Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1090/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 5, art. 147 § 1, art. 200 i art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 13, art. 13b
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 23 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant Asystent sędziego Krystyna Adamczewska-Reguła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2022 roku sprawy ze skargi A. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 14 kwietnia 2021 roku numer XLI/1273/21 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Łodzi oraz opłat za postój w tej strefie i sposobu ich pobierania 1. stwierdza nieważność § 6 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "korzystających z pojazdu na podstawie: - własności/współwłasności, - umowy leasingu, - umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie, w przypadku umowy kredytu na zakup samochodu, - umowy najmu lub dzierżawy zawartej z podmiotem, który w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wynajmuje lub wydzierżawia pojazdy"; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Łodzi na rzecz skarżącego A. G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

AG (dalej: skarżący) wniósł skargę na uchwałę nr XLII/1273/21 Rady Miejskiej w Łodzi z 14 kwietnia 2021 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Łodzi oraz opłat za postój w tej strefie i sposobu ich pobierania (dalej: uchwała), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie § 6 pkt 1 lit. b uchwały.

Zgodnie z § 6 pkt 1 lit. b uchwały, wprowadza się płatne abonamenty parkingowe wydawane na okres jednego roku dla osób rozliczających podatek dochodowy od osób fizycznych zamieszkałych w Mieście Łodzi i zameldowanych na pobyt stały lub czasowy w obszarze Strefy lub zameldowanych w posesji, która znajduje się na terenie działki leżącej w Strefie, korzystających z pojazdu na podstawie:

- własności/współwłasności,

- umowy leasingu,

- umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie, w przypadku umowy kredytu na zakup samochodu,

- umowy najmu lub dzierżawy zawartej z podmiotem, który w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wynajmuje lub wydzierżawia pojazdy.

Skarżący zakwestionował legalność powyższej regulacji podnosząc, że uniemożliwia ona nabycie ww. abonamentów parkingowych mieszkańcom strefy płatnego parkowania korzystającym z pojazdów służbowych. Z tych względów skarżący wskazał na naruszenie przez przedmiotową uchwałę:

1) art. 13b ust. 3, 4 i 6 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przekroczeniu przez organ granicy upoważnienia ustawowego do wprowadzenia opłat abonamentowych, dla niektórych użytkowników drogi poprzez wprowadzenie dla uzyskania rocznego płatnego abonamentu parkingowego wymogu posiadania pojazdu wyłącznie z tytułu własności, współwłasności, umowy leasingu lub umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie podczas gdy takie upoważnienie do takiego ograniczenia nie znajduje oparcia w przytoczonych przepisach;

2) art. 2 oraz 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wprowadzenie dla uzyskania rocznego płatnego abonamentu parkingowego wymogu posiadania pojazdu wyłącznie z tytułu własności, współwłasności, co stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa oraz sprawiedliwości społecznej, bowiem prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania osób, charakteryzujących się tą samą cechą istotną, co narusza zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr XLI/1273/21 Rady Miejskiej w Łodzi z 14 kwietnia 2021 r. w części, tj. w zakresie następujących jej postanowień:

- § 6 pkt 1 lit. b w zakresie słów: "korzystających z pojazdu na podstawie:

- własności/współwłasności,

- umowy leasingu,

- umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie, w przypadku umowy kredytu na zakup samochodu,

- umowy najmu lub dzierżawy zawartej z podmiotem, który w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wynajmuje lub wydzierżawia pojazd".

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, m.in., że ograniczenie możliwości nabycia abonamentu parkingowego tylko przez osoby, które posiadają pojazd wyłącznie na podstawie jednego z przyjętych w uchwale tytułów prawnych wykracza poza upoważnienie do ustalenia strefy płatnego parkowania wynikające z art. 13b ustawy o drogach publicznych i nie znajduje podstawy prawnej. Zdaniem skarżącego, tworzenie stref płatnego parkowania, na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie o drogach publicznych, powinno być ograniczeniem podyktowanym ochroną konstytucyjnych wartości, pozostającym w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Z uwagi na powyższe, należy przyjąć, że z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych nie wynika upoważnienie do uchwalenia przez organ postanowień, które przewidują ograniczenia podmiotów uprawnionych do wykupienia abonamentu parkingowego wyłącznie do osób mających określony tytuł prawny do pojazdu, przy równoczesnym wykluczeniu innych tytułów prawnych, na podstawie których możliwe jest zgodne z prawem faktyczne korzystanie z pojazdu, jak też władanie nim w niemal równoznacznym zakresie, co tytuły przyjęte przez organ jako podstawa do uzyskania abonamentu (np. umowa najmu czy umowa użyczenia). Przepisy Kodeksu cywilnego nie różnicują posiadania, np. na podstawie umowy leasingu czy umowy użyczenia (w obu przypadkach będzie to posiadanie zależne), zatem niezrozumiałe jest przyjmowanie przez organ, że odmienna będzie sytuacja leasingobiorcy, a odmienna biorącego w użyczenie, która uzasadniałaby prawo wyłącznie tego pierwszego do uzyskania abonamentu parkingowego. Wskutek podjętej uchwały, mimo spełniania pozostałych warunków do uzyskania abonamentu parkingowego, w szczególności w związku z zamieszkiwaniem na terenie strefy płatnego parkowania, skarżący nie może uzyskać abonamentu parkingowego, ponieważ nie legitymuje się jednym z przyjętych w uchwale tytułów prawnych do pojazdu, chociaż korzysta z niego, zgodnie z prawem, na podstawie innej umowy prawa cywilnego, tj. umowy użyczenia. Stawiany jest zatem, bez żadnej uzasadnionej ku temu podstawy, w gorszej sytuacji niż inni mieszkańcy strefy, którzy posiadają jeden z przyjętych w uchwale tytułów prawnych do pojazdu. Takim uzasadnieniem nie może być wynikający z przepisów ustawy o drogach publicznych cel wprowadzenia stref płatnego parkowania, skoro poza zapewnieniem bezpieczeństwa i porządku publicznego (wprowadzenie regulacji dostępu do miejsc parkingowych na terenach deficytowych, ograniczenie ruchu pojazdów w centrach miast) nakazuje on uwzględnić także konieczność zapewnienia ochrony wolności i praw innych osób, w tym w szczególności prawa własności osób, które zamieszkują daną strefę parkowania.

W ocenie Rady Miejskiej w Łodzi, skarga AG jest bezzasadna i zasługuje na oddalenie. Zgodnie z art. 32 Konstytucji Rzeczpospolita Polska, jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do treści art. 32 Konstytucji, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Oceniając zgodność braku w uchwale płatnych rocznych abonamentów parkingowych dla osób korzystających z pojazdu służbowego, z art. 2 i 32 Konstytucji należy wziąć pod uwagę następujące okoliczności; zgodnie z zasadą legalizmu, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, wykonywanie zadań przez organy gminy następuje wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Rada gminy należy do kręgu organów władzy publicznej, o których mowa w powyższym przepisie. Wydawanie aktów prawnych, służących realizacji zadań gminy następuje na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a także na podstawie i w granicach upoważnień udzielonych w innych ustawach. Działanie na podstawie i w granicach prawa oznacza, że podjęcie uchwały przez radę gminy musi mieć umocowanie w normie prawnej i rada ma jednocześnie obowiązek respektowania zasady równości wobec prawa, określonej w art. 32 Konstytucji RP. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost, że zasada równości nakazuje jednakowe traktowanie podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowania w postaci faworyzowania, ale i bez dyskryminacji.

Zdaniem Rady Miejskiej w Łodzi, nie można uznać, że osoba użytkująca służbowy pojazd samochodowy do celów prywatnych, nieponosząca kosztów eksploatacyjnych oraz leasingowych, jak również nieponosząca odpowiedzialności, jaka spoczywa na właścicielu pojazdu, jest w takim samym położeniu, jak osoba użytkująca pojazd samochodowy ponosząca wszystkie koszty eksploatacyjne i pełną odpowiedzialność prawną związaną z użytkowaniem tego pojazdu. Zatem są podstawy do różnicowania praw użytkowników pojazdów w odniesieniu do posiadanego przez nich tytułu prawnego do korzystania z pojazdu.

Zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.), rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że przewidziane w nim ulgi mogą być ustanowione "dla niektórych użytkowników drogi", a więc nie dla wszystkich. Uprzywilejowana kategoria użytkowników drogi może zostać wyodrębniona nie tylko według kryterium miejsca zamieszkania, ale również wedle innych kryteriów, w tym kryterium tytułu prawnego przysługującego im w stosunku do posiadanego pojazdu. Taki sposób określenia zakresu podmiotowego ww. przepisu uchwały nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Takie wyodrębnienie kategorii osób fizycznych posiadających pojazd na podstawie niektórych tytułów prawnych nie pozostaje także w sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Z tych względów, w ocenie Rady Miejskiej w Łodzi, zarzuty dotyczące naruszenia przez skarżoną uchwałę art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uznać należy za bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez przedmiotową uchwałę art. 13b ust. 3, ust.4 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych Rada Miejska w Łodzi uznała je za bezzasadne. Rada Miejska w Łodzi podkreśliła, że wszystkie dotychczasowe uchwały w sprawie ustanowienia strefy płatnego parkowania podjęte przez Radę Miejską w Łodzi zawierały - w przypadku rocznych abonamentów parkingowych dla mieszkańca - wymóg korzystania pojazdu na podstawie enumeratywnie wymienionych tytułów prawnych. Regulacje w tym zakresie nie były kwestionowane przez organ nadzoru, nie doszło dotychczas również do przypadku stwierdzenia ich nieważności przez sądy administracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, dalej: p.u.s.a.), sądy administracyjne, są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, a wśród nich – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – także aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1329, dalej: p.p.s.a.). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (v. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 761–762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie jak pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się, między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi, w sytuacji gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (v. wyrok WSA z Krakowie z 8 stycznia 2019 r., III SA/Kr 404/18, dostępny na CBOSA).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Również zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., organy stanowiąc akty prawa miejscowego muszą działać na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach.

Pomiędzy aktem prawa miejscowego a aktem prawnym hierarchicznie wyższym powinna istnieć więź formalna i materialna. Z pierwszą mamy do czynienia wówczas, gdy występuje postanowienie w akcie prawnym, o charakterze ustawowym, upoważniające do normatywizacji danej kwestii w drodze aktu prawa miejscowego. Natomiast więź materialna to więź treściowa, istniejąca wtedy, gdy akt podjęty przez organ samorządu terytorialnego będzie swoistym dopełnieniem materii ustawy, a co za tym idzie w swej treści będzie zgodny z treścią aktu, z upoważnienia którego został wydany.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego przez skarżącego aktu Sąd zobligowany jest skontrolować także, czy skarga pochodzi od uprawnionej do jej złożenia strony.

W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia, jak i obowiązki prawne konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Do wniesienia skargi nie legitymuje więc ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie (a nie w przyszłości) powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

Uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę określającą strefę płatnego parkowania oraz wysokości płatności za parkowanie w tej sferze pojazdu samochodowego posiada niewątpliwie mieszkaniec strefy płatnego parkowania, jak i użytkownik tej strefy. Skarżący AG jest zarówno mieszkańcem strefy płatnego parkowania, jak i jej użytkownikiem. Skarżący ma zatem legitymację skargową do wniesienia niniejszej skargi, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Kontroli Sądu podlegała uchwała nr XLII/1273/21 Rady Miejskiej w Łodzi z 14 kwietnia 2021 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Łodzi oraz opłat za postój w tej strefie i sposobu ich pobierania.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.; dalej: u.d.p.).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w tym przepisie, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, a to w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13b ust. 2 u.d.p.).

Zgodnie z art. 13b ust. 3 u.d.p., rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania.

Z kolei stosownie do art. 13b ust. 4 u.d.p., rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a lub b, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać:

a) w strefie płatnego parkowania - 0,15% minimalnego wynagrodzenia, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2018 r. poz. 2177 oraz z 2019 r. poz. 1564),

b) w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania - 0,45% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w lit. a;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

Powołane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych zawierają zatem upoważnienie dla właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Redakcja wskazanego przepisu art. 13b ust. 3 i 4 ustawy wytycza granice ustawowego upoważnienia rady miasta do ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości opłaty, wprowadzenia opłaty abonamentowej lub zryczałtowanej oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi oraz określenia sposobu pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania.

Mając na względzie wskazane wyżej regulacje, Sąd podzielił twierdzenia skarżącego co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zapisów zaskarżonej uchwały w zakresie § 6 pkt 1 lit. b uchwały w zakresie słów: "korzystających z pojazdu na podstawie:

- własności/współwłasności,

- umowy leasingu,

- umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie, w przypadku umowy kredytu na zakup samochodu,

- umowy najmu lub dzierżawy zawartej z podmiotem, który w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wynajmuje lub wydzierżawia pojazd".

W powyższych regulacjach Rada Miejska w Łodzi wprowadziła ograniczenie możliwości nabycia abonamentu postojowego mieszkańca tylko przez osoby legitymujące się zameldowaniem w strefie płatnego parkowania, posiadające określone w uchwale tytuły prawne do pojazdu (własność, współwłasność, umowa leasingu, umowa przewłaszczenia na zabezpieczenie, w przypadku umowy kredytu na zakup samochodu, umowa najmu lub dzierżawy zawarta z podmiotem, który w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wynajmuje lub wydzierżawia pojazdy). Zdaniem Sądu, umożliwienie uzyskania określonych abonamentów wyłącznie w oparciu o powyższe, enumeratywnie wymienione tytuły prawne do pojazdu pozbawia uprawnień do nabycia tychże abonamentów niektórych posiadaczy pojazdów, np. właścicieli posiadających pojazd na podstawie tytułu cywilnoprawnego (np. umowy użyczenia lub o użytkowanie samochodu służbowego do celów służbowych i prywatnych zawartej między skarżącym a jego pracodawcą). Wprowadzenie tego typu zróżnicowania uprawnień do korzystania z ulgowych opłat za parkowanie, skutkujące pominięciem użytkowników pojazdów z innych tytułów, stanowi, w ocenie Sądu, naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, która w swojej treści nakazuje równe traktowanie równych i podobne traktowanie podobnych. Według niej ewentualne różnicowanie sytuacji prawnej jest możliwe, ale tylko z uzasadnionych względów (v. wyrok TK z 5 listopada 1997 r., TK 22/97, dostępny na CBOSA). Tymczasem w realiach niniejszej sprawy próżno szukać powodów, z jakich miejscowy prawodawca zdecydował się na zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów korzystających z pojazdów, uprzywilejowując grupę podmiotów, która legitymuje się stricte określonymi tytułami prawnymi do pojazdu (v. wyrok WSA w Białymstoku z 28 czerwca 2018 r., II SA/Bk 136/18, dostępny na CBOSA). Przyczyn takiego zróżnicowania nie wyjaśnia także treść projektu uzasadnienia zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi oraz autopoprawki Prezydenta Miasta Łodzi z 1 kwietnia 2021 r. do projektu zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi, obrazujące przede wszystkim prognozy rocznych dochodów miasta w następstwie wprowadzenia zmian w wysokości opłat za postój w strefie płatnego parkowania.

Ustawodawca konstruując powyższe upoważnienie ustawowe, nie wprowadził w ustawie o drogach publicznych kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy (rada miasta) przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, zasad ich pobierania, pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy (radzie miasta).

Niewątpliwie jednocześnie zgodzić się należy, że swoboda rady gminy (rady miasta) przy określaniu powyższych kwestii nie jest nieograniczona. Ograniczenie swobody działania w tym zakresie zakreślone jest poprzez jednoznacznie wskazany przez ustawodawcę cel, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie. Jak stanowi art. 13b ust. 2 u.d.p., strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.

Ustawodawca, wprowadzając możliwość tworzenia stref płatnego parkowania, kierował się niewątpliwie nie tylko potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale także koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw innych osób. Problem tworzenia stref płatnego parkowania w swej istocie dotyczy nie tylko potrzeby zaprowadzenia ładu przestrzennego, a więc bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale wiąże się również z koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw tych obywateli, których domy czy mieszkania znajdują się właśnie w centrach miast, gdzie dojazd bądź dojście do miejsca zamieszkania są utrudnione z uwagi na liczbę znajdujących się tam pojazdów (ochrona prawa własności). Tworzenie stref płatnego parkowania, na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie o drogach publicznych, jest zatem ograniczeniem podyktowanym ochroną konstytucyjnych wartości, pozostającym w zgodzie z zasadą proporcjonalności (v. wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r., I OSK 1449/17, dostępny na CBOSA). W kontekście ww. art. 13b ust. 2 u.d.p. należy stwierdzić, że treść projektu uzasadnienia zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi oraz autopoprawki Prezydenta Miasta Łodzi z 1 kwietnia 2021 r. do projektu zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi również nie wskazują, z jakich powodów zdecydowano się na zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów korzystających z pojazdów, uprzywilejowując grupę podmiotów, która legitymuje się konkretnymi tytułami prawnymi do pojazdu.

Podsumowując, w ocenie Sądu, niezależnie od tego, czy podstawą prawną użytkowania pojazdu samochodowego jest prawo własności, umowa przewłaszczenia na zabezpieczenie, umowa leasingu, umowa najmu lub dzierżawy czy też inna umowa obligacyjna (np. użyczenia lub o użytkowanie samochodu służbowego do celów służbowych i prywatnych), wszyscy zmotoryzowani mieszkańcy strefy płatnego parkowania powinni na takich samych zasadach korzystać z przywileju wnoszenia opłaty abonamentowej za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania, w pobliżu miejsca zamieszkania. Nie można więc wskazać logicznych argumentów, dla których zróżnicowano w prawach zmotoryzowanych mieszkańców strefy płatnego parkowania, nie przyznając uprawnienia do uiszczania opłaty abonamentowej za parkowanie tym mieszkańcom strefy, którzy korzystają z pojazdów samochodowych w oparciu, np. o umowę o użytkowanie samochodu służbowego do celów służbowych i prywatnych. Zdaniem Sądu, nie sposób także wskazać wartości konstytucyjnych, które uzasadniałyby odmienne traktowanie mieszkańców strefy płatnego parkowania w zależności od rodzaju przysługującego im tytułu prawnego do pojazdu samochodowego, którzy parkują na terenie strefy płatnego parkowania w Łodzi. Nieprzyznanie prawa do wnoszenia opłaty abonamentowej za postój pojazdu zmotoryzowanym mieszkańcom strefy płatnego parkowania, którzy użytkują pojazdy samochodowe na podstawie umowy cywilno-prawnej innej niż wymienione w § 6 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały, wprowadza nieuzasadnione zróżnicowanie uprawnień osób zamieszkujących na obszarze strefy.

W tej sytuacji Sąd, uznając wskazane naruszenia prawa za istotne, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 2 sentencji wyroku) zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną od Rady Miejskiej w Łodzi na rzecz skarżącego kwotę składał się wpis sądowy od skargi w wysokości 300 zł.

AB/