Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1290/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art 28 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skarg M. J. i F. L. na uchwałę Nr CXIII/3049/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap D oddala skargi.


UZASADNIENIE

M. J. - M. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie skargę na uchwałę Nr CXIII/3049/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap D.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów:

- § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe sporządzenie Prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie przez organy planistyczne zasady związania organów oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu, ze względu na sporządzenie dokumentu Prognozy skutków finansowych o treści tożsamej z treścią dokumentu, który został zakwestionowany w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 czerwca 2022 roku, sygn. akt IIOSK 2258/20,

- art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak dokonania odpowiedniego ogłoszenia przez Prezydenta Miasta Krakowa o podjęciu przez Radę Miasta Krakowa uchwały z dnia 26 kwietnia 2023 roku. Nr CIX/2946/23 w sprawie zmiany uchwały Nr LV/1124/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu,

- art. 17 pkt 9 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezzasadne odstąpienie od wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu oraz umożliwienia składania uwag do projektu planu miejscowego,

- art. 14 ust. 5 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez opieranie się w sprawie na analizach dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, które ze względu na datę ich wykonania w istotnym zakresie utraciły swoją aktualność,

- art. 19 ust. 1 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak ponowienia znacznej części czynności określonych w art. 17 ww. ustawy, których jednak ponowne dokonanie było w sprawie niezbędne,

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w części tj. w zakresie ustaleń dotyczących działki ewid. nr [...] obr. [...].

W uzasadnieniu wskazano, że powyższa uchwała została podjęta na skutek uprzedniego stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 czerwca 2022 roku, sygn. akt IIOSK 2258/20 nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 roku, NR CIX/2894/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" - etap A w części, między innymi w zakresie nieruchomości skarżącej.

Powodem wyeliminowania z obrotu prawnego części uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. było zakwestionowanie przez Sąd sposobu sporządzenia dokumentu prognozy skutków finansowych, której treści została przez Naczelny Sąd Administracyjny uznana za niewystarczającą. Po stwierdzeniu nieważności części powyższej uchwały Rada Miasta Krakowa podjęła dwie kolejne uchwały o zmianie uchwały nr LV/1124/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dla Wybranych Obszarów Przyrodniczych Miasta Krakowa", których celem było wyodrębnienie nowego etapu oznaczonego literą "D" i włączenie do niego nieruchomości, których dotyczyła część uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. będąca przedmiotem stwierdzenia nieważności. Następnie po dokonaniu przez Prezydenta Miasta Krakowa jedynie kilku wybranych czynności w ramach procedury planistycznej projekt nowej uchwały został skierowany do Rady Miasta Krakowa celem jej uchwalenia. Ostatecznie została ona uchwalona w dniu 28 czerwca 2023 roku.

Wyjaśniono, że po stwierdzeniu nieważności ww. uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 roku, NR CIX/2894/18 skarżąca uzyskała dla terenu przedmiotowej nieruchomości decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym wraz z zagospodarowaniem terenu. Decyzja ta zezwala na realizację zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej o powierzchni zabudowy do 11,5 %, na terenie biologicznie czynnym o powierzchni nie mniejszej niż 70%, szerokości elewacji do 18 metrów i wysokości do 10 m.

Zdaniem skarżącej przekroczenie władztwa planistycznego przez Radę Miasta Karkowa związane jest przede wszystkim z całkowitym pominięciem uzasadnionego interesu skarżącej, który przejawia się możliwością zabudowy przynajmniej części posiadanych nieruchomości w sposób racjonalny z punktu widzenia ekonomicznego. Co istotne, przedmiotowe nieruchomości mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, posiadają dostęp do wszystkich mediów, a także charakteryzują się odpowiednim kształtem i powierzchnią, co wskazuje na ich istotny potencjał inwestycyjny. Ponadto nieruchomość skarżącej znajduje się w bliskim sąsiedztwie z istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną, jak i wielorodzinną. Tym samym umożliwienie realizacji planowanej inwestycji, a przynajmniej jej części nie naruszałoby ładu przestrzennego występującego na omawianym terenie.

Nadto działanie organu planistycznego jest wątpliwe również z punktu widzenia zasady równości wobec prawa. Na skutek działań organów ciężary i koszty związane z ochroną terenów zielonych poniesione zostaną ostatecznie przez niektórych właścicieli i użytkowników wieczystych, w tym przez skarżącej, natomiast inne podmioty posiadające nieruchomości również na tym obszarze miasta, w całości realizują swoje indywidualne interesy. W ocenie skarżącej przeznaczenie chociażby niewielkiej części ich nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową o niskich parametrach, nie skutkowałoby negatywnymi konsekwencjami dla wartości istotnych

z punktu widzenia ogólnospołecznego.

Podniesiono, że w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyroku z dnia 9 czerwca 2022 roku. Organy planistyczne powinny zatem w pełni uwzględnić ocenę zaprezentowaną w tym wyroku w ramach sporządzania nowej prognozy skutków finansowych, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Nadto, po stwierdzeniu nieważności poprzednio obowiązującego planu miejscowego organy planistyczne odstąpiły od ponowienia znacznego zakresu czynności ograniczając się co do zasady jedynie do dwukrotnego podjęcia uchwały o zmianie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, uzyskania wskazanych w ustawie opinii i uzgodnień oraz do podjęcia kwestionowanej uchwały na sesji przeprowadzonej w dniu 28 czerwca 2023 roku. Tymczasem takie działanie

w sposób istotny narusza przepis art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977).

Z kolei ze względu na charakter uchwalanego planu miejscowego, z którym wiąże się skrajnie negatywne dla właścicieli nieruchomości nim objętych konsekwencje prawne, zasadne było wyłożenie planu miejscowego do publicznego względu i umożliwienie osobom zainteresowanym złożenia stosownych uwag w trybie art. 17 pkt 11 ww. ustawy.

Skarżąca dodała, że została pozbawiona możliwości wykazania, że uchwalany plan miejscowy narusza jej uzasadnione interesy w sposób, który wskazuje na przekroczenie przez organ władztwa planistycznego. Skarżąca nie miała również możliwości poinformowania organu o wysokości szkody majątkowej jaką poniesie w związku z uchwalonym planem miejscowym. Kwestia ta jest przy tym o tyle istotna, że przyczyną stwierdzenia nieważności poprzedniego planu miejscowego przez Naczelny Sąd Administracyjny były właśnie ujawnione przez Sąd niejasności związane w istniejącymi roszczeniami odszkodowawczymi, o których mowa jest w art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie dokonując wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu skarżąca została też pozbawiona możliwości dokonania formalnego zapoznania się z przygotowanym projektem nowego planu, sprawdzeniem niejako u źródła, czy projekt ten zawiera ustalenia inne niż poprzedni pian w zakresie ich terenu. Formalnie organ planistyczny ogłosił jedynie o zmianie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a następnie obywatele nie zostali zawiadomieni w sposób przewidziany przez przepisy prawa o sporządzeniu projektu tego planu i jego treści. Organ nie umożliwił również obywatelom wypowiedzenie się w ramach dyskusji publicznej, z której przeprowadzenia organ również zrezygnował.

W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie naruszony został również przepis art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak dokonania odpowiedniego ogłoszenia przez Prezydenta Miasta Krakowa o podjęciu przez Radę Miasta Krakowa uchwały z dnia 26 kwietnia 2023 roku, Nr CIX/2946/23 w sprawie zmiany uchwały Nr LV/1124/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Tymczasem, czynność ta jest na tyle istotna, że każda poprzednia zmiana dokonywana w tym zakresie była przez organ ogłaszana w tym trybie. Okoliczności sprawy wskazują zatem na to, że organy planistyczne jako nadrzędny cel swoich działań przyjęły jak najszybsze uchwalenie nowego planu miejscowego.

Podniesiono nadto, że w niniejszej sprawie wystarczające byłoby dopuszczenie niewielkiej zabudowy przy zastrzeżeniu odpowiedniego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, który i tak wymusiłby utrzymanie stosownego terenu zielonego, jak miało to miejsce w uzyskanej i załączonej do skargi decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca nie jest deweloperem. Przedmiotowa nieruchomości stanowi własność jej rodziny od pokoleń i miała stanowić zabezpieczenie jej potrzeb mieszkaniowych. W sprawie zachodzą zatem uzasadnione wątpliwości, czy organ w ogóle rozważył, czy w niniejszej sprawie zachodzi możliwość odpowiedniego wyważenia interesu indywidualnego i o ogólnospołecznego, a także czy w sprawie zachodziła możliwość zabezpieczenia ewentualnego interesu ogólnospołecznego poprzez mniejszą ingerencję w prawa skarżącej.

Nadto podkreślono, że z okoliczności sprawy wynika, że przed uchwaleniem w roku 2023 uchwał o w sprawie zmiany uchwały Nr LV/1124/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" organ bazował na nieaktualnych i sporządzonych kilka już lat temu analizach dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Tymczasem przywołany na wstępie przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje organowi przed przystąpieniem do sporządzenia planu dokonanie czynności związanych z przygotowaniem analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium a także przygotowaniem materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz ustalenia niezbędny zakres prac planistycznych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie.

Organ przedstawił przebieg procedury planistycznej oraz zarzuty skargi. Podał, że skarżąca posiada interes prawny, który mógł być naruszony zaskarżoną uchwałą. Niemniej jednak skarżąca nie dowiodła, że posiada interes prawny w zaskarżenia całości uchwały. Nieruchomość skarżącej częściowo (tj. południowa część nieruchomości o powierzchni ok. 1/3 całej działki) objęta jest ustaleniami skarżonego planu miejscowego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa" - etap D, zgodnie z którym opisywana część nieruchomości znajduje się w terenie o przeznaczeniu oznaczonym symbolem D76.ZI.1 - tj. Tereny zieleni izolacyjnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń izolacyjną, dla którego szczegółowa regulacja została określona w § 25 kwestionowanej uchwały. Pozostała (tj. północna) część tej nieruchomości objęta jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] zatem pozostaje to poza zakresem zaskarżenia.

Organ wyjaśnił, że ustalenia planistyczne zostały przede wszystkim podyktowane ich zgodnością z dokumentem pn. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr CXI1/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.). Takie wyznaczenie przeznaczenia terenów przede wszystkim koresponduje oraz niejako sankcjonuje istniejący stan zagospodarowania nieruchomości skarżącej, która w całości porośnięta jest formami zieleni oraz stanowi istotną wartość przy zachowaniu odpowiedniego zakresu terenu zieleni izolacyjnej od ul. K. J., która charakteryzuje się dynamicznym ruchem o dużym natężeniu. Nadto, takie przeznaczenie terenu koresponduje

z przeznaczeniami sąsiednich terenów, dla których także ustalono przeznaczenie pod zagospodarowanie formami zieleni:

1. Tereny na wschód oraz na zachód od nieruchomości skarżącej, objęte ustaleniami planu miejscowego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa" – etap A oznaczono jako : Tereny zieleni izolacyjnej, o podstawowy, przeznaczeniu pod zieleń izolacyjną.

2. Pozostała część nieruchomości skarżącej, a także tereny w kierunku północnym oraz wschodnim, zgodnie z ustalenia planu miejscowego obszaru "[...]I" oznaczono jako: Tereny Zieleni ogrody - i zieleń towarzysząca obiektom budowlanym. Wyżej wskazane okoliczności dowodzą, iż gminne organy planistyczne względem m. in. terenu nieruchomości skarżącej prowadzą spójną oraz konsekwentną politykę przestrzenną, mającą oparcie w przepisach obowiązującego prawa, a także usankcjonowanie poprzez istniejącą na tych terenach zieleń. Ustalenia planistyczne przyjęte dla nieruchomości skarżącej, w pełni korespondują z istniejącymi na niej formami zieleni, a sama nieruchomość w żadnej części nie jest zagospodarowana w kierunku innym niż wyżej opisany. Działka nr [...] w dziale 1-0 ww. księgi wieczystej, w zakresie sposobu korzystania została oznaczona jako "S - SADY", natomiast zgodnie z wypisem z gminnej ewidencji gruntów i budynków (pozyskanym w dniu 2 października 2023 r.) nieruchomość ta została oznaczona jako użytek w postaci: 1 grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (symbol: Lzr-Rlllb), 2. grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (symbol: Lzr-RIVa).

Organ podał również, że nieruchomość skarżącej w całości znajduje się

w terenie oznaczonym symbolem ZR - tj. Tereny zieleni nieurządzonej o następujących funkcjach:

1. funkcja podstawowa - różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne,

2. funkcja dopuszczalna - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych.

Przeznaczenie ustalone dla nieruchomości skarżącej wprost mieści się

w ramach funkcji dopuszczalnej dla terenów ZR, nadto przeznaczenie to w pełni koresponduje z przeznaczeniami charakterystycznymi dla terenów oznaczonych

w studium gminnym jako nieinwestycyjne. Podstawę merytoryczną prac nad kwestionowanym planem miejscowym stanowiły wytyczne zawarte w dokumencie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wniosek taki płynie wprost z art. 9 ust. 4, art 15 ust. 1 oraz art 20 ust. 1 u.p.z.p.

w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej, związanej z pozyskaniem przez nią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ podał, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter odmienny od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ma ona zastosowanie wyłącznie w przypadku braku obowiązujących ustaleń planistycznych oraz nie determinuje treści oraz kształtu planu miejscowego. Wyżej wskazane cechy charakterystyczne decyzji WZ, mimo licznych zmian wprowadzonych ustawą zmieniającą, pozostają nadal aktualne. Tym samym argumentacja skarżącej, związana z uzyskanymi warunkami zabudowy oraz ewentualnym determinowaniem treści planu miejscowego przez uprzednio pozyskane decyzje w tym przedmiocie, nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Co się zaś tyczy zarzutu dotyczącego nieprawidłowości w sporządzaniu prognozy skutków finansowych, organ podniósł, że dokument ten stanowi analizę ekonomiczną prognozowanych skutków uchwalenia planu miejscowego, nie stanowi natomiast operatu szacunkowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: u.g.n.). Jego rolą nie jest także precyzyjne, kwotowe określenie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Dodatkowo, dokument ten nie jest wiążący dla sądu powszechnego w razie wytoczenia powództwa w oparciu o roszczenie wynikające

z art. 36 u.p.z.p., zatem na jego podstawie nie można przewidywać ewentualnej wysokości możliwego do uzyskania odszkodowania. Sam fakt, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogłoby doprowadzić do skutku w postaci obniżenia wartości nieruchomości, nie daje podstaw do antycypowania czy wręcz stwierdzenia jego nielegalności. Co istotne, prognoza skutków finansowych nie jest uchwałą, ani tym bardziej aktem prawa miejscowego, toteż na jej treści nie można opierać hipotetycznych czy spodziewanych roszczeń, w przedmiocie których właściwy do rozstrzygania jest sąd powszechny. Tym samym organ sporządzający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma obowiązku w dokumencie tym wskazywać konkretnych kwot przewidywanego odszkodowania.

Nadto w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalania skarżonego planu obowiązywały zasady ustalania roszczeń odszkodowawczych z art. 36 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym które nakazywały przy ustalaniu wysokości odszkodowania uwzględnienie faktycznego sposobu korzystania

z nieruchomości, nie zaś jego potencjał określony decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Jest to regulacja szczególna względem ogólnych zasad wyceny nieruchomości, które są określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Mając zatem na względzie obecne brzmienie art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zdaniem organu brak było podstaw do ujęcia w prognozie skutków finansowych hipotetycznego roszczenia skarżącej z tytułu utraty wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem skarżonego planu. W ocenie organu nie doszło do zmniejszenia wartości nieruchomości skarżącej. Niemniej jednak nie pozbawia to skarżącej możliwości dochodzenia swoich racji na drodze postępowania sądowego, w ramach którego sąd powszechny ostatecznie rozstrzygnie kwestię poniesionej przez nią ewentualnej szkody.

Podniesiono nadto, że w sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi nie zachodzi kluczowa okoliczność, która była podstawą dla ww. wyroku NSA - bowiem Radni Miasta Krakowa mieli świadomość potencjalnych skutków finansowych, związanych z podjęciem uchwały w przedmiocie planu miejscowego, nie można wobec tego dojść do wniosku, iż gdyby dysponowali rzetelną, dokładną informacją w tym zakresie, to nie doszłoby do podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa" - etap D w przedłożonym kształcie. Tym samym argumentacja skarżącej w tym zakresie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Za faktem, iż Radni Miasta Krakowa dysponowali w momencie podejmowania kwestionowanej uchwały wiedzą na temat jej prognozowanych skutków finansowych, przemawiają także okoliczności związane z orzecznictwem sądów powszechnych, zapadłym wskutek wystąpienia z roszczeniami opartymi na art 36 u.p.z.p., związanych z nieruchomościami objętymi pierwotnie ustaleniami "Etapu A", zastąpionymi później przez "Etap D".

Nadto, jak podał organ wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem w przedmiocie niniejszej skargi mamy do czynienia z inną, niż w sprawie zakończonej orzeczeniem NSA z dnia 9 czerwca 2022 r., sprawą sądowoadministracyjną, wywołaną wniesieniem skargi na inną uchwałę Rady Miasta Krakowa. Zatem, odrębność przedmiotowa niniejszej skargi od spraw wywołanych skargami na "Etap A" prowadzi do bezzasadności wskazanego zarzutu. Dla "Etapu D" opracowano nową prognozę skutków finansowych, a Rada Miasta Krakowa miała świadomość prognozowanych skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, toteż nie ma podstaw do stwierdzenia, iż organy planistyczne gminy całkowicie zignorowały wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2022 r. Projekt planu był bowiem procedowany przy uwzględnieniu treści ww. orzeczenia NSA. Co więcej, skarżona uchwała stanowi element szerszego założenia planistycznego związanego z ochroną cennych przyrodniczo obszarów miasta Krakowa. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt IIOSK 2258/20) z 9 czerwca 2022 r. wskazano na wadliwość procesu podejmowania uchwały o planie miejscowym "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" - etap A, w zakresie wpływu sporządzonej prognozy skutków finansowych na uchwalenie planu miejscowego. Co istotne, ta sama prognoza skutków finansowych – co zasygnalizowano już powyżej - była później przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w postępowaniu ze skargi na ww. uchwałę i nie została przez ten sąd zakwestionowana, który wyrokiem z dnia 1 grudnia 2022 roku - oddalił skargę. Projekt planu dla etapu D w stosunku do planu dla etapu A uzupełniono o nowe elementy informacyjne oraz skierowano do uzgodnienia i opiniowania przez odpowiednie organy.

Organ wyjaśnił nadto że analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego opracowywana jest przez organ wykonawczy gminy przed podjęciem przez radę gminy uchwały inicjującej proces planistyczny i ma na celu diagnozę stanu zagospodarowania przestrzeni pod kątem stwierdzenia potrzeby rozpoczęcia prac planistycznych. Niemniej to rada gminy decyduje o rozpoczęciu procesu planistycznego, a z całokształtu unormowań z zakresu planowania przestrzennego nie wynika, aby rada gminy była w jakikolwiek sposób związana wynikami analizy organu wykonawczego gminy, a co za tym idzie, rada może rozpocząć proces planistyczny pomimo negatywnego rezultatu ww. analiz.

Niezależnie od powyższego organ podniósł, że aktualność analiz wykonanych w ramach kontestowanego postępowania planistycznego została zachowana. Skarżony plan jest bowiem elementem realizacji szerszego założenia planistycznego obejmującego swoim zasięgiem obszary miasta stanowiące część wyznaczonych w dokumencie Studium kategorii terenów: zieleni nieurządzonej oznaczonych symbolem ZR, zieleni urządzonej oznaczonych symbolem ZU oraz terenów wód powierzchniowych śródlądowych oznaczonych symbolem W, nieobjętych dotychczas ustaleniami innych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tereny te wyznaczono w dokumencie Studium po diagnozie stanu istniejącego, w szczególności po wstępnej prognozie mówiącej o trendach przekształceń środowiska, zachodzących pod wpływem dotychczasowego zagospodarowania i użytkowania terenów ale również po określeniu przydatności środowiska dla wprowadzenia różnych form użytkowania i zagospodarowania. Konsekwentnie prowadzona polityka przestrzenna miasta Krakowa ukierunkowana na ochronę wartości przyrodniczych zobowiązywała do przygotowania planu miejscowego dla obszarów, które w dokumencie Studium wskazane są do ochrony przed zabudową. Zaskarżony plan miejscowy ma na celu zahamować presję inwestycyjną, którą stale daje się zauważyć na obszarach niewskazanych do zainwestowania, gdyż jedynie plan miejscowy, wykonany w zgodności z dokumentem studium daje realną możliwość ochrony przed zabudową terenów zieleni.

W kontekście zarzutów naruszenia prawa własności i przekroczenia granic tzw. władztwa planistycznego podkreślono, że ustalenia każdego planu miejscowego ingerują w uprawnienia prawnorzeczowe, jednakże ingerencja ta jest prawnie dopuszczalna. Własność nie jest prawem absolutnymi, a jego treść jest kształtowana m. in. przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym. Jest to wyłączna kompetencja rady gminy i żaden inny podmiot nie może jej realizować. Mając na uwadze treść art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdaniem organu uprawniony jest wniosek, że ustalenia planu miejscowego nie ograniczają zakresu przedmiotowego prawa własności, lecz stanowią element składowy substratu tego prawa w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, a tym samym możliwe jest wyłącznie takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym ustalenia planu miejscowego. W niniejszej sprawie uchwalenie planu miejscowego nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżącej, bowiem nadal może korzystać z przysługującego jej prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także to prawo zbywać. W związku z tym skarżone ustalenia planistyczne nie naruszają istoty prawa własności.

Na powyższą uchwałę rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2023 r. nr CXIII/3049/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa"-etap D skargę złożyła również F. L., podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami M. J. - M.. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 1291/23.

Uzasadniając interes prawny skarżący podał, że jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr: [...] obr [...], położonej w rejonie ul. K. J. w Krakowie. Dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest-księga wieczysta numer [...]

Powyższa działka objęta została postępowaniem o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z budową wewnętrznej drogi dojazdowej na części działki nr [...] obr. [...] oraz budowie zjazdu indywidualnego z działki [...] obr. jw. Przy ul. K. J. w Krakowie. Przedmiotowa sprawa była prowadzona pod znakiem AU-02-7.6730.2.13.2018.RKB.

W planie miejscowym, obecnie zaskarżonym, nieruchomość skarżącej została została włączona do terenu oznaczonego symbolem D.76.ZI.1 - Tereny zieleni izolacyjnej. Dla przedmiotowego terenu w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono w planie miejscowym:

• zakaz lokalizacji budynków,

• minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90%

• maksymalną wysokość zabudowy: 5m.

Ponadto w planie miejscowy dopuszczono zalesienia. Powyższe pozwala zatem na wykazanie, że nieruchomość skarżącego została w uchwalonym planie miejscowym wyłączona spod jakiejkolwiek zabudowy.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie zaskarżonej uchwały w całości, bądź w części, tj. w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości skarżącej, tj. dz. nr [...] obr. [...], położonej w rejonie ul. K. J..

W odpowiedzi na skargę organ podał, że skarżący posiada interes prawny, który mógł być naruszony zaskarżoną uchwałą. Niemniej jednak skarżący nie dowiódł, że posiada interes prawny w zaskarżeniu całości uchwały, a jedynie części dot. działki skarżącego. Nieruchomość ta częściowo (tj. południowa część nieruchomości o powierzchni ok. 1/3 całej działki) objęta jest ustaleniami skarżonego planu miejscowego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa" - etap D, zgodnie z którym opisywana część nieruchomości znajduje się w terenie

o przeznaczeniu oznaczonym symbolem D76.ZI.1 - tj. Tereny zieleni izolacyjnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń izolacyjną, dla którego szczegółowa regulacja została określona w zapisie § 25 kwestionowanej uchwały. Pozostała (tj. północna) część tej nieruchomości objęta jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" zatem pozostaje to poza zakresem zaskarżenia.

W pozostałym zakresie Prezydent Miasta Krakowa przedstawił stanowisko zbieżne z odpowiedzią na skargę M. J. – M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przywołać należy również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

W tak zakreślonych ramach skargi podlegały oddaleniu.

Przedmiotem obu skarg jest uchwała nr CXIII/3049/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap D, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego 2023 r., poz. 4803.

Legitymacja skarżących jest bezsporna.

Skarżąca M. J.-M. jest właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...], której południowa część objęta jest ustaleniami skarżonego planu miejscowego. Obszar ten znajduje się w terenie o przeznaczeniu oznaczonym symbolem D76.ZI.1 - tj. Tereny zieleni izolacyjnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń izolacyjną, dla którego szczegółowa regulacja została określona w § 25 kwestionowanej uchwały. Pozostała (północna) część tej nieruchomości objęta jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] II".

Skarżący F. L. jest właścicielem nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...], której południowa część objęta jest ustaleniami skarżonego planu miejscowego. Obszar ten znajduje się w terenie o przeznaczeniu oznaczonym symbolem D76.ZI.1 - tj. Tereny zieleni izolacyjnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń izolacyjną, dla którego szczegółowa regulacja została określona w § 25 kwestionowanej uchwały. Pozostała (północna) część tej nieruchomości objęta jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]

Działki obojga skarżących sąsiadują ze sobą i dotyczą ich te same ustalenia planu, w związku z tym wszystkie rozważania dotyczą obu działek.

W pierwszej kolejności należało poddać ocenie legalność procedury, w wyniku której uchwalono obecnie zaskarżoną uchwałę, w zakresie działek skarżących.

W tym miejscu wskazać należy, że zaskarżona uchwała pozostaje w związku z wyrokiem NSA z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 2258/20 stwierdzającym nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. nr CIX/2894/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa etap A" w części dotyczącej wskazanych działek, w tym działek obecnie skarżących. Wyrok ten, jako wyrok prawomocny, wiąże, zgodnie z art. 170 p.p.s.a., sąd w niniejszej sprawie. Ponadto, należało wziąć pod uwagę art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Konsekwencją powyższego jest przyjęcie, w realiach obecnie rozpatrywanej sprawy, że znajduje w sprawie zastosowanie art. 28 ust. 2 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały w sprawie planu ogólnego lub planu miejscowego stanie się prawomocne, czynności, o których mowa w art. 13 i art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu ogólnego lub planu miejscowego z przepisami prawnymi. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przepis ten znajduje zastosowanie także wtedy, gdy sąd administracyjny stwierdził nieważność planu miejscowego (wyrok NSA z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1932/16). Odnosząc się do wykładni tego przepisu sądy administracyjne wskazują, że procedurę ponawia się tylko "w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi". Oznacza to, że skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium, należy zawsze oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Kryterium to stanowi stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2021 r. II OSK 1458/21).

Z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2022 r. wynika, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem powinno nastąpić w zakresie prognozy skutków finansowych. W z związku z tym NSA wskazał: "jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni funkcję informacyjną, nie jest zaś załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu (wyrok NSA z 20.01.2022r., II OSK 81/19, LEX nr 3318912). Niemniej jednak NSA słusznie wskazywał również, że stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była rzetelna analiza ekonomiczna, do uchwalenia planu by nie doszło (wyroki NSA z 23.01.2013r., II OSK 2348/12, LEX nr 1361625; z 21.06.2021r., II OSK 2809/18, LEX nr 324354). Skoro bowiem z mocy art. 36 ust. 1 u.p.z.p. na gminie ciąży obowiązek odszkodowania za poniesioną przez właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętych planem rzeczywistą szkodę wynikającą z uchwalenia planu, bądź wykupienia takiej nieruchomości lub jej części, to uchwalając plan gmina musi mieć chociaż podstawową wiedzę o skutkach finansowych, jakie wiążą się z uchwaleniem tego planu." Dalej w uzasadnieniu wyroku wskazano, że " z tego względu – chociaż prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni jedynie funkcję informacyjną i nie jest załącznikiem do projektu planu miejscowego, to w sytuacji takiej, jaka zachodzi w niniejszej sprawie, a więc gdy dotyczy istotnego ograniczenia możliwości zagospodarowywania licznych nieruchomości, stanowiących kilka procent powierzchni jednego z największych i najbardziej atrakcyjnych polskich miast, na którym spoczywa obowiązek naprawienia szkód właścicielom przedmiotowych działek (bądź wykupienia tych nieruchomości), Rada Miasta Krakowa powinna mieć rzetelną wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia zaskarżonego planu. Nie można bowiem wykluczyć, że – z uwagi na wielkość obszaru objętego planem i ewentualną konieczność wykupu wielu objętych planem nieruchomości lub naprawienia szkód ich właścicielom, gdyby prognoza skutków finansowych została należycie sporządzona, do uchwalenia zaskarżonego planu by nie doszło." W ocenie Sądu obecnie orzekającego, z powyższego wynika, że wadliwości uchwały Sąd Naczelny upatrywał w tym, że zakwestionowana wówczas uchwała została podjęta przez radę, która nie miała rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalanego planu. Jak można wywnioskować z ww. wyroku NSA, o skali skutków finansowych miał decydować potencjał inwestycyjny działek objętych planem.

W tym kontekście i w kontekście przywołanego art. 28 ust. 2 u.p.z.p. należało ocenić czynności poprzedzające podjęcie przedmiotowej uchwały, podjęte po wyroku z 9 czerwca 2022 r.

Jak wynika z akt planistycznych, zarządzeniem Nr 32/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 stycznia 2023 r. przekazano pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie zmiany uchwały Nr LV/1124/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Następnie w dniu 25 stycznia 2023 r. dokonano zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, Następnie Rada podjęła uchwałę Nr CIV/2825/23 o podziale obszaru objętego procedurą na etapy A, B, C i D. Dnia 10 lutego 2023 r. miało miejsce ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wydzieleniu etapu D (obejmującego działki skarżących).

Następnie przekazano projekt planu etap D do opiniowania i uzgodnień ustawowych (20 lutego 2023 r.). W dalszej kolejności przekazano pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie uchwalenia planu - Zarządzenie Nr 729/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 marca 2023 r. Podczas sesji Rady Miasta Krakowa - 5 kwietnia 2023 r. odbyło się pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu. Na sesji 26 kwietnia 2023 r. Rada zdjęła projekt uchwały z obrad i podjęła uchwałę Nr CIX/2946/23 w sprawie zmiany uchwały Nr LV/1124/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Zmiana skutkowała wyłączeniem z obszaru sporządzanego planu działki (niebędącej własnością skarżących), a nie przystąpieniem do sporządzenia planu w nowym miejscu.

Projekt uchwały w sprawie uchwalenia planu przekazano pod obrady Rady Miasta Krakowa zarządzeniem Nr 1439/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 maja 2023 r. Podczas sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 14 czerwca 2023 r. odbyło się pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu. Podczas sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 28 czerwca 2023 r. odbyło drugie czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie uchwalenia planu, wskutek czego Rada podjęła uchwałę Nr CXI11/3049/23. Jak wynika z akt planistycznych, z uwagi na zmianę stanu prawnego, t.j. zatwierdzenie w dniu 26 listopada 2018 r. przez Ministra Infrastruktury Planu Generalnego Lotniska Kraków-Balice na lata 2016-2036, podjęcie przez Sejmik Województwa Małopolskiego uchwały nr XLVII/664/21 w sprawie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego skutkujące zmianą przebiegu granicy parku w obszarze objętym etapem D oraz wydanie rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z dnia 9 grudnia 2022 r. w sprawie ustanowienia obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 451 – S. B., doszło do ponowienia opinii i uzgodnień w zakresie dotyczącym ww. zmian. W wyniku tego współdziałania nie doszło do konieczności zmian w projekcie planu miejscowego. Wyjaśnić należy przy tym, że projekt planu miejscowego przedłożony Radzie do uchwalenia w zakresie działek skarżący był tożsamy z projektem planu miejscowego przełożonym do uchwalenia Radzie, co nastąpiło w dniu 29 sierpnia 2018 r.

W toku ponownej procedury sporządzona została w marcu 2023 r. nowa prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, zaktualizowana w maju 2023 r. Prognozę sporządził we własnym zakresie Prezydent Miasta Krakowa, co nie stanowi naruszenia prawa, w świetle art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały, a także art. 174 ust. 3a pkt 3 u.g.n. W świetle tych przepisów rzeczoznawca majątkowy może (ale nie musi) sporządzać opracowania i ekspertyzy, niestanowiące operatu szacunkowego, dotyczące skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych.

Dla okoliczności sprawy istotna jest zawarta w prognozie konkluzja, zgodnie z którą na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się odszkodowań z tytułu uniemożliwienia bądź istotne ograniczenia korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem (pkt II.1.). W pkt II.2 tej prognozy podkreślono, że oceniając wydatki związane z obniżeniem wartości nieruchomości uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania gruntu. Uwzględniono zatem m.in. okoliczność, że w terenie D42 ZP.3 znajduje się parterowy budynek usługowy zrealizowany w zgodności z uprzednio obowiązującym planem, którego ustalenia powtórzono obecnie. Zwrócono uwagę, że zmianie uległa konfiguracja działek oraz struktura własnościowa. W konkluzji zaś wskazano, że na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego.

W ocenie Sądu obecnie orzekającego, treść prognozy jednoznacznie wskazuje, że wzięto pod uwagę treść art. 36 u.p.z.p., jak nakazywał art. 17 pkt 5 u.p.z.p. Inną kwestią jest ocena, czy oceny sformułowane prognozie są prawidłowe. W tym kontekście trzeba mieć na względzie, że rolą prognozy (w przeciwieństwie do operatu szacunkowego) nie jest ocena wartości konkretnej nieruchomości; nie jest również rolą prognozy ocena ewentualnego wpływu konkretnej wydanej decyzji o warunkach zabudowy na wartość konkretnej nieruchomości w kontekście przepisów art. 36 u.p.z.p. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w wyroku z 9 czerwca 2022 r. NSA nie wyraził poglądu prawnego, jakoby prognoza skutków finansowych takie elementy miała zawierać w odniesieniu do konkretnych nieruchomości. Z uzasadnienia wyroku NSA wynika, jak wskazano powyżej, iż Sąd Naczelny sprzeciwił się podjęciu planu miejscowego bez właściwego rozeznania skutków finansowych przez radnych.

Co do tej kwestii Sąd stwierdza, że w obecnie rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, że podjęciu uchwały towarzyszyła świadomość radnych kwestii związanych ze skutkami finansowymi planu, o czym świadczą przeanalizowany przez Sąd stenogram z posiedzenia Rady w dniu 5 kwietnia 2023 r., na którym ta była omawiana (k. 90-97 akt sądowych). Po przeprowadzonej dyskusji, z udziałem właścicieli nieruchomości, radni ostatecznie na sesji w dniu 28 czerwca 2023 r. podjęli uchwałę.

W podsumowaniu powyższego Sąd stwierdza, że nie dopatrzył się uchybień, które stanowiłyby istotne naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego w odniesieniu do działek skarżących, ani też w nawiązaniu do wyroku NSA z 9 czerwca 2022 r., przekroczenia granic władztwa planistycznego. W ocenie Sądu, w wyniku uchwały o podzieleniu obszaru planu na mniejsze obszary, nie została zainicjowana nowa procedura. Wobec tego, skoro nie doszło do merytorycznej modyfikacji projektu planu względem planu uprzednio uchwalonego w zakresie działek skarżących, zakres czynności podjętych przez organy planistyczne należało uznać za właściwy ze względu na treść art. 28 ust. 2 u.p.z.p. Również w tym kontekście podkreślenia wymaga, że w wyroku NSA z 9 czerwca 2022 r. oddalono zarzuty oparte na naruszeniu zasad sporządzania planu. W szczególności NSA wskazał, "wbrew twierdzeniom skarżących Miasto Kraków mogło w ramach posiadanego władztwa planistycznego przeznaczyć przedmiotowe tereny na obszary nieinwestycyjne zaliczone do kategorii terenów przyrodniczych, jako tereny zieleni nieurządzonej ZR, zieleni urządzonej ZU oraz wód śródlądowych". Skoro zatem ustalenia planistyczne co do przeznaczenia terenów zostały ocenione jako prawidłowe i nie uległy zmianie, nie było podstaw do pojmowania działań zmierzających do doprowadzenia projektu planu do stanu zgodnego z prawem, w tym na podstawie art. 17 pkt 9 i 11, art. 14 ust. 5, art. 19 ust. 1 u.p.z.p.

Na koniec należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 u.p.z. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, przypominając w tym miejscu, że choć prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, to nie daje właścicielowi pełnej władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Należy też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24). Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13).

Sąd nie dopatrzył się przekroczenia granic władztwa planistycznego w odniesieniu do opisanych wyżej nieruchomości skarżących. Dostrzec wypada, że oboje skarżący upatrywali naruszenia granic władztwa planistycznego w braku przeznaczenia przynajmniej części ich nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. Takie przeznaczenie terenu w planie miejscowym było jednak niemożliwe, biorąc pod uwagę ustalenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które zgodnie z 9 ust. 4 u.p.z.p. było wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

W przedmiotowej sprawie Rada Miasta Krakowa związana była ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Nr CXI1/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r., w którym nieruchomości skarżących znajdują się w terenie oznaczonym symbolem ZR - tj. Tereny zieleni nieurządzonej o następujących funkcjach: 1. funkcja podstawowa - różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, 2. funkcja dopuszczalna - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. Przeznaczenie nieruchomości skarżących reguluje § 25 uchwały, który stanowi: "1. Wyznacza się Tereny zieleni izolacyjnej, oznaczone symbolami: D45.ZI.3, D76.ZI.1 o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń izolacyjną. 2. W zakresie sposobu kształtowania i zasad zagospodarowania terenu, ustala się: 1) zakaz lokalizacji budynków; 2) maksymalną wysokość zabudowy: 5 m; 3) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90%. 3. Dopuszcza się zalesienia." Niewątpliwie zatem przeznaczenie ustalone dla nieruchomości skarżących mieści się

w ramach funkcji dopuszczalnej dla terenów ZR.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że nie doszło w przedmiotowej sprawie do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, w szczególności w postępowaniu prowadzonym po wyroku NSA z 9 czerwca 2022 r. ponowiono niezbędne czynności. Sąd nie stwierdził również istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego. Takiego naruszenia nie dopatrzył się w szczególności w związku z treścią nowej prognozy skutków finansowych, bowiem podjęciu skarżonej obecnie uchwały towarzyszyła świadomość możliwych skutków finansowych uchwalenia planu. Wobec tego Sąd oddalił skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.