Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 970/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 37, art. 27, art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 198
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Siwek, , Protokolant st. specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia 3 marca 2022 r. nr ST5.4759.8.2022.5.BPU w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2017 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Miasta [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Finansów z 3 marca 2022 r. znak ST5.4759.8.2022.5.BPU utrzymująca w mocy decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 19 października 2021 r. znak: ST.4759.320.2021.6.CNNG zobowiązującą Miasto [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2017 r. w wysokości 1 169 887 zł.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Izba Administracji Skarbowej w [...] przeprowadziła w Mieście [...] audyt w zakresie gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej za rok 2017, w tym wykonywanie obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczenia. Ustalenia audytu zawarto w wydanym przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] sprawozdaniu z audytu z 15 czerwca 2021 r. znak: 1001-ICA.52.8.2021.7. Na podstawie ustaleń audytu wyliczono, że otrzymana przez Miasto [...] w 2017 r. część powiatowa części oświatowej subwencji ogólnej - wskutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych - została zawyżona o kwotę 1.169.888 zł.

Pismem z 27 lipca 2021 r. znak: ST4.4759.320.2021.1.CNNG, Ministerstwo Finansów wystąpiło do Ministerstwa Edukacji i Nauki o weryfikację ustaleń audytu, w szczególności we wskazanym zakresie, tj. dotyczących Szkoły Podstawowej [...], Szkoły Podstawowej [...] i Gimnazjum [...]. Minister Edukacji i Nauki przedstawił opinię w sprawie w piśmie z 29 lipca 2021 r. znak: DWST-WSST.0914.107.2021.AJ, weryfikując kwotę zawyżenia subwencji oświatowej do wysokości 1.169.887 zł.

Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej - pismem z 27 sierpnia 2021 r. znak: ST4.4759.320.2021.2.CNNG - zawiadomił Miasto [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty — w części powiatowej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2017.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej - decyzją z 19 października 2021 r. znak: ST4.4759.320.2021.6.CNNG zobowiązał Miasto [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części powiatowej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2017 w wysokości 1.169.887 zł.

Miasto [...] odwołało się od powyższej decyzji.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 19 października 2021 r.

Na podstawie zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego — kierując się zasadą ustalenia i oceny stanu faktycznego w zakresie wykazania w systemie informacji oświatowej, według stanu na 30 września 2016 r., danych stanowiących podstawę naliczenia wysokości uzyskanej przez Miasto [...] na rok 2017 części powiatowej części oświatowej subwencji ogólnej — stwierdzono:

1. Szkoła Podstawowa [...] — jako uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi wykazano 2 uczniów, którzy - według stanu na dzień sprawozdawczy nie posiadali aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, co spowodowało zawyżenie odpowiednio o 1 liczby uczniów przeliczonych wagami P4 i P 7.

Z akt sprawy wynika, że chodzi tu o 2 uczniów (odpowiednio wagi P4 i P7) klasy IV, tj.:

a) ucznia, który orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...], wydane na czas Il etapu edukacyjnego z uwagi na niepełnosprawność intelektualną w stopniu lekkim, uzyskał [...] października 2016 r., a więc po dniu sprawozdawczym; szkoła, nie dysponując stosownym orzeczeniem w dniu sprawozdawczym, nie powinna wykazać tego ucznia jako ucznia ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi; wcześniej uczeń był objęty kształceniem specjalnym na podstawie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] z [...] maja 2013 r., wydanego na czas I etapu edukacyjnego z uwagi na upośledzenie umysłowe w stopniu lekkim;

b) ucznia, który posiadał orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] z [...] czerwca 2014 r., wydane na czas I etapu edukacyjnego z uwagi na autyzm, a więc nieaktualne na Il etapie edukacyjnym, które 30 września 2016 r. kiedy uczeń realizował kształcenie na Il etapie edukacyjnym - nie mogło być podstawą wykazania tego ucznia jako ucznia ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi.

2. Szkoła Podstawowa [...] — w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień sprawozdawczy m.in. wykazano:

- ucznia ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi, ucznia, który nie posiadał orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, co spowodowało zawyżenie o 1 liczby uczniów przeliczonych wagą P6,

- jako dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, dziecko, które nie posiadało opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, co spowodowało zawyżenie o 1 liczby dzieci przeliczonych wagą P51.

Z akt sprawy wynika, że uczeń klasy IV, orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...], wydane na czas do ukończenia szkoły podstawowej z uwagi na upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym, uzyskał 12 października 2016r. Zatem szkoła — nie dysponując w dniu sprawozdawczym stosownym orzeczeniem - nie powinna wykazać tego ucznia jako ucznia ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi.

Natomiast ww. dziecko, opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka nr [...] uzyskało [...] października 2016 r. Nie dysponując w dniu sprawozdawczym stosowną opinią, szkoła nie powinna wykazać tego dziecka jako objętego wczesnym wspomaganiem rozwoju.

3. Zespół Szkół [...] przy Uniwersyteckim [...]:

1) Szkoła Podstawowa [...]— w systemie informacji oświatowej wykazano niewłaściwie wyliczone średnie miesięczne liczby:

- uczniów w szkole — 55 zamiast 23, co spowodowało zawyżenie o 32 liczby uczniów ogółem oraz liczb uczniów przeliczonych wagami P27 i P57

- wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć: wychowawczych/grup wychowawczych 50 zamiast 26, co spowodowało zawyżenie o 24 liczby wychowanków przeliczonych wagą P28.

2) Filia nr [...] Szkoły Podstawowej [...] - w systemie informacji oświatowej wykazano niewłaściwie wyliczoną średnią miesięczną liczbę wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć: wychowawczych/grup wychowawczych — 15 zamiast 6, co spowodowało zawyżenie o 9 liczby wychowanków przeliczonych wagą P28.

4. Zespół Szkół [...] przy Centrum [...]:

1) Szkoła Podstawowa [...] — w systemie informacji oświatowej wykazano niewłaściwie wyliczone miesięczne liczby:

- uczniów w szkole — 14 zamiast 12, co spowodowało zawyżenie o 2 liczby uczniów ogółem oraz liczb uczniów przeliczonych wagami i P57,

- wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć: wychowawczych/grup wychowawczych — 14 zamiast 8, co spowodowało zawyżenie o 6 liczby wychowanków przeliczonych wagą P28.

2) Gimnazjum [...] — w systemie informacji oświatowej wykazano niewłaściwie wyliczone średnie miesięczne liczby:

- uczniów w szkole — 6 zamiast 3, co spowodowało zawyżenie o 3 liczby uczniów ogółem oraz liczb uczniów przeliczonych wagami: P27, P31 i P57,

- wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć: wychowawczych/grup wychowawczych — 8 zamiast 2, co spowodowało zawyżenie o 6 liczby wychowanków przeliczonych wagą P28.

5. Szkoła Podstawowa [...] przy Oddziale [...]:

1) Szkoła Podstawowa [...] przy Oddziale [...] — w systemie informacji oświatowej wykazano niewłaściwie wyliczoną średnią miesięczną liczbę wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć: wychowawczych/grup wychowawczych — 21 zamiast 11, co spowodowało zawyżenie o 10 liczby wychowanków przeliczonych wagą P28.

2) Filia Szkoły [...] przy Oddziale [...] — w systemie informacji oświatowej wykazano niewłaściwie wyliczoną średnią miesięczną liczbę wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć: wychowawczych/grup wychowawczych — 24 zamiast 16, co spowodowało zawyżenie o 8 liczby wychowanków przeliczonych wagą P28.

6. [...] — w systemie informacji oświatowej wszyscy uczniowie liceum zostali wykazani jako uczniowie szkoły zorganizowanej w podmiocie leczniczym, co spowodowało zawyżenie o 15 liczby uczniów przeliczonych wagą P27.

Z akt sprawy wynika, że liceum funkcjonowało w strukturze Specjalnego [...], natomiast — zgodnie ze statutem — liceum to nie było szkołą zorganizowaną w podmiocie leczniczym.

Jak wynika ze sprawozdania z audytu, Dyrektor Wydziału Edukacji w Urzędzie Miasta [...] — w piśmie z 15 kwietnia 2021 r. — wyjaśnił: "Dyrektor wypełniając SIO dla Liceum ogólnokształcącego w Tabeli U3.1 "Uczniowie według klas" w zakładce związanie organizacyjne, błędnie zaznaczył powiązanie z podmiotem leczniczym, przez co powiązani z tą wagą zostali wszyscy uczniowie liceum.[...]"

Uzyskana przez Miasto [...] na rok 2017 część powiatowa części oświatowej subwencji ogólnej została wyliczona z uwzględnieniem nieprawidłowych danych kalkulacyjnych. W związku z ww. nieprawidłowościami w zakresie wykazania danych w systemie informacji oświatowej, według stanu na 30 września 2016 r., doszło do zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 221,0346, a w konsekwencji zawyżenia uzyskanej przez Miasto [...] na rok 2017 części powiatowej części oświatowej subwencji ogólnej o 1169 887 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżące Miasto wniosło o:

1. uchylenie obu decyzji w całości;

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciło

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 198 ze zm.) poprzez nietrafne przyjęcie, że Miasto [...] zobowiązane jest do zwrotu kwoty 1.169.887 zł w części powiatowej części oświatowej subwencji ogólnej za 2017 r., podczas gdy kwota należnej Miastu [...] subwencji została obliczona zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i przepisami wykonawczymi do tej ustawy, wobec czego nie zachodzą przestanki umożliwiające Ministrowi Finansów domagania się zwrotu wypłaconej w tym zakresie części subwencji, w sytuacji gdy Miasto [...] spożytkowało otrzymane środki zgodnie z przeznaczeniem określonym w ww. ustawie,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 08 marca 2013 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej (Dz.U.2013.380), poprzez błędne przyjęcie, w ślad za audytem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], protokołem kontrolnym Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz opinią Ministra Edukacji Narodowej, że w soboty, niedziele i dni wolne od zajęć w systemie SIO należy przyjąć liczbę dzieci równą 0, przy jednoczesnym podzieleniu średniej miesięcznej sumy dzieci przez wszystkie dni miesiąca, co doprowadziło do błędnego określenia liczy uczniów przeliczeniowych i tym samym do zawyżenia kwoty części powiatowej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2017.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena zasadności zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2017 r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., zgodnie z którym w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił w sprawie, że w wyniku wykazania błędnych danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2016 r. zawyżona została liczba uczniów przeliczeniowych o 221,0346.

Dane zostały ustalone na podstawie sprawozdania z audytu z dnia 15 czerwca 2021 r. przeprowadzonego przez Izbę Administracji Skarbowej we [...] w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej.

Część oświatowa subwencji ogólnej bez uwzględnienia o 221,0346 uczniów przeliczeniowych powoduje, że kwotę 1 169 887 zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymało Miasto [...] za rok 2017, a kwotą ustaloną w niniejszym postępowaniu, należy uznać za kwotę nienależną. Kwota ta podlegała zwrotowi do budżetu państwa.

W związku z tym na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. organ zobowiązał Miasto [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2017 r. w wysokości 1 169 887 zł. Decyzja zobowiązująca do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2017 nie ma charakteru uznaniowego. Do jej wydania Minister Finansów jest zobligowany, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., gdy zachodzą ustawowe przesłanki, np. w postaci otrzymania subwencji w kwocie wyższej od należnej.

Należy zaznaczyć, że w toku postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji przeprowadzono postępowanie wyjaśniające oraz umożliwiono stronie skarżącej zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się, co do zebranego materiału dowodowego. Organ administracji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w zakresie przedmiotowym niniejszej sprawy, określonym w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, obejmującym zwrot nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2017 r.

Okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zostały ustalone w oparciu o sprawozdanie z audytu przeprowadzonego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we [...] z dnia 15 czerwca 2021 r. W związku z faktem, że wiarygodność i moc dowodowa ww. sprawozdania, jako dokumentu urzędowego, nie budziła wątpliwości Ministra nie dokonano zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego, w szczególności nie dokonywano ponownego wyjaśniania okoliczności faktycznych, potwierdzonych w dokumencie urzędowym. Stronie skarżącej umożliwiono zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów; należy zatem uznać okoliczności faktyczne, potwierdzone w ww. dokumencie urzędowym, za udowodnione.

Podkreślenia w powyższym kontekście wymaga, iż sprawozdanie z audytu jest dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., tj. sporządzonym w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy.

Zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r., poz. 422, z późn. zm.); dalej: "ustawa o KAS", przedmiotem audytu może być ocena gospodarowania środkami publicznymi. W związku z tym audytowi podlegają wszystkie podmioty i jednostki organizacyjne wydatkujące, przekazujące i otrzymujące te środki. Z przeprowadzonego audytu właściwy organ sporządza odpowiednio: sprawozdanie, opinię, zalecenie, które doręcza się audytowanemu. Sporządzony ww. dokument wraz z dokumentacją z audytu mogą być przekazywane podmiotom sprawującym nadzór lub kontrolę nad działalnością audytowanego (art. 97 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o KAS).

Ww. audyt dotyczył gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywanie obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczenia na 2017 r. dla szkół zorganizowanych przy podmiotach leczniczych. Celem audytu było m.in sprawdzenie zgodności ze stanem faktycznym danych wprowadzonych do Systemu Informacji Oświatowej na dzień 30 września 2016 r., stanowiących podstawę naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej przez Ministra Finansów dla Miasta [...] na 2017 r. Podczas tego audytu dokonano szczegółowej analizy pod kątem prawidłowości danych wykazanych w systemie informacji oświatowej. Wyniki dokonanych ustaleń zostały szczegółowo opisane w sprawozdaniu z audytu z dnia 15 czerwca 2021 r.

Przedmiotowe sprawozdanie zostało dostarczone audytowanej jednostce. Ustalenia audytu zawarte w ww. sprawozdaniu, stały się przyczyną wszczęcia przez Ministra Finansów postępowania administracyjnego w sprawie zobowiązania Miasta [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2017r.

Zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. przepisy umożliwiają przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. W sytuacji jednak kiedy to Miasto kwestionuje treść dokumentu urzędowego, który nie budzi wątpliwości organu prowadzącego postępowanie, to na stronie postępowania ciąży ciężar przeprowadzenia takiego dowodu lub chociaż zasygnalizowania w jakim obszarze dokument urzędowy jest kwestionowany.

W sprawozdaniu z audytu, jako dokumencie urzędowym, wszystkie dowody źródłowe zostały szczegółowo opisane. Zatem strona skarżąca, po analizie ww. sprawozdania, miała możliwość wypowiedzenia się w trakcie postępowania administracyjnego odnośnie zebranych i opisanych w nim dowodów. Miasto [...] w trakcie postępowania nie wskazało przy tym na żadne nowe dowody przeczące ustaleniom audytu. W konsekwencji dokument jako dokument urzędowy, którego wiarygodność i moc dowodowa nie budziła wątpliwości organu, jak również nie została przez stronę skarżącą w żaden sposób podważona, mógł być podstawą wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Dalej należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 27 u.d.j.s.t., wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa. Art. 28 ust. 1 u.d.j.s.t. stanowi, że kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych. Od kwoty, o której mowa w tym przepisie - w myśl ust. 2 art. 28 u.d.j.s.t. - odlicza się rezerwę części oświatowej subwencji ogólnej. Po odliczeniu rezerwy - zgodnie z ust. 5 cyt. przepisu w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym przedmiotową sprawą - minister właściwy do spraw oświaty i wychowania dzieli część oświatową subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, z wyłączeniem zadań związanych z dowozem uczniów oraz zadań związanych z prowadzeniem przedszkoli ogólnodostępnych i oddziałów ogólnodostępnych w przedszkolach z oddziałami integracyjnymi oraz zadań związanych z prowadzeniem innych form wychowania przedszkolnego - w sposób określony na podstawie ust. 6. Stosownie bowiem do art. 28 ust. 6 u.d.j.s.t., minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem w szczególności typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki, stopni awansu zawodowego nauczycieli oraz liczby uczniów w tych szkołach i placówkach.

Należy zauważyć, iż algorytm podziału subwencji oświatowej, w którym uwzględniono liczne parametry obrazujące specyfikę kształtowania składowych elementów subwencji w odniesieniu zarówno do zadań szkolnych, jak i do zadań pozaszkolnych, podlega corocznej modyfikacji, co wynika z analizy wskaźników ekonomicznych obrazujących przeciętne koszty kształcenia i działalności szkół oraz placówek oświatowo-wychowawczych. Tak jak podkreślił organ w zaskarżonej decyzji w algorytmie przyjmowana jest reguła, według której "pieniądz idzie za uczniem", co oznacza naliczanie subwencji na podstawie liczby uczniów uczęszczających do szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez poszczególne jednostki samorządu. Wysokość subwencji uzależniona jest od liczby uczniów przeliczeniowych otrzymanej przez zastosowanie zróżnicowanych wag dla wybranych kategorii uczniów (wychowanków) i określonych typów i rodzajów szkół oraz wskaźnika korygującego, uwzględniającego stopnie awansu zawodowego nauczycieli. Algorytm jako metoda statystycznego podziału subwencji, nie może zatem uwzględniać wszystkich lokalnych problemów występujących w poszczególnych jednostkach samorządu, bowiem zatraciłby swój uniwersalny charakter. Przy czym użyty algorytm nie stanowi o podziale środków na poszczególne szkoły, placówki czy grupy wydatków. Zgodnie z art. 7 ust. 3 u.d.j.s.t. o przeznaczeniu środków otrzymanych z tytułu subwencji ogólnej, w tym również części oświatowej, decyduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Podstawę do naliczania ostatecznej wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na 2017 r. dla jednostek samorządu terytorialnego - w okresie objętym przedmiotową sprawą - stanowiły zgromadzone przez szkoły i placówki oświatowe dane w bazach danych oświatowych systemu informacji oświatowej, które zostały zweryfikowane przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 10 u.s.i.o. w bazie danych SIO, w zbiorach danych uczniów, są gromadzone dane identyfikacyjne uczniów (regulowane przez art. 11 u.s.i.o.) i dane dziedzinowe uczniów (art. 12 do art. 25 u.s.i.o.). Dane dziedzinowe w zawiązku z nauką ucznia w szkole obejmują m.in. datę rozpoczęcia i datę zakończenia nauki w szkole (art. 14 pkt 31 u.s.i.o.). Ponadto ustawa ta w art. 112 wskazuje, iż dane w bazach danych oświatowych są aktualizowane i przekazywane według stanu na dzień 30 września. Data 30 września ma ścisły związek z podziałem części oświatowej subwencji ogólnej pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego na dany rok budżetowy, bowiem do niej odnosi się corocznie wydawane przez Minister właściwego do spraw oświaty i wychowania rozporządzenie w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na dany rok budżetowy

Uszczegółowieniem zakresu danych gromadzonych w bazach danych oświatowych są przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych gromadzonych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. z 2012 r. poz. 957, z późn. zm.), wydanego na podstawie art. 115 ust. 1 u.s.i.o. Zgodnie z § 6 pkt 1 lit. c i lit. l zbiór danych o liczbie uczniów, słuchaczy, wychowanków oraz absolwentów z poprzedniego roku szkolnego zawiera dane o liczbie uczniów, słuchaczy i wychowanków według typów lub rodzajów szkół i placówek oświatowych oraz według specjalnych potrzeb edukacyjnych, wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty. Ponadto, zbiór danych o liczbie uczniów, słuchaczy, wychowanków oraz absolwentów z poprzedniego roku szkolnego zawiera dane o liczbie uczniów i wychowanków zespołów pozalekcyjnych zajęć wychowawczych w szkołach zorganizowanych w podmiotach leczniczych (§ 6 pkt 2 lit. f tego rozporządzenia).

Wskazać też należy, że w okresie, którego dotyczy niniejsza spraw obowiązywała Instrukcja wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.21 (30 września 2016 r.) określająca sposób wprowadzania danych do tabel systemu informacji oświatowej, stanowiących podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2016 według zobiektywizowanych kryteriów w postaci wag przeliczeniowych (P1 - P50) zawartych w algorytmie określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2016 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2017 (Dz. U. z 2016 r. poz. 2298). Ww. Instrukcja w swej treści przywołuje podstawę prawną umieszczania danych w systemie informacji oświatowej, tj. przepisy u.s.i.o. i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych gromadzonych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych. Ponadto, powołując się na zapisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i przepisy wykonawcze do tej ustawy, wyjaśniono w Instrukcji zasady wykazywania danych w systemie informacji oświatowej przez szkoły i placówki oświatowe.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi podnieść należy, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych nie był kwestionowany sposób wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej w oparciu o tego rodzaju instrukcje. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 897/16 (orzeczenia.nsa.gov.pl), "Źródłem informacji w zakresie prawidłowego wprowadzenia danych jest zatem, również wydawana corocznie, instrukcja wprowadzania i przekazywania danych.

Stwierdzona w niniejszej sprawie nieprawidłowości w wykazywaniu danych w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2016 r. dotyczyły danych wprowadzonych do systemu przez szkoły specjalne zorganizowane w podmiotach leczniczych, tj. Szkołę Podstawową [...] w Zespole Szkół [...], przy Uniwersyteckim [...] , Szkołę Podstawową [...] i Gimnazjum [...] wchodzące w skład Zespołu Szkół [...], przy Centrum [...], Szkołę Podstawową [...], [...].

Prawidłowo organ zwrócił uwagę, że w odniesieniu do danych wykazywanych przez szkoły przy zakładach opieki w Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.21 (30 września 2016 r.) wskazuje się:

"Szkoły zorganizowane w podmiotach leczniczych oraz jednostkach pomocy społecznej nie wypełniają tabel dotyczących uczniów - szkoły te wypełniają tylko wiersze 1 i 2 w tabeli DOI, zgodnie z zasadą podaną przy opisie tej tabeli. Od reguły tej istnieje tylko jeden wyjątek — jeżeli są w tych szkołach uczniowie, którzy przebywają w nich przez cały rok szkolny i nie są jednocześnie uczniami innej szkoły w tym roku szkolnym. Takich uczniów/wychowanków należy wykazać w tabelach Ul - U5a i nie powinni oni być wykazani w wierszu 2 tabeli DOI.

Tabela DO1. Dane ogólne o uczniach szkoły/wychowankach przedszkola

Wiersz l - Należy wykazać średnią miesięczną liczbę wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć wychowawczych/grup wychowawczych, zorganizowanych w szkołach/przedszkolach w podmiotach leczniczych według zasady: suma średnich stanów miesięcznych od września 2015 r. do sierpnia 2016 r. podzielona przez 12.

Średnie stany miesięczne ustalamy sumując stany dzienne w danym miesiącu, a następnie dzielimy przez liczbę dni w miesiącu.

Wiersz 2 - Należy wykazać średnią miesięczną liczbę uczniów w szkołach/wychowanków w przedszkolach w podmiotach leczniczych lub jednostkach pomocy społecznej według zasady: suma średnich stanów miesięcznych w dniach nauki szkolnej od września 2015 r. do czerwca 2016 r., podzielona przez 10.

Średnie stany miesięczne ustalamy sumując stany dzienne w dniach nauki szkolnej w danym miesiącu, a następnie dzielimy przez liczbę dni nauki szkolnej w tym miesiącu.

(...)

Uwaga 2: W przypadku, gdy w oddziale specjalnym w szkołach zorganizowanych przy podmiotach leczniczych lub jednostkach pomocy społecznej są uczniowie, którzy przebywają w tych placówkach przez cały rok szkolny, należy ich wykazać w tabeli U3.1 i pozostałych tabelach dotyczących uczniów. Tacy uczniowie nie powinni być wykazywani w wierszu 2 tabeli DOI. "

Źródłem danych o liczbie wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć wychowawczych dla wagi P29 były dane wprowadzone do systemu informacji oświatowej znajdujące się w tabeli DO1. wiersz 1. Z kolei źródłem danych o liczbie uczniów w szkołach w podmiotach leczniczych dla wagi P28 - tabela DO1. wiersz 2.

Strona kwestionowała sposób wyliczenia średniej miesięcznej liczby wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć wychowawczych/grup wychowawczych, zorganizowanych w szkołach/przedszkolach w podmiotach leczniczych.

Zwrócić należy uwagę, że stosownie od treści § 7 ust 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 8 marca 2013 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 poz. 380) pracę zespołu pozalekcyjnego i grupy wychowawczej organizuje się w ciągu całego roku, również w okresie ferii szkolnych i w dniach wolnych od nauki. Z treścią tego przepisu koresponduje zapis zawarty w Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.21, gdzie w Tabeli DO1 wiersz 1 wskazano:

"Należy wykazać średnią miesięczną liczbę wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć wychowawczych/grup wychowawczych, zorganizowanych w szkołach/przedszkolach w podmiotach leczniczych według zasady: suma średnich stanów miesięcznych od września 2015 r. do sierpnia 2016 r. podzielona przez 12.

Średnie stany miesięczne ustalamy sumując stany dzienne w danym miesiącu, a następnie dzielimy przez liczbę dni w miesiącu."

Wyliczenie średniej miesięcznej wychowanków musi zatem uwzględniać cały rok, również okres ferii szkolnych oraz dni wolne od nauki. Stanowisko strony skarżącej wskazujące, że przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 8 marca 2013 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej, powinien być rozumiany w ten sposób, iż daje jedynie możliwość organizowania zajęć w ferie i dni wolne od nauki nie zasługuje na uwzględnienie. Jak już wskazano wyżej przepis ten wyraźnie wskazuje, że pracę zespołu pozalekcyjnego i grupy wychowawczej organizuje się w ciągu całego roku, również w okresie ferii szkolnych i w dniach wolnych od nauki. Konsekwencją tego przepisu, jak już podniesiono wyżej, jest zawarty w Instrukcji w Tabeli DO1 wierszu 1 sposób obliczania średniej miesięcznej liczby wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć wychowawczych/grup wychowawczych, zorganizowanych w szkołach/ przedszkolach w podmiotach leczniczych.

Jak słusznie wskazuje organ w przypadku szkół specjalnych zorganizowanych w podmiotach leczniczych stan na dzień 30 września może być stanem kompletnie przypadkowym w odniesieniu do ilości uczniów czy wychowanków zespołów pozalekcyjnych zajęć wychowawczych, dlatego do celów naliczania na dany rok budżetowy części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich samorządów Minister Edukacji Narodowej gromadzi także dane śródroczne za poprzedni rok szkolny. To powoduje, że konieczne jest w takiej sytuacji wyliczenie średniej miesięcznej liczby uczniów/wychowanków zespołów pozalekcyjnych zajęć wychowawczych. Zasadnie organ również podnosi, że forma takiego wyliczenia funkcjonuje od początku wprowadzenia systemu informacji oświatowej, a początkowo była także uregulowana przez Główny Urząd Statystyczny w rozporządzeniu w sprawie określenia wzorów formularzy sprawozdawczych, objaśnia co do sposobu ich wypełniania oraz wzorów kwestionariuszy i ankiet statystycznych stosowanych w badaniach statystycznych ustalonych w programie badań statystycznych statystyki publicznej na rok 2006 (Dz. U. z 2006 r. poz. 166, poz. 1181).

Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko strony skarżącej dot. uczniów z niepełnosprawnościami, którzy na dzień 30 września 2016 r. nie dysponowali aktualnymi orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego, wydane na podstawie art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak i Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślali, że podstawą objęcia dziecka kształceniem specjalnym, jest posiadanie aktualnego orzeczenia, wydanego przez zespół orzekający, działający w publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o której mowa w art. 7lb ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a nie rzeczywisty stan jego zdrowia, a kształcenie specjalne dzieci i młodzieży niepełnosprawnych organizowane jest wyłącznie na podstawie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego Wykazanie uczniów w systemie informacji oświatowej może nastąpić zatem wyłącznie w sytuacji, gdy na dzień sprawozdania, tj. 30 września, szkoła lub placówka posiada w/w dokument. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela ten pogląd.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z przywołaną regulacją jeżeli ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej za lata poprzedzające rok budżetowy jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji, zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot. Decyzja wydana w trybie art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy nie ma charakteru uznaniowego, bowiem gdy zostanie spełniona ustawowa przesłanka, tj. otrzymanie przez jednostkę samorządu terytorialnego kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej, minister do spraw finansów publicznych jest zobligowany do wydania takiej decyzji. Otrzymana przez Miasto [...] część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2076 została skalkulowana zgodnie z algorytmem określonym w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2016 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2017. Audyt przeprowadzony wobec strony skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we [...] w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczenia na 2016 r. wykazał, że w SIO wykazane były dane niezgodne ze stanem faktycznym. Otrzymanie przez Miasto [...] kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej spełniło przesłankę do zastosowania przez Ministra Finansów art. 37 ust 1 pkt 2 u.d.j.s.t.

Reasumując, w świetle bezspornego stanu faktycznego niniejszej sprawy, Minister dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Prowadząc postępowanie przestrzegał stosownych reguł procesowych. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że zbadał on wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a podniesione w skardze zarzuty są niezasadne.

Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) orzekł, jak w sentencji.