Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2301/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 23 a pkt 5 w zw z art 30
journal: Dz.U. 2023 poz 742
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant: specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Wyższej Szkoły [...] im. [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Edukacji i Nauki z dnia 5 lipca 2023 r. znak: DSW-WUN.8012.8.2023.5.MZ w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z 5 lipca 2023 r. znak DSW-WUN.8012.8.2023.5.MZ Minister Edukacji i Nauki (dalej: "organ", "Minister") na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 104 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku Wyższej Szkoły [...] z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "założyciel") o uchylenie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 22 maja 2018 r. znak: DSW.WUN.6013.161.2017.4.PD cofającej pozwolenie na utworzenie Szkoły [...]z siedzibą w [...] (dalej: "uczelnia") - odmówił uchylenia ww. decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z 22 maja 2018 r. znak: DSW.WUN.6013.161.2017.4.PD cofnął pozwolenie na utworzenie Szkoły [...]z siedzibą w [...].

Organ wskazał, że decyzją z 28 września 2018 r. znak: DSW.WUN.6014.35.2O18.8.PD Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego dokonał wpisu w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych w przedmiocie zmiany siedziby uczelni z [...]na [...].

Natomiast decyzją z 29 stycznia 2019 r. znak: DSW.WUN.6014.92.2018.2.PD, w konsekwencji uzyskania przez decyzję z 22 maja 2018 r. przymiotu ostateczności. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego dokonał wpisu w ewidencji uczelni niepublicznych w przedmiocie zmiany nazwy uczelni w związku z postawieniem uczelni w stan likwidacji. W związku z tym konieczne stało się dokonanie wpisu w ewidencji uczelni niepublicznych poprzez dodanie do nazwy uczelni oznaczenia "w likwidacji", tj. "Szkoła [...]w likwidacji". Dodatkowo wskazał, że zwrot "z siedzibą w Wołominie" nie stanowi części składowej nazwy uczelni, a jedynie dookreślał jej siedzibę w związku ze zmianą siedziby z [...]do [...].

Od decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 22 maja 2018 r. w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie Szkoły [...]z siedzibą w [...]wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła uczelnia. Z uwagi na brak legitymacji procesowej Szkoły [...]z siedzibą w [...], Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego postanowieniem z 24 sierpnia 2018 r. znak DSW.WUN.6013.71.2018.4.KN stwierdził niedopuszczalność wniosku uczelni o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 22 maja 2018 r.

Od powyższego postanowienia skargę złożyła Szkoła [...]z siedzibą w [...]. Po jej rozpoznaniu WSA w Warszawie, wyrokiem z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2099/18, oddalił skargę. Następnie uczelnia wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie z 6 lutego 2019 r. w sprawie skargi w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku uczelni o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Niezależnie od powyższego skarżąca wnioskiem z 30 kwietnia 2019 r. wniosła o uchylenie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego cofających założycielowi pozwolenia na utworzenie trzech uczelni niepublicznych: Szkoły [...]z siedzibą w [...], Uczelni im. [...]w likwidacji oraz Wyższej Szkoły [...] z siedzibą w [...] w likwidacji.

Nadto Minister zwrócił uwagę, że niniejsza decyzja rozstrzyga wniosek skarżącej z 30 kwietnia 2019 r. w części dotyczącej Szkoły [...]w likwidacji.

Skarżąca we wniosku z 30 kwietnia 2019 r. wskazała, że w stosunku do ww. uczelni, podjęła działania, które miały wyprowadzić uczelnie z zadłużenia i pozwoliłyby na dalsze funkcjonowanie tych podmiotów. Skarżąca przejmując przedmiotowe uczelnie miał pełną świadomość zadłużenia oraz kłopotów finansowych tych szkół. Realizowane plany naprawcze ww. instytucji zakładały redukcję zatrudnienia kadry administracyjnej, zwiększenie przychodów z działalności dydaktycznej, rozbudowanie bazy sprzętów dydaktycznych, to jest zakup sprzętu dydaktycznego na potrzeby szczególnie kierunków inżynierskich, to jest sprzętu geodezyjnego, laboratoriów inżynierii i ochrony środowiska oraz zawierały prognozę projektowanych zysków i strat na kolejne pięć lat. Na te cele nowy założyciel przeznaczył środki w wysokości około 300 tyś. zł. Przeniesiona została siedziba Szkoły [...]z [...]do [...], co również wiązało się z kolejnymi nakładami inwestycyjnymi w postaci rozbudowy bazy dydaktycznej, biblioteki i archiwum oraz zakupem licencjonowanego oprogramowania w salach komputerowych. Zostały zawarte także umowy i porozumienia z przedsiębiorcami, dotyczące kształcenia dualnego i praktyk zawodowych.

Nadto, skarżąca podniosła, że w wyniku podjętych działań przejęte uczelnie zaczęły spłacać swoje zobowiązania i istniała realna możliwość spłaty wszystkich zobowiązań. Podjęte przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzje cofające pozwolenia na utworzenie ww. uczelni wstrzymały działania naprawcze. Z uwagi na istniejące wciąż problemy administracyjne w przejętych uczelniach pomimo poprawy ich sytuacji finansowej, zaniedbane zostały obowiązki sprawozdawcze składne w Zintegrowanym Systemie Informacji o Szkolnictwie Wyższym i Nauce POL-on, co spowodowało podjęcie czynności nadzorczych przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

Mając świadomość tych niedociągnięć skarżąca zwróciła się z wnioskiem o uchylenie decyzji cofających pozwolenia na utworzenie ww. uczelni niepublicznych z uwagi na interes społeczny oraz słuszny interes strony. W ocenie skarżącej uchylenie tych decyzji pozwoli na spłatę zobowiązań wobec Skarbu Państwa, ZUS oraz pracowników. Nadto uchylenie decyzji cofających pozwolenia na utworzenie ww. uczelni niepublicznych umożliwi studentom kształcenie oraz podnoszenie kwalifikacji na poszukiwanych obecnie na rynku specjalnościach. Wpłynie także na rozwój społeczności lokalnej, pozwoli zatrudnić pracowników oraz dostarczy kadry, zaś założyciel będzie w stanie zapobiec niepowetowanej szkodzie związanej z nietrafioną inwestycją.

Minister wyjaśnił, że w związku z faktem, iż na moment złożenia wniosku z 30 kwietnia 2019 r. o uchylenie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji z 22 maja 2018 r. w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie Szkoły [...]z siedzibą w [...]opisane powyżej postępowanie sądowoadministracyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zainicjowane skargą kasacyjną uczelni, nie zostało zakończone, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego postanowieniem z 18 lipca 2019 r. zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku z 30 kwietnia 2019 r.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej uczelni od ww. wyroku WSA w Warszawie z 6 lutego 2019 r., wyrokiem z 13 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1274/21, w pkt I. sprostował wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt lI SA/Wa 2099/18 w ten sposób, że w miejsce słów "Szkoły [...]z siedzibą w [...]" wpisał słowa "Szkoły [...]z siedzibą w [...]w likwidacji" oraz w pkt II. oddalił skargę kasacyjną.

W dniu 10 lutego 2023 r. do Ministerstwa Edukacji i Nauki wpłynął odpis prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2099/18, ze stwierdzeniem daty jego prawomocności i uzasadnieniem.

W związku z ustaniem przyczyny zawieszenia postępowania Minister postanowieniem z 14 kwietnia 2023 r. podjął zawieszone postępowanie.

Następnie, zawiadomieniem z 22 maja 2023 r. Minister poinformował stronę postępowania o przysługujących jej uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Jednocześnie na podstawie art. 79a k.p.a. Minister wskazał, że w świetle orzecznictwa i doktryny decyzja cofająca pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej pn. Szkoła [...]z siedzibą w [...] (obecnie: Szkoła [...]w likwidacji) stanowi decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, w związku z czym stwierdził, że strona nie spełniła przesłanek, określonych w art. 154 § 1 k.p.a., przemawiających za wydaniem rozstrzygnięcia zgodnie z ww. żądaniem strony, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

W piśmie z 22 maja 2023 r. Minister poinformował, że stronie przysługuje prawo zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu ww. decyzji z 5 lipca 2023 r. Minister przytoczył treść art. 154 § 1 k.p.a. i wskazał, że zastosowanie przepisu wymaga spełnienia łącznego następujących przesłanek: 1) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, 2) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zaznaczył jednocześnie, że zastosowanie powyższego przepisu, wymaga zatem łącznego spełnienia trzech przesłanek, tj.: ustalenia, że decyzja jest ostateczna, nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania oraz, że za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.

Wyjaśnił również, że ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw na podstawie decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana w oparciu o treść rozstrzygnięcia zawartego w takiej decyzji.

Ponadto wskazał, że podstawę prawną ostatecznej decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 22 maja 2018 r. cofającej pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej pn. Szkoła [...]z siedzibą w [...] stanowił art. 23a pkt 5 w zw. z art. 30 nieobowiązującej już ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2017 r. poz. 2183, ze zm., dalej: "p.s.w.").

Minister przytoczył treść art. 23a ust. 5 p.s.w. oraz art. 30 p.s.w., a także przytoczył m.in. treść uzasadnień wyroków WSA w Krakowie z 6 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1052/15 oraz WSA w Poznaniu z 21 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 320/22. Ponadto wskazał, że w rezultacie wydania decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 22 maja 2018 r. cofającej pozwolenie na utworzenie Szkoły [...]z siedzibą w [...] (obecnie: Szkoła [...]w likwidacji) niewątpliwie ukształtowana została sytuacja prawna założyciela tej uczelni.

Dalej Minister stwierdził, że wskutek cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni na założyciela został nałożony obowiązek powołania likwidatora (art. 27 ust. 3 p.s.w.). Zaznaczył, że na podstawie art. 26 ust. 2 oraz art. 27 ust. 4 pkt 1 p.s.w. w zw. z art. 199 ust. 4 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1669) zasadnym jest uznanie, że w wyniku decyzji o cofnięciu pozwolenia na utworzenie uczelni założyciel przejął obowiązki organów uczelni, a także obowiązek prowadzenia postępowania likwidacyjnego.

Zdaniem organu powyższe okoliczności przesądzają, że do ostatecznych decyzji w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej nie może mieć zastosowania tryb z art. 154 k.p.a.

Dodatkowo Minister wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje zapatrywanie, że organy administracji są związane wnioskiem strony co do trybu uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej Zaznaczył, że u podstaw tej koncepcji - wyłożonej najpełniej w wyroku NSA z 4 listopada 2016 r. II OSK 2532/15 - legło przekonanie, że przepisy art. 154 k.p.a. i 155 k.p.a. tworzą odrębne od siebie tryby postępowania.

Organ przypomniał, że zawiadomieniem z 22 maja 2023 r. poinformował stronę postępowania o przysługujących jej uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. oraz, na podstawie art. 79a k.p.a. wskazał, iż w świetle orzecznictwa i doktryny decyzja cofająca pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej pn. [...] z siedzibą w [...] (obecnie: Szkoła [...]w likwidacji) stanowi decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, w związku z czym stwierdził, że strona nie spełniła przesłanek, określonych w art. 154 § 1 k.p.a., przemawiających za wydaniem rozstrzygnięcia zgodnie z ww. żądaniem strony, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Wskazał jednocześnie, że pomimo skutecznego doręczenia zawiadomienia z dnia 22 maja 2023 r., skarżąca nie skorzystała z uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a. poprzez np. odniesienie się do informacji przekazanych w piśmie organu oraz przedstawienie własnego stanowiska w zakresie podstawy prawnej wniosku.

Dalej Minister wyjaśnił, że w uzasadnieniu wniosku o uchylenie decyzji Ministra w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie Szkoły [...]z siedzibą w [...] (obecnie: Szkoły [...]w likwidacji) skarżąca wskazała, jako okoliczności przemawiające za uchyleniem tego rozstrzygnięcia, działania naprawcze podjęte przez założyciela oraz uczelnię (podjęcie tych działań miało miejsce jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji z 22 maja 2018 r.) Dodatkowo skarżąca wskazała, że wydanie decyzji z 22 maja 2018 r. w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni, wstrzymało te działania naprawcze. Ponadto zaznaczyła, że z treści wniosku wynika, iż skarżąca upatruje istnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, w tym iż uchylenie decyzji z 22 maja 2018 r. pozwoli na spłatę zobowiązań wobec Skarbu Państwa, ZUS i pracowników. Umożliwi kształcenie studentów, wpłynie na rozwój społeczności lokalnej, pozwoli zatrudnić pracowników, dostarczy kadry o poszukiwanych kwalifikacjach. Natomiast skarżąca będzie w stanie zapobiec niepowetowanej szkodzie związanej z nietrafioną inwestycją.

Zdaniem organu, oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie, lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (uchylenie decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację.

W związku z powyższym Minister wskazał, że z treści decyzji z 22 maja 2018 r., której uchylenia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. żąda skarżąca, wynika, że podstawą cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni stanowiły naruszenia prawa stwierdzone w wyniku kontroli działalności uczelni w latach akademickich 2014/2015 oraz 2015/2016. Skontrolowaną działalność oceniono negatywnie. W odpowiedzi na wezwania nadzorcze Ministra rektor oraz założyciel uczelni tylko częściowo uczynili zadość wezwaniom, a tym samym Minister uznał, że nie zaprzestali oni działalności niezgodnej z przepisami prawa i nie usunęli jej skutków. W treści decyzji z 22 maja 2018 r. Minister wskazał, że rektor uczelni naruszył art. 49 w zw. z art. 46 ust. 3 pkt 3 ustawy o kontroli w administracji rządowej, poprzez niepoinformowanie o sposobie wykonania zaleceń, wykorzystania wniosków lub przyczynach ich niewykorzystania albo o innym sposobie usunięcia nieprawidłowości wskazanych w wystąpieniu pokontrolnym z 28 grudnia 2016 r., sporządzonym przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Minister uznał, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 23a pkt 5 p.s.w., mianowicie uczelnia nie zrealizowała zaleceń i wniosków sporządzonych w wyniku kontroli jej działalności. Minister wskazał, że zgodnie z ww. przepisem, rażące naruszenie przepisów ustawy przez uczelnię poprzez nie zrealizowanie zaleceń i wniosków sporządzonych w wyniku kontroli jej działalności jest wystarczającą przesłanką do cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni.

Podniósł jednocześnie, że w decyzji z 22 maja 2018 r. Minister stwierdził, że uczelnia nie realizuje podstawowych zadań określonych w art. 13 p.s.w., w tym zadań w zakresie kształcenia studentów. Wskazał, że dokonane przez uczelnię naruszenia nie mają charakteru jednorazowego, lecz są długotrwałe, wielokrotne oraz godzą w dobro i interesy studentów. Organ podkreślił, że co prawda, zarówno uczelnia jak i założyciel, podjęli działania mające na celu poprawę funkcjonowania uczelni, jednakże stopień oraz rodzaj dokonanych naruszeń przemawiały za cofnięciem pozwolenia na utworzenie Szkoły [...]z siedzibą w [...] (obecnie: Szkoła [...]w likwidacji).

Minister stwierdził, że strona będąca adresatem decyzji cofającej pozwolenie na utworzenie uczelni, czyli decyzji nakładającej sankcję na założyciela za określone zachowanie nieodpowiadające prawu, (w tym przypadku uczelnia, której jest założycielem nie zrealizowała zaleceń i wniosków sporządzonych w wyniku kontroli), nie może uchylić się od konsekwencji wynikających z tej decyzji poprzez zastosowanie trybu z art. 154 k.p.a. Minister jako organ nadzoru nad uczelniami niepublicznymi cofając założycielowi pozwolenie na utworzenie Szkoły [...]w istocie dążył do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, tj. do postawienia w stan likwidacji (w konsekwencji do zlikwidowania) uczelni, która naruszała prawo i nie gwarantowała właściwego poziomu kształcenia.

Nadto zauważył, że fakt podjęcia przez założyciela oraz uczelnię opisanych działań był znany organowi przed wydaniem decyzji cofającej pozwolenie na utworzenie uczelni. Zdaniem Ministra w istocie, więc skarżąca odwołuje się do okoliczności, które były przedmiotem oceny w toku postępowania zakończonego decyzją cofającą pozwolenie na utworzenie uczelni.

Odnosząc się zaś do podniesionej we wniosku przez założyciela kwestii zapobieżenia niepowetowanej szkodzie związanej z nietrafioną inwestycją Minister podkreślił, że "słuszny interes strony" o którym mowa w art. 154 § 1 k.p.a., to nie każdy interes strony (rozstrzygnięcie zgodne z wolą strony), ale przede wszystkim interes mający prawne uzasadnienie. Wyjaśnił jednocześnie, że "Słuszny interes" to taki, który nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem).

W świetle powyższych rozważań Minister stwierdził, że okoliczności przedstawione przez skarżącą nie zasługują na społeczną akceptację. Minister w rozpoznawanej sprawie nie dostrzega przejawu interesu społecznego lub słusznego interesu strony, który przemawiałby za uchyleniem decyzji z 22 maja 2018 r. cofającej pozwolenie na utworzenie uczelni.

Dalej Minister przytoczył treść uzasadnień wyroków NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1646/11, NSA z 29 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 26/11 oraz NSA z 29 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2341/10 i wskazał, że decyzja, której zmiany w trybie art. 154 k.p.a. domaga się skarżąca, została wydana w oparciu o przepisy art. 23a pkt 5 p.s.w. w zw. z art. 30 p.s.w., które utraciły swą moc z dniem 1 października 2018 r., w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2023 r. poz. 742, dalej: "p.s.w.n."). Nadto wskazał, że obecnie obowiązujące przepisy p.s.w.n. nie przewidują trybu cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej. Minister wskazał, że obecnie najbardziej dolegliwym środkiem nadzoru nad działalnością uczelni niepublicznych jest nakaz likwidacji uczelni niepublicznej, którego przesłanki, tryb i formę reguluje art. 430 p.s.w.n.

Minister biorąc pod uwagę pogląd wyrażony w ww. orzeczeniach sądów administracyjnych, że wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o art. 154 k.p.a. ma ograniczone możliwości czasowe, ponieważ uwarunkowane jest koniecznością prowadzenia przez organy postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego, również ta okoliczność przemawia przeciwko uwzględnieniu wniosku strony.

Wskazał również, że w sprawie zmianie uległ stan faktyczny, bowiem zgodnie z przekazywanymi do Ministra informacjami, założyciel prowadzi czynności likwidacyjne Szkoły [...]w likwidacji.

Minister mając powyższe na uwadze stwierdził, że z uwagi na niespełnienie przesłanek wymienionych w art. 154 k.p.a., zasadna jest odmowa uchylenia decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 22 maja 2018 r. cofającej założycielowi pozwolenie na utworzenie Szkoły [...]z siedzibą w [...].

2. Skargę na ww. decyzję Ministra z 5 lipca 2023 r. złożyła skarżąca i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, że zaskarża ww. decyzję w związku z brakiem jej legalności i zasadności.

3. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Ministra, podtrzymał dotychczasowe stanowisko organu i odnosząc się do argumentów skarżącej wskazał, dlaczego nie uważa ich za uzasadniające. Ponadto wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji organów podjętych w trybie art. 154 § 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 22 maja 2018 r. cofającej pozwolenie na utworzenie Szkoły [...]z siedzibą w [...].

2. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zaskarżone decyzje oparte zostały o art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 § 1 k.p.a. jest wyłącznie weryfikacja decyzji ostatecznej w kontekście istnienia przesłanek wymienionych w treści tego przepisu. Przedmiotem tego postępowania nie może być natomiast (ponowne) merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 § 1 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego, co wyklucza wiązanie zaistnienia słusznego interesu strony m.in. z modyfikacją stanu faktycznego, który w ramach badania przesłanek wydania decyzji podlegał uwzględnieniu przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 6 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2765/21). W trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 620/21). Nabycie prawa, o którym mowa w art. 154 § 1 k.p.a. należy rozumieć szeroko. Może ono bowiem nastąpić nie tylko w decyzji przyznającej uprawnienia, ale także w decyzji nakładającej na strony obowiązek lub powinność określonego zachowania. Każde indywidualne rozstrzygnięcie, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawo (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2329/20).

3. W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcia nie naruszają przepisów prawa materialnego i procesowego z kilku zasadniczych względów.

Po pierwsze – ze stanu faktycznego i prawnego sprawy wynika, że decyzją z 22 maja 2018 r. Minister cofnął pozwolenie na utworzenie Szkoły [...]z siedzibą w [...] (obecna nazwa: Szkoła [...]w likwidacji). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła uczelnia. Z uwagi na brak legitymacji procesowej Szkoły [...] z siedzibą w [...], Minister postanowieniem z 24 sierpnia 2018 r. stwierdził niedopuszczalność wniosku uczelni o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyrokiem z 6 lutego 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 2099/18) WSA w Warszawie oddalił skargę uczelni na to postanowienie a NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej uczelni od ww. wyroku, wyrokiem z 13 grudnia 2022 r. (sygn. akt III OSK 1274/21) sprostował w części wyrok WSA w Warszawie z 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2099/18 (tj. w miejsce słów "Szkoty [...]z siedzibą w [...]" wpisał słowa "Szkoły [...]z siedzibą w [...]w likwidacji") oraz oddalił skargę kasacyjną. Sądy wskazały, że nie zasługiwał na uwzględnienia zarzut naruszenia art. 23a pkt 5 p.s.w. poprzez błędne przyjęcie, iż adresatem decyzji o cofnięciu pozwolenia na utworzenie uczelni jest wyłącznie założyciel, podczas gdy decyzja taka dotyczy ogółu praw i obowiązków uczelni i jest skierowana do uczelni niepublicznej. W związku z tym, merytoryczna decyzja o cofnięciu pozwolenia na utworzenie Szkoły [...]z siedzibą w [...]jest prawomocna i funkcjonuje w obrocie prawnym. Zatem zasadność merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej została przesądzona i nie może być ponownie merytorycznie rozpoznawana w trybie art. 154 § 1 k.p.a.

Po drugie – nietrafiony jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., tj. niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wskazać należy, że skarżący ograniczył się jednie do prostego sformułowania zarzutu, lecz nie uargumentował w treści uzasadnienia skargi, w jaki sposób organ naruszył ww. przepisy, a w szczególności jakich czynności, które dokładnie wyjaśniłyby stan faktyczny, nie podjął. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W art. 7 k.p.a. i art. 77 §1 k.p.a. została wyrażona zasada prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią organ administracyjny obowiązany jest podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie skarżący nie podjął żadnej próby rozwinięcia zarzutów odnośnie do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organy w niniejszej sprawie przedstawiły w rozstrzygnięciach proces ustalania stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa, wskazując, że rozstrzygnięcie, mimo że jest niekorzystne dla skarżącej to jest zasadne, gdyż w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ nie mógł postąpić inaczej. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraźnie wskazuje się, że podjęcie przez organ rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę skarżącą w sytuacji, gdy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy, a ocena tego materiału jest logiczna, nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów, oraz wskazał prawidłową podstawę prawną, nie oznacza niezgodności zaskarżonej decyzji (postanowienia) z prawem. Okoliczność, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasady przekonywania. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni (por. wyrok WSA w Łodzi z 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1329/08).

Po trzecie – Minister w zaskarżonej decyzji zbadał czy w sprawie zaistniały przesłanki szczegółowo określone w art 154 § 1 k.p.a. i w konsekwencji prawidłowo uznał, że te przesłanki w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione. Organ zasadnie wskazał, że decyzja Ministra z 22 maja 2018 r. w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie Szkoły [...]z siedzibą w [...]jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, bowiem niewątpliwie ukształtowana została sytuacja prawna założyciela tej uczelni. Już samo to dyskwalifikuje tę decyzję jako możliwą do weryfikacji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Dodatkowo organ ocenił istnienie pozostałych przesłanek wynikających z tego przepisu, wykazując brak podstaw do uchylenia decyzji o cofnięciu pozwolenia na utworzenie Szkoły [...]z siedzibą w [...]albowiem interes społeczny (tj. podjęcie działań naprawczych, które umożliwią kształcenie studentów, rozwój społeczności lokalnej, wykształcenie kadry o poszukiwanych kwalifikacjach w świetle negatywnej oceny działalności uczelni dokonanej w trakcie jej kontroli, a także, w sytuacji gdy cofnięcie założycielowi pozwolenia na utworzenie ww. uczelni było sankcją za długotrwałe naruszanie prawa, które nie gwarantowało właściwego poziomu kształcenia) nie przemawia za uchyleniem tej decyzji, a podnoszony interes strony przedstawiony przez założyciela jako "zapobiegnięcie niepowetowanej szkodzie związanej z nietrafioną inwestycją", przez co należy rozumieć "przejęcie" pozwolenia na utworzenie ww. uczelni niepublicznej od uprzedniego założyciela, nie jest "słuszny'’ w rozumieniu art. 154 §1 k.p.a. Wskazano, że strona, tj. założyciel uczelni niepublicznej, będąca adresatem decyzji cofającej pozwolenie na utworzenie uczelni, czyli decyzji nakładającej sankcję na założyciela za określone zachowanie nieodpowiadające prawu (w tym przypadku uczelnia, której jest założycielem nie zrealizowała zaleceń i wniosków sporządzonych w wyniku kontroli, w sposób istotny i długotrwały naruszała przepisy prawa), nie może uchylić się od skutków wynikających z tej decyzji, a tym samym uniknąć konsekwencji swych zawinionych działań i zaniechań, poprzez zastosowanie trybu z art. 154 k.p.a. Minister jako organ nadzoru nad uczelniami niepublicznymi cofając założycielowi pozwolenie na utworzenie Szkoły [...]z siedzibą w [...]w istocie dążył do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, tj. do postawienia w stan likwidacji (w konsekwencji do zlikwidowania) uczelni, która naruszała prawo i nie gwarantowała właściwego poziomu kształcenia. Minister w zaskarżonej decyzji wskazał również na brak możliwości uchylenia decyzji w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie Szkoły [...]z siedzibą w [...] ze względu na zmianę stanu prawnego sprawy, a mianowicie brak przepisów, na podstawie których decyzja ta została wydana. Decyzja, której zmiany w trybie art. 154 k.p.a. domaga się skarżąca, została wydana w oparciu o art. 23a pkt 5 p.s.w. w zw. z art. 30 p.s.w., które utraciły swą moc z dniem 1 października 2018 r., w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2023 r. poz. 742, dalej: "p.s.w.n."). Obecnie obowiązujące przepisy p.s.w.n. nie przewidują trybu cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej. Aktualnie najbardziej dolegliwym środkiem nadzoru nad działalnością uczelni niepublicznych jest nakaz likwidacji uczelni niepublicznej, którego przesłanki, tryb i formę reguluje art. 430 p.s.w.n.

Po czwarte – dodatkowo, wskazać należy, że zgodnie z bieżącymi informacjami uzyskanymi od założyciela uczelni w piśmie z 8 sierpnia 2023 r. (data wpływu do Ministerstwa: 14 sierpnia 2023 r.), a zatem przekazanymi już po wydaniu zaskarżonej decyzji, wynika, że Wyższa Szkoła [...]z siedzibą w [...], tj. założyciel uczelni czynnie prowadzi likwidację Szkoły [...]w likwidacji.

3. Podsumowując, należy wskazać, że decyzje organów są prawidłowe i zgodne z prawem.

Wskazane w art. 154 § 1 k.p.a. przesłanki mają charakter równoważny, co oznacza, że muszą one zostać spełnione łącznie, a niezaistnienie jednej z nich skutkuje niemożnością zmiany lub uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3719/19). W orzecznictwie wskazuje się, że możliwe jest zastosowanie przyjętego w art. 154 § 1 k.p.a. rozwiązania skutkującego zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej wówczas, gdy zostaną spełnione dwie przesłanki. Warunek pierwszy jest spełniony, gdy na mocy decyzji ostatecznej żadna ze stron nie nabyła prawa, drugi, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym niespełnienie pierwszej przesłanki powoduje, że zbędne jest badanie zaistnienia przesłanki drugiej (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1047/17). Tymczasem w niniejszej sprawie:

a) decyzja Ministra w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie Szkoły [...]z siedzibą w [...]jest decyzją, na mocy której strona "nabyła prawo", bowiem ukształtowana została sytuacja prawna założyciela tej uczelni; w trybie art. 154 §1 k.p.a. mogą być uchylane wyłącznie decyzji, w których strona "nie nabyła prawa";

b) brak było podstaw do uchylenia decyzji o cofnięciu pozwolenia na utworzenie Szkoły [...]z siedzibą w [...], albowiem "interes społeczny" nie przemawia za uchyleniem tej decyzji;

c) podnoszony przez skarżącego "interes strony" nie był również "słuszny";

d) nie było również możliwości uchylenia decyzji w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie Szkoły [...]z siedzibą w [...]ze względu na zasadniczą zmianę stanu prawnego sprawy, a mianowicie brak przepisów, na podstawie których decyzja ta została wydana; przypomnieć trzeba, że decyzja cofająca takie pozwolenie wydana została w 22 maja 2018 r. a 1 października 2018 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 742);

e) jak wynika z informacji przekazanych przez Ministra, Wyższa Szkoła [...]z siedzibą w [...], tj. założyciel uczelni, czynnie prowadzi likwidację Szkoły [...]w likwidacji.

4. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.