Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 269/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 106 par. 3, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 40 ust. 5, art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 40 ust. 4 i 6
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 24 ust. 1, art. 25a ust. 1 i 2, art. 38 pkt 5, art. 1 ut. 2 pkt 7, art. 38 pkt 2 lit. s, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 14b ust. 1, art. 43 ust. 1a, i 1b,
journal: Dz.U. 2023 poz 924
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nogal Asesor WSA Maciej Borychowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. z siedzibą w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej P. z siedzibą w P. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także jako "GDDKiA" lub "Organ") pismem z dnia 27 października 2023 roku, na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej także jako "k.p.a.") zawiadomił P. S. A. z siedzibą w P. (dalej także jako "Skarżąca", "Spółka" lub "Strona") o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi 12,384 m2 pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (dz. nr 3744, 3745, 3746, w km. 314+367, strona lewa i prawa) w celu umieszczenia w nim gazociągu średniego ciśnienia wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Następnie pismem z dnia 13 listopada 2023 roku Organ zawiadomił Stronę o zakończeniu postępowania administracyjnego. Z kolei decyzją z dnia [...] listopada 2023 roku nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 104 k.p.a., art. 40 ust. 12 pkt 1 i art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm., dalej też w skrócie jako "u.d.p.") oraz § 1 pkt 2, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 czerwca 2023 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2023 r., poz. 1162) wymierzył Skarżącej karę pieniężną w kwocie 977,15 złotych, za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi 12,384 m2 pasa drogowego drogi krajowej nr 11 (dz. 3744, 3745, 3746) w km 314+367, strona lewa i prawa, w celu umieszczenia w pasie drogowym gazociągu średniego ciśnienia wraz infrastrukturą towarzyszącą w ramach inwestycji pn. "Budowa gazociągu średniego ciśnienia wraz infrastrukturą towarzyszącą (maksymalne ciśnienie paliwa gazowego MOP = 0,5 MPa) z rur PE de 250 mm do zasilania w paliwo gazowe jednostkę kogeneracji "P. w S.", przez okres od dnia 20 października 2023 r. do dnia 24 listopada 2023 roku. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił, że zgodnie z pismem z 25 września 2023 r. nr [...] inwestor ww. zadania winien wystąpić do Rejonu z wnioskiem o wydanie zezwolenia na umieszczanie liniowego urządzenia obcego, zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2023 roku nr [...], Spółka zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego, które miało wypływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 5 w zw. art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz § 1 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 czerwca 2023 r. przez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia gazociągu w pasie drogowym drogi krajowej nr 11, podczas gdy Skarżąca realizuje ww. inwestycję na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w S. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 924 z późn. zm., dalej: "specustawa terminalowa") i posiada decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu a także podpisane z Generalną Dyrekcją róg Krajowych i Autostrad (Oddział w P.) porozumienie dotyczące warunków wejścia w ww. teren, które nie przewidują odpłatności za realizację na przedmiotowych działkach inwestycji Skarżącej, zgodnie z art. 25a ust. 2 specustawy terminalowej, a jednocześnie art. 14b ust. 1 ww. ustawy stanowi, że w omawianej sprawie nie stosuje się przepisów odrębnych ustaw w zakresie, w jakim uzależniają one przygotowanie lub realizację tej inwestycji lub jej części, od uzyskania decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nałożenia przez Organ na Skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia gazociągu, podczas gdy powinno to nastąpić nieodpłatnie,

2. art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię w kontekście art. 24 ust. 1 specustawy terminalowej, co polegało na przyjęciu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że zajęcie przez Skarżącą pasa drogowego w celu budowy inwestycji w zakresie terminalu, nie obejmuje jednocześnie umieszczenia Gazociągu w ww. gruncie, podczas gdy pojęcie "umieszczenie" zawiera się w pojęciu "budowa" (o którym mowa w art. 24 ust. 1 specustawy terminalowej), co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nałożenia przez Organ na Skarżącą niezasadnie kary za umieszczenie wspomnianego urządzenia w pasie drogowym jako bez odpowiedniego zezwolenia;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 6 k.p.a., przez naruszenie zasady praworządności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o przepisy, które nie powinny mieć zastosowania,

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., przez wydanie przez Organ decyzji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, w tym z pominięciem faktu, że wcześniej Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P., zawarła ze Skarżącą porozumienie, na podstawie którego strony ustaliły warunki korzystania przez skarżącą z pasa drogowego w celu budowy gazociągu i w którym to porozumieniu strony nie przewidywały za to żadnych opłat, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wbrew okolicznościom faktycznym (i prawnym) następnie Organ nałożył na Skarżącą karę pieniężną za zajęcie przez nią pasa drogowego jako bez zezwolenia,

3. art. 8 § 1 k.p.a., przez prowadzenie przez Organ postępowania w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wskutek pominięcia przez niego relewantnych okoliczności, mających znaczenie dla postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wpłynęło na to, że sprawa została załatwiona przy wybiórczo ujętym przez Organ stanie faktycznym, z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego,

4. art. 11 k.p.a., przez naruszenie zasady przekonywania i wydanie rozstrzygnięcia z lakonicznym uzasadnieniem, pomijającym fakty oraz dokumenty, mające znaczenie dla postępowania, co miało istoty wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania decyzji administracyjnej niezgodnie z przepisami, w tym z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Spółka wniosła:

1/ na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634, dalej zwana "p.p.s.a."), o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

2/ na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zwrot kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

3/ na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów załączonych do skargi:

a. decyzji Wojewody W. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu,

b. mapy obrazującej teren zajmowany przez Skarżącą,

c. porozumienia z dnia [...].10.2023 r. nr [...],

które potwierdzają, że Spółka zajęła ww. pas drogowy legalnie i w granicach prawa, bez konieczności uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia gazociągu,

4/ na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022, poz. 2492 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem.

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dopuścił się bowiem, zarówno mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwie zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 5 i art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. oraz niezastosowanie przepisu artykułu 24 ust. 1 i art. 25a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w S.

Przypomnieć należy, że w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tylko i wyłącznie uzasadnienie decyzji spełniające powyższe kryteria gwarantuje zachowanie podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym, w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na sytuację prawną strony (art. 9 k.p.a.) oraz przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.).

Tymczasem, analizując treść zaskarżonej decyzji, zauważyć należy, że Organ, ustalając stan faktyczny sprawy, pominął fundamentalną okoliczność, iż umieszczenie w pasie drogowym gazociągu średniego ciśnienia wraz infrastrukturą towarzyszącą, na relewantnym odcinku, nastąpiło, po pierwsze, na mocy decyzji Wojewody W. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 38 pkt 5 i art. 39 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w S. a po drugie porozumienia zawartego w dniu [...] października 2023 roku pomiędzy Spółką a GDDKiA Oddział w P. mającego na celu realizację postanowień przewidzianych w art. 25a ust. 1 cyt. ustawy. Co istotne, powyższe dowody nie zostały zebrane i poddane ocenie w toku postępowania, ale załączone przez Stronę do skargi i objęte stosownym wnioskiem o przeprowadzenie z nich dowodów w oparciu o dyspozycję art. 106 § 3 p.p.s.a. Jedynym dowodem, jaki znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, jest bowiem "Protokół odbioru przekazanego pasa drogowego" z dnia 20 października 2023 roku wraz z załączonym do niego materiałem zdjęciowym. Nadto Organ wskazuje w treści skarżonej decyzji, że: "Zgodnie z pismem z 25.09.2023 r. nr [...] Inwestor ww. zadania winien wystąpić do Rejonu z wnioskiem o wydanie zezwolenia na umieszczanie liniowego urządzenia obcego, zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt. 2 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych", jednakże wspomnianego pisma również brakuje w aktach sprawy. Zatem w istocie Organ nie poddał ocenie kluczowego w realiach niniejszej sprawy aspektu związanego z umieszczeniem przez Skarżącą w pasie drogowym gazociągu w oparciu o rozwiązania przyjęte na gruncie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w S.. Wyraźnie w treści decyzji Wojewody W. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...], wskazano, że w myśl art. 38 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w S., realizowana przez Spółę inwestycja stanowi inwestycję towarzyszącą inwestycjom w zakresie terminalu. Tymczasem zgodnie z art. 38 pkt 5 ustawy terminalowej Inwestycjami towarzyszącymi inwestycjom w zakresie terminalu są następujące inwestycje realizowane przez odbiorcę końcowego dokonującego zakupu paliw gazowych, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne, na potrzeby wytwarzania energii elektrycznej lub ciepła w jednostce wytwórczej lub jednostce kogeneracji - budowa przyłącza lub gazociągu, wraz z infrastrukturą niezbędną do ich obsługi, łączących tę jednostkę wytwórczą lub jednostkę kogeneracji z siecią gazową przesyłową lub dystrybucyjną. Infrastrukturą niezbędną do obsługi, wedle definicji zawartej w art. 1 ust. 2 pkt 7 specustawy, są obiekty, urządzenia, sieci i instalacje służące do budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, użytkowania, zmiany sposobu użytkowania, eksploatacji lub rozbiórki odpowiednio instalacji służących do poprawy parametrów jakościowych paliw gazowych, gazociągów, jednostek kogeneracji, węzłów gazu, tłoczni gazu, instalacji magazynowych gazu, przyłączy, stacji regazyfikacji skroplonego gazu ziemnego lub baz bunkrowania i przeładunku skroplonego gazu ziemnego, o których mowa w art. 2 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 lit. b, art. 38 pkt 1 lit. d, pkt 2 lit. b-zj oraz pkt 3-5, w szczególności: obiekty sieci gazowej, sieci i przyłącza elektroenergetyczne, wodociągowe, kanalizacyjne, cieplne, telekomunikacyjne i teleinformatyczne, infrastruktura drogowa lub kolejowa, nabrzeża, place składowe, obiekty magazynowe, budynki produkcyjne, montownie lub wytwórnie. Podmiotem realizującym inwestycję o której mowa w art. 38 pkt 2 lit. s specustawy jest w niniejszej sprawie osoba prawna.

Co istotne, specustawa terminalowa określa zasady przygotowania, realizacji i finansowania inwestycji w zakresie terminalu wymaganych ze względu na istotny interes bezpieczeństwa państwa oraz inwestycji towarzyszących (art. 1 ust. 1). Reguluje również tryb i zasady korzystania z nieruchomości stanowiących pas drogowy dróg publicznych objętych inwestycjami towarzyszącymi inwestycjom w zakresie terminalu. Podstawowym instrumentem prawnym stanowiącym podstawę realizacji danej inwestycji "gazowej" jest wydawana przez wojewodę decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu (art 5). Decyzja ta, stosownie do art. 10 ust. 1 określa i zawiera:

1) określenie granic terenu objętego inwestycją w zakresie terminalu, w tym określenie:

a) linii rozgraniczających teren inwestycji,

b) granic obszaru, w stosunku do którego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 20 ust. 3, 6 i 6a,

c) granic obszaru, w stosunku do którego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1;

2) warunki techniczne realizacji inwestycji;

3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków, w tym dotyczące przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym;

4) warunki ochrony przeciwpożarowej dla inwestycji;

5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich;

6) zatwierdzenie podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 20 ust. 1 lub 1a;

7) oznaczenie nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 20 ust. 3 i 6;

7a) oznaczenie nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 20 ust. 6a;

8) oznaczenie nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1, w tym gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa pokrytych wodami, gruntów stanowiących pas drogowy lub gruntów objętych obszarem kolejowym, jeżeli inwestycja w zakresie terminalu wymaga przejścia przez te grunty, oraz gruntów stanowiących pas drogowy, jeżeli inwestycja w zakresie terminalu wymaga budowy lub przebudowy zjazdów na tych gruntach; jeżeli inwestycja w zakresie terminalu wymaga przejścia przez grunty stanowiące własność Skarbu Państwa pokryte wodami, grunty stanowiące pas drogowy lub grunty objęte obszarem kolejowym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu określa sposób, miejsce i warunki umieszczenia na tych gruntach obiektów lub urządzeń; w przypadku gdy inwestycja w zakresie terminalu wymaga budowy zjazdów, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu określa także lokalizację i parametry techniczne zjazdów, a gdy wymaga przebudowy zjazdów - ich parametry techniczne;

8a) wskazanie podmiotów innych niż inwestor, na rzecz których ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma nastąpić zgodnie z art. 24 ust. 1a;

8b) wskazanie okresu, w jakim decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ma wywoływać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1, w przypadku gdy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 24 ust. 1, ma nastąpić na czas określony;

9) termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń;

10) lokalizację sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej oraz kabli i rurociągów, określoną za pomocą współrzędnych geocentrycznych geodezyjnych, ich charakterystyczne parametry techniczne, szczegółowe warunki i wymagania wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie, o którym mowa w art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

Według art. 24 ust. 1 specustawy, w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, oznaczonych zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją, użytkowaniem, remontami oraz usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ograniczy, za odszkodowaniem, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia w szczególności na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do założenia, przeprowadzenia oraz korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Jak stanowi art. 14b ust. 1. do inwestycji w zakresie terminalu, wobec której została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, nie stosuje się przepisów odrębnych ustaw w zakresie, w jakim uzależniają one przygotowanie lub realizację tej inwestycji lub jej części od uzyskania decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięcia, chyba że inwestor wystąpi o ich wydanie.

Zgodnie z art. 43 ust. 1b. z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, wydana na podstawie wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1, w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, stała się ostateczna, wydane inwestorowi decyzje o lokalizacji lub przebudowie zjazdu, decyzje o lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o których mowa w ust. 1a, wygasają w zakresie, w jakim decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu wydana na podstawie tego wniosku obejmuje skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1, wobec gruntów stanowiących pas drogowy.

Z powyższego wynika, że wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu rozstrzyga kwestię zarówno lokalizacji urządzeń i obiektów w pasie drogowym dróg publicznych oraz ustala reguły korzystania z terenu pasa drogowego tych dróg, w granicach wskazanych w art. 24 ust. 1 specustawy, w związku z realizacją i umieszczeniem obiektów oraz urządzeń w ramach inwestycji w zakresie terminalu i inwestycji im towarzyszących.

Dodatkowo, specustawa przewiduje, że w przypadku gruntów stanowiących pas drogowy dróg publicznych ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje bez odszkodowania (art. 24 ust. 1c), a inwestor z tytułu korzystania z przysługującego mu prawa do wejścia na tego rodzaju grunty nie ponosi żadnych opłat (art. 25a ust. 2 i ust. 4).

W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko Skarżącej, że przedstawiona regulacja prawna ma charakter regulacji szczególnej (lex specialis) w stosunku do regulacji ustawy o drogach publicznych, w zakresie korzystania z terenu pasa drogowego dróg publicznych na potrzeby inwestycji w zakresie terminalu i inwestycji towarzyszących. Przepisy specustawy wyłączają zatem możliwość zastosowania przepisów ustawy o drogach publicznych w tym zakresie. Regulacja specustawy ma charakter wyjątkowy albowiem "kumuluje" szereg przepisów prawnych dotyczących rozmaitych kwestii niezbędnych do przygotowania i realizacji opisanego rodzaju inwestycji celu publicznego. Zagadnienia te, unormowane co do zasady w odrębnych aktach prawnych, w tym przypadku zostały uregulowane w jednym akcie prawnym, co podkreśla wyjątkowy i szczególny charakter i cel tej regulacji. Celem tym jest zapewnienie inwestorowi możliwości sprawnej realizacji inwestycji w zakresie terminalu i inwestycji towarzyszących, w szczególności, poprzez uproszczenie procedur formalnoprawnych i skumulowanie różnego rodzaju skutków prawnych niezbędnych dla realizacji inwestycji w jednym indywidualnym administracyjnym akcie prawnym - decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie terminalu. Szczególny charakter tej regulacji podkreśla również treść przepisów art. 43 ust. 1a i ust. 1b specustawy, które przewidują wygaśnięcie wydanych już na rzecz inwestora decyzji o zezwoleniu na lokalizację w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu obejmująca skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 specustawy wobec gruntów stanowiących pas drogowy, stała się ostateczna (tak też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 3578/23).

Organ tymczasem całkowicie w swych rozważaniach pominął powyższą kwestię, odwołując się wyłącznie do treści art. 40 ust. 12 pkt 1 i art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W sposób oczywisty zatem zaskarżona decyzja, nie zawiera uzasadnienia, odpowiadającego wymaganiom ujętym w art. 107 § 3 k.p.a.

Podniesienia w tym miejscu wymaga, iż wywody dotyczące korelacji przepisów ustawy o drogach publicznych i specustawy terminalowej, ujęte w odpowiedzi na skargę, nie mogą w żadnej mierze zastępować, czy też uzupełniać decyzji poprzez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które to winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. W związku z tym, co do zasady argumenty wskazywane w odpowiedzi nie są brane pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy w postępowaniu sądowym.

Niemniej dla porządku wskazać trzeba, że Sąd nie podziela stanowiska Organu, zgodnie z którym Skarżąca na podstawie decyzji Wojewody W. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...], uzyskała prawo do wejścia w pas drogowy wyłącznie na czas prowadzenia w nim robót oraz na czas wykonania prac budowlanych związanych z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją użytkowaniem, remontem oraz usuwaniem awarii tj. na czas wykonania koniecznych prac pod warunkiem wcześniejszego powiadomienia zarządcy drogi. W ocenie GDDKiA z zapisów tej decyzji wynika, że daje ona prawo do zajęcia pasa drogowego jedynie na cele związane z budową czy konserwacją gazociągu. Nie wynika z niej jednakże, żeby Skarżąca została uprawniona - po zakończeniu prac budowlanych dot. gazociągu, do zajmowania pasa drogowego pod ten gazociąg bez uzyskania od właściwego zarządcy drogi zezwolenia na tą okoliczność i uiszczenia z tego tytułu stosownej opłaty.

Interpretacji powyższej przeczy bowiem reguła kolizyjna "lex specialis derogat legi generali" wskazująca, iż to przepisy bardziej szczegółowe, a więc zawarte w specustawie terminalowej, znajdują zastosowanie w badanej sprawie przed dyspozycją art. 40 ust. 12 u.d.p. Zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego jest możliwe po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Z kolei naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną, gdyż zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Tymczasem w realiach niniejszej sprawy Skarżąca, umieszczając w pasie drogowym infrastrukturę gazową, nie była w ogóle zobligowana do wystąpienia o stosowne zezwolenie do zarządy drogi, lecz czyniła to w oparciu o decyzję Wojewody W. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...], wydaną z kolei na podstawie unormowań specustawy terminalowej. I tak przepis art. 24 ust. 1 specustawy terminalowej jasno wskazuje, że w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, oznaczonych zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją, użytkowaniem, remontami oraz usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ograniczy, za odszkodowaniem, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia w szczególności na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do założenia, przeprowadzenia oraz korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z kolei w myśl art. 25a ust. 1 specustawy terminalowej, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 24 ust. 1, w stosunku do gruntów stanowiących pas drogowy uprawnia inwestora do wystąpienia, odpowiednio do właściwego zarządcy drogi, o zawarcie porozumienia określającego warunki wykonywania przysługującego inwestorowi prawa, o którym mowa w art. 24 ust. 1. Porozumienie, o którym mowa w ust. 1, nie może przewidywać opłat za wykonywanie przysługującego inwestorowi prawa, o którym mowa w art. 24 ust. 1 (ust. 2). Uwzględniając powyższe, skoro art. 24 i art. 25a specustawy ustawy terminalowej, regulują kompleksowo zagadnienie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, to, nie można, zdaniem Sądu, przyjąć, tak jak to postuluje Organ, aby racjonalny ustawodawca zwalniał Stronę od obowiązku wystąpienia z wnioskiem o zajecie pasa drogowego wyłącznie na czas samych prac wykonawczych, wymagając jednocześnie, aby z takim wnioskiem wystąpiła po zakończeniu prac mających na celu umieszczenie nitki gazociągu.

Ponownie rozstrzygając sprawę, Organ zastosuje się do oceny prawnej wynikającej z powyższych rozważań Sądu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania (punkt 2) rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).