Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1904/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 85 poz 388
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 9 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B., W. W., B. T. i J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 682/13 w sprawie ze skarg W. B., W. W. i E. K.-S. oraz ze skargi B. T., J. M., E. W., A. W., E. N., M. G., W. Ż., G. Z. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz W. B., W. W., B. T. i J. M. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 682/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg W. B., W. W., E. K.-S. oraz ze skargi B. T., J. M., E. W., A. W., E. N., M. G., W. Ż., G. Z. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, oddalił skargi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] września 2012 r. orzekł m.in. o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,2116 części gruntu o pow. 324 m² oznaczonego jako działka ewidencyjna nr 4 (grunt pod budynkiem), położonego w Warszawie przy ul. [...] na rzecz B. Z. w udziale wynoszącym 0,193085 części oraz M. M. w udziale wynoszącym 0,018515 części. Nadto ustalił czynsz i odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,7884 części w/w gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych o nr 2, 4, 5, 7-12, 14 -17, 19, 20, 22, 24 - 35, 37 i 38.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem odwołania wniosło 24 właścicieli i najemców lokali mieszkalnych znajdujących się w przedmiotowym budynku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. umorzyło postępowanie odwoławcze z powodu jego bezprzedmiotowości wynikającej z przyczyn podmiotowych, tj. braku legitymacji stron postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, po stronie odwołujących się właścicieli i najemców lokali mieszkalnych znajdujących się w opisanym budynku. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż właściciel sprzedanego lokalu i współużytkownik wieczysty gruntu, którego część zostaje na mocy decyzji oddana w użytkowanie wieczyste byłym właścicielom nieruchomości lub ich następcom prawnym nie jest stroną postępowania zakończonego tą decyzją. Wniosek dawnych właścicieli nieruchomości o przyznanie prawa użytkowania wieczystego może być rozpoznany tylko w zakresie lokali i udziałów w budynku będącym własnością gminy oraz w części gruntu nie objętej użytkowaniem wieczystym innych osób - taka też sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Postępowanie nie dotyczy zaś praw nabytych właścicieli lokali mieszkalnych. Wobec czego organ stwierdził, że właściciele i najemcy lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku nie spełniają przesłanek wynikających z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071. ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.).

Decyzja Kolegium stała się przedmiotem skarg W. B.o (sygn. akt I SA/Wa 682/13), W. W. (sygn. akt I SA/Wa 686/13), E. K.-S. (sygn. akt I SA/Wa 694/13), M. P. (sygn. akt I SA/Wa 688/13), P. S. (sygn. akt I SA/Wa 689/13), M. B. (sygn. akt I SA/Wa 690/13), G. B. i R. B. (sygn. akt I SA/Wa 691/13), B. L. (sygn. akt I SA/Wa 692/13), B. K. i J. P. (sygn. akt I SA/Wa 693/13), I. K. (sygn. akt I SA/Wa 687/13), E. Ł. i H. Ł. (sygn. akt I SA/Wa 685/13), A. K.–S. i M. K.-S. (sygn. akt I SA/Wa 684/13), M. K. (sygn. akt I SA/Wa 683/13), J. P. (sygn. akt I SA/Wa 681/13) oraz B. T., E. W., A. W., E. N., M. G., W. Ż., G. Z., J. M. i W. S. (sygn. akt I SA/Wa 695/13).

Skargi M. P., P. S., M. B. B. L., I. K., E. Ł. i H. Ł., M. K., J. P. oraz A. K.–S. i M. K.-S. zostały odrzucone postanowieniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2013 r. Skarga B. K. i J. P. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2013 r., a skarga G. B. i R. B. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2013 r.

Sprawy ze skarg W. B., W. W., E. K.-S. oraz B. T., E. W., A. W., E. N., M. G., W. Ż., G. Z., J. M. i W. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniami z dnia 24 października 2013 r. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, prowadząc pod sygn. akt I SA/Wa 682/13.

W. B., W. W. oraz E. K.-S. (właściciele lokali) zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 28 k.p.a., co daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, ewentualnie o uchylenie rozstrzygnięcia organu II i I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

B. T., E. W., A. W., E. N., M. G., W. Ż., G. Z., J. M. i W. S. (najemcy lokali) wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wskazali, że decyzje te są bezpodstawne, niesprawiedliwe i uniemożliwiają w/w skorzystanie z prawa pierwokupu zajmowanych przez nich lokali. Podnieśli, iż przedmiotowy budynek nie jest obiektem przedwojennym, ani nie stanowi odbudowy zburzonego w czasie wojny obiektu przedwojennego, lecz jest całkowicie nową budowlą, wzniesioną po 1945 r. z funduszy państwowych na gruncie w części nie odpowiadającym gruntowi, na którym wzniesiona była budowla przedwojenna. Ponadto większość tego budynku, czyli 30 lokali mieszkalnych wykupili na własność zajmujący je lokatorzy.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o ich oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji stwierdził w pierwszej kolejności, iż stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. Zauważył, iż organ słusznie wywiódł, że w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) stronami postępowania są osoba wnioskująca o ustanowienie użytkowania wieczystego oraz osoby, które dysponują prawem rzeczowym do części nieruchomości objętej wnioskiem. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, że podnoszona przez część skarżących możliwość nabycia prawa własności lokali nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż posiadają oni przymiot strony postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie powołanego dekretu.

Sąd wyjaśnił, iż interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia i zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i tym samym nie jest legitymowany do kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Właściciele lokali jako współużytkownicy wieczyści, jak również najemcy lokali byliby stroną postępowania dekretowego tylko wtedy, gdyby istniał przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby ich prawa do spornego gruntu. Okoliczności faktyczne dotyczące korzystania z nieruchomości i ponoszenia nakładów na nieruchomość nie mają znaczenia dla oceny, czy w postępowaniu o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste stronie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy też nie.

Wskazując na powyższe Sąd I instancji podzielił w pełni pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o braku przymiotu stron przez skarżących w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji i konieczności umorzenia postępowania odwoławczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący W. B., W. W., B. T., J. M., zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucili obrazę przepisów postępowania, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze z powodu jego bezprzedmiotowości - braku przymiotu strony po stronie składających odwołanie od decyzji organu I instancji mimo, że na podstawie art. 28 k.p.a. składający odwołanie przymiot taki posiadają, albowiem skarżącym, będącym właścicielami lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku (W. B. oraz W. W.) przysługuje prawo rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania wieczystego, co w sposób bezpośredni wskazuje na ich interes prawny w przedmiotowej sprawie; z kolei interes prawny skarżących, będących najemcami mieszkań w opisanym budynku (B. T., J. M.), można wywieść z tzw. "prawa refleksowego"; nadto skarżący, będący właścicielami lokali mieszkalnych, na rzecz których zostało ustanowione użytkowanie wieczyste do przedmiotowej nieruchomości, byli stroną postępowania przed organem I Instancji, gdyż została im doręczona decyzja wydana przez ten organ.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, zgodnie z normami prawem przepisanymi.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących wywodził, iż o ile istotnie, najemcy lokali nie mają żadnych praw do gruntu, będącego przedmiotem postępowania dekretowego, o tyle inna jest sytuacja prawna właścicieli lokali, tym osobom, na mocy art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. Nr 85, poz. 388 z ze zm.), przysługuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 4. Wprawdzie każdemu z właścicieli przysługuje prawo użytkowania wieczystego do udziału w tejże nieruchomości, w odpowiednio obliczonej ułamkowej części, niemniej jednak nadal jest to ta sama, nie podzielona fizycznie nieruchomość, co do której - na mocy decyzji organu I instancji - zostało ustanowione prawo wieczystego użytkowania do udziału wynoszącego 0,2116 części gruntu, na rzecz B. Z. i M. M. W efekcie, w wyniku wydanej decyzji organu I instancji, zarówno jej adresatom, jak i właścicielom nieruchomości lokalowych, przysługiwać będzie prawo użytkowania wieczystego do tej samej nieruchomości, w odpowiednich ułamkowych częściach. To z kolei wpłynie bezpośrednio na prawa dotychczasowych użytkowników wieczystych chociażby z uwagi na zapis art. 3a ust. 2 ustawy o własności lokali, zgodnie z którym "Jeżeli przy ustanowieniu odrębnej własności lokali ustanowiono różne terminy trwania prawa współużytkowania wieczystego przynależnej do tych lokali działki budowlanej, właściciele wyodrębnionych lokali mogą żądać zmiany terminów przez przyjęcie jednego terminu dla wszystkich udziałów we współużytkowaniu wieczystym tej działki. Z żądaniem takim może wystąpić także właściwy organ. Termin ten ustanawia się stosownie do najdalszego terminu ustalonego dla pozostałych udziałów". W ocenie pełnomocnika, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że właściciele lokali, a tym samym użytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości, nie mogą być stroną niniejszego postępowania. Pełnomocnik zwrócił uwagę, iż oczywiście inna jest sytuacja prawna skarżących będących jedynie najemcami lokali znajdujących się w opisanym budynku. Nie przysługuje im bowiem żadne prawo o charakterze rzeczowym do nieruchomości, która jest przedmiotem postępowania dekretowego. Niemniej jednak, jak wskazał NSA w swych licznych orzeczeniach, na gruncie art. 28 k.p.a. istnieje możliwość wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", które polega na tym, że prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej. Przepis art. 28 k.p.a. nie stawia bowiem wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego w sposób bezpośredni. Wywodzenie interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego" dotyczy zatem sytuacji, gdy decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu. Zdaniem pełnomocnika z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku skarżących kasacyjnie, będących najemcami lokali.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarżący kasacyjnie wskazując na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowali zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. W odniesieniu do art. 145 § 1 p.p.s.a. nie sprecyzowali o jaką jednostkę redakcyjną chodzi w zakresie punktu od 1 do 3 i w ramach punktu 1 czy dotyczy liter a, b, czy c. Stanowi to wadę skargi kasacyjnej, mimo że nie niweczy możliwości jej rozpoznania. Nieprawidłowe jest też zakwalifikowanie zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. do podstawy procesowej, gdyż przepis ten, jako że odnosi się do instytucji strony postępowania administracyjnego i związanego z nią pojęcia interesu prawnego podmiotów w nim uczestniczących jest przepisem prawa materialnego. Stroną postępowania administracyjnego może być bowiem jedynie podmiot, na którego sferę prawną – z uwagi na obowiązywanie konkretnego przepisu prawa materialnego – oddziałuje w sposób bezpośredni akt prawny, wydany w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 28 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego, ponieważ kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa (por. wyroki NSA: z dnia 31 marca 2011 r., I OSK 798/10; z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1083/10 - wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak pomimo nieprawidłowego powołania podstawy skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, rozumianych jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny (vide: uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, również w ONSAiWSA 2010/1/1).

Przechodząc do kontroli złożonej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że niezależnie od omówionego już uchybienia w przywołanej podstawie kasacyjnej skuteczny zarzut naruszenia interesu prawnego wymaga w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przywołania obok art. 28 k.p.a. także konkretnego przepisu prawa materialnego, w którym znajdowałby oparcie interes prawny skarżącego kasacyjnie. Co prawda interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego, tym niemniej taką normę materialną zawsze należy przywołać wskazując na swój interes prawny. Ponadto, zarzut błędnej wykładni art. 28 k.p.a. powinien wskazywać, jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu w związku z normą materialną, na której strona skarżąca kasacyjnie opiera swój interes prawny (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., I OSK 1101/13).

Skarżący kasacyjnie, stawiając Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. nie wskazują wprost przepisu prawa materialnego, co stanowiłoby wypełnienie powyższych uwag. Jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej wywieść należy, iż część ze skarżących kasacyjnie, którzy są właścicielami lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku, swojego interesu prawnego upatruje w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Pozostali skarżący kasacyjnie, będący najemcami lokali mieszkalnych w opisanym budynku swojego interesu prawnego poszukują w tzw. "prawie refleksowym".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena Sądu I instancji co do braku przymiotu strony właścicieli wyodrębnionych lokali i użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowej nie jest trafna. Sąd I instancji wskazał, w ślad za organem odwoławczym, iż w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, stronami postępowania są osoba wnioskująca o ustanowienie użytkowania wieczystego oraz osoby, które dysponują prawem rzeczowym do części nieruchomości objętej wnioskiem.

Wniosek dotyczył jednak przyznania prawa użytkowania wieczystego całej nieruchomości, położonej w Warszawie przy ul. [...], ujawnionej w Hip. Nr [...], obecnie oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 324 m.kw.

A to treść wniosku wyznacza przedmiot sprawy administracyjnej prowadzonej przez organy. Wnioskodawca wyznaczył więc przedmiot postępowania, jego zakres w aspekcie materialnym. Postępowanie to zostało wszczęte na żądanie strony, a organ rozpoznający sprawę nie miał możliwości zmiany przedmiotu żądania. Przedmiotem sprawy była więc cała nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 324 m.kw. przy ul. [...] w Warszawie. Rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 20 września 2012 r. również obejmowało całą nieruchomość, gdyż na części wynoszącej 0,2116 ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli, a co do pozostałej części stanowiącej 0,7884 odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, ze względu na to, że ww. część gruntu została oddana w użytkownie wieczyste właścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych wykupionych na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Wszystkim więc osobom, które wykazały się tytułem prawnorzeczowym do gruntu, będącego przedmiotem wniosku byłego właściciela, przysługiwał status strony w tym postepowaniu. Właściciele wyodrębnionych lokali mieli więc interes prawny do występowania w charakterze stron w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tego rozporządzenia, bowiem dotyczyło ono ich prawa. Rozstrzygnięcie organu w części odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego dotykało bezpośrednio uprawnień właścicieli lokali, będących współużytkownikami nieruchomości gruntowej pod budynkiem. A interes prawny danego podmiotu należy w każdej sprawie rozważać indywidualnie i musi on być konkretny, realny i, aktualny, co w sprawie niniejszej zostało wykazane.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone zostało stanowisko, że legitymowanie się przez dany podmiot prawem o charakterze rzeczowym pozwala na uznanie go za stronę postępowania, prowadzonego w trybie art. 7 ust. 2 powołanego wyżej dekretu z dnia 26 października 1945 r. (vide: wyroki NSA z dnia: 2 lutego 1996 r., IV SA846/95; 8 luty 2006 r. I OSK 427/05; 8 luty 2007 r. I OSK 110/06; 29 kwietnia 2010 r. I OSK 858/09; 8 lipca 2010 r. I OSK 1192/09; 13 października 2010 r. I OSK 1717/09; 31 marca 2011 r., I OSK 798/10; 15 stycznia 2015 r., I OSK 259/13; 8 kwietnia 2015 r, I OSK 1885/13). Co prawda powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyły spraw, gdzie badanie interesu prawnego dotyczyło podmiotów wywodzących swoją legitymację w sprawie ze stosunków obligacyjnych (najemcy, dzierżawcy, podmiotu posiadającego roszczenia cywilne o zwrot nakładów), ale Sąd formułował tam tezę uniwersalną, iż w sprawach dotyczących nieruchomości interes prawny wiąże się z posiadaniem przez określony podmiot tytułu prawnego do rzeczy, która stanowi przedmiot postępowania. Koresponduje z tym stanowiskiem i go ugruntowuje pogląd wyrażany przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, gdzie Sąd konsekwentnie wskazywał, że właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych i jednocześnie współużytkownicy wieczyści gruntu, na którym budynek został wzniesiony, są – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – stroną tego postępowania (vide: wyroki NSA z dnia: 8 lutego 2007 r., I OSK 1110/06; 24 kwietnia 2008 r., I OSK 264/08; 31 marca 2011 r., I OSK 798/10; 4 marca 2015 r., I OSK 2055/13; 27 maja 2015 r., I OSK 508/14 i 9 lipca 2015 r., I OSK 2527/14). Podkreślenia wymaga, iż zarówno w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego jak i w sprawach o stwierdzenie nieważności odmownej decyzji dekretowej przedmiotem postępowania jest cała nieruchomość, stanowiąca zabudowaną działkę, a nie udział w niej, na co wyraźnie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych wyrokach. Wynikające z powyższych orzeczeń stanowisko NSA i przywołana tam argumentacja dotycząca ustalenia kręgu osób będących stroną postępowania, znajdują pełne zastosowanie do przedmiotu niniejszej sprawy, którym jest rozstrzygnięcie o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do całej nieruchomości, w części należącej do m.st. Warszawy i w części oddanej w użytkowanie wieczyste właścicielom wyodrębnionych lokali.

Zatem, skarżącym kasacyjnie, będącym właścicielami lokali oraz części wspólnych budynku i współużytkownikami wieczystymi gruntu pod tym budynkiem jako tym podmiotom, którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości objętej postępowaniem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz jej byłych właścicieli, na podstawie art. 7 dekretu z dnia 27 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, przysługuje status strony w tym postępowaniu. Wydany bowiem w tym postępowaniu akt prawny oddziałuje w sposób bezpośredni na sferę prawną tych podmiotów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołany i utrwalony pogląd sądów administracyjnych nie pozostawia wątpliwości, iż skoro jedynie podmioty, które dysponują prawem rzeczowym do nieruchomości objętej postępowaniem mogą być stronami tego postępowania, to nie mogą takiego przymiotu otrzymać skarżący kasacyjnie, którzy są wyłącznie najemcami poszczególnych lokali mieszkalnych w budynku posadowionym na gruncie będącym przedmiotem postępowania.

Ugruntowane jest w tym przedmiocie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż najem lokali znających się w budynku położonym na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste następcom prawnym byłych właścicieli nie rodzi prawa strony dla najemców w postępowaniu o oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste (zobacz wyroki NSA z dnia: 2 lutego 1996 r., IV SA 846/958; 8 lutego 2006 r., I OSK 427/05; 8 lutego 2007 r., I OSK 1110/06, a także 15 stycznia 2015 r., I OSK 259/13 i 8 kwietnia 2015 r., I OSK 1885/13).

Odnosząc się natomiast do powołanego przez skarżących kasacyjnie tzw. "prawa refleksowego", wskazać trzeba, iż w przywołanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których powołano się na możliwość wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", Sąd zwrócił uwagę na fakt, iż podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi, mogą stanowić normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Interes prawny wynikać może bowiem nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale i cywilnego. W niniejszej natomiast sprawie, jak już wskazano powyżej, interesu prawnego skarżących kasacyjnie, którzy wywodzą swój interes prawny ze stosunku obligacyjnego (umowy najmu) nie można oprzeć na żadnym przepisie prawa materialnego.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę i orzekł jak w sentencji wyroku zgodnie z art. 185 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do przepisu art. 203 pkt 1 p.p.s.a.