepis prawa należy odczytywać jako potwierdzający istnienie po stronie wskazanych w nim podmiotów interesu prawnego oraz wykluczający udział w postępowaniu innych podmiotów, niezależnie od posiadanego przez nich interesu prawnego. Poza wszelkimi wątpliwościami należy przyjąć, iż wskazanym w art. 127 ust. 7 u.p.w. podmiotom ustawodawca expressis verbis przyznał przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, przesądzając, że to ich interesu prawnego postępowanie będzie dotyczyć zawarta w art. 127 ust. 7 u.p.w. norma abstrakcyjna i generalna wymaga każdorazowej konkretyzacji i indywidualizacji w procesie jej stosowania. Należy w związku z tym przyjąć, iż organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia wodnoprawnego, zobowiązany jest na jej podstawie do wyznaczenia indywidualnie oznaczonego kręgu stron danego postępowania. Wyłącznie w tak zindywidualizowanym postępowaniu możliwe jest urzeczywistnienie gwarancji procesowych przyznanych stronie, w związku z ochroną jej interesu prawnego. jednocześnie należy podkreślić, iż wyznaczony na podstawie art. 127 ust. 7 u.p.w. krąg stron postępowania jest kategorią jednolitą, niepodlegającą wewnętrznemu zróżnicowaniu, co do posiadanych uprawnień w toku postępowania, chyba że przepis szczególny zróżnicowanie takie wprowadza. W każdym przypadku jednak zróżnicowanie to stanowi wyjątek od zasady równości stron w postępowaniu administracyjnym, w związku z czym przepis je wprowadzający podlegać musi ścisłej wykładni" (zob. M. Szalewska, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 2957/12, Przegląd Prawa Ochrony Środowiska 2015, nr 4, s. 123-124.

Do 2005 r. ustawodawca nie wprowadził szczególnych regulacji dotyczących stron postępowania. W tym okresie organ ustalał krąg stron postępowania na zasadzie ogólnej wynikającej z art. 28 k.p.a. W 2005 r. nastąpiła istotna zmiana art. 127. Na podstawie ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 1087 ze zm.), został dodany m.in. ust. 7 w art. 127 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Zmian treści art. 127 tej ustawy przez dodanie ust. 7 weszła w życie w dniu 30 lipca 2005 r. Ustawodawca wtedy zdefiniował, kto może być stroną postepowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, wymieniając enumeratywnie podmioty posiadające status strony.

Sąd I instancji nie uwzględnił w swojej ocenie treści art. 127 ust. 7 pkt 5 i art. 127 ust. 7b ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Ma rację skarżący kasacyjnie organ, że Sąd I instancji przez nieuwzględnienie szczególnych regulacji wynikających z przepisu art. 127 ust. 7 i 127 ust. 7b ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne doszedł do błędnych wniosków.

Sąd I instancji w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy błędnie przyjął, że art. 28 k.p.a. może stanowić samoistną podstawę ustalenia interesu prawnego, niezależną od właściwych przepisów prawa materialnego. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków; a także na tej samej zasadzie może żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Sąd I instancji wydając orzeczenie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 127 ust. 7 pkt 5 i ust. 7b ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne przez ich niezastosowanie co doprowadziło Sąd I instancji do błędnego przekonania, że Starosta nie posiada legitymacji strony, a jako organ orzekający w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego powinien podlegać wyłączeniu.

Wskazać należy, że treść art. 127 ust. 7b ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne została ustalona na podstawie ustawy z 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm.). Ustawa z 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia przepisów dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz. Urz. UE L 288 z 06.11.2007, str. 27) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/105/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie środowiskowych norm jakości w dziedzinie polityki wodnej, zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy Rady 82/176/EWG, 83/513/EWG, 84/156/EWG, 84/491/EWG i 86/280/EWG oraz zmieniającej dyrektywę 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 348 z 24.12.2008, str. 84).

Celem projektowanej ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw była w szczególności: 1) transpozycja do polskiego systemu prawnego postanowień dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, zwanej dalej "Dyrektywą Powodziową", 2) transpozycja do polskiego systemu prawa postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/105/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie środowiskowych norm jakości w dziedzinie polityki wodnej, zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy Rady 82/176/EWG, 83/513/EWG, 84/156/EWG, 84/491/EWG i 86/280/EWG oraz zmieniającej dyrektywę 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, 3) uzupełnienie transpozycji do polskiego systemu prawnego postanowień dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustalającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, zwanej dalej "Ramową Dyrektywą Wodną", 4) zweryfikowanie i poprawienie tych przepisów obowiązującej ustawy, które utrudniają prawidłowe stosowanie systemu gospodarowania wodami, w zakresie wprowadzanych zmian.

W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw druk nr 3425 (dostępny na stronie: https://orka.sejm.gov.pl/) wskazano, że "W związku z pojawiającymi się wątpliwościami co do legitymacji strony właścicieli urządzeń kanalizacyjnych w postępowaniach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe do urządzeń kanalizacyjnych, postanowiono doprecyzować to poprzez zmianę zamieszczoną w art. 127 ust. 7. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wprowadziła do ustawy - Prawo wodne szereg zmian, w tym również w zakresie organów właściwych w sprawach gospodarowania wodami. Zmiany dokonane ww. ustawą stworzyły bardzo skomplikowany charakter kompetencji organów administracji publicznej właściwych w sprawach gospodarowania wodami, które jednocześnie wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do wód i urządzeń wodnych stanowiących własność Skarbu Państwa. W rozumieniu ustawy organy te są zakładami. Na podstawie udzielonych im pozwoleń wodnoprawnych, pełniąc funkcje inwestorów w gospodarce wodnej wykonują urządzenia wodne i, również na podstawie pozwoleń wodnoprawnych, uzyskują uprawnienia do korzystania z wód. Takie skumulowanie kompetencji powoduje, że w wielu przypadkach organy te stały się właściwe do orzekania we własnych sprawach lub też stały się organami odwoławczymi od decyzji, o których wydanie wystąpiły, jako strona postępowania, a niejednokrotnie same wniosły odwołanie. Ta wyjątkowo skomplikowana sytuacja dotyczy dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej, jak również marszałków województw, przy czym o ile dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej administrują jedynie majątkiem Skarbu Państwa to marszałkowie, oprócz wykonywania uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa w stosunku do własności Skarbu Państwa, mogą być właścicielami urządzeń wodnych stanowiących własność samorządu terytorialnego. Odczytując wprost właściwość ww. organów do załatwiania spraw, w drodze decyzji administracyjnych, należy zwrócić uwagę, że mogą one same sobie udzielać pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych lub szczególne korzystanie z wód, ustalić na swoją rzecz wysokość partycypacji przez innych uprawnionych w kosztach utrzymania wód lub urządzeń wodnych będących w ich administracji, a także ustalić wysokość odszkodowania, które muszą wypłacić poszkodowanym z własnych środków. Jeżeli dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej pozwolenia wodnoprawnego udzielił starosta, to ten sam dyrektor jest organem właściwym do rozpatrzenia tego odwołania, które zdarza się, że wnosi sam dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej lub inna strona postępowania. Sytuacja taka podważa zasadę obiektywizmu i bezstronności tych organów, w związku z czym uznano za konieczne wprowadzenie przepisu o wyłączeniu organu. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, wyrok z dnia 5 czerwca 2007 r., NSA II OSK 879/06 - LEX nr 345956, wyrok VII SA/WA 276/06 - LEX nr 214075, wystarczy samo uprawdopodobnienie istnienia okoliczności, które mogą wywoływać wątpliwości co do bezstronności pracownika piastującego funkcję organu, aby wyłączyć ten organ z postępowania. W tej sytuacji do ustalenia jasnych reguł postępowania w sytuacjach mogących rodzić wątpliwości co do bezstronności organów działających na podstawie przepisów zmienianej ustawy celowe wydaje się przyjęcie szczególnych zasad wyłączania organów z prowadzenia postępowań administracyjnych. Generalne uporządkowanie kwestii właściwości rzeczowej organów w sprawach gospodarowania wodami będzie możliwe po przyjęciu strategii gospodarowania wodami 2030 z etapem 2015, jednakże wydaje się, że do tego czasu powinny zostać przyjęte rozwiązania zapewniające możliwość sprawnego i obiektywnego rozpatrywania spraw".

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie, że "W sytuacji zatem gdy nie budzi wątpliwości, że w sprawach o wydanie pozwolenia wodnoprawnego art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, stanowi przepis szczególny (lex specialis), wyłączający stosowanie normy ogólnej - art. 28 k.p.a., to nieuprawnione jest, niezastrzeżone przez ustawodawcę, rozszerzenie tego wyłączenia także na sprawy dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego" (zob. wyrok NSA z 11.06.2015 r., II OSK 2689/13, LEX nr 2089958).

W konsekwencji zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Wód Polskich z tytułu rażącego naruszenia prawa polegającego na niewłaściwym uznaniu Starosty za stronę postępowania, podczas gdy miał on taki status.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu tej skargi kasacyjnej, w granicach przez nią wyznaczonych, uchylił na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. ww. wyrok Sądu I instancji z powodu naruszenia wskazanych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej przepisów i w tym zakresie sprawy przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania i podkreślając, że Sąd ten będzie obowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym udzielił Sądowi I instancji wskazań co do dalszego postępowania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Z uwagi na to, że przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji była jedna – ta sama - decyzja, odpowiedzialność za koszty postępowania kasacyjnego, z mocy prawa, zgodnie z art. 207 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 202 p.p.s.a., ma charakter solidarny (por. wyrok NSA z 11.04.2022 r., III FSK 4993/21, LEX nr 3360485).

O sprostowaniu oczywistej omyłki w nazwie organu (art. 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 oraz art. 241 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a.