Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 278/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Miasta Gliwice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 18 stycznia 2024 r. nr NPII.4131.1.62.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyznawania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym jest Miasto Gliwice oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) rozstrzygnięciem nadzorczym z 18 stycznia 2024 r., Nr NPII.4131.1.62.2024, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 4 listopada 2022 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej: u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały Nr LII/1080/2023 Rady Miasta Gliwice z 14 grudnia 2023 r. w sprawie przyznawania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym jest Miasto Gliwice oraz dla nauczycieli emerytów, rencistów i pobierających nauczycielskie świadczenie kompensacyjne, w części określonej w:

1) § 3 pkt 4 załącznika do uchwały, stanowiącego Regulamin przyznawania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym jest Miasto Gliwice oraz dla nauczycieli emerytów, rencistów i pobierających nauczycielskie świadczenie kompensacyjne (dalej: Regulamin), w zakresie sformułowania: wysokości środków finansowych zaplanowanych w budżecie Miasta Gliwice na pomoc zdrowotną dla nauczycieli oraz:

2) § 4 ust. 1 Regulaminu, w zakresie sformułowania: lub upoważnioną przez niego osobę, jeśli stan zdrowia nie pozwala podejmować tych czynności osobiście,

jako sprzecznej z art. 72 ust. 1 i 4 ustawy z 28 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 984 ze zm.; dalej: Karta Nauczyciela).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Śląski wskazał, że zgodnie z przepisem art. 72 ust. 1 i ust. 4 Karty Nauczyciela, niezależnie od przysługującego nauczycielowi i członkom jego rodziny prawa do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego, organy prowadzące szkoły przeznaczą corocznie w budżetach odpowiednie środki finansowe z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej oraz określą rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób ich przyznawania. Uprawnienia, o których mowa w ust. 1, zachowują nauczyciele po przejściu na emeryturę, rentę lub nauczycielskie świadczenie kompensacyjne bez względu na datę przejścia na emeryturę, rentę lub nauczycielskie świadczenie kompensacyjne.

Organ nadzoru zauważył, że powołany wyżej przepis ustawy upoważnia radę gminy wyłącznie do ustalenia rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunków i sposobu ich przyznawania, które powinny być precyzyjnie określone w przedmiotowej uchwale. Zaznaczył, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Przekroczenie kompetencji przez Radę Miasta przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądowoadministarcyjne, Do istotnych naruszeń prawa, w ocenie organu, należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Dalej organ nadzoru zwrócił uwagę na treść § 3 pkt 4 Regulaminu, w zakresie, w jakim przepis ten uzależnia wysokość przyznawanej pomocy zdrowotnej od wysokości środków finansowych zaplanowanych w budżecie Miasta Gliwice na pomoc zdrowotną dla nauczycieli. W ocenie Wojewody, które to stanowisko zostało obszernie przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, Rada (Gminy) nie może jednak uzależniać wypłaty świadczeń od wysokości środków przeznaczonych na ten cel w uchwale budżetowej. W takiej sytuacji, jak również argumentowano, przyznane nauczycielom prawo do dodatkowych świadczeń zdrowotnych miałoby charakter iluzoryczny, i wprowadzało niepewność w kwestii tego, czy dane świadczenie zostanie im wypłacone, czy też nie, w zależności od posiadanych na to środków w budżecie gminy w danym roku budżetowym. Za niezgodne z prawem, zdaniem Wojewody, należy również uznać postanowienie § 4 ust. 1 Regulaminu w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje możliwość złożenia wniosku o wypłatę świadczenia (poza samym zainteresowanym nauczycielem), również upoważnionej przez niego osobie, jeśli stan zdrowia nie pozwala podejmować tych czynności osobiście. Tymczasem rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie pomocy zdrowotnej na inne, poza beneficjentem pomocy osoby, wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 72 ust. 1 i ust. 4 Karty Nauczyciela. W konsekwencji, w ocenie Wojewody, cyt. "nic nie stoi zatem na przeszkodzie, by wniosek taki został złożony przez przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika, jednak osoba taka powinna być umocowana na podstawie odpowiednich przepisów rangi ustawowej, a nie uchwały".

Wojewoda powołał się na przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowiący, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (w niniejszej sprawie uchwałę doręczono organowi nadzoru 19 grudnia 2023 r.). Mając powyższe na uwadze Wojewoda stanął na stanowisku, że uchwała Nr LII/1080/2023 Rady Miasta Gliwice z 14 grudnia 2023 r. w spornych jej zapisach została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni – w ocenie organu nadzoru – stwierdzenie jej nieważności w opisanych wyżej częściach zasadnym.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (WSA w Gliwicach) Miasto Gliwice (dalej: skarżący; strona), zaskarżyło powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 3 pkt 4 załącznika do uchwały, stanowiącego Regulamin przyznawania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym jest Miasto Gliwice oraz dla nauczycieli emerytów, rencistów i pobierających nauczycielskie świadczenie kompensacyjne w zakresie sformułowania "wysokości środków finansowych zaplanowanych w budżecie Miasta Gliwice na pomoc zdrowotną dla nauczycieli oraz", zarzucając naruszenie przepisów prawa, a to:

1) art. 72 ust. 1 i 4 Karty Nauczyciela poprzez uznanie, że Rada (Miasta) nie może uzależniać wypłaty świadczeń od wysokości środków przeznaczonych na ten cel w uchwale budżetowej, podczas gdy powyższe nie wynika z treści ww. przepisów, a rada niewątpliwie została wyposażona w kompetencje do stanowienia warunków i sposobu przyznawania świadczeń przeznaczonych na pomoc zdrowotną; sformułowanie, którego nieważność stwierdził Wojewoda Śląski stanowi warunek przyznania świadczenia;

2) art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 oraz 12 ust. 1 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Gliwice nr LII/1080/2023 z 14 grudnia 2023 r. wskazując, że: przyznane nauczycielom prawo do dodatkowych świadczeń zdrowotnych miałoby charakter iluzoryczny i wprowadzało niepewność w kwestii tego, czy dane świadczenie zostanie im wypłacone, czy też nie, w zależności od posiadanych na to środków w budżecie gminy w danym roku budżetowym, podczas gdy ocena uchwały budżetowej i wysokości środków przeznaczonych na wskazany cel w budżecie (w tym tego czy środki te są odpowiednie, czy nie) należy do Regionalnej Izby Obrachunkowej (RIO) w Katowicach, a nie do Wojewody Śląskiego.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w zaskarżonej części, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów. Argumentowano, że ewentualne wątpliwości co do wysokości środków przeznaczonych w budżecie na pomoc zdrowotną i tym samym potencjalna iluzoryczność pomocy może być przedmiotem oceny Regionalnej Izby Obrachunkowej, bowiem to ten organ jest organem nadzorczym w stosunku do uchwały budżetowej określającej wysokość tych środków. Dalej wskazano, że Wojewoda Śląski przekroczył kompetencje stwierdzając nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie powołując się na potencjalną iluzoryczność pomocy, w przypadku, gdy rada gminy nie zabezpieczy odpowiednich środków w budżecie. Tymczasem, w ocenie strony, "jest rzeczą oczywistą i niezależną od Wojewody, że jeżeli środków w budżecie nie będzie, to pomoc nie zostanie przyznana, a ewentualne roszczenia z tym związane nauczyciel może kierować do organu prowadzącego na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym".

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, a odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi przytoczył na poparcie swojego stanowiska wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. Wojewoda nie zgodził się z przedstawionym przez skarżącego argumentem odnośnie do możliwości wprowadzenia do uchwały stanowiącej regulamin przyznawania dodatkowych świadczeń zdrowotnych dla nauczycieli postanowienia uzależniającego wysokość przyznanej pomocy od wysokości środków zaplanowanych na ten cel w budżecie. Przedstawiona przez skarżącego interpretacja przepisu delegacyjnego z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela, jak argumentowano, zmierza do wykazania, że tego typu postanowienie stanowi "warunek", o którym mowa w ww. przepisie.

Na rozprawie 24 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację – akcentując zakres kompetencji RIO i jej pierwszeństwo w badaniu spornej uchwały, a nie odwróconą kolejność – jak wykazuje Wojewoda (karta nr: 46 akt sądowoadministracyjnych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: z 28 października 2022 r., Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 7 lipca 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Z powyższego wynika, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa). W niniejszej sprawie Wojewoda Śląski stwierdził, że doszło do istotnego naruszenia prawa i w tym zakresie ocenie Sądu podlega zasadność podjęcia aktu nadzoru.

Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Przy ocenie stopnia naruszenia prawa znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., P 9/02 (Legalis nr 60766), w którym Trybunał uznał, że za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W wyroku WSA w Warszawie z 24 stycznia 2019 r., VIII SA/Wa 845/18 (Legalis nr 1871514) natomiast wskazano, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 18 października 2016 r., II GSK 1650/16 (Legalis nr 1553589) wskazano, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa.

Organ nadzoru zakwestionował § 3 pkt 4 Regulaminu, zgodnie z którym wysokość pomocy zdrowotnej dla nauczyciela jest uzależniona "od wysokości środków zabezpieczonych na ten cel w budżecie Miasta Gliwice na dany rok budżetowy oraz". W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Śląski stanął na stanowisku, że regulacja ta wykracza poza granicę upoważnienia ustawowego.

Stosownie do art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela niezależnie od przysługującego nauczycielowi i członkom jego rodziny prawa do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego, organy prowadzące szkoły przeznaczą corocznie w budżetach odpowiednie środki finansowe z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej oraz określą rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób ich przyznawania. Z ust. 4 wynika, że uprawnienia, o których mowa w ust. 1, zachowują nauczyciele po przejściu na emeryturę, rentę lub nauczycielskie świadczenie kompensacyjne bez względu na datę przejścia na emeryturę, rentę lub nauczycielskie świadczenie kompensacyjne. Uznaje się, że pomoc zdrowotna dla nauczycieli, przewidziana w art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela ma charakter pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 8 lutego 2023 r., III SA/Gl 746/22, Legalis nr 2895392). Z powyższego przepisu wynika zatem, że organy prowadzące szkoły przeznaczą corocznie w budżetach odpowiednie środki finansowe z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej to jednocześnie określą rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób ich przyznawania.

W ocenie Sądu, który w tym zakresie podziela argumentację organu nadzoru przedstawioną w odpowiedzi na skargę, postanowienia § 3 pkt 4 Regulaminu, zgodnie z którym wysokość pomocy zdrowotnej dla nauczyciela jest uzależniona "od wysokości środków zabezpieczonych na ten cel w budżecie Miasta Gliwice na dany rok budżetowy" nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego, określonego w art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela. Przepis ten posługując się zwrotem "rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób przyznawania" czytelnie określa zakres kompetencji wynikających dla organu prowadzącego szkołę. Powołany przepis upoważnia zatem radę gminy wyłącznie do ustalenia rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunków i sposobu ich przyznawania. Natomiast ustalenie określające wysokości przyznawanych w danym roku świadczeń (pomocy zdrowotnej) od środków zaplanowanych w budżecie Miasta Gliwice nie jest ani "rodzajem świadczenia" (gdyż to pojęcie obejmuje wyłącznie formę pomocy - finansową lub rzeczową), ani "warunkiem" przyznania pomocy (warunek, to bowiem przesłanka, jaką spełniać musi nauczyciel, aby skutecznie ubiegać się o pomoc określoną w uchwale, np. długotrwała choroba, zakup lekarstw itp.), ani też "sposobem przyznawania pomocy" (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 17 lutego 2021 r., II SA/Rz 1360/20, Legalis nr 2537663). Z dyspozycji art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela, zdaniem Sądu, nie wynika zatem uprawnienie do uregulowania ww. zagadnień.

Zasadnie argumentuje również organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że w istocie przyznawane nauczycielom prawo do dodatkowych świadczeń zdrowotnych miałoby charakter iluzoryczny i wprowadzałoby niepewność w kwestii tego, czy dane świadczenie zostanie im w ogóle wypłacone, czy też nie - w sytuacji, kiedy wydatek (ten) nie zostanie zaplanowany w budżecie.

Z przepisu art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela wynika obowiązek organu prowadzącego szkołę zabezpieczenia corocznie w budżetach odpowiednich środków finansowych na realizację ochrony zdrowia nauczycieli. Nie ulega zatem wątpliwości, że wysokość środków przeznaczonych na tę pomoc powinna zostać określona w budżecie gminy, czyli w uchwale podejmowanej w szczególnym trybie, podlegającej nadzorowi Regionalnej Izby Obrachunkowej. Wolą bowiem ustawodawcy, określoną w art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela, jest powierzenie organowi prowadzącemu szkołę dysponowania środkami przeznaczonymi na pomoc zdrowotną dla nauczycieli, które musi przewidzieć w swoim budżecie. Umieszczenie w planach finansowych szkół środków pieniężnych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli, którymi zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty dysponuje dyrektor, jest przekroczeniem delegacji ustawowej. Stwarza to, nieprzewidzianą przepisami prawa sytuację, że powstanie nie jeden fundusz na poziomie organu prowadzącego szkoły, ale wiele funduszy, którymi dysponować będą dyrektorzy szkół (por.: wyrok WSA w Gliwicach z 9 lutego 2022 r., III SA/Gl 1676/21, Legalis nr 2674636; wyrok WSA w Gliwicach z 26 kwietnia 2022 r., III SA/Gl 141/22, Legalis nr 2704261; wyrok WSA w Łodzi z 18 marca 2008 r., III SA/Łd 94/08, Legalis nr 161447). W wyroku z 25 września 2000 r. SA/Rz 420/00 (LEX nr 47572) NSA stwierdził natomiast, że z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela wynika "jednoznacznie norma wskazująca, iż rada gminy nie jest uprawniona do podejmowania uchwał zwykłych w sprawie wysokości i zasad udzielania pomocy dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej, lecz jest zobowiązana do przeznaczania, corocznego zabezpieczenia odpowiednich środków finansowych na ten cel w budżecie gminy". Zapis o wysokości środków na pomoc zdrowotną dla nauczycieli zamieszczony w innej uchwale niż uchwała budżetowa wykracza poza delegację zawartą w art. 72 Karta Nauczyciela (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2009 r., I SA/Wa 1225/09, LEX nr 576161).

Podsumowując, Sąd zauważa, że realizując upoważnienie zawarte w art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela, organ stanowiący gminy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno zaś w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji (por.: wyrok NSA z 6 września 2023 r., I GSK 2072/19, Legalis nr 2981486; wyrok NSA z 11 marca 2021 r., II GSK 1252/19, Legalis nr 2616778). Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzające przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r, K 25/99, (Legalis nr 47998), w którym Trybunał wyraźnie stanął na stanowisku, że: "Stosując przy interpretacji art, 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)." Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Przepis udzielający kompetencji prawodawczej, podlega wykładni dosłownej. Zgodnie z zasadą państwa prawa i wyprowadzonymi z niej zasadami przyzwoitej legislacji, treść przepisów upoważniających nie może być korygowana przez zabiegi wykładni rozszerzającej czy zwężającej. Konsekwencją wydawania aktów wykonawczych wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie jest to, że każde wykroczenie poza zakres udzielonego upoważnienia, nawet jeżeli służyłoby to wykonaniu ustawy, stanowi naruszenie normy upoważniającej i zarazem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej. Warszawa 2004 r., s. 229). Prawo, kształtując struktury zdecentralizowane wprowadza określone mechanizmy kontrolne oraz weryfikacyjne, których celem jest eliminacja z obiegu prawnego działań podmiotów zdecentralizowanych wykraczających poza obszar ich prawnie określonych zadań i kompetencji. W państwie prawa bowiem organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie.

W związku z powyższym Sąd nie podzielił zarzutu skargi o naruszeniu przez organ nadzoru art. 74 ust. 1 i ust. 4 Karty Nauczyciela, jak również art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. Odnosząc się natomiast do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia przez organ nadzoru art. 11 ust. 1 pkt 2 oraz 12 ust. 1 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, jak i argumentacji pełnomocnika strony skarżącej przedstawionej na rozprawie 24 kwietnia 2024 r. trzeba uznać, że Wojewoda nie stosował ww. przepisów wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, dlatego też nie mógł ich naruszyć. Ponadto organ nadzoru nie dokonywał w niniejszym postępowaniu oceny uchwały budżetowej (uprawnienie to zostało przyznane na mocy powołanych przepisów - RIO), w związku z czym nie doszło w okolicznościach rozpoznawanej sprawy również do naruszenia przepisów dotyczących właściwości rzeczowej regionalnych izb obrachunkowych.

Z tych wszystkich względów uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa Sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.