Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2126/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, 3 i 4, art. 156 § 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 ust. 2 i 2a, art. 28 ust 2, art. 35 ust. 1 pkt 1a,
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2436/20 w sprawie ze skargi D.Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2020 r. znak DOA.7110.275.2020.RKS/MMS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 maja 2021 r., VII SA/Wa 2436/20 oddalił skargę D.Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z 28 października 2020 r., znak DOA.7110.275.2020.RKS/MMS, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 29 czerwca 2020 r., nr WI-I.7840.4.3.2020.IG, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek D.Ł. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 10 lipca 2019 r., nr AB.6740.X.83.2019.14 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R.L. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...], obręb [...] w R. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

D.Ł. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i uznanie, że budowa budynku wielorodzinnego sprzecznego z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i wydanej z pozbawieniem prawa do udziału w postępowaniu osób bezpośrednio zainteresowanych i uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności; 2) art. 3 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), dalej: p.b., przez błędną interpretację definicji budynku jednorodzinnego w sposób sprzeczny z ugruntowanym orzecznictwem i w konsekwencji uznanie, że budynek wielorodzinny objęty decyzją o pozwoleniu na budowę na działce nr ew. [...], obręb [...] w R. stanowi w istocie 4 budynki jednorodzinne, pomimo iż żaden z tych budynków nie stanowi wyodrębnionego budynku i w kontekście postanowień planu zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić samodzielnej nieruchomości; 3) art. 35 ust. 1 pkt 1 a p.b. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przede wszystkim z planem zagospodarowania przestrzennego w miejscu prowadzonej inwestycji; 4) art. 28 ust 2 p.b. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji wydanej bez udziału osób uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym;

II. przepisów postępowania: 1) art. 7 poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaniechania przez organy zarówno I, jak i II instancji podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegających na ustaleniu, czy decyzja Starosty [...] z 10 lipca 2019 r. nr AB.6740.X.83.2019.14 została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przy całkowitym pominięciu interesu społecznego i niewzięciu pod uwagę obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a także słusznego interesu obywateli, którzy zostali pozbawieni prawa wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym; 2) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy I i II instancji w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej, w konsekwencji legitymizację wadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę, pomimo że podmioty uprawnione do wzięcia w nim udziału zostały pozbawione tego prawa, zaś zarówno sam wniosek o pozwolenie na budowę oraz sama decyzja zmierzają do obejścia prawa w zakresie dopuszczalnej zabudowy planem zagospodarowania przestrzennego; 3) art. 77 § 1, 3 i 4 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaniechania przez organy I i II instancji zebrania wszechstronnego |materiału dowodowego i pominięcia przy wydawaniu decyzji dokumentów znajdujących się w ich dyspozycji; 4) art. 3 ust. 2 i 2a p.b. poprzez błędną interpretację definicji budynku jednorodzinnego w sposób sprzeczny z ugruntowanym orzecznictwem i w konsekwencji uznanie, że budynek wielorodzinny objęty decyzją o pozwoleniu na budowę stanowi w istocie 4 budynki jednorodzinne, pomimo iż żaden z tych budynków nie stanowi wyodrębnionego budynku i w kontekście postanowień planu zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić samodzielnej nieruchomości; 5) art. 35 ust. 1 pkt 1 a p.b. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przede wszystkim z planem zagospodarowania przestrzennego w miejscu prowadzonej inwestycji; 6) art. 28 ust 2 p.b. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji wydanej bez udziału osób uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach.

Wskazując przyczyny przyjęcia takiego wniosku, wypada przypomnieć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Autor takiej skargi, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, powinien określić, jakiemu konkretnemu przepisowi sąd uchybił i na czym polega zarzucane jego naruszenie. Zasadniczo może ono polegać na błędnym zrozumieniu treści lub znaczenia normy prawnej (naruszenie prawa przez jego błędną wykładnię) lub na błędnym przyjęciu lub zaprzeczeniu związku zachodzącego między faktem ustalonym w postępowaniu a normą prawną (naruszenie prawa przez jego niewłaściwe zastosowanie). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę w jej podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani w inny sposób ich korygować, bądź uściślać. Złożona skarga kasacyjna nie respektuje tego wymagania wobec objęcia podstawą kasacyjną "art. 7" w sytuacji, gdy nie towarzyszyło temu określenie, jakiego aktu prawnego przepis ten pozostaje częścią, co dotyczy również treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, w której wskazana jednostka redakcyjna w żadnym miejscu nie została przywołana. Powiązanie tego zarzutu z kategorią "rażącego naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji" nie tylko nie odpowiada dyspozycji przywołanego w skardze kasacyjnej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ale wprost pomija generalne założenia, na których oparł się ustawodawca, ustalając model postępowania sądowoadministracyjnego, w którym skarga kasacyjna nie jest środkiem kontroli legalności aktu lub czynności podjętych przez organ administracji publicznej, ale służy weryfikacji - w zakresie określonym przez wnoszącego skargę kasacyjną - prawidłowości orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu postępowania, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że uchybienie mu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym chodzi tu o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnego przepisu procedury, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem I instancji, a nie wynik sprawy administracyjnej, jak wadliwie przyjął autor skargi kasacyjnej. Sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., lecz przepisów p.p.s.a.

Wymaga równocześnie podkreślenia, że ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie dokonania ich konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych cechujących się wymaganą adekwatnością w stosunku do stanu faktycznego i prawnego sprawy, albowiem stanowiąc kluczowy element środka zaskarżenia, przesądzają o jego procesowej skuteczności.

Jeżeli uwzględnić tę uwagę i odnieść ją do rozpatrywanej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, to nie może budzić wątpliwości, że jej autor powinien uwzględnić, iż przedmiotem kontroli Sądu I instancji pozostawała decyzja GINB wydana w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 10 lipca 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...], obręb [...] w R., wobec czego przy formułowaniu stawianych Sądowi I instancji zarzutów konieczne było zwrócenie uwagi na specyfikę postępowania nadzwyczajnego, które zostało zakończone kwestionowanym aktem. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest przesądzenie, czy dana decyzja jest obarczona wadliwością kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. O dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji może przesądzić wyłącznie fakt wystąpienia jednej z wad określonych w ww. przepisie, co powoduje, że we wskazanym trybie inne dostrzeżone w badanej decyzji uchybienia nie mają wpływu na ocenianą jej legalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za ugruntowany uznaje się pogląd, zgodnie z którym omawiane postępowanie stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W przeciwieństwie do sankcji wzruszalności, sankcja nieważności opiera się na mocy wstecznej pozbawienia znaczenia prawnego skutków unieważnionej decyzji i uznaniu na zasadzie fikcji, że skutki te nie zaistniały w sferze normatywnej od samego początku. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki, w tym przesłankę wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) powinno w związku z tym następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rozumienie wskazanego pojęcia na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakłada na organ nadzoru wymóg wykazania, że naruszenie prawa, do którego doszło, pozostaje oczywiste, a więc polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, dotyczy przepisu, który nie wymaga dla ustalenia jego znaczenia stosowania złożonych dyrektyw interpretacyjnych, a ponadto naruszenie to wywiera skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Z powyższym założeniem, które należy przyjąć w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, pozostaje w łączności pogląd, zgodnie z którym wady decyzji administracyjnej stanowiące zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. przyczyny stwierdzenia jej nieważności mają zasadniczo charakter materialny. Uchybienia proceduralne popełnione przez organ, jeżeli nie dotyczą czynności procesowych, których podjęcie jest obligatoryjne, w aspekcie skutkowym nie mogą prowadzić do rażącego naruszenia prawa. Z wnioskiem tym koresponduje również wymóg uwzględnienia obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady niekonkurencyjności (rozłączności) trybów nadzwyczajnych. Zasada ta oznacza, że każdy z trybów nadzwyczajnych ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji administracyjnej i nie mogą być one z woli strony stosowane zamiennie (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2021 r., II OSK 2338/20; wyrok NSA z 5 lipca 2019 r., II OSK 2168/17; wyrok NSA z 25 maja 2018 r., II OSK 1646/16). Obowiązywanie jej ma charakter bezwzględny, przez co naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli pomijałaby ona wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę.

Pomimo, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zawarł wyjaśnienia odwołujące się do omawianej zasady, autor skargi kasacyjnej powiązał zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z okolicznością wydania przez Starostę [...] decyzji z 10 lipca 2019 r. w postępowaniu, w którym udziału miały zostać pozbawione bez swojej winy osoby "bezpośrednio zainteresowane". Ta argumentacja, której towarzyszy równoczesne odwołanie się przez autora skargi kasacyjnej do art. 28 ust. 2 p.b. wraz z uznaniem tego przepisu za naruszony przez jego niezastosowanie, nie może być traktowana jako prowadząca do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku. W pełni trafnie Sąd I instancji bowiem przyjął, że nie jest możliwe zainicjowanie przez skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej i skuteczne zarzucenie wydania jej z rażącym naruszeniem prawa w oparciu o wadliwość, którą ustawodawca, tak jak okoliczność wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uznał za uchybienie procesowe stanowiące przyczynę wznowienia, które może podlegać rozważeniu we wznowionym postępowaniu. Trudno za argument, który nakazywałby oprzeć się na przeciwnym wniosku, traktować uwagę skarżącego wskazującą na zupełną dowolność stosowania przez organ nadzoru art. 159 § 1 k.p.a.

W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z 10 lutego 2019 r., ze względu na jego przedmiot, organ nadzoru zobowiązany był ocenić, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa kwestionowana przez stronę decyzja jest dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Wzgląd na powyższe sprzeciwiał się możliwości przypisania Sądowi I instancji naruszenia powołanego w podstawie skargi kasacyjnej art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. Jakkolwiek w dacie orzekania przez GINB wskazany przepis miał charakter obowiązujący, nakładając na organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, tym niemniej w stanie prawnym, z uwzględnieniem którego Starosta [...] jako organ administracji architektoniczno-budowlanej udzielił inwestorowi kwestionowanego pozwolenia na budowę, regulacja ta nie mogła podlegać zastosowaniu, ponieważ stanowiąc element nowelizacji art. 35 p.b., wprowadzonej art. 1 pkt 16 ustawy dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), weszła w życie dopiero z dniem 19 września 2020 r., tj. już po zakończeniu postępowania zwykłego decyzją z 10 lipca 2019 r.

Uznanie pewnych kwestii faktycznych czy zagadnień prawnych przez stronę za sporne, gdy nie towarzyszy temu powołanie w podstawie skargi kasacyjnej przepisów, które kształtują wiążąco ich ocenę, skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w tym zakresie w wyroku sądu I instancji. Zastrzeżenie to należy w sposób bezpośredni odnieść do zamieszczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozbudowanych wyjaśnień dotyczących m.in. wymagań techniczno-budowlanych oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie obejmującym działkę inwestycyjną, albowiem zastrzeżenia zgłoszone przez skarżącego, których przedmiotem była prawidłowość sprawdzenia przez Starostę Wejherowskiego zgodności przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego z prawem, nie łączyły się z objęciem podstawami kasacyjnymi naruszenia przepisów regulujących poruszoną przez stronę materię.

Za wadliwość zatwierdzonego projektu budowlanego, uzasadniającą przypisanie Staroście Wejherowskiemu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 2 i 2a p.b., skarżący uznaje objęcie nim inwestycji nieodpowiadającej jej rzeczywistemu charakterowi, ponieważ zamiast budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej projekt faktycznie ma przewidywać budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (czterolokalowego). Tenże pogląd skarżącego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostaje jednakże nietrafny, jako że w sposób oczywisty nie znajduje wsparcia we wnioskach wynikających z wykładni art. 3 pkt 2 i 2a p.b., korespondujących z treścią włączonej do akt administracyjnych dokumentacji projektowej.

W myśl art. 3 pkt 2 p.b. przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z kolei definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego wskazuje, że tym pojęciem należy obejmować budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku (art. 3 pkt 2a p.b). Przepisy nie zawierają odrębnych definicji pojęć zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej, bliźniaczej, szeregowej, czy też grupowej, jednakże praktyka architektoniczna wypracowała zasadniczo jednolite ich rozumienie przyjmujące, że pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej wolno stojącej, rozumie się budynki, które żadną ścianą nie przylegają do siebie nawzajem, natomiast pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej szeregowej rozumieć trzeba ciąg poszczególnych budynków stykających się ze sobą przeciwległymi ścianami. Nie może przy tym budzić wątpliwości warunek, że zabudowę szeregową tworzyć może wyłącznie ciąg budynków, a zatem każdy z trzech lub więcej budynków przylegających do siebie stanowić powinien z punktu widzenia techniczno-budowlanego konstrukcyjnie samodzielną całość. O tym, jaką kwalifikację należy nadać określonej zabudowie przesądzają stąd konkretne rozwiązania konstrukcyjne (techniczno-budowlane) zaprojektowanych obiektów.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oparł się na powyższym założeniu, trafnie podzielając pogląd wyrażony przez GINB w zaskarżonej decyzji, że o zgodności zamierzenia zaprojektowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] w R. z ustaleniami planu miejscowego (art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.), który teren oznaczony na rysunku planu symbolem A5.MN określa jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 21 pkt 3), przesądza to, że każdy z czterech budynków, w których został zaprojektowany jeden lokal mieszkalny, jest w pełni niezależny konstrukcyjnie. Budynki w sposób właściwy dla zespołu domów w układzie szeregowym w rozumieniu § 4 pkt 1 lit. a planu miejscowego przylegają do siebie ścianami szczytowymi, przy czym każdy z obiektów ma odrębny fundament, dach, a zewnętrzne ściany konstrukcyjne stanowiące przegrody budowlane oddziela przerwa dylatacyjna.

Stanowisko zajęte w treści zaskarżonej decyzji z 28 października 2020 r. przez GINB odnośnie do pojęcia "samodzielności konstrukcyjnej" budynku mieszkalnego jednorodzinnego kształtowanego treścią art. 3 pkt 2 i 2a p.b. w zasadniczym zakresie pozostaje zbieżne z powszechnie przyjmowanymi w tym zakresie poglądami interpretacyjnymi. Z uwagi na to Sąd I instancji nie miał podstaw, by przyjąć, że zatwierdzony projekt budowlany, którego przedmiotem była budowa budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, faktycznie dotyczył zaprojektowania na działce budowlanej budynku zaliczającego się do wskazanej przez skarżącego kategorii "zabudowy wielorodzinnej" z wydzielonymi czterema lokalami mieszkalnymi.

Wypada zauważyć, że obowiązujący plan miejscowy nie wprowadził limitu liczby budynków mieszkalnych na działce budowlanej w sytuacji, gdy zamiar inwestycyjny obejmuje dozwolony w planie rodzaj zabudowy. Powierzchnia działki nr ew. [...], obręb [...] (939 m2) była wystarczająca dla budowy czterech budynków w zabudowie szeregowej, mając na uwadze, że zamierzenie spełniało, jak przyjął GINB i co podzielił Sąd I instancji, przewidziany planem miejscowym warunek odnoszący się do dopuszczalnej powierzchni zabudowy (276,84 m2 - 30/50%) i minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (399,95 m2 - 42/30%). Nie może budzić wątpliwości, że na wykładnię nadawaną powołanym w skardze kasacyjnie przepisom (art. 3 pkt 2 i 2a p.b.) oraz w konsekwencji na sposób zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mogły mieć wpływu przyjęte w planie zasady podziału działek znajdujących się na terenie oznaczonym symbolem A5.MN w zakresie, w jakim określają dla poszczególnych rodzajów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wielkości działki.

Pozbawione trafności są twierdzenia strony, że charakter przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora jako zabudowy wielorodzinnej potwierdzać mają droga wewnętrzna, jak też "cała struktura nieruchomości gruntowej". Konieczne jest podkreślenie, że opisując projektowaną zabudowę, jak i określając jej zgodność z przepisami, skarżący pomija znaczenie normatywne pojęć pozostających wiążącym kryterium prawnym tejże oceny. Przykładem tego jest uznawanie zrealizowanego na działce inwestycyjnej utwardzenia za "drogę wewnętrzną", wskazywanie, że nie spełnia ona warunku minimalnej szerokości (8 m), gdy tenże parametr i podaną wartość plan miejscowy wyraźnie odnosi do realizacji (nowego wydzielenia) dróg wewnętrznych, które mają służyć zapewnieniu "dojazdu do działek obsługiwanych przez te drogi" (gdy droga wewnętrzna ma za zadanie obsługiwać 4 lub więcej nieruchomości), czy wreszcie przyjmowanie, iż zaprojektowana zabudowa jednorodzinna szeregowa, gdyby chcieć za taką ją uznawać, kłóci się z ładem przestrzennym, albowiem o ile główna kalenica budynku A, pozostając prostopadła do drogi, przy której znajduje się nieruchomość (ulica [...]), spełnia ustalenie planu, to ocena ta nie może się już rozciągać na pozostałe segmenty (B/C/D), ponieważ ich główne kalenice pozostają w innej relacji przestrzennej względem "drogi wewnętrznej" zapewniającej dojazd do tych trzech budynków.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia w sprawie art. 8 § 1-2 i art. 77 § 1, 3 i 4 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego wyczerpująco rozpatrzyły cały materiał dowodowy, formułując na jego podstawie prawidłowe wnioski umożliwiające w stwierdzonym stanie faktycznym sprawy wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę. Nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym twierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji odstąpił od rzetelnej oceny przyjętych przez GINB ustaleń, tak jak i uwaga, iż zaskarżona decyzja legitymizuje wadliwie przeprowadzone przez Starostę [...] postępowanie, podważając zaufanie do władzy publicznej.

Istotne wątpliwości w kontekście istnienia wymaganego powiązania z uwarunkowaniami faktycznymi i prawnymi rozpatrywanej sprawy budzi postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 77 § 3 k.p.a., uwzględniając, że przepis ten normuje czynności dowodowe podejmowane przez organ przeprowadzający postępowanie na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy w sytuacji, o której mowa w art. 52 k.p.a. Skarga kasacyjna równocześnie nie ujawnia w uzasadnieniu, w jakim zakresie w kontrolowanej sprawie GINB naruszył przepis, zgodnie z którym fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.), co miałby przeoczyć Sąd I instancji w toku rozpoznawania skargi wniesionej przez skarżącego.

Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.