Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 92/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4 i 5,
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: rt. 36 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 140
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 371/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 kwietnia 2019 r. nr 537/2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 7 października 2020 r., II SA/Wr 371/19 oddalił skargę [...]sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) z 17 kwietnia 2019 r. nr 537/2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) decyzją z 19 lutego 2019 r. nr 297/2019, działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku usługowo-biurowego przy ul. [...] we W. oraz udzielił [...] sp. z o.o. [...] sp. k. z siedzibą we W. jako inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nakładając równocześnie na niego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Powyższe rozstrzygnięcie wynikało ze stwierdzenia przez PINB, że inwestor prawidłowo wykonał obowiązek wynikający z decyzji DWINB z 19 marca 2018 r., nr 375/2018 utrzymującej w mocy decyzję z 12 stycznia 2018 r., nr 91/2018, którą PINB zobowiązał spółkę do przedłożenia w terminie 3 miesięcy projektu budowlanego zamiennego przebudowy i rozbudowy ww. budynku, uwzględniającego zmiany wynikające z robót budowlanych wykonanych w warunkach istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków udzielonego temu inwestorowi pozwolenia na budowę.

W toku postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem złożonym przez O. [...] sp. z o.o. DWINB decyzją z 17 kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, że odpowiada ona prawu. Organ odwoławczy, odnosząc się do zgromadzonego materiału dowodowego, wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie roboty budowlane zostały rozpoczęte przez inwestora legalnie na podstawie udzielonego mu pozwolenia na budowę, jednakże w toku ich kontroli ustalono, iż inwestycja realizowana jest w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego, co implikowało konieczność wstrzymania tychże robót postanowieniem PINB z 23 listopada 2017 r. i nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Z akt sprawy wynika, że wskazane zmiany dotyczyły: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu (zmieniono lokalizację wejść do lokali usługowych na parterze budynku), nie wykonano projektowanego wysunięcia (wykusza) ściany południowej budynku od I piętra wzwyż, zwiększono wymiary wykuszy na I piętrze budynku w elewacji zachodniej), 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj.: kubatury (nie wykonano projektowanego wysunięcia (wykusza) ściany południowej budynku od I piętra wzwyż, zwiększono wymiary wykuszy na I piętrze budynku w elewacji zachodniej), powierzchni zabudowy (zwiększono szerokość wykuszy na I piętrze budynku w elewacji zachodniej, nie wykonano projektowanego wykusza w elewacji południowej), długości (nie wykonano projektowanego wysunięcia (wykusza) ściany południowej budynku od I piętra wzwyż), 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne (w wejściach do budynku od strony ul. [...] istnieją kilkunastocentymetrowe progi uniemożliwiające dostęp osobom niepełnosprawnym do części budynku, do której dostęp zapewniają ww. wejścia i nowoprojektowane windy. Zatwierdzony projekt budowlany nie zawiera rzędnych zera budynku i terenu przed wejściami do budynku. Niemniej jednak w części opisowej projektu wskazano, że dostęp dla niepełnosprawnych zapewniony jest bezpośrednio z przyziemia budynku, nie przewiduje się barier architektonicznych), 4) wymagające uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia: wykonano zmiany wyglądu elewacji południowej (zmiana lokalizacji wejść do budynku, brak wysunięcia bryły budynku od I piętra wzwyż, brak podziału szklenia nad żaluzjami, dodatkowe okna), zachodniej (zmiana podziału fasady, witryn i drzwi wejściowych, szerokości i głębokości wykuszy) i północnej (wykonano przeszklenie zamiast pełnej ściany i wyjście na taras na V piętrze). Z uwagi na to, że budynek przy ul. [...] znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków ww. zmiany wymagały uzyskania zmiany pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie tych robót; wykonana zmiana układu pomieszczeń, m.in. sanitariatów (II piętro) wymagała uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw higieniczno-sanitarnych, a wydzielenie pomieszczenia biurowego niedoświetlonego światłem dziennym (II piętro) wymagało uzyskania zgody właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, wydanej w porozumieniu z właściwym okręgowym inspektorem pracy; wykonane zmiany w obrębie holu wejściowego na parterze będącego częścią drogi ewakuacyjnej z budynku wymagały uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; zwiększono szerokość i głębokość wykuszy zlokalizowanych na sąsiedniej działce nr ew. [...], co wymagało uzyskania prawa (zgody właściciela) do dysponowania tą działką na cele budowlane w zakresie wprowadzonych zmian. DWINB wyjaśnił, że po analizie przedłożonej dokumentacji projektowej podzielić należy stanowisko PINB, iż projekt budowlany zamienny odpowiada prawu, przy czym, jak wyjaśnił organ odwoławczy, chodzi tu o zgodność projektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, przepisami dotyczącymi ochrony środowiska i przepisami techniczno–budowlanymi w zakresie, w jakim ocenie podlegać powinno to, co stanowi istotne odstępstwo. DWINB wskazał, że z uwagi na ochronę konserwatorską projekt budowlany zamienny został uzgodniony z organem konserwatorskim postanowieniem Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu (dalej: MKZ) z 4 grudnia 2018 r., nr 213/2018. Ponadto decyzją z 2 października 2018 r., nr 1350/2018 MKZ zmienił swoją decyzję z 5 maja 2016 r., nr 462/2016, zmienioną decyzją z 25 sierpnia 2017 r., nr 989/2017 o pozwoleniu konserwatorskim na prowadzenie robót budowlanych obejmujących przebudowę i rozbudowę budynku przy ul. [...]. Organ zwrócił uwagę równocześnie na to, że zatwierdzony przez Prezydenta [...] w decyzji o pozwoleniu na budowę projekt budowlany posiada wiele niespójności, co powoduje trudności z odczytaniem usytuowania i kształtu budynku, zakresu projektowanych robót, zakresu udzielonego pozwolenia na budowę i wprowadzonych w trakcie budowy zmian. Powyższe niespójności musiały zostać uwzględnione w toku rozpatrzenia projektu budowlanego zamiennego. Odnośnie do zarzutu zmiany zakresu opracowania projektu budowlanego zamiennego w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego (tj. objęcie zakresem projektu budowlanego zamiennego również działek nr ew. [...], [...], obręb [...] oraz nadbudowy budynku) DWINB wyjaśnił, że nie stwierdził dokonania tychże zmian, w sprawie można mówić bowiem wyłącznie o usunięciu niespójności projektu w ww. zakresie. Brak projektowanych rozwiązań w jednej z części projektu, podczas gdy w innej części projektu zostały przedstawione, strona skarżąca odczytuje jako całkowity brak objęcia ich zakresem opracowania i brak pozwolenia na budowę w zakresie kwestionowanych rozwiązań projektowych (np. nowy wykusz czy zmiana formy architektonicznej wykuszy istniejących na I piętrze budynku). Ocena ta, zdaniem DWINB, jest jednakże niesłuszna, organy nadzoru budowlanego nie mają bowiem wpływu na poprawność sporządzenia projektu budowlanego i mimo trudności wynikających w niniejszej sprawie z niespójności zatwierdzonego projektu budowlanego, nie mogą kwestionować udzielonego pozwolenia na budowę. Zarzuty odwołującego w zakresie projektowanej liczby kondygnacji (w tym projektowanego narożnika), wysokości budynku (w tym projektowanego narożnika budynku u zbiegu ulicy [...] z [...]), zmiany formy architektonicznej istniejących wykuszy na I piętrze budynku i budowy nowego wykusza na I piętrze obiektu, reklamy na elewacjach budynku, czy też wentylacji mechanicznej na dachu budynku dotyczą udzielonego pozwolenia na budowę i rozwiązań zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a nie wprowadzonych w trakcie budowy zmian. Z uwagi na fakt, że nie dokonano w trakcie realizacji inwestycji zmian w wymienionym zakresie, ani też projekt budowlany zamienny nie przewiduje w tym zakresie zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, PINB nie miał podstaw prawnych do kwestionowania tych rozwiązań i sprawdzania ich zgodności z przepisami, w tym również ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru [...] rejonu [...] - [...] (Dz. Urz. Woj. Dolnośl. z [...] r. Nr [...] poz. [...]), dalej: m.p.z.p.

[...] sp. z o.o. złożyła skargę na ww. decyzję DWINB, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów, w szczególności w związku z faktem uchylenia postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 marca 2019 r. wydanego bez podstawy prawnej postanowienia MKZ nr 213/2018, na które powoływały się organy obu instancji, a także złożenia pisma inwestora z dnia 2 kwietnia 2019 r. z załączonymi dokumentami; art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140, a także art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez brak rozważenia i odniesienia się w treści zaskarżonej decyzji do argumentacji i zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, w szczególności dotyczących: braku przedłożenia przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu konserwatorskim zezwalającej na zamierzenie objęte zatwierdzonym decyzją organu I instancji projektem, pominięcia wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z 3 lipca 2018 r., II SA/Wr 301/18 co do dokonania oceny zgodności zastosowanych rozwiązań projektowych z ustaleniami m.p.z.p. i przepisami odrębnymi, niewykonania przez inwestora obowiązku nałożonego decyzją z 12 stycznia 2018 r., nr 91/2018, w tym zwłaszcza przedłożenia projektu nieuwzględniającego zmian wynikających z wykonanych robót budowlanych, tj. faktycznie wykonanej rozbudowy budynku na wysokość 26 m, co potwierdza przedłożony do odwołania pomiar geodezyjny, niezgodności zamierzenia i projektu z m.p.z.p.; art. 153 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia przez organy wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z 3 lipca 2018 r., II SA/Wr 301/18 co do dokonania oceny zgodności zastosowanych rozwiązań projektowych z ustaleniami m.p.z.p. i przepisami odrębnymi; art. 51 ust. 4 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż ocenie przez organy nadzoru budowlanego, w szczególności co do zgodności z m.p.z.p., nie podlega projekt budowlany, a także błędną ocenę materiału dowodowego sprawy w postaci projektu budowlanego "rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku biurowo-usługowego przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], [...], obręb [...])", przedłożonego w postępowaniu naprawczym jako całość, zwłaszcza wobec braku istnienia w obrocie pozwolenia na budowę uchylonego na podstawie art. 36a ust. 2 p.b., braku ujawnienia w pierwotnym projekcie budowlanym nadbudowy budynku oraz robót poza działką nr ew. [...], [...], obręb [...], w wyniku czego pierwotne pozwolenie na budowę dotyczyło wyłącznie robót w obrębie tej działki; art. 51 ust. 4 i 5 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1-3 p.b. i przepisami m.p.z.p. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, mimo niezgodności projektu i zamierzenia z przepisami m.p.z.p., a także braku wymaganych zgód i pozwoleń w szczególności ostatecznej decyzji o pozwoleniu konserwatorskim; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, uchylenie się od oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego z prawem, a także błędną ocenę materiału dowodowego sprawy w postaci projektu budowlanego ?rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku biurowo-usługowego przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], [...], obręb [...])" oraz dokumentów przedłożonych przez stronę, w szczególności w postaci opinii pracowników naukowych z Politechniki Wrocławskiej, pomiaru geodezyjnego wysokości rozbudowy w narożniku działki nr ew. [...] potwierdzającego nieuwzględnienie przez przedłożony projekt faktycznie wykonanych robót, zdjęć, schematów w sytuacji, w której prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadziłaby do uznania, iż inwestor nie wykonał obowiązku wynikającego z decyzji nr 91/2018, tj. nie przedłożył projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami, obejmującego przebudowę i rozbudowę budynku biurowo-usługowego przy ul. [...] we W., uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, zawierającego "rozwiązania zgodne z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, w tym również miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i ustawą dotyczącą ochrony zabytków i opieki nad zabytkami", co powinno skutkować odmową zatwierdzenia projektu.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie. W składanych w toku postępowania pismach procesowych skarżąca podtrzymywała swoje stanowisko w sprawie i przedstawiła dodatkową argumentację przemawiającą za uwzględnieniem skargi. Uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. [...] sp. k. wniósł o oddalenie skargi w całości z uwagi na bezzasadność sformułowanych w niej zarzutów.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku postępowania administracyjnego okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa procesowego lub materialnego, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji wyjaśnił, że mimo wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia MKZ, w obrocie pozostaje decyzja nr 1350/18, która ma istotne znaczenie dla wyniku postępowania. Jak podał w uzasadnieniu swojego orzeczenia DWINB, tą właśnie decyzją z 2 października 2018 r. MKZ zmienił swoją decyzję z dnia 5 maja 2016 r., zmienioną decyzją z 25 sierpnia 2017 r. o pozwoleniu konserwatorskim na prowadzenie robót budowlanych, obejmujących przebudowę i rozbudowę budynku przy ul. [...] we W.. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 155 k.p.a., a za stronę w tym postępowaniu organ konserwatorski uznał jedynie inwestora. Z akt organu I instancji wynika, że 10 października 2018 r. złożył on w organie oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, co powoduje, iż z tym dniem decyzja kwestionowana przez skarżącą posiadała wskazane w art. 127a § 2 k.p.a. atrybuty (decyzja ostateczna i prawomocna), dlatego organ nadzoru budowlanego był uprawniony, a nawet zobligowany do jej uwzględnienia w toku procedowania w sprawie. Wskazując, że w brak jest podstaw do podzielenia zarzutów skarżącej odnośnie do naruszenia przepisów postępowania (art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140, a także z art. 8 i art. 11 k.p.a.), Sąd I instancji podał, iż nie dostrzegł naruszenia przez organy art. 153 p.p.s.a. Jak wyjaśnił Sąd, istotnie w sprawie II SA/Wr 301/18 w motywach wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał na potrzebę "dokonania oceny zgodności zastosowanych rozwiązań projektowych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", tym niemniej z uzasadnienia decyzji DWINB wynika wprost, że organ ten dokonał oceny zgodności projektu zamiennego z m.p.z.p. Organ wyjaśnił kwestię "daszków" nad ulicą [...] (w pasie drogowym). Wskazał, że są one jedynie urządzeniem budowlanym (i nie wliczają się do powierzchni zabudowy, ani kubatury budynku), a rampa stanowi element ukształtowanego ze spadkiem chodnika. Nadto usytuowanie daszków w pasie drogowym zostało uzgodnione z zarządcą drogi. M.p.z.p. w § 6 określającym obowiązujące główne zasady zagospodarowania przestrzennego w zabytkowym zespole kompozycyjnym ustanowił zakaz nadbudowy obiektów zabytkowych zarówno wpisanych do rejestru zabytków, jak i posiadających wysokie wartości kulturowe (budynek objęty postępowaniem nie ma takiego charakteru), dalej w § 38 m.p.z.p. normodawca gminny wskazał na potrzebę uzupełnienia zabudową na wysokość zabudowy sąsiedniej oraz, co bardzo istotne, w ust. 3 pkt 5 m.p.z.p. wskazał wprost na sporny obiekt, notując, że "na terenie, o którym mowa w ust. 1 uzupełniona została zachodnia pierzeja bloku urbanistycznego wzdłuż ul. [...]; obiekt zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę nr 3322-I/98 z dnia 1 października 1998 r.". Wynika z tego, że Rada Miejska [...] miała świadomość zgodnego z prawem posadowienia budynku, którego obecność została przez plan zaakceptowana. Jeśli chodzi o wysokość budynku, to, jak zauważył Sąd I instancji, projekt budowlany zamienny podaje wysokość 24,98 m – budynek średniowysoki (k. 28 projektu). DWINB wyjaśnił, że kwestia wysokości budynku nie została zmieniona w stosunku do projektu uprzednio zatwierdzonego, dlatego organ nadzoru budowlanego nie może obecnie badać pozwolenia budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją organów architektoniczno-budowlanych.

[...] sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną, którą zaskarżała powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 51 ust. 4 i 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu i pozostawieniu w obrocie decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z rozbudową, przebudową i nadbudową budynku przy ul. [...] [...] we Wrocławiu, mimo braku na dzień wydawania decyzji pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.), dalej: u.o.z.o.z.;

2) art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. w zw. z § 15 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 października 2015 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2015 r. poz. 1789), dalej: r.p.p.k. z 2015 r., a także § 15 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2017 r. poz. 1265), dalej: r.p.p.k. z 2017 r., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że upływ terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego, stanowiącego obligatoryjny element decyzji administracyjnej, nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnej zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku i utratę możliwości powołania się na tę decyzję;

3) art. 51 ust. 4 i 5 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu i pozostawieniu w obrocie decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z rozbudową, przebudową i nadbudową budynku przy ul. [...] we W., mimo sprzeczności projektu z przepisami m.p.z.p., tj.: § 8 ust. 4 pkt 4, § 6 ust. 1 pkt 5 lit. b w związku z § 5 pkt 14, § 7 pkt 16 i ustaleniami części rysunkowej w zakresie podlegających ochronie punktów szczególnych oraz zakazu sytuowania na terenie inwestycji dominant; § 6 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z § 5 pkt 14 w zakresie dopuszczalnej ilości kondygnacji, które przekracza zatwierdzona zaskarżoną decyzją rozbudowa i nadbudowa; § 46 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zakresie umieszczenia elementów budynku przy ul. [...] [...], bez których budynek nie mógłby funkcjonować samodzielnie zgodnie z przeznaczeniem np. zadaszeń, a także wykuszy i ramp na terenie działki nr ew. [...] (ul. [...] – teren [...]) oraz działki nr ew. [...] (ul. [...] - teren [...]), mimo iż przepisy m.p.z.p. wyznaczają dla tych terenów przeznaczenie pod drogę publiczną - ulicę z wymogiem realizacji na tym terenie lokalnego celu publicznego; § 6 ust. 1 pkt 6 lit. a i b oraz pkt 7 lit. a w zakresie zakazu umieszczania reklam i iluminacji; § 38 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 38 ust. 3 pkt 2 lit. d-f w zakresie braku zharmonizowania z zabudową sąsiednią, w tym części stanowiącej nadbudowę w sąsiedztwie kamienic przy ul. [...] (o wysokich wartościach kulturowych); § 6 ust. 4 pkt 3 oraz § 38 ust. 4 pkt 1 w zakresie umieszczenia na dachu budynku urządzeń klimatyzacyjnych i wentylacyjnych; § 8 ust. 4 pkt 6 w zw. z § 8 ust. 1 i 2 pkt 1 w zakresie rozbudowy i nadbudowy dysharmonicznej do zabudowy sąsiedniej prowadzącej do jej zdominowania, w tym zabytkowego budynku [...];

4) § 8 ust. 4 pkt 4, § 6 ust. 1 pkt 5 lit. b, § 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, § 46 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, § 6 ust. 1 pkt 6 lit. a i b oraz pkt 7 lit. a, § 8 ust. 4 pkt 6 w zw. z § 8 ust. 1 i 2 pkt 1, § 38 ust. 3 pkt 1, § 38 ust. 3 pkt 2 lit. d- f, § 6 ust. 4 pkt 3, § 38 ust. 4 pkt 1 w zw. z § 5 pkt 14 oraz ustaleniami części rysunkowej m.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak uwzględnienia powyższych przepisów przy dokonaniu oceny zgodności projektu zatwierdzonego zaskarżoną decyzją z m.p.z.p.;

5) art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kwestia zgodności projektu budowlanego zamiennego składanego w postępowaniu naprawczym ze stanem rzeczywistym inwestycji (zamierzenia budowlanego) podlega badaniu wyłącznie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie.

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 153 p.p.s.a. przez brak uwzględnienia wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 lipca 2018 r., II SA/Wr 301/18 (s. 18): "w zakresie wymaganych przed ewentualnym udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych sprawdzeń właściwy organ nadzoru budowlanego będzie również zobowiązany do dokonania oceny zgodności zastosowanych rozwiązań projektowych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami odrębnymi. Ocena ta obejmie wszystkie elementy inwestycji realizowanej jako przebudowa i rozbudowa budynku biurowo-usługowego przy ul. [...] we W.(działka nr [...], obręb [...])", uchylenie się od takiej oceny i poprzestanie jedynie na wybiórczej ocenie elementów inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku prowadzonej na ww. działkach, to jest elementów wskazanych na s. 6 decyzji organu I instancji oraz s. 15-16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co prowadziło do utrzymania w obrocie decyzji niezgodnej z prawem, w tym z przepisami m.p.z.p.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego wyroku, mimo występowania naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, tj. naruszeń art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a., polegających na braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz braku należytego rozważenia i oceny materiału dowodowego oraz argumentacji i zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji DWINB i poprzedzającej ją decyzji PINB, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. [...] sp. k. wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżącą kasacyjnie na uzasadnionej podstawie.

W poddanym kontroli Sądu I instancji postępowaniu DWINB wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję PINB, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 51 ust. 4 p.b., zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku usługowo-biurowego przy ul. [...] we W. oraz udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nakładając równocześnie na niego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przekształconej części wymienionego obiektu. Nie jest sporne, że potrzeba prowadzenia postępowania naprawczego w opisanym wyżej zakresie została przesądza na wcześniejszym etapie postępowania. Prawomocnym wyrokiem z 3 lipca 2018 r., II SA/Wr 301/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę skarżącego kasacyjnie na decyzję DWINB z 19 marca 2018 r., nr 375/2018, z której wynikało ustalenie, że w toku robót budowlanych prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę (decyzja Prezydenta [...] z 27 maja 2016 r., nr 2496/2016) inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków w nim określonych (art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 p.b.) i celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem powinien zostać na niego nałożony obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zrealizowane zmiany, który powinien podlegać rozpatrzeniu w procedurze wymienionej w art. 51 ust. 4-5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Elementem powyższej oceny było m.in. stwierdzenie, że charakter odstąpienia wpływającego na zmianę parametrów obiektu budowlanego i jego wyglądu zewnętrznego wymagał uprzedniego uzyskania przez inwestora zmiany pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych, wobec tego, że budynek przy ul. [...] we W. znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków – [...]pod nr [...] decyzją z 12 maja 1967 r.

Oceniając spełnienie przez inwestora warunków umożliwiających zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, Sąd I instancji podzielił wszystkie ustalenia przyjęte w sprawie przez DWINB, w tym zgodził się ze poglądem zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przedstawiony projekt nie narusza wymagań wynikających z objęcia ochroną konserwatorską obszaru inwestycji, ponieważ decyzja MKZ z 2 października 2018 r., nr 1350/2018, znajdując się w obrocie prawnym, wiązała w sprawie organy nadzoru budowlanego. Uszczegółowiając tenże wniosek, Sąd wyjaśnił, że jakkolwiek skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji nr 1350/2018, to należało uwzględnić, iż inwestor, pozostając jedyną stroną postępowania, skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 127a § 1 k.p.a., składając oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, co powodowało, że z dniem 10 października 2018 r. kwestionowana decyzja stała się ostateczna i prawomocna. Nieskutecznie skarżąca wdrożyła również czynności procesowe w celu podjęcia próby podważenia decyzji MKZ z 5 maja 2016 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Trafnie tę ocenę prawną Sądu I instancji zakwestionowała w skardze kasacyjnej skarżąca, wskazując, że uchybia ona art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., została ona bowiem sformułowana przez Sąd w sposób pomijający obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co obejmuje wymóg należytego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pod kątem tego, czy wyprowadzone z niego przez organ wnioski znajdują podstawę w jego treści. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymaganie powyższe nie zostało dochowane przez Sąd w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji DWINB, ponieważ z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że dokonana przez Sąd analiza dotycząca tego, czy przyjęte w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym zamiennym założenia projektowe zostały prawidłowo zatwierdzone przez organ ochrony zabytków, ograniczona została wyłącznie do kontroli formalnej prawidłowości tego działania, sprowadzając obowiązek wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. jedynie do sprawdzenia, czy organ ochrony zabytków wydał w sprawie decyzję administracyjną i ma ona charakter rozstrzygnięcia ostatecznego bez pogłębionej oceny, co jest jej faktycznym przedmiotem i czy może być ona traktowana na płaszczyźnie prawnej branej pod uwagę w toku postępowania naprawczego jako realizacja przez organ ochrony zabytków kompetencji przewidzianej w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że w ramach postępowania zamierzającego do wydania określonego nakazu dotyczącego robót budowlanych wykonanych przez inwestora w sposób samowolny lub z naruszeniem przepisów w obiekcie podlegającym ochronie konserwatorskiej organ nadzoru budowlanego nie posiada samodzielnych kompetencji do wkraczania w dyskrecjonalny obszar właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ocena ta jest wynikiem uznania, że konieczne jest w takim przypadku bowiem bądź uzyskanie przez inwestora, w formie decyzji, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków w zakresie dotyczącym obiektów lub obszarów wpisanych do rejestru zabytków, bądź uzgodnienie decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 39 ust. 1 i 3 p.b.). Obowiązku dysponowania przez inwestora stosowną zgodą wojewódzkiego konserwatora zabytków nie powinno się odnosić wyłącznie do procedury uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż obejmuje on także inne postępowania prowadzone w trybie przepisów p.b., w tym postępowanie legalizacyjne (art. 48-49a i art. 49b p.b.) i naprawcze (art. 50-51 p.b.). Nie powinno budzić wątpliwości, że w sytuacjach wykonywania robót budowlanych niezgodnie z treścią pozwolenia na budowę ewentualne postępowanie naprawcze i wydana w jego następstwie decyzja ma na celu doprowadzenie do stanu pełnej zgodności sankcjonowanego działania inwestora z prawem, co realizuje się m.in. w obowiązku uzyskania przez inwestora "nowej" decyzji organu ochrony zabytków odnoszącej się do zmienionej inwestycji (por. wyrok NSA z 18 października 2022 r., II OSK 2509/21; wyrok NSA z 18 listopada 2020 r., II OSK 1289/18; wyrok NSA z 21 października 2020 r., II OSK 1522/20; wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., II OSK 1249/15).

Wychodząc z tego założenia, Sąd I instancji w toku przeprowadzania kontroli zaskarżonej decyzji powinien był mieć na uwadze, że przedstawiona przez inwestora decyzja MKZ z 5 maja 2016 r. została wydana przez organ ochrony zabytków w ramach procedury mającej na celu wyrażenie zgody na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta [...] z 27 maja 2016 r., a kolejne decyzje z 25 sierpnia 2017 r., nr 989/2017 i z 2 października 2018 r., nr 1350/2018 prowadziły wyłącznie do modyfikacji treści ww. aktu na podstawie art. 155 k.p.a. w ramach rozpatrzenia wskazanej sprawy administracyjnej. Nie może budzić wątpliwości, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a tym bardziej do rozszerzenia jej zakresu. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w ww. przepisie warunkowana jest bowiem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (por. wyrok NSA z 1 lipca 2022 r., II OSK 166/19; wyrok NSA z 4 marca 2020 r., II OSK 1137/18; wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 600/17).

Jakkolwiek organy nadzoru budowlanego nie były uprawnione do weryfikacji prawidłowości zastosowania przez MKZ przy wydaniu ww. decyzji z 25 sierpnia 2017 r. i z 2 października 2018 r. trybu nadzwyczajnego określonego w art. 155 k.p.a., tym niemniej Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję DWINB, był zobowiązany jej legalność powiązać z ustaleniem przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego tego, czy włączona do materiału dowodowego decyzja MKZ mogła zostać uznana za przyznającą inwestorowi uprawnienie określone w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., bądź uprawnienie mu równoważne w związku z obowiązkiem wypowiedzenia się w sposób prawnie wiążący przez organ ochrony zabytków odnośnie do możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przedłożonego organowi nadzoru budowlanego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku tymczasem nie wynika, by ten wymóg poddania działania DWINB i PINB rozważeniu, mającemu na uwadze ocenę jego poprawności w omawianym zakresie, został przez Sąd uwzględniony. Poddanie szerokiej analizie kwestii pozostawania pozwoleń konserwatorskich w obrocie prawnym nie mogło przesłaniać w sprawie tego, że, po pierwsze, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji trudno jest wywnioskować, z jakim zachowaniem procesowym organu ochrony zabytków DWINB w ogóle powiązał stan spełnienia warunku zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W tym zakresie uwzględnić trzeba, że uwagi organu odwoławczego odnosiły się do wyjaśnienia, iż projekt budowlany zamienny został uzgodniony postanowieniem MKZ z 4 grudnia 2018 r., nr 213/2018, przy czym postępowanie zażaleniowe zainicjowane zażaleniem złożonym przez skarżącą kasacyjnie "jest w toku", jak też do równoczesne wskazania, że decyzją z 2 października 2018 r. MKZ zmienił swoją decyzję z 5 maja 2016 r., zmienioną decyzją z 25 sierpnia 2017 r. Po drugie, co istotne, Sąd był zobowiązany w sprawie wyjaśnić, czy zgromadzony materiał dowodowy uzasadniał opieranie się na wniosku, że rozpatrzeniu decyzją z 2 października 2018 r. podlegał projekt budowlany zamienny zatwierdzony zaskarżoną decyzją DWINB. Kwestia ta nie może zostać uznana za niebudzącą wątpliwości, jeżeli się stwierdzi, że ww. decyzją MKZ postanowił zmienić decyzję własną z 5 maja 2016 r. w ten sposób, iż określił, że "inwestycja realizowana będzie z uwzględnieniem autorskiego projektu budowlanego zmian: Przebudowa i rozbudowa budynku usługowo-biurowego z czerwca 2018 r. Projektant arch. R.R. (uprawnienia [...]). Pozostałe warunki decyzji – bez zmian", podczas gdy decyzja organu nadzoru budowlanego dotyczyła projektu budowlanego rozbudowy, przebudowy i nadbudowy ww. budynku. Nie wynikają jednoznacznie z akt sprawy motywy działania PINB, który dysponując decyzją z 2 października 2018 r. postanowił zwrócić się do MKZ pismem z 22 października 2018 r., znak PINB/IK/GD/18356/389/5140/17/18 o zajęcie stanowiska względem przedłożonego przez inwestora "projektu budowlanego zamiennego rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku usługowo-biurowego przy ul. [...] we W.". Nie zostało wyjaśnione w sprawie, czy to działanie organu I instancji powinno być traktowane wyłącznie jako rezultat kierowania się przez organ błędnym przekonaniem, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego przez organ ochrony zabytków w kontrolowanym przypadku powinno nastąpić w procedurze uzgodnieniowej określonej w art. 106 § 5 k.p.a., czy też miało związek z uznaniem, że przedmiotem decyzji MKZ z 2 października 2018 r. nie był projekt budowlany zamienny w formie, jaka została organowi nadzoru budowlanego przedstawiona do zatwierdzenia na podstawie art. 51 ust. 4 p.b.

Niezależnie od powyższej wadliwości cechującej ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie odnośnie do pominięcia przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obowiązku rozważenia, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły warunki do tego, by DWINB mógł uznać, że inwestor dysponuje ważnym pozwoleniem konserwatorskim. Ogólna uwaga Sądu, że nie ma podstaw prawnych do "odmiennej interpretacji" decyzji nr 1350/2018 od tej, która została dokonana przez DWINB, pozostawiała poza zakresem kontroli zagadnienie, na które skarżąca zwróciła uwagę w piśmie procesowym z 2 kwietnia 2020 r. (k. 312-320 akt sąd.), że decyzja MKZ nie mogła stanowić skutecznej podstawy wydania tak decyzji PINB, jak i zaskarżonej decyzji DWINB, albowiem pozwolenie konserwatorskie w związku z ustaniem biegu terminu w nim określonego utraciło ważność. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dopuścił się w niniejszej sprawie błędnej wykładni art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. w zw. z § 15 ust. 1 pkt 5 r.p.p.k. z 2015 r. i 2017 r. polegającej na wadliwym uznaniu, że upływ terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego, stanowiącego obligatoryjny element decyzji administracyjnej, nie powoduje wygaśnięcia decyzji zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku i utraty możliwości powołania się na tę decyzję, albowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd takiego wniosku interpretacyjnego nie wyraził, wobec czego wskazany przez stronę wynik wykładni nie może zostać skutecznie Sądowi przypisany. Jednakże nie oznacza to, że następstwem pominięcia w kontrolowanej sprawie rozważenia tego zagadnienia nie jest naruszenie art. 51 ust. 4 i 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. wynikające z niewłaściwego zastosowania ww. przepisów, będące skutkiem nieuwzględnienia braku na dzień wydawania przez organy nadzoru budowlanego decyzji pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że określony w pozwoleniu konserwatorskim termin jego ważności nie ma charakteru wyłącznie informacyjnego, ale oznacza termin, w którym decyzja ta wywołuje właściwe jej skutki prawne (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2021 r., II OSK 2689/20; wyrok NSA z 31 maja 2019 r., II OSK 2855/17). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną pogląd ten w całości podziela. Upływ wskazanego terminu prowadzi do niemożności powoływania się przez adresata decyzji na wynikające z niej uprawnienie i niedopuszczalność uznania powyższego aktu przez organy administracji publicznej za podstawę do wydania innych aktów administracyjnych, gdy obowiązujące przepisy upoważnienie do ich wydania wiążą z faktem legitymowania się przez tenże podmiot (ważnym) pozwoleniem konserwatorskim. W rozpoznawanej sprawie przeszkodą prawną do wydania przez PINB decyzji z 19 lutego 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny było nieposiadanie przez inwestora w dniu jej wydania ważnego pozwolenia konserwatorskiego. Nieuzasadniony charakter ma wskazywanie w odpowiedzi na skargę kasacyjną przez uczestnika postępowania, że decyzja MKZ jest decyzją ostateczną i prawomocną. Abstrahując od poczynionych wcześniej uwag wskazujących na niedostrzeżenie przez Sąd braku wydania w sprawie przez MKZ decyzji, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. w zw. z art. 39 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., nie powinno stanowić przedmiotu sporu to, że organ ochrony zabytków ważność pozwolenia konserwatorskiego (decyzji z 5 maja 2016 r.), zmienionego wydanymi w trybie art. 155 k.p.a. decyzjami z 25 sierpnia 2017 r. i z 2 października 2018 r., ograniczył do dnia 31 grudnia 2018 r. O ile pierwotny termin ważności pozwolenia konserwatorskiego (30 grudnia 2017 r.) został zmodyfikowany w decyzji nr 989/2017 poprzez jego przedłużenie do 31 grudnia 2018 r., to z treści rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji nr 1350/2018 nie wynika, by ten element decyzji miał podlegać zmianie. W aktach sprawy brak jest przy tym innego rozstrzygnięcia, które nakazywałoby uznać, że ta kwestia kształtuje się odmiennie, niż wynika to z przywołanych wyżej rozstrzygnięć.

Zarzuty skargi kasacyjnej w przedstawionym zakresie pozostają zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w szczególności tych, które wiążą wadliwość zaskarżonej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych z jego sprzecznością z postanowieniami m.p.z.p., kierując się tym, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w powyższym zakresie nie przedstawił wyjaśnienia umożliwiającego poddanie tych zarzutów merytorycznej weryfikacji pod kątem prawidłowości zastosowania przez DWINB dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest podkreślić, że nie znalazł podstaw do jego podzielenia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w następstwie wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. (art. 36a ust. 2 p.b.), oznacza, że decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmuje całość zamierzenia budowlanego, zastępując pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Powyższe sprawia, że projekt budowlany zamienny powinien uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania decyzji w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym, jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, stanowiące od niego (istotne) odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4-5 p.b.

W prawomocnym wyroku z 3 lipca 2018 r., II SA/Wr 301/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że obowiązek dokonania przez organ nadzoru budowlanego sprawdzeń powinien obejmować "wszystkie elementy inwestycji realizowanej jako przebudowa i rozbudowa budynku biurowo-usługowego". Powyższe stwierdzenie odwoływało się do poprzedzającego je ogólnego stanowiska, zgodnie z którym w przypadku zastosowania się przez inwestora do obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do rozważenia możliwości "zaakceptowania dokonanych odstępstw od zatwierdzonego pierwotnie projektu budowlanego w warunkach przepisów ustawy – Prawo budowlane i z uwzględnieniem celu postępowania naprawczego, którym jest doprowadzenie realizowanej inwestycji do stanu zgodności z prawem". Wyprowadzony przez Sąd I instancji z tak sformułowanej oceny prawnej wniosek przyjmujący, że projekt budowlany zamienny powinien być sprawdzony przez organ w zakresie objętym, mającą odpowiednie zastosowanie do dokumentacji zamiennej, regulacją art. 35 ust. 1 p.b., tym niemniej podstawą wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny powinna być ocena zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też warunkami techniczno-budowlanymi wyłącznie tego, co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie uchybia art. 153 p.p.s.a. Należy nadmienić, że wniosek ten pozostaje w całości spójny z prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, że przedmiotem postępowania, które kończy decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, nie jest ponowne badanie, czy inwestycja objęta ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, od której ustaleń istotnie odstąpiono, jest zgodna z prawem, lecz badanie wyłącznie tego, czy stwierdzone przez organ odstąpienie od projektu budowlanego pozostaje zgodne z prawem. Organ nadzoru budowlanego powinien dokonać oceny różnicującej powyższe zagadnienie od kwestii związanej z koniecznością zbadania, czy projekt budowlany zamienny spełnia wymagania przewidziane w przepisach. W tym (węższym) aspekcie kontroli podlegać powinien cały projekt budowlany zamienny (por. wyrok NSA z 29 września 2022 r., II OSK 2904/19; wyrok NSA z 11 września 2018 r., II OSK 2213/17; wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., II OSK 1251/15).

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd zobowiązany będzie wziąć pod uwagę ocenę, która ważyła na wyniku przeprowadzonej kontroli instancyjnej orzeczenia. Kontrola legalności decyzji DWINB powinna obejmować szczegółowe wypowiedzenie się przez Sąd odnośnie do tych kwestii prawnych, które mają charakter kluczowy dla możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, a równocześnie uznać należy je za sporne w świetle treści skargi i pism procesowych ją uzupełniających.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.