Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 113/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 16 stycznia 2024 r. nr SKO.435/28/2023 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 16 stycznia 2024 r., nr SKO.435/28/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży (dalej: "SKO", "Kolegium") utrzymało w mocy postanowienie Starosty Łomżyńskiego (dalej: "Starosta") z 4 grudnia 2023 r., nr GN-I.673.254.2023 w sprawie odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, tj. budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (o dwóch lokalach mieszkalnych) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na terenie obejmującym działkę nr [...], położonym w obrębie ewidencyjnym [...], jednostce ewidencyjnej Łomża.

Postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 28 września 2021 r. J C. (dalej: "skarżący"), wystąpił do Wójta Gminy Łomża (dalej jako: "Wójt") o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2023 r. Wójt zwrócił się do Starosty o uzgodnienie, w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2023 r. Starosta odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu wskazano, że z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że inwestycja planowana jest na użytkach rolnych sklasyfikowanych jako RIIIb i RIVa. Fakt ten sprawia, że na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 z późn zm., dalej jako: "u.o.g.r.l.") wymagane jest uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, której dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym przepisami prawa. Art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. zawiera jednak przesłanki, których łączne spełnienie powoduje, że inwestycja nie wymaga takiej zgody. Jednym z nich jest okoliczność, że co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, a jest to warunek, którego w ocenie organu nie spełniają użytki rolne klasy IIIb, na których planowana jest inwestycja. Wskazano, że obszar zwartej zabudowy wyznaczono

w oparciu o definicję z art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. W związku z powyższym organ uznał, że przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne.

Wskutek wniesionego przez skarżącego zażalenia Kolegium postanowieniem z dnia 17 maja 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty. SKO stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka opisana w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. Ponadto z mapy, na której Starosta wyznaczył obszar zwartej zabudowy wynika, że grunt klasy RIIIb występuje na działce nr [...] i na sąsiadującej z nią działce [...] oraz że działka [...] nie mieści się w wyznaczonym przez organ pierwszej instancji obszarze zwartej zabudowy, w związku z tym stanowisko Starosty jest prawidłowe. Ponadto organ drugiej instancji ocenił, że interpretacja brzmienia art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l. (dotyczący pojęcia "zwartej zabudowy") przedstawiona w zażaleniu jest błędna, gdyż jak zauważa organ, w ustawowej definicji nigdzie nie jest określone, że zwartą zabudowę stanowią tylko te budynki, które znajdują się po tej samej stronie drogi, a nawet gdyby uznać że tak jest, to działka nr [...] i tak nie znalazłaby się w obszarze zwartej zabudowy.

Na skutek skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku tut. sąd wyrokiem z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 514/23, uchylił postanowienie Kolegium z 17 maja 2023 r. oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Starosty z 27 kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Sąd podkreślił, że proces weryfikacji przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. powinien się składać z dwóch następujących po sobie etapów. Pierwszy z nich polegać winien na dokonaniu ustalenia jaki jest zespół budynków tworzących zwartą zabudowę. Po przeprowadzeniu tych ustaleń można przejść do wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy oraz ustalenia, czy co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu, na której ma być realizowana inwestycja zawiera się w tym obszarze. Taki stan rzeczy wynika wprost z brzmienia art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l.,

w którym ustawodawca definiując "obszar zwartej zabudowy" posługuje się zupełnie odrębnym pojęciem "zwartej zabudowy". Sposób w jaki skonstruowano ten przepis wyraźnie wskazuje, że istnieje możliwość zastosowania przewidzianych w nim sposobów wyznaczania obwiedni zarówno łącznie, jak i oddzielnie, w zależności od tego, w jakiej odległości od granic działek znajdują się poszczególne skrajne budynki tworzące zwartą zabudowę. Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy wskazano, że organy nie wyjaśniły w swoich postanowieniach w jaki sposób wyznaczono zwartą zabudowę. Nie określono, które konkretnie budynki zostały uznane za tworzące zwartą zabudowę, ani dlaczego akurat one. Sąd dostrzegł także, że w aktach organu pierwszej instancji znajduje się odpis mapy ewidencyjnej (k. 11 akt postępowania pierwszej instancji), na której zaznaczono kolorem zielonym obszar zwartej zabudowy oraz granice gruntów, na których mają być poczynione inwestycje, ale mapa ta nie stanowi załącznika do postanowienia Starosty, ani nie wyjaśnia sama w sobie metody, jaką zastosował organ do wyznaczenia zespołu budynków tworzących zwartą zabudowę, ani metody zastosowanej do wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy. W tym stanie rzeczy Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy dokonały ustaleń w zakresie oceny jakie budynki tworzą zwartą zabudowę, a następnie w zakresie wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy (wyznaczonymi zgodnie z dyspozycją art. 4 pkt 29 i 30 u.o.g.r.l.). Wskazał, aby organy szczegółowo wyjaśniły w jaki sposób ustalono zwartą zabudowę, jakie budynki i dlaczego zostały uznane za tworzące zwartą zabudowę, jak wyznaczono obszar zwartej zabudowy i jaką metodę zastosowano przy wyznaczaniu obwiedni.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta postanowieniem z 4 grudnia 2023 r. odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu analiza zgromadzonego materiału wskazuje, że użytki rolne klasy IIIb, na których planowana jest inwestycja skarżącego nie spełniają warunku określonego w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., ponieważ nie zawierają się w obszarze zwartej zabudowy.

Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2024 r. SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia poczynione przez Starostę, że zgodnie z zapisami ewidencji gruntów i budynków, na działce nr [...] występuje użytek rolny oznaczony symbolem RIIIb o pow. 0,1423 ha, co stosownie do przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, chyba że spełnione są łącznie przesłanki określone w art. 7 ust. 2a. SKO przytoczyło przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 2a u.o.g.r.l. Następnie stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 7 ust. 2a pkt 2-4 u.o.g.r.l., gdyż działka nr [...] (na której występuje użytek rolny klasy Illb) położona jest w odległości nie większej niż 50 m od zabudowanej działki nr [...], a także granicy z drogą gminną - działką nr [...] oraz powierzchnia użytków rolnych klasy Illb nie przekracza 0,5 ha (użytek rolny klasy Illb występuje na działkach: nr [...] na powierzchni 0,0463 ha; nr [...] na powierzchni 0,1125 ha oraz [...] na pow. 0,1423 ha, co łącznie stanowi 0,3011 ha). Sporne natomiast jest to, czy została spełniona przesłanka opisana w art. 7 ust. 2a pkt 1, tj. czy co najmniej połowa powierzchni gruntu klasy Illb zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. W tym zakresie organ wskazał na definicje "zwartej zabudowy" oraz "obszaru zwartej zabudowy" z art. 4 pkt 29 i pkt 30 u.o.g.r.l.

W ocenie Kolegium organ I instancji dokonał prawidłowego wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy. Bezsporne jest bowiem, że w obszarze zwartej zabudowy wyznaczonym przez Starostę znalazło się 11 budynków mieszkalnych (przepis art. 4 pkt 29 wskazuje, że zwarta zabudowa to co najmniej 5 budynków). Odległość między budynkami sąsiadującymi ze sobą nie przekracza 100 m, a także odległość między budynkami skrajnymi (na działce nr [...] i nr [...] oraz na działce nr [...] i nr [...]) nie przekracza 100 m. A zatem - zdaniem SKO - uprawnione jest twierdzenie, że budynki na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] tworzą zwartą zabudowę w rozumieniu art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l. W ocenie Kolegium prawidłowo też poprowadzono obwiednię obszaru zwartej zabudowy (oznaczoną na mapie ewidencyjnej stanowiącej załącznik do postanowienia kolorem jasno zielonym), gdyż odległość budynków od granic działek na których się znajdują jest mniejsza niż 50 m, zatem obwiednię należało poprowadzić po zewnętrznych granicach działek nr: [...], [...], [...], [...] oraz działek nr: [...] i [...] i połączyć ją linią poprowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę, czyli od budynków na działkach nr [...] i nr [...] oraz od budynków na działkach nr [...] i nr [...].

Organ odwoławczy wskazał, że w tak wyznaczonym obszarze zwartej zabudowy znalazła się działka nr [...] oraz część działki nr [...], na których występują użytki rolne klasy Illb, które łącznie z użytkiem rolnym klasy Illb na działce nr [...] tworzą zwartą część gruntów klasy Illb. Łączna powierzchnia użytku rolnego klasy Illb (występującego na działkach nr [...], nr [...] oraz części działki nr [...]) wynosi 0,3011 ha, jednak w obszarze zwartej zabudowy zawiera się mniej niż połowa jego zwartej powierzchni. Grunty rolne klasy Illb na działce nr [...] mają powierzchnię 0,0463 ha, natomiast na działce nr [...] - 0,1125 ha, niemniej tylko około 1/3 tej powierzchni, czyli 0,0375 ha znajduje się w obszarze zwartej zabudowy. Kolegium wyjaśniło, że w związku z tym w obszarze zwartej zabudowy znajduje się 0,838 ha zwartej powierzchni gruntów rolnych klasy Illb, czyli mniej niż 0,15055 ha (połowa ogólnej ich pow. 0,3011 ha), co w ocenie Kolegium powoduje, że nie jest spełniona przesłanka określona w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l.

Z tego powodu SKO stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., w związku z tym wyłącznie z produkcji rolnej na cele nierolnicze i nieleśne gruntów klasy Illb o pow. 0,1423 ha, występujących na działce nr [...] wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, co powoduje brak podstaw do uzgodnienia przez Starostę w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Kolegium odniosło się także do wniosku dowodowego zgłoszonego w zażaleniu. Organ wyjaśnił, że dokonał wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy zgodnie z sugestią skarżącego (co przedstawiono na mapie stanowiącej załącznik do postanowienia) i przeprowadził analizę w zakresie spełnienia przesłanki opisanej w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. W jej wyniku organ doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że spełniona została przesłanka opisana w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., skoro grunty klasy Illb nie zawierają się w wyznaczonym obszarze zwartej zabudowy (wyznaczonym zgodnie z sugestią skarżącego).

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 4 pkt 29 w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez błędną wykładnię definicji zwartej zabudowy i w konsekwencji błędne wyznaczenie zwartej zabudowy;

b) art. 4 pkt 30 w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez jego niezastosowanie, nieprawidłowe wyliczenie obszaru zwartej zabudowy, a w konsekwencji uznanie, że teren objęty inwestycją położony jest poza obszarem zwartej zabudowy, co spowodowane było nieprawidłowym wyznaczeniem obwiedni;

c) art. 4 pkt 30 w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez jego niezastosowanie i niewyznaczenie obwiedni w inny niż zastosowany przez organ sposób, a w konsekwencji uznanie, że teren objęty inwestycją położony jest poza obszarem zwartej zabudowy, podczas gdy w oparciu o powyższy przepis możliwym było wyznaczenie jej w sposób odmienny, a zarazem zgodny z przepisami;

d) art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym błędne i bezpodstawne przyjęcie, że w przypadku inwestycji skarżącego warunek określony w tym przepisie nie został przez niego spełniony, zaś jego grunt nie spełnia warunków do wyłączenia spod obowiązku ubiegania się o zgodę ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych i uzyskania uzgodnienia warunków zabudowy;

e) art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2023 poz. 977 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez błędną i bezpodstawną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji Skarżącego;

2) naruszenie przepisów postepowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niepełny i niewłaściwy, nieuwzgledniający słusznego interesu skarżącego ani też nierozstrzygający wątpliwości interpretacyjnych co do normy prawnej na korzyść skarżącego, a w konsekwencji poczynienie całkowicie nieuprawnionych ustaleń faktycznych polegających na uznaniu, że planowana inwestycja nie spełnia w łączny sposób warunków określonych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.;

b) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady ochrony praw nabytych, zasady trwałości i przewidywalności prawa, a w konsekwencji wydanie postanowienia skrajnie niekorzystnego dla skarżącego w sytuacji, gdy - co jest organom wiadome - nabył on nieruchomość w celach inwestycyjnych - budowy deweloperskiej, a na skutek działań organów i ich braku postawy pro obywatelskiej, skarżący jest zablokowany już od roku z realizacją swoich praw oraz zamierzeń inwestycyjnych, jak też ponosi realne szkody wynikłe z zachowania organów;

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę; brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność postanowienia; brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ przy rozpoznawaniu sprawy; co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem rzetelne i dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego prawidłowa ocena powinny doprowadzić do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji skarżącego;

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu l instancji, podczas gdy jego wadliwość obligowała organ do wydania postanowienia uchylającego i orzekającego co do istoty sprawy, tj. na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

d) art. 153 p.p.s.a., poprzez zignorowanie przez organ oceny prawnej i wskazań (wytycznych) wyrażonych przez Sąd w wyroku z 7 września 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 514/23, uchylającego poprzednie postanowienie Kolegium z 17 maja 2023 r. wydane w sprawie pod sygnatura akt SKO.435/7/2023 oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Starosty z 27 kwietnia 2023 r.

Mając na względzie powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia Starosty z 4 grudnia 2023 r. i przekazanie sprawy organowi l instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest postanowienie SKO utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w obu przypadkach w dotychczasowym brzmieniu, tj. sprzed 24 września 2023 r.

Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy skarżący złożył przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 ze zm.), co nastąpiło z dniem 24 września 2023 r. (patrz: art. 78 ustawy zmieniającej). Ze względu na przepis przejściowy art. 59 ust. 1 tej ustawy, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w brzmieniu dotychczasowym. Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. wprowadziła również zmiany w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 82 ze zm.) – w tym nowe brzmienie art. 7 ust. 2a, co wynika z art. 14 ustawy zmieniającej. Zmiana brzmienia art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. (wprowadzona w art. 14 pkt 2 lit. a ustawy zmieniającej) weszła w życie z dniem 24 września 2023 r., co wynika z art. 78 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r., która późniejsze wejście w życie (od 1 stycznia 2026 r.) przewidziała jedynie dla art. 14 pkt 2 lit. b (patrz: art. 78 pkt 2 ustawy zmieniającej).

Nie budzi zatem wątpliwości, że dla zachowania spójności systemowej i funkcjonalnej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy na płaszczyźnie postępowania wpadkowego (uzgodnieniowego), o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., stosować te przepisy w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W myśl zaś art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.), za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt postępowania administracyjnego, grunty znajdujące się na działce nr [...], których dotyczy inwestycja skarżącego oznaczono jako użytki rolne R o klasie bonitacyjnej IIIb i IVa.

Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymagane jest uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi w sytuacji, gdy mają one być przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne, zaś przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na te cele, wymagające zgody, o której mowa wyżej, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei z treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wynika, że aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy konieczne jest spełnienie wymogu w postaci m.in. braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo aby były one objęte zgodą na takie wykorzystanie, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały dniu wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 199 r., poz. 139 ze zm.), tj. w dniu 1 stycznia 1995 r.

W świetle powyższego podstawową kwestią, którą należało ustalić w niniejszej sprawie było to, czy przeznaczenie gruntów znajdujących się na działce nr [...], na której zrealizowana ma być inwestycja zaplanowana przez skarżącego, wymaga bądź nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia tego gruntu na cele nierolnicze. Jak już wyżej wskazano grunty mieszczące się w kategorii klas I-III wymagają takiej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do uzyskania. W przepisie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. przewidziano jednakże wyjątek od tej reguły, który wskazuje, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 oraz z 2022 r. poz. 1846); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, 1768 i 1783); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Organy, które rozstrzygały w niniejszej sprawie stwierdziły, że nie został spełniony warunek z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., tj. wymóg, aby co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawierała się w obszarze zwartej zabudowy. W konsekwencji uznały, że przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia tego gruntu na cele nierolnicze. Sąd stanowisko to w pełni podziela.

Rozważania dotyczące zasadności skargi w rozpoznawanej sprawie rozpocząć jednakże należy od przypomnienia, że sprawa ta była już przedmiotem rozstrzygnięcia przed tutejszym Sądem, który wyrokiem z dnia 7 września 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 514/23 uchylił postanowienie SKO z 17 maja 2023 r. oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Starosty Łomżyńskiego z 27 kwietnia 2023 r. o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że wyrok kasacyjny wojewódzkiego sądu administracyjnego powoduje określone konsekwencje dla dalszego postępowania

w konkretnej sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna

i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą

w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie zaś samego sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych

z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu

w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Sąd nie może powracać do kwestii już wcześniej przesądzonych (vide: wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275). Ocena prawna, o której mowa w powołanym przepisie dotyczy zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, natomiast wskazania mają wytyczyć kierunek działalności organu przy ponownym orzekaniu

w sprawie. Prowadząc zatem ponownie postępowanie w niniejszej sprawie, organy obu instancji związane były ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 września 2023 r. (sygn. akt II SA/Bk 514/23). Ustaleniami prawnymi wskazaniami w tym orzeczeniu związany jest również Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu.

W uzasadnieniu zaś wyżej powołanego wyroku, WSA podkreślił, że ustalenie zespół budynków tworzących zwartą zabudowę ma kluczowe znaczenie dla weryfikacji przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., albowiem stanowi punkt wyjścia do przeprowadzenia rozważeń na temat poprawności wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy oraz ustalenia, czy co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu, na której ma być realizowana inwestycja zawiera się w tym obszarze. Taki stan rzeczy wynika wprost z brzmienia art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., w którym ustawodawca definiując "obszar zwartej zabudowy" posługuje się zupełnie odrębnym pojęciem "zwartej zabudowy". Przepis ten zdaniem WSA wyraźnie wskazuje, że istnieje możliwość zastosowania przewidzianych w nim sposobów wyznaczania obwiedni zarówno łącznie, jak i oddzielnie, w zależności od tego, w jakiej odległości od granic działek znajdują się poszczególne skrajne budynki tworzące zwartą zabudowę. W rozpatrywanej sprawie istotne zatem znaczenie zdaniem Sądu ma wyjaśnienie w jaki sposób wyznaczono zwartą zabudowę oraz określenie, które konkretnie budynki zostały uznane za tworzące zwartą zabudowę i dlaczego akurat one. Stąd też przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien szczegółowo wyjaśnić 1) w jaki sposób ustalono zwartą zabudowę, 2) jakie budynki i dlaczego zostały uznane za tworzące zwartą zabudowę, 3) jak wyznaczono obszar zwartej zabudowy i 4) jaką metodę zastosowano przy wyznaczaniu obwiedni.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organy obu instancji zastosowały się do ww. wytycznych. Wydając kontrolowane obecnie orzeczenia nie naruszyły zasad wynikających z regulacji zawartej w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., uzasadnienia zaś podjętych rozstrzygnięć odzwierciedlają przeprowadzenie niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia faktów prawotwórczych w przedmiotowej sprawy.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały prawidłowego wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy. Powyższe ustalenia wbrew zarzutom skargi uwzględniają definicje pojęcia "zwartej zabudowy" oraz "obszaru zwartej zabudowy" zawarte w art. 4 pkt 29 i pkt 30 u.o.g.r.l., a także są zgodne z zaprezentowaną wykładnia tego przepisu w wyroku WSA w Białymstoku z dnia września 2023 r. II SA/Bk 514/23. Sąd zwrócił bowiem uwagę, że art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l. w sposób niezwykle czytelny stanowi, że odległość 100 m ma dotyczyć wyłącznie budynków sąsiadujących ze sobą, czyli położonych obok siebie, a nie relacji pomiędzy wszystkimi budynkami w takim zespole, tak więc zwarta zabudowa wyznaczona zgodnie z definicja ustawową może być zespołem budynków bardzo rozległym.

Jak wynika zaś z analizy sprawy w obszarze zwartej zabudowy wyznaczonym przez organy znalazło się 11 budynków mieszkalnych (przepis art. 4 pkt 29 wskazuje, że zwarta zabudowa to co najmniej 5 budynków). Odległość między budynkami sąsiadującymi ze sobą nie przekracza 100 m, a także odległość między budynkami skrajnymi (na działce nr [...] i nr [...] oraz na działce nr [...] i nr [...]) nie przekracza 100 m, zatem uprawnione jest twierdzenie, że budynki na działkach nr: [...] i [...], tworzą zwartą zabudowę w rozumieniu art. 4 pkt 29 ww. ustawy. Prawidłowo również poprowadzono obwiednię obszaru zwartej zabudowy (oznaczoną na mapie ewidencyjnej stanowiącej załącznik do postanowienia kolorem jasno zielonym), gdyż jak trafnie wskazały organy odległość budynków od granic działek, na których się znajdują jest mniejsza niż 50 m. Obwiednię poprowadzono po zewnętrznych granicach działek nr: [...], [...], [...], [...] oraz działek nr: [...], [...] i połączono ją linią poprowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę, czyli od budynków na działkach nr [...] i nr [...] oraz od budynków na działkach nr [...] i nr [...]. W tak wyznaczonym obszarze zwartej zabudowy znalazła się działka nr [...] oraz część działki nr [...], na których występują użytki rolne klasy IIIb, które łącznie z użytkiem rolnym klasy IIIb na działce nr [...] tworzą zwartą część gruntów klasy IIIb. Jak wynika z wyliczeń organów, łączna powierzchnia użytku rolnego klasy IIIb (występującego na działkach nr [...], nr [...] oraz części działki nr [...]) wynosi 0,3011 ha, jednak w obszarze zwartej zabudowy zawiera się mniej niż połowa jego zwartej powierzchni. Grunty rolne klasy IIIb na działce nr [...] mają powierzchnię 0,0463 ha, natomiast na działce nr [...] - 0,1125 ha, niemniej tylko około 1/3 tej powierzchni, czyli 0,0375 ha znajduje się w obszarze zwartej zabudowy. W związku z tym, że w obszarze zwartej zabudowy znajduje się 0,838 ha zwartej powierzchni gruntów rolnych klasy IIIb, czyli mniej niż 0,15055 ha (połowa ogólnej ich pow. 0,3011 ha), organy słusznie uznały, że nie jest spełniona przesłanka określona w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r..l. W konsekwencji powyższego rację mają organy, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.

Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy rozważył także inny sposób wyznaczenia zwartej zabudowy zgodnie z sugestią skarżącego, co przedstawiono na mapie stanowiącej załącznik do zaskarżonego postanowienia, a następnie dokonało analizy w zakresie spełnienia przesłanki opisanej w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l.. Przeprowadzona analiza wykazała jednakże, że użytki rolne klasy IIIb nie występują w tak wyznaczonym obszarze zabudowy. Wynik tych rozważeń był zatem negatywny.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że z niezabudowaną działką nr [...] bezpośrednio graniczą zabudowane działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], na których odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] tworzących obszar zwartej zabudowy (wskazany przez skarżącego) znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, co udokumentowane zostało wypisem z kartoteki budynków prowadzonej przez Starostę Łomżyńskiego. Biorąc powyższe pod uwagę przyjęto, że budynki mieszkalne na działkach nr [...], nr [...]i nr [...] tworzą zwartą zabudowę w rozumieniu art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l. Z uwagi na fakt, że odległość budynków na ww. działkach od granic działek jest mniejsza niż 50 m, to stosownie do przepisu art. 4 pkt 30, obwiednię obszaru zwartej zabudowy poprowadzono po zewnętrznych granicach działek (nr [...], nr [...] nr [...]). Dokonując następnie oceny czy została spełniona przesłanka określona w art. 7 ust. 2a pkt 1, tj. czy co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu klasy Illb zawiera się w wyznaczonym powyżej obszarze zwartej zabudowy organ stwierdził, że użytki rolne klasy Illb nie występują w wyznaczonym obszarze zwartej zabudowy. Zgodnie, bowiem z załączonym do akt sprawy wypisem z rejestru gruntów na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] tworzących obszar zwartej zabudowy występują grunty zabudowane i zurbanizowane oznaczone symbolem B (tereny mieszkaniowe). Działki nr [...], nr [...] oraz nr [...], na których występuje użytek rolny klasy Illb położone są w całości poza wyznaczonym obszarem zwartej zabudowy. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy za organem odwoławczym, że brak jest podstaw do twierdzenia, że spełniona została przesłanka opisana w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., skoro grunty klasy Illb nie zawierają się w wyznaczonym obszarze zwartej zabudowy (wyznaczonym zgodnie z sugestią skarżącego).

Wyłącznie z produkcji rolnej na cele nierolnicze i nieleśne gruntów klasy Illb o powierzchni 0,1423 ha, występujących na działce nr [...] wymaga zatem uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, co powoduje z kolei brak podstaw do uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji.

Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżonemu postanowieniu nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego, w szczególności naruszenia art. 4 pkt 29 i pkt 30 w związku z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. Organ odwoławczy prawidłowo bowiem zastosował i zinterpretował przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania skarżonego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skargi, przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględniono również zalecenia WSA zawarte w wyroku z dnia 7 września 2023 r. Przede wszystkim przedstawiono i uzasadniono poprowadzenie obwiedni, wynika to wprost z treści uzasadnienia postanowienia organu II instancji – str. 5 postanowienia. Organy nie poprzestały też na wskazaniu zwartej zabudowy, ale jak przedstawiono wyżej uczyniły również krok drugi, czyli ustaliły obszar zwartej zabudowy. Z uzasadnienia wynika również dlaczego działka nr [...] nie znalazła się w obszarze zwartej zabudowy (wynika to a contrario z tego, że w obszarze tym zawierają się inne działki), a także w jaki sposób wyznaczono obszar zwartej zabudowy. Organ obliczył też i ustalił, czy w obszarze zwartej zabudowy zawiera się mniej niż połowa jego zwartej powierzchni – k. 9 zaskarżonego postanowienia. W aktach sprawy znajduje się oddzielna mapka przedstawiająca analizę zwartej zabudowy i oddzielna pokazująca analizę obszaru zwartej zabudowy (k. 39 i 38 akt organu I instancji). Mapki te stanowią załączniki do postanowienia organu I instancji, wymieniono je także w treści zaskarżonego postanowienia. W aktach znajdują się ponadto wypisy z ewidencji gruntów i kartoteki budynków – k. 18 – 20 akt organu I instancji. Organy wyjaśniły zatem w jaki sposób ustalono zwartą zabudowę, jakie budynki i dlaczego zostały uznane za tworzące zwartą zabudowę, jak wyznaczono obszar zwartej zabudowy i jaka metodę zastosowano przy wyznaczeniu obwiedni. Ustalenia te nie budzą zastrzeżeń Sądu, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie odpowiadają prawu.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art.7a § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 8, art. lii art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie nie miał natomiast zastosowania przepis art. 7a § 1 k.p.a. Stanowi on, że "jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony". Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem nie było nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia ani nie wystąpiły wątpliwości co do treści normy prawnej, zatem zarzut naruszenia przepisu art. 7a § 1 k.p.a. jest niezasadny. Nie doszło też do naruszenia art. 8 k.p.a., gdyż wydanie postanowienia niekorzystnego dla skarżącego nie oznacza samo w sobie, że w postępowaniu naruszono wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz, że w postępowaniu nie kierowano się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a także organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Okoliczność zaś, że skarżący nabył działkę nr [...], która stanowi użytek rolny klasy Illb w celach deweloperskich, nie daje zdaniem Sądu podstawy do żądania pozytywnego uzgodnienia przez organy projektu decyzji o warunkach zabudowy pod względem ochrony gruntów i leśnych. Nie naruszono również art. 80 k.p.a., gdyż ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie nosi cech dowolności. Organy nie naruszyły również art. 11 i art. 107 § 3, w związku z art. 126 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu postanowień wyjaśniono, dlaczego odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. W postanowieniu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa, odniesiono się także do zarzutów odwołania.

Końcowo podkreślić należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonego aktu prawnego nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), skargę oddalił.