Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 238/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 54 pkt 2 lit. d, art. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 6 pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 3 lutego 2023 r. nr SKO.433/2/2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Wysokie Mazowieckie z dnia 8 grudnia 2022 roku numer RIR.6733.3.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży na rzecz skarżącego W. J. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Gmina Wysokie Mazowieckie we wniosku z 29 marca 2022 r. zwróciła się do Wójta Gminy Wysokie Mazowieckie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie placu zabaw oraz parkingu (8 miejsc parkingowych) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, a także rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego na terenie działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...], położonych w miejscowości J., gm. W.

W wykazie stron postępowania został wskazany W.J. jako samoistny posiadacz przedmiotowych działek.

W piśmie z 2 maja 2022 r. (data wpływu do organu 9 maja 2022 r.) W.J. w odpowiedzi na obwieszczenie o wszczęciu postępowania, oświadczył, że nigdy nie wyraził zgody w jakiejkolwiek formie na sprzedaż, ani na przekazanie tych działek. Podniósł, że zostały one nabyte w 1930 r. a dom został wybudowany w 1932 r. Dom jest związany z historią miejscowości i zasługuje na szacunek i pamięć a nie na rozbiórkę pod parking. W oczekiwaniu na list myślał, że gmina chce zorganizować w domu miejsce pamięci narodowej.

W odpowiedzi na to pismo organ poinformował, że zostało ono złożone po upływie 14 dni od dnia w którym nastąpiło obwieszczenie. W wymaganym terminie nie złożono żadnych uwag ani wniosków.

Wójt Gminy Wysokie Mazowieckie decyzją z 27 maja 2022 r. nr RIR.6733.3.2022 ustalił na rzecz inwestora wnioskowane warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Organ stwierdził, że inwestycja ma na celu polepszenie warunków bytowych mieszkańców.

Odwołanie od tej decyzji wniósł W.J. i zarzucił naruszenie art. 6 u.g.n., poprzez uznanie, że celem publicznym jest parking. Zarzucił także, że w uzasadnieniu decyzji organ błędnie wskazał, że inwestycja nie spowoduje zmiany sposobu użytkowania terenu oraz że jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z 11 lipca 2022 r. nr SKO.433/134/2022 uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że bez wątpienia budowa placu zabaw dla przedszkola publicznego oraz parkingu przy obiekcie użyteczności publicznej jakim jest przedszkole publiczne może być zaliczona do inwestycji o której mowa w art. 6 pkt 6 u.g.n. "gdyż przepisy tam zawarte nie ograniczają kręgu inwestorów, ani też rodzajów zamierzeń budowlanych, którym mają służyć urządzenia wymienione w tym przepisie". Natomiast rozbiórka budynku mieszkalnego nie jest inwestycją celu publicznego. Zatem niedopuszczalne było zaliczenie jej do inwestycji celu publicznego i dlatego też w tym zakresie należało umorzyć postępowanie, zaś dla budowy parkingu i placu zabaw organ pierwszej instancji winien był przeprowadzić postępowanie na zasadach i w trybie art. 50 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nie uczynił zadość przepisowi art. 53 ust. 3 u.p.z.p., gdyż nie dokonał analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych; stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stąd zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

W dniu 27 września 2022 r. złożono korektę wniosku, w którym wskazano, że Gmina wnosi o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie placu zabaw oraz parkingu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...]3 położonych w miejscowości J., gm. W.

W kolejnych pismach z 14 października 2022 r. i 22 listopada 2022 r. W.J. oświadczył, że kategorycznie nie zgadza się na lokalizację inwestycji na działkach stanowiących jego własność. W dniu 6 grudnia 2022 r. przedłożył postanowienie SR w W. z [...] października 2022 r. (I Ns [...]) stwierdzające, że nabył on przez zasiedzenie z dniem 3 września 2012 r. prawo własności działek: [...] o powierzchni 0,0043 ha i [...] o powierzchni 0,0931 ha.

Wójt Gminy Wysokie Mazowieckie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 8 grudnia 2022 r. nr RIR.6733.3.2022 ustalił na rzecz inwestora wnioskowane warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Tym razem organ stwierdził, że inwestycja ma na celu polepszenie warunków bytowych mieszkańców oraz zwiększenie bezpieczeństwa i integracji dzieci uczęszczających do szkoły. Nadto stwierdzono, że przedsięwzięcie nie powoduje zmiany sposobu użytkowania terenu, jest prowadzone zgodnie z przepisami odrębnymi oraz nie spowoduje negatywnego wpływu na środowisko.

Odwołanie od tej decyzji wniósł W.J. i zarzucił, że budowy parkingu nie sposób zakwalifikować jako realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n., gdyż parking nie jest zarówno elementem drogi, jak i zamierzeniem koniecznym dla realizacji celu publicznego. Wydanie w tym przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zamiast decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi rażące naruszenie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt u.g.n. i obliguje organ wyższego stopnia do stwierdzenia jej nieważności. Dlatego wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Nadto zarzucił naruszenie:

2. art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., przez dokonanie pobieżnej analizy przebiegu inwestycji oraz stanu faktycznego i prawnego związanego z terenem przedmiotowych działek, w wyniku czego nie został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie doprowadziłoby do ujawnienia możliwości przeprowadzenia inwestycji w innych miejscach, jakich jest wiele w miejscowości J., jak np. na nieruchomościach gruntowych okalających szkołę, dla której to ma powstać przedmiotowy parking, czyli w sposób odpowiadający jego interesowi prawnemu oraz konstytucyjnym zasadom ochrony prawa własności;

3. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez ich niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w braku uwzględnienia prawa własności odwołującego do działek nr [...] i [...], w sytuacji gdy możliwe jest przeprowadzenie inwestycji w innym miejscu, tak aby nie pozbawiać odwołującego ojcowizny, w szczególności biorąc pod uwagę okoliczności takie jak:

- ilość parkingów w miejscowości jest wystarczająca dla mieszkańców, a nawet jeżeli istnieje potrzeba zbudowania parkingu, to jest wiele miejsc dogodniejszych dla tej inwestycji, co więcej organ w uzasadnieniu nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji jakoby miejsc dla samochodów było zbyt mało, lub też nie było innego miejsca do zbudowania parkingu, wybrano natomiast miejsce które narusza konstytucyjnie zagwarantowane prawo własności;

- organ w uzasadnieniu dla inwestycji nie przedstawił jakichkolwiek argumentów dla budowy placu zabaw, akurat na tej a nie na innej działce, tymczasem bardziej dogodnym miejscem na plac jest np. teren okalający szkołę, który pozostaje niezagospodarowany;

- właściciele sąsiednich działek są przerażeni dowolnością działania organów gminy, gdyż takie decyzje mogą zapowiadać kolejne inwestycje, naruszające m. in. konstytucyjne prawa w zakresie dysponowania własną ziemią; dla osób z zewnątrz "działanie" gminy sprowadza się w zasadzie do bezprawnego odbierania prywatnego majątku;

4. art. 107 § 3 K.p.a., przez ogólne wskazanie przesłanek uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego, bez ich skonkretyzowania w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy.

Organ pierwszej instancji w piśmie z 3 stycznia 2023 r., ustosunkowując się do zarzutów odwołania stwierdził, że budowa placu zabaw oraz parkingu jest inwestycją celu publicznego, z czym zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży w decyzji z 11 lipca 2022 r. Odnośnie zarzutu pobieżnej analizy przebiegu inwestycji oraz stanu faktycznego i prawnego wyjaśniono, że teren bezpośrednio okalający szkołę należy do Parafii Rzymskokatolickej [...] w J. oraz osób prywatnych. Gmina na podstawie pozwolenia na budowę z 22 października 2021 r. rozpoczęła rozbudowę budynku szkoły podstawowej o część przedszkolną wraz z biblioteką (budowę zakończono w listopadzie 2022 r.). Nowo wybudowane skrzydło budynku przeznaczane jest na parterze na oddział przedszkolny oraz żłobek, którego rozpoczęcie działalności przewidziane jest na 2023 r. Na pierwszym piętrze znajduje się pomieszczenie na bibliotekę publiczną. Nieruchomość szkolna jest w pełni zagospodarowana infrastrukturą sportowo-rekreacyjną, między innymi kompleksem boisk sportowych "Orlik 2019" oraz budynkiem szkolnym. Mając na względzie przede wszystkim bezpieczeństwo dzieci, gmina zamierza wybudować na działkach [...] i [...] plac zabaw dla dzieci do lat trzech uczęszczających do żłobka oraz parking (miejsca postojowe w maksymalnej ilości 8 sztuk). Przedmiotowe zamierzenie budowlane musi spełniać normy zgodne z § 40 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz zapewniać strefy bezpieczeństwa wszystkich przewidzianych zabawek. Mając powyższe na względzie niezbędne jest zagospodarowanie działki przylegającej od frontu do działki szkolonej. Wskazano, że na spotkaniu z córką odwołującego informowano o zamierzeniach budowlanych gminy. Nadto wskazano, że w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego w aktach sprawy znajdowała się informacja, że B.J. włada samoistnie ww. działkami. W dniu 6 grudnia 2022 r. przesłano zdjęcie postanowienia o zasiedzeniu działek. Przy czym nadmieniono, że postępowanie w sprawie o ustalenie lokalizacji celu publicznego zostało zainicjonowane 29 marca 2022 r.

W odpowiedzi na to stanowisko odwołujący w piśmie z 18 stycznia 2023 r. wskazał, że posiadłość należy do jego rodziny od 1930 r. Stan budynku wewnątrz jest dobry. Dom jest aktualnie użytkowany. Zasługuje na status zabytku historycznego, jako siedziba tajnych kompletów, których udzielała babcia odwołującego w czasie okupacji. Zdaniem odwołującego wywłaszczenie własności prywatnej na cel publiczny może być zasadne ale tylko wówczas, gdy nie zostały wyczerpane inne opcje, czego w sprawie niniejszej nie przeprowadzono. Przy umiejętnym planowaniu teren pod plac zabaw można wydzielić z terenu szkoły. Nigdy nie było wątpliwości, że przedmiotowe działki należały do rodziny odwołującego. W czerwcu 2022 r. wójt został poinformowany, że brak jest zgody na sprzedaż działek. Do tego pisma dołączono postanowienie SR w W. z [...] października 2022 r. (I Ns [...]) o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej w dniu 2 września 1982 r. B.J., który nabyli J.J. i odwołujący w ½ części.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z 3 lutego 2023 r. nr SKO.433/2/2023 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wyjaśniono, że w przypadku zbiegu odwołania oraz żądania stwierdzenia nieważności, prymat należy przyznać pierwszemu z wymienionych trybów rozstrzygnięcia, z uwagi na szerszy zakres uprawnień organu odwoławczego, który może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak i wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych lub powodujące inne nieprawidłowości. Brak rozpatrzenia wniesionego odwołania w trybie odwoławczym i zastąpienie go trybem nadzoru stanowiłoby rażące naruszenie art. 138 K.p.a. W związku z powyższym żądanie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. pozostawiono bez rozpoznania.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy Kolegium wyjaśniło, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego określa tylko rodzaj możliwej do zrealizowania na danym obszarze inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a także linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 u.p.z.p.). Tym samym tego rodzaju decyzja nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych i nie daje inwestorowi prawa do rozpoczęcia prac budowlanych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Dopuszczalne jest zatem wydanie dla danego terenu wielu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla różnych inwestycji. Żaden przepis prawa nie nakazuje uwzględniania w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego innych decyzji w tym zakresie.

Kolegium podniosło również, że organ administracji w kwestii ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany zakresem wniosku, nie ocenia celowości i zasadności zamierzenia inwestycyjnego, jak również nie jest upoważniony do oceny racjonalności lub słuszności przyjętych rozwiązań, może rozstrzygać tylko w takim zakresie, jaki został przez inwestora we wniosku określony, badając kompletność wniosku i jego zgodność z przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze za niezasadne uznano zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez ich niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w braku uwzględnienia prawa własności odwołującego do przedmiotowych działek, w sytuacji gdy możliwe było przeprowadzenie inwestycji w innym miejscu, tak aby nie pozbawiać odwołującego ojcowizny.

W ocenie Kolegium niezasadne są również pozostałe zarzuty. Wyjaśniono, że inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, jeśli odpowiada dwóm podstawowym kryteriom: jest działaniem o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (art. 2 pkt 5 u.p.z.p.) i stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 – 58 u.p.z.p. Inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny, tj. wspólnoty samorządowej na poziomie gminy, powiatu i województwa a także społeczeństwa jako pewnej całości zamieszkującej obszar państwa. Kolegium podniosło, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne było już przedmiotem analizy w decyzji z 11 lipca 2022 r., w uzasadnieniu której jednoznacznie wskazano, że " (...) budowa placu zabaw dla przedszkola publicznego oraz parkingu przy obiekcie użyteczności publicznej jakim jest przedszkole publiczne bez wątpienia może być zaliczone do inwestycji wymienionych w art. 6 pkt 6 u.g.n". Skład aktualnie rozstrzygający sprawę w pełni podziela to stanowisko w związku z czym niezasadne są zarzuty w tym zakresie.

Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji ustalił wszystkie niezbędne do wydania decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego dane o których mowa w art. 54 u.p.z.p. oraz, że decyzja zawiera wymagane załączniki (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.). Wobec spełnienia warunków wymienionych w ww. przepisach oraz w związku z faktem, że organ pierwszej instancji określił wymogi co do ochrony interesów osób trzecich, wskazując na konieczność projektowania i budowy w sposób określony w przepisach prawa i zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniającej poszanowanie, występujących w zasięgu oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich, Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest słuszna i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł W.J. i zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 77, art, 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji;

- art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez niedokonanie przez organy obydwu instancji właściwej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji;

- art. 54 pkt 2 lit. d i art. 56 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., poprzez niewyważenie interesu publicznego Gminy w ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ze słusznym interesem skarżącego, nierozważenia indywidualnego interesu skarżącego;

- art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 6 u.g.n., poprzez błędne zakwalifikowanie przez organ parkingu jako celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., podczas gdy takiego parkingu, mając na względzie wszelkie okoliczności sprawy, nie sposób było kwalifikować jako inwestycję celu publicznego.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postepowaniu sądowoadministracyjnym. W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację dotycząca podniesionych zarzutów.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z 3 lutego 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Wysokie Mazowieckie z 8 grudnia 2022 r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie placu zabaw oraz parkingu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...] położonych w miejscowości J., gm. W.

Przesłanki wydania przedmiotowej decyzji oraz procedurę poprzedzającą jej wydanie regulują przepisy art. 50-58 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej powoływana jako u.p.z.p.).

Wstępnie wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższa treść w zakresie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego została powtórzona w art. 50 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powyższego wynika, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek. Jako, że jest wyjątkiem nie można domniemywać przesłanek jej wydania. Inwestycje celu publicznego są uprzywilejowane w stosunku do pozostałych inwestycji, m.in. poprzez ułatwienia proceduralne, zmniejszone wymagania dotyczące kształtowania ładu przestrzennego, a zwłaszcza możliwość wywłaszczenia terenów na cele publiczne bądź ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli, gdy nie stanowią one własności publicznej.

W niniejszej sprawie sformułowano dwa zasadnicze zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji. Pierwszy dotyczy niedokonania przez organy właściwej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W konsekwencji zarzucono niewyważenie interesu publicznego w ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ze słusznym interesem skarżącego, w tym nie rozważenie indywidualnego interesu skarżącego. Drugi zarzut dotyczy błędnego zakwalifikowania, w okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej, parkingu jako celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do pierwszego z nich wskazać należy, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Regulacja nakładająca na organ obowiązek dokonania określonej w nim analizy jest istotnym, a zarazem niezbędnym w sprawie elementem, gdyż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego indywidualizuje sytuację prawną inwestora dając mu prawo do wykonania wnioskowanej inwestycji w określonym w decyzji miejscu. Udzielenie tego prawa musi przy tym odbyć się z uwzględnieniem interesu osób trzecich. Jedną z podstawowych zasad, którymi powinny się kierować organy prowadzące postępowanie i wydające decyzje administracyjne w zakresie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego jest bowiem zasada uwzględniania wspomnianego interesu osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d ustawy). Decyzja taka jako akt zastępujący plan miejscowy może bowiem w bardziej lub mniej dolegliwy sposób wpływać na uprawnienia różnych podmiotów, a zwłaszcza na ich prawo własności. Dlatego też decyzje tego rodzaju powinny brać pod uwagę nie tylko unormowania ściśle związane z lokalizacją inwestycji celu publicznego, ale również te przepisy, które nakazują organom administracyjnym należyte wyważenie między interesem publicznym a interesem indywidualnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w sytuacji, gdy lokalizacja inwestycji celu publicznego będzie musiała naruszać prawo własności osób trzecich, czy też w jakikolwiek sposób prowadzić do ograniczenia prawa własności, co niewątpliwie miałoby miejsce w niniejszej sprawie - to obowiązkiem organu jest szczegółowe i wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności sprawy w zakresie niezbędności realizacji inwestycji w proponowanym zakresie i miejscu, z należytym wyważeniem między interesem publicznym a interesem indywidualnym, a następnie wykazanie tejże niezbędności w uzasadnieniu decyzji. Strona postępowania musi mieć bowiem zapewnioną pełną ochronę jej interesów prawnych, oraz możliwość egzekwowania swych praw, co w sytuacji, gdy organ nie wskazuje na przesłanki, którymi kierował się wydając decyzję, jest w znacznym stopniu utrudnione (vide: wyrok WSA w Krakowie z 30 listopada 2007 r., II SA/Kr 854/06; wyrok WSA w Warszawie z 10 marca 2006 r., IV SA/Wa 2074/05, pub. CBOSA).

Sąd zauważa przy tym, że wzgląd na interes prywatny właściciela nie powinien mieć charakteru decydującego w procesie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wskazuje się w orzecznictwie art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymienia szereg przesłanek, które powinny być wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymieniając w nim między innymi w pkt 7 prawo własności a w pkt 9 potrzeby interesu publicznego. Niemniej jednak ocena legalności lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu, obejmuje również ocenę jej realizacji na terenie prywatnym. Ocena ta powinna polegać na stwierdzeniu, czy ingerencja w prawo własności jest w danym przypadku konieczna i uzasadniona. Dopuszczalność lokalizacji inwestycji na terenie stanowiącym własność prywatną powinna być oparta na całościowej ocenie znaczenia projektowanego zamierzenia, warunków relacji inwestycji oraz skutków, jakie ona pociąga. Ingerencja w prawo własności przysługujące osobie prywatnej jest usprawiedliwiona jeżeli pozostaje w proporcji do celu, któremu inwestycja służy oraz przyszłych skutków decyzji w postaci wywłaszczenia (vide: wyrok NSA 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1373/19; wyrok NSA z 26 sierpnia 2015 r., II OSK 1577/15, pub. CBOSA).

Uzasadnienia decyzji w sprawie niniejszej dowodzą, że obowiązek dokonania analizy o której mowa w art. 53 oraz wyważenie interesów publicznego i prywatnego nie zostały zrealizowane. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy świadczy o tym, że nie tylko nie wyważono tych interesów ale wręcz zignorowano stanowisko skarżącego. W żaden sposób nie odniesiono się do stanu faktycznego oraz prawnego przedmiotowych działek. Pomimo tego, że w aktach sprawy znajduje się wykaz stron w którym jako samoistny posiadacz przedmiotach działek wskazany jest skarżący, organ pierwszej instancji w piśmie stanowiącym odpowiedź na zarzuty, wskazuje, że w aktach sprawy znajdowała się informacja, że działkami samoistnie włada B.J. Pismo skarżącego z 2 maja 2022 r. zostało pominięte przez organ poprzez stwierdzanie, że zostało złożone po upływie terminu. Ze stanowiska organu wynika, że informacje dotyczące stanu prawnego działek zostały pominięte, gdyż nabycie własności tych działek przez zasiedzenie zostało wykazane już po wszczęciu postępowania w sprawie. Istotnie postanowienie w tym zakresie zostało przedłożone w dniu 6 grudnia 2022 r. a więc po wszczęciu postępowania, ale przed ponownym rozstrzygnięciem sprawy przez organ pierwszej instancji. Z postanowienia tego wynika, że własność działek została nabyta przez skarżącego przez zasiedzenie z dniem 3 września 2012 r. Oznacza to, że w dacie wszczęcia przedmiotowego postępowania było on właścicielem przedmiotowych działek. Dysponując taką informacją nie rozpatrzono w sprawie relacji między interesem publicznym a interesem indywidualnym. Dodatkowo organ pierwszej instancji w przedmiotowym piśmie stanowiącym odpowiedź na zarzuty, brak możliwości lokalizacji inwestycji na terenie bezpośrednio okalającym szkołę argumentuje tym, że grunt te należą do osób prywatnych, czyli tak samo jak przedmiotowe działki. Nie odniesiono się także do wskazywanej wartości historycznej budynku znajdującego na przedmiotowych działkach. W uzasadnieniach decyzji nie przedstawiono żadnej argumentacji dotyczącej niezbędności realizacji inwestycji w proponowanym zakresie i miejscu, z należytym wyważeniem między interesem publicznym a interesem indywidualnym. Zdaniem sądu organy postrzegają obowiązek uwzględnienia interesu osób trzecich w ten sposób, że taka decyzja ma formułować na przyszłość takie wymagania (warunki). Nie jest to prawidłowe stanowisko. Organ przygotowujący decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego już w tym postępowaniu musi dbać o ochronę interesów osób trzecich. Organ ma obowiązek zbadać te interesy i w zależności od wyników tego badania albo określić w decyzji sposób ich ochrony albo nawet odmówić wydania decyzji, czy decyzji o żądanej treści, jeżeli jej wydanie nadmiernie miałoby zaszkodzić tym interesom. Błędem byłoby i błędem jest w analizowanej sprawie uznanie, że organ ma obowiązek wydać taką decyzję, jakiej sobie życzy wnioskodawca, a tylko "dopisać do niej" wymagania dotyczące interesów osób trzecich. W świetle powyższego zasadnym jest zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnej kwalifikacji parkingu jako inwestycji celu publicznego wskazać należy, że definicję inwestycji celu publicznego ustawodawca zawarł w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., Zgodnie z tą regulacją inwestycją taką są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899). Przytoczona definicja inwestycji celu publicznego wskazuje na dwa zasadnicze elementy tego pojęcia.

Pierwszy dotyczy zakresu inwestycji tj. określenia czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, czy krajowym. Drugi element tego pojęcia to cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek przesądza, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi umożliwiające zaliczenie go do inwestycji celu publicznego.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie katalog celów publicznych określony w art. 6 u.g.n stanowi katalog zamknięty w tym sensie, że mogą to być tylko cele wyrażone expressis verbis w art. 6 pkt 1-9, albo zgodnie z art. 6 pkt 10 cele określone w innych ustawach. Oznacza to, że art. 6 u.g.n. zawiera listę celów publicznych, która nie może zostać rozszerzona w drodze wykładni (vide: wyrok NSA z 15 maja 2008 r., II OSK 548/07, pub. CBOSA). Cele publiczne wymienione w katalogu zamieszczonym w art. 6 u.g.n. nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Tak więc katalogu tego nie można uznawać za przykładowy. Cel publiczny nie zależy od uznania jakichkolwiek organów, lecz od przepisów ustawy. Nie każde zatem zamierzenie, którego rezultat dałoby się nawet zakwalifikować jako "dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich; ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny", może być uznane za cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz tylko takie, które mieści się w katalogu celów publicznych zawartym w art. 6 u.g.n. lub zostało w innej ustawie uznane za cel publiczny (vide: E. Bończak-Kucharczyk Komentarz aktualizowany do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pub. LEX).

Odnosząc te ogólne uwagi do sprawy niniejszej wskazać należy, że planowana inwestycja polegająca na budowie placu zabaw oraz parkingu została zakwalifikowana przez organy jako cel z pkt 6 art. 6 u.g.n. Zgodnie z tą regulacją celem publicznym jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, uczelni publicznych, federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki, o których mowa w art. 165 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2021 r. poz. 478, 619 i 1630), szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych.

Z treści uzasadnienia pierwszej decyzji wójta wynika, że inwestycja ma na celu polepszenie warunków bytowych mieszkańców. W drugiej decyzji cel ten rozszerzono, bez żadnego uzasadnienia i stwierdzono, że celem inwestycji jest polepszenie warunków bytowych mieszkańców oraz zwiększenie bezpieczeństwa i integracji dzieci uczęszczających do szkoły. Z kolei Kolegium w decyzji z 11 lipca 2022 r. stwierdziło, że "bez wątpienia budowa placu zabaw dla przedszkola publicznego oraz parkingu przy obiekcie użyteczności publicznej jakim jest przedszkole publiczne może być zaliczona do inwestycji o której mowa w art. 6 pkt 6 u.g.n.". W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego, wadliwej kwalifikacji parkingu jako inwestycji celu publicznego Kolegium stwierdziło, że zamierzenie inwestycyjne było już przedmiotem analizy w decyzji z 11 lipca 2022 r. W uzasadnieniu tej decyzji jednoznacznie wskazano, że inwestycja stanowi cel publiczny. Stanowisko to skład aktualnie rozstrzygający sprawę w pełni podziela.

Odnosząc się do tego wskazać należy, że przepis art. 6 pkt 6 u.g.n. posługuje się zwrotem budowy i utrzymywaniem pomieszczeń dla (a nie przy) szkole publicznej. Kolegium przyjęło, że realizacja inwestycji przy szkole publicznej kwalifikuje ją jako inwestycję celu publicznego. Tymczasem sama lokalizacja nie może przesądzać o kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego. Inwestycja ma być dedykowana dla budynku instytucji publicznej. O ile w sprawie niniejszej nie można mieć wątpliwości, że sam plac zabaw jest dedykowany dla szkoły publicznej (w sprawie niniejszej chodzi konkretnie o przedszkole), to wątpliwości takie powstają w przypadku parkingu.

W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że budowa ogólnodostępnego parkingu przy budynku użyteczności publicznej jest inwestycją celu publicznego pod warunkiem, że jest to inwestycja funkcjonalnie powiązana i niezbędna do korzystania z budynków, o których mowa w art. 6 pkt 6 ustawy (vide: wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., II OSK 2738/15 i z 13 stycznia 2015 r., II OSK 1427/13, pub. CBOSA). Parking taki ma być wybudowany dla budynku instytucji publicznej. W sprawie niniejszej nie wykazano, że parking ma być wybudowany dla szkoły czyli ma być z nią funkcjonalnie powiązany i jest niezbędny do korzystania z jej budynku. Jak wskazuje skarżący J. jest wsią liczącą około 133 mieszkańców (dane na rok 2021), a sam budynek szkoły okalają aż trzy parkingi (jeden duży parking przynależący do kościoła, drugi parking znajdujący się obok szkoły oraz trzeci - parking dla nauczycieli - znajdujący się w obrębie szkoły). W sprawie niniejszej nie przedstawiono żadnego uzasadnienia wskazującego na funkcjonalne powiązanie parkingu ze szkołą jak i jego niezbędność do korzystania z tego budynku.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że organy obydwu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszono zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasadę brania pod uwagę zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli (art. 7 in fine K.p.a.), zasady postępowania dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) a także przepisy dotyczące uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie obydwu decyzji jest bowiem zupełnie szablonowe i nie tłumaczy w żadnym fragmencie, dlaczego - wbrew stanowisku skarżącego - postanowiono zrealizować sporną inwestycję na jego działce. Uzasadnienie wyjaśnia jedynie formalne przesłanki wydania decyzji pozytywnej. Naruszenia te miały niewątpliwie wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać analizy o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. i wyważyć interes publiczny ze słusznym interesem skarżącego. Nadto przyjęcie, że parking stanowi inwestycję celu publicznego wymaga wykazania funkcjonalnego powiązania parkingu z budynkiem szkoły i jego niezbędności dla korzystania z tego budynku.

Z tych względów sąd uznał, że skarga jest zasadna i z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Ponadto wobec zasadności skargi sąd uwzględnił wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi (500 zł), kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) o czym orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).