Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 660/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 1 ust. 2, art. 17 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 26 czerwca 2024 r. nr IV/33/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Przyłęk i Glinno – rejon Glińskie Góry oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Nowym Tomyślu uchwałą nr IV/33/2024 z dnia 26 czerwca 2014 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Przyłęk i Glinno - Rejon Glińskie Góry.

Skargę na powyższa uchwałę wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. S. (dalej: skarżąca), w części dotyczącej działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi 407/4, 407/5, 407/11, 407/12, 407/13, obręb Przyłęk, gm. Nowa Tomyśl.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r, tj. Dz. U. z 2023 poz. 977, dalej: u.p.z.p.), poprzez nadużycie władztwa planistycznego przez organ, nieuzasadnione zaingerowanie w sferę prawa własności skarżącej z rażącym pogwałceniem zasady proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki, brak jakiegokolwiek wyważenia interesu indywidualnego skarżącej z interesem społecznym;

2. art. 6 ust. 2 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie interesu skarżącej przy ustalaniu zasad zagospodarowania terenu i tym samym wprowadzenie zmian uniemożliwiających jakiekolwiek zagospodarowanie nieruchomości skarżącej, kontynuowanie rozpoczętego procesu inwestycyjnego i zawarcia przez skarżącą przyrzeczonych umów sprzedaży nieruchomości;

3. art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm., dalej: k.c.), poprzez rażące naruszenie prawa własności skarżącej, uniemożliwienie korzystania z nieruchomości będącej własnością skarżącej;

4. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i zaingerowanie w prawo własności skarżącej skutkujące pozbawieniem jej możliwości zagospodarowania stanowiącej jej własność nieruchomości wobec braku przeciwstawienia jakiegokolwiek interesu publicznego, który uzasadniałby taką ingerencję;

5. art. 22 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie kontynuowania rozpoczętego procesu inwestycyjnego na nieruchomości skarżącej;

6. art. 17 pkt 5 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie działek skarżącej w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego;

7. art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez rozstrzygnięcie zgłoszonych uwag w sposób niezrozumiały i nieweryfikowalny.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej wymienionych wyżej działek, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty i wyjaśniono, że miejscowym planem objęta jest nieruchomość stanowiąca własności skarżącej, obejmująca działki o numerach ewidencyjnych 407/4, 407/5, 407/11, 407/12, 407/13, obręb Przyłęk, gmina Nowy Tomyśl, dla której Sąd Rejonowy w N. prowadzi księgę wieczystą numer [...] Powierzchnia nieruchomości to 5,0653 ha.

W uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego cały teren nieruchomości skarżącej został oznaczony symbolem 1ZO – teren zieleni – zieleń otwarta. Skarżąca wskazała, że jej mąż w dniu 14 sierpnia 2019 roku otrzymał od Burmistrza Nowego Tomyśla informację popartą zaświadczeniem, że według obowiązującego w tamtym czasie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Nowy Tomyśl dla wskazanego obszaru przewiduje się obszary przeznaczone pod rozwój stref aktywizacji gospodarczej. W międzyczasie mąż skarżącej zmarł, a skarżąca nabyła przedmiotowe grunty w spadku. Miały być dla niej zabezpieczeniem finansowym po śmierci męża. Skarżąca kontynuowała rozpoczęte przez męża rozmowy z potencjalnymi inwestorami, zawarła też przedwstępne umowy sprzedaży nieruchomości.

Zgodnie z miejscowym planem cała nieruchomość skarżącej została przeznaczona pod zieleń otwartą z całkowitym zakazem lokalizacji budynków i dopuszczeniem budowy jedynie ścieżek pieszych i rowerowych. Skarżąca wskazała, że przedstawiciele gminy Nowy Tomyśl argumentowali brak możliwości zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości z uwagi na sąsiedztwo rezerwatu przyrody "Glińskie Góry". W jej ocenie przepisy nie przewidują możliwości ograniczania zagospodarowania terenów sąsiednich (tworzenia otuliny) wokół zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.

Skarżąca nadmieniła także, że zgodnie z wyjaśnieniami autorki projektu miejscowego planu rzeczywistym powodem zmiany przeznaczenia stanowiącej własność skarżącej nieruchomości z aktywizacji gospodarczej na tereny zieleni otwartej było uzyskanie zakładanego przez gminę bilansu terenów o różnym przeznaczeniu. Tworząc nowe obszary pod działalność gospodarczą, gmina Nowy Tomyśl jednocześnie postanowiła zlikwidować teren przeznaczony dotychczas pod aktywizację gospodarczą (ponad 5 ha), który stanowi własność skarżącej tylko dlatego, że "brakowało do bilansu". Jednocześnie – jak zauważyła skarżąca – jej nieruchomość stanowi obszar o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, ma znakomite połączenie drogowe, a w jej bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się liczne tereny zagospodarowane już pod przemysł i działalność usługową lub mieszkaniowo-usługową.

Zdaniem skarżącej zaskarżona regulacja planistyczna w sposób drastyczny ogranicza przysługujące jej prawo własności, a ograniczenie to nie ma żadnego popartego argumentami merytorycznymi uzasadnienia. Działanie gminy nie tylko niweczy wszystkie już podjęte co do nieruchomości działania, ale także blokuje skarżącej możliwość sprzedaży nieruchomości (czy też jakiejkolwiek jej części) lub jej zagospodarowania w przyszłości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały dla terenu oznaczonego numerami ewidencyjnymi: 407/4, 407/5, 407/11, 407/12 i 407/13 obręb Przyłęk, nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Nowy Tomyśl (uchwała nr XVIII/203/2019 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 17 grudnia 2019 r.) przedmiotowe działki przeznaczone są pod terem Z - teren zieleni. Organ zauważył zatem, że w planie miejscowym wprowadzono funkcję tożsamą z przeznaczeniem określonym w przytoczonym studium.

Organ przyznał rację skarżącej, że rzeczywiście – w obowiązującym wcześniej, to jest do chwili uchwalenia uchwałą nr XVIII/203/2019 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 17 grudnia 2019 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Nowy Tomyśl (czyli w okresie od 1999 r. do 2019 r.) przedmiotowe nieruchomości były przeznaczone pod aktywizację gospodarczą, jednak nigdy nie uchwalono planu miejscowego pod tę funkcję. Jednak samo takie przeznaczenie pod tę funkcję w starym studium nie dawało gwarancji "automatycznego" przepisania takiej funkcji do nowego studium uwarunkowań. Gwarancją taką mógł być wyłącznie plan miejscowy, a takiego nie uchwalono.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących bilansu organ wskazał, że na etapie wyłożenia projektu planu miejscowego urbaniści próbowali wytłumaczyć skarżącej, że wskutek zmiany przepisów u.p.z.p. w 2015 roku, do ustawy tej wprowadzono konieczność sporządzania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, który to bilans dotyczyć miał również terenów produkcyjno-usługowych i miał na celu ograniczenie ich powierzchni do wartości wynikowych bilansu. Tereny należące do skarżącej nie znajdowały się w zwartej strefie funkcjonalno-przestrzennej, wobec czego nie mogły zostać przeznaczone pod jakąkolwiek zabudowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Skarga okazała się niezasadna.

Stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Bez wątpienia należy do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. – o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm. Dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu należy wywieść materialnoprawną legitymację skarżącej do skutecznego kwestionowania postanowień przedmiotowej uchwały.

Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, skarga podlega oddaleniu. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Kontrola sądowo-administracyjna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tak więc rozstrzygnięcia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wynika z treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi jedynie istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast pojęcie trybu postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (por. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., sygn. II OSK 1778/08, wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie było to przedmiotem zarzutów skargi, należy jednak stwierdzić, że w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia trybu postępowania przy uchwalaniu planu miejscowego.

Wobec treści zarzutów skargi odnoszących się do ustalonego przeznaczenia nieruchomości skarżącej, tj. ustalenia terenu przeznaczonego pod teren zieleni – zieleń otwarta (1ZO), Sąd stwierdził, w oparciu o przedłożone dokumenty, że kwestionowany skargą plan miejscowy odpowiada prawu. Dokumenty te wskazują, że gmina – podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu – w zakresie przeznaczenia działek skarżącej, a więc w zakresie naruszonego interesu prawnego skarżącej wywodzonego z prawa własności nieruchomości, nie przekroczyła tzw. władztwa planistycznego.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że należąca do skarżącej nieruchomość, na którą składają się działki oznaczone numerami ewidencyjnymi 407/4, 407/5, 407/11, 407/12, 407/13, obręb Przyłęk, gm. Nowa Tomyśl, położona jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie jako "1ZO", tj. zieleń – zieleń otwarta. Co więcej, jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, zaskarżony plan miejscowy jest zgodny z założeniami studium uchwalonego uchwałą nr XVIII/203/2019 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 17 grudnia 2019 r., które to na obszarze nieruchomości skarżącej przewidywało tereny zieleni (oznaczenie "Z" w studium).

Należy podkreślić, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Nadto, studium, jako akt polityki wewnętrznej, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów, kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (wyrok NSA z 1 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3083/19, LEX nr 3242011). W związku z tym, zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1429/17, LEX nr 2451196). Innymi słowy, związanie, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oznacza, że regulacje planu miejscowego nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (zob. wyrok NSA z 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 3252/20, LEX nr 3197599). Chociaż bowiem studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów (zob. wyrok NSA z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 296/15, LEX nr 2170805). Tak rozumiana korelacja między studium a planem nie została w niniejszej sprawie naruszona przez gminę. Kwestionowane skargą przepisy planu są spójne z ustaleniami studium. Plan miejscowy rozwija ustalenia zamieszczone w studium, precyzując i uszczegółowiając sposób możliwego zagospodarowania terenów gminy. W realiach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia niezgodności planu miejscowego ze studium.

Ponadto, należy zaznaczyć, że zaskarżone postanowienia planu nie naruszają też zasady proporcjonalności oraz zasady równości, ponieważ opierają się na prawidłowym wyważeniu interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżącej, a tym samym stanowią uprawnioną ingerencję organu planistycznego w prawo własności skarżącej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. podstawą planowania przestrzennego jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój co oznacza, że w przypadku braku możliwości zachowania tych warunków gmina nie ma obowiązku czynienia zadość woli właściciela gruntów co do ich przeznaczenia. Władztwo planistyczne gminy rozumiane jest jako jej wyłączna kompetencja do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Uprawnienia w zakresie władztwa planistycznego nie są jednak dowolne, gdyż w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca określił szereg wartości, które powinny zostać uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć jednak trzeba, że ustawodawca nie przyznał w tym względzie pierwszeństwa i szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, które powinny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Oznacza to, że możliwe jest dokonanie w planie miejscowym zmiany przeznaczenia terenu wbrew woli jego właściciela, jeżeli jest to konieczne z punktu widzenia kształtowania polityki przestrzennej i realizacji wartości określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., takich jak chociażby wymagania ładu przestrzennego, czy potrzeby interesu publicznego. Ingerencja w prawo własności jest dopuszczalna, gdy pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. To właśnie zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).

Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą zatem w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Nie można przy tym kwestionować prawa gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te wprowadzane są w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga w toku przedsięwziętej procedury planistycznej wyważenia interesu gminy i interesu jednostki. Prawo do dysponowania nieruchomością, w tym jej zabudowy, nie ma jednak charakteru nieograniczonego i nie może pozostawać w konflikcie z chronionym prawnie interesem publicznym. Istota planowania przestrzennego polega z kolei na tym, że określa się różne przeznaczenia terenów (nieruchomości) i nie można upatrywać naruszenia zasady równości wobec prawa w tym, że określone nieruchomości z usprawiedliwionych powodów są przeznaczone na różne cele.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, należało przyjąć, że ustalone zaskarżonym planem przeznaczenie nieruchomości skarżącej pod tereny zieleni – zieleni otwartej, jest prawnie uzasadnione i służy zaspokojeniu interesu publicznego. Organ nie nadużył władztwa planistycznego, a zatem nie naruszono zasady proporcjonalności. Teren ten ma charakter terenu rolnego o najniższej klasie bonitacyjnej gruntu. Poprzednie studium obowiązujące w latach 1999-2019 zakładało przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości skarżącej pod aktywizację gospodarczą. Dopiero uchwalenie uchwałą nr XVIII/203/2019 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 17 grudnia 2019 r. nowego studium zmieniło przeznaczenie na teren zieleni. Należy przy tym zaznaczyć, że zmiana kierunków zagospodarowania terenu, na którym znajduje nieruchomość skarżącej, wynika – jak twierdzi zarówno skarżąca , jak i organ – z wyników bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Bilans ten nie stanowi element opracowania planu miejscowego, lecz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. "d" u.p.z.p.) . Ustawodawca przesądził, że kierunek studium w zakresie przeznaczenia terenów pod zabudowę jest zdeterminowany przez treść bilansu. Opracowanie studium w sposób niezgodny ze sporządzonym bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę jest istotnym naruszeniem i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości (por. wyrok NSA z 12.03.2024 r., II OSK 1548/21, LEX nr 3708172, wyrok NSA z 12.10.2022 r., II OSK 627/20, LEX nr 3503403). Zarzuty dotyczące nieprawidłowości przy wyznaczania kierunków zagospodarowania przestrzennego opartych na sporządzonym bilansie winny być skierowane pod adresem studium, a nie planu zagospodarowania przestrzennego. To w studium wskazano, że dany teren – biorąc pod uwagę prognozy wypływając bilansu terenów – nie może być zabudowany i dalej przeznaczony pod aktywizację gospodarczą. Skarżąca zarzucając, że co do jej nieruchomości zmieniono kierunek rozwoju niejako kosztem innych, nieobjętych zaskarżonym planem (ale objętych studium) terenów, w istocie wskazuje na nieprawidłowości związane ze studium, a nie z zaskarżonym planem. Tego rodzaju argumentacja nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu. W orzecznictwie wskazuje się, że sama zgodność miejscowego planu ze studium, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku zbadania, czy dane postanowienie planu nie narusza powszechnie obowiązujących przepisów prawa (por. wyrok NSA z 15.11.2022 r., II OSK 1509/22, LEX nr 3452961), ale nie oznacza to, że katalog zarzutów pod adresem studium i miejscowego planu jest identyczny. W ocenie Sądu skarga na studium i skarga na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego są dwoma odrębnymi środkami prawnymi, a katalog zarzutów, które mogą zostać podniesione w ramach tych środków jest rozbieżny. Skarżąca, chcąc skutecznie kwestionować zmianę kierunków zagospodarowania przestrzennego obszaru, na którym znajduje się jej nieruchomość, z aktywizacji gospodarczej na teren zieleni, powinna przedmiotem skargi uczynić uchwałę organu z 17 grudnia 2019 r. w sprawie studium, a nie zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę w sprawie miejscowego planu. Środkiem ochrony prawnej, z której powinna skorzystać skarżąca jest skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. – skarżąca powinna wówczas wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – akt wewnętrzny – narusza jej interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3827/19). Z tego względu nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9, art. 3 ust. 1 u.p.z.p., ani art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 21, 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów należało uznać je również za niezasadne. Na nieruchomości skarżącej znajduje się gazociąg w/c DN 200 relacji OG Przełyk- OC Paproć , DN 200, MOP 7,0 Mpa, a strefa kontrolna została wyznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na szerokość po 20 m od osi gazociągu. W piśmie Orlen SA – Oddział PGNiG w Zielonej Górze z 13 października 2023r. wskazano, że taka szerokość strefy kontrolnej wynika z faktu, że projektant gazociągu wyznaczył bezpieczną odległość gazociągu od obiektów terenowych po 20 metrów na stronę od osi gazociągu. Wskazano jednocześnie, że chociaż aktualnie przepisy nie nakładają obowiązku zachowanie strefy, jaką określił projektant, to jest ona zalecana przez gestora sieci gazowej. W piśmie do Ministra Klimatu i Środowiska z 23 maja 2023r. Burmistrz Nowego Tomyśla wskazał, że wyznaczenie takiej strefy było warunkiem pozytywnego zaopiniowania przez gestora sieci gazowej i pozytywnego uzgodnienia Zarządu Województwa Wielkopolskiego. Zgodnie z § 2 pkt 30 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. 2013.640) - przez "strefę kontrolowaną" należy rozumieć obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. W przedmiotowej sprawie szerokość strefy kontrolnej wynika z uzgodnień w toku procedury planistycznej. Z tabeli nr 3 do rozporządzenia tego wynika , że szerokość strefy gazociągu o średnicy DN 150-300 i ciśnienie nominalne w gazociągu o wartości powyżej 0,5 do 10,0 MPa włącznie, wynosi 6 metrów. Nie ulega zatem wątpliwości, że strefa ochronna gazociągu jest szersza niż wskazana w rozporządzeniu. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że gazociąg usytuowany jest na obszarze przeznaczonym pod tereny zieleni otwartej, stąd nawet wyznaczenie zbyt szerokiej strefy kontrolowanej gazociągu (zgodnej z wnioskiem operatora gazociągu, lecz nie wynikający z przepisów rozporządzenia) nie może skutkować stwierdzeniem nieważności miejscowego planu w tym zakresie. Nie jest to bowiem istotne naruszenie zasad sporządzania planu, skoro pozostaje bez znaczenia dla ograniczeń związanych z korzystaniem z nieruchomości.

Odnosząc się do kwestii związanych z zatrzymaniem poprzez uchwalenie miejscowego planu rozpoczęcia procesu inwestycyjnego na nieruchomości skarżącej, należy wskazać, że zarzut ten też był nietrafny. Rada gminy wzięła bowiem pod uwagę wydane pozwolenia na budowę (w odniesieniu do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 407/8 została wydana decyzja Starosty Nowotomyskiego numer 780/2022 z dnia 22 listopada 2022 r., znak BA.6740.749.2022.MS i poprzedzająca tę decyzję, decyzja Burmistrza Nowego Tomyśla numer 113/2022 z dnia 21 lipca 2022 r., znak UiGN.6730.150.2022.III). Chociaż w studium tereny te zostały wyznaczone pod zieleń, to jednak w planie uwzględniono wydane pozwolenia i oznaczono symbolami 4U i 6P/U Natomiast dla działek wyszczególnionych w skardze nie przedłożono wydanych przed uchwaleniem miejscowego planu pozwoleń na budowę, gdyż nie doszło do ich wydania. Natomiast samo zawarcie umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym miejscowym planem z punktu widzenia przepisów u.p.z.p. nie jest okolicznością, która winna być wzięta pod uwagę przy pracach nad planem.

Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p.. Należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Na tle tego przepisu, przedstawiciele nauki prawa wskazują, że "uchwała w sprawie planu miejscowego w zakresie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu musi zawierać jednoznaczne stwierdzenie, które uwagi (od kogo pochodzące i jakiej treści) zostały uwzględnione, jak również nieuwzględnione, wraz z krótkim uzasadnieniem wskazującym, w jaki sposób to nastąpiło. Także uwagi muszą być wykazane wraz z krótkim uzasadnieniem przyczyn takiego załatwienia. Wykaz uwag ze wskazaniem powyższych danych stanowi obligatoryjny załącznik do uchwały w sprawie planu miejscowego" (A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 20). Z kolei analizując ten problem, sądy administracyjne uznają, że istotą obowiązku rady jest merytoryczna ocena zasadności każdej zgłoszonej uwagi, a w konsekwencji jej odrzucenie lub uwzględnienie. Nie oznacza to jednak, że rada ma obowiązek przeprowadzania indywidualnego głosowania nad każdą ze zgłoszonych uwag. Dla zachowania omawianego wymogu proceduralnego istotne znaczenie ma przeprowadzenie na sesji rady obrad nad wszystkimi uwagami złożonymi do projektu planu, tak aby zagwarantowane było ich indywidualne rozpatrzenie (wyrok NSA z 22 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 34/18, LEX nr 2778174). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że rozstrzygnięcie rady gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu jest elementem procedury planistycznej i jest to rozstrzygnięcie o charakterze indywidualnym, odnoszące się do uwag konkretnych podmiotów. Nie ma ono charakteru normatywnego, stanowi jedynie uzasadnienie odmowy przyjęcia konkretnych rozwiązań planistycznych wnioskowanych przez podmioty prywatne (zob. wyrok NSA z 16 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 3056/17, LEX nr 2569304). Przede wszystkim jednak, z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że uwagi do projektu planu, które nie zostały uwzględnione przez organ wykonawczy gminy, powinny być wymienione w załączniku do planu miejscowego, ze wskazaniem, czy rada gminy je uwzględnia, czy nie. Brak jednak podstaw do tego, aby każde rozstrzygnięcie dotyczące uwagi do projektu planu było uzasadnione. Oczywiście nie oznacza to, że zamieszczenie takiego uzasadnienia stanowiłoby naruszenie prawa. Nie stanowi jednakże także samoistnego naruszenia prawa brak takiego uzasadnienia. W procedurze planistycznej nie stosuje się art. 107 § 3 k.p.a. ani wypracowanego na jego podstawie dorobku orzecznictwa wskazującego niezbędne elementy uzasadnienia rozstrzygnięcia organu, stad zarzuty dotyczące niezrozumiałości uzasadnienia dotyczącego rozstrzygnięcia uwag są nietrafne.

Nie doszło również do naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p. poprzez nieujęcie działek skarżącej w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni funkcję informacyjną, nie jest zaś załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu (por. wyrok NSA z 20.01.2022 r., II OSK 81/19, LEX nr 3318912, wyrok NSA z 29.10.2020 r., II OSK 1593/18, LEX nr 3116833). Z samej nazwy tego dokumentu wynika, że powinien on określać potencjalne wydatki i dochody z tytułu uchwalenia planu, które na tym etapie nie wymagają szczegółowego oszacowania. Podawane w prognozie szacunkowe dane w zakresie wydatków gminy nie mają żadnego wypływu na realizację w przyszłości żądań skarżących w przedmiocie odszkodowań za grunty przeznaczone na realizację inwestycji celu publicznego. Dla kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały znaczenie miało jedynie zachowanie formalnoprawnego obowiązku sporządzenia prognozy. Na marginesie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. O roszczeniach tych rozstrzygają sądy powszechne (zob. wyroki WSA w Poznaniu z 10 sierpnia 2011 r., IV SA/Po 404/11, z 23 listopada 2023 r., IV SA/Po 458/23).

Mając na uwadze granice naruszonego interesu skarżącej, uprawniające do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa, a jednocześnie Sąd nie dostrzegł z urzędu również takich naruszeń prawa, które skutkowałyby nieważnością zaskarżonej uchwały.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.