Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 819/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 141 par 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis (spr.), Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 2 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. Ł. i K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 13 września 2022 r. nr SKO 4111/59/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o dopuszczeniu dowodu z dokumentów oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 28 lipca 2022 r. (nr GiGN.6727.146.2021.AJ) Burmistrz Miasta i Gminy R. (dalej: organ I instancji) dopuścił dowód z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy referatu Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta i Gminy R. tj. uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] marca 2004 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 14 czerwca 2004 r. Nr 110, poz. [...]) oraz opinii urbanistycznej nr [...] z dnia 12 lipca 2022 r. Strony zostały także pouczone, że na postanowienie nie przysługuje prawo do wniesienia zażalenia.

Organ I instancji wskazał, że z uwagi na fakt, iż w aktach sprawy Referatu Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta i Gminy w R. znajdują się zarówno uchwała Rady Miejskiej, jak i opinia urbanistyczna, które mają związek z prowadzonym postępowaniem, a okoliczności sprawy nie uległy zmianie to zasadnym jest dopuszczenie dowodu z tych akt.

Pismem z dnia 16 sierpnia 2022 r. P. Ł. i K. S. wnieśli zażalenie na postanowienie organu I instancji.

Postanowieniem z dnia 13 września 2022 r. (SKO 4111/59/2022) podjętym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – dalej: k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO, organ odwoławczy) stwierdził niedopuszczalność zażalenia P. Ł. i K. S. na postanowienie Nr GiGN.6727.146.2021.AJ Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia 28 lipca 2022 r. o dopuszczeniu dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy referatu Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta i Gminy R.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że stanowisko organu wyrażone na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. przyjmuje formę postanowienia, na które nie służy zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.). Postanowienie to ma charakter wpadkowy, a zatem nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W ocenie SKO nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do organu drugiej instancji. W rezultacie SKO stwierdziło, że skoro na postanowienie o dopuszczeniu dowodów w sprawie k.p.a. nie przewiduje zażalenia, wniesienie takiego środka zaskarżenia przez stronę jest niedopuszczalne.

Skargę na postanowienie SKO wnieśli P. Ł. i K. S. (dalej: skarżący) wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości o przekazanie sprawy do organu I instancji celem przeprowadzenia ponownego postępowania w sprawie oraz zasądzenie od SKO na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W skardze na postanowienie SKO zarzucono: naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 z póżn. zm.) w tym w szczególności art. 3 par. 2 pkt. 2 ustawy w przedmiocie uznania, iż zaskarżone postanowienie nr GiGN.6727.146.2021.AJ z dnia 28.07.2022 r. Burmistrza Miasta i Gminy R. ma charakter wpadkowy i nie kończy postępowania w sprawie, podczas gdy zdaniem skarżących stanowi istotę i podstawę prowadzonego postępowania i na ich podstawie wydano postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem skarżących. Nadto zarzucono naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w przedmiocie braku możliwości zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji poprzez brak umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; - art. 75 par. 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w przedmiocie dopuszczenia opinii urbanistycznej z dnia 29 lipca 2022 r., bowiem została sporządzona z naruszeniem art. 10 k.p.a w zw. z art. 79 k.p.a.; - naruszenie art. 76 poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiocie dopuszczenia opinii urbanistycznej z dnia 29 lipca 2022 r., oraz stwierdzenia, iż stanowi dowód w sprawie, bowiem znajduje się rzekomo w aktach sprawy, podczas gdy strona nie była nigdy o niej poinformowana, jak również nie mogła się z nią zapoznać oraz złożyć ewentualne zastrzeżenia do opinii (art. 81 k.p.a.) tym bardziej, że opinia została sporządzona przez organ na potrzeby prowadzonego postępowania; - naruszenie art. 79 k.p.a. poprzez zlecenie i wykonanie przez organ opinii urbanistycznej z wyznaczeniem wizji lokalnej w miejscu zamieszkania strony ( sporne budynki rekreacji indywidulanej) bez zawiadomienia strony o terminie i miejscu wykonania wizji lokalnej oraz uniemożliwienie czynnego udziału w czynnościach wykonywanych przez sporządzającego opinię; - naruszenie art. 84 § 1 i 2 poprzez niewykonanie czynności powołania biegłego o wydanie opinii w sprawie, bowiem zdaniem strony wymagane do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy są wiadomości specjalne, a jedynie bezstronny biegły jest w stanie, zdaniem strony dokonać oceny stanu faktycznego i jego zgodności z MPZP tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - naruszenie art. 7 k.p.a poprzez jego niezastosowanie tym bardziej, że organ administracji sporządza lub na jego zlecenie sporządzane są dokumenty stanowiące dowód w sprawie, a uzasadniające jedynie linie prowadzoną przez organ w celu uniemożliwienia wydania pisma zgodnie z wnioskiem strony; - naruszenie art. 124 § 1 i 2 poprzez jego niezastosowanie w zaskarżonym postanowieniu, tj. powoływanie się na dowody w sprawie, znane tylko Organowi wydającemu postanowienie, a niezałączone do postanowienia, jak również alternatywnie niewyznaczenie 7-dniowego terminu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w razie braku załączenia dowodów do postanowienia i możliwości wypowiedzenia się w jego zakresie przez strony postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 259) - dalej jako – "p.p.s.a.", rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując zatem, w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega postanowienie SKO z dnia 13 września 2022 r. (SKO 4111/59/2022) stwierdzające niedopuszczalność zażalenia P. Ł. i K. S. na postanowienie organu I instancji z dnia 28 lipca 2022 r. (nr GiGN.6727.146.2021.AJ) o dopuszczeniu dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy referatu Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta i Gminy R.

Wymaga podkreślenia, że rozstrzygnięcie (postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia) zapada we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania (zażalenia) nie może zatem wejść w merytoryczną ocenę zasadności odwołania (zażalenia). Zgodzić należy się ze stanowiskiem NSA, zgodnie z którym wniosku o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.) organ nie może wyprowadzić z oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91, publ. CBOSA). Takie postanowienie ma więc charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania (zażalenia) jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie dopuszczalności odwołania (zażalenia).

W konkretnym przypadku pierwsza faza badania wniesionego zażalenia zakończyła się negatywnie. Nie przystąpiono zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji powyższego i kognicja Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, tj. oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Sąd będąc związany przedmiotem zaskarżenia nie mógł zatem badać zasadności postanowienia organu I instancji.

WSA uznaje za prawidłowe i poprawnie wyjaśnione stanowisko SKO w zakresie podjętego rozstrzygnięcia. Jak z kolei wskazuje się w piśmiennictwie zagadnienie niedopuszczalności odwołania/zażalenia rozpatruje się zwykle wyróżniając jej przedmiotowe i podmiotowe przyczyny. Te pierwsze kojarzone są z brakiem przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenia przez przepisy prawa możliwości kwestionowania decyzji w administracyjnym toku instancji (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., s. 706–708). Z sytuacją niedopuszczalności odwołania z tych powodów mamy do czynienia wówczas, gdy: 1) decyzja nie weszła do obrotu prawnego poprzez jej doręczenie lub ogłoszenie stronie w formie ustnej; 2) zaskarżony akt lub czynność organu administracji nie jest decyzją w rozumieniu Kodeksu; 3) wyczerpano już administracyjny tok instancji; 4) z mocy przepisu ustawowego wyłączono możliwość zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji, przewidując inny środek ochrony (np. wniesienie odwołania lub powództwa do sądu powszechnego bądź skargi do sądu administracyjnego, z pominięciem administracyjnego trybu weryfikacji zapadłego rozstrzygnięcia); 5) zaskarżono decyzję, w stosunku do której strona skutecznie zrzekła się prawa do wniesienia odwołania, przez co zyskała ona przymiot ostateczności i prawomocności. (zob. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2019).

W okolicznościach sprawy trafnie wskazało SKO, że mamy do czynienia z postanowieniem o charakterze dowodowym, a zatem zostało ono wydane w sprawie wpadkowej. Prawidłowo przyjął zatem organ odwoławczy, że w konkretnym przypadku zachodzi niedopuszczalność wniesionego przez skarżących zażalenia, z przyczyny o charakterze przedmiotowym, gdyż przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia omawianego postanowienia. Przypomnieć należy w tym miejscu, że postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym zaskarżalne są wówczas, gdy ustawa tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.). Zatem zasadnie organ odwoławczy zastosował art. 134 k.p.a. i stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i został on zastosowany w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez SKO przepisów p.p.s.a. to należy stwierdzić, że jest on chybiony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepisy p.p.s.a. regulują stricte procedurę sądowoadministracyjną i co do zasady nie są stosowane przez organy administracyjne, a skoro tak to nie można skutecznie czynić im zarzutu naruszenia tych regulacji.

Nadto Sąd wskazuje, że również pozostałe zarzuty formułowane przez stronę w skardze, a które dotyczą merytorycznych aspektów sprawy podnoszonych w zażaleniu nie mogły przynieść zamierzonego efektu. Na tym etapie postępowania zarzuty odnoszące się do merytorycznych aspektów podnoszonych w zażaleniu nie mogą być przedmiotem oceny przez WSA.

Końcowo należy podkreślić, że strona niezadowolona z postanowienia w przedmiocie dopuszczenia dowodu nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż zgodnie z art. 142 k.p.a. rozstrzygnięcie to może kwestionować w odwołaniu od decyzji. Nadto organ administracji w każdym czasie może zmienić swoje postanowienie dowodowe (art. 77 § 2 k.p.a.).

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.