Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 295/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi I. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 9 października 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej I. U. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 lutego 2024 r. (znak: [...], dalej "decyzja z 14 lutego 2024r.") Samorządowe Kolegium Odwoławczego (dalej "SKO", "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania I. U. (dalej "skarżąca") , utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (dalej “Prezydent") z dnia 9 października 2023 r., [...], (dalej "decyzja z 9 października 2023r.") w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Ze zgodnych ustaleń organów obu instancji wynikał następujący stan faktyczny:

Decyzją z dnia 30 stycznia 2023r. nr [...] Prezydent odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem I. U. jako podstawę wskazując art. 17 ust. Ib ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 323, dalej “u.ś.r.").

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej decyzją z dnia 22 sierpnia 2023 r. nr [...] Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wskazało na niekonstytucyjność kryterium wieku powstania niepełnosprawności, a także podniosło, że niezbędne jest ustalenie związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem, a sprawowaniem opieki.

Decyzją z 9 października 2023r. Prezydent odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem panem lilia U..

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej decyzją z 14 lutego 2024r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 9 października 2023r.

W uzasadnieniu wskazało, że od 1 stycznia 2024 r. obowiązują nowe przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujące warunki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, które wprowadziła ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U.2023.1429, ze zm.). Wykładnia literalna art. 63 ust. 1 u.ś.w. pozwala w ocenie SKO na wyrażenie stanowiska, że przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji należy stosować jedynie do spraw, w których do dnia 31 grudnia 2023 r. powstało prawo do świadczenia. Zdaniem Kolegium negatywne rozstrzygnięcia, tj. odmawiające przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podlegają uregulowaniom obowiązującym od 1 stycznia2024 r. Kolegium nie stwierdziło, aby przepis przejściowy - art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym - dopuszczał stosowanie w niniejszej sprawie przepisów dotychczasowych, gdyż skarżąca nie nabyła prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 31 grudnia 2023r, ani też nie nabyłaby tego prawa po tym dniu, na wniosek złożony w dniu 29.12.2022r., stąd winny do oceny jej wniosku znaleźć zastosowanie przepisy nowe. Z uwagi na to, że mąz skarżącej w związku z opieką, nad którym złożono wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia - nie spełniono warunków do przyznania tego świadczenia. Obecnie osoby dorosłe, czyli te, które ukończyły 18 rok życia mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia wspierającego, przy czym jest to świadczenie przysługujące osobie niepełnosprawnej, a nie osobie opiekującej się taką osobą niepełnosprawną.

Nadto SKO wskazał na przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego według stanu prawnego obowiązującego do dnia 31.12.2023r. SKO podkreślił, że organ I instancji niezasadne powołał się na kryterium wieku powstanie niepełnosprawności z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 38/13 (LEX nr 1523271, Dz. U. z 2014 r., poz. 1443), którym orzeczono , że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem SKO przepis art. 17 ust. Ib u.ś.r. nie stał na przeszkodzie przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jej mężem.

Natomiast skarżąca nie przysługuje świadczenie z uwagi na fakt, że jest ona , podobnie jak jej mąż są obywatelami [...], przy czym - jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy przybyli na terytorium RP po dniu 24.02.2022 r. Ich pobyt jest uznawany za legalny, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 z późn. zm.). Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 specustawy ukraińskiej obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na zasadach i w trybie określonych w tych przepisach, z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Z powyższego wynika, że wolą samego ustawodawcy prawo do świadczeń rodzinnych, przyznawanych na szczególnych zasadach tj. bez spełnienia dodatkowych warunków wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r, przysługuje wyłącznie obywatelom Ukrainy, którzy ubiegają się o te świadczenia w związku z pobytem z dziećmi na terytorium RP. Stanowi o tym wprost przepis art. 26 ust. 1 specustawy ukraińskiej. Prawo do świadczeń rodzinnych zostało jednoznacznie powiązane z "przebywaniem z dziećmi na terytorium RP".

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. świadczenia rodzinne przysługują obywatelom polskim, a cudzoziemcom jedynie w ściśle określonych w pkt 2 przypadkach. W myśl art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. świadczenia rodzinne przysługują cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że tych warunków państwo [...] nie spełniają, stąd w ocenie SKO zasadne było wydanie decyzji odmownej.

Dalej SKO podniosło, że skarżąca nie wykazała związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez wnioskodawcę zatrudnienia lub pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Skarżąca nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, wniosła skargę do WSA w Poznaniu, zarzucając SKO naruszenie:

1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. Ib u.ś.r bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki,

2) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa poprzez przyjęcie, że skoro skarżąca nie zamieszkuje na terytorium Polski z dziećmi nie spełnia przesłanki uprawniającą ją do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Odnosząc się do pierwszej przyczyny odmowy przyznania świadczenia należy stwierdzić, że stanowisko organu odwoławczego dotyczącego kwestii intertemporalnych było nietrafne. Decydujące znaczenie ma dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. Materialnoprawną podstawę wniosku skarżącej stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. oraz ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 z późn. zm.). W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca pismem z dnia 29 grudnia 2022 r. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Nadto stosownie do art. 63 ust. 2 u.ś.w., osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4.

Wobec tak sformułowanych przez ustawodawcę przepisów przejściowych uznać należało, że o możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przesądzi spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1b u.ś.r. na dzień złożenia wniosku stosownie do art. 24 ust. 2 z uwzględnieniem ust. 2a u.ś.r., ponieważ wniosek został złożony do dnia 31 grudnia 2023 r. Jeżeli rozpatrujący ponownie sprawę organ I instancji dojdzie do przekonania, że skarżąca spełniła przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na dzień złożenia wniosku będzie to oznaczało, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. W konsekwencji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego będzie możliwe na podstawie przepisów dotychczasowych w oparciu o art. 63 ust. 1 u.ś.w. (wyrok WSA w Olsztynie z 30 stycznia 2024 r., sygn. akt: II SA/Ol 912/23, CBOSA).

Ponadto, wniosek taki płynie również z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. Wskazano w nim bowiem, że nowe warunki w przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego zaczną obowiązywać od dnia 1 stycznia 2024 r. i dotyczyć będą wszystkich osób składających wnioski po raz pierwszy po tej dacie. Natomiast osoby, które nabyły lub nabędą prawo do ww. świadczeń opiekuńczych za okres przed wejściem w życie ustawy będą mogły zachować do nich prawo na zasadzie ochrony praw nabytych na podstawie przepisów przejściowych, o ile osoba z niepełnosprawnościami, nad która jest sprawowana opieka, nie wybierze własnego świadczenia wspierającego.

Odnosząc się do drugiej przyczyny odmowy przyznania świadczenia należy wskazać, że stanowisko Kolegium również było niezasadne. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 167 z późn. zm., dalej "u.p.o.U.") obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wbrew stanowisku organu odwoławczego przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.U. nie wyłącza przyznania świadczeń dla osób dorosłych, jak również w związku z opieką nad osobami dorosłymi. Przepis ten w przywołanym brzmieniu obowiązuje od 28 stycznia 2023 r. na podstawie nowelizacji dokonanej w art. 1 pkt 16 lit. a ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 185 ze zm.). Trzeba mieć na uwadze, że ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje w art. 2 pkt 1-5 różnego rodzaju świadczenia – skierowane do rodziców i opiekunów dzieci, mające w szczególności na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (zasiłek rodzinny wraz dodatkami), a także świadczenia opiekuńcze, jak zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Przepisy ustawy nie ograniczają przyznawania wskazanych w nim świadczeń opiekuńczych wyłącznie do osób sprawujących opiekę nad dziećmi. Z istoty niektórych świadczeń opiekuńczych wynika również, że przyznawane są one osobom dorosłym lub w związku z opieką nad osobą dorosłą - zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy, świadczenie pielęgnacyjne. Celem nowelizacji było uniemożliwienie przyznania świadczeń rodzinnych w związku z urodzeniem, wychowaniem lub opieką nad dziećmi w sytuacji, gdy dzieci obywateli Ukrainy nie przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast z treści oraz funkcji tego przepisu nie można wywieść, że wyklucza on przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na dorosłym, niepełnosprawnym członkiem rodziny. Taka interpretacja byłaby również sprzeczna z przywołanym przez Kolegium orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, który uznał, że przesłanka wieku powstania niepełnosprawności nie ma zasadniczego wpływu na uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na osobę dorosłą (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 407/23, a także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 lipca 2023r. sygn. akt II SA/Gl 541/23, orzeczenia dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie bowiem organ II instancji zauważył, że po wyroku Trybunału z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 moment powstania niepełnosprawności osoby (dorosłej) wymagającej opieki nie może być brany pod uwagę przy ocenianiu przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Poza tym warto zauważyć, że skarżąca (i jej mąż) legitymują się statusem "[...]" (tak wynika z danych bazy PESEL dołączonych do akt), co oznacza, że przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na warunkach określonych w art. 2 ust. 1 u.o.p.U. Wynika to z art. 4 u.p.o.U., w który przewidziano bowiem, że obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, na wniosek nadaje się numer PESEL, o którym mowa w art. 15 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2022 r., poz. 1191) - patrz; art. pkt 24a lit. d tej ostatniej ustawy. W związku z tym, ze względu na art. 26 ust. 1 u.p.o.U. skarżącej przysługuje prawo świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, bez konieczności spełnienia warunku z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. To, czy świadczenie pielęgnacyjne może zostać jej faktycznie przyznane, zależy od spełnienia przesłanek z art. 17 u.ś.r.

Odnosząc się do trzeciej kwestii należy wskazać natomiast, że organy obu instancji nie ustaliły jednoznacznie, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki do przyznania tego świadczenia, naruszając w ten sposób art. 17, 77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 17 ist. 1 pkt 4 uś.r. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wymienione w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przed przejście do szczegółowej argumentacji w tym zakresie należy podkreślić, że trafnie Kolegium stanęło na stanowisku, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., wprowadzający kryterium okresu powstania niepełnosprawności, nie mógł stanowić w przedmiotowej sprawie przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednoznaczne stanowisko Sądu jest niezbędne z uwagi na rozbieżność pomiędzy organem I i II instancji. Jak to wyjaśnił trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z nowszych orzeczeń (por. wyrok z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt I OSK 1639/21), w toku dekodowania treści normy prawnej z oparciem się m.in. na art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. powinien znaleźć zastosowanie jako zgodny w tym zakresie z przepisami Konstytucji. Jednocześnie, w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Stanowisko to jest wynikiem przyjęcia, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. I OSK 1530/20).

Należy podkreślić, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo takim, które takiego zarobkowania nie podejmują z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. in fine w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowić może w konsekwencji naruszenie prawa materialnego mogące mieć wpływ na treść decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 328/16). Celem tej regulacji jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie to przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów, względnie potencjonalnego dochodu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16). Stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania. Państwo wspiera w ten sposób tych, którzy obejmując opieką osoby niepełnosprawne, przyjmują na siebie realizację obowiązków spoczywających na państwie (por. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Po 3/23 i WSA w Poznaniu z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Po 3/23).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia (zarobkowania) lub jego niepodejmowanie musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana podjęciem się sprawowania opieki. Organ jest zobowiązany do ustalenia, czy osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne jest zdolna do pracy, zaś opieka nad osobą niepełnosprawną musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wprowadzono definicji legalnej pojęć "opieki" ("sprawowania opieki" czy "wykonywania opieki"). Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres opieki lub jej charakter. Zawarte w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji dotyczą jedynie wymogów orzeczenia o niepełnosprawności.

Musi to być stała w sensie trwałości, względnie długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 806/22). Z tego względu oceny zakresu opieki sprawowanej przez wnioskodawcę, uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, należy każdorazowo dokonywać z uwzględnieniem całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym m.in. rodzaju jej niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych itp. Innego zakresu opieki wymaga bowiem np. osoba sprawna ruchowo, lecz niewidoma, a innego osoba widząca, ale stale leżąca (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1637/22). Wobec tego nie można przyjmować, że tylko osoby leżące lub niezdolne do jakiegokolwiek samodzielnego poruszania się czy samoobsługi wymagają opieki ze strony innych osób. Także osoby, które nie są w takim stanie, mogą wymagać opieki lub asystowania w codziennych czynnościach w celu zapewnienia im egzystencji z zachowaniem względów godności człowieka. Dotyczy to m.in. osób dotkniętych takimi chorobami układu krążenia, układu oddechowego, układu wydzielania lub układu nerwowego, z którymi wiązać się może konieczność interwencyjnego podania lekarstw lub udzielenia innego wsparcia chociażby w razie nagłego zasłabnięcia (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 835/23).

Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też tylko za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Stąd też w judykaturze prezentowany jest pogląd, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres wykonywanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11). Zdaniem Sądu, nie chodzi tu jednak o niemożliwość fizyczną podjęcia jakiejkolwiek innej aktywności, lecz przeszkodę życiowo-organizacyjną związaną z koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych w określonych porach dnia i tygodnia, jak również stałego czuwania i pozostawania w pełnej gotowości do wykonywania niezbędnej pomocy w ramach wykonywanej opieki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 60/22). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać na to, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1867/21).

Należy podkreślić, że fakt rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania powinien być oceniany na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie świadczenia. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla bowiem żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki, warunkiem jest jednak, by stan ten w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwał (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2799/20). Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie - po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia - wystąpi on o to świadczenie. Dlatego nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Istotne jest, czy w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego strona spełnia ustawowe przesłanki do jego przyznania (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1939/21).

Przyczyną odmowy przyznania przez organ I i II instancji było ustalenie, że nie ma bezpośredniego związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy roztoczeniem opieki nad niepełnosprawnym mężem a rezygnacją z zatrudnienia czy też niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia. W ocenie Sądu organy nie poczyniły wystarczających ustaleń do poczynienia konkluzji, że nie ma związku pomiędzy koniecznością opieką nad mężem skarżącej a niepodejmowaniem przez nią zatrudniania. Należy zwrócić uwagę, że w świetle art.17 są rezygnacja z zatrudnienia i niepodejmowanie pracy to dwie odrębne sytuacje i wystarczające jest, że spełniona została jedna z nich, aby dana osoba uprawniona do otrzymania świadczenia. Organy zdają się traktować te dwie sytuacje łącznie, co w świetle art. 17 uś.r. jest nieuprawnione. Rezygnacja z zatrudnienia jest sytuację odmienną od niepodejmowania pracy, pierwsza dotyczy sytuacji , gdy konieczność sprawowania opieki zmusza do zakończenia dotąd wykonywania pracy, a druga uniemożliwia rozpoczęcie nowej pracy. Skarżąca wraz ze swoim mężem uciekła z terytorium [...] z uwagi na inwazję [...], stąd należy zgodzić się z organami, że z tego powodu zrezygnowała z zatrudnienia na [...]. Natomiast organy nie zbadały drugiej sytuacji, z którą ustawodawca wiąże powstanie uprawienia do świadczenia , o którym mowa w art.17 u.ś.r. W ocenie Sądu natomiast kluczowe znaczenie ma to, czy charakter sprawowanej opieki, zakres wykonywanych czynności pielęgnacyjnych i ich częstotliwość, a także stan osoby , którą się opiekuje, wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia, a nadto, czy istnieją inne (niż konieczność sprawowania opieki) obiektywne przeszkody uniemożliwiające skarżącej świadczenie pracy. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji nie dostarcza w tym zakresie wystarczających informacji. Rolą organów jest zebranie odpowiedniego materiału dowodowego, jego ocena i ustalenie stanu faktycznego, który dałby odpowiedzieć na pytanie, czy wykonywane przez skarżącą czynności związane z opieką nad mężem, wykluczają możliwość podjęcia przez nią pracy. Organy winny ocenić, czy skarżąca jest zdolna do pracy i pozostawała w gotowości do jej podjęcia, jednak z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym mężem, nie była w stanie tego zrobić. Organy winny ustalić również, czy nie istnieją inne niż konieczność sprawowania opieki – przeszkody w podjęciu zatrudnienia przez skarżącą np. utrata niezbędnych uprawnień. Wyjaśnienie okoliczności pozwalających na rozstrzygnięcie tej kwestii należy do organu.

Z uwagi na powyższe wobec nie poczynienia wszystkich niezbędnych ustaleń doszło do naruszenia art. 7 k.pa. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W takich warunkach Sąd uznał zasadność skargi i stwierdził podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji , a na podstawie art. 135 p.p.s.a. także decyzji pierwszoinstancyjnej.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy uwzględni wyżej wskazaną wykładnię przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Powinno to znaleźć swoje odpowiednie przełożenie na ponowienie postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie i poczynienie wyczerpujących ustaleń faktycznych oraz dokonanie pogłębionej oceny okoliczności niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem. Konieczna jest ustalenie i ocena charakteru wykonywanych przez skarżącą czynności w ramach opieki i pomocy udzielanej mężowi w zakresie niezbędnym dla zapewnienia mu opieki zgodnej z potrzebami osoby niepełnosprawnej, niezdolnej do samodzielnej egzystencji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł. Wysokość kosztów wynagrodzenia wynikała z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) w wysokości 480 zł.