Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1148/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 4, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 134 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 15, art. 77, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 1 i art. 19
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 106 ust. 2, art. 288
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
article: art. 24j
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 266/23 w sprawie ze skargi Spółki Komunalnej "D." Sp. z o.o. w T. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 listopada 2022 r., nr KWT.70.126.2022 w przedmiocie skrócenia obowiązywania taryf oraz zatwierdzenia projektu taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 10 maja 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 266/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi S. w T. (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 30 listopada 2022 r. w przedmiocie skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowych taryf oraz zatwierdzenia nowych taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków uchylił zaskarżoną decyzję.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła uczestnicząca w postępowaniu Gmina R. zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu:

1) Naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 134 § 2 p.p.s.a. w związku art. 156 § 1 pkt 1 i art. 19 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez pominięcie, że postępowanie administracyjne w sprawie skrócenia okresu obowiązywania taryfy oraz o zatwierdzenie nowej taryfy dla Gminy R. obarczone jest nieważnością;

2) Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 15, art. 77, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez uznanie, że Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie naruszył te przepisy, co konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego;

3) Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 106 § 4 p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez przyjęcie, że Organ II instancji błędnie ocenił okoliczności, które legły u podstaw wniosku o skrócenie okresu obowiązywania taryfy, jako nie będące "nieoczekiwane";

4) Naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. to: art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 2 ust. 2 Decyzji Komisji Europejskiej nr 2012/21/UE z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, poprzez niedokonanie wykładni użytego wart. 24j ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, dalej: ustawa, pojęcia "udokumentowanych zmian warunków ekonomicznych" z uwzględnieniem wytycznych zawartych ww. Decyzji Komisji Europejskiej ustanawiającej zasadę, że okres pomocy publicznej udzielonej spółce od jednostki samorządu terytorialnego nie przekracza 10 lat;

5) Naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w związku z art. 24j ustawy, poprzez błędną wykładnię art. 24j ustawy w zakresie zaistnienia ustawowej przesłanki skrócenia taryfy – "uzasadnionego przypadku";

6) Naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 2 pkt 13 ustawy, w zakresie ustalenia, że utworzenie taryfy grupowej dla mieszkańców Gminy R. nie narusza zasad ustalania taryf i równości obywateli wobec prawa.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji przy zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej spółki, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Wskazane w tym środku zaskarżenia przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do podjęcia działań z urzędu jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd pierwszej instancji, określenia w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jaką postać miało to naruszenie, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, niemniej dostrzegalne uchybienia formalne skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują ją jednak w stopniu, które uzasadniałyby jej odrzucenie.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 i art. 134 § 2 p.p.s.a. w związku art. 156 § 1 pkt 1 i art. 19 k.p.a.

Odnosząc się do treści samego zarzutu, zauważyć przede wszystkim należało, iż skarżąca kasacyjnie naruszenie wskazanych norm upatruje w szerszym zakresie niż wyznaczone to zostało normatywną treścią przytoczonych przepisów. Kwestionuje ona bowiem właściwość miejscową Dyrektora RZGW w Rzeszowie, podnosząc, że skoro decyzję w przedmiocie zatwierdzenia taryfy wydał Dyrektor RZGW w Krakowie to i on był właściwy miejscowo do wydania decyzji w przedmiocie skrócenia okresu obowiązywania tej taryfy i zatwierdzenia nowej. Powołany w zarzucie przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym. Przepisy określające samo rozstrzygnięcie mogą być podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. W ocenianym zarzucie przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. powiązano wprawdzie z innymi przepisami tj. z art. 134 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności oraz na art. 19 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W zarzucie tym jednak nie wskazano przepisu prawa, który określa właściwość miejscową organów orzekających w przedmiocie skrócenia okresu obowiązywania taryfy i zatwierdzenia nowej taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, który mógł zostać naruszony przez organ orzekający w sprawie, a którego to naruszenia nie dostrzegł Sąd I instancji. Przedmiotowa wadliwość formalna zarzutu skargi kasacyjnej powoduje, że jest on nieskuteczny. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.

Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Gdy chodzi o zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 77 k.p.a., to nie poddaje się on kontroli, a to przede wszystkim z tego względu, że nie dostrzeżono, iż art. 77 k.p.a. dzieli się na kilka paragrafów. W judykaturze zasadnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Naczelny Sąd Administracyjny, jak to uprzednio wskazano, jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, przeto wymagane jest od fachowego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną precyzyjnie wskazane tych przepisów, którym miałby uchybić sąd pierwszej instancji. Zatem ten zarzut skargi kasacyjnej, wobec związania zarzutami przez Naczelny Sąd Administracyjny nie poddaje się kontroli.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, sformułowanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, wskazać należy, że są dotknięte wadą uniemożliwiającą ich merytoryczne rozpoznanie. Powołanie przez skarżącą szeregu przepisów w zarzucie czyni wątpliwym, jakie naruszenie jest zarzucane zaskarżonemu wyrokowi i jakie okoliczności mają wskazywać na zasadność zarzutu. W skardze kasacyjnej skarżąca nie powiązała konkretnych okoliczności sprawy z powołanymi w ww. zbitce przepisów konkretnymi regulacjami k.p.a. Żadna z okoliczności nie została wskazana, jako przemawiająca za naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji konkretnej normy prawa proceduralnego. Zarzut naruszenia prawa musi być tymczasem postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia. Nie można przyjąć, że kilka przepisów wymienionych w jednym zarzucie kasacyjnym zostało naruszonych w identyczny sposób. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oraz uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Niezbędna konkretyzacja tych zarzutów nie została także przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że w świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r., II FSK 1053/10 i przywołane tam orzecznictwo).

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Fakty powszechnie znane to okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i posiadającemu doświadczenie człowiekowi i za takie co do zasady uważa się np. wydarzenia historyczne, polityczne, zjawiska przyrodnicze, procesy ekonomiczne lub zdarzenia normalne i zwyczajne zachodzące w określonym czasie i miejscu (wyrok NSA z 15 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3682/18). Przedmiotowy zarzut odnosi się do tej części uzasadnienia Sądu pierwszej instancji, w którym to Sąd przywołuje argumentację prezesa zarządu S. przedstawioną na rozprawie. Stwierdzenie o "nieoczekiwanym wprowadzeniu opodatkowania", nie stanowi oceny Sądu pierwszej instancji, co do podjęcia uchwały z dnia 26 listopada 2021 r. nr XXXVIII/268/2021, odnosi się jedynie do reakcji Spółki na uchylenie zwolnienia z podatku od nieruchomości. Z tego powodu nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a.

Przechodząc do naruszenia przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności należy wskazać, że z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa.

W konsekwencji podnoszony zarzut naruszenia przepisów art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 2 ust. 2 Decyzji Komisji Europejskiej nr 2012/21/UE poprzez niedokonanie wykładni użytego w art. 24j ustawy zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, pojęcia "udokumentowanych zmian warunków ekonomicznych" (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej) jest nieskuteczny. Kompletność uzasadnienia wyroku można kwestionować, podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa formalne warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Czego autor skargi kasacyjnej jednak nie uczynił.

Nie sposób też odnieść się do zarzutu prawa materialnego "w zakresie ustalenia, że utworzenie taryfy grupowej dla mieszkańców Gminy R. nie narusza zasad ustalania taryf i równości obywateli wobec prawa" (pkt 6 petitum skargi kasacyjnej). Po pierwsze autor skargi kasacyjnej nie wskazuje w treści zarzutu, czy w jego uzasadnieniu postaci naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 2 pkt 13 ustawy zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Po wtóre Sąd I instancji nie dokonywał żadnych ustaleń i ocen, co do tego, że "utworzenie taryfy grupowej dla mieszkańców Gminy R. nie narusza zasad ustalania taryf i równości obywateli wobec prawa."

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut błędnej wykładni art. 24j w/w ustawy (pkt 5). Odpowiadając na omawiany zarzut kasacyjny wskazać należy, że błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co - aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony - wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz, jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co równocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi, słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. no. wyroki NSA z dnia: 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20; 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2368/18; 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21).

O braku skuteczności omawianego zarzutu kasacyjnego należy w związku z powyższym wnioskować na tej podstawie, że w skardze kasacyjnej (zob. s. 8 - 9) nie podjęto nawet próby wykazania na czym miałby polegać zarzucany Sądowi I instancji błąd wykładni art. 24j ustawy zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a więc innymi słowy nawet próby podjęcia polemiki z prezentowanym przez ten Sąd podejściem do rozumienia wymienionego przepisu prawa.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.