Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 41/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 170
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.13b ust. 4 pkt 2,
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 101 ust. 1,
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant st. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. Ł. na uchwalę Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2015 r., Nr XIII/203/15 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P. Ł. (dalej jako: skarżący) jest uchwała Rady Miasta Opola (dalej również jako: Rada lub organ) z dnia 2 lipca 2015 r., Nr XIII/203/15, w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, określenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (Dz. Urz. Woj. Opolsk. z 2015 r. poz. 1698 ze zm.), dalej jako: uchwała.

Wyżej wymieniona skarga została wywiedziona w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 4 lipca 2023 r. skarżący wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa, domagając się uchylenia § 3 pkt 3 uchwały z dnia 2 lipca 2015 r., Nr XIII/203/15. Wskazał, że unormowania zakwestionowanego przepisu zawężają krąg uprawnionych do korzystania z abonamentu postojowego w preferencyjnej cenie wyłącznie do posiadaczy pojazdów na podstawie własności, współwłasności lub konsumenckiej umowy leasingu przez mieszkańca strefy. Podkreślił przy tym, że art. 13b ust. 3, ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.) dalej: ustawa lub u.d.p., nie wprowadzają takich ograniczeń. Na potwierdzenie prezentowanego stanowiska przytoczył wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 404/18, (orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl dalej: CBOSA). Następnie zaznaczył, że wyrok WSA w Opolu z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Op 60/16, który zapadł w odniesieniu do skarżonej przedmiotowa skargą uchwały "oceniał umowę najmu lub użytkowania pojazdu, a nie umowę leasingu operacyjnego". Szczegółowo następnie tłumacząc, dlaczego jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą nie może skorzystać z możliwości zawarcia leasingu konsumenckiego.

W odpowiedzi na wezwanie Rada stwierdziła brak podstaw do uwzględnienia żądania. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wyjaśnił, że strefy płatnego parkowania zostały ustanowione w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Powołując delegacje ustawowe – uprawniające jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia takiej uchwały – organ zaznaczył, że podjęty akt prawa miejscowego nie narusza uprawnień mieszkańców strefy, ale odwołuje się do dodatkowego kryterium jakim jest konieczność posiadania pojazdu na podstawie tytułu własności, współwłasności lub konsumenckiej umowy leasingu przez mieszkańca strefy, który chciałby ponosić roczną opłatę abonamentową na preferencyjnych warunkach. Dalej Rada podkreśliła, że przyjęła zasadę, iż opłata abonamentowa dla mieszkańców będzie wyłącznie dotyczyć osób fizycznych zamieszkujących w strefie płatnego parkowania, posiadającej pojazd na podstawie tytułu własności, współwłasności lub konsumenckiej umowy leasingu wystawionego na osobę fizyczną, tj. tytułu ujawnionych w dowodzie rejestracyjnym i rejestrowanych umowach nazwanych, cechujących się dużą stabilnością podmiotową. Organ wyjaśnił, że ograniczenie to miało na celu zapobiegnięcie nadużyciom polegającym na wejściu w posiadanie abonamentu przez osoby, których sytuacja tego nie uzasadnia.

Podsumowując, autor odpowiedzi podkreślił, że kwestionowana uchwała była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w wyniku której WSA w Opolu wyrokiem z 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Op 605/16 oddalił skargę prokuratora, uznając, że zapisy § 3 ust. 3 pkt 3 i pkt 4 uchwały, nie naruszają obowiązującego prawa.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, jak wskazano na wstępie, P. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na wyżej wymienioną uchwałę "w zakresie przepisu § 3 pkt 3" tego aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), dalej: u.s.g..

Kwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie:

1) art. 2 oraz 32 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez "naruszenie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady równości wobec prawa poprzez pominięcie przy nadawaniu uprawnienia do wykupienia identyfikatora, po wniesieniu opłaty zryczałtowanej w preferencyjnej cenie określonej w § 3 pkt 3 podpkt. 1 i 2 uchwały użytkowników pojazdów z innych tytułów niż wskazane enumeratywnie w § 3 pkt 3 podpkt 3 ww. uchwały. Przepis ww. §3 pkt. 3 prowadzi do nieuzasadnionego różnicowania sytuacji osób posiadających ta samą cechę istotną";

2) art. 13b ust. 3, 4 i 6 u.d.p. w zw. z art. 2 oraz art. 94 Konstytucji, "poprzez zawężenie możliwości nabycia abonamentu parkingowego na preferencyjnych warunkach, jedynie do osób, które posiadająjeden z tytułów prawnych wymienionych enumeratywnie w § 3 pkt 3 podpkt 3 w. w. uchwały, co stanowi przekroczenie przez organ (Radę Miasta Opola), wynikającego z art. 13b ustawy o drogach, upoważnienia ustawowego do wprowadzenia opłat abonamentowych dla niektórych użytkowników drogi, poprzez wprowadzenie dla uzyskania abonamentu postojowego umożliwiającego parkowanie w preferencyjnej cenie, wymogu posiadania pojazdu przez mieszkańca (osobę fizyczną) strefy płatnego parkowania, wyłącznie z tytułu ; własności, współwłasności lub konsumenckiej umowy leasingu, podczas gdy takie ograniczenia nie znajdują oparcia w w. w. przepisach ustawy o drogach publicznych".

Podnosząc te zarzuty, wniósł o "unieważnienie uchwały (...) w zakresie przepisu § 3 pkt 3 tej uchwały".

W uzasadnieniu skargi, jej autor, opisał zakres kwestionowanego fragmentu uchwały. Eksponując, że regulacja ta ogranicza możliwość nabycia abonamentu na preferencyjnych warunkach wyłącznie wąskiej kategorii osób, a "dyskryminuje użytkowników pojazdów z innych tytułów niż enumeratywnie w nim wskazanych". Uznał jako niedopuszczalne różnicowanie przez organ sytuacji mieszkańców stref płatnego parkowania posiadających pojazdy na różnych podstawach prawnych. W jego ocenie zaskarżane przepisy w sposób nieuzasadniony pozbawiają prawa do nabycia identyfikatora umożliwiającego parkowanie na preferencyjnych warunkach, tych posiadaczy pojazdów, którzy korzystają z nich na podstawie tytułów innych niż te wskazane w treści uchwały, mimo że inne tytuły (np. umowa najmu czy użyczenia) również uprawniają do zgodnego z prawem korzystania z pojazdu.

Nadto podkreślił, że zaskarżona regulacja "prowadzi do zjawiska dyskryminacji małżonków, którzy mimo, że mają prawo władać leasingowanymi samochodami swoich współmałżonków, nie mają jednak prawa do uzyskania ww. identyfikatora uprawniającego do parkowania na preferencyjnych warunkach, jeżeli nie są oni stroną umowy leasingowej". Cytując w tym zakresie treść art. 70912 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.), dalej: K.c., zauważył, że małżonek nie jest uznawany jako osoba trzecia w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą "tylko za osobę najbliższą".

W dalszych motywach przedstawił sytuację małżonka przedsiębiorcy w aspekcie korzystania z tzw. "abonamentu mieszkańca" na pojazd będący przedmiotem umowy leasingu w ramach prowadzonej działalności gospodarczej drugiego małżonka. Następnie wskazał na rygory obowiązujące zawody prawnicze w zakresie form prowadzenia tej działalności. Zaznaczył również, że pominięcie najbliższej osoby współpracującej przy prowadzeniu działalności gospodarczej, tj. małżonka, dzieci, rodzice itd., również należy potraktować jako "jawną dyskryminację". Swoje stanowisko poparł orzeczeniem WSA w Krakowie z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 404/18.

Po wpłynięciu skargi do Sądu organ uzupełnił przekazane materiały doręczając kopertę, w której umieszczona została skarga. Zgodnie z umieszczoną na niej adnotacją została ona nadana w placówce pocztowej w O. dnia 15 września 2023 r.

Równocześnie odnosząc się do zarzutów skargi w odpowiedzi na nią Rada wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ powielił argumentację podniesioną w treści odpowiedzi na wezwanie skarżącego. Podkreślając dodatkowo, że kwestionowana uchwała, w zakresie wskazanym w niniejszej skardze, była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przypomniał pełnomocnik Rady, że wyrokiem z 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Op 605/16, WSA w Opolu oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej w O. (dalej również jako: Prokurator), kwestionującego jej § 3 ust. 3 pkt 3 i pkt 4 uchwały. Dalej zauważył, że przytoczony wyrok został poddany weryfikacji przez NSA, który to Sąd wyrokiem z 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1112/17, oddalił skargę kasacyjną. Pełnomocnik Rady przytoczył treść fragmentów wyżej wymienionych orzeczeń akcentując, że również NSA nie dopatrzyło się naruszeń w zapisach uchwały, akceptując ocenę wyrażoną w wyroku WSA w Opolu. Zaznaczył, że stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej uprawnienia do tzw. "abonamentu mieszkańca" doprowadzi o likwidacji tego uprawnienia.

W piśmie z dnia 25 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżącego, odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w treści odpowiedzi na skargę, wskazał, że intencją wniesienia skargi było poszerzenie katalogu osób uprawnionych do tzw. "abonamentu mieszkańca", a nie likwidacja uprawnień do uprzywilejowanej opłaty. Następnie podkreślił, że art. 13b u.d.p. nie przewiduje takiej uznaniowości w zakresie nadawania uprawnień dotyczących abonamentów za parkowanie w lokalnym prawodawstwie. Eksponując dodatkowo, że mieszkaniec będący przedsiębiorcą posiadający pojazd na podstawie umowy leasingu operacyjnego "zwykle ma większy udział w przychodach podatkowych miasta niż mieszkaniec nieprowadzący działalność gospodarczą, legitymujący się posiadaniem z tytułu konsumenckiej umowy leasingu". Następnie przytoczył wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1308/21, akcentując, że wprowadzenie zróżnicowania uprawnień do korzystania z ulgowych opłat za parkowanie w zależności od tytułu prawnego do pojazdu stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz proporcjonalności. Zaznaczając przy tym, że status prawny posiadaczy samochodów w zakresie tytułu prawnych do pojazdu jest różny, ale w sferze prawnoadministracyjnej obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg podmioty te "mają równą pozycję". W ocenie skarżącego, z uwzględnieniem art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., wszystkie te osoby są w takiej samej sytuacji, stąd rozróżnienie zawarte w spornym zapisie uchwały narusza konstytucyjną zasadę równości. Z tego względu strona skarżąca uznała, że Rada przekroczyła granicę uznaniowości i naruszyła konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa eksponując, że wyrok zapadły w sprawie o sygn. akt II SA/Op 605/16 odniósł się do umowy najmu lub użytkowania pojazdu, a nie leasingu operacyjnego, w szczególności do leasingu konsumenckiego.

Ponadto uchwałą z dnia 28 grudnia 2023 r., Nr LXXXII/1408/23, Rada Miasta Opola zmieniła uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, określenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z dnia 3 stycznia 2024 r. poz. 17), w jej § 3 ust. 3 pkt 3, nadając mu brzmienie "prawo do nabycia abonamentu mieszkańca mają osoby fizyczne zamieszkujące w strefie płatnego parkowania, posiadające pojazd na podstawie tytułu: własności, współwłasności lub konsumenckiej umowy leasingu, wystawionego na osobę fizyczną. Abonament mieszkańca przysługuje wyłącznie na jeden pojazd samochodowy o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Równocześnie – jak wskazano powyżej – mocą art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, CBOSA).

Możliwość wniesienia skargi na akt prawa miejscowego przewidziana została w przepisie szczególnym, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wyjaśnić trzeba, że takie brzmienie wskazanego przepisu obowiązuje od 1 czerwca 2017 r., natomiast przed tą datą art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Powołane ostatnio brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g. obowiązujące do dnia 1 czerwca 2017 r. ma zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. Przepis ten stanowi, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. P.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 2 lipca 2015 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Stosownie natomiast do art. 53 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), w przypadku, o którym mowa m.in. w art. 52 § 4 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Wskazani wymaga, że w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. znajduje zastosowanie do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. uchwała siedmiu sędziów NSA dnia 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, CBOSA).

Porządkując dotychczas wskazane stwierdzić należy, że zaskarżenie uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego wydanej przed 1 czerwca 2017 r. jest możliwe po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W zaistniałej sprawie skarżący wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 4 lipca 2023 r., organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 14 sierpnia 2023 r. (złożonego w siedzibie K. skarżącego w dniu 16 sierpnia 2023 r.). niniejsza skarga została nadana w placówce pocztowej dnia 15 września 2023 r. Tym samym została wniesiona w terminie wskazanym w art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r.

Ponadto podniesienia wymaga, że sporna uchwała była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, zakończonego wyrokiem WSA w Opolu z 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Op 605/16, oddalającym skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej w O. Zakresem zaskarżenia Prokurator objął m.in. był § 3 ust. 3 pkt 3 i pkt 4 tego aktu. Zdaniem Prokuratora kwestionowane regulacje stanowiły istotne naruszenie prawa, tj. art. 18 u.s.g. w związku z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.p.d. oraz art. 32 Konstytucji RP "poprzez zawarcie stwierdzenia, że prawo do nabycia abonamentu mieszkańca mają osoby fizyczne zamieszkujące w strefie płatnego parkowania, posiadające pojazd na podstawie tytułu: własności, współwłasności lub konsumenckiej umowy leasingu, wystawionego na osobę fizyczną". W ocenie Prokuratora zapis ten stanowi przekroczenie delegacji ustawowej przyznanej Radzie Miasta przez art. 13b ust. 4 pkt 2 u.p.d. "wskazującej, że opłaty abonamentowe są związane z użytkownikiem drogi, a nie z konkretnym stosunkiem prawnym na podstawie którego pojazd jest posiadany i w sposób nieuzasadniony ogranicza możliwość nabycia abonamentu przez mieszkańca strefy parkowania wyłącznie w przypadku pozostawania właścicielem współwłaścicielem lub strona konsumenckiej umowy leasingu pojazdu, wykluczając z tego zakresu w sposób nieuzasadniony osoby użytkujące samochód na podstawie innych stosunków prawnych (m.in. umowy dzierżawy, najmu, użyczenia), co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa zawartej w art. 32 Konstytucji RP".

WSA w Opolu wyrokiem z 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Op 605/16, oddalił skargę. Zdaniem Sądu ustawodawca w przepisach ustawy o drogach publicznych upoważnił radę gminy do ustalenia strefy płatnego parkowania i wyposażył w uprawnienie do przyznania "niektórym użytkowników dróg" przywilejów w postaci ulg w opłatach za postój pojazdów samochodowych w tej strefie, w postaci stawki zerowej opłaty, bądź opłaty ryczałtowej lub abonamentowej. Z tych względów uznał Sąd, że ustawodawca przewidział odstępstwo od zasady obowiązku ponoszenia jednakowych opłat za parkowanie, co skutkuje w istocie wprowadzeniem zróżnicowania sytuacji użytkowników dróg. W powołanym wyroku zaznaczono, że z mocy postanowień § 3 ust. 3 pkt 3 uchwały prawo do korzystania z miejsc parkingowych zostało ukształtowane przez Radę ze względu na istotną cechę, jaką jest miejsce zamieszkania, a jednocześnie krąg uprawnionych został dodatkowo ograniczony do tych mieszkańców, którzy są właścicielami, współwłaścicielami lub stroną konsumenckiej umowy leasingu. Zdaniem Sądu, przyjęty w zaskarżonych zapisach uchwały sposób określenia zakresu podmiotowego nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Skład orzekający uznał bowiem, że w centrum miasta -objętego strefą płatnego parkowania - występuje duże natężenie ruchu i jednocześnie ogromny deficyt miejsc parkingowych, a udzielenie uprawnień szerokiemu kręgowi podmiotów nie pozwoliłoby na osiągnięcie celu, jakiemu ma służyć strefa płatnego parkowania.

Skarga kasacyjna Prokuratora wywiedziona od tego wyroku, została oddalona wyrokiem NSA z 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1112/17. NSA przychylił się do oceny wyrażonej w wyroku sądu pierwszej instancji z dnia 2 lutego 2017 r., wskazując dodatkowo, że uprzywilejowani posiadacze samochodów legitymują się istotną cechą, której nie posiadają inni posiadacze, legitymujący się pozostałymi tytułami prawnymi do samochodu, która umożliwia zróżnicowanie ich sytuacji prawnej bez naruszenia zasady równości wobec prawa. W tym zakresie NSA odesłał do treści § 11 ust. 2 pkt 3 załącznika nr 1 pt.: "Instrukcja w sprawie rejestracji pojazdów" do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1088 ze zm.), który nakazuje wpisywanie w rubryce przy kodzie C tylko te tytuły prawne do samochodu, które Rada Miasta Opola przyjęła jako przesłanki uprawniające do ulg w opłatach za postój pojazdów samochodowych w płatnej strefie parkowania. W ocenie NSA rozróżnienie kategorii posiadaczy samochodów nastąpiło w oparciu o "cechę relewantną, ponieważ tytuł prawny do samochodu uprzywilejowanej uchwałą kategorii umożliwia weryfikację jego posiadania przez organ wydający kartę parkingową". Zauważył również, że organ nie ma możliwości skutecznej weryfikacji innych tytułów prawnych do posiadania samochodu, co w rezultacie mogłoby prowadzić do licznych nadużyć co do korzystania z prawa do ulgowej opłaty parkingowej.

Ponadto jak wskazano powyżej, uchwałą z dnia 28 grudnia 2023 r., Nr LXXXII/1408/23, Rada Miasta Opola z dnia 28 grudnia 2023 r. zmieniła uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, określenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z dnia 3 stycznia 2024 r. poz. 17). Uchwałą zmienianą doprecyzowano § 3 ust. 3 pkt 3 uchwały, nadając mu brzmienie "prawo do nabycia abonamentu mieszkańca mają osoby fizyczne zamieszkujące w strefie płatnego parkowania, posiadające pojazd na podstawie tytułu: własności, współwłasności lub konsumenckiej umowy leasingu, wystawionego na osobę fizyczną. Abonament mieszkańca przysługuje wyłącznie na jeden pojazd samochodowy o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t".

Tym samym zaznaczenia wymaga, że kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – zgodności działania z prawem procesowym oraz trzeciej – zgodności działania z prawem ustrojowym. O ile nie można w sposób automatyczny wykluczać powtórnej kontroli tej samej uchwały, to już kontrola ta może nastąpić w stosunku do norm prawnych niepoddanych uprzedniej weryfikacji, albowiem w przeciwnym razie nie będzie miała charakteru pierwotnego. Innymi słowy, dla dopuszczalności powtórnej kontroli sądowej tego samego aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie odgrywa rzeczywisty przedmiot zapadłego rozstrzygnięcia, który wraz z uprawomocnieniem się wyroku uzyskuje cechę powagi rzeczy osądzonej (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2014 r., sygn. aky II OSK 2618/12).

Podkreślenia także wymaga, że sądy administracyjne rozpoznające spór co do kwestii poddanej już ocenie muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto we wcześniejszym prawomocnym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia czy to przez organy administracji publicznej, czy inne podmioty administrujące ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz legalizmu. Kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, która prowadziłaby do wydawania sprzecznych rozstrzygnięć w podobnych sprawach dotyczących tego samego podmiotu naruszałaby również art. 1 i art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2016 r., sygn. akt II GSK 262/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2016 r., sygn. akt I FSK 328/15). W związku z tym w takich przypadkach rezultat wykładni przepisów powinien być nie tylko zbliżony, ale wręcz taki sam. Wynika to nie tylko z potrzeby zachowania jednolitości orzecznictwa sądowego, lecz przede wszystkim z art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z tym przepisem wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Tym samym poddana kontroli sądowej norma prawa ukształtowana przez prawodawcę lokalnego stanowi związanie nią na etapie stosowania prawa. Nie stanowi to przy tym przeszkody do rozpoznania skargi innego podmiotu, któremu przysługuje legitymacja procesowa do jej złożenia.

Podobieństwo nowej sprawy do sprawy prawomocnie osądzonej nie może automatycznie determinować orzeczenia w nowej sprawie, pozostającej nawet w pewnym "zasięgu" orzeczenia sprawy osądzonej. Sądy mają jednak obowiązek uwzględnić istnienie w obrocie prawnym prawomocnego rozstrzygnięcia, co nie oznacza jednak, że jego treść zastępuje konieczność rozstrzygania w innej sprawie administracyjnej, nawet gdy jej przedmiot pozostaje zbliżony do sprawy rozstrzygniętej (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 1 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 486/15).

Mając na uwadze dotychczas podniesione wyjaśnienia wymaga także, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Moc wiążąca prawomocnego wyroku oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że organy państwowe muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1133/14).

W doktrynie prawnej przyjmuje się, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu stanowi związanie podmiotów, o których mowa w komentowanym przepisie, polega na związaniu ich dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej, zindywidualizowanej i trwałej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych i abstrakcyjnych zawartych w przepisach prawnych. Podmioty te muszą bez wyjątku przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2023, str. 862).

W zaistniałej sprawie WSA w Opolu w wyroku z 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Op 605/16 dokonał oceny, że rozróżnienie mieszkańców na grupy z uwagi na posiadanie określonego tytułu prawnego do pojazdu osobowego, nie było naruszeniem skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. Ocena prawna przyjęta w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wiąże również Sąd w niniejszej sprawie. Sąd podkreślił, że zastosowanie kryteriów wyboru osób uprawnionych do nabycia abonamentu dla mieszkańców, z uwagi na kryterium zamieszkania oraz określonych tytułów prawnych do pojazdu, nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 13b ust. 2 u.d.p.

Sąd podniósł nadto, że uprawnienie to odnosi się do osób zamieszkujących w obszarze strefy parkowania, posiadających samochody osobowe, które winny mieć ułatwiony dostęp do miejsc postojowych w centrum miasta. W wyroku z 2 lutego 2017 r. WSA w Opolu stanął na stanowisku, że przyjęte przez Radę ograniczenie ma na celu zwiększenie rotacji pojazdów w najbardziej newralgicznych komunikacyjnie miejscach, a przywilej nabycia niższego abonamentu odnosi się - co do zasady - do osób fizycznych, posiadających w strefie swoje miejsce zamieszkania. Sąd podkreślił, że kwestionowane przez skarżącego ograniczenie, które de facto sprowadza się do uniemożliwienia podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą na terenie strefy nabycia tego abonamentu, nie stanowi naruszenia delegacji ustawowej zawartych w art. 13b u.d.p. Udzielenie uprawnienia szerszemu kręgowi podmiotów nie pozwoliłoby na osiągnięcie celu, jakiemu ma służyć strefa płatnego parkowania i zwiększenie rotacji pojazdów.

Stanowisko to podzielił NSA w wyroku NSA z 28 lutego 2019 r., oddalającym skargę kasacyjną Prokuratora na sporny akt prawa miejscowego. Zdaniem NSA skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu art. 13b ust. 2 i ust. 4 pkt 2 u.d.p. w związku z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. wskutek przyjęcia, iż zawarty w § 3 ust. 3 pkt 3 i 4 uchwały Rady Miasta Opola z 2 lipca 2015 r. Nr XIII/203/15 zapis, zgodnie z którym prawo do nabycia abonamentu mieszkańca mają osoby fizyczne, zamieszkujące w strefie płatnego parkowania, posiadające pojazd na podstawie tytułu: własności, współwłasności lub konsumenckiej umowy leasingu, wystawionego przez osobę fizyczną, a abonament mieszkańca wydawany jest po przedstawieniu dowodu rejestracyjnego pojazdu i konsumenckiej umowy leasingu, nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. oraz nie pozostaje w sprzeczności z zasadą równości określoną w art. 32 Konstytucji nie są trafne.

NSA stwierdził, że z zasady równości wobec prawa, określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi ustawowej. Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary. Zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że przewidziane w nim ulgi mogą być ustanowione "dla niektórych użytkowników drogi", a więc nie dla wszystkich"

Równocześnie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "uprzywilejowana kategoria użytkowników drogi może zostać wyodrębniona nie tylko według kryterium miejsca zamieszkania, ale również wedle kryterium tytułu prawnego przysługującego im w stosunku do posiadanego samochodu. Wyodrębnienie kategorii osób fizycznych posiadających pojazd na podstawie najsilniejszych tytułów prawnych, jakimi są własność i współwłasność oraz na podstawie konsumenckiej umowy leasingu, nie pozostaje w sprzeczności z zasadami art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., bowiem wykazanie tych tytułów jest możliwe w sposób pewny. Tym samym uprzywilejowani posiadacze samochodów legitymują się istotną cechą, której nie posiadają inni posiadacze, legitymujący się pozostałymi tytułami prawnymi do samochodu, co umożliwia zróżnicowanie ich sytuacji prawnej bez naruszenia zasady równości wobec prawa".

Twierdzenie to – jak zaznaczył NSA – znajduje uzasadnienie w treści § 11 ust. 2 pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1088 ze zm.), który nakazuje wpisywanie w rubryce przy kodzie C tylko te tytuły prawne do samochodu, które Rada Miasta Opola przyjęła jako przesłanki uprawniające do ulg w opłatach za postój pojazdów samochodowych w płatnej strefie parkowania.

Odnosząc się do argumentów skargi nie sposób i tym razem nie odwołać się do stanowiska NSA wyrażonego w wyżej przywoływanym wyroku, że "rozróżnienie obu kategorii posiadaczy samochodów nastąpiło w oparciu o cechę relewantną, ponieważ tytuł prawny do samochodu uprzywilejowanej uchwałą kategorii umożliwia weryfikację jego posiadania przez organ wydający kartę parkingową. Natomiast organ ten nie ma możliwości skutecznej weryfikacji innych tytułów prawnych do posiadania samochodu, co w rezultacie mogłoby prowadzić do licznych nadużyć co do korzystania z prawa do ulgowej opłaty parkingowej".

Tym samym w uzasadnieniu wyroku NSA zwrócił uwagę na niebezpieczeństwo nadużywania uprawnienia do korzystania z tzw. "abonamentu mieszkańca". NSA wyeksponował, że wymienione rodzaje tytułów prawnych do pojazdów, stanowią kategorię umożliwiającą weryfikację jego posiadania przez organ wydający kartę parkingową. Zauważając, że organ nie ma możliwości skutecznej weryfikacji innych tytułów prawnych do posiadania samochodu, co w rezultacie mogłoby prowadzić do licznych nadużyć co do korzystania z prawa do ulgowej opłaty parkingowej.

Z tych względów uznać należy, że podniesione zarzuty w skardze nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, w zaskarżonym zakresie.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę w całości oddalił.