Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 734/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151 a §2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 2, art. 53-56
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu D. C., T. B., B. U., S. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2023 r. nr SKO.415/535/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z 7 lutego 2023 r. nr SKO.415/535/2022 uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "Organ I instancji") z 4 października 2022 r. nr RI.6733.4.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

W podstawie prawnej decyzji Organ podał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.

W dniu 11 marca 2020 r. P. Sp. z o.o. w [...] reprezentowane przez pełnomocnika M. G. zwróciła się do Wójta z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pod nazwą: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wlz oraz kanalizacją kablową" na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości L., gm. [...].

Wójt Gminy [...] decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] ustalił lokalizację dla ww. inwestycji.

Po rozpoznaniu odwołania D. C., J. B. i S. G. reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z [...] lipca 2022 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Powodem uchylenia decyzji było oparcie jej na przepisach nie mających zastosowania w postępowaniu, a przepisach znajdujących zastosowanie tylko i wyłącznie w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. Ponadto Wójt nie zagwarantował stronom udziału w każdym stadium postępowania oraz dopuścił do braków w materiale dowodowym.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Wójt decyzją z 4 października 2022 r. nr RI.6733.4.2022 odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wlz oraz kanalizacją kablową" na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości L. gm. [...] dla P. Sp. z o.o. w [...].

Od powyższej decyzji P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] reprezentowana przez pełnomocnika złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, tj. wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji.

W odwołaniu Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. art. 6 k.p.a. poprzez niedziałanie przez Wójta w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa, a to wydanie decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pomimo, że zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi;

2) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), poprzez niezbadanie przez Organ I instancji przesłanek prawnie relewantnych wskazanych w art. 56 u.p.z.p., to jest zgodności zamierzenia inwestycyjnego Spółki z przepisami odrębnymi i w konsekwencji wydanie decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w sposób niezgodny z przepisami prawa, a także, poprzez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego zdaniem Organu I instancji należy uznać za zasadne zarzuty protestujących i w jakim przepisie odrębnym mają one umocowanie oraz brak wskazania, na podstawie jakich dowodów dokonał przedmiotowych ustaleń, jak również brak przytoczenia treści przepisów stanowiących podstawę prawną wydania decyzji i wyjaśnienia zasadności ich zastosowania w sprawie;

3) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez Organ I instancji decyzji odmawiającej ustalenia inwestycji celu publicznego dla inwestycji Spółki, pomimo iż przesłanki wydania takiej decyzji wyrażone w art. 56 u.p.z.p. nie zostały spełnione, a więc w oderwaniu od przepisów prawa, co skutkuje naruszeniem zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa;

4) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 2, art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 3, art. 54 u.p.z.p. i art. 104 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i wskazanie, jako podstawy prawnej decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy przepisy te nie stanowią podstawy do wydania decyzji odmownej, a także uznanie, iż ww. przepisy stanowią jako normy prawne o charakterze ogólnym przepisy odrębne w stosunku do art. 56 u.p.z.p.;

5) art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. z uwagi na przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, że usytuowanie stacji bazowej na działce nr [...] "wśród terenów gdzie dominuje funkcja rolnicza i tereny leśne spowoduje dysonans przestrzenny i nie jest zgodne z funkcją otoczenia" oraz, "że narusza ona interes publiczny lokalnej społeczności";

6) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które Organ I instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również brak wyjaśnienia w treści uzasadnienia przesłanek, jakimi kierował się przy wydawaniu decyzji, w szczególności dlaczego Organ I instancji uznał, że lokalizacja stacji bazowej na działce nr [...] "(...) spowoduje dysonans przestrzenny i nie jest zgodny z funkcją otoczenia" i dlaczego Organ przyjął, iż "protesty osób będących właścicielami działek sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji świadczą, że narusza ona interes publiczny lokalnej społeczności";

7) art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a., poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania Spółki o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także niepoinformowanie Spółki o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań i uchybienie obowiązkowi wskazania Spółce przesłanek zależnych od Spółki, które nie zostały przez nią spełnione na dzień wysłania takiej informacji, a co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem;

8) art. 53 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchybienie przez Organ obowiązkowi zawiadomienia stron postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zawiadamiając strony jedynie w drodze obwieszczenia, pomijając obowiązek zawiadomienia stron także w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości, której inwestycja Spółki dotyczy;

9) art. 56 u.p.z.p., poprzez niezastosowanie i wydanie przez Organ I instancji decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo iż inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

10) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez organ, iż zagospodarowanie terenu przez Spółkę w sposób określony we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego narusza chroniony prawem interes właścicieli sąsiadujących gruntów;

11) art. 53 ust. 2 u.p.z.p., poprzez niedokonanie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, dokonanie lakonicznej analizy stanu faktycznego terenu i niedokonanie analizy stanu prawnego terenu, na którym inwestycja Spółki miałaby zostać zrealizowana,

12) art. 51 ust. 1 pkt 1 - 3 u.p.z.p., polegające na braku ustalenia, czy przedmiotowa inwestycja celu publicznego ma znaczenie gminne, powiatowe, wojewódzkie czy krajowe oraz czy znajduje się na terenie zamkniętym;

13) art. 2 pkt 4 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie, a to poprzez uogólnienie, iż działania i dążenia mieszkańców, protestujących przeciwko usytuowaniu stacji bazowej telefonii komórkowej na działce ewidencyjnej o nr [...] w miejscowości L., reprezentują interes publiczny w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy interes publiczny winien uwzględniać zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, a więc i mieszkańców, którzy korzystają lub będą korzystać z sieci telefonii komórkowej [...];

14) art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej.

W wyniku rozpoznania odwołania, SKO opisaną na wstępie decyzją z 7 lutego 2023 r. nr SKO.415/535/2022 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

Uzasadniając powyższe SKO podało, że z akt sprawy nie wynika w jaki sposób i na jakiej podstawie Organ I instancji zakwalifikował planowane przez inwestora przedsięwzięcie do konkretnej grupy przewidzianej w art. 5 ust. 1 pkt 1 bądź w art. 5 ust. 1 pkt 2 bądź też w art. 5 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Kolegium zwróciło jednak uwagę, że w podstawie prawnej Wójt podał przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., co wskazuje na konkretne ustalenie; brak jest jedynie odniesienia się do tego ustalenia w treści decyzji. Wobec powyższego Organ odwoławczy uznał za zasadny zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 - 3 u.p.z.p.

W dalszej kolejności Organ II instancji stwierdził, że Wójt w podstawie prawnej decyzji nie umieścił przepisu art. 56 u.p.z.p. podał przepisy art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 3 oraz art. 54 ustawy. W ocenie Kolegium odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć miejsce tylko i wyłącznie wtedy, gdy stwierdzone zostaną okoliczności określone w art. 56 ustawy - wobec tego warunkiem koniecznym odmowy ustalenia lokalizacji jest umieszczenie przepisu art. 56 u.p.z.p. w podstawie prawnej decyzji oraz wykazanie, że nastąpiły okoliczności wskazane tym przepisem.

Ponadto SKO wskazało, że Wójt oparł argumentację dotyczącą odmowy ustalenia warunków zabudowy na rażąco nieprawidłowej wykładni przepisu art. 56 u.p.z.p., tj. dokonaną bez uwzględnienia zmiany tej regulacji, która nastąpiła w 2010 r. Do dnia 17 lipca 2010 r. przepis art. 56 u.p.z.p. brzmiał faktycznie tak jak to podaje Organ I instancji: "Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". W okresie obowiązywania przepisu o tej treści dopuszczalne były dywagacje na temat zgodności inwestycji celu publicznego z regulacjami zamieszczonymi w art. 1 ust. 2 ustawy. Stan ten zmieniła ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 884 ze zm.), która nadała przepisowi art. 56 u.p.z.p. następujące brzmienie: "Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego".

W ocenie Kolegium Wójt naruszył również art. 6 k.p.a. nakazujący organom administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa, art. 7 k.p.a. nakazujący dokładne wyjaśnienie sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, art. 8 k.p.a. nakazujący prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz kierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, art. 11 k.p.a. nakazujący wyjaśnianie stronom przesłanek jakimi kierował się organ administracji przy załatwianiu sprawy, art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, art. 80 k.p.a. nakazujący organowi dokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona oraz art. 107 § 3 k.p.a. nakazujący właściwe uzasadnienie decyzji.

Organ II Instancji za zasadny uznał również zarzut dotyczący naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. art. 6 k.p.a. poprzez niedziałanie przez Wójta Gminy [...] w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa. Przychylił się również do zarzutu naruszeniu art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 56 u.p.z.p., poprzez niezbadanie przez Organ I instancji przesłanek prawnie relewantnych wskazanych w art. 56 ustawy. Zdaniem SKO, Wójt nie wskazał sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego Spółki z jakimikolwiek przepisem odrębnym w rozumieniu art. 56 ustawy, pomimo tego, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia.

Organ odwoławczy podniósł również, że w przedmiotowej sprawie doszło także do naruszenia przez Organ I instancji przepisu art. 79a k.p.a., gdyż zalegające w aktach sprawy pismo Wójta z 24 lutego 2022 r. o zakończeniu postępowania oparte jest na przepisie art. 10 § 1 k.p.a. i nie zawiera danych wymaganych przez przepis art. 79a k.p.a. Jest to pismo dotyczące zawiadomienia o zakończeniu postępowania w sprawie przewidywanej decyzji pozytywnej dla inwestora. Ponadto w aktach sprawy znajduje się projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji, taki projekt został wysłany za pismem z 23 sierpnia 2021 r. do uzgodnień, w związku z czym inwestor nie mógł przypuszczać, że zostanie wydana decyzja negatywna.

Kolegium zakwestionowało również system zawiadamiania stron postępowania o wydaniu przedmiotowej decyzji w tym, że na stronie BIP Organu I instancji nie umieszczono informacji o wydaniu tej decyzji, a jest jedynie obwieszczenie o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji w 2022 r.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Organ odwoławczy zalecił, aby Wójt dokonał analizy przepisu art. 56 u.p.z.p., i tylko w sytuacji, gdy wskaże konkretny przepis prawa, z którym planowane zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne oraz udowodni tę sprzeczność, uzasadnione będzie wydanie decyzji odmownej, pamiętając przy tym, że takim przepisem nie jest art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Podsumowując Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli D. C., T. B., B. U. i S. G. (dalej: "Skarżący") wszyscy reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika adwokata M. Ś., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od SKO w Rzeszowie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Pełnomocnik Skarżących zaskarżonej decyzji zarzucił:

– naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie w całości decyzji Wójta Gminy [...] z 4 października 2022 r. nr RI.6733.4.2020 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji, a to z uwagi na przyjęcie przez Organ Il instancji, że Organ I instancji nie wskazał w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 56 u.p.z.p., jak też nie wskazał konkretnego przepisu prawa, który planowana inwestycja narusza, podczas gdy decyzja Organu I instancji odpowiada prawu albowiem - jak wskazał to Organ I instancji zezwolenie wnioskodawcy na realizację planowanej inwestycji prowadziłoby do naruszenia wymagań ładu przestrzennego (lokalizacja stacji bazowej, czyli tzw. wieży, na terenach rolnych i leśnych spowodowałaby dysonans przestrzenny), jak też interesu publicznego lokalnej społeczności (czego potwierdzeniem są liczne protesty właścicieli nieruchomości sąsiednich wobec miejsca planowanej inwestycji), samo zaś niewskazanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 56 u.p.z.p., jak też niepełne wskazanie przepisów prawnych, które planowana inwestycja narusza, nie świadczy o tym, że odmowa lokalizacji rzeczonej inwestycji celu publicznego jest niezgodna z prawem.

W ocenie pełnomocnika Skarżących prawidłowym było niewskazanie przez Organ I instancji w podstawie rozstrzygnięcia art. 56 ust. 1 u.p.z.p. albowiem przepis ten wskazuje na to kiedy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nawet jednak gdyby uznać, że przepis ten powinien być wskazany jako podstawa rozstrzygnięcia, to przeoczenie to ze strony Organu I instancji jest nieistotne, albowiem w treści uzasadnienia decyzji Organ I instancji odwoływał się do treści art. 56 ust, 1 u.p.z.p. Ponadto SKO mylnie przyjmuje że art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tymczasem przepis ten stanowi, że nie może on stanowić "wyłącznej" podstawy odmowy. Tym samym przepis ten może stanowić podstawę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w połączeniu z innymi przepisami.

Pełnomocnik Skarżących podniósł również, że sam fakt, iż Organ I instancji wskazując jako przyczyny odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji naruszenie przez planowaną inwestycję wymagań ładu przestrzennego oraz interesu publicznego społeczności lokalnej ograniczył się do zakwalifikowania tego jako sprzeczności inwestycji z treścią art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 9 u.p.z.p. wcale nie oznacza, że planowana inwestycja, z powyższych przyczyn, nie stanowi naruszenia także innych przepisów łącznie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 9 u.p.z.p. Samo zaś niedoprecyzowanie przepisów naruszanych przez planowaną inwestycję, w sytuacji konkretnego wskazania na przyczyny odmowy ustalenia lokalizacji rzeczonej inwestycji, nie pozbawia decyzji Organu I instancji waloru prawidłowości. Przeoczenie to nie powoduje, że decyzja Organu nie jest zgodna z przepisami prawa.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację podaną w przedmiotowej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie wydana w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego pn.: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wlz oraz kanalizacją kablową" na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości L., gm. [...].

Środkiem kontroli tego rodzaju decyzji jest sprzeciw, jako szczególna, w stosunku do skargi, forma zaskarżenia.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z powołanym przepisem: organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Obie zdefiniowane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki muszą wystąpić łącznie. Odstępując zatem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie decyzji kasacyjnej, organ odwoławczy zobligowany jest do wykazania, jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ I instancji oraz wskazać, jakich konkretnie kwestii nie wyjaśnił, równocześnie wykazując, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że nie można zaskarżonej decyzji zarzucić naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Jako podstawę do uchylenia decyzji Organu I instancji, Organ odwoławczy wskazał nieprawidłową wykładnię i zastosowanie art. 56 u.p.z.p., które przełożyło się na przebieg postępowania, w sposób uzasadniający jego ponowne przeprowadzenie.

Jak wynika z akt Organ I instancji jako podstawę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego podał przesłanki określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wyjaśnił przy tym, że jest to norma prawna o charakterze ogólnym, której uszczegółowienie następuje w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego i wydanej w następstwie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślił, że skoro zasady ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, powinny być obowiązkowo uwzględnione przez organ gminy w toku prac planistycznych nad planem zagospodarowania przestrzennego, to na zasadzie analogii, powinny zostać również uwzględnione przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z powyższym Organ I instancji stanął na wyraźnym stanowisku, że wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na przeszkodzie stoi art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Sąd w pełni podziela stanowisko Organu II instancji, że w sprawie doszło do naruszenia art. 56 u.p.z.p.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem przepisu: nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenia inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W związku z powyższym przyjęcie przez Organ I instancji jako podstawy do odmowy wydania decyzji wyłącznie art. 1 ust. 2 u.p.z.p. stanowiło oczywistą obrazę tego przepisu. W konsekwencji naruszenia przepisów prawa materialnego doszło do naruszenia przepisów postępowania. Organ nie przeprowadził postępowania w oparciu o znajdujące w sprawie zastosowania przepisy dotyczące ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego tj. art. 53-56 u.p.z.p., nie przeanalizował warunków wydania takiej decyzji ograniczając się wyłącznie do analizy art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W tym kontekście stawiane w odwołaniu zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 56 u.p.z.p. okazały się całkowicie uzasadnione. Powiązanie z kolei tych zarzutów z postawionym także w toku postępowania odwoławczego zarzutem naruszenia art. 79a k.p.a. stanowiącym o obowiązku informowania strony o możliwości wypowiedzenia się z w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań, a także wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, i ewentualnej możliwości wydania decyzji niezgodnej z żądaniem strony, musiało skutkować wydaniem decyzji kasacyjnej przez Organ II instancji.

Nie wytrzymuje przy tym krytyki podjęta w sprzeciwie próba usprawiedliwienia decyzji Organu I instancji twierdzeniem, że art. 1 ust. 2 u.p.z.p., nie stanowił wyłącznej podstawy do wydania odmownej decyzji. W istocie tak właśnie było. Powołanie się przez Organ na potrzebę ochrony interesu publicznego, jako uwzględniającego zobiektywizowane potrzeby społeczne, w tym liczne protesty osób będących współwłaścicielami działek sąsiednich, zapewnienie ładu przestrzennego stanowi nadal wynik zastosowania tego przepisu. Nie zmienia powyższego nawiązanie przez wnoszących sprzeciw do art. 1 ust. 1, 3 i 4, u.p.z.p. Żaden z powyższych przepisów nie jest przepisem odrębnym sprzeczność, z którym mogłaby stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. Przez przepisy odrębne materialnego prawa administracyjnego, o których mowa w art. 56 u.p.z.p. należy rozumieć przepisy innych ustaw oraz rozporządzeń, a także aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie, na którym ma być realizowana inwestycja.

Tymczasem art. 1 ust 1 u.p.z.p. dotyczy zakresu przedmiotowego ustawy, a więc materii jaką reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie może stanowić samodzielnej podstawy do rozstrzygania.

Z uwagi z kolei na to, że inwestycja celu publicznego nakierowana jest na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym trudno w sprawie mówić, że jej realizacji sprzeciwia się interes publiczny, o którym mowa w art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Z kolei powołany w sprzeciwie art. 1 ust. 4 stanowi wskazówkę przy ustalaniu kształtowania ładu przestrzennego i także nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zwrócić przy tym uwagę należy na to, że żaden z powołanych przez sprzeciwiających się przepisów nie został poddany analizie Organu I instancji. W związku z czym twierdzenie, że Organ I instancji wziął pod uwagę inne niż art. 1 ust. 2 u.p.z.p., przepisy odrębne, nie znajduje potwierdzenia w treści sporządzanego przez ten Organ uzasadnienia. O ile można byłoby zgodzić się z twierdzeniem, że art. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z innymi przepisami odrębnymi może stanowić podstawę decyzji odmownej, o tyle nie może być wyłączną przyczyną takiej odmowy.

Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego dla danego terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. A zatem stwierdza jedynie, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa dopuszczalna jest realizacja inwestycji na danym terenie i zgodnie z art. 56 u.p.z.p., nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wydając decyzję odmowną musi wskazać odrębne przepisy, które inwestycja narusza. Nie korzysta tu z luzy decyzyjnego. Działa ściśle w granicach prawem przewidzianych.

W sprawie Organ I instancji nie przeanalizował żadnych przepisów dotyczących ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego art. 53-56 u.p.z.p. i nie wskazał na naruszenie żadnych przepisów odrębnych.

Sąd zgadza się również ze stanowiskiem Organu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uzasadnia przekazanie sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Ograniczając się bowiem do analizy wniosku w kontekście powołanego art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Organ I instancji w zasadzie zaniechał przeprowadzenia postępowania właściwego dla wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W niniejszej sprawie zastosowanie nieprawidłowej podstawy prawnej spowodowało, że wniosek w istocie nie został rozpoznany.

W świetle powyższego zgodzić należy się również z wnioskiem Organu II instancji, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygniecie, a wydanie w takich okolicznościach decyzji przez Organ odwoławczy oznaczałoby rozpoznanie wniosku niejako od podstaw, co wiązałoby się z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania.

Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151 a §2 p.p.s.a.