Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 233/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi kasacyjnej
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 47 w zw. z art. 176 § 2, art. 178
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1086/21 o odrzuceniu skargi kasacyjnej w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1086/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę kasacyjną P. M. od wyroku z dnia 14 grudnia 2021 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie wezwano pełnomocnika skarżącego kasacyjnie do usunięcia stwierdzonych braków formalnych skargi kasacyjnej. Wezwanie to doręczono w dniu 4 maja 2022 r., a zatem termin do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej upływał z dniem 11 maja 2022 r. Wskazano przy tym, że strona pismem z dnia 23 maja 2022 r. wniosła o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej. Skoro jednak termin do uzupełnienia braków formalnych nie został przywrócony to należało przyjąć, że brak ten nie został uzupełniony w terminie.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 194 § 1 pkt 7 P.p.s.a. w zw. z art. 178 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w ramach niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi kasacyjnej;

2) art. 47 § 1 w zw. z art. 32 i 33 § 1 w zw. z art. 12 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że Powiat Krakowski jest stroną w ramach postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, podczas gdy stanowisko to jest sprzeczne z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, co znajduje potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do dalszego prowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu jednakże przed przystąpieniem do oceny zarzutów podniesionych w zażaleniu należy zwrócić uwagę w jakich okolicznościach faktycznych i prawnych zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie.

Mianowicie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 lipca 2021 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, do której dołączył dodatkowo cztery odpisy ww. pisma dla pozostałych stron postępowania.

Zarządzeniem z dnia 22 kwietnia 2022 r. wezwano skarżącego kasacyjnie do usunięcia braków formalnych skargi kasacyjnej poprzez złożenie jednego egzemplarza odpisu skargi kasacyjnej poświadczonego za zgodność z oryginałem lub własnoręcznie podpisanego, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej.

Przesyłka zawierająca odpis powyższego zarządzenia została skierowana na adres pełnomocnika skarżącego i odebrana w dniu 4 maja 2022 r.

W dniu 23 maja 2022 r. skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pismo, w którym zawarł m.in. wniosek o nadanie sprawie dalszego biegu wobec spełnienia wszystkich wymagań formalnych skargi kasacyjnej bowiem, w ocenie strony, dołączono wymaganą ilość odpisów, ewentualnie wniesiono o reasumpcję zarządzenia starszego referendarza sądowego z dnia 22 kwietnia 2022 r. w przedmiocie wezwania do usunięcia braków skargi kasacyjnej poprzez jego uchylenie, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej. Uzasadniając niecelowość wezwania do uzupełnienia braków formalnych skarżący kasacyjnie stwierdził, że do skargi kasacyjnej z dnia 20 kwietnia 2022 r. złożył wymaganą ilość odpisów dla uczestników postępowania, tj. 1) P. M.; 2) T. sp. z o.o. z siedzibą w K.; 3) T. S.A. z siedzibą w K. oraz 4) Wojewody Małopolskiego. Wskazano ponadto, że zarówno skarżący jak i T. sp. z o.o. są reprezentowane przez tego samego pełnomocnika - adwokata T. P. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, brak jest podstaw do wzywania do uzupełnienia braków formalnych albowiem załączono odpisy dla wszystkich stron postępowania. Skarżący zauważył ponadto, że pomimo wskazania przez Wojewodę Małopolskiego w wykazie stron postępowania także Powiatu Krakowskiego, nie jest on stroną postępowania sądowoadministracyjnego, co wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15. Niezależnie od powyższego stanowiska skarżący kasacyjnie, z ostrożności procesowej, zamieścił wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Powiat Krakowski w piśmie procesowym z dnia 30 maja 2022 r. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, której braków strona nie uzupełniła w terminie, zgodnie z art. 178 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazując że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie przyznaje się jednostce samorządu terytorialnego - w sprawach dotyczących decyzji ustalających odszkodowanie za nieruchomość - uprawnienie do występowania w charakterze strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym - jeżeli osoba wydająca decyzję nie działa w ramach kompetencji organu wykonawczego tejże jednostki samorządowej, ale wydaje decyzję ustalającą odszkodowanie jako starosta. Uzasadniając własną legitymację procesową w przedmiotowym postępowaniu Powiat Krakowski przytoczył fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 546/22.

Postanowieniem z dnia 12 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej oceniając, że podanych we wniosku okoliczności, tj. uchybienie pracownika kancelarii w przekazaniu przesyłki zawierającej wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, nie można zaliczyć do tych, które uzasadniają przywrócenie terminu. Na marginesie Sąd stwierdził, że zarządzenie wzywające do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej było prawidłowe bowiem uczestnikami w niniejszym postępowaniu jest m.in. Powiat Krakowski (do rąk Zarządu Powiatu Krakowskiego). Wobec tego dla uczestników oraz strony przeciwnej skarżący kasacyjnie winien był przedłożyć 5 odpisów skargi kasacyjnej. Tymczasem przedłożono jedynie cztery odpisy.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący podnosząc, oprócz zarzutu naruszenia art. 86 § 1 P.p.s.a. również zarzut naruszenia art. 47 § 1 w zw. z art. 32 i 33 § 1 w zw. z art. 12 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że Powiat Krakowski jest stroną w ramach postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. akt I OZ 639/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej podzielając stanowisko Sądu I instancji, że podniesione we wniosku okoliczności nie mogą świadczyć o uprawdopodobnieniu braku winy w uchybieniu terminu. Jednocześnie Sąd nie odniósł się merytorycznie do zarzutu naruszenia art. 47 § 1 w zw. z art. 32 i 33 § 1 w zw. z art. 12 P.p.s.a. uznając, że przedmiotem kontroli jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczące odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej w postaci złożenia odpisu skargi kasacyjnej dla uczestnika postępowania, a zatem nie ma podstaw do badania, czy określony podmiot może być uczestnikiem niniejszego postępowania.

W takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę kasacyjną wskazując, że skoro jednak termin do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej nie został przywrócony to należało przyjąć, że brak formalny nie został uzupełniony w terminie.

Mając na uwadze przedstawione okoliczności wskazać należy, że stosownie do treści art. 47 § 1 w zw. z art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", do skargi kasacyjnej należy dołączyć jej odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom występującym w sprawie. Niezłożenie odpisów skargi kasacyjnej jest brakiem formalnym podlegającym uzupełnieniu w trybie art. 177a P.p.s.a., w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Konsekwencją nieuzupełnienia wskazanego braku formalnego skargi kasacyjnej jest jej odrzucenie (art. 178 P.p.s.a.). Nie ulega zatem wątpliwości, że powołany art. 178 P.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu odrzucenie skargi kasacyjnej w sytuacji gdy strona nie usunęła w wyznaczonym terminie braków formalnych wskazanego środka zaskarżenia. Celem tego przepisu jest zdyscyplinowanie strony do podporządkowania się sprawności postępowania sądowego, niewłaściwe jego zastosowanie niesie jednakże za sobą poważne konsekwencje prawne, ponieważ może doprowadzić do naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP).

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucając skargę kasacyjną w rozważaniach odniósł się wyłącznie do bezspornej okoliczności niewykonania przez skarżącego zarządzenia z dnia 22 kwietnia 2022 r., tj. nienadesłania jednego odpisu skargi kasacyjnej stwierdzając dodatkowo, że skoro termin do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej nie został przywrócony to należało przyjąć, że brak formalny nie został uzupełniony w terminie. Powyższe, zdaniem Sądu, uzasadniało odrzucenie skargi kasacyjnej. Skarżący nie kwestionuje natomiast, że nie wykonał w terminie wezwania Sądu i nie nadesłał jednego egzemplarza odpisu skargi kasacyjnej poświadczonego za zgodność z oryginałem lub własnoręcznie podpisanego. Podniesiona w zażaleniu na postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej, a także we wcześniejszych pismach kierowanych do Sądu, tj. w piśmie procesowym z dnia 23 maja 2022 r. oraz zażaleniu na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej argumentacja zmierza zaś do wykazania, że w sprawie w ogóle nie wystąpił brak formalny, który uzasadniałby wezwanie do jego uzupełnienia. W ocenie strony wadliwie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, że Powiat Krakowski jest stroną postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze przedstawione w niniejszej sprawie okoliczności, należało ocenić czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stosując rygor odrzucenia skargi kasacyjnej, jaki art. 178 P.p.s.a., wiąże z nieuzupełnieniem w wyznaczonym terminie jej braków formalnych, prawidłowo wykazał że spełnione zostały wszystkie przesłanki do odrzucenia skargi kasacyjnej, a więc również czy wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej poprzez nadesłanie dodatkowego egzemplarza skargi kasacyjnej było właściwe, w sytuacji gdy Sąd dysponował czterema odpisami dla pozostałych stron postępowania. Liczba odpisów skargi kasacyjnej i odpisów załączników zależy bowiem od liczby stron uczestniczących w postępowaniu, co wynika z treści art. 47 § 1 w zw. z art. 176 § 2 P.p.s.a.

Na powyższe zwracał również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym postanowieniu z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. akt I OZ 639/22, wskazując że w postępowaniu dotyczącym odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi nie ma podstaw do badania, czy określony podmiot może być uczestnikiem niniejszego postępowania. W tej sytuacji ocena tej kwestii powinna stać się przedmiotem analizy w postanowieniu o odrzuceniu skargi kasacyjnej z uwagi na moc wiążącą prawomocnego orzeczenia, o której mowa w art. 170 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie takich rozważań nie dokonał koncentrując się wyłącznie w uzasadnieniu na niewykonaniu przez stronę wezwania z dnia 22 kwietnia 2022 r. oraz prawomocnym postanowieniu o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do argumentów powołanych w zażaleniu należy wskazać, co zasadnie podniósł jego autor, że w dniu 16 lutego 2016 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/15 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445)". Jak podkreślono w uzasadnieniu wskazanej uchwały stosownie do art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością powiatu, na podstawie decyzji starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do drogi powiatowej, wydaje starosta. Oznacza to, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 ze zm.). Skoro więc w takiej sprawie starosta wykonuje zadanie należące do powiatu, to w tej sprawie inny organ powiatu nie może występować i powoływać się na to, że realizuje zadania powiatu. W tych sprawach starosta nie może być przeciwstawiany innym organom powiatu. Jeżeli kompetencja w tych sprawach została powierzona staroście, który wykonuje zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. Konsekwencją tego jest to, że w takiej sprawie powiat nie może powoływać się na to, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego i być stroną postępowania, ponieważ obowiązek wypłaty odszkodowania obciąża powiat i na tej podstawie być stroną postępowania.

Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

W niniejszej sprawie niewątpliwie materialnoprawną podstawą decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 19 lutego 2021 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Powiatu Krakowskiego pod drogę stanowił m.in. art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363), a zatem zasadnie wnoszący zażalenie wywodzi, że w takiej sytuacji Powiat Krakowski nie miał legitymacji procesowej do występowania w sprawie. Wobec powyższego nie było podstaw do wzywania skarżącego kasacyjnie do dołączenia dodatkowego odpisu skargi kasacyjnej, albowiem wraz ze skargą kasacyjną wniesioną w dniu 20 kwietnia 2022 r. nadesłano właściwą ich ilość, tj. trzy dla uczestników postępowania: P. M., T. sp. z o.o. z siedzibą w K., T. S.A. z siedzibą z siedzibą w K. oraz jeden dla organu, tj. Wojewody Małopolskiego.

W świetle przedstawionej argumentacji postanowienie Sądu I instancji należało uchylić. Skoro bowiem nie istniał brak formalny, o uzupełnienie którego skarżący został wezwany, to tym samym wywodzenie negatywnych dla strony skutków prawnych wynikających z nieuzupełnienia domniemanego braku formalnego było nieuprawnione, a odrzucenie skargi kasacyjnej ze wskazanych przyczyn stanowiłoby nieuzasadnione ograniczenie gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu.

Odnosząc się natomiast do powoływanego przez Powiat Krakowski w piśmie procesowym z dnia 30 sierpnia 2002 r. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 546/22 świadczącym, zdaniem Powiatu, o legitymacji procesowej w niniejszym postępowaniu, wskazać trzeba, że wyrok ten zapadł innych okolicznościach faktycznych i prawnych bowiem jego przedmiotem była odmowa ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Dodatkowo uszła uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie okoliczność, że pełnomocnictwo nadesłane wraz ze skargą na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 lipca 2021 r. upoważniało adwokata T. P. do występowania przed sądami w instancjach właściwych zarówno w imieniu skarżącego jaki i w imieniu uczestnika postępowania na prawach strony, tj. spółki T. sp. z o.o. z siedzibą w K. Ten sam pełnomocnik reprezentuje zatem dwa podmioty: skarżącego i uczestnika postępowania. W tej sytuacji korespondencja w sprawie powinna zostać kierowana do tego pełnomocnika, mając na uwadze treść art. 76 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym pełnomocnikowi kilku osób doręcza się jeden egzemplarz pisma i załączników. Również zatem z tej przyczyny wniesione zażalenie należało uwzględnić.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może być on uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a, które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie Sądu I instancji.