Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 43/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2024 r. sprawy ze skargi W. S. i I. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 23 listopada 2023 r., nr NSP-VIII.7581.1.245.2023.DL w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję Starosty Bytowskiego z dnia 2 sierpnia 2023 r., nr G.683.6.2016/2017.VII; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących W. S. i I. S. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga W. S. i I. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 23 listopada 2023 r., nr NSP-VIII.7581.1.245.2023.DL, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Zarządzeniem Naczelnika Miasta i Gminy w Bytowie z dnia 3 listopada 1983 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 27, poz. 192 ze zm.) i § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz.U. nr 35, poz. 242), działka nr [...], położona w B. przy ul. J. S. [...], stanowiąca własność J. i J. S., przeszła z mocy prawa na własność Państwa.

W piśmie z dnia 7 listopada 2016 r. skarżący – będący spadkobiercami po wywłaszczonych, złożyli do Starosty Bytowskiego wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęcie na własność Skarbu Państwa działki nr [...], wskazując, że za wywłaszczoną nieruchomość ich spadkodawcy nie uzyskali należnego odszkodowania.

Decyzją z dnia 28 grudnia 2017 r. Starosta Bytowski odmówił ustalenia na rzecz skarżących wnioskowanego odszkodowania, wskazując, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza aby do wypłaty odszkodowania nie doszło. Ocenę tę Starosta oparł na: informacji uzyskanej od Burmistrza, informacji uzyskanej z Sądu Rejonowego w Bytowie, zeznaniach w charakterze świadka ówczesnego geodety miejskiego A. P., który następnie był przełożonym Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Bytowie, zeznaniach skarżących, brata skarżącego a także J. J. - ówczesnego pracownika Dyrektora Biura do Spraw Obsługi Delegatury w Słupsku Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego, biegłego z zakresu rolnictwa J. M., który sporządził operat szacunkowy z dnia 15 lutego 1984 r. w sprawie wyceny gruntu rolnego, zasiewów oraz drzew i krzewów sadowniczych, stanowiących własność spadkodawców skarżących, informacjach wynikających z pisma J.S. z dnia 12 stycznia 2000 r., notatce urzędowej z dnia 15 marca 1982 r. podpisanej przez J. S., w której wyraził on zgodę na wykup jego terenu za odszkodowaniem, elaboracie szacunkowym z 1984 r.

Decyzją z dnia 11 kwietnia 2018 r. Wojewoda Pomorski uchylił decyzję Starosty Bytowskiego z dnia 28 grudnia 2017 r. i orzekł o umorzeniu postępowania przed organem I instancji, uznając je za bezprzedmiotowe i wskazując, że brak jest podstawy prawnej do rozstrzygania decyzją administracyjną o odszkodowaniu w oparciu o art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. i art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. za nieruchomość przejętą z mocy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 277/18, uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 11 kwietnia 2018 r., stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Sąd wskazał przy tym, że odszkodowanie za nieruchomość przejętą z mocy prawa w oparciu o art. 10 ustawy z 1972 r. i art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalano w formie wykazów odszkodowań za grunty przejęte, a nie na podstawie decyzji administracyjnej. W tych okolicznościach, prawo do odszkodowania przysługujące osobom wywłaszczonym i ich następcom prawnym, co do zasady może zostać zaspokojone w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Realizacja tego roszczenia może jednak nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nie doszło do wypłaty ustalonego odszkodowania. Tej kwestii, zdaniem Sądu, organ odwoławczy w ogóle zaś nie rozpoznał, powołując się jedynie na elaborat szacunkowy z dnia 15 lutego 1984 r. oraz aneks do niego z dnia 30 października 1984 r. a także na zeznania świadków, w tym autora elaboratu. Sąd ocenił przy tym, że ze wskazanych wyżej poszlak nie sposób wysnuć żadnych wiarygodnych wniosków odnoszących się do kwestii wypłaty odszkodowania. Nie sposób przyjąć, że odszkodowanie to wypłacono, tak jak to uczynił organ I instancji, ale nie można również przyjąć, że go nie wypłacono. Sąd wskazał przy tym, że ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda podejmie inicjatywę dowodową zmierzającą do ustalenia, czy w ślad za zarządzeniem z dnia 3 listopada 1983 r. sporządzony został w niniejszej sprawie wykaz nieruchomości za grunty przejęte. W sytuacji, w której jak wynika z dotychczas zgromadzonych akt, brak jest dokumentów potwierdzających wypłatę odszkodowania za przedmiotową działkę, organ winien w pierwszej kolejności ustalić, w odniesieniu do pozostałych właścicieli wywłaszczonych na podstawie wskazanego zarządzenia, czy ustalano w stosunku do nich odszkodowania i w jaki sposób to odszkodowanie wypłacano. Po takim ustaleniu należy zweryfikować, czy w odniesieniu do poprzedników prawnych skarżących zastosowano taki sam sposób wypłaty odszkodowania, potwierdzając to stosowanymi dowodowymi. Z orzeczeń sądowoadministracyjnych wydawanych w podobnych sprawach wywłaszczeń dokonywanych na podstawie ustawy z 1972 r. wynika, że jednym ze sposobów wypłaty odszkodowań było przekazywanie ich na książeczki oszczędnościowe PKO. Wobec tego należałoby również zweryfikować, czy poprzednicy prawni posiadali książeczki oszczędnościowe PKO i czy na te książeczki nie doszło do wypłaty odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3870/18, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wskazując, że choć wypłata odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. następowała w drodze decyzji, a nie jak wskazał Sąd I instancji z mocy prawa poprzez sporządzenie tzw. wykazów odszkodowań za grunty przejęte, to art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami niewątpliwie stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdy odszkodowanie nie zostało ustalone, niezależnie od formy, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem. Przy tym, NSA zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie brak jest dowodów potwierdzających zarówno ustalenie, jak i wypłatę odszkodowania. W tym, jak podkreślił NSA, dowodu takiego nie stanowi zarządzenie z dnia 3 listopada 1983 r., jak i elaborat szacunkowy z 1984 r. Skoro zatem w aktach sprawy brak jest zarówno wykazu, jak również innych dowodów potwierdzających wypłatę, prawidłowo Sąd I instancji, zdaniem NSA, w ramach oceny sprawy w kontekście art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznał sprawę za niedostatecznie wyjaśnioną. Jednocześnie, NSA wskazał, że aby skutecznie odmówić zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ administracji powinien był wykazać wszelkimi dostępnymi dowodami, że odszkodowanie z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości zostało faktycznie ustalone i wypłacone. Prawidłowo przy tym, w ocenie NSA, Sąd I instancji uznał, że upływ czasu może być przeszkodą do zebrania materiału dowodowego odnoszącego się do tej konkretnej sprawy i uznał za wystarczające zebranie dowodów potwierdzających wypłatę odszkodowania pozostałym osobom objętym zarządzeniem o wywłaszczeniu.

Następnie, decyzją z dnia 15 lipca 2021 r. Wojewoda Pomorski uchylił decyzję Starosty Bytowskiego z dnia 28 grudnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ ten powinien w pierwszej kolejności dokonać niebudzących wątpliwości ustaleń czy zostało wypłacone odszkodowanie za działkę nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 12 maja 2022 r. Starosta Bytowski orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących a decyzją z dnia 7 października 2022 r. Wojewoda Pomorski uchylił w całości tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podkreślając, że nie dysponował pełnymi aktami sprawy organu I instancji, bowiem nie ma w nich dokumentów (m.in. notatki służbowej z dnia 15 marca 1982 r.), na które powołał się w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ I instancji i których, mimo wezwania Wojewody, Starosta nie dosłał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 928/22, oddalił sprzeciw od tej decyzji.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 2 sierpnia 2023 r., nr G.683.6.2016/2017.VII, wydaną na podstawie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i art. 134 w związku z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), Starosta Bytowski wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej również odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących.

Uzasadniając wydaną decyzję, Starosta wskazał, że stosując się do zaleceń i wskazań zawartych w wydanym w sprawie wyroku WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 277/18 i w wyroku NSA sygn. akt I OSK 3870/18, ustalono, że pośród osób fizycznych wymienionych w zarządzeniu nr 17/83 wydanym przez Naczelnika Miasta i Gminy w Bytowie, którym przysługiwało bezpośrednie prawo do odszkodowania obecnie żyjącymi są jedynie E. K. oraz F. C. Ponadto, do kręgu podmiotów, którym przysługiwałoby ewentualne odszkodowanie należą O. oraz P. Przy tym, Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w Szczecinku poinformowała, że nie posiada dokumentacji dotyczącej wypłaty odszkodowania w latach 1983-1985. Burmistrz Bytowa udzielił odpowiedzi, że Gmina nie posiada dokumentów dotyczących wypłaty odszkodowań na rzecz właścicieli nieruchomości przejętych na własność Skarbu Państwa wskazanych w zarządzeniu nr 17/83 Naczelnika Miasta i Gminy w Bytowie jak i nie posiada protokołów z brakowania dokumentacji niearchiwalnej dotyczącej tych odszkodowań. Również Archiwum Państwowe w Koszalinie, Oddział w Słupsku udzieliło informacji, że w wyniku przeprowadzonej kwerendy nie odnaleziono żadnej dokumentacji związanej ze sprawą wypłaty odszkodowania na rzecz właścicieli nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa, w tym również dokumentów dotyczących odszkodowania spadkodawców. Ponadto, Archiwum poinformowało, że w teczkach zbiorczych dokumentacji nadzoru archiwalnego prowadzonych dla Urzędu Miasta i Gminy w Bytowie (1965-1972,1973-1990) nie odnaleziono żadnych protokołów brakowań dokumentacji niearchiwalnej zawierającej takie dokumenty. Spółka P. również udzieliła odpowiedzi, że dokumentów w przedmiotowej sprawie nie zidentyfikowano ani w dokumentacji bieżącej nieruchomości ani w zasobach archiwalnych. W dniu 10 grudnia 2021 r. Starosta otrzymał pismo F. C., w którym oświadczał on, że w latach 1983-1985 ani później nie otrzymał i nie zostało mu wypłacone odszkodowanie. W dniu 3 marca 2022 r. przesłuchano A. K., który oświadczył, że w latach 1981- 1984 pracował jako geodeta gminny ale nic nie wie na temat tych odszkodowań i nie posiada wiedzy na temat wywłaszczenia Państwa S. Przesłuchanie H.W. - pełniącej ówcześnie funkcję księgowej i F. C. nie było możliwe. Przy tym, odnaleziono decyzję administracyjną z dnia 29 kwietnia 1985 r., potwierdzającą ustalenie odszkodowania dla F. C.

Ponadto, w toku postępowania Starosta wystąpił z zapytaniem do Banku P. S.A. o udzielenie informacji: czy w związku z ustawą z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach w latach 1982 – 1985 praktykowana była wpłata odszkodowań w Oddziale Banku w B. na książeczkę mieszkaniową lub oszczędnościową uprawnionym do otrzymania odszkodowania; czy w latach 1983-1985 J. S. lub J. S., bądź jako małżeństwo posiadali książeczkę mieszkaniową lub oszczędnościową w tym banku; czy w łatach 1983 - 1985 została dokonana wpłata dotyczącą odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości Państwa S. W odpowiedzi Bank wskazał, że były realizowane przelewy z tytułu odszkodowań na książeczki obiegowe oraz że bank zgodnie z § 49 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 1 października 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości banków oraz art. 74 ust. 2 pkt. 4 ustawy o rachunkowości, zobowiązany jest przechowywać dokumentacje dotyczące rachunkowości klientów przez okres 5 lat od początku roku następującego po roku obrotowym, w którym operacje, transakcje i postępowanie zostały ostatecznie zakończone, spłacone lub przedawnione, w związku z powyższym niemożliwym jest obecnie sprawdzenie czy Państwo S. posiadali książeczkę oraz czy nastąpiła wypłata odszkodowania na te książeczki w latach 1983-1985.

W ocenie Starosty, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności wyjaśnienia skarżących, którzy nie zaprzeczyli kategorycznie, że odszkodowanie nie zostało wypłacone, oraz zeznania przesłuchanych świadków, w tym brata wnioskodawcy, J. M. i A. P. nie potwierdzają, aby do wypłaty odszkodowania nie doszło. Z zeznań świadków wynika, że nie słyszeli aby Państwo S. po wywłaszczeniu nieruchomości zgłaszali jakiekolwiek pretensje czy roszczenia a tytułu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość z w opinii świadków, będących pracownikami organu uprawnionego do wypłaty odszkodowań nie było możliwe aby ktoś nie otrzymał odszkodowania. Praktyka organu polegała na tym, że w sprawach niespornych nie wydawano decyzji administracyjnych. Twierdzeniu jakoby do wypłaty odszkodowania nie doszło zaprzecza również treść notatki z dnia 15 marca 1982 r. podpisanej przez J. S. oraz istnienie elaboratu szacunkowego z roku 1984 r. ustalającego wartość nieruchomości wraz z wartością zasiewów, nasadzeń i budowali, zmieniony na wniosek J. S. z dnia 6 sierpnia 1984 r. aneksem z dnia 30 października 1984 r. Sam zaś fakt braku w dostępnych archiwach dokumentacji dotyczącej wypłaty odszkodowania, zważywszy na krótki okres przechowywania dokumentów księgowo-finansowych, nie może świadczyć, iż do wypłaty odszkodowania nie doszło. Brak dowodów przeciwnych winien skutkować przyjęciem, że odszkodowanie zostało wypłacone. Tym bardziej, że J. S. brał czynny udział w postępowaniu wywłaszczeniowym, o czym świadczy jego wniosek z sierpnia 1984 r., w którym domagał się oszacowania strat związanych z elektryfikacją powstającego osiedla mieszkaniowego oraz pismo z dnia 22 czerwca 1983 r. Ponadto z posiadanej dokumentacji archiwalnej wynika bezspornie, iż organ zakładał wypłatę odszkodowania na rzecz wnioskodawcy. Wskazuje na to pismo skierowane do J. S. z dnia 6 sierpnia 1984 r. będące odpowiedzią na wniosek właściciela z 6 sierpnia 1984 r., w którym organ wskazał, że odszkodowanie z tytułu strat w zasiewach zostanie wpłacone obywatelowi łącznie z odszkodowaniem za przejęcie gruntu na własność Skarbu Państwa. Co więcej, J. S. w 1999 r. złożył wniosek o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym celem ujawnienia Skarbu Państwa jako właściciela wywłaszczonej działki.

W tych okolicznościach, zdaniem Starosty, należy przyjąć, że odszkodowanie zostało wypłacone a brak dokumentów księgowych potwierdzających wypłatę odszkodowania, nie może świadczyć o niewypłaceniu odszkodowania, zważywszy iż dokumenty te mogły podlegać brakowaniu — zostać zniszczone - na podstawie obowiązujących przepisów prawa, zaś na podstawie protokołów brakowania organy nie są w stanie stwierdzić jakie konkretnie dokumenty podlegały temu brakowaniu.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 23 listopada 2023 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty Bytowskiego z dnia 2 sierpnia 2023 r.

Uzasadniając wydaną decyzję, Wojewoda wskazał, że kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy dokonanemu wywłaszczeniu towarzyszyła wypłata odszkodowania.

W ocenie Wojewody, zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci: pisma Urzędu Miasta i Gminy w Bytowie z dnia 9 lutego 1982 r.; notatki służbowej z dnia 15 marca 1982 r.; pisma J. S. z dnia 22 czerwca 1983 r.; pisma Urzędu Miasta i Gminy w Bytowie z dnia 4 lipca 1983 r.; zawiadomienia Urzędu Miasta i Gminy w Bytowie z dnia 9 lutego 1984 r.; elaboratu szacunkowego z dnia 15 lutego 1984 r.; pisma J. S. z dnia 6 sierpnia 1984 r.; odpowiedzi Urzędu Miasta i Gminy w Bytowie z dnia 6 sierpnia 1984 r.; aneksu do elaboratu szacunkowego z dnia 15 lutego 1984 r.; wniosku J. S. z dnia 14 grudnia 1999 r. do Sądu Rejonowego w Bytowie; aktów notarialnych po Państwowym Biurze Notarialnym z lat 1983 - 1987 – nie potwierdza wypłaty odszkodowania. Przy tym, J. S. brał czynny udział w postępowaniu wywłaszczeniowym a po odpowiedzi Urzędu Miasta i Gminy w Bytowie z dnia 6 sierpnia 1984 r., w której wskazano, że odszkodowanie za zasiewy zostanie mu wypłacone razem z odszkodowaniem za grunt, nie podjął żadnych czynności, w których domagałby się wypłaty odszkodowania. Następnie, dopiero w 1999 r. domagał się uzgodnienia treści księgi wieczystej, poprzez wykreślenie z niej działki nr [...], która przeszła na Skarb Państwa. Elaborat szacunkowy z dnia 15 lutego 1984 r. i aneks do niego z dnia 30 października 1984 r. świadczy o tym, że kwota odszkodowania została ustalona. Z akt sprawy nie wynika aby właściciele przedmiotowej nieruchomości kwestionowali kwotę ustalonego odszkodowania i aby kiedykolwiek podnosili, że jej nie otrzymali. Nadto, w piśmie z Sądu Rejonowego w Bytowie z dnia 12 stycznia 2017 r. poinformowano, że nie stwierdzono zarejestrowania sprawy o złożenie do depozytu sądowego w przedmiotowej sprawie.

Również, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego zgodnie z zaleceniami zawartymi w wydanych w sprawie wyrokach WSA w Gdańsku i NSA, w postaci: pisma Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinku z dnia 21 października 2021 r.; pisma P. S.A. z dnia 11 stycznia 2022 r.; pism Gminy Bytów z dnia 19 października 2021 r. i z dnia 22 marca 2022 r.; zeznań F. C. i byłego geodety gminnego A. K. – nie odnaleziono akt archiwalnych, z których wynikałoby, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość zostało ustalone bądź nie. Nadto, z pism Archiwum Państwowego w Koszalinie Odział w Słupsku z dnia 24 listopada 2021 r. i z dnia 29 marca 2022 r. wynika, że nie odnaleziono żadnych protokołów brakowań dokumentacji niearchiwalnej zawierającej dokumentację dotyczącą wypłat odszkodowań na rzecz właścicieli nieruchomości przejętych na Skarb Państwa.

Przy tym, Wojewoda wskazał, że na podstawie posiadanych rejestrów spraw ustalił, że prowadził postępowania o stwierdzenie nieważności: decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Bytowie z dnia 21 września 1984 r. orzekającej o odszkodowaniu na rzecz K. G. za przejętą, na mocy zarządzenia nr 17/83 Naczelnika Miasta i Gminy w Bytowie z dnia 3 listopada 1983 r. w sprawie ustalenia terenu budowalnego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki budowlane na własność Państwa nieruchomość położoną w B. przy ul. R., oznaczoną jako działki nr [...] i [...]; decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w Bytowie z dnia 27 czerwca 1984 r. orzekającej o odszkodowaniu na rzecz W. S. za przejętą, na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w Bytowie z dnia 3 listopada 1983 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki budowlane na własność Państwa nieruchomość położoną w B. przy ul. R., oznaczoną jako działki nr [...] i [...]. Powyższe, zdaniem Wojewody, oznacza, że zostały wydane decyzje odszkodowawcze w stosunku do trzech innych właścicieli nieruchomości wywłaszczonych tym samym zarządzeniem.

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda wskazał, że ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wynika, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych dokumentów bezpośrednich potwierdzających wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ani wykazu odszkodowań za grunty przejęte.

Przy tym, z materiału dowodowego, w tym zeznań świadków, nie wynika aby byli właściciele przedmiotowej nieruchomości kiedykolwiek podnosili, że nie otrzymali odszkodowania a skarżący, którzy wystąpili z wnioskiem o odszkodowanie po prawie 40 latach od wywłaszczenia, oświadczyli, że nie wiedzą czy odszkodowanie zostało wypłacone czy też nie, jak i nie przedłożyli żadnych dokumentów potwierdzających, że odszkodowanie nie zostało wypłacone i aby ich spadkodawcy domagali się wypłaty należnego im odszkodowania. Trudno zaś uwierzyć, że w sytuacji, gdy właściciele nieruchomości nie otrzymaliby odszkodowania, nie upominaliby się o nie prze tyle lat.

W ocenie Wojewody, po tylu latach od wydania zarządzenia w przedmiocie wywłaszczenia, nie ma możliwości odnalezienia dowodu wypłaty odszkodowania, bowiem przepisy dotyczące archiwizacji dokumentów nie przewidują dla żadnej kategorii dokumentów księgowych obowiązku tak długiego okresu ich przechowywania. Tym samym, brak dokumentacji pozwalającej na stwierdzenie wydania decyzji odszkodowawczej stanowi prawną konsekwencję upływu czasu. Ze względu na upływ okresu archiwizacji dokumentów, ich brak nie stanowi potwierdzenia przesłanki określonej w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym, iż przesłanka ta ma charakter negatywny, to postępowanie wyjaśniające jest nakierowane w istocie na weryfikację prawdziwości twierdzeń wnioskodawcy bądź wnioskodawców. Nie można w takiej sytuacji przeprowadzić dowodu na okoliczność braku wydania decyzji - z braku dokumentacji dotyczącej odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie można wyprowadzać konkluzji, że odszkodowanie nie zostało przyznane.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Wojewody, uznać należy za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji, tj. orzeczenie o odmowie ustalenia odszkodowania, bowiem brak dokumentów archiwalnych nie jest efektem naruszenia przez organy władzy publicznej obowiązków z zakresu archiwizacji dokumentów, a wyżej opisane postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie nie potwierdziło nieustalenia i niewypłacenia odszkodowania za przedmiotową działkę, a wręcz przeciwnie dowody poszlakowe (zeznania świadków, dokumenty archiwalne potwierdzające czynny udział byłego właściciela w trakcie postępowania wywłaszczeniowego i brak w nich pism, zawierających żądanie dotyczące niewypłaconego odszkodowania oraz sporządzenie elaboratu szacunkowego) wskazują, iż takie odszkodowanie zostało ustalone. Subiektywne przekonanie skarżących, że pierwotni współwłaściciele nieruchomości, nie otrzymali stosownego odszkodowania za zabraną nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, nie świadczy zaś o fakcie braku tej wypłaty, jeżeli na tę okoliczność nie przedstawiono żadnych dowodów, jak i nie poinformowano organu o świadkach mogących mieć wiedzę w przedmiotowej sprawie i ich adresach zamieszkania, którzy mogliby być przesłuchani na okoliczność potwierdzenia faktu braku wypłaty odszkodowania na rzecz osób uprawnionych.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając:

1. mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania, w szczególności poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do wypłaty odszkodowania na rzecz poprzedników prawnych skarżących, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, iż do wypłaty odszkodowania na rzecz poprzedników prawnych skarżących nigdy nie doszło;

2. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 w zw. z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w sytuacji, gdy poprzednicy prawni skarżących zostali pozbawieni praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a co za tym idzie, organ winien wydać decyzję o przyznaniu odszkodowania na rzecz skarżących.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie - zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie powołanych przepisów kontrola legalności zaskarżonych aktów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 23 listopada 2023 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty Bytowskiego z dnia 2 sierpnia 2023 r., zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym ich uchylenie.

W kontrolowanej sprawie, kwestią sporną między stronami było ustalenie czy byli właściciele wywłaszczonej nieruchomości, tj. J. i J. S. – poprzednicy prawni skarżących, otrzymali odszkodowanie za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], położoną w B. przy ul. J.S. [..], która przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy w Bytowie z dnia 3 listopada 1983 r., nr 17/83.

Wywłaszczenia spornej nieruchomości dokonano na mocy art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192 ze zm.) a także § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz. U. nr 35 poz. 242).

Przy tym, nie ulega wątpliwości, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], położoną w B. przy ul. J.S. [...], została przejęta na własność Państwa, za co - zgodnie z zarządzeniem zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy w Bytowie z dnia 3 listopada 1983 r., nr 17/83, jak i z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach byłemu właścicielowi należne było odszkodowanie, ustalane i wypłacane według zasad określonych w tej ustawie.

W niniejszej sprawie żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania zostało zgłoszone przez spadkobierców wywłaszczonych właścicieli w roku 2016, tj. kiedy już nie obowiązywała ustawa z 1972 r., lecz jej funkcje przejęła ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) – w skrócie u.g.n.

Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 tej ustawy; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Analizując niniejszą sprawę w kontekście powołanej regulacji podkreślić należy, że zaskarżona decyzja wydana została po ponownym rozpatrzeniu tej sprawy przez organy obu instancji, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 277/18, uprzednio wydanej w tej sprawie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 11 kwietnia 2018 r. a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3870/18, oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku.

Zgodnie zaś z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Związanie sądu i organu w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, Legalis). W konsekwencji, stanowisko sądu I instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (zob. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 886/07, Legalis), chyba, że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy. Kontrola przez sąd rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zaś do oceny czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, Legalis). Przy tym podkreślić trzeba, przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący a uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Nadto, zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Zgodnie zaś z oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. II SA/Gd 277/18, jak i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3870/18, zgromadzone do czasu wydania tych wyroków dowody nie potwierdzały ani ustalenia, ani wypłaty odszkodowania. Odniesiono się przy tym konkretnie do: elaboratu szacunkowego z dnia 15 lutego 1984 r. i aneksu do niego z dnia 30 października 1984 r., do zeznań J. M. i skarżących.

NSA w wydanym w sprawie wyroku wskazał przy tym, że aby skutecznie odmówić zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. organ administracji powinien był wykazać wszelkimi dostępnymi dowodami, że odszkodowanie z tytułu pozbawienia prawa do nieruchomości zostało faktycznie ustalone i wypłacone. Jak podkreślił NSA, prawidłowo Sąd I instancji w wydanym w sprawie wyroku wskazał przy tym, że upływ czasu może być przeszkodą do zebrania materiału dowodowego odnoszącego się do tej konkretnej sprawy i uznał za wystarczające zebranie dowodów potwierdzających wypłatę odszkodowania pozostałym osobom objętym zarządzeniem o wywłaszczeniu. WSA w Gdańsku wskazał bowiem, że organ winien w pierwszej kolejności ustalić, w odniesieniu do pozostałych właścicieli wywłaszczonych na podstawie wskazanego zarządzenia, czy ustalano w stosunku do nich odszkodowania i w jaki sposób to odszkodowanie wypłacano. Po takim ustaleniu należy zweryfikować, czy w odniesieniu do poprzedników prawnych skarżących zastosowano taki sam sposób wypłaty odszkodowania, potwierdzając to stosowanymi dowodowymi. Z orzeczeń sądowoadministracyjnych wydawanych w podobnych sprawach wywłaszczeń dokonywanych na podstawie ustawy z 1972 r. wynika, że jednym ze sposobów wypłaty odszkodowań było przekazywanie ich na książeczki oszczędnościowe PKO. Wobec tego należałoby również zweryfikować, czy poprzednicy prawni posiadali książeczki oszczędnościowe PKO i czy na te książeczki nie doszło do wypłaty odszkodowania.

Orzekające w sprawie organy uzupełniły materiał dowodowy, w tym o dowody wskazane konkretnie w wydanych w sprawie wyrokach.

Organ I instancji ustalił bowiem pozostałe osoby wywłaszczone zarządzeniem nr 17/83 wydanym przez Naczelnika Miasta i Gminy w Bytowie i wystąpił do nich z zapytaniem, czy zostało im wypłacone odszkodowanie. Z pytaniem takim Starosta wystąpił również do Burmistrza Bytowa i Archiwum Państwowego w Koszalinie. Starosta wystąpił także do Banku P. S.A. o dzielenie informacji czy spadkodawcy skarżących posiadali książeczkę mieszkaniową lub oszczędnościową i czy została dokonana wypłata dotycząca odszkodowania za wywłaszczoną im nieruchomość. Nadto, Wojewoda ustalił, że decyzje odszkodowawcze zostały wydane w stosunku do trzech innych właścicieli nieruchomości wywłaszczonych zarządzeniem z dnia 3 listopada 1983 r.

Jednakże, jak same oceniły orzekające w sprawie organy, również te dowody nie doprowadziły do odnalezienia żadnych dokumentów potwierdzających wypłatę odszkodowania zarówno innych podmiotom wywłaszczonym zarządzeniem z dnia 3 listopada 1983 r., jak i spadkodawcom skarżących.

Tym samym, zgodnie ze wskazaniem NSA zawartym w wyroku z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3870/18, były podstawy do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. NSA wskazał bowiem, że aby skutecznie odmówić zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. organ administracji powinien był wykazać wszelkimi dostępnymi dowodami, że odszkodowanie z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości zostało faktycznie ustalone i wypłacone, czego w niniejszej sprawie nie wykazano. Wśród zebranego w toku ponownego rozpoznawania sprawy po wydanych w sprawie wyrokach materiału dowodowego nadal nie odnaleziono żadnego dowodu, potwierdzającego ustalenie a tym bardziej wypłatę odszkodowania ani na rzecz pozostałych podmiotów wywłaszczonych zarządzeniem z dnia 3 listopada 1983 r., jak i na rzecz spadkodawców skarżących.

W tych okolicznościach, brak więc było podstaw do odmowy ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania a orzekające w sprawie organy powinny przyznać skarżącym odszkodowania na podstawie art.129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Organy nie mogły bowiem przyjąć, iż brak jakichkolwiek dowodów na istnienie decyzji odszkodowawczej oraz ocenione już przez Sąd jako niewystarczające dowody pośrednie, pozwalają uznać, iż odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone poprzednikom prawnym skarżących. Czyniąc to dopuściły się istotnego naruszenia art. 153 p.p.s.a. i wskazanych powyżej przepisów k.p.a.

Należy w tym miejscu jeszcze raz wyjaśnić organom, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania.

W tej sprawie przepisy prawa się nie zmieniły. Szeroko przytaczane orzecznictwo sądów administracyjnych, które ma potwierdzać prawidłowość oceny dowodów dokonanej przez organy, nie stanowi "zmiany przepisów" przewidzianej w tym artykule. Nawet jeżeli pozostaje ono w kontrze do poglądów zaprezentowanych w wyroku tutejszego Sądu, to jedynie prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt i wyrok NSA z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3870/18 jest dla organów i obecnie orzekającego składu sądu wiążący. Nie nastąpiła też istotna zmiana okoliczności faktycznych sprawy, która mogłaby uzasadniać odstąpienie od wytycznych zawartych w ww. wyroku.

W tym stanie rzeczy - z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów postępowania - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę rozważania zawarte w niniejszym wyroku oraz podporządkować się ocenie prawnej zawartej w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 277/18 i wyrok NSA z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3870/18.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż wniosek zgłoszony w odpowiedzi na skargę przez Wojewodę Pomorskiego nie spotkał się ze sprzeciwem pozostałych stron.