Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1855/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 43; art. 36 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Po 144/20 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Po 144/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) z [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych dotyczących przebudowy budynku inwentarsko-mieszkalno-składowego, zlokalizowanego w m. O., gm. O. (dz. nr [...]), polegającej na montażu pieca grzewczego (w dawnym parowniku) i wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania w całej części mieszkalnej tego obiektu, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. K., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) przez jego zastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w sytuacji gdy brak jest w istocie możliwości prawnych kontroli instancyjnej orzeczeń odpowiadających prawu mimo błędnego ich uzasadnienia, do orzeczeń takich nie powinien mieć zastosowania art. 153 p.p.s.a.;

2. art. 105 § 1 k.p.a. (traktowanego jak przepis prawa materialnego), polegające na jego niezastosowaniu, w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1a, art. 29 ust. 2 pkt 1a, Prawa budowlanego. Organy, a także WSA w Poznaniu, popełniły błąd subsumpcji, uznając, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do wydania orzeczenia merytorycznego, a nie do umorzenia postępowania, w sytuacji gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe z przyczyn przedmiotowych;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3, art. 105 § 1 k.p.a., polegające w istocie na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego oraz jego ocenie, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało;

4. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie i art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie w zw. z art. 134 p.p.s.a.;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonych orzeczeń ([...]WINB i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w O. – dalej PINB), tj. na nieuwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz o zasądzenie na jego rzecz niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organy nadzoru budowlanego nie dokonały dokładnych ustaleń i nie wyjaśniły sprawy w pełnym zakresie. Natomiast WSA w Poznaniu ten stan rzeczy zaakceptował. Nawet, gdyby przyjąć, że organy nadzoru budowlanego były związane oceną i wskazaniami zawartymi w wyroku sygn. akt II SA/Po 1066/18 z dnia 21 marca 2019 r., to postępowanie naprawcze powinno być prowadzone w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Prowadząc postępowanie w tym trybie organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności powinien ustalić to, czy roboty budowlane (budowa) zostały zakończone. PINB w O. stwierdził, iż z uwagi na to, że roboty budowlane zostały zakończone zbędne było wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót. Skarżący z takim stanowiskiem się nie zgadza - roboty nie zostały zakończone. Na okoliczność tego, że roboty zostały zakończone organ nie wskazał żadnego dowodu. Prawdą jest, że budynek jest użytkowany, ale to nie oznacza i oznaczać nie może, że wszystkie roboty zostały zakończone. Wobec braku w ustawie - Prawo budowlane definicji zakończenia budowy (robót), kryteria oceny tego stanu zostały wypracowane przez doktrynę oraz orzecznictwo. Przez zakończenie budowy w znaczeniu techniczno - budowlanym należy rozumieć spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a w szczególności złożenie zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania. O zakończeniu budowy obiektu budowlanego można więc mówić, gdy odpowiada on warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu administracji architektoniczno - budowlanej o zakończeniu budowy. Obiekt ten powinien być w takim stanie, aby mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i aby można było przekazać go do normalnej eksploatacji i użytkowania.

Potwierdzeniem tego, że roboty nie zostały zakończone (nie jest możliwy odbiór instalacji) są wskazane przez PINB w O. czynności, jakie powinny być wykonane.

Ustalenie tego, że roboty nie zostały zakończone powinno skutkować zastosowaniem przepisu art. 50 ust. 3, a nie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

PINB w O. ponownie rozpoznając sprawę (po wyroku sygn. akt II SA/Po 1066/18) powinien postanowieniem wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, a tego do tej pory nie zrobił. Obowiązek przedstawienia przez inwestora oceny technicznej winien zaś wynikać z art. 50 ust. 3, a nie jak to miało miejsce w niniejszej sprawie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone uzasadnienie wyroku może odnosić się do oceny zarzutów, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa została już wcześniej objęta sądową kontrolą. Prawomocnym wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1066/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję organu I i II instancji nakazujące K. K. doprowadzenie części obiektu do stanu poprzedniego - przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku inwentarsko - mieszkalno - składowego, zlokalizowanego w m. O., gm. O. (dz. nr [...]), tj. parownika (parnika) obecnie wykorzystywanego jako kotłownia.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał m.in., że w dacie wykonania ww. robót budowlanych (2015 rok) przebudowa polegająca na montażu pieca grzewczego i wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania w budynku inwentarsko - mieszkalno – składowego wymagała uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, a jej samowolne wykonanie rodzi konieczność wdrożenie trybu naprawczego, o którym owa w art. 50 - 51 Prawa budowlanego.

Jednocześnie Sąd wówczas orzekający podkreślił, że w sytuacji ewentualnego przyjęcia, że wykonane roboty budowlane polegały jedynie na montażu pieca grzewczego, który został podłączony do istniejącej, wykonanej legalnie instalacji c.o., prace te (montaż pieca) należy zakwalifikować jako montaż urządzenia budowlanego, który także wymagał pozwolenia na budowę. W przypadku wykonania robót budowlanych, polegających na montażu kotła c.o. bez wymaganego pozwolenia na budowę, również powinny mieć zastosowanie przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem.

Wyrokiem tym organy ponownie orzekające w sprawie były związane. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem.

Żadna z ostatnio podanych okoliczności w sprawie nie nastąpiła. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, organy ani Sąd nie mogły zatem odstąpić od oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Wobec tego za nieuprawnioną należało uznać polemikę skarżącego kasacyjnie z uzasadnieniem poprzednio wydanego wyroku. W związku z tym również zarzuty dotyczące braku wymagalności uzyskania pozwolenia na budowę dla zrealizowanego zamierzenia tj. naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1a, art. 29 ust. 2 pkt 1a Prawa budowlanego, nie mogą zostać uwzględnione z uwagi na wyrażoną uprzednio ocenę prawną w zakresie wymagalności pozwolenia na budowę.

Rolą Sądu I instancji orzekającemu w ramach związania art. 153 p.p.s.a. była m.in. ocena, czy organy ponownie orzekające w sprawie wykonały wytyczne płynące z tego wyroku oraz czy nie dokonały odmiennej oceny prawnej od tej, której dokonał uprzednio sąd administracyjny. Przy czym w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości.

Stwierdzić należy, że Sąd I instancji kontrolując rozstrzygnięcie ponownie wydane w sprawie przez organy nadzoru budowlanego słusznie uznał, że ustalenie, czy wykonana przebudowa została zrealizowana prawidłowo, czy montaż kotła c.o., w budynku do celów, mieszkalnych, urządzenie kotłowni, rozprowadzenie instalacji jest zgodne z przepisami rozdziału 4 w dziale IV rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) wymagała przedłożenia, na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, w określonym terminie, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Przepis ten może mieć zastosowanie w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego np. naprawczego – jak w niniejszej sprawie. Jednak powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie, wykorzystując własną wiedzę i środki, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 991/19, czy z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2778/19). Taka też sytuacja miała miejsce w sprawie objętej skargą kasacyjną bowiem pracownicy organu, posiadają wiedzę jedynie w zakresie zagadnień konstrukcyjno - budowlanych i architektury, nie posiadają zaś wiedzy, popartej odpowiednim wykształceniem technicznym i praktyką zawodową w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych, potwierdzoną stosownymi uprawnieniami budowlanymi.

Skoro nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego, a przeprowadzone w toku postępowania przeprowadzono kontrole wykonanych robót budowlanych wykazały uchybienia przepisom techniczno-budowlanym, zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest niezasadny.

W sprawie niniejszej organy prawidłowo uznały, że skoro skarżąca zrealizowała ww. inwestycję, nie jest wymagane w postępowaniu naprawczym wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowalnego. O tym, że inwestycja została zrealizowana świadczy zebrany materiał dowodowy, na podstawie którego można było uznać, że stanowi funkcjonalną całość, gotową do realizacji celu, w którym została wykonana. Jak również wskazuje się w orzecznictwie, w sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy odpowiada on warunkom, jakie przewiduje Prawo budowlane wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., sygn. II OSK 387/18). Ocena, czy w konkretnym przypadku budowa została faktycznie zakończona, należała zaś do właściwego organu nadzoru budowlanego. Skarżący nie przedstawił natomiast żadnych innych dowodów na podstawie których można by wnioskować, że ustalenia organów i Sądu są w tym zakresie błędne. Ustalenia takie mogłoby wynikać m.in. ze stosownej oceny technicznej, której jednak obowiązek wykonania skarżący kasacyjnie kwestionuje.

Brak jest podstaw do uznania, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, który stanowi, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych organ może nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Z jego treści wynika, że opisany obowiązek pozostaje związku ze wstrzymaniem przez organ nadzoru budowlanego robót budowlanych. Gdy są one zakończone, co ustalił organ, a potrzeba wydania decyzji określającej obowiązki nakładane na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego wymaga, z uwagi na wątpliwości odnoszące się do zrealizowanych robót budowlanych, posłużenia się oceną techniczną lub ekspertyzą, organ nadzoru budowlanego może nakazać sporządzenie tych dokumentów, korzystając z kompetencji, którą przyznaje mu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej organy podjęły wszelkie możliwe czynności dowodowe celem ustalenia stanu faktycznego oraz dokonały rzetelnej oceny zgromadzonych dowodów, zachowując przy tym zasady postępowania jednocześnie stosując się do art. 153 p.p.s.a. Z uwagi także na charakter postanowienia wymienionego w art. 81c ust. 2 ww. ustawy, które ma jedynie charakter dowodowy i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a służy wyłącznie wyjaśnieniu szczegółowych kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego przy pomocy informacji sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną, nie może zostać uwzględniony zarzut dotyczący naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych nie stało się bowiem bezprzedmiotowe, skoro przedmiot postępowania nadal istnieje. To w postępowaniu naprawczym, również na podstawie, sporządzonej w trybie art. 81c ust. 2 ustawy, oceny technicznej lub ekspertyzy organ nadzoru budowlanego będzie podejmował dalsze decyzje co do sposobu zakończenia postępowania naprawczego.

Reasumując przedstawione wyżej rozważania podnieść należy, iż skoro zaskarżony wyrok opowiada prawu, a przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty pozostają nieusprawiedliwione, to tak wniesiony środek odwoławczy należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.