Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 498/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1672/19 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. W. na rzecz S. K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 listopada 2020 r., II SA/Gl 1672/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2019 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, S. K. (inwestor, skarżący) zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami gazowymi przy ul. [...] w [...], na działkach nr [...] i [...]. Decyzją z [...] marca 2019 r. organ gminy udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę w/w obiektów, decyzja ta stała się ostateczną.

Wyrokując w sprawie II SA/Gl 1672/19 kolejno wskazano, że w dniu 30 maja 2019 r. T. W., właściciel działki nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której realizowana jest przedmiotowa inwestycja, wniósł do organu gminy podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę z uwagi na fakt, że mimo, iż był stroną postępowania, bez własnej winy nie brał w nim udziału. Wnioskodawca wznowienia wywodził nadto, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę zapadła z naruszeniem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących na terenie, na którym realizowana jest inwestycja – obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje zakaz realizacji zabudowy szeregowej, co powoduje jawną sprzeczność wydanej decyzji z tym planem. Dodatkowo podnosił, że realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje zacienianie jego nieruchomości.

Dalej w wyroku przywołano, że postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Prezydent Miasta R. (organ I instancji) wznowił postępowanie zakończone decyzją organu gminy z 20 marca 2019 r. Następnie decyzją z [...] czerwca 2019 r., działając na podstawie art. 151 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.), Prezydent Miasta [...] odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333, uPb), przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przysługuje inwestorowi oraz właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania obiektów. Zdaniem organu I instancji, realizowana inwestycja nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki T. W., działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. To zaś powoduje, że nie przysługiwać miał mu w sprawie przymiot strony postępowania.

W wyniku rozpoznania odwołania T. W. od powyższej decyzji, Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją uchylił decyzję organu I instancji oraz, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę i odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Sąd wojewódzki przywołał zasadnicze motywy uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, który nie podzielił argumentacji zaprezentowanej w decyzji organu I instancji co do obszaru oddziaływania inwestycji i związanej z tym kwestii kręgu stron postępowania. Przytaczając definicję legalną obszaru oddziaływania obiektu, zawartą w art. 3 pkt 20 uPb, Wojewoda wskazał, że realizacja inwestycji może wpłynąć na możliwość zabudowania działki odwołującego się i zakres ewentualnej przyszłej zabudowy, stąd też wywiódł, że T. W. w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przysługiwał przymiot strony postępowania. Organ II instancji podkreślił, że w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanki wznowienia orzekając o uchyleniu dotychczasowej decyzji jest zobligowany równocześnie orzec co do istoty sprawy. W przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę orzeczeniem co do istoty sprawy jest wyłącznie decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę lub decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W związku z powyższym organ odwoławczy argumentował, że nie jest możliwe udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, w której roboty zostały już rozpoczęte, a zatem jedynym rozstrzygnięciem jakie może zapaść w rozpatrywanej sprawie po wznowieniu postępowania i uchyleniu w tym postępowaniu decyzji, jest decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto Wojewoda wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miasta Rybnika nr 58/V/2019 z 28 lutego 2019 r. (MPZP 2019), która weszła w życie w dniu 3 kwietnia 2019 r., albowiem dla terenów, oznaczonych symbolem 4/1 MN, na których znajdują się przedmiotowe budynki, nakazuje się realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej lub bliźniaczej, zaś planowana inwestycja obejmuje budowę 11 budynków w formie zabudowy szeregowej.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze S. K. na powyższą decyzję zakwestionowano twierdzenia Wojewody co do faktu, że wnioskodawcy wznowienia przysługiwał w sprawie przymiot strony postępowania. Według skarżącego twierdzenia organu na temat obszaru oddziaływania spornej inwestycji są ogólnikowe, nie wskazano konkretnych przepisów i warunków, które uzasadniałyby rozszerzenie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji poza teren nieruchomości, na której jest ona realizowana, w szczególności na teren nieruchomości uczestnika. Ponadto w skardze podano także w wątpliwość twierdzenia organu co do rzekomej niezgodności projektowanej inwestycji z obowiązującymi dla terenu jej posadowienia przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazał, że w chwili składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, jak również w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie obowiązywał na tym terenie MPZP 2019, ale wcześniejszy plan, tj. plan uchwalony uchwałą nr 778/LI/2014 Rady Miasta Rybnika z 29 października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rybnika (MPZP 2014). Zgodnie z § 13 tego planu, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolem 23MN (tereny posadowienia inwestycji), ustala się podstawowe przeznaczenie terenu: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i dopuszcza się realizację tej zabudowy w formie wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym stanowiącym replikę do odpowiedzi na skargę, skarżący raz jeszcze argumentował, że uczestnikowi nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę. Ponadto zanegował stanowisko organu II instancji, w myśl którego we wznowionym postępowaniu należy brać pod uwagę ustalenia MPZP 2019, powołując się przy tym na przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293, Upzp).

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach uwzględnił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki w pierwszej kolejności stwierdził, że organ odwoławczy zasadnie uznał uczestnika za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Wskazano, że uczestnik jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której ta inwestycja jest realizowana, jednocześnie, ze względu na jej zakres, wielkość oraz fakt, że została zlokalizowana wzdłuż całej granicy nieruchomości uczestnika sąd przyjął, że obszar oddziaływania inwestycji rozciąga się także na jego nieruchomość. Sąd pierwszej instancji skonstatował, że co prawda, jak zasadnie podnosi skarżący, organ odwoławczy nie doprecyzował w treści swej decyzji jednoznacznie, jakie konkretnie przepisy odrębne stanowią o ograniczeniu możliwości zabudowy nieruchomości uczestnika w związku z realizacją spornej inwestycji, jednakże świadczy to wyłącznie o brakach uzasadnienia tej decyzji (niemających wpływu na treść rozstrzygnięcia), a nie o braku istnienia takich przepisów. Powyższa argumentacja co do faktu posiadania przez uczestnika przymiotu strony postępowania – w ocenie tegoż sądu – prowadzi do wniosku, że w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Sąd wojewódzki uwypuklił, że organ administracyjny rozpoznający sprawę nie może ograniczyć się tylko do badania zaistnienia przyczyny wznowienia postępowania, ale winien także rozważyć, czy w sprawie nie występują okoliczności, o jakich mowa w art. 146 K.p.a., zawierającego przesłanki negatywne ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Rozważając wpływ braku udziału uczestnika w postępowaniu podlegającym wznowieniu na treść zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że takiego wpływu nie było. W rozpatrywanej sprawie, nawet gdyby uczestnik brał udział w postępowaniu na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, to i tak brak byłoby podstaw do odmowy udzielenia tego pozwolenia. Brak udziału uczestnika w postępowaniu nie wpłynął na kształt realizowanej inwestycji, treść zatwierdzanego projektu budowlanego, ani na przepisy szczególne, jakim inwestycja ta winna odpowiadać. Zdaniem sądu wojewódzkiego nieuprawnione są twierdzenia organu odwoławczego, który wpływ przesłanki wznowieniowej na rozstrzygnięcie w postępowaniu nadzwyczajnym dostrzega w niezgodności projektowanej inwestycji z MPZP 2019. W stanie faktycznym sprawy plan, na który powołuje się organ, wszedł w życie po złożeniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz po wydaniu pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach sąd a quo przyjął, iż trudno uznać, aby niezgodność dotychczasowej decyzji z przepisami nieobowiązującymi w dacie jej wydania stanowiła wadę materialnoprawną, uzasadniającą jej uchylenie we wznowionym postępowaniu. W ocenie WSA w Gliwicach przyjęcie takiego stanowiska byłoby sprzeczne nie tylko z zakresem wznowionego postępowania, zakreślonym ramami art. 149 § 2 K.p.a., ale także z art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Upzp.

W konkluzji sąd wojewódzki uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że rozpoznając ponownie odwołanie organ odwoławczy będzie miał na uwadze wszelkie jego rozważania, co skutkować winno wydaniem decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylającej decyzję organu I instancji i orzekającej co do istoty sprawy wznowieniowej w oparciu o art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T. W. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) skarżonemu orzeczeniu zarzuca się:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 35 ust. 1 pkt 1 "lit. a" uPb poprzez ustalenie, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, a w momencie wejścia w życie MPZP 2019 nie istniała dla zamierzonej inwestycji ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę;

II. naruszenie przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe dokonanie przez sąd pierwszej instancji kontroli legalności działalności organów administracji publicznej i w konsekwencji nieuprawnione uchylenie decyzji organu II instancji, pomimo, że organ ten w sposób prawidłowy przeprowadził wszechstronne, kompleksowe, pełne oraz wyczerpujące postępowanie dowodowe i dokonał prawidłowej, zgodnej z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz rozważył wszelkie okoliczności mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także w sposób prawidłowy, rzetelny i legalny dokonał zbadania decyzji organu I instancji, prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz prawny i w zakresie dostępnych środków wyeliminował obie posiadające uchybienia decyzje Prezydenta Miasta R. - tj. decyzję z [...] czerwca 2019 r., nr [...] oraz decyzję z [...] marca 2019 r., nr [...] - z obrotu prawnego;

a w wyniku uchybienia tymże przepisom postępowania przez sąd pierwszej instancji w konsekwencji zarzucono także błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę skarżonego orzeczenia i mający wpływ na jego treść, a to przez nieuprawnione uznanie, że:

- w dniu 3 kwietnia 2019 r., czyli w momencie wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istniała dla przedmiotowej inwestycji ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę;

ewentualnie, że:

- w dniu [...] kwietnia 2019 r. decyzja z [...] marca 2019 r., nr [...] była ostateczna;

nadto, że:

- w postępowaniu na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie byłoby podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia takiego pozwolenia, nawet gdyby skarżący brał w nim udział;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie przez sąd pierwszej Instancji, że organ II instancji prowadząc w wyniku odwołania kontrolę wznowionego postępowania nie mógł uchylić decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] czerwca 2019 r. (nr [...]) oraz decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] marca 2019 r. (nr [...]) i orzec o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż winien umorzyć postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę jako bezprzedmiotowe, podczas gdy takie rozstrzygnięcie nie mieści się w katalogu możliwych rodzajów decyzji kończących postępowanie wznowieniowe;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 149 § 2 K.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Upzp poprzez nieuprawnione zastosowanie przez sąd pierwszej instancji niniejszych przepisów postępowania w przedmiotowej sprawie i uznanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie uległa wygaśnięciu z powodu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy stan faktyczny w przedmiotowej sprawie był zgoła inny, przedmiotem postępowania nie było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a dla przedmiotowego terenu w dniu wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego nie istniała ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 151 § 2 K.p.a. w zw. art. 146 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu II instancji wobec nieuprawnionego stwierdzenia przez sąd pierwszej instancji, że zaistniała negatywna przesłanka dopuszczalności uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, podczas gdy sąd ten nie dokonał analizy, jaki wpływ miałby udział skarżącego T. W. na pierwotne postępowanie oraz wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę, w szczególności w kontekście podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących projektu budowlanego;

5. art. 141 § 4 Ppsa poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób sprzeczny z wytycznymi ustawowymi i lakoniczne jedynie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę inwestora i uchylenie decyzji organu II instancji, ograniczające się do wskazania negatywnej przesłanki uchylenia decyzji przewidzianej w art. 146 K.p.a. i jej jedynie szczątkowej analizy przy jednoczesnym dokonaniu szerokiej analizy podstaw, dla których skarżącemu kasacyjnie T. W. winno nadać się status strony w pierwotnym postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i przy jednoczesnym braku weryfikacji w toku prowadzonego postępowania okoliczności związanych z zakresem oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego, brakiem wskazania, że planowana inwestycja będzie źródłem immisji sąsiedzkich w rozumieniu art. 140 K.c. (Kodeks cywilny) i art. 144 K.c. oraz braku wskazania i analizy czasoprzestrzennej wpływu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] marca 2019 r., a przez to nie poddającego się ocenie kasacyjnej, gdyż z treści uzasadnienia brak jakiejkolwiek informacji czy sąd miał na uwadze stanowisko organu II instancji przedstawione w odpowiedzi na skargę z 14 grudnia 2019 r. mającej na celu uzasadnienie faktyczne i prawne wydanej decyzji, a jeżeli tak to z jakiego względu odmówił mu zasadności.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, na zasadzie art. 188 Ppsa, skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi S. K.

Z daleko posuniętej ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia wniosku o oddalenie skargi, na zasadzie art. 185 § 1 Ppsa, wniesiono o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Nadto na zasadzie art. 203 Ppsa wnosi się w skardze kasacyjnej o zasądzenie na rzecz T. W. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że projekt budowlany, który został zatwierdzony decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...], nie jest zgodny z aktualnie obowiązującym od 3 kwietnia 2019 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma powstać inwestycja. Poza tym w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ani w samej decyzji, czy chociażby w toku postępowania wywołanego wnioskiem o wznowienie złożonym przez skarżącego, organ I instancji nie rozważył, czy dla projektowanej inwestycji nie winna zostać wydana decyzja środowiskowa oraz nie zweryfikowano czy faktycznie inwestycja spełnia wymogi § 13 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019, poz. 1065, rozp. MI 2002) w szczególności, że skarżący kasacyjnie T. W. podnosił, iż planowana inwestycja może wpływać na kwestie doświetlenia należących do niego pomieszczeń mieszkalnych.

Nadto wskazuje się, że organ I instancji (na co zwrócił uwagę organ II instancji wydając decyzję z dnia [...] października 2019 r., a czego sąd pierwszej Instancji w skarżonym orzeczeniu nie zauważył) nie dokonał w toku postępowania wznowieniowego dokładnej analizy całej sprawy pod kątem możliwego udziału skarżącego kasacyjnie T. W. w tymże postępowaniu, gdyż w ogóle nie uznał go za stronę, więc rozważania w kierunku hipotetycznego wydania decyzji przy udziale skarżącego w ogóle nie miały miejsca. Natomiast organ II instancji dokonał takiej analizy, uwzględniając zastrzeżenia do projektu budowlanego oraz wszelkie nowe okoliczności faktyczne, w tym wątpliwość co do zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jakie podniósł w swych pismach T. W. Zdaniem skarżącego kasacyjnie sąd pierwszej instancji w skarżonym orzeczeniu w ogóle nie odniósł się do tychże kwestii.

W odpowiedzi skarżącego – S. K. na skargę kasacyjną wniesiono o:

1. oddalenie skargi kasacyjnej w całości,

2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym,

3. zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W opinii strony skarżącej odnoszącej się do poszczególnych zarzutów kasacyjnych, wyrok WSA w Gliwicach jest prawidłowy, w tym stanie rzeczy skarga kasacyjna jako całkowicie nieuzasadniona nie może odnieść skutku i nie zasługuje na uwzględnienie.

W piśmie procesowym z 22 stycznia 2021 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył, że strona ta zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, przeprowadzenia rozprawy.

A. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 K.p.a., w tym aspekcie, w jakim strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że uzasadnienie skarżonego wyroku zostało sporządzone "sprzecznie z wytycznymi ustawowymi", nadto jedynie lakonicznie w oznaczonym aspekcie. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny uwzględnienia skargi. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. To, że strona subiektywnie odczuwa lakoniczność warstwy argumentacyjnej sądu pierwszej instancji w oznaczonym aspekcie, czy też – jak to wynika z rozwinięcia powyższego zarzutu w motywach środka zaskarżenia – nie zgadza się ze stanowiskiem sądu wojewódzkiego, nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

B. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, to przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem ma on charakter ogólny i wynikowy, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę uwzględniono na tej właśnie podstawie, powinna wskazać konkretne przepisy, którym nie uchybił zaskarżony organ, a które to uchybienia dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji, nadto zakwalifikował je jako dające przesłankę do uwzględnienia skargi. W dalszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie winna zatem przekonać sąd drugiej instancji, że uchybienia przepisów przez skarżony organ nie były tego rodzaju, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

C. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w powiązaniu z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. należy rozpoznać łącznie z zarzutem naruszenia przepisu prawa materialnego, a to art. 35 ust. 1 pkt 1 "lit. a" uPb, albowiem pozostają one w związku.

Zarzucając wadliwe przypisywanie organowi II instancji naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. skarżący kasacyjnie wywodzi, że Wojewoda [...] poczynił wszechstronne, pełne i wyczerpujące postępowanie dowodowe, rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć znaczenie dla sprawy, a także prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny, a w konsekwencji uchylił obie decyzje podjęte przez organ gminy. Zarzuca się tu sądowi a quo błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż w dniu 3 kwietnia 2019 r., tj. w dniu wejścia w życie MPZP 2019, istniała ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę dla spornego przedsięwzięcia, ewentualnie, że decyzja dotychczasowa była wówczas ostateczna. Tak rozumiany zarzut jest całkowicie chybiony, albowiem brak jest w motywach zaskarżonego wyroku w części "zważeniowej" podobnego stwierdzenia. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej zwalcza się oznaczone stwierdzenie, bezzasadnie przypisując je sądowi pierwszej instancji, który go nie wypowiedział.

Podnosząc zaś zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 "lit. a" uPb, zarzucono jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (s. 10 skargi kasacyjnej). Stawiając taki zarzut autor skargi kasacyjnej po pierwsze powołał się wadliwe na tekst jednolity uPb zamieszczony w Dz. U. 2020, poz.1333 ("z późniejszymi zmianami"), tymczasem zaskarżona decyzja zapadła w dniu 11 października 2019 r., zatem przepisy uPb, które stosował Wojewoda ujęte były w tekście jednolitym tej ustawy opublikowanym w Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm. Na taki zresztą publikator wyraźnie wskazano w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Niezależnie od tej omyłki autora skargi kasacyjnej, wypadnie zauważyć, że art. 35a ust. 1 pkt 1 uPb w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie podejmowania decyzji dotychczasowej, badanej w postępowaniu wznowieniowym, jak również w datach decyzji organów obu instancji, nie dzielił się na litery. Taki podział tej jednostki redakcyjnej uPb na litery występował w okresie od chwili wejścia w życie tej ustawy do dnia 1 maja 2004 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. 2004, Nr 93, poz. 888). Rozwinięcie tak skonstruowanej formalnie wadliwie podstawy kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie chodzi stronie skarżącej kasacyjnie o zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb, z którego wynika, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". Zarzut ten powiązano z wywodami odnośnie sprzeczności twierdzeń sądu pierwszej instancji w kwestii zgodności dotychczasowej decyzji ostatecznej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kasacyjnie wywodzi w tym względzie, że projekt budowlany nie jest zgodny z MPZP 2019. Rzecz w tym, że jak prawidłowo ustalił to sąd pierwszej instancji plan ten wszedł w życie po złożeniu wniosku przez inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę oraz po wydaniu tego pozwolenia. Trafne z tych względów jest ocena sądu a quo, że nieuprawnione były w tym zakresie twierdzenia organu odwoławczego, który wpływ przesłanki wznowieniowej (niezawiniony brak udziału skarżącego kasacyjnie w postępowaniu zakończonym decyzją dotychczasową o pozwoleniu na budowę – art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) na rozstrzygnięcie sprawy wznowieniowej dostrzegał w niezgodności projektowanej inwestycji z MPZP 2019. Słusznie zatem w wyroku II SA/Gl 1672/19 uznano, że stwierdzona przez Wojewodę [...] niezgodność dotychczasowej decyzji z przepisami nieobowiązującymi w dacie jej wydania nie mogłaby stanowić wady materialnoprawnej, uzasadniającej jej uchylenie we wznowionym postępowaniu. Chybione zatem są dalsze wywody skargi kasacyjnej odnośnie niezgodności dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście MPZP 2019. W skardze kasacyjnej nie podważono natomiast, w aspekcie zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1pkt 1 uPb, tych twierdzeń zawartych w zaskarżonym wyroku, gdzie uznano, iż weryfikowana we wznowionym postępowaniu decyzja była zgodna z MPZP 2014, który na terenie realizacji inwestycji przewidywał m. in. możliwość realizacji zabudowy w formie zabudowy szeregowej. Sąd Naczelny podziela i to stwierdzenie, zawarte w zaskarżonym wyroku, wedle którego decyzja o pozwoleniu na budowę, w kontekście art. 146 § 2 k.p.a., może być oceniana wyłącznie przez pryzmat przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, w tym także przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

D. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 149 § 2 K.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Upzp, o ile miałoby to prowadzić z tego tylko względu do uchylenia zaskarżonego wyroku. Stawiając ten zarzut zarzuca się sądowi wojewódzkiemu nieuprawnione zastosowanie w/w przepisów Upzp do niniejszej sprawy. WSA w Gliwicach odnosząc się do zakresu wznowionego postępowania, ale także art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Upzp, wywodził: "Przepis ten wskazuje, że w przypadku wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, nie stwierdza się wygaśnięcia tej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku uchwalenia dla tego samego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia byłyby inne niż w wydanej decyzji. Co prawda przepis ten expressis verbis odnosi się do decyzji o warunkach zabudowy (i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), jednakże statuowana nim norma prawna winna również znaleźć zastosowanie w sytuacji, w której doszło do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie sposób bowiem uznać, by zmiana planu zagospodarowania przestrzennego prowadziła do niezgodności legalnie realizowanych obiektów z planem w sytuacji, w której inwestor legitymuje się ostatecznym pozwoleniem na budowę.". Pomijając, że w istocie sąd pierwszej instancji formalnie powoływał się na dwa przepisy, nie zaś na "jeden przepis", to przyznać należy rację stronie skarżącej kasacyjnie, że w przedmiotowej sprawie przepisy art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Upzp nie mogły znaleźć zastosowania. Przepisy te normują bowiem kwestie związane z oddziaływaniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego na decyzję o warunkach zabudowy lub decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzji tego typu w odniesieniu do inkryminowanej inwestycji nie wydawano, zatem chybione były rozważania sądu a quo odnośnie ich stosowania w sytuacji, gdy doszło do uchwalenia i wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po uprzednim wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym zakresie zaskarżony wyrok zawiera błędne uzasadnienie, zważyć wszak wypadnie, w kontekście art. 184 Ppsa, iż nie jest to powód do uwzględnienia skargi kasacyjnej, o ile zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, a tak jest w ocenie Sądu Naczelnego w tym przypadku.

Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 149 § 2 K.p.a. w skardze kasacyjnej nie wskazano, na czym miałoby ono polegać, taki zarzut przeto nie został w żaden sposób uzasadniony, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art.176 § 1 pkt 2 Ppsa.

E. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a., jeśli wziąć pod uwagę, że jego skuteczność skarżący kasacyjnie upatruje w tym, iż sąd wojewódzki nie dokonać miał analizy wpływu udziału T. W. na pierwotne postępowanie administracyjne oraz wydaną decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę. O ile zgodzić wypadnie się z tymi wywodami sądu pierwszej instancji, iż ewentualny udział skarżącego kasacyjnie w pierwotnym postępowaniu nie mógł mieć znaczenia w kwestii zgodności przedsięwzięcia inwestycyjnego z ustalenia MPZP 2014 dopuszczającego budownictwo szeregowe na obszarze objętej zamiarem inwestora, o tyle stanowcze i dalej idące stwierdzenia zawarte w zaskarżonym wyroku, wedle których "nawet gdyby uczestnik brał udział w postępowaniu na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, to i tak brak byłoby podstaw do odmowy udzielenia tego pozwolenia. Brak udziału uczestnika w postępowaniu nie wpłynął na kształt realizowanej inwestycji, ani na treść zatwierdzanego projektu budowlanego, ani na przepisy szczególne, jakim inwestycja ta winna odpowiadać", uznać wypadnie za przedwczesne. W judykaturze, odnosząc się do rozważania zasadności stosowania konstrukcji z art. 146 § 2 K.p.a., trafnie wskazywano na potrzebę zebrania w tym zakresie pełnego materiału dowodowego oraz uwzględnienia w tym aspekcie wniosków dowodowych stron (por. motywy wyroku Sądu Najwyższego z 7 lipca 1994 r., III ARN 26/94, OSNP 1995, Nr 11, poz. 127 oraz wyrok NSA z 25 listopada 1988 r., IV SA 540/88, ONSA 1988, Nr 2, poz. 90). Takiego działania organu odwoławczego, wobec błędnego przyjęcia przezeń, iż kierunek rozstrzygnięcia zawarty w zaskarżonej decyzji wynika z niezgodności dotychczasowej decyzji z przepisami MPZP 2019, całkowicie zabrakło. Z tych względów Wojewoda [...] zaniechał zbadania np. zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska czy też zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Takiej oceny, w konsekwencji błędnego założenia zawartego w zaskarżonej decyzji całkowicie zabrakło. Nie mógł zatem WSA w Gliwicach wyręczyć w przeprowadzeniu takiej oceny właściwego organu, nie jest to rolą sądu administracyjnego, która sprowadza się do kontroli wykonywania administracji publicznej. Z tych względów przedwczesne było takie skonstruowanie wytycznych w zaskarżonym wyroku, gdzie konkludując swe wywody sąd pierwszej instancji nakazywał, aby organ odwoławczy miał na uwadze wszelkie poczynione wyżej rozważania, co skutkować winno "wydaniem decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylającej decyzję organu I instancji i orzekającej co do istoty sprawy wznowieniowej w oparciu o art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a.".

Uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd pierwszej instancji co do reguły odpowiadało prawu, jednak dopiero w ponownie prowadzonym postępowaniu to Wojewoda [...] rozważyć powinien, czy nowa decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę odpowiadałaby w istocie decyzji dotychczasowej. Organ odwoławczy zobowiązany będzie uwzględnić, iż taka ocena winna brać po uwagę zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami MPZP 2014, obowiązującymi w dacie podejmowania decyzji dotychczasowej oraz niedopuszczalność stosowania przepisów MPZP 2019. Brak dokonania takiej oceny usprawiedliwiał uchylenie zaskarżonej decyzji, jako naruszającej przepisy o postępowaniu administracyjnym, które – nie stanowiąc podstawy wznowieniowej – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Wojewoda [...] uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i ponownie rozpozna odwołanie.

F. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa, przyjmując iż zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu, skargę kasacyjną oddalono.

G. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa, uwzględniając wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzony przez fachowego pełnomocnika skarżącego.