Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2169/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13b ust. 4a, 2b, 2, 4, 3, 5, art. 13f ust. 2, art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a, b,
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15,
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 304/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 17 listopada 2022 r. nr LXVIII/1371/2022 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych miasta Kielce, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu pobierania tych opłat oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Rada Miasta Kielce (dalej: "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej: "u.s.g.") w związku z art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376; z późn. zm., dalej: "u.d.p."), podjęła w dniu 17 listopada 2022 r. uchwałę nr LXVIII/1371/2022 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych miasta Kielce, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu pobierania tych opłat (Dz. Urz. Woj. Święt. 2022.4346 z dnia 6 grudnia 2022, dalej: "uchwała", "zaskarżona uchwała").

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Ke 304/23, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę na ww. uchwałę wniesioną przez Prokuratora Rejonowego Prokuratora Rejonowego Kielce - Wschód w Kielcach (dalej: "Prokurator").

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że w jego ocenie, wbrew zarzutom skargi, żaden z zakwestionowanych skargą przepisów zaskarżonej uchwały nie został wydany z naruszeniem upoważnienia ustawowego.

Rada Miasta w Kielcach nie naruszyła zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji RP. Biorąc pod uwagę treść art. 13b ust. 4 pkt 1 u.d.p., Rada podjęła zaskarżoną uchwałę na podstawie obowiązującej w chwili jej uchwalenia normy kompetencji prawotwórczej. Zdaniem Sądu wyczerpała, a zarazem nie wykroczyła poza zakres spraw przekazanych w skonkretyzowany sposób do uregulowania w art. 13b ust. 4 u.d.p. Ustalona nowa stawka za pierwszą rozpoczętą godzinę parkowania nie przekraczała wartości maksymalnej określonej w art. 13b ust. 4 pkt 1 lit. a u.d.p.

Za niezasadne Sąd uznał stanowisko Prokuratora, że podwyższenie ww. opłat stanowiło naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Odwołując się do brzmienia art. 31 ust. 3 i art. 94 Konstytucji RP oraz wykładni tych przepisów, Sąd wskazał, że w świetle ustanowionych przez ustawodawcę zasad określania wysokości opłat za postój w strefach płatnego parkowania, celów ustanawiania takich stref oraz motywów podwyższenia w ustawie maksymalnej wysokości tych opłat, nie ma podstaw do uznania, że podwyższenie opłat należnych za pierwszą, drugą, trzecią, czwartą i kolejne godziny parkowania samochodu w strefie płatnego parkowania, a także podwyższenie opłaty abonamentowej rocznej za parkowanie na zastrzeżonych stanowiskach postojowych z kwoty 3.900 zł do kwoty 6.000 zł (od poniedziałku do piątku w godzinach 9.00-17.00) i do kwoty 9.000 zł (24 godziny na dobę), naruszało zasadę proporcjonalności. W przygotowanych na sesję materiałach organ zademonstrował porównanie proponowanej stawki za pierwszą godzinę parkowania (4 zł) z ceną biletu autobusowego godzinnego (3,60 zł), przy proponowanej cenie 4 zł. Wyjaśnił, że cena 2 zł za pierwszą godzinę parkowania utrzymuje się od 2012 r. Nadto zwrócił uwagę w odpowiedzi na skargę, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały obowiązywały dwie stawki opłaty abonamentowej. Ma to potwierdzenie w aktach sprawy (z załącznika Nr 2 uchwały Nr XLIII/863/2021 Rady Miasta Kielce z dnia 22 kwietnia 2021 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych miasta Kielce, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu pobierania tych opłat wynika, że obowiązywały stawki 3.900 zł i 9.000 zł). Zdaniem Sądu organ nie miał obowiązku stosować przepisu art. 13b ust. 4a u.d.p., który odsyła do ust. 2b tego przepisu i art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy, bo te dotyczą tylko śródmiejskiej strefy płatnego parkowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 13b ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zróżnicowanie w § 8 ust. 2 i 3 oraz w § 10 ust. 1 załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały opłat abonamentowych miesięcznych i rocznych oraz wydawania identyfikatora "M" dla osoby fizycznej w zależności od miejsca rozliczania podatku dochodowego Sąd wskazał, że w ustawie o drogach publicznych nie ma normy prawnej wskazującej wprost, jakie są kryteria wyróżnienia cech jako relewantnych w zakresie przyznawania przez radę przewidzianych przez ustawodawcę preferencji. Rada ma zatem swobodę w tworzeniu norm dotyczących strefy płatnego parkowania, o ile mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Odwołując się do orzecznictwa oraz § 8 ust. 2 i § 10 ust. 1 Regulaminu strefy płatnego parkowania w Kielcach, Sąd stwierdził, że prawo do korzystania z miejsc parkingowych w preferencyjnej wysokości zostało wprowadzone ze względu na istotne cechy (odpowiednio osoby fizyczne rozliczające podatek dochodowy od osób fizycznych w mieście Kielce; osoby fizyczne zameldowane w granicach strefy płatnego parkowania, zamieszkujące i składające zeznanie podatkowe w mieście Kielce). Zdaniem Sądu, przyjęty w zaskarżonej uchwale sposób określenia zakresu podmiotowego nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. i niewątpliwie koreluje z celem określonym w art. 13b ust. 2 u.d.p. (ograniczeniem ruchu pojazdów w wyznaczonej strefie płatnego parkowania, zwiększeniem rotacji parkujących pojazdów samochodowych i realizacją lokalnej polityki transportowej). Strefa płatnego parkowania obejmuje centrum miasta Kielce, charakteryzujące się (co oczywiste) ograniczoną liczbą miejsc parkingowych. Racjonalne jest zatem, żeby osoby zamieszkujące w tej strefie miały ułatwiony dostęp do tych miejsc. Zdaniem Sądu oczywistym jest, że udzielenie uprawnień szerokiemu kręgowi podmiotów nie pozwoliłoby na osiągnięcie celu, jakiemu służy strefa płatnego parkowania.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji wskazał, że objęcie preferencyjną stawką opłaty abonamentowej i opłaty zryczałtowanej osób fizycznych rozliczających podatek dochodowy od osób fizycznych w mieście Kielce, nie narusza ustanowionej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości i mieści się w ramach delegacji z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. Uprawnieni wskazani w § 8 ust. 2 i § 10 ust. 1 Regulaminu charakteryzują się pewnymi cechami i są traktowani odmiennie. Nie można jednak takiego zróżnicowania traktować w kategorii dyskryminowania. Zaskarżone przepisy uchwały mieszczą się bowiem w granicach upoważnienia ustawowego i nie naruszają zasady równości.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia Zasad techniki prawodawczej tj. § 131 w zw. z § 143. Wskazano, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że zasady te są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów, wskazujących jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Nie mogą one natomiast służyć jako wzorzec przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego. Samo naruszenie tych zasad nie stanowi więc, zdaniem Sądu, podstawy do pozbawienia aktu normatywnego mocy obowiązującej. W przypadku projektu zaskarżonej uchwały niewątpliwie uzasadnienie zostało sporządzone. Uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały wyjaśniało przyczyny, z powodu których przedmiotowy akt prawa miejscowego miał zostać ustanowiony. Określono m.in., że wprowadzane zmiany w funkcjonowaniu strefy płatnego parkowania realizują zalecenia PARP dotyczące polityki parkingowej dla projektu "Rozwój systemu komunikacji publicznej w Kieleckim Obszarze Metropolitarnym" w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów oraz uzyskania spójności z realizowaną polityką transportową (wprowadzeniem preferencji dla komunikacji zbiorowej). Organ chciał wprowadzić zmiany polegające m.in. na: rozszerzeniu katalogu podmiotów upoważnionych do uzyskania identyfikatora mieszkańca (rozwiązania sprzyjającego potrzebom mieszkańców miasta Kielce; rozróżnieniu stawek opłat za abonament dla osób fizycznych rozliczających podatek dochodowy w mieście Kielce). Zdaniem Sądu uzasadnienie wprowadzonych zmian prawnych jest możliwe do wyprowadzenia z całokształtu dokumentacji (uzasadnienia projektu uchwały, a także materiałów przygotowanych na sesję, na której została podjęta zaskarżona uchwała).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, przedstawione założenia były zbieżne z celem normatywnym u.d.p. zawartym w jej art. 13b ust. 2. Ponadto z przygotowanych na sesję materiałów wynikało, że organ w sposób czytelny wyjaśnił potrzebę zmiany stawki bazowej w strefie płatnego parkowania, przedstawił propozycję zmian stawki godzinowej (wskazując celowość powiązania tej stawki z cenami biletów w komunikacji zbiorowej), zaprezentował wynik analizy parkingowej w zakresie rotacji pojazdów i powiększenia strefy płatnego parkowania, dokonał porównania stawek z miasta Kielce ze stawkami z innych miast w kraju, przedstawił szczegółową strukturę i wysokość przychodów w strefie płatnego parkowania za 2020 r. i 2021 r. Materiał ten niewątpliwie przedstawiał okoliczności, które były podstawą do podjęcia zaskarżonej uchwały. Zatem, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała zawierała uzasadnienie pozwalające na dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej i ustalenie przesłanek, którymi kierowała się Rada Miasta w Kielcach, uchwalając zaskarżony akt prawa miejscowego.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, WSA w Kielcach uznał, że Rada Miasta w Kielcach nie naruszyła prawa. Tym samym brak było uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie załącznika nr 2 oraz § 8 ust. 2 i 3 oraz § 10 ust. 1 załącznika.

III.

W skardze kasacyjnej prokurator zaskarżył ww. wyrok WSA w Kielcach w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.:

I. art. 13 ust. 1 pkt 1 ppkt a w zw. z art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 4 pkt 1 lit. a u.d.p. w zw. z art. 7 i art. 94 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP), przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż zmiana wysokości stawek opłat wskazanych w załączniku nr 2 do uchwały nr LXVIII/1371/2022 Rady Miasta Kielce z dnia 17 listopada 2022 r. zmieniającej poprzednio obowiązującą uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych miasta Kielce, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu pobierania tych opłat, była prawidłowa, podczas gdy, istotne podwyższenie opłat należnych za pierwszą, drugą, trzecią, czwartą i kolejne godziny postoju samochodu w strefie płatnego parkowania, stanowiło naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, a tym samym również właściwych norm regulujących stanowienie aktów prawa miejscowego;

II. art. 13 ust. 1 pkt 1 ppkt a w zw. z art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 13b ust. 6 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 7 i art. 94 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucja RP, przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż zmiana wysokości stawek opłat wskazanych w załączniku nr 2 do uchwały nr LXVIII/1371/2022 Rady Miasta Kielce z dnia 17 listopada 2022 r. zmieniającej poprzednio obowiązującą uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania drogach publicznych miasta Kielce, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej sposobu pobierania tych opłat, była prawidłowa, podczas gdy, istotne podwyższenie opłaty abonamentowej rocznej za parkowanie na zastrzeżonych stanowiskach postojowych (kopertach) z kwoty 3.900 zł do kwoty 6.000 zł (w okresie od poniedziałku do piątku w godzinach 9.00-17.00), stanowiło naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności a tym samym również właściwych norm regulujących stanowienie aktów prawa miejscowego;

III. art. 13b ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 7 i art. 32 ust 1 Konstytucji RP, przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż zróżnicowanie w § 8 ust 2 i 3 oraz w § 10 ust. 1 załącznika nr 3 do uchwały nr LXVIII/1371/2022 opłat abonamentowych miesięcznych i rocznych oraz wydawania identyfikatora "M" dla osoby fizycznej w zależności od miejsca rozliczania podatku dochodowego, było prawidłowe, podczas gdy zapisy te stanowią naruszenie zasady równości a tym samym również właściwych norm regulujących stanowienie aktów prawa miejscowego;

IV. art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. Nr 2016, poz. 283 ze zm., dalej: z.t.p)., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż sporządzenie uzasadnienia Uchwały nr LXVIII/1371/2022 było prawidłowe, podczas gdy brak uwzględnienia w nim informacji, które wyjaśniałyby istotne podwyższenie wskazanych powyższej opłat zawartych w załączniku nr 2 do tej uchwały oraz preferencyjne traktowanie osób fizycznych w zależności od miejsca rozliczania podatku dochodowego, stanowi naruszenie zasad prawidłowej i rzetelnej legislacji.

W związku z powyższymi zarzutami prokurator wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

IV.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię. Sposób skonstruowania zarzutów kasacyjnych wymaga na wstępie przypomnienia, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, w którym powinny być prawidłowo sformułowane zarzuty kasacyjne, wyznaczają one bowiem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dopuszczalne granice kontroli. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, autor skargi kasacyjnej powinien zatem wskazać, jakie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu. Nadto wskazać należy, że błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.

Rozpoznawana skarga kasacyjna tych wymogów nie spełnia. Formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego, nie powiązano ich z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego. Nie sprecyzowano zatem wyraźnie na czym – zdaniem skarżącego prokuratora – polegało naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji. Wzorcami kontroli wyroku Sądu pierwszej instancji, które powinny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, czy też w tej sprawie - art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały NSA I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Normy te należy powołać łącznie. Normy odniesienia zostały w tej sprawie przez skarżącego kasacyjnie zupełnie pominięte.

Co więcej, podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały sformułowane w sposób bardzo ogólny. Skarżący kasacyjnie ograniczył się bowiem jedynie do zarzucenia "błędnej wykładni polegającej na przyjęciu poglądu (...)" , nie sprecyzowano jednak na czym polegało naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji, nie wyjaśniono bowiem na czym konkretnie polegał ten błąd wykładni i jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów przez Sąd.

Te błędy konstrukcyjne zarzutów kasacyjnych nie uzasadniały wprawdzie odrzucenia skargi kasacyjnej jako niespełniającej ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a., jednak znacznie ograniczyły zakres możliwej do przeprowadzenia w tej sprawie przez NSA kontroli, gdyż sąd kasacyjny nie może samodzielnie uzupełniać czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych, domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej.

Sposób skonstruowania zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienie, w tym przede wszystkim znaczny stopień ich ogólności, spowodowały potrzebę ich systematyzacji i samodzielnego zrekonstruowania przez NSA na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1). Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty kasacyjne zmierzają w istocie do zakwestionowania przez skarżącego kasacyjnie zgodności z prawem poglądu Sądu, że zgodne z konstytucyjnymi zasadami legalności i proporcjonalności są kwestionowane przez prokuratora fragmenty zaskarżonej uchwały o podwyższeniu opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania i podwyższeniu opłaty abonamentowej rocznej na zastrzeżonych stanowiskach postojowych oraz zgodne z konstytucyjnymi zasadami legalności i równości są kwestionowane przez prokuratora fragmenty zaskarżonej uchwały o uzależnieniu opłat abonamentowych miesięcznych i rocznych oraz wydawania identyfikatora M dla osoby fizycznej od miejsca rozliczania podatku dochodowego (załącznik nr 2 oraz § 8 ust. 2 i 3 oraz § 10 ust. 1 załącznika nr 3), jak również, że zgodne z konstytucyjną zasadą legalności i wymogami zasad techniki prawodawczej było uzasadnienie zaskarżonej uchwały.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowane zarzuty kasacyjne nie podważają skutecznie zgodności z prawem zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia Sądu.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą zmiany do uchwały w sprawie strefy płatnego parkowania naruszały konstytucyjną zasadę legalności naruszając zasadę proporcjonalności z powodu znacznego wzrostu opłat za parkowanie (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej).

Należy podkreślić, że zaskarżona uchwała jest samorządowym aktem prawa miejscowego podjętym "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94 Konstytucji RP) przez organ samorządu terytorialnego tj. podmiot zdecentralizowany, a więc w ramach jego samodzielności prawotwórczej wyznaczonej granicami upoważnień ustawowych. Podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 u.d.p.

W ocenie NSA zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że żaden z zakwestionowanych przez prokuratora przepisów zaskarżonej uchwały nie został wydany z naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w wymienionych przepisach ustawy. Uchwała została wydana na podstawie prawnej ustawowej obowiązującej w chwili jej uchwalenia (normy kompetencji prawotwórczej) i w jej granicach. Nie doszło zatem do zarzucanego naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 4 pkt 1 lit. a u.d.p. Podkreślenia bowiem wymaga, że ustalona w zaskarżonej uchwale nowa stawka opłat za parkowanie mieściła się w graniach przewidzianych w upoważnieniu ustawowym. Zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że za pierwszą rozpoczętą godzinę parkowania wprowadzono opłatę w wysokości 4,00 zł przy dopuszczalnej wysokości 4,52 zł (0,15 % płacy minimalnej w 2022 r.), a więc nowa stawka opłaty nie przekraczała wartości maksymalnej określonej w art. 13b ust. 4 pkt 1 lit. a u.d.p. Także opłaty za kolejne godziny parkowania były zgodne z ustawowo przewidzianymi zasadami ich progresywnego narastania, tj. zgodne z art. 13b ust. 5 u.d.p. który przewiduje, że przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny postoju, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20% za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę postoju, stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny postoju nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę postoju. Progresja stawki bazowej wynosiła bowiem co do drugiej godziny 10%, co do trzeciej godziny 9%. Wprowadzone zaskarżoną uchwałą stawki nie przekraczały zatem wskaźnika 20% wzrostu wysokości opłaty względem opłaty za poprzednią godzinę parkowania, a stawka za czwartą i kolejne godziny parkowania nie przekraczała stawki za pierwszą godzinę parkowania (druga godzina parkowania 4,40 zł, trzecia godzina parkowania 4,80 zł, czwarta i kolejne godziny parkowania 4,00 zł).

Także podwyższenie opłat abonamentowych rocznych za parkowanie na zastrzeżonych stanowiskach postojowych nie naruszało zakresu upoważnienia ustawowego (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), trafnie zaznaczył przy tym Sąd, że nie miały zastosowania przepisy art. 13b ust. 4a u.d.p., który odsyła do ust. 2b tego przepisu i art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.p., bo dotyczą one tylko śródmiejskiej strefy płatnego parkowania, a nie strefy płatnego parkowania, której dotyczy zaskarżona uchwała.

W konsekwencji, wobec zgodności ww. przepisów zaskarżonej uchwały z normami ustawowymi stanowiącymi podstawę wydania zaskarżonej uchwały, niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, że podwyższenie ww. opłat stanowiło naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Przewidziana w art. 31 ust. 3 zasada, że "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw", oznacza zakaz nadmiernej ingerencji. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oznacza to konieczność zachowania odpowiedniej proporcji pomiędzy środkiem, jakim jest ograniczenie danego prawa lub wolności, a celem, rozumianym jako szeroko pojęty interes publiczny. Zasadnie uznał Sąd w tej sprawie, że w świetle ustanowionych przez ustawodawcę zasad określania wysokości opłat za postój w strefach płatnego parkowania, celów ustanawiania takich stref oraz motywów, którymi kierował się organ podejmując uchwałę o podwyższeniu wysokości tych opłat, nie ma podstaw do uznania, że naruszało zasadę proporcjonalności podwyższenie opłat należnych za pierwszą, drugą, trzecią, czwartą i kolejne godziny parkowania samochodu w strefie płatnego parkowania, a także podwyższenie opłaty abonamentowej rocznej za parkowanie na zastrzeżonych stanowiskach postojowych, które mieszczą się w ramach przewidzianych przez ustawę. Trafnie odwołał się Sąd także do przygotowanych na sesję rady materiałów, w których znalazło się porównanie proponowanej nowej stawki za pierwszą godzinę parkowania (4 zł) z ceną biletu autobusowego godzinnego (3,60 zł), przy proponowanej cenie 4 zł. Trafnie też Sąd wskazał na argumentację organu, że cena 2 zł za pierwszą godzinę parkowania obowiązywała od 2012 r. Uzasadnienie skargi kasacyjnej tych argumentów skutecznie nie zakwestionowało.

Zdaniem NSA nie jest też zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zasady równości z powodu preferencyjnego traktowania osób fizycznych w zależności od miejsca rozliczania podatku dochodowego (punkt 3 petitum skargi kasacyjnej).

Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że w upoważnieniu ustawowym nie zostały przewidziane kryteria, wedle których rada ma przyznawać przewidziane przez ustawodawcę preferencje. Mieści się to zatem w granicach ustawowo przyznanej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego samodzielności prawotwórczej. Kryterium zastosowane w tej sprawie nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. i nie narusza celu określonego w art. 13b ust. 2 u.d.p., gdyż zmierza do ograniczenia ruchu pojazdów w wyznaczonej strefie płatnego parkowania, zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych i realizacji lokalnej polityki transportowej. Strefa płatnego parkowania obejmuje centrum miasta, a więc obszar charakteryzujący się ograniczoną liczbą miejsc parkingowych. Określenie zatem zakresu podmiotowego dla prawa do korzystania z miejsc parkingowych w preferencyjnej wysokości w taki sposób jak to zrobiono w zaskarżonej uchwale (mieszkańcy), należy uznać za zgodne z prawem.

W uzasadnieniu tego zarzutu skargi kasacyjnej wskazano, że zasada równości oznacza, że wszystkie podmioty posiadające wskazaną cechę relewantną powinny być traktowane tak samo (str. 15 uzasadnienia skargi kasacyjnej). I tak właśnie stało się w tej sprawie, bowiem wszystkie podmioty, które cechują się wskazaną przez uchwałodawcę cechą relewantną – zostały potraktowane tak samo. Niezrozumiały jest fragment uzasadnienia tego zarzutu odnoszący się do osób przyjezdnych. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący odwołał się również ogólnie do kwestii dokumentów koniecznych do skorzystania z preferencyjnych stawek eliminujących inne tytuły prawne do pojazdu niż własność, leasing, kredyt i najem długoterminowy, ale takiego zarzutu kasacyjnego nie sformułował. Nie jest też jasne w czym konkretnie skarżący upatruje naruszenia prawa pisząc w uzasadnieniu tego zarzutu o naruszeniu sprawiedliwości społecznej poprzez udzielenie preferencji podmiotom "rozliczającym podatek dochodowy od osób fizycznych w mieście Kielce, którzy nawet nie mieszkają w tej strefie". Tak skonstruowany zarzut kasacyjny i jego uzasadnienie nie są jasne, w zestawieniu z treścią § 10 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, w której wskazano, że preferencyjne zasady uzyskiwania identyfikatora M dotyczą osób fizycznych, które przedłożą do wglądu "własny dowód osobisty wraz z poświadczeniem zameldowania w granicach SPP" oraz treścią § 10 ust. 1 pkt 3 z którego wynika m.in. wymóg wykazania Gminy miejskiej Kielce jako miejsca zamieszkania. Tak sformułowany i uzasadniony zarzut nie mógł zatem doprowadzić do skutku oczekiwanego przez skarżącego. NSA nie stwierdził zatem zarzucanego naruszenia art. 7, art. 94 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Istotą zasady równości nie jest traktowanie wszystkich jednakowo, lecz równe traktowanie podmiotów mających te same prawnie relewantne cechy (por. wyrok TK z 6 lutego 2002 r., sygn. akt SK 11/01, OTK-A 2002/1/2). Tak rozumiana zasad równości nie została w tej sprawie naruszona.

Zdaniem NSA za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej). Trafnie wskazał WSA, że zasady zawarte w tym rozporządzeniu nie stanowią samodzielnego wzorca kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Są one zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów, wskazujących zasady poprawnej legislacji, będącej ważnym elementem demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Wbrew zarzutowi należy uznać, że projekt zaskarżonej uchwały nie narusza zasad prawidłowej legislacji w zakresie uzasadnienia. Uzupełnione dokumentami przedstawionymi na sesji, stanowi wystarczające uzasadnienie zaskarżonej uchwały, wyjaśniając przyczyny, z powodu których ten akt prawa miejscowego zostać ustanowiony. Wskazano m.in., że wprowadzane zmiany w funkcjonowaniu strefy płatnego parkowania realizują zalecenia PARP dotyczące polityki parkingowej dla projektu "Rozwój systemu komunikacji publicznej w Kieleckim Obszarze Metropolitarnym" w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów oraz uzyskania spójności z realizowaną polityką transportową (wprowadzeniem preferencji dla komunikacji zbiorowej). Wskazano też z jakich powodów prawodawca lokalny zamierzał rozszerzyć katalog podmiotów upoważnionych do uzyskania identyfikatora mieszkańca. Wyjaśniono także potrzebę zmiany stawki bazowej w strefie płatnego parkowania, wskazując celowość powiązania tej stawki z cenami biletów w komunikacji zbiorowej, dokonano porównania stawek z miasta Kielce ze stawkami z innych miast w kraju, itd. Zaskarżona uchwała zawierała zatem uzasadnienie pozwalające na dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej i ustalenie przesłanek, którymi kierowała się Rada Miasta w Kielcach podejmując tę uchwałę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach, ponieważ zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2017 r., sygn. akt I OPS 1/17, prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.