Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 117/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 7, 12, 77 par. 1, 35, 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi L. Z. na bezczynność Wojewody [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji I. stwierdza bezczynność Wojewody [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie wydania aktu przez Wojewodę [...]; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego L. Z. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. L. Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z [...] stycznia 2020 r. o stwierdzenie nieważności nieostatecznej decyzji Starosty P. nr [...] z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi gminnej ulicy Uzdrowiskowej w miejscowości K.

Wskazano, że Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów postępowania (tj. w szczególności art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a.). W skardze wniesiono o:

- zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji co do istoty sprawy w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia Wojewodzie prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę;

- stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, względnie przewlekłego prowadzenia postępowania,

- stwierdzenie, że bezczynność, względnie przewlekłe prowadzenie postępowania, miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie [...] 837,35 zł, odpowiadającej pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2020 r. (lub w kwocie niższej - wedle uznania Sądu),

- rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,

- zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z [...]stycznia 2020 r. Skarżący wystąpił do Wojewody o stwierdzenie nieważności nieostatecznej decyzji Starosty Piaseczyńskiego nr [...] z 20 grudnia 2019 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi gminnej ul. U.w miejscowości K.. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżący wniósł także do Wojewody odwołanie od ww. decyzji Starosty P.

Podkreślono, że Wojewoda nie zawiesił postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty P. (do czego był zobligowany w związku z wniesieniem ww. odwołania), co oznacza z kolei że nie doszło do wstrzymania biegu terminu na załatwienie sprawy (art. 103 k.p.a.).

W dniu [...] marca 2021 r. Wojewoda rozpoznał ww. odwołanie skarżącego z [...]stycznia 2020 r. i wydał decyzję nr [...] (ostateczną w administracyjnym toku instancji) częściowo utrzymującą w mocy ww. decyzję Starosty P. a częściowo zmieniającą tę decyzję.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Wojewoda skierował do podmiotu, który wystąpił o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (tj. Burmistrza Miasta i Gminy K.) wezwanie do wskazania czy doszło do rozpoczęcia budowy.

Skarżący stwierdził, że Wojewoda wystąpił z ww. wezwaniem prawdopodobnie z uwagi na niewłaściwą interpretację art. 31 ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: "z.r.i.d."), zgodnie z którym: "Nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi (...)". Z ww. przepisu wynika, że możliwość odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dot. inwestycji drogowej (realizowanej w oparciu o z.r.i.d.) wymaga kumulatywnego spełnienia się dwóch przesłanek: wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 14 dni od uostatecznienia się decyzji oraz rozpoczęcia budowy.

Skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. przed upływem 14 dni od daty nabycia przez nią waloru ostateczności, toteż okoliczność ewentualnego rozpoczęcia budowy pozostaje bez wpływu na możliwość odmowy stwierdzenia nieważności decyzji (wbrew prawdopodobnemu, odmiennemu przekonaniu Wojewody). Wystąpienie przez Wojewodę z zapytaniem o udzielenie irrelewantnej dla sprawy informacji o rozpoczęciu budowy należy zdaniem skarżącego traktować jako kolejny przejaw bezczynności/opieszałości Wojewody.

Mając na uwadze ww. okoliczności wskazano, że Wojewoda nie załatwił sprawy w terminach wskazanych w k.p.a. Wojewoda nie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania, pomimo spoczywającemu nań, wynikającemu wprost z art. 61 § 4 k.p.a., obowiązkowi.

Podkreślono, że Wojewoda uchybił także art. 36 § 1 k.p.a. zaniechując zawiadomienia skarżącego o zwłoce w rozpoznaniu sprawy, przyczynach tejże zwłoki, nowym terminie załatwienia sprawy oraz prawie do wniesienia ponaglenia. Zaznaczono, że postępowanie Wojewody nie jest zgodne z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., jak również art. 10 § 1 k.p.a.

Dokonując gradacji naruszenia zważono, że dla stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażący kluczowe znaczenie posiada długotrwałość bezczynności oraz brak racjonalnego dla niej (bezczynności) uzasadnienia. Rażąca bezczynność to stan, w którym wyraźnie, bezdyskusyjnie naruszono obowiązek wynikający z przepisu prawa (tj. obowiązek rozpoznania sprawy w terminie). W ocenie Skarżącego stan taki w istocie zaistniał w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu. Termin na załatwienie sprawy został przekroczony kilkunastokrotnie.

Za uprawniony zdaniem skarżącego należy uznać też wniosek o przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 25 837,35 zł.

Z przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika wprost, że sąd może z urzędu przyznać skarżącemu sumę pieniężną w razie stwierdzenia, że doszło do bezczynności, względnie opieszałości. Stosowanie przez sądy administracyjne instytucji przyznawania sumy pieniężnej nie nosi (wbrew zapatrywaniom części doktryny i judykatury) cechy uznaniowości. Sąd administracyjny zobligowany jest do rozważenia w każdej sprawie dot. bezczynności (względnie opieszałości) czy zachodzą okoliczności, od spełnienia których zależy przyznanie sumy pieniężnej. Jeśli okoliczności takie zachodzą, to uprawnienie do zastosowania ww. przepisu przyjmuje postać obowiązku. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wskazuje, co prawda, wprost, od zaistnienia jakich okoliczności zależy stosowanie przez sąd ww. instytucji, ale interpretując ww. przepis przez pryzmat wykładni celowościowej i funkcjonalnej należy przyjąć, że rażący charakter bezczynności z całą pewnością stanowi okoliczność determinującą obowiązek przyznania na rzecz osoby, której sprawa nie została rozpatrzona w terminie ww. sumy pieniężnej.

Przyjęcie odmiennej wykładni normy zawartej w ww. przepisie, zakładającej, że nawet rażąca bezczynności nie prowadzi do zaktualizowania się nakazu do przyznania sumy pieniężnej oznaczałoby w istocie, że art. 149 § 2 p.p.s.a. zawiera normę pustą albo zezwala na całkowitą uznaniowość rozstrzygnięć sądu w tym zakresie - stwarzając pozorną jedynie gwarancję dla strony postępowania administracyjnego, że rażąca bezczynność wywoła majątkową dolegliwość dla podmiotu dopuszczającego się bezczynności (a zarazem korzyść majątkową w postaci ww. sumy pieniężnej dla strony, która w związku z bezczynnością ponosi krzywdę sensu largo).

Za prawidłowością powyższego rozumowania przemawia także rola instytucji przyznania sumy pieniężnej w postępowaniu administracyjnosądowym jako: środka dyscyplinującego (funkcja represyjna), środka zapobiegającego przyszłej wadliwości w działaniach, względnie zaniechaniach (funkcja prewencyjna) oraz środka kompensacji pieniężnej dla strony postępowania administracyjnego prowadzonego w sposób sprzeczny z przepisami kpa (funkcja kompensacyjno - gwarancyjna).

2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że w dniu 10 stycznia 2020 r. L.Z. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności nieostatecznej decyzji Starosty Piaseczyńskiego Nr [...] z [...] grudnia 2019 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej ulicy U. w miejscowości K. wraz z wnioskiem o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności.

Następnie, w dniu [...] stycznia 2020 r. L. Z. złożył pismo stanowiące uzupełnienie do ww. wniosku.

Dopiero w dniu [...] stycznia 2020 r. do organu wpłynęły akta sprawy stanowiące podstawę wydania decyzji Starosty P. Nr [...] z 20 grudnia 2019 r., przy piśmie Starosty P. z [...] stycznia 2020 r., przy którym przekazano również odwołanie L. Z. od ww. decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda pismem z [...] lutego 2020 r. zawiadomił o zaistniałym zbiegu dwóch postępowań, w związku z wnioskiem L. Z. z [...] stycznia 2020 r. o stwierdzenie nieważności nieostatecznej decyzji wraz z wnioskiem o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji Starosty P. Nr [...] z [...]grudnia 2019 r., uzupełnionym pismem z 14 stycznia 2020 r. oraz odwołaniem L. Z. z [...] stycznia 2002 r. (wpływ do organu wojewódzkiego dnia 30 stycznia 2020 r.) oraz poinformował strony, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego Nr [...] z 20 grudnia 2019 r. zostanie rozpatrzony dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonych przez strony odwołań od ww. decyzji.

Wojewoda wskazał, że tryb odwoławczy ma w przepisach k.p.a. pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli od decyzji zostało wniesione odwołanie, powinno być ono załatwione w trybie przepisów o odwołaniach.

Następnie L. Z. , wniósł do organu ponaglenie, na bezczynność Wojewody w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności nieostatecznej decyzji Starosty Piaseczyńskiego Nr [...] z [...] grudnia 2019 r. oraz w związku z przewlekłością organu w prowadzeniu ww. sprawy, które zostało przekazane celem rozpatrzenia do Ministra Rozwoju.

Po rozpatrzeniu ww. ponaglenia Minister Rozwoju postanowieniem z [...]marca 2020 r., znak: [...] uznał ponaglenie za nieuzasadnione.

Wojewoda stwierdził, że analiza złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego Nr [...] z 20 grudnia 2019 r. rozpatrzony mógł być dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonych przez strony odwołań od ww. decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda [...] wydał [...] marca 2021 r. decyzję Nr [...] uchylającą w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, zaś w pozostałej części utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P. Nr [...] z 20 grudnia 2019 r.

Następnie, organ wojewódzki pismem z [...] kwietnia 2021 r. wezwał inwestora - Burmistrza Miasta i Gminy K., do wskazania czy inwestor rozpoczął budowę na podstawie ww. decyzji Starosty P. Nr [...] z 20 grudnia 2019 r., a także zawiadomił strony postępowania, że przedmiotowa sprawa zostanie rozpatrzona, po otrzymaniu powyższych wyjaśnień lub po bezskutecznym upływie terminu do ich przedłożenia, w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. do dnia 31 czerwca 2021 r. Odpowiedź na ww. wezwanie została udzielona przez inwestora pismem z 19 kwietnia 2021 r. (wpływ 23 kwietnia 2021 r.).

Ponadto, pismem z 13 kwietnia 2021 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek L. Z.postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w całości decyzji Starosty P. Nr [...] z [...] grudnia 2019 r.

Jednocześnie organ zauważył, że od ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...], znak: [...] wpłynęła skarga (dnia 9 kwietnia 2021 r.) akta przedmiotowej sprawy zostały przesłane wraz z odpowiedzią na skargę Wojewody [...]do WSA w Warszawie, przy piśmie z [...]kwietnia 2021 r.

Ponadto, Wojewoda [...]postanowieniem Nr [...] z [...]kwietnia 2021 r., odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] marca 2021 r., oraz odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty P. Nr [...] z [...] grudnia 2019 r.

Następnie, Wojewoda [...]pismem z [...]maja 2021 r. w wyniku wykonaniu dyspozycji art. 65 § 1 k.p.a. przekazał Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii do rozpoznania zgodnie z właściwością wniosek L. Z.o stwierdzenie nieważności w całości decyzji Starosty P.Nr [...] z [...]grudnia 2019 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z [...] marca 2021 r., uchylającą w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, zaś w pozostałej części utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Piaseczyńskiego Nr [...] z [...] grudnia 2019 r.

Wojewoda wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z postępowaniem nadzwyczajnym. W przypadku, gdy przed organem wojewódzkim nie toczyłoby się postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Piaseczyńskiego, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego byłby Wojewoda [...]. Jednak w przypadku, gdy przed organem wojewódzkim toczyło się już postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Piaseczyńskiego, organem właściwym do stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji jest Minister Rozwoju, Pracy i Technologii.

W związku z powyższym, mając na względzie art. 19 k.p.a. z treści którego wynika, iż organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej Wojewoda wskazał, że uznać należy, że Wojewoda [...] nie jest organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy organ administracji pozostawał w bezczynności lub prowadził w sposób przewlekły postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 10 stycznia 2020 r. o stwierdzenie nieważności nieostatecznej decyzji Starosty P.nr [...] z [...] grudnia 2019 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi gminnej ulicy U. w miejscowości K.

Podkreślić należy, że niniejsza spraw nie jest jednak typowa, gdyż skarżący "uruchomił" jednocześnie dwa tryby postępowania (tzn. tryb nieważnościowym i tryb zwykły).

Po pierwsze – wnioskiem z [...] stycznia 2020 r. wniósł o stwierdzenie nieważności nieostatecznej decyzji Starosty P. nr [...] z [...]grudnia 2019 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi gminnej ulicy U. w miejscowości K.. To właśnie ta sprawa jest przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym w kontekście bezczynności organu.

Po drugie – pismem z [...]stycznia 2020 r. skarżący wniósł także odwołanie od decyzji Starosty P. nr [...] z [...] grudnia 2019 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi gminnej ulicy U. w miejscowości Konstancin – Jeziorna. Sprawa ta została rozstrzygnięta odrębną decyzją i poddana kontroli przez sąd administracyjny (zob. wyrok WSA w Warszawie z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 740/21 oddalający skargę).

2. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona stosownym środkiem z art. 37 § 1 k.p.a. skierowanym do właściwego organu.

W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kompetencja sądu ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie zasadnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie.

W art. 12 § 1 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązał do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - o czym mowa w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie natomiast do art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Zgodnie z art 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje wówczas, gdy będzie można organowi skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu sprawy nie można bowiem abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności sprawy. Obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. uzyskując odmienny znaczeniowo sens. Należy wyjaśnić, że bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie traw dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Należy wskazać, że pojęcie przewlekłości jest pojęciem nieco szerszym ponieważ przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 631/20).

3. Przypomnieć trzeba, że z akt sprawy wynikają następujące okoliczności, które miały zasadnicze znaczenie dla niniejszego rozstrzygnięcia:

- [...] stycznia 2020 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności nieostatecznej decyzji Starosty P. Nr [...] z 20 grudnia 2019 r., [...]stycznia 2020 r. skarżący złożył pismo stanowiące uzupełnienie do ww. wniosku;

- [...] stycznia 2020 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji Starosty Piaseczyńskiego Nr [...]z [...] grudnia 2019 r.;

- [...] stycznia 2020 r. do organu wpłynęły akta sprawy stanowiące podstawę wydania decyzji Starosty P.Nr [...] z 20 grudnia 2019 r., przy piśmie Starosty P. z [...] stycznia 2020 r., przy którym przekazano również odwołanie skarżącego od ww. decyzji;

- [...] lutego 2020 r. Wojewoda zawiadomił o zaistniałym zbiegu dwóch postępowań, w związku z wnioskiem skarżącego z 20 stycznia 2020 r. o stwierdzenie nieważności nieostatecznej decyzji wraz z wnioskiem o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji Starosty P. Nr [...]z [...]grudnia 2019 r., uzupełnionym pismem z [...] stycznia 2020 r. oraz odwołaniem skarżącego z 20 stycznia 2002 r. (wpływ do organu wojewódzkiego dnia 30 stycznia 2020 r.) oraz poinformował strony, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. Nr [...] z [...] grudnia 2019 r. zostanie rozpatrzony dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonych przez strony odwołań od ww. decyzji;

- pismem z [...]lutego 2020 r. (data wpływu 17 lutego 2020 r.) skarżący wniósł do organu ponaglenie, na bezczynność Wojewody w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności nieostatecznej decyzji Starosty P. Nr [...] z [...] grudnia 2019 r. oraz w związku z przewlekłością organu w prowadzeniu ww. sprawy, które zostało przekazane celem rozpatrzenia do Ministra Rozwoju;

- po rozpatrzeniu ponaglenia Minister Rozwoju postanowieniem z 16 marca 2020 r. uznał ponaglenie za nieuzasadnione;

- [...] marca 2021 r. Wojewoda wydał decyzję Nr [...], uchylającą w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, zaś w pozostałej części utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Piaseczyńskiego Nr [...] z 20 grudnia 2019 r.;

- organ wojewódzki pismem z [...] kwietnia 2021 r. wezwał inwestora - Burmistrza Miasta i Gminy .K. do wskazania czy inwestor rozpoczął budowę na podstawie ww. decyzji Starosty P. Nr [...] z [...] grudnia 2019 r., a także zawiadomił strony postępowania, że przedmiotowa sprawa zostanie rozpatrzona, po otrzymaniu powyższych wyjaśnień lub po bezskutecznym upływie terminu do ich przedłożenia, w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. do dnia 31 czerwca 2021 r.;

- odpowiedź na ww. wezwanie została udzielona przez inwestora pismem z 19 kwietnia 2021 r. (wpływ 23 kwietnia 2021 r.);

- pismem z [...] kwietnia 2021 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w całości decyzji Starosty P. Nr [...] z 20 grudnia 2019 r.;

- organ zauważył, że od ww. decyzji Wojewody [...] Nr [...] wpłynęła skarga (dnia 9 kwietnia 2021 r.) akta przedmiotowej sprawy zostały przesłane wraz z odpowiedzią na skargę Wojewody do WSA w Warszawie, przy piśmie z [...] kwietnia 2021 r.;

- Wojewoda postanowieniem z [...]kwietnia 2021 r., odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wojewody z [...] marca 2021 r., oraz odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty P. Nr [...] z 20 grudnia 2019 r.;

- Wojewoda pismem z [...] maja 2021 r. przekazał Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii do rozpoznania zgodnie z właściwością wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności w całości decyzji Starosty Piaseczyńskiego Nr [...] z 20 grudnia 2019 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z [...] marca 2021 r., uchylającą w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, zaś w pozostałej części utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Piaseczyńskiego Nr [...] z 20 grudnia 2019 r.

- WSA w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z [...] sierpnia 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 740/21) oddalił skargę w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej;

- [...]maja 2021 r. Wojewoda w decyzji nr [...] umorzył w całości wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności w całości decyzji Starosty P.o nr [...] z 20 grudnia 2019 r. znak: [...] zezwalającej na rozbudowę drogi gminnej ulicy Uzdrowiskowej w miejscowości K.

Reasumując, w niniejszej sprawie nastąpił zbieg dwóch postępowań – tj. postępowania zwykłego (zainicjowanego odwołaniem z 20 stycznia 2020 r.) i postępowania nadzwyczajnego (na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności z 10 stycznia 2020 r.). W postępowaniu zwykłym organ wydał decyzję z 22 marca 2021 r. a WSA w Warszawie oddalił skargę. W tzw. postępowaniu nieważnościowym wszczętym wnioskiem z 10 stycznia 2020 r. organ również wydał decyzję z[...] maja 2021 r. umarzają postępowanie.

4. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nastąpił zbieg postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i postępowania odwoławczego w odniesieniu do tej samej decyzji administracyjnej.

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte również w stosunku do decyzji nieostatecznej, w przeciwieństwie do innych postępowań nadzwyczajnych, które mogą być wszczęte wyłącznie w stosunku o decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 5 stycznia 1982 r., sygn. akt II SA 919/81; wyrok NSA z 7 stycznia 1992 r., sygn. akt III SA 946/91; wyrok WSA w Łodzi z 3 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 335/15).

Na wstępie rozważań w niniejszej sprawie wskazać należy, że w odniesieniu do zbiegu postępowania nieważnościowego i odwoławczego stanowisko judykatury nie jest jednolite. W orzecznictwie NSA oraz w piśmiennictwie podkreśla się, iż tryb odwoławczy ma w przepisach k.p.a. pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 24 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 642/97 oraz M. Jaśkowska. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 939 i następne). Rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności wiąże się ze znacznie węższym zakresem uprawnień organu niż zakres, którym dysponuje organ w ramach postępowania odwoławczego. W postępowaniu odwoławczym nie powinny być podejmowane działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w decyzji środkami nadzoru (por. wyrok NSA z 7 stycznia 1992 r., sygn. akt III SA 946/92).

W przypadku zbiegu odwołania i żądania stwierdzenia nieważności pierwszeństwo należy przyznać pierwszemu z tych trybów. Takie dominujące stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1448/11). Zatem, jeżeli od decyzji wydanej przez organ I instancji zostało wniesione odwołanie, powinno ono być załatwione w trybie odwoławczym, który ma pierwszeństwo przed trybami nadzoru.

Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z.r.i.d. wcześniej niż odwołanie. Organ w pierwszej kolejności przeprowadził postępowanie odwoławcze i wydał w tej sprawie decyzję aby następnie umorzyć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż zdaniem organu postępowanie to stało się bezprzedmiotowe.

Zdaniem Sądu, w postępowaniu odwoławczym i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma tożsamości spraw. Są to dwa odrębne postępowania, mające różny przedmiot i rożne rozstrzygnięcia. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wszczęcie postępowania w trybie nadzoru rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, instancyjnym (por. wyrok NSA z 22 maja 1987 r., sygn. akt IV SA1062/86; uchwała SN z 19 lipca 1991 r., sygn. akt III AZP 4/91; wyrok SN z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95). Postępowanie odwoławcze, nie jest też postępowaniem konkurencyjnym względem postępowania nieważnościowego (i odwrotnie), postępowania te nie wykluczają się wzajemnie. Przyjęto w orzecznictwie, że zakres rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania jest szerszy, niż przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. i to prawda. Jednak z żadnego przepisu k.p.a. nie wynika, że organ odwoławczy powinien również rozpatrzyć sprawę pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

5. W związku ze wskazanym stanem faktycznym sprawy, gdzie dwutorowo toczyło się postępowania (zwykłe i nieważnościowe), odnieść należało się przede wszystkim do zarzutów związanych z bezczynnością organu w sprawie rozpatrzenia wnioski skarżącego z 10 stycznia 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z.r.i.d. Tego bowiem dotyczy niniejsza skarga. Z przedstawionych okoliczności wynika, że:

- [...]stycznia 2020 r. został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności;

- 1[...]lutego 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie;

- [...] kwietnia 2021 r. skarżący wniósł skargę do WSA na bezczynność organu;

- [...] maja 2021 r. Wojewoda w decyzji nr [...] umorzył w całości wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności w całości decyzji Starosty Piaseczyńskiego nr [...] z 20 grudnia 2019 r. zezwalającej na rozbudowę drogi gminnej ulicy Uzdrowiskowej w miejscowości K.

Z prostego zestawienia wskazanych dat wynika, że organ w niniejszej sprawie pozostawał w bezczynności, gdyż wniosek złożono [...] stycznia 2020 r. a sprawa została "załatwiona" w drodze decyzji z dnia 31 maja 2021 r. (czyli ponad rok po złożeniu w tej sprawie wniosku). Inaczej mówiąc, sprawa nie została załatwiona w terminach wynikających z k.p.a. a organ nie podjął również żadnych czynności związanych z zawieszeniem biegu terminów.

W niniejszej sprawie można wskazać, że w przypadku równoczesnego złożenia w stosunku do tej samej decyzji odwołania - powodującego uruchomienie w trybie zwykłym kontroli instancyjnej wydanej decyzji oraz wniosku o stwierdzenie nieważności - uruchamiającego również kontrolę wydanej decyzji ale już w trybie nadzwyczajnym, z punktu widzenia czy zaistniała którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., niezbędne jest wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wniesieniem odwołania. Postępowanie odwoławcze ma charakter priorytetowy w przypadku zbiegu z trybem nadzwyczajnym. Oznacza to, że w przypadku takiego zbiegu dochodzi do spełniania określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanki wystąpienia zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego jest zależne załatwienie sprawy administracyjnej przed organem (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 468/14).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w stosunku do decyzji z.r.i.d. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie jej nieważności, a następnie odwołanie. Zatem Wojewoda po wszczęciu postępowania nieważnościowego, gdy wpłynęło do niego odwołalnie powinien w sprawnie wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania nieważnościowego do czasu zakończenia postępowania wywołanego odwołaniem. Zdarza się że strona podejmuje działania wzajemnie konkurujące, tak jak w niniejszej sprawie, poprzez wniesienie w stosunku do tego samego aktu i odwołania i wniosku o stwierdzenie nieważności. Wówczas to na organie ciąży obowiązek ustalenia prawidłowej kolejności postępowania. Z tego obowiązku organy w rozpoznawanej sprawie się niestety nie wywiązały. Organy ustalając, że pierwszeństwo ma tryb odwoławczy, zaś tryb nieważnościowym musi zaczekać do czasu zakończenia postępowania odwoławczego, a żeby nie narażać się na zarzut bezczynności we wszczętym postępowaniu nieważnościowym powinny skorzystać z instytucji zawieszenia postępowania.

6. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania".

Zdaniem Sądu, Wojewoda w analizowanej sprawie dopuścił się bezczynności (wniosek z 10 stycznia 2020 r. a decyzja z 31 maja 2021 r. – por. pkt I sentencji wyroku).

W niniejszej sprawie, skoro organ wydał już decyzję w sprawie (decyzja z 31 maja 2021 r.) to zdezaktualizowała się konieczność wydania orzeczenia zobowiązującego organ do rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym postępowanie ze skargi na bezczynność należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (por. pkt. III sentencji wyroku). Inaczej mówiąc, nieuprawnione i niemożliwe jest zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już zrealizowana, nawet jeśli przekroczony został przez organ przewidziany do tego termin (por. wyrok WSA w Szczecinie z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Sz 110/20).

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 §1 a p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości (por. wyrok NSA z 22 września 2021 r., sygn. akt III OSK 995/21). W ocenie Sądu, ze względu na skomplikowany proceduralnie charakter sprawy toczącej się "dwuetapowo", szereg wniosków skarżącego w tym zakresie, nie można przyjąć, że bezczynność organu miała charakter "rażący". Kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

7. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6".

Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej - charakter kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącej. Ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego uprawnienie do rozstrzygania w tym zakresie (w przywołanych przepisach użyto słowa "może"). Zarówno więc wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SAB/Gd 58/19). Ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, czy przewlekłości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 164/19).

Zasadniczą rolą instytucji przyznania sumy pieniężnej w związku ze skargą na bezczynność organu jest zrekompensowanie stronie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 205/19). Przyznawana suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności (przewlekłości) organu. Przyznana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa, do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Przyznanie jej następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z 9 września 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 198/19).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie jest zasadne wymierzenie grzywny organowi ani też przyznanie sumy pieniężnej (por. pkt IV sentencji wyroku oddalający skargę w pozostałym zakresie).

Wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona niedopuszczalnego, celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Gd 39/19). Sąd uznał, że w niniejszej sprawie wymierzenie grzywny organowi nie jest zasadne. Z kolei żądaniu sumy pieniężnej winno towarzyszyć szczegółowe uzasadnienie, odnoszące się do konkretnych okoliczności, uzasadniających żądanie przyznania podanej w skardze sumy pieniężnej (por. wyrok WSA w Łodzi z 22 września 2021 r., sygn. akt III SAB/Łd 28/21). Ze skargi nie wynikają żadne takie okoliczności poza wskazaną konkretnie kwotą i przytoczonym w tym zakresie orzecznictwem.

7. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punktach I-IV sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).