Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1668/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 98 a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1330/21 w sprawie ze skarg M. C. i Gminy N. na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia 4 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1330/21, po rozpoznaniu skarg M. C. i Gminy N. na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia 4 sierpnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego – w pkt I sentencji uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zaskarżonym przez M. C. oraz przez Gminę N. zarządzeniem zastępczym Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 98a ust. 1 i 2 w zw. z art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, ze zm.) - dalej: "u.s.g.".

- w § 1 stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w N. Pana M. C. wskutek naruszenia zakazu zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy N., co narusza dyspozycję normy ujętej w art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g.;

- w § 2 wskazał, że zarządzenie zostaje wydane po uprzednim powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej;

- w § 3 podał, że zarządzenie zastępcze wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu tego zarządzenia Wojewoda Małopolski wskazał, że działając jako organ nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, w związku z pismem pełniącego obowiązki Burmistrza Miasta i Gminy N. K. Z. z dnia 16 marca 2020 r. w sprawie prawidłowości wykonywania mandatu przez radnego M. C., pełniącego funkcję Przewodniczącego Rady Miejskiej w N., przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dotyczące ewentualnego naruszenia art. 24f ust.1 u.s.g.

W dniu 26 czerwca 2020 r. organ nadzoru otrzymał pismo radnego - Przewodniczącego M. C., w którym wskazał, że: "prezesem Gminnej Spółdzielni [...] z siedzibą w N. jestem nieprzerwanie od dnia 1 maja 1989 r., radnym Rady Miejskiej w N. nieprzerwanie od roku 1994 r., zaś przewodniczącym tej Rady nieprzerwanie od roku 2006. Z tego też względu nie znajduje do mnie zastosowania - wbrew stanowisku wynikającemu z pisma [...] - art. 24f ust. 1a u.s.g. Przepis o którym mowa, dotyczy bowiem sytuacji odwrotnej od mojej, tj. takiej, w której najpierw następuje rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej a dopiero później (następczo) objęcie mandatu radnego. Tymczasem umowy najmu między gminą N., a Gminną Spółdzielnią [...] z siedzibą w N., zawierane były w okresie 2003 - 2020. Istotne jest nadto, że art. 24f ust. 1a u.s.g. odnosi się do "prowadzenia działalności gospodarczej", nie zaś do zarządzania taką działalnością.".

W piśmie z dnia 30 grudnia 2020 r. Rada Miejska w N. przedstawiła z kolei swoje stanowisko wskazując m.in., że sankcja utraty mandatu radnego powinna być zastosowana wyłącznie w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu, natomiast wynajmowanie gminie N. poszczególnych nieruchomości stanowiących własność Spółdzielni, następowało każdorazowo i wyłącznie w odpowiedzi na zgłaszane przez tę gminę niezaspokojone potrzeby ściśle związane z wykonywaniem zadań własnych gminy (w tym zadań z zakresu użyteczności publicznej) - przez co było w istocie działaniem dobroczynnym, nie zaś działaniem prowadzącym do konfliktu interesu publicznego i prywatnego.

Podobne stanowisko przedstawił Burmistrz Miasta i Gminy N. w piśmie z dnia 30 grudnia 2020 r.

Mając na uwadze powyższe organ nadzoru stwierdził, że radny M. C., pełniąc od 1989 r. funkcję Prezesa Gminnej Spółdzielni [...] w N., będącej właścicielem nieruchomości stanowiących przedmiot umów najmu oraz dzierżawy, zawartych z Gminą N., z tytułu których reprezentowana przez radnego Spółdzielnia otrzymuje środki finansowe z budżetu gminy - naruszył ustawowy zakaz o którym mowa w art. 24f ust. 1 i ust. 1a u.s.g. Radny, z racji sprawowanej funkcji Prezesa Gminnej Spółdzielni [...] w N., zarządzał jej działalnością. Zgodnie z informacją zawartą w Krajowym Rejestrze Sądowym – Gminna Spółdzielnia [...] w N. zarejestrowana jest w Rejestrze Przedsiębiorców pod numerem KRS [...]. Z rejestru wynika także, że przedmiotem przeważającej działalności gospodarczej spółdzielni, zgodnie z kodem PKD: 68.20.Z jest - wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi.

Organ nadzoru ustalił, że pomiędzy Gminą N. a Gminną Spółdzielnią [...] w N. zostało zawartych 5 umów najmu i dzierżawy w latach 2003 – 2020. Ramy czasowe zawieranych umów w odniesieniu do objętego przez radnego mandatu w kadencji 2018-2023 uzasadniają zdaniem organu przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do wygaszenia mandatu z uwagi na niewykonanie obowiązku określonego w art. 24f ust. 1a u.s.g. oraz łamanie zakazu o którym mowa w art. 24 f ust. 1 u.s.g., polegające na dalszym łączeniu mandatu radnego z wykonywaniem niedozwolonych działalności.

Wobec bezskuteczności wezwania przez Wojewodę Małopolskiego Rady Miejskiej w N., do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w N. M. C. i tym samym niepodjęcia przez Radę Miejską w N. w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania stosownej uchwały, koniecznym stało się wydanie przez Wojewodę Małopolskiego – zgodnie z art. 98a ust. 2 u.s.g., po uprzednim powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Radnego Rady Miejskiej w N. M. C.

M. C. i Gmina N. złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. zarządzenie zastępcze.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego i wniósł o ich oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesione skargi za zawierające usprawiedliwione podstawy.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego w sytuacji, gdy rada gminy wydała uchwałę, czy to o treści, że nie stwierdza wygaśnięcia mandatu radnego, czy to o treści, że odmawia wygaśnięcia mandatu radnego, jak w niniejszym przypadku, wojewoda powinien uprzednio wyeliminować taką uchwałę z obrotu prawnego. Zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. art. 98a ust. 2 u.s.g. jest bowiem specyficznym rodzajem rozstrzygnięcia nadzorczego. Skoro więc w rozpatrywanej sprawie Wojewoda M. wezwał radę gminy do wydania, w terminie 30 dni, uchwały i ta w terminie tym podjęła w dniu 15 lipca 2021 r. uchwałę Nr [...] o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego – M. C. – to póki Wojewoda nie wyeliminuje jej z obrotu prawnego, nie mógł wydać kontrolowanego zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stosowanie środka nadzoru w postaci rozstrzygnięcia nadzorczego jest bowiem regułą, zaś wyjątkiem od tego jest zarządzenie zastępcze. Wykładnia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 87 u.s.g. prowadzi do wniosku, że istnieją zasady interpretacji kompetencji nadzorczych. Ingerencja ta nie może się opierać na wykładni rozszerzającej.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu meriti, Wojewoda Małopolski, nie mógł wydać kontrolowanego zarządzenia zastępczego, gdyż nie wyeliminował uprzednio, przy pomocy przysługujących mu środków nadzoru, podjętej w dniu 15 lipca 2021 r. przez Radę Gminy w N. uchwały Nr [...] o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Sąd Wojewódzki nie podzielił zatem poglądu, wypowiedzianego w wyroku NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 823/11; LEX nr 852731.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm. ) – dalej: "P.p.s.a." oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) – dalej: "ustawa COVID", orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski. Zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż podjęcie przez radę gminy uchwały o odmowie wygaśnięcia mandatu radnego powoduje powstanie po stronie organu nadzoru obowiązku wyeliminowania z obrotu prawnego tego aktu poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego bądź zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego, gdyż pozostawanie w obrocie prawnym uchwały rady gminy o odmowie wygaśnięcia mandatu radnego stanowi przeszkodę do wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego - podczas, gdy pojęcie: "bezskutecznego upływu terminu", o jakim mowa w art. 98a ust. 2 u.s.g., z którym ustawa wiąże możliwość wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego, należy rozumieć jako upływ terminu do wydania przez właściwy organ gminy aktu o treści żądanej przez wojewodę tj. stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego, zatem pozostawanie w obrocie prawnym uchwały rady gminy o odmowie wygaśnięcia mandatu radnego nie pozbawiało Wojewody kompetencji do wydania zarządzenia zastępczego;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 oraz art. 148 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), w zw. z art. 98a u.s.g., poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwej kontroli zarządzenia zastępczego i w konsekwencji nieuzasadnione jego uchylenie, wynikające z przyjęcia, że wojewoda nie mógł wydać aktu nadzoru bez uprzedniego wyeliminowania uchwały rady gminy o odmowie wygaśnięcia mandatu oraz odstąpienie przez Sąd od przeprowadzenia merytorycznej kontroli prawidłowości dokonanej przez organ oceny zaistnienia przesłanek do wydania zarządzenia zastępczego - w sytuacji, gdy wobec niewydania przez radę gminy uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, wojewoda miał ustawowy obowiązek wydania aktu nadzoru, z uwagi na stwierdzenie naruszenia przez radnego M. C. ustawowego zakazu określonego w art. 24 f u.s.g., a Sąd winien dokonać merytorycznej kontroli wydanego zarządzenia zastępczego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem. Nadto skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina N. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię. Przepis art. 98a ust. 1 u.s.g. stanowi, że jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Z kolei ust. 2 powołanego artykułu stanowi, że w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4445/21, LEX nr 3370135), który skład orzekający w tej sprawie podziela, że w przypadku, gdy rada gminy nie podejmie uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu, to wojewoda wzywa ten organ do podjęcia uchwały w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej wydaje zarządzenie zastępcze. Wojewoda, jako organ nadzoru, wydając zarządzenie zastępcze o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego działa za radę gminy zobowiązaną do podjęcia uchwały o określonej treści. Zarządzenie zastępcze nie jest aktem nadzoru unieważniającym lub w inny sposób usuwającym z obrotu prawnego uchwałę rady gminy bądź zarządzenie wójta. Istota zarządzenia zastępczego polega na tym, że zastępuje ono dany organ w przypadku jego bezczynności w zakresie podjęcia obligatoryjnego aktu (np. uchwały) o określonej treści. W przypadku zaistnienia przesłanek z art. 98a ust. 1 u.s.g. i jednoczesnego niepodjęcia przez radę gminy uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego na wezwanie właściwego organu, organ ten, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, ma obowiązek wydać zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego. Tym samym właściwy wojewoda, jako organ nadzoru, w przypadku, gdy rada gminy podejmuje uchwałę, że nie znajduje przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, może wydać zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie tego mandatu niezależnie od tego, czy uchwała rady gminy o braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego pozostaje w obrocie prawnym lub została z niego wyeliminowana (por. wyroki NSA z dnia: 20 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 56/22, LEX nr 3476956 oraz 29 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 5608/21, LEX nr 3438430).

Warunkiem wydania zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. nie jest uprzednie wyeliminowane ewentualnej uchwały rady gminy o odmowie wygaśnięcia mandatu radnego, aczkolwiek wojewoda, otrzymawszy także uchwałę o takiej treści, tj. o odmowie wygaśnięcia mandatu, ma obowiązek ocenić jej zgodność z prawem w ramach postępowania nadzorczego. Ponadto, pod pojęciem: "bezskutecznego upływu terminu", o którym mowa w art. 98a ust. 2 u.s.g., należy rozumieć zarówno stan, w którym rada gminy w ogóle nie podjęła uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu, jak i stan faktyczny polegający na wydaniu uchwały niezgodnej z obowiązkiem wynikającym z art. 98a ust. 1 u.s.g., a więc odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, mimo ziszczenia się ku temu przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7487/21, LEX nr 3514409; z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 879/14, LEX nr 1485618). Zatem zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się zasadny.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania z uwagi na to, że Sąd ten skupiając się na kwestii dopuszczalności wydania przez organ nadzoru zarządzenia zastępczego, całkowicie pominął okoliczności ewentualnego naruszenia przez radnego zakazu wynikającego z art. 24f u.s.g.

Wskazać w tym miejscu należy, że celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w tym mandat radnego, jest zapobieżenie angażowania się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące poddawać w wątpliwość autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (wyrok Trybunatu Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1999 r., sygn. akt K 30/98, OTK ZU 1999, Nr 5, poz. 103 oraz uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. W 2/94, OTK 1994, Nr 1, poz. 21). Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu – korzystniejsze niż to, jakie mogłyby uzyskać inne osoby nieposiadające statusu radnego. Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy (por. wyroki NSA z dnia: 11 lipca 2018 r., sygn. II OSK 1573/18, LEX nr 2564849; 16 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 530/15, LEX nr 1780636). Powyższa regulacja zasadniczo ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania, czyli innymi słowy, aby funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale aby nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 102/17, LEX nr 2315848). Z kolei użyty przez ustawodawcę w art. 24f ust. 1 u.s.g. zwrot: "z wykorzystaniem" odnosić należy do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to czy owo wykorzystywanie odbyło się na podstawie umowy, czy też nie, ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne bądź też nieodpłatne.

Zatem ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji związany będzie wykładnią art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym orzeczeniu, natomiast powinien skupić się na skontrolowaniu ewentualnego naruszenia przez radnego zakazu wynikającego z art. 24f u.s.g.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, bowiem wyłączną przyczyną, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Świadczy o tym, że brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć strony, które wniosły skargi do sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.