Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 410/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art..134 ha ust.1 i 2, art.135j ust.2 pkt.6
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1078/22 w sprawie ze skargi K. O. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia 21 kwietnia 2022 r., nr 17 w przedmiocie kary dyscyplinarnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 listopada 2022 r., II SA/Wa 1078/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. O. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z 21 kwietnia 2022 r., nr 17, w przedmiocie kary dyscyplinarnej: 1. uchylił zaskarżone orzeczenie oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z 13 stycznia 2022 r. nr 1; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 17 czerwca 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie (dalej także "KWP") zapoznał się z pismem z 16 czerwca 2021 r. podpisanym przez funkcjonariuszy oraz pracowników Policji zatrudnionych w Wydziale do spraw [...] KWP w Rzeszowie, dotyczącym zachowania skarżącej (antagonizowanie pracowników, intrygi, szykany i kłamstwa, rozbiła dobrze zgrany i wydajnie pracujący zespół, złe zarządzanie).

Postanowieniem z 28 lipca 2021 r. nr 36 KWP wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącej.

Orzeczeniem z 13 stycznia nr 1 KWP orzekł o uznaniu skarżącej winną popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i wymierzeniu kary dyscyplinarnej upomnienia. Skarżąca została obwiniona o to, że w okresie od 16 grudnia 2020 r. do 11 czerwca 2021 r. w Rzeszowie, jako Naczelnik Wydziału do spraw [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Rzeszowie, nie przestrzegała zasad etyki zawodowej policjanta w ten sposób, że nie dbając o atmosferę pracy i dobre stosunki międzyludzkie zakłócała prawidłowe funkcjonowanie komórki organizacyjnej, którą kierowała poprzez: niejasne, nieprecyzyjne komunikaty i wydawane polecenia, brak czytelnych zasad i wymagań dotyczących funkcjonowania Wydziału do spraw [...] i poszczególnych pracowników, ograniczanie i utrudnianie możliwości wypowiadania się, wpływanie na ograniczanie komunikowania się pomiędzy współpracownikami, grożenie odpowiedzialnością dyscyplinarną oraz skutkami finansowymi w postaci nieprzyznania premii, dopuszczając się zachowań, które w odbiorze podwładnych nie zapewniały tworzenia przyjaznego klimatu oraz właściwych warunków wykonywania zadań, czym naruszyła przepisy zawarte w art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, ze. zm.; dalej "ustawa o Policji") w zw. z § 17 załącznika do Zarządzenia Nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2004 r. Nr 1, poz. 3). W podstawie prawnej organ wskazał art. 135j ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że badane zachowania skarżącej pod względem odpowiedzialności dyscyplinarnej opisane i przedstawione przez wybranych pracowników Wydziału do spraw [...] KWP w Rzeszowie nie miały charakteru działania jednostkowego. Miały miejsce w 2018, 2019, 2020 oraz w 2021 r. Organ przytoczył zeznania świadków opisujących zachowanie obwinionej, tj. [...]. W toku postępowania dyscyplinarnego przesłuchano również innych świadków: [...]. Organ stwierdził, że zeznania wskazanych świadków potwierdzają istnienie nieprawidłowości w funkcjonowaniu wydziału, sposobu w jaki był zarządzany przez skarżącą. KWP podał, że część z wymienionych osób doświadczyła osobiście pewnych niewłaściwych zachowań ze strony obwinionej, natomiast część tylko słyszała o zdarzeniach, jakie miały miejsce w wydziale. Ponadto część z zeznań świadków dotyczy sytuacji nieobjętych czasokresem zarzutu dyscyplinarnego. Wszyscy natomiast w swoich zeznaniach potwierdzili złą atmosferę panującą w ich komórce organizacyjnej Policji spowodowaną tylko i wyłącznie zachowaniem i sposobem bycia skarżącej. Organ podał, że przesłuchani w charakterze świadków: [...] nie widzieli natomiast niewłaściwych zachowań ze strony kom. K. O. Zdaniem KWP zeznania te nie pokrywają się z zeznaniami pozostałych świadków w niniejszej sprawie. Organ stwierdził, że w zakresie przedstawionego obwinionej zarzutu zebrany materiał dowodowy w sposób jednoznaczny pozwala na ustalenie stanu faktycznego.

W ocenie KWP w procedowanej sprawie bezspornym jest, że obwiniona popełniła przewinienie dyscyplinarne opisane w zarzucie. Zebrany materiał dowodowy jest spójny, logiczny. Zdaniem organu brak jest podstaw, aby odmówić mu wiarygodności. Dowody te korelują z pozostałymi materiałami zebranymi w sprawie. Obwiniona nie przyznała się do stawianego zarzutu, złożyła wyjaśnienia na piśmie, złożyła też szereg wniosków dowodowych, które w toku czynności zostały odrzucone zgodnie z uzasadnieniami zawartymi w postanowieniach. W ramach toczącego się postępowania dyscyplinarnego obwinionej umożliwiono skorzystanie ze wszelkich przysługujących jej uprawnień. Organ stwierdził, że zgodnie z treścią art. 132 ust. 1 ustawy o Policji zarzucane skarżącej przewinienie dyscyplinarne należy rozpatrywać w kategorii nieprzestrzegania zasad etyki zawodowej. Obwiniona zachowywała się w sposób niewłaściwy dla funkcjonariusza Policji, zwłaszcza będącego przełożonym, na którym ciąży znacznie większe brzemię w zakresie przestrzegania norm etycznych. Powinien on bowiem dawać przykład i być wzorem do naśladowania przez podwładnych. Zarówno działanie, jak i zachowanie skarżącej, a także styl zarządzania należy odebrać jako niewłaściwy, powodujący dezorganizację pracy. Podwładni oczekiwali bezpośredniego przekazu, czytelnych zasad, tworzenia przyjaznego klimatu, których właściwe i należyte wykonanie wynikałoby z jasnych reguł, uzasadnionych poleceniem przełożonej, którym gotowi byliby się podporządkować. Zwracali uwagę na brak komunikacji, która jako zjawisko całkowicie oczywiste z ich punktu widzenia stała się deficytowa. Pracownicy i funkcjonariusze czuli się niesłuchani, a to co mieli do powiedzenia odnośnie swoich odczuć i funkcjonowania nie było słyszalne przez naczelnika wydziału. Rozmowy na linii przełożony-podwładny nie zawsze były okazją do lepszego poznania pracownika, jego oczekiwań, zbadania jego zasobów. Szanowanie drugiej strony, przeprowadzanie z nią rozmowy, budowanie komunikacji w kontekście tworzenia relacji i realizacji celów pozwoliłoby zapewne uniknąć sytuacji, do jakiej doszło w wydziale. Atmosferę pracy kształtują bowiem czytelne zasady planowania pracy i zlecane do wykonania zadania, czego niestety zabrakło. Z relacji na linii przełożony - podwładni i formułowanych na ich podstawie wniosków wynika, że w sposobie zarządzania komórką, w formie przekazu stwierdzono poważne nieprawidłowości w zakresie kształtowania atmosfery w wydziale. Atmosfera pracy, dobre stosunki międzyludzkie to tworzenie przyjaznego klimatu pracy, właściwe i należyte ich wykonywanie oraz podporządkowanie się uzasadnionym poleceniom przełożonej, która nie powinna wpływać destrukcyjnie na stosunki interpersonalne, zakłócając prawidłowe ich funkcjonowanie.

KWP stwierdził, że analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy można dopatrzyć się za argumentami mogącymi mieć wpływ na złagodzenie wymiaru kary,

o którym mowa w art. 134h ust. 3 pkt 4 ustawy, a mianowicie brak dostatecznych umiejętności zawodowych w zakresie kierowania i zarządzania zasobami ludzkimi. Natomiast rozważając zawarte w art. 134h ust. 2 okoliczności wpływające na zaostrzenie wymiaru kary wskazać należy na zawarte w punkcie czwartym działanie na szkodę podwładnych. Organ wskazał również, że decydując o karze należy wziąć także pod uwagę dotychczasowy nienaganny przebieg służby policjanta. Z załączonej do materiałów postępowania dyscyplinarnego notatki z przebiegu służby uzyskanej z systemu SWOP wynika, że skarżąca służbę w Policji rozpoczęła w dniu 19 listopada 2007 r. w Zespole Interwencyjnym Wydziału Patrolowo - Interwencyjnego Komendy Powiatowej Policji w J. Była regularnie awansowana przez przełożonych zarówno na wyższe stopnie, jak też stanowiska służbowe. Obwinionej wystawiano dotychczas pozytywne opinie służbowe, wliczając ostatnią z dnia 14 maja 2021 r. Wielokrotnie wyróżniana nagrodą motywacyjną w formie pieniężnej). Odznaczona Medalem Brązowym za Długoletnią Służbę.

Organ stwierdził, że wymierzenie obwinionej kary upomnienia będzie właściwym rozstrzygnięciem. Jest ona najniższą, zarówno co do kolejności, jak i stopnia dolegliwości ujętą w katalogu kar dyscyplinarnych, o którym mowa w art. 134 ustawy o Policji, sankcją możliwą do wymierzenia. Zgodnie z zapisem art. 134a ustawy oznacza ona wytknięcie ukaranemu przez przełożonego dyscyplinarnego niewłaściwego postępowania.

Orzeczeniem z 21 kwietnia 2022 r. nr 17, wydanym na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, KGP utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu podniósł, że zebrany w toku postępowania dyscyplinarnego materiał dowodowy potwierdził bezsprzecznie popełnienie przez wymienioną zarzucanego jej czynu. Opisane okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego zostały udokumentowane zebranymi dowodami w postaci zeznań świadków oraz załączoną do akt postępowania dokumentacją.

Zdaniem KGP ocena materiału dowodowego wskazuje, iż zachowanie skarżącej w zakresie zarzucanego jej przewinienia dyscyplinarnego było zawinione, stosownie do art. 132a pkt 1 i 2 ustawy o Policji. Skarżąca jako funkcjonariusz Policji odpowiednio przeszkolony, z czternastoletnim stażem służby oraz zdobytym w jej trakcie doświadczeniem, powinna być świadoma, iż swoim zachowaniem naruszyła zasady etyki zawodowej policjanta. Nie ulega wątpliwości organu, iż obwiniona stylem zarządzania podległym jej wydziałem przyczyniła się do dezorganizacji pracy wykonywanej przez podwładnych. Jako przełożona powinna dawać przykład nienagannego zachowania, natomiast postępując w sposób opisany w zarzucie wykazała się bezspornym brakiem kultury i przygotowania do pełnienia funkcji naczelnika. Postępując w opisany w zarzutach sposób co najmniej nie zachowała ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość taką mogła i powinna przewidzieć i tym samym godziła się na popełnienie zarzucanego jej przewinienia dyscyplinarnego. Organ zwrócił uwagę, że obwiniona była przełożonym, a więc spoczywał na niej szczególny wymóg przestrzegania zasad etyki zawodowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135 ust. 3 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego po upływie 90 dni od powzięcia wiadomości o niewłaściwym postępowaniu skarżącej wobec podwładnych, KGP wskazał, iż organ I instancji szczegółowo odniósł się do kwestii powzięcia przez przełożonego dyscyplinarnego wiadomości o popełnieniu przez obwinioną przewinienia dyscyplinarnego. O dopuszczalności wszczęcia postępowania dyscyplinarnego nie może decydować powzięcie jakichkolwiek zastrzeżeń co do postawy policjanta. Uzasadnione przypuszczenie popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, to taka sytuacja lub taki zestaw okoliczności, które dają przełożonemu dyscyplinarnemu podstawy do osądu, iż dany policjant rzeczywiście naruszył dyscyplinę służbową. Skarżąca zajmowała stanowisko naczelnika Wydziału do spraw [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Rzeszowie od dnia 1 września 2018 r. Z zebranych materiałów wynika, iż w dniach 27 stycznia 2020 r. i 15 grudnia 2020 r. przełożony dyscyplinarny uzyskał wstępne informacje o niewłaściwych zachowaniach wymienionej. Jednakże dopiero w dniu 17 czerwca 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie zapoznał się z pismem pracowników i policjantów Wydziału do spraw [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Rzeszowie z 16 czerwca 2021r., w którym zawarto na tyle wiarygodne informacje odnoszące się do zachowania skarżącej, że pozwoliły one przełożonemu dyscyplinarnemu nabrać uzasadnionego przekonania, że określone zachowania mogą wyczerpywać znamiona przewinienia dyscyplinarnego. Dlatego też w omawianej sprawie od dnia zapoznania się z pismem przez KWP do dnia wszczęcia postępowania dyscyplinarnego nie upłynęło 90 dni, a zatem wszczęcie postępowania dyscyplinarnego nastąpiło w przewidzianym przepisami prawa terminie.

Z kolei w odniesieniu do zarzutu dokonania dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego, KGP podniósł, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Ustalone okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego w kontekście zgromadzonego materiału potwierdziły rzetelną i obiektywną ocenę dowodów dokonaną przez przełożonego dyscyplinarnego. W niniejszym postępowaniu dyscyplinarnym zebrano obszerny materiał dowodowy, który poddano wnikliwej analizie i na podstawie którego jednoznacznie potwierdzono fakt popełnienia przez skarżącą zarzucanego jej przewinienia dyscyplinarnego. W trakcie prowadzonego postępowania dyscyplinarnego wzięto pod uwagę wszystkie złożone przez świadków zeznania, które są wiarygodne i korelują ze sobą oraz z pozostałym zebranym materiałem dowodowym. Natomiast zeznania [...] pozostają w skrajnej sprzeczności z ustalonym rzeczywistym opisem sytuacji panującej w Wydziale do spraw [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Rzeszowie, dlatego też organ I instancji po ich weryfikacji nie uznał ich za w pełni wiarygodne.

Następnie organ odniósł się do zarzutu dotyczącego naruszenia w toku postępowania dyscyplinarnego art. 135e ust. 1 ustawy o Policji poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i pominięcie istotnych dla sprawy dowodów. KGP wskazał, iż z kwerendy akt przedmiotowego postępowania dyscyplinarnego wynika, iż uwzględniono okoliczności przemawiające zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionej - przesłuchano szczegółowo świadków oraz zebrano niezbędną dokumentację. Analizując zebrany materiał nie dopatrzono się zaistnienia okoliczności mogących budzić wątpliwości, co do braku obiektywizmu lub stronniczości przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Brak jest także podstaw kwestionowania sposobu i prawidłowości przeprowadzonych w sprawie przesłuchań świadków, którzy korzystali z możliwości swobodnego złożenia zeznań.

Zdaniem organu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 135f ust. 7 pkt 1 ustawy o Policji poprzez ograniczenie prawa do obrony i inicjatywy dowodowej wskutek odmowy uwzględniania wszystkich wniosków dowodowych zgłoszonych w toku postępowania dyscyplinarnego pismami z 18 października 2021 r. oraz 29 listopada 2021 r. KGP podkreślił, że wnioskowane dowody zostały odrzucone z uwagi na: fakt, że nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy lub okoliczności, których dotyczyły były już udowodnione. Ponadto w ocenie przełożonego dyscyplinarnego część wnioskowanych przez obrońcę dowodów nie dotyczyła kwestii objętych zarzutem dyscyplinarnym. KGP wskazał także, że zwolnienie skarżącej z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienie do dyspozycji KWP oraz powierzenie jej pełnienia obowiązków służbowych na niższym stanowisku służbowym jest decyzją przełożonego właściwego w sprawach osobowych, niezależną od toczącego się postępowania dyscyplinarnego i nie ma wpływu na jego przebieg.

Organ nie zgodził się też z zarzutem naruszenia art. 135f ust. 3 i art. 135p ust. 1 ustawy o Policji, a także art. 317 § 1 Kodeksu postępowania karnego, poprzez niedopuszczenie do udziału w przesłuchaniach świadków. KGP wskazał, że przepisy rozdziału 10 ustawy o Policji regulujące odpowiedzialność dyscyplinarną policjantów nie przewidują udziału obrońcy podczas czynności przesłuchania świadków.

Ponadto organ nie zgodził się z zarzutem naruszenie art. 135j ust. 1 oraz art. 135 ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji poprzez sporządzenie w sposób wadliwy uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego orzeczenia, nieprzeanalizowanie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów oraz brak wskazania oceny zebranych dowodów. Końcowo organ stwierdził, że przełożony dyscyplinarny w zaskarżonym orzeczeniu uwzględnił wszystkie dyrektywy wymiaru kary wskazane w powyższym przepisie. Przełożony dyscyplinarny uwzględnił zatem okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego (popełnienie przewinienia dyscyplinarnego w trakcie pełnionej służby), jego skutki, w tym następstwa negatywne dla służby (sprzeniewierzenie się zasadom regulującym stosunek przełożony - podwładny obowiązującym w służbie w Policji), rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionej obowiązków (znaczne naruszenie obowiązku przełożonego zapewnienia podległym policjantom właściwych warunków wykonywania zadań i rozwoju zawodowego oraz dbania o atmosferę pracy i dobre stosunki międzyludzkie), pobudki działania (lekceważący stosunek do podwładnych, nieumiejętność zarządzania ludźmi), zachowanie policjantki przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu (brak krytycznej oceny swojego postępowania), dotychczasowy nienaganny przebieg jej służby, pozytywną opinię służbową z dnia 15 maja 2021 r. oraz czternastoletni okres pozostawania w służbie.

Skargę na powyższe do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę, sąd I instancji wskazał, że organ nie ustalił w istocie stanu faktycznego sprawy. Samo przytoczenie zeznań świadków, bez oceny co konkretnie wynika z ich treści, nie świadczy o dokonaniu ustaleń faktycznych. Zdaniem sądu, biorąc pod uwagę postawiony skarżącej zarzut, obowiązkiem organu było potwierdzenie, że skarżąca okresie od 16 grudnia 2020 r. do 11 czerwca 2021 r. w Rzeszowie, jako Naczelnik Wydziału do spraw [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Rzeszowie nie przestrzegała zasad etyki zawodowej policjanta w ten sposób, że nie dbając o atmosferę pracy i dobre stosunki międzyludzkie zakłócała prawidłowe funkcjonowanie komórki organizacyjnej, którą kierowała poprzez zachowania i zaniechania określone dokładnie w zarzucie.

Orzeczenie wydane w sprawie skarżącej organ wydał w oparciu o dowody w postaci zeznań świadków oraz wyjaśnień skarżącej. W ocenie sądu podstawowym uchybieniem organu w niniejszej sprawie jest to, że nie wskazał on, które zachowania skarżącej nosiły znamiona zarzucanego jej czynu. Nie podał również, które z zeznań świadków potwierdzają, że skarżąca w istocie dopuściła się zarzucanego jej czynu. Przytoczone przez organ zeznania świadków odnoszą się do wielu różnorodnych kwestii. Samo przytoczenie tych zeznań i następnie stwierdzenie, że zeznania te potwierdzają, iż skarżąca bezspornie popełniła zarzucane przewinienie dyscyplinarne opisane w zarzucie, jest działaniem nieprawidłowym. Zabrakło w niniejszej sprawie szczegółowej analizy zeznań świadków. Organ w oparciu o zeznania świadków nie wskazał, które z zachowań skarżącej świadczą o: niejasnych, nieprecyzyjnych komunikatach i wydawanych poleceniach, braku czytelnych zasad i wymagań dotyczących funkcjonowania Wydziału do spraw [...] i poszczególnych pracowników, ograniczaniu i utrudnianiu możliwości wypowiadania się, wpływania na ograniczanie komunikowania się pomiędzy współpracownikami, grożeniu odpowiedzialnością dyscyplinarną oraz skutkami finansowymi w postaci nieprzyznania premii, dopuszczaniu się zachowań, które w odbiorze podwładnych nie zapewniały tworzenia przyjaznego klimatu oraz właściwych warunków wykonywania zadań. Sąd I instancji wskazał, że uchybienie to powoduje, że wydane w sprawie orzeczenia w istocie nie poddają się kontroli. Sąd dokonując oceny wydanych w sprawie orzeczeń zmuszony byłby w istocie do samodzielnej oceny zebranych w sprawie dowodów i ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie w oparciu o te ustalenia, do oceny czy skarżąca popełniła zarzucany jej czyn. Takie działanie wykracza niewątpliwie poza zakres uprawnień sądu, który dokonuje oceny legalności zaskarżonych aktów.

W ocenie tego sądu konkluzja organu zawarta na stronie 21 orzeczenia organu I instancji zawiera z kolei ocenę zachowania skarżącej, której treść, nie opowiada treści postawionego skarżącej zarzutu. Wskazano tam, że skarżąca: "Zachowywała się w sposób niewłaściwy dla funkcjonariusza Policji, zwłaszcza będącego przełożonym, na którym ciąży znacznie większe brzemię w zakresie przestrzegania norm etycznych. Powinien on bowiem dawać przykład i być wzorem do naśladowania przez podwładnych. Zarówno działanie, jak i zachowanie [skarżącej], a także styl zarządzania należy odebrać jako niewłaściwy, powodujący dezorganizację pracy. Podwładni oczekiwali bezpośredniego przekazu, czytelnych zasad, tworzenia przyjaznego klimatu, których właściwe i należyte wykonanie wynikałoby z jasnych reguł, uzasadnionych poleceniem przełożonej, którym gotowi byliby się podporządkować. Zwracali uwagę na brak komunikacji, która jako zjawisko całkowicie oczywiste z ich punktu widzenia stała się deficytowa. Pracownicy i funkcjonariusze czuli się niesłuchani, a to co mieli do powiedzenia odnośnie swoich odczuć i funkcjonowania nie było słyszalne przez naczelnika wydziału. Rozmowy na linii przełożony-podwładny nie zawsze były okazją do lepszego poznania pracownika, jego oczekiwań, zbadania jego zasobów.". Uznanie przez organ, że skarżąca popełniła zarzucany jej delikt dyscyplinarny nie zostało zatem wykazane w wydanych w sprawie orzeczeniach.

Rzeczą organu w niniejszym postępowaniu było ustalenie, czy skarżąca dopuściła się popełnienia zarzucanego jej czynu. Organ winien w tym zakresie zebrać dowody, a następnie dokonać ich oceny. Uznając zaś skarżącą winną popełnienia zarzucanego jej czynu, powinnością organu było wskazanie w uzasadnieniu wydanego orzeczenia dowodów, na których się on oparł. Uznanie przez organ dyscyplinarny, że policjant popełnił przewinienie dyscyplinarne powinno nastąpić z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej, która wraz z zasadą oficjalności obowiązuje w postępowaniu dyscyplinarnym. Na rzeczniku dyscyplinarnym spoczywa obowiązek zebrania materiału dowodowego i podejmowania czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy (art. 135e ust. 1, 135a ust. 1 ustawy o Policji). Obowiązek przeprowadzenia dowodów odnosi się do tych dowodów, z których wynikają okoliczności istotne z punktu widzenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w sprawie. Rzecznik dyscyplinarny powinien dążyć do dokładnego i precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowego zakwalifikowania prawnego poczynionych ustaleń. Następnie przełożony dyscyplinarny, na podstawie oceny zebranego w postępowaniu dyscyplinarnym materiału dowodowego, wydaje orzeczenie określone w art. 135j ust. 1 - 4 cyt. ustawy. Są to warunki niezbędne dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego i rozstrzygnięcia sprawy. Przypisanie policjantowi winy wymaga jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jego prawidłowej oceny prawnej. Odpowiedzialność dyscyplinarna policjantów ma bowiem charakter represyjny, a jej konsekwencje mogą być bardzo daleko idące, łącznie z wydaleniem funkcjonariusza ze służby. W postępowaniu tym rządzi więc fundamentalna konstytucyjna zasada domniemania niewinności (art. 135g ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji).

Ponadto sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 134ha ust. 1 ustawy o Policji podstawę wszelkich rozstrzygnięć w postępowaniach dyscyplinarnych stanowią ustalenia faktyczne. Przełożony dyscyplinarny i rzecznik dyscyplinarny kształtują swoje przekonanie na podstawie wszystkich przeprowadzonych dowodów, ocenianych swobodnie, z uwzględnieniem zasad prawidłowego rozumowania oraz wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego (art. 134ha ust. 2 ustawy o Policji). Zgodnie natomiast z art. 135j ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji orzeczenie dyscyplinarne zawiera m. in. uzasadnienie faktyczne i prawne orzeczenia. Pomimo, że art. 135j ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji nie określa konkretnych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego orzeczenia, przyjąć należy, że powinno ono zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Powinny być w nim również podane motywy działania organu co do oceny całokształtu sprawy, jak również motywy jego działań procesowych, podjętych w trakcie zbierania materiału dowodowego. Uzasadnienie orzeczenia w przedmiocie wymierzenia policjantowi kary dyscyplinarnej powinno odzwierciedlać logiczny proces rozumowania, który doprowadził organ do wniosku o winie lub niewinności obwinionego. Niedopuszczalne jest ogólne powoływanie się przez organ na przeprowadzone dowody, niezbędne jest bowiem ustalenie zależności każdego z nich, w całości lub w konkretnym fragmencie, od poszczególnych okoliczności faktycznych, które w sprawie wymagają udowodnienia i uzasadnienia. W razie istnienia pomiędzy dowodami sprzeczności organ w uzasadnieniu orzeczenia powinien wyjaśnić, na których z nich się oparł i dlaczego oraz z jakich powodów innych nie uwzględnił.

Zdaniem sądu z opisanych wyżej względów w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 135ha ust. 1 i ust. 2 oraz art. 135j ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia organu I instancji.

W ocenie sądu na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 135 ust. 3 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie i wszczęcie postępowania dyscyplinarnego po upływie 90 dni od powzięcia wiadomości

o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego. Sąd zauważył, że bezpośrednią przyczyną wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie było otrzymanie przez przełożonego dyscyplinarnego pisma z 16 czerwca 2021 r. informującego o zachowaniu skarżącej, a podpisanego przez funkcjonariuszy oraz pracowników zatrudnionych w Wydziale do spraw [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Rzeszowie. Pismo to przełożony dyscyplinarny otrzymał w dniu 17 czerwca 2021 r. Postępowanie zostało zaś wszczęte w dniu 28 lipca 2021 r. Niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 135f ust. 3 w zw. z art. 135p ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 317 k.p.k. poprzez niedopuszczenie obrońcy skarżącej do udziału w przesłuchaniach świadków - art. 171 § 2 k.p.k. dotyczący oskarżonego i obrońcy oskarżonego, z mocy art. 135p ust. 1 ustawy o Policji, nie ma zastosowania do policjanta obwinionego w postępowaniu dyscyplinarnym oraz obrońcy tego obwinionego.

Sąd podkreślił, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest orzeczenie dyscyplinarne wydane w stosunku do skarżącej. Kwestie związane ze zwolnieniem skarżącej ze stanowiska służbowego, nieotrzymaniem awansu, czy też nieprzyznaniem jej premii motywacyjnej, wykraczają poza granice niniejszej sprawy. Formułowane przez skarżącą zarzuty dotyczące tych kwestii nie podlegają zatem ocenie sądu w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji nakazał organom, aby ponowne rozpoznanie sprawy nastąpiło

z uwzględnieniem uwag tego sądu. Organ przede wszystkim dokona ponownej oceny zebranych dowodów i na ich podstawie ustali, czy skarżąca dopuściła się zarzucanego jej czynu. W przypadku uznania, że zebrany dowody są niewystarczające do takiego stwierdzenia organ uzupełni materiał dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a."), uchylił orzeczenia organów obu instancji. O zwrocie kosztów postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł KGP, zaskarżając wyrok

w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto zrzekł się rozprawy i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134ha ust. 1 i 2 i art. 135j ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i niezasadne uchylenie prawidłowego orzeczenia dyscyplinarnego na skutek uznania, że Komendant Główny Policji nie poczynił ustaleń faktycznych w sprawie, tj. nie potwierdził, aby strona w okresie od 16 grudnia 2020 r. do 11 czerwca 2021 r. zakłócała prawidłowe funkcjonowanie kierowanej komórki organizacyjnej poprzez niejasne, nieprecyzyjne komunikaty i wydawane polecenia, brak czytelnych zasad i wymagań dotyczących funkcjonowania Wydziału do Spraw [...] i poszczególnych pracowników, ograniczała i utrudniała możliwość wypowiadania się, wpływała na ograniczanie komunikowania się pomiędzy współpracownikami, groziła odpowiedzialnością dyscyplinarną oraz skutkami finansowymi w postaci nieprzyznania premii, dopuszczała się zachowań, które w odbiorze podwładnych nie zapewniały tworzenia przyjaznego klimatu oraz właściwych warunków wykonywania zadań - mogących stanowić w sprawie podstawę o ich oceny pod kątem przepisów typizujących przypisany stronie delikt dyscyplinarny, a także wobec niezasadnego uznania, że Komendant Główny Policji zaniechał powinności uzasadnienia faktycznego (brak analizy zeznań świadków) i prawnego kontrolowanego orzeczenia dyscyplinarnego.

W piśmie procesowym z 10 marca 2023 r. skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Niniejsza sprawa została rozpoznana stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Podstawą wyroku sądu I instancji jest przyjęcie, że organ nie ustalił w istocie stanu faktycznego sprawy. Samo przytoczenie zeznań świadków, bez oceny co konkretnie wynika z ich treści, nie świadczy o dokonaniu ustaleń faktycznych. Organ nie wskazał, które zachowania skarżącej nosiły znamiona zarzucanego jej czynu. Nie podał również, które z zeznań świadków potwierdzają, że skarżąca w istocie dopuściła się zarzucanego jej czynu. Przytoczone przez organ zeznania świadków odnoszą się do wielu różnorodnych kwestii. Sąd uznał, że samo przytoczenie tych zeznań i następnie stwierdzenie, że zeznania te potwierdzają, iż skarżąca bezspornie popełniła zarzucane przewinienie dyscyplinarne opisane w zarzucie uznał za niewłaściwe, gdyż zabrakło w sprawie szczegółowej analizy zeznań świadków. Organ w oparciu o zeznania świadków nie wskazał, które z zachowań skarżącej świadczą o:

- niejasnych, nieprecyzyjnych komunikatach i wydawanych polecenia,

- braku czytelnych zasad i wymagań dotyczących funkcjonowania Wydziału i poszczególnych pracowników,

- ograniczaniu i utrudnianiu możliwości wypowiadania się,

- wpływania na ograniczanie komunikowania się pomiędzy współpracownikami,

- grożeniu odpowiedzialnością dyscyplinarną oraz skutkami finansowymi w postaci nieprzyznania premii,

- dopuszczaniu się zachowań, które w odbiorze podwładnych nie zapewniały tworzenia przyjaznego klimatu oraz właściwych warunków wykonywania zadań.

Uchybienie to powoduje, że wydane w sprawie orzeczenia w istocie nie poddają się kontroli.

Zgodnie z przepisami art. 134 ha ust. 1 i 2 ustawy o Policji podstawę wszelkich rozstrzygnięć w postępowaniach dyscyplinarnych stanowią ustalenia faktyczne. Przełożony dyscyplinarny i rzecznik dyscyplinarny kształtują swoje przekonanie na podstawie wszystkich przeprowadzonych dowodów, ocenianych swobodnie, z uwzględnieniem zasad prawidłowego rozumowania oraz wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego.

Zgodzić należy się z sądem I instancji, iż organ nie dokonał ustalenia okoliczności faktycznych przyjętych jako podstawa orzeczenia dyscyplinarnego. Oznacza to, że w toku orzekania nie doszło do podjęcia rozumowej decyzji przez organ o tym, jaki stan faktyczny został ustalony w zakresie stosowanej normy prawnej, na podstawie jakich środków dowodowych został ustalone poszczególne elementy stanu faktycznego oraz które i z jakich powodów przeprowadzone przez organ dowody mają moc dowodową i są wiarygodne. Organ w to miejsce przedstawił sprawozdawczo treść zeznań świadków, którzy zostali przesłuchani w postępowaniu. Uchylił się on natomiast od obowiązku podjęcia jednoznacznej decyzji i wskazania, jaki skonkretyzowany stan faktyczny obejmujący określone zachowania skarżącej przyjął w sprawie jako podstawę orzekania, które elementy tego stanu faktycznego zostały udowodnione w drodze poszczególnych środków dowodowych i dlaczego środki te należy uznać za odpowiadające prawdzie i posiadające moc dowodową. Nie dokonał zatem także ich swobodnej oceny. W konsekwencji tego nie mogło dojść do skutecznego powiązania stanu faktycznego ze stosowaną normą prawną i wskazania, iż konkretne zachowanie/a skarżącej odpowiada/ją poszczególnym przesłankom materialnym uzasadniającym odpowiedzialność dyscyplinarną skarżącej. Brak subsumpcji nie może z kolei oznaczać skutecznego przejścia do etapu wyboru konsekwencji prawnych przewinień dyscyplinarnych i wydania końcowego rozstrzygnięcia. Stąd też naruszenia przepisów prawa procesowego mają charakter istotny, co słusznie stwierdził sąd I instancji.

Organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przeprowadził zupełnie pozbawioną podstaw polemikę z prawidłową oceną prawą sądu I instancji orzeczenia dyscyplinarnego. Absolutnie wszystkie uwagi, oceny i wnioski wyprowadzone przez sąd I instancji zostały podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić należy, że analiza poddanego kontroli orzeczenia dyscyplinarnego nie pozostawia najmniejszych wątpliwości co do braku podjęcia przez organ dyscyplinarny decyzji dowodowej, czyli decyzji w zakresie ustalenia określonego stanu faktycznego danej sprawy dyscyplinarnej, połączonej ze wskazaniem środków dowodowych, w oparciu o które nastąpiło jej podjęcie, co w przypadku tak złożonego stanu faktycznego, jak w rozpoznawanej sprawie, winno wiązać się ze wskazaniem jaki element stanu faktycznego ustalony został w oparciu o konkretny środek dowodowy. Następnie organ powinien przeprowadzić swobodną ocenę poszczególnych dowodów, tj. ocenę ich wiarygodności. Konieczna jest także ocena mocy dowodowej poszczególnych środków dowodowych. Przeprowadzenie całości operacji myślowych winno następnie znaleźć odzwierciedlenie w pisemnym uzasadnieniu orzeczenia dyscyplinarnego, a decyzja o wyborze prawnych konsekwencji możliwa jest wyłącznie po wydaniu decyzji co do ustalenia określonego stanu faktycznego, gdyż wybór ten wypływa z przyjętego stanu faktycznego i jego oceny przez organ dyscyplinarny.

Przepis art. 135j ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji stanowi, że orzeczenie dyscyplinarne powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Pomimo że art. 135j ust. 2 pkt 6 nie określa konkretnych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego orzeczenia, przyjąć należy, że powinno ono zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Powinny być w nim również podane motywy działania organu co do oceny całokształtu sprawy, jak również motywy jego działań procesowych, podjętych w trakcie zbierania materiału dowodowego.

Uzasadnienie orzeczenia w przedmiocie wymierzenia policjantowi kary dyscyplinarnej powinno odzwierciedlać przebieg procesu rozumowania, który doprowadził organ do wniosku o winie lub niewinności obwinionego. Niedopuszczalne jest ogólne powoływanie się przez organ na przeprowadzone dowody, niezbędne jest bowiem ustalenie zależności każdego z nich, w całości lub w konkretnym fragmencie, od poszczególnych okoliczności faktycznych, które w sprawie wymagają udowodnienia i uzasadnienia. W razie istnienia pomiędzy dowodami sprzeczności organ

w uzasadnieniu orzeczenia powinien wyjaśnić, na których z nich się oparł i dlaczego oraz z jakich powodów innych nie uwzględnił – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 stycznia 2017 r., I OSK 2574/15. Sporządzone w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie orzeczenia nie odpowiada tym wymogom, gdyż nie zawiera uzasadnienia faktycznego. Z tych względów zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie z art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.