Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 412/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 29  ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, , Protokolant specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi P. M., E. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2022 r., nr SKO 4101/1/22 w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Uzasadnienia

Decyzją z 26 stycznia 2022 r.( SKO4101/1/22) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (SKO, organ II instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze) utrzymało w mocy decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego (organ I instancji, ZWD, Zarząd Województwa) z 8 grudnia 2021 r. (ZP/0240/1/838/2021) odmawiającą E. F. i P. M. (skarżący, strony) zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości O. przy "ul. [...]", z działki drogowej oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], do nieruchomości stanowiących działki nr [...]/[...]-[...] i nr [...]/[...]-[...], obręb nr [...] R. w O. (zjazd).

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Dnia 14 kwietnia 2021 r. do Zarządu Województwa wpłynął wniosek P. M., właściciela działki nr [...]/[...]-[...], obręb nr [...] R. w O., oraz E. F., właścicielki działki nr [...]/[...]-[...], obręb nr [...] R. w O., o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] ([...]) w miejscowości O. przy "ulicy [...]", z działki drogowej oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], do tych nieruchomości.

Następnie, pismem z 23 kwietnia 2021 r., wnioskodawcy zostali wezwani do sprecyzowania żądania oraz do uzupełnienia wniosku o: wskazanie rodzaju planowanej zabudowy i użytkowania każdej z działek, kopię wypisu i wyrysu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek oraz terenu drogi wojewódzkiej lub decyzje o warunkach zabudowy, kopie decyzji podziału nieruchomości gruntowych w wyniku których powstały działki [...]/[...] i [...]/[...] oraz o dane prognozowanego wzrostu natężenia ruchu.

Wnioskodawcy ustosunkowali się do wezwania.

Decyzją z 13 lipca 2021 r. Zarząd Województwa nie zezwolił stronom na zjazd.

W efekcie wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (2 września 2021 r.) uchyliło decyzje organu I instancji wskazując, że jest ona przedwczesna. SKO podkreśliło, że strony dopiero na etapie postępowania odwoławczego określiły sposób wykorzystania działek nr [...]/[...] i [...]/[...] co spowodowało pominięcie przez ZWD uwarunkowań faktycznych i prawnych związanych z lokalizacja wnioskowanego zjazdu jako zjazdu o charakterze publicznym.

Rozpoznając sprawę organ I instancji 21 października 2021 r. przeprowadził oględziny pasa [...] w O. przy "ul [...]", przy granicy z działkami: [...]/[...],[...]/[...] przy "ul. [...]".

Ponownie decyzją z 8 grudnia 2021 Zarząd Województwa nie zezwolił na lokalizację zjazdu.

Organ I instancji na podstawie ustalonego stanu faktycznego i prawnego uznał, że wnioskowany zjazd należy zaklasyfikować jako zjazd publiczny - § 76a ust. 1 lit. a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania (Dz. U. 2016 poz. 124, ze zm., dalej rozporządzenie.).

ZWD ustalił, że wnioskowany zjazd zlokalizowany jest poza obszarem zabudowanym, w terenie zabudowy, na prostym odcinku drogi gdzie obowiązuje ograniczenie prędkości do 60 km/h. Droga wojewódzka [...] na tym odcinku ma przekrój jednojezdniowy dwukierunkowy, obustronne pobocza drogowe i rowy drogowe otwarte. Zarząd Województwa podkreślił, że wnioskowany zjazd publiczny lokalizowany jest w odległości ok. 50 m od pobliskiego, oznakowanego skrzyżowania drogi wojewódzkiej [...] z "ulicą [...]" w O. [...] na tym odcinku jest drogą klasy technicznej [...] (głównej), gdzie notuje się duże natężenie ruchu drogowego na tym odcinku wynosi wg pomiarów przeprowadzonych w 2020/21 r. Organ I instancji podał gdzie można znaleźć dane tych pomiarów.

Organ I instancji ustalił również, że działki nr [...]/[...] i [...]/[...] nie mają zewidencjonowanych zjazdów z [...], mają natomiast dostęp do gminnej drogi publicznej – "ulica [...]" w O. Opisane skomunikowanie odbywa się poprzez ustalone służebności przechodu i przejazdu, odpowiednio na terenie działek nr [...]/[...] i [...]/[...], które mają dostęp do "ulicy [...]" (działka nr [...] – [...]-[...]) poprzez teren działki drogi wewnętrznej nr [...] ([...]). [...] ustalił, że "ulica [...] w O. jest ujęta w wykazie gminnych dróg publicznych będących w zarządzie Gminy Miejskiej Oleśnica. Ponadto organ ten wskazał, że skomunikowanie i dojazd do działek nr [...]/[...], [...]/[...] oraz [...]/[...], został ustalony na etapie podziału tych nieruchomości, na mocy decyzji Burmistrza Miasta Oleśnica z 28 lutego 2020 (decyzja nr GR.6831.41.6.2019/2020 oraz decyzja nr GR.6831.42.6.2019/2020), wydanych na wniosek ich obecnych właścicieli.

Zdaniem ZWD lokalizacja wnioskowanego zjazdu publicznego jest niezgodna z obowiązującymi warunkami technicznymi, gdzie zabrania się lokalizacji zjazdów publicznych w obszarze oddziaływania skrzyżowania - § 113 ust. 7 pkt. 1 w zw. z 78 ust. 1,rozporządzenia. Organ I instancji wskazał, że wnioskowany zjazd sytuowany jest w odległości ok. 50 m od pobliskiego skrzyżowania [...] z "ulicą [...]" w O., za pionowym oznakowaniem drogowym; [...], w konsekwencji organ Instancji przyjął, że znajduje się on w obszarze oddziaływania tego skrzyżowania. ZWD powołał treści § 3 pkt. 9a i 9b rozporządzenia.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie stron utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

Organ II instancji opisał stan faktyczny sprawy w sposób zbieżny z organem I instancji, a następnie wskazał na podstawy prawne rozstrzygnięcia, tj. art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222, zwanej dalej: ustaw o drogach).

Przywoławszy regulację § 77, § 78 ust.1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia oraz definicję obszaru skrzyżowania oraz definicję obszaru oddziaływania skrzyżowania (3 pkt 9a i 9b rozporządzenia), organ II instancji zgodziła się z ZWD, że planowany zjazd publiczny miałby być zlokalizowany w odległości ok. 50 m od pobliskiego skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z "ul. [...]" w O., za pionowym oznakowaniem drogowym [...], a zatem bezsprzecznie w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Kolegium podzieliło stanowisko zarządcy drogi co do braku uzasadnionych podstaw do zezwolenia na lokalizację opisanego zjazdu publicznego.

SKO podkreśliło, że w rozpoznawanej sprawie należało dać prymat interesowi społecznemu przejawiającemu się w zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego, nad interesem stron niniejszego postępowania - właścicieli opisanych nieruchomości - działek gruntu nr [...]/[...] i nr [...]/[...]. W opinii organu II instancji przedstawione przez strony okoliczności i argumentacja nie mogła uzasadniać odstępstwa od opisanych wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że chęć bezpośredniego skomunikowania przedmiotowych działek z drogą wojewódzką nr [...] w celu korzystania z nich zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym nie może kolidować z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ II instancji stwierdził, że działka nr [...]/[...] wraz z działką nr [...]/[...] stanowi jedną nieruchomość gruntową, dla której Sąd Rejonowy w Oleśnicy prowadzi księgę wieczystą nr [...]/[...]. Podobnie, działka nr [...]/[...] stanowi jedną nieruchomość gruntową wraz z działką nr [...]/[...], dla której Sąd Rejonowy w Oleśnicy prowadzi księgę wieczystą nr [...]/[...]. Organ odwoławczy podkreślił, że działki gruntu nr [...]/[...] i nr [...]/[...] mają dostęp do drogi publicznej – "ul. [...]" w O. za pośrednictwem drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce gruntu nr [...]. W opinii organu II instancji ww. nieruchomości gruntowe (objęte - każda- jedną księgą wieczystą) - odpowiednio - działka nr [...]/[...] i nr [...]/[...] oraz działka nr [...]/[...] i nr [...]/[...] mają dostęp do drogi publicznej. W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, że wnioskowany aktualnie zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] stanowiłby kolejny (drugi) sposób skomunikowania tych samych nieruchomości gruntowych z drogą publiczną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przypomniało, że z samego faktu ewentualnej lokalizacji innych zjazdów z drogi wojewódzkiej nr [...] w sąsiedztwie działek gruntu nr [...]/[...] i nr [...]/[...], służących obsłudze komunikacyjnej innych nieruchomości nie sposób wywieźć podstaw do zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu publicznego.

Z powyższą decyzją nie zgodziły się strony postępowania wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze zarzuciły:

1.błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu przez organ wydający decyzje, że zgoda na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] nie leży w interesie społecznym gdyż może spowodować znaczne zwiększenie natężenia ruchu i tym samym spowodować zwiększenie kolizyjności na odcinku drogi, pomimo, że z informacji zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że usytuowanie zjazdu jest w pełni uzasadnione z uwagi na przeznaczanie działek nr [...]/[...]-[...] i [...]/[... ]- [...] oraz w żaden realny sposób nie wpłynie na natężenie ruchu na drodze wojewódzkiej nr [...],

2. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu przez organ wydający decyzję, że zgoda na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] nie leży w interesie społecznym, gdyż może spowodować znaczne zwiększenie natężenia ruchu i tym samym spowodować zwiększenie kolizyjności na odcinku drogi, podczas gdy powyższe stwierdzenie kłóci się z przeznaczeniem w/w gruntów, które zakwalifikowane są jako grunty usługowo-przemysłowe oraz dotychczasową zagospodarowaniem znajdujących się przy drodze wojewódzkiej działek, do których doprowadzane są zjazdy,

3. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu przez organ wydający decyzję, że gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze mieli nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów to ta droga utraciłaby swój charakter, podczas gdy do chwili obecnej nowopowstającym inwestycją udzielane są zgody, istnieją inwestycje, które generują nieporównywalnie większe natężanie (restauracja Macdonald), a zatem zjazd do działki nr [...]/[...]-[...] i [...]/[...]-[...] obiektywnie nie może spowodować zasadniczego zwiększenia ruchu,

3. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że do nieruchomości skarżących prowadzi droga dojazdowa, podczas gdy działki nr [...]/[...] i [...]/[...] nie posiadają dojazdu dostawanego do ruchu pojazdów mechanicznych, gdyż droga szutrowa, która prowadzi do w/w nieruchomości jest praktycznie drogą jednokierunkową i jest zbyt wąska do poruszania się po niej dużych pojazdów, tym bardziej nie jest możliwe wymijanie się na niej jakichkolwiek pojazdów mechanicznych w jednym czasie,

Skarżący podnieśli również zarzut naruszenie przepisów postępowania:

art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z aft 80 k.p.a. w zw. z art. 88. ust. 1 pkt 4 ustaw z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2009 r., nr 151, poz. 122) poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji przedwcześnie, poprzez przyjęcie, że: a) działki nr [...]/[...]-[...] i [...]/[...]-[...] mają zapewniony swobodny dojazd do gminnej drogi publicznej, podczas gdy dojazd ten nie jest przystosowany do poruszania się samochodów ciężarowych bądź innych pojazdów wielkogabarytowych, które z uwagi na przeznaczanie terenu — działki usługowo produkcyjne będą musiały na w/w teren dojechać, co więcej dojazd ten jest niedostosowany do ruchu w dwóch kierunkach, co czyni wjazd a w/w nieruchomości praktycznie niemożliwym, b) usytuowanie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości O. przy "ul. [...]", z działki drogowej oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], do nieruchomości - działki nr [...]/[...]-[...] i [...]/[...]-[...] zwiększy natężenie ruchu na tym odcinku, podczas gdy dotychczasowy sposób skomunikowania działek nr [...]/[...]-[...] i [...]/[...]-[...] z drogami gminnymi wymusza konieczność poruszania się po drodze wojewódzkiej nr [...], c) brak zgody na lokalizację zjazdu jest zgodny i podyktowany słusznym interesem obywateli, podczas gdy zaskarżona decyzja jest niezgodna z w/w zasada w sposób oczywisty zmniejsza wartość w/w działek oraz pozbawia ją możliwości zagospodarowania na cel, na który została przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego - tj. działki usługowo - produkcyjne,

Skarżący ponadto zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a, 77 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., i 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów i niewyjaśnienie wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, przede wszystkim: a) braku ustalenia sposobu skomunikowania działki nr [...]/[...]-[...] i [...]/[...]-[...] z drogami publicznymi, podczas gdy z materiału dowodowego załączonego do niniejszego pisma jasno wynika, że komunikacja z działkami mającymi zgodnie z przeznaczeniem być wykorzystaną pod usługi bądź przemysł, jest poprowadzone za pośrednictwem drogi szutrowej o szerokości około 350 cm, a zatem nieprzystosowaną do ruchu pojazdów większych niż osobowe, b) braku ustalenia sposobu skomunikowania działek sąsiadujących z działkami przylegającymi bezpośrednio do drogi nr [...], podczas gdy na tym odcinku wszystkie nieruchomości przylegające do drogi wojewódzkiej nr [...] posiadają do niej bezpośredni zjazd oprócz nieruchomości należącej do skarżących, c) niewyjaśnieniu wszystkich istotnych sprzeczności wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego polegających na bezrefleksyjnym przyjęciu, że usytuowanie zjazdu we wnioskowanym przez skarżących miejscu wpłynie negatywnie na natężenie ruchu na drodze nr [...] przez co droga ta straciłaby swój charakter, podczas gdy dotychczasowy sposób skomunikowania działek z drogami gminnymi i tak wymusza przejazd przez drogę wojewódzką [...] w celu dojechania do nich.

Strony podniosły również zarzut naruszenia: art. 11 k.p.a., art. 9 oraz art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, opierając się jedynie na niczym nie popartych wyliczeniach i przewidywaniach znaczącej zmiany natężenia ruchu na drodze wojewódzkiej nr [...], w sytuacji wydania zezwolenia na wykonanie zjazdu do dziatek nr [...]/[...]-[...] i [...]/[...]-[...], przy jednoczesnym pominięciu faktów świadczących, że usytuowanie zjazdu we wnioskowanym przez skarżących miejscu nie będzie mogło mieć realnego wpływu na natężenie ruchu na w/w drodze, gdyż w jej pobliżu usytuowanych jest szereg przedsiębiorstw (w tym Macdonald's), które generują znacznie większy ruch, co stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, to jest zasady przekonywania oraz zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

Skarżący wskazali na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przyczyn, dla których organ wydał zaskarżoną decyzję, w której utrzymał w mocy decyzje z dnia 8 grudnia 2021 r., wydaną przez Kierownika Działu Ochrony Pasa Drogowego w Dolnośląskiej Służbie Dróg i Kolei we Wrocławiu.

Mając na uwadze wskazane zarzuty skarżący wnieśli: o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości O. przy "ulicy [...]", z działki drogowej oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], do nieruchomości - działki nr [...]/[...]-[...] i [...]/[...]-[...], obręb nr [...] R. w O., ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie organowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

Z tych przyczyn wniosek skarżących o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie zezwolenia na lokalizację spornego zjazdu nie mogło zasługiwać na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Województwa, którą odmówiono skarżącym wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej na działki skarżących.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na wstępie rozważań wskazać trzeba, że art. 29 ust. 4 ustawy o drogach, w związku z użytym w przepisie sformułowaniem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Wydawana na tej podstawie decyzja powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Pamiętać jednak należy, że w sprawach lokalizacji zjazdu uznanie administracyjne podlega ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w powołanym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a zdaniem Sądu uznanie administracyjne jest wyłączone w sytuacji, gdy zjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przy stwierdzeniu takiej sytuacji zarządca drogi jest obowiązany odmówić udzielenia zgody na zjazd.

Paragraf 76a ust. 1 rozporządzenia stanowi, że zjazdy publiczne to określone przez zarządcę drogi zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym: a) na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym, b) na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym, c) które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a lub b; W myśl § 78 ust. 1 rozporządzenia zjazd publiczny sytuuje się zgodnie z warunkami określonymi w § 113 ust. 7 oraz § 170 ust. 1. Natomiast zgodnie z § 113 ust. 7 rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła;. Zgodnie z definicją zawartą w § 3 ust. 9b przez obszar oddziaływania skrzyżowania rozumie się obszar skrzyżowania powiększony o wyznaczone indywidualnie odcinki, na których występuje zwalnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem, jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obszarze skrzyżowania. Zgodnie z § 77 rozporządzenia - zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu w drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych.

Bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest, że wnioskowany zjazd publiczny sytuowany jest w odległości ok. 50 m od pobliskiego skrzyżowania drogi wojewódzkiej [...] z droga gminną - "ulicą [...] w O., za pionowym oznakowaniem drogowym [...]-[...], ostrzegającym kierujących o zbliżaniu się do skrzyżowania z droga podporządkowaną, informuje o konieczności zachowania szczególnej ostrożności. Nadto projektowany zjazd lokalizowany jest poza obszarem zabudowanym, w terenie zabudowy, na prostym odcinku drogi gdzie obowiązuje ograniczenie prędkości do 60 km/h. Z doświadczenia życiowego Sądowi jest wiadome, że zjazd publiczny generuje większy ruch pojazdów wjeżdżających i wyjeżdżających, niż zjazd indywidualny, a lokalizacja zjazdu publicznego w strefie oddziaływania skrzyżowania poprzez wywoływanie niepożądanych manewrów w ruchu drogowym zaburza płynność ruchu pojazdów na drodze, co wpływa na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Natomiast zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2009 r., sygn. I OSK 1243/09 wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06 lub wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lipca 2009 r., IV SA/Po 222/09 dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego powszechnie przyjmuje się prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem osób, posiadających tereny w pobliżu dróg publicznych.

Podstawowe znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia w tej prawie ma jednak fakt, że zjazd (w razie przychylenia się do wniosku skarżących) zostałby usytuowany w obszarze odziaływania skrzyżowania. Przypomnienia wymaga bezsporna okoliczność , że wnioskowany zjazd publiczny lokalizowany jest w odległości ok. 50 m od pobliskiego, oznakowanego skrzyżowania [...] z "ulicą [...]" w O., za pionowym oznakowaniem drogowym [...]-[...]. W konsekwencji zgodnie z przywołanymi regulacjami § 113 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia jako zagrażający bezpieczeństwu w ruchu drogowym nie może zostać tam zlokalizowany. W konsekwencji Sąd uznał, że wniosek dowodowy skarżących jako zbędny do wyjaśnienia sprawy nie zasługiwał na uwzględnienie.

Należy również zwrócić uwagę za organami rozpoznającymi tę sprawę, że droga wojewódzka 340 na tym spornym odcinku jest drogą klasy technicznej G (głównej), a w myśl § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Zauważenia wymaga, że co prawda, przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie normodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W opinii Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, gdyż działki skarżących, wbrew ich twierdzeniom, mają zapewnioną dostępność komunikacyjną do drogi publicznej przez istniejący zjazd na drogę gminną "ulicę [...]" w O. Opisane skomunikowanie odbywa się poprzez ustalone służebności przechodu i przejazdu, odpowiednio na terenie działek nr [...]/[...] i [...]/[...], które mają dostęp do "ulicy [...]" (działka nr [...] – [...]-[...]) poprzez teren działki drogi wewnętrznej nr [...] ([...]). Wyżej opisana "ulica [...]" włącza się do drogi wojewódzkiej [...]. W tym miejscu uzasadnienia należy wskazać na wyrok z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1466/11 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nadmiar zjazdów ogranicza bezpieczeństwo i możliwość szybkiego poruszania się po drodze publicznej klasy G, do czego jest ona przeznaczona.

Zdaniem Sądu, zgromadzony materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do przyjęcia, że realizacja projektowanego zjazdu stanowiłaby, zważywszy na szczególne uwarunkowania związane przede wszystkim z jego usytuowaniem, zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. Natomiast zarządca drogi działając w interesie publicznym odpowiada za bezpieczeństwo na drogach publicznych i nie może wydać decyzji narażającej uczestników ruchu drogowego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że prawo własności, choć podlegające konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przywołane powyżej przepisy ustawy o drogach oraz akty wykonawcze do tej ustawy. W konsekwencji obowiązujące regulacje nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę, zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie dostęp ten jest zapewniony z innej strony. Pomimo, że dostęp ten jest mniej komfortowy niż bezpośredni nie można uznać, by w imię zasady równości wobec prawa każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi krajowej musiał mieć zapewniony bezpośredni do niej dostęp. Prymat w tej sprawie jest bowiem warunkowany wymogami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tym bardziej, że w opinii Sądu, nie zasługuje na akceptację stanowisko stron, że usytuowanie wnioskowane zjazdu nie będzie miało wpływu na zwiększenie ruchu na drodze, gdyż pływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym ma nie tylko zwiększenie natężenia ruchu na drodze, którego przy pojawieniu się nowego zjazdu nie można wykluczyć, ale także częstotliwość wyjazdów i zjazdów i związane z nimi zaburzenia płynności w ruchu drogowym.

Przypomnienia wymaga, że swoboda uznania organu administracji jest na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ograniczona tym, że organ stosujący prawo jest zobowiązany w toku postępowania mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), ale nie oznacza to narzucenia organowi prymatu jednej z tych wartości. Granice administracyjnego uznania przez organ zasadności zgody na lokalizację zjazdu wyznaczają zatem interes społeczny i słuszny interes obywatela, ale także i to ma podstawowe znaczenie w tej sprawie przepisy ustawy oraz rozporządzenia (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2001 r., II SA 770/00).

Sąd zauważył, że organy dodatkowo poddały rozwadze interes społeczny oraz interes indywidualny (prywatny). Interes społeczny, który polega i zarazem którego wyrazem jest ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaś interes indywidualny na realizacji żądania wykonania zjazdu. Organy w niniejszej sprawie dały prymat pierwszemu z nich, a mianowicie interesowi społecznemu, który w okolicznościach niniejszej sprawy obejmuje bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organy wbrew twierdzeniom skargi wszechstronnie swoje stanowisko uzasadniły.

W sprawie niniejszej organy administracji publicznej rozstrzygając sprawę, dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego. Spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji w trybie tego przepisu. W toku prowadzonego postępowania organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jednocześnie w sposób właściwy wywiązały się z wymogu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), a zebrany materiał dowodowy oceniły stosownie do reguł wskazanych w art. 80 k.p.a. W konsekwencji zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Motywy podjęcia kwestionowanych rozstrzygnięć, treść zastosowanych przepisów, ich wykładnia, z powołaniem orzeczeń sądów administracyjnych, zostały przedstawione w szczegółowych uzasadnieniach stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, wbrew zarzutom skargi, brak podstaw by uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a). Nie sposób też zarzucić organom dowolności i przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.