Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 862/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1-3, art. 149 § 1a i § 1b
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 § 3, art 37
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wa 214/23 w sprawie ze skargi A. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wa 214/23 oddalił skargę A. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia odwołania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z 2 maja 2023 r. znak: IGR-VIII.7570.79.2019.DJ ustalił wartość nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów obrębu [...], gmina [...] jako działki nr: [1] o pow. 2,4221 ha (powstała z podziału działki nr [2]), [3] o pow. 0,7748 ha (powstała z podziału działki [4]), [5] o pow. 0,6049 ha (powstała z podziału działki [6]) i [7] o pow. 1,5446 ha (powstała z podziału działki nr [8]), na łączną kwotę 1 336,940,85 zł.

Skarżący wniósł od powyższej decyzji odwołanie w dniu 22 maja 2023 r.

Minister Rozwoju i Technologii w piśmie z 13 czerwca 2023 r. poinformował stronę, że termin rozpatrzenia sprawy nastąpi do dnia 30 listopada 2023 r.

Skarżący złożył ponaglenie w dniu 7 lipca 2023 r. (wpłynęło do organu 14 lipca 2023 r.), na które Minister nie udzielił odpowiedzi.

A. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie nieterminowego rozpoznania odwołania z 22 maja 2023 r. Skarga wpłynęła do organu 9 sierpnia 2023 r.

W uzasadnieniu skargi A. A. podkreślił, że Minister nie udzielił odpowiedzi na złożone ponaglenie pomimo upływu 7-dniowego terminu, wynikającego z art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Skarżący, powołując się na treść art. 36 K.p.a., podniósł, że pismo organu nie zawiera jakichkolwiek informacji na temat przyczyn ponad 6-miesięcznej zwłoki w rozpoznaniu odwołania.

Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że proces przygotowywania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162 ze zm.) jest skomplikowany. Wynika to przede wszystkim ze specyfiki materii będącej przedmiotem rozpatrywanych spraw, w tym stopnia skomplikowania materiału dowodowego. Minister wskazał, że przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw, prowadzi do opóźnienia pozostałych. W tej sytuacji, jedyny sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków opiera się na kolejności wpływu jako na głównym czynniku determinującym kolejność rozstrzygania każdej ze spraw. Po wniesieniu przez skarżącego skargi Minister Rozwoju i Technologii niezwłocznie podjął czynności zmierzające do zakończenia postępowania.

W dniu 8 września 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii wydał decyzję znak: DLI-VII.7615.124.2023.NL, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z 2 maja 2023 r.

Skarżący w piśmie z 9 listopada 2023 r. doprecyzował skargę przez wskazanie, że dotyczy ona przewlekłości postępowania. Poza tym, wniósł o stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna.

Sąd wyjaśnił, że w sprawie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma znaczenia sposób rozstrzygnięcia w przedmiocie ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest utrwalony pogląd, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wystarczające jest wykazanie, że skarżący złożył stosowne ponaglenie do organu wyższego stopnia, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Z ustaleń przyjętych przez Sąd I instancji wynika, że odwołanie skarżącego z 22 maja 2023 r. zostało przekazane przez organ I instancji Ministrowi 29 maja 2023 r. Minister, działając w trybie art. 36 K.p.a., zawiadomił skarżącego w piśmie z 13 czerwca 2023 r. o terminie załatwienia odwołania do 30 listopada 2023 r., a następnie w dniu 8 września 2023 r. wydał decyzję. Organ także pouczył skarżącego o możliwości wniesienia ponaglenia.

Zdaniem Sądu I instancji, analizując czynności organu, jak i upływ czasu pomiędzy nimi, nie można uznać, że działanie organu było nacechowane opieszałością i nieskutecznością. Organ podejmował czynności, które doprowadziły do wydania decyzji w sprawie. Sąd wskazał, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu sprawy nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności sprawy. Obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy, pozwalającego na jej prawidłowe rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji uznał zatem, że wobec wydania i wysłania zawiadomienia z 13 czerwca 2023 r., zgodnie z art. 36 § 2 K.p.a., organowi nie można zarzucić, że nie podjął żadnej czynności, a w związku z tym działał w sposób przewlekły. Przed upływem miesiąca od dnia przekazania odwołania, organ wystosował informację do strony o nowym terminie załatwienia sprawy. Następnie, 2 miesiące przed upływem określonego terminu, wydał decyzję w sprawie. Minister jednokrotnie skorzystał z uprawnienia, jaki daje mu art. 36 K.p.a. W ocenie Sądu I instancji, nawet jeśli uznać, że Minister nie uzasadnił przyczyny wyznaczenia terminu załatwienia sprawy do 30 listopada 2023 r., to jednak w okolicznościach sprawy i przy uwzględnieniu przedmiotu sprawy, nie miało to wpływu na jej wynik.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 149 § 1 pkt 1 – 3 w związku z art. 149 § 1a i § 1b P.p.s.a. w związku z art. 37 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przewlekłości postępowania organu I instancji , w sytuacji gdy organ ten naruszył terminy określone w art. 35 § 3 K.p.a.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sądowi I instancji umknęła okoliczność, że Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 8 września 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 2 maja 2023 r., podczas gdy skarga na bezczynność i przewlekłe działanie organu odwoławczego została złożona 4 sierpnia 2023 r.

Nie ulega zatem wątpliwości, że działania Ministra były skutkiem skargi na bezczynność. Tym samym, Minister uwzględnił skargę we własnym zakresie z naruszeniem art. 54 § 3 P.p.s.a., co pominął Sąd I instancji. W niniejszej sprawie Minister nie zastosował się bowiem do treści art. 54 § 3 P.p.s.a. i nie wskazał, czy działanie organu nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniałoby wystąpienie z wnioskiem o umorzenie postępowania.

Ponieważ od dnia wydania decyzji z 8 września 2023 r. organ nie pozostawał w bezczynności, skarżący pismem z 9 listopada 2023 r. sprecyzował, że skarga dotyczy przewlekłości postępowania. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organ rozpoznawał odwołanie z naruszeniem przepisu art. 35 § 3 K.p.a.

Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, powołanie się przez organ na argumenty o brakach kadrowych, zmianach organizacyjnych w urzędzie (przekształcenie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa), czy znacznym skomplikowaniu rozpatrywanych spraw, nie może usprawiedliwiać kilkumiesięcznej zwłoki w przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, dotyczącego bezpośrednio interesów majątkowych odwołującego się. Dla skuteczności skargi nie ma więc znaczenia, z jakich powodów organ prowadził przewlekle postępowanie, a także czy opieszałość organu była zawiniona, czy też niezawiniona.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Zgodnie z art. 176 § 1 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać:

1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;

2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;

3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

W świetle natomiast art. 176 § 2 P.p.s.a. poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Skarga kasacyjna jest zatem sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa materialnego z wyjaśnieniem na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, 19 września 2017 r. sygn. akt I FSK 126/16; 29 września 2017 r. sygn. akt I FSK 868/16; 19 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1701/17, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi I instancji.

Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Treść art. 183 § 1 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poszukiwanie za stronę przepisów, którym ewentualnie mógł uchybić wojewódzki sąd administracyjny (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, op. cit., s. 688-690, tezy 13-16 i powołane tam orzecznictwo).

Przede wszystkim należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie jej autor kwestionując stanowisko Sądu I instancji o niestwierdzeniu przewlekłości postępowania odniósł je do postępowania organu pierwszej instancji. W petitum skargi kasacyjnej wskazał bowiem, że zarzuca Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów postępowania i "niestwierdzenie przewlekłości postępowania organu I instancji". Tymczasem z niespornych okoliczności sprawy wynika, że sprawa ze skargi A. A. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie dotyczyła przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania przez Ministra Rozwoju i Technologii, a więc przewlekłości organu drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak to uchybienie za wyłącznie niedokładność w sporządzeniu skargi kasacyjnej, ponieważ z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący wskazuje na przewlekłość postępowania przed Ministrem Rozwoju i Technologii.

Kolejno należy wskazać, że wyliczenie naruszonych przepisów postępowania w petitum skargi kasacyjnej zaczyna się od przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W petitum skargi kasacyjnej nie nawiązano jednak do żadnej z okoliczności, które stanowią podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Podstawą działania Sądu I instancji był natomiast przepis art. 151 P.p.s.a., który nie został przytoczony przez skarżącego kasacyjnie.

Pozostałe przepisy postępowania wymienione w petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 149 § 1 pkt 1-3 w związku z art. 149 § 1a i 1b P.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 K.p.a., dotyczą błędnego nieuwzględnienia przez Sąd I instancji skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy. Przy czym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w istocie w tej sprawie Minister wydając decyzję po wniesieniu skargi na bezczynność, uwzględnił skargę we własnym zakresie, co zdaniem skarżącego oznacza, że organ działał w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., pomimo to że nie zastosował się do treści art. 54 § 3 P.p.s.a. i nie wskazał, czy działanie organu nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, co z kolei uzasadniałoby wystąpienie z wnioskiem o umorzenie postępowania. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organ rozpoznał bowiem odwołanie z naruszeniem przepisu art. 35 § 3 K.p.a. Kwestia ta została natomiast pominięta przez Sąd I instancji.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że w istocie z art. 149 § 1 P.p.s.a. wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na przewlekłość prowadzenia postępowania nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt zostały podjęte z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania - por. wyrok NSA z 16 marca 2000 r. sygn. akt I SAB 201/99). Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie przewlekłości staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Tak jak wskazuje skarżący kasacyjnie, uwzględnienie skargi na przewlekłość przez organ administracji może nastąpić jedynie w trybie autokontroli (art. 54 § 3 P.p.s.a.). Wywołuje ono m.in. ten skutek, że skarga została przez organ rozpoznana, a więc sąd nie może ponownie rozpoznawać tej samej skargi. Inaczej mówiąc, skoro organ uwzględnił skargę, to tej samej skargi sąd nie może ani uwzględnić, ani oddalić. Zważyć przy tym należy, że przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. stanowi samoistną podstawę prawną do dokonania autokontroli przez organ administracji. Jedyny warunek, jaki musi być spełniony, to uwzględnienie skargi w całości. Podkreśla się przy tym, że uwzględnienie skargi w całości oznacza uznanie za uzasadnione zarówno zarzuty oraz wnioski skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej (J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 54. https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-06-20). W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, uwzględnienie skargi w całości będzie wymagało nie tylko wydania żądanego aktu lub podjęcia żądanej czynności, ale również przyznania faktu, że przewlekłe prowadzenie postępowania w danej sprawie miało miejsce. Jeżeli jeszcze skarżący wystąpił dodatkowo o stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, to organ uwzględniający skargę w ramach autokontroli musi dokonać takiego stwierdzenia. Przewlekłość postępowania polega bowiem na niedotrzymaniu niemaksymalnych terminów załatwienia sprawy (art. 35 § 2 i § 3 in initio K.p.a.) lub bezpodstawnym wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu..., nb 20).

Wobec powyższego, jeżeli organ po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość wydał decyzję w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania skargi w tym przedmiocie, ale w ocenie organu przewlekłe prowadzenie postępowania w danej sprawie nie miało miejsca, to rzeczą organu jest poprzestanie na przekazaniu, w trybie art. 54 § 2 P.p.s.a., skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W takiej sytuacji organ nie działa w trybie autokontroli, zgodnie z art. 54 § 3 P.p.s.a. Jak podniesiono bowiem powyżej, działanie w trybie autokontroli wymagałoby uwzględnienia skargi w całości, czyli uznania, że przewlekłe prowadzenie postępowania w danej sprawie miało miejsce, a co za tym idzie uznania za uzasadnione zarówno zarzuty, jak i wnioski skargi. Odmienna ocena, że postępowanie prowadzące do wydania decyzji nie było prowadzone przewlekle, nie może więc skutkować uwzględnieniem skargi na przewlekłość.

Wyjaśnić przy tym należy, że w sprawach ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie obowiązuje zasada orzekania według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu. W tym zakresie art. 149 § 1 P.p.s.a. zawiera unormowanie oryginalne i odmienne od zasady wynikającej z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. W sprawach ze skarg na bezczynność i przewlekłość organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (patrz: postanowienie NSA z 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86 oraz uzasadnienie uchwały NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, Jan P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344). Nadto, po noweli przepisów art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a., dokonanej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), w odniesieniu do dyspozycji zawartych w art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz części dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a., istotny jest stan z daty wniesienia skargi. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) w zakresie nadania nowego brzmienia art. 149 § 1 P.p.s.a. stwierdzono, że "Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości" (druk sejmowy nr 1633/VII kadencja). Intencją ustawodawcy odczytaną z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi było zatem wzięcie pod rozwagę stanu sprawy administracyjnej z daty wnoszenia skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Powyższe stanowisko znalazło swoje potwierdzenie w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19.

Stan sprawy ze skargi na bezczynność lub przewlekłość podlega więc ustaleniu nie tylko na podstawie akt sprawy, jak stanowi art. 133 P.p.s.a., ale także na postawie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez sąd. Jeżeli więc sąd stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie prowadził postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego i na dzień orzekania, powinien oddalić skargę na przewlekłość organu. Wyrok oddalający skargę jest - najogólniej rzecz ujmując - orzeczeniem stwierdzającym, że podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia prawa jest bezzasadny.

Zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).

W myśl art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. przez określenie "przewlekłość" rozumie się sytuację, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się także, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest bowiem i to, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z 26 października 2012 r. sygn. II OSK 1956/12).

Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. To zatem, czy do przekroczenia terminu doszło z przyczyn niezależnych od organu, ma istotne znaczenie dla stwierdzenia przewlekłości. Okoliczności dotyczące realnej możliwości działań organu, w tym także kwestia braku odpowiedniej obsady etatowej i znaczna ilość spraw podlegających rozpoznaniu, podlegają ocenie w każdej indywidualnej sprawie (por.m.in. wyrok NSA z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). Podobnie, indywidualnej ocenie podlega zaangażowanie organu polegające na zapoznaniu się z zebranym materiałem wyjaśniającym, analizie tego materiału, rozważeniu twierdzeń stron, pojawiającej się w określonej fazie postępowania ewentualnej potrzebie uzupełniania materiału dowodowego. Należy także brać pod uwagę to, jaki jest stopień skomplikowania występującej w sprawie problematyki prawnej. Z tych powodów przewidziana została, poprzez unormowanie art. 36 § 1 K.p.a., instytucja przedłużenia terminu załatwienia sprawy (wyrok NSA z 11 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2906/20).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji starannie prześledził czynności podejmowane przez organ. Kontrolowane postępowanie administracyjne przed Ministrem Rozwoju i Technologii zostało wszczęte w dniu wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 2 maja 2023 r. znak: IGR-VIII.7570.79.2019.DJ. Jak wynika z akt sprawy, pismo Wojewody przekazujące odwołanie wpłynęło do organu II instancji 29 maja 2023 r. i od tego terminu należy liczyć wynikający z art. 35 § 3 K.p.a. termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Miesięczny termin na rozpoznanie przedmiotowego odwołania upływał zatem organowi odwoławczemu w dniu 29 czerwca 2023 r. W dniu 13 czerwca 2023 r. Minister wystosował do skarżącego pismo, w którym poinformował stronę, w trybie art. 36 K.p.a., o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia - do dnia 30 listopada 2023 r. Postępowanie odwoławcze w tej sprawie zostało zakończone w wyznaczonym, w trybie art. 36 K.p.a., terminie, gdyż Minister Rozwoju i Technologii, po rozpoznaniu odwołania, wydał decyzję w dniu 8 września 2023 r. znak: DLI-VII.7615.124.2023.NL, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzji Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z 2 maja 2023 r.

Mając powyższe okoliczności na względzie należy podzielić wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, że nie można Ministrowi skutecznie zarzucić przewlekłości w prowadzeniu kontrolowanego postępowania odwoławczego. Podkreślenia przede wszystkim wymaga okoliczność, że przedmiotowe postępowanie trwające 3 miesiące i 9 dni, zostało zakończone przez organ odwoławczy w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Nie można przy tym w tej sprawie stwierdzić, że Minister prowadził postępowanie w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny. O ile bowiem w zawiadomieniu z 13 czerwca 2023 r. zabrakło wyjaśnienia organu II instancji o powodach wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, to jednak z okoliczności przedmiotowej sprawy wynikał złożony jej charakter. Sądowi z urzędu wiadomo, że proces przygotowywania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162) jest skomplikowany, gdyż wymaga zgromadzenia obszernego materiału dowodowego.

Dokonując oceny podejmowanych w niniejszej sprawie czynności przez organ II instancji należy mieć też na względzie to, że ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi na które dopuszczalne jest wydłużenie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 K.p.a. Z unormowania tego przepisu można jedynie pośrednio wysnuć ogólny wniosek, że powinny to być przyczyny "uzasadnione" (por. wyrok NSA z 10 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 515/20). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyczyny wydłużenia kontrolowanego postępowania odwoławczego o nieco ponad 2 miesiące, miały właśnie taki charakter. Z tych wszystkich przyczyn podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 35 § 3 K.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy nie można przyznać racji skarżącemu kasacyjnie, że Sąd I instancji dopuścił się zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia wskazanych przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić. Tym bardziej, jeżeli istnieją wątpliwości, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło