Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 15/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6204 Środki farmaceutyczne i  materiały medyczne oraz nadzór farmaceutyczny
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity
article: art. 35 par. 1-2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Jacek Fronczyk Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi "I." Sp. z o.o. z siedzibą w P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie rozpoznania odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. (poprzednio: B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością) – dalej jako spółka, pismem z 19 stycznia 2015 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość Głównego Inspektora Farmaceutycznego – dalej jako GIF, w prowadzeniu postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od swej decyzji z [...] sierpnia 2014 r., w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zbiór ziela i żywicy konopi innych niż włókniste, w celu prowadzenia badań naukowych.

Zdaniem skarżącej organ administracji nie rozstrzygnął sprawy bezzwłocznie, pomimo obowiązku określonego w art. 35 § 1 i § 2 k.p.a., wyznaczając kolejne terminy zakończenia postępowania niemożliwe do dotrzymania. W cenie skarżącej organ nieprawidłowo rozpatrywał oddzielnie dwa wnioski (nr [...] – wniosek w sprawie niniejszej – oraz nr [...] – wniosek w sprawie o wydanie zezwolenia na przetwarzanie i przerabianie środków odurzających w celu prowadzenia badań naukowych w zakresie przetwarzania, stosowania i przerobu), pomimo formalnego wniosku skarżącej o rozpatrzenie obu wniosków łącznie i wydanie jednej decyzji administracyjnej.

Skarżąca stwierdzała, że oba postępowania administracyjne dotyczyły jednego projektu badawczego. W prowadzonym natomiast postępowaniu administracyjnym organ wprowadzał stronę w błąd co do trybu postępowania odmawiając stronie złożenia skutecznego środka zaskarżenia, prowadził postępowanie w formie protokołów inspekcji, co wymagało podejmowania przez stronę dodatkowych czynności dowodowych niepotrzebnie przedłużających postępowanie, wreszcie odmówił skarżącej przeprowadzenia rozprawy, zwracając się niepotrzebnie, bez zawiadomienia strony, do wybranych instytucji o opinie na temat oceny naukowej projektu badawczego, komplikując sobie i niepotrzebnie dezorganizując prowadzone postępowanie.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 26 sierpnia 2013 r. spółka, zwróciła się do GIF z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zbiór ziela i żywicy konopi innych niż włókniste. Podstawę prawną do wydania wnioskowanego zezwolenia stanowił art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz.124), zgodnie z którym "Zbiór mleczka makowego i opium z maku oraz ziela lub żywicy konopi innych niż włókniste jest dozwolony wyłącznie w celu prowadzenia badań naukowych, po uzyskaniu zezwolenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego."

Postanowieniem z [...] listopada 2013 r., GIF zawiadomił stronę, że postępowanie administracyjne o wydanie zezwolenia nie zostanie zakończone w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., a zostanie zakończone w terminie do 30 listopada 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia GIF wskazał na skierowanie wystąpień do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, Prezesa Polskiej Akademii Nauk i Dyrektora Biura Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji stwierdzając, że w związku z oczekiwaniem na odpowiedzi nie jest możliwe zakończenie postępowania w wyznaczonym terminie. Organ wskazał również iż strona (pismem z 14 października 2013 r.) była informowana o skierowaniu powyższych wystąpień.

Postanowieniem z [...] listopada 2013 r. GIF zawiadomił stronę, że postępowanie administracyjne nie zostanie zakończone w terminie określonym w postanowieniu z [...] listopada 2013 r., a zostanie zakończone w terminie do 17 stycznia 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia GIF wskazał jakie stanowiska zajęli Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, Prezes Polskiej Akademii Nauk i Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego odpowiadając na pisma z 8 października 2013 r. i stwierdził, że w dalszym ciągu oczekuje na odpowiedź Dyrektora Biura Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji. Organ podkreślał, że wymóg zebrania całości materiału dowodowego wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz obowiązek zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. co skutkuje koniecznością przedłużenia prowadzonego postępowania administracyjnego.

[...] grudnia 2013 r. spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Postanowieniem z 12 maja 2014 r., sygn. akt VI SAB/Wa 11/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę.

Spółka wniosła od powyższego postanowienia skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to postanowieniem z 21 października 2014 r., sygn. akt II GSK 2367/14 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. NSA uznał, że odrzucenie skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., było przedwczesne, gdyż WSA powinien poddać analizie pismo spółki z dnia 21 listopada 2013 r. z uwzględnieniem pisma Ministra Zdrowia z dnia 10 grudnia 2013 r., tj. czy z tego pisma spółki wynika w sposób wyraźny zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania i wezwanie do usunięcia tego naruszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 marca 2015 r., sygn. akt VI SAB/Wa 7/15 oddalił skargę na przewlekłość postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia. W uzasadnieniu wskazał, iż "W tej sprawie Główny Inspektor Farmaceutyczny w sposób modelowy wykorzystał w prowadzonym przez siebie postępowaniu możliwości tego systemu zwracając się o wyjaśnienie ważnych w sprawie kwestii do właściwych w tym zakresie organów." Sąd podkreślił ponadto, iż "zezwolenie, o które ubiegała się Spółka, odnosiło się do produktów kontrolowanych (substancji odurzających), stąd szczególna rozwaga organu przy ocenie przesłanek do wydania zezwolenia jest pożądana i – w konsekwencji – uzasadniona."

Należy wskazać, iż niezależnie od postępowania sądowoadministracyjnego, zainicjowanego skargą na przewlekłość, organ prowadził postępowanie w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na zbiór ziela i żywicy konopi innych niż włókniste.

7 stycznia do 2014 r., do GIF wpłynął wniosek S. z siedzibą w W. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

Pismem z 29 stycznia 2014 r., S. zostało wezwane do uzupełnienia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o argumentację wskazującą na zbieżność celów statutowych organizacji oraz niniejszego postępowania.

Po uzupełnieniu wniosku postanowieniem z [...] marca 2014 r., GIF dopuścił do udziału w postępowaniu S. z siedzibą w W. (dowód doręczenia postanowienia).

Pismem z 15 stycznia 2014 r. GIF zawiadomił, stronę o kontroli w placówce I. sp z o.o. w K., przy [...] w zakresie § 3 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 października 2008 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na zbiór mleczka makowego i opium z maku oraz ziela lub żywicy konopi innych niż włókniste w celu prowadzenia badań naukowych oraz na sporządzanie wyciągów ze słomy makowej (Dz. U. Nr 197, poz.1225).

Czynności kontrolnych nie przeprowadzono, z uwagi na nieobecność pełnomocnika strony. Pismami z 31 stycznia 2014 r., 20 lutego 2014 r., 10 marca 2014. r., 18 marca 2014 r., 20 marca 2014 r., pełnomocnik strony zgłaszał kolejne wnioski o przesunięcie terminu przeprowadzenia czynności kontrolnych w placówce I. sp. z o.o. w K., przy [...].

Postanowieniem z [...] marca 2014 r., GIF zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu postępowania administracyjnego i jego ewentualnym zakończeniu w terminie do 30 kwietnia 2014 r. Z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

[...] kwietnia 2014 r., P. Inspektor Farmaceutyczny przeprowadził oględziny lokalu, z czynności został sporządzony protokół z dnia [...] kwietnia 2014 r. Stwierdzono brak skutecznego monitoringu upraw i lokalu oraz szafa metalowa do przechowywania zbiorów i sejf do przechowywania dokumentów nie są umocowanie do podłogi.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Inspektor Wojewódzki stwierdził niespełnienie warunków do przetwarzania i przerabiania ziela w celu prowadzenia badań naukowych.

Postanowieniem z [...] maja 2014 r., GIF zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu postępowania administracyjnego i jego ewentualnym zakończeniu w terminie do 31 lipca 2014 r.

10 czerwca 2014 r., strona wniosła o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, m.in. w sprawach nr [...] (przetwarzanie i przerób ziela i żywice) i nr [...] (zbiór ziela i żywicy) celem dokonania ustaleń faktycznych, przedstawienia opinii ekspertów oraz stanowiska uczestnika postępowania.

GIF, na podstawie art. 123 § 1 i 2 w zw. z art. 89 § 1 i 2 k.p.a., wniosku nie uwzględnił wskazując, że w toczącym się postępowaniu, do którego postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. dopuszczono S., nie istnieje sprzeczność interesów pomiędzy spółka i S. Wnioski dowodowe sformułowane we wniosku o przeprowadzenie rozprawy nie dotyczą przedmiotu sprawy, a organ w zakresie wymaganym zebrał i zbiera niezbędne dowody w celu podjęcia rozstrzygnięci. Natomiast postępowanie prowadzone przez Prokuraturę Okręgową w G. jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego i zeznania świadków składane w tym postepowaniu nie mogą być weryfikowane w niniejszym postępowaniu.

Pismem z dnia 25 lipca 2014 r. GIF poinformował spółkę o zamiarze zakończenia postępowania oraz o prawach przysługujących stronie. Jednocześnie poinformował o zgromadzonym materiale w sprawie i załączeniu go do akt.

Postanowieniem z [...] lipca 2014 r., GIF zawiadomił stronę o przedłużeniu postępowania administracyjnego i jego ewentualnym zakończeniu w terminie do 14 sierpnia 2014 r.

Decyzją z [...] sierpnia 2014 r., GIF odmówił udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Organ wyjaśnił, iż strona nie wykazała gwarancji przechowywania i zabezpieczenia surowców objętych zbiorem przed dostępem osób nieupoważnionych oraz o braku możliwości zapewnienia właściwej kontroli zbioru i jego zabezpieczenia przez osobę odpowiedzialną - co jest niezgodne z § 3 ust 1. pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 października 2008 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na zbiór mleczka makowego i opium z maku oraz ziela lub żywicy konopi innych niż włókniste w celu prowadzenia badań naukowych oraz na sporządzanie wyciągów ze słomy makowej (Dz. U. Nr 197, poz. 1255).

Pismem (data wpływu 3 września 2014 r.) spółka złożyła wniosek (podpisany przez prokurenta spółki M. K.) o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie wydania wnioskowanego zezwolenia wnosząc o rozpatrzenie łączne spraw z wniosków o wydanie zezwolenia na zbiór ziela i żywicy konopi innych niż włókniste w celu prowadzenia badań naukowych (nr sprawy [...]) oraz z wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie i przerób (nr sprawy [...]).

Pismem z 8 września 2014 r., GIF wezwał spółkę do uzupełnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o wskazane we wniosku załączniki wskazując, że czas oczekiwania na przedmiotowe dokumenty nie będzie wliczany do terminu rozpatrzenia sprawy. Piso organu doręczone spółce 11 września 2014 r.

Wniosek został uzupełniony, ze wskazaniem przez prokurenta spółki w piśmie z 18 września 2014 r., że żądane załączniki zostały wysłane w dniach 3-4 września 2014 r.

Pismem z 22 września 2014 r., GIF (na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.) wezwał spółkę w terminie 7 dni do wykazania umocowania prokurenta spółki wskazując, że w aktach sprawy jest tylko pełnomocnictwo udzielone J. S. i informując, że nieusunięcie braku w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Wezwanie doręczono 25 września 2014 r.

Spółka pismem (data nadania 29 września 2014 r.) przedłożyła pełnomocnictwo dla M. K. wraz z opłatą skarbową podpisane przez Prezesa Zarządu L. R.

Pismem z dnia GIF wezwał spółkę w terminie 7 dni do uzupełnienia pełnomocnictwo przez podanie daty i miejsca jego udzielenia. Wezwanie doręczono 6 października 2014 r.

Spółka, przesłała uzupełnione pełnomocnictwo (data wpływu 9 października 2014 r.), z którego wynikało, że zostało udzielone w P. 20 sierpnia 2014 r.

W związku z przedłożeniem pełnomocnictwa GIF pismem z dnia 9 października 2014 r. wezwał pełnomocnika M. K. w terminie 7 dni do wyśnienia w jakim charakterze występował składając i podpisując pisma z dnia 12 maja 2014 r. i z 11 czerwca 2014 r. wskazując, że na dzień 8 kwietnia 2014 r. M. K. figurował w KRS jako prokurent, lecz przedłożone pełnomocnictwo z dnia 20 sierpnia 2014 r. nie było pełnomocnictwem – prokury w rozumieniu art. 109(2) k.c. Wezwanie doręczono 14 października 2014 r. z zastrzeżeniem, że nieuzupełnienie braku w terminie spowoduje pozostawienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bez rozpatrzenia.

Pismami z 13 października 2014 r., GIF wystąpił do: Dziekana Wydziału Farmaceutycznego W. Uniwersytetu Medycznego; Dyrektora Instytutu Farmaceutycznego w W.; Dyrektora Instytutu Włókien Naturalnych i Roślin Zielarskich w P.; Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o zajęcie stanowiska w przedmiocie wniosku spółki mając na względzie konieczność zgromadzenia niezbędnego materiału w sprawie celem jej rozpatrzenia.

Pismem z dnia 13 października 2014 r. GIF wezwał dotychczas ustanowionego pełnomocnika J. S. do złożenia wyjaśnień dotyczących przygotowania obiektu – placówki naukowej do przeprowadzania badań podanych we wniosku o udzielenie zezwolenia, wskazując na stanowisko pełnomocnika o niezasadności uwag zawartych w protokole kontroli, zastrzegając, że czas oczekiwania na wyjaśnienia nie będzie wliczany do terminu załatwienia sprawy. Wezwanie doręczono 20 października 2014 r.

Postanowieniem [...] października 2014 r., GIF zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu postępowania odwoławczego i jego ewentualnym zakończeniu w terminie do 15 grudnia 2014 r. W uzasadnieniu postanowienie wskazano na nieuzupełnione braki formalne dotyczące pełnomocnictwa – prokury udzielonego M. K. oraz na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Postanowienie doręczono M. K. i S.

Pismem złożonym 15 października 2014 r. M. K. wyjaśnił, że w pismach kierowanych do organu występował jako prokurent spółki załączając pełnomocnictwo prokury z dnia 3 września 2013 r. i odpis pełny z KRS z dnia 15 października 2014 r.

W odpowiedzi (data złożenia w GIF 20 października 2014 r.) na pismo z dnia 13 października 2014 r. J. S. przedłożył żądane wyjaśnienia z zajęciem stanowiska w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia.

Pismem z dnia 24 października 2014 r. GIF wezwał J. S. do wyjaśnienia wątpliwości, które zdaniem organu zawierało pismo złożone 20 października 2014 r. zaznaczając, że czas oczekiwania na wyjaśnienie nie będzie wliczany do terminu załatwienia sprawy. Pismo doręczono 30 października 2014 r.

J. S. udzielił odpowiedzi w dniu 30 października 2014r.

W odpowiedzi na pismo GIF z 13 października 2014 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego pismem z dnia 4 listopada 2014 r. poinformował, że udzieli odpowiedzi po uzyskaniu opinii zespołu specjalistycznego. Pismem z dnia 21 listopada 2014 r. (po zasięgnięciu tej opinii) stwierdzając, że nie widzi podstaw do ograniczenia swobody zakresu badań wnioskowanych przez spółkę.

Instytut Włókien Naturalnych i Roślin Zielarskich pismem z dnia 6 listopada 2014 r. w odpowiedzi na pismo GIF stwierdził, że wnioskowana działalność spółki "może być problemem".

Instytut Farmaceutyczny pismem z dnia 6 listopada 2014 r. w odpowiedzi na pismo GIF z 13 października 2014 r. podał, że przedstawiony przez spółkę projekt badań naukowych jest zbyt ogólnikowy i w obecnym kształcie nie spełnia podstawowych wymogów takich badań, z opisu projektu nie można ocenić przydatności projektu dla przeciwdziałania narkomanii, a nadesłane dowody nie posiadają znamion naukowych.

Postanowieniem z [...] grudnia 2014 r., GIF zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu postępowania odwoławczego i jego ewentualnym zakończeniu w terminie do 30 stycznia 2015 r. uzasadniając postanowienie podobnie, jak wydane w dniu 13 października 2014 r.

Pismem z dnia 11 grudnia 2014 r. i z dnia 23 stycznia 2015 r. GIF ponownie zwrócił się do Dziekana Wydziału Farmaceutycznego [...] o wypowiedzenie się w sprawie pisma z dnia 13 października 2014 r.

7 stycznia do 2014 r., do GIF wpłynął wniosek S. W. z siedzibą w W. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

Pismem z 29 stycznia 2014 r., S. W. zostało wezwane do uzupełnienia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o argumentację wskazującą na zbieżność celów statutowych organizacji oraz niniejszego postępowania.

Po uzupełnieniu wniosku postanowieniem z [...] marca 2014 r., GIF dopuścił do udziału w postępowaniu S. W. z siedzibą w W. (dowód doręczenia postanowienia).

W dniu 9 stycznia 2014 r. J.S. (składając wniosek o zapoznanie się z aktami i pełnomocnictwo wraz z odpisem z KRS) zapoznał się z aktami sprawy.

Pismem z 9 stycznia 2015 r. (data wpływu do organu), strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, poprzez niezwłocznie wydanie i doręczenie rozstrzygnięcia sprawy o wydanie zezwolenia na zbiór, przetwarzanie i przerób – w drodze jednej decyzji.

Pismem z 15 stycznia 2015 r., GIF poinformował stronę o braku możliwości wydania łącznej decyzji w przedmiocie przetwarzania i przerabiania środków odurzających grup I-N oraz IV-N w celu prowadzenia badań naukowych oraz w przedmiocie zbioru ziela i żywic konopi innych niż włókniste w celu prowadzenia badań naukowych, z uwagi na fakt, iż spółka złożyła dwa odrębne wnioski, czego skutkiem było wszczęcie dwóch postępowań administracyjnych.

W odpowiedzi spółka pismem (data wpływu 21 stycznia 2015 r.) ponowiła wniosek o wydanie obu zezwoleń na przetwarzanie i przerób oraz na zbiór ziela i żywicy konopi innych niż włókniste.

GIF pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. poinformował spółkę, że sprawa z wniosku na przetwarzanie i przerób... (nr [...]) jest w toku i postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. przedłużono postępowanie do 2 lutego 2015 r., natomiast sprawa z wniosku na zbiór ziela i żywicy... (nr [...]) została zakończona decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Pismem złożonym 14 stycznia 2015 r. spółka wnioskowała o przesłuchanie w charakterze świadka jej konsultanta i pełnomocnika (załączając pełnomocnictwo z odpisem z KRS) oraz o przyjęcie złożonych wyjaśnień.

Pismem z dnia 21 stycznia 2015 r. GIF prosił o wyjaśnienie rozbieżności występujących we wniosku z dnia 14 stycznia 2015 r.

W odpowiedzi pełnomocnik J. S. w piśmie z dnia 26 stycznia 2015 r. żądane wątpliwości wyjaśniał.

Postanowieniem [...] stycznia 2015 r., GIF zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu postępowania odwoławczego i jego ewentualnym zakończeniu w terminie do 31 marca 2015 r., wskazując na konieczność uzyskania odpowiedzi od podmiotów, do których się zwrócił, w sprawie zajęcia stanowiska w sprawie wniosku spółki o wydanie zezwolenia.

W związku z przedstawionym stanem sprawy została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wymieniona na wstępie skarga.

W odpowiedzi na skargę, pismem z 18 lutego 2015 r., GIF wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż w niniejszym postępowaniu nie pozostawał w bezczynności, bowiem ustalając stan faktyczny sprawy, prowadził na bieżąco korespondencję ze spółką, w której była ona informowana o przyczynach przedłużającego się postępowania. Wyjaśnił, iż wszelkie czynności podejmowane w toku postępowania służyły ustaleniu dokładnego stanu faktycznego i zebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto organ podkreślił, iż zakończenie postepowania odwoławczego przewidziano do 31 marca 2015 r., którego wynik spółka będzie mogła zaskarżyć w trybie sądowoadministracyjnym.

Organ oświadczył, że nie rozstrzygnął sprawy do chwili obecnej w zakresie powyższego wniosku z przyczyn od niego niezależnych – z uwagi na przedłużające się oczekiwanie na zajęcie przez Dziekana Wydziału Farmaceutycznego W. Uniwersytetu Medycznego stanowiska wobec zagadnień związanych ze sprawą będącą przedmiotem postępowania odwoławczego.

Wraz z pismem z 20 lutego 2015 r., GIF przekazał do Sądu wniosek spółki o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego. Organ wniósł o nieuwzględnienie wniosku.

Pismem z 29 maja 2015 r., GIF poinformował Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż 25 maja 2015 r., że wpłynął do organu wniosek strony o zawieszenie postępowania odwoławczego. Postanowieniem z [...] maja 2015 r., GIF zawiesił postępowanie, zgodnie z wnioskiem spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne – art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zgodnie z art. 1 § 1 wymienionej ustawy, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej nie jest sprawowana przez sąd według kryteriów słuszności, lecz dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga nie ma uzasadnionych podstaw dla jej uwzględnienia.

Rozpoznawana skarga oparta została na zarzucie przewlekłości postępowania w sprawie wydania decyzji ostatecznej w związku z wniesieniem przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia 14 sierpnia 2014 r.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 (...) stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżąca wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (doręczone organowi 9 stycznia 2015 r.), spełniając warunek z art. 37 § 1 k.p.a. do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji.

Terminy powołane w przepisie art. 35 k.p.a. to: termin określany jako załatwienie sprawy "bez zbędnej zwłoki" - art. 35 § 1 k.p.a. – doprecyzowany w § 2 przez wskazanie, że sprawy powinny być załatwiane niezwłocznie, jeżeli mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

Zatrzymując się nad zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji w związku z niedochowaniem terminu załatwienia sprawy "bez zbędnej zwłoki" należy stwierdzić, w świetle przedstawionego koniecznego zakresu procedowania organu administracji i komplikacjami związanymi z kwestiami formalnymi (np.: braki pełnomocnictw prokury itp.), że w oparciu o dowody przedstawione przez skarżącą lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, dochowanie terminu niezwłocznego załatwienia sprawy nie było możliwe.

Po wydaniu decyzji w pierwszej instancji w dniu [...] sierpnia 2014 r. przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego zaszła konieczność zasięgnięcia przez GIF dodatkowych informacji od instytucji i osób wymienionych wcześniej, w celu uzupełnienia materiału dowodowego, oraz konieczność pozyskania wyjaśnień od skarżącej ( jak i od jej pełnomocników) dotyczących ustaleń przeprowadzonej kontroli w obiektach spółki. Żądane od instytucji i właściwych podmiotów informacje napływały w dużych odstępach czasu, a nawet nie zostały pozyskane do chwili wniesienia skargi. Z tych względów GIF musiał wskazanymi postanowieniami dokonywać przedłużania postępowania określając kolejne terminy jego załatwienia.

Jednocześnie skarżąca konsekwentnie domagała się rozstrzygnięcia łącznego w sprawie dwóch wniosków: o wydanie zezwolenia na zbór ziela i żywicy... (nr [...]) – sprawa niniejsza – wraz z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przetwarzanie i przerób... (nr [...]), sprawa ta jest nadal w toku.

Przy takim konsekwentnym domaganiu się od organu administracji łącznego procedowania, był on zmuszony do wyjaśniania z jakich powodów spraw tych połączyć nie mógł.

W świetle opisanego koniecznego zakresu procedowania przez organ administracji nie mogły zostać także zachowane terminy podane w art. 35 § 3 k.p.a. (jeden lub dwa miesiące). Niemniej jednak należy zauważyć, że po wystąpienie przez skarżącą z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (data wpływu 9 stycznia 2015 r.), z jednoczesnym żądaniem wydanie jednej decyzji obejmującej łącznie dwa wnioski, skarżąca w dalszym ciągu podtrzymując to żądanie, składała także wnioski dowodowe, co spowodowało konieczność odniesienia się przez organ administracji do tych wniosków, co było jednocześnie konsekwencją zawiadamiania strony o kolejnych przedłużeniach terminu załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r. wydanym w sprawie VI SAB/Wa 7/15 przesądził brak po stronie organu bezczynności w okresie do wydania decyzji w dniu [...] sierpnia 2014 r.

Pozostała zatem kwestia dotycząca zarzutu bezczynności organu w wydaniu decyzji ostatecznej po wniesieniu przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł M. K. podpisując się jako prokurent spółki wnosząc o łączne rozpatrzenie obu złożonych wniosków o wydanie zezwoleń na zbiór i na przetwarzanie ziela i żywicy. Jednocześnie składający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zaznaczył, że dołączył do wniosku załączniki, których wniosek nie zawierał.

Ten brak stał się powodem wezwania spółki do uzupełnienia wniosku, które to uzupełnienie nastąpiło 18 września 2014 r.

Nadto wystąpił problem z ustaleniem w jakim charakterze występował M. K., gdyż z ustaleń organu administracji wynikało, iż na dzień złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jedynym pełnomocnikiem spółki był J. S., natomiast umocowania M.K., jako prokurenta spółki nie przedstawiono. To, że był on wpisany w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu 8 kwietnia 2014 r. jako prokurent spółki nie wskazywało, zdaniem organu i w ocenie Sądu zasadnie, że w dacie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nadal tę funkcje w spółce pełnił.

Spółka nadała 29 września 2014 r. do organu pismo zawierające pełnomocnictwo dla M. K., lecz nie posiadało ono daty i miejsca wystawienia.

Spółka uzupełniła pełnomocnictwo o te dane, jednakże w dalszym ciągu nie została wyjaśniona kwestia, na podstawie czego M. K. podpisywał się pod pismami z 12 maja i z 11 czerwca 2014 r. jako prokurent.

Dopiero pismem z dnia 15 października 2014 r. M. K. wykazał (załączając pełnomocnictwo prokury i pełny odpis z KRS z dnia 15 października 2014 r.), że w dniu składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy faktycznie był prokurentem skarżącej.

Ten problem z ustaleniem w jakim charakterze M. K. występował w składanych do organu wnioskach i pismach był jednym z powodów uzasadniających przedłużanie postępowania przez organ administracji.

Innym powodem była kwestia natury merytorycznej. Organ administracji pismami z dnia 13 października 2014 r., a więc przed wyjaśnieniem się w jakim charakterze działał w sprawie M. K., wystąpił do różnych instytucji i podmiotów o zajęcie stanowiska w różnych aspektach związanych z wnioskiem skarżącej. W ocenie składu orzekającego w sprawie nie można uznać, że ten zakres działania organu administracji był niekonieczny lub zbędny. Należy bowiem mieć na uwadze, że spółka wystąpiła w sprawie dwóch zezwoleń – na zbiór ziela i żywicy konopi innych niż włókniste i na ich przetwarzanie i przerabianie.

Rośliny te nie są zwykle spotykanymi i uprawianymi, gdyż zaliczane są wprost do środków odurzających (narkotyków). Trudno w takich warunkach odmówić zasadności organowi administracji ustalenia zachowania przez spółkę bezpieczeństwa związanego z uprawą tych roślin oraz z ich przetwarzaniem i wymaganych warunków formalnych i prawnych. Nie bez znaczenia były zatem kwestie wiążące się ze szczególnymi właściwościami tych rośli, co do których mogły wypowiedzieć się instytucje posiadające wiedzę specjalistyczną, której organ farmaceutyczny nie ma.

Odpowiedzi (opinie) wnioskowane przez organ od innych instytucji napływały sukcesywnie do listopada 2014 r., a nawet jedna z osób (Dziekan Wydziału Farmacji Uniwersytetu W.), pomimo ponaglenia pismami z dnia 11 grudnia 2014 r. i z 23 stycznia 2015 r., nie udzieliła wnioskowanej odpowiedzi do dnia wniesienia przez spółkę skargi.

Powyższe okoliczności były powodem przedłużania postępowania przez organ administracji. W ocenie składu orzekającego w sprawie nie można przyjąć za zasadny zarzut skarżącej, że opisane działanie organu administracji było w sprawie zbędne i służyło jedynie jej przeciąganiu, lub że działania te miały charakter działań pozornie zmierzających do załatwienia sprawy. Sprawa nie dotyczyła wydania rutynowego zezwolenia, lecz zezwolenia, którego funkcjonowanie i następstwa należało szczególnie przeanalizować. Dlatego organ farmaceutyczny był obowiązany podjąć konsultacje z instytucjami posiadającymi szerszą wiedzę w tym zakresie.

Kolejnym powodem przedłużenia postępowania było żądanie skarżącej wniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Otóż skarżąca konsekwentnie, co podkreślała także w skardze, pomimo wielokrotnych wyjaśnień organu administracji, także w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa domagała się łącznego rozpatrzenia obu wniosków – o wydanie zezwolenia na zbiór i na przetwarzanie ziela i żywicy konopi.

W tych okolicznościach organ administracji 15 stycznia 2015 r. ponownie wyjaśniał, że łączne rozpatrzenie obu wniosków jest niemożliwe, tak z przyczyn formalnych, ponieważ spółka złożyła faktycznie dwa wniosku, jak i z powodów merytorycznych, gdyż każdy z tych wniosków dotyczył innego zakresu (rodzaju) zezwolenia.

Jednakże spółka konsekwentnie domagała się połączenia do łącznego rozpatrzenia obu wniosków, co dalej przedłużyło postępowanie. Powodem tego przedłużenia były także zgłaszane przez spółkę wnioski o przeprowadzenie dowodów.

Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 maja 2009 r. wydanym w sprawie I FPP 2/09 - pojęcie przewlekłości postępowania nie jest zależne wprost od długości toczącego się postępowania, i tym samym nie można dokonywać ocen wyłącznie przez pryzmat czasu jaki upłynął od momentu wniesienia danego środka prawnego. Nie jest również bez znaczenia zachowanie stron postępowania. Oznacza to, że standard ochrony prawa do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki ma charakter zindywidualizowany (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 listopada 2014 r. wydane w sprawie III SPP 225-14).

Jeżeli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, organ administracji, dążąc do dokonania wszechstronnej analizy ewentualnych skutków uwzględnienia wniosku skarżącej zwracał się do określonych i właściwych instytucji w celu przedstawienia opinii i stanowisk, to nie można organowi zarzucać, że te czynności i działania miały charakter pozornego dążenia do zebrania niezbędnego materiału w sprawie w celu podjęcia rozsądnego i zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.

W postepowaniu administracyjnym także skarżąca przejawiała inicjatywę dowodową występując z wnioskiem o przeprowadzenie rozprawy, celem której miało być przeprowadzenie dowodu z przesłuchania zawnioskowanych świadków.

Dla przeprowadzenia rozprawy przepis art. 89 k.p.a. określa konkretne kryteria - przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa (§ 1) a także, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2).

W niniejszej sprawie nie występuje przymus ustawowy przeprowadzenia rozprawy, brak jest zatem kryterium z art. 89 § 1 zdanie ostatnie. Organ administracji prowadzący postępowanie z wniosku skarżącej był wyłącznie właściwy do oceny, czy rozprawa będzie służyła przyśpieszeniu lub uproszczeniu postępowania prowadzonego przez organ. Jeżeli więc organ administracji uznał, iż rozprawa nie przyśpieszy ani nie uprości postępowania, przesłanki ze zdania pierwszego art. 89 § 1 k.p.a. nie dawały podstaw do jej przeprowadzenia.

Przepis art. 89 § 2 k.p.a., mając charakter procesowy, wskazuje na konieczność przeprowadzenia rozprawy wówczas, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Interesy stron (skarżącej i S.) nie były w sprawie sprzeczne, zatem nie było wymagane ich uzgodnienie w trybie rozprawy administracyjnej. Natomiast już w czasie prowadzonego postepowania organ administracji rozpoczął i kontynuował zasięganie opinii i stanowisk od właściwych i kompetentnych instytucji celem wyjaśnienia sprawy. W trakcie tego postępowania przeprowadzał także oględziny obiektów spółki, a więc i te przesłanki z art. 89 § 2 k.p.a. nie uzasadniały przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, na której podjęte i kontynuowane przez organ czynności miałyby być powtarzane.

Skarżąca uzasadniając przeprowadzenie rozprawy wskazywała na potrzebę przesłuchania na niej zawnioskowanych świadków. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2008 r. wydanym w sprawie II GSK 361/08 (teza 2) - przeprowadzenie rozprawy uzależnione jest od wyjaśnienia sprawy. Zdaniem organu administracji zeznania zawnioskowanych przez skarżącą świadków (okoliczności, które świadkowie ci mieliby przedstawić) w niczym istotnym nie wyjaśniałyby sprawy. Z przepisu art. 89 § 2 k.p.a. nie wynika konieczność przeprowadzenia rozprawy w każdym wypadku zawnioskowania przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków, bowiem przeprowadzenie rozprawy jest uzależnione od potrzeby wyjaśnienia sprawy (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 183), co należy do oceny organu. Okoliczności, na które wnioskowani przez skarżąca świadkowie mieli złożyć zeznania zostały stwierdzone przeprowadzonymi już przez organ dowodami, a nadto miały dotyczyć rozbieżności treści wystąpień kierowanych przez GIF do poszczególnych instytucji, których to rozbieżności skarżąca we wniosku o przeprowadzenie rozprawy nie wykazała.

Z tych względów, w ocenie Sądu zasadnie, organ administracji nie uwzględnił wniosku skarżącej o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, niemniej jednak żądanie skarżącej w tym przedmiocie musiało zostać formalnie rozpatrzone, co także miało wpływ na czas prowadzonego przez organ postępowania, nie z przyczyn zależnych od organu.

W ocenie składu orzekającego w sprawie czynności podejmowane przez GIF zmierzły do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie koniecznym dla podjęcia rozstrzygnięcia ostatecznego. Odnosiły się także do nowych wniosków skarżącej składanych w ramach postępowania uzupełniającego po wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji zdaniem Sądu zarzut przewlekłości postępowania nie był zasadny

Jak wynika z akt sprawy skarżąca uznała, że prawidłowe rozpatrzenie jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wymaga podjęcia przez organ administracji dalszych działań wyjaśniających. W tym celu, uznając sprawę za szczególnie skomplikowaną, złożyła 25 maja 2015 r. wniosek o zawieszenie postępowania, który Główny Inspektor Farmaceutyczny, postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., uwzględnił.

Nie znajdując zatem podstaw do stwierdzenia przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.