Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1507/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50-51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 125 par. 1 pkt 1,  art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 września 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. i A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 827/23 w sprawie ze sprzeciwu J. T. i A. T. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 marca 2023 r., nr 337/23 w przedmiocie nakazu doprowadzenia inwestycji do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 827/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw skarżących J. T. i A. T. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 22 marca 2023 r., nr 337/23. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia 30 września 2022 r., Nr IIOT/335/2022, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", dla m.st. Warszawy, na podstawie art. 51 ust. 5 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), zwanej dalej "P.b", nakazał inwestorom ww. skarżącym doprowadzenie inwestycji, polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego na budynek usługowy wraz z rozbudową budynku w poziomie trzeciego piętra i garażu podziemnego wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach nr ew. [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 441/B/2018 z dnia 25 października 2018 r.

Powodem podjęcia takiego rozstrzygnięcia było przedstawienie przez inwestorów projektu budowlanego, który został sporządzony przez osobę nieposiadającą odpowiednich uprawnień budowlanych. Ponadto, pomimo że jeden z autorów projektu został wezwany przez PINB do wykazania czy posiada odpowiednie uprawnienia, w wyniku dokonanych wyjaśnień nie zdołał wykazać posiadania odpowiednich uprawnień budowlanych (posiada uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi i sporządzania projektów (planów) tych robót w zakresie: kierowania robotami budowlanymi z wyjątkiem architektonicznego kierowania robotami, dotyczącymi budynków zabytkowych – w sytuacji gdy ww. budynek wpisany jest do rejestru zabytków pod nr [...]).

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli skarżący.

Zaskarżoną decyzją Mazowiecki WINB, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił ww. decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie legalności ww. robót budowlanych ustalono i oceniono, że prace budowlane polegające na rozbiórce części budynku nieobjętej zakresem projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr 441/B/2018 oraz zbrojeniu ścian garażu podziemnego betonem w miejscu dawnej przybudówki należy zakwalifikować jako zmiany odstępujące w istotny sposób od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto organ II instancji, mając na względzie przyczyny podjęcia przez organ I instancji ww. rozstrzygnięcia, wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby organ powiatowy po pozyskaniu materiału dowodowego wskazującego, że projekt budowlany sporządzony został przez osobę nieposiadającą ku temu stosownych uprawnień, wzywał inwestorów do usunięcia tej nieprawidłowości. W ocenie WINB, działanie takie należy uznać za nieprawidłowe. Organ zauważył, iż PINB postanowieniem z 26 lipca 2020 r., nr IIOT/73/2020, wezwał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym, jednak nie odniósł się do uzupełniania nieprawidłowości związanej z brakiem posiadania przez osobę sporządzającą projekt odpowiednich uprawnień projektowych. Zdaniem organu odwoławczego, należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami obowiązującego prawa. Mazowiecki WINB wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie PINB powinien zwrócić się do inwestorów o przedłożenie wymaganej decyzją z 11 października 2019 r., nr IIOT7480/2019, dokumentacji projektowej sporządzonej przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia do jej sporządzenia, a następnie dokonać jej oceny w świetle art. 35 P.b.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania WINB wskazał, że zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych jako istotnych odstępstw od dokumentacji projektowej dot. ww. inwestycji zostało już ocenione ostateczną decyzją PINB dla m.st. Warszawy z 11 października 2019 r., nr IIOT/480/2019. Jak wynika z akt sprawy, decyzja ta nie była kwestionowana przez inwestorów, którzy rezygnując z zaskarżenia jej do organu wyższej instancji, w pełni zgodzili się z nałożonym nią obowiązkiem i przedłożyli wymaganą nią dokumentację projektową zamienną. Organ stwierdził, że kwestionowanie ustaleń zawartych ww. rozstrzygnięciu na obecnym etapie postępowania (zatwierdzanie projektu budowlanego zamiennego) pozbawione jest podstaw.

Powyższą decyzję zaskarżyli sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ww. skarżący, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W sprzeciwie sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.; art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.; art. 138 § 2 w zw. z art. 7-9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.; art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw WINB podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 827/23, oddalając sprzeciw, wskazał na istotę środka zaskarżenia jakim jest sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, jak i wyjaśnił w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. warunki prawne , w których może zostać wydana decyzja kasatoryjna. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że WINB prawidłowo ocenił, że jeden z projektantów nie posiada odpowiednich uprawnień nie obejmują uprawnień projektowych o charakterze architektonicznym, co tez potwierdza znajdujące się w aktach sprawy kopia uprawnień oraz stanowisko Mazowieckiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z 5 września 2022 r. Ponadto z nadesłanej przez Mazowiecką Okręgową Izbę Architektów Rzeczypospolitej Polskiej odpowiedzi przy piśmie z 11 sierpnia 2022 r. wynika, że jeden z projektantów nigdy nie był i nie jest członkiem Izby Architektów. W ocenie Sądu, zasadnie WINB uznał w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny sporządzony został w części architektonicznej przez osobę nieposiadającą odpowiednich uprawnień projektowych w tym zakresie, co nie pozwalało na jego zatwierdzenie. W tych okolicznościach prawidłowo WINB uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia. Z akt sprawy wynika, że organ powiatowy po pozyskaniu materiału dowodowego wskazującego, iż projekt budowlany zamienny sporządzony został przez osobę nieposiadającą odpowiednich uprawnień projektowych nie wzywał inwestorów do usunięcia tej nieprawidłowości. Zdaniem Sądu, konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami obecnie obowiązującego prawa. Zasadne jest zwrócenie się do inwestorów o przedłożenie dokumentacji projektowej sporządzonej przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia do jej sporządzenia, a następnie dokonanie jej kontroli i oceny przez organ, stosownie do treści art. 35 P.b.

Sąd podzielił stanowisko WINB, że zakres postępowania wyjaśniającego, jakie należy przeprowadzić w niniejszej sprawie wykracza poza kompetencje organu odwoławczego do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a., oraz wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Prawidłowo więc organ zastosował przepis art. 138 § 2 K.p.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Ponadto wniesiono o zawieszenie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. postępowania prowadzonego z niniejszej skargi kasacyjnej do czasu ostatecznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB dla m.st. Warszawy nr IIOT/401/2019 z dnia 13 sierpnia 2019 r. oraz decyzji PINB dla m.st. Warszawy nr IIOT/480/2019 z dnia 11 października 2019 r., z uwagi na to, że ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. orzeczeń administracyjnych w ramach stwierdzenia nieważności nastąpi ze skutkiem ex tunc i będzie miało istotny wpływ na wynik postępowania sądowego w niniejszej sprawie, ponieważ skasuje podstawę do rozpoznania kwestii zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Na tę okoliczność wniesiono o przeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi kasacyjnej wniosku A. i J. T. o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń wraz z pismem Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2023 r.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.

- art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 105 § 1 K.p.a. przez oddalenie sprzeciwu od zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy stan faktyczny i prawny sprawy nie dawał ku temu podstawy, a upoważniał Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji ze wskazaniem organowi odwoławczemu na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób istotnie utrudniający zrozumienie rzeczywistych podstaw rozstrzygnięcia wskutek:

• niewyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku dlaczego sąd zaakceptował ustalony przez organ stan faktyczny i dokonaną ocenę materiału dowodowego, gdyż poprzestanie na stwierdzeniu, że ustalony stan faktyczny i ocena dowodów jest prawidłowa lub, że sąd podziela ustalenia i ocenę dowodów dokonaną przez organ nie wyczerpuje obowiązku ich oceny pod względem zgodności z prawem;

• na skutek niewyjaśnienia dlaczego zarzuty skargi są nieuzasadnione, gdyż poprzestanie na stwierdzeniu, że są one całkowicie chybione lub ich przemilczenie w uzasadnieniu nie wyczerpuje obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz narusza konstytucyjne prawo strony do sądu gwarantujące rozpatrzenie stanowiska i argumentów skarżącej oraz danie temu wyrazu również w uzasadnieniu wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki, w tym z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na złożenie przez skarżących wniosku o stwierdzenie nieważności ww. aktów administracyjnych (postanowienia i decyzji), które to rozstrzygnięcia zostały wydane na wcześniejszym etapie postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 P.b., a wywołanego dokonaniem przez skarżących inwestorów istotnych odstępstw od ww. pozwolenia na budowę. Tymi aktami administracyjnymi w istocie organ nadzoru budowlanego przesądził, że inwestorzy realizowali inwestycję z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę.

W tych warunkach dopóki w obrocie prawnym pozostają tego rodzaju ostateczne akty administracyjne dopóty brak jest podstaw do skutecznego kwestionowania przez skarżących oceny, że inwestorzy dokonali istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę.

Dla tej oceny nie ma znaczenia okoliczność, że skarżący pismem z dnia 13 czerwca 2023 r. podjęli próbę wdrożenia trybu nieważnościowego w stosunku do ww. aktów administracyjnych wydanych na wcześniejszym etapie postępowania naprawczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skuteczność argumentacji skarżących w odniesieniu do kwestii kwalifikacji robót budowlanych jako zrealizowanych w warunkach istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę jest uzależniona od ewentualnego uwzględnienia ich wniosku o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia i decyzji. Oznacza to, że aktualnie prawnie skarżący nie mogą skutecznie kwestionować legalności zaskarżonej decyzji kasatoryjnej jako wadliwej z uwagi na (w ogólności) błędne wdrożenie trybu naprawczego z tej przyczyny, że w ich ocenie w sprawie nie doszło do istotnego odstąpienia od ww. pozwolenia na budowę. Taka też ocena jest uprawniona w świetle istoty postępowania sądowoadministracyjnego, w ramach którego oceniana jest legalności decyzji administracyjnej na datę jej wydania; zaś ww. wniosek o stwierdzenie nieważności nie tylko został złożony po wydaniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasatoryjnej lecz także po wydaniu przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku.

Taka też ocena uprawnia do stwierdzenia, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji niewadliwie przywołał stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym "zagadnienie występowania w niniejszej sprawie istotnych odstępstw od dokumentacji projektowej dot. ww. inwestycji zostało już ocenione ostateczną decyzją PINB dla m.st. Warszawy z 11 października 2019 r., nr IIOT/480/2019. Jak wynika z akt sprawy, decyzja ta nie była kwestionowana przez inwestorów, którzy rezygnując z zaskarżenia jej do organu wyższej instancji, w pełni zgodzili się z nałożonym nią obowiązkiem i przedłożyli wymaganą nią dokumentację projektową zamienną. Organ stwierdził, że kwestionowanie ustaleń zawartych ww. rozstrzygnięciu na obecnym etapie postępowania (zatwierdzanie projektu budowlanego zamiennego) pozbawione jest podstaw". A zatem samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności ww. aktów administracyjnych PINB (postanowienia i decyzji) nie podważa ich legalności, co oznacza, że dopóki rozstrzygnięcia te pozostają w obrocie prawnym dopóty skarżący nie mogą skutecznie kwestionować legalności wdrożenia postępowania naprawczego, jak i obowiązku przedłożenia czterech jednobrzmiących egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dotyczącego przedmiotowej inwestycji, a w konsekwencji – zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, która została wydana na kolejnym etapie postępowania naprawczego, na którym podlega sprawdzeniu przez organ nadzoru budowlanego, czy skarżący prawidłowo wywiązali się z nałożonego na nich obowiązku, tj. czy przedstawiony projekt budowlany zamienny podlega zatwierdzeniu i uprawnia do wznowienia robót budowlanych.

Przedstawiona powyżej ocena oznacza, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ dotyczą wyłączenie argumentacji skarżących, którzy kwestionują zasadność kwalifikacji robót budowlanych jako wykonanych w warunkach istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę, co na aktualnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie może być skutecznie podważane przez skarżących, o czym już wyżej była mowa. Co prawda, skarżący mają rację, że Sąd I instancji w ramach art. 141 § 4 p.p.s.a. nie odniósł się do ich twierdzeń zawartych w sprzeciwie, jednak w świetle przedstawionego powyżej wywodu uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W tym miejscu wskazania wymaga, że za pomocą skargi kasacyjnej w ogóle nie podjęto próby podważenia merytorycznych motywów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które przypomnijmy związane były z oceną, że jeden z projektantów nie posiada odpowiednich uprawnień budowlanych; zaś w okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji powinien wezwać skarżących do usunięcia tej nieprawidłowości projektu budowlanego. Wynika z tego, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów, ani argumentacji, które mogłyby stanowić skuteczną podstawę do zakwestionowania legalności zaskarżonego wyroku, tym bardziej, że Sąd I instancji prawidłowo wyłożył istotę decyzji kasatoryjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., jak i to, że w okolicznościach niniejszej sprawy trafnie ocenił legalność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., która w istocie otwiera skarżącym możliwość zalegalizowania przedmiotowej inwestycji, o ile w toku dalszego postępowania naprawczego przedstawią projekt budowlany zamienny, który będzie spełniać wymogi prawne, w tym w zakresie posiadania przez wszystkich projektantów stosowych uprawnień budowlanych.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.