Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1125/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 570/22 w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla terenu obejmującego część obrębów [...], [...], [...], [...] i [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy S. na rzecz J. S. kwotę 442 (czterysta czterdzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 570/20 po ponownym rozpoznaniu skargi J. S. (dalej jako skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla terenu obejmującego części obrębów R., S., P., Z. i G. w pkt I. stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały wraz z załącznikami w części dotyczącej drogi krajowej nr [...] na terenie jednostek oznaczonych symbolami: KD-Pr9, KD-Ze15 i KD-Gd4; zaś w pkt II. oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

Rada Miejska w S. uchwałą z [...] nr [...] dokonała zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (dalej: Studium). Skarżący wniósł skargę na powyższe Studium, w trybie nart. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej S. do usunięcia naruszenia prawa.

Powołując się na dotychczas obowiązujące akty planistyczne skarżący wskazał, że w tych aktach zaplanowano i zabezpieczono korytarz pod [...], który przebiegał wśród pól uprawnych i w pobliżu należącego do niego gospodarstwa rolnego o pow. 5,5 ha. Planowaną drogę od jego gospodarstwa oddzielała rzeka Z. Przed zaskarżoną zmianą Studium przewidywało dla jego działki nr [...] strefę aktywności gospodarczej. Zaznaczył, że na podstawie obowiązującego od 15 lat MPZP uzyskał pozwolenie na budowę, w tym na budowę budynków mieszkalnych, zabudowań gospodarczych oraz stawów rybnych. Stwierdził, że został naruszony jego interes prawny bowiem Gmina zaskarżoną uchwałą przesunęła planowaną drogę na należącą do niego nieruchomość. Dokonując takiej zmiany Rada nie uwzględniła dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania oraz uzbrojenia terenu. Jednocześnie na miejscu po przesunięciu drogi zaplanowano nowe tereny pod zabudowę. W jego ocenie nastąpiła nieproporcjonalna ingerencja w jego prawo własności nieruchomości oraz naruszenie u.p.z.p. (art. 6 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 1 ust. 2, art. 65 ust. 2) i art. 112 ust. 3 u.g.n. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204), skoro do czasu uchwalenia zmiany droga planowana była przez tereny niezabudowane. Naruszeń procedury skarżący upatrywał w jednoczesnym prowadzeniu postępowań w sprawie zmiany Studium i uchwalenia MPZP.

Po rozpoznaniu powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 455/18, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej wymieniony w § 2 pkt 2 Załącznik nr 2 - ujednolicony rysunek studium, w zakresie przebiegu drogi krajowej nr [...] na terenie jednostki oznaczonej KD-Ze 15 przez działkę nr [...] w Z. stanowiącą własność skarżącego, a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Sąd stwierdził, że naruszenie interesu prawnego skarżącego właściciela nieruchomości było ewidentne, skoro zaskarżona uchwała zawierała ustalenie konkretnego przebiegu drogi krajowej, obecnie przeniesione do nowego MPZP bez zmian i w sposób dosłowny. Sąd wskazał, że zamiar przeniesienia drogi był właściwie obojętny dla GDDKiA, gdyż nie było ono planowane, a jak wynika z pisma Zarządu Województwa Dolnośląskiego z 20 lutego 2014 r. zmiana przebiegu nie była wprowadzona do programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015. Podmioty te sugerowały raczej przeznaczenie terenu nie pod drogę krajową, lecz na rezerwę terenową z zakazem zabudowy, jeżeli już organ wprowadza zmianę, której zrealizowanie w najbliższych latach jest nierealne, oraz nieprzewidzianą przez kogokolwiek poza gminą. Sąd stwierdził, że w aktach planistycznych oraz w odpowiedzi na wezwanie i na skargę, nie ma przedstawionych analiz lub rozważań na temat racjonalności przeniesienia drogi, przemawiających za i przeciw argumentów, wyważania związanych z tym interesów publicznego i prywatnych, realności przeznaczenia terenu pod drogę czy raczej jej rezerwę, nie wiadomo czy, kiedy i przez kogo wykorzystaną itp. Rada argumentuje jedynie, że część mieszkańców wsi (zapewne właściciele domów położonych przy drodze) postulowała przeniesienie drogi oraz że zgodę na to wyraziły organy uzgadniające. W ocenie Sądu, istotne było ustalenie, że organ rozstrzygając o nieuwzględnieniu uwagi skarżącego przedstawił jej treść przeinaczoną, pozbawioną istotnego sensu. Sąd zauważył, że organ debatował nad inną uwagą, niż rzeczywiście zgłoszona, lub w ogóle nie rozstrzygał co do uwagi skarżącego, skoro pominął jej istotną treść. Wobec tego organ w rzeczywistości nie wydał tego rozstrzygnięcia w odniesieniu do uwagi skarżącego, która została rozpatrzona z pominięciem jej istotnej treści. Przedstawiona organowi treść uwagi skarżącego wprowadzała bowiem w błąd, że nie sprzeciwia się on nowemu przeznaczeniu swej nieruchomości. Sąd zauważył, ze mogło to mieć istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia co do tej uwagi, a pośrednio na treść zaskarżonej uchwały. Zmiany przebiegu drogi [...] organ dokonał z własnej inicjatywy, bez odwołania się do aktów planistycznych lub programów wyższego rzędu. Sąd stwierdził przy tym, że w ujednoliconym tekście Studium nie ma fragmentów precyzujących zmieniony przebieg drogi nr [...] (określanej w studium jako KD-Ze15 i w nowym MPZP jako 1KDGP). Wobec tego Sąd za uzasadnioną uznał ocenę, że nastąpiło istotne naruszenie zasad sporządzania Studium oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części naruszającej interes prawny skarżącego.

Gmina S. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1165/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

W motywach swojego rozstrzygnięcia NSA wskazał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były trafne. Sąd nie podzielił stanowiska skargi kasacyjnej o braku podstaw do przyjęcia, że obowiązujące Studium narusza interes prawny skarżącego, albowiem nie zmienia w żaden sposób przeznaczenia terenu, na którym działka skarżącego jest zlokalizowana. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 i art. 11 pkt 9 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej uchwalenia, poprzez przeinaczenie uwag skarżącego bądź też rozstrzyganie innych uwag niż rzeczywiście zgłoszone, NSA stwierdził, że przyjęcie przez WSA, że wadliwie rozpoznano zarzut skarżącego (co w istocie w motywach skargi kasacyjnej nie zostało zanegowane, skoro stwierdzono w niej: "nawet jeśli miało miejsce"), nie było jedynym powodem uwzględnienia skargi. Według NSA, zasadniczym powodem było uznanie, że w sprawie tej doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez "dowolne, niczym nieumotywowane naruszenie istoty prawa własności, bez zachowania zasady proporcjonalności i równości wobec prawa", a kwestia rozpoznania zarzutu jedynie dodatkowo miała świadczyć o wadliwości podjętej uchwały w odniesieniu do nieruchomości skarżącego.

Zdaniem NSA, uzasadniony był zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie wyrazem zastosowania przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. będzie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej wymieniony w § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały załącznik nr 2 - ujednolicony rysunek Studium w zakresie przebiegu drogi krajowej nr [...] na terenie jednostki oznaczonej KD-Ze 15 przez działkę nr [...] w Z., stanowiącą własność skarżącego, jak również przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej wymieniony w § 2 pkt 2 Załącznik nr 2 - ujednolicony rysunek studium bez jednoczesnego stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie części tekstowej - Tom Ill, a przez to pozostawienie w obrocie prawnym niespójnego i niepoprawnego aktu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że takie rozstrzygnięcie prowadzi do pozostawienia w obrocie prawnym uchwały, która nie stanowi spójnej i logicznej całości, gdyż droga krajowa nr [...], jako obiekt liniowy, otrzymała w skarżonym Studium częściowo nowy przebieg przez szereg nieruchomości. Stwierdzenie nieważności jedynie jej przebiegu na terenie działki skarżącego powoduje, że w obrocie prawnym pozostaje Studium, które nie może stanowić podstawy dalszych działań planistycznych gminy. Ponadto kwestionując uchwałę w zakresie przyjętym przez Sąd I instancji należało również uwzględnić unormowania zawarte w części tekstowej Studium dotyczące przebiegu drogi krajowej nr [...] na terenie działki skarżącego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. NSA uznał, że chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na jego kontrolę, to jednak Sąd I instancji nie wyjaśnił w należyty sposób, dlaczego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w opisanej przez siebie części, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie to dotyczyło obiektu liniowego. WSA wskazał co prawda, że stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części naruszającej interes prawny skarżącego w I instancji, jednak stwierdzenie takie pomijało fakt, że plan miejscowy, w którym obiekt liniowy nie stanowi jednej całości, gdyż z jego przebiegu wyłączono niektóre jego odcinki, nie stanowi spójnej i logicznej całości.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zajął stanowiska odnośnie do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz 6 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżona uchwała, w zakresie w jakim zmienia przebieg drogi krajowej DK nr [...], stanowi naruszenie zasad sporządzania studium i w konsekwencji stanowi przejaw nadużycia władztwa planistycznego, bowiem uznał, że jego merytoryczna ocena będzie możliwa dopiero w sytuacji, gdy Sąd I instancji w swych rozważaniach uwzględni liniowy charakter ujętej w planie miejscowym drogi krajowej nr [...].

W zalecaniach dla Sądu I instancji nakazano uwzględnić, że droga krajowa nr [...], której nowy przebieg przewidziany w zaskarżonej uchwale został zakwestionowany, stanowi obiekt liniowy, co wymaga rozważenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.

Strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie, przy czym pełnomocnik Rady Miejskiej w S. podniosła, że rozwiązania przyjęte w zaskarżonym akcie dotyczące drogi [...], nie stanowią naruszenia władztwa planistycznego. W trakcie procedury planistycznej analizowano bowiem interesy wszystkich mieszkańców Z., szeroko przy tym prowadząc konsultacje z udziałem mieszkańców oraz Rady Sołeckiej co do planowanego przebiegu spornej drogi. Zwrócono przy tym uwagę, że jest naturalnym fakt, że drogi, które dotychczas przebiegały przez środek danej miejscowości powinny być przenoszone na jej obrzeża. Pełnomocnik wnioskowała o uwzględnienie okoliczności, że w uchwale Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z 16 czerwca 2020 r. w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Dolnośląskiego uwzględniono ustalenia lokalizacyjne dotyczące planowanego przebiegu drogi [...], które wynikają z zaskarżonego Studium.

Drugi z pełnomocników Rady potwierdził fakt prowadzenia równoległe procedury planistycznej dotyczącej kwestionowanego Studium oraz zmiany MPZP. Zaznaczył, że wobec złożenia przez skarżącego niniejszej skargi uchwalony został jedynie MPZP (uchwała z 16 grudnia 2020 r.), który nie obejmował obszaru, na którym znajduje się należąca do skarżącego nieruchomość. Procedura uchwalenia zmiany planu dotyczącego obszaru gminy, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego nie została jeszcze zakończona. Dla obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, obowiązuje zatem MPZP z 2002 r. Odnosząc się do wniosku skarżącego o unieważnienie uchwały w całości, pełnomocnik podniósł, że takie orzeczenie mogłoby zniweczyć trwające aktualnie procedury planistyczne, które zmierzają do zmiany MPZP dla innych obszarów gminy, które znajdują się poza Z., a prowadzone są w oparciu o zaskarżone Studium.

W odpowiedzi na zobowiązanie organu przez Sąd do uzupełnia akt planistycznych o prawidłowe załączniki graficzne do zmiany Studium oraz o dokumentację planistyczną obrazującą przebieg planowanej drogi DK nr [...] na obszarze całej gminy, wynikający z zaskarżonego Studium, jak też przebieg tej drogi przed uchwaleniem zaskarżonego Studium pełnomocnik organu w dniu 29 listopada 2022 r. przedłożył: 1) Studium (przyjęte uchwałą nr [...] z [...]); 2) zmiany Studium dla terenu obejmującego część obrębu Ż. w rejonie centrum miejscowości (przyjęte uchwałą nr [...] z [...]); 3) zmiany Studium dla terenu obejmującego część obrębów R., S., P., Z. i G. (przyjętego uchwałą nr [...] z [...]). Dowód z tych dokumentów przeprowadzono poza rozprawą.

Ponadto w piśmie tym pełnomocnik przedstawił stanowisko Gminy w kwestiach związanych z rozstrzygnięciem sprawy.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały wraz z załącznikami w części dotyczącej drogi krajowej nr [...] na terenie jednostek oznaczonych symbolami: KD-Pr9, KD-Ze15 i KD-Gd4 oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Sąd mając na uwadze kompetencję sądów administracyjnych do kontroli legalności aktów prawa miejscowego z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.) oraz rozstrzygnięcia jakie w ramach takiej kontroli dopuszcza art. 147 P.p.s.a. zauważył, że w okolicznościach przewidzianych w art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym sąd orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Zatem w przypadku stwierdzenia, że uchwała w narusza prawo, Sąd nie orzeka o nieważności uchwały lecz stwierdza o niezgodności uchwały z prawem (art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g.).

Sąd zauważył, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i została podjęta [...] co zgodnie z ww. regulacją powoduje, że niedopuszczalnym było stwierdzenie jej nieważności.

Następnie Sąd wskazał, że orzeka w warunkach związania wyrokiem NSA wydanym w niniejszej sprawie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. stosownie do art. 190 P.p.s.a. Wyjaśnił, że rozpoznając sprawę ponownie, nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. Związany był wykładnią zaprezentowaną w wyroku NSA, co w istotny sposób determinowało treść niniejszego orzeczenia, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzeczeniu w kilku miejscach wypowiedział się w sposób jednoznaczny, przesądzający treść niniejszego orzeczenia. Przesądzona została legitymacja skarżącego w zaskarżeniu zmiany Studium bowiem uchwalony na podstawie tego Studium plan miejscowy z 16 grudnia 2021 r. choć nie obejmuje obszaru na którym znajduje się należąca do skarżącego nieruchomość to w planie tym znajdują się postanowienia, które bez zmian i w sposób dosłowny przenoszą ustalenia kwestionowanego Studium, w tym dotyczące znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie planowanego przebiegu drogi krajowej [...] na wysokości należącej do skarżącego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (nie obejmując jednak tej nieruchomości oraz spornego przebiegu drogi krajowej).

Sąd zwrócił uwagę, że sporządzenie studium poprzedza sporządzenie planu miejscowego i jego zapisy odnośnie zasad i kierunków polityki przestrzennej mają wiążący wpływ na postanowienia planu, które muszą być z nimi zgodne a jednocześnie są konkretyzacją tych zasad i kierunków. Wobec tego Sąd przyznał rację skarżącemu, że równoległego wykonywania czynności poprzedzających samo uchwalenie Studium i MPZP oraz podjęcia uchwał o uchwaleniu tych aktów w tym samym dniu nie można uznać za zachowanie prawidłowej realizacji przepisów ustawy. Procedura tworzenia MPZP wymaga dokonania określonych czynności w zgodzie z ustaloną w ustawie kolejnością, a naruszenie tej kolejności należy ocenić negatywnie. Prace nad MPZP mają bowiem sens tylko wówczas, gdy w sposób ostateczny ukształtowane i uchwalone jest Studium. W realiach sprawy podnoszony przez skarżącego zarzut byłby zatem uzasadniony, gdyby po pierwsze doszło do jednoczesnego uchwalenia tych dwóch aktów planistycznych, a po drugie zarzut taki przyniósłby oczekiwane przez skarżącego rezultaty, gdyby przedmiotem skargi był MPZP nie zaś Studium. Istotnym zatem naruszeniem procedury sporządzania MPZP, nie zaś Studium, jest naruszenie układu czasowego, a tym samym kolejności podejmowania aktów przesądzających o ładzie przestrzennym gminy, przez jednoczesne podjęcie uchwał w przedmiocie Studium i MPZP (por. wyrok NSA z 17.11.2016 r., sygn. akt II OSK 303/15).

Sąd podkreślił, że postanowienia ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak również ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały organów województwa, poza kryterium zgodności z prawem. Z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania Studium należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu jako merytoryczną jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Istotne naruszenie trybu sporządzania Studium następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.

Sąd wskazał, że art. 1 ust. 3 u.p.z.p. wyraźnie stanowi, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Rozważania te muszą oczywiście znaleźć swój wyraz w dokumentach planistycznych, a przynajmniej w odpowiedzi na wezwanie (o ile była potrzebna) lub na skargę. Sąd stwierdził, że w aktach planistycznych, ale również w odpowiedzi na skargę, a później w dodatkowym piśmie brak jest dowodów na przeprowadzenie analiz lub rozważań na temat racjonalności przeniesienia planowanego przebiegu [...], zwłaszcza rozważania przemawiających za i przeciw argumentów, wyważania związanych z tym interesów publicznego i prywatnych, realności przeznaczenia terenu pod drogę czy raczej jej rezerwę nie wiadomo czy, kiedy i przez kogo wykorzystaną itp. W okolicznościach sprawy zarówno treść odpowiedzi na skargę jak i analiza dokumentacji planistycznej wskazuje, że Gmina świadoma była takiego obowiązku. Organ argumentuje jedynie, że część mieszkańców wsi (zapewne właściciele domów położonych przy drodze) postulowała przeniesienie drogi oraz że zgodę na to wyraziły organy uzgadniające. Sąd uznał, że nie są to wystarczające argumenty aby obronić dokonaną zmianę Studium, z czym też nie tylko zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny ale uchylając wyrok Sądu, wskazał na konieczność rozważenia skutków wynikających z powyższego naruszenia nie tylko względem przebiegu drogi krajowej nr [...] na terenie jednostki oznaczonej symbolem KD-Ze 15 przez działkę nr [...] ale także w pozostałym przebiegu tejże drogi, której nowy przebieg przewidziany w zaskarżonej uchwale został zakwestionowany, biorąc pod uwagę, że jest to obiekt liniowy.

Dodatkowym argumentem świadczącym o wadliwości podjętej uchwały według Sądu było ustalenie, że Burmistrz rozstrzygając o nieuwzględnieniu uwagi skarżącego przedstawił jej treść przeinaczoną, pozbawioną istotnego sensu. Rada debatowała zatem nad inną uwagą, niż rzeczywiście zgłoszona, lub po prostu w ogóle nie rozstrzygał odnośnie uwagi skarżącego, skoro pominął jej istotną treść. Sąd zauważył, że istotnym elementem procedury planistycznej jest rozstrzygnięcie przez organ o sposobie rozpatrzenia uwag. W przypadku zmiany Studium organ w rzeczywistości nie wydał tego rozstrzygnięcia w odniesieniu do uwagi skarżącego, która została rozpatrzona z pominięciem jej istotnej treści. Przedstawiona organowi treść uwagi skarżącego wprowadzała w błąd, że nie sprzeciwia się on nowemu przeznaczeniu swej nieruchomości. Zdaniem Sądu mogło to mieć istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia co do tej uwagi, a pośrednio na treść zaskarżonej zmiany Studium.

W konsekwencji stwierdzonych wadliwości w uchwaleniu zmiany Studium Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) w postaci przekroczenia granic władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Naruszenie zasady proporcjonalności polegało na braku wyważenia interesu ogólnego i jednostkowego skarżącego, na niekorzyść tego drugiego. W rezultacie dokonana przez gminę ingerencja w sferę konstytucyjnych praw i wolności skarżącego okazała się nadmierna albowiem narusza istotę prawa własności w sposób nietransparentny, a przez to niepoddający się kontroli sądowej. Zmianę przebiegu drogi krajowej nr [...] organ dokonał z własnej inicjatywy, bez odwołania się do aktów planistycznych lub programów wyższego rzędu i na wniosek pewnej grupy mieszkańców. Dopiero w uchwale Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z 16 czerwca 2020 r. w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Dolnośląskiego, uwzględniono ustalenia lokalizacyjne dotyczące planowanego przebiegu drogi [...], które wynikają z zaskarżonego Studium). Sąd uznał, że w celu zaspokojenia jednej grupy mieszkańców organ postanowił przekreślić istotę przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości. Nie nastąpiło pewne ograniczenie jedynie sposobu korzystania z niej, lecz docelowo pozbawienie całkowite możliwości korzystania z tej nieruchomości przez skarżącego. Ponadto mogło budzić wątpliwości, na ile ustalenie przebiegu drogi mieści się w określeniu kierunków rozwoju systemów komunikacji (art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. i § 6 pkt 5 rozporządzenia wykonawczego z 28.04.2004 r. (Dz. U. Nr 118, poz. 1233).

Dokonując kontroli Studium Sąd przyjął, że jego treść narusza istotnie tryb sporządzania Studium jak i przepisy prawa materialnego (zasady sporządzania Studium), co uzasadniało stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały wraz z załącznikami w części dotyczącej drogi krajowej nr [...] na terenie jednostek oznaczonych na rysunku symbolami: KD-Pr9, KD-Ze15 i KD-Gd4. W zaskarżonej zmianie Studium przeznaczenia terenów o symbolach KD-Pr9, KD-Ze15 i KD-Gd4 wyznaczają nowy przebieg korytarza dla drogi krajowej nr [...]. Jest to dający się wyodrębnić w zmianie Studium nowy przebieg drogi krajowej nr [...]. Odcinek bezpośrednio poprzedzający wskazany fragment zmienionego przebiegu drogi krajowej KD 94, nie został objęty zaskarżonym Studium.

Sąd stwierdził przy tym, że ze względu na specyfikę aktu planistycznego jakim jest Studium, a dodatkowo okoliczność, że kwestionowane rozwiązania dotyczą nie tylko samego przebiegu drogi publicznej, ale także obejmują powiązania tej inwestycji z system dróg lokalnych, nie było celowym ścisłe wymienienie wszystkich fragmentów Studium, które dotyczą przebiegu drogi krajowej [...] w tekście zmienionego Studium. Tym samym Sąd stwierdził niezgodność z prawem wszystkich zapisów Studium, które dotyczą terenów o symbolach KD-Pr9, KD-Ze15 i KD-Gd4 wyznaczających nowy przebieg korytarza dla drogi krajowej nr [...].

Sąd stwierdzając niezgodność Studium z prawem na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., wskazał, że uchwała traci moc z dniem ogłoszenia orzeczenia stwierdzającego jej niezgodność z prawem. Ponadto w ramach zaleceń odnośnie do dalszego postępowania wyjaśnił, że organ powinien ponowić procedurę uchwalania zamiany Studium w niezbędnym zakresie, eliminując wady wytknięte tym wyrokiem, celem doprowadzenia do zgodności projektu studium z przepisami prawa.

Rada Miejska w S. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w zakresie pkt I. Wyrokowi zarzuca zarówno naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, jaki i naruszenie przepisów prawa materialnego.

Naruszenia prawa materialnego upatruje w naruszeniu:

1. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 i 3, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej upzp) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 oraz 6 ust. 1 upzp - poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym przyjęciu, że skarżona uchwała, w zakresie w jakim zmienia przebieg drogi planowanego terenu drogi publicznej (mającej stanowić obejście drogowe miasta S. i miejscowości G. na terenie gminy S. i odciążyć w przyszłości istniejącą drogę krajową DK nr [...] poprzez przeniesienie ruchu tranzytowego z tej drogi), określanego w skarżonym wyroku drogą krajową DK nr [...], stanowi naruszenie zasady proporcjonalności polegające na braku wyważenia przez organ interesu ogólnego i jednostkowego - skarżącego na niekorzyść tego drugiego, w rezultacie czego doszło do nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności skarżącego, albowiem naruszono istotę prawa własności w sposób nietransparentny, a przez to nie poddający się kontroli sądowej, a mianowicie z pominięciem następujących argumentów:

a. organ uchwalający zmianę Studium dokonał właściwego wyważenia interesu ogólnego oraz interesów indywidualnych właścicieli nieruchomości położonych w projektowanym obszarze, w tym skarżącego i uznał, że wprowadzona zmiana jest pożądana z uwagi na zagrożenie powodziowe generowane przez rzekę Z. , na ochronę walorów przyrodniczo-krajobrazowych jej doliny, a także na zmniejszenie oddziaływania hałasu, który będzie generowany przez pojazdy poruszające się po planowanej drodze publicznej i wynikającą z tego potrzebę odsunięcia planowanego nowego przebiegu drogi publicznej od istniejącej i planowanej ścisłej zabudowy; organ uwzględnił także, że zmiana planowanego przebiegu drogi jest przedmiotem postulatów mieszkańców miejscowości Z.;

b. organ uchwalający zmianę Studium uwzględnił również wymóg zachowania ładu przestrzennego i potrzebę zachowania ciągłości rozwiązań przyjętych na terenie sąsiadujących z obrębem Z. obrębów P. i G., na których przebieg planowanej drogi publicznej ma swoją kontynuację, tak, aby we wszystkich tych obszarach przebieg drogi przewidziany był w bezpośrednim sąsiedztwie linii kolejowej i niemal równolegle do niej;

c. ocena przez Sąd wyważenia interesu publicznego oraz interesu prywatnego, w tym przypadku skarżącego, winna również uwzględniać ocenę - wagę interesu skarżącego, czego Sąd poniechał, a co powinno polegać na ocenie dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania nieruchomości skarżącego;

d. ocena prawna zmiany Studium dokonana przez Sąd winna uwzględniać również skutki prawne wydanego rozstrzygnięcia, a zatem zawierać rozważania, czy pozostawiony w obrocie prawnym akt - zmiana Studium, w zakresie nieobjętym stwierdzeniem niezgodności z prawem może funkcjonować w obrocie prawnym i jakie będą tego skutki;

e. w ramach oceny prawnej zmiany Studium, Sąd powinien był dokonać analizy zapisów Studium sprzed jego zmiany i skonfrontowania wprowadzonych zmian z tymi zapisami; już bowiem Studium w pierwotnym brzmieniu przewidywało możliwość odchylenia przebiegu planowanej drogi od wyznaczonego - na działkę skarżącego, czego skarżący nigdy nie kwestionował;

2. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 i art. 11 pkt 9 upzp - poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej uchwalenia, albowiem Rada debatowała nad inną uwagą niż rzeczywiście zgłoszona przez skarżącego, co mogło wprowadzać Radę w błąd, co do tego że skarżący nie sprzeciwia się nowemu przeznaczeniu swojej nieruchomości, a co mogło mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia tej uwagi i pośrednio na treść zaskarżonej zmiany Studium, podczas gdy z porównania treści pisma skarżącego dnia 29.01.2018 r. zawierającego te uwagi oraz zestawienia stanowiącego załącznik nr 3 do uchwały wynika jedynie, że organ w istocie nie przeniósł do załącznika nr 3 w sposób dosłowny uwag skarżącego, a ponadto fakt ten pozostawał bez wpływu na ostateczny kształt uchwały.

Naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy Rada Gminy dostrzegła w naruszeniu:

1. art. 190 P.p.s.a. - poprzez wadliwe przyjęcie związania wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2022 r. w zakresie naruszenia przez skarżoną uchwałę zasad sporządzania studium, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny tego naruszenia nie przesądził, pozostawiając ocenę jego wystąpienia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, co miało bezpośredni wpływ na uznanie, że skarżona uchwała wypełnia znamiona dające podstawę do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa;

2. art. 133 § 1 P.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy całego zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a to okoliczności i dokumentów, które przedstawiają przesłanki, jakimi kierował się skarżący organ przy uchwalaniu zmiany Studium, a w konsekwencji dowód przeprowadzania niezbędnego w sprawie ważenia interesu publicznego oraz interesów prywatnych, co miało bezpośredni wpływ na uznanie braku wyważenia przez organ interesu publicznego i prywatnego, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego, a w konsekwencji że skarżona uchwała wypełnia znamiona dające podstawę do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na nie wyjaśnieniu w sposób dostateczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a to całkowite pominięcie rozważenia i oceny prawnego znaczenia argumentów skarżącego organu przemawiających za tym, że organ ten podjął uchwałę w przedmiocie zmiany Studium w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto organ domaga się uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 570/22 w przedmiocie zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, utrzymanie w mocy postanowienia z 18 stycznia 2023 r. oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę S. nie miała usprawiedliwionych podstaw.

Pierwszą z zasadniczych kwestii do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie czy podczas uchwalania zaskarżonej uchwały zmiany Studium doszło do istotnego naruszenia trybu jej sporządzania, które zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej ustawa o planowaniu) jest jedną z przesłanek do stwierdzenia nieważności takiej uchwały (ewentualnie - w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym – do stwierdzenia niezgodności z prawem takiej uchwały). W ocenie NSA, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Burmistrz przedstawiając Radnym uwagi skarżącego zgłoszone do projektu zmian Studium dokonał przeinaczenia ich treści, które pozbawiło je istotnego sensu. Radni głosowali zatem nad uwagą nie znając jej istotnej treści. Ograniczyli się bowiem do oceny tej uwagi jedynie w zakresie odnoszącym się do dopuszczalności równoległego prowadzenia procedury planistycznej w zakresie uchwały zmiany Studium i uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zasadności wyłożenia uchwały w terminie świąteczno-noworocznym podczas procedury jej uchwalania a także w zakresie zasadności rozpatrzenia innych kwestii, które miały nie dotyczyć zakresu zmiany Studium a innych procedur planistycznych Gminy. Burmistrz nie zamieścił jakiejkolwiek informacji, że uwaga ta wyraża sprzeciw Skarżącego wobec przeznaczenia terenu jego działki pod drogę krajową nr [...].

W ocenie NSA, sytuacja taka uzasadniała stanowisko, że doszło istotnego naruszenia trybu uchwalania zmiany Studium bowiem istotna treść uwagi nie została poddana pod głosowanie Radnych. Okoliczność, że inne osoby zgłaszające uwagi do zmiany Studium wyrażały również brak swojej zgody na poprowadzenie drogi przez ich nieruchomości i uwagi te zostały rozpatrzone negatywnie nie świadczy o nieistotności naruszenia procedury uchwalania Studium. Rada powinna mieć możliwość wypowiedzenia się do każdej uwagi w odniesieniu do konkretnej sytuacji zainteresowanej strony i rozpoznać ją odnośnie do rzeczywistej jej treści. Skoro w niniejszej sprawie Radni nie znali istotnej treści tej uwagi to znaczy, że nie została ona rozpatrzona merytorycznie. Uwaga ta miała znaczenie dla sprawy bowiem gdyby została rozpatrzona z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji skarżącego mogłoby okazać się, że w jego przypadku uzasadnionym jest poprowadzenie drogi w inny sposób lub w sposób nie ingerujący tak bardzo w istotę jego prawa własności. Zatem nie dopełniono istotnego elementu procedury planistycznej odnośnie do obowiązku rozstrzygnięcia przez Radę Gminy o sposobie rozpatrzenia uwag. Nie ulega wątpliwości (treść załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały), że uwaga skarżącego w swej istocie nie została w ogóle rozpatrzona. Wprowadzono Radnych w błąd, że nie sprzeciwia się on zapisom Studium w zakresie jego nieruchomości, co jest niezgodne z prawdą. Wobec tego za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 i art. 11 pkt 9 ustawy o planowaniu.

Wbrew temu co podnosi się w skardze kasacyjnej poprowadzenie przez środek działki skarżącego nr [...] o powierzchni 5,5 ha całej szerokości planowanej drogi krajowej nr [...] w nowym jej przebiegu ustalonym zmianą Studium z 2018 r. stanowi ewidentne naruszenie zasady proporcjonalności względem przysługującego skarżącemu prawa własności do tej działki, która jest działką użytkowaną rolniczo, zabudowaną, posiadającą ostateczne pozwolenie na budowę z 1999 r. w zakresie budowy domu mieszkalnego, budynków gospodarczych i stawów rybnych dla celów agroturystycznych i rekreacyjnych.

Z dokumentów planistycznych znajdujących się w sprawie ani z uzasadnienia odpowiedzi na skargę oraz innych pism procesowych organu nie wynika aby podczas prowadzonej procedury uchwałodawczej organ dokonał wyważenia interesu ogólnego (mieszkańców, Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy GDDKiA) względem jednostkowego interesu skarżącego do zachowania istoty posiadanego prawa własności do działki nr [...]. Gmina przewiduje zmianę przebiegu drogi krajowej nr [...] sytuując ją na działce skarżącego bez podania jakichkolwiek powodów takiej zmiany względem poprzednio obowiązującego zapisu Studium z 2016 r., które przewidywało przebieg tej drogi w sąsiedztwie granicy działki nr [...]. Oczywiście w toku postępowania sądowego Gmina przywołuje w swych pismach argumenty uzasadniające nowy przebieg tej drogi ale nie sposób uznać, że motywy takie w istocie zadecydowały podczas procedury uchwałodawczej o uznaniu priorytetu interesu publicznego nad interesem skarżącego. Stanowisko Gminy wskazuje, że miała świadomość potrzeby wyważenia sprzecznych interesów ale takiego wyważenia nie dokonała. Wobec tego słusznie zauważył Sąd I instancji, że Gmina samodzielnie zadecydowała o nowym przebiegu drogi krajowej nr [...] przez działkę Skarżącego bez odwoływania się w tym zakresie do aktów planistycznych lub programów wyższego rzędu, przychylając się do wniosku pewnej grupy mieszkańców. Znamienne, że o nowym przebiegu ww. drogi zadecydowano dopiero w uchwale Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z 16 czerwca 2020 r. w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Dolnośląskiego. Zatem zmiana Studium wpłynęła na ustalenia planu województwa a nie odwrotnie. Nie było zatem potrzeby zmiany Studium w tym zakresie z racji ustaleń aktów wyższego rzędu czy z racji zmiany przebiegu drogi przez przyszłego inwestora np. w ogólnym planie realizacji inwestycji drogowych na tym terenie. Jak wynika z pisma Zarządu Województwa Dolnośląskiego z 20 lutego 2014 r. ( w aktach planistycznych) zmiana przebiegu nie była wprowadzona do programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2011 – 2015. GDDKiA i Zarząd Dróg Wojewódzkich nie optowały za zmianą przebiegu drogi. Sugerowały przeznaczenie terenu działki skarżącego nie pod drogę ale pod rezerwę terenu z zakazem zabudowy jeżeli już organ wprowadza zmianę, której zrealizowanie w najbliższych latach jest nierealne i nie jest ona przewidziana do realizacji przez kogokolwiek poza gminą. Wynika z tego, że poza potrzebą zadośćuczynienia interesowi grupy mieszkańców, którzy pobudowali się niedaleko pierwotnego przebiegu planowanej drogi (studium z 2016 r.) Gmina nie miała podstaw. Ponownie zauważyć należy, że w aktach planistycznych, w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą oraz w odpowiedzi na skargę nie przedstawiono analiz, rozważań na temat racjonalności przeniesienia drogi. Nie przedstawiono też argumentów za i przeciw takim rozwiązaniem. Nie doszło zatem do ważenia sprzecznych interesów publicznego i indywidualnego w celu ustalenia nowej lokalizacji drogi. Zauważyć należy, że skarżący przedstawia pismo Stowarzyszenia [...] z 29 września 2016 r. kierowane do Burmistrza S., z którego treści wynika, że mieszkańcy Gminy Z. są przeciw m.in. zmianie przebiegu drogi krajowej nr [...], pomyślanej jako obwodnica dla miejscowości S. i G., uważając, że jest ona sprzeczna z interesem mieszkańców i lokalnej społeczności, spowoduje dewastację przestrzeni życia mieszkańców tej wsi, obniżenie ich jakości życia, a w efekcie wyludnienie. Pojawiają się też dokumenty mówiące o tym, że zmiana taka negatywnie wpłynie na bezpieczeństwo mieszkańców i środowisko naturalne gdy drogę zlokalizuje się na terenie zalewowym pobliskiej rzeki.

Nie można podzielić stanowiska skarżącego organu, że wskazywał uzasadnienie dla przesunięcia drogi na etapie uchwalania Studium. Dopiero w skardze kasacyjnej wskazuje się, że "wprowadzana zmiana jest pożądana z uwagi na zagrożenie powodziowe generowane przez rzekę Z., z uwagi na ochronę walorów przyrodniczo-krajobrazowych jej doliny, a także z uwagi na zmniejszenie oddziaływania hałasu, jaki generowany będzie przez planowaną drogę publiczną na teren ścisłej zabudowy. Zdaniem NSA, powyższa argumentacja została przywołana na potrzeby rozpoznania skargi kasacyjnej ale nie wynika z dokumentacji planistycznej. Organ nie wskazuje w jakich dokumentach planistycznych zawarł powyższe argumenty.

Wiarygodność ww. stanowiska podważa także fakt, że teren dotychczas przeznaczony pod drogę wskazano jako zabudowa mieszkaniowa co jest nielogiczne i nieuzasadnione. Z jednej strony organ chce przesunąć drogę na teren zalewowy rzeki by odsunąć zagrożenie powodzią od obecnych zabudowań a z drugiej strony uwolniony teren kierunkuje jeszcze raz pod zabudowę mieszkaniową. Organ będąc konsekwentnym nie powinien planować zabudowy w pobliżu drogi skoro chce uniknąć narażenia jej na hałas i zagrożenie powodzią. Walory przyrodniczo-krajobrazowe rzeki czy stworzenie jej obudowy biologicznej nie zostaną zrealizowane skoro w jej sąsiedztwie powstanie droga krajowa. Odnoszenie się do potrzeby uwzględnienia postulatów mieszkańców wsi Z. jest niezasadne bowiem akurat oni nie chcieli zmiany przebiegu drogi (pismo z 2016 r.). Skoro uzasadnieniem dla zmian Studium miała być jak twierdzi Organ specyficzna sytuacja Gminy w zakresie zagrożenia powodzią ze strony rzeki Z. (uzasadnienie uchwały intencyjnej z 27 stycznia 2011 r.), to dlaczego przesuwa drogę na działkę skarżącego przy jednoczesnym przeznaczeniu dotychczasowego terenu pod drogę na zabudowę mieszkaniową.

Zdaniem NSA, za wykazaniem uzasadnienia zmiany Studium na trenie działki skarżącego nie uzasadnia argumentacja z "Prognozy oddziaływania na środowisko uchwalanej zmiany Studium". Zagrożenie powodzią i potrzeba ochrony walorów przyrodniczo-krajobrazowych doliny rzeki Z. kłóci się z tym, że ma tam powstać droga a obok jednak przewiduje się zabudowę mieszkaniową. Zagrożenia wskazane w tym dokumencie mają charakter ogólny i nie odnoszą się jedynie do działki skarżącego. Zagrożenie hałasem generowanym z dróg nie uzasadniało wywłaszczenia działki skarżącego pod drogę bowiem uwolnione od drogi tereny wbrew potrzebie ochrony mieszkańców przed hałasem przeznaczono pod zabudowę.

O ile można uzasadnić przesunięcie drogi na teren bliżej torowiska tym, że jedno i drugie generuje hałas, to nie można interesów mieszkańców ścisłej zabudowy wsi Z., którzy z własnej woli pobudowali się na terenie sąsiadującym z planowaną drogą chronić obecnie przed hałasem tej drogi kosztem pozbawienia własności skarżącego, który zagospodarował już nieruchomość zgodnie z przeznaczeniem i zgodnie z prawem. Jest to zachowanie niezgodne z zasadą proporcjonalności. Nie można uznać, że organ dochował staranności w ważeniu interesu mieszkańców z interesem prywatnym skarżącego. Zachowanie ciągłości przebiegu planowanej drogi, która w sąsiednich obrębach P. i G. miała inny przebieg (bezpośrednie sąsiedztwo linii kolejowej i niemal równoległe do niej) nie oznacza, że kosztem wyłącznie indywidualnego interesu skarżącego należało dostosować przebieg drogi do cech jej przebiegu jak na sąsiednich obrębach. Gmina nie szukała alternatywy lub rozwiązania, które wkraczałoby w działkę skarżącego w ograniczony sposób. Gmina wyszła z założenia, że interes mieszkańców uzasadnia pozbawienie skarżącego istoty prawa własności w pełni. Nie można zatem twierdzić, że doszło do ważenia sprzecznych interesów przy zmianie Studium.

Nie można też pominąć faktu, że zabudowa działki skarżącego jest zabudową legalną, która powstała na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 1999 r. i jako taka zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu powinna być wzięta pod uwagę przez organ planistyczny bowiem decyzja ta wywołuje skutki prawne nawet gdy uchwalony plan zmienił przeznaczenie tego terenu. Wobec tego organ powinien rozważyć za i przeciw takiemu przeznaczeniu. Organ nie wykazał wprost istotnych argumentów, które z uwagi na naprawdę ważny interes publiczny przemawiałyby za uwzględnieniem przesunięcia drogi na działkę skarżącego mimo że skutkuje ono zupełnym pozbawieniem go prawa jej zabudowy na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem NSA, nie da się racjonalnie uzasadnić dlaczego droga ma przebiegać przez zainwestowaną działkę skarżącego skoro wcześniejsze Studium przewidywało jej bieg obok tej działki przez tereny niezabudowane i nie budziło to sprzeciwu na etapie poprzedniej procedury uchwalania Studium w 2016 r. Pojawiały się nawet głosy (Stowarzyszenia [...]), że zmiany w tym zakresie są niepożądane i negatywne.

Wobec tego podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że dokonana zmiana Studium bezzasadnie i z naruszeniem zasady proporcjonalności poprzez nieuzasadnione i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącego do jego działki nr [...] doprowadziła do naruszenia w sposób istotny zasad sporządzania zaskarżonej uchwały i jako taka powinna była skutkować stwierdzeniem jej nieważności w zakresie jej postanowień tekstowych i rysunku na terenach oznaczonych jako KD-Pr-9, KD-Ze15 i KD-Gd4 bowiem przez te tereny objęte Studium przechodzi przedmiotowa droga krajowa nr [...] w jej nowym śladzie. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt I. zaskarżonego wyroku uznać należy za prawidłowe i odpowiadające wymaganiom jakie zawarto w poprzedzającym go wyroku NSA z 18 maja 2022 r.

W tym stanie sprawy NSA uznał, że zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 i 3, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej upzp) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 oraz 6 ust. 1 upzp jest niezasadny.

Sąd I instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie naruszył zasady związania wyrokiem NSA tj. art. 190 P.p.s.a. bowiem NSA w tamtym wyroku powstrzymał się od przesądzenia kwestii naruszenia zasad sporządzenia studium z uwagi na konieczność uwzględnienia charakteru liniowego drogi. Sąd I instancji nie był zatem związany merytorycznie w tym zakresie poglądem NSA i mógł kwestię naruszenia zasad sporządzenia Studium ocenić samodzielnie, co niniejszym uczynił zaskarżonym wyrokiem.

Sąd I instancji wydając wyrok wziął pod uwagę akta sprawy dotyczące uchwalenia Studium i zdaniem NSA słusznie uznał, że Gmina pominęła istotną treść uwagi zgłoszonej przez skarżącego do projektu Studium. Wskazywane jako argument dla poprowadzenia planowanej drogi nr [...] przez działkę skarżącego zagrożenie powodziowe generowane przez rzekę Z. , ochrona mieszkańców istniejących już domów mieszkalnych przed hałasem generowanym przez nową drogę, ochrona walorów przyrodniczo-krajobrazowych doliny ww. rzeki, zdaniem NSA, nie jest uzasadnieniem wystarczającym do uznania przewagi interesu publicznego (interesu mieszkańców miejscowości Z.) nad interesem indywidualnym skarżącego. Powyższa argumentacja nie została przywołana w odpowiedzi na uwagi skarżącego zatem należało przyjąć, że ma ona charakter ogólny uzasadniający zmianę Studium jako taką a nie w odniesieniu do interesu prawnego skarżącego. Są to ogólne postulaty mieszkańców przeniesione do Studium ale brakuje jednoznacznego skonfrontowania ich z prawem właściciela nieruchomości do zagospodarowania jego działki w sposób zaplanowany już w 1999 r. uzyskanym pozwoleniem na budowę budynków mieszkalnych, gospodarczych i stawów rybnych. Plany inwestycyjne skarżącego nie zostały jeszcze zrealizowane od 1999 r. co nie oznacza, że można je było pominąć, zlekceważyć przy uchwaleniu zmiany Studium, a tak się stało bowiem na żadnym etapie postępowania ani w żadnym dokumencie planistycznym nie wykazano dlaczego akurat działka skarżącego ma ponosić pełny ciężar planowanego przez Gminę zagospodarowania przestrzennego w postaci drogi. Gmina nie była związana żadnymi dokumentami planistycznymi wyższego rzędu czy programami inwestycyjnymi aby zmieniać przebieg planowanej od dawna drogi o innym, ustalonym w poprzedniej wersji Studium przebiegu na przebieg przez działkę skarżącego. Jeśli skarżący sumiennie prowadzi na swojej działce inwestycję od 1999 r., to było wiadomym, że zaprzepaszczenie tej inwestycji wymagać będzie wykazania szczególnej potrzeby i chronionej wartości po stronie Gminy. Tego nie uczyniono. Wskazywana przez skarżącą kasacyjnie Gminę w skardze kasacyjnej okoliczność, że w prognozie oddziaływania na środowisko zmiany zaskarżonego Studium wskazuje się uzasadnienie dla zmiany zasad zagospodarowania terenów bezpośrednio przylegających do rzeki Z. oraz terenów sąsiadujących z innymi ciekami wodnymi nie odnosi się wprost do działki skarżącego ale stwierdza ogólnie konieczność ochrony środowiska na terenie Studium. Zmiany te zakładają wyznaczenie ścisłego zasięgu terenów odbudowy biologicznej tych cieków wodnych prowadzące do wyłączenia zabudowy na terenach tego zasięgu. Dalej wskazuje się na zagrożenia na terenie Gminy w postaci zagrożeń powodzią i podtopieniami, hałas ze środków transportu i prowadzonej działalności gospodarczej. Z powyższego nie można jednak wnioskować, że dla osiągnięcia tych celów należy wywłaszczyć zupełnie skarżącego i na jego działce poprowadzić drogę.

W ocenie NSA, tak ogólnych stwierdzeń nie można uznać za wykazanie ważenia interesu skarżącego bowiem argumenty te można odnieść do każdej działki położonej w niedalekim sąsiedztwie od cieku wodnego na terenie Studium.

Gmina podczas trwającego postępowania sądowego nie przedstawiła żadnej argumentacji, która czyniłaby zasadnym wywłaszczenie skarżącego z jego nieruchomości aby mieszkańcy terenów zabudowy mieszkaniowej położonych przy starej lokalizacji drogi mogli użytkować w spokoju swoje działki. W ocenie NSA, argumentacja Gminy jest niezrozumiała. Skoro wywłaszcza się działkę pod odbudowę biologiczną terenów nadrzecznych to takiej odbudowie nie służy jakakolwiek zabudowa na takim terenie a na pewno cel ten nie zostanie osiągnięty poprzez budowę drogi szybkiego ruchu (obwodnica). Jeśli ma mieć miejsce ochrona przed zalewaniem wodami to w takich miejscach nie powinno być zabudowy. Po przesunięciu drogi na działkę skarżącego zabudowa mieszkaniowa została rozszerzona na uwolnione działki i tym samym przybliżona do zagrażającej zalewaniem rzece oraz podwyższającej hałas drodze w nowej lokalizacji. Wynika z tego, że Gmina nie uzasadniła konieczności zagospodarowania działki skarżącego pod drogę racjonalną argumentacją.

Prawo własności skarżącego nie było przedmiotem ważenia z interesem publicznym (mieszkańców) bowiem z ich zestawienia wynikałoby, że nie ma uzasadnienia dla realizacji drogi. Pierwotny przebieg drogi nie wymagał zmian bo nie tworzył konfliktów. Nabywcy działek na terenach zabudowy mieszkaniowej mieli świadomość, że kupują działki w pobliżu planowanej drogi i godzili się z tym. Zmiana ich optyki nie może uzasadniać tego by skarżący całym swym majątkiem ponosił odpowiedzialność za taki wybór.

W tym stanie rzeczy NSA stwierdza, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. bowiem z akt sprawy nie wynikało, że Gmina dokonała w ramach uchwalania Studium ważenia interesu publicznego z interesem prywatnym skarżącego - właściciela działki w trakcie realizacji inwestycji.

Zdaniem NSA, również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest zasadny bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika jakie były motywy uznania przez Sąd, że organ nie dokonał ważenia interesu publicznego z prywatnym.

Mając powyższe, NSA uznał postawione w skardze kasacyjnie zarzuty za pozbawione podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.