Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 735/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) WSA Michał Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2023 r. nr SKO.EA/418/56/2023 w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr FN.3162.4.1.2023.MP, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Jerzmanowice-Przeginia (dalej: Wójt, organ I instancji, wierzyciel) działając na podstawie przepisu art. 34 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 479, ze zm.; dalej: u.p.e.a.), po rozpoznaniu zarzutów w sprawie egzekucji wniesionych przez H.K. (dalej: Zobowiązana, Skarżąca), postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr FN.3162.4.1.2023.MP oddalił "zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego".

Wójt w uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazał, że na podstawie tytułu wykonawczego [...] , który dotyczy deklarowanej nieuiszczonej opłaty za gospodarowanie nieruchomościami, zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne nr 1228-SEE.7113.201.2023.2 przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego Kraków. Zobowiązana zgłosiła "zarzuty w sprawie decyzji administracyjnej", które sprowadzają się do twierdzenia, iż nie deklarowała takiej opłaty, a od wszystkich pism się odwoływała, ostatnio od postanowienia SKO z dnia 17 lutego 2023 r.

Dalej Wójt powołując się na przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2519 ze zm.; dalej: u.c.p.g.), wyjaśnił, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy i że nie są dopuszczalne samowolne zmiany czy to wysokości czy częstotliwości uiszczania opłat, jak to robi Zobowiązana. Jak wynika z art. 6m ust. 2 u.c.p.g., w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. Takiej deklaracji dłużniczka nie składała, zatem zobowiązana jest uiszczać opłaty zgodnie z pierwotną deklaracją. W związku z brakiem wpłat należnych opłat, wszczęcie postępowania egzekucyjnego było w pełni uzasadnione.

Na powyższe postanowienie Zobowiązana złożyła zażalenie, nie zgadzając się z treścią zaskarżonego postanowienia. Wniosła o wnikliwą analizę sprawy zgodnie z przepisami u.c.p.g. i wykładnią Ministerstwa Środowiska, na którą powołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 54/18.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) postanowieniem z dnia 26 czerwca 2023 r. nr SKO.EA/418/56/2083, wydanym na podstawie art. 17 § 1, art. 18, art. 33 § 1, § 2 pkt 2 lit. c, § 4, § 5, art. 34 § 2 pkt 1 i § 3 u.p.e.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: K.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie Wójta z dnia 14 kwietnia 2023 r.

W uzasadnieniu swojego stanowiska SKO przytoczyło treść art. 33 § 1 i § 2 u.p.e.a. i wskazało, że Zobowiązana pismem z dnia 15 marca 2023 r. wniosła zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 23 lutego 2023 r. dotyczącego deklarowanych nieuiszczonych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przedmiotowe pismo zostało przez organ egzekucyjny zakwalifikowane jako zarzut z art. 33 § 2 pkt 2 lit. c u.p.e.a., tj. zarzut, którego podstawą jest określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu.

Następnie SKO dokonało wykładni przytoczonych powyżej przepisów i wskazało, że "Przechodząc do oceny zasadności podniesionego zarzutu wyjaśnić należy, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie z art. 6i ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. 2022 r. poz. 2519), obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje:

1) w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec;

2) w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne;

3) w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe - za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości.

W związku z powyższym, każdy mieszkaniec gminy, w tym również Zobowiązana, zobowiązani są do ponoszenia comiesięcznych opłat za gospodarowanie odpadami, zgodnie z w/w ustawą oraz uchwałami Rady Gminy Jerzmanowice-Przeginia, które powołał organ I instancji. Tak więc obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie nieruchomościami komunalnymi powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Obowiązek uiszczania w/w opłat powstaje z końcem miesiąca, w którym mieszkaniec zamieszkiwał w danej nieruchomości. Tak więc nie ma możliwości uiszczania opłaty kwartalnie, czego zdaje się domagać Żaląca.

Ponadto zgodnie z art. 6m ust. 1 ustawy deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są obowiązani złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta:

1) właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy;

2) osoby wymienione w art. 1 pkt 1 lit. b, jeżeli rada gminy podjęła uchwałę, o której mowa w art. 2a ust. 1;

3) właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, jeżeli rada gminy podjęła uchwałę, o której mowa w art. 6c ust. 2, a właściciele nieruchomości nie złożyli skutecznego oświadczenia, o którym mowa w art. 6c ust. 3b.

Z akt sprawy wynika, co przyznaje sama Żaląca, złożyła ona stosowną deklarację o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która stanowiła podstawę wystawienia tytułu wykonawczego.

Wskazać również należy, że z art. 6m ust. 2 w/w ustawy wynika, że w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. Takiej deklaracji Zobowiązana nie składała, zatem zobowiązana jest uiszczać opłaty zgodnie z pierwotną deklaracją. W związku z brakiem wpłat należnych opłat, wszczęcie postępowania egzekucyjnego należy uznać za uzasadnione.

Zgodzić się także należy z organem I instancji, iż nie są dopuszczalne samowolne zmiany czy to wysokości czy częstotliwości uiszczania opłat, czego domaga się Zobowiązana. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter publicznoprawny, a podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty, ewentualnego jej obniżenia lub odstąpienia od jej pobrania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt I SA/Gl 1549/21).

Wyjaśnić również należy, że wydanie decyzji określającej wysokość opłaty jest możliwe tylko w przypadku, gdy dłużnik w sposób nieprawidłowy określił wysokość swojego zobowiązania w deklaracji albo w ogóle tego nie uczynił w deklaracji mimo takiego obowiązku. Zgodnie z art. 6o ust. 1 ustawy w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Decyzja taka nie może być jednak wydana, gdy organ nie kwestionuje samoobliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonego w deklaracji. Zadeklarowana w deklaracji złożonej przez Skarżącą kwota opłaty jest kwotą do zapłaty (i egzekucji) i jako taka jest wiążąca tak długo jak nie zostanie określona w innej wysokości przez złożenie nowej deklaracji (względnie jej korekty) albo przez wydanie decyzji określającej jej wysokość. Jednakże próba podważenia podstaw należności wynikających z deklaracji nie może odbyć się w postępowaniu dotyczącym stanowiska wierzyciela, z uwagi na brak podstaw do merytorycznej oceny sprawy w postępowaniu egzekucyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Op 75/23).

Uwzględniając powyższe, Kolegium stwierdza, że zarzut Zobowiązanej oparty na przesłance z art. 33 § 2 pkt 2 lit. c u.p.e.a. winien zostać oddalony, co skutkowało uznaniem, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe."

Na postanowienie to Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której podniosła, że wnosi "kolejną skargę dotyczącej utrzymanie w mocy postanowienia ponieważ w tej samej sprawie jest to kolejne postępowanie. Sprawa sądowa nie została zakończona a Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu przeczy sam sobie.

Ponownie podkreślam i przypominam, że nalicza mi się w dalszym ciągu należności za śmieci niezgodnie z zapisem w deklaracji, którą podpisałam.

Wójt nie wydał mi decyzji administracyjnej od 2019 r. (jeżeli uznał, że nieprawidłowo określiłam swoje zobowiązanie), a mimo to wysyła mi upomnienia do zapłaty niezgodne z zapisem w deklaracji.

Sprawa ta jest niezakończona w Sądzie i obecnie oczekuję uzasadnienia do wyroku w związku z oddaleniem skargi.

W dalszym ciągu oczekuję na wnikliwą analizę sprawy zgodną z zapisami ustawy i złożoną deklaracją."

SKO w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprawę zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu.

W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd, podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Kontroli Sądu poddano w niniejszej sprawie postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie Wójta zawierające stanowisko wierzyciela w sprawie rozpoznania zarzutów i orzekające o oddaleniu zarzutów w przedmiocie postępowania egzekucyjnego na prowadzone postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 23 lutego 2023 r., który dotyczy deklarowanej nieuiszczonej opłaty za gospodarowanie nieruchomościami.

Jak wynika z postanowienia SKO, Wójt odmówił uwzględnienia zarzutów, które sprowadzają się do twierdzenia, iż "nie deklarowała takiej opłaty, a od wszystkich pism się odwoływała".

Skarga okazała się zasadna, jednak z zasadniczo innych przyczyn niż podnoszone w skardze. Sąd z urzędu nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną stwierdził naruszenia przepisów, które uzasadniały wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I Instancji.

Rozważania w przedmiotowej sprawie należy rozpocząć od stwierdzenia, że Sąd zgodnie art. 133 § 1 P.p.s.a., wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez Sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd nie ogranicza się jedynie do tego aktu, lecz bada, czy okoliczności przedstawione w takiej decyzji znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy. To na organie ciąży obowiązek przedłożenia wraz ze skargą kompletnych akt, zawierających wszystkie dowody i dokumenty, które stały się podstawą wydanego przez niego aktu i które pozwolą sądowi dokonującemu kontroli na pełną ocenę jego zgodności z prawem rozumianym zarówno jako prawo procesowe jak i materialne.

Obowiązek ten został wyartykułowany w art. 54 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.

Co istotne w niniejszej sprawie, wskazane przepisy P.p.s.a. nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami w zakresie wyznaczonym w art. 106 P.p.s.a. I choć orzecznictwo sądowe nie jest jednolite w kwestii obowiązku sądu co do kompletowania akt administracyjnych, bowiem wskazuje się w nim również, że sąd w sytuacji dostrzeżenia brakujących w aktach dokumentów powinien wezwać organ do ich nadesłania, to jednak podkreśla się, że obowiązek ten istnieje w sytuacji, gdy z lektury akt wynika, iż zgromadzony został pełny materiał dowodowy, lecz nie przesłano sądowi kompletnych akt sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 1231/05; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd może zatem wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy, jeśli przez niedopatrzenie akta zawierają braki, ale to uzupełnienie dotyczy jedynie tych akt, które organ posiadał, wydając rozstrzygnięcie. Uzupełnienie to nie może natomiast oznaczać kompletowania przez sąd akt znajdujących się poza organem, gdyż to nie należy do obowiązków sądu, ale organu, o czym stanowią przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. stosowanym do postępowania egzekucyjnego z mocy art. 18 u.p.e.a. Tym samym sąd nie ma obowiązku wzywać organu do uzupełnienia akt sprawy w przypadku, gdy z przedłożonych wraz ze skargą akt sprawy wynika, że istotne dla rozstrzygnięcia materiały i dowody nie znalazły odzwierciedlenia w aktach zgromadzonych przed wydaniem kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Przechodząc do dalszych rozważań należy wskazać, że w postępowaniu egzekucyjnym z mocy art. 18 u.p.e.a. mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a., o ile przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej. Zatem w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio większość zasad ogólnych przewidzianych w K.p.a., przy czym zróżnicowany jest zakres adaptacji tych zasad w postępowaniu egzekucyjnym. Najszersze zastosowanie mają zasady: legalności (art. 6), prawdy obiektywnej (art. 7), zaufania (art. 8), udzielania informacji (art. 9), przekonywania (art. 11), szybkości i prostoty postępowania (art. 12) i sądowej weryfikacji rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej (art. 16 K.p.a.).

Stosownie do art. 7 K.p.a. - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie faktyczne w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zbliżone wymogi ustawa przewiduje w odniesieniu do postanowienia – stosownie do art. 124 § 2 K.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie.

Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a., która winna uwzględniać wymogi logicznego rozumowania i zasady doświadczenia życiowego. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń wniosku dotyczących istotnych okoliczności faktycznych czy prawnych, a także zarzutów podnoszonych przez strony w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.

Naruszenie powyższych przepisów prowadzi również w efekcie uchybienia zasadom praworządności (art. 6 K.p.a.) oraz budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.).

Wyżej wskazane przepisy obowiązują również w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 K.p.a.). Organ odwoławczy (zażaleniowy) ma bowiem obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz jej rozstrzygnięcia, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji (art. 15, art. 138 K.p.a.). Przedmiotem postępowania odwoławczego (zażaleniowego) nie jest weryfikacja aktu, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zauważyć należy, że wymogi zebrania, rozpatrzenia materiału dowodowego oraz sporządzenia prawidłowego uzasadnienia ma znaczenie nie tylko dla stron postępowania, które mają prawo wiedzieć, czym kierował się organ administracji publicznej przy załatwianiu ich sprawy, ale również dla sądu administracyjnego, którego zadaniem jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z prawem. Jest przy tym oczywiste, że w ramach sądowej kontroli badaniu podlega również to, czy ustalenia organu znajdują dostateczne oparcie w zebranym materiale dowodowym w sposób wyczerpujący. Bez kompletnych akt sprawy, w tym wszystkich dowodów, na których organy administracji publicznej poczyniły ustalenia faktyczne, nie jest np. możliwe stwierdzenie, czy zaskarżony akt administracyjny został wydany przy dochowaniu wymogów, wynikających z art. 80 K.p.a., a zatem czy ustalenia nie są arbitralne i dowolne. Okoliczności wynikające z dokumentów znajdujących się poza aktami sprawy co do zasady nie mogą zatem być uznane za udowodnione, o ile nie chodzi o fakty powszechnie znane bądź znane organowi z urzędu (art. 77 § 4 K.p.a.).

W niniejszej sprawie SKO przedłożyło akta w takim stanie, że wymykają się one sądowej kontroli, czyniąc ją w części niemożliwą, gdyż brak w nich podstawowego dowodu, jakim jest złożona przez Skarżącą deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która była podstawą wystawionego tytułu wykonawczego. Dlatego Sąd odniesie się tylko do tych kwestii, które mógł skontrolować na podstawie przekazanych akt sprawy.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że organ I instancji działając jako wierzyciel nie dokonał kwalifikacji zgłoszonego przez Skarżącą zarzutu. To samo w sobie jest już powód do uchylenia postanowienia organu I instancji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., gdyż organ I instancji naruszył cytowane powyżej przepisy art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 33 § 2, u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest:

1) nieistnienie obowiązku;

2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,

b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,

c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3) błąd co do zobowiązanego;

4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;

5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;

6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:

a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,

b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,

c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Zaprezentowane wyżej przesłanki tworzą katalog zamknięty. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być zatem wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w tym przepisie, a nie jakiekolwiek niezadowolenie zobowiązanego z poddania go egzekucji administracyjnej. Tylko zarzuty znajdujące oparcie w jednej z wymienionych przyczyn, podlegają rozpatrzeniu przez wierzyciela i następnie organ egzekucyjny w trybie określonym w art. 34 u.p.e.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 stycznia 2012 r., II FSK 1244/10; z dnia 3 grudnia 2013 r., z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1688/13; z 18 listopada 2015 r., II FSK 2594/13). Rolą wierzyciela, do którego zobowiązany wniósł pismo, z którego wynika, że może być sformułowany zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, jest zakwalifikowanie zgłoszonego zarzutu do odpowiedniej podstawy prawnej zarzutu określonej w cytowanym art. 33 § 2 u.p.e.a. Dopiero po poprawnym zakwalifikowaniu danego zarzutu do konkretnego przepisu art. 33 § 2 u.p.e.a. wierzyciel powinien przystąpić do jego rozpoznania.

Organ I instancji ani w podstawie prawnej postanowienia, ani w uzasadnieniu nie przyporządkował zgłoszonego zarzutu do odpowiedniej podstawy prawnej. Mało tego, rozstrzygnięcie postanowienia zawiera stwierdzenie "postanawiam oddalić zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego". Abstrahując już nawet od błędu w terminologii (zarzut składa się w sprawie egzekucji administracyjnej, a nie postępowania egzekucyjnego), to rozstrzygnięcie wskazywałoby, że Skarżąca złożyła więcej niż jeden zarzut egzekucyjny a to nie wynika z akt sprawy.

Jak już wcześniej wskazano, stwierdzone powyżej nieprawidłowości są już wystarczającą przyczyną uchylenia postanowienia organu I instancji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., gdyż organ I instancji w sposób oczywisty naruszył cytowane powyżej przepisy art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. A nie są to jedyne naruszenia przepisów dostrzeżone przez Sąd w niniejszej sprawie.

Z kolei organ II instancji zgłoszony zarzut zakwalifikował jako zarzut określony w art. 33 § 2 pkt 2 lit. c u.p.e.a., to jest zarzut określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośredni z przepisu prawa. W uzasadnieniu SKO stwierdziło: "Przedmiotowe pismo zostało przez organ egzekucyjny (jeżeli już to powinno być wierzyciel – uwaga Sądu) zakwalifikowane jako zarzut z art. 33 § 2 pkt 2 lit. c u.p.e.a.," (str. 3 postanowienia) natomiast na str. 4 postanowienia: "Kolegium stwierdza, że zarzut Zobowiązanej oparty na przesłance z art. 33 § 2 pkt 2 lit. c u.p.e.a. winien zostać oddalony, co skutkowało uznaniem, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe."

Tymczasem z tytułu wykonawczego z dnia 23 lutego 2023 r. nr [...] wynika, że podstawą wystawienia tytułu była deklaracja (pole D 3 i D 4 tytułu wykonawczego – karta nr 3 akt administracyjnych) i sama Skarżąca w piśmie z dnia 15 marca odnosiła się do deklarowanych nieuiszczonych wpłat (podkreślenie Sądu). Inaczej rzecz ujmując egzekucja została wszczęta na podstawie tytułu wykonawczego wskazującego jako podstawę jej prowadzenia złożoną przez Skarżącą deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a więc na podstawie art. 3a § 1 pkt 1 u.p.e.a.

Zakwalifikowanie zarzutu budzi wątpliwości, gdyż jak wynika z treści ust. 2 § 2 art. 33 u.p.e.a., zarzut określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku może dotyczyć po pierwsze orzeczenia (pkt 1), po drugie deklaracji (pkt 2) przepisu prawa który jest podstawą obowiązku (pkt 3). Inaczej rzecz ujmując zobowiązany wnosząc zarzut błędnego określenia obowiązku, twierdzi, że istnieje rozbieżność między treścią obowiązku podaną w tytule wykonawczym, a treścią nałożonego nań obowiązku, w orzeczeniu, w deklaracji, albo w przepisie prawa.

Zgodnie z art. 6m ust. 1 u.c.p.g., właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych.

Art. 6m ust. 1d u.c.p.g. stanowi, że wysokość zobowiązania określonego w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązuje za kolejne miesiące do czasu korekty deklaracji lub zmiany stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z zastrzeżeniem art. 6o. Zgodnie zatem z art. 6m ust. 1d wysokość zobowiązania określonego w deklaracji obowiązuje w kolejnych miesiącach do czasu:

1) korekty deklaracji lub

2) zmiany stawek - a w razie niezłożenia deklaracji lub złożenia deklaracji z danymi budzącymi uzasadnione wątpliwości organ powinien wydać decyzję w tej materii.

Po myśli art. 6m ust. 2 u.c.p.g., w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana. Przepis ten stanowi zatem, że jeżeli zmieniają się dane będące podstawą ustalenia wysokości opłaty, w tym poprzez zaistnienie zdarzeń nie tylko zmniejszających, czy zwiększających wysokość opłaty, ale także znoszących obowiązek jej uiszczania, właściciel jest zobowiązany do złożenia nowej deklaracji w terminie 14 dni od nastąpienia zmiany.

Sąd wskazuje, że cytowany powyżej jako podstawa zarzutu przepis art. 33 § 2 pkt 2 lit. b. u.p.e.a. odwołuje się do dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1 u.p.e.a.

Zgodnie z przepisem art. 3a § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zakresie zobowiązań powstałych w przypadkach określonych w art. 8 i art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, (...), opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6h ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (...), stosuje się również egzekucję administracyjną, jeżeli wynikają one odpowiednio: z deklaracji lub zeznania złożonego przez podatnika lub płatnika.

Zatem nie ma najmniejszej wątpliwości, że złożona przez właściciela nieruchomości na podstawie przepisów u.c.p.g. deklaracja może być podstawą określenia obowiązku w tytule wykonawczym.

Z uzasadnień postanowienia Wójta i SKO wynika, że Skarżąca złożyła deklarację o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. SKO w swojej decyzji stwierdziło "Z akt sprawy wynika (podkreślenie Sądu), co przyznaje sama Żaląca, złożyła ona stosowną deklarację o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która stanowiła podstawę wystawienia tytułu wykonawczego".

W związku z powyższym zarzut Skarżącej powinien być rozpoznany w oparciu o przepis art. 33 § 2 pkt 2 lit. b. u.p.e.a.

Wobec powyższego obowiązkiem SKO było skonfrontowanie zapisów zawartych w deklaracji z zapisami w tytule wykonawczym, czyli SKO miało obowiązek poddania weryfikacji wysokości zobowiązania wykazanego w deklaracji i wysokości zaległości wykazanych w tytule wykonawczym, które zdaniem wierzyciela nie zostały zapłacone.

SKO tego nie uczyniło, gdyż w trakcie rozpoznania zażalenia nie dysponowało powyższą deklaracją wraz z dowodem jej doręczenia do organu, która obok tytułu wykonawczego była podstawowym dowodem w sprawie.

W przekazanych Sądowi aktach sprawy również brak jest tego dowodu. (podkreślenie Sądu).

SKO rozpatrzyło zatem zażalenie Skarżącej bez analizy tego podstawowego dowodu w sprawie, co świadczy o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w szczególności określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zasada ta jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.

Zasada dwuinstancyjności postępowania podatkowego stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Artykuł 78 Konstytucji stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (por. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564).

Skutki naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania są doniosłe. Wydanie decyzji (postanowienia) z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu podatkowym, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Z zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 K.p.a, wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1267/15). Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (postanowienia). Sąd jeszcze raz podkreśla, że dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze (zażaleniowe), którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji (postanowienia), a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.

Podsumowując Sąd wskazuje, że gdyby SKO w sposób wnikliwy rozpoznało zażalenie, to powinno dojść do analogicznych jak Sąd spostrzeżeń, gdyż wystarczyło poddać wstępnej analizie akta sprawy przekazane przez organ I instancji na okoliczność ich kompletności. W konsekwencji całkowicie uprawnione jest stwierdzenie, że organ II instancji nie przeprowadził prawidłowego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, co oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do stwierdzeń Skarżącej odnośnie "sprawy sądowej", która zdaniem Skarżącej toczy się w tej samej sprawie, Sąd wyjaśnia, że wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 166/23 oddalił skargę Skarżącej na postanowienie SKO w Krakowie z dnia 2 stycznia 2023 r. nr SKO.Oś/4170/399/2022 w przedmiocie zaliczenia wpłaty z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wyrok ten nie jest prawomocny.

Prawdą jest, że obecnie rozpatrywana sprawa dotyczy opłaty za gospodarowanie odpadami, jednak dotyczy zupełnie innej kwestii związanej z tą opłatą, mianowicie kwestii prawidłowości podjętej egzekucji związanej z egzekwowaniem tej opłaty i nie ma żadnego związku z poprzednio rozpatrywaną sprawą, która dotyczyła zaliczenia dokonanej wpłaty w dniu 17 października 2022 r. w wysokości 46 zł.

W powołanym powyżej wyroku Sąd stwierdził m.in., że "wysokość opłaty ustalona została na podstawie złożonej przez Skarżącą deklaracji, w której została ona określona kwotowo. Ponieważ Skarżąca nie wpłacała należności z tytułu przedmiotowej opłaty w terminie (za każdy miesiąc, nie zaś za kwartał), powstały zaległości i dlatego dokonaną wpłatę należało odpowiednio rozliczyć. W istocie sama Skarżąca przyznaje, że zaległości takie występowały, gdyż wyraźnie stwierdziła, że uiszczała opłatę za kwartał, nie zaś za miesiąc. W takim zaś przypadku zaległości musiały powstać".

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz na podstawie art. 135 P.p.s.a. również postanowienie Wójta.

Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji z uwzględnieniem przedstawionej oceny prawnej, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 210 § 2 P.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości (100,00 zł).