Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 2274/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Lekarska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 3 § 2 pkt 4 i pkt 8, 3 § 2 pkt 9, art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2023 r. sygn. akt V SAB/Wa 61/22 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi R. K. na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie bezczynności organu w sprawie prawa wykonywania zawodu lekarza postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 27 lutego 2023 r., sygn. akt V SAB/Wa 61/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R. K. na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w sprawie dotyczącej prawa wykonywania zawodu lekarza.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

R. K., pismem z dnia 28 lutego 2022 r., zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o wymierzenie Naczelnej Radzie Lekarskiej grzywny za nieprzekazanie skargi z dnia 23 grudnia 2021 r. Do wniosku załączyła odpis pisma z dnia 23 grudnia 2021 r.

Sprawę z wniosku o wymierzenie grzywny zarejestrowano pod sygn. akt V SO/Wa 2/22 oraz zobowiązano organ do zajęcia stanowiska odnośnie wniosku strony. Pismem z dnia 16 marca 2022 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek strony oraz przekazał do tutejszego Sądu skargę z dnia 23 grudnia 2021 r. na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej wraz z aktami sprawy.

W wykonaniu zarządzenia z dnia 12 października 2022 r. sprawa ze skargi na bezczynność organu została wyłączona z akt sprawy V SO/Wa 2/22 i zarejestrowana pod sygn. akt V SAB/Wa 61/22.

Pismem z dnia 3 listopada 2022 r. skarżąca poinformowała Sąd, że jej skarga z 23 grudnia 2021 r. jest nową sprawą i nie dotyczy skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2021 r., V SA/Wa 2774/21. Podkreślała, że sprawa dotyczy zatajania pism kierowanych do organu w okresie od października 2020 r. do kwietnia 2022 r. Wskazywała, że w najbliższym czasie przekaże te pisma do Sądu.

W wykonaniu zarządzenia z dnia 18 listopada 2022 r. wezwano organ do nadesłania oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pism strony przywołanych w treści skargi oraz odpowiedzi na skargę tj. e-mail z dnia 1 czerwca 2021 r. oraz pism z dnia 16 sierpnia 2021 r., 20 października 2021 r. i 16 września 2021 r. W odpowiedzi, za pismem z dnia 28 listopada 2022 r. organ przekazał ww. pisma, wskazując jednocześnie, że nie dysponuje pismem z dnia 16 września 2021 r., które prawdopodobnie zostało skierowane do ORL Śląskiej Izby Lekarskiej w Katowicach.

Pismem z dnia 5 grudnia 2022 r. skarżąca, odnosząc się do pisma organu z dnia 20 października 2022 r. podkreślała, że brak odpowiedzi organu na jej pisma nie jest jednorazowy a notoryczny i datuje się od dnia 20 października 2020 r. Podnosiła, że jej skarga dotyczy przekroczenia uprawnień, niedopełnienia obowiązków, nadużycia władzy, błędu lekarskiego, stosowania przemocy psychicznej wobec strony, przekroczenia terminów ustawowych na odpowiedź organu, przekroczenia terminu 6 miesięcy zawieszenia lekarza w prawie wykonywania zawodu lekarza, po upływie którego może ubiegać się o jego przywrócenie oraz przekroczenia uprawnień przez Prezesa Izby Lekarskiej. W treści pisma strona domagała się przyznanie sumy pieniężnej w kwocie co najmniej 165 tysięcy złotych w ramach rekompensaty za straty finansowe, jakie poniosła w związku z przekroczeniem przez organ terminu do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku z 2 listopada 2021 r., V SA/Wa 2774/21. Do pisma załączyła dowody w postaci pism kierowanych do Śląskiej Izby Lekarskiej oraz Naczelnej Izby Lekarskiej.

Wraz z pismem z dnia 1 stycznia 2023 r. strona nadesłała odpis prawomocnego postanowienia WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2022 r., V SA/Wa 2774/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu, albowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Sąd I instancji podniósł, że z treści skargi wynika, że jej przedmiotem jest bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w podjęciu działań mających na celu zobligowanie Śląskiej Rady Lekarskiej do udzielenia odpowiedzi na pisma strony w sprawie prawa wykonywania zawodu lekarza. Odnosząc się do treści skargi Sąd wskazał, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 2 listopada 2021 r., V SA/Wa 2774/21, uchylono uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 15 stycznia 2021 r., nr 1/21/VIII-pouf., oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę nr 69/2020 Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach z dnia 21 października 2020 r. w przedmiocie zawieszenia prawa wykonywania przez skarżącą zawodu lekarza.

Z wyjaśnień strony, jak i nadesłanych na wezwanie Sądu – przez organ – pism wynika, że skarga z dnia 23 grudnia 2021 r. nie dotyczy bezpośrednio sprawy V SA/Wa 2774/21, a stanowi nową sprawę dotyczącą braku reakcji Naczelnej Rady Lekarskiej na pisma strony, w których domaga się zobligowania Śląskiej Rady Lekarskiej do udzielania odpowiedzi na jej pisma dotyczące przywrócenia prawa do wykonywania zawodu lekarza.

W związku z powyższym, Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Tym samym dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest determinowana zachowaniem organu administracji, a mianowicie, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie bezczynność organu skarżąca wiąże z niepodjęciem działań, mających na celu zobligowanie Śląskiej Rady Lekarskiej do udzielenia odpowiedzi m.in. na pismo strony z dnia 1 lipca 2021 r., stanowiące odpowiedź strony na pismo Śląskiej Rady Lekarskiej z dnia 23 czerwca 2021 r. oraz pismo strony z dnia 16 września 2021 r., podtrzymujące prośbę o przywrócenie prawa wykonywania zawodu, zawierające jednocześnie stanowisko strony o braku podstaw do ponownej oceny zdolności wykonywania przez nią zawodu lekarza.

W odpowiedzi na skargę Naczelna Izba Lekarska przyznała, że istotnie nie udzieliła odpowiedzi na e-mail strony z dnia 1 czerwca 2021 r., wezwanie z dnia 16 sierpnia 2021 oraz skargę z dnia 20 października 2021 r., wskazując przy tym, że jej zachowania nie można określać w kategoriach bezczynności organu administracji publicznej.

Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że przedmiot wniesionej w sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych kategorii bezczynności podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Brak odpowiedzi organu na e-maila lub pismo strony, zawierające w swej treści skierowaną do Naczelnej Izby Lekarskiej informację o zaniedbaniach Śląskiej Izby Lekarskiej w wykonywaniu jej obowiązków (pisma strony z 16 sierpnia 2021 r. i 20 października 2021 r. – odpowiednio k. 55 i 63 akt sądowych) nie może być utożsamiane z bezczynnością organu administracji publicznej w sprawie podlegającej kognicji sądów administracyjnych.

Ze skargę kasacyjną od tego postanowienia wystąpiła Skarżąca, zaskarżając to postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej z urzędu w podwójnej wysokości, które to koszty nie zostały uiszczone ani w części ani w całości, w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie powiększoną o podatek VAT.

Zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

(i) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, pkt 8 oraz pkt 9 p.p.s.a, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sprawa nie podlega jurysdykcji sądów administracyjnych, w sytuacji, gdy Skarżąca składała skargę na bezczynność Naczelnej Izby Lekarskiej, która nie rozpoznawała składanych skarg na Śląską Izbę Lekarską, co spowodowało niemożność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy,

(ii) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i nie uznanie skargi na bezczynność organu polegającej na braku udzielenie odpowiedzi w sprawie w której Skarżąca domagała się przywrócenia do zawodu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny zasadności stanowiska Sądu I instancji, który odrzucił skargę strony na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w sprawie dotyczącej prawa wykonywania zawodu lekarza z tego powodu, że – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia – wobec okoliczności rozpatrywanej sprawy, w tym znaczenia konsekwencji wynikających z wyroku z dnia 2 listopada 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2774/21, którym WSA w Warszawie uchylił uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 15 stycznia 2021 r. oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach z dnia 21 października 2020 r. w przedmiocie zawieszenia prawa wykonywania zawodu lekarza, przedmiot skargi nie należy do żadnej spośród kategorii prawnych form działania administracji publicznej podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych, albowiem – jak wynika z wyjaśnień strony – skarga ta dotyczy braku reakcji Naczelnej Rady Lekarskiej – a mianowicie braku odpowiedzi tego organu na e-maila i pismo strony odnośnie do zaniedbań Śląskiej Izby Lekarskiej – na żądanie zobligowania Śląskiej Izby Lekarskiej do udzielenia odpowiedzi na pisma dotyczące przywrócenia prawa wykonywania zawodu lekarza.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena Sądu I instancji z której wynika, że w sprawie zaktualizowały się przesłanki stosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie jest nieprawidłowa i żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważają jej zarzuty naruszenia art. 51 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4, pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. oraz naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na zarzuty skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, wobec istoty spornej w sprawie kwestii trzeba przede wszystkim podkreślić – abstrahując już nawet od deficytów uzasadnienia tych zarzutów, a także braku czytelności komunikatu w zakresie odnoszącym się do równoczesnego zarzucenia naruszenie 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 oraz 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do treści oraz zakresu normowania tych przepisów prawa – że jakkolwiek przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności organu administracji, ani też nie definiują pojęcia "stanu bezczynności organu", to jednak nie oznacza to, że treść tego pojęcia, w sensie przedmiotowym i podmiotowym jest niedookreślona, a zakres kognicji sądów administracyjnych w sprawach na bezczynność organów administracji niczym nieograniczony. Poza sporem jest bowiem, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jest wyznaczony zawartym w tym przepisie prawa odesłaniem do art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy, a także przepisem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. – definiującym bezczynność, jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. – zaś zakres podmiotowy, treścią pojęcia "działalności administracji publicznej".

Z powyższego wynika zatem, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji publicznej, w celu ustalenia istnienia/nieistnienia stanu bezczynności istotne znaczenie ma precyzyjne zidentyfikowanie przedmiotu żądania zawartego w skardze na bezczynność i skonfrontowanie tego żądania oraz jego zasadności z istnieniem po stronie organu administracji publicznej prawnego obowiązku działania – na wniosek lub z urzędu – polegającego, najogólniej rzecz ujmując, na załatwieniu konkretnej sprawy. W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy sąd administracyjny rozstrzyga więc, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje żadnych czynności, do podjęcia których jest zobowiązany albo, że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo – mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa – nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności, do podjęcia której był zobowiązany lub nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a.

Ocena dopuszczalności skargi na bezczynność organu oraz zawartego w tej skardze żądania musi być więc zasadniczo konfrontowana z istnieniem prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego – na wniosek lub z urzędu – do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie przewidzianym w przepisach obowiązującego prawa oraz z istnieniem skorelowanego z tym obowiązkiem indywidualnego uprawnienia, które miałoby doznać naruszenia w związku z bezczynnością organu.

W świetle przedstawionych uwag wprowadzających – których przypomnienie było konieczne – nie ma podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji niezasadnie odrzucił skargę na zarzucaną przez stronę bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej uznając, że skarga ta jest niedopuszczalna.

Jeżeli bowiem, z pism strony z dnia 16 sierpnia 2021 r. oraz z dnia 20 października 2021 r. wynika, że są one adresowane do Naczelnej Rady Lekarskiej i zawierają informacje o nieprawidłowościach i zaniedbaniach Śląskiej Izby Lekarskiej, zaś ze stanowiącej ich konsekwencję skargi do WSA w Warszawie, że dotyczy ona rażącego naruszenia prawa "przez Naczelną i Śląską Izbę Lekarską z uwagi na bezczynność, ignorowanie i brak odpowiedzi na [...] pisma, a także w długotrwałej już sytuacji pandemicznej, kompletne nieliczenie się z interesem społecznym" – a w tym kontekście, co wynika z wyjaśnień samej strony – że skarga ta dotyczy braku reakcji Naczelnej Rady Lekarskiej na jej pisma, w których domaga się zobligowania Śląskiej Izby Lekarskiej do udzielenia odpowiedzi na pisma dotyczące przywrócenia prawa wykonywania zawodu lekarza – to w relacji do wskazanego powyżej przedmiotowego zakresu skargi na bezczynność organu administracji publicznej wyznaczonego prawnymi formami działalności administracji – a tym samym w relacji do tak określonego zakres kognicji sądów administracyjnych w sprawach na bezczynność organów administracji, który nie jest nieograniczony – nie ma podstaw, aby twierdzić, Sąd I instancji wadliwie ocenił, że w sprawie zaktualizowały się przesłanki stosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zwłaszcza, gdy w jednocześnie podnieść – co nie mniej istotne – że podważając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia oraz prezentowanego w jego uzasadnieniu stanowiska, strona skarżąca nie wskazuje – ani też nawet nie wyjaśnia – o którą z prawnych form działania Naczelnej Rady Lekarskiej miałoby chodzić, a więc innymi słowy nie wskazuje, nie wyjaśnia, ani też nie odnosi się żadnego konkretnego oraz wynikającego z przepisów obowiązującego prawa obowiązku działania – w tym jego formy oraz terminu realizacji – który organ ten miałby naruszyć, co wobec istnienia skorelowanego z tym obowiązkiem indywidualnego uprawnienia, które miałoby doznać uszczerbku – do czego skarga kasacyjna również się nie odnosi – miałoby w konsekwencji prowadzić do wniosku przeciwnego, a mianowicie do wniosku o dopuszczalności skargi na bezczynność wskazanego organu administracji w sprawie dotyczącej prawa wykonywania zawodu lekarza. Zwłaszcza, że wniosku tego rodzaju w żadnym stopniu, ani też zakresie – co należy podkreślić w korespondencji do powyższego – nie uzasadnia argument ze znaczenia konsekwencji mających – zdaniem strony – wynikać z wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2021 r. Strona nie uwzględnia bowiem w dostatecznym stopniu tej okoliczności, że przedmiot akt kontrolowanego wskazanym orzeczeniem dotyczył zawieszenia prawa wykonywania zawodu lekarza.

Jeżeli wobec przywołanego powyżej żądania skargi wniesionej na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej odwołać się również do treści art. 227 k.p.a., a w tym kontekście – w tym wobec okoliczności stanu faktycznego sprawy – do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 237 § 4 k.p.a., to wniosek o prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, a tym samym o braku zasadność skargi kasacyjnej trzeba uznać za tym bardziej uzasadniony.

W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjnej nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, albowiem nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. W odpowiedzi natomiast na wniosek o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej w urzędu należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest jego adresatem, albowiem w tym zakresie właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny (art. 258 – 261 p.p.s.a.). Z tego też względu, wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.