Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 128/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 28 stycznia 2010 r., Nr LXII/641/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 28 stycznia 2010 r., Rada Miasta Opola podjęła uchwałę nr LXII/641/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście III" w [...]. Przedmiotowa uchwała została podjęta na zasadzie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. 2013 poz. 594 ze zm., dalej jako "u.s.g."), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."), po stwierdzeniu zgodności projektu planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola (uchwała Rady Miasta Opola z dnia 22 lutego 2001 r., Nr XXXVII/505/2001). W uzasadnieniu do uchwały wyjaśniono między innymi, że przyjęty plan definiuje tereny przewidziane pod: zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (MW), zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami (MW/U), usługi (U, UA, UO, UZ), zieleń urządzoną (ZP), komunikację (KDI, KS, KDL, KDD, KDX, KP). Określono w nim zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a jego zakres wynika z art. 15 ust. 2 u.p.z.p.

Pismem z dnia 5 grudnia 2011 r., "A" Sp. z o.o. w [...], wezwała Radę Miasta Opola do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z dnia 28 stycznia 2010 r., poprzez uchylenie tej uchwały w części dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr A oraz B, z uwagi na istotne naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 6 i 9, art. 4 ust. 1, art. 17 pkt 5 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Spółka wniosła o: dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność: wartości nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]; przeprowadzenie wszelkich niezbędnych dowodów, w szczególności z dokumentów załączonych do pisma oraz wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy w celu wykazania nadużycia władztwa planistycznego oraz naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Spółka podała, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej przy ulicy [...] w [...], stanowiącej działki ewidencyjne oznaczone nr A oraz nr B, a plan zmienił przeznaczenie nieruchomości w zakresie tej działki, w odniesieniu do gruntu o powierzchni ok. 1700 m². W istotny sposób ograniczył możliwość użytkowania części nieruchomości w dotychczasowy sposób, która to zmiana dotyczy obszarów oznaczonych symbolami 11 KDX (droga), 4 ZP i 2 ZP (zieleń urządzona) oraz 11 MW/U (zabudowa wielorodzinna).

Uchwałą z dnia 29 grudnia 2011 r., nr XXI/322/11 Rada Miasta Opola stwierdziła, że kwestionowana przez Spółkę uchwała nie zawiera wad prawnych, ani nie narusza interesu prawnego, wobec czego nie ma podstaw do jej uchylenia. Organ wskazał, że zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 6 i pkt 9, art. 4 ust. 1, art. 17 pkt 5 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest bezpodstawny i nie ma odzwierciedlenia w stanie faktycznym, a strona nie wykazała jaki jej interes prawny został naruszony. Rada wyjaśniła, że kwestionowany plan miejscowy został opracowany z założeniem kontynuacji myśli urbanistycznej, która była zawarta w poprzednim planie miejscowym. Organ zakwestionował twierdzenie, że plan zmienił przeznaczenie nieruchomości działek nr A i B i w istotny sposób ograniczył możliwość jej użytkowania w dotychczasowy sposób.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., "A" Sp. z o.o. w [...] zażądała uchylenia uchwały Rady Miasta Opola z dnia 28 stycznia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście III" w [...], w części dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], stanowiącej działki nr A i B, zarzucając zaskarżonemu aktowi naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 6, i pkt 9 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia norm prawnych wynikających z tych przepisów, które doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia przysługującego stronie skarżącej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr A oraz B;

- art. 4 ust. 1 ustawy, poprzez nadużycie władztwa planistycznego i ograniczenie przysługującego skarżącemu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy oraz art. 233 K.c., polegające na nieuprawnionym i nieuzasadnionym ograniczeniu prawa do korzystania z nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr A oraz B;

- art. 17 ust. 5 ustawy, poprzez istotne naruszenie trybu sporządzenia uchwały, polegające na sporządzeniu wadliwej prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu.

Uzasadniając podniesione zarzuty strona skarżąca ponowiła w całości twierdzenia i argumentację wyrażone wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Opola wniosła o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi organ podtrzymał stanowisko, co do zgodności planu z przepisami prawa, wyrażone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przytaczając przedstawioną w niej ocenę i argumentację. Dodatkowo odnosząc się do pojęcia "władztwa planistycznego" wskazał, że podstawę uprawnienia gminy w tym zakresie stanowi art. 4 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Powołując art. 6 tej ustawy podniósł, że wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności, czy użytkowania wieczystego nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Podkreślił, że nie można żądać ochrony prawnej własność ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 K.c. oraz art. 6 u.p.z.p. Wszystkie te przepisy wprowadzają ograniczenie prawa do nieruchomości w ramach dopuszczalnych granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 114/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., oddalił wniesioną skargę.

Na skutek wniesionej przez "A" Sp. z o.o. w [...], skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2348/12, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, zasadzając jednocześnie od Gminy Opole na rzecz skarżącej Spółki, kwotę 700 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Sąd II instancji wskazał, iż istota wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej w zasadniczy sposób wiąże się z zarzutami prawa materialnego dotyczącymi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, przekroczenia granic władztwa planistycznego a tym samym nadmierne ograniczenie przysługującego skarżącej kasacyjnie prawa użytkowania wieczystego jej nieruchomości obejmującej działki nr A i B położonej w [...] ul. [...]. Powołując się na przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym "naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części", Sąd wskazał, że przepis ten ustanawia zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa. Przesłankami tymi są: przesłanka materialnoprawna, nakazująca uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłanka formalnoprawna, nakazująca zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 publik. http.:orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie NSA, Sąd I instancji przyjął zbyt pochopnie ustalenia Rady Miasta Opole, że droga 11 KDX została zaprojektowana zgodnie ze stanem użytkowania tzn. istniejącym ciągiem komunikacyjnym. Te ustalenia są dowolne biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy. W pkt 2 Ad. 2.1 odpowiedzi na skargę kasacyjna organ planistyczny przyznaje, że "obecnie w tym miejscu jest wjazd na teren (ilustracja 4)" , natomiast w pkt 2 Ad 2.4. organ stwierdza "ponieważ przeznaczenie terenu w planie jest zgodne z dotychczasowym sposobem użytkowania nieruchomości". W ocenie Sądu II instancji, powyższe stwierdzenia są jednoznacznie sprzeczne, gdyż wjazd na nieruchomość skarżącej kasacyjnie to nie jest to samo co istniejący ciąg pieszo-jezdny pokrywający się z projektowaną drogą 11 KDX. Jest to także do sprawdzenia w na stronie internetowej www.maps.google.pl., gdzie znajdują potwierdzenie zarzuty skargi kasacyjnej o braku połączenia istniejącego wjazdu na teren działki B z sąsiednią nieruchomością na której znajduje się budynek [...]. Z tych względów w ocenie Sądu, należy więc przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, iż ustalenia stanu faktycznego w powyższym zakresie są nieprawidłowe i powodują, iż przyjęcie przez Sąd I instancji, że droga 11 KDX została zaprojektowana zgodnie ze stanem użytkowania nie odpowiada stanowi rzeczywistego użytkowania i w konsekwencji powoduje, że w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dokonał błędnej oceny zaskarżonego aktu. W związku z powyższym NSA uznał, iż nie można także przyjąć, że miejscowy plan w tym zakresie został opracowany z założeniem kontynuacji myśli urbanistycznej, gdyż projektowana droga nie istnieje nie tylko na działce skarżącej kasacyjnie, ale także na sąsiednich działkach a wiec plan wytycza nową drogę, która aktualnie nie istnieje. Takie ustalenia powodują, iż Sąd I instancji będzie miał obowiązek ponownie przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu pod kątem prawidłowości ustaleń faktycznych i czy odpowiadają one rzeczywistemu stanowi na gruncie. Organ planistyczny nie może, bowiem ustalać przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie błędnych ustaleń aktualnego użytkowania. Natomiast w/w wątpliwości nie pozwalają na przyjęcie, że ustalenia organu w tym zakresie są prawidłowe. Poddaje to także w wątpliwość zasadność przyjęcia, iż na nieruchomości skarżącej kasacyjnie w sposób prawidłowy ograniczono jej prawo użytkowania wieczystego w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizacja tego uprawnienia organu planistycznego nie może razić dowolnością i każde istotne ograniczenia prawa własności (użytkowania wieczystego) wymaga odpowiedniego uzasadnienia. Rada Miasta Opole ma wiec obowiązek wykazać, iż utworzenie drogi 11 KDX w sposób przedstawiony w planie nie narusza zasad sporządzania planu, gdyż dotyczy problematyki merytorycznej a mianowicie przeznaczenia części działki skarżącej kasacyjne na ten cel. Powyższe wadliwe lub niepełne ustalenia są bardzo istotne dla rozstrzygnięcia następnej kwestii a mianowicie konieczności takiego ustalenia przebiegu przedmiotowej drogi, gdyż należy rozważyć, co słusznie zarzuca skarga kasacyjna, czy nie dojdzie w takim przypadku do naruszenia zasady proporcjonalności.

W dalszej części wywodów Naczelny Sąd Administracyjny, wskazał na art. 1 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się różnego rodzaju wartości, co w praktyce może prowadzić do sprzeczności różnych interesów i stanowić zarzewie przyszłych konfliktów. Z jednej bowiem strony, w ocenie NSA, uwzględnia się prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7), z drugiej zaś potrzeby interesu społecznego, wymagania ochrony środowiska, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa i inne wyszczególnione w omawianym przepisie. Sąd podkreślił, że określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. Obowiązek ten wynika przede wszystkim z art. 2 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r., II OSK 1694/10 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem NSA, wadliwości ustaleń dotyczących dotychczasowego użytkowania terenu oznaczonego w planie jako droga 11 KDX, powodują konieczność przeprowadzenia ponownej kontroli sądowej zaskarżonego aktu i niewątpliwie prawidłowe ustalenia w tym zakresie będą miały znaczenia dla oceny prawidłowości przeznaczenia w miejscowym planie w całości nieruchomości skarżącej kasacyjnie. Ponieważ przeznaczenie pozostałej części nieruchomości jest nierozerwalnie związane z prawidłowymi ustaleniami odnośnie ternu 11 KDX, gdyż jak to słusznie zauważa skarżąca kasacyjnie z jednej strony przeznacza się do likwidacji tereny zielone pod w/w drogę a z drugiej strony postuluje się ich zachowanie. W powyższych kwestiach Rada Miejska w Opolu powinna zająć jednoznaczne stanowisko, przede wszystkim, czy aktualnie istnieje ciąg komunikacyjny odpowiadający terenowi przeznaczonemu w planie na drogę 11 KDX. Ze złożonych pism przez organ planistyczny nie wynika w tym zakresie jednoznaczne stanowisko. Jeżeli potwierdzą się zarzuty skargi kasacyjnej, iż dotychczasowy stan użytkowania nie odpowiada terenowi przeznaczonemu pod w/w drogę, to Rada Miejska w Opolu ma obowiązek uzasadnić, dlaczego taki wariant został wybrany i czy jest on konieczny, ażeby nie narazić się ponownie na zarzut przekroczenia władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości skarżącej kasacyjnie. Ustalenia organu planistycznego, jak wspomniano wyżej nie mogą razić dowolnością, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Także ustalenia co do terenów oznaczonych jako 4ZP i 2ZP wymagają szczegółowego wyjaśnienia.

Odnosząc się do podniesionej w skardze kasacyjnej kwestii wadliwości sporządzonej prognozy skutków finansowych, odnośnie wymagań dotyczących takiej prognozy, Sąd podniósł, że nie może ona razić dowolnością, w przeciwnym razie przepis art. 17 pkt 5 u.p.z.p. byłby zbędny. Sąd zauważył, że prognoza skutków finansowych nie jest załącznikiem do projektu planu wykładanym do publicznego wglądu i dyskusji, a przedkładana jest radzie gminy przy zwracaniu się o uchwalenie danego planu. Pełni ona funkcję analizy ekonomicznej, która powinna być rzetelnie sporządzona i musi uwzględniać skutki jakie powstaną w wyniku zastosowania dyspozycji m.in. art. 36 u.p.z.p. Zakres prognozy określa § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1587). Rada gminy powinna mieć świadomość uchwalając plan miejscowy o jego finansowych skutkach i powinna być to rzetelna informacja ekonomiczna. Jednakże stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba by wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu a gdyby była rzetelna analiza ekonomiczna do uchwalenia planu by nie doszło. Jest to sytuacja wyjątkowa, a na pewno nie ma miejsca w niniejszym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że dla ustalenia przesłanki istotności naruszenia prawa, decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Sąd stwierdził, że ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08, LEX nr 470949; z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08, LEX nr 510042; Z. Niewiadomski /red./ Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251). Przyjmując zatem powyższą argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku.

Prezydent Miasta Opola nie podzielił stanowiska NSA i pismem procesowym z dnia 26 kwietnia 2013 r., wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie organ przestrzegał zasad sporządzania planu, a zawartość planu była kompletna, procedura opracowania planu była bezwzględnie przestrzegana, ustalenia planu są prawidłowe, a w dokumentacji nie stwierdzono uchybień. Przyjęte ustalenia planu nie są dowolne, lecz wynikają z ważnych przesłanek leżących w interesie publicznym. Organ podtrzymał stanowisko, że sposób użytkowania terenu objętego działką nr B k.m. [...] obręb [...] został utrzymany i jest nim ciąg komunikacyjny, który jest jednocześnie wjazdem na teren, drogą pożarową i dojazdem do stacji transformatorowej. Jedyna zmiana w planie miejscowym w porównaniu do istniejącego stanu, to inne określenie tego ciągu, bowiem obecnie zwany jest on wewnętrznym ciągiem komunikacyjnym, a w planie określono jego publiczny charakter. Charakter ten wynika z kolei z okoliczności, iż ciąg jest usytuowany w śródmieściu, w otoczeniu zabudowy usługowo - mieszkaniowej, gdzie istnieje utrudniony dostęp do drogi publicznej. Dostęp do wnętrza kwartału ulic jest bardzo utrudniony, bowiem nieruchomości o numerach: C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, A, N, k.m. [...] obręb [...] w ogóle nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a nieruchomości O, P, k.m. [...] obręb [...] dostęp mają ograniczony - od ulicy [...] będącej deptakiem miejskim. Zdaniem organu, rodzi to poważne problemy, w postaci braku możliwości obsługi komunikacyjnej nieruchomości położonych wewnątrz, braku dojazdu do budynków mieszkalno-usługowych, czy brakiem możliwości zapewnienia dostaw do usług, bowiem ulica [...] jest ciągiem pieszym, na którym obowiązuje zakaz ruchu samochodowego. Brak publicznych ciągów komunikacyjnych to z kolei ograniczenie dostępu dla mieszkańców miasta, służb komunalnych i ratowniczych, a to przekłada się na bezpieczeństwo i interes szerszej grupy społecznej, niż tylko strona skarżąca. Zapewnienie dostępu komunikacyjnego do wnętrza kwartału spełnia natomiast wymogi art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. dotyczącego ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ponadto zdaniem organu, w omawianym przypadku za koniecznością wyznaczenia publicznego ciągu pieszo-jezdnego przemawia to, że dobiegające do deptaka na [...] ulice [...] i [...] nie są zakończone placami do zawracania, a manewrujące pojazdy stwarzają zagrożenie dla przemieszczających się pieszych. Zdaniem organu, połączenie tych dwóch ulic łącznikiem, tj. ciągiem pieszo-jezdnym zapewni bezpieczeństwo ludziom oraz umożliwi bezkolizyjny wyjazd z terenu i właściwą obsługę komunikacyjną. Powyższe dowodzi, że działania organu oparte są na dobru ogółu i ustalają przeznaczenie najbardziej przydatne, niezbędne, adekwatne, a zatem proporcjonalne. Organ powołując się na przedłożone fragmenty ortofotomapy z 2010 r., pochodzącej z zasobów geodezyjnych Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] stwierdził, że droga 11 KDX została zaprojektowana zgodnie ze stanem użytkowania, tzn. istniejącym ciągiem komunikacyjnym. Organ podkreślił, że twierdzenie to odnosi się do fragmentu terenu będącego przedmiotem skargi, tj. fragmentu działki nr B stanowiącego ciąg komunikacyjny, a nie do działki sąsiedniej, na której znajduje się budynek [...]. Organ podniósł, że aktualnie istnieje ciąg komunikacyjny na działce B, natomiast przypomniał, że nigdy nie twierdził, iż istnieje ciąg komunikacyjny łączący nieruchomość skarżącego z sąsiednią działką, albowiem ten dopiero przewidują ustalenia planu. Organ nie znalazł uzasadnienia prawnego co do faktu oceny planu miejscowego przez pryzmat inwentaryzacji urbanistycznej z uwagi na to, że przyjęte w planie rozwiązanie jest, w jego ocenie, prawidłowe i uzasadnione. Podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest rysunkiem istniejącego zagospodarowania terenu, lecz dokumentem określającym docelowy sposób zagospodarowania bądź porządkowania przestrzeni w czasie bliżej nieokreślonym. Stan istniejący jest brany pod uwagę podczas opracowywania planu, ale nie determinuje ostatecznie wszystkich przyjętych rozwiązań projektowych. Odnosząc się do pojęcia "kontynuacji myśli urbanistycznej" organ wskazał, że nie jest kontynuacją myśli urbanistycznej przeniesienie istniejącego sposobu zagospodarowania terenu do dokumentu planu miejscowego, jak przyjmuje NSA, lecz utrzymanie wcześniejszych ustaleń projektowych w kolejnych dokumentach urbanistycznych. W przedmiotowej sprawie kontynuacją myśli urbanistycznej jest to, że już w planie zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. urbaniści wyznaczyli na nieruchomości skarżącej ciąg komunikacji pieszej, który ma kontynuację na sąsiednich nieruchomościach, stanowiąc przez to łącznik między ulicami [...] i [...]. Organ wskazał, że w planie z 1994 r. nieruchomość skarżącej także przeznaczono jako teren z funkcją ruchu kołowego i pieszego. Kontynuacja myśli polega na utrzymaniu takiego połączenia w nowym dokumencie, uznając, iż jest ono bardzo potrzebne, a jego ranga powinna być podniesiona dzięki jednoznacznym ustaleniom, jako publiczny ciąg pieszo-jezdny wydzielony liniami rozgraniczającymi.

Na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zobowiązał Prezydenta Miasta Opola do przedłożenia w terminie 21 dni wypisów z rejestru gruntów z opisem i mapą, dotyczących wskazanych działek geodezyjnych położonych w obrębie ulic [...], [...] i [...] w [...]. Zobowiązano także pełnomocnika skarżącej Spółki do przedłożenia w terminie 21 dni odpisu zupełnego z księgi wieczystej, obejmującej działki AiB.

Wykonując zobowiązanie Sądu, organ przy piśmie pismem procesowym z dnia 12 czerwca 2013 r. przedstawił żądane dokumenty i poinformował, że z wypisu rejestru gruntów wynika, iż wszystkie nieruchomości usytuowane w kwartale zabudowy ulic [...], [...], [...] i [...] to tereny mieszkaniowe lub inne tereny zabudowane. Nie jest natomiast określone, czy na gruntach tych przebiegają drogi i w jakim charakterze. Do akt sprawy organ dołączył także dokumentację fotograficzną terenu oraz fragment dokumentacji pozwolenia na przebudowę "B". Odnosząc się do zapadłego w sprawie wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2013 r. i zawartych w nim uwag organ podniósł, że dołączone fotografie i fragmenty dokumentacji potwierdzają istnienie ciągu komunikacyjnego oraz drogi pożarowej, na terenie działki nr B k.m. [...] obręb [...]. Powtórzył swój pogląd, iż w sprawie nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego, albowiem organ kieruje się dobrem ogółu, a dojazd do wnętrza kwartału jest niezbędny, a wybrany wariant był konieczny.

Nawiązując do powyższego pisma organu, pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 23 sierpnia 2013 r. podniósł, iż według istniejącej dokumentacji, nie istnieje aktualnie droga do wnętrza kwartału, a na obszarze przeznaczonym na przyszłą drogę 11 KDX znajduje się jedynie wjazd na teren nieruchomości, będący drogą pożarową. Planowana droga 11 KDX nie jest zatem zgodna z istniejącym stanem faktycznym. Zdaniem skarżącej, organ stosując się do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2013 r. powinien wykazać, że poprowadzenie drogi 11 KDX przez nieruchomość nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia prawa użytkowania wieczystego, a powinien to zrobić udowadniając, że planowana droga 11 KDX jest środkiem adekwatnym, niezbędnym i przydatnym. Nie jest tak, bowiem, że wszystkie nieruchomości znajdujące się w kwartale mają dostęp do drogi publicznej, a nieruchomościami wewnątrz kwartału, są terenem zielonym i parkingiem. Parkingi natomiast pełnią funkcję usługową dla [...], który posiada już wjazd od strony ulicy [...]. Budowa drogi nie usunie także niebezpieczeństwa dla pieszych, jakie stwarzają samochody zawracające na ulicy [...], bowiem budowa nie wyłączy tej ulicy z ruchu. Ponadto, zawracanie odbywa się na małych prędkościach, stąd zagrożenie dla pieszych z tego tytułu, jest znikome. Skarżąca podniosła także, że budowa drogi stoi w sprzeczności z postanowieniami planu, który z jednej strony zakłada ochronę terenów zielonych, a z drugiej dopuszcza budowę drogi, powodującej usunięcie części tych terenów. Ponadto budowa obciąża skarżącą nieadekwatnie do ewentualnych korzyści, które miałaby przynieść. W ocenie skarżącej, główny argument organu o konieczności zapewnienia dostępu do wnętrza kwartału ulic [...], [...], [...] i [...] upada, bowiem ten dostęp jest zapewniony, co już udowodniono. Jeżeli jednak organ widzi konieczność wybudowania nowej drogi, to powinien przeprowadzić analizę innego jej przebiegu (np. droga mogłaby okrążać jedynie [...]), czego nie zrobił w postępowaniu planistycznym, ani nie przedstawił dowodu takiej analizy w postępowaniu sądowym. Ponadto, organ mógł zastosować rozwiązania łagodniejsze dla skarżącej, a jednocześnie zapewniające zachowanie głównego celu budowy drogi. Mógłby bowiem zapisać w planie dodatkowe przeznaczenie usługowe i umożliwienie częściowej zabudowy obszaru planowanej drogi 11 KDX. Dostępne rozwiązania architektoniczne i budowlane umożliwiają pogodzenie celu publicznego (dodatkowy dostęp do kwartału) z celem prywatnym (możliwość zabudowy nieruchomości), np. za pomocą zainstalowania bramy. Powołując się na przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, pełnomocnik skarżącej podniósł także, iż rolą Sądu jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a nie jej wyręczanie. Sąd nie może zatem w niniejszym postępowaniu zastępować organu i ustalać, czy przeprowadzenie drogi 11 KDX do wnętrza kwartału było konieczne i czy były możliwe inne warianty drogi. Skoro organ do tej pory nie ustalił tych kwestii, Sąd powinien uchylić zaskarżoną uchwałę, aby umożliwić organowi samodzielne ustalenie tych okoliczności sprawy.

W dniu 26 sierpnia 2013 r. wpłynęło do tut. Sądu pismo organu informujące, iż ciąg komunikacyjny odpowiadający terenowi przeznaczonemu w planie miejscowym na drogę 11 KDX istnieje na działkach geodezyjnych R, G, H, natomiast ten ciąg nie istnieje jeszcze na działkach C, I, N, S, T, albowiem jest dopiero planowanym ciągiem. Organ stwierdził także, że różnica poziomów gruntu na działce B i na działkach C oraz I nie wyłącza istnienia na nich przewidzianego w planie ciągu komunikacyjnego.

Odpowiadając na replikę strony skarżącej pełnomocnik organu w piśmie z dnia 10 września 2013 r. podniósł, że plan zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem kierunkowym, a nie rysunkiem stanu istniejącego, może zatem swoimi ustaleniami przewidywać to, czego obecnie nie ma w przestrzeni oraz pokazuje przyszłe, docelowe zagospodarowanie i rozwój istniejących bądź nowych funkcji. Przedmiotowy plan wprawdzie nie przewiduje ciągu pieszo-jezdnego, ale skoro w tym miejscu jest już komunikacja, bowiem jest wjazd i droga pożarowa, to istnieją przesłanki aby rozwijać tę funkcję. Zdaniem organu, nie nadużył on także władztwa planistycznego, bowiem skoro wjazd i droga pożarowa już istnieją, a usługi handlu mogą nadal funkcjonować na takich samych zasadach jak dotychczas, to skarżący nie został pozbawiony swoich praw, z jakich korzysta w chwili obecnej. Natomiast z mocy art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy posiada prawo, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne. Odnosząc się do podniesionych zarzutów dotyczących naruszenia zasad podczas sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności zasady proporcjonalności organ wskazał, iż planowana droga 11 KDX jest przydatna, ponieważ znacznie poprawia bezpieczeństwo ruchu na tym obszarze i porządkuje zagospodarowanie terenu, poprzez jednoznaczne określenie jego charakteru. Droga ta jest niezbędna, bowiem zapewnia dostęp do dróg publicznych wszystkim użytkownikom nieruchomości usytuowanych w kwartale ulic [...],[...], [...] i [...], a także umożliwia dojazd służb komunalnych i ratowniczych. Przebieg drogi jest środkiem adekwatnym, bowiem zapewnia zaspokojenie potrzeb społecznych, które są pojmowane szerzej niż tylko indywidualny interes skarżącej, bowiem interes prywatny jednego właściciela nie może być ważniejszy niż interes społeczności lokalnej obejmującej wielu użytkowników, a zwłaszcza bezpieczeństwo życia i zdrowia ludzkiego. Zdaniem organu, budowa drogi nie spowoduje usunięcia terenów zielonych, ponieważ została wyznaczona w miejscu istniejącego zjazdu i drogi pożarowej, aby nie trzeba było likwidować terenów zieleni urządzonej, oznaczonej na rysunku planu symbolem 2ZP i 4ZP. Natomiast ograniczeniu, a nie całkowitemu usunięciu, podlega nie urządzona zieleń wewnątrz kwartału, która obecnie stanowi obszar niedostępny, a przez to niemożliwy do uporządkowania i zagospodarowania. Odnosząc się do zarzutu braku analizy różnych wariantów przebiegu drogi, organ wskazał, że proces tworzenia projektu drogi przewidywał szereg czynności, na które składają się opiniowanie i uzgodnienia, wyłożenie do publicznego wglądu, czy przekazanie tak utworzonego projektu radzie gminy. Organ podniósł, że w procedurze opracowania planu miejscowego nie ma wymogów prawnych, ani możliwości analizowania różnych wariantów każdego przeznaczenia. Organ zastosował natomiast najłagodniejsze z możliwych środki, bowiem ciąg pieszo-jezdny jest drogą o najmniejszej uciążliwości i najniższych parametrach. Jego celem jest umożliwienie przejścia, przejazdu i dostępu komunikacyjnego. Droga ta nie koliduje z żadną istniejącą zabudową, a zatem nie wymaga wyburzeń. Ponadto, organ przewidział możliwość rozbudowy istniejącej funkcji usług, mimo że skarżąca nie przedstawiła żadnych swoich pomysłów na etapie składania wniosków czy uwag do planu. Zdaniem organu, żaden inny wariant nie mógł być lepszy skoro droga jest nie tylko przydatna, ale i niezbędna, a celem jej lokalizacji jest przede wszystkim obsługa komunikacyjna poszczególnych nieruchomości oraz umożliwienie przejazdu między ulicami [...]i [...], które nie są zakończone placami do zawracania. Przesunięcie drogi w inne miejsce, wiązałoby się natomiast z wyburzeniami, usunięciem jeszcze większej ilości zieleni i mniejszą funkcjonalnością drogi. Droga ta jest natomiast potrzebna nie tylko [...], ale znacznie większej liczbie użytkowników. Nawiązując do zarzutu skargi kasacyjnej, iż prognoza skutków finansowych jest wadliwa, organ wskazał na brak wymogów formalnoprawnych odnoszących się do zakresu merytorycznego prognozy skutków finansowych oraz umożliwiających jej ocenę. Podniósł, że dokument ten jest opracowywany na potrzeby projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie stanowi jego załącznika, nie jest także przedkładany radzie gminy przy zwracaniu się o uchwalenie planu. Wobec tego organ zauważył, że prognoza skutków finansowych nie jest operatem szacunkowym i wyceną poszczególnych nieruchomości, lecz jest sporządzana ogólnie dla całego projektu planu miejscowego z adekwatną co do celu prognozy dokładnością. Stąd skarżący nie ma żadnych podstaw do twierdzenia o wadliwości opracowanej prognozy, zwłaszcza, że Spółka nadal może użytkować teren zgodnie ze stanem istniejącym, a uporządkowany układ komunikacyjny zgodnie z zapisami planu miejscowego zapewni lepszą obsługę komunikacyjną także nieruchomości skarżącej.

Na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej złożył wypis z Krajowego Rejestru Sądowego z dnia 25 października 2013 r. oświadczając, że skarżąca spółka "A" Sp. z o.o. połączyła się z inną spółką. Do akt sprawy złożył ponadto akt notarialny rep. [...] zawarty w dniu 27 sierpnia

2013 r., z którego wynika, że spółka przejmująca zbyła nieruchomość objętą przedmiotem sprawy i nowym właścicielem stała się spółka o nazwie "C" Sp. z o.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Niezależnie od tego Sad zwraca uwagę na zakres kognicji wynikający z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz na związanie wynikające z art. 190 P.p.s.a., a ponieważ strony reprezentowane są przez fachowych pełnomocników nie ma potrzeby cytowania treści tych przepisów które pełnomocnikom są oczywiście znane. Związane Sądu I instancji wyrokiem NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2348/12 dotyczy zawartych tam wskazań i oceny prawnej, te zaś sprowadzają się do zajęcia stanowiska co do ciągu komunikacyjnego na planowanej drodze 11 KDX oraz ustaleń co do terenów 4ZP i 2ZP. Wcześniej jednak obowiązkiem Sądu I instancji ponownie rozpoznającego sprawę jest ocena całokształtu sprawy, czyli uchwalenia miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego uchwałą z dnia 28 stycznia 2010r., nr LXII/641/10 podjętej na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) - powołanej dalej jako u.s.g.

Podstawę prawną wniesienia do sądu skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej stanowi art. 101 u.s.g. Bez wątpienia natomiast, uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Kompetencje do jej podjęcia przez organ stanowiący gminy określone zostały w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jej uchwalenie następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Jako akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 tej ustawy), którego uchwalenie należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 ustawy), jest on aktem normatywnym z zakresu administracji publicznej.

W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g., skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały uchwałą tą naruszone, po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd administracyjny po ustaleniu, że zaskarżona uchwała wydana została w sprawie z zakresu administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania, czy skarga spełnia wymagania formalne, co do terminu jej wniesienia, poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia zarzucanego naruszenia, a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, do zbadania legitymacji skargowej, która wiąże się z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia.

Zaznaczyć trzeba, że w stosunku do daty wniesienia skargi podmiot władający nieruchomością przy ul. [...] w [...] uległ dwukrotnym przekształceniom własnościowym, lecz wobec następstwa prawnego po spółce "A" Spółka z o.o. w [...], obecny właściciel i użytkownik wieczysty nieruchomości wchodzi w uprawnienia pierwotnej strony. W niniejszej sprawie wniesienie skargi do Sądu poprzedzone zostało wezwaniem Rady Miasta Opola do usunięcia naruszenia prawa, poprzez wystosowanie do tego organu pisma z dnia 5 grudnia 2011 r. Odpowiedź organu podjęto w uchwale z dnia 29 grudnia 2011 r., nr XXI/322/11, w której Rada Miasta Opola ustosunkowując się do stanowiska strony skarżącej uznała, że kwestionowana uchwała w sprawie planu nie zawiera wad prawnych, ani nie narusza interesu prawnego, czy też uprawnień skarżącego.

Odpowiedź została doręczona stronie skarżącej w dniu 12 stycznia 2012 r. Dlatego też Sąd przyjął, że skarga nadana przesyłką listowną u publicznego operatora pocztowego w dniu 13 lutego 2012 r., została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a.

Sąd uznał, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Opola podjętej w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście III" w [...]. Postanowienia uchwały dotyczą terenu obejmującego nieruchomość skarżącej, położoną w ścisłym centrum [...], przy ul [...] w [...]. Postanowienia kwestionowanej uchwały określają przeznaczenie powyższej nieruchomości, składającej się z dwóch działek. Działka nr B została oznaczona symbolami: 7 U, 4 ZP, 2 ZP, 11 KDX oraz 11 MW/u, natomiast działka nr A, na której jest usytuowana stacja transformatorowa, symbolem 7 U. Przywołane ustalenia planu, określając przeznaczenie terenu nieruchomości i jego zagospodarowanie, wyznaczają jednocześnie granice korzystania z prawa własności (użytkowania wieczystego) i wpływają na interesy prawne dysponenta. Na zasadzie art. 101 ust. 1 u.s.g., naruszenie interesu prawnego uchwałą rady gminy służy jedynie ocenie legitymacji skargowej, ale nie ma przesądzającego znaczenia dla oceny zaskarżonej uchwały. Ponadto samo tylko stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego nie daje jeszcze podstaw do przyjęcia, iż złożona skarga jest zasadna. Wykazanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę rady gminy stanowi warunek konieczny, ale niewystarczający do stwierdzenia - w trybie art. 147 § 1 P.p.s.a. - nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części bądź stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei, przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, do zadań własnych gminy. Stąd gmina może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, ale pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa.

Na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy, nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodują: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Z treści tej regulacji wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego; zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy, przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa art. 16 ust. 1 ustawy oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 tego przepisu rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Podkreślić należy, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Odnośnie naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu ustawodawca wprowadził dodatkową przesłankę - istotności tego naruszenia. Nie każde zatem naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego.

Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ zasad sporządzania planu miejscowego i istotnych naruszeń trybu jego sporządzania skutkujących stwierdzeniem nieważności części lub całości uchwały. Z akt sprawy planistycznej wynika, iż w dniu 17 listopada 2005 r. Rada Miasta Opola podjęła uchwałę Nr LIV/600/05 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście III" w [...]. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Opolu oraz ukazało się w lokalnej prasie. Powiadomiono również, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Z akt sprawy wynika również, że opracowano prognozę oddziaływania na środowisko oraz prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu. Organ, stosownie do treści art. 17 ustawy, wystąpił także o wymagane opinie i uzgodnienia. W lokalnej prasie, na stronie BIP oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Opolu zamieszczano ogłoszenia (obwieszczenie) o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu, wskazując na termin dyskusji publicznej oraz możliwość i termin składnia uwag. Ponadto uchwalenie kwestionowanego przez skarżącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście III" nastąpiło po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, a zatem wymóg z art. 20 ust. 1 ustawy został zrealizowany.

Rada Miasta Opola nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Uprawnienie gminy do ingerencji w prawo własności (prawo użytkowania wieczystego) innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze przewidziane zostało w omawianej ustawie (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1). Przy czym upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności zawarte zostało w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych.

Przepis art. 1 ust. 2 ustawy wymienia szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich w pkt 1 wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; w pkt 3 wymagania ochrony środowiska; w pkt 6 walory ekonomiczne przestrzeni; w pkt 7 prawo własności; w pkt 9 potrzeby interesu publicznego, przez który w myśl art. 2 pkt 4 rozumieć należy uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Ustawodawca nie przyznaje przy tym szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Z wyliczenia tych wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc również przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wynika, że nie zawsze jest możliwe ich uwzględnienie w maksymalnym zakresie według żądań zainteresowanych podmiotów, gdyż niejednokrotnie dochodzi do kolizji tych wartości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, potrzeby bezpieczeństwa, wymagania ochrony środowiska (przyrody), czy ochrony dóbr kultury. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Dlatego też, prawo do nieruchomości (prawo własności, prawo użytkowania wieczystego) mimo, że podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 13/11, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rada Miasta Opola była uprawniona do zadecydowania o sposobie zagospodarowania Śródmieścia III [...], w tym obszaru należącego do skarżącej, poprzez wskazanie na uprawniony i uzasadniony sposób korzystania z tej nieruchomości, tj. dz. nr B i nr A. Przyznać trzeba rację organowi, który uznał, że w zgodzie z art. 2 pkt 1 ustawy wprowadził "ład przestrzenny", przez który należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Odnośnie postanowień planu, co do działki ewidencyjnej oznaczonej nr A oraz nr B, położonej przy ulicy [...] w [...], których strona w następstwie prawnym od 2006 r. jest użytkownikiem wieczystym, należy stwierdzić, że przy uchwalaniu omawianego planu nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy.

Według rysunku uchwalonego planu działka nr B została oznaczona symbolami: 7 U, 4 ZP, 2 ZP, 11 KDX oraz 11 MW/u, natomiast działka nr A, na której jest usytuowana stacja transformatorowa, symbolem 7 U. Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym spornej działki nr B o obszarze 4736 m² oraz właścicielem budynku handlowo-usługowego o powierzchni użytkowej 5303 m² znajdującego się na tej działce (stanowiącego od gruntu odrębny przedmiot). Z uwagi na okoliczność, że skarżąca nie wskazywała na naruszenia co do działki nr A o powierzchnia 55 m², stąd rozważania w kwestii odnoszącej się do tej nieruchomości zostaną dalej pominięte. Zdaniem skarżącej, zapisy planu dotyczące działki nr B zmieniły jej przeznaczenie, bowiem w istotny sposób ograniczyły możliwość użytkowania części nieruchomości w dotychczasowy sposób, która to zmiana dotyczy obszarów oznaczonych symbolami 11 KDX (droga), 4 ZP i 2 ZP (zieleń urządzona) oraz 11 MW/U (zabudowa wielorodzinna). Tym samym skarżąca uznała, że doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy, poprzez naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 6 i pkt 9 tej ustawy.

Plan miejscowy został opracowany z założeniem kontynuacji myśli urbanistycznej, która była zawarta w poprzednim planie miejscowym z 1994 r., który z mocy prawa utracił swoją ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Funkcje terenów określone w planie są zgodne z poprzednim dokumentem - zachowanie usług, zieleni i przebiegu ciągu komunikacyjnego. Podnieść też trzeba, że obowiązujący plan miejscowy daje skarżącej możliwość rozbudowy istniejącego budynku do linii zabudowy wg rysunku planu, przy czym poprzedni nie przewidywał takiej możliwości, bowiem zakładał pozostawienie budynku wg istniejącego rzutu. Wbrew twierdzeniom skarżącej, skutkiem uchwalenia tego planu nie uniemożliwiono jej rozbudowy. Zwrócić tu należy szczególnie uwagę, że mimo obowiązywania kwestionowanych zapisów planu miejscowego pomiędzy kolejnym rozpoznaniem sprawy sądowej strona skarżąca uległa dwukrotnym przekształceniom własnościowym a nieruchomość zbyto obecnie na rzecz nowego właściciela i użytkownika wieczystego. Dlatego sporna część planu nie stanowi ograniczenia praw skarżącej strony w tym prawa obrotu nieruchomością na rynku.

Zarzut strony o naruszeniu władztwa planistycznego przez gminę z uwagi na zapis w planie, co do części działki o przeznaczeniu jej na funkcję zieleni urządzonej 2ZP i 4ZP, należało uznać za niezasadny. Przeznaczenie to wyznaczył dotychczasowy stan użytkowania, gdyż jest to istniejący fragment zieleni, a zatem i w tej kwestii zachowana została zasada kontynuacji założeń urbanistycznych poprzednich dokumentów. Tereny te stanowiły przestrzeń publiczną. Stąd obszar tej zieleni – istniejący i ogólnodostępny – został ustalony w planie jako przestrzeń publiczna. Część działki skarżącej, jak uzasadniał organ, znajduje się w obszarze śródmiejskim, który charakteryzuje się szczególnie niskim udziałem terenów zieleni, a fakt ten przekłada się na jakość i higienę życia mieszkańców śródmieścia, co stanowi szczególnie istotny element ochrony środowiska. Zachowanie istniejących zieleńców przy ul. [...] leży w interesie publicznym. Tym bardziej, że zachowanie zieleni stanowi element ochrony przyrody.

Co do zarzutu skarżącej dotyczącego lokalizacji drogi 11 KDX zauważyć należy też, że złożone przez organ dokumenty odnoszące się do nieruchomości położonych wewnątrz kwartału ul. [...], [...], [...] i [...] a w szczególności wypisy z ewidencji gruntów, odpisy z ksiąg wieczystych, mapa a także odpis decyzji Prezydenta Opola z dnia 6 lutego 2001r. dotyczącej projektu budowlanego zamiennego, wyraźnie wskazują na trafność uzasadnienia lokalizacji ciągu komunikacyjnego na obszarze 11 KDX, które zawarto w pismach procesowych organu z 26 kwietnia 2013 r. i 12 czerwca 2013 r. Argumenty te Sąd w pełni podziela. Ciąg komunikacyjny istnieje częściowo na działkach R, G, H i B. Teren działek C i I dostępny jest z kolei dla ruchu pieszego. Pozostaje zatem jedynie w przyszłości połączyć komunikację na działce B od strony ul. [...] z komunikacją przez działki C i I do ruchu na działkach R, G, H od strony ul. [...]. Jest to ważne bo nieruchomości lokalowe położone przy ul. [...] pozbawione są dostępu do drogi publicznej (ul. [...] jest pieszym deptakiem). Istnieje zatem realna potrzeba zaplanowania ciągu komunikacyjnego służącego co najmniej tym nieruchomościom, nie mówiąc już o uporządkowaniu komunikacji w obrębie całego kwartału. Dlatego argumenty organu o braku dowolności w zapisach planu co do terenu 11 KDX i ustaleniu przeznaczenia tego terenu jako przydatnego i niezbędnego a w konsekwencji proporcjonalnego, jeżeli chodzi o porównanie chronionych dóbr, w pełni uzasadniają trafność skarżonych zapisów planu. Zachowana została i w tym przypadku również zasada kontynuacji założeń urbanistycznych poprzednich planów. Ponadto, droga ta przebiega przez inne działki, a zatem nie przebiega wyłącznie przez nieruchomość skarżącej. Sporna droga nadal ma spełniać swoją dotychczasową funkcję usługową jak: wjazd na teren, droga pożarowa, dojazd do stacji transformatorowej i parking. Taką funkcję spełniał i spełnia istniejący ciąg komunikacyjny od ul. [...], z uwagi na charakter tego terenu. Dlatego twierdzenia skarżącej, że na spornej działce nr B nie ma żadnego ciągu komunikacyjnego jest błędne. Podnieść też można w tej kwestii, że zaprojektowana droga 11 KDX nie obejmuje "terenu dróg publicznych", dla których w planie przyjęto symbol "KDL" i "KDD." W kwestii zarzutów skarżącej dotyczących drogi dodać też można, że zawarcie w planie miejscowym zapisu o przeznaczeniu części określonej nieruchomości pod drogę nie jest równoznaczne z utratą prawa przez dysponenta do tej nieruchomości.

Swoboda gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planu jest ograniczona przepisami omawianej ustawy, m.in. poprzez wprowadzenie wysoce sformalizowanej procedury. Ta złożona procedura zapewnia wszystkim zainteresowanym wpływ na treść planu, właśnie z uwagi na możliwość naruszenia praw właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości nim objętych. W sytuacji, gdy podmiot ten - właściciel, użytkownik wieczysty – nie korzystał z instrumentów prawnych przewidzianych przez ustawodawcę na etapie sporządzania planu miejscowego, nie może skutecznie zarzucać organowi gminy przekroczenia granic władztwa planistycznego. Odnotowania również wymaga, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego zawiera konkretne i ostateczne rozwiązania dotyczące ładu przestrzennego, urbanistyki czy architektury, i nie służy przedstawianiu możliwych do rozwiązania wariantów.

Ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, przy czym nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie terenu w sposób odbiegający od zamierzeń właściciela budynku handlowo-usługowego i użytkownika wieczystego gruntu (działki), stanowi naruszenie przepisów prawa. Pomimo, że omawiana ustawa statuuje obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności (użytkowania wieczystego), to jednak nie można z niej wyprowadzić zakazu przeznaczania tych terenów w planach dla realizacji celów dotychczasowych, w tym obszaru zieleni urządzonej, jako przestrzeni publicznej, czy też drogi, terenu publicznego ciągu pieszo-jezdnego. Opisane przeznaczenie nie zostało bowiem wprowadzone obecnie, ale jest konsekwencją i wynikiem polityki przestrzennej przyjętej dla tego obszaru.

W konsekwencji nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącej, że została pozbawiona prowadzenia czy też ograniczona w prowadzeniu na przedmiotowym terenie, działce nr B, działalności usługowo-handlowej. Zakwestionować należy twierdzenie skarżącej, że plan zmienił przeznaczenie nieruchomości i w istotny sposób ograniczył możliwość jej użytkowania w dotychczasowy sposób. Przeznaczenie w planie jest zgodne z dotychczasowym sposobem użytkowania nieruchomości, tj. funkcja usługowa, teren zieleni przyległy do ul. [...] oraz ciąg komunikacyjny na terenie działki. Dostrzec trzeba, że w kwestionowanym planie nie wprowadzono funkcji kolidujących z funkcją dotychczasową.

Brak jest również podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób nieodpowiadający oczekiwaniom obecnie władającego nieruchomością, stanowi naruszenie przepisów prawa. Nawet w sytuacji, gdy plan miasta [...] z 1994 r. już nie obowiązywał w dacie nabycia przez skarżącą nieruchomości przy ul [...], który planuje jej odpowiednie zagospodarowanie czy prowadzenie określonej działalności gospodarczej, nie korzysta z gwarancji, że sama nieruchomość wraz z jej otoczeniem pozostanie niezmieniona.

Niezasadny pozostaje również podniesiony w skardze zarzut naruszenia trybu sporządzania planu (art. 28 ust. 1 w zw, z art. 17 ust. 5 ustawy), w postaci znaczącego zaniżenia w prognozie finansowej kosztów związanych z realizacją planu. Podnieść należy, że stosownie do art. 17 ust. 5 ustawy, prognoza skutków finansowych nie jest załącznikiem do projektu planu wykładanym do publicznego wglądu i dyskusji, a przedkładana jest radzie gminy przy zwracaniu się o uchwalenie danego planu, i w niniejszej sprawie była przedłożona. Okoliczność podnoszona przez skarżącą, że prognoza finansowa była błędna, nie stanowi w ocenie Sądu, kategorycznej przesłanki do stwierdzenia z tego tytułu nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestionowana przez skarżącą prognoza zawiera bowiem niezbędny element, o którym mowa w § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587). Prognoza skutków finansowych pełni funkcję informacyjną i nie przesądza o ograniczeniu wysokości odszkodowania w przyszłości, o które wnioskowałby uprawniony podmiot w trybie art. 36 ustawy. Nawet błędne wyliczenie w prognozie skutków finansowych, dotyczące odszkodowań, nie stanowi okoliczności dyskwalifikującej uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyliczenia hipotetyczne wartości przedstawione w prognozie, nie stanowią elementu objętego zasadą procedury planistycznej.

Skarżąca nie została pozbawiona, przez zapisy zaskarżonego aktu atrybutów korzystania i rozporządzania nieruchomością, a jedynie zostały one ograniczone, co do części działki stanowiącej jej prawo użyłkowania wieczystego, na skutek legalnych działań organu gminy w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.