Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 93/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: sędzia WSA Halina Adamczewska – Wasilewicz asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Natalia Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skargi M.G. sp. z o. o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 14 listopada 2023 r. nr SKO-4230/119/23 w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz M. G. sp. z o. o. w P. kwotę 19 969 zł (dziewiętnaście tysięcy dziewięćset sześćdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. Prezydent M. B. określił dla M. o. z siedzibą w P. (dalej: "Skarżąca", "Spółka"), organu prowadzącego [...] w B. oraz [...] w B., wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2020 przez wcześniej wymienione placówki na łączną kwotę [...]zł oraz zobowiązał Spółkę do jej zwrotu do budżetu M. B. na wskazany rachunek bankowy w ciągu 15 dni od daty uzyskania przez przedmiotową decyzję przymiotu ostateczności wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi we wskazany w decyzji sposób.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Skarżąca złożyła odwołanie z dnia [...] września 2023 r., w którym – poza sformułowanymi zarzutami względem decyzji organu I instancji - Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do pisma, m.in.: protokołu przekazania/odbioru lokalu nr [...] w obiekcie [...], porozumienia dotyczącego przekazania lokalu z dnia [...] sierpnia 2020r., protokołu przekazania/odbioru lokalu nr w obiekcie [...] z dnia [...] września 2020r., protokołu zdawczo – odbiorczego wydania dokumentów księgowych, wytycznych dla kierunków nauczanych w placówkach prowadzonych przez Skarżącą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium") po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego uznało, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś zarzuty podniesione w odwołaniu są nieuzasadnione. W takiej sytuacji, w ocenie Kolegium, zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy.

Na wstępie uzasadnienia powyższej decyzji Kolegium wskazało, że słusznie organ I instancji zaznaczył, iż odwołanie Strony charakteryzuje się pewnym "dysonansem prawnym", ponieważ z jednej strony zatytułowane jest jako odwołanie i zawiera zarzuty odnoszące się do zaskarżonej decyzji, a z drugiej zawiera wniosek o stwierdzenie nieważności. SKO wskazało, że tryb odwoławczy ma w przepisach kodeksu postępowania administracynego pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji.

Kolegium wyjaśniło, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1400; dalej "u.f.z.o.") oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; dalej: "u.f.p.") - w brzmieniu obowiązującym w roku 2020. Kolegium oceniło, że ww. niepodatkowe należności budżetowe nie uległy przedawnieniu.

Organ wskazał na art. 35 ust. 1 u.f.z.o. i stwierdził, że dotację oświatową można wydatkować na cele ściśle związane z procesem kształcenia realizowanego wobec uczniów, jako końcowych beneficjentów udzielonej dotacji. Tym samym dotacja, zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 u.f.z.o., nie jest przeznaczona na ogólne sfinansowanie zadań placówki. Aby dotację można było uznać za wydatkowaną zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. beneficjent musi spełnić dwa warunki. Po pierwsze dotacja musi zostać wydatkowana na dofinansowanie realizacji zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Po drugie dofinansowanie to powinno dotyczyć wydatków bieżących. Od wydatków bieżących związanych z zadaniami oświatowymi danej placówki, należy odróżnić wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego tę placówkę oświatową, o których mowa art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r., poz. 900 ze zm.; dalej: "u.p.o.").

Kolegium wskazało, że stan faktyczny sprawy organ I instancji ustalił na podstawie: sprawozdania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. z dnia [...] listopada 2022 r.; materiałów źródłowych dostarczonych organowi pismem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. z dnia [...] lutego 2023 r.; dokumentów włączonych do akt sprawy postanowieniami organu I instancji; innych dokumentów, na które organ I instancji się powołuje. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji dokonał analizy wszystkich faktur wystawionych przez tzw. "podmioty powiązane" z punktu widzenia prawa i przede wszystkim realizacji celu dotacji oświatowych w sposób bardzo wnikliwy, niezależny od wniosków przedstawionych w sprawozdania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P.. W konsekwencji tej analizy wiele faktur zostało uznanych za zgodne z przeznaczeniem wykorzystania dotacji, wbrew stanowisku przedstawionemu w audycie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P.. Kolegium zgodziło się z Prezydentem M. B., że uznanie dotacji za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem zostało szczegółowo uzasadnione w odniesieniu do każdej zakwestionowanej faktury i nie dotyczy powiązań osobowych pomiędzy Skarżacą a jakimikolwiek spółkami. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się do poszczególnych ustaleń organu I instancji i postawionych na ich tle zarzutów odwołania. Przedmiotem rozważań Kolegium była kwestia rozliczenia z udzielonej dotacji: kosztów obsługi administracyjnej, kosztów obsługi prawnej, wydatków na przygotowanie przez nauczycieli zagadnień na pracę własną słuchaczy, kosztów prac adaptacyjnych lokalu, wydatków na usługę sprzątania i usługi rachunkowe.

W ocenie Kolegium organ I instancji precyzyjnie odniósł się do wszystkich wydatków dokonanych przez Stronę w trakcie realizacji otrzymanej dotacji oświatowej w 2020 r. i tam, gdzie to było możliwe z punktu widzenia przepisów prawa i zasad obowiązujących przy rozliczaniu dotacji oświatowych, uznawał dokonane wydatki przez Stronę za dotację wykorzystaną zgodnie z przeznaczeniem. SKO przypomniało, że M. B. jako dotujący ma obowiązek dbania o prawidłowe wykorzystanie i rozliczenie udzielonej dotacji zgodnie z zasadami z art. 44 ust. 3 u.f.p. Kolegium zgodziło się z konstatacją Prezydenta M. B., że pokrywanie z dotacji oświatowej zysku zewnętrznej spółki narusza zasady gospodarowania środkami publicznymi, zaś wprowadzenie dodatkowego podmiotu w postaci [...] sp. z o.o. doprowadziło do wygenerowania kosztów, które nie pozostają w zgodzie z celem dotacji oświatowej, której ostatecznym beneficjentem ma być uczeń.

W opinii Kolegium w sposób rzetelny i prawidłowy została dokonana nie tylko ocena zgromadzonego materiału dowodowego, ale i ustalenia przedstawione w zaskarżonej decyzji przez organ pierwszej instancji w zakresie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2020 przez placówki, dla których M. o. z siedzibą w P. była organem prowadzącym.

W skardze do tut. Sądu Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 44 ust. 3 u.f.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, że wydatki ujęte w decyzji ponoszone przez organ prowadzący szkołę nie mogą być finansowane ze środków dotacji oświatowej, w sytuacji, gdy mieszczą się one w zakresie zadań placówki oraz stanowią wydatek poniesiony na działalność placówki i mogą być finansowane z otrzymywanej dotacji;

2. błąd w ustaleniach faktycznych przez uznanie, że:

a. różnica pomiędzy stawkami godzinowymi ustalonymi w załącznikach do faktur wystawionych Skarżącej przez [...] sp. z o.o. a stawkami ustalonymi w umowach zawartych przez tę spółkę z poszczególnymi osobami świadczącymi usługi na rzecz Skarżącej stanowią zysk [...] sp. z o.o. a w konsekwencji – dotację wykorzystaną przez Skarżącą niezgodnie z przeznaczeniem co jest całkowicie błędne, bowiem w analizowanym okresie, tj. w 2020 roku brak było jakichkolwiek powiązań osobowych pomiędzy Skarżącą a [...] sp. z o.o.;

b. [...] sp. z o.o. osiągnęła zysk, co miałoby zostać uznane za wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji gdy Skarżąca nie osiągnęła żadnego zysku wskutek zawierania umów z [...] sp. z o.o., która to spółka stanowi odrębny, niepowiązany ze Skarżącą podmiot – niezrozumiałym jest zatem, dlaczego środki te miałyby zostać uznane za wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem;

c. wysokość stawek godzinowych, za które poszczególne osoby świadczyły pracę dla Skarżącej jest znacznie zawyżona i w konsekwencji porównanie ich ze stawkami, za które osoby te świadczyły pracę dla kontrahentów M. o., co jest działaniem błędnym na płaszczyźnie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, albowiem organ II instancji nie jest uprawniony do kwestionowania sposobu naliczania marży przez jej kontrahentów, gdyż oczywistym jest, że podmioty takie, prezentując na rynku swoje towary lub usługi będą oferowały je do cenach wyższych, aniżeli równym kosztom ich wytworzenia lub uzyskania, aby nie odnotować straty;

d. konsultacje indywidualne dla słuchaczy mających pracę własną, przygotowanie zagadnień na pracę własną słuchaczy oraz gotowość konsultacji online nie wpisują się w realizację zadań placówek oświatowych, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o., w sytuacji gdy konsultacje te stanowią realizację zadań organu prowadzącego z uwagi na specyfikę usług świadczonych przez Skarżącą (zapewnienie dostępu do edukacji);

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego;

b. art. 10 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający Skarżącej skorzystanie z uprawnienia do czynnego udziału w każdym jego stadium, w tym wypowiedzenia się i wglądu przed wydaniem decyzji do zebranych dowodów i materiałów;

c. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez nierozpatrzenie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym zwłaszcza przedstawionych przez Skarżącą dokumentów źródłowych w postaci:

- protokołu przekazania/odbioru lokalu nr [...] w obiekcie [...]

- porozumienia dotyczącego przekazania lokalu z dnia [...].08.2020 r.;

- protokołu przekazania/odbioru lokalu nr w obiekcie [...] z dnia [...].09.2020 r.;

- protokołu zdawczo-odbiorczego wydania dokumentów księgowych na fakt przekazania spółce [...] sp. z o.o. dokumentacji księgowej za rok 2019 i okres od [...] stycznia do [...] września 2020 r. w celu rozliczenia i prowadzenia księgowości prowadzonych przez skarżącą placówek;

- wytyczne dla kierunków nauczanych w placówkach prowadzonych przez skarżącą na fakt warunków, w tym warunków sanitarnych jakie muszą spełniać pomieszczania dla celów prowadzenia w nich zajęć,

co doprowadziło do dokonania ostatecznych ustaleń w sprawie w oparciu jedynie o te dowody, które organ uznał za przydatne dla uzasadnienia przedstawionej w zaskarżonej decyzji oceny sposobu rozliczania dotacji przez Skarżącą.

Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Podczas rozprawy w dniu [...] marca 2024 r. Skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje.

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta M. B. stwierdzającą, że Skarżąca jako organ prowadzący wykorzystała w 2020 r. dotację na kwotę [...]zł niezgodnie z przeznaczeniem.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2023 r. narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 k.p.a. Zasada ta polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zatem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że nie spełnia tego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji oraz ogólnikowe wskazanie, bez odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wynikających z niego ustaleń, że organ odwoławczy podziela stanowisko organu I instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty i dowody zgromadzone w sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1266/15; z dnia 09 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 261/15; z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1217/14 oraz z dnia 08 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1899/19).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu liczącym 20 stron, z czego połowę z nich stanowi przytaczanie przepisów prawa i treści decyzji organu I instancji a także stanowiska Prezydenta M. B. względem zarzutów odwołania, w sposób ogólny odniósł się do ustaleń organu I instancji w zakresie kwestionowanych wydatków pokrytych przez Skarżącą z dotacji. Kolegium w zaskarżonej decyzji zdaniem Sądu skontrolowało sprawę przez pryzmat zarzutów odwołania, a nie rozpoznało merytorycznie sprawę po raz drugi.

Ponadto słuszny okazał się zarzut skargi dotyczący nie podjęcia wszelkich niezbędnych czynności mających na celu dokładnie zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych i dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przez SKO. Spółka zarzuciła w skardze, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ odwoławczy nie wziął pod uwagę części zgłoszonych przez Skarżącą wniosków dowodowych. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowe dowody powołała w odwołaniu kierowanym do SKO. Tymczasem Kolegium w zaskarżonej decyzji stwierdziło: "W opinii Kolegium ocena zgromadzonego materiału dowodowego i ustalenia przedstawione w zaskarżonej decyzji przez organ pierwszej instancji w zakresie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2020 przez [...] w B. oraz [...] w B., dla których [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. była organem prowadzącym, na kwotę [...]zł, zostały dokonane w sposób rzetelny i prawidłowy, co powoduje, że tut. Kolegium w pełni je akceptuje". SKO w zaskarżonej decyzji nie odniosło się do załączonych do odwołania dowodów poza wymienieniem ich na stronie 9 decyzji.

Zauważyć należy, że jednymi z podstawowych zasad postępowania administracyjnego są uregulowane w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, zasada oficjalności, zasada ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego.

Z akt sprawy wynika, że w treści odwołania z dnia [...] września 2023 r. (k. 27 verte akt administracyjnych organu II instancji) Skarżąca złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z załączonych do tego pisma dokumentów, tj.: protokołu przekazania/odbioru lokalu nr [...] w obiekcie [...] porozumienia dotyczącego przekazania lokalu z dnia [...].08.2020 r.; protokołu przekazania/odbioru lokalu nr w obiekcie [...] z dnia [...].09.2020 r.; protokołu zdawczo-odbiorczego wydania dokumentów księgowych; wytycznych dla kierunków nauczanych w placówkach prowadzonych przez Skarżącą.

Jak wynika z akt postępowania odwoławczego Kolegium wnioski dowodowe Spółki pominęło milczeniem – nie wydało postanowienia, w którym odmówiłoby ich przeprowadzenia, ani nie wyjaśniło w treści zaskarżonej decyzji jak oceniło załączone do odwołania dokumenty. Sąd dostrzega, że Kolegium w odpowiedzi na skargę (k. 61 verte akt sądowych) ustosunkowuje się do złożonych przez Spółkę wniosków dowodowych, jednakże zdaniem Sądu nie może to zastępować oceny dokonanej przez SKO w zaskarżonej decyzji. Brak w uzasadnieniu decyzji odpowiedniego stanowiska organu odwoławczego względem zgłoszonych przez Skarżącą wniosków dowodowych powoduje, że decyzja ta wymyka się spod kontroli sądowej. Późniejsze ustosunkowanie się do wniosków dowodowych Spółki w odpowiedzi na skargę nie usuwa wadliwości decyzji polegającej zdaniem Sądu na tym, że z treści decyzji (ani z postępowania Kolegium poprzedzającego jej wydanie) nie wynika czy wnioski dowodowe Skarżącej zostały uwzględnione, a jeżeli tak to jaki miały wpływ na podjęte rozstrzygnięcie w sprawie. Nieprawidłowe byłoby w tej sytuacji zastępowanie organu przez Sąd w dokonywaniu oceny przedłożonych przez Spółkę dowodów, bowiem w pierwszej kolejności to organ odwoławczy obowiązany jest zająć stanowisko w powyższym zakresie w zaskarżonej decyzji.

Wypada również w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem, jak wskazano już powyżej, kontrolowana decyzja, nie zawiera w wystarczającym stopniu wskazanych wyżej elementów. W szczególności nie zawiera stanowiska Kolegium względem wniosków dowodowych złożonych przez Spółkę.

W takiej sytuacji Sąd pozbawiony został możliwości merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia organu odwoławczego, podjętego w toku prowadzonego przez organ odwoławczy postepowania (w tym także w kontekście powołanych przez Stronę zarzutów) i zobowiązany był do wyeliminowania tej decyzji, z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania tj. art. 15, art. 107 § 3, ale także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. mających, w ocenie Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Podobnie pozycję ustrojową sądów administracyjnych określa art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że nie jest rzeczą sądu administracyjnego zastępowanie organów administracyjnych w ich ustawowych obowiązkach i kompetencjach, w szczególności nie jest zaś rzeczą sądu rozstrzyganie sprawy za organ, ale jedynie kontrolowanie przeprowadzonego postępowania i wydanych decyzji pod kątem ich zgodności z prawem.

W ocenie Sądu mając na uwadze wskazane powyżej naruszenie przepisów postępowania aktualnie przedwczesne byłoby ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi – poza wyjątkiem w zakresie kolejnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez Kolegium dotyczącego art. 10 § 1 k.p.a.

Spółka zarzuciła Kolegium, że przeprowadziło postępowanie w sposób uniemożliwiający Skarżącej skorzystanie z uprawnienia do czynnego udziału w każdym jego stadium, w tym wypowiedzenia się i wglądu przed wydaniem decyzji do zebranych dowodów i materiałów (naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.). Odnosząc się do powyższego, zauważyć należy, że z akt administracyjnych nie wynika, aby organ odwoławczy umożliwił Skarżącej wypowiedzenie się w sprawie. Nakazuje to przepis art. 10 k.p.a. (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, na podstawie którego:

- organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§1);

- organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2),

- organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§ 3).

Sąd zwraca jednak uwagę, że utrwalony w orzecznictwie jest pogląd, że o naruszeniu zasady wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. można mówić wówczas, gdy zostanie wykazane, iż to uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 431/12). Koniecznym jest zatem wykazanie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a.

Mając na uwadze, iż Spółka nie wykazała, aby uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. przez Kolegium uniemożliwiło Skarżącej dokonanie konkretnych czynności procesowych, postawiony zarzut uznać należało na niezasadny.

Rozpoznając sprawę ponownie organ drugiej instancji uwzględni stanowisko prawne przedstawione wyżej, eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. W szczególności podejmie stosowne czynności procesowe w związku ze złożeniem przez Spółkę wniosków dowodowych dotyczących dokumentów załączonych do odwołania. Podjęte czynności organ przedstawi w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł składa się: kwota [...]zł tytułem uiszczonego wpisu, kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego Stronę, ustalona jako stawka minimalna na podstawie § 2 pkt. 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz kwota [...]zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa.

Sprawę rozpoznano na rozprawie.

Skarżąca zawarła w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci protokołu przekazania/odbioru lokalu nr [...] w obiekcie [...] porozumienia dotyczącego przekazania lokalu z dnia [...].08.2020 r.; protokołu przekazania/odbioru lokalu nr w obiekcie [...] z dnia [...].09.2020 r.; protokołu zdawczo-odbiorczego wydania dokumentów księgowych; wytycznych dla kierunków nauczanych w placówkach prowadzonych przez Skarżącą.

W związku z powyższym należy przede wszystkim wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych, bowiem sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Wobec tego, że Sąd uwzględnił skargę wskazując na nieprawidłowości postępowania Kolegium względem tych dowodów to podlegają one ocenie w pierwszej kolejności przez organ odwoławczy. Stąd ww. wniosek dowodowy podlegał oddaleniu.

Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl

J. Ziołek L. Kleczkowski H. Adamczewska - Wasilewicz