Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1211/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skarg B. M. i K. M., L. G. i L. G.1, K. G. i W. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 marca 2023 r. znak DOA.7110.183.2022.KBA/PCE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie punktu 2, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. M. i K. M. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na rzecz L. G. i L. G.1 solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz K. G. i W. Ż. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 marca 2023 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2022 r., nr [...], w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z [...] maja 2019 r., nr [...], w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego z garażami w bryle na działce nr ewid. [...], jednostka ewidencyjna [...] O. - obszar wiejski i w tej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z [...] maja 2019 r., nr [...] (pkt 1), zaś w pozostałej części (dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego z garażami w bryle na działce nr ewid. [...]) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2022 r., nr [...] (pkt 2).

W uzasadnieniu GINB podał, że inwestorzy B. M. i K. M. wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę z 24 kwietnia 2019 r. złożyli dwa odrębne oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działkami nr ewid. [...] i [...]) na cele budowlane, a jako tytuł, z którego wynika prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością inwestorzy wskazali prawo własności. Dlatego, zdaniem organu, nie zostały rażąco naruszone przepisy art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast z uwagi na obowiązujący w dniu wydania miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w O. z [...] października 2018 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. dla obszaru M. – J. - M. - część I (Dz. Urz. z 2018 r., poz. 10559), obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy nie miał zastosowania w niniejszym przypadku.

Zgodnie z ww. uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki inwestycyjne o nr ewid. [...] i [...], położone są na obszarze oznaczonym symbolem 19MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług.

Przeprowadzona przez GINB analiza akt sprawy wykazała, że decyzja Starosty W. z [...] maja 2019 r., nie narusza w sposób rażący postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem § 9 pkt 2 lit. a, (powtórzonego w § 15 ust. 6 pkt 1) zgodnie z którym ustala się granice pasów technologicznych wzdłuż napowietrznych linii elektroenergetycznych, gdzie ustala się zakaz wznoszenia budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz wymagane jest zachowanie warunków bezpieczeństwa i prawidłowej eksploatacji linii, ustalonych w przepisach odrębnych, o szerokości po 25 m na stronę licząc od osi napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV.

W pobliżu działek inwestycyjnych przebiega linia energetyczna 220 kV relacji M. - O. Jej przebieg oraz przebieg pasa technologicznego zostały uwidocznione na mapie, na której został sporządzony projekt zagospodarowania terenu działki (skala 1:500).

Jak wynika z analizy projektu zagospodarowania terenu, granica pasa technologicznego linii energetycznej 220 kV przebiega przez działkę nr ewid. [...]. Budynek na działce nr ewid. [...] został zaprojektowany w taki sposób, że jego część tj. garaż, znajdujące się nad nim pomieszczenie przewidziane jako sala fitness oraz gabinet zostały zaprojektowane w ww. pasie technologicznym linii energetycznej.

Jakkolwiek dominująca część zaprojektowanego budynku na działce nr ewid. [...] została przewidziana poza ww. pasem technologicznym, to mając na uwadze powyższy zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, GINB stanął na stanowisku, że ww. uchwała wprowadza bezwzględny zakaz budowy budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w pasie technologicznym, takich jak budynek mieszkalny na działce nr ewid. [...]. Na powyższy zakaz nie ma wpływu okoliczność, że pewne pomieszczenia w tym budynku nie są pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Jak wskazał GINB, bez wpływu na powyższe pozostaje okoliczność, że w powyższym pasie zaprojektowano garaż, salę fitness i gabinet. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w analizowanym przypadku usytuowanie jakiegokolwiek budynku, który to posiada pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi jest zabronione w myśl § 9 pkt 2 lit. a w zw. z § 15 ust. 6 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w O. z [...] października 2018 r., Nr [...].

Stwierdził jednocześnie, że pomieszczenie garażu, jako obiektu przeznaczonego do przechowywania samochodów osobowych, nie jest pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi.

GINB podkreślił, że jak wynika z analizy projektu budowlanego, nad garażem przewidziano salę fitness oraz pomieszczenie oznaczone jako gabinet. W ocenie GINB sala fitness jest pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi, gdzie te same osoby mogą przebywać tam codziennie powyżej 2 godzin dziennie (§ 5 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Także gabinet znajdujący się w strefie pasa technologicznego, w dobie powszechnej pracy zdalnej / hybrydowej, jest pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi.

Oceniając skutki wykazanego powyżej naruszenia, organ podniósł, że ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów.

W ramach oceny skutków społeczno-gospodarczych wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie chodzi o nieznaczne przekroczenie wskaźników zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale o zakaz budowy w pasie technologicznym budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Podsumowując GINB podał, że decyzja Starosty W. z [...] maja 2019 r., w części dot. budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 9 pkt 2 lit. a w zw. z § 15 ust. 6 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w O. z [...] października 2018 r., Nr [...].

W ocenie GINB brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności z powyższego powodu decyzji Starosty W. z [...] maja 2019 r., w części dotyczącej budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...]. Budynek ten bowiem nie znajduje się w pasie technologicznym napowietrznej linii elektroenergetycznej.

Dodano również, że sporna inwestycja nie narusza również rażąco § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 57, § 23 ust. 1 w zw. z ust. 4 (odległość miejsc od gromadzenia odpadów stałych), § 60 (wymagany czas nasłonecznienia) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...).

Organ wskazał ponadto, że okoliczność, iż sporny budynek mieszkalny został zaprojektowany w pobliżu osi napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV nie oznacza automatycznie, że znajduje się w strefie, w której występują przekroczenia dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, o którym mowa w przepisie § 314 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883) .

Z akt sprawy nie wynika aby sporny budynek został zaprojektowany na terenie, w którym występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, o którym mowa w § 314 ww. rozporządzenia. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja Starosty W. z [...] maja 2019 r., została wydana z rażącym, tj. oczywistym, bezspornym i widocznym na pierwszy rzut oka naruszeniem § 314 ww. rozporządzenia.

Tym samym nie uchybiono w stopniu rażącym przepisowi art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Uwzględniając powyższe rozważania, za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

GINB wskazał, że dalsza analiza akt sprawy nie wykazała, aby kontrolowana decyzja Starosty W. była obarczona którąkolwiek z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję wnieśli B. M. oraz K. M. a także L. G., L. G.1, K. G. i W. Ż.

B. M. i K. M., reprezentowani przez radcę prawnego zarzucili zaskarżonej decyzji wydanie z naruszeniem:

1) § 9 pkt 2 lit. a) w zw. z 15 ust. 6 pkt 1 ww. uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] października 2018 r. , poprzez dokonanie ich błędnej wykładni skutkującej nieprawidłowym uznaniem, że zakaz wznoszenia budynków z "pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi" jaki został ustalony w ramach granicy pasa technologicznego wzdłuż napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV oraz powiązany z tym zakaz zabudowy należy wykładać w taki sposób, zgodnie z którym obejmuje on również sytuację, w której budynek zawierający "pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi" został wybudowany poza granicą w/w pasa technologicznego, a w ramach tej granicy mieści się jedynie niewielka część budynku, w której znajdują się wyłącznie "pomieszczenia inne" w rozumieniu § 5 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. pomieszczenia, których nie uważa się za przeznaczone na pobyt ludzi;

2) art. 7 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 K.p.a., poprzez nieprawidłowe odwołanie się przez GINB do sposobu użytkowania pomieszczenia gabinetu zlokalizowanego w budynku posadowionym na południowej części działki nr ew. [...] tj. do pracy zdalnej (hybrydowej) użytkowników gabinetu, która to praca zdalna w czasie wydawania przedmiotowego pozwolenia na budowę w ogóle nie funkcjonowała w powszechnym użyciu (obrocie), co oznacza, że organ stosuje do stanu faktycznego z dnia wydania pierwotnej decyzji (z roku 2019) aktualny stan faktyczny;

3) art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego z garażami z bryle na działce ew. nr [...], podczas gdy decyzja Starosty W. nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. została wydana bez rażącego naruszenia prawa, a w rezultacie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.

Podnosząc powyższe naruszenia wnieśli m.in. o uchylenie pkt 2 zaskarżonej decyzji, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że z braku jasnych i jednoznacznych pojęć w planie miejscowym, jego postanowienia nie mogą być interpretowane na niekorzyść inwestora i z ograniczeniem prawa własności oraz swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Jako że przepisy rozporządzenia nie wprowadzają żadnego skonkretyzowanego katalogu "pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi" oraz "pomieszczeń innych", tj. takich, których nie uważa się za przeznaczone na pobyt ludzi, a ich rozróżnienie oparte jest wyłącznie na kryterium czasowym lub funkcjonalnym, decydujące znaczenie wywierać powinny zaakceptowane rozwiązania projektowe.

W zatwierdzonym projekcie budowlanym ustalono, że część działki nr ew. [...] znajduje się w strefie pasa technologicznego napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV, a w konsekwencji pomieszczenia znajdujące się w takiej strefie zostały przewidziane i zaprojektowane jako "pomieszczenia inne" w rozumieniu § 5 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia, tj. pomieszczenia, których nie uważa się za przeznaczone na pobyt ludzi (ani stały, ani czasowy). Rozwiązania takie były znane Staroście W. i nie budziły jakichkolwiek wątpliwości co do ich zgodności z prawem. Odwoływanie się obecnie przez GINB do pracy zdalnej pozbawione jest sensu, gdyż w jak wyżej wskazano praca zdalna w dacie decyzji o pozwoleniu na budowę nie miała miejsca.

K. G., W. Ż., L. G. i L. G.1, zaskarżyli decyzję GINB części, tj. co do pkt 2 sentencji zaskarżonej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia

1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 9 pkt 2 lit. "a" w zw. z § 15 ust. 6 pkt 1 uchwały Rady Gminy w O. z [...] października 2018 r. nr [...] , poprzez przyjęcie, że § 9 pkt 2 lit. "a" w zw. z § 15 ust. 6 pkt 1 planu ustalający "zakaz wznoszenia budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi" w granicy pasa technologicznego wzdłuż napowietrznych linii elektroenergetycznych ustalonego w planie oznacza także zakaz wznoszenia w granicy pasa technologicznego budynków, których pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi nie znajdują w pasie technologicznym, podczas gdy prawidłowa wykładnia literalna, logiczna i funkcjonalna ww. przepisów prowadzi do wniosku, iż skoro ww. przepisy zakazują wznoszenia w granicy pasa technologicznego budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, to a contr ario nie zakazują wznoszenia w granicy tego pasa budynków nieposiadających w granicach pasa pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a tym samym - nie zakazują wznoszenia w granicy tego pasa części budynków, które - jak w niniejszej sprawie - nie posiadają w granicy tego pasa pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a posiadają je jedynie poza tą granicą;

2. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż niezgodność pozwolenia na budowę z planem godzi w istotne wartości prawne i społeczne i dlatego nie może być ignorowana przez organy i inwestorów, pomimo że: a) w świetle orzecznictwa NSA stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga stwierdzenia, iż naruszenie przepisu (rażące) powoduje takie skutki społeczno - gospodarcze, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności w państwie prawa - czego organy w niniejszej sprawie nie ustaliły;

b) w niniejszej sprawie organy nie zbadały, czy lokalizacja budynku skarżących częściowo w pasie technologicznym linii elektroenergetycznej rzeczywiście utrudnia obsługę linii i jej urządzeń oraz możliwość dokonywania jej napraw przez przedsiębiorstwo energetyczne, pomimo że w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy, budynek skarżących zlokalizowany jest dokładnie w środkowym odcinku pomiędzy dwoma słupami linii, co powoduje, że budynek ten nie może utrudnić obsługi linii ani jej urządzeń, jak również dokonywania jej napraw przez przedsiębiorstwo energetyczne;

c) w niniejszej sprawie organy rozważyły wyłącznie interes społeczności lokalnej i właścicieli innych nieruchomości objętych planem a całkowicie pominęły interes skarżących oraz skutki społeczno - gospodarcze w życiu i majątku skarżących.

Podnosząc powyższe naruszenia wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części i poprzedzającej ją - w odpowiedniej części - decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu podnieśli, że trudno bowiem przyjąć, że obsłudze i naprawom linii przeszkadza budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, a budynek bez takich pomieszczeń już miałby im nie przeszkadzać.

Zdaniem skarżących organy nie ustaliły, czy naruszenie przepisów planu powoduje takie skutki społeczno - gospodarcze, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności w państwie prawa. Budynek skarżących zlokalizowany jest na wysokości środkowego odcinka pomiędzy dwoma słupami linii, co powoduje że nie może utrudnić obsługi linii ani jej urządzeń, jak również dokonywania jej napraw przez przedsiębiorstwo energetyczne, które są dokonywane na słupach, a jeśli chodzi o sam kabel ze słupów.

W odpowiedzi na skargi GINB wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie, również z innych względów niż w nich podniesione.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 poz. 1634 ze zm. - dalej P.p.s.a.) sąd wojewódzki rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ocena legalności zaskarżonego aktu lub czynności winna być zatem dokonana: po pierwsze - w granicach danej sprawy a po drugie - z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Z powyższą powinnością wiąże się również określenia granic sprawy, w jakich sąd orzeka. Co do zasady, w sytuacji, gdy strony wnoszą skargę na decyzję administracyjną, przedmiotem kontroli Sądu jest ta decyzja oraz wszystkie akty lub czynności wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy.

Nie budzi jednak wątpliwości, że w sytuacji, gdy decyzja organu II instancji zawiera kilka rozstrzygnięć, strona może ograniczyć się do zaskarżenia takiej decyzji w wybranej przez siebie części. Zasada ta może doznawać ograniczenia w sytuacji, gdy zaskarżona część takiej decyzji (czy też innego aktu) wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją i odrębne części takiej decyzji nie mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Jednak w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 zaskarżonej decyzji jest samodzielne, dotyczy określonej działki i może stanowić przedmiot odrębnego postępowania. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nie miał również wątpliwości co do zakresu jej zaskarżenia. Ze wszystkich wniesionych skarg wynika bezsprzecznie, że strony wyznaczyły przedmiot zaskarżenia wyłącznie co do pkt 2 decyzji dalej GINB z dnia 15 marca 2023 r. tj. w zakresie, jakim utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2022 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty W. z [...] maja 2019 r., nr [...], w części dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego z garażami w bryle na działce nr ewid. [...].

Mając na uwadze taki sposób zredagowania skarg, a także to, że w niezaskarżonej części decyzja jest korzystna dla stron wnoszących skargę (zasada reformationis in peius – art. 134 § 2 P.p.s.a.), Sąd swoje rozważania skupił jedynie na pkt 2 zaskarżonej decyzji.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie pojęcie "rażącego naruszenia prawa" interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Zachodzi zatem wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i jednoznaczny. Zastosowanie innej możliwej wykładni normy prawnej nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności (por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2446/19; z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1956/21; z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 513/21).

Zastosowanie przez organy orzekające w sprawie wymienionego art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. było wynikiem stwierdzenia, że decyzja Starosty W. z [...] maja 2019 r., nr [...], w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego z garażami w bryle na działce nr ewid. [...] została wydana z rażącym naruszeniem zapisów miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w O. z [...] października 2018 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. dla obszaru M. – J. – M. - część I.

Istnienie na obszarze objętym zamierzeniem budowalnym aktu prawa miejscowego jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego determinuje sposób przeznaczenia takiej nieruchomości na cele budowlane. Zapisy planu są w tym wypadku bezwzględnie obowiązujące, zaś zabudowa może być realizowana jedynie w zgodzie z jego zapisami. Nad jego przestrzeganiem mają czuwać również organy architektoniczno - budowlane, bowiem w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu jakie obowiązywało w okresie wydawania kontrolowanej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego miały obowiązek sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Organ prowadzący postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielający pozwolenie na budowę powinien zatem ustalić ponad wszelką wątpliwość, czy istnieją przepisy miejscowe które sprzeciwiają się realizacji inwestycji w miejscu czy kształcie zaprezentowanym przez inwestora.

Niewątpliwie w sprawie objętej skargą przepisy uchwały Rady Miejskiej w O. z [...] października 2018 r., Nr [...] istniały i stanowiły część lokalnego porządku prawnego, zaś jego przepisy sprzeciwiały się możliwości powstania inwestycji, na którą udzielono pozwolenia na budowę, na działce nr ewid. [...].

Działka ta znalazła się na obszarze objętym symbolem 19 MN/U, który w świetle § 15 ust. 1, planu został przeznaczony na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług. W ust. 6 pkt 1 uchwalono, że obowiązują szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy w terenach 1MN/U, 4MN/U, 15MN/U, 18MN/U, 19MN/U, 27MN/U w pasie technologicznym linii elektroenergetycznej średniego napięcia 15kV i najwyższego napięcia 220kV. W tym zakresie obowiązują odpowiednio ustalenia § 9 pkt 2 lit. a i c planu. Z kolei w § 9 ust. 2 lit. a planu miejscowego ustalono granice pasów technologicznych wzdłuż napowietrznych linii elektroenergetycznych, w których ustala się zakaz wznoszenia budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz wymagane jest zachowanie warunków bezpieczeństwa i prawidłowej eksploatacji linii, ustalonych w przepisach odrębnych, o szerokości po 25 m na stronę licząc od osi napowietrznej linii elektroenergetycznej 220kV.

Jak wynika z materiału dowodowego, którym dysponował już organ orzekający w postępowaniu zwykłym, w pobliżu m.in. tej działki przebiega linia energetyczna 220 kV relacji M. – O.. Jej przebieg oraz przebieg pasa technologicznego został uwidoczniony na mapie, na której został sporządzony projekt zagospodarowania terenu działki (skala 1:500).

Jak trafnie wywiódł GINB, z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika, że granica pasa technologicznego linii energetycznej 220 kV przebiega przez działkę nr ewid. [...]. Budynek na tej działce został zaprojektowany w taki sposób, że jego część tj. garaż, oraz znajdujące się nad nim pomieszczenie przewidziane jako sala fitness oraz gabinet zostały przewidziane w pasie technologicznym linii energetycznej.

W świetle zatem powyższych zapisów planu oczywistym jest, że nie mógł zostać zatwierdzony jakikolwiek projekt budowlany dotyczący budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wkraczający choćby częściowo w pas technologiczny wzdłuż napowietrznej linii elektroenergetycznej. Zwrot zawarty w przywołanym § 9 ust. 2 lit. a planu miejscowego "zakaz wznoszenia budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi" jasno i bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych wskazuje, że chodzi tu o budynki, a nie o ich części, w dodatku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Gdyby lokalny prawodawca dopuścił możliwość lokalizowania choćby części budynków z pomieszczeniami nieprzeznaczonymi na pobyt ludzi w pasie technologicznym linii napowietrznych, to dopuściłby je w przepisach planu. Tymczasem przepisy art. § 15 ust. 6 i § 9 ust. 2 lit. a planu są jednoznaczne.

Poza tym z zatwierdzonego projektu budowlanego wynikało, że omawiane pomieszczenia, przystosowane do potrzeb osób będących zamieszkiwać tę nieruchomość i posiadające wszelkie cechy pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie różniły się pod względem wysokości, oświetlenia, zapewnienia ogrzewania czy wentylacji od innych pomieszczeń w tym budynku. Sąd stoi na stanowisku, że to nie nazwa tych pomieszczeń w projekcie budowlanym, lecz ich cechy techniczne decydują o ich faktycznym przeznaczeniu. O przeznaczeniu pomieszczenia np. na pralnię, suszarnię, czy kotłownię będą wskazywać już charakterystyczne cechy w projekcie budowlanym jak odpowiednie przyłącza, usytuowanie, dostęp do światła dziennego. Gabinetem czy salą fitness można nazwać w zasadzie każde pomieszczenie mieszkalne w budynku jednorodzinnym, ponieważ nie wymaga ono szczegółowych rozwiązań projektowych. Również zestawienie projektowanych bliźniaczych budynków wskazuje, że to pomieszczenie, które w zatwierdzonym projekcie budowlanym nazywane jest gabinetem (budynek nr 2) w opisie technicznym budynku nr 1 o niemal identycznej powierzchni nazywane jest pokojem nr 2. Z kolei sala fitness to dodatkowe pomieszczenie nad garażem, którego sposób wykończenia wg. projektu nie różni się niczym od innych pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się na tej samej kondygnacji. Dlatego też argumentacja skarżących, w tym zakresie jest nietrafna.

Również zarzut, że GINB naruszył art. 7 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 K.p.a., poprzez nieprawidłowe odwołanie się co do sposobu użytkowania pomieszczenia gabinetu zlokalizowanego w budynku posadowionym na południowej części działki nr ew. [...] tj. do pracy zdalnej, nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Kwestia sposobu wykorzystania tego pomieszczenia ma jedynie charakter następczy – nie związany z ustaleniami organu na dzień wydawania kwestionowanej w trybie nieważnościowej o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym nie jest prowadzone nowe postępowanie dowodowe, które zmierza do rozstrzygnięcia do istoty sprawy (już przecież rozstrzygniętej decyzją dotychczasową), lecz postępowanie wyjaśniające i oceniające wydane rozstrzygnięcie w konfrontacji ze stanem prawnym i faktycznym istniejącymi w dacie jego wydania. Tak rozumiane postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo.

Nietrafny jest tak że zarzut sugerujący, że obsłudze i naprawom linii przeszkadza budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, a budynek bez takich pomieszczeń już miałby nie stać temu na przeszkodzie. Wskazać bowiem należy, że kwestie dotyczące pasów ochronnych i odległości od linii m.in. napowietrznych nie służą jedynie zapewnieniu odpowiedniego dostępu do tych linii w celu ich obsługi, konserwacji czy usuwania awarii ale również służą ochronie ludzi przed nadmiernym polem elektromagnetycznym. Wskazuje na to choćby przepis

§ 314 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z jego brzmieniem, budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Szerokość takiego pasa z uwzględnieniem charakterystyki linii napowietrznej ustalana jest w przepisach prawa miejscowego, jak w sprawie objętej skargą. A zatem podniesiony problem nie dotyczy jedynie napraw i konserwacji linii elektroenergetycznej ale także ochrony zdrowia i życia mieszkańców budynków przebywających w strefie ponadnormatywnego oddziaływania elektromagnetycznego.

Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, że konieczność zachowania odpowiednich odległości od linii napowietrznych znalazła swoje uregulowanie już na etapie wykonywania robót budowlanych, bowiem stosownie do § 55 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 47, poz. 401) podczas wykonywania robót budowlanych nie jest dopuszczalne sytuowanie stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych bezpośrednio pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi lub w odległości liczonej w poziomie od skrajnych przewodów, mniejszej niż 30 m od linii o napięciu znamionowym powyżej 110 kV (czyli jak w niniejszej sprawie).

Mimo powyższych wywodów potwierdzających co do zasady słuszność rozumowania organów orzekających w sprawie, to jednak należy mieć na uwadze i jeszcze raz podkreślić, że postępowanie w sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, które jest wyłomem od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.). W sytuacji, gdyby postępowanie toczyło się w trybie zwykłym, Sąd nie miałby wątpliwości co do trafności rozstrzygnięcia kwestionującego możliwość realizacji inwestycji w całości. Natomiast w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, mając na uwadze jednolite i ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, należy uwzględnić trzy przesłanki, których nie bierze się pod uwagę podczas orzekania w trybie zwykłym tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja, a których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest w konkretnej sprawie dokonanie oceny funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że GINB nie rozważył kluczowej kwestii, a mianowicie: czy w sprawie konieczne było stwierdzenie nieważności w całości decyzji Starosty W. z [...] maja 2019 r., nr [...], w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego z garażami w bryle na działce nr ewid. [...], skoro jedynie lokalizacja dwóch pomieszczeń: "gabinetu" i "sali fitness" w pasie technologicznym wzdłuż napowietrznej linii elektroenergetycznej, powoduje, że inwestycja narusza zapisy art. § 15 ust. 6 i § 9 ust. 2 lit. a ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jeśli zaś chodzi o kwestię garażu, to sam GINB przyznał, że pomieszczenie garażu, jako obiektu przeznaczonego do przechowywania samochodów osobowych, nie jest pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi (str. 6 zaskarżonej decyzji), zatem w świetle przywołanej na wstępie zasady nieorzekania na niekorzyść strony, kwestia ta nie była przedmiotem szerszych rozważań Sądu.

Skoro prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzorczym, to organ ma obowiązek rozważyć, czy do wyeliminowania skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności nie jest wystarczające stwierdzenie nieważności kontrolowanego aktu w odniesieniu jedynie do części projektu budowlanego, jeżeli może to doprowadzić do usunięcia stanu rażącej niezgodności z prawem. Brak takich rozważań powoduje, że stanowisko GINB stwierdzające nieważność pozwolenia dotyczącego całego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego dwulokalowego z garażami na działce o nr ewid. [...] jest przedwczesne. Opiera się bowiem na stwierdzeniu, że nieważność projektu budowlanego dotyczącego całego budynku wraz z garażami należy automatycznie wywodzić z treści miejscowego planu, pomimo, że jedynie część zatwierdzonego projektu wkracza w strefę pasa technologicznego i w tym zakresie dotyczy dwóch spornych pomieszczeń. W trybie nadzoru organ może i powinien ocenić czy ze względu na przedmiot postępowania konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w tak daleko idącym zakresie.

Rozpatrując ponownie sprawę GINB będzie zatem zobowiązany do oceny, czy możliwe jest ograniczenie stwierdzenia nieważności do części decyzji zatwierdzającej projekt budowlany w zakresie pozwolenia na budowę dwóch spornych pomieszczeń tj. "gabinetu" i "sali fitness". W zależności od dokonanej oceny wydane ponowne rozstrzygnięcie przesądzi o niezbędnym zakresie przyszłego postępowania naprawczego.

Skoro skargi okazały się uzasadnione, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części wskazanej w pkt 1 sentencji, wyroku uznając, że wystarczającym dla usunięcia stwierdzonych naruszeń jest jedynie uchylenie decyzji II instancji.

W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty postępowania składały się wpisy od skargi (po 200 zł) oraz wynagrodzenie dla pełnomocników (po 480 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku GINB zastosuje się do wytycznych z niego płynących.