Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 376/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: par. 9 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. W. ("skarżący") jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA") z [...] grudnia 2018 r., znak [...] wydana w sprawie dotyczącej lokalizacji zjazdu publicznego w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, pismem z [...] maja 2018 r. wniósł do GDDKiA o zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w M. do działki o nr. ew. [...]. Wskazał w nim, że po wykonaniu zjazdu sposób wykorzystania nieruchomości zmieni się – dotychczas były to nieużytki, wybudowany zaś zostanie parking dla obiektu handlowo-usługowego oraz stacja paliw. Skarżący podał także, że planowany zjazd ma obsługiwać wyłącznie relacje prawoskrętne oraz, że w ramach budowy zjazdu planuje się budowę dodatkowego pasa ruchu, jako pasa przeplatania, oraz przebudowę zatoki autobusowej. Planowane zmiany pokazano na załączonej do wniosku koncepcji zamierzenia inwestycyjnego.

GDDKiA decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] -na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm., "ustawa o drogach publicznych"), § 9 ust. 1 pkt 3 oraz §§ 77 i 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124, "rozporządzenie")- nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w m. M. do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb M. celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanego na działkach o nr [...],[...],[...],[...] i [...] zagospodarowania obejmującego stację paliw płynnych oraz obiekt handlowo - usługowy o pow. około 7 tys. m2 wraz z parkingiem.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że teren obejmujący działki nr [...], [...], [...],[...] i [...] zlokalizowany jest w sąsiedztwie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] (ul. B. – K.) z drogą wojewódzką nr [...] (ul. B.) i stanowi obecnie niezagospodarowany użytek rolny. Teren przylega do pasa drogowego [...] poprzez działkę nr [...]. Do terenu obejmującego ww. działki nie istnieje zjazd z [...]. Skrzyżowanie [...] z [...] jest trójwlotowe, skanalizowane. Dodatkowy pas ruchu dla relacji lewoskrętnych na skrzyżowaniu wydzielony jest jedynie dla pojazdów skręcających z [...] w [...]. Skrzyżowanie nie jest wyposażone w sygnalizację świetlną. Na wlocie [...] do [...] w obszarze skrzyżowania wydzielona jest relacja prawoskrętna na [...] włączająca się do jezdni głównej [...] poprzez krótki pas włączania. Z uwagi na lokalizację skrzyżowania na łuku poziomym w ciągu [...] widoczność na poszczególnych wlotach skrzyżowania jest ograniczona. Nadto w ciągu [...] bezpośrednio w sąsiedztwie ww. skrzyżowania [...] z [...] zlokalizowane jest kolejne skrzyżowanie z drogą lokalną – ul. K.. W ciągu [...] w odległości około 150 m od osi skrzyżowania z [...] zlokalizowane jest trójwlotowe skrzyżowanie z drogą lokalną – ul. [...].

I dalej, organ stwierdził, że zgodnie z załączonym do wniosku planem zagospodarowania terenu obsługa komunikacyjna projektowanego zagospodarowania przewidziana została poprzez drogę wewnętrzną włączoną do [...].

Podał jednocześnie, że droga krajowa nr [...] zgodnie z zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r. w spawie klas istniejących dróg krajowych na odcinku [...] – [...] została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego. W przedmiotowym przypadku znajduje zatem zastosowanie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którym stosowanie zjazdów z tej drogi do nieruchomości przyległych jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi niższej klasy technicznej do obsługi tych nieruchomości.

Sytuacja taka nie ma miejsca w odniesieniu do terenu objętego planowaną inwestycją; teren ten poza przyległością do [...] przylega bowiem do [...], będącej drogą niższej klasy technicznej.

Organ wskazał nadto, że średni dobowy ruch na [...] na odcinku [...] – [...] według Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w roku 2015 wyniósł około 21,5 tys. pojazdów silnikowych na dobę. Według pomiaru w roku 2010 było to około 19,5 tys. pojazdów, a wg pomiaru w roku 2005 – 18 tys. pojazdów. Powyższe dane bezspornie ukazują tendencję wzrostową ruchu na [...] na odcinku w rejonie objętym planowaną inwestycją. Drogi krajowe prowadzą ruch tranzytowy, na który nakłada się w sposób znaczący ruch lokalny, co szczególnie widoczne jest na terenie województwa [...], gdzie graniczą z sobą bezpośrednio duże miasta, a zainwestowanie terenów gwałtownie postępuje. Rolą zarządcy drogi jest zapewnienie w sposób możliwie bezpieczny koegzystencji ruchu pojazdów osobowych z pojazdami ciężarowymi, zwłaszcza jadącymi tranzytem pojazdami typu TIR.

Organ zaznaczył przy tym, każdy zjazd z drogi klasy GP z uwagi na wysoką prędkość miarodajną oraz wysokie natężenie ruchu pojazdów stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania.

Uwzględniając powyższe organ podsumowując stwierdził, że wobec tego, iż działka nr ew. [...] posiada możliwość obsługi komunikacyjnej dla planowanej przez skarżącego zmiany jej zagospodarowania za pośrednictwem drogi niższej klasy technicznej, należało odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Nadto organ zauważył, że połączenie terenu zlokalizowanego w sąsiedztwie skrzyżowania z każdą z krzyżujących się dróg w praktyce skutkuje przejazdami pojazdów przez teren przyległy do skrzyżowania z pominięciem samego skrzyżowania, co można zaobserwować na istniejących tak wykonanych układach drogowych. Sytuacja taka z uwagi na wytworzenie nowych nieczytelnych relacji w obszarze skrzyżowania zakłóca płynność ruchu i stwarza zagrożenie bezpieczeństwa, zwłaszcza gdy jedną z krzyżujących się dróg jest droga prowadząca ruch tranzytowy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, "k.p.a."), ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia. W szczególności skarżący wskazał na brak opinii biegłego celem ustalenia charakterystyki terenu pod kątem potencjalnego oddziaływania, niewykazanie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu oraz brak ustalenia w zakresie wpływu lokalizowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z ww. wniosku, GDDKiA wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] grudnia 2018 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stosownie do art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu ze względu na wymogi techniczne zawarte w rozporządzeniu. Odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej danej klasy następuje zatem ze względu na konieczność ograniczenia dostępności drogi takiej klasy oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, z uwzględnieniem charakteru wnioskowanego zjazdu.

Organ wyjaśnił jednocześnie, że art. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż drogi publiczne ze względu na dostępność dzielą się na: drogi ogólnodostępne (art. 3 ust. 1) oraz drogi o ograniczonej dostępności, w tym autostrady i drogi ekspresowe (art. 3 ust. 2). Szczegółowe uregulowania na temat dostępności dróg znajdują się w § 9 rozporządzenia. Ponieważ rozpatrywana sprawa dotyczy drogi klasy [...], to należało w niej zastosować § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia odnoszący się do lokalizacji zjazdów z dróg tej klasy. Po przytoczeniu tego przepisu organ zauważył, że ograniczenie dostępności drogi klasy [...] wynika z faktu, iż pełni ona przede wszystkim funkcję drogi tranzytowej, a dopiero w dalszej kolejności jest drogą lokalną, zaspokającą potrzeby mieszkańców. W licznych wyrokach sądów administracyjnych wskazano, iż gdyby wszyscy właściciele lub użytkownicy nieruchomości położonych przy danej drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to droga ta utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. Sytuacje wyjątkowe uzasadniające wyłom od zasady z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia są sprecyzowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako takie stany faktyczne i prawne, w których nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do działki w tym nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Innymi słowy, ustawodawca dopuszcza lokalizację zjazdu z drogi klasy [...] jedynie wówczas, gdy mamy do czynienia z obiektywnym brakiem innego dojazdu, natomiast nie jest wystarczające samo subiektywne przekonanie strony, że istniejąca opcja dojazdu jest dla niej mniej korzystna niż wnioskowana. Analiza art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż tę wyjątkowość powinien każdorazowo wykazać wnioskodawca, zaś rolą organu jest ocena podniesionej argumentacji. Ustalenie przez zarządcę drogi braku wyjątkowej sytuacji jest wystarczającą przesłanką do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu.

Podnosząc powyższe GDDKiA stwierdził w efekcie, że w niniejszej sprawie brak jest wyjątkowej sytuacji, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Dostrzegł bowiem, że obsługa komunikacyjna działki nr [...] może się odbywać z drogi wojewódzkiej nr [...] i dalej po drodze wewnętrznej (oznaczonej symbolem [...]), co jest zgodne z załączonym do wniosku planem zagospodarowania terenu inwestycji. Zaznaczył, że zaproponowany przez zarządcę drogi sposób skomunikowania ww. nieruchomości stanowiłby dostęp do drogi publicznej w rozumieniu prawa, tj. byłby zgodny z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) oraz art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). Na gruncie tych ustaw przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć -jak wyjaśnił- nie tylko bezpośredni dostęp do drogi, ale również pośredni dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej.

Dalej, organ wskazał, że drugą kwestią badaną i ocenianą przez zarządcę drogi w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych jest wpływ projektowanego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wskazał, że do lokalizacji zjazdów publicznych odnosi się przepis § 78 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, iż zjazdy publiczne powinny być usytuowane zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 tego rozporządzenia. Przepis ten zawiera niezamknięty katalog miejsc niebezpiecznych, w jakich lokalizacja zjazdów publicznych jest zakazana. Ostrzejsze kryteria oceny dopuszczalności lokalizacji zjazdów publicznych wynikają z faktu, iż zjazd publiczny stwarza większe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w związku z większą częstotliwością jego użytkowania w stosunku do zjazdu indywidualnego.

Wnioskowany zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] usytuowany byłby na odcinku drogi charakteryzującym się bardzo wysokim natężeniem ruchu drogowego, wynoszącym według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. aż 21498 pojazdów na dobę, które posiada w dodatku tendencję do wzrostu: w 2010 r. natężenie ruchu drogowego w tym miejscu było równe 19767 pojazdów na dobę. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że duże natężenie ruchu musi prowadzić do wniosku, że wnioskowany zjazd znajdowałby się w miejscu niebezpiecznym w ramach otwartego katalogu z § 113 ust. 7 rozporządzenia, co stanowi dodatkową przesłankę braku możliwości uwzględnienia wniosku. Organ podkreślił, iż zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego jest dla zarządcy drogi sprawą priorytetową, przy czym nie może on tylko czekać biernie na wystąpienie kolizji drogowych, lecz musi też działać prewencyjnie poprzez zapobieganie wypadkom. Odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu publicznego ze względu na wysokie natężenie ruchu drogowego mieści się w tak rozumianym działaniu prewencyjnym.

W końcu organ podniósł, że decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 1 o drogach publicznych jest decyzją uznaniową. Organ działający w ramach swobody decyzyjnej wydając decyzję uznaniową uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. W sytuacji natomiast, kiedy interes strony i interes publiczny nie są tożsame, przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia tych interesów, jednakże nie ustala ich hierarchii ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, pozostawiając ocenę konkretnego przypadku temu organowi. Oznacza to, że sprzeczne z dyrektywą zawartą w art. 7 k.p.a. jest tylko zaniechanie przez organ wyważenia interesu społecznego i interesu strony bądź też wyważenie ww. interesów, ale powołany interes jest abstrakcyjny i nieskonkretyzowany albo wprawdzie interes społeczny jest skonkretyzowany, ale brak w decyzji wyczerpującego uzasadnienia stanowiska organu, o jakim mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

W niniejszej sprawie, zdaniem organu, występują dwa rozbieżne interesy, tj.: interes strony, chcącej w pełni wykorzystać swoje (konstytucyjnie chronione) prawo własności do nieruchomości nr [...] poprzez uzyskanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do tej działki oraz interes społeczny, jakim jest obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i związana z nim ochrona życia i zdrowia ludzkiego, które również są wartościami konstytucyjnymi. Mając to na uwadze, w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych, organ stwierdził, że prymat w tym przypadku należy dać interesowi społecznemu, przed którym interes strony winien ustąpić. Jednocześnie GDDKiA wyjaśnił, iż nie neguje planowanej budowy stacji paliw oraz obiektu handlowo-usługowego, a jedynie sposób skomunikowania tej inwestycji poprzez nowy zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...], którego posiadanie nie jest immanentną cechą działalności gospodarczej i nie warunkuje jej wykonywania.

Odwołując się do zarzutu dotyczącego braku w sprawie opinii biegłego, organ wskazał, że, po pierwsze, zasięgnięcie takiej opinii jest fakultatywne, zaś po drugie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad sam jest organem specjalistycznym, realizującym zadania w zakresie inżynierii ruchu, w tym zadania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego, i z racji pełnienia tej funkcji posiada wiedzę o tym, jakie stany faktyczne mogą powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego.

W skardze do Sądu na ww. decyzję GDDKiA z [...] grudnia 2018 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia w zw. z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości nr [...] położonej w miejscowości M. niż z drogi krajowej nr [...] (ul. K.), podczas gdy w istocie możliwość alternatywnego doprowadzenia dojazdu do powyższej nieruchomości nie istnieje, a tym samym skarżący pozbawiony zostaje możliwości prowadzenia na ww. nieruchomości działalności gospodarczej,

- § 113 ust. 7 rozporządzenia polegające na przyjęciu, iż zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości nr [...] znajdowałby się w miejscu niebezpiecznym z uwagi na występujące na drodze bardzo wysokie natężenie ruchu drogowego, podczas gdy brak jest jakichkolwiek ustaleń w zakresie wpływu zlokalizowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym,

- art. 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na naruszeniu granic swobodnego uznania administracyjnego w związku z brakiem określenia przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący wszystkich dowodów, a w szczególności poprzez zaniechanie powołania z urzędu biegłego w zakresie inżynierii ruchu drogowego i techniki samochodowej celem ustalenia charakterystyki terenu pod kątem potencjalnego oddziaływania.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że sąsiednia działka o nr. ew. [...] posiada zjazd z [...], co oznacza, że lokalizacja zjazdu w tym miejscu jest dopuszczalna i nie wpływa w sposób znaczący na ruch odbywający się na tej trasie. Wskazał, że zaproponowany przez organ alternatywny sposób skomunikowania nieruchomości utrudniłby korzystanie z niej zarówno jemu, jak i konsumentom i kontrahentom i pozbawiłoby go możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na przedmiotowej działce. Podkreślił również, że decyzja odmawiająca lokalizacji zjazdu w sposób bezpośredni ingeruje w istotę prawa własności.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że argumentacja dotycząca utrudnienia z korzystania z działki nie ma odzwierciedlenia w przepisach prawa, a na ocenę zasadności wniosku nie mogą mieć wpływu plany inwestycyjne skarżącego i dogodność wnioskowanego zjazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję własną tego organu z [...] września 2018 r., o odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] obręb M. celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanego na działkach o nr [...],[...],[...],[...] i [...] zagospodarowania obejmującego stację paliw płynnych oraz obiekt handlowo - usługowy o pow. około 7 tys. m2 wraz z parkingiem.

Z uwagi na przedmiot sprawy, zastosowanie w sprawie znajdował art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Przy czym, zgodnie z art. 29 ust. 4 ww. ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Dostrzegając treść ww. przepisów, w tym posłużenie się przez ustawodawcę w ust. 4 cyt. artykułu sformułowaniem "może odmówić", zauważyć trzeba, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu. Co istotne, granice ww. uznania administracyjnego wyznaczają m. in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które to wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie).

Wymogi te uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1186). Zostały one zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, jak i rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi. W § 9 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia określono m. in., że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy [...], stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykorzystanie istniejącej drogi klasy [...] lub [...] do obsługi przyległych nieruchomości. Jak z powyższego wynika, ustanowienie zjazdu w przypadku drogi klasy [...] jest stosowane warunkowo.

Wskazane uregulowania prawne miały istotne znaczenie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, zostały one nie tylko zasadnie przez organ orzekający przytoczone, ale również prawidłowo zinterpretowane i zastosowane, w wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym.

I tak, Sąd zauważa, że skarżący wniósł o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] obręb M. (a to wobec planowanej zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania tej nieruchomości). Droga ta została zaliczona do dróg głównych klasy [...]. Zatem – kierując się treścią art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia – należało mieć na względzie, że wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi klasy [...], zostało ograniczone do sytuacji wyjątkowych, a więc: gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy [...] lub [...] do obsługi przyległych nieruchomości. Tym samym, w sytuacji, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy [...] z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną. Nie bez znaczenia przy tym jest, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Pojęcie dostępu do drogi podobnie zdefiniowane jest w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Dlatego też, w ocenie Sądu, należało zaakceptować rozstrzygnięcie organu wydane w niniejszej sprawie (o odmowie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego) i podniesioną w nim argumentację wskazującą na możliwość (innego) skomunikowania działki skarżącego, w istocie – zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla planowanego na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] zagospodarowania, obejmującego stację paliw oraz obiekt handlowo-usługowy o pow. około 7 tyś. m² wraz z parkingiem, poprzez zjazd z drogi niższej klasy. Wskazując na taką możliwość organ wziął pod uwagę plan sytuacyjny załączony do wniosku przez skarżącego, który przedstawia koncepcję opisanego powyżej zamierzenia. Wynika z niego bezspornie, że z jednej strony ww. działki pod inwestycje, za pośrednictwem działki nr [...], przylegają do drogi krajowej nr [...], natomiast z drugiej – teren ten przylega do drogi wojewódzkiej nr [...] (łączącej się następnie skrzyżowaniem z ww. [...]), nadto z tej też strony przewidziano ("drugi") w ramach inwestycji zjazd dla obsługi komunikacyjnej tego zamierzenia, a to poprzez drogę wewnętrzną o symbolu Kw13. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ mógł przyjąć, że istnieje inna możliwość skomunikowania ww. terenu z drogą publiczną niż za pośrednictwem bezpośredniego zjazdu z [...], a to wykluczało możliwość pozytywnego załatwienia sprawy. Dostrzec przy tym trzeba, że rozpatrując wniosek skarżącego organ musiał wziąć pod uwagę rodzaj zjazdu, którego dotyczy, jak również rodzaj inwestycji/charakter działalności planowanej na działce, o której skomunikowanie z drogą chodzi. Stąd też słusznie rozpatrywał sprawę z uwzględnieniem przedstawionej przez skarżącego koncepcji zagospodarowania ww. działek, w tym o nr ew. [...]. W efekcie prawidłowo przyjął, że w sprawie trudno dopatrzeć się wyjątkowej sytuacji uzasadniającej uwzględnienie żądania. W sprawie, wbrew zarzutom skargi, nie występuje bowiem obiektywny brak innego dojazdu do działki skarżącego, stąd też nie można było uznać, że wystąpiła sytuacja szczególna, o której mowa w ww. § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Z tego już tylko powodu, podzielając stanowisko organu, zaskarżoną decyzję należało uznać za zgodną z prawem.

Niezależnie od tej argumentacji, Sąd w pełni zgadza się też z organem, że orzekając w sprawie nie można było pominąć warunków wynikających z ww. rozporządzenia, które to winny być zachowane przy lokalizacji zjazdu publicznego. Przepisy tego rozporządzenia nie pozostawiają zaś żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego; co więcej, w przypadku wystąpienia takiej sytuacji, organ obowiązany jest wydać decyzję "odmowną". Dlatego też, w okolicznościach niniejszej sprawy i z uwzględnieniem uwarunkowań lokalnych, prawidłowo organ wywiódł, że także z uwagi na lokalizację zjazdu na odcinku drogi krajowej charakteryzującym się bardzo wysokim natężeniem ruchu o charakterze wzrostowym (21498 pojazdów na dobę - wg. danych z 2015 r.), zgoda na zjazd publiczny nie może być wyrażona. Zjazd publiczny, stosownie do § 113 ust. 7 w zw. z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenie, nie może być bowiem usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego; przy czym, wskazany przepis wymienia tylko przykładowo miejsca niebezpieczne, a to oznacza, że pojęcie miejsc zagrażających bezpieczeństwu zostało zdefiniowanie poprzez katalog otwarty, tym samym - to do organu (a jest to organ w tej materii wyspecjalizowany) należy zbadanie, czy dane miejsce należy zakwalifikować do ww. miejsc niebezpiecznych (o których mowa w ww. § 113 ust. 7 wskazanego rozporządzenia), tj. ocenić wpływ projektowanego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego z uwagi na uwarunkowania lokalne. Takie też ustalenia w sprawie zostały poczynione; w konsekwencji - zgodzić się należy z organem, że w sprawie należało wziąć pod uwagę duże natężenie ruchu występujące na przedmiotowym odcinku drogi krajowej, w dużej mierze o charakterze tranzytowym. Za niedopuszczalne uznać jednocześnie -za organem- należy, wyrażenie przez zarządcę drogi zgody na zjazd w takim miejscu, tj. o dużym natężeniu ruchu (w sytuacji, gdy każdy zjazd stanowi potencjalne źródło zagrożenia w ruchu drogowym), nawet w przypadku wystąpienia sytuacji szczególnej określonej w § 9 ust. 1 pkt 3 omawianego rozporządzenia.

Podsumowując, organ orzekający w sposób właściwy wykazał brak podstaw do wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu.

Mógł uznać, że budowa zjazdu z drogi krajowej wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na przedmiotowym odcinku drogi. Słusznie przy tym zauważył, że w okolicznościach niniejszej sprawy występuje możliwość innego skomunikowania przedmiotowej działki nr [...] z drogą.

Trudno tym samym dopatrywać się złej woli organu w załatwieniu przedmiotowej sprawy. Nie można też mówić o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu, skoro (jak prawidłowo podniósł organ) istnieją warunki pozwalające na zapewnienie nieruchomości skarżącego innego dojazdu. Wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, dotyczy braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą, a nie sytuacji, gdy bezpośredni zjazd z drogi jest dla strony bardziej korzystny aniżeli inne rozwiązania.

Tak dokonanej oceny Sądu nie zmieniają zarzuty skargi. Przede wszystkim, mając na uwadze uzasadnienie skargi, Sąd stwierdza, że organ uwzględnił w sprawie wszystkie te okoliczności, które mogły mieć wpływ na jej wynik - w kontekście prawidłowo zastosowanego § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Słusznie przy tym wskazał, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może także wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności; prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06).

Sąd stwierdza przy tym, że niewątpliwie zamiar podjęcia działalności gospodarczej na działce, która pierwotnie nie była wykorzystywana do tego celu, a której zagospodarowanie zgodnie z ww. zamiarem uzależnione jest od jej bezpośredniego skomunikowania z drogą krajową, stwarza dla właściciela określone problemy, ale nie oznacza to, że po stronie właściwego organu zarządzającego drogą krajową powstaje obowiązek wyrażenia zgody na wykonanie z takiej działki zjazdu skoro przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę, nadto – nie pozwalają na lokalizację takiego zjazdu w miejscach określonych przez prawodawcę jako zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Z tych przyczyn, Sąd nie podzielił zarzutów skargi i uznał, że zaskarżona decyzja w okolicznościach sprawy prawa nie narusza.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji