Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 908/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi I.A, E.G, J.L, R.M, Z.H na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 września 2020 r. nr Gd/632/20 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Przodkowo z dnia 3 czerwca 2019 r., nr PL.6730.128.2015, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżących: I.A, E.G, J.L, R.M, Z.H kwoty po 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga I. A., J. L., Z. H., E. G. i R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wójt Gminy decyzją z dnia 4 grudnia 2015 r. ustalił na wniosek Z. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie znajdującego się na działce nr [...] w K., gmina P. gospodarstwa drobiarskiego o obiekt inwentarski: budowa kurnika o obsadzie 39 tys. sztuk bojlerów (156 DJP) wraz z infrastrukturą techniczną, dwa silosy na paszę po 20 ton, dwa zbiorniki LPG podziemne po 6,7 m3.

W dniu 27 marca 2017 r. do Wójta Gminy wpłynął wniosek I. A., J. L., Z. H., E. G. i R. M. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji z dnia 4 grudnia 2015 r. Wnioskodawcy wskazali, że nie zostali poinformowani o toczącym się postępowaniu, a o wydaniu decyzji dowiedzieli się dopiero w dniu 3 marca 2017 r. po otrzymaniu pisma Wójta Gminy z dnia 29 lutego 2017 r. W konsekwencji wnioskodawcy zostali pozbawieni możliwości brania udziału w postępowaniu mimo tego, że posiadają nieruchomości znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, a co za tym idzie mają interes prawny do brania udziału w sprawie.

Wójt Gminy wznowił postępowanie administracyjne, po czym decyzją z dnia 3 czerwca 2019 r. odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia 4 grudnia 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] w K. Zdaniem organu wnioskodawcy nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia 4 grudnia 2015 r., nie mieli bowiem interesu prawnego do brania w nim udziału. Wskazanie hipotetycznych utrudnień związanych z możliwością wystąpienia uciążliwości np. w ruchu drogowym i zwiększenia intensywności tego ruchu, zwiększeniem hałasu, możliwością zacienienia czy spadkiem subiektywnie odczuwanego bezpieczeństwa, niewywiedzione z jakiejkolwiek normy prawa materialnego, nie jest wykazaniem interesu prawnego warunkującego posiadanie przymiotu strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wynik zakończonego decyzją postępowania w sposób obiektywny nie wkracza w uprawnienia wnioskodawców w sposób umożliwiający uznanie ich za strony postępowania. Organ wyjaśnił, że zakres przewidywanego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie ustalono na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 9 września 2015 roku oraz raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z lutego 2015 r. oraz, że uzyskano wymagane uzgodnienia. Decyzję z dnia 9 września 2015 r. inwestor dołączył do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt przytoczył wnioski analizy raportu oddziaływania na środowisko zgodnie z którą parametry i normy uciążliwości płynące z realizacji i funkcjonowania inwestycji nie zostaną przekroczone oraz że projektowane przedsięwzięcie należeć będzie do przedsięwzięć o dopuszczalnym oddziaływaniu na środowisko. Inwestycja nie będzie oddziaływać transgranicznie oraz lokalnie, a projektowany kurnik ma być nowoczesny i prawidłowo wyposażony oraz spełniający wszelkie normy pod względem mikroklimatu. Zakres oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem o warunki zabudowy nie wykracza poza teren działki na nieruchomości sąsiednie. Wójt wskazał, że Starosta w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę i rozbudowę gospodarstwa drobiarskiego do chowu brojlerów o innowacyjne obiekty drobiarskie, wyznaczył obszar oddziaływania inwestycji jako ograniczony do terenu działki nr [...] oraz że Starosta nie stwierdził, by projektowana inwestycja wprowadziła ograniczenia w zagospodarowaniu działek należących do wnioskodawców na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane i innych szczegółowo wskazanych przepisów. Organ pierwszej instancji podkreślił, że przeprowadził analizę oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie w oparciu o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i z analizy tej wynika, iż obszar oddziaływania inwestycji ograniczony został do terenu działki objętej inwestycją.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie I. A., J. L., Z. H., E. G. i R. M. decyzją z dnia 8 września 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 3 czerwca 2019 r.

Kolegium stwierdziło, że analiza oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (k.75-78) sporządzona przez Inspektora ds. Ochrony Środowiska na podstawie decyzji środowiskowej i raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazuje, że projektowany kurnik wraz z infrastrukturą towarzyszącą zostanie zlokalizowany poza zwartą zabudową wiejską miejscowości K., w otoczeniu pól uprawnych i niewielkiego lasu. Najbliższa zabudowa obca - dom mieszkalny, położona jest w odległości ok. 200 m (działka nr [...]), w kierunku zachodnim względem miejsca planowanej inwestycji. W odległości ok. 270 m w kierunku północno-zachodnim znajduje się gospodarstwo rolne (dz. nr [...]). Na działkach nr [...] i [...] w odległości odpowiednio ok. 250 m i 330 m w kierunku południowo - zachodnim, znajdują się kolejne gospodarstwa rolne, przy czym gospodarstwo rolne na działce nr [...] posiada kurnik o obsadzie 25000 stanowisk. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowione jest przez użytki rolne (działka nr [...] i [...] - kierunek południowy i północny). Od strony wschodniej, działki nr ew. [...], [...], [...] sąsiadują z obszarem zalesionym. Z raportu oddziaływania na środowisko wynika, że projektowane przedsięwzięcie należeć będzie do przedsięwzięć o dopuszczalnym oddziaływaniu na środowisko, a normy uciążliwości płynące z realizacji i funkcjonowania inwestycji nie zostaną przekroczone. W ocenie Kolegium skoro w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej w oparciu o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w uzgodnieniu z organami ochrony środowiska przyjęto, iż obszar oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem nie będzie wykraczał poza teren działki na nieruchomości sąsiednie, to nie ma podstaw, aby przyjąć odmienne ustalenia w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Podobne stanowisko zajął Starosta i Wojewoda w sprawie dotyczącej wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Kolegium zauważyło, że skarżący nie wskazali, iż ich nieruchomości graniczą bezpośrednio z działką inwestora, a z zebranego materiału dowodowego nie wynika, by oddziaływanie planowanej inwestycji mogło skutkować ograniczeniami w sprawowaniu władztwa nad nieruchomościami będącymi własnością skarżących. W rezultacie argumenty odnoszące się wyłącznie do subiektywnie odczuwanej uciążliwości inwestycji w postaci odorów, natężenia ruchu, hałasu, spalin samochodowych nie mogą stanowić o przymiocie strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną ustalającą warunki zabudowy. Podnoszenie, że decyzja może naruszać szereg przepisów, w tym m.in. art. 140 k.c. oraz 144 k.c. poprzez nieposzanowanie uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich działek, naruszenie ich prawa własności oraz sprzeczność z zasadą dobrego sąsiedztwa, nie daje podstawy do uznania, iż skarżącym powinien przysługiwać status stron w tym postępowaniu. W tej sytuacji skoro nie ma podstaw do uznania skarżących za strony postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia 4 grudnia 2015r., nie została spełniona przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

I. A., J. L., Z. H., E. G. i R. M. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 września 2020 r. nr [...] wnieśli o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji. Zarzucono przy tym organowi naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 oraz art. 144 k.c. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o stwierdzenie, że podmiotom wnioskującym o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 4 grudnia 2015 r. o warunkach zabudowy nie przysługuje status strony postępowania, podczas gdy postępowanie to dotyczyło interesu prawnego skarżących, a zatem powinni oni być uznani za stronę postępowania. Jak wskazano, skarżący są właścicielami nieruchomości znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, na której realizowana ma być inwestycja objęta wnioskiem Z. S. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] położonej w K: właścicielem działek o nr. ewidencyjnych [...] oraz [...] jest E. G., natomiast działki o nr. [...] I. A.. Nieruchomości te leżą w najbliższym sąsiedztwie obszaru, na którym realizowana ma być inwestycja. Działki od nieruchomości, na której wybudowany ma zostać kurnik, oddziela wyłącznie wąska lokalna droga (odległość od działki [...] wynosi ok 9 m). R. M. jest właścicielem działki [...] (powstała z podziału działki nr [...]), która również położona jest w bliskim sąsiedztwie działki nr [...]. Z kolei J. L. jest właścicielem działek o nr. [...] oraz [...], które również leżą w bliskim sąsiedztwie działki objętej przedmiotową inwestycją. Wskazane wyżej działki położone są w odległości ok 120 m od działki nr [...]. Z. H. jest właścicielem zabudowanej budynkiem mieszkalnym działki nr [...], zabudowania od nieruchomości objętej inwestycją oddziela wyłącznie lokalna, wąska droga. Już tylko ze względu na tę okoliczność oraz charakter planowanej inwestycji posiadają oni interes prawny, który determinuje ich status jako strony postępowania, a którego źródło leży w szczególności w art. 140 k.c. i art 144 k.c. Podkreślono, że organ nie jest związany ustaleniami powziętymi w toku postępowania zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Rozpatrzenie wniosku o wznowienie postępowania nie może ograniczać się do mechanicznego powielenia rozstrzygnięcia zapadłego w innym postępowaniu, a przepisy prawa cywilnego mogą stanowić skuteczną podstawę do uznania określonego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Stwierdzono też, że okoliczność faktyczna polegająca na wydzielaniu się nieprzyjemnego zapachu może również uzasadniać przyznanie podmiotowi statusu strony. W ocenie skargi inwestycja zakłóca korzystanie z nieruchomości skarżących ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, czym narusza art. 144 k.c. powodując zagrożenie bezpieczeństwa skarżących, np. utrudnienie jedynego dojazdu do nieruchomości skarżących; narażenie na niebezpieczeństwo osób korzystających z drogi o nr ew. [...]; znaczny wzrost natężenia hałasu i spalin samochodowych związany z wzmożonym ruchem ciężarowych samochodów dostawczych obsługujących zamierzoną inwestycję; powstawanie odorów związanych z eksploatacją planowanego budynku inwentarskiego, czyli emisja do atmosfery substancji zapachowo-czynnych takich jak amoniak, siarkowodór powstałych w wyniku prowadzenia działalności związanej z produkcją zwierzęcą. Biorąc to pod uwagę, niedopuszczalne jest pominięcie przez organ praw skarżących do korzystania z nieruchomości sąsiednich, w kontekście znoszenia uciążliwości związanych z zabudową przyległych terenów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2021r. o sygn. akt II SA/Gd 835/20 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 września 2020 r., nr [...]. Zdaniem Sądu zakres stron postępowania w przedmiocie warunków zabudowy powinien zostać określony również z uwzględnieniem granic obszaru analizowanego wyznaczonych na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej rozporządzenie). Właściciele nieruchomości położonych w tym obszarze powinni zostać uznani za strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Podkreślono, że organy administracyjne obu instancji oceniając przymiot skarżących jako stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją w przedmiocie warunków zabudowy nie zbadały, czy należące do skarżących nieruchomości położone są w obszarze analizowanym wyznaczonym w tej sprawie. Natomiast ustalenia w tym zakresie oparły wyłącznie na podstawie innych postępowań, to jest: zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia z dnia 9 września 2015 r. oraz Starosty o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę i rozbudowę gospodarstwa drobiarskiego do chowu brojlerów o innowacyjne obiekty drobiarskie. Oznacza to w ocenie Sądu, że organy nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 maja 2024 r. o sygn. akt II OSK 2049/21 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Gd 835/20 i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że właściciele nieruchomości w obszarze analizowanym, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, mogą być stronami w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. Samo położenie nieruchomości skarżących w obszarze analizowanym, wyznaczonym na podstawie § 3 rozporządzenia nie oznacza automatycznie przyznania przymiotu strony właścicielom nieruchomości znajdujących się w tym obszarze. Przy tym z uwagi na istotę decyzji o warunkach zabudowy w ramach postępowania poprzedzającego jej wydanie, nie podlegają ocenie kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla sąsiadów. Te okoliczności są oceniane w ramach postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie szczegółowych ustaleń projektu i oceny, czy obiekt budowlany spełnia warunki techniczne. Bezpodstawnie zatem Sąd I instancji wytknął organom, że nie zbadały, czy należące do skarżących nieruchomości położone są w obszarze analizowanym wyznaczonym w tej sprawie.

Sąd drugiej instancji w związku z zauważonymi uchybieniami wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, Sąd Wojewódzki przeanalizuje odrębnie w sposób wyczerpujący kwestie posiadania interesu prawnego przez poszczególnych skarżących. Nie może być bowiem mowy o posiadaniu wspólnego interesu prawnego przez nich, skoro są właścicielami odrębnych nieruchomości. Obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego będzie zatem ocena zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem specyfiki każdej z nieruchomości skarżących. Dopiero takie ustalenia umożliwią przewidzianą prawem merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji o odmowie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżący w piśmie z 11 października 2024 roku stwierdzili, że w realiach sprawy nie jest możliwe takie wybudowanie kurników, o parametrach oczekiwanych przez inwestorów, które by nie wygenerowały uciążliwości wobec nieruchomości sąsiednich, których właścicielami są poszczególni skarżący. Każdy ze skarżących posiada swój własny interes prawny, każdy z nich jest bowiem właścicielem nieruchomości, która ze względu na swoje położenie względem nieruchomości, której dotyczy postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, będzie dotknięta uciążliwościami związanymi ze zrealizowaniem tej inwestycji. Co więcej, uciążliwości te powstaną niezależnie od tego, jakie rozwiązania szczegółowe zostaną przyjęte w ramach projektu budowlanego - zatem uciążliwości te mają charakter pewny, a nie potencjalny.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi.

W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Przedmiotem ponownej kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 września 2020 r. o sygn. [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 3 czerwca 2019 r. o nr [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 4 grudnia 2015 r. o nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – dalej jako k.p.a., tj. w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia 4 grudnia 2015 r. ustalającą Z. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie znajdującego się na działce nr [...] w K., gmina P. gospodarstwa drobiarskiego o obiekt inwentarski: budowa kurnika o obsadzie 39 tys. sztuk bojlerów (156 DJP) wraz z infrastrukturą techniczną, dwa silosy na paszę po 20 ton, dwa zbiorniki LPG podziemne po 6,7 m3.

Rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonego aktu w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku skarg kasacyjnych złożonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz przez Z. i D. S. wyrokiem z dnia 15 maja 2024 r. o sygn. II OSK 2049/21 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2021 r. o sygn. II SA/Gd 835/20 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W związku z powyższym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W kontekście związania dokonaną przez NSA wykładnią prawa, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zatem zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną NSA. Przy czym granice te są wyznaczane przez stanowisko sądu kasacyjnego wyrażone w zakresie wykładni i stosowania prawa oraz - wbrew literalnemu odczytaniu art. 190 p.p.s.a. – w stosunku do oceny ustaleń faktycznych (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. II OSK 18/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przez "związanie wykładnią prawa" należy rozumieć ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Wykładnią prawa związany jest również NSA rozpoznający ewentualną skargę kasacyjną od wyroku wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Ratio legis art. 190 p.p.s.a. sprowadza się więc do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone (tak: B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 190, LEX). Podkreślić należy, że sąd pierwszej instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez NSA. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego, druga zmiany stanu prawnego, a ponadto z uwagi na podjęcie uchwały przez NSA w składzie siedmiu sędziów zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku NSA, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. II GSK 1581/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy zauważyć, że uchylając wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2021 r. o sygn. II SA/Gd 835/20 NSA zakwestionował stanowisko WSA, w myśl którego zakres stron postępowania w przedmiocie warunków zabudowy winien zostać określony również z uwzględnieniem granic obszaru analizowanego wyznaczonego na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Zdaniem WSA, wyrażonym w uchylonym wyroku, właściciele nieruchomości położonych w tym obszarze winni zostać uznani za strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Natomiast w ocenie NSA samo położenie nieruchomości skarżących w obszarze analizowanym nie oznacza automatycznie przyznania przymiotu strony właścicielom nieruchomości znajdujących się w tym obszarze. NSA stwierdził, że zidentyfikowanie nieruchomości, na które inwestycja oddziałuje i ogranicza możliwość zagospodarowania nie stanowi przesłanki wyznaczenia obszaru analizowanego, a właściciele nieruchomości w obszarze analizowanym, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. NSA dokonał wiążącej w tej sprawie wykładni pojęcia interesu prawnego w sprawach o wydanie warunków zabudowy.

WSA został zobowiązany do wyczerpującego przeanalizowania kwestii posiadania interesu prawnego odrębnie przez poszczególnych skarżących, gdyż nie posiadają oni wspólnego interesu prawnego skoro są właścicielami odrębnych nieruchomości, z uwzględnieniem specyfiki każdej z nieruchomości skarżących. Dopiero bowiem takie ustalenia, w ocenie NSA, umożliwią przewidzianą prawem merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji o odmowie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy.

W konsekwencji, dokonana przez tutejszy Sąd ponowna ocena legalności wydanych w sprawie decyzji, dokonana stosownie do art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 190 p.p.s.a., doprowadziła Sąd do wniosku, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm. – tzn. w brzmieniu na dzień orzekania przez organ odwoławczy), dalej jako u.p.z.p. Natomiast, jak już wyjaśniono powyżej, zaskarżone decyzje zostały wydane w 2019 r. i 2020 r. w jednym z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w k.p.a., tj. po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 2015 r.

W myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postanowienie o wznowieniu postępowaniu, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Jak wynika z akt sprawy I. A., J. L., Z. H., E. G. i R. M., reprezentowani przez pełnomocnika profesjonalnego, złożyli do Wójta Gminy wniosek z dnia 22 marca 2017 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia 4 grudnia 2015 r. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2017 r. Wójt wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na wezwanie Wójta o wskazanie interesu prawnego wnioskodawców pismem z dnia 18 marca 2019 r. (k. 82) pełnomocnik wnioskodawców wyjaśnił, że E. G. jest właścicielem działek nr [...] i [...], a I. A. jest właścicielem działki nr [...]. Ww. działki leżą w najbliższym sąsiedztwie działki nr [...] i graniczą z nią przez wąską lokalną drogę (9 m). J. L. jest właścicielem działek nr [...] i [...], które również leżą w bliskim sąsiedztwie działki nr [...] (ok. 120 m). R.M. jest właścicielem działki nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]), która również jest położona w bliskim sąsiedztwie dz. nr [...]. Z. H. jest właścicielem zabudowanej budynkiem mieszkalnym działki nr [...]. Wskazane zabudowania od nieruchomości objętej inwestycją oddziela wyłącznie lokalna, wąska droga. Następnie pełnomocnik wnioskodawców wyjaśnił, że upatrują oni swojego interesu prawnego w art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego i wyjaśnił możliwe naruszenia w tym zakresie, w tym m.in. poprzez ingerencję w prawo własności skarżących, zakłócanie korzystania z nieruchomości skarżących ponad przeciętną miarę, a także naruszenie interesu publicznego w postaci zagrożenia dla osób korzystających z drogi gminnej.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2019 r. Wójt zawiadomił o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym informując, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpi w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia (k. nr 83 akt). Następną czynnością organu było wydanie postanowienia z dnia 24 maja 2019 r. o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji z dnia 4 grudnia 2015 r. (k. nr 91-94 akt) oraz wydanie decyzji z dnia 3 czerwca 2019 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 4 grudnia 2015 r. (k. nr 96-100 akt). Zatem akta niniejszej sprawy dowodzą, że pomiędzy 20 marca 2019 r. (wpływ pisma pełnomocnika wnioskujących) a 24 maja 2019 r. (data wydania decyzji przez Wójta) organ pierwszej instancji nie podjął żadnych środków w celu weryfikacji stanowiska zaprezentowanego w piśmie pełnomocnika wnioskujących. Natomiast w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 24 maja 2019 r. Wójt wyjaśnił jedynie, że zakres przewidywanego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie ustalono na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 6 sierpnia 2013 r. oraz dołączonego do niej raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jak wynika z przywołanego dokumentu, zakres oddziaływania inwestycji nie wykracza poza teren działki na nieruchomości sąsiednie. Natomiast w ocenie Wójta "Podnoszenie, że decyzja może naruszać szereg przepisów w tym m.in. art. 140 k.c. oraz 144 k.c. (...) nie powoduje, że stwierdzona przesłanka wznowieniowa prowadzi do uchylenia decyzji." Dodatkowo Wójt powołał się na stanowisko Starosty (prowadzącego postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji), który stwierdził, że nie dopatrzył się, by projektowana inwestycja wprowadziła ograniczenia w zagospodarowaniu działek należących do skarżących. Ponadto Wójt przypomniał, że dokonał analizy oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie uznając, że obszar oddziaływanej inwestycji ograniczony został do terenu działki objętej inwestycją. Tymczasem Sąd zauważa, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, które pozwalałyby zweryfikować odległości, które – zdaniem pełnomocnika wnioskodawców – dzielą ich działki od działki, na której miała zostać zrealizowana inwestycja. Na marginesie należy dodać, że wydruk tego rodzaju pełnomocnik skarżących dołączył do swoich pism: wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania z dnia 22 marca 2017 r. (vide: k. nr 9 akt) oraz pisma z dnia 13 listopada 2017 r. (vide: k. nr 33 akt). Natomiast orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły własnych dowodów w tym zakresie ani nie odniosły się do stanowiska skarżących.

Z kolei organ odwoławczy w swojej decyzji z dnia 8 września 2020 r. w uzasadnieniu odniósł się szczegółowo do treści ww. decyzji środowiskowej i raportu wskazując m.in. że najbliższa zabudowa obca – dom mieszkalny, położona jest w odległości ok. 200 m (działka nr [...]) od miejsca planowanej inwestycji. W odległości ok. 270 m znajduje się gospodarstwo rolne (dz. nr [...]). Kolejne gospodarstwo rolne znajduje się w odległościach 250 i 330 m (działki nr [...] i [...]). Kolegium stwierdziło, że "Skarżący nie wskazali, iż ich nieruchomości graniczą bezpośrednio z działką inwestora. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, ażeby oddziaływanie planowanej inwestycji mogło skutkować ograniczeniami w sprawowaniu władztwa nad nieruchomościami będącymi własnością skarżących." Jak wynika z powyższego organ odwoławczy również oparł się na decyzji środowiskowej przerzucając tym samym ciężar dowodowy na skarżących.

Opisany powyżej sposób działania organów obu instancji jest sprzeczny z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że to rolą organów jest wnikliwa analiza, czy wnioskodawca jest stroną postępowania w myśl art. 28 k.p.a. oraz ewentualnych przepisów szczególnych. Tak jest zarówno przy wszczęciu każdego postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i przy badaniu dopuszczalności odwołania uruchamiającego postępowanie przed organem drugiej instancji.

To, jak rozumieć interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, wyjaśnił NSA w wydanym w tej sprawie wyroku, wiążącym z mocy art. 190 p.p.s.a. Cyt.: "O istnieniu interesu prawnego przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA z 5 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 1809/12; z 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 135/11; z 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2105/10, z 4 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1661/21). O istnieniu interesu prawnego danego podmiotu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy decydują zatem z jednej strony (w sferze faktycznej) charakter, cechy i skutki planowanej inwestycji (w tym rodzaj, stopień i zakres możliwych uciążliwości) dla całego obszaru potencjalnego jej oddziaływania, z drugiej zaś strony (w sferze normatywnej) - treść przepisów prawa materialnego, które ze względu na zasadnicze parametry planowanej inwestycji i terytorialny zasięg jej oddziaływania mogą i powinny mieć zastosowanie w sprawie. Z pola widzenia nie można również stracić przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z ww. rozporządzenia wynikają bowiem uwarunkowania, w jakich realizacja planowej inwestycji będzie możliwa, również w aspekcie jej oddziaływania na tereny sąsiednie. Przyjmuje się, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z tego przepisu do uczestniczenia jako strona (art. 28 Kpa) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania. (...) Położenie nieruchomości w obszarze analizowanym w żaden sposób nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego przez właścicieli (użytkowników wieczystych) tych nieruchomości, konieczne jest bowiem wykazanie oddziaływania danej inwestycji na konkretną nieruchomość. Przy tym należy dodać, że z uwagi na istotę decyzji o warunkach zabudowy w ramach postępowania poprzedzającego jej wydanie, nie podlegają ocenie też kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla sąsiadów. Same warunki zabudowy, które w ogóle nie przesądzają o tym, że konkretna inwestycja zostanie zrealizowana, nie mogą być ocenienie w kategorii faktycznych immisji i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Te okoliczności są oceniane w ramach postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę (zgody budowlanej) na podstawie szczegółowych ustaleń projektu i oceny czy obiekt budowlany spełnia warunki techniczne jak np. zacienienie czy hałas (por. wyroki NSA z 13 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 3020/18, z 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 290/19)."

Orzekające w kontrolowanym postępowaniu wznowieniowym organy obu instancji stanęły na stanowisku, że wnioskujący o jego wznowienie nie mają statusu stron, co skutkowało odmową uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy z 2015 r. Jednocześnie organy te odniosły się do decyzji środowiskowej z 2013 r. i ograniczyły się do stwierdzenia, że planowana inwestycja nie oddziałuje na działki sąsiednie, a twierdzenia skarżących o wywodzeniu ich interesu prawnego z przepisów Kodeksu cywilnego nie świadczą o uprawnieniu do bycia stronami postępowania. W świetle wykładni art. 28 k.p.a. dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku takie uzasadnienie jest niewystarczające. Konieczne bowiem było wyczerpujące przeanalizowanie posiadania interesu prawnego przez każdego ze skarżących oddzielnie. Sąd stwierdza, że wobec braku kompleksowego zebrania materiału dowodowego w tej kwestii organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy wznowieniowej. Jak wykazano bowiem powyżej, kwestia przymiotu strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy jest skomplikowana i wymaga każdorazowo odniesienia się do okoliczności danej sprawy. W niniejszej sprawie orzekające organy obu instancji nie wypełniły nakazu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz w sposób wyczerpujący nie zebrały i rozpatrzyły całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), co stanowi o naruszeniu art. 6, 8, 10 oraz 11 k.p.a.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę Wójt Gminy stosownie do art. 153 p.p.s.a. będzie związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii statusu w kontrolowanym postępowaniu każdego ze skarżących indywidualnie, z uwzględnieniem specyfiki każdej z nieruchomości. Dopiero bowiem przekonujące wyjaśnienie tej kwestii pozwoli podjąć merytoryczne i zgodne z prawem rozstrzygnięcie w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego decyzji ustalającej warunki zabudowy z 2015 r.

Na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964) Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz każdego ze skarżących kwoty po 697 zł, na które składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (200 zł) każdego ze skarżących, wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) każdego ze skarżących i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) każdego ze skarżących.