Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 8/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 141, art. 144, art. 145, art 151, art. 183, art. 184, art. 189, art. 204, art. 205
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 10, art. 28, art. 77, art. 145, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 98, par. 124
journal: Dz.U. 2014 poz 1853
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje  paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie - tekst jednolity
article: art. 3, art. 28
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A sp. k. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 42/20 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A sp. k. w [...]na rzecz K. K. kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 9 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 42/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 października 2019 r. nr [...]w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Limanowski decyzją z 16 lipca 2018 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla inwestora: X S.A. [...] sp. k. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę i rozbudowę istniejącego pawilonu stacji paliw płynnych.

Następnie działając na wniosek K. K. Starosta, postanowieniem z 26 września 2018 r., wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją i decyzją z 15 października 2018 r. znak [...]odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z 16.07.2018 r. nr [...]na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zakresie przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 23 października 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. K., utrzymał w powyższą decyzję z 15 października 2018 r. w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że działki nr [...] i nr [...] obr. [...] będące własnością K. K. nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działek zajętych pod inwestycję. Wobec powyższego należy ocenić, czy działki te wymienione we wniosku o wznowienie postępowania tj. nr [...] i nr [...] obr. [...] znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji czy też położone są poza jego zasięgiem. Organ wskazał, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta [...] NR [...] z dnia 28 grudnia 2004r. Obszar inwestycji położony jest w terenach zabudowy usługowej - usługi komercyjne, a częściowo w terenach dróg publicznych. Przeznaczenie podstawowe gruntów w planie obejmuje obiekty handlu detalicznego i hurtowego, gastronomii, rzemiosła, hotelarstwa itp., natomiast przeznaczenie dopuszczalne obejmuje między innymi utrzymanie istniejących składów, magazynów, hurtowni w obiektach kubaturowych oraz stacji paliw. Nadto z ustaleń ogólnych planu wynika, że istniejąca zabudowa przeznaczona zostaje do utrzymania z dopuszczeniem remontu, przebudowy, rozbudowy i nadbudowy z możliwością dostosowania gabarytów i wysokości budynków do architektury obiektów istniejących. Uregulowania planu dotyczące terenu objętego inwestycją dopuszczają budowę nowych (dotychczas nieistniejących) obiektów wymienionych w przeznaczeniu podstawowym w przedmiotowym przypadku jest to budynek handlowo-usługowy o wysokości nie przekraczającej 13 m, a więc zgodnej z planem o dwóch kondygnacjach nadziemnych i jedną podziemną z garażem podziemnym. Częścią całego zamierzenia jest stacja paliw zatem w kontekście powyższego planowane przedsięwzięcie jako zmierzające do utrzymania dotychczasowego przeznaczenia terenu jest w ocenie organu zgodne z planem. Projektant w części opisowej do projektu architektoniczno-budowlanego stwierdził, że bryła budynku pawilonu została zaproponowana w nowoczesnej zwartej formie dla zadanej funkcji budynku - pawilonu stacji paliw o funkcji usługowo-handlowej i powierzchni komercyjnej. Stanowić będzie użytkowo funkcjonalną całość w połączeniu z obszarem sąsiednim. Zaproponowano rozwiązania nowatorskie zarówno formy architektonicznej pawilonu jak i jego konstrukcji (duży wysięg płyty żelbetowej - zadaszenie w elewacji frontowej). Inwestor przedłożył decyzję Burmistrza Miasta [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z 22.09.2017 r. uchyloną w części decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 4.05.2018 r. - w tym zakresie SKO orzekł co do istoty sprawy: nie stwierdza się konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Obie decyzje zostały wprawdzie uchylone wyrokiem WSA w Krakowie z 30.10.2018 r. sygn. akt II SA/Kr 887/18, jednakże wyrok ten jest nieprawomocny. W zaistniałej sytuacji, wobec nieprawomocności ww. wyroku, rozważając czy działki objęte wnioskiem o wznowienie postępowania tj. nr [...] i nr [...] obr. [...] w [...]znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji należy zdaniem organu wziąć pod uwagę także dane zawarte w decyzji środowiskowej w uzasadnieniu której organ odniósł się w sposób szczegółowy do każdej podnoszonej przez strony kwestii. Z uzasadnienia wynika, że inwestor określił zamierzenie jako "przebudowa i rozbudowa stacji paliw", oraz wykazał, że stacja paliw jest istniejąca, wymagająca utrzymania i dostosowania do nowych wymagań. Inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu. Planowana działalność zostanie znacznie ograniczona w stosunku do istniejącej między innymi poprzez likwidację warsztatu samochodowego, likwidację dwóch stanowisk myjni oraz likwidację stacji diagnostycznej. Inwestor celem ograniczenia uciążliwości robót budowlanych zaproponował zastosowanie w trakcie budowy przenośnych ekranów, które ograniczałyby emisję hałasu do środowiska. Organ zauważył, że sąsiedztwo drogi krajowej [...] - ul. [...], z uwagi na duże natężenie ruchu, stanowi uciążliwość na tyle dużą, że potencjalna uciążliwość stacji paliw nie będzie miała zasadniczego znaczenia. Organ przyjął za prawidłowe wielkości hałasu i wielkości sprzedawanych paliw podane przez inwestora. Odnośnie obszaru oddziaływania inwestycji inwestor wyjaśnił, że zostały wykonane obliczenia (stymulacje komputerowe) w zakresie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Oddziaływanie to zamknie się w granicach terenu do którego inwestor ma tytuł prawny. Miejscem gdzie mogą powstać zagrożenia wybuchowe, pożarowe i toksyczne jest dystrybutor gazu płynnego propan-butan. Tutaj przewidziano specjalne zabezpieczenia powodujące, że układ gazu propan-butan jest całkowicie hermetyczny, który należy poddawać próbie szczelności co 5 lat. W konkluzji stwierdzono, że planowane przedsięwzięcie nie będzie wytwarzało ponadnormatywnego wpływu na komponenty środowiska. W ocenie organu odwoławczego tj. SKO w Nowym Sączu, Burmistrz Miasta [...] w ramach przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w sposób wszechstronny zweryfikował raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedłożony w toku postępowania przez inwestora, jak też uzyskał m.in. uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie. Przedstawione przez inwestora w raporcie oddziaływania na środowisko obliczenia maksymalnych wartości stężeń zanieczyszczeń gazów i pyłów (benzenu, dwutlenku azotu, dwutlenku siarki, pyłu zawieszonego PM 10, tlenku węgla, węglowodorów alifatycznych, węglowodorów aromatycznych) pozwalają jednakże zdaniem organu stwierdzić, że funkcjonowanie przedsięwzięcia nie będzie powodowało przekraczania obowiązujących poziomów dopuszczalnych tych substancji i wartości odniesienia. Wojewoda zwrócił uwagę, że WSA w Krakowie w ww. wyroku z 30.10.2018 r. nie zakwestionował ustaleń raportu oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji. Wojewoda stwierdził, iż K. K. był stroną w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, jednakże w trakcie postępowania o wydanie decyzji pozwolenia na budowę z 16.07.2018 r., w związku ze zmiana przez inwestora zakresu wniosku, dotyczącą rezygnacji ze zbiornika gazu LPG (1x10 m3) - K. K. nie został uznany przez organ l instancji za stronę tego postępowania. Działki nr [...] i nr [...] obr. [...], objęte wnioskiem o wznowienie postępowania nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działek zajętych pod inwestycję, gdyż są oddzielone dwoma działkami drogowymi jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, co zgodnie z orzecznictwem sądowym nie oznacza że automatycznie działki te nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. WSA w Krakowie w wyroku z 9.01.2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1267/11 stwierdził, że samo zachowanie wymaganych odległości dla danych obiektów czy też brak ograniczeń dopływu światła dziennego nie oznacza jeszcze, że oddziaływanie planowanego obiektu nie wykracza poza teren nieruchomości, na której jest realizowana inwestycja. Organ zauważył, że w sprawie zaprojektowane zostały dwa podziemne stalowe, dwupłaszczowe zbiorniki o pojemności 50 m³ każdy do magazynowania benzyny. Jeden zbiornik podziemny gazu płynnego LPG (z którego inwestor ostatecznie zrezygnował) zaprojektowano w południowo-zachodnim narożniku działki, stalowy, dwupłaszczowy o pojemności 10 m³. Z powyższego wynika, że odległości zawarte w § 124 ust. 1 pkt 1-5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mogą być zmniejszone o połowę. W omawianej sprawie wymieniona wyżej odległość od budynku mieszkalnego na działce nr [...], będącej własnością odwołującego wynosi ok. 40 m (wg odczytu ze skali na mapie ewidencyjnej, karta nr 441 akt l instancji, gdyż mapa do celów projektowych na której wykonano projekt zagospodarowania terenu nie pokazuje tego budynku). Strefy zagrożenia wybuchem na podstawie § 124 ust. 1 ww. rozporządzenia uwidocznione są na projekcie zagospodarowania terenu. Uwzględniając jednakże zapisy § 124 ust. 2 rozporządzenia stwierdzić zdaniem organu należy, że wymagana przepisami odległość od budynku mieszkalnego na działce nr [...], będącej własnością K. K. mogłaby zostać zmniejszona do 15 m a wynosi ok. 40 m. Inwestor zmienił jednakże wniosek rezygnując tym samym ze zbiornika gazu LPG (1x 10 m³), a Starosta Limanowski nie uznał K. K. za stronę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Obszar oddziaływania inwestycji wynikający z rozdzielnika badanej decyzji Starosty Limanowskiego z 16.07.2018 r. udzielającej pozwolenia na budowę obejmuje nie tylko działki inwestycyjne nr [...]; nr [...]; nr [...]; nr [...]- jak wskazał projektant - ale też działkę sąsiadującą bezpośrednio z inwestycją nr [...]- (własność J. i E. K.). Wojewoda Małopolski w związku z powyższymi okolicznościami uznał, że działania Starosty Limanowskiego w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji były prawidłowe, co zostało omówione wyżej. Działki nr [...] i nr [...] obr. [...] wymienione we wniosku o wznowienie postępowania nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. W przedmiotowej sprawie K. K. nie wykazał istnienia własnych interesów prawnych podlegających ochronie, ani przepisu prawa, który ogranicza możliwości zagospodarowania działek będących jego własnością.

Skargą K. K. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga oparta jest na racjonalnych podstawach i zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organ nie przeprowadził postępowania, które wykazało by, że skarżący nie był stroną postępowania o pozwolenie na budowę. W zasadzie organ powołał się jedynie na decyzję środowiskową, która w ocenie organu wykazuje, zamierzenie nie będzie wytwarzało ponadnormatywnego wpływu na komponenty środowiska oraz nie będzie przekraczało maksymalnych wartości stężeń zanieczyszczeń gazów pyłów. Organ wskazuje także na odległości planowanej inwestycji od nieruchomości skarżącego wskazując, że są one zgodne z przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych. Sąd zwrócił uwagę, że po pierwsze dla przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie jest konieczne by planowana inwestycja generowała ponadnormatywne oddziaływanie zanieczyszczeniami ale, że generuje takie oddziaływanie. Jeżeli jest ono dozwolone organ powinien udzielić pozwolenia na budowę (jeżeli inwestycja spełnia pozostałe warunki). Nie zmienia to faktu, że właściciel sąsiedniego terenu, na które taka dozwolona ingerencja oddziałuje, jest stroną postępowania. Odnośnie odległości planowanej inwestycji od działki i zabudowań skarżącego Sąd stwierdził, że organ nie przeanalizował czy odległość ta (choćby dozwolona) nie ogranicza możliwości zagospodarowania działki skarżącego. Wskazał, że skarżący zarzucił, że organ dokonał wadliwych w tym przedmiocie ustaleń. Brak w aktach administracyjnych projektu budowlanego. Sąd stwierdził, że nie ma możliwości weryfikacji tych okoliczności. Znamiennym jednak jest, że organ znając stanowisko skarżącego, który wprost zarzuca wadliwość ustaleń zawartych w skarżonej decyzji, w odpowiedzi na skargę do tych twierdzeń się nie ustosunkowuje.

Sąd podniósł, że ponownie rozpoznając sprawę organ dokona ustaleń czy planowana inwestycja będzie ingerowała na nieruchomość skarżącego choćby w dozwolony sposób, czy powoduje ona ograniczenie w potencjalnym zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego oraz czy inwestor względem działki skarżącego ma obowiązek dokonania ograniczeń z uwagi na przepisy techniczno-budowlane. Pozytywna weryfikacja którejkolwiek w wyżej wskazanych okoliczności skutkowała będzie - zdaniem Sądu - koniecznością przyjęcia, iż skarżący jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargą kasacyjną X S.A. [...] sp. k. w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego tj.:

a) art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. poprzez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest właściciel nieruchomości, na którą hipotetycznie realizowane przedsięwzięcie oddziałuje w jakikolwiek sposób, podczas gdy znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostaną konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania, i to o ile naruszenie miało wpływ na wydanie skarżonego rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu skargi;

b) art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do konkluzji, iż do uznania za stronę postępowania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wystarczające jest zaistnienie oddziaływania faktycznego realizowanej inwestycji na nieruchomość czyli takiego oddziaływania, które nie może być poparte żadnym przepisem prawa podczas gdy znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu budowlanego w rozumieniu art, 28 ust. 2 P.b. należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostaną konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania, a które to naruszenie miało wpływ na wydanie skarżonego rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu skargi;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 7, 77, 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 P.b poprzez uznanie, iż organ po wznowieniu postępowania zobowiązany był przeprowadzić postępowanie, które by wykazało, że skarżący nie był stroną postępowania, podczas gdy organ wydający decyzję w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zobowiązany jest określić krąg stron postępowania weryfikując obszar oddziaływania obiektu poprzez badanie czy oddziaływanie to jest indywidualne, konkretne, aktualne i sprawdzalne obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego, jakiego nie sposób w niniejszej sprawie wskazać, a co zostało przez organ dokonane po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną, przez co decyzja organu w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania odpowiadała prawu i nie powinna zostać uchylona;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażające się w zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, tj. niewskazaniu, dlaczego podzielił on stanowisko skarżącego oraz w związku z jakimi przepisami uznał zasadność uchylenia zaskarżonej decyzji;

c) art. 144 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania jakie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bez jednoczesnego wskazania takich przepisów, co skutkowało nieprawidłowym uchyleniem skarżonej decyzji organu;

d) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wydana przez Wojewodę Małopolskiego decyzja z dnia 23 października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania odpowiada prawu, a zatem skarga K. K. winna podlegać oddaleniu.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; zasadzenie od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółki pełnomocnik K. K. wniósł pierwotnie o odrzucenie skargi kasacyjnej a następnie o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawany środek odwoławczy jako nieusprawiedliwiony podlegał oddaleniu. Nie było podstaw prawnych do odrzucenia wniesionej kasacji.

Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji zasadnie uznał jej wadliwość i trafnie zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylając zaskarżoną decyzję skoro doszło w tej sprawie do innego naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśniając przesłanki nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej na wstępie należy zaznaczyć, iż nie jest sporne, że Starosta Limanowski decyzją z 16 lipca 2018 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla inwestora: X S.A. [...] sp. k. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę i rozbudowę istniejącego pawilonu stacji paliw płynnych z budową garażu podziemnego otwartego wraz z infrastrukturą na działkach nr [...], [...], [...]i [...]. W postępowaniu tym nie brał udziału w charakterze strony skarżący K. K.. Złożony przez ww. wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. spowodował, iż Starosta Limanowski postanowieniem z 26 września 2018 r., wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją.

Celem wznowienia postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenia, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa. Podstawy wznowienia postępowania zostały w sposób enumeratywny wyliczone w art. 145 k.p.a. Jedną z nich jest, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., prawo do czynnego udziału strony w postępowaniu obejmujące prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Oceny czy podmiotowi zgłaszającemu żądanie wznowienia na tej podstawie przysługuje status strony postępowania winno, co do zasady, nastąpić w postępowaniu rozpoznawczym.

Skoro postępowanie wznowieniowe na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest prowadzone zarazem co do tego, czy wnioskodawca jest stroną z punktu widzenia materialnoprawnego, jak i co do spełnienia przesłanki z tegoż przepisu, to jeżeli okaże się, że wnioskodawca nie jest stroną (nie ma w sprawie interesu materialnoprawnego), to jednocześnie należy stwierdzić, że nie wystąpiła w sprawie faktycznie podstawa wznowienia wymagana do przejścia przez organ wznowieniowy do rozpatrzenia sprawy co do istoty i wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ustalenie przez organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo powołania jej we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Aby jednak to nastąpiło należy w sprawie przeprowadzić właściwe postępowania w celu zweryfikowania twierdzeń wnioskodawcy w kontekście okoliczności danej sprawy.

Nie budzi wątpliwości Sądu odwoławczego, iż niezależnie od procesowych i materialnych cech postępowania o pozwolenie na budowę oraz postępowania o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, we wznowionym postępowaniu, po wszczęciu postępowania wznowieniowego, wprost znajdują zastosowanie przepisy art. 28 ust. 2-4 P.b. - patrz wyrok NSA z 28 września 2023 r. II OSK 1075/22. Stąd też przymiot strony w realiach tego postępowania należało ocenić na podstawie przepisów art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma w konsekwencji przesądzające znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (zob. wyrok NSA z 10 sierpnia 2021 r. II OSK 3181/18). Zatem przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 P.b., a więc powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) wynikające z odrębnych przepisów (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1126/19).

Nawet legitymowanie się prawem własności nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji nie jest wystarczające do przyjęcia, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2018 r. II OSK 1957/16). Podobnie nie jest wystarczające subiektywne odczucie określonego podmiotu do przyjęcia, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2019r. II OSK 3365/17).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić z zarzutami skargi kasacyjnej oznaczonymi w jej petitum jako nr 1 a i b, a dotyczącymi naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. poprzez błędną ich wykładnię.

Nie jest przy tym sporne, co już wyżej zaznaczono, że powołane powyżej przepisy prawa powinny znajdować zastosowanie przy ocenie sytuacji prawnej skarżącego jako podmiotu, który został pominięty jako strona w postępowaniu, w którym zostało wydane pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 P.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu i brak jest podstaw, aby oceniając zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. status strony w sposób odmienny ustalać w mającym charakter weryfikacyjno-merytoryczny postępowaniu wznowieniowym w sprawie pozwolenia na budowę.

Skoro krąg stron w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wznowienia w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ustala się w oparciu o normę wynikającą z art. 28 ust. 2 P.b. stosowaną w łączności z normą wynikającą z art. 3 pkt 20 tej ustawy, to skuteczność zainicjowania administracyjnego postępowania weryfikacyjnego, w ramach którego podmiot poszukujący ochrony prawnej chce kwestionować decyzję udzielającą pozwolenia na budowę jako wydaną z pominięciem jego udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) uzależniona jest od wykazania, że wnioskodawca ma tytuł prawny do nieruchomości, która położona jest na obszarze, na który sporna inwestycja może oddziaływać (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.). Nie chodzi tu jednak o oddziaływania jakiekolwiek, lecz sprowadzające się do wprowadzenia z mocy przepisów odrębnych związanych z obiektem będącym przedmiotem inwestycji ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenu wyznaczonego w otoczeniu tego obiektu (art. 3 pkt 20 P.b.). Ustawodawca wyraźnie zatem wskazuje, że chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. Zawarta w powołanych przepisach koncepcja strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stanowi zatem odstępstwo od szerokiego ujęcia strony postępowania administracyjnego wynikającego z art. 28 k.p.a. W związku z tym, jako unormowanie szczególne, powołane przepisy nie powinny być stosowane rozszerzająco. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w świetle art. 3 pkt 20 P.b. prawidłowe stosowanie przez organ tego przepisu na potrzeby ustalenia kręgu stron postępowania zakłada każdorazowo ustalenie wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczenie terenu w otoczeniu obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania.

Wyznaczenie takiego obszaru następuje z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej (bądź kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym) inwestycji budowlanej.

W realiach tej sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego pawilonu stacji paliw płynnych z budową garażu podziemnego organy generalnie uznały, iż wobec rezygnacji przez inwestora ze zbiornika gazu LPG (1x10 m³) dla spornej stacji organ l instancji nie uznał K. K. za stronę tego postępowania. Wskazano, że działki skarżącego nr [...] i nr [...] obr. [...], objęte wnioskiem o wznowienie postępowania, nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działek zajętych pod inwestycję, gdyż są oddzielone dwoma działkami drogowymi jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, co - jak zaznaczono - nie oznacza, że automatycznie działki te nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Jednakże dokonując analizy projektu zagospodarowania terenu przede wszystkim z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe(...) z uwagi na zaprojektowanie dwóch podziemnych, stalowych, dwupłaszczowych zbiorników o pojemności 50 m³ każdy do magazynowania benzyny, zweryfikowano to w kontekście § 124 tego rozporządzenia i nie ujawniono naruszeń prawa w tym zakresie. Podniesiono, iż także kwestie środowiskowe pozwalają na przyjęcie stanowiska, że oddziaływanie spornej inwestycji zamyka się w granicach terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny.

W konsekwencji zatem przyjęto, że ustalony obszar oddziaływania inwestycji obejmuje nie tylko działki zainwestowania ale również działkę bezpośrednio sąsiadującą z terenem stacji a to działkę nr [...] (J. i E. K.) zaś teren nieruchomości skarżącego nie leży w tym obszarze oddziaływania. Takie też przedstawiono uzasadnienie na odmowę uchylenia decyzji Starosty Limanowskiego z 16 lipca 2018 r. nr [...] w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Niemniej jednak biorąc pod uwagę przedstawione rozważania organu odwoławczego podtrzymującego stanowisko organu pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd pierwszej instancji przedstawiając wykładnię przepisu art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. uznał, iż z naruszeniem norm regulujących prawidłowe ustalanie stanu faktycznego sprawy nie ujawniono w kontekście ww. przepisów podstawowego zagadnienia a to czy sporna inwestycja powoduje czy też nie ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) terenów nieruchomości skarżącego. Takich ustaleń i wniosków brak w motywach zaskarżonej decyzji. Jest to o tyle istotne, że status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przysługiwać będzie wyłącznie osobie, która, po pierwsze, posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w otoczeniu projektowanego obiektu budowalnego, po drugie, nieruchomość ta dozna ograniczeń w dopuszczalnej dotychczas zabudowie (zagospodarowaniu) na skutek realizacji projektowanego obiektu. Oba te elementy wystąpić muszą łącznie. Dlatego też badając przymiot strony w tej sprawie należało to w sposób bezsporny ustalić, jednak takich ustaleń po prostu brak. Stąd też stanowisko Sądu pierwszej instancji, eliminujące z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, zasługuje na aprobatę tym bardziej, iż skarżący mocno akcentuje, że sporna inwestycja Spółki ogranicza zagospodarowanie jego nieruchomości z uwagi na odległości należącej do niego działki od terenu inwestycji. W tym zakresie w skardze powołano się na naruszenie § 98 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych (...) podnosząc niezachowanie odległości 20 m odmierzacza paliw płynnych, przyłącza spustowego, króćca pomiarowego i przewodu oddechowego stacji pali płynnych od innych budynków niewymienionych w pkt 2. Konieczne jest bowiem ustalenie czy sporna inwestycja nie uniemożliwi w przyszłości skarżącemu zagospodarowania (zabudowy) jego działki. Ustalenia w tym zakresie muszą być poczynione. Nawet posadowienie danej inwestycji zgodnie z prawem może rodzić i z reguły rodzi skutek w postaci zaliczenia sąsiedniej działki do obszaru oddziaływania danej inwestycji - patrz wyrok NSA z 27 września 2022 r. II OSK 2963/19. Zatem w każdym rozpatrywanym przypadku należy ustalić, czy konkretny przepis prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Takie ustalenia muszą być jednoznaczne. Jednocześnie informacyjnie podkreślić trzeba, że z przepisu art. 144 k.c. tego rodzaju ograniczenie w kontekście Prawa budowlanego nie wynika. Ograniczenia takiego nie można bowiem upatrywać tylko w następstwie potencjalnych obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego. Okoliczność występowania tzw. immisji (pośrednich) może rodzić określone roszczenia jedynie na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. - patrz wyrok NSA z 10 stycznia 2023 r. II OSK 2403/21.

Brak takich ustaleń o jakich wyżej mowa powoduje, iż kolejny zarzut skargi kasacyjnej a to naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 P.b w sposób opisany w zarzucie nr 2a skargi kasacyjnej, całkowicie nie zasługuje na uwzględnienie.

Podobnie nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nie wyjaśnieniu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku w tym niewykazania dlaczego podzielono stanowisko skarżącego. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zostaje on naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia – porównaj wyrok NSA z 24 maja 2023 r. III FSK 2252/21. Taki przypadek nie występuje w niniejszej sprawie.

Przywołany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest trafny. Po lekturze uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można bowiem zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że pisemne motywy wyroku - z powodów wskazanych w skardze kasacyjnej - nie odpowiadają wymogom ustawowym. Natomiast uzasadnienie to spełnia wymogi wzorca zrekonstruowanego na podstawie przywołanego przepisu prawa.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jaki stan faktyczny sprawy sąd pierwszej instancji przyjął dla swej oceny oraz jakie powody zadecydowały, że za prawidłowe sąd ten uznał potrzebę uchylenia zaskarżonej decyzji i w efekcie zastosowania podstawy prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w sposób logiczny i wyczerpujący przedstawił argumenty świadczące o trafności wniesionej skargi. Z motywów wyroku wynika tok rozumowania Sądu pierwszej instancji, pozwalający jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA w Krakowie podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie i tym samym wyrok poddaje się kontroli instancyjnej (por. wyroki NSA z 25 listopada 2010 r., I GSK 1215/09, z 24 lutego 2015r., II OSK 1761/13, z 7 kwietnia 2017 r., I GSK 816/15).

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 144 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania jakie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bez jednoczesnego wskazania takich przepisów - nie poddaje się kontroli Sądu odwoławczego. Przepis tak oznaczony nie znajduje się w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Norma art. 144 p.p.s.a stanowi, iż Sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym - od podpisania sentencji wyroku i w swej treści nie zawiera jakiegokolwiek § jak i nie ma punktów. Przepis ten dotyczy związania sądu wydanym wyrokiem, a przedstawione motywy skargi w tym zakresie nie odnoszą się do tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje wyrok sądu pierwszej instancji w zakresie oznaczonym skargą kasacyjną i nie jest uprawniony ani do zmiany, ani do uzupełniania tego zakresu. Nie może również domyślać się co autor skargi miał na myśli formułując dany zarzut. Zatem nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Należy bowiem podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymogi dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej.

Przywołane wyżej okoliczności tej sprawy wskazują, iż Sąd pierwszej instancji słusznie zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. a w konsekwencji nie miał uzasadnionych przesłanek do zastosowania art. 151 p.p.s.a. powołanego w zarzucie nr 2d. złożonego środka odwoławczego. Tym samym czyniony również i w tym zakresie zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania kasacyjnego (240 zł) składa się koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego, który brał udział w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.