Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 909/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37d
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 września 2022 r., nr SKO Gd 1569/22 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga S. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 września 2022 r., nr SKO Gd 1569/22, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 1 grudnia 2021 r., stwierdził umieszczenie przy ul. [...] w Gdańsku na działce nr [...], obręb [...], dwóch wolno stojących tablic reklamowych niezgodnie z przepisami uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r., nr XLVIII/1465/18, w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie miasta Gdańska (Dz.Urz.Woj, Pom. Nr 2018, poz. 1034). Tablice te, zawierające treść: "[...]" oraz "[...]", posiadały wymiary 6,020 m x 3,030 m = 18,24 m2 oraz 6,012 m x 3,018 m = 18,14 m2, a więc łączną powierzchnię służącą ekspozycji reklamy wynoszącą 36,38 m2.

Pismem z tego samego dnia organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pouczył o prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości złożenia wyjaśnień oraz zawiadomił o planowanych na dzień 21 grudnia 2021 r. oględzinach nieruchomości.

Podczas przeprowadzonych w dniu 21 grudnia 2021 r. oględzinach stwierdzono dostosowanie przedmiotowych tablic reklamowych do wymogów uchwały krajobrazowej.

Pismem z dnia 31 grudnia 2021 r. organ zawiadomił skarżącą Spółkę o zakończeniu postępowania, pouczając o przysługujących uprawnieniach, w tym o prawie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

W tym stanie rzeczy, Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, działając na podstawie art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) – zwanej dalej u.p.z.p., decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r., nr GZDiZ.PU.701.141.5.2021.JB/MW, wymierzył skarżącej Spółce karę pieniężną w wysokości 457,25 zł za umieszczenie w dniu 1 grudnia 2021 r. przedmiotowych dwóch wolno stojących tablic reklamowych.

Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że przedmiotowe tablice, które są reklamą typu C, w dniu kontroli, tj. w dniu 1 grudnia 2021 r., nie spełniały warunków określonych w § 7 pkt 2 lit. b i w § 9 pkt 2 lit. c i d uchwały krajobrazowej, ponieważ elementy konstrukcyjne tablic nie były schowane ani też wkomponowane w obiekt a nadto brakowało danych identyfikacyjnych ich właściciela. Jednocześnie, organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a., wskazując, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma, albowiem skarżąca umieszczając tablice z naruszenia czerpała korzyści finansowe a dostosowała je do uchwały krajobrazowej dopiero po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie.

Po rozpoznaniu wniesionego przez skarżącą Spółkę odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Kolegium wskazało, że przedmiotowe tablice reklamowe, stanowią zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 26 uchwały krajobrazowej reklamy typu C, a więc jednostronne lub dwustronne tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe, wolno stojące, trwale związane z gruntem, w formie posadowionej na jednym słupie, z powierzchnią służącą ekspozycji reklamy o wymiarach 5,04 m na 2,38 m lub 6 m na 3 m, z dopuszczalnym odchyleniem o 5% każdego z wymiarów. Przedmiotowe tablice nie odpowiadają jednakże nakazowi, o którym mowa w § 7 pkt 2 lit. b uchwały krajobrazowej, albowiem ich elementy konstrukcyjne nie zostały ukryte zgodnie z dyspozycją tego przepisu. Dlatego też, w ocenie Kolegium, zasadne było wymierzenie skarżącej Spółce kary pieniężnej na podstawie art. 37d u.p.z.p. Kolegium oceniło przy tym, że wysokość kary została wyliczona prawidłowo na podstawie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., za jeden dzień niezgodności tablic reklamowych z przepisami.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. karze podlega podmiot, który "umieścił" tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodnie z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Nie ulega więc wątpliwości, że także wobec tych reklam, które umieszczono na danym terenie w przeszłości, a które po wejściu w życie uchwały krajobrazowej okazały się niezgodne z jej postanowieniami, ustawodawca przewidział karalność. Taka jest bowiem konsekwencja pozostawania w przestrzeni publicznej reklamy, która nie została dostosowana do uchwały krajobrazowej, w terminie w niej przewidzianym. Jednocześnie, Kolegium wskazało, że w § 21 uchwały krajobrazowej, ustalono dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały termin dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale na 24 miesiące od dnia jej wejścia w życie. Jak wyjaśniło przy tym Kolegium, bieg terminu dostosowawczego został zakłócony przez wprowadzenie stanu epidemii Covid-19. Z racji tego, że okres zawieszenia biegu tego terminu wynosił 21 dni (licząc od 14 marca 2020 r. do 3 kwietnia 2020 r., kiedy powinien kończyć bieg termin 24-miesięcy, wynikający z uchwały), w konsekwencji termin dostosowawczy określony w § 21 uchwały krajobrazowej upłynął z końcem 13 czerwca 2020 r. Nie ulega zaś wątpliwości, że termin ten nie został przez skarżącą dochowany, gdyż jak ustalono w dniu 1 grudnia 2021 r., a więc po wejściu w życie uchwały krajobrazowej i po upływie terminu dostosowawczego, na opisanym terenie umieszczone były przedmiotowe wolno stojące tablice reklamowe typu C, nieodpowiadające wymogom uchwały krajobrazowej. Nadto, zdaniem Kolegium, stanowisku Spółki w zakresie braku możliwości zastosowania kary administracyjnej przewidzianej w art. 37d ust. 1 u.p.z.p. do tablic reklamowych istniejących przed dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej przeczy postawa Spółki, która jak sama wskazała, w związku z upływem okresu dostosowawczego, zdemontowała prawie 300 urządzeń reklamowych na terenie Gdańska. Z uwagi na powyższe zasadne było wydanie decyzji w przedmiocie kary.

Nadto, Kolegium nie dostrzegło nieprawidłowości w czynnościach procesowych podjętych przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutu niepowiadomienia Spółki o czynnościach podjętych w terenie 1 grudnia 2021 r., Kolegium wyjaśniło, że tego dnia organ I instancji dokonywał kontroli zgodności usytuowania reklam z uchwałą krajobrazową. Czynność ta nie wymaga zawiadomienia stron, ma ona charakter kontrolny mający dostarczyć informacji, czy zachodzą powody do wszczęcia postępowania administracyjnego. Kolegium podkreśliło przy tym, że jeszcze tego samego dnia organ I instancji sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania, które skarżąca Spółka odebrała w dniu 7 grudnia 2021 r. Zawiadomienie to zawierało informację o oględzinach, które odbyły się w dniu 21 grudnia 2021 r. i w których brał udział przedstawiciel skarżącego.

Kolegium uznało również za niezasadne zarzuty odwołania dotyczące ustalenia daty początkowej wymiaru kary, tj. wszczęcia postępowania. Kolegium wskazało przy tym, że zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postepowanie w sprawie do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1 albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Ponieważ w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu dniem wszczęcia postępowania jest data sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W niniejszej sprawie, w dniu 1 grudnia 2021 r. organ I instancji przeprowadził na działce kontrolę, podczas której stwierdził istnienie przedmiotowych tablic reklamowych, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie. O powyższej czynności skarżąca została zawiadomiona pismem z dnia 1 grudnia 2021 r., w którym poinformowano również o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem skarżącej dowodzie z oględzin. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia stron o czynnościach organu i skutecznie doręczono to zawiadomienie, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczyć karę dzień 1 grudnia 2021 r. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że kara została wymierzona tylko za jeden dzień, tj. za dzień 1 grudnia 2021 r. i wskazało, że dzień demontażu tablicy reklamowej nie został ustalony. Nie budzi jednakże wątpliwości, że w dniu, za jaki wymierzono karę tablica znajdowała się w podanej lokalizacji. Z kolei, podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 21 grudnia 2021 r. stwierdzono jedynie, że tablica dostosowana została do wymogów uchwały. Takie działanie organu było korzystne dla Spółki a ewentualne uchylenie decyzji i naliczenie kary zgodnie z wynikającą z akt datą demontażu tablicy byłoby działaniem na niekorzyść skarżącej.

Jednocześnie, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji o braku przesłanek określonych w art. 189f § 1 k.p.a. do zastosowania w niniejszej sprawie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Zdaniem Kolegium, waga naruszenia prawa nie jest bowiem znikoma. Skarżąca Spółka jest podmiotem, który profesjonalnie zajmuje się reklamą, w tym prowadzeniem kampanii reklamowych na posiadanych przez siebie nośnikach i umieszczając tablice z naruszeniem prawa czerpała korzyści finansowe. Podmiot taki powinien orientować się w obowiązujących przepisach i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami. Nadto, naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej w sposób bezsporny sprzeciwiało się celowi jaki przyświecał jej uchwaleniu, tj. głównie ochronie krajobrazu i ochronie ładu przestrzennego. Naruszenie prawa przez skarżącą nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości niż wartości chronione przez naruszane przepisy ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony.

Końcowo Kolegium wskazało, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego w sprawie o sygn. akt P 20/19.

We wniesionej do Sądu skardze skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw prawnych i faktycznych;

b) art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 42 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwą wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegającą na uznaniu, że art. 37d ust. 1 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do tablic lub urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych przed dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej, podczas gdy przepis ten wyraźnie przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną jedynie w sytuacji, gdy tablica lub urządzenie reklamowe zostały umieszczone już po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, gdyż wyłącznie wówczas istnieje możliwość, aby umieszczenie nośnika reklamowego było niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej, a tym samym poprzez błędne uznanie przez organy, że art. 37d ust. 1 u.p.z.p. sankcjonuje ewentualny brak realizacji obowiązku dostosowawczego, o którym mowa w art. 37a ust. 9 tej ustawy w sytuacji, gdy ustawodawca nie odsyła w art. 37d ust. 1 do art. 37a ust. 9 u.p.z.p.;

c) art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu przez organy obu instancji, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, jest dzień sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datę wszczęcia postępowania z urzędu stanowi w świetle ww. przepisu dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia, co w okolicznościach sprawy miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie z uwagi na fakt, że zdemontowano urządzenie reklamowe;

d) art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na uznaniu przez organy obu instancji, że ocena przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa" konsumuje się w ocenie ziszczenia się wskazanych błędnie przez te organy stanów faktycznych, w sytuacji gdy przesłanka ta celowo została przez ustawodawcę sformułowana jako klauzula generalna i wymaga rozważenia całokształtu okoliczności charakteryzujących daną sprawę z perspektywy sprawiedliwościowej funkcji kary administracyjnej, pominięciu przez organy - w konsekwencji przyjęcia ww. błędnego założenia interpretacyjnego - szeregu szczególnych okoliczności niniejszej sprawy istotnych dla oceny przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", w tym przede wszystkim faktu demontażu tablicy, a także uwarunkowań faktycznych i prawnych w zakresie realnej możliwości demontażu nośnika objętego postępowaniem (w szczególności faktu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii w kraju przed upływem końca terminu dostosowawczego uchwały krajobrazowej i konieczności zorganizowania w tych warunkach przez Spółkę "na nowo" demontażu blisko 300 nośników reklamowych na terenie Gdańska);

e) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez odmowę zawieszenia postępowania w związku z rozpoznawanym przez Trybunał Konstytucyjny pytaniem prawnym, dotyczącym konstytucyjności przepisów u.p.z.p. będących podstawą do przyjęcia uchwały krajobrazowej;

f) art. 101 § 1 k.p.a., poprzez niewydanie postanowienia w przedmiocie rozstrzygnięcia przez organ złożonego wniosku o zawieszenie postępowania a jedynie odniesienie się do tego wniosku w treści decyzji;

g) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, albowiem ani zaskarżona decyzja, ani utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 27 stycznia 2022 r., wymierzającą skarżącej Spółce karę pieniężną za umieszczenie w dniu 1 grudnia 2021 r. dwóch wolno stojących tablic reklamowych niezgodnie z wymogami uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2018 r., poz. 1034) - zwanej dalej uchwałą krajobrazową.

Powyższą uchwałę podjęto w trybie i na zasadach określonych w przepisach art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503) - zwanej dalej u.p.z.p., które uprawniają radę gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Celem ww. aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje dotyczące tej uchwały wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym, przepisy ustawy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej – ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) – ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania – ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).

Przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych wprowadzone zostały do polskiego systemu prawnego w dniu 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu nowelizującą przepisy u.p.z.p. Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynikała m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w roku 2005 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. Zgodnie z art. 5 Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec(2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Europejskiej Konwencji Krajobrazowej stanowi, iż prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6D konwencji krajobrazowej), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem.

Znowelizowane przepisy u.p.z.p. służyć miały realizacji powyższych zadań na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.

W art. 37d u.p.z.p. ustawodawca przewidział bowiem karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3).

Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary wskazując, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie wskazać trzeba, że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.

Bezsporne jest, że w § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej zakazano sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach w niej określonych, z zastrzeżeniem ust. 2.

W uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych określono dla poszczególnych obszarów, na które podzielono Miasto Gdańsk, oznaczonych symbolami: SZ, S0, SR, S1, S2, SI, S3 i SP, adekwatnie do występujących w nich charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego.

Jak wynika z ustaleń poczynionych w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, skarżąca Spółka jest właścicielem dwóch wolno stojących tablic reklamowych przy ul. [...] w Gdańsku znajdujących się na działce nr [...], obręb [...], umieszczonych w ww. lokalizacji bez wątpienia w dniu 1 grudnia 2021 r. o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 36,38 m2, co nie było w sprawie kwestionowane.

Organy stwierdziły, że ww. wolno stojące tablice reklamowe są tablicami reklamowymi w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. i § 4 ust. 1 pkt 26 uchwały krajobrazowej (reklama typu C) oraz że uchwała krajobrazowa nie dopuszcza sytuowania w strefie S3 tego typu tablic reklamowych, w konsekwencji czego zasadne było nałożenie na Spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p.

Skarżąca zakwestionowała jednak możliwość zastosowania owej kary do reklam, które już istniały w dniu wejścia w życie uchwały określającej wymogi i zasady sytuowania m.in. reklam na obszarze jej obowiązywania. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.

Przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że karze podlega podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Powyższy przepis penalizuje nie tyle czynność umieszczenia reklamy niezgodnie z wymogami uchwały, ale fakt istnienia reklamy niegodnej z wymogami uchwały. Ten zabieg stylistyczny pozwolił powiązać istotę sankcjonowanej nieprawidłowości z charakterem reklamy a nie z momentem jej umieszczenia w kontekście wejścia w życie uchwały, co czyni argumenty formułowane przez stronę skarżącą niezasadnymi.

Za koncepcją tą przemawia także treść art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który przewiduje, że uchwała krajobrazowa ponadto określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Z istoty swej przepisy dostosowawcze dotyczą stanów faktycznych istniejących przed wejściem w życie przepisów zmieniających. Nie ulega więc wątpliwości, że także wobec tych reklam, które umieszczono na danym terenie w przeszłości, a które po wejściu w życie uchwały krajobrazowej okazały się niezgodne z jej postanowieniami, ustawodawca przewidział karalność. Taka jest bowiem konsekwencja pozostawania w przestrzeni publicznej reklamy, która nie została dostosowana do uchwały krajobrazowej w terminie w niej przewidzianym. Należy zauważyć, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasad sytuowania obiektów malej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń, nie tylko dla obiektów nowych, ale także do obiektów istniejących, zatem zakładając racjonalność prawodawcy przewidziana karalność za naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej odnosi się zarówno do obiektów nowo powstałych, jak i wcześniej już istniejących. Gdyby bowiem ustawodawca nie dopuszczał karalności istnienia tablic reklamowych umieszczonych w przeszłości zgodnie z prawem, lecz niezgodnych z przepisami aktualnie obowiązującymi regulacjami z zakresu porządkowania krajobrazu i przestrzeni publicznej, to nie przewidywałby w ustawie kompetencji, a właściwie obowiązku, określenia okresu dostosowawczego istniejących reklam do zasad i warunków określonych w uchwale krajobrazowej.

Przeciwne rozumienie art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p., jakie prezentuje strona skarżąca, prowadziłoby do sytuacji, że mimo określenia w prawie miejscowym obowiązku i daty dostosowania istniejących obiektów, po upływie okresu dostosowawczego umieszczona w przeszłości i nadal istniejąca tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe bez żadnych ograniczeń mogłoby dalej funkcjonować jako element krajobrazu. W takim wypadku przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. byłby przepisem niemającym żadnego znaczenia prawnego, a uchwała krajobrazowa nie odnosiłaby swojego celu, jakim jest uporządkowanie i ujednolicenie przestrzeni publicznej. Byłby to zatem akt martwy w odniesieniu do obiektów od dawna istniejących w przestrzeni publicznej i często szpecących krajobraz. Co więcej, takie rozumienie zakłada lepsze traktowanie podmiotów umieszczających w przeszłości tablice i urządzenia reklamowe, gdyż mimo pozornego obowiązku ich dostosowania do wymogów uchwały krajobrazowej, ich istnienie w dotychczasowym kształcie, nieprzewidzianym przez prawodawcę na danym terenie, nie mógłby być w żaden sposób sankcjonowane, inaczej niż w przypadku podmiotów, które swoje reklamy umieszczą już w czasie obowiązywania uchwały krajobrazowej. Strona skarżąca w swej interpretacji pomija też oczywistą funkcję przepisów dostosowawczych, które z istoty swej odnoszą się do sytuacji istniejących (zastanych) przed wejściem w życie nowych przepisów, a co do których prawodawca wyznacza dotkniętym nimi podmiotom czas na dostosowanie się do nowych rozwiązań prawnych. Taki czas nie dotyczy przecież nowych stosunków prawnych, które kształtowane są na podstawie wchodzących w życie przepisów prawa, bowiem ich adresaci mają obowiązek stosowania obowiązującego prawa, a nie prawa, które utraciło moc.

Wprawdzie więc art. 37d ust. 1 u.p.z.p. określając karalność nie odwołuje się wprost do art. 37a ust. 9 tej ustawy, jednakże należy stwierdzić, że zwrot "niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1" odnosi się do całej treści uchwały krajobrazowej, a nie tylko jej wybranych fragmentów. W rozważanym wypadku zwrot ten należy więc odnosić także do § 21 uchwały krajobrazowej, który przewiduje dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z jej przepisami termin dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale ustalony na 24 miesiące od dnia jej wejścia w życie.

Uchwała krajobrazowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r., zatem termin dostosowawczy upływał 3 kwietnia 2020 r. Należy jednak zauważyć, że jako termin do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki został on zawieszony w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, na mocy art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374). Stan ten został wprowadzony w Polsce w dniu 14 marca 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491). W związku z tym, z dniem 14 marca 2020 r. ww. termin dostosowawczy został zawieszony, a więc nie biegł dalej.

Przepis art. 15zzs został uchylony na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875 ze zm.), który - zgodnie z art. 76 in principio tej ustawy - wszedł w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia. Ustawę ogłoszono 15 maja 2020 r., a tym samym od 16 maja 2020 r. włącznie nie obowiązywał już art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r., powodujący wstrzymanie bądź zawieszenie biegu terminów procesowych. W myśl zaś art. 68 ust. 1 ustawy z 14 maja 2020 r., terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy. Oznacza to, że zawieszony termin na dostosowanie tablic reklamowanych do postanowień uchwały krajobrazowej, biegł dalej od 24 maja 2020 r. Z racji tego, że okres zawieszenia wynosił 21 dni (licząc od 14 marca 2020 r. do 3 kwietnia 2020 r., kiedy powinien kończyć bieg termin 24-miesięcy, wynikający z uchwały), w konsekwencji termin dostosowawczy określony w § 21 uchwały krajobrazowej upłynął z końcem 13 czerwca 2020 r.

Nie ulega zaś wątpliwości, że termin ten nie został przez Spółkę dochowany, gdyż - jak ustaliły organy, a czego skarżąca nie kwestionuje - w dniu 1 grudnia 2021 r., a więc po wejściu w życie uchwały krajobrazowej i po upływie terminu dostosowawczego, nadal na działce nr [...], obręb [...], były umieszczone wolno stojące tablice reklamowe typu C, które nie są dopuszczalne na terenie S3 uchwały krajobrazowej.

Mając to na uwadze, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 42 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., gdyż prawidłowa wykładnia przepisów art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z § 21 uchwały krajobrazowej prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było objęcie odpowiedzialnością także obiektów reklamowych, które istniały w dniu wejścia w życie regulacji krajobrazowych na danym terenie, a których w przewidzianym terminie nie usunięto bądź nie dostosowano do wymogów uchwały krajobrazowej.

Co więcej, obszernemu stanowisku Spółki w zakresie braku możliwości zastosowania kary administracyjnej przewidzianej w art. 37d ust. 1 u.p.z.p. do tablic reklamowych istniejących przed dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej przeczy jej postawa i dalsza argumentacja zawarta w skardze. Mianowicie, Spółka podnosi, że podjęła działania mające na celu zewidencjonowanie i analizę prawną pod względem zgodności z przepisami uchwały krajobrazowej, która to analiza wykazała konieczność demontażu 300 nośników z uwagi na mniejszą lub większą niezgodność z obowiązującymi przepisami.

Z powyższego wynika, że sama skarżąca zauważyła konieczność dostosowania posiadanych nośników do wymogów uchwały krajobrazowej, licząc się z ewentualnymi konsekwencjami w postaci kary administracyjnej. Trudno bowiem zakładać, że duży przedsiębiorca, czerpiący korzyści z wynajmu powierzchni reklamowych, w sytuacji braku zagrożenia jakąkolwiek sankcją - a tak byłoby w przypadku przyjęcia argumentacji Spółki o braku karalności za umieszczenie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej - przeprowadza skomplikowaną logistycznie i czasochłonną (jak podkreśla sama strona) operację analizy zgodności nośników z prawem miejscowym, a następnie ich demontażu, pozbawiając się dochodów z tego tytułu. Argumentację Spółki należy uznać zatem za wykluczającą się, a w kontekście przeprowadzonej przez Sąd wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie zarzuty skargi trzeba było ocenić jako pozbawione zasadności.

Zdaniem Sądu, prawidłowo też organy ustaliły wysokość wymierzanej kary administracyjnej, przyjmując jako datę jej wymierzenia dzień 1 grudnia 2021 r., bowiem bez wątpienia w tej dacie sporna reklama była umieszczona, pozostając w sprzeczności z uchwałą krajobrazową.

Jak stanowi art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Zdaniem strony skarżącej powinien być to dzień doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu, nie zaś data sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce w rozważanym wypadku. Ze stanowiskiem tym Sąd się nie zgadza.

Jak zauważono w skardze - w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. Trafnie też skarżąca podaje, że o owej czynności organ jest zobligowany poinformować strony postępowania, lecz błędnie wywodzi z tego, że to właśnie skuteczne doręczenie informacji stanowi datę początkową postępowania administracyjnego w danej sprawie. Mianowicie, obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., VII SA/Wa 278/20). Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia tego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność, wszczyna postępowanie.

W ocenie Sądu, wykładnia art. 61 § 4 k.p.a. dotycząca momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu Spółka dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień oraz została poinformowana o oględzinach. Natomiast czynności dokonane bez udziału stron stwierdzały tylko obiektywne fakty, tj. posadowienie w danym dniu na działce tablicy reklamowej określonego rodzaju, których zresztą skarżąca nie kwestionowała. Należy też zauważyć, że organ zabezpieczając także prawa strony zawiadomił o ww. czynnościach i wszczęciu postępowania w tej samej dacie, kiedy czynności te podejmował, nie dopuszczając do nieuzasadnionego przedłużania postępowania. Ponadto, między wysłaniem zawiadomienia a doręczeniem go Spółce organ nie podejmował żadnych czynności istotnych dla rozstrzygnięcia, ani takich które wymagałyby udziału strony i przedstawienia jej stanowiska.

Z akt sprawy wynika, że 1 grudnia 2021 r. organ I instancji przeprowadził na działce nr [...] kontrolę, podczas której stwierdził istnienie dwóch wolno stojących tablic reklamowych, których umieszczenie było niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności skarżąca została zaś zawiadomiona pismem z dnia 1 grudnia 2021 r., w którym poinformowano o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem stron dowodzie z oględzin. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia stron o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 1 grudnia 2021 r.

Podkreślić przy tym należy, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na podmiot dopuszczający się deliktu bez związku z jego zawinieniem, a odpowiedzialność za delikt ma charakter obiektywny (zasada bezprawności). Kara nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Stwierdzenie tego stanu obliguje organ do wszczęcia postępowania w celu ustalenia sprawcy deliktu administracyjnego i nałożenia na niego kary pieniężnej. Stan tej niezgodności istnieje obiektywnie pomiędzy datą wszczęcia postępowania a datą zawiadomienia strony deliktu o wszczęciu postępowania. Nie ma zatem podstaw do odstąpienia od powszechnie przyjętej wykładni pojęcia daty wszczęcia postępowania z urzędu, z którą art. 37d ust. 4 u.p.z.p. wiąże początek naliczania kary, a już w szczególności nie w sytuacji, gdy sprawcą deliktu jest profesjonalny uczestnik obrotu gospodarczego - przedsiębiorca działający w zorganizowanej strukturze prawnej (spółka prawa handlowego), dla którego reklama stanowi źródło przychodów. Można zatem od niego w sposób uzasadniony oczekiwać znajomości przepisów nakładających ograniczenia w sytuowaniu tablic reklamowych i świadomości konsekwencji związanych z naruszaniem tych przepisów a wśród nich związanych z wszczęciem z urzędu postępowania w przedmiocie kary.

Zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. należało uznać więc za niezasadne.

Sąd uznał, że nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W tym zakresie strona skarżąca zarzuca, że organy nie rozważyły należycie przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", której spełnienie umożliwia odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej. W związku z tym należy stwierdzić, że ustawodawca nie definiuje w żaden sposób wskazanej przesłanki, ani nie określa, w jaki sposób ma być ustalana waga naruszenia prawa. Jest to zatem przesłanka wysoce ocenna, co oznacza, że musi być rozpatrywana w kontekście danej sprawy, a jej analiza przez organ pozostaje w ramach uznania administracyjnego. Stąd też istotne przy kontroli tego typu rozstrzygnięć organu jest to, czy organ przekroczył granice tego uznania i czy przyjęte przez niego kryteria ocenne są adekwatne do okoliczności sprawy. W tym kontekście, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można pomijać kwestii związanych z faktem, że podmiot obciążony opłatą profesjonalnie zajmuje się reklamą, w tym prowadzeniem kampanii reklamowych na posiadanych przez siebie nośnikach, istnienia 24-miesięcznego terminu dostosowawczego reklam i urządzeń reklamowych oraz celów, jakim miały służyć przepisy naruszone przez stronę, a które to okoliczności zostały uwzględnione przez organy.

W piśmiennictwie wskazuje się, że celem art. 37a ust. 1 u.p.z.p., na mocy którego podejmowane są uchwały krajobrazowe, było wzmocnienie ochrony krajobrazu miast przed postępującym chaosem zajmowania przestrzeni publicznej przez reklamy. Uchwały te służą gospodarowaniu krajobrazem, rozumianego jako strategia mająca na celu ulepszenie poszczególnych krajobrazów i polepszenie jakości życia człowieka (zob. J. Busquets Fabregas, A. Cortina Ramos, Raport "Zarządzanie obszarem: gospodarowanie krajobrazem jako proces", 6. Konferencja Rady Europy poświęcona Europejskiej Konwencji Krajobrazowej, Strasburg 14 marca 2011 r.). W szerszym ujęciu uchwały podejmowane na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. są narzędziem służącym wdrożeniu Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98). Jak już bowiem wskazano, celem omawianych regulacji jest ochrona krajobrazu, definiowana w tej konwencji jako działania na rzecz zachowania i utrzymywania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu tak, aby ukierunkować i harmonizować zmiany, które wynikają z procesów społecznych, gospodarczych i środowiskowych (art. 1 lit. d). W praktyce bowiem często charakterystyczne elementy krajobrazu miasta, np. zabytkowe budynki, posiadające nie tylko walory architektoniczne, ale także historyczne, ważne dla społeczności, są zakrywane reklamami, zaś wspomniane uchwały mają właśnie uregulować m.in. kwestie związane z możliwością i zasadami umieszczania reklam w takich miejscach, co niewątpliwie przyczynia się zachowania takich charakterystycznych elementów krajobrazu miejskiego.

Z drugiej zaś strony mamy przedsiębiorcę - podmiot profesjonalnie działający na rynku reklam, stanowiący część międzynarodowej grupy zajmującej się reklamą, który z umieszczania tablic reklamowych i wynajmu ich powierzchni czerpie korzyści. Podmiot taki powinien się zatem orientować w obowiązujących przepisach i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami. Skarżąca z pewnością więc miała świadomość wejścia w życie uchwały krajobrazowej i wynikających z niej zasad oraz wymogów umieszczania reklam, na co wskazuje fakt, że sama podjęła analizę zgodności posiadanych tablic reklamowych z tym aktem. W związku z tym, strona taka powinna mieć świadomość ustalonego terminu na dostosowanie istniejących reklam i tablic reklamowych do postanowień uchwały. Mimo to, dopiero pod koniec okresu dostosowawczego podjęła działania mające związek z tym dostosowaniem. W konsekwencji, próba uczynienia zadość uchwale zbiegła się z czasem wybuchu pandemii COVID-19, która niewątpliwie utrudniła realizację tak dużej operacji, bo obejmującej montaż około 300 nośników. Trudności te nie mogą jednak mieć decydującego znaczenia przy ocenie przesłanki, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż utrudnienia te wystąpiły już pod koniec okresu dostosowawczego, zaś strona miała już 23 miesiące (do czasu wybuchu epidemii w kraju, która miała miejsce w marcu 2020 r.) na wykonanie ciążących na niej obowiązków. Co więcej, w związku z wybuchem epidemii termin dostosowawczy uległ zawieszeniu na mocy cytowanych wyżej przepisów, skutkiem czego strona miała wydłużony czas na dostosowanie się do wprowadzonych rozwiązań prawnych.

Należy też zauważyć, że w art. 189d k.p.a. zawarto katalog okoliczności, które organ administracji bierze pod uwagę wymierzając karę administracyjną, w tym wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Przepis ten wskazuje zatem, co może mieć wpływ na wagę naruszenia prawa, a więc kwestie związane z tym, jakich wartości naruszyciel chronił lub jakim interesom służyło owo naruszenie prawa. W niniejszym zaś przypadku, jak trafnie wskazały organy, naruszenie prawa przez Spółkę nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości niż wartości chronione przez naruszane przepisy ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym czy ważnym interesie strony. W związku z tym orzekające w sprawie organy prawidłowo rozpatrzyły przesłankę "znikomej wagi naruszenia prawa", od której spełnienia - łącznie z przesłanką zaprzestania naruszenia, której zaistnienie nie budzi wątpliwości - ustawodawca uzależnił możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej.

Wbrew twierdzeniom skarżącej w toku postępowania administracyjnego nie doszło również do naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zawieszenie postępowania administracyjnego następuje obligatoryjnie, w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy błędnie podjął zawieszone postępowanie w sytuacji zakwestionowania konstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. upoważniającego radę gminy do określenia w uchwale krajobrazowej warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygn. akt II OSK 166/18 i II OSK 1954/19, poprzez przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu (sprawa prowadzona pod sygn. akt P 20/19). W ocenie Sądu, toczące się w sprawie o sygn. akt P 20/19 postępowanie nie stanowiło przeszkody do orzekania w niniejszej sprawie, co prawidłowo oceniło Kolegium w zaskarżonej decyzji, wskazując, że organ administracyjny zobligowany jest do stosowania przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania.

Mając to wszystko na uwadze, Sąd stwierdził, że wydane decyzje odpowiadają prawu. W szczególności w sprawie w sposób niesporny ustalono istnienie, po dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej, reklam, które na danym terenie nie były dopuszczalne zgodnie z jej postanowieniami, jak również ustalono podmiot, który tę reklamę umieścił.

Także kwota wymierzonej kary odpowiada prawu, w szczególności prawidłowo ustalono datę, od której powinna ona być naliczana. Strona nie kwestionowała też prawidłowości wyliczeń kary (wzoru, stawek), jak również Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się naruszeń.

W konsekwencji, przeprowadzone przez organy postępowanie należało uznać za zgodne z regułami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy pozwalał bowiem ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, został też poddany ocenie, która nie nosi znamion dowolności. W konsekwencji tego organy zasadnie zastosowały art. 37d ust. 1, 4 i 9 u.p.z.p., nakładając karę pieniężną za umieszczenie w 1 grudnia 2021 r. na działce nr [...] obręb [...] w Gdańsku dwóch wolno stojących tablic reklamowych typu C, obciążając wymierzoną kwotą skarżącą jako podmiot umieszczający ww. tablice reklamowe niezgodnie z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Oceny tej nie zdołały zaś podważyć zarzuty skargi.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 6, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 107 k.p.a. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń, wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera zaś wszystkie elementy wymagane przepisem art. 107 § 3 k.p.a. i pozwala na poznanie przesłanek, którymi organ kierował się wydając zaskarżoną decyzję.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r., poz. 259), oddalił skargę jako niezasadną.