Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 441/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowego Związku Zawodowego A w T., Międzyzakładowego Związku Zawodowego B w T., Międzyzakładowego Związku Zawodowego C w T. na uchwałę Rady Powiatu w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Powiatu T. na rzecz każdego skarżącego Związku Zawodowego kwotę [...], - ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

W dniu [...]r. Rada Powiatu w T. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Wielospecjalistycznego Szpitala Powiatowego [...] w T. (zwanej dalej w skrócie Szpitalem). W podstawie prawnej wskazanego aktu powołano art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 2001 Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 36 i art. 43 ust. 1 , art. 53a ust. 2, art. 60 ust. 4b i ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. nr 14, poz. 89 z późn. zm.).

Pismem z dnia [...] r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego) pełnomocnik związków zawodowych: Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy – Oddział w T. przy Wielospecjalistycznym Szpitalu Powiatowym w T. , Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych w Wielospecjalistycznym Szpitalu Powiatowym w T . , Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Ochrony Zdrowia w Wielospecjalistycznym Szpitalu Powiatowym w T. , Międzyzakładowego Związku Zawodowego NSZZ "Solidarność" w Wielospecjalistycznym Szpitalu Powiatowym w T. , wezwał organy Powiatu T. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykluczenie powyższej uchwały z obrotu prawnego.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. Rada Powiatu w T. w odpowiedzi na powyższe wezwanie odmówiła uchylenia wskazanej na wstępie uchwały w sprawie likwidacji Szpitala. Odpowiedź została doręczona pełnomocnikowi związków w dniu [...]r.

Pismem z dnia [...]r. (data nadania w Urzędzie Poczty) radca prawny M. S. , działając imieniem Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy – Oddział w T. przy Wielospecjalistycznym Szpitalu Powiatowym w T. , Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych w Wielospecjalistycznym Szpitalu Powiatowym w T. , Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Ochrony Zdrowia w Wielospecjalistycznym Szpitalu Powiatowym w T. , Międzyzakładowego Związku Zawodowego NSZZ "Solidarność" w Wielospecjalistycznym Szpitalu Powiatowym w T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Powiatu w T. z dnia [...]r., nr [...] w sprawie likwidacji Szpitala wnioskując o stwierdzenie jej nieważności. Pełnomocnik zarzucił tej uchwale naruszenie:

- art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym wprowadzającej "jawność" działalności organów powiatu, co w szczególności należy traktować jako prawo mieszkańców do wszelkiej informacji uzasadniającej podejmowane decyzje przez organy powiatu, a mające charakter kształtujący ich prawa i obowiązki,

- art. 50 i art. 61 tej ustawy nakładającego na organy powiatu obowiązek szczególnej staranności przy zarządzie i ochronie mienia powiatu oraz jawności gospodarki środkami finansowymi znajdującymi się w dyspozycji powiatu,

- art. 33 i następnych ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (D.U. Nr 157, poz. 1240),

- art. 68 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (D.U. Nr 14, poz. 89 ze zm.), poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym i błędnym rozumieniu wskazanych przepisów i w konsekwencji uznanie, że realizowania zadań własnych powiatu, nie może być realizowane w oparciu o struktury organizacyjne "samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej", w szczególności wobec problemów finansowych spowodowanych "zarządzaniem i administrowaniem" tym podmiotem,

- art. 165 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 – ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym "poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że podmiotowość i samodzielność powiatu nie jest ograniczona, i pozwala organom powiatu na podejmowanie "decyzji" z pominięciem ogólnie obowiązujących przepisów, i nie nakładają na powiat obowiązku szczególnej staranności przy podejmowaniu "decyzji" organizacyjno-finansowych",

- art. 60 ust. 3 i ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz art. 50 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że jeżeli ujemny wynik finansowy SP ZOZ nie może być pokryty we własnym zakresie przez wskazany SP ZOZ, to organ, który go utworzył, nie może podjąć decyzji o jego likwidacji. Ponadto zarzucił przyjęcie, że zasada, zgodnie z którą zarząd i ochrona mienia powiatu powinny być wykonywane ze szczególną starannością nie znajduje zastosowania w sytuacji podejmowania decyzji o reorganizacji lub likwidacji SP ZOZ z uwagi na domniemany zakaz likwidacji SP ZOZ,

- art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej, poprzez jego błędną wykładnię i nie wypełnienia w tym zakresie obowiązującego normatywu prawnego,

- naruszenie zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 8 i art. 10 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie ciążącego na organie obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, obowiązku prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa oraz zapewnienie czynnego udziału stron w postępowaniu.

Pełnomocnik skarżących wywodził interes prawny skarżących z regulacji art. 7 ust.1, art. 19 i art. 26 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych.

Dalej podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta bez jakiejkolwiek analizy ekonomiczno-finansowej i organizacyjnej, co uniemożliwia zweryfikowanie konieczności, czy też zasadności likwidacji Szpitala w T. . Wskazał, iż Zarząd Powiatu został zobowiązany zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały Rady Powiatu z dnia [...]r., nr [...] w sprawie przyjęcia programu restrukturyzacji Szpitala w T. do podjęcia działań w kierunku oceny możliwości restrukturyzacji. Pomimo tego zobowiązania takiej oceny organ ten nie przedstawił. Jedynym efektem jego prac było podjecie przez Radę Powiatu uchwały z dnia [...]r., nr [...] w sprawie powołania spółki prawa handlowego pod firmą "A" Spółka Akcyjna. Powyższe działania organów powiatu, zdaniem pełnomocnika skarżących, stoją w sprzeczności z etapowością postępowania przyjętą w programie restrukturyzacji Szpitala jak również z przesłankami idei samorządu powiatowego zakreślonymi art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Pełnomocnik wskazał także, że brak koncepcji przekształcania szpitala oraz jasnych, spójnych i ocennych założeń jest konsekwencją braku oświadczenia organów powiatu co do realizacji programu restrukturyzacji zgodnie z uchwałą nr [...]Rady Ministrów z dnia [...]r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "wsparcie jednostek samorządu terytorialnego w działaniach stabilizujących system ochrony zdrowia" .

Dalej podniesiono, że organy powiatu naruszyły swoim działaniem, w szczególności zaniechaniem art. 19 ust. 3 ustawy z dni 23 maja 1991r. o związkach zawodowych.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie wobec braku podstaw do jej uwzględnienia. Wskazał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Ponadto pełnomocnik skarżących nie wykazał istnienia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone tą uchwałą. Dalej podkreślono, że zostały spełnione ustawowe obowiązki konsultacji ze związkami zawodowymi oraz innymi podmiotami projektu uchwały, co świadczy o dopełenieniu obowiązku z art. 19 ustawy o związkach zawodowych oraz ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Z tej przyczyny za niezasadny uznano zarzut naruszenia obowiązku jawności działania organów administracji przy podejmowaniu uchwały, a także zarzut naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych w zakresie gospodarowania jawności środkami finansowymi oraz ustawy o samorządzie powiatowym w zakresie dbałości o mienie powiatu.

Podniesiono nadto, że zaskarżona uchwała została podjęta po dokonaniu analizy ekonomicznej funkcjonowania dotychczasowego szpitala w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej oraz z uwzględnieniem założeń wynikających z uchwały Rady Ministrów nr [...]z dnia [...]r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "wsparcie jednostek samorządu terytorialnego w działaniach stabilizujących system ochrony zdrowia." Akcentowano także brak podstaw do kwestionowania przez skarżące związki zawodowe prawa organów powiatu do dokonywania wyboru co do sposobu i kierunku restrukturyzacji powiatowego systemu ochrony zdrowia.

Zdaniem pełnomocnika organu zarzuty skargi są niezasadne na tyle, aby skutkowały stwierdzeniem przez sąd nieważności tej uchwały.

Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 P.p.s.a. skargę Ogólnopolskiego Związku Lekarzy – Oddział w T. przy "A" w T. z powodu nieuzupełnienia braku formalnego skargi. Postanowienie to wobec niezaskarżenia przez żadną ze stron uprawomocniło się z dniem 13 stycznia 2011r.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy) a jej zakres obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego i na inne akty jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm). Kontrola legalności wspomnianych aktów może doprowadzić do stwierdzenia ich nieważności albo stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 powołanej wyżej ustawy).

Zarówno ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak i przepisy ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 2001 Nr 142, poz. 1592 ze zm.) nie wprowadzają innych kryteriów oceny przez sąd administracyjny zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego niż zgodność z przepisami prawa. Kontrola Sądu sprowadza się zatem do zbadani czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt lub podejmując uchwałę działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, czy też naruszenia procedury jej uchwalania.

Ponadto z zasady legalności wynika konsekwencja, iż wojewódzki sąd administracyjny ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 - LEX nr 37180). Zatem późniejsze zmiany stanu prawnego nie maja wpływu na ocenę legalności aktu poddanego kontroli sądu.

Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Dokonując oceny dopuszczalności wniesionej w niniejszej sprawie skargi Sąd uznał, że została ona wniesiona w terminie z zachowaniem wymogów proceduralnych oraz pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi uchwała Rady Powiatu w T. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Wielospecjalistycznego Szpitala Powiatowego [...] w T. – zwanego dalej "Szpitalem". Materialną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły wskazane w niej przepisy art. 12 pkt 11 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 36, art. 43 ust. 1, 2 i 4, art. 53 ust. 2, art. 53 a ust. 2 i art. 60 ust. 4b ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.) w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.). Z uwagi na przedmiot regulacji, dotyczy ona sprawy z zakresu administracji publicznej, co wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 2, pkt 4 i 5 w związku z art. 12 pkt 8 lit. i pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym.

W celu zaś dalszych rozważań zasygnalizować należy, że powiat usytuowany jest w strukturze władzy publicznej. Wykonuje on część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji RP). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji RP ochronie sądowej. Jednakże działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach upoważnień w nich zawartych (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom, niewykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności wadliwej uchwały.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymagał w pierwszej kolejności charakter prawny zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 36 ustawy ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm. – dalej w skrócie ustawa o z.o.z.) tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej, uwzględniając w szczególności sprawy wskazane w art. 38 i 43 ustawy. Biorąc pod uwagę uregulowania art. 36, art. 38 i art. 43 ustawy przyjdzie stwierdzić, ze każde działanie, które ma prowadzić do utworzenia, przekształcenia lub likwidacji zakładu opieki zdrowotnej wymaga, w przypadku utworzenia go przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 1 pkt 3 tej ustawy), uchwały właściwego organu takiej jednostki. Oceniając charakter prawny uchwały, o której mowa w art. 36 należy zwrócić jednocześnie uwagę na art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który mówi, iż: "Na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu". Powyższy przepis nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, a katalog tam wymieniony ma charakter jedynie przykładowy. Nie ulega natomiast wątpliwości, że cechą aktu prawa miejscowego jest to, że zawiera on przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a więc normy regulujące generalnie uprawnienia lub obowiązki jednostek mające zastosowanie do każdego, kto znajduje się w sytuacji objętej przedmiotową regulacją. W ocenie Sądu orzekającego, normy prawne dotyczące likwidacji zakładu opieki zdrowotnej mają charakter zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny skoro dotyczą zakresu dostępności do różnego rodzaju świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych skierowanych do wszystkich obywateli, jak też innych adresatów - organów, organizacji publicznych i prywatnych. Nie może zatem budzić wątpliwości, że w tej kategorii mieści się zaskarżona uchwała. Fakt, że uchwały w przedmiotowych sprawach są podejmowane na podstawie upoważnienia ustawowego i w jego granicach pozwala na ich kwalifikację jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi powtórzenie przywołanego przepisu Konstytucji. Ponadto akty podejmowane we wskazanym przedmiocie dotyczą zakresu dostępności do usług medycznych, a więc regulują publicznoprawne prawa i obowiązki jednostek – podmiotów zewnętrznych wobec administracji. Toteż nie można uznać, że mają one charakter wyłącznie wewnętrzny, organizacyjny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który podziela skład orzekający, iż uchwała w przedmiocie likwidacji czy przekształcenia publicznego zakładu opieki zdrowotnej, podjęta przez organ prowadzący publiczny zakład opieki zdrowotnej, ma charakter prawa miejscowego w rozumieniu przepisów ustaw samorządowych (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2004 r. o sygn. akt II SA/Wr 3095/01; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 czerwca 2008 r. o sygn. akt II SA/Op 77/08; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2009 r. o sygn. akt III SA/Kr 159/09 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1832/04 Lex 190729, z dnia 2 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 662/07, z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1894/07 Lex nr 455347, z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1532/07, z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1623/08; z dnia 17 marca 2011 r. o sygn. akt II OSK 2393/10 dostępne w internetowej Bazie Orzeczeń NSA).

Podkreśla się przy tym także, że w jednym przepisie dotyczącym utworzenia, przekształcenia jak i likwidacji nie można przyjąć wykładni o różnych stopniach rangi (ważności) aktu prawnego wydanego przez organ administracji rządowej w formie rozporządzenia oraz organ samorządu terytorialnego w formie uchwały. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzenie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718) podlega ogłoszeniu w dzienniku ustaw. Jest to więc niewątpliwie akt normatywny. W związku z czym nie ma uzasadnionych powodów by przyjmować, że akty dotyczące tej samej materii, tj. dotyczące tworzenia, przekształcenia i likwidacji zakładu opieki zdrowotnej wydawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie są aktami normatywnymi i nie będą podlegały ogłoszeniu jako akty prawa miejscowego.

Przyjęcie, że uchwały w przedmiotowych sprawach są aktami prawa miejscowego obowiązującymi na obszarze jednostki samorządu terytorialnego przesądza o kompetencyjnych i proceduralnych aspektach ich stanowienia i ogłaszania. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, akty prawa miejscowego stanowi rada powiatu, w formie uchwały, jeżeli ustawa upoważniająca do wydania aktu nie stanowi inaczej. Rada Powiatu w niniejszej sprawienie nie uznała uchwały w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej za akt prawa miejscowego i w konsekwencji uchwała nie spełnia wymogu przewidzianego dla takiego aktu, którym jest ogłoszenie. Obowiązek ogłoszenia aktów normatywnych został wyrażony wprost w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym "warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie". Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, akty prawa miejscowego (...) ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wedle art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Ponadto przepis art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowi, że taki akt prawny wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wobec tego zawarte w § 8 i 9 zaskarżonej uchwały stwierdzenie, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia oraz podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty nie może być uznane za równoważne z dochowaniem przewidzianych wymogów proceduralnych publikacji aktu w Dzienniku Urzędowym.

Niezachowanie względem zaskarżonej uchwały wymagań przewidzianych w Konstytucji RP (art. 88 ust. 1), w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2) i w ustawie o samorządzie powiatowym (art. 44) narusza przywołane regulacje, co stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 P.p.s.a., musi prowadzić do stwierdzenia jej nieważności, bowiem doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie procedury jej podejmowania.

Badając legalność zaskarżonej uchwały sąd dopatrzył się także innych naruszeń. Przyjdzie wskazać, że w świetle art. 43 ustawy o z.o.z. rozporządzenie lub uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinny określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości oraz termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty wydania rozporządzenia lub podjęcia uchwały o likwidacji. Z uregulowania tego wynika, że w uchwale likwidacyjnej istniej obowiązek wskazania konkretnego podmiotu (imiennie określonego ZOZ-u), który ma zapewnić w sposób określony w tym przepisie dalszą realizację świadczeń zdrowotnych likwidowanego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Korzystanie z określonych rodzajowo świadczeń likwidowanego zakładu może bowiem zapewnić zakład udzielający świadczeń, tj. zakład utworzony, działający w oparciu o wpis do rejestru zakładów opieki zdrowotnej oraz statut, który określa m.in. rodzaj i zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych. Przyjdzie wskazać, że w wykonaniu dyspozycji art. 43 ust. 1 ustawy przedmiotowa uchwała w § 2 ust 1 stanowi, że osobom korzystającym dotychczas ze świadczeń zdrowotnych likwidowanego Szpitala zapewnione dalsze nieprzerwane ich udzielanie i bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków i jakości zapewni niepubliczny zakład opieki zdrowotnej prowadzony przez spółkę akcyjną ze 100% udziałem Powiatu T. pod nazwą "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w T. . Tymczasem na dzień podjęcia uchwały, co jest bezsporne, niepubliczny zakład opieki zdrowotnej nie został utworzony przez wskazaną spółkę, co więcej spółka ta znajdowała się w organizacji.

Zapis ten w istocie odnosi się do stanu przyszłego, bowiem zapewnia o udzielaniu oznaczonych rodzajowo świadczeń likwidowanego zakładu przez niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, który dopiero powstanie. Oznacza to natomiast, że na dzień podjęcia uchwały nie można stwierdzić, jaki rodzaj i zakres świadczeń medycznych zakład ten po jego utworzeniu będzie oferować, a tym samym czy w rzeczywistości przejmie on wszystkie oznaczone rodzajowo świadczenia zdrowotne likwidowanego zakładu. Zatem zapis ten istotnie narusza art. 43 ust. 1 ustawy o z.o.z. Ponadto powyższe uregulowanie wskazuje, że Powiat T. podjął jednocześnie działania zmierzające do utworzenia niepublicznego szpitala. Tymczasem przekazanie przez powiat publicznych zadań do niepublicznego zakładu, który ma zostać utworzony przez spółkę powołaną również przez tą jednostkę samorządu terytorialnego doznaje ograniczenia z uwagi na brak wyraźnej regulacji ustawowej w tej materii, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1532/07, z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1623/08, z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1453/10). Wprawdzie przepisy zezwalają jednostkom samorządu terytorialnego na tworzenie spółek kapitałowych, to jednak ta okoliczność nie świadczy o możliwości wyzbycia się i przekazania realizacji zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia, gdyż w celu realizacji tych zadań przez powiat, ustawodawca określił prawną formę działania wyłącznie w postaci publicznego zakładu opieki zdrowotnej (art. 8 ust. 1 pkt 3). W obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały ustawodawstwie nie ma jednoznacznej podstawy do prywatyzacji zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia, czy też przekształceń polegających na utworzeniu przez powiat niepublicznego zakładu w miejsce publicznego np. na bazie mienia zlikwidowanego zakładu. Tymczasem stanowienie aktów prawa miejscowego może nastąpić tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Upoważnienia tego nie można domniemywać, ani wyprowadzać w drodze wykładni (por. wyrok NSA, z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1035/06 Lex nr 28127). Natomiast na marginesie można tylko zauważyć, że dopiero ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654) wprowadzono regulacje w zakresie możliwości tworzenia i prowadzenia przez jednostki samorządu terytorialnego podmiotów leczniczych (w tym szpitali) w formie spółki kapitałowej.

Dodatkowo stwierdzić można, że także § 2 ust. 2 nie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 18 ustaw o z.o.z. zakład opieki zdrowotnej jest obowiązany prowadzić dokumentację medyczną osób korzystających ze świadczeń zdrowotnych zakładu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2009 r. Nr 52, poz. 417). Zakład opieki zdrowotnej zapewnia ochronę danych zawartych w tej dokumentacji. Dokumentacja medyczna zawiera dane osobowe pacjenta, a w szczególności informacje o jednej z najbardziej intymnych sfer życia – zdrowiu. Z tego względu ZOZ obowiązany jest zapewnić ochronę danych w niej zawartych. Podobna norma wynika z art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. Nr 52, poz. 417 ze zm.). W tej sytuacji zapis § 2 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym spółka o której mowa w § 2 ust. 1 przejmie i przechowa dokumentację medyczną pacjentów pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi uregulowaniami. Spółka w rozumieniu tej ustawy nie jest bowiem zakładem opieki zdrowotnej, a jedynie podmiotem który taki zakład może utworzyć (art. 8 ust. 1 pkt 7 ustawy).

Analizując kwestię interesu prawnego skarżących należy podnieść, że wynika on zarówno z treści art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) określającego prawo związków zawodowych do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych jak również z art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 i 7 tej ustawy, w których zostały zamieszczone normy prawne określające zadania związków zawodowych. Z regulacji tych wynika natomiast, że związek zawodowy stanowi szczególny rodzaj organizacji społecznej powołanej do reprezentowania i obrony praw i interesów zawodowych i socjalnych pracowników i innych osób, o których mowa w art. 2 (a zatem również emerytów, rencistów, osób bezrobotnych), a także do obrony ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych. Nadto związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. Rozwinięcie i wzmocnienie takiej roli związków zawodowych znajduje się w postanowieniach statutowych skarżących związków zawodowych. Na tle przytoczonych unormowań ustawy o związkach zawodowych przyjdzie stwierdzić, że ochrona praw i interesów wchodząca w zakres działalności związkowej musi być rozumiana szeroko, także jako reprezentacja ogółu zbiorowości, a wobec tego uprawnienia związków dotyczą sfery reprezentowania i obrony nie tylko indywidualnych interesów ludzi pracy, lecz i zbiorowych, przy czym przedmiotowy krąg tych interesów obejmuje sprawy zatrudnienia, np. zachowania dotychczasowych miejsc pracy w likwidowanym zakładzie pracy.

Ochrona praw i interesów na niwie działalności związkowej realizowana jest na różnych szczeblach, w tym i lokalnym, jeśli dany akt prawny stanowiony przez jednostkę samorządu terytorialnego dotyczy materii leżącej w kręgu celów i zadań związków realizowanych na tym poziomie. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała o likwidacji publicznego szpitala mieści się w zakresie ustawowych zadań związków zawodowych powołanych do obrony szeroko pojmowanych interesów pracowniczych. Zaskarżona uchwała podjęta z rażącym naruszeniem prawa narusza tak rozumiany interes. Ponadto zaskarżona uchwała jako akt normatywny odnoszący się wprost do działalności związków zawodowych podlega opiniowaniu w trybie, o jakim mowa w art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Jak wynika z przedstawionego Sądowi materiału sprawy skarżącym związkom przedłożono do zaopiniowania w trybie art. 19 ust. 1 i 2 projekt przedmiotowej uchwały. Jednakowoż określony w art. 19 ustawy o związkach zawodowych tryb opiniowania projektów aktów normatywnych, nie został zachowany. Przyjdzie wskazać, że skarżące związki projekt uchwały zaopiniowały negatywnie. W opinii tej zaprezentowano negatywne stanowisko w kwestii niektórych zapisów projektu uchwały. Natomiast stosownie do treści art. 19 ust. 3 tej ustawy w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska organizacji związkowej wyrażonego w opinii, właściwy organ samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek ten może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji samorządu terytorialnego (art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych). Pomimo nieuwzględnienia stanowiska zawartego w opinii do projektu uchwały, nie poinformowano o tym związków w formie pisemnej i tym samym nie zapewniono możliwości obrony stanowiska związku. Tymczasem przedstawiony w art. 19 ww. ustawy tryb opiniowania projektów aktów normatywnych ma charakter obligatoryjny. Oznacza to, że naruszone zostały uprawnienia związków zawodowych, co uzasadnia podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych.

Przyjdzie jednocześnie stwierdzić, że skoro związki zawodowe miały prawo opiniowania projektu zaskarżonej uchwały, to mają również wywodzące się z przywołanych przepisów ustawy o związkach zawodowych uprawnienie do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, co wywiedziono powyżej.

Dodatkowo przyjdzie wskazać, iż stanowisko, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego o likwidacji bądź przekształceniu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej może być zaskarżona do sądu administracyjnego przez związki zawodowe zostało ugruntowane również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 września 2010 r. o sygn. akt III SA/Łd 103/10, Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 czerwca 2010 r. o sygn. akt II OSK 119/10; z dnia 8 lipca 2010 r. o sygn. akt II OSK 889/10; z dnia 6 października 2010 r. o sygn. akt II OSK 1453/10; z dnia 17 marca 2011 r. o sygn. akt II OSK 2393/10 (wszystkie dostępne w internetowej Bazie Orzeczeń NSA).

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), które uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wprawdzie od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął już okres dłuższy niż jeden rok, Sąd uznał jednak, że możliwe było stwierdzenie jej nieważności, albowiem zaskarżona uchwała od strony materialnej stanowi akt prawa miejscowego. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 79 ust. 1 i 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty składają się: wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wg stawki minimalnej w kwocie 240 zł, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz zwrot wpisu w kwocie 300 zł. Przy czym wskazane koszty przysługują każdemu ze skarżących.