Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 690/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par.  1pkt 4, pkt 5, art. 150, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi W. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. a.tp.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia jako: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku W. L. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...], nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. K. pozwolenia na budowę: budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią gospodarczo-garażową wraz z instalacjami wewnętrznymi, tymczasowej lokalnej kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem na ścieki, podłączenia energii elektrycznej i podłączenia wody, na działce nr 48/3 w obrębie [...] położonej w Ł. przy ul. A 28a.

Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] wznowiono postępowanie w sprawie zakończonej opisaną decyzją z dnia [...], następnie decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., odmówił jej uchylenia. W toku postępowania międzyinstancyjnego Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...], jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zarówno decyzję Wojewody [...] z dnia [...] jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie analizując sprawę, z uwzględnieniem wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ I instancji wskazał, iż w obrocie prawnym nadal pozostało postanowienie z dnia [...] o wznowieniu postępowania. W dalszej kolejności organ I instancji przeprowadził czynności wyjaśniające, ustalając iż wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z [...] roku, w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa). Wyjaśnił, iż jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, wchodzącego w zakres zatwierdzonego ową decyzją projektu budowlanego, na działce nr 48/3 zaprojektowano budynek mieszkalny z częścią gospodarczo-garażową w taki sposób, że część gospodarczo-garażowa przylega do granicy działki nr 49/1. Część mieszkalna budynku usytuowana jest w odległości 9,96 m od granicy działki nr 48/1 oraz w odległości 8,53 m od granicy działki nr 49/1. Projekt nie obejmuje jakichkolwiek robót budowlanych poza granicami działki nr 48/3, w tym w pasie drogi ulicy A, obejmującym działkę nr 12/1 (aktualnie nr 12/15). Działka nr 48/3, objęta projektem budowlanym, posiada istniejące przyłącza do sieci i wjazd obsługujący istniejącą zabudowę w głębi działki. W takim stanie faktycznym, przy ustalaniu kręgu stron postępowania zastosowanie ma § 12 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. nr 75, poz. 690 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: rozporządzenie), zgodnie z którym usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy. W ust. 2 i 3 § 12 rozporządzenia jest mowa o usytuowaniu obiektu w odległości mniejszej niż 3,00 m od granicy działki. Zatem ze względu na usytuowanie części gospodarczo-garażowej przy granicy działki nr 49/1, właściciel tej działki jest stroną postępowania, oprócz właściciela terenu objętego projektem zagospodarowania. Natomiast brak jest podstaw prawnych tj. przepisów szczególnych, z których wynikałoby, że stronami postępowania są również właściciele działki budowlanej nr 48/1 i działki drogowej nr 12/1. Fakt, że działka nr 48/3 posiada dostęp do drogi tj. do ul. A, obejmującej m.in. działkę nr 12/15, będącą własnością lub współwłasnością wnioskodawcy, nie oznacza, wedle organu, że W. L. jest stroną postępowania w sprawie przedmiotowej inwestycji, która nie obejmuje robót budowlanych w pasie drogowym. Zatem, skoro brak jest podstaw prawnych, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy, do uznania W. L. za stronę postępowania w sprawie zakończonej przedmiotową decyzją, to tym samym brak jest podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Oznacza to, że nie może być rozpatrywany ponownie wniosek inwestora z dnia 6 maja 2010 r. o pozwolenie na budowę spornej inwestycji. W związku z tym, organ nie może odnosić się do, podnoszonych we wniosku i składanych pismach, kwestii merytorycznych, dotyczących pozwolenia na budowę.

W zakresie drugiej z powoływanych przesłanek, art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., organ I instancji stwierdził, iż z uwagi na ustalenie, iż wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, tym samym brak jest możliwości badania przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1pkt 5 k.p.a. Organ nie widzi także podstaw do wznowienia postępowania z urzędu.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. L. zarzucił, naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy. Argumentował, iż decyzja ostateczna o pozwoleniu na budowę została wydana w postępowaniu administracyjnym prowadzonym bez jego udziału jako strony i bez powiadomienia o jej wprowadzeniu do obrotu prawnego. Działka, na którą wydano kwestionowane pozwolenie nie posiada i nie posiadała w chwili wydawania decyzji wyjazdu na drogę publiczną, a posiada wyjazd na działkę wnioskodawcy nr 12/15. Organ, wydając decyzję o pozwoleniu na budowę dla działki o nr 48/3, leżącej w bezpośrednim sąsiedztwie działki odwołującego się, nie znalazł podstaw do uznania go za stronę postępowania. Wskazał, że działka nr 48/2 oraz wyodrębniona z niej działka nr 48/3, na którą wydano decyzję nigdy nie posiadały i nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Działki te przylegają bezpośrednio do nieruchomości odwołującego oznaczonej jako działka nr 12/15, stanowiącej w chwili obecnej drogę wewnętrzną, usytuowaną częściowo na gruntach prywatnych. Podkreślił, iż z definicji drogi wewnętrznej jasno i bezspornie wynika, że drogi wewnętrzne nie są drogami ogólnodostępnymi i właściciel terenu użytkowanego może ją zamknąć lub częściowo ograniczyć przepustowość. Odwołujący nie zgodził się z organem, iż prace objęte decyzją z [...] roku nie obejmują pasa drogowego, co determinuje odmowę przyznania przymiotu strony odwołującego. Inwestor narusza bowiem własność odwołującego prowadząc prace budowlane przez jego nieruchomość, niszcząc ją i dewastując. Nadto inwestor wybudował drugi nielegalny zjazd/wyjazd, którym przemieszcza się ze sprzętem budowlanym.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewoda [...] w pełni podzielając stanowisko organu I instancji podjęte z uwzględnieniem wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, podkreślił, iż W. J. L. był właścicielem działki nr 12/15 – ul. A, pozostawała ona we władaniu gminy Ł. – Zarząd Dróg i Transportu. Z postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł. Ś. w Ł. z dnia [...], sygn.akt [...], wynika, iż W. L. jest spadkobiercą W. L. w 1/3 części. Dalej, iż ze szczegółowo analizowanych dokumentów sprawy, projektu budowlanego i zagospodarowania wynika, iż zarówno projektowany budynek mieszkalny jak i jego część gospodarczo-garażowa zlokalizowane zostały w znacznej odległości od granicy z działkami nr 12/15 i nr 48/1. Dokonana powtórnie analiza usytuowania przedmiotowych inwestycji w kontekście § 12 pkt 4 rozporządzenia potwierdza, że przymiot strony mają jedynie właściciele działek, na której zaprojektowano tą inwestycję oraz właściciele działki nr 49/1, w granicy z którą zaprojektowana została część gospodarczo-garażowa. Projektowany budynek mieszkalny jest, wobec już istniejącego na tej działce, drugim budynkiem mieszkalnym i zaopatrzenie w media zaprojektowano poprzez rozbudowę istniejących instalacji, a jako obsługę komunikacyjną wskazano istniejący, określony graficznie na mapie do celów projektowych, wyjazd i wjazd z działki nr 48/3 na ulice A. W ocenie Wojewody [...] właściwie wywiódł organ I instancji, iż wobec braku posiadania przez odwołującego przymiotu strony w postępowaniu o wznowienia którego wystąpił, należało odmówić uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] z uwagi na brak przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda podzielił również wywód organu I instancji, iż ustalenie braku przymiotu strony determinuje brak możliwości badania wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na brak legitymacji procesowej wnioskodawcy.

Powyższą decyzję W. L. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 77 § 1 i § 2, art. 28 i art. 29 k.p.a., co miało istotny wpływ na wydanie decyzji oraz rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz § 14 rozdz. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji, wskazanie przepisu prawa stanowiącego, że nowopowstałe budynki na nowo wydzielonych działkach jako obsługę komunikacyjną mogą korzystać z już istniejących zjazdów/wjazdów z działek nie posiadających dostępu do drogi publicznej, a mającej wjazd/wyjazd na drogę wewnętrzną zlokalizowaną na prywatnym gruncie, bez zgody właściciela. Nadto zasądzenie kosztów postępowania

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania A. K., w piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2015 r., wniosła o oddalenie skargi, wskazując na zasadę trwałości decyzji ostatecznej i jej ochronę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 tejże ustawy.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie narusza prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

Przystępując do rozważań przypomnieć należy, iż przedmiotowa sprawa poddana była kontroli tutejszego sądu. Wyrokiem z dnia 18 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. W obrocie prawnym pozostało jedynie postanowienie z dnia [...] o wznowieniu postępowania na żądanie W. L. o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. K. pozwolenia na budowę. Niemniej, co istotne dla niniejszej sprawy, z uwagi na przywołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 października 2013 r., sygn.akt II SA/Łd 808/13, aktualna weryfikacja poprawności zaskarżonego aktu ma przede wszystkim na celu sprawdzenie, czy organy administracji wypełniły wskazania sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 października 2013 r. Zgodnie bowiem z przepisem art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Orzeczenie sądu wywiera bowiem skutki nie tylko w odniesieniu do postępowania sądowo administracyjnego, czy postępowania administracyjnego, ale również w odniesieniu do ewentualnego, przyszłego postępowania administracyjnego i sądowego w danej sprawie. Istotą wskazań zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sądu jest bowiem zapobieżenie w przyszłości popełnieniu tych samych błędów, stwierdzonych w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazania te nie mają i nie mogą przesądzać sposobu rozstrzygnięcia, nie nakazują organom by wydały konkretny rodzaj aktu prawnego, mają na celu doprowadzenie do wydania orzeczenia zgodnego z prawem, a zatem dążą do zapewnienia przestrzegania zasady legalności. Rozstrzygając złożoną skargę sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnemu reagowaniu w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ administracji do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 401/05 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie sądu w składzie obecnie rozpoznającym sprawę, lektura zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją, pozwala stwierdzić, iż organy uwzględniły wytyczne sądu dotyczące trybu rozpatrywania wniosku o wznowienie postępowania i przewidzianych prawem sposobów zakończenia takiego postępowania. Organ przeanalizował przede wszystkim wskazywaną przez skarżącego podstawę wznowienia z art. 145 § pkt 4 k.p.a. i oceniwszy, iż przesłanka ta w ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie wystąpiła, zasadnie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Zaskarżoną decyzję prawidłowo oparł przede wszystkim na przepisie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, iż organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Ocena, że określony podmiot nie posiada przymiotu strony i nie może skutecznie żądać wznowienia postępowania, winna prowadzić do odmowy uchylenia kwestionowanej decyzji. Decyzja taka nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, jej wydanie jest następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi stwierdzenie prawidłowości tej decyzji, co lepiej służy realizacji zasady trwałości decyzji (por. wyroki NSA z dnia 19 października 2011 r., sygn.akt II OSK 140/10, z dnia 11 maja 2010 r., sygn.akt II OSK 768/09, z dnia 19 października 2011 r., sygn.akt II OSK 1406/10 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zastrzeżeń sądu nie budzi kontrolowana sprawa również w części merytorycznej. Organy administracji w sposób wyczerpujący zgromadziły materiał dowodowy a następnie w ramach postępowania wyjaśniającego przeprowadziły jego analizę z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W następstwie powyższego zasadnie wywiodły, iż kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przede wszystkim przepis art. 28 ust. 2 ustawy, w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Uzupełnieniem powyższej regulacji jest art. 3 pkt 20 ustawy, zgodnie z którym obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, a stanowisko to skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela, że ustalenie granic obszaru oddziaływania następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Inaczej rzecz ujmując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn.akt II SA/Po 673/10; wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., sygn.akt II OSK 490/09; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 września 2013 r., sygn.akt II SA/Ol 496/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisami odrębnymi, wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu, są przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze materialnym, tj. wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W orzecznictwie wskazano, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 ustawy przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zagospodarowaniu lub w dotychczasowym korzystaniu z tego terenu, w tym także normy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego na terenie działania organu, który go wydał (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 marca 2013 r., sygn.akt II SA/Ol 48/13; wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r., sygn.akt II OSK 1596/08; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn.akt II OSK 1296/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy przypomnieć trzeba, iż decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zatwierdzała projekt budowlany i udzielała G. K. pozwolenia na budowę: budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią gospodarczo-garażową wraz z instalacjami wewnętrznymi, tymczasowej lokalnej kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem na ścieki, podłączenia energii elektrycznej i podłączenia wody, na działce nr 48/3 w obrębie B - 18 położonej w Ł. przy ul. A 28a. I co istotne, jak zasadnie wywiódł organ, z dokumentacji projektowej nie wynika, aby inwestycja obejmowała jakiekolwiek prace w pasie drogowym należącym do skarżącego, zjazd, ogrodzenie i brama wjazdowa nie były objęte pozwoleniem na budowę. Inaczej wyglądałaby sytuacja, gdyby pozwolenie na budowę obejmowało roboty budowlane w pasie drogowym. W orzecznictwie przyjmuje się przykładowo, że nieruchomość obejmująca drogę gminną znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, którego to obiektu dotyczy postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli projektowana inwestycja obejmuje również budowę lub przebudowę zjazdu z tej drogi na teren inwestycji (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., sygn.akt IV SA/Po 593/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niemniej jednak z dokumentacji zgromadzonej dla potrzeb niniejszego postępowania, w szczególności z jej części projektowej nie sposób wywieść, aby jakakolwiek część inwestycji miałaby być zrealizowana w pasie drogi wewnętrznej. Część mieszkalna budynku usytuowana jest w odległości 9,96 m od granicy działki nr 48/1 oraz w odległości 8,53 m od granicy działki nr 49/1. Projekt nie obejmuje jakichkolwiek robót budowlanych poza granicami działki nr 48/3, w tym w pasie drogi ulicy A, obejmującym działkę nr 12/15. W takim stanie faktycznym, przy ustalaniu kręgu stron postępowania zastosowanie ma § 12 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy. W ust. 2 i 3 § 12 rozporządzenia jest mowa o usytuowaniu obiektu w odległości mniejszej niż 3,00 m od granicy działki. Zatem ze względu na usytuowanie części gospodarczo-garażowej przy granicy działki nr 49/1, właściciel tej działki jest stroną postępowania, oprócz właściciela terenu objętego projektem zagospodarowania. Natomiast brak jest podstaw prawnych tj. przepisów szczególnych, z których wynikałoby, że stronami postępowania są również właściciele działki budowlanej nr 48/1 i działki drogowej. Fakt, że działka nr 48/3 posiada dostęp do drogi tj. do ul. A, obejmującej m.in. działkę nr 12/15, nie oznacza, że W. L. jest stroną postępowania w sprawie przedmiotowej inwestycji, która nie obejmuje robót budowlanych w pasie drogowym. Co więcej, w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla kwestionowanej przez skarżącego inwestycji, widnieje zapis "obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji odbywa się bezpośrednio z ul. A poprzez istniejący wjazd i zjazd". Nadto i w tej decyzji nie było żadnych ustaleń dotyczących planowanej realizacji określonych robót budowlanych w pasie drogowym. Ponieważ jak wynika z akt sprawy nieruchomość inwestora posiadała w dacie wydania, tak decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak i samego pozwolenia na budowę, istniejący wjazd/zjazd, nie było potrzeby realizacji nowego. Co więcej, wypracowane stanowisko judykatury nie pozostawia wątpliwości, iż przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć alternatywnie - albo bezpośredni dostęp do tej drogi - albo dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Obowiązek ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej zachodzi dopiero wtedy, gdy teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej albo przez drogę wewnętrzną (wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r., sygn.akt II OSK 2196/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie wskazuje się nadto, że jeśli istnieje już prywatna droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę, to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie domu jednorodzinnego przy tej ulicy, wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej (w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Kwestią odrębną, pozostającą poza sferą publicznoprawnych działań organów administracji, jest uregulowanie kwestii cywilnoprawnych, związanych z korzystaniem z takiej drogi (tak NSA w wyrokach z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn.akt II OSK 1337/09, z dnia 18 listopada 2010 r., sygn.akt II OSK 1718/09 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzupełniająco, w sytuacji w której działka drogowa stanowi drogę wewnętrzną, lub jej fragment, która ma charakter powszechnie, publicznie dostępnej dla wszystkich ulicy, to brak podstaw wymagania od inwestora legitymowania się zgodą właściciela działki drogowej na korzystanie z niej w związku z realizacją planowanego zamierzenia inwestycyjnego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2014 r., sygn.akt II SA/Kr 1131/14 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie nieruchomość inwestora ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną – ulicę A, która ma charakter powszechnie dostępnej ulicy, której w drodze uchwały nadano nazwę. Nieruchomość inwestora jest zatem prawidłowo skomunikowana z drogą publiczną. W świetle art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260), drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem - tj. w formie uchwały. Zatem, o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych, co nie oznacza, iż droga taka nie jest ogólnodostępna.

Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej, ogólnodostępnej, nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, skomunikowanej z drogą publiczną. Odmienna interpretacja powyższych uregulowań tzn. uznanie, że do przyjęcia, iż dana działka ma dostęp do drogi publicznej nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne jest także posiadanie dodatkowego tytułu prawnego, to wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch alternatywnych możliwości pośredniego dostępu do drogi publicznej w postaci służebności drogowej i drogi wewnętrznej byłoby nieuzasadnione (wyrok NSA z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1163/07 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co jednak najważniejsze na gruncie niniejszej sprawy ustalenie, iż planowane zmierzenie inwestycyjne nie obejmuje żadnych robót budowlanych w pasie drogowym uzasadnia uwzględnienie stanowiska wywiedzionego obszernie przez organ. Pas drogi skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji co oznacza, iż inwestycja w żaden sposób na nieruchomość skarżącego nie oddziałuje. Jednocześnie nie sposób przypisać skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy.

W ślad za stanowiskiem wywiedzionym w przywoływanym wcześniej wyroku z dnia 18 października 2013 r., sygn.akt II SA/Łd 808/13, zgodzić należy się z organem, iż wykluczenie przesłanki wskazującej na przymiot strony wnioskodawcy uzasadnia odmowę uchylenia decyzji z tej przyczyny, ze wskazaniem braku możliwości badania innych przesłanek, objętych żądaniem wnioskodawcy. (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., sygn.akt FSA 1/99, publ. ONSA 2000/2/45; wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 września 2007 r., sygn.akt II SA/Ke 247/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn.akt VIII SA/Wa 586/07 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym, sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł o oddaleniu skargi.

A. P.