Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2481/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 135j ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 171
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po 346/19 w sprawie ze skargi M.M. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia 1 marca 2019 r., nr 6/Ks/o/2019 w przedmiocie kary nagany 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 listopada 2019 r., II SA/Po 346/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z 1 marca 2019 r., nr 6/Ks/o/2019 w przedmiocie kary nagany, uchylił zaskarżone orzeczenie.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Miejski Policji [...] (dalej: "KMP" lub "organ pierwszej instancji") postanowieniem z 4 stycznia 2019 r., nr 1/19 wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko sierż. szt. M.M. (dalej: "skarżący"), które było następstwem przeprowadzonych czynności wyjaśniających. Skarżący bowiem 10 października 2018 r. przedłożył KMP pisemne zawiadomienie dotyczące niewłaściwego zachowania nadkom. J. K. w stosunku do jego osoby. Do zawiadomienia dołączył płytę CD zawierającą zapis m.in. nagrań rozmów służbowych. Tożsame pisma skierował do Prokuratury Rejonowej [...], Biura Spraw Wewnętrznych w Warszawie i Poznaniu oraz Biura Kontroli Komendy Głównej Policji. Nagrania dotyczą: trzech odpraw do służby z 28 czerwca, 1 i 9 października 2018 r. w pomieszczeniu znajdującym się w strefie ochronnej [...] Wydziału [...] KMP oraz rozmowy z 17 lipca 2018 r. z Naczelnikiem [...] KMP w znajdującym się w strefie ochronnej II pomieszczeniu.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w KMP obowiązuje Plan Ochrony Informacji Niejawnych Komendy Miejskiej Policji [...] z 15 grudnia 2017 r. (dalej: "Plan"), z którym skarżący zapoznał się 12 marca 2018 r. Zgodnie z zapisem zawartym w Planie (VIII pkt 4): "Strefa ochronna II obejmuje swoim zasięgiem budynki KMP i jest otoczona strefą ochronną III (...). Na terenie obiektu KMP w strefie ochronnej II zabrania się fotografowania oraz rejestrowania obrazu i dźwięku". Ponadto na drzwiach wejściowych do strefy II budynku KMP znajduje się graficzna informacja o obowiązującym zakazie.

Przesłuchany w charakterze świadka nadkom. J. K. – Naczelnik [...] KMP zeznał, że zabezpieczone nagrania dotyczą odpraw do służby z 28 czerwca, 1 i 9 października 2018 r. oraz jego rozmowy z sierż. szt. M. M. z 17 lipca 2018 r. Wskazał, że skarżący nie informował go, że nagrywa oraz nie wyrażał zgody na nagrywanie.

Następnie świadek asp. szt. Z. M. – kierownik Ogniwa [...] KMP zeznał, że 17 lipca 2018 r. był obecny podczas rozmowy w gabinecie nadkom. J. K. ze skarżącym. Podał, że nie został zapytany o zgodę na nagrywanie jego głosu oraz nie wyrażał zgody na nagrywanie.

Skarżący w trakcie przesłuchania przyznał się do zarzucanych mu czynów i załączył do protokołu pisemne oświadczenie, w którym wyjaśnił m.in., że wszystkie nagrania były głównym dowodem na nieprawidłowe, nieetyczne działanie nadkom. J. K. i zostały wykonane tylko w celu udokumentowania popełnienia przestępstwa jako dowód w toczącym się postępowaniu. W żaden sposób nie zostały zaś upublicznione.

KMP, orzeczeniem z 31 stycznia 2019 r., nr 5/19, na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, dalej: "ustawa o Policji"), ukarał skarżącego karą dyscyplinarną nagany. Uznał, że skarżący popełnił zarzucane mu czyny polegające na naruszeniu dyscypliny służbowej w ten sposób, że nie stosując się do poleceń KMP z 15 grudnia 2017 r., z którymi zapoznał się 12 marca 2018 r. o zakazie rejestrowania obrazu i dźwięku na terenie strefy ochronnej II 28 czerwca, 1 i 9 października 2018 r. nagrał rozmowy służbowe podczas odprawy do służby w ww. strefie oraz 17 lipca 2018 r. nagrał rozmowy z Naczelnikiem [...] KMP w pomieszczeniu znajdującym się w ww. strefie.

Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu (dalej: "KWP" lub "organ odwoławczy") orzeczeniem z 1 marca 2019 r., nr 6/Ks/o/2019, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie.

Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia dokonane w toku przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy. Uznał, że zaskarżone orzeczenie zawiera wszystkie elementy określone w art. 135j ust. 2 ustawy o Policji. Podniósł, że oceniając czyn skarżącego przez pryzmat tego przepisu i zgromadzonych dowodów niewątpliwie dopuścił się on naruszenia dyscypliny służbowej. Równocześnie uznał, że argumenty skarżącego są pewną formą wyjaśnień, lecz wyrażają jedynie przyczyny jego subiektywnych odczuć w zakresie czynności podjętych przez KMP. Podkreślił, że skarżący przyznał się, że dokonał nagrań oraz, że złożył zawiadomienie do Prokuratury 10 października 2018 r., czyli następnego dnia po ostatnim nagraniu odprawy. Jednocześnie KWP nie podzielił argumentacji, że nagranie było jedynym sposobem udowodnienia twierdzeń zawartych w zawiadomieniu skierowanym do Prokuratury, gdyż postępowanie prokuratorskie nie opiera się tylko i wyłącznie na przeprowadzenia dowodu z nagrań, ale i m.in. dowodu z przesłuchań świadków, oględzin oraz dowodu z dokumentów.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżone orzeczenie.

Sąd pierwszej instancji zauważył, iż stan faktyczny i prawny sprawy nie budził sporu pomiędzy stronami i został prawidłowo ustalony.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, KWP dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 135j ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 132 ust. 4b ustawy o Policji, poprzez niewyjaśnienie, dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy nie znalazły podstaw do odstąpienia od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Jak wynika bowiem z wyjaśnień skarżącego fakt popełnienia przez niego przewinienia dyscyplinarnego polegającego na niedozwolonym czterokrotnym nagraniu przełożonego nadkom. J. K. wiązał się tylko z zamiarem wykazania następnie w postępowaniu przygotowawczym i ewentualnie sądowym, że ów przełożony dopuszcza się czynów niedozwolonych, przekracza uprawnienia służbowe, względnie stosuje mobbing wobec skarżącego. Skarżący przypuszczając, że żaden z pełniących wspólnie z nim służbę policjantów w [...] KMP nie będzie chciał być świadkiem w sprawie tego rodzaju, zdecydował się nagrać w trakcie służby rozmowę ze swym przełożonym, by następnie nagrania te dołączyć do zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa złożonego 10 października 2018 r. w Prokuraturze Rejonowej [...]. Jednocześnie skarżący podkreślał w trakcie postępowania dyscyplinarnego, jak i następnie w skardze, że nagrań tych nie upublicznił.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie przyznał racji skarżącemu w jego działaniach będących deliktem dyscyplinarnym. Jednakże wskazał, że w świetle brzmienia art. 132 ust. 4b i 4c ustawy o Policji organ Policji powinien był wszechstronnie i przekonująco wyjaśnić, dlaczego uznał, że przewinienie dyscyplinarne nie zasługuje na potraktowanie go jako mniejszej wagi. KWP wspomniał, że skarżący, jako policjant oceniany jest pozytywnie i nie był jak dotąd karany dyscyplinarnie. Nie rozważono zaś, również w oparciu o treść nagrań będących przyczyną przewinienia skarżącego, czy fakt dokonania nagrań mógł mieć realny związek z ww. zawiadomieniem skierowanym przez skarżącego do Prokuratury. W ocenie Sądu pierwszej instancji, niewystarczające jest uznanie przez organ odwoławczy, że przyczyny działania skarżącego wyrażają jedynie jego subiektywne odczucia oraz podanie, że nagranie dźwięku nie stanowi jedynego dopuszczalnego w postępowaniu przygotowawczym dowodu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, należało odnieść się do treści materiału nagranego przez skarżącego, również w tym celu, by w niniejszej sprawie, która ma charakter dyscyplinarny nie można było organom Policji zarzucić podejmowania działań w związku z zainicjowanym przez skarżącego postępowaniem karnym przeciwko (czy w sprawie) dotyczącej jego zwierzchnika służbowego. W związku z powyższym KWP powinien był rozważyć, czy utrwalenie przez skarżącego czynności z udziałem zwierzchnika, wobec którego (bądź w sprawie którego) następnie Prokuratura Rejonowa [...] wszczęła postępowanie przygotowawcze, mające miejsce jedynie na użytek tegoż postępowania, nie umniejsza, czy nie zdejmuje winy ze skarżącego.

Organ, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Działając na podstawie art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 132 ust. 4b ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący dopuścił się przewinień dyscyplinarnych mniejszej wagi, co w konsekwencji skutkowało błędnym założeniem, że KWP, jako organ rozpatrujący odwołanie od orzeczenia przełożonego o nałożeniu kary ma uprawnieni do badania zasadności decyzji przełożonego dyscyplinarnego o wszczęciu, bądź odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego – i w konsekwencji naruszenie art. 151, art. 146 § 1 p.p.s.a., przez nieoddalenie skargi w całości.

Mając powyższe na względzie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej po przeprowadzeniu rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Organ w piśmie procesowym z 6 lutego 2020 r. wskazał, że wobec skarżącego wdrożono procedurę zmierzającą do zwolnienia go ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego – art. 132 ust. 4b ustawy o Policji.

Zgodnie z art. 132 ust.1 – 2 ustawy policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów.

W myśl ust. 3 pkt 1 art. 132 ustawy o Policji naruszeniem dyscypliny służbowej jest m. in. odmowa wykonania lub niewykonanie rozkazu lub polecenia przełożonego, względnie organu uprawnionego na podstawie ustawy do wydawania poleceń policjantom.

Sąd pierwszej instancji podzielił przekonanie organów dyscyplinarnych, że skarżący popełnił zarzucany mu delikt dyscyplinarny. Orzekł jednak o uchyleniu orzeczenia o ukaraniu skarżącego karą dyscyplinarną, stwierdzając, że organ nie rozważył zastosowania w sprawie art. 132 ust. 4b ustawy o Policji.

Stosownie do tego przepisu w przypadku czynu stanowiącego przewinienie dyscyplinarne mniejszej wagi przełożony dyscyplinarny może odstąpić od wszczęcia postępowania i przeprowadzić ze sprawcą przewinienia dyscyplinarnego udokumentowaną w formie notatki rozmowę dyscyplinującą.

Z unormowań regulujących postępowanie dyscyplinarne w Policji w sposób jednoznaczny wynika, co znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że o rodzaju zastosowanej kary dyscyplinarnej decyduje przełożony dyscyplinarny (por. wyroki NSA z: 27 października 2017 r., I OSK 945/17, 28 lutego 2018 r., I OSK 926/16). Dobór rodzaju kary adekwatnej do przewinienia dyscyplinarnego należy do sfery uznania organów dyscyplinarnych, a nie do sądu administracyjnego. Ustawodawca w ustawie o Policji nie określił, jakiemu przewinieniu odpowiada każda z kar wymienionych w 134 ustawy o Policji. Do uznania organu dyscyplinarnego pozostawiona została też możliwość odstąpienia od wszczęcia postępowania przewidziana w art. 132 ust. 4b, czy odstąpienia od wymierzenia kary o jakiej mowa w art. 135j ust. 5 ustawy. Wymienione uprawnienia przysługują wyłącznie przełożonemu dyscyplinarnemu i sąd administracyjny w ramach swoich kompetencji nie jest władny wkraczać w tę materię. Przyznanie sądowi administracyjnemu prawa kontroli legalności orzeczeń dyscyplinarnych wynikające z art. 138 ustawy o Policji, nie uprawnia sądu do decydowania za właściwy organ o tym jaka kara dyscyplinarna powinna zostać zastosowana, oraz o tym czy należało odstąpić od wszczęcia postępowania z uwagi na mały ciężar gatunkowy przewinienia lub też odstąpić od ukarania z uwagi na niski stopień zawinienia lub szkodliwości czynu. W takiej bowiem sytuacji Sąd orzekałby niejako za właściwy organ, podczas gdy nie posiada kompetencji w tym zakresie, a tylko uprawnienia do oceny orzeczenia wydanego przez przełożonego dyscyplinarnego. Sądowa kontrola orzeczenia wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym w części dotyczącej kary sprowadza się wyłącznie do oceny, czy organy przestrzegały reguł procedowania, w tym ustawowych dyrektyw wymiaru kary. Sąd nie może ingerować w uprawnienia zastrzeżone wyłącznie dla organu prowadzącego postępowanie dyscyplinarne i oceniać celowości czy słuszności zastosowanych przezeń kar.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji wyszedł poza zakres przysługujących mu uprawnień kontrolnych, gdyż uwzględniając zasadę związania organu wyrokiem sądu, wynikającą z art. 153 p.p.s.a., rozpoznając sprawę ponownie organ powinien zastosować art. 132 ust. 4b ustawy o Policji, mimo że o możliwości skorzystania z przewidzianego w nim rozwiązania decyduje wyłącznie sam organ.

W sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji nie miał wątpliwości co do popełnienia przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego, zaś zgromadzony materiał dowodowy nie budził wątpliwości, możliwa była ocena zaskarżonego orzeczenia, mająca swój wyraz w oddaleniu skargi. Powyższe prowadzi do wniosku o zasadności zarzutu naruszenia art. 132 ust. 4b ustawy o Policji.

Niezasadne są natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Powiązanie zarzutu naruszenia art. 151 i art. 146 § 1 p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne. Artykuł 151 p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 146 § 1 p.p.s.a., gdyż są to przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. Co więcej oba przepisy mają charakter wynikowy i ich zastosowanie przez sąd administracyjny jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało (albo nie zaistniało) tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Powołane przepisy określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Te wymogi w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie zostały wypełnione, co czyni omawiane zarzuty nieskutecznymi. Ponadto zważyć należy, przepisy art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a określa formy wyroku uwzględniającego skargę na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie mógł on zatem w rozpoznawanej sprawie mieć zastosowania, albowiem przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było orzeczenie dyscyplinarne. W sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stosuje się art. 145 § 1 p.p.s.a. z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie (art. 145 § 2 p.p.s.a.).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 188 w związku z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę, poprzez jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że jeżeli w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego i do uchylenia zaskarżonego wyroku była wadliwość poglądu prawnego Sądu pierwszej instancji, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.