Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1676/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 25 października 2022 r. nr SKO.4171/93/2022 w przedmiocie nakazu wykonania rowu na działce I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 29 lipca 2022 r. nr RGR.6331.12.2012; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego Z. G. kwotę 1 500 zł /słownie: jeden tysiąc pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z.G. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 25 października 2022 r. nr SKO.4171/93/2022 wydana w przedmiocie nakazu wykonania rowu.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 234 ustawy z dnia 20 lipca

2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm. - dalej: "P.w.").

Z uzasadnienia decyzji akt administracyjnych sprawy wynika, że na wniosek Gminy Miasto [...] z 6 czerwca 2012 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie o uregulowanie stosunków wodnych w [....] przy ul. [...]. Wniosek dotyczył zmiany stanu wody na gruncie, tj. na działce stanowiącej drogę ozn. nr [...], będącej własnością Gminy Miasto [...] w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...] oraz usypania wału ziemnego na działce o nr [...] obr. [...] położonej w [...] przy ul. [...].

SKO w Rzeszowie postanowieniem z 18 lipca 2012 r. nr SKO.4171/55/2012 wyznaczyło do załatwienia sprawy Burmistrza [...].

Po przeprowadzeniu postępowania Burmistrz decyzją z 16 września 2013 r. nr RGR.6331.12.2012 orzekł o nakazaniu skarżącemu usunięcia wału ziemnego znajdującego się na jego działce nr [...] obr. [...] na całej jego długości. Na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego, SKO w Rzeszowie decyzją z 20 grudnia 2013 r. nr SKO.4171/127/2013 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz [...] decyzją z 28 sierpnia 2014 r. nr RGR.6331.12.2012 nakazał Z.G. obniżenie pasa ziemi usypanego na działce nr [...] obr. [...] położonej w [...] przy ul. [...], o 50 cm na całej jego długości zlokalizowanej wzdłuż drogi nr [...].

Także i ta decyzja wskutek złożonego odwołania została uchylona mocą decyzji SKO w Rzeszowie z 27 października 2014 r. nr SKO.4171/120/2014 a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolejną decyzją z 19 kwietnia 2016 r. Burmistrz [...] nakazał skarżącemu obniżenie wału ziemnego znajdującego się na działce nr [...] obr. [...] położonej w [...] przy ul. [...] na całej jego długości wzdłuż drogi oznaczonej numerem [...] do poziomu tej drogi.

Na skutek kolejnego odwołania SKO w Rzeszowie decyzją z 16 września

2016 r. nr SKO.4171/49/2016 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wskazało na konieczność dopuszczenia dowodu w postaci opinii biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego – z dziedziny hydrologii lub melioracji wodnych.

Decyzją z 17 lipca 2018 r. nr RGR.6331.12.2012 Burmistrz [...] nakazał skarżącemu wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom, tj. rowu otwartego na działce nr [...] (w części przygranicznej z drogą nr [...]) zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji administracyjnej (punkt A: początek rowu, punkt B: ujście rowu); określający parametry rowu: szerokość 40 cm, głębokość 40 cm, długość 80 m, minimalny spadek dna rowu - 0.5% nakładając jednocześnie na zobowiązanego obowiązek jego odpowiedniego utrzymania.

Także i od tej decyzji skarżący złożył odwołanie. Po jego rozpoznaniu SKO w Rzeszowie decyzją z 22 października 2018 r. nr SKO.4171/76/2018 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r., sygn. II SA/Rz 1436/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił wyżej wskazaną decyzję Kolegium wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że prowadzone przez organy obu instancji postępowanie administracyjne nie dało podstaw do ustalenia w sposób pewny istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, przesądza to o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80, art. 84 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy.

Podniesiono, że lektura decyzji organów obu instancji pozwala na sformułowanie tezy, że przedmiotem rozpoznania przez organy był wniosek Gminy [...], właściciela działki nr [...] skierowany przeciwko Z.G. o naruszenie stosunków wodnych, ze szkodą dla działki nr [...]. Oznaczało to, że przedmiotem badania organów administracji w tej sprawie było ustalenie czy Z.G., jako właściciel działki nr [...] dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie (Dz. [...]) ze szkodą dla dz. [...] należącej do Gminy [...].

W toku postępowania administracyjnego w dniu 17 lipca 2015 r. do Prezydenta Miasta [...] wpłynął wniosek M. Sp. j., która jako właściciel działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] poł. w [....] obr. [...] zażądała od Z.G. jako właściciela dz. [...] usunięcia obwałowania z odpadów budowlanych z jego działki, powołując się na przepisy o naruszeniu stosunków wodnych. Wniosek ten przekazany został Burmistrzowi do toczącej się już sprawy. Organ rozszerzył krąg uprawnionych do występowania w charakterze strony o M. Sp. j. Sąd podkreślił, że organy winny były zbadać zgłoszone przez Gminę [...] żądanie wyznaczone wnioskiem z dnia 6 czerwca 2012 r. i żądanie M. Sp. j. w zakresie określonym wnioskiem z dnia 17 lipca 2015 r. przeciwko Z.G., właścicielowi działki nr [...] obr. [...]. Sąd wywiódł, że zakres postępowania dowodowego przeprowadzonego w kontrolowanej sprawie nie obejmował wszystkich działek wymienionych we wniosku Spółki z dnia 17 lipca 2015 r. Opinia biegłego jasno wskazuje, że zbadano tylko dz. [...] i [...] należące do Spółki, pomijając dz. [...], [...], [...], [...] i [...] i wpływ na nie zmian na dz. [...]. Kontrolowana decyzja z dnia 22 października 2018 r. całkowicie milczy na temat żądania Spółki. Zdaniem Sądu świadczyło to o niepełnych ustaleniach i nierozpoznaniu całości sprawy. W okolicznościach sprawy istotny jest także fakt, że działki Spółki oddzielone są od działki nr [...] należącej do skarżącego działką drogową nr [...] własności Gminy [...]. Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu rozważenie interesu prawnego Spółki jako wnioskodawcy będzie przedmiotem ustaleń i oceny w ponownym postępowaniu. Za zasadne uznano także zarzuty skargi. Wskazano szczegółowo jakie okoliczności należy wyjaśnić w ponownie prowadzonym postepowaniu. Sąd zwrócił uwagę, że nie jest obojętna przyczyna powstałego na gruncie stanu rzeczy. Organy winny też ustalić w organach nadzoru budowlanego czy zabudowa na działkach Spółki jest legalna, czy poziom posadowienia tej zabudowy jest zgodny z pozwoleniem na budowę, czy odwodnienie tych nieruchomości odpowiada prawu. Należy także ustalić, czy zjazd na działkę [...] z obwodnicy odpowiada normom, także w zakresie nachylenia i odwodnienia. Nadto Sąd ustalił w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie dokumentów złożonych przez skarżącego istnienie wodnicy wzdłuż drogi. Tę kwestię oraz przyczyny likwidacji wodnicy zalecił wyjaśnić.

Sąd stanął na stanowisku, że właściciel działki nr [...] może być zobligowany do działań wynikających z art. 29 ust. 3 P.w. tylko w zakresie wyznaczonym istnieniem związku przyczynowego pomiędzy zmianą stanu wody na jego gruncie, a stwierdzoną szkodą. Nie może być tak, że przyczyn zastoin wody na dz. [...] jest wiele, a zobligowanym do urządzenia odwodnienia drogi gminnej wewnętrznej będzie wyłącznie skarżący. Zdaniem Sądu w tej sprawie należy ustalić, czy ze względu na charakter drogi – ogólnodostępna droga wewnętrzna stanowiąca własność Gminy [...] spełnia ona konieczne normy. Wątpliwość Sądu wzięła się z faktu, że biegły stwierdził, że istnieją inne sposoby odwodnienia drogi - działki nr [...], ale wiązałyby się z jej przebudową. Kwestię tę należy wyjaśnić.

Sąd przyznał rację skarżącemu, że nie wyjaśniono w sposób należyty okoliczności mających wpływ na legalność i wykonalność kontrolowanej decyzji. Skarżący wykazał, że na trasie rowu, którego wykonanie nakazano skarżącemu, posadowiono drugi kabel elektroenergetyczny. Okoliczność tę podniósł w odwołaniu od decyzji organu I instancji wraz z wnioskiem o powołanie biegłego z zakresu hydrologii i gospodarki wodnej. SKO nie zbadało tej kwestii, odnosząc się do kabla istniejącego w trakcie oględzin biegłego. Z akt sprawy nie wynika także, czy wykonanie rowu na dz. [...] z odpływem do rowu położonego przy ul. [...] jest dopuszczalne i pod jakimi warunkami. Z załącznika graficznego do decyzji Burmistrza z 17 lipca 2018 r. wynika, że część projektowanego rowu, przy ujściu ma być wykonana poza granicą dz. [...] (okolice pkt B). Nałożenie takiego obowiązku na osobę nie będącą właścicielem gruntu jest niewykonalna. Należy wyjaśnić, czy projektowany rów ma być wykonany tylko na dz. [...], czy jak wynika z mapy – załącznika do decyzji także poza nią. Sąd wskazał także, że na skarżącego nałożono obowiązek utrzymania projektowanego rowu w należytym stanie. Oznacza to niedopuszczalne przekroczenie dyspozycji art. 29 ust. 3 P.w., która upoważnia organ do wydawania tego rodzaju rozstrzygnięć. W kontrolowanej decyzji wbrew treści przepisu termin wykonania nałożonego obowiązku określono słowami "niezwłocznie po uprawomocnieniu się decyzji". Powyższe przesądza także o naruszeniu art. 29 ust. 3 P.w.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, w tym zasięgnięciu opinii biegłego z zakresu hydrologii oraz przeprowadzeniu wizji lokalnej w terenie, decyzją z 29 lipca 2022 r. nr RGR.6331.12.2012 Burmistrz [...] nakazał Z.G., właścicielowi działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] wykonanie rowu na działce nr [...] wzdłuż granicy z działką nr [...] o następujących parametrach: dno rowu powinno znajdować się na głębokości nie mniejszej niż poziom powierzchni terenu sprzed wykonania nasypu odtworzony z mapy zasadniczej, czyli głębokość powinna wynosić co najmniej 120 cm poniżej obecnej powierzchni drogi na działce nr [...] na odcinku graniczącym z Hotelem [...]. Jego głębokość na dalszym (ku południowemu wschodowi) odcinku wynika z wymaganego spadku (nachylenia podłużnego). Minimalna szerokość dna tego rowu powinna wynosić 20 cm. Dno powinno posiadać spadek (nachylenie podłużne) wynoszące co najmniej 0,4% (czyli 4 cm różnicy na każde 10 m długości rowu) zorientowane w kierunku drogi krajowej [...] (DK [...]), czyli spływ wody ma się odbywać na północny zachód. Rów powinien być umocniony elementami betonowymi (dowolnymi prefabrykowanymi "korytkami") utwardzającymi jego dno i obudowującymi ściany boczne na wysokość co najmniej 30 cm. W kierunku południowo-wschodnim rów powinien mieć długość aż do wysokości styku granic działek nr [...], [...] i [...]. Organ wskazał, że powyższe rozwiązanie wynika z koncepcji działań naprawczych sporządzonej przez biegłego hydrologa i hydrogeologa dr hab. Inż. B.R. w opinii z dnia [...] grudnia 2021 r. Nałożony obowiązek należy wykonać po uprawomocnieniu się decyzji. Przed wykonaniem pracy należy uzyskać wymagane pozwolenia.

Burmistrz wskazał, że stosując się do wytycznych wyroku ponownie ustalono krąg stron postępowania, powołano biegłego z zakresu hydrologii i hydrogeologii, dokonano oceny zgłoszonych przez Gminę Miasto [...] i Spółkę M. Sp. j. żądań. Ustalono także, że zabudowa na działach Spółki M. jest legalna. Przeprowadzono wizję lokalną. Oran wskazał, że w toku postępowania wykazano, że nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie, która powoduje powstawanie realnych, udokumentowanych szkód na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położnych w [...] przy ul. [...]. W związku z tym istnieje ścisły związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy dokonaną zmianą spływu wody na gruncie a występującymi szkodami. Uznano, że należy wykonać system naprawczy aby zredukować istniejące negatywne dla otoczenia skutki zmian wprowadzonych na działkach nr [...] i nr [...] położonych w [...]. Nakazano wykonanie rowu na działce nr [...] o określonych parametrach i trasie z uwagi na fakt, że do największej zmiany hydrologicznej doszło na działce nr [...]. Na tej działce utworzono wieloobszarowy, wielkokubaturowy, wysoki nasyp oraz zlikwidowano rowy odwadniające. Zmiana dokonana na działce nr [...] jest nieporównywalnie bardziej szkodliwa niż zmiana, która powstała na działce nr [...]. Z tego powodu, zdaniem organu, działania naprawcze powinny zostać podjęte na działce nr [...] przez jej właściciela Z.G.

Nie zgadzając się z tą decyzją Z.G. złożył odwołanie zarzucając naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, pominięcie wnioskowanego przez skarżącego dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, pominięcie zgłoszonej okoliczności wykonania w miejscu wskazanym przez organ jako usytuowanie rowu otwartego dwóch energetycznych kabli ziemnych – których to istnienie prawdopodobnie wyłącza możliwość wykonania decyzji, a następnie zasięgnięcia opinii biegłego co do dopuszczalności jednoczesnego usytuowania w gruncie rowu melioracyjnego i kabli wysokiego napięcia oraz kwestii istnienia wodnicy wzdłuż drogi nr [...] od strony hotelu i wpływu jej likwidacji na zmianę stosunków wodnych, obciążenie wyłącznie skarżącego obowiązkami dotyczącymi wykonania kosztowanego urządzenia melioracyjnego w sytuacji istnienia wielu podmiotów i przyczyn, które spowodowały powstanie zastoin na drodze znajdującej się na działce [...], co istotnego godzi w słuszny interes skarżącego jako obywatela,

2. art. 77 § 1 k.p.a. przez dokonanie niewyczerpującej i jednostronnej analizy materiału dowodowego, poczynienie ustaleń w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, nieprawidłowe ustalenie przyczyn zmiany stosunków wodnych, a w szczególności uznanie opinii biegłego B.R. za "logiczną, zupełną, trafna i spójną" oraz posiadającą "wysoką wartość dowodową" pomimo zgłoszenia przez skarżącego poważnych i uzasadnionych zarzutów do ustaleń biegłego oraz poprzez oddalenie wniosku dotyczącego powołania biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia przyczyn podmakania fundamentów hotelu;

3. art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, że przyczyną zmiany stanu wód na gruncie i powstania szkód jest podniesienie terenu na działce skarżącego;

4. art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wytycznych wskazanych w wyroku WSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. II SA/Rz 1436/18 przez:

- zaniechanie ustalenia, czy poziom posadowienia budynków hotelu jest zgodny z pozwoleniem na budowę,

- czy odwodnienie tych nieruchomości odpowiada prawu,

- czy zjazd na działkę nr [...] z obwodnicy odpowiada normom także w zakresie nachylenia i odwodnienia,

- ustalenia przyczyn likwidacji wodnicy znajdującej się na archiwalnych mapach, a usytuowanej wzdłuż drogi nr [...] od strony hotelu,

- ustalenia, czy droga gminna zlokalizowana na działce nr [...] będącej własnością Gminy Miasta [...] spełnia normy,

- ustalenia innych sposobów odwodnienia drogi zlokalizowanej na działce nr [...].

Odwołujący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 29 P.w. w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. poprzez jego zastosowanie, mimo iż prawidłowo ustalony stan faktyczny winien prowadzić do wniosków, że nie zachodziły przesłanki do jego zastosowania i wydania decyzji nakładającej na skarżącego wykonania urządzenia w postaci rowu otwartego się na działce nr [...] obr. [...] w [...].

Odwołujący zawnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wskazaną na wstępie decyzją z 25 października 2022 r. SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu odwołanie stanowi rodzaj polemiki z ustaleniami poczynionymi w toku prowadzonego postępowania. Powołując się na art. 234 P.w. zaznaczyło, że w okolicznościach sprawy najistotniejsze jest szczegółowe ustalenie czy doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie, a jeżeli tak to z jakich przyczyn.

Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie Burmistrz dopuścił dowód z opinii biegłego specjalisty geologa i hydrogeologa - dr hab. inż. B.R. który w opinii z 8 grudnia 2021 r. dokonał oceny zmian stosunków wodnych na działkach nr [...], nr [...] i nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położnych w [...] przy ul. [...] i stwierdził, że doszło do trzech szkodliwych zmian na gruncie. Główna zmiana wywołana została utworzeniem wielkopowierzchniowego i wielkokubaturowego nasypu na działce nr [...] oraz likwidacją rowów odwadniających na tej działce. Zmiana ta powoduje podpiętrzenie płytkich wód podziemnych (wód gruntowych) pod nasypem oraz w jego otoczeniu, a także uniemożliwia spływ wód powierzchniowych w naturalnym kierunku (zbliżonym do północnego). Jest to główną przyczyną obserwowalnego silnego zawilgocenia posesji Spółki M., w tym podmakania fundamentów budynku hotelu [...]. Biegły stanął na stanowisku, że utworzenie nasypu na działce nr [...] stanowi zmianę stanu wody na gruncie szkodliwą dla gruntów sąsiednich w rozumieniu art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Drugą szkodliwą zmianą stanu wody na gruncie jest spływ (dostawa) wód opadowych spływających z pasa drogowego DK [...] na działkę nr [...] oraz na działki wnioskodawcy. Skoncentrowany zrzut wód opadowych z pasa drogowego stanowi zmianę stanu wody na gruncie szkodliwą dla gruntów sąsiednich w rozumieniu art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Podrzędną zmianą w stosunku do ww ale również szkodliwą jest podniesienie poziomu drogi na działce nr [...]. Zmiana ta wpływa na podpiętrzanie wód gruntowych, ale wpływ tego oddziaływania jest niewątpliwie nieporównywalnie mniejszy niż dwóch ww. zmian. Tym niemniej podniesienie poziomu drogi na działce nr [...] stanowi zmianę stanu wody na gruncie szkodliwą dla gruntów sąsiednich w rozumieniu art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Biegły nie wskazuje kto dokonał zmian bowiem z uwagi na art. 29 ustawy dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne za zmianę zawsze odpowiada właściciel gruntu na którym doszło do tej zmiany, niezależnie od tego, kto tej zmiany dokonał.

Jak wynika z akt sprawy w toku prowadzonego postępowania wykazano, że nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie, która powoduje powstawanie realnych, udokumentowanych szkód na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położnych w [...] przy ul. [...].

W związku z tym istnieje ścisły związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy dokonaną zmianą spływu wody na gruncie a występującymi szkodami. W prowadzonej sprawie uznano, że należy wykonać system naprawczy aby zredukować istniejące negatywne dla otoczenia skutki zmian wprowadzonych na działkach nr [...] i nr [...].

Wobec powyższego jako zasadne SKO uznało nakazanie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, tj. wykonanie rowu na działce nr [...] o określonych parametrach i trasie z uwagi na fakt, że do największej zmiany hydrologicznej doszło na działce nr [...], na której utworzono wieloobszarowy, wielkokubaturowy, wysoki nasyp oraz zlikwidowano rowy odwadniające. Zdaniem Kolegium działania naprawcze powinny zostać podjęte na działce nr [...] przez jej właściciela Z.G.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzji jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Wykonane przez Burmistrza czynności procesowe są prawidłowe i zgodne z procedurą oraz wystarczające do wydania decyzji. Dodatkowo dokonane ustalenia zostały szczegółowo wyjaśnione przez powołanego biegłego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyżej opisaną decyzję SKO w Rzeszowie złożył Z.G. domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zawnioskował także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 oraz art. 78 § 1 k.p.a. przez błędną ocenę, że nie doszło w sprawie do zaniechania podjęcia wszelkich kroków koniecznych do dokładnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w szczególności poprzez pominięcie wnioskowanego przez skarżącego dowodu z opinii biegłego z budownictwa, pominięcie zgłoszonej okoliczności wykonania w miejscu wskazanym przez organ jako usytuowanie rowu dwóch energetycznych kabli ziemnych - których to istnienie prawdopodobnie wyłącza możliwość wykonania decyzji, a następnie zasięgnięcia opinii biegłego co do dopuszczalności jednoczesnego usytuowania w gruncie rowu melioracyjnego o wskazanych parametrach i kabli wysokiego napięcia oraz obciążenie wyłącznie skarżącego obowiązkami dotyczącymi wykonania kosztowanego urządzenia melioracyjnego w sytuacji istnienia wielu podmiotów i przyczyn, które spowodowały powstanie zastoin na drodze znajdującej się na działce [...], co istotnie godzi w słuszny interes skarżącego jako obywatela;

2. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i analizę oraz błędną ocenę materiału dowodowego co spowodowało nieprawidłowe ustalenie przyczyn zmiany stosunków wodnych, a w szczególności bezkrytyczne przyjęcie ustaleń zawartych opinii biegłego B.R. za "prawidłowe, jasne i logiczne, przeprowadzone w sposób kompleksowy" pomimo istnienia poważnych i uzasadnionych zarzutów do ustaleń biegłego wskazujących na to, że konkluzja opinii została poczyniona wbrew logice i faktom oraz poprzez oddalenie wniosku dotyczącego powołania biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia przyczyn podmakania fundamentów hotelu a w szczególności ustalenie, że przyczyną zmiany stanu wód na gruncie i powstania szkód jest podniesienie terenu na działce skarżącego oraz niedoszukanie się związku między zmianą stosunków wodnych a faktem usunięcia wodnicy;

3. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji;

4. art. 107 §1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności a w szczególności odniesienia do zarzutów zawartych w odwołaniu;

5. art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wytycznych wskazanych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1436/18 co do postępowania związanego z ponownym rozpoznaniem sprawy, a w szczególności przez zaniechanie ustalenia, czy poziom posadowienia budynków hotelu jest zgodny z pozwoleniem na budowę, czy odwodnienie tych nieruchomości odpowiada prawu, czy zjazd na działkę nr [...] z obwodnicy odpowiada normom także w zakresie nachylenia i odwodnienia, ustalenia przyczyn likwidacji wodnicy znajdującej się na archiwalnych mapach, a usytuowanej wzdłuż drogi nr [...] od strony hotelu, ustalenia, czy droga gminna zlokalizowana na działce nr [...] będącej własnością Gminy Miasta [...] spełnia normy.

Skarżący zarzucił także naruszenie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w zw. z art. 545 ust.4 Ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez jego zastosowanie, mimo iż prawidłowo ustalony stan faktyczny winien prowadzić do wniosków, że nie zachodziły przesłanki do jego zastosowania i wydania decyzji nakładającej na skarżącego wykonania urządzenia w postaci rowu na działce nr [...] obr. [...] w [...].

W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie zawnioskowało o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w kwestionowanym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty znalazły akceptację Sadu.

Na wstępie należy podkreślić, że zarówno organy jak i Sąd związane są prawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 13 marca 2019 r., II SA/Rz 1436/18.

Sąd stwierdza, że nie wszystkie wytyczne Sądu z tegoż wyroku zostały wykonane z obrazą art. 153 P.p.s.a., co przełożyło się na wynik sprawy.

Należy podkreślić, że w aktualnej konfiguracji procesowej zakończona kontrolowaną decyzją sprawa toczyła się z wniosku M. sp. jawna przeciwko Gminie [...] (por. k. 525 akt adm.) i Z. G. oraz z wniosku Gminy [...] przeciwko Z.G. o naruszenie stosunków wodnych.

Prawidłowo organy przeprowadziły dowód z opinii biegłego hydrologa prof. B.R. Opinia nie budzi zastrzeżeń co do faktów i ocen z punktu widzenia hydrologii. Zdaniem Sądu, biegły we wnioskach opinii, wychodząc poza ramy zlecenia ocenił, kto ma być obciążony obowiązkiem wykonania określonych urządzeń wodnych, mimo, iż jak sam stwierdził przesłanki z art. 29 P.w. ziściły się także co do innych podmiotów.

Wyjaśnił on, że zmiany wprowadzone na działce [...] stanowią zmianę stanu wody na gruncie szkodliwą dla gruntów sąsiednich, czyli obszaru działek należących do wnioskodawcy postępowania, w rozumieniu art. 29 Ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2001,nr 115, poz. 1229, z późn. zm.). Szkodą jest zwiększone zawilgocenie gruntów na działkach pod hotelem [...], wskutek podniesienia się zwierciadła wód gruntowych (płytkich wód podziemnych), które związane jest z wykonaniem wielkoobszarowego i wielkokubaturowego nasypu na działce [...]. Podniesienie zwierciadła wód gruntowych przekłada się na niszczenie fundamentów i zalewanie piwnic wspomnianego budynku-są to poważne, materialne i już zaistniałe szkody.

Dodatkowym czynnikiem, wyraźnie drugorzędnym w tym przypadku, jest podniesienie poziomu drogi na działce [...]. Czynnik ten oddziałuje tak samo, jak nasyp na działce [...], wzmacniając skutki dla otoczenia; jednak skala oddziaływania zmian na działce [...] jest nieporównanie mniejsza niż na działce [...] – i nieporównanie mniejsze jest też oddziaływanie tych zmian na otoczenie.

Odrębnym problemem – zdaniem biegłego - w analizowanej sprawie jest zalewanie działki [...] wodami spływającymi z pasa drogowego DK [...]. Jest to skoncentrowany spływ z dużej, utwardzonej powierzchni. Sytuacja ta jest typowa i niewątpliwie wyczerpuje znamiona zmiany stanu wody na gruncie szkodliwej dla gruntów sąsiednich, w rozumieniu art. 29 Ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2001, nr 115, poz. 1229,zpóźn. zm.). W tym przypadku szkody, w postaci znaczącego wzrostu zawilgocenia gruntu w analizowanym obszarze, a zwłaszcza na obszarze działki [...] oraz działek należących do spółki M. postępowania administracyjnego, w ramach którego sporządzona została niniejsza Opinia, są także poważne, materialne oraz już zaistniałe.

Dodatkowym skutkiem wzmożonego zawilgocenia nawierzchni drogi na działce [...], wynikającego zarówno z zalewania wodami powierzchniowymi, jak i wysokiego poziomu wód gruntowych, jest uciążliwe zabrudzanie elewacji hotelu [...].

Konkluzja biegłego o zasadności obowiązku wykonania rowu, narusza art. 29 P.w., wobec niewątpliwego ziszczenia się przesłanek z tego przepisu także w stosunku do Gminy [...], przeciwko której roszczenie z art. 29 P.w. skierowała spółka M.

Sąd nie podziela argumentacji biegłego, iż wobec tego, że działania skarżącego na dz. [...] mają większy wpływ na naruszenia stosunków wodnych niż działania Gminy na dz. [...], to Gmina nie ponosi odpowiedzialności za swoje działania powodujące szkody na działkach Hotelu [...].

W wyroku z dnia 19 marca 2019 r., II SA/Rz 1436/18 Sąd przesądził, że skarżący nie może odpowiadać z art. 29 ust. 3 P.w. ponad stwierdzony związek przyczynowy pomiędzy jego działaniami na dz. [...] a szkodą spółki M. i Gminy.

Odpowiedzialność skarżącego wobec Gminy jako właściciela zalewanej działki drogowej nr [...] jest bezsporna. Jednakże za szkody na działce spółki M. odpowiadają zarówno skarżący jak i Gmina [...]. Przepis art. 29 ust. 3 P.w. nie przewiduje możliwości procentowego ustalenia zakresu odpowiedzialności kilku podmiotów. Przesłanką powstania roszczenia z art. 29 ust. 3 P.w. jest wypełnienie się hipotezy tego przepisu, tj. spowodowania zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Bez znaczenia dla powstania roszczenia pozostają elementy subiektywne, takie jak wina, dobra czy zła wiara, mniejszy niż u innych naruszycieli stopień przyczynienia się do powstania szkody. Zaistnienie związku przyczynowego pomiędzy zachowaniem się podmiotu na jego gruncie w postaci zmiany stosunków wodnych, a szkodą na cudzym gruncie skutkuje powstaniem roszczenia z art. 29 ust. 3 P.w. Takie też naruszenie powstało niewątpliwie po stronie spółki M. przeciwko Gminie [...] i skarżącemu. "Zwolnienie" przez biegłego Gminy [...] od odpowiedzialności w tym zakresie powielone w decyzjach organów przesądza o naruszeniu art. 29 ust. 3 P.w., które przełożyło się na wynik sprawy.

Na marginesie Sąd zauważa, że w powstałej konfiguracji procesowej wielkim nieobecnym jest właściciel drogi krajowej DK [...] odpowiedzialny za zalewanie działki nr [...] i działek Hotelu [...] jak i działki skarżącego.

W sprawie wykazano, że zjazd z drogi DK [...] nie jest odwodniony. Zarządcą wszystkich dróg publicznych w obrębie miasta [....] jest Gmina [...].

Odnośnie akcentowanej w skardze kwestii zlikwidowanej wodnicy pomiędzy działkami hotelowymi, a drogą nr [...], prawidłowością ich odwodnienia i w związku z tym niewyjaśnieniem odpowiedzialności Hotelu za powstanie szkód na dz. [...] i koniecznością podniesienia poziomu dz. [...] przez skarżącego – zarzuty w tym przedmiocie Sąd uznaje za niezasadne.

Należy podkreślić, że skarżący nie skierował roszczenia przeciwko spółce M. o naruszenie stosunków wodnych. Organy zbadały, wykonując wytyczne Sądu, legalność zabudowy hotelu, prawidłowość odwodnienia budynków i budowli. W aktach spawy zalega pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do Burmistrza [...] z dnia 29 czerwca 2020 r. (k. 453, tom. VI), który potwierdza legalność istniejącej zabudowy oraz brak niezgodności z art. 59a ust. 2 prawa budowlanego.

Ponadto jak wyjaśnił biegły, w jego ocenie sytuacja hydrologiczna aktualnie jest tego rodzaju, że w wyniku przeprowadzonych prac droga, znajdująca się kiedyś 0,5 metra powyżej powierzchni działki [...], położona jest obecnie około 0,3 metra poniżej wspomnianej powierzchni – mimo podniesienia poziomu nawierzchni drogi o 0,5 metra. Nawierzchnia parkingu (i działek pod hotelem [...]) przed nadsypaniem działki [...] znajdowała się natomiast 1 metr wyżej niż poziom działki [...], by obecnie być 0,3 metra poniżej.

Zdaniem biegłego zmieniona konfiguracja analizowanego terenu oraz braki w infrastrukturze hydrotechnicznej związanej z DK [...] sprawiają, że na działkach Spółki M. dochodzi do podwyższonego zawilgocenia gruntu. Wynika, to z ogólnych zależności dotyczących nadsypanych gruntów, usunięcia sieci drenażu na działce nr [...] oraz wzmożonej dostawy wód z DK [...]. Na rycinie nr 6 biegły przedstawił zmiany hydrologiczne i hydrogeologiczne powodowane przez nasypy gruntowe i gruntowo-gruzowe, która to sytuacja zbliżona jest na terenie analizowanych działek. Nasypy, jako obiekty powstałe z luźnych, nieutwardzonych mas ziemnych charakteryzują się wysoką porowatością. W takich ośrodkach dochodzi zarówno do wzmożonej infiltracji wód opadowych jak i znacznego jej magazynowania w słabo skonsolidowanych masach ziemnych nasypu. Jak widać to na rycinie nr 6 powoduje to zbliżenie się zwierciadła wód podziemnych do pierwotnej powierzchni terenu — na obszarach sąsiadujących z nasypem. W przypadku działek objętych postępowaniem doszło do analogicznej sytuacji (rys. 7), ale skutki są nawet poważniejsze (silniej odczuwalne) niż pokazano to na rycinie nr 6. Punkt B, ponieważ teren analizowany w opinii jest niemal płaski. Podniesienie poziomu działek nr [...] i nr [...] przyczyniło się do podniesienia poziomu wód gruntowych na działce nr [...] oraz szczególnie na działkach znajdujących się pod hotelem [...]. Jak ustalił biegły działka nr [...] (mimo, że została nadsypana, jako znajdująca się niżej niż dz. [...]) także podlega wpływowi nasypu znajdującego się na działce nr [...]. Sprawia to, że teren wokół hotelu [...] jest obecnie zagrożony ze strony wysokiego poziomu wód gruntowych w znacznie większym stopniu niż wcześniej — przed powstaniem nasypu na działce nr [...] i podniesieniem poziomu drogi na działce nr [...]. Podniesienie poziomu zwierciadła wód gruntowych (podziemnych) przekłada się na wzrost zagrożenia; skutkiem jest zalewanie piwnic i trwale zawilgocenie fundamentów hotelu [...] (co biegły oraz inne osoby uczestniczące w wizji lokalnej mieli okazję widzieć) oraz stagnowanie wody na powierzchni działki drogowej nr [...] lub występowanie zawilgocenia tuż pod jej powierzchnią. W wyniku zasypania rowów na działce nr [...] i nieutrzymywaniu rowu w jej zachodniej granicy sprawia, że wody gruntowe na obszarze objętym postępowaniem nie są obecnie drenowane równie intensywnie jak przed wprowadzeniem zmian na powierzchni terenu. Zlikwidowane zostały miejsca w pobliżu działki nr [...] i hotelu [...], w których zwierciadło wód było obniżone do poziomu wody w ciek, brak jest obecnie również koryt, którymi wody gruntowe mogłyby odpływać do cieku. Obecnie jedyny dostępny chociaż nieutrzymywany rów jest także odcięty nasypem na działce nr [...] od newralgicznego miejsca jakim jest fragment działki nr [...], na którym często stagnuje woda.

Reasumując tą część wywodów, Sąd zaakceptował ustalenia organów, iż zarówno Gmina [...] jak i skarżący odpowiadają z art. 29 ust. 3 P.w. wobec spółki M. zaś skarżący odpowiada samodzielnie z tego tytułu wobec Gminy [...].

Z opinii biegłego wynika, że formą zadośćuczynienia roszczeniu spółki M. i Gminy [...] jest wykonanie rowu na działce [...] wzdłuż granicy z działką [...] (w nie większej odległości od granicy działki [...] niż 10 m). Dno rowu powinno znajdować się na głębokości nie mniejszej niż poziom powierzchni terenu sprzed wykonania nasypu odtworzony z mapy zasadniczej, czyli głębokość powinna wynosić co najmniej 120 cm poniżej obecnej powierzchni drogi na działce [...] na odcinku graniczącym z hotelem [...]. Jest to minimalna wymagana głębokość proponowanego rowu; jego głębokość na dalszym (ku południowemu wschodowi) odcinku wynika z wymaganego spadku (nachylenia podłużnego). Minimalna szerokość dna tego rowu powinna wynosić 20 cm. Dno powinno posiadać spadek (nachylenie podłużne) wynoszące co najmniej 0,4% (czyli 4 cm różnicy na każde 10 m długości rowu) zorientowane w kierunku DK [...], czyli spływ wody ma się odbywać na północny zachód. Rów powinien być umocniony elementami betonowymi (dowolnymi prefabrykowanymi "korytkami") utwardzającymi jego dno i obudowującymi ściany boczne na wysokość co najmniej 30 cm. W kierunku południowo-wschodnim rów powinien mieć długość aż do wysokości styku granic działek [...], [...] i [...].

Proponowany rów powinien odprowadzać wodę do rowu biegnącego na północ wzdłuż trasy DK [...] — w zachodniej granicy działki [...]. Rów ten odprowadza wody do cieku biegnącego w północnej granicy działki [...]. Powinien mieć zachowany spadek podłużny wynoszący minimum 0,4%.

Wykonane urządzenia powinny być utrzymywane w należytym stanie, to jest nie powinny ulegać zarastaniu i zamulaniu.

Jak wyżej wspomniano Sąd nie zaakceptował stanowiska biegłego i organów o obciążeniu obowiązkiem wykonania rowu wyłącznie skarżącego. Z opinii biegłego wynika, że z hydrologicznego punktu widzenia jest obojętne czy rów będzie znajdował się na dz. [...] czy na dz. [...].

W związku z tym organy rozważą, nakładając na Gminę [...] i skarżącego obowiązek wykonania rowu, po wysłuchaniu ich stanowisk czy umiejscowić go np. w granicy pomiędzy dz. [...] i dz. [...] (por. także inną możliwość - wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2020 r., II SA/Gl 1628/19).

Nakładając ten obowiązek należy wyjaśnić, czego nie dokonano z obrazą art. 153 P.p.s.a., kwestię kabla energetycznego na linii, czy w pobliżu planowanego rowu. W zależności od jego położenia należy ustalić z biegłym miejsce posadowienia rowu.

Organy nie wyjaśniły również, na jakiej działce posadowiony jest istniejący rów melioracyjny, do którego ma prowadzić nowy projektowany rów, czy działka [...] (dz. [...]/dz. [...]) graniczą z działką, na której jest on posadowiony, kto jest właścicielem, zarządcą rowu, czy możliwe jest połączenie planowanego rowu z istniejącym już rowem przy zjeździe z DK-[...] i w którym miejscu.

Niewyjaśnienie tych okoliczności przesądziło o naruszeniu art. 153 P.p.s.a.

Ważne jest precyzyjne określenie parametrów rowu i jego umiejscowienie – decyzja w tym zakresie podlega wykonaniu – może być przedmiotem egzekucji. Także z obrazą art. 29 ust. 3 P.w. w zw. z art. 153 P.p.s.a. organy nakładając obowiązek wykonania urządzenia wodnego określiły termin jego wykonania.

Co do zasady decyzja administracyjna staje się wykonalna z datą jej ostateczności. Wskazanie terminu wykonania obowiązku na moment "po uprawomocnieniu się decyzji" jest już niedopuszczalnym tu określeniem terminu.

Końcowo Sąd zauważa, że rację ma skarżący zarzucając decyzji SKO naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, co mogło wpłynąć na wynik sprawy.

Braki postępowania dowodowego, wyżej opisane, przesądzają o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego oprócz wpisu podwyższone wynagrodzenie pełnomocnika. Stopień skomplikowania sprawy oraz czas trwania postępowania mierzony również niewykonaniem zaleceń Sądu był powodem przyznania wyższej kwoty na rzecz pełnomocnika.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.