Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2285/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 2 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c, art. 53 § 2b, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora O. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt: II SAB/Ol 53/19 w sprawie ze skargi M.M. na bezczynność Dyrektora O. w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt: II SAB/Ol 53/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. na bezczynność Dyrektora O. w O. w udostępnieniu informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Dyrektora O. w O. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 19 marca 2019 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 19 września 2016 r. M.M. zwróciła się do Dyrektora O. w O. o przesłanie kserokopii umów (po ich ewentualnej anonimizacji) związanych z wynajęciem przez O. lokali położonych przy [..] w O. przeznaczonych do prowadzenia restauracji, a ponadto podanie, czy umowy te zostały prawidłowo zrealizowane, czy ewentualnie w związku z tymi umowami powstało jakiekolwiek zadłużenie i w jakiej wysokości.

W piśmie z dnia 28 marca 2019 r. organ administracji poinformował skarżącą, że złożony wniosek dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej i wezwał skarżącą do wykazania, że uzyskanie danej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej oraz zasądzenia kosztów postępowania, podnosząc, że żądana informacja stanowi informację prostą, która nie wymaga przetworzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem organu skarga była niedopuszczalna, gdyż nie została poprzedzona ponagleniem, zaś ponadto skarżąca nie uzupełniła braków formalnych wniosku poprzez wskazanie, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, dlatego wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Organ administracji stwierdził, że żądane przez skarżącą informacje są informacją przetworzoną, gdyż stanowią jakościowo nową informację, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyjaśnił, że skarga na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej nie musi być poprzedzona ponagleniem, co powodowało uznanie wniesionej skargi za dopuszczalną, a w konsekwencji brak podstaw do jej odrzucenia. Stwierdzając, że Dyrektor O. w O. jest organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej zaś zakres wniosku dotyczył informacji publicznej, Sąd stwierdził, że nie istniały podstawy do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dysponent informacji publicznej przetworzonej powinien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o takim jej charakterze i wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu, w zakreślonym terminie, powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W sytuacji, gdy wnioskodawca w terminie 14 dni nie ustosunkuje się do wezwania, wówczas zajdzie podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, natomiast gdy wnioskujący nie wykaże interesu publicznego, organ winien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji. Wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Brak wykazania takiego powodu nie jest zatem brakiem formalnym wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tej sytuacji, nawet brak jakiejkolwiek reakcji wnioskodawcy na informację organu, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, nie zwalnia organu od załatwienia wniosku. Podmiot (organ), do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w przypadku wydania decyzji odmownej, musi wykazać brak istnienia przesłanki ustawowej wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publiczne. Obowiązkiem organu w takiej sytuacji jest wykazanie, że rzeczywiście żądana informacja jest informacją przetworzoną, a więc wymagającą podjęcia określonych działań intelektualnych, czy też wnioskodawca domaga się tak wielu informacji prostych, że ich rozmiar i zakres multiplikuje je do poziomu informacji przetworzonej.

Skoro zatem sprawa żądania zawartego we wniosku skarżącej nie została do dnia rozpoznania sprawy załatwiona w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. W ocenie Sądu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie zaszedł bowiem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, skoro bezczynność spowodowana była wyłącznie brakiem wiedzy organu co do sposobu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor O. w O. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o przeprowadzenie rozprawy, uchylenie wyroku i odrzucenie skargi ewentualnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi bądź uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawach dotyczących wniosków o udzielenie informacji publicznej na etapie rozpatrzenia wniosku, podczas gdy przepis ten znajduje zastosowanie w tych sprawach już na etapie rozpatrzenia wniosku, gdy zachodzi ewentualność wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co skutkowało wadliwym przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie formą załatwienia sprawy nie mogło być pozostawienie wniosku bez rozpoznania na skutek nieuzupełnienia braków formalnych przez stronę;

2) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej uwzględnił skargę na bezczynność organu administracji publicznej, gdy prawidłowa ocena winna prowadzić do oddalenia skargi, a tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 53 § 2b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 52 § 1 i 2 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że dla skutecznego wniesienia skargi do sądu na bezczynność organu nie jest wymagane uprzednie wniesienie ponaglenia do organu administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w pierwszej kolejności podniósł, że skarga winna podlegać odrzuceniu, a rozstrzygnięcie Sądu jest sprzeczne z literalnym brzmieniem art. 53 § 2b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależnie od tego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd oparł się na wadliwej wykładni art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przytaczając wywody NSA z wyroku w sprawie I OSK 525/18, która była sprawą odmienną, ponadto Sąd pominął w całości stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, gdzie przytoczono obszerną argumentację dotyczącą podstaw wezwania skarżącej do uzupełnienia wniosku i podstaw pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd dokonał wadliwej, zawężającej wykładni art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznając, że znajduje on zastosowanie wyłącznie do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji oraz rozpatrzenia odwołania od takiej decyzji. Tymczasem zdaniem skarżącego kasacyjnie istniały podstawy do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., skoro k.p.a. ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji – zatem i do kwestii usuwania braków formalnych wniosku. Skoro zachodziło prawdopodobieństwo wydania decyzji negatywnej w przypadku niewykazania interesu, to stan faktyczny i prawny sprawy pozwalał na zastosowanie przepisów k.p.a. do złożonego wniosku i konsekwencji nieuzupełnienia jego braków formalnych. Przeświadczenie organu o tym, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, a tym samym, w przypadku braku wykazania istotnego interesu w jej uzyskaniu, uprawdopodobniony w okolicznościach niniejszej sprawy zamiar wydania decyzji odmownej dały organowi podstawy do zastosowania przepisów k.p.a. w odniesieniu do wniosku.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095). Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sądowi w pierwszym zarzucie zarzucono naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi na bezczynność organu w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej, podczas gdy w ocenie skarżącej kasacyjnie strony prawidłowa ocena winna prowadzić do oddalenia skargi. Tak skonstruowany zarzut nie mógł być skuteczny.

Jak wynika z utrwalonych poglądów prezentowanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już się wypowiadał, że naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Jednakże, mimo że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069). Norma zawarta w art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli. W treści omawianego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie powiązała art. 3 § 1 p.p.s.a. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., co oznacza, że zarzut ten mógłby okazać się skuteczny, gdyby skuteczne w realiach niniejszej sprawy okazało się kwestionowanie prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Tymczasem po pierwsze, Sąd I instancji nie stosował i nie mógł stosować tego przepisu. Przepis ten bowiem normuje kompetencje sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje i postanowienia, a zaskarżony wyrok zapadł w sprawie ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Po drugie, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1-2, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i jako takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, a nie z ogólnym przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów ogólnych (blankietowych) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. (przez jego "niewłaściwe zastosowanie") nie powołano. Po trzecie, niezależnie od tego, że Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia był art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to nawet gdyby przyjąć, że istotą postawionego zarzutu miało być niezastosowanie powołanego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w wyniku niedostrzeżenia zaistniałych naruszeń prawa materialnego i naruszeń przepisów postępowania, bo o takich naruszeniach prawa w postępowaniu przed organem administracji (czy podmiotem zobowiązanym) mówi powoływany przepis, to zarzut ten stałby się absurdalny, czyli nakierowany na własne uchybienia, skoro skargę kasacyjną wniósł organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Po czwarte wreszcie należy wskazać na utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., sygn. akt: OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt: I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt: I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt: I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt: I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt: II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt: I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt: I OSK 3080/15). Wprawdzie nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu, o ile strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazałaby przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska, to jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełniła. Dla skutecznego podważenia stanowiska Sądu I instancji o zaistniałej bezczynności i jej charakterze w niniejszej sprawie, konieczne było przede wszystkim powiązanie zarzutów naruszenia odpowiednich przepisów p.p.s.a. z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., na podstawie których organ był zobowiązany do podjęcia określonych czynności.

Z tożsamych względów nie mógł być skuteczny również drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 53 § 2b p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 52 § 1 i 2 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że dla skutecznego wniesienia skargi do sądu na bezczynność organu nie jest wymagane uprzednie wniesienie ponaglenia do organu administracji publicznej. W odniesieniu do argumentacji skargi kasacyjnej w zakresie podstaw do odrzucenia skargi z powodu braku ponaglenia, warto jednak stronie skarżącej kasacyjnie wyjaśnić, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie wymaga jej poprzedzania żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponaglenie jest środkiem zaskarżenia wymaganym w przypadku zamiaru zaskarżania bezczynności lub przewlekłości postępowania jurysdykcyjnego, a więc postępowania, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. postępowania prowadzonego w sprawie indywidualnej rozstrzyganego w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do stosowania przepisów k.p.a. wyłącznie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji, co oznacza, że przepisy k.p.a. mają ograniczone zastosowanie w sprawach o udostępnienie informacji publicznej. Sama ustawa o dostępie do informacji publicznej środka zaskarżenia w postaci ponaglenia w przypadku nieudzielenia informacji w terminie nie przewiduje. Przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a. nie można odczytywać z pominięciem treści art. 52 § 2 p.p.s.a. O ile unormowania zawarte w art. 52 § 1-3 p.p.s.a. odnoszą się do kwestii wyczerpania środków zaskarżenia, to unormowania art. 53 § 1-4 p.p.s.a. dotyczą terminu do wniesienia skargi. Z art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym "Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu" wynika, poza wymogiem uprzedniego wniesienia ponaglenia, nieograniczony w czasie termin do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a nie odrębny w stosunku do treści art. 52 § 1-3 p.p.s.a. rodzaj środków zaskarżenia oraz tryb i wymóg składania takich środków. Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych jednolicie i niezmiennie wskazuje, że art. 53 § 2b p.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy k.p.a. lub przy ich zastosowaniu. Jeśli ponaglenie, zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a., stronie nie przysługuje, to nie ma podstaw do jego wymagania w oparciu o art. 53 § 2b p.p.s.a., co oznacza, że w takich sytuacjach skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, o ile nadal trwa stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 oraz uchwały NSA z dnia 7 marca 2022 r., II OPS 1/21).

Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego. W ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wskazała na błędną wykładnię i niezastosowanie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawach dotyczących wniosków o udostępnienie informacji publicznej na etapie rozpatrzenia wniosku, podczas gdy znajduje on zastosowanie na tym etapie, gdy zachodzi ewentualność wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co skutkowało wadliwym przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie formą załatwienia sprawy nie mogło być pozostawienie wniosku bez rozpoznania na skutek nieuzupełnienia braków formalnych przez stronę.

W odniesieniu do tego zarzutu należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że obydwa powołane przepisy mają charakter przepisów postępowania, a zatem nieprofesjonalne było kwestionowanie prawidłowości ich zastosowania w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. Ponadto ponownie wskazać należy na wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej zarzucającej "niezastosowanie" wskazanych przepisów, co już samo w sobie przesądzało o nieskuteczności zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. Niezależnie od tego konieczne jest podkreślenie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowiąc w art. 16 ust. 2, że przepisy k.p.a. stosuje się do decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie daje podstaw do stosowania k.p.a. w innych przypadkach. Ograniczenie zastosowania przepisów k.p.a. oznacza, że postępowanie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest, co do zasady, postępowaniem odformalizowanym. Mając na uwadze charakter prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego oraz gwarancyjny charakter formy decyzji administracyjnej, należy treść art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wykładać w ten sposób, że Kodeks ten ma zastosowanie w przypadku, w którym organ zmierza do wydania decyzji, co oznacza, że wówczas jego przepisy znajdą zastosowanie także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W orzecznictwie sądowym trafnie przyjęto, że treść art. 16 ust. 2 u.d.i.p, z którego wynika, że do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., należy odczytywać przyjmując, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Zatem jedynie w przypadku wydawania decyzji odmownej organ jest związany wszystkimi przepisami k.p.a., co wynika z art. 16 ust. 1 i art. 13 u.d.i.p. Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r., I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16, z dnia 22 czerwca 2018 r., I OSK 2957/17). W realiach niniejszej sprawy konieczne jest jednak podkreślenie, że brak reakcji wnioskodawcy na wezwanie organu do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. wykazania szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego nie stanowi braku formalnego wniosku, co wyklucza stosowanie art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem odformalizowanym, a konieczność zawarcia w nim wszystkich elementów podania, zgodnie z art. 63 § 2-3a k.p.a. (co musi mieć miejsce wtedy, gdy w sprawie ma być wydana decyzja), nie oznacza, że wykazanie szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego stanowi element formalny wniosku, skoro żadna norma prawna takiego wymogu formalnego nie przewiduje. Wykazanie (lub brak wykazania) szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego nie ma znaczenia dla dopuszczalności procedowania w sprawie, lecz dla oceny dopuszczalnego zakresu udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, a zatem dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że autor skargi kasacyjnej w postawionym zarzucie ograniczył się do wskazania przepisu u.d.i.p. (w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.), nie formułując wobec zapadłego rozstrzygnięcia zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów p.p.s.a., co jest niekonsekwentne skoro skarżący kasacyjnie wyraźnie podważa stanowisko Sądu o podstawach do stwierdzenia bezczynności organu. Jednocześnie w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano przyjętego przez Sąd rozumienia bezczynności na gruncie u.d.i.p. Skoro zatem Sąd wskazał, że bezczynnością jest brak aktywności organu w jednej z przedstawionych przez Sąd form, to bez podważenia tego stanowiska nie było możliwe skuteczne postawienie Sądowi zarzutu błędnego uznania, że organ pozostawał w bezczynności.

Ze wskazanych względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.