Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3158/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 52, art. 36a ust. 1, 5 i 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. G. i M. W. oraz M. K. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 817/19 w sprawie ze skarg D. K., O. K., J. G., M. W., M. K., R. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2019 r. nr WOA.7721.106.2019.RD w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 817/19 oddalił skargi D. K. i O. K., J. G. i M. W. (określanymi dalej jako skarżący), M. K. i R. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2019 r., nr WOA.7721.106.2019.RD w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w dniu 10 lutego 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie oceny zgodności z przepisami budowy budynku na terenie działki nr [...], ark. [...] obręb [...] przy ul. [...] w P., realizowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 27 czerwca 2012 r., nr 1376/2012 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (zwanej dalej decyzją z 27 czerwca 2012 r.).

W wyniku przeprowadzonego postępowania organ decyzją z dnia 21 listopada 2017 r. nakazał skarżącym sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego w wyznaczonym terminie. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia 16 lutego 2018 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uznał bowiem, że poza stwierdzeniem, że zmianie uległa kubatura budynku oraz nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nie doprecyzowano tych kwestii, nie wyjaśniono, na czym polegały odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i z jakich przyczyn zostały uznane za istotne.

Powtórnie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji zgromadził dodatkową dokumentację, a w dniu 25 września 2018 r. przeprowadził kontrole lokalu nr [...] (piwnica i parter) i nr [...] (piętro i poddasze). Następnie decyzją z dnia 12 marca 2019 r., nr 145/2019 na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; zwanej dalej ustawą), nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego inwestycji, zrealizowanej z istotnym odstąpieniem od decyzji z 27 czerwca 2012 r., uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Na wykonanie wskazanych obowiązków zakreślił termin trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Skarżący wnieśli odwołania od tej decyzji, a po ich rozpoznaniu Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołaną na wstępie decyzją z dnia 12 lipca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że decyzją z 27 czerwca 2012 r. Prezydent Miasta Poznania zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. K. (dalej określanej jako inwestorka) pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] i części działki nr [...], ark. [...], przy ul. [...] w P. Po zakończeniu budowy został on sprzedany w dniu 20 marca 2015 r. skarżącym D. K. i O. K. (lokal nr [...]) oraz w dniu 4 stycznia 2016 r. skarżącym J. G. i M. W. (lokal nr [...]).

W ocenie organu odwoławczego zgromadzone w sprawie dowody i materiały jednoznacznie wskazują, że w trakcie budowy doszło do odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego. Za te o istotnym charakterze uznał: obudowanie schodów zewnętrznych co doprowadziło do powstania klatki schodowej, w wyniku czego doszło do zmiany kubatury budynku oraz zmiany powierzchni jego zabudowy (art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy), zmianę wysokości budynku (art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy) i w konsekwencji zmianę projektu zagospodarowania terenu na skutek powstania klatki schodowej oraz wykonania nieobjętych projektem schodów zewnętrznych od strony ogrodu prowadzących na balkon na parterze i zmianę ukształtowania terenu w poziomie piwnicy od strony ogrodu (art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy).

W zakresie pierwszego z naruszeń wskazał, że inwestorka w trakcie budowy obudowała zewnętrzne schody ścianą osłonową grubości około 10 cm, przy czym konstrukcję nośną tej ściany "stanowią słupki stalowe prawdopodobnie z rur stalowych o przekroju ok. 80 x 80 mm. Do tych elementów przymocowano od zewnątrz płytę OSB, a od wewnątrz płytę G-K. Ścianę ocieplono styropianem wprowadzonym między te płyty". Tymczasem inwestorka w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę mogła wykonać tylko obudowę ażurową "zilustrowaną na (...) rysunkach elewacji i przekroju" stanowiących części zatwierdzonego projektu budowalnego. Za niezrozumiałe uznał zatem stanowisko zawarte w ekspertyzie technicznej z października 2017 r., zgodnie z którym obudowanie klatki schodowej ścianą osłonową "jest zgodne z dostarczonymi rysunkami dokumentacji budowlanej do pozwolenia na budowę i opisem technicznym, na których ścianę tę od poziomu powyżej piwnic oznaczono i opisano jako niekonstrukcyjną".

Rozwijając ten wątek wskazał, że w wyniku wykonania tej ściany osłonowej, w miejscu projektowanych zewnętrznych schodów (z balustradami i tylko częściowymi przesłonami w formie ażurowych żaluzji) powstała klatka schodowa, czyli "część budynku (w jego wnętrzu lub do niego dobudowana), w której mieszczą się schody". Zaznaczył, że o ile schodów zewnętrznych nie wlicza się do powierzchni zabudowy budynku (pkt 5.1.2.2 tiret drugie polskiej normy numer PN-ISO 9836:1997), o tyle klatkę schodową już tak (pkt 5.1.2.1 w związku z pkt 5.1.2.2. zd. 1 przywołanej normy). W efekcie, wziąwszy pod uwagę, że część (niewystająca poza obrys budynku) tej klatki schodowej była już wliczona do powierzchni zabudowy, jego powierzchnia zabudowy wzrosła o część o wymiarach 4,68 m x 1,25 m, czyli o 5.85 m2. Zmiana powierzchni zabudowy musi też skutkować odpowiednią zmianą kubatury tego budynku. W związku z tym - zdaniem organu odwoławczego - stanowisko zawarte w ekspertyzie technicznej z października 2017 r. w tym zakresie jest nie tylko niezrozumiałe, lecz jednoznacznie sprzeczne z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa.

Wykonanie w trakcie budowy w miejscu zewnętrznych schodów klatki schodowej (niezależnie od tego, iż dopiero po zakończeniu budowy "na dole" wstawiono drzwi wejściowe) doprowadziło do zmiany powierzchni zabudowy i kubatury przedmiotowego budynku. Choć zmiana powierzchni zabudowy nie jest znaczna, gdyż wynosi 5.85 m2, to jednak biorąc pod uwagę zastrzeżenia Prezydenta Miasta Poznania w postanowieniu z dnia 9 marca 2012 r. w odniesieniu do dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki określonej w planie miejscowym należało ocenić ją jako odstąpienie o charakterze istotnym, o jakim mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy.

W kolejnej części uzasadnienia organ odwoławczy ocenił charakter drugiego ze stwierdzonych odstąpień. Powołał się na treść opinii z listopada 2016 r. z której jednoznacznie wynika, że "Pomiar wysokości przedmiotowego budynku mieszkalnego przez uprawnionego geodetę (...) wykazał, że rzeczywista wysokość budynku znacznie przekracza wysokość określoną w projekcie budowalnym i jednocześnie dopuszczalną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (9,50 m) i wynosi 10,38 m". Potwierdza to przeprowadzona w dniu 25 września 2018 r. kontrola podczas której stwierdzono, że wysokość budynku wynosi ok. 10,37 m, piwnica ma wysokość ok. 2,55 m (projektowana: 2,50 m), parter - 2,62 m (projektowana: 2.55 m), piętro - 2,58 m (projektowana: 2,55 m), a poddasze - 2,42 m licząc do spodu belki kalenicowej (projektowana: 2,09 m licząc do spodu belki kalenicowej; rys.: przekrój B-B, choć z drugiej strony z rys.: przekrój A-A wynika, że w najwyższym punkcie do belki kalenicowej projektowana wysokość tej kondygnacji winna wynosi 2,21 m), przez co "zmiana sumy wysokości kondygnacji wynosi ok. 0,48 m". Dlatego też w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji wskazano, że "Stwierdzono również zmianę wysokości budynku o ok. 0,87 m, z projektowanej wysokości 9,5 m na ok. 10,37 m".

Zdaniem organu odwoławczego, jeśli do kondygnacji przedmiotowego budynku określanej w projekcie techniczno-budowlanym mianem "piwnicy" przylega teren (tzn. od strony elewacji bocznej) i przylega on w co najmniej połowie jej wysokości w świetle (od frontu wysokość w świetle wynosi 2,2 m, a grunt znajduje się na wysokości 1,1 m; od strony ogrodu wysokość w świetle wynosi 2,5 m a grunt przylega do wysokości 1,4 m), to piwnica ta jest kondygnacją podziemną. Wobec tego, skoro wejście do budynku znajduje się na parterze, który jest pierwszą kondygnacją nadziemną, to jego wysokość należy mierzyć od poziomu terenu przy tym wejściu (elewacja boczna). Skoro zaś teren przy tym wejściu znajduje się 1,45 m poniżej "zera projektu" (określone na posadzce parteru), a licząc od "zera projektu" budynek ma wysokość 8,05 m, to wysokość zaprojektowanego budynku wynosi 9,5 m. Organ odwoławczy przyznał, że w przywołanej ekspertyzie technicznej nie wskazano sposobu w jaki uprawniony geodeta dokonywał pomiaru wysokości przedmiotowego budynku, pomiar dokonany podczas kontroli ("około 10,37 m") też nie został dokładnie opisany, to jednak dla określenia charakteru tego odstąpienia wystarczające jest odniesienie się do zmiany wysokości kondygnacji poddasza. Z przekroju B-B wynika, że kondygnacja ta w najwyższym punkcie winna mieć wysokość wynoszącą 2,09 m, a ma obecnie 2,42 m, co daje 33 cm różnicy. Nawet zatem w sytuacji przyjęcia, że zmiana tej wysokości winna być liczona wedle przekroju A-A, na którym uwidoczniono, iż poddasze winno mieć wysokość 2,21 m, zmiana względem stanu istniejącego wynosi 21 cm. Czyli, jak przyjął to organ odwoławczy, o taką wartość co najmniej zwiększona została wysokość budynku. Zauważył, że ustawodawca w art. 36a ust. 5a pkt 1 ustawy wskazał, że nie jest istotnym odstąpieniem zmiana wysokości budynku, o ile nie przekracza ona 2% wysokości. Jeśli zatem niniejszy budynek miał mieć wysokość wynoszącą 9,5 m, to odstąpienie o wartości 2% oznaczałoby zmianę jego wysokości o 19 cm (bezspornie zaś sama wysokość poddasza została zwiększona o 21 cm). Dodał, że w projekcie techniczno-budowlanym wysokość budynku została określona zgodnie z maksymalną wysokością zapisaną w § 8 pkt 4 lit. f zdanie pierwsze planu miejscowego (9,5 m), wobec czego jakakolwiek jej zmiana będzie tożsama z istotnym odstąpieniem, o jakim mowa w art. 36a ust. 5 pkt 5 ustawy.

W zakresie trzeciego ze stwierdzonych odstąpień wyjaśnił natomiast, że pokrywa się ono z pierwszym, czyli z zabudowaniem zewnętrznych schodów i powstaniem klatki schodowej. Logiczną konsekwencją tej zmiany jest bowiem zmiana zagospodarowania działki (art. 36a ust. 1 pkt 1 ustawy).

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego, wobec czego prawidłowo został zastosowany art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Skoro zaś inwestorka nie posiada już tytułu prawnego do nieruchomości, prawidłowo również zgodnie z art. 52 ustawy określono adresatów obowiązku.

Skarżący oraz inwestorka i R. K. wnieśli odrębne skargi na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia decyzji organów obu organów.

W odpowiedziach na skargi organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 7 sierpnia 2020 r. podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy przyjmując je za własne i czyniąc podstawą rozważań. W jego ocenie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został zebrany w sposób całościowy, rzetelny i wnikliwy.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że z uwagi na dostrzeżenie przez organy istotnych odstąpień od projektu techniczno-budowlanego prawidłowo wszczęto i przeprowadzono postępowanie naprawcze w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Nie uwzględnił zatem zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż procedury były adekwatne do ustalonych okoliczności sprawy.

Zauważył, że ze skarg wybrzmiewa jeden główny zarzut sprowadzający się do tego, iż obowiązkiem nie obciążono inwestorki. W tej mierze wyjaśnił, że art. 52 ustawy wskazuje kogo należy w pierwszej kolejności obciążyć obowiązkiem rozbiórki, o którym stanowi z art. 48 ustawy. Nie można jednak orzec nakazu rozbiórki wyłącznie wobec inwestora - sprawcy samowoli budowlanej, jeśli w dacie orzekania nie posiada on uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w omawianym przepisie podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Tym samym decyzje organów, tak co do nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, jak i wyboru adresata nałożonego obowiązku są zgodne z obowiązującymi przepisami.

Z tych powodów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej powoływanej jako P.p.s.a.), oddalił skargi.

Inwestorka i R. K., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli skargę kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty podniesione w ramach obu podstaw przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Pełnomocnik najpierw zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 7a § 1 i 2, art. 8, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 i 2, art. 79 § 2, art. 80, art. 81, art. 81a § 1 i § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i 2, § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonych decyzji w wyniku uznania, że zostały wydane prawidłowo, gdy tymczasem decyzje te podjęto z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 7a § 1 i 2, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 81, art. 81a § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 i 2, § 2 K.p.a. poprzez niezapewnienie możliwości udziału pełnomocnikowi w czynnościach kontrolnych w dniu 25 września 2018 r., dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów, rozstrzygnięcie wątpliwości faktycznych i prawnych na niekorzyść inwestorki, a tym samym dokonanie błędnych ustaleń faktycznych;

2. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 36a ust. 1, ust. 5 pkt 1, 4, 5, 6 i ust. 6, art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i ust. 7 ustawy poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonych decyzji w wyniku uznania, że zostały wydane prawidłowo, gdy tymczasem decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36a ust. 1 i 5 pkt 1, 2, 5 i 6, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7, art. 54 ust. 1 i 2 ustawy.

Następnie pełnomocnik zgłosił zarzuty materialnoprawne:

1. niewłaściwego zastosowania art. 36a ust. 1, ust. 5 pkt 1, 4, 5, 6 i ust. 6, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy przez uznanie, że przedmiotowy budynek został wybudowany z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z 27 czerwca 2012 r. i w konsekwencji tego nastąpiło wydanie decyzji o nałożeniu obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego;

2. błędnej wykładni art. 36a ust. 1, ust. 5 pkt 1, 4, 5, 6 i ust. 6, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy polegającej na uznaniu, że w przypadku, gdy inwestorka dokonała zawiadomienia o zakończeniu budowy, organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do wydania decyzji o nakazie sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, podczas gdy dokonanie zawiadomienia o zakończeniu budowy wyłącza możliwość wydania decyzji o nakazie sporządzenia projektu budowlanego zamiennego;

3. niewłaściwego zastosowania art. 36a ust. 1, ust. 5 pkt 1, 4, 5, 6 i ust. 6, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy polegającego na wydaniu decyzji o nakazie sporządzenia projektu budowlanego zamiennego budynku w sytuacji, gdy inwestor dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy, a organ nadzoru budowlanego nie złożył decyzji o sprzeciwie.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął podniesione zarzuty, mające przemawiać za jej zasadnością.

Skargę kasacyjną wnieśli także skarżący J. G. i M. W., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając wyrok z dnia 7 sierpnia 2020 r. w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarzut materialnoprawny dokonania błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 52 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która nakłada na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, podczas gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie wskazanych przepisów prowadzić powinna do wniosku, że obowiązkiem takim w pierwszej kolejności należy obarczyć inwestorkę.

Z uwagi na powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania celem uchylenia w całości decyzji z dnia 12 lipca 2019 r. oraz z dnia 12 marca 2019 r., jak również zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W jej uzasadnieniu pełnomocnik przedstawił rację mające wykazać zasadność podniesionego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obie skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw i dlatego nie mogły zostać uwzględnione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi kasacyjnej inwestorki i R. K. należy na wstępie stwierdzić, że zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i uprzednio organy administracji nie kwestionowały, że inwestorka zawiadomiła organ nadzoru budowlanego o zakończeniu robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, objętej decyzją z 27 czerwca 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a ponadto, że organ ten nie zgłosił sprzeciwu w terminie wynikającym z art. 54 ust. 1 ustawy. Jednakże wbrew odmiennym twierdzeniom pełnomocnika wnoszących skargę kasacyjną skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy nie oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie w przyszłości przez organ nadzoru budowlanego postępowania w przedmiocie oceny zgodności z przepisami wykonanych robót budowlanych, w szczególności, czy roboty wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym lub pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1-5 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy).

Oczywiście po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy inwestor jest uprawniony do przystąpienia do użytkowania obiektu. Brak sprzeciwu ze strony organu nadzoru budowlanego stwarza domniemanie zgodności z przepisami wykonanych robót budowlanych. Jednakże inwestor nie jest objętą ochroną taką, jaka wynika z trwałości decyzji administracyjnej. Jest bowiem istotna różnica, jeśli chodzi o sytuację prawną inwestora związaną z zakończeniem budowy, pomiędzy zawiadomieniem o zakończeniu robót i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu (art. 54 ustawy), a wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu (art. 55 i n. ustawy). Tylko wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest równoznaczne z ostateczną oceną zgodności wykonanych robót z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Takiego skutku nie odnosi zawiadomienie o zakończeniu budowy (zob. np. wyroki NSA z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 201/15, ONSAiWSA 2017 r. nr 3, poz. 49, z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1313/14, LEX nr 2034049). Nie jest więc dopuszczalne prowadzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego jedynie w stosunku do wykonanych robót w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, możliwość taką otwiera dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (zob. wyrok NSA z 7 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 712/20, LEX nr 3515315).

Nie można więc zgodzić się z postawionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 w związku z art. 36a ust. 1-6 ustawy tak przez błędną ich wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, że dokonane przez inwestorkę w dniu 16 maja 2014 r. zawiadomienie o zakończeniu budowy i brak sprzeciwu przez organ wobec tego zawiadomienia nie czyniło niedopuszczalnym wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w decyzji z 27 czerwca 2012 r. i zatwierdzonym nią projekcie budowlanym.

Nietrafne są również procesowe zarzuty tej skargi kasacyjnej. Pierwszy z nich zmierza do wykazania, że materiał dowodowy nie stwarzał podstaw do uznania stwierdzonych odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia jako odstąpienia istotnego. Zauważyć przyjdzie, że stwierdzenie charakteru i rodzaju odstępstw nastąpiło w toku postępowania po powtórnym rozpoznaniu sprawy w oparciu o materiał dowodowy wskazany, omówiony i precyzyjnie przeanalizowany przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej do sądu decyzji (s. 7-10). Aczkolwiek nie postawiono Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to jednak sąd miał podstawy w tej sytuacji do odwołania się do zebranego materiału dowodowego, uznania go za wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia oraz zaakceptowania w pełni ustaleń i rozważań organu. Należy mieć na względzie, że zasadniczo ustalenia sprowadzały się do porównania rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym (głównie dotyczących obrysu budynku, jego wysokości, rozmieszczenia schodów zewnętrznych) i sposobu wykonania robót. W odniesieniu do rozwiązań projektowych bazowano nie tylko na własnej analizie, ale także na wyjaśnieniach organu administracji architektoniczno-budowlanej udzielającego pozwolenia na budowę (pismo z 5 grudnia 2017 r.). Z kolei sposób wykonania robót to przede wszystkim ustalenia podczas czynności kontrolnych utrwalonych protokołami z dołączoną do nich dokumentacją zdjęciową, opinie i ekspertyzy rzeczoznawców (K. P., J. T., J. R.), a także wyjaśnienia inwestorki i skarżących.

Nie można zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej, że ustalenia dotyczące wysokości budynku były niewystarczające do konkluzji, że dokonano odstępstwa i to o charakterze istotnym. Rzeczywiście organ powołał własne ustalenia i ocenę rzeczoznawcy K. P. z listopada 2016 r., w której m.in. odwołano się do pomiarów dokonanych przez geodetę, a których brak w aktach sprawy. Według geodety wysokość budynku uległa zwiększeniu z 9,50 m do 10,38 m, zaś zgodnie z pomiarami pracownika organu - do 10,37 m. Jednakowoż organ dostrzegając niewskazanie w ekspertyzie rzeczoznawcy sposobu obliczenia przez geodetę wysokości budynku ostatecznie ustalenie o odstąpieniu w tym zakresie od ustaleń i warunków pozwolenia oparł na zwiększeniu wysokości samego poddasza budynku o więcej niż 19 cm, zaś przyjęcie, że jest to odstąpienie istotne - upatrywał nie tylko w przekroczeniu maksymalnej wysokości budynku o więcej niż 2% w stosunku do wysokości 9,50 m, ale również na tym, że doszło do przekroczenia maksymalnej wysokości budynku wynikającej z ustaleń planu miejscowego. Celem wykazania nieprawidłowego sposobu określenia wysokości budynku pełnomocnik przywołał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej § 3 pkt 17 i § 9 (należało wskazać § 6) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Przepisy te są poza podstawami kasacyjnymi, stąd nie mogą być brane pod uwagę w trakcie kontroli instancyjnej, tym niemniej wskazać jedynie trzeba, że nowelizacja § 3 pkt 17 zawierająca definicję kondygnacji podziemnej dokonana w rozporządzeniu z dnia 7 listopada 2017 r. miała na celu jedynie usunięcie wątpliwości interpretacyjnych, jakie budziła dotychczasowa definicja. Zmierzać ona miała do doprecyzowania tego przepisu, nie zaś - jak utrzymuje pełnomocnik - do objęcia nim przypadków, do których wcześniej przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania.

Zebrany materiał dowodowy stwarzał również podstawę do podzielenia przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organu, że wykonanie schodów zewnętrznych nastąpiło w warunkach odstępstwa. Już z wyjaśnień inwestorki złożonych w dniu 14 marca 2017 r. wynika, że w trakcie realizacji robót przy budowie schodów zewnętrznych stalowe poręcze zastąpione zostały osłoną ze styropianu i szyb (od poziomu półpiętra w górę). Wyjaśnienia te korespondują z treścią ekspertyzy J. T. z października 2017 r., w której mowa o wykonaniu ściany bocznej zewnętrznej "klatki schodowej" o grubości ok. 10 cm, której konstrukcję nośną stanowią słupki stalowe, do nich przymocowano płyty zewnętrzną i wewnętrzną, a pomiędzy nimi umieszczono styropian. Drugorzędne znaczenie ma wykonanie przez skarżących dalszych robót przy schodach zewnętrznych przez wstawienie drzwi i okien i tym samym zamknięcie "klatki schodowej", na co wskazał również w opinii technicznej rzeczoznawca J. R. Dodatkowo porównanie zaprojektowania schodów zewnętrznych (vide rysunki elewacji i przekroju, s. 33 i 37) ze sposobem ich wykonania prowadzi do jednoznacznego wniosku o odstępstwie od ustaleń i warunków pozwolenia. Upoważniało to także Sąd do akceptacji stanowiska organu, że końcowy wniosek rzeczoznawców o zgodności robót w tym zakresie nie znajduje usprawiedliwienia. Oceniając charakter tego odstąpienia trafnie odwołano się do projektu budowlanego, który został przedstawiony ostatecznie do zatwierdzenia, po usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości. Wnoszący skargę kasacyjną nie podważają ustaleń, że pierwotna wersja pełnej obudowy klatek schodowych została usunięta i zastąpiona ażurową, pełna zabudowa zwiększała zaś powierzchnię zabudowy ponad dopuszczony planem miejscowym wskaźnik. Wynika to także z pisma i postanowienia organu wydającego pozwolenie na budowę wzywającego inwestorkę do usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości.

Podnoszona kwestia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przywiązał należytej uwagi do tego, iż uniemożliwiono pełnomocnikowi inwestorki udziału w czynnościach w dniu 25 września 2019 r., podczas których poczyniono istotne ustalenia, również nie mogła z tego powodu doprowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku. Tym niemniej zauważyć trzeba, że ustawodawca wyposażył organy nadzoru budowlanego także w uprawnienie do dokonywania czynności kontrolnych, a protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności mogą stanowić podstawę do podejmowania środków przewidzianych w przepisach ustawy, w tym do wydania decyzji (art. 81 ust. 4 ustawy). Czynności kontrolne nie są tożsame z oględzinami, tj. czynnością procesową przewidzianą w procedurze administracyjnej, nie mają więc do nich zastosowania procesowe wymogi w postaci konieczności zawiadomienia o terminie i miejscu oględzin oraz zagwarantowania czynnego udziału podczas przeprowadzania tego dowodu (art. 79 § 1 i 2 K.p.a.). Pełnomocnik zgłaszając zarzut, poza ogólnym kwestionowaniem ustaleń w zakresie wysokości budynku nie podjął próby wykazania, że pomiary są nieprawidłowe, a rzeczywista wysokość budynku jest inna niż wynikająca z ustaleń organu. Z kolei dla oceny czy doszło do odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę nie ma żadnego znaczenia, że obudowa klatki schodowej - wedle twierdzeń pełnomocnika - nie została wykonana tak, by tworzyć zamknięte pomieszczenie, ale aby zmniejszyć działanie czynników zewnętrznych. Również bez znaczenia dla ostatecznego wyniku sprawy pozostaje, czy roboty budowlane wykonane zostały w całości przez inwestorkę, czy też w części przez skarżących po nabyciu przez nich odrębnej własności lokali odpowiednio 20 marca 2015 r. i 4 styczniu 2016 r.

Przedstawione rozważania skłaniają do niepodzielenia stanowiska pełnomocnika wnoszących skargę kasacyjną o braku podstaw do przyjęcia, że w trakcie realizacji robót doszło do odstępstw mających charakter odstąpienia istotnego. Postawiony zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami procedury administracyjnej odnoszącymi się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz sposobu procedowania okazał się nieusprawiedliwiony.

W konsekwencji także zarzut materialny i jeden procesowy odniesiony do art. 36a ust. 1, 5 i 6 oraz art. 51 ust. 1, 5 i 6 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 6 ustawy przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów jest całkowicie chybiony, skoro poprawnie ustalony stan faktyczny sprawy stwarzał podstawę do wydania decyzji w postępowaniu naprawczym o obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zastępczego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, określając termin wykonania obowiązku.

Skarga kasacyjna skarżących J. G. i M. W. także nie zasługuje na uwzględnienie.

Jedyny sformułowany w niej zarzut zmierza do podważenia rozstrzygnięcia w części odnoszącej się do adresata decyzji, na którego nałożono obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zastępczego. Należy więc stwierdzić, że art. 52 ustawy, w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie, wymienia podmioty obowiązane na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzjach, o których mowa w art. 48, art. 49b, art.50a i art. 51. Są nimi: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie sądowym i praktyce administracyjnej ukształtował się pogląd, że ustawodawca dał co prawda organom nadzoru budowlanego możliwość wyboru adresata decyzji, jednakże wybór ten nie może być dowolny, bezrefleksyjny. Organ winien uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy i przede wszystkim rozważyć możliwość skutecznego wykonania decyzji. Niewątpliwie w pierwszej kolejności obowiązek należy kierować do inwestora, który najczęściej jest sprawcą samowoli budowlanej i swym działaniem doprowadził do naruszenia porządku prawnego obowiązującego w budownictwie. Jednakże, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2497/14, LEX nr 2083531, nie można kierować nakazu do inwestora - sprawcy samowoli budowlanej, jeśli w dacie orzekania nie posiada on uprawnień do władania nieruchomością albo obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy podmiotów winno być posiadanie tytułu prawnego do władanie nieruchomością na cele budowlane umożliwiającego wykonanie decyzji. Ten kierunek wykładni omawianego przepisu utrwalił się w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2266/21, LEX nr 3458814 i 18 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1699/20, LEX nr 3572658 z przytoczeniem w nich wcześniejszych orzeczeń) i chociaż w przeważającej części odnosi się do nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, odnieść go również trzeba do nakazu polegającego na sporządzeniu i przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego. O ile więc inwestor utracił tytuł prawny do władania obiektem budowlanym, w szczególności nie posiada tytułu rzeczowego do nieruchomości gruntowej lub nieruchomości budynkowej nakaz winien zostać skierowany do aktualnego właściciela nieruchomości. Osoba taka najczęściej zainteresowana jest rozstrzygnięciem sprawy i ma realną możliwość wykonania decyzji.

Sąd pierwszej instancji w sposób zbieżny z zaprezentowanym stanowiskiem dokonał wykładni art. 52 ustawy, zatem wbrew postawionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi nie dopuścił się naruszenia w tej postaci tego przepisu w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Podnoszone kwestie związane z zasadami słuszności, czy też niezbadania możliwości nakłonienia inwestorki i skarżących do zawarcia porozumienia jako zagadnienia pozajurydyczne nie mogą wpłynąć na sposób rozumienia znaczenia normy wypływającej z treści art. 52 ustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaskarżony wyrok nie może być postrzegany jako naruszający art. 52 ustawy także wskutek niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Inwestorka nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, na której usytuowany jest budynek w zabudowie bliźniaczej. Aktualnymi właścicielami tak nieruchomości gruntowej, jak i nieruchomości budynkowych są skarżący. Podzielić więc przyjdzie stanowisko Sądu pierwszej instancji, że rozstrzygnięcie odnośnie adresata zaskarżonej decyzji w sposób realny umożliwia jej wykonanie. O ile zaś sprawcą samowoli budowlanej jest inwestor, wówczas właściciel nieruchomości, który zobowiązany jest na swój koszt dokonać czynności nakazanej w decyzji, może dochodzić roszczenia o naprawienie szkody przed sądem powszechnym.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., oddalił obie skargi kasacyjne.