Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1007/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 107 ust 1-3
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1327/22 w sprawie ze skargi K.M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 18 maja 2022 r. nr 122/SWA/BF/2021/2022 w przedmiocie odmowy wypłaty dodatku służbowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1327/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.M. (dalej jako "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 18 maja 2022 r. nr 122/SWA/BF/2021/2022 w przedmiocie odmowy wypłaty dodatku służbowego, oddalił skargę.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Skarżący pełnił służbę w Policji do 28 lutego 1998 r. Rozkazem personalnym z dnia 3 lutego 1998 r. nr 127/98 Komendant Wojewódzki Policji w [...] zwolnił skarżącego ze służby z dniem 28 lutego 1998 r.

W dniu 16 lipca 1999 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym nr 1105/99 uchylił powyższy rozkaz personalny nr 127/98, bowiem nie ujęto w nim kwoty dodatku służbowego, jak również nie przyznano takiego dodatku służbowego innym rozkazem personalnym, co uznał za niezgodne z art. 100 ustawy o Policji. Następnie, Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym z dnia 16 lipca 1999 r. nr 1106/99 przyznał skarżącemu dodatek służbowy w kwocie 80 zł miesięcznie z dniem 1 lutego 1998 r., zaś rozkazem personalnym nr 1107/99 z tej samej daty, Komendant Wojewódzki Policji [...] zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 28 lutego 1998 r.

Pismem z 22 września 2020 r. skierowanym do Prokuratora Generalnego, uzupełnionym w dniu 12 listopada 2020 r., pełnomocnik skarżącego, wniósł na podstawie art. 154 k.p.a., o zmianę rozkazu personalnego nr 127/98 Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 lutego 1998 r. Następnie w toku postępowania, pismem z dnia 14 września 2021 r. doprecyzował żądanie, wskazując, że domaga się wypłaty dodatku służbowego od 1994 r. do 28 lutego 1998 r. wraz z ustawowymi odsetkami.

Komendant Wojewódzki Policji [...] wydając decyzję odmowną z dnia 30 września 2021 r. nr 2507/2021 wskazał, że roszczenie o wypłatę dodatku służbowego przedawniło się z upływem 3 lat od dnia, kiedy wypłata dodatku służbowego stała się wymagalna.

Decyzją z 18 maja 2022 r. nr 122/SWA/BF/2021/2022, wydaną po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego, Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 30 września 2021 r. odmawiającą skarżącemu wypłaty dodatku służbowego za okres od 1994 r. do 28 lutego 1998 r. na podstawie art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.), dalej jako "ustawa o Policji", oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako "k.p.a.".

W uzasadnieniu wydanej decyzji Komendant Główny Policji wskazał, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji błędnie uznał, iż roszczenie wypłaty dodatku służbowego od 1994 r. do 28 lutego 1998 r. przedawniło się. Jednak z uwagi na prawidłowe rozstrzygnięcie w sentencji organ odwoławczy nie mógł wyeliminować jej z obrotu prawnego. Następnie organ przytoczył treść art. 100 i art. 104 ust 1 ustawy o Policji. Analizując przedmiotową sprawę, wyjaśnił, że przyznanie dodatku służbowego ma charakter uznaniowy, a w przedmiotowej sprawie został on przyznany od dnia 1 lutego 1998 r. rozkazem personalnym z dnia 16 lipca 1999 r., dlatego też należy ustalić, kiedy roszczenie stało się wymagalne. Następnie organ odwoławczy powołał treść art. 105 ust. 2 oraz art. 106 ust. 1 i 2 ustawy o Policji i wyjaśnił, że policjant nabywa prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z chwilą, gdy powstanie nowa sytuacja, będąca przesłanką zmiany uposażenia. Decyzja wydana w tym przedmiocie ma charakter kształtujący uprawnienie, a zatem charakter konstytutywny. Dlatego też roszczenie stało się wymagalne w dniu wydania decyzji. Tymczasem zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Organ podniósł, że w doktrynie prawa cywilnego wskazuje się, że: "przez wymagalność należy rozumieć stan, w którym wierzyciel ma prawną możliwość żądania zaspokojenia przysługującej mu wierzytelności. Jest to stan potencjalny o charakterze obiektywnym, którego początek następuje w chwili, gdy wierzytelność zostaje uaktywniona." Organ odwoławczy podkreślił, że celem przedawnienia jest usunięcie niepewności co do stanu prawego powstałej, gdy określone roszczenia nie są dochodzone przez osoby uprawnione przez długi okres. Biorąc powyższe pod uwagę, Komendant Główny Policji wskazał, że wniosek o wypłatę dodatku służbowego został złożony po terminie przedawnienia roszczenia. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, nie znalazł także zastosowania art. 107 ust. 2 ustawy o Policji stanowiący, że organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Skarżący nie wskazywał tych wyjątkowych okoliczności usprawiedliwiających opóźnienie w dochodzeniu roszczenia, a organ rozstrzygając sprawę, ich nie znalazł. Organ odwoławczy odkreślił też, że dodatek przysługiwał skarżącemu jedynie za ostatni miesiąc pełnienia przez niego służby w Policji. Zdaniem Komendanta Głównego Policji brak jest podstaw do żądania wypłaty dodatku służbowego od 1994 r., tym samym organ pierwszej instancji błędnie uznał, że roszczenie wypłaty dodatku służbowego przedawniło się. Omawiając niezasadność pozostałych zarzutów odwołania, organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wypłata dodatku służbowego, a nie jego przyznanie, jak również nie było ono prowadzone w trybie nadzwyczajnym w oparciu o art. 154 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że niezasadny jest zarzut nierównego traktowania i naruszenia zasady równości wszystkich pracowników na gruncie prawa pracy, szczególnie mając na względzie fakt, iż stosunek służbowy funkcjonariuszy Policji nie opiera się na przepisach Kodeksu pracy.

Od powyższej decyzji skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:

- art. 100 w zw. z art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o Policji poprzez rażąco błędną wykładnię przepisów w zakresie przyznawania dodatku za stopień w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia policyjnego i nieprzyznanie należnego mu dodatku służbowego za okres od 1994 r. do 28 lutego 1998 r.;

- art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o Policji poprzez rażąco błędną wykładnię przepisów w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów oraz dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby;

- art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] do wypłaty na rzecz skarżącego zaległego, przysługującego mu dodatku za okres od 1994 r. do 28 lutego 1998 r. wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi od 1994 r. oraz zasądzenie ustawowych odsetek w razie zwłoki liczonych od zakończenia niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 100 ustawy o Policji, uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Stosownie do § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), wydanego na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy o Policji, dodatkiem do uposażenia policjantów jest dodatek służbowy. W myśl ust. 2 tego przepisu, dodatki do uposażenia wymienione w ust. 1 pkt 1-9 są dodatkami o charakterze stałym. Zgodnie z art. 105 ust. 1 ustawy o Policji, uposażenie i inne świadczenia oraz należności pieniężne są płatne bezpośrednio do rąk policjanta, z zastrzeżeniem ust. 5. W myśl ust. 2 ww. przepisu, uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia o charakterze stałym są płatne miesięcznie z góry w pierwszym dniu roboczym każdego miesiąca, z zastrzeżeniem ust. 3 i 5. Powyższe zastrzeżenia nie mają zastosowania w sprawie. W myśl natomiast art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Na podstawie ust. 2 tego przepisu, organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Zgodnie natomiast z ust. 3 ww. przepisu, bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa: 1) każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia; 2) uznanie roszczenia.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w sprawie bezsporne jest, że rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr 127/98 z dnia 3 lutego 1998 r. skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 28 lutego 1998 r. Rozkaz ten następnie na podstawie art. 154 k.p.a., został uchylony w dniu 16 lipca 1999 r. rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr 1105/99. W tym samym dniu Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym nr 1107/99 zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 28 lutego 1998 r., a nadto rozkazem personalnym nr 1106/99 przyznał skarżącemu dodatek służbowy w kwocie 80 zł miesięcznie z dniem 1 lutego 1998 r. Jak wynika z powyższych decyzji w dniu 16 lipca 1999 r. skarżącemu został przyznany dodatek służbowy w kwocie 80 zł miesięcznie tylko za jeden miesiąc, tj. za luty 1998 r. Zdaniem Sądu meriti okolicznością wymagającą rozważenia jest, w jakiej dacie rozpoczął się bieg terminu przedawnienia żądania skarżącego o wypłatę dodatku służbowego za okres od 1994 r. do dnia 28 lutego 1998 r. oraz czy żądanie to uległo przedawnieniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy obu instancji właściwie wskazały rozpatrując sprawę, że na podstawie art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, roszczenia z tytułu dodatku służbowego ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Stwierdzić zatem należy, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, a dniem tym jest dzień jego płatności. Zgodnie natomiast z art. 105 ust. 2 ustawy o Policji, wnioskowane roszczenie płatne jest miesięcznie z góry w pierwszym dniu roboczym każdego miesiąca. Dodatek służbowy, jak wynika z powyższych przepisów prawa, jest dodatkiem o charakterze stałym i płatny jest okresowo w określonych z góry odstępach czasu. Zatem prawo do dodatku służbowego staje się wymagalne co miesiąc za każdy miesiąc odrębnie i za każdy miesiąc odrębnie się również przedawnia.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że roszczenie o wypłatę dodatku służbowego za okres od 1994 r. do dnia 28 lutego 1998 r. stało się wymagalne za każdy miesiąc odrębnie w dniu płatności (wymagalności) owego dodatku. Z powyższego wynika, że roszczenie skarżącego o wypłatę dodatku służbowego za okres od 1994 r. do dnia 28 lutego 1998 r. przedawniło się w okresie od stycznia 1997 r. do 1 lutego 2001 r. Mając na względzie art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, uznać należało, że roszczenie skarżącego o wypłatę dodatku służbowego za okres od 1994 r. do dnia 28 lutego 1998 r. uległo przedawnieniu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie doszło do przerwania biegu przedawnienia roszczenia o wypłatę przedmiotowego dodatku służbowego, bowiem skarżący pierwsze czynności zmierzające do wypłaty dodatku służbowego podjął dopiero w 2020 r., kierując do Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego pismo z dnia 22 września 2020 r., uzupełnione pismem z dnia 12 listopada 2020 r. w sprawie spornego dodatku służbowego. Wyrażone żądanie wypłaty ww. dodatku zawarte zostało jednak dopiero w piśmie z dnia 14 września 2021 r. Zestawienie powyższych dat z datą wymagalności roszczenia wskazuje bezspornie na jego przedawnienie. Natomiast Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu Komendanta Głównego Policji, iż datą wymagalności roszczenia był dzień 16 lipca 1999 r., tj. dzień wydania ponownej decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby oraz decyzji o przyznaniu dodatku służbowego za luty 1998 r. W ocenie Sądu meriti roszczenie o wypłatę dodatku służbowego stało się wymagalne za każdy miesiąc odrębnie w dniu płatności tego dodatku, który jest jednocześnie dniem jego wymagalności.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

- przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 ust. 2 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do wyjątkowych okoliczności, podczas gdy a contrario okoliczności te zaszły, a przez to przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący, co skutkowało oddaleniem skargi;

- błąd w ustaleniach faktycznych poprzez całkowite pominięcie przez Sąd argumentacji dotyczącej należności wypłaty na rzecz skarżącego dodatku za okres od 1994 r. do 28 lutego 1998 r., który zgodnie z art. 100 w zw. z art. 104 ust. 1 ustawy o Policji powinien mu przysługiwać razem z uposażeniem, ponieważ stanowi jego część składową obok uposażenia zasadniczego, co skutkowało oddaleniem skargi;

- błąd w ustaleniach faktycznych poprzez stwierdzenie, iż skarżącemu nie należy się dodatek służbowy za okres od 1994 r. do 28 lutego 1998 r., pomimo uchylonego rozkazu personalnego 127/98, rozkazem personalnym nr 1105/99, w sytuacji, gdy dodatek ten w czasie wydawania rozkazu należał się skarżącemu obligatoryjnie;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 100 w zw. z art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o Policji, poprzez rażąco błędną wykładnię przepisów w zakresie przyznawania dodatku za stopień w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia policyjnego, poprzez nieprzyznanie skarżącemu należnego mu dodatku służbowego za okres od 1994 r. do 28 lutego 1998 r., pomimo uchylonego rozkazu personalnego 127/98, rozkazem personalnym nr 1105/99;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o Policji poprzez rażąco błędną wykładnię przepisów w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów oraz dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby, a konsekwencji nieprzyznanie skarżącemu należnego mu dodatku służbowego za okres od 1994 r. do 28 lutego 1998 r., pomimo uchylonego rozkazu personalnego 127/98, rozkazem personalnym nr 1105/99.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podkreślił, że w rozkazie nr 127/98 nie wyszczególniono kwoty dodatku służbowego, jak również nie przyznano takiego dodatku służbowego innym rozkazem personalnym - co jest niezgodne z treścią art. 100 ustawy o Policji. Wskazano dodatkowo, że z rozkazu personalnego nr 1105/99 z dnia 16 lipca 1999 r. jednoznacznie wynika, iż uchyla on na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. rozkaz personalny nr 127/98 Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. W rozkazie personalnym nr 1105/99 z dnia 16 lipca 1999 r. zawarta została informacja, iż od 1994 r. skarżący kasacyjnie nie posiadał dodatku przysługującego mu na postawie przepisów ustawy o Policji. Zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie oznacza to, że organ wydający ww. rozkaz personalny stwierdził, iż skarżącemu kasacyjnie obligatoryjnie należał się dodatek personalny od 1994 r. do 28 lutego 1998 r. Skarżący kasacyjnie nie otrzymał jednakże zaległego dodatku. Nie otrzymał nadto informacji dlaczego nie wypłacono zaległego dodatku. Skarżący kasacyjnie został zatem pozbawiony swojego prawa bezpodstawnie, bez żadnego uzasadnienia, ani tym bardziej bez możliwości wniesienia środka odwoławczego. Czteroletnie pozbawienie skarżącego kasacyjnie dodatku stanowi nie tylko naruszenie regulacji zawartych w ustawie o Policji ale także konstytucyjnie nadanych praw człowieka.

W piśmie procesowym stanowiącym odpowiedź na wezwanie ze strony Sądu pierwszej instancji skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia przy tym zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r.; sygn. akt II FSK 1688/07).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.

Nadto odnotować należy, że ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. W związku z tym zarzuty naruszenia przepisów postępowania przed organami mogą stanowić zarzut w powiązaniu z właściwymi przepisami P.p.s.a. W sytuacji wskazywania na niedostrzeżenie przez sąd pierwszej instancji uchybień powstałych w postępowaniu administracyjnym podstawę zarzutu powinien stanowić, powiązany z przepisami ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, przepis art. 151 P.p.s.a., na podstawie którego oddalono skargę w wyniku dokonania niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2018 r.; sygn. akt I OSK 844/17).

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11).

Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że we wniesionym środku odwoławczym zgłoszone zostały - zgodnie z intencją pełnomocnika skarżącego kasacyjnie - jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uznać należy – w świetle powyżej zaprezentowanych rozważań odnośnie konstrukcji skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – że zarzuty podniesione w pkt I – V petitum skargi kasacyjnej zostały skonstruowane generalnie wadliwie. Autor skargi kasacyjnej względem Sądu pierwszej instancji stawia bowiem zarzut błędów w ustaleniach faktycznych jak i naruszenia zawartych w ustawie o Policji przepisów prawa materialnego. Zarzut z pkt IV petitum skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim w warstwie opisowej odnosi się do dodatku za stopień, co oczywiste, wymyka się z kolei a limine spod kontroli sądowej w sprawie dotyczącej odmowy przyznania dodatku służbowego.

Niemniej zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej możliwa jest ocena merytoryczna zarzutów ukierunkowanych na zakwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał za zgodną z prawem decyzję odmawiającą przyznania skarżącemu kasacyjnie dodatku służbowego z uwagi na upływ terminu przedawnienia.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Z art. 107 ust. 2 tej ustawy wynika, że organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Z kolei zgodnie z art. 107 ust. 3 ustawy o Policji bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa:

1) każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia;

2) uznanie roszczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy w pełni zapatrywanie Sądu pierwszej instancji - wyrażone na tle zastosowania w realiach sprawy art. 107 ust. 1 ustawy o Policji - że roszczenie skarżącego kasacyjnie o wypłatę dodatku służbowego za okres od 1994 r. do dnia 28 lutego 1998 r. uległo przedawnieniu. W sprawie nie ma bowiem sporu co do tego, że pierwsze czynności zmierzające do wypłaty dodatku służbowego skarżący kasacyjnie - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - podjął dopiero w 2020 r., kierując do Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego pismo z dnia 22 września 2020 r., uzupełnione pismem z dnia 12 listopada 2020 r. w sprawie spornego dodatku służbowego. Wyrażone zaś wprost żądanie wypłaty dodatku służbowego zostało z kolei zawarte w piśmie z dnia 14 września 2021 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie wystosowane do pełnomocnika skarżącego kasacyjnie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] w dniu 8 września 2021 r., a zatem w czasie, kiedy to skarżący kasacyjnie nie był już funkcjonariuszem Policji. Zestawienie powyższych dat z datą wymagalności roszczenia, o której poniżej, wskazuje bezspornie na jego przedawnienie. Z art. 105 ust. 2 ustawy o Policji wynika bowiem, że uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia o charakterze stałym są płatne miesięcznie z góry w pierwszym dniu roboczym każdego miesiąca. Skoro dodatek służbowy jest dodatkiem o charakterze stałym (i płatny jest okresowo w określonych z góry odstępach czasu) uznać należy, że prawo do niego staje się wymagalne co miesiąc i za każdy miesiąc odrębnie. Za każdy miesiąc odrębnie się również przedawnia. Słuszne jest zatem zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, że roszczenie skarżącego kasacyjnie o wypłatę dodatku służbowego za okres od 1994 r. do dnia 28 lutego 1998 r. przedawniło się w okresie do 1 lutego 2001 r.

Z oczywistych względów Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, gdyż tego przepisu nie stosował. Z kolei w uzasadnieniu decyzji wydanej przez Komendanta Głównego Policji organ wskazał, z jakich względów przepis ten nie został w sprawie zastosowany. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że organ właściwy do rozpatrywania roszczeń funkcjonariuszy może nie uwzględnić przedawnienia jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Organ rozpatrujący roszczenie funkcjonariusza jedynie w wyjątkowych sytuacjach może zatem nie uwzględnić instytucji przedawnienia roszczeń i skutków wynikających z jej zastosowania. W realiach rozpatrywanej sprawy wyjątkowe okoliczności nie wystąpiły. Z całą pewnością takiej okoliczności nie można utożsamiać z przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 30 października 2018 r. syn akt K 7/15 (dotyczącym uznania art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji [...] w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Kwestia wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, otwierająca drogę do dochodzenia przez byłych funkcjonariuszy Policji wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe nie może być bowiem porównywana z wieloletnią biernością skarżącego kasacyjnie w zakresie związanym z ubieganiem się o przyznanie należnego w ocenie skarżącego kasacyjnie dodatku służbowego.

Uznać zatem należy, że w rozpoznawanej sprawie, mającej za przedmiot odmowę przyznania dodatku służbowego Sąd pierwszej instancji dokonał w pełni prawidłowej kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji. Skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie tej oceny, zatem uznawszy w reasumpcji, że wniesiony środek odwoławczy nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o jej oddaleniu.

O odstąpieniu od zasądzenia od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (punkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.