Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 637/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska~Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1070
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 519/23 w sprawie ze skargi H.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w Lesznie z dnia 23 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie wyeliminowania naruszeń 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od H.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej: skarżący) na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w Lesznie z 23 czerwca 2023 r. w przedmiocie wyeliminowania naruszeń.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zarządzeniem pokontrolnym, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2023 r., poz. 824) oraz w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej od 3 listopada 2022 r. do 6 marca 2023 r., na terenie zakładu w miejscowości J. (udokumentowane protokołem), organ nakazał:

1. Prowadzić ewidencję odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym w zakresie określonym w obowiązujących przepisach ochrony środowiska oraz dokumentach ewidencji odpadów. W terminie od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego.

2. Prowadzić wizyjny system kontroli miejsc magazynowania odpadów zgodnie z wymogami prawa w tym zakresie. W terminie od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego.

3. Wyznaczyć i oznaczyć miejsca magazynowania odpadów zgodnie z wymaganiami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Klimatu z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów (Dz.U. poz. 1742). W terminie od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego.

Organ zobowiązał adresata do przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń w terminie do 31 lipca 2023 r.

Skarżący wniósł skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do charakteru prawnego zarządzenia pokontrolnego, podkreślając, że stan faktyczny tego rodzaju sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Wojewódzki sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, ponieważ wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli.

Sąd I instancji wyjaśnił, że kontrola pozaplanowa została podjęta w związku z informacjami o porzuceniu odpadów, w których stwierdzono plastikowe worki opisane nazwą A. sp. z o.o. Wskazany podmiot realizował odbieranie odpadów komunalnych z nieruchomości na terenie Gminy Suchy Las. Jednym z podmiotów, do którego przekazywane były odpady była firma skarżącego. Treść dokumentów włączonych do akt administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że ustalenia faktyczne powołane w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego znajdują potwierdzenie w treści dokumentacji z czynności kontrolnych (wydruki z bazy BDO, protokoły, dokumentacja fotograficzna oraz nagrania z monitoringu wizyjnego). Brak jest podstaw do kwestionowania ustalenia, że skarżący rejestruje zdarzenia z zakresu gospodarki odpadami w taki sposób, że w jednej zakładce wpisy wykazują odpady na stanie (karty ewidencji odpadów komunalnych), a w drugiej zakładce rejestrowany jest bilans ujemny odpadów (karty ewidencji odpadów). W 2021 r. zarejestrowano bilans ujemny dla odpadów o kodach 15 01 10* (-21,17 Mg), 17 03 80 (-2,500 Mg), 20 01 28 (-0,910 Mg). Z kolei w 2022 r. stwierdzono bilans ujemny dla odpadów o kodach 15 01 01 (-416,934 Mg), 15 01 01* (-3,930 Mg) i 20 01 32 (-1,110 Mg).

Ponadto na dzień 1 stycznia 2021 r. skarżący nie otworzył KEO (karty ewidencji odpadów) i nie wpisał w niej stanu magazynowego dla odpadu o kodzie 16 01 17, pomimo że na koniec 2020 r. ten rodzaj odpadu pozostawał na stanie magazynowany. W karcie ewidencji odpadów dla odpadu 19 12 12 założonej w 2022 r. wpisano stan magazynowy 17,098 Mg, zamiast 17,1024 Mg. Kontener zlokalizowany od strony wschodniej działki, a zawierający między innymi dywan, folie, worki typu big-bag, czarne worki, rurę z tworzywa sztucznego oraz resztki roślin nie był objęty monitoringiem wizyjnym. W czasie oględzin 17 listopada 2022 r. kontener ten nie był oznakowany kodem odpadu. Okoliczności te są bezsporne.

W ocenie Sądu I instancji, analiza stanowiska skarżącego prowadzi do wniosku, że kwestia sporna nie dotyczy stanu faktycznego ujawnionego w toku czynności kontrolnych, ale kwalifikacji prawnej ujawnionych okoliczności jako naruszeń obowiązków prawnych ciążących na skarżącym w związku z prowadzeniem sortowni odpadów. W ocenie Sądu I instancji, organ dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego oraz w sposób uzasadniony stwierdził nieprawidłowości w działalności sortowni. Dane zarejestrowane w karcie ewidencji odpadów powinny odzwierciedlać stan rzeczywisty, tj. stan istniejący u danego posiadacza odpadów. Niezgodny z takim wymogiem (niedopuszczalny na gruncie ustawowo określonego obowiązku bieżącego ewidencjonowania ilości i jakości odpadów), jest sposób rejestracji lub ewidencji zdarzeń z zakresu gospodarki odpadami, który prowadzi do wykazywania w kartach ewidencji odpadów stanów ujemnych, tj. niedoborów w zakresie odpadów wytworzonych, odebranych, przyjętych, zagospodarowanych we własnym zakresie lub przekazanych. Skarżący nieprawidłowo interpretuje zasadę opublikowaną przez Ministra Klimatu i Środowiska w dniu 14 stycznia 2021 roku, a także informacje publikowane przez Ministra Klimatu i Środowiska w zakładce "Pytania i odpowiedzi w bazie danych o odpadach". Dokumenty te wskazują, że odpady komunalne można przekazywać kolejnemu posiadaczowi za pomocą KPO (karty przekazania odpadów) i jednocześnie prowadzić ich ewidencję w KEOK (karcie ewidencji odpadów komunalnych) przy uwzględnieniu pochodzenia odpadów z danej gminy. Natomiast wykazywany w ewidencji ujemny bilans odpadów wynika z praktykowanego przez skarżącego niewłaściwego sposobu prowadzenia ewidencji odpadów.

Skarżący przyjmuje odpady komunalne na podstawie KPOK (karty przyjęcia odpadów komunalnych), a ich ilość i jakość ewidencjonuje i rejestruje w KEOK (karcie ewidencji odpadów komunalnych). Tak przyjęte i zaewidencjonowane odpady skarżący przekazuje dalej za pomocą KPO (karty przekazania odpadów,) co jest zgodne z opinią Ministra Klimatu i Środowiska. Jednak dalszą ewidencję - rejestrowanie tak przekazanych odpadów komunalnych - skarżący prowadził w KEO (karcie ewidencji odpadów), a nie w KEOK (karcie ewidencji odpadów komunalnych), czyli w karcie, w której zaewidencjonował wcześniej przyjęcie odpadów komunalnych. W konsekwencji w jednej karcie na koniec roku ujawniany był niedobór (stan ujemny w odpadów). Zdaniem Sądu I instancji, niezrozumiałe jest stanowisko skarżącego, że opisany powyżej sposób prowadzenia ewidencji odpadów komunalnych (wykazywanie stanów ujemnych) jest zgodny z opinią Ministra Klimatu i Środowiska dostępną w BDO (Baza danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami) w zakładce "Ewidencja odpadów komunalnych - nowe funkcjonalności w systemie BDO". Zgodnie z tą informacją "System BDO od sierpnia 2021 roku umożliwia na karcie ewidencji odpadów komunalnych (KEOK) zaewidencjonowanie odpadów przyjętych na podstawie KPOK, a następnie przekazanych kolejnemu posiadaczowi za pomocą KPO. Podmioty mogą przyjęte odpady komunalne przekazywać kolejnemu posiadaczowi za pomocą KPO i jednocześnie prowadzić ich ewidencję na KEOK przy uwzględnieniu pochodzenia odpadów z danej gminy. Nowe funkcjonalności pozwalają na ewidencjonowanie na karcie ewidencji odpadów (KEO) odpadów przyjętych za pomocą KPOK i przekazywanie ich za pomocą KPO". Zdaniem Sądu I instancji, wynika z tego, że celem wprowadzonych nowych funkcjonalności w systemie BDO jest otwarcie szerszych możliwości ewidencjonowania przyjmowania odpadów na podstawie KPOK (karty przyjęcia odpadów komunalnych), ale zawsze z zachowaniem wymogu, żeby karta ewidencji odpadów lub karta ewidencji odpadów komunalnych, wykazywała ilości i jakość zaewidencjonowanych odpadów, która nie może być wartością ujemną.

W ocenie Sądu I instancji, chybiony jest zarzut skargi wskazujący na błędne rozpoznanie przez organ naruszenia obowiązków w zakresie ewidencji stanów magazynowych odpadów o kodzie 16 01 17 za 2021 r. oraz kodzie 19 12 12 za 2022 r. Z nieprawidłowym prowadzeniem ewidencji mamy do czynienia nawet wówczas, gdy uchybienia ewidencyjne występują w ilościach minimalnych. Ewidencję odpadów prowadzi się dla wszelkich zdarzeń regulowanych ustawą z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach), a takim zdarzeniem jest stan magazynowy odpadów o kodzie 16 01 17 na koniec 2020 r. Zaleganie na terenie zakładu odpadów o kodzie 16 01 17 na koniec 2020 r. oraz stan magazynowy na dzień 31 grudnia 2020 r., aktualizował obowiązek otwarcia karty ewidencji odpadów dla kodu 16 01 17 z dniem 1 stycznia 2021 r. oraz wypełnienie tej karty w zakresie rubryki "stan magazynowy". Zdaniem Sądu I instancji, argumentacja skargi, że "stany magazynowe w elektronicznej bazie odpadów BDO nie odnoszą się w żadnym stopniu do zapisów umieszczonych w kartach ewidencji odpadów" jest nieprawidłowa, a do tego sprzeczna z argumentacją skargi opisującą działania skarżącego co do ewidencjonowania z początkiem 2022 r. stanów magazynowych z końca 2021 r., odnośnie do odpadów o kodzie 19 12 12. Źródłem spornego obowiązku ewidencyjnego jest stan zalegania odpadów na terenie prowadzonej przez skarżącego sortowni odpadów, a nie dokumenty ewidencyjne (zapisy ewidencyjne w bazie BDO). Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że informacje w bazie BDO co do stanów magazynowych odpadów o kodzie 16 01 17 na koniec 2020 r. były fałszywe. Stan magazynowania odpadów jest nie tylko zdarzeniem aktualizującym obowiązki ewidencyjne w BDO, ale jest także zdarzeniem aktualizującym obowiązek objęcia monitoringiem wizyjnym (art. 25 ust 2 ustawy o odpadach).

Sąd I instancji nie dopatrzył się także wadliwej wykładni prawa lub błędnego zastosowania przepisów prawa, w zakresie stwierdzenia naruszenia obowiązków prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów. Skarżący zobowiązany jest do prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania lub składowania odpadów w rozumieniu art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów (Dz. U. 2019, poz. 1755) system kontroli zapewnia rejestrację obrazu obejmującą całą powierzchnię magazynowanych lub składowanych odpadów. Skarżący prowadzi sortownię odpadów i w ramach prowadzonej działalności przed 17 listopada 2022 r. przyjął kontener z odpadami o pojemności 36m³. Już po zważeniu, przy wysypywaniu odpadów, okazało się, że deklaracja zawarta w karcie przekazania odpadu, czyli odpadu o kodzie 20 03 07 nie jest zgodna ze stanem faktycznym. "Przedsiębiorca" nie zgodził się na zapłacenie wyższej stawki za przyjęcie odpadów o kodzie 20 03 99. Odpady zostały zabrane przez "przedsiębiorcę". Skoro skarżący przyjął odpady do przetworzenia oraz magazynował/składował je do czasu "zabrania" przez przedsiębiorcę dostarczającego te odpady, to miał obowiązek objąć je monitoringiem wizyjnym.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że zasady oznakowania miejsc magazynowania odpadów, zgodnie z delegacją ustawową z art. 25 ust. 7 ustawy o odpadach, zostały określone przepisami rozporządzenia Ministra Klimatu z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów (Dz. U. poz. 1742). Lokalizacja poszczególnych rodzajów odpadów w miejscu magazynowania odpadów jest oznakowana (§ 5 ust. 3 powołanego rozporządzenia). Oznakowanie zawiera co najmniej wskazanie kodów magazynowanych odpadów, które nanosi się cyframi koloru czarnego o wysokości minimum 20mm i szerokości linii minimum 3mm (§ 5 ust. 4 powołanego rozporządzenia). Oznakowanie umieszcza się w widocznym miejscu, w sposób umożliwiający w każdym czasie odczytanie kodów odpadów znajdujących się w danej lokalizacji (§ 5 ust. 5 powołanego rozporządzenia). Oznakowanie powinno być czytelne i trwałe, w szczególności odporne na warunki atmosferyczne. (§ 5 ust. 6 powołanego rozporządzenia). Z akt sprawy, a także wyjaśnień skarżącego, wynika, że kontener, w którym znajdowały się między innymi dywan, folie, worki typu big-bag, czarne worki, rura z tworzywa sztucznego oraz resztki roślin, podczas oględzin w dniu 17 listopada 2022 r. nie był oznakowany z uwzględnieniem powyższych zasad. Okoliczność, że w czasie oględzin z 7 grudnia 2022 r. stwierdzono oznakowanie kontenera kodem 20 03 99 nie świadczy o zasadności skargi w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w ramach zarzutów wobec zarządzenia pokontrolnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, objętych protokołem kontroli. Natomiast organ dokonał w tej sprawie nieprawidłowych ustaleń faktycznych, stwierdzonych protokołem kontroli w zakresie prowadzenia ewidencji odpadów w 2022 r. i w 2023 r. w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym, prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów w sposób niezgodny z wymogami wynikającymi z art. 25 ust. 6a-6f ustawy o odpadach oraz wymogami rozporządzenia Ministra Środowiska z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania lub składowania odpadów, a także w zakresie wyznaczenia i oznakowania miejsc lokalizacji poszczególnych odpadów w miejscu magazynowania. Ustalenia te są całkowicie odmienne od pisemnego stanowiska skarżącego zawartego w uwagach do protokołu kontroli z 13 marca 2023 r., a zarządzenie pokontrolne jako władcza forma działania organu musi wynikać z prawidłowych ustaleń faktycznych. Celem zarządzenia pokontrolnego jest bowiem oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przewidzianej przepisami prawa.

Skarżący oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżone do Sądu I instancji zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określającym ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; z 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/15, dostępne, (w:) CBOSA; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011 r., nr 3, s. 93).

Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa.

Mając na uwadze zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2024 r. III OSK 1346/22).

Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy:

1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ;

2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli;

3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Wojewódzki sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Stanowisko Sądu I instancji jest w tym zakresie prawidłowe. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli. Skoro zarządzenie pokontrolne musi opierać się na ustaleniach kontroli, to ustalenia te muszą być zawarte przynajmniej w protokole kontroli, a najlepiej także w tym zarządzeniu pokontrolnym. Zatem protokół kontroli dokumentuje czynności kontroli oraz zawiera jej ustalenia, do których musi odnosić się zarządzenie pokontrolne. Zarządzenie pokontrolne stanowi spójną całość z protokołem kontroli i nie ma potrzeby powielania w zarządzeniu pokontrolnym szczegółowych kwestii zawartych w protokole kontroli.

W tym znaczeniu uzasadnienie podstaw kasacyjnych nie poddaje się kontroli instancyjnej. W ramach zarzutów kasacyjnych skarżący kwestionuje bowiem jedynie przyjęcie, że w ramach zarzutów wobec zarządzenia pokontrolnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, objętych protokołem kontroli. Argumentacja dotycząca interpretacji Ministerstwa Klimatu i Środowiska opublikowanej w dniu 14 stycznia 2021 r. stanowi powtórzenie argumentacji przedstawionej w skardze, do której ustosunkował się już Sąd I instancji, ale nie opiera się o żadnej przepisy (podstawy kasacyjne) stanowiące podstawę prowadzenia ewidencji odpadów. Również argumentacja dotyczą systemu wizyjnego nie odnosi się do żadnych przepisów stanowiących podstawę prowadzenia monitoringu, stanowiąc jedynie polemikę ze stanowiskiem organu. Do kwestii tej odniósł się również Sąd I instancji, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do kontroli tego stanowiska, ponieważ skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na zarzucie naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Skarżący powołuje wprawdzie w uzasadnieniu tego zarzutu art. 25 ust. 6a-6f ustawy o odpadach oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania lub składowania odpadów, jednak nie jako zarzut kasacyjny. Ponadto brak jest możliwości powołania w ramach zarzutów kasacyjnych przepisów całego rozporządzenia.

Istotne znaczenie ma w tej sprawie kwestia, że jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, analiza stanowiska skarżącego prowadzi do wniosku, że kwestia sporna nie dotyczy stanu faktycznego ujawnionego w toku czynności kontrolnych, ale kwalifikacji prawnej ujawnionych okoliczności jako naruszeń obowiązków prawnych ciążących na skarżącym w związku z prowadzeniem sortowni odpadów. Tymczasem skarżący w skardze kasacyjnej kwestionuje jedynie dopuszczalność kontroli legalności ustaleń faktycznych w toku kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego. Dwie zasadnicze kwestie wyeksponowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a więc zasady prowadzenia ewidencji odpadów oraz prowadzenia systemu wizyjnego, zostały natomiast uregulowane przepisami powszechnie obowiązującego prawa, których skarżący nie powołał w ramach zarzutów kasacyjnych, co jak już wyżej wskazano, wyklucza kontrolę instancyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.