Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 750/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w L. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 27 września 2023 r. nr LXXV/818/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Paproć -ZACHÓD - część B 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem graficznym w części obejmującej teren działki nr ewidencyjny 428/12 w obrębie Paproć; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Nowym Tomyślu (dalej również: Rada Miejska; Rada) podjęła w dniu 27 września 2023 r. uchwałę nr LXXV/818/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Paproć - ZACHÓD - część B (dalej również: plan miejscowy; plan). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 11 października 2023 r. pod poz. 8923.

Przedmiotowy plan miejscowy został uchwalony na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. i po stwierdzeniu w § 1 ust. 1 tej uchwały, że plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Nowy Tomyśl (uchwała nr XVIII/203/2019 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 17 grudnia 2019 r.) - dalej również: Studium.

Zgodnie z kolejnymi postanowieniami zawartymi w § 1 uchwały: ust. 2 - granice obszaru objętego planem przedstawiono na rysunku planu, stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały; ust. 3 - integralną część uchwały stanowią: 1) rysunek planu zatytułowany "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Paproć - ZACHÓD - część B" w skali 1:2000, wraz z wyrysem ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Nowy Tomyśl, stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej uchwały; 2) rozstrzygnięcie Rady Miejskiej o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, stanowiące załącznik nr 2 do niniejszej uchwały; 3) rozstrzygnięcie Rady Miejskiej o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych, stanowiące załącznik nr 3 do niniejszej uchwały; 4) dane przestrzenne - plik elektroniczny, stanowiące załącznik nr 4 do niniejszej uchwały.

Przedmiotowa uchwała została podjęta po przeprowadzeniu postępowania na podstawie uchwały nr XXI/266/2020 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Paproć - Zachód, w granicach terenu oznaczonego na mapie stanowiącej załącznik do uchwały intencyjnej.

S. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej również: spółka; skarżąca; strona), reprezentowana przez pełnomocnika (adwokata), w piśmie z dnia 26 października 2023 r. (data wpływu do organu: 30 października 2023 r.) wniosła skargę na uchwałę nr LXXV/818/2023 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 27 września 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Paproć - ZACHÓD - część B. Strona zaskarżyła tę uchwałę w części dotyczącej postanowień, którymi została objęta nieruchomość należąca do skarżącej spółki, tj. działka nr 428/12 położona w Paproci.

Zaskarżonej uchwale spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 3, 7, 11 oraz art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne ograniczenie zaskarżoną uchwałą prawa własności skarżącej spółki, sprowadzające się do częściowego wyeliminowania na terenie objętym skargą możliwości prowadzenia inwestycji o charakterze mieszkaniowym, albowiem część działki nr 428/12 położonej w Paproci została zgodnie z uchwałą przeznaczona wyłącznie na inwestycje usługowe (1U);

2) art. 15 ust. 8 "ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrakowych" poprzez zlokalizowanie działki nr 428/12 położonej w Paproci w strefie 10-krotności wysokości elektrowni wiatrowych, kiedy to skarżąca już w zgłoszonych uwagach do planu wskazała, że na etapie procedowania projektu planu zagospodarowania przestrzennego możliwe było przyjęcie przedmiotowej działki nr 428/12 jako działki nieleżącej w strefie wiatrakowej oraz w sytuacji, kiedy to w sąsiedztwie przedmiotowej działki nie występuje elektrownia wiatrowa;

3) art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) w zw. z art. 20 Konstytucji poprzez bezpodstawne ograniczenie zaskarżoną uchwałą możliwości korzystania z gruntów w sposób zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, poprzez umieszczenie na działce nr 428/12 położonej w Paproci ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 1KDWxs;

4) art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. poprzez nieuwzględnienie na terenie działki nr 428/12 położonej w Paproci paneli dźwiękochłonnych lub ekranów akustycznych;

5) art. 8e ust. 1 pkt 1, 2, 3 oraz 4 w zw. z art. 20 u.p.z.p. oraz art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez nieuwzględnienie, że w przypadku działki nr 428/12 obiekty budowalne na tej działce powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m w terenie zabudowanym dla drogi wojewódzkiej, jaką stanowić będzie planowana obwodnica;

6) "art. 1 ust. 3 w zw. z art. 17 ust. 6 i 20" u.p.z.p. poprzez "niedokonanie merytorycznej oceny zasadności uwagi zgłoszonej przez skarżącą spółkę w wyłożenia projektu zaskarżonej uchwały i nieuwzględnieniu przez organ uwagi w zakresie wniosku o weryfikację rzeczywistego przebiegu linii energetycznej średniego napięcia" w sytuacji, kiedy to skarżąca spółka wielokrotnie wskazywała, że rzeczywisty przebieg linii energetycznej różni się od linii projektowej;

7) art. 140 k.c. w zw. z art. 20 Konstytucji poprzez bezpodstawne ograniczenie zaskarżoną uchwałą możliwości korzystania z gruntów w sposób zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem;

8) art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez bezpodstawne ograniczenie zaskarżoną uchwałą prawa własności skarżącej spółki oraz ukształtowanie postanowień zaskarżonej uchwały w sposób sprzeczny z zasadą równości obywateli wobec prawa.

Przy tak sformułowanych zarzutach strona wniosła o orzeczenie, że przedmiotowa uchwała jest nieważna w części dotyczącej "działki nr 428/18" należącej do skarżącej spółki oraz że nie może być wykonywana. Ewentualnie wniosła o orzeczenie, że przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem prawa oraz że nie może być wykonywana. Nadto skarżąca domagała się zasądzenia kosztów postępowania "wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie".

W uzasadnieniu spółka wyjaśniła, że jest właścicielem nieruchomości gruntowej składającej się z działki nr 428/12 położonej w miejscowości Paproć, gm. Nowy Tomyśl, dla której Sąd Rejonowy w N. prowadzi księgę wieczystą nr [...] Stwierdziła, że ma w sprawie legitymację skargową z art. 101 u.s.g., gdyż jej interes prawny został naruszony i bezsprzecznie uprawniona jest do zaskarżenia uchwały nr LXXV/818/2023 z dnia 27 września 2023 r., gdyż przedmiotowa uchwała określa regulacje planistyczne dla działki nr 428/12, której właścicielem jest skarżąca. Podniosła, że – jak zostało wskazane w treści zarzutów oraz uzasadnienia – "zastosowane decyzje planistyczne wpływają na limitację budownictwa mieszkalnego", którym zajmuje się skarżąca spółka. Dodała, że niniejsza skarga dąży do zapewnienia spółce gwarancji wykonywania nie tylko pełnego prawa własności na działce nr 428/12, ale również realizowania statutowych interesów S. sp. z o.o., jakim jest przede wszystkim budownictwo mieszkaniowe.

Motywując i rozwijając poszczególne zarzuty, podniosła, że plan został uchwalony dopiero 27 września 2023 r., a mimo to jej uwagi do projektu planu zgłoszone w piśmie z dnia 20 lutego 2023 r., dotyczące działki skarżącej, nie zostały uwzględnione przez Radę Miejską, co było bezpodstawne, gdyż Gmina w żaden sposób nie odniosła się do uwag do planu zgłoszonych przez skarżącą w odniesieniu do działki nr [...] podczas procedowania planu. W ocenie strony, Gmina w toku postępowania planistycznego z niewiadomych przyczyn nie wprowadziła do planu zgłoszonych uwag dotyczących działki nr 428/12; Rada Miejska dopiero po uchwaleniu przedmiotowego planu jedynie w wykazie do załącznika nr 2 do planu w sposób lakoniczny oraz niejednoznaczny odniosła się do proponowanych przez skarżącą zmian, niemniej trudno szukać merytorycznego uzasadnienia, które by wskazywało przesłanki, jakimi kierował się organ, nie uwzględniając wniesionych uwag.

Skarżąca podkreśliła, że uchwalony akt prawa miejscowego bezsprzecznie znacząco ogranicza spółce wykonywanie prawa własności z uwagi na przeznaczenie części działki jedynie na działalność usługową "U", mimo że we wniesionych przez skarżącą uwagach do wyłożonego planu zostało podkreślone, iż właściciel przedmiotowej działki określa swój interes, wyrażając się w ten sposób, że na terenie przedmiotowej działki chce prowadzić działalność deweloperską do intensywnej zabudowy mieszkaniowej. Natomiast w przypadku, kiedy to plan z góry zakłada, że tylko część nieruchomości może być przeznaczona na cele mieszkaniowe, a pozostała na usługi (jak wynika z mapy - załącznik do planu), to zmniejsza to znacznie wartość przedmiotowej nieruchomości oraz w znacznym zakresie zawęża, a wręcz uniemożliwia skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej. W zgłoszonych uwagach do planu strona podkreślała, że priorytetową dla niej kwestią jest wykorzystywanie w pełni prawa własności nieruchomości na podstawie art. 140 k.c. oraz art. 20, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. W ocenie skarżącej cały teren działki nr 428/12 winien zostać przeznaczony na budownictwo mieszkaniowe, gdyż spółka nie znajduje obiektywnych przeszkód, które uzasadniałyby jedynie na części przedmiotowej działki przeprowadzenie inwestycji budownictwa mieszkaniowego. Podniosła, że w uchwalonym akcie prawa miejscowego trudno znaleźć merytoryczne uzasadnienie zastosowanego rozwiązania planistycznego co działki nr 428/12 położonej w Paproci. Ponadto zauważyła – co już było wskazywane przez skarżącą w uwagach do projektu planu miejscowego – że "dla tak położonej nieruchomości w jej granicach trudno będzie wykorzystać niniejszą nieruchomość na zabudowę inną niż zabudowa mieszkaniowa". W jej ocenie, zgodnie z zasadami dobrej administracji Burmistrz Nowego Tomyśla, do którego zgodnie z procedurą złożono uwagi do wyłożonego projektu planu, winien mieć na uwadze gwarancję ochrony interesu skarżącej jako właściciela działki nr 428/12. Strona wyjaśniła również, że pomiędzy skarżącą a Gminą Nowy Tomyśl toczy się wiele postępowań, których to przedmiotem jest działka nr 428/12, a tym samym organ procedujący plan miejscowy miał wiedzę o planach inwestycyjnych spółki w zakresie budownictwa mieszkaniowego.

Skarżąca zaznaczyła również, że już w Studium, na którym opiera się plan miejscowy, założono, że zasadniczym celem polityki przestrzennej w skali lokalnej jest tworzenie jak najlepszych warunków życia mieszkańców gminy oraz przede wszystkim rozwój mieszkalnictwa. Podniosła, że w samym Studium zostało podkreślone, iż zgodnie z przeprowadzonymi analizami i strategiami stwierdza się, że istnieje dość duże zapotrzebowanie na nowe tereny zabudowy mieszkaniowej, głównie o charakterze zwartym na terenach sąsiadujących z miastem Nowy Tomyśl. Dlatego też tym bardziej niezrozumiała jest decyzja planistyczna, że działka nr 428/12 położona w miejscowości sąsiadującej z Nowym Tomyślem nie powinna zostać przeznaczona w całości na budownictwo mieszkaniowe, ewentualnie na budownictwo mieszkaniowo-usługowe. W jej ocenie, nieuwzględnienie uwag skarżącej, a także zignorowanie Studium doprowadziło w tym wypadku do przekroczenia władztwa planistycznego.

Ponadto podkreśliła, że na str. 13 wykazu do załącznika nr 2 do przedmiotowej uchwały zostało wskazane, że w projekcie planu zostały uwzględnione wszystkie prawomocne pozwolenia na budowę, jednak organ uchwalający plan nie wziął pod uwagę, że "w dalszym ciągu toczą się postępowania w sprawie nieprawidłowości wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych z możliwością zlokalizowania garażu w bryle budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną", które wzięło pod uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w sprawach wskazanych w skardze. Podniosła, że nie wziął tego pod uwagę organ uchwalający plan, a spółka posiadała już prawomocne i ostateczne decyzje o warunkach zabudowy, na podstawie których mogłaby starać się o otrzymanie pozwolenia na budowę. Dlatego też tłumaczenie organu w tym zakresie uznać należy za niewłaściwe.

W odniesieniu do umiejscowienia działki nr 428/12 jako działki zlokalizowanej w granicach strefy 10-krotności elektrowni wiatrowych, skarżąca podniosła, że już w uwagach złożonych do wyłożonego projektu planu podkreśliła, że niniejsza działka nie powinna się znaleźć w obrębie tzw. strefy ochronnej - strefy wiatrakowej. Zauważyła w tym względzie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Paproć - ZACHÓD - część A (uchwała nr LI/576/2022 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 30 maja 2022 r.) gmina nie uwzględniała tzw. strefy ochronnej - strefy wiatrakowej. Strona przywołała art. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (dalej również: u.i.z.e.w.) i zaznaczyła, że w pkt 6 uzasadnienia do uchwały nr LI/576/2022 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 30 maja 2022 r. zostało wskazane, że nie uwzględniono w planie uwag Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Tomyślu (dalej: PPIS w Nowym Tomyślu), który, powołując się na art. 4 ust. 1 u.i.z.e.w., uważa, że w strefach od elektrowni wiatrowych obowiązuje zakaz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej; uwaga ta nie została uwzględniona, gdyż obowiązują przepisy przejściowe, tj. art. 15 ust. 8 u.i.z.e.w. W tym kontekście skarżąca stwierdziła, że niezrozumiałe jest, dlaczego przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Paproć - Zachód - część B miałaby zostać uwzględniona tzw. strefa ochronna. Dodała, że w załączniku nr 2 do uchwalonego planu zostało wprawdzie wskazane, że strefa 10-krotności wysokości elektrowni wiatrowej została oznaczona na rysunku jedynie informacyjnie, a co za tym idzie nie jest ustaleniem planu i realizacja zabudowy mieszkaniowej w takiej strefie będzie cały czas możliwa. Niemniej takie tłumaczenie organu jest co najmniej nielogiczne, skoro bowiem według organu oznaczenie przedmiotowej nie jest ustaleniem planu, to dlaczego strefa ta znalazła się w przedmiotowej uchwale. Tym bardziej, że w piśmie Burmistrza Nowego Tomyśla z dnia 24 sierpnia 2022 r. stwierdzono, że na obszarze elektrowni wiatrowych w dalszym ciągu możliwe jest procedowanie planów miejscowych, w których w granicach strefy oddziaływania wyznaczone są tereny zabudowy mieszkaniowej czy też usługowo-mieszkaniowej. W związku z powyższym stwierdziła, że stanowisko Burmistrza w tym zakresie jest wewnętrznie sprzeczne, a ujęcie działki nr 428/12 położonej w Paproci jako obszaru znajdującego się w strefie ochronnej - nieprawidłowe. Na marginesie zauważyła również, że zgodnie z wiedzą spółki w sąsiedztwie działki nr 428/12 nie ma farmy wiatrakowej, gdyż w sąsiedztwie niniejszej działki znajdują się jedynie dwa wiatraki należące do osoby prywatnej. W tym zakresie wskazała na definicję elektrowni wiatrowej w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.i.z.e.w.

Motywując naruszenie art. 140 k.c. w zw. z art. 20 Konstytucji poprzez umieszczenie na działce nr 428/12 ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 1KDWxs, skarżąca stwierdziła, że Rada w ten sposób naruszyła granice władztwa planistycznego, gdyż narusza prawo własności skarżącej spółki, która złożyła wniosek o zniesienie terenu komunikacji 1KDWxs, co nie zostało uwzględnione przez Burmistrza Nowego Tomyśla. W jej ocenie, niezwykle istotne jest, że Burmistrz nie skierował do właściciela działki nr 428/12 propozycji wykupu przez Gminę terenu, który w uchwalonym planie miejscowym został oznaczony symbolem 1KDWxs. Podniosła, że kwestia ta została poruszona już w złożonych przez skarżącą uwagach do wyłożonego projektu planu, jednak strona nie otrzymała odpowiedzi na uwagi, które również nie zostały uwzględnione przy uchwaleniu planu. Zdaniem strony, w demokratycznym państwie prawa nie może być tak, że "organy planistyczne bezpodstawnie oraz w sposób dyskrecjonalny ograniczają właścicielowi wykonywanie oraz korzystanie z prawa własności nieruchomości", dlatego też nieprzekonujące jest wskazanie w wykazie do załącznika nr 2 do uchwały na str. 17, że w celu odpowiedniej obsługi komunikacyjnej dla nowo wydzielonych działek zaprojektowano ciąg komunikacyjny 1KDWxs. W ocenie strony, tak arbitralna decyzja wkraczające w prawo własności skarżącej winna zostać poprzedzona rozmowami ze spółką.

W zakresie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, strona podniosła, że mając na uwadze projekt planowanej obwodnicy, na terenie całej działki nr 428/12 położonej w Paproci winny zostać ujęte panele dźwiękochłonne lub ekrany akustyczne, a Burmistrz z niewiadomych przyczyn nie uwzględnił wniosku właściciela działki o zamontowanie paneli, pomimo że w projekcie planowanej obwodnicy dla części objętej planem miejscowym z 2018 r. (uchwała nr XLVII/439/2018 Rady Miejskiej w Nowy Tomyślu) "zostały zaprojektowane właśnie takie ekrany akustyczne/panele dźwiękochłonne, usytuowane na działce Paproć 428/12". Ponadto zauważyła, że w wykazie do załącznika nr 2 do przedmiotowej uchwały zostało wskazane, że pas drogowy projektowane obwodnicy zlokalizowany jest poza obszarem opracowania planu, a dla projektowanej obwodnicy obowiązuje już plan miejscowy, w którym zawarte są ustalenia o dopuszczeniu lokalizacji paneli akustycznych; niemniej zgodnie z § 5 ust. 2 przedmiotowej uchwały w zakresie kształtowania komfortu akustycznego w środowisku ustala się nakaz dotrzymania dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach podlegających ochronie akustycznej, zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony środowiska, tj. dla terenów oznaczonych symbolami MN/U, jak dla terenów mieszkaniowo-usługowych. Odwołując się do § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., strona stwierdziła, że podczas uchwalaniu przedmiotowego planu został naruszony ten właśnie przepis szczególny, który jasno stanowi, że dopuszcza się wznoszenie budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości.

W odniesieniu do naruszenia art. 8e ust. 1 pkt 1, 2, 3 oraz 4 w zw. z art. 20 u.p.z.p. oraz art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej również: u.d.p.), strona podniosła, że wielokrotnie również w zgłoszonych uwagach do wyłożonego projektu wskazywała problem odległości, jakie zgodnie z obowiązującymi regulacjami winny dzielić obiekty budowlane przy drogach względem zewnętrznej krawędzi jezdni; zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi w terenie zabudowanym, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej to 8 m w terenie zabudowanym dla drogi wojewódzkiej, jaką stanowić będzie planowana obwodnica.

Zdaniem skarżącej, działka nr 428/12 położona w Paproci bezsprzecznie stanowi teren zabudowany, gdyż na niniejszej działce dokonywane są przez skarżącą spółkę inwestycje budowlane, w konsekwencji czego odległość zabudowy od istniejącej drogi winna wynosić od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m. Dlatego też, co już zostało wskazane w uwagach do planu, niezrozumiałe jest to, na jakiej podstawie W. Zarząd Dróg Wojewódzkich wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej w odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni projektowanej obwodnicy. Niezrozumiałe jest również nieuwzględnienie uwag do projektu planu w tym zakresie. W ocenie spółki są to ustalenia sprzeczne z ustawą regulującą tę kwestię.

Strona nie zgodziła się z tłumaczeniem organu w załączniku nr 2 do planu, gdzie na str. 18 wskazano, że linia zabudowy była zmieniana na poprzednich wyłożeniach zgodnie z postulatem właścicieli, a następnie przekazywana do zarządcy drogi - WZDW w celu uzgodnienia, niemniej proponowane przez właściciela odległości nie spotkały się z przychylnością WZDW i projekt otrzymał wówczas odmowę uzgodnienia. Podniosła ponownie, że w planie odległość linii zabudowy jest sprzeczna z art. 43 ust. 1 u.d.p., a ponadto zgodnie z art. 8e u.p.z.p. uchwalenie planu miejscowego polega na zapewnieniu możliwości partycypacji społecznej w jego tworzeniu. W jej ocenie, organ gminy winien w taki sposób przeprowadzić rozmowy z zarządcą drogi, aby nie dopuścić do uchwalenia postanowienia planu niezgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto stwierdziła, że wyjaśnienie organu w załączniku nr 2 do planu było lakoniczne; brak jest informacji, w jaki sposób były prowadzone rozmowy z WZDW, dlaczego w tej kwestii nie doszło do konsensusu oraz jakie kroki podjął organ planistyczny, aby w uchwale nie znalazły się postanowienia niezgodne z obowiązującymi przepisami.

Niezależnie od powyższego strona podniosła, że ze względu na władztwo planistyczne obowiązkiem gminy jest czuwanie nad prawidłowością postanowień uchwalonego planu, a także prowadzenie konsultacji społecznych z zainteresowanymi w trakcie procedowaniu planu, aby cele planistyczne zostały spełnione.

W odniesieniu do naruszenia art. 1 ust. 3 w zw. z art. 17 pkt 6 i art. 20 u.p.z.p., skarżąca podniosła, że w zgłoszonych uwagach do wyłożonego projektu przedmiotowej uchwały spółka wskazała na zachodzące rozbieżności pomiędzy faktycznym umiejscowieniem słupów i przebiegu linii elektroenergetycznej w porównaniu do przedstawionego projektu planu; ostatecznie niniejsza uwaga skarżącej spółki z niewiadomych przyczyn również nie została uwzględniona, a na str. 31-32 wykazu do załącznika nr 2 zostało jedynie lakonicznie wskazane, że po dokonaniu korekt w projekcie wystąpiono o ponowną opinię do E. i w dniu 12 grudnia 2022 r. otrzymano pozytywną opinię bez uwag. Skarżąca podniosła, że "nie otrzymała ona do wglądu poprawionego projektu oraz wystawionej opinii, a w toku procedowania organ planistyczny nie odniósł się do uwag w zakresie linii elektroenergetycznej, ostatecznie nie uwzględniając przedmiotowej uwagi". W jej ocenie niezwykle istotną kwestią jest, że prawidłowe uzgodnienie przebiegu linii elektroenergetycznej średniego napięcia SN 15kW wpływa bezpośrednio na prawidłowość decyzji inwestycyjnych podejmowanych przez skarżącą spółkę.

Odwołując się do orzecznictwa, strona podkreśliła, że przymiot władztwa planistycznego przez organ procedujący niniejszy plan został naruszony w stosunku działki nr 428/12 położonej w Paproci. Organ nie uwzględnił uwag wniesionych przez skarżącą i nie podjął żadnych efektywnych prób porozumienia się ze skarżącą, w konsekwencji czego zostało naruszone jej prawo własności.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Nowego Tomyśla, reprezentowana przez Burmistrza Nowego Tomyśla (zastępowanego przez pełnomocnika procesowego), wniosła o oddalenie skargi w całości na koszt skarżącego, zajmując merytoryczne stanowisko względem zarzutów strony. Organ wniósł również o przeprowadzenie postępowania dowodowego: a) z treści zaskarżonej uchwały opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego na okoliczność, że skarżący oparł się na pozytywnej ocenie pod względem prawnym oraz redakcyjnym treści zaskarżonej uchwały przez służby nadzoru prawnego podległego Wojewodzie Wielkopolskiemu, gdy skierował do publikacji treść zaskarżonej obecnie uchwały w dzienniku urzędowym, nie dostrzegając w jej treści okoliczności, o których mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., a także na wykazanie zgodności zaskarżonej uchwały z obowiązującym prawem oraz bezzasadności zgłaszanych w skardze zarzutów; b) z dokumentacji planistycznej poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały przez organy Gminy w celu potwierdzenia braku podstaw prawnych do zaskarżenia uchwały; c) z dokumentacji przebiegu LXXV sesji Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu w dniu 27 września 2023 r. w części odnoszącej się do procedury uchwalenia tego planu.

Ponadto organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu Rada Miejska posiłkowała się (co do części przedstawionych Sądowi argumentów) opinią autorów projektu miejscowego planu, co do której Rada stwierdziła, że za ich zgodą przyjęła ją za własną.

Rada wyjaśniła, że "prace nad opracowywaniem projektu miejscowego planu trwały od marca/kwietnia 2020 roku, aż do momentu przedłożenia projektu celem jego uchwalenia Radzie Miejskiej"; w wyniku wpływu wielu uwag do projektu, z których wszystkie dotyczyły jednej z działek [numer 428/12, obręb Paproć] z dokumentacji planistycznej wyodrębniono część "B", która uchwalona została odrębnie i jest obecnie przedmiotem skargi.

Organ wyjaśnił, że w obowiązującym na etapie prac planistycznych Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [uchwała nr XVIII/203/2019 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Nowy Tomyśl] przedmiotowy obszar został zakwalifikowany jako teren P/U, to jest teren zabudowy produkcyjno-magazynowej lub usługowej. Dodatkowo Studium zezwalało na wprowadzenie do planu miejscowego przeznaczenia odmiennego pod warunkiem, że dla tego rodzaju inwestycji uzyskano pozwolenie na budowę. Mając na uwadze fakt, że przeznaczenie określone w planie miejscowym musi być zgodne z ustaleniami Studium, w przedmiotowym planie miejscowym uwzględniono prawomocne i ostateczne pozwolenia na budowę i przeznaczono część terenu pod funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej (1MN/U). Pozostałą część terenu, dla której nie uzyskano prawomocnych pozwoleń na budowę, przeznaczono pod zabudowę usługową (1U). Oba przeznaczenia wypełniają zatem ustalenia Studium. Ponieważ pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wydawane były dla poszczególnych fragmentów działki nr 428/12 obręb Paproć, zgodnie z wydaną wcześniej decyzją o warunkach zabudowy, nie było możliwości wprowadzenia terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej na całej działce nr 428/12.

Organ nadmienił, że decyzją Wojewody W. z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr [...] stwierdzono nieważność decyzji Starosty N. nr [...] z dnia 23 grudnia 2021 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, wydaną dla fragmentu działki nr 428/12 w Paproci, gdyż stoi ona w konflikcie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego dla projektowanej obwodnicy południowo-zachodniej miasta Nowy Tomyśl oraz wiaduktu wraz z aktywizacją gospodarczą dla terenów pomiędzy ulicą Celną i ulicą Kolejową - część A, uchwalonego uchwałą nr XLVII/439/2018 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 26 lutego 2018 r.

Dalej Rada argumentowała, że zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami (szczególnie na etapie opiniowania oraz uzgadniania) w zakresie elektrowni wiatrowych, obowiązywały ograniczenia co do zasięgu ich oddziaływania, który był równoznaczny z 10-krotnością wysokości elektrowni wiatrowej, a w miejscowości Paproć zlokalizowane są dwie elektrownie wiatrowe o wysokości po 210 metrów każda; ich zasięg obejmuje również przedmiotową działkę. Rada wyjaśniła również, że na przedmiotowym terenie wprowadzono teren 1KDWxs - wewnętrzny ciąg pieszo-jezdny w celu umożliwienia obsługi komunikacyjnej działek mogących powstać w wyniku podziału, zgodnie z wydanymi pozwoleniami na budowę, a także w wyniku podziałów prowadzonych na podstawie planu miejscowego objętego skargą.

Organ podniósł, że przez fragment przedmiotowej działki poprowadzony jest nowy przebieg drogi wojewódzkiej, łączącej ul. [...] z ul. [...] wiaduktem [obwodnicą]; przedmiotowa inwestycja drogowa "realizowana jest przez ZRID" w trybie tzw. specustawy drogowej, co "wielokrotnie tłumaczone było skarżącym", wobec czego postanowienia planu miejscowego nie miałyby wpływu na przebieg drogi wojewódzkiej, w tym sytuowanie paneli akustycznych. Linia zabudowy od zewnętrznej krawędzi projektowanego przebiegu drogi wojewódzkiej [obwodnicy] wyznaczona została w odległości 20 metrów, zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie dróg publicznych. Przedmiotowy projekt uzyskał wówczas pozytywne uzgodnienie zarządcy drogi - WZDW w P.. W wyniku "uwzględnienia uwagi skarżących", zgłoszonej w czasie jednego z wyłożeń projektu miejscowego planu, zmieniono przedmiotową linię zabudowy i poprowadzono ją po granicy opracowywanego planu miejscowego, co stanowiło ok. 9 m od zewnętrznej krawędzi projektowanej obwodnicy; wystąpiono wówczas do WZDW w P. o ponowne uzgodnienie projektu planu, jednak postanowieniem z dnia 24 marca 2022 r. [znak: [...]] zarządca drogi odmówił uzgodnienia tego projektu ze względu na błędnie ustaloną linię zabudowy [niezachowanie odległości minimum 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni projektowanej obwodnicy]; w rezultacie linię zabudowy ponownie przywrócono do odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi projektowanej obwodnicy.

Następnie organ wyjaśnił, że przebiegi linii elektroenergetycznych w planie miejscowym podlegają opinii gestora sieci, w tym przypadku jest to E. sp. z o.o.; projekt planu był kilkakrotnie opiniowany przez E. sp. z o.o., a ostania opinia z dnia 12 grudnia 2022 r. [znak: [...]] i jest opinią pozytywną bez uwag. W ocenie organu, z tego powodu należy uznać, że projekt planu wypełniał całkowicie wymagania gestora sieci co do przebiegu infrastruktury technicznej wskazanej w planie miejscowym.

Rada Miejska zwróciła również uwagę na fakt, że w dacie podejmowania uchwały nr LXXV/818/2023 [to jest w dniu 27 września 2023 r.] uchylony już był na przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., jednak z uwagi na art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) zachował moc obowiązującą art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w poprzednim brzmieniu, zgodnie z którym ustalenia studium należy uznać za wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

W podsumowaniu Rada stwierdziła, że nie ma racji skarżąca, zarzucając organom Gminy naruszenie prawa przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

Przy piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2023 r., na wezwanie Sądu, organ nadesłał wyrys i wypis z treści Studium z dnia 17 grudnia 2019 r., obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, w zakresie obejmującym postanowienia dotyczące działki nr 428/12, której dotyczy zaskarżona uchwała.

W piśmie procesowym z dnia 4 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej ustosunkował się do stanowiska organu, podtrzymując dotychczasowe twierdzenia i wnioski, przy czym wskazał, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr 428/12. Ponadto, odwołując się do decyzji dotyczących kwestii wydawanych dla tej działki pozwoleń na budowę i warunków zabudowy wydanych dla przedmiotowej działki, wskazał m.in. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia 20 października 2023 r., uchylającą w całości decyzję Wojewody W. z dnia 25 listopada 2022 r. znak [...] i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty N. z dnia 24 maja 2022 r. nr [...] znak [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na terenie działki nr 428/12.

Na wezwanie Sądu pełnomocnik skarżącej przy piśmie z dnia 10 stycznia 2024 r. dołączył poświadczone za zgodność kopie decyzji, na które wcześniej powołał się w piśmie procesowym z dnia 4 grudnia 2023 r.

Następnie w piśmie z dnia 10 stycznia 2024 r. pełnomocnik organu, w odpowiedzi na wezwanie Sądu, finalnie wypowiedział się względem twierdzeń i zarzutów skargi i jej uzupełnienia, podtrzymując dotychczasowy wniosek o oddalenie skargi, oraz dołączył wyjaśnienia z dnia 8 stycznia 2024 r. sporządzone przez Biuro Projektowe, które opracowywało projekt miejscowego planu.

Organ uzupełniająco wyjaśnił, że postanowienie WZDW w P. z dnia 24 marca 2022 r. znak [...] dotyczy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Paproć - Zachód - część B, które jest odrębnym opracowaniem w stosunku do przywołanej uchwały w sprawie planu miejscowego dotyczącego części A. Poza tym przedstawił bliższe okoliczności dotyczące odmowy uzgodnienia przez WZDW w P. nieprzekraczalnej linii zabudowy wrysowanej po granicy tego opracowania, a mianowicie w odległości od 9 do 11 m od zewnętrznej krawędzi jezdni projektowanej obwodnicy, zlokalizowanej poza granicami opracowania. Dodał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Paproć - Zachód - część A linia zabudowy wzdłuż drogi wojewódzkiej zlokalizowana jest w odległościach minimum 20 m od granicy opracowania, a co za tym idzie - spełnia również wymóg odległości minimum 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni projektowanej obwodnicy.

Ponadto organ wyjaśnił, że działki znajdujące się w sąsiedztwie działki nr 428/12 obręb Paproć zostały w Studium przeznaczone pod tę samą funkcję co działka nr 428/12, tj. pod tereny zabudowy produkcyjno-magazynowej lub usługowej i przedstawił powody przeznaczenia części tych działek w planie miejscowym pod funkcję inną niż wyznaczona w Studium. Organ wskazał również, jakie pozwolenia na budowę były przedkładane dla działki nr 428/12 w toku prowadzonych prac planistycznych.

Poza tym organ przedłożył odpis uchwały nr LI/576/2022 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 30 maja 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Paproć - ZACHÓD - część A (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 9 czerwca 2022 r., poz. 4547) wraz z złącznikami i uzasadnieniem do uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga w swej zasadniczej części okazała się zasadna.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Wystąpił o to organ w odpowiedzi na skargę, a skarżąca jako strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Dodać jeszcze należy, że strony były reprezentowane przez pełnomocników procesowych i w toku postępowania, również z inicjatywy Sądu, przedstawiły uzupełniające stanowiska wraz z dołączoną dokumentacją.

Sąd wyjaśnia także, że w sprawie nie przeprowadzał odrębnie dowodu z akt sprawy w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., o co wnosił pełnomocnik organu. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt planistycznych i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21 - to i inne orzeczenia powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że w niniejszej sprawie nie było sporu co do tego, że skarga jest dopuszczalna z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wyjaśnić należy, że zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego – a zatem wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, jak np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Warto podkreślić, że przy ustalaniu legitymacji skarżącego, w przypadku zaskarżenia decyzji organu odwoławczego w przedmiocie warunków zabudowy decydujące znaczenie ma art. 50 p.p.s.a., natomiast w przypadku zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 u.s.g. ten właśnie przepis, który stanowi lex specialis w stosunku do tego pierwszego przepisu (por. stanowisko NSA wyrażone m.in. w wyrokach z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1932/07 i 7 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 120/11).

W ocenie Sądu, z całokształtu okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca wykazała istnienie i bezpośrednie naruszenie jej własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. na skutek podjęcia kwestionowanej uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Sąd przeanalizował pod tym względem materiał procesowy zawarty w aktach sprawy i oparł się w tym względzie zarówno w materiałach planistycznych, jak na pismach procesowych stron postępowania, pozyskanych kopiach dokumentów i przedstawionych materiałach poglądowych (akta sądowe). Sąd rozstrzygnął bowiem o zasadności skargi, orzekając – jak już wspomniano – na podstawie akt sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a.

Dalsze rozważania w tej kwestii warto rozpocząć od wyjaśnienia, że plan miejscowy narusza uprawnienia właścicielskie skarżącej, wynikające z art. 140 k.c., czy szerzej z przepisów Konstytucji - art. 21 ust. 1 oraz art. 64. Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1) i każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, jak i ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (ust. 2).

W warunkach niniejszej sprawy skarżąca wykazała, że w wyniku podjętej uchwały planistycznej doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Innymi słowy, istnieje związek między zawartymi w kwestionowanej uchwale unormowaniami a jej własną, indywidualną sytuacją prawną wynikającą z prawa materialnego.

Motywując taki wniosek, należy zauważyć, że w niniejszej sprawie skarżąca jako właściciel działki nr 428/12 obręb Paproć, która objęta jest postanowieniami zakwestionowanego planu miejscowego wprowadzającego określone przeznaczenie dla terenu tej działki i warunki zagospodarowania – tylko w części zgodne z planowanym i projektowanym zagospodarowaniem tej działki pod zabudowę mieszkaniowo-usługową – wykazała legitymacje skargową w niniejszej sprawie. Strona, inicjując postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., wykazała istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny) oraz to, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną. Natomiast od oceny, czy ingerencja taka mieściła się w prawnie wyznaczonych granicach władztwa planistycznego gminy, czy też je przekraczała – a zatem była bezprawna – zależała dopuszczalność stwierdzenia nieważności planu miejscowego.

Skoro ustanowione w wyżej przywołanych ustawach warunki formalne i materialne dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę stanowiącą prawo miejscowe zostały w przedmiotowej sprawie zachowane, należało przejeść do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i ocenić, czy zaskarżona uchwała planistyczna, kontrolowana w granicach sprawy zakreślonych w skardze, naruszała przepisy obowiązujące w dacie jej podjęcia (znajdujące zastosowanie w danej sprawie). Kontrola ta podlegała jednak ograniczeniom wynikającym ze specyfiki skargi wnoszonej na podstawie art. 101 u.s.g., bowiem w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na warunkach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem lub takiej, na którą postanowienia planu bezpośrednio oddziałują. Natomiast uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2992/14). Z tego też właśnie powodu strona skarżąca musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną, a zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną.

Dalsze rozważania dotyczące merytorycznej oceny zaskarżonego planu miejscowego należy rozpocząć od uwagi, że Sąd uczynił to wyłącznie w graniach interesu właściciela nieruchomości objętej ustaleniami tego planu, tj. w zakresie, w jakim legitymowany był do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 u.s.g. Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Jeśli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości położonej na obszarze objętym postanowieniami planu miejscowego, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie planu miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego (tak NSA w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13). Dlatego też merytoryczna kontrola aktu planistycznego dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną, przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą. Uwzględnienie zaś skargi powinno następować wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 310/18).

Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), która w tym zakresie weszła w życie z dniem 24 września 2023 r. [patrz: 78 art. ustawy zmieniającej], do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian – m.in.: przepisy art. 2 pkt 28-35, art. 15 ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 11-13, art. 16 ust. 1a oraz art. 17 pkt 6 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 67 ust. 3 pkt 1), a przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, z wyłączeniem obowiązku sporządzenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz z wyłączeniem obowiązku stwierdzenia przez radę gminy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń tego studium - w zakresie wskazanym pod lit. a i lit. b (art. 67 ust. 3 pkt 2); z kolei przepisy niewymienione w pkt 1-3 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym - w przypadku gdy postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 67 ust. 3 pkt 4). Nadto, zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy zmieniającej studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe, a zatem również art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w poprzednim brzmieniu, zgodnie z którym ustalenia studium należy uznać za wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Z uwagi na to, że z akt planistycznych jednoznacznie wynika, iż w sprawie wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy - stosuje się przepisy zmienianej ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Taki też był wzorzec kontroli zaskarżonej uchwały w niniejszej sprawie.

W następnej kolejności należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 u.p.z.p. jako lex specialis stanowi niewątpliwie modyfikację ogólnej reguły wyrażonej w art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którą uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważne, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1981/16). Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie, skutkujące nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego (tzw. procedury planistycznej), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Te kwestie regulują przepisy art. 17 i nast. u.p.z.p. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym obowiązkowo (ust. 2) oraz w zależności od potrzeb (ust. 3).

Sąd po zapoznaniu się z aktami sprawy (dokumentacją postępowania planistycznego) nie dopatrzył się w granicach sprawy istotnego naruszenia procedury podejmowania uchwały planistycznej w zakresie art. 17 u.p.z.p., który reguluje kolejne etapy działania w procesie planistycznym. Nie stwierdził takich ewentualnych wad proceduralnych w podejmowaniu uchwały, które wskazywałyby na istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Akta planistyczne dokumentowały podjęcie w tej sprawie sekwencji działań i innych czynności, określonych przede wszystkim w art. 17 u.p.z.p. W szczególności w toku postępowania zostały rozpatrzone, jakkolwiek negatywnie, uwagi właścicieli działki nr 428/12, w tym ostatnie sformułowane przez spółkę, jakie zgłaszane były do projektu planu. Wobec tego Sąd nie doszukał się w działaniu organu naruszenia przepisów art. 17 pkt 11-14 u.p.z.p. Nie oznaczało to jednak, że argumentacja spółki – zwarta w skardze i odnosząca się do zgłaszanych uwag w toku postępowania planistycznego, nie miała wpływu na ocenę, czy organ gminy nie przekroczył władztwa planistycznego w tym wypadku. Wobec powyższego, przedmiotem dalszej oceny – o ile co innego nie zostanie wyraźnie zaznaczone – będą te merytoryczne postanowienia zawarte w kwestionowanej uchwale, które dotyczą przeznaczenia i przewidzianego sposobu zagospodarowania terenu oznaczonego symbolami 1MN/U i 1U oraz 1KDWxs, na którym znajduje się działka nr 428/12. Jeżeli zajdzie taka potrzeba, w niezbędnym zakresie rozważania te zostaną także powiązane z innymi przepisami kwestionowanej uchwały oraz jej uzasadnieniem.

Zgodnie z § 3 planu miejscowego, w zakresie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania ustala się m.in.: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej, oznaczony symbolem 1MN/U (pkt 1); teren zabudowy usługowej, oznaczony symbolem 1U (pkt 2); teren komunikacji dróg publicznych klasy głównej, oznaczone symbolami: 1KDG, 2KDG, 3KDG, 4KDG, 5KDG (pkt 4); teren komunikacji wewnętrznego ciągu pieszo-jezdnego, oznaczony symbolem 1KDWxs (pkt 5). W § 4, w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się lokalizację zabudowy zgodnie z liniami zabudowy wyznaczonymi na rysunku planu. W § 5 ust. 2, w zakresie kształtowania komfortu akustycznego w środowisku ustala się nakaz dotrzymania dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach podlegających ochronie akustycznej, zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony środowiska, tj. dla terenów oznaczonych symbolami MN/U, jak dla terenów mieszkaniowo-usługowych. W § 11, w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu ustala się: 1) uwzględnienie w zagospodarowaniu terenów wymagań i ograniczeń technicznych wynikających z przebiegu istniejących i projektowanych sieci infrastruktury technicznej; 2) strefę ochronną od napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia WN 110 kV o szerokości po 11 m od osi przewodu w obu kierunkach, zgodnie z rysunkiem planu, do czasu jej skablowania; 3) strefę ochronną od napowietrznych linii elektroenergetycznych średniego napięcia SN 15 kV o szerokości po 7 m od osi przewodu w obu kierunkach, zgodnie z rysunkiem planu, do czasu jej skablowania; 4) uwzględnienie ograniczeń w zagospodarowaniu i użytkowaniu dla części obszaru znajdującego się w strefie związanej z ograniczeniami od terenów kolejowych, wyznaczonej na rysunku planu, zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie transportu kolejowego. W § 12 ust. 1 w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustala się - m.in.: 1) drogi publiczne KDG - klasy głównej; 2) KDWxs - wewnętrzny ciąg pieszo-jezdny; 3) parametry układu komunikacyjnego, zgodnie z klasyfikacją i przepisami odrębnymi; 4) zachowanie ciągłości powiązań elementów pasa drogowego, w szczególności jezdni, ścieżek rowerowych, chodników w granicach obszaru planu oraz z zewnętrznym układem komunikacyjnym, zgodnie z przepisami odrębnymi; 5) obsługę komunikacyjną w zakresie ruchu samochodowego z wewnętrznego ciągu pieszo-jezdnego oraz z dróg wewnętrznych znajdujących się poza granicami planu. W § 15 ust. 1, 2 i 5 planu miejscowego określono szczegółowe parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenu oznaczonego symbolem 1MN/U (ust. 1) i terenu oznaczonego symbolem 1U (ust. 2) terenu oznaczonego symbolem 1KDWxs.

Na rysunku planu dla terenu 1MN/U i 1U wyrysowano nieprzekraczalną linię zabudowy, jak i zaznaczono przebieg napowietrznej linii średniego napięcia SN 15kV i wyznaczono teren ochronny (pas technologiczny). W oznaczeniach informacyjnych na rysunku planu wskazano krawędź jezdni projektowanej obwodnicy [poza teren objętym planem miejscowym] oraz wskazano, że tereny 1MN/U, 1U, 3KDG, 4KDG, 5KDG w całości zlokalizowane są w granicach strefy 10-krotności wysokości elektrowni wiatrowych.

Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Użyty zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, gdyż wystarczy, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. Stąd też tak określona niesprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie. Wobec tego, nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, trzeba podkreślić, że wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami wyznaczonymi w obowiązującym studium. Pojęcie "niesprzeczności" uchwalonego planu ze studium oznacza pewien stopień związania, co powoduje, że w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle, podstawowe ustalenia wynikające ze studium (por. wyroki NSA z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2891/17, 17 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2525/18 i 12 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2460/12).

Jak wyjaśnił organ, z odwołaniem się do przedstawionego wyrysu i wypisu ze Studium, dla terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolami 1MN/U, 1U i 1KDWxs w Studium przewidziano kierunek zagospodarowania P/U - tereny zabudowy produkcyjno-usługowej, gdzie poza funkcją wiodącą przewidziano funkcję uzupełniającą w postaci m.in. zabudowy mieszkaniowej wyłącznie na użytek właściciela terenu (str. 68 Studium). Ponadto w Ogólnych zasadach Studium przewidziano, że ze względu na skalę, w jakiej opracowane jest Studium, na rysunku wyznaczono wyłącznie funkcje wiodące na określonym terenie, natomiast dokładne przeznaczenie terenów zostanie określone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego po uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań (pkt 2). Zarazem przewidziano, że dopuszcza się dla istniejącej zabudowy w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodne z dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem, niezależnie od kierunku przeznaczenia w Studium (pkt 7). Jednocześnie organ w postępowaniu planistycznym i w toku postępowania sądowego wskazywał na to, że Studium zezwalało na wprowadzenie do planu miejscowego przeznaczenia odmiennego pod warunkiem, że dla tego rodzaju inwestycji uzyskano pozwolenie na budowę. Organ podniósł, że przy określaniu przeznaczenia terenu działki nr 428/12 w planie miejscowym uwzględniono prawomocne i ostateczne pozwolenia na budowę i przeznaczono część terenu pod funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej (1MN/U), zaś pozostałą część terenu, dla której nie uzyskano prawomocnych pozwoleń na budowę, przeznaczono pod zabudowę usługową (1U). Obydwa te przeznaczenia wypełniają ustalenia Studium. Organ stwierdził, że ponieważ pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wydawane były dla poszczególnych fragmentów działki nr 428/12 obręb Paproć, zgodnie z wydaną wcześniej decyzją o warunkach zabudowy, nie było możliwości wprowadzenia terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej na całej działce nr 428/12.

Mając to na uwadze, Sąd uznał, że w takich warunkach nie można wprost przypisać organowi, że nieprawidłowo uznał, iż plan nie narusza ustaleń Studium, tj. brak podstaw do uznania, że organ naruszył art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Niemniej jednak w sprawie doszło do naruszenia władztwa planistycznego przez Radę Miejską poprzez niespójne i niekorzystne dla właściciela (według stanu i możliwości zagospodarowania działki sprzed uchwalenia planu) przyjęcie tezy, że tylko część tej działki może być przeznaczona pod tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej (1MN/U), a pozostała część powinna być przeznaczona pod tereny zabudowy usługowej (1U). Poza tym również przeznaczenie części tej działki pod teren komunikacji – wewnętrzny ciąg pieszo-jezdny (1KDWxs) w tych warunkach zostało poczynione bez dostatecznego oparcia w przepisach i okolicznościach sprawy.

Przyczyną stwierdzenia nieważności części postanowień planu miejscowego wraz z załącznikiem graficznym (rysunkiem planu), tj. wszystkich postanowień, które dotyczą działki nr 428/12 będącej terenem oznaczonym symbolem 1MN/U i 1U oraz 1KDWxs, było przede wszystkim uznanie naruszania zasad sporządzania planu poprzez naruszenie zasady proporcjonalności odnoszonej do interesu prawnego właściciela gruntu, przejawiającego się w prawie do korzystania z rzeczy i zagospodarowaniu tego terenu w sposób dotychczasowy.

Wynikające z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów oraz określanie sposobów zagospodarowania terenu. Gmina może na tej podstawie ograniczyć sposób wykonywania prawa własności przez właścicieli poszczególnych nieruchomości (art. 6 u.p.z.p.), przede wszystkim w zakresie dopuszczonych na danym terenie sposobów zagospodarowania i zabudowy (przeznaczenia terenu). Niemniej jednak uchwalenie planu miejscowego powinno obejmować wyważanie interesu prywatnego w zakresie stosowania władztwa planistycznego gminy. Przepis art. 1 ust. 3 u.p.z.p. stanowi bowiem, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

W ramach kształtowania polityki przestrzennej ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się w akcie prawa miejscowego określone ograniczenia. Przekroczenie bowiem przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Trzeba mieć zatem na uwadze, że skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności, organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. Dlatego też prawnie wadliwymi będą nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, tj. regulacji wprowadzanych arbitralnie, bez uzasadnionych wyższymi celami potrzeb. Jak zwraca się uwagę w orzecznictwie, postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne, tj. możliwe do zrealizowania i nie ograniczające nadmiernie chronionych konstytucyjnie praw obywateli. Z tego też względu, ingerencja w prawo własności osób, których nieruchomość pozostaje na obszarze objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznych i prywatnych, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2739/19 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1168/23). Co więcej, okoliczność, że kwestionowane postanowienie planu miejscowego powiela kierunek zagospodarowania przewidziany w studium, nie wyłącza obowiązku dokonania przez sąd kontroli legalności takiego postanowienia planu miejscowego co do przeznaczenia terenu w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji). Chodzi tu w szczególności o obowiązek zbadania, czy wprowadzenie w planie miejscowym określonego przeznaczenia nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji) oraz zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) - por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1509/22, dotyczący problematyki wprowadzenia w planie miejscowym zakazu wcześniej przewidzianego w studium (dostępny jw.).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie niewątpliwie zabrakło odpowiedniego wyważenia interesów i wartości, tj. interesu prywatnego i interesu publicznego w ramach stosowania władztwa planistycznego gminy, jak również pogłębionej analizy dopuszczalności wprowadzenia funkcji zabudowy mieszkaniowej lub mieszkaniowo-usługowej na całym terenie stanowiącym działkę nr 428/12 (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1943/17). Takie uprawnienia skarżącej, zdaniem Sądu, zostały naruszone poprzez postanowienia uchwalonego planu. Znajdujące się w aktach sprawy rozstrzygnięcia administracyjne dotyczące wydanych dla terenu tej działki decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o warunkach zabudowy, wskazywały, że skarżąca przed uchwaleniem planu mogła w znacznie szerszym zakresie ubiegać się o możliwość zagospodarowania działki pod zabudowę mieszkaniową (budynki mieszkalne jednorodzinne) niż w kształcie wynikającym z przyjętego planu miejscowego.

Zdaniem Sądu, organ nie wykazał jednoznacznie podstaw do tak dalekiego ograniczenia praw właścicielskich skarżącej, jakie wynikają z przeznaczenia terenu działki nr 428/12 w zakwestionowanym planie miejscowym. W toku postępowania planistycznego w tym zakresie były zgłaszane uwagi przez poprzednich i aktualnego właściciela (skarżącą) działki nr 428/12 dotyczące objęcia całego jej terenu przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową czy też mieszkaniowo-usługową. Stanowisko właścicieli działki było też przedmiotem dyskusji publicznej. Organ konsekwentnie uważał, że uwzględnił "wszystkie prawomocne pozwolenia na budowę" dla tego terenu, a zarazem przyjmował, że tylko część działki może być przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługową [funkcja mieszana]. Sąd uznał, że przyjęcie takiego założenia nie zostało dostatecznie osadzone w przywołanych zasadach prawa i uwarunkowaniach przedmiotowej sprawy.

Według organu, w postępowaniu planistycznym zostały przedłożone: 1) decyzja nr [...] Starosty N. z dnia 20 października 2021 r. (pozwolenie uwzględnione w planie miejscowym), 2) decyzja nr [...] Starosty [...] z dnia 23 grudnia 2021 r. (budynek F - unieważniona decyzją Wojewody W. z dnia 1 kwietnia 2022 r. znak IR- [...]), 3. decyzja nr [...] Starosty N. z dnia 30 maja 2022 r. (budynek C - pozwolenie uwzględnione w planie miejscowym), 4) decyzja nr [...] Starosty N. z dnia 30 maja 2022 r. (budynek B - pozwolenie uwzględnione w planie miejscowym), a ponadto wskazał na to, że w dniu 24 maja 2022 r. Starosta N. wydał decyzję odmowną dla budynku E (numer ewidencyjny wniosku nadawany w urzędzie: [...]). Z uwagi na to, że pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wydawane były dla poszczególnych fragmentów działki nr 428/12 obręb Paproć, zgodnie z wydaną wcześniej decyzją o warunkach zabudowy, to nie było możliwości wprowadzenia terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej na całej działce nr 428/12.

Takie uzasadnienie dla przyjętego rozstrzygnięcia planistycznego nie stanowi jednakże o zachowaniu wymogu proporcjonalności i wyważenia interesu właściciela i interesu publicznego. Nie rozważono, jakie dobra i wartości realnie ucierpiałyby, gdyby dla całego terenu działki nr 428/12 dopuścić przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową czy mieszkaniowo-usługową. Tym bardziej, że właściciel akcentuje znaczenie całego terenu działki dla swojej działalności inwestycyjnej, o czym świadczą wydawane dla jego zamierzeń warunki zabudowy i pozwolenia na budowę. Co istotne, w aktach planistycznych znajduje się również decyzja Starosty N. z dnia 24 maja 2022 r. nr [...] znak [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na terenie działki nr 428/12 (bez wskazania, że dotyczy tylko części działki). Istniała ona w obrocie, skoro decyzja Wojewody W. z dnia 25 listopada 2022 r. znak [...] stwierdzająca nieważność tej decyzji nie była ostateczna w czasie procedowania planu, a finalnie decyzją GINB z dnia 20 października 2023 r. znak [...] została uchylona i odmówiono stwierdzania nieważności decyzji Starosty. Z akt sprawy nie wynika, by ta decyzja Starosty została wzięta pod uwagę przez organ planistyczny. Poza tym, nie zostały wskazane żadne istotne wartości, które wymagałyby rygorystycznego uznania, że decyzje o pozwoleniu na budowę dotyczące znacznej części działki nr 428/12 nie mogą stanowić podstawy do ustalenia przeznaczania całości czy większej części tej działki pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, niż zostało to rygorystycznie przyjęte w postanowieniach planu. Tym bardziej, że w piśmie z dnia 10 stycznia 2024 r. pełnomocnik organu, przedstawiając zgodność przeznaczenie sąsiednich działek pod zabudowę mieszkaniową i usługową, m.in. wskazał na przeznaczenie działki nr 430/9 w innym planie miejscowym [uchwała nr LI/576/2022 z dnia 30 maja 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Paproć - ZACHÓD - część A] pod funkcję mieszkaniową i usługową z uwagi na zagospodarowanie działek sąsiednich pod zabudowę mieszkaniową i usługową. W tym aspekcie odwołał się do postanowienia Studium, że ze względu na skalę w jakiej opracowane jest Studium, na rysunku wyznaczono wyłącznie funkcje wiodące na określonym terenie, natomiast dokładne przeznaczenie terenów zostanie określone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego po uwzględnianiu lokalnych uwarunkowań. Trudno zatem uznać spójność stanowiska organu, który w odniesieniu do działki nr 428/12 przyjął inne założenia bez dostatecznego wykazania ku temu istotnych przesłanek.

Z uwagi na powyższe, uzasadnienie zaskarżonej uchwały, jak i stanowisko organu przedstawione w toku postępowania sądowego nie doprowadziły do jednoznacznego wykazania racji organu w takim ukształtowaniu przeznaczania terenu działki nr 428/12, jaki został ustalony w zakwestionowanym planie miejscowym. W tym zakresie doszło do naruszania przywołanych zasad realizacji władztwa planistycznego w kontekście przepisów Konstytucji w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 i 6 u.p.z.p. [ w zakresie przeznaczenia terenów oraz ustalenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i kształtowania zabudowy].

Kolejnym powodem zakwestionowania słuszności postanowień planu było poznaczenie części działki pod teren komunikacji – wewnętrzny ciąg pieszo-jezdny (1KDWxs). To rozstrzygnięcie planistyczne również nie znalazło dostatecznego oparcia przepisach i uwarunkowaniach sprawy.

Mając na uwadze przywołane zasady dotyczące wykonywania władztwa planistycznego przez gminę, Sąd uznał przyjęte w planie rozwiązania w zakresie przyjętego układu komunikacyjnego poprzez wyznaczenie terenu ciągu pieszo-jezdnego za nadmiernie i nieproporcjonalnie ingerujące w prawo właściciela nieruchomości. Skoro teren ten przeznaczone pod komunikację wewnętrzną nie został zaplanowane jako drogi publiczne i ma mieć charakter dróg wewnętrznych w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.), to nieruchomości, na których je zaprojektowano nie mogą podlegać wywłaszczeniu na cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) - dalej: u.g.n. Zatem ich realizacja nie może nastąpić bez zgody właściciela i musi nastąpić na warunkach określonych art. 8 ust. 2 u.d.p. Przyjęcie w uchwale rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela. Jednocześnie takie przeznaczenie skutkuje ograniczeniem uprawnień właścicielskich, gdyż jakkolwiek nie pozbawia właściciela prawa własności, tak jak ma to miejsce w przypadku przeznaczenia terenu pod drogi publiczne, to nie oznacza to jeszcze, że konsekwencje takiego przeznaczenia pozostaną w zgodzie z zasadą proporcjonalności i istotą prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 31 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2518/12). Tym bardziej, że organ powinien baczyć, by teren przeznaczony pod komunikację wewnętrzną z praktycznego punktu widzenia nie pełnił roli drogi publicznej. Wskazana motywacja dla takiego rozwiązania była zbyt lakoniczna i pozostawiała wątpliwości co do dopuszczalności takiego ograniczenia własności. W ocenie Sądu przyjęte rozwiązanie planistyczne jawi się jako godzące w istotę prawa własności i nieproporcjonalne. Motywowanie takiego rozwiązania zapewnieniem skomunikowania terenu działki i działek mogących powstać w wyniku jej podziału nie jest przekonujące. Tym bardziej, że nie wskazano aktualnych uwarunkowań komunikacyjnych tego terenu.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że podziela stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3314/14, w którym wskazano, że przeciwko rozwiązaniu jakie przyjęto w planie w odniesieniu do zaproponowanego układu komunikacyjnego przemawia konieczność respektowania, przy wprowadzaniu w planie miejscowym określonych ograniczeń prawa własności (innych praw majątkowych), zasady proporcjonalności – wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. NSA podkreślał, że jako szczególnie doniosły – a zarazem niespełniony – jawi się przede wszystkim aspekt zasady proporcjonalności, określany mianem kryterium przydatności, który zawiera się w pytaniu, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków. Niespełnienie owego kryterium w przypadku wyznaczenia ciągu komunikacyjnego – drogi wewnętrznej – na działkach prywatnych wynika stąd, że takie wytyczenie ciągu komunikacyjnego nie gwarantuje osiągnięcia celu w postaci zapewnienia możliwości realizowania z wykorzystaniem tej drogi obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Na takie wykorzystanie nadal będzie bowiem niezbędne uzyskanie zgody właścicieli działek, przez które ma ów ciąg przebiegać, gdyż nie jest dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg nie-publicznych (wewnętrznych). W orzecznictwie podkreśla się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 109/11), jednakże owa "możliwość" – jak trafnie podkreślono w zaskarżonym wyroku – oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów), zapewniającego wymagany (w przypadku działek budowlanych) dostęp do drogi publicznej, a więc w szczególności nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właścicieli nieruchomości (np. na ustanowienie służebności drogowej), na których ów układ ma być zrealizowany. Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest bowiem obowiązek gminy budowy odpowiedniej sieci dróg gminnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1347/09).

W świetle powyższego, rozwiązanie przyjęte w zaskarżonym planie oceniać należy jako nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącej, wyklucza bowiem prawo samodzielnego decydowania przez właściciela o sposobie zagospodarowania należących do niej nieruchomości, w tym swobodnego podziału, zgodnie z prawem rozporządzania rzeczą (art. 140 k.c.). Nadto drogi wewnętrzne ze swej istoty zakładają przydatność dla właściciela gruntu, a organ takiego skutku nie wykazał, przy stanowczym sprzeciwie właściciela w tym zakresie, prezentowanym w toku procedury planistycznej.

Sąd w tym miejscu podkreśla, że nie neguje generalnej dopuszczalności ustanawiania dróg wewnętrznych i innych terenów komunikacji wewnętrznej w planie miejscowym. Niemniej jednak Rada w niniejszej sprawie przekroczyła w tym zakresie władztwo planistyczne. Uchwała w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., powinna być tak skonstruowana, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów, ale przede wszystkim poprzez drogi publiczne, a drogi wewnętrzne powinny pełnić rolę dodatkowego i uzupełniającego skomunikowania poszczególnych terenów.

Kolejne zastrzeżenia Sąd wysunął w zakresie dotyczącym informacyjnego wskazania na rysunku planu strefy 10-krotności wysokości elektrowni wiatrowej, jakkolwiek wątpliwości strony co do znajdowania się takich dwóch elektrowni na terenie miejscowości Paproć nie były zasadne, gdyż okoliczności te jednoznacznie wynikają z Prognozy oddziaływania na środowisko wykonanej na użytek przedmiotowego planu, jak również z treści Studium. Niemniej jednak z perspektywy obowiązujących przepisów nie jest jasne postępowanie i intencje organu w tym zakresie. Organ nie przedstawił żadnej analizy przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. 2021 r., poz. 724) w brzmieniu aktualnym na dzień uchwalenia Studium oraz podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. według stanu prawnego na dzień 27 września 2023 r. Jest to tym bardziej istotne w kontekście przepisów ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2023 r., poz. 553). Ustawa zmieniająca w art. 7 ust. 1 stanowi, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plany zagospodarowania przestrzennego województwa, uchwalone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowują ważność. Natomiast art. 7 ust. 6 tej ustawy stanowi, że do projektów planów miejscowych albo ich zmian, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie ustawy dokonano wyłożenia, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Przy tym, art. 15 ust. 8 u.i.z.e.w. przewidywał, że w ciągu 72 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dopuszcza się uchwalanie planów miejscowych przewidujących lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. bez uwzględnienia odległości określonej w art. 4 ust. 1 tej ustawy (odległość co najmniej dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej). Okres ten już upłynął w dacie uchwalania przedmiotowego planu, jednakże aktualnie przepis art. 4 ust. 1 u.i.z.e.w. przewiduje mniejszą minimalną odległość elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego, która może być określona w planie miejscowym (nie mniejsza niż 700 m).

Skoro nie jest znana rzeczywista przyczyna i podstawa prawna wprowadzenia tego oznaczenia do rysunku planu bez jednoczesnego rozstrzygnięcia tej kwestii w części tekstowej planu (dotyczy wymogów z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), również należało uznać w tym zakresie naruszenie prawa - art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zaskarżona uchwała nie spełnia w tym zakresie standardu pewności i jasności stanowionego prawa miejscowego.

Sąd na koniec wyjaśnia, że en bloc nie podzielił pozostałych zarzutów skargi. Tracą też one na znaczeniu wobec stwierdzania nieważności całości postanowień dotyczących przeznaczenia działki nr 428/12 w zakwestionowanym planie miejscowym. Wyznaczona linia zabudowy nie mogła bowiem funkcjonować w oderwaniu od określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu działki nr 428/12. Niemniej jednak Sąd zauważa, że organ wyjaśnił, z jakich powodów ustalił linię zabudowy i nie ma potrzeby tutaj tej argumentacji powtarzać. Wystarczy wskazać na to, że organ wyjaśnił, iż przez fragment przedmiotowej działki poprowadzony jest nowy przebieg drogi wojewódzkiej, łączącej ul. Celną z ul. Kolejową wiaduktem [obwodnicą]; przedmiotowa inwestycja drogowa "realizowana jest przez ZRID" w trybie specjalnej ustawy drogowej, wobec czego postanowienia planu miejscowego nie miałyby wpływu na przebieg drogi wojewódzkiej, w tym sytuowanie paneli akustycznych. Linia zabudowy od zewnętrznej krawędzi projektowanego przebiegu drogi wojewódzkiej [obwodnicy] wyznaczona została w odległości 20 metrów, zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie dróg publicznych. Przedmiotowy projekt uzyskał wówczas pozytywne uzgodnienie zarządcy drogi - WZDW w P.. Organ wyjaśnił też, z jakiego powodu nie mógł uwzględnić uwagi właściciela działki w tym zakresie. Zarządca drogi, z którym uzgadniany był projekt planu w trybie art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., nie zgodził się na rozwiązanie określające przebieg linii zabudowy w odległości ok. 9 m od zewnętrznej krawędzi projektowanej obwodnicy (postanowienie z dnia 24 marca 2022 r. znak: [...]). W konsekwencji linię zabudowy ponownie przywrócono do odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi projektowanej obwodnicy. Zdaniem Sądu organ nie był zobowiązany do polemiki z zarządcą drogi, który wskazał przesłanki, na których się oparł w tym względzie. Warto jednak zauważyć, że wymogi wynikające z art. 43 ust. 1 u.d.p. obowiązują niezależnie od uchwalenia dla danego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jednocześnie rada gminy nie ma kompetencji do modyfikowania w planie miejscowym parametrów określonych w art. 43 ust. 1 tej ustawy. W przypadku ustaleń miejscowego planu zagospodarowania chodzi o zapewnienie ładu przestrzennego na danym obszarze, co wiąże się między innymi z ustaleniem linii zabudowy, zaś w przypadku art. 43 u.d.p. o zapewnienie możliwości bezpiecznego korzystania z drogi przez jej użytkowników (patrz: wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2662/16, dostępny jw.).

Również kwestia przebiegu linii elektroenergetycznych w planie miejscowym została odpowiednio wyjaśniona, z przywołaniem stanowiska gestora sieci - E. sp. z o.o., który kilkakrotnie opiniował projekt planu (w trybie art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p.). Sąd zgadza się z opinią organu, że projekt planu wypełniał całkowicie wymagania gestora sieci co do przebiegu infrastruktury technicznej wskazanej w planie miejscowym. Nie było zatem wątpliwości co do jej przebiegu. Niemniej jednak z uwagi na to, że zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności przeznaczenia całości działki nr 428/12 w planie miejscowym, zagadnienie to nie wymagało dalszych rozważań.

Podsumowując, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organ planistyczny nie dopełnił obowiązku wszechstronnego rozważenia i wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1330/15, dostępny jw.). Interes publiczny zostało przedłożony ponad interes obywateli w sposób nieuzasadniony i godzący w zasadę proporcjonalności. Próżno także doszukiwać się argumentacji w tym względzie w uzasadnieniu do uchwały.

Po przeprowadzeniu oceny zaskarżonej uchwały w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), wyznaczonych w tym wypadku treścią skargi (określenie naruszenia interesu prawnego w stosunku do konkretnych nieruchomości objętych postanowieniami planu miejscowego) oraz obowiązujących przepisów, Sąd uznał, że przedmiotowa uchwała w odniesieniu do terenu działki nr 428/12 (oznaczonego w części tekstowej i graficznej planu symbolami 1MN/U i 1U oraz 1KDWxs, narusza przepisy obowiązanego prawa w takim stopniu, który uzasadnia stwierdzenie nieważności części postanowień planu. Poprzez określenie w punkcie 1 sentencji wyroku zakresu, w jakim Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały zapewnione zostało z jednej strony uwzględnienie skargi w takim rozmiarze, w jakim zasadnie zakwestionowano plan miejscowy, a z drugiej pozwoliło na funkcjonowanie pozostałych przepisów planu miejscowego w odniesieniu do innych terenów niż tereny działki nr 428/12.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wniosek strony i wynik sprawy oraz wysokość uiszczonych kosztów sądowych (300 zł wpisu od skargi), a także wynagrodzenie należne zawodowemu pełnomocnikowi (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).