Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 660/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 218/22 w sprawie ze skargi A. F. na czynność Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 17 listopada 2021 r. w przedmiocie skierowania na kwarantannę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi A. F. na "czynność Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 17 listopada 2021 r. w przedmiocie skierowania na kwarantannę" w punkcie pierwszym stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, a w punkcie drugim zasądził od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Z akt sprawy wynika, że przedstawiciel ustawowy strony – A. F. została w dniu 17 listopada 2021 r. powiadomiona telefonicznie o objęciu strony (A. F.) kwarantanną w okresie od 17 listopada 2021 r. do 25 listopada 2021 r.

Pismem z dnia 5 grudnia 2021 r. A. F. złożyła odwołanie "od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dąbrowie Górniczej w postaci nałożenia na jej córkę A. F. obowiązku poddania się kwarantannie w dniach 17.11.2021 r. do 25.11.2021 r."

Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2022 r. nr NS-EP.906.47.2021 Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach stwierdził "niedopuszczalność odwołania od objęcia obowiązkiem kwarantanny w terminie od 17.11.2021 r. do 25.11.2021 r. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dąbrowie Górniczej małoletniej A. F."

W dniu 25 stycznia 2022 r. A. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach "skargę na czynność Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach o stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od objęcia obowiązkiem kwarantanny w terminie od 17.11.2021 r. do 25.11.2021 r. przez Państwowego Powiatowego lnspektora Sanitarnego w Dąbrowie Górniczej małoletniej A. F.". Jednocześnie wniosła o "stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności o objęciu kwarantanną".

W odpowiedzi na wezwanie o sprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia przedstawicielka ustawowa skarżącej poinformowała, że "skarży czynność materialno-techniczną skierowania córki na kwarantannę".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdzając "bezskuteczność zaskarżonej czynności" wskazał, że stan faktyczny sprawy wynikający w istocie ze skargi i załączonych do niej dokumentów, jest niesporny. Wynika z niego, że nie została wydana decyzja o nałożeniu na skarżącą kwarantanny na okres od 17 do 25 listopada 2021 r., bowiem w ocenie organu brak było podstaw prawnych do wydania takiej decyzji.

Sąd podzielił stanowisko wyrażane w orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie, że objęcie w takim trybie przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną stanowi czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej: ppsa).

Przechodząc do meritum sprawy Sąd wskazał, że zgodnie z art. 33 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 ze zm.; dalej: ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r.). państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Do obowiązków tych należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f), która - zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 tej ustawy jest odosobnieniem osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.

Zatem, zdaniem Sądu, art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 tej ustawy, w tym kierowania na kwarantannę.

Sąd podzielił stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym przepis § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.; dalej: rozporządzenie RM) nie mógł dokonać w tym zakresie modyfikacji przepisu ustawowego w zakresie dotyczącym trybu nakładania obowiązku kwarantanny. Wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, nałożenie na skarżącą obowiązku poddania się kwarantannie z pominięciem wydania decyzji administracyjnej w istotny sposób naruszało art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. Zatem dokonana w tym przedmiocie zaskarżona czynność materialno-techniczna naruszała prawo.

Wobec tego Sąd na podstawie art. 146 ppsa stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, jako naruszającej prawo.

II

Skargę kasacyjną wniósł Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art.146 § 1 ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 58 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 53 § 2 ppsa poprzez nieodrzucenie skargi na czynność z zakresu administracji publicznej z dnia 17 listopada 2021 r. polegającą na objęciu obowiązkiem kwarantanny mimo przekroczenia terminu 30-dniowego do wniesienia skargi i stwierdzenie przez Sąd I instancji zachowania tego terminu co nie ma odzwierciedlenia w aktach sprawy,

2. art. 146 ppsa poprzez uwzględnienie skargi na czynność PPIS w Dąbrowie Górniczej objęcia kwarantanną i stwierdzenie bezskuteczności czynności ŚPWlS, podczas gdy ŚPWIS w przedmiotowej sprawie nie podejmował w dniu 17 listopada 2021 r. i nie mógł nałożyć w tej dacie obowiązku kwarantanny, do czego w pierwszej instancji uprawniony jest wyłącznie państwowy powiatowy inspektor sanitarny, lecz orzekł postanowieniem z dnia 7 stycznia 2022 r. o niedopuszczalności odwołania;

3. art. 32 ppsa w związku z art.3 § 2 pkt 4 ppsa poprzez prowadzenie postępowania z udziałem ŚPWIS niebędącego organem podejmującym w dniu 17 listopada 2021 r. czynność z zakresu administracji publicznej odmowy wydania decyzji o nałożeniu kwarantanny;

4. art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 134 § 1 ppsa poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i uchylenie się od zbadania legalności postanowienia ŚPWIS z dnia 7 stycznia 2022 r. o niedopuszczalności odwołania od objęcia obowiązkiem kwarantanny przez PPIS w Dąbrowie Górniczej małoletniej A. F., a także wydanie orzeczenia o uchyleniu aktu ŚPWIS z dnia 17 listopada 2021 r. mimo iż materiał zgromadzony w sprawie nie dał ku temu podstaw.

Gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zasadności zarzutów procesowych autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie co dotyczy:

- art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń

i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2022 r. poz. 1657 - dalej: ustawa) poprzez stwierdzenie, że wymieniony przepis obliguje do wydania decyzji administracyjnej i nie stanowi ustawowej ,,samodzielnej'' podstawy do objęcia kwarantanną osób, które miały styczność z osobą zakażoną SARS-CoV-2, podczas gdy, w przypadkach wymienionych w art. 34 ust. 2 ustawy obowiązek kwarantanny wynika z mocy samego prawa i nie ma potrzeby jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej;

- art. 34 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2022 r. poz. 1657) w związku z § 7 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. poz. 351 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy w rozporządzeniu tym wydanym w granicach delegacji ustawowej określono rodzaj choroby - w tym wypadku wywołanej wirusem SARS-CoV-2- powodującej powstanie obowiązku kwarantanny u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy, a więc tych, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych. Wymienione przepisy zawierają normy o charakterze materialnoprawnym określające podmioty, objęte ustawową kwarantanną lub nadzorem epidemiologicznym, a także określają rodzaj zakażenia lub choroby, ograniczając rolę organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej wyłącznie do wyboru właściwego środka zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych (kwarantanna lub nadzór), podczas gdy sam obowiązek ukonstytuowany został wprost w ustawie, co oznacza, że nie ma podstaw prawnych aby

go konkretyzować w formie decyzji administracyjnej.

Podnosząc te zarzuty skarżący organ wniósł na podstawie art. 189 ppsa o uchylenie wyroku WSA w Gliwicach i odrzucenie skargi na czynność z zakresu administracji publicznej objęcia obowiązkiem kwarantanny, ewentualnie w myśl art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 ppsa uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, lub na podstawie art. 188 ppsa uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Organ zrzekł się rozprawy.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 141 § 4 ppsa.

Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Art. 141 § 4 ppsa tylko wtedy może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny.

Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem który akt lub czynność, którego organu i z jakiej daty kontrolował Sąd I instancji, a to z kolei uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W sprawie pozostaje niesporne, że skarżąca została objęta kwarantanną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dąbrowie Górniczej, który w dniu 17 listopada 2021 r. powiadomił o tym telefonicznie przedstawiciela ustawowego skarżącej. Wynika to z akt sprawy, w tym z korespondencji prowadzonej przez przedstawiciela ustawowego skarżącej z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Dąbrowie Górniczej. Z akt sprawy wynika również, że na skutek odwołania "od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dąbrowie Górniczej w postaci nałożenia obowiązku poddania się kwarantannie", postanowieniem z dnia 7 stycznia 2022 r. nr NS-EP.906.47.2021 Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach stwierdził "niedopuszczalność odwołania od objęcia obowiązkiem kwarantanny (...)".

Ponieważ w dniu 25 stycznia 2022 r.– przedstawicielka ustawowa skarżącej wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach "skargę na czynność Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach o stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od objęcia obowiązkiem kwarantanny w terminie od 17.11.2021 r. do 25.11.2021 r. przez Państwowego Powiatowego lnspektora Sanitarnego w Dąbrowie Górniczej małoletniej A. F.", jednocześnie wnosząc o "stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności o objęciu kwarantanną", Sąd wezwał do "jednoznacznego określenia, czy skarży czynność materialno- techniczną skierowania córki na kwarantannę, czy postanowienie Śl.P.W.l.S z 7 stycznia 2022 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od czynności materialno-technicznej w terminie 7 dni pod rygorem przyjęcia przez sąd, ze przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie". W odpowiedzi przedstawicielka ustawowa skarżącej poinformowała, że "skarży czynność materialno-techniczną skierowania córki na kwarantannę". W następstwie tego oświadczenia Sąd zarządzeniem z dnia 14 sierpnia 2023 r. "zmienił przedmiot sprawy i uznał, że skarga dotyczy czynności Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach". O rozprawie również zawiadomiony został Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach.

W ramach wyżej wskazanego, a wynikającego z akt, stanu sprawy, Sąd I instancji rozpoznał "sprawę ze skargi A. F. na czynność Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 17 listopada 2021 r. w przedmiocie skierowania na kwarantannę", w punkcie pierwszym stwierdził "bezskuteczność zaskarżonej czynności", a w punkcie drugim zasądził od "Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach" zwrot kosztów postępowania.

Uzasadniając ww. rozstrzygnięcie Sąd na wstępie wskazał inaczej niż w komparycji, że "A. F. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego matkę A. F. (dalej określana jako skarżący lub małoletni) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dąbrowie Górniczej (dalej określanego skrótem jako organ lub PPIS), w przedmiocie nałożenia na małoletnią kwarantanny od 17 do 25 listopada 2021 r.".

W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 141 § 4 ppsa jednym z elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku jest zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, które powinno obejmować nie tylko przedstawienie przebiegu postępowania administracyjnego, ale także dokładnie wskazywać na jakich ustalonych przez organ faktach wyrok się opiera.

Tego elementu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło. Sąd przedstawił jedynie zarzuty skargi i stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Ponadto stosując skrót "PPIS", który wcześniej zastosował na określenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dąbrowie Górniczej wskazał, że ten organ złożył odpowiedź na skargę, chociaż z akt sprawy wynika, że odpowiedź na skargę złożył Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach.

Z kolei w rozważaniach prawnych Sąd I instancji stwierdza, że "stan faktyczny sprawy wynikający w istocie ze skargi i załączonych do niej dokumentów, jest niesporny. Wynika z niego, że nie została wydana decyzja o nałożeniu na skarżącą kwarantanny na okres od 17 do 25 listopada 2021 r., bowiem w ocenie organu brak było podstaw prawnych do wydania takiej decyzji." Zachodzą wątpliwości, o który organ chodzi, gdyż takie stanowisko prezentował i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Dąbrowie Górniczej (pismo z dnia 26 listopada 2021 r.) i Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach (postanowienie o niedopuszczalności odwołania). Dalej stwierdza, że objęcie kwarantanną stanowi czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a następnie, że objęcie kwarantanną następuje w drodze decyzji administracyjnej, co może wskazywać na to, że ta część rozważań odnosi się do postanowienia Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach o niedopuszczalności odwołania. Przedstawienie w uzasadnieniu podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega również najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej dotyczący terminowości wniesienia skargi, jednakże zarzut ten w kontekście braków uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie poddaje się kontroli. Należy bowiem stwierdzić, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika czy przyjmując, że skarga została wniesiona w terminie, Sąd I instancji brał pod uwagę datę telefonicznego powiadomienia o kwarantannie w dniu 17 listopada 2021 r., albo datę doręczenia pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dąbrowie Górniczej, z którego wynika, że decyzja w przedmiocie objęcia kwarantanną nie zostanie wydana, jako ewentualnego początku biegu terminu do wniesienia skargi. Natomiast uznanie skargi za wniesioną w terminie sugeruje, że Sąd jako początkową datę biegu terminu do wniesienia skargi mógł uznać datę doręczenia postanowienia Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 7 stycznia 2022 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu Sąd wskazał jedynie, że "skarżący zachował termin, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a., gdyż o objęciu kwarantanną dowiedział się dnia 19 stycznia 2022 r., a skargę do organu wniósł w 11 stycznia 2022 r. (data nadania skargi listem poleconym)". Wskazane daty nie mają odzwierciedlenia w aktach sprawy.

Brak możliwości dokonania kontroli wyroku Sądu I instancji z przyczyn wyżej wskazanych świadczy o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ppsa i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy uznał, że występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości i w oparciu o art. 207 § 2 ppsa orzekł jak w punkcie 2 sentencji.