Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 544/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 2 i § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 5, art. 52 ust. 2, art. 59
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi Komendanta Wojewódzkiego Policji na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

W.W. – właściciel działki nr ewid. [...] położonej w [...], wnioskiem z [...] maja 2011r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku użytkowego na funkcje komisariatu oraz budynku gospodarczego na funkcje garaży, na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...].

W swoim wniosku W.W. wskazał, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa m.in. przez naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm. – dalej: k.p.a) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm. – dalej: u.p.z.p), a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588).

W związku ze wszczęciem na wniosek W.W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2008 r. znak [...] SKO, działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011r. stwierdziło nieważność ww. decyzji Burmistrza.

Uzasadniając swą decyzję SKO wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji służy usuwaniu z obrotu prawnego decyzji administracyjnych obarczonych szczególnie ciężkimi wadami. Wady decyzji wylicza wyczerpująco art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a., na mocy którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,.

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zgodnie z kolei z § 2 cytowanego przepisu nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywoła nieodwracalne skutki prawne.

SKO podkreśliło, że wady powyższe muszą tkwić w samej decyzji, a ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Jeśli chodzi o przesłankę rażącego naruszenia prawa wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, to w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że nie każde naruszenia prawa będzie skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Za rażąco naruszające prawo należy uznać takie rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, które pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia, albo gdy w wyniku wydania decyzji powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W ocenie SKO decyzja Burmistrza wydana została z rażącym naruszeniem przepisów art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit a, art. 53 ust. 1 i 4 u.p.z.p w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Organ zaznaczył, że Burmistrz wydał decyzję o warunkach zabudowy na wniosek Komendy Wojewódzkiej Policji. Wniosek ten dotyczył ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia budowlanego polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku użytkowego na funkcje komisariatu oraz budynku gospodarczego na funkcje garaży na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...]. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. SKO podkreśliło, że pojęcie inwestycji celu publicznego zostało zdefiniowane w u.p.z.p. Zgodnie z art. 2 pkt 5 tej ustawy przez pojęcie "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 dalej: u.g.n). Stosownie natomiast do art. 6 pkt 7 u.g.n, budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich mieści się w zakresie celu publicznego w rozumieniu ww. ustawy. Z kolei ustawa z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277) w art. 2 pkt 2 wskazuje, że do podstawowych zadań Policji należy ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania. Bezsprzecznie zatem inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku użytkowego na funkcje komisariatu oraz budynku gospodarczego na funkcje garaży jest inwestycją celu publicznego. Tym samym podkreślenia wymaga, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozstrzygnięcie Burmistrza w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, które zaliczyć należy do kategorii inwestycji celu publicznego, prowadzi do jedynego słusznego wniosku, jakim jest stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszenia prawa, tj. art. 50 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p i art. 6 pkt 7 u.g.n. W ocenie SKO powyższe rażące naruszenie prawa może stanowić samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności badanej decyzji.

SKO na podstawie analizy akt sprawy za oczywiste uznało, że inwestor w swoim wniosku nie określił zapotrzebowania na wodę oraz energię dla planowanej inwestycji zgodnie z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. KWP nie wykazała żadnych, nawet orientacyjnych ilości m 3 wody, kW oraz kW/h, niezbędnych dla zamierzenia inwestycyjnego. W tej sytuacji – w ocenie SKO, podkreślenia wymaga także fakt, że Burmistrz nie wniósł uwag do wniosku KWP, do czego był bezwzględnie zobowiązany. Niekompletny wniosek nie powinien skutecznie wszcząć postępowania, a mając do czynienia z wnioskiem zawierającym braki, organ, do którego wniosek skierowano powinien - stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. - wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Tym samym wydając kwestionowaną decyzję w sprawie w oparciu o wniosek inwestora, który nie spełniał wymogów wynikających z cyt. przepisów prawa, bez uprzedniego żądania uzupełnienia wniosku, Burmistrz rażąco naruszył opisane wyżej przepisy.

SKO wskazało także, że naruszenie prawa w toku wydawania decyzji miało miejsce w związku z pominięciem postanowień art. 53 ust. 1 u.p.z.p, który stanowi, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających spełnienie przez organ pierwszej instancji wymagań prawnych w powyższym zakresie, co w istocie jest konsekwencją niezastosowania przez organ przepisów tej ustawy dotyczących wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uchybienie przez organ powyższym obowiązkom świadczy o rażącym naruszeniu przez Burmistrza cyt. przepisów prawa. Zdaniem SKO status stron postępowania w sprawie powinni posiadać właściciele działek sąsiadujących bezpośrednio z działkami stanowiącymi teren inwestycji i tak określone strony postępowania SKO uznało za strony postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Kolegium wskazało w dalszej kolejności, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

SKO wskazało, że na załączniku graficznym do analizy organ I instancji nie wyznaczył prawidłowo granic obszaru analizowanego. Granice obszaru analizowanego, nie stanowią trzykrotnej szerokości frontu działki. Podniosło przy tym, że ustawodawca wskazując w § 3 ust. 2 rozporządzenia odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, nie mniej niż 50 m, określił odległości minimalne dla wyznaczenia obszaru analizowanego. Nie może być również wątpliwości, że przepis § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia wymaga, aby granice obszaru analizowanego rozciągały się wokół działki objętej wnioskiem inwestora, czyli, że każdą granicę tej działki z granicą obszaru analizowanego powinna dzielić przynajmniej minimalna odległość wymieniona w tym przepisie.

W tej sytuacji SKO stwierdziło, że w aktach sprawy brak jest zgodnej z prawem i prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie dokument zatytułowany "analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek o nr ewid [...]" oraz dokumenty opisane jako "załącznik nr 1" oraz "załącznik" nr 2", niemniej żaden z tych dokumentów nie został podpisany przez upoważnioną osobę.

Wnioskiem z [...] października 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji SKO z [...] września 2011 r. nr [...]. Decyzji wydanej w pierwszej instancji wnioskodawca zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a, poprzez błędne uznanie, że decyzja Burmistrza z [...] kwietnia 2008 r. podjęta została z rażącym naruszeniem prawa oraz stwierdzenie nieważności decyzji pomimo, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu podniósł, że stwierdzonych naruszeń prawa nie można zakwalifikować jako rażące. Żadne ze stwierdzonych uchybień nie rzutuje przecież na ewentualną treść rozstrzygnięcia w sprawie o ustalenie inwestycji celu publicznego i raczej mają one charakter nieistotny. Stwierdził, że nawet przy założeniu, że organ nie popełniłby stwierdzonych naruszeń, to i tak decyzja odpowiadałaby treści decyzji, której nieważność stwierdzono w niniejszym postępowaniu. Podniósł ponadto, że nie można uznać, że w ogóle doszło do naruszenia art. 53 ust. 4 u.p.z.p i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO jedynie stwierdziło brak w aktach sprawy i uzasadnieniu decyzji wzmianki o poczynionych uzgodnieniach, co nie jest równoznaczne z ich zaniechaniem. Komendant podniósł nadto, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż na jej podstawie Starosta Powiatu wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta stała się ostateczna i na jej podstawie zostały wykonane i zakończone prace budowlane.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję własną z [...] września 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu w całości powtórzyło argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wskazanej wyżej decyzji. Odnosząc się do zarzutu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych przez decyzję Burmistrza z [...] kwietnia 2008 r. SKO wskazało, że decyzja wywołała skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. W ocenie SKO taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie.

W rezultacie rozpatrzenia skargi Komendanta Wojewódzkiego Policji Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2012r. (sygn. akt II SA/Go 13/12) uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję SKO z dnia [...] września 2011r., zarzucił organowi iż nie ustalił, czy W.W. przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, źródłem których jest przepis prawa materialnego.

Przedmiotowa sprawa dotyczy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Nie zmienia to jednak faktu, że zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym tego przedmiotu jak i w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest weryfikacja decyzji w trybie postępowania nieważnościowego, ma zastosowanie art. 28 k.p.a.

Jest poza sporem, że prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Wynika to z treści art. 157 § 2 k.p.a. Należy przy tym uwzględnić, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Sąd wskazał także, że art. 157 § 3 k.p.a, który przewidywał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji został z dniem 11 kwietnia 2011r. uchylony przez art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Zdaniem komentatorów ustawodawca nie zdecydował się przy tym na zmianę jedynie formy rozstrzygnięcia na postanowienie, tak jak w przypadku wznowienia w art. 149 § 3 k.p.a. Nie skorzystał też z okazji do wyraźnego rozstrzygnięcia kontrowersji co do formy wszczęcia postępowania nieważnościowego na rzecz postanowienia, tak jak ma to miejsce przy wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1. Obecnie, do postępowania nieważnościowego będą miały zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji, w tym art. 61a k.p.a (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Lex 2011). Oznacza to, że w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez osobę nie będącą stroną, organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Sąd stwierdził, że wszczęcie, a także wynik prowadzonego postępowania nieważnościowego zależy od kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność oraz analizy (we wszczętym już postępowaniu) istnienia legitymacji materialnoprawnej składającego wniosek.

Ponownie orzekając w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 kpa, po rozpoznaniu wniosku W.W. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r.

Kolegium ustosunkowując się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sformułowanych w uzasadnieniu do wyroku z dnia 7 marca 2012r. wskazało, iż przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają unormowań odnoszących się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy terenu, co oznacza, że ma zastosowanie przepis art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. Interes prawny wywodzi się z prawa materialnego lub procesowego i powinien to być interes własny składającego podanie o wszczęcie postepowania, a postępowanie to winno mieć bezpośredni wpływ na strefę jego praw i obowiązków.

W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że W.W. posiada interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku użytkowanego na funkcje komisariatu oraz budynku gospodarczego na funkcje garaży.

W.W. jest bowiem właścicielem nieruchomości o nr ewid. [...], sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomościami będącymi przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu jej użytkowania. Kolegium uznało, iż jako właściciel swój interes prawny wywodzi z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP mówiący o ochronie prawa własności. Skarżący niejednokrotnie podkreślał, że zmiana sposobu użytkowania sąsiednich nieruchomości z przeznaczeniem na komisariat policji i garaże powoduje uciążliwości dla niego - jako sąsiada w postaci ciągłego ruchu pojazdów przez całą dobę. Nadto Kolegium przywołało jako materialną podstawę interesu skarżącego przepisy Kodeksu cywilnego w tym art. 140 i 144 kc mówiące o tym, iż właściciel nieruchomości może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a nadto powstrzymywać się od działań które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Dlatego też, w ocenie organu, skarżący winien posiadać status strony w rozumieniu art. 28 kpa.

W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy posiada wady, które stanowią podstawę dla stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, czyli że wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Istnienia tej przesłanki organ upatruje przede wszystkim w tym, iż decyzja o warunkach zabudowy została wydana na wniosek Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia [...] kwietnia 2008r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia budowlanego polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku użytkowego na funkcje komisariatu oraz budynku gospodarczego na funkcje garaży na działkach o numerach [...]. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Pojęcie inwestycji celu publicznego zostało zdefiniowane w art. 2 pkt. 5 wyżej cytowanej ustawy – jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponad lokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne, bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizacje celów o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści art. 6 pkt 7 tej ostatniej ustawy budowa i utrzymanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich mieści się w zakresie celu publicznego w rozumieniu tej ustawy. Z kolei organ przywołał także art. 2 pkt 2 ustawy o Policji (t.j. z 2011r. Nr 287, poz. 1687), który to wskazuje, że do podstawowych zadań Policji należy ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania. Bezsprzecznie zatem, zdaniem organu, należało uznać, że inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku użytkowego na funkcje komisariatu oraz budynku gospodarczego na funkcje garaży jest inwestycją celu publicznego.

Wydanie zatem przez Burmistrza decyzji o warunkach zabudowy zamiast decyzji o lokalizacji celu publicznego należało uznać jako rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Naruszenia prawa dopatrzył się także organ w związku z pominięciem przez organ I instancji okoliczności, iż o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego zgodnie z art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winien dokonać zawiadomienia w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.

Nadto, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt. 2 cytowanej ustawy, w sprawach ustalenia lokalizacji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym decyzje winny być wydane po uzgodnieniu z organami o których mowa w art. 53 ust. 4, zaś w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w aktach sprawy brak jest także zgodnej w prawem prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu. W aktach sprawy znajduje się co prawda dokument zatytułowany "analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek [...]" oraz dokumenty opisane jako załącznik Nr 1 oraz załącznik N r 2, niemniej żaden z tych dokumentów nie został podpisany przez upoważnioną osobę.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Komendant Wojewódzki Policji, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez bezzasadne przyjęcie, że decyzja Burmistrza wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a także art. 156 § 2 kpa poprzez uznanie ,że decyzja Burmistrza podlega stwierdzeniu nieważności, pomimo że wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W uzasadnieniu Komendant wskazał, iż w sprawie nie zachodzą takie naruszenia prawa, które można określić jako rażące. W ocenie odwołującego się podanie takich przyczyn jak wydanie decyzji ze względu na niekompletny wniosek inwestora w zakresie zapotrzebowania na wodę i energie elektryczną, brak uzgodnień projektu decyzji z innymi właściwymi organami, niedochowanie trybu obwieszczeń w zakresie zawiadomienia stron o postanowieniach i decyzji kończącej sprawę, brak analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także brak uzasadnienia prawnego i faktycznego są uchybieniami istotnymi, lecz nie można ich kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Te uchybienia nie spowodowały podjęcia decyzji stanowiącej "kontratyp" rozstrzygnięcia jakie w tej sytuacji faktycznej i prawnej powinno zostać podjęte. Naruszenia nie znajdują odbicia w treści decyzji i nie ukształtowały jej treści. W żaden sposób Kolegium nie wykazało, iż rozstrzygnięcie jakie zapadło - z uwagi na stwierdzone uchybienia - powinno mieć inną treść, albo też przybrać formę decyzji odmownej.

Ponadto jeśli chodzi o zarzut braku analizy i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to nie ma wystarczających podstaw do uznania go za naruszenie prawa w niniejszej sprawie. Otóż mamy w niej do czynienia z inwestycją celu publicznego, dlatego też dokument ten jako załącznik do decyzji nie jest wymagany. W sprawie powinna zostać przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. I o tym, że taka analiza została przeprowadzona świadczy właśnie znajdujący się w aktach dokument zatytułowany "analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania dla działek o nr ewid. [...]", a brak podpisu na dokumencie właściwego organu nie świadczy jeszcze o zaniechaniu wykonania wymaganej analizy.

Jeśli chodzi natomiast o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zamiast o lokalizacji inwestycji celu publicznego to zdaniem Komendanta należy przyjąć, iż organ prowadził postępowanie pod kątem tej ostatniej inwestycji wg właściwej dla niej procedury. Błąd polega jedynie na wadliwie użytym zwrocie w sentencji decyzji.

Z porównania tych dwóch procedur wynika, że w przeważającej części są one zbieżne, z tym, że mniejsze wymogi przewiduje się wobec inwestycji celu publicznego. Tak więc przy założeniu, że organ z punktu widzenie formalnego zastosował procedurę właściwą dla warunków zabudowy to i tak z racji zbieżności tej procedury z procedurą lokalizacyjną celu publicznego podjęte w sprawie czynności procesowe są właściwe również dla postępowania o lokalizacje inwestycji celu publicznego.

Komendant podniósł, że decyzja Burmistrza weszła do obiegu prawnego i wywołała skutki prawne. Jej wyeliminowanie oznaczałoby w istocie obarczenie skutkami prawnymi wadliwego działania organów Państwa jedynie inwestora, który działał w zaufaniu do organów administracji.

Nadto decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, co w myśl art. 156 § 2 kpa stanowi przeszkodę dla stwierdzenia jej nieważności. Przedmiotowa decyzja została w całości zrealizowana, stąd ewentualne rozstrzygnięcie stwierdzające jej nieważność nie spowodowałoby powrotu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Takie stanowisko przywołał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 19 listopada 1993r. (sygn. akt III AZP 23/93).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W swoim obszernym uzasadnieniu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko a odnosząc się do zarzutów strony podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium stwierdziło, iż nie ma żadnych wątpliwości, że omawiane naruszenia prawa wskazują na ich rażący charakter. Kolegium podnosi, że Burmistrz nie powinien stosować przy wydawaniu decyzji o lokalizacji celu publicznego zgodnie z wnioskiem inwestora przepisów dotyczących decyzji o warunkach zabudowy, jednakże skoro prowadził postepowanie w przedmiocie warunków zabudowy to winien stosować przepisy jej dotyczące. Niezasadne jest zatem powoływanie się przez skarżącą na okoliczność, że załącznik do decyzji w postaci wyników analizy urbanistycznej nie był wymagany.

Organ nie zgadza się ze stanowiskiem, iż od początku prowadzone było postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a dopiero na ostatnim etapie błędnie wydano decyzję o warunkach zabudowy. Nie znajduje to w żaden sposób potwierdzenia w aktach przedmiotowej sprawy. Sporządzony projekt decyzji również dotyczy decyzji o warunkach zabudowy. Niewątpliwie organ orzekał w sprawie niezgodnie z wnioskiem inwestora, który miał możliwość jej skorygowania w normalnym trybie instancyjnym, czego nie uczynił. Na dodatek na wniosek inwestora decyzja ta była kilkakrotnie zmieniana.

Odnośnie zarzutu, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne Kolegium przywołało utrwaloną linię orzecznictwa administracyjnego, zgodnie z którą fakt ukończenia budowy a tym samym zrealizowania decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Wykonanie obiektu jest bowiem okolicznością faktyczną, a nie prawną co oznacza, że nie prowadzi do skutku, którego nie można odwrócić, zależy to wyłącznie od możliwości technicznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał dosłownie swoje stanowisko z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z dotychczas podnoszonymi argumentami, zawartymi w uzasadnieniach obu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, uznać należało, że decyzja ta nie narusza prawa materialnego, zaś w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie nie doszło do uchybień przepisów proceduralnych, mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie wnioskodawca -Komenda Wojewódzka Policji wystąpiła z wnioskiem do Burmistrza o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 65 ze zm). Tego faktu żadna ze stron nie kwestionowała, a i takie stanowisko zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim uzasadnieniu rozpatrując daną sprawę po raz pierwszy. Organ natomiast w dniu [...] kwietnia 2008r. wydał decyzję o warunkach zabudowy.

Zauważyć należy, iż postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzji o ustaleniu inwestycji lokalizacji celu publicznego wszczynane jest na wniosek inwestora (art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku decyzji o warunkach zabudowy – w związku z art. 64 ust. 1 przywołanej ustawy). We wniosku tym inwestor określa między innymi rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz jego charakterystykę. Organ administracji publicznej związany jest treścią tego żądania, co oznacza, że nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie.

Powyższe oznacza, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w niniejszej sprawie powinno nastąpić w formie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w takim przypadku stanowi naruszenie nie tylko art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego zastosowanie, lecz również przepisów art. 50 – 58 ustawy poprzez ich niezastosowanie.

Ponieważ ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego i określeniem warunków dla tego przedsięwzięcia, stosowanych alternatywnie, w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego z uwagi na węższe zdefiniowanie pojęcia inwestycja celu publicznego, ale także skutki jakie wskazane alternatywne akty administracyjne wywołują, bądź mogą wywołać w przyszłości (możliwość wywłaszczenia w oparciu o decyzje lokalizacyjną) to w ocenie Sądu należy w niniejszej sprawie uznać, że zostały spełnione trzy przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. A mianowicie istnieje w sprawie oczywistość naruszenia prawa, zostały naruszone przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto przepisy kpa oraz skutki jakie wywołuje, bądź może wywołać decyzja w przyszłości (patrz wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Łd 915/12, wyrok NSA z dnia 30 października 2012r., sygn. akt I OSK 1657/11, wyrok NSA z dnia 3 marca 2009r., sygn. akt II OSK 272/08).

Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska organu zawartego w skardze, że w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 156 § 2 kpa, bowiem decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż została już zrealizowana.

Utarte orzecznictwo administracyjne w tej kwestii przyjmuje, że przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wydanie w oparciu o nią innej decyzji, a zwłaszcza pozwolenia na budowę.

Z kolei, o nieodwracalnych skutkach prawnych wywołanych decyzją z art. 156 § 2 kpa można mówić wówczas, gdy skutki te nie mogą być zmienione w ramach postepowań administracyjnych, a taka sytuacja w tej sprawie nie występuje (patrz wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012r., sygn. akt I OSK 1505/12, wyrok NSA z dnia 7 marca 2007r., sygn. akt II OSK 1465/05). Natomiast zrealizowanie inwestycji stanowi okoliczność faktyczną, a nie prawną, o jakiej mowa w wyżej cytowanym przepisie.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.