Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 548/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3, art. 99 ust. 2 pkt 2, art. 100, art. 101
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Adam Habuda Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 lipca 2023 r. Nr IF-O.7840.607.2021.JK w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę trzech domów wczasowych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

J. P. (dalej jako strona, odwołująca lub skarżąca) wniosła skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego (dalej jako Wojewoda lub organ odwoławczy) z dnia 20 lipca 2023 r., nr IF-O.7840.607.2021.JK, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Kamiennogórskiego (dalej jako Starosta lub organ I instancji) z dnia 27 września 2021 r., nr AŚ.6740.12.2021, odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę trzech domów wczasowych w miejscowości J., na działkach nr: [...], [...], [...] i [...], obręb J., gmina L.

Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Strona wnioskiem z dnia 18 stycznia 2021 r. wystąpiła do Starosty o wydanie pozwolenia na budowę trzech domów wczasowych.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu (dalej jako organ środowiskowy lub RDOŚ) postanowieniem z dnia 15 lutego 2021 r., nr WPN.43.11.2021.BP, stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 [...] dla planowanego przedsięwzięcia, a następnie postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2021 r., nr WPN.43.11.2021.BP.4, odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie trzech domków wczasowych. W tym ostatnim postanowieniu wskazano m.in., że realizacja inwestycji budowlanej skutkować będzie znacząco negatywnym wpływem na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 [...] ([...]), tj. [...] górskie łąki konietlicowe użytkowane ekstensywnie. Ponadto RDOŚ uznał, że wystąpi znaczący negatywny wpływ dotyczący funkcjonalności korytarza migracyjnego, który jest niezbędny do utrzymania integralności i spójności Natura 2000 oraz determinuje obecność i stan populacji wilka i rysia.

Organ I instancji decyzją z 27 września 2021 r., nr AŚ.6740.12.2021, odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę trzech domów wczasowych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie jej o wadliwe i niezgodne z przepisami prawa postanowienie RDOŚ z dnia 19 sierpnia 2021 r. w sprawie odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, które nie było zaskarżalne w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, podczas gdy obowiązkiem organu administracji publicznej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz wykazanie tego w uzasadnieniu faktycznym wydanej decyzji, przy czym obowiązki te nie są wyłączane lub ograniczane w zakresie objętym współdziałaniem z innym organem administracji publicznej;

2) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w konsekwencji odmowę zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę trzech domów wczasowych, podczas gdy dla innych działek położonych na obszarze Natura 2000 w obrębie J., zostało wydanych szereg decyzji zezwalających na inwestycje polegające na budowie małych domków, a także infrastruktury z nimi związanej, m. in. utwardzonej drogi dojazdowej.

Jednocześnie zaskarżono postanowienie RDOŚ z dnia19 sierpnia 2021 r. zarzucając naruszenie:

1) art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm., dalej jako u.o.o.ś.), poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu postanowienia informacji o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, który został przedłożony przez odwołującą na żądanie RDOŚ w trybie przepisu art. 97 ust. 3 u.o.o.ś.;

2) art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niezasięgnięcie przez RDOŚ opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska, podczas gdy podważenie wniosków zawartych w przedłożonym przez odwołującą raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wymagało wiadomości specjalnych;

3) art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie oględzin działek, na których projektowana była inwestycja objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę, podczas gdy z tez zawartych w uzasadnieniu postanowienia z dnia 19 sierpnia 2021 r. wynikała konieczność przeprowadzenia oględzin w terenie.

W rezultacie wniesiono o uchylenie decyzji Starosty oraz postanowienia RDOŚ z dnia 19 sierpnia 2021 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda wydał przywołaną na wstępie decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej jako ustawa Prawo budowlane lub w skrócie u.P.b.), obowiązkiem organu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest zbadanie zgodności inwestycji z przepisami prawa. Stosownie natomiast do art. 32 ust. 1 pkt 1 u.P.b. decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami u.o.o.ś. Dalej organ odwoławczy wskazał na zasadność ustaleń Starosty w zakresie położenia przedmiotowych działek w granicach obszaru Natura 2000 [...] i Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków [...]. Na terenie działki nr [...], obręb J. występuje siedlisko [...] - górskie łąki konietlicowe użytkowane ekstensywnie, które zostało wymienione w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1713), stanowiącego przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 [...]. Ponadto ustalono, że obszar, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja zlokalizowany jest na terenach otwartych, charakteryzujących się stosunkowo niską antropopresją, w sąsiedztwie cieku B. (S./S.). Dolina tego cieku otoczona jest terenami leśnymi. Cały ten obszar położony jest jednocześnie w obrębie G. [...] (zwany dalej G. [...]). Jak podkreślił Wojewoda postanowienie RDOŚ z dnia 19 sierpnia 2021 r. miało kluczowe znaczenie dla sposobu zakończenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na realizację inwestycji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 100 u.o.o.ś. organ wydający pozwolenie na budowę jest związany postanowieniem w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. W ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do uchylenia decyzji Starosty, a w rezultacie i kwestionowanego postanowienia RDOŚ. Przede wszystkim ocena materiału dowodowego dokonana przez organ ochrony środowiska nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne i konsekwentne. Wojewoda dokonując własnej oceny materiału dowodowego, doszedł do takich samych wniosków, jak organ środowiskowy. Także uzasadnienie kwestionowanego postanowienia jest zgodne z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wojewoda podkreślił, że organ prawidłowo wskazał ustalenia faktyczne i motywy prawne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia oraz ustosunkował się do argumentacji strony. Wojewoda stwierdził, że organ uzgadniający wskazał na nieskuteczność zaproponowanych działań minimalizujących, gdyż siedlisko [...] w części ulegnie mechanicznemu niszczeniu na etapie realizacji. Ponadto płat siedliska podlegał będzie oddziaływaniom pośrednim (zmiana warunków świetlnych i wodnych) i będzie narażony na stałe oddziaływania antropogeniczne, w tym takie ich skutki jak eutrofizacja siedlisk, mechaniczne mszczenie (wydeptywanie) oraz wkraczanie gatunków synantropijnych i ruderalnych. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że w samym raporcie przedłożonym przez stronę znajdują się informacje odnośnie możliwego negatywnego wpływu inwestycji, trudnego do jednoznacznego określenia pod kątem utraty powierzchni siedlisk Natura 2000 i siedlisk roślin i zwierząt, zmiany stosunków wodnych, zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby, fragmentacji kompleksu siedlisk i jej najbliższego otoczenia, eutrofizacji siedliska (s. 24 Raportu o oddziaływaniu na obszar Natura 2000 [...] [...] przedsięwzięcia polegającego na budowie trzech domków wczasowych - uzupełnienie 12 maja 2021 r.). W ramach przedmiotowej inwestycji planuje się budowę 3 budynków wczasowych wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...], przy czym prace związane z wykonaniem sieci kanalizacyjnej obejmować będą również działki nr [...], [...] i [...]. Powierzchnia zabudowy (budynki, dojścia, dojazdy, miejsca postojowe) wyniesie około 0,06 ha (w obrębie działki nr [...]). Uwzględniając oddziaływanie pośrednie związane z użytkowaniem przedmiotowych budynków oraz planowane zagospodarowanie, RDOŚ oszacował, że przekształceniu ulec może łączny obszar o powierzchni około 0,15 ha. Ponadto ustalono, że oddziaływanie na działkach nr [...], [...] i [...] będzie związane z wykonaniem wykopów pod sieć kanalizacyjną i będzie miało charakter tymczasowy. W swoim rozstrzygnięciu RDOŚ podkreślił, iż teren działki nr [...] oraz działek sąsiednich, na którym planowane jest przedmiotowe zamierzenie zlokalizowany jest poza zwartą zabudową miejscowości J., na terenach otwartych, charakteryzujących się stosunkowo niską antropopresją oraz w sąsiedztwie obszarów leśnych. Realizacja inwestycji skutkować będzie znacząco negatywnym wpływem na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 [...], tj. [...] górskie łąki konietlicowe użytkowane ekstensywnie (Polygono-Trisetion). Co równie istotne znacząco negatywny wpływ dotyczył będzie także funkcjonalności korytarza migracyjnego, który jest niezbędny do utrzymania spójności sieci Natura 2000 oraz determinuje obecność i stan populacji wilka i rysia - gatunków będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 [...], a ponadto przedmiotowa inwestycja będąca indywidualnym przedsięwzięciem gospodarczym nie stanowi emanacji nadrzędnego interesu publicznego, określonego w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1098, dalej jako u.o.p.), warunkującego możliwość uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia wywierającego znacząco negatywny wpływ na obszar Natura 2000. W zakresie zarzutu odstąpienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym oraz prawnym Wojewoda stwierdził, że nie zachodzi tożsamość stanu faktycznego i prawnego planowanej inwestycji z działkami nr [...] do nr [...]. Organ odwoławczy wskazał bowiem, że działki nr [...] do nr [...] tworzą zwartą zabudowę miejscowości J., natomiast działka nr [...] jest położona poza tą zabudową i w jej sąsiedztwie znajdują się tylko zabudowania schroniska S. oraz zabudowa mieszkaniowa w obrębie działki nr [...]. W ocenie organu odwoławczego wraz z realizacją planowanej inwestycji nastąpi fragmentacja niezabudowanej przestrzeni na mniejsze, odrębne części, a nadto zabudowa tej działki skutkować będzie ograniczeniem wpływającym na wybór dróg migracji zwierząt do wody. Dalej Wojewoda podkreślił, że RDOŚ w związku ze sprawowanym urzędem legitymuje się stosowną wiedzą specjalistyczną i jego wypowiedzi należy traktować na równi z opinią specjalistyczną w tym zakresie. W rezultacie niezasięgnięcie przez RDOŚ opinii biegłego z zakresu środowiska w celu podważenia wniosków raportu środowiskowego nie stanowiło, w ocenie Wojewody, naruszenia prawa. Zdaniem organu odwoławczego RDOŚ prowadził postępowania wyjaśniające, z którego wnioski zostały szczegółowo zgodnie ze standardami u.o.o.ś. przedstawione w uzasadnieniu postanowienia.

W skardze na decyzję Wojewody zarzucono naruszenie:

1) art. 99 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Starosty, opartej na niezgodnym z przepisami prawa postanowieniu RDOŚ z dnia 19 sierpnia 2021 r., w którym nie przedstawiono informacji w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione, a w jakim zostały zakwestionowane ustalenia i twierdzenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 [...] [...], który został przedłożony przez skarżącą w trybie przepisu art. 97 ust. 3 u.o.o.ś.;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i tym samym uznanie, że w sprawie doszło do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności za sprawą postanowienia RDOŚ z dnia 19 sierpnia 2021 r. pomimo, że stanowisko RDOŚ zawarte w uzasadnieniu tego postanowienia sprowadzało się do zignorowania raportu i przedstawienia własnych zapatrywań organu środowiskowego na temat całego obszaru chronionego, zapatrywań nieskonkretyzowanych co do działek objętych inwestycją, w tym opartych na nieaktualnych publikacjach, sprzecznych z rzeczywistością i aktualnym stanem przyrodniczym, podczas gdy obowiązkiem organu administracji publicznej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy w oparciu o rzetelnie zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy odnoszący się do projektowanej inwestycji, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w sprawie nie doszło do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych, które powinny stanowić podstawę wydania decyzji;

3) art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji opartej na postanowieniu RDOŚ, które zostało wydane na kanwie wadliwie ustalonego stanu faktycznego, bez zasięgnięcia opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska, podczas gdy podważenie pozytywnego dla projektowanej inwestycji raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 [...] [...], przygotowanego przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczna z tego zakresu, wymagało wiadomości specjalnych i nie mogło zostać przeprowadzone w oparciu o rzekomą podręcznikową wiedzę RDOŚ i podległych mu urzędników "posiadaną z urzędu" na temat całego obszaru chronionego Natura 2000, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w sprawie nie doszło do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę wydania decyzji;

4) art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji opartej na postanowieniu RDOŚ, wydanym na kanwie wadliwie ustalonego stanu faktycznego, ustalonego bez przeprowadzenia oględzin działek, na których projektowana jest inwestycja objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę w ramach postępowania przed RDOŚ, podczas gdy ogólne, opisowe informacje na temat całego obszaru chronionego Natura 2000 wymagały zweryfikowania ich z rzeczywistym stanem siedlisk na konkretnych działkach objętych wnioskiem skarżącej, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ w sprawie nie doszło do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych, stanowiących postawę wydania decyzji,

5) art. 98 ust. 3 u.o.o.ś. poprzez zaaprobowanie przez Wojewodę bezzasadnego zastosowania tego przepisu przez RDOŚ i w konsekwencji uznanie, że odmowa zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę była uzasadniona, podczas gdy w sprawie, w obliczu wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, brak było podstaw do wydania decyzji tej treści;

6) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie przysługującego skarżącej prawa własności do działek objętych planowaną inwestycją w rezultacie wydania decyzji ograniczającej możliwość prowadzenia inwestycji na tych działkach, w sytuacji w której wydanie decyzji tej treści nie znajdowało podstaw w obowiązujących przepisach z uwagi na nieudowodnienie spełnienia przesłanek ustawowych wydania tego typu decyzji.

W ocenie skarżącej Wojewoda dokonał analizy sprawy w sposób stronniczy, nie zachowując obiektywizmu i wprost lekceważąc normy postępowania administracyjnego, regulujące zasady prowadzenia postępowania dowodowego. Nadto wskazano, że RDOŚ nie odniósł się do treści przedłożonego raportu. Zamiast tego w uzasadnieniu postanowienia przedstawiono szereg ogólnych informacji na temat całego obszaru Natura 2000. Podkreślono, że wykorzystane przez RDOŚ materiały źródłowe nie cechowały się aktualnością. Dokument pt. "Opracowanie rozmieszczenia siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt i ich siedlisk z załączników l/II dyrektywy 92/43/EEC (Natura 2000) w 45 proponowanych Specjalnych Obszarach Ochrony na terenie województwa dolnośląskiego" dotyczył stanu z okresu od sierpnia 2006 r. do czerwca 2007 r. Natomiast inwentaryzacja przyrodnicza w ramach opracowania projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] [...] została wykonana w 2012 r. Zarówno dokument z 2007 r., jak i z 2012 r., nie były zgodne chociażby z rzeczywistym rozmieszczeniem płatu siedliska [...] w centralnej i południowej części działki nr [...]. Teren działki oraz siedliska przyrodniczego [...] - górskie łąki konietlicowe użytkowane ekstensywnie (Polygono-Trisetion), jest poddany naturalnej sukcesji. Zarastanie siedliska łąk od strony linii lasu było mocno posunięte, co potwierdzała załączona do Raportu dokumentacji fotograficzna. Z roku na rok łąki konietlicowe są zarastane przez zadrzewienia i zakrzaczenia, powodując zanik siedlisk. Wojewoda, w ocenie skarżącej, nie posiada udokumentowanej wiedzy w zakresie ochrony środowiska oraz kształtowania się eksosytemu obszaru Natura 2000 [...] [...], a jednocześnie całkowicie apriorycznie odrzucił argumenty skarżącej przedstawione w odwołaniu, spójne z treścią przedłożonego Raportu oddziaływania na środowisko. Jednocześnie organ odwoławczy nie uzupełnił nawet częściowo postępowania dowodowego w sprawie, mimo że postępowanie odwoławcze trwało dwa lata. Zauważono nadto, że w sprawie nie mogła być brana pod uwagę przesłanka odmowna z art. 34 u.o.p. ze względu na rodzaj planowanej przez skarżącą inwestycji. W ocenie skarżącej uchybienia RDOŚ, Starosty i Wojewody doprowadziły do sytuacji, w której ocena oddziaływania de facto nie została przeprowadzona - nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe we właściwym zakresie.

W rezultacie wniesiono o: uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty, uchylenie postanowienia RDOŚ z dnia 19 sierpnia 2021 r. oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Podczas rozprawy w dniu 15 lutego 2024 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko wskazując jednocześnie na wadliwość przyjętych przez organy obu instancji ustaleń. Zdaniem pełnomocnika organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego w celu wykazania nieprawidłowości raportu oddziaływania na środowisko, które dyskwalifikowałyby jego moc dowodową. W odniesieniu do postanowienia RDOŚ wskazano, że organ ten działał w oparciu o uznanie niepoparte rzeczywistymi dowodami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym, w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę trzech domów wczasowych. W okolicznościach sprawy nie może jednocześnie ujść z pola widzenia, że działki, na których planowana jest przedmiotowa inwestycja, zlokalizowane są w granicach obszaru Natura 2000 [...] i Obszaru Specjalnej Ochrony ptaków [...]. Jak wskazały organy obu instancji powodem odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę była odmowa uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia przez RDOŚ. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.o.o.ś. (pkt 1) oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 3). Przepis art. 32 ust. 1 pkt 1 u.P.b. stanowi z kolei, że decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami u.o.o.ś. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zatem zastosowanie znalazły tutaj przepisy art. 97- art. 100 u.o.o.ś. I tak, zgodnie z art. 97 ust. 1 u.o.o.ś., regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, w drodze postanowienia, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, uwzględniając łącznie określone w tym przepisie uwarunkowania. Zgodnie z ust. 2 art. 97 u.o.o.ś., postanowienie, o którym mowa w art. 97 ust. 1, wydaje się w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 (art. 98 ust. 1 u.o.o.ś.). Regionalny dyrektor ochrony środowiska uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia, jeżeli: 1) z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar; 2) z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jednocześnie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 u.o.p. Jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jeżeli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 u.o.p., regionalny dyrektor ochrony środowiska odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia (art. 98 ust. 3 u.o.o.ś.). Przez znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 rozumie się – zgodnie z art. 3 pkt 17 u.o.o.ś. - oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności działania mogące: a) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub b) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub c) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Do postanowienia, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a. (art. 98 ust. 8 u.o.o.ś.). Ponadto, zgodnie z ust. 1 art. 99 u.o.o.ś., postanowienie, o którym mowa w art. 98 ust. 1, wymaga uzasadnienia. Uzasadnienie postanowienia, niezależnie od wymagań wynikających z k.p.a., powinno zawierać: 1) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa; 2) informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Postanowienie, o którym mowa w art. 98 ust. 1, wiąże organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 100 w zw. z art. 96 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś.).

Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że nie doszło w kontrolowanym postępowaniu do naruszenia ani przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury administracyjnej, w tym również tych zarzucanych w skardze.

W pierwszej kolejności Sąd podnosi, że prawidłowo Wojewoda wskazał na brak podstaw do zakwestionowania postanowienia organu środowiskowego z dnia 19 sierpnia 2021 r. odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji spornego przedsięwzięcia. RDOŚ jako wyspecjalizowany organ, posiadający wiedzę specjalistyczną, odmówił uzgodnienia realizacji planowanego przedsięwzięcia, wskazując na literaturę fachową, posiadane informację i dokumenty uprawniające do podważenia tez zawartych w przedłożonym przez skarżącą raporcie. W takich uwarunkowaniach stwierdził organ środowiskowy, że realizacja inwestycji budowlanej skutkować będzie znacząco negatywnym wpływem na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 [...] ([...]), tj. [...] górskie łąki konietlicowe użytkowane ekstensywnie. Ponadto RDOŚ uznał, że wystąpi znaczący negatywny wpływ dotyczący funkcjonalności korytarza migracyjnego, który jest niezbędny do utrzymania integralności i spójności Natura 2000 oraz determinuje obecność i stan populacji wilka i rysia.

Trzeba jeszcze zauważyć, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, w przypadku postępowania odwoławczego zakres rozstrzygania sprawy o wydanie pozwolenia na budowę jest rozszerzony w stosunku do postępowania pierwszoinstancyjnego o konieczność zbadania i rozstrzygnięcia zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu uzgadniającemu. Oznacza to, że istnieje możliwość kwestionowania postanowienia uzgadniającego przez strony w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 221/18, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu). Ten sam Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 249/12, trafnie wypowiedział się, iż "organ prawidłowo zastosuje normę zawartą w art. 98 ust. 3 u.o.o.ś., gdy wykaże, że pozytywny dla inwestycji raport zawiera błędy metodologiczne, a więc, że płynące z niego ustalenia nie mogą być uznane za wiarygodne. Twierdzenia podważające ustalenia raportu będę wówczas przekonujące, gdy zostaną oparte na przeprowadzonym przez organ postępowaniu wyjaśniającym. Nie można zakwestionować ustaleń raportu nie przeprowadzając na tą okoliczność stosowanego dowodu".

Zdaniem orzekającego Sądu, przedłożony raport oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko został w sposób szczegółowy poddany analizie przez RDOŚ, a wyniki tej analizy zostały zaakceptowane przez organ odwoławczy. Co istotne - jak wskazał słusznie organ środowiskowy - nie jest on związany przedłożonym przez stronę raportem. Mamy bowiem do czynienia z wyspecjalizowanym organem w zakresie ochrony środowiska, który stosownie do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonuje weryfikacji zebranego w sprawie materiału dowodowego, przy czym może on dokonywać samodzielnych ustaleń w oparciu o posiadaną specjalistyczną wiedzę, co w konsekwencji może oznaczać, że ustalenia te mogą być inne - tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - niż dokonane w raporcie. Trudno jednak w takiej sytuacji podważać ustalenia organu środowiskowego zawarte w postanowieniu z dnia 19 sierpnia 2021 r., w którym mając na uwadze ustalenia przyjęte w raporcie, organ ten w inny sposób scharakteryzował sporną inwestycję w kontekście jej oddziaływania na środowisko, oraz stawiać zarzuty naruszenia art. 99 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś., art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., a w rezultacie również art. 98 ust. 3 u.o.o.ś., jak czyni to skarżąca. Słusznie przy tym wskazał Wojewoda, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 jest dokumentem prywatnym, a nie opinią biegłego. Z punktu widzenia zasad postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko raport jest dokumentem prywatnym (wyrok NSA z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 3374/21). Raport nie stanowi zatem opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. a wchodząc w skład materiału dowodowego sprawy, jest dowodem z dokumentu i jak każdy inny dowód podlega regułom postępowania dowodowego, w tym swobodnej ocenie dowodów zgodnie z art. 80 k.p.a. Tym samym raport jest ekspertyzą rzeczoznawcy, będąc w istocie przedstawieniem własnego poglądu przez daną stronę, przy zaakcentowaniu, że pogląd ów odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 158/18). Ponadto tym różni się od opinii biegłego, że opinia zawiera określoną wiedzę specjalistyczną wymagającą wiadomości specjalnych. Wprawdzie jak każdy dowód podlega ocenie, jednakże organ nie może kwestionować przyjętych przez biegłego wartości do obliczeń ani sposobu tych obliczeń, jak też przedstawionych ustaleń i informacji, skoro kwestie te wymagają wspomnianych "wiadomości specjalnych". W konsekwencji ocena przydatności dowodowej raportu oddziaływania na środowisko oraz innych dowodów zgromadzonych w sprawie może zostać dokonana samodzielnie przez organ administracji publicznej, na podstawie zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, które oceniają jego wartość dowodową, o czym jest mowa w art. 80 k.p.a.

Zgodzić się należy również z twierdzeniem Wojewody, że nie jest rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej samodzielna ocena raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pod kątem zawartych w nim wiadomości specjalnych. Dokonywana samodzielnie przez organ administracji ocena raportu dotyczyć może tego, czy jest on kompletny i spójny, czyli spełnia ustawowe wymagania, co do jego zawartości w rozumieniu art. 66 u.o.o.ś. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 711/09, w przypadku zakwestionowania w odwołaniu niezaskarżalnego postanowienia, w oparciu o treść art. 142 k.p.a., organ odwoławczy nie wydaje na skutek takiego zaskarżenia odrębnego postanowienia (rozstrzygnięcia). Uwzględnienie podnoszonych w odwołaniu od decyzji zarzutów odnoszących się do postanowienia, na które nie służy zażalenie, znajduje swój wyraz w uwzględnieniu odwołania i związanym z tym rozstrzygnięciem, przewidzianym w art. 138 k.p.a. Stanie się tak jednakże tylko wtedy, gdy naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało wpływ na wynik sprawy. Jednakże uznając uzgodnienie za prawidłowe, organ odwoławczy również nie wydaje odrębnego postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia uzgodnieniowego - czyni to bowiem w uzasadnieniu drugoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Ponadto przedstawiony już art. 100 u.o.o.ś. wprowadza ograniczenie dla organu administracji publicznej, które - mając na uwadze realia rzeczonej sprawy - nie mogą we własnym zakresie dokonywać ustaleń i oceniać oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 (zob. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 629/21, i NSA z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1861/14). Powyższe oznacza, że wydając decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, należy uwzględnić warunki realizacji przedsięwzięcia określone przez organ ochrony środowiska w postanowieniu uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, o czym stanowi także art. 101 ust. 1 u.o.o.ś.

W przekonaniu składu orzekającego taka sytuacja zaistniała w niniejszej spawie. Zatem, skoro RDOŚ jako specjalistyczny organ ochrony środowiska w obszernym uzasadnieniu swego postanowienia, odwołując się do danych merytorycznych z zakresu ochrony Obszarów Natura 2000, przekonał do konieczności odmowy pozytywnego uzgodnienia warunków realizacji planowanej inwestycji ze względu na realne zagrożenia dla cennych elementów środowiska przyrodniczego, to Wojewoda nie miał innej możliwości niż wydać decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Wbrew zatem zarzutom skargi, RDOŚ prowadził postępowania wyjaśniające, z którego wnioski zostały szczegółowo i zgodnie ze standardami u.o.o.ś. przedstawione w uzasadnieniu postanowienia z dnia 19 sierpnia 2021 r., zaś Wojewoda stanowisko to w całości podzielił. To prowadzi do przekonania, że zarzuty naruszenia art. 99 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś., art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. jak i w konsekwencji art. 98 ust. 3 u.o.o.ś. są nieuzasadnione. Słusznie przy tym Wojewoda stwierdził, że ocena materiału dowodowego dokonana przez organ środowiskowy nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne i konsekwentne, czego potwierdzeniem jest dokonana przez organ odwoławczy własna oceny materiału dowodowego, która doprowadziła do takich samych wniosków, jak wnioski RDOŚ.

Należy również podkreślić, że organy orzekające w niniejszej sprawie zgromadziły i rozważyły całokształt materiału dowodowego, odnosząc się również do zapisów raportu. W tym miejscu należy podkreślić, że jak słusznie zauważył Wojewoda w raporcie przedłożonym przez skarżącą znajdują się informacje odnośnie możliwego negatywnego wpływu inwestycji, trudnego do jednoznacznego określenia pod kątem utraty powierzchni siedlisk Natura 2000 oraz siedlisk roślin i zwierząt, zmiany stosunków wodnych, zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby, fragmentacji kompleksu siedlisk i jej najbliższego otoczenia, eutrofizacji siedliska (s. 24 Raportu o oddziaływaniu na obszar Natura 2000 [...] [...] przedsięwzięcia polegającego na budowie trzech domków wczasowych - uzupełnienie 12 maja 2021 r.). Tym samym nie można uznać za trafny również zarzut braku rzetelnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W odniesieniu natomiast do zarzutu dotyczącego braku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego wskazać należy, że według art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z przepisu tego wynika, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jest uzasadnione wymaganiem w sprawie wiadomości specjalnych. Nawet jednak w takiej sytuacji przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jest fakultatywne, co oznacza, że nie jest konieczne korzystanie z pomocy biegłego, jeżeli organ sam posiada odpowiednie wiadomości specjalne. Wykorzystanie opinii biegłego jest konieczne tylko w sytuacji, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ administracji. Wobec uwzględnienia przez organy architektoniczno-budowlane stanowiska specjalistycznego organu ochrony środowiska co do konieczności odmowy pozytywnego uzgodnienia warunków realizacji planowanej inwestycji ze względu na realne zagrożenia dla cennych elementów środowiska przyrodniczego prawidłowo Wojewoda wskazał na brak podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Z tych samych powodów nie można podzielić zarzutów skarżącej co do braku przeprowadzenia oględzin terenu projektowanego przedsięwzięcia. Przeprowadzenie oględzin ma również charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie, na co wskazuje użyty w art. 85 § 1 k.p.a. wyraz "może". Z tych względów Sąd nie podzielił zarzutów skargi w tym zakresie, a mianowicie: art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Końcowo przyjdzie zauważyć, że Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia za zasadny zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP i ograniczenia skarżącej możliwości prowadzenia inwestycji na jej działkach. Zgodnie z brzmieniem Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa są konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe rozporządzenia. Już sama ustawa zasadnicza dopuszcza w art. 31 ust. 3 możliwość ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, zastrzegając jednak, że ma być to dokonane w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Dodatkowo o bezpodstawności wskazanego zarzutu przesądzają dotychczasowe rozważania, zgodnie z którymi stwierdzono prawidłowość zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę to Sąd, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.