Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 70/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Do wymaganego w świetle art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. "wyczerpania środka zaskarżania" w postaci ponaglenia z art. 37 k.p.a. dojdzie nie tylko w przypadku faktycznego rozpatrzenia ponaglenia przez organ, ale także w razie bezskutecznego upływu ustawowego terminu na jego rozpatrzenie. Nie wystarcza natomiast samo wniesienie tego środka do organu administracji.

TEZY

Do wymaganego w świetle art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. "wyczerpania środka zaskarżania" w postaci ponaglenia z art. 37 k.p.a. dojdzie nie tylko w przypadku faktycznego rozpatrzenia ponaglenia przez organ, ale także w razie bezskutecznego upływu ustawowego terminu na jego rozpatrzenie. Nie wystarcza natomiast samo wniesienie tego środka do organu administracji.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej [...] sp. z o.o. w [...] uiszczony wpis w kwocie 100 zł (sto złotych).


UZASADNIENIE

Pismem z [...] sierpnia 2017 r. [...] (dalej też jako "Spółka" lub "Skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na "bezczynność Burmistrza oraz przewlekłe i biurokratyczne prowadzenie postępowania w sprawie wznowionej postanowieniem Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2010 roku, znak sprawy [...], w sprawie wydania na rzecz [...] Sp. z o.o. decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2008 roku, znak sprawy [...]."

W uzasadnieniu Skarżąca wyjaśniła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej też jako "SKO"), decyzją z [...] kwietnia 2017 r. (znak sprawy [...]), uchyliło w całości decyzję Burmistrza z [...] grudnia 2016 r. nr [...] (znak sprawy [...]) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżąca nadmieniła, że była to już kolejna uchylona decyzja w tej samej sprawie oraz że od wznowienia sprawa ciągnie się już 7 lat, a od prapoczątku sprawy – zawiadomienia z [...] sierpnia 2008 r. (znak [...]) – 9 lat. Ponadto Spółka podniosła, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. wniosła ponaglenie. Pomimo upływu czasu, wskazanego w przepisach na załatwienie sprawy, Burmistrz (dalej też jako "Burmistrz" lub "Organ") nie wykonał żadnych czynności w sprawie i nie załatwił sprawy. W ocenie autora skargi Burmistrz działa z rażącym naruszeniem prawa i tak rażąco przewleka postępowanie, że aż popadł w bezczynność. Z tego względu Skarżąca wniosła o wymierzenie "odpowiedniej grzywny" Organowi. Ponadto wniosła o przyznanie od Organu na rzecz Skarżącej "odpowiedniej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.", a także zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, mając na uwadze przytoczoną przez siebie chronologię zdarzeń i opisany obieg dokumentów w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, w których Skarżąca jest stroną. Organ w szczególności wskazał, że po wydaniu decyzji kasatoryjnej z [...] kwietnia 2017 r., na którą żadna ze stron postępowania nie złożyła skargi, SKO zwróciło Burmistrzowi pełne akta sprawy w dniu [...] maja 2017 r. Po poczynieniu dodatkowych ustaleń Organ w dniu [...] sierpnia 2017 r. wydał decyzję nr [...] (znak sprawy [...] – odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Nr [...] z [...] września 2009 r. dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegająca na budowie [...] – która została wysłana za pośrednictwem platformy ePUAP-ID o godzinie 13:59 w dniu [...] sierpnia 2017 r. oraz w wersji papierowej w tym samym dniu. Tymczasem skarga wpłynęła za pośrednictwem platformy ePUAP-ID w dniu [...] sierpnia 2017 r. o godzinie 14:33, pół godziny po wydaniu ww. decyzji.

Na rozprawie w dniu 07 grudnia 2017 r. Skarżąca podtrzymała wnioski i wywody skargi. Ponadto oświadczyła, że nie otrzymała decyzji w formie elektronicznej, a jedynie papierowej, i to dopiero [...] sierpnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu jako wniesiona przedwcześnie – gdyż przed upływem ustawowego terminu na rozpoznanie ponaglenia (art. 37 § 5 k.p.a.) – a więc jako niedopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").

Za takim rozstrzygnięciem przemawiają następujące względy.

1. Ustawą z dnia z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935; zwaną też dalej "nowelizacją z 07.04.2017 r." lub "nowelizacją") do Kodeksu postępowania administracyjnego została wprowadzona nowa instytucja prawna służącą zwalczaniu bezczynności organów (tj. przypadków, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1") i przewlekłości prowadzonych przez nie postępowań (tj. sytuacji, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy") – a mianowicie ponaglenie (art. 37 k.p.a. po nowelizacji).

Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; albo 2) do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). Ograniczając dalsze uwagi do sytuacji, o której mowa w art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a., tj. gdy skarżony organ prowadzący postępowanie ma organ wyższego stopnia (art. 17 k.p.a.), należy wskazać, że zgodnie z art. 37 § 4 zdanie pierwsze i czwarte k.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania, a przekazując ponaglenie, jest obowiązany ustosunkować się do niego. Z kolei organ wyższego stopnia rozpatruje ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania (art. 37 § 5 k.p.a.). W myśl art. 37 § 6 k.p.a. organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Organ rozpatrujący ponaglenie może z urzędu zmienić postanowienie, o którym mowa w § 6, wyznaczając dłuższy termin zakończenia postępowania, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, wymagające dłuższego postępowania, nieznane w momencie wyznaczania terminu (art. 37 § 7 k.p.a.).

2. Należy zauważyć, że instytucja "ponaglenia" nie stanowi zupełnego novum w polskim systemie prawa, gdyż od lat jest stosowana w sprawach administracyjnych (przede wszystkim podatkowych) rozpatrywanych w trybie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201; dalej w skrócie: "o.p."). Otóż, w myśl art. 141 § 1 o.p. (w brzmieniu obowiązującym od 01 marca 2017 r.) na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 o.p. stronie służy ponaglenie do: 1) organu podatkowego wyższego stopnia; 2) dyrektora izby administracji skarbowej, jeżeli sprawa dotyczy rozpatrywania odwołań od decyzji, o których mowa w art. 83 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, wydanych przez naczelnika urzędu celno-skarbowego; 3) Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, jeżeli sprawa nie została załatwiona przez dyrektora izby administracji skarbowej. Zgodnie z art. 141 § 2 o.p. organ podatkowy wymieniony w § 1, uznając ponaglenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Już na pierwszy rzut oka widać, że regulacja ponaglenia zawarta w Ordynacji podatkowej jest mniej szczegółowa, niż ta wprowadzona do k.p.a. w drodze nowelizacji z 07.04.2017 r., jako że m.in. nie określa expressis verbis terminu na rozpatrzenie ponaglenia, ani nie precyzuje formy rozstrzygnięcia zapadającego w wyniku rozpatrzenia ponaglenia (ubocznie wypada zauważyć, że ww. kwestie zostały przesądzone w orzecznictwie). Zarazem jednak obie regulacje są na tyle zbieżne, iż nie może budzić wątpliwości stwierdzenie, że obu przypadkach mamy do czynienia z takim samym co do istoty środkiem prawnym.

3. Ponaglenie wprowadzone do k.p.a. ww. nowelizacją zastąpiło stosowane wcześniej w analogicznych przypadkach, alternatywnie: zażalenie oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z bowiem z art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji): na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2 k.p.a. sprzed nowelizacji).

4. Podstawową przesłanką skutecznego wniesienia skargi, tj. przesłanką jej dopuszczalności, jest "wyczerpanie środków zaskarżenia" (jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie) – o czym expressis verbis stanowi art. 52 § 1 p.p.s.a. Na gruncie tego przepisu – w stanie prawnym sprzed nowelizacji z 07.04.2017 r. – w odniesieniu do skarg na bezczynność, poprzedzanych ponagleniem z art. 141 o.p. albo zażaleniem z art. 37 k.p.a. (odpowiednio: wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa) niejednolicie formułowane było zapatrywanie co do tego, czy dla wypełnienia ww. warunku "wyczerpania" środków zaskarżenia konieczne było nie tylko uprzednie wniesienie, ale i rozpoznanie takiego ponaglenia albo zażalenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się w tej kwestii dwa stanowiska.

1. Głównie na gruncie spraw administracyjnych rozpoznawanych w postępowaniu podatkowym i celnym (ale nie tylko) – tj. spraw, co do których znajduje zastosowanie ponaglenie z art. 141 o.p. – sądy przyjmowały (i nadal przyjmują), że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść dopiero po rozpatrzeniu ponaglenia przez właściwy organ, ewentualnie po bezskutecznym upływie okresu umożliwiającego organowi dokonanie czynności, o których mowa w art. 141 § 2 o.p. (odpowiednio: w art. 37 § 2 k.p.a. sprzed nowelizacji), co jak się podkreśla powinno nastąpić w terminie nie dłuższym niż 1 miesiąc (w niektórych orzeczeniach: 30 dni), tj. w ogólnym terminie załatwienia sprawy niebędącej szczególnie skomplikowaną, określonym odpowiednio w art. 139 § 1 o.p. i w art. 35 § 2 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 14.02.2006 r., I FSK 588/05, a także postanowienia NSA: z 14.02.2006 r., I FSK 588/05; z 10.11.2009 r., II FSK 1413/09; z 19.11.2009 r., II FSK 1913/09; z 05.11.2010 r., I GSK 383/09; z 25.11.2010 r., II GSK 1350/10; z 13.12.2012 r., I FSK 1643/12; z 19.07.2013 r., I FSK 1325/13; z 13.06.2014 r., II FSK 1530/12; por. też postanowienie WSA z 10.07.2012 r., II SAB/Bk 41/12 oraz uzasadnienie nieprawomocnego wyroku WSA z 05.07.2013 r., IV SAB/a 50/13, a także wyroku NSA z 25.04.2006 r., I OSK 1413/05 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Taki też pogląd jest wyrażany w literaturze przedmiotu, i to nie tylko w odniesieniu do ponaglenia z art. 141 o.p., ale także zażalenia z art. 37 k.p.a. w poprzednim brzmieniu (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 7 do art. 52; A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 6 do art. 52; M. Sieradzka [w] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. A. Skoczylasa i P. Szustakiewicza, Warszawa 2016, art. 52 Nb 3, s. 115–116; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 52 Nb 4, s. 336; R. Hauser [w:] S. Babiarz i in., Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 215, uw. 5 do art. 141, s. 741; Ordynacja podatkowa. Komentarz praktyczny, pod red. B. Brzezińskiego, M. Kalinowskiego i A. Olesińskiej, Gdańsk 2015, uw. 6 do art. 141, s. 672).

2. Z kolei w sprawach rozpatrywanych przez organy administracji w trybie k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny zajmował stanowisko odmienne, zgodnie z którym skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy zażalenie (odpowiednio: wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) złożone na podstawie art. 37 k.p.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) zostanie rozpatrzone przez właściwy organ, ani też jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego – warunkiem jest samo wniesienie zażalenia albo wezwania (por. m.in. postanowienia NSA: z 04.07.2012 r., II OSK 1478/12; z 10.10.2013 r., I OZ 893/13; z 02.04.2015 r., II OSK 603/15; a także wyroki NSA: z 02.07.2015 r., II OSK 2407/14; z 06.10.2015 r., II OSK 1046/15 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; w doktrynie por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2016, uw. 120 do art. 3; a w odniesieniu do art. 37 k.p.a. w aktualnym brzmieniu: P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, uw. 9 do art. 37, s. 197).

5. W ocenie Sądu w niniejszym składzie wejście w życie nowelizacji z 07.04.2017 r. i wprowadzenie tą drogą do k.p.a. nowej regulacji ponaglenia, uzasadnia rewizję dotychczasowego stanowiska judykatury w kwestii przesłanek dopuszczalności skargi, w kontekście wymogu "wyczerpania" zażalenia oraz wezwania do usunięcia naruszenia prawa z art. 37 k.p.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) – w kierunku konsekwentnie przyjmowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do wymogu wyczerpania ponaglenia z art. 141 o.p. W szczególności przemawiają za tym – oprócz trudności ze wskazaniem jakichkolwiek racjonalnych podstaw do różnicowania sposobu rozumienia i stosowania wymogu "wyczerpania środka zaskarżenia" w zależności od tego, czy mamy do czynienia z ponagleniem z art. 141 o.p. czy ponagleniem z art. 37 k.p.a. (po nowelizacji) – poniższe argumenty.

1. Omawianą nowelizacją z 07.04.2017 r. zmieniono także treść przepisu art. 52 § 2 p.p.s.a., statuującego definicję legalną terminu "wyczerpanie środków zaskarżenia", m.in. poprzez dodanie do zamieszczonego w tym przepisie wyliczenia "środków zaskarżenia" podlagających "wyczerpaniu", instytucji ponaglenia. W konsekwencji przepis ten po nowelizacji przyjął następujące brzmienie: "Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie."

W świetle cytowanego przepisu obecnie nie może być już wątpliwości co do tego, że ponaglenie jest "środkiem zaskarżenia" (a nie jakimś innym, bliżej nieokreślonym, środkiem prawnym) oraz że przed wniesieniem skargi musi dojść do "wyczerpania" tego środka w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się zaś jako zasadę, że o wyczerpaniu dyspozycji przewidzianej w art. 52 § 1 p.p.s.a. można mówić dopiero po rozpoznaniu przez organ administracji publicznej wniesionego środka zaskarżenia. Niezachowanie przewidzianego w ww. przepisie trybu ma miejsce zarówno wówczas, gdy strona w ogóle nie wniosła przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia, jak też w przypadku złożenia do sądu administracyjnego skargi po uprzednim wniesieniu środka zaskarżenia, ale przed jego rozpoznaniem przez właściwy organ (por. postanowienia NSA: z 26.10.2012 r., I OSK 2593/12; z 06.02.2013 r., I OSK 116/13; z 06.03.2013 r., II GSK 218/13; z 24.07.2013 r., II GSK 1355/13 – CBOSA).

W ocenie Sądu w niniejszym składzie w odniesieniu do ponaglenia powyższa zasada wymaga jednak pewnej modyfikacji, wynikającej z funkcji tego środka zaskarżenia – jako służącego zwalczaniu opieszałości organów. Albowiem sprzeczne z taką funkcja byłaby niewątpliwie konieczność oczekiwania każdorazowo – bezterminowo – na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia otwierające drogę do wniesienia skargi. Dlatego wzorem orzecznictwa wypracowanego na gruncie art. 141 o.p. należy uznać, że także do wymaganego w świetle art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. "wyczerpania środka zaskarżania" w postaci ponaglenia z art. 37 k.p.a. dojdzie nie tylko w przypadku faktycznego rozpatrzenia ponaglenia przez organ, ale także w razie bezskutecznego upływu ustawowego terminu na jego rozpatrzenie. Nie wystarcza natomiast samo wniesienie tego środka do organu administracji.

2. W myśl art. 37 § 5 k.p.a. właściwy organ (tu: organ wyższego stopnia) rozpatruje ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. W praktyce termin ten może ulec pewnemu wydłużeniu w związku z zastrzeżonym w art. 37 § 4 k.p.a., maksymalnie 7-dniowym terminem na przekazanie ponaglenia przez skarżony organ prowadzący postępowanie, organowi wyższego stopnia. W konsekwencji należy przyjąć, że ustawowy termin na rozpoznanie ponaglenia przez organ wyższego stopnia wynosi (zwłaszcza przy stosowanym przez Skarżącą obrocie elektronicznym) nie więcej niż 14 (7+7) dni, licząc od dnia otrzymania ponaglenia przez skarżony organ.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie nie jest to termin, który w sposób nadmierny przyczyniałby się do przedłużania postępowania.

Zarazem godzi się zauważyć, że wprowadzenie przez ustawodawcę do art. 37 § 5 k.p.a. owego szczególnego, w dodatku bardzo krótkiego, terminu na rozpatrzenie ponaglenia, nieaktualnym czyni argument podnoszony dotychczas przez zwolenników ograniczania wymogu "wyczerpania środka zaskarżenia" do samego wniesienia zażalenia z art. 37 k.p.a. (sprzed nowelizacji), o braku takiego terminu i związanej z tym potencjalnej konieczności posiłkowania się ogólnym, znacznie dłuższym, bo co do zasady jednomiesięcznym, terminem załatwienia sprawy.

3. Wbrew pozorom przedstawiona wyżej interpretacja wymogu "wyczerpania środka zaskarżenia" w przypadku ponaglenia z art. 37 k.p.a. nie stoi w sprzeczności z treścią przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a. – dodanego omawianą nowelizacją z 07.04.2017 r. – w myśl którego: "Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu." Albowiem użyte w tym przepisie określenie "w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia" musi być interpretowane w kontekście art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz pozostałych przepisów zamieszczonych w art. 53 p.p.s.a (argumentum a rubrica), a zwłaszcza w jego § 1, 2 i 3, które zakreślają w istocie tylko końcowe terminy do wniesienia skargi. W tym kontekście analizowany art. 53 § 2b p.p.s.a. może być rozumiany jako znoszący tego rodzaju (końcowy) termin w przypadku skarg na bezczynność (co stanowi w istocie potwierdzenie ukształtowanej, już na długo przed ww. nowelizacją, praktyki orzeczniczej) Odmienna interpretacja analizowanego przepisu, przedstawiona w uzasadnieniu projektu rządowego ww. nowelizacji (zob. druk nr 1183 Sejmu RP VIII kadencji) – jako zwłaszcza oparta na selektywnej prezentacji wyłącznie praktyki orzeczniczej wypracowanej na kanwie zażaleń z art. 37 k.p.a., zaś pomijająca milczeniem praktykę ukształtowaną na tle ponaglenia z art. 141 o.p. – nie wydaje się dostatecznie przekonująca ani trafna.

4. Na rzecz przyjmowanego tu stanowiska przemawiają, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, także względy funkcjonalne i celowościowe.

Otóż, wniesienie skargi przed upływem terminu na rozpoznanie ponaglenia przez organ nie powinno być uznane za wyczerpanie przez stronę skarżącą środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a., już z tego względu, że dopuszczenie takiej możliwości czyniłoby przepis art. 37 k.p.a. zupełnie niecelowym, wręcz czczym formalizmem, postępowanie zaś prowadzone przez organ wyższego stopnia – mające na celu dokonanie stosownych ustaleń zmierzających do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, czy też podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości – iluzorycznym i pozbawionym sensu. Katalog uprawnień organu wyższego stopnia przewidziany w art. 37 § 6 k.p.a. wymaga, aby organ ten mógł poznać i przeanalizować treść ponaglenia, co pozwoliłoby mu – w razie zasadności ponaglenia – na wyznaczenie opieszałemu organowi terminu załatwienia sprawy oraz wdrożenie procedur dyscyplinujących i eliminujących stwierdzone nieprawidłowości.

Jest o tyle istotne, że w polskim systemie prawa sądowa kontrola administracji stanowi ostateczny czynnik weryfikacji działań administracji, wchodzący w grę dopiero wówczas, gdy inne ustawowe mechanizmy zawiodły (wyczerpały się). Na tle art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a można więc wręcz mówić o generalnej zasadzie subsydiarności skargi sądowej (zob. postanowienie NSA z 19.07.2013 r., I FSK 1325/13, CBOSA). Sądy administracyjne powołane zostały do kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, w tym trybu postępowania administracyjnego. Nie mogą one jednakże zastępować organów w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań. Ustawodawca przewidział dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać dwukrotnego rozstrzygnięcia jej sprawy mieszczącej się w zakresie działania organów przez organy administracji publicznej dwóch instancji. Jeżeli organ uchyla się od załatwienia sprawy administracyjnej (trwając w bezczynności lub działając przewlekle) stronie przysługuje środek ochrony – ponaglenie składane do organu wyższego stopnia. To ten organ administracji, a nie sąd administracyjny, w pierwszej kolejności dysponuje instrumentami proceduralnymi zmierzającymi do zobligowania organu niższego stopnia do terminowego załatwienia sprawy wszczętej żądaniem strony (por. postanowienie NSA z 17.05.2012 r., I OSK 914/12, CBOSA). I to te instrumenty powinny być w pierwszej kolejności wdrożone.

6. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w sprawie tej jest poza sporem, iż Spółka wniosła drogą elektroniczną, za pośrednictwem Burmistrza, ponaglenie do SKO w dniu [...] sierpnia 2017 r. (k. 115–117 akt adm.), a już [...] sierpnia 2017 r., tą sama drogą wniosła skargę do WSA (k. 4, 8, 9 i 10 akt sądowych).

Skoro od wniesienia ponaglenia do złożenia skargi upłynęło tylko 6 dni, to jest jasne, że zakreślony organowi wyższego stopnia w art. 37 § 5 k.p.a. termin na rozpatrzenie ponaglenia nie został wyczerpany. Zatem skarga została wniesiona przedwcześnie i jako taka była niedopuszczalna.

7. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skargę odrzucił (pkt 1 sentencji postanowienia).

O zwrocie wpisu Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji postanowienia).