Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 307/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6349 Inne o symbolu podstawowym 634
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r. nr DSE3-K0918-FT1110-11/24 w przedmiocie potwierdzenia niewykonywania pracy na skutek represji politycznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy potwierdzenia niewykonywania pracy przed dniem 31 lipca 1990 r. w okresie od dnia 22 listopada 1982 r. do 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych, 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie na rzecz skarżącego J. K. kwotę 1002 zł (jeden tysiąc dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w przedmiocie potwierdzenia niewykonywania pracy na skutek represji politycznych.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 30 marca 2023 r. J. K. (dalej: "strona", "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o potwierdzenie niewykonywania pracy z przyczyn politycznych na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 6a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 504 ze zm.; dalej jako "ustawa o FUS").

Decyzją z dnia 9 listopada 2023 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej jako: "Szef Urzędu", "organ administracji") potwierdził, że strona w okresie od 31 października 1982 r. do 21 listopada 1982 r. pozostawała bez pracy na skutek represji politycznych oraz odmówił potwierdzenia pozostałych wnioskowanych okresów. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że okres niewykonywania pracy z przyczyn politycznych przez stronę został ustalony na podstawie przedstawionych dokumentów. W toku postępowania ustalono, że J.K. został oskarżony o to, że w dniu 19 sierpnia 1982 r. sporządził na maszynie kilkadziesiąt ulotek nawołujących społeczeństwo G. do udziału w akcji protestacyjnej, polegającej na bojkotowaniu oglądania dziennika TV i grupowych przemarszach przez miasto w czasie jego emisji tj.: o przestępstwo z art. 46 ust. 2 Dekretu o stanie wojennym z dnia 12 grudnia 1981 r., w zw. z art. 11 k.k. Za ten czyn został skazany przez Sąd Rejonowy w G. na karę 1 roku pozbawienia wolności, w zawieszeniu na okres 5 lat, oraz 20.000 zł grzywny. Z więzienia zwolniono go w dniu 7 października 1982 r. Wnioskodawca był zatrudniony w P. w okresie od 16 grudnia 1980 r. do 30 października 1982 r. Stosunek pracy został rozwiązany na zasadzie porozumienia stron. We wniosku wnioskodawca wskazał, że ustanie stosunku pracy miało związek z aresztowaniem. W związku z poczynionymi ustaleniami Szef Urzędu uznał za zasadne potwierdzenie, że w okresie od 31 października 1982 r. do 21 listopada 1982 r. wnioskodawca pozostawał przez bez pracy i było to spowodowane represjami o charakterze politycznym.

Ustalono ponadto, że od 22 listopada 1982 r. wnioskodawca kilkukrotnie podejmował zatrudnienie w różnych miejscach, co wynika z dokumentu z ZUS zawierającego informację o okresach składkowych.

Organ administracji wyjaśnił, że przepis art. 6 ust. 2 pkt 6a ustawy o FUS dotyczy jedynie osób, które ze względu na prezentowaną postawę, przez pewien okres czasu nie mogły znaleźć zatrudnienia. Wskazana regulacja ustanawia w istocie warunek trwałego braku możliwości jakiegokolwiek zatrudnienia, stanowiący skutek represji politycznych. W aktach sprawy brak jest natomiast dowodów potwierdzających, że strona w okresie od 22 listopada 1982 r. do 31 lipca 1990 r. nie wykonywała pracy na zasadach określonych we wskazanym przepisie.

Na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef Urzędu decyzją z dnia 31 stycznia 2024 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 9 listopada 2023 r. W uzasadnieniu, przytaczając obszernie dokonane w sprawie ustalenia, wskazał, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca dołączył dodatkowo oświadczenie świadka – W. U. - z którego wynika, że strona uchylała się od służby wojskowej i w związku z tym ukrywała się do 1984 r. Z informacji o zatrudnieniu z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika natomiast, że w latach 1982 - 1984 J. K. podejmował zatrudnienie w zakładach złotniczych. Wprawdzie okresy tej pracy nie zostały przez ZUS przyjęte do ustalenia kapitału początkowego, niemniej jednak - zdaniem organu - nie można uznać, że jest to okres pozostawania bez pracy na skutek represji politycznych. Okoliczność niezaliczenia przez ZUS wskazanych okresów do obliczenia kapitału początkowego nie stanowi przesłanki do potwierdzania przez Szefa Urzędu okresu, o którym mowa art. 6 ust 2 pkt 6 a ustawy o FUS.

W dalszej kolejności organ administracji wskazał, że strona przedłożyła dodatkowo oświadczenie M. H., który potwierdził, że wnioskodawca nie był zatrudniony na stałe w latach 80 ubiegłego wieku z powodów politycznych. Świadek także potwierdził, że na stronie ciążył wyrok za uchylenie się od służby wojskowej. Takie oświadczenie, zdaniem organu administracji, nie może stanowić jedynej podstawy do potwierdzenia okresu pozostawia bez pracy z przyczyn politycznych.

Organ administracji zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brak jest także dokumentów potwierdzających odmowę prowadzenia własnej działalności - pracowni jubilerskiej zaś zwolnienie z P. nastąpiło ze stanowiska "tokarz".

W ocenie Szefa Urzędu wskazane przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okresy, w których pozostawała bez pracy nie można uznać jako pozostawanie bez pracy na skutek represji politycznych. Strona nie przedłożyła bowiem wystarczających dowodów wskazujących, że doznała represji określonych w art. 6 ust. 2 pkt 6a ustawy o FUS.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. K. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i potwierdzenie, że w okresie od 22 listopada 1982 r. do 31 lipca 1990 r. nie wykonywał pracy przed dniem 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 6 ust. 2 pkt 6a oraz art. 117 ust. 4 ustawy o FUS poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie potwierdzenia, że skarżący w okresie od 22 listopada 1982 r. do 31 lipca 1990 r. nie wykonywał pracy przed dniem 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych, choć zarówno z wyjaśnień skarżącego, jak i oświadczeń świadków: M. H. oraz W. U. oraz przedłożonej dokumentacji wynika, że skarżący nie mógł podjąć we wskazanym okresie zatrudnienia na skutek represji politycznych;

2. naruszenie art. 7 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 6b ustawy o FUS poprzez ich niezastosowanie i pominięcie w niniejszej sprawie,

3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dowolną i wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym w przedmiocie okresu niemożności podjęcia zatrudnienia przez skarżącego i jego przyczyn;

4. naruszenie art. 86 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie przesłuchania skarżącego w charakterze strony, podczas gdy zaistniały ku temu przesłanki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz ewentualnych wątpliwości organu;

5. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie wydanej decyzji uniemożliwiające jej prawidłową weryfikację, w szczególności brak wyczerpującego wskazania i uzasadnienia jakim dowodom organ dał wiarę, a którym odmówił wiarygodności oraz z jakiej przyczyny;

6. dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie i nieuprawnione przyjęcie, że okresy w których strona pozostawała bez pracy nie można uznać za pozostawanie bez pracy na skutek represji politycznych, mimo że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż na stronie ciążył wyrok skazujący 1 roku pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem na okres 5 lat próby, który w rzeczywistości uniemożliwiał skarżącemu podjęcie zatrudnienia, a ponadto fakt inwigilowania strony, kontrolowania, poszukiwania i nachodzenia przez służby w sposób bezpośredni wpływał na brak możliwości podjęcia stałego i regularnego zatrudnienia, co więcej w wyniku represji politycznych strona nie mogła prowadzić własnej działalności w zawodzie złotnika, co potwierdzają złożone do akt sprawy oświadczenia świadków oraz wyjaśnienia strony i dokumenty.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się kryterium legalności sąd, dokonuje oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu i zasadniczo na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej zwanej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Przeprowadzona w ramach tak określonej kognicji kontrola postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z 31 stycznia 2024 r. wykazała, że było ono dotknięte naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym decyzja ta stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 517 ze zm.; dalej jako: "ustawa o FUS"). Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 6a tej ustawy za okresy składkowe uważa się również okresy niewykonywania pracy przed dniem 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych.

Zgodnie natomiast z art. 117 ust. 4 ustawy o FUS okresy, o których wyżej mowa mogą być udowodnione dokumentami lub zeznaniami świadków. Oceny tych dokumentów i zeznań dokonuje, w drodze decyzji, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zgodnie z przepisami o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego.

Podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest przeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego z zastosowaniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności tych, które dotyczą gromadzenia i oceny materiału dowodowego ujętych w art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: "k.p.a."). Organ administracji zobowiązany jest podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a ocena materiału dowodowego musi być wyczerpująca i powinna odnosić się do wszystkich istotnych okoliczności podnoszonych przez stronę postępowania. Artykuł 77 § 1 k.p.a. kreuje obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to, że organ administracyjny prowadzący postępowanie jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania zgodnej z prawem decyzji. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.).

Z nadesłanych akt postępowania nie wynika jednak, aby materiał dowodowy w zakresie dotyczącym odmowy uwzględnienia wniosku strony został zebrany w sposób wyczerpujący, a jego analiza i ocena dokonana została zgodnie z wymogami wynikającymi z k.p.a.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że zaskarżona decyzja Szefa Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej jako: "Prezes Urzędu", "organ administracji") utrzymywała w mocy wcześniejszą decyzję tego organu. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ("utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję") ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza zatem, że organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83). "Utrzymać w mocy decyzję" to znaczy utrzymać w mocy jej podstawowy, konieczny element, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 marca 2021 r., IV SA/Po 1827/20). Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" oznacza więc, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji, czyli organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2022 r., III FSK 584/22; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 lutego 2024 r., I SA/Rz 632/23; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2019 r., VII SA/Wa 521/19).

W przedmiotowej sprawie kwestia konstrukcji rozstrzygnięcia decyzji wydanej po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy jest szczególnie istotna albowiem wydając decyzję po raz pierwszy organ administracji potwierdził, że J. K. nie wykonywał pracy przed dniem 31 lipca 1990 r., na skutek represji politycznych w okresie od 31 października 1982 r. do 21 listopada 1982 r. (pkt 1) i jednocześnie odmówił potwierdzenia, że strona w okresie od 22 listopada 1982 r. do 31 lipca 1990 r. nie wykonywała pracy przed dniem 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych (pkt 2). Z akt sprawy i treści skargi wynika, że skarżący (mimo wskazania, że zaskarża decyzję w całości) kwestionuje rozstrzygnięcie w zakresie odmowy potwierdzenia, że okresie od 22 listopada 1982 r. do 31 lipca 1990 r. nie wykonywał pracy przed dniem 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie w zakresie pkt 1 podjęte zostało prawidłowo, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza jego zasadność. Nie było też ono kwestionowane przez stronę w postępowaniu administracyjnym, a treść wniesionej skargi uzasadnia przyjęcie, że skarżący z tą częścią rozstrzygnięcia się zgadza. Należy także zaznaczyć, że uchylenie zaskarżonej decyzji w całości stanowiłoby rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącego i naruszałoby tym samym art. 134 § 2 p.p.s.a.

Uzasadniając odmowę potwierdzenia, że J. K. w okresie od 22 listopada 1982 r. nie wykonywał pracy na skutek represji politycznych, organ administracji oparł się o pisemne oświadczenia świadków. Z ich treści wynika, że skarżący ukrywał się do 1984 r. uchylając się od służby wojskowej, a ta okoliczność nie może być jedyną podstawą potwierdzenia okresu pozostawania bez pracy z przyczyn politycznych. Prezes Urzędu zwrócił także uwagę, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających odmowę prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej (pracowni jubilerskiej), a zwolnienie z pracy nastąpiło ze stanowiska tokarz. Zdaniem organu administracji strona nie przedłożyła wystarczających dowodów wskazujących, że doznała represji określonych art. 6 ust. 2 pkt 6a ustawy o FUS.

Odnosząc się do powyższego należy podkreślić, że k.p.a. nie przewiduje by świadek składał pisemne oświadczenia zastępujące jego zeznania. Sąd w składzie orzekającym podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym choć przepisy k.p.a. dopuszczają możliwość wezwania przez organ osoby do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych (art. 50 § 1 k.p.a.), to jednak tego rodzaju środek dowodowy nie stanowi źródła dowodowego o mocy dowodowej równoważnej mocy zeznań świadków w rozumieniu art. 83 § 3 k.p.a. Jest to jedynie pisemne oświadczenie tej osoby o posiadaniu określonych informacji. Szczególna cecha dowodu, jakimi są zeznania świadków, opiera się bowiem na zobowiązaniu osoby będącej świadkiem do składania wyjaśnień pod rygorem jej odpowiedzialności karnej związanej ze składaniem fałszywych zeznań (zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2022 r., II OSK 759/21). Innymi słowy, pisemne oświadczenie dotyczące istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinno prowadzić do weryfikacji czy składająca je osoba spełnia przesłanki uznania jej za świadka (art. 82 k.p.a.), a następnie odebrania od niej zeznań i ich utrwalenia zgodnie z wymogami k.p.a. Kodeks nie przewiduje bowiem możliwości by zeznania świadka mogły być zastąpione pisemnym oświadczeniem złożonym bez pouczenia o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania.

W tym zakresie w postępowaniu poprzedzającym wydaną decyzję doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 67 § 2 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji powyższego pisemne oświadczenia M. H. i W. U. nie mogły być uznane za dowód w sprawie, co oznacza, że materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący i nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Należy przy tym zwrócić uwagę, że nawet prawidłowo utrwalone zeznania świadków o tej treści nie mogłyby być podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji pominął bowiem, że wynikające z nich okoliczności pozostają w sprzeczności z innymi dowodami. Z art. 80 k.p.a. wynika, że organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność faktyczna została udowodniona. Konsekwencją tej regulacji jest wymóg wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach organ administracji się oparł, a także wskazania przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (por. art. 107 § 3 k.p.a.). W zaskarżonej decyzji wymogi te nie zostały dochowane.

Nie można także podzielić stanowiska organu administracji, że to strona nie przedłożyła wystarczających dowodów wskazujących, że doznała represji określonych art. 6 ust. 2 pkt 6a ustawy o FUS.

W każdym postępowaniu art. 77 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to, że organ administracyjny prowadzący postępowanie jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania zgodnej z prawem decyzji. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada otwartego katalogu środków dowodowych. Oznacza to, że dowodem w sprawie może być wszystko co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Ponadto, żaden przepis ustawy o FUS z nie ogranicza postępowania dowodowego i nie zwalnia też organu od przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego z zastosowaniem ogólnych zasad ujętych przykładowo w art. 7, art. 77 czy art. 80 k.p.a. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organ musi być wyczerpująca i powinna odnosić się do wszystkich istotnych okoliczności podnoszonych przez stronę postępowania.

W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją materiał dowodowy został zgromadzony wadliwie, a ponadto zawiera rozbieżności, które nie zostały usunięte. Jest to istotne naruszenie przepisów postępowania albowiem wskazane rozbieżności dotyczą podstawowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, to jest okresu pozostawania J. K. w zatrudnieniu. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że we wniosku wszczynającym postępowanie strona wskazała, że w latach 1982 - 1990 pracowała z opłacaniem składek ZUS przez w sumie 13 miesięcy. Z dołączonej do odwołania kopii legitymacji ubezpieczeniowej wynika, że w samym 1982 r. skarżący był zatrudniony przez ok. 11 miesięcy. Z zaświadczenia ZUS dotyczącego ustalenia kapitału początkowego wynika natomiast, że skarżący był jeszcze zatrudniony w latach: 1982 – 1983 (Zakład złotniczy [...]), w latach 1984 – 1985 (Z. ), w latach 1985 – 1986 (Z. –[...]), a także przedsiębiorstwach "T." i "S.".

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd organu administracji, że okresy pracy nie przyjęte przez ZUS do ustalenia kapitału początkowego to nie okres pozostawania bez pracy na skutek represji politycznych. Niemniej jednak istniała możliwość weryfikacji okresów zatrudnienia (nawet, gdy było ono przerywane z powodów wskazywanych przez skarżącego) w oparciu o dokumentację ZUS, czego w sprawie nie uczyniono. W efekcie nie jest jasne przez jaki okres skarżący w latach 1982 – 1990 był zatrudniony, a przez jaki pozostawał bez pracy.

Organ administracji naruszając art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nie wyjaśnił także podnoszonej w toku postępowania kwestii braku możliwości uzyskania przez skarżącego koncesji na prowadzenie pracowni. Strona nie została wezwana do przedstawienia dokumentów potwierdzających brak zgody (jak należy założyć, ze strony ówczesnych organów administracji) na prowadzenie działalności gospodarczej, czy uzyskania koncesji na wykonywanie zawodu złotnika. Co więcej, w aktach sprawy nie ma także żadnej dokumentacji dotyczącej wykształcenia i zawodu strony. Z adnotacji w legitymacji ubezpieczonej wynika, że faktycznie, jak wskazał organ w decyzji, J. K. został zwolniony ze stanowiska "tokarz", a później, krótko pracował jako robotnik terenowy. W piśmie z dnia 14 października 2023 r. J. K. powołał się na fakt, że w latach 1986 – 1990 mimo posiadania uprawnień artysty plastyka z wieloletnią praktyką, licznymi wystawami w K., G., P. i W. nie wydano mu koncesji i nie wyrażono zgody na rejestrację pracowni. Organ administracji nie dokonał w tym zakresie oceny materiału dowodowego i nie wyeliminował sprzeczności jakie się na jego tle pojawiają. J. K. z jednej strony skarżący twierdzi, że nie mógł podjąć zatrudnienia (wykonywać wyuczonego zawodu) na skutek represji politycznych, z drugiej – że w tym samym czasie miał już wieloletnią praktykę i liczne wystawy. Biorąc pod uwagę roku urodzenia (1958) skarżącego, fakt od 1980 r. do 1982 r. był zatrudniony w P. na stanowisku tokarz, a następnie (jak twierdzi) pozostawał bez pracy, to okoliczności te wydają się wykluczać wieloletnią praktykę i liczne wystawy.

Wskazane sprzeczności nie zostały w toku postępowania usunięte, co oznacza, że stan faktyczny został ustalony w sposób wadliwy. Konsekwencją powyższego jest to, że nie mógł on stanowić podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

W toku postępowania J. K. podkreślał, że miał problemy ze znalezieniem pracy w zawodzie, albowiem działalność jubilerska podlegała szczególnej kontroli ówczesnego aparatu państwa, a przedsiębiorstwa państwowe prowadzące taką działalność nie zatrudniały osób karanych sądownie za działalność polityczną. Na tym tle pojawia się także kwestia ewentualnego zastosowania art. 6 ust. 2 pkt 6b ustawy o FUS, w którym to przepisie mowa jest o uznaniu za okresy składkowe okresów pozbawienia możliwości wykonywania swojego zawodu przed dniem 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych za działania na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Sąd nie przesądza w tym miejscu, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w sprawie albowiem ocena taka wymaga uzupełnienia materiału dowodowego w kontekście uprawnień zawodowych skarżącego.

W ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie administracyjne obarczone jest wadą, wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego oraz zasady zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przyjęta przez polskiego ustawodawcę zasada otwartego katalogu środków dowodowych (art. 75 § 1 k.p.a.) w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym współistnieje z zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 k.p.a., nakazującą organowi administracji publicznej dokonanie oceny czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów nie może być utożsamiana z oceną dowolną. Ocena ta musi opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, powinna być oparta na jego wszechstronnej ocenie, zgodnie z zasadami logiki, a organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy (wyrok NSA z dnia 2 marca 2022 r., II OSK 759/21). Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny może stanowić podstawę dla rozpoznania sprawy i orzeczenia o prawach i obowiązkach stron. W sytuacji, gdy strona powołuje się na istotne dla sprawy okoliczności, przeczące tezie przyjętej przez organ administracji, to obowiązkiem organu jest podjęcie działań mających na celu weryfikacje tych twierdzeń, w szczególności wtedy gdy weryfikacja ta możliwa jest w ramach współdziałania z innym podmiotem (w rozpatrywanej sprawie – ZUS). Organ nie może biernie oczekiwać, aż sama strona zgromadzi wszelkie dokumenty i dowody potwierdzające jej stanowisko. Działania organu administracji nie mogą prowadzić do przerzucania całego ciężaru dowodowego na wnioskodawcę (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 lutego 2022 r., II SA/Kr 1342/22).

W kontrolowanej sprawie skarżony organ administracji nie uczynił zadość wymogom wynikającym z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., gdyż nie zebrał kompletnego materiału dowodowego, a ten którym dysponował został poddany zbyt pobieżnej ocenie, która cechowała się brakiem w tym zakresie wnikliwego i kompleksowego uzasadnienia. Organ administracji całkowicie pominął konsekwentne stanowisko skarżącego, że każde jego kolejne zatrudnienie kończyło się "rozmową" pracodawcy z pracownikami SB (Milicji Obywatelskiej) i zakończeniem zatrudnienia. Jak wskazuje orzecznictwo sądowe istotnym jest, że w badanym okresie wprowadzony był przymus pracy, więc skoro przez ponad 8 lat skarżący pracował po kilka miesięcy, a następnie był zwalniany co miało związek z jego ówczesną działalnością polityczną, to jego argumentacja dotycząca niewykonywania pracy z powodu represji politycznych powinna być oceniona zgodnie z dyrektywami wynikającymi z art. 80 k.p.a.

Wszystkie zatem okoliczności przywoływane przez skarżącego powinny zostać wyczerpująco zbadane w kontekście spełnienia przesłanek z art. 6 ust. 2 pkt 6a ustawy o FUS, czego w ocenie sądu wojewódzkiego organ nie dokonał w kontrolowanym postępowaniu. Rozważenia (i ewentualnie poszerzenia materiału dowodowego) wymaga także zastosowanie art. 6 ust. 2 pkt 6b ustawy o FUS.

Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Nie przesądzając ustaleń organu tym zakresie, Szef Urzędu będzie zobligowany zbadać także związek między ewentualnym udziałem skarżącego w działalności opozycyjnej, a pozostałymi przesłankami warunkującymi uznanie za okresy składkowe okresów niewykonywania pracy przed dniem 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił w części zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 9 listopada 2023 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2. wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r., w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. z 2002 r., poz. 271 ze zm.) uwzględniając wniosek pełnomocnika o zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego wraz z kosztami dojazdu.