Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 914/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 73 § 1, 2 i 3, aer. 74 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 207 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1648
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1364/22 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 10 marca 2022 r. nr DR.WWM.6171.69.2021.54 w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżone postanowienie; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz A. S.A. w W. 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 18 października 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1364/22 oddalił skargę A. S.A. w W. (dalej: skarżąca, spółka, operator) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z 10 marca 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa UKE z 7 lutego 2022 r., ograniczające operatorowi prawo wglądu do materiału dowodowego w postaci "Umowy dzierżawy infrastruktury teletechnicznej w budynku [...] oraz o świadczenie usług utrzymania sieci" (dalej: umowa) zawartej w dniu 21 grudnia 2017 r. pomiędzy [...] sp. z o.o. w O. (dalej: udostępniający, uczestnik) a B. S.A. w W. (dalej: B.).

Oddalając skargę WSA wskazał, że prawo wglądu do materiału dowodowego sprawy jest jednym z uprawnień uczestnika postępowania administracyjnego, zaś jego realizacja jest gwarancją ogólnej zasady wysłuchania stron. Zgodnie z art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: k.p.a.) strona postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Natomiast stosownie do art. 74 § 1 k.p.a. przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. W ocenie sądu pierwszej instancji, Prezes UKE miał podstawę do wyłączenia jawności umowy zawartej pomiędzy uczestnikiem a B. ograniczając skarżącej dostęp do niej. W rozpoznawanej sprawie, która dotyczy zapewnienia w toku postępowania poufności informacji gospodarczych, taka podstawa wynika z treści art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 576, z późn. zm., dalej: p.t.) oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1913, z późn. zm., dalej: u.z.n.k.).

WSA podzielił stanowisko organu, że analiza i ocena wartości umowy pod kątem posiadania znamion tajemnicy przedsiębiorstwa oraz analiza utajnionych przez udostępniającego informacji wykazały zaistnienie przesłanek z art. 11 ust. 2 u.z.n.k., co oznacza że odmowa uwzględnienia ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa w niniejszym postępowaniu stanowiłaby działanie wbrew prawu. Zdaniem WSA w okolicznościach tej sprawy skarżąca, jeśli będzie chciała poznać ustalone umową warunki dostępu powinna, zgodnie z informacjami przekazanymi przez udostępniającego, zwrócić się z konkretnym zapytaniem do B.. Skoro, na podstawie spornej umowy, dzierżawi ona instalacje telekomunikacyjne, to operator powinien się porozumieć w kwestii współkorzystania przez niego z instalacji.

W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zmianę orzeczenia w całości poprzez odmowę utajnienia umowy; w przypadku negatywnego rozpoznania w tym zakresie spółka wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zobowiązanie do wezwania Prezesa UKE do zbadania umowy pod kątem naruszeń przepisów u.z.n.k. i u.o.k.i.k. oraz zobowiązanie do wezwania zainteresowanej do przedstawienia umowy w wersji jawnej. Jednocześnie skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), spółka zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego (poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie), tj.:

1. art. 693 w zw. z art. 65 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.; dalej: k.c.) w zw. z art. 30 ust. 1, 3a, 4 i 5e ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 884, dalej: u.w.r.u.s.t.) poprzez uznanie, że umowa pomiędzy udostępniającym a B. jest umową dzierżawy (z 21 grudnia 2017 r.), podczas gdy jest de facto odpłatną umową dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji, czego sąd pierwszej instancji (a wcześniej Prezes UKE) w ogóle nie wziął pod uwagę. Jest to szczegolny rodzaj umowy regulowany przepisami u.w.r.u.s.t., ktory wskazuje obligatoryjnie, że taka umowa jest umową nieodpłatną. W ocenie skarżącej umowa dzierżawy ma zmierzać jedynie do obejścia przepisow w celu uzyskania odpłatności za dostęp do nieruchomości. Udostępniający pośrednio uzyskuje od B. płatność za to, że dostęp do nieruchomości jest zapewniany innym przedsiębiorcom telekomunikacyjnym przez B.. Sąd pierwszej instalacji w uzasadnieniu potwierdził fakt odpłatnego dostępu i przekierowania współpracy skarżącej na relację z B., ktora nie wypełnia obowiązku zapewnienia dostępu w rozumieniu art. 30 ust. 5e u.w.r.u.s.t., lecz pobiera pożytki z infrastruktury właściciela nieruchomości, mimo że powinna udostępnić nieodpłatnie zgodnie z powołanym przepisem;

2. art. 11 ust. 2 u.z.n.k. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że umowa w zakresie infrastruktury zawiera tajemnice przedsiębiorstwa i spełnia wszelkie przesłanki do jej utajnienia, podczas gdy zgodnie z przepisami (art. 29 - 29c, 29j - 29l u.w.r.u.s.t.) przedsiębiorca telekomunikacyjny zobowiązany jest przekazać dane na temat infrastruktury do jawnego zasobu danych prowadzonych przez Prezesa UKE, w szczególności na podstawie art. 29 ust. 6 u.w.r.u.s.t. inwentaryzacja infrastruktury jest jawna i każdy ma prawo wglądu do tej inwentaryzacji. Aby doszło do współkorzystania z infrastruktury pomiędzy B. a skarżącą to skarżąca parametry tej infrastruktury musiałaby uprzednio poznać, a tym samym pozbawić ewentualnie tajnego charakteru tej instalacji, co wydaje się nie wypełniać wszystkich przesłanek art. 11 ust. 2 u.z.n.k., ktore muszą być spełnione łącznie. Jednocześnie przy badaniu przesłanek dotyczących tajemnicy Prezes UKE pominął badanie czy utajniona umowa nie zmierza do naruszania przepisow u.z.n.k. jak np. art. 3, 15 czy art. 6 i 9 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1689; dalej: u.o.k.i.k.).

II. naruszenie przepisow postępowania (mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy) tj. art. 73 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 74 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 i 2 p.t. poprzez wydanie postanowienia o ograniczeniu operatorowi wglądu do umowy z 21 grudnia 2017 r. mimo, że strona wnioskująca pomimo ustawowego obowiązku nie przedłożyła wersji umowy niezawierającej informacji objętych ograniczeniami, a Prezes UKE nawet nie wezwał strony do uzupełnienia braku formalnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie spółka wnosząca skargę kasacyjną złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, natomiast Prezes UKE w ustawowym terminie nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego załatwienia sprawy.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty procesowe skargi kasacyjnej, a dopiero później dokonuje oceny zarzutów materialnych tej skargi. Zastosowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna spółki ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

W ocenie NSA za trafny należy uznać zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 73 § 1 i § 2 w związku z art. 74 § 1 i § 2 k.p.a. w łączności z art. 207 ust. 1 i 2 p.t. W zakresie tego zarzutu stwierdzić należy, że zasadą postępowania administracyjnego jest wgląd do akt sprawy. Prawo do takiego wglądu realizuje zasadę jawności postępowania. Rzeczą oczywistą jest, że zasada taka nie może być realizowana w sposób bezwzględny. Artykuł 74 § 1 i § 2 k.p.a. to przepisy ograniczające stronie prawo wglądu do akt sprawy, a więc są to wyjątki od ogólnej zasady jawności postępowania. Wykładnia regulacji obejmującej wyjątki musi być ścisła. Zatem zgodnie z treścią art. 74 § 1 k.p.a. ograniczenie prawa wglądu do akt sprawy może mieć miejsce, gdy akta sprawy zawierają tajemnicę państwową lub akta sprawy zawierają tajemnicę wymagającą ochrony ze względu na ważny interes państwowy. Odstępstwo od zasady jawności akt jest możliwe także wówczas, gdy przepis szczególny uregulowałby ochronę interesu innego niż wskazany w art. 74 § 1 k.p.a. Przy czym, w takiej sytuacji możliwe jest rozwiązanie prawne, które ten interes – inny niż tajemnica państwowa lub interes państwowy przewidziane w art. 74 § 1 k.p.a. – traktuje jako samoistną przesłankę odmowy dostępu do akt sprawy albo traktuje ten powód odstąpienia od jawności akt sprawy jako przesłankę z art. 74 § 1 k.p.a. To drugie rozwiązanie ma miejsce wówczas, gdy ustawa nie tworzy samoistnej przesłanki odmowy dostępu do akt sprawy, ale odmowę taką traktuje jako wypełnienie przesłanki z art. 74 § 1 k.p.a. Jest tak wtedy, gdy przepis szczególny wskazuje przyczynę ograniczenia wglądu do akt sprawy, a jednocześnie na mocy tych przepisów organ prowadzi postępowanie administracyjne na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które stosuje wprost.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Na podstawie art. 206 ust. 1 p.t. przed Prezesem UKE stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z modyfikacjami wynikającymi z tej ustawy. Artykuł 207 ust. 1 p.t. stanowi, że stronom może być ograniczone prawo wglądu do materiału dowodowego ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa lub inne tajemnice prawnie chronione. Niewątpliwie ochrona takich tajemnic jest w interesie nie tylko podmiotu dysponującego tymi tajemnicami, ale także w interesie państwa, które chroniąc tego rodzaju tajemnice staje się wiarygodnym uczestnikiem obrotu prawnego. W tym sensie można przyjąć, że art. 207 ust. 1 p.t. jako przepis szczególny definiuje jeden z rodzajów tajemnicy, która uzasadnia wyłączenie prawa do przeglądania akt sprawy ze względu na ważny interes państwowy, o jakim stanowi art. 74 § 1 k.p.a., bowiem ważnym interesem państwowym jest nieudostępnianie informacji, które podlegają ochronie prawnej, w tym tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k.

Odnosząc przedstawione rozumienie ochrony tajemnicy przedsiębiorcy do przypadku objętego rozpoznawaną skargą kasacyjną wskazać należy, że odmowa dostępu do akt sprawy może być oparta na wskazaniu konkretnych okoliczności (tajemnic) uzasadniających wyłączenie jawności. Oznacza to, że co do zasady, w przypadku tajemnicy przedsiębiorstwa, nie można wyłączyć w całości dostępu do akt lub niektórych dowodów. Zatem taką tajemnicą nie może być objęta cała umowa, ale tylko jej postanowienia, te które mają mieć charakter niejawny ze względu na zakres prowadzonej działalności gospodarczej. Idąc dalej stwierdzić należy, że wyłączenie zawsze musi być wiązane z konkretnymi okolicznościami, a nie z częściami akt sprawy. Okoliczności takie ma zidentyfikować wnioskujący o ochronę, a organ ma to ocenić ze względu na zasadę dostępu stron do akt sprawy, a nie jego ograniczenia, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z tych powodów zarzut procesowy skargi kasacyjnej należało uwzględnić.

Zdaniem NSA zarzuty materialne skargi kasacyjnej są nietrafne. Przede wszystkim nie odnoszą się one do przedmiotu sprawy rozpoznawanej przez sąd pierwszej instancji. Podkreślić należy, że w sprawie z art. 74 § 1 k.p.a. w związku z art. 207 ust. 1 p.t. rozstrzygany jest problem rozumienia tajemnicy uzasadniającej ograniczenie wglądu do akt sprawy, a nie zagadnienie charakteru więzi prawnych między podmiotami, które mogą rodzić potrzebę wyłączenia niektórych informacji z obszaru jawności, zatem oceny treści umowy leżącej u podstaw udostępniania nieruchomości dla celów telekomunikacji. Sąd drugiej instancji zauważa również, że odmowa dostępu do akt sprawy w sprawach prowadzonych przez Prezesa UKE musi być zawsze wiązana z art. 207 ust. 1 p.t.

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnione jest uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia Prezesa UKE.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wyżej poczynione przez sąd wywody.

Kierując się przedstawionymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.