Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 176/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4  ust. 1,  art. 6  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska Janusz Walawski Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Krajowej Izby [...] na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r., skierowanym na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), K. wystąpiła do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, w związku z pismem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2012 r. nr [...], informującym o przeprowadzaniu testów zawężenia ceny (Test PS) oraz testów zawężenia marży (Test MS) dla usług [...]. [...] oraz usługi [...], o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. udostępnienia pisma [...] do Prezesa UKE z dnia [...] października 2012 r., w którym [...] złożyła wnioski o przeprowadzenie Testu PS i Testu MS dla Testowanych usług,

2. odpowiedzi na pytanie, jaka jest proponowana przez [...] cena hurtowa za Testowane usługi objęte Testem PS,

3. odpowiedzi na pytanie, jak Prezes UKE zamierza zweryfikować propozycję (jaką metodologię przyjmie) opłaty [...] za Testowane usługi objęte Testem PS,

4. odpowiedzi na pytanie, jaka jest proponowana przez [...] cena detaliczna dla Testowanych usług,

5. odpowiedzi na pytanie, jaka jest metodologia przeprowadzania Testu PS dla Testowanych usług, w tym jakie są źródła danych. Proszę podać konkretne liczby,

6. odpowiedzi na pytanie, jaka jest metodologia przeprowadzania Testu MS dla Testowanych usług, w tym jakie są źródła danych. Proszę podać konkretne liczby,

7. odpowiedzi na pytanie, czy Prezes UKE do przeprowadzenia Testu MS i Testu PS dla Testowanych usług korzysta z Narzędzia BSA czy Narzędzia LLU,

8. odpowiedzi na pytanie, jaka jest podstawa prawna przeprowadzania Testu PS dla Testowanych usług,

9. odpowiedzi na pytanie, jaka jest podstawa prawna przeprowadzania Testu MS dla Testowanych usług,

10. odpowiedzi na pytanie, kiedy [...], zgodnie z nałożonymi na [...] obowiązkami regulacyjnymi, uruchomiła dla operatorów alternatywnych świadczenie usług hurtowych będących odpowiednikami Testowanych usług objętych Testami PS,

11. odpowiedzi na pytanie, na jakiej podstawie prawnej operatorzy alternatywni mogą żądać dostępu do usług hurtowych na poziomie Ethernet będących odpowiednikami Testowanych usług i w jakim dokumencie są określone warunki świadczenia tych usług hurtowych,

12. odpowiedzi na pytanie, jaka jest opłata hurtowa za usługi hurtowe [...] będące odpowiednikami Testowanych usług, na dzień udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek,

13. odpowiedzi na pytanie, jak zmieniały się opłaty za usługi hurtowe [...] będące odpowiednikami Testowanych usług od dnia [...] kwietnia 2011 r. do dnia odpowiedzi na niniejszy wniosek,

14. odpowiedzi na pytanie, jaki jest termin wdrożenia przez [...] Testowanych usług,

15. odpowiedzi na pytanie, czy oprócz szerokopasmowego dostępu do Internetu, w ramach Testowanych usług, są świadczone inne dodatkowe usługi,

16. w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie 15, odpowiedzi na pytanie, jakie są to usługi i dla której z Testowanych usług.

17. w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie 15, odpowiedzi na pytanie, jakie koszty świadczenia tych dodatkowych usług przedstawiła [...],

18. w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie 15, odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób Prezes UKE weryfikuje koszty usług dodatkowych świadczonych przez [...],

19. w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie 15, odpowiedzi na pytanie, czy Prezes UKE sprawdził, czy usługi dodatkowe świadczone przez [...] nie są świadczone poniżej kosztów,

20. w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie 15, odpowiedzi na pytanie, czy koszty świadczenia usług dodatkowych są brane pod uwagę podczas przeprowadzania Testu MS i Testu PS Testowanych usług,

21. wskazanie (wyliczenie) pełnej korespondencji, w tym korespondencji elektronicznej, przesyłanej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a [...] w zakresie przeprowadzonego Testu MS i Testu PS dotyczących Testowanych usług,

22. udostępnienie pełnej korespondencji, w tym korespondencji elektronicznej, pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a [...] w zakresie przeprowadzonego Testu MS i Testu PS dotyczących Testowanych usług,

23. wskazanie (wyliczenie) pełnej korespondencji, w tym korespondencji elektronicznej, przesyłanej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a innymi niż [...] podmiotami w zakresie przeprowadzonego Testu MS i Testu PS dotyczących Testowanych usług,

24. Udostępnienie pełnej korespondencji, w tym korespondencji elektronicznej, pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a innymi niż [...] podmiotami w zakresie przeprowadzonego Testu MS i Testu PS dotyczących Testowanych usług.

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej poinformował K., że przekazuje jej wszystkie niezastrzeżone, znajdujące się w posiadaniu Prezesa UKE informacje, będące przedmiotem wniosku. Do pisma dołączył załącznik zawierający formularz odpowiedzi na pisemny wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Wskazał w nim min., że korespondencja elektroniczna, o której mowa we wniosku K. o udzielenie informacji publicznej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał, że "korespondencja osoby fizycznej również przesyłana drogą internetową jest prywatną korespondencją także wtedy, gdy służy załatwianiu spraw służbowych. Można ją zaliczyć do tzw. "dokumentów wewnętrznych", które nie decydują o kierunkach działania organu i nie są wyrazem jego oficjalnego stanowiska (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OSK 666/12)". Tym samym organ uznał, że korespondencja elektroniczna nie mieści się w pojęciu "informacji publicznej", do której dostęp można uzyskać w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (w szczególności zaś korespondencja nie stanowi dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej, czego konsekwencją jest brak możliwości uzyskania dostępu do korespondencji elektronicznej w trybie określonym w pow. ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto organ poinformował, że w dniu [...] grudnia 2012 r. Prezes UKE wydał decyzję [...], którą odmówił udostępnienia K.:

1. pełnej korespondencji pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a [...], w zakresie przeprowadzonego Testu PS i Testu MS poprzez udostępnienie:

- kopii wniosku [...] o przeprowadzenie Testu PS oraz Testu MS z [...] października 2012 r.,

- kopii pisma Prezesa UKE do [...] informującego o wynikach Testu PS z dnia [...] listopada 2012 r.,

2. odpowiedzi na pytanie, jaka jest proponowana przez [...] cena hurtowa za usługi objęte Testem PS oraz Testem MS,

3. odpowiedzi na pytanie, jaka jest proponowana przez [...] cena detaliczna za usługi objęte Testem PS oraz Testem MS,

4. odpowiedzi na pytanie, jakie koszty usług dodatkowych w stosunku do testowanych usług przedstawiła [...],

5. odpowiedzi na pytanie, jaki jest termin wdrożenia przez [...] testowanych usług.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. K. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Telekomunikacji Elektronicznej, wnosząc o:

1. zobowiązanie Prezesa UKE do rozstrzygnięcia jego wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. w zakresie, o którym mowa poniżej, w terminie 7 dni od dnia otrzymania orzeczenia w niniejszej sprawie:

a. wskazanie (wyliczenie) pełnej korespondencji elektronicznej, przesyłanej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a [...] w zakresie przeprowadzania testów zawężenia ceny (Test PS) oraz testów zawężenia marży (Test MS) dla usług [...] oraz usługi [...], o których mowa w piśmie Prezesa UKE z dnia [...] października 2012 r. nr [...] (dalej "Testowane usługi"),

b. udostępnienie pełnej korespondencji elektronicznej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a [...] w zakresie Testowanych Usług;

c. wskazanie (wyliczenie) pełnej korespondencji elektronicznej, przesyłanej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a innymi niż [...] podmiotami w zakresie Testowanych Usług;

d. udostępnienie pełnej korespondencji elektronicznej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a innymi niż [...] podmiotami w zakresie Testowanych Usług.

Skarżąca zażądała również stwierdzenia, że bezczynność Prezesa UKE miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przypomniała stan faktyczny sprawy i wskazała, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Następnie skarżąca zarzuciła organowi, że ten nie udostępnił pełnej informacji publicznej, której dotyczył jej wniosek (w zakresie żądanej korespondencji elektronicznej), a także nie wydał w tej materii decyzji odmownej. Skarżąca nie zgodziła się z poglądem Prezesa UKE, że informacje żądane przez nią nie stanowią informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca podała, że w sprawach dotyczących udzielenia informacji publicznej skargę na bezczynność organu można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku co do charakteru żądanej informacji. W tej ostatniej sytuacji sąd administracyjny, do którego trafia skarga na bezczynność, ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 U.d.i.p. i tym samym czy ustawa ta w określonym stanie faktycznym sprawy znajduje zastosowanie (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. I OSK 1835/12, podobnie wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. I OSK 592/10). Skarżąca wskazała, że w swoim wniosku żądała dostępu do korespondencji elektronicznej pomiędzy Prezesem UKE a innymi podmiotami, nie żądała zaś korespondencji wewnętrznej Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie przeprowadzanych testów przez Prezesa UKE.

Skarżąca wskazała, że Testy PS oraz Testy MS są to formy kontroli opłat na rynku telekomunikacyjnym stosowane przez Prezesa UKE. Procedura przeprowadzenia tych testów rozpoczyna się wraz ze złożeniem odpowiedniego wniosku przez [...]. Wyniki Testów PS oraz Testów MS mają wpływ na opłaty stosowane na rynku telekomunikacyjnym. Ogłoszenia o przeprowadzonych Testach PS oraz Testach MS znajdują się na stronie internetowej Prezesa UKE. Podała, że krytyczną kwestią jest, czy korespondencja elektroniczna pomiędzy Prezesem UKE a innymi podmiotami (m.in. [...]) w zakresie prowadzonych przez Prezesa UKE Testów PS i Testów MS (dla Testowanych Usług) mieści się w zakresie informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy.

Skarżąca wskazała, że pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 ust. 1 i doprecyzowane w art. 6 U.d.i.p., a zatem informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Skarżąca powołała się przy tym na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wyrok z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11 oraz wyrok z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1734/11). Skarżąca podała również, że wyraz informacja obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż wyraz "dokumenty" i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Należy jednak podnieść, że to dokument - w szerokim tego słowa rozumieniu - będzie podstawowym nośnikiem informacji publicznej" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt IV SAB/Po 14/08). Skarżąca powołała się również na wyrok z dnia 16 stycznia 2004 r. o sygn. akt II SAB 364/03, w którym Sąd wskazał, że korespondencja międzyresortowa pomiędzy ministrami nie tylko stanowi informację o sprawach publicznych, zgodnie z art. 1 ustawy, ale dodatkowo wymieniona została w jej art. 6 ust. 1 pkt 4a jako rodzaj informacji, który podlega udostępnianiu w tym trybie. Ustawodawca zaznacza przy tym wyraźnie, że udostępnianiu podlega treść i postać dokumentów urzędowych, wskazując dalej jedynie przykłady takich dokumentów. Skarżąca podała również, że niewątpliwie korespondencja z [...] dotyczy zadań oraz funkcjonowania Prezesa UKE, zaś przeprowadzanie przez Prezesa UKE Testów MS oraz Testów PS mieści się w zakresie spraw publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Reasumując skarżąca wskazała, że domagała się korespondencji wymienianej z [...] (lub z innymi podmiotami) dotyczącej konkretnej sprawy, będącej elementem działań regulacyjnych Prezesa UKE. Powołała wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2011r., sygn. akt II SAB/Wa 87/11 i wskazała, że wszelka korespondencja Prezesa UKE oraz pracowników UKE z innymi podmiotami, niezależnie od tego w jakiej formie, a dotycząca publicznych działań Prezesa UKE dotyczy sprawy publicznej i powinna zostać udostępniona w trybie dostępu do informacji publicznej (o ile nie wystąpią przesłanki uzasadniające wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 U.d.i.p.).

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie i wskazał, że pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. [...] udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, m.in. informując, że korespondencja elektroniczna, o której mowa we wniosku K. o udzielenie informacji publicznej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, że zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt OSK 666/12) "Korespondencja osoby fizycznej również przesyłana drogą internetową jest prywatną korespondencja także wtedy, gdy służy załatwianiu spraw służbowych. Można ją zaliczyć do tzw. "dokumentów wewnętrznych", które nie decydują o kierunkach działania organu i nie są wyrazem jego oficjalnego stanowiska". Tym samym korespondencja elektroniczna nie mieści się w pojęciu "informacji publicznej", do której dostęp można uzyskać w trybie U.d.i.p. (w szczególności zaś korespondencja elektroniczna nie stanowi "dokumentu urzędowego", o którym mowa w nrt. 3 ust. 1 pkt 2 U.d.i.p.), czego konsekwencją jest brak możliwości uzyskania dostępu do korespondencji elektronicznej w trybie określonym w U.d.i.p. Organ wskazał ponadto, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. Prezes UKE wydał decyzję [...], którą odmówił udostępnienia K.:

1. pełnej korespondencji, w tym korespondencji elektronicznej, pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a [...] w zakresie przeprowadzonego Testu PS i Testu MS poprzez udostępnienie:

a. - kopii wniosku [...] o przeprowadzenie Testu PS oraz Testu MS z [...] października 2012 r.,

b. - kopii pisma Prezesa UKE do [...] informującego o wynikach Testy PS z dnia [...] listopada 2012 r.,

2. odpowiedzi na pytanie, jaka jest proponowana przez [...] cena hurtowa za usługi objęte Testem PS oraz Testem MS,

3. odpowiedzi na pytanie, jaka jest proponowana przez [...] cena detaliczna za usługi objęte Testem PS oraz Testem MS,

4. odpowiedzi na pytanie, jakie koszty usług dodatkowych w stosunku do testowanych usług przedstawiła [...],

5. odpowiedzi na pytanie, jaki jest termin wdrożenia przez [...] testowanych usług.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 U.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Wskazał również, że powyższy przepis dotyczy jedynie odmowy udzielenia Informacji posiadającej walor informacji publicznej, a podlegającej ograniczeniu jej udostępnienia zgodnie z art. 5 U.d.i.p. Art. 16 ust. 1 U.d.i.p. nie dotyczy natomiast nieudostępnienia informacji ze względu na nieposiadanie przez nią waloru informacji publicznej. W sytuacji zatem, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ zawiadamia jedynie, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym U.d.i.p. Organ wskazał, że w takiej sytuacji nie ma natomiast obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02).

Organ podał, że Prezes UKE, rozpoznając wniosek K. z dnia [...] listopada 2012 r., uznał, iż część informacji żądanych przez K. nie posiada waloru informacji publicznej, w szczególności nie stanowi "dokumentów urzędowych", o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 U.d.i.p., w związku z czym pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. poinformował o tym fakcie wnioskodawcę oraz podał uzasadnienie takiego stanu sprawy. W zakresie natomiast pozostałych informacji żądanych przez K., które stanowiły informację publiczną w rozumieniu U.d.i.p. przekazał je skarżącej, bądź też odmówił ich udostępnienia decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr. [...].

Odnosząc się zaś do kluczowej w niniejszej sprawie kwestii, czy korespondencja miedzy Prezesem UKE a innymi podmiotami w zakresie prowadzonych przez Prezesa UKE Testów PS i Testów MS mieści się w zakresie informacji publicznej, organ wskazał, powołując się na orzecznictwo NSA, że należy odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów wewnętrznych. Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolna formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej, ponadto korespondencja osoby fizycznej również przesyłana drogą internetową jest prywatną korespondencją także wtedy, gdy służy załatwianiu spraw służbowych.

Organ powołał się również na wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OSK 666/12, zgodnie z którym NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż żądanie przez skarżącego wydruków ze skrzynki e-mailowej nie jest informacją publiczną. Oznacza to, że Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie był zobowiązany zarówno do jej udzielenia, jak i podejmowania jakichkolwiek rozstrzygnięć określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Następnie organ wskazał na orzeczenie z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt SAB/Wa 87/11, przywołane również przez skarżącą, ale z której opinią na jego temat organ się nie zgodził i wskazał, że wydruk z poczty elektronicznej nie ma cech informacji publicznej. "Nie jest on bowiem dokumentem urzędowym w przytoczonym wcześniej znaczeniu, tj. nie zawiera on oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego. Jest co najwyżej narzędziem biurowym, które służy do bieżącej korespondencji".

Następnie organ odniósł się do żądania skarżącej uznania bezczynności organu za rażącą i wskazał, że skarżąca nie przytoczyła żadnych argumentów, które przemawiałyby za tym wnioskiem, ograniczając się jednie do zawarcia w skardze takiego wniosku.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. oraz z dnia [...] czerwca 2013 r. K., odnosząc się do odpowiedzi na skargę Prezesa UKE, podtrzymała zajęte wcześniej stanowisko i wskazała m.in., że według Prezesa UKE Testy MS i Testy PS mają charakter publiczny, a to oznacza, że proces ich przeprowadzania winien być transparentny. Powołując się na stanowisko doktryny, skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej "za dane publiczne należy także uznać całość akt postępowania administracyjnego, gdyż dotyczą działalności konkretnego organu i zostały przez niego wytworzone. Udostępnieniu będą podlegać nie tylko rozstrzygnięcia wydane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, tj. kończącego dane postępowanie decyzje administracyjne, ale także pozostałe informacje publiczne w rozumieniu art. 1 udip." Skarżąca na poparcie stanowiska, że akta administracyjne stanowią informację publiczną powołała również orzeczenie NSA o sygn. akt I OSK 812/05 z dnia 11 maja 2006 r. oraz orzeczenie z dnia 28 października 2009 r. o sygn. akt I OSK 485/09 oraz I OSK 2265/11 z dnia 7 marca 2012 r. Skarżąca nie zgodziła się również z poglądem organu co do tego, że korespondencja elektroniczna nie stanowi informacji publicznej i wskazała, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe.

Pismem zaś z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżąca podała, że organ, odpowiadając na podobny wniosek (pismo Prezesa UKE z dnia [...] maja 2013 r.) w zakresie korespondencji elektronicznej, stwierdził, że takiej korespondencji nie było, zaś w innym piśmie z dnia [...] maja 2013 r. udostępnił żądaną korespondencję elektroniczną, co oznacza, że organ uznał taką korespondencję za informację publiczną.

Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że jego skarga jest aktualna jedynie w zakresie nieudostępnienia mu korespondencji elektronicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

W ocenie Sądu skarga na bezczynność Prezesa UKE w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Prezes UKE, będąc centralnym organem administracji rządowej oraz organem regulacyjnym w dziedzinie rynku usług telekomunikacyjnych i pocztowych, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Kwestią zasadniczą, która wymaga zatem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jest to, czy żądana przez K. we wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. korespondencja elektroniczna w zakresie Testu [...] i PS, przesyłana pomiędzy Prezesem UKE lub pracownikami Urzędu a [...], jak również pomiędzy Prezesem UKE lub pracownikami Urzędu a innymi niż [...] podmiotami, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznym stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Informację publiczną, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, które używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy zamieszczony został zaś przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien zaś powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. II SAB/Wa 19/07, Lex nr 368235, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33).

Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia wówczas, gdy organ, zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje.

Wskazać należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd organu, uznając, że żądana przez skarżącą korespondencja elektroniczna nie ma charakteru informacji publicznej. Stwierdzić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 U.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne", służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11, niepubl., wyrok z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10, niepubl.). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni te poglądy akceptuje, uznając jednocześnie, że nie tylko korespondencja, w tym elektroniczna, pomiędzy urzędnikami jednego organu ale również wymiana maili pomiędzy pracownikami organu, do którego zwrócono się o informacje a pracownikami innego podmiotu, w tym wypadku strony żądającej, jednakże dotycząca wyłącznie spraw technicznych, takich np. jak terminy przekazywania żądanych dokumentów, nie jest informacją publiczną w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w wyroku z dnia 14 września 2012 r. o sygn. akt I OSK 1203/12, jest aktualny również w rozpoznawanej sprawie mimo, iż sprawa dotyczy wymiany korespondencji elektronicznej pomiędzy żądającym informacji a organem, do którego to żądanie skierowano.

NSA w powołanym wyżej wyroku wskazał, że "korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia".

Wskazać należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wezwał organ do dostarczenia żądanej we wniosku korespondencji zarówno w formie papierowej, jak i elektronicznej, która nie została objęta decyzją organu o odmowie udostępnienia informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2012 r. Organ dostarczył żądane przez Sąd dokumenty w formie papierowej, odnośnie zaś korespondencji elektronicznej pełnomocnik organu oświadczył na rozprawie do protokołu, że korespondencja elektroniczna, która była prowadzona w postępowaniu, o które we wniosku wnosiła strona skarżąca, dotyczyła wyłącznie spraw organizacyjno-technicznych pomiędzy pracownikami w przedmiocie przekazywania żądanych przez skarżącą dokumentów, a biorąc pod uwagę, że dokumenty takie istotnie były przekazywane, Sąd uznał, że nie ma podstaw do podważania oświadczenia pełnomocnika organu.

W tej sytuacji Sąd uznał za niezasadne, z uwagi na oświadczenie pełnomocnika organu złożone do protokołu rozprawy, jak również ze względu na ekonomię procesową, ponownie wzywać organ o dostarczenie tej korespondencji. Niezależnie od zawartych wcześniej wywodów Sądu, uznających, że żądana korespondencja nie posiada waloru informacji publicznej i stąd organ nie pozostawał w bezczynności wobec skarżącej, zwrócić należy uwagę na kolejny aspekt sprawy. W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącej, uzasadniając swoje stanowisko odnośnie konieczności udostępnienia przez organ korespondencji elektronicznej, powołał się na fakt, że korespondencja ta stanowi część akt administracyjnych, dotyczących wniosku [...] o przeprowadzenie przez organ Testu PS i Testu MS, i dlatego stanowi ona informację publiczną.

Wskazać należy, że właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Powoduje to zatem również obowiązek ścisłego sprecyzowania ze strony żądającej, o jakie konkretnie informacje wnosi. Akta bowiem jako całość nie stanowią informacji publicznej, a omawiana ustawa nie reguluje uprawnienia określanego jako dostęp do akt czy wgląd do akt (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r. o sygn. akt I OSK 2889/12). Akta tworzone są w celu i na potrzeby różnych postępowań. Dodatkowo należy zauważyć, że zaaprobowanie odmiennego poglądu w praktyce powodowałoby niemożność prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie akt w sposób wymagany przez ustawę. Różnorodność informacji zawartych w aktach wymagałaby bowiem każdorazowo od podmiotu dysponującego aktami ich szczegółowej analizy, a następnie "wyodrębnienia" tych z nich, które mają charakter publiczny od tych, które takiego charakteru nie mają, przy czym podkreślenia wymaga, że chodzi o "wyodrębnienie" informacji, a nie ich nośników czyli dokumentów. Przedmiotem regulacji ustawy jest informacja publiczna pojmowana jako pewna wiedza, wiadomość, fakt, rzeczywistość. Zatem wniosek złożony w trybie tej ustawy musi wskazywać o jaką informację tak naprawdę chodzi i co ma być jej przedmiotem.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca wystąpiła z wnioskiem, żądającym udostępnienia wszelkiej korespondencji elektronicznej związanej z wnioskiem [...] o przeprowadzenie wskazanych wyżej testów.

A zatem również z tego powodu, że żądanie skarżącej nie było żądaniem precyzyjnym, wskazującym na konkretny dokument, a jedynie bardzo ogólnym, zdaniem Sądu organ nie był zobowiązany do jej udostępnienia. Wskazać bowiem należy, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji bez sprecyzowania jej rodzaju i przedmiotu nie ma podstaw do stosowania trybu uzupełniania podania poprzez jego sprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 K.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom Kodeksu postępowania administracyjnego. Czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r. w sprawie I OSK 50/06).

W sytuacji zatem, kiedy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, nie wchodzi w grę możliwość wezwania do uzupełnienia braków podania w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a. Dopuszczalną, aczkolwiek niewymaganą prawem, formą odniesienia się do takiego wniosku jest pismo zawiadamiające o braku możliwości zastosowania do wniosku przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.