Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1933/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P., K. P., H. F., M. P., J.P., M. P., L.P., T.K., A. W., B. P., K. P., M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 225/19 w sprawie ze skargi W. P., K. P., H.F., M. P., J. P., M. P., L.P., M.Z., T.K., A.W., B. P., K. P. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 października 2019 r. IV SA/Po 225/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. P., K. P., H. F., M. P., J. P., M. P., L. P., M. Z., T. K., A. W., B. P., K. P. (Skarżący) na decyzję Wojewody W. (Wojewoda) z [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.

Skarżący zaskarżyli wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając mu :

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne przedstawienie przez Sąd I instancji stanu sprawy i przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że przejęcie od poprzedników prawnych Skarżących nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie umowy nr [...] z dnia [...] listopada 1948 r. oraz umowy z dnia [...] kwietnia 1959 r. o bezpłatne przeniesienie prawa własności w formie aktu a więc przyznanie Skarżącym odszkodowania "prowadziłoby do sytuacji, w których obecny właściciel byłby w gorszym położeniu, niż właściciel, któremu odjęto własność na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, a taka wykładnia prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnych wartości równości i sprawiedliwości społecznej", podczas gdy prawidłowa, tj. uwzględniająca powszechnie znane realia sprawowania władzy w latach 40 – tych i 50 – tych ubiegłego wieku, ocena materiału dowodowego sprawy zebranego przez organy administracji oby instancji prowadzi do wniosku, że choć oficjalnie Skarb Państwa przejął nieruchomości w drodze umowy o bezpłatne przeniesienie prawa własności, to rzeczywiście czynność ta miała charakter przymusowy, a jej niezawarcie wiązało się z licznymi represjami, a zatem w świetle podanych wartości i zasad konstytucyjnych, Skarżący nie znajdują się w lepszej sytuacji, niż obecni właściciele nieruchomości, wręcz przeciwnie, ich sytuacja prawna jest o wiele trudniejsza i zasługuje na ochronę prawną, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało zastosowaną przez Sąd zawężającą wykładnią art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 128 u.g.n. i w konsekwencji błędnym oddaleniem złożonej w tej sprawie skargi.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz, 2147, ze zm. dalej "u.g.n.")., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten ma charakter blankietowy i nie stanowi samodzielnej podstawy wydania przez starostę (odpowiednio prezydenta na prawach powiatu) odrębnej decyzji o odszkodowaniu, podczas gdy:

a) przepis ten nie ma wyłącznie charakteru blankietowego,

a nadto

b) materialną podstawą przyznania odszkodowania są również inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a w szczególności art. 128 ust. 1 u.g.n.;

2) art. 128 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten nie znajduje zastosowania do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że w sprawie tej doszło do wywłaszczenia nieruchomości, a wobec braku przepisów intertemporalnych przepis ten znajduje zastosowanie także do nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz opłat skarbowych od udzielonych pełnomocnictwo.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę spawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Organy obu instancji umorzyły postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za części nieruchomości dawniej zapisane w KW K. tom IV wykaz 98 Kw 2510 i Kw 3479 odpowiadające obecnie działkom: 106/2, 106/4, 106/5, 106/8, 106/9, 108/32, 224, 108/27, 108/31, 108/10, 108/35, 108/2, 185, 212 i 160/3 oraz częściom działek nr 108/23, 108/24, 108/29, 109, 129, 117, 186, 128 i 56 z arkusza mapy 12 obręb K. oraz działkom nr 163, 142/2, 144/1, 144/2, 152/1, 152/2 oraz częściom działek nr 142/1, 206/1 i 218 z arkusza mapy 13 obręb K. oraz umorzyły nieprawidłowo wszczęte postępowanie odnośnie części działki nr 108/29 z arkusza mapy 12, obręb K.

Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że Skarżący domagali się ustalenia odszkodowania za działki przejęte od ich poprzedników prawnych przez Skarb Państwa na podstawie umowy nr [...] z [...] listopada 1948 r. oraz umowy z [...] kwietnia 1959 r. Rep. [...]. Ta ostatnia umowa zawarta została w wykonaniu zobowiązań ustawy z 25 czerwca 1948 r. (Dz. U. Nr 35, poz. 240) oraz przepisów prawa budowlanego i ustawy z 22 maja 1958 r. (Dz. U. Nr 31. poz. 138). Organy ustaliły również, że odstąpione działki były przeznaczone na ulice i zieleń publiczną.

Organy uznały, że art. 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.; zwanej dalej "ustawa"), nie może mieć zastosowania w sprawach o ustalenie odszkodowania za nieruchomości nabyte na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. Zgodnie bowiem z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Organy wskazały, że pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania to jednak tylko jedna z przesłanek określonych w analizowanym przepisie. Zawiera on jeszcze jeden warunek - obowiązujące przepisy muszą przewidywać ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Do przejęcia ww. nieruchomości na własność Państwa doszło na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Przepis ten obecnie nie obowiązuje, jak również żadne przepisy intertemporalne ustawy nie przewidują ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte w drodze ww. ustawy. Instytucję odszkodowania za nieruchomości reguluje obecnie ustawa w rozdziale 5 działu III (art. 128. - art. 135). Brak jest jednakże w tej ustawie przepisu, który uprawniałby do zastosowania przepisów rozdziału 5 działu III powołanej ustawy w stosunku do gruntów odstąpionych bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. Artykuł 216 ust. 2 ustawy stanowi bowiem, że jedynie przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172). Przepis ten odsyła więc jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów normujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. podzielił ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ich ocenę prawną

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej Sąd kasacyjny wyjaśnia, że wyrokiem z 24 marca 2021 r. I OSK 4107/18 oddalona została skarga kasacyjna wniesiona przez Skarżącą od wyroku WSA w Poznaniu z 25 lipca 2018 r. IV SA/Po 1152/17. Sprawa zakończona wyrokiem z 24 marca 2021 r. dotyczyła wniosku Skarżących o odszkodowanie za inne działki przejęte przez Skarb Państwa od ich poprzedników prawnych na podstawie aktu notarialnego z 14 kwietnia 1958 r. Rep. A.II-3579/59. Z uwagi na tożsamość stanu faktycznego i prawnego jak również z uwagi na tożsamość zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej od wyroku WSA z 25 lipca 2018 r. jak i od zaskarżonego obecnie wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny podzielając w pełni stanowisko wyrażone w wyroku z 24 marca 2021 r. uznaje za zasadne zastosowanie przedstawionego w nim stanowiska również w niniejszej sprawie.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Podkreślić należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Nie mogą być zatem zasadne zarzuty oparte na art.106 § 4 p.p.s.a., które sprowadzają się do kwestionowania ustaleń i ocen zawartych w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów opartych na podstawie określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a., podzielając w tym zakresie w pełni stanowisko wyrażone w cytowanym już wyroku z 24 marca 2021 r. I OSK 4107/18.

W skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie dwóch przepisów prawa materialnego: art.129 ust.5 pkt 3 i art.128 ustawy Co do naruszenia pierwszego z tych przepisów autor skargi kasacyjnej podnosi, że naruszenie tego przepisu polega na przyjęciu, że ma on charakter blankietowy i nie stanowi samodzielnej podstawy wydania przez starostę (odpowiednio prezydenta na prawach powiatu) odrębnej decyzji o odszkodowaniu. Stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Przepis art. 129 ust. 5 ustawy ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy. Jest to stanowisko już ugruntowane w orzecznictwie. Zgodnie też przyjmuje się obecnie w orzecznictwie, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy stanowi podstawę do przyznania odszkodowania za już dokonane pozbawienie prawa do nieruchomości i tym samym może być on stosowany do spraw zaszłych, w których doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania. Przepis ten "uaktualnia" regulacje prawne, które przewidywały przyznanie odszkodowania za odjętą nieruchomość, a do wydania aktu o odszkodowaniu nie doszło. Jak już wskazano przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy nie zawęża podstaw prawnych, na jakich może dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków, ale nie jest jednocześnie normą upoważniającą bezpośrednio do wydania aktu o odszkodowaniu. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych, zatem ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli przepisy prawa przewidują i przewidywały przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości. W każdym przypadku należy zatem ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości na cel publiczny ( por. wyroki NSA z dnia: 25 kwietnia 2012 r., I OSK 624/11, 19 lipca 2019 r., sygn. 2472/17, 26 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2011/20, dostępne na www.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli ( Dz.U. Nr 35, poz.240, dalej "ustawa z 25 czerwca 1948 r.") "właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany jest odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty – przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi – na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek (...)". Jak zatem wynika z powyższego, przepisy ustawy z 25 czerwca 1948 r. nie przewidywały w opisanym przypadku ustalenia i wypłaty odszkodowania dla właściciela gruntu podlegającego podziałowi.

Pozbawienie prawa do nieruchomości (wywłaszczenie) bez odszkodowania, to jednak tylko jedna z przesłanek określonych w art.129 ust.5 pkt 3 ustawy. Z przepisu tego wynika jeszcze jeden warunek, a mianowicie aby obowiązujące obecnie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym.

Według Skarżących takim przepisem jest obecnie art. 128 ustawy. Odjęcie prawa własności dokonane aktem notarialnym w 1948 i 1959 r. rodziło skutek pozbawienia prawa, to jednak nie może być uznane za wywłaszczenie w rozumieniu art. 128 ust. 1 ustawy rodzące obowiązek odszkodowania, a to ze względu na definicję wywłaszczenia zawartą w art. 112 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którą wywłaszczenie ograniczone jest do odjęcia prawa w trybie decyzyjnym, zatem w drodze aktu indywidualnego. Stosownie bowiem do art. 112 ust. 2 ustawy wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Ponadto, jak słusznie wywiódł Sąd I instancji, ustawodawca dał jednoznacznie wyraz swojej woli, co do zastosowania przepisów dotyczących odszkodowań – a zatem również przepisu art. 128 ustawy – do spraw nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z 25 czerwca 1948 r. Sąd wskazał, że "Przepis art. 128 u.g.n. stanowi pierwszy przepis Rozdziału 5 Działu III u.g.n. Tymczasem należy zauważyć, że na mocy art. 216 ust. 2 pkt 1 u.g.n do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172) odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy Rozdziału 6 działu III u.g.n. "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości". Ustawodawca nie przewidział natomiast odpowiedniego zastosowania przepisów Rozdziału 5 działu III u.g.n. (w tym art. 128 u.g.n.) "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawy do przyznania odszkodowania nie stanowi obowiązujący obecnie art. 98 ustawy, który dotyczy właśnie wydzielania działek pod drogi publiczne. Oba bowiem przepisy (tj. art. 13 ust. 1 ustawy 25 czerwca 1948 r. i art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami) mają całkowicie odmienną treść. Według art.98 ust.1 ustawy przejście własności działek wydzielonych pod drogi zgodnie z planem nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia wydawanej decyzji, lecz następuje z mocy prawa. Tryb nabycia gruntów przeznaczonych w planie pod drogi publiczne i wydzielonych na ten cel na wniosek właściciela w trybie podziału nieruchomości, przewidziany w art. 98 ust. 1 ustawy nie stanowi wywłaszczenia ani w szerokim rozumieniu konstytucyjnym, ani w rozumieniu art. 112 ust. 2 ustawy ( por. przykładowo wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1319/20).

Rozważając skutki podziału nieruchomości na wniosek właściciela w trybie art. 98 ust. 1 ustawy Trybunał Konstytucyjny doszedł do przekonania, że nie mieszczą się one w konstytucyjnej definicji wywłaszczenia, pozbawienie prawa do gruntu odbywa się na wniosek właściciela i w jego interesie gospodarczym. Ponadto Trybunał podkreślił, że porównanie podstawy podziału nieruchomości według art. 98 ust. 1 u.g.n. z podziałem nieruchomości według art. 9 i art. 11 ustawy z 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach prowadzi do wniosku, że są to różne instytucje prawne. Tezy przyjęte przez Trybunał zostały szeroko omówione w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2014 r., sygn. SK 7/13, OTK-A 2014/8/93.

Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, na podobieństwo rozwiązań przyjętych w ustawie z 25 czerwca 1948 r. jak i w ustawie z 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach w zakresie przejmowania na własność Skarbu Państwa nieruchomości. W art. 11 tej ostatniej ustawy wskazano, że z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. W art. 13 ustawy z 25 czerwca 1948 r. przewidziano natomiast, że właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany jest odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty - przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek, obliczonej w myśl art. 16.

Obie ustawy przewidywały zatem przejęcie bez odszkodowania określonej części nieruchomości podlegającej podziałowi z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej.

Skoro zatem art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy jest przepisem blankietowym, o czym była mowa powyżej, to do przyznania odszkodowania konieczne jest, aby istniała konkretna norma materialna, która przewiduje takie prawo obecnie oraz taka norma obowiązująca w dniu wywłaszczenia. Inaczej jest natomiast, gdy ówcześnie obowiązujące przepisy nie przewidywały odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, tj. w przypadku gdy grunt był przejęty w trybie art. 13 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 1948 r. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że należne jest odszkodowanie. Nie było bowiem podstawy prawnej do jego wypłaty, a pozbawienie prawa do odszkodowania odbyło się zgodnie z obowiązującym poprzednio porządkiem prawnym. Poza tym, w obecnych regulacjach nie istnieje norma prawna, która przewidywałby możliwość wypłaty odszkodowania za grunt przejęty w trybie art. 13 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 1948 r.

Należy podkreślić, że wolą ówczesnego prawodawcy było odjęcie własności na cele wskazane w art. 13 ustawy z 25 czerwca 1948 r. bez odszkodowania.

Wobec poczynionych rozważań i stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy należy uznać, z uwagi na brak podstaw prawnych w obowiązującym stanie prawnym do wypłaty odszkodowania za grunt przejęty na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 1948 r., organy administracji prawidłowo umorzyły postępowanie wszczęte w tym przedmiocie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zatem Sąd I instancji nie naruszył art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy Wobec tego, nie może także być mowy o naruszeniu art. 128 ust. 1 ustawy. Orzeczenie o odszkodowaniu z powołaniem się na art. 128 ust. 1 ustawy byłoby możliwe, gdyby aktualny prawodawca jednoznacznie taką normę przewidział. Z regulacji ustawowej powinna bowiem wynikać wprost możliwość zastosowania art. 128 ustawy do wypłaty odszkodowania za grunt odjęty na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 1948 r. Sąd administracyjny nie może natomiast zastępować prawodawcy i "uzupełniać" obowiązującą regulację prawną przez dokonanie wykładni prawotwórczej.

Tym samym uznać należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.