Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 115/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 272 ust. 2,  art. 274 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Miejskiego [...] S.A. z siedzibą we W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 października 2023 r. nr WR.RUO.4701.24.2022 w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako Dyrektor RGZW lub organ odwoławczy) zakwestionowaną decyzją z dnia 20 października 2023 r., Nr WR.RUO.4701.24.2022, po rozpatrzeniu odwołania M. S.A. we W. (dalej jako skarżąca spółka lub strona skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako organ I instancji lub Dyrektor ZZ) z dnia 19 października 2022 r., Nr WR.ZUO.5.470.283.2019.OZ.PO, którą określono stronie skarżącej za okres I kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 10.525,00 zł za pobór wód podziemnych (studnia horyzontalna B.).

Decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skarżąca spółka pismem z dnia 24 kwietnia 2019 r., przesłała oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w I kwartale 2019 r.

W dniu 10 czerwca 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni we Wrocławiu, na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm., dalej jako u.p.w.), w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym decyzją Prezydenta W. z dnia 27 lipca 2017 r., Nr WSR-E.6341.78.2017.AW, ustaliło, w formie informacji (Nr [...]) skarżącej spółce za okres I kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 8.811,00 zł za pobór wód podziemnych (studnia B.). W dniu 28 czerwca 2019 r. skarżąca spółka dokonała płatności za wskazany okres zgodnie z informacją.

Następnie w dniach 12 - 20 lipca 2022 r. przeprowadzono kontrolę celu korzystania z wód pobieranych przez stronę skarżącą oraz ustalenia wielkości opłat zakończoną protokołem kontroli (Nr [...]) odebranym bez uwag w dniu 20 lipca 2022 r. przez przedstawicieli skarżącej spółki. W wyniku tej kontroli stwierdzono, że skarżąca spółka w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę prowadzi działalność polegającą na ujmowaniu wód podziemnych oraz wód powierzchniowych, która jest dostarczana gospodarstwom domowym oraz pozostałym odbiorcom (podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą i podmiotom publicznym).

Pismem z dnia 2 sierpnia 2022 r. wezwano stronę skarżącą do złożenia wyjaśnień dotyczących braku przedkładanych oświadczeń dotyczących poboru wód infiltracyjnych przy pomocy studni infiltracyjnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę Powiatu W. decyzją z dnia 21 sierpnia 2015 r. oraz poboru wód powierzchniowych z kanału O. dla potrzeb Z. N. na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Prezydenta W. z dnia 27 lipca 2017 r., Nr WSR-E.6341.78.2017.AW. W dniu 16 sierpnia 2022 r. wpłynęła odpowiedź strony skarżącej.

Pismem z 30 sierpnia 2022 r. Dyrektor ZZ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty zmiennej za okres I kwartału 2019 r. za pobór wód podziemnych (studnia horyzontalna B.). Organ jednocześnie powiadomił stronę, że w związku przeprowadzoną kontrolą celu korzystania z wód zakończoną protokołem (Nr [...]) wysokość opłaty zmiennej zostanie ustalona ponownie.

Pismem z 9 września 2022 r. organ I instancji poinformował stronę skarżącą o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżąca spółka przedstawiła swoje stanowisko w sprawie w piśmie z dnia 16 września 2022 r., w którym zawarła uwagi i zastrzeżenia.

Dyrektor ZZ decyzją z dnia 19 października 2022 r. określił stronie skarżącej za okres I kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 105.252,00 zł za pobór wód podziemnych ze studni nr [...] (studnia horyzontalna B.). Organ I instancji wobec danych zawartych w piśmie strony skarżącej z dnia 24 kwietnia 2019 r. wskazał, że rzeczywiste ilości pobranych wód to 259.136,00 m3. Wskazano również, że kontrolowany podmiot przedstawił w trakcie kontroli zestawienie ilości wody sprzedanej w podziale na grupy odbiorców (gospodarstwa domowe i grupę pozostałych odbiorców) bez rozbicia na pozwolenia wodnoprawne. Za okres I kwartału 2019 r. łącznie sprzedano 9.982.277,00 m3 w tym dla gospodarstw domowych 7.171.812,00 m3 oraz dla pozostałych odbiorców 2.810.465,00 m3. Takie same dane jak dotyczące ilości sprzedanej wody dla pozostałych odbiorców z załącznika nr 1 do protokołu kontroli strona skarżąca określiła w załączniku nr 4 do protokołu kontroli z wykazem podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych z przypisaną ilością dostarczanej wody w danym okresie (po podsumowaniu ilość dostarczonej wody w I kwartale 2019 r. jest równa ilości sprzedanej wody dla pozostałych podmiotów określonej w załączniku nr 1 do protokołu kontroli z dnia 20 lipca 2022 r.).

W celu ustalenia prawidłowej wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych ze studni [...] za okres I kwartału 2019 r., w związku z brakiem w wymienionych oświadczeniach podziału na wodę pobraną do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz wodę pobraną do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, organ I instancji dokonał wyliczenia ilości pobranych wód podziemnych z podziałem na wyżej wymienione cele w drodze oszacowania. W rezultacie Dyrektor ZZ dokonał wyliczenia prawidłowej wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w ilości 259.136,00 m3 uwzględniając wyliczoną na podstawie oszacowania ilość 72.946,78 m3 wody pobranej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody przyjmując stawkę 0,115 zł za m3 oraz 186.189,22 m3 wody pobranej do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi przyjmując stawkę 0,068 zł za m3.

Dyrektor RGZW, w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 20 października 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Dyrektor RZGW wskazał, że w rozpoznawanej sprawie kwestią sporną nie jest łączna ilość pobranej wody w okresie I kwartału 2019 r. Jak podkreślono wartość tę organ I instancji ustalił zgodnie ze wskazaniami zawartymi w złożonym przez stronę skarżącą oświadczeniu i korekcie do tego oświadczenia i nie była ona kwestionowana przez stronę skarżącą ani w toku postępowania przed organem I instancji, ani we wniesionym odwołaniu. W ocenie Dyrektora RZGW rozbieżności w rozumieniu i stosowaniu przepisów regulujących naliczanie opłat dotyczą zasadniczo trzech kwestii, tj.:

1) dokonania przez organ rozróżnienia wody pobranej w okresie I kwartału 2019 r. na pobraną dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz na pobraną dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody,

2) zastosowania przez organ I instancji stawek opłat za usługę poboru wody z uwzględnieniem celu poboru wody, zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2438, ze zm., dalej jako rozporządzenie) przy zróżnicowaniu na ilość wody pobranej dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz pobranej dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody,

3) przeprowadzenia przez Dyrektora ZZ oszacowania ilości wody pobranej w okresie I kwartału 2019 r. dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz oszacowania ilości wody pobranej w okresie I kwartału 2019 r. dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.

W ocenie organu odwoławczego błędne jest stanowisko strony skarżącej zakładające, że dokonuje ona poboru wody tylko dla jednego celu, tj. realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi i w konsekwencji była zobowiązana do ponoszenia opłaty za usługę wodną poboru wody wyłącznie według stawki określonej dla tego celu poboru wody. Odwołując się do wyników przeprowadzonej kontroli wskazano, że skarżąca spółka w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę zaopatruje nie tylko mieszkańców, lecz również podmioty publiczne i podmioty prowadzące działalność gospodarczą. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że wobec braku zawężenia w art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 537, ze zm., dalej jako u.z.z.w.z.ś.) pojęcia odbiorcy usług tylko do gospodarstw domowych lub ludności prawidłowo ocenił organ I instancji, że w tej sprawie strona skarżąca część pobranych wód dostarczała do gospodarstw domowych na potrzeby ludności, część zaś przedsiębiorcom na potrzeby przemysłu i usług oraz część wody na potrzeby innych podmiotów, w tym instytucji publicznych.

W ocenie Dyrektora RZGW okoliczność, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków nie oznacza, że jest to tylko zbiorowe zaopatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków z gospodarstw domowych. W rezultacie Dyrektor RZGW wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił ilość pobranej wody do celów określonych w § 5 pkt 41 rozporządzenia oraz w § 5 pkt 27 rozporządzenia i jednocześnie zastosowano właściwe stawki dla obliczenia opłaty zmiennej.

Przechodząc do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 272 ust. 2 i art. 274 pkt 4 u.p.w. organ odwoławczy stwierdził, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia cele poboru wód takie jak np. zbiorowe zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz pobór i uzdatnianie i dostarczanie wody. Cele te nie są identyczne. Pobór wód w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za) u.p.w. (tj. celowi poboru uzdatniania i dostarczania wody), zaś pobór wód w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 u.p.w.

W ocenie Dyrektora RZGW nie był zasadnym także zarzut dowolnego zastosowania art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 2383 ze zm., dalej jako o.p.) w zw. z art. 300 u.p.w. poprzez zastosowanie szacunkowego wyliczenia ilości wód pobranych na różne cele. Jak podkreślono, wydane na rzecz strony skarżącej pozwolenia wodnoprawne na pobór wód (decyzja Starosty Powiatu W. z dnia 21 sierpnia 2015 r. oraz decyzja Prezydenta W. z dnia 27 lipca 2017 r.) nie określały celu ich pobierania ograniczając się do stwierdzenia, że pozwolenie wodnoprawne na pobór wód wydawane jest na potrzeby wymienionych w nich Zakładów [...], zasilania sztucznej infiltracji zapewniającej pobór wód z ujęć wód infiltracyjnych przez wskazane Zakłady [...], a także na cele zaopatrzenia w wodę surową wskazanych w nich Zakładów [...]. Ponadto, mimo kilkukrotnych wezwań organu administracyjnego skierowanych do skarżącej spółki o wskazanie ilości wody dostarczonej na rzecz gospodarstw domowych (na potrzeby ludności) oraz na rzecz przemysłu, handlu i do innych podmiotów nie podano żadnych danych. Zdaniem organu odwoławczego nie można przyjąć, że skoro ustawodawca zobowiązał przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do pomiaru wody przeznaczanej na różne cele lub potrzeby i takie przedsiębiorstwo oświadcza, że nie dokonuje odrębnych pomiarów, a zarazem nie składa, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 552 ust. 2a pkt 2 u.p.w. oświadczeń co do ilości wody przekazywanej na różne cele lub potrzeby (do różnych odbiorców) za poszczególne kwartały, to tym samym uniemożliwia to ustalenie przez organy administracji prawidłowej wysokości opłat. Zdaniem organu odwoławczego zasadnie przyjęto wartości wyjściowe do obliczenia współczynnika różnicującego na podstawie załącznika nr 1 do protokołu kontroli - ilość sprzedanej wody w I kwartale 2019 roku w m3 z podziałem na sprzedaż wody dla gospodarstw domowych oraz pozostałych odbiorców. Podkreślono przy tym, że ilość wody sprzedanej zasadniczo musi być zgodna z ilością wody pobranej. Zgodnie z zasadami logiki jak i wiedzy technicznej nie jest bowiem możliwa sprzedaż wody w wyższej ilości niż została pobrana. M. musi wpierw pobrać co najmniej taką ilość wody jaka następnie będzie przedmiotem sprzedaży.

W skardze na powyższą decyzję Dyrektora RZGW zarzucono naruszenie:

1) art. 274 pkt 2 lit. za) oraz art. 274 pkt 4 u.p.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. b) i § 5 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia polegające na błędnym przyjęciu, że część wód pobieranych z ujęcia objętego decyzją jest wykorzystywana do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, a nie wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi - podczas, gdy prawidłowa wykładnia celów poboru wody, o których mowa w art. 274 pkt 2 i 4 u.p.w. nakazuje dojść do jednoznacznego wniosku, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, jakim jest skarżąca spółka pobiera wodę wyłącznie w celu realizacji zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, tj. na cel określony w art. 274 pkt 4 u.p.w., a tym samym ustalenie wysokości należnej opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych może być dokonywany wyłącznie w oparciu o przepisy art. 274 pkt 4 ustawy u.p.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia;

2) art. 274 pkt 4 u.p.w. przez błędną wykładnię i - w konsekwencji - niewłaściwe zastosowanie w sprawie oraz przyjęcie, że ww. przepis może znaleźć zastosowanie wyłącznie w przypadku dostarczania wody do gospodarstw domowych (tj. nie może znaleźć zastosowania w przypadku dostarczania przez przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjne wody podmiotom publicznym i podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą), mimo że:

a) stanowisko organu nie ma oparcia w przepisach ustawy,

b) zarówno w przypadku dostarczania wody dla gospodarstw domowych, jak również w przypadku dostarczania wody dla podmiotów publicznych i podmiotów prowadzących działalność gospodarczą przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne dostarcza wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi,

c) także w przypadku wody dostarczanej do przedsiębiorstw i podmiotów publicznych woda spełnia wszelkie normy jakościowe umożliwiające jej spożycie przez ludzi,

d) przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne nie ma narzędzi do weryfikacji, w jaki sposób podmioty publiczne i przedsiębiorstwa wykorzystują wodę dostarczoną przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne i czy korzystają z niej również do innych celów niż do spożycia przez ludzi,

e) nie ma technicznych możliwości dokonania podziału, skoro pobór, uzdatnianie i dystrybucja wody nie stanowią odrębnych układów technologicznych dedykowanych dla celów, o których mowa w art. 274 pkt 4 i art. 274 pkt 2 lit. za) u.p.w.,

f) zarówno u.p.w., jak również rozporządzenie posługują się pojęciem "wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi", nie zaś "wody wykorzystywanej do spożycia przez ludzi";

3) art. 274 pkt 2 lit. za u.p.w. przez błędną wykładnię i - w konsekwencji - niewłaściwe zastosowanie w sprawie oraz przyjęcie, że wyłącznie ten przepis może znaleźć zastosowanie w przypadku dostarczania przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne wody podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą - pomimo że ww. stanowisko nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w regulacjach prawnych tj. przepisach ustawy Prawo wodne;

4) art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 221 ze zm., dalej jako u.p.p.) w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób rażąco podważający zaufanie strony skarżącej jako przedsiębiorcy do władzy publicznej, a także naruszenie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przez wydanie decyzji zmieniającej wcześniej ustaloną wysokość daniny publicznej - opłaty za usługi wodne, bez uzasadnionych przyczyn i rzeczowego uzasadnienia, tym samym przerzucając na skarżącą spółkę w całości ujemne następstwa zmienionego przez organ administracji stanowiska w zakresie zasad ustalania opłaty zmiennej za pobór wody;

5) art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U.2023 r., poz. 40 ze zm., dalej jako u.s.g.) w zw. z art. 10 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t. jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 679, dalej jako u.g.k.) przez ich błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że skarżąca spółka może realizować inne zadania, aniżeli zaspokojenie zbiorowych potrzeb ludności w zakresie zaopatrzenia w wodę, a zatem, że możliwym jest przypisanie jej innego celu poboru, aniżeli cel określony w art. 274 pkt 4 u.p.w., - podczas, gdy prawidłowa wykładnia przepisów nakazuje przyjąć, że strona skarżąca nie może prowadzić działalności wykraczającej poza sferę użyteczności publicznej, ponieważ realizuje zadania własne gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a tym samym pobiera wodę wyłącznie na jeden cel, który wynika wprost z treści art. 274 pkt 4 u.p.w.;

6) art. 21 § 3 i art. 23 § 1 pkt 1- 2 oraz § 3 pkt 1 o.p. w zw. z art. 300 ust. 1 u.p.w., przez ich niewłaściwe zastosowanie i określenie wysokości opłaty za usługi wodne w drodze oszacowania - podczas, gdy decyzja wymiarowa, o której mowa w art. 21 § 3 o.p. może zostać wydana tylko w przypadku, gdy podatnik jest zobowiązany do samodzielnego obliczenia kwoty podatku w sposób opisany w art. 21 § 1 pkt 1 o.p., a ponadto w sprawie nie zachodzą podstawy do oszacowania, bowiem w przedmiotowym zakresie mamy do czynienia z wodą pobraną w jednym celu, tj. celu realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, a nadto wysokość opłaty za usługi wodne jako daniny publicznej ustala organ w drodze przesyłanych mu informacji, jak również organ podwyższając należną opłatę nie dysponował danymi umożliwiającymi dokonanie takiego oszacowania;

7) art. 552 ust. 2 pkt 2, ust. 2a pkt 2 u.p.w. przez jego niezastosowanie i pominięcie w toku trwającego postępowania kwartalnego oświadczenia skarżącej spółki złożonego w celu ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne, w świetle której skarżąca spółka jednoznacznie zadeklarowała pobór wód wyłącznie w celu realizacji zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, co zaś skutkowało zawyżeniem stawki przy obliczeniu opłaty zmiennej;

8) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem przepisów postępowania dowodowego polegającym w szczególności na pominięciu oświadczeń oraz wyjaśnień składanych przez skarżącą spółkę - co doprowadziło w efekcie do określenie wysokości opłaty za usługi wodne w sposób dowolny i niezgodny z przepisami prawa;

9) art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a, przez ich niezastosowanie i tym samym nierozstrzygnięcie na korzyść skarżącej spółki wątpliwości w zakresie treści norm prawnych podlegających zastosowaniu w prowadzonej sprawie - podczas, gdy organ administracji powinien dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej, a w razie wątpliwości co do treści normy prawnej w sprawie powinien rozstrzygnąć na korzyć strony, gdyż przedmiotem toczącego się postępowania jest określenie daniny publicznej w postaci opłaty za usługi wodne - opłaty zmiennej za pobór wód, która musi być ustalona w sposób niebudzący wątpliwości.

W rezultacie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W rozbudowanym uzasadnieniu skargi podano argumentację na poparcie żądań i zarzutów skargi. Strona skarżąca podkreśliła m.in., że dotychczas organy nie kwestionowały podawanego przez wyłącznie jednego celu poboru wody. Wskazano, że kwalifikując cel poboru wód przyjęła cel poboru powiązany z działalnością jaką prowadzi spółka, nie zaś ze sposobem wykorzystania wody przez końcowego odbiorcę usług. Zdaniem skarżącej spółki przepisy u.p.w. nie zawierają wytycznych wskazujących w jaki sposób podmioty korzystające z usług wodnych powinny ustalać cele poboru wody. Z tej przyczyny stanowisko organów, że artykuł 274 pkt 4 u.p.w. nie może znaleźć zastosowanie w przypadku dostarczania wody podmiotem publicznym i podmiotom gospodarczym nie ma oparcia w przepisach prawa. Zarówno w przypadku podmiotu publicznego, jak i podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, nie jest wykluczone przeznaczenie wody do spożycia przez ludzi. Gdyby wolą ustawodawcy było kwalifikowanie działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego według różnych celów opisanych w art. 274 u.p.w., to ustawodawca zaznaczyłby to wyraźnie w treści ustawy. Zdaniem skarżącej spółki w zakresie przesłanki zbiorowego zaopatrzona w wodę, zarówno w sytuacji gdy woda jest dostarczana dla gospodarstw domowych, jak i w sytuacji gdy woda jest dostarczana również dla podmiotów publicznych i przedsiębiorstw, nie występują żadne różnice. Nadto przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie dysponuje narzędziami, które pozwoliłyby zweryfikować, w jaki sposób woda dostarczana czy to gospodarstwom domowym, czy to innym podmiotom jest wykorzystywana, czy jest wykorzystywana także do innych celów niż spożywcze. Strona skarżąca zakwestionowała również, że w sprawie można było dokonać szacowania, ponieważ organ ustalający wysokość opłaty nie dysponuje danymi umożliwiającymi dokonanie szacowania, nie ma obiektywnej możliwości wyliczenia, jaka ilość wody została wykorzystana przez danego odbiorcy na konkretny cel.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.

W trakcie rozprawy w dniu 11 kwietnia 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę oraz argumentację w niej zawartą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora RZGW z dnia 20 października 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia 19 października 2022 r. określającą stronie skarżącej za okres I kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 10.525,00 zł za pobór wód podziemnych ze studni nr [...] (studnia horyzontalna B.).

Należy jednocześnie wskazać, że oś sporu w sprawie stanowi zasadność określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za I kwartał 2019 r. w wysokości odmiennej od wynikającej z danych podawanych przez skarżącą spółkę w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych. Strona skarżąca konsekwentnie wykazywała bowiem wyłącznie pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, bez wykazania poboru wód do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.

W ocenie strony skarżącej pobór wody następuje wyłącznie w celu realizacji zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi tj. na cel określony w art. 274 pkt 4 u.p.w., a tym samym ustalenie wysokości należnej opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych powinien zostać dokonany wyłącznie w oparciu o przepisy art. 274 pkt 4 u.p.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia.

Sąd wskazuje jednocześnie, że w pełni akceptuje i podziela stanowisko zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4099/21, III OSK 4116/21, III OSK 4115/21, III OSK 4090/21 (publ. CBOSA), które wymaga oczywiście uszczegółowienia ze względu na okoliczności rozpatrywanej sprawy.

W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując porównania obecnie obowiązującej u.p.w. oraz u.z.z.w.z.ś., wskazało m.in., że przedsiębiorstwo wodociągowe prowadząc działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dokonuje ujmowania, uzdatniania i dostarczania wody. Jednak tylko część tej działalności mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W tej sytuacji spójne z normami u.z.z.w.z.ś. są normy u.p.w. i rozporządzenia, które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Drugi z tych celów jest zatem węższy, a normy z § 5 pkt 40 i 41 rozporządzenia stanowią wyjątek względem normy z § 5 pkt 27 rozporządzenia i w związku z tym należy je intepretować w sposób ścisły oraz zgodnie z zasadą lex speciali derogat legi generali. Oznacza to, że niższe stawki z § 5 pkt 40 i 41 rozporządzenia mogą być zastosowane wyłącznie w wąskim zakresie, w którym gminy (lub działające w jej imieniu i na jej rzecz przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) realizują zadania własne polegające na zbiorowym zaopatrzeniu ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.

W okolicznościach sprawy Dyrektor ZZ określił stronie skarżącej opłatę zmienną za pobór wód przy zróżnicowaniu stawki opłaty w zależności od celu poboru i szacunkowym przyjęciu ilości wód pobranych do celów nieobjętych preferencyjną stawką oraz dokonał oszacowania przy zastosowaniu art. 21 § 3 o.p. w zw. z art. 300 ust. 1 u.p.w. Wymaga jednocześnie wskazania, że skarżąca spółka korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Powiatu W. z dnia 21 sierpnia 2015 r. oraz decyzją Prezydenta W. z dnia 27 lipca 2017 r. Pozwolenia te zostały wydane niewątpliwie przed wejściem w życie obecnie obowiązującej u.p.w. Jak wskazał zaś Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wcześniej orzeczeniach w historycznym ujęciu w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych dla wnioskodawców na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, dalej jako u.p.w. z 2001 r.), ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość w m3 na godzinę i średnią ilość w m3 na dobę oraz maksymalną ilość w m3 na rok (art. 128 ust. 1 pkt 1 u.p.w. z 2001 r.). Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do dnia 31 grudnia 2017 r. w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm., dalej jako p.o.ś.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 p.o.ś.). Opłaty te związane więc były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym czasie.

Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie u.p.w., którego przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III dyrektywy oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie usług wodnych taką politykę cenową, która polega na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ECLI:EU:C:2016:927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".

W ramach obecnie obowiązującej u.p.w. ustawodawca przewidział w art. 268 ust. 1 pkt 1, że za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych uiszcza się opłaty. Wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3 (art. 272 ust. 1 u.p.w.); wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3 (art. 272 ust. 2 u.p.w.). Wysokość jednostkowych stawek opłat została określona natomiast w powoływanym już rozporządzeniu. Metoda ustalania opłaty zmiennej w obu powołanych przypadkach jest zatem taka sama, natomiast różna jest jednostkowa stawka opłaty zmiennej wynikająca z rozporządzenia i maksymalnej wysokości tej stawki określonej w art. 274 u.p.w. Z treści art. 272 ust. 13 u.p.w. wynika bowiem, że pobór wód podziemnych lub powierzchniowych może następować jednocześnie na różne cele i potrzeby. W takiej sytuacji podmiot dokonujący poboru jest zobowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości wody dla tych celów lub potrzeb. Obowiązek stosowania przyrządów lub systemów pomiarowych do pomiaru ilości pobranych wód lub wprowadzanych ścieków określony został szczegółowo w art. 36 ust. 1-4 u.p.w., ale jednocześnie z przepisu przejściowego art. 552 u.p.w. wynika, że obowiązek ten zostanie wprowadzony od dnia 31 grudnia 2026 r.

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie ma również fakt, że nie jest przedmiotem sporu ilość pobranej wody w I kwartale 2019 r. Skarżąca spółka kwestionuje natomiast prawidłowość określenia w zaskarżonych rozstrzygnięciach opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za I kwartał 2019 r. w wysokości odmiennej (wyższej) od tej, która wynika ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia skarżącej spółki (złożonego na podstawie art. 552 ust. 2a pkt 2 u.p.w.). W oświadczeniu tym skarżąca spółka wskazała bowiem wyłącznie pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 u.p.w.), podczas gdy zdaniem organów obydwu instancji oprócz podanego celu skarżąca spółka realizowała również pobór wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (art. 274 pkt 2 lit. za) u.p.w.). W rezultacie organy przyjęły, że konieczne było zróżnicowanie stawki ze względu na cel poboru.

W ocenie Sądu przyjęte przez organy stanowisko, zgodnie z którym skarżąca spółka w ramach prowadzonej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę zaopatruje nie tylko mieszkańców (gospodarstwa domowe), lecz również podmioty publiczne i podmioty prowadzące działalność gospodarczą (tzw. pozostałych odbiorców) realizując w ten sposób cel z art. 274 pkt 2 lit. za) u.p.w., jest prawidłowe. Do wniosków tych prowadzi zgromadzona w sprawie dokumentacja (w tym protokół kontroli z dnia 20 lipca 2022 r.).

Skarżąca spółka wskazuje, że pobiera ona wodę wyłącznie w celu realizacji zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrywania ludności. Jednocześnie skarżąca spółka podnosi, że art. 274 pkt 4 u.p.w. może mieć zastosowanie zarówno w przypadku dostarczania wody do gospodarstw domowych jak i podmiotów publicznych i prowadzących działalność gospodarczą. Zdaniem Sądu argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 u.z.z.w.z.ś. ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżąca spółka jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym powołanym na podstawie przepisów u.z.z.w.z.ś. i zdefiniowanym w jej art. 2 pkt 4. Zgodnie z treścią tego przepisu, przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów u.p.p., jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Spółka jest zatem przedsiębiorcą, który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 u.z.z.w.o.ś.). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygn. akt: III OSK 4099/21, III OSK 7589/21, III OSK 7707/21 (publ. CBOSA), ustawodawca w definicjach przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz zbiorowego zaopatrzenia w wodę nie posługuje się już pojęciem wody "przeznaczonej do spożycia przez ludzi". Wynika to z wąskiego zdefiniowania pojęcia wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, które obejmuje wyłącznie wodę w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu, przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach lub pojemnikach, a także wodę wykorzystywaną przez przedsiębiorstwo produkcji żywności do wytworzenia, przetworzenia, konserwowania lub wprowadzania do obrotu produktów albo substancji przeznaczonych do spożycia przez ludzi (art. 2 pkt 18 lit. a) i lit. b) u.z.z.w.o.ś. oraz art. 16 pkt 70 lit. a) i lit. b) u.p.w.). Natomiast zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 u.z.z.w.o.ś.). Zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest zadaniem własnym gminy, co wynika wprost z art. 3 ust. 1 u.z.z.w.o.ś.

Przedsiębiorstwo wodociągowe prowadząc działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dokonuje ujmowania, uzdatniania i dostarczania wody, jednak tylko część tej działalności mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W konsekwencji nie ma sprzeczności między normami u.z.z.w.o.ś., normami u.p.w. i rozporządzenia, które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Drugi z tych celów jest węższy, a norma z § 5 pkt 40 i 41 rozporządzenia stanowi wyjątek względem normy z § 5 pkt 27 rozporządzenia i w związku z tym należy ją intepretować w sposób ścisły oraz zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Oznacza to, że niższe stawki z § 5 pkt 40 i 41 rozporządzenia mogą być zastosowane wyłącznie w wąskim zakresie, w którym gminy (lub działające w jej imieniu i na jej rzecz przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) realizują zadania własne polegające na zbiorowym zaopatrzeniu ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.

Ustawodawca w przepisach u.p.w. i w przepisach rozporządzenia posłużył się dodatkowo pojęciem "ludności" i należy uznać to za zabieg celowy, który potwierdza konieczność wąskiego rozumienia powołanych przepisów. Ponadto chociaż utożsamianie pojęcia "ludności" i "gospodarstwa domowego" budzi pewne wątpliwości, to jednak nie można pomijać, że nie każda woda ujmowana, uzdatniana i dostarczana przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest wodą przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nie kwestionując stanowiska skarżącej spółki, że prowadzi ona tylko jedną formę poboru wody, w ramach jednego procesu technologicznego, to jednak mając na uwadze powyższe regulacje należy stwierdzić, że różny jest cel "wykorzystania" tej wody i w konsekwencji różna powinna być stawka opłaty zmiennej. System opłat za usługi wodne ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz także zasadę "zanieczyszczający płaci". Z pewnością inny jest wynik analizy ekonomicznej, jak i różne jest oddziaływanie na środowisko w przypadku dostarczania wody dla ludności od przypadku dostarczania wody do zakładów przemysłowych innych niż wskazane w art. 2 pkt 18 lit. b) u.z.z.w.o.ś.

Całokształt powyższych okoliczności prowadzi do konkluzji sformułowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych już wyrokach (m.in. w sprawach o sygn. akt: III OSK 7589/21, III OSK 7419/21 i III OSK 4099/21), aktualnych również w sprawie niniejszej, że stawka opłaty zmiennej nie została zróżnicowana w oparciu o odbiorcę końcowego, ale właśnie ze względu na stanowiący podstawę tego zróżnicowania cel poboru wody. Wskazywany "odbiorca końcowy" ma tu znaczenie wyłącznie z punktu widzenia oszacowania wody pobieranej na różne cele, uwzględniając że konieczność użycia urządzeń pomiarowych została prolongowana do końca 2026 r. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutów naruszenia art. 272 ust. 2 i art. 274 pkt 4 u.p.w. W szczególności uwzględnić należy treść art. 272 ust. 13 u.p.w., zgodnie z którym podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne pobiera wody podziemne lub wody powierzchniowe do różnych celów lub potrzeb, jest obowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości wody pobieranej do tych celów lub potrzeb.

Poczynione uwagi prowadzą również do wniosku, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 9 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 10 ust. 1-3 u.g.k. Jak bowiem wskazano Sąd nie kwestionuje twierdzeń skarżącej spółki, że prowadzi ona tylko jedną formę poboru wody, w ramach procesu technologicznego, jednakże różny cel "wykorzystania" wody ma zasadniczy wpływ na wysokość stawki opłaty zmiennej. Wskazać należy jednocześnie, że powoływane przez stronę skarżącą orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 318/20, publ. CBOSA) w istocie odpowiadają stanowisku wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 419/21 (publ. CBOSA), które zostało następnie zakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1038/22, publ. CBOSA).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy art. 12 u.p.p. stwierdzić należy, że nie mógł on wywołać zamierzonego skutku. W świetle powołanego przepisu, organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W rozpoznawanej sprawie nie sposób mówić o niezachowaniu przez organy zasady proporcjonalności i niewłaściwej reakcji organów. Podnieść należy, że przy rozstrzyganiu tej sprawy organy kierowały się zasadami wymienionymi we wskazanym przepisie, działając na podstawie i w granicach określonych w przepisach obowiązującego prawa, jak tego wymaga zasada legalizmu, o której mowa w art. 7 Konstytucji RP.

Przechodząc do zarzutu braku podstaw zastosowania przez organy oszacowania w odniesieniu do określenia wysokości opłaty zmiennej Sąd wskazuje, że argumentacja skargi nie była zasadna. Wymaga wskazania, że stosownie do art. 552 ust. 2a pkt 2 u.p.w. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne z uwzględnieniem – jak z kolei stanowi art. 552 ust. 2d u.p.w. – podziału pobieranych wód podziemnych lub powierzchniowych do różnych celów lub potrzeb, ze względu właśnie na te cele i potrzeby. W okolicznościach sprawy skarżąca spółka nie przedstawiła konkretnych i precyzyjnych danych o ilości poboru ze zróżnicowaniem na ustalone dwa cele poboru. W rezultacie nie było innej możliwości jak dokonanie oszacowania ilości wody pobieranej na różne cele na podstawie sposobu jaki był dostępny dla organu, tj. w oparciu o wyniki kontroli gospodarowania wodami. Znajduje to uzasadnienie w treści art. 552 ust. 2 pkt 2 u.p.w., zgodnie z którym ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych.

Organ wykonujący kontrolę zasadnie przystąpił do szacunkowego określenia ilości pobranej wody dostarczanej poszczególnym grupom odbiorców na podstawie procentowego podziału dostarczanej wody wynikającej z protokołu kontroli gospodarowania wodami. Przyjęta przez organ administracji szacunkowa metoda ustalania wysokości opłaty zmiennej, przy prawidłowym zastosowaniu przepisów prawa, ma swoje umocowanie prawne, bowiem faktycznie dane zastosowane w zakresie wyliczenia procentowego przy metodzie szacowania były jedynymi danymi, na podstawie których można było ustalić realizację celów poboru w zakresie spożycia wody przez mieszkańców i do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanką oszacowania podstawy opodatkowania na podstawie przepisu art. 23 § 1 pkt 1 o.p. jest brak danych koniecznych do ustalenia podstawy opodatkowania ( zob. wyrok z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt I FSK 1066/11, publ. CBOSA). Nie ma przy tym znaczenia jakie są przyczyny braku tych danych.

Przyjdzie zauważyć, że w art. 300 ust. 1 u.p.w. wskazano, że do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p., z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Ponadto w art. 300 ust. 1a i 1b u.p.w. określono, że uprawnienia organu podatkowego, przysługujące Wodom Polskim wykonują dyrektorzy zarządów zlewni Wód Polskich, zaś właściwy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Nie ma wątpliwości, że przepis art. 23 o.p. umiejscowiony jest w dziale III o.p., a zatem znajduje w sprawie odpowiednie zastosowanie z mocy odesłania zawartego w art. 300 u.p.w. Tym samym istniała możliwość szacowania w rozpoznawanej sprawie. Podnieść należy, że w literaturze przedmiotu trafnie podkreśla się, że "odpowiednie" stosowanie przepisu prawa, w zależności od uzyskanego rezultatu, może dotyczyć trzech sytuacji: gdy odpowiednie stosowanie przepisów polega na stosowaniu odnośnych przepisów bez żadnych modyfikacji (wprost), gdy odpowiednie przepisy mają być zastosowane z pewnymi modyfikacjami, wreszcie trzecia sytuacja obejmuje te przepisy, które ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miały być stosowane odpowiednio, nie mogą być w ogóle zastosowane (por. T. Żyznowski, Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 29 października 1991 r., III CZP 109/91, "Przegląd Sądowy" 1992, nr 5-6).

Zatem każdorazowo, mając na względzie powyższe rozumienie "odpowiedniego stosowania przepisu", należy odczytywać treść wskazanego w zaskarżonej decyzji organu przepisu art. 21 § 3 o.p. w kontekście powstania zobowiązania z tytułu opłat za usługi wodne i akcentując, że dotyczy to tzw. konstytutywnej decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Jest to akt kreujący zobowiązanie podatkowe, które po wyczerpaniu trybu odwoławczego staje się należne. Odpowiednie stosowanie całego rozdziału 1 z działu III o.p. dotyczącego powstawania zobowiązań podatkowych, w tym art. 21 o.p., ujmowane przez stronę skarżącą jako ich niestosowanie, musiałoby się wiązać z uznaniem, że ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miały być stosowane odpowiednio, nie mogą być w ogóle zastosowane. W ocenie sądu takiego wniosku w niniejszej sprawie nie można wyciągnąć, zarówno z uwagi na literalne brzmienie art. 300 u.p.w. w zakresie właściwości organów Wód Polskich (dwuinstancyjność), ale również z charakteru informacji ustalającej wysokość opłaty za dany kwartał i postępowania reklamacyjnego, które przysługuje tylko raz w okresie rozliczeniowym (art. 273 ust. 9 u.p.w.). Co znamienne organ uwzględniając reklamację wydaję nową informację, co również potwierdza, że nie jest ona aktem o charakterze konstytutywnym.

Informacja ustalająca wysokość opłaty za usługi wodne jest aktem o szczególnym charakterze prawnym, specyficznym dla u.p.w., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Co istotne w trakcie prac legislacyjnych była ona traktowana jako forma podobna do wystawienia faktury i nawet podkreślano, że ten etap wydawania informacji nie jest jeszcze trybem administracyjnym.

Dotychczasowe uwagi prowadzą zatem do wniosku, że istnieje zasadnicza różnica pomiędzy informacją ustalającą wysokości opłaty wodnoprawnej określoną w art. 272 ust. 17 u.p.w., która jest sui generis formą działania administracji publicznej o charakterze wzruszalnym (zob. wyrok NSA z dnia 26 września 2023 r., sygn. akt III OSK 758/22, publ. CBOSA), a decyzją administracyjną wydawaną na podstawie art. 273 ust. 6 u.p.w. Powyższe uzasadnia - na mocy art. 300 u.p.w. - poszukiwać wśród przepisów o.p. trybu właściwego do kwestionowania tej informacji, w przypadku gdy po dacie jej wydania zaistnieją okoliczności wskazane w o.p., a nieuwzględnione w u.p.w. Z możliwości tej mogą korzystać obie strony postępowania zarówno w sytuacji nadpłaty zobowiązania czy też zaległości podatkowej.

W rezultacie nie można podzielić także zarzutu naruszenia przez organy art. 552 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 2a pkt 2 u.p.w. Organy w toku postępowania wobec stwierdzenia, że mamy do czynienia (odmiennie aniżeli wskazała to skarżąca spółka) z poborem wody w różnych celach, wykorzystały do oszacowania dane zawarte w protokole kontroli z dnia 20 lipca 2022 r., przy czym organy przyjęły do obliczeń również dane zawarte w oświadczeniu z dnia 18 lipca 2019 r. (stanowiące załącznik do protokołu).

Zdaniem Sądu nie było również podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Materiał dowodowy został zebrany i oceniony w sposób wszechstronny, bez naruszenia art. 80 k.p.a., tj. zasady swobodnej oceny dowodów. W szczególności w aktach sprawy znajduje się wskazany przez organy Wód Polskich protokół kontroli z dnia 20 lipca 2022 r. Nadto żaden z przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji nie budził wątpliwości, które należało rozstrzygnąć na korzyść strony skarżącej. Rozbieżność między wykładnią skarżącej spółki a wykładnią organu nie stanowi o istnieniu wątpliwości podlegających przepisowi art. 7a § 1 k.p.a., tj. wymagających rozstrzygnięcia na korzyść strony skarżącej.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę to Sąd, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.