Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 743/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 października 2021 r., nr [...], II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia 20 października 2021 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej: Pr. bud.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: K.p.a.), nakazał A. K. rozbiórkę obiektu rekreacji indywidualnej o pow. zabudowy 63 m2 zlokalizowanego na działce nr [...] obr. Ż. , gm. Ś..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 14 stycznia 2020 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie obiektu rekreacji indywidualnej realizowanego na działce nr [...], obr. Ż. , gm. Ś.. W wyniku oględzin w dniu 6 lutego 2020 r. określono rodzaj zabudowy i stwierdzono, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest A. K. oraz że nieruchomość zabudowana jest obiektem posadowionym na bloczkach betonowych. Ze względu na nietrwałe połączenie z gruntem obiekt został zgodnie z art. 3 pkt 5 Pr. bud. zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany, przeznaczony do rekreacji indywidualnej.

Przedmiotowy obiekt o powierzchni zabudowy 63 m2, został wybudowany w 2010 roku przez ojca obecnego właściciela – W. K.. Obiekt rekreacji indywidualnej jest obiektem parterowym z poddaszem użytkowym, o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym krytym blachą. Ponadto wyposażony jest w taras wykonany w konstrukcji drewnianej z zadaszeniem pokrytym blachodachówką, który stanowi strefę wejścia. Obiekt posiada część rekreacyjną oraz sanitarną, wyposażony jest w instalację elektryczna i wodno-kanalizacyjną. Roboty budowlane prowadzone w czerwcu 2010 roku, realizowane systemem zleconym, bez kierownika budowy. W 2016 roku W. K. rozbudował obiekt od strony północnej (o pomieszczenie gospodarcze) oraz od strony południowej (spiżarnię stanowiącą powiększenie kuchni).

PINB ustalił, iż roboty budowlane zostały zakończone, a także iż właściciel nie legitymuje się pozwoleniem na budowę ani na część pierwotnie wykonaną w 2010 r., ani na części rozbudowane w 2016 r. Inwestor wprawdzie dokonał zgłoszenia do Starosty [...] z dniu 21 kwietnia 2010 r., znak: [...], jednakże zgłoszenie to dotyczyło zamiaru budowy altany drewnianej o pow. 25 m2.

Dalej organ I instancji wskazał, że przedmiotowy obiekt nie jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości Ż. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy Ś. z dnia 07 listopada 2014 r., działka nr [...] przeznaczona jest pod tereny zieleni nieurządzonej oznaczone symbolem [...], na tym terenie plan dopuszcza budowę jedynie urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, ciągi piesze i pieszo-jezdne oraz na części terenów stanowiących przedłużenie terenów stanowiących przedłużenie terenów zabudowy rekreacyjnej - hangary na sprzęt pływający, pomosty do cumowania łodzi i kąpieliska. Organ zbadał także czy w czasie budowy, tj. w 2010 r., obowiązywał dla działki nr [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z informacji uzyskanej od Starosty [...] w piśmie z dnia 30 marca 2021 r., wynika, że Starosta przyjął przedmiotowe zgłoszenie zamiaru wykonania altany drewnianej o powierzchni zabudowy 25m2, mający charakter tymczasowy, nie związany trwale z gruntem, do zgłoszenia inwestor dołączył niezbędne dokumenty wymagane przepisami prawa budowlanego, a przedmiotowa działka nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wskazał również, że według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Ś. Uchwała nr [...] z dn. 28 czerwca 2005 r., działka, na której znajduje się przedmiotowa inwestycja stanowi teren wyłączony spod zabudowy.

W tych okolicznościach PINB, zgodnie z przepisami art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud., postanowieniem z dnia 8 czerwca 2020 r. nałożył na A. K., aktualnego właściciela obiektu, obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów, określonych w pkt 2 postanowienia - celem umożliwienia skorzystania z legalizacji przedmiotowego obiektu. W dniu 8 września 2020 r. pełnomocnik A. K. przedłożył postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia 10 sierpnia 2020 r. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zrealizowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w dniu 18 grudnia 2020 r. A. K. przedłożył projekt budowlany z dokumentami wymaganymi przepisami prawa budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ I instancji wskazał, iż pomimo upływu określonego w postanowieniu z dnia 8 czerwca 2020 r. terminu właściciel nie przedłożył dokumentów pozwalających na legalizację obiektu – dokumentu, z którego wynikałaby zgodność postawionego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. PINB podkreślił, iż w przypadku wybudowania obiektu bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie administracyjne w trybie art. 48 Pr. bud. Z uwagi, iż postępowanie zostało wszczęte w dniu 14 stycznia 2020 r. tj. przed 19 września 2020 r. na podstawie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.) stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. z daty wszczęcia postępowania. Organ wskazał w tym kontekście iż zgodnie z art. 48 ust. 4 Pr. bud., niespełnienie przez inwestora, w wyznaczonym mu terminie, nałożonych na niego na podstawie art. 48 ust. 2 Pb obowiązków, powoduje stosowanie ust. 1 tegoż artykułu, który stanowi, iż właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia 28 października 2021 r. odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. K. reprezentowany przez A. B.. Jednocześnie złożono wniosek o wyłączenie pracownika organu I instancji tj. E. O. - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz wyłączenie pracownika organu II instancji M. K..

A. K. podniósł, iż organ I instancji nie przeprowadził dowodów wnioskowanych przez stronę, bez formalnej odmowy przeprowadzenia dowodów, ponieważ zdaniem organu wszystko już ustalił, a wnioski strony mają na celu wydłużenie postępowania. Skarżący podniósł, iż nie jest dopuszczalna odmowa przeprowadzenia dowodu ze względu na przekonanie organu odnośnie treści dowodu, który dopiero ma zostać przeprowadzony, albo ze względu na przekonanie organu odnośnie motywów, jakie kierują stroną składającą wniosek. Ponadto organ administracji ma obowiązek ustosunkować się do złożonego wniosku dowodowego najpóźniej w rozstrzygnięciu. Tymczasem w zaskarżanej decyzji PINB nie wspomniał o części wniosków dowodowych składnych przez stronę. Co więcej, w aktach sprawy znajduje się rzekomy protokół oględzin z 4 lutego 2020 r. Zdaniem skarżącego, protokół ten został sfałszowany. Treść protokołu została przerobiona już po jego podpisaniu, ponieważ przy poprawkach brak jest "parafek" oraz wzmianki o poprawkach w samym protokole. Tym samym protokołowi nie przysługuje domniemanie prawdziwości dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 §1 K.p.a. Skarżący podniósł, iż nie ma znaczenia, czy fakty stwierdzone rzekomym protokołem oględzin, są prawdziwe, czy też nieprawdziwe, czy oględziny były staranne, czy pobieżne. Sfałszowanie protokołu spowodowało, ze utracił on moc dowodu urzędowego, zatem nie istniała możliwość, aby bez oceny wiarygodności tegoż protokołu oraz wiarygodności informacji w nim zawartych przyjąć fakty w nim wskazane jako prawdziwe. W uzasadnieniu zaskarżanej decyzji nie ma rozważań na temat tej wiarygodności – jedynie usprawiedliwienia rzekomo nieistotnych niedociągnięć organu. W efekcie oględziny należy ponowić, zarówno dlatego, że nie dały odpowiedzi na pytanie, czy taras posiada cechy pozwalające na zaliczenie jego powierzchni do powierzchni zabudowy, jak również dlatego, że protokół oględzin nie spełnia warunków z art.68 K.p.a. oraz dlatego, że protokół został przerobiony. Co więcej, na protokole brak jest podpisu jednej z osób biorących udział w czynności. Na pierwszej stronie protokołu widnieją nazwiska trojga uczestników czynności, a na ostatniej stronie – podpisy dwojga uczestników. Nie wskazano powodu, dla którego p. W. odmówiła podpisania protokołu. Skarżący wskazał, iż w dniu 21 stycznia 2020 r. W. K. został przesłuchany w charakterze świadka. Stosowny protokół znajduje się w aktach postępowania. Skarżący podniósł, iż nie został powiadomiony o przesłuchaniu tego świadka co narusza art. 79 K.p.a. Skarżący zakwestionował także, aby w trakcie oględzin w dniu 4 lutego 2020 r. wykonano szkic sytuacyjny, ponieważ nie wynika to z treści protokołu oględzin. Ponadto szkic ten zawiera wewnętrzne sprzeczności. Skarżący zakwestionował także istnienie tarasu – jego zdaniem jest to raczej drewniany chodnik wzdłuż obiektu. Kolumny nie są elementami budynku, lecz elementami pergoli istniejącej wzdłuż budynku i nie wchodzą w skład budynku. Nad przestrzenią pomiędzy słupami a budynkiem nie ma poddasza przykrytego dachem, jest jedynie daszek-pergola dla roślin. Stąd powierzchnia zabudowy jest znacząco mniejsza, niż 63 m2.

Odnosząc się do kwestii zgodności zabudowy z planem miejscowym, skarżący podniósł, iż budynek nie został wybudowany niezgodnie z prawem. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w brzmieniu z kwietnia 2010 r. budowa altan o powierzchni do 25 m2 nie wymagała wówczas pozwolenia na budowę, tylko stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. zgłoszenia. Inwestor złożył stosowne zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych (altany o powierzchni zabudowy 25 m2) w dniu 22 kwietnia 2010 r., a Starosta [...] nie zgłosił sprzeciwu. Inwestor wykonał roboty objęte zgłoszeniem. W tej sytuacji obiekt został postawiony legalnie, zgodnie z obowiązującym prawem. Skarżący wskazał, iż obiekt został wybudowany w roku 2010 w ramach powierzchni zabudowy 25 m2, następnie został jednak rozbudowany do powierzchni zabudowy 32 m2, i ta rozbudowa nie jest już zgodna z obowiązującymi przepisami, zatem w ramach postępowania legalizacyjnego skarżący zamierza przywrócić obiekt do stanu zgodnego z prawem (powierzchnia zabudowy 25 m2).

Postanowieniem z dnia 15 lutego 2022 r.s znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyłączenia pracownika M. K. od udziału w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt: [...] w sprawie odwołania A. K. Następnie postanowieniem z dnia 23 lutego 2022 r., znak: [...], WINB odmówił wyłączenia PINB od prowadzenia sprawy.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 30 sierpnia 2022 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej powierzchnię zabudowy, tj. o pow. zab. 63 m2, i w to miejsce orzekł powierzchnię zabudowy – 59,33 m2 (8,99 m x 6,60 m), a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że pismem z dnia 1 marca 2022 r. zlecił PINB przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, poprzez przeprowadzenie kontroli na działce nr [...], w celu ustalenia obecnego stanu faktycznego obiektu, oraz sporządzenie szkiców sytuacyjnych oraz szczegółowej dokumentacji fotograficznej. Pismem z dnia 6 kwietnia 2022 r. PINB zawiadomił, że w dniu 26 kwietnia 2022 r. zostanie przeprowadzona kontrola na działce [...] oraz wezwał, na podstawie art. 75 § 1 K.p.a. i art. 81c Pr. bud., do przedłożenia w terminie kontroli oryginałów posiadanych dokumentów związanych ze sprawą. W dniu 13 maja 2022 r. do WINB za pośrednictwem platformy e-PUAP wpłynęło pismo procesowe odwołującego wraz z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, którym stwierdzono nieważność części tekstowej i załącznika graficznego zaskarżonej uchwały w zakresie jakim dotyczy działki nr [...] obr. Ż. , gm. Ś.. Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2022 r. WINB odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego strony zawartego w piśmie z dnia 10 listopada 2021 r. dotyczącego "wystąpienia do właściwego organu (sądu) z wnioskiem o wydanie oryginałów dokumentów, w celu przeprowadzenia dowodu na okoliczności, że zgromadzone w sprawie dowody umożliwiają rozstrzygnięcie" oraz wniosku dowodowego dotyczącego "przeprowadzenia dowodu z dokumentu urzędowego w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2022 r. w sprawie II SA/Po [...] na okoliczność nieważności planu zagospodarowania przestrzennego sporządzonego dla nieruchomości" skarżącego. Natomiast pismem z dnia 27 czerwca 2022 r. Urząd Miasta i Gminy w Ś. wskazał, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagodpodarowania przestrzennego działka nr [...] znajduje się na terenie zieleni nieurządzonej (tereny zadrzewione lub trawiaste, pozostawione w stanie naturalnym), przeznaczenie dopuszczalne - urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, ciągi piesze i pieszo-jezdne (symbol w planie ZE), ponadto przez działkę przebiega pas infrastruktury technicznej SN [...]

W dalszej kolejności organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a Pr. bud. (w brzmieniu do 18 września 2020 r.), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. (w brzmieniu do 18 września 2020 r.) inwestor winien dokonać stosownego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Mając na uwadze, iż wymiary obiektu rekreacji indywidualnej na działce nr [...] znacząco przekraczają wymiary określone w art. 29 ust. 1 pkt 2a Pr. bud. – to inwestor winien legitymować się stosownym pozwoleniem na budowę. Z akta sprawy wynika, że inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę. Tym samym organ I instancji zobowiązany był do wdrożenia postępowania legalizacyjnego z art. 48 Pr. bud. (w brzmieniu do 18 września 2020 r.). Z akt sprawy organu I instancji wynika, że A. K. nie przedłożył stosownych dokumentów legalizacyjnych. Tym samym w związku z rezygnacją przez inwestora z legalizacji obiektu budowlanego, organ I instancji zobowiązany był do zastosowania art. 48 ust. 4 Pr. bud. i orzeczenia o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem WINB organ I instancji prawidłowo wydał w dniu 20 października 2021 r. decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu rekreacji indywidualnej. Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB wskazał, że zobowiązany nie przedłożył zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego do którego był zobowiązany – dla działki nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr [...] Rady Miejskiej Ś. z dnia 7 listopada 2014 r. (Dz. Woj. [...]. [...] z dnia 27 stycznia 2015 r.). Co prawda odwołujący przedłożył w toku postępowania odwoławczego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt: II SA/Po [...], który stwierdza nieważność części tekstowej i załącznika graficznego powyższej uchwały, to jednak nieważność dotyczy działki nr [...]. Powyższy wyrok w żaden sposób nie odnosi się do działki skarżącego, tj. działki nr [...], a powyższego rozstrzygnięcia sądowego nie można uogólniać i rozciągać na inne działki położone w obrębie Ż.. W świetle rozbieżności w ustaleniach dotyczących powierzchni zabudowy organ odwoławczy rozstrzygnął wątpliwości na korzyść strony, wskazując, że powierzchnia zabudowy obiektu rekreacji indywidualnej wynosi 59,33 m2.

Pismem z dnia 29 września 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. K. złożył skargę na wyżej opisaną decyzję WINB . Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji (i zaakceptowanie tego stanu przez organ odwoławczy) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czego skutkiem było błędne uznanie, że skarżący nie podejmował żadnych działań zmierzających do zalegalizowania budowy obiektu rekreacji indywidualnej, w szczególności nie przedłożył dokumentów wskazanych przez PINB w K. w postanowieniu z dnia 8 czerwca 2022 r., co stanowiło podstawę dla nakazania rozbiórki wymienionego obiektu, w sytuacji kiedy skarżący przedłożył większość dokumentów wymaganych przez organ I instancji i podejmował starania mające na celu wyjaśnienie kwestii zgodności zabudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) art. 77 § 4, art. 78 § 1 i art. 75 § 1 w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ odwoławczy dowodu z dokumentu urzędowego w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2022 r. w sprawie II SA/Po [...] na okoliczność nieważności planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla nieruchomości skarżącego, w sytuacji kiedy stanowisku Sądu w całości znajduje zastosowanie do nieruchomości skarżącego – działka nr [...], sąsiadująca z działką nr [...], znajduje się w tych samych jednostkach planistycznych, a zatem fakt uchylenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do tej nieruchomości ma znaczenie w kontekście oceny zgodności zabudowy na działce skarżącego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a fakt stwierdzonej nieważności był znany organowi I instancji przed wydaniem decyzji.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów, na okoliczności wskazane poniżej: 1) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2022 r. (sygn. akt II SA/Po [...]) wraz z załączoną do akt postępowania sądowego mapką poglądową - celem wykazania, iż w sprawie o takim samym stanie faktycznym i prawnym tut. Sąd podzielił w całości poglądy skarżącego co do niezgodności obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji czego doszło do uchylenia obowiązywania uchwały nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości Ż. w stosunku do działki skarżącego w powyższej sprawie, która to jest działką sąsiadującą względem działki skarżącego; 2) mapki poglądowej obrazującej fragment obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości Ż. (na mapie jako: MPZP), na którym znajduje się nieruchomość skarżącego - celem zilustrowania graficznego w jakim zakresie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest niezgodny z założeniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji jest niezgodny z prawem.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 października 2021 r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż istotą sporu była kwestia oceny, czy zabudowa znajdująca się na działce nr [...] jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i w konsekwencji czy możliwe jest zalegalizowanie samowoli budowlanej skarżącego. W toku postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. organ I instancji wydał w dniu 8 czerwca 2020 r., postanowienie wstrzymujące inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy tymczasowym obiekcie rekreacji indywidualnej na działce nr [...] oraz nakładające obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów w celu legalizacji robót budowlanych. W wykonaniu tego zobowiązania, pismem z dnia 18 grudnia 2020 r. A. K. przedłożył żądane dokumenty, tj. projekt budowlany z dokumentami wymaganymi przepisami prawa budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W zakresie natomiast dokumentu potwierdzającego zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący wprawdzie nie uzyskał stosownego zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Ś. w tym przedmiocie, niemniej przedłożył organowi I instancji pismo Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia 28 października 2020 r. (znak: [...]) informujące o przystąpieniu do opracowania zmiany studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym znajduje się m.in. działka skarżącego. Nie jest więc zgodne z prawdą stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie przedłożył stosownych dokumentów legalizacyjnych, a tym bardziej twierdzenie, że skarżący świadomie zrezygnował z uprawnienia do zalegalizowania obiektu znajdującego się na jego działce.

Skarżący ponownie wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], i podniósł, że organ odwoławczy naruszył naczelne zasady postępowania administracyjnego, m.in. zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną wart. 7 K.p.a., jako że nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, oraz nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Gdyby bowiem organ odwoławczy przeprowadził rzetelną analizę akt sprawy, doszedłby do przekonania, iż inwestor podejmował wszelkie możliwe czynności zmierzające do zalegalizowania obiektu znajdującego się na działce o nr ewid. [...], jak również dążył do wykazania niezgodności z prawem obowiązującego dla tej działki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 12 września 2022 r. odmówił uzupełnienia zaskarzonej decyzji, natomiast postanowieniem z dnia 13 września 2022 r. odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści zaskarżonej decyzji

Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2023 r. WSA w Poznaniu zawiesił postępowanie w związku ze skargą A. K. z dnia 8 grudnia 2022 r. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Ś. z dnia 7 listopada 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości Ż. (sygn. akt II SA/Po [...]).

Wyrokiem z dnia 27 października 2023 r. w sprawie II SA/Po [...] WSA w Poznaniu stwierdził nieważność części tekstowej i załącznika graficznego zaskarżonej uchwały w brzmieniu, w jakim obowiązywała do dnia wejścia w życie uchwały nr [...] Rady Miejskiej Gminy Ś. z 31 maja 2023 r., w zakresie w jakim dotyczy działki nr [...], obręb Ż., gmina Ś..

Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2024 r. WSA w Poznaniu podjął zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2022 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2021 r. nr [...], którą nakazano skarżącemu rozbiórkę obiektu rekreacji indywidualnej zlokalizowanego na działce nr [...], obr. Ż,, gm. Ś., realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Materialnoprawną podstawę decyzji organów nadzoru budowlanego stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z dalszymi zmianami, dalej: Pr. bud.). Zgodnie z art. 48 ust. 1 Pr. bud., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Niemniej jednak, jak stanowi art. 48 ust. 2 Pr. bud., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Art. 48 ust. 3 Pr. bud. stanowi w tym kontekście, iż w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Natomiast zgodnie z art. 48 ust. 4 Pr. bud., dopiero w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

Z akt sprawy wynika, iż na działce nr [...], obr. Ż., gmina Ś., znajduje się obiekt rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2 (59,33 m2 według ustaleń organu II instancji). A. K. nabył powyższą nieruchomość na podstawie umowy o dożywocie. Przedmiotowy obiekt został wybudowany w 2010 roku przez W. K. – ojca skarżącego. Następnie w 2016 roku W. K. wykonał rozbudowę przedmiotowego obiektu. Organy nadzoru budowlanego ustaliły, że skarżący A. K. nie legitymuje się pozwoleniem na budowę ani na część pierwotnie wykonaną w 2010 r., ani na części rozbudowane w 2016 r.

Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniu, że przedmiotowy obiekt nie jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospdoarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości Ż., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy Ś. z dnia 7 listopada 2014 r. Zgodnie z ustaleniami PINB działka nr [...] położona jest na terenie zieleni nieurządzonej oznaczonej symbolem [...], gdzie dopuszcza się budowę jedynie urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, ciągi piesze i pieszo-jezdne, oraz na części terenów stanowiących przedłużenie terenów zabudowy rekreacyjnej – hangary na sprzęt pływający, pomosty do cumowania łodzi i kąpieliska. Ponadto organ ten ustalił, że w dacie budowy obiektu dla działki nr [...] nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Ś., przyjętym uchwałą nr [...] z dnia 28 czerwca 2005r., działka nr [...] znajduje się na terenie wyłączonym spod zabudowy. Ustalenia te podzielił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

Należy też zauważyć, że w toku postępowania PINB w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud, postanowieniem z dnia 8 czerwca 2020 r., nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia m.in. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również pozostałych dokumentów, wymienionych w przywołanej podstawie prawnej. Skarżący w wykonaniu tego zobowiązania przedłożył postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia 10 sierpnia 2020 r. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zrealizowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z dokumentami wymaganymi przepisami prawa budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W tych okolicznościach organ I instancji – wskazując na nieprzedłożenie wymaganej dokumentacji w terminie – nakazał A. K. rozbiórkę przedmiotowej inwestycji. Stanowisko to zostało podtrzymane przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do oceny powyższych decyzji należy zauważyć, że istotnie w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego działka nr [...] położona była na obszarze objętym zakresem obowiązywania wskazanej wyżej uchwały Rady Miejskiej Gminy Ś. nr [...] z dnia 7 listopada 2014 r. Niemniej jednak uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy Ś. z 31 maja 2023 r. zmieniono zapisy wyżej wymienionego planu, zaś wyrokiem z dnia 27 października 2023 r., sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność części tekstowej i załącznika graficznego zaskarżonej uchwały nr [...] z dnia 7 listopada 2014 r. w brzmieniu, w jakim obowiązywała do dnia wejścia w życie uchwały nr [...] Rady Miejskiej Gminy Ś. z 31 maja 2023 r., w zakresie w jakim dotyczy działki nr [...], obręb Ż., gmina Ś..

W związku z powyższym podkreślić należy, iż podstawa decyzji organów obu instancji była ściśle związana z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego nieważność w zakresie dotyczącym nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowa inwestycja, stwierdził WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 października 2023 r.( sygn. akt II SA/Po [...]). W niniejszej sprawie skarżący – wbrew twierdzeniom organu II instancji – przedstawił wszystkie dokumenty wymagane przez PINB w związku z legalizacją przedmiotowej inwestycji, za wyjątkiem zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Ś. o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do treści art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: P.p.s.a.) rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1 (czyli uchwały lub aktu, których nieważność stwierdził w prawomocnym wyroku sąd administracyjny), podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Chodzi tu zatem o zastosowanie wobec decyzji administracyjnej, dla której unieważniona przez sąd uchwała lub akt stanowił podstawę wydania, trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego przewidzianego w przepisach K.p.a. lub w Ordynacji podatkowej.

Sąd zauważa, iż w polskim systemie prawa administracyjnego procesowego sankcja wzruszalności nakładana jest na ostateczne decyzje administracyjne w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Podstawy prawne do wznowienia postępowania administracyjnego nie posiadają jednolitego charakteru. Nie można twierdzić, że są to jedynie kwalifikowane wady procesowe tkwiące w postępowaniu organu administracji publicznej poprzedzającym wydanie decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę materialną, chociaż statystycznie stanowią najczęstszą przyczynę wznowienia postępowania.

Jak przyjmują M. Rzążewska oraz D. Dąbek, skoro stwierdzenie nieważności planu miejscowego wywołuje skutek retroaktywny (ex tunc) i ma charakter deklaratoryjny, to decyzja wydana na jego podstawie jest dotknięta wadą nieważności polegającą na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej (M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra 1997, s. 61–62; D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz – Kraków 2004, s. 398–399).

W orzecznictwie wskazuje się jednak, iż stwierdzenie nieważności planu miejscowego nie powoduje automatycznego wpływu tego faktu na ważność decyzji wydanej na jego podstawie. Jednocześnie orzecznictwo wskazuje, iż stwierdzenie nieważności planu miejscowego nie jest wystarczające, by uznać, iż decyzja wydana na jego podstawie spełnia przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 K.p.a., a w szczególności nie jest wystarczające, by decyzję tę uznać automatycznie za wydaną bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a.). Brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania przez organ decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 278/12, wyrok NSA z 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 613/11, wyrok WSA w Krakowie z 29 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1020/09).

Orzecznictwo wskazuje również, iż wzruszalność o której mowa w art. 147 § 2 P.p.s.a. nie może nastąpić w trybie przewidzianym przez art. 145 K.p.a., gdyż stwierdzenie nieważności planu miejskiego nie daje się podciągnąć pod żadną z przesłanek wznowienia postępowania wyróżnionych w tym przepisie. To samo odnosi się do trybów z art. 154 oraz art. 155 K.p.a., ponieważ instytucja zmiany lub uchylenia decyzji nie może stanowić swoistej gratyfikacji za złamanie przepisów prawa. Ponadto powołane przepisy nie obejmują przypadków zmian zachodzących w sferze prawa miejscowego (Wyroki NSA: z 12 listopada 2015 r., II OSK 561/14, CBOSA i z 9 sierpnia 2013 r., II OSK 756/12, CBOSA).

Należy zatem zauważyć, iż w niniejszej sprawie następcza zmiana stanu prawnego, stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, nie dotyczy zmian legislacyjnych, przeprowadzonych przez ustawodawcę po rozstrzygnięciu przez właściwy organ administracji publicznej sprawy indywidualnej decyzją ostateczną, lecz obejmuje eliminację podstawy prawnej wydania decyzji rozstrzygającej sprawę indywidualną.

Należy także zauważyć, iż w sytuacji niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wywołuje skutek w postaci derogacji aktu normatywnego. W literaturze wskazuje się, że skutek ten jest podobny do orzeczenia sądu administracyjnego, który stwierdza nieważność planu miejscowego – deroguje go (skutek ex tunc). W związku z powyższym nie ma przeszkód, aby skutek eliminacji przez sąd administracyjny podstawy prawnej działania administracji wyrażonej w aktach prawa miejscowego również traktować jako podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tym bardziej, że art. 147 § 2 P.p.s.a. wyraźnie stanowi o "wzruszeniu" w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Z tego względu uznać należy, iż właściwym trybem w omawianej sytuacji jest tryb wskazany w art. 145a § 1 K.p.a. stosowany odpowiednio.

W konsekwencji należy przyjąć, iż wydanie decyzji lub postanowienia na podstawie uchwały lub aktu, których nieważność stwierdził w prawomocnym wyroku sąd administracyjny, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145a § 1 K.p.a. Zatem sąd powinien uwzględnić skargę na tego typu decyzję, uchylając ją w całości albo w części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Reasumując powyższe rozważania Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie w związku z wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2023 r., sygn. II SA/Po [...], zaistniała przesłanka z art. 145a § 1 K.p.a. do wznowienia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzję WINB z dnia 30 sierpnia 2022 r.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 października 2021 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie legalizacyjne uwzględnią zmianę stanu prawnego wynikającą z wymienionego wyżej wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2023 r., II SA/Po [...], jak również dalsze zmiany zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości Ż. wynikające z uchwały nr [...] Rady Miejskiej Gminy Ś. z 31 maja 2023 r.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 500 zł tytułem wpisu od skargi, kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).