Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 295/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 10 art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i  ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "E" Spółka z o.o. z siedzibą w C na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 5 stycznia 2023 r., nr SKO.450.196.2022 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz strony skarżącej "E" Spółki z o.o z siedzibą w C kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. Sp. z. o. o. z siedzibą w C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 5 stycznia 2023 r. w przedmiocie warunków zabudowy, wydaną w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 18 lutego 2022 r., Wójt Gminy Ustka decyzją z 6 września 2022 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym W., gmina U., polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 4 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego w granicach opracowania.

Po rozpatrzeniu odwołania B. W. oraz odwołania R. M., wniesionych od tak wydanej decyzji, decyzją z 5 stycznia 2023 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości a rozstrzygając sprawę co do istoty, odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że planowane przedsięwzięcie stanowi instalację odnawialnego źródła energii (instalację OZE). Kolegium wskazało, że ustalenie, iż budowa famy fotowoltaicznej stanowi instalację OZE, zrodziło w orzecznictwie dwa rozbieżne stanowiska co do wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Jedno z nich opiera się na literalnej, gramatycznej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., drugie natomiast na wykładni systemowej. Zgodnie z pierwszym, dla ustalenia warunków zabudowy dla instalacji OZE w postaci farmy fotowoltaicznej zachodzi brak konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zgodnie natomiast z drugim stanowiskiem, art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., lecz należy go wykładać w powiązaniu z unormowaniami zawartymi w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3 a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW.

Kolegium wskazało, że odmiennie niż organ I instancji, reprezentuje stanowisko o konieczności wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p nie w sposób literalny, lecz systemowy, tj. przy uwzględnieniu obecnego brzmienia przepisów art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a u.p.z.p.

Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach.

Kolegium odniosło się do istniejącego w orzecznictwie sporu doktrynalnego odnośnie do znaczenia postanowień studium przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium, mimo że studium nie jest aktem normatywnym, ma ono swoje umocowanie ustawowe jako instrument kształtowania ładu przestrzennego. Jest bowiem nie do zaakceptowania rozumowanie, aby w planach miejscowych umieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, było niedopuszczalne w przypadku braku takiego wskazania w studium, natomiast na podstawie decyzji o warunkach zabudowy odbywało się bez żadnych ograniczeń związanych z ochroną ładu przestrzennego. Plan miejscowy zdecydowanie skuteczniej chroni ład przestrzenny. Wprowadzenie do planu miejscowego inwestycji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, o mocy przekraczającej 500 kW byłoby więc bardzo rygorystyczne, a w przypadku decyzji o warunkach zabudowy wszelkie podstawowe rygory ochrony ładu przestrzennego byłyby zniesione. Takie zróżnicowanie nie ma żadnego uzasadnienia normatywnego, ani urbanistycznego.

W odniesieniu do planowanej inwestycji, Kolegium stwierdziło, iż nie zachodzi wyjątek z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. i konieczna jest analiza jej zgodności z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ustka (uchwała Rady Gminy Ustka nr XXVIII.338.2013 z dnia 24 maja 2013 r.), zgodnie z którym na terenie działki nr [...], obręb W., nie zaplanowano umieszczenia urządzeń fotowoltaicznych o mocy przekraczających 500 kW. Analiza postanowień studium oraz załącznika graficznego prowadzi do wniosku, że teren planowanej inwestycji jest terenem, na którym nie dopuszcza się lokalizacji instalacji OZE, zaś planowana funkcja produkcyjna nie jest zgodna z przewidzianym w studium zagospodarowaniem terenu jako obszaru pozostałych gruntów rolnych (w tym rozproszonej zabudowy). W ocenie Kolegium realizacja zespołu 8000 paneli fotowoltaicznych na powierzchni 0,9998 ha spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania tego terenu z rolnego niezabudowanego - na teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej.

Kolegium odniosło się także do możliwości wnioskowania o warunki zabudowy dla części działki ewidencyjnej. W zaskarżonej decyzji organ I instancji dopuścił możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Kolegium nie podzieliło stanowiska Wójta w tym zakresie uznając, że na gruncie niniejszej sprawy nie zachodzi żaden ze szczególnych przypadków, pozwalający na wyjątkowe dopuszczenie realizacji planowanej inwestycji na części działki nr [...].

W rezultacie Kolegium stwierdziło, że zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i merytorycznego orzeczenia o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku załączenia do egzemplarza decyzji przesłanej do stron załącznika graficznego, Kolegium uznało, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. W odwołaniu stron zabrakło bowiem wykazania, że błąd ten miał wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, bądź uniemożliwił odwołującym się poznanie okoliczności, w których podjęta została zaskarżona decyzja. Kolegium wskazało na jednolity w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że choć samo doręczenie decyzji o warunkach zabudowy bez dołączonych do niej prawidłowo sporządzonych załączników stanowi naruszenie przepisów postępowania, to uchybienie to może nie mieć negatywnego wpływu na wynik sprawy, jeśli w toku postępowania administracyjnego zapewniono stronie możliwość zapoznania się z materiałem sprawy, w tym z załącznikami, oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień. Tym samym, zdaniem Kolegium, doręczenie stronom zaskarżonej decyzji bez załączników graficznych nie skutkowało niemożnością zapoznania się przez odwołujących się z tymi dokumentami. Odwołujący się zostali w dniu 27 czerwca 2022 r. powiadomieni o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, w skład którego wchodziły dokumenty stanowiące podstawę wydania decyzji, w tym mapy i analiza. Również Kolegium zawiadomieniem z 17 listopada 2022 r. umożliwiło stronom zapoznanie się z materiałem dowodowym w sprawie. Mimo to odwołujący się nie przedstawili żadnych argumentów, które podważałyby prawidłowość tychże dokumentów. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że gdyby wnoszące odwołanie strony otrzymały decyzję wraz z załącznikami graficznymi, to przedstawiłaby tego rodzaju argumenty, które miałyby wpływ na wynik postępowania.

W kwestii wątpliwości co do powierzchni zabudowy planowanej inwestycji oraz związanej z nią konieczności legitymowania się bądź nie decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach Kolegium ustaliło, że w niniejszej sprawie inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 4 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą o powierzchni do 0,9998 ha na terenie części działki nr [...], obręb W., gm. U. We wniosku wskazano, że planowana inwestycja nie będzie zlokalizowana na obszarze objętym ochroną przyrodniczą, zaś powierzchnia terenu inwestycji wyniesie 9998 m2. W konsekwencji, w ocenie inwestora, inwestycja ta nie kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Powyższe zostało potwierdzone w toku postępowania przez organ I instancji, Kolegium zaś nie znalazło podstaw do zakwestionowania tych ustaleń. Wyjaśniono, że przepis § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zastąpił uprzednio obowiązujący § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t. jedn. Dz.U. z 2016 r, poz. 71 ze zm.). W ówczesnym brzmieniu powierzchnię zabudowy definiowano dokładnie: "przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia". W obecnie obowiązującym przepisie brak jest tej definicji, co nie zmienia faktu, że infrastruktura towarzysząca winna podlegać uwzględnieniu przy obliczaniu powierzchni zabudowy planowanej inwestycji. Jak wskazał organ, w swym wniosku inwestor wskazał konkretnie, że planowana przez niego inwestycja obejmuje budowę do 8000 sztuk paneli fotowoltaicznych, stołów fotowoltaicznych, do 20 sztuk inwerterów solarnych (falowników) oraz do 4 sztuk stacji transformatorowych o pow. maks. 35 m2/szt. Z powyższego wynika, że wskazując powierzchnię zabudowy w wartości 9998 m2 uwzględnił on - wbrew twierdzeniom odwołującej się strony - nie tylko panele, ale i infrastrukturę towarzyszącą, w tym falowniki, które mają zostać zamontowane na konstrukcji pod panelami fotowoltaicznymi oraz transformatory. Co do dróg należy wskazać, że organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy jest związany wnioskiem inwestora na zasadzie art. 52 u.p.z.p. i w tym zakresie brak jest podstaw do kwestionowania zakresu powierzchni zabudowy planowanego przez inwestora przedsięwzięcia. W konsekwencji zarzut odwołania należało uznać za nietrafny.

W skardze na tak wydaną decyzję podniesiono zarzut naruszenia:

1. art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5, w zw. z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy warunkowane jest przez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało bezpośrednio błędnym rozstrzygnięciem Kolegium polegającym na utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy;

2. art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 13 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku - Prawo energetyczne (Dz. U. 2021 poz. 716, dalej: p.e.) w zw. z obwieszczeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 2 marca 2021 roku w sprawie polityki energetycznej państwa do 2040 r. (M.P. z 2021 r. poz. 264) oraz w zw. z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. U. UE. L. z 2018 r. Nr 328, str. 82), poprzez ich niezastosowanie i nie wzięcie pod uwagę w toku rozpatrywania niniejszej sprawy interesu publicznego i słusznego interesu obywateli i wydanie błędnego rozstrzygnięcia polegającego na uchyleniu wydanej decyzji;

3. art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od dotychczasowej praktyki organów administracji publicznej i uznanie, że nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki;

4. art. 15 k.p.a. i zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W rezultacie wniesiono o utrzymanie w mocy decyzji Wójta z 6 września 2022 r.

W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do zarzutu błędnej interpretacji art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazano, że w uzasadnieniu decyzji wyciągnięto błędne wnioski, jakoby realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach. O ile założenia studium muszą znaleźć odzwierciedlenie w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wpływać bezpośrednio na jego treść, o tyle u.p.z.p. na podstawie której wydawane są decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, nie określa, aby wydawanie tych właśnie decyzji uzależnione było od postanowień zamieszczonych w studium. Studium, ponieważ nie jest aktem prawa miejscowego (z definicji), nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Potwierdzenie takiego stanu rzeczy znaleźć można między innymi w odpowiedzi Minister Anny Korneckiej z Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii, dotyczącej interpelacji nr 15141 w sprawie interpretacji przepisów dotyczących wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano, że zgodnie z konstytucyjną koncepcją źródeł prawa, decyzje administracyjne nie mogą być wydawane w oparciu o akt prawa wewnętrznego, a takim jest również studium. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Teren przedmiotowej inwestycji nie jest zaś objęty planem miejscowym, natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów odrębnych i zapisy (ich brak) w studium nie mają dla niej wiążącego charakteru.

Zdaniem skarżącej, interpretacja przepisów dokonana przez Kolegium w praktyce prowadzi do blokowania możliwości realizacji inwestycji polegających na budowie elektrowni fotowoltaicznych, a co za tym idzie produkcji energii z energii słonecznej. Przyjmując, że budowa takiej instalacji może odbyć się jedynie z zachowaniem spełnienia łącznie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz że ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, zawęża się w stopniu drastycznym potencjalny obszar, na którym takie zamierzenie można zrealizować. Dodając do tego uwarunkowania rynkowe związane z dostępnością mocy przyłączeniowej można z powodzeniem uznać, że taka interpretacja doprowadzi do zablokowania branży oze, co jest niebezpieczne nie tylko ze względu na rozwój branży, ale przede wszystkim bezpieczeństwo energetyczne kraju oraz ochronę środowiska naturalnego.

Skarżąca odniosła się w skardze również do kwestii sprzeczności decyzji z polityką energetyczną państwa do 2040 roku oraz zobowiązaniami międzynarodowymi Polski wynikającymi z członkostwa w Unii Europejskiej, wskazując że wydana decyzja godzi w interes publiczny, wyrażający się w sformułowanym celu klimatycznym w ramach którego Polska zadeklarowała osiągniecie do 2030 r. 21 - 23% udziału energii z odnawialnych źródeł energii w finalnym zużyciu energii brutto (zużycie łącznie w elektroenergetyce, ciepłownictwie i chłodnictwie oraz na cele transportowe).

Skarżąca wskazała także na nieuzasadnione odstąpienie od dotychczasowej praktyki organów. Podkreśliła, że przepisy nie wprowadzają obowiązku, by teren inwestycji pokrywał się z granicami ewidencyjnymi działki, co oznacza, że inwestor, określając teren inwestycji w złożonym wniosku, może oznaczyć go jako część działki ewidencyjnej. Ustalenia warunków zabudowy dla terenu będącego częścią działki ewidencyjnej nie wykluczają: ani art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ani art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W przepisach tych jest bowiem mowa o terenie, a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przyjęcie odmiennego stanowiska, a w szczególności rozumienie pojęcia terenu tylko jako jednej działki ewidencyjnej, mogłoby prowadzić do ograniczenia prawa własności poprzez nieuzasadnione, niezakreślone granicami ustawy ograniczenie prawa do zagospodarowania własnej nieruchomości. Skarżąca wskazała na orzeczenia sądów administracyjnych potwierdzające jej stanowisko.

Skarżąca wskazała także, że pomimo uznania zarzutów stron odwołujących się za niezasadne i nietrafne oraz niedopatrzenia się znaczących (mających wpływ na rozstrzygnięcie) błędów formalnych Wójta Kolegium wydało decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniósł także B. W., reprezentowany przez radcę prawnego. O oddalenie skargi wniósł także R. M., reprezentowany przez adwokata.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 5 stycznia 2023 r. o uchyleniu decyzji Wójta Gminy Ustka i odmowie ustalenia skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym W., gmina U., polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 4 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – jak dotychczas u.p.z.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5 (punkt 6 w tym przepisie nie dotyczy analizowanej inwestycji). W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowano zaś wymóg, którego zastosowanie w niniejszej sprawie kwestionuje strona skarżąca, a polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jest w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym jako przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa. Jak wynika z treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wymóg ten nie ma zastosowania do kategorii zabudowy, opisanej w tym przepisie. Zgodnie z jego treścią, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t. j. Dz. U. z 2022, poz. 1378 ze zm., jako u.o.z.e.).

Powołana wyżej ustawa (u.o.z.e.) zawiera przepisy wyjaśniające, jakiego rodzaju urządzania i obiekty należy kwalifikować jako instalację odnawialnego źródła energii. I tak, z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. wynika, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Będąca przedmiotem postępowania inwestycja, jak wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 4 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym W., gmina U.. Powierzchnia zabudowy wynosić ma 9998 m2 na gruntach RV (grunty rolne V klasy bonitacyjnej), podczas gdy łączna powierzchnia działki wynosi 3,80 ha. Nadto projektowany sposób zagospodarowania terenu inwestycji przewiduje: panele fotowoltaiczne (do 8000 szt.), konstrukcje wsporcze (stołów fotowoltaicznych), inwertery solarne (do 20 szt.), stacje transformatorowe (do 4 szt.). Planowana inwestycja sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Bez wątpienia więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją instalacji odnawialnego źródła energii służącej do wytwarzania energii słonecznej, opisanej przez dane techniczne i handlowe zawarte we wniosku, a wiec ze źródła odnawialnego i niekopalnego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu powołanego wyżej art. 2 pkt 13 u.o.z.e., co z kolei oznacza, że przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. - w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21, CBOSA).

Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1524) zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zostały więc wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii. Należy przy tym zauważyć, że posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć i tym samym zdezaktualizowała się zasadność posiłkowania się orzecznictwem sądowym sprzed ww. zmiany art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odnoszącym się do kwestii zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej. W konsekwencji, w ocenie Sądu nieuprawnione jest, by w odniesieniu do inwestycji, którą planuje strona skarżąca, konieczne było dokonanie jej analizy z perspektywy spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a w szczególności – warunku tzw. dobrego sąsiedztwa.

Sąd nie podziela również wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska odnośnie do ustalenia, w zakresie czy działka nr [...] została uwzględniona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy U. jako teren, na którym ustalono rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy powyżej 500 kW. Z przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika, że kwestia lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW stanowi element treściowy studium oraz planu miejscowego. Z przepisów tych nie wynika jednak, by tego rodzaju inwestycje mogły być realizowane wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Ustawodawca w tym przypadku nie wprowadził rozwiązania, zgodnie z którym lokalizacja ww. obiektu, w tym przypadku farmy fotowoltaicznej o mocy 4 MW, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu. Z powołanych przepisów nie wynika także, by ustawodawca dokonywał jakiegokolwiek rozróżnienia instalacji odnawialnego źródła energii dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, umożliwiających zmianę przeznaczenia terenu w przypadku braku planu miejscowego. W szczególności nie ma prawnych podstaw do wyprowadzania z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wniosku, jakoby art. 61 ust. 3 u.p.z.p. miał zastosowanie wyłącznie do instalacji o mocy zainstalowanej nie większej niż 500 kW. Gdyby taka była intencja ustawodawcy, wynikałoby to wprost z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W warunkach więc braku planu miejscowego przedsięwzięcie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii może być realizowane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z uwzględnieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i to niezależnie od zainstalowanej mocy. Na treść decyzji o warunkach zabudowy nie mogą zaś mieć wpływu postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże organy gminy wyłącznie przy sporządzaniu planów miejscowych a jego ustalenia nie stanowią podstawy do wydania decyzji odmownej o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 346/18 – CBOSA). Nie sposób więc podzielić poglądu Kolegium, który legł u podstaw wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla analizowanej inwestycji, że lokalizacja odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 MW (z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 10 ust. 2a ustawy) w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy musi odbywać się w zgodzie z ustaleniami zawartymi w studium. Odnośnie do ograniczeń w lokowaniu instalacji odnawialnych źródeł energii studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wiąże organy gminy jedynie w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy. Powyższe świadczy o tym, że sam ustawodawca w sposób całkowicie rozłączny traktuje odnoszące się do instalacji odnawialnego źródła energii gminne regulacje planistyczne (studium i planu zagospodarowania przestrzennego) oraz mające zastosowanie w przypadku ich braku przepisy u.p.z.p. odnoszące się do ustalenia lokalizacji takich inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. To od gminy zależy więc, czy podejmie ona działania planistyczne skutkujące uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określone zostaną tereny pod budowę urządzeń, o jakich mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Brak określenia w tym trybie takich terenów w żaden sposób nie wyłącza możliwości lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, a ograniczeń z tym związanych nie można się dopatrywać i wywodzić z jednoznacznego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z którego wynika wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika przy tym jakiekolwiek ograniczenie mocy instalacji odnawialnego źródła energii warunkujące stosowanie ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu, co w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oznacza wyłączenie tych instalacji od wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa oraz dostępności terenu do drogi publicznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium, dokonało błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wykluczenie literalnej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a skupienie się na poszukiwaniu wykładni systemowej, doprowadziło bowiem do wydania decyzji odmownej, która była w tej sprawie co najmniej przedwczesna, ponieważ przy jej wydawaniu nie uwzględniono możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) przy założeniu, że dla tego typu inwestycji o charakterze produkcyjnym nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa, a także konieczności poszukiwania zgodności jej lokalizacji w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Jedynie na marginesie powyższych rozważań zauważyć wypada, że w orzecznictwie na tle omawianej regulacji zarysowały się sprzeczne stanowiska. Według jednej grupy poglądów, przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w orzecznictwie przyjmuje się, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 maja 2021 r., II SA/Go 277/21, wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2022 r., II SA/Gd 629/21, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2022 r., II SA/Gd 257/22, CBOSA) albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 520/22, wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19, CBOSA). Powyższe orzecznictwo, w tym również tutejszego Sądu, formułowało zatem poglądy zbieżne z tymi, które zaprezentowały organy.

Według natomiast drugiej grupy poglądów, do których odwołuje się strona skarżąca, a które obecnie podziela sąd orzekający w niniejszym składzie, kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii oraz że dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji charakter postanowień studium. Mając na uwadze ostatnie wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej kwestii, układające się w jednolitą linię orzeczniczą, tutejszy Sąd odstępuje od swojego dotychczasowego poglądu, wyrażanego w poprzednich wyrokach (m.in. przywołanych wyżej), przyjmując tym samym pogląd, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej, a także na jej lokalizację nie mają wpływu ustalenia studium, jako aktu, który ma znaczenie wyłącznie w procesie ustanawiania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd zważył nadto, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie występują szczególne okoliczności faktycznoprawne pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki wskazanej we wniosku strony skarżącej. Organ wskazał na utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenia warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej gdyż takie działanie mogłoby doprowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń dotyczących np. wskaźników urbanistycznych lub związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organów, dominujące również w orzecznictwie, zgodnie z którym jedynie w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Nie zgadza się jednak z organem odwoławczym, że w tej sprawie takie szczególne okoliczności faktycznoprawne - pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki - nie występują. Zdaniem Sądu, w świetle przepisów u.p.z.p. niedopuszczalne jest, co do zasady, ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Przyjąć bowiem należy, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 - 4 u.p.z.p., trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np.: część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw; planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (podobnie NSA w wyrokach z: 3 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 177/18, 2 marca 2021 r. sygn. II OSK 270/21, 3 sierpnia 2021 r. sygn. II OSK 1351/21, 15 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 603/21, 4 listopada 2021 r. sygn. II OSK 1212/19, CBOSA). Z takimi wyjątkowymi uwarunkowaniami mamy jednak również do czynienia w tej sprawie, w której planowana jest inwestycja o charakterze szczególnym i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym. Ocenę tę potwierdza wprowadzone dla niej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść tego przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, rozpoznając sprawę ponownie, zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – w skrócie "p.p.s.a.", Kolegium uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności przyjmie, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej oraz odniesienia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Kolegium przyjmie także, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej możliwe jest ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Uwzględni też, że planowana inwestycja stanowi zabudowę instalacją odnawialnego źródła energią. Funkcja ta stanowi odmienną funkcję od rolnej, przypisanej do gruntów, na których strona skarżąca zaplanowała swoją inwestycję (grunty rolne klasy IV, V i VI).

Sąd uwzględnił przy tym, że w dniu 10 czerwca 2022 r. Wójt wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Starosty Słupskiego, Ministra Zdrowia oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Z uwagi na niezajęcie stanowiska przez organy uzgadniające w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) - uchylił decyzję Kolegium, jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które z opisanych wyżej względów miały wpływ na wynik sprawy.

O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając ich zwrot w kwocie 500 zł na rzecz strony skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku.