Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1026/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 15zzs 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 15 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2023 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 14 października 2022 roku nr SKO.4150.463.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 31 sierpnia 2022 roku, nr DPRG-UA-X.1111.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego A. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR


UZASADNIENIE

Decyzją z 14 października 2022 r., nr SKO.4150.463.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000) – w skrócie: "k.p.a." – oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) – powoływanej jako: "u.p.z.p." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 31 sierpnia 2022 r., nr DPRG-UA-X.1111.2022, o odmowie ustalenia A.K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. [...], na działce nr [...] w obrębie [...].

Kolegium wskazało w pierwszej kolejności, że w odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie analizy architektonicznej odnosi się jedynie do działki wykazującej zabudowę zagrodową, a nie dostępne z tej samej drogi publicznej inne nieruchomości, na których wybudowane zostały budynki mieszkalne jednorodzinne lub na takie inwestycje wyrażono zgodę wydając odpowiednie decyzje o ustaleniu warunków zabudowy oraz pozwolenia na budowę, podczas gdy zakresem analizy powinno objąć się działki sąsiednie, gdzie takie inwestycje są realizowane, co doprowadziłoby organ niewątpliwie do pozytywnego rozpatrzenia wniosku odwołującego się.

Następnie organ II instancji przytoczył treść art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i wyjaśnił, że granice obszaru analizowanego nie mogą zostać określone w odległości mniejszej od trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji, a w przypadku, gdy odległość ta wynosi mniej niż 50 m, określa konieczność powiększenia obszaru analizowanego do minimum 50 m od granic terenu objętego wnioskiem. Zdaniem organu odwoławczego zasada ta znalazła zastosowanie w przedmiotowej sprawie bowiem front terenu inwestycji, tj. działki nr [...] wynosi 6,0 m. Zatem jego trzykrotność to zaledwie 18,0 m, co obligowało do rozszerzenia granic tego obszaru do 50,0 m. Dalsze ewentualne rozszerzenie granic obszaru analizowanego musiałoby wynikać z uzasadnionej konieczności, której w przypadku niniejszej sprawy organ orzekający nie dopatrzył się. W związku z tym wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnych granicach Kolegium uznało za prawidłowe i służące ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na tym terenie.

Dalej organ II instancji wskazał, że na podstawie ustaleń dokonanych w tak wyznaczonym obszarze analizowanym stwierdzono, że wnioskowana inwestycja nie kontynuuje zabudowy istniejącej w sąsiedztwie terenu inwestycji. W granicach wyznaczonego obszaru analizowanego znajduje się tylko jedna działka zabudowana budynkami o funkcji zagrodowej. Natomiast zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowanie "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji", musi być rozumiane w ten sposób, że decydujące znaczenie ma sposób zabudowy obiektów, które mają być punktem odniesienia dla nowej zabudowy. Skoro w analizowanym przypadku budynki na działce sąsiedniej zostały zrealizowane w ramach zabudowy zagrodowej, to w sposób jednoznaczny definiuje to funkcję urbanistyczną tych budynków i całego terenu. Okoliczność, że w ramach zabudowy zagrodowej mieści się także budynek mieszkalny, w żaden sposób nie zmienia charakteru i funkcji tego terenu. Zdaniem Kolegium, projektowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie może być uznana za kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa różni się od zabudowy jednorodzinnej i służy przede wszystkim prowadzeniu działalności rolniczej, a w związku z tym może powodować uciążliwości, wykluczające istnienie na danym terenie zabudowy mieszkaniowej Zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jedno lub wielorodzinnej i te dwie funkcje wykluczają się.

W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że dążenie odwołującego się do zagwarantowania jego prawa do zabudowy jednorodzinnej względem poprzednio wybudowanych budynków w zabudowie zagrodowej, nie jest dążeniem usprawiedliwionym celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego, z punktu widzenia prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia w zasadzie za bezprzedmiotowe należało uznać analizowanie kwestii dotyczących wskaźników i parametrów planowanej zabudowy w kontekście zabudowy istniejącej, skoro przeprowadzona analiza bezspornie wykazała brak kontynuacji funkcji.

W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo ustalił, że planowana przez inwestora budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz infrastrukturą techniczną nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., godzi bowiem w zastany stan rzeczy i tym samym wprowadzenie jej na wskazanym terenie nie gwarantuje, że obiektywnie i bezkolizyjnie będzie współistnieć z istniejącą już funkcją zabudowy. Może wręcz skutkować utrudnieniem prowadzenia dotychczasowej działalności z uwagi na charakter nowej funkcji mogącej podlegać chociażby bardziej rygorystycznym standardom ochrony środowiska przed hałasem. Powyższa konstatacja musiała skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył A.K., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz 4 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie analiza architektoniczna odnosi się jedynie do działki wykazującej zabudowę zagrodową, a nie dostępne z tej samej drogi publicznej innych nieruchomości, na których wybudowane zostały budynki mieszkalne jednorodzinne lub na takie inwestycje wyrażono zgodę wydając odpowiednie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz pozwolenia na budowę, podczas gdy zakresem analizy powinno objąć się działki sąsiednie, gdzie takie inwestycje są realizowane, co doprowadziłoby organ niewątpliwie do pozytywnego rozpatrzenia wniosku odwołującego się.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p określa minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Wyznaczony przez organ obszar analizowany został wyznaczony w sposób błędny i niezgodny z ww. przepisem. Organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie organów, na obszarze analizowanym w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie istnieje działka zabudowana w sposób i o funkcji analogicznej do wnioskowanej, która pozwoliłaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie "dobrego sąsiedztwa". W uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji wskazano, że nie jest możliwe uznanie zaistnienia zasady "dobrego sąsiedztwa", bowiem na sąsiedniej działce objętej analizą urbanistyczną występuje zabudowa zagrodowa, która jest nie do pogodzenia z planowaną inwestycją. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie organy obu instancji nie przeanalizowały w sposób prawidłowy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym obszarze analizowanym. Zarówno bowiem istniejąca, jak i projektowana częściowo należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, a przede wszystkim pełnią tę samą funkcję mieszkaniową. Natomiast w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje częściowo funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt (o funkcji mieszkaniowej) może zostać zrealizowany. Oznacza to zatem, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, powołując się na brak przesłanki dobrego sąsiedztwa, z tego powodu, że nie jest to zabudowa zagrodowa, mimo iż niewątpliwie w obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa zagrodowa, w tym mieszkalna. Natomiast o tym, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny, decydują - poza warunkiem kontynuacji funkcji - parametry nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym, takie jak: wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość, geometria dachu i linia zabudowy. Ład przestrzenny w terenie zostanie zatem zachowany, o ile parametry dla planowanej zabudowy będą porównywalne z parametrami istniejącej zabudowy. Te parametry zgodnie z zaskarżonymi decyzjami zostały spełnione.

Ponadto skarżący wskazał, że w ramach dostępu z tej samej drogi publicznej są realizowane aktualnie zgodne architektoniczne inwestycje, których zdjęcia oraz kopię dokumentacji złożono jako załączniki, do odwołania a nie zostały one wzięte pod uwagę przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 10 stycznia 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia uczestnika postępowania, że ma możliwości techniczne w zakresie uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 15 lutego 2023 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 10 stycznia 2023 r.).

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach, co uzasadniało uwzględnienie skargi.

Materialnoprawną podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) – zwanej dalej u.p.z.p.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie musi stanowić natomiast przypomnienie, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem zaś każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Przypomnienia przy tym wymaga także, że ustawodawca w u.p.z.p. określił zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Jak podkreśla się w judykaturze nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Organy prowadzące postępowanie w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy winny mieć na względzie treść powyższych zasad, czego w ocenie Sądu zaniechały.

Otóż, zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Podkreślenia wymaga, że określone w wyżej przywołanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. W przypadku bowiem braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest jego kontynuacja. Powyższe oznacza, iż nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cechy i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Stosownie natomiast do przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W okolicznościach niniejszej sprawy frontem terenu, na którym inwestycja jest planowana jest ten fragment działki budowlanej inwestora, która przylega bezpośrednio do drogi publicznej – ul. [...] i z której odbywa się główny wjazd na teren inwestycji. Szerokość frontu działki wynosi 6 metrów. Trzykrotna szerokość frontu działki to zatem jedynie 18 m, z tej to przyczyny organ I instancji wyznaczył wokół terenu inwestycji obszar analizowany w odległości 50 metrów od granicy działki nr [...], przyjmując w tym zakresie wymagane ustawowe minimum. To z kolei spowodowało, że w obszarze analizowanym znalazła się tylko jedna zabudowana działka o nr [...], na której zrealizowana jest zabudowa zagrodowa. W związku z tym organ I instancji przyjął, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji obiektów znajdujących się na wyznaczonym obszarze analizowanym i nie jest możliwe pogodzenie tej funkcji z funkcją istniejącą.

W tym miejscu należy zauważyć, że trafnie przyjęły organy, że czym innym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a czym innym zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, w ramach której występują co prawda budynki mieszkalne, jednak służą one zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika i są związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa mieszkalna w ramach zabudowy zagrodowej nie jest więc tożsama z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, służącą zaspokajaniu wyłącznie potrzeb mieszkaniowych jej właścicieli.

Natomiast wątpliwości Sądu wzbudził sposób ustalenia obszaru analizowanego w odległości minimum przewidzianego ustawą.

Otóż, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że przyjęcie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej postępowaniem stanowi pewną prawidłowość, regułę której zastosowanie będzie nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Ustawodawca ustanawia także zasadę, że granice obszaru analizowanego nie mogą zostać określone w odległości mniejszej od trzykrotnej szerokości frontu działki i taki jest przede wszystkim cel zapisu aktualnego art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku, a organ w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07).

Ustawodawca nie wykluczył zatem prawnej możliwości wyznaczenia obszaru analizowanego większego aniżeli wskazane minimum, to jednak z części tekstowej jak i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in., takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość (np. wyroki NSA z: 27 września 2017 r. II OSK 141/16, 26 października 2017 r. II OSK 2711/15, 22 marca 2017 r. II OSK 1840/15 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozszerzenie granic obszaru analizowanego ponad trzykrotność frontu działki jest dopuszczalna również w przypadku zabudowy rozproszonej, gdy rozszerzenie granic obszaru analizowanego ma na celu dokładniejsze scharakteryzowanie występującej w tym obszarze zabudowy i jej funkcji, a w konsekwencji takie dopasowanie parametrów i funkcji planowanej zabudowy, aby stanowiła ona harmonijną całość z istniejącym otoczeniem.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela powyższe poglądy i uważa, że poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne.

Obowiązkiem organu jest natomiast określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Przyjęcie obszaru większego niż minimalny, nie można bowiem traktować jako naruszenia prawa, jeśli znajduje to uzasadnienie w okolicznościach sprawy i nie będzie prowadzić do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z przepisu prawa materialnego.

W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy kwestia ewentualnego powiększenia obszaru analizowanego nie została rozważona przez organ I instancji, który ograniczył się przy wyznaczeniu obszaru analizowanego wyłącznie do ustawowego minimum (50 m wokół terenu inwestycji), a co bardziej istotne nie stała się przedmiotem pogłębionej refleksji przez organ odwoławczy i to mimo tego, że jak wynika z akt sprawy, skarżący powołał się w odwołaniu na okoliczność, że w bezpośrednim sąsiedztwie jego działki powstaje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Skarżący dołączył do odwołania szereg decyzji ustalających warunki zabudowy na działkach ewidencyjnych położonych w sąsiedztwie: o nr [...] i nr [...] znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie oraz na znajdujących się w odległości ok. 50 metrów od granicy jego działki działkach nr [...], nr [...], i nr [...]. Ponadto odwołujący się załączył decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi wydaną dla działki nr [...]. Dodatkowo skarżący załączył do odwołania mapkę, na której w odległości ok. 200 metrów od granic jego działki naniósł znajdujące się jednorodzinne domy mieszkalne.

Wskazane wyżej okoliczności świadczą o tym, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego, planowana jest liczna zabudowa o tożsamej funkcji (a w najbliższym sąsiedztwie zabudowa jest realizowana), co zamierzona przez skarżącego inwestycja. Oczywiście nie budzi wątpliwości, że wyznaczenie parametrów nowej zabudowy i ustalenie kontynuacji funkcji może nastąpić jedynie w odniesieniu do zabudowy już istniejącej, jednak w ocenie Sądu uzasadnia to wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż określone w przepisie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. minimum 50 metrów liczone od granicy terenu inwestycji. Skoro bowiem w niewielkiej odległości znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która pozwalała na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu dla inwestycji planowanych w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego, to organ administracji powinien te okoliczności uwzględnić z urzędu. Za rozszerzeniem obszaru analizowanego przemawia również specyficzny kształt i położenie działki inwestora względem drogi publicznej (ul. [...]) i fakt, że front terenu w rozumieniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wynosi jedynie 6 m, co stanowi niewielką część w porównaniu do całkowitej szerokości granicy działki biegnącej równolegle do ulicy.

Przypomnieć należy, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że ma ona określać dopuszczalny i zgodny z istniejącym na terenie analizowanym, sposób nowego zagospodarowania przedmiotowej działki. Załączone przy odwołaniu decyzje o warunkach zabudowy wskazują, że działka inwestora położona jest na obszarze, dla którego w drodze indywidualnie uzyskiwanych decyzji kształtuje się mieszkaniowy sposób jego zagospodarowania. W ocenie Sądu organy powinny mieć na względzie fakt tworzenia się pewnego rodzaju nowej jakości urbanistycznej w sąsiedztwie działki skarżącego i przy wyznaczaniu obszaru analizowanego nie ograniczać się do wskazanego przez ustawodawcę minimum. Organ każdorazowo powinien racjonalnie ocenić jak duży teren będzie tworzył tego rodzaju całość urbanistyczną i wyznaczyć stosownie do wyników tej oceny obszar analizowany.

Reasumując, w ocenie Sądu, brak uwzględnienia przez organy powyższych okoliczności, które winny być wzięte pod uwagę, a które były wiadome z urzędu, przy wyznaczeniu obszaru analizowanego stanowi o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a,, co musiało skutkować wyeliminowaniem decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji będą zobowiązane do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

k.ż.