Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 722/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 51 ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2023 r. sprawy ze skargi U.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dokonania rozbiórki przyłącza gazowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez U.K. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2022 r., którą utrzymano w całości w mocy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2022r. znak: [...], którą organ powiatowy nałożył na P Sp. z o.o. obowiązek dokonania rozbiórki przyłącza gazowego do budynku mieszkalnego w miejscowości [...] (działka nr [...]), poprzez odpięcie przyłącza gazu (wyłączenie z eksploatacji) w punkcie "S1", wprowadzonego do punktu "S4" - oznaczenia według Projektu budowlanego zamiennego z dnia [...] maja 2013 r.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Pismem z dnia [...] maja 2010 r. S.Z. zawnioskowała o wydanie nakazu rozbiórki gazociągu i przyłącza do budynku mieszkalnego w miejscowości [...] (działka ewid. nr [...]). W uzasadnieniu swojego wniosku podała, że opisane wyżej prace zrealizowano bez zgody wszystkich właścicieli posesji. Wnioskodawczyni posiada udziały własnościowe w tej nieruchomości (co zweryfikowano na podstawie informacji z rej. gruntów z dnia [...].05.2010 r.) i wymaganej zgody na wykonanie powyższych prac budowlanych na wskazanej nieruchomości nie udzielała. Termin wykonania robót wnioskodawczyni określiła na lata 1992-1993. Poinformowała także, iż protokołem z dnia [...] grudnia 1994 r. sieć gazowa wraz z przyłączem zostały przekazane na rzecz Zakładu Gazowniczego.

W dniu [...] czerwca 2010 r. przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadzili oględziny działki opisanej we wniosku. Z uwagi na fakt, że teren został uporządkowany, nie było możliwości sprawdzenia rzeczywistego przebiegu sieci i przyłącza gazowego. Stwierdzono, że jedynym widocznym elementem sieci gazowej przebiegającej przez tą działkę jest skrzynka gazowa osadzona na ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Ustalono, że dla inwestycji obejmującej budowę rozdzielczej sieci gazowej niskiego ciśnienia (gazociąg z przyłączami) w miejscowości [...], Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r., zatwierdził projekt budowlany dotyczący budowy sieci gazowej oraz udzielił Gminie pozwolenia na budowę. W wyniku porównania projektu budowlanego sieci gazowej (udostępnionego przez Starostę) z mapą opiniodawczą z naniesionym gazociągiem, organ nadzoru budowlanego stwierdził, że w obrębie działek o numerach ewid. [...] ma miejsce istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Polegało ono na zmianie trasy przebiegu tej sieci. Wniosek z dnia [...] maja 2010 r. dotyczył wyłącznie działki nr [...]. Jednak uwzględniając fakt, iż przedmiotowy odcinek sieci gazowej przebiega dalej przez działki nr [...], podjęto wspólne postępowanie naprawcze obejmujące wszystkie te działki (zawiadomienie o wszczęciu postępowania [...] czerwca 2010 roku).

Z uwagi na zakres stwierdzonych nieprawidłowości organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, tj. wykonanie robót w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę. Inwestorem - zgodnie z treścią pozwolenia na budowę - była Gmina. Natomiast aktualnym właścicielem obiektu jest P Sp. z o.o. (następca prawny D Sp. z o.o.). W toku postępowania organ postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. wstrzymał dalsze prowadzenie robót.

W trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie PINB, umarzając postępowanie w tym zakresie. Organ odwoławczy wskazał mianowicie, że w przypadku gdy roboty zostały już zakończone lub przerwane na pewnym etapie, wydawanie postanowienia o ich wstrzymaniu staje się bezprzedmiotowe. Przy czym odstąpienie od nakazania wstrzymania robót jest dopuszczalne również w postępowaniach z zakresu istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę pomimo, iż przepis art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie wymienia wprost tego przypadku. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W kwestii adresowania rozstrzygnięć do obecnego właściciela sieci gazowej podzielono stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Ponownie rozpatrując sprawę, uwzględniając wytyczne organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011r., powołując się na art. 83 ust. 1, art. 51 ust. 3 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, nałożył na właściciela obiektu obowiązek dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego wprowadzone zmiany.

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji, zmieniając jedynie termin wykonania obowiązku.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż zgodnie z zastosowanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisem art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakłada w drodze decyzji, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby-wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Jednocześnie organ odwoławczy podzielił dokonaną przez PINB kwalifikację omawianego przypadku jako istotne odstępstwo od warunków udzielonego pozwolenia na budowę w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Dalej wskazał, że art. 103 ust. 2ww. ustawy przewiduje jedyny wyjątek od jej stosowania wyłącznie dla przypadków, o których mowa w art. 48 ust. 1, to jest do obiektów lub ich części, których budowa bez wymaganego pozwolenia, została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub przed tą datą zostało wszczęte postępowanie właściwego organu w odniesieniu do takiego obiektu. Do takich przypadków zastosowanie mają przepisy dotychczasowe, to jest ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Taka sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, albowiem mamy do czynienia z budową obiektu budowlanego z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Zastosowanie zatem w sprawie mają przepisy art. 50 ust. 1 pkt 4 (w przypadku gdy budowa nie została zakończona) i art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 i dalej ust. 4 lub ust. 5 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, regulujące postępowanie naprawcze w odniesieniu do robót budowlanych stanowiących przypadki inne niż określone w art. 48 ust. 1 (budowa obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę) lub art. 49b ust. 1 (budowa obiektu bez wymaganego zgłoszenia), a dotyczące istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.; prawomocnym wyrokiem z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II SA/Go 423/11, po rozpatrzeniu skargi S.Z., uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano na niedostateczne wyjaśnienie kwestii daty oraz zakresu robót odbiegających od warunków pozwolenia na budowę. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie przy określeniu trybu postępowania i zakresu dalszych obowiązków jakie należy ewentualnie nałożyć na właściciela sieci celem przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organ nadzoru budowlanego tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że w czasie postępowania sądowego D Sp. z o.o. wystąpiła do Starosty z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na przebudowę gazociągu niskiego ciśnienia przebiegającego przez działki o nr geodezyjnych [...]. Pozwolenie udzielone zostało decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. i obejmowało wyłączenie z użytku odcinka sieci w obrębie działek nr [...] stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania oraz wykonanie "obejścia" wokół działki nr [...] przebiegającego po nowej trasie przez działki nr [...]. Pozostawiony obecnie czynny odcinek istniejącej sieci gazowej na działce nr [...] pełni funkcję przyłącza do budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Ustalono również, że zatwierdzony pozwoleniem nr [...] projekt budowlany nie przewidywał budowy nowego przyłącza gazowego do w/w budynku, a jedynie poprowadzenie sieci wokół działki nr [...].

W toku dalszych czynności wyjaśniających na wniosek organu nadzoru budowlanego w dniu [...] lutego 2012 r. Wójt Gminy przekazał organowi protokół z dnia [...] sierpnia 1993 r. odbioru końcowego gazociągu w [...] oraz protokół z dnia [...] grudnia 1994 r. z przekazania gazociągu niskiego ciśnienia na rzecz Zakładu Gazowniczego. W pierwszym z tych dokumentów potwierdzono dobrą jakość robót oraz sformułowano wnioski, że "gazociąg nadaje się do zagazowania i eksploatacji". W jego treści wymieniono również dokumenty okazane i przekazane użytkownikowi, tj.: projekt budowlany, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, protokoły badań i sprawdzeń, oświadczenia kierownika budowy w zakresie kontroli robót spawalniczych i użytych materiałów. Protokół został podpisany przez przedstawicieli Gminy Gminnego Społecznego Komitetu Gazyfikacji (GSKG), wykonawcę, inspektora nadzoru oraz przedstawiciela Rejonu Gazowniczego. Na podstawie tych dowodów organ I instancji ustalił, że sieć gazowa jak i przyłącze do budynku mieszkalnego przy ul. [...] zostało wykonane w 1993 r. Fakt ten potwierdza również, zdaniem organu I instancji, treść pisma D Sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz dołączone do niego oświadczenie U.K. z dnia [...] marca2012 r., w którym powołano się na fakturę wykonania przyłącza z dnia [...] maja1993 r., wystawioną przez wykonawcę figurującego w protokole z dnia [...] sierpnia 1993 r. (L.F.). Protokół ten potwierdza, że przyłącza wykonane były "z materiałów ludności". Do akt sprawy organ I instancji dołączył także projekt budowlany wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym pod adresem jw., udostępniony przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., w którym stwierdzono, w części opisowej (punkt 2), że budynek "posiada przyłącze gazowe z sieci n.c. wykonanej w 1993 r. w ramach uzbrojenia terenu - staraniem Gminy". Również we wniosku z dnia [...] maja 2010 r. datę realizacji robót określono na lata 1992-1993.

Na podstawie wszystkich przywołanych wyżej dokumentów organ nadzoru budowlanego uznał, że w sposób niebudzący wątpliwości przyjąć należy, że roboty prowadzone były w ramach pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1992 r. i zostały zakończone przed datą formalnego zakończenia inwestycji (tj. przed dniem [...] sierpnia 1993 r.) określoną w protokole odbioru z dnia [...] sierpnia1993 r.

Następnie Wójt Gminy pismem z dnia [...] listopada 2012 r. poinformował, że obecnie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący działkę nr [...]. Zatem brak jest ograniczeń wynikających z prawa miejscowego, które uniemożliwiałyby legalizację robót.

Na dalszym etapie postępowania decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, nałożył na właściciela sieci – D Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazownictwa obowiązek dostarczenia projektu budowlanego zamiennego.

W uzasadnieniu przedstawiając dotychczasowy przebieg postepowania oraz zgromadzony materiał dowodowy organ stwierdził, że sporne roboty budowlane związane z budową sieci gazowej w miejscowości [...] jak i przyłącze do budynku mieszkalnego położonego przy ulicy [...] zostały wykonane w latach 1992-1993 a odstępstwa w wykonanych robotach odnośnie odcinka sieci gazowej przebiegającego przez działki o nr [...] należy uznać jako istotne odstępstwa od zatwierdzonego uprzednio projektu budowlanego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego. Uwzględniając powyższe ustalenia oraz treść art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uzasadniało to zastosowanie procedury naprawczej określonej w art. 50-51 powołanej ustawy i nałożenie obowiązku dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, co ma na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania przez D Sp. z o.o. Zakład Gazowniczy, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB, korygując jedynie termin dostarczenia projektu zamiennego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił zarówno ustalenia poczynione przez organ I instancji jak i wyciągnięte w oparciu o te ustalenia wnioski co do konieczności nałożenia na właściciela sieci obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego przebiegu sieci przez działki o nr [...]. Powyższa decyzja nie została zaskarżona. Tym samym nałożony obowiązek stał się wymagalny (z uwzględnieniem nowego terminu, wyznaczonego przez WINB).

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. D Sp. z o.o. dostarczyła projekt budowlany zamienny (4 egz.).

Uznając, że podjęcie dalszych czynności w postępowaniu naprawczym było możliwe po zakończeniu postępowania, w ramach którego miało być rozstrzygnięte zagadnienie wstępne przez organ administracyjno – budowlany na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszono postepowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia. Zagadnieniem tym zdaniem organu - jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia - były skutki będące następstwem wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a wynikające z art. 36a ust. 2 tej ustawy tj. obowiązek organu administracyjno - budowlanego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. Starosta uchylił pozwolenie na budowę z dnia [...] czerwca 1992 r. wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego. Okoliczność ta skutkowała wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia [...] września 2020 r. o podjęciu zawieszonego postępowania.

W kolejnym etapie postępowania dokonano weryfikacji złożonego projektu budowlanego zamiennego. Organ uznał, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej z dniem [...] września 2020 r.) do wprowadzonych odstępstw w dokumentacji zamiennej zastosowanie mają takie same wymagania, jak dla projektu budowlanego podlegającego zatwierdzeniu w drodze pozwolenia na budowę. Zatem dokumentacja zamienna winna być uzupełniona o wszelkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia, etc. - jeżeli odnoszą się one do wprowadzonych odstępstw. Zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, w ramach procedury naprawczej prowadzonej na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane należy badać również prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które należy oceniać na zasadach ogólnych - na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego (np. oświadczeń stron, rozstrzygnięć sądowych, aktów notarialnych, umów cywilnych, etc.).

Analizując przedłożony projekt budowlany zamienny oraz załączone do niego dokumenty organ uznał, P Sp. z o.o. takiego prawa nie wykazała. Organ stwierdził, że do złożonego projektu budowlanego zamiennego dołączono pismo Wójta Gminy stanowiące zgodę na zajęcie działki nr [...] na potrzeby przyłącza gazowego do nieruchomości w [...] na działce nr [...] oraz zgodę U.K. (współwłaścicielki działki nr [...]) na wykonanie tego przyłącza. D Sp. z o.o., której P Sp. z o.o. jest następcą prawnym wystąpiła do Starosty z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na przebudowę gazociągu niskiego ciśnienia. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. udzielono pozwolenia na realizację tej inwestycji. Obejmowała ona wyłączenie z użytku odcinka sieci w obrębie działek ewid. nr [...], (stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania) oraz wykonanie "obejścia" gazociągu wokół działki nr [...], przebiegającego po nowej trasie przez działki ewid. nr [...]. Pozostawiony czynny odcinek na działce ewid. nr [...] pełni funkcję indywidualnego przyłącza do budynku mieszkalnego w [...]. W projekcie budowlanym zamiennym znajduje się kopia zgody S.Z. z dnia [...] grudnia 1997 r. na budowę przyłącza gazu i wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym w [...]. Jednak z uwagi na datę tego pisma nie można było uznać, że dotyczyła ona inwestycji objętej niniejszym postępowaniem naprawczym, gdyż w tym okresie nie było ono jeszcze prowadzone. Oświadczenie to dotyczy okresu, gdy inwestycja związana z budową sieci gazowej była już zakończona, co nastąpiło w 1993 r., a przebudowa tej sieci objęta pozwoleniem z 2011 r. nie była jeszcze planowana. Ponadto w aktach sprawy znajdują się pisma S.Z. z dnia [...] maja 2013 r. i z dnia [...] października 2020 r. stanowiące w swojej treści sprzeciw na wykonanie nowego przyłącza. Dodatkowo brak jest stanowiska wyrażonego przez R.T., posiadającego udziały własnościowe w nieruchomości na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] listopada 2012 r., sygn. akt [...] (załącznik do karty nr 144 w aktach sprawy) bądź wyjaśnienia okoliczności braku takiego oświadczenia. Do projektu zamiennego w części "Uzgodnienia i opinie" dołączono jedynie kopię zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma przez adresata.

W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. organ nadzoru budowlanego nałożył na D Sp. z o.o. Zakład Gazowniczy obowiązek uzupełnienia projektu zamiennego w tym właśnie zakresie tj. wykazania tytułu prawnego do dysponowania działką o nr [...] objętą tym projektem na cele budowlane – wykonania przyłącza gazowego. W postanowieniu wskazano różne akceptowalne możliwości wykazania tego prawa do nieruchomości.

Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. zmieniono termin dostarczenia dokumentów. Spółka P Sp. z o.o. pismem z dnia [...] lipca 2021 r. wskazała okoliczności, które uniemożliwiają wykazanie prawa do dysponowania na cele budowlane działką nr [...].

Powyższa okoliczność skutkowała wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] listopada 2021 r. którą nakazano rozbiórkę przyłącza gazowego do budynku mieszkalnego w miejscowości [...] na odcinku od punku "SI" do punktu "S4" (oznaczenia według projektu budowlanego zamiennego z dnia [...].05.2013 r.). W uzasadnieniu jako podstawę powyższego rozstrzygnięcia podano wyżej przedstawione przesłanki, a w szczególności brak wykazania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, obejmującą działkę o nr [...], do celów budowlanych tj. wykonania przyłącza gazowego.

Organ II instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. uchylił ww. decyzję PINB przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W rozstrzygnięciu kasacyjnym wskazano na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego i przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych. Zalecono mianowicie, aby PINB zweryfikował jaki podmiot jest obecnie następcą prawnym po D Sp. z o.o. Wyjaśniono też, że konieczność doprecyzowania w tym zakresie wynika z faktu, że adresatem postanowienia nr [...] była spółka D Sp. z o.o. Natomiast wniosek o prolongatę terminu złożyła P Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy. Ponadto organ II instancji stwierdził, że wobec spornych interesów stron zasadne jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, mającej w szczególności na celu poinformowanie o różnych możliwościach nabycia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, uwzględniając polecenia organu II instancji, akta sprawy uzupełniono o wypis z KRS nr [...]. Na tej podstawie (Dział 1, Rubryka 1) można wskazać proces zmian oraz dane aktualnego następcy prawnego spółki D Sp. z o.o., którym jest P Sp. z o.o. W Dziale 1, Rubryce 3 (poz. 14) wymieniono Oddział Zakład Gazowniczy wraz z aktualnym adresem siedziby. Na tej podstawie można stwierdzić, że P Sp. z o.o. jest następcą prawnym po D Sp. z o.o., zaś uprawnienia do jej reprezentowania posiada Oddział Zakład Gazowniczy. Nadto organ I instancji uznał, że w wyniku realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. wyłączono z użytku odcinek sieci na działkach nr [...]. Powyższe skutkowało tym, iż na obu ww. działkach nie istnieje już liniowy obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania. Stan faktyczny dokumentuje pomiar geodezyjny powykonawczy sieci gazowej wchodzący w skład dokumentacji odbiorowej inwestycji zrealizowanej w oparciu o ww. pozwolenie na budowę. Nieczynny odcinek gazociągu nie pełni żadnej funkcji użytkowej. Nie jest on obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Brak jest więc podstaw do prowadzenia wobec niego postępowania naprawczego. W konsekwencji właściciele działek nr [...] utracili status stron w niniejszej sprawie. Szczegółowych wyjaśnień w tej materii udzielono w piśmie z dnia [...] stycznia 2022 r. skierowanym do tych osób.

Uwzględniając zalecenia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjęto działania w celu poinformowania stron (w szczególności właściciela obiektu - spółki P Sp. z o.o.) o możliwościach uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należało też uzyskać informację o dotychczasowych i planowanych działaniach w tym zakresie. W tym celu PINB (organ właściwy ze względu na siedzibę właściciela obiektu) w dniu [...] maja 2022 r. przeprowadził rozprawę administracyjną. Do protokołu z rozprawy przedstawiciel P Sp. z o.o. złożył oświadczenie, iż spółka nie podjęła dotychczas działań zmierzających do ustanowienia służebności przesyłu lub zawarcia umowy cywilnej. Z kolei ewentualne przyszłe działania w tej materii uzależnia się od sposobu rozpatrzenia postępowania sądowego o zasiedzenie, którego uczestnikami są współwłaściciele działki nr [...]. W ocenie pełnomocnika P Sp. z o.o. rozstrzygnięcie ww. sprawy na korzyść wnioskodawcy spowoduje, iż zbyteczne będzie postępowanie sądowe w kwestii służebności przesyłu. W kolejnym etapie, w dniu [...] lipca 2022 r. przeprowadzono rozprawę w siedzibie organu. Przedstawiciel P Sp. z o.o. podtrzymał dotychczasowe stanowisko, zaprezentowane podczas poprzedniej rozprawy. Właściciele działki nr [...] nie wzięli udziału w rozprawie.

W konsekwencji decyzją noszącą datę [...] września 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na właściciela sieci P Sp. z o.o., na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obowiązek dokonania rozbiórki przyłącza gazowego do budynku mieszkalnego w miejscowości [...] (działka o nr [...]) poprzez odpięcie przyłącza gazu (wyłączenie z eksploatacji) w punkcie "SI", wyprowadzonego do punktu "S4" - oznaczenia według Projektu budowlanego zamiennego z dnia [...] maja 2013 r.,wprowadzenie do państwowego zasobu geodezyjnego informacji o wyłączeniu z eksploatacji ww. odcinka poprzez sporządzenie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, spełniającej wymagania, określone w art. 2 pkt 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 z późniejszymi zmianami). Organ zaznaczył, że dokument ten będzie wymagany do okazania podczas kontroli sprawdzającej - jako formalne potwierdzenie wykonania nałożonego obowiązku.

W uzasadnieniu decyzji organ, po przedstawieniu dokonanych ustaleń faktycznych i materiału dowodowego, w oparciu o który te ustalenia poczyniono, stwierdził, że następstwem braku wykonania przez P Sp. z o.o. wynikającego z decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. nałożonego obowiązku dostarczenia projektu budowlanego zamiennego , który okazał się niekompletny w zakresie wykazania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było wydanie powyższej decyzji nakazującej rozbiórkę przyłącza gazowego. Podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowi art. 51 ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie organu takiej podstawy nie stanowi toczące się przed sądem postepowanie o zasiedzenie nieruchomości, którego wynik nie jest bezpośrednio związany z niniejszą sprawą. Stan prawny nieruchomości jest ustalony. Natomiast wszelkie przyszłe (mogące dopiero nastąpić) zmiany w zakresie prawa władania skutkować będą przejęciem przez nowego właściciela praw i obowiązków, w tym także wynikających z wydawanych rozstrzygnięć administracyjnych. Skorzystanie z takiego instrumentu administracyjnego byłoby celowe jedynie wówczas, gdyby orzeczenie sądu miało bezpośrednio rozstrzygnąć kwestię stanowiącą przedmiot rozważań PINB (np. dotyczyło ustanowienia służebności gruntowej związanej z odcinkiem sieci lub przyłącza gazu, bądź zastępowało oświadczenie woli w tej sprawie). Nadto organ podkreślił, że spółka P Sp. z o.o. jako właściciel obiektu (odcinka przyłącza gazowego) nie wykazywała inicjatywy oraz nie przewiduje w obecnym stanie prawnym podejmowania działań zmierzających do uzyskania służebności przesyłu lub zawarcia umów cywilnych stanowiących formę ugody z poszczególnymi właścicielami posesji. Nadto brak udziału współwłaścicieli nieruchomości w rozprawach administracyjnych nie uzasadniał dalszego wyznaczania kolejnych jej terminów. Ich dotychczasowe zachowanie nie wskazywało na zamiar złożenia oświadczenia zawierającego zgodę na wykonanie przyłącza. W konsekwencji niniejszą decyzją nałożono na właściciela obowiązek odłączenia odcinka przyłącza gazu w określonym punkcie (na terenie działki nr [...]). W ocenie organu czynność ta spowoduje, iż wyłączony z eksploatacji odcinek przestanie pełnić funkcję użytkową, a zatem utraci cechy obiektu budowlanego lub urządzenia budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Natomiast fizyczne usunięcie nieczynnego odcinka przyłącza z działki nr [...] może być zrealizowane wyłącznie przez podmiot, posiadający prawa własnościowe do tego terenu. Brak posiadania takiego prawa przez spółkę P Sp. z o.o. wyklucza możliwość wejścia na teren nieruchomości oraz przeprowadzenia robót ziemnych celem usunięcia nieczynnego przyłącza gazu. Czynności te, po uprzednim odłączeniu przyłącza z eksploatacji (co powinno być udokumentowane w państwowym zasobie geodezyjnym w ramach obowiązku wynikającego z niniejszej decyzji), mogą być podjęte we własnym zakresie przez współwłaścicieli posesji. Ewentualnych roszczeń z tytułu poniesionych kosztów można dochodzić w postępowaniu cywilnym. W niniejszej decyzji nie określono terminu realizacji obowiązku. Organ wskazał, że sprawdzenie jego wykonania nastąpi po upływie terminu do wniesienia odwołania.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła P Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy podnosząc w nim zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu zakończenia toczącego się przed Sądem Rejonowym w przedmiocie zasiedzenia prawa własności do nieruchomości obejmującej działkę o nr [...].

Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2022 r. wniosła również U.K., podnosząc, iż zaskarżona decyzja została wydana w trakcie toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, którą zatwierdzono projekt budowalny oraz udzielono Gminie pozwolenia na budowę. Skarżąca wskazała, że PINB nie zastosował się do zaleceń WSA oraz WINB, gdyż poprzestał na wyznaczeniu jednego terminu rozprawy i nie uwzględnił jej wniosku o odroczenie terminu tej rozprawy w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do jej odroczenia. U.K. wskazała także, że PINB nie uwzględnił jej wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest toczące się przed WSA i Sądem Cywilnym postępowanie w sprawie o stwierdzenie zasiedzenia. Oprócz tego, jej zdaniem, organ powiatowy pominął interesy stron, czym naruszył przepisy prawa, gdyż nie wskazał innych możliwych do zrealizowania przez nią obowiązków, które pozwoliłby uniknąć rezultatu, do którego zmierza zaskarżona decyzja. Skarżąca wskazała także, że decyzja została wydana po nowelizacji przepisów ustawy Prawa budowlanego, zgodnie z którą budowa przyłącza gazowego do istniejącego już budynku mieszkalnego nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.

Decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w omawianej sprawie zastosowanie znajduje ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r. poz. 471). W przypadku stwierdzenia, że ukończony przed 1 stycznia 1995 r. obiekt, został wykonany w sposób istotne odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i wszczęcia postępowania naprawczego już po tej dacie, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest doprowadzić ją do stanu zgodnego z prawem w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Przesądza o tym przepis art. 103 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy. Dalej organ odwoławczy wskazał, że jednym z etapów takiego postepowania naprawczego jest wydanie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, decyzji o nałożeniu obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (jak również nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót naprawczych - w przypadku wystąpienia takiej konieczności). Dalsze postępowanie prowadzone jest zgodnie z przepisami art. 51 ust. 4 bądź 5.Przepis art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, zgodnie z ust. 5 w/w artykułu, organ "wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zgodnie z przepisami art. 35 ust. 1 winien sprawdzić: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jeżeli zmiany dotyczą tego zakresu, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleńisprawdzeń, jeżeli dokonane zmiany tego wymagają, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (to jest zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osoby, która wykonała projekt, z określonym w nim terminem ważności zaświadczenia). Oznacza to, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany zamienny należy oceniać przez pryzmat przepisów art. 32-35 ustawy Prawo budowlane, w tym pod kątem ustalenia, czy istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mieszczą się w zakresie, jakim inwestor posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.06.2019r. sygn. akt II OSK 2108/17 - LEX nr 3059783).

Organ wskazał, że w weryfikowanej sprawie, dotyczącej doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowy sieci gazowej niskiego ciśnienia w obrębie działek nr [...], wykonanej w warunkach istotnego odstępstwa od projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę, po wydaniu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., skorygowanej następnie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. i braku wykazania przez właściciela sieci posiadania tytułu prawnego do dysponowania działką o nr [...] do celów budowlanych, PINB wydał zaskarżoną decyzję nakazującą rozbiórkę przyłącza na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia projektu zamiennego i wykonania określonych robót jest ostateczne, zaś niewywiązanie się z nałożonych obowiązków stanowiło okoliczność, jaką wziął pod uwagę organ I instancji rozstrzygając w sprawie na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o konieczności zbadania kwestii posiadania przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając na uwadze okoliczności zachodzące w niniejszej sprawie, a w szczególności, fakt, że skoro wykonawcą przedmiotowych robót budowlanych nie byli właściciele działki nr [...], lecz podmiot trzeci, który wykonał odcinek sieci gazowej niskiego ciśnienia niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1992 r. oraz, że właścicielem sieci tej obecnie P Sp. z o.o. bezsporne jest, zdaniem organu, że w sprawie uczestniczyły strony o spornych interesach - Skarżąca Spółka i właściciele działki nr [...]. W tej sytuacji konieczne stało się przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, o której mowa w art. 89 k.p.a. co miało na celu przyspieszenie i uproszczenie sprawy odnośnie ustalenia posiadania tytułu prawnego przez inwestora do wykonania spornego odcinka sieci gazowej.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że PINB w pełni zastosował się do zaleceń zawartych zarówno w prawomocnym wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Go 423/11, jak i w poprzedniej decyzji kasacyjnej WINB z dnia [...] grudnia 2021 r. Mianowicie organ powiatowy przeprowadził dwie rozprawy administracyjne, których celem było pouczenie stron o możliwych formach uzyskania przez właściciela obiektu budowlanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz o konsekwencjach niewykazania się takimi prawami jak również uzgodnienie stanowisk stron w kwestii możliwości zawarcia pozasądowej umowy, dotyczącej aktualnego przebiegu przyłącza gazowego przez działkę nr [...]. O terminie rozprawy strony zostały skutecznie powiadomione zgodnie z wymaganiami proceduralnymi zawartymi w k.p.a., jednak P Sp. z o.o. uzależniła poczynienie jakichkolwiek w tym przedmiocie ustaleń od uprzedniego zakończenia toczącego się przez sądem powszechnym sprawy o zasiedzenie prawa własności dotyczącego nieruchomości obejmującej działkę o nr geodezyjnym [...]. Sprawa ta była toku i nie została zakończona przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Powyższe, zdaniem WINB, uzasadniało podzielenie stanowiska organu I instancji, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny był niekompletny, gdyż inwestor nie był i nie jest w stanie wykazać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz nie przewiduje w obecnym stanie prawnym podejmowania czynności zmierzających od uzyskania służebności przesyłu lub zawarcia umów cywilnych stanowiących formę ugody z poszczególnymi właścicielami posesji. Powyższa okoliczność skutkowała wydaniem w oparciu o art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. decyzji nakazującej P Sp. z o.o. Oddział Gazowniczy rozbiórkę spornego przyłącza gazowego.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu P Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy oraz odwołaniu U.K. dotyczącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającego na braku zawieszenia niniejszej sprawy administracyjnej z uwagi na toczące się przed sądem powszechnym postepowania o zasiedzenie nieruchomości obejmującej działkę o nr geodezyjnym [...], organ odwoławczy podniósł, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w powołanym przepisie należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego. Wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji w ramach postępowania naprawczego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, który odnosi się do stanu faktycznego i prawnego z daty wykonywania robót budowlanych, nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia w sprawie zasiedzenia nieruchomości, na której inwestor zrealizował obiekt budowlany. W momencie przystąpienia do wykonania robót powinien dysponować on tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rozpatrzenie pozwu o zasiedzenie nieruchomości nie może stanowić zagadnienia wstępnego także w postępowaniu w sprawie istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Jego celem jest bowiem legalizacja odstąpień od dokumentacji pozwalającej legalnie rozpocząć wykonywanie robót budowlanych i zatwierdzenie dokumentacji dotyczącej faktycznie wykonanych robót budowlanych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.07.2017r. sygn. akt II OSK 2872/15 - LEX nr 2332721). To, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości, ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, a także dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji samowoli budowlanej. Jeśli jednak inwestor nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza to, że nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę, a więc nie ma też podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10.01.2014r. sygn. akt II SA/Kr 1234/13, oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.02.2012r. sygn. akt II OSK 2274/10 oraz z dnia 23.07.2009r. sygn. akt II OSK 1234/09). W związku z powyższym nie mógł odnieść skutku zarzut zawarty w obu odwołaniach dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak szczegółowego rozpatrzenia kwestii znaczenia rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości przez sąd cywilny dla słusznych interesów inwestora.

Odnosząc się do treści odwołania U.K., w którym strona zarzuca organowi powiatowemu uniemożliwienie uczestnictwa w rozprawie administracyjnej, pomimo złożonego wniosku o odroczenie terminu jej przeprowadzenia, organ odwoławczy wskazał, że w dniu 13 czerwca 2022 r. skarżącej doręczone zostało zawiadomienie o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień [...] lipca 2022r. (doręczone dorosłemu domownikowi - w związku z tym stwierdzić trzeba, iż termin rozprawy administracyjnej został wyznaczony z zachowaniem wymagań proceduralnych, określonych w art. 91 i 92 k.p.a.). W wezwaniu pouczono o możliwości uczestniczenia w rozprawie osobiście lub przez pełnomocnika. Zaś złożony przez skarżącą w dniu przeprowadzenia rozprawy wniosek o odroczenie rozprawy (poprzedzony rozmową telefoniczną z pracownikiem PINB) z uwagi na zły stan zdrowia skarżącej, nie został poparty żadnym zaświadczeniem lekarskim i tym samym brak jest potwierdzenia choroby. Same twierdzenia strony nie są wystarczające do ustalenia, jaki jest jej rzeczywisty stan zdrowia i czy uniemożliwia on udział w rozprawie. Natomiast w myśl art. 94 k.p.a., nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia (§ 1). Kierujący rozprawą odroczy ją, jeżeli stwierdzi poważne nieprawidłowości w wezwaniu stron na rozprawę, jeżeli niestawienie się strony zostało spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia, a także z innej ważnej przyczyny (§ 2). Ocena czy niestawienie się strony zostało spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia, należy do kierującego rozprawą, który odroczy ją tylko wówczas, gdy taka przyczyna niestawienia się strony jest mu znana. Choroba strony czy też pełnomocnika uniemożliwiająca stawienie się, wykazana odpowiednim zaświadczeniem lekarskim, w każdym wypadku pociąga za sobą konieczność odroczenia rozprawy. W ocenie organu odwoławczego w omawianym przypadku PINB zasadnie uznał, iż brak było podstaw do odroczenia terminu rozprawy administracyjnej. Organ podkreślił, że udział w rozprawie nie jest jedyną formą zapewnienia stronie możliwości obrony jej interesów, bowiem żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do postawienia znaku równości między nieuwzględnieniem wniosku strony o odroczenie rozprawy, a pozbawieniem jej możności obrony przysługujących jej praw. Dodatkowo brak uczestnictwa strony w rozprawie administracyjnej nie pozbawia jej możliwości do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej przez P Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy oraz U.K. decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2022r. nie narusza prawa w stopniu wymagającym jej uchylenia. Zdaniem WINB wniesione od powyższego rozstrzygnięcia odwołania nie zasługują na uwzględnienie.

Nadto organ odwoławczy stwierdził, że celem przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, mających zastosowanie w omawianej sprawie, jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót wykonanych z naruszeniem prawa, jednakże w aspekcie przepisów prawa administracyjnego a nie cywilnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.01.2003r. sygn. akt IV SA 523/01 - LEX nr 109647). Sprawy dotyczące ustalenia ewentualnych szkód jakie strona poniosła na skutek przeprowadzenia prac budowlanych i sposobu ich naprawienia mogą być jedynie przedmiotem roszczeń skierowanych w drodze powództwa przed sądem powszechnym.

Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła U.K. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] września 2022 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

a) art. 97 § 1 i 4 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez organ odwoławczy odmowy wykonania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynikającego z tego przepisu obowiązku odroczenia rozprawy administracyjnej z uwagi na toczące się postępowanie administracyjne, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] września 2020 r., którego rozstrzygnięcie ma istotny wpływ na wynik sprawy,

b) art. 94 § 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie wniosku strony o odroczenie terminu rozprawy, w sytuacji, gdy wystąpiły nagłe, trudne do przezwyciężenia okoliczności, a strona w rozmowie telefonicznej i w wiadomości elektronicznej, a później za pomocą poczty polskiej przekazała wniosek o odroczenie terminu rozprawy, uzasadniając go stanem zdrowia,

c) art. 89 § 2 k.p.a. przez niewyznaczenie nowego terminu rozprawy administracyjnej, gdy zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron, co do których organ I instancji otrzymał zalecenia od organu odwoławczego (w trakcie postępowania odwoławczego), czemu nie służy samo przeglądanie akt i sporządzanie pism procesowych,

d) art. 64 § 5 k.p.a. przez niewezwanie strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku o odroczenie terminu rozprawy, w sytuacji, gdy strona nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika,

e) art. 10 § 2 k.p.a. przez pozbawienie strony możności czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, gdy nie zachodziły przesłanki z art. 10 § 2 przywołanej ustawy poprzez brak zapewnienia stronom czynnego, osobistego udziału w rozmowach na temat uzgodnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

f) art. 107 §1 k.p.a. przez nieuwzględnienie braku zachowania formy pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowiącego odmowę odroczenia terminu rozprawy, w tym braku pouczenia o możliwości wniesienia środka odwoławczego,

g) art. 146 §1 k.p.a. przez błędne uznanie, iż decyzja Starosty z [...] września 2020 r. nie narusza wskazanego przepisu, podczas gdy faktycznym powodem uchylenia przez Starostę decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 1992 roku było ujawnienie istotnych okoliczności po upływie ponad 10 lat od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i oddania gazociągu do użytku, które istniały w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przesłanka ta wskazana w art. 146 §1 pkt 5 k.p.a., nie może doprowadzić do uchylenia pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę po upływie nie tylko 28, lecz po upływie 5 lat od jej doręczenia. Ponadto od czasu wydania pozwolenia na budowę z [...] czerwca 1992 r. do czasu wszczęcia postępowania nakładającego obowiązek sporządzenia projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego również minęło nie tylko 5 lat, lecz ponad 10 lat,

h) art. 36a ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w zw. z art. 156 §1 k.p.a., poprzez brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do wskazanej przez stronę możliwości wydania przez Starostę decyzji uchylającej pozwolenie na budowę jedynie w części dotyczącej zakresu wykonanych zmian oraz brak wnikliwego zbadania możliwości stwierdzenia nieważności decyzji nie tylko pod kątem rażącego naruszenia prawa, lecz także istnienia wady, która spowodowałaby nieważność decyzji Starosty z mocy prawa,

i) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 156 §1 k.p.a., poprzez brak zbadania zgodności z prawem decyzji, na podstawie których została wydana zaskarżona decyzja,

j) art. 77 §1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie materiału dowodowego, w tym doręczonego przez stronę postępowania fotokopii protokołu oględzin do sprawy: [...], w którym wskazano numery działek objęte przebudową (nr [...]) z informacją, że przebudowa gazociągu odbyła się poza działką [...] oraz, że prace zakończono [...] sierpnia 2012 r. zgodnie z zawiadomieniem złożonym w tej dacie, mającego istotny wpływ na wynik postępowania,

k) art. 107 §3 k.p.a. poprzez brak wskazania przyczyn, z powodu których WINB nie uwzględnił dołączonej do pisma strony fotokopii protokołu oględzin do sprawy: [...], w którym wskazano numery działek objęte przebudową (nr [...]) z informacją, że przebudowa gazociągu odbyła się poza działką [...] oraz, że prace zakończono 9 sierpnia 2012 r. zgodnie z zawiadomieniem złożonym w tej dacie,

l) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa odnośnie braku ograniczenia czasowego stosowania art. 36a ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz błędne przyjęcie, że wydanie decyzji Starosty [...] września 2020 r., uchylającej pozwolenie na budowę z [...] czerwca 1992 r., a więc po upływie 28 lat, jest zgodna z prawem.

m) art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię treści przywołanego przepisu odnośnie robót już zakończonych, zgodnie z którym przepisy dotyczące projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu zmian uwzględnionych w projekcie architektoniczno- budowlanym zamiennym, natomiast w przypadku robót już zakończonych organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje jedynie decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, zgodnie z dyspozycją art. 51 ust 4 Prawa budowlanego,

n) art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art, 51 ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane,

poprzez błędną wykładnię treści przywołanego przepisu odnośnie braku uwzględnienia w projekcie architektoniczno-budowlanym zamiennym zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych, na rzecz wykonania nowego projektu.

o) art. 78 § 1. k.p.a. poprzez pominięcie dowodów z protokołu z oględzin , w którym

stwierdza się, że przebudowa gazociągu odbyła się poza działką [...].

W złożonej odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestniczka postępowania S.Z., w piśmie z dnia [...] lipca 2023 r. wnosiła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska między innymi podniosła, że w sprawie o dział spadku toczącej się przed Sądem Rejonowym pod sygnaturą [...] wydano rozstrzygniecie wstępne oddalające wniosek U.K. i J.K. o zasiedzenie udziałów w prawie własności nieruchomości obejmującej działkę o nr [...] (postanowienie z dnia [...] stycznia 2023 r.)

Uczestnik postępowania - P Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w złożonej odpowiedzi na skargę wnosił o uwzględnienie skargi tj. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2p.p.s.a.). Natomiast na podstawie art. 134 § 1p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z uwagi na fakt, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zgodnie z art. 153 p.p.s.a., należy uwzględnić również wytyczne zawarte w wyroku tegoż Sądu z dnia 15 września 2011 r. (sygn. akt II SA/Go 423/11), które wiążą zarówno organy nadzoru budowlanego ponownie rozpatrujące sprawę jak i ponownie orzekający w tej sprawie sąd. Z wytycznych zawartych w powyższym wyroku wynikało, że organy winny w pierwszej kolejności ustalić dokładnie datę i zakres robót budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania, albowiem te ustalenia umożliwią zastosowanie właściwego trybu postępowania zmierzającego do usunięcia stwierdzonych niezgodności i nałożyć na właściciela sieci obowiązków zmierzających do ich usunięcia i przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W szczególności stwierdzić należy, że ponownie przeprowadzając postepowanie wyjaśniające poprzedzające zaskarżoną decyzję organy ustaliły, w sposób nie budzący wątpliwości, zarówno datę wykonania robót budowlanych związanych z powstaniem sieci gazowej w miejscowości [...] jak i zakres robót odbiegający w zakresu objętego zatwierdzonym projektem budowlanym wymagających przeprowadzenia postępowania naprawczego. Z zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że zarówno powyższa sieć gazowa (w tym w części przebiegającej przez działki o nr geodezyjnych [...]) jak i przyłącze gazowe prowadzące do budynku mieszkalnego położonego w wyżej wymienionej miejscowości przy ulicy [...] (działka o nr geodezyjnym [...]) zostały wykonane w 1993 r. (zakończenie robót), a więc pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Powyższe istotne do rozstrzygnięcia sprawy ustalenie znajduje potwierdzenie w zgromadzonych przez organy dokumentach. Tymi dokumentami są pismo D Sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz dołączone do tego pisma oświadczenie U.K. z dnia [...] marca 2012 r., w którym powołano się na fakturę wykonania przyłącza z dnia [...] maja 1993 r. wystawioną przez L.F. – wykonawcę oznaczonego także w protokole odbioru z dnia [...] sierpnia 1993 r. Zwrócić również należy uwagę na projekt budowlany wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] zawierający w części opisowej informację, że budynek posiada przyłącze do sieci n.c. wykonanej w 1993 r. w ramach uzbrojenia terenu staraniem gminy [...]. Nadto w składanych pismach w trakcie postępowania S.Z. – inicjatorka niniejszego postępowania administracyjnego – wskazywała jako datę realizacji powyższych robót lata 1992-1993. Przy uwzględnieniu, że roboty budowlane związane z wykonaniem sieci gazowej były wykonywane w oparciu o decyzję zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę z dnia [...] czerwca 1992 r. wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego oraz, że Gmina przekazała do akt sprawy protokół noszący datę [...] sierpnia 1993 r. w przedmiocie końcowego odbioru gazociągu w [...] stwierdzić należy, że zachodzą podstawy do przyjęcia, że zarówno sieć gazowa niskiego ciśnienia jak i przyłącze gazowe do budynku mieszkalnego przy ulicy [...] zostały wykonane w latach 1992- 1993, a roboty z tym związane zostały zakończone w 1993 r. Tym samym postępowanie wyjaśniające w tym zakresie zostało przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego z zachowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a przeprowadzona ocena zgromadzonego materiału dowodowego z zachowaniem zasady wynikającej z art. 80 k.p.a. – zasady swobody oceny dowodów. Należy nadmienić, że w toku całego postępowania administracyjnego jak i w trakcie rozpoznawania przez Sąd skargi zarówno strona skarżąca jak i pozostali uczestnicy nie złożyli dowodów pozwalających podważyć te ustalenia.

Zasadnie również w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organy nadzoru przyjęły, że przedmiotem niniejszego postępowania zostały objęte prace budowlane związane z wykonaniem powyższej sieci gazowej a dotyczące przebiegu sieci przez działki o nr geodezyjnych. W chwili wszczęcia postępowania naprawczego (w 2011 r.) w niniejszej sprawie zakres prac budowlanych objętych tym postępowaniem obejmował przebiegu sieci gazowej przez działki o nr geodezyjnych [...], przez które to działki położono sieć gazową w sposób odbiegający od wskazanego w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Z akt sprawy wynika, że odstępstwo to dotyczy przebiegu sieci na powyższych działkach. Z zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń stron, nie wynika, aby odstępstwa te dotyczyły innych istotnych danych gazociągu np. średnicy, ciśnienia. Jednocześnie organy zasadnie uwzględniły, określając przedmiot rozstrzygnięcia, że w toku postępowania została wydana, na wniosek D Sp. z o.o., przez Starostę w dniu [...] listopada 2011 r. decyzja zezwalająca na przebudowę sieci gzowej przebiegającej przez te działki. Pozwolenie to, zgodnie z wnioskiem, obejmowało wyłączenie z użytku odcinka sieci w obrębie działek nr [...] stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania oraz wykonanie "obejścia" wokół działki nr [...] przebiegającego po nowej trasie przez działki nr [...]. Pozostawiony obecnie czynny odcinek istniejącej sieci gazowej na działce nr [...] pełni funkcję przyłącza do budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Ustalono również, że zatwierdzony pozwoleniem nr [...] projekt budowlany nie przewidywał budowy nowego przyłącza gazowego do w/w budynku, a jedynie poprowadzenie sieci wokół działki nr [...]. Decyzja ta jako decyzja ostateczna, funkcjonuje w obrocie prawnym. Prace objęte tą decyzją zostały wykonane.

Zarówno prace objęte przedmiotem postępowania naprawczego w chwili jego wszczęcia jak i aktualnie samo przyłącze gazowe do budynku mieszkalnego przy ul. [...] należy zakwalifikować jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego. Zakres odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę z [...] czerwca 1992 r. został określony poprzez porównanie dokumentacji projektowej, zatwierdzonej powyższym pozwoleniem, z mapą opiniodawczą z dnia [...] stycznia 2009 r. dołączoną do wniosku S.Z. z dnia [...] maja 2010 r. przedstawiającą faktyczny przebieg wykonanej sieci gazowej przez wymienione wyżej działki oraz z pomiaru powykonawczego gazu niskiego ciśnienia z dnia [...] sierpnia 2012 r. dołączonego do zawiadomienia o zakończeniu inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z [...] listopada 2011 r. Powyższe dokumenty pozwalają przyjąć, że również w tym zakresie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Brak jest dowodów pozwalających te ustalenia podważyć. Strony postepowania skutecznie powyższego nie uczyniły.

Powyższe ustalenia pozwalają zdaniem Sądu podzielić stanowisko organów nadzoru budowlanego obu instancji, iż stwierdzone odstępstwa to istotne odstępstwa od warunków zabudowy. Organy zasadnie zatem wszczęły i prowadziły postępowanie w zakresie usunięcia stwierdzonej samowoli budowlanej w oparciu o przepisy art. 50 – 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – tj. w ramach postępowania naprawczego określonego tymi przepisami. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 art. 103. Oznacza to, że zasadą jest stosowanie nowej ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Natomiast wyjątek od tej zasady został wskazany w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., zgodnie z którym przepisu art. 48 (nowej ustawy) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Omawiany wyjątek ma zastosowanie do obiektów budowlanych powstałych bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyli w warunkach samowoli budowlanej, których budowę zakończono przed dniem 1 stycznia 1995 r., lub w stosunku do których przed 1 stycznia 1995 r. wszczęto postępowanie administracyjne, lecz do tego dnia go nie zakończono.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy wskazać, że skoro inwestorzy posiadali pozwolenie na budowę, to nie zachodziła samowola budowlana, a w konsekwencji nie miały zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. stosownie do art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Natomiast wykonanie obiektu z odstępstwami od pozwolenia na budowę jest sytuacją, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach). Dlatego słuszne było stwierdzenie organów nadzoru budowlanego, że poczynione w toku postępowania ustalenia dają podstawę do przyjęcia, że w sprawie zastosowanie będzie miała procedura przewidziana w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. jednak w brzemieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r., poz. 471). Obowiązująca w chwili wykonania spornych robót budowlanych ustawa z 1974 r. Prawo budowlane nie zawierała regulacji zwalniających wykonanie sieci gazowej niskiego ciśnienia czy też przyłącza gazowego od pozwolenia budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wskazane natomiast przepisy art. 29 -31 ustawy Prawo budowlane zawierają zamknięty katalog obiektów budowlanych i robót budowlanych, do wykonania których można przystąpić bez uzyskanego pozwolenia na budowę. Nie zostały w nich wymienione roboty budowlane dotyczące budowy sieci gazowej z przyłączami.

Zasadne przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, że sporny w niniejszej sprawie zakres robót budowlanych przy wykonaniu sieci gazowej nastąpił z istotnym odstępstwem od ustalonych w decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę warunków zabudowy, do której to samowoli budowlanej mają zastosowanie przepisy art. 50 -51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dawało podstawę do wydania decyzji w oparciu o art. 50 ust. 3 tejże ustawy, zobowiązującej właściciela do przedłożenia zamiennego projektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całości stanowisko organów nadzoru budowlanego, zgodnie z którym dysponowanie nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu w powstępowaniu naprawczym. Istotnie, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, wyklucza możliwość wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzji, którą nałożono by na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W żadnym razie nie wyłącza jednak możliwości badania w postępowaniu naprawczym czy inwestor posiada takie prawo, a wręcz przeciwnie. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w tzw. postępowaniu naprawczym, prowadzonym na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 powyższej ustawy, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie organy zasadnie przyjęły, że aktualny właściciel sieci energetycznej nie wykazał posiadania uprawnień do dysponowania nieruchomością obejmującą działkę nr 404 do na cele budowlane tj. do przeprowadzenia przez nią sieci gazowej niskiego ciśnienia oraz wykonania przyłącza. I to zarówno odnośnie robót wykonanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] czerwca 1992 r. jak i w oparciu o decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2011 r. Posiadaniem takiego tytułu prawnego nie wykazał również na żądanie organów inwestor tj. Gmina. Nieruchomość położona w miejscowości [...] obejmująca działkę o nr [...] stanowiła i stanowi aktualnie przedmiot współwłasności trzech osób tj. U.K., S.Z. i R.T.. Powyższe potwierdza dołączony do akt sprawy skrócony wypis z rejestru gruntów oraz postanowienie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po J.G.. Zarówno położenie sieci gazowej jak i wykonanie przyłącza gazowego jako czynność przekraczająca zwykły zarząd nieruchomości wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli – art. 199 kodeksu cywilnego. Zgromadzony materiał dowodowy pozwala przyjąć, że tylko jedna z współwłaścicielek takiej zgody udzieliła tj. U.K.. Natomiast S.Z. przez cały czas trwania postępowania twierdziła, że takiej zgody nie udzieliła i nie zamierza aktualnie takiej zgody udzielić. Nie przedłożono również dokumentu potwierdzającego, że taką zgodę udzielił R.T.. P Sp. z o.o. przyznała również, że nie posiadała ustanowionej na jej rzecz służebności przesyłu, z którego to tytułu prawnego wynikałoby uprawnienie do dysponowania wskazaną nieruchomością na cele budowlane – poprowadzenie sieci gazowej i wykonania przyłącza gazowego. Tym samym uznać należy, że organy nadzoru budowlanego, powołując się na art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zasadnie nałożyły na P Sp. z o.o. obowiązek rozbiórki spornego przyłącza gazowego.

Stwierdzić jednocześnie należy, że podniesione w skardze przez U.K. zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Pierwsza grupa zarzutów dotyczy naruszeń przez organ przepisów postępowania dotyczących przeprowadzonej rozprawy administracyjnej. Do powyższych zarzutów organ szczegółowo ustosunkował się z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Termin rozprawy zostały wyznaczony zgodnie z wymogami określonymi w art. 91 i 92 k.p.a., o którym to terminie skarżąca została zawiadomiona z stosownym wyprzedzeniem. Ich przedmiotem było wyjaśnienie kwestii związanej z posiadaniem przez P Sp. z o.o. tytułu prawnego do dysponowania działką o nr [...] do celów budowlanych. Z udzielonych informacji przez przedstawiciela spółki wynika, że spółka takiego tytułu nie posiadała. Nadto ustalono, że sprawa o zasiedzenie prawa własności do tej nieruchomości tocząca się przed sądem powszechnym nie została zakończona. Zwrócić jednocześnie należy uwagę, że na rozprawę nie stawiła się S.Z., która jak już wskazano w niniejszym uzasadnieniu twierdziła, że jako jeden z współwłaścicieli nie wyrażała zgody zarówno na wykonanie sieci gazowej jak i przyłącza gazowego. Takie stanowisko przedstawiła również w pismach skierowanych do Sądu w toku niniejszego postępowania. Cel jakim kierował się organ wyznaczając termin rozprawy został osiągnięty. Mając na uwadze, że strona w toku dalszych czynności zarówno w postępowaniu toczącym się przed organami nadzoru budowlanego jak i przed Sądem nie przedstawiła dowodów pozwalających podważyć przesłankę braku po stronie P Sp. z o.o. tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością do celów budowlanych przemawia za uznaniem braku konieczności wyznaczania w tym przedmiocie kolejnych terminów rozpraw administracyjnych. Wobec niezmiennego stanowiska stron w tym przedmiocie nie zapewniłoby to przyspieszenia czy też uproszczenia postępowania, które toczy się już od maja 2010r.

Na organie nie ciążył obowiązek wezwania strony skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień [...] lipca 2022 r. W protokole rozprawy odnotowano, że skarżąca poinformowała, że nie stawi się na rozprawę z uwagi na pogorszenie się jej stanu zdrowia. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziła konieczność wyznaczenia kolejnej rozprawy (skarżąca nie poinformowała, że jest np. w posiadaniu jeszcze innych dowodów istotnych do rozstrzygnięcia sprawy). Przepisy k.p.a., wbrew temu co twierdzi skarżąca, nie nakładają na organ, w przypadku gdy przewodniczący rozprawie podejmie decyzję o braku konieczności jej odroczenia i odnotuje to w treści protokołu, dodatkowego wymogu odnotowania tego stanowiska w formie pisemnej i przesłania go stronie z pouczeniem o przysługujących środkach odwoławczych (k.p.a. takich środków nie przewiduje).

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 k.p.a. określającego zasadę prawdy obiektywnej i art. 77 § 1 k.p.a. nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jak wynika z akt sprawy toczącej się od 2010 r. organ zgromadził materiał dowodowy pozwalający dokonać ustaleń wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Przedstawiona przez organ ocena materiału dowodowego pozwala przyjąć, że odpowiada ona zasadzie swobody oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Organ uwzględnił również, wbrew twierdzeniom skarżącej, że roboty budowlane wykonano w 2012 r. w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Starostę z dnia [...] listopada 2011 r. dotyczącą przebudowy istniejącej już sieci gazowej, i powyższe ustalenie było następstwem nakazania spółce rozbiórki tylko przyłącza, co zostało jednoznacznie opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tym samym zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a, poprzez brak odniesienia do tej kwestii przez organ również nie jest uzasadniony. Tak samo należy ocenić zarzut dotyczący naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. poprzez pominiecie przeprowadzonych dowodów z przeprowadzonych oględzin działek stanowiących przedmiot postępowania.

Nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy podniesiony zarzut dotyczący naruszenia art. 146 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ, iż decyzja Starosty z [...] września 2020 r. nie narusza wskazanego przepisu określającego ograniczenie czasowe dopuszczalności uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Należy wskazać, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2022 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki przyłącza gazowego. Decyzje te zostały wydane w postępowaniu zwykłym. Nie stanowi przedmiotu oceny Sądu w niniejszej sprawie decyzją Starosty z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] czerwca 1992 r. i to w oparciu o przesłanki dotyczące trybu nadzwyczajnego jakim jest wznowienie postępowania, albowiem termin określony w/w przepisie dotyczy takich postępowań.

Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. określa przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, a nie jak wskazała skarżąca w pierwszym z podniesionych zarzutów obowiązku odraczania rozpraw administracyjnych. W rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest bezwzględną przeszkodą do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zagadnieniem prejudycjalnym nie jest każda sprawa, jaka toczy się przed innym organem administracji czy sądem, która jest w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym, ale taka sprawa, której niezałatwienie w odrębnym postępowaniu tamuje bieg toczącego się postępowania, uniemożliwiając jego zakończenie w prawnie przewidzianej formie. Jeżeli zaś przed innym organem czy sądem zawisła sprawa, która jest lub może być związana z toczącym się postępowaniem administracyjnym, ale której wcześniejsze rozstrzygnięcie nie tamuje sprawy zawisłej przed organem, sprawa taka nie jest zagadnieniem wstępnym - prejudykatem, choćby w przyszłości mogła wpłynąć na dalsze postępowanie w sprawie np. stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Sama możliwość uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym, czy też stwierdzenia jej nieważności w trybie nadzwyczajnym nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. Tym samym brak było podstaw do zawieszenia przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o ten przepis postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się postepowanie o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji Starosty z dnia [...] września 2020 r.

Sąd podziela także stanowisko organów w przedmiocie braku podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na toczącą się sprawę o zasiedzenie prawa własności do nieruchomości obejmującej działkę o nr [...]. Sprawa o zasiedzenie ma na celu uregulowanie prawa własności do nieruchomości. Nie dotyczy ona bezpośrednio przedmiotu niniejszego postępowania, a w szczególności wykazania prawa podmiotu któremu nakazano rozbiórkę przyłącza do posiadania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Taką sprawą byłaby zapewne sprawa o ustanowienie służebności przesyłu, czy też dotycząca wyrażenia zgody na dokonanie określonej czynności przekraczającej zwykły zarząd - wyrażenia zgody na określonych prac budowlanych.

Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw również zarzut wskazujący na naruszenie przez organ art. 107 § 3 k.p.a., dotyczący braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej uzasadniającej brak ograniczenia czasowego stosowania art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w szczególności gdy między wydaniem decyzji przez Starostę z dnia [...] września 2020 r. uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1992 r. upłynęło aż 28 lat. Wskazać bowiem należy, że hipoteza normy art. 37b ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. obejmuje wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na upływ czasu. Nie dotyczy zatem uchylenia decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 tejże ustawy. Decyzję w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane można wydać, gdy podjęta w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego dokonane zmiany uzyskała przymiot ostateczności. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie opiera się na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określających generalne zasady uchylania ostatecznych decyzji administracyjnych jak również art. 37b. Zakończenie budowy, w której nastąpiło istotne odstąpienie od warunków projektu lub pozwolenia, w żadnym razie nie stanowi powodu do odstąpienia od wdrożenia tzw. procedury naprawczej i wydania stosownej decyzji, w tym decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji również decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 2 ww. ustawy. Starosta nie jest uprawniony do badania zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy. Tego typu ustalenia pozostają poza zakresem właściwości rzeczowej organów administracji architektoniczno-budowlanej. Należy podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja organu nadzoru budowlanego wydana na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane a nie decyzja Starosty z dnia [...] września 2020 r. która jako decyzja ostateczna na dzień wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała. Z tych samych powodów nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w którym skarżąca kwestionuje uchylenie przez Starostę decyzją z dnia [...] września 2020 r. w całości decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę z [...] czerwca 1992 r., podczas gdy winna ona być uchylona tylko w części. Stwierdzić jedynie dodatkowo należy, że treść decyzji Starosty nie pozostaje w sprzeczności z decyzją będącą przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Podniesiona przesłanka nieważności dotycząca decyzji Starosty może stanowić jedynie przedmiot rozważań w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym tej decyzji.

Sąd stwierdził również brak podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego zastosowania w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wobec zakończenia już prac budowlanych przez inwestora. Procedurę naprawczą określoną w art. 50-51 powołanej ustawy stosuje się zarówno do robót budowlanych będących w toku jak i już zakończonych. Decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 ww. ustawy organ wydaje, jak wynika z treści tego przepisu, po stwierdzeniu wykonania obowiązków nałożonych na inwestora czy właściciela obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3. Natomiast w przypadku niewykonania terminie obowiązków o których mowa w ust. 1 pkt 3 organ nadzoru budowlanego tak jak w niniejszej sprawie obowiązany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę o czym stanowi art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Nie jest również zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez brak w projekcie budowlanym zamiennym zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Powyższe kwestie związane z wykonaniem w 2013 r. robot budowlanych, w oparciu decyzję o pozwoleniu budowlane wydaną przez Starostę w dniu [...] listopada 2011 r., były przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego i znalazły odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia, a co zostało przedstawione w jej uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że zaskarżona decyzją odpowiada prawu a skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalono.