Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3072/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 127 par. 3, art. 145a par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skarg Gminy Miejskiej [...], Prezydenta Miasta [...] i Akademii [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej: Minister, organ) z [...] września 2016 r., znak [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta Miasta [...] - wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, W. P., będącego pełnomocnikiem K. P. oraz Akademii [...] im. [...] w [...], reprezentowanej przez radcę prawnego M. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r., znak [...] odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2008 r., znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2008 r., znak [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w K. z [...] lutego 1961 r., nr [...] dotyczącego wywłaszczenia części nieruchomości położnej w [...] gm. kat. [...] przy ul. P., oznaczonej liczbą katastralną [...], Iwh [...], o pow. 393 m² z całej nieruchomości o pow. 2433,85 m² (I.p. 9 orzeczenia).

W decyzji z [...] września 2016 r. Minister uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r., znak [...] i orzekł o odmowie uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2008 r., znak [...]. Stan sprawy przestawiał się następująco:

W orzeczeniu z [...] lutego 1961 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych wywłaszczyło na rzecz Państwa m. in. części nieruchomość położonej w K. gm. kat. [...] przy ul. P., oznaczonej liczbą katastralną [...], Iwh. [...] o pow. 393 m2 z całej nieruchomości o pow. 2433,85 m2.

W piśmie z 16 sierpnia 2003 r. K. P., reprezentowany przez W. P., wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w K. z [...] lutego 1961 r. nr [...].

W decyzji z [...] czerwca 2008 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] listopada 2008 r. nr [...], Minister Infrastruktury stwierdził nieważność ww. orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w K. z [...] lutego 1961 r. nr [...] dotyczącego wywłaszczenia części nieruchomości położonej w K. gm. kat. [...] przy ul. P., oznaczonej liczbą katastralną [...], Iwh [...], o pow. 393 m2 z całej nieruchomości o pow. 2433,85 m2 (I. p. 9 orzeczenia).

W piśmie z 15 czerwca 2015 r. Prezydent Miasta K. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2008 r. nr [...].

Pismem z 19 czerwca 2015 r. Akademia [...] w K. reprezentowana przez r. pr. dr M. Z. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2008 r. nr [...]. Jako przesłankę wznowienia podano art. 145a § 2 k.p.a. Wnioskodawcy wskazali na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702), w którym Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W postanowieniu z [...] czerwca 2016 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa wznowił postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2008 r. nr [...].

W decyzji z [...] lipca 2016 r., znak [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2008 r., znak [...].

W piśmie z 19 lipca 2016 r. W. P., będący pełnomocnikiem K. P. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r., znak [...].

W piśmie z 20 lipca 2016 r., znak [...] Prezydent Miasta K., - wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r. znak [...].

Następnie pismem z 22 lipca 2016 r. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r., znak [...] wystąpiła Akademia [...] im. Staszica w K., reprezentowana przez radcę prawnego M. Z..

W decyzji z [...] września 2016 r. Minister uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r., znak [...] i orzekł o odmowie uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2008 r., znak [...]

W uzasadnieniu decyzji z [...] września 2016 r. Minister przypomniał, że wnioskodawcy postępowania jako przesłankę wznowienia podali art. 145a § 1 k.p.a. wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702), w którym, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc się do powołanego jako podstawę wznowienia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, dotyczącego art. 156 § 2 k.p.a., organ powołując się pogląd wyrażony w wyroku NSA z 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2631/15 wskazał, że wyrok ten ma charakter interpretacyjny, zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, jego skutkiem nie jest zatem wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego.

Minister stwierdził, że prawidłowo zatem ustalił Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z [...] lipca 2016 r., że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w tekst przepisu art. 156 § 2 k.p.a., nie eliminuje go z porządku prawnego, ani nie zmienia obowiązującego przepisu.

Organ wskazał również, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia przez obywatela prawa lub ekspektatywy, w szczególności takich decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa gruntów na własność Państwa), chodzi zatem o nabycie prawa lub ekspektatywy w wąskim rozumieniu tego pojęcia. Ponadto wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wskazał czasokresu wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, a użyte w wyroku pojęcie "znacznego upływu czasu" jest pojęciem nieokreślonym.

W ocenie organu, Prezydent Miasta K. - wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej oraz Akademia [...] im. [...] w K., reprezentowana przez radcę prawnego M. Z. nie mogą skutecznie powoływać się na wyrok Trybunału, który dotyczy zupełnie innej sytuacji prawnej, a mianowicie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego przez inny podmiot (dotychczasowego właściciela) w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności. Minister przypomniał również, że podstawą stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w omawianym wyroku była ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi.

Niezależnie od powyższego Minister wskazał, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r., znak [...] została skierowana do K. P., reprezentowanego przez W. P. i W. M.. Z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w K. Wydział [...] Cywilny z [...] grudnia 2010 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po W. M., zmarł on [...] września 2010 r., a spadek po nim na podstawie testamentu notarialnego z [...] marca 1999 r. nabyła jego córka J. W. z domu M.. Organ stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się również akt poświadczenia dziedziczenia z [...] stycznia 2010 r., Rep. A Nr [...], zgodnie z którym spadek po zmarłym w dniu [...] listopada 2009 r. K. J. P. nabył K. K. P..

Zdaniem Ministra, z powyższego wynika, że K. P. i W. M. zmarli przed wydaniem decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r. Zatem ww. decyzję Minister Infrastruktury i Budownictwa skierował do osób zmarłych, którym nie przysługiwały już uprawnienia strony postępowania. Z uwagi na powyższe w ocenie Ministra, należało uchylić zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r., znak [...].

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 zostały wniesione skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarb Państwa i Gmina Miejska [...] reprezentowani przez Prezydenta Miasta K., zastępowani prze radcę prawnego W. M. w piśmie z 17 października 2016 r., zaskarżyli decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r. w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie przepisów art. art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. 2015 r. poz. 702) . W skardze wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji, 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że istotne jest, że zasadniczym skutkiem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest utrata mocy obowiązującej przepisów niezgodnych z Konstytucją z dniem wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, albo w innym terminie określonym przez niego.

W piśmie z 31 października 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Akademia [...] im. [...] w K. reprezentowana przez r. pr. M. Z.. W skardze zaskarżono w całości decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 151 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2008 r. (znak [...]) w sytuacji, gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy Trybunał Konstytucyjny, mocą wyroku z 12 maja 2015 r. (sygn. akt: P 46/13), orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji;

- art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r. (znak [...]) i orzeczenie o odmowie uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2008 r. (znak [...]);

- art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie, w toku postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, okoliczności, iż decyzja z [...] lipca 2016 r. została doręczona bezpośrednio Akademii [...] im. [...] w K., w sytuacji, gdy w tym czasie skarżąca miała już ustanowionego pełnomocnika w osobie r. pr. M. Z., a zatem z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości. Nadto, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a, wniesiono o zasadzenie od organu II instancji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie sposób zaakceptować stanowiska wyartykułowanego w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wedle którego Trybunał Konstytucyjny, mocą rozstrzygnięcia z 12 maja 2015 r., nie spowodował zmiany normatywnej, w szczególności nie dokonał derogacji kwestionowanego przepisu. Skarżąca w skardze sygnalizuje szczególny charakteru rozstrzygnięć TK, które według skarżącej, zarówno w doktrynie, jak również w judykaturze - określa się nierzadko mianem decyzji prawotwórczych. W ocenie skarżącej, orzeczenia TK nie pozostają bez wpływu na działania prawodawcy, orzecznictwo sądów, organów administracji publicznej, jak również piśmiennictwo. Zdaniem skarżącej, odnosi się to w takim samym stopniu do wyroków stwierdzających wprost niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją, jak również do sytuacji, w których Trybunał wydaje wyroki o charakterze zakresowym, albowiem - wbrew stanowisku wyartykułowanemu w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji - tzw. wyrok zakresowy zmienia treść normatywną kontrolowanych przepisów, pomimo zachowania ich literalnego brzmienia.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r. (dalej: decyzja Ministra z [...] września 2016 r.), w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przechodząc do oceny zarzutów skarg wskazać należy, że zdaniem Sądu, Minister w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a.,

Działania organu II instancji nie naruszały zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Z art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Sąd nie stwierdził zatem naruszenia art. 8 k.p.a.

W niniejszej sprawie stosownie do regulacji art. 11 k.p.a. organ II instancji wyjaśnił skarżącym zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu niniejszej sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia zasady wynikającej z art. 11 k.p.a.

W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji Ministra z [...] września 2016 r. jest skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśnia tok myślenia prowadzący do zastosowania powołanych w decyzji organu II instancji przepisów, które doprowadziły do wydania orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Według Sądu, Minister w decyzji z [...] września 2016 r. dokonał niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu, jest prawidłowo zebrany i kompletny, a wnioski jakie z niego wysnute są logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności. Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony.

W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji Ministra z [...] września 2016 r. stanowi uzewnętrznioną motywację podjętego w nim rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tej decyzji znalazło się bowiem ustalenie, jakie normy obowiązują w związku z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że organ odwoławczy jest organem ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę, a nie organem kontrolującym, a to oznacza, że ponowne rozstrzygnięcie co do istoty w niniejszej sprawie było efektem przeprowadzenia postępowania po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta Miasta [...] - wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, W. P. będącego pełnomocnikiem K. P. oraz Akademii [...] im. [...] w K.. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty, zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpatrzenia, w świetle art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, a zakres uzupełnienia przez organ odwoławczy materiału dowodowego sprawy mieści się w granicach zakreślonych w art. 136 k.p.a. Decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r. jest zgodna z treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie Minister w decyzji z [...] września 2016 r. ustosunkował się także do twierdzeń skarżących zawartych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 8 lipca 2016 r., a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji wydając decyzję z [...] lipca 2016 r. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w decyzji Ministra z [...] września 2016 r.

W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu Minister Infrastruktury i Budownictwa ponownie prowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz jeśli przyczyny wznowienia rzeczywiście wystąpiły - co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, zgodnie z treścią art. 149 § 2 k.p.a. Granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., a organ prowadzący postępowanie na wniosek strony związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez strony. Organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw, które nie zostały wskazane przez stronę. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. Oznacza to m. in., że jeżeli nie stwierdzono istnienia żadnej z podstaw wznowienia, które dotyczą postępowania dowodowego, to wznowienie postępowania z innej przyczyny, nie daje podstaw do ponownej oceny już przeprowadzonych i ocenionych dowodów. Celem postępowania wyjaśniającego - rozpoznawczego (art. 149 § 2 k.p.a.) jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikacji decyzji ostatecznej. Analogiczna sytuacja dotyczy art. 145a k.p.a. i art. 145b k.p.a.

W niniejszej sprawie wnioskodawcy postępowania jako przesłankę wznowienia podali art. 145a § 1 k.p.a. wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702), w którym, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc się do powołanego jako podstawę wznowienia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, dotyczącego art. 156 § 2 k.p.a., wskazać należy, że Sąd orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2016 r., sygn. I OSK 2486/15, według którego trudności interpretacyjne dotyczące zasadności wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. powstają na tle tzw. orzeczeń zakresowych Trybunału Konstytucyjnego. Na takie orzeczenie TK powołują się skarżący w niniejszej sprawie. Wyjaśnić należy, że wyroki zakresowe Trybunału podobnie, jak wyroki interpretacyjne nie uchylają przepisu prawnego, nie derogują tego przepisu z porządku prawnego.

W sprawie, na tle której zostało zadane pytanie prawne, wydano decyzję o przywróceniu terminu do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu [...], a następnie stwierdzono nieważność tej decyzji w trybie art. 156 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku Trybunał zwrócił uwagę na wywłaszczeniowy charakter dekretu [...] i podkreślił, że za przyznaniem szczególnej ochrony trwałości decyzji kształtujących sytuację prawną byłych właścicieli nieruchomości gruntowych przejętych mocą dekretu [...] przemawia właśnie wywłaszczeniowy charakter tego aktu normatywnego, jak też niewykonanie art. 9 dekretu [...], przewidującego odszkodowania za przejęte nieruchomości gruntowe i budynkowe, a także wygaszenie od 1 sierpnia 1985 r. prawa do odszkodowania za grunty i zabudowania przejęte mocą art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu [...] (na mocy art. 82 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.). W tym kontekście Trybunał stwierdził, że korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Kwestia oddziaływania upływu czasu na akt administracyjny ma istotne znaczenie praktyczne, a stabilizacja stanów faktycznych, po upływie określonego czasu, leży w interesie porządku publicznego. Brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. Trybunał w omawianym wyroku stwierdził również, że wyrok ten zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Trybunał stwierdził ponadto, że ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych w wyroku wartości konstytucyjnych. Należy zatem stwierdzić, że: 1. omawiany wyrok Trybunału jest wyrokiem zakresowym o pominięciu prawodawczym, 2. nie powoduje zmiany normatywnej art. 156 § 2 k.p.a., 3. nie oznacza derogacji przepisu, 4. dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, 5. w szczególności takich decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa gruntów na własność Państwa), 6. chodzi zatem o nabycie prawa lub ekspektatywy w wąskim rozumieniu tego pojęcia, 7. nie wskazuje czasokresu wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, 8. użyte w wyroku pojęcie "znacznego upływu czasu" jest pojęciem niedookreślonym. Mając na uwadze powyższe brak jest podstaw prawnych przemawiających za konstytucyjną ochroną praw skarżącej Gminy i Skarbu Państwa - ochroną konstytucyjną, o której mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Upływ czasu od wydania aktu normatywnego nie był, co na wstępie wskazano, jedyną przesłanką, która legła u podstaw wyroku Trybunału. Ponadto przesłanką niedookreśloną przez Trybunał. Dlatego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, upływ czasu od wydania decyzji wywłaszczeniowej nie jest wystarczający dla przyjęcia, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z powodu rażącego naruszenia prawa. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że kontrola legalności kwestionowanej decyzji odbyła się z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołali się skarżący nie wpływa na dotychczasowe rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd orzekający w tym składzie stoi na stanowisku, że Prezydent Miasta K. - wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej oraz Akademia [...] im. [...] w K., nie mogą skutecznie powoływać się na ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który dotyczy zupełnie innej sytuacji prawnej, a mianowicie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego przez inny podmiot (dotychczasowego właściciela) w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności. Podkreślenia wymaga, że podstawą stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w omawianym wyroku była ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi.

Jeśli wskazana przez wnioskodawców podstawa wznowienia postępowania, tj. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, to organ II instancji prawidłowo uznał, że nie zaistniała przyczyna wznowienia i w związku z tym Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo ocenił, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2008 r., znak [...]. W ocenie Sądu, do czasu dokonania zmian legislacyjnych organ nie ma podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności zaś do oceny, czy przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin, który ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu innych wad prawnych, niż rażące naruszenie prawa, można uznać za "znaczny upływ czasu" w rozumieniu uzasadnienia ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Zgodzić należy się z organem, według którego zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r., znak [...] została skierowana do K. P., reprezentowanego przez W. P. i W. M.. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w K. Wydział [...] Cywilny z [...] grudnia 2010 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po W. M., zmarł on [...] września 2010 r. a spadek po nim na podstawie testamentu notarialnego z dnia [...] marca 1999 r. nabyła jego córka J. W. z domu M.. W aktach sprawy znajduje się również akt poświadczenia dziedziczenia z [...] stycznia 2010 r., Rep. A Nr [...], zgodnie z którym spadek po zmarłym w dniu [...] listopada 2009 r. K. J. P. nabył K. K. P.. Powyższe oznacza, że K. P. i W. M. zmarli przed wydaniem decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r. Wskazać zatem należy, że ww. decyzję Minister Infrastruktury i Budownictwa skierował do osób zmarłych, którym nie przysługiwały już uprawnienia strony postępowania. Z uwagi na powyższe, organ prawidłowo zatem uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r. znak [...].

Odnosząc się do zarzutu skargi Akademii [...] im. [...] w K. dotyczącego naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie w toku postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, okoliczności, że decyzja z [...] lipca 2016 r. została doręczona bezpośrednio Akademii [...] im. [...] w K., w sytuacji, gdy w tym czasie skarżąca miała już ustanowionego pełnomocnika w osobie r. pr. M. Z., a zatem z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika wskazać należy, że podnoszona przez skarżącą wadliwość doręczenia nie spowodowała negatywnych konsekwencji dla skarżącej, a zwłaszcza nie pozbawiła jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "Celem przepisów dotyczących doręczeń jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania. Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu" (tak. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 października 2015 r., sygn. II OSK 218/14). Wskazać należy, że pełnomocnik Akademii [...] im. [...] w K. brał udział w przedmiotowym postępowaniu i skutecznie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] lipca 2016 r.

Mając na uwadze, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r. podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, skargi nie mogły zostać uwzględnione, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.