Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 400/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64e w zw. z art. 153 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, arty. 77 § 1, art. 80, art.  107 § 3, art. 136, art. 145 § 1 pkt 4, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 27 maja 2024 r. znak: SKO.PZ-71/2030/111/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz M. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 27 maja 2024 r. znak: SKO.PZ-71/2030/111/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane też dalej "SKO" lub "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Burmistrza Miasta Jędrzejowa z dnia 20 września 2023 r. znak: GP.670.125.2021, którą odmówiono uchylenia decyzji nr 166/20 z dnia 19 listopada 2020 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej bezdotykowej 4-stanowiskowej, wraz z niezbędnymi urządzeniami i obiektami infrastruktury technicznej, zjazdem publicznym z drogi gminnej, na części działek o nr ewid. A, B oraz części działki o nr ewid. C (w zakresie komunikacji), położonych w [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wyjaśniło, że Burmistrz Miasta Jędrzejowa ostateczną decyzją nr 166/20 z dnia 19 listopada 2020 r. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. W dniu 28 października 2021 r. M. K. i K.K. złożyli wniosek o wznowienie postępowania w powyższej sprawie. Burmistrz Miasta Jędrzejowa postanowieniem z dnia 30 listopada 2021 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. Podstawą takiego rozstrzygnięcia był, zdaniem organu I instancji, brak posiadania przymiotu strony przez M. i K. K. w zakończonym postępowaniu. Działając w trybie odwoławczym, SKO postanowieniem z dnia 24 czerwca 2022 r. uchyliło ww. postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż merytoryczne badanie przyczyn wznowienia postępowania, którego podstawą jest nieuznanie za stronę, możliwe jest po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Burmistrz Miasta Jędrzejowa postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2022 r. wznowił postępowanie w sprawie. Następnie decyzją z dnia 16 maja 2022 r. Burmistrz Miasta Jędrzejowa odmówił uchylenia ww. ostatecznej decyzji, bowiem uznał, iż wnioskodawcy nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu. Kolegium decyzją z dnia 18 sierpnia 2022 r. uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę organowi I instancji, celem ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 471/22, oddalił sprzeciw K. M. i T. M., a w dniu 26 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem o sygn. akt II OSK 568/23 oddalił skargę kasacyjną K. M. i T. M..

Kolegium, rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia 16 listopada 2023 r. uchyliło wydaną w trybie wznowieniowym decyzję Burmistrza Miasta Jędrzejowa z dnia 20 września 2023 r., którą odmówiono uchylenia decyzji nr 166/20 z dnia 19 listopada 2020 r., i przekazało sprawę do organu I instancji celem ponownego rozpoznania. Rozpoznając wniesiony sprzeciw wyrokiem z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. II SA/Ke 726/23, WSA w Kielcach uchylił decyzję SKO z dnia 16 listopada 2023r. W ocenie Sądu, Kolegium niezasadnie uchyliło wydaną w tej sprawie decyzję Burmistrza Jędrzejowa z dnia 20 września 2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. WSA przytoczył ustalenia organu I instancji, odmawiającego uchylenia ostatecznej decyzji własnej, i podkreślił że swoje stanowisko we wszelkich wskazanych przez Kolegium zarzutach Burmistrz szczegółowo uzasadnił, wskazując m.in. że uznania przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy innych podmiotów niż tylko właściciele/użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji/obszarem oddziaływania inwestycji, można dokonywać w szczególnych okolicznościach danej sprawy i podkreślając, że takich okoliczności w przedmiotowej sprawie brak. Zdaniem organu I instancji, kwestionowana przez M i K. K. decyzja nie wpływa na sposób i możliwość zagospodarowania ich nieruchomości gruntowych, nie narusza przysługujących odwołującym praw rzeczowych, a planowana inwestycja nie oddziałuje - na etapie ustalania warunków zabudowy - negatywnie na działki państwa K.

Rozpoznając sprawę Kolegium podniosło, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

Uwzględniając zatem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w ww. sprawie, zdaniem Kolegium brak jest przesłanek do zakwestionowania wskazanego przez inwestorów obszaru oddziaływania inwestycji będącego podstawą do wyznaczenia kręgu stron postępowania oraz przyznania przymiotu strony postępowania właścicielom działek H i G w [...]. M. K. K. nie wskazali przepisu prawa materialnego, z którego wywodzą własny interes prawny. Jak podkreślił WSA w Kielcach, to strona a nie organ ma obowiązek wykazania własnego interesu prawnego (tzw. legitymacji materialnej) w zainicjowaniu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Organ ma jedynie ocenić, czy wskazywana przez podmiot inicjujący postępowanie norma prawa materialnego, może być naruszona w sposób powodujący powstanie legitymacji materialnej i w konsekwencji nakazujący uznać ten podmiot za stronę w rozumieniu art. 28 K.p.a. Tymczasem zagrożenia i ryzyko oraz okoliczności podnoszone w piśmie M. K. z dnia 11 kwietnia 2024 r. to okoliczności wskazujące wyłącznie na interes faktyczny, który nie skutkuje uznaniem za stronę. Interes prawny musi się charakteryzować realnością.

W ocenie Kolegium, uwzględniając stanowisko Sądu zawarte w tej sprawie, przeprowadzona przez organ I instancji ocena w zakresie oddziaływania inwestycji jest kompleksowa i wykazała brak odziaływania inwestycji na działki H i G. Odnosząc się do zarzutów wniesionego odwołania oraz pism z dnia 11 kwietnia 2024r. oraz z dnia 8 maja 2024 r. SKO podkreśliło, że związane jest stanowiskiem Sądu zawartym w wyroku z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt: II SA/Ke 726/23, oraz poprzednio wydanym wyroku w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak dalej wskazało SKO, odniósł się także do kwestii ustalenia warunków zabudowy na części działki, (co kwestionują odwołujący) i w tym zakresie podzielił stanowisko przedstawione we wcześniejszych, prawomocnych wyrokach własnych, w których z kolei odwołano się do wyroku z NSA z 15 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 712/21, którego uzasadnienie organ w szerokim zakresie przytoczył, uznając w konsekwencji że zarzut dotyczący realizacji inwestycji na części działki nie jest zasadny. WSA w Kielcach uznał także, jak dalej podniosło Kolegium, za niezasadne stanowisko dotyczące braku uzgodnienia projektu decyzji przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Jednocześnie w złożonym piśmie T. M. zwróciła uwagę, iż decyzją z 17 listopada 2023r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie z 4 września 2023 r., którą odmówiono nakazania rozbiórki zjazdu z drogi zlokalizowanej na działce o nr ewid. C na działkę o nr ewid. A w miejscowości [...], którego inwestorami są T. M. i K. M., i orzekając co do istoty sprawy umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w sprawie tego zjazdu. Zdaniem SKO nie sposób uznać za zasadny argument przytoczony w piśmie M. K. z dnia 11 kwietnia 2024 r., iż skoro działka A została wydzielona z działki nr ewid. F, natomiast postanowieniem GDDKiA z dnia 21 sierpnia 2012 r. odmówiono uzgodnienia zjazdu z tej drogi na działkę F, to tym samym działka A stanowi drogę będącą w dyspozycji GDDKiA. W załączonej do akt sprawy decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 2 sierpnia 2023 r., znak: IR.I.7840.2.11.2022, przytoczono pismo GDDKiA w Kielcach z dnia 5 czerwca 2023 r., w którym stwierdzono m.in., że przedmiotowe nieruchomości przylegają bezpośrednio do drogi gminnej, a nie do jezdni drogi [...] [...]. Zatem, w ocenie Kolegium, jednoznaczne jest stanowisko Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad w Kielcach, iż działki nr ewid. A i G przylegają wyłącznie do drogi gminnej. Jednocześnie, odnosząc się do podnoszonych w pismach M. i K. K. kwestii dotyczących działki nr ewid. C, organ przytoczył wyjaśnienia GDDKiA zawarte w piśmie z dnia 18 lipca 2023 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie, uznając że niezasadne są wszelkie zarzuty odwołania dotyczące braku uzgodnienia inwestycji z zarządcą drogi [...].

Odnosząc się zawartego w piśmie z dnia 11 kwietnia 2024 r. argumentu dotyczącego mocy wiążącej uprzednio wydanych w sprawie decyzji, to zdaniem SKO nie są one wiążące, bowiem zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na skutek wniesionych sprzeciwów. Skarżąca w niniejszej sprawie nie wskazała przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę jej interesu prawnego charakteryzującego się realnością. Przy czym nie mają w szczególności takiego charakteru przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące uprawnień właściciela nieruchomości (art. 140 K.c.) i zakazu immisji (art. 144 K.c.), co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wobec braku istnienia przymiotu strony u M i K .K., organy administracji nie mogą w trybie wznowieniowym dokonywać badania wielorodnych kwestii podnoszonych przez M. i K .K., w pismach z 11 kwietnia 2024 r. i z 8 maja 2024 r. Aktualnie wyjaśniona została także kwestia braku potrzeby uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi [...]. Powyższą kwestię wyjaśniają bowiem pisma GDDKiA w Kielcach z dnia 5 czerwca 2023 r. oraz z dnia 18 lipca 2023 r. Organ I instancji w postępowaniu wznowieniowym zasadnie zatem uznał, iż nie wystąpiła przesłanka braku uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi [...].

Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, w sytuacji kiedy decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.) nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wydanie takiej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Nie sposób zatem w takiej sytuacji dokonywać badania prawidłowości przeprowadzonej analizy, co zarzucają M. i K .K.. W przypadku wskazania we wniosku o wznowienie postępowania - jak to miało miejsce w niniejszym przypadku - wady, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., właściwy organ uznając, że dana osoba nie jest stroną w sprawie, która została zakończona ostateczną decyzją, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydaje decyzję o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję SKO M. K. zarzuciła:

1) naruszenie art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że WSA w Kielcach w wyroku z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt: II SA/Ke 726/24, rozstrzygnął sprawę merytorycznie, tj. rozstrzygnął czy skarżąca ma przymiot strony w postępowaniu w sprawie o wydanie warunków zabudowy oraz ww. rzekome rozstrzygnięcie w sposób bezwzględny wiąże organ II instancji, podczas gdy:

a) wyrok był rezultatem wniesienia przez strony sprzeciwu od decyzji Organu II instancji, a zatem postępowanie zakończone jego wydaniem toczyło się na podstawie art. 64e p.p.s.a. i nast.,

b) w konsekwencji organ II instancji był związany wyłącznie oceną Sądu, zgodnie z którą organ II instancji dysponował wystarczającym materiałem dowodowym, by rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, tj. wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.,

c) organ II instancji winien był zatem dokonać własnych ustaleń w sprawie, w szczególności co do legitymowania się przez skarżącą przymiotem strony w postępowaniu, czego jednak nie uczynił,

d) WSA w Kielcach w wyroku nie rozstrzygnął, czy skarżąca ma przymiot strony postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy, a zatem powyższe założenie nie mogło być podstawą wydania zaskarżonej decyzji przez organ II instancji;

2) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 144 K.c. w zw. z art. 140 K.c. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a., nie może mieć swojego źródła w przepisach cywilnoprawnych, a wyłącznie w przepisach prawa administracyjnego, podczas gdy interes prawny powinien wywodzić się z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, do których zaliczane są także przepisy cywilnoprawne, w tym art. 140 i art. 144 K.c.;

3) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 oraz § 2 K.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji, która pozostaje w oczywistej sprzeczności z decyzją wydaną przez SKO w Kielcach w dniu 18 sierpnia 2022 r., znak: SKO.PZ-71/3988/218/2022, co doprowadziło do oczywistego naruszenia zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

4) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ II instancji, w tym poprzez brak wszechstronnej analizy legitymacji skarżącej w postępowaniu, w tym poprzez brak ustosunkowania się do argumentów zawartych w piśmie skarżącej z dnia 11 kwietnia 2024 r., co doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 K.p.a.

Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją wadliwą i winna ulec uchyleniu w związku z naruszeniem:

5) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej, mimo że w dacie wydania tej decyzji niedopuszczalne było wydawanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu inwestycji, który składał się z części działek ewidencyjnych;

6) art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ("u.d.p.") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy zatwierdzającej usytuowanie obiektów budowlanych lokalizowanych na podstawie decyzji w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi [...] [...] mniejszej niż wymagana przepisami ustawy o drogach publicznych (art. 43 ust. 1 u.d.p.), w sposób niezachowujący wymogu odsunięcia obiektów budowlanych od krawędzi jezdni na min. odległość 40 metrów, co stanowiło rażące naruszenie prawa, konsekwencją czego jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji wywołującej skutki, które nie są do zaakceptowania z punktu widzenia interesu społecznego - stwarzającej zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym dla wszystkich uczestników ruchu drogowego;

7) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – poprzez dopuszczenie, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, by zjazd, łączący inwestycję z drogą, był zlokalizowany przy drodze publicznej krajowej, wbrew zakazowi wynikającemu z warunków technicznych obowiązujących w dacie lokalizacji zjazdu.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła:

1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

2) na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie decyzji Burmistrza Miasta Jędrzejowa z dnia 20 września 2023 roku w całości;

3) na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Uzasadniając swe stanowisko skarżąca wskazała m.in., że nieruchomość stanowiąca jej własność znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, tj. miejsca prowadzenia działalności gospodarczej przez inwestora, w konsekwencji czego wszelkie skutki tej działalności są bezpośrednio odczuwalne przez skarżącą i mają bezpośredni wpływ na jej nieruchomość (hałas, emisje pyłów, zanieczyszczeń, uciążliwości generowane przez wzmożony ruch samochodowy, zmiana zabezpieczeń przeciwpożarowych). Inwestycja zlokalizowana jest w odległości ok. 16,5 m od granicy nieruchomości skarżącej, która to odległość liczona jest od zbiornika na gaz o pojemności 4.850 litrów. Obsługa czterostanowiskowej myjni samoobsługowej wymaga stałego wykorzystania w bieżącej działalności toksycznych środków chemicznych, które wnikają do środowiska poprzez rozpylenie (emisję do powietrza), jak i dostawanie się do gleby przez spływ wody zawierającej środki chemiczne. Niezależnie od tego myjnia generuje uciążliwy hałas, który jest emitowany do środowiska 24 h na dobę. Skarżąca zwróciła uwagę na ustalenia zawarte w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko sporządzonego dla innej inwestycji, polegającej na budowie stacji paliw płynnych i gazu LPG oraz 2 myjni samochodowych w [...]. Analizując dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów mieszkaniowych jest to przekroczenie o ponad 12 dB w porze dnia i 11 db w porze nocy. Analizując dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów zamieszkania zbiorowego jest to natomiast przekroczenie norm o 8 dB w porze dnia i 11 dB w nocy. Dodatkowo skarżąca zwróciła uwagę na lokalizację zbiornika na gaz o pojemności 4.850 litrów w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej oraz treść § 66 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, a także fakt, że przedmiotowy zbiornik jest niezabezpieczony (teren nieogrodzony), brak jest również dróg pożarowych na tym terenie. Zbiornik ten jest przy tym położony w niedalekiej odległości od myjni, gdzie stosowane są środki chemiczne, zawierające substancje łatwopalne.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli decyzji SKO w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja SKO w Kielcach utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Jędrzejowa z dnia 20 września 2023 r., którą odmówiono uchylenia – we wznowionym postępowaniu – decyzji nr 166/20 z dnia 19 listopada 2020 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej bezdotykowej 4-stanowiskowej, wraz z niezbędnymi urządzeniami i obiektami infrastruktury technicznej oraz zjazdem publicznym z drogi gminnej. Co istotne, było to już drugie rozstrzygnięcie SKO wydane w wyniku rozpoznania odwołania od ww. decyzji Burmistrza Miasta Jędrzejowa z dnia 20 września 2023 r. Poprzednio bowiem SKO wydało decyzję kasacyjną z 16 listopada 2023 r., a zatem uchylającą rozstrzygnięcie Burmistrza i przekazującą sprawę organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia. WSA w Kielcach, na skutek rozpoznania sprzeciwów M. K. i T. M., wyrokiem z 22 lutego 2024 r., sygn. II SA/Ke 726/23, uchylił jednak tę decyzję SKO. Rozpoznając sprawę ponownie organ ten uznał, że należy utrzymać w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji dowodzi jednak, że została ona wydana na skutek przyjęcia błędnego założenia co do zakresu związania organu wyrokiem WSA z 22 lutego 2024 r. Jak bowiem słusznie podniesiono w skardze, kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Charakterystyczną cechą sprzeciwu jest zatem ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Ocena sądu w wyniku sądowej kontroli decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Potwierdza to brzmienie przepisu art. 64e p.p.s.a., w którym ustawodawca wskazuje, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, gwarantuje też, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na sytuację prawną stron niebiorących udziału w postępowaniu sądowym (por. m.in. wyrok NSA z 27 lutego 2024 r., sygn. II OSK 118/24).

Zasadniczym powodem odmowy uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu – wobec wskazania przez wnioskodawców jako podstawy wznowienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – było uznanie, że M. i K .K. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Wobec opisanego wyżej charakteru i zakresu badania sprawy przez Sąd rozpoznający sprzeciw od decyzji kasacyjnej nie sposób uznać, by WSA w Kielcach wydając wyrok z dnia 22 lutego 2024 r. w sprawie II SA/Ke 726/23 rozstrzygnął w sposób wiążący, czy ww. posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., a w konsekwencji by przesądził, że prawidłowe jest stanowisko organu I instancji co do tego, że nie posiadają oni przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji. Zakres związania Kolegium na podstawie art. 153 p.p.s.a. ograniczony był wyłącznie do oceny Sądu, zgodnie z którą organ II instancji dysponował możliwością merytorycznego rozpoznania sprawy i wytycznych sformułowanych w tym aspekcie. W żaden sposób nie zwalniało to natomiast organu odwoławczego od dokonania własnych ustaleń w sprawie i oceny w szczególności co do tego, czy wnioskodawcy legitymują się przymiotem strony w postępowaniu.

Tymczasem SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreśliło, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Jak podniosło, nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. W związku z powyższym Kolegium, odwołując się do stanowiska WSA wyrażonego w wyroku z 22 lutego 2024r., uznało że brak jest przesłanek do zakwestionowania wskazanego przez inwestorów obszaru oddziaływania inwestycji będącego podstawą do wyznaczenia kręgu stron postępowania oraz przyznania przymiotu strony postępowania właścicielom działek H i G w [...]. M. i K .K.nie wskazali bowiem przepisu prawa materialnego, z którego wywodzą własny interes prawny. Kolegium wręcz wprost podniosło – odnosząc się do zarzutów wniesionego odwołania oraz pism z dnia 11 kwietnia 2024 r. oraz z dnia 8 maja 2024 r. – że związane jest stanowiskiem Sądu zawartym w wyroku z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt: II SA/Ke 726/23, oraz poprzednio wydanym wyroku w tej sprawie. Tak wyrażone stanowisko samo w sobie nie pozwala uznać wydaną decyzję za prawidłową z tego względu, że zakłada ono związanie organu w zakresie, w jakim ono nie występuje, a w konsekwencji prowadzi do uznania, że organ nie poczynił samodzielnych ustaleń w istotnym dla sprawy zakresie, co przecież było intencją Sądu uchylającego decyzję kasacyjną SKO.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt: II SA/Ke 726/23, WSA w Kielcach odwołał się w szerokim zakresie do stanowiska wyrażonego w decyzji organu I instancji w zakresie przymiotu strony postępowania, ale odwołanie to miało na celu wyłącznie wykazanie i podkreślenie, że SKO jako organ odwoławczy dysponuje wystarczającym materiałem dla dokonania samodzielnej oceny legitymacji M. i K .K. do udziału w postępowaniu. I tak, Sąd przytoczył ustalenia organu I instancji m.in. co do tego, że podniesione zarzuty związane z hałasem, immisją substancji chemicznych, szkodliwości inwestycji dla zdrowia nie są wystarczająco konkretne by móc stwierdzić bezpośredni wpływ zamierzonej inwestycji na sferę uprawnień właścicielskich, zaś wnioskujący nie wskazali na żaden konkretny przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie mogliby skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby alb żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Dalej Sąd podniósł, że "Swoje stanowisko w tej mierze Burmistrz Miasta Jędrzejowa szczegółowo uzasadnił, wskazując m.in. że uznania przymiotu strony w postępowaniu o warunki zabudowy innych podmiotów niż tylko właściciele/użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji/obszarem oddziaływania inwestycji można dokonywać w szczególnych okolicznościach danej sprawy i podkreślając, że takich okoliczności w przedmiotowej sprawie brak". Organ II instancji błędnie zinterpretował stanowisko Sądu w powyższym zakresie uznając, że wyraża ono czy choćby sugeruje w jakimkolwiek stopniu ocenę istnienia interesu prawnego po stronie wnioskodawców. SKO przytacza dalej w obszerny sposób fragmenty uzasadnienia wyroku WSA w Kielcach i stwierdza m.in. że "uwzględniając stanowisko Sądu zawarte w tej sprawie, przeprowadzona przez organ I instancji ocena w zakresie oddziaływania inwestycji jest kompleksowa i wykazała brak odziaływania inwestycji na działki H i G". Organ odwoławczy opiera zatem stanowisko o prawidłowości decyzji organu I instancji na rozstrzygnięciu Sądu, które w żaden sposób nie przesądza omawianej kwestii, bo przesądzać nie może. Kolegium nie dokonuje zaś żadnej własnej analizy zagadnienia związanego z legitymacją procesową wnioskodawców, powtarzając jedynie kilkakrotnie – przy odwołaniu się do stanowiska Sądu – że M. K. i K. K. nie wykazali istnienia po ich stronie interesu prawnego bowiem nie udokumentowali istnienia przepisu prawa materialnego, na którym istnienie tej okoliczności opierają. Abstrahując od braku rozwinięcia i uzasadnienia tej tezy, co istotne nie wiadomo na ile jest to samodzielne stanowisko organu, a na ile wynika z przyjętego przez SKO – w sposób nieprawidłowy – związania wyrokiem Sądu co do kwestii interesu prawnego po stronie wnioskujących o wznowienie postępowania. Uchylając decyzję kasacyjną z dnia 16 listopada 2023 r. WSA w Kielcach pozostawił rozstrzygnięcie tego zagadnienia Kolegium (które jako organ odwoławczy także orzeka w sposób merytoryczny). Sąd podniósł, że "W niniejszej sprawie SKO nie podjęło żadnych czynności zmierzających do uzupełnienia postępowania dowodowego i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zarzutów, jakie finalnie postawiło decyzji organu I instancji i podstaw, oraz na jakich oparło swoje rozstrzygnięcie kasatoryjne. Ponadto organ II instancji nie uzasadnił w wymagany sposób przyczyn niezastosowania przepisu art. 136 K.p.a.". Wypada zaś zauważyć, że w wydanej decyzji kasacyjnej z dnia 16 listopada 2023 r. Kolegium wskazało m.in., że w jego ocenie "Organ I instancji nie dokonał wyczerpującej oceny, czy granice obszaru oddziaływania inwestycji ustalone zostały poprawnie oraz jakiego rodzaju oddziaływania występują z tytułu realizacji inwestycji oraz jaki zasięg mają te oddziaływania. Niezbędne jest także zbadanie kwestii gdzie przebiegają granice działek wskazanych jako teren inwestycji, bowiem na załącznikach graficznych decyzji działka nr ewid. B nie została wydzielona i załącznik ten nie dokumentuje przebiegu jej granic". Uchylenie decyzji kasacyjnej przez Sąd nie powoduje automatycznie, że wytyczne te stają się nieaktualne, a oznacza tyle, że ich adresatem staje się sam organ odwoławczy (zwłaszcza skoro sam uznawał je za doniosłe), do którego należy merytoryczne rozpoznanie sprawy, przy ewentualnym zastosowaniu art. 136 K.p.a. Co przy tym istotne i co wymaga szczególnego podkreślenia, potwierdzając w pełni powyższą ocenę, WSA w Kielcach w końcowej części uzasadnienia wskazał, że "Jeśli chodzi zaś o pozostałe odmienności w wydanych decyzjach kasacyjnych, na jakie M. K. zwróciła uwagę w złożonym sprzeciwie – w tym zarzucane przez stronę wycofanie się przez SKO z wykluczenia przepisów Kodeksu cywilnego z kręgu norm prawa materialnego będących źródłem interesu prawnego, to brak szczegółowego uzasadnienia zmiany stanowiska przez organ stanowi naruszenie nie tylko art. 107 § 3 K.p.a., ale również wskazywanego przez skarżącą art. 8 § 1 K.p.a. (zasada zaufania do władzy publicznej). Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy odniesie się szczegółowo do tych kwestii.". Ten fragment uzasadnienia potwierdza, że to do SKO należała ocena kwestii legitymacji procesowej. Stanowi zarazem konkretną wytyczną w tym zakresie, która – w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie – nie została zrealizowana. Wbrew zaś twierdzeniu SKO (str. 12 zaskarżonego rozstrzygnięcia), decyzja tego organu z 18 sierpnia 2022 r., gdzie na str. 8 wypowiadał się o tym, że interes prawny jako warunek uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony może znajdować materialnoprawne uzasadnienie w stosunkach cywilnoprawnych, również tych określanych mianem prawa sąsiedzkiego, nie została uchylona, WSA w Kielcach bowiem prawomocnym wyrokiem z 25 października 2022 r. oddalił sprzeciw od niej. Trzeba także zwrócić uwagę, że (podobnie jak w skardze) w pismach z 11 kwietnia 2024 r. i z 8 maja 2024 r. skarżąca szeroko rozwinęła szereg argumentów dotyczących nie tylko merytorycznej prawidłowości decyzji ostatecznej z dnia 19 listopada 2020 r., ale i wskazała szczegółowo na okoliczności i przepisy prawa materialnego, które jej zdaniem mają uzasadniać istnienie interesu prawnego po jej stronie. Kolegium natomiast nie odniosło się do tej argumentacji, związanej z legitymacją procesową, odwołując się do stanowiska Sądu i posługując się ogólnymi sformułowaniami o braku wskazania przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę interesu prawnego charakteryzującego się realnością, i o tym że charakteru takiego nie mają przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące uprawnień właściciela nieruchomości (art. 140 K.c.) i zakazu immisji (art. 144 K.c.).

Istotny jest przy tym fakt, że – jak stwierdziło Kolegium – wobec braku istnienia przymiotu strony u M. i K .K., organy administracji nie mogą w trybie wznowieniowym dokonywać badania "wielorodnych" kwestii podnoszonych przez M. i K .K.w pismach z 11 kwietnia 2024 r. i z 8 maja 2024 r. To stwierdzenie przesądza, że sama nieprawidłowość w przeprowadzeniu postępowania w kwestii legitymacji procesowej po stronie ww. i badaniu spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak podniosło Kolegium, właściwy organ uznając, że dana osoba nie jest stroną w sprawie, która została zakończona ostateczną decyzją, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydaje decyzję o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.), co jest następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych i wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Kolegium co prawda odniosło się w uzasadnieniu decyzji do zagadnień związanych z możliwością ustalenia warunków zabudowy na części działki oraz braku uzgodnienia decyzji przez GDDKiA, jednak także w tym zakresie uznało za wiążące stanowisko wyrażone w wyroku WSA z 22 lutego 2024 r., podnosząc wprost że "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał także za niezasadne stanowisko Kolegium dotyczące braku uzgodnienia (...)", podczas gdy Sąd ten stwierdził jedynie, że w zakwestionowanej decyzji organ I instancji przedstawił swoje stanowisko w tym zakresie. Poza tym Kolegium nie odniosło się do całości materiału dowodowego dostępnego w tej kwestii (w tym dołączonego do pism z 8 kwietnia 2024 r. i z 8 maja 2024 r.), odwołując się w sposób wybiórczy jedynie do dwóch pism GDDKiA. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nade wszystko jednak, jak podniosło samo SKO, już stwierdzenie braku podstawy wznowieniowej – poprzedzone, jak wykazał Sąd, wadliwie przeprowadzonym postępowaniem – wyłączało badanie istoty sprawy. Dopiero zatem właściwe dokonanie ustaleń w kwestii legitymacji procesowej osób wnioskujących o wznowienie postępowania zagwarantuje wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję SKO naruszyło przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 64e w zw. z art. 153 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przedstawione wyżej spostrzeżenia, dokona niezbędnych ustaleń w kierunku wskazanym przez Sąd, oceni zgromadzony materiał dowodowy i wyda rozstrzygnięcie, które w sposób należyty uzasadni.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt. II wyroku. Na zasądzoną kwotę 997 zł złożyło się 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocników, obliczonego na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1933), a także 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kwota wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł.