Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1139/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1083/10 w sprawie ze skargi T.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1139/11

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyniki rozpoznania skargi T.R., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W wyniku rozpoznania wniosku inwestora M.B., Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...] z dnia 3 października 2008r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym i miejscami postojowymi na działkach nr [...], [...] obr. [...] K. wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...],[...], [...],[...], [...], [...], [...] obr. jw. oraz budową zjazdu z działki nr [...] na dz. nr [...], [...] obr. jw. przy ul. Ż. w K.".

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł T. R. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 16 grudnia 2008r. (sygn. [....]) uchyliło w całości decyzję z dnia 3 października 2008r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta K. wydał decyzję Nr [...] z dnia 30 czerwca 2009r., którą ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "zabudowa mieszkalna wielorodzinna z usługami, garażami podziemnymi i miejscami postojowymi na działkach nr [...], [...] obr. [...] K. wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...],[...], [...],[...], [...], [...], [...] obr. jw. oraz budową zjazdu z działki nr [...] na dz. nr [...], [...] obr. jw. przy ul. Ż. w K.".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podkreślił, że w jego ocenie uwzględnione zostały wszystkie uwagi i zalecenia wskazane w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 grudnia 2008r. Podniesiono, że w dniu 18 maja 2009r. inwestor dokonał zmiany wniosku poprzez "uściślenie charakteru zabudowy objętej wnioskiem". Organ I instancji podkreślił, że pozostawiona została dotychczasowa funkcja przedsięwzięcia i jego parametrów oraz niezmienione zostały granice terenu objętego wnioskiem, co pozwala w ocenie Prezydenta Miasta K. uznać, że wydane uzgodnienia oraz opinie dotyczące danego wnioskowanego terenu pozostają aktualne.

Od decyzji tej odwołał się T.R.. Odwołujący zarzucił, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o analizę wysokości zabudowy mieszkaniowej, a budynki na podstawie których analizę przeprowadzono, tj. na działkach nr [...] i [...] zostały uznane za samowolę budowlaną. W sprawie powyższych obiektów wydana została decyzja nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (sygn. [...]). W związku z powyższym odwołujący wniósł o wykorzystanie materiałów powyższej sprawy w prowadzonym postępowaniu. Ponadto odwołujący wskazał, iż w jego ocenie realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego spowodowałaby zacienienie dwóch budynków, w tym jednego budynku mieszkalnego, posadowionych na jego działce nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 17 sierpnia 2009r. (sygn. [...]), utrzymało w mocy w/w decyzję Prezydenta Miasta K.. W ocenie SKO sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym wynikającym z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uznano, iż obszar analizy określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Wskazano, iż działka na której jest planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej – ulicy Ż., wzdłuż której występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Ustalono, iż w obszarze znajdują się budynki o zróżnicowanej wysokości - od jednej do sześciu kondygnacji, przeważają budynki wolnostojące. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu na sąsiednich działkach. Przechodząc do oceny konkretnych parametrów, wskazano, że linię zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Linię tą wyznaczono bowiem jako obowiązującą w odległości 5m od granicy z działką drogową - dz. nr [...]. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalono w wysokości do 32 % - jako średni dla zabudowy wielorodzinnej w obszarze analizowanym. Podkreślono, iż organ I instancji wziął pod uwagę okoliczność, że dwa podstawowe rodzaje zabudowy występujące w obszarze analizowanym, tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, różnią się zdecydowanie pod względem charakterystycznych dla nich parametrów. Uznano, iż przy ustalaniu wymagań dla nowej zabudowy należy brać pod uwagę parametry, jakie posiadają budynki wielorodzinne występujące w obszarze analizowanym.

Określając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, ustalono, iż średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych dla budynków wielorodzinnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym wynosi ok. 10 m do poziomu okapu i około 15 m do poziomu kalenicy.

W dalszej części uzasadnienia ustosunkowano się do zarzutów strony wnoszącej odwołanie. W pierwszej kolejności przytoczono stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, że do organów administracji architektoniczno-budowlanej rozpatrujących wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie należy rozpoznawanie zarzutów dotyczących utrudnień zamieszkiwania w sąsiednim budynku z powodu ograniczenia dostępu do światła, oddziaływań akustycznych itd.

W zakresie zarzutu dotyczącego odniesienia się przy ustaleniu parametrów nowej zabudowy do obiektów objętych decyzją organu nadzoru budowlanego o częściowej rozbiórce, organ drugiej instancji podniósł, że decyzja ta dotyczy obiektu położonego przy ul. Ż. [...] położonego na działkach nr [...] i [...], natomiast podstawą ustalenia zasady dobrego sąsiedztwa były działki nr [...] oraz [...]. Podnoszona zatem przez stronę okoliczność pozostaje bez związku z ustaleniem przez organ I instancji parametrów urbanistycznych w niniejszej sprawie.

Z powyższą decyzją nie zgodził się reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego S.K. – T.R., zaskarżając ją w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucił w/w decyzji Kolegium naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia 30 czerwca 2009r. pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną konstrukcję uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji,

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym,

- art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady przekonywania,

- art. 8 k.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U . z 2003r., Nr 80, póz. 717 z późn. zm.) poprzez ustalenie parametrów nowej zabudowy w oparciu o parametry zabudowy powstałej niezgodnie z prawem,

- § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588) poprzez rezygnację z uzasadnienia konieczności zastosowania innego sposobu wyznaczania wskaźnika nowej zabudowy niż wynika to z § 5 ust. 1 rozporządzenia,

- § 7 ust. 1 w/w rozporządzenia poprzez rezygnację z ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy w oparciu o wielkość tego współczynnika na działkach sąsiednich znajdujących się w granicach obszaru analizowanego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew stanowisku wyrażonemu w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. obiekt znajdujący się przy ulicy Ż. [...] nie tylko znalazł się w granicach obszaru analizowanego, ale również został uwzględniony przy wyznaczaniu parametrów nowej zabudowy, co może wynikać z treści załącznika nr 2 i 4 do decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 czerwca 2009r. Ze stanowiących integralną część decyzji map wynika bowiem, że znajdujący się przy ul. Ż. [...] budynek położony jest w istocie na działce nr [...], a ta właśnie działka była już podstawą ustalenia zasady dobrego sąsiedztwa. Tymczasem na obiekt położony przy ul. Ż. [...] nałożono nakaz częściowej rozbiórki. Tylko zabudowa zgodna z prawem powinna być podstawą dla wyznaczania wartości granicznych przyszłej inwestycji.

Zarzucono także, iż organ I instancji ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w oparciu o parametry tylko dwóch działek sąsiednich, a pominął parametry występującej na innych działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Zaznaczono, że jedynie w załączniku nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy został ustalony na podstawie § 5 ust. 2 analizowanego rozporządzenia. Skarżący zarzucił organowi brak uzasadnienia odnośnie konieczności wyznaczenia innego wskaźnika zabudowy. Uzasadnienie tego wyboru nie znalazło się nawet w załączniku nr 3 zawierającym wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, a w świetle normy wynikającej z § 5 ust. 2 analizowanego rozporządzenia to właśnie z analizy i jej uzasadnienia powinna wynikać konieczność zastosowania innego sposobu wyznaczenia wskaźnika zabudowy niż wynika to unormowania ogólnego § 5 ust. 1.

Podobnie organ pierwszej instancji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w oparciu o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków wielorodzinnych znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, jak wynikałoby to z § 7 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie skarżącego ustalenie tego parametru nastąpiło zatem wbrew treści § 7 ust. 1 analizowanego rozporządzenia, choć tym razem organ nie wskazał nawet, że ustalenie tego parametru nastąpiło na podstawie § 7 ust. 4. Najprawdopodobniej przez pomyłkę w załączniku nr 1 wskazano jedynie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na podstawie § 7 ust. 3. Organ pierwszej instancji nie przedstawił również uzasadnienia wyboru tego sposobu obliczania analizowanego parametru.

Ponadto zarzucono również organowi II instancji nie ustosunkowanie się do wniosku zawartego w odwołaniu dotyczącego załączenia do akt niniejszej sprawy kopii akt postępowania prowadzonego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. pod sygn. [...] oraz wykorzystania ich w przedmiotowej sprawie. Podkreślono, że organ drugiej instancji nie wskazał nawet relacjonując zarzuty i wnioski strony wnoszącej odwołanie, że wniosek taki zawarty został w treści odwołania z dnia 21 lipca 2009 r.

Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Jak wskazano powyżej jednym z warunków koniecznych do wydania decyzji jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Z powyższego wynika, iż zabudowa działek sąsiednich stanowi dla organów orzekających w sprawie materiał, punkt wyjścia do ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie objętym wnioskiem. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji.

Wskazano, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydane w wykonaniu delegacji zawartej w art. 61 ust. 6, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących:

1) linii zabudowy,

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu,

3) szerokości elewacji frontowej,

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Sąd I instancji wskazał, iż z treści załącznika nr 1, stanowiącego integralną część decyzji, pkt I (k. 306 akt administracyjnych), wynika, iż za działki sąsiednie uznano działki: nr [...], [...], [...], [...], [...]. Działka [...] znajduje się poza obszarem analizowanym. Nadto, do obliczenia różnych wskaźników przyjęto do porównań różne działki.

Przepis § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia określa regułę wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy: regułą jest wyznaczenie wskaźnika na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Od tej reguły § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia dopuszcza wyjątek przez przyjęcie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Dopuszczalność zastosowania innego wskaźnika zabudowy jest obwarowana spełnieniem warunku: zastosowanie tego innego wskaźnika wynika z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Według § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Z powyższego wynika, że odstąpienie od średniego wskaźnika i zastosowanie innego wskaźnika jest dopuszczalne ale tylko jeżeli organ orzekający ustali, a następnie w decyzji wyprowadzi, że odstępstwo jest dopuszczalne, bo wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy.

W analizie, dla obliczenia wskaźnika wielkości nowej zabudowy przyjęto do porównań działki położone w najbliższym sąsiedztwie: [...], [...] i [...] oraz działkę [...] - która znajduje się poza granicami obszaru analizowanego. Ponadto w analizie oraz w uzasadnieniu organu odwoławczego, powołano się ogólnikowo na występowanie w obszarze analizowanym zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, zróżnicowanej pod względem charakterystycznych dla nich parametrów, podając, iż przy ustalaniu wymagań dla nowej zabudowy należy brać pod uwagę parametry budynków wielorodzinnych. Kierując się tymi kryteriami ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w wysokości 32 % - jako średni dla zabudowy wielorodzinnej obszarze analizowanym.

Zdaniem Sądu I instancji ustalenie wskaźnika nowej zabudowy dla zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego wyłącznie w oparciu o wskaźniki takiej właśnie zabudowy, jest wadliwe. Jak wskazano wyżej, wadliwe jest również przyjęcie do porównań działki nr [...]. Ponadto z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie można wyprowadzić przesłanek odstąpienia od zastosowania innego od średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym.

W ocenie Sądu przy ustalaniu tego parametru został naruszony przepis § 5 w/w rozporządzenia, a także art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a.

Odnośnie przepisu § 7 ust. 1 w/w rozporządzenia wskazano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym (ust. 3). Zgodnie natomiast z ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Zdaniem Sądu I instancji parametry wynikające z § 7 nie zostały ustalone prawidłowo, co wynika z treści załącznika nr 1, stanowiącego integralną część decyzji, pkt II. 1d. Wynika z niego, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, może wynosić do 15 m do poziomu kalenicy dachu oraz do 10 m do poziomu okapu, czyli, że przewidziano dowolną wysokość zabudowy, byleby nie przekraczała ona – odpowiednio podanych wyżej parametrów, co za tym idzie - dowolną minimalną jej wysokość. Taka dowolność stoi w sprzeczności z koniecznością kontynuacji ładu przestrzennego i jest sprzeczna z celem obowiązującej regulacji. Konkretne ustalenie wysokości, o której mowa w § 7 rozporządzenia jest jednym z warunków zachowania i kontynuacji tego ładu. Przepis ten nie przewiduje określenia wysokości przyszłej zabudowy tylko przez ustalenie jej górnej granicy.

W sposób nieprawidłowy ustalono w tym samym załączniku - pkt II 1c szerokość elewacji frontowej. Paragraf 6 rozporządzenia wyraźnie stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %.Tymczasem wielkość tę ustalono "do 11 m", wskazując jako podstawę ust. 1 § 6 rozporządzenia. W rezultacie ustalenie takie dotknięte jest podobną wadą, jak wysokość przyszłej zabudowy. Szerokość elewacji, nie może być wyznaczona w sposób pozwalający na całkowitą dowolność, jeżeli chodzi o szerokość minimalną.

Sąd podkreślił, iż określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 16 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 1485/05, Baza Orzeczeń LEX nr 214359 oraz z dnia 5 lipca 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 725/04, Baza Orzeczeń LEX nr 190733).

Brak w decyzji wymaganych jednoznacznych rozstrzygnięć, odnośnie parametrów nowej zabudowy, będących istotnym elementem zapewnienia ładu przestrzennego, stanowi naruszanie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie tego naruszenia, jak również naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy, o czym była mowa na wstępie, musiało prowadzić do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji stwierdził, iż nie ma potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w całości, zatem uchylić należało tylko zaskarżone rozstrzygnięcie. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem l instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ l instancji, co więcej organ odwoławczy może z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, zgodnie z art. 136 kpa.

Sąd zwrócił także uwagę, iż kwestia określenia gabarytów planowanej inwestycji (jej wysokości, szerokości itd.) winna być przez SKO ponownie rzetelnie przeanalizowana, tak aby nowa inwestycja odpowiadała charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej na terenie objętym analizą. W tym celu organ winien wziąć pod uwagę charakterystyczne dla tego obszaru cechy, funkcje zabudowy, gabaryty itp. Jakiekolwiek odstępstwo w tym zakresie, o ile jest dopuszczalne w świetle prawa winno być zaś przez organ rzetelnie uzasadnione.

Zdaniem Sądu I instancji nietrafne jest powoływanie się przez pełnomocnika skarżącego na to, że zabudowa działki nr [...] stanowi samowolę budowlaną i dlatego nie mogła być uwzględniona w analizie terenu. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 172/06 (Lex nr 327705), samowola budowlana powinna być prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu, prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Dopiero wtedy strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy może powoływać się na to, że istniejąca na działce sąsiedniej zabudowa jest niezgodna z prawem. W aktach sprawy znajduje się tylko decyzja organu nadzoru budowlanego nr [...] z dnia 21.03.2003r. o rozbiórce części budynku powstałego na poziomie poddasza (tj. rozbiórkę ścian i antresoli wraz zdrewnianymi schodami) zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], a z odwołania skarżącego wynika, iż sprawa jest nadal w toku. Słusznie także Kolegium przytoczyło w odpowiedzi na skargę orzecznictwo sądowe odnośnie kwestii ewentualnego zacieniania działek sąsiednich przez planowaną inwestycję. "Organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpoznania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednim budynku z powodu ograniczenia dostępu do światła, hałasu z wentylacji klimatyzacji itp., a kwestie te są brane pod uwagę w toku postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę." – wyrok WSA w Warszawie z 22.06.2005r., sygn. akt IV SA/Wa 650/04.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości M.B. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj art. 61 ust. 1 pkt 1 poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona decyzja narusza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, to jest wymagania nowej zabudowy opisane w przedmiotowym przepisie oraz naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest :

- przepisu art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie,

- przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

- przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z:

- §3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie) przez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organ włączając do analizy działkę nr [...] naruszył przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy,

- § 5 ust. 1 rozporządzenia przez przyjęcie, że do określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy należy wliczać wszelkie nieruchomości jakie znajdują się w obszarze analizowanym oraz § 5 ust. 2 poprzez przyjęcie, że uzasadnienie sposobu ustalenia przedmiotowego wskaźnika narusza przepisy postępowania , w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy,

- § 7 ust. 1 rozporządzenia przez przyjęcie, że określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie może być ustalone jako maksymalne "do" oraz § 7 ust. 4 poprzez przyjęcie, że uzasadnienie sposobu ustalenia przedmiotowego wskaźnika narusza przepisy postępowania, w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy,

- § 6 ust. 1 rozporządzenia przez przyjęcie, że określenie szerokości elewacji frontowej nie może być ustalone jako maksymalne "do" oraz § 6 ust. 2 poprzez przyjęcie, że uzasadnienie sposobu ustalenia przedmiotowego wskaźnika narusza przepisy postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż uzasadnienie oraz ustalenie stanu faktycznego w przedmiotowej decyzji narusza przepisy postępowania , w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- przepisu art. 106 § 3 i 5 , art. 113 § 1 , art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy mimo, iż nie zostały wyjaśnione wszystkie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy oraz przez niezamieszczenie w wyroku żadnej informacji jaki wpływ na wynik sprawy miało stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie przepisów rozporządzenia oraz art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, "a w szczególności na czym polegał istotny wpływ tych rozstrzygnięć na wynik sprawy".

Skarżący wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że użycie przyimka "do" w treści poszczególnych punktów załącznika do decyzji nie stanowi naruszenia przepisów postępowania lub naruszenia prawa materialnego kwalifikowanego w taki sposób, iżby uzasadniało uchylenie decyzji. Podniesiono też, że w żadnym miejscu Sąd I instancji nie uzasadnia na czym miałby polegać istotny wpływ dostrzeżonych uchybień na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie muszą być ścisłe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Jednocześnie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części - por. wyr. NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 (niepubl.) oraz sygn. akt I OSK 345/05 (niepubl.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjął trafne rozstrzygnięcie uchylające zaskarżoną decyzję, lecz na poparcie takiego stanowiska przedstawił częściowo błędne motywy, a zatem kwestionowany wyrok mimo błędnego częściowo uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z dyspozycją § 6 ww. rozporządzenia - szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Zdaniem NSA naruszenie ładu architektonicznego może nastąpić zarówno wskutek wzniesienia budynku znaczenie wyższego lub szerszego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też poprzez wzniesienie budynku znacząco niższego lub węższego od budynków już usytuowanych. Nie jest sprzeczne z przepisami, określenie tego parametru (jak i szerokości elewacji frontowej) w wielkości od minimalnej do maksymalnej - takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości. Rację ma Sąd I instancji, że tych warunków nie spełnia konstatacja zawarta w analizie. Szerokość elewacji frontowej ustalona została bowiem za pomocą przyimka "do". Przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza możliwość wyznaczenia tych wskaźników w inny sposób niż wartość średnia z obszaru analizowanego, jednakże musi to być podyktowane uzasadnioną koniecznością lub korzyścią i wynikać w sposób logiczny z analizy architektoniczno - urbanistycznej.

Z kolei zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wykładnia literalna przepisu § 7 rozporządzenia daje podstawę do stwierdzenia, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być ściśle określona w decyzji o warunkach zabudowy. Zatem ustalenie przez organ wysokości budynku za pomocą przyimka "do" uznać należy za nieprawidłowe.

Odmienna interpretacja powołanych przepisów - § 6 i 7 rozporządzenia, skutkowałaby przyjęciem, iż przepisy określające parametry (linia zabudowy, wysokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu) dla nowej inwestycji w obszarze na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie miałaby znaczenia normatywnego, gdyż parametry te organ zawsze mógłby wyznaczyć dowolnie bez uzasadnienia okoliczności dla których odstępuje od wyznaczania tych parametrów zgodnie z przepisami rozporządzenia. Zatem argumentacja Sądu I instancji, że brak jednoznacznych rozstrzygnięć odnośnie parametrów nowej zabudowy stanowi naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy, jest poprawna.

Chybione są także zarzuty naruszenia art. 106 § 3, i 5 , art. 113 § 1, art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił. Zarzuty skargi nie precyzują natomiast na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie art. art. 106 § 3, i 5 , art. 113 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a.

Za nietrafne uznać należało stanowisko Sądu I instancji odnośnie sposobu określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy a także stanowisko odnośnie włączenia do analizy działki o numerze [...].

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z kolei w myśl ustępu 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanie w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, iż na obszarze analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna i zabudowa wielorodzinna, zróżnicowana pod względem parametrów, stanowi uzasadnienie dla ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - w sposób określony przez organy. Określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy właśnie w taki sposób jest racjonalne. Przyjęcie średniej powierzchni zabudowy z całego obszaru analizowanego powodowałoby wręcz zaburzenie ładu przestrzennego, gdyż zostałaby określona wielkość nie odpowiadająca ani istniejącej zabudowie jednorodzinnej ani istniejącej zabudowie wielorodzinnej.

Rację ma też skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji nie wykazał jaki wpływ na poprawność rozstrzygnięcia organów miało przyjęcie do obliczenia wskaźnika nowej zabudowy działki o numerze [..], znajdującej się poza granicami obszaru analizowanego. Uchybienie ta nie miało jednak podstawowego znaczenia dla rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

Zauważyć należy, iż wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna została oddalona w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego też w tym zakresie przestaje wiązać ocena prawna zawarta w zaskarżonym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a zostaje ona zastąpiona oceną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.