Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 62/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 § 4, 134 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.229
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art.156 § 1 pkt 2,art.28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.2, 21 ust.1i 2, art.64 art193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 494/09 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 494/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w G. z dnia [...] maja 1972 r. nr [...] orzeczono o wywłaszczeniu na cele rozbudowy bazy gospodarczej oraz budowę placu spędu żywca, działki nr [...], o powierzchni [...] ha, położonej w S., stanowiącej własność Z. D. Decyzja ta następnie została utrzymana w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska dnia [...] grudnia 1972 r. nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 1993 r. nr [...] Wójt Gminy S. wznowił z urzędu postępowanie zakończone własną decyzją z dnia [...] lutego 1992 r. nr [...] wydaną w sprawie zwrotu na rzecz T. D. opisanej na wstępie nieruchomości.

W toku tego postępowania Zarząd Gminy w S. w dniu [...] grudnia 1995 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie oddania Spółdzielni w W. w użytkowanie wieczyste, na okres [...] lat, zabudowanej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym S., zapisanej w KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W., stanowiącej własność Gminy S.

Następnie, na mocy umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu [...] grudnia 1995 r. Rep. A Nr [...] Zarząd Gminy S. oddał w/w nieruchomość w użytkowanie wieczyste Spółdzielni w W. oraz przeniósł nieodpłatnie na jej rzecz własność, stanowiącego odrębną nieruchomość a usytuowanego na wspomnianej działce, jednokondygnacyjnego budynku. Wpis w/w praw do księgi wieczystej nastąpił w dniu [...] lutego 1996 r.

W związku z powyższym decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] Starosta W. umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pozostającej obecnie w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni z siedzibą w W. a orzekając – w trybie instancji odwoławczej - Wojewoda P. decyzją z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Rozpatrując skargę na powyższą decyzję Wojewody P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 lutego 2005 r. (sygn. akt II SA/Gd 1923/01) orzekł o jej oddaleniu, stwierdzając w uzasadnieniu wyroku, że w rozpoznawanej sprawie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni w W. wyłączało możliwość dochodzenia przez skarżącego (T. D.) roszczenia o jej zwrot. Ponadto Sąd nie dopatrzył się przy tym potrzeby wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. T. D. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] maja 2001 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2000 r. podnosząc, iż cel na jaki przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona, czyli rozbudowa gminnej spółdzielni, nigdy nie został zrealizowany, a działka nie została zagospodarowana zgodnie z treścią decyzji o wywłaszczeniu. Kolejnymi pismami ( z dnia [...] stycznia 2008 r., [...] marca 2008 r., [...] maja 2008 r. i [...] września 2008 r.) wnioskodawca uzupełnił swój wniosek, wskazując m. in. na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. (sygn. akt K 6/05) dotyczącego niekonstytucyjności niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] maja 2001 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2000 r. o umorzeniu postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a rozpatrując sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] - utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie.

W motywach decyzji organ nadzoru wyjaśnił, że w sprawie, prowadzonej w trybie postępowania nadzorczego, kluczowe znaczenie miał prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2005 r. (sygn. akt II SA/Gd 1923/01) oddalający skargę T. D. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2001 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Powołując się na treść art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie P.p.s.a., Minister wyjaśnił, że rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie może pozostawać w sprzeczności, z wcześniej wydanym wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Organ podkreślił w tym miejscu także, że w myśl art. 134 P.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i z urzędu ma obowiązek skontrolowania decyzji pod kątem wystąpienia w niej wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd bowiem bada zgodność z prawem zaskarżonego aktu w pełnym zakresie. Skoro więc skarga na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2001 r. wydaną w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została prawomocnym wyrokiem oddalona, to oznaczało, iż w/w decyzja została przez sąd zbadana w zakresie jej legalności i trafności wykładni zastosowanych w niej przepisów.

Znaczenie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2005 r. polegało zatem – jak wywodził organ - na tym, że w związku z jego wiążącą mocą brak było obecnie podstaw do zarzucenia decyzji Wojewody P. z dnia [...] maja 2001 r. kwalifikowanej wadliwości, o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Minister wyjaśnił również, że wyłączenie przyjętej oceny prawnej, wyrażonej w prawomocnym wyroku sądowym, mogłoby nastąpić, ale jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, co w tym przypadku nie miało miejsca.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ nadzoru wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. (sygn. akt K 6/05) orzekł wprawdzie o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz - wbrew argumentacji wnioskodawcy - żaden z uznanych za niezgodne z Konstytucją przepisów nie stanowił podstawy do wydania kwestionowanej decyzji, zatem wyrok ten nie miał wpływu na rozstrzygnięcie.

Ponadto, - w ocenie Ministra - takiego wpływu nie miał także powołany przez stronę wyrok Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] września 2007 r. (sygn. akt [...]), którym oddalona została apelacja T. D. od wyroku sądu pierwszej instancji, wydanego w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ponieważ – zdaniem Sądu Odwoławczego - nie zachodziła w tym przypadku powyższa niezgodność. W zaistniałej sytuacji – jak wywodził Minister - wyrok ten nie wnosił nic nowego do sprawy o zwrot przedmiotowej nieruchomości położonej w S. Podobnie, jak wskazane przez stronę dokumenty w postaci pism Urzędu Gminy w S. z dnia [...] kwietnia 1993 r. i z dnia [...] czerwca 1993 r., gdyż znajdowały się one już poprzednio w aktach sprawy a zatem orzekające organy oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, podejmując swoje rozstrzygnięcia, musiały mieć je na uwadze.

Na wyżej przedstawioną decyzję T. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W skardze skarżący podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, podkreślając zwłaszcza, że nie jest możliwe, bez obrazy zasady sprawiedliwości społecznej, rozpatrywanie tego rodzaju spraw na niekorzyść właściciela, skoro prawnie tytuł do nieruchomości na rzecz GS-u przestał istnieć, przestały istnieć warunki, pod pretekstem których doszło do zabrania nieruchomości. Twierdził też, że Spółdzielnia nie może korzystać z tego, iż bezprawnie i za darmo pozbawiła prawowitego właściciela jego mienia. Skarżący wskazywał również na orzeczoną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., niekonstytucyjność art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie naruszała prawa.

Sąd podkreślił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem szczególnym, formą nadzoru, którego celem jest zbadanie, czy decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i w postępowaniu tym organ nie może rozpatrywać sprawy, co do jej istoty.

Odnosząc się zaś do analizowanej sprawy, Sąd wyjaśnił, iż prawidłowo organ uznał, że zasadnicze znaczenie miał w niej prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2005 r. (sygn. akt II SA/Gd 1923/01) oddalający skargę T. D. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2001 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Z mocy bowiem art. 170 P.p.s.a. wyrok ten wiąże strony postępowania, sąd, który go wydał, a także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie to polega zaś na tym, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że kwestia ta nie może już być w ogóle badana w postępowaniu późniejszym. Zatem za słuszne Sąd uznał stanowisko organu, iż rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie mogło pozostawać w sprzeczności z wcześniej wydanym w/w wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2005 r. Skoro bowiem skarga na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2001 r. została w/w prawomocnym wyrokiem oddalona, to – jak wywodził Sąd Wojewódzki - zaskarżona decyzja została – na zasadzie art. 134 P.p.s.a. - przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zbadana w zakresie jej legalności i trafności wykładni zastosowanych w niej przepisów. Znaczenie zatem prawomocnego wyroku tegoż Sądu polegało na tym, że w związku z jego wiążącą mocą, brak było podstaw do zarzucenia decyzji Wojewody P. z dnia [...] maja 2001 r. kwalifikowanej wadliwości, o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd Wojewódzki podzielił też stanowisko organu, że choć Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. (sygn. akt K 6/05) orzekł o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże ponieważ żaden z nich nie stanowił podstawy do wydania zaskarżonej decyzji, to wyrok ten nie miał wpływu na sprawę z wniosku T. D., tak samo jak nie miał nań wpływu wyrok Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] września 2007 r. (sygn. akt [...]) oddalający apelację skarżącego a w którym to wyroku Sąd Okręgowy stwierdził, że nie zachodzi niezgodność pomiędzy treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym.

Za zasadne Sąd pierwszej instancji uznał także stanowisko organu, iż skoro od czasu wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie zaistniały nowe okoliczności w sprawie, to w związku z tym, niedopuszczalna była polemika z oceną prawną dokonaną przez ten Sąd w wyroku z dnia 1 lutego 2005 r. (sygn. akt II SA/Gd 1923/01).

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, T. D. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 134 § 1 P. p. s. a. w związku z art. 1 § 1 oraz 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez uznanie, iż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. odpowiada przepisom prawa, pomimo tego, iż decyzja ta, naruszając wyrażoną w przepisie art. 2 Konstytucji RP zasadę ochrony praw nabytych, a nadto normę wynikającą z treści art. 21 § 1 oraz § 2 Konstytucji RP, jest dotknięta wadą skutkującą nieważnością opisaną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a.,

2. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wadliwe sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz niedostateczne wyjaśnienie przyczyn wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak należytego odniesienia się do prezentowanego stanowiska skarżącego oraz powoływanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. (sygn. akt K 6/05), wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2005 r. (sygn. akt II SA/Gd 1923/01), wyroku Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] września 2007 r. (sygn. akt [...]).

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnosił, że - stosownie do dyspozycji przepisu art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był do dokonania kontroli działalności organu pod kątem zgodności tego działania z prawem, podczas gdy Sąd skupił swoje rozważania w znacznym zakresie na charakterze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2005 r. (sygn. akt II SA/Gd 1923/01).

Zdaniem skarżącego, Sąd powinien odnieść się natomiast również do jego twierdzeń, zarzutów i stanowiska wyrażonych w skardze i w pismach do Ministra Infrastruktury, jak również do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2005 r. w którym Sąd zwrócił uwagę na potrzebę działania T. D. w kierunku unieważnienia umowy cywilnoprawnej, na podstawie której oddano przedmiotową nieruchomość w użytkowanie wieczyste.

Skarżący akcentował, że przed 1 stycznia 1998 r., czyli przed datą wejścia w życie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. oraz przed wpisem prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni w W. do księgi wieczystej, złożył wniosek o zwrot nieruchomości. W tym stanie, w jego opinii, zastosowanie przepisów art. 229 oraz 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami narusza konstytucyjną ochronę praw nabytych wynikającą z treści przepisu art. 2 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP statuującego ochronę prawa własności, jak również art. 21 ust. 2 stanowiącego, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, gdy jest wykonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Twierdził przy tym, iż nie istnieją cele publiczne, które uzasadniałyby dokonane wywłaszczenie, zaś skarżący, ani jego prawni poprzednicy nie uzyskali stosownego odszkodowania.

Ponadto skarżący podnosił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wziął pod uwagę faktu, że stan faktyczny, którego dotyczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. (sygn. K 6/05), był – jego zdaniem - bardzo zbliżony do przedmiotowej sprawy, a Sąd nie odniósł się do przedstawionych przez stronę argumentów.

Skarżący kasacyjnie akcentował też, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera - stosownie do treści przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. – konkretnych przyczyn braku odniesienia się do argumentów strony zawartych w skardze.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2011 r. (data wpływu) T. D. podtrzymał swoje zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty i wnioski a ponadto, uzupełniając skargę, zarzucił zaskarżonemu wyrokowi dodatkowo naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie to jest: art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 2 oraz art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez usankcjonowanie sytuacji obrażającej zasady konstytucyjne wyrażone w powołanych przepisach, co przejawiało się w tym, że w sytuacji, w której pomimo uchylenia przez Wojewodę G. decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r. decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 1995 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, Zarząd Gminy w S. w dniu [...] grudnia 1995 r., działając w złej wierze, podjął uchwałę nr [...] w sprawie oddania Spółdzielni w W. w użytkowanie wieczyste, na okres [...] lat, zabudowanej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym S., wpisanej do KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. (objętej wnioskiem o zwrot na rzecz skarżącego), a następnie na mocy umowy z dnia [...] grudnia 1995 r. (Rep. A Nr [...]) Zarząd Gminy S. oddał w/w nieruchomość w użytkowanie wieczyste Spółdzielni, a wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej nastąpił w dniu [...] lutego 1996 r., w sytuacji kiedy postępowanie o zwrot w/w nieruchomości było wówczas w toku, co w zw. z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) definitywnie uniemożliwiło oddanie wywłaszczonej i niewykorzystanej nieruchomości byłemu właścicielowi.

W związku z powyższym skarżący, wnosił, aby - na zasadzie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – Naczelny Sąd Administracyjny wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność przepisu art. 229 z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicząca w postępowaniu Gmina S. wnosiła o jej oddalenie akcentując, że w przypadku prawomocnego oddalenia skargi przez sąd administracyjny, nikt nie może kwestionować faktu, że poddana kontroli sądu decyzja administracyjna nie jest dotknięta wadą nieważności.

Ponadto podnoszono, że skarżący nie sprecyzował, na czym miało w analizowanej sprawie polegać naruszenie wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów konstytucyjnych a poza tym zwracano uwagę, że zaskarżony wyrok spełnia wszelkie wymogi przewidziane art. 141 § 4 P.p.s.a.

W piśmie procesowym wniesionym przez Spółdzielnię w W., uczestniczka postępowania wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz oddalenie wniosku o skierowanie pytania o zgodność przepisów art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 7 , 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podnosząc, że ustawodawca ustanawiając przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami miał na celu doprowadzenie do stabilizacji prawa, zwłaszcza w sferze gospodarczej.

Ponadto zwracała uwagę, że zgodnie z przepisem art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie o zwrot nieruchomości przysługuje poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, tymczasem T. D. do tej pory nie wykazał się tytułem żadnym dowodem, potwierdzającym, że przysługiwało mu powyższe roszczenie. Fakt ten – zdaniem uczestniczki – powodował nieważność postępowania sadowoadministracyjnego, po myśli art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., brany pod uwagę przez Sąd drugiej instancji z urzędu.

W związku z powyższą sugestią, w dniu 19 stycznia 2012 r. na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego kasacyjnie złożył do akt kserokopie aktów notarialnych z dnia [...] czerwca 1972 r. ( Rep. A-[...]) oraz z dnia [...] maja 1981 r. ( Rep. A-Nr [...]) zawierających dwie umowy darowizny na podstawie których, L. D. darował swojej żonie Z. D. swój udział we współwłasności nieruchomości położonej w S. o powierzchni [...] ha ( w skład której wchodził grunt podlegający wywłaszczeniu) a następnie Z. D. darowała swojemu synowi T. D. nieruchomości położone w S. objęte księgami wieczystymi Kw [...] i [...] prowadzonymi przez Państwowe Biuro Notarialne w W., ustanawiając jednocześnie na swoją rzecz prawo służebności mieszkania w budynku mieszkalnym znajdującym się na darowanym gruncie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły.

Wyjaśnić bowiem na wstępie trzeba, że choć treść wyżej opisanych, złożonych podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym aktów notarialnych nie przesądzała wprost o posiadaniu przez T. D. uprawnień do występowania z roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż akt darowizny sporządzony na jego rzecz przez matkę Z. D. miał miejsce w 1981 r. a zatem nie mógł obejmować gruntu wywłaszczonego w 1972 r., powyższa zaś darowizna nie obejmowała przeniesienia roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to trzeba zauważyć, że kwestia interesu prawnego T. D. nie była wątpliwą w rozpatrywanej sprawie. Sprawa ta nie dotyczyła bowiem decyzji orzekającej w przedmiocie zwrotu nieruchomości a odnosiła się do decyzji wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

W postępowaniu zaś o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury, stroną takiego postępowania jest osoba, do której została skierowana decyzja kwestionowana. Innymi słowy, adresat decyzji, której ważność jest aktualnie kontrolowana ma – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Z tego powodu, ponieważ to do T. D. była skierowana decyzja Wojewody P. z dnia [...] maja 2001 r., miał on status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności w/w decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te zaś sprowadzały się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które – zdaniem skarżącego – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 134 § 1 P. p. s. a. w związku z art. 1 § 1 oraz art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. a także obrazy prawa materialnego to jest: art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 2 oraz art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w postaci jego niewłaściwego zastosowania.

Ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie można się jednak zgodzić.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych należy stwierdzić, że - wbrew tym zarzutom - Sąd Wojewódzki nie naruszył art. 134 § 1 w związku z art. 1 § 1 oraz art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych a także nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wojewódzki rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną. Powyższe należy zatem rozumieć, że ocena legalności zaskarżonego aktu lub czynności ( w tym przypadku decyzji administracyjnej) winna być dokonana: po pierwsze - w granicach danej sprawy a po drugie - z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Przepis natomiast art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych zawiera normę kompetencyjną stanowiącą, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między określonymi w tym przepisie organami. W myśl zaś art. 1 § 2 w/w ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przenosząc zatem powyższe na grunt analizowanej sprawy należy jeszcze raz stwierdzić, że wskazane wyżej przepisy nie zostały przez Sąd Wojewódzki naruszone.

W zaskarżonym wyroku Sąd wyjaśnił bowiem istotę sprawy, która polegała w tym przypadku na wystąpieniu przez T. D. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, dotyczącej zwrotu wywłaszczonej uprzednio nieruchomości w sytuacji, gdy decyzja ta została już - pod względem legalności - oceniona w prawomocnym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (wyrok z dnia 1 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1923/01).

Zwrócić przy tym trzeba uwagę na fakt, że umorzenie postępowania o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], o powierzchni [...] ha, położoną w S., będącą dawniej własnością Z. D., z powodu zaistnienia sytuacji określonej w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) to jest oddania jej w użytkowanie wieczyste przed datą wejścia w życie w/w ustawy, zostało wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2005 r. uznane za legalne. Wyrok ten zaś stał prawomocnym.

Z tego powodu prawidłowo Sąd Wojewódzki uznał, że w przedmiotowej sprawie powyższy fakt miał kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia.

W myśl bowiem art. 170 P.p.s.a. wyrok ten wiąże obecnie strony postępowania, sąd, który go wydał, a także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie to polega zaś na tym, że przesądzenie w prawomocnym wyroku z dnia 1 lutego 2005 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż w związku z oddaniem objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości w użytkowanie wieczyste, nie jest obecnie możliwe ( w zaistniałym stanie prawnym) dochodzenie jej zwrotu, uniemożliwia twierdzenie, że pogląd taki rażąco narusza prawo - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W w/w wyroku wspomniana kwestia była bowiem przedmiotem badania Sądu, na skutek jego prawomocności stała się kwestią o charakterze prejudycjalnym a to oznacza, że przy braku istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, nie może być ona obecnie w ogóle badana.

Z tego powodu położenie w motywach zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie akcentu na fakt istnienia w obrocie prawnym w/w wyroku z 2005 r. było słuszne i świadczyło o prawidłowej ocenie prawnej niniejszej sprawy. Niezrozumiałym zatem jest zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, że tego rodzaju postępowanie Sądu miałoby rzekomo stanowić naruszenie przepisów konstytucyjnych (art. 2 i 21 ust. 1 oraz 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W przepisach tych wyrażone zostały zasady demokratycznego państwa prawa oraz ochrony własności a także zasada, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Przedmiotowa sprawa nie dotyczyła zaś w ogóle wywłaszczenia, gdyż postępowanie w niej prowadzone toczyło się w trybie nadzoru w stosunku do decyzji, która de facto uniemożliwiła dokonanie ewentualnego zwrotu skarżącemu wywłaszczonej nieruchomości. Zatem, jeśli skarżący uważał, że tego rodzaju decyzja była wadliwa bo niezgodna z przepisami konstytucyjnymi, to tego rodzaju argumenty mógł jedynie podnosić w postępowaniu administracyjnym zwykłym a następnie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, co uczynił. Jak wynika bowiem z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2005 r., skarżący podnosił wówczas zarzut niekonstytucyjności art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego to poglądu Sąd się odniósł zauważając, że nie dopatrzył się potrzeby wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w/w przepisu.

Dodatkowo należy w tym miejscu wskazać, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności określonego przepisu z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w przypadku, gdy przepis ten stanowił podstawę rozstrzygnięcia, może skutkować jedynie wystąpieniem o wznowienie postępowania administracyjnego ( art. 145a k.p.a.), ale nie uzasadnia to przyjęcia, że decyzja wydana na podstawie wspomnianego przepisu rażąco narusza prawo – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa może być bowiem jedynie stwierdzone w przypadku, gdy treść przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia była oczywista, w pełni czytelna. Późniejsza natomiast, inna, odmienna wykładnia tego przepisu nie powoduje stanu rażącego naruszenia prawa.

Okoliczność, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się szeroko w motywach swego rozstrzygnięcia do wszystkich argumentów podnoszonych przez T. D., nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. W szczególności nie świadczy to – jak twierdzi skarżący kasacyjnie - o wadliwym sporządzeniu przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia zaskarżonego wyroku czy o niedostatecznym wyjaśnieniu przyczyn wydanego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku ( oddalającego skargę) powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie i te wymagania spełnia zaskarżony wyrok. W szczególności, oprócz przytoczenia stanu ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej zawiera on ocenę decyzji Ministra Infrastruktury pod względem jej legalności. Wyjaśnienie zaś podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi zaś – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym - szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności ( vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II FSK 1696/06, Legalis i z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10, LEX nr 951468). Wymagane jest bowiem by uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu.

Z tego powodu w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał w ramach związania oceną prawną dokonaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ( wyrok z dnia 1 lutego 2005 r. ) brak uzasadnienia, by w zaskarżonym wyroku Sąd, po raz kolejny roztrząsał, kwestie już przesądzone, tylko z tego powodu, że skarżący ponownie je podnosił.

Niezasadny był również zarzut obrazy prawa materialnego w postaci naruszenia przepisów konstytucyjnych w postaci: art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 2 oraz art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wg skarżącego naruszenie to polegać miało na usankcjonowaniu przez Sąd Wojewódzki (cyt.) "sytuacji obrażającej zasady konstytucyjne wyrażone w powołanych przepisach, co przejawiało się tym, że w sytuacji, w której pomimo uchylenia przez Wojewodę G. decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r. decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 1995 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, Zarząd Gminy w S. w dniu [...] grudnia 1995 r., działając w złej wierze, podjął uchwałę nr [...] w sprawie oddania Spółdzielni w W. w użytkowanie wieczyste, na okres [...] lat, spornej nieruchomości.

Otóż wskazać trzeba, że przedmiotem analizowanej sprawy nie była ani decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 1995 r., ani uchwała Zarządu Gminy S. z dnia [...] grudnia 1995 r. nr [...] Z treści skargi kasacyjnej nie wynika zaś, w jaki sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] maja 2001 r. miał naruszyć w/w przepisy konstytucyjne.

Zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów, zwłaszcza tej rangi co przepisy konstytucyjne, skarżący kasacyjnie nie może ograniczać się jedynie do wymienienia tych przepisów, ale winien szczegółowo swój zarzut uzasadnić. Tymczasem zgłoszenie wniosku o wystąpienie przez Sąd Kasacyjny – w trybie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - z pytaniem o konstytucyjność art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami świadczyło o niezrozumieniu przez autora skargi kasacyjnej istoty zagadnienia, które w tej sprawie wystąpiło.

Stosownie do treści art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności z aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowił natomiast samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Podstawę jego stanowiły bowiem przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 170 P.p.s.a. Zatem ewentualne wystąpienie z pytaniem o konstytucyjność w/w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami mogłoby potencjalnie być – jak wyżej zostało to wyjaśnione - rozpatrywane jedynie w postępowaniu (zwyczajnym) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Uznając zatem skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną świadczoną z urzędu zostanie wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Natomiast odnośnie żądania zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestniczek postępowania należy wyjaśnić, że procedura sądowoadministracyjna nie przewiduje możliwości wydania orzeczenia w tej materii. Przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. stanowią bowiem, że w określonych sytuacjach zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego należy się jedynie: skarżącemu kasacyjnie, skarżącemu i organowi.