Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 659/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art.145 § 1 pkt 1 lit.a);  145a § 1; art. 119 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust.1b ust. 5 pkt 1 lit.b); art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3; art. 32;
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 6; art. 7; art. 8; art. 138 § 2a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części orzekającej o przyznaniu K. K. świadczenia pielęgnacyjnego za dzień [...] czerwca 2021 r., w wysokości [...] zł oraz od dnia [...] lipca 2021 r. na czas nieokreślony, w wysokości [...] zł miesięcznie II. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do przyznania K. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną F. J. od dnia [...] listopada 2020 r. do dnia [...] sierpnia 2021 r.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania K. K. (dalej jako: skarżąca), uchyliło decyzję Wójta Gminy Z. z [...] stycznia 2021 r. i orzekło o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z [...] września 2019 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką F. J..

Decyzją z [...] października 2019 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wskazując dwie negatywne przesłanki: niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia; oraz fakt, że skarżąca ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką.

W wyniku odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2019 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kolejną decyzją z [...] stycznia 2020 r. organ I instancji ponownie odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, z analogiczną argumentacją. Organ wyjaśnił, że oświadczenie skarżącej o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być uwzględnione, bowiem skarżąca złożyła je pod warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Na skutek odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 2020 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu w kwestii stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej jako: u.ś.r.), uznało jednak, że zachodzi przesłanka odmowy przyznania świadczenia w postaci ustalonego na rzecz skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Wyrokiem z 28 października 2020 r. (II SA/Lu 332/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Kolegium z [...] marca 2020 r. oraz decyzję organu I instancji z [...] stycznia 2020 r. Sąd potwierdził zasadność wyłączenia z przesłanek uprawniających do świadczenia pielęgnacyjnego kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, mając natomiast na uwadze ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, wskazał na konieczność rozwiązania przez organ I instancji problemu zbiegu świadczeń i usunięcia z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek.

Decyzją z [...] stycznia 2021 r. organ I instancji ponownie odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ stwierdził po raz kolejny, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność osoby, nad którą sprawowana jest opieka powstała po ukończeniu 18 roku życia. Ponadto zachodzi przesłanka negatywna w postaci ustalonego prawa skarżącej do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką.

W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła organowi błędne zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. i pominiecie, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), przepis ten został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę, w zależności od daty powstania niepełnosprawności. Skarżąca wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od [...] listopada 2019 r. oraz o wyrównanie różnicy pomiędzy kwotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] listopada 2019 r. Wskazała także, że fakt przyznania jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w 2019 i 2020 r. nie jest sytuacją nieodwracalną, gdyż poprzez dwukrotne złożenie oświadczeń oraz wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyraziła wolę wyboru świadczenia pielęgnacyjnego.

Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2021 r. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z [...] stycznia 2021 r. i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne za dzień [...] czerwca 2021r., w wysokości [...] zł, natomiast od dnia [...] lipca 2021 r., na czas nieokreślony, w wysokości [...] zł miesięcznie.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że już po wydaniu przez WSA w Lublinie wyroku z 28 października 2020 r., skarżąca w dniu [...] listopada 2020 r., ponownie złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a decyzją z [...] stycznia 2021 r. ponownie przyznano jej to świadczenie. Kolegium wezwało skarżącą do wypowiedzenia się w kwestii rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego i podjęcia działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z [...] stycznia 2021 r. W następstwie powyższego, na wniosek skarżącej organ I instancji, decyzją z [...] czerwca 2021 r. uchylił własną decyzję z [...] stycznia 2021 r. o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W dalszych wywodach Kolegium wskazało, że matka skarżącej, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, datowanym od [...] kwietnia 2014 r. Niepełnosprawność powstała więc, gdy wymieniona miała 84 lata, co organ I instancji błędnie uznał za okoliczność uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi na wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. badanie, czy ustalony stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r., powinno odbywać się przy uwzględnieniu zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, a więc z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności.

Kolegium wskazało także, że co najmniej od [...] listopada 2018 r., zachodziła w przypadku skarżącej kolizja praw do konkurencyjnych świadczeń, gdyż w okresie od

[...] listopada 2018 r. do dnia [...] czerwca 2021 r. włącznie, skarżąca miała ustalone na własny wniosek, kolejnymi decyzjami, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Taka sytuacja wykluczała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero od dnia [...] czerwca 2021 r., tj. wejścia do obrotu prawnego decyzji z [...] czerwca 2021 r., uchylającej specjalny zasiłek opiekuńczy, możliwe było przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium K. K. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

(1) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że sam fakt uzyskania i pobierania zasiłku dla opiekuna przez skarżącą ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o wyrównanie różnicy między kwotą specjalnego zasiłku opiekuńczego a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego;

(2) błędną wykładnię art. 27 ust. 5 u.ś.r., w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., polegającą na nieuwzględnieniu jednoznacznych oświadczeń złożonych przez skarżącą o wyborze korzystniejszego świadczenia, co skutkowało wadliwym przyjęciem, że skarżąca nie skorzystała z zasady wyboru korzystniejszego świadczenia.

Ponadto, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy

i błędne przyjęcie, że sam fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organ rozstrzygający w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. w zakresie odmowy wyrównania specjalnego zasiłku opiekuńczego do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] listopada 2019 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia, w części odnoszącej się do okresu przyznania wnioskowanego świadczenia.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Kolegium prawidłowo nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do pierwszej z podstaw odmowy przyznania świadczenia. Argumentacja Wójta Gminy Z., który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie, z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19 i z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19). Stanowisko Kolegium jest w tym zakresie w pełni prawidłowe.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy podkreślenia wymaga szczególna wadliwość działania organu I instancji, który wydając trzecią decyzję w tej samej sprawie, po raz kolejny powołał się na negatywną przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1b u.ś.r., pomimo tego, że Kolegium już dwukrotnie wskazywało na błędne stanowisko organu, który pomija skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego i ugruntowane od lat orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych (decyzje Kolegium z [...] listopada 2019 r. i [...] marca 2020 r.). Do zmiany całkowicie błędnego stanowiska, nie skłoniło organu I instancji nawet związanie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie II SA/Lu 332/20, w którym Sąd wprost wyartykułował, że "[...] Argumentacja organu I instancji w zakresie, w którym oparł decyzję odmowną wyłącznie na art. 17 ust. 1b jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104) [...]".

Swoisty "upór" organu, prowadzący do powielania tego samego błędu, narusza nie tylko art. 138 § 2a k.p.a. (Kolegium zawierało w swoich poprzednich decyzjach wiążące dla organu I instancji wytyczne w zakresie wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r.) i art. 153 p.p.s.a. (związanie wyrokiem sądu), ale godzi również w podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę praworządności (art. 6 i art. 7 k.p.a.), czy ochronę zaufania jednostki do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Takie wielokrotne powielanie przez organ wytkniętych już błędów jest nie do zaakceptowania w państwie praworządnym i w sposób oczywisty podważa zaufanie strony postępowania do organu administracji publicznej, który nie chce przyjąć do wiadomości wiążącego stanowiska organu wyższej instancji wytykającego mu dwukrotnie ten sam błąd oraz stanowiska sądu administracyjnego, który w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku jednoznacznie wskazał na wyłączenie z przesłanek uprawniających do świadczenia pielęgnacyjnego kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Pomimo, że uchybienia organu I instancji, które mają charakter rażący w zakresie "uporu" w wadliwym stosowaniu art. 17 ust. 1b u.ś.r., zostały skorygowane przez organ odwoławczy, to pozostaje do rozwiązania kwestia zbiegu praw do świadczeń. W ocenie Sądu, zarówno organ I instancji, jak i Kolegium nieprawidłowo rozstrzygnęły kolizję przysługujących skarżącej uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego.

W świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Dopełnieniem tej regulacji jest art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wyraża się w tym, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń, które pełnią tą samą funkcję, co dotyczy m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 u.ś.r. Istotą i funkcją obydwu tych świadczeń jest zrekompensowanie opiekunowi utraty dochodów, w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W związku z tym, zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczeń, jednakże stronie przysługuje prawo wyboru z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie, w związku z czym ustalenie prawa do jednego z wymienionych w omawianym przepisie świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełnienia warunków ubiegania się o przyznania innego świadczenia. Warunkiem jednak jego wypłaty jest rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia (zob. wyroki WSA w Lublinie z 13 lutego 2018 r., II SA/Lu 949/17; z 20 lutego 2018 r., II SA/Lu 1062/17; z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19, z 20 lutego 2020 r., II SA/Lu 41/20; z 29 kwietnia 2020 r., II SA/Lu 150/20; z 28 października 2020 r., a także II SA/Lu 332/20 oraz powoływane tam orzecznictwo).

Fakt uzyskiwania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być nieusuwalną przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. Taka wykładnia uwzględnia funkcję świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji.

Bezspornym jest fakt, że skarżąca miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2019 r. (decyzja Wójta Gminy Z. z [...] października 2018 r.), następnie na okres od [...] listopada 2019 r. do [...] października 2020 r. (decyzja z [...] września 2019 r.), wreszcie na okres od [...] listopada 2020 r. do [...] października 2021 r. (decyzja z [...] stycznia 2021 r.).

Należy w tym miejscu przypomnieć, że organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2021 r., odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na przysługujące wówczas prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, Kolegium natomiast uchyliło decyzję organu I instancji i przyznało świadczenie pielęgnacyjne skarżącej, jednakże w ocenie Sądu nieprawidłowo wskazało okres od jakiego świadczenie to powinno przysługiwać.

Ten błąd zadecydował o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji w części orzekającej o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za dzień [...] czerwca 2021 r. oraz od [...] lipca 2021 r. na czas nieokreślony.

Należy zauważyć, że na wniosek skarżącej z [...] czerwca 2021 r., decyzją z [...] czerwca 2021 r., Wójt Gminy Z. uchylił decyzję własną z [...] stycznia 2021 r., przyznającą skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od [...] listopada 2020 r., do [...] października 2021 r. Decyzja ta została doręczona skarżącej [...] czerwca 2021 r. W decyzji tej nie określono daty, z jaką następuje uchylenie decyzji zasiłkowej.

Składowi Sądu orzekającego w niniejszej sprawie znana jest wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Dotyczy to m.in. art. 32 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.

Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje wyjątków, przy czym jednym z nich jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Zatem co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art. 32 u.ś.r. wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak

i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 listopada 2012 r., I OSK 993/12; z 3 stycznia 2013 r., I OSK 1129/12; z 17 kwietnia 2014 r., I OSK 980/13; 4 sierpnia 2017 r., I OSK 2257/16; z 22 lutego 2021 r., I OSK 2508/20; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ma powodów, aby argumentów tych nie stosować do przypadku uchylenia decyzji zasiłkowej w oparciu o inną podstawę prawną, tj. art. 155 k.p.a., którą zastosował Wójt Gminy Z. w decyzji z [...] czerwca 2021 r.

Wobec powyższego decyzja, mocą której nastąpiło uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – od dnia, w którym kolizja przysługujących skarżącej uprawnień zostanie rozstrzygnięta.

Zastosowanie powyższej argumentacji do rozpoznawanej sprawy prowadzi do następujących konkluzji: skoro dopuszczalne jest uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy z mocą wsteczną, zwłaszcza gdy jest to rozwiązanie zgodne ze słusznym interesem strony (art. 7 k.p.a.), zaś w decyzji Wójta z [...] czerwca 2021 r. nie wskazano daty, z jaką uchylono decyzję zasiłkową, należy przyjąć, że decyzja z [...] stycznia 2021 r. przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy (na okres od [...] listopada 2020 r. do [...] października 2021 r.) została usunięta z obrotu prawnego z mocą wsteczną, od początku jej obowiązywania w obrocie prawnym (tj. od doręczenia). W konsekwencji skarżąca utraciła prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego jej decyzją z [...] stycznia 2021 r., na cały okres świadczeniowy. Zatem przeszkoda wynikająca z kolizji przysługujących skarżącej dwóch świadczeń przestała istnieć od dnia [...] listopada 2020 r. (brak w obrocie prawnym decyzji przyznającej zasiłek od tej daty).

Z kolei wobec faktu, że do dnia orzekania przez Kolegium (jak również wyrokowania przez Sąd) nie została usunięta z obrotu prawnego decyzja przyznająca skarżącej zasiłek na okres od [...] listopada 2019 r. do [...] października 2020 r. (decyzja z [...] września 2019 r.), do dnia [...] października 2020 r. istniała przeszkoda prawna uniemożliwiająca przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres przed

[...] listopada 2020 r. Sąd dostrzega oczywiście problem wynikający z faktu, że skarżąca składała oświadczenia o rezygnacji z przyznanego jej zasiłku (oświadczenia z [...] września 2019 r. i [...] stycznia 2020 r., k. 23 i 39 akt adm. organu I instancji), a nawet wniosek o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek od [...] listopada 2019 r. (k. 108 akt adm. Kolegium). Problemem jest jednak to, że wniosek ten nie został rozpoznany przez organ I instancji, a decyzja przyznająca zasiłek na okres [...] listopada 2019 r. do [...] października 2020 r. (decyzja z [...] września 2019 r.) nie została nigdy wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarżąca nie skorzystała ze środków ochrony prawnej przysługujących wobec bezczynności organu (ponaglenie do organu wyższego stopnia, następnie skarga do sądu administracyjnego na bezczynność), uniemożliwiając tym samym usunięcie przeszkody, która pozwoliłaby na przyznanie świadczenia za okres wcześniejszy, w którym miała przyznane prawo do zasiłku. Sąd dostrzega oczywiście fakt, że skarżąca nie była reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego

i rozumie, że skarżąca mogła nie wiedzieć o tym, z jakich środków prawnych może skorzystać wobec ewidentnej bezczynności organu, który nie nadał właściwego biegu procesowego jej oświadczeniu o rezygnacji z zasiłku, złożonego jeszcze we wrześniu 2019 r. Ze względu na granice sprawy, jaka toczy się aktualnie przed sądem administracyjnym (kontrola zgodności z prawem decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego), Sąd nie może jednak rozwiązać tego problemu na korzyść skarżącej, orzekając całkowicie poza granicami sprawy i kontrolując bezczynność organu w zakresie uchylenia decyzji zasiłkowej na okres [...]. W granicach sprawy, wyznaczonej przez przedmiot kontroli sądu, tj. decyzję przyznającą świadczenie pielęgnacyjne, Sąd nie może zobowiązać organów do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres wcześniejszy niż [...] listopada 2020 r., gdyż w ten sposób doprowadziłby do sytuacji, w której skarżąca miałaby prawo do dwóch kolidujących ze sobą świadczeń: świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Takie działanie Sądu stałoby w oczywistej sprzeczności z treścią przywoływanych wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r.

W konsekwencji powyższego należy uznać, że Kolegium błędnie uznało, iż kolizja świadczeń nie zachodzi dopiero od [...] czerwca 2021 r. tj. od dnia doręczenia skarżącej decyzji z [...] czerwca 2021r, uchylającej decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy. Z powyższych rozważań wynika, że przeszkoda wynikająca z kolizji przysługujących skarżącej dwóch świadczeń przestała istnieć od dnia [...] listopada 2020 r. (brak w obrocie prawnym decyzji przyznającej zasiłek od tej daty) i to od tej daty należało przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne.

Z kolei jako datę końcową okresu w jakim skarżąca ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należy przyjąć dzień [...] sierpnia 2021 r. Z kopii odpisu skróconego aktu zgonu nr [...] wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego w Z., wynika bowiem, że matka skarżącej – F. J. zmarła [...] sierpnia 2021 r.

W tej sytuacji należy stwierdzić, że decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do błędnego ustalenia początkowego dnia okresu, od którego skarżąca ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Konieczne jest przy tym podkreślenie, że Sąd dostrzega

i aprobuje starania Kolegium w celu doprowadzenia do rozstrzygnięcia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem skarżącym. Starania te nie do końca się powiodły, z uwagi na wspomnianą wyżej oczywiście wadliwą postawę organu I instancji. Jednakże obiektywnie rzecz biorąc rozstrzygnięcie Kolegium nie jest w pełni prawidłowe i w tym zakresie należało je uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

W ocenie Sądu okoliczności faktyczne i prawne sprawy są już wyjaśnione w takim stopniu, że możliwe jest zastosowanie art. 145a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, uchylając decyzję, zobowiązuje organ administracji do wydania odpowiedniego aktu, wskazując jednocześnie sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia. W doktrynie wskazuje się, że Sąd wyda takie orzeczenie, jeżeli uchyla decyzję lub postanowienie z powodu naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, a ponadto, gdy rozstrzygnięcie takie nie jest pozostawione uznaniu organu administracji publicznej. Rozważany warunek ustawowy obejmuje w szczególności sytuacje, w których okoliczności sprawy z dużym prawdopodobieństwem będą wskazywać, że w postępowaniu administracyjnym toczącym się po uchyleniu zaskarżonej decyzji oceny i zalecenia sformułowane w orzeczeniu sądu administracyjnego nie zostaną w należytym stopniu uwzględnione przez prowadzący to postępowanie organ administracji publicznej (zob. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu o sądami administracyjnymi, Komentarz, 7. wyd., Warszawa 2018, s. 479-480).

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy powyższe przesłanki wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. zostały spełnione. Sąd stwierdził w toku dokonanej kontroli, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). Podstawy faktyczne decyzji zostały ustalone w postępowaniu administracyjnym prawidłowo, w stopniu odpowiednim do wydania właściwego rozstrzygnięcia w sprawie. Niewątpliwie został także spełniony warunek dotyczący zaistnienia dużego prawdopodobieństwa, że w postępowaniu administracyjnym toczącym się po uchyleniu zaskarżonej decyzji oceny i zalecenia sformułowane w orzeczeniu sądu nie zostaną w należnym stopniu uwzględnione przez organ. Dotychczasowa praktyka organu

I instancji wskazuje, że nie są realizowane wytyczne ani organu wyższego stopnia, ani Sądu, a wszelkie instrumenty prawne w postaci związania wyrokiem (art. 153 p.p.s.a), czy uchylenia decyzji przez organ II instancji (art. 138 § 2 k.p.a.), nie odnosiły dotychczas zamierzonego skutku.

Wobec powyższego, Sąd uchylając zaskarżoną decyzję w części orzekającej o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego za dzień [...] czerwca 2021 r. oraz od dnia [...] lipca 2021 r., zobowiązał w pkt II sentencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną F. J. od dnia [...] listopada 2020 r. do [...] sierpnia 2021 r.

Należy przy tym odnotować, że kwestie rozliczeń (z uwagi na fakt wypłaty zasiłku za okres objęty uchyloną decyzją z [...] stycznia 2021 r.) należą już do sfery wykonania decyzji przez organ i wzajemnej kompensacji świadczeń. Możliwe jest bowiem rozliczenie świadczeń przyznanych za ten okres, z których jedno zostało już wypłacone, poprzez ich skompensowanie i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień do wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą wypłaconego zasiłku. Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podtrzymuje stanowisko wyrażane w tej kwestii w licznych orzeczeniach WSA w Lublinie (por. wyroki: z 26 sierpnia 2021 r., II SA/Lu 295/21; z 28 września 2021 r., II SA/Lu 430/21; z 7 października 2021 r., II SA/Lu 461/21, II SA/Lu 524/21, II SA/Lu 460/21; z 23 listopada 2021 r., II SA/Lu 550/21, jak również powoływane tam dalsze orzecznictwo).

Należy przy tym przypomnieć, że o wykonaniu zobowiązania nałożonego na Kolegium przez Sąd w pkt II sentencji – wydaniu decyzji, organ zgodnie z art. 145a § 2 p.p.s.a. zawiadamia Sąd w terminie siedmiu dni od dnia ich wydania. W przypadku niezawiadomienia Sądu, może on orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 145a § 1 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej, z uwagi na to, że skarżąca nie złożyła wniosku o zasądzenie kosztów, Sąd zaś nie może w tym przedmiocie orzekać z urzędu (art. 210 p.p.s.a.). Ponadto trzeba zauważyć, że ze względu na przedmiot sprawy skarżąca objęta była ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych.