Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1657/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 5 ust. 1, art. 22 ust. 1 pkt 4, art. 22 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
article: art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 i art. 16, art. 7, 8, 9, 77 § 11- 4, 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 86/22 w sprawie ze skargi M. O. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania zakończenia rekultywacji w kierunku leśnym terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. O. na rzecz Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 86/22 oddalił skargę M. O. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania zakończenia rekultywacji w kierunku leśnym terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiódł M. O. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2022, poz. 329 – dalej jako: "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której zastosowanie powinien znaleźć art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., co winno skutkować uwzględnieniem skargi i stwierdzeniem nieważności Postanowień na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 i art. 16 k.p.a. per analogiam - które także zostały naruszone poprzez ich niezastosowanie - gdyż zaskarżone Postanowienie RDLP (II) oraz utrzymujące je w mocy Postanowienie DGLP (II), dotyczyły sprawy uprzednio rozstrzygniętej Postanowieniem Dyrektora Regionalnego Lasów Państwowych w Łodzi z dnia [...] września 2020 r. [...] (dalej jako Postanowienie RDLP (I)) utrzymanego w mocy postanowieniem Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2022 r. – [...] (dalej jako: Postanowienie DGLP (T)), czym naruszony został także art. 134 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie tego naruszenia,

b. art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której zastosowanie winien znaleźć art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co skutkowałoby uchyleniem Postanowienia w całości, wobec naruszenia art. 1 § 2 Ustawy z dnia 2 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1259) w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 11- 4, 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi i nie dostrzeżenie naruszeń tych przepisów przez Organ I i II Instancji, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie wykapano w sposób dostateczny dowodów pozwalających na obiektywną pozytywną ocenę rekultywacji przedmiotowej działki należącej do Skarżącego w kierunku leśnym, w rozumieniu art. 4 pkt 18 Ustawy oz dnia 3 lutego 1995 r. ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U, z 2021 r. poz. 1326 dalej jako: uogril), która w świetle wcześniej wydanych Postanowień RDLP(I) i DGLP(I) r, jawi się jako sprzeczna z poprzednimi ustaleniami i prowadzi do naruszenia art. 134 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie tego naruszenia z urzędu.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Generalnego Dyrektora Lasów Państwowych kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zawarto wniosek dowodowy obejmujący załączenie do akt sprawy, akt sprawy sygn. "IV/Wa 982/21" i dopuszczenie dowodu ze znajdujących się w nich: postanowienia Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] września 2020 r. – [...], postanowienia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2021 r. – [...], wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. IV SA/Wa 982/21 "chyba, że poniższe dokumenty znajdują się w aktach niniejszej sprawy".

Odpowiedzi na skargę kasacyjną udzielił Generalny Dyrektor Lasów Państwowych domagając się jej oddalenia oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Poza sporem w sprawie pozostaje, że decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. ustalono całkowitą utratę wartości użytkowej gruntów wyrobiska "Męka Jamy", po eksploatacji kruszywa dla celów drogowych, położonych na terenie miasta Sieradza, obejmujących działki o nr: [...], [...] i [...] oraz część działek o nr [...], [...], [...] i [...], w obrębie nr [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako nieużytki i grunty pod wodami powierzchniowymi, stojącymi i uznano Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w Łodzi za podmiot zobowiązany do wykonania rekultywacji tych gruntów w kierunku leśnym (dalej również jako: "Decyzja z 2005 r.").

Zważywszy na argumentację skargi kasacyjnej, na wstępie poczynić trzeba uwagę porządkującą, a mianowicie, że w sprawie prawomocnie przesądzone pozostaje, że Decyzją z 2005 r. ustalono leśny kierunek rekultywacji, jak również to, że jedynie powierzchnia - części - działki nr [...] podlega rekultywacji. Ustalenia te nie zostały zakwestionowane w toku postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. II OSK 1018/06 oddalającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 marca 200 6. sygn. II SA/Łd 1222/05 oddalającego skargę M. O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dnia [...] października 2005 r. utrzymującej w mocy Decyzję z 2005 r. Poczynienie tej uwagi porządkującej było o tyle konieczne, że argumentacja skargi kasacyjnej stawia organom zarzut, że istnienie warstwy próchniczej potwierdzono jedynie w odniesieniu do - części - działki. Zarówno w skardze kasacyjnej, jak i w toku postępowania zainicjowanego pierwszym wnioskiem Starosty [...] (z dnia [...] maja 2020 r.) skarżący kasacyjnie akcentował kwestię rekultywacji powierzchni całej działki nr [...]. Skarżący kasacyjnie odnosi się do kwestii wykształcenia warstwy próchniczej "na całej powierzchni działki" (s. 6 skargi kasacyjnej), a jednocześnie pomija, że przedmiotem rekultywacji są - wyłącznie - grunty położone - w obszarze wyrobiska - co jednoznacznie wynika z Decyzji z 2005 r. Niesłusznie zatem, skarżący kasacyjnie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego upatruje w braku ustaleń, co do terenów - całej - działki nr [...], a nie tylko jej obszaru stanowiącego wyrobisko poeksploatacyjne złoża kruszywa naturalnego "Męka Jamy". Tego, bowiem tylko obszaru, zgodnie z ustaleniami Decyzji z 2005 r. dotyczyły i dotyczyć mogły zaskarżone postanowienia. Brak ustaleń, co do pozostałego obszaru działki nr [...] nie stanowi naruszenia prawa, które mogłoby mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna kwestionuje również nasadzenia, jako realizację rekultywacji, wskazując, że "nasadzanie drzew nie jest elementem rekultywacji, tylko samowolnego wkroczenia w uprawnienia właścicielskie skarżącego, który przecież mógł chcieć mieć inne drzewa w swoim przyszłym lesie". Stanowisko skargi kasacyjnej dotyczące zalesiania stoi w jawnej opozycji do stanowiska wyrażonego w prawomocnej Decyzji z 2005 r., w której wskazano, że "w rozstrzyganym przypadku, gdy przywrócenie poprzedniego stanu gruntów, o co wnoszą właściciele terenu zajętego przez żwirownię, byłoby nieopłacalne ekonomicznie (...) nadanie wartości użytkowych tym gruntom może być uzyskane także przez ich zalesienie".

Skarga kasacyjna potwierdza, że na terenie działki nr [...] wykonano drogę. Skarżący kasacyjnie domaga się natomiast nawiezienia humusu, wskazując, że "jego nieruchomość nie została zrekultywowana i nikt nigdy nie zrekompensował mu strat". Odnosząc się do tych argumentów należy wskazać, że Sąd Wojewódzki w Łodzi w wyroku z dnia 27 marca 2006 r. nie kwestionował, że również część działki nr [...] nieobjęta wyrobiskiem ucierpiała na skutek wyrwy w ziemi, jaką stanowi wyrobisko poeksploatacyjne. Jednakże, przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie obszar wyrobiska poeksploatacyjnego i to wyłącznie na części dz. nr [...] ponieważ wyłącznie tego obszaru dotyczył wniosek Starosty Powiatowego w [...] skierowany do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi dnia [...] kwietnia 2021 r.

Wskazanym pismem, Starosta wystąpił o opinię Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi, że dokonano rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego ze złoża "Męka Jamy" znajdującego się w obrębie działki nr [...] . Powołując się na Decyzję z 2005 r. wskazano, że rekultywacja była prowadzona w kierunku leśnym. Decyzja z 2005 r. nie formułuje konkretnych wymogów, co do sposobu prowadzenia rekultywacji, a jedynie określa jej kierunek, wskazując, że rekultywacja gruntów to nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawę właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg, przy czym rekultywacja "może być dokonana w różny sposób, w zależności od konkretnej sytuacji".

Zakończenie rekultywacji stwierdzane jest decyzją, wydaną po uzyskaniu stosownych opinii. W niniejszej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi postanowienie opiniujące pozytywnie zakończenie rekultywacji. Starosta chcąc wydać decyzję w trybie art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022, poz. 2409 - dalej jako: u.g.r.o.l.) zwrócił się o opinię do dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych (art. 22 ust. 2 pkt 2 u.g.r.o.l.). Zasięgnięcie opinii dyrektora regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych jest obligatoryjne w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji. Zaakcentować trzeba, że do wydania decyzji w sprawach rekultywacji (i zagospodarowania) właściwy jest starosta, natomiast dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - jako organ właściwy w zakresie ochrony gruntów leśnych (art. 5 ust. 1 u.g.r.o.l.) jest jedynie organem opiniującym. W niniejszej sprawie dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych wyraził swoją opinię, w zakresie posiadanych kompetencji. W tym też kontekście, jako nieuzasadniony jawi się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku powołania biegłego, który w sposób kompleksowy i fachowy miałby ocenić przydatność podłoża do celów leśnych.

Nietrafnie też skarga kasacyjna swojej zasadności upatruje w rozbieżnościach pomiędzy ustaleniami poprzedzającymi wydanie postanowienia z dnia [...] września 2020 r. i z dnia [...] kwietnia 2021 r. (uchylonego następnie wyrokiem z 8 listopada 2021 r. sygn. IV SA/Wa 982/21) oraz ustaleniami prowadzonymi w niniejszej sprawie. Należy zwrócić uwagę, że w postanowieniu z [...] września 2020 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi opiniując negatywnie zakończenie rekultywacji nawiązał do całej działki nr [...] wskazując, że "uznanie rekultywacji za zakończoną dotyczy całej działki". Również całej powierzchni działki nr [...] dotyczyło zażalenie skarżącego kasacyjnie złożone od postanowienia z [...] września 2020 r. Wydane na skutek tego zażalenia postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] kwietnia 2021 r. zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 08 listopada 2021 r. sygn. IV SA/Wa 982/21. Niesłusznie skarżący kasacyjnie w tym fakcie upatruje argumentów, które miałyby przemawiać za zasadnością skargi kasacyjnej złożonej w badanej sprawie. Uzasadniając wyrok z dnia 08 listopada 2021 r. sygn. IV SA/Wa 982/21 Sąd Wojewódzki wskazał, że twierdzenia organu I i II instancji (negatywnie opiniujące zakończenie rekultywacji) nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Przede wszystkim nie wynika bowiem z niego aby w sprawie istniał jakiś "zatwierdzony przez Starostę [...] projekt rekultywacji", nie wskazano w oparciu o jakie dokumenty, przepisy prawne czy ustalenia faktyczne organ II instancji stwierdził, że nie przeprowadzono niezbędnych działań na części obszaru objętym o wnioskiem o pow. 0,5138 ha, w szczególności że nie przeprowadzono właściwego ukształtowania terenu, odtworzenia gleb, umocowania skarp, nie dokonano nasadzeń drzew gatunków lasotwórczych, zgodnie ze znajdującym się w aktach projektem rekultywacji. Sąd Wojewódzki wskazał, że nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli legalności postanowienia w oparciu o "domniemanie ustalonego stanu faktycznego". Skoro zatem, w niniejszej sprawie, argumentacja skargi kasacyjnej została zbudowana w oparciu o ustalenia, które zostały zakwestionowane prawomocnym wyrokiem, i stanowią one jedyny argument mający uzasadniać przyjęcie odmiennej od dokonanej w niniejszej sprawie oceny materiału dowodowego, to skarga kasacyjna nie mogła przynieść oczekiwanego rezultatu. Niesłusznie, zatem skarżący kasacyjnie jej zasadności upatruje w naruszeniu art. 151 p.p.s.a., w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 Ustawy z dnia 2 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1259) w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1- 4, 80 k.p.a.

Niesłusznie też skarga kasacyjna formułuje zarzut art. 151 p.p.s.a., w zw. z art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 i art. 16 k.p.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a.

Zaskarżone do Sądu Wojewódzkiego postanowienie zostało wydane na skutek odrębnego wniosku, złożonego w powołaniu na nowe okoliczności faktyczne. To w powołaniu na nowe fakty Starosta Sieradzki wystąpił z wnioskiem z [...] kwietnia 2021 r. wskazując, że z prośbą o opinię zwraca się "w związku z zawiadomieniem (...) o wykonaniu niezbędnych prac rekultywacyjnych polegających na nasadzeniu drzew, na wyrobisku poeksploatacyjnym (...) wynikających z postanowienia znak: [...] z dnia 29.09.2020 r." (które zostało wydane na skutek wcześniejszego wniosku Starosty z dnia [...] maja 2020 r.). Zauważyć trzeba, że "opinii", o której mowa w art. art. 22 ust. 2 pkt 2 u.g.r.o.l. ustawodawca nie nadał szczególnego charakteru, a to oznacza, że stanowi ona ocenę faktów z użyciem ustawowych i subiektywnych kryteriów i nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę (po. Wyrok NSA z 13 października 1997 r. sygn. II SA 203/97). Dokumentacja akt sprawy wskazuje, że uznawszy zasadność opinii negatywnej co do kwestii nasadzeń, podjęto stosowne działania, a w ich następstwie ponowiono - w nowych uwarunkowaniach faktycznych - wystąpienie o opinię. Takie działanie Starosty nie nosi znamion kwalifikowanego naruszenia prawa.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz.1964). Koszty te wynoszą 240 zł i w całości składa się na nie wynagrodzenie dla pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Odnosząc się do zgłoszonych wniosków dowodowych należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odesłanie to oznacza, że odpowiednie zastosowanie mają art. 227, art. 228 § 2, art. 231, art. 233–245 i art. 248–257 k.p.c. Zgodnie z art. 243² k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. Niniejszą sprawę rozpoznano na podstawie dokumentacji akt sprawy.