Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1990/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 1, art. 151, art. 174 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Grupy Producentów G. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1904/18 w sprawie ze skargi Grupy Producentów G. Sp. z o.o. w G. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 28 września 2018 r. nr 24/18 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Grupy Producentów G. Sp. z o.o. w G. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1904/18, oddalił skargę Grupy Producentów G. Sp. z o.o. w G. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 28 września 2018 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Skarżąca Grupa Producentów otrzymała – na mocy decyzji z 1 lutego 2013 r. – pomoc finansową w ramach działania Grupy Producentów Rolnych, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 20107-2013, w okresie od 23 listopada 2012 r. do 22 listopada 2017 r.

Grupa złożyła wniosek o płatność za czwarty rok prowadzenia działalności po terminie do skutecznego dokonania tej czynności. Termin nie został przywrócony. Decyzją z 27 października 2017 r. odmówiono stronie przyznania pomocy. Decyzja nie została zaskarżona i jest ostateczna.

W dniu 9 lutego 2018 r. skarżąca wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z 27 października 2017 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu podała, że wraz z wnioskiem o uznanie grupy został złożony do Agencji Rynku Rolnego wykaz faktur VAT i rachunków. O fakcie, że dokumenty te zostały przekazane ARiMR, strona dowiedziała się dopiero 22 stycznia 2018 r. podczas zapoznawania z aktami sprawy.

Postanowieniem z 2 sierpnia 2018 r. Dyrektor OR ARiMR odmówił wznowienia postępowania.

Prezes ARiMR postanowieniem z 28 września 2018 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie, stwierdzając, że strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego po terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił, że wykaz faktur VAT i rachunków został złożony do ARR w dniu 7 grudnia 2016 r. jako załącznik do wniosku o uznanie grupy producentów rolnych. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. poz. 624 ze zm.), dokumentacja spraw niezamkniętych, a dotyczących uznania grup producentów rolnych w dniu 1 września 2017 r. została przekazana z ARR do ARiMR. Zdaniem organu dniem, w którym strona dowiedziała się, że dokumentacja złożona do ARR będzie znajdowała się w ARiMR, nie jest dzień wglądu do akt sprawy, tylko dzień ogłoszenia ustawy o KOWR, tj. 23 marca 2017 r.

Wyrokiem z 15 marca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1904/18, WSA oddalił skargę grupy, podzielając stanowisko organu co do uchybienia terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Nową okolicznością faktyczną, wskazaną przez skarżącej jako podstawa wznowienia postępowania, jest stan wiedzy strony (a nie organu) o tym, że złożony przez nią pierwotnie do ARR w ramach innego postępowania wykaz faktur VAT i rachunków, uporządkowany w ujęciu chronologicznym, potwierdzających przychody netto grupy ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona w okresie od 23 listopada 2015 r. do 22 listopada 2016 r., został wraz z materiałami tego niezakończonego postępowania (innego niż zainicjowane wnioskiem o płatność) przekazany do ARiMR i włączony do akt sprawy, wznowienia której obecnie się domaga.

Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Jak wynika z wniosku o wznowienie postępowania, w dniu 22 stycznia 2018 r. podczas przeglądania akt sprawy dotyczących wniosku o uznanie, strona dowiedziała się, że: wykaz faktur znajduje się już w aktach sprawy organu rozpatrującego przyznawanie płatności. Sama treść tego dokumentu w sposób oczywisty była wcześniej jest znana stronie, skoro sama złożyła go do ARR. Była też znana organom ARiMR wydającym decyzję 27 października 2017 r., skoro dysponowały nim w aktach sprawy.

Dalej Sąd wskazał, że w sprawach uznania grup producentów rolnych ARiMR jest następca prawnym ARR zdecydował ustawodawca w opublikowanym znacznie wcześniej, bo 23 marca 2017 r. akcie prawnym – ustawie o KOWR. Z aktu tego wprost wynika, że dokumentacja spraw niezamkniętych, a dotyczących uznania grup producentów rolnych, z dniem 1 września 2017 r. zostanie przekazana z ARR do ARiMR. Oczywiste jest zatem, że dniem, w którym strona dowiedziała się, że dokumentacja złożona przez nią samą do ARR zostanie przekazana do ARiMR, jest dzień publikacji prawa w organie promulgacyjnym, nie zaś dzień wglądu do akt sprawy.

Tym samym, w ocenie WSA, Prezes ARiMR był uprawniony do stwierdzenia, że strona, składając wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, nie dochowała terminu na jego wniesienie, określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Ocena zaś samej podstawy wznowienia była niemożliwa z uwagi na złożenie wniosku w tym przedmiocie po terminie, co obligowało organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Grupa Producentów G. Sp. z o.o., wnosząc o jego uchylenie i uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezesa ARiMR, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 i art. 32 Konstytucji RP poprzez przyjęcie w zaskarżonym wyroku fikcji nieznajdującej podstaw faktycznych ani prawnych, iż rolnicy zrzeszeni w grupie producenckiej dowiedzieli się, że określone dokumenty znajdują się w aktach sprawy prowadzonej przez ARiMR w dniu ogłoszenia ustawy o KOWR. Ponadto, zarzucono błędną wykładni art. 45 Konstytucji RP poprzez pozbawienie strony w sposób wskazany powyżej prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy.

Strona zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez brak przedstawienia w uzasadnieniu wyroku przyczyn przyjęcia ustalenia faktycznego, iż rolnicy zrzeszeni w grupie producenckiej dowiedzieli się, że określone dokumenty znajdują się w aktach sprawy prowadzonej przez ARiMR w dniu ogłoszenia ustawy o KOWR, a także art. 151 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w sentencji wyroku, czy skarga została oddalona w całości, czy też w części. Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie obarczona jest wadliwością, która wprawdzie nie skutkuje jej odrzuceniem, lecz powoduje, że należy uznać ją za nieusprawiedliwioną i podlegającą oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania.

Skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. podstawach, tj. na naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) i naruszeniu prawa procesowego, jeżeli uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Formułowane przez ustawodawcę wymagania co do skargi kasacyjnej klasyfikowane są jako wymagania formalne (wymagania właściwe dla każdego pisma procesowego – art. 46 § 1 p.p.s.a.) i materialne, wśród których należy wymienić m.in. wskazanie, czy określony wyrok jest zaskarżony w całości czy też w części, a także przywołanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Rozróżnienie to ma o tyle istotne znaczenie, że brak jednego z elementów formalnych skargi kasacyjnej może zostać usunięty w trybie art. 49 p.p.s.a., zaś niespełnienie wymogu materialnego dyskredytuje ten środek zaskarżenia i stanowi o jego niedopuszczalności (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, LexisNexis wyd. 1, str. 467). Jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, skarga kasacyjna pozbawiona zasadniczych elementów konstrukcyjnych z uwagi na niemożność traktowania jej w tym charakterze, czyni ją niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu przez Naczelny Sąd Administracyjny ( vide: postanowienie SN z dnia 6 grudnia 1996 r., II UKN 24/96, OSNAPiUS nr 13, poz. 242 przywoł. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd II, Zakamycze Wolters Kluwer, str. 399; postanowienie SN z 12 grudnia 2000 r., V CKN 1780/00, OSNC 2001, nr 3, poz. 52 przywoł. J.P.Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II LexisNexis, str. 382).

Konieczne dla takiego pisma procesowego jak skarga kasacyjna przywołanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy kasator zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego czy prawa procesowego, czy też uznaje, że naruszone zostało prawo materialne i procesowe, przy czym oznaczeniu podlega konkretny przepis (numer artykułu, paragrafu ustępu i punktu lub litery). Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest ponadto, zgodnie z wymogiem art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podać, czy naruszenie przejawiło się w błędnej wykładni czy wadliwym zastosowaniu określonych przepisów. Nadto dodać wypada, że przywołanie podstaw kasacyjnych nie będzie pełne, jeśli kasator postawionych zarzutów nie uzasadni. Należy jednak zgodzić się z tymi poglądami doktryny i orzecznictwa, które traktują brak uzasadnienia zarzutów kasacyjnych umiarkowanie rygorystycznie, uznając, iż braki te mogą być podstawą odrzucenia skargi kasacyjnej tylko wówczas, jeśli będzie ona pozbawiona uzasadnienia w ogóle lub podane uzasadnienie nie będzie nosiło takiego charakteru (por. B.Gruszczyński op. cit. str. 401, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 208/04, ONSAiWSA 2004, nr 3 poz. 55).

Wymóg wskazania konstrukcyjnych elementów skargi kasacyjnej, w tym podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem, wynika z wyrażonej w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, która polega na obowiązku kontroli przez ten Sąd zaskarżonego wyroku wyłącznie z perspektywy przepisów uznanych przez kasatora za naruszone w formie przez niego podanej. Dotyczy to również konkretyzacji podnoszonych naruszeń, którą to rolę pełni uzasadnienie zarzutów. W tym miejscu należy dodać, że oparcie skargi kasacyjnej na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skutkuje obowiązkiem wyjaśnienia, jaki wpływ miało naruszenie przepisów prawa procesowego na wynik sprawy. Jak już wyżej wspomniano, brak uzasadnienia jako materialnego elementu skargi kasacyjnej oznacza niedopuszczalność uzupełnienia tego braku przez kasatora w późniejszym czasie, ale także niemożność wypełnienia tej luki jakimkolwiek działaniem sądu kasacyjnego (vide: postanowienie NSA z 9 lutego 2004r. sygn. akt GSK 20/04, wyrok NSA z 14 października 2004 r. FSK 585/04 niepublik.).

W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można co do zasady przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz z 26 marca 2010r., sygn. akt II FSK 1842/08).

W skardze kasacyjnej podniesiono dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Pierwszy z nich dotyczy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W treści tego zarzutu, który notabene nie został w żaden sposób rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor wskazał na brak przedstawienia w uzasadnieniu wyroku przyczyn przyjęcia ustalenia faktycznego, iż rolnicy zrzeszeni w grupie producenckiej dowiedzieli się, że określone dokumenty znajdują się w aktach sprawy prowadzonej przez ARiMR w dniu ogłoszenia ustawy o KOWR. Wynika z niego zatem, że skarżąca Grupa de facto kwestionuje dokonane w sprawie ustalenia faktyczne dotyczące uznania, że rolnicy zrzeszeni w grupie producenckiej dowiedzieli się, że określone dokumenty znajdują się w aktach sprawy prowadzonej przez ARiMR w dniu ogłoszenia ustawy o KOWR. Omawiany zarzut nie zawiera natomiast żadnego odniesienia się do wadliwości konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Wskazać w tym miejscu należy, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe podważenie ustaleń faktycznych i dokonanych ocen, na co w odpowiedzi na skargę kasacyjną słusznie zwrócił uwagę organ.

Z kolei drugi z podniesionych w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzutów, tj. art. 151 p.p.s.a., jest przepisem wynikowym. Zgodnie z jego brzmieniem w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Aby skutecznie postawić zarzut naruszenia tego przepisu, należy powiązać go z innymi przepisami, które zostały naruszone – przepisami prawa o postępowaniu albo przepisami prawa materialnego. Bez naruszenia przepisów prawa procesowych lub materialnych nie dochodzi bowiem do naruszenia przepisów wynikowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej również nie podano argumentacji wyjaśniającej, w jaki sposób doszło – zdaniem jej autora – do naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu należało uznać za nieusprawiedliwione.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli zarzutów naruszenia prawa materialnego, należało je uznać na wadliwie skonstruowane, nienależycie uzasadnione, a w konsekwencji nieskuteczne. Przede wszystkim, nie wskazano postaci naruszenia prawa, tj. czy chodzi o błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie. Ponadto, podnosząc zarzut naruszenia art. 32 i art. 45 Konstytucji RP, kasator nie podał jednostki redakcyjnej, której ten zarzut dotyczy, podczas gdy oba te artykuły zawierają po dwa ustępy.

Zarzut naruszenia art. 7 i art. 32 Konstytucji RP wskazany został w sposób ogólny. Z jego treści wynika, że dotyczy on również kwestionowania ustaleń faktycznych co do uznania, że rolnicy zrzeszeni w grupie producenckiej dowiedzieli się, że określone dokumenty znajdują się w aktach sprawy prowadzonej przez ARiMR w dniu ogłoszenia ustawy o KOWR. W tym zakresie powinien być postawiony zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu, a nie przepisy Konstytucji RP. Dodać jeszcze do tego należy, że w uzasadnieniu nie wskazano, na czym konkretnie polega naruszenie art. 7 Konstytucji RP.

Z kolei zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji RP nie został w ogólne uzasadniony w treści skargi kasacyjnej. Słusznie organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną podnosi, że zarzut skargi kasacyjnej powinien być uzasadniony, inaczej zarzut taki nie poddaje się kontroli kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 23 listopada 2017 r., sygn. akt II FSK 2975/15, z dnia 14 listopada 2017 r., sygn.. akt II GSK 1880/16, z dnia 30 maja 2017 r., I FSK 1079/15)

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).