Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 734/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37d
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2022 r. nr SKO Gd/1005/22 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 24 czerwca 2022 r., nr SKO Gd/1005/22, którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z 29 września 2020 r., nr GZDiZ-PU-70-786(6)-2020-JR/AS, wymierzającą J. z siedzibą w K. karę pieniężną w kwocie 1.132,03 zł za umieszczenie w dniach 31.07.2020 r. – 07.08.2020 r. tablicy reklamowej w formie banera reklamowego na ogrodzeniu nieruchomości przy ul. [...] w Gdańsku, na działce numer [...] obręb [...], o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 4,12 m2 niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej Gdańska, a także umarzającą postępowanie wobec F.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

W dniu 29 lipca 2020 r. upoważnieni pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg

i Zieleni przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklamy z zasadami

i warunkami uchwały Rady Miasta Gdańska Nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego

2018 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 2018 poz. 1034), zwanej dalej uchwałą krajobrazową. Z protokołu kontroli sporządzonego w dniu 31 lipca 2020 r. wynikało, że przy ul. [...] w Gdańsku na ogrodzeniu nieruchomości znajduje się baner reklamowy o łącznej powierzchni ekspozycji 4,12 m2. Ustalono, że właścicielem reklamy jest J. z siedzibą w K. W tym samym dniu organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, poinformował o poczynionych już ustaleniach faktycznych, pouczył o prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości złożenia wyjaśnień oraz zawiadomił o planowanych na dzień 25 sierpnia 2020 r. oględzinach nieruchomości.

W piśmie procesowym z 12 sierpnia 2020 r. skarżąca Spółka wyjaśniła, że tablica reklamowa została usunięta w dniu 7 sierpnia 2020 r., co potwierdziły przeprowadzone w dniu 25 sierpnia 2020 r. oględziny.

Pismem z 28 sierpnia 2020 r. organ zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania dowodowego, informując jednocześnie o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem oraz wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W tym stanie rzeczy organ, działając na podstawie art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., decyzją z 29 września 2020 r. wymierzył Spółce J. karę pieniężną za umieszczenie opisanej wyżej tablicy reklamowej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej zakazuje sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż wskazane w uchwale. Przywołując treść § 17 ust. 3 pkt 11 uchwały krajobrazowej, w którym określono ustalenia szczegółowe dla banerów reklamowych, sytuowanych w obszarze S3, organ I instancji zaznaczył, że przedmiotowa tablica reklamowa w formie banera reklamowego nie wpisuje się w definicję żadnego z dopuszczalnych w obszarze S3, w granicach którego została umieszczona tablica, nośników reklamowych.

Ponadto, organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. zaznaczając, że mimo iż strona zaprzestała naruszania prawa to uznać należy, że waga naruszenia z całą pewnością nie jest znikoma. Tak można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych. Strona, umieszczając tablicę reklamową w formie banera reklamowego z naruszenia, czerpała korzyści finansowe.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła organowi m.in. brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego ze względu na zaniechanie ustalenia, czy kiedykolwiek wcześniej w kontrolowanym sklepie doszło do naruszenia przepisów ustawy, a także pominięcie, że strona niezwłocznie usunęła wszelkie nieprawidłowości, a ponadto reklama była banerem okolicznościowym związanym z otwarciem nowego sklepu na nieruchomości, celem poinformowania potencjalnych konsumentów o możliwości dokonywania zakupów. Skarżąca wskazała, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających legalizację urządzenia pomiarowego, którym dokonano pomiarów banera reklamowego, jak również wskazania, w jaki sposób i przy użyciu jakiego urządzenia dokonano pomiaru. W ocenie Spółki, organ I instancji nie wyjaśnił, w jaki sposób ustalił, że nieruchomość, na której znajdowała się tablica reklamowa należy do obszaru S3. Powyższe okoliczności, zdaniem skarżącej, świadczyły o naruszeniu przez organ I instancji art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzucono, że organ nie wyjaśniając, dlaczego nie zaistniały przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary, naruszył także art. 189f § 1 k.p.a.

Skarżąca zarzuciła także decyzji organu I instancji naruszenie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 7a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie przez uchwałę reklamową prawa własności nieruchomości jej adresatów w sposób nieproporcjonalny do celów zarówno samej uchwały, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie zasady równości, w szczególności poprzez zakazanie usytuowania tablicy reklamowej na nieruchomości, którą skarżąca włada w inny sposób niż określony w uchwale, a w konsekwencji brak możliwości pełnego korzystania z nieruchomości zgodnie z posiadanym tytułem.

Zarzucono także naruszenie art. 37d ust. 1 u.p.z.p. poprzez ukaranie skarżącej za naruszenie, które nie zostało ustalone przez organ w sposób wszechstronny i prawidłowy.

Rozpoznając odwołanie, decyzją z 24 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji uznając sformułowane zarzuty za niezasadne.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że okoliczność, iż tablica reklamowa w formie banera reklamowego umieszczona na ogrodzeniu nieruchomości przy ul. [...] w Gdańsku była "banerem okolicznościowym związanym z otwarciem nowego sklepu, a jej celem było poinformowanie potencjalnych konsumentów o możliwości dokonana zakupów" nie ma wpływu na rozstrzygniecie sprawy. Zdaniem Kolegium, Spółka chcąc informować potencjalnych klientów o otwarciu nowego sklepu mogła zastosować wyłącznie formę reklamy okolicznościowej dopuszczoną postanowieniami uchwały krajobrazowej dla strefy S3, o której mowa w § 17 ust. 3 pkt 7 uchwały. Także zarzut braku ustalenia na jakiej wysokości od podłoża znajdował się baner reklamowy, jest bezzasadny, bowiem okoliczność ta – wbrew twierdzeniom skarżącej – nie miała żadnego wpływu na ustalenie naruszenia prawa i w konsekwencji na rozstrzygniecie sprawy. Zarzut braku wyjaśnienia na jakiej podstawie organ I instancji przyjął, iż nieruchomość przy ul. [...] w Gdańsku znajduje się w strefie S3 jest niezasadny, bowiem poszczególne strefy i ich granice zostały określone w załączniku nr 2 do uchwały krajobrazowej.

Kolegium podzieliło także stanowisko organu I instancji, że w sprawie brak jest przesłanek do uznania, iż wystąpiło znikome naruszenie prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca nie definiuje w żaden sposób omawianej przesłanki, ani nie określa, w jaki sposób ma być ustalana waga naruszenia prawa. Jest to zatem przesłanka wysoce ocenna, co oznacza, że musi być rozpatrywana w kontekście danej sprawy, a jej analiza przez organ pozostaje w ramach uznania administracyjnego. Stąd też istotne przy kontroli tego typu rozstrzygnięć organu jest to, czy organ przekroczył granice tego uznania i czy przyjęte przez niego kryteria ocenne są adekwatne do okoliczności sprawy. Kolegium podkreśliło, że strona umieszczając tablicę reklamową w formie banera z naruszenia prawa czerpała korzyści finansowe. W niniejszym przypadku naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej było sprzeczne z celem uchwały tj. ochroną krajobrazu i ładu przestrzennego. Za istotną dla oceny "znikomości naruszenia prawa" organ odwoławczy uznał okoliczność, iż skarżąca Spółka prowadzi całą sieć sklepów na obszarze Miasta Gdańska, a naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej będące przedmiotem niniejszego postępowania, nie było zdarzeniem jednostkowym. Zgodnie bowiem z informacją przedstawioną przez organ I instancji, Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku prowadzi także 20 postępowań dotyczących naruszenia przez skarżącą przepisów uchwały krajobrazowej w innych lokalizacjach. W ocenie Kolegium, stwierdzenie skarżącej, iż było to pierwsze naruszenie przepisów uchwały w odniesieniu do otwieranego nowego sklepu przy ul. [...] w Gdańsku nie potwierdza "znikomości naruszenia prawa" uzasadniającej odstąpienie od wymierzenia kary.

Organ odwoławczy za niezasadny uznał także zarzut naruszenia art. 37a ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 31 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie przez "uchwałę reklamową" prawa własności nieruchomości jej adresatów w sposób nieproporcjonalny do celów zarówno samej uchwały, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (naruszenie zasady proporcjonalności). Jak wskazało Kolegium, przedmiotowa uchwała krajobrazowa jest obowiązującym aktem prawa miejscowego, zaś organ administracyjny jest związany obowiązującym prawem. Prawo własności nie jest nieograniczone, przeciwnie podlega ograniczeniom, co znajduje potwierdzenie w art. 140 Kodeksu cywilnego.

W skardze na powyższą decyzję J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zasady zaufania obywateli do organu, zasady przestrzegania interesu społecznego ze względu na:

- brak ustalenia czy kiedykolwiek wcześniej w kontrolowanym sklepie doszło do naruszenia obowiązków wynikających z ustawy,

- brak dołączenia do akt legalizacji urządzenia pomiarowego, którym dokonano pomiarów banera reklamowego, jak również wskazania jakim urządzeniem dokonano pomiarów i w jaki sposób,

- brak wskazania przez organ, w jaki sposób baner reklamowy narusza przepisy uchwały,

- brak ustaleń, na jakiej wysokości znajdował się od podłoża baner reklamowy, co ma wpływ na ustalenie ewentualnych naruszeń w świetle przywołanych przepisów,

- brak wskazań przez organ sposobu przypisania nieruchomości do strefy S3;

b. art. 8 k.p.a. i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania, zasady zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania ze względu na niezawiadomienie strony o przeprowadzeniu dowodu z oględzin, które miało miejsce w dniu 31 lipca 2020 r., kiedy to dokonano obmiaru powierzchni zjazdu, zaś w dniu 25 sierpnia 2020 r. podczas oględzin, o których strona została ostatecznie zawiadomiona żadne obmiary nie były wykonywane i strona nie miała możliwości wypowiedzieć się odnośnie poprawności metodyki ich przeprowadzenia, co oznacza, że strona została pozbawiona możliwości aktywnego udziału w czynnościach prowadzonych w ramach postępowania dowodowego (obmiaru powierzchni banera reklamowego),

c. art. 8 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy utrzymując dotychczasową decyzję;

d. art. 189f k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na braku uznania przez organ zaistnienia przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", pomimo braku naruszenia dobra szczególnie chronionego na skutek działania skarżącej, a także braku odniesienia się do faktycznego stanu, posługiwanie się lakonicznym twierdzeniami, z których nie sposób wywnioskować, iż niezaistniały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie przez uchwałę krajobrazową Gdańska prawa własności nieruchomości jej adresatów w sposób nieproporcjonalny do celów zarówno samej uchwały, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (naruszenie zasady proporcjonalności) oraz naruszenie zasady równości, w szczególności poprzez zakazanie usytuowania banneru reklamowego na nieruchomości, którą skarżąca włada w inny sposób niż określony w uchwale, a w konsekwencji brak możliwości pełnego korzystania z nieruchomości zgodnie z posiadanym tytułem.

Skarżąca wniosła ponadto o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowań toczących się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach o sygn. akt P 20/19 i P 15/20, z uwagi na pytania prawne zadane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wskazała Spółka, pytania te nie dotyczą wprawdzie przepisu kompetencyjnego, na podstawie którego wydano uchwałę, jednakże nie oznacza to, że są bez znaczenia dla sprawy. W przypadku przesądzenia przez Trybunał niekonstytucyjności tych regulacji, Sąd będzie zobowiązany do dokonywania prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy. Będzie to oznaczało konieczność zwężającej interpretacji zakresu, w jakim organ gminy mógł w ogóle nałożyć określone obowiązki uchwałą.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że organ wszczynając w dniu 31 lipca 2020 r. postępowanie administracyjne i w tym samym dniu dokonując na własną rękę oględzin oraz obmiarów będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji uniemożliwił skarżącej aktywny udział w postępowaniu dowodowym. Niezmiernie istotny przy tym jest fakt, że przeprowadzony pod nieobecność skarżącej obmiar powierzchni zjazdu stanowi podstawę wyliczenia nałożonej na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej. Skarżąca podkreśliła, że wszczęcie postępowania w dniu 31 lipca 2020 r. oraz przeprowadzenie w tym samym dniu obmiaru nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy przeprowadzony obmiar miał w ogóle miejsce w czasie trwania postępowania administracyjnego.

W ocenie Spółki, dowód z obmiaru, jako wymagający wiadomości specjalnych, stanowi dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 79 § 1 k.p.a., co oznacza, że na organie ciążył podwójny obowiązek, tj. zapewnienia stronie możliwości udziału w czynnościach obmiaru (po uprzednim zawiadomieniu z co najmniej 7-dniowym wyprzedzeniem), a także włączenia do akt sprawy pełnej dokumentacji przekazanej przez biegłego tak, aby strona miała możliwość merytorycznej kontroli treści (w tym metodologii pomiarów).

Ponadto, zdaniem Spółki, prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisu art. 189f k.p.a. powinno prowadzić do uznania, iż organ w niniejszej sprawie winien był odstąpić od ukarania. W ocenie skarżącej, Kolegium w uzasadnieniu decyzji nie wskazało konkretnie, w jaki sposób umieszczenie baneru reklamowego z dobrej jakości grafiką na wewnętrznym parkingu skarżącej naruszyło dobro w postaci ochrony krajobrazu i ładu przestrzennego. Zdjęcia dołączone do akt sprawy przed i po umieszczeniu baneru nie świadczą, aby naruszone zostały walory estetyczne krajobrazu lub ładu przestrzennego. Baner nieznacznej wielkości o charakterze informacyjnym umieszczony został na fragmencie ogrodzenia okalającego wewnętrzny parking skarżącej, a za nim znajdowały się nieużytki, tereny zielone. Zdaniem Spółki, nie ma w tej sprawie znaczenia czy naruszenie prawa miało na celu zapewnienie ważnych potrzeb egzystencjalnych, bądź też czerpanie korzyści finansowych, przy czym w tej mierze jest to kwestia ocena - dla istnienia sklepu świadomość klientów o jego funkcjonowaniu jest najistotniejszą sprawą, tak samo skarżąca w żaden bezpośredni sposób nie uzyskiwała korzyści finansowych za umieszczenie tablicy. Istotny jest fakt, czy naruszone zostało dobro w postaci ochrony krajobrazu i ładu przestrzennego i w tym zakresie skarżąca uważa, iż jej działania nie spowodowały negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie.

Skarżąca wskazała, iż karanie jej za usytuowania tablicy reklamowej na nieruchomości, którą włada w inny sposób niż określony w uchwale, a w konsekwencji brak możliwości pełnego korzystania z nieruchomości zgodnie z posiadanym tytułem prawnym do nieruchomości, jest sprzeczne z zasadami ustalonymi w Konstytucji, w szczególności bez stosownego odszkodowania. Umieszczona reklama nie naruszała bowiem interesów osób trzecich, nie ingerowała w sposób istotny w przestrzeń publiczną.

Jak wskazała Spółka, z uznania danej tablicy reklamowej lub danego urządzenia reklamowego za niedozwolone w danym miejscu wynikają takiego rodzaju ograniczenia uprawnień właściciela tego nośnika reklamowego, które ingerują bezpośrednio w "rdzeń" prawa własności, powodując niedopuszczalne jego naruszenie, a także skutek równoważny z wywłaszczeniem (całkowitym odjęciem własności danego przedmiotu), mimo że ustawa nie zawiera przepisu nakazującego w takich przypadkach wypłaty odszkodowania lub jakiejkolwiek rekompensaty finansowej dla właściciela, który traci przedmiot własności. Ingerencja ta wydaje się wypełniać znamiona wywłaszczenia regulacyjnego (wywłaszczenie de facto). Dochodzi bowiem do skutku równoważnego z wywłaszczeniem przedmiotu własności, dlatego wprost z art. 21 ust. 2 Konstytucji dla tych przypadków wynika obowiązek wypłaty odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, albowiem ani zaskarżona decyzja ani utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 24 czerwca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni z 29 września 2020 r. wymierzającą J. z siedzibą w K. karę pieniężną za umieszczenie w okresie od 31 lipca 2020 r. do 7 sierpnia 2020 r. tablicy reklamowej w formie banera reklamowego na ogrodzeniu nieruchomości przy ul. [...], na działce nr [...] w Gdańsku, niezgodnej z wymogami uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2018 r., poz. 1034), zwanej dalej uchwałą krajobrazową.

Powyższą uchwałę podjęto w trybie i na zasadach określonych w przepisach art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej jak u.p.z.p., które uprawniają radę gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Celem ww. aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje dotyczące tej uchwały wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym, przepisy ustawy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej – ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) – ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania – ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).

Przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych wprowadzone zostały do polskiego systemu prawnego w dniu 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu nowelizującą przepisy u.p.z.p. Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynikała m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w roku 2005 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. Zgodnie z art. 5 Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec(2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Europejskiej Konwencji Krajobrazowej stanowi, iż prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6D konwencji krajobrazowej), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem.

Znowelizowane przepisy u.p.z.p. służyć miały realizacji powyższych zadań na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.

W art. 37d u.p.z.p. ustawodawca przewidział bowiem karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3).

Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary wskazując, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie wskazać trzeba, że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.

W uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych określono dla poszczególnych obszarów, na które podzielono Miasto Gdańsk, oznaczonych symbolami: SZ, S0, SR, S1, S2, SI, S3 i SP, adekwatnie do występujących w nich charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego. W § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej przyjęto jako zasadę zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach w niej określonych, z zastrzeżeniem ust. 2.

Jak wynika z ustaleń poczynionych w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, skarżąca Spółka jest właścicielem tablicy reklamowej w formie banera reklamowego na ogrodzeniu nieruchomości przy ul. [...] w Gdańsku, umieszczonej w ww. lokalizacji w okresie od 31 lipca 2020 r. do 7 sierpnia 2020 r., co nie było kwestionowane. Jej powierzchnia ustalona przez organ wynosiła 4,12 m2, czego skutecznie nie zakwestionowała skarżąca. Wbrew twierdzeniu skarżącej, w toku postępowania organ I instancji wyjaśnił sposób przypisania nieruchomości, na której została umieszczona tablica reklamowa w formie baneru reklamowego, do strefy S3. Jak wskazano bowiem w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, przyporządkowanie lokalizacji przedmiotowej tablicy reklamowej w formie banera reklamowego do obszaru S3 potwierdzają Załączniki nr 1 i 2 do uchwały szczegółowo opisujące i graficznie przedstawiające granice poszczególnych obszarów.

Organy stwierdziły, że ww. tablica reklamowa w formie banera reklamowego na ogrodzeniu jest tablicą reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p., która nie spełnia wymogów żadnych dopuszczalnych przez uchwałę krajobrazową w strefie S3 tablic reklamowych, w konsekwencji czego zasadne było nałożenie na Spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p.

Lektura skargi prowadzi do wniosku, że skarżąca zasadniczych uchybień dopatruje się w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, które nie przyniosło prawidłowych ustaleń odnośnie okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na podmiot dopuszczający się deliktu bez związku z jego zawinieniem, a odpowiedzialność za delikt ma charakter obiektywny (zasada bezprawności). Kara nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Stwierdzenie tego stanu obliguje organ do wszczęcia postępowania w celu ustalenia sprawcy deliktu administracyjnego i nałożenia na niego kary pieniężnej. Mając to na uwadze należy wskazać, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje brak ustalenia przez organ, czy kiedykolwiek wcześniej w sklepie Skarżącej doszło do naruszenia obowiązków wynikających z ustawy.

W pełni zatem uzasadnione było zastosowanie przepisów sankcyjnych z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. który stanowi, że karze podlega podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3).

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotu, za który wymierzono administracyjną karę pieniężną, jako tablicy reklamowej w formie banera reklamowego, której umieszczenia na nieruchomości w strefie S3 nie przewidziano. Zasadniczy dla oceny działań organów w tym zakresie, przepis § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej zakazuje sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2. Z powyższych postanowień wynika zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w jej przepisach, z zastrzeżeniem, że do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w niniejszej uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości. Natomiast "reklama" oznacza upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.). Nośnikiem tak rozumianej reklamy może być w szczególności tablica, w tym jej wyodrębniona kategoria w postaci normatywnie zdefiniowanego banera reklamowego, którym jest tablica reklamowa, wykonana z tkanin, tekstyliów lub folii z tworzyw sztucznych (§ 4 pkt 1). Z takim banerem reklamowym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Utrwalone w trakcie przeprowadzonej w sprawie kontroli i oględzin dowody potwierdzają umieszczenie w okresie od 31 lipca 2020 r. do 7 sierpnia 2020 r. tablicy reklamowej w formie banera reklamowego na ogrodzeniu nieruchomości przy ul. [...], na działce nr [...] w Gdańsku. W trakcie pierwszej kontroli przeprowadzonej przez organ w dniu 29 lipca 2020 r. (potwierdzonej protokołem z 31 lipca 2020 r.) stwierdzono usytuowanie na ogrodzeniu nieruchomości przy ul. [...] w Gdańsku tablicy reklamowej w formie banera reklamowego o treści "Wielkie otwarcie (...)" o wymiarach 3,834 m x 1,076 m, łącznej powierzchni ekspozycji 4,12 m2. Z dokumentacji sprawy wynika, że pomiarów banera reklamowego dokonano dalmierzem laserowym Leica BLK 3D, który służy do bezinwazyjnego, jednoosobowego wyznaczania odległości, obliczanej w oparciu o pomiar czasu, podczas którego impuls elektromagnetyczny lub dźwiękowy przebywa określony dystans. To czyni wątpliwości skarżącej odnośnie metody pomiaru niezasadnymi.

W tych okolicznościach nie potwierdziły się zarzuty pozbawienia strony możliwości aktywnego udziału w czynnościach postępowania (naruszenia przepisów art. 8, art. 10 i art. 79 § 1 k.p.a.), albowiem czynności kontrolne dokonane bez udziału strony w dniu 29 lipca 2020 r. stwierdzały tylko obiektywne okoliczności, fakty, tj. istnienie w danym dniu w określonej lokalizacji tablicy reklamowej, czego zresztą Spółka nie kwestionowała. O oględzinach w dniu 25 sierpnia 2020 r. skarżąca została zaś prawidłowo powiadomiona uzyskując tym samym możliwość aktywnego w nich uczestnictwa.

Biorąc powyższe pod uwagę, skarżąca nie zdołała skutecznie podważyć prawidłowości ustaleń organów w zakresie powierzchni ekspozycji reklamowej, od której zależała wysokość obciążającej skarżącą kary. Skarżąca kwestionując prawidłowość sprzętu, którym dokonano pomiarów oraz sposobu ich dokonania nie wykazała bowiem, aby rozmiary spornego banera reklamowego były w rzeczywistości inne niż stwierdzone przez organ I instancji. Skoro na tę okoliczność nie zaoferowano żadnego poddającego się weryfikacji kontrdowodu zarzut sformułowany w tym zakresie należy uznać za gołosłowny. Nie polega również na prawdzie twierdzenie skarżącej, że nie miała możliwości zweryfikowania prawidłowości dokonanego przez organ pomiaru banera reklamowego. Skarżąca bowiem już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, w którym jednocześnie wyznaczono datę oględzin, została szczegółowo poinformowana o stwierdzonych parametrach banera reklamowego. Pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r. skarżąca poinformowała organ I instancji o usunięciu banera w dniu 7 sierpnia 2020 r. Zarówno w wystosowanym piśmie, w trakcie oględzin, jak i w odwołaniu, skarżąca mogła przedstawić dowody na poparcie swoich twierdzeń, czego nie uczyniła. To natomiast na stronie postępowania ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, z których wywodzi ona korzystne dla siebie konsekwencje. Skarżąca w toku postępowania, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie zażądała od organu żadnych wyjaśnień w kwestii metodologii pomiarów czy informacji odnośnie atestu bądź certyfikatu urządzenia pomiarowego. W konsekwencji, zarzuty skargi nie podważyły prawidłowości wyników ustaleń organów w zakresie wymiarów banera reklamowego.

Weryfikując natomiast zgodność umieszczonego banera z wymogami uchwały wskazać należy na § 9 pkt 1 lit. b tiret trzecie uchwały krajobrazowej, w którym Rada Miasta zakazała sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych m.in. w formie banerów reklamowych i siatek reklamowych. Natomiast w ustaleniach szczegółowych dla obszaru S3, w którym umiejscowiony został przedmiotowy baner, dopuszczono sytuowanie baneru reklamowego lub innej tablicy reklamowej na elewacji nieposiadającej otworów okiennych (z wyłączeniem otworów okiennych klatek schodowych, pomieszczeń technicznych, piwnic i poddaszy), do której nie przylega żaden obiekt lub płaszczyzna ściany innego budynku oraz o wysokości nie mniejszej niż 9 m, liczonej od poziomu terenu do wysokości dolnej krawędzi okapu dachu przy elewacji, na której sytuowana jest reklama (§ 17 ust. 3 pkt 11 lit. a uchwały). Przy czym, zgodnie zaś z § 17 ust. 3 pkt 11 lit. c uchwały, dopuszczono sytuowanie dolnej krawędzi reklamy nie niżej niż 3 m nad poziomem terenu.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że zasadniczo zakazano umieszczania banerów reklamowych. Odstępstwo od tego zakazu, na obszarze S3 przewiduje zaś przywołany § 17 ust. 3 pkt 11 uchwały krajobrazowej.

Biorąc pod uwagę umieszczenie baneru reklamowego objętego oceną w kontrolowanym postępowaniu na ogrodzeniu nieruchomości należy jednoznacznie stwierdzić, iż nie jest on objęty wyjątkiem z § 17 ust. 3 pkt 11 lit. a uchwały, co oznacza, że jest niezgodny z wymogami uchwały. Przy tym zarzucane przez skarżącą niedostatki postępowania wyjaśniającego w postaci braku ustalenia przez organ I instancji, na jakiej wysokości od podłoża znajdował się baner reklamowy, pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Orzekające organy prawidłowo bowiem przyjęły, że wymóg sytuowania dolnej krawędzi reklamy nie niżej niż 3 m nad poziomem terenu dotyczy jedynie sytuowania banerów na elewacjach budynków. W niniejszej sprawie zaś, baner reklamowy został umieszczony nie na elewacji budynku, a ogrodzeniu, co potwierdza zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. Ustalenie zatem, na jakiej wysokości od podłoża znajdował się baner objęty przedmiotowym postępowaniem, wbrew twierdzeniu skarżącej, nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

W tej sytuacji organy zobligowane były do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania zgodności tablicy reklamowej w formie banera reklamowego z uchwałą krajobrazową poprzez obciążenie właściciela reklamy karą pieniężną oraz obowiązkiem jej dostosowania do postanowień reklamy bądź do jej usunięcia, co w pełni odpowiada dyspozycji art. 37d u.p.z.p., który stanowi, że podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Przy czym subiektywna ocena walorów estetycznych nośnika reklamowego i stopnia jego negatywnej ingerencji w krajobraz pozostaje bez wpływu na ocenę niezgodności tablicy reklamowej w formie banera reklamowego z wymogami uchwały, która ma charakter obiektywny.

Podkreślić przy tym należy, że zastosowanie powyższych przepisów, do którego doszło w wyniku weryfikacji zgodności tablicy reklamowej w formie banera reklamowego z wymogami uchwały krajobrazowej, nie mogło doprowadzić do naruszenia przepisów art. 37a ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z przepisami Konstytucji RP: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 32 ust. 1 poprzez doprowadzenie, zdaniem skarżącej, do nieproporcjonalnego naruszenia własności, na które pozwala uchwała. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest bowiem indywidualna i konkretna decyzja administracyjna, a nie uchwała krajobrazowa będąca, stosownie do art. 37a ust. 4 u.p.z.p., aktem prawa miejscowego, obowiązującym na obszarze działania organu, który go uchwalił (art. 94 Konstytucji RP). Organy orzekające w sprawie administracyjnej kary pieniężnej za umieszczenie tablic i urządzeń reklamowych niezgodnych z uchwałą, związane zasadą praworządności, zobligowane były do stosowania obowiązujących, w dacie działań jurysdykcyjnych, postanowień uchwały. Zastrzeżenia do legalności uchwały nie mogły zwolnić organów z powyższego obowiązku, a weryfikacja tej kwestii może odbywać się wyłącznie w odrębnym trybie i na zasadach określonych w ustawie o samorządzie gminnym (art. 101). W konsekwencji, nie było również podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na mocy art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W realiach niniejszej sprawy przedstawienie przez NSA pytań prawnych w sprawach o sygn. akt P 20/19 i P 15/20 nie stanowi przeszkody do orzekania w sprawie kar pieniężnych za umieszczenie reklamy niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Organ administracyjny zobligowany jest bowiem do stosowania przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania. Sama hipotetyczna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu prawa znajdującego zastosowanie w sprawie, uprawdopodobniona wyłącznie faktem złożenia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie tego przepisu z Konstytucją, nie jest dostateczną podstawą do przyjęcia, że powstało w ten sposób zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie uzależnia wynik sprawy administracyjnej.

Sąd nie dostrzegł ponadto nieprawidłowości w sposobie określenia wysokości kary, którą w sytuacji usunięcia reklamy, wymierzono zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p., od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie (31 lipca 2020 r.), do dnia usunięcia tablicy reklamowej w formie banera reklamowego, co zgodnie z deklaracjami skarżącej, zaakceptowanymi przez organ, nastąpiło w dniu 7 sierpnia 2020 r.

Sąd nie dostrzegł także nieprawidłowości w zastosowaniu przez organy art. 189f § 1 k.p.a. Przepis ten umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa.

Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2020).

W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie 27 lipca 2021 r., V SA/Wa 566/21, dostępny https://orzecznia.nsa.gov.pl). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r., IV SA/Wa 973/20, dostępny https://orzecznia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, w świetle ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, że waga naruszenia przez skarżącą prawa - zakazu umieszczania reklam niezgodnie z zasadami określonych w uchwale krajobrazowej – nie była znikoma. Skarżąca jako przedsiębiorca, niewątpliwie powinna mieć wiedzę o obowiązujących zasadach umieszczania reklam na terenie miasta Gdańska, zwłaszcza, że uchwała krajobrazowa zaczęła obowiązywać 3 kwietnia 2018 r. W niniejszym przypadku było to naruszenie przez Spółkę postanowień uchwały krajobrazowej, z którego Spółka czerpała korzyści finansowe. Utrzymywanie stanu niezgodności z uchwałą krajobrazową, godzącego w dobro wspólne, jakim jest krajobraz i czerpanie z tego tytułu korzyści wyklucza uznanie go za mającego wagę znikomą, a okoliczności wskazywane przez skarżącą tej oceny nie mogły zmienić. Subiektywna ocena skarżącej banera reklamowego jako przedmiotu "nieznacznej wielkości o charakterze informacyjnym" nie mogła prowadzić do uznania znikomości naruszenia prawa przez skarżącą, albowiem takie stanowisko narusza prawo miejscowe ustalające zasady ochrony krajobrazu preferowane przez uchwałodawcę gminnego.

W związku z tym, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo rozpatrzyły przesłankę "znikomej wagi naruszenia prawa", od której spełnienia ustawodawca uzależnił możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. W ocenie Sądu, zawarte w szczególności w decyzji organu odwoławczego uzasadnienie dla braku możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, mieści się w granicach uznania administracyjnego, a zarazem czyni zadość wymogowi prawidłowej argumentacji przyjętego rozstrzygnięcia.

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że wydane decyzje odpowiadały prawu. W szczególności w sprawie w sposób prawidłowy ustalono istnienie tablicy reklamowej w formie banera reklamowego, która na danym terenie nie jest dopuszczalna zgodnie z postanowieniami uchwały, jak również ustalono podmiot, który ową tablicę umieścił. Także kwota wymierzonej kary odpowiada wymogom art. 37d u.p.z.p., w szczególności prawidłowo ustalono początkową i końcową datę jej wymierzenia. Strona nie kwestionowała prawidłowości wyliczeń kary co do zastosowanego wzoru i stawek, jak również Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień.

W konsekwencji, przeprowadzone postępowanie należało uznać za zgodne z regułami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy pozwalał bowiem ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, został też poddany ocenie, która nie nosi znamion dowolności. Organ nie naruszył także dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem i pozwala na poznanie przesłanek, którymi organ kierował się wydając zaskarżoną decyzję. Powyższej oceny nie zdołały zaś podważyć zarzuty skargi, co wynika z przeprowadzonych przez Sąd rozważań.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), skargę oddalił jako niezasadną.