Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 479/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art.  1, art.. 4, art. 6 ust. 1,  ar. 9, art. 15, art. 17-19,
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 6 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 roku sprawy ze skargi I. O. na uchwałę Rady Gminy Ksawerów z dnia 20 stycznia 2022 r. nr XLVI/364/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości Ksawerów, gminie Ksawerów w rejonie ograniczonym ulicami: [...], [...], [...], [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 29 marca 2023 r. I.O., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Ksawerów z dnia 20 stycznia 2022 r., nr XLVI/364/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w miejscowości Ksawerów, gmina Ksawerów w rejonie ograniczonym ulicami: [...], [...], [...], [...]. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 19 ust. 1 pkt 2, § 20 ust. 6 pkt 1-3, § 21 ust. 6 pkt 1-2, pkt 4, § 26 ust. 5 pkt 2, § 38 ust. 1, ust. 3 pkt 1 w części dotyczącej drogi oznaczonej symbolem [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, strona skarżąca zarzucała naruszenie:

- art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak uwzględnienia w toku procesu decyzyjnego (obrad i w konsekwencji podjęcia uchwały) w oparciu o aktualny stan faktyczny nieruchomości położonych przy ul. [...] w K., przy braku uwzględnienia inwersu społecznego i słusznego interesu obywateli, w sytuacji gdy w rzeczywistości analiza map, lokalizacji inwestycji, sposobu zagospodarowania terenu na spornym obszarze wskazują jednoznacznie, że planowana inwestycja jest nieadekwatna do potrzeb lokalnej społeczności;

- art. 8 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i prowadzenie przez Radę Gminy Ksawerów postępowania w sposób naruszający zaufanie do władzy publicznej oraz z naruszeniem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przez ujęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi oznaczonej symbolem [...], mającej połączyć ul. [...] z ul. [...] przez działkę o nr ew. [...], obręb [...], położoną przy ul. [...] w K., w sytuacji gdy inwestycja nie jest w żadnym zakresie zasadna w świetle potrzeb lokalnej społeczności, bowiem obszar nią objęty jest skomunikowany poprzez zapewnienie każdej z nieruchomości dostępu do drogi publicznej;

- art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 6, pkt 7, pkt 9, ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 20003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i tym samym nadużycie przez organ władztwa planistycznego przejawiające się w całkowicie dowolnym nielogicznym i sprzecznym z interesem publicznym oraz prywatnym ustaleniu planu zagospodarowania przestrzennego bez oparcia o kryteria wynikające ze stanu faktycznego nieruchomości, którą plan miałby obejmować, a także w oderwaniu od kryteriów wynikających z prawa powszechnie obowiązującego;

- art. 18 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przez organ uwag skarżącej w przedmiocie zasadności inwestycji i nieuzasadnionego naruszenia poprzez powzięcie uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego interesu społecznego, a także interesu prywatnego skarżącej związanego z naruszeniem prawa własności nieruchomości, przez którą ma przebiegać ustalona w planie arteria komunikacyjna;

- art. 19 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia przez organ konieczności ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., w sytuacji gdy w rzeczywistości skarżąca wykazała na etapie decyzyjnym podejmowanym przez organ, że przewidziana w planie zagospodarowania przestrzennego inwestycja drogowa jest niezasadna i narusza przepisy prawa powszechnie obowiązującego;

- art. 17 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieogłoszenie faktu powzięcia uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tym samym całkowite pominięcie słusznego interesu skarżącej i innych mieszkańców gminy oraz brak poinformowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które wpływały na ustalenie praw związanych z własnością nieruchomości, co skutkowało brakiem zapewnienia czynnego udziału w przedmiocie uchwalenia planu.

Jednocześnie strona skarżąca, w oparciu o przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. wnosiła o: zobowiązanie Rady Gminy Ksawerów do załączenia do akt sprawy uchwały z dnia 9 listopada 2010 r., nr LXXII/506/10 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ksawerów wraz z zaznaczonym miejscem przez które na zaskarżonym planie przebiega planowana droga [...]; przeprowadzenie dowodu z dokumentów, to jest pism skarżącej datowanych na 15 października 2013 r., 15 lutego 2021 r., 23 marca 2021 r. oraz 6 grudnia 2021 r. na okoliczność podejmowania przez stronę prób zwrócenia uwagi organu na bezzasadność realizowanej inwestycji, kierowania do organu próśb o reasumpcję stanowiska Rady Gminy odnośnie kwestionowanej drogi [...], bierności organu i naruszenia podstawowych zasad związanych z informowaniem, wyjaśnianiem i racjonalnym objaśnieniem planowanej inwestycji, która miała wpływ na sytuacje prawna skarżącej; print screen fragmentu Studium spornego terenu, na okoliczność lokalizacji nieruchomości skarżącej, przebiegu zaplanowanej inwestycji drogowej przez jej nieruchomość w sposób całkowicie uniemożliwiający korzystanie z nieruchomości, dzielący ją na fragmenty niezdolne do użytku; protokołu posiedzenia Komisji Samorządowo-Społecznej Rady Gminy Ksawerów z dnia 19 stycznia 2022 r. na okoliczność braku realizacji inwestycji pomimo jej istnienia w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, braku uzasadnienia jej realizacji w odniesieniu do ul. [...], braku przesłanek przemawiających za istnieniem interesu publicznego, który uzasadniałby przeprowadzenie arterii komunikacyjnej w proponowanym w planie kształcie.

W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podnosił, iż zarówno interes prawny, jak i interes faktyczny do wniesienia przedmiotowej skargi strona wywodzi z przysługującego jej prawa własności do nieruchomości o nr ew. [...] przez którą wytyczono sporną drogę oznaczoną symbolem [...]. Pełnomocnik skarżącej wyjaśniał, że przyjęty planem przebieg spornej drogi, co istotne nieuwzględnionej w Studium, przecina nieruchomość strony w połowie, skutkując tym samym utratą dotychczasowych walorów użytkowych działki, co wpływa nie tylko na komfort skarżącej ale także na jej zdrowie i bezpieczeństwo. Strona podkreśliła, iż ów szeroko pojęty interes do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, pomimo, że bezpośrednio dotyczy jej nieruchomości, leży także po stronie pozostałych mieszkańców gminy, którzy wielokrotnie, tak jak skarżąca, pisemnie przedstawiali organowi planistycznemu uwagi, co do zasadności planowanej inwestycji. Połączenie poprzez planowaną drogę [...] ul. [...] z ul. [...] nie znajduje żadnego uzasadnienia, gdyż wszystkie działki położne przy planowanej drodze posiadają aktualnie dostęp do drogi publicznej, co więcej obie ulice są ze połączone poprzez ul. [...] oraz ul. [...], a sam przejazd pomiędzy ul. [...] i ul. [...] zajmuje niespełna 3 minuty jazdy samochodem. Wskazał, że nieruchomość skarżącej o nr ew. [...] (powstała z podziału działki o nr ew. [...]) stanowi nieruchomość "zamykającą" ul. [...], która jest ulicą bez wyjazdu (tzw. ślepą uliczką) z wjazdem od drogi publicznej – ul. [...]. Zachowanie takiego stanu rzeczy jest pożądane przez mieszkańców ul. [...], o co wielokrotnie wnosili, gdyż gwarantuje on spokój i brak jakichkolwiek narażeń związanych z natężeniem ruchu pojazdów, czy też innych niedogodności w postaci immisji dźwiękowych, czy też emisji spalin. Zdaniem strony skarżącej za postulowaną rezygnacją z przedmiotowej drogi przemawia również ta okoliczność, iż istniejąca w spornym obszarze zabudowa mieszkaniowa, z obserwowaną tendencją wzrostową tego sposobu zagospodarowania terenu, i tak wymuszałaby ograniczenie prędkości do 20 km/h, co w żaden sposób nie poprawi przepustowości komunikacyjnej, która co strona raz jeszcze zaznaczyła funkcjonuje bez zarzutów, a co więcej wymaga uwzględnienia przy pracach planistycznych komfortu codziennego życia mieszkańców bez obciążeń i immisji. Ponadto przyjęte założenie pozostaje w sprzeczności z rozwijającym się w planowaniu przestrzennym trendem "zwalniania prędkości w centrach miast", poprzez "utrudnianie" możliwości poruszania się samochodami na rzecz komunikacji publicznej, czy rowerów. Powyższe w żaden sposób nie zostało uwzględnione przez Radę Gminy Ksawerów, która argumentowała przyjęte planem założenia koniecznością wykorzystania w pełni walorów ekonomicznych przestrzeni. W ocenie skarżącej, skrócenie czasu przejazdu pomiędzy ul. [...] a ul. [...] z 3 do 1 minuty, jak również brak jakiegokolwiek wzrostu wartości ekonomicznej działek położonych w obrębie inwestycji, na skutek jej zrealizowania, świadczy o braku wyważenia pomiędzy interesem publicznym, a interesem prywatnym skarżącej, a w konsekwencji o nadmiernej, niczym nieuzasadnionej ingerencji w przysługujące stronie prawo własności. Tym bardziej, że według wiedzy skarżącej, w toku obrad komisji przeprowadzonych w przeddzień głosowania nad uchwałą wskazywano na brak konieczności realizacji przedmiotowej drogi, co argumentowano faktem braku poczynienia przez wieloletni okres czasu jakichkolwiek kroków celem jej wykonania, natomiast przyjęcie planu bez jakichkolwiek poprawek, z kwestionowanym przez skarżącą przebiegiem drogi [...] wynikało prawdopodobnie z konieczności rozliczenia się z firmą zajmującą się projektem planu. W ocenie strony skarżącej kwestionowane postanowienia planu, zarówno co do przebiegu samej inwestycji, jak i co do jej uzasadnienia, stanowią bezrefleksyjne przekopiowanie postanowień poprzednio obowiązującego planu, z pominięciem zarówno indywidualnych uwarunkowań i zmian zachodzących w przestrzeni spornego obszaru, jak i jego walorów gospodarczych i środowiskowych. Ponadto w uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony w obszerny sposób, posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych, jak i poglądami doktryny, podnosił kwestie związane z przysługującym gminie władztwie planistycznym, ze szczególnym odniesieniem do konstytucyjnych zasad proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), prawnej ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP), jak również do wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Końcowo strona skarżąca wskazała, iż zaskarżona uchwała była już przedmiotem oceny dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 24 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 487/22 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 19 ust. 1 pkt 2, § 20 ust. 6 pkt 9, § 21 ust. 6 pkt 7, § 2 ust. 6 pkt 1-2, § 39 ust. 1, ust. 3 pkt 7 oraz w części graficznej planu, odpowiadającej w/w przepisom, odnośnie drogi oznaczonej na planie symbolem [...], z uwagi brak wykazania jakiejkolwiek racjonalności, proporcjonalności i wyważenia interesu społeczności lokalnej z szeroko pojętym interesem publicznym. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, powyższe orzeczenie może pozostawać wskazówką dla Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ksawerów, reprezentowana przez Wójta Gminy Ksawerów, wnosiła o jej odrzucenie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., ewentualnie o jej oddalenie, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Z przedstawionego przez organ uzasadnienia wynika, że na wniosek skarżącej Wójt Gminy Ksawerów decyzją z dnia 5 lutego 2019 r. zatwierdził podział działki o nr ew. [...], w wyniku którego wydzielono działki o nr ew.: [...] (działka budowlana zbyta przez skarżącą); [...] (przeznaczona pod drogę publiczną, której własność z mocy prawa przeszła na Gminę Ksawerów), [...] (działka budowlana zbyta przez skarżącą), [...] (stanowiąca własność skarżącej). Podział działki o nr ew. [...] nastąpił w oparciu o postanowienia obowiązującego ówcześnie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy Ksawerów przyjętego uchwałą Rady Gminy Ksawerów z dnia 20 października 2005 r., nr XXXVI/296/05. Zgodnie z powyższym planem przez działkę o nr ew. [...] przewidziano przeprowadzenie drogi oznaczonej symbolem [...] o szerokości w liniach rozgraniczających 10 m, stanowiącej przedłużenie ul. [...]. Uzasadniając żądanie odrzucenia skargi organ wskazał, iż w jego ocenie strona nie wykazała w należyty sposób istnienia po jej stronie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., który został naruszony wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały. Organ podkreślił, iż kwestionowane skargą ustalenia planu nie wprowadziły zasadniczych zmian w zakresie przeznaczenia działki skarżącej, gdyż stanowią one dotychczasową kontynuację polityki przestrzennej gminy. Ewentualnie, na wypadek nie uwzględnienia powyższego, organ wnosił o oddalenie wniesionej skargi podnosząc, iż Gmina w sposób konsekwentny zmierza do realizacji przyjętej polityki przestrzennej w zakresie skomunikowania terenu, między innymi poprzez sukcesywne, stopniowe przejmowanie gruntów pod sporną drogę stanowiącą inwestycje celu publicznego, zaznaczając iż do możliwości realizacji połączenia ul. [...] z ul. [...] niezbędne jest przejęcie odcinka około 39 m, przebiegającego przez działkę o nr ew. [...].Organ zaznaczył również, że w przedmiotowym planie sporna droga o symbolu [...] została przeprowadzona w śladzie drogi oznaczonej symbolem [...] przewidzianej przez poprzednio obowiązujący plan z 2005 r. Tym samym w ocenie organu stawiane przez stronę skarżącą zarzuty, w tym zarzut przekroczenia władztwa planistycznego nie znajduje uzasadnienia. Natomiast, co do zarzucanego nieogłoszenia podjętej przez Radę Gminy Ksawerów uchwały z dnia 11 sierpnia 2021 r., nr XL/312/2021 zmieniającej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wyjaśnił, iż uchwałą tą dokonano zmniejszenia obszaru opracowania objętego pracami planistycznymi, a co więcej zmiana ta nie dotyczyła obszaru objętego wniesioną skargą. Końcowo organ wskazał, że przywołana w skardze działka o nr ew. [...] nie stanowiła i nie stanowi własności skarżącej.

W dniu 6 lipca 2023 r. obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącej popierał wniesioną skargę oraz przedstawione w niej zarzuty i argumentację. Jednocześnie wobec faktu, iż objęta zawartymi w skardze wnioskami dowodowymi dokumentacja została załączona do przesłanych wraz ze skargą akt administracyjnych organu, pełnomocnik skarżącej oświadczył, że cofa zgłoszone wnioski dowodowe. Wyjaśnił nadto, że wskazany w skardze nr ew. działki [...] stanowił omyłkę pisarską.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 259) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej I.O., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, uczyniła uchwałę Rady Gminy Ksawerów z dnia 20 stycznia 2022 r., nr XLVI/364/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w miejscowości Ksawerów, gmina Ksawerów w rejonie ograniczonym ulicami: [...], [...], [...], [...] (Dz.Urz. Województwa Łódzkiego z 2022 r. poz. 1637) w zakresie jej § 19 ust. 1 pkt 2, § 20 ust. 6 pkt 1-3, § 21 ust. 6 pkt 1-2, pkt 4, § 26 ust. 5 pkt 2, § 38 ust. 1, ust. 3 pkt 1 w części dotyczącej drogi oznaczonej symbolem [...]. Zaskarżona uchwała w myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 997) - dalej: u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego.

Podstawę prawną wniesionej skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 40) -dalej: u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Natomiast jak wynika z art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów (w tym aktów prawa miejscowego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. – uwaga Sądu), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

Oceniając przesłankę wykazania przez stronę I. O. naruszenia jej interesu prawnego wskazać na wstępie należy, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, które Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, podkreśla się, że kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. strona skarżąca musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jej konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Inaczej mówiąc, rzeczą strony skarżącej jest wykazanie, że kwestionowana skargą uchwała naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Aby skarga mogła zostać uwzględniona należy wykazać, że po stronie organu stanowiącego gminy doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony. Przy czym, co należy podkreślić, ów interes musi być bezpośredni, realny i aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., winno być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z 19 listopada 2019 r., II OSK 3339/17; wyrok WSA w Warszawie z 1 lipca 2020 r., IV SA/Wa 2926/19; wyroki WSA w Łodzi z dnia 2 lipca 2019 r., II SA/Łd 1023/18; z dnia 3 października 2019 r., II SA/Łd 96/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, podstawy do uwzględnienia skargi na uchwałę podjętą w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaistnieją tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, a to naruszenie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Mówiąc inaczej, skarga nie podlega uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 14 lutego 2018 r., II OSK 618/16; wyrok WSA w Gdańsku z 8 maja 2019 r., II SA/Gd 737/18, wyrok WSA w Opolu z 5 grudnia 2017 r., II SA/Op 449/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por. wyrok NSA z 27 lipca 2022 r., II OSK 2336/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd stwierdza, że wbrew podnoszonemu w odpowiedzi na skargę stanowisku Rady Gminy Ksawerów, I.O. niewątpliwie posiada interes prawny do wniesienia niniejszej skargi wynikający z posiadanego przez skarżącą prawa własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr ew. [...], położonej na terenie objętym kwestionowanymi skargą postanowieniami uchwały, których treść niewątpliwie wpływa na sposób i zakres korzystania z tej nieruchomości.

Ustalenie w przedmiotowej sprawie, iż spełnione zostały przesłanki określone w powołanym art. 101 ust. 1 u.s.g. umożliwiło dokonanie przez Sąd merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy czym przez pojęcie "trybu sporządzania studium" - którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa – należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowane przez organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki WSA w Krakowie z 14 maja 2021 r., II SA/Kr 215/21; WSA w Poznaniu z 27 maja 2021 r., IV SA/Po 1964/20; WSA we Wrocławiu z 15 czerwca 2021 r., II SA/Wr 124/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać również należy, iż sąd nie będąc związany granicami skargi, co wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Odnosząc powyższe do postępowań sadowoadministracyjnych, których przedmiotem są akty prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi/skarg na tę samą uchwałę, która została oddalona w całości lub części, jest związanie sądu orzekającego później dokonaną kontrolą zaskarżonego aktu pod względem zgodności prawem w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów, tj. przesłankami z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Inaczej mówiąc poza zakresem kontroli sądu są te kwestie, które podlegały wcześniejszej kontroli ze skargi innych podmiotów i odnoszą się do procedury planistycznej, a ewentualne stwierdzenie przez sąd I instancji nieważności uchwały mogłoby nastąpić tylko w części dotyczącej interesu prawnego skarżącej (por. wyroki NSA z 18 lipca 2016 r., II OSK 857/15; z 19 kwietnia 2012 r., II OSK 302/12; z 18 maja 2012 r., II OSK 618/12; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Objęta przedmiotową skargą uchwała była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z dnia 24 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 487/22 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części jej § 19 ust. 1 pkt 2, § 20 ust. 6 pkt 9, § 21 ust. 6 pkt 7, § 23 ust. 6 pkt 1-2, § 39 ust. 1 i ust. 3 pkt 7 w zakresie dotyczącym drogi oznaczonej symbolem [...], a w pozostałej części oddalił skargę. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, iż procedura planistyczna związana z uchwaleniem przedmiotowej uchwały została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do wymogów określonych przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404). W szczególności po podjęciu w dniu 19 kwietnia 2017 r. uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości Ksawerów, gminie Ksawerów w rejonie ograniczonym ulicami [...], [...], [...], [...] Wójt Gminy Ksawerów zamieścił w tym zakresie ogłoszenie w prasie i dokonał obwieszczenia na tablicy ogłoszeń urzędu oraz stosowne informacje opublikował na stronie BIP. Następnie wystosowano zawiadomienia do instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania projektu planu. W trakcie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały rozpatrzone złożone wnioski. Uzyskano wymagane uzgodnienia i opinie od właściwych organów. Prawidłowo ogłoszono i dokonano obwieszczenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, najpierw 13 lutego 2018 r., a następnie (w związku z wprowadzeniem zmian do projektu planu) 26 października 2023 r., informując jednocześnie o możliwości składania uwag przez podmioty zainteresowane. W trakcie wyłożenia planu została przeprowadzona dyskusja publiczna nad zawartością ustaleń planu, a uwagi do wyłożonego projektu zostały rozstrzygnięte przez Wójta Gminy Ksawerów. Odnośnie zarzucanego, tak jak i w niniejszej sprawie zaniechania przez organ planistyczny ogłoszenia o podjęciu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała z dnia 11 sierpnia 2021 r., nr XL/312/2021) Sąd wskazał, iż powyższe nie powodowało konieczność powtórzenia całej procedury planistycznej, gdyż w jej wyniku nie doszło do zmiany "zewnętrznych" granic obszaru objętego projektem, co bezspornie wynika z uchwały zmieniającej oraz załącznika do tej uchwały. Sąd wskazał, iż zgodnie z wyjaśnieniami organu zawartymi w odpowiedzi na skargę, w toku prowadzonych prac planistycznych wystąpiono do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne 19,9816 ha użytków rolnych II i III klasy bonitacyjnej, które w przedmiotowym m.p.z.p. planowano przeznaczyć pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, tereny zabudowy usługowej, tereny usług publicznych, tereny obiektów, składów i magazynów oraz usług, terenów zieleni urządzonej oraz tereny dróg publicznych i wewnętrznych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi wskazał, że według przeprowadzonych analiz na działkach nr ew. [...], [...],[...],[...],[...], powstała już zabudowa nierolnicza, co oznacza że grunty w tych częściach straciły charakter gruntów rolnych. W konsekwencji, mając na uwadze rozbieżne stanowiska w zakresie wniosku o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne (zdaniem Wójta stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie potwierdzają informacje figurujące w ewidencji gruntów i budynków), organ planistyczny podjął, decyzję, iż należy omawiane działki wyłączyć z procedury planistycznej z uwagi na brak zgody na przeznaczenie nierolnicze ww. działek. Skutkiem powyższego była uchwała Rady Gminy Ksawerów z 11 sierpnia 2021 r., na mocy której z obszaru opracowania zostały wyłączone działki, co do których MRiRW zgłaszał swoje zastrzeżenia. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, które nie są kwestionowane oraz to, że ostatecznie decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z 20 lipca 2021 r. wyrażono zgodę na przeznaczenie 18,5450 ha (z wnioskowanych 19,9816 ha) gruntów rolnych na cele nierolnicze Sąd uznał za słuszne stanowisko organu, że w świetle przepisu art. 17 ust. 1 u.p.z.p. nie było potrzeby ogłaszania o podjęciu uchwały zmieniającej. Skoro bowiem wnioski zebrane do 16 marca 2018 r. dotyczyły obszaru większego niż obszar po podjęciu uchwały zmieniającej, to każdy zainteresowany mógł składać wnioski do planu miejscowego dla obszaru zarówno objętego uchwałą z 11 sierpnia 2021 r. jak i obszaru większego. Nie bez znaczenia zdaniem Sądu było także to, że już po podjęciu uchwały z 11 sierpnia 2021 r. procedura planistyczna została w niezbędnym zakresie powtórzona, stosownie do uprawnienia wynikającego art. 17 ust. 9 u.p.z.p. Przedmiotowy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po zmianie granic (zmniejszeniu) został przekazany do ponownego opiniowania i uzgodnienia organów i instytucji wymaganych przepisami u.p.z.p. i uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia i opinie. Następnie w dniu 26 października 2021 r. zostało opublikowane ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu w, które to wyłożenie odbyło się od 3 do 23 listopada 2021 r., dyskusja publiczna odbyła się 8 listopada 2021 r., a każdy z mieszkańców miał zagwarantowaną możliwość zapoznania się z aktem planistycznym w formie i zakresie takim, w jakim został później uchwalony przez radę gminy.

Wobec powyższego Sąd rozpoznający skargę I. O. jest związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyżej przywołanego prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 487/22, w zakresie poprawności przeprowadzenia procedury planistycznej przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, co w konsekwencji prowadzi do uznania za niezasadne podniesione w skardze zarzuty, co do naruszenia art. 17, art. 18 i art. 19 u.p.z.p. Podkreślić w tym miejscu wymaga, iż wbrew stanowisku strony skarżącej, wnoszone przez nią w toku procedury planistycznej uwagi zostały rozpatrzone przez Wójta Gminy Ksawerów (akta planistyczne – k. bez numeru); a wyrażany przez stronę skarżącą pogląd, co do braku zasadności realizacji spornej drogi oznaczonej symbolem [...] nie stawią przesłanki obligującej do ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p.

Za nieuzasadnione uznać również należało zarzuty skargi, co do naruszenia wskazanych w niej przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a. W tym zakresie wskazać należy, iż przepisów k.p.a nie można stosować w sprawach regulowanych przepisami rozdziału 2 u.p.z.p., gdyż nie są to sprawy, o których mowa w art. 1 k.p.a. Postępowanie planistyczne nie jest bowiem postępowaniem prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem jest strona postępowania administracyjnego. Procedura planistyczna określona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa zasady i tryb uchwalenia aktu o charakterze wewnętrznym (studium) i powszechnie obowiązującym (plan miejscowy). Natomiast uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt o charakterze powszechnie obowiązującym, wiąże obywateli i organy administracyjne w toku prowadzonych indywidualnych postępowań administracyjnych (por. wyroki NSA z 14 grudnia 2022 r., II OSK 3827/19; z dnia 19 stycznia 2018 r., II OSK 838/16; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2014 r., II SA/Sz 553/13; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast istotnym dla oceny zasadności przedmiotowej skargi pozostaje odniesienie się do stawianych przez stronę zarzutów, co do naruszenia art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 6, pkt 7, pkt 9, ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące w ocenie strony skarżącej dowolną, nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencją w przysługujące jej prawo własności do działki ew. o nr [...], prowadzącą do uznania, iż w sprawie doszło do nadużycia przez Radę Gminy Ksawerów przysługującego jej władztwa planistycznego, w zakresie regulacji planu dotyczących drogi oznaczonej symbolem [...].

W tym zakresie wskazać należy, że władztwo planistyczne gminy stanowi realizację wynikającej z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kompetencji gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą również ograniczać sposób wykonywania prawa własności, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, co wynika z art. 6 ust. 1 - 2 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że ochrona interesu indywidualnego właściciela nieruchomości nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, tj. zakazującego wszelkiej ingerencji wobec tej nieruchomości, gdyż w takim wypadku gminy nie mogłyby planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego. Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, iż własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. wyrok NSA z 15 września 2016 r., II OSK 2987/14; wyrok WSA w Krakowie z 20 listopada 2019 r., II SA/Kr 796/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności, a przeznaczenie na dany cel nie jest dowolne, a znajduje uzasadnienie w racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 u.p.z.p. Tym samym ustalenia planu mogące ingerować w interesy prywatne podmiotów, odbierane przez nich jako niekorzystne, wymagają wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne - uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki (por. wyroki NSA z 16 listopada 2022 r., II OSK 1819/21; z 26 listopada 2019 r., II OSK 76/18; wyrok WSA w Gorzowie z 16 marca 2023 r., II SA/Go 704/22; wyrok WSA w Poznaniu z 12 maja 2021 r., II SA/PO 134/21; wyrok WSA w Gdańsku z 11 kwietnia 2017 r., II SA/Gd 72/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ogólne zapisy planu będą naruszały zasadę proporcjonalności jeśli z zapisów tych wynikać będzie, że interes prawny właściciela gruntu przejawiający się w zagospodarowaniu tego terenu w sposób dotychczasowy zostanie ograniczony poprzez nowe zapisy uchwalonego planu. Należy zatem zbadać treść zapisów poprzednio obowiązującego studium dla działki skarżącej w kontekście zapisów nowego studium dla tejże działki. Takie zestawienie pozwoli stwierdzić czy zmiana zagospodarowania dokonana w nowym studium ingeruje w sposób nieuzasadniony w interes prawny skarżącej tj. w jej prawo własności do konkretnej nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2023 r., II OSK 1521/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście powyższego wskazać również należy, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. jednym z obligatoryjnych elementów planu miejscowego jest określenie zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Tym samym przeznaczenie danego terenu pod drogę mieści się w pojęciu owego władztwa planistycznego gminy.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, iż wbrew stanowisku skarżącej Rada Gminy Ksawerów nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Kwestionowane skargą postanowienia planu, w kontekście poprzednio obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ksawerów przyjętego uchwałą Rady Gminy Ksawerów z dnia 20 października 2005 r., nr XXXVI/296/05 (dalej plan z 2005 r), nie pogarszają dotychczasowej możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Za zasadnością powyższego stanowiska przemawia ta okoliczność, iż przebieg spornej drogi oznaczonej symbolem [...] wytyczony przez nieruchomość skarżącej, jest de facto tożsamy, zarówno co do przebiegu, jak i parametrów (szerokości) z drogą oznaczoną w poprzednio obowiązującym planie z 2005 r. symbolem [...]. Postanowienia planu z 2005 r., w tym co do przebiegu w/w drogi przez należącą do skarżącej działkę o ówczesnym nr ew. [...] nie były skutecznie kwestionowane przez stronę. Z załączonej do akt sprawy dokumentacji wynika jedynie, że pismem z dnia 15 października 2013 r. strona wnosiła o zmianę planu, co do przebiegu drogi [...] przez teren jej nieruchomości. Kolejne pisma były składana w toku procedury planistycznej zakończonej podjęciem zaskarżonej uchwały. Istotną pozostaje również ta okoliczność, iż decyzją z dnia 5 lutego 2019 r. Wójt Gminy Ksawerów zatwierdził na wniosek skarżącej podział działki o nr ew. [...], w wyniku którego wydzielono działki o nr ew.: [...] (działka budowlana zbyta przez skarżącą w 2019 r.); [...] (przeznaczona pod drogę publiczną, której własność z mocy prawa przeszła na Gminę Ksawerów), [...] (działka budowlana zbyta przez skarżącą w 2019 r.), [...] (stanowiąca własność skarżącej). Zatwierdzony projekt podziału działki o nr ew. [...] nastąpił w oparciu o postanowienia obowiązującego w dacie podziału planu z 2005 r, i nie był kwestionowany przez skarżącą. Co więcej, strona podejmując w 2019 r. decyzję o sprzedaży wydzielonych działek budowlanych o nr ew. [...] i [...], jak również podejmując inwestycję budowlaną na pozostającej jej własnością działce o nr ew. [...] była świadoma ograniczeń wynikających z postanowień obowiązującego planu z 2005 r., co do planowanego przebiegu drogi o symbolu [...], mającej zgodnie z przyjętymi założeniami przestrzennymi Gminy stanowić połączenie ul. [...] z ul. Granitową w K.. Prowadzone w owym czasie prace planistyczne nad nowym, aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren, na którym położona jest nieruchomość skarżącej, nie gwarantowały w żaden sposób, iż Gmina zrezygnuje z realizacji przedmiotowej drogi, bądź też zmieni jej przebieg.

Wbrew argumentacji strony, kwestionowane skargą postanowienia pozostają zgodne z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ksawerów przejętym uchwałą Rady Gminy Ksawerów z dnia 20 maja 2020 r., nr XXIII/183/2020. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że obowiązek przestrzegania zgodności treści ustaleń zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedną z podstawowych zasad ich sporządzania i wprost wynika z treści art. 15 ust. 1, jak i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Natomiast plan miejscowy ma doprecyzować te zasady, nie doprowadzając jednocześnie do ich zmiany lub modyfikacji. Przy czym co należy podkreślić to rada gminy decyduję o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który jest uzależniony od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który to pogląd Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, że ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów, to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Studium z założenia ma być bowiem aktem elastycznym, który zawiera jednak nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por wyroki NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1018/07; z 24 listopada 2020 r., II OSK 1715/18; z 1 marca 2017 r., II OSK 1379/16; z 18 lipca 2018 r., II OSK 2033/16; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, z rozdziału XXV pkt 1 Studium z 2020 r. odnoszącego się do kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej Gminy przyjęte założenia przestrzenne, w zakresie dróg klasy dojazdowej, do jakiej zalicza się sporna droga o symbolu [...], przewidują: - lokalizację budynków w terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej drogi klasy lokalnej lub dojazdowej zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie odległości budynków od zewnętrznej krawędzi pasa ruchu drogi; - możliwość lokalizacji bezpośrednich zjazdów i bezpośredniej obsługi nowo wyznaczonych działek budowlanych; - dopuszcza się realizację nowych skrzyżowań zgodnie z warunkami wynikającymi z przepisów odrębnych. Dopuszcza się możliwość lokalizacji dróg publicznych niewskazanych w studium, na zasadach zgodnych z przepisami odrębnymi. Dla drób publicznych niewyznaczonych w studium klasy techniczne do określenia na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Należy dążyć do zapewnienia, w jak największym zakresie, dostępu do dróg publicznych dla wydzielanych działek budowlanych w istniejących i planowanych terenach budowlanych (str. 133 Studium). Wobec powyższego Sąd stwierdza, że uchwalony przez Radę Gminy Ksawerów, a kwestionowany przez stronę plan zagospodarowania przestrzennego, w którym wprowadzono teren oznaczony symbolem [...]- tereny drogi publicznej klasy dojazdowej, nie narusza ustaleń obowiązującego Studium.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie wykazano, aby indywidualny interes skarżącej miał pierwszeństwo przed interesem społeczności lokalnej, który przejawia się w przeznaczeniu przez Gminę Ksawerów terenu pod realizację inwestycji celu publicznego – drogi publicznej klasy dojazdowej ([...]), która jak wykazano stanowi konsekwentną, wieloletnią politykę przestrzenną Gminy, zmierzającą do zapewnienia, w jak największym zakresie, dostępu do dróg publicznych dla wydzielanych działek budowlanych w istniejących i planowanych terenach budowlanych. Pierwszeństwa interesu prawnego skarżącej nie stanową również podnoszone argumenty, co do planów urządzenia swego centrum życiowego w [...], pozbawionej nadmiernego ruchu drogowego oraz wynikających zeń immisji okolicy, i związana z tym podjęta przez stronę inwestycja budowlana na działce o nr ew. [...]. Sąd oczywiście nie deprecjonuje interesu ekonomicznego strony skarżącej, jednak należy mieć na uwadze, że strona inwestując w przygotowanie procesu inwestycyjnego w odniesieniu do stanowiącego jej własność gruntu, musiała liczyć się z tym, że projekt zamierzenia i możliwość jego realizacji zależy od szeregu czynników, w tym również od znanych stronie postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który co należy jeszcze raz podkreślić, pomimo uchwalenia nowego planu, w zakresie przeznaczenia części nieruchomości skarżącej pod drogę publiczną klasy dojazdowej, pozostaje niezmienny, co najmniej od roku 2005.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje również podnoszona w uzasadnieniu skargi obszerna argumentacja, co do zasadności realizacji przedmiotowej inwestycji, pod kątem poprawy istniejącej sieci komunikacji drogowej terenu, na którym położona jest nieruchomość skarżącej, czy też jej zbędności dla lokalnej społeczności. Podkreślić raz jeszcze bowiem należy, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy też słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, a ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Stąd też przedstawiane przez stronę istniejący system skomunikowania nieruchomości położonych w K. przy ul. [...] i ul. [...], przewidywane "korzyści" wynikające z realizacji spornej inwestycji, w tym między innymi co do czasu przejazdu, spodziewanych usprawnień sieci komunikacyjnej, czy też wskazywanych przez stronę jej negatywnych skutków nie mogą być brane pod uwagę. Natomiast, co do wywodzonego przez stronę interesu ogółu lokalnej społeczności wskazać należy, iż z uzasadnienia skargi wynika, że interes ten ogranicza się jedynie do interesu mieszkańców nieruchomości zlokalizowanych przy ul. [...], którzy tak jak skarżąca zainteresowani są utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, to jest pozostawienia ul. [...] jako tzw. "ślepej ulicy", co gwarantowałoby ograniczenie ruchu drogowego jedynie do docelowych dojazdów do zlokalizowanych przy tej drodze budynków. Podkreślić również należy, odnosząc się do akcentowanego przez stronę interes prawny pozostałych mieszkańców gminy do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, pomimo, iż kwestionowane skargą postanowienia dotyczą nieruchomości skarżącej, że przedmiotowa skargą wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., a nie w oparciu o przepis art. 101 ust. 2a tej ustawy.

Natomiast, co do przywołanego przez stronę prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 lutego 2023 r., II SA/Łd 487/22 wskazać należy, iż prawomocny wyrok sądu administracyjnego ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 170 p.p.s.a.). Pomimo, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie zakończonej powołanym wyżej orzeczeniem była ta sama uchwała Rady Gminy Ksawerów z dnia 20 stycznia 2022 r. i jak wyżej wskazano wyrażona w tym wyroku ocena prawna, co do prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej jest wiążąca dla Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, to podkreślić należy, iż dotyczyła ona innej nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania terenu, przeznaczonej zgodnie z przyjętą koncepcją przestrzenną Gminy na drogę wewnętrzną, w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.), oznaczoną na planie symbolem [...]. Wskazane przez Sąd w powyższym orzeczeniu motywy przemawiające za stwierdzeniem nieważności wskazanych postanowień planu dotyczących drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...], w szczególności brak możliwości wywłaszczenia terenu przeznaczonego pod urządzenie drogi wewnętrznej na cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 344), konieczność uzyskania zgody właściciela terenu (w drodze umowy cywilnoprawnej), co do realizacji tego rodzaju inwestycji, czy też brak należytego uzasadnienia ograniczenia prawa własności tej nieruchomości, pozostają bez wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.