Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 522/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi B. P., W. M. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 15 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 15 maja 2024 r. (znak: [...]) po rozpoznaniu zażalenia B. P. i W. M. (dalej razem jako: skarżący) w części w jakiej zostało ono wniesione przez W. M., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 20 marca 2024 r. (sygn. [...]), którym odmówiono umorzenia postępowania egzekucyjnego, umorzył postępowanie odwoławcze.

Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. (dalej: PINB) prowadzi postępowanie egzekucyjne mające na celu przymusowe wykonanie obowiązku określonego w ostatecznej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia 30 kwietnia 2015 r. (sygn. [...]). Decyzją tą została utrzymana w mocy decyzja PINB z dnia 8 stycznia 2015 r. (sygn. [...]), którą skarżącym nakazano usunięcie – w wyznaczonym terminie – szczegółowo określonych nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w J., a także zakazano – do czasu usunięcia tych nieprawidłowości – użytkowania niezamieszkałej części tego budynku.

Po wystosowaniu pisemnego upomnienia m.in. do B. P. PINB wystawił w dniu 21 września 2017 r. tytuł wykonawczy nr [...] dotyczący nałożonych obowiązków, a następnie w toku postępowania egzekucyjnego PINB postanowieniem z dnia 28 listopada 2017 r. (sygn. [...]), po rozpatrzeniu wniosku skarżących – odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy ostatecznym postanowieniem WINB z dnia 12 lutego 2018 r. (sygn. [...]). Z kolei w dniu 22 maja 2019 r. PINB wydał postanowienie (sygn. [...]), którym nałożył na B. P. grzywnę w celu przymuszenia (w wysokości [...] zł). Postanowienie to stało się ostateczne. Odrębnym postanowieniem grzywna w celu przymuszenia została nałożona także na W. M..

Następnie ostatecznym postanowieniem z dnia 5 czerwca 2020 r. (sygn. [...]) WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia 6 marca 2020 r. (sygn. [...]) o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego (na wniosek skarżących). Skargę na to postanowienie oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA) prawomocnym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2020 r. (IV SA/Po 1236/20).

Z kolei postanowieniem z dnia 18 listopada 2021 r. (sygn. [...]) WINB – po rozpatrzeniu zażalenia w części wniesionej przez B. P. – utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia 8 października 2021 r. (sygn. [...]) o odmowie umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej na B. P. (postępowania odwoławcze prowadzone na zażalenie w części wniesionej przez W. M. zostały umorzone przez WINB odrębnym postanowieniem). Skargę B. P. na decyzję WINB z dnia 18 listopada 2021 r. oddalił WSA prawomocnym wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2022 r. (IV SA/Po 1052/21).

W dniu 10 listopada 2022 r. PINB przeprowadził kontrolę budynku objętego treścią egzekwowanych nakazów i stwierdził brak postępu co do zakresu robót, których obowiązek wykonania wynika z decyzji z dnia 8 stycznia 2015 r. (znak: [...]). Podczas kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu 9 października 2023 r. PINB ustalił, że nie wykonano żadnych robót budowlanych od czasu poprzedniej kontroli, a istniejący stan faktyczny przedstawił w dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu z tej czynności.

Wymienionym we wstępie postanowieniem z dnia 20 marca 2024 r. – po rozpatrzeniu wniosku B. P. – PINB odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego wobec zobowiązanego B. P. obejmującego egzekucję administracyjną obowiązku o charakterze niepieniężnym (tj. postępowania dotyczącego nakazu usunięcia, w wyznaczonym terminie, szczegółowo określonych nieprawidłowości). Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący, zarzucając rażące naruszenie Konstytucji RP i prawa unijnego. W ocenie skarżących nałożenie równych grzywien na dwóch współwłaścicieli jednego lokalu jest nierównym traktowaniem stron postępowania i jest to dyskryminacja.

Zaskarżonym postanowieniem z 15 maja 2024 r. (znak: [...]) WINB umorzył postępowanie odwoławcze w części, w jakiej zażalenie wniósł W. M.. Zdaniem organu II instancji zaskarżone postanowienie PINB jest postanowieniem, którym rozpatrzono żądanie B. P. umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie skierowanego do niego tytuły wykonawczego. Odrębne postępowanie egzekucyjne jest prowadzone w stosunku do W. M.. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jeden tytuł wykonawczy prowadzi do wszczęcia jednego postępowania egzekucyjnego. Jeśli zatem na skutek niewykonania obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku wszczęte zostało w stosunku do B. P., to w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tego tytułu wykonawczego W. M. nie jest zobowiązanym, a zatem nie przysługiwało mu uprawnienie do wniesienia zażalenia na zaskarżone postanowienie PINB z dnia 20 marca 2024 r. (sygn. [...]). Dlatego organ odwoławczy po rozpatrzeniu zażalenia w części, w jakiej zostało ono wniesione przez W. M., zobowiązany był umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym).

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, wnieśli jednym pismem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz naruszenie art. 33, art. 34, art. 34a i art. 35 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm., dalej: u.p.e.a.), poprzez nie zawieszenie postępowania egzekucyjnego oraz nie umorzenie postępowania egzekucyjnego w wyniku zgłoszonego zarzutu. Skarżący podnieśli ponadto, że błędnie rozdzielono postępowania do dwóch odrębnych postępowań, skoro przedmiotem jest jeden jedyny lokal, którego współwłaścicielami są skarżący w częściach ułamkowych. Zarzucono również naruszenie Konstytucji RP oraz prawa unijnego (Karta Praw Podstawowych UE).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że od wydania tytułów wykonawczych upłynęło ponad 9 lat, a w tym czasie zmieniły się przepisy prawa budowlanego, zmienił się stan budynku oraz w wyniku wojny na Ukrainie zmieniło się podejście Państwa do wykorzystania surowców kopalnianych. W 2024 roku odmienne są realia budowlane, prawne i finansowe. Prowadzenie egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu z 2017 roku nie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego oraz obecnie obowiązującymi normami prawa europejskiego dotyczących budynków mieszkalnych. Przymuszanie przez PINB właściciela nieruchomości do dokonania remontów niezgodnych z obowiązującym prawem budowlanym nie zasługuje na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana na podstawie akt sprawy oraz według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 k.p.a, co wynika zarówno z powołanej podstawy prawnej jak i uzasadnienia postanowienia. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Art. 123 § 1 k.p.a. wskazuje jednocześnie, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Z kolei na mocy art. 144 k.p.a. do zażaleń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań.

Z akt sprawy jasno wynika, że pismem z dnia 28 lutego 2024 r. (data wpływu do PINB: 29 lutego 2024 r.) B. P. wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie trzech tytułów wykonawczych z dnia 21 września 2017 r. nr [...] z dnia 21 września 2017 r. Postanowieniem z dnia 20 marca 2024 r. (sygn. [...]) PINB odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie jednego z ww. tytułów wykonawczych, wobec zobowiązanego B. P..

Zażalenie na powyższe postanowienie PINB (dotyczące umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec B. P.) wnieśli obydwaj skarżący jednym pismem z dnia 3 kwietnia 2024 r. (k. 2 akt administracyjnych organu II instancji). Zasadnie zatem organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem z 15 maja 2024 r. (znak: [...]) umorzył postępowanie odwoławcze w części dotyczącej W. M.. Skoro bowiem postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 21 września 2017 r. w stosunku do B. P., to w tym postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie powyższego tytułu wykonawczego W. M. nie jest zobowiązanym. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy – konsekwencją powyższego jest brak uprawnienia W. M. do wniesienia zażalenia na rzeczone postanowienie organu I instancji.

Na marginesie trafnie podkreślono, że odrębne postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w stosunku do W. M. na podstawie innego tytułu wykonawczego nr [...] r. wystawionego w tym samym dniu.

Odpowiadając na zarzut skarżących dotyczący błędnego rozdzielenia postępowania do dwóch odrębnych postępowań – skoro przedmiotem jest jeden lokal, którego współwłaścicielami są skarżący w częściach ułamkowych, należało przytoczyć orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które również słusznie powołał się organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 1571/11, wszystkie orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Po pierwsze, w przypadku egzekucji obowiązku w drodze nałożenia grzywny w celu przymuszenia do usunięcia, określonych w decyzji będącej podstawą tytułu wykonawczego, nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym budynku stanowiącego współwłasność, zobowiązanymi do realizacji tego obowiązku są współwłaściciele budynku. Tak jak zatem miało to miejsce w realiach niniejszej sprawy – zobowiązanymi są zarówno B. P., jak i W. M.. Jednakże, NSA podkreśla, że jeden tytuł wykonawczy prowadzi do wszczęcia jednego postępowania egzekucyjnego. Zważając na to, że w stosunku do skarżących zostały wystawione dwa odrębne tytuły wykonawcze – jeden wobec B. P., a drugi wobec W. M., to należało uznać, że prawidłowo postąpił organ I instancji wszczynając dwa oddzielne postępowania egzekucyjne.

Konsekwentnie W. M. nie był stroną postępowania egzekucyjnego toczącego się w stosunku do B. P.. Dlatego też zażalenie W. M. nie mogło zostać rozpoznane, bowiem zostało wniesione przez podmiot (osobę) nie posiadającą legitymacji prawnej do jego wniesienia. Zgodnie z art. 59 § 5 u.p.e.a. na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego przysługuje zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym.

W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy podmiot wnoszący zażalenie twierdzi, że zaskarżone postanowienie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązków, organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać zażalenie. Dla skutecznego wniesienia zażalenia wystarczające jest zatem subiektywne przekonanie podmiotu, że postanowienie organu I instancji dotyczy jego praw lub obowiązków. Twierdzenie podmiotu wnoszącego zażalenie o posiadaniu przymiotu strony opartego na obowiązującej normie prawnej może zostać zweryfikowane jedynie po przeprowadzeniu postępowania, w którym organ obowiązany jest zbadać, czy istotnie podmiot wywodzi swój interes prawny lub obowiązek z obowiązującego przepisu prawa materialnego. Po weryfikacji, wobec stwierdzenia, że osoba wnosząca zażalenie nie posiada w sprawie interesu prawnego lub obowiązku, organ powinien wydać postanowienie o umorzeniu postępowania odwoławczego, zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2016 r., II OSK 484/15).

W. M. nie był stroną przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, ponieważ w ramach tego postępowania nie został przeciwko niemu wystawiony tytuł wykonawczy – nie był zatem zobowiązanym, którego definicje podaje art. 1 pkt 20 u.p.e.a., w myśl której zobowiązanym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. Podkreślenia wymaga, że W. M. jest zobowiązanym, ale w innym – oddzielnym postępowaniu egzekucyjnym, w ramach którego PINB wystawił przeciwko niemu tytuł wykonawczy.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skarżących, należało uznać je za niezasadne. Orzekające w sprawie organy należycie i dokładnie ustaliły stan faktyczny, dokonując analizy zebranej w sprawie dokumentacji. Ustaleń tych dokonały zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., dając im wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Równie bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia przez organy przepisów Konstytucji RP oraz prawa unijnego (Karty Praw Podstawowych UE). Należy także podkreślić, że podnoszona przez skarżących kwestia zgodności prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z 2017 r. pozostaje poza ramami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego – Sąd zobowiązany był skontrolować postanowienie WINB w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Na marginesie można wskazać jedynie, że tutejszy Sąd już dwukrotnie orzekał w sprawach skarżących, odnosząc się do rzeczonych tytułów wykonawczych. W obydwu przypadkach prawomocnymi wyrokami skargi oddalił (zob. wyroki WSA w Poznaniu z 9 grudnia 2020 r. sygn. IV SA/Po 1236/20, z 19 sierpnia 2022 r. sygn. IV SA/Po 1052/21).

Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.).