Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2695/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. Z. i J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 580/10 w sprawie ze skargi I. Z. i J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Stoczka Łukowskiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

II OSK 2695 / 14

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę I. i J. małżonków Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] czerwca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Burmistrz Stoczka Łukowskiego na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.- zwanej dalej ustawą o ochronie przyrody) w związku z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.), obwieszczeniem Ministra Środowiska z 14 października 2008 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2009 (M. P. Nr 82, poz. 725), rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229) oraz art. 104 K.p.a. wymierzył J. Z. i I. Z. administracyjną karę pieniężną w kwocie 141.562,77 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew (4 sztuki czeremchy amerykańskiej i 4 sztuki czereśni ptasiej) z terenu nieruchomości położnej w S. przy ul. P., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Jak wskazał organ, J. Z. usunął rosnące na ww. działce drzewa, gdyż rosły w miejscu zaprojektowanego budynku handlowo- usługowego i uniemożliwiały jego realizację. Zdaniem organu usunięte drzewa były drzewami owocowymi ozdobnymi.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli I. i J. Z., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania przed organem I instancji. Przedmiotowej decyzji zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu czereśni ptasiej za drzewo ozdobne, a nie owocowe, naruszenie art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody oraz brak opinii biegłego (dendrologa).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, § 1 pkt 2 i § 2 ust. 1 i 2 pkt 1- 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 14 października 2008 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2009 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał za prawidłową decyzję organu I instancji. Kolegium uznało na podstawie opinii rzeczoznawców (I. K., E. K. i J. S.) czereśnię ptasią za drzewo ozdobne wymagające zezwolenia na usunięcie. Organ odwoławczy wskazał odnośnie opinii K. W., że nie da się jej skutecznie przeciwstawić opinii J. S. Za decydującą i wiążącą w sprawie Kolegium uznało opinię I. K., w której sklasyfikowano czereśnie ptasie jako drzewa ozdobne, gdyż nie były sadzone przez człowieka w celu pozyskiwania owoców, ale wyrosły w sposób naturalny, samoistny jako formy dzikie. Art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody nie miał z kolei zastosowania w sprawie.

Skargę na powyższą decyzję złożyli I. i J. Z., wnoszą o uchylenie jej oraz decyzji organu I instancji i o umorzenie postępowania w sprawie. Zdaniem skarżących wycięte drzewa były drzewami owocowymi, a więc na ich wycięcie nie było wymagane zezwolenie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazując na obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, na sankcje jakie grożą w przypadku uchybienia temu obowiązkowi oraz na sytuacje, w których nie jest wymagane takie zezwolenie (art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody), Sąd uznał, że w sprawie bezspornie ustalono, iż wycięto osiem drzew, a istota sporu sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy czeremcha amerykańska i czereśnia ptasia są drzewami owocowymi, których usunięcie nie wymagało uzyskania zezwolenia. W tym zakresie Sąd podzielił pogląd organów o braku podstaw do uznania przedmiotowych drzew za owocowe. Stanowisko to zostało wyrażone na podstawie postępowania przeprowadzonego zgodnie z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., a wydane decyzje, w ocenie Sądu, odpowiadają wymogom sformułowanym w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

Zdaniem Sądu nie mogło być skuteczne samo przyjęcie, iż drzewo czereśni ptasiej wydaje owoce, bowiem każde drzewo należałoby uznać za owocowe, skoro znaczna ich części wydaje owoce, chociaż nikt drzew tych nie uważa za owocowe. Również i czereśnia ptasia poprzez to, że rodzi owoce jest drzewem owocowym, jednakże nie jest to kryterium, jakim posługuje się przepis art. 83 ust. 6 pkt 2 ustawy. O zakwalifikowaniu drzewa do grupy owocowych powinna decydować przydatność towarowa drzewa dla człowieka, a więc możliwość pozyskiwania owoców na jego potrzeby. Nikt, bowiem nie hoduje czereśni ptasiej w celach spożywczych, chociaż służy ona jako podkładka generatywna do hodowli odmian wykorzystywanych w takich celach. W swojej pierwotnej, dzikiej formie przyrodniczej, a więc takiej, jaką posiadały sporne drzewa, czereśnia ptasia służy jedynie jako pokarm dla ptaków.

Sąd zaakceptował również twierdzenia przywołane przez organ, a zawarte w literaturze, iż o kwalifikacji drzewa jako owocowego (art. 83 ust. 6 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody) powinien decydować również cel, w którym konkretne drzewo posadzono lub miejsce, gdzie rośnie. Uznanie tego samego gatunku drzewa za owocowe bądź ozdobne jest zależnie, zatem od konkretnych okoliczności sprawy. Tymczasem, materiał zgromadzony w sprawie wskazuje, że usunięte drzewa czereśni ptasiej nie były tam sadzone przez człowieka w celu pozyskiwania owoców, ale wyrosły w sposób naturalny (samoistny) na areale obecnej działki rolnej. Nie były to zatem drzewa owocowe.

Odnosząc się do zarzutów skargi odnośnie kwalifikacji czeremchy amerykańskiej za drzewo owocowe, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jest ona wprost wymieniona w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 14 października 2008 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2009.

Odnośnie pominięcia przez organy obydwu korzystnych dla strony opinii (K. W. i I. G.), Sąd wskazał, że zostały one sporządzone przed wszczęciem przedmiotowego postępowania i jako takie nie mogły stanowić opinii biegłego w rozumieniu K.p.a., lecz wyłącznie dowód z dokumentów, którego dołączenia do akt sprawy skarżący mogli się domagać, z czego skorzystali.

Wskazując na obciążenie karą również I. Z., Sąd powtórzył za organem, że odpowiedzialności za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia ponosi posiadacz (samoistny lub zależny) nieruchomości, na której one rosły. W toku postępowania skarżąca jako współwłaściciel nieruchomości ani razu nie prezentowała swojego sprzeciwu, co do poczynań męża w kwestii usunięcia drzew. Logicznym było zatem przyjęcie, że na decyzję tę się godziła i ją aprobowała, a wobec tego jako współwłaściciel nieruchomości ponosi taką samą odpowiedzialność za usunięcie drzew bez zezwolenia jak J. Z.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli I. i J. Z., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakich w toku postępowania dopuściły się organy administracji, tj. art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 84 § 1 K.p.a. art. 107 K.p.a., ponieważ nie dokonano wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co skutkowało nie wyjaśnieniem stanu faktycznego i wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny i nie w pełni rozpatrzony materiał dowodowy, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez organ, że czereśnia ptasia jest drzewem ozdobnym i wymaga wydania pozwolenia na usunięcie z nieruchomości,

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 84 § 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną jego interpretację polegającą na przyjęciu, że każdy posiadacz nieruchomości, w każdej sytuacji ponosi odpowiedzialność za usunięcie drzew bez stosownego zezwolenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu pozwala stwierdzić, że jedynie posiadacz, który dokonał wycięcia drzew lub zlecił to wycięcie innej osobie ponosi odpowiedzialność za ich wycięcie.

Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie na rzecz skarżących.

W uzasadnieniu kasacji podkreślono brak odniesienia się w sprawie do opinii I. G. W aktach administracyjnych znajduje się sześć opinii rzeczoznawców, a trzy z nich zawierają wnioski, iż drzewa czereśni ptasiej są drzewami owocowymi, do czego organ również się nie odniósł. Odnośnie z kolei błędnej interpretacji art. 84 § 1 ustawy o ochronie przyrody, zdaniem skarżących, Sąd pierwszej instancji niesłusznie zaakceptował działanie organu, który nałożył karę pieniężną na oboje właścicieli nieruchomości, z której drzewa zostały wycięte. I. Z. nie dokonała wycinki ani też jej nie zleciła, a więc nie powinna ponosić odpowiedzialności za ich usunięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podniesione w rozpoznawanej kasacji zarzuty podlegały częściowemu uwzględnieniu.

I tak zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 K.p.a. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, w przeprowadzonym w sprawie postępowaniu administracyjnym nie wykazano, iż na usunięcie przedmiotowych czereśni ptasich wymagane jest uprzednie uzyskanie zezwolenia.

Jak trafnie przyjęto, w przedmiotowej sprawy pojawiły się okoliczności, które wymagały od organu uzyskania wiadomości specjalnych, a więc powołania biegłego (art. 84 § 1 K.p.a.). Trafnie również zwraca uwagę Sąd pierwszej instancji na pomocniczy charakter tej opinii, której sporządzenie nie może wyręczać samego organu, a ma służyć jedynie wyjaśnieniu stanu faktycznego z wykorzystaniem wiadomości specjalnych. Błędnie jednak wywodzi Sąd, iż doczekała się ona prawidłowej oceny jako środek dowodowy. Opinia biegłego powinna zawierać motywy, które pozwalają dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej, ale również być przekonywująca jako logiczna całość. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie, a nie rozstrzyganie za organ sprawy. Biegły musi zatem wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Kluczowym pozostaje ustalenie, jakie zagadnienie faktyczne winien wyjaśnić biegły w przedstawionej opinii, tj. na jakie pytanie ma odpowiedzieć organowi w zakresie ustaleń sfery faktycznej. Wymaga to zatem od organu wstępnej oceny stanu prawnego i precyzyjnego określenia przedmiotu opinii biegłego.

Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, iż sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania opinie nie sprostały ww. wymogom. Nie wyjaśniono również pojawiających się między tymi opiniami a innymi dowodami złożonymi w sprawie (opinii prywatnych i złożonych w innym postępowaniu) sprzeczności.

Analizując opinię sporządzoną przez mgr inż. I. K. (II. Analiza zagadnienia), zauważyć trzeba, iż cytując podaną tam literaturę biegły raz stwierdza, iż drzewo (prunus avium – czereśnia ptasia) jest drzewem owocującym, którego cechy dekoracyjności posiadają stosowne odmiany, podobnie jak i jego odmiany znajdują zastosowanie w sadownictwie, zaś innym razem biegły wyklucza ten charakter z uwagi na fakt samodzielnego wysiania się drzewa. W opinii wskazuje się ponadto, że drzewo to "podstawowa podkładka generatywna i wegetatywna pod odmiany owocowe czereśni i wiśni, także pod wiśnie ozdobne". Następnie wskazano również na walory estetyczne tego drzewa (duża ilość śnieżnobiałych kwiatów oraz przepięknie przebarwiające się jesienią liście), które zdaniem autorki opinii uzasadniają fakt, iż "są one bardzo chętnie sadzone jako drzewa ozdobne", by w innymi miejscu stwierdzić, iż przedmiotowe drzewa wyrosły w sposób naturalny (samoistny), a więc są właśnie drzewami ozdobnymi. Równie enigmatyczne wydają się wnioski opinii, w których stwierdza się, że "po przeprowadzeniu wszystkich dostępnych materiałów, a także na podstawie wiedzy własnej i doświadczenia zawodowego", przy podjęciu decyzji odnośnie wymierzenia w niniejszej sprawie kary, przedmiotowe drzewa winny być uznane za drzewa ozdobne. Takie stanowisko ewidentnie sugeruje próbę rozstrzygnięcia przez biegłego niniejszej sprawy, co wykracza poza jego kompetencję. Już tylko powyżej dostrzeżone sprzeczności analizowanej opinii pozwalają poddać w wątpliwość jej rzetelności, bowiem nie wynika z niej żaden fakt, na podstawie którego przesądzono o charakterze badanej czereśni jako rośliny ozdobnej. Podane argumenty są zaś ze sobą sprzeczne.

Dodatkowe wątpliwości nasuwa ponadto przeprowadzona przez biegłą analiza przepisów prawnych, a więc wkroczenie przez nią na obszar zarezerwowany wyłącznie dla organów i wynikająca z tego konkluzja, iż "ryzykownym byłoby szafowanie określeniem <> prowadzące do utraty administracyjnej kontroli nad wycinką tychże drzew (...)".

Za błędne należało uznać założenie, jakie przyjęła biegła, tj. konieczności ustalenia, czy czereśnia ptasia jest drzewem owocowym, czy ozdobnym. To założenie niekwestionowane również przez Sąd pierwszej instancji jak i organy administracyjne pomija jednak podstawową kwestię, czym jest drzewo owocowe na tle systematyki aktów prawnych i poczynionych w tym zakresie wskazaniach ustawodawcy. Stwierdzić bowiem trzeba, iż w wydanym na podstawie art. 85 ust. 4 tej ustawy rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew, w załączniku w punkcie 3 wymieniono m.in. gatunki i odmiany ozdobne wiśni, jako rodzaje drzew podlegających opłacie. Nie stanowiło przy tym wątpliwości w sprawie, iż przedmiotowe drzewo to Prunus avium (syn. Cerasus avium), tj. czereśnia ptasia (syn. wiśnia ptasia). Z porównania art. 83 ust. 2 pkt 6 in principio ustawy o ochronie przyrody oraz ww. rozporządzenia wynika zatem, iż każda wiśnia jest drzewem owocowym, ale nie każda jest zwolniona z obowiązku uzyskania zezwolenia na ich wycięcie. Wyjątek stanowią tutaj gatunki i odmiany ozdobne wiśni. Na tym też zagadnieniu winna się skoncentrować opinia biegłego.

Z tych też przyczyn, podzielić należało stanowisko strony skarżącej, iż w sprawie nie dokonano wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydano rozstrzygnięcie w oparciu o nie w pełni rozpatrzony materiał dowodowy. Ustalenie bowiem, iż czereśnia (wiśnia) ptasia jest gatunkiem ozdobnym jest co najmniej przedwczesne ze względu na ujawnione w opinii biegłego wątpliwości, brak ich konfrontacji z innymi załączonymi do akt sprawy opiniami jak również podnoszonego przez stronę skarżącą argumentu odnośnie samoistnego wysiania się drzew. W tym stanie sprawy, na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 K.p.a.

Nie można natomiast podzielić zarzutu naruszenia art. 84 § 1 ustawy o ochronie przyrody. Zaskarżona decyzja została, bowiem prawidłowo skierowana do obu skarżących (małżonków) jako współwłaścicieli nieruchomości, z której usunięto wymienione w niej drzewa. Co prawda z ustaleń faktycznych wynika, iż ich usunięcia dokonano na polecenie J. Z., ale jak słusznie zauważył to Sąd pierwszej instancji, dokonano tego przy akceptacji I. Z., która nie manifestowała swojego sprzeciwu wobec działań męża również na kolejnych etapach postępowania administracyjnego.

Niezależnie od przedstawionych w kasacji zarzutów stwierdzić trzeba, iż kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne zostały wydane na podstawie m.in. art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Jest to okoliczność na tyle istotna, iż po złożeniu w sprawie skargi kasacyjnej zgodność ww. przepisów z ustawą zasadniczą była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny. Rozpoznając skargi konstytucyjne, Trybunał w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 (Dz. U. poz. 926) orzekł, iż:

I. "Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie".

Fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny ich legalności. Sytuacja taka powoduje rozszerzenie zakresu kontroli kasacyjnej wyznaczonej treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i konieczność bezpośredniego zastosowania art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz. 16). W tym też zakresie dochodzi do wyłączenia zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć. Z tych też powodów, koniecznym stało się przeprowadzenie dalszej kontroli niniejszej sprawy w zakresie podstaw prawnych nałożonych na skarżących kar administracyjnych zarówno odnośnie czereśni ptasiej, jak i czeremchy amerykańskiej.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sytuacja prawna komplikuje się jednak z uwagi na pkt II ww. wyroku Trybunału. Kluczowe, zatem pozostaje ustalenie wpływu na rozpoznawany środek odwoławczy odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów o 18 miesięcy.

I tak, zauważyć trzeba, iż problematyka wpływu odroczenia mocy obowiązującej norm prawnych uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z ustawą zasadniczą na rozpoznawaną sprawę wywołała duże rozbieżności tak w orzecznictwie samego Trybunału, jak i Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale również w doktrynie. Na tym tle zarówno w literaturze przedmiotu, jak i judykaturze wykształciły się dwa zasadniczo przeciwne stanowiska. Pierwsze z nich, historycznie najstarsze, zakłada dalsze obowiązywanie normy prawnej do czasu upływu terminu wyznaczonego przez Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku i konieczność jej stosowania tak przez organy administracyjne jak i sądy. Sprowadza się ono zasadniczo do literalnego odczytania treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP i braku rozróżnienia pojęć obowiązywania danego przepisu oraz obowiązku jego stosowania. Drugie z kolei stanowisko, wykształcone głównie w orzecznictwie, podejmuje próbę odczytania przedmiotowej instytucji odroczenia skutków wyroku Trybunału w świetle konieczności maksymalnego zagwarantowania przestrzegania Konstytucji, praw jednostki, autonomii orzeczniczej sądów i wreszcie ekonomi procesowej. Szczegółowej analizy tego problemu oraz przeglądu wyrażanych na tle ww. poglądów w najnowszym orzecznictwie podjął się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt I KZP 30/13 (OSNKW z 2014 r., z. 5, poz. 36), który sam ostatecznie przyjął drugą koncepcję, stwierdzając miedzy innymi, że sąd może nie zastosować przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą, mimo że uchylenie jego mocy odroczono w czasie. Podgląd ten podziela również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną z następujących powodów.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, iż akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05, OTK-A z 2005 r., nr 4, poz. 42; z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, OTK-A z 2007 r., nr 3, poz. 26; z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07, OTK-A z 2007 r., nr 5, poz. 48). Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych.

Po drugie, jak trafnie zauważył Sąd Najwyższy, na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt III PK 96/06, OSNP z 2008 r., nr 5- 6, poz. 61). Sąd bowiem, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne – lex superior derogat legi inferiori.

Nie ma wreszcie logicznych przesłanek, by kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" konstytucyjnych przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowania. Takie działanie sądów byłoby dysfunkcjonalne (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I PK 116/05, OSNP z 2006 r., z. 23- 24, poz. 353 i z dnia 5 czerwca 2007 r. sygn. akt I PK 6/07, OSNP 2008 r., z. 15- 16, poz. 213 oraz wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt I FSK 105/09- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kolejnymi argumentami, na które należy zwrócić uwagę, a przemawiającymi za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności są: ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. Także odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. R. Hauser, J. Trzciński. Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyd. 2. Warszawa 2010 r., str. 52, 102).

Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, iż udzielając odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP wpływa na okoliczności konkretnej sprawy, nie ma miejsca na prosty automatyzm. Jest to również o tyle istotne, że zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter wyjątkowy, a zasadą pozostaje jednak wejście w życie orzeczenia Trybunału z dniem jego ogłoszenia. Zatem, jak zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004 r., nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn trafnie dostrzeżono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (wyroki NSA z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 483/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt I FPS 4/12- CBOSA).

Mając powyższe rozważania na uwadze, wskazać należało na przyczyny uznania za niezgodne z Konstytucją RP przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a także przyczyny odroczenia utraty przez nich mocy. Jak wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt SK 6/12) eksponował w nim przede wszystkim konieczność ochrony przyrody. Jak podkreślał, Konstytucja niezwykle wysoko sytuuje wartość, jaką stanowi środowisko naturalne, umieszczając je wśród najważniejszych zadań państwa (art. 5 w związku z art. 68 ust. 4 i art. 74 Konstytucji RP). Ochrona przyrody, która stanowi element ochrony środowiska, została expressis verbis wymieniona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników. Zdaniem jednak Trybunału Konstytucyjnego ograniczenia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i motywowania celem ochrony środowiska (oba te wymogi spełnia zakwestionowana ustawa o ochronie przyrody), muszą jednak odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności (sensu stricto). Trybunał, akceptując wprowadzenie i utrzymywanie mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikające z jego stosowania ograniczenia prawa własności, jak również zagrożenie karą w przypadku naruszenia obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości, uznał, iż kara ta jak również opłata za usunięcie drzewa za zezwoleniem może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Kwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki sytuacji, w których uszkodzenie drzewa nastąpiło siłami przyrody lub jego chorobą, jak również było wynikiem stanu wyższej konieczności. Analizowane przepisy przewidują, więc za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte przez niego lub za jego przyzwoleniem, bez zezwolenia właściwego organu drzewo lub krzew nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności. Konkludując, Trybunał uznał, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, Trybunał podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska).

Z powyższego wynika, zatem, iż intencją Trybunału było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w przypadku podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Mówiąc wprost, intencję Trybunału Konstytucyjnego należało odczytać w ten sposób, iż odłożył on moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Jak wskazywał w uzasadnieniu analizowanego wyroku Trybunał, "brak obowiązku uzyskania uprzedniego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości albo ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia karą jego naruszenia, sprawiłoby zapewne, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym krajobraz". Z tych też przyczyn, wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy celem wprowadzenia stosownych zmian.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, iż zastosowanie w pełni znajduje argumentacja, dla której Trybunał uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona stronie skarżącej kara była, bowiem wymierzona w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, co nie spełnia testu proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności.

Zauważyć również trzeba, iż kontrolowane w sprawie decyzje nie zostały jeszcze wykonane. Do momentu rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej ich wykonanie zostało wstrzymane przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 845/11. Sytuacja zatem, w której kasacja ta mogłaby zostać, nawet potencjalnie, oddalona przy zastosowaniu dotychczasowych przepisów stawiałoby pod znakiem zapytania skuteczność kontroli sądowoadministracyjnej, a wręcz powodowałoby jej dysfunkcyjność. Decyzja ta bowiem i tak, chociaż w dalszej perspektywie, podlegałaby uchyleniu w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, dodatkowo nakładając na stronę obowiązek podjęcia stosownej aktywności (złożenia wniosku), we właściwym terminie. Prowadziłoby to w efekcie również do kwestionowania skuteczności podstawowych zadań sądownictwa administracyjnego, a więc ochrony praw i wolności obywateli. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika, bowiem z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R. Hauser. Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz. Lublin 2003, s. 143 i n.). Jak podkreślał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, sądowa kontrola jest ukierunkowana na ochronę subiektywnego porządku prawnego, a jedynie najcięższe naruszenie prawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 P.p.s.a.) stwarza obowiązek wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009 r., z. 4, poz. 63).

Nie sposób nie uwzględnić przy tym jeszcze innej funkcji tychże sądów, a mianowicie przywracaniu stanu konstytucyjności, szczególnie przy zastosowaniu reguł kolizyjnych i zasady lex superior. Jak zwraca się uwagę w literaturze prawniczej, sądy "w ramach związania podległości konstytucji i ustawom – konstytucyjnie zobowiązane są do sprawiedliwego (zgodnego z prawem) rozpatrzenia sprawy oraz do zapewnienia legalności działań administracji, jest to ich konstytucyjny obowiązek (...). Ustrojodawca wykreował prawo podmiotowe jednostki do uzyskania orzeczenia o swych wolnościach, prawach i obowiązkach opartego na zgodnej z Konstytucją podstawie prawnej" (J. Sułkowski. Skutki określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej dla postępowania ze skargi konstytucyjnej [w:] Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa. Studia i materiały Trybunału Konstytucyjnego (red. M. Bernatt, J. Królikowski. M. Ziółkowski. Wydawnictwo Trybunału Konstytucyjnego. Warszawa 2013, str. 152, 160).

Konkludując przedstawione wyżej uwarunkowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w indywidualnie określonych sytuacjach, mimo odroczenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. akt SK 6/12) utraty mocy obowiązującej przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 627), przy uwzględnieniu celu tego odroczenia, fakt stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP ww. norm, jak również funkcja i ustrojowe zadania sądów administracyjnych oraz ich autonomia orzecznicza pozwalają na odmowę zastosowania przez Sąd ww. przepisów. W konsekwencji, skarga kasacyjna w sprawie na decyzje wydane na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 tej ustawy podlegać będzie w określonych sytuacjach uwzględnieniu niezależnie od wymienionych w niej podstaw (art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji).

Zatem, w tym stanie sprawy, Sąd rozpoznający niniejszą kasację uznał, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i to niezależnie od uchybień omówionych we wcześniejszej części niniejszego wyroku. Pomimo przesunięcia w czasie o 18 miesięcy utraty mocy obowiązującej ww. przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą kasację odmówił ich zastosowania w sprawie jako niekonstytucyjnych wobec wprowadzenia nieproporcjonalnych ograniczeń prawa własności. Jednocześnie Sąd zaznacza, iż rozstrzygnięcie to nie zagraża w żaden sposób wartości, dla której Trybunał Konstytucyjny orzekł o odroczeniu utraty mocy ww. przepisów o ochronie przyrody.

W tym stanie sprawy, wskazując na powyższą wadliwość wyprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji za organami administracyjnymi konkluzji odnośnie ozdobnego charakteru czereśni (wiśni) ptasiej z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylając skarżony wyrok, za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej skargi. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, a co Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.). W pozostałym zakresie miało natomiast miejsce naruszenie prawa materialnego w granicach wyżej omówionych.

Z tych też przyczyn, jak również w odniesieniu się do powyżej zaprezentowanej oceny kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w której całkowicie podzielono pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, koniecznym stało się uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzję Burmistrza Miasta Stoczek Łukowski z dnia [...] lutego 2010 r.

Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 207 § 2 tej ustawy, uznając że w sprawie miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.