Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2086/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, 2, 3 i 4
journal: Dz.U. 1949 nr 46 poz 339
law: Dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.
article: art. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 a i c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...], [...], [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 936/20 w sprawie ze skargi [...], [...], [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2020 r. nr GZ.rn.625.58.1.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 936/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] , [...] i [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2020 r. nr GZ.rn.625.58.1.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 lipca 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu z dnia 15.11.1955 r., nr L.Rol.U/I/Og/c/20/1/55 o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych we wsi [...], gromada Muszyna, powiat Nowy Sącz w części stanowiącej w dacie przejęcia własność [...] ([...]) [...] i [...] ([...]) [...] wymienionych w punktach 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 i 11 orzeczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że po pierwszym rozpoznaniu sprawy swoją decyzją z 10.01.2019 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 03.07.2017 r., który odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu z dnia 15.11.1955 r. wskazując, że decyzja nie zawiera wad powodujących jej nieważność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 1.08.2019 r., sygn. akt I SA/Wa 443/19 stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10.01.2019 r., argumentując, że została ona skierowana do osoby nieżyjącej - tj. [...], który zmarł w dniu 23.11.2018 r. - co zostało ocenione jako rażące naruszenie prawa. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Świebodzinie z dnia 12.12.2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I Ns 389/19 stwierdzono, że spadek po zmarłym [...] nabyli: [...], [...] oraz [...]. Minister rozpoznając sprawę ponownie – zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z 7 lutego 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 lipca 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu z dnia 15 listopada 1955 r. Wskazał, że weryfikowane orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu z dnia 15 listopada 1955 r. dotyczy dwóch kategorii nieruchomości. Część z nich, na podstawie tego orzeczenia przeszła na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o przepisy dekretu z dnia 6 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. nr 59, poz. 318 ze zm.), a część została przejęta na rzecz Skarbu Państwa, na mocy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339 ze zm.). Z akt sprawy wynika, że [...] oraz [...] zostali przesiedleni na tak zwane Ziemie Zachodnie i nie powrócili na teren powiatu nowosądeckiego, dlatego, zdaniem Ministra, nie budzi wątpliwości, że w stosunku do ich byłych nieruchomości miał zastosowanie tylko dekret z 1949 r. Tym samym, zdaniem Ministra, orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu z dnia 15.11.1955 r. w części kwestionowanej przez skarżących wydane zostało zgodnie z przesłankami materialnoprawnymi z art. 1 ust. 1 dekretu z 1949 r. Minister wyjaśnił, że zbiorczy charakter spornego orzeczenia z dnia 15.11.1955 r. nie narusza rażąco prawa. Minister podniósł, że wbrew twierdzeniu skarżących adresowanie aktów wywłaszczeniowych do wielu osób jednocześnie było konstrukcją typową w ówczesnym ustawodawstwie i nie ma żadnego wpływu na ich prawidłowość. Zdaniem Ministra również opis mienia został dokonany w sposób umożliwiający jego jednoznaczną identyfikację, co z kolei przesądza, że w tym zakresie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Powoływanie się na dane geodezyjne nie było już konieczne, szczególnie przy równoprawności kryteriów charakteryzujących nieruchomość, skoro dane wieczystoksięgowe umożliwiają jednoznaczną identyfikację nieruchomości. Zdaniem organu całkowicie błędne jest również twierdzenie o naruszeniu przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przyjmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. z 1950 r. Nr 45, poz. 416). Minister wyjaśnił, że z żadnego dokumentu z akt sprawy, w szczególności z samego ocenianego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu z dnia 15.11.1955 r. nie wynika, aby granice nieruchomości uważano za zatarte, bądź aby istniały podstawy, by uważać je za zatarte. Ewentualne zaś wady doręczenia orzeczenia nie stanowią przesłanki nieważnościowej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...], [...] i [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podzielił argumentację organu odwoławczego. W przedmiotowej sprawie pozostaje poza sporem, że kwestionowane orzeczenie oparte zostało na ww. dwóch podstawach prawnych i nie wskazywało, który z powołanych w nim dekretów miał zastosowanie do poszczególnych nieruchomości. Było zatem, jak trafnie dostrzegł organ nadzoru, rozstrzygnięciem zbiorczym opartym na obu ww. podstawach prawnych. W ocenie Sądu prawidłowo organy stwierdziły, że nieruchomości położone we wsi [...], gromada Muszyna, powiat Nowy Sącz, stanowiące w chwili wydania decyzji o ich przejęciu na rzecz Skarbu Państwa własność wskazanych w pkt od 2 do 8 i w pkt 11 osób, nie zostały przejęte z rażącym naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów prawa. Z treści art. 1 ust. 1 dekretu wynika, że wystarczającą przesłanką do wydania prawidłowego orzeczenia o przejęciu nieruchomości w trybie art. 1 dekretu, było ustalenie stanu faktycznego wskazującego, że właściciele nie władają swoją nieruchomością lub nie zamieszkują w miejscu jej położenia. Bez znaczenia więc dla rozstrzygnięcia sprawy przejęcia nieruchomości była okoliczność, że pozbawienie właścicieli władztwa nastąpiło z przyczyn od nich niezależnych. Nie było w niniejszej sprawie kwestionowane, że właściciele tych nieruchomości zostali przesiedleni w ramach akcji "Wisła" w 1947 r. Sąd zgodził się też z Ministrem, że kwestionowana decyzja z 15 listopada 1955 r nie została wydana z rażącym naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd nie podzielił również zarzutu, że przy wydaniu kwestionowanego orzeczenia doszło do rażącego naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341). Opis mienia został dokonany w sposób umożliwiający jego jednoznaczną identyfikację, co z kolei przesądza, że w tym zakresie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Chybiony okazał się również zarzut dotyczący wydania kwestionowanego orzeczenia w sposób wadliwy jako orzeczenia zbiorczego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...], [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z dnia z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. RP Nr 46, poz. 339) w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.) poprzez:

- błędną odmowę jego zastosowania na skutek niewłaściwego uznania, że opis przejmowanego mienia we wsi [...], wskazany w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu z dnia 15 listopada 1955 t. nie przesądza o naruszeniu w sposób rażący art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym w związku z art 1, 2, 3 i 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.,

- błędne uznanie, że fakt wydania decyzji zbiorczej przejmującej na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie różnych właścicieli z miejscowości [...] był dopuszczalny na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.,

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie, tj.

2.art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., w związku z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z dnia z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. RP Nr 46, poz. 339), w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.), w związku z art. 151 p.p.s.a. polegającą na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2020 r., pomimo tego, iż przedmiotowa decyzja Ministra narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi z uwagi na to, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła spółka Kolej Gondolowa Jaworzyna Krynicka S.A. dochodząc jej oddalenia oraz przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy stwierdzić należy, iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw.

Na ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej podkreślić należy, że w sytuacji gdy sprawa dotyczy kwestii wywłaszczeniowych czy odszkodowawczych – jak w niniejszej sprawie – zaistniałych kilkadziesiąt lat temu, a zatem w okresie, gdy obowiązywały zupełnie inne niż obecnie w demokratycznym państwie prawnym standardy stanowienia i wykonywania prawa, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że wymagania odnośnie działań organów administracji publicznej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania przedmiotowych decyzji administracyjnych, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy (por. wyroki NSA: z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13; z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. I OSK 789/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Godzi się też przypomnieć – co znaczące – dla rozpoznawanej sprawy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą zwłaszcza w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia: 1 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1149/19, 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1720/18, dnia 9 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2868/14, 13 września 2007r. sygn. akt II OSK 1212/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. zob. M. Jaśkowska, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 858–918; R. Stankiewicz, Stwierdzenie nieważności decyzji, [w:] Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Redakcja naukowa M. Wierzbowski, R. Stankiewicz, Warszawa 2022, s. 275–282).

Jednocześnie judykatura uwypukla, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1956/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. B. Adamiak, Weryfikacja decyzji i postanowień w trybach nadzwyczajnych, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 449–473).

Ponadto w ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).

Jak wiadomo w postepowaniu nieważnościwoym kwestionowana była decyzja z 15 listopada 1955 r. wydana przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu na podstawie dekretu z dnia 6 dnia września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. nr 59, poz. 318 ze zm.), oraz na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejściu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339 ze zm., dalej też dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, dekret, dekret z 27 lipca 1949 r.).

Bezspornie z akt sprawy wynika, że [...] wraz z [...] został przesiedlony na tzw. Ziemie Zachodnie. Wobec czego podstawę materialnoprawną decyzji w zakresie gruntów należących uprzednio do w/w stanowi dekret z 27 lipca 1949r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tego dekretu mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone w województwach: białostockim, lubelskim, rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. R. P. z 1937r. Nr 11, poz. 83) oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostają w faktycznym władaniu właścicieli. Natomiast stosownie do art. 1 ust. 2 dekretu przepis ust. 1 stosuje się również do nieruchomości położonych na obszarze w tym ustępie określonym, a pozostających w użytkowaniu, dzierżawie lub zarządzie osób trzecich, jeżeli właściciel nie zamieszkuje na miejscu. Skoro przejęciu podlegały nieruchomości nie pozostające w faktycznym władaniu ich właścicieli to jedyną przesłanką konieczną do ustalenia przez organ orzekający było stwierdzenie czy nieruchomość znajduje się w faktycznym władaniu jej właściciela.

Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. na gruncie, co istotne, nadzwyczajnego postepowania administracyjnego – postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W zarzucie nr 1 odnoszącym się naruszenia prawa materialnego środek odwoławczy upatruje (wskazuje) naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm., dalej rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym). Z kolei w zarzucie nr 2 dotyczącym naruszenia przepisów postępowania mających mieć wpływ na wynik sprawy skarga kasacyjna wskazuje na naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w związku z art. art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a w związku z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Tak skonstruowane zarzuty są nieprawidłowe bowiem nie uwzględniają okoliczności, że wskazywane jako naruszone art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949r. wszystkie one obejmują kilka jednostek redakcyjnych (ustępów).

Odnosząc się do tak zbudowanych zarzutów Sąd kasacyjny ponownie przypomina, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt 1669/21 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Przywołane przez Skarżącą jako wzorzec kontroli art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich składają się, co podkreślano wyżej, z kilku jednostek redakcyjnych o różnej treści normatywnej. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazuje, jakie konkretnie jednostki redakcyjne przywołanych przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. naruszone zostały przez organy, którego to naruszenia nie dostrzegł Sąd wojewódzki (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2023r. sygn. akt I OSK 1010/21 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To środek odwoławczy musi wskazać chociażby konkretną jednostkę redakcyjną aktu normatywnego, który – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny, co podkreślano, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022r., sygn. akt I OSK 1151/21).

W tym stanie rzeczy, w okolicznościach wskazanych wyżej wadliwie sformułowanych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ulokowane w tych zarzutach podnoszone również naruszenia konkretnych przepisów p.p.s.a., k.p.a., art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym są także niezasadne (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2023r. sygn. akt I OSK 1010/21 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sad Administracyjny sprawy należy wskazać, że skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Zrealizowana przez Sąd wojewódzki kontrola postępowania nadzorczego prawidłowo wykazała, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu z dnia 15 listopada 1955 r. nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. W ocenie Sądu odwoławczego, wbrew zarzutom kasacyjnym, analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego potwierdza prawidłowość stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Została wydana na podstawie dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejściu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.

Przejmowana nieruchomość, jak wynika z akt sprawy, nie pozostawała w faktycznym władaniu jego właścicieli w chwili wydania decyzji o przejęciu nieruchomości, tj. 15 listopada 1955 r. a byli właściciele mieli świadomość, ze własności tych nieruchomości zostaną pozbawieni. Jak wynika z akt sprawy [...] i [...] zostali przesiedleni na Ziemie Zachodnie w 1947 r., a [...] zmarła 22 listopada 1957 r. Kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja (orzeczenie) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu z 15 listopada 1955 r. zawierała osnowę, którą jest rozstrzygnięcie o przejściu na własność Państwa całości nieruchomości oznaczonej lwh 2, lwh 3, lwh 4, lwh 5, lwh 6, lwh 7, lwh 8, i lwh 11 (oznaczenie hipoteczne) w części w jakich stanowiła własność wymienionych osób, zatem dookreślenie przedmiotu rozstrzygnięcia było wystarczające aby możliwe było wykonanie tej decyzji. Orzeczenie to, wbrew stanowisku środka odwoławczego, zostało wprowadzone do obrotu prawnego i nadawała się do wykonania. Tak jak trafnie przyjął Sąd wojewódzki Państwo skutecznie odjęło własność gospodarstwa rolnego, uprzednio należącego do [...] i [...] [...], a w dekrecie z dnia 27 lipca 1949 r., który był podstawą nacjonalizacji w rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawie nie było szczegółowego wymogu co do opisu mienia. Co więcej, dekret z dnia 27 lipca 1949 r. nie wspominał nawet o danych katastralnych, zatem osnowa orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu z 15 listopada 1955 r. niekoniecznie musiała operować danymi ewidencyjnymi. Wobec czego osnowa powołanej decyzji nacjonalizacyjnej niewątpliwie w sposób dostateczny identyfikowała przedmiot przejęcia.

Słusznie przyjął Sąd I instancji, że przy wydaniu kwestionowanego orzeczenia nie doszło do rażącego naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. W myśl powołanego przepisu w wersji obowiązującej w dacie wydania orzeczenia, każda decyzja powinna zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazywać czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Analiza badanego w trybie nadzoru orzeczenia z 15 listopada 1955 r. potwierdziła, że spełnia ono wskazane warunki i zawiera elementy wymienione w cytowanym przepisie. Opis przejmowanego mienia odwołuje się do liczb wykazów hipotecznych prowadzonych dla przejmowanych nieruchomości oraz wskazuje nazwiska właścicieli (współwłaścicieli) oraz wielkość ich udziału w nieruchomości. Nietrafne jest również stanowisko środka odwoławczego dotyczący wydania kwestionowanego decyzji (orzeczenia) z dnia 15 listopada 1955 r. jako orzeczenia zbiorczego, czego w ocenie skarżącego nie dopuszczały ówcześnie obowiązujące przepisy prawa. Naczelny Sąd administracyjny w pełni podziela zawartą w zaskarżonym wyroku ocenę organu nadzoru, że połączenie wielu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, tak jak to miało miejsce w przypadku kwestionowanego orzeczenia, jest kwestią techniczną i nie ma żadnego wpływu na prawidłowość tego orzeczenia (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2023r. sygn. akt I OSK 1010/21 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. E. Iserzon, Postępowanie administracyjne. Komentarz. Orzecznictwo–Okólniki, Kraków 1937, s. 145–150).

Sąd odwoławczy stwierdza, że wbrew stanowisku skargi kasacyjnej Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej na decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2020 r. nr GZ.rn.625.58.1.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu z 15 listopada 1955 r. Organ w toku postępowania administracyjnego rzeczowo i wyczerpująco odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej, a Sąd wojewódzki podzielił w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Szeroko traktuje ono o aspektach proceduralnych i podstawach materialnoprawnych kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji – orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu z 15 listopada 1955 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło w okolicznościach rozpoznawanej sprawy do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z przywoływanymi normami (przepisami) prawa wskazywanymi konkretnie w środku odwoławczym.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.