Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 324/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 147, art. 200, art. 205, art. 190
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7 ust. 4, art. 7 ust. 12 pkt 1, art. 7. ust. 13, art. 5 ust. 3, art. 25 ust. 1, 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1538
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2024 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 16 marca 2023 r. nr LXXIII/1497/2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; II. zasądza od Miasta Kielce na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 16 marca 2023 r. Rada Miasta Kielce, działając na podstawie art. 7 ust. 4, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1538), zwanej dalej "specustawą" oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40), zwanej dalej "u.s.g.", podjęła uchwałę nr LXXIII/1497/2023 w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działce nr [...]. Integralną część uchwały stanowią załączniki: nr 1 - określający granice terenu inwestycji objętego wnioskiem oraz obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać; nr 2 - planowany sposób zagospodarowania terenu; nr 3 - plansza rozbiórek i przekładek sieci; nr 4 - koncepcja urbanistyczno-architektoniczna - zagospodarowanie terenu; nr 5, 6, 7, 8, 9, 10 - rzuty poszczególnych kondygnacji budynku; nr 11 - schemat przekroju; nr 12, 13, 14, 15, 16, 17 - wizualizacja proponowanej zabudowy.

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że wnioskiem z 21 grudnia 2022 r. C (zwana dalej "inwestorem") zwróciła się o ustalenie lokalizacji ww. inwestycji mieszkaniowej. Wniosek po zweryfikowaniu pod względem formalnym został wraz z dołączonymi do niego dokumentami zamieszczony na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Miasta Kielce. Jednocześnie określono formę, miejsce i termin składania uwag. Informację o złożonym wniosku podano do publicznej wiadomości także w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. poprzez rozwieszenie ogłoszeń przy ul. A i G., w rejonie planowanej inwestycji. Na podstawie art. 7 ust. 12 i 13 specustawy mieszkaniowej powiadomiono odpowiednie organy o możliwości przedstawienia opinii oraz na podstawie art. 7 ust. 14 i 15 specustawy wystąpiono o uzgodnienia do wniosku. W uzasadnieniu opisano szczegółowo stanowiska uprawnionych organów. W oparciu o dane Głównego Urzędu Statystycznego organ wyjaśnił, że w mieście Kielce istnieje niezaspokojony popyt na mieszkania komunalne, socjalne oraz budowane pod wynajem. Niedobór dotyczy mieszkań relatywnie tanich, budowanych dla ludzi o niskich dochodach. Warunkiem wyjściowym do powstania takich mieszkań jest lokalizacja potencjalnych inwestycji mieszkaniowych w obszarach z istniejącą infrastrukturą techniczną, dostępną i wydolną komunikacją, budowa z wykorzystaniem tanich technologii, przy obniżonym standardzie. Zgodnie ze stanowiskiem organu planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce, gdzie obszar w granicach inwestycji określono jako "tereny o przewadze funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa". Dla przedmiotowego obszaru nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Teren w granicach inwestycji nie jest objęty formami ochrony przyrody i krajobrazu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła D Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej "Spółką"), domagając się stwierdzenia nieważności całości zaskarżonej uchwały wraz z załącznikami oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, formułując jednocześnie zarzuty naruszenia przepisów:

1. art. 7 ust. 4 specustawy poprzez podjęcie uchwały pomimo braku wystąpienia przesłanki konieczności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy z uwagi na odpowiednią ilość inwestycji realizowanych zarówno w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, jak też na terenie całej gminy Kielce;

2. art. 7 ust. 4 specustawy w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy ewentualne potrzeby mieszkaniowe gminy Kielce na terenie działki nr B mogłyby zostać w pełni zaspokojone na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr 247/2022, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego o dwóch segmentach z usługami (w tym usługi handlu w segmencie frontowym o powierzchni sprzedaży do 500 m2) z garażem podziemnym i drogą pożarową o długości 95,0 m, na działce nr [...], w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami ABCDEFGHUJ-A";

3. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez:

- zezwolenie zaskarżoną uchwałą na realizację inwestycji o nazwie wprowadzającej w błąd, albowiem zamierzenie inwestora opisane we wniosku to w istocie nie jeden budynek, a dwa odrębne budynki, bowiem z samej okoliczności połączenia "segmentów" podziemnym garażem czy fundamentami, nie wynika, że taki obiekt nabiera charakteru pojedynczego samodzielnego budynku;

- wprowadzenie zaskarżoną uchwałą w błąd co do charakteru istniejącej i planowanej zabudowy na działce skarżącego od północy sąsiadującej z terenem inwestycji poprzez dołączenie do zaskarżonej uchwały wizualizacji zamierzenia objętego uchwałą nie uwzględniającej zabudowy działki sąsiadującej, a prezentującej w miejscu powstającej zabudowy tereny zielone;

4. art. 7 ust. 4 specustawy w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz zaniechanie upublicznienia materiałów źródłowych uzasadniających podjęcie zaskarżonej uchwały.

W obszernym uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniono, że interes prawny i jego naruszenie skarżąca upatruje w tym, że jej działka znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego zaskarżoną uchwałą, na którym przewiduje się planowaną zabudowę, zaś przeznaczenie określonego terenu pod zabudowę wielorodzinną wpłynie na sposób korzystania z prawa własności. W szczególności uwzględniając fakt, że planowana zabudowa znajduje się od strony południowej zrealizowanych oraz będących w trakcie realizacji budynków, będzie ona miała istotny wpływ na zacienianie oraz nasłonecznienie budynków sąsiadujących, których położenie w układzie północno-południowym nie zakładało realizacji wyższych budynków od strony południowej, tj. od jedynej strony, od której zrealizowane i będące w realizacji budynki uzyskują naturalny dostęp do światła dziennego. Procedowane w trybie specustawy zamierzenie budowlane, według skarżącej Spółki, pogorszy warunki nasłonecznienia powstającej na jej działce jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej. Zamierzenie budowlane skutkować będzie budową budynków mieszkalnych o wysokości do 28,5 m, tj. wysokości o prawie 50% wyższej od zabudowy mieszkalnej na działce skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Kielce wniosła o jej oddalenie. W odniesieniu do pierwszego zarzutu Rada wskazała, że wynikająca między innymi z danych statystycznych (lokalne dane GUS) analiza porównawcza stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych Kielc wskazuje na tendencję spadkową liczby mieszkańców przy jednoczesnym wzroście oddawanych do użytku mieszkań (np. w 2021 r. ubyło niemal 2000 mieszkańców Kielc w porównaniu z końcem 2020 r., a oddano do użytkowania 1173 nowe mieszkania). Zgodnie z dostępnymi danymi statystycznymi z okresu ostatnich 12 lat i prognozami na przyszłość, liczba mieszkańców Kielc zmniejsza się rocznie o około 1000 osób, a jednocześnie oddawanych jest do użytkowania około 1000 nowych mieszkań, z czego można wnioskować, że dynamika przyrostu mieszkań w odniesieniu do liczby ludności jest duża. Zwrócono jednak uwagę na brak w obrocie rynkowym mieszkań relatywnie "tanich", dla osób o niskich dochodach, a także na niedobór mieszkań przeznaczonych pod wynajem. W analizie zauważono istnienie w Kielcach dużego, starzejącego się zasobu mieszkań zrealizowanych w technologii wielkopłytowej, uzasadniającego tworzenie zasobu mieszkań realizowanych w zmodyfikowanych technologiach tradycyjnych. Podkreślono także potrzebę rozwoju rynku mieszkaniowego jako stymulatora ogólnego rozwoju gospodarczego gminy Kielce, utrzymującego i stwarzającego nowe miejsca pracy. Przed podjęciem uchwały radni mogli zapoznać się z danymi zarówno na temat stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, jak również z potrzebami oraz możliwościami rozwoju gminy wynikającymi z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że przedkładana uchwała jest zgodna z przywołaną na wstępie ustawą i nie narusza przepisów odrębnych.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu organ wskazał, że nawet jeżeli decyzję o warunkach zabudowy uznać za gwarancję zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy to gwarancja taka nie może być decydującą przesłanką podjęcia przez radę gminy uchwały odmawiającej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W ocenie rady, w tym wypadku decydujące znaczenie ma samodzielna ocena potrzeb mieszkaniowych gminy, a więc w praktyce ma charakter uznaniowy. Przywołując treść art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. rada stwierdziła, iż "ostateczne" decyzje o warunkach zabudowy nie stanowią przeszkody do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie specustawy.

W odniesieniu do trzeciego zarzutu podkreślono, że postępowanie prowadzono zgodnie z przepisami specustawy, której art. 14 wprost wyłącza stosowanie przepisów k.p.a. Zgodnie z przepisami specustawy nazwę inwestycji proponuje inwestor, natomiast ingerencja organu w jej treść jest ograniczona. W obiegu prawnym funkcjonują zaś obok siebie przykłady nazywania analogicznych inwestycji jako pojedynczego budynku, jak i dwóch odrębnych budynków, a prawo budowlane definiując pojęcie budynku, nie rozstrzyga jednoznacznie tej kwestii.

Organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącej do projektu uchwały dołączono uzasadnienie sygnowane przez Prezydenta Miasta Kielce, pomimo że w specustawie nie ma bezpośredniego wymogu sporządzenia takiego dokumentu. Uzasadnienie aktu prawa miejscowego, zgodnie z wykładniami prawnymi i przyjętą praktyką legislacyjną, nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wartość normatywną ma wyłącznie akt prawa miejscowego (normy w nim zamieszczone), a nie jego uzasadnienie, które w zasadzie pełni rolę informacyjną i może być brane pod uwagę przy dokonywaniu wykładni celowościowej przepisów aktu prawa miejscowego, jeżeli nie będzie można dokonać wykładni językowej przepisów.

Wyrokiem z 5 września 2023 r. o sygn. akt II SA/Ke 309/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę D sp. z o.o. na ww. uchwałę Rady Miasta Kielce z 16 marca 2023 r.

W skardze kasacyjnej D sp. z o.o. podniosła zarzuty naruszenia:

1. art. 1, art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poprzez wadliwe, wybiórcze i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na: a) lakonicznym odniesieniu się do zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji jako rażąco sprzecznej z prawem i trwale niewykonalnej z uwagi na niezgodne z przepisami prawa określenie charakteru planowanego zamierzenia budowlanego jako jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podczas gdy w rzeczywistości planowana inwestycja obejmuje dwa budynki mieszkalne wielorodzinne połączone jedynie wspólną halą garażową; b) zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji rozpoznania i oceny prawnej zarzutów skargi związanych z nieprawidłowym określeniem rzeczywistego charakteru zamierzenia budowlanego, podczas gdy przedmiotowe zarzuty przesądzały o wadliwości zaskarżonej uchwały;

2. art. 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli i w konsekwencji na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż zaskarżona uchwała naruszała następujące przepisy prawa materialnego:

a) art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2022 r. poz. 682 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w zw. z art. 1 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, poprzez użycie w sentencji zaskarżonej decyzji wprowadzającego w błąd i nieznanego prawu pojęcia "budynku o dwóch segmentach", podczas gdy prawidłowym opisem zamierzenia inwestora byłoby odwołanie się do pojęcia "budynku" w rozumieniu prawa budowlanego oraz określenie zamierzenia budowlanego jako budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z funkcją usługową, co odzwierciedlałoby charakter zamierzenia oraz nie wprowadzałoby Rady Miasta w błąd, co do faktycznego charakteru inwestycji, co sprawia, iż na podstawie zaskarżonej uchwały nie będzie możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę niesprzecznej, zarówno z obowiązującymi przepisami, jak i z treścią uchwały;

b) art. 7 ust. 4 specustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały poprzez podjęcie uchwały:

- pomimo braku wystąpienia przesłanki konieczności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy z uwagi na odpowiednią ilość inwestycji realizowanych zarówno w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, jak też na terenie całej gminy Kielce;

- pomimo zmniejszającej się liczby mieszkańców gminy przy jednoczesnym przyroście ilości oddawanych mieszkań oraz przy braku konkretnego, co wskazuje na brak zasadności podejmowania nadzwyczajnych środków przewidzianych specustawą;

- zawierającej lakoniczne i pozorne uzasadnienie spełnienia przesłanki zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, którego wysoki stopień ogólności sprawia, iż nie może zostać uznane za wykazujące spełnienie tej przesłanki;

c) art. 7 ust. 4 specustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., poprzez wydanie zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy: - ewentualne potrzeby mieszkaniowe gminy Kielce na terenie działki nr B mogłyby zostać w pełni zaspokojone na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 5 sierpnia 2022 r., nr 247/2022, ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego o dwóch segmentach z usługami (w tym usługi handlu w segmencie frontowym o powierzchni sprzedaży do 500 m2) z garażem podziemnym i drogą pożarową o długości 95,0 m, na działce nr [...], w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami ABCDEFGHUJ-A", w związku z czym podjęcie zaskarżonej uchwały było zbędne i nie prowadziło do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy, a jedynie do zaspokojenia partykularnych interesów inwestora zainteresowanego podjęciem zaskarżonej uchwały;

- podstawowym celem inwestora wnioskującego o podjęcie uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowych było zwiększenie parametru wysokości inwestycji względem ww. decyzji ustalającej warunki zabudowy;

d) art. 5 ust. 3 specustawy poprzez podjęcie uchwały o zezwoleniu na lokalizację inwestycji mieszkaniowej o bardzo intensywnym parametrach zabudowy w sytuacji, gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce dla obszaru w granicach inwestycji jedynie na zasadzie wyjątku dopuściło mieszkalnictwo, co uzasadniało umiarkowanie w określaniu parametrów inwestycji na obszarze, gdzie tego rodzaju zabudowa zgodnie z zapisami studium miała charakter wyjątkowy.

W piśmie procesowym z 23 stycznia 2024 r. Spółka, uzasadniając zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 specustawy, wskazało że szczegółowa analiza studium prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż zaskarżona uchwała jest sprzeczna ze studium, wskazując na zapisy i oznaczenia planszy kierunków studium i dokonując ich wykładni systemowej. Strona zaakcentowała, że planowana inwestycja ma charakter zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o wysokiej intensywności, o czym w szczególności przesądzają parametry związane z wysokością i powierzchnią zabudowy - znacząco większej od zabudowy mieszkaniowej dopuszczonej dotychczas na podstawie uzyskanej decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 5 sierpnia 2022 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przy piśmie procesowym z 6 marca 2024 r. Spółka dołączyła kopię opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Kielcach nr VIII/03/2023 z 4 stycznia 2023 r., która została sporządzona w toku procedury ustalania lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Zdaniem Spółki, Komisja podzieliła jej stanowisko o sprzeczności uchwały ze studium. W pkt 8 opinii zwrócono bowiem uwagę na kwestię wymaganej przez ustawodawcę zgodności wniosku z przeznaczeniem terenu w studium, które definiuje przedmiotowy obszar jako produkcyjno-magazynowy i usług technicznych z dopuszczenie usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa. W ocenie Komisji, zabudowa mieszkaniowa w tym rejonie została dopuszczona warunkowo, sankcjonując w istocie istnienie intensywnej przyulicznej zabudowy mieszkaniowej lokowanej wzdłuż ulicy G. Realizacja intensywnej zabudowy wielorodzinnej w tym rejonie stała się możliwa ze względu na brak wymogu prawnego zgodności ze studium w procedurze ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wyrokiem z 10 kwietnia 2024 r. o sygn. akt II OSK 42/24 Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA") uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę tut. Sądowi do ponownego rozpoznania. Uzasadniając podjęty wyrok wskazano, że co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto stwierdzenie, że "inwestycja nie jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce", co świadczyłoby, że Sąd stwierdził niesprzeczność uchwały z postanowieniami studium, potwierdzając tym samym spełnienie wymogu z art. 5 ust. 3 specustawy, ale Sąd w żaden sposób tego stanowiska nie umotywował. Ponadto, powołując się na art. 133 § 1 p.p.s.a., NSA wskazał, że w aktach sprawy brak jest odpowiednich materiałów źródłowych (studium), na podstawie których Sąd mógłby dokonać pełnej oceny legalności uchwały. W tych okolicznościach sama ocena trafności zarzutu bezpodstawnego stwierdzenia niesprzeczności ze studium została uznana za przedwczesną – skoro z uwagi na niedostatki uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stanowisko Sądu w tym zakresie nie poddaje się kontroli.

Przy piśmie przewodnim z 15 lipca 2024 r. (k. 316 akt sądowych) organ, w odpowiedzi na zarządzenie tut. Sądu z 4 lipca 2024 r., nadesłał całość dokumentacji, o jakiej mowa w cyt. wyroku NSA – Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce z 2000 r.

W piśmie z 18 lipca 2024 r. inwestor wskazał, że NSA nie odniósł się do własnej oceny na temat zgodność uchwały ze studium, wskazując jedynie że postanowienia studium nie zostały skonfrontowane z treścią uchwały, co nie pozwala na dokonanie oceny rzeczywistej relacji pomiędzy tymi aktami prawnymi. Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej NSA ocenił jako niezasadne. Fizyczny brak w aktach sprawy studium nie oznacza, zdaniem inwestora, że tut. Sąd nie dokonał kontroli w zakresie art. 5 ust. 3 specustawy. Po pierwsze, studium, w tym przeznaczenie obszaru, na którym została przewidziana inwestycja, znajduje się w publicznie dostępnych zasobach np. na stronie Urzędu Miasta Kielce, do których miał dostęp zarówno tutejszy Sąd jak i strony postępowania. Po drugie, w ramach postępowania, w aktach sprawy wskazywano, że obszar w granicach inwestycji określony jest w Studium jako "tereny o przewadze funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa", co oznacza, że Sąd (a także strony) znał przeznaczenie przedmiotowego obszaru. Po trzecie, wreszcie, użyte w art. 5 ust. 3 pojęcie "niesprzeczności ze studium" jest znacznie szerszym pojęciem aniżeli np. pojęcie "zgodności ze studium". Jeżeli Studium dopuszcza na przedmiotowym obszarze "mieszkalnictwo" to w ocenie Inwestora jasnym oraz niewymagającym szczegółowej analizy oraz uzasadnienia jest okoliczność, że zaproponowana przez Inwestora zabudowa mieszkaniowa stanowi kontynuację ogólnych zasad Zagospodarowania terenu i nie doprowadzi do zmiany kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów. Jeśli chodzi o argumentacją dotyczącą dopuszczalności realizacji zabudowy mieszkaniowej w świetle postanowień Studium, to inwestor podtrzymał twierdzenia podniesione piśmie z 1 kwietnia 2024 r., akcentując że w szczególności na uwzględnienie nie zasługują twierdzenia skarżącej, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu niesprzeczności ze studium. W orzecznictwie jasno wskazuje się, że przesłankę "niesprzeczności" należy w sposób istotny rozróżnić od przesłanki "zgodności". Nawet jeżeli parametry i wskaźniki inwestycji mieszkaniowej mieszczą się w odstępstwach przewidzianych w studium, to taką inwestycję wciąż należy uznać jako niesprzeczną ze studium. Nieprzypadkowo nowelizacja ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących z dnia 7 lipca 2023 r. zastąpiła sformułowanie "pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy" na sformułowanie "jest zgodna z planem ogólnym gminy". Obecne brzmienie ustawy w znacznie większym stopniu nakazuje weryfikować zgodność inwestycji mieszkaniowej z planem ogólnym, niż przed nowelizacją, kiedy prawodawca posługiwał się terminem "niesprzeczności" ze studium. Tymczasem skarżący nie uwzględnia powyższej okoliczności, analizując przedmiotową inwestycję mieszkaniową bez zwrócenia uwagi na wskazane rozróżnienie. Jednakże nawet gdyby uznać, że inwestycja mieszkaniowa musi spełnić wymóg "zgodności", a nie "niesprzeczności", to przy tak sformułowanym kryterium, przedmiotowa inwestycja mieszkaniowa i tak odpowiadałby studium. Jeżeli studium "dopuszcza" mieszkalnictwo oraz jednocześnie nie nakłada żadnych innych kryteriów związanych z wysokością czy też intensywnością planowanej zabudowy, to trudno logicznie argumentować, że planowana zabudowa mieszkaniowa byłaby niezgodna z postanowieniami studium. Skarżąca dokonała błędnej interpretacji studium na poziomie językowym, gdyż z przeznaczenia "tereny o przewadze funkcji produkcyjno - magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem funkcji usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa" błędnie wyprowadziła wniosek, że określenie "mieszkalnictwa" jest dookreśleniem "usług", co w konsekwencji tworzyłoby wyrażenie "usługi mieszkalnictwa" – czego prawodawca nie miał na myśli. W istocie, w zacytowanym fragmencie studium dotyczącym przeznaczenia przedmiotowego ternu, idzie o "usługi ogólnomiejskie i mieszkalnictwo", a nie "usługi mieszkalnictwa". Pojęcie "usług mieszkalnictwa" nie występuje w języku aktów planistycznych. Nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że tak naprawdę na terenie "usług mieszkalnictwa" Miasto zamierzało zrealizować "mieszkania dla osób o niskich dochodach czy znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, takich jak mieszkania wspomagane, mieszkania społeczne, mieszkania komunalne na wynajem socjalny". W tym świetle twierdzenia Skarżącej, że planowana inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna z dopuszczalnym przeznaczeniem "mieszkalnictwa" mają charakter jedynie polemiczny. Przechodząc do analizy obliczeń przedstawionych przez Skarżącą, według których powierzchnia działek przeznaczonych na funkcje produkcyjno-magazynowe i techniczne przekracza powierzchnię działek innych przeznaczeń inwestor zwrócił uwagę, że ta kwestia nie ma znaczenia dla sprawy. Dominacja określonej funkcji w danym momencie nie oznacza naruszenia postanowień studium, a przyjęcie argumentacji skarżącej faworyzowałoby inwestorów, którzy jako pierwsi realizują swoje inwestycje, co byłoby naruszeniem prawa własności i prawa do zabudowy. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny już wiele lat temu odszedł od zasady "kto pierwszy, ten lepszy". W związku z tym, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, aby nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w wybranym przez nich czasie. Inwestor, który pierwszy zabudowuje swoją nie ma tylko z tego tytułu dodatkowych, większych uprawnień. NSA w wyroku z 16.12.2020 r., II OSK 1942/18, stwierdził, że prawo zabudowy nieruchomości zostało uzależnione przez ustawodawcę od jego zgodności z przepisami. Prawo to nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Końcowo, inwestor zaznaczył, że zwroty typu "dopuszczalna", "uzupełniająca" czy "podstawowa" zabudowa określone w ramach studium czy w planach zagospodarowania przestrzennego należy odczytywać jedynie jako sformułowania o charakterze kierunkowym oraz postulatywnym, a nie twarde kryteria weryfikowalne poprzez przeprowadzenie obliczeń matematycznych w zakresie procenta zajmowanej powierzchni przez zabudowę o danym przeznaczeniu. Gdyby intencją organu planistycznego byłoby precyzyjne wskazanie, jaki dokładnie obszar ma być zajmowany przez budowę o danym przeznaczeniu, to takie właśnie precyzyjne kryteria zostałyby ustanowione w ramach danego aktu planistycznego.

W piśmie z 9 września 2024 r. skarżąca zakwestionowała ocenę wyroku NSA zaprezentowaną przez inwestora. W tym zakresie powołano – niezastosowany w tym orzeczeniu – art. 184 p.p.s.a., akcentując że gdyby NSA przesądził, że zaskarżona uchwała jest niesprzeczna ze studium – mógłby oddalić skargę kasacyjną stwierdzając, iż pomimo braku szczegółowego uzasadnienia orzeczenie Sądu I instancji odpowiada prawu, bowiem uchwala pozostaje w pełni zgodna ze Studium. Charakter orzeczenia Sądu I instancji uzasadnia założenie, że ograniczył się do powielenia zapewnień wynikających z treści zaskarżonej uchwały i dołączonych do niej materiałów w zakresie dotyczącym jej rzekomej niesprzeczności ze studium. Tymczasem obowiązkiem Sądu I instancji było poddanie kontroli sądowo-administracyjnej ustaleń poczynionych przez Radę Miasta Kielce w toku procedowania uchwały. W planszy kierunków studium teren inwestycji odpowiada części obszaru określono jako "tereny o przewadze funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych z dopuszczenie funkcji usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa". Przy tak określonym w studium obszarze należy przyjąć, że uchwałodawca zakładał dopuszczenie w tym terenie usług mieszkalnictwa jedynie na zasadzie wyjątku, a nie jako przeważającej funkcji zabudowy mieszkaniowej. Znaczenie językowe pojęcia "przewagi" użytej w przywołanej Planszy uzasadnia zatem założenie, że na obszarze studium, na terenach oznaczonych kolorem różowym (w przeciwieństwie do terenów oznaczonych na planszy kolorami w odcieniu brązowym), powierzchnia terenów realizujących funkcję produkcyjno-magazynową i usług technicznych nie może być mniejsza niż powierzchnia realizująca inne funkcje dopuszczone w studium. W takiej sytuacji warunek niesprzeczności uchwały ze Studium należałoby uznać za spełniony wyłącznie w sytuacji, w której pomimo dopuszczenia realizacji na terenie inwestycji zabudowy mieszkaniowej - zachowana zostałaby przeważająca funkcja produkcyjno-magazynowa i usług technicznych. Do takiej sytuacji jednak nie doszło. W takiej sytuacji zamierzenie Inwestora obejmujące inwestycję mieszkaniową nie stanowi kontynuacji ogólnych zasad zagospodarowania terenu, bowiem prowadzi do zmiany kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów, co Skarżący wykazał w swoim piśmie procesowym kierowanym do NSA z 23 stycznia 2024 r., do którego dołączył stosowne wyliczenia. Mianowicie, powierzchnia wszystkich działek dotychczas przeznaczonych pod funkcję inną niż przeważającą zgodnie ze Studium funkcją produkcyjno - magazynowych i usług technicznych, zarówno istniejąca jak i zrealizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, jak tez na podstawie uchwał o lokalizacji inwestycji mieszkaniowych (w tym zaskarżonej uchwały) wynosi: 91 900 m² (dowód: zestawienie działek obszaru analizowanego przeznaczonych pod inną jak przeważająca funkcja produkcyjno- magazynowa i usług technicznych - opracowanie własne Skarżącego). Powierzchnia wszystkich działek dotychczas przeznaczonych pod realizację funkcji produkcyjno- magazynowych i usług technicznych wynosi z kolei 73 684 m² (dowód: zestawienie działek obszaru analizowanego przeznaczonych pod realizację funkcji magazynowych i usług technicznych – opracowanie własne skarżącego).

Skarżąca, kontynuując argumentację przedstawioną w piśmie z 9 września 2024 r., wskazała że analiza sprzeczności bądź braku tej sprzeczności ze studium musi mieć charakter kompleksowy tj. uwzględniać szerszy zakres postanowień studium, nie zaś tylko jednego, konkretnego zapisu (zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 658/22). Tymczasem kompleksowa ocena zapisów studium prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż na terenie inwestycji przewidziano inny przeważający charakter zabudowy, który to przeważający charakter zaskarżona uchwała zmienia. Na zakończenie skarżąca podkreśliła, iż Gminna Komisja Architektoniczno-Urbanistyczna w pkt 8 opinii z 4 stycznia 2023 r. (załącznik do pisma Skarżącego z 6 marca 2024 r.), w której ustosunkowała się do projektu zaskarżonej uchwały, podzieliła powyższy pogląd Skarżącego o sprzeczności uchwały ze Studium. Komisja wskazała między innymi, że dla przedmiotowego terenu ustalenia studium wskazują przeznaczenie funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa. Komisja uznała przy tym, iż określenie "dopuszczenie" można rozumieć jako przyzwolenie warunkowe, tj. wymagające spełnienia określonych kryteriów dodatkowych czy szczególnych. W takim wypadku przesądzenie planistyczne o charakterze tego terenu z całą pewnością nie było związane z chęcią wprowadzenia obszaru multifunkcjonalnego. Niezależnie od tego czy uchwałodawca zamierzał opisać jako dopuszczalne przeznaczenie jako "mieszkalnictwo", czy "usługi mieszkalnictwa" - wszelkie dotychczasowe wnioski skarżącego odnośnie znaczenia językowego pojęcia mieszkalnictwa, z którego wynika dopuszczalne przeznaczenie terenu inwestycji, wciąż pozostają w pełni aktualne. Końcowo, skarżąca zaakcentowała, że zgodnie ze stanowiskiem NSA, dotyczącym charakteru prawnego studium "nie można uznać, że jego postanowienie są wyłącznie niewiążącymi zaleceniami, sugestiami, bądź wytycznymi. Ze względu na przepis art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej ustaleń studium nie można traktować jako prawnie niewiążących przy podejmowania uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej". Oznacza to, że postanowienia Studium w zakresie przeważającego charakteru inwestycji nie mają charakteru luźnych wytycznych, a pozostają wiążące przy ocenie zgodności zaskarżonej uchwały ze Studium.

W piśmie z 22 października 2024 r. inwestor zanegował stanowisko przedstawione w piśmie skarżącej Spółki z 18 lipca i 9 września 2024 r., podtrzymując dotychczas przedstawioną argumentację i argumentując, że:

- fizyczny brak w aktach sprawy studium nie oznaczał wcale, że WSA nie dokonał kontroli w zakresie art. 5 ust. 3 specustawy, ponadto w ramach postępowania, w aktach sprawy wskazywano, że obszar w granicach inwestycji określony jest w Studium jako "tereny o przewadze funkcji produkcyjno - magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa", co oznacza, że Sąd (a także strony) znał przeznaczenie przedmiotowego obszaru;

- pogląd, że Sąd wydał wyrok bez zapoznania się z treścią Studium i nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie jest gołosłowny i całkowicie pozbawiony podstaw;

- chybione są zarzuty skarżącej co do tego, że z zapisów w Planszy Kierunków studium wynika, że uchwałodawca zakładał dopuszczenie usług mieszkalnictwa jedynie na zasadzie wyjątku, a planowana inwestycja zakłóci ustalone w studium kierunki rozwoju obszarów pod realizację podstawowych funkcji, oraz że nie doszło do zachowania ogólnego kierunku zakreślonego w studium;

- w orzecznictwie rozróżnia się pojęcia "niesprzeczności" oraz "zgodności";

- ten sam uchwałodawca (Rada Miasta Kielce), który uchwalił zaskarżoną uchwałę, realizując władztwo planistyczne gminy, nie dopatrzył się żadnej sprzeczności z ustaleniami studium, a wręcz przeciwnie, w odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że zaskarżona uchwała jest zgodna wszelkimi przepisami, jak również, że radni zapoznali się z potrzebami oraz możliwościami rozwoju gminy wynikającymi ze studium;

- studium nie ogranicza przeznaczenia "budownictwa" na przykład do "zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności", lecz poprzestaje na sformułowaniu o charakterze ogólnym. Nie zmienia tego fakt, iż na opisach rysunków w załącznikach pojawiają się pojęcia " tereny zabudowy mieszkaniowej" obok "mieszkalnictwa". Należy również przypomnieć, że Skarżąca w sposób stanowczy wskazuje co zakładał uchwałodawca w tej kwestii, pomimo że ten sam uchwałodawca jest w niniejszej sprawie adwersarzem procesowym Skarżącej i ma w omawianej materii zdanie zgoła odmienne. W tym świetle twierdzenia Skarżącej, że planowana inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna z dopuszczalnym przeznaczeniem "mieszkalnictwa" mają charakter jedynie polemiczny;

- studium nie ogranicza przeznaczenia "budownictwa" na przykład do "zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności", lecz poprzestaje na sformułowaniu o charakterze ogólnym. Nie zmienia tego fakt, iż na opisach rysunków w załącznikach pojawiają się pojęcia " tereny zabudowy mieszkaniowej" obok "mieszkalnictwa"; skarżąca w sposób stanowczy wskazuje co zakładał uchwałodawca w tej kwestii, pomimo że ten sam uchwałodawca jest w niniejszej sprawie adwersarzem procesowym skarżącej i ma w omawianej materii zdanie zgoła odmienne. - odnosząc się do analizy obliczeń przedstawionych przez skarżącą, według których powierzchnia działek przeznaczonych na funkcje produkcyjno-magazynowe i techniczne przekracza powierzchnię działek innych przeznaczeń; ta kwestia nie ma znaczenia dla sprawy, a dominacja określonej funkcji w danym momencie nie oznacza bowiem naruszenia postanowień studium;

- przyjęcie argumentacji skarżącej faworyzowałoby inwestorów, którzy jako pierwsi realizują swoje inwestycje, co byłoby naruszeniem prawa własności i prawa do zabudowy; gdyby intencją organu planistycznego było precyzyjne określenie obszarów zabudowy, kryteria te zostałoby jasno określone w akcie planistycznym;

- argumentacja przedstawiona przez Skarżącą jest oparta na błędnej interpretacji pojęć użytych w studium, co prowadzi do nieuzasadnionych wniosków, jako że studium dopuszcza na przedmiotowym obszarze zabudowę mieszkaniową, a więc inwestycja nie jest sprzeczna z jego postanowieniami.

Na rozprawie sądowej 30 października 2024 r. pełnomocnicy stron podtrzymali stanowiska prezentowane w trakcie procesu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie wskazuje się, że uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na swój konkretny charakter (dotyczy konkretnej inwestycji mieszkaniowej) nie jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 144/21, publ. Lex nr 3208736; M. Szewczyk, Charakter prawny uchwały rady gminy w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszących (w:) J. H. Szlachetka (red.), Specustawa mieszkaniowa a samodzielność planistyczna gminy. Dylematy prawników i urbanistów, Gdańsk 2019, s. 52-54).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W ustawie nie zdefiniowano jednak obu naruszeń. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Skarga na podjętą w trybie specustawy uchwałę w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej została wniesiona 24 kwietnia 2023 r. na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe potwierdza przepis art. 15 specustawy mieszkaniowej, który jednoznacznie określa, że skarga na uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przysługuje na podstawie art. 101 u.s.g. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, u podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny wnoszącego skargę. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień skarżącego. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, (OTK-A/2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą, prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1402/17, z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 472/21). Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (por. wyroki NSA: z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1213/16; z dnia 14 lutego 2018r., sygn. akt II OSK 213/17).

Planowana inwestycja dotycząca zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej obejmuje dwa segmenty o wysokości każdego z nich do 28,5 m, z minimalną liczbą mieszkań: 120 i maksymalną liczbą mieszkań: 183 oraz niezbędną ilością miejsc parkingowych dla samochodów osobowych i rowerów. Jak wykazano w skardze, z uwagi na charakter i skalę planowanej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, może ona powodować utrudnienie w korzystaniu z nieruchomości przez skarżącą i w tym znaczeniu ma on interes prawny wynikający z przepisów Kodeksu cywilnego w zakresie ochrony prawa własności, uprawniający do udziału Spółki w charakterze strony.

Przy wniesieniu skargi został zachowany wskazany w art. 15 specustawy trzydziestodniowy termin, liczony od dnia opublikowania zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, co miało miejsce 23 marca 2023 r. (Dz. Urz. Woj. Św. 2023, poz. 1397).

Na wstępie rozważań prawnych wskazać trzeba, że stosownie do przepisu art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z użytego określenia wynika, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. W pozostałym jednakże zakresie ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny.

Odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba na brak podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek umożliwiających odstąpienie przez tut. Sąd od oceny prawnej, wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2024 r. o sygn. akt II OSK 42/24. Orzeczeniem tym został uchylony wyrok WSA w Kielcach z 5 września 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 309/23 (oddalający skargę D Sp. z o.o. na uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej), a sprawę przekazano tut. Sądowi do ponownego rozpoznania.

Uwzględniając powyższe, dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko zawarte w uzasadnieniu powołanego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazano, cyt.:

- "Ani uzasadnienie wyroku, ani zawartość akt sprawy sądowej wraz z załączoną do nich dokumentacją zgromadzoną w toku procedury podejmowania uchwały nie ujawniają okoliczności, którymi kierował się Sąd stwierdzając tyle kategorycznie, co gołosłownie, że uchwała nie jest sprzeczna ze studium";

- "Sąd nie powołał się w uzasadnieniu wyroku na relewantne postanowienia studium i nie skonfrontował ich z treścią uchwały, co nie pozwala na dokonanie oceny trafności zajętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska";

- "W aktach bowiem nie zgromadzono Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce z 2000 r. wraz ze zmianami, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały lokalizacyjnej, ani nawet wyrysów czy wypisów z tego aktu, które obrazowałyby przewidziane w studium kierunki zamian w zagospodarowaniu terenu objętego inwestycją czy też ogólnomiejskie założenia w tym zakresie oddziałujące na teren inwestycji."

Było to o tyle istotne, że w treści uzasadnienia sporządzonego do zaskarżonej uchwały lokalizacyjnej Rada Miasta Kielce stwierdziła, że uchwała nie jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce uchwalonego uchwałą Nr 580/2000 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 26 października 2000 r. (z późn. zm.), przytaczając w tym zakresie fragment postanowień studium, według których obszar w granicach inwestycji określono jako "tereny o przewadze funkcji produkcyjno – magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa". W tych warunkach – zdaniem NSA – "zadaniem Sądu pierwszej instancji było zweryfikowanie powyższych twierdzeń celem ustalenia, czy podjęta uchwała nie jest sprzeczna ze studium w takim sensie, że jej postanowienia nie doprowadzą do zmiany wyznaczonych w studium kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów, i czy nie narusza tym samym art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej. Swoje oceny Sąd zobligowany był odzwierciedlić w uzasadnieniu wyroku. Wymagało to skonfrontowania całokształtu postanowień studium, zarówno części tekstowej, jak i graficznej, z postanowieniami uchwały lokalizacyjnej".

Mając na względzie przytoczone stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego – którym z mocy art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. tut. Sąd jest związany przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy – należy wskazać, że zarządzeniem z 4 lipca 2024 r. (k. 308 akt sądowych) tut. Sąd wezwał pełnomocnika organu do nadesłania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce z 2000 r. (uchwała Rady Miejskiej w Kielcach nr 580/2000 z dnia 26 października 2000 r.) wraz ze zmianami, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały Rady Miasta Kielce z dnia 16 marca 2023 r. nr XXIII/1497/2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej – ze wskazaniem przewidzianych kierunków zmian w zagospodarowaniu terenu objętego inwestycją, bądź założeń ogólnomiejskich w tym zakresie oddziałujących na teren inwestycji. Przy piśmie przewodnim z 15 lipca 2024 r. (k. 316 akt sądowych ) organ nadesłał żądaną dokumentację – umożliwiając tym samym tut. Sądowi zweryfikowanie twierdzeń organu o zgodności spornej inwestycji z tym studium, stosownie do cyt. wytycznych NSA. Okoliczność ta miała istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, jako że – jak zauważył NSA – "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy było, w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, jedynym aktem z zakresu planowania przestrzennego, do którego należało odnieść projektowane postanowienia uchwały lokalizacyjnej w celu nadania im treści niesprzecznej z postanowieniami studium. Przy tym wskazać należy, że pomimo ogólnego charakteru studium, które jest aktem wytyczającym kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, nie zawierającym ustaleń o charakterze kategorycznym, nie można uznać, że jego postanowienia są wyłącznie niewiążącymi zaleceniami, sugestiami bądź wytycznymi. Ze względu na przepis art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej ustaleń studium nie można traktować jako prawnie niewiążących przy podejmowaniu uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej".

Odnosząc się do pisma procesowego inwestora C z 18 lipca 2024r. należy zauważyć, że strona ta – podnosząc, że cyt.: "NSA nie odniósł się do własnej oceny na temat zgodności uchwały ze studium, wskazując jedynie że postanowienia studium nie zostały skonfrontowane z treścią uchwały" i wskazując, że "studium znajduje się w publicznie dostępnych zasobach np. na stronie Urzędu Miasta Kielce, do których miał dostęp zarówno tutejszy Sąd jak i strony postępowania" – prowadzi de facto polemikę z ustaleniami zawartymi w wyroku NSA z 10 kwietnia 2024 r. o sygn. akt II OSK 42/24. Powyższych twierdzeń pełnomocnika inwestora, wobec klarownych i jednoznacznych ustaleń zawartych w rozważaniach prawnych NSA, nie można bowiem uznać ze mieszczące się w granicach wykładni, czy też interpretacji powołanego orzeczenia. Natomiast, co oczywiste, wyroki NSA są ostateczne, stają się prawomocne z chwilą ich wydania i nie można ich zaskarżać, wobec czego nie mogły odnieść skutki próby zakwestionowania stanowiska NSA, wywierające skutki w ponownie prowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ponadto, ustosunkowując się do argumentacji inwestora dotyczącej nowelizacji specustawy z dnia 7 lipca 2023 r., należy podnieść, że kontrola sądowa polega na ocenie legalności zaskarżonego aktu i dokonywana jest według stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia aktu – stąd też punktem wyjścia do dalszych rozważań jest zgodność uchwały z art. 5 ust. 3 specustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały: "Inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego".

Mianowicie – jak zauważył NSA – Rada Miasta Kielce w treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały lokalizacyjnej stwierdziła, że akt ten nie jest sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce uchwalonego uchwałą nr 580/2000 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 26 października 2000 r. (z późn. zm.), przytaczając w tym zakresie fragment postanowień studium, według którego obszar w granicach inwestycji określono jako "tereny o przewadze funkcji produkcyjno – magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa".

Cyt. treść studium potwierdza dokumentacja przesłana przez organ 15 lipca 2024 r., z której dodatkowo wynika że obszar w granicach inwestycji, określono jako "tereny o przewadze funkcji produkcyjno–magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa", został zaznaczony kolorem fioletowym – (część graficzna studium – załącznik nr B-4 do uchwały).

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się w istocie do oceny zgodności uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym, z cyt. art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej w poprzednio obowiązującym brzmieniu.

W tym zakresie najistotniejszym argumentem przemawiającym za prawidłowością twierdzeń skarżącej Spółki o braku zgodności inwestycji mieszkaniowej ze studium jest stanowisko Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Kielcach (dalej "Komisja"), przedstawione na posiedzeniu z 4 stycznia 2023 r.

Znamienne przy tym pozostaje, że konkretne zarzuty Komisji co do planowanej inwestycji Rada Miasta, co prawda w całości przeniosła do uzasadnienia zaskarżonej uchwały (część opisowa), jednak w żaden sposób się do nich nie odniosła, ograniczając się w zasadzie jedynie do oceny przesłanki konieczności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy (art. 7 ust. 4 specustawy), omówionej w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Organ ograniczył się w tym zakresie jedynie do wskazania, że cyt.: "Wszystkie uwagi, opinie, uzgodnienia oraz pisma dotyczące sprawy zostały przekazał inwestorowi i do Rady Miasta Kielce. Zgodnie z ustawą inwestor otrzymał za potwierdzeniem przekazania kopie uwag, opinii i uzgodnień - do wiadomości. Wnioskodawca po otrzymaniu wyżej wymienionych opinii nie dokonał modyfikacji złożonego wniosku".

Przechodząc do przedmiotowej negatywnej opinii co do realizacji spornej inwestycji należy przytoczyć ustalenia Komisji co do:

- braków w procedowanym wniosku niepozwalających na jego pełną i prawidłową ocenę;

- tego, że bez stosownej korekty dokumentacji w zakresie wskazanym w opinii, wniosek należy uznać za bezprzedmiotowy z uwagi na niespełnienie podstawowych warunków jego prawidłowej oceny;

- dynamicznie powstających i w żaden sposób nie kontrolowanych kolejnych inwestycji mieszkaniowych w obszarze sąsiadującym z przedmiotową inwestycją, z jednoczesnym apelem Komisji o docelowe zagospodarowanie tego rejonu miasta poprzez użycie narzędzi planistycznych w postaci sporządzenia planu miejscowego;

- nienegowania potrzeb zmiany przemysłowo - składowego charakteru omawianego obszaru na funkcję mieszkaniową z jednoczesnym podkreśleniem, ze proces ten powinien przebiegać w sposób bardziej przemyślany i uporządkowany, biorąc pod uwagę szeroko zakrojone wieloaspektowe analizy związane z zachowaniem zasad zrównoważonego rozwoju i ochrony przedmiotowego obszaru przed samoistnym kształtowaniem się struktur urbanistycznych o parametrach znacząco przewyższających zabudowę sąsiadującą, prowadzącym do bezładnego i funkcjonalnie niewydolnego osiedla mieszkaniowego bez zapewnienia przestrzeni publicznych, terenów zielonych, sprawnej obsługi komunikacyjnej kołowej, pieszej oraz niezrównoważonych, nie zaspokojonych potrzebach infrastrukturalnych w zakresie technicznym i społecznym;

- zarzucenia inwestorowi wprowadzenie w błąd instytucji i organów rozpatrujących wniosek oraz potencjalnych nabywców mieszkań poprzez pokazanie w załączonej wizualizacji zabudowy przestrzeni wypełnionych zielenią w miejscu realizowanego budynku wielorodzinnego na działce sąsiedniej;

- lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wysokiej intensywności w obszarze przemysłowo-usługowo-magazynowym – która stwarza możliwość wystąpienia konfliktów związanych z uciążliwościami spowodowanymi funkcjonowaniem dwóch skrajnie odmiennych sposobów zagospodarowania; w tym zakresie Komisja postuluje wprowadzanie zielonych stref buforowych na pograniczu różnych funkcji, jednocześnie negatywnie oceniając wycinkę 100 % istniejących na działce drzew, przy jednoczesnej propozycji projektowej, w której w granicach inwestycji brakuje terenu z gruntem rodzimym, poza obszarem stropodachu garażu podziemnego (pkt 6);

- zwrócenia uwagi na brak w programie inwestycji propozycji funkcji towarzyszących dla wnioskowanej zabudowy mieszkaniowej, umożliwiającej normalne codzienne funkcjonowanie przyszłych mieszkańców, takich jak: ogólnodostępny teren zieleni rekreacyjnej z placem zabaw dla dzieci, miejsca wypoczynku dla osób starszych, właścicieli psów, których odesłanie do oddalonego o 1300 m parku im. [...] uznano za niewystarczające (pkt 7);

Jednocześnie, co najistotniejsze w niniejszej sprawie, Komisja w pkt 8 zwróciła uwagę na kwestię wymaganej przez ustawodawcę zgodności wniosku z przeznaczeniem terenu w studium, które definiuje przedmiotowy obszar jako produkcyjno-magazynowy i usług technicznych z dopuszczeniem usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa. Zdaniem Komisji "zabudowa mieszkaniowa w tym rejonie została dopuszczona warunkowo, sankcjonując istnienie ekstensywnej przyulicznej zabudowy mieszkaniowej lokowanej wzdłuż ul. G". W tym zakresie Komisja, powołując się na cyt. art. 5 ust. 3 specustawy, zauważyła, że "We wniosku kategorycznie wskazuje się na brak sprzeczności (ze studium), czego zdaniem Komisji, nie należy traktować bezrefleksyjnie, nie opatrując stosownym komentarzem wynikającym z analizy struktury przedmiotowego terenu". Jednocześnie Komisja podkreśliła że realizacja intensywnej (dotychczasowej) zabudowy wielorodzinnej wzdłuż ulicy w tym rejonie stała się możliwa z uwagi na brak wymogu prawnego zgodności ze Studium.

Ponadto, Komisja – analizując potencjalny zakres oddziaływania planowanej inwestycji na tereny sąsiednie – wskazała, że cyt. "nie można również pominąć jednego z najistotniejszych kryteriów, za jaki w tym przypadku należy uznać wzajemne ograniczenia wynikające z koegzystencji dwóch różnych funkcji o skrajnie odmiennym charakterze i potrzebach - istniejącej tj. zabudowy przemysłowo-magazynowej i wprowadzanej zabudowy mieszkaniowej. Wachlarz oddziaływań w tym zakresie jest bardzo szeroki i można go analizować na wielu płaszczyznach, poczynając od podstawowych współzależności przestrzennych wyrażających się w odmiennych zasadach kształtowania zabudowy i jakości przestrzeni, odmiennych potrzebach w zakresie rozwiązań komunikacyjnych i ich potencjalnych wzajemnych uciążliwościach, a na oddziaływaniach stricte technicznych i projektowych kończąc."

Zaakcentowano przy tym, że "W niektórych przypadkach samo sąsiedztwo tych dwóch typów funkcjonalnych w sposób kategoryczny może ograniczyć możliwości istnienia, rozbudowy i rozwoju jednego z nich. Doskonałym przykładem obrazującym tą zależność jest efekt niedawnego uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w rejonie ulic Zagnańskiej i Witosa (negatywnie zaopiniowanego przez Komisję), który poprzez dopuszczenie realizacji funkcji mieszkalnej w istniejący obszar o typowo przemysłowym charakterze skutkował jego uchyleniem przez organ nadzorczy w związku z wprowadzeniem istotnych ograniczeń inwestycyjnych dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Załączona do opiniowanego wniosku Koncepcja w ogóle nie analizuje tych ograniczeń".

W tym kontekście nie sposób się zgodzić z tezą inwestora, że skoro studium dopuszcza mieszkalnictwo oraz nie zakłada innych kryteriów związanych z wysokością czy intensywnością planowanej zabudowy – to trudno argumentować, że planowana zabudowa byłaby niezgodna ze studium. W takiej sytuacji inwestor uznał, że w zaistniałej sytuacji mieszkalnictwo jako dopuszczalna funkcja terenu inwestycji mieści się w "odstępstwach przewidzianych w studium". Co prawda, na potwierdzenie swojej tezy inwestor przywołał między innymi wyrok NSA z 7 lutego 2023 r. o sygn. akt II OSK 658/22, jednak – jak trafnie wskazuje strona skarżąca – z treści uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że skład orzekający podzielił pogląd, że ,,Pojęcie "niesprzeczności ze studium" użyte w art. 5 ust. 3 ustawy musi być rozumiane jako sytuacja, w której inwestycja mieszkaniowa stanowi kontynuację ogólnych zasad zagospodarowania terenu i nie doprowadzi do zmiany kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów (A. Lewińska-Karwecka, [w:] Specustawa mieszkaniowa. Komentarz, red. A. Jakubowski, Wyd. C. H. Beck 2019, s. 61)". Tymczasem, na planszy kierunków studium teren inwestycji odpowiada części obszaru określono jako "tereny o przewadze funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych z dopuszczenie funkcji usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa". Przy tak określonym w studium obszarze należy przyjąć, że lokalny uchwałodawca zakładał dopuszczenie w tym terenie mieszkalnictwa jedynie na zasadzie wyjątku, a nie jako przeważającej funkcji zabudowy mieszkaniowej. Wskazuje na to również dokonana – wskutek wytycznych NSA – dogłębna analiza całości studium, w którym – w przeciwieństwie do obszaru spornej inwestycji (o mieszanym przeznaczeniu, kolor fioletowy), wskazano szereg obszarów o jednorodnym, typowo mieszkaniowym charakterze, to jest:

tereny zabudowy mieszkaniowej (kolor czerwony),

tereny zabudowy mieszkaniowej z przewagą zabudowy wysokiej intensywności (kolor brązowy),

tereny zabudowy mieszkaniowej z przewagą zabudowy niskiej intensywności o określonej wysoki I (kolor pomarańczowy),

W rezultacie, znaczenie językowe pojęcia "przewagi" użytej w przywołanej planszy studium uzasadnia zatem założenie, że na obszarze studium, na terenie planowej inwestycji (w przeciwieństwie do pozostałych, ww. terenów), powierzchnia terenów realizujących funkcję produkcyjno-magazynową i usług technicznych nie może być mniejsza niż powierzchnia realizująca inne funkcje dopuszczone w studium. W takiej sytuacji warunek niesprzeczności uchwały ze studium należałoby uznać za spełniony wyłącznie w sytuacji, w której pomimo dopuszczenia realizacji na terenie inwestycji zabudowy mieszkaniowej - zachowana zostałaby przeważająca funkcja produkcyjno-magazynowa i usług technicznych. Jednakże wobec uchwalenia zaskarżonej uchwały nie doszło do zachowania ogólnego kierunku zakreślonego studium. Tym samym realizacja inwestycji mieszkaniowej dopuszczonej zaskarżoną uchwałą zakłóci również ustalone w studium kierunki rozwoju obszarów pod realizację podstawowych funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych. W takiej sytuacji zamierzenie inwestora obejmujące inwestycję mieszkaniową nie stanowi kontynuacji ogólnych zasad zagospodarowania terenu, bowiem prowadzi do zmiany kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów – co skarżący wykazał w swoim piśmie procesowym kierowanym do NSA z 23 stycznia 2024 r., do którego dołączył stosowne wyliczenia. Mianowicie, w tym zakresie wyszczególniono, że powierzchnia wszystkich działek dotychczas przeznaczonych pod funkcję inną niż przeważającą zgodnie ze studium funkcją produkcyjno-magazynową i usług technicznych, zarówno istniejąca jak i zrealizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, jak też na podstawie uchwał o lokalizacji inwestycji mieszkaniowych (w tym zaskarżonej uchwały) wynosi: 91 900 m² (dowód: zestawienie działek obszaru analizowanego przeznaczonych pod inną jak przeważająca funkcja produkcyjno- magazynowa i usług technicznych - opracowanie własne Skarżącego). Powierzchnia wszystkich działek dotychczas przeznaczonych pod realizację funkcji produkcyjno- magazynowych i usług technicznych określono z kolei na 73 684 m² (dowód: zestawienie działek obszaru analizowanego przeznaczonych pod realizację funkcji magazynowych i usług technicznych - opracowanie własne skarżącego).

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że obliczenia przedstawione przez skarżącą nie zostały w jakikolwiek sposób zakwestionowane przez organ, a inwestor – odnosząc się do tej argumentacji – wskazał jedynie w piśmie z 1 kwietnia 2024 r., że powyższa okoliczność nie ma dla przedmiotowej sprawy znaczenia, twierdząc, iż "sam fakt, że w którymkolwiek momencie obowiązywania studium na danym obszarze dominuje funkcja inna niż przeważająca nie oznacza, że zagospodarowanie przedmiotowego obszaru narusza postanowienia studium". Nie mogła przy tym zarazem odnieść skutku argumentacja inwestora co do tego, że Naczelny Sąd Administracyjny odszedł od zasady "kto pierwszy, ten lepszy" – w kontekście faworyzowania inwestorów, którzy jako pierwsi realizują swoje inwestycje, zwłaszcza że – jak sam C wskazuje – zmiana w orzecznictwie nie dotyczy wprost kwestii zgodności uchwały o zezwoleniu na lokalizację inwestycji mieszkaniowej ze studium. Stanowiska inwestora nie można również podzielić ze względu na odrębny reżim prawny, w jakim zdecydował się przeprowadzić sporną inwestycję – z ułatwieniami związanymi z trybem specustawy – z czym wiązał się jednak obowiązek zgodności ze studium, w przeciwieństwie do sąsiedniej inwestycji skarżącej, realizowanej na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla "Budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego o dwóch segmentach z usługami (w tym usługi handlu w segmencie frontowym o powierzchni sprzedaży do 500 m2) z garażem podziemnym i drogą pożarową", wydanej po spełnieniu szeregu szczegółowych wymogów wynikających z u.p.z.p.

Przechodząc do dalszych kwestii związanych z oceną legalności zaskarżonej uchwały, będących przedmiotem pozostałych zarzutów skargi, tut. Sąd w całości podziela stanowisko własne przedstawione w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, mając na względzie że NSA – odnosząc się do przedstawionej w skardze kasacyjnej argumentacji D w tym zakresie, stanowiącej de facto powtórzenie i rozwinięcie pozycji 1-4 petitum pierwotnie wniesionej skargi – stwierdził, że "pozostałe zarzuty sformułowane w zakresie podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się nieusprawiedliwione".

W tym miejscu należy zauważyć, że w przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie specustawy, inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy (art. 7 ust. 1 specustawy), przedkładając wniosek spełniający wymogi, o których mowa w art. 7 ust. 7 i 8 specustawy. W terminie 60 dni od dnia jego złożenia rada podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji lub odmowie jej ustalenia (art. 7 ust. 4 zd. 1 specustawy). Uchwalając ten akt, rada bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy). Czynności podejmowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do czasu przekazania radzie gminy projektu uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji określają przepisy art. 7 ust. 9-17 ustawy, natomiast sposób procedowania rady gminy regulują przepisy u.s.g. oraz statut gminy, określający organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy.

Z analizy materiału dowodowego wynika, że procedura określona w specustawie mieszkaniowej została zachowana jak i Rada Miasta Kielce wypełniła obowiązki przewidziane w przepisach.

Przy ustalaniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, przewidzianą w art. 7 ust. 4 specustawy przesłankę tj. stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, wynikające z ustaleń studium, należy oceniać w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest to uprawnienie dla kompetentnego organu administracji publicznej (tu: rady gminy) do wyboru przez organ jednej z możliwości przewidzianych w normie prawnej, prawa ogólnie obowiązującego. W orzecznictwie wyrażono pogląd, z którym należy się zgodzić, że ustawodawca nie uzależnia treści uchwały lub sposobu reakcji rady gminy na wniosek inwestora, od ustaleń organu w zakresie stopnia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Celem specustawy mieszkaniowej i przyjętych w niej rozwiązań było uproszczenie i usprawnienie procedur administracyjnych związanych z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji (por. wyrok NSA z 2 marca 2023 r. o sygn. akt II OSK 1888/22). W specustawie brak jest przepisów, które obligowałyby radę gminy do podejmowania w tym przypadku szczegółowych analiz czy badań jaki jest np. stan zaspokojenia "potrzeb mieszkaniowych". W tym kontekście brak jest podstaw prawnych do kwestionowania stanowiska Rady Miasta Kielce wyrażonego w oparciu o dane GUS, co do niezaspokojonego popytu na mieszkania komunalne, socjalne oraz budowane pod wynajem w mieście Kielce. To, że skarżący nie zgadzają się z wnioskami organu w tym zakresie, nie mogło prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Nie można również przy ocenie przesłanki z art. 7 ust. 4, kierować się podnoszoną w skardze okolicznością, że ewentualne potrzeby mieszkaniowe Gminy Kielce na terenie działki nr B mogą zostać zaspokojone na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr 247/2022 ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji pn.: ’’Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego o dwóch segmentach z usługami (w tym usługi handlu w segmencie frontowym o powierzchni sprzedaży do 500,0 m2) z garażem podziemnym i drogą pożarową o długości 95,0 m, na działce ewid. [...], która została wydana dla C. Po pierwsze dlatego, że przesłanka z art. 7 ust. 4 dotycząca stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie odnosi się do konkretnej działki tylko do terenu gminy. Po drugie zaś to inwestor występując o pozwolenie na budowę dla inwestycji mieszkaniowej ma możliwość wyboru reżimu prawnego, w jakim dojdzie do przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowej. To inwestor decyduje czy do wniosku o pozwolenie na budowę przedłoży decyzję o warunkach zabudowy czy też uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Jak bowiem stanowi art. 25 ust. 5 specustawy, Ilekroć w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jest mowa o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej. Z woli ustawodawcy organ wydający pozwolenie na budowę jest związany uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 25 ust. 1 specustawy), podobnie jak decyzją o warunkach zabudowy. W art. 25 ust. 3 specustawy wprost przewidziano, że w odniesieniu do określonego terenu rada gminy może podjąć więcej niż jedną uchwałę, o której mowa w ust. 1. Konsekwencją dopuszczalnego prawem podjęcia wielu uchwał ustalających lokalizację inwestycji mieszkaniowej w odniesieniu do tego samego terenu jest wygaśnięcie pozostałych uchwał, w sytuacji, gdy na podstawie jednej z nich zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 25 ust. 4 specustawy).

Dodać również trzeba, że przepisy specustawy nie wprowadzają zakazu podjęcia uchwały ustalającej lokalizację inwestycji mieszkaniowej obejmującej teren, co do którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przedstawiona argumentacja świadczy o tym, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty zawarte w pkt 1 i 2 petitum skargi.

Skarżąca twierdzi, że w istocie inwestor zamierza realizować dwa, a nie jeden budynek i przez to wprowadza w błąd organ. W ocenie Sądu nie sposób podzielić tych argumentów. Z załączników do zaskarżonej uchwały, w tym koncepcji urbanistyczno-architektonicznej wynika jaki obiekt jest przedmiotem ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Zgodnie z danymi inwestora, planowany budynek ma posiadać wspólne fundamenty, wspólny strop oraz wspólną kondygnację w postaci parkingu podziemnego. Zatem na etapie ubiegania się o podjęcie uchwały o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor określa rodzaj planowanej zabudowy i trudno zarzucić, że takiej inwestycji nie będzie realizował. Przyjęcie takiej uchwały, zgodnie z art. 25 ust. 1 specustawy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, ale nie jest tożsame z wydaniem zgody na realizację inwestycji. Dopuszczalny sposób realizacji inwestycji zostanie przesądzony na etapie pozwolenia na budowę, o które inwestor musi wystąpić do właściwego organu. Dopiero wówczas organ architektoniczno-budowlany ocenia projekt budowlany i bada przyjęte w nim założenia i rozwiązania techniczne. Na etapie podejmowania uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej organ nie bada również warunków nasłonecznienia powstałej lub mającej powstać zabudowy na działce sąsiadującej z działką na której ma powstać nowa inwestycja. Rozwiązania dotyczące wysokości inwestycji mieszkaniowej organ ustala w odniesieniu do obowiązujących standardów urbanistycznych. Zgodnie z uchwałą nr LVII/1128/2022 w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta Kielce (Dz.Urz. Woj. Świętokrzyskiego z dnia 28.02.2022 r., poz. 832) Rada Miasta Kielce, wprowadzając podział miasta na strefy § 1 ust. 4 określiła, że położone w strefie W (gdzie znajduje się działka inwestora nr ewid. B, obręb [...]) budynki objęte inwestycją mieszkaniową nie mogą być wyższe niż 21 kondygnacji nadziemnych. Z załączonej do zaskarżonej decyzji koncepcji urbanistyczno-architektonicznej wynika, że powyższy wymóg został spełniony.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut wprowadzającej w błąd wizualizacji poprzez przedstawienie działki skarżącego jako niezabudowanej z argumentacją, że taka wizualizacja mogła wprowadzić w błąd radnych głosujących za uchwałą, zarówno co do charakteru zamierzenia, ilości przylegających terenów zielonych, jak też co do możliwości określenia stopnia oddziaływania inwestycji na teren bezpośrednio sąsiadujący. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 specustawy przygotowanie do realizacji inwestycji mieszkaniowej obejmuje sporządzenie koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, uzasadniającej rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne inwestycji mieszkaniowej, z uwzględnieniem charakteru zabudowy miejscowości i okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana. Z powyższej i następnych regulacji wynika, że przygotowanie i realizacja inwestycji mieszkaniowej wymaga sporządzenia koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, lecz organ samą koncepcją nie jest związany. Jak wskazuje się w doktrynie, sporządzenie koncepcji ma na celu jedynie zobrazowanie rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych inwestycji mieszkaniowej. Takie stanowisko jest uzasadnione ust. 3 ww. przepisu, w którym przyjęto, że do koncepcji dołączana jest wizualizacja proponowanej zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną w sposób umożliwiający zapoznanie się z nią osobom nieposiadającym wiedzy specjalistycznej. Rolą tego dokumentu jest więc zobrazowanie planowanej inwestycji mieszkaniowej w przestrzeni objętej wnioskiem (zob. Komentarz do art. 6 specustawy mieszkaniowej pod red. Jakubowskiego, Wydawnictwo C.H.Beck 2019). Znajdująca się w aktach sprawy koncepcja urbanistyczno-architektoniczna sporządzona została przez uprawnioną osobę zgodnie z art. 6 ust. 4 specustawy mieszkaniowej tj projektantów wpisanych na listę członków Świętokrzyskiej Okręgowej Izby Architektów RP. Koncepcja zawiera wszystkie wymagane ustawą elementy. Skarżący w toku procedowania nad wnioskiem składał do niego uwagi w trybie art. 7 ust. 11 specustawy wskazując, że w obszarze sąsiadującym z terenem planowanej inwestycji zrealizowany został lub w niedalekiej przyszłości zostanie zrealizowany szereg inwestycji mieszkaniowych, które w pełni zaspokoją aktualne potrzeby mieszkaniowe gminy. Powyższa uwaga znajduje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały wraz ze stwierdzeniem, że wszystkie uwagi, opinie uzgodnienia oraz pisma dotyczące sprawy zostały przekazane inwestorowi i do Rady Miasta Kielce. Twierdzenie zatem, że radni głosujący nad przedmiotową uchwałą mogli zostać wprowadzeni w błąd nie zasługiwał na uwzględnienie.

Procedura związana z uchwaleniem uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Tryb postępowania z wnioskiem, projektowania i uchwalania uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie podlega regulacji przepisów k.p.a., o czym stanowi art. 14 specustawy mieszkaniowej. Zgodnie z tym przepisem do spraw określonych w niniejszym rozdziale nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735). Nieuprawniony jest zatem zarzut podniesiony w pkt 4 petitum skargi dotyczący naruszenia art. 11 kpa poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że zaskarżona uchwała posiada uzasadnienie, okoliczność zaś, że nie jest ona zgodna ze stanowiskiem skarżącego nie świadczy o jej wadliwości.

W odniesieniu do zarzutu braku uzasadnienia w powiązaniu z zaniechaniem upublicznienia materiałów źródłowych uzasadniających podjęcie zaskarżonej uchwały trzeba wskazać, że dane GUS są ogłaszane, udostępniane i rozpowszechniane na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t. j. Dz.U. 2023 r., poz. 773). Nie istnieje konieczność "upublicznienia materiałów źródłowych uzasadniających podjęcie zaskarżonej uchwały", skoro dane GUS mają charakter oficjalnych danych statystycznych i są powszechnie dostępne w formach przewidzianych w art. 37 ww. ustawy (np. elektronicznej platformy udostępniania wynikowych informacji statystycznych i innych zasobów informacyjnych, publikacji w wydawnictwach Głównego Urzędu Statystycznego i urzędów statystycznych oraz innych organów i podmiotów prowadzących badania statystyczne). Ponadto, przepisy ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkalnych oraz inwestycji towarzyszących nie zawierają warunków dotyczących konieczności upubliczniania takich materiałów źródłowych. Z podniesionych względów nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut wskazany w pkt 4 petitum skargi.

Końcowo wskazać trzeba, że zasadne było stanowisko inwestora, w odniesieniu do istotnych w sprawie regulacji studium, co do lansowanej – jako zarzut ewentualny – koncepcji skarżącej co do pojęcia "usług mieszkalnictwa", mających być realizowanych przez Miasto w zakresie mieszkań dla osób o niskich dochodach czy znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, takich jak mieszkania wspomagane, mieszkania społeczne, mieszkania komunalne na wynajem socjalny. W kontekście powyższych rozważań zarzut ten, jakkolwiek trafny, nie mógł przesądzić o oddaleniu skargi. Natomiast inwestor trafnie argumentuje, że gdyby taki w istocie był zamysł Rady Miasta Kielce, to w innych dokumentach planistycznych - w studiach czy miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego - pojawiłyby się określenia tj. "mieszkalnictwo komunalne", a nie "usługi Mieszkalnictwa". W istocie, w zacytowanym fragmencie Studium dotyczącym przeznaczenia przedmiotowego terenu, idzie o "usługi ogólnomiejskie i mieszkalnictwo", a nie "usługi mieszkalnictwa". Jednocześnie, pojęcie "usług mieszkalnictwa" nie występuje w języku aktów planistycznych.

Uwzględniając natomiast trafnie podniesiony przez Spółkę zarzut sprzeczności zaskarżonej uchwały ze studium, zasadnym jest stwierdzenie, że skutkiem podjętego aktu byłoby doprowadzenie do niezgodnej ze studium zmiany w kierunku zniweczenia przeważającej funkcji obszaru inwestycji, tj. funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych. Ponadto, jak to powyżej wykazano, dopuszczalność realizacji tego przedsięwzięcia zakwestionowała Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna w opinii z 4 stycznia 2023 r., czego Rada Miasta w żaden sposób nie uwzględniła w treści podjętej uchwały – nie ustosunkowując się również do żadnego z rozlicznych zarzutów Komisji w sporządzonym uzasadnieniu tego aktu. Aktualna w tym kontekście jest argumentacja skarżącej co do tego, że realizacja spornej inwestycji mieszkaniowej mogłaby nastąpić po zmianie ustaleń studium.

W tym miejscu należy przytoczyć przewidziany w specustawie tryb zasięgnięcia opinii Komisji (przekazanej następnie inwestorowi), stosownie do wymogów:

- art. 7. ust. 12 pkt 1 specustawy, który stanowi, że "Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie później niż w terminie 3 dni od dnia zamieszczenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej gminy, a jeżeli gmina nie ma strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej gminy, powiadamia o możliwości przedstawiania opinii gminną lub inną właściwą, w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, komisję urbanistyczno-architektoniczną",

- art. 7. ust. 13 specustawy, zgodnie z którym "Organy, o których mowa w ust. 12, przekazują opinię w terminie 21 dni od dnia otrzymania powiadomienia. Nieprzekazanie opinii w tym terminie uznaje się za brak zastrzeżeń. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) przekazuje inwestorowi do wiadomości opinię nie później niż w terminie 3 dni od otrzymania tej opinii".

Jest to o tyle istotne, że zgodnie z art. 7 ust. 16 specustawy "Do czasu podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 4 (o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub o odmowie jej ustalenia), inwestor może modyfikować wniosek, o którym mowa w ust. 1. Modyfikacja wniosku może wynikać w szczególności ze zgłoszonych uwag, uzyskanych opinii oraz dokonanych uzgodnień". Tymczasem w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia, inwestor – pomimo negatywnego, wyczerpująco uzasadnionego stanowiska Komisji – nie wprowadził jakichkolwiek modyfikacji w złożonym pierwotnie wniosku, co de facto skutkowało przedwczesnym wydaniem zaskarżonej uchwały. Rada Miasta, jakkolwiek w uzasadnieniu podjętego aktu szczegółowo opisała zarzuty Komisji względem planowanej inwestycji, to w żaden sposób nie uwzględniła ich w treści zaskarżonej uchwały, podejmując w rezultacie uchwałę sprzeczną z art. 5 ust. 3 specustawy.

Ubocznie należy zwrócić uwagę – po raz kolejny – na stanowisko Komisji, która stwierdzając że na przedmiotowym obszarze, "w sąsiedztwie spornej inwestycji dynamicznie powstają, w sposób niekontrolowany kolejne inwestycje mieszkaniowych" skierowała do Rady Miasta apel o uchwalenie planu miejscowego dla tego rejonu miasta. W tym zakresie Komisja zwróciła uwagę na "konieczność ochrony przedmiotowego obszaru przed samoistnym kształtowaniem się struktur urbanistycznych o parametrach znacząco przewyższających zabudowę sąsiadującą, prowadzącym do bezładnego i funkcjonalnie niewydolnego osiedla mieszkaniowego bez zapewnienia przestrzeni publicznych, terenów zielonych, sprawnej obsługi komunikacyjnej kołowej, pieszej oraz niezrównoważonych, nie zaspokojonych potrzebach infrastrukturalnych w zakresie technicznym i społecznym". Jednocześnie Komisja podniosła, że "lokalizacja zabudowy mieszkaniowej wysokiej intensywności w obszarze przemysłowo-usługowo-magazynowym stwarza możliwość wystąpienia konfliktów związanych z uciążliwościami spowodowanymi funkcjonowaniem dwóch skrajnie odmiennych sposobów zagospodarowania, postulując wprowadzanie zielonych stref buforowych na pograniczu różnych funkcji i negatywnie oceniając wycinkę 100 % istniejących na terenie działki drzew".

Ponadto, Komisja stwierdziła – w odniesieniu do przepisów technicznych regulującymi nasłonecznienie mieszkań (§ 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, że cyt,. "nawet pobieżna analiza czasu nasłonecznienia tak zlokalizowanych mieszkań wskazuje, że mieszkania na niższych kondygnacjach i ulokowane w północnych częściach budynków mają czas nasłonecznienia znacznie poniżej wymaganych dla tego terenu 3 godzin w dniach równonocy. Łącznie ok. kilkanaście procent mieszkań będzie niedoświetlonych. Należy więc spodziewać się, że przy dalszych pracach projektowych nad budynkami będą one musiały ulec głębokim zmianom. Budynek będzie więc musiał znacząco odbiegać od brył zaprezentowanych we wniosku. Dlatego rozważanie zaprezentowanej Koncepcji jest bezcelowe".

W tym miejscu, przechodząc do omówienia wydanego przez Sąd orzeczenia – w odniesieniu do złożonego na rozprawie żądania pełnomocnika skarżącej Spółki o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, względnie o jej uchylenie – przypomnieć należy, że zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem (ust. 2). Z uwagi na fakt, że od daty podjęcia zaskarżonej uchwały – która pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium, upłynął okres dłuższy niż rok, a uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, jak również nie uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 orzekając w niniejszej sprawie należało oprzeć się na art. 147 § 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem, z jego drugą częścią, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podkreślić przy tym trzeba, że w uzasadnieniu do projektu specustawy wskazano, że uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowych, jako że nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie będzie automatycznie ingerować w ustalenia planu miejscowego (tak uzasadnienie do projektu specustawy - Druk nr VIII.2667). Uchwała ta przy tym zawiera w sobie zarówno elementy charakterystyczne dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i decyzji o warunkach zabudowy. Uchwała wyznacza ramy inwestycyjne dla konkretnej lokalizacji i oznaczonego adresata. Uchwała ta z uwagi na ww. konkretny charakter nie jest aktem prawa miejscowego. Jak wskazano w orzecznictwie z takiego założenia wychodzi też ustawodawca, skoro w art. 8 ust. 2 specustawy stanowi, że uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Gdyby taka uchwała była aktem prawa miejscowego, to nie byłby konieczny przepis nakładający obowiązek jej opublikowania, gdyż taki obowiązek wynika już z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (zob. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., II OSK 2521/20, publ. CBOSA). W ocenie zatem Sądu zaskarżona uchwała należy do aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., nie zaś w punkcie 5 tego przepisu.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w pkt I wyroku stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa – na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. i art. 147 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 i 205 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Na zasądzone koszty w wysokości 780 zł złożyły się: wpis sądowy (300 zł), oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) wedle stawek przyjętych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).