Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2172/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 100c ust. 1 i 4, art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2, art. 100d ust. 1 i 4, art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 103
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2024 r. sygn. akt III SAB/Wr 512/23 w sprawie ze skargi O. S. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 12 czerwca 2024 r., III SAB/Wr 512/23, w wyniku rozpoznania skargi O. S. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego (pkt I.), uznał, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II.), zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III.), przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1200 zł (pkt IV.), zasądzając równocześnie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt V.).

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że O. S., obywatel Ukrainy w dniu 20 września 2022 r. wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, a następnie w związku z niezałatwieniem ww. sprawy pismem z 5 grudnia 2023 r. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania administracyjnego, poprzedzoną złożonym ponagleniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, wskazując na dyspozycję art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej: u.p.o.u., stanowiących przeszkodę do wywodzenia w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Wskazując powody uwzględnienia skargi, Sąd I instancji stwierdził, że wynikające z powołanych przez organ przepisów ograniczenie prawa do sądu, polegające w istocie na pozbawieniu możliwości merytorycznej oceny stanu bezczynności i przewlekłości jedynie przy zastosowaniu kryterium daty złożenia wniosku, nie jest uzasadnione, jako nie dające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia. Analizowane rozwiązanie ustawowe, w świetle którego cudzoziemiec nie mógłby skorzystać z prawa domagania się ochrony sądowej w sytuacji niewątpliwie istniejącej opieszałości (bezczynności/przewlekłości) organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, a także z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej. Takie rozwiązanie budzi w orzecznictwie również uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości w kontekście art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. z 2012 r. Nr C 326, str. 391-407), dalej: KPP. Przyjmując nadto, że przepis art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), dalej: EKPC – który, co bezsporne, może mieć również zastosowanie w postępowaniach sądowoadministracyjnych oraz administracyjnych (por. P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 25) – powinien znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie, zwrócić należy uwagę na zawarte w analizowanym art. 6 ust. 1 EKPC unormowanie prawa do sądu w jego aspekcie dotyczącym nakazu rozpatrywania spraw sądowych "w rozsądnym terminie". Znajduje ono swoje dopełnienie w regulacji art. 13 EKPC, który to przepis stanowi, że każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPC) cytowany art. 13 EKPC wymaga, by prawo krajowe ustanawiało skuteczny środek odwoławczy przed właściwą władzą krajową na ewentualne naruszenie określonego w art. 6 ust. 1 wymagania rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Zdaniem Sądu I instancji, biorąc pod uwagę, że w znaczeniu konwencyjnym wymagany środek prawny musi być skuteczny prawnie i w praktyce, co oznacza, iż musi on być odpowiedni i dostępny, samo uznanie skargi cudzoziemca na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – w świetle regulacji zawartych w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.u. – za dopuszczalną, jednakże przy jednoczesnym ograniczeniu możliwości jej merytorycznej oceny ze względu na kryterium daty złożenia wniosku, czyni ten środek prawny iluzorycznym, a tym samym nieskutecznym, co stoi w sprzeczności z art. 13 EKPC. Sąd I instancji wskazał, że regulacja art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u., wstrzymująca bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, pozostaje sprzeczna z przepisami dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotycząca statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 16, str. 44 z późn. zm.), dalej: dyrektywa 2003/109/WE. Sąd przypomniał, że przepis art. 7 dyrektywy 2003/109/WE w ust. 2 stanowi, iż właściwe organy krajowe przesyłają składającemu wniosek pisemne powiadomienie dotyczące decyzji, najszybciej jak to możliwe oraz w każdym przypadku nie później niż sześć miesięcy od daty złożenia wniosku. Informacje w sprawie każdej takiej decyzji przekazywane są obywatelowi państwa trzeciego zgodnie z procedurami dotyczącymi powiadamiania, określonymi na mocy odnośnego ustawodawstwa krajowego. W wyjątkowych okolicznościach związanych ze złożonym charakterem sprawy termin wskazany w akapicie pierwszym może być przedłużony. Prawodawca unijny wskazał także, że wszelkie konsekwencje niepodjęcia decyzji przed upływem terminu przewidzianego w tym przepisie ustalane są przez ustawodawstwo krajowe odpowiedniego państwa członkowskiego. Celem wskazanej dyrektywy – co wynika z motywu 10 – jest m.in. ustanowienie zbioru zasad regulujących procedury rozpatrywania wniosków o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego. Procedury te powinny być skuteczne i możliwe do zrealizowania, uwzględniając zwykłe obciążenie pracą administracji Państw Członkowskich, jak również powinny być przejrzyste i sprawiedliwe w celu zapewnienia właściwej pewności prawnej danym osobom. Nie powinny one stanowić środka utrudniającego wykonywanie prawa pobytu. Sąd podkreślił, że prawodawca unijny wskazał na to, iż zawieszenie terminu do wydania decyzji może nastąpić w konkretnej sprawie, a nie ma ono charakteru generalnego. Natomiast w powołanych przepisach u.p.o.u. generalnie wyłącza się we wszystkich postępowaniach wskazanych w tym przepisie bieg terminów procesowych, w tym zezwoleń na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co stanowi sprzeczność z przepisami dyrektywy. Konsekwentnie, jako niedopuszczalną na gruncie przepisów dyrektywy 2003/109/WE należałoby ocenić taką modyfikację terminu załatwienia sprawy, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 7 ust. 2 dyrektywy. Dlatego też jako niedopuszczalne - bo sprzeczne z analizowaną dyrektywą 2003/109/WE - należy ocenić, jak stwierdził Sąd, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 u.p.o.u. i następnie recypowane w jej art. 100d ust. 1, zwalniające organ z obowiązku dochowania 6-miesięcznego - art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.); dalej: u.c., jak i terminu podstawowego z art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE (6-miesięcznego z dopuszczalnym przedłużeniem) czy odpowiednio terminu zasadniczego 4 miesięcy z możliwością jego przedłużenia maksymalnie o 3 miesiące, jak to wynika z art. 19 ust. 1 tej dyrektywy 2003/109/WE. Sąd I instancji zaznaczył, że fakt, iż wskazane przepisy przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze tylko procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie), nie wyklucza ich bezpośredniej skuteczności. Powyższe oznacza, zdaniem Sądu, że przepisy u.p.o.u., w tym art. 100c i art. 100d, które ograniczają przysługujące każdemu w państwie demokratycznym fundamentalne prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki, muszą dotyczyć tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Ograniczenie prawa do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki powinno być akceptowalne jedynie w przypadku wystąpienia uzasadnionych okoliczności usprawiedliwiających takie ograniczenie (zasada proporcjonalności). Dlatego, w opinii Sądu I instancji, pomimo, że z literalnego brzmienia art. 100c i 100d u.p.o.u. wynika, iż dotyczą biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę i nie ograniczają się do spraw zainicjowanych wnioskami obywateli Ukrainy, to analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy, przy jednoczesnym uwzględnieniu ustawodawstwa międzynarodowego, prowadzi do wniosku, że normy art. 100c i 100d u.p.o.u. stosuje się wyłącznie do obywateli Ukrainy przebywający na terenie Polski – co należy podkreślić – jedynie w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy. Sąd wyjaśnił, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Ustalony w postępowaniu stan faktyczny, jak stwierdził Sąd, dowodzi, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie z wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt rezydenta długoterminowego UE jest uzasadniona, sposób prowadzenia przez organ kontrolowanego postępowania jest bowiem nie do zaakceptowania. W szczególności organ nie reagował procesowo na czynności skarżącego polegające na uzupełnianiu braków wniosków. Początkowa względna dynamika działań organu ustała wraz z ostatnią czynnością procesową w sprawie (pismo z 26 października 2022 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatury we Wrocławiu oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej). Do dnia wniesienia skargi (5 grudnia 2023 r.) organ nie podejmował żadnych innych czynności nakierowanych na załatwienie wniosku, co biorąc pod uwagę okres wykraczający poza ustawowy termin na wydanie decyzji, nakazywało stwierdzonemu przewlekłemu prowadzeniu postępowania nadać charakter rażący, stosownie do art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał sumę pieniężną w kwocie 1200 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota, na co zwrócił uwagę Sąd, ma charakter uznaniowy, a jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu, co się tyczy zmiany dotychczasowego sposobu postępowania, jaki organ dotychczas prezentował w przedmiotowym zakresie.

Wojewoda Dolnośląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 i 4 w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. przez stwierdzenie przewlekłości organu w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100c ust. 4 u.p.o.u. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się i organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa;

2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 i 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. przez stwierdzenie przewlekłości organu w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 u.p.o.u. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. w okresie do dnia 30 czerwca 2024 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się i organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda Dolnośląski wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną cudzoziemiec wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez Wojewodę Dolnośląskiego na uzasadnionych podstawach. Sąd I instancji dopuścił się bowiem przypisanego mu przez skarżący kasacyjnie organ naruszenia art. 100c ust. 1 i 4 w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 100d ust. 1 i 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u., co skutkowało błędnym zastosowaniem w sprawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a., będącym rezultatem przyjęcia przez Sąd, że sposób rozpoznania przez Wojewodę Dolnośląskiego wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE odpowiada stanowi przewlekłego prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania, ma on charakter kwalifikowany (rażący) i zachodzi potrzeba zasądzenia od organu na rzecz skarżącego w okolicznościach faktycznych sprawy sumy pieniężnej.

Zasadnicze znaczenie dla podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów skargi kasacyjnej ma stwierdzenie, że Sąd I instancji, wyznaczając zakres zastosowania art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u., nieprawidłowo uznał, iż przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, o ile może być odnoszona do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, o tyle nie powinna mieć wpływu na ocenę działań podejmowanych w kontrolowanej sprawie przez Wojewodę, jeżeli ich przedmiotem było rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego złożonego przez skarżącego cudzoziemca, którego przebywanie w Polsce nie ma związku z okolicznościami powołanymi w u.p.o.u.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.o.u. (por. wyrok NSA z 9 października 2024 r., II OSK 877/24; wyrok NSA z 24 września 2024 r., II OSK 1256/24; wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., II OSK 226/24; wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., II OSK 174/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., II OSK 469/24; wyrok NSA z 17 lipca 2024 r., II OSK 470/24; wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., II OSK 2574/23; wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r., II OSK 2194/23; wyrok NSA z 10 czerwca 2024 r., II OSK 2151/23; wyrok NSA z 27 maja 2024 r., II OSK 31/24; wyrok NSA z 8 maja 2024 r., II OSK 1551/23; wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 1114/23; wyrok NSA z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22; wyrok NSA z 4 lica 2023 r., II OSK 2421/22; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela. Powołane przepisy, jak trafnie zauważył skarżący organ, posługują się pojęciem cudzoziemca bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej. Skoro u.p.o.u. nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tego aktu prawnego – definicji legalnej pojęcia cudzoziemca, należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw art. 100a u.c. w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u.

Wskazane rozumienie pojęcia cudzoziemca jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą ww. przepisy, znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek bezpośredniego związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną. Zakres podmiotowy i przedmiotowy u.p.o.u. unormowany w jej art. 1 nie determinuje znaczenia normatywnego przepisów art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. Jakkolwiek ich dodanie do ustawy w drodze jej nowelizacji dokonanej 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. miało swoje źródło w masowym napływie obywateli Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, nie oznacza to jednakże, że cel ww. działań legislacyjnych wiązać należy z wolą uregulowania w omawianym aspekcie wyłącznie sytuacji prawnej tychże obywateli Ukrainy. Za przyjętym wnioskiem przemawia wykładnia historyczna. Intencją projektodawcy, wyrażoną wprost podczas procesu legislacyjnego (zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z 7 kwietnia 2022 r.) obejmującego projekt rządowy ustawy o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (druk nr 2147, Sejm IX kadencji) było odniesienie skutków stosowania analizowanej regulacji do wszystkich cudzoziemców (por. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., II OSK 639/23).

Wnioski, jakie Sąd I instancji sformułował odnośnie do zakresu zastosowania art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. w oparciu o argumenty odwołujące się do wymogu dokonania wykładni prokonstytucyjnej ww. regulacji prawnej, nakazującej uznać, że ma ona zastosowanie wyłącznie do obywateli Ukrainy przebywających na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, nie uwzględniają w sposób prawidłowy celu wprowadzenia tej regulacji. Zorientowana jest ona na wprowadzenie szczególnego (czasowego) rozwiązania kształtującego bieg terminów na załatwianie spraw w toku wszystkich postępowań administracyjnych (dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych), których sprawność regulowana kodeksowymi zasadami ogólnymi oraz wymaganiami przewidzianymi w przepisach u.c., jak uznał ustawodawca, nie może zostać zachowana z uwagi na nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz potrzebę udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostaje bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w omawianych sprawach powierzonych im zadań. Wskazane przepisy stanowią, jak należy przyjąć, dopuszczalne ograniczenie uprawnień cudzoziemców, których status prawny art. 37 ust. 2 Konstytucji różnicuje względem obywateli polskich, zezwalając na poddanie przysługujących im konstytucyjnych praw ograniczeniom na drodze ustawowej. Ustawodawca, co istotne, nie zwolnił organów administracji od obowiązku przestrzegania zasady szybkości postępowania przewidzianej w art. 12 k.p.a., ale jedynie przez oznaczony czas wyłączył możliwość domagania się przez cudzoziemca stwierdzenia wystąpienia bezczynności lub przewlekłości oraz zastosowania z tego powodu wskazanych w p.p.s.a. środków ich zwalczania. W wyroku z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zaznaczył, że celem "zamrożenia" biegu terminów na załatwienie sprawy z całą pewnością nie jest "uprzywilejowane" traktowanie wojewodów i zwolnienie ich z obowiązku prowadzenia postępowań zainicjowanych wnioskami złożonymi przez cudzoziemców. Przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. należy rozumieć w ten sposób, że na organie administracji w dalszym ciągu spoczywa obowiązek podejmowania czynności zmierzających do zakończenia postępowania, przy czym w okresach wskazanych w tych przepisach wojewoda nie jest związany ustawowym terminem załatwienia sprawy, co ma ułatwić mu opanowanie wpływu spraw. Z takim rozumieniem ww. przepisów koreluje zapis zawarty w art. 100c ust. 2 i art. 100d ust. 2 u.p.o.u., że czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Pozwala to organowi na prowadzenie postępowań administracyjnych i podejmowanie w ich ramach rozstrzygnięć bez uszczerbku dla innych niż zasada szybkości zasad postępowania administracyjnego.

Nie ma racji Sąd I instancji, stwierdzając, że ograniczenia w kontroli sprawności postępowania prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego z wniosku skarżącego, będące wynikiem dodania do u.p.o.u. przepisów art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4, pozostają w sprzeczności z wynikającym z art. 6 ust. 1 EKPC prawem do rzetelnego procesu. Jakkolwiek zgodzić się trzeba z ogólną uwagą, że przepis art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 EKPC może mieć zastosowanie w postępowaniach sądowoadministracyjnych, tym niemniej sprawa poddana kontroli Sądu I instancji nie mieści się ratione materiae w przywołanej w wyroku Sądu regulacji konwencyjnej. Decyzje dotyczące imigracji, w tym wjazdu, prawa pobytu i wydalania cudzoziemców nie są objęte dyspozycją art. 6 ust. 1 EKPC. W tym zakresie stanowisko prezentowane przez Europejski Trybunał Praw Człowieka jest konsekwentne (por. wyrok ETPC z 14 kwietnia 2015 r., Tatar przeciwko Szwajcarii, skarga nr 65692/12, § 61; wyrok ETPC z 2 kwietnia 2015 r., Arkozi i Mahran przeciwko Austrii, skarga nr 27945/10, § 76; wyrok ETPC z 26 listopada 2013 r., Vasquez przeciwko Szwajcarii, skarga nr 1785/08, § 53; wyrok ETPC z 16 grudnia 2008 r., Gulijev przeciwko Litwie, skarga nr 10425/03, § 48; wyrok ETPC (Wielka Izba) z 4 lutego 2005 r., Mamatkulov i Askarov przeciwko Turcji, skarga nr 46827/99 i 46951/99, § 82; wyrok ETPC z 5 października 2000 r., Maaouia przeciwko Francji, skarga nr 39652/98, § 40). W wyroku z 8 grudnia 2022 r., MK i inni przeciwko Francji (skargi nr 34349/18, 34638/18 i 35047/18) ETPC wyjaśnił, że sprawy te nie dotyczą określenia praw lub obowiązków o charakterze cywilnym cudzoziemca lub postawienia mu zarzutów karnych w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC. Powołany przepis nie ma zastosowania do procedur krajowych związanych ze zniesieniem zakazu terytorialnego, odmową przyznania wizy i dostępu do terytorium, wydaleniami, ekstradycjami, a nawet procedurami azylowymi (§ 106). Brak jest uzasadnionych powodów, by przywołane stanowisko ETPC mogło być rozumiane tak, jak postrzega je Sąd I instancji, tj. jako ograniczające się jedynie do tych spraw, w których gwarancje proceduralne w omawianym zakresie określa art. 1 Protokołu Nr 7 do EKPC (por. decyzja ETPC (Wielka Izba) z 5 maja 2020 r., M.N. i inni przeciwko Belgii, skarga nr 3599/18, § 137).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również wyrażonego w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji poglądu, który odmowę zastosowania art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. powiązał z ciążącym na Sądzie obowiązkiem uwzględnienia w sprawie bezpośrednio skutecznych przepisów UE.

Poddając kontroli instancyjnej wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w sprawach bezczynności zarzucanej właściwym wojewodom ze względu na dostrzeganą przez cudzoziemców zwłokę w rozpatrzeniu złożonych przez nich wniosków o udzielenie zezwolenia pobytowego, Naczelny Sąd Administracyjny miał już okazję wypowiedzieć się odnośnie do stwierdzanej przez sądy niezgodności art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. z przepisami dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE L. z 2011 r. nr 343, poz. 1), dalej: dyrektywa 2011/98/UE (por. wyroki NSA z 23 października 2024 r., II OSK 801/24, II OSK 867/24 i II OSK 925/24). Paralelność treściowa regulacji zamieszczonej w ww. dyrektywie 2011/98/UE i dyrektywie 2003/109/WE dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi uzasadnia posłużenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozważeniu problemu zaistniałego w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie argumentacją pozostającą w zasadniczej części zbieżną z przedstawioną w ww. orzeczeniach, jeżeli jej trafność nie może budzić wątpliwości.

Jeżeli chodzi o zarzut niezgodności art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. z art. 7 dyrektywy 2003/109/WE to należy przypomnieć, że jednym z podstawowych celów tej dyrektywy (w jej aspekcie proceduralnym) jest ustanowienie zbioru zasad regulujących procedury rozpatrywania wniosków o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego, co jest motywowane stwierdzeniem, iż harmonizacja warunków uzyskania statusu rezydenta długoterminowego wspiera wzajemne zaufanie między państwami członkowskimi, a integracja obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi w tych państwach jest kluczowym elementem wspierania spójności gospodarczej i społecznej, która stanowi podstawowy cel Wspólnoty określony w Traktacie.

Procedura rozpatrywania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE powinna być skuteczna i możliwa do zrealizowania, uwzględniając zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich, jak również powinna być przejrzysta i sprawiedliwa w celu zapewnienia właściwej pewności prawnej danym osobom. Nie powinna ona stanowić środka utrudniającego wykonywanie prawa pobytu (motyw 10 dyrektywy). W art. 7 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE przyjęto, że w celu uzyskania statusu rezydenta długoterminowego dany obywatel państwa trzeciego powinien złożyć wniosek do właściwych organów państwa członkowskiego, w którym zamieszkuje, dołączając do niego dokumenty określone w prawie krajowym, potwierdzające, iż wnioskodawca spełnia warunki określone w art. 4 i 5 dyrektywy, jak również, jeżeli jest to wymagane, ważny dokument podróży lub jego uwierzytelniony odpis. Z kolei w art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE stwierdzono, że właściwe organy krajowe są zobowiązane przesłać składającemu wniosek pisemne powiadomienie dotyczące decyzji, najszybciej jak to możliwe oraz w każdym przypadku nie później niż sześć miesięcy od daty złożenia wniosku. Informacje w sprawie każdej takiej decyzji przekazywane są obywatelowi państwa trzeciego zgodnie z procedurami dotyczącymi powiadamiania, określonymi na mocy odnośnego ustawodawstwa krajowego. W art. 7 ust. 2 akapit 2 dyrektywy 2003/109/WE przyjęto równocześnie, że w wyjątkowych okolicznościach związanych ze złożonym charakterem sprawy ww. termin może być przedłużony. Przywołaną regulację zamyka norma stwierdzająca, że wszelkie konsekwencje niepodjęcia decyzji przed upływem terminu przewidzianego w tym przepisie ustalane są przez ustawodawstwo krajowe odpowiedniego państwa członkowskiego.

Konieczne jest w tym miejscu zauważenie, że wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, brak jest podstaw, by analizę wymagań przewidzianych w dyrektywie 2003/109/WE odnośnie do sposobu rozpatrzenia wniosku złożonego przez skarżącego, poza omówioną w wyroku dyspozycją art. 7, rozszerzać na postanowienia przewidziane w art. 19 ust. 1 tego aktu. Nie jest sporne, że przepis ten wskazuje terminy rozpatrzenia przez właściwe organy krajowe wniosku cudzoziemca, rozróżniając, zgodnie z terminologią zaproponowaną przez Sąd I instancji, "termin zasadniczy" (4 miesiące) oraz "termin przedłużony" (dodatkowo o 3 miesiące), gdy do wniosku nie dołączona została dokumentacja dowodowa, bądź mają miejsce wyjątkowe okoliczności związane ze złożonym charakterem sprawy. Rzecz jednak w tym, że przywołany przepis pojęciem wniosku określa, co nie powinno być sporne, składane przez rezydenta długoterminowego żądanie wydania zezwolenia na pobyt na terytorium drugiego (innego niż to, które po raz pierwszy przyznało status rezydenta długoterminowego obywatelowi państwa trzeciego oraz w którym osoba długotrwale zamieszkująca wykonuje prawo pobytu – art. 2 lit. d) państwa członkowskiego (art. 15 ust. 1), albo wniosek członka rodziny rezydenta długoterminowego wykonującego prawo pobytu w drugim państwie członkowskim w związku z zamiarem dołączenia do niego (art. 15 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 3). Sytuacji prawnej skarżącego nienależącego do kategorii "rezydenta długoterminowego, który nabył prawo do zamieszkiwania na terytorium państwa członkowskiego innego niż państwo, które przyznało mu status rezydenta długoterminowego" nie mógł stąd kształtować w żaden sposób wskazany przez Sąd I instancji art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE.

Analiza przywołanych wyżej postanowień art. 7 dyrektywy 2003/109/WE prowadzi do wniosku, że ten akt prawny nie przewiduje prawa zaskarżania do sądu bezczynności lub przewlekłości organu rozpoznającego wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego. Dyrektywa ta nie reguluje zresztą również zasad sądowej kontroli rozstrzygnięć wydanych na skutek rozpoznania takiego wniosku, ograniczając się wyłącznie do obowiązku pouczenia strony o jej prawach i obowiązkach wynikających z tego aktu. Wspomniana dyrektywa w przywołanym wyżej art. 7 ust. 2 akapit czwarty wprost przewiduje, że wszelkie skutki niepodjęcia decyzji w terminie przewidzianym w tym ustępie określa się w ustawodawstwie krajowych odpowiedniego państwa członkowskiego. Regulacja tej treści potwierdza zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich, zgodnie z którą zagadnienia proceduralne związane ze stosowaniem prawa UE nieuregulowane wyraźnie w tym prawie podlegają prawu krajowemu.

Zdaniem Sądu I instancji, zawarte w art. 100c 1-4 i art. 100d 1-4 u.p.o.u. rozwiązanie należy uznać za niedopuszczalne, albowiem ma ono pozostawać "praktycznie równoważne" w skutkach ze zwolnieniem organu z obowiązku dochowania 6-miesięcznego terminu do rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.c., znajdującego swoją podstawę normatywną w art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE. Stanowiska tego Naczelny Sąd Administracyjny jednakże nie podziela. Przy ocenie prawidłowości stanowiska zajętego w kontrolowanej sprawie przez Sąd I instancji nie sposób pominąć uwarunkowań systemowych związanych z tym, że motyw 10 dyrektywy 2003/109/WE odnosi obowiązek państwa członkowskiego do stosowania względem wniosków zgłaszanych przez cudzoziemców procedury "możliwej do zrealizowania", którą to kwalifikację w dyrektywie wiąże się ze "zwykłym obciążeniem pracą administracji Państw Członkowskich". Nie powinno się zaznaczonego wymagania objętego wyjaśnieniami Sądu I instancji tym samym w prosty sposób przenosić na grunt uwarunkowań zaistniałych podczas sytuacji nietypowej o charakterze nadzwyczajnym, do której niewątpliwie należy zaliczyć poważny kryzys migracyjny. Artykuł 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE nie nadaje terminowi 6 miesięcy na rozpatrzenie wniosku obywatela państwa trzeciego występującego o nadanie statusu rezydenta długoterminowego charakteru nieprzekraczalnego, albowiem wskazuje, że może być on przedłużony, z czym wiąże się pozostawienie państwu członkowskiemu swobody w odniesieniu do wyznaczenia ram czasowych załatwienia sprawy, gdy posiada ona "złożony charakter". Zakres tego pojęcia łączyć się powinno zasadniczo z okolicznościami związanymi z sytuacją indywidualną obywatela państwa trzeciego oddziałującą na sposób rozpatrzenia jego żądania, jednakże wymóg dokonania oceny dotyczącej konkretnego przypadku zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE nie sprzeciwia się, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, temu, by ww. pojęcie nie mogło być na gruncie regulacji prawnej przyjmowanej przez państwo członkowskie wiązane ze względami, których natura wymusza nadanie "złożonego charakteru" wszystkim sprawom ubiegania się przez obywateli państw trzecich o nadanie statusu rezydenta długoterminowego, jeżeli ich zakończenie w związku z obciążeniem zadaniami realizowanymi przez właściwe organy w oznaczonym okresie mogłoby nastąpić z uszczerbkiem dla odpowiedniego i pełnego ich rozpatrzenia.

Rozważając wskazane przez Sąd I instancji kwestie na płaszczyźnie tego, czy przepisy u.p.o.u. mogą utrudniać cudzoziemcom wykonywanie uprawnień wynikających z dyrektywy 2003/109/WE, a co za tym idzie – naruszać zasadę skuteczności prawa UE, wziąć pod uwagę należało powyższy aspekt sprawy, jak również uwzględnić epizodyczny charakter regulacji zamieszczonej w u.p.o.u., na co trafnie położył akcent Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych wyżej wyrokach z 23 października 2024 r. Ma ona na celu, co zostało już zaznaczone, chociażby częściowe odciążenie służb migracyjnych w aspekcie kryzysu migracyjnego wywołanego masowym napływem do Polski obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko – ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Przedłużenie obowiązywania przepisu art. 100d u.p.o.u. do dnia 30 września 2025 r. na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854) nie jest dowolne, ale skorelowane z przedłużaniem przez Radę Unii Europejskiej tymczasowej ochrony udzielanej wysiedleńcom z Ukrainy, o których mowa w art. 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (por. decyzję wykonawczą Rady (EU) 2023/2409 z dnia 19 października 2023 r. przedłużającą ochronę czasową do 4 marca 2025 r., Dz.U. L. 2023/2409). W tym kontekście należy zauważyć, że w uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 342, X Kadencja, s. 68) wskazano m.in. że uzasadnieniem dla przedłużenia obowiązywania ustawy o pomocy do dnia 30 września 2025 r. jest zapewnienie sprawnego i nieobciążającego dodatkowo organów administracji rządowej, procesu przechodzenia przez obywateli Ukrainy, korzystających obecnie z ochrony czasowej, na pobyt czasowy.

Nie powinno ulegać wątpliwości, że sąd państwa członkowskiego ma obowiązek interpretować krajowe normy kompetencyjne w taki sposób, aby przyczyniały się do realizacji celu polegającego na zagwarantowaniu skutecznej ochrony sądowej uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa UE. Poddając analizie uprawnienia obywatela państwa trzeciego kształtowane przepisami prawa krajowego i dyrektywy 2003/109/WE Sąd I instancji w swoich rozważaniach uwypuklił w treści wyroku powyższą kwestię, nie nadał tym niemniej wystarczającego znaczenia temu, że prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem (art. 47 KPP) może podlegać ograniczeniom z uwagi na konieczność ochrony m.in. interesu publicznego (art. 52 ust. 1 KPP). Wszelkie ograniczenia powinny podlegać ocenie uwzględniające szczególne okoliczności danej sprawy, w czym mieści się obowiązek wzięcia pod uwagę charakteru rozpatrywanego aktu, okoliczności jego przyjęcia oraz przepisów prawa regulujących daną dziedzinę. Uwaga ta dotyczy również prawa obywatela państwa trzeciego spełniającego warunki uzyskania statusu rezydenta długoterminowego do poddania kontroli sądu zachowania organu, któremu zarzucane jest – jak w niniejszej sprawie - rozpatrywanie złożonego wniosku w sposób przewlekły, tj. prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE. Prawa podstawowe nie mają charakteru bezwzględnego, mogą bowiem podlegać ograniczeniom pod warunkiem, że ograniczenia te rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego, jakim służy omawiane działanie, i że nie stanowią z punktu widzenia realizowanych celów nieproporcjonalnej oraz niedopuszczalnej ingerencji w samą istotę prawa w ten sposób gwarantowanego (por. wyrok TSUE z 13 września 2018 r., UBS Europe i in., C‑358/16, EU:C:2018:715, pkt 62).

Zakwestionowana przez Sąd I instancji regulacja zawarta w art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe warunki w dostateczny sposób spełnia. Stanowi bowiem proporcjonalne ograniczenie uprawnień obywateli państw trzecich spełniających warunki uzyskania statusu rezydenta długoterminowego, uwzględniając względy, które stały za jej wprowadzeniem. Wymienione przepisy, będąc przeszkodą do wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, nie prowadzą do zawieszenia rozpatrywania wniosków złożonych przez zainteresowanych obywateli państw trzecich, co umożliwia im uzyskanie statusu rezydenta długoterminowego, ewentualnie poddanie decyzji odmownej, w razie jej wydania przez organ, kontroli sądu. Wpływ zastosowania art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. na sytuację prawną tej grupy podmiotów jest ograniczony rozwiązaniem wprowadzonym w art. 206 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 223 u.c., podlega on równocześnie kontroli sądowej w tym aspekcie, który ma związek z obowiązkiem badania, czy obowiązywanie ww. przepisów w konkretnym przypadku obejmuje okres niezbędny do zaradzenia nadzwyczajnym trudnościom związanym z nadaniem właściwej sprawności postępowaniom w sprawach, do których odnosi się treść dyrektywy 2003/109/WE.

Mając na uwadze datę złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (20 września 2022 r.), skutek braku rozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy zainicjowanej żądaniem skarżącego, wynikający z wejścia w życie z dniem 15 kwietnia 2022 r. art. 100c ust. 1 u.p.o.u., nie pozwalał, uwzględniając dodatkowo normę art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 i 4 u.p.o.u., sposobu rozpatrywania wniosku skarżącego, prowadzącego do niewydania przez Wojewodę Dolnośląskiego wnioskowanej decyzji do dnia wniesienia przez cudzoziemca skargi, kwalifikować jako formy przewlekłości organu w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. wraz z nadaniem temu stanowi cechy rażącego naruszenia prawa, a także obejmować go sankcją wyrażającą się w zastosowaniu w stosunku do organu środka o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Następstwem powyższej wadliwości było nieoddalenie przez Sąd I instancji wniesionej przez cudzoziemca skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., pomimo zaistnienia w sprawie okoliczności, które podjęcie takiej decyzji procesowej uzasadniały. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.