Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 562/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 130/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Uzasadnienia

Zaskarżonym postanowieniem z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 130/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odrzucił skargę A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. W. (dalej: "skarżąca") na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę.

W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca złożyła skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] z powodu niezałatwienia w terminie sprawy, polegającego na braku wydania jej pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w miejscowości C., na działce nr ew. [...], obręb [...] Miasta C. W skardze wniosła o zobowiązanie Starosty [...] do załatwienia jej wniosku i wydania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na rozbiórkę budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że pismem z [...] lutego 2022 r. zwróciła się z wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę. Starosta Powiatu C. pismem z [...] kwietnia 2022 r. skierował do niej wezwanie do uzupełnienia wniosku, m.in. przez dołączenie pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlano-rozbiórkowych. Po złożeniu przez skarżącą sprzeciwu od tego wezwania, Starosta Powiatu C. pismem z [...] kwietnia 2022 r. ([...]), na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił jej wniosek bez rozpoznania. Powodem pozostawienia wniosku bez rozpoznania było uznanie, że skarżąca nie wykonała ww. wezwania organu. W ocenie skarżącej organ bezzasadne domaga się od niej przedłożenia dodatkowych dokumentów. Winien wydać pozwolenie na rozbiórkę bowiem złożony przez nią wniosek był kompletny.

Starosta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Jego zdaniem wystosowane do skarżącej wezwanie o dołączenie pozwolenia Wielkopolskiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót budowlanych/rozbiórkowych na działce nr [...] w C., było zasadne. Tym samym skoro skarżąca nie uzupełniła braków formalnych w wyznaczonym terminie, to organ nie miał innej możliwości jak pozostawić wniosek bez rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził w zaskarżonym postanowieniu, że powyższa skarga skarżącej podlega odrzuceniu.

Sąd w pierwszej kolejności uznał, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnym jest przeprowadzenie merytorycznej oceny prawidłowości postępowania organu przez pryzmat przepisów prawa materialnego i ustalenie, czy organ był zobowiązany do wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę w sytuacji, gdy inwestor nie przedłożył wymaganego przez ten organ pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Następnie podał, że budynek, na który skarżąca chce uzyskać pozwolenie na rozbiórkę nie jest wpisany indywidualnie do rejestru zabytków, natomiast działka nr [...] z zabudowaniami – na którym budynek ten się znajduje - objęta jest historycznym układem urbanistycznym miasta C., wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z [...] grudnia 1990 r. W ocenie Sądu budynek, którego rozbiórki chce dokonać skarżąca mimo, że nie jest wpisany do rejestru zabytków, to znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, co powoduje konieczność uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Brak tej decyzji przy wniosku o pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych (przy obiekcie budowlanym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków) jest brakiem formalnym w myśl art. 64 § 2 k.p.a., ponieważ konieczność uzyskania tej decyzji w postępowaniu poprzedzającym postępowanie przed Starostą w zakresie pozwolenia na rozbiórkę wynika wprost z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: "P.b.").

Sąd podniósł, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie. Pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie w każdym jednakże przypadku oznacza zasadność skargi na nierozpatrzenie sprawy w przewidzianym terminie. Taka ocena uzależniona jest od tego, czy organ administracji publicznej rzeczywiście miał podstawy do powołania się na normę zawartą w tym przepisie. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie przepisy prawa wymagają od skarżącej przedłożenia pozwolenia konserwatora zabytków. Brak takiego pozwolenia stanowi brak formalny wniosku o pozwolenie na rozbiórkę w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Nieuzupełnienie tego braku w terminie wyznaczonym przez organ skutkuje pozostawieniem sprawy bez rozpoznania. Informacja o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania, skierowana do wnioskodawcy jest formą zakończenia postępowania administracyjnego. W konsekwencji za prawidłowe Sąd uznał postępowanie organu w zakresie pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Następnie Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W odniesieniu do przewlekłości Sąd podniósł natomiast, że 7 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie II OPS 1/21, w której wskazał, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Sąd stwierdził, że ww. uchwały mają zastosowanie nie tylko w przypadku zakończenia postepowania decyzją ostateczną, ale również w przypadku zakończenia postępowania administracyjnego poprzez pozostawienie sprawy bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wyjaśnił, że stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przestaje w sensie prawnym istnieć wówczas, gdy organ administracji załatwi sprawę (zakończy postępowanie) we właściwej formie, chociażby nawet uczynił to po wymaganym terminie. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r. I OPS 2/13 przesądzono natomiast, iż pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia.

W ocenie Sądu powyższa okoliczność stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi na bezczynność i przewlekłość przez sąd administracyjny, o której mowa w ww. uchwałach o sygn. akt II OPS 5/19 oraz II OPS 1/21.

Sąd wskazał również, że nawet gdyby pominąć wykładnię przedstawioną w uchwałach o sygn. akt II OPS 5/19 oraz II OPS 1/21, to i tak brak byłoby podstaw do stwierdzenia bezczynności i przewlekłości w niniejszej sprawie. Data wszczęcia postępowania, ustalona na podstawie art. 61 § 3 k.p.a., nie jest bowiem podstawą do ustalenia bezczynności/przewlekłości postępowania w przypadku braków w podaniu, którego nie można uznać za skutecznie dokonaną czynność procesową żądania wszczęcia postępowania. Wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 k.p.a. pod warunkiem, że podanie, żądanie, wniosek spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a., co oznacza, że musi czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W przypadku kiedy wniosek nie spełnia tych wymagań, ww. termin należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi. Tym samym skoro w niniejszej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania w zakresie wydania pozwolenia na rozbiórkę dotknięty był brakami formalnymi, to nie rozpoczął biegu termin do załatwienia sprawy przez organ, co wyklucza możliwość stwierdzenia bezczynności/przewlekłości.

Końcowo Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nastąpiła przeszkoda do rozpoznania skargi z uwagi na okoliczność wniesienia jej pismem z [...] sierpnia 2022 r. (data wpływu do organu [...] września 2022 r.), tj. w momencie gdy organ nie prowadził już postępowania. Postępowanie zostało bowiem zakończone pismem z [...] kwietnia 2022 r., w którym poinformował, że na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., złożony przez skarżącą wniosek o pozwolenie na rozbiórkę budynku mieszkalnego został pozostawiony bez rozpoznania.

Skarżąca na powyższe postanowienie złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o jego uchylenie w całości oraz zobowiązanie Starosty [...] do załatwienia jej wniosku i wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę budynku. Jednocześnie zwróciła się o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten formułuje zasadę niepodważania zaufania obywateli do władzy publicznej i stanowionego przez tę władzę prawa;

2) art. 104 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że jurysdykcyjne postępowanie administracyjne organu administracji może zakończyć przez zaadresowanie do wnioskodawcy pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania;

3) art. 39 ust. 1 P.b., przez błędną jego wykładnię i jednocześnie bezzasadne jego zastosowanie w niniejszej sprawie;

4) art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840, dalej: "u.o.z."), przez błędną jego wykładnię i jednocześnie bezzasadne jego zastosowanie w niniejszej sprawie;

5) art. 64 § 2 k.p.a. przez bezzasadne przyjęcie, że przepis ten zasadnie został zastosowany przez Starostę [...] oraz Wojewodę Wielkopolskiego w niniejszej sprawie.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powyższemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., przez bezzasadne przyjęcie, że skarga była niedopuszczalna z tego powodu, że w momencie wniesienia skargi w sprawie nie toczyło się już postępowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło w ogóle do jego wszczęcia;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające na przyjęciu raz, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania i że zostało ono zakończone pismem Starosty [...] z [...] kwietnia 2022 r., a innym razem, że "niekompletny" wniosek skarżącej kasacyjnie do wszczęcia postępowania nie doprowadził.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku skarżącej o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Podkreślenia wymaga, że o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. Stwierdzić należy, że okoliczności sprawy nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając zawartą w art. 7 p.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie skarżąca podniosła w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji naruszył w niniejszej sprawie art. 56 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji uznał, że nastąpiła przeszkoda do rozpoznania skargi z uwagi, iż została ona złożona po zakończeniu postępowania przez organ, tj. po pozostawieniu, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wniosku skarżącej o pozwolenie na rozbiórkę budynku mieszkalnego bez rozpoznania pismem z [...] kwietnia 2022 r. W swoim rozstrzygnięciu odwołując się do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., I OPS 2/13 Sąd I instancji uznał, że pozostawienie podania bez rozpoznania – w okolicznościach niniejszej sprawy - jest formą zakończenia postępowania administracyjnego. Skarżąca bowiem nie usunęła braków podania w terminie, mimo zasadnie – zdaniem Sądu - wystosowanego do niej wezwania i zawartego w nim pouczenia. Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego jest natomiast niedopuszczalna w przypadku zakończenia postępowania administracyjnego, co wynika z odpowiednio z uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego II OPS 5/19 oraz II OPS 1/21.

Z powyższą argumentacją nie można się zgodzić. Sąd I instancji dokonał bowiem błędnej interpretacji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, jak również niezasadnie uznał, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19 i z 7 marca 2022 r. II OPS 1/21.

Przede wszystkim podnieść należy, że Sąd I instancji prawidłowo podał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w treści uchwały z 3 września 2013 r., I OPS 2/13 wskazano, że pozostawienie podania bez rozpoznania, w przypadku gdy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było zasadne, jest formą zakończenia postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, samo zawarcie powyższego stwierdzenia w uchwale, nie może jeszcze stanowić, jak wywodzi Sąd I instancji, iż skarżącej nie przysługuje w niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłość organu, a tym samym uwzględniając treść uchwał II OPS 5/19 oraz II OPS 1/21, podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przyjęcie stanowiska Sądu mogłoby prowadzić do sytuacji, iż strona de facto pozbawiona by była prawa do sądowej kontroli prowadzonego przez organ postępowania, które zostało wszczęte w celu uzyskania decyzji merytorycznej.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z rozstrzygnięciem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W uchwale wyjaśniono, że jeżeli organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej (np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe), to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu. Podkreślić należy, że w uchwale wyraźnie wskazano, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania nie spełnia warunków pozwalających na jej zakwalifikowanie jako czynności podlegającej kognicji sądów administracyjnych.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że kwestia zasadności wystosowanego do skarżącej wezwania do usunięcia naruszenia prawa winna być merytorycznie oceniona przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność organu. Zgodnie z ww. uchwałą, to właśnie przez złożenie skargi na bezczynność organu w wydaniu decyzji, strona ma możliwość poddania kontroli zasadności wystosowanego do niej wezwania, a zatem dokonania oceny, czy organ miał podstawę prawną do żądania od uzupełnienia wskazanych w wezwaniu braków formalnych wniosku. Jak już bowiem wskazano powyżej, pozostawienie podania bez rozpoznania (na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.) nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Dlatego też rozpoznając skargę na bezczynność organu Sąd winien przede wszystkim odnieść się do przepisów prawa materialnego (tj. przepisów ustawy o ochronie zabytków i prawa budowlanego), a następnie ustalić, czy organ był zobowiązany do wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę w sytuacji, gdy inwestor nie przedłożył wymaganego przez ten organ pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W przypadku stwierdzenia, że zasadnie organ wystosował wezwanie, natomiast strona w wyznaczonym terminie, pomimo prawidłowo otrzymanego wezwania, nie uzupełniła braków formalnych swojego pisma (tj. nie przedłożył wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków), Sąd winien taką skargę oddalić, w przeciwnym zaś przypadku, tj. gdyby Sąd doszedł do przekonania, że wezwanie to było niezasadne, a organ winien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, powinien stwierdzić bezczynność organu i jednocześnie ustalić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, zgodnie z którą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Uchwała ta odnosi się do braku możliwości złożenia skargi na bezczynność w przypadku wydania orzeczenia kończącego postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji. Chodzi tu zatem o takie rozstrzygnięcie, od którego przysługuje środek odwoławczy, ponieważ jedynie wtedy strona miałaby zagwarantowaną możliwość sądowej kontroli wydanego orzeczenia, a jednocześnie wszystkich czynności poprzedzających jego wydanie. W niniejszej sprawie, gdyby przyjąć, że wezwanie dla skarżącej było wystosowane zasadnie, a tym samym, że pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania jest pewnego rodzaju zakończeniem postępowania, to w żadnym przypadku nie stanowi ono rozstrzygnięcia, o którym mowa w tej uchwale. Jak już wskazano powyżej, na pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie przysługuje żaden środek odwoławczy, a zatem nie byłaby możliwa jakakolwiek jego kontrola. Ponadto konsekwencją przyjęcia, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania stanowi rozstrzygnięcie, o którym mowa w ww. uchwale, to brak byłoby możliwości zastosowania uchwały z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, w której wprost wskazano, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W każdym bowiem przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania strona nie miałaby możliwości złożenia skargi, bowiem – jak wskazuje Sąd I instancji – postępowanie w sprawie tego wniosku byłoby zakończone.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność organu na podstawie art. 56 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W konsekwencji, także w przypadku odrzucenia skargi na przewlekłość prowadzonego postępowania, Sąd I instancji nie mógł - powołując na okoliczności podnoszone w zaskarżonym postanowieniu - odrzucić skargi na podstawie art. 56 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jak już powyżej wskazano okoliczność, iż pozostawienie podania bez rozpoznania, nawet w przypadku gdy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było zasadne, jest formą zakończenia postępowania administracyjnego, nie może skutkować stwierdzeniem, iż stronie nie przysługuje skarga na przewlekłość organu, a tym samym uwzględniając treść uchwały II OPS 1/21, iż podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tą uchwałą, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie organ nie zakończył postępowania merytorycznie, bowiem pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania, a zatem wydał rozstrzygnięcie, na które nie służy żaden środek odwoławczy. Jednocześnie mając na względzie, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, odnosi się jedynie do możliwości złożenia skargi na bezczynność organu, Sąd ponownie rozpoznając skargę, winien dokonać rozważań, czy w okolicznościach niniejszej sprawy możliwe było także złożenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjasnić należy, że wskazanie Sądu pierwszej instancji, iż wszczęcie postępowania na żądanie strony ma miejsce jedynie pod warunkiem, że spełnia wymogi zawarte w art. 63 § 2 k.p.a., co oznacza, że musi czynić zadość innym wymaganiom zawartym w przepisach szczególnych, stanowiło jedynie dodatkową argumentację w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, podstawą wydanego rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi stanowiło błędne przekonanie Sądu, iż pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania – w okolicznościach niniejszej sprawy - skutkowało niedopuszczalnością skargi. Odnosząc się jednakże do ww. argumentacji Sądu stwierdzić należy, że jest ono wadliwe. Jak bowiem wyjaśniono w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Zatem skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Tym samym wywody Sądu, iż wszczęcie postępowania na żądanie strony ma miejsce jedynie pod warunkiem, że czyni zadość wymaganiom zawartym w przepisach szczególnych, uznać należy za błędne.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej zauważenia wymaga, że odnoszą się one do kwestii merytorycznych. Naczelny Sąd Administracyjny - z uwagi, iż Sąd pierwszej instancji skargę odrzucił - przedmiotem kontroli może jedynie poddać zasadność jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nie może natomiast rozstrzygnąć kwestii merytorycznych podniesionych w skardze kasacyjnej i wydać rozstrzygnięcia, w tym zobowiązać organ do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę budynku. Sąd na etapie badania dopuszczalności skargi nie może bowiem prowadzić ustaleń do prawidłowości prowadzonego przez organ postępowania, a co za tym idzie, czy organ prawidłowo zastosował w sprawie art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawił pismo strony bez rozpoznania. W piśmiennictwie wskazuje się, że odrzucenie skargi jest następstwem jej niedopuszczalności, które to pojęcie oznacza niemożliwość przyjęcia skargi przez sąd do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 58). Sąd I instancji, odrzucając skargę, nie miał także podstaw do odnoszenia się merytorycznie do prawidłowości toczącego się postępowania przed organem administracji. Tym samym zarzuty skarżącej w ww. zakresie uznać należy za przedwczesne. Dokonanie kontroli instancyjnej co do meritum sprawy będzie możliwe dopiero po usunięciu przez Sąd I instancji stwierdzonych powyżej naruszeń w zakresie zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.

Jednocześnie odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, wyjaśnienia wymaga, że stosownie do treści art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Zgodnie natomiast z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Takim postanowieniem jest postanowienie o odrzuceniu skargi. Naczelny Sąd Administracyjnym nie miał więc podstawy prawnej do rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącej o zwrot kosztów podstępowania.