Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1080/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 36a, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 188, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 278/19 w sprawie ze skargi R. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 15 listopada 2018 r., nr WINB – WOA.7721.244.2014.JT/WW w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 listopada 2018 r., 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz R. J. kwotę 1227 (tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 278/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R. J. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 15 listopada 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy W. decyzją z dnia 8 maja 1996 r. zatwierdził projekt budowlany: "[...] budowa stacji transformatorowych 20/0,4 kV z włączeniem do sieci SN i nn w miejscowości S., Gmina W." oraz projekt zagospodarowania terenu wzdłuż projektowanej linii 20 kV (karta mapy 1, obręb S.) wraz z projektowaną stacją transformatorową (dz. nr [...] km 3, obręb S.) i udzielił [...] S.A. pozwolenia na budowę stacji transformatorowej 20/0,4 kV z włączeniem do sieci SN i nn w miejscowości S., gmina W.

R. J., właściciel działki nr [...], pismem z dnia 21 lipca 2010 r. wniósł o wydanie nakazu rozbiórki "niezalegalizowanej budowy od 1996 r. na działce nr [...] położonej w S., Gmina W".

Zawiadomieniem z dnia 4 listopada 2010 r. PINB poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy stacji, a następnie organ ten trzykrotnie swoimi decyzjami umarzał postępowanie (decyzje z dnia 25 listopada 2010r., z 29 listopada 2011 r. i z 24 sierpnia 2012 r.), które były uchylane przez ŚWINB (decyzje z dnia 17 marca 2011 r., z 22 marca 2012 r., z 29 stycznia 2013 r.) z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Po ostatnim uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy (decyzja ŚWINB z 29 stycznia 2013 r.) PINB Powiatu G., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), w dniu 12 marca 2014 r. wydał decyzję, którą nakazał sporządzenie projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej stacji transformatorowej, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz przedłożenie tego opracowania w 4 egzemplarzach do dnia 1 września 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że schemat usytuowania stacji odzwierciedlony w projekcie budowlanym w porównaniu ze stanem faktycznym wykazał, że stacja transformatorowa została wybudowana niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od tego projektu (zmiana lokalizacji obiektu).

Orzekając ponownie po wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 685/15 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1273/16, zaskarżoną decyzją z 15 listopada 2018 r. organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie PINB z 12 marca 2014 r. nakazujące sporządzenie projektu zamiennego i umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że pozostawał związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi przez NSA w wyroku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1273/16. Sąd ten zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy ŚWINB dokonał oceny, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, czy stwierdzone w sprawie odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowalnego ma charakter odstąpienia istotnego w rozumieniu art. 36a ust 5 Prawa budowlanego. Ustosunkowując się do wytycznych Sądu kasacyjnego, organ odwoławczy wyjaśnił, że odstępstwo w zakresie dotyczącym zagospodarowania terenu działki polegające na zmianie lokalizacji przedmiotowego obiektu w granicy działki nr [...] objętej zatwierdzonym projektem budowlanym nie ma charakteru odstępstwa istotnego, bowiem nastąpiło w obrębie tego samego terenu - tej samej działki nr [...] i nie spowodowało jednocześnie zmiany innych parametrów przedmiotowej inwestycji. Odstępstwo to nie narusza przepisów Prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno - budowlanych, a w szczególności § 11 i § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm.), gdyż w zakresie oddziaływania przedmiotowego obiektu nie znajdują się żadne budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Nie narusza ono także przepisów o planowaniu przestrzennym, nie powoduje zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, bądź też mienia czy też środowiska, ani nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych i zdrowotnych dla otoczenia. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, zaskarżoną decyzję z dnia 12 marca 2014 r. należało uchylić, a postępowanie w sprawie stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego umorzyć jako bezprzedmiotowe w trybie art. 105 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy odstępstwa od projektu budowlanego, jakie miały miejsce, mają charakter odstępstw istotnych w rozumieniu art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, dalej: Prawo budowlane), czy też nie są istotne i w ślad za tym nie ma podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 tej ustawy. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że według projektu budowlanego przedmiotowa stacja powinna zostać usytuowana w odległości 5 m od osi drogi gminnej i 21 m od osi drogi wojewódzkiej. Natomiast w rzeczywistości stacja ta znajduje się w odległości 8,75 m od osi drogi gminnej i 18,35 od osi drogi wojewódzkiej.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że ocena tak samego odstępstwa od projektu budowlanego, jak i jego ewentualnej istotności wymaga uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w okresie, w którym było wydawane pozwolenie na budowę oraz realizowana inwestycja. W dacie wydawania decyzji i wykonywania stacji trafo w przepisach Prawa budowlanego nie było instytucji istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Pojawiło się ono dopiero w roku 1997 r., w wyniku dodania do Prawa budowlanego art. 36a ust. 1 na mocy art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz.U z 1997 r., Nr 111, poz. 726). Przepis wszedł w życie 24 grudnia 1997 r. Stanowił on: "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę." Pojęcie istotnych odstępstw w pewien sposób (a contrario) sprecyzował dopiero art. 1 pkt. 14 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888), wprowadzając do art. 36a ust. 5. Dopiero od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. od 31 maja 2004 r. do istotnych odstępstw zaliczono zmiany dotyczące zagospodarowania działki lub terenu.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że nawet jeśli przyjąć, iż mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwem od projektu zagospodarowania terenu, polegającego na przesunięciu miejsca lokalizacji stacji trafo na przedmiotowej działce (w kierunku drogi wojewódzkiej o ok. 2,5 m) i odsunięciu jej od drogi gminnej (o ok. 3,5 m.), to w sytuacji kiedy obowiązujące w dacie wydawania pozwolenia budowlanego przepisy prawa nie przewidywały instytucji istotnego odstąpienia od projektu zagospodarowania nie można postawić takiego zarzutu inwestorowi i zobowiązać go do korekty tego uchybienia w trybie postępowania naprawczego. Skoro dopiero od dnia 31 maja 2004 r. do istotnych odstępstw zaliczono zmiany dotyczące zagospodarowania działki lub terenu, a stację zrealizowano przed tą datą, to nie można uznać, że zmiany jej usytuowania na działce miały charakter istotny.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że odstępstwa nie kolidowały z postanowieniami planu miejscowego, tak obowiązującego w dacie wydawania pozwolenia, jak i obecnego, a także z przepisami (warunkami) technicznymi odnoszącymi się do obiektów budowlanych oraz dróg publicznych. Ponadto, hipotetycznie wyznaczona na chwilę obecna linia zabudowy pozwala na lokalizowanie na działce obiektów budowlanych w dowolnym miejscu, a więc zmiana usytuowania stacji trafo nie spowodowała w tym względzie ograniczenia uprawnień właściciela.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. J., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- niewłaściwe zastosowanie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym "w dacie wydawania decyzji i wykonywania stacji trafo", podczas gdy z art. 6 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw z dnia 22 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 111, poz. 726) wynika, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy tej ustawy,

- błędną wykładnię art. 36a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. art. 6 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw z dnia 22 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 111, poz. 726), poprzez nietrafne przyjęcie, że nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego w związku z przesunięciem miejsca lokalizacji stacji trafo na działce skarżącego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że odstępstwo takie jest odstępstwem istotnym (obecnie w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane);

2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", przez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającą na uznaniu przez Sąd posiadania przez inwestora zgody R. J. na lokalizację stacji na jego działce, a z drugiej strony użycia stwierdzenia, że zdaniem Sądu, zgoda taka została udzielona pomimo pewnych wątpliwości jakie można mieć w tym względzie; Sąd nie wyjaśnił w uzasadnieniu na czym polegają rzeczone wątpliwości,

- art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegającym na braku wyjaśnienia przez organ w sposób prawidłowy i jednoznaczny jaka jest odległość stacji transformatorowej od zewnętrznej krawędzi jezdni, a to w odniesieniu do treści art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 36a Prawa budowlanego zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie niniejszej wymagało ustalenia, czy w okolicznościach faktycznych sprawy zachodziła konieczność wdrożenia procedury określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis ten stosuje się wówczas, gdy roboty budowlane prowadzone są na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, ale jednocześnie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W związku z ustaleniami organów nadzoru budowlanego w toku kontroli wykonania przedmiotowej stacji transformatorowej, że stacja ta wybudowana została niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (zmiana lokalizacji stacji), oraz uwzględniając treść art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie prowadzenia postępowania naprawczego, istotą sprawy niniejszej jest rozstrzygnięcie kwestii, czy odstępstwa od projektu budowlanego, jakie miały miejsce, mają charakter odstępstw "istotnych", czy też nie są istotne i czy w ślad za tym nie było podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie ww. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Pozwolenie na budowę przedmiotowej stacji transformatorowej zostało udzielone decyzją Wójta Gminy W. z 8 maja 1996 r. Obowiązujące w czasie wydawania pozwolenia na budowę oraz realizacji stacji transformatorowej Prawo budowlane nie zawierało - w przeciwieństwie do obecnie obowiązującej ustawy - regulacji w zakresie ustalenia występowania odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, ich charakteru oraz sposobu postępowania z nimi. Instytucja "istotnego odstępstwa" od projektu budowlanego pojawiła się dopiero w roku 1997 r. w wyniku dodania do Prawa budowlanego art. 36a na mocy art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw. Przepis ten wszedł w życie 24 grudnia 1997 r. i stanowił: "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę". Następnie w wyniku nowelizacji Prawa budowlanego (na mocy art. 1 pkt. 14 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane; Dz.U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888) dodany został do art. 36a ustęp 5, który w stanie prawnym sprawy należało interpretować w ten sposób, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy m.in. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Wobec powyższego dopiero na gruncie znowelizowanego Prawa budowlanego ustawodawca wyróżnił istotne oraz nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę a konsekwencje materialnoprawne i formalnoprawne związane są wyłącznie z odstąpieniem istotnym, które jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1), a dokonane bez wymaganego pozwolenia – skutkuje wstrzymaniem robót budowlanych i przeprowadzeniem postępowania w trybie art. 50 i 51 oraz uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2). A contrario, w przypadku nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest wymagane uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Abstrahując od powyżej opisanych zagadnień walidacyjnych Prawa budowlanego, w trakcie prowadzenia robót budowlanych częstym zjawiskiem była i jest konieczność dokonania pewnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Nie ma racji Sąd pierwszej instancji podnosząc, że w sytuacji kiedy obowiązujące w dacie wydawania pozwolenia budowlanego przepisy prawa nie przewidywały instytucji istotnego odstępstwa od projektu zagospodarowania, nie można postawić takiego zarzutu inwestorowi i zobowiązać go do doprecyzowania tego odstępstwa do stanu zgodnego z prawem. W istocie jest wręcz odwrotnie, bowiem w sytuacji braku stosownej regulacji w Prawie budowlanym w tym zakresie, każde odstępstwo od warunków projektu lub pozwolenia na budowę wymagało uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, z tym że możliwe to było jedynie na zasadach ogólnych określonych w art. 155 k.p.a. Skoro zatem inwestor - w stanie prawnym obowiązującym w czasie realizacji spornego obiektu - zdecydował się dokonać odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, był zobowiązany uzyskać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę na bardziej restrykcyjnych niż obecnie obowiązujące warunkach określonych w art. 155 k.p.a. W stanie prawnym wyznaczonym przepisami Prawa budowlanego obowiązującego w dacie wydawania pozwolenia na budowę i realizacji spornej inwestycji przepis ten stanowił samodzielną podstawę zmiany decyzji w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę. W aktualnym stanie prawnym tryb opisany w dyspozycji przepisu art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania do rozpoznania wniosku o zmianę decyzji pozwolenia na budowę, zgodnie bowiem z przepisem art. 155 k.p.a. zmiana decyzji ostatecznej jest możliwa wtedy, gdy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Takim przepisem szczególnym, wyłączającym stosowanie art. 155 k.p.a., jest obecnie art. 36a Prawa budowlanego.

Ponieważ przepisy obowiązującego w dacie realizacji spornego obiektu Prawa budowlanego nie definiowały pojęcia istotnego bądź nieistotnego odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, ocena, z jakim odstępstwem mamy do czynienia uzależniona była często od okoliczności konkretnego przypadku. Okoliczność, czy w danej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych. Samo jednak znaczenie terminu "istotne" nakazuje ukierunkować uwagę na naruszenia norm, które mają charakter kwalifikowany z punktu widzenia wyrażonych przez prawodawcę wartości priorytetowych oraz norm, których wagę prawodawca w taki, czy inny sposób podkreślił w przepisach Prawa budowlanego. Kwestia usytuowania obiektu budowlanego jest określana w projekcie zagospodarowania działki lub terenu będącym częścią projektu budowlanego. Zgodnie z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien m. in. zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych (...), ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. W oparciu o treść art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego można wyprowadzić wniosek, że ustawodawca w sposób szczególny traktuje określone w projekcie budowlanym usytuowanie obiektu budowlanego. W stanie prawnym obowiązującym w sprawie niniejszej, zasadniczo trzeba przyjąć, co potwierdza obecnie obowiązujący art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, że istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest takie odstąpienie, które powoduje zmianę ustalonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zmianę przeznaczenia obiektu budowlanego, czy jego usytuowania. Co do zasady zatem zmiana usytuowania obiektu budowlanego w stosunku do usytuowania przyjętego w zatwierdzonym projekcie budowlanym "istotnie" narusza ten projekt (por. np. wyr. NSA z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1901/15)

W Tomie 1 projektu budowy stacji ("Projekt zagospodarowania terenu") na dwu znajdujących się tam mapach odległości stacji od osi jezdni drogi wojewódzkiej określono na 21 m., zaś w przypadku drogi gminnej – 5 m. Również w Tomie 2 projektu znajduje się mapa, z której wynika, że stacja ma być usytuowana w powyżej podanych odległościach od osi jezdni drogi wojewódzkiej oraz gminnej.

Postanowieniem z dnia 28 maja 2018 r. i 5 lipca 2018 r. organ odwoławczy zlecił PINB dla [...] przeprowadzenie oględzin inwestycji w celu ustalenia: faktycznej odległości stacji transformatorowej od osi jezdni drogi gminnej, od osi jezdni drogi wojewódzkiej, od ogrodzenia działki nr [...] usytuowanego od strony drogi gminnej oraz odległości od naroża działki nr [...] położonej w S., wzdłuż drogi gminnej. Pismem z dnia 5 września 2018 r. organ powiatowy przekazał protokół z oględzin, z którego wynika, że odległość przedmiotowej stacji od osi drogi gminnej wynosi 8,76 m, od osi drogi wojewódzkiej 18,35 m, odległość od ogrodzenia działki od drogi gminnej 2,48 m, a odległość stacji od naroża działki wzdłuż ogrodzenia od strony drogi gminnej – 15,10 m. Schemat usytuowania stacji na ww. mapach w porównaniu ze stanem faktycznym wykazał, że stacja transformatorowa została wybudowana niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (zmiana lokalizacji stacji). Zgodnie z powyżej zaprezentowaną wykładnią przepisów Prawa budowlanego, ww. zmiana zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu stanowiła odstępstwo istotne, a fakt, że odstępstwo to nastąpiło w obrębie tej samej działki nie zmienia jego charakteru. Odmienna wykładnia tych przepisów mogłaby prowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia uprawnień właściciela nieruchomości, na której lokalizowana jest inwestycja budowlana, który zmuszony byłby np. do zmodyfikowania własnych planów inwestycyjnych w związku z nieuzgodnioną zmianą przez inwestora pierwotnego usytuowania inwestycji. Z tych przyczyn wadliwe było stanowisko organu odwoławczego, który umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy stacji trafo jako bezprzedmiotowe przyjmując, że inwestor nie dokonał istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa wypełnia zaś dyspozycję art. 50 i 51, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa (por. Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2022, s. 366).

Nie ma natomiast racji skarżący kasacyjnie podnosząc, że w sprawie zastosowanie znajdował art. 6 ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw z 22 sierpnia 1997 r., z którego wynika, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy tej ustawy. Powyższy przepis intertemporalny, zawierający normę retroaktywną, nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia, ponieważ w momencie wejścia w życie ustawy z 22 sierpnia 1997 r. przedmiotowa sprawa została zakończona decyzją Wójta Gminy W. z dnia 8 maja 1996 r. zatwierdzającą projekt budowlany oraz projekt zagospodarowania terenu i udzielającą pozwolenia na budowę stacji transformatorowej. Omawiany przepis intertemporalny mógłby znaleźć zastosowanie wówczas, gdyby przed dniem wejścia w życie ww. ustawy wszczęto postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 155 k.p.a., a po dniu jej wejścia w życie, na mocy ww. przepisu art. 6 ustawy nowelizującej, postępowanie w tym przedmiocie kontynuowane było na podstawie wprowadzonego do systemu prawnego tą ustawą art. 36a Prawa budowlanego, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania są natomiast przedwczesne.

W wyroku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1273/16 Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organ odwoławczy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy do oceny, czy odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego ma charakter odstąpienia istotnego w rozumieniu art. 36 ust. 5 Prawa budowlanego. W związku ze sformułowanymi w ww. wyroku wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania oraz ustaleniami z oględzin obiektu z dnia 25 czerwca 2018 r. oraz 5 września 2018 r., postępowanie wyjaśniające przeprowadzane przez organ odwoławczy miało na celu kwalifikację stwierdzonych odstępstw jako wypełniających bądź nie przesłankę materialnoprawną istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Wyjaśnić należy, że w postępowaniu w sprawie legalności obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym dopiero po przesądzeniu w postępowaniu wyjaśniającym, że stwierdzone odstępstwa od tego projektu spełniają przesłankę wynikającą z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ zobowiązany jest wdrożyć procedurę naprawczą celem rozstrzygnięcia o losach (z)realizowanej inwestycji. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem w ocenie organu odwoławczego bezprzedmiotowym stało się postępowanie w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych w sposób odbiegający od ustaleń projektu budowlanego. Na gruncie Prawa budowlanego postępowanie staje się co do zasady bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do nadania praw lub nałożenia obowiązków, w tym wydania nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy badając odstępstwa od projektu budowlanego nie stwierdził odstępstw istotnych, a okoliczność ta stała się przesłanką umorzenia postępowania dotyczącego realizacji inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Z tych przyczyn, skoro organ odwoławczy stwierdził występowanie nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a tym samym brak podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, okoliczności faktyczne i prawne, których zweryfikowania w postępowaniu wyjaśniającym domagał się skarżący kasacyjnie (w zakresie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zgodności usytuowania stacji z wymogami ustawy o drogach publicznych), nie były objęte zakresem tego postępowania. Przedmiotem tej sprawy nie była kontrola wydanego pozwolenia na budowę, a jedynie ocena, czy budynek zrealizowany na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę zawiera istotne odstępstwa do zatwierdzonego projektu budowlanego.

Z uwagi jednak na wiążącą ocenę sformułowaną w niniejszym wyroku, że odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego miały charakter istotny wymaga podkreślenia, że ww. okoliczności, których zweryfikowania żąda skarżący kasacyjnie, powinny zostać poddane ocenie organu w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym. Pierwszym etapem postępowania w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego jest nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego lub w razie potrzeby, także wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Natomiast następnym etapem tego postępowania jest weryfikacja wykonania tego obowiązku w trakcie procedury zatwierdzającej projekt zamienny, o czym stanowi powołany wyżej art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Zatem także na etapie postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami prawa, a nie tylko jego kompletności. Projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu nadzoru budowlanego, tak jak projekt "pierwotny". Dopiero w razie spełnienia tych wymagań organ na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wydaje decyzję zatwierdzającą projekt budowlany. Jeżeli okaże się, że zatwierdzenie projektu jest niemożliwe z uwagi na naruszenie przepisów prawa organ wydaje decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego Natomiast granice kontroli sądowoadministracyjnej nie obejmują badania legalności zagadnień podniesionych w zarzutach procesowych w związku z poddaniem weryfikacji sądowoadministracyjnej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, z uwagi na niestwierdzenie istotnych odstępstw od projektu budowlanego.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej z 17 stycznia 2023 r.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 oraz 200 p.p.s.a.