Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 528/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: *Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 17d, art. 9 ust. 1, art. 10, art. 11 ust. 1 i ust. 2, art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 824
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
article: art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1615
law: Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo własności przemysłowej
article: art. 146, art. 145 par. 1 pkt 1, art. 3 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3  ust. 1 pkt 21
journal: Dz.U. 2023 poz 1587
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis, Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.), Protokolant: Asystent sędziego Aleksander Kotarski po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w J. na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 2 sierpnia 2023 r. nr 49/2023 w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących przeciwdziałania marnowaniu żywności I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w całości; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarządzeniem pokontrolnym z dnia 2 sierpnia 2023 r. Nr 49/2023 skierowanym do prokurenta L. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w J. (dalej "strona skarżąca") Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 824; dalej "u.I.O.Ś.") oraz ustaleń kontroli przeprowadzonych w dniach od 6 grudnia 2022 r. do 23 stycznia 2023 r. w Markecie [...] przy ul. [...] we W. (protokół nr [...]) oraz w Markecie [...] przy ul. [...](1) we W. (protokół nr [...]) zarządził:

1. kwalifikować żywność, która została wprowadzona na rynek, a następnie wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej jako żywność zmarnowaną. Termin realizacji: na bieżąco;

2. prawidłowo obliczać opłatę za marnowanie żywności uwzględniając w całkowitej masie marnowanej żywności (będącej daną wyjściową do wyliczenia opłaty) wszystkie produkty żywnościowe kwalifikujące się jako zmarnowana żywność (tj. które zostały wprowadzone na rynek, a następnie wycofane z etapu dystrybucji i nieprzekazane organizacji pozarządowej). Termin realizacji: na bieżąco;

3. wnieść opłatę za zmarnowanie żywności w 2021 r. na rachunek bankowy organizacji pozarządowej, z którą sprzedawca żywności zawarł umowę dotyczącą nieodpłatnego przekazywania żywności. Termin realizacji: niezwłocznie;

4. skorygować sprawozdanie o marnowanej żywności za 2021 r. złożone do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej tj. dane dotyczące masy zmarnowanej żywności oraz wysokości opłaty za zmarnowaną żywność. Termin realizacji: niezwłocznie.

Ponadto organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia do dnia 31 października 2023 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odnosząc się do punktu 1, wskazał, że "marnowanie żywności" - zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1615; dalej "u.p.m.ż.") - nie następuje tylko wtedy, gdy w momencie wycofania żywności z dystrybucji spełnia ona wymogi prawa żywnościowego. Przepis ten odnosi się ogólnie do wycofania z etapu dystrybucji żywności, która spełniała wymogi prawa żywnościowego, ale nie wskazuje, aby w momencie wycofania żywności żywność ta miała spełniać wymogi prawa żywnościowego. Żywność ta mogła spełniać te wymogi wcześniej, a wycofanie następuje właśnie z powodu, iż żywność ta już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Na stanowisko takie wskazuje wyliczenie wskazane w art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. Według definicji marnowanie żywności następuje ze względu na przeznaczenie żywności do unieszkodliwiania jako odpady, to zaś będzie następowało, choć nie tylko, gdy upłynął termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości żywności, gdy jej posiadacz w takim przypadku pozbywa się tej żywności, gdyż nie spełnia ona już wymogów prawa żywnościowego. Na okoliczność, iż w momencie wycofania żywność nie musi spełniać wymogów prawa żywnościowego wskazuje także okoliczność, iż do marnowania żywności dochodzi w sytuacji, gdy wycofanie żywności następuje ze względu na wady opakowania. Uszkodzenie opakowania w sposób mogący wprowadzać klienta w błąd powoduje, że żywność nie spełnia już wymogów prawa żywnościowego, a jeżeli z tego powodu nastąpi wycofanie żywności z dystrybucji, to w ten sposób następuje także marnowanie żywności, jak wyraźnie wskazuje przepis u.p.m.ż. Sama więc wada opakowania może powodować, iż żywność nie spełnia już wymogów prawa żywnościowego i z tego powodu następuje jej wycofanie z dystrybucji, a w ten sposób następuje marnowanie żywności. Z definicji marnowania żywności wynika, iż wycofanie z dystrybucji może nastąpić ze względu na zbliżający się termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, a więc w zakresie, w którym żywność ta jeszcze spełnia wymogi prawa żywnościowego ale jak wynika z przepisów może to nastąpić również ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych. Wycofywanie żywności ze względu na wady wyglądu może nie mieć żadnego związku z terminem przydatności lub daty minimalnej trwałości a dochodzi do marnowania żywności. W u.p.m.ż. nie wskazano, że żywnością marnowaną jest wyłącznie żywność, która w trakcie wycofywania z etapu dystrybucji spełniała wymogi prawa żywnościowego. Główny Inspektor Ochrony Środowiska stoi na stanowisku, że żywność, która została wprowadzona na rynek, a następnie wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej, została zmarnowana (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia lipca 2022 r., IV SA/Wa 905/22). Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, organ wskazał, że zgodnie z informacją uzyskaną od przedstawicieli kontrolowanych podmiotów w 2021 r. ww. placówkach handlowych Market [...] nie było zmarnowanej żywności. Masa marnowanej żywności na podstawie sprawozdania o marnowanej żywności za 2021 r. dla sklepów na terenie województwa dolnośląskiego wynosi zero kg, zaś masa zaewidencjonowanych w rejestrze BDO wytworzonych odpadów o kodach: 16 03 80 - produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia dla Marketu [...] przy ul. [...](1) wynosi 42,6659 Mg, dla Marketu [...] przy ul. [...] - nie była w 2021 r. prowadzona ewidencja w BDO. Strona przy ustaleniu masy żywności zmarnowanej nie uwzględniła – zdaniem organu - ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego (kategoria III), masy bioodpadów oraz masy zwróconego czerstwego pieczywa i mącznych wyrobów cukierniczych. Masa zmarnowanej żywności tylko w Markecie [...] przy ul. [...](1) wynosiła co najmniej 42,6659 Mg. Masa zmarnowanej żywności została zatem wyliczona nieprawidłowo, bowiem nie uwzględnia faktycznie zmarnowanej żywności, co stoi w sprzeczności z art. 2 pkt 1 u.p.m.ż.

Odnośnie punktu 2 organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 5 u.p.m.ż., sprzedawca żywności jest obowiązany do ponoszenia opłaty za marnowanie żywności, zwanej dalej "opłatą". Opłatę oblicza się jako iloczyn stawki opłaty i masy marnowanej żywności. Podstawę obliczenia opłaty stanowi 90% masy marnowanej żywności w kilogramach. Zgodnie z uzyskaną informacją w 2021 r. nie była wyliczana opłata. Ponadto, wyliczona dla sklepów na terenie województwa dolnośląskiego masa marnowanej żywności wynosi 0 kg, zaś wysokość opłaty za marnowanie żywności - 0 złotych. Natomiast z szacunkowych wyliczeń organu wynika, że tylko w Markecie [...] przy ul. [...](1) masa zmarnowanej żywności wynosiła co najmniej 42,6659 Mg (w wyliczeniu nie uwzględniono masy ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego przekazanych do utylizacji oraz zwróconego dostawcom czerstwego pieczywa i mącznych wyrobów cukierniczych). Należało zatem, w ocenie organu, kierując się wytycznymi zawartymi w art. 5 ust. 2-3 u.p.m.ż., wyliczyć opłatę za marnowanie żywności, uwzględniając rzeczywistą masę żywności zmarnowanej/wycofanej ze sprzedaży w kontrolowanej placówce w 2021 r. Opłata za 2021 r. dla Marketu [...] przy ul. [...](1) wyliczona według wzoru: "90% x A x 0,1 zł = B", gdzie: A - oznacza masę marnowanej żywności [kg] (przyjęto masę 42665,9 kg), a B - oznacza wysokość opłaty za marnowanie żywności [zł], wynosi co najmniej: 3 839,93 zł. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 4 u.p.m.ż, opłatę pomniejsza się o koszty poniesione przez sprzedawcę żywności na prowadzone kampanie edukacyjno-informacyjne, o których mowa w art. 4 u.p.m.ż., a zgodnie z ust. 5 art. 5 u.p.m.ż., opłatę pomniejsza się o poniesione przez sprzedawcę żywności koszty wykonania umowy, o nieodpłatnym przekazywaniu żywności do OPP, w szczególności koszty transportu i dystrybucji żywności. Jak wynika ze złożonego sprawozdania, koszty poniesione na kampanie edukacyjno-informacyjne wynosiły 50098,26 zł, natomiast koszty wykonania umowy - 0 zł. Opłatę za marnowanie żywności można pomniejszyć o koszty kampanii edukacyjnej, z tym że maksymalnie może to być kwota odpowiadająca 20% środków pochodzących z opłaty. W związku z powyższym należna opłata po pomniejszeniu o max. 20 % wynosi ok. 3000 zł. Strona skarżąca nieprawidłowo zatem obliczyła tą opłatę, co stoi w sprzeczności z art. 5 ust. 2 u.p.m.ż.

Odnosząc się zaś do punktu 3, organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.p.m.ż., sprzedawca żywności jest obowiązany do ponoszenia opłaty za marnowanie żywności. W myśl art. 5 ust. 7 i 8 u.p.m.ż., opłatę należy wnieść na rachunek (rachunki) organizacji pozarządowej (pozarządowych), z którą (którymi) sprzedawca żywności zawarł umowę (umowy), a w przypadku nieposiadania umowy - do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej - w terminie do 30 kwietnia roku następującego, po roku, którego opłata dotyczy. Na podstawie art. 5 ust. 9 u.p.m.ż. w przypadku gdy wysokość całej opłaty nie przekracza 300 zł, opłaty nie wnosi się. Strona skarżąca nie wniosła opłaty za marnowanie żywności, ponieważ wyliczona dla sklepów województwie dolnośląskiego opłata wyniosła 0 zł. Oszacowanie przez sprzedawcę masy zmarnowanej żywności na poziomie 0 kg wynika z błędnej interpretacji definicji marnowanej żywności, co skutkuje w przedmiotowym przypadku niewywiązaniem się z obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty za 2021 r., którą należało wpłacić na konta organizacji pozarządowych, z którymi zawarta została umowa o nieodpłatnym przekazaniu żywności zgodnie z art. 5 u.p.m.ż.

Odnośnie punktu 4 organ powołał się na art. 8 ust. 1 u.p.m.ż., zgodnie w którym sprzedawca żywności przedkłada do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na terenie województwa, w którym prowadzi działalność w zakresie sprzedaży żywności, pisemne roczne sprawozdanie o marnowanej żywności zawierające dane o całkowitej masie zmarnowanej żywności w danym roku oraz wysokości należnej opłaty, w terminie do 31 marca roku następującego, po roku, którego sprawozdanie dotyczy. W sprawozdaniu złożonym do WFOŚiGW we Wrocławiu w dniu 31 mara 2022 r., sporządzonym dla wszystkich marketów zlokalizowanych na terenie województwa dolnośląskiego, zawarto następujące dane dotyczące: całkowita masy marnowanej żywności w 2021 r.: 0 kg; koszty poniesione na kampanię edukacyjno-informacyjną, o którą pomniejszono opłatę: 0 zł (koszty kampanii: 50098,26 zł); koszty wykonania umowy, o które pomniejszono opłatę: 0 zł; wysokość opłaty za marnowanie żywności: 0 zł; wysokość należnej opłaty: 0 zł; wysokość opłaty wpłaconej na rachunek bankowy wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej: 0 zł. W związku z faktem, że strona skarżąca nieprawidłowo wyliczyła masę zmarnowanej żywności, a w ślad za tym nieprawidłowo wyliczono opłatę za marnowanie żywności, należy – zdaniem organu - dokonać weryfikacji i korekty danych dotychczas uwzględnionych w sprawozdaniu, za podstawę przyjmując masę żywności faktycznie zmarnowanej.

W skardze na powyższe zarządzenie pokontrolne strona skarżąca zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 2 pkt 1 oraz art. 8 u.p.m.ż. w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 52 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (dalej "u.b.ż.") poprzez uznanie, że żywność, która stała się odpadem lub tzw. ubocznym produktem pochodzenia zwierzęcego (niespełniającym wymagań dla żywności środkiem spożywczym zawierającym mięso) i z tego powodu została wycofana z dystrybucji, jest żywnością zmarnowaną w rozumieniu u.p.m.ż. i powinna zostać jako taka ujęta w rocznym sprawozdaniu o marnowanej żywności, podczas gdy żywność taka nie wypełnia przesłanek określonych w definicji legalnej marnowania żywności;

2. art. 2 pkt 1 oraz art. 8 u.p.m.ż. w zw. z art. 2 pkt 9 oraz art. 3 ust. 1 pkt 14, 21 oraz 30 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej "u.odp.") poprzez uznanie, że żywnością zmarnowaną jest odpad żywności, który stał się ubocznym produktem pochodzenia zwierzęcego lub odpadem, i została z tego powodu wycofana z dystrybucji, a następnie przekazana do zagospodarowania w procesach odzysku, podczas gdy za żywność zmarnowaną w rozumieniu u.p.m.ż. traktuje się wyłącznie żywność będącą odpadem i przekazaną do zagospodarowania w procesie unieszkodliwiania; w efekcie tego naruszenia organ uznał, że żywność przekazywana przez stronę do zagospodarowania w procesach odzysku jest żywnością zmarnowaną i powinna zostać ujęta w sprawozdaniu o marnowaniu żywności.

W związku z przedstawionymi zarzutami strona wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości oraz przyznanie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi zostało natomiast wskazane, że - w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. - aby żywność została zmarnowana, muszą zostać spełnione następujące przesłanki: żywność została wycofana z obrotu, choć nie było do tego podstawy w postaci utraty zgodności produktu z wymogami prawa żywnościowego; żywność została zakwalifikowana jako odpad; żywność jako odpad została poddana procesom unieszkodliwienia. Konstruując taką definicję, ustawodawca jednoznacznie przesądził, że żywnością zmarnowaną może być jedynie żywność wycofana z dystrybucji pomimo spełniania wymogów prawa żywnościowego w czasie jej wycofania z dystrybucji (nie zaś spełniała wymogi prawa żywnościowego w przeszłości, jak argumentuje WIOŚ). Taką interpretację umacniają dalsze elementy cytowanej definicji "w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań". Celem takiej regulacji jest sankcjonowanie praktyki wyrzucania jako odpadu żywności, która mogłaby być bezpiecznie spożyta, ale cechują ją np. wady wyglądu. Natomiast nie można zgodzić się z wnioskiem, że u.p.m.ż. nie wymaga, aby żywność wycofywana z dystrybucji spełniała wymogi prawa żywnościowego w momencie jej wycofania z obrotu. Przeciwnie, zgodnie z przepisami u.b.ż., środki spożywcze niespełniające wymagań określonych w przepisach niniejszego działu wdrażających dyrektywy Unii Europejskiej i wymagań rozporządzeń Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywności nie mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 6 ust. 1), zaś środki spożywcze oznakowane datą minimalnej trwałości lub terminem przydatności do spożycia mogą znajdować się w obrocie do tej daty lub terminu (art. 52). Przy czym, pojęcie wprowadzenia do obrotu jest rozumiane bardzo szeroko, jako posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania (art. 3 ust. 3 pkt 52 u.b.ż.). Innymi słowy, przepisy prawa wprost zakazują stronie skarżącej nie tylko dystrybucji, ale także przekazywania nieodpłatnie żywności, która nie spełnia wymogów prawa żywnościowego lub jest przeterminowana. Strona nie mogłaby zatem przekazać ww. żywności na rzecz potrzebujących - byłoby to naruszeniem przepisów prawa. Prawidłowa interpretacja zawartej w u.p.m.ż. definicji "marnowania żywności" prowadzi do wniosku, że nie jest żywnością zmarnowaną żywność, która utraciła zgodność z wymogami prawa żywnościowego i została wycofana z tego powodu z obrotu. Gdyby rozumowanie organu było poprawne, oznaczałoby to w istocie, że strona skarżąca nie mogłaby dystrybuować produktów w sklepach aż do upływu terminu ich przydatności. W przypadku mleka, wyrobów mlecznych, wyrobów garmażeryjnych, owoców, warzyw i pieczywa - czyli produktów szybko psujących się z krótkim terminem przydatności do spożycia - ich wycofanie z dystrybucji przed upływem terminu ważności i przekazanie organizacji społecznej byłoby niezwykle trudne, jeżeli nie niemożliwe. Wśród wolumenu żywności kwalifikowanej jako odpad znajdują się nie tylko środki spożywcze przeterminowane, ale także takie, które zaczęły się psuć, pleśnieć lub należało je wycofać z dystrybucji na polecenie Państwowej Inspekcji Sanitarnej z uwagi na wykryte wady produktu. Przyjęta przez organ interpretacja oznaczałaby, że także i takie środki spożywcze należałoby uznać za żywność zmarnowaną, co nie może być wnioskiem trafnym. W świetle powyższego strona podkreśliła, że wbrew stanowisku organu marnowanie żywności jest pojęciem zdefiniowanym ustawowo w sposób węższy niż ma to miejsce na gruncie definicji przyjętej przez organ. Nie ma zatem racji organ, argumentując, że u.p.m.ż. "definiuje zmarnowaną żywność jako żywność, która została wprowadzona na rynek, a następnie wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej". Przepis art. 2 ust. 1 u.p.m.ż. wprost przewiduje zupełnie inną definicję. W konsekwencji, ocena, że żywność wycofana z obrotu po utracie zgodności z prawem żywnościowym odpad powinna być uznana za zmarnowaną, mogłaby być postulatem legislacyjnym, nie może jednak być podstawą uznania, że strona naruszyła prawo, gdyż stoi to w bezpośredniej sprzeczności z treścią przepisów.

Nadto wskazano, że strona skarżąca jako podmiot gospodarczy wycofuje z dystrybucji zasadniczo jedynie żywność, której nie można sprzedać. Większość środków spożywczych wycofanych z dystrybucji i zagospodarowywanych jako odpad lub uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego stanowią owoce, warzywa, pieczywo i produkty pochodzenia zwierzęcego nienadające się do dalszej sprzedaży. Jak wskazano w protokole kontroli, w ramach programu "[...]" kontrolowany redukuje cenę ww. środków spożywczych, których termin ważności zbliża się do końca i stara się je sprzedać w ramach tejże promocji stanowiącej element akcji, są one wycofywane z dystrybucji jedynie wtedy gdy osiągną swój termin ważności, a pieczywo staje się czerstwe (lub produkty zostaną zanieczyszczone lub z innych przyczyn nie spełniają wymagań higienicznych). Innymi słowy, kontrolowany wycofuje te produkty z dystrybucji wtedy, gdy zgodnie z prawem nie wolno mu ich już dłużej sprzedawać (ani przekazywać bezpłatnie). Produkty paczkowane, jeżeli spełniają wymogi prawa żywnościowego, a mimo to są wycofywane z dystrybucji, są przekazywane organizacjom pozarządowym. W rezultacie nietrafnym jest uznanie przez organ za zmarnowaną żywności zakwalifikowaną jako odpady, czyli całego wolumenu żywności uznanej za odpad lub uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego. Organ nie ma żadnych podstaw do uznania, że żywność ta wypełniała definicję żywności zmarnowanej i taka jej kwalifikacja przez organ wynika z niewłaściwej interpretacji przepisów u.p.m.ż.

Odnosząc się do pojęcia "przeznaczania żywności do unieszkodliwiania jako odpadu" strona skarżąca wskazała ponadto, że nawet, gdyby środki spożywcze zostały wycofane przez nią z dystrybucji pomimo wypełniania wymogów prawa żywnościowego, to nawet w takim przypadku nie oznacza to jeszcze, że stają się one żywnością zmarnowaną w rozumieniu ww. ustawy. Przywoływana definicja marnowania żywności precyzuje, że warunkiem zmarnowania środków spożywczych jest "przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady". Reasumując, aby żywność została zmarnowana w rozumieniu u.p.m.ż., muszą zostać spełnione dwa warunki: żywność spełniająca wymogi prawa żywnościowego wycofywano z etapu dystrybucji (czyli można ją było legalnie dalej sprzedawać, ale i tak ściągnięto ją z półek) oraz żywność ta stała się odpadem; żywność będąca odpadem została przekazana do unieszkodliwienia. Drugim obecnym w przepisach warunkiem uznania żywności za zmarnowaną jest jej uznanie za odpad, co wyklucza zwłaszcza produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego wyłączone spod definicji odpadów. Z powyższego wynika, że trzecim warunkiem uznania żywności za zmarnowaną jest przeznaczenie ww. odpadu do unieszkodliwienia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 u.odp., wyróżnia ona dwa możliwe sposoby przetwarzania odpadów: odzysk (zdefiniowany w art. 3 ust. 1 pkt 14) i unieszkodliwianie. Podział przetwarzania odpadów na odzysk i unieszkodliwianie jest zupełny i rozłączny. Dlatego, gdy odpady żywności są przeznaczone do odzysku, nie są unieszkodliwiane, a zatem nie są zmarnowane w rozumieniu ww. przepisów. W sklepach strony środki spożywcze, które są kwalifikowane jako odpad, są kwalifikowane jako odpad o kodzie: 16 03 80 Produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia. Jak wskazano w protokole kontroli, strona skarżąca przekazuje te odpady tzw. dalszym posiadaczom odpadu do zagospodarowania wyłącznie w procesach odzysku. Wymóg odzysku i wyłączenie możliwości unieszkodliwiania odpadów zostały zagwarantowane w umowach, które kontrolowany zawarł z odbiorcami ww. odpadów, a zatem te odpady nie mogą zostać uznane za przeznaczone do unieszkodliwiania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, lub odmowę wydania tych opinii albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio (art. 146 P.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 146 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla akt lub czynność w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

Badając pod tym kątem zaskarżone zarządzenie pokontrolne, zaliczane do grupy aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. jako akt władczy administracji publicznej rozstrzygający indywidualną sprawę i określający obowiązki kontrolowanego podmiotu, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanych wyżej przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia stanowią przepisy u.I.O.Ś. w związku z przepisami u.p.m.ż. Zgodnie z art. 1 u.I.O.Ś., Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy m.in. kontrola przestrzegania przepisów ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (art. 2 ust. 1 pkt 17d u.I.O.Ś.). W tym celu - jak stanowi art. 9 ust. 1 u.I.O.Ś. - Inspekcja prowadzi kontrole planowe i pozaplanowe, a zgodnie z art. 10 u.I.O.Ś., kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej obowiązany jest umożliwić inspektorowi przeprowadzenie kontroli. Z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej (art. 11 ust. 1 u.I.O.Ś.). Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 u.I.O.Ś.). Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś., na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 2 u.I.O.Ś., kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne wydawane jest zatem w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu ich wyeliminowanie.

W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził w wyniku przeprowadzenia kontroli wymienione na wstępie w punktach od 1 do 4 nieprawidłowości. Przy czym należy tutaj zauważyć, że spór, który legł u podstaw zaskarżone rozstrzygnięcia, dotyczy definiowania pojęcia "marnowanie żywności". Ustawodawca definicję tego pojęcia zawarł w art. 2 pkt 1 u.p.m.ż., zgodnie z którym marnowanie żywności to wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.), w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady. Zdaniem Sądu, rację ma strona skarżąca, że aby żywność została uznana za zmarnowaną, muszą zostać spełnione następujące trzy przesłanki, tj. żywność musi zostać:

a) wycofana z obrotu;

b) zakwalifikowana jako odpad;

c) poddana - jako odpad - procesom unieszkodliwienia.

Powyższe oznacza, że po pierwsze – jak słusznie wskazała strona - nawet gdyby środki spożywcze zostały wycofane przez nią z dystrybucji pomimo wypełniania wymogów prawa żywnościowego, to nawet w takim przypadku nie oznacza to jeszcze, że stają się one żywnością zmarnowaną w rozumieniu u.p.m.ż., bowiem definicja pojęcia "marnowanie żywności" precyzuje, że warunkiem zmarnowania środków spożywczych jest "przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady". Po drugie, za zmarnowaną żywność nie można uznać produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, które są wyłączone spod definicji odpadów. Po trzecie zaś, w kontekście przeznaczenia żywności jako odpadu do unieszkodliwienia należy zwrócić uwagę na przepisy u.odp. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 u.odp., ilekroć w ustawie jest mowa o "przetwarzaniu", rozumie się przez to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Stosownie natomiast do treści art. art. 3 ust. 1 pkt 14 u.odp., ilekroć w ustawie jest mowa o "odzysku", rozumie się przez to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Z powyższych przepisów wynika zatem, że istnieją dwa możliwe sposoby przetwarzania odpadów, tj. odzysk i unieszkodliwianie. Oznacza to, jak słusznie zauważyła strona skarżąca, że podział przetwarzania odpadów na odzysk i unieszkodliwianie jest rozłączny. Dlatego, gdy odpady żywności są przeznaczone do odzysku i nie są unieszkodliwiane, to nie można mówić o zmarnowanej żywności w rozumieniu przepisów u.p.m.ż. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że środki spożywcze, które są kwalifikowane jako odpad i przekazywane do zagospodarowania wyłącznie w procesach odzysku, a więc nie przeznaczane do unieszkodliwiania, nie mogą zostać uznane za zmarnowaną żywość.

Do powyższego katalogu należy jeszcze jednak dopisać jedną, istotną – w świetle rozstrzyganego sporu - przesłankę, a mianowicie żywność wycofywana w obrotu prawnego musi spełniać wymogi prawa żywnościowego i to w chwili tego wycofywania. Za takim stanowiskiem przemawiają utrwalone już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądy, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że prawidłowa interpretacja zawartej w u.p.m.ż. definicji pojęcia "marnowanie żywności" prowadzi do wniosku, że nie jest żywnością zmarnowaną żywność, która utraciła zgodność z wymogami prawa żywnościowego i została wycofana z tego powodu z obrotu. Tym samym za błędne należy uznać odosobnione stanowisko przedstawione w przywołanym przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia lipca 2022 r. (IV SA/Wa 905/22). Słuszne organ przy tym wskazuje, że użycie w definicji pojęcia "marnowanie żywności" zwrotu "w szczególności" ma podkreślić, iż stany wymienione po tym zwrocie wchodzą w zakres pojęcia marnowanie żywności, więc jest to katalog otwarty, jednakże nie można już się zgodzić z twierdzeniem, że marnowanie żywności nie następuje tylko wtedy, gdy w momencie wycofania żywności z dystrybucji spełnia ona wymogi prawa żywnościowego. Przepis ten odnosi się do wycofania z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, i należy przyjąć, że żywność ta ma spełniać te wymogi w momencie jej wycofania, a nie – jak wskazuje organ - żywność ta mogła spełniać te wymogi wcześniej, a wycofanie następuje właśnie z powodu, iż żywność ta już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Ponadto, wyliczenie wskazane w art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. w ogóle nie odnosi się do momentu, w którym zmarnowana żywność miałaby spełniać wymogi prawa żywnościowego – jest w nim tylko mowa o przykładowych sytuacjach, w których żywność może zostać uznana za zmarnowaną, tj. ze względu na:

a) zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub

b) wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań.

Zatem za sprzeczne z przedstawioną wyżej wykładnią pojęcia "marnowanie żywności" należy również uznać stwierdzenie organu, że przeznaczenie żywności do unieszkodliwiania jako odpady będzie następowało, gdy upłynął termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości żywności, gdy jej posiadacz w takim przypadku pozbywa się tej żywności, gdyż nie spełnia ona już wymogów prawa żywnościowego. Słusznie wskazała strona skarżąca, że konstruując taką definicję pojęcia "marnowanie żywności", ustawodawca jednoznacznie przesądził, iż żywnością zmarnowaną może być jedynie żywność wycofana z dystrybucji pomimo spełniania wymogów prawa żywnościowego w czasie jej wycofania z dystrybucji (nie zaś spełniała wymogi prawa żywnościowego w przeszłości).

Sąd w pełni podziela również stanowisko reprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazano, że skoro w świetle przepisów prawa żywnościowego (krajowego i europejskiego) produkty pochodzenia zwierzęcego zaliczone do kategorii III oraz żywność, która przekroczyła termin przydatności do spożycia lub termin minimalnej trwałości, nie mogą być przedmiotem obrotu, przedsiębiorca nie tylko może, ale ma wręcz obowiązek wycofać taką żywność z etapu dystrybucji. Wycofywanie takiej żywności nie jest jednak jej marnowaniem żywności w rozumieniu u.p.m.ż., gdyż taka żywność nie spełnia w tym momencie wymogów prawa żywnościowego. Oznacza to, że w świetle obowiązujących przepisów dopóki żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym w zakresie przydatności do spożycia, może być swobodnie dystrybuowana przez przedsiębiorcę. Z kolei w momencie, kiedy żywność przestaje spełniać te wymogi, musi zostać wycofana z dystrybucji, ale działanie takie nie może być w żaden sposób zakwalifikowane jako marnowanie żywności, skoro jest nim tylko i wyłącznie wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która jeszcze w dystrybucji może pozostawać (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w: Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2023 r., II SA/GI 17/23; Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2023 r., II SA/Gd 991/22; Lublinie z dnia 31 maja 2022 r., II SA/Lu 71/22). Dopóki żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego, może być sprzedawana przez przedsiębiorcę. Trudno byłoby uzasadnić obowiązek przedsiębiorcy usuwania z obrotu towarów, którym grozi przekroczenie terminu przydatności do spożycia, skoro istnieje szansa, że towar ten znajdzie nabywcę przed upływem terminu. Do decyzji przedsiębiorcy pozostaje, czy taką żywność przekaże organizacji pozarządowej, czy też spróbuje ją sprzedać, ryzykując, że wskutek przekroczenia terminu jej przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości żywność taka stanie się odpadem, z utylizacją którego również związane są koszty. Istnieje zatem obowiązek wycofania z obrotu każdego produktu "przeterminowanego", tzn. po upływie zarówno terminu minimalnej trwałości jak i przydatności do spożycia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2022 r., IV SA/Wa 969/22). Niedopuszczalne jest więc wprowadzanie do obrotu przez przedsiębiorcę żywności, która przekroczyła zarówno termin minimalnej trwałości, jak i przydatności do spożycia. Oznacza to, że żywność taka nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, a takie rozumienie przepisu znajduje potwierdzenie w dalszej części art. 2 pkt 1 u.p.m.ż., który wymienia przykładowy katalog czynności podjętych przez przedsiębiorcę, które należy uznać za marnowanie żywności, a więc np. wycofanie z dystrybucji (art. 3 pkt 16 rozporządzenia nr 178/2002) żywności ze względu na zbliżający się termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości. Zatem ustawodawca nie objął zakresem marnowania żywności tej żywności, która przekroczyła powyższe terminy.

Uwzględniając powyższe, należało uznać za słuszne zarzuty wskazane w skardze. W ocenie Sądu, błędna wykładnia art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. doprowadziła bowiem do niesłusznego uznania przez organ, że:

1. masa zmarnowanej żywności została wyliczona nieprawidłowo, ponieważ nie uwzględnia faktycznie zmarnowanej żywności, tj. ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego (kategoria III), masy bioodpadów oraz masy zwróconego czerstwego pieczywa i mącznych wyrobów cukierniczych (masy zaewidencjonowanych odpadów o kodach: 16 03 80 - produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia; ad. pkt. 1 zaskarżonego zarządzenia);

2. strona skarżąca jest obowiązana ponieść opłatę za marnowanie żywności (ad. pkt. 2 i 3 zaskarżonego zarządzenia);

3. należy skorygować sprawozdanie o marnowanej żywności (ad. pkt. 4 zaskarżonego zarządzenia).

Słusznie strona skarżąca wskazała w końcowej części skargi, że organ naruszył powołane powyżej przepisy prawa materialnego i błędnie uznał, że strona zmarnowała żywność. Żywność ta nie wypełniała żadnej z przesłanek pozwalających na uznanie jej za zmarnowaną, gdyż w momencie wycofywania z dystrybucji nie spełniała ona wymogów prawa żywnościowego i zgodnie z przepisami u.b.ż. nie mogła być przekazywana w darowiźnie ani sprzedawana, a nadto nie została ona przekazana do unieszkodliwienia jako odpad. Powyższe skutkować musiało uchyleniem w całości zaskarżonego zarządzenia stosownie do treści art. 146 P.p.s.a. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji niniejszego wyroku.

Orzeczenie z punktu drugiego sentencji wyroku znajduje swoje oparcie w przepisie art. 200 w związku z art. 205, art. 211, art. 212 P.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.; 200 zł), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 1935 ze zm.; 480 zł) i art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 i pkt IV Załącznika ustawy z dnia 6 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2111 ze zm.; 17 zł).