Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 6/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 2 par. 2 i 4,
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi E. S. A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych w przedmiocie zwrotu nadpłaty kary pieniężnej 1. zobowiązuje Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych w terminie 2 (dwóch) miesięcy od dnia otrzymania niniejszego wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty kary pieniężnej; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych na rzecz skarżącej E. S. A. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] marca 2011 roku, które wpłynęło do tut. Sądu w dniu 8 kwietnia 2011 roku J. S.A. z siedzibą w W. wystąpiła ze skargą na bezczynność Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych, polegającą na niezałatwieniu w terminie wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2011 roku o stwierdzenie nadpłaty kary pieniężnej.

W związku z powyższą bezczynnością strona powołując się na art. 149 ppsa wniosła o:

1) zobowiązanie Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych do dokonania zwrotu nadpłaty kary pieniężnej, zapłaconej przez skarżącą na podstawie decyzji Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 roku, zmieniającej decyzję Agencji Rezerw Materiałowych z dnia [...] kwietnia 2008 roku nr [...] w kwocie 64.636,447,36 złotych wraz z odsetkami w wysokości równej wysokości odsetek za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych:

a) od kwoty 64.352.048,42 złotych od dnia 1 lipca 2008 roku do dnia zwrotu nadpłaty,

b) od kwoty 255.113,48 złotych od dnia 2 lipca 2008 roku do dnia zwrotu nadpłaty,

c) od kwoty 29.285,46 złotych od dnia 12 lipca 2008 roku do dnia zwrotu nadpłaty,

a w przypadku nieuwzględniania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powyższego żądania strona wniosła o:

2) zobowiązanie Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2010 roku o stwierdzenie nadpłaty kary pieniężnej, zapłaconej przez skarżącą na podstawie decyzji Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 roku, zmieniającej decyzję Agencji Rezerw Materiałowych z dnia [...] kwietnia 2008 roku nr [...] w kwocie 64.636.447,36 złotych wraz z odsetkami w wysokości równej wysokości odsetek za zwłokę pobranych od zaległości podatkowych:

a) od kwoty 64.352.048,42 złotych od dnia 1 lipca 2008 roku do dnia zwrotu nadpłaty,

b) od kwoty 255.113,48 złotych od dnia 2 lipca 2008 roku do dnia zwrotu nadpłaty,

c) od kwoty 29.285,46 złotych od dnia 12 lipca 2008 roku do dnia zwrotu nadpłaty.

Ponadto w każdym z powyższych przypadków strona wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisowych.

Uzasadniając skargę strona podała, że w dniu [...] listopada 2010 roku złożyła na podstawie art. 61 § 1 kpa w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o zapasach oraz na podstawie art. 75 § 1 ww. z art. 2 § 2 ordynacji podatkowej wniosek o stwierdzenie przez Agencję Rezerw Materiałowych nadpłaty pieniężnej zapłaconej przez nią na podstawie decyzji Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 roku w kwocie 64.636.447,36 złotych wraz z odsetkami w wysokości równej wysokości odsetek za zwłokę pobranych od zaległości podatkowych.

W odpowiedzi na to pismo Agencja Rezerw Materiałowych wskazała, że w przedmiotowej sprawie zajęła już stanowisko w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 roku. W ocenie organu stanowiło ono odpowiedź na analogiczne pismo z [...] listopada 2009 roku oraz korygujące je pismo z dnia [...] listopada 2009 roku. W konsekwencji Agencja Rezerw Materiałowych uznała, że wobec niezmienionego stanu faktycznego oraz faktycznego sprawy nie widzi podstaw do weryfikacji uprzednio wyrażonego stanowiska.

Pismem z [...] grudnia 2010 roku skarżąca wezwała organ do rozstrzygnięcia wniosku z dnia [...] listopada 2010 roku o stwierdzenie nadpłaty kary pieniężnej w formie decyzji administracyjnej. Dodatkowo strona wskazała, że pismo organu z dnia [...] grudnia 2009 roku nie stanowiło decyzji administracyjnej. Na potwierdzenie powyższego strona przytoczyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 roku, sygn. akt. VI SA/Wa 1484/10, rozstrzygający skargę skarżącej na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2010 roku.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2011 roku Agencja Rezerw Materiałowych podtrzymała moje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na powyższe stanowisko organu skarżąca złożyła kolejne pismo z dnia [...] stycznia 2011 roku, w którym ostatecznie wezwała organ do rozstrzygnięcia wniosku z dnia [...] listopada 2011 roku.

W dniu [...] stycznia 2011 roku strona wniosła zażalenie do Ministra Gospodarki na niezałatwienie przez organ jej wniosku z dnia [...] listopada 2010 roku w sprawie stwierdzenia nadpłaty kary pieniężnej w terminie określonym w art. 35 kpa.

Pismem z dnia [...] lutego 2011 roku Agencja Rezerw Materiałowych odpowiedziała na pismo skarżącej z dnia [...] stycznia 2011 roku podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Stanowisko organu nie uległo zmianie także po wejściu w życie z dniem [...] lutego 2011 roku nowelizacji ustawy o zapasach.

W dniu [...] lutego 2011 roku weszła także w życie ustawa o rezerwach strategicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 229 p.1496). Utworzona została nowa Agencja Rezerw Materiałowych, stanowiąca agencję wykonawczą w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Organem nowoutworzonej Agencji Rezerw Materiałowych jest Prezes, który w związku ze zmienioną ustawą o zapasach został właściwy do wydawania decyzji w podmiocie nałożenia na podmiot kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 5 w/w ustawy.

Do dnia złożenia niniejszej skargi wbrew terminowi załatwiania spraw z art. 35 kpa organ nie wydał żadnej decyzji administracyjnej, w sprawie stwierdzenia nadpłaty kary pieniężnej, jak również nie dokonano zwrotu nadpłaty.

Organ nie podał też skarżącej przyczyn zwłoki jak również nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy stosownie do art. 36 kpa.

Odnośnie sformułowanego w skardze żądania zobowiązania Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych o zwrot nadpłaty kary pieniężnej strona wyjaśniła, że stosownie do przepisu art. 75 § 4 w zw. z art. 2 § 2 ordynacji podatkowej, jeżeli prawidłowość skorygowanego zeznania (deklaracji) nie budzi wątpliwości organ podatkowy zwraca nadpłatę bez wydania decyzji stwierdzającej nadpłatę. Zdaniem strony wielokrotnie wyjaśniała ona organowi sposób wyliczenia powstałej nadpłaty. Skarżąca nie neguje, że po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 grudnia 2008 roku VI SA/Wa 1567/08 organ dokonał zwrotu kwoty wpłaconej tytułem kary, ale bez należnych odsetek. W związku z czym skarżący rozliczył zwróconą mu kwotę stosownie do art. 78 a ordynacji podatkowej.

Strona podkreśliła, że organ w żadnym piśmie nie kwestionował poprawności wyliczenia przez skarżącą wysokości powstałej nadpłaty.

W myśl art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku strony o załatwienie sprawy z zakresu administracji publicznej w terminie, uznaje się że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. W niniejszej sprawie takich przepisów nie ma.

Mając na uwadze powyższe, stosownie do art. 75 § 4 w zw. z art. 2 § 2 ordynacji podatkowej oraz art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej Prezes Agencji Rezerw Materiałowych powinien dokonać zwrotu nadpłaty kary pieniężnej wraz z odsetkami na rachunek skarżącej bez konieczności wydawania decyzji stwierdzającej nadpłatę.

Gdyby Sąd nie podzielił powyższych wyroków strona wskazała, że w dniu [...] stycznia 2011 roku złożyła na podstawie art. 37 § 1 kpa do Ministra Gospodarki zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez właściwy wówczas organ tj. Agencję Rezerw Materiałowych.

Zgodnie z art. 35 § 3 in fine k.p.a. rozpoznanie sprawy (zażalenia) w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w terminie miesiąca od daty otrzymania zażalenia. Natomiast nierozpoznanie zażalenia w tym terminie otwiera stronie drogę do złożenia skargi na bezczynność organu.

Wobec bezskutecznego upływu z dniem [...] lutego 2011 r. terminu na załatwienie przez Ministra Gospodarki zażalenia, uznać należy, że skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, a tym samym spełnione zostały przesłanki uprawniające go do wystąpienia ze skargą na bezczynność organu.

W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Rezerw Materiałowych wniósł o jej odrzucenie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., ewentualnie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. a w przypadku nieuwzględnienia którejkolwiek z podstaw odrzucenia wniósł o jej oddalenie na mocy art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podał, że z treści pisma z dnia [...] listopada 2009 r. i pisma z dnia [...] listopada 2010 r. wynika, że w zakresie oczekiwanych skutków żądania, merytorycznie pisma są tożsame.

Po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2008 r. sprawa ponownie trafiła do organu, który decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. umorzył postępowanie. Jeszcze przed umorzeniem postępowania pismem z dnia [...] listopada 2009 r. spółka zwróciła się o zwrot nadpłaty uiszczonej kary pieniężnej. Zgodnie z wyrokiem z dnia 23 października 2002 r. NSA stwierdził, że w sytuacji, kiedy podatnik składa wniosek o stwierdzenie nadpłaty w czasie toczącego się postępowania kontrolnego lub podatkowego taki wniosek nie powinien być rozpoznany w trybie żądania stwierdzenia nadpłaty lecz w ramach toczącego się postępowania zmierzającego do określenia zaległości podatkowej albo stwierdzenia nadpłaty.

W postanowieniu o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary na J. S.A. Agencja nie odniosła się do wniosku z dnia [...] listopada 2009 r., gdyż nadpłata nie istniała. Spółka posiadała interes prawny w zaskarżeniu postanowienia o umorzeniu. Nieodwołanie się od rozstrzygnięcia w wymaganym terminie prowadzi do uznania, że zwrot nadpłaty kwoty głównej kary jest rozstrzygnięciem ostatecznym.

Poza tym zwrot nadpłaty podatku jest czynnością materialno-techniczną wtedy, gdy podatnik i organ podatkowy nie pozostają w sporze co do któregokolwiek z elementów zobowiązania z tytułu nadpłaty podatku. W tej sytuacji wydanie w tym przedmiocie następnej decyzji nie znajduje uzasadnienia z uwagi na brak podstawy prawnej do takich działań.

Przepis art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie odnosi się do wszystkich wniosków o załatwienie sprawy z zakresu administracji publicznej, a jedynie do takich, które wiążą się z podejmowaniem, wykonywaniem lub zakończeniem działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie obejmują swoim zakresem zagadnień zwrotu nadpłaty w drodze czynności materialno-technicznej, względnie wydawania decyzji administracyjnych w tym obszarze.

Prezes Agencji podniósł, że skierowanie wniosku w trybie art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie rodzi po stronie Agencji obowiązku stosowania ustawy ani uprawnienia Wnioskodawcy w zakresie tzw. dorozumianej zgody oraz nie daje podstaw do rozstrzygania w trybie postępowania przed sądem administracyjnym w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Przepis art. 11 ust. 9 wszedł w życie z dniem [...] kwietnia 2010 r., natomiast pierwsze żądanie zwrotu nadpłaty zostało złożone w Agencji pismem z dnia [...] listopada 2009 r. Nastąpiło to przed datą wejścia w życie nowelizacji ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, dlatego też wskazany przepis nie ma zastosowania i bezzasadnie został przywołany przez J. S.A.

Zdaniem organu, składane przez skarżącą "pisma w sprawie" z dnia [...] grudnia 2010 r., z dnia [...] stycznia 2011 r., z dnia [...] lutego 2011 r. oraz z dnia [...] lutego 2011 r. monitujące Agencję do rozstrzygnięcia wniosku z dnia [...] listopada 2010 r. zostały przez J. S.A. przekazane równocześnie do wiadomości Ministra Gospodarki.

Wpływ do Ministra Gospodarki pisma z dnia [...] grudnia 2010 r. miał miejsce w dniu [...] grudnia 2010 r. Z tym dniem do organu wyższego stopnia zostało złożone zażalenie na bezczynność Agencji.

Organ podniósł, że wniesienie skargi do Sądu administracyjnego na bezczynność możliwe jest dopiero po otrzymaniu postanowienia będącego rozstrzygnięciem tak wniesionego zażalenia, z zachowaniem trzydziestodniowego terminu liczonego od otrzymania tegoż rozstrzygnięcia lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia skarga powinna być złożona po upływie miesiąca od dnia złożenia zażalenia w trybie art. 37 k.p.a., jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia wpływu wskazanego terminu miesięcznego (postanowienie WSA z Bydgoszczy z 7 marca 2006 r. II SAB /Bd 3/06).

Skarga J. S.A. na bezczynność organu administracji została złożona w Agencji w dniu [...] marca 2011 r. po upływie 72 dni od zażalenia złożonego do Ministra Gospodarki w dniu [...] grudnia 2010 r.

Niezależnie od powyższego organ argumentował, że kara pieniężna, unormowana w rozdziale 7 ustawy o zapasach wynika ze stosunków prawno-karnych i można ją zaliczyć do szeroko pojmowanego prawa karnego. Kara ta nie stanowi niepodatkowej należności budżetowej i nie mieści się w dyspozycji art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, a co za tym idzie nie mają do niej zastosowania przepisy Działu III Ordynacji dotyczące zwrotu nadpłaty.

Uzasadniając zatem odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a organ obszernie wywodził, że skarga na bezczynność organu winna zostać złożona najpóźniej w dniu [...] lutego 2011 r. tj. najpóźniej 30 – dnia terminu następującego po terminie na uzyskanie rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia.

Wniesienie skargi na bezczynność w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), albowiem, jak to wcześniej podnosił organ, decyzją z dnia [...] lutego 2010 roku Agencja umorzyła postępowanie. Niezaskarżenie orzeczenia w części związanej z brakiem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia żądania J. S.A. z dnia [...] listopada 2009 roku o zwrot nadpłaty spowodowało, że dokonana wcześniej nadpłata kwoty głównej kary pieniężnej jest rozstrzygnięciem ostatecznym. Skarga jest również niedopuszczalna bo Agencja nie jest właściwa do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych w zakresie wykonania dyspozycji art. 78 ustawy – Ordynacja podatkowa. W tym też zakresie nie legitymuje się przymiotem organu administracji, gdyż zarówno ustawa o rezerwach strategicznych jak i ustawa o zapasach nie przyznaje Agencji takiego prawa. Agencja nie jest też organem podatkowym, o którym mówi art. 2 § 3 ustawy Ordynacja podatkowa. Brak jest również podstaw do zastosowania art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Uzasadniając zaś stanowisko oddalenia skargi, organ wywodził, że brak jest podstaw naliczenia oprocentowania od zwróconej nadpłaty, gdyż decyzja Agencji z dnia [...] kwietnia 2007 roku oraz decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2008 roku nie zostały błędnie wydane tj. bez podstawy prawnej. Dlatego też w takim zakresie nie znajduje zastosowania art. 78 § 3 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa, który nakazuje naliczanie odsetek od dnia powstania nadpłaty, jeżeli ta wiązała się z wadami decyzji podatkowej. Agencja dokonała zwrotu całej kwoty kary, którą J. S.A. uiściła w związku z decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2008 roku. Zwrot nastąpił przed datą umorzenia przez Agencję postępowania w sprawie nałożenia na spółkę kary pieniężnej oraz miał miejsce w terminie określonym w art. 77 ustawy Ordynacja podatkowa, dlatego żądanie strony objęte pismem z [...] listopada 2010 roku jest bezprzedmiotowe.

Zdaniem strony brak jest podstaw do wydania decyzji, gdyż sprawa została załatwiona w innej przewidzianej formie tj. czynnością materialno-techniczną.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę strona w piśmie z [...] maja 2011 roku podkreśliła, że w okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie zaistniały przesłanki do wydania decyzji rozstrzygającej o wypłacie skarżącej odsetek stanowiących oprocentowanie nadpłaty kary pieniężnej. Bez wątpienia Prezes ARM (wcześniej ARM) pozostaje w sporze co do zasadności żądania zapłaty tych odsetek.

W kwestii właściwości organu strona podniosła, że jedynym prawnym uzasadnieniem czynności podejmowanych przez Agencję Rezerw Materiałowych są przepisy działu III Ordynacji podatkowej. To na podstawie art. 61 § 1 w zw. z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej Agencja rezerw materiałowych mogła przyjąć zapłatę kary na swój rachunek bankowy. To art. 77 § 1 pkt 3 w zw. z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, stanowił podstawę prawną zwrotu kwot pobranych z tytułu rzeczonej kary. Nie ma zatem wątpliwości, że obecnie Prezes Agencji Rezerw Materiałowych jest organem właściwym rzeczowo do zapłaty na rzecz skarżącej ustalonej zgodnie z art. 78a w zw. z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej części nadpłaty kary pieniężnej.

Zwrot oprocentowanej nadpłaty mieści się w zakresie działania Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych a więc w zakresie czynności związanych z wymierzeniem kary pieniężnej, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach.

Zdaniem strony art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dotyczy także wniosków z zakresu wykonywania działalności gospodarczej. Żądanie zwrotu nadpłaty kary pieniężnej wymienionej na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach mieści się w pojęciu wykonywania działalności gospodarczej, polegającej na przywozie paliw ciekłych w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o zapasach.

Przepis art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ma zastosowanie w niniejszej sprawie mimo, że zaczął obowiązywać z dniem [...] kwietnia 2010 roku a strona wniosła o stwierdzenie nadpłaty w dniu [...] listopada 2010 roku. Brak jest przepisów przejściowych, więc należy stosować zasadę bezpośredniego działania ustawy nowej. Wobec przyjęcia na mocy art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, że Prezes Agencji Rezerw Materiałowych wydał decyzję zgodną z żądaniem skarżącego, tut. Sąd powinien zobowiązać organ administracji do dokonania zapłaty dochodzonych kwot tj. do podjęcia czynności materialno-technicznej (art. 149 w zw. z art. 3 § 1 pkt 4 i 8 p.p.s.a.).

Wbrew twierdzeniom strony, która podnosi, że spółka wniosła skargę na bezczynność po terminie orzecznictwo sądów administracyjnych stanowi, że ustanowione w art. 53 § 1 p.p.s.a. ograniczenie czasowe nie dotyczy skarg na bezczynność (postanowienie NSA z 13 marca 2009 roku Sygn. akt II FSK 2020/08 (LEX nr 575339), wyrok NSA z 11 lutego 2011 r., Sygn. akt I FSK 230/2010 (LEX Polonica nr 2496535)).

Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2011 roku strona o tyle zmieniła żądanie, że wniosła o wyznaczenie Prezesowi Agencji Rezerw Materiałowych 14-dniowego terminu na zapłatę spornej kwoty lub wydanie decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę m. in. decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosując przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwana p.p.s.a. Dz. U. nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i orzeka w granicach danej sprawy.

W myśl aktualnie obowiązującego art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Obecne brzmienie tego przepisu zostało mu nadane ustawą z 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy- kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6/2011, poz. 18), która weszła w życie z dniem [...] kwietnia 2011 r.

Powyższa ustawa oprócz wprowadzenia ww. zmiany znowelizowała szereg przepisów w kpa jak również w p.p.s.a. Wobec zakresu oraz wagi wprowadzonych zmian proceduralnych zrodziła się kwestia czasowego zasięgu ich obowiązywania (tzn. prawo międzyczasowe bądź intertemporalne). W niniejszej sprawie skarga do Sądu wpłynęła w dniu [...] kwietnia 2011 r. a więc jeszcze przed wejściem w życie omawianej wyżej nowelizacji. W tym stanie rzeczy Sąd w niniejszym składzie reprezentuje pogląd, iż zastosowanie w sprawie będą miały przepisy sprzed nowelizacji art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a. oraz 37 kpa. Należy bowiem mieć na uwadze, że nowy środek prawny w postaci skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania stał się dostępny dla stron dopiero z datą [...] kwietnia 2011 roku. Stąd też wszystkie znowelizowane przepisy prawa p.p.s.a. w brzmieniu nadanym im przez art. 2 ustawy z 3 grudnia 2010 roku znajdują zastosowanie wyłącznie w postępowaniach, w których skargi wniesiono 11 kwietnia 2011 roku lub po tej dacie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził naruszenie prawa polegające na bezczynności organu. Skarga jest więc uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie postawione w niej żądania mogły zostać przez Sąd uwzględnione.

Przystępując do badania skargi Sąd rozważył najpierw czy wyczerpana została obowiązkowa procedura poprzedzająca wniesienie skargi na bezczynność przewidziana w art. 37 kpa.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca w dniu [...] stycznia 2011 roku wniosła żądanie do Ministra Gospodarki na niezałatwienie przez Agencję Rezerw Materiałowych jej wniosku z dnia [...] listopada 2010 roku w sprawie stwierdzenia nadpłaty kary pieniężnej w terminie określonym w art. 35 kpa. Wobec tego, że zażalenie to nie zostało rozpoznane w terminie wynikającym z art. 35 § 2 kpa tj. do dnia [...] lutego 2011 roku należy uznać, że strona wyczerpała środki zaskarżenia w postępowaniu przez organem właściwym i była uprawniona do występowania do Sądu ze skargą na bezczynność organu.

Wobec zgłoszonego przez organ zarzutu niedopuszczalności skargi oraz złożenia jej po terminie Sąd zważył, co następuje.

Bezspornym jest, że spółka w dniu [...] listopada 2010 roku zgłosiła do Agencji Rezerw Materiałowych wniosek o stwierdzenie przez organ nadpłaty kary pieniężnej, zapłaconej przez skarżącą na podstawie decyzji Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 roku w kwocie 64.636.447,36 złotych wraz z odsetkami w wysokości równej wysokości odsetek za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych. W ocenie Sądu materia, w której strona domagała się rozstrzygnięcia jest materią decyzyjną tzn. organ odmawiając spełnienia żądania skarżącej powinien wydać decyzję a nie załatwiać sprawy poprzez zajęcie negatywnego stanowiska na piśmie, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W przeciwnym razie strona pozbawiona jest dochodzenia swoich racji poprzez złożenie odwołania do organu wyższego stopnia a następnie skargi do Sądu administracyjnego.

Skoro według poglądu Sądu w niniejszej stanie faktycznym powinna być wydana decyzja administracyjna jest to sprawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. a to oznacza, że niewydanie decyzji w terminach przewidzianych w kpa pozwala na postawienie organowi zarzutu bezczynności, którego kontrola mieści się w granicach kompetencji Sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że strona już po złożeniu wniosku z [...] listopada 2010 roku w jednym z pism kierowanych do organu z dnia [...] grudnia 2010 roku wezwała Agencję Rezerw Materiałowych do rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej zaś organ odniósł się do tego pisma poprzez udzielenie negatywnej odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2011 roku a nie w formie procesowej przewidzianej przez kpa.

W tym stanie rzeczy skarżąca była uprawniona do wniesienia skargi na bezczynność a rozpatrzenie tej skargi należy do kompetencji Sądu administracyjnego. W tym miejscu należy podnieść, że stanowisko organu, iż niniejszą skargę na bezczynność należy uznać za spóźnioną, nie znajduje potwierdzenia w doktrynie orzecznictwa sądów administracyjnych.

Powszechnie przyjęte jest, że w odniesieniu do wszystkich kategorii skarg na bezczynność organów administracji publicznej nie znajdują zastosowanie ograniczenia czasowe we wnoszeniu skargi, określone w art. 53 p.p.s.a. Skoro celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie administracji publicznej zachowań określonych w przepisach, to można ją wnieść aż do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (T. Woś i inni Komentarz do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2008 , str. 101, postanowienie NSA z 13 marca 2009 roku, Sygn. akt II FSK 2020/08 (LEX nr 575339)).

Sąd nie podzielił też poglądu organu, że skarga powinna być odrzucona z uwagi na to, że nie jest on właściwy do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych w zakresie wykonania dyspozycji art. 78 ustawy Ordynacja podatkowa. Niewątpliwie w zakresie działania Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych mieści się wymierzanie kar pieniężnych za niedopełnienie obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw ciekłych (art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapasach). Do tych kar mają zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, gdyż kary te spełniają warunki określone w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej tj. mają charakter publicznoprawny i jest wskazany organ uprawniony do ich nakładania lub nadania uprawnienia do poboru tych kar. Poza tym mają one charakter sankcji finansowej za nieprzestrzeganie przepisów prawa publicznego i nie są zamieszczone w wyodrębnionym rozdziale ustawy zmieniającym przepisy karne. Z tych to względów nadpłacona lub niezależnie zapłacona kara pieniężna stanowi nadpłatę i podlega zwrotowi po oprocentowaniu jak od zaległości podatkowych (art. 72 i n. Ordynacji podatkowej).

Poza tym w art. 2 § 2 i § 4 Ordynacji podatkowej są sformułowane dwie zasady: jej przepisy działu III stosuje się do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa ustalonych lub określonych przez inne organy niż organy podatkowe, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, natomiast druga zasada odnosi się do wyłącznie przepisów Ordynacji podatkowej w sprawach świadczeń pieniężnych ze stosunków cywilnoprawnych i opłat za usługi normowanymi przepisami o cenach. W ustawie o zapasach nie ma takich wyłączeń dotyczących rozpoznawanej sprawy.

W tym stanie rzeczy skarga została wniesiona w terminie oraz należy ją uznać za dopuszczalną. Z powyższych względów brak jest podstaw do jej odrzucenia na mocy art. 58 § 1 pkt 2 i 6 p.p.s.a.

Badając merytoryczną zasadność skargi na bezczynność organu w zakresie żądania drugiego, Sąd uznał ją za zasadną a zatem brak jest podstaw do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub w prawdzie prowadził postępowanie w sprawie ale mimo istniejącego ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W niniejszej sprawie spółka pismem z dnia [...] listopada 2010 roku domagała się stwierdzenia nadpłaty pieniężnej. W kolejnych pismach wnosiła o wydanie w tej sprawie decyzji - przez organ administracyjny. Co do tego żądania organ powinien wypowiedzieć się w formie przewidzianej w kpa. Procedura administracyjna nie przewiduje możliwości, aby organ zamiast wydania odmownej decyzji udzielił stronie informacji o bezzasadności złożonego przez nią wniosku.

W myśl art. 104 kpa organ załatwia sprawę administracyjną w formie decyzji, która może uwzględniać żądania strony albo być decyzją odmowną. W tym ostatnim przypadku stronie przysługuje prawo do złożenia odwołania bądź wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a następnie może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Wystosowanie pisma zamiast wydania decyzji odmownej jest niedochowaniem podstawowych procedur i stanowi bezczynność organu. W postanowieniu NSA z 13 lipca 1983 roku (Sygn. akt II SA 593/83 ONSA z 1983 roku nr 1 poz. 59) stwierdza się, że pismo organu informujące stronę o niemożliwości załatwienia sprawy jest uchyleniem się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty poprzez wydanie decyzji, co uzasadnia skargę na bezczynność.

W sprawie niniejszej obszerna argumentacja organu co do bezzasadności żądania strony powinna znaleźć się w decyzji administracyjnej, która podlegałaby kontroli w toku instancji oraz przez sąd administracyjny. Z tego względu należy uznać, że organ pozostaje w bezczynności, dlatego też żądanie strony o zobowiązanie Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2010 roku jest zasadne. Sąd uwzględnił to żądanie w oparciu o art. 149 p.p.s.a. z tym, że wyznaczył organowi 2 miesięczny termin na merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie wniosku skarżącej, uznając termin strony – 14 dni za zbyt krótki mając na uwadze rodzaj niniejszej sprawy i rozmiar zadań spoczywających na organie.

Sąd nie uwzględnił żądania strony o zobowiązanie Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych do dokonania zwrotu nadpłaty kary pieniężnej zapłaconej przez skarżącą na podstawie decyzji Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 roku, zmieniającej decyzję Agencji Rezerw Materiałowych z dnia [...] kwietnia 2008 roku nr [...] w kwocie 64.636.447,36 złotych wraz z odsetkami w wysokości równej wysokości odsetek za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych z przyczyn następujących.

Przede wszystkim Sąd nie podzielił stanowiska strony, że miedzy nią a organem nie istniał spór co do zwrotu nadpłaty wraz z odsetkami.

Świadczy o tym odpowiedź Agencji Rezerw Materiałowych z dnia [...] grudnia 2010 roku nawiązująca do wcześniejszego pisma z [...] grudnia 2009 roku. Skoro organ nie uznał żądania strony co do zasady, stojąc na stanowisku, że przepisy Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania w niniejszej sprawie zwrotu to nie można przyjąć, że nie kwestionował poprawności wyliczenia przez skarżącą wysokości powstałej nadpłaty kary pieniężnej.

W tej sytuacji, według oceny Sądu art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem nie mamy do czynienia z milczeniem organu, stanowiącym formę zajęcia stanowiska w sprawie, wywołującym skutek materialnoprawny.

Poza tym przyjęcie fikcji wydania decyzji zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy eliminuje kategorię bezczynności tj. przesądza o braku przedmiotu skargi do Sądu.

Z tych wszystkich względów w tej części skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania Sąd oparł na art. 200 p.p.s.a.