Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 625/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 13r ust. 4 i 8
journal: Dz.U. 2015 poz 187
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Sz 523/19 w sprawie ze skargi R. T. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr 9016-2019-0065/M-8110 w przedmiocie pomocy finansowej w związku z powstaniem szkód w uprawach rolnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 19 grudnia 2019r., sygn. akt I SA/Sz 523/19 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., obecnie Dz.U. z 2023r., poz. 1634 tj., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę R. T. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej też: "Dyrektor ZOR ARiMR", "Dyrektor") z 25 kwietnia 2019r., nr 9016-2019-0065/M-8110 w przedmiocie pomocy finansowej w związku z powstaniem szkód w uprawach rolnych w 2018r.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

Naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 104 § 2 w związku z art. 107 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, przejawiającą się w niewłaściwym zastosowaniu prowadzącym do uznania przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja rozstrzygała w całości co do jej istoty, gdy w rzeczywistości pominięty został w rozstrzygnięciu rzeczywisty stan faktyczny istniejący w dniu jej wydania;

2. art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z przepisem § 13r ust. 4 i 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Rozporządzenie") w związku z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na błędnej wykładni prowadzącej do uznania, że przepis ten reguluje termin składania zmian do wniosku, gdy w oparciu o zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., aby możliwa była taka interpretacja organu musi być ona wyraźnie uregulowana w podstawie prawnej, która jest podstawą podejmowanych działań przez organy administracji publicznej, gdy w przywołanym przepisie termin na złożenie zmiany do wniosku nie został uregulowany.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, co oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą precyzyjnie wskazywać przepisy, których naruszenie stanowi podstawę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie podstaw kasacyjnych rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, naruszonych, według skarżącego kasacyjnie, przez Sąd I instancji.

Ponadto należy podkreślić, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje, że do naruszenia prawa materialnego dojść może na skutek błędnej wykładni lub poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Biorąc pod uwagę konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie odnoszącym się do naruszenia prawa materialnego koniecznym jest przypomnienie, że błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny pierwszej instancji, co - aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony - wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa. Natomiast zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego - aby był skuteczny - musi zostać oparty na wykazaniu, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Dla prawidłowego odczytania zakresu zarzutu, zarzut skargi kasacyjnej winien być uzasadniony. W tym kontekście skarga kasacyjna w części nie odpowiada powyższym wymogom.

W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej oparł zarzuty na naruszeniu przepisów prawa materialnego, co oznacza, że skarga kasacyjna ograniczona została wyłącznie do zarzutu związanego z pierwszą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt l ustawy). Dla ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny trafności tych zarzutów miarodajne są niepodważalne ustalenia faktyczne zawarte w wyroku Sądu I instancji, gdyż nie można ingerować w ustalenia faktyczne wobec braku możliwości ich kontrolowania (por. wyrok NSA z 6 lipca 2004r., sygn. akt FSK 192/04 opubl. w: Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, 2004, nr 3, poz. 68). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych nie może nastąpić poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego, mogłaby być ona skuteczna wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi. Podniesione w uzasadnieniu skargi kwestie dotyczące ustaleń faktycznych nie podlegają rozpoznaniu w tym postępowaniu.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że wniosek o pomoc finansową w wysokości uwzględniającej straty w uprawie pszenicy ozimej oraz rzepaku skarżący złożył po upływie terminu do jego wniesienia tj. po 16 listopada 2018r. Natomiast zdaniem skarżącego, wniosek o przyznanie pomocy finansowej został złożony w terminie a skorygowany protokół oszacowania zakresu i wysokości szkód stanowił jedynie nowy dowód w sprawie. Skarżący zarzucił również, że wskutek błędnego określenia przez Komisję zakresu i wysokości szkód w jego gospodarstwie rolnym organ nie może wywodzić dla niego negatywnych skutków prawnych wynikających z przekroczenia ww. terminu.

Przypomnieć należy, że wnioskiem z 22 października 2018r. (data złożenia) skarżący zwrócił się o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018r. suszy lub powodzi. We wniosku domagał się udzielenia pomocy finansowej do upraw, na których wystąpiły szkody co najmniej 30% i mniej niż 70% danej uprawy na powierzchni 31,66 ha oraz co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni 16,01 ha. Łącznie 47,67 ha. Oświadczył, że w roku 2018 posiadał ubezpieczenie do co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, od co najmniej jednego ryzyka (suszy, gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi, lawiny). Wraz z wnioskiem złożył: wykaz działek ewidencyjnych i powierzchnię upraw, na których wystąpiły szkody, protokół nr S-12603/2018 oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie sporządzony przez właściwą Komisję, umowę ubezpieczenia upraw rolnych nr polisy 23893521 z okresem ubezpieczenia od 14 maja do 15 listopada 2018r. z potwierdzeniem zapłaty.

Natomiast w dniu 7 grudnia 2018r. złożył zmianę do przedmiotowego wniosku, występując o udzielenie pomocy finansowej dodatkowo do upraw na powierzchni 25,80 ha (działka nr 17). Oświadczył, że w roku 2018 posiadał ubezpieczenia do co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, od co najmniej jednego ryzyka (suszy, gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi, lawiny). Wraz ze zmianą do wniosku skarżący złożył: wykaz działek ewidencyjnych i powierzchnię upraw, na których wystąpiły szkody, protokół nr S-12603/2018/2 oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie sporządzony przez właściwą Komisję oraz oświadczenie.

Następnie, 9 stycznia 2019r. złożył protokół nr S-12603/2018/3 oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie sporządzony przez właściwą Komisję, którym zmieniono protokół nr S-12603/2018/2 w zakresie powierzchni upraw rolnych w dniu wystąpienia szkód z 47.67 ha na 73,47 ha.

Podkreślić należy, że pomoc finansowa z tytułu wystąpienia szkód w uprawach rolnych spowodowanych suszą z roku 2018 przyznawana jest na podstawie § 13r rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu: 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018r. suszy lub powodzi, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy; 3) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014. Jak stanowi zaś § 13r ust. 12 rozporządzenia z 27 stycznia 2015r., pomoc, o której mowa w ust. 1 pomniejsza się o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3. Omawiana pomoc, zgodnie z § 13r ust. 4 ww. rozporządzenia jest przyznawana w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony w terminie do 16 listopada 2018r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej.

Wysokość pomocy ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego we wniosku, o którym mowa w ust. 4, powierzchni upraw, na której wystąpiły szkody spowodowane wystąpieniem suszy (...) oraz stawki pomocy której wysokość będzie uzależnione od rodzaju upraw (§ 13r ust. 7 rozporządzenia z 27 stycznia 2015r.).

Rozporządzenie z 27 stycznia 2015r. w § 13r ust. 4 wskazuje, iż postępowanie w przedmiocie pomocy finansowej dla producentów rolnych ma charakter wnioskowy, a obowiązkiem podmiotu ubiegającego się o tę pomoc jest złożenie kompletnego wniosku w tym przedmiocie nie w dowolnym, ale w ściśle określonym czasie. Termin określony w § 13r ust. 4 rozporządzenia z 27 stycznia 2015r. jest terminem prawa materialnego. Jego upływ powoduje wobec tego wygaśnięcie określonych uprawnień lub obowiązków w obrębie prawa materialnego. Konsekwencją przyjęcia, że omawiany termin jest terminem prawa materialnego jest zatem uznanie, że jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia producenta rolnego do uzyskania wnioskowanej pomocy finansowej.

W efekcie w świetle regulacji § 13r ust. 4 i 8 omawianego rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015r. oczywistym jest, że uregulowany w tym przepisie termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej producentom rolnym obejmuje zarówno sam wniosek, jak i jego korektę (zmianę), a także uzupełnienie wszystkich jego załączników wymienionych w § 13r ust.6 rozporządzenia z 27 stycznia 2015r. Błędne zatem jest stanowisko skarżącego, że w rozpoznawanej sprawie skorygowany protokół należy uznać za nowy dowód, który może stanowić podstawę rozpoznania wniosku skarżącego aż do momentu wydania decyzji w przedmiocie przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. Jeżeli prawodawca przyznał producentom rolnym prawo żądania pomocy finansowej w związku z powstaniem szkody w uprawach, to przyznania tej pomocy mogą oni skutecznie dochodzić po spełnieniu warunków formalnych przewidzianych w przepisach prawa. Tym samym najpóźniej do dnia upływu terminu przewidzianego w §13 r ust. 8 do wniosku o tę pomoc muszą być dołączone kopie protokołów oszacowania szkód wymienione w § 13r ust.6 tego rozporządzenia. Oznacza to jak zasadnie wskazał to Sąd I instancji, jeśli prawodawca zakreślił termin dla złożenia wniosku, nie przewidując przy tym innego terminu dla jego późniejszej korekty, to w świetle interpretowanego przepisu uznać należy, że termin ten ma zastosowanie do złożenia kompletnego wniosku, którego wymogi formalne określone są enumeratywnie w przepisie § 13r ust. 4-6 ww. rozporządzenia, czyli wniosku o przyznanie pomocy finansowej wraz z załącznikami wymienionymi w § 13r ust. 6 ww. rozporządzenia.

Tym samym należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że dokonywanie zmian lub korekt we wnioskach bądź ich załącznikach możliwe jest jedynie w terminie otwartym do złożenia wniosku o udzielenie pomocy finansowej. Żądanie jej przyznania nie może być bowiem realizowane z pominięciem proceduralnych zasad i trybu jej realizacji. Przyznając producentom rolnym uprawnienie do przedmiotowej pomocy prawodawca zakreślił ramy proceduralne wskazując termin ostateczny złożenia wniosku zawierającego dane będące podstawą ustalenia wysokości tej pomocy. Zatem zmiana wniosku obejmująca zadeklarowanie przez producenta rolnego zwiększonego areału gruntów zgłoszonych do płatności nie mogła zostać uwzględniona przez organy orzekające w tej sprawie z uwagi na złożenie dokumentu po terminie przyjmowania wniosków, określonym w rozporządzeniu z 27 stycznia 2015r.

Skoro zatem wniosek z 22 października 2018r. wszczął postepowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu to późniejsze zmiany wniosku i zwiększenie żądania przyznania pomocy finansowej rodziło po stronie organu obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia wobec żądania z 22 października 2018 i 7 grudnia 2018r.

Temu obowiązkowi sprostały organy przyznając pomoc w uzasadnionej w decyzji wysokości co do żądania z 22 października 2018r., odmawiając przyznania pomocy w pozostałej części tj. co do żądania z 7 grudnia 2018r.

Reasumując, w niniejszej sprawie organy, w sposób wyczerpujący rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, a następnie podjęły rozstrzygnięcia, oparte na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. przy czym organ jednoznacznie wyjaśnił przesłanki, z powodu których nie przyznał skarżącemu pomocy finansowej w wysokości przez niego żądanej.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.