Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3991/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 26 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 647/19 w sprawie ze skargi O. S.A. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki anten sektorowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 647/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę skarżącej Spółki na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki anten sektorowych. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...], na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), nakazał skarżącej Spółce rozbiórkę trzech dodatkowych anten sektorowych, zamontowanych na istniejącej stalowej wieży kratowej stacji bazowej telefonii komórkowej o kodzie [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę, usytuowanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości J., gm. U..

Organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie rozbudowy ww. stacji bazowej. W trakcie tego postępowania wydał w dniu 26 kwietnia 2018 r. postanowienie, w którym zobowiązał skarżącą Spółkę do przedłożenia w terminie do 30 września 2018 r. określonych w tym postanowieniu dokumentów. W wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów. Wobec tego PINB wydał nakaz rozbiórki.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółka.

Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję o nakazie rozbiórki.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa stacja została wybudowana w 2015 r. na podstawie pozwolenia na budowę. W sprawie ustalono, że w listopadzie 2017 r. doszło do rozbudowy ww. stacji bazowej polegającej na zamontowaniu (umieszczeniu) dodatkowo trzech anten sektorowych. W wyniku tych robót doszło do zwiększenia emisji pola elektromagnetycznego, o czym skarżąca Spółka informowała Starostę B..

W ocenie WINB, stacja bazowa jako całość stanowi budowlę, a roboty budowlane polegające na budowie (przebudowie lub rozbudowie) stacji bazowej telefonii komórkowej, nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przepisami art. 29 Prawa budowlanego. Ponadto wykonane w niniejszej sprawie roboty budowlane nie polegają na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń, o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Rezultatem stwierdzonych robót, jest powstanie nowej budowli rozbudowanej o dodatkowe anteny. Konstrukcja wieży oraz anteny stanowią obecnie całość techniczno-użytkową, ze względu na łączące te elementy więzi funkcjonalne w postaci przeznaczenia, wyposażenia oraz sposobu korzystania. Dokonanie powyższej rozbudowy, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czego inwestor nie dopełnił. Jednak przepisy Prawa budowlanego umożliwiają legalizację samowoli budowlanej, a postępowanie w tym zakresie wdrożył PINB, nakładając na skarżącą Spółkę ww. obowiązek przedłożenia stosowych dokumentów we wskazanym terminie. Z uprawnienia tego Spółka nie skorzystała. A zatem niewywiązanie się przez Spółkę z obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym terminie, obligowało organ I instancji do wydania nakazu rozbiórki rozbudowanej części obiektu budowlanego, tj. trzech dodatkowych anten sektorowych, zgodnie z art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. W ocenie WINB, wydana decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

Odnośnie zarzutu przyznania przymiotu strony [...] Stowarzyszeniu [...] organ odwoławczy wskazał, że kwestia ta nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Niemniej powołując się na unormowania art. 31 K.p.a. i wyjaśniając ich treść wskazał, że w postanowieniu z [...] lutego 2018 r., organ I instancji podał, że dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony nastąpiło po dokonaniu analizy wniosku, zbieżności celów statutowych ww. organizacji z przedmiotem postępowania oraz zgodności udziału Stowarzyszenia z interesem społecznym.

Końcowo WINB zauważył, że do zarzutów w kwestii merytorycznej odniósł się w treści rozstrzygnięcia, a organ odwoławczy w ramach posiadanych kompetencji jest uprawiony do uzupełnienia uzasadnienia decyzji organu I instancji.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca Spółka, domagając się jej uchylenia i wstrzymania jej wykonania, nadto uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP; art. 31 K.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.; art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego; art. 3 i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego; art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 647/19, oddalając skargę, wskazał, że stanowisko wyrażone przez organy nadzoru budowlanego jest w pełni słuszne, gdyż umieszczenie dodatkowych anten na maszcie należy zakwalifikować jako rozbudowę tego obiektu. W ocenie Sądu, stację bazową telefonii komórkowej na gruncie przepisów Prawa budowlanego należy traktować jako obiekt budowlany z wszelkimi tego konsekwencjami, składający się z szeregu urządzeń technicznych, będących instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). W orzecznictwie sądowym najczęściej przyjmuje się, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymagającą pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2400/11; z 4 lutego 2014 r., II OSK 1793/13; z 21 stycznia 2016 r., II OSK 1224/14; z 15 lutego 2017 r., II OSK 596/17 oraz II OSK 613/17). Przepisy art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego mają zaś zastosowanie w innych sytuacjach, a nie do takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Pojęcie instalowania należy wiązać z robotami budowlanymi wykonywanymi na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2016 r., II OSK 1224/14). Tak więc w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że chodziło tylko i wyłącznie o instalowanie anten sektorowych na istniejącym maszcie, bowiem zakres wykonanych robót był szerszy. W konsekwencji przeprowadzonych przez inwestora prac polegających na umieszczeniu (obok istniejących elementów) anten sektorowych oraz okablowania tych urządzeń, nie powstał jednak nowy obiekt budowlany (budowla), ale doszło do rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego – stacji bazowej telefonii komórkowej – z uwagi na posiadane już przez obiekt budowlany elementy funkcjonalne, czyli przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwość wykorzystania tego obiektu jako całości (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2016 r., II OSK 1224/14; wyrok NSA z 29 lipca 2014 r., II OSK 371/13; wyrok WSA w Gliwicach z 24 lutego 2017 r., II SA/Gl 751/16). Ponadto wykonane roboty budowlane nie odpowiadają przebudowie o jakiej mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Skoro w niniejszej sprawie doszło do zmiany choćby szerokości obiektu w miejscu zamontowania dodatkowych elementów, to niewątpliwie mamy tu do czynienia nie z przebudową, ale z rozbudową. Znamienne jest także i to, że z uwagi na posadowienie dodatkowych elementów na istniejącym obiekcie budowlanym doszło do zwiększenia ciężaru rozbudowanego masztu. Tego rodzaju obiekty mają swoją wytrzymałość, przez co organ musi mieć pewność, że rozbudowanie go o dalsze elementy nie naruszy wytrzymałości konstrukcji, jako całości i nie będzie stanowiło zagrożenia dla ludzi. Zasadnym jest zatem traktowanie tego rodzaju inwestycji jako rozbudowy i spojrzenie na nią, jako na konstrukcyjną całość, obejmującą elementy dotychczasowe oraz dodawane/dodane w terminie późniejszym. Niewątpliwie także wykonane przez inwestora prace polegające na montażu kolejnych anten mogły spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zmiana parametrów istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej poprzez zwiększenie ilości anten, doprowadziła do zwiększenia emisji pola elektromagnetycznego (co zresztą wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego).

Zasadnym jest zatem objęcie takiej inwestycji wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę, co wiąże się z koniecznością złożenia i zatwierdzenia odpowiedniego projektu budowlanego, albowiem rozbudowa tego rodzaju obiektu nie była zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na taką rozbudowę wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Stąd brak pozwolenia wymagał wdrożenia procedury legalizacyjnej. W tym zaś postępowaniu na skarżącą Spółkę został nałożony w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego stosowny obowiązek. Jego niedopełnienie zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego uprawnia organy do zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, czyli wydania nakazu rozbiórki.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 31 K.p.a. Wymienione wyżej Stowarzyszenie mocą postanowienia z dnia 26 lutego 2018 r. zostało przez organ I instancji dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony. Organ powołując się na ww. przepis wyjaśnił, że sprawa dotyczy "innego podmiotu", tj. skarżącej Spółki, a dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nastąpiło po dokonaniu analizy wniosku, zbieżności celów statutowych organizacji z przedmiotem postępowania oraz zgodności udziału stowarzyszenia z interesem społecznym.

Zdaniem Sądu, nie znajduje zatem potwierdzenia zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał ponadto, że organy administracji nie naruszyły także art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego i związanego z tym przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego oraz art. 28 i art. 3 tej ustawy, a wydane decyzje pozostają w zgodzie z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej i nieuchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nakazującej dokonanie rozbiórki trzech anten sektorowych na istniejącej wieży kratowej ww. stacji bazowej, pomimo że nie odpowiadały one prawu materialnemu i procesowemu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. przez niezastosowanie pierwszego z wspominanych przepisów w sytuacji, gdy organ II instancji naruszył art. 138 § 1 K.p.a. albowiem zaistniały w stanie faktycznym sprawy przesłanki do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez niezastosowanie, co wynikało z błędnej oceny prawidłowości zastosowania przez WINB norm wynikających z treści art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez utrzymanie w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów i urządzeń, których instalacja nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani nawet zgłoszenia prac budowlanych;

- "art. 151 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a." przez oddalenie skargi na decyzję obarczoną kwalifikowanymi wadami prawnymi.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego przez niezastosowanie tych norm prawnych wynikające z błędnego uznania, że wykonane roboty budowlane stanowiły rozbudowę obiektu budowlanego, a więc nie były objęte wyjątkiem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę opisanym w treści ww. przepisów prawa;

- art. 3 i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przez wadliwą kwalifikację prawną zrealizowanej inwestycji, tj. uznanie, że stanowi całość użytkowo-techniczną, a przez to jest budowlą i roboty budowlane związane z jej realizacją podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił legalność dokonanej przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, na które to roboty budowlane wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Tymczasem w niniejszej sprawie nie doszło do instalowania tych urządzeń na innym, odrębnym obiekcie budowlanym, ale do montażu dodatkowych anten na przedmiotowym obiekcie budowlanym stanowiącym z antenami całość techniczno-użytkową. Wedle ustawowej definicji "budowli" (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) wynika, że należy przez nią rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. wolno stojące maszty antenowe, a z takim mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Taki zaś maszt stanowi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (anteny wraz zasilaniem i oprzyrządowaniem), a zatem zainstalowanie na maszcie kolejnych anten należy zakwalifikować jako rozbudowę obiektu budowlanego wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty budowlane polegające na budowie (rozbudowie) stacji bazowej telefonii komórkowej nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie inwestor montując kolejne anteny w listopadzie 2017 r. dokonał rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Stosownie do treści art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego "budowa" to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowę obiektu budowlanego. Wedle z kolei art. 3 pkt 7a tej ustawy przez "przebudowę" rozumie się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W tej zaś sprawie jak sam przyznał inwestor w piśmie skierowanym do Starosty B. w wyniku ww. robót budowlanych doszło do zwiększenia emisji pola elektromagnetycznego, a więc doszło do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego masztu telefonii komórkowej jako obiektu budowlanego będącego budowlą. A zatem w świetle obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisów Prawa budowlanego zakres wykonanych robót budowlanych odpowiadał ustawowej definicji budowy, do której zalicza się także rozbudowa. Co prawda, Prawo budowlane nie zawiera definicji rozbudowy. Jednak w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że rozbudowa to zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego innych niż określone w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego (wniosek a contrario z definicji legalnej "przebudowy"; por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., II OSK 2484/14, A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 3 (w:) Prawo budowlane. Komentarz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.) Lex 2016).

Z powyższego wywodu wynika wniosek, co jest też akcentowane w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przy kwalifikowaniu danych robót do kategorii montażu, rozbudowy, bądź przebudowy nie ma miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego. Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z dnia 1 października 2009 r., II OSK 1461/08; z 26 sierpnia 2010 r.; II OSK 1297/09; z 24 listopada 2011 r., II OSK 1660/10). Zakwalifikowanie określonych robót, jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego może więc nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (por. wyroki NSA: z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3341/14; z 16 lutego 2017 r., II OSK 1424/15; z dnia 22 lutego 2017 r., II OSK 1494/15; z 19 stycznia 2018 r., II OSK 848/16). Błędne jest zatem takie rozumienie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, które prowadzi do wniosku, że przepis ten przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią rozbudowę lub przebudowę tego obiektu budowlanego, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zamontowano nową konstrukcję. Wskazać należy przy tym, że zakwalifikowanie robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego może nastąpić tylko wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Ewentualna więc zmiana parametrów obiektu, którym w kontrolowanej sprawie jest stacja bazowa telefonii komórkowej powinna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym (por. wyrok NSA z 11 maja 2017 r., II OSK 2295/15). Sąd I instancji zasadnie zatem uznał, że instalacja dodatkowych anten sektorowych, w wyniku których doszło do zmiany parametrów użytkowych obiektu budowlanego, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem stanowi rozbudowę legalnie istniejącej stacji bazowej, co w konsekwencji uzasadniało wdrożenie trybu postępowania z art. 48 Prawa budowlanego.

W świetle powyższego wywodu należało też stwierdzić, że skoro stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, wymagającą pozwolenia na budowę, to do tak określonego przedmiotu postępowania nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego. Przepisy te mogą mieć jedynie zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (a także odpowiednio przebudowy, czy rozbudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Dodatkowym argumentem stanowi okoliczność, że stacja bazowa telefonii komórkowej powoduje emisję fal elektromagnetycznych, które z zasady rozprzestrzeniają się poza obszarem, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co może potencjalnie wprowadzać na terenie wyznaczonym w otoczeniu tego obiektu ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). W przypadku braku planu miejscowego dla danego terenu, zakres tych ograniczeń praktycznie jest nieznany użytkownikom okolicznych nieruchomości, aż do wystąpienia któregoś z nich z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Budowa (przebudowa lub rozbudowa) stacji bazowej telefonii komórkowej bez pozwolenia (w tym ewentualnie na podstawie zgłoszenia), a więc bez udziału stron, o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie daje gwarancji prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich posiadających nieruchomości w tym obszarze (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) – por. wyroki NSA: z 19 stycznia 2018 r., II OSK 848/16; z 28 listopada 2019 r., II OSK 105/18. W tym też miejscu wskazania wymaga, że argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do nowelizacji Prawa budowlanego z 30 sierpnia 2019 r. w wyniku której nastąpiła zmiana treści art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego nie może odnieść zamierzonego skutku, ponieważ sąd administracyjny kontroluje legalność decyzji administracyjnej w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu jej wydania. Poza tym z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815) wynika, że nowelizacja Prawa budowlanego w tej części związana była z problemem klasyfikacji poszczególnych typów inwestycji telekomunikacyjnych, a nie zasadniczo zakresem normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tą nowelizacją nie przesądzono aby co do zasady budowa (rozbudowa) stacji bazowej była możliwa bez pozwolenia na budowę. W dalszym ciągu przepis ten dotyczy problematyki "instalowania na obiektach budowlanych".

W tych okolicznościach należało uznać, że Sąd I instancji niewadliwie ocenił dokonaną przez organy nadzoru budowlanego kwalifikację prawną wykonanych robót budowlanych dotyczących przedmiotowego masztu stacji bazowej telefonii komórkowej, dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego oraz art. 3 i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego nie zawierały usprawiedliwionych podstaw. Wbrew stanowisku strony skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogły mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, a więc nie mogło dojść do ich naruszenia. Ponadto trafnie uznano, że przedmiotowa inwestycja (zamontowanie dodatkowych anten na maszcie telefonii komórkowej – stacji bazowej) stanowi całość użytkowo-techniczną, i jako taka jest budowlą, a roboty budowlane związane z jej realizacją podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę.

W konsekwencji należało uznać, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Skoro istniały podstawy do wdrożenia trybu postępowania z art. 48 Prawa budowlanego, to zaistnienie hipotezy z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego oznaczało spełnienie dyspozycji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc orzeczenie nakazu rozbiórki. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wykonał funkcję kontrolną, nie doszukując się podstaw do uchylenia decyzji organów obu instancji. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W żadnym razie w skardze kasacyjnej nie wykazano aby w niniejszej sprawie zaistaniały podstawy do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie wykazano też aby w sprawie doszło do naruszenia normy wynikającej z treści art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, skoro – jak trafnie oceniono – przepisy te w niniejszej sprawie nie mogły mieć zastosowania; dlatego w tym zakresie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji oceny, że prawidołowo oceniono dokonaną w sprawie kwalifikację robót budowlanych, brak jest podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ realizacja przedmiotowej inwestycji bez pozwolenia na budowę, jako samowola budowlana, wymagała wdrożenia postępowania z art. 48 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego podjął próbę legalizacji tej samowoli budowlanej; jednak inwestor nie skorzystał z tej możliwość, ponieważ nie wykonał na wezwanie organu obowiązków, co musiało skutkować zastosowaniem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i wydaniem nakazu rozbiórki. Dlatego też zarzut naruszenia [art. 151 p.p.s.a.] nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ w skardze kasacyjnej nie wykazano aby zaskarżona decyzja obarczona była jakimikolwiek wadami, nie mówiąc o kwalifikowanych wadach prawnych.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.