Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 734/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 maja 2024 r., nr SKO.40.921.2024.ip w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. B. (dalej: "strona", "wnioskodawca", "skarżąca"), decyzją z 14 maja 2025 r., nr SKO.40.921.2024.ip, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu – działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej także Kpa – po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym, odwołania strony od wydanej przez Burmistrza Nysy decyzji z dnia 2 lutego 2024 r., nr IP. 1431.102.2023, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej (dalej także: Burmistrz) – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu, a następnie uzasadnił podstawę i przyczyny objętego skargą rozstrzygnięcia. W tych ramach przypomniał, że w zainicjowanej w tej sprawie wnioskiem strony z 16 października 2023 r. zwróciła się ona do Urzędu Miejskiego w Nysie o udostępnienie informacji z zakresu grup zaszeregowania i wysokości osiąganych wynagrodzeń na stanowiskach urzędniczych w Wydziale Finansowym Urzędu Miejskiego w Nysie, a to: podanie informacji dotyczących grup zaszeregowania i wysokości wynagrodzeń zasadniczych osiąganych: przez kasjerów Urzędu Miejskiego w Nysie w okresie od stycznia 1991 r. do grudnia 2008 r., na stanowisku opłaty skarbowej (z późniejszymi zmianami na stanowisku opłaty skarbowej i opłaty targowej) Urzędu Miejskiego w Nysie w okresie od 2005 r. do lipca 2020 r. dla każdego obejmującego to stanowisko odrębnie, wraz ze wskazaniem procentowego wzrostu wynagrodzenia we wskazanym okresie, dla każdego obejmującego to stanowisko odrębnie.

Wniosek złożono drogą mailową, zaś w dniu 17 października 2023 r. wpłynął on również jako podanie - w formie pisemnej - złożone w Kancelarii Urzędu Miejskiego w Nysie (podpisane przez wnioskodawczynię). Burmistrz pismem z dnia 27 października 2023 r. (nr [...]) poinformował wnioskodawczynię, że - z przywołanych w piśmie przyczyn - zakres wnioskowanej informacji obejmuje obowiązek jej przetworzenia, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, ze zm.), dalej: udip lub też ustawa. Tym samym organ I instancji wezwał wnioskodawczynię do wykazania, w zakreślonym terminie, w jakim zakresie jej zdaniem występuje szczególna istotność przetworzenia wnioskowanych informacji publicznych dla interesu publicznego, pod rygorem odmowy udzielenia wnioskowanej informacji. W odpowiedzi na to wezwanie, strona w piśmie z dnia 2 listopada 2023 r. (przesłanym zarówno mailem, jak i złożonym w organie pierwszej instancji - podpisanym), przedstawiła uzasadnienie wniosku o udzielenie ww. informacji publicznych. Wskazała przy tym, że podczas wieloletniej pracy w Urzędzie Miejskim w Nysie obserwowała niepokojące zjawiska związane z zatrudnianiem osób, których wykształcenie, staż pracy i inne kwalifikacje nie miały przełożenia na zakres wykonywanych przez nie obowiązków; droga awansu pracowników nie odzwierciedlała wkładu pracy i wykorzystania wiedzy fachowej, wysokość wynagrodzeń nie nadążała za zdarzeniami, które przemawiały za ich wzrostem. Powyższe miało wpływ na funkcjonowanie Urzędu, jakość obsługi obywateli oraz finanse publiczne.

W dalszych motywach przypomniało Kolegium, że Burmistrz decyzją z dnia 14 listopada 2023 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 16 października 2023 r. Strona wniosła od tej decyzji wniosła odwołanie. W wyniku jego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 19 grudnia 2023 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W rozstrzygnięciu Kolegium wskazało, że skoro w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, iż od 1991 r. do 2008 r. nikt z pracowników Urzędu nie był zatrudniony na stanowisku kasjera, co nie oznacza, że zakresy czynności poszczególnych pracowników nie obejmowały zadań związanych z obsługą kasy. Kolegium zaznaczyło, że zachodzi wątpliwość, czy wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczy osób zatrudnionych jedynie jako kasjerzy, skoro pytanie dotyczy ich płacy zasadniczej odrębnie dla każdego obejmującego to stanowisko, czy też osób, które w jakimś zakresie wykonywały zadania kasjera. Kwestia ta winna zostać wyjaśniona i uściślona z udziałem wnioskodawcy. Nadto podniosło, że jeżeli Burmistrz nie jest w posiadaniu żądanej informacji to brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a jedynie do poinformowania wnioskodawcy o tym w drodze zwykłego pisma.

Kolegium - w kontekście ustalenia, czy żądane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną a to wobec podnoszonej przez organ pierwszej instancji potrzeby analizy wszystkich teczek osobowych pracowników zatrudnionych w Urzędzie Miejskim - wskazało również, że konieczne pozostaje uzupełnienie stanowiska organu w tym zakresie i wyjaśnienie jaki jest faktyczny, potrzebny do przygotowania żądanej informacji, zakres i nakład prac związanych z ustaleniem kręgu pracowników Wydziału Finansowego (bez innych wydziałów Urzędu), których dotyczy zapytanie, analizy poziomu ich płac (z wyodrębnieniem płac zasadniczych), grup zaszeregowania, procentowego wzrostu wynagrodzenia w danym okresie.

Następnie Burmistrz, pismem z dnia 17 stycznia 2024 r., zwrócił się do strony o doprecyzowanie przedmiotowego wniosku, tj. podanie, czy żąda przedmiotowych informacji o pracownikach zatrudnionych na stanowisku "kasjera", czy informacji o wszystkich pracownikach niezależnie od zajmowanego stanowiska, którym powierzono zadania związane z obsługą kasy. Podobnie zwrócił się o uściślenie przedmiotu żądania dot. informacji o pracownikach zatrudnionych na stanowisku opłaty skarbowej (później opłaty skarbowej i opłaty targowej), tj. czy strona oczekuje informacji o wszystkich pracownikach, niezależnie od zajmowanego stanowiska, których zakres obowiązków obejmował opłatę skarbową i targową. Wnioskodawczyni, w odpowiedzi z dnia 22 stycznia 2024 r., podała, że w obu punktach "zapytania dotyczą stanowisk pracy, jako etat lub posada, podstawowego elementu struktury organizacyjnej jednostki". Równocześnie wskazała, że do każdej posady przypisany jest pracownik, który wykonuje ściśle określone obowiązki, używając określonego dla danego stanowiska wyposażenia. Zauważyła nadto, że w Urzędzie Miejskim w Nysie pod tą samą nazwą stanowiska (np. specjalista, podinspektor, inspektor) "kryją się" różne zakresy obowiązków, które pracownicy otrzymują na piśmie - opis stanowiska pracy z jego obowiązkami, uprawnieniami i warunkami pracy. Może się zdarzyć, że w zakres obowiązków przypisane zostało uprawnienie jednorazowe/krótkotrwałe, które nie było związane z zakresem obowiązków na stanowisku pracy, o które pyta, ale przy udzielaniu – jak wskazała – odpowiedzi, nie powinno to wykluczać tego stanowiska z udzielanej informacji. Dalej wnioskodawczyni podała, że używając sformułowania "kasjer Urzędu Miejskiego w Nysie" ma na uwadze "stanowisko pracy urzędnika w Urzędzie Miejskim w Nysie w Wydziale Finansowym (nie istotne czy było pod nazwą stanowiska: specjalista, podinspektor, inspektor czy kasjer): którego przestrzenią pracy było pomieszczenie oznaczone wizytówką "kasa" i numerem np. kasa: 1, 2 lub 3 (naprzemiennie); którego wyposażono w środki i przedmioty pracy typowe dla kas, jak np. pieczęć kasa: 1, 2 lub 3; którego przypisano do posady na tym stanowisku, co wynikało również z jego pisemnego zakresu obowiązków". Analogicznie co do stanowiska opłaty skarbowej (z późniejszymi zmianami na stanowisko opłaty skarbowej i opłaty targowej) strona podała, że ma na uwadze <<"stanowisko pracy urzędnika w Urzędzie Miejskim w Nysie w Wydziale Finansowym, realizującego obowiązki dotyczące opłaty skarbowej oraz urzędnika realizującego obowiązki opłaty skarbowej i opłaty targowej: którego przestrzenią pracy było pomieszczenie oznaczone stosowną wizytówką "opłata skarbowa" lub "opłata skarbowa i opłata targowa"; który posiadał na nim wyposażenie w sprzęt komputerowy z oprogramowaniem do realizacji nałożonych mu obowiązków w zakresie tych opłat; któremu powierzono zakres obowiązków przypisanych do tej posady">>.

Przytoczoną na wstępie z 2 lutego 2024 r., nr IP.1431.102.2023, Burmistrz ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 16 października 2023 r. Tym razem po szczegółowym przedstawieniu przebiegu czynności w sprawie, stwierdził, że przedmiotowa informacja stanowi informację publiczną gdyż dot. wynagrodzeń pracowników Urzędu Miejskiego w Nysie, zawartych w aktach pracowniczych, tj. dokumentacji wytworzonej przez organ. Burmistrz Nysy nie dysponuje gotową informacją o zakresie wskazanym przez wnioskodawcę (w formie szczegółowego wykazu - wykazy, rejestry, czy zbiory żądanych danych nie są wymagane przepisami prawa). Oczekiwaną informację zakwalifikował jako informację przetworzoną gdyż jej przygotowanie wymagałoby podjęcia przez organ wielu dodatkowych, złożonych i czasochłonnych czynności analitycznych i porządkujących w odniesieniu do posiadanego zbioru danych, tj. przeanalizowania wszystkich dokumentów związanych z zatrudnieniem na przestrzeni kilkunastu lat pracowników zatrudnionych w tym okresie w Urzędzie Miejskim w Nysie (wszystkie teczki osobowe, bieżące i archiwalne) w celu wyodrębnienia i przeanalizowania zakresu ich obowiązków (dokumenty wytworzone jedynie w formie papierowej). W ocenie Burmistrza wskazanie strony, iż zapytanie dotyczy pracowników Wydziału Finansowego nie zawęża zakresu dokumentacji podlegającej analizie, gdyż akta pracowników nie są klasyfikowane i gromadzone według poszczególnych Wydziałów (bieżące i archiwalne). Podał także, iż należy mieć na uwadze kwestię rotacji - przenoszenia pracowników również między różnymi Wydziałami. Dodatkowo podkreślił, że wnioskodawczyni, uściślając żądanie, wskazała, iż zapytanie dotyczy również osób doraźnie i okresowo zastępujących kasjerów oraz wykonujących czynności z zakresu opłaty skarbowej i targowej.

W dalszych motywach organ odwoławczy podniósł, że w odniesieniu do przesłanki udzielenia informacji publicznej przetworzonej dotyczącej szczególnie istotnego interesu publicznego organ pierwszej instancji wskazał, iż przedstawione przez stronę argumenty nie pozwalają na przyjęcie, że pozyskanie wnioskowanych danych może mieć szczególne znaczenie z punktu widzenia efektywności funkcjonowania organu i lepszej ochrony interesu publicznego. Argumentacja strony sprowadza się do ogólnego i abstrakcyjnego stwierdzenia związanego z wpływem zdarzeń, których dotyczy zapytanie, na funkcjonowanie Urzędu, co wynika z indywidualnego i subiektywnego przekonania o takim stanie rzeczy. Burmistrz zauważył przy tym, że z przytoczonych przez wnioskodawcę argumentów nie wynika, aby wykorzystanie informacji nastąpiło dla dobra wspólnego.

W odwołaniu od tej decyzji strona stwierdziła, że - w jej ocenie - organ wyolbrzymia zakres dokumentów do przeanalizowania. Podała, że załatwienie jej wniosku wymaga wydobycia informacji cząstkowych z posiadanych w kadrach zbiorów dokumentów (zakresy obowiązków, informacje o wynagrodzeniu) dotyczących jedynie kilku osób (strona podała imiona i nazwiska osób, których akta należy uwzględnić), co wymaga przeglądnięcia odpowiednio 5 i 4 teczek, a nie wszystkich teczek osobowych pracowników zatrudnionych w Urzędzie Miejskim w Nysie. W następstwie tego skróci się zarówno ilość wymagających analizy dokumentów (do 630 stron), jak i czas ich przeglądania (do kilku dni).

Odwołująca, w kontekście kompletnego ustalenia przez organ stanowisk i nazwisk osób, których dotyczy zapytanie, wskazała na możliwość współpracy między Wydziałem Finansowym, Wydziałem Administracyjno-Organizacyjnym, Straży Miejskiej, Kancelarii i Archiwum Zakładowego, a w tym wieloletnich pracowników, którzy mogą podać potrzebne dane (nazwiska pracowników, których dotyczy zapytanie). Wskazała także, że z tak ograniczonych (do kilku osób) dokumentów trzeba wybrać jedynie niektóre, a to dot. zakresu obowiązków, czy wysokości wynagrodzenia we wskazanym okresie. W kontekście zaistnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego strona podniosła, iż organ z góry zakłada brak tej przesłanki, a także, że niniejsze postępowanie już wykazało, że w organie poprawy wymaga: współpraca między wydziałami, przepływ informacji, sposób gromadzenia danych i prowadzenie postępowań w przedmiocie udzielania informacji publicznej. Użytek dla dobra wspólnego wynika z uzyskania przedmiotowej informacji i zrozumienia, że poprawa funkcjonowania urzędu wynika z wniosków, które nasuną się stronom tego postępowania w wyniku zapoznania się z żądaną informacją. Równocześnie wnioskodawczyni podniosła, że jest byłym pracownikiem Wydziału Finansowego. Toczące się na jej wniosek postępowanie w sądzie (zawezwanie do próby ugodowej) nie powinno mieć wpływu na udostępnienie przedmiotowej informacji. Postępowanie ugodowe zostało zakończone, obecnie nie toczy się żadna sprawa z jej powództwa przeciwko organowi. Strona podała, iż wydawanie publicznych pieniędzy nie jest stricte przedmiotem udostępnienia wnioskowanej informacji.

Burmistrz, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez organ odwoławczy, podniósł m.in., że pozyskanie wnioskowanych danych w oparciu o informacje pozyskane od pracowników Urzędu poprzez bezpośrednie odwołanie się do ich pamięci, nie jest wiarygodne, szczególnie wobec zakresu zapytania obejmującego ponad trzydzieści lat. Sama współpraca między Wydziałami i dobra wola pracowników nie są wystarczające by skutecznie zrealizować wniosek strony. Żaden pracownik kadr nie ma aż tak długiego stażu pracy, aby bez wahania i bez czytania oraz głębszej analizy akt wyodrębnić wszystkie potrzebne dokumenty.

Równocześnie organ I instancji oświadczył, że nie dysponuje wykazem stanowisk przypisanym do poszczególnych osób, a w dokumentacji pracowniczej nie są wyodrębnione dokumenty konieczne do realizacji wniosku strony. Podtrzymał tym samym stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej utrzymanie w mocy.

Rozpatrując odwołanie Kolegium stwierdziło, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Na wstępie rozważań podało, że poza przedmiotem niniejszej sprawy pozostają kwestie związane z odrębnym wnioskiem złożonym przez stronę w Urzędzie Miejskim w Nysie dnia 29 września 2023 r., a dotyczącym żądania udzielenia informacji co do zajmowanego stanowiska, grupy zaszeregowania i wysokości wynagrodzeń (zasadniczych, z podaniem ich procentowego wzrostu) uzyskiwanych przez konkretnie wskazane (poprzez podanie imienia i nazwiska, w tym wnioskodawczym) osoby, będące pracownikami Wydziału Finansowego Urzędu Miejskiego w Nysie, za okres łącznie styczeń 1991 r. - lipiec 2000 r. Wyjaśniło następnie, że niniejsza sprawa może być przez Kolegium rozpatrywana jedynie co do przedmiotu i zakresu wniesionego odwołania, a zaskarżone w tym trybie zostało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji dotyczące odmowy udzielenia informacji publicznej określonej wnioskiem z dnia 16 października 2023 r. Z tych powodów – jak zaznaczyło Kolegium – poza analizą pozostają poruszone przez odwołującą kwestie związane ze sposobem załatwienia przez organ pierwszej instancji jej wniosku z dnia 29 września 2023 r., czy okoliczności, które spowodowały złożenie wniosku z dnia 16 października 2023 r.

Organ drugiej instancji podkreślił, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje także okoliczność wskazania, w końcowej części odwołania, imion i nazwisk osób, których teczki osobowe winny być poddane analizie dla potrzeb udzielenia żądanej przez stronę informacji publicznej. Z kontekstu odwołania wynika bowiem, że odwołująca nie dokonała w nim modyfikacji przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji z dnia 16 października 2023 r., lecz - w ramach polemiki z uzasadnieniem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji - podaje te dane dla wskazania zasadności argumentacji związanej z wyolbrzymionym, jej zdaniem, stanowiskiem organu pierwszej instancji co do obszerności dokumentacji, która wymaga analizy w ramach przygotowania oczekiwanej przez mą informacji.

Tym samym zaznaczyło Kolegium, że przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje odmowa udostępnienia informacji na temat grup zaszeregowania i wysokości wynagrodzeń zasadniczych osiąganych: przez kasjerów Urzędu Miejskiego w Nysie w okresie od stycznia 1991 r. do grudnia 2008 r., a także na stanowisku opłaty skarbowej (z późniejszymi zmianami na stanowisku opłaty skarbowej i opłaty targowej) Urzędu Miejskiego w Nysie w okresie od 2005 r. do lipca 2020 r. - dla każdego obejmującego to stanowisko odrębnie, wraz ze wskazaniem procentowego wzrostu wynagrodzenia we wskazanym okresie, dla każdego obejmującego to stanowisko odrębnie. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że wniosek obejmuje dane dotyczące pracowników, którzy - zgodnie z zakresem obowiązków - wykonywali czynności związane z obsługą kasy, czy też opłatą skarbową i targową, w tym także osób doraźnie i okresowo wykonujących te czynności w ramach zastępstwa. Jakkolwiek strona zaprzeczyła w odwołaniu, że rozszerzyła zakres żądanej informacji o dane dot. osób doraźnie i okresowo zastępujących osoby wykonujące ww. czynności, to nie ma to potwierdzenia w treści wyjaśnienia z dnia 22 stycznia 2024 r. Mając to na względzie organ odwoławczy zaznaczył także, że wezwanie organu pierwszej instancji strona wyraźnie podała, iż jej zapytania dotyczą stanowisk pracy (etat, posada), niezależnie od ich nazwy (specjalista, podinspektor, inspektor, czy kasjer), których przestrzenią pracy było pomieszczenie oznaczone wizytówką odpowiednio: "kasa", bądź "opłata skarbowa" lub "opłata skarbowa i opłata targowa"; który posiadał w nim wyposażenie odpowiednio w środki i przedmioty typowe dla kas, czy wyposażenie komputerowe i oprogramowanie do realizacji obowiązków w zakresie opłat; któremu powierzono obowiązki (zakres obowiązków) przypisane do danej posady. Wnioskodawczyni, na co zwróciło uwagę Kolegium, zaznaczyła też, że w czasie zmian organizacyjnych nie wszystkie przytoczone cechy/znaczniki stanowiska występowały łącznie. Nadto wyraźnie podała, iż "może się zdarzyć, że w zakres obowiązków przypisane zostało uprawnienie jednorazowe/krótkotrwałe, które nie było związane z zakresem obowiązków na stanowisku pracy o które pytam, ale przy udzielaniu odpowiedzi nie powinno to wykluczać tego stanowiska z udzielanej informacji".

Zdaniem Kolegium zacytowana treść wyjaśnienia potwierdza, że zapytanie o informację publiczną dotyczy osób, które - niezależnie od nazwy zajmowanego stanowiska - wykonywały, w podanych we wniosku okresach, obowiązki w zakresie obsługi kasy Urzędu Miejskiego w Nysie, czy obsługi stanowiska opłaty skarbowej i opłaty targowej, w tym także poza innymi powierzonymi im obowiązkami, a zatem również okresowo co do przedmiotowych obowiązków.

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy i odnosząc to do regulacji prawnych Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip).

W ocenie Kolegium zasadnie Burmistrz przyjął, że żądane informacje stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą danych związanych z wynagrodzeniem pracowników Urzędu Miejskiego w Nysie, zawartych w dokumentacji wytworzonej przez organ, a to w aktach pracowniczych. Pozostają zatem związane z wykonywaniem zadań władzy publicznej (realizacja zadań jednostki samorządu terytorialnego poprzez powierzenie konkretnych obowiązków poszczególnym pracownikom w ramach zatrudnienia za wynagrodzeniem), a także gospodarowaniem mieniem jednostki samorządu terytorialnego - przeznaczeniem środków finansowych Gminy na wynagrodzenia pracowników Urzędu Miejskiego w Nysie. Podniosło przy tym, że mocą art. 2 udip każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej (ust. 1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2). Jednocześnie, według art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wzmiankowana w powołanym przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 udip informacja przetworzona, to taka informacja, która została przygotowana specjalnie dla wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej, opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku ze zgłoszonym żądaniem i na podstawie kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę.

Odwołując się do stanowiska judykatury zauważyło Kolegium, iż w orzecznictwie podaje się m.in., że charakter informacji przetworzonej mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (tak: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14 oraz z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 730/21).).

W ocenie Kolegium prawidłowo Burmistrz przyjął, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej, albowiem nie dysponuje żądanymi danymi w formie gotowego szczegółowego wykazu. Przy czym - co także zaznaczył - nie ma obowiązku prowadzenia tego rodzaju wykazów, rejestrów, czy wyodrębnionych zbiorów zawierających przedmiotowe informacje. Kolegium podzieliło stanowisko Burmistrza, że przygotowanie żądanej informacji, z uwagi na szeroki zakres czasowy (obejmujący odpowiednio 216 miesięcy - 18 lat oraz 187 miesięcy - 16 lat), wymagałoby wyodrębnienia odpowiednich dokumentów pracowniczych (bieżących i archiwalnych), przejrzenia i przeanalizowania wszystkich teczek osobowych (odpowiednio 655 sztuk i 781 sztuk, każda teczka to ok. 70 stron), pod kątem wyodrębnienia zakresów obowiązków poszczególnych osób i ich przeanalizowania. Zaaprobowało Kolegium wyjaśnienie organu I instancji, że przejrzenie dokumentacji dotyczy jej postaci papierowej, gdyż system elektroniczny nie obejmuje zakresów czynności, a analizy zgromadzonej dokumentacji musiałby dokonać pracownik posiadający doświadczenie i wiedzę, co wymagałoby jego wyłączenia z bieżących obowiązków na okres ok. 30 dni roboczych. Zawężenie analizy do pracowników Wydziału Finansowego nie jest możliwe, gdyż akta pracowników nie są gromadzone (klasyfikowane), zarówno bieżące, jak i archiwalne, według przynależności do Wydziałów, są to akta wszystkich pracowników. Nadto, co także zaznaczyło Kolegium, na uznanie zasługuje stanowisko Burmistrza, że takie działanie nie uwzględniałoby przeniesień pracowników między Wydziałami, które miały miejsce (awans pracownika, zmiany w zakresie obowiązków, przeniesienia międzywydziałowe), co stanowi odzwierciedlenie zmian w strukturze organizacyjnej Urzędu.

Tym samym wyjaśnienia organu pierwszej instancji, w ocenie składu orzekającego Kolegium, potwierdzają że oczekiwana przez stronę informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. Biorąc pod uwagę podane przez Burmistrza okoliczności i szczegółowe informacje, zgodziło się, że przygotowanie danych o wysokości wynagrodzeń zasadniczych osób wykonujących obowiązki związane z obsługą kasy Urzędu Miejskiego w Nysie, a także stanowisk opłaty skarbowej i opłaty targowej, przy uwzględnieniu możliwych na przestrzeni lat przy realizacji tych obowiązków rotacji pracowników, czy to na skutek ich przeniesień, czy zastępstw, wymaga szeregu czynności obejmujących: wyselekcjonowanie - z pełnej dokumentacji pracowniczej z okresu wskazanego we wniosku - zakresu czynności poszczególnych pracowników, dokonanie ich analizy i wyodrębnienie tych, których dotyczy zapytanie, następnie ustalenie wysokości wynagrodzenia zasadniczego tych konkretnych pracowników, a także przeanalizowanie zmian jego wysokości na przestrzeni czasu (czy to w oparciu o akta osobowe, czy też inne dane), a końcowo zestawienie tych danych i wyliczenie wskaźnika procentowego wzrostu wynagrodzenia, dla każdego pracownika, o którym mowa we wniosku.

Powyższe zdaniem organu odwoławczego bezspornie wymaga przeprowadzenia czynności organizacyjnych, analitycznych i intelektualnych, wymagających znacznego nakładu pracy wyznaczonego pracownika. Zgodziło się także Kolegium ze stwierdzeniem, że osoba przygotowująca przedmiotową informację winna posiadać stosowne doświadczenie, choćby w zakresie sposobu kompletowania dokumentacji pracowniczej, w celu sprawnego odnajdywania konkretnych dokumentów i informacji (o zakresie powierzonych danej osobie obowiązków (czynności), czy wysokości wynagrodzenia). Te okoliczności w opinii Kolegium potwierdzają konieczność wyłączenia z realizacji bieżących zadań pracownika przygotowującego odpowiedź na wniosek co wskazuje na znaczny nakład sił i czasu.

Równocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji wskazał, iż w celu udostępnienia informacji należałoby przeglądnąć i przeanalizować wszystkie teczki osobowe (dokumentację archiwalną i bieżącą) pracowników zatrudnionym w podanym okresie w Urzędzie Miejskim w Nysie, tj. 655 sztuk oraz 781 sztuk.

W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu podniósł, iż subiektywne przekonanie strony, że przygotowanie żądanej odpowiedzi sprowadza się do przejrzenia kilku teczek akt osobowych, w szczególności osób wskazanych z imienia i nazwiska w odwołaniu, nie zasługuje na uwzględnienie. Kolegium wyjaśniło przy tym, że odpowiedzialność za treść udostępnionej informacji publicznej ponosi organ zobowiązany do jej udzielenia (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip). W stanie sprawy pozostaje nim Burmistrz. Jedynie ten organ, w oparciu o posiadaną przez siebie wiedzę na temat organizacji zarządzanej jednostki i posiadanych przez nią zasobów, może dokonać oceny jakie faktyczne i niezbędne działania musi podjąć w celu ustalenia żądanych informacji. Zdaniem organu drugoinstancyjnego w analizowanej sprawie organ pierwszej instancji szczegółowo przedstawił te działania, wyjaśniając jakie konkretne zasoby dokumentów i jakiej wielkości winien poddać analizie, z określeniem jej zakresu. Stanowisko to w ocenie Kolegium jest przekonujące i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego. Nie podzieliło oceny strony, iż wystarczające byłoby odwołanie się do wiedzy i pamięci osób zatrudnionych obecnie w organie, gdyż – jak zaznaczyło – słusznie Burmistrz podniósł, że nie byłyby to dane pewne, gwarantujące ich prawdziwość i kompletność, a w następstwie tego nie byłyby możliwe do wykorzystania, bez ich zweryfikowania przez podmiot udzielający informacji w oparciu o dokumenty źródłowe.

Tym razem, także odwołując się do stanowiska judykatury, Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip udostępnienie informacji publicznej przetworzonej może nastąpić w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniające dostęp do przetworzonej informacji publicznej powinno polegać na przedstawieniu realnego wpływu na działalność instytucji publicznej – tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lipca 2023 r., sygn. akt IIIOSK 2450/21,

Argumentując podniosło Kolegium także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 udip wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie przez wnioskodawcę informacji publicznej przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz powinno to być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie ponadindywidualnym nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia szczególnej istotności dla interesu publicznego takiego działania. Na potwierdzenie przytoczyło Kolegium wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 39/23, oraz z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 103/23.

Ponadto wyjaśniając dostrzegło, że w ostatnim ze wskazanych wyroków WSA w Łodzi orzekł, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj: uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Tymczasem na co zwróciło uwagę Kolegium strona argumentowała, iż udzielenie jej żądanej informacji uzasadnione jest jej wpływem na poprawę funkcjonowanie Urzędu, jakości obsługi obywateli oraz finansów publicznych, a także poprzez wyciągniecie wniosków jakie nasuną się stronom mniejszego postępowania po zapoznaniu się z treścią przedmiotowej informacji publicznej (pismo z dnia 2 listopada 2023 r., odwołanie z dnia 13 lutego 2024 r.). Analiza argumentacji w ocenie Kolegium strony wskazuje, że wnioskodawczyni upatruje wystąpienia przesłanki udzielenia informacji publicznej (przetworzonej) w treści tej informacji, wyciągnięciu z niej wniosków - zarówno przez wnioskodawczynię, jak i organ udostępniający - dla poprawy funkcjonowania tego organu w kontekście obsługi obywateli, wydatkowania środków finansowych. Pozostaje to w związku z artykułowanymi przez stronę wskazaniami, iż działalności Urzędu Miejskiego w Nysie towarzyszą nieprawidłowości w zakresie: zatrudniania pracowników - niezgodnego z ich wykształceniem, stażem pracy, czy posiadanymi kwalifikacjami, awansu pracowników, wysokości wynagrodzeń (pismo z dnia 2 listopada 2023 r.).

Oceniając tę kwestię w oparciu o okoliczności złożenia przedmiotowego wniosku, jak też przedmiot i zakres żądanych informacji, zdaniem Kolegium trudno dostrzec obiektywne przesłanki przemawiające za wystąpieniem interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji, a tym bardziej szczególnie istotnego interesu publicznego rozumianego, jako obiektywna możliwość wykorzystania pozyskanej przez wnioskodawcę informacji dla dobra ogółu, w interesie szerszej grupy odbiorców, bądź w kierunku poprawy funkcjonowania instytucji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5040/21). Wyjaśnił przy tym organ odwoławczy, że wnioskodawczyni zwróciła się o udzielenie informacji dotyczących poziomu wynagrodzeń i stopnia ich wzrostu w zakreślonym, stosunkowo odległym czasie (lata 1991-2008, czy 2005-2020), w odniesieniu do wąskiej - wobec zakresu realizowanych przez pracowników Urzędu Miejskiego w Nysie zadań - grupy zatrudnionych, wykonujących określone obowiązki dotyczące funkcjonowania kasy, opłaty skarbowej i targowej.

Odwołując się do danych ogólnodostępnych zaznaczyło Kolegium, że w strukturze Urzędu Miejskiego w Nysie (por. dane podane na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Nysie) już w ramach samego Wydziału Finansowego należałoby wskazać na szereg innych stanowisk dot. księgowości i płac, czy podatków lokalnych, a ponadto Urząd ten posiada liczne inne Wydziały realizujące poprzez utworzone stanowiska pracy zadania z innych zakresów tematycznych (np. planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, geodezja, gospodarka nieruchomościami, ochrony środowiska, sprawy obywatelskie i szereg innych). Zatem pozyskana w związku z przedmiotowym wnioskiem informacja nie zawierałaby danych świadczących o działalności Urzędu Miejskiego w Nysie w szerszym (pełnym) kontekście, mogącym realnie potwierdzać aktualną działalność organu w sferze polityki zatrudnienia. Zakres oczekiwanych przez stronę danych podyktowany jest więc innymi potrzebami, których ona nie artykułuje, a niemniej nie są one, z podanych wyżej powodów, związane z interesem publicznym w przedstawionym rozumieniu. Nadto strona nie wykazała w jaki sposób, samodzielnie, w oparciu o uzyskane dane, w sposób odróżniający ją od innych posiadaczy żądanej informacji, mogłaby wpłynąć na poprawę funkcjonowania organu. Jako osoba fizyczna, były pracownik Wydziału Finansowego, nie posiada instrumentów pozwalających na rzeczywisty wpływ na obecną działalność Urzędu Miejskiego w Nysie. Natomiast wskazywana przez nią możliwość wyciągnięcia przez Burmistrza Nysy wniosków co do własnych działań w zakresie przydzielanych konkretnym pracownikom zadań (zakresu obowiązków), ich awansowania, czy wynagradzania nie wymaga przygotowania i udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej. Wskazany organ posiada własne możliwości i kompetencje w tym zakresie. Stąd tego rodzaju wnioski może formułować i realizować w oparciu o inne ustalenia własne.

Dalej podniosło Kolegium, że bez znaczenia są argumenty odwołania związane z oceną działalności organu w ramach postępowania o udzielenie informacji publicznej. Z powyższych powodów skład orzekający Kolegium przychylił się do stanowiska organu pierwszej instancji, iż w stanie sprawy przedstawione przez stronę argumenty, ale także przedmiot i zakres informacji publicznej, nic pozwalają na przyjęcie, że pozyskanie wnioskowanych danych może mieć szczególne znaczenie z punktu widzenia efektywności funkcjonowania organu.

W skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła:

1) nieodniesienie się przez Kolegium do kwestii związanej z wnioskiem z 29 września 2023 r., dotyczącym udostępnienia informacji z zakresu wynagrodzeń na zajmowanych stanowiskach przez wskazanych w nim pracowników Wydziału Finansowego Urzędu Miejskiego w Nysie,

2) błędne zinterpretowanie żądania z 22 stycznia 2024 r., i niedopatrzenie się tym samym zawężenia zakresu dokumentów do przeglądnięcia a w następstwie

3) błędne uznanie za właściwe przyjęcie przez Burmistrza założenia, iż żądana przedmiotowa informacja ma charakter informacji przetworzonej.

Ponadto strona sformułowała następujące zarzuty, że:

4) "SKO podjęło decyzję, która nie jest wolna od błędów merytorycznych. SKO niesłusznie zarzuciło mi subiektywne przekonania, podczas gdy wnosząc odwołanie i wskazując organowi konkretne postępowanie w pozyskiwaniu przedmiotowych informacji, kierowałam się wiedzą zdobytą w czasie mojej [...] letniej pracy w Urzędzie Miejskim (fakt pracy wynikający z dokumentów w sprawie), na przedmiotowych stanowiskach. Jednocześnie w odniesieniu do stanowiska Burmistrza Nysy w temacie pozyskiwania informacji, SKO poparło jego stanowisko, jako, cyt. <>";

5) "SKO podtrzymało decyzję Burmistrza Nysy o odmowie udostępnienia informacji publicznej, pomimo tego, że żądane informacje stanowią przedmiot informacji publicznej";

6) "SKO w pouczeniu decyzji z dnia 14 maja 2024 r. nie wskazało przysługującego stronie prawa do wniesienia sprzeciwu od tej decyzji";

7) "SKO na moje odwołanie z dnia 13 lutego 2024 r. poprowadziło sprawę w sposób nader opieszały i nie informowało mnie o nowych/zmienianych terminach załatwienia sprawy";

8) "SKO niesłusznie zakwestionowało zasadność udzielenia informacji publicznej na mój wniosek, w świetle, cyt. <<...przesłanek przemawiających za wystąpieniem interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji, a tym bardziej szczególnie istotnego interesu publicznego rozumianego, jako obiektywna możliwość wykorzystania pozyskanej przez wnioskodawcę informacji dla dobra ogółu, w interesie szerszej grupy odbiorców, bądź w kierunku poprawy funkcjonowania instytucji publicznej>>".

Podnosząc powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi jej autorka rozwinęła sformułowane w jej petitum zarzuty. Powtórzyła dotychczasowa argumentację, akcentując, że pierwszy wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożyła w Urzędzie Miejskim w Nysie 29 września 2023 r. Obejmował on żądanie udzielenia informacji z zakresu wynagrodzeń na zajmowanych stanowiskach przez pracowników Wydziału Finansowego Urzędu Miejskiego w Nysie, tj.: A. B. (poprzednie nazwisko S.), A. W., M. P., U. T., R. S. i D. M. Zapytanie dotyczyło nazw zajmowanych stanowisk, grup zaszeregowania i wysokości osiąganych wynagrodzeń zasadniczych, w okresie od stycznia 1991 r. do lipca 2000 r. wraz ze wskazaniem procentowego wzrostu wynagrodzenia we wskazanym okresie.

Następnie strona skarżąca wskazała, że na to żądanie organ przesłał pismo, w którym poinformował ją, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku, a jego sformułowanie dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam, w związku z czym nie istnieje możliwość zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie zasugerowano, że występując z ww. wnioskiem działałam we własnej sprawie, a nie w sprawie publicznej.

Powyższe skutkowało złożeniem 17 października 2023 r. kolejnego wniosku o udzielenie informacji publicznej z zakresu grup zaszeregowania i wysokości osiąganych wynagrodzeń na stanowiskach urzędniczych w Wydziale Finansowym Urzędu Miejskiego w Nysie:

1) informacji dotyczących grup zaszeregowania i wysokości wynagrodzeń zasadniczych osiąganych przez kasjerów Urzędu Miejskiego w Nysie, w okresie od stycznia 1991 r. do grudnia 2008 r. dla każdego obejmującego to stanowisko odrębnie wraz ze wskazaniem procentowego wzrostu wynagrodzenia we wskazanym okresie, dla każdego obejmującego to stanowisko odrębnie,

2) informacji dotyczących grup zaszeregowania i wysokości wynagrodzeń zasadniczych, osiąganych na stanowisku opłaty skarbowej (z późniejszymi zmianami na stanowisku opłaty skarbowej i opłaty targowej) Urzędu Miejskiego w Nysie, w okresie od 2005 r. do lipca 2020 r. dla każdego obejmującego to stanowisko odrębnie wraz ze wskazaniem procentowego wzrostu wynagrodzenia we wskazanym okresie, dla każdego obejmującego to stanowisko odrębnie.

Zdaniem strony Burmistrz nie udzielił informacji publicznej, w tym nie przeprowadził postępowania na wniosek z dnia 29 września 2023 r.

Równocześnie argumentując strona zaznaczyła, że szeroki zakres czasowy żądania, tj.: 18 lat dla analizy pierwszego przypadku 16 lat dla analizy drugiego przypadku, nie ma dużego znaczenia przy prawidłowym podejściu urzędu do pozyskiwania informacji; zasadne jest przeglądniecie akt osobowych kilku osób, a niektóre z nich będą dotyczyć obu zapytań. Zdaniem strony nie trzeba przeglądać i analizować wszystkich teczek osobowych pracowników zatrudnionych w Urzędzie Miejskim w Nysie, jak podaje organ w ilości 655 sztuk przy rozważaniu stanowiska z obowiązkami kasjera i 781 teczek przy rozważaniu stanowiska z zakresem obowiązków opłaty targowej i skarbowej, gdyż - jak określiła – "wystarczy współpraca: Wydziału Finansowego (gdzie funkcjonowały wymienione stanowiska i pracowali urzędnicy je obejmujący), Wydziału Administracyjno-Organizacyjnego (szczególnie kadry i komórka gospodarcza, np. w kwestii struktury organizacyjnej wskazującej na liczbę przedmiotowych stanowisk i wydania akt osobowych pracujących na nich pracowników, a komórka gospodarcza w kwestii ilości pomieszczeń kasowych w danym okresie), Straży Miejskiej (która zapewnia ochronę konwojów z kas urzędu do banku oraz inkasowała opłatę targową rozliczając się na stanowisku będącym przedmiotem zapytania), Kancelarii i Archiwum Zakładowego (udostępniającego akta z archiwum), a międzywydziałowa współpraca w zakresie udzielania informacji publicznej nie jest niczym nowatorskim w urzędzie i taka współpraca przyniesie zapewnienie, że pozyskane dane do udzielenia informacji publicznej są kompletne"

Ponadto strona skarżąca zaznaczyła, że w wymienionych wydziałach pracują wieloletni urzędnicy, którzy potrafią nazwiskami określić stanowiska będące przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie liczba 655 teczek lecz 5 teczek i nie liczba 781 teczek lecz 4 teczki są do przeglądnięcia. Podniosła, że współpraca międzywydziałowa znana jest organowi z autopsji i niewątpliwie uwolni to wyznaczonego pracownika z trzydziestodniowego przeglądania "100 tyś. różnego rodzaju dokumentów". Równocześnie zaznaczyła, że wskazane przez nią podejście do pozyskiwania informacji, skróci czas przeglądania dokumentów z 30 do kilku dni, gdyż liczba podanych przez organ 100 tyś. dokumentów do przeglądnięcia, zmniejszy się do 630 stron, tj. 315 kartek, przy czym nie wszystkie dokumenty będą podlegały czytaniu i analizie, gdyż istotne są terminy w jakich osoba pracowała na danym stanowisku (zakresy obowiązków) dla upewnienia się, że wszystkie informacje zostały objęte zakresem udzielanej odpowiedzi oraz wysokości jej wynagrodzenia dla obliczenia ich procentowego wzrostu i należy wybrać dokumenty z tymi informacjami. Zdaniem strony po ustaleniu nazwisk osób zajmujących stanowiska, które są przedmiotem zapytania, bez znaczenia będzie, w jaki sposób w komórce kadr akta są klasyfikowane - wystarczy zgłębić akta wskazanych osób, a ich zakresy obowiązków i czas ich obowiązywania zaświadczą dodatkowo o kompletności akt stanowiących podstawę do udzielenia informacji publicznej.

W podsumowaniu tego wątku wskazała, że jako były pracownik Wydziału Finansowego "pozwoliła sobie przytoczyć nazwiska, pod którymi znajdują się akta/teczki, które należy uwzględnić do udzielenia informacji o wskazanych stanowiskach (nazwiska mogły być zastąpione w udzielanej informacji numerami)".

Następnie, w obszernym zakresie, szczegółowo przedstawiła chronologię zdarzeń od złożenia przez nią wniosku i jego załatwienia (zgodnie z prezentowanym powyżej), po czym skonstatowała, że "SKO podjęło decyzję, która nie jest wolna od błędów merytorycznych".

W ocenie strony Kolegium niesłusznie zarzuciło jej subiektywne przekonania. Nadto zaznaczyła, że wnosząc odwołanie i wskazując organowi konkretne postępowanie w pozyskiwaniu przedmiotowych informacji, kierowała się wiedzą zdobytą w czasie jej [...] letniej pracy w Urzędzie Miejskim na przedmiotowych stanowiskach. Jednocześnie dodała, że w odniesieniu do stanowiska Burmistrza w zakresie pozyskiwania informacji, Kolegium poparło jego stanowisko, jako, "przekonujące i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego". W przekonaniu strony decyzja odwoławcza nie jest obiektywna. Nadto – jak określiła – "nie uwzględnia bowiem wypowiedzi obu stron postępowania. Błędna w interesie szerszej grupy odbiorców, bądź w kierunku poprawy funkcjonowania instytucji publiczne".

W dalszych motywach strona zanegowała stanowisko organów tak I jak i II instancji w aspekcie "szczególnie istotnego interesu publicznego". Podniosła, że "polityka kadrowa w samorządach należy do najbardziej kontrowersyjnych zagadnień, na polu którego odnotowano występowanie chyba każdej z tzw. patologii organizacyjnych, a wobec braku przeprowadzania analiz struktury i dynamiki zatrudnienia w organie, pozyskanie wnioskowanych danych może rzucić nowe światło na funkcjonowanie urzędu i przełożyć się na lepszą ochronę interesu publicznego; podważyłam zarzut, że brak mi indywidualnych, realnych i konkretnych możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej; przykładowo podałam, że przedmiotowa informacja może być użyteczna dla, np.: obecnych i byłych pracowników organu oraz ubiegający się o pracę w organie; podałam, że wydawanie publicznych pieniędzy nie jest stricte przedmiotem udostępnienia wnioskowanej informacji; nie wykluczyłam, że wnioskowana informacja publiczna zostanie wykorzystana dla moich indywidualnych celów".

Puentując wyraziła pogląd, że "ma prawo wiedzieć, w jaki sposób działa władza. Informacje takie pozwalają na podejmowanie przemyślanych decyzji. Mając na uwadze, że sprawa udzielenia mi informacji publicznej toczyła się w okresie przedwyborczym, można sądzić, że Burmistrz Nysy i SKO celowo poprowadziło sprawę w sposób mający zakończyć się nieudzieleniem mi wnioskowanej".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując w pełni argumentację zawartą w objętej skargą decyzji dodał nadto, że wniosek skarżącej z 29 września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej z zakresu wynagrodzeń konkretnych, wskazanych z imienia i nazwiska, osób nie był przedmiotem sprawy odwoławczej, której dotyczy skarżone rozstrzygnięcie. Kolegium zaznaczyło, że kwestię tę wyjaśniło stronie w uzasadnieniu decyzji na stronie 4. Zatem – jak uznało – zarzut braku odniesienia się do tego wniosku nie znajduje potwierdzenia. Zdaniem Kolegium niezależnie od tego jakie - opisywane przez stronę skarżącą - okoliczności spowodowały złożenie przez nią w dniu 16 października 2023 r. wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to o przedmiocie sprawy nim wywołanym decyduje jedynie treść zgłoszonego w podanej dacie żądania. Zaznaczyło, że w mailu z dnia 16 października 2023 r., jak i we wniosku z tej daty złożonym w formie pisemnej w dniu następnym, wnioskodawczyni w żaden sposób nie odwołała się do wniosku z dnia 23 września 2023 r. Z tego powodu – w opinii Kolegium – są to odrębne wnioski. Tym samym zdaniem organu odwoławczego zarzut, że Burmistrz nie udzielił informacji na wniosek z dnia 29 września 2023 r. pozostaje poza przedmiotem niniejszej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267, ze zm.), dalej Pusa, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 Pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej: Ppsa. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 Ppsa, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 Ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 Ppsa wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.

W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W dalszej kolejności wskazać należy, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu, brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu nietrafione są jej zrzuty i motywy przytoczone na ich poparcie.

Rozpoznawana sprawa, co należy powtórzyć, dotyczy skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 maja 2024 r., nr SKO.40.921.2024.ip, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Nysy z dnia 2 lutego 2024 r., nr IP.1431.102.2023, o odmowie udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie:

informacji dotyczących grup zaszeregowania i wysokości wynagrodzeń zasadniczych, osiąganych przez kasjerów Urzędu Miejskiego w Nysie w okresie od stycznia 1991 r. do grudnia 2008 r., dla każdego obejmującego to stanowisko odrębnie, wraz ze wskazaniem procentowego wzrostu wynagrodzenia we wskazanym okresie, dla każdego obejmującego to stanowisko odrębnie;

informacji dotyczących grup zaszeregowania i wysokości wynagrodzeń zasadniczych, osiąganych na stanowisku opłaty skarbowej (z późniejszymi zmianami na stanowisku opłaty skarbowej i opłaty targowej) Urzędu Miejskiego w Nysie w okresie od 2005 r. do lipca 2020 r., dla każdego obejmującego to stanowisko odrębnie, wraz ze wskazaniem procentowego wzrostu wynagrodzenia we wskazanym okresie, dla każdego obejmującego to stanowisko odrębnie.

Tym samym spór sprowadza się do oceny czy zasadnie odmówiono udostępnienia wnioskowanej przez skarżącą informacji w sposób i w trybie wskazanym przez nią we wniosku ze względu na fakt, że przedmiotowa informacja publiczna jest informacją przetworzoną a w sprawie nie występuje szczególna istotność przetworzenia wnioskowanych informacji publicznych dla interesu publicznego. Organy obu instancji uznały, że żądane przez stronę informacje mają charakter informacji przetworzonej. Organ odwoławczy zaaprobował stanowisko organu I instancji, że za takim uznaniem przemawia to, iż organ pierwszoinstancyjny nie dysponuje żądanymi danymi w formie gotowego szczegółowego wykazu, a jego wygenerowanie wymaga dodatkowego szczegółowo przez niego opisanego nakładu pracy. Ocenę tę, ich zdaniem, wzmacnia to, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie ma obowiązku prowadzenia tego rodzaju wykazów, rejestrów, czy wyodrębnionych zbiorów zawierających przedmiotowe informacje.

Przechodząc do istoty sporu nie można także nie podnieść, na co zasadnie wskazało Kolegium, że wniosek strony skarżącej datowany na 29 września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej z zakresu wynagrodzeń konkretnych, wskazanych z imienia i nazwiska, osób nie stanowił przedmiotu sprawy odwoławczej. Przedmiot ten wykreowało żądanie strony zawarte we wniosku z 16 października 2023 r., złożonym drogą email o tożsamym zakresie co w złożonym 17 października 2023 r. bezpośrednio w Urzędzie (co także zostało odnotowane na stronie 3 skargi).

Zatem podstawą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest – co z uwagi na zarzuty sformułowane w skardze wymaga podkreślenia – ocena czy wniosek skarżącej dotyczy informacji prostej czy przetworzonej, a jeżeli tak to czy uzyskanie tej informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem składu orzekającego rację maję orzekające w sprawie organy szczegółowo, trafnie motywując wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcia.

I jakkolwiek ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej, stanowiąc jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, to zostało ono zdefiniowanie zgodnie w judykaturze i doktrynie. Tym samym w kwestii dotyczącej interpretacji pojęcia "informacji przetworzonej: skład orzekający w tej sprawie odwoła się do rozważań zawartych m. in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1534/21, w którym Sąd ten - odwołując się m. in. do wyroków z 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 915/16 oraz z 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, a także z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, czy też z 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, 21 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1988/21, z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12 i z 3 października 2014 r., sygn. I OSK 747/14 oraz 5 września 2013 r., sygn. I OSK 953/13, z tego samego dnia o sygn. I OSK 866/13 i sygn. I OSK 865/13 i z 9. Października 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/12 - wskazał, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która:

po pierwsze – w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste;

po drugie – jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębnienia w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów;

po trzecie – jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu - ograniczenie wprowadzone przez art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej.

Ponadto w przytoczonych judykatach wskazano, co należy w pełni zaaprobować, że proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Nadto na uwagę zasługuje stanowisko zawarte w wyrokach NSA z: 28 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 2658/14, 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15, że może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W przedmiotowej sprawie taka właśnie sytuacja wystąpiła. Rację maja organy, że w wyniku tych działań powstanie nowa jakościowo informacja.

W tym aspekcie należy także odwołać się do ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, że informacja taka nie jest jedynie technicznym zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (zob. wyrok WSA w Warszawie z 23 września 2009 r., sygn. II SA/Wa 978/09; podobnie wyroki NSA: z 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 951/08; z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 529/13).

W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu zasadnie organy wykazały, ze przetworzenie informacji dla udzielenia właściwej, żądanej przez wnioskodawczynię informacji wymaga więc dokonania stosownych działań nie tylko analitycznych, ale przede wszystkim zebrania czy zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (tak też NSA w wyroku z 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12).

Wreszcie wskazania wymaga, że informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Za "informację przetworzoną" można uznać sumę informacji prostych, zależy to od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ oraz czasochłonności niezbędnej do jej wytworzenia.

Kontrolując zaskarżoną w przedmiotowej sprawie decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji pozostaje jeszcze wskazać, że organy prawidłowo uzasadniły swoje stanowisko oraz wskazały zakres konicznych prac i czynności, które odmiennie ocenia strona. Jednakże – co ważne – nie podważa ona przekonywującego stanowiska organów.

Równocześnie nie można tracić z pola widzenia, że skarżąca de facto zamierza przyczynić się do usprawnienia pracy organu i Urzędu Miejskiego w Nysie, w którym przez lata pracowała. Nie ma jednak uzasadnionych podstaw do przyjęcia, aby przygotowana czy żądana przez nią informacja mogła służyć interesowi publicznemu. W skardze strona podniosła, że przedmiotem jej zainteresowania są wynagrodzenia osób, które zgodnie z zakresem obowiązków realizowały zadania na wskazanych stanowiskach. Skoro, na co zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, wyznacznikiem dla określenia zakresu informacji pozostaje kwestia powierzonych danej osobie konkretnych obowiązków, a zapytanie dotyczy szeregu lat, to informacja dotyczy wszystkich osób, które w ciągu tych lat, także okresowo, dane obowiązki realizowały. W tej sytuacji bardzo szeroki czasowo zakres informacji, przekonuje, że skarżąca zażądała w istocie informacji przetworzonej, jednocześnie nie wykazała, aby uzyskanie tej informacji mogło być szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podobnie jak organy również nie dopatrzył się tejże istotności "z urzędu", tj. na podstawie obiektywnych przesłanek, niezależnych od twierdzeń skarżącej.

Oceniając decyzję organu II instancji według wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że nie zostały one naruszone. Organ zbadał wszystkie okoliczności sprawy a zgromadzone dowody uzasadniają podjęte rozstrzygnięcie, co sprawia, że nie można mu zarzucić dowolności czy arbitralności. Ustalony na ich podstawie stan faktyczny jest bowiem jasny i brak w nim sprzeczności. Organ odwoławczy wybrał sposób załatwienia sprawy dopuszczalny prawem oraz wyczerpująco i przekonująco dał wyraz swemu stanowisku w uzasadnieniu decyzji. Z uwagi na powyższe, Sąd nie uwzględnił zarzutów skargi odnoszących się do wadliwości proceduralnych. Wbrew wyrażonemu w skardze twierdzeniu, organy obu instancji rozważały bowiem, czy to rodzaj, czy też charakter żądanej informacji i dały temu wyczerpująco wyraz w uzasadnieniu decyzji wydanych w obu instancjach. Organ odwoławczy prawidłowo przy tym pouczył stronę o przysługujących jej prawach w tym prawie złożenia skargi z czego strona skorzystała. Zdaniem Sądu wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie ze względu na znajdującą zastosowanie w rozpoznawanej sprawie normę prawną zostały wyjaśnione, jak i prawidłowo uzasadnione. Organ odwoławczy szczegółowo umotywował zgromadzony materiał i zasadnie wskazał na okoliczności mające znaczenie w sprawie. Wyjaśnił czy się kierował utrzymując orzeczenie I instancji w mocy.

Z powyższych względów, Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa orzekł, jak w sentencji.

Na zakończenie dodać jeszcze należy, że wszystkie powołane w treści orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.