Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1389/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi G.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie wyroku z dnia 17 grudnia 2012 r.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] (znak: [...]) po rozpatrzeniu wniosku K.R. , ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr.[...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] ,[...] obr. [...] wraz z wjazdem z działki nr [...] obr.[...] przy ul. [...] w K".

W uzasadnieniu organ podał, iż wniosek strony wpłynął do w dniu 29 stycznia 2007 r. i dotyczył nieco innego przedmiotu inwestycji. W toku załatwiania sprawy, inwestor dokonywał zmiany i uściślenia przedmiotu inwestycji. W dniu 17 listopada 2010 r. wydana została przez Prezydenta Miasta K. decyzja nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji oznaczonej wówczas, jako budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej - 6 budynków, na działkach nr [...] obr.[...] wraz z wjazdem z działki nr [...] obr. [...]. Ponieważ wniesione zostało odwołanie od tej decyzji, w dniu 1 lutego 2011 r. SKO w K. decyzją sygn. [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując jakie uchybienia organ I instancji popełnił i w jakim zakresie należy postępowanie uzupełnić. Ponownie rozpatrując sprawę organ I Instancji zweryfikował udział stron postępowania i wezwał je do zapoznania się z całością materiału. Dnia 4 października 2011 r. pełnomocnik inwestora dokonał korekty wniosku poprzez wyłączenie z terenu inwestycji działki nr [...], zaś w dniu 7 listopada 2011 r. ponownej korekty, poprzez zmianę nazwy inwestycji na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr [...]. Organ I Instancji stwierdził, iż teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego należało przeprowadzić postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku przeprowadzonego postępowania uzyskano wymagane przepisami uzgodnienie w formie postanowienia: 1. Marszałka Województwa z dnia [...] maja 2008 r. w odniesieniu do terenów przeznaczonych na realizację celu publicznego w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, 2. Wojewody z dnia 27 maja 2008 r. w odniesieniu do terenów przeznaczonych na realizację celu publicznego w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 w/w ustawy. Ponadto zwrócono się także do Wojewody o uzgodnienie projektu decyzji, z tym, że uzgodnienia tego dokonano w oparciu o przepis art. 53 ust 5 w/w ustawy. Organ uzyskał szereg opinii merytorycznie właściwych jednostek w tym opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 26 maja 2010 r. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UMK w zakresie ochrony środowiska, jak i w zakresie obsługi komunikacyjnej, [...] Zarządu Komunalnego w zakresie ochrony środowiska. W tym stanie sprawy organ I Instancji przyjął, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 w/w ustawy. W decyzji podkreślono, że jej projekt został sporządzony przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Integralną częścią przedmiotowego orzeczenia jest Załącznik Nr 1 stanowiący Warunki Zabudowy, Załącznik Nr 2, będący częścią graficzną decyzji, na którym wyznaczono teren inwestycji, oraz Załącznik Nr 3 - Wyniki Analizy Urbanistyczno - Architektonicznej (część tekstowa), oraz Załącznik Nr 4 część graficzna zawierająca wyniki analizy.

Od przedmiotowej decyzji odwołał się G.S. zarzucając, iż organ I instancji ustalając wskaźniki kształtujące projektowaną zabudowę nie uwzględnił wytycznych SKO w K. zawartych w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. W szczególności odwołujący zakwestionował sposób wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej. W ocenie odwołującego błędnie wyznaczono także średnią szerokość elewacji frontowej oraz wysokość budynków.

Po rozpatrzeniu w/w odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. sygn. [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium szczegółowo wskazalo, że w skarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2012 r. prawidłowo ustalono linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W zakresie nieścisłości w matematycznym wyliczeniu poczynionych ustaleń, Kolegium stwierdziło, iż takie kwestie nie mogą mieć wpływu na trafność wydanej decyzji. Wykazane różnice w wielkościach wyliczonych przez odwołującego, które wynikają np. z zaokrągleń otrzymywanych liczb, są minimalne i nie świadczą o błędnie wykonanej analizie i źle ustalonych parametrach. Szczegółowo odniesiono się także do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył G.S. , zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1/ art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji ustalenie - w ślad za organem I instancji - warunków zabudowy mimo braku kontynuacji przez planowaną inwestycję dominującej na danym obszarze objętym analizą architektoniczno-urbanistyczną funkcji zabudowy;

2/ art. 61 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji ustalenie - w ślad za organem I instancji - warunków zabudowy mimo braku wykazania przez inwestora, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

3/ § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji ustalenie - w ślad za organem I instancji - dominującej funkcji zabudowy wyłącznie w oparciu o analizę zabudowy działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie zaś całego obszaru objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną;

4/ § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wyznaczenie - w ślad za organem I instancji - linii zabudowy jako nieprzekraczalnej linii zabudowy, tj. wg pojęcia nieznanego rozporządzeniu,

5/ § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wyznaczenie - w ślad za organem I instancji - wskaźnika wielkości nowej zabudowy nie wg wartości średniej, a przy zastosowaniu przedziału wartości,

6/ § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wyznaczenie - w ślad za organem I instancji - szerokości elewacji frontowej nie wg wartości średniej, a przy zastosowaniu przedziału wartości;

II. naruszenie przepisów postępowania, a to:

7/ art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym odnoszącym się do jakościowo odmiennego przedsięwzięcia inwestycyjnego w stosunku do przedsięwzięcia budowlanego ostatecznie sprecyzowanego przez inwestora.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy uchybił zasadzie dwuinstancyjności nie dokonując ponownego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, pod kątem weryfikacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego z istniejącym na badanym terenie ładem przestrzennym. Skarżący wskazał, że wszelkie ustalenia Kolegium opierają się na zalegającej w aktach sprawy analizie urbanistycznej, bez równoczesnej weryfikacji treści wniosku inwestora oraz jego następczych modyfikacji. Według skarżącego organ odwoławczy ograniczył się przy tym do wskazania, iż pierwotny wniosek dotyczył nieco innego przedmiotu inwestycji, zaś w trakcie postępowania inwestor dokonywał zmiany i uściślenia przedmiotu inwestycji, nie analizując jednak tak samego żądania inwestora, ani nie badając wpływu sygnalizowanych modyfikacji na granice rozpoznawanej sprawy. Skarżący podkreślił, iż - wbrew stanowisku SKO - "korekta" wniosku inwestora była na tyle istotna, iż de facto wyznaczała nowe przedsięwzięcie inwestycyjne. O ile pierwotny wniosek dotyczyć miał budowy sześciu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, tak ostateczne żądanie inwestora obejmowało budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a zatem inwestycję o zupełnie odmiennych parametrach funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, czy estetyczno-kompozycyjnych. Skarżący stwierdził przy tym, że pomimo sygnalizowanych różnic, dotychczasowe postępowanie było kontynuowane, skutkując oparciem ostatecznego rozstrzygnięcia na dokumentacji oraz oświadczeniach inwestora dotyczących przedsięwzięcia pierwotnego.

Skarżący podniósł, że dokonując zmiany formy zabudowy, inwestor winien na nowo określić współczynniki przedsięwzięcia, w szczególności gabaryty budynków, w tym całkowitą powierzchnię zabudowy, powierzchnię użytkową, adekwatne do ilości i rodzaju budynków zapotrzebowanie na wodę, energię elektryczną i gazową, sposób i ilość odprowadzanych ścieków, czy sposób odprowadzania wód opadowych. Analiza protokołów przyjęcia strony odpowiednio z dnia 4 listopada 2011 r. oraz 7 listopada 2011r. wskazuje, iż pomimo zmiany założeń inwestycyjnych, niezmienione zostały pierwotne parametry techniczne przedsięwzięcia, obligując tym samym organ orzekający do wezwania inwestora do uzupełnienia braków formalnych w tym zakresie. Zarówno jednak organ I jak i II instancji wskazanemu obowiązkowi uchybili, ustalając w konsekwencji warunki zabudowy dla czterech budynków w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku wolnostojącego, których parametry odpowiadają w istocie sześciu budynkom jednorodzinnym w zabudowie szeregowej. Skarżący wskazał, że o wadliwości zaskarżonej decyzji przesądza także bezkrytyczne powielenie w treści rozstrzygnięcia wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, bez ich uprzedniej merytorycznej weryfikacji. Wbrew bowiem stanowisku SKO, podstawą władczego określenia praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego winno być wyłącznie własne przekonanie organu, wynikające z oceny całokształtu okoliczności sprawy. W ocenie skarżącego z uzasadnienia decyzji wynika tymczasem, iż organ odwoławczy zaniechał poczynienia własnym ustaleń w sprawie, czyniąc ostateczne rozstrzygnięcie dosłownym powtórzeniem poglądu wyrażonego w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Nadto skarżący stwierdził, że analiza nie odpowiada zasadom jej sporządzania zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wyznaczenie w analizie nieprzekraczalnej linii zabudowy w rozumieniu Polskiej Normy PN-B-01027, zamiast - wskazanej w przywołanym rozporządzeniu - obowiązującej linii zabudowy, bezpośrednio rzutuje na warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Postawienie pomiędzy wskazanymi pojęciami znaku równości, pomimo ich różnych zakresów przedmiotowych, powoduje niepewność co do faktycznego usytuowania planowanej zabudowy. Według skarżącego o ile obowiązująca linia zabudowy determinuje dokładne miejsce, w którym musi znaleźć się ściana zamierzonego budynku, tak by przyszła zabudowa stworzyła pierzeję placu lub ulicy, to przekraczalna linia zabudowy określa jedynie odległość minimalną, od której budynek może stanąć dowolnie dalej. Tymczasem dokładne określenie dopuszczalnego usytuowania zamierzonej inwestycji, wiążąc następnie organy administracyjne wydające decyzję pozwolenia na budowę, bezpośrednio kształtuje prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości sąsiednich, przesądzając konieczność precyzyjnego posługiwania się w decyzji o warunkach zabudowy nomenklaturą ustawową.

Ponadto skarżący zaznaczył, że zgodnie z § 4 ust. 3 w/w rozporządzenia, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Z treści analizy wynika przy tym, iż linia zabudowy przebiega uskokowo zarówno wzdłuż ul. [...], przesądzając konieczność zastosowania przywołanej regulacji. Pomimo jednak ustalenia usytuowania budynku na działce nr [...] w odległości 7,5-9 m od granicy działki nr [...] , linia zabudowy została w tym przypadku wyznaczona w odległości 5m od działki drogowej. Rzecz ma się podobnie w przypadku usytuowania linii zabudowy przy ul. [...] . Zdaniem skarżącego autor analizy sygnalizowaną linię odniósł bowiem do większości budynków zlokalizowanych w sąsiedztwie działki drogowej, nie podając nawet położenia budynku najbardziej oddalonego od pasa drogowego, a poprzestając na wskazaniu odległości głównych brył budynków, uniemożliwiając tym samym skarżącemu dokonania weryfikacji tak dokonanego wyznaczenia.

W ocenie skarżącego chybione jest także twierdzenie organu odwoławczego w zakresie poprawności analizy w wyznaczeniu dominującej funkcji zabudowy. Według skarżącego wyznaczenie dominującej funkcji zabudowy nastąpiło wyłącznie w oparciu o analizę zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, przesądzając wadliwość tak dokonanych ustaleń. Przywołana w analizie urbanistycznej dyspozycja art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza jedynie określone minimum, które musi być każdorazowo modyfikowane na potrzeby danego przypadku. Skoro posadowienie inwestycji budowlanej planowane jest w już istniejącej zabudowie, to warunki jej realizacji winny być odnoszone do całego zabudowanego obszaru, nie zaś wyłącznie nieruchomości sąsiednich, dostępnych akurat z tej samej drogi publicznej. Zdaniem skarżącego takie rozumienie analizowanych przepisów pozostawałoby w sprzeczności z celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zachowaniem jednolitości architektonicznej terenu oraz spójności funkcjonalnej usytuowanych na niej obiektów. Co do analizy w opinii skarżącego, zgodnie z treścią oświadczenia jej autora, przedmiotowe opracowanie nie zawiera samodzielnych ustaleń, będąc jedynie aneksem do analizy urbanistycznej z 2010 r., a data sporządzenia opracowania pokrywa się z datą ostatecznej modyfikacji wniosku, zmieniającej wszak w sposób zasadniczy kształt planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ustalenia analizy dotyczącą de facto pierwotnego zamierzenia inwestycyjnego.

Ponadto zdaniem skarżącego nieprawidłowo zostały określone wskaźniki kształtujące projektowaną zabudowę, w szczególności wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej oraz udział powierzchni biologicznie czynnej. Zgodnie z § 5 i 6 w/w rozporządzenia, wskazane wartości wyznaczane są w oparciu o średnią wartość - odpowiednio - wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowych zabudowy istniejącej. W opinii skarżącego analizowane wielkości wyznaczone zostały tymczasem "widełkowo" poprzez wskazanie przedziału minimalnego i maksymalnego, a takie ujęcie sprzeczne jest z literalnym brzmieniem rozporządzenia, stwarzając przy tym niepewność co do rzeczywistych gabarytów planowanego przedsięwzięcia. W tym miejscu skarżący przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w z dnia 23 stycznia 2008 roku, II SA/Bd 800/07, z podaniem iż skoro podstawą wyznaczenia parametru jest średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy do obszaru analizowanego to powinien wyrażać się jedną liczbą, a nie przedziałem liczb. Zgodnie z treścią załącznika nr 1 do decyzji (Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu), szerokość elewacji frontowej wyznaczona została w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - zgodnie z § 7 ust. 4 przywołanego rozporządzenia. Treść wskazanych przepisów - w odróżnieniu od poprzedzających je jednostek redakcyjnych, tj. odpowiednio § 4 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 - przyznają organowi ustalającemu warunki zabudowy określoną swobodę decyzyjną, uzasadnioną jednakże każdorazowo wynikami analizy architektoniczno-urbanistycznej. Z treści załączonej do decyzji analizy nie sposób jednak wyprowadzić powodów skorzystania przez organy orzekające z sygnalizowanego uznania administracyjnego. Brak uzasadnienia działania organów powoduje przy tym niemożność weryfikacji jego poprawności, wyłączając faktycznie możliwość zajęcia stanowiska przez skarżącego w tym zakresie.

Zdaniem skarżącego istniejące i planowane uzbrojenie terenu nie było wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Zalegające w aktach oświadczenia dostawców mediów datowane są na 2006 rok, przy czym oświadczenie Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągowego i Kanalizacji, Zakładu Gazowniczego odnoszą się wprost do obsługi inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków w zabudowie szeregowej, a zatem pierwotnego zamierzenia inwestycyjnego. Niewystarczające jest także oświadczenie Spółki [...], które odnosząc się wprawdzie do budowy 5 budynków jednorodzinnych, identyfikuje jednak przedmiotowe przedsięwzięcie wyłącznie poprzez odwołanie do wniosku złożonego przez inwestora, nie precyzując jednak jego szczegółów inwestycji.

Skarżący zakwestionował także ustalenia w zakresie dostępu inwestycji do drogi publicznej. Zgodnie z pismem ZIKiT z dnia 31 maja 2010r. utrzymanie w mocy pozytywnego zaopiniowania wjazdu na teren przedsięwzięcia od ul. [...] wymagało przedstawienia przez inwestora w siedzibie Zakładu odpowiednich dokumentów, modyfikujących pierwotnie złożony wniosek. W aktach sprawy brak śladu, jakoby przedmiotowy wymóg został przez inwestora zrealizowany, uzgodnienie Zakładu uznać należy za niebyłe, dyskwalifikując tym samym realizację przez projektowane przedsięwzięcie dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi II instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Sąd uwzględniając zatem skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie, mimo że doszło do naruszenia części wskazanych w skardze przepisów, to jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W pozostałym zakresie zarzuty są niezasadne. Powyższe skutkuje oddaleniem skargi.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawa należąca do zakresu inwestycji budowlanych musi być rozpatrywana i rozstrzygana przy zastosowaniu systemowej, a także celowościowej (funkcjonalnej) wykładni przepisów prawa materialnego, zwłaszcza w zakresie zarzuconego w skardze naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Systemowo i funkcjonalnie rozumiane ustawodawstwo nie może być tak stosowane, aby służyło hamowaniu budownictwa. Wprost przeciwnie, wprowadzenie przykładowo w ustawie Prawo budowlane instytucji kary pieniężnej i to bardzo dotkliwej za opóźnienie (zwłokę) w załatwieniu wniosku inwestora o pozwolenie na budowę jednoznacznie wskazuje, że Państwo jest zainteresowane w popieraniu działalności inwestycyjnej w dziedzinie budownictwa, która jest siłą napędową gospodarki i warunkuje rozwój gospodarczy. W odniesieniu do poszczególnych rodzajów inwestycji wprowadza się rozwiązania łagodzące procedury np. w sprawie budowy drogi publicznej. Proinwestycyjne rozumienie norm z zakresu inwestycji budowlanych oznacza, że odmowa uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy może mieć miejsce, gdy uwzględnienie żądania inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z przepisu tego wynika, że właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu terenu, nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej (określonej we wniosku) inwestycji, gdy brak jest ustawowej regulacji, która stanowi, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny, jak też chroniony prawem interes osób trzecich. Właściciel (użytkownik wieczysty) ma prawo do terenu, który zamierza zabudować i w związku z tym występując z konkretnym wnioskiem do właściwego organu może oczekiwać, że będzie on załatwiony pozytywnie. Wzgląd na interes osób trzecich, który mógłby doprowadzić do wydania inwestorowi decyzji odmownej ma takie znaczenie, że nie może być to interes faktyczny, subiektywnie pojmowany ład przestrzenny, na który w niniejszej sprawie m.in. wskazuje skarżący. Aby stanowisko osób trzecich mogło sprzeciwić się skutecznie interesom inwestora muszą one wykazać, że ich prawem chroniony interes może być naruszony w razie zrealizowania inwestycji budowlanej. Kwestie dotyczące "ładu przestrzennego" należą do materii podlegającej ocenie z punktu widzenia chronionego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym interesu publicznego, a nie indywidualnego interesu prawnego osób trzecich w sprawie o warunki zabudowy. W tym zakresie jedynym wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. Wyłącznie szczegółowe i jednoznaczne wykazanie, że wniosek musi być załatwiony negatywnie ze względu na ważny, uzasadniony prawem interes państwa lub słuszny interes osób trzecich może doprowadzić do wydania decyzji niekorzystnej dla inwestora. Nie można bowiem zwłaszcza pominąć tak istotnej kwestii jaką jest potrzeba uwzględnienia interesów Państwa polegających na realizacji inwestycji budowlanych a w konsekwencji rozwoju gospodarczego (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011r. sygn. II OSK 496/10 opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://www.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że istotnym dowodem w sprawie jest treść analizy urbanistyczno - architektonicznej, sporządzonej w dniu 7.11.2011r.(k. 230-233 akt adm.). Z analizy wynika, że w analizowanym obszarze dominuje zabudowa jednorodzinna, drogi wewnętrzne, infrastruktura techniczna. Nie jest zatem zasadny zarzut, iż planowana inwestycja nie mieści się w istniejącej funkcji w przedmiotowym terenie objętym obszarem analizowania, a w szczególności, że funkcję tę ustalono jedynie w oparciu o działkę sąsiednią. Z w/w analizy oraz z Załącznika Nr 3 decyzji I instancji, wynika, że funkcją dominującą w całym obszarze jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Prześledzenie podanych wykazów poszczególnych wielkości ustalanych gabarytów istniejącej zabudowy zlokalizowanej na kilkudziesięciu działkach, także dowodzi, że w całym obszarze analizowanym przedmiotowa i wskazana w decyzji funkcja występuje, co potwierdza także załącznik graficzny nr 4 do decyzji I instancji. Wskazywana analiza urbanistyczno – architektoniczna, została przez organy uznana za prawidłowo sporządzoną oraz szczegółowo uzasadniającą swoje wyniki, co znalazło wyraz w treści decyzji o warunkach zabudowy, w tym w jej załączniku nr 3, potwierdzającej te ustalenia. Również w ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania tych wyników, ponieważ analiza urbanistyczno – architektoniczna jest kompletna i wyczerpująca, co znalazło wyraz w przedstawieniu szczegółowej charakterystyki terenu, ustaleniu poszczególnych parametrów i wskaźników, które zostały poprzedzone dogłębnymi ustaleniami średnich wartości tych parametrów z obszaru analizowanego, wyliczonych w oparciu o szereg danych z nieruchomości znajdujących się w tym obszarze. Skoro organy podzielają ustalenia analizy, co znalazło wyraz w Załączniku 3 decyzji o warunkach zabudowy, to brak jest podstaw do stawiania im zarzutu, że nie uzasadniają szczegółowo powodów dlaczego, uznają te ustalenia za prawidłowe. Ponadto zarówno z analizy, jak i z Załącznika 3 decyzji o warunkach zabudowy, wynika, że w najbliższym sąsiedztwie działki, której dotyczył wniosek, znajdują się działki z zabudową wolnostojąca, bliźniaczą i "zbliźnioną", w związku z czym korekta wniosku o wydanie warunków zabudowy poprzez zastąpienie inwestycji w postaci "6 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej" na "budowę 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku jednorodzinnego", tym bardziej będzie spełniać zasadę kontynuacji funkcji zabudowy. Niezasadne są zatem zarzuty skarżącego, że po korekcie wniosku wprowadzono inwestycję o zupełnie odmiennych parametrach funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, czy estetyczno-kompozycyjnych, co ma rzutować na spełnienie zasady kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy. Niezasadny jest zatem także zarzut naruszenia art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym odnoszącym się do jakościowo odmiennego przedsięwzięcia inwestycyjnego, niż obejmował wniosek o ustalenie warunków zabudowy.

W zakresie zarzutu dotyczącego uzbrojenia terenu oraz dostępu inwestycji do drogi publicznej, w kontekście realizacji przez projektowane przedsięwzięcie dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchybienia organów w tym względzie nie miały, w ocenie Sądu, wpływu na wynik sprawy. Wprawdzie zalegające w aktach oświadczenia dostawców mediów datowane są na 2006 rok, a oświadczenie Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągowego i Kanalizacji, Zakładu Gazowniczego, odnoszą się do obsługi pierwotnego wniosku tj. inwestycji dotyczącej na budowy sześciu budynków w zabudowie szeregowej, czy też oświadczenie Spółki [...] odwołuje się do "zmodyfikowanego" zamierzenia inwestycyjnego przy wskazaniu jednak na pierwotny wniosek inwestora, lecz skoro w/w instytucje zatwierdziły wymagania w zakresie inwestycji w postaci "6 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej", a więc także większego zapotrzebowania na media, to tym bardziej zapewniona będzie realizacja "uzbrojenia terenu" w zakresie mniejszej inwestycji w postaci "budowy 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku jednorodzinnego". Podobnie rzecz się ma z ustaleniem przez ZIKiT, stosownie do pisma z dnia 31 maja 2010r., dostępu inwestycji do drogi publicznej. Pozytywne zaopiniowania wjazdu na teren przedsięwzięcia co do "większej" inwestycji, a więc wymagającej, zgodnie z zasadą logicznego rozumowania, lepszego skomunikowania, oznacza spełnienie tego warunku co do "mniejszej" inwestycji, nie dyskwalifikując uzgodnienia w/w zakładu nawet bez modyfikacji pierwotnego wniosku, ponieważ w ocenie Sądu, powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, nie mając znaczenia dla realizacji przez projektowane przedsięwzięcie dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niezasadny jest zarzut naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez wyznaczenie linii zabudowy jako nieprzekraczalnej linii zabudowy. Pogląd taki prowadzi bowiem do błędnego wniosku, że na gruncie obowiązujących przepisów jedyną dopuszczalna formą zabudowy jest zabudowa pierzejowa, determinowana dokładnym miejscem, w którym musi znaleźć się ściana budynku. Co do tej kwestii w orzecznictwie utrwalony został pogląd, że posłużenie się w w/w rozporządzeniu pojęciem "obowiązująca linia zabudowy" oznacza tylko, że ma być to linia wyznaczona przez organ administracyjny. Natomiast interpretacja przedstawiona przez skarżącego oznaczałaby nieuprawnione przyznanie prymatu normom rozporządzenia nad przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który posługuje się pojęciem "linii zabudowy", zawierającym w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". O tym zaś czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy (np. w przypadku zabudowy rozproszonej), czy też obowiązująca linia zabudowy (np. w przypadku zabudowy pierzejowej), będzie wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy. Tak jak w przypadku zabudowy rozproszonej niedopuszczalne jest wyznaczanie obowiązującej linii zabudowy, gdyż inwestorowi zostałaby odebrana możliwość swobodnego określenia miejsca lokalizacji nowej inwestycji (ograniczenie prawa własności) zgodnie z unormowaniami zawartymi w prawie budowlanym, tak w zabudowie pierzejowej niedopuszczalne jest wyznaczanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, gdyż naruszałoby to wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. De facto zatem rozróżnienie "nieprzekraczalnej" i "obowiązującej" linii zabudowy ostatecznie służy zapewnieniu harmonijnej linii zabudowy, przy uwzględnieniu specyfiki konkretnego terenu. Cel ten, w zależności od owej specyfiki istniejącej już zabudowy terenu, będzie realizowany w drodze wyznaczenia nieprzekraczalnej (od drogi publicznej) lub ścisłej linii zabudowy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012r. sygn. II SA/Kr 1344/11, wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r., sygn. II OSK 406/10, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. II OSK 779/07, wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008r. sygn. II OSK 779/07, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://www.nsa.gov.pl). Z uwagi zatem na szczegółowo wykazany w analizie i jej wynikach, brak zwartego, jednolitego układu zabudowy w sąsiedztwie, organy prawidłowo zastosowały dyspozycję art. 61 ust. 1 pkt. 1 w/w ustawy wyznaczając nieprzekraczalną linię zabudowy z uwzględnieniem specyfiki linii zabudowy, pozostawiając inwestorowi pewną dozę swobody w zakresie możliwości większego odsunięcia zabudowy od drogi publicznej, a sposób wyznaczenia linii zabudowy został przy tym szczegółowo i w sposób należyty umotywowany w wynikach analizy (por. załącznik nr 3 - s. 2-5 wyników analizy).

Niezasadny jest zarzut niezgodnego z § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia wyznaczenia wskaźnika wielkości nowej zabudowy do powierzchni działki oraz udział powierzchni biologicznie czynnej nie wg wartości średniej, a przy zastosowaniu przedziału wartości. W kontrolowanej sprawie została przyjęta przez skarżone organy wartość średnia wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działek na analizowanym terenie na poziomie do 23 %, a więc nie więcej niż 23 %, co jest zatem wskaźnikiem średnim wprost opartym na § 5 ust. 1, przy posłużeniu się luzem decyzyjnym przewidzianym w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Powyższe zostało szczegółowo umotywowane w wynikach analizy. Dotyczy to także ustalenia udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Niezasadny jest zarzut niezgodnego z § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia wyznaczenie szerokości elewacji frontowej nie wg wartości średniej, a przy zastosowaniu przedziału wartości. Przepisy § 6 ust. 1 i 2 pozostawiają organowi luzy decyzyjne w zakresie wyznaczania szerokości elewacji frontowej, pozwalając odstąpić od ustalenia tej szerokości ściśle w oparciu o średnią arytmetyczną szerokości elewacji nieruchomości w obszarze analizowanym. Zarzut arbitralności organów jest chybiony, gdyż wnioski z analizy zawierają szczegółowe uzasadnienie wyznaczania szerokości elewacji frontowej. Obniżenie dolnego progu szerokości elewacji (9 m) w stosunku do progu wynikającego z 20 % progu tolerancji (10,8 m) względem średniej arytmetycznej uzasadniono, okolicznością, że w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się wiele budynków o szerokości elewacji mniejszej niż dolna granica wynikająca ze średniej, a zatem zastosowanie takiej szerokości nie spowoduje dysharmonii w ramach funkcjonującego w okolicy ładu przestrzennego. W analizowanym obszarze szerokości elewacji budynków są zróżnicowane (od 7 do 22 m) a zatem zastosowanie szerokości elewacji w przedziale 9-16,2 m. w żaden sposób nie zaburzy ładu przestrzennego wpisując się w istniejące rozwiązania. Obniżenie dolnej granicy szerokości elewacji frontowej o zaledwie 1,8 m w stosunku do przedziału wynikającego z 20 % tolerancji (z 10,8 na 9 m) jest zatem dopuszczalne. Podobnie rzecz ma się z wysokością obiektów. Wnioski z analizy zawierają szczegółowe uzasadnienie jej wyznaczania.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.