Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 906/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2 i 2a, art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 23 października 2023 r. nr AB-II.7840.7.5.2023.KG w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatu Białostockiego z dnia 1 czerwca 2023 r. nr 755, znak AR.6740.1.9.64.2023, 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącego M. T. kwotę 997 złotych (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Podlaski zaskarżoną do tut. sądu decyzją z dnia 23 października 2023 r. nr AB-II.7840.7.5.2023.KG utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Białostockiego z dnia 1 czerwca 2023 r. nr 755 zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą Ł.W., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "W. Ł.W." (dalej powoływanemu jako "Inwestor") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego dwulokalowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr [...] w obrębie ewid. S., gm. S1, powiat białostocki, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej.

Decyzje te wydano w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia 31 marca 2023 r. Inwestor wystąpił do Starosty Białostockiego o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego dwulokalowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr [...] w obrębie ewid. S., gm. S1.

Decyzją z dnia 1 czerwca 2023 r. nr 755 Starosta Powiatu Białostockiego zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego dwulokalowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na ww. działce - zgodnie z załącznikiem nr 1. W uzasadnieniu Starosta stwierdził, że projektowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 682, ze zm., dalej w skrócie: "P.b.") i jest zgodna z: (-) wymaganiami ochrony środowiska, a lokalizacja projektowanej inwestycji ma miejsce poza specjalnym obszarem ochronnym Natura 2000 oraz nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, (-) ustaleniami i wymogami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XLVI/572/2018 Rady Miejskiej w Supraślu z dnia 20 września 2018r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Sowlany (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 3937); (-) przepisami, w tym techniczno - budowlanymi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225, dalej w skrócie: "rozporządzenie MI"), (-) teren projektowanej inwestycji nie jest objęty żadną formą ochrony konserwatorskiej, a jej realizacja nie ogranicza zabudowy działek sąsiednich. Organ I instancji stwierdził też, że projekt budowlany jest zgodny z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a Inwestor posiada wymagane opinie, uzgodnienia oraz pozwolenia.

Nawiązując zaś do uwag zgłoszonych przez M.S. i M.T., właścicieli nieruchomości o nr ewid. [...] sąsiadującej z projektowaną inwestycją, iż przedłożony projekt budowlany obejmuje dwa odrębne budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniącej, a nie jeden budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący dwulokalowy, co jest sprzeczne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu inwestycji, organ podzielił w całości wyjaśnienia Inwestora wskazując, że projektowany obiekt stanowi jeden budynek z dwoma wydzielonymi lokalami, które są połączone pojedynczą wspólną ścianą szczytową, a nie dwa odrębne konstrukcyjnie budynki w zabudowie bliźniaczej.

Dalej, powołując się na pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 682) oraz pojęcie budynku, o jakim mowa w art. 3 pkt 2 tej ustawy, organ I instancji wyjaśnił, że w obrębie jednego budynku mieszkalnego dopuszczalne jest wydzielenie dwóch lokali mieszkalnych, a traktowanie lokali wydzielonych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym za odrębne budynki jest możliwe tylko w przypadku, gdy obie części obiektu mogą funkcjonować w sposób samodzielny i niezależny od siebie nawzajem, przy równoczesnym spełnianiu przez każdą z nich cech budynku z art. 3 pkt 2 p.b. Zgodnie zaś z przedłożonym projektem architektoniczno -budowlanym między lokalami zaprojektowano jedną wspólną ścianę o szerokości 0,25 m oraz wspólną połać dachu. Organ podkreślił przy tym, że nie ma możliwości zweryfikowania projektowanych rozwiązań dotyczących fundamentów budynku, gdyż projektowane rozwiązania konstrukcyjne są częścią projektu technicznego, który nie podlega zatwierdzeniu przez organ. Projektowane rozwiązania wskazują zaś, że oba lokale mieszkalne w zaprojektowanym budynku jednorodzinnym nie są w pełni niezależne konstrukcyjnie, albowiem posiadają wspólną pojedynczą ścianę, co oznacza, że brak jest ściany, która mogłaby stanowić przegrodę budowlaną wydzielającą każdy z lokali z przestrzeni. W zaistniałych okolicznościach organ nie miał zatem podstaw aby odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M.S. i M.T. zarzucając, że wydane pozwolenie na budowę narusza ustalenia uchwały Nr XLVI/572/2018 Rady Miejskiej w Supraślu z dnia 20 września 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Sowlany, który na terenie projektowanej inwestycji przewiduje wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie wolnostojącej, tymczasem przedłożony projekt budowlany obejmuje dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej. Odwołujący wskazali też na niekompletność projektu budowlanego i brak przekrojów pionowych terenu, które wskazywałyby, że nie nastąpi odprowadzenie wód opadowych na działki sąsiednie.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda Podlaski postanowieniem z 25 sierpnia 2023 r. nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego m.in. poprzez: (-) wykazanie spełnienia warunku z §13 rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie zapewnienia naturalnego oświetlenia wszystkich pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w znajdujących się na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycyjnym nr ewid. gr. [...] i [...] budynkach mieszkalnych jednorodzinnych; (-) przedłożenie analizy zacienienia/nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach na działkach sąsiednich; (-) wykazanie spełnienia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego dotyczącego poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich w związku z art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne poprzez przedłożenie stosownych przekrojów pionowych terenu zgodnie z § 15 ust 2 pkt. 8 rozporządzenia z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, potwierdzających spełnienie powyższych przepisów w stosunku do sąsiednich nieruchomości nr [...] i [...] oraz (-) wyjaśnienie możliwości podłączenia projektowanego budynku do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej.

Po przedłożeniu przez Inwestora stosownych wyjaśnień i poprawionego projektu budowlanego, Wojewoda Podlaski decyzją z dnia 23 października 2023 r. znak: AB-II.7840.7.5.2023.KG utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, że została wydana w sposób prawidłowy i zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zdaniem Wojewody Starosta Białostocki prawidłowo ocenił przesłanki warunkujące wydanie pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji (z wyłączeniem części uzupełnionej w postępowaniu odwoławczym), a Inwestor uzupełnił braki wskazane w postanowieniu z dnia 25 sierpnia 2023 r. Oceniając projekt budowlany pod kątem wymagań art. 35 ust. 1 P.b., Wojewoda stwierdził, że zamierzenie budowlane jest zgodne z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi S. Teren inwestycji położony jest na obszarze oznaczonym w części rysunkowej planu symbolem [...] przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie wolnostojącej, a projektowany budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wolnostojącym dwulokalowym. W ocenie Wojewody projektowany obiekt zgodny jest też z ustalonymi na tym obszarze parametrami w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy, formy dachu, intensywności zabudowy, maksymalnej powierzchni zabudowy, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego. Projektowana inwestycja zgodna jest z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlany jest kompletny.

Odnosząc się natomiast do zarzutu Odwołujących o zaprojektowaniu dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, a nie budynku jednorodzinnego wolnostojącego dwulokalowego, Wojewoda podzielił wyjaśnienia Inwestora zaakceptowane w całości przez organ I instancji, że zaprojektowany budynek nie stanowi dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, albowiem nie są to dwa odrębne konstrukcyjnie budynki oddzielone od siebie dylatacją. Podkreślił, że budynki w zabudowie bliźniaczej to dwa niezależne, ale przylegające do siebie budynki złączone podwójną ścianą z dylatacją pomiędzy nimi. Z kolei budynek jednorodzinny dwulokalowy to typ łączenia segmentów, w którym dylatacja nie występuje, ponieważ ściana szczytowa łącząca budynki jest wspólna i pojedyncza. Z takim rodzajem budynku, zdaniem Wojewody, mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie albowiem oba projektowane lokale posiadają wspólną pojedynczą ścianę. Skoro brak jest ściany, która mogłaby stanowić przegrodę budowlaną wydzielającą każdy z tych lokali z przestrzeni, to oba lokale mieszkalne nie są w pełni niezależne konstrukcyjne. Dla wzmocnienia powyższego stanowiska Wojewoda powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2016 r. o sygn. akt II OSK 64/15 podkreślając, że o ile istnienie szczeliny dylatacyjnej nie jest elementem niezbędnym do uznania, że budynek jest "bliźniakiem", o tyle niewątpliwie dla takiego stwierdzenia niezbędne jest istnienie dwóch odrębnych ścian przylegających do siebie.

Konkludując organ II instancji doszedł do wniosku, że postępowanie przeprowadzono prawidłowo, zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania przepisów prawa i nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, co uzasadniało utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył M.T. zarzucają jej naruszenie:

1. art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że projektowany budynek spełnia definicję budynku jednorodzinnego w sytuacji, gdy w rzeczywistości są to dwa budynki o odrębnej infrastrukturze technicznej, które mogą funkcjonować w sposób samodzielny i od siebie niezależny;

2. § 14 ust. 1 uchwały Rady Gminy Supraśl nr LVI/572/2018 z dn. 20 września 2018r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Sowlany poprzez uznanie, że inwestycja objęta projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę jest zgodna z zapisami planu w sytuacji gdy udzielone pozwolenie na budowę zezwala de facto na wybudowanie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, a taką zabudowę wykluczają zapisy planu;

3. art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1) P. b. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego, pomimo że nie zostały spełnione wszystkie warunki określone w powołanym przepisie bowiem planowane zamierzenie jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to przewiduje nakaz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej, a za taką zabudowę nie sposób uznać projektowanego budynku;

4. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepełne rozpatrzenie materiału dowodowego i niekompletną analizę całego zamierzenia budowlanego, w szczególności poprzez niepełne przeanalizowanie projektu budowlanego przedłożonego przez Inwestora pod kątem spełniania warunków zgodności projektu z przepisami brawa budowlanego, w tym z aktem prawa miejscowego oraz nieuzasadnione przyjęcie przewidzianych prawem wymagań za spełnione w sytuacji, gdy projektowany budynek bezspornie stanowi dwa oddzielne budynki mieszkalne co oznacza, że projektowane zamierzenie inwestycyjne stanowi zabudowę bliźniaczą, niezgodną z zapisami planu;

5. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organ II instancji swobodnej oceny dowodów i błędne przyjęcie, że przedłożony projekt przewiduje budowę budynku jednorodzinnego w sytuacji, gdy Skarżący przedstawił w odwołaniu argumenty potwierdzające fakt, że Inwestor zamierza wybudować de facto dwa odrębne od siebie budynki, a jedynie pozornie przedstawia je jako budowane w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej celem ominięcia przepisów prawa miejscowego i uzyskania pozwolenia na budowę;

6. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a. przez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy wobec lakonicznego powielenia wyjaśnień Inwestora, że zaprojektowany budynek jest zgodny z wytycznymi planu miejscowego, warunkami technicznymi i jednoczesne nie odniesienie się do argumentów Skarżącego wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji przeczących tej tezie, a potwierdzających fakt, że Inwestor zamierza wybudować dwa odrębne od siebie budynki i tylko pozornie przedstawia je jako budowane w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej;

7. art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji wobec: (-) niewyjaśnienia stronie odwołującej dlaczego wskazane przez nią argumenty nie pozwoliły na uwzględnienie odwołania, (-) niewyjaśnienie przyczyn przyjęcia za spełnioną przesłanki wynikającej z art. 35 ust. 1. Prawa budowlanego, (-) lakonicznego stwierdzenia, że przedłożony z wnioskiem projekt spełnia wymogi wskazane w przepisie art. 35 ust. 1 pkt 1-4 P.b., co doprowadziło do wydania decyzji niezgodnej z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada przekonywania;

8. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego bezpodstawne zastosowanie i utrzymanie przez Wojewodę decyzji Starosty, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał i nadal ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a organ II instancji powinien ją uchylić w całości.

Opierając na wskazanych zarzutach pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącego rozwinął podniesione zarzuty podkreślając, że projektowany budynek nie stanowi konstrukcyjnie samodzielnej całości bowiem przewidziane w nim dwa budynki mieszkalne mogą funkcjonować w sposób samodzielny i od siebie niezależny. Potwierdza to zaprojektowanie odrębnej infrastruktury technicznej dla każdego budynku w postaci przyłączy wodociągowych i kanalizacji sanitarnej, dwóch niezależnych doziemnych instalacji kanalizacji sanitarnych i elektroenergetycznych, dwóch niezależnych miejsc na pojemniki na odpady, dwóch niezależnych wjazdów i wejść na teren posesji z drogi gminnej oraz dwóch odrębnych instalacji centralnego ogrzewania. O odrębności i samodzielności poszczególnych obiektów świadczy też fakt, że każdy budynek posiada identyczny układ funkcjonalny w obrębie obu kondygnacji nadziemnych, co stanowi klasyczne odbicie lustrzane charakterystyczne dla zabudowy bliźniaczej, identyczne powierzchnie zabudowy, powierzchnie całkowite, powierzchnie mieszkalne i kubatury.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem wydane przez Wojewodę Podlaskiego i Starostę Powiatu Białostockiego decyzje uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu nakazującym ich uchylenie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a.").

W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja Wojewody Podlaskiego utrzymująca w mocy decyzję Starosty Białostockiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia Inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego dwulokalowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w obrębie ewid. S., gmina S1.

Podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z dyspozycja art. 35 ust. 1 tej ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: (a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu; (b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, (c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: (a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, (b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, (c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, (d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Jak wynika z powołanego przepisu podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne. Ustanowiona w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. przesłanka stwierdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego jest przesłanką bezwzględnie obowiązującą. Realizacja postanowień planu miejscowego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek inwestora, z drugiej daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów. Przy czym, co warto podkreślić, unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z porządkiem w zakresie zagospodarowania przestrzennego wyrażonym w planie bądź decyzji o warunkach zabudowy, powinny być przestrzegane restrykcyjnie (tak: NSA w wyrokach: z dnia 4 lipca 2018r., sygn. akt II OSK 1944/16 i z 8 lutego 2018r. sygn. akt II OSK 1657/17, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W sprawie nie ulega wątpliwości, że na terenie objętym wnioskiem Inwestora obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi Sowlany, przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Supraślu z dnia 20 września 2018 r. nr XLVI/572/2018, a działka inwestycyjna znajduje się na terenie oznaczonym w tym planie symbolem [...] o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie wolnostojącej (§ 14 ust.1 planu).

Na tle kontrolowanej sprawy nie było sporne, że wniosek Inwestora i projekt budowlany spełniają wymagane prawem warunki, także odnośnie projektu zagospodarowania terenu inwestycji, w tym określenia obszaru oddziaływania ww. inwestycji, spełnienia wymagań ochrony środowiska, a także wykazania wymaganych opinii i uzgodnień. Bezsporne było, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na kopii mapy do celów projektowych zgodnej z oryginałem, co zostało poświadczone przez projektanta, a mapa do celów projektowych została sporządzona przez uprawnionego geodetę i przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Niekwestionowana jest też zgodność projektowanej inwestycji z planem miejscowym w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnika intensywności zabudowy, zapewnienia liczby miejsc postojowych i ich właściwego usytuowania, wysokości projektowanych budynków, projektowanych dachów oraz kolorów i sposobu pokrycia dachów i ścian budynków. Nie było wreszcie przedmiotem sporu, że inwestycja spełnia warunki określone w rozporządzeniu, w tym w zakresie usytuowania przedmiotowych budynków, przesłaniania, nasłoneczniania, bezpieczeństwa przeciwpożarowego, zagospodarowania wód opadowych i gromadzenia odpadów stałych. Powyższe okoliczności nie budzą też żadnych wątpliwości Sądu i wynikają wprost z dokumentów załączonych do akt postępowania administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie sporna okazała się natomiast kwestia, czy przedstawiony przez Inwestora w projekcie budowlanym obiekt budowlany należało zakwalifikować jako jeden budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący z wydzielonymi w nim dwoma lokalami mieszkalnymi – jak twierdzi Inwestor i podzielające ten pogląd – organy, czy jako dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, jak intepretuje - Skarżący. Przesądzenie powyższej okoliczności w zakresie rodzaju projektowanej inwestycji jest kluczowe albowiem determinuje jej zgodność (lub nie) z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Przy tak zarysowanej osi sporu, za prawidłowe i adekwatne do stanu faktycznego sprawy Sąd uznał stanowisko strony skarżącej, że zaprojektowany do realizacji budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący dwulokalowy w rzeczywistości stanowi dwa budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, a ten rodzaj zabudowy jest wykluczony przez obowiązujący na tym terenie miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego części wsi S., który w § 14 ust.1 na terenie oznaczonym symbolem [...], ustala jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie wolnostojącej.

Przepisy ustawy Prawo budowlane, jak też przepisy wykonawcze nie zawierają wprawdzie odrębnych definicji pojęcia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej w tym dwulokalowej i zabudowy bliźniaczej, a w praktyce zabudowa wolnostojąca dwulokalowa nie różni się na pierwszy rzut oka od zabudowy bliźniaczej, tym niemniej w tej sytuacji zasadne jest odwołanie się do ustawowej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zamieszczonej w art. 3 pkt 2a P.b., którą trzeba analizować łącznie z definicją budynku określoną w art. 3 pkt 2 P.b. I tak zgodnie z powołanym przepisem przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Stosownie natomiast do art. 3 pkt 2 tej ustawy przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Z perspektywy powołanych regulacji dla oceny, czy mamy do czynienia z budynkiem jednorodzinnym wolnostojącym o dwóch lokalach mieszkalnych, czy też z odrębnymi budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej stanowiącymi "konstrukcyjnie samodzielną całość", kluczowe znaczenie będzie miało, czy obie części obiektu mogą funkcjonować w sposób samodzielny i niezależny od siebie nawzajem, przy równoczesnym spełnianiu przez każdą z nich cech budynku z art. 3 pkt 2 P.b. Przy czym ocena przedłożonego projektu budynku jednorodzinnego pod kątem jego kwalifikacji powinna być indywidualna i dokonywana nie tylko w oparciu o kryterium samodzielności konstrukcyjnej ale też uwzględniać kryterium samodzielności funkcjonalnej (czyli sposobu wykorzystywania budynków), czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Jak wyjaśnił zaś Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 5 lutego 2020r. (sygn. akt II OSK 2952/18, CBOSA), które to stanowisko skład orzekający w pełni podziela, nawet posiadanie wspólnego fundamentu lub dachu, ale bez wspólnej piwnicy czy poddasza, oraz ściany łączącej obie części obiektu, choć o odpowiedniej odporności ogniowej, nie musi zaprzeczać warunkowi samodzielności konstrukcyjnej i nie wyklucza, że tworzą one w rzeczywistości dwa osobne domy mieszkalne, czyli budynki jednorodzinne zrealizowane w formie zabudowy bliźniaczej. Oczywiste jest bowiem, że zaprojektowanie wskazanych elementów konstrukcyjnych jako wspólnych dla obu budynków znacząco obniża koszty realizacji całości, nie uniemożliwiając równocześnie ich całkiem niezależnego funkcjonowania, przy spełnianiu cech budynku określonych w art. 3 pkt 2 P.b. Natomiast o samodzielności funkcjonalnej tych budynków może świadczyć m.in. posiadanie osobnych wejść, klatek, instalacji, przyłączy, szamb, czy garaży i wjazdów z drogi publicznej (podobnie NSA w wyroku z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 786/16 i z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1601/08, CBOSA).

Trafność przedstawionego wyżej poglądu potwierdza pośrednio też § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 1225), który stanowi, że części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przykrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. Również w Polskiej Kwalifikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1316 z późn. zm.), w objaśnieniach wstępnych do pojęć podstawowych wskazuje się, że w przypadku budynków połączonych między sobą (np. domy bliźniacze lub szeregowe), budynek jest budynkiem samodzielnym, jeżeli jest oddzielony od innych jednostek ścianą przeciwpożarową od fundamentu po dach. Gdy nie ma ściany przeciwpożarowej, budynki połączone między sobą uważane są za budynki odrębne, jeśli mają własne wejścia, są wyposażone w instalacje i są oddzielnie wykorzystywane. Według Klasyfikacji zatem nawet brak ściany przeciwpożarowej nie wyklucza uznania zabudowy jednorodzinnej za bliźniaczą, jeżeli tylko oba budynki zostały tak zaprojektowane, że mogą być odrębnie wykorzystywane. Wprawdzie ww. przepisy rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002r. regulują kwestie bezpieczeństwa pożarowego, a wskazania przyjęte w Klasyfikacji służą zasadniczo celom statystyki publicznej, to jednak przy uwzględnieniu wiedzy ogólnej w zakresie współczesnych metod budowy oraz doświadczenia życiowego, stanowić one mogą pomocną wskazówkę przy ustalaniu prawidłowego rozumienia pojęcia domu wolno stojącego oraz w zabudowie bliźniaczej (vide: NSA w powołanym wyżej wyroku z 5 lutego 2020r., sygn. akt II OSK 2953/18).

Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że z projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego wynika, iż planowana przez Inwestora inwestycja stanowi zespół dwóch budynków połączonych garażami (rzut parteru) oraz dachem nad częścią garażową (rzut dachu). Każdy z dwóch budynków posiada jednak własne wejście i wjazd z drogi publicznej, niezależne przyłącza energetyczne, wodociągowe oraz kanalizacyjne, identyczny układ funkcjonalny w obrębie obu kondygnacji nadziemnych, identyczne powierzchnie zabudowy, powierzchnie całkowite, powierzchnie mieszkalne i kubatury. Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, jednoznacznie wskazują, że oba te budynki mogą funkcjonować samodzielnie i niezależnie od siebie.

Powyższego kryterium samodzielności funkcjonalnej obu obiektów nie uwzględniły jednak orzekające w przedmiotowej sprawie organy błędnie przyjmując, że wspólna ściana w garażu i brak dylatacji jest decyduje o tym, że projektowany obiekt stanowi jeden budynek wolnostojący z dwoma lokalami. Tymczasem uwzględniając samodzielność funkcjonalną obu budynków, potwierdzoną wprost przez samego Inwestora na rozprawie w dniu 22 lutego 2024r., uzasadniona jest konkluzja, że w przypadku kontrolowanej inwestycji mamy do czynienia z dwoma odrębnymi budynkami, mogącymi funkcjonować całkowicie niezależnie. Jak wynika z części rysunkowej i opisowej projektu budowlanego oba "lokale mieszkalne" stanowią de facto odrębne budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, połączone jedną ścianą w garażu, które mogą funkcjonować w sposób samodzielny i niezależny. Za taką kwalifikacją zamierzenia inwestycyjnego przemawia też to, na co trafnie zwrócił uwagę pełnomocnik Skarżącego w skardze, że każdy z tych "lokali mieszkalnych" został wyposażony w osobne wejście z poziomu gruntu, osobny garaż z podjazdem oraz własne przyłącza: wodociągowe, gazowe, elektryczne, kanalizacyjne, a także odrębne instalacje, w tym niezależne instalacje centralnego ogrzewania. Ponadto oba budynki posiadają identyczne elewacje, bryły, kubatury oraz powierzchnie. Wskazane powyżej cechy projektowanego budynku świadczą niezaprzeczalnie, że przewidziane w nich "lokale" zostały pomyślane jako przeznaczone do całkowicie niezależnego i samodzielnego funkcjonowania (wykorzystywania), co uzasadniało potraktowanie ich w rzeczywistości za odrębne budynki w zabudowie bliźniaczej. Oceny tej nie może zmienić eksponowany przez organy - fakt, że skoro oba obiekty posiadają jedną, wspólną ścianę w garażu to mamy do czynienia z jednym budynkiem jednorodzinnym dwulokalowym. Jak zasygnalizowano już wyżej, kwestia wspólnej ściany, nie może być kwestią nadrzędną, zaprzeczającą występującej w niniejszej sprawie bezspornie - funkcjonalnej samodzielności obu budynków. W ocenie Sądu taki element jak "wspólna ściana w garażu", czy nawet część dachu nad garażem nie wyklucza możliwości samodzielnego funkcjonowania budynków i tym samym zakwalifikowania ich jako samodzielnych pod względem konstrukcyjnym.

W tym miejscu należy dodatkowo podkreślić, że kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a organy architektoniczno-budowlane w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych, w granicach wyznaczonych przez art. 35 ust. 1 P.b., są uprawnione do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu. Takie działanie organów, wbrew obawom wyrażonym przez Starostę w niniejszej sprawie, nie narusza w żaden sposób praw projektanta do podejmowania samodzielnych decyzji zgodnych z obowiązującymi przepisami, gdyż wspomniana weryfikacja dokonywana przez organy nie ingeruje w merytoryczne rozwiązania zastosowane przez projektanta w kontrolowanym projekcie, a jedynie te rozwiązania w sposób adekwatny nazywa (prawnie kwalifikuje) na potrzeby kontroli dokonywanej w granicach zakreślonych w art. 35 ust. 1 P.b., a zwłaszcza w jego pkt 1 – co jest już niewątpliwe domeną organów administracji i znajduje dostateczne oparcie w przywołanym przepisie art. 35 ust. 1 P.b oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1727/07, z dnia 23 marca 2016 r. II OSK 1833/14, CBOSA).

Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do wniosku, że orzekające w niniejszej sprawie organy dokonały nieprawidłowej kwalifikacji projektowanego przez Inwestora obiektu jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego dwulokalowego, a w konsekwencji niezasadnie oceniły jego zgodność z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zakwestionowanie stanowiska organów odnośnie zgodności planowanej inwestycji z zapisami m.p.z.p. części wsi S. skutkować musiało uchyleniem zaskarżonych decyzji jako wydanych z naruszeniem art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Ponowie rozpatrując sprawę organy zastosują się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł) oraz opłatę skarbową za złożenie pełnomocnictwa (17 zł).