Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2430/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14 i 16
journal: Dz.U. 2018 poz 2134
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1408/19 w sprawie ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1408/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 6 września 2018 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy Izabelin o przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie dziecko w rodzinie – E. M. na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r., oświadczając, że rodzina wnioskodawcy składa się z czterech osób: wnioskodawcy, córki E. M. (urodzonej [...] grudnia 2004 r.), syna W. M. (urodzonego [...] grudnia 1999 r.) i żony D. S.

Wójt Gminy Izabelin decyzją z dnia 13 grudnia 2018 r. odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko – E. M. na wnioskowany okres.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 30 kwietnia 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że dzieci powyżej 18 roku życia, o których mowa w art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.) nie są nigdy dziećmi, na które przysługuje świadczenie wychowawcze i nie są też "pierwszymi dziećmi w rodzinie" w rozumieniu ustawy - są natomiast uwzględniane jako członkowie rodziny w sytuacji ustalania dochodu rodziny i dochodu na osobę w rodzinie.

W ocenie Kolegium niezasadne jest tym samym stanowisko skarżącego, że organ I instancji, mimo uzyskania pełnoletności przez jego pierwsze dziecko winien był pozytywnie, bez względu na kryterium dochodowe, rozstrzygnąć o prawie do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko córkę E. M.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 2 i 3. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w zw. z art. 2 pkt 2, 14 i 16 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że skarżący posiada dwoje dzieci: syna W., który skończył 18 lat [...] grudnia 2017 r. oraz córkę E. urodzoną w 2004 r. Tym samym zgodnie z art. 2 pkt 14 pierwszym dzieckiem w rodzinie od tej daty stała się córka E., jest ona bowiem najstarszym dzieckiem, które nie ukończyło 18 roku życia. Z przepisu art. 2 pkt 14 ustawy wynikało bowiem, że ustawodawca odszedł od powszechnego rozumienia tego terminu i jako pierwsze dziecko uznał nie tylko jedyne dziecko, ale również dziecko najstarsze w rodzinie do ukończenia 18 roku życia. Z analizy ww. przepisów wynikało natomiast, że na pierwsze dziecko świadczenie wychowawcze może być ono przyznane tylko wówczas, gdy kryterium dochodowe nie przekracza kwoty 800 zł. Z kolei art. 4 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje ojcu, matce, opiekunowi faktycznego dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Ust. 3 tegoż przepisu stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2 do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Ten ostatni przepis określa wiek dziecka, do którego przysługuje świadczenie, ale tylko tym dzieciom, które zgodnie z art. 2 pkt 14 nie były pierwszymi dziećmi albo zgodnie z art. 5 ust. 3 spełniały kryterium dochodowe. Zatem Sąd nie zgodził się z wykładnią przepisów, przedstawioną przez skarżącego.

Tym samym przyjęte przez organ rozumienie m.in. art. 2 pkt 14 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy, uwzględnia niewątpliwie wykładnię celowościową ustawy (vide również uzasadnienie projektu do ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - Sejm RP VIII kadencji, Nr druku: 216).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 i 3, art. 18 ust. 1 ustawy w zw. z art. 2 pkt 2, 14 i 16 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przez ich rażące naruszenie i błędne zastosowanie, skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skutkiem czego świadczenie wychowawcze przyznawane na podstawie art. 4 ust. 2 i 3 oraz art. 5 ust. 1 ustawy, które przysługiwało skarżącemu w dniu wydania decyzji na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r., nie zostało przyznane skarżącemu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej w dniu 22 lipca 2022 r. sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa jest tożsama pod względem przedmiotowym ze sprawą I OSK 2946/18 rozpoznaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r., która również dotyczyła odmowy przyznania I. M. świadczenia wychowawczego na dziecko E. M. w związku z tym, że córka skarżącego stała się pierwszym dzieckiem w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci na skutek ukończenia przez jego syna W. M. 18 roku życia. W obu tych postępowaniach organy nie przyznały świadczenia za okres po ukończeniu przez starsze dziecko skarżącego 18 roku życia, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 14 lutego 2020 r. jest tożsame z uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2224/17, który był przedmiotem skargi kasacyjnej w sprawie I OSK 2946/18. W obu sprawach I. M. wniósł skargi kasacyjne, które są praktycznie takie same zarówno co do sformułowanych zarzutów jak i ich uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni akceptuje stanowisko prawne wyrażone w wyroku z dnia 17 grudnia 2020 r. w sprawie I OSK 2946/18. Mając zaś na uwadze tożsamość zarówno uzasadnień wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jak i zarzutów skarg kasacyjnych, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest zbieżne z uzasadnieniem w sprawie I OSK 2946/18.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej został sformułowany jeden zarzut, mianowicie na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 i 3, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 2 pkt 2, 14 i 16 oraz art. 5 ust. 1 ustawy. Skutkiem podniesienia wyłącznie zarzutu naruszenia prawa materialnego jest konieczność uznania, że w sprawie nie doszło do naruszeń przepisów prawa procesowego, tak więc poczynione przez organy i zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalenia faktyczne są wiążące.

Zauważyć trzeba, że pojęcie "pierwszego dziecka w rodzinie" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci i oznacza ono wyłącznie jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie do ukończenia 18 roku życia. Definicję tę należy skorelować z definicją rodziny oraz dochodu rodziny, zawartą w art. 2 pkt 16, a także w art. 2 pkt 4 i pkt 2 powołanej ustawy, które są istotne dla prawidłowego ustalenia liczby członków rodziny oraz dochodu na osobę w rodzinie. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko przysługiwało bowiem, stosownie do treści art. 5 ust. 3 ustawy, tylko w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekraczał ustalonego kryterium dochodowego wynoszącego kwotę 800 zł, co bezspornie w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca.

I tak, w przepisie art. 2 pkt 16 zostało zdefiniowane pojęcie rodziny, które oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r., poz. 2092).

Jak zasadnie uznał Sąd I instancji, z przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że dziecko, które ukończy 18 lat nie spełnia definicji "pierwszego dziecka", a więc nie może być beneficjentem świadczenia wychowawczego. Jednakże, przy ustalaniu dochodu, na potrzeby spełnienia określonego w ustawie kryterium dochodowego, od którego zależy nabycie uprawnienia do świadczenia na pierwsze dziecko, liczy się także to dziecko, które ukończy 18 lat (jako osoba w rodzinie). Drugie dziecko w rodzinie staje się pierwszym dzieckiem z chwilą ukończenia przez pierwsze dziecko 18 roku życia. Różnica pomiędzy definicjami "dziecka" i "rodziny" wynika z zakresu ich zastosowania w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Jak podkreśla się w orzecznictwie, definicja "dziecka" (art. 2 pkt 14 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci) w istocie precyzuje, kto może być beneficjentem świadczenia przewidzianego w powołanej ustawie. Wskazana w tym przepisie cezura czasowa jest oczywista i z systemowego punktu widzenia racjonalna, biorąc pod uwagę wynikający z art. 10 § 1 K.c. fakt osiągnięcia z tym wiekiem pełnoletności oraz wynikające zeń konsekwencje w postaci nabycia pełnej zdolności do czynności prawnych (art. 11 K.c.). Nie da się przy tym zbudować przekonującej argumentacji pozwalającej uznać, że w świetle norm konstytucyjnych inny moment czasowy "utraty" statusu dziecka byłby bardziej uzasadniony. Definicja rodziny, zawarta w art. 2 pkt 16 ustawy ma zgoła inny cel. Jej zadaniem jest zdefiniowanie pojęcia rodziny na potrzeby określania kryterium dochodowego warunkującego skorzystanie ze świadczenia "500+" (art. 5 ust. 3 oraz art. 7 ustawy). W tym przepisie wiek dziecka podwyższono do 25 lat, a w niektórych przypadkach ponad tę granicę. To wszakże nie oznacza, że regulacja ta pozostaje w kolizji ze wspomnianą wyżej definicją dziecka jako beneficjenta świadczenia. Dzieci pomiędzy 18 a 25 rokiem życia, z punktu widzenia ustawodawcy, mogą być osobami pozostającymi na utrzymaniu rodziców, nie mniej jednak ze względu na osiągniętą pełnoletniość świadczenie "500+" ich nie obejmuje. Sam fakt pozostawania na utrzymaniu rodziców (np. ze względu na naukę w szkole wyższej) ma natomiast bezpośredni wpływ na możliwość uzyskania świadczenia na pierwsze dziecko (w tym przypadku może to być kolejne z kilkorga rodzeństwa), gdyż wpływa na wysokość dochodu na członka rodziny, co z kolei determinuje możliwość otrzymania świadczenia. W świetle powyższego nie sposób stwierdzić jakiegokolwiek naruszenia norm konstytucyjnych, w tym zwłaszcza zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1658/17 oraz z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 4396/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy pogląd podziela również Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną.

Trafnie przy tym zwrócił uwagę Sąd I instancji na potrzebę uwzględnienia wykładni celowościowej i odwołał się do uzasadnienia projektu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, gdzie już na wstępie wskazano, że celem projektowanej ustawy jest przede wszystkim pomoc finansowa kierowana do rodzin wychowujących dzieci. Rodziny wychowujące potomstwo będą mogły otrzymać nowe świadczenie wychowawcze. Świadczenie skierowane będzie do rodzin wychowujących dzieci do 18. roku życia.

Z przyczyn powyżej wskazanych jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 i 3, art. 18 w zw. z art. 2 pkt 2, 14 i 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Słusznie w sprawie jako błędny oceniono pogląd wyrażany przez skarżącego, że świadczenie, o którym mowa w powyższej ustawie, przysługuje na drugie i każde następne dziecko w rodzinie do czasu ukończenia przez te dzieci 18 roku życia, bez względu na czy pierwsze dziecko jest już pełnoletnie. W nawiązaniu natomiast do argumentacji sformułowanej na gruncie art. 8 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, zauważyć trzeba, że w przepisie tym ustawodawca posłużył się pojęciem "pełnoletności dziecka", a nie kryterium jego wieku. Rozróżnienie to jest natomiast na tyle istotne, że pełnoletnim jest ten, kto ukończył lat osiemnaście ale także osoba poniżej tego wieku, która zawarła związek małżeński (art. 10 § 1 i 2 K.c.), a więc to do niej należy odnosić wyłączenie ustawowe świadczenia dla pełnoletniego dziecka, które ma ustalone prawo do świadczenia wychowawczego na własne dziecko.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.