Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 57/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1, art. art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1 i ust. 2,
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 151, art. 119 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 187, art. 188 § 3, art. 204, art. 97 § 1,
journal: Dz.U. 2023 poz 2408
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Asesor sądowy Remigiusz Mazur (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Krajowego Biura Wyborczego Delegatura w Opolu w udostępnieniu informacji publicznej na pisemny wniosek M. R.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym.

M. R. [dalej: wnioskodawca, strona, skarżący w piśmie z 8 września 2023 r. zwrócił się do Krajowego Biura Wyborczego Delegatura w Opolu [dalej: Delegatura, organ] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. Ilości oraz nazw zarejestrowanych (z podziałem na okręgi wyborcze) Komitetów Wyborczych w okręgach wyborczych podległych ww. delegaturze, w związku z wyborami do Sejmu i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzonymi na dzień 15 października 2023: a) na dzień 1.09.2023, b) na dzień 2.09.2023, c) na dzień 4.09.2023, d) na dzień 5.09.2023, e) na dzień 6.09.2023, f) na dzień 7.09.2023, g) na dzień 8.09.2023.

2. Ilości złożonych podpisów poparcia pod każdym z zarejestrowanych Komitetów Wyborczych, w okręgach wyborczych podległych ww. delegaturze, w związku z wyborami do Sejmu i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzonymi na dzień 15 października 2023: a) na dzień 1.09.2023, b) na dzień 2.09.2023, c) na dzień 4.09.2023, d) na dzień 5.09.2023, e) na dzień 6.09.2023, f) na dzień 7.09.2023, g) na dzień 8.09.2023.

3. Ilości prawidłowych i nieprawidłowych podpisów poparcia pod każdym z zarejestrowanych Komitetów Wyborczych, z uwzględnieniem % odrzucenia, w okręgach wyborczych podległych ww. delegaturze, w związku z wyborami do Sejmu i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzonymi na dzień 15 października 2023: a) na dzień 1.09.2023, b) na dzień 2.09.2023, c) na dzień 4.09.2023, d) na dzień 5.09.2023, e) na dzień 6.09.2023, f) na dzień 7.09.2023, g) na dzień 8.09.2023.

4. Ilości i kategorii błędnych podpisów poparcia pod każdym z zarejestrowanych Komitetów Wyborczych, w okręgach wyborczych podległych ww. delegaturze, w związku z wyborami do Sejmu i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzonymi na dzień 15 października 2023: a) na dzień 1.09.2023, b) na dzień 2.09.2023, c) na dzień 4.09.2023, d) na dzień 5.09.2023, e) na dzień 6.09.2023, f) na dzień 7.09.2023, g) na dzień 8.09.2023.

5. Ilości czasu trwania rejestracji każdego (podanej w dniach lub/i w godzinach) z zarejestrowanych Komitetów Wyborczych, w okręgach wyborczych podległych ww. delegaturze, w związku z wyborami do Sejmu i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzonymi na dzień 15 października 2023.

W piśmie z 22 września 2023 r. Delegatura odpowiedziała wnioskodawcy, iż wnioskowane dane dotyczące rejestracji komitetów wyborczych oraz zgłaszanych przez nie list kandydatów na posłów oraz kandydata na senatora w zakresie, w jakim stanowią informację publiczną, zawarte są w uchwałach Państwowej Komisji Wyborczej oraz w uchwałach okręgowych komisji wyborczych, a także w informacjach publikowanych na prowadzonych w Biuletynie Informacji Publicznej stronach internetowych Państwowej Komisji Wyborczej oraz stronach internetowych delegatur Krajowego Biura Wyborczego obsługujących właściwe okręgowe komisje wyborcze. Odnosząc się do pytania o ilość czasu trwania rejestracji (podanej w dniach lub/i godzinach) każdego z komitetów wyborczych organ wskazał, że czas, w którym okręgowa komisja wyborcza musi rozpatrzyć zgłoszenie listy kandydatów na posłów lub zgłoszenie kandydata na senatora, wyznaczają przepisy Kodeksu wyborczego i uchwała Państwowej Komisji Wyborczej. Takie informacje nie stanowią informacji publicznej i nie są zbierane.

Wnioskodawca, w piśmie z 2 października 2023 r., skierowanym do Delegatury, wezwał organ do udzielenia informacji publicznej wnioskowanej w piśmie z 8 września 2023 r. Delegatura odpowiedziała wnioskodawcy w piśmie z 5 października 2023 r. informując, że podtrzymuje swoje stanowisko w całości.

W skardze z 12 października 2023 r. na bezczynność Delegatury w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej strona wniosła o:

1) zobowiązanie Delegatury do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,

2) zasądzenie od zobowiązanego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartości zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie, które strona przedstawi po sporządzeniu spisu kosztów poniesionych faktycznie w sprawie, a także ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego, w przypadku ustanowienia pełnomocnika,

3) zarządzenie przeprowadzenia rozprawy w sprawie, przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających jego przeprowadzenie na odległość, bez konieczności obecności uczestnika w budynku sądu, gdyż ułatwi to przeprowadzenie sprawy oraz przyczyni się znacznie do zaoszczędzenia kosztów.

Wobec bezczynności organu, strona podniosła zarzuty naruszenia:

1) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) [dalej: udip], przez niezastosowanie ww. przepisów oraz nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem oraz w przewidzianym przepisami terminie, a także brak podjęcia jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia w formie decyzji w odniesieniu do odmowy udzielenia informacji publicznej, wówczas, gdy z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, zaś odmowa jej udostępnienia następuje w drodze decyzji właściwego organu,

2) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, poprzez niezastosowanie ww. przepisu oraz nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem oraz w przewidzianym przepisami terminie, wówczas, gdy przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki, bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,

3) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie ww. przepisu oraz nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem oraz w przewidzianym przepisami terminie, wówczas, gdy przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji.

Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu na okoliczność nieudzielenia informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem oraz w przewidzianym przepisami terminie z: 1) wydruku wniosku o udostępnienie informacji publicznej wraz elektronicznym potwierdzeniem wpływu do organu, 2) korespondencji z organem, 3) odpowiedzi organu na wniosek.

Skarga zawiera uzasadnienie, w którym strona przedstawiła motywy prawne, które jej zdaniem uzasadniają udzielenie informacji publicznej w podanym zakresie.

W odpowiedzi na skargę z 31 października 2023 r. Delegatura wniosła o jej oddalenie w całości, jako całkowicie bezzasadnej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Delegatura dwukrotnie przesłała skarżącemu swoje stanowisko w zakresie odpowiedzi na wniosek z 8 września 2023 r. wskazując, którą informacją nie dysponuje, a która informacja jest powszechnie dostępna i gdzie. Nie ma zatem mowy o pozostawaniu w bezczynności podmiotu zobowiązanego, na co wskazuje złożona skarga. Złożony wniosek o dostęp do informacji dotyczył komitetów wyborczych, które to zgodnie z art. 204 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408) [dalej: ukw] o swoim utworzeniu zawiadamiają jedynie Państwową Komisję Wyborczą i to temu organowi przedkładają potrzebne do rejestracji dokumenty. Delegatura, a także Okręgowa Komisja Wyborcza w Opolu wnioskowanych danych nie posiadają. W dniu 22 września 2023 r. do skarżącego została wystosowana odpowiedź, w której to Delegatura wskazała, iż wnioskowane dane dotyczące rejestracji komitetów wyborczych oraz zgłaszanych przez nie list kandydatów na posłów oraz kandydatów na senatora w zakresie, w jakim stanowią informację publiczną, zawarte są w uchwałach Państwowej Komisji Wyborczej oraz w uchwałach okręgowych komisji wyborczych, a także w informacjach publikowanych na prowadzonych w Biuletynie Informacji Publicznej stronach internetowych Państwowej Komisji Wyborczej oraz stronach internetowych delegatur Krajowego Biura Wyborczego obsługujących właściwe okręgowe komisje wyborcze. Zatem są to informacje jawne, udostępnione, zatem zakres tych informacji nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w ramach złożonych wniosków o dostęp do nich. Ponadto z art. 210 ust. 1 ukw wprost wynika, iż lista kandydatów na posłów powinna być poparta podpisami co najmniej 5000 wyborców stale zamieszkałych w danym okręgu wyborczym, aby mogła zostać skutecznie zarejestrowana. Odpowiednio w stosunku do senatorów, na podstawie art. 265 ust. 1 ukw, liczba podpisów wyborców wynosi co najmniej 2000. Należy zatem uznać, iż komitety wyborcze które zarejestrowały swoje listy kandydatów na posłów przedłożyły okręgowym komisjom wyborczym wykazy co najmniej 5.000, a kandydatów na senatora co najmniej 2000 – prawidłowo złożonych podpisów. Na tę okoliczność okręgowe komisje wyborcze wydały obwieszczenia (dwa odrębne) o zarejestrowanych listach kandydatów na posłów oraz o zarejestrowanych kandydatach na senatora, również publikowane na stronach internetowych delegatur Krajowego Biura Wyborczego, obsługujących właściwe okręgowe komisje wyborcze. Dodatkowo, organ wskazał, że okręgowe komisje wyborcze, a w ślad za tym i delegatury Krajowego Biura Wyborczego, w tym Delegatura, nie dysponują (nie gromadzą) wyspecyfikowanych informacji dotyczących czasu trwania rejestracji każdego podmiotu. Zgodnie z pkt II.4 i III.4 uchwały nr 62/2023 Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 17 sierpnia 2023 r. w sprawie wytycznych dla okręgowych komisji wyborczych dotyczących przyjmowania zgłoszeń i rejestracji list kandydatów na posłów i kandydatów na senatora w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, badanie zgłoszenia i rozstrzygnięcie w sprawie musi nastąpić nie później niż 3. dnia po przyjęciu zgłoszenia. Zatem badanie prawidłowości przedłożonych podpisów poparcia przez komitety wyborcze pod przedłożonymi do rejestracji listami kandydatów na posłów i kandydatami na senatora odbywa się w ciągu trzech dni od dnia przyjęcia zgłoszenia (termin wynikający z przepisów prawa).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) [dalej: ppsa]. Na podstawie art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (...); 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 ppsa, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ppsa). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Sprawa niniejsza została rozpatrzona, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 ppsa), ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność. Sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 122 ppsa). W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł żadnych podstaw do jej przekazania do rozpoznania na rozprawie. Cytowany wyżej przepis wskazuje na kompetencję Sądu do skierowania sprawy na rozprawę, nie wprowadzając jednocześnie obowiązku Sądu w tym zakresie. Przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, któremu ustawodawca, w omawianej kwestii, pozostawił całkowitą swobodę – nie wskazując żadnych kryteriów, którymi powinien kierować się stosując art. 122 ppsa (wyrok NSA z 24.03.2023 r., III OSK 7467/21).

W sytuacji, gdy z prawa wynika kompetencja organu oraz jednocześnie obowiązek realizacji tej kompetencji, bezczynność organu polegająca na niepodjęciu określonego działania jest zachowaniem sprzecznym z prawem. Tym samym należy przyjąć, że bezczynność ma miejsce, gdy organ nie podjął czynności, do których podjęcia był zobowiązany na podstawie przepisów prawa, w terminie określonym przez przepisy proceduralne (A. Skoczylas, P. Szustakiewicz. (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2023, art. 3).

Kognicja sądu administracyjnego w ramach skargi na bezczynność obejmuje brak należytego zaangażowania organu w załatwienie indywidualnej sprawy na etapie poprzedzającym formalny upływ terminu do jej załatwienia (wyrok NSA z 24.10.2018 r., I OSK 1913/18). W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie (wyrok NSA z 5.02.2020 r., I OSK 1443/19). W przypadku skargi na bezczynność, właściwość sądów administracyjnych dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 3).

Jak stanowi art. 19 ust. 2. Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167), każdy człowiek ma prawo do swobodnego wyrażania opinii; prawo to obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru.

Swoboda wypowiedzi obejmuje nie tylko wolność otrzymywania i przekazywania informacji i idei, lecz również wolność ich aktywnego poszukiwania czy zdobywania. Wolność poszukiwania informacji i idei, w aspekcie negatywnym, obejmuje zobowiązanie państwa do powstrzymania się od ingerencji, gdy jednostka realizuje swe prawo do uzyskiwania informacji publicznych. Ze względu na coraz bardziej aktywny udział i zaangażowanie jednostek w sprawy publiczne, jak również coraz szerszy zakres kwestii regulowanych w przepisach prawnych i decyzjach władz państwowych, państwa-strony mają obowiązek podawać do wiadomości opinii publicznej wszystkie informacje, które mogą być przedmiotem jej zainteresowania. Państwa-strony powinny również podjąć wszelkie wysiłki w celu zapewniania łatwego, szybkiego, skutecznego oraz praktycznego dostępu do informacji publicznych, jak również wprowadzić odpowiednie procedury uzyskiwania takich informacji przez zainteresowane jednostki. Każda decyzja odmowna władz w zakresie dostępu do informacji musi być wydana z uzasadnieniem, konieczne jest ponadto ustanowienie procedury odwoławczej od takiej decyzji (R. Wieruszewski (red.), Międzynarodowy pakt praw obywatelskich (osobistych) i politycznych. Komentarz, Warszawa 2012, art. 19).

W rozpatrywanej sprawie, zarzut bezczynności organu związany jest z nieudostępnieniem informacji publicznej na wniosek skarżącego. Według art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Powyższa zasada została skonkretyzowana w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak stanowi art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1-2 udip). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip). Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 udip). Udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11; (...); 4) udostępniania w portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1524), zwanym dalej "portalem danych". Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 udip). Stosownie do art. 13 ust. 1 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (...). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ppsa). Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 udip). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...) (art. 16 ust. 2 udip).

Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest procedurą hybrydową, którą można opisać jako współstosowanie przy załatwieniu sprawy zarówno norm postępowania o charakterze uproszczonym, kończącego się czynnością materialno-techniczną, jak i norm postępowania administracyjnego w znaczeniu wąskim, gwarantującego odpowiedni standard stosowania prawa i kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wywołuje w zależności od okoliczności odmienne rezultaty. W następstwie jego rozpatrzenia adresat wniosku może, w danym przypadku: 1) wysłać wnioskodawcy powiadomienie związane z brakiem realizacji zakresu podmiotowego lub przedmiotowego trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej; 2) udostępnić informację w postaci zanonimizowanej albo niezanonimizowanej; 3) wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (w tym informacji przetworzonej); 4) wydać decyzję o umorzeniu postępowania o udzielenie informacji. Określony sposób załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest przy tym determinowany przesłankami prawnymi, ograniczającymi dowolność adresata wniosku w zakresie jego rozpoznania (A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2023, art. 16).

Wobec powyższego o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 udip. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności wyjaśniające, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (wyrok NSA z 10.12.2015 r., I OSK 675/15). Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 udip oznacza, że pozostaje on w bezczynności (wyrok NSA z 27.06.2017 r., I OSK 2512/15). Pozytywne załatwienie wniosku, tj. udostępnienie żądanej informacji nie wymaga formy decyzji i uwalnia organ od ewentualnego zarzutu bezczynności. Konstatacja taka dotyczy jednak tylko sytuacji, kiedy odpowiedź jest pełna. Udzielenie informacji niepełnej lub wymijającej nie uwalnia od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (wyrok NSA z 7.04.2022 r., III OSK 4455/21).

Przed przystąpieniem do rozważań dotyczących do zasadności skargi przede wszystkim trzeba stwierdzić, że nie było żadnych przeszkód formalnych do jej wniesienia a następnie rozpoznania. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b ppsa wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w szczególności w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) [dalej: kpa]. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 udip, przepisy kpa stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 kpa. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.

W dalszej kolejności wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym udip. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów udip, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Sprawa publiczna to każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu, dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu. W potocznym rozumieniu słowo "publiczny" oznacza "dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, dostępny dla wszystkich, ogólny, społeczny, nieprywatny" (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 1). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25.03.2003 r., II SA 4059/02, stwierdził, że informacją publiczną w rozumieniu udip jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ponadto, informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących już faktów.

Przepis art. 6 udip konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji" (wyrok NSA z 24.05.2013 r., I OSK 260/13). Kryteria określające, że żądana informacja ma charakter publiczny, zawarto w art. 6 udip, statuującego rodzaje informacji, które dotyczą spraw publicznych. Przepis ten jest rozwinięciem art. 1 udip łączącego pojęcie "informacja publiczna" z podjęciem "sprawa publiczna", a zatem "przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa" (wyrok NSA z 9.07.2019 r., I OSK 2419/17).

Ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 udip expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej. Niewątpliwie w pkt 1 ustawodawca utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (wyrok NSA z 6.03.2008 r., I OSK 1918/07).

Na mocy art. 187 ukw: § 1. Krajowe Biuro Wyborcze zapewnia obsługę Państwowej Komisji Wyborczej, komisarzy wyborczych, Korpusu Urzędników Wyborczych oraz innych organów wyborczych w zakresie określonym w kodeksie oraz innych ustawach, z zastrzeżeniem art. 191g. § 2. Do zadań Krajowego Biura Wyborczego należy zapewnienie warunków organizacyjno-administracyjnych, finansowych i technicznych, związanych z organizacją i przeprowadzaniem wyborów i referendów w zakresie określonym w kodeksie oraz innych ustawach. § 3. Krajowe Biuro Wyborcze wykonuje również inne zadania wynikające z kodeksu oraz innych ustaw. Jak natomiast głosi art. 188 § 3 ukw, jednostkami organizacyjnymi Krajowego Biura Wyborczego są: 1) zespoły 2) delegatury.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest to sporne między stronami, że informacje dotyczące przygotowania i organizacji wyborów parlamentarnych, żądane przez skarżącego we wniosku z 8 września 2023 r., należą do zakresu informacji publicznej (art. 1 ust. 1 udip). Delegatura wykonuje natomiast zadania publiczne z tym związane i jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 udip).

W rozpatrywanej sprawie, wszystkie pytania skarżącego odnosiły się do zagadnień związanych, co w sprawie jest kluczowe, z rejestracją komitetów wyborczych: ich ilości, nazw, ilości głosów poparcia, prawidłowych i nieprawidłowych podpisów poparcia, długości czasu rejestracji. W piśmie z 22 września 2023 r. Delegatura odpowiedziała wnioskodawcy, że dane dotyczące rejestracji komitetów wyborczych oraz zgłaszanych przez nie list kandydatów na posłów oraz kandydata na senatora w zakresie, w jakim stanowią informację publiczną, zawarte są w uchwałach Państwowej Komisji Wyborczej oraz w uchwałach okręgowych komisji wyborczych, a także w informacjach publikowanych na prowadzonych w Biuletynie Informacji Publicznej stronach internetowych Państwowej Komisji Wyborczej oraz stronach internetowych delegatur Krajowego Biura Wyborczego obsługujących właściwe okręgowe komisje wyborcze.

Wobec takiego stanowiska organu, przywołać w tym miejscu należy z art. 204 ukw: § 2. Komitet wyborczy partii politycznej obowiązany jest zawiadomić Państwową Komisję Wyborczą o utworzeniu komitetu w okresie od dnia ogłoszenia postanowienia o zarządzeniu wyborów do 48 dnia przed dniem wyborów. § 4. Koalicyjny komitet wyborczy może być utworzony w okresie od dnia ogłoszenia postanowienia o zarządzeniu wyborów do 48 dnia przed dniem wyborów. Pełnomocnik wyborczy zawiadamia Państwową Komisję Wyborczą do 48 dnia przed dniem wyborów o utworzeniu koalicyjnego komitetu wyborczego. § 6. Po zebraniu co najmniej 1000 podpisów obywateli mających prawo wybierania do Sejmu, popierających utworzenie komitetu wyborczego wyborców, pełnomocnik wyborczy zawiadamia Państwową Komisję Wyborczą o utworzeniu komitetu. Zawiadomienie może być dokonane do 48 dnia przed dniem wyborów. § 7. Do zawiadomienia, o którym mowa w § 6, załącza się: (...) 3) wykaz co najmniej 1000 obywateli, o których mowa w § 6, zawierający czytelnie wpisane ich imiona, nazwiska, adresy zamieszkania, numery ewidencyjne PESEL oraz daty udzielenia poparcia, a także własnoręcznie złożone podpisy obywateli.

Słusznie zatem podniósł organ w odpowiedzi na skargę, że komitety wyborcze o swoim utworzeniu zawiadamiają jedynie Państwową Komisję Wyborczą [dalej: PKW] i to temu organowi przedkładają potrzebne do rejestracji dokumenty. Z tego powodu, Delegatura wnioskowanych danych nie posiada.

Na marginesie powyższego należy zauważyć, że tylko w przypadku komitetu wyborczego wyborców wymagane jest zebranie 1.000 podpisów poparcia. Weryfikacja tych podpisów należy do PKW. Fakt i data przyjęcia przez PKW zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego jest uwidoczniony na ogólnie dostępnej stronie internetowej https://wybory.gov.pl. Natomiast uchwały w sprawie odmowy przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego wraz z uzasadnieniami znajdują się na ogólnie dostępnej stronie internetowej https://pkw.gov.pl. W uzasadnieniach uchwał znajdują się w szczególności informacje o ilości podpisów złożonych prawidłowo i nieprawidłowo, czy też o niezałączeniu wykazu podpisów obywateli popierających utworzenie komitetu wyborczego.

W odniesieniu do pytania nr 5, dotyczącego czasu trwania rejestracji każdego z zarejestrowanych komitetów wyborczych, Delegatura odpowiedziała, że wynika on z uchwały PKW nr 62/2023 z dnia 17 sierpnia 2023 r. w sprawie wytycznych dla okręgowych komisji wyborczych dotyczących przyjmowania zgłoszeń i rejestracji list kandydatów na posłów i kandydatów na senatora w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 15 października 2023 r. Rzecz jednak w tym, że przepisy tej uchwały regulują inną materię niż ta, której dotyczyło pytanie strony, odnoszą się bowiem do rejestracji list kandydatów, a nie – komitetów wyborczych. Wskazówkę w tym zakresie zawiera jednak art. 97 § 1 ukw, który stanowi, że jeżeli zawiadomienie, o którym mowa w art. 86 § 2, art. 87 § 5, art. 88 § 3, art. 89 § 4 i art. 90 § 5 spełnia warunki określone w kodeksie, właściwy organ wyborczy, w terminie 3 dni od dnia jego doręczenia, postanawia o przyjęciu zawiadomienia. Postanowienie o przyjęciu zawiadomienia doręcza się niezwłocznie pełnomocnikowi wyborczemu. Cytowane przepisy dotyczą zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego, skierowanego do właściwego organu wyborczego. Termin przyjęcia zawiadomienia wynika więc ukw i wynosi trzy dni, czyli tak jak odpowiedział organ. Delegatura wyjaśniła też, że bardziej szczegółowe dane nie stanowią informacji publicznej i nie są zbierane.

W konsekwencji powyższego, w ocenie Sądu, odpowiedź Delegatury, jakkolwiek nieprecyzyjna, była jednak prawidłowa i wystarczająca w kontekście treści pisemnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Słusznie bowiem organ wyjaśnił, że żądane dane, a właściwie ich część, zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, co jednak w sprawie najważniejsze – danych objętych żądaniem Delegatura nie posiada, gdyż organem właściwym do przyjmowania i analizowania zgłoszeń komitetów wyborczych jest PKW, a nie Delegatura.

Organ odpowiedział wnioskodawcy pismem, które nie nosi cech decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 udip. Taka forma odpowiedzi jest jednak prawidłowa, gdyż żądanie dotyczące udostępnienia informacji publicznej zostało skierowane do organu, który tej informacji nie posiada. Nie zostały więc spełnione kryteria wydania decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 udip, to jest nie zaistniały przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej albo umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.

Odnosząc się do wniosku dowodowego, zawartego w skardze, Sąd stwierdził, że wzmiankowane w nim dokumenty znajdują się w aktach, na podstawie, których sprawa została rozpoznana, i zbędne jest ich odrębne dopuszczenie na wniosek strony.

W rozpoznanej sprawie, organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie pozostawał w bezczynności, zatem skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa.

Powołane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych zostały udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.