Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 621/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej dla Krakowa -Śródmieście Zachód – D. J. sprawy ze skarg S. D. i B. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej B. T. kwotę [...]zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 19.12.2017r. Starosta Olkuski, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7.07.1994r. - Prawo budowlane (jt. Dz.U.2016.290) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Firma A S.A. w W. na inwestycję: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej 55488_J. w skład której wejdą: wieża stalowa wysokości 64,8m n.p.t., rama z urządzeniami nadawczo-odbiorczymi, drogi kablowe, system antenowy składający się z trzech anten sektorowych typu 80010817, zainstalowanych na wysokości 64,8m n.p.t. dla azymutów 0,120, 240 stopni, oraz dwóch anten radioliniowych średnicy 0,6m, zainstalowane na wysokości 58,8m n.p.t. dla azymutów 202 i 326 stopni, wewnętrzna linia zasilająca, ogrodzenie, zjazd publiczny z drogi powiatowej nr [...] (dz. nr [...]), w miejscowości B. W., na działkach o nr ew. gr. [...], [...].

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek w sprawie wydania pozwolenia na inwestycję jw. został złożony w dniu 20.05.2016r. Postanowieniem z 10.10.2016r. organ administracji architektoniczno - budowlanej w związku z decyzją Wojewody znak: [...] z 23.09.2016r. uchylającą zaskarżoną decyzję Starosty [...] z 29.07.2016r. w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nałożył na Firma A S.A. w W. obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji projektowej w terminie do dnia 14.11.2016r. W dniu 10.11.2016r. pełnomocnik Inwestora zwrócił poprawioną dokumentację projektową.

W ocenie organu inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom zatwierdzonego uchwałą Nr XXIV/228/08 Rady Miejskiej w Wolbromiu z 27.10.2008r. (Dz.U. Woj. Małopolskiego nr 852, poz. 6358 z 15.12.2008r. ze zm.). Przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej znajduje się na terenie o symbolu "R" oznaczającym tereny rolnicze z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod uprawy, a jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono możliwość realizacji sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej (§ 9 ust. 1 pkt 1). Dokonując oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ uwzględnił także zapisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 7.05.2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.2015.880 ze zm.)

W opinii z 24.06.2016r. Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom wskazał, że przy zakładanych parametrach przedmiotowej stacji bazowej dla azymutów 0, 120, 240 stopni, wysokości zawieszenia 60,8 oraz izotopowej mocy promieniowania [W] 7626,0 inwestycja nie została zakwalifikowana zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 9.11.2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz.U.2016.71) do przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym, inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu oraz nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2013.1235 ze zm.). Biorąc powyższe pod uwagę działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji wskazanym przez projektanta, a także działki będące własnością stron postępowania B. T., S. D. oraz pozostałych mieszkańców Sołectwa Wsi B. W. znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, jednakże planowana inwestycja nie spowoduje narażenia nieruchomości na jej bezpośrednie oddziaływanie. Starosta nie uznał za zasadne dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w zakresie elektroniki, radiokomunikacji i telekomunikacji ruchomej ponieważ w kompetencjach starosty nie leży powoływanie biegłego oraz posiłkowanie jego opinią w postępowaniu administracyjnym do badania oddziaływania na środowisko inwestycji oraz sprawdzania kompletności decyzji o pozwolenie na budowę oraz dokumentacji projektowej.

Obszar, w którym gęstość mocy pól elektromagnetycznych przekroczy wartość dopuszczalną w miejscach dostępnych dla ludzi zgodnie z obowiązującymi w Polsce przepisami wynosi: 0,1 [W/m2]. W otoczeniu stacji przebywanie ludzi będzie podlegało ograniczeniom w zasięgu do 77,9 [m] od anten sektorowych w szczególności w głównych kierunkach ich promieniowania, od wysokości 40,7 [m.n.p.t.] do 71,1 [m.n.p.t.].

Najbliższe zabudowania znajdują się w odległości 310 m od inwestycji. Najbliższe zabudowania przeznaczone na stały pobyt ludzi znajdują się w odległości 324 m od inwestycji czyli poza obszarem oddziaływania inwestycji. W odległości do 4 km od inwestycji nie znajduje się inna stacja bazowa operatora telefonii komórkowej w związku z czym nie zachodzi zjawisko kumulacji oddziaływania pól elektromagnetycznych, ponadto przedmiotowa inwestycja zlokalizowana została poza obszarem Natura 2000 tj. w odległości 7,13 km od jej najbliższej granicy (Ostoja Środkowojurajska PLH240009) oraz innych obszarów objętych ochroną wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: 9,11 km od najbliższego Rezerwatu Przyrody w miejscowości Smoleń, 1,28 km od najbliższego Parku Krajobrazowego, 16,95 km od najbliższego Parku Narodowego (Ojcowski Park Narodowy - otulina), 2,78 km od najbliższego obszaru Chronionego Krajobrazu (Obszar Chronionego Krajobrazu Wyżyny Miechowskiej, 29,85 km od najbliższego stanowiska dokumentacyjnego (Żyła porfiru), 10,11 km od najbliższego Użytku Ekologicznego (Źródliska w Pilicy - Piaski), 1,36 km od najbliższego pomnika przyrody.

Po przeanalizowaniu ww. materiału dowodowego oraz przedłożonej dokumentacji projektowej organ stwierdził, że rozpatrywana stacja bazowa telefonii komórkowej spełniać będzie wymagania obowiązujących przepisów ochrony środowiska i nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi, a także jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 30.10.2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów.

Organ konkludował, że sprawdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, oraz informacji bezpieczeństwa i ochrony zdrowia

a także zaświadczenia projektantów o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego.

Odwołania od decyzji wnieśli S. D. i B. T., argumentując, że stacja stanowić będzie zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców, że wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, że nie powołano biegłego z zakresu elektroniki, radiokomunikacji i telekomunikacji ruchomej oraz, że nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej.

Wojewoda [...] decyzją z 5.03.2018r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 j.t. ze zm.), w związku z art. 16 ustawy z 7.04.2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności podał, że odwołujący są stronami postępowania, ponieważ posiadają działki o numerach: [...] i [...] w m. B. , znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu, nad którymi przewiduje się występowanie w przestrzeni ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego emitowanego z projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej.

W ocenie organu odwoławczego, planowana inwestycja nie narusza przepisów obowiązującej Uchwały Nr XXIV/228/08 Rady Miejskiej w Wolbromiu z 27.10.2008r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i Gminy Wolbrom. Taka interpretacja zapisów planu miejscowego pozostaje w zgodzie z dyrektywą zawartą w art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Wieża, jako element sieci telekomunikacyjnej, jest inwestycją celu publicznego, a rolnicze przeznaczenie terenu w planie nie stanowi przeszkody w jej lokalizacji. Skoro zatem lokalizacja wieży byłaby w tych warunkach dopuszczalna, to tym bardziej dopuszczenie lokalizacji obiektów infrastruktury technicznej rozumieć należy jako dopuszczenie obejmujące także wieżę telefonii komórkowej.

W pozostałym zakresie, dotyczącym zgodności planowanej inwestycji z przepisami ochrony środowiska, organ odwoławczy w całości podtrzymał stanowisko organu I instancji, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poparte materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Planowana inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika z "Kwalifikacji przedsięwzięcia" z lutego 2016r., opracowanej zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W oparciu o przeprowadzone obliczenia dla przedstawionej konfiguracji anten, organ odwoławczy stwierdził, że projektowana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ani nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, w trybie określonym przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Z opracowania pn. Analiza środowiskowa dla rozpatrywanej stacji bazowej telefonii komórkowej z marca 2016r., sporządzonego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 30.10.2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U.2003.192.1883) wynika, że pole elektromagnetyczne o wartościach ponadnormatywnych nie wystąpi w miejscach dostępnych dla ludności. W analizie sprawy uwzględniono, że najbliższa stacja bazowa znajduje się w odległości ok. 4 km, w związku z czym, oddziaływanie elektromagnetyczne anten z sąsiedniej stacji bazowej oraz jego kumulację z polem elektromagnetycznym wytwarzanym przez projektowaną stację bazową telefonii komórkowej należy uznać za pomijalne.

Projektowana stacja bazowa, jak i zasięg jej oddziaływania nie znajdują się w obszarze Natura 2000, ani nie będzie oddziaływać na te obszary, z których najbliższy to "Ostoja Środkowojurajska" PLH 240009 w odległości ok. 7,13 km.

W badanej sprawie prawidłowo została przeprowadzona analiza rozkładu pól elektromagnetycznych projektowanej stacji bazowej i wynika z niej, że w osiach głównych wiązek promieniowania anten nie wystąpią miejsca dostępne dla ludności, co potwierdza analiza projektu budowlanego. Z projektu budowlanego wynika, że ponadnormatywne pole elektromagnetyczne, o gęstości mocy wyższej niż 0,1 W/m2, wystąpi w przestrzeni nad działkami skarżących na wysokości min. 40,7 m n.p.t., a więc w miejscu niedostępnym dla ludzi. Zgodnie z § 9 ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na terenie tym, znajdującym się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem R - tereny rolnicze, nie dopuszcza się zabudowy mieszkaniowej. Ponadto, dla planowanej inwestycji wydana została decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom z 21.07.2017r. znak: WTI.6220.6.2017 o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 16.10.2017r. znak: SKO.Oś/4170/290/2017.

Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt zagospodarowania terenu nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 j.t. ze zm.). Projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia (art. 34 ustawy Prawo budowlane), zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia a także zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego i sporządzony został przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi (art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Projektant i sprawdzający, zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, do projektu budowlanego dołączyli oświadczenia, o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Planowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wymaganego przepisami o ochronie środowiska, ani nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Powyższe wyczerpuje zatem wymogi przewidziane przez przepisy art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 33 ust. 2 powołanej ustawy Prawo budowlane.

Ponadto organ podał, że bezpieczeństwo dla osób zamieszkałych w otoczeniu planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej zapewniają powołane wyżej przepisy rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, które reguluje standardy jakości środowiska w zakresie pól elektromagnetycznych, ustalone w porozumieniu z właściwym Ministrem Zdrowia, a projekt budowlany nie narusza tych przepisów. Dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ zlokalizowana jest w terenie, w którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zarzut braku powołania biegłego z zakresu elektroniki, radiokomunikacji i telekomunikacji ruchomej nie jest skuteczny, ponieważ organ I instancji potrafił rozstrzygnąć sprawę we własnym zakresie. Podobnie, nie jest skuteczny zarzut, że nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej, ponieważ w okolicznościach badanej sprawy nie była ona wymagana. Organ odwoławczy administracji architektoniczno-budowlanej nie jest właściwy do badania roszczeń stron skarżących w zakresie spadku wartości nieruchomości, spadku dochodów z upraw i hodowli, a sprawy te mogą być badane wyłącznie na drodze cywilnoprawnej, a nie administracyjnej.

Organ odwoławczy nadmienił również, że zgodnie z art. 20 ustawy Prawo budowlane pełną odpowiedzialność za opracowany projekt budowlany ponosi projektant.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody wnieśli: S. D. i B. T..

S. D. wskazując, że decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa, domagał się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zgodnie z orzecznictwem administracyjnym wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej musi zostać poprzedzone uzyskaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zgodnie z treścią art. 71 i 72 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W realiach niniejszej sprawy Wojewoda uznał, że nie ma konieczności uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, albowiem budowany obiekt tego nie wymaga, gdyż jak wynika z twierdzeń wnioskującego, nie będzie on zagrażał środowisku. Oparcie się na stanowisku inwestora, w ocenie skarżącego, jest niewystarczające. Tym bardziej, że w poprzedniej decyzji kasatoryjnej wydanej w sprawie organ ten sygnalizował taką potrzebę.

B. T. zaskarżonej decyzji zarzuciła:

obrazę prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 59 ust. i pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w związku z art. 63 tej ustawy oraz w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że należące do inwestycji instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. i pkt 7 tego rozporządzenia, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowe wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pomimo, że należy je uznać jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

obrazę prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 71 ust.2 pkt 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt i ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez ich niezastosowanie i odstąpienie od zobowiązania inwestora przed uzyskaniem pozwolenia na budowę do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oraz raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z uwagi na jego specyfikę i możliwość potencjalnego zagrożenia dla środowiska a w szczególności zdrowia i życia ludzi;

obrazę prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 36 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z naruszeniem przepisów postępowania a to art. 89 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sytuacji, gdy interesy stron są sprzeczne, a organ powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa w celu uzgodnienia interesów stron i należytego wyjaśnienia sprawy przy udziale wszystkich stron, świadków i biegłych oraz oględzin;

obrazę prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 53 ust. 3

ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 pkt 5 tej ustawy w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego

nieprawidłowe niezastosowanie i uznanie, że budowa stacji bazowej telefonii

komórkowej nie stanowi inwestycji celu publicznego, a w związku z tym po stronie

inwestora brak jest konieczności uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji

celu publicznego;

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez

niepodjęcie przez organ wszystkich czynności, także z urzędu, w celu wszechstronnego rozpoznania sprawy co pozwala organowi postawić zarzut naruszenia w/w podstawowych zasad postępowania administracyjnego;

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 75, art. 77 § i, art. 78 oraz art. 80 i art. 84 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie wnioskowanego przez stronę dowodu z opinii biegłego z zakresu: elektroniki, radiokomunikacji (analogowej i cyfrowej, bezprzewodowych systemów transmisji i odbioru sygnałów wizji, fonii i danych, naziemnych i satelitarnych), telekomunikacji ruchoma (systemy telefonii komórkowej oraz innych systemów opartych na komunikacji bezprzewodowej) podczas gdy zakres przedmiotowy niniejszej sprawy wymagał powzięcia wiadomości specjalnych, których

organy obu instancji nie posiadały, a wskazane naruszenie doprowadziło do braku

należytego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego pozwalające uczynić

organowi zarzut przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów, gdyż zebrane

dowody nie pozwalały wydać orzeczenia o treści jak zaskarżona decyzja;

błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że dla planowanej inwestycji nie

zostaną spełnione warunki zaliczające ją do przedsięwzięć mogących potencjalnie

znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy z materiału zebranego w sprawie, nie można było powziąć takich wniosków bez dodatkowego przeprowadzenia

postępowania wyjaśniająco-dowodowego inicjowanego przez strony postępowania.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyżej opisane zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

Skarga jest zasadna gdyż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.

Już na wstępie trzeba wskazać, że stosownie do treści zasady dwuinstancyjności wyrażonej w przepisie art. 15 k.p.a. i mającej rangę ogólnej zasady postepowania administracyjnego zadaniem organu odwoławczego nie jest tylko kontrola instancyjna decyzji organu I instancji, ale organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ. O ile zatem zostało skutecznie złożone odwołanie od decyzji organu I instancji sprawa jest ponownie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Należy przy tym podkreślić, że istotne jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Wydając decyzję organ odwoławczy, tak jak organ I instancji jest zobowiązany do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, musi zatem dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy co wymaga wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie uzasadnić decyzję z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. W związku z tym kontrola legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji obejmuje oprócz zbadania czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego także zbadanie czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Realizacja tego obowiązku obejmuje zatem obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności, z którymi przepisy wiążą określone skutki prawne, przy czym gdy w sprawie są wymagane wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 kpa), może także przeprowadzić oględziny (art. 85 § 1 kpa). Następnie organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego – zgodnie z treścią art. 80 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie natomiast z treścią art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy trzeba stwierdzić - nie przesadzając merytorycznej trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia - że w ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga aby postępowanie przed organem drugiej instancji miało wymiar w pełni merytoryczny, a nie tylko kontrolny. Organ odwoławczy jest bowiem zobowiązany rozpoznać i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Aby uczynić zadość tej zasadzie nie wystarczy przytoczenie obowiązujących przepisów oraz ich interpretacja, czy opisanie przebiegu przeprowadzonego dotychczas postępowania - a do tego sprowadza się w istocie uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Analizując zaskarżoną decyzję należy przy tym mieć na uwadze, że przedmiotowy wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej podlegał ponownemu rozpoznaniu przez organ I instancji, który – stosownie do kasatoryjnej decyzji Wojewody z 23.09. 2016 r. – był zobowiązany nie tylko do szczegółowego wyjaśnienia czy inwestycja jest zgodna planem miejscowym, ale też określenia pól elektromagnetycznych wszystkich anten projektowanej inwestycji, ich parametrów i wysokości promieniowania elektromagnetycznego celem wykazania czy w miejscach dostępnych dla ludności będą dotrzymywane dopuszczalne poziomy tego promieniowania. W ocenie Sądu trudno uznać, że organ odwoławczy dokonał pełnej merytorycznej i prawnej oceny decyzji I instancji. W szczególności, gdy w uzasadnieniu decyzji I instancji brak wyjaśnienia dotyczącego oddziaływania 2 anten radioliniowych, poza wskazaniem ich średnicy, azymutów i wysokości na jakiej będą zamontowane. Z kolei, w odniesieniu do 3 anten sektorowych istotne zastrzeżenia dotyczą niejasności w zakresie wyjaśnienia czy ich działanie jest bezpieczne dla ludzi. Należy także mieć na uwadze niejasne sformułowanie "że w kompetencjach starosty nie leży sprawdzenie kompletności wniosku o pozwolenie na budowę oraz dokumentacji projektowej" (s. 4 uzasadnienia decyzji organu I instancji.

W tej sytuacji oceniając zaskarżoną decyzję należało oczekiwać, że organ odwoławczy dołoży szczególnej staranności w ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ tego jednak nie uczynił w wymaganym zakresie, nie wyjaśnił wszystkich niejasności, nie podał kompletnych motywów przyjętego rozstrzygnięcia do czego zobowiązuje go treść art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie natomiast przedstawił dotychczasowe postępowanie administracyjnego, wskazał akty prawne i dokumenty, na których oparł rozstrzygnięcie, prawidłowo wykazał, że projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego przyjętego uchwałą Nr XXIV/228/28 Rady M. i Gm. Wolbrom z 27. 10. 2008 r., nie dokonał jednak pełnej oceny inwestycji pod względem jej zgodności z przepisami ochrony środowiska. Wskazał też, że inwestycja nie została zakwalifikowana -stosownie do obowiązującego rozporządzenia RM z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko(Dz.U. 2016. 71) - do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, że nie wymaga konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ani uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację, co przyjął w oparciu o Analizę środowiskową dla rozpatrywanej stacji bazowej z marca 2016 r. Nadto powołał decyzję Burmistrza M. i Gm. Wolbrom z 21.07. 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, utrzymaną w mocy przez SKO decyzją z 16.10. 2017 r. Nie wskazał natomiast, istotnych, ogólnych informacji dotyczących charakterystyki emitowanych pół elektromagnetycznych przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, pozwalającej na wyjaśnienie dlaczego przedmiotowa stacja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących chociażby potencjalnie znaczące oddziaływać na środowisko, z uwzględnieniem jej oddziaływania na miejsca dostępne dla ludzi. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy przedmiotowa stacja bazowa budzi poważne zastrzeżenia społeczności lokalnej powyższe informacje dotyczące emitowanych wartości mocy promieniowania elektromagnetycznego dla poszczególnych anten powinny zostać umieszczone również w uzasadnieniu decyzji celem wykazania, czy nie przekraczają wartości ustalonych w kluczowym dla tych ustaleń przepisie § 3 ww. rozporządzenia RM z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Za niewystarczające należy również uznać ogólne wskazanie - z powołaniem się na ww. analizę środowiskową z marca 2016 r. - że "pole elektromagnetyczne o wartościach ponadnormatywnych nie wystąpi w miejscach dostępnych dla ludności", z uzasadnieniem, że "ponadnormatywne pole o mocy wyższej niż 0.1 W/m2 wystąpi w przestrzeni nad działkami skarżących , na wys. min 40,7 m n.p.t. , a więc w miejscu niedostępnym dla ludzi". Istotnym brakiem jest bowiem pominięcie wyjaśnienie co znaczy sformułowanie "miejsca niedostępne dla ludzi" , jakkolwiek przepis art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2013 r., poz. 1232) zawiera legalną definicję pojęcia "miejsca dostępne dla ludności" odnoszoną do ochrony środowiska przed polami elektromagnetycznymi. W zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do tej kwestii mimo, że odwołujący się S. D. i B. T. wyrazili obawę, że stacja bazowa stanowić będzie zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców. Takie działanie organu odwoławczego stanowi zatem naruszenie podstawowych praw i gwarancji procesowych. Niezależnie od tego organ pominął kwestie montażu pozostałych dwóch anten radioliniowych, objętych przedmiotowym projektem. Konkludując, organ odwoławczy w zasadzie nie wyjaśnił ww. zarzutów odwołania, a tym samym nie ustosunkowuje się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że organy powinny skutecznie przekonywać strony o słuszności i zgodności z prawem podejmowanych decyzji. Wyrok WSA w Łodzi z 23.05.2018, sygn. akt II SA/Łd 280/18).

W świetle powyższego Sąd stwierdza, że organ odwoławczy, a wcześniej organ I instancji, naruszył art. 7, 77 par. 1 , art. 80 i 107 par. 3 k.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto należy podkreślić, że obowiązek właściwego sporządzenia uzasadnienia decyzji wiąże się bowiem z treścią w art. 11 k.p.a. tj. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś orzeczenia w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji. W ocenie Sądu z przedłożonych do akt administracyjnych dokumentów wynika, że sprawa odznacza się dużym stopnie konfliktowości o czym świadczą dołączone do akt administracyjnych listy z podpisami mieszkańców m. B. W., którzy opowiadają się za i przeciw przedmiotowej inwestycji. Co więcej także w przedłożonej przez inwestora Analizie środowiskowej z marca 2016, w części dotyczącej konfliktów społecznych (s. 16 analizy) inwestor nie wykluczył ewentualnych konfliktów społecznych, wskazując jednakże na ich irracjonalny charakter.

W tym miejscu należy podkreślić, że nie jest rolą Sądu zastępowanie organów administracyjnych w akcie stosowania prawa, lecz kontrola tego aktu. Organ, naruszając w zaskarżonej decyzji przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwił Sądowi merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji. Nadto trzeba zaznaczyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu swego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Sąd ma obowiązek odnieść się w motywach wyroku jedynie do tych aspektów sprawy, które są istotne dla przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt był zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi (por. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., sygn. I OSK 23/09. Tym niemniej trzeba wskazać, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut braku po stronie inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W sprawie poza sporem jest, że przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Onacza to, że w sprawie znajduje zastosowanie norma z art. 50 ust. 1 ustawy 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U 2018.1945), zgodnie z którą inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem art. 61 ust. 2a. Tym samym wobec faktu, ze teren inwestycji jest objęty ustaleniami obowiązującego planu miejscowego nie ma wymogu wydawania odrębnej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uczyni zadość powyższym wskazaniom, nadto rozważy – mając na uwadze istotne zróżnicowanie poglądów lokalnej społeczności – o czym świadczą załączone do akt administracyjnych sprawy liczne podpisy zwolenników i przeciwników przedmiotowej inwestycji - ewentualną możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W ocenie Sądu w świetle zarzutu odwołania B. T., że organ nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, czym naruszył przepis art. 89 § 2 k.p.a. jakkolwiek zarzut ten został sformułowany w sposób jasny, organ odwoławczy nie ustosunkował się do niego w sposób wystarczający tj. uwzględniający treść art. 89 § 2 k.p.a stanowiący, że organ powinien n przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin, w rozpoznawanej sprawie sporność interesów nie budzi wątpliwości.

Ze względu na powyższe, na podstawie nart 145 § 1 pkt 1 lit c/ p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając je na rzecz B. T., która złożyła wniosek o zwrot kosztów zgodnie z art. 209 p.p.s.a.