Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1037/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 185 § 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: § 7 ust. 1 pkt 2, ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Barbara Mleczko - Jabłońska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 1060/14 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w przypadku śmierci rolnika 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R., 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. na rzecz M. S. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 17 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 1060/14, oddalił skargę M. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] września 2014r., w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013, w przypadku śmierci rolnika.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

w dniu [...] maja 2013 roku do Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wpłynął wniosek J. S. o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009, nr 40, poz. 329 ze zm.) w którym zadeklarowane zostały działki rolne o łącznej powierzchni 1,26 ha.

W dniu [...] lipca 2013 r. do Biura Powiatowego Agencji w Ł. zgłosiła się skarżąca - wdowa M. S. przedkładając skrócony odpis aktu zgonu męża J. S., który zmarł w dniu [...] lipca 2013 r. Skarżąca została wówczas poinformowana przez pracowników Biura o warunkach jakie trzeba spełnić, aby przejąć płatności po zmarłym mężu. W tym samym dniu tj. [...] lipca 2013 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym Agencji w Ł. wniosek o wpis do ewidencji producentów oraz wniosek o zarejestrowanie siedziby stada.

W dniu [...] czerwca 2014 r. do [...] Oddziału Regionalnego Agencji w R. wpłynęła prośba M. S. o wypłacenie płatności obszarowej za 2013 rok po zmarłym mężu J. S., do którego wnioskodawczyni dołączyła kserokopię aktu zgonu męża, zaświadczenie lekarskie, kserokopię wniosku o stwierdzenie nabycia spadku z dnia [...] lipca 2013 r., kserokopię wezwań sądu cywilnego, informację tego sądu o odwołaniu rozprawy oraz postanowienie Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o stwierdzeniu nabycia spadku. Prośba ta wraz z dokumentami została przekazana zgodnie z właściwością do Kierownika Biura Powiatowego Agencji w Ł.

W dniu [...] czerwca 2014 r. Kierownik BP ARiMR w Ł. wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych stwierdzonych ze wszczętym postępowaniem w sprawie przyjęcia płatności ONW na 2013 r. poprzez złożenie stosownego wniosku o przyznanie płatności w przypadku śmierci rolnika. Taki wniosek skarżąca złożyła w dniu [...] czerwca 2014r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014r. Kierownik BP ARiMR Agencji w Ł. odmówił przyznania przedmiotowej płatności uznając, że M. S. złożyła wniosek po terminie wynikającym z § 7 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009, nr 40, poz. 329.

Organ II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, na skutek złożonego odwołania, decyzją z dnia [...] września 2014r. nie dopatrzył się w postępowaniu przed organem I instancji naruszenia przepisów prawa i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podkreślił, że termin siedmiu miesięcy na złożenie wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności określone w § 7 ust. 2 Rozporządzenia z dnia 11 marca 2009r. jest terminem prawa materialnego, który wiąże zarówno urząd jak i stronę postępowania i nie podlega przywróceniu. Termin ten, jak wskazał biegnie od dnia otwarcia spadku czyli zgodnie z art. 924 k. c. od chwili śmierci spadkodawcy. W niniejszej sprawie termin ten, dla M. S., żony zmarłego w dniu [...] lipca 2013 r. J. S., mijał w dniu [...] lutego 2014 r. Złożenie przedmiotowego wniosku w dniu [...] czerwca 2014r. musiało, jak podkreślił organ odwoławczy, skutkować wydaniem decyzji o odmowie przyznania pomocy finansowej ONW.

Na powyższą decyzję skargę do WSA w Rzeszowie złożyła M. S., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organów administracji twierdząc, że podczas wizyty w dniu [...] lipca 2013 r., kiedy to przedłożyła odpis aktu zgonu swojego męża, złożyła oświadczenie o kontynuacji zobowiązania z tytułu ONW. Takie oświadczenie wynikać miało z samego złożenia odpisu aktu zgonu jak i dokonania takich formalności jak złożenie wniosku o wpis do ewidencji producentów oraz wniosku o zarejestrowanie siedziby stada.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji w R. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 lutego 2015r. oddalił skargę.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że poza sporem w sprawie pozostaje, że termin określony w § 7 ust 2 rozporządzenia z dnia 11 marca 2019 r. do złożenia przez spadkobiercę zmarłego rolnika w opisanej tam sytuacji, wniosku o wstąpieniu do toczącego się postępowania w miejsce spadkobiercy jest terminem prawa materialnego, co wynika wprost z treści ust. 9 § 7 omawianego rozporządzenia. Tak oznaczony termin wyznacza cezurę czasu, po upływie której następuje wygaśnięcie praw lub obowiązków albo uzyskanie takich praw lub nałożenie obowiązków staje się niemożliwe.

Zdaniem Sądu orzekającego nie budzi też wątpliwości, że skarżąca formalny wniosek złożyła w dniu [...] czerwca 2014 r. Tymczasem postępowania administracyjne toczące się przed Agencją w zakresie instrumentów finansowych jak płatności bezpośrednie czy pomoce finansowe przyznawane w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich charakteryzują się dużym stopniem formalizmu oraz pewną specyfiką uregulowań, które mają to postępowanie przyśpieszyć, nakładając więcej obowiązków na osoby, które się o takie wsparcie ubiegają. Przejawem takich uregulowań są przepisy zawarte w dwóch ustawach dotyczących przyznania określonego wsparcia finansowego, to jest w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. z 2013 r. poz. 173, ) wskazanej przez Sąd I instancji jako ustawa o ONW oraz w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1164). W obu tych ustawach ustawodawca w zasadzie w analogiczny sposób uregulował zasady postępowania administracyjnego, to jest w sposób zasadniczo odmienny od reguł obowiązujących w postępowaniach opartych w całości na przepisach kpa. Sąd I instancji wskazał, że z mocy art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o ONW i art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich organy Agencji nie są już zobowiązane do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co stanowi odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a.. Z kolei dalsze przepisy to jest odpowiednio art. 21 ust. 3 ustawy o ONW i art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich w sposób całkowicie odmienny od k.p.a. ustalają zasady rozkładu dowodu, nakładając na strony postępowania ( lub inne uczestniczące w postępowaniu) obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. W zakresie obowiązku informacyjnego organu, także na gruncie omawianych ustaw, obowiązują modyfikacje w stosunku do ogólnych reguł określonych w k.p.a. Pewnym modyfikacjom podlega także wyrażona w art.10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, autonomicznie określając zakres obowiązku organów w tym zakresie do zgłoszonych żądań stron (art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ONW i art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich).

Specyfika postępowań administracyjnych toczących się przed organami Agencji w zakresie przyznania określonego wsparcia finansowego wymaga od stron tego postępowania i innych osób w nim uczestniczących, większej dbałości w prowadzeniu swoich spraw indywidualnych.

W realiach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu I instancji nie sposób zgodzić się z twierdzeniami skarżącej, że czynność przedłożenia przez nią aktu zgonu swojego męża, rolnika, który złożył wniosek o przyznanie pomocy ONW, należy w sposób domniemany traktować jako złożenie wniosku o wstąpieniu do sprawy w sposób respektujący wymagania o których mowa rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r.. gdyż z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca nie otrzymała stosownego pouczenia w zakresie warunków i wymagań wstąpienia do postępowania zainicjowanego przez jej zmarłego męża, w tym złożenia formalnego wniosku, czego zresztą w skardze się nie kwestionuje. Zdaniem Sądu I instancji okoliczności sprawy wskazują, że skarżąca przystąpiła dopiero do działań mających być zwieńczonych złożeniem takiego wniosku na co wskazuje choćby okoliczność, że skarżąca jeszcze tego samego dnia złożyła wniosek do Sądu Rejonowego o stwierdzenie nabycia spadku, po zmarłym mężu, który odpowiednio poświadczony (§ 7 ust. 4 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r.) stanowiłby zadość obowiązkowemu załącznikowi wniosku o którym mowa. Po wtóre złożenie odpisu aktu zgonu męża w dniu [...] lipca 2013 r., bynajmniej nie stanowi wyłącznie o zamiarze o przystąpieniu do toczącego się już postępowania, ale pozwoliło także, jak podkreślił Sąd I instancji dokonać skarżącej także innych czynności związanych z ubieganiem się o płatności w kolejnych latach, a dotyczących wpisania do ewidencji gospodarstw rolnych czy rejestracji siedziby stada, w zakresie których złożyła formalne wnioski.

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu orzekającego, brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca złożyła wniosek o przystąpieniu do toczącego się postępowania o przyznanie płatności ONW w trybie art. 63 § 1 k.p.a. co wymagałoby sporządzenia przez organ stosownego protokołu. Sprzeciwia się temu sformalizowany charakter składania wniosków i brak takiego żądania ze strony skarżącej. Zdaniem Sądu przyjąć należy, że skarżąca odłożyła kwestię złożenia wniosku do czasu uzyskania postanowienia o nabyciu spadku po zmarłym mężu, który to dokument, jest niezbędny do przyznania płatności w miejsce spadkodawcy (choć do skutecznego złożenia kompletnego wniosku wystarczające było już, dołączenie do wniosku potwierdzonej za zgodność kopii wniosku o stwierdzenie nabycia spadku albo zaświadczenia sądu o zarejestrowaniu sprawy o stwierdzenie nabycia spadku). Przyczyny dla których skarżąca nie uzyskała tych dokumentów w odpowiednim czasie, to jest jej zdaniem opieszałość sądu cywilnego rozpoznającego sprawę o stwierdzenie nabycia spadku, czy też brak należytego zrozumienia pouczeń udzielonych przez organy Agencji, nie mają żadnego znaczenia dla oceny niniejszej sprawy, skoro upływ terminu materialnego definitywnie zamyka kwestię nabycia praw, bez względu na przyczynę jego niedochowania.

W ocenie Sądu I instancji nie może też mieć w niniejszej sprawie przełożenia pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2009 r. II GSK 204/09 gdyż zapadło ono w innym stanie prawnym.

Ostatecznie Sąd I instancji wskazał, że skarżąca złożyła spóźniony wniosek na urzędowym formularzu zakreślając pozycje dotyczące płatności obszarowych, płatności do krów i owiec i płatności ONW za 2013 r. — w przypadku śmierci rolnika wraz z prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku.

Zaskarżając w całości wyrok WSA w Rzeszowie skarżąca M. S., działając przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącą w skardze zarzutów, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów;

2) art. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa polegające na oddaleniu skargi, pomimo iż decyzja ta została wydana bez prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż organ administracji prawidłowo odmówił skarżącej M. S. przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013 w przypadku śmierci rolnika;

II.naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o ONW i art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez uznanie, iż skarżąca M. S. nie dopełniła wszystkich wymaganych prawem czynności, podczas gdy prawidłowa analiza zebranego w sprawie materiału winna prowadzić do wniosku, iż przedłożyła ona w ARiMR akt zgonu męża i w związku z tym winna zostać przeprowadzona prawidłowa procedura wezwania do uzupełnienia braków formalnych i wyciągnięte z tego prawidłowe wnioski skutkujące uznaniem, iż M. S. skutecznie wstąpiła do toczącego się postępowania w przedmiocie przyznania pomocy finansowej.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podała argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała.

Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy jednak, iż jej autor nieprawidłowo formułuje w podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a, stanowiącej naruszenie prawa materialnego, zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 21 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW), notabene błędne w sprawie określanej jako "ustawa ONW", która to norma ustawowa ma charakter procesowy. Nie stanowi tym samym przepisu prawa materialnego regulującego przyznanie płatności ONW.

Pomoc ta, w formie "płatności ONW" jest natomiast przyznawana w oparciu o wydane na podstawie art. 29 ust 1 pkt 1 i ust 1 a pkt 2 i 3 powołanej wyżej ustawy rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ( "ONW") objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013. (Dz.U 2009 nr 40, poz. 329 ze zm.) dalej "rozporządzenie ONW". Również nietrafne jest zarazem wskazanie w tej samej podstawie prawnej zarzutu naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, skoro rozpatrywana sprawa dotyczyła płatności ONW, a nie płatności bezpośrednich, a co za tym idzie ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie miała w sprawie zastosowania.

Podkreślić jednakże należy, że w wymienionych zarzutach i ich uzasadnieniu podnosząc naruszenie art. 21 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich(...) autor skargi kasacyjnej koncentruje się w istocie na zagadnieniach stosowania przepisów postępowania. Kwestie bowiem zakresu stosowania k.p.a. w konkretnych sprawach administracyjnych i wprowadzenia odrębności proceduralnych w stosunku do norm kodeksowych unormowane zostały wszakże w w.w przepisie art. 21 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich(...) PROW.

W tej sytuacji argumenty skarżącego na uzasadnienie w.w. zarzutu w powiązaniu ze sformułowanym w pkt I ust 2 petitum skargi kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie w powiązaniu ze wskazanymi przez kasatora przepisami k.p.a. poprzez błędną, jego zdaniem akceptację decyzji organu odwoławczego Agencji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego okazały się trafne. Uzasadniają one zasadnie, zdaniem NSA stanowisko nienależytej kontroli przez Sąd I instancji legalności decyzji organów Agencji oraz zaniechania rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącą w toku postępowania zarzutów.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w oparciu o § 7 rozporządzenia ONW. Przepis ten określa warunki oraz termin, w którym spadkobierca może złożyć wniosek o przystąpieniu do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy, który zmarł po złożeniu wniosku o płatność ONW, a przed doręczeniem decyzji w sprawie przyznania tej płatności.

Zgodnie z jego treścią, w brzmieniu obowiązującym w stanie faktycznym sprawy, w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności ONW, płatność ONW przysługuje spadkobiercy, jeżeli:

1) grunty rolne, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności ONW, w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek, były w posiadaniu spadkodawcy lub spadkobiercy;

2) zobowiązał się do:

a) kontynuowania działalności rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 pkt 1, złożonym przez spadkodawcę,

b) zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności ONW, uzyskanej przez spadkodawcę, jaką spadkodawca ten byłby obowiązany zwrócić, gdyby zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na tych działkach rolnych lub ich częściach - w przypadku zaniechania jej w okresie objętym tym zobowiązaniem

- składając oświadczenie, na formularzu udostępnionym przez Agencję.

2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania w miejsce spadkodawcy, na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku.

3. Spadkobierca podaje we wniosku, o którym mowa w ust. 2, numer identyfikacyjny albo dołącza do tego wniosku kopię wniosku o przyznanie takiego numeru.

4. Do wniosku, o którym mowa w ust. 2, spadkobierca dołącza:

1) odpis prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo

2) w przypadku gdy nie zostało zakończone postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku:

a) zaświadczenie sądu o zarejestrowaniu wniosku o stwierdzenie nabycia spadku albo

b) kopię wniosku o stwierdzenie nabycia spadku:

– potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez sąd albo

– poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez upoważnionego pracownika Agencji, wraz z potwierdzeniem nadania tego wniosku w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego albo kopią tego potwierdzenia poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez upoważnionego pracownika Agencji, albo

3) zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony przez notariusza.

W ocenie Sądu I instancji, podzielającym stanowisko organów administracji rolniczka skutecznie nie wstąpiła do postępowania o przejecie płatności po zmarłym mężu bowiem nie dochowała określonego §7 ust 2 terminu na złożenie wniosku. Skarżąca, jak wskazano złożyła spóźniony wniosek na urzędowym formularzu zakreślając pozycje dotyczące płatności obszarowych, płatności do krów i owiec i płatności ONW za 2013 r. — w przypadku śmierci rolnika i do tego wniosku dołączyła prawomocne postanowienie sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku.

Natomiast, zdaniem Sądu I instancji zawiadomienie organu o śmierci rolnika, w tym czynność przedłożenia przez nią w organie w dniu [...] lipca 2013r. aktu zgonu swojego męża, rolnika, który złożył wniosek o przyznanie pomocy ONW, nie należy w sposób domniemany traktować jako złożenie wniosku o wstąpieniu do sprawy w sposób respektujący wymagania o których mowa w rozporządzeniu ONW z dnia 11 marca 2009 r. Zdaniem Sądu orzekającego skarżąca przystąpiła dopiero do działań mających być zwieńczonych złożeniem takiego wniosku, na co wskazuje choćby okoliczność, że skarżąca jeszcze tego samego dnia złożyła wniosek do Sądu Rejonowego o stwierdzenie nabycia spadku, po zmarłym mężu, który odpowiednio poświadczony (§ 7 ust. 4 pkt 2 lit. b rozporządzenia ONW z ) stanowiłby zadość obowiązkowemu załącznikowi wniosku o którym mowa. Ponadto złożenie odpisu aktu zgonu męża w dniu [...] lipca 2013 r., bynajmniej nie stanowi, zdaniem Sądu orzekającego wyłącznie o zamiarze o przystąpieniu do toczącego się już postępowania, ale pozwoliło dokonać skarżącej także innych czynności związanych z ubieganiem się o płatności w kolejnych latach, a dotyczących wpisania jej do ewidencji producentów rolnych czy rejestracji siedziby stada, w zakresie których złożyła formalne wnioski.

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu I instancji brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca złożyła wniosek o przystąpieniu do toczącego się postępowania o przyznanie płatności ONW w trybie art. 63 § 1 k.p.a. co wymagałoby sporządzenie przez organ stosownego protokołu.

Z dokonaną przez Sąd I instancji oceną materiału dowodowego, na tle przedstawionych okoliczności faktycznych nie sposób do końca się zgodzić.

Przede wszystkim podkreślić należy, że zgodnie z art. 21 ust 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (..) do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie z dyspozycją art. 21 ust 2 w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

Treść tego ostatniego przepisu stanowi modyfikację art. 9 kpa wyrażającego zasadę ogólną informowania stron o ich prawach i obowiązkach.

Modyfikacja ta sprowadza się do tego, że organ obowiązany jest udzielić stronie niezbędnych pouczeń na jej żądanie, a nie z urzędu.

Jednakże modyfikacja w zakresie obowiązków organów o jakich mowa w przepisie art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW), o których to obowiązkach potencjalnych beneficjentów pomocy stanowczo, w zaskarżonym wyroku, wypowiedział się Sąd I instancji, nie zwalnia od należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalanie ich prawa i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Ta rzetelność organu winna mieć miejsce, tak w sytuacji kiedy organ działa z urzędu jak i wówczas kiedy informacji tych udziela jedynie na żądanie strony ( wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015r. sygn. akt II GSK 2078/13 LEX nr 1769725).

Zachowanie się przez stronę, zgodnie z udzielonymi jej przez organ informacjami nie może zatem powodować dla strony ujemnych konsekwencji, a wątpliwości co do stanu faktycznego nie powinny być rozstrzygane na niekorzyść strony, co zasadnie podnosi skarżąca powołując w skardze kasacyjnej dorobek orzeczniczy Sądu Najwyższego i NSA (wyrok Sądu Najwyższego z 23 lipca 1992 sygn. akt III ARN 40/92, wyrok Sądu Najwyższego z 5 lipca 1996r. sygn. akt III ARN 19/96, wyroki NSA z 17 marca 1995 sygn. akt III SA1054/94, z dnia 16 grudnia 1998r. sygn. akt III SA 1559/97, z dnia 3 lutego 2011r. sygn. akt II GSK 41/10 )

W sprawie nie ulega kwestii, że organ I instancji co najmniej w dniu [...] lipca 2013 r. powziął wiadomość, że mąż skarżącej zmarł w dniu [...] lipca 2013r. Zachowanie się zatem skarżącej – jej obecność w tym dniu w organie Agencji, wpisanie jej do ewidencji producentów czy rejestracja siedziby stada, w zakresie których to działań złożyła formalne wnioski należało, jak zasadnie podnosi odczytać jako chęć wstąpienia w prawa zmarłego męża i kontynuowania zobowiązania aby uzyskać płatności za rok 2013, o które zmarły mąż się ubiegał, a nie jak przyjął Sąd I instancji wyłącznie podjęcie innych czynności związanych z ubieganiem się o płatności w kolejnych latach. Sąd I instancji nie zakwestionował faktu pouczenia skarżącej o wymogach ubiegania się o płatność po mężu niemniej wnioski jakie z tego faktu wysnuł nie znajdują oparcia w materiale dowodowym.

Z zachowania organu, który, czego nie kwestionuje skarżąca, poinformował ją o konieczności uzyskania postanowienia o nabyciu spadku nie wynika by wprowadził skarżącą do postępowania w sprawie przyznania płatności i nadał jakiekolwiek znaczenie prawne dokonanym przez nią w dniu [...] lipca 2013r. w biurze Agencji czynnościom. Nie przedstawił jej bowiem wniosku transferowego jak również nie odebrał oświadczenia o kontynuowaniu podjętego przez męża zobowiązania ONW, w sposób prawem przewidziany. Obowiązujący bowiem w stanie faktycznym sprawy § 7 ust 1 pkt 2 rozporządzenia ONW, (uchylony przez § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 12 marca 2014 r. (Dz.U.2014.323) zmieniającego nin. rozporządzenie z dniem 15 marca 2014 r.), zobowiązywał następcę do złożenia oświadczenia na formularzu udostępnionym przez Agencję, o kontynuowaniu działalności rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem ONW, jak i zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności ONW, uzyskanej przez spadkodawcę, jaką ten byłby zobowiązany zwrócić gdyby zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na tych działkach rolnych. Stanowisko natomiast, że dopiero po jej pouczeniu skarżąca przystąpiła do działań będących zwieńczeniem wniosku bowiem tego samego dnia złożyła wniosek o stwierdzenie nabycia spadku, jak i dalsze jej zachowanie świadczą - nie tyle o braku staranności i dbałości o własne sprawy rolniczki w sformalizowanej procedurze ubiegania się o pomoc, jak uznał Sąd orzekający, co o nieprawidłowej (nieprecyzyjnej) informacji organu o właściwej procedurze ubiegania się o przejęcie płatności oraz dokumentach do tego niezbędnych, skoro wystarczającym załącznikiem do wniosku była poświadczona kopia wniosku o stwierdzeniu nabycia spadku, nie zaś wyczekiwane przez nią (zgodnie z uzyskaną informacją) prawomocne postanowienie Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku.

O braku rzetelnej informacji organu świadczyć też może, jak zasadnie kasator podnosi późniejsze zachowanie, poprzez złożenie przez nią w dniu [...] czerwca 2014r. wniosku o wypłacenie " dotacji rolnych za rok 2013" w formie dowolnie przez siebie sporządzonej, z dołączonym prawomocnym postanowieniem Sądu, które w jej przekonaniu, zgodnie z pouczeniem stanowiło uzupełnienie uprzednio, w jej mniemaniu prawidłowo złożonej deklaracji o przejęcie tych płatności, którego to zachowania znaczenie, akceptując stanowisko organów administracji, Sąd I instancji pominął.

Zgodzić się należy z przyjętym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem, że na gruncie odpowiednich do art. 21 ust 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu( ...) (PROW ) uregulowań zawartych w art. 9 k.p.a, reprezentatywny jest pogląd, że strona zwracając się do organu o informację przyjmuje udzieloną informację za zgodną z prawdą, kierując się zasadą zaufania obywateli do organów państwa. W tym miejscu zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Kielcach z dnia 10 lipca 2014r. ( sygn. akt II SA/Ke) , że w sytuacji, nawet jeżeli uznać, że organ pouczył stronę o jej prawach i obowiązkach będących przedmiotem postępowania ale strona daje wyraz temu, że nie zrozumiała treści pouczenia, a dodatkowo niezrozumienie jest na jej niekorzyść, to z zasady wyrażonej w art. 3 ust 2 pkt 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich ( art. 21 ust 2 pkt 3 ustawy PROW ) wynika obowiązek takiego pouczenia by nie było wątpliwości co do jego właściwego zrozumienia.

Zdaniem NSA Sąd I instancji błędnie zaakceptował stanowisko organów Agencji, które nie podjęły należytych działań celem wyjaśnienia rzeczywistej sytuacji w jakiej znalazła się skarżąca jako spadkobierczyni zmarłego wnioskodawcy, co oznacza wadliwe zaakceptowanie wydanej przez organ, z naruszeniem art. 21 ust 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu (...) decyzji.

Powyższemu nie sprzeciwia się stanowisko organu z powołaniem się na orzecznictwo, wg którego działanie spadkodawcy stanowi jednocześnie czynność prawa materialnego ( wyrażenie woli uzyskania płatności) i czynność procesową - wstąpienie do postępowania administracyjnego celem jego kontynuacji ( wyrok NSA z 1 czerwca 2010 II GSK 617/09). Istotę sporu w sprawie niniejszej stanowi nie tyle bowiem niezaprzeczalny fakt, że formalny wniosek skarżącej złożony został do Agencji po upływie przewidzianego prawem terminu, co że w okolicznościach faktycznych sprawy naruszenie przez organ przepisów postępowania w zakresie prawidłowego postępowania, w tym należytego i prawidłowego pouczenia strony o jej prawach i obowiązkach, będących przedmiotem postępowania, w sytuacji zachowania skarżącej wskazującego na wolę i zamiar kontynuowania zobowiązania ONW poprzez jednocześnie w przepisanym prawem terminie: poinformowanie organu o śmierci producenta ubiegającego się o płatności, złożenie jego aktu zgonu, dopełnienie formalności związanych z wpisem skarżącej do ewidencji producentów, zarejestrowaniem siedziby stada i wystąpieniem do sądu cywilnego o stwierdzenie praw do spadku po zmarłym mężu, niesłusznie uzasadniał przyjęcie, że skarżąca uchybiła terminowi określonemu w §7 ust 2 rozporządzenia ONW.

Nie ulega kwestii, że określony w przepisie § 7 ust 2 rozporządzenia ONW termin ma charakter materialny. Nie podlega on zatem, co wynika z ust 9 § 7 rozporządzenia ONW przywróceniu. Upływ tego terminu ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Niemniej w zaistniałym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju w zakresie, w jakim Sąd I instancji niewłaściwie ocenił ustalenia faktyczne organów przez przyjęcie, że skarżąca uchybiła terminowi określonemu w § 7 ust 2 rozporządzenia ONW. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie.

Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Rzeszowie, badając legalność zaskarżonej decyzji przeprowadzi postępowanie mając na uwadze przedstawione wyżej wywody , eliminując popełnione uchybienia. Ustali ponownie czy istnieją przesłanki, uzasadniające przyznanie skarżącej jako spadkobiercy po zmarłym mężu wnioskowanych przez nią płatności na 2013r.

Natomiast niezasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt I pdpkt 1petitum skargi kasacyjnej).

Przepis art.1 p.p.s.a zawiera legalną definicję sprawy sądooadministracyjnej. Jest to więc sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz każda inna sprawa, do której stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie odrębnych ustaw. Zaś art. 3 § 1 p.p.s.a zawiera normę o charakterze ustrojowym, stanowi bowiem, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie oraz że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przepisy te sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nie należącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów prawa materialnego, a także przepisów proceduralnych. Natomiast powiązanie zarzutu naruszenia tego przepisu z art. 141§ 4 p.p.s.a i wskazanie tego ostatniego jako podstawy skargi kasacyjnej nie jest również trafne. Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2016r. sprawie sygn. akt I GSK 1821/14 polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do treści art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i § 18 ust 2 lit a w zw. z § 18 i ust 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).

| |