Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 679/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt    4 art 146 , art 149
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. 1 sp.k. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 5 maja 2023 r., znak: WI-I.7840.7.105.2022 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r. znak: AB.III-W.6740.1.400.2020.KK, sprostowaną postanowieniem z dnia 29 marca 2022 r. znak: AB-III-W.6740.I.400.2020.KK, Starosta Krakowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla A. sp. z o.o. sp. k. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] z wewnętrzną instalacją gazu, energii elektrycznej, wody

i kanalizacji, centralnego ogrzewania z wewnętrzną linia zasilającą gazową i elektryczną, studniami chłonnymi, zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej, murem oporowym, dojściem i dojazdem do budynku na działce nr [...] w miejscowości B., gmina Z..

W dniu 7 kwietnia 2022 r. Starosta Krakowski wydał decyzję nr AB.III-W.2.66.2022 o przeniesieniu pozwolenia na budowę z dnia 18 grudnia 2020 r. na rzecz A. Sp. z o.o. 1 sp. k. , która została sprostowana postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2022 r.

Wnioskiem z dnia 24 maja 2022 r. A. J., R. W., B. R., M. B., G. S., powołując się na art. 145 §1 pkt 4 i 5 kpa zwrócili się do Starosty Krakowskiego o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że o wydaniu pozwoleń na budowę na działkach [...] i [...] wnioskodawcy dowiedzieli się dopiero z chwilą rozpoczęcia prac budowlanych. Wnioskodawcy dodali, że teren inwestycji graniczy z działkami nr [...] (właściciel B. R.), [...] (M. B. ). Poniżej terenu inwestycji znajdują się również zabudowane działki [...] (R. W. ) i [...] (A. J. ). Działki te są usytuowane poniżej tej inwestycji, dlatego budowa ma na nie negatywny wpływ powodując zwiększenie ryzyka zalania, a nawet osunięcia ziemi. Różnica wysokości w skrajnych punktach terenu inwestycji - działek [...] i [...] - wynosi 11.30 m a dla samej działki [...] wynosi 8,31 m (nachylenie działki [...] powyżej 15%). Już na etapie prac ziemnych, jaki i po oddaniu do użytkowania, odprowadzenie wód deszczowych będzie doprowadzać do zalewania działek sąsiednich poniżej usytuowanych. Z uwagi na ukształtowanie terenu (duży spadek) w przeszłości doszło do podmycia schodów na działce nr [...], czy do pojawienia się wody w piwnicach.. Teren inwestycji graniczy również z działką [...], której współwłaścicielami są m. in. A. J. , R. W. , B.. , M. B. oraz działką nr [...] stanowiącą własność G. S. . Działki nr [...] i [...] stanowią drogę prywatną i realizacja inwestycji w obecnym kształcie będzie miała negatywny wpływ na jej stan zarówno podczas budowy jak i po jej zakończeniu. Działki nr [...] i [...] stanowiące drogę (ul. [...] są w górnej części nieutwardzone. Ponadto zachodzi uzasadniona obawa, że w wyniku budowy jak i po niej działka zostanie zacieniona, a także zostanie na nią przekierowany zrzut wody, co w końcowym efekcie doprowadzi do jej zniszczenia, a to spowoduje fizyczny brak możliwości dojazdu dla mieszkańców ul. [...].

Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2022 r. znak: AB.III-W.6740.4.3.2022.MB, działając na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 w zw. z art. 147 oraz art. 28 kpa Starosta Krakowski odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r. znak: AB.III-W.6740.1.400.2020.KK. z wniosku G. S..

Organ ustalił, że o decyzji o pozwoleniu na budowę wnioskodawca G. S. dowiedział się w dniu 4 maja2022 r. (por. pismo z dnia 23 czerwca 2022 r. oraz 27 lipca 2022 r.)

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania organ bada w pierwszej kolejności, czy istnieją podstawy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. W pierwszej kolejności bada, czy wnioskującemu o wznowienie, przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzja objętą wnioskiem o wznowienie postępowania.

Z podaniem o wznowienie postępowania może bowiem wystąpić tylko strona, tj. podmiot, który brał udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub który wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczył, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 04.02.2001 r., I SA 334/99, LEX nr 54133), przy czym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, krąg stron ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2021 r., poz. 2351), stanowiący przepis szczególny w stosunku do przepisów kpa. W sytuacji stwierdzenia w postępowaniu wyjaśniającym, że podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w oparciu o którąś z przesłanek z art. 145 § l kpa jest stroną tego postępowania (przy jednoczesnym zachowaniu terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie), właściwy organ administracji obowiązany jest wznowić postępowanie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej, na podstawie art. 149 § 2 kpa, zaś

w sytuacji stwierdzenia w postępowaniu wyjaśniającym przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, że podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie jest stroną tego postępowania, organ administracji zobligowany jest do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

W ocenie organu pierwszej instancji nie może budzić wątpliwości konieczność rozróżniania kwestii badania, czy podmiot żądający wznowienia był albo powinien być stroną, od badania przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 §1 pkt 4 kpa, tj. rozstrzygania, czy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Badanie przesłanki wznowienia, dopuszczalne jest w postępowaniu wznowionym na wniosek strony, po wydaniu postanowienia o wznowieniu. Natomiast badanie, czy wnioskującemu o wznowienie przysługiwać winien przymiot strony, nie jest merytorycznym rozpoznaniem wniosku o wznowienie, lecz wyłącznie badaniem podmiotowej dopuszczalności wznowienia postępowania, podobnie jak i każdego innego nadzwyczajnego trybu wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. Dopiero zatem w drugiej fazie postępowania wznowieniowego, które może toczyć się od jego formalnego rozpoczęcia w drodze postanowienia o wznowieniu, organ uprawniony jest do badania czy w sprawie zaistniała którakolwiek z przesłanek wznowienia postępowania enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 kpa (w tym przesłanka określona w pkt. 4) oraz w art. 145a § 1 k.p.a.

Jeżeli zatem organ po przeprowadzeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego ustali, iż wniosek nie pochodzi od strony postępowania, nie może wszcząć postępowania w przedmiocie wznowienia, gdyż naruszałoby to normę prawną określoną w art. 147 kpa z przyczyn określonych w art. 145 §4 kpa.

Tym samym organ nie podzielił reprezentowanego w judykaturze stanowiska, zgodnie z którym w sytuacji, gdy wniosek pochodzi od osoby powołującej się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie bada się podmiotowej dopuszczalności wszczęcia postępowania, albo, że badanie podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia (art. 147 kpa) łączy się z badaniem przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (w tym jednym przypadku). Przyjęcie takiego stanowiska oznaczałoby bowiem, że do udziału w postępowaniu wznowionym mógłby zostać dopuszczony - na prawach strony - podmiot, który stroną nie jest. Podmiot taki uzyskuje dostęp do akt pierwotnego postępowania, co w zwykłym postępowaniu nie byłoby możliwe ze względu na treść przepisów art. 73-74 kpa.

Organ nie podzielił również poglądu, że odmowa wznowienia z przyczyn podmiotowych nastąpić może, gdy zachodzi "oczywisty" brak interesu prawnego wnioskującego o wznowienie. Żaden przepis kpa nie wprowadza bowiem rozróżnienia interesu prawnego na oczywisty, bądź nieoczywisty. Cechą interesu prawnego jest jego indywidualny i obiektywny charakter, jak również konkretność, bezpośredniość i aktualność. Tylko przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają określonemu podmiotowi legitymację procesową strony, który to zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania powinien ten interes wykazać. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony

w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA1285/98).

Organ podał, że dla ustalenia stron postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę decydujące znaczenie ma ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, obszar oddziaływania obiektu jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie przepisów techniczno-budowlanych, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości oraz zakresu określonego we wniosku inwestora.

Obszar oddziaływania obiektu wyznaczany jest przepisami odrębnymi, którymi w przypadku obiektów budowlanych są przede wszystkim warunki techniczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy po analizie dokumentacji projektowej ustalono, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości B. nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu. Budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] został usytuowany zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt. 1 w/w rozporządzenia jeżeli z przepisów §13, 19, 23, 36,40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania "budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości mniejszej niż: 4m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy". Przedmiotowy budynek nr [...] zlokalizowano w odległościach: 16,40 m od granicy z działką budowlaną nr [...], ok. 18,00 m od granicy z działką nr [...], oraz ok 38 m od granicy z działką nr [...]. Działki nr [...], [...] znajdują się w znacznej odległości od przedmiotowej działki nr [...], a pomiędzy nimi znajdują się działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] i [...] stanowi składową drogi wewnętrznej. Ponadto ustalono, że przedmiotowy budynek został zaprojektowany zgodnie z wymaganiami dotyczącymi naturalnego oświetlenia pomieszczeń określonymi w § 13 powołanego rozporządzenia oraz wymaganiami dotyczącymi czasu nasłonecznienia określonymi w § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W związku z zachowaniem wymagań wynikających z § 12, § 13 i § 60, §271 - 273 rozporządzenia organ administracji publicznej wydający pozwolenie na budowę nie miał podstaw by objąć działki nr [...], [...], [...], [...], [...] obszarem oddziaływania, a ich właścicieli uznać za strony postępowania. Zatem projektowane budynki spełniają wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego i ich lokalizacja ze względu na te przepisy nie wpłynie na zagospodarowanie działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...]. Po ustaleniu, że wymogi w zakresie ww. przepisów technicznych zostały zachowane w stosunku do działki nr [...] stwierdzono, iż nieruchomość stanowiąca własność wnioskodawcy nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że wnioskującemu o wznowienie postępowania - G. S. nie przysługiwał przymiot strony

w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr AB.III-W. 1.1528.2020 z dnia 18 grudnia 2020 r., w związku z czym niedopuszczalne jest wydanie postanowienia

o wznowieniu postępowania.

Zażalenie na ww. postanowienie wniósł G. S..

Postanowieniem z dnia 5 maja 2023 r. znak: WI-I.7840.7.105.2022.MA, na podstawie art.138 §2 w zw. z art. 144 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682) Wojewoda Małopolski uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że kolejność podejmowanych przez organ administracji działań, po otrzymaniu wniosku o wznowienie postępowania, obliguje organ administracji, do ustalenia w pierwszej kolejności, czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania w sprawie wskazanej przez wnioskodawcę. W tym wstępnym postępowaniu ustala się, czy wniosek został złożony z zachowaniem wymaganego terminu, czy dotyczy decyzji ostatecznej i czy z wnioskiem zwróciła się strona postępowania. W przypadkach wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa,

w sytuacjach nie wymagających analiz i dodatkowych dowodów, rozstrzygnięcie

w przedmiocie wznowienia następuje w zależności od okoliczności sprawy znanych organowi i wskazanych przez wnioskodawcę we wniosku o wznowienie postępowania.

Starosta Krakowski w zaskarżonym postanowieniu podał, że "badanie przesłanki wznowienia, a więc rozstrzygnięcie, co do winy lub jej braku, dopuszczalne jest w postępowaniu wznowionym na wniosek strony, po wydaniu postanowienia o wznowieniu. Natomiast badanie, czy wnioskującemu o wznowienie przysługiwać winien przymiot strony, nie jest merytorycznym rozpoznaniem wniosku o wznowienie, lecz wyłącznie badaniem podmiotowej dopuszczalności wznowienia postępowania, podobnie jak i każdego innego nadzwyczajnego trybu wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych". Nadto przywołane przez organ I instancji orzecznictwo sądowo-administracyjne odwołuje się do orzeczeń z lat 1998 do 2013. Tymczasem najnowsze orzecznictwo wskazuje, że: 1) badanie legitymacji materialno-prawnej osoby żądającej wznowienia postępowania, która w swojej ocenie bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, może nastąpić wyłącznie w trakcie wszczętego postępowania wznowieniowego, 2) niezależnie od tego, czy podstawą wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie art. 61 a kpa, czy też art. 149 § 3 kpa, przesłanki ich stosowania są takie same. Mają charakter formalny i sprowadzają się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych. Zatem przepis ten ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że organ nie ma obowiązku przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego kwestii podmiotowej. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt SA/Go 228/20). Co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

Zdaniem organu odwoławczego zagadnienie posiadania przez stronę wnioskującą o wznowienie postępowania przymiotu strony nie było kwestią oczywistą w świetle uwarunkowań tej konkretnej sprawy. Wobec tego, wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania nie było uprawnione. Lokalizacja działki skarżącego względem projektowanej inwestycji nie stanowi okoliczności przemawiającej za wyżej omówioną oczywistością braku przymiotu strony, gdyż nie

o takie przesłanki chodzi w regulacji art. 147 kpa i art. 149 kpa, w szczególności przy ocenie, czy strona nie brała udziału w postępowaniu. Te oczywiste kwestie to m.in.: brak tytułu prawnego do działki, na którą powołują się wnioskodawcy, będącej w obszarze oddziaływania inwestycji. W sytuacji gdy niezbędne jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego, osoba wnioskująca o przeprowadzenie tego postępowania winna mieć zapewnioną możliwość uczestniczenia w podejmowanych przez organ czynnościach i mieć możliwość przedłożenia własnych dowodów i argumentów. W świetle przytoczonego j aktualnego orzecznictwa sądowego postępowanie w niniejszej sprawie winno być wznowione, a następnie organ będzie miał uprawnienie do dokonania szczegółowej analizy projektu budowlanego, a strona wnioskująca nabierze praw do uczestniczenia w dokonywanych przez organ czynnościach wraz z prawem przedkładania własnych dowodów.

Organ odwoławczy podał, że odmowa wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 kpa może nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Ustalenie, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu może stanowić przedmiot oceny dopiero we wznowionym postępowaniu, tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Tym samym przeprowadzenie przez organ l instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie, czy wnioskodawca brał udział w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty Krakowskiego nr AB.III-W. 1.1528.2020 z 18 grudnia 2020 r. znak: AB.III-W.6740.1.400.2020.KK, przed wznowieniem postępowania w trybie art. 149 § 1 kpa, należy uznać za niedopuszczalne, co stanowi uchybienie procesowe, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Nadto, w podstawie prawnej postanowienia organ I instancji nie wskazał względem której przesłanki odmawia wznowienia postępowania. Co więcej, wniosek o wznowienie obejmował prócz przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa również art. 145 § 1 pkt 5 kpa, podczas gdy treść zaskarżonego postanowienia wskazuje, że dokonano analizy względem wyłącznie jednej przesłanki tj. art. 145 § 1 pkt 4 kpa, pomijając zupełnie tą określoną w pkt 5 kpa. Organ I instancji nie wyjaśnił też kwestii pełnego zakresu wniosku o wznowienie postępowania, tj. czy obejmuje on swym zakresem również decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę.

Na powyższe rozstrzygniecie A. sp. z o.o. 1 sp. k. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 6, 7, 11, 77, 80 oraz 107 § 3 kpa w związku z art. 148 § 1 i § 2 kpa poprzez nierozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego w sprawie, w tym brak wnikliwej analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów przedłożonych przez Inwestora (tj. notarialnie poświadczonego oświadczenia dnia 28 czerwca 2022 r.),

w efekcie czego wydano orzeczenie nieuwzględniające okoliczności podnoszonych przez Inwestora, tj. faktu przekroczenia przez wnioskodawcę ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 kpa na złożenie wniosku o wznowienie postępowania;

- art. 15 kpa poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia istotnej przesłanki warunkującej dopuszczalność wznowienia postępowania tj. kwestii czy wniosek

o wznowienie postępowania złożony został z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 kpa.

- art. 8 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nierzetelny, a tym samym nie budzący zaufania obywateli do organów państwa tj. z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego;

- art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy brak było podstaw do jego uchylenia z uwagi na przekroczenie przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku;

- art. 149 § 3 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż działanie organu I instancji

o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 §3 3 kpa było wadliwe

i wymagało wydania postanowienia o wznowieniu postępowania oraz przeprowadzenia postępowania w kwestii analizy statusu wnioskodawcy jako strony, podczas gdy brak możliwości przyznania wnioskodawcy przymiotu strony był oczywisty i nie wymagał gromadzenia dodatkowych dowodów czy prowadzenia szczegółowych analiz, gdyż wynikał wprost z dostępnych organowi dowodów znajdujących się w aktach sprawy;

- art. 149 § 3 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 28 ust 2 p.b. poprzez błędne uznanie, że organ I instancji prowadził postępowanie w zakresie oceny wystąpienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (dokonał merytorycznej oceny w tym zakresie), podczas gdy działania organu I instancji ograniczyły się jedynie do badania kwestii formalnych, tj. analizy tego czy wniosek pochodził od podmiotu mającego status strony.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2497) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewody Małopolskiego uchylające na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu o pozwoleniu na budowę, wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.

Wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, służącym weryfikacji decyzji ostatecznej, ze względu na wady kwalifikowane wskazane w art. 145 §1, art. 145a, art. 145aa, art. 145b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.). Postępowanie to stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) i z tego względu konieczne jest restrykcyjne podejście przy wykładni przepisów regulujących przebieg tego postępowania, w tym do przepisów regulujących dopuszczalność jego wszczęcia.

Przepisy regulujące postępowanie w sprawie wznowienia dzielą je na dwie fazy: fazę wstępną, w której bada się formalne przesłanki wznowienia postępowania, tj. legitymację wnioskodawcy (art. 147 k.p.a.) oraz zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie (art. 148 k.p.a.). Fazę tę kończy - w przypadku pozytywnej weryfikacji przesłanek formalnych - postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), zaś w przypadku ustalenia, że którakolwiek z przesłanek formalnych nie została spełniona – postanowienie o odmowie wznowienia, na które służy zażalenie (art. 149 § 3 i 4). Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera drugi, merytoryczny etap postępowania, w którym organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2). W fazie wstępnej organ powinien ograniczyć się do badania przesłanek formalnych dopuszczalności wznowienia postępowania, nie może wyrażać ocen do meritum sprawy, czyli co do istnienia przesłanki wznowienia postępowania, tj. wady kwalifikowanej wskazanej w art. 145 §1, art. 145a, art. 145aa, art. 145b k.p.a. (por. przykładowo wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1814/19 oraz powołane tam orzecznictwo).

Jak wskazano wyżej, postanowienie o odmowie wznowienia postępowania jest skutkiem negatywnej weryfikacji formalnych przesłanek wznowienia określonych w art. 147 i 148 k.p.a., względnie ustalenia, że decyzja, co do której żąda się wznowienia, nie stała się ostateczna. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Stosownie do art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2).

Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy należało rozważyć, czy podstawą odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę mogła być negatywna ocena organu rozpatrującego wniosek o wznowienie legitymacji wnoszącego o wznowienie G. S., tj. uznanie, że w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie miał on statusu strony i stroną być nie powinien. Organ pierwszej instancji dokonał w tym względzie ustaleń i ocenił, że wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu i z tej przyczyny wydał postanowienie o odmowie wznowienia. Organ drugiej instancji zajął stanowisko, zgodnie z którym zbadanie legitymacji procesowej G. S. wymagało uprzedniego wznowienia postępowania i z tej przyczyny uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

Jakkolwiek z art. 147 k.p.a., wynika wprost, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, w przypadku wznowienia postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (jeśli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), przywołana norma budzi kontrowersje i rozbieżności w orzecznictwie. W szczególności prezentowany jest pogląd, że "w przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ustawodawca założył, że badanie przymiotu strony dokonywane jest przed wydaniem czy to postanowienia o wszczęciu postępowania, czy też decyzji (obecnie postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania, a jedynie po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania następuje kolejny etap procedury, jakim jest badanie, czy podmiot już uznany przez organ za stronę ponosi winę lub nie ponosi winy co do braku jego udziału w innym zakończonym ostateczną decyzją postępowaniu" (wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 154/11, LEX nr 993262; zob. też wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1345/10, LEX nr 993219; wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r., II OSK 1158/10, LEX nr 1083556)." Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 6 września 2021 r., II SA/Kr 767/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w orzecznictwie występuje także stanowisko odmienne, w świetle którego w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie postępowania przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący to podanie nie bada od razu, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 1 grudnia 2010 r., I SA/Kr 1516/10, LEX nr 749189; wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., II OSK 2064/09, LEX nr 953022; wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r., II OSK 2397/11, LEX nr 1337356). Stanowisko pośrednie zostało zawarte w tezach wyroku NSA z 20 sierpnia 2010 r. (II OSK 1332/09, LEX nr 737704): "Co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie oznacza to jednak, iż w każdym przypadku koniecznym jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzję (obecnie postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania". Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę, w nawiązaniu do ostatnio przywołanego poglądu, przyjmuje, że w przypadku każdego żądania wznowienia postępowania (w tym żądania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) zasadą jest weryfikacja legitymacji wnoszącego podanie o wznowienie na wstępnym etapie postępowania w sprawie wznowienia, natomiast w przypadkach, gdy ustalenie statusu wnioskodawcy – jako ewentualnej strony postępowania – wymaga postępowania wyjaśniającego, należy wznowić postępowanie i dokonać niezbędnych ustaleń w postępowaniu wznowionym, które kończy decyzja administracyjna.

Z zaskarżonego obecnie postanowienia wynika, że w ocenie Wojewody Małopolskiego posiadanie przymiotu strony przez wnoszącego o wznowienie postępowania nie było kwestią oczywistą, w szczególności nie wskazuje na to lokalizacja działki wnioskodawcy względem projektowanej inwestycji. Przyjmując za zasadne takie stanowisko, należało w konsekwencji uznać, że okoliczności wskazane przez Wojewodę mogły stanowić podstawę uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji.

Nie podważa stanowiska Wojewody (co do konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia czy wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony) argumentacja przywołana w skardze. Dostrzec wypada, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (a takiego dotyczył wniosek o wznowienie postępowania) przymiot strony ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682, dalej: p.b.), który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu określony został w art. 3 pkt 20 p.b., który w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Dostrzec wypada również, że w piśmiennictwie i w orzecznictwie wskazuje się jednak, że artykuł 28 ust. 2 p.b. nie wyeliminował całkowicie stosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę regulacji kodeksu postępowania administracyjnego. Bez wątpienia bowiem aktualne pozostaje zagadnienie interesu prawnego, gdyż podmioty, które znalazły się w kręgu stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, zostały wyodrębnione na podstawie kryterium ochrony ich interesu prawnego. Sąd wskazuje również na podzielane w orzecznictwie sądowym stanowisko, zgodnie z którym dla przyznania danemu podmiotowi przymiotu strony nie jest konieczne wykazanie przez ten podmiot naruszenia jego interesu prawnego wynikającego z przepisów odrębnych. Wystarczy, że pomiędzy sytuacją prawną tej osoby w zakresie prawa do zagospodarowania terenu, a przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zachodzi potencjalny związek. Jeżeli zatem z przepisów odrębnych wynikają choćby potencjalne ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej, w stosunku do inwestycyjnej, nieruchomości, to należy uznać, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2021 r., II SA/Kr 743/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki oznaczonej osobie przysługuje. Zwrócić należy ponadto uwagę, że przymiot strony przysługujący podmiotowi innemu niż inwestor, służyć ma zabezpieczeniu interesu prawnego właścicieli terenów sąsiednich w postępowaniu administracyjnym, którego konsekwencją jest wydanie decyzji administracyjnej udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany, a więc stworzenie stanu, w którym istnieje prawna możliwość realizacji danej inwestycji. Podmioty, których nieruchomości potencjalnie mogą być ograniczone w możliwościach ich zagospodarowania lub na których zamierzenie inwestycyjne w jakikolwiek sposób (także dozwolony) oddziałuje, powinny w tym postępowaniu uczestniczyć, aby móc zabezpieczyć swój interes mający oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących.

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wyraził stanowisko co do tego, czy wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, którego wznowienia żądał. To stanowisko sprowadza się do twierdzenia, zgodnie z którym skoro wymogi dotyczące przepisów technicznych zostały zachowane w stosunku do działki nr [...], to jest działki G. S., to nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Rzecz jednak w tym, jak wskazano powyżej, że ustalenie, czy ktoś jest stroną nie jest tożsame z ustaleniem, czy w konkretnym przypadku inwestycja zgodna jest z przepisami prawa. Ponadto, organ pierwszej instancji pominął w swoich rozważaniach, że dla uzasadnienia wniosku G. S. podnosił, iż jest współwłaścicielem działki nr [...] oraz właścicielem działki nr [...], stanowiących drogę dojazdową do terenu inwestycji objętej kwestionowaną decyzją, co należało wziąć pod uwagę, oceniając, czy przysługiwał mu przymiot strony. Wszystko to wskazuje, zdaniem Sądu, że w przedmiotowej sprawie zasadnie organ odwoławczy uchylił postanowienie o odmowie wznowienia ze względu na konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie legitymacji wnioskodawcy, z jego udziałem, jak też z udziałem pozostałych stron postępowania.

Drugą kwestią, która wymagała wyjaśnienia, ze względu na zarzuty skargi, było dochowanie przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a jednocześnie zarzucany brak wnikliwej oceny tej kwestii przez organ II instancji.

Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji ustalił, po wyjaśnieniach złożonych przez wnioskodawcę, że G. S. dochował terminu, o którym stanowi art. 148 k.p.a. Przyjęto bowiem, że wnioskodawca o wydaniu decyzji dowiedział się z tablicy informującej o budowie w dniu 4 maja 2022 r., którego to dnia ogrodzono plac budowy i rozpoczęły się roboty budowlane. Skarżąca podniosła, że organ nie zweryfikował twierdzeń G. S., który – jak twierdziła – wiedział o wydanej decyzji wcześniej.

Odnosząc się do powyższej kwestii Sąd wskazuje, że w istocie, Wojewoda Małopolski nie odniósł się wprost w zaskarżonym postanowieniu do kwestii dochowania przez G. S. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, i to pomimo podniesienia tej kwestii w piśmie skarżącej z dnia 22 grudnia 2022 r. Niewątpliwie można się tu dopatrzeć naruszenia przepisów postępowania, a to art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Po pierwsze, Starosta Krakowski wystarczająco wnikliwie odniósł się do kwestii zachowania terminu przez wnioskodawcę, którego wcześniej wezwał o wykazanie tej okoliczności. Organ pierwszej instancji nie zakwestionował dowodów zaoferowanych przez wnioskodawcę, które potwierdzają, że złożył on wniosek o wznowienie przed upływem miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o kwestionowanej decyzji. Po drugie, nie mogły w żaden sposób podważyć ustaleń organu pierwszej instancji dowody przywołane przez skarżącą na okoliczność tego, że wnioskodawca miał wiedzę o co do prowadzonego i zakończonego postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę już w 2020 r. Przypomnieć trzeba w związku z tym, że kwestionowane przez G. S. pozwolenie na budowę wydane zostało 18 grudnia 2020 r. Oczywiste wydaje się w tym miejscu założenie, zgodnie z którym wnioskodawca mógł się dowiedzieć o tej decyzji najwcześniej w dniu 18 grudnia 2020 r., po jej wydaniu. Tymczasem skarżąca przywołała oświadczenie reprezentantów spółki A. D. sp. z o.o. sp. k. (poprzedniego właściciela działek objętych inwestycją), złożone w dniu 28 czerwca 2022 r., z którego miało wynikać, że w IV kwartale 2020 r. roku doszło do spotkania reprezentantów ww. spółki z właścicielami działek sąsiednich względem terenów objętych inwestycją (m.in. z wnioskodawcą), w ramach którego omawiane były szczegółowe kwestie dotyczące realizacji zamierzenia inwestycyjnego i czynione były odpowiednie wzajemne ustalenia w tym zakresie. Sąd wskazuje, że przywołanego oświadczenia brak jest w aktach administracyjnych Wojewody Małopolskiego prowadzonych do sygnatury WI-I.7849.7.105.2022.MA, co jednak pozostaje bez znaczenia, skoro już z samych twierdzeń skarżącej wynika, że nie byłoby ono przydatne do ustalenia terminu dowiedzenia się przez wnioskodawcę o wydaniu decyzji z 18 grudnia 2020 r., skoro obejmuje ono oświadczenie wspólników spółki – inwestora odnośnie do spotkania przeprowadzonego w bliżej nieokreślonym dniu IV kwartału 2020 r., a zatem obejmuje w zasadniczej części okres przed wydaniem decyzji. Ponadto, ze skargi wynika, że oświadczenie dotyczyło wiedzy o prowadzonym postępowaniu, nie o decyzji kończącej to postępowanie, a tylko taka okoliczność miałaby znaczenie ze względu na treść art. 148 § 2 k.p.a. Nie sposób również zakwestionować ustaleń organu pierwszej instancji twierdząc, że wnioskodawca miał wiedzę o pozostającej w obrocie decyzji o pozwoleniu na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dotyczącego tego samej nieruchomości (dz. [...]), której dotyczy kwestionowana decyzja, wydana 19 lutego 2020 r.

W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie jest obarczone wadami uzasadniającymi jego uchylenie, wobec czego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.