Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 292/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art.2, art 8 par.1, art. 7,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 26 ust.1,  art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 31
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
article: art. 145 par.1 pkt 1 lit.c, art. 135, art. 145 par.3, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: par.14 ust.1 pkt 1 lit.a, par.2 pkt 5
journal: Dz.U. 2023 poz 1935
law: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi H. C. i R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 27 lutego 2024 r. nr SKO.4161.2691.2023 w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy Kołobrzeg z dnia 12 września 2023 r., nr GNP.II.3134.6.2020, II. umarza postępowanie administracyjne w sprawie, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz skarżących H. C. i R. C. solidarnie kwotę 4.301 (cztery tysiące trzysta jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy K. wydał w dniu 25 września 2017 r. decyzję nr GN.6831.37.2017, po rozpoznaniu wniosku H. C. i R. C. (dalej "skarżący"), w której zatwierdził podział działki nr [...], położonej w G. na działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], przy czym działka o nr [...] przeznaczona została na ciąg rowerowo-pieszy, a pozostałe działki pod zabudowę jednorodzinną.

Pismem z 15 września 2020 r. organ I instancji zawiadomił skarżących

o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Pismem z 21 września 2020 r. skarżący zwrócili się do organu I instancji

o odstąpienie od ww. opłaty z uwagi na fakt zawarcia z Gminą w dniu 9 marca

2007 r. porozumienia, potwierdzonego aktem notarialnym z dnia 4 lipca 2007 r.,

w którym Wójt zobowiązał się nie naliczać opłaty adiacenckiej z tytułu podziału m.in. działki nr [...] niezależnie od jej dalszej numeracji, o ile skarżący nadal będą właścicielami działki z uwagi na bezpłatne przekazanie Gminie przez skarżących działek nr [...] i [...]. Skarżący podali, że decyzją organu I instancji z dnia 15 czerwca 2012 r. został zatwierdzony podział działki nr [...] na działki o nr [...]

i [...], przy czym działka nr [...] przeznaczona została pod stację transformatorową.

Zdaniem skarżących, są oni zwolnieni z ww. opłaty, czego potwierdzeniem jest pismo Gminy z 4 lipca 2014 r. Z ww. pisma wynikało, że podział działki nr [...]

w 2012 r. był wymuszony potrzebami społecznymi o znaczeniu lokalnym (stacja trafo dla części G. ) i Wójt Gminy postanowił odstąpić od naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działki nr [...], o ile właścicielamii działki będą nadal skarżący (nie będzie to dotyczyć następców prawnych skarżących). Każdy kolejny podział działki nr [...] i powstanie nowych działek będzie rozważany pod kątem poboru opłaty adiacenckiej.

Organ I instancji wydał w dniu 23 listopada 2020 r. decyzję nr GNP.II.3134.6.2020, w której ustalił skarżącym opłatę adiacencką w wysokości

[...] zł w związku ze wzrostem wartości działki nr [...], powstałym na skutek jej podziału.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji potwierdził ustalenia dotyczące zawartych porozumień ze skarżącymi dotyczącymi odstąpienia od ustalenia przedmiotowej opłaty. Według organu I instancji, warunki porozumienia z 2007 r. zostały wypełnione, gdy w 2012 r. skarżący wystąpili o podział działki nr [...]. Jednak podział działki nr [...] zatwierdzony decyzją z dnia 25 września 2017 r. skutkował rozważeniem naliczenia opłaty adiacenckiej. W ocenie organu, postępowanie w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny i jest obowiązkiem organu, sankcjonowanym odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Organ I instancji stwierdził na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału, co skutkowało ustaleniem przedmiotowej opłaty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie po rozpoznaniu odwołania skarżących wydało w dniu 23 marca 2021 r. decyzję nr SKO.4161.3050.2020, w której uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 23 listopada 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie dokonał oceny prawnej zawartego porozumienia pomiędzy skarżącymi a Wójtem Gminy oraz wpływu tego porozumienia na rozpoznawaną sprawę, pomijając część oświadczenia Wójta Gminy z dnia 4 lipca 2014 r. Organ odwoławczy zarzucił również organowi I instancji niedokonanie oceny operatu szacunkowego. Wskazał również, że minęło 12 miesięcy od daty sporządzenia ww. operatu.

Organ I instancji wydał w dniu 25 kwietnia 2022 r. decyzję nr GNP.II.3134.6.2020, w której ustalił skarżącym opłatę adiacencką w wysokości

35.760 zł w związku ze wzrostem wartości działki nr [...], powstałym na skutek jej podziału.

Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania skarżących wydał w dniu 11 lipca 2022 r. decyzję nr SKO.4161.1234.2022, w której uchylił decyzję organu I instancji z dnia 25 kwietnia 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że brak jest możliwości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, gdyż utracił on swoją aktualność

i w sprawie zaistniała konieczność przeprowadzenia ponownego operatu szacunkowego. Organ odwoławczy podał, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką ma charakter fakultatywny i jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Według organu, zapatrywanie stron i organu I instancji, że porozumienia co do odstąpienia od wymierzenia opłaty adiacenckiej są wiążące i dopuszczalne, nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Organ I instancji na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej "K.p.a."), art. 5, art. 98a, art. 148 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.; dalej "u.g.n."), uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia 14 lutego 2006 r. w sprawie ustalenia stawek procentowej opłaty adiacenckiej oraz uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia 23 października 2007 r.

w sprawie ustalenia stawek procentowej opłaty adiacenckiej, wydał w dniu 12 września 2023 r. decyzję nr GNP.II.3134.6.2020, w której:

1. ustalił skarżącym opłatę adiacencką w wysokości 22.776,90 zł w związku ze wzrostem wartości działki nr [...] o pow. 1,6974 ha położonej w G. , powstałym na skutek jej podziału;

2. wskazał, że opłata płatna jest w terminie 14 dni od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna na konto Urzędu Gminy K. o stosownym numerze oraz że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego;

3. podał, że wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżący jako właściciele nieruchomości wystąpili do Wójta Gminy K. o zatwierdzenie podziału nieruchomości gruntowej opisanej jako działka nr [...] o pow. [...] ha położonej w G. . Decyzją Wójta Gminy K. znak GN.6831.37.2017 z dnia 25 września 2017 r. (decyzja ostateczna - 10 października 2017 r.) zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości gruntowej działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym G. na działki o nr:

- [...] o pow. [...] ha,

- [...] o pow. [...] ha,

- [...] o pow. [...] ha,

- [...] o pow. [...] ha,

- [...] o pow. [...] ha,

- [...] o pow. [...] ha,

- [...] o pow. [...] ha,

- [...] o pow. [...] ha,

- [...] o pow. [...] ha,

- [...] o pow. [...] ha.

Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miejscowości G. zatwierdzonego uchwalą nr [...] Rady Gminy K. z dnia 8.08.2006 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Z. Nr [...], poz. [...] z dnia 25.09.2006 r. nowo powstałe działki przeznaczone są pod:

- budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne: dz. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]

- ciąg pieszo-jezdny: dz. nr [...].

Organ I instancji postanowił o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a u.g.n. oraz zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia 14 lutego 2006 r. w sprawie ustalenia stawek procentowej opłaty adiacenckiej oraz uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia 23 października 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowej opłaty adiacenckiej.

Organ I instancji podał, że wysokość stawki procentowej na podstawie ww. uchwał została przyjęta w wysokości 30% oraz przytoczył treść art. 98a ust. 1a u.g.n. Wyjaśnił, że wzrost wartości działki nr [...] powstał w wyniku jej podziału i został określony przez powołanego rzeczoznawcę majątkowego J. S..

W operacie szacunkowym sporządzonym dnia 20 marca 2020 r. rzeczoznawca określił wartość prawa własności działek gruntu na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 25.04.2022 r. organ I instancji ustalił skarżącym przedmiotową opłatę w wysokości 35.760 zł. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, które decyzją z dnia 11 lipca 2022 r.) uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Pismem z dnia 3 lutego 2023 r. organ I instancji powiadomił pełnomocnika skarżących o ponownym rozpatrywaniu sprawy w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej o zebraniu materiału dowodowego oraz o zakończeniu procedury ponownej wyceny przedmiotowej nieruchomości i sporządzeniu nowego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego S. J., a także

o możliwości wypowiedzenia się o zebranym materiale dowodowym.

W celu zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym organ I instancji dołączył do ww. pisma:

1. operat szacunkowy z dnia 15.12.2022 r.;

2. uchwałę nr [...] Rady Gminy K. z dnia 14 lutego 2006 r.

w sprawie ustalenia stawek procentowej opłaty adiacenckiej oraz uchwałę nr [...] Rady Gminy K. z dnia 23 października 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowej opłaty adiacenckiej;

3. informację o wyliczeniu wysokości opłaty adiacenckiej.

Organ I instancji przytoczył treść art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n. i wskazał, że wszystkie przesłanki z ww. przepisów zostały spełnione. Organ I instancji podał, że biegły w operacie szacunkowym wskazał, że wartość nieruchomości gruntowej działki nr [...] przed podziałem wynosiła 1.577.733 zł, zaś po dokonanym podziale wyniosła 1.653.656 zł.

Organ I instancji podniósł, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego

w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Operat szacunkowy został sporządzony przez osobę dysponującą stosownymi kwalifikacjami, z tego powodu nie może być uznane za wystarczające, samo twierdzenie strony skarżącej, że w jej ocenie wykonane szacunki są wadliwe. Organ I instancji stwierdził, że operat szacunkowy z dnia 15.12.2022 r. został sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz przepisami u.g.n. Zawiera on bowiem informacje niezbędne do dokonania wyceny, wskazuje podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń i wyniku końcowego. Oceny dowodu pod kątem logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej i w ramach swobodnej oceny dowodów, pozwala uznać przedmiotowy operat za miarodajny dla rozstrzygnięcia. Rzeczoznawca majątkowy w celu określenia wartości gruntu jako przedmiotu prawa własności wg stanu przed podziałem wykorzystał podejście porównawcze, a w ramach tego podejścia metodę porównywania parami. Natomiast w celu określania wartości gruntu jako przedmiotu prawa własności wg stanu podpodziale wykorzystał podejście porównawcze a w ramach tego podejścia metodę korygowania ceny średniej. Dobór nieruchomości podobnych przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego do wyceny poprzedziła wnikliwa analiza rynku, co do jego rodzaju, obszaru, okresu badania cen oraz podobieństwa wycenianej nieruchomości pod względem cech rynkowych.

Organ I instancji przedstawił sposób wyliczenia przedmiotowej opłaty.

Skarżący złożyli odwołanie od ww. decyzji, wskazując że z porozumień zawartych z Wójtem Gminy przedmiotowa opłata nie powinna być im ustalona. Podnieśli, że nie zgodziliby się na podział działki [...] i wydzielenie działki na cel publiczny, która obecnie należy do E. (działka nr [...]), gdyby nie wcześniejsze zapewnienia organu. Podkreślili, że decyzja organu I instancji nie odnosi się do postanowień zawartych z Wójtem Gminy i w ocenie skarżących narusza art. 7 K.p.a.

Ponadto według skarżących, operat szacunkowy błędnie odnosi wartość działki nr [...] do działki podlegającej zabudowie, gdyż jest to działka drogowa.

W dniu 15 lutego 2024 r. do organu odwoławczego została złożona przez organ I instancji klauzula aktualizacyjna operatu szacunkowego z dnia 15.12.2022 r.

Organ odwoławczy wydał w dniu 27 lutego 2024 r. decyzję nr SKO.4161.2691.2023, w której uchylił decyzję organu I instancji w części, tj. w pkt 2

oraz 3 i w tym zakresie umorzył postępowanie oraz utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 98a ust. 1a, ust. 1b , art. 147 ust. 1 u.g.n. i wskazał, że warunkiem umożliwiającym ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, jest łączne wystąpienie trzech przesłanek:

1. pozytywne rozpatrzenie przez organ wniosku o przeprowadzenie podziału nieruchomości;

2. obowiązywanie w czasie, gdy decyzja o podziale stała się ostateczna uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki opłaty adiacenckiej;

3. wzrost wartości nieruchomości w następstwie wydanej decyzji o podziale.

Organ odwoławczy podał, że opłata adiacencka ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jest to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia takiej opłaty.

Organ odwoławczy przywołał treść art. 154 ust. 1, art. 152 ust. 1, art. 153 u.g.n., § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021, poz. 555; dalej: "rozporządzenie z 2004 r."), § 85 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że okres ważności operatu szacunkowego co do zasady wynosi 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, ale może zostać przedłużony przez tego samego rzeczoznawcę na okres kolejnych 12 miesięcy, licząc od dnia upływu pierwszych 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W takim przypadku operat szacunkowy dla danej sprawy może być maksymalnie wykorzystywany przez 24 miesiące od daty jego sporządzenia. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.

Organ odwoławczy podał, że Wójt Gminy K. decyzją z dnia 25 września 2017 r. (ostateczną od dnia 10 października 2017 r.) dokonał na wniosek stron podziału geodezyjnego działki numer [...] w obrębie G. na działki numer [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty nastąpiło w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Organ odwoławczy wskazał, że operat szacunkowy mógł być wykorzystywany do dnia 15 grudnia 2023 r., zatem zwrócił się do organu I instancji o pozyskanie - potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. W dniu 7 lutego 2024 r. rzeczoznawca wydał klauzulę aktualizacyjną, w której stwierdził, iż nie nastąpiły żadne istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.

Organ odwoławczy podał, że w operacie ustalono, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 1.577.733 zł, natomiast po podziale 1.653.656 zł. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł zatem 75.923 zł (30% z tej kwoty to 22.776,90 zł). Rzeczoznawca, w celu sporządzenia wyceny, uzyskał niezbędne dane z organów administracji publicznej. Przeprowadził wizję lokalną i inwentaryzację wycenianej nieruchomości w terenie. W operacie rzeczoznawca stwierdził, iż teren na którym położona jest nieruchomość jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości G., tj. teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca w operacie szacunkowym obszernie wyjaśnił powody zastosowania metody i techniki wyceny do ustalenia wzrostu wartości rynkowej ww. nieruchomości. Przyjęte przez rzeczoznawcę podejście i metoda (podejście porównawcze, metoda porównywania parami) mogą mieć zastosowanie i umożliwiają prawidłowe ustalenie wartości nieruchomości w ustalonym stanie faktycznym. Wyboru podejścia i metody, zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., dokonuje rzeczoznawca.

Organ odwoławczy stwierdził, że operat szacunkowy zawiera on wszystkie niezbędne informacje, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań, uzasadnienie wyboru podejścia i metody szacowania, doboru działek do analizy, porównania, wyliczenia arytmetyczne cen transakcji z uwzględnieniem cech rynkowych, wyliczenia różnic ceny maksymalnej i minimalnej do określenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale, określenie cech rynkowych oraz analizę wag tych cech, a także wartości przedmiotu wyceny. Wyliczenie poparte jest analizą rynku, wybór metody szacowania dokonany z uwzględnieniem rodzaju położenia nieruchomości, dostępu do urządzeń infrastruktury technicznej oraz kształtujących się cen transakcyjnych na lokalnym rynku nieruchomości gruntowych. Do porównania przyjęto nieruchomości najbardziej zbliżone do przedmiotu wyceny. Operat opiera się na prawidłowo ustalonych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, a wartości nieruchomości w nim określone są realne i prawidłowo obliczone, odpowiadające cechom wycenianej nieruchomości. Operat przedstawia tabele wraz z wycenianymi nieruchomościami przed i po podziale oraz nieruchomości, które rzeczoznawca wziął do porównania. Tabele w operacie są czytelne i umożliwiają szybką weryfikację dokonanych obliczeń. Rzeczoznawca przedstawił procentowe wagi cech, które zarówno przed i po podziałem mieszczą się w tym samym zakresie. Według organu odwoławczego, operat jest spójny i przedstawione obliczenia oparte są na obiektywnych przesłankach. Dokonane obliczenia w oparciu o stosowne algorytmy zastosowane w operacie przez biegłego są jednocześnie przełożeniem istniejących tendencji na rynku nieruchomości, a także wartości poszczególnych wycenianych działek, ich cech różniących się od cech branych do porównania nieruchomości, co przekłada się na wartość w postaci ceny (wartości jednostkowej) możliwej do uzyskania na rynku sprzedaży nieruchomości. Organ odwoławczy podał, że operat nie zawiera błędów matematycznych, jak również metodologicznych, błędów pisarskich; jest jasny, czytelny i zrozumiały. W ocenie organu odwoławczego, operat ma wartość dowodową i stanowi podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Organ odwoławczy wskazał, że ceny transakcji zostały przyjęte z przedziału od 2016 r. do 2020 r. Z obserwacji rzeczoznawcy w analizowanym okresie czasu ceny podobnych nieruchomości są porównywalne w pasie nadmorskim na rynkach równoległych. Rzeczoznawca dokonał także wyważenia wartości cech rynkowych i dokonał ich wnikliwej oceny. Zdaniem Kolegium, rzeczoznawca dokonał oszacowania wzrostu wartości nieruchomości w sposób przekonujący, rzetelny i zgodny z przepisami prawa. Przyjęta metoda i technika szacowania czyni wyliczenie wartości nieruchomości przed i po podziale czytelnym i przejrzystym. Zgromadzony zbiór transakcji nieruchomościami podobnymi pozwalał rzeczoznawcy na zastosowanie powyższej metody wyceny. Wycena rzeczoznawcy wykazała w sposób obiektywny, że wzrost wartości nieruchomości jest bezpośrednim skutkiem jej podziału.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Zarzucając niewiarygodność i błędy sporządzonego w sprawie operatu w zakresie wzrostu wartości nieruchomości po podziale, zdaniem organu odwoławczego, skarżący mogli skorzystać z procedury wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny jego prawidłowości (art. 157 ust. 1 u.g.n.), bądź przedłożyć inny operat w przedmiocie określenia czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału, który uzasadniałby zlecenie przez organ takiej oceny sporządzonego już operatu, w oparciu o przepis art. 157 ust. 4 u.g.n., czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.

Organ odwoławczy przypomniał, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest podejmowana w ramach uprawnienia, a nie obowiązku organu, jako konsekwencja uznania administracyjnego. Powyższe nie oznacza jednak, że jest to decyzja dowolna lub arbitralna. Granice, w jakich zamyka się uznanie organu administracji w zakresie tej swobody, obwarowane są obowiązującymi przepisami prawa materialnego, procesowego i przepisami kompetencyjnymi. Jednocześnie ustalenie i pobór opłaty adiacenckiej ma de facto charakter obligatoryjny - jest obowiązkiem organu wykonawczego gminy, sankcjonowanym odpowiedzialnością za naruszenie finansów publicznych. Odstąpić od niej organ może wyłącznie wtedy, gdy koszty prowadzenia w tym zakresie postępowania przewyższałyby wysokość samej opłaty. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. zawiera tylko uprawnienie organu wykonawczego gminy do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia należnej opłaty adiacenckiej. Nie zawiera natomiast upoważnienia do określania zasad odstępowania od naliczania opłat adiacenckich i wskazywania podmiotów zwolnionych z obowiązku ponoszenia tej opłaty. Powołany przepis nie wyposaża również organu wykonawczego gminy w uprawnienie do indywidualnego określania wysokości stawki tej opłaty, innej aniżeli ustalona stosowną uchwałą rady gminy. Gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie przedmiotowych czy też podmiotowych zwolnień w obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej, zostałoby to uregulowane poprzez konkretyzację tych zwolnień, albo poprzez zawarcie stosownego upoważnienia do ich określenia.

Organ odwoławczy podkreślił, że Wójt Gminy K. na zewnątrz występuje jako organ administracji publicznej (w sferze prawa administracyjnego) i jako organ wykonawczy gminy K. (w sferze prawa cywilnego). Jednakże mając na względzie zasadę legalizmu (art. 6 K.p.a.) okoliczność, iż organ administracji publicznej (będący tutaj także piastunem organu wykonawczego gminy) zapewnia o takim, a nie innym działaniu, zaniechaniu działania w związku z zrzeczeniem się roszczeń wobec gminy w żadnym razie, nie tworzy to żadnych uprawień dla stron w sferze prawa administracyjnego. Organ odwoławczy stwierdził, że rozumie rozgoryczenie stron, ponieważ strony podejmowały czynności (darowanie działki na rzecz gminy K.) w zaufaniu do organu I instancji. Jednakże korelacja zaprezentowanych wyżej norm prawnych oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że brak jest podstaw prawnych odstępowania od wymierzenia opłaty adiacenckiej w przypadku, gdy ziszczą się przesłanki z art. 98a u.g.n. Zatem zapatrywanie stron i organu administracji publicznej, iż porozumienia co do odstąpienia od wymierzenia opłat adiacenckich są wiążące i dopuszczalne nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Organ odwoławczy dostrzegł uchybienia w sentencji zaskarżonej decyzji

i stwierdził, że organ ustalający opłatę adiacencką nie ma podstaw do regulowania kwestii terminu uiszczenia opłaty adiacenckiej w sentencji decyzji administracyjnej, ponieważ takie regulacje określone są wprost w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ewentualne pouczenie strony o tym powinno znaleźć się

w uzasadnieniu decyzji. Podobnie jeżeli chodzi odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego w kwestii skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej oraz waloryzacji. Wadliwość w powyższym względzie skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji w tej części tj. pkt 2 i 3 z obrotu prawnego

i umorzeniem postępowania w tym zakresie.

Skarżący złożyli skargę na ww. decyzję i wnieśli o uchylenie decyzji wydanych przez organy administracyjne obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzucili organowi naruszenie:

1. art. 138 w zw. z art. 15 K.p.a. i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., przez:

- nierozpoznanie istoty sprawy,

- nierozpatrzenie zarzutów odwołania w trybie dwuinstancyjnym,

- nieuwzględnienie wytycznych zawartych w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie wytycznych zawartych w decyzji SKO znak SKO.4161.3050.2020 z 23 marca 2021 r. i SKO.4161.1234.2022 z 11 lipca 2022 r. w zakresie obowiązku rzetelnej oceny dowodów z porozumienia zawartego ze skarżącymi 9 marca 2007 r. przez Wójta Gminy K. oraz oświadczenia z 4 lipca 2014 r. skierowanego do stron przez Wójta Gminy K. przez organ I instancji,

- poczynienie oceny tych dowodów dopiero przez organ II instancji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności,

2. art. 7 i art. 80 K.p.a., przez niewłaściwą ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności uznanie za nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy i dopuszczalności wydania decyzji w trybie art. 98a ust. 1 u.g.n. w granicach dopuszczalnego uznania administracyjnego, w sytuacji zawarcia zawarcie ze skarżącymi porozumienia 9 marca 2007 r. przez Wójta Gminy K. oraz złożenia oświadczenia z 4 lipca 2014 r. skierowanego do stron przez Wójta Gminy K., istniały podstawy prawne i faktyczne do zaniechania ustalenia dla skarżących opłaty adiacenckiej od podziału nieruchomości na cele publiczne,

3. art. 98a ust. 1 u.g.n. zw. z art. 7a § 1 K.p.. i art. 8 ust. 1 K.p.a., poprzez ustalenie dla skarżących opłaty adiacenckiej od podziału ich nieruchomości nie prowadzącego do uzyskania przez skarżących jakiejkolwiek korzyści majątkowej i z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, w sytuacji gdy na mocy porozumienia z 9 marca 2007 r. i oświadczenia z 4 lipca 2014r. Wójt Gminy K. wykluczono możliwość wszczęcia postępowania i ustalenia opłaty adiacenckiej od podziału działki nr [...] w G. dokonanego na wniosek skarżących,

4. art. 156 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 83 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości poprzez uznanie przez Kolegium operatu szacunkowego z 15 grudnia 2022 r. za aktualny na podstawie klauzuli aktualności operatu z 7 lutego 2024 r. bez sporządzenia analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n.

Skarżący złożyli również wniosek o przeprowadzenie dowodu z wezwania Gminy K. znak GNP.II.3134.6.2020 z 6 marca 2024 r. do zapłaty opłaty adiacenckiej ustalonej decyzją Wójta Gminy K. z 23 listopada 2020 r. znak GNP.II.3134.6.2020.

W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały uszczegółowione.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a."), oddalił wniosek dowodowy dołączony do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje:

Spór w sprawie dotyczy ustalenia skarżącym opłaty adiacenckiej w związku

z zatwierdzeniem w 2017 r. podziału działki nr [...], położonej w G. .

Według skarżących, z uwagi na złożoną obietnicę przez Wójta Gminy w 2014 r. przedmiotowa opłata nie powinna być im ustalona.

Zdaniem Sądu, powyższy zarzut należy ocenić w świetle zasad postępowania administracyjnego, mających oparcie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Jest to zasada demokratycznego państwa prawnego. Jej elementem składowym jest zasada proporcjonalności państwo prawne opiera bowiem na założeniu racjonalności prawodawcy, a warunkiem koniecznym realizacji tego założenia jest przestrzeganie proporcjonalności w procesie przestrzegania prawa. Zasada proporcjonalności kładzie nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia.

Z powyższymi zasadami koresponduje art. 8 § 1 K.p.a., stanowiący zasadę zaufania do władzy publicznej zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Przepis ten znajduje odbicie w art. 6 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Jak podkreślono w uzasadnieniu uchwały NSA z 14 marca 2011 r. w sprawie II FPS 8/10, przepisy prawne nie mogą dawać organom państwowym możliwości nadużywania swojej pozycji wobec obywatela, łamać ustalonych reguł postępowania, czy zastawiać pułapek (por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne Zarys wykładu, Warszawa 2005r., s. 63). Jako przykład NSA przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 1997r., sygn. akt U 11/97 (publ. OTK-A 1997 r. Nr 5-6, poz. 67), w którym wskazano, że określając treść zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa nie można lekceważyć faktu, że dla obywateli treść prawa przejawia się przede wszystkim w sposobie jego stosowania przez organy państwowe. Zdaniem Trybunału, sądowe stosowanie prawa polega na stosowaniu norm ogólnych i abstrakcyjnych do konkretnych indywidualnych przypadków. W demokratycznym państwie prawnym stanowienie i stosowanie prawa nie może być pułapką dla obywatela, a obywatel powinien mieć możliwość układania swoich spraw w zaufaniu, iż nie naraża się na niekorzystne skutki prawne swoich decyzji i działań niemożliwe do przewidzenia w chwili podejmowania tych decyzji i działań (por. orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, publ. OTK ZU Nr 6/1996, s. 301; wyrok TK z 25 listopada 1997 r., sygn. akt K 26/97; publ. OTK ZU Nr 5 i 6/1997, poz. 64).

Zdaniem Sądu, przepisu art. 6 K.p.a. nie można rozumieć w ten sposób, że istnienie przepisu prawa jest nadrzędną wartością wykluczającą analizę konkretnego przypadku w odniesieniu do zasady słusznego interesu obywatela.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz.609; dalej "u.s.g."), organem wykonawczym gminy jest wójt. Do zadań wójta należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 u.s.g.).

Bezspornie wójt gminy jest również organem administracji.

Źródłem dochodów własnych gminy jest m.in. opłata adiacencka (art. 4 ust. 1 pkt 2f ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - Dz. U. z 2024 r. poz. 356).

W niniejszej sprawie należy spojrzeć na szereg czynności, które skłoniły skarżących do podjęcia decyzji o podziale przedmiotowej działki.

Skarżący po dokonaniu podziału działki nr [...] w 2005 r. przekazali nowowydzielone działki nr [...] i [...] bezpłatnie Gminie na poszerzenie drogi.

W 2007 r. skarżący uzyskali zapewnienie Wójta Gminy o nienaliczeniu im opłaty adiacenckiej z uwagi na ewentualny podział nowopowstałej działki nr [...]. Następnie po dokonaniu podziału działki nr [...] w 2012 r. – nowowydzieloną działkę nr [...] przekazano pod stację transformatorową i wówczas także skarżący uzyskali potwierdzenie (pismo Wójta z 2014 r.), że nie będzie im naliczona opłata adiacencka z tytułu dokonanego podziału ww. działki oraz, że w przyszłości także nie będzie im naliczona ww. opłata w przypadku ewentualnego podziału nowopowstałej działki nr [...].

W ocenie Sądu, pismo Wójta Gminy z 2014 r. zawierało przyrzeczenie, że

w przypadku dalszego podziału działki nr [...], o ile nadal będą jej właścicielami skarżący, nie zostanie im naliczona opłata adiacencka. Pismo to pochodziło od organu reprezentującego Gminę. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ I instancji, ustalając skarżącym przedmiotową opłatę w wyniku podziału działki nr [...]

w 2017 r., rażąco naruszył zasadę zaufania do organów publicznych.

Skarżący podjęli bowiem decyzję o podziale ww. działki, działając w zaufaniu do organów. Gdyby skarżący wiedzieli, że będzie im naliczona ww. opłata możliwe, że nie dokonaliby podziału działki w sposób taki jak w niniejszej sprawie, np. mogliby odstąpić od podziału, zbyć działkę w całości.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić

w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Zdaniem Sądu, art. 98a ust. 1 u.g.n. wyraźnie wskazuje, że organ wykonawczy gminy może ustalić opłatę. Jest to zatem decyzja uznaniowa.

Gdyby podjęcie decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej było obligatoryjne to wówczas inna byłaby treść przepisu. W tym zakresie należy założyć racjonalność ustawodawcy. W sytuacji gdyby przedmiotowa opłata miała charakter powszechnie obowiązujący, ustawodawca mógłby ustanowić dodatkowo przepisy o odstąpieniu lub zwolnieniu od tej opłaty. W sytuacji gdy opłata ustalana jest fakultatywnie, przepisy związane z odstąpieniem i zwolnieniem od tej opłaty są zbędne.

Wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przywołał wyrok NSA o sygn. I OSK 1595/16, Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w ww. wyroku. Podkreślić naleć należy bowiem, że odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz.104) ponosi organ zarządzający gminą, tj. Wójt Gminy i kwestia ta nie ma znaczenia przy rozpoznawaniu sprawy.

Zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych określa art. 19 ww. ustawy, zaś kary ustanowione są w art. 31. Jeżeli organ I instancji uzna, że Wójt działał na szkodę Gminy K. może dochodzi od niego jej naprawienia na podstawie art. 30 ww. ustawy.

Odnośnie wniosku dowodowego, wskazać należy, że Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadza dowody, które są niezbędne do rozpoznania sprawy. Wezwanie do zapłaty nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto jak wynikało z akt organ odwoławczy wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną Sąd uchylił decyzje wydane przez organy administracyjne obu instancji oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 135 i art.145 § 3 p.p.s.a. z uwagi na rażące naruszenie zasady zaufania do organów publicznych.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).

Na rzecz skarżących zasądzono solidarnie kwotę 4.301 zł tytułem poniesionych kosztów postępowania sądowego, na którą składa się: 684 zł – wpisu sądowego,

3.600 zł - wynagrodzenia pełnomocnika i 17 zł - opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.