Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 260/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2024 roku sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 lutego 2024 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga P. B. (zwanego dalej "skarżącym") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 21 lutego 2024 r., nr [...]. W decyzji tej uchylono decyzję Burmistrza D. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") z dnia 6 listopada 2023 r., nr [...], znak: [...] i orzeczono co do istoty poprzez ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jako zamierzenia obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci X. nr [...] na terenie położonym w miejscowości U., na działce nr ew. [...] i [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie poniżej przedstawione orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.

Dnia 28 sierpnia 2023 r. do Urzędu Miejskiego w D. wpłynął wniosek X. sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej dalej "Spółką" lub "inwestorem") o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. przedsięwzięcia. Inwestycja miałaby stanąć na częściach obydwóch działek. W miejscu jej posadowienia jest to działka rolna. Inwestycja obejmuje wieże telekomunikacyjną o wysokości 55,95 m, systemowe ogrodzenie stacji, platformę pod szafy techniczne, wewnętrzną linię zasilającą i kanalizację telekomunikacyjną.

Pismem z dnia 13 września 2023 r. Burmistrz zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych w T. (zwanego dalej "ZDP"), Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą"), Dyrektora Zarządu Zlewni [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] (zwanego dalej "Dyrektorem ZZ"), Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (zwanego dalej "RDOŚ"), [...] Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP, Prezesa Urzędu Lotnictwa [...], W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (zwanego dalej "WPWIS"), Ministra Klimatu i Środowiska oraz Marszałka Województwa W. z prośbą o uzgodnienie projektu zamierzonej inwestycji. Jednocześnie Burmistrz obwieścił o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący, który jest sołtysem wsi Ż., dowiedział się o sprawie w związku z obowiązkiem wywieszenia publicznych obwieszczeń.

W piśmie z dnia 9 października 2023 r. WPWIS nie zgłosił żadnych uwag do projektu decyzji. RDOŚ umorzył postępowanie o zajęcie stanowiska w sprawie. Dyrektor ZZ uzgodnił inwestycję, tak jak Starosta.

Wielu mieszkańców wsi U. oraz okolicznych wsi wniosło sprzeciw wobec realizacji zamierzonej inwestycji. Mieszkańcy obawiają się o zdrowie oraz wartość ich nieruchomości.

Decyzją z dnia 6 listopada 2023 r., nr [...], Burmistrz odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zaplanowanego przez Spółkę przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji podniesiono za mieszkańcami wsi, że planowana inwestycja stanowi albo może stanowić zagrożenie dla zdrowia. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") wymaga uwzględnienia potrzeb interesu publicznego w związku ze sprawowaniem polityki przestrzennej. Treść interesu publicznego została zrekonstruowana na podstawie protestów mieszkańców, którzy obawiają się o swoje zdrowie i życie, a także o wartość swoich nieruchomości. Skoro lokalna społeczność uważa planowaną inwestycję za zbędną, Burmistrz przychyla się do tego stanowiska szczególnie, że nie ma naukowych dowodów na obojętność wpływu pola elektromagnetycznego dla ludzi.

Inwestor złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 56 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji administracyjnej mimo, że zamieszona przez Spółkę inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami;

2) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez naruszenie zasady praworządności polegające na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawnych;

3) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej.

Spółka podniosła, że przepis art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., na który powołał się w swojej decyzji organ I instancji, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Protesty mieszkańców nie są żadnym elementem determinującym rozstrzygnięcie sprawy, a Burmistrz poprzestał wyłącznie na nich.

W toku postępowania odwoławczego SKO wezwało Burmistrza do sporządzenia nowego projektu decyzji administracyjnej, który to projekt zostanie w wersji ostatecznej zaopiniowany przez organy współdziałające. Co ciekawe, RDOŚ, Dyrektor ZZ i inne organy wypowiadały się w odniesieniu do projektu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, a została wydana decyzja negatywna z zupełnie innych pobudek. Projekt nowej decyzji miał odpowiadać wymaganiom określonym w art. 54 pkt 2 oraz art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Na zlecenie Burmistrza, urbanista przygotował projekt decyzji uwzględniającej wniosek inwestora. Burmistrz ponownie zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji. Uzgodnienie decyzji nastąpiło ze strony Dyrektora ZZ, WPWIS, ZDP, oraz Starosty. RDOŚ ponownie umorzył postępowanie uzgodnieniowe jako bezprzedmiotowe. Burmistrz przekazał projekt decyzji wraz ze sporządzoną analizą do SKO w piśmie z dnia 7 lutego 2024 r.

Decyzją z dnia 21 lutego 2024 r., nr [...], Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty poprzez ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zaplanowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że decyzja organu I instancji w dość oczywisty sposób nie odpowiada prawu, ponieważ nie odnosi się w ogóle do zagadnień stanowiących o istocie inwestycji. Poprzestano tylko na opinii społecznej, która w myśl przepisów u.p.z.p. nie może determinować treści rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Inwestycja ma charakter zbieżny z celem publicznym w zakresie telekomunikacji. Wpisuje się zatem w społeczne przeznaczenie. Spełnia oczekiwania społeczności w zakresie łączności.

SKO nie ma wątpliwości co do naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 56 u.p.z.p. Podstawą prawną decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być tylko art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Oparcie decyzji tylko o ten przepis stanowi oczywiste naruszenie prawa. Już tylko z tego powodu decyzja organu I instancji zasługiwała na uchylenie.

Kolegium przeszło następnie do wyjaśnienia swojego rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia zawsze znacząco jak i potencjalnie oddziałującego na środowisko. Sporządzony w toku postępowania odwoławczego projekt decyzji administracyjnej uzyskał wymagane uzgodnienia. Kolegium podniosło, że inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko, ani na stan zdrowia mieszkańców. Obawy, jakie społeczeństwo podnosiło nie są poparte żadnymi danymi, nie przedstawiono do akt sprawy żadnych opracowań naukowych. Inwestycje z zakresu telekomunikacji zostały usunięte z katalogu przedsięwzięć mogących znacznie lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. To oznacza, że oddziaływania, które zagrażałoby zdrowiu albo życiu, po prostu nie ma. Organ I instancji nawet nie wyjaśnił, jakby to zagrożenie miało wyglądać.

Na posadowienie planowanej inwestycji nie ma wpływu to, że znajduje się ono w sąsiedztwie zabudowy. Żaden przepis prawa nie czyni ograniczeń w tej materii. Zgoda sąsiadów nie jest wymagana przez przepisy prawa, zatem pogląd, jaki mają mieszkańcy wsi U. na zamiary Spółki, nie stanowią żadnej przesłanki warunkującej rozstrzygnięcie. Nie oznacza to oczywiście, że nie można kierować się stanowiskami poszczególnych mieszkańców, ale nie stanowią one podstawy prawnej do działania.

Inwestor decyduje o kształcie i parametrach zamierzonej przez siebie inwestycji. Organ administracji publicznej bada wyłącznie oddziaływanie określonego przedsięwzięcia. SKO przedstawiło w sentencji decyzji warunki, według których inwestycja będzie mogła zostać zrealizowana po następczym uzyskaniu przez Spółkę pozwolenia na budowę. Każdy z przeanalizowanych parametrów odpowiada wymaganiom, o których mowa w art. 52 u.p.z.p. SKO przeprowadziło wyczerpujące postępowanie, które pozwoliło na określenie wymagań wskazanych w art. 53 ust. 3 u.p.z.p.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. P. J. – wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydanie decyzji sprzecznej ze składanymi przez mieszkańców petycjami w sprawie planowanej inwestycji;

2) art. 7 i art. 77 k.p.a. z uwagi na brak podjętych dostatecznych czynności w celu wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego sytuacji i tym samym podjęcia kroków w celu zebrania wszelkich dowodów mających na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

3) art. 10 § 1 k.p.a. z uwagi na niepodjęcie przez organ właściwy niezbędnych kroków w celu zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

4) art. 54 u.p.z.p. poprzez nieokreślenie w decyzji wszelkich koniecznych przepisów, w tym w szczególności w zakresie lit. a-d;

5) art. 56 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji i nie uwzględnienie tym samym art. 1 u.p.z.p. w szczególności brak uwzględnienia potrzeby zrównoważonego rozwoju, walorów architektonicznych i krajobrazowych, walorów ekonomicznych przestrzeni czy interesu publicznego;

6) art. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm., zwanej dalej "k.c.") z uwagi, iż zaplanowana inwestycja godzi w zasady współżycia społecznego, zważywszy na obawę mieszkańców o ich zdrowie spowodowane emitowanymi promieniowaniami.

W oparciu o ww. zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zasada z art. 8 § 1 k.p.a. powinna przybliżać relacje obywateli do organów administracji publicznej. Powinna zaistnieć atmosfera, w której obie strony wsłuchują się w swoje oczekiwania. Dlatego też głos sprzeciwu wobec planowanej inwestycji powinien zostać uwzględniony. Technologia 5G niesie ze sobą wiele zagrożeń, a nadal nie ma jednolitego stanowiska świata nauki na całkowity brak negatywnych konsekwencji w zakresie ekspozycji na promieniowanie elektromagnetyczne.

Powołując się na zasady współżycia społecznego, skarżący wywiódł, że moralna ocena planowanej inwestycji z uwagi na chronione dobro – zdrowie i życie – a także elementarne poczucie dobra i sprawiedliwości powinny spowodować, że wartością nadrzędną w niniejszej sprawie powinno być dobro społeczeństwa.

Mając wzgląd na protesty mieszkańców, SKO powinno poszukiwać informacji, w myśl art. 7 i art. 77 k.p.a., które dowiodą ich obawom. Poza tym Kolegium również nie zawiadomiło nikogo o zakończeniu prowadzenia postępowania administracyjnego. Organ II instancji nie uwzględnił wartości nadrzędnych wyartykułowanych w art. 1 u.p.z.p. Inwestycja niesie ze sobą poważne zmiany w przestrzeni, które nie pozostaną niezauważone przez obywateli.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej – o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Ponadto Kolegium podniosło, że inwestycja nie będzie oddziaływać na działkę skarżącego, dlatego też nie ma on legitymacji prawnej do wniesienia skargi.

Odpowiedź na skargę złożył także inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. J. G.. Inwestor wniósł o oddalenie skargi w całości. Spółka odniosła się do zarzutów skargi uznając ich oczywistą niezasadność, przytaczając przy tym szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

Na rozprawę w dniu 16 października 2024 r. stawił się tylko pełnomocnik skarżącego. Za pozostałe strony nie stawił się nikt, pomimo prawidłowego zawiadomienia o terminie rozprawy. Pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i stwierdził, że taka sama argumentacja, jak podniesiona w skardze, została uwzględniona przez Starostę, który odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja organu administracji architektoniczno-budowlanej nie jest ostateczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1643 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem reformatoryjnej decyzji SKO, w której uchylono decyzję organu I instancji i orzeczono co do istoty poprzez ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Z uwagi na to, że w odpowiedzi na skargę kwestionuje się posiadanie interesu prawnego ze strony skarżącego, a to warunkuje dopuszczenie skargi do rozpoznania, Sąd zajmie się tą kwestią w pierwszej kolejności. Od razu trzeba jednak stwierdzić, że SKO myli się w swojej argumentacji. Skarżący posiada interes prawny, który nie jest jednak jednoznacznie wyartykułowany, tak jak oczekiwałby tego organ II instancji. Po pierwsze, należy przypomnieć, że przedmiotem niniejszej sprawy jest lokalizacja inwestycji celu publicznego. Sama istota celu publicznego wskazuje już na konieczność szerokiego postrzegania przyszłych beneficjentów, którzy będą korzystać z dobrodziejstwa, jakie niesie ze sobą zamierzona inwestycja. Istota celu publicznego inwestycji została określona co prawda w przepisach o gospodarce nieruchomościami, jednakże należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 53 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 140 i art. 144 k.c. Ustawodawca nakazuje, aby o wszczęciu postępowania powiadomić szerokie spektrum osób, które są albo mogą być żywo zainteresowani realizacją albo powstrzymaniem zamierzonej inwestycji. Jest to umotywowane nie samym oddziaływaniem, nawet jeśli wyobrażonym, ale jest to podyktowane prawem do zagospodarowania działki, do której ma się tytuł prawny, o czym mowa w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Problematyka prawa do zagospodarowania przestrzennego działki musi być uwzględniana każdorazowo, kiedy planuje się posadowienie inwestycji wpływającej na sposób gospodarowania gruntem. Jako, że w niniejszej sprawie wieża komórkowa z całym "osprzętem" jest przedmiotem postępowania, która to szeroko rozumiana infrastruktura będzie wpływać na gospodarowanie nieruchomością przez chociażby cień masztu padający na działkę skarżącego, skarżący ma prawo oczekiwać, że będzie mógł on w sposób niezakłócony korzystać ze swojej nieruchomości. Sąd podkreśla słabość przygotowania map oddziaływania inwestycji na środowisko. Chociaż precyzyjnie określono zasięg oddziaływania pola elektromagnetycznego i jasno wynika, że oddziaływania na działkę skarżącego nie będzie, o tyle w odniesieniu do pozostałych elementów instalacji nie da się wyciągnąć tak jednoznacznych wniosków. To z kolei uprawnia do stwierdzenia, że także przepisy prawa cywilnego otwierające prawo rzeczowe – art. 140 i art. 144 k.c. – muszą stać się podstawą do wywiedzenia interesu prawnego skarżącego (por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 313/16).

Interes prawny skarżącego będzie jeszcze przedmiotem oceny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, jednakże na gruncie prawa budowlanego będzie on rozumiany zawężająco. Sam przepis art. 53 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 140 i art. 144 k.c. nakazuje szerokie rozumienie kręgu stron postępowania administracyjnego o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż ustawodawca dąży do jak najszerszego obwieszczenia wiadomości o wszczętym postępowaniu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny: "Właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, może mieć interes prawny w sprawie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednakże nie oznacza to, że taki przymiot posiada każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie lub nieruchomości sąsiedniej i w każdych okolicznościach faktycznych. Decydujące znaczenie w tym przypadku ma wnioskowanie wynikające z rodzaju i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji z jednej strony oraz położenia nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony." (wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 804/10). SKO nadmiernie skupiło się w odpowiedzi na skargę na zasięgu oddziaływania pól elektromagnetycznych, a nie wzięło pod uwagę innego rodzaju oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Wobec tego należy stwierdzić, że skarżący miał legitymację prawną do tego, aby występować ze skargą na decyzję SKO i oczekiwać jej rozpoznania przez tut. Sąd.

Przechodząc do zasadniczych rozważań nad skargą i jej zarzutami wobec decyzji Kolegium, Sąd podnosi, że zaistniały w niniejszej sprawie spór został w zasadzie oparty o argumenty pozaprawne. Skarżący koncentruje całą swoją uwagę na niezadowoleniu społecznym, jakie niesie ze sobą realizacja inwestycji. SKO, które obszernie wyłożyło brak zasadności takiej argumentacji uważa, że niezadowolenie społeczne nie może być podstawą rozstrzygnięcia sprawy tego rodzaju. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko organu II instancji.

Oczywistym wydaje się, że skoro inwestycja celu publicznego ma służyć szerokiemu gremium beneficjentów, to pojawiać się mogą różne punkty widzenia przedstawicieli tej społeczności. Różnica zdań może dotyczyć lokalizacji inwestycji, jej parametrów, a przede wszystkim zasadności jej realizacji. Jest to zrozumiałe, jednakże ustawodawca w art. 56 u.p.z.p. wyłączył możliwość brania pod uwagę takich determinant, które w ocenie społeczeństwa mogą przesądzać o trafności rozstrzygnięcia. Na szczególną uwagę zasługuje zdanie 2 powołanego przepisu: "Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego". O ile ustawodawca w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje naczelne zasady prowadzenia polityki przestrzennej, o tyle ich subiektywne pojmowanie, szczególnie wobec zamierzenia koncentrującego się wokół inwestycji celu publicznego, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do skutecznego zakwestionowania inwestycji. Powoływanie którejkolwiek z wartości z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w oderwaniu od konkretnych przepisów prawa, które miałyby zostać naruszone na skutek realizacji zamierzonej inwestycji, nie może wywoływać oczekiwanego skutku. W orzecznictwie panuje niekwestionowany pogląd, że sprzeciw mieszkańców, jakoby inwestycja godziła w interes publiczny i nie znajdowała społecznej akceptacji, nie może stanowić samoistnej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1251/20).

Burmistrz oparł się wyłącznie na argumentach powoływanych przez protestujących mieszkańcach wsi, które wchodzą w skład gminy D.. Powołując się na bliżej nieokreślone badania naukowe, bez podania źródła ich pochodzenia, czasu ich wykonania, czy przedmiotu badania, opierając się także po części po prostu na własnych przekonaniach, Burmistrz próbował wyłożyć inwestorowi, że jego decyzja w pełni odpowiada prawu. W ocenie Sądu decyzja organu I instancji rażąco naruszała prawo, ponieważ została ona wydana bez zastosowania przepisów prawa, tylko w oparciu o pogląd większości społeczeństwa. Należy zatem przypomnieć organowi I instancji treść art. 6 k.p.a., ale także art. 7 Konstytucji RP, że organy władzy publicznej, w tym on sam, działają na podstawie i w granicach przepisów prawa powszechnie obowiązującego. To przepisy prawa są podstawą działania, a nie przekonanie o rzeczywistości. Kolegium trafnie wyraziło dezaprobatę dla tego rozstrzygnięcia i przejęło na siebie cały ciężar postępowania dowodowego, by zwieńczyć postępowanie odwoławcze decyzją reformatoryjną.

Organ II instancji zasadnie uchylił decyzję nieopartą o żadne rozważania natury prawnej, która to wprost przeczy art. 56 zd. 2 u.p.z.p. Sąd w składzie orzekającym z doświadczenia wie, że w sprawach tego rodzaju, a więc z zakresu lokalizacji inwestycji celu publicznego, często emocje społeczne są główną determinantą rozstrzygnięcia w pierwszej instancji, dlatego należy z aprobatą odnieść się do postawy SKO. Organ odwoławczy zasadnie skrytykował "uzasadnienie" decyzji organu I instancji i ją samą, po czym przeszedł do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Biorąc pod uwagę to, że skarżący nie odniósł się w skardze w zasadzie do kwestii merytorycznych, a więc elementów rozstrzygnięcia, zagadnień materialnoprawnych, Sąd kierując się przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., stwierdza, że pod względem materialnoprawnym, decyzja SKO nie budzi żadnych zastrzeżeń i nie ma podstaw do jej uchylenia. Pozostaje odnieść się do tych zagadnień, na których skoncentrował się skarżący w treści swojej skargi.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. Sprzeciw mieszkańców, niepoparty naruszeniem prawa, które dałoby się stwierdzić w toku kontroli sądowej, nie stanowi żadnej przesłanki skutkującej uchyleniem decyzji administracyjnej. Zastanawiająca jest jednocześnie postawa skarżącego i osób mających tożsamy pogląd co on. Z jednej strony dąży się do rozwoju, oczekując dostępu do nowych technologii i rozwiązań technicznych, a z drugiej kwestionuje się realizację podstawowej infrastruktury, która zapewnia dostęp do tychże technologii. Nie może być zatem mowy o naruszeniu zaufania do organów władzy publicznej. Treść art. 56 zd. 2 u.p.z.p. nie pozostawia żadnych wątpliwości na tym polu.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Tenże zarzut jest dla Sądu niezrozumiały, ponieważ SKO przejęło na siebie cały ciężar przeprowadzenia postępowania dowodowego. Znamienne jest dla Sądu to, że Burmistrz, jeszcze zanim wydał decyzję, polecił organom uzgadniającym wyrażenie stanowiska wobec projektu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Ostatecznie, decyzja odmowna była podyktowana obawą przed reakcją społeczeństwa, co jest niedopuszczalne. SKO poleciło sporządzenie nowego projektu decyzji, uzgodnienie go z tymi samymi organami uzgadniającymi i wydało własne rozstrzygnięcie. Zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w ogóle nie przystaje do niniejszej sprawy. Interes społeczny i słuszny interes obywateli jest zbieżny z potrzebą rozwoju, a nie postawą negującą realizację inwestycji z powołaniem na niczym nie poparte wyniki badań.

Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest dalece chybiony. Dnia 19 grudnia 2023 r. Prezes SKO obwieścił o przedłużeniu terminu do zakończenia postępowania odwoławczego z uwagi na konieczność sporządzenia nowego projektu decyzji administracyjnej. Wskazano, że postępowanie odwoławcze zakończy się do dnia 29 lutego 2024 r., a zakończyło się szybciej, bowiem w dniu 21 lutego 2024 r., kiedy SKO wydało decyzję. Zasadnie SKO nie zawiadamiało odrębnie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, bowiem musiałoby ponownie przedłużać i tak już przedłużony termin do załatwienia sprawy. Nie chcąc popadać w przewlekłość postępowania, SKO zasadnie wydało decyzję.

Ponownie, niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez Kolegium art. 54 u.p.z.p. Wbrew temu, co twierdzi skarżący, SKO w swojej decyzji określiło wymagania wskazane w art. 54 pkt 2 lit. a-d u.p.z.p. Organ odwoławczy wyszczególnił wszystkie zagadnienia wskazane w powołanym przepisie i określił warunki niezbędne dla realizacji inwestycji. To samo dotyczy pozostałych wymagań, niezakwestionowanych w skardze. Decyzja SKO spełnia wymagania z art. 53 ust. 3 i 4 oraz art. 54 pkt 1-3 u.p.z.p. Sąd nie ma żadnych zastrzeżeń na tym polu. Co istotne, w uzasadnieniu skargi nie ma rozwinięcia tych zarzutów, dlatego Sąd odnosi się do nich w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Dalece chybiony jest zarzut naruszenia art. 56 u.p.z.p. Skarżący uważa, że nie uwzględniono tym samym art. 1 u.p.z.p. Postawa skarżącego wskazuje na niezrozumienie pierwszego z wymienionych przepisów, w którym wyraźnie wskazuje się, że przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może być podstawą do rozstrzygnięcia, jeżeli nie powiąże się tego z konkretnymi naruszeniami, które da się zidentyfikować. "Wartości wymienione w całym art. 1 u.p.z.p. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do odmowy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Wprawdzie przepisy u.p.z.p. mają na celu umożliwienie kształtowania i ochrony ładu przestrzennego, to jednak środki do tego służące są określone w przepisach o charakterze szczególnym, w tym regulujących ustalanie warunków zabudowy oraz lokalizacji inwestycji celu publicznego." (wyrok NSA z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1735/23).

Zarzut naruszenia art. 5 k.c. nie mógł odnieść żadnego skutku. Po pierwsze, przepis ten odnosi się do zasad współżycia społecznego, które, jak sama nazwa wskazuje, panują w relacjach wewnątrzspołecznych. Dla przypomnienia, niniejsza sprawa jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego, gdzie zawiązuje się relacja pomiędzy jednostką a organem administracji publicznej. Nie można tutaj mówić o zasadach funkcjonujących w społeczeństwie, ponieważ organ administracji publicznej do tego społeczeństwa nie zalicza się. Po drugie, zasady współżycia społecznego nie znajdują zastosowania na gruncie prawa administracyjnego, gdyż organy administracji publicznej są związane przesłankami do wydania decyzji administracyjnej, a sądy administracyjne dokonują jedynie oceny prawidłowości zastosowania przepisów przez organy. "W postępowaniu administracyjnym powołanie się na instytucję art. 5 k.c., tj. zasady współżycia społecznego, nie znajduje uzasadnienia bowiem brak jest przepisu, który obligowałby organ, czy też pozostawiał organowi swobodę oceny istniejącego stanu prawnego przy uwzględnieniu tej zasady. Brak jest również przepisu prawa, który pozwalałby sądowi administracyjnemu, badającemu legalność działania organów administracji publicznej, przedłożone mu do kontroli decyzje administracyjne oceniać pod kątem ich zgodności z zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności. Z tego też powodu zasady współżycia społecznego nie mogą być skutecznie powoływane w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako podstawa żądania uchylenia zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej." (wyrok NSA z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt I GSK 597/18). Sąd zwraca uwagę skarżącego, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do oceny prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie sfery moralnej, czy etycznej. Sąd nie ma kompetencji, aby wypowiedzieć się w tym obszarze. Rolą ustawodawcy jest wprowadzanie takich regulacji prawnych, które będą odpowiadać wymogom nauki, zapewniając przy tym zrównoważony rozwój.

Kończąc, Sąd postanowił jeszcze odnieść się do twierdzeń skarżącego podniesionych podczas rozprawy sądowej. Sąd całkowicie nie podziela takiego stanowiska. Sąd oczywiście nie może odnieść się do treści decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż to pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. Warto jednak zauważyć, że decyzja ta nie jest ostateczna, dlatego nie wywołuje ona jeszcze wiążących skutków. Ponadto chociaż Sąd ogranicza się wyłącznie do niniejszej sprawy, to z doświadczenia wiadomo Sądowi, że odwoływanie się do zagadnień pozaprawnych bez powoływania konkretnych uchybień w zakresie stosowania przepisów prawa procesowego i materialnego świadczy o wadliwości decyzji, która następnie będzie kwestionowana w postępowaniu odwoławczym, a w razie potrzeby, w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pogląd Starosty nie mógł odnieść natomiast żadnego skutku w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze i jej samej. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł żadnych podstaw, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.