Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 521/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 18 stycznia 2023 r. nr DO-II.7610.355.2019.KC w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Ministra Rozwoju i Technologii, dalej "minister, organ", z 18 stycznia 2023 r., znak sprawy: DO-II.7610.355.2019.KC, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 - dalej jako "kpa"), po rozpatrzeniu wniosku spółki [...] "[...]" SA z siedzibą w S., dalej "Skarżąca", o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 22 czerwca 2022 r., znak: DO-II- 7610.355.2019.JL umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 14 września 1992 r., znak: [...], stwierdzającej nabycie przez [...] Przedsiębiorstwo [...] "[...]" w S. z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 29.675 m2, położonego w obrębie ewidencyjnym nr [...] [...]-[...] przy ul. [...] wraz z nieodpłatnym i odpłatnym nabyciem prawa własności znajdujących się na ww. gruncie budynków, utrzymano ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Wojewoda [...], na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 1990 nr 79 poz. 464), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97), decyzją z dnia 14 września 1992 r., znak: [...], stwierdził nabycie przez [...] Przedsiębiorstwo [...] "[...]" w S. z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 29.675 m2, położonego w obrębie ewidencyjnym nr [...] [...]-[...] przy ul. [...] wraz z nieodpłatnym i odpłatnym nabyciem prawa własności znajdujących się na ww. gruncie budynków.

Pismem z 22 sierpnia 2016 r., skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji uwłaszczeniowej z dnia 14 września 1992 r. Decyzją z 24 maja 2018 r., znak DO.2.6610.982.2016.MP, Minister Inwestycji i Rozwoju umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji uwłaszczeniowej z dnia 14 września 1992 r.

Następnie, pismem z 12 czerwca 2018 r., skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Inwestycji i Rozwoju, decyzją z dnia 27 września 2018 r. znak DO.2.4610.43.2018.AK, utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 maja 2018 r. znak DO.2.6610.982.2016.MP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 17 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2169/18, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 27 września 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 24 maja 2018 r. Sąd zobowiązał Ministra do ustalenia, czy w wyniku protokołów zdawczo - odbiorczych z 8 marca 1960 r. i z dnia 5 kwietnia 1968 r. mogło powstać prawo użytkowania na rzecz poprzedników prawnych Skarżącej, które następnie z mocy prawa przekształciło się w zarząd. Ponadto Sąd zobowiązał organ do wezwania skarżącej do sporządzenia i nadesłania synchronizacji geodezyjnej nieruchomości, o której mowa w ww. protokołach z obecnymi numerami działek, w celu ustalenia, czy działka nr [...], obejmuje także dawną parcelę nr [...].

Minister Rozwoju i Technologii, decyzją z 22 czerwca 2022 r., znak: DO-II- 7610.355.2019.JL umorzył postępowanie. Pismem z 25 lipca 2022 r. skarżąca spółka wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister rozpoznając wniosek nie znalazł podstaw do innej niż wcześniejsza oceny faktycznej i prawnej.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 kpa zgodnie, z którym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.

Organ II instancji dokonał oceny wniosku o wszczęcie postępowania i możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego a następnie uznał, że skarżąca nie wykazała aby przysługiwał jej przymiot strony do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Skarżąca nie była stronę postępowania w którym wydano decyzję o nabyciu przez [...] prawa użytkowania wieczystego.

Objęta uwłaszczeniem działka nr [...] o pow. 29.675 m2 uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. 7.712 m2, nr [...] o pow. 30 m2 oraz nr [...] o pow. 2 ha 1933 m2. Podział ten został zatwierdzony decyzją Urzędu Miejskiego w S. z dnia 1 sierpnia 2003 r., znak: [...]. Natomiast, jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...], działka nr [...] o pow. 2 ha 1933 m2, została podzielona na działki nr [...] i nr [...]. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w dniu 5 grudnia 1990 r., uwłaszczona działka nr [...] (z której wydzielone zostały działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]), stanowiła własność Skarbu Państwa.

Aktualnie działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym spółki "[...]" Sp. z o.o., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Natomiast działka nr [...] stanowi własność Gminy Miasto S., co z kolei potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Działki nr [...] i nr [...] (powstałe z podziału działki nr [...]), stanowią zaś własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki [...] S.A., a prawa te zostały ujawnione w dziale II księgi wieczystej nr [...].

Skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. [...] Przedsiębiorstwo [...] "[...]", nabyło z mocy prawa użytkowanie wieczyste całej działki nr [...], obejmującej także dawną parcelę nr [...]. Wnioskodawczyni w uzasadnieniu wniosku nieważnościowego wskazała, iż protokołem zdawczo - odbiorczym z dnia 8 marca 1960 r. nieruchomość oznaczona jako parcela nr [...] została przekazana w użytkowanie przez Zakłady [...] w G. na rzecz [...] Zakładów [...] w K., które następnie przekazały tę nieruchomość protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 5 kwietnia 1968 r. na rzecz Zakładów [...] w S.

Przy piśmie z dnia 25 września 2020 r. [...] Zakłady [...] "[...]" S.A. przedłożyła do akt postępowania geodezyjny szkic synchronizacyjny oraz tabelę synchronizacyjną przedstawiające powierzchnię dzisiejszych działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w S. przy ul. [...], obręb [...], według stanu na dzień 16 września 2020 r. oraz archiwalny obrys parceli nr [...] według stanu z dnia 12 maja 1957 r.

Z powyżej opisanej dokumentacji wynika, że jedynie działki nr [...] i nr [...] (powstałe z podziału uwłaszczonej działki nr [...]), częściowo pokrywały się z granicą dawnej parceli nr [...]. A zatem tylko część działek nr [...] i nr [...] objęta były protokołem zdawczo - odbiorczym z dnia 8 marca 1960 r. oraz protokołem zdawczo - odbiorczym z dnia 5 kwietnia 1968 r., natomiast działka nr [...] (obecne działki nr [...] i nr [...]) w ogóle nie była nimi objęta.

Podstawę prawną obu ww. protokołów zdawczo - odbiorczych stanowiło m.in. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. R. P. Nr 67 poz. 332). Natomiast podstawę prawną protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 5 kwietnia 1968 r. stanowiło również rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 35, poz. 159).

W myśl § 2 ust. 1 w zw. z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 4 października 1958 r. przekazywanie zakładów oraz nieruchomości niestanowiących składnika zakładu następowało w drodze decyzji organów administracji państwowej. Natomiast zgodnie z regulacją zawartą w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. przekazywanie terenu w użytkowanie jednostki państwowej lub organizacji społecznej następuje na podstawie decyzji o przekazaniu (§ 4 ust 1, § 9 w zw. § 8 ust. 1 rozporządzenia).

Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika aby została wydana decyzja administracyjna dotycząca przekazania nieruchomości, objętej powyższymi protokołami zdawczo - odbiorczymi z dnia 8 marca 1960 r. oraz z dnia 5 kwietnia 1968 r.

Stosownie do treści § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97) stwierdzenia prawa państwowych i komunalnych osób prawnych do zarządu nieruchomościami dokonuje się m. in. na podstawie protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r. (§ 4 ust. 1 pkt 9) i umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 22 października 1961 r.

Protokół zdawczo-odbiorczy dotyczący przejęcia zakładu, tj. zespołu obiektów majątkowych, które stanowią zorganizowaną całość służącą do osiągnięcia określonych celów gospodarczych lub społecznych, jeżeli zespół ten nie posiada odrębnej osobowości prawnej lub nie jest odrębną jednostką budżetową nie może być dokumentem o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120).

Zebrany materiał nie potwierdza aby uwłaszczona nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (podzielona następnie na działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]), była kiedykolwiek przekazana w użytkowanie lub zarząd poprzednikowi prawnemu spółki.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Spółkę organ stwierdził, że wypełnił wytyczne zawarte w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2169/18. W szczególności do akt sprawy pozyskane zostały dokumenty w postaci geodezyjnego szkicu synchronizacyjnego oraz tabeli synchronizacyjnej z 16 września 2020 r. obrazujące granice i powierzchnię aktualnych działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] wraz z archiwalnym obrysem parceli nr [...]. Ponadto organ I instancji dysponując uzupełnionym materiałem dowodowym zbadał również, czy przedstawione przez Skarżącą protokoły zdawczo - odbiorcze z dnia 8 marca 1960 r. i z dnia 5 kwietnia 1968 r. mogły stanowić źródło powstania użytkowania przedmiotowego gruntu na rzecz poprzednika prawnego skarżącej. Wyniki podjętych przez organ I instancji czynności nie dały jednakże podstaw do uznania, iż spółka [...] Zakłady [...] "[...]" S.A., a także jej poprzednik prawny, w chwili obecnej, w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 14 września 1992 r., znak: [...], jak również w dniu 5 grudnia 1990 r. posiada i posiadała prawa rzeczowe do przedmiotowego gruntu, który został objęty ww. decyzją uwłaszczeniową.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca spółka zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją poprzedzającą i zwrot kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

a) art. 28 kpa poprzez jego błędną wykładnię i w skutek tego przyjęcie, że skarżącej nie służy przymiot strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 14 września 1992 roku znak: [...] z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej,

b) art. 105 § 1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie pomimo braku podstaw do jego zastosowania.

Wniosła o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej lub postanowienia. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 18 stycznia 2023 r. o utrzymaniu w mocy decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Rozstrzygnięcie wydane w tym trybie oznacza, że organ doszedł do wniosku, że brak jest możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego z uwagi na brak przedmiotu rozstrzygnięcia lub brak wniosku uprawnionego podmiotu. Tak też się stało w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja, choć z innych powodów niż w niej wskazane, jest ostatecznie prawidłowa. Wynika to z tego, że w obecnym stanie prawnym brak jest możliwości prowadzenia a więc i wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nieważności decyzji z 14 września 1994 r.

Zgodnie z art. 153 ppsa "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także inne sądy, chyba, że przepisy uległy zmianie.".

Z taką sytuacją – zmiany przepisów – mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), dalej "kpa", która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 kpa. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta do art. 158 dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, mając na względzie rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (wyrok T. K. z 15 maja 2000 r., SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110).

Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi to o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z tej zasady.

Na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Norma ta jest jasna i nie wymaga wykładni innej niż gramatyczna. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok NSA z 18 maja 2023 r., I OSK 2173/22) wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 ,sygn. akt P46/13 był wyrokiem o pominięciu ustawodawcy i był podstawą wyroków sądów administracyjnych w których przyjmowało się, że wywołał on skutek również przy braku reakcji ustawodawca na jego treść. (por. NSA wyrok z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17). W wyroku tym jasno stwierdzono, że uznanie art. 156 § 2 kpa za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 120 lat od wydania tej decyzji stwarza możliwość zastosowania art. 156 § 2 kpa. W konsekwencji zatem takiego stanu prawnego, zastosowanie w ustawie zmieniającej mechanizmu do umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wynikiem takiego rozumienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Można tu przywołać skutki zasiedzenia (art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego, przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty – art. 243 k.c., przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych – 3 lata od dnia w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę – art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego, 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat od naruszenia – art.- 189g § 1 kpa czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Przepisów tych nie stosuje się z mocy art. 105 k.k. tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1) i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (§ 2). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat. Regulacje te wskazują co do zasady czy to ustanie karalności czy to możliwość dochodzenia roszczeń po upływie określonego czasu.

W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej zmiany a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście służyły wskazywanym celom i były niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku TK 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Na gruncie wyżej omawianej regulacji prawnej istniała więc jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Już więc co najmniej od tej daty tj. 12 maja 2015 r., istniało duże prawdopodobieństwo ograniczenia w czasie możliwości stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych.

W tej sprawie decyzja Wojewody [...] zapadła 14 września 1992 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony 29 sierpnia 2016 r. Decyzja organu I instancji zapadła 22 czerwca 2022 r. Decyzja organu II instancji zapadła 18 stycznia 2023 r. a więc po upływie 30 lat od daty wejścia w życie decyzji z 14 września 1992 r. Jak wynika z pieczątki na decyzji tej stała się ona ostateczna 30 września 1992 r. a więc wcześniej musiała być doręczona stronom postępowania [...] i Skarbowi Państwa. Tym samym w dacie wydawania decyzji przez organ II instancji upłynęło 30 lat od daty doręczenia/wejścia w życie decyzji, co do której strona ubiegała się o stwierdzenie jej nieważności.

Dla ustalenia rozpoczęcia biegu 30 letniego terminu istotna jest data doręczenia czy ogłoszenia. Gdy takiej nie da się ustalić, biorąc pod uwagę znaczny upływ czasu, należy brać pod uwagę datę wejścia orzeczenia do obrotu prawnego gdyż dopiero ta data miała znaczenie przy ocenie przejścia prawa własności na podmiot wymieniony w decyzji. Dlatego przyjęcie w takiej sytuacji koncepcji, że w razie gdy nie da się ustalić daty doręczenia, decydujące znaczenie ma data wejścia w życie orzeczenia do obrotu prawnego, jest racjonalna i korzystna dla strony. Odnosząc się, z ostrożności, do zasady lex retro non agit oczywiście co do zasady ma ona zastosowanie w prawie. Jednakże na gruncie wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku TK P 46/13 zasada musiała ulec ograniczeniu. Wyrokiem tym jasno bowiem wskazano na konieczność ograniczenia w czasie możliwości wzruszania orzeczeń ostatecznych. W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68). Argumentację w zakresie ważenia równorzędnych norm konstytucyjnych zawiera uzasadnienie wyroku TK z 12 maja 2016 r.

Gdy chodzi o trzydziestoletni termin przedawnienia "roszczeń administracyjnych" Sąd w tym składzie nie ma wątpliwości co do tego, że ww. regulacja była niezbędna w realiach coraz bardziej powszechnego negowania prawidłowości orzeczeń administracyjnych nawet z połowy ubiegłego wieku często przy wykorzystywaniu przez strony kwestii braku dokumentacji mającej podlegać merytorycznej ocenie.

Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a kpa. Jak na razie zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego brak jest podstaw do odmiennej niż to uczynił sąd w wyroku oceny.

Z tych wszystkich powodów Sąd uznał, że organ II instancji, z uwagi na zmianę przepisów prawa materialnego, nie był już związany wytycznymi zawartymi w wyroku WSA poprzednio rozpoznającym sprawę. Sąd natomiast działając w granicach kontrolowanej sprawy i będąc związany przepisami prawa uznał, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania przez organ administracji z uwagi na treść art. 158 § 3 kpa.

Z tych względów i na podstawie art. 151 ppsa sąd skargę oddalił.