Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 572/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie pokontrolne w części
Powołane przepisy: article: art. 146 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 334 pkt 1-7, art. 335 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 1, art. 336 ust. 1, art. 341 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1478
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
article: art. 3 pkt 4 lit. a, pkt 20
journal: Dz.U. 2024 poz 54
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 5 marca 2024 r. nr R.RUK.452.4.2024 I. uchyla punkt 2 i 3 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Z. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z. Sp. z o.o. z/s w K. jest zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej: Dyrektor RZGW) z 5 marca 2024 r. nr R.RUK.452.4.2024 w przedmiocie gospodarowania wodami. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 30 stycznia 2024 r. upoważnieni przez Dyrektora RZGW pracownicy PGW Wody Polskie przeprowadzili w Z. Sp. z o.o. z/s w K. Zakład [...] w P. czynności kontrolne z zakresu gospodarowania wodami. Jej wyniki utrwalono w protokole kontroli nr R.RUK.452.4.2024. Zakres kontroli obejmował korzystanie z wód oraz ochrony zasobów wodnych; przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy; przestrzegania warunków ustalonych w pozwoleniach zintegrowanych; wykonywania urządzeń wodnych; utrzymywania wód oraz urządzeń wodnych; przestrzegania nałożonych na właścicieli gruntów obowiązków oraz ograniczeń; przestrzegania warunków obowiązujących w strefach ochronnych i obszarach ochronnych.

Zarządzeniem pokontrolnym z 5 marca 2024 r. nr R.RUK.452.4.2024 Dyrektor RZGW, działając na podstawie art. 340 ust. 4 w zw. z art. 341 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm. – "P.w.") oraz w oparciu o wyniki kontroli nałożył na Z. Sp. z o.o. w K. obowiązek:

1. Prowadzenia pomiaru ilości ścieków przemysłowych wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych P. Sp. z o.o. w P. z częstotliwością 1 raz na dobę, wynikającą z warunków pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 18 marca 2022 r., znak: RZ.RUZ.4210.6.2022.RD.

2. Przestrzegania warunków udzielonego pozwolenia zintegrowanego z dnia 5 listopada 2007 r., znak: ŚR.IV-6618-4/14/07, wydanego przez Wojewodę Podkarpackiego z późniejszymi zmianami, w zakresie nie przekraczania dopuszczalnych poziomów wskaźników zanieczyszczeń w odprowadzanych wodach drenażowo - opadowo - roztopowych.

3. Wystąpienia z wnioskiem do Marszałka Województwa [...] o zmianę pozwolenia zintegrowanego z dnia 5 listopada 2007 r., znak: ŚR.IV-6618-4/14/07, wydanego przez Wojewodę Podkarpackiego z późniejszymi zmianami, z uwagi na sposób kwalifikacji odprowadzanych wód drenażowo - opadowo - roztopowych do wód potoku J.

Jednocześnie wskazano, że do 30 czerwca 2024 r. należy przesłać do organu informację o podjętych działaniach, w celu realizacji niniejszego zarządzenia pokontrolnego.

W uzasadnieniu organ odnosząc się do poszczególnych zaleceń wyjaśnił, że przeprowadzona kontrola wykazała, że:

1. W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że odczyt i rejestracja pomiaru ilości ścieków przemysłowych wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych P. Sp. z o.o. w P. odbywa się 1 raz w tygodniu, niezależnie od ilości pompowań. Zgodnie z pkt II.1. ppkt. a) pozwolenia wodnoprawnego z dnia 18 marca 2022 r., znak: RZ.RUZ.4210.6.2022.RD wydanego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, pomiar ilości ścieków należy prowadzić w sposób ciągły za pomocą przepływomierza elektromagnetycznego z częstotliwością odczytu 1 x na dobę.

2. Podczas analizy wyników badań jakościowych wód drenażowo - opadowo - roztopowych wprowadzanych do potoku J., stwierdzono przekroczenia dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń w latach 2021, 2022 i 2023 odpowiednio dla:

- 2021 r. przekroczenie ChZT-Cr, BZT5, azotu amonowego (w pierwszym badaniu), azotu ogólnego (w obu badaniach) i fosforu ogólnego (w drugim badaniu) stosunku do wartości określonych dla tych wód w obowiązującym pozwoleniu zintegrowanym z dnia 5 listopada 2007 r., znak: ŚR.IN/-6618-4/14/07, wydanego przez Wojewodę Podkarpackiego z późniejszymi zmianami,

- 2022 r. przekroczenie fosforu ogólnego (w obu badaniach) oraz ChZT, BZT5, azotu amonowego, azotu ogólnego, zawiesin ogólnych (w drugim badaniu) w stosunku do wartości określonych dla tych wód w obowiązującym pozwoleniu zintegrowanym z dnia 5 listopada 2007 r., znak: ŚR.IV-6618-4/14/07, wydanego przez Wojewodę Podkarpackiego z późniejszymi zmianami,

- 2023 r. przekroczenie fosforu ogólnego, azotu ogólnego, azotu amonowego (w obu badaniach) oraz ChZT (w pierwszym badaniu) w stosunku do wartości określonych dla tych wód w obowiązującym pozwoleniu zintegrowanym z dnia 5 listopada 2007 r., znak: ŚR.IV-6618-4/14/07, wydanego przez Wojewodę Podkarpackiego z późniejszymi zmianami.

Dopuszczalne stężenia zanieczyszczeń odprowadzanych wód drenażowo - opadowo - roztopowych określa pkt VI.3.4. ppkt b) Tabela 8 IV zmiany pozwolenia zintegrowanego z dnia 5 listopada 2007 r., znak: ŚR.IV-6618-4/14/07, wydanego przez Wojewodę Podkarpackiego, tj. decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia 10 czerwca 2010 roku, znak: RŚ.VI.MD.7660/25-6/10.

Z uwagi na stwierdzenie występujących przekroczeń dopuszczalnych wskaźników zanieczyszczeń w odprowadzanych wodach drenażowo - opadowo - roztopowych należy podjąć działania zmierzające do ich wyeliminowania.

3. Podczas czynności kontrolnych przedstawiono pozwolenie zintegrowane z dnia 5 listopada 2007 r., znak: ŚR.IV-6618-4/14/07, wydane przez Wojewodę Podkarpackiego, na prowadzenie instalacji - składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, zlokalizowanego w P. W decyzji tej wody, odprowadzane z drenażu podfoliowego zostały zakwalifikowane jako wody drenażowo - opadowo - roztopowe.

Organ zauważył, że mając na uwadze, że dla wód drenażowo - opadowo - roztopowych zostały określone dopuszczalne wartości zanieczyszczeń dla następujących wskaźników: Odczyn (pH), Chemiczne zapotrzebowanie tlenu (ChZT-Cr), Biochemiczne zapotrzebowanie tlenu (BZT5), Azot amonowy, Azot ogólny, Fosfor ogólny, Substancje ekstrahujące się eterem naftowym, Zawiesiny ogólne, które określane są dla ścieków oraz biorąc pod uwagę definicję wód opadowo - roztopowych zgodną z art. 16 pkt 69) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm.), tj. ilekroć w ustawie jest mowa o wodach opadowo - roztopowych rozumie się przez to wody będące skutkiem opadów atmosferycznych, wody drenażowo - opadowo - roztopowe odprowadzane do wód potoku J., należy zakwalifikować jako ścieki. Ponadto, zgodnie z §17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód do urządzeń wodnych (Dz. U. 2019 r., poz. 1311), dla wód opadowo - roztopowych określono dwa dopuszczalne wskaźniki zanieczyszczeń, tj. zawiesina i ogólna -100 mg/l oraz węglowodory ropopochodne - 15 mg/l.

Organ wskazał, że w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami zarządził obowiązek usunięcia nieprawidłowości, wymienionych w protokole kontroli, podpisanym 15 lutego 2024 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyżej opisane zarządzenie pokontrolne złożyły Z. Sp. z o.o. w K. – zastępowane przez pełnomocnika adw. P.G.

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. w zw. z art. 340 ust. 4 P.w. poprzez jego błędne zastosowanie a mianowicie powołanie ww. przepisu jako podstawa wydania zarządzenia pokontrolnego, co miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do odmowy podpisania protokołu kontroli;

2. art. 334 pkt 1-7 P.w. poprzez oparcie zarządzenia pokontrolnego na wynikach kontroli gospodarowania wodami, której zakres obejmował: korzystanie z wód oraz ochrony zasobów wodnych; przestrzeganie warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy; przestrzeganie warunków ustalonych w pozwoleniach zintegrowanych; wykonywanie urządzeń wodnych; utrzymywanie wód oraz urządzeń wodnych; przestrzeganie nałożonych na właścicieli gruntów obowiązków oraz ograniczeń; przestrzeganie warunków obowiązujących w strefach ochronnych i obszarach ochronnych podczas gdy skarżąca nie wybudowała jakichkolwiek urządzeń wodnych, a nieruchomości zarządzane bądź stanowiące własność skarżącej nie znajdują się w strefach ochronnych ani obszarach ochronnych. Ponadto skarżąca nie posiada żadnych ujęć wodnych. Zakres przeprowadzonej kontroli nie odpowiada zakresowi, który został faktycznie dokonany;

3. art. 341 ust. 1 P.w. poprzez nałożenie wskazanych w zarządzeniu pokontrolnym obowiązków podczas gdy żaden przepis P.w. nie wskazuje, że zarządzeniem pokontrolnym można nakładać na kontrolowanych podmiot jakiekolwiek obowiązki. W konsekwencji zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 341 ust. 1 P.w. nie stanowi zatem samoistnego źródła obowiązków podjęcia przez kontrolowany podmiot konkretnych działań.

Strona skarżąca zarzuciła nadto wydanie zarządzenia pokontrolnego bez podstawy prawnej w zakresie pkt 3 poprzez nałożenie obowiązku wystąpienia z wnioskiem do Marszałka Województwa [...] o zmianę pozwolenia zintegrowanego z dnia 5 listopada 2007 r., znak: ŚR.IV-6618-4/14/07, wydanego przez Wojewodę Podkarpackiego z późniejszymi zmianami, z uwagi na sposób kwalifikacji odprowadzanych wód drenażowo - opadowo - roztopowych do wód potoku J. podczas gdy brak jest przepisu prawnego, który umocowuje organ do nałożenia na adresata zarządzenia pokontrolnego obowiązku wystąpienia o zmianę decyzji innego organu. Dyrektorzy Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej nie są również uprawnieni do interpretowania zapisów pozwoleń zintegrowanych wydawanych przez właściwych wojewodów. W konsekwencji rozstrzygnięcie organu w punkcie 3 zarządzenia zostało wydane zostało z przekroczeniem ustawowych kompetencji i bez podstawy prawnej.

Wobec powyższych zarzutów strona skarżąca zwróciła się o uwzględnienie skargi przez organ w trybie autokontroli a w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości, umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW zawnioskował o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko.

Wyjaśnił, że powołany w wydanym zarządzeniu pokontrolnym art. 340 ust. 4 P.w. stanowi oczywistą omyłkę pisarską i nie ma żadnego wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Ponadto względem strony skarżącej wydano zarządzenie pokontrolne, z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w oparciu o ustalenia poczynione w trakcie kontroli.

W piśmie procesowym z 6 sierpnia 2024 r. strona skarżąca zwróciła się o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka oraz dołączonych do pisma dokumentów w postaci sprawozdań z badań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga jako częściowo zasadna, została przez Sąd uwzględniona; w pozostałym zakresie została zaś oddalona.

Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137; zwana dalej P.u.s.a.), zaś zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przedmiotem swej skargi skarżąca uczyniła zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" z dnia 5 marca 2024 r. Na jego mocy w/w organ nałożył na skarżącą obowiązek:

1. Prowadzenia pomiaru ilości ścieków przemysłowych wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych P. Sp. z o.o. w P. z częstotliwością 1 raz na dobę, wynikającą z warunków pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 18 marca 2022 r., znak: RZ.RUZ.4210.6.2022.RD.

2. Przestrzegania warunków udzielonego pozwolenia zintegrowanego z dnia 5 listopada 2007 r., znak: ŚR.IV-6618-4/14/07, wydanego przez Wojewodę Podkarpackiego z późniejszymi zmianami, w zakresie nie przekraczania dopuszczalnych poziomów wskaźników zanieczyszczeń w odprowadzanych wodach drenażowo - opadowo - roztopowych.

3. Wystąpienia z wnioskiem do Marszałka Województwa [...] o zmianę pozwolenia zintegrowanego z dnia 5 listopada 2007 r., znak: ŚR.IV-6618-4/14/07, wydanego przez Wojewodę Podkarpackiego z późniejszymi zmianami, z uwagi na sposób kwalifikacji odprowadzanych wód drenażowo - opadowo - roztopowych do wód potoku J.

Jednocześnie wskazano, że do 30 czerwca 2024 r. należy przesłać do organu informację o podjętych działaniach, w celu realizacji niniejszego zarządzenia pokontrolnego.

Podstawy prawne zaskarżonego do WSA zarządzenia pokontrolnego Dyrektora, wyrażono w art. 341 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 334 pkt 1-7, art. 335 ust. 1 pkt 1 P.w.

Zgodnie z art. 334 pkt 1 – 7 P.w. kontrola gospodarowania wodami dotyczy:

1) korzystania z wód oraz ochrony zasobów wodnych;

2) przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy;

3) przestrzegania warunków ustalonych w pozwoleniach zintegrowanych;

4) wykonywania urządzeń wodnych;

5) utrzymywania wód oraz urządzeń wodnych;

6) przestrzegania nałożonych na właścicieli gruntów obowiązków oraz ograniczeń;

7) przestrzegania warunków obowiązujących w strefach ochronnych i obszarach ochronnych;

Zgodnie z art. 335 ust. 1 pkt 1 P.w. (w brzmieniu obowiązującym na datę kontroli i wydania skarżonego zarządzenia) kontrolę gospodarowania wodami wykonują Wody Polskie – w zakresie określonym w art. 334 pkt 1-7 oraz 9-13.

Jednakże zgodnie z art. 335 ust. 5 pkt 1 P.w. kontrolę gospodarowania wodami w zakresie określonym w art. 334: pkt 2 i 3 dotyczącą pobranych wód oraz ochrony wód przed zanieczyszczeniami – wykonuje Inspekcja Ochrony Środowiska.

Zakres uprawnień kontrolerów wyznacza treść art. 336 ust. 1 P.w. Zakres ten jest stosunkowo szeroki, gdyż obejmuje m.in. uprawnienie do przeprowadzania niezbędnych pomiarów lub badań lub wykonywania innych czynności kontrolnych w celu ustalenia, na terenie kontrolowanej nieruchomości, przestrzegania warunków wynikających z przepisów ustawy, a także stanu urządzeń wodnych.

Z czynności kontrolnych sporządza się protokół kontroli, którego jeden egzemplarz doręcza się kontrolowanemu (art. 340 ust. 1 u.P.w.). Natomiast w myśl art. 341 ust. 1 u.P.w. na podstawie ustaleń kontroli, o której mowa w art. 335 ust. 1, organ wykonujący kontrolę albo minister właściwy do spraw gospodarki wodnej mogą:

wydać kontrolowanemu zarządzenie pokontrolne;

wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy;

wystąpić do właściwego organu o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony;

nałożyć grzywnę w drodze mandatu karnego za wykroczenia określone w przepisach ustawy.

Stosownie do treści art. 335 ust. 1 pkt 1 P.w. organ wykonujący kontrolę może wydać wobec kontrolowanego zarządzenie pokontrolne, w którym określi treść zaleceń oraz termin ich realizacji. Jeżeli taki akt zostanie wydany to podmiot kontrolowany, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, jest obowiązany powiadomić organ wykonujący kontrolę albo ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej o realizacji zaleceń wskazanych w tym zarządzeniu (art. 341 ust. 1 P.w.).

Zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Jak słusznie podkreśla WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 5 lutego 2019 r., o sygn. II SA/Rz 1314/18, LEX, zarządzenie pokontrolne, mimo że nie jest decyzją administracyjną, to nie można mu odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ ma ono charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną, na co wskazuje np. treść art. 476 i art. 477 P.w. Skoro przepisy P.w. uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (zob. wyroki NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08, z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09, dostępne w centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej jako cbosa).

Należy zgodzić się, iż do zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów K.p.a., bowiem jest to postępowanie odrębne, niepoddane zakresowi przedmiotowemu kodeksu (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12, CBOSA). Na gruncie ustawy - Prawo wodne pogląd ten znajduje także uzasadnienie wart. 14 ust. 6 P.w., w którym określono organy wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w sprawach należących do zakresu działania Wód Polskich, w których wydawane są decyzje administracyjne.

Uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu jakim jest zarządzenie pokontrolne, nie może służyć ustaleniu stanu faktycznego. W wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., o sygn. II OSK 2036/09 (CBOSA), NSA wskazał, że badanie aktu kontroli przez Sąd nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może na mocy art. 146 § 1 P.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury.

Użyte wart. 335 ust. 1 pkt 1 P.w. sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie ustaleń kontroli powoduje, że szczególne i podstawowe dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma treść protokołu kontroli. Sformułowane zalecenia winny precyzyjnie określać te uchybienia, które znajdują pokrycie w stanie faktycznym opisanym w protokole i w zebranych dowodach, a także w obowiązujących regulacjach. Zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń, co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. Z kolei stan faktyczny sprawy winien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowany podmiot nie jest w tym zakresie pozbawiony istotnych uprawnień, bowiem może wnieść do protokołu, umotywowane zastrzeżenia i uwagi, bądź odmówić jego podpisania (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 5 lutego 2019 r., o sygn. II 1314/18, LEX).

Wyrażone w zarządzeniu zalecenia powinny nadawać się do wykonania przez kontrolowanego, co powoduje że po pierwsze powinny mieć swe odzwierciedlenie w ustalonych okolicznościach faktycznych, po drugie w obowiązujących regulacjach prawnych i po trzecie winny być sformułowane w sposób dostatecznie konkretny, czyli szczegółowo kształtujący wszystkie istotne elementy stosunku administracyjnoprawnego. Konkretność wypowiedzi organu wiąże się z władczym charakterem zarządzenia, które nie może pozostawiać kontrolowanemu żadnych wątpliwości na temat samych zaleceń i sposobu ich wykonania. Zarządzenie pokontrolne będąc aktem administracyjnym tworzy bowiem zindywidualizowane normy postępowania, od których wymagać należy należytej szczegółowości typowej dla tego rodzaju formy działania organu administracji publicznej (por. Ł. M. Wyszomirski, Sądowa kontrola innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, Warszawa 2018 r., s. 51).

W kontrolowanej sprawie doręczono skarżącej upoważnienie do przeprowadzenia kontroli (k. 44 – 47 akt sądowych), skarżąca podpisała protokół kontroli bez zastrzeżeń, doręczono jej także zarządzenie pokontrolne. Okoliczności te nie były kwestionowane.

Skarżąca co prawda zarzuciła w skardze błędne powołanie w treści zarządzenia pokontrolnego art. 340 ust. 4 P.w. jako mające wpływ na jego treść, jednak zdaniem Sądu uchybienie to w żaden sposób nie wpłynęło na treść rozstrzygnięcia. Rację ma organ stwierdzając, że miało ono charakter omyłki. Wobec niespornego podpisania protokołu kontroli przez skarżącą zarzut ten jest całkowicie bezskuteczny.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisu art. 334 pkt 1 – 7 P.w. oparcie przez organ wydanego Zarządzenia Pokontrolnego na wyniki kontroli gospodarowania wodami, której zakres obejmował:

1) korzystanie z wód oraz ochrony zasobów wodnych;

2) przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy;

3) przestrzegania warunków ustalonych w pozwoleniach zintegrowanych;

4) wykonywania urządzeń wodnych;

5) utrzymywania wód oraz urządzeń wodnych;

6) przestrzegania nałożonych na właścicieli gruntów obowiązków oraz ograniczeń;

7) przestrzegania warunków obowiązujących w strefach ochronnych i obszarach ochronnych.

Skarżąca twierdzi, że nie wybudowała jakichkolwiek urządzeń wodnych, a nieruchomości zarządzane bądź stanowiące własność Skarżącej nie znajdują się w strefach ochronnych ani obszarach ochronnych.

Ponadto, skarżąca nie posiada żadnych ujęć wodnych.

Zarzut ten jest częściowo chybiony. W zakresie wynikającym z art. 334 pkt 1 – 7 P.w. w zw. z art. 335 ust. 1 pkt 1 P.w. Wody Polskie mają uprawnienie wykonywania kontroli gospodarowania wodami. Słusznie podniósł organ, że skarżąca posiada szereg urządzeń wodnych, niezbędnych do funkcjonowania instalacji Zakładu, m. in. zbiornik odcieku, drenaż podfoliowy, drenaż nadfoliowy, rów opaskowy odcinający napływ wód na teren składowiska itp. Podkreślić również należy, iż zakres przedmiotowej kontroli gospodarowania wodami został określony szeroko, z uwagi na fakt nieznajomości profilu działalności Zakładu w chwili podjęcia doraźnych czynności kontrolnych. Ponadto, w Protokole Kontroli na stronie nr 6, organ doprecyzował, iż podczas czynności kontrolnych zwrócono szczególną uwagę na warunki pozwoleń wodnoprawnych w zakresie związanym z funkcjonowaniem Składowiska w związku z odprowadzaniem ścieków przemysłowych, których odprowadzanie było powodem unoszącego się fetoru w kanalizacji w dniu 29 stycznia 2024 roku.

Stąd, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż zakres przeprowadzonej kontroli nie odpowiada zakresowi, który został faktycznie dokonany.

Odnośnie legalności pkt I zarządzenia pokontrolnego Sąd uznał, że brak przesłanek do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Wody Polskie, po myśli art. 334 pkt 3 w zw. z art. 335 ust. 1 pkt 1 P.w. miały kompetencję do badania przestrzegania warunków gospodarowania wodami ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym przez skarżącego.

Nałożenie obowiązku w pkt I zarządzenia pokontrolnego było wynikiem niekwestionowanego ustalenia zawartego w protokole kontroli co do realizacji przez skarżącego obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego z dnia 18 marca 2022 r., znak: RZ.RUZ.4210.6.2022.RD, wydanego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Dotyczy ono, według oświadczenia Dyrektora skarżącego, iż odczyt i rejestracja pomiaru ilości ścieków wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych P. Sp. z o.o. w Przemyślu odbywa się 1 raz w tygodniu, niezależnie od ilości pompowań – zgodnie z zapisami przedmiotowej decyzji pomiar ilości ścieków określany będzie w sposób ciągły przy pomocy przepływomierza elektromagnetycznego z częstotliwością odczytu 1 raz na dobę – w latach 2022 i 2023 Zakład nie przekroczył maksymalnej rocznej ilości ścieków wprowadzonych do urządzeń kanalizacyjnych P. Sp. o.o. w P.

Nie ma racji skarżący, w świetle wcześniejszych rozważań, że w zarządzeniu pokontrolnym nie można nakładać na podmiot kontrolowany obowiązków. Jak słusznie zauważył organ, rolą wydanego zarządzenia pokontrolnego jest możliwość wskazania przez organ konkretnych obowiązków, które na podmiocie kontrolowanym ciążą na podstawie odrębnych przepisów lub decyzji, a które nie są prowadzone (por. wyrok WSA w Rzeszowie II SA/Rz 1314/18). W związku z tym Sąd skargę w zakresie pkt I zarządzenia oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt II wyroku.

Sąd uchylił w punkcie I wyroku pkt II i III zaskarżonego zarządzenia przyjmując, że Wody Polskie nie były uprawnione do przeprowadzenia kontroli skarżącego w zakresie, którego wynikiem były punkty II i III zarządzenia pokontrolnego.

Jak już wspomniano wyżej, zgodnie z art. 335 ust. 5 pkt 1 P.w., kontrolę gospodarowania wodami w zakresie określonym w art. 334: pkt 2 i 3 dotyczącą pobranych wód oraz ochrony wód przed zanieczyszczeniami – wykonuje Inspekcja Ochrony Środowiska.

Jak słusznie wyjaśnił Krzysztof Gruszecki w "Prawo wodne. Gospodarowanie wodami. Komentarz do art. 335 P.w., WKP 2024, LEX, uprawnienia kontrolne w zakresie korzystania z wód przysługują różnym organom, a zakres ich uprawnień kontrolnych ma charakter komplementarny, a nie konkurencyjny. Oczywiście każdy z nich będzie właściwy tylko w sprawach pozostających w jego właściwości.

Zarządzenie pokontrolne w pkt II i III dotyczy gospodarki wodnościekowej skarżącego Zakładu w kontekście przestrzegania pozwolenia zintegrowanego z dnia 5 listopada 2007 r., znak: ŚR.IV-6618-4/14/07, wydanego przez Wojewodę Podkarpackiego z późniejszymi zmianami, w zakresie nie przekraczania dopuszczalnych poziomów wskaźników zanieczyszczeń w odprowadzanych wodach drenażowo - opadowo – roztopowych (pkt II zarządzenia pokontrolnego) oraz konieczności zmiany tegoż pozwolenia zintegrowanego z powodu konieczności kwalifikowania odprowadzonych wód jako ścieków (pkt III zarządzenia pokontrolnego). Odnosi się więc ono w tym zakresie wprost do hipotezy art. 335 ust. 5 pkt 1 P.w. co do kontroli gospodarowania wodami w zakresie przestrzegania warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym (art. 334 pkt 3 P.w.) a jego przedmiotem jest ochrona wód przed zanieczyszczeniami.

Ponadto zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 425) do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54) w zakresie:

a) przestrzegania przepisów o ochronie środowiska,

b) przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska.

Skarżący niewątpliwie jest podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. a ustawy o ochronie środowiska. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o podmiocie korzystającym ze środowiska – rozumie się przez to:

a) przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r. poz. 221, 641, 803, 1414 i 2029) oraz przedsiębiorcę zagranicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2022 r. poz. 470), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego,

b) jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców,

c) osobę fizyczną niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia.

Zarządzenie pokontrolne w pkt II i III oprócz przestrzegania przepisów o ochronie środowiska dotyczy przestrzegania pozwolenia zintegrowanego, które jest decyzją ustalającą warunki korzystania ze środowiska (por. art. 201, art. 202 i nast. ustawy prawo ochrony środowiska). W szczególności pkt II i III koncentruje się na wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska.

Zgodnie z art. 3 pkt 4 lit. a ustawy prawo ochrony środowiska ilekroć w ustawie jest mowa o emisji – rozumie się przez to wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi substancje (...).

Reasumując, przyjęcie przez Sąd, że właściwym do przeprowadzenia kontroli i wydawania ew. zarządzeń pokontrolnych w zakresie pkt II i III skarżonego zarządzenia pokontrolnego jest Inspekcja Ochrony Środowiska skutkowało koniecznością ich uchylenia, o czym Sąd na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt III wyroku).