Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 317/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 106 §1, art. 156 §1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 486/17 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 27 marca 2017 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 486/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia (...) września 2012 r. nr (...) Prezydent Miasta Ł. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo-magazynowego na usługowo-handlowy przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. (...), na działce nr (...).

Wnioskiem z dnia (...) maja 2015 r. W. M. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (dalej jako Kolegium lub SKO) o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) września 2012 r. nr (...) o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Decyzją z dnia (...) października 2015 r. nr SKO (...) Kolegium stwierdziło nieważność decyzji organu pierwszej instancji z dnia (...) września 2012 r. SKO uznało, że odmowę ustalenia warunków zabudowy dokonaną wyłącznie w oparciu o negatywne stanowisko zarządcy drogi zawarte w nieważnym postanowieniu wydanym w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. oraz art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) należy uznać za dotkniętą wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzja ta stała się ostateczna.

W dniu (...) grudnia 2015 r. SKO wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia (...) października 2015 r. nr (...) stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) września 2012 r. (...) o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Rozpatrując zebrany w sprawie materiał dowodowy decyzją z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) stwierdziło nieważność swojej decyzji z dnia (...) października 2015 r. nr (...). W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że wbrew stanowisku wyrażonemu w ostatecznej decyzji z dnia (...) października 2015 r. podstawa prawna materialna do wydania uzgodnienia, czyli wypowiedzenia się czy planowana inwestycja w zakresie włączenia generowanego przez nią ruchu drogowego do istniejącego już ruchu będzie możliwa do realizacji - istnieje w obowiązującym systemie prawa. Przepisem tym jest art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Niezależnie czy uzgodnienie jest dokonywane przez zarządcę będącego odrębnym organem administracji publicznej określonym w art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, czy też wymaga stanowiska podjętego przez organ występujący jednocześnie jako zarządca i jako organ upoważniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy - konieczne jest wypowiedzenie się w tym zakresie jeśli inwestycja jest planowana na obszarze przyległym do pasa drogowego, kompetencja ta przynależy wyłącznie do zarządcy drogi. Inną natomiast kwestią jest forma tego wypowiedzenia. Zdaniem Kolegium w takiej sytuacji nie jest dopuszczalne wydawanie postanowienia w trybie art. 106 K.p.a., ale samo uzgodnienie rozumiane jako wypowiedzenie się zarządcy drogi jest wymagane, bowiem art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie został uchylony w takim stanie zbiegu właściwości dwóch kompetencji w stosunku do tego samego organu administracji. Spór o to, w jakiej formie winno zostać dokonane rozstrzygnięcie nie mieści się w granicach wyznaczonych desygnatem "braku podstawy prawnej". Wydanie rozstrzygnięcia w formie do tego nie przewidzianej przez przepisy procesowe nie może być uznane za brak "podstawy prawnej". Jako podstawę prawną należy przyjąć jedynie przepisy prawa materialnego ustanawiające wymóg uzgodnienia. W omawianym stanie faktycznym tj. gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest jednocześnie zarządcą - istniały rozbieżności w orzecznictwie co do stosowania art. 106 K.p.a., przy czym rozbieżności w orzecznictwie na tle wykładania normy prawa nie mogą skutkować przyjęciem przesłanki rażącego naruszenia prawa.

W dniu (...) stycznia 2017 r. inwestor złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia (...) grudnia 2016 r. wskazując na niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i kwestionując przyjęcie, że żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności nie zaistniała. Wnioskodawca podkreślił, że skoro jedyną podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji był brak uzgodnienia projektu decyzji z (...), to fakt wyeliminowania tego postanowienia przez Kolegium w dniu (...) września 2015 r. oznacza, że decyzja kończąca postępowanie w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy, podjęta została bez zachowania wymogów procedury, a zatem z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego decyzja Kolegium z dnia (...) grudnia 2016 r. stwierdzająca nieważność decyzji Kolegium z dnia (...) października 2015 r. jest nieprawidłowa i jako taka winna zostać uchylona.

Rozpoznając ponownie sprawę SKO decyzją z dnia (...) marca 2017 r. nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 61 ust 1 w związku 53 ust 4 pkt 9 u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji SKO z dnia (...) października 2015 r. nr SKO (...). W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi tkwić w samym akcie od chwili jego wydania, a więc treść decyzji czy postanowienia musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść wydanego rozstrzygnięcia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu. Nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ stwierdził, że w wyroku z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 843/05 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na system weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej składa się: a) postępowanie w sprawie wznowienia postępowania; b) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności; c) postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten jest oparty na zasadzie niekonkurencyjności co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej. Ustawodawca przewidział odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności.

Kolegium wyjaśniło, że niewątpliwie brak obligatoryjnego uzgodnienia wskazanego w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. stanowi wadę postępowania i przesłankę jednego z trybów nadzwyczajnych - jest to jednak przewidziana w art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. przesłanka wznowienia postępowania, nie zaś przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji. Okoliczności stanowiące podstawę wznowienia postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem organu okoliczność ta przesądza, że decyzja z dnia (...) października 2015 r. stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) września 2012 r. - jako podjętej bez uzgodnienia właściwego organu - wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. co z kolei uzasadnia konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ podkreślił, że bezspornie decyzję Prezydenta Miasta z dnia (...) września 2012 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy podjęto w oparciu o negatywne stanowisko zarządcy drogi zawarte w nieważnym postanowieniu wydanym w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 106 § 1 K.p.a. co należało uznać za wadę, ale jednak nie jest to rażące naruszenie prawa, a wada procesowa polegającą na braku uzgodnienia projektu decyzji przez właściwy organ, należąca do wad stanowiących podstawę dla wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. Decyzja Kolegium z dnia (...) października 2015 r. nr (...) stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) września 2012 r. (...) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo-magazynowego na usługowo-handlowy przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. (...), na działce nr (...) dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa i jako taka podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł W. M. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na nieuchyleniu w postępowaniu prowadzonym w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy decyzji z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) w sytuacji, gdy powyższa decyzja nie była dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. którą to wadą dotknięta była decyzja Prezydenta Miasta z dnia (...) września 2012 r. nr (...). Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 K.p.a. poprzez wznawianie z urzędu postępowania i wydanie decyzji stwierdzającej nieważność swojej własnej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta z (...) września 2012 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i podawanie jako podstawy takiego działania istnienia rozbieżności w orzecznictwie co do stosowania regulacji art. 106 K.p.a. na dzień wydania decyzji przez Prezydenta Miasta w dniu (...) września 2012 r., których SKO nie zauważyło podczas orzekania o nieważności decyzji Prezydenta Miasta, podczas gdy kwestia ta była jednolicie ugruntowana w orzecznictwie na dzień wydania w/w decyzji - tak wówczas jak i obecnie - art. 106 K.p.a. nie stosuje się, gdy organem właściwym do wydania decyzji i jej uzgodnienia jest ten sam organ. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak również decyzji Kolegium z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...), nadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie są decyzje SKO podjęte w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji SKO z dnia (...) października 2015 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo-magazynowego na usługowo-handlowy przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. (...) na działce nr (...).

Przechodząc do oceny kwestionowanych rozstrzygnięć Sąd uznał, że decyzja SKO z dnia (...) października 2015 r. dotknięta jest wadą nieważności i jako taka winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem w sposób rażący zastosowano w tej decyzji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd przypomniał, że w decyzji tej Kolegium uznało, że wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia wydanego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 106 § 1 K.p.a. w ramach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej w tym postępowaniu z uwagi na obarczenie decyzji wadą rażącego naruszenia prawa.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zgodnie z kolei z art. 106 § 1 K.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.

Zdaniem Sądu z powyższych przepisów wprost wynika, że w sytuacji, gdy w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy zarządcą drogi publicznej w granicach miasta na prawach powiatu jest prezydent miasta, czyli ten sam organ, który jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, to uzyskanie stanowiska przed wydaniem decyzji nie jest obligatoryjne. Obowiązek uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie powstaje, gdy do wydania decyzji głównej jak i uzgodnienia jest właściwy ten sam organ. Tryb współdziałania określony w art. 106 K.p.a. nie ma zastosowania do sytuacji, w której organ współdziałający i organ załatwiający sprawę to jeden i ten sam organ. Tryb ten nie dotyczy, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, stosunków między jednostkami organizacyjnymi urzędu powołanego do obsługi tego organu. Przeniesienie zadań z zakresu zarządu drogami na jednostkę podległą Prezydentowi Miasta nie oznacza przeniesienia kompetencji organu. Pomimo powierzenia Zarządowi Dróg i Transportu obowiązków zarządcy drogi w myśl ustawy o drogach publicznych, to nadal prezydent miasta jest zarządcą wszystkich dróg publicznych (za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) w granicach miast na prawach powiatu. Ta jednostka nie może być traktowana jako odrębny organ, lecz jest jednostką, przy pomocy której Prezydent Miasta Ł. wykonuje swoje obowiązki (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1017/13, nr LEX 1443686).

W ocenie Sądu, wydanie postanowienia "uzgadniającego" czy też późniejsze wyeliminowanie go z obrotu prawnego wobec braku wyraźnego wymogu jego wydania przepisem prawa nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa. Decyzja Prezydenta Miasta Ł. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji nie była dotknięta wadą nieważności, bowiem na skutek stwierdzenia nieważności postanowienia "uzgodnieniowego" nie doszło de facto do naruszenia konkretnego przepisu prawa. Wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia "uzgodnieniowego" nie oznacza także utraty podstawy prawnej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Podstawa prawna takiej decyzji nadal istnieje i jest nią art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 u.p.z.p.

Wobec powyższego nie jest trafne uzasadnienie decyzji Kolegium z dnia (...) grudnia 2016 r. wydanej w przedmiotowej w przedmiotowej sprawie w pierwszej instancji. W sytuacji, gdy sprawę prowadzi ten sam organ, który jednocześnie jest właściwy do uzgodnienia decyzji, obowiązek uzgodnienia decyzji nie powstaje, a uzgodnienie dokonane, niezależnie w jakiej formie w trybie art. 106 K.p.a. jest niedopuszczalne. Ustalenia organu poczynione w związku z obowiązującym prawem materialnym, nie przybierając formy postanowienia, stanowią w takim wypadku część orzeczenia kończącego postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt II OSK 318/14, LEX nr 2002655).

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że z tych samych przyczyn uzasadnienie Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia (...) marca 2017 r. również nie jest poprawne. Wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia "uzgodnieniowego" nie może stanowić przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. W sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo-magazynowego na usługowo-handlowy, co już zostało wyjaśnione, zajęcie stanowiska innego organu nie było obligatoryjne, a tym samym wymagane.

Mając powyższe na względzie Sąd doszedł do przekonania, że mimo nie do końca trafnego uzasadnienia zajętych przez Kolegium stanowisk, zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia (...) grudnia 2016 r. odpowiadają prawu. Okoliczność wyeliminowania z obrotu prawego postanowienia wydanego w trybie art. art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 106 § 1 K.p.a. nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenia, że wydana w sprawie warunków zabudowy decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Zastosowanie w odniesieniu do tej decyzji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez SKO w decyzji z dnia (...) października 2015 r. nr SKO (...) miało charakter rażący i wymagało usunięcia jej z obrotu prawnego. W sposób oczywisty i bezsporny naruszono przepis prawa, co koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa i wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności, Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."

W skardze kasacyjnej W. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 P.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się Sądu pierwszej instancji do zarzutu naruszenia przez SKO art. 8 K.p.a. podczas gdy z właściwe rozumienie przywołanej regulacji P.p.s.a. nie pozwala Sądowi na pomijanie zarzutów podnoszonych przez stronę, co w konsekwencji spowodowało naruszenie przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Ł. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji SKO z dnia (...) marca 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia (...) grudnia 2016 r.;

b) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja SKO z dnia (...) października 2015 r. stwierdzająca nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) września 2012 r. dotknięta była wadą uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego decyzją SKO z dnia (...) grudnia 2016 r., podczas gdy ze stanowiska judykatury i doktryny wynika, że cechą rażącego naruszenia prawa jest sytuacja w której treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, co w postępowaniu administracyjnym zakończonym ww. decyzjami SKO nie miało miejsca, co w konsekwencji spowodowało naruszenie przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Ł. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji SKO z dnia (...) marca 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia (...) grudnia 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W tej sprawie w skardze kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania skargi na rozprawie, a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw uzasadniających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Nie może skutkować uchyleniem zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji zarzut naruszenia przez Sąd art. 134 P.p.s.a. jako mającego istotny wpływ na wynik sprawy i polegającego na tym, że Sąd ten nie ustosunkował się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez SKO art. 8 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zajął wyraźne stanowisko do większości zarzutów podniesionych przez stronę skarżąca, a w szczególności wprost ustosunkował się do podstawowych zarzutów dotyczących naruszenia przez organ administracyjny art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu do decyzji z dnia (...) września 2012 r. nr (...) odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo-magazynowego na usługowo-handlowy przewidzianej do realizacji w Ł. na działce nr (...) przy ul. (...) i stwierdzenie jej nieważności tylko dlatego, że w procedurze poprzedzającej jej wydanie zostało wydane postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu ww. decyzji przez ten sam organ, który wydał decyzję z dnia (...) września 2012 r. nr (...). Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja SKO z dnia (...) października 2015 r. stwierdzająca nieważność do decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) września 2012 r. nr (...) sama jest dotknięta wadą nieważności i prawidłowo została wyeliminowana z obrotu prawnego jako spełniająca przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Prawidłowym jest także dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którymi nawet w przypadku, gdy ten sam organ prowadzi postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i jednocześnie jest organem uzgadniającym, to żaden przepis nie wyłączył kompetencji organu uzgadniającego do zajęcia stanowiska z tym, że nie następuje to w trybie określonym w art. 106 K.p.a.

Art. 8 K.p.a. w wersji obowiązującej na datę wydania przez SKO decyzji nr (...) stanowił, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (zasada pogłębiania zaufania obywateli). W tej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie nie stwierdził naruszenia przez SKO zasady pogłębiania zaufania do organów administracji poprzez unieważnienie decyzji tego samego organu stwierdzającego nieważność wcześniejszej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zasada pogłębiania zaufania do organów nie oznacza prymatu ochrony interesu strony kosztem dokonania prawidłowej wykładni przepisów prawa.

Należy podzielić stanowisko zajęte przez NSA w wyroku z 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2283/17, opub. w LEX nr 2467800 zgodnie z którym zawarta w art. 8 K.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności i z tej zasady wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę w pełni aprobuje ww. stanowisko odnoszące się do rozumienia zasady wynikającej z art. 8 K.p.a.

Tym samym należy stwierdzić, że wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie nie stanowi naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów administracji sytuacja, w której organ eliminuje z obrotu prawnego wcześniejszą swoją decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, w której SKO decyzją z dnia (...) października 2015 r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) września 2012 r. nr (...) mimo braku istnienia ku temu podstaw. W związku z tym unieważnienie przez SKO swojej decyzji z (...) października 2015 r. nie mogło być interpretowane jako naruszenie prawa. Należy przy tym podnieść, że w sytuacji, gdy nie toczy się administracyjne postępowanie jurysdykcyjne, organ administracyjny nie ma innej możliwości jak wszcząć z urzędu postępowanie celem unieważnienia decyzji dotkniętej wadą nieważności, jeżeli jest organem właściwym do jej wydania.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji rozstrzygał, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez skarżącego podstawą prawną, za wyjątkiem art. 57a P.p.s.a., który nie ma zastosowania w tej sprawie. Z akt sprawy wynika, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo rozpoznał sprawę i dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Nie znajduje uzasadnienia także i drugi zarzut zawarty w skardze kasacyjnej a dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja SKO z dnia (...) października 2015 r. stwierdzająca nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) września 2012 r. nr (...) dotknięta była wadą uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, podczas gdy cecha rażącego naruszenia prawa dotyczy sytuacji, w której treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu prawa przez proste ich zestawienie ze sobą, co w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją SKO z (...) grudnia 2016 r. nie miało miejsca.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie decyzja SKO z (...) października 2015 r. była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, a tym samym kolejna decyzja tego samego organu z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) stwierdzająca nieważność ostatecznej decyzji z (...) października 2014 r. nie narusza prawa. Istota także i tego zarzutu sprowadza się do oceny, czy decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest obarczona przesłanką nieważności polegającą na rażącym naruszeniu prawa, jeżeli ten sam organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pełni jednocześnie funkcje zarządcy drogi publicznej, a zarządca drogi mający obowiązek uzgodnić projekt decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wydaje w tym zakresie postanowienie na podstawie art. 106 K.p.a. W takiej sytuacji samo wydane postanowienia uzgadniającego zostało przez orzecznictwo sądowe zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i tym samym jest ono (to postanowienie) dotknięte wadą wynikającą z art. 156 1 pkt 2 K.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1649/07; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1678/11, opub. w LEX nr 1341575). Natomiast decyzja wydana przez ten sam organ w wyniku zajęcia stanowiska tego samego organu w drodze postanowienia uzgadniającego, zawiera naruszenie prawa, ale nie jest to wadą rażącego naruszenia prawa. Trafnie wskazuje na to Sąd pierwszej instancji, że skoro ustawodawca przewidział taką sytuację i wprost wskazał w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. na kompetencję zarządcy drogi do uzgadniania projektu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, to sama okoliczność zajęcia stanowiska w drodze postanowienia a nie w inny sposób (także poprzez samo wyrażenie stanowiska w uzasadnieniu decyzji) nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

12