Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 789/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr IFXIV.7840.6.22.2023 w przedmiocie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia 29 czerwca 2023 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z 29 czerwca 2023 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) Starosta [...] zatwierdził D. M. (dalej jako inwestorka) projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kategoria obiektu budowlanego I), na działce nr 1, położonej w R. przy ul. [...]. Określił przy tym, że budowa powinna być prowadzona z zachowaniem szczególnych warunków zabezpieczenia budowy terenu i prowadzenia robót budowlanych, a mianowicie: (1) zgodnie z zatwierdzonym projektem, obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, obowiązującymi normami oraz zasadami wiedzy technicznej w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia; (2) należy przestrzegać wszelkich uzyskanych uzgodnień branżowych; (3) pozwolenie nie narusza praw osób trzecich oraz (4) w przypadku prowadzenia robót ziemnych na obszarze stanowiska archeologicznego należy zapewnić nadzór archeologiczny, a w pozostałych przypadkach w sytuacji natrafienia na znaleziska archeologiczne należy o tym fakcie powiadomić Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W uzasadnieniu organ administracyjny podniósł, że po sprawdzeniu dokumentacji stwierdzono, że inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami i wymogami uchwały Rady Miasta w R. z [...] r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w jednostkach strukturalnych [...] i [...] w R. (Dz. Urz. Woj. Śl. nr [...], poz. [...]).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła do Wojewody Śląskiego właścicielka nieruchomości sąsiadującej z działką objętą inwestycją - T. S. (dalej jako strona lub skarżąca) dając wyraz swojemu niezadowoleniu z tego rozstrzygnięcia. Skarżąca podkreśliła, że w ramach przedmiotowej rozbudowy zaprojektowano w linii granicy z jej działką od strony zachodniej ścianę o wysokości 7,65 m na długości 33 m, co zważywszy, że należąca doń posesja ma zaledwie 15,5 m szerokości, spowoduje jej całkowite zacienienie, a w rezultacie znaczne pogorszenie jakości życia oraz niemożność normalnego korzystania z ogrodu, co jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego. Strona dodała, że wysokość zabudowań na jej działce wynosi odpowiednio: 2 m na długości 6 m; 4 m na długości 8 m i 7,65 m - tylko na długości 4 m zaznaczając, że w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat, jakie upłynęły od zakupu nie prowadziła tam żadnej budowy ani rozbudowy. Mając na względzie powyższe podniosła, że projekt nie spełnia, jej zdaniem, wymogów rozbudowy domu jednorodzinnego dodając, że planowany obiekt jest w istocie budynkiem wielomieszkaniowym w zabudowie szeregowej, zaś posesja sąsiada rozszerza się i osiąga szerokość do 25 m pozwalając na posadowienie takich obiektów, które nie kolidują z najbliższym otoczeniem.

Decyzją z 5 kwietnia 2024 r., nr IFXIV.7840.6.22.2023 Wojewoda Śląski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie stanowiące przedmiot odwołania. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że w toku postępowania odwoławczego, wobec stwierdzenia rozbieżności pomiędzy zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu oraz wchodzącym w jego skład rysunkiem P2, gdzie przewidziano dwa główne wejścia do budynku a innym znajdującym się tam rysunkiem P9, na którym widnieją trzy takie wejścia, pismem z 25 października 2023 r. stronę wezwano do złożenia wyjaśnień udzielonych przez projektanta w ramach jego obowiązku wynikającego z art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, w zakresie ujednolicenia powyższych rysunków. Nadto, w związku z wyrażonymi w odwołaniu zarzutami inwestorkę wezwano o wyjaśnienie, w kontekście ekonomiczno-funkcjonalnym, powodów zaprojektowania w obrębie jednego mieszkania dwóch klatek schodowych prowadzących z parteru na piętro, a także zaprojektowania dla 2 lokali mieszkalnych sześciu łazienek. Odpowiedzi na powyższe inwestorka udzieliła przy piśmie z 28 listopada 2023 r., (uzupełnionym późniejszym pismem z 14 lutego 2024 r.) nadsyłając poprawiony rysunek P9 projektu (wraz z dwoma egzemplarzami tego projektu) przedstawiający dwa główne wejścia do planowanego budynku, co jest zgodne z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym przez Starostę [...]. Równocześnie inwestorka wyjaśniła, że rozbudowa budynku nie ma na celu przystosowania go do funkcji wielomieszkaniowej w zabudowie szeregowej, lecz dostosowanie go do potrzeb jej rodziny i utworzenia domu wielopokoleniowego, zaś ilość łazienek ma podnieść jego standard. W projektowanym budynku przewidziano w każdym z odrębnych lokali jedną łazienkę na kondygnację, prócz łazienki 2.7 w sypialni na piętrze (oznaczonej jako 2.6). Łazienka w sypialni została zaprojektowana ze względu na układ komunikacyjny rozbudowywanego piętra, gdzie w przypadku chęci skorzystania z łazienki głównej oznaczonej jako 2.5 wystąpiłaby konieczność przejścia klatką schodową, co byłoby rozwiązaniem niewygodnym. Projektant zgodnie z jej oczekiwaniami zaplanował budynek jednorodzinny z dwoma odrębnymi lokalami w myśl definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartej w ustawie - Prawo budowlane, gdyż ma on służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych wyłącznie jej rodziny. Po zapoznaniu się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, skarżąca, pismem z 1 marca 2024 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, przedstawiła własne analizy oraz stwierdziła, że prace budowlane określone jako przebudowa z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w rzeczywistości doprowadzą do powstania budynku, którego faktyczne przeznaczenie będzie inne niż zadeklarował inwestor w swoim piśmie z 28 listopada 2023 r. Ilość pomieszczeń oraz ich układ, a także dające się przewidzieć nieznaczne modyfikacje sugerują, że obiekt ten ma w istocie pełnić funkcję budynku mieszkalnego wielorodzinnego bądź budynku zamieszkania zbiorowego.

W tym miejscu organ odwoławczy podniósł, że sprawdził dokumentację dotyczącą spornej inwestycji pod kątem spełnienia wymogów określonych w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. W pierwszej kolejności stwierdził, że wspomnianą budowę zaplanowano na działce, która zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położona jest na obszarze oznaczonym symbolem I15MU - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z możliwością prowadzenia działalności usługowej i rzemiosła. Planowany budynek zachowuje przy tym warunki określone w § 18 ust. 1 i 2 miejscowego planu dotyczące powierzchni zabudowy, jak i w § 10 ust. 1 pkt 3 odnoszące się do sytuowania budynków oraz ich odległości od granic działki, albowiem z dokumentacji wynika, że projektuje się budynek jednorodzinny mieszkalny kryty dachem, w części głównej - dwuspadowym symetrycznym o kącie nachylenia połaci 32 stopni, zaś w części rozbudowywanej - płaskim o nachyleniu 10 stopni, powierzchnia zabudowy wynosi 13,6 % powierzchni działki, teren biologicznie czynny 77 %, wysokość rozbudowywanej części budynku to maksymalnie 8,99 m, liczba kondygnacji nadziemnych - dwie plus poddasze użytkowe oraz przewiduje się dwa miejsca postojowe w garażu. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wywiódł, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), w tym dotyczącymi usytuowania (§ 12), przesłaniania (§ 13), czy nasłonecznienia (§ 60), a także dostępu do drogi publicznej (§ 14). Rozbudowywaną część budynku o wysokości maksymalnej 8,99 m zaprojektowano w odległości od nieruchomości sąsiednich: 4,85 m - od strony południowej, 5,85 m - od strony zachodniej; 51,2 m - od strony północnej zaś od strony wschodniej - w granicy działki (z działką nr 2), jednak ściana znajdująca się w tej granicy wykonana zostanie jako ściana przeciwpożarowa. Równocześnie odległości do najbliższych sąsiednich budynków wynoszą: - budynki przylegające w granicy z działką nr 2; od strony południowej: 22 m zaś od strony zachodniej: 21 m. Dostęp do drogi publicznej zapewniony jest od strony południowej bezpośrednio z ul. [...]. Nadto dodano, że przedstawiona dokumentacja projektowa została sporządzona przez osoby posiadające uprawnienia budowlane i spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 1609 ze zm.), jest kompletna, dołączono do niej wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, potwierdzające przynależność projektantów do właściwych izb samorządu zawodowego, zaś inwestorka złożyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zważywszy powyższe organ drugiej instancji podniósł, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany spełniają wymagania wskazane w art. 35 ust. 1 i 4 powołanej ustawy, jak również w art. 32 ust. 4 tej regulacji, zaś w takiej sytuacji organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania wywiódł, że jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapy do celów projektowych, działka należąca do skarżącej w granicy z działką inwestycyjną jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i dwoma budynkami inwentarskimi. Znajdujący się w projekcie rysunek nr I 5 "Inwentaryzacja", potwierdza, że wysokość tych budynków wynosi odpowiednio: 8,99 m; 7,65 m oraz do 4,6 m. Wysokość objętego inwestycją budynku po przebudowie wynosić ma z kolei 7,65 m, a w części z poddaszem użytkowym 8,99 m, przy czym plan miejscowy określa maksymalną wysokość budynków na tym terenie wynoszącą 14,0 m a zarazem dopuszcza sytuowanie budynków w granicy działki z działką sąsiednią. Zakwestionowano również twierdzenia strony o tym, jakoby cechy projektowanego do rozbudowy obiektu wskazywały na to, że ma on mieć charakter budynku wielorodzinnego. Zaznaczono bowiem, że po dokonaniu przez inwestorkę korekty nie budzi wątpliwości, że obiekt ten ma mieć dwa a nie trzy główne wejścia podkreślając równocześnie, iż organ nie może domniemywać rzekomych zmian w przyszłości, które mogłyby doprowadzić do wybudowania budynku, którego rzeczywiste przeznaczenie będzie inne niż sugeruje inwestor.

Niezadowolona z tej decyzji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się jej uchylenia. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a mianowicie: art. 7 i art. 77 § 1, polegające na braku dokonania ustaleń co do tego, czy projektowany budynek ma kształt dostosowany do cech lokalnego krajobrazu i wartościowych elementów występującej w okolicy architektury oraz braku oceny, czy stykające się budynki są o podobnej funkcji i rozwiązaniach architektonicznych, jak również okoliczności styku z gruntami rolnymi niezabudowanymi. Zdaniem strony nie wzięto również pod uwagę braku zgody właściciela tych ostatnich terenów, nie poddano ocenie kwalifikacji projektowanego obiektu do budynków mieszkalnych na gruncie danego stanu faktycznego, gabarytów zabudowy (brył), dostosowania proporcji (wraz z kształtem dachu) każdorazowo do kontekstu otoczenia i sąsiadującej zabudowy oraz wartościowych elementów miejscowej tradycji budowlanej oraz krajobrazu, a także kwalifikacji prawnej inwestycji bez analizy rzeczywistych rozwiązań funkcjonalnych przyjętych w projekcie; art. 11 i art. 107 § 3 w związku z art. 15, poprzez brak kompleksowego odniesienia się do zarzutów odwołania. Skarżąca zarzuciła także naruszenie prawa materialnego, a to: art. 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że dopuszcza on sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki, pomimo braku podobnej funkcji i rozwiązań architektonicznych budynków, a także w sytuacji przylegania do innego budynku w jakimkolwiek stopniu, bez całościowego przylegania ściany budynku na działce sąsiedniej, niezgodnie z planem miejscowym; § 10 ust. 1, § 18 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Miasta w R. z [...] r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w jednostkach strukturalnych [...] i [...] w R., poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że dopuszcza on sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki, pomimo braku podobnej funkcji i rozwiązań architektonicznych budynków, a także w sytuacji przylegania do innego budynku w jakimkolwiek stopniu, bez przylegania w całości do ściany budynku na działce sąsiedniej, styku z gruntami rolnymi niezabudowanymi i pomimo braku zgody właściciela tych gruntów, "zabudowę bez uwzględnienia gabarytów zabudowy - brył, bez dostosowania proporcji (wraz z kształtem dachu) każdorazowo do kontekstu otoczenia i sąsiadującej zabudowy oraz wartościowych elementów miejscowej tradycji budowlanej i krajobrazu".

W uzasadnieniu strona zaakcentowała, że zgodnie z § 10 miejscowego planu forma i gabaryty budynków oraz ich usytuowanie w obrębie działki wraz z innymi elementami zagospodarowania - jak ogrodzenia, zieleń lub obiekty małej architektury, należy kształtować w dostosowaniu do cech lokalnego krajobrazu i wartościowych elementów występującej w okolicy architektury, podczas gdy orzekający w sprawie organ parametrów tych nie uwzględnił. Wskazała również, że chociaż powołany plan dopuszcza sytuowanie budynków w odległościach mniejszych niż wynikające z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jednak wyjątków takich nie należy stosować rozszerzająco a organy administracji architektoniczno-budowlanej obowiązane są do należytego wyważenia interesów stron, ponieważ zasady postępowania administracyjnego nakazują ich równe traktowanie. W rezultacie pozytywnie można rozstrzygnąć tylko sprawę takiego inwestora, który wykaże, że budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią lub w zbliżeniu do tej granicy nie narusza zasad współżycia społecznego oraz nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia tej nieruchomości. Zdaniem skarżącej organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę nie wskazując z jakich powodów uznał za dopuszczalną inwestycję realizowaną w granicy jej działki. W tym miejscu strona podkreśliła, że projektowany budynek tylko w części ma się stykać na granicy działek z należącym do niej budynkiem mieszkalnym, przy czym oba te budynki nie pełnią podobnej funkcji ani podobnych rozwiązań architektonicznych, gdyż długość zabudowy po jej stronie wynosi 22 m i składa się na nią nie tylko dom (10 m), lecz także klatka schodowa (4 m) oraz budynek gospodarczy (8 m). Nadto zwróciła uwagę na pominięcie przez organ § 10 ust. 1 pkt 1 lit. d miejscowego planu, stanowiącego, że na działkach, dla których nie określono linii zabudowy, budynki należy sytuować w sposób zapewniający optymalne nasłonecznienie terenu działek i minimalizację zacienienie sąsiednich nieruchomości oraz na zasadach ogólnych określonych w odrębnych przepisach.

Niezależnie od powyższego skarżąca zaznaczyła, że choć inwestorka deklaruje, iż planowany obiekt ma mieć charakter budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, to jednak przeczy temu ich układ funkcjonalny, w tym między innymi wyodrębnione położenie czterech mocno obudowanych klatek schodowych, a także zaprojektowanie trzech niewielkich otworów w ścianach, po których zamurowaniu postałoby pięć niezależnych lokali mieszkalnych (na tę okoliczność strona przedstawiła kopię rysunków z zaznaczonymi lokalami, które można by w taki sposób uzyskać). Nadto inwestorka w części pomieszczeń, które określa jako łazienki będzie mogła ostatecznie urządzić kuchnie. W tym miejscu skarżąca powołała się na wyrażony w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym kwalifikacja obiektu budowlanego powinna być dokonywana w kontekście definicji budynku określonej w art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane jak również na gruncie stanu faktycznego danej sprawy, w tym okoliczności wskazujących - jak ma to miejsce w niniejszym przypadku - na istnienie w istocie dwóch odrębnych budynków oddzielonych za garażem ścianą i klatką schodową na całej wysokości, co obrazuje, jej zdaniem, zamieszczony w projekcie budowlanym rysunek "P6". Zważywszy powyższe strona wywiodła, że organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę powinien zbadać rzeczywiste rozwiązania funkcjonalne, a nie opierać się wyłącznie na oświadczeniach inwestora i literalnej treści projektu architektoniczno-budowlanego. Końcowo dodała, że nawet brak możliwości późniejszego formalnego wyodrębnienia trzech lub więcej lokali w obrębie spornego obiektu pozostaje dla inwestora bez znaczenia, gdyż także formalnie niewyodrębnione mieszkania mogą być przedmiotem umowy najmu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wywodząc, że motywy podjętego w sprawie rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w jego uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 powyższej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wykazała bowiem, że zarówno zaskarżony akt jak i poprzedzająca go decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego należało je wyeliminować z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznanej sprawie jest decyzja Wojewody Śląskiego z 5 kwietnia 2024 r. rozstrzygająca o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz o udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę z rozbudową budynku mieszkalnego na działce nr 1, położonej w R. przy ul. [...]. Dokonując oceny legalności tego aktu należy w pierwszej kolejności powołać treść art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w myśl którego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: (1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: (a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, (b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, (c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; (2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; (3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego; (3a) dołączenie: (a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, (b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; (4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: (a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, (b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; (4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: (a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, (b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

Należy podkreślić, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę ma charakter związany, co jednoznacznie wynika z art. 35 ust. 4, zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei stwierdzenie nieprawidłowości w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 powołanej regulacji obliguje organ do nałożenia obowiązku ich usunięcia w wyznaczonym terminie (art. 35 ust. 3 rzeczonej ustawy), zaś brak efektywnego usunięcia tych nieprawidłowości powinien skutkować wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na wstępie niniejszych rozważań zauważyć należy, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a zatem podzielił ustalenia i stan faktyczny przyjęty i uzewnętrzniony przez organ pierwszej instancji. Równocześnie z akt sprawy wynika, a zwłaszcza z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego przed tym organem został zmieniony projekt budowlany, poprzez dołączenie pismem z 14 lutego 2024 r. dwóch egzemplarzy zmienionego projektu budowlanego. W ramach tego zmienionego projektu przewidziano jedynie dwa wejścia główne, w sytuacji, gdy w pierwotnym zatwierdzonym przez organ pierwszej instancji były trzy takie wejścia. Powyższe ustalenia w zakresie stanu faktycznego pozwalają uznać, że organ odwoławczy podejmując decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji pominął fakt poczynionych zmian w przedłożonym projekcie budowlanym. Wydając decyzję w oparciu o postanowienia art. 138 § 1 pkt, 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ ten zaakceptował projekt budowlany w wersji przyjętej przez organ pierwszej instancji. Wprowadzając do wskazanego projektu zmiany zachodziła konieczność wydania decyzji w oparciu o postanowienia art. 138 § 1 pkt. 2 przywoływanego powyżej Kodeksu, a zatem uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji zaskarżona decyzja obarczona jest wadą, która może mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem z decyzji organu odwoławczego nie wynika, który projekt budowlany został przyjęty i ma stanowić podstawę ewentualnych prac budowlanych.

Obok przedstawionego powyżej uchybienia zawartego w rozstrzygnięciu w poddanej kontroli decyzji dostrzec należy także inną podstawę uwzględnienia wniesionej skargi, a mianowicie związaną z postępowaniem wyjaśniającym prowadzonym w tej sprawie. Realizacja obowiązków wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej sformułowaną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego obligującą organy administracji publicznej do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w art. 77 § 1 tego Kodeksu, po myśli którego organy są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stan faktyczny sprawy powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji przez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, natomiast w uzasadnieniu prawnym należy zawrzeć wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego).

W ocenie Sądu, powyższe obowiązki nie zostały w niniejszej sprawie zrealizowane w sposób dostateczny. Organy obydwu instancji zgodnie przyjęły, że projektowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi określone w powołanym art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane i w tym zakresie między innymi uznały, że przedstawione przez inwestorkę projekty są godne z przepisami techniczno-budowlanymi, jak również z obowiązującym na terenie objętym inwestycją miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Twierdzenie takie jawi się jednak przedwczesne. Jest poza sporem, że planowana inwestycja od strony wschodniej pozostaje w granicy działki, jej ściana przebiega wzdłuż tej granicy i przylega na części swojej długości do sąsiednich budynków znajdujących się na należącej do skarżącej działce o nr 2. Nie budzi zatem wątpliwości, że nie została tu zachowana minimalna odległość od granicy z sąsiednią działką, która zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w przypadku ściany bez okien lub drzwi - powinna wynosić nie mniej niż 3 m. Wspomniane rozporządzenie w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji przewidywało wyjątki od tej zasady określone w § 12 ust. 2, 3 i 4. Pierwszy z tych przepisów (ust. 2) dopuszczał sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Drugi (ust. 3) dopuszczał, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy §§ 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei trzeci z nich (ust. 4) polegał na dopuszczeniu, z uwzględnieniem przepisów odrębnych oraz przepisów §§ 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273: (1) budowy budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej; (2) nadbudowy budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi oraz (3) budowy budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi.

Wymaga podkreślenia, że użyty we wszystkich powyższych przypadkach zwrot "dopuszcza się" wskazuje jednoznacznie, że jest to rozwiązanie wyjątkowe, które wymaga nie tylko zaistnienia szczególnych okoliczności wymienionych w tych przepisach, ale także dbałości organu administracji architektoniczno-budowlanej o poszanowania interesów osób trzecich będących właścicielami sąsiedniej nieruchomości, w pobliżu której planowany obiekt ma powstać. W rezultacie, organ ten powinien dołożyć szczególnej staranności nie tylko przy ustalaniu, czy zachodzą wskazane w tych unormowaniach przesłanki, lecz nadto, rozważając interesy stron zbadać, czy inwestycja realizowana przy granicy z działką sąsiednią, lub w zbliżeniu do tej granicy, nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości (podobnie wyroki NSA: z 2 lipca 2022 r., sygn.. akt II OSK 1332/19, publ. Lex nr 3397985 oraz z 10 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1150/22, publ. Lex nr 3697225, a także M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Komentarz do § 12, publ. LEX).

Orzekające w sprawie organy wymogu tego nie spełniły. Starosta [...] podniósł jedynie, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami i wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast organ odwoławczy ograniczył się zasadniczo do stwierdzenia, że sporny obiekt nie narusza przepisów dotyczących usytuowania (§ 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), a także do wskazania, że obowiązujący na terenie objętym inwestycją miejscowy plan dopuszcza sytuowanie budynków w granicy z działką sąsiednią oraz, że nieruchomość skarżącej w granicy z działką inwestycyjną jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i dwoma budynkami inwentarskimi. Z treści obu powyższych uzasadnień nie wynika jednoznacznie, który z przepisów w § 12 wskazanego rozporządzenia miał w niniejszej sprawie zastosowanie, czyli innymi słowy, która z przesłanek określonych w ust. 2, 3 i 4 tego przepisu miała tu być, zdaniem organów, spełniona. Brak precyzyjnego wskazania jednej z tych przesłanek, a zarazem niedostateczne rozważenie okoliczności sprawy pod kątem ich spełnienia rzutuje w sposób bezpośredni na wadliwość zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy powołał się na dopuszczalność sytuowania budynków w odległościach mniejszych niż wynikające z warunków technicznych, w tym w granicy z sąsiednią działką przewidzianą w § 10 ust. 1 pkt 3 miejscowego planu, co świadczy o tym, że uznał zachowanie wymogu określonego w § 12 ust. 2 lub 3 cytowanego aktu wykonawczego. Co się tyczy przesłanki wskazanej w ust. 3 wymogiem jest tu jednak - jak nadmieniono wyżej - przyleganie do ściany budynku istniejącego przy granicy działki budowlanej oraz zachowanie maksymalnej wysokości projektowanego obiektu. O ile przy tym w stosunku do wysokości budynku określono, że ma ona być zgodna z ustaleniami miejscowego planu (bądź z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) - a zatem może być inna niż wysokość sąsiadującego budynku zlokalizowanego w granicy z działką inwestycyjną, o tyle w stosunku do długości planowanego budynku, prawodawca posłużył się określeniem "przylegania ściany do ściany budynku istniejącej na sąsiedniej działce", co wskazuje, że określenie to należy rozumieć nie jako przyleganie w jakimkolwiek stopniu, ale w takim, w którym cała ściana planowanego budynku przylegać będzie do ściany budynku na działce sąsiedniej. Pogląd ten koresponduje ze stanowiskiem judykatury, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela (por. wyroki NSA: z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2095/19, publ. Lex nr 3040875 oraz z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 456/10 publ. Lex nr 992584). Skarżąca podkreślała zarówno w skardze jak i w odwołaniu, że planowany obiekt po rozbudowie nie będzie przylegał do posadowionych na jej działce zabudowań na całej swojej długości, a jej wywody znajdują potwierdzenie w dokumentacji projektowej, co przeczy zachowaniu przesłanki opisanej w § 12 ust. 3 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Odnosząc się natomiast do § 12 ust. 2 tego aktu wykonawczego, jego zastosowanie jest uwarunkowane od tego, aby możliwość sytuowania budynków bezpośrednio przy granicy działki przewidywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jakkolwiek obowiązujący na terenie objętym sporną inwestycją miejscowy plan możliwość taką dopuszczał, jednak wymaga podkreślenia, że uzależnił to od spełnienia warunków określonych w § 10 ust. 1 pkt 3 lit. a-c, to jest w przypadkach, gdy (a) lokalizacja taka nie stała w sprzeczności z ustanowionymi odrębnie przepisami, w tym higieniczno-sanitarnymi, o bezpieczeństwie i higienie pracy, o ochronie przeciwpożarowej oraz o drogach publicznych; (b) styku z terenami objętymi zakazem zabudowy w tym terenami otwartymi i użytkowanymi rolniczo, za zgodą właściciela tych terenów oraz (c) jednoczesnej realizacji na przylegających działkach stykających się na granicy działek budynków o podobnej funkcji i rozwiązaniach architektonicznych. Kwestia spełnienia tych przesłanek nie została poddana wystarczająco szczegółowej i wnikliwej analizie. Co do pierwszej z nich, organ odwoławczy nie opisał w motywach swojego rozstrzygnięcia żadnych szczegółowych i skonkretyzowanych ustaleń ograniczając się zasadniczo wyłącznie do stwierdzenia, że ściana wschodnia spornego obiektu realizowana w granicy z sąsiednią działką zostanie wykonana jako ściana przeciwpożarowa. Co do drugiej - analiza dołączonej do projektu mapy do celów projektowych wskazuje wprawdzie, że planowany budynek pozostaje na styku z terenami rolniczymi (oznaczonymi w planie symbolem RIIIa), jednak skarżąca podkreślała, że właściciel tych terenów nie wyraził zgody na realizację spornej inwestycji, a żaden z orzekających w sprawie organów nie odniósł się do tego twierdzenia ani ich nie zanegował. Natomiast w odniesieniu do kryterium wskazanego pod lit c powołanego uregulowania, z wywodów inwestorki, oświadczeń strony ani z dokumentów dołączonych do akt sprawy nie wynika, aby jednocześnie ze spornym obiektem, na należącej do skarżącej działce miała być realizowany podobny, czy też jakikolwiek inny obiekt budowlany.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że organy obydwu instancji nie poparły swojego stanowiska o spełnieniu przez sporną inwestycję warunków określonych w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sposób dostatecznie jasny i precyzyjny. Równocześnie - co trzeba podkreślić - nie wzięły pod uwagę interesów skarżącej nie odnosząc się w sposób wystarczający do akcentowanych przez nią kwestii związanych z zakłóceniem korzystania z jej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia, w tym ograniczenia jej nasłonecznienia co wynika z faktu, że należąca do niej działka jest bardzo wąska, zaś projektowany obiekt przesłoni także jej znaczny fragment, wzdłuż którego nie jest zabudowana. W tym miejscu warto zauważyć, że - jak trafnie wywodzi skarżąca - organ odwoławczy nie odniósł się do treści § 10 ust. 1 pkt 1 lit. d miejscowego planu stanowiącego, że na działkach, dla których nie określono linii zabudowy, budynki należy sytuować w sposób zapewniający maksymalne nasłonecznienie terenu działek i minimalizację zacienienia sąsiednich nieruchomości. Tymczasem nie budzi wątpliwości, że rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, organ administracji publicznej powinien uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej), jak również przepis art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W konsekwencji, zadaniem i obowiązkiem organu jest tu takie wyważenie interesów stron, aby inwestycja realizowana była bez naruszenia uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora, w tym czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia (por. wyroki NSA z: 28 czerwca 2013 r., II OSK 551/12, publ. Lex nr 1483450 oraz 17 kwietnia 2014 r., II OSK 2816/12, publ. Lex nr 1575589). Udzielenie pozwolenia na budowę obiektu nie spełniającego wymogów minimalnej odległości od nieruchomości sąsiedniej określonych w § 12 ust. 1 powyższego rozporządzenia na zasadzie wyjątku określonego a ust. 2-4 tego unormowania może więc nastąpić tylko wówczas, gdy interesy właściciela sąsiedniej nieruchomości w zakresie możliwości normalnego korzystania z tej działki nie ulegną naruszeniu. W rozpoznanej sprawie interesy stron postępowania administracyjnego były sprzeczne, a w rezultacie rzeczą organu było rzetelne wyjaśnienie nie tylko okoliczności wskazywanych przez inwestora w związku z zaprojektowanym posadowieniem budynków przy granicy działki, ale również - czego nie uczyniono w sposób wystarczający - zastrzeżeń zgłaszanych przez właściciela sąsiedniej nieruchomości.

Na uwzględnienie zasługuje także zarzut skargi dotyczący akceptacji przez orzekające w sprawie organy, kwalifikacji spornego obiektu jako domu jednorodzinnego i przyjęcia w tym zakresie wyjaśnień inwestorki, podczas gdy znajdujące się w projekcie budowlanym rysunki budzić mogą uzasadnione wątpliwości co do zgodności tych deklaracji ze stanem faktycznym. Sąd nie posiada specjalistycznej wiedzy z zakresu architektury i budownictwa, jednak już z samego doświadczenia życiowego wynika, że zaprojektowany układ funkcjonalny i rozkład pomieszczeń planowanego budynku może w istocie budzić podejrzenie, że jest to w istocie budynek wielorodzinny. Nie przesądzając trafności takiego wnioskowania podnieść przyjdzie, że organ posiadający w tych ramach odpowiednią wiedzę, obowiązany był powyższe wątpliwości usunąć i dokonać precyzyjnej weryfikacji rzeczywistego charakteru projektowanego budynku. Zamiast tego Wojewoda Śląski poprzestał na stwierdzeniu, że nie może domniemywać rzekomych zmian w przyszłości, które mogłyby doprowadzić do wybudowania budynku, którego rzeczywiste przeznaczenie będzie inne niż sugeruje inwestor. Jakkolwiek trudno zakwestionować prawidłowość tej tezy, to jednak w warunkach niniejszej sprawy nie można się zgodzić, aby organ był zwolniony - zwłaszcza w sytuacji podnoszenia w tym zakresie przez stronę jasno sformułowanych zarzutów - z obowiązku oceny rzeczywistego charakteru projektowanego obiektu, albowiem kwestia ta nie dotyczy potencjalnych modyfikacji, jakie mogą być dokonane w tym obiekcie w przyszłości (czy to w trakcie budowy czy już po jej ukończeniu), lecz analizy ujętego w projekcie układu funkcjonalnego budynku przez pryzmat sposobu, w jaki ma on być faktycznie wykorzystywany i przeznaczeniu, któremu ma służyć. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie bowiem zwracano uwagę, że kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie czy przyjętych bezkrytycznie deklaracjach inwestora. Jeśli przedłożone wraz z projektem i wnioskiem o pozwolenie na budowę rozwiązania projektowe przeczą tym deklaracjom w zakresie określenia funkcji planowanego zamierzenia, organ administracji ma obowiązek oceny tych rozwiązań i nie może się opierać wyłącznie na formie projektu budowlanego, gdyż doprowadziłoby to do niemożliwej do zaakceptowania z punktu widzenia zasady legalizmu sytuacji nadużycia przepisów prawa budowlanego (por. wyroki: z 8 stycznia 2009 r., II OSK 1727/07, publ. Lex nr 537704; z 23 marca 2016 r. II OSK 1833/14, publ. Lex nr 2113129 czy powołany w skardze wyrok z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 611/21, publ. Lex nr 3442487), w których wskazano, że kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie, co słusznie zaznaczono w skardze.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji raz jeszcze podda ocenie wniosek inwestorki o zatwierdzenie projektu budowlanego w wersji skorygowanej przed organem odwoławczym oraz o udzielenie pozwolenia na budowę uwzględniając wskazania co do wykładni mających zastosowanie w tym postępowaniu przepisów prawa oraz co do konieczności dokonania niezbędnych ustaleń faktycznych i ich oceny, wynikające wprost z niniejszego wyroku. Następnie wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 107 par. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zważywszy wszystkie powołane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 132 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.