Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1491/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61a
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Wspólnoty [...] przy ul. [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 czerwca 2023 r. nr SKO.GN/41.8/99/2023/10466/WS w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zawiadomieniem z dnia 9 czerwca 2022 r. Prezydent Miasta K. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie podziału działki położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów nr 1, w obrębie Dzielnicy [...], w rejonie ulic [...] i [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...], będącej własnością Miasta K.

Decyzją z dnia 25 lipca 2022 r., nr [...] (oznaczoną dalej jako: "decyzja podziałowa"), Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 95 pkt 7, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej w skrócie: "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), zatwierdził podział powyżej opisanej nieruchomości wydzielając z niej dwie działki: nr 2 o pow. 0,0407 ha oraz nr 3 o pow. 0,0184 ha.

Wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2023 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K. (dalej: "Wspólnota Mieszkaniowa"), reprezentowana przez pełnomocnika, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 k.p.a., zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, w której nie uzasadniono "niezbędności" podziału działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr 1. Zarzuciła rozstrzygnięciu rażące naruszenie prawa, tj. art. 95 pkt 7 u.g.n. w związku z regulacją § 18 ust. 3 pkt 11 lit. a) uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu [...] K. w rejonie ulic [...] i [...], w obszarze fragmentu terenu górniczego "A" (dalej w skrócie: "A"). Dodatkowo, wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta K. do złożenia kosztorysu wyburzenia budynku przy ulicy [...], celem wykazania że znajduje się on w złym stanie technicznym, jak też podania, kiedy zakończyło się użytkowanie tego budynku przez ostatniego lokatora, oraz na podstawie art. 159 k.p.a. wstrzymanie wykonania decyzji podziałowej. W uzasadnieniu wniosku akcentowała, że celem podziału było stworzenie technicznej i prawnej możliwości zbycia nowoutworzonej działki o nr 3 (pow. 184 m²) zabudowanej budynkiem (oficyną), co skutkuje dopuszczeniem wydzielenia działki mniejszej niż 350 m², a więc nie spełniającej wymogu przewidzianego w § 18 ust. 3 pkt 11 lit. a) w związku z § 11 MPZP dla terenów objętych symbolem U/MW. Decyzja podziałowa narusza w związku z tym, art. 95 pkt 7 u.g.n., bowiem nie spełnia koniecznej przesłanki "niezbędności", a tym samym zastosowania tego przepisu. Nadto, powierzchnia zabudowy budynku zlokalizowanego na nowo powstałej działce stanowi dokładnie 65% powierzchni tej działki. Odnosząc się do interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej, Wspólnota Mieszkaniowa podała, że zajmowany przez nią budynek mieszkalny o pow. 355 m² jest położony na działce nr 4 o pow. 389 m², przy ulicy [...] i bezpośrednio sąsiaduje z nowopowstałą działką nr 2. Do spełnienia minimalnych wymogów do uznania działki Wspólnoty Mieszkaniowej za działkę budowlaną brakuje zatem 157 m². Z tego powodu istnieje jej roszczenie w stosunku do Miasta K. o zawarcie umowy przeniesienia własności lub oddania w użytkowanie wieczyste przyległej nieruchomości lub jej części, co również nie wystarczy do zaspokojenia tego roszczenia, bezpośrednio wynikającego z art. 209a u.g.n.

Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2023 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, na podstawie art. 61a w związku z art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, bowiem w tej sprawie Wspólnota Mieszkaniowa nie ma interesu prawnego. Przedstawiony we wniosku interes nie jest wystarczający i nie uprawnia do brania udziału w nieważnościowym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym podziału nieruchomości, gdyż ma cechy wyłącznie interesu faktycznego. Zdarzenia przyszłe nie stanowią aktualnego interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej i zaprzeczają zasadzie trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Dokonany podział nie unicestwia ewentualnego roszczenia wynikającego z art. 209a u.g.n., który znajduje zastosowanie tylko w stosunkach cywilnoprawnych. Brak podania konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby prawa lub obowiązki Wspólnoty Mieszkaniowej (a nie jedynie roszczenia), nie daje podstaw do uznania w tej sprawie jej interesu prawnego, a tym samym istnienia podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2023 r. Wspólnota Mieszkaniowa, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania wedle norm przepisanych, jak też wstrzymania wykonania decyzji podziałowej. Zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia postępowania dowodowego, w celu zweryfikowania istnienia jej interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, oraz naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w związku z art. 97 ust. 1, art. 209a i art. 95 pkt 4 u.g.n., poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że nabycie części nieruchomości oznaczonej pierwotnie jako działka nr 1 może być dokonane wyłącznie w drodze sądowego dochodzenia roszczeń. W konsekwencji, doszło również do naruszenia art. 140, art. 144 i art. 145 Kodeksu cywilnego. Interes prawny Wspólnoty Mieszkaniowej wynika z tego, że mogą zostać wydane rozstrzygnięcia kształtujące stosunki na nieruchomości będącej jej własnością i bezpośrednio wpływające na sposób wykonywania przez nią prawa własności, w tym również sposobu z niej korzystania (np. dostęp do drogi publicznej).

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia, art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, w skrócie: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego był upoważniony na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 czerwca 2023 r. kończące postępowanie, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Należy wskazać, że w sytuacji, gdy żądanie nie pochodzi od strony lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej - w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. - wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak więc, o statusie strony decyduje brzmienie przepisów prawa materialnego. Aby stwierdzić istnienie interesu prawnego należy ustalić związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego. Dodatkowo, musi on być aktualny, zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Od tak pojętego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2719/19).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) zasadą jest, że stroną w takim postępowaniu, a zarazem podmiotem, który może żądać jego wszczęcia, jest osoba, która była uznana za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Jednakże w tym zakresie nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad, które można stosować automatycznie w każdej sprawie. Nie zawsze osoba, która miała status strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot także w postępowaniu nadzwyczajnym. Może też zdarzyć się sytuacja odwrotna, a mianowicie, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym. Zatem kwestie te należy zawsze rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego lub faktycznego mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 932/09 i z dnia 2 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 347/06).

Należy przy tym zaznaczyć, że dla stwierdzenia, czy danym osobom przysługuje prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) znaczenie ma okoliczność, czy skutki stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) będą miały wpływ na sferę ich interesu prawnego. Podmiot, który żąda stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu, w którym nie był uznany za stronę, powinien zatem wykazać, że ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia jego nieważności. Chodzi tu o interes prawny oparty na przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu.

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że co do zasady, właściciel nieruchomości przyległej do nieruchomości stanowiącej własność gminy, w odniesieniu do której z urzędu wszczęto postępowanie administracyjne o jej podział, w trybie art. 97 ust. 3 pkt 2 u.g.n., nie jest stroną tego postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt 2 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Przesłanki te zachodzą w niniejszej sprawie. Zamiar ewentualnej sprzedaży nowo wydzielonej działki, czy też wyburzenie znajdującego się na niej budynku (oficyny, jak podano we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej), pozostaje także bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Właściciele (współwłaściciele) nieruchomości sąsiednich nie mają wynikającej z przepisów prawa materialnego podstawy do żądania wszczęcia takiego postępowania. Jedynie w przypadku, gdyby w wyniku podziału nieruchomości sąsiedniej i utworzenia nowych działek mogło dojść do pozbawienia ich dostępu do drogi publicznej, bądź też gdyby podział ten w jakikolwiek sposób negatywnie oddziaływał już teraz aktualnie na ich prawo własności, odmówienie statusu strony prowadzić mogłoby do pozbawienia możliwości ochrony praw właścicielskich, podlegających ochronie konstytucyjnej (por. wyroki NSA z dnia: 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2325/17; 20 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 3108/18; 15 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1061/20; 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2805/20).

Generalnie podział nieruchomości gruntowej jest wykonywaniem prawa własności, nieoddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione. Skoro, podział nieruchomości nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, a w szczególności nie kształtuje odmiennie granic między przylegającymi gruntami, ustawodawca nie wprowadza w postępowaniu podziałowym przesłanki np. ochrony interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, uzależniając podział nieruchomości zasadniczo od zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania oraz od dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej. Odmiennie kształtuje się to zagadnienie, w przypadku podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego, w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego (art. 95 pkt 7 u.g.n.), co jednak w sprawie nie zachodzi.

W realiach niniejszej sprawy, odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi, należało stwierdzić ich niezasadność.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.