Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2864/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 53 ust. 5d, art. 64
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 16 pkt 34 lit. a, art. 166 ust. 1, art. 166 ust. 2 pkt 7, art. 169 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 318/20 w sprawie ze skargi D. W. i I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 stycznia 2020 r. nr SKO.4150.14-15.2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 318/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. W. i I. W. , uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (zwanego dalej "Kolegium") z dnia 29 stycznia 2020 r., nr SKO.4150.14-15.2020 oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 26 sierpnia 2019 r., nr DAR-UA-VII.1453.2019 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, urządzeń budowlanych, nowego zjazdu oraz przebudowie istniejącego zjazdu z ul. [...] na działkę nr [...] przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. [...], na terenie obejmującym działkę nr [...], działkę drogową nr [...] oraz fragmenty działek drogowych nr [...], [...] i [...] w obrębie [...].

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zastrzeżeń skarżących dotyczących prawidłowości ustalenia warunków zabudowy w świetle art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1945 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") i rozporządzenia wykonawczego, jednak dopatrzył się innego naruszenia przepisów prawa, które uczyniło koniecznym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obu instancji. Sąd zauważył, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi (uchwała Rady Miejskiej w Łodzi nr LXIX/1753/18 z dnia 28 marca 2018 r., dalej "studium"), południowa cześć działki nr [...] znajduje się na obszarze określonym jako tereny wyłączone spod zabudowy, aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo oraz jako korytarz ekologiczny, a ponadto obszar zagrożony zalaniem wodami powodziowymi rzek. Opracowanie Ekofizjograficzne, wykonane na potrzeby Studium – mapa nr [...] "Zagrożenia powodziowe i podtopienia" wskazuje ponadto, w ocenie Sądu, że południowa cześć działki nr [...] znajduje się na obszarze zagrożonym zalaniem wodami powodziowymi rzek (wody 100-letnie wyznaczone dla rzek, dla których nie opracowano map zagrożenia powodziowego) oraz na obszarze o wysokim poziomie wód gruntowych.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że o ile samo studium dotyczące zakazu zabudowy nie stanowi normatywnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, to jednak organ nie powinien abstrahować od faktu potwierdzonego stosownymi opracowaniami, że część działki stanowi obszar zagrożony zalaniem wodami powodziowymi (wody 100-letnie). Organy obu instancji pominęły okoliczność znajdowania się części działki na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 16 pkt 34 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 z późn. zm., dalej "P.w."), a to wymagało rozważenia zastosowania art. 166 P.w. Zgodnie bowiem z art. 166 ust. 1 P.w. w celu zapewnienia ochrony ludności i mienia przed powodzią: obszary szczególnego zagrożenia powodzią uwzględnia się w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, strategii rozwoju województwa, strategii rozwoju gminy, strategii rozwoju ponadlokalnego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gminnym programie rewitalizacji, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (pkt 1), a także poziom zagrożenia powodziowego wynikający z wyznaczenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią uwzględnia się w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzjach o warunkach zabudowy, dotyczących nieruchomości w całości lub w części położonych na tych obszarach (pkt 2). Co więcej, jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, z treści art. 166 ust. 2 pkt 7 P.w. wynika, że projekty decyzji o warunkach zabudowy wymagają uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 5d u.p.z.p., który z mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p., stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, uzgodnienia decyzji z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 P.w., dokonuje się w drodze decyzji, o której mowa w art. 166 ust. 5 P.w.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, doszło do naruszenia art. 53 ust. 5d u.p.z.p. w zw. z art. 166 ust. 2 pkt 7 oraz ust. 5 P.w., co implikowało stwierdzenie, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w Warszawie, zarzucając naruszenie:

a. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm., dalej "P.u.s.a.") przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż nie dokonano rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad legalności wydania i poprawności kontrolowanych decyzji;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez uchylenie decyzji obu instancji, gdy wbrew odmiennej ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów prawa, które miały wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że: po pierwsze, ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji nie wynikają z akt sprawy, w szczególności w zakresie podstaw do zastosowania art. 169 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 166 ust. 2 pkt 7 i art. 16 pkt 34 lit a P.w. w stosunku do działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Łodzi, a pod drugie, Sąd zupełnie pominął kwestię położenia działki nr [...] w stosunku do koryta rzeki J. oraz jej bezpośredniego sąsiedztwa;

c. art. 53 ust. 5d w zw. z art. 64 u.p.z.p., art. 169 ust. 2 pkt 2 pkt 7 oraz ust. 5 i art. 16 pkt 34 lit a P.w. poprzez ich niewłaściwie zastosowanie i uznanie, że istniała potrzeba uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, w sytuacji w której, działka nr [...] nie stanowi obszaru szczególnego zagrożenia powodzą w rozumieniu art. 169 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 16 pkt 34 P.w., a co za tym idzie, przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy nie istniał obowiązek uzgodnienia o którym mowa w art. 53 ust. 5d w zw. z art. 64 ust. u.p.z.p. i w zw. z art. 166 ust. 2 pkt 7 P.w.;

d. art. 550 ust. 1 P.w. w zw. z art. 166 ust. 2 pkt 7 P.w. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy powołany przepis wprost stanowi, że dla obszarów, dla których nie opracowano map zagrożenia powodziowego, obowiązek uzgodnienia o którym mowa w przepisie art. 166 ust. 2 P.w. obejmuje tylko te obszary szczególnego zagrożenia powodziowego, które wynikają ze studiów ochrony przeciwpowodziowej, a które to studium nie zostało opracowane dla obszaru, na którym położona jest działa nr [...], To oznacza, że wbrew odmiennej ocenie Sądu, decyzja o warunkach zabudowy dla działki nr [...], nie wymagała uzgodnienia, o którym mowa w art. 166 ust. 2 ustawy P.w. w zw. z art. 53 u.p.z.p.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wystąpiła także o zasądzenie od skarżących na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. W. i I. W. wniosły o jej oddalenie oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym. Wyjaśniły, że [...] S.A sama dostrzegła, że obowiązek uzgadniania obejmuje obszary szczególnego zagrożenia powodzią, wynikające ze studiów ochrony przeciwpowodziowej, dla których nie sporządzono map zagrożenia powodziowego. Brak map zagrożenia powodziowego nie oznacza zatem, że dla danego obszaru nie sporządzono studium ochrony przeciwpowodziowej.

Przy piśmie z dnia 24 lutego 2022 r. [...] S.A. przedłożyła otrzymany po wniesieniu skargi kasacyjnej dokument stanowiący "Opracowanie ekofizjograficzne sporządzone na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łodzi, Mapa nr [...] – Zagrożenie powodziowe i podtopienia" wraz z oznaczeniem położenia jej nieruchomości. Opracowanie to miało w ocenie skarżącej kasacyjnie spółki potwierdzać, że obszar objęty zamierzeniem inwestycyjnym w postaci części jej działki znajduje się poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 16 pkt 34 lit. a P.w.

Przy piśmie z dnia 23 sierpnia 2022 r., w celu dokładnego zobrazowania położenia działki nr [...] skarżąca kasacyjnie spółka przedłożyła dodatkowo trzy wydruki z mapy ewidencyjnej obrazujące szczegółowe położenie nieruchomości względem koryta rzeki J. , odległość działki nr [...] od rzeki oraz wskazujące również na istniejącą zabudowę posadowioną na nieruchomościach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej – a jednocześnie w zestawieniu z mapą załączoną do pisma skarżącej z dnia 24 lutego 2022 r. – obrazujące, że działka inwestycyjna znajduje się już poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. Wreszcie działka nr [...] od koryta rzeki oddzielna jest działką nr [...], na której w wybudowano blok mieszkalny, podobnie jak na działce [...], bezpośrednio sąsiadującej z korytem rzeki. Spółka przedstawiła także 10 zdjęć obrazujących: działkę nr [...], zabudowę usytuowaną na działkach nr [...] oraz [...], usytuowanie działki nr [...], oraz działek nr [...] i [...] względem rzeki J. .

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach s1kargi kasacyjnej.

Fundamentem wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej jest twierdzenie, że teren inwestycji przy ul. [...] obejmujący zasadniczo działkę nr [...], wbrew ustaleniom Sądu pierwszej instancji, nie znajduje się w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 16 pkt 34 lit. a P.w., a przez to przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nie było wymagane dokonanie uzgodnienia w drodze decyzji z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w trybie art. 53 ust. 5d u.p.z.p. w zw. z art. 166 ust. 2 pkt 7 oraz ust. 5 P.w.

Rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej rozpocząć należy od analizy powyższej kwestii. Jak bowiem podkreśla [...] S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, z naruszeniem art. 1 P.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. miał niewłaściwie skontrolować zaskarżoną decyzję właśnie dlatego, że przyjął za podstawę orzeczenia błędne i nie wynikające z akt sprawy ustalenia.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że: "w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi (uchwała Rady Miejskiej w Łodzi nr LXIX/1753/18 z dnia 28 marca 2018 r.), południowa cześć działki nr [...] znajduje się na obszarze określonym jako tereny wyłączone spod zabudowy, aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo oraz jako korytarz ekologiczny, a ponadto obszar zagrożony zalaniem wodami powodziowymi rzek. Zgodnie Opracowaniem Ekofizjograficznym, wykonanym na potrzeby ww. Studium - mapa nr [...] "Zagrożenia powodziowe i podtopienia" - południowa cześć działki nr [...] znajduje się na obszarze zagrożonym zalaniem wodami powodziowymi rzek (wody 100-letnie wyznaczone dla rzek, dla których nie opracowano map zagrożenia powodziowego) oraz na obszarze o wysokim poziomie wód gruntowych".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe ustalenie nie jest trafne. Na karcie 65 akt administracyjnych organu pierwszej instancji znajduje się wyrys ze studium. Wynika z niego, że wedle studium obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji sporna działka znajdowała się na obszarze oznaczonym jako "U" – tereny zabudowy usługowej. Nie znajduje się też w obrębie żadnego z obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Obszar ten w studium wyznaczony jest wyraźnie kreślonymi liniami i te wprawdzie wyrysowano w otoczeniu rzeki J. , lecz nie obejmują one nieruchomości inwestycyjnej [...] S.A. Również z mapy nr [...] "Zagrożenia powodziowe i podtopienia" do opracowania ekofizjograficznego, skądinąd odpowiadającej mapie nr [...] do studium o takim samym tytule, nie wynika, aby działka nr [...] objęta była obszarem wód 100-letnich.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że wyrys ze studium znajduje się w aktach sprawy, natomiast mapę nr [...] przedłożyła do akt [...] S.A. Już więc w oparciu o materiały zebrane w aktach można dojść do przekonania, że nieruchomość objęta warunkami zabudowy wydanymi dla [...] S.A. nie znajduje się w obszarze określonym w art. 16 pkt 34 lit. a P.w.

Sąd nadmienia, że studium Łodzi, w wersji pierwotnej jak i w wersjach ze zmianami, jako dokument publiczny, dostępne jest wraz z pełną dokumentacją na stronie internetowej Miejskiej Pracowni Urbanistycznej Urzędu Miasta Łodzi (https://mpu.lodz.pl/opracowania/studium). Uchwały studialne, studia w części tekstowej, graficznej oraz wszystkie inne załączniki można pobrać w wysokiej jakości. Można też użyć funkcjonalności mapy elektronicznej. Naczelny Sąd Administracyjny bazował oczywiście na aktach sprawy, niemniej chciałby zasygnalizować, że udostępnione publicznie materiały nie dają podstaw, aby podać w wątpliwość znajdujący się w aktach niniejszej sprawy wyrys ze studium.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje wreszcie, że w toku przygotowywania sprawy, na zarządzenie sędziego sprawozdawcy, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie udzielił informacji, że działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] znajdują się poza obszarami określonymi w art. 16 pkt 34 lit. a-c P.b.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że założenie wyjściowe, w oparciu o które sformułowano zarzuty skargi kasacyjnej, jest trafne – otóż dokumentacja zebrana w aktach nie potwierdza, że zaskarżona decyzja w przedmiocie warunków zabudowy dotyczy obszaru, o którym mowa w art. 16 pkt 34 lit. a P.w., a przez to wymagającego uzgodnienia stosownie do art. 53 ust. 5d u.p.z.p. w zw. z art. 166 ust. 2 pkt 7 oraz ust. 5 P.w.

Naczelny Sąd Administracyjny odnotował oczywiście, że w decyzji Prezydenta na stronie 6. pojawia się wzmianka o położeniu nieruchomości [...] S.A. w granicach obszaru zagrożonego zalaniem wodami powodziowymi rzek (podobnie w decyzji Kolegium). Tak też wskazuje jedno ze starszych opracowań, które utrwalono w aktach administracyjnych. W ocenie Sądu wydaje się, że wzmianka organu o położeniu nieruchomości w obszarze zagrożonego powodzią wynika z uwzględnienia tego opracowania i być może w jego kontekście mylnie odczytano obowiązujące studium. Tym niemniej nie miało to znaczenia dla wydanych decyzji, skoro organy obu instancji nie upatrywały w tych ustaleniach przeszkód dla ustalenia warunków zabudowy ("ze względu na brak podstawy prawnej dotyczącej zakazu zabudowy na przedmiotowym terenie, nie stwierdzono sprzeczności decyzji z przepisami odrębnymi").

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty a-c skargi kasacyjnej za trafne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przeprowadził niewłaściwie kontrolę legalności zaskarżonej decyzji (uchybiając art. 1 P.u.s.a.), wywiódł z akt sprawy mylne wnioski (naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a.), a w rezultacie nietrafnie uznał, że organy naruszyły art. 53 ust. 5d u.p.z.p. w zw. z art. 166 ust. 2 pkt 7 oraz ust. 5 P.w.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od rozpoznania zarzutu naruszenia art. 550 ust. 1 w zw. z art. 166 ust. 2 pkt 7 P.w., gdyż uznał, że skoro okoliczność położenia nieruchomości inwestora w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nie znajduje potwierdzenia w aktach, to zbędne jest badanie, czy nie doszło do naruszenia tej regulacji. Skądinąd Sąd pierwszej instancji nie powoływał się na art. 550 ust. 1 P.w.

Odnosząc się do uwag D. W. i I. W. w powyższym kontekście, zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną, Sąd wyjaśnia, że wprawdzie rzeczywiście z punktu widzenia ustalenia istnienia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią studia ochrony przeciwpowodziowej mogą mieć znaczenie, to jednak należy pamiętać, że w niniejszej sprawie dane dotyczące tych obszarów wynikają z map studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2018 r. (później też aktualizowanego). W studium takim obszary szczególnego zagrożenia powodzią formalnie się uwzględnia (art. 166 ust. 1 pkt 1 P.w.). Skoro więc w niniejszej sprawie istotne dane dotyczące obszarów szczególnego zagrożenia powodzią można było ustalić na podstawie studium z 2018 r., to można domniemać, że ich granice są aktualne i urzędowo potwierdzone.

Wobec tego, że [...] S.A. skutecznie wykazała, że nie doszło do naruszenia będącego jedyną podstawą uwzględnienia skargi przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. orzekł w punkcie 1. sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zarazem oddalił skargę.

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, z uwagi na okoliczności uchylenia zaskarżonego wyroku, orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.