Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 175/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64b par. 1, art. 151a par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1964
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 79a par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 kwietnia 2024 roku sprawy ze sprzeciwu Z. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2024 roku znak: SKO.4150.53.2024 w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego Z.P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 26 stycznia 2024 r. znak SKO.4150.53.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Łodzi o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

1. Jak wynika z akt sprawy w dniu 29 września 2023 r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Łodzi wpłynął wniosek Z. sp. z o.o. z siedzibą w P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przewidzianej do realizacji na "fragmentach" działek nr [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...] w Ł. Jako charakterystyczne parametry budynku wskazano: wysokość od 9 m do 10 m, szerokość elewacji frontowej od 16 m do 19 m, liczba kondygnacji nadziemnych - 3, powierzchnia zabudowy od 1300 m2 do 1400 m2 przy powierzchni biologicznie czynnej od 1800 m2 do 1900 m2 (wskaźnik powierzchni zabudowy działki o powierzchni 4080 m2 - od 31,87% do 35,89%); projektowana liczba lokali - [...].

2. Decyzją z dnia 20 grudnia 2023 r. znak DPRG-UA-VIII.1518.2023 Prezydent Miasta Łodzi odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

3. Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2024 r. znak DPRG-UA-VIII.33.2024 Prezydent Miasta Łodzi z urzędu dokonał sprostowania powyższej decyzji wskazując, że zamiast określenia wnioskodawcy: Z. sp. z o.o. sp. k. powinno być Z. sp. z o.o.

4. Następnie od decyzji organu I instancji odwołanie złożyła Z. sp. z o.o. z siedzibą w P., reprezentowana przez S. C., zarzucając "błędne" sporządzenie analizy, zastosowanie nieobowiązujących przepisów, nieuwzględnienie budynków, które organ uznał za przeznaczone do rozbiórki, w tym przy ustaleniu wskaźnika zabudowy, szerokości i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

5. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 26 stycznia 2024 r. znak SKO.4150.53.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

1. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wnioskowana inwestycja to budynek mieszkalny wielorodzinny i nie jest zaliczana do inwestycji celu publicznego. Wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga w szczególności zmiana sposobu zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego. Decyzja ta dotyczy konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, zaś ustalenia dla zagospodarowywanego obszaru czynione są z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć przede wszystkim na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa wynikającą z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Kolegium dodało, że analizując przesłankę dobrego sąsiedztwa należy wskazać na art. 61 ust. 1 pkt 1, który pozwala organowi wydać decyzję o warunkach zabudowy w sytuacji, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów.

2. W odniesieniu do zarzutu odwołania Kolegium zaznaczyło, że z dniem 23 lipca 2023 r. nie weszły w życie żadne przepisy nowelizujące ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast przepisy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688; w skrócie jako: ustawa zmieniająca z 2023 r.) weszły w życie w znacznej części w dniu 24 września 2023 r. Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2023 r. do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych po dniu 24 września 2023 r., przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a.

3. Dalej organ podkreślił, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w oparciu o szerokość frontu działki, który wynosi 38,0 m (3 x 38 m = 114 m). Zdaniem Kolegium analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę do ustalenia, czy wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., została sporządzona prawidłowo, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dominujące otoczenie projektowanej inwestycji to budynki o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej (funkcja dominująca). Na rozpatrywanym terenie występuje również zabudowa wielorodzinna i usługowa (funkcja podstawowa), a także inne budynki (garażowe i gospodarcze) stanowiące uzupełnienie funkcji dominującej i podstawowej. Teren przylega bezpośrednio do drogi publicznej - ul. [...]. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co potwierdzają stanowiska gestorów sieci.

4. Kwestią sporną - jak wynika z treści odwołania - jest w głównej mierze spełnienie warunku kontynuacji funkcji i parametrów zastanego zagospodarowania terenu w zakresie zabudowy wielorodzinnej. W analizowanym terenie znajdują się budynki wielorodzinne, których organ nie wziął pod uwagę z powodu przeznaczenia ich do rozbiórki. Kolegium zaakcentowało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p.z. ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustawodawca nie posługuje się tu żadnym kwalifikatorem cech i wskaźników kształtowania zabudowy, takich jak istniejąca czy projektowana zabudowa, w związku z czym należy przyjąć, że do ustalenia warunków nowej zabudowy wystarczające jest ustalenie, że na rozpatrywanym terenie istnieją budynki o podobnej funkcji i podobnych parametrach. Kolegium uznało, że przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy w ocenie organu I instancji było przeznaczenie trzech jednostkowych obiektów wielorodzinnych do rozbiórki. Ustalenia te jednak, w opinii Kolegium, mają cechy dowolności, bowiem z akt sprawy nie wynika, że na działkach przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] planowana jest inna niż wielorodzinna zabudowa, bądź też wydano decyzję o rozbiórce tych obiektów. Z analizy normy wynikającej z art. 61 u.z.p.z. nie wynika obowiązek wzięcia pod uwagę planowanego zamierzenia (w rozpoznawanej sprawie - rozbiórki), a jedynie uwzględnienia istniejącej zabudowy. Skoro w analizowanym obszarze znajdują się trzy budynki wielorodzinne, w tym jeden z nich przy ul. [...] o wysokości kalenicy 10,0 m i liczbie kondygnacji - 2, to nieuzasadniony jest pogląd o braku "zabudowy wielorodzinnej o parametrach wskazanych we wniosku".

5. Kolegium podniosło także, że jeśli w ocenie organu I instancji parametry planowanej zabudowy wskazane we wniosku nie pozwalają na ustalenie warunków zabudowy, w pierwszej kolejności organ powinien wezwać inwestora do zmiany zamierzenia i dopiero po braku woli zmiany zakresu wniosku zasadna może być decyzja negatywna. Wedle bowiem art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, organ jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zasadą jest, że przedmiot, zakres i cechy planowanej inwestycji wyznacza inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a organ jest związany treścią takiego żądania co oznacza, że nie może samodzielnie modyfikować wniosku strony, to jednak zakres tego związania jest wyznaczony treścią art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Istnieje zatem związanie wskazanymi przez inwestora granicami terenu objętego wnioskiem oraz charakterystyką podstawowych cech planowanej inwestycji, w tym określeniem przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu i charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie jest zatem uprawniony do zmiany rodzaju, zakresu i granic przestrzennych planowanej inwestycji oraz jej zasadniczych cech w takim zakresie, w jakim doprowadziłoby to do przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy. Jednak, w razie wątpliwości co do możliwości określenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy (zakresu możliwych odstępstw od postulowanych przez inwestora parametrów), organ - po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - powinien wezwać inwestora do dokonania modyfikacji wniosku pod rygorem wydania decyzji odmownej. Wprawdzie z analizy wynika, że w obszarze poddanym ocenie nie ma budynków trzykondygnacyjnych, ale zgodnie z przepisami rangi ustawowej i podustawowej (rozporządzenia) takiego parametru (liczba kondygnacji) organ nie określa. Natomiast niewątpliwie w obszarze analizowanym jest kilka (siedem) obiektów o wysokości kalenicy równej lub większej niż 10,0 m (najwyższy obiekt przy ul. [...] - 12,0 m). Podobnie co do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Nie może stanowić podstawy do ustalenia omawianych parametrów wyłącznie na uśrednionym poziomie okoliczność zabudowy wielorodzinnej o parametrach wskazanych we wniosku jedynie "na obrzeżu terenu".

6. Kolegium dostrzegło, że przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji może stanowić jedynie kolizja pomiędzy funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Nakaz kontynuacji funkcji nie oznacza określenia funkcji tożsamej, lecz możliwe jest udzielenie zgody na realizację funkcji uzupełniającej i nie kolidującej z zastanym ładem przestrzennym. Sporna jest jedynie możliwość określenia parametrów takiej zabudowy.

7. Ponadto, zdaniem Kolegium, niedopuszczalne jest zawężające rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników dla zakreślenia ram tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, sprowadzające się tylko do zgody na powstanie obiektów tożsamych z zastanymi. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy.

8. Wątpliwość składu orzekającego Kolegium wzbudziła również możliwość potraktowania jako oczywistej omyłki błędnego określenia wnioskodawcy (Z. sp. z o.o. sp. k. zamiast Z. sp. z o.o.). Nawet jeśli skład osobowo-kapitałowy obu podmiotów byłby identyczny, to są to różne gospodarczo podmioty.

9. Wobec tego zdaniem Kolegium organ I instancji nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności faktycznych zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. i nie dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego w wyniku, której ustalił, że nie ma podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej zabudowy w sposób zgodny z wnioskiem. Brak należytego odniesienia do zebranego materiału dowodowego, w sytuacji nieprawidłowych wniosków końcowych nie może być natomiast uznane za wadliwość pozwalającą na reformatoryjne uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest decyzją deklaratoryjną, a nie konstytutywną co oznacza, że w przypadku spełnienia ustawowych warunków organ nie może odmówić wydania decyzji zgodnej z wnioskiem. Biorąc pod uwagę naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, Kolegium uchyliło w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

1. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Z.P., reprezentowany przez adw. P.O.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej na obszarze zabudowanym domami jednorodzinnymi nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, b) art. 79a K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że niewezwanie wnioskodawcy do modyfikacji wniosku w sposób istotny wpłynęło na wynik postępowania w I instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

1. W uzasadnieniu sprzeciwu strona wskazała, że stanowisko organu II instancji, według którego zasada dobrego sąsiedztwa nie zostanie naruszona nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej zabudowy występującej w obszarze analizowanym jest wewnętrznie sprzeczne, ponieważ organ odwoławczy sam przywołuje orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika w sposób jednoznaczny drugi nakaz, aby nowa zabudowa była dostosowana do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Tymczasem Kolegium w swoim orzeczeniu w ogóle nie dokonało analizy, o jaką zabudowę wnioskuje wnioskodawca. Na obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie zabudowa jednorodzinna. Przedmiotowe trzy budynki wielorodzinne, to budynki zakwalifikowane do rozbiórki. Inwestor w sposób pokrętny powołując się na obowiązek "dostosowania do istniejącej zabudowy" dąży uparcie do wybudowania bloku z [...] mieszkaniami.

2. Skarżący stwierdził, że Kolegium umknęła informacja, iż że na ulicy [...] nie ma kanalizacji, co powoduje, że ścieki z kilkudziesięciu mieszkań będą musiały być odprowadzane poprzez ich wywóz samochodami asenizacyjnymi.

3. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący znaczył, że występowanie na danym obszarze przeważającej funkcji zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza realizacji zabudowy wielorodzinnej i na odwrót jednak pod warunkiem, że parametry inwestycji wpisywać się będą w istniejący ład przestrzenny nie zakłócając zasady dobrego sąsiedztwa. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna ponadto odpowiadać nie tylko charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu), ale i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Wobec tego nie można uznać, że projektowany budynek wielorodzinny stanowi kontynuację zabudowy jednorodzinnej. Oba rodzaje zabudowy różnią się parametrami i cechami zabudowy i te odmienności muszą być brane pod uwagę przy ocenie, czy spełniony jest warunek dobrego sąsiedztwa. Zaprojektowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na obszarze, w którym występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna nie stanowi kontynuacji parametrów, cech i wskaźników zabudowy. Uchylenie decyzji odmawiającej wydania warunków zabudowy będzie stanowiło także naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, gdyż partykularny interes inwestora dążącego do maksymalnego zysku poprzez budowę wielkiego bloku mieszkalnego zburzy zastany ład przestrzenny kilkudziesięciu rodzin.

4. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 79a K.p.a. skarżący stwierdził, że naruszenie to nie maiło wpływu na wynik sprawy, ponieważ w toku postępowania wnioskodawca był wzywany w trybie art. 10 K.p.a. do zapoznania się z aktami sprawy i złożenia ewentualnych wniosków, w tym także w zakresie modyfikacji rozmiaru i cech planowej inwestycji, czego jednak nie uczynił. W związku z powyższym nie sposób uznać, ze prawa strony zostały naruszone.

5. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

2. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie argumenty sprzeciwu były zasadne.

1. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

2. W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionego sprzeciwu strona skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, którą uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

3. Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowego sprzeciwu warto przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a.

Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., II OSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

4. Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest dokonanie oceny prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, to kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny całkowicie zignorowane (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 1932/19, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

5. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy sąd rozpoznający sprzeciw uznał, iż objęta nim decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi narusza prawo, a tym samym wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego.

6. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977, dalej: u.p.z.p.), jednak wbrew opinii Kolegium – z uwagi na datę wpływu wniosku do organu (29 września 2023 r.) – w wersji dokonanej nowelizacją z dnia 7 lipca 2023 r. tj. ustawą o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), która weszła w życie w znacznej części w dniu 24 września 2023 r.

7. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji kwestią sporną w sprawie jest w głównej mierze spełnienie przez planowaną inwestycję warunku kontynuacji funkcji i parametrów zastanego zagospodarowania terenu w zakresie zabudowy wielorodzinnej. Kolegium zaakceptowało bowiem stanowisko zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wedle którego w analizowanym terenie znajdują się budynki wielorodzinne, których organ nie wziął pod uwagę z powodu przeznaczenia ich do rozbiórki. Tymczasem zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p.z. ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustawodawca nie posługuje się tu żadnym kwalifikatorem cech i wskaźników kształtowania zabudowy, takich jak istniejąca czy projektowana zabudowa, w związku z czym w opinii Kolegium należy przyjąć, że do ustalenia warunków nowej zabudowy wystarczające jest ustalenie, że na rozpatrywanym terenie istnieją budynki o podobnej funkcji i podobnych parametrach. Kolegium dodało, że z akt sprawy nie wynika, aby na działkach przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] planowana jest inna niż wielorodzinna zabudowa, bądź też wydano decyzję o rozbiórce tych obiektów. Tym samym skoro w analizowanym obszarze znajdują się trzy budynki wielorodzinne, w tym jeden z nich przy ul. [...] o wysokości kalenicy 10,0 m i liczbie kondygnacji - 2, to nieuzasadniony jest pogląd o braku "zabudowy wielorodzinnej o parametrach wskazanych we wniosku". Kolegium podniosło także, że jeśli w ocenie organu I instancji parametry planowanej zabudowy wskazane we wniosku nie pozwalają na ustalenie warunków zabudowy, w pierwszej kolejności organ powinien wezwać inwestora do zmiany zamierzenia i dopiero po braku woli zmiany zakresu wniosku zasadna może być decyzja negatywna.

8. Powyższe stanowisko Kolegium nie znajduje jednak odzwierciedlenia w zgromadzonym materialne dowodowym oraz decyzji organu I instancji. Przede wszystkim bowiem organ I instancji nie podniósł jako przyczyny wydania decyzji odmownej niespełnienia warunku kontynuacji funkcji i nie pominął w analizie urbanistycznej 3 budynków usytuowanych przy ul. [...], [...] i [...], które miały być przeznaczone do rozbiórki. Co do zasady rację ma Kolegium, że dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego. Stąd też organ I instancji uwzględnił w swoich rozważaniach parametry zabudowy wielorodzinnej, w tym także zabudowy przy ul. [...], [...] i [...]. Powyższą okoliczność potwierdza załączony do analizy urbanistycznej wykaz nieruchomości uwzględnionych w analizie (k. 31 akt administracyjnych), a ponadto treść analizy oraz treść decyzji organu I instancji. Organ I instancji zauważył jedynie, że zabudowa wielorodzinna o parametrach wskazanych we wniosku nie występuje w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji, gdyż zabudowa wielorodzinna występuje na obrzeżach terenu, stąd organ ustalił parametry dla planowanej inwestycji w oparciu o średnie wartości z analizowanego obszaru. Co istotne, z decyzji organu I instancji wynika brak zachowania zasady dobrego sąsiedztwa z uwagi na brak zachowania kontynuacji parametrów istniejącej zabudowy w analizowanym obszarze, a nie brak zachowania kontynuacji funkcji zabudowy, czego organ II instancji wydaje się nie dostrzegać. Zabudowa wielorodzinna powoływana przez Kolegium nie została w rozważaniach organu I instancji pominięta. Wobec tego stwierdzić należy, że Kolegium uchyliło się od oceny sporządzonej analizy urbanistycznej, która została sporządzona z uwzględnieniem zabudowy wielorodzinnej.

9. Co również istotne z punktu widzenia powodów wydania decyzji kasatoryjnej, organ I instancji wystosował do inwestora zawiadomienie z dnia 27 listopada 2023 r. (k. 45 akt administracyjnych), w którym poinformował, że sporządzona analiza wykazała rozbieżności między parametrami określonymi we wniosku, a ustalonymi dla inwestycji. Organ poinformował, że w sytuacji, gdy wnioskodawca akceptuje parametry możliwe do ustalenia na podstawie wyników analizy urbanistycznej i modyfikuje wniosek w zakresie swoich żądań, organ ustala warunki zabudowy w drodze decyzji. Jednocześnie w związku ze związaniem organu treścią wniosku oraz przygotowanym w aktach sprawy projektem decyzji odmownej, organ wezwał inwestora do zajęcia w powyższym zakresie stanowiska na piśmie w terminie 7 dni, pod rygorem rozpatrzenia wniosku na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego. Wobec tego w opinii sądu, wbrew stanowisku Kolegium, organ I instancji nie naruszył art. 79a § 1 K.p.a.

10. Warto także zaznaczyć, że Kolegium wobec wydania przez Prezydenta Miasta Łodzi postanowienia z dnia 9 stycznia 2024 r. znak DPRG-UA-VIII.33.2024 o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji ustalającej warunki zabudowy, wyraziło wątpliwość w zakresie możliwości potraktowania jako oczywistej omyłki błędnego określenia wnioskodawcy bez wskazania ewentualnego skutku takiego działania organu I instancji. Swojego stanowiska Kolegium nie uzasadniło w sposób wyczerpujący i przesądzający, co jest kwestią nieobojętną zwłaszcza w sytuacji, gdy w sprawie wydane zostało także postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 stycznia 2024 r. znak DPRG-UA-VIII.43.2024 o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie rodzaju planowanej inwestycji, a postanowienia o sprostowaniu oczywistych omyłek pozostają w obrocie prawnym.

11. Wobec powyższego stwierdzić należy, że powoływane przez Kolegium braki w zakresie ustaleń faktycznych sprawy nie potwierdziły się. Konsekwencją tej sytuacji jest uznanie, że Kolegium uchyliło się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy w całości, a wydane rozstrzygnięcie jest co najmniej przedwczesne. Uznać zatem należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, to jest art. 138 § 2 K.p.a., co czyni przedmiotowy sprzeciw zasadnym.

12. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uwzględnił sprzeciw skarżącej i uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.

13. W przedmiocie kosztów postępowania sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).