Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 986/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 12 ust. 2, ust. 4, ust. 4a, ust. 5, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
article: Art. 128, art. 130 ust. 2, art. 134, art. 151, art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1, art. 174
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: Art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84, art. 104, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: § 4 ust. 1 i 3, § 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
article: Art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 28 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Protokolant st. asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2024 roku sprawy ze skargi Gminy N. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 29 września 2023 roku znak: GN-III.7581.187.2023.PP w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Łódzkiego [...] z dnia 18 kwietnia 2023 roku znak: GN.683.6.2021.AKO; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz strony skarżącej Gminy N. kwotę 1980 (tysiąc dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją

z 29 września 2023 r., znak: GN-III.7581.187.2023.PP, Wojewoda Łódzki (dalej także: organ II instancji, organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) (dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Starosty Łódzkiego [...] (dalej także: organ I instancji), wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 18 kwietnia 2023 r., znak: GN.683.6.2021.AKO orzekającą o:

I. ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, położoną w gminie N., w obrębie [...] G., oznaczoną jako działki nr: [...] o pow. 0,0067 ha, [...] o pow. 0,0066 ha, [...] o pow. 0,0156 ha w łącznej wysokości 74.514 zł. Kwota ta obejmuje wartość:

– prawa własności gruntu - wartość rynkowa w wysokości łącznej – 39.882 zł,

– wartość odtworzeniową części składowych stanowiących składniki budowlane w postaci utwardzenia terenu kamieniem polnym, kostką betonową i płytami betonowymi oraz ogrodzenia - kwota w wysokości łącznej 21.493 zł, z pominięciem przestawionych części składowych w postaci bramy i furtki,

– wartość nasadzeń roślinnych w wysokości łącznej 13.139 zł;

II. przyznaniu odszkodowania określonego w pkt. I w całości na rzecz H.M.;

III. zobowiązaniu Gminy N. do wypłacenia ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna.

W decyzji wskazano również, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz. U. 2020, poz. 1360). Odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Decyzją z dnia 18 listopada 2020 r. Nr 1/20, znak: AiB.6740.2.2020 – ZRID o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, Starosta Łódzki [...] zezwolił Wójtowi Gminy N. na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie i przebudowie drogi gminnej nr [...] - ul. [...] wraz z przebudową istniejącej napowietrznej linii energetycznej 0,4 kV i telekomunikacyjnej w miejscowości B., gmina N.. Decyzja uzyskała walor ostateczności z dniem 20 stycznia 2021 r.

Wydaną decyzją objęta jest m.in. nieruchomość oznaczona jako działki nr: [...] o pow. 0,3110 ha, nr [...] o pow. 0,3094 ha oraz nr [...] o pow. 0,2332 ha. Stosownie do punktu 5 ww. decyzji Starosta Łódzki [...] zatwierdził również podział nieruchomości, zgodnie z którym:

– z działki nr [...] wyodrębniono działki nr: [...] o pow. 0,3043 ha i [...] o pow. 0,0067 ha;

– z działki nr [...] wyodrębniono działki nr: [...] o pow. 0,0066 ha i [...] o pow. 0,3028 ha;

– z działki nr [...] wyodrębniono działki nr: [...] o pow. 0,0156 ha i [...] o pow. 0,2176 ha.

Działki o nr [...], [...] oraz [...] stały się z mocy prawa własnością gminy N.. Zawiadomieniem z dnia 10 lutego 2021 r. znak: GN.683.6.2021.DNP Starosta Łódzki [...] powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie N., obrębie [...] G., oznaczoną jako działki nr: [...], [...] i [...], jak również o terminie oględzin przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia 17 listopada 2021 r., znak: GN.683.6.2021.AKO, Starosta Łódzki [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 12 ust. 2, 4, 4f, 5 oraz art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.) (dalej: specustawa drogowa), art. 128 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz.1899) (dalej: u.g.n.) oraz art. 104 k.p.a., ustalił odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność Gminy N., położoną w gminie N., obrębie [...] G., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0067 ha, [...] o pow. 0,0066 ha, [...] o pow. 0,0156 ha w łącznej wysokości 55.182,00 zł.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła H. M. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r., znak: GN-III.758.306.2021.ŁK.PP, uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Łódzkiego [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ II instancji zwrócił uwagę przede wszystkim na brak analizy rynku w zakresie występowania transakcji nieruchomościami podobnymi (tereny komunikacyjne - drogi dojazdowe) do przedmiotu wyceny w sąsiednich gminach. Zdaniem Wojewody Łódzkiego, w sporządzonym operacie nie wyjaśniono także w oparciu o jakie materiały został ustalony stopień zużycia na poziomie 15 %, dokonanie wyceny dodatkowych nasadzeń roślinnych, które nie zostały wymienione w protokole. Ponadto wątpliwości organu budził brak w protokole uwzględnienia pomiarów trawnika znajdującego się poza ogrodzeniem na działce ewidencyjnej nr [...] i wykonaniu wyliczeń uzupełniających w oparciu o ortofotomapę. Ostatecznie, organ odwoławczy uznał operat szacunkowy z dnia 21 września 2021 r. za niespójny, sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, co wykluczało ustalenie na jego podstawie odszkodowania.

Gmina N. pismem z dnia 25 października 2022 r., wystąpiła o wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego I.P. od określenia wartości nieruchomości położonej w gminie N., obrębie [...] G., oznaczoną jako działki nr [...], [...] oraz nr [...] i jednocześnie o powołanie innego rzeczoznawcy majątkowego w celu określenia w sposób rzetelny wartości ww. nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przyczyną uchylenia decyzji Starosty Łódzkiego [...] były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego I. P. W tych okolicznościach zasadne jest, według Gminy N., wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego od szacowania ww. nieruchomości. W uzasadnieniu Gmina N. przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lipca 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 398/22.

Starosta Łódzki [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zapoznał się z uzasadnieniem ww. orzeczenia WSA i nie podzielił stanowiska merytorycznego zawartego w tym orzeczeniu uznając, że ugruntowana linia orzecznicza reprezentowana między innymi przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2764/17 jest w okolicznościach niniejszej sprawy bardziej zasadna. Tym samym postanowieniem z dnia 10 listopada 2022 r., nr GN.683.6.2021.AKO.DNP, Starosta Łódzki [...] odmówił wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego I.P. od określenia wartości nieruchomości położonej w gminie N., obrębie [...] G., oznaczonej jako działki nr [...] i [...] i nr [...] oraz powołania innego rzeczoznawcy majątkowego w celu określenia wartości tej nieruchomości.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta Łódzki [...] zwrócił się do biegłej o sporządzenie nowego operatu szacunkowego. W licznej korespondencji Starosta Łódzki [...] występował o udzielenie wyjaśnień w zakresie wątpliwości wskazywanych przez organ odwoławczy oraz Wójta Gminy N.. Na nieruchomości objętej postępowaniem o ustalenie odszkodowania inwestycja drogowa została już zrealizowana. Z tego względu, z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia oględzin nieruchomości, podczas których możliwe byłoby odzwierciedlenie stanu nieruchomości obrazującego jej charakter na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, Starosta Łódzki [...] przeprowadził w dniu 12 grudnia 2022 r. rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania. W jej toku ustalono, że niezbędne jest udzielenie szczegółowych wyjaśnień przez rzeczoznawcę majątkowego do operatu szacunkowego, w związku z zarzutami zgłoszonymi przez Gminę N. Na rozprawie zostały wyjaśnione także wątpliwości w zakresie oszacowania części składowych, a w szczególności w zakresie nasadzeń roślinnych i części składowych o charakterze budowlanym. H. M. zeznała, że w zakresie roślin na nieruchomości były dodatkowo 2 szt. jałowca płożącego i 1 szt. lilaka. Odnośnie zaś rabaty obłożonej kamieniami polnymi, jak i trawnika, to ich powierzchnia została wyliczona przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie obliczeń dokonanych z ortofotomapy, ze względu na brak możliwości ustalenia tych parametrów z natury, H.M. poinformowała na rozprawie administracyjnej, że przyjmuje te wyliczenia za właściwe i wystarczające do określenia tych części składowych.

W toku postępowania na podstawie zeznań stron ustalono, że odszkodowanie nie będzie ustalane za metalową bramę frontową wraz z furtką, które zostały przestawione z działki [...], obręb ew. G. ([...]) na działkę nr ew. [...], obręb ew. G. ([...]) po dniu 18 listopada 2020 r., tj. po dniu w którym wydana została decyzja Starosty łódzkiego [...] nr 1/20 znak: AiB.6740.2.2020 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zarówno Wójt Gminy N. w oświadczeniu z dnia 7 lutego 2023 r., jak i H.M. ustnie do protokołu z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 12 grudnia 2022 r., zeznali, że ww. ogrodzenie zostało przestawione przez Gminę N. Odszkodowanie nie będzie zatem ustalane za frontową metalową bramę wraz z furtką, które były usytuowane na działce nr ew. [...].

Operatem szacunkowym z dnia 23 stycznia 2023 r. rzeczoznawca majątkowy - I.P. ustaliła wartość odtworzeniową prawa własności do działek nr [...], [...] wraz z częściami składowymi działek nr [...] i [...] na łączną kwotę: 78.868 zł, która została pomniejszona o kwotę określającą wartość bramy i furtki usytuowanych na działce nr ew. [...] na kwotę łączną 4.354 zł. Do wyceny prawa własności działek gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegła przyjęła ceny sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod tereny drogowe, z terenu gminy A. - z uwagi na fakt, iż na terenie gminy N., nie odnotowano żadnej umowy sprzedaży działki o przeznaczeniu drogowym, a A. jest najbardziej podobną jednostką terytorialną do gminy N. W celu obliczenia wartości odtworzeniowej części składowych gruntu rzeczoznawca majątkowy I.P. zastosowała podejście kosztowe, technikę elementów scalonych.

W związku z powyższym kwotę odszkodowania ustalono na 74.514 zł, w tym:

– wartość rynkowa działki nr [...] określona na 9.246,00 zł;

– wartość rynkowa działki nr [...] określona na 9.108,00 zł;

– wartość rynkowa działki nr [...] określona na 21.528 zł;

– wartość odtworzeniową części składowych ww. gruntów - naniesień budowlanych określono na 21.493 zł;

– wartość odtworzeniową części składowych ww. gruntów - nasadzeń roślinnych określono na 13.139 zł.

Zawiadomieniem z dnia 28 lutego 2023 r. Starosta Łódzki [...] poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie sporządzonego operatu szacunkowego, zaś zawiadomieniem z dnia 15 marca 2023 r. o zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. Do treści operatu szacunkowego jak i materiału zgromadzonego w postępowaniu strony nie zgłosiły zastrzeżeń.

Decyzją z dnia 18 kwietnia 2023 r., znak: GN.683.6.2021.AKO, Starosta Łódzki [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł na podstawie art. 12 ust. 2,4,4f i 5, art. 18 specustawy drogowej, art. 128 i nast. u.g.n. o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w łącznej wysokości 74.514 zł (prawo własności gruntu, wartość składników budowlanych oraz nasadzeń roślinnych).

Organ I instancji uznał operat szacunkowy z dnia 23 stycznia 2023 r. za jedyny i rzetelny wskaźnik ustalonej wartości odszkodowania. Zdaniem organu w wycenie należycie sformułowano i sprecyzowano jej cel oraz zakres, prawidłowo określono rodzaj i obszar rynku oraz okres badania cen. Przedstawiono również analizę rynku nieruchomości odpowiednio do celu i sposobu wyceny oraz uzasadniono wybór odpowiedniej metodyki i techniki wyceny. W operacie opisano także: przebieg istotnych obliczeń i uzasadnienie końcowego wyniku, załączono i podano dane wykorzystane w procesie szacowania, jak również zamieszczono stosowne klauzule i oświadczenia, potwierdzające wykonanie wyceny zgodnie z przepisami prawa. Organ podkreślił, w odniesieniu do zarzutów zgłoszonych przez Gminę N., a dotyczących przyjęcia wyłącznie transakcji dla nieruchomości drogowych z obszaru Gminy A., zatem dotyczących zakresu przestrzennego rynku, iż rzeczoznawca majątkowy zarówno pisemnie jak i na rozprawie administracyjnej w dniu 12 grudnia 2022 r. poinformowała, że do analizy zostały przyjęte transakcje dotyczące nieruchomości położonych najbliżej przedmiotu wyceny, o podobnym charakterze ekonomicznym i uwarunkowaniach społecznych, co oznacza, że nie zachodzi konieczność rozszerzania rynku na rynek regionalny. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, iż w pierwszej kolejności przeprowadziła badanie rynku na terenie lokalnym, w obszarze najbliższym miejsca położeniu przedmiotu wyceny, w gminie i terenie najbardziej zbliżonej pod względem charakteru - miejscowości (o charakterze zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjnej). Do wyceny wybrano transakcje podobne, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny był najbardziej zbliżony (podobny) do przedmiotu wyceny. Tereny te są również adekwatne ekonomicznie na rynku równoległym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Rzeczoznawca wskazała także, że "(...) nieuzasadnione jest badanie rynku na terenie wszystkich gmin powiatu łódzkiego [...], które znacznie odbiegają podobieństwem ekonomicznym od przedmiotu wyceny. Np. Gmina B. to gmina o charakterze wiejskim z małymi skupiskami zabudowy mieszkaniowo - zagrodowej przy głównych arteriach drogowych. W analizowanym okresie brak transakcji drogowych. Gmina znacznie oddalona od przedmiotu wyceny. Podobnie dotyczy gminy T., gdzie gmina charakteryzuje się głownie charakterem wiejsko - leśnym. W analizowanym okresie brak transakcji drogowych. Gmina znacznie oddalona od położenia przedmiotu wyceny. Jeśli chodzi o gminę R., to transakcje zanotowano na terenie obrębu S.. Jednak pomiędzy tym obrębem, a obrębami K. i G. istnieją znaczne różnice ekonomiczne, jak i w podobieństwie rynków w zakresie dostępu do szybkich dróg publicznych, odległości od miasta Ł., sąsiedztwa terenów przemysłowych oraz sklepów wielkopowierzchniowych". Rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, iż przyjęte do analizy nieruchomości były położone w dalszej odległości od centrum gminy, a w zakresie nieruchomości położonych na terenie obrębu W., brak jest wyraźnego centrum tej miejscowości. Dodatkowo rzeczoznawca majątkowy wskazała, że wszelkie różnice w lokalizacji nieruchomości zostały skorygowane przyjętymi poprawkami dla szacowanych działek.

Biorąc pod uwagę charakter miejscowości G. jak i Gminy N., w której szacowana nieruchomość jest położona oraz gminy A., z której przyjęte zostały transakcje drogowe dla nieruchomości podobnych, organ I instancji przyjął prawidłowość rozwiązań zastosowanych przez rzeczoznawcę majątkowego, jak i wyjaśnienia przez nią przedstawione. Pozostałe uwagi Gminy N. dotyczące części składowych nieruchomości zostały skorygowane przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z ustaleniami przeprowadzonymi na rozprawie administracyjnej w dniu 12 grudnia 2022 r. Rzeczoznawca majątkowy dokonała zmiany opisu cech rynkowych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w terminie Gmina N. (dalej także: odwołująca, skarżąca), zarzucając organowi przy wydaniu rzeczonej decyzji naruszenie zasad postępowania administracyjnego statuowanych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, zdaniem odwołującej, biegła nie przebadała rzetelnie rynku gminy N. (załączono fragment opinii innej biegłej z dnia 29 marca 2023 r., sporządzony w celu określenia "wartości składnika jednorazowego wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu (...)" z którego wynika dodatkowo, że po lipcu 2022 r. występowały transakcje nieruchomościami drogowymi na terenie gminy N., które winny zostać uwzględnione w wycenie z dnia 23 stycznia 2023 r.). Wskazuje ona również na brak wzięcia pod uwagę kwestii podnoszonych przez organ odwoławczy uchylający poprzednią decyzję Starosty oraz brak wykazania transakcji nieruchomościami drogowymi nie tylko z terenu gminy A., ale także z przyległych gmin, ewentualnie także z rynku regionalnego. Skarżąca wniosła ponownie o wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego I. P. od określenia wartości ww. nieruchomości w niniejszym postępowaniu.

Organ I instancji, przekazując odwołanie wraz z aktami sprawy, nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia i uchylenia przedmiotowej decyzji w trybie art. 132 k.p.a. oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Wojewoda Łódzki zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty Łódzkiego [...]. Na wstępie swoich rozważań organ odwoławczy podkreślił, iż zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) (dalej: u.g.n.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 555 ze zm.) (dalej: rozporządzenie Rady Ministrów). Rozporządzenie to utraciło moc obowiązującą, jednak na mocy przepisu § 85 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (to jest przed dniem 9 września 2023 r.), które w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Wojewoda podkreślił, iż okolicznością o podstawowym znaczeniu dla określenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi jest to, jakie przeznaczenie miała wyceniana nieruchomość w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przedmiotowy teren według stanu z dnia 18 listopada 2020 r. (dzień wydania decyzji o zezwoleniu na lokalizację inwestycji drogowej), położony był na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy N. Nr [...] z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy N., obejmującej część obszarów wsi: K., G., B., B., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego Nr 240, poz. [...] z dnia 22 listopada 2002 r. Zgodnie z jego treścią przedmiotowy teren znajduje się w jednostce planistycznej [...] stanowiącej tereny komunikacyjne dróg dojazdowych.

W opinii z dnia 23 stycznia 2023 r., do określenia wartości przedmiotowej części nieruchomości gruntowej, biegła zastosowała podejście kosztowe, które zgodnie z art. 153 ust. 3 u.g.n. polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu kosztowym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych.

Do określania wartości rynkowej prawa własności przedmiotowej części nieruchomości biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami, przyjmując do analizy transakcje nieruchomościami drogowymi (strona 30 operatu). W punkcie 5 operatu szacunkowego biegła odnotowała, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, działki nr [...], [...] i [...] położone są w terenie komunikacyjnym - dróg dojazdowych i w oparciu o to przeznaczenie przeprowadziła wycenę przedmiotowych działek.

Organ II instancji podkreślił, iż proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. W pierwszej kolejności rzeczoznawca przeanalizowała rynek lokalny. Jak wynika z operatu, na terenie gminy N. nie odnotowano transakcji nieruchomościami podobnymi o przeznaczeniu drogowym (w okresie badania cen od lutego 2021 roku do stycznia 2023 roku). Z zapisów na stronie 29 operatu wynika, iż w przypadku gminy N., miejscowości B. podobnym rynkiem ze względu na bliskie sąsiedztwo, charakter ekonomiczny, spójność zagospodarowania pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, odległość od miasta Ł. można uznać gminę A..

Biorąc pod uwagę powyższe informacje, rozszerzono badanie rynku o sąsiadującą gminę A. zlokalizowaną administracyjnie również na terenie powiatu [...] [...]. Gmina A. ma jedynie formalny charakter gminy wiejskiej, jednak jej charakter zabudowy i struktura użytkowania nadają jej charakter małomiasteczkowy, co widoczne jest szczególnie na terenie wsi A.. Pod względem przestrzennym wieś W. i wieś K. oddzielone są od wsi A. jedynie linią administracyjną. Faktycznie jednak stanowią kontynuację A. Podobnie znikły granice pomiędzy B., B. i N. jednak te wsie są oddzielone fizycznie od A. przebiegającą linią kolejową. J. oddzielony jest od pozostałej części gminy doliną rzeki M., ale od północy zlewa się z miejscowością J..

W okresie badania rynku na terenie gminy A. zanotowano [...] umów sprzedaży terenów drogowych (Tabela nr 1). Analizą objęto transakcje wymienione w ww. tabeli, w pozycjach od nr 1-8, po odrzuceniu wartości skrajnej w pozycji 8 (odbiegającej powyżej 50% od średniej na rynku). Z powyższych danych wynika, że ceny transakcyjne terenów drogowych zanotowane na terenie gminy A. różniły się między sobą znacznie w okresie do sierpnia 2021 roku i po sierpniu 2021 roku. Widoczny jest znaczny wzrost cen. Na rynku terenów drogowych zaobserwowano skokowy wpływ zmiany cen ze względu na upływ czasu. Transakcje do sierpnia 2021 roku wykazywały stabilny poziom cen, które uległy zmianie po sierpniu 2021 roku, dlatego też wycenę oparto o transakcje zanotowane po tej dacie, odrzucając cenę skrajną l.p. 8 z Tabeli nr 1. Z przedstawionych względów trend czasowy przyjęto na poziomie wynoszącym 0% na miesiąc. Z uwagi na brak zmiany cen w czasie, nie uaktualniono przyjętych cen transakcyjnych o trend czasowy.

Wszystkie znalezione transakcje posiadały takie same cechy w zakresie: stanu prawnego (własność), przeznaczenia (w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - pod drogi), sposobu korzystania (niezabudowane, przylegające do drogi publicznej), ograniczenia w zabudowie (w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - poza linią zabudowy oraz przebiegała przez nie sieć infrastrukturalna).

Różnice zaś wystąpiły w następujących cechach: położeniu - zlokalizowane były w różnych obrębach gminy A., o różnym charakterze (przyjęto dwa stany: atrakcyjny – mieszkaniowo-usługowy oraz słaby – mieszkalny), lokalizacji - położone były w różnej odległości od ulicy głównej, miejscowości (przyjęto dwa stany: atrakcyjne - położenie w odległości od ulicy - do 200 m, słabe - położenie w odległości od ulicy głównej powyżej 200 m), sąsiedztwo - różne (przyjęto dwa stany: atrakcyjne - zabudowa mieszkaniowo-usługowa, słabe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), dostęp do sieci infrastrukturalnych (przyjęto dwa stany: atrakcyjny - w bliskiej odległości przebiegają sieci miejskie: gaz, woda, energia, telekomunikacja oraz sieć kanalizacyjna, słaby - brak przyłączy na działce, w bliskiej odległości przebiegają sieci miejskie: gaz, woda, energia, telekomunikacja, brak sieci kanalizacyjnej), powierzchni (cecha powierzchnia nie miała wpływu na cenę, co potwierdza porównanie cen transakcji: 1, 2 z 4 oraz 6 z 7 z Tabeli nr 1), kształcie działki (cecha ta nie ma wpływu na ceny).

Ze względu na wystąpienie transakcji w gminie położonej w sąsiedztwie o bardzo podobnym charakterze ekonomicznym i faktycznym, nie zachodzi, zdaniem biegłej, potrzeba badania rynku na terenie wszystkich gmin powiatu łódzkiego [...], czy na rynku regionalnym, tym bardziej, że odbiegają one podobieństwem ekonomicznym od przedmiotu wyceny. Organ II instancji podkreślił przy tym, iż wybór obszaru badania rynku należy do kompetencji rzeczoznawcy, jednak każdy wybór musi zostać odpowiednio uzasadniony.

Jak dalej stwierdził organ II instancji, do porównań przyjęto ostatecznie 3 transakcje wskazane w Tabeli nr 2 na stronie 33 operatu z ceną najwyższą 159 zł i najniższą 138 zł. Rzeczoznawca ustaliła, iż następujące cechy miały wpływ na cenę: lokalizacja/położenie 60% (atrakcyjne - w obrębie o charakterze mieszkaniowo-usługowym, w odległości od ulicy głównej, miejscowości do 200 m, sąsiedztwo - zabudowa mieszkaniowo-usługowa, słaby - w obrębie o charakterze mieszkaniowym, w odległości od ulicy głównej, miejscowości powyżej 200 m, sąsiedztwo - zabudowa mieszkaniowa), uzbrojenie 40% (atrakcyjne: w bliskiej odległości posadowione były: sieć wodociągowa, gazowa, elektroenergetyczna, sieć kanalizacyjna, sieć telekomunikacyjna, słabe: w bliskiej odległości posadowione były sieci: wodociągowa, gazowa, telekomunikacyjna, elektroenergetyczna, brak sieci kanalizacyjnej lub telekomunikacyjnej).

W Tabeli nr 4 opisano transakcje przyjęte do wyceny, zaś w Tabeli nr 5 - scharakteryzowano wyceniane działki. Wartość średnia 1 m2 wynosi 138 zł (wartość działki gruntu nr [...] o pow. 67 m2 – 9.246 zł, nr [...] o pow. 66 m2 – 9.108 zł, nr [...] o pow. 156 m2 – 21.528 zł).

Wartość odtworzeniową naniesień budowlanych (ogrodzenie z siatki ocynkowanej, dwie bramy stalowe i jedna furtka, utwardzenie terenu kamieniem polnym oraz kostką betonową), biegła oparła na podstawie protokołu z oględzin z dnia 30 sierpnia 2021 r., uzupełniającego protokołu z rozprawy administracyjnej oraz ortofotomapy i fotografii. Do oszacowania wartości naniesień budowlanych posłużono się "Scalonymi Normatywami do wyceny budynków i budowli nr 141 według cen z III kwartału 2022 r." wydanymi przez W. Sp. z o.o. [...]. Do obliczeń przyjęto wskaźnik przeliczeniowy cen dla województwa łódzkiego 0,93, uwzględniono również stopień zużycia przedmiotu oszacowania w wysokości 15%, w oparciu o stan w dniu oględzin 100%-15% = 85% (przyjęto stopień zużycia na tym poziomie, gdyż części składowe gruntu wykazywały tylko zużycie funkcjonalne /naturalne/). Przy tym należy nadmienić, że co do nawierzchni z kostki betonowej, ogrodzenia prowadzona była widoczna gospodarka remontowa. W wycenie nie uwzględniono kosztów dokumentacji i nadzoru, gdyż przy budowie ogrodzenia, czy nawierzchni z kostki nie występują takie dokumenty jak projekt budowlany czy dziennik budowy wymagające nadzoru na etapie budowy. Łączna wartość części składowych gruntu opisanych w Tabeli nr 8, wyniosła 25.847 zł. Biegła zawarła informację, iż w wycenie nie uwzględniono 6 sztuk płyt betonowych, gdyż nie są one trwale związane z gruntem i mogą zostać zabrane przez właścicielkę nieruchomości. W operacie szacunkowym na stronie 12 rzeczoznawca majątkowy wskazała, iż wycenę naniesień budowlanych i nasadzeń roślinnych dokonano w oparciu o protokół z oględzin z dnia 30 sierpnia 2021 r. - załącznik nr 6 oraz uzgodnienia poczynione podczas rozprawy administracyjnej w dniu 12 grudnia 2022 r.

Określenia nasadzeń roślinnych dokonano na podstawie cen roślin w szkółkach, posiłkując się publikacjami: K. Z. "Określenie wartości plantacji kultur wieloletnich", "Określenie wartości roślin ozdobnych", Wydawnictwa Uczelnianego Uniwersytetu Techniczno-Przyrodniczego w Bydgoszczy rok 2018, K.Z. oraz Mariusza Chojnowskiego - "Szacowanie drzew i krzewów ozdobnych" z 2017 r.

Wartość odtworzeniowa prawa własności ww. działek wraz z częściami składowymi wyniosła: 74.514 zł w tym wartość działek gruntu – 39.882 zł (w tym dz. nr [...] – 9.246 zł, dz. nr [...] – 9.108 zł, dz. nr [...] – 21.528 zł), wartość odtworzeniowa naniesień budowlanych – 21.493 zł, nasadzeń roślinnych – 13.139 zł. W wartości naniesień budowlanych nie uwzględniono kwoty 4.354,09 zł za bramę i furtkę z prętów stalowych na działce nr [...], które zgodnie z oświadczeniem Wójta Gminy N. z dnia 7 lutego 2023 r. oraz ustaleniami poczynionymi podczas rozprawy administracyjnej z byłą właścicielką, zostały przestawione przez Gminę N. z działki nr [...] na działkę nr [...] po dniu 18 listopada 2020 r.

W dalszej kolejności Wojewoda Łódzki przywołał stanowisko judykatury, zgodnie z którym organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tj. zbadać na przykład czy został sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument miał wartość dowodową, co też organ odwoławczy uczynił. W ocenie Wojewody nie można również zarzucić organowi I instancji naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy podzielił także stanowisko Starosty Łódzkiego [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego I. P. od określenia wartości nieruchomości za ww. działki oraz powołania innego biegłego. Wbrew oczekiwaniu skarżącej, wykładnia przepisów art. 176 u.g.n. w związku z art. 24 k.p.a., nie daje podstaw do przyjęcia, iż w każdym przypadku gdy w toku postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania, w której organ odwoławczy dokonując oceny operatu szacunkowego, odmówi mu mocy dowodowej (zaś autor operatu może wskazane błędy uzupełnić w toku ponownego postępowania), rzeczoznawca majątkowy podlega obligatoryjnemu wyłączeniu z dalszego udziału w szacowaniu nieruchomości w tym samym postępowaniu, tj. nie może już sporządzić uzupełnionego (nowego) operatu szacunkowego określającego wartość szacowanej nieruchomości. Sam fakt opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania kolejnego operatu szacunkowego, w związku z zakwestionowaniem przez organ pewnych jego aspektów, nieścisłości bądź przyjętych przez rzeczoznawcę założeń lub ustaleń nie może być kwalifikowany jako przesłanka jego wyłączenia od udziału w szacowaniu tej nieruchomości. Ponadto, mimo licznych zastrzeżeń do treści operatu szacunkowego, skarżąca nie poddała prawidłowości kwestionowanego operatu weryfikacji w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Nie ma również dowodów na brak bezstronności ze strony biegłej.

Sporządzając operat szacunkowy, biegła w korespondencji z dnia 23 stycznia 2023 r. wskazała, iż w zakresie materiałów budowlanych odnotowano wzrost cen. W operacie uwzględniono również tylko długości ogrodzenia posadowionego w liniach rozgraniczających przedmiotowych działek nr [...] i [...], wartość dwóch jałowców i lilaka, wartość rabaty wyłożonej kamieniami oraz wartość powierzchni trawnika zgodnie z przyjętymi ustaleniami jakie miały miejsce na rozprawie w grudniu 2022 r.

Zdaniem organu II instancji, zarzuty zawarte w odwołaniu są tożsame z tymi podnoszonymi na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Odpowiedź na nie rzeczoznawca majątkowy zawarła w wyjaśnieniach z dnia 14 marca 2023 r. Biegła wytłumaczyła, iż dokonując wyceny samego gruntu przeanalizowała rynek w zakresie całego powiatu, jednak przyjęła tylko transakcje, które były najbardziej zbliżone, podobne do przedmiotu wyceny. Jej zdaniem, elementem istotnym przy ustalaniu "nieruchomości podobnej" jest położenie nieruchomości. Ogranicza to zakres porównania nieruchomości do nieruchomości położonych na rynku lokalnym. Rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. Jak dalej opisała, w analizowanym przypadku działki były ogrodzone, w części utwardzone i porośnięte roślinnością ozdobną. Na próżno było szukać trzech zbliżonych nieruchomości do przedmiotowych działek na terenie kraju, gdyż ich części składowe stanowią indywidualny charakter. Ponieważ grunt o przeznaczeniu drogowym nie jest nieruchomością szczególną i zanotowano na terenie gminy sąsiedniej takie transakcje, dlatego też zgodnie z przepisami prawa wykonano w oparciu o nie wyceny wartości gruntu. W piśmie tym biegła przedstawiła znalezione transakcje na terenie powiatu łódzkiego [...] wraz z ich szczegółową charakterystyką oraz odniesieniem się, dlaczego nie spełniają kryterium podobieństwa. Z zaprezentowanych danych wynika, zdaniem rzeczoznawcy, iż w analizowanym okresie rynek terenów drogowych powiatu łódzkiego [...] jest zróżnicowany i można go podzielić na tereny części północnej, gdzie ceny kształtują się powyżej 80 zł/m2 oraz tereny części południowej, gdzie ceny wyniosły poniżej 50 zł/m2. Liczba transakcji w części północnej jest znacznie wyższa niż w części południowej (dotyczy analizy występowania transakcji nieruchomościami podobnymi /tereny komunikacyjne - drogi dojazdowe/ do przedmiotu wyceny w sąsiednich gminach, tj. K., R., T. i B. oraz uzasadnienia co do wyboru rynku). Zarzut wykazania analizy rynku nieruchomości drogowych nie tylko z gminy A został również odparty przy piśmie z dnia 14 marca 2023 r. przedstawiającym inne transakcje z powiatu łódzkiego [...].

Odnosząc się do powodów przyjęcia do porównań trzech transakcji o najwyższej cenie jednostkowej, biegła w piśmie z dnia 9 lipca 2023 r. wyjaśniła m. in., iż jej zadaniem było ustalenie odszkodowania według wartości najbliższej wydania decyzji o odszkodowaniu. Zwróciła uwagę na znaczny wzrost cen terenów przylegających do przedmiotu wyceny, wzrostu cen nieruchomości drogowych jaki zanotowano w gminie A. oraz sytuacji gospodarczej kraju.

Skarżąca załączyła fragment operatu z dnia 29 marca 2023 r. innego biegłego z zakresu wyceny nieruchomości, którym starała się wykazać istnienie na terenie gminy A. transakcji nieruchomościami drogowymi w przedziale ok. 80-100 zł/m2, które wystąpiły po lipcu 2022 r., jednak w odpowiedzi z dnia 9 lipca 2023 r. I.P. poinformowała, iż w dacie sporządzania operatu szacunkowego, w ewidencji gruntów brak było transakcji notarialnych nr 1 i 2 z "tabeli ze strony 16" załączonej do odwołania.

W ocenie organu II instancji rzeczoznawca majątkowy uzasadniła dobór nieruchomości przyjętych do porównań w wycenie przedmiotowej nieruchomości. Rzeczoznawca zgodnie z wymogami § 55 i § 56 rozporządzenia umieściła w operacie wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazała podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawiła tok obliczeń oraz wynik końcowy.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina N., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 175 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 oraz § 56 ust. 1 pkt 7 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów poprzez dopuszczenie jako dowodu operatu szacunkowego bez dokonanej analizy i charakterystyki lokalnego rynku nieruchomości drogowych oraz z nieuzasadnionymi wnioskami przy przedstawieniu obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny, co ma wpływ na wysokość odszkodowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Gmina N. wniosła o uchylenie w całości decyzji Starosty Łódzkiego [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, znak GN.683.6.2021.AKO, oraz decyzji Wojewody Łódzkiego znak GN-III.7581.187.2023.PP z dnia 29 września 2023 r. Ponadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że od samego początku postępowania skarżąca podnosiła, iż rzeczoznawca majątkowy nie dokonała analizy lokalnego rynku nieruchomości drogowych. W pkt 8.1. operatów szacunkowych z dnia 13 maja

2021 r., z dnia 31 sierpnia 2021 r. oraz z dnia 21 września 2021 r. rzeczoznawca majątkowy wskazywała wyraźnie, iż pod względem obszaru dokonała analizy rynku nieruchomości tylko na terenie gminy N. oraz gminy A.. Zawężenie analizy rynku lokalnego (co do zasady teren powiatu) wyłącznie do gminy A. rzeczoznawca w ww. operatach szacunkowych uzasadniała następująco: "(...) Na terenie gminy N. nie znaleziono żadnej umowy sprzedaży nieruchomości (działki gruntu) o przeznaczeniu drogowym. Biorąc pod uwagę powyższe rozszerzono badanie rynku o sąsiadującą gminę A. zlokalizowaną administracyjnie również na terenie powiatu łódzkiego - [...], w bliskiej odległości od granic miasta Ł..(...)".

Drugim aspektem podniesionego przez Gminę zarzutu jest charakterystyka rynku nieruchomości, a w jej ramach ustalenie cech rynkowych i ich wag. Początkowo rzeczoznawca ustaliła tylko jedną cechę rynkową - lokalizacja w powiązaniu z charakterem miejscowości. W wyjaśnieniach z dnia 18 czerwca 2021 r. rzeczoznawca wskazała, iż: "(...) brak jest przepisu prawa nakładającego na rzeczoznawcę majątkowego obowiązek analizy rynku w zakresie obejmującym wszystkie gminy wchodzące w skład powiatu (...)". W tych samych wyjaśnieniach rzeczoznawca doprecyzowała, że gmina A. podobna jest do gminy N. pod względem lokalizacji względem miasta Ł. i charakteru zabudowy. Z tego też względu:

1) gmina K. i gmina T. zostały "odrzucone" z analizy jako oddalone od miasta Ł., a tym samym nie spełniające warunku podobieństwa do gminy N.,

2) gmina R. została "odrzucona" z analizy jako gmina o innym charakterze (gmina miejsko - wiejska z funkcjonującym handlem hurtowym odzieżą),

3) gmina B. została "odrzucona" z analizy jako gmina o innym charakterze (gmina z przewagą terenów rolnych i zabudowy zagrodowej).

W ocenie Gminy N. sposób postępowania rzeczoznawcy majątkowego, powielony w operatach szacunkowych z dnia 18 września 2022 r. oraz z dnia 23 stycznia 2023 r., narusza art. 175 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 oraz § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Zagadnienie to było jedną z podstaw do uchylenia decyzji Starosty Łódzkiego [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o ustaleniu odszkodowania z dnia 17 listopada 2021 r. Wojewoda Łódzki w uzasadnieniu decyzji z dnia 15 czerwca 2022 r. wskazał bowiem, iż w pierwszej kolejności analizuje się rynek lokalny (zwykle rozumiany jako obszar gminy lub powiatu). Jak wynika z operatu, na terenie gminy N. nie odnotowano transakcji nieruchomościami podobnymi o przeznaczeniu drogowym. W związku z tym, rozszerzono rynek na gminę A.. Wątpliwości budzi brak analizy rynku, czy występowały transakcje nieruchomościami podobnymi (tereny komunikacyjne - drogi dojazdowe) do przedmiotu wyceny w sąsiednich gminach, tj. K., R., T. i B., a w konsekwencji w przypadku braku takich transakcji, rozszerzenie rynku na regionalny, tj. województwo łódzkie. Nie przeprowadzono dokładnej analizy jak kształtują się ceny średnie gruntów drogowych w innych gminach aglomeracji [...]. Biegły musi bowiem mieć na względzie regulacje prawne normujące zasady oraz wytyczne dokonanej wyceny. Wybór obszaru badania rynku należy do kompetencji rzeczoznawcy, jednak każdy wybór musi zostać odpowiednio uzasadniony. Nie jest zatem wiadome, czy wybór nieruchomości jedynie z gminy A. nie spowodował zawyżenia lub zaniżenia wartości wycenianego gruntu. Biegły zobowiązany jest do badania rynku w określonej kolejności.

W operatach szacunkowych z dnia 18 września 2022 r. oraz z dnia 23 stycznia 2023 r. jako obszar analizowanego rynku nieruchomości drogowych zostały wskazane niezmiennie gmina N. i gmina A.. Jako argument za przyjęciem do analizy transakcji z gminy A. podane zostało podobieństwo miejscowości z gminy A. do miejscowości B. ze względu na bliskie sąsiedztwo, charakter ekonomiczny, spójność zagospodarowania pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz odległość od miasta Ł. W odpowiedzi na wezwanie Wojewody Łódzkiego I.P. w piśmie z dnia 1 marca 2022 r. motywowała, że poszukiwała transakcji nieruchomościami drogowymi w podobnych miejscowościach w otoczeniu terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W piśmie z dnia 29 listopada 2022 r. rzeczoznawca uzasadniała, iż w analizowanym okresie (lipiec 2019 r. - wrzesień 2022 r.) na terenie gmin B. i T. brak było transakcji nieruchomościami drogowymi. Co do gminy R. rzeczoznawca wskazała, iż na terenie obrębu ewid. S. miały miejsce transakcje nieruchomościami drogowymi, ale nie uwzględniła ich w analizie ze względu na znaczne różnice ekonomiczne oraz brak podobieństwa w zakresie dostępu do szybkich dróg publicznych, odległości od miasta Ł., sąsiedztwa terenów przemysłowych oraz sklepów wielkopowierzchniowych. Paradoks tej tezy, co wynika z dalszej części uzasadnienia skargi, polega na tym, iż niemal wszystkie przywołane okoliczności faktyczne zostały uznane przez rzeczoznawczynię majątkową za wpływające na wyższą wartość nieruchomości. W odpowiedzi pominięta została gmina K. Z kolei w wyjaśnieniach z dnia 9 lipca 2023 r. rzeczoznawczyni majątkowa podała, iż w okresie dwóch lat od sporządzenia operatu szacunkowego zanotowała transakcje nieruchomościami drogowymi na terenie miasta K. oraz w obrębu S. zlokalizowanego w gminie R.. Uzasadnieniem dla odrzucenia transakcji z miasta K. i miejscowości S. jest zupełnie inny charakter tych miejscowości i otoczenia w porównaniu z miejscowością B.. Nadto K. są zurbanizowane, posiadają lepszy dostęp do komunikacji, ośrodków zdrowia, placówek oświatowych. Dla znalezionych transakcji sąsiedztwo to tereny produkcyjno-magazynowe. Obręb S. został opisany jako obręb zróżnicowany, tj. z zabudową mieszkaniową oraz handlową i usługową, którą przecina droga krajowa nr [...].

Zdaniem skarżącej, dysponując uzasadnieniami rzeczoznawcy majątkowego, tymi zawartymi w operatach szacunkowych oraz licznymi powyżej powołanymi wyjaśnieniami, Wojewoda Łódzki nie dokonał ich analizy, nie sprawdził przydatności dowodowej operatu szacunkowego (pod względem logiczności i braku sprzeczności) z dnia 23 stycznia 2023 r. do celów ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Wątpliwości skarżącej w tym zakresie budzi fakt, iż w uzasadnieniu decyzji organ cytował wyjaśnienia rzeczoznawcy nie poddając ich ocenie, czy są spójne i logiczne, bądź czy nie ma w nich sprzeczności. W dobie powszechnego dostępu do map zawierających warstwy takie jak budynki, infrastruktura techniczna, obiekty użyteczności publicznej, obiekty usługowe czy ortofotomapę można ocenić logiczność wniosków do których doszła rzeczoznawca majątkowa, uznając za niepodobne do miejscowości B. obręb S. z gminy R. czy też w całości gminę wiejsko - miejską K.. S. graniczy z miastem Ł. i tak jak gmina A. jest znacznie bardziej zurbanizowana niż gmina N. Gmina K. jest natomiast bardziej zróżnicowana, a fakt lepszego zurbanizowania oraz lepszego dostępu do komunikacji, ośrodków zdrowia, placówek oświatowych nie dotyczy całej gminy, a jedynie poszczególnych jej obrębów. Posługując się tego typu argumentacją w stosunku do obrębu S. i gminy K. winno odrzucić się z analizy także transakcje z gminy A.. Wystarczy przecież dokonać porównania na mapach chociażby gęstości zabudowy w poszczególnych miejscowościach, czy też ilości obiektów usługowych. Powinno to prowadzić do czytelnego wniosku, że uznawanie za podobne bądź niepodobne całych gmin pozbawione jest logiki. Do porównania przyjmowane powinny być konkretne transakcje z miejscowości, a ww. różnice w otoczeniu powinny być odpowiednio skorygowane.

Drugi aspekt to ustalenie cech rynkowych nieruchomości i ich wag. W operatach szacunkowych z dnia 13 maja 2021 r., z dnia 31 sierpnia 2021 r. oraz z dnia 21 września 2021 r. za jedyną cechę rynkową została uznana lokalizacja, tj. położenie nieruchomości względem centrum miejscowości (wagi cechy: w centralnej części miejscowości, w części pośredniej miejscowości, na obrzeżach miejscowości). Takie cechy jak sąsiedztwo, czy dostęp do infrastruktury technicznej zdaniem rzeczoznawcy nie miały wpływu na cenę nieruchomości. Stanowisko to zostało powielone w wyjaśnieniach z dnia 1 marca 2022 r. W wyjaśnieniach z dnia 9 lipca 2023 r. znalazło się następujące twierdzenie: "(...) Co do wartości rynkowej gruntu, w pierwszej kolejności, z tytułu braku transakcji na terenie gminy N., sprawdzono czy wystąpiły transakcje nieruchomościami podobnymi na rynku spełniającym podobieństwo w zakresie charakteru i otoczenia, w którym zlokalizowana jest nieruchomość wyceniana, gdyż jak powszechnie wiadomo, największy wpływ na cenę ma lokalizacja, lokalizacja i jeszcze raz lokalizacja (...)".

W operatach szacunkowych z dnia 18 września 2022 r. oraz z dnia 23 stycznia 2023 r. rzeczoznawca przyjęła dwie cechy rynkowe, tj.: Lokalizacja/Położenie (połączenie trzech cech rynkowych wymienionych na str. 31, a więc: położenia, lokalizacji i sąsiedztwa) oraz Uzbrojenie. Z wywodów na str. 31 operatu szacunkowego można wnosić, że charakter mieszkalno - usługowy (cecha rynkowa: położenie), bliższe usytuowanie od głównej drogi (cecha rynkowa: lokalizacja) oraz sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowo - usługowej (cecha rynkowa: sąsiedztwo) to najlepsze oceny tych cech rynkowych. W opozycji do zidentyfikowanych cech rynkowych i ich wag są twierdzenia uzasadniające określoną w operacie szacunkowym wartość nieruchomości zawarte w wyjaśnieniach z dnia 9 lipca 2023 r. W tym miejscu rzeczoznawca podkreśla, że miejscowość B. położona jest na terenie bardzo korzystnym do zamieszkania, z dużym udziałem terenów zielonych, a wartości nieruchomości przyległych wynoszą ponad 200 zł za 1 m2. Ocena ta wynika z faktu, iż teren miejscowości B. przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, brak jest terenów komercyjnych (o przeznaczeniu i sposobie wykorzystywania pod usługi, produkcję, magazyny) oraz brak w otoczeniu dróg o dużym obciążeniu ruchu. Nie sposób pominąć również twierdzenia rzeczoznawcy, która w wyjaśnieniach z dnia 1 marca 2022 r. wyraziła następujące stanowisko: "(...) Należy podkreślić, że "transakcje drogowe" zawarte w formie aktów notarialnych nie spełniają kryteriów transakcji drogowych. Ich ceny wynikają, tylko i wyłącznie z ustaleń wewnętrznych poszczególnych miast i gmin...)".

Podsumowując, w ocenie Gminy N. nie jest czytelny i zrozumiały sposób, w jaki rzeczoznawca majątkowy ustaliła cechy rynkowe nieruchomości oraz ich wagi i na jakiej podstawie. W ocenie skarżącej, nieruchomości przyjęte do porównań są mało porównywalne z wycenianą nieruchomością ze względu na stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Trudno również zgodzić się z ustaleniem faktycznym na str. 34 operatu szacunkowego, że nieruchomość położona w miejscowości J. (poz. 1 w tabeli na str. 33) jest nieruchomością położoną w obrębie o charakterze mieszkaniowym, a nie mieszkaniowo - usługowym.

Przypomnieć należy, m.in. to, że ze względu na stopień zurbanizowania wyłączone zostały z analizy transakcje z gminy K. i gminy R.. Z drugiej strony na str. 8 decyzji Wojewody Łódzkiego organ powielił stanowisko rzeczoznawcy: "(...) Gmina A. ma jedynie formalny charakter gminy wiejskiej, jednak jej charakter zabudowy i struktura użytkowania nadają jej charakter małomiasteczkowy, co widoczne jest na terenie wsi A.. Pod względem przestrzennym wieś W. i wieś K. oddzielone są od wsi A. jedynie linią administracyjną. Faktycznie stanowią kontynuację A. (...) J. oddzielony jest jedynie jest od pozostałej części gminy doliną rzeki M., ale od północy zlewa się z miejscowością J..(...)’’.

W ocenie skarżącej uzasadnienie wyniku wyceny, stosownie do § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia, jest nieracjonalne uwzględniając z jednej strony przyjęte cechy rynkowe nieruchomości drogowych i ich wagi, a z drugiej strony uzasadnienie określonej wartości nieruchomości w wyjaśnieniach z dnia 9 lipca 2023 r.

W uzasadnieniu na str. 42 operatu szacunkowego możemy przeczytać: "(...) Określona wartość odzwierciedla poziom aktualnych cen i mieści się w granicach cen wyznaczonych przez rynek. Działki wyceniane położone są w obrębie 4 - G., na terenie gminy N., o charakterze wiejsko - miejskim, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zlokalizowane są na terenie o przeznaczeniu w planie miejscowym pod poszerzenie ulicy G., a także brak jest w sąsiedztwie sieci miejskiej kanalizacyjnej, co przełożyło się na wysokość oszacowanej wartości jednostkowej 1 m2 w kwocie 138 zł.(...)".

W komentowanych wyjaśnieniach rzeczoznawca uzasadnia, że na oszacowaną wartość nieruchomości wpłynęło przeznaczenie (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) i otoczenie terenów przyległych (brak m.in. terenów usługowych, duży udział terenów zielonych). W operacie szacunkowym, ustalając cechy rynkowe i ich wagi, rzeczoznawca doszła do wniosku, że wyższe ceny uzyskały nieruchomości zlokalizowane w terenach o charakterze mieszkaniowo - usługowym, położone w bliższej odległości od głównych dróg, w sąsiedztwie terenów stanowiących zabudowę mieszkaniowo - usługową (ocena: atrakcyjna / atrakcyjne). Nawiązując zaś do podnoszonej powyżej różnicy w stopniu zurbanizowania miejscowości B. i tych części miejscowości J. i W., w których zlokalizowane są przyjęte do porównań nieruchomości (str. 33 operatu szacunkowego) zwraca uwagę, że wartość jednostkowa wycenianej nieruchomości zrównała się z wartością dwóch z trzech z nieruchomości porównawczych o cenie maksymalnej. Wyprzedzająco dodać trzeba, że do ceny transakcji z poz. 2 w tabeli nr 2 na str. 33 została doliczona wartość części składowej gruntu - ogrodzenia.

Rzeczoznawca w tabeli na str. 30 operatu szacunkowego wskazała siedem transakcji (transakcja z poz. 8 została odrzucona) nieruchomości drogowych z przedziału od 80 do 159 zł za 1 m2). Skoro zatem oszacowana wartość wycenianej nieruchomości wynosiła 138 zł za 1 m2, a więc odpowiada niemal górnej granicy cen, to uzasadnienie, że mieści się ona w granicach cen wyznaczonych przez rynek nie zawiera racjonalnego uzasadnienia. Można jeszcze pokusić się o twierdzenie, że transakcja opiewająca na 159 zł za 1 m2, tak jak opiewająca na 39 zł za 1 m2, również jako skrajna, znacznie odbiegająca od średniej (105 zł za 1 m2 / po korekcie ceny jednostkowej - poz. 6 w tabeli na str. 30 - 102,50 zł za 1 m2). Wówczas oszacowana wartość nieruchomości równa jest cenie maksymalnej nieruchomości drogowej z powyższego wzoru.

W toku postępowania oraz w odwołaniu Gmina N. podnosiła również, że w cenie niektórych nieruchomości drogowych zawarta była wartość części składowych gruntu np. w cenie nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...] o pow. 0,0115 ha i nr [...] o pow. 0,0101 ha, obręb ewid. W. (poz. 2 tabela nr 2 str. 33 operatu szacunkowego), wynoszącej łącznie 34.440,00 zł zawarta jest wartość ogrodzenia wynosząca 4.540,00 zł.

Ponadto błędny jest wniosek rzeczoznawcy, że cezurą, jeżeli chodzi o wzrost cen nieruchomości, jest sierpień 2021 r. Nie znajduje on potwierdzenia w zawartych po tej dacie umowach sprzedaży. Z pisma Urzędu Gminy A. wynika, że w okresie po sierpniu 2021 r., a więc po nabyciu przez Gminę A. nieruchomości za cenę 138,41 zł za 1 m2, zawarte zostały szczegółowo opisane w skardze umowy sprzedaży, których analiza w powiązaniu z analizą danych publikowanych w m.in. w geoportalu powiatu łódzkiego [...] wskazuje, iż w mniej zurbanizowanych miejscowościach bądź rejonach miejscowości ceny nieruchomości drogowych nie wzrosły znacząco, a raczej można mówić o utrzymaniu się ich w określonych widełkach.

Skarżąca zwróciła uwagę również na to, iż rzeczoznawcza w sposób budzący wątpliwości odrzuciła transakcje o cenach skrajnych. Jako skrajna została odrzucona transakcja opiewająca na 39 zł za 1 m2. Na str. 31 operatu szacunkowego rzeczoznawczyni majątkowa wskazała, że odbiegała ona o ponad 50 % od średniej na rynku. W wyjaśnieniach z dnia 1 marca 2022 r. rzeczoznawca wskazała, że odrzuciła ceny skrajne, tj. odbiegające o ponad 20 % od średniej z cen transakcyjnych. Transakcje opiewające na 138 zł 1 m2 oraz 159 zł za 1 m2, jako skrajne, podlegać winny zatem także odrzuceniu. Na rynku nieruchomości drogowych z terenu gminy A. gros transakcji odnalezionych przez rzeczoznawcę mieści się w przedziale ok. 80 - 100 zł za 1 m2.

Odnosząc się do wartości nieruchomości drogowych na terenie gminy N. oraz innych gmin z powiatu łódzkiego [...], Gmina N. odwołała się posiłkowo również do innych niż umowy sprzedaży dokumentów wskazujących na wartość nieruchomości drogowych. Powyższe ma z jednej strony stanowić potwierdzenie zarzutów wobec kwestionowanego operatu szacunkowego wraz z szeregiem wyjaśnień rzeczoznawcy, z drugiej zaś strony pokazywać jak zostały oszacowane wartości nieruchomości drogowych przez innych rzeczoznawców majątkowych odpowiednio do celów uzgodnień wysokości odszkodowań bądź ustalania wysokości odszkodowań w postępowaniach administracyjnych. Gmina N. zaznaczyła przy tym, że zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2022 r., I OSK 62/19, w którym sąd odniósł się negatywnie do możliwości opierania się przy wycenie nieruchomości drogowych, w razie braku cen transakcyjnych, na wysokościach odszkodowań wynikających z decyzji przyznającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.

W zakresie terenu gminy N., zarówno skarżąca Gmina, jak i Powiat Łódzki [...] nie nabyły nieruchomości pod drogi w formie umów sprzedaży. Można wspomnieć, że do celów uzgodnienia odszkodowania, na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki przejęte pod poszerzenie drogi w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie Gminy N. w dniu 9 marca 2022 r. wartość nieruchomości została wyceniona na 68,58 zł za 1 m2. Powiat Łódzki [...] uzgadniał w 2021 r. odszkodowania za trzy nieruchomości przejęte pod poszerzenie dróg powiatowych w wysokości 50 - 60 zł za 1 m2, w 2022 r. za jedną nieruchomość w wysokości 56,00 zł za 1 m2.

W zakresie pozostałych gmin z powiatu łódzkiego [...] widać wyraźnie, że wartość nieruchomości zlokalizowanych w miejscowościach A. oraz G. i G., a więc, co zweryfikował organ odwoławczy, znacznie bardziej zurbanizowanych od miejscowości B., w tym z obiektami użyteczności publicznej oraz obiektami usługowymi została oszacowana w ramach postępowań odszkodowawczych na 100 - 121 zł za 1m2.

Konkludując, w ocenie skarżącej, decyzja organu II instancji jest nieprawidłowa i nie może zostać wykonana. Wobec powyższego skarga jest konieczna i uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu odwoławczego zarzuty wyrażone w skardze nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi, dotyczącego braku analizy lokalnego rynku nieruchomości drogowych, organ II instancji zauważył, iż biegła zarówno w korespondencji prowadzonej przed organem I instancji, jak i w piśmie nadesłanym na wezwanie organu odwoławczego wyjaśniła, iż ze względu na wystąpienie transakcji w gminie położonej w sąsiedztwie o bardzo podobnym charakterze ekonomicznym i faktycznym, nie zachodzi jej zdaniem potrzeba badania rynku na terenie wszystkich gmin powiatu łódzkiego [...], czy na rynku regionalnym, tym bardziej, że odbiegają one podobieństwem ekonomicznym od przedmiotu wyceny. Wybór obszaru badania rynku należy do kompetencji rzeczoznawcy, jednak każdy wybór musi zostać odpowiednio uzasadniony.

W pierwszej kolejności rzeczoznawca przeanalizowała rynek lokalny. Jak wynika z operatu szacunkowego z dnia 23 stycznia 2023 r., na terenie gminy N. nie odnotowano transakcji nieruchomościami podobnymi o przeznaczeniu drogowym, w związku z tym, rozszerzono rynek na gminę A. (w okresie badania cen od lutego 2021 roku – do stycznia 2023 roku). Z zapisów na stronie 29 operatu wynika, iż w przypadku gminy N., miejscowości B. podobnym rynkiem ze względu na bliskie sąsiedztwo, charakter ekonomiczny, spójność zagospodarowania pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, odległość od miasta Ł. można uznać gminę A., na którą rozszerzono badanie rynku, gdyż zlokalizowana administracyjnie jest również na terenie powiatu łódzkiego [...].

Organ przypomniał, iż stosownie do przepisu art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania. Proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku, którą zdaniem organu II instancji biegła przeprowadziła. Operat powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze.

Biegła przedstawiła znalezione transakcje na terenie powiatu łódzkiego [...] wraz z ich szczegółową charakterystyką oraz odniesieniem się, dlaczego nie spełniają kryterium podobieństwa.

Drugim aspektem podniesionego przez Gminę zarzutu jest charakterystyka rynku nieruchomości, a w jej ramach ustalenie cech rynkowych i ich wag. Wojewoda wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego. Ocena operatu w przedstawionym zakresie doboru cech istotnych oraz wagi poszczególnych cech prowadziłaby do zakwestionowania wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy, do czego ani organy ani sąd nie są uprawnione.

W przedstawionym operacie, wszystkie znalezione transakcje posiadały takie same cechy w zakresie: stanu prawnego (własność), przeznaczenia (w m.p.z.p. - pod drogi), sposobu korzystania (niezabudowane, przylegające do drogi publicznej), ograniczenia w zabudowie (w m.p.z.p. - poza linią zabudowy oraz przebiegała przez nie sieć infrastrukturalna). Rzeczoznawca ustaliła, iż na cenę miały wpływ następujące cechy: lokalizacja/położenie 60% oraz uzbrojenie 40%. W ocenie organu II instancji rzeczoznawca majątkowy uzasadniła dobór nieruchomości przyjętych do porównań w wycenie przedmiotowej nieruchomości. Rzeczoznawca zgodnie z wymogami § 55 i § 56 rozporządzenia umieściła w operacie wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazała podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawiła tok obliczeń oraz wynik końcowy.

W piśmie z dnia 5 lutego 2024 r. uczestniczka postępowania H. M. wniosła o szybkie i sprawiedliwe zakończenie sprawy.

Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 986/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniosek Gminy N. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Wojewody Łódzkiego z 29 września 2023 r., znak: GN-III.7581.187.2023.PP, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Łódzkiego [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 18 kwietnia 2023 r., znak: GN.683.6.2021.AKO, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają wymogom prawa.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 162 ze zm.) (dalej: specustawa drogowa), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz.344), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 555 ze zm.).

W kontrolowanej sprawie przejęcie własności nieruchomości odbyło się w trybie przepisów specustawy drogowej, dlatego też zastosowanie znajdowały wskazane poniżej zasady wyceny. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (decyzja z.r.i.d.) przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W myśl art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (a więc nieruchomości lub ich części, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, lub jednostki samorządu terytorialnego z dniem uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zatem przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją z.r.i.d., która w momencie uzyskania przez decyzję z.r.i.d. przymiotu ostateczności zmienia właściciela na podmiot publiczny (Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego). W konsekwencji, "stan nieruchomości", o którym mowa w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, to stan powstały w wyniku podziału nieruchomości.

Stosownie do treści art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej.

W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1), przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2), wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3) oraz jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Art. 151 u.g.n. stanowi, iż wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (ust. 1), wartość odtworzeniowa nieruchomości jest równa kosztom jej odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia (ust. 2), zaś wartość katastralną nieruchomości stanowi wartość ustalona w procesie powszechnej taksacji nieruchomości (ust. 3). W myśl zaś art. 150 ust. 2 u.g.n. wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu.

Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Sporządzony zgodnie z tym przepisem operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że dowód z operatu szacunkowego należy traktować jako dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. W konsekwencji ocena operatu szacunkowego przez organ administracji, jak również przez sąd administracyjny, jest możliwa jedynie do granic wiedzy specjalistycznej. Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, czy jest logiczny i zupełny, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny dowodu w postaci takiego operatu.

Podkreślić należy jednak, że choć operat jest autorską opinią specjalisty posiadającego w tym kierunku stosowną wiedzę oraz uprawnienia, to sporządzający go rzeczoznawca nie ma jednak pełnej swobody w określaniu wartości nieruchomości. Musi bowiem mieć na względzie regulacje prawne, normujące zasady oraz wytyczne dokonywanej wyceny. W takim też zakresie podlega on ocenie dokonywanej przez organy w toku postępowania administracyjnego, kontrolowanej następnie przez sąd administracyjny. Przeprowadzona ocena nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły oraz organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, mająca jako jedyna, uprawnienie do dokonania merytorycznej oceny prawidłowości sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę operatu szacunkowego, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., który stanowi, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych (pkt 1) oraz w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności (pkt 2). Gwarancje powyższej niezależności rzeczoznawcy majątkowego pod względem merytorycznym ustawodawca ujął w art. 154 ust. 1 u.g.n., który stanowi, iż wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Również § 26 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów stanowi, iż rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Dlatego też przy ocenie operatu organ powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto – co nie jest bez znaczenia – pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i nast. u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01). W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach – jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo sporządzony pod względem formalnym operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji czy sądów administracyjnych. Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania (por. wyrok NSA z 13 października 2023 r., I OSK 1523/22, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA; por. także: wyrok WSA w Kielcach z 27 kwietnia 2023 r., II SA/Ke 154/23, CBOSA).

Szczegółowe unormowania, dotyczące sporządzania operatów szacunkowych, ujęte zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów. Wprawdzie aktualnie akt ten już nie obowiązuje, jednak, jak trafnie wskazały organy administracji w kontrolowanej sprawie, na mocy przepisu § 85 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (to jest przed dniem 9 września 2023 r.), które w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Niesporne w niniejszej sprawie było to, że przedmiotowe nieruchomości objęte są postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy N. Nr [...] z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy N., obejmującej część obszarów wsi: K., G., B., B. i znajdują się w jednostce planistycznej [...] stanowiącej tereny komunikacyjne dróg dojazdowych. Zatem przeznaczenie nieruchomości po przejęciu przez Gminę N. jest analogiczne do tego zawartego w planie miejscowym, a więc jej wartość nie wzrosła wskutek objęcia inwestycją drogową.

Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów należy odczytywać w ten sposób, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Zatem biegły sporządzający operat powinien przedstawić rynek transakcji drogowych i ewentualnie szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być odrzucone. Konieczna jest m.in. analiza tych okoliczności, które warunkują ceny transakcyjne uwzględniane przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, zgodnie z założeniami określonymi w art. 151 u.g.n. Rzeczoznawca powinien uzasadnić dokonany wybór podejścia, przez wskazanie konkretnych danych istotnych w tym zakresie. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, iż przez "ceny transakcyjne", o których mowa w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów, należy rozumieć ceny uzyskane przy zawieraniu umów kupna sprzedaży nieruchomości drogowych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Pojęcie to nie obejmuje odszkodowań za wywłaszczane nieruchomości (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., I OSK 62/19, CBOSA).

Dokonana przez Sąd, analiza podniesionych w skardze zarzutów prowadzi do wniosku, iż są one skoncentrowane wyłącznie wokół operatu szacunkowego, w przeważającej części w zakresie dotyczącym wyceny spornych gruntów. Skarżąca podnosi, iż biegła dokonała błędnego określenia rynku, z którego transakcje winny podlegać ocenie, nietrafnie wybrała poddane analizie nieruchomości, nie odrzucając transakcji o cenach skrajnie maksymalnych, jednocześnie błędnie ustalając, że ceny za nie rosły od sierpnia 2021 r. Ponadto biegła nie uzasadniła swoich wyborów w sposób logiczny i przekonywujący, a wreszcie błędnie wskazała w operacie szacunkowym, iż cena za jedną z transakcji wziętych pod uwagę przy porównaniu dotyczy wyłącznie gruntu, podczas gdy zawierała ona w sobie również wartość ogrodzenia.

Zdaniem Sądu, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty, dotyczące błędnego wyznaczenia rynku, na obszarze którego doszło do transakcji nieruchomościami podobnymi, stanowiącymi podstawę porównywania cen. Należy przyznać rację organom, iż przepisy prawa nie definiują pojęć "rynku lokalnego", czy też "rynku regionalnego". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, iż pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa. Powyższe nie oznacza jednak, że analizie zawsze musi być poddany cały obszar powiatu. Podziały administracyjne kraju nie muszą się bowiem pokrywać z faktycznym zróżnicowaniem ekonomicznym czy społecznym, mogącym rzutować na wartość gruntu (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2016 r., I OSK 297/15, CBOSA; por. także: wyrok NSA z 22 maja 2012 r., I OSK 701/11, CBOSA).

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w operacie szacunkowym biegła rzeczywiście wzięła pod uwagę wyłącznie transakcje, jakie miały miejsce na terenie gminy A., tj. gminy sąsiadującej z gminą N.. Jednak wbrew twierdzeniom skarżącej, biegła przeanalizowała transakcje mające miejsce na terenie całego powiatu łódzkiego [...], lecz tylko część z nich uznała za miarodajne do wyceny przedmiotowej nieruchomości, a część pominęła. Swój wybór natomiast wyczerpująco uzasadniła, zarówno w samym operacie, jak i w wyjaśnieniach z dnia 14 marca 2023 r. Szczególnie w przywołanych wyjaśnieniach biegła wskazała, jakie transakcje, poza tymi wyszczególnionymi w operacie, miały miejsce na terenie powiatu łódzkiego [...], każdą z nich szczegółowo scharakteryzowała, a także uargumentowała, dlaczego każda z tych transakcji nieruchomościami drogowymi nie może zostać wykorzystana do analizy w przygotowanym przez nią operacie. Zdaniem Sądu, powyższa argumentacja była wyczerpująca i w dostatecznym stopniu uzasadniała ograniczenie analizowanego obszaru wyłącznie do terenu gminy A.. Wszak, jak wskazano powyżej, to do rzeczoznawcy majątkowego należy wybór rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania. Argumenty podnoszone przez skarżącą, zdaniem Sądu, stanowią merytoryczną polemikę ze specjalistyczną wiedzą biegłej, której zarówno skarżącej, jak i organowi czy Sądowi brak, wobec czego wykraczają one poza zakres kontroli operatu szacunkowego. Podkreślić przy tym należy, iż gmina N. nie przedstawiła kontroperatu, który mógłby zakwestionować metodykę obliczeń przyjętą przez rzeczoznawcę. Skarżąca nie zwróciła się również, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie określonym w tym przepisie o zweryfikowanie merytorycznej poprawności sporządzonego operatu. Należy podkreślić, że prawo do wystąpienia o weryfikację operatu w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. przysługuje każdemu, zatem skarżącą mogła, a nawet powinna wykazać w tym zakresie aktywność procesową. Nie można jednakowoż wymagać od organu prowadzącego postępowanie wystąpienia z urzędu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w sytuacji, kiedy uznaje on wyjaśnienia biegłej za wyczerpujące i wystarczające. W związku z tym argumenty skarżącej o niewłaściwym ustaleniu obszaru rynku, z którego pochodzą badane transakcje, pozostają w gruncie rzeczy gołosłowne. Samo subiektywne przekonanie strony o błędnym sporządzeniu operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy do jego wzruszenia, a w konsekwencji do zlecenia sporządzenia kolejnego operatu, bądź wyłączenia konkretnego biegłego od wyceny danej nieruchomości.

Pomimo tego, zdaniem Sądu, pozostałe argumenty, podniesione w skardze, zasługują na uwzględnienie, budząc uzasadnione wątpliwości co do jasności i spójności operatu. Przede wszystkim z załączonej do skargi kopii pisma nadesłanego z Urzędu Gminy A. z dnia 10 października 2023 r. (k. 28 akt sądowych) wynika, że w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do chwili sporządzenia pisma miało miejsce 16 transakcji nabycia nieruchomości drogowych przez Gminę A. w formie umowy sprzedaży, w tym w okresie przyjętym przez biegłą przy sporządzeniu operatu (luty 2021 r. – styczeń 2023 r.) – 15 transakcji. Biegła w analizowanym okresie odnalazła jedynie 8 takich transakcji. Wprawdzie w swoich wyjaśnieniach wskazała, iż w chwili sporządzania operatu (styczeń 2023 r.) w ewidencji gruntów nie zostały jeszcze ujawnione dane o transakcjach zawartych w listopadzie i grudniu 2022 r. (poz. 14 i 15 w piśmie nadesłanym przez Gminę A.), zaś ostatnia wskazana w piśmie transakcja pochodzi z września 2023 r., a więc już po sporządzeniu operatu i złożeniu przez biegłą wyjaśnień, jednak powyższe nie wyjaśnia, dlaczego w operacie nie znalazły się pozostałe transakcje wymienione w tym piśmie, zaś znalazła się w nim transakcja z lipca 2022 r., której przedmiotem była nieruchomość położona w obr. [...] – [...] o powierzchni 254 m2, która z kolei nie została wymieniona w piśmie Urzędu Gminy A. z dnia 10 października 2023 r. W operacie brak jest danych o transakcjach oznaczonych w powyższym piśmie numerami 6 – 9 (udział w gruncie) oraz 11 i 12 (grunt). Przy czym ceny nieuwzględnionych działek wyniosły od 50 zł/1m2 do 103,60 zł/1m2. Gdyby uwzględnić cenę wszystkich działek wymienionych w piśmie Urzędu Gminy A. z dnia 10 października 2023 r., których dotyczyły transakcje w okresie przyjętym przez biegłą przy sporządzeniu operatu (luty 2021 r. – styczeń 2023 r.) to średnia cena transakcyjna wyniosłaby około 90 zł/1m2, a nie jak to wyliczyła rzeczoznawca 105 zł/1m2. Wprawdzie pismo Urzędu Gminy w A. pochodzi z dnia 10 października 2023 r., a więc zostało sporządzone już po wykonaniu operatu, jednak pominięcie transakcji z pewnością ma znaczący wpływ na ustalenia dokonane w ramach sporządzania operatu szacunkowego.

Z powyższego pisma wynika również, że transakcja z grudnia 2021 r., której przedmiotem była nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] oraz [...], położona w obrębie [...] – W., została wyceniona na kwotę 34.440,00 zł. Taka też kwota została wskazana w operacie szacunkowym. W piśmie wskazano jednak, iż na tę kwotę złożyła się cena gruntu – 29.900 zł oraz ogrodzenia – 4.540 zł. Zatem cena jednostkowa (za 1 m2 gruntu) obliczona przez biegłą również jest błędna. Ma to istotne znaczenie, ponieważ nieruchomość ta została uwzględniona przez rzeczoznawcę wśród trzech transakcji przyjętych do wyceny. Uwzględnienie błędnej ceny nieruchomości przy zastosowaniu metody porównywania parami stanowiło naruszenie § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów.

Biorąc powyższe pod uwagę, trudno jest uznać, że biegła posiadała pełną wiedzę na temat cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będących przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, podczas gdy § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów wprost przewiduje konieczność posiadania takiej wiedzy przy stosowaniu podejścia porównawczego.

Zdaniem Sądu, należy przyznać rację skarżącej, iż niespójna jest argumentacja biegłej, dotycząca wagi poszczególnych cech istotnych nieruchomości. W operacie szacunkowym biegła wskazała takie cechy porównywanych nieruchomości jak położenie (dla tej cechy przyjęto dwa stany: atrakcyjny – mieszkaniowo – usługowy oraz słaby – mieszkalny) oraz sąsiedztwo (dla tej cechy przyjęto dwa stany: atrakcyjne – zabudowa mieszkaniowo – usługowa oraz słabe – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Jednocześnie biegła przyjęła dwa atrybuty, mające w jej ocenie wpływ na cenę: lokalizacja/położenie (60 %) oraz uzbrojenie (40 %). Z drugiej jednak strony w swoich wyjaśnieniach z dnia 9 lipca 2023 r. biegła wskazała, iż "przedmiotowe działki zlokalizowane, w bardzo atrakcyjnym obszarze gminy N. (administracyjnie gmina wiejska), który charakteryzuje się przeznaczeniem i sposobem korzystania, pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i rezydencjonalnej". Zdaniem Sądu, powyższe wyjaśnienia nie korelują z założeniami przyjętymi w operacie. Z jednej strony biegła wskazuje, iż sąsiedztwo zabudowy jednorodzinnej i rezydencjalnej jest bardzo atrakcyjne, z drugiej zaś uznaje to za stan słaby przy ocenie cechy nieruchomości porównywanej.

Należy zgodzić się też ze skarżącą, iż spośród 8 analizowanych transakcji biegła odrzuciła transakcję o skrajnie niskiej cenie jednostkowej, jednak nie odrzuciła żadnej z transakcji o najwyższych uzyskanych cenach jednostkowych. Wprawdzie w wyjaśnieniach z dnia 9 lipca 2023 r. biegła wskazała, iż "wynikało to z ogólnodostępnych wiadomości:

a) wyżej przytoczonego przepisu prawa Art. 130.1 Wysokość odszkodowania ustala się według ..... jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu.

b) znacznego wzrostu cen transakcyjnych na rynku równoległym, tj. cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym. Czyli terenów przylegających do przedmiotu wyceny.

c) znacznego wzrostu cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, jakie zanotowano na terenie gminy A.

d) sytuacji gospodarczej kraju, dwucyfrowej inflacji".

Zdaniem Sądu, trudno uznać takie wyjaśnienia za jasne. Skarżąca ma wątpliwości, dlaczego biegła wspomniała o nieruchomościach gruntowych o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym, skoro w kontrolowanej sprawie przedmiotem wyceny jest nieruchomość drogowa. Sąd także nie znajduje w tych wyjaśnieniach jasnego wykazania, dlaczego nie zostały odrzucone transakcje o cenach maksymalnych, zwłaszcza, że zestawienie tych cen z cenami z 15 transakcji z analizowanego okresu może prowadzić do wniosku, że ceny te odbiegają znacznie od cen średnich.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organów obu instancji nie można uznać sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego za rzetelny wskaźnik ustalonej w decyzjach organów obu instancji wysokości odszkodowania, a tym samym, że organy dokonały prawidłowej oceny przedłożonego operatu szacunkowego. Tym samym nie można uznać, że organy wyjaśniły w sposób wnikliwy wszystkie okoliczności rozpoznawanej sprawy, do czego były zobowiązany z racji przepisów postępowania administracyjnego.

Tym samym należy przyjąć, że organy rozpoznając niniejszą sprawę naruszyły przepisy postępowania gdyż nie dokonały prawidłowej oceny operatu szacunkowego, czym chybiły przepisom postępowania administracyjnego w tym art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3.k.p.a. W sprawie doszło także do naruszenia § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie organy powinny uwzględnić powyższe wskazówki, dokładnie przeanalizować i ocenić sprawę z uwzględnieniem zgromadzonych w sprawie dokumentów. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy rozważą dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który przede wszystkim należycie ustali, ile i jakie przeprowadzono transakcje nieruchomościami drogowymi w analizowanym okresie i na analizowanym obszarze i dopiero na tej podstawie sporządzi operat szacunkowy.